Erityiskertomus Vastaako EU:n antama 
taloudellinen tuki 
riittävän hyvin 
mikroyrittäjien tarpeita?FI 2015  nro 08
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
P . +352 4398-1
Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2015
Print ISBN 978-92-872-2585-6 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/7182 QJ-AB-15-008-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-2571-9 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/60716 QJ-AB-15-008-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-2563-4 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/658276 QJ-AB-15-008-FI-E
© Euroopan unioni, 2015
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Luxembourg
Vastaako EU:n antama 
taloudellinen tuki  
riittävän hyvin  
mikroyrittäjien tarpeita?
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2015  nro 08
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnollisilla aloilla toimitettujen 
tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä 
tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa 
huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, 
tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti II tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen 
jäsen Henri Grethen. Jaosto on erikoistunut rakennepolitiikkojen, liikenteen ja energian menoaloihin. Tarkastus toimitet -
tiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Tony Murphy, 
kabinettiavustaja Mihail Stefanov, yksikönpäällikkö Emmanuel Rauch, tiiminvetäjät Dennis Wernerus ja Romuald  
Kayibanda sekä tarkastajat Piotr Senator ja Christian Wieser.
Vasemmalta oikealle: C. Wieser, R. Kayibanda, E. Rauch, I. Ivanova, T. Murphy,  
D. Wernerus, P . Senator, M. Stefanov.

03
 Sisällys
Kohta
 Lyhenteet
 Sanasto
I – VI Tiivistelmä
1 – 16 Johdanto
17 – 18 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
19 – 63 Huomautukset
19 – 37 Mikroyrittäjille tarkoitettuun EU:n tukeen liittyvä ohjelmasuunnittelu ja tuen rakenne
21 – 30 Mikroyrittäjille tarkoitetun ESR:n tuen yhteydessä ei suoritettu erillistä tarpeidenarviointia eikä käytössä 
ollut tarkoituksenmukaisia riskinhallintajärjestelmiä
31 – 33 Eurooppalaisen Progress‑mikrorahoitusjärjestelyn perustamisjärjestelyt olivat yleisesti ottaen 
asianmukaisia
34 – 36 Useimmat ESR:n rahoitusvälineet eivät houkuttaneet yksityistä lisärahoitusta
37 Eurooppalaisen Progress‑mikrorahoitusjärjestelyn rahoitusvälineet houkuttivat jonkin verran yksityistä 
rahoitusta
38 – 54 Seurantajärjestelmät ja tuloksellisuuden raportointijärjestelmät
41 – 44 ESR:n toimenpideohjelmien vaikutusalasta ja selviytymisasteista on vain vähän tietoa
45 – 47 Eurooppalaisen Progress‑mikrorahoitusjärjestelyn hankkeiden vaikutusalasta ja selviytymisasteista on 
saatavilla kattavampaa tietoa
48 – 54 Hankkeet tavoittivat mikroyrittäjät, joista noin puolet oli ollut aiemmin työttömänä
55 – 63 Mikroyrittäjille tarkoitetun EU‑tuen täytäntöönpanokuluja koskevat tiedot
56 – 58 Puutteelliset tiedot ESR:n toimenpideohjelmien täytäntöönpanosta aiheutuvista hallinnollisista kuluista
59 – 63 ESR:n rahoitusvälineistä rahoitettavat kulut vaihtelevat
64 – 72 Johtopäätökset ja suositukset
 Komission vastaukset
04
 Lyhenteet
BKTL : Bruttokansantulo
CGAP : Köyhien avustamiseen erikoistunut neuvoa -antava ryhmä (Consultative Group to Assist the Poor)
EAKR : Euroopan aluekehitysrahasto
EaSI : Työllisyyttä ja sosiaalista innovointia koskeva Euroopan unionin ohjelma (EU -Programme for Employment and 
Social Innovation)
EIP: Euroopan investointipankki tai Euroopan investointipankkiryhmä tapauksissa, joissa viitataan EIP:hen ja 
Euroopan investointirahastoon (EIR) 
EIR: Euroopan investointirahasto
ESR : Euroopan sosiaalirahasto
EU: Euroopan unioni
Pk‑yritykset : Pienet ja keskisuuret yritykset
05
 Sanasto
EaSI : Työllisyyttä ja sosiaalista innovointia koskeva Euroopan unionin ohjelma (EaSI) on rahoitusväline, jonka avulla 
pyritään edistämään EU:n tasolla korkeaa laadullista tasoa ja kestävää työllisyyttä. Tarkoituksena on taata riittävä ja 
asianmukainen sosiaaliturva, torjua sosiaalista syrjäytymistä ja köyhyyttä sekä parantaa työoloja.  
EaSIn hallinnoinnista vastaa suoraan Euroopan komissio. Välineessä yhdistyvät eurooppalainen 
Progress -mikrorahoitusjärjestely ja kaksi muuta EU -ohjelmaa, joita hallinnoitiin erikseen vuosina 2007–2013. 
Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR) : Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) tarkoituksena on lujittaa taloudellista 
ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa vähentämällä keskeisiä kehityseroja eri alueiden välillä. 
EAKR:sta rahoitetaan infrastruktuureiden luomista ja työpaikkoja luovia tuottavia investointeja. Tukea annetaan 
ensisijaisesti yrityksille.
Euroopan investointirahasto : EIR on erikoistunut tarjoamaan riskirahoitusta eri puolilla Eurooppaa toimiville 
pienille ja keskisuurille yrityksille (pk -yritykset). EIR kuuluu Euroopan investointipankkiryhmään, ja sen osakkaita 
ovat Euroopan investointipankki (EIP), Euroopan komissio sekä laaja joukko julkisia ja yksityisiä pankkeja sekä 
rahoituslaitoksia.
Euroopan sosiaalirahasto (ESR) : Euroopan sosiaalirahaston (ESR) n tavoitteena on lujittaa taloudellista ja 
sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa parantamalla työllisyyttä ja työllistymismahdollisuuksia (lähinnä 
koulutustoimenpiteiden avulla). Se pyrkii myös myötävaikuttamaan työllisyyden korkeaan tasoon sekä uusien ja 
parempien työpaikkojen luomiseen.
Eurooppalainen Progress‑mikrorahoitusjärjestely : Eurooppalaisen Progress -mikrorahoitusjärjestelyn 
täytäntöönpanosta vastaa komission puolesta mikroluottotakausten ja pankeille sekä muille rahoituksen välittäjille 
myönnettävien lainojen osalta Euroopan investointirahasto (EIR).  
Rahoituksen välittäjille myönnettävien lainojen tapauksessa EIP toimii eurooppalaisen 
Progress -mikrorahoitusjärjestelyn osasijoittajana. 
Hallintoviranomainen : Jäsenvaltion toimenpideohjelman hallinnointia varten nimeämä kansallinen, alueellinen 
tai paikallinen viranomainen taikka julkinen tai yksityinen elin. Hallinnointi kattaa esimerkiksi rahoitettavien 
hankkeiden valinnan, hanketäytäntöönpanon seurannan sekä raportoinnin komissiolle taloudellisista näkökohdista 
ja saavutetuista tuloksista.
Irtautumisstrategia : Irtautumisstrategialla tarkoitetaan toimintapolitiikkaa/strategiaa, jonka avulla rahoitusväline 
luopuu osuuksistaan laaditun suunnitelman mukaisesti. Tavoitteena on saavuttaa mahdollisimman suuri tuotto.
Kierrätysvaikutus : Vaikutus, joka syntyy siitä, kun rahoitusvälineeseen osoitetut varat käytetään uudelleen 
vähintään kerran (lainojen tai takuiden muodossa).
Köyhien avustamiseen erikoistunut neuvoa‑antava ryhmä (CGAP) : Köyhien avustamiseen erikoistunut 
neuvoa -antava ryhmä on toimintapolitiikan ja tutkimuksen keskus. Sen toimintaa tukee noin 30 kehitysvirastoa 
ja yksityistä säätiötä, jotka pyrkivät maailmanlaajuisesti edistämään rahoituksen saatavuutta köyhän väestön 
keskuudessa.  
Ryhmän päätoimipaikkana on Maailmanpankki.
Mikroluotto : Komission määritelmän mukaan mikroluotot ovat mikroyrittäjille myönnettyjä enintään 25 000  euron 
suuruisia lainoja (ks. komission valmisteluasiakirja Microcredit for European small businesses, SEC(2004) 1156).
Mikroluottojen tarjoajien eurooppalaiset käytännesäännöt : Hyviä käytäntöjä koskevat ohjeet ja suositukset, 
jotka komissio antoi mikroluottojen tarjoajille joulukuussa 2011.
Mikrorahoitus : Tässä kertomuksessa mikrorahoituksella tarkoitetaan mikroyrittäjille myönnettyjä lainoja ja kyseisiä 
lainoja tarjoaville pankeille sekä muille rahoituksen välittäjille annettuja takuita.
Mikroyrittäjä : Tässä kertomuksessa mikroyrittäjillä tarkoitetaan sekä itsenäisiä ammatinharjoittajia että 
mikroyrityksiä (jotka on rekisteröity oikeushenkilöiksi).
06 Sanasto
Mikroyritys : Komission suosituksen 2003/361 mukaan mikroyritys määritellään yritykseksi, jonka palveluksessa 
on vähemmän kuin kymmenen työntekijää ja jonka vuosiliikevaihto ja/tai taseen loppusumma on enintään kaksi 
miljoonaa euroa.
Pienet ja keskisuuret yritykset : Pienet ja keskisuuret yritykset (pk -yritykset) ovat yrityksiä, joiden palveluksessa 
on alle 250 työntekijää ja joiden vuotuinen liikevaihto on enintään 50 miljoonaa euroa ja/tai joiden vuotuisen 
taseen loppusumma on enintään 43 miljoonaa euroa. Pk -yritysten luokassa pieni yritys määritellään yritykseksi, 
jonka palveluksessa on vähemmän kuin 50 työntekijää ja jonka vuosiliikevaihto ja/tai vuotuisen taseen loppusumma 
on enintään kymmenen miljoonaa euroa.
Rahaston lakkauttaminen : Prosessi, jonka yhteydessä myydään koko rahaston omaisuus ja maksetaan velat 
velkojille, jaetaan jäljellä oleva omaisuus omistajille ja lakkautetaan rahasto. Lakkauttamisella tarkoitetaan siis 
rahoitusvälineen täytäntöönpanosta vastanneen rahaston likvidaatiota.
Rahoitusväline : Rahoitusväline on yleisnimitys sopimuksille, joiden myötä sopimuksen haltijalle muodostuu 
saatava velalliselta. EU antaa tukea kolmelle erityyppiselle rahoitusvälineelle: oman pääoman ehtoisiin 
rahoitusvälineisiin ja laina- sekä takuuvälineisiin. Oman pääoman ehtoiset rahoitusvälineet ja lainavälineet 
ovat sopimuksia investoijan ja kohdeyhtiön tai lainanantajan ja -ottajan välillä. Takuut ovat sopimuksia, joiden 
yhteydessä takaajat takaavat investoijan tai lainanantajan oikeudet.
Riskinalainen salkunosa : Sellaisten lainojen kokonaisarvo, joiden osalta yksi tai useampi pääoman takaisinmaksun 
lyhennyserä on viivästynyt tietyn verran (yleensä 30 päivää).
Selviytymisaste : Indikaattori, joka kuvaa mikroyrittäjille suunnatun taloudellisen tuen onnistumista. 
Selviytymisaste lasketaan jakamalla tuettujen, tietyn ajanjakson (”laskenta -aikaväli”) lopussa yhä toiminnassa 
olevien yksiköiden määrä tuettujen yksiköiden kokonaismäärällä.
Toimenpideohjelma : Toimenpideohjelmassa määritetään jäsenvaltion painopistealat ja erityistavoitteet sekä 
hankkeisiin suunnattavan rahoituksen (EU:n ja kansallisista varoista maksettu rahoitus ja yksityinen osarahoitus) 
käyttötavat tietyn ajanjakson aikana (yleensä seitsemän vuotta). Hankkeiden avulla on edistettävä tiettyjä 
tavoitteita, jotka on yksilöity toimenpideohjelman toimintalinjan yhteydessä. Toimenpideohjelmia toteutetaan 
molempien koheesioalan rahastojen avulla (EAKR ja ESR). Jäsenvaltio laatii toimenpideohjelman, ja komission on 
hyväksyttävä se ennen kuin EU:n talousarviosta voidaan suorittaa maksuja. Toimenpideohjelmia voidaan muuttaa 
toteutuskauden aikana ainoastaan molempien osapuolten suostumuksella.
Vaikutusala : Vaikutusalalla tarkoitetaan sitä, missä määrin hankkeet saavuttavat tavoitellun kohderyhmän (esim. 
mikroyrittäjät).
Vipuvaikutus : EU:n talousarvion ja jäsenvaltioiden julkisten varojen avulla rahoitettujen rahoitusvälineiden 
yhteydessä vipuvaikutuksen avulla määritetään, kuinka monta euroa (julkista ja yksityistä) rahoitusta on tosiasiassa 
ollut käytettävissä lopullisille edunsaajille tarkoitettuun taloudelliseen tukeen jokaista rahoitusvälineeseen (EU:n 
talousarviosta ja jäsenvaltioiden julkisista varoista) suunnattua julkiseen rahoitukseen perustuvaa euroa kohti. 
Ylimitoitettu rahoitusväline : Rahoitusväline luokitellaan ylimitoitetuksi, jos sen kokonaisrahoitus ylittää 
huomattavasti rahoituksen, joka tarvitaan kohdejoukon tosiasiallisten tarpeiden täyttämiseen (esim. tämän 
tarkastuksen yhteydessä mikroyrittäjät).
07
 Tiivistelmä
I
Mikroyrittäjillä on vaikeuksia saada rahoitusta tavan -
omaisilta luottomarkkinoilta. Tämä on esteenä uusien 
mikroyritysten perustamiselle ja itsenäisenä amma -
tinharjoittajana toimimisen aloittamiselle. EU pyrkii 
vaikuttamaan jossakin määrin alalla vallitsevaan rahoi -
tusvajeeseen tarjoamalla mikroyrittäjille (ESR:n tuella) 
avustuksia tai helpottamalla lainojen saantia mikro -
luottojen tarjoajille tarkoitettujen rahoitusvälineiden, 
lähinnä lainojen ja takuiden, avulla.
II
EU antaa tukea lähinnä kahden välineen avulla: 
Euroopan sosiaalirahasto (ESR) ja eurooppalainen 
Progress -mikrorahoitusjärjestely. ESR:n avulla tuetaan 
toimenpiteitä, joiden täytäntöönpano tapahtuu ensi -
sijaisesti avustusten mutta myös rahoitusvälineiden 
(laina tai takuu) avulla. Avustukset ja rahoitusvälineet 
sisältyvät jäsenvaltioiden laatimiin ja komission hyväk -
symiin toimenpideohjelmiin. Eurooppalaisen Pro -
gress -mikrorahoitusjärjestelyn toteuttamisesta vastaa 
komission puolesta Euroopan investointirahasto.
III
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, olivatko EU:n tukeen 
liittyvä ohjelmasuunnittelu ja tuen rakenne yhteenso -
pivat mikroyrittäjien tosiasiallisten tarpeiden kanssa. 
Lisäksi arvioitiin, oliko käytössä perusteelliset tulok -
sellisuuden raportointijärjestelmät. Tilintarkastustuo -
mioistuin tutki myös, onko erityyppisten mikroyrittäjiä 
tukevien EU:n rahoitusmekanismien täytäntöönpano -
kuluista saatavilla riittävästi tietoa.
IV
Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että mikroyrittäjille 
tarkoitettuun ESR:n taloudelliseen tukeen liittyvässä 
ohjelmasuunnittelussa ja tuen rakenteessa on puut -
teita. Tuloksellisuudesta ei ole saatavilla riittäviä ja luo -
tettavia seurantatietoja. Komissiolla ja jäsenvaltioilla ei 
myöskään ole riittäviä jäsenvaltioittain ja rahoitusme -
kanismeittain (esim. avustukset tai rahoitusvälineet, 
kuten lainat tai takuut) jaoteltuja tietoja hallinnollisista 
kuluista.V
Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että mainitut 
ongelmat saattavat kaiken kaikkiaan heikentää 
mikroyrittäjille suunnattavan EU:n taloudellisen tuen 
vaikuttavuutta.
VI
Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että tässä 
kertomuksessa yksilöityihin ongelmiin puututtaisiin 
seuraavin toimin:
a) Jäsenvaltiot suorittaisivat ohjelmakauden 2014–
2020 osalta johdonmukaisesti tarpeidenarviointeja 
suunnitellessaan rahoitusvälineitä ja valmistel -
lessaan toimenpideohjelmia, joihin sisältyy EU:n 
taloudellinen tuki mikroyrittäjille. Näin kyettäisiin 
myös ohjaamaan tarkoituksenmukainen määrä 
rahoitusta vaihtoehtoisiin rahoitusmekanismeihin, 
eli avustuksiin tai rahoitusvälineisiin (lainat tai 
takuut). Komission olisi laadittava tähän liittyviä 
ohjeita.
b) Komissio asettaisi jäsenvaltioille ESR:n rahoitus -
välineiden käyttöä koskevia ehtoja. Säännöksissä 
asetettujen vaatimusten noudattamisen lisäksi 
jäsenvaltioilla on oltava tehokkaat riskinhallinta -
järjestelmät, joiden avulla vältetään rahastojen 
ylimitoittuminen.
c) Vaikutusalan parantamista silmällä pitäen komis -
sion olisi suunniteltava yhdessä jäsenvaltioiden 
kanssa mikroyrittäjille tarkoitettuja ESR:n taloudel -
lisia tukitoimenpiteitä ja määritettävä tukikelpoi -
suuskriteereitä, joiden avulla pyrittäisiin tavoit -
tamaan työttömät ja heikossa asemassa olevat 
henkilöt, joiden asema tavanomaisilla luottomark -
kinoilla on muita epäedullisempi.
d) Komissio suorittaisi ohjelmakauden 2014–2020 
osalta vertailevan analyysin ESR:n avustusten, 
ESR:n rahoitusvälineiden ja työllisyyttä ja sosiaalis -
ta innovointia koskevan Euroopan unionin ohjel -
man rahoitusvälineiden täytäntöönpanokuluista. 
Tavoitteena olisi selvittää kulujen tosiasiallinen 
taso. Arvioinnin avulla pyrittäisiin yksilöimään 
hyviä käytäntöjä siitä, kuinka määrällisesti pienet 
avustukset, lainat ja takuut voidaan maksaa niiden 
saajille kohtuullisin kustannuksin.
08
 Johdanto
01 
Mikroyrittäjillä on usein vaikeuksia saada 
rahoitusta tavanomaisilta luottomarkki -
noilta. Mikrorahoituksen kokonaiskysyn -
näksi arvioitiin vuonna 2012 EU:n jäsen -
valtioissa yli 12  miljardia  euroa1. Määrä 
ylittää pankkien ja muiden rahoituslai -
tosten lainatarjonnan. EU:n mikroyrittä -
jille antaman taloudellisen tuen avulla 
pyritään jossakin määrin puuttumaan 
tähän rahoitusvajeeseen.
02 
Mikroyrittäjille tarkoitetun taloudellisen 
tuen avulla tarjotaan mahdollisuus uu -
sien yritysten luomiseen. Näin pyritään 
torjumaan syrjäytymistä ja parantamaan 
työllisyyttä etenkin hiljattain työttömi -
nä olleiden henkilöiden keskuudessa. 
Tällä tavoin EU edistää osaltaan EU 2020 
-strategiatavoitteiden saavuttamista  – 
älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua 
parantamalla työllisyyttä, tuottavuutta 
ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta.
03 
Komissio määrittelee mikrorahoituksen 
mikroyrittäjille tarkoitetuksi enintään 
25 000 euron taloudelliseksi tueksi, jota 
voidaan antaa mikroyrittäjille eurooppa -
laisen Progress- mikrorahoitusjärjestelyn 
kautta. Tuen parempi saatavuus ja käy -
tettävissä olo varmistetaan rahoitusväli -
neiden kautta lainoina ja takuina. Tässä 
tarkastuksessa uusien yritysten käynnis -
tämiseen tai kehittämiseen tarkoitettuja 
avustuksia, joiden yhteydessä noudate -
taan mainittua 25 000 euron rajaa, pide -
tään myös mikroyrittäjille suunnattavana 
taloudellisena tukena.ESR:n ja eurooppalaisen 
Progress‑mikrorahoitus ‑
järjestelyn kautta mikro ‑
yrittäjille suunnattava 
EU:n tuki
04 
Mikroyrittäjille tarkoitettua EU:n ta -
loudellista tukea maksettiin ohjelma -
kaudella 2007–2013 lähinnä Euroopan 
sosiaalirahaston (ESR) ja vuosina 2010–
2013  eurooppalaisen Progress- mikrora -
hoitusjärjestelyn kautta.
05 
Muita EU:n rahoitusvälineitä, joiden 
avulla tarjotaan mikrorahoitusta mi -
kroyrityksille, ovat esimerkiksi pk -yri-
tyksille EAKR:n toimenpideohjelmien 
yhteydessä suunnatut rahoitusvälineet 
(3 136 miljoonaa euroa ohjelmakaudella 
2007–20132) sekä kilpailukyvyn ja inno -
voinnin puiteohjelman yhteydessä to -
teutettava pk -yritysten takausjärjestelmä 
(550  miljoonaa  euroa3 ohjelmakaudella 
2007–2013), jota Euroopan investointi -
rahasto (EIR) hallinnoi komission puo -
lesta. Näitä rahoitusvälineitä ei käsitellä 
tässä tarkastuksessa, sillä ne eivät kuulu 
EU:n talousarvioon (EIP:n lainat) tai 
niitä ei ole nimenomaisesti tarkoitettu 
mikroyrittäjille.
06 
Laatikossa 1  annetaan esimerkkejä tilin -
tarkastustuomioistuimen tarkastamista 
hankkeista.1 Euroopan komissio,  Evaluation 
of the JASMINE Technical 
Assistance Pilot Phase 
(Jasmine -aloitteen yhteydessä 
annetun teknisen avun 
pilottivaiheen arviointi), 14. 
marraskuuta 2013, sivut 
20–22. Arvioinnin suoritti ICF 
GHK -yritys alue- ja 
kaupunkipolitiikan 
pääosaston pyynnöstä.
2 Lähde : yhteenveto 
rahoituksen ja 
rahoitusjärjestelyvälineiden 
täytäntöönpanossa 
saavutettua edistymistä 
koskevista tiedoista, joista 
hallintoviranomaiset ovat 
raportoineet Euroopan 
aluekehitysrahastoa, 
Euroopan sosiaalirahastoa ja 
koheesiorahastoa koskevista 
yleisistä säännöksistä sekä 
asetuksen (EY) N:o 1260/1999 
kumoamisesta 11 päivänä 
heinäkuuta 2006 annetun 
neuvoston asetuksen 
(EY) N:o 1083/2006 (EUVL 
L 210, 31.7.2006, s. 25) 
67 artiklan 2 kohdan 
j alakohdan nojalla, 
ohjelmakausi 2007-2013, 
syyskuu 2014, Euroopan 
komissio, tilanne 31. 
joulukuuta 2013, s. 26.
3 Lähde:  Ohjelmakauden 
2007–2013 rahoitusosuutta 
koskevat luvut, EIR, 
marraskuu 2011 ( http://www.
eif.org/news_centre/
publications/corporate_
brochure/fei_brochure_new/
files/assets/seo/page14.html ).
09 Johdanto
Euroopan sosiaalirahasto
07 
ESR:n tavoitteena on helpottaa työvoi -
man työllistymistä (itsenäinen amma -
tinharjoittaminen mukaan luettuna). 
Tavoitteena on myös lisätä työvoiman 
maantieteellistä ja ammatillista liikku -
vuutta ja helpottaa sen sopeutumistaan 
teollisuuden ja tuotantojärjestelmien 
muutoksiin4. Ohjelmakaudella 2007–
2013 komission kantana oli, että ES -
R:sta pitäisi tukea toimenpiteitä, jotka 
parantavat heikommassa asemassa 
olevien henkilöiden taloudellista ja 
sosiaalista osallisuutta ja tarjoavat 
työllistymismahdollisuuksia5.
08 
ESR:sta rahoitettuun mikroyrittäjille tar -
koitettuun tukeen liittyy toimenpiteitä, 
joita toteutetaan avustusten ja rahoi -
tusvälineiden avulla. Tuki määritetään 
jäsenvaltioiden laatimissa, komission 
hyväksymissä toimenpideohjelmissa.09 
Ohjelmakaudella 2007–2013 jäsenvaltiot 
ovat perustaneet 117 ESR:n toimen -
pideohjelmaa. Niistä 96:n yhteydessä 
rahoitettiin toimenpiteitä, jotka on luo -
kiteltu itsenäistä ammatinharjoittamista 
ja yritysten perustamista koskeviksi 
toimenpiteiksi6. Tuen kokonaismäärä oli 
noin 2,4 miljardia euroa, josta suurin osa 
maksettiin avustuksina. Saatavilla ei kui -
tenkaan ole tietoa siitä, kuinka suuri osa 
avustuksiin perustuvasta rahoituksesta 
suunnattiin mikroyrittäjille. Toisaalta 
voidaan todeta, että mikroyrittäjille tu -
kea tarjoavien ESR:n rahoitusvälineiden 
määrärahat olivat vuoden 2013 loppuun 
mennessä 680  miljoonaa  euroa7.4 Euroopan unionin toiminnasta 
tehty sopimus, 162 artikla.
5 Komission suositus 2008/867/
EY, annettu 3 päivänä 
lokakuuta 2008, 
työmarkkinoilta 
syrjäytyneiden aktiivisen 
osallisuuden edistämisestä 
(EUVL L 307, 18.11.2008, s. 11); 
SEC(2010) 1564 final, 16. 
joulukuuta 2010, luettelo 
keskeisistä aloitteista.
6 Arvio perustuu 86 koodin 
perusteella luokiteltuja 
menoja koskevaan analyysiin. 
Komissio on määrittänyt ne 
jäsenvaltioiden suorittamaa 
raportointia varten, ks. 
komission asetus (EY) N:o 
1828/2006, annettu 8 päivänä 
joulukuuta 2006, Euroopan 
aluekehitysrahastoa, 
Euroopan sosiaalirahastoa ja 
koheesiorahastoa koskevista 
yleisistä säännöksistä annetun 
neuvoston asetuksen (EY) 
N:o 1083/2006 ja Euroopan 
aluekehitysrahastosta 
annetun Euroopan 
parlamentin ja neuvoston 
asetuksen (EY) N:o 1080/2006 
täytäntöönpanoa koskevista 
säännöistä (EUVL L 371, 
27.12.2006, s. 1), liite II, 
erityisesti koodi 68 (Itsenäisen 
ammatinharjoittamisen ja 
yrityksen perustamisen 
tukeminen).
7 Mikroluottona maksettu 
680 miljoonan  euron tuki 
sisältyy osittain muttei 
yksinomaisesti itsenäisen 
ammatinharjoittamisen 
tukemiseen tarkoitettuihin 
ESR:n 2,4  miljardin  euron 
menoihin.Minkätyyppiset mikroyrittäjät saivat EU:n tukea?
Pienessä Opolen voivodikunnassa (Puola) eräs mikroyrittäjä sai 40 000 zlotyn (noin 9 500 euron) avustuksen  
ESR:n hankkeesta. Avustuksen tarkoituksena oli tukea mikroyrittäjää perustamaan sisätiloissa toimiva lasten 
leikkikenttä ja vaateliike.
Baijerin osavaltiossa (Saksassa) eräs mikroyrittäjä sai 7 000  euron mikroluoton uuden musiikkilaitteiston 
rahoittamiseen. Laitteiston tarkoituksena oli houkutella lisää asiakkaita järven rannalla sijaitsevaan mikroyrit -
täjän baariin.  Lainan  myönsi ESR:n tukema rahoituksen välittäjä.
Kreetan saarella (Kreikka) eräs mikroyrittäjä käytti 5 000 euron lyhytaikaisen käyttöpääomavälineen kaupun -
gissa sijaitsevan kioskinsa laajentamiseen. Tämän mikroluoton myönsi paikallinen pankki eurooppalaisen 
Progress- mikrorahoitusjärjestelyn takauksen  avulla.Laatikko 1
10 Johdanto
8 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston päätös N:o 
283/2010/EU, annettu 25 
päivänä maaliskuuta 2010, 
eurooppalaisen työllisyyttä ja 
sosiaalista osallisuutta 
koskevan Progress- mikrora -
hoitusjärjestelyn perustami -
sesta (EUVL L 87, 7.4.2010, s. 1).
9 SEC(2009) 907, 2. heinäkuuta 
2009.
10 Belgia, Bulgaria, Tanska, Irlanti, 
Kreikka, Espanja, Ranska, 
Kroatia, Italia, Kypros, Liettua, 
Alankomaat, Itävalta, Puola, 
Portugali, Romania, Slovenia, 
Slovakia, Ruotsi ja Yhdistynyt 
kuningaskunta.
11 Eurooppalaisen Progress -mi-
krorahoitusjärjestelyn 
täytäntöönpano vuonna 2013, 
COM(2014) 639 final, 20. 
lokakuuta 2014.
12 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus (EU) N:o 
1296/2013, annettu 11 päivänä 
joulukuuta 2013, työllisyyttä ja 
sosiaalista innovointia 
koskevasta Euroopan unionin 
ohjelmasta (”EaSI -ohjelma”) ja 
eurooppalaisen työllisyyttä ja 
sosiaalista osallisuutta 
koskevan Progress- mikrora -
hoitusjärjestelyn perustami -
sesta annetun päätöksen N:o 
283/2010/EU muuttamisesta 
(EUVL L 347, 20.12.2013, s. 238).Eurooppalainen Progress‑  
mikrorahoitusjärjestely
10 
Eurooppalaisen Progress- mikrorahoi -
tusjärjestelyn tarkoituksena on parantaa 
mikrorahoituksen saatavuutta esimer -
kiksi työttömille sekä muille heikossa 
asemassa oleville henkilöille, jotka ovat 
epäsuotuisassa asemassa tavanomaisilla 
luottomarkkinoilla8. Järjestelyn avulla 
pyritään tukemaan myös mikroyrityksiä. 
Eurooppalaisen Progress- mikrorahoi -
tusjärjestelyn toteuttamisesta vastaa 
komission puolesta Euroopan investoin -
tirahasto (EIR), joka toimii rahoitettujen 
välineiden rahastonhoitajana ja takuiden 
osalta valtuutettuna yhteisönä.
11 
Euroopan parlamentin ja neuvoston 
päätös eurooppalaisen Progress- mikro -
rahoitusjärjestelyn perustamisesta teh -
tiin komission suorittaman ennakkoarvi -
oinnin perusteella. Asiakirjassa todettiin, 
että jo olemassa olevien EU:n välineiden 
lisäksi EU:n talousarvion yhteyteen oli on 
tarpeen perustaa mikrorahoitusväline9.
12 
Kaudella 2010 -2013  eurooppalaisen 
Progress- mikrorahoitusjärjestelyn 
määrärahat olivat 203  miljoonaa  euroa 
(103 miljoonaa euroa EU:n talousarviosta 
ja 100 miljoonaa euroa EIP:ltä): 25 mil -
joonaa euroa (12 prosenttia kokonais -
määrästä) oli tarkoitettu takuisiin ja 
178 miljoonaa euroa (88 prosenttia) 
lainarahoitukseen. Eurooppalaisen 
Progress -mikrorahoitusjärjestelyn rahoi -
tusvälineiden avulla ei anneta suoraa 
taloudellista tukea mikroyrittäjille, vaan 
tuki suunnataan rahoituksen välittäjille 
lainoina ja/tai takuina.13 
EIR valitsee pankit tai muut rahoituk -
sen välittäjät, jotka ovat kiinnostuneita 
tarjoamaan tukea mikroyrittäjille ehdoin, 
jotka ovat mahdollisimman lähellä mark -
kinaehtoja. Nämä rahoituksen välittäjät 
myöntävät lainoja tukeen oikeutetuille 
lopullisille edunsaajille. Lainaehdot 
ovat suotuisammat kuin lainanottajille 
myönnettävät vastaavan luottoriskin 
markkinalainat.
14 
Kesäkuun 2014 loppuun mennessä 20 
jäsenvaltiossa oli valittu 55 pankkia 
tai muuta rahoituksen välittäjää10 ja 
mikroyrittäjille oli myönnetty yli 23 000 
mikroluottoa, joiden kokonaismäärä oli 
208 miljoonaa  euroa11.
15 
Ohjelmakaudella 2014–2020  eurooppa -
lainen Progress- mikrorahoitusjärjestely 
korvataan vaiheittain yhdellä työllisyyttä 
ja sosiaalista innovointia koskevan Eu -
roopan unionin ohjelman (EaSI -ohjelma) 
kolmesta osa -alueesta12.
16 
Mikroyrittäjille ESR:n avustusten, ESR:n 
rahoitusvälineiden ja eurooppalaisen 
Progress- mikrorahoitusjärjestelyn kautta 
suunnattavaa EU:n tukea kuvataan kaa -
viossa 1 .
11 Johdanto Kaavio 1Mikroyrittäjille ESR:n avustusten, ESR:n rahoitusvälineiden ja eurooppalaisen 
Progress‑mikrorahoitusjärjestelyn kautta suunnattava EU:n tuki (menettelyn kuvaus)
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.Mikroyrittäjät
(Lopulliset edunsaajat)Kansalliset talousarviot EU:n talousarvio EIP:n talousarvio
Euroopan sosiaalirahaston toimenpideohjelmat 
(ESR:n toimenpideohjelmat) 
Täytäntöönpanosta vastaavat komissio
ja jäsenvaltioiden hallintoviranomaiset
Avustukset Rahoitusvälineet Rahoitusvälineet
Rahoituksen välittäjät 
(esim. pankit) Rahoituksen välittäjät
(esim. pankit)HankevastaavatESREurooppalainen Progress-
mikrorahoitusjärjestely
Eurooppalainen Progress-
mikrorahoitusjärjestely
EIR panee täytäntöön komission puolestatakuut lainat
12
 Tarkastuksen  
laajuus ja tarkastustapa
13 Hankkeita tutkittiin 
hallintoviranomaisen tai 
välittävän elimen tasolla 
(avustusten tapauksessa) tai 
rahoituksen välittäjän tasolla 
(rahoitusvälineiden 
tapauksessa).
14 Saksa (viisi hanketta), Kreikka 
(kuusi hanketta), Italia (neljä 
hanketta), Puola (kahdeksan 
hanketta) ja Romania (neljä 
hanketta).
15 Belgia, Bulgaria, Tšekin 
tasavalta, Viro, Espanja, 
Ranska, Latvia, Liettua, Malta, 
Portugali, Slovenia, Slovakia, 
Suomi ja Yhdistynyt 
kuningaskunta.
16 Vastaukset saatiin 16 
hallintoviranomaiselta 14 
jäsenvaltiosta; vastaukset 
koskivat 19:ää 
toimenpideohjelmaa.17 
Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuo -
mioistuin arvioi, vastasiko Euroopan 
sosiaalirahaston (ESR) ja eurooppalaisen 
Progress -mikrorahoitusjärjestelyn avulla 
myönnetty taloudellinen tuki mikroyrit -
täjien tarpeita. Tilintarkastustuomiois -
tuin tutki erityisesti,
- vastasivatko EU:n tukeen liittyvä 
ohjelmasuunnittelu ja tuen ra -
kenne mikroyrittäjien tosiasiallisia 
tarpeita
- oliko käytössä tehokas tulokselli -
suuden raportointijärjestelmä
- onko erityyppisten mikroyrittäjiä 
tukevien EU:n rahoitusmekanis -
mien täytäntöönpanokuluista 
saatavilla riittävästi tietoa.
18 
Tarkastustulokset perustuvat:
- asiakirjojen tarkastamiseen ko -
mission ja jäsenvaltioiden tasolla 
(ESR:n osalta) ja EIR:n tasolla (eu -
rooppalaisen Progress- mikrorahoi -
tusjärjestelyn osalta)
- mikroyrittäjille taloudellista tukea 
antavista hankkeista poimitun 27 
hankkeen otoksen tutkimiseen13: 
kohteena oli kuusi ESR:n toimen -
pideohjelmaa – 14 avustusta ja 
kuusi rahoitusvälinettä (kolme 
lainarahastoa ja kolme takuura -
hastoa); seitsemän eurooppalaisen 
Progress- mikrorahoitusjärjestelyn 
rahoitusvälinettä (kaksi lainoja 
tarjoavaa rahoitusvälinettä ja viisi 
rahoitusvälinettä, joiden avulla 
myönnetään takauksia); hankkei -
siin sidottiin yhteensä noin 1,6 mil -
jardia  euroa (maksuja suoritettiin 
1,2 miljardia  euroa) ja ne toteutet -
tiin viidessä jäsenvaltiossa14 (Saksa, 
Kreikka, Italia, Puola ja Romania), ja 
ne oli saatu osittain tai kokonaan 
päätökseen vuoden 2013 loppuun 
mennessä (ks. taulukko 1 )- kentällä toimivien asiantuntijoiden 
haastatteluihin
- asiakasrekistereiden analysointiin 
(avustusten saajat ja lainanottajat) 
pankkien ja muiden rahoituksen 
välittäjien tasolla
- kyselytutkimukseen 18 muun 
hallintoviranomaisen luona 14 
jäsenvaltiossa15; kyseisten hal -
lintoviranomaisten vastuulla on 
yhteensä 22 ESR:n toimenpideoh -
jelmaa, joiden yhteydessä tuetaan 
itsenäistä ammatinharjoittamista 
ja yritysten perustamista. Kysely -
tutkimukseen vastasi 89 prosent -
tia kohderyhmästä16. Vastaajat 
antoivat palautetta mikroyrittäjille 
suunnattuja taloudellisia tukitoi -
menpiteitä koskevista kokemuk -
sistaan. Tilintarkastustuomioistuin 
analysoi 11 hallintoviranomaisen 
vastaukset kymmenestä sellaisesta 
jäsenvaltiosta, jotka ilmoituksensa 
mukaan sisällyttivät toimenpide -
ohjelmaansa mikroyrittäjiä koske -
via toimenpiteitä.
13 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa Taulukko 1Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamiin hankkeisiin (vuoden 2013 loppuun 
mennessä) käytetty julkinen rahoitus (miljoonaa euroa)
JäsenvaltioESREurooppalainen 
Progress‑mikrorahoitusjärjestelyYhteensä
Avustukset Takuut Lainat Takuut Lainat
Kreikka 665,8 100,0 765,8
Italia 368,9 0,8 369,7
Puola 9,1 13,9 9,5 32,5
Romania 21,0 11,6 7,9 40,5
Kaikki yhteensä 1,7 6,2 18,9 26,8
Yhteensä 1 066,5 13,9 121,1 14,9 18,9 1 235,3
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi, joulukuu 2013.
14
 Huomautukset
17 Bulgaria, Tšekin tasavalta, Viro, 
Ranska (mannermaa, 
Martinique), Latvia, Liettua, 
Portugali (Madeira), Slovenia, 
Slovakia ja Suomi.Mikroyrittäjille 
tarkoitettuun EU:n tukeen 
liittyvä 
ohjelmasuunnittelu ja 
tuen rakenne
19 
On haasteellista suunnitella rahoitusvä -
lineitä, joiden avulla pyritään saavutta -
maan tietty toimintapolitiikan tavoite. 
Tässä yhteydessä on tärkeä varmistaa, 
että tuen luonne ja tyyppi (avustus tai 
rahoitusväline) sekä käytettävissä olevat 
määrät vastaavat potentiaalisten edun -
saajien tosiasiallisia tarpeita.
20 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi,
 - onko ESR:ää varten suoritettu 
tarpeidenarviointi, jonka avulla py -
ritään määrittämään mikroyrittäjil -
le tarjottavien tukitoimenpiteiden 
yleinen taso ja tyyppi; rahoitus -
välineiden osalta arvioitiin, oliko 
käytössä tarkoituksenmukaiset 
investointistrategiat ja riskinhallin -
tamenettelyt, joiden tarkoituksena 
on pitää määrärahat sopivalla 
tasolla; lisäksi arvioitiin, oliko 
käytössä irtautumisstrategia ja/tai 
rahaston lakkauttamista koskevat 
säännöt
 - onko eurooppalaisen Progress -mi-
krorahoitusjärjestelyn yhteydessä 
rahoitettavia rahoitusvälineitä var -
ten perustettu tehokas riskinhal -
lintajärjestelmä, ja onko vaadittu 
riskinalaisten salkunosien arviointi 
suoritettu
 - onnistuivatko ESR:n ja eurooppa -
laisen Progress- mikrorahoitusjär -
jestelyn avulla rahoitetut rahoitus -
välineet houkuttamaan yksityistä 
lisärahoitusta. Arviointi tapahtui 
saavutettavan vipuvaikutuksen 
laskennan avulla.Mikroyrittäjille tarkoitetun 
ESR:n tuen yhteydessä ei 
suoritettu erillistä tarpei ‑
denarviointia eikä käytössä 
ollut tarkoituksenmukaisia 
riskinhallintajärjestelmiä
Hallintoviranomaiset eivät 
kiinnittäneet tarkastettujen 
ESR:n toimenpideohjelmien 
suunnitteluvaiheessa erillistä 
huomiota mikroyrittäjien 
tarpeisiin
21 
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus 
osoitti, että tarkastettuja toimenpideoh -
jelmia hallinnoivat ESR:n hallintoviran -
omaiset eivät suorittaneet erillistä arvi -
ointia mikroyrittäjien tarpeista ennen 
kuin ne myönsivät varoja ja päättivät, 
kuinka varat olisi tarkoituksenmukaisinta 
käyttää.
22 
Tilintarkastustuomioistuimen kysely -
tutkimukseen antamissaan vastauksissa 
11 hallintoviranomaista kymmenestä 
eri jäsenvaltiosta17 ilmoitti, että niiden 
ESR:n tuella rahoitettuihin toimenpide -
ohjelmiin sisältyi mikroyrittäjiä koskevia 
tukitoimenpiteitä. Tilintarkastustuo -
mioistuimen analyysi osoitti kuitenkin, 
että yksikään kyseisistä 11 hallintovi -
ranomaisesta ei ollut arvioinut erikseen 
mikroyrittäjien tarpeita ennen toimen -
pideohjelman hyväksymistä. Tilanne oli 
sama myös kaikkien toimenpideohjel -
mien kohdalla, jotka toteutettiin niissä 
viidessä jäsenvaltiossa, joissa tilintar -
kastustuomioistuin tarkasti yksittäisiä 
hankkeita. Tilintarkastustuomioistuin 
panee merkille, että jäsenvaltioilla ei 
ollut lainsäädännöllistä velvoitetta tällai -
sen tarpeidenarvioinnin suorittamiseen 
ohjelmakaudella 2007–2013.
15 Huomautukset
19 Komission asetus (EY) N:o 
1828/2006, 43 artikla.23 
Laatikossa 2  annetaan esimerkki tar -
kastusotoksen ulkopuolisesta tapauk -
sesta, jossa suoritettiin perusteellinen 
tarpeidenarviointi. Arvioinnissa pyrittiin 
määrittämään mikroyrittäjiin erikseen 
kohdennettavien tukitoimenpiteiden 
tarve.
Tarkastetuista kuudesta 
ESR:n rahoitusvälineestä 
kolmen kohdalla ei sovellettu 
investointistrategiaa
24 
ESR:n rahoitusvälineille maksetaan 
yleensä toimenpideohjelmasta rahoitus -
osuus, kun rahoitusvälineiden oikeu -
dellinen rakenne on luotu. Ne käyttävät 
asianomaiset varat toimenpideohjelman 
piiriin kuuluvien hankkeiden tukemiseen 
(esim. tarjoamalla lainoja ja takuita lo -
pullisille edunsaajille). Näin ollen kutakin 
rahastoa varten on kehitettävä inves -
tointistrategia ESR:n rahoitusvälineitä 
koskevien lakisääteisten vaatimusten mukaisesti. ESR:n rahoitusvälineiden 
kohdalla investointistrategiaan19 sisältyy 
myös potentiaalisen kohderyhmän ana -
lysointi, jonka avulla pyritään välttämään 
liian suurten tai liian pienten rahoitus -
määrien suuntaaminen rahastoon.Esimerkki tutkimuksesta, jossa määritettiin mikroyrittäjiin erikseen 
kohdennettavien tukitoimenpiteiden tarve
Saksan Brandenburgin osavaltiossa suoritettiin vuonna 2006 tutkimus, jonka avulla pyrittiin määrittämään 
aloittelevien yritysten erityistarpeet18 ja erityisesti pankkien mikroyrittäjille tarjoamien rahoituspalveluiden 
riittävyys.
Tutkimuksessa arvioitiin laadullisesti ja määrällisesti mikrorahoituksen kysyntää ja tarjontaa asianomaisella 
alueella.
Tutkimuksessa todettiin, että i) taloudellisten palveluiden tarjoaminen mikroyrittäjille ei ollut tavanomaisille 
pankeille houkuttavaa etenkään korkeintaan 10 000  euron suuruisten pienlainojen tapauksessa, ja ii) ole -
massa olevat taloudelliset tukialoitteet (esim. valtion tukemat lainat) eivät tarjonneet riittävästi vaihtoehtoja 
mikroyrittäjille.
18 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ, aiemmin GTZ) GmbH, ”Microfinance in Europe – Regional Case Studies from 
France, Germany and Greece“, sivut 13-15 (ESR:n tuella osarahoitettu raportti).Laatikko 2
16 Huomautukset
20 Guidance Note on Financial 
Engineering Instruments 
under Article 44 of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
COCOF_10-0014-04-EN 
(neuvoston asetuksen (EY) N:o 
1083/2006 44 artiklan nojalla 
annettu 
rahoitusjärjestelyvälineitä 
koskeva ohjeasiakirja), 21. 
helmikuuta 2011, 4 artiklan 1 
kohdan 6 alakohta.25 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
tarkastetuista kuudesta ESR:n rahoitus -
välineestä kolmen, Puolassa ja Italiassa 
(Calabria) käytetyn rahoitusvälineen 
tapauksessa ei ollut kehitetty investoin -
tistrategiaa (ks. taulukko 2 ).
Riskinhallintajärjestelmät 
olivat puutteellisia viidessä 
tarkastetuista kuudesta ESR:n 
rahoitusvälineestä
26 
Tarpeiden etukäteisarvioinnin lisäksi 
rahastonhoitajien on perustettava myös 
asianmukaiset riskinhallintamenettelyt. 
Niihin kuuluu erityisesti rahoitusväli -
neen riskinalaisten salkunosien analy -
sointi, jotta kyetään arvioimaan, onko 
rahastoihin suunnattu riittävä määrä 
rahoitusta ja kyetäänkö lainoista ja 
takauksista mahdollisesti aiheutuvat tappiot kattamaan. Komission jäsenval -
tioille ohjelmakauden 2007–2013 osalta 
antamien ohjeiden20 mukaan tällaisen 
analyysin suorittaminen merkitsee sitä, 
että moitteettoman varainhoidon peri -
aatteita noudatetaan.Taulukko 2Investointistrategiat, riskinhallintajärjestelmät ja irtautumisstrategiat / rahaston 
lakkauttamista koskevat säännöt tarkastettujen ESR:n rahoitusvälineiden yhteydessä
Tarkastetut ESR:n rahoitusväli ‑
neet (jäsenvaltio)Investointistrategia Riskinhallintajärjestelmät  
(Riskinalaista salkunosaa koske ‑
va analyysi) Irtautumisstrategiat/rahas ‑
ton lakkauttamista koskevat 
säännöt
Rahoitusväline  
A (Saksa)Kyllä Ei Kyllä
Rahoitusväline  
B (Italia)Ei Ei Ei
Rahoitusväline  
C (Italia)Ei Ei Ei
Rahoitusväline  
D (Italia)Kyllä Ei Ei
Rahoitusväline  
E (Puola)Kyllä Kyllä Kyllä
Rahoitusväline  
F (Puola)Ei Ei Kyllä
Lähde:  tilintarkastustuomioistuimen analyysi (2014).
17 Huomautukset
21 Komission asetus (EY) N:o 
1828/2006, 43 artiklan 2 kohta.
23 Komission asetus (EY) N:o 
1828/2006, 43 artiklan 2 kohta.27 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
riskinalaista salkunosaa koskeva analyysi 
oli suoritettu tarkastetuista kuudesta 
rahoitusvälineestä ainoastaan yhden 
tapauksessa (ks. taulukko 2 ). Lisäksi 
tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 
Italiassa tarkastetut kolme ESR:n rahoi -
tusvälinettä ovat vahvasti ylimitoitettuja 
(ks. laatikko 3 ).28 
Asetuksessa säädetään, että rahoitusvä -
lineiden käyttämättä jääneet määrärahat 
on palautettava EU:n talousarvioon 
ohjelman päättämisvaiheessa21.
ESR:n rahoitusvälineisiin 
sovellettaviin 
irtautumisstrategioihin / 
rahaston lakkauttamista 
koskeviin sääntöihin liittyvät 
puutteet
29 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, 
olivatko hallintoviranomaiset ottaneet 
käyttöön irtautumisstrategiat ja/tai ra -
haston lakkauttamista koskevat säännöt 
ESR:n rahoitusvälineisiin sovellettavien 
sääntöjen23 mukaisesti. Näiden menet -
telyjen ja säännösten tarkoituksena on 
varmistaa, että varojen selvittäminen 
tapahtuu perusteellisesti ja moitteetto -
masti rahaston päättämisvaiheessa.30 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
tarkastetuista kuudesta ESR:n rahoitus -
välineestä kolmen tapauksessa ei ollut 
käytössä irtautumisstrategiaa / rahaston 
lakkauttamista koskevia sääntöjä (rahoi -
tusvälineistä kaksi oli käytössä Campa -
niassa ja yksi Calabriassa).Esimerkki ylimitoitetusta ESR:n rahoitusvälineestä
Vuoden 2013 loppuun mennessä mikroyrittäjille suoritettujen maksujen osuus oli 9,5 prosenttia (joulukuus -
sa 2009 perustettuun) Campanian lainarahastoon suunnatun rahoituksen kokonaismäärästä; Calabriassa 
(syyskuussa ja marraskuussa 2012) perustetuista kahdesta lainarahastosta toisen kohdalla vastaava osuus oli 
puolestaan 0 prosenttia ja toisen tapauksessa 26,7 prosenttia.
Menojen tukikelpoisuussäännön mukaan tuki on maksettava 31. joulukuuta 2015 mennessä22. On epätodennä -
köistä, että jäljellä olevat varat maksettaisiin mikroyrittäjille vuoden 2015 loppuun mennessä.
22 Asetuksessa (EY) N:o 1083/2006 määritetty tukikelpoisuuskauden päättymisajankohta on parhaillaan käsiteltävänä.Laatikko 3
18 Huomautukset
24 Vipuvaikutuksen taso voi 
jäädä alle 1,0:n tapauksessa, 
jossa osa rahoituksesta on 
käytetty hallintokuluihin.Eurooppalaisen Progress‑mi ‑
krorahoitusjärjestelyn perus ‑
tamisjärjestelyt olivat ylei ‑
sesti ottaen asianmukaisia
31 
Eurooppalaisen Progress- mikrora -
hoitusjärjestelyn rahoitusvälineiden 
perustamistapa poikkeaa ESR:n yhtey -
dessä perustetuista rahoitusvälineistä. 
Eurooppalaisen Progress- mikrorahoi -
tusjärjestelyn rahoituksen välittäjien 
(esim. pankkien) on anottava rahoitusta 
rahoitusvälineisiinsä EIR:n kautta. Jos 
rahoituksen välittäjät eivät saa laina- tai 
takuupyyntöjä, ne eivät hae rahoitusta 
EIR:ltä. Näin ollen erityistä alueellista 
tarpeidenarviointia ei tarvita.
32 
Eurooppalaisen Progress- mikrorahoi -
tusjärjestelyn säännöissä edellytetään 
lisäksi, että jokaiseen rahoituksen 
välittäjään on kohdistettava standardi -
muotoinen asianmukaisen huolellisuu -
den prosessi, josta vastaa EIR. Prosessin 
yhteydessä arvioidaan riskinhallintajär -
jestelmiä sekä riskinalaisiin salkunosiin 
sovellettavia menettelyjä. Rahoituksen 
välittäjä seuraa riskinalaista salkunosaa 
ja siihen liittyvää maksukyvyttömyysas -
tetta; välittäjä raportoi havainnoistaan 
säännöllisesti EIR:lle. Näitä seuranta- ja 
raportointijärjestelyjä koskevat erityiset 
säännöt muodostavat kiinteän osan 
EIR:n ja rahoituksen välittäjän kesken 
tehtävää sopimusta.
33 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että vaadittava riskinalaista salkunosaa 
koskeva analyysi oli suoritettu kaikkien 
tarkastuskohteena olleiden seitsemän 
eurooppalaisen Progress- mikrorahoi -
tusjärjestelyn rahoitusvälineen kohdalla. 
Mikrorahoitustoiminta on luonteeltaan 
erittäin riskinalaista. Tilintarkastustuo -
mioistuimen analyysissä kävi kuitenkin 
ilmi, että romanialaisen lainarahaston 
riskinalainen salkunosa oli pieni muihin samantyyppisiin rahastoihin verrattuna. 
Maaliskuusta 2012 alkaen toiminnas -
sa olleen rahaston salkkuun liittyvä 
luottoriski oli 0,3 prosenttia, eikä 30. 
syyskuuta 2013 mennessä ollut kirjattu 
luottotappioita.
Useimmat ESR:n rahoitus ‑
välineet eivät houkuttaneet 
yksityistä lisärahoitusta
34 
Rahoitusvälineiden käytön etuihin avus -
tuksiin verrattuna lukeutuu se, että ne 
voivat houkuttaa yksityistä lisärahoitusta 
(EU:n ja kansallisista talousarvioista mak -
settavan) julkisen rahoituksen ohelle. 
Tästä puhutaan myös vipuvaikutuksena, 
jota mitataan kokonaisrahoituksen ja 
julkisen rahoituksen välisen suhteen 
avulla. Jos vipuvaikutuksen taso on suu -
rempi kuin 1, toimiin on saatu yksityistä 
lisärahoitusta. Tilintarkastustuomioistuin 
tutki, onnistuivatko mikroyrittäjien tuke -
miseen tarkoitetut ESR:n tai eurooppalai -
sen Progress- mikrorahoitusjärjestelyn ra -
hoitusvälineet houkuttamaan yksityistä 
rahoitusta julkisen rahoituksen lisäksi.
35 
Tilintarkastustuomioistuimen analyysi 
osoitti, että tarkastetuista kuudesta 
ESR:n rahoitusvälineestä ainoastaan yksi 
houkutti yksityistä lisärahoitusta: Italias -
sa (Calabria) toimineen takuurahaston 
kohdalla saavutettu vipuvaikutus oli 1,2. 
Kuudesta välineestä neljän kohdalla ei 
ilmennyt lainkaan vipuvaikutusta, sillä 
vaikutusta kuvaava luku oli enimmillään 
124. Viimeinen tapaus koski erästä toista 
takuurahastoa Italiassa (Calabria). Hal -
lintoviranomainen ei kyennyt toimitta -
maan tietoa rahaston vipuvaikutuksesta.
19 Huomautukset
36 
Määrällisesti ilmaistavissa olevien tavoit -
teiden osalta tilintarkastustuomioistuin 
toteaa, että vipuvaikutusta koskevan 
tavoitearvon asettamista ei vaadittu la -
kisääteisesti ohjelmakaudella 2007–2013. 
Tilintarkastustuomioistuin panee kuiten -
kin merkille, että tavoitearvoksi asete -
tut yli 1,0:n vipuvaikutukset yksilöitiin 
rahaston perustamisvaiheessa ainoas -
taan kahden italialaisen takuurahaston 
tapauksessa (1,25:n vipuvaikutus oli 
määrä saavuttaa vuonna 2015 tapahtu -
vaan rahastojen päättämiseen mennes -
sä). Kaikissa muissa tapauksissa ei joko 
ollut saatavilla tietoa tai vipuvaikutuk -
selle asetetun tavoitearvon yhteydessä 
ei oletettu, että rahastot houkuttaisivat 
yksityistä rahoitusta.Eurooppalaisen Progress‑mi ‑
krorahoitusjärjestelyn 
rahoitusvälineet houkutti ‑
vat jonkin verran yksityistä 
rahoitusta
37 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että kaikki seitsemän eurooppalaisen 
Progress- mikrorahoitusjärjestelyn 
rahoitusvälinettä, joita toteutettiin 
tarkastuksen toimittamisajankohtana, 
olivat houkuttaneet yksityistä lisärahoi -
tusta (ks. taulukko 3 ). Takuiden osalta 
vipuvaikutuksille asetetut tavoitearvot 
on saavutettu täysin yhdessä tapaukses -
sa seitsemästä; kahdessa tapauksessa ne 
ovat jääneet saavuttamatta. Kahdessa 
muussa tapauksessa alkuperäisten ta -
voitearvojen saavuttaminen on epäto -
dennäköistä, sillä tuolloin vallinneen 
arvon ja tavoitearvon välinen ero oli liian 
mittava saavutettavaksi vuoden 2015 
puoliväliin asetettuun tavoiteajankoh -
taan mennessä. Kahden mikroluottoja 
koskeneen salkun osalta ei ollut määri -
tetty tavoitearvoja. Komission mukaan 
tavoitearvoksi asetettua vipuvaikutusta 
arvioidaan koko eurooppalaisen Pro -
gress -mikrorahoitusjärjestelyn osalta 
vasta järjestelyn päättämisen jälkeen, 
aikaisintaan vuonna 2020.Taulukko 3Tarkastettujen  eurooppalaisen Progress‑mikrorahoitusjärjestelyn rahoitusvälineiden 
vipuvaikutus
Kohde 
(Jäsenvaltio)Hankkeen kuvausVipuvaikutus Tavoitearvon toteu ‑
tumiselle asetettu 
ajankohtaYksityinen rahoitus 
(miljoonaa euroa)TavoitearvoToteutunut 
(31.12.2013)
Kohde 1 (Kreikka) Mikroluottorahasto 7, 47 1,33 18.12.2014 0,3
Kohde 2 (Romania) Mikroluottorahasto Ei yksilöity 1,25120.3.2014 2,4
Kohde 3 (Romania) Mikroluottorahasto Ei yksilöity 1,18 16.5.2013 1,7
Kohde 4 (Romania) Mikroluottojen takuurahasto 8,33 1.38 29.12.2013 2,4
Kohde 5 (Puola) Mikroluottojen takuurahasto 9,13 9,13 30.3.2013 55,2
Kohde 6 (Puola) Mikroluottojen takuurahasto 6,67 1,33 27.6. 2015 0,3
Kohde 7 (Puola) Mikroluottojen takuurahasto 7, 5 8 1,33 27.6. 2015 0,1
1 Tosiasiallinen vipuvaikutuksen ajankohta on 30.9.2013.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi EIR:n tietojen perusteella (2013).
20 Huomautukset
25 Komission asetus (EY) N:o 
1828/2006, 20 artiklan 2 kohta.
26 Mikroluottojen tarjoajien 
eurooppalaiset 
käytännesäännöt; CGAP , The 
Smart Campaign (Center for 
Financial Inclusion), Universal 
Standards for Social 
Performance Management  
(Social Performance Task 
Force).Seurantajärjestelmät ja 
tuloksellisuuden 
raportointijärjestelmät
38 
Tilintarkastustuomioistuin analysoi 
otokseen kuuluneiden hankkeiden 
osalta ensin jäsenvaltioiden perustamien 
ja eurooppalaisen Progress- mikrorahoi -
tusjärjestelyn yhteydessä perustettujen 
tuloksellisuuden raportointijärjestelmien 
relevanttiutta ja toiseksi sitä, oliko hank -
keiden avulla todennäköisesti tuettu 
mikroyrittäjiä, etenkin aiemmin työttö -
minä olleita mikroyrittäjiä. Tilintarkastus -
tuomioistuin toteaa, että ESR:n seuranta 
tapahtui ohjelmakaudella 2007–2013 
toimintalinjan  – ei hankkeiden  – tasolla25.
39 
Mikroyrittäjille tarkoitetun EU -tuen 
perimmäisenä tavoitteena on luoda tai 
kehittää kestäviä yrityksiä ja työpaikkoja 
sekä ehkäistä tai torjua työttömyyt -
tä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, 
raportoitiinko seuraavista tiedoista 
ESR:n tai eurooppalaisen Progress- mi-
krorahoitusjärjestelyn yhteydessä, 
sillä tämäntyyppisiä tulosindikaat -
toreita suositellaan myös komission 
toimintasäännöissä, minkä lisäksi niitä 
suosittavat myös mikrorahoitusalan 
asiantuntijaorganisaatiot26:
- mikroyrittäjille tarkoitetun talou -
dellisen tuen saajien sosiaalista 
profiilia koskevat tiedot (esim. kou -
lutus, ikä, asuinpaikka tai kuulumi -
nen erityisen heikossa asemassa 
oleviin ryhmiin, kuten työttömiin, 
työkyvyttömiin, etnisiin vähem -
mistöihin tai maahanmuuttajiin)
- tiedot mikroyritysten selviyty -
misasteista, kun tuen päättymi -
sestä on kulunut tietty ajanjakso 
(esim. kaksi vuotta).40 
Arviointi suoritettiin tutkimalla hank -
keita paikan päällä, perehtymällä 
tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn 
annettuihin vastauksiin ja käymällä läpi 
hallintoviranomaisten komissiolle toimit -
tamat vuotuiset täytäntöönpanokerto -
mukset tarkastukseen kuuluneiden 17 
ESR:n toimenpideohjelman osalta.
ESR:n toimenpideohjelmien 
vaikutusalasta ja selviyty ‑
misasteista on vain vähän 
tietoa
41 
Tilintarkastustuomioistuimen analyysi 
osoitti seuraavaa:
- tarkastetuista 17 ESR:n toimen -
pideohjelmasta 11:n kohdalla (65 
prosenttia) ei ollut saatavilla tietoa 
sitä, kuuluivatko mikroyrittäjille 
tarkoitettua taloudellista tukea 
saavat heikossa asemassa olevaan 
ryhmään. Muiden kuuden ohjel -
man osalta tietoja oli saatavilla 
osittain, sillä niitä annettiin ainoas -
taan nimenomaisesti työttömiin 
kohdennettujen hankkeiden osal -
ta. Lisäksi tuensaajien profiilitietoja 
ei seurattu systemaattisesti niiden 
tarkastettujen ESR:n toimenpi -
deohjelmien tapauksessa, joiden 
osalta tietoja oli saatavilla.
- tiedot yritysten selviytymisasteista 
olivat saatavilla 17 ESR:n toimen -
pideohjelman joukosta kolmen 
(18 prosenttia) kohdalla. Kyseiset 
ohjelmat toteutettiin Saksassa, 
Bulgariassa ja Suomessa. Koska 
selviytymisasteista ei ole saatavilla 
luotettavia ja perusteellisia tietoja, 
hankkeiden kestävyyttä ei kyetä 
arvioimaan jäljellä olevien 14 toi -
menpideohjelman osalta.
21 Huomautukset
27 Päätös 283/2010/EU, 8 artikla.42 
Analyysille saatiin vahvistus käymällä 
läpi hallintoviranomaisten komissiol -
le toimittamat toimenpideohjelmien 
vuotuiset täytäntöönpanokertomukset, 
jotka nekin sisältävät vain vähän tai ei 
lainkaan tietoa mikroyrittäjille tarkoite -
tusta EU -tuesta.
43 
Koska jäsenvaltioiden toimittamissa 
tiedoissa ilmenee mainittuja puuttei -
ta, komission ei ole mahdollista koota 
yhdenmukaisia, merkityksellisiä ja luo -
tettavia tietoja, joiden avulla voitaisiin 
seurata, mitä mikroyrittäjille tarkoitetun 
ESR:n tuen avulla on saavutettu erityi -
sesti osallisuuden kannalta.
44 
Näin ollen tilintarkastustuomioistuin 
katsoo, että riittävien ja luotettavien tu -
loksellisuustietojen puuttuessa on mah -
dotonta tehdä yleisiä päätelmiä siitä, 
missä määrin mikroyrittäjille tarkoitetun 
ESR:n taloudellisen tuen perimmäiset 
tavoitteet on saavutettu.Eurooppalaisen Progress‑mi ‑
krorahoitusjärjestelyn hank ‑
keiden vaikutusalasta ja 
selviytymisasteista on saata ‑
villa kattavampaa tietoa
45 
Kaikkien tilintarkastustuomioistuimen 
tarkastukseen kuuluneiden seitsemän 
eurooppalaisen Progress- mikrorahoi -
tusjärjestelyn hankkeen yhteydessä 
toimitettiin tiedot siitä, tavoittiko 
asianomainen hanke mikroyrittäjät. 
Useimmissa tapauksissa eurooppalaisen 
Progress -mikrorahoitusjärjestelyn rapor -
toinnin yhteydessä annettiin tietoa myös 
mikroyrittäjille tarkoitetun tuen saajien 
profiilista (esim. sukupuoli, koulutus, ikä 
ja asuinpaikka). Lopullisten edunsaa -
jien aiempaa ammattiasemaa koskevat 
tiedot olivat kuitenkin saatavilla ainoas -
taan yhdessä tarkastetuista seitsemästä 
eurooppalaisen Progress- mikrorahoitus -
järjestelyn rahoitusvälineestä (Kreikassa).
46 
Selviytymisasteiden osalta kolmen 
eurooppalaisen Progress- mikrorahoi -
tusjärjestelyn hankkeen yhteydessä 
raportoitiin 100 prosentin selviyty -
misaste ja yhden hankkeen yhteydessä 
keskimääräinen 70 prosentin selviyty -
misaste. Kolmen muun eurooppalai -
sen Progress- mikrorahoitusjärjestelyn 
hankkeen täytäntöönpano ei ole vielä 
siinä vaiheessa, että tällaisia laskelmia 
voitaisiin suorittaa.
47 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 
kaiken kaikkiaan, että raportoinnissa 
noudatettiin eurooppalaisesta Pro -
gress -mikrorahoitusjärjestelystä tehtyä 
päätöstä kaikkien tarkastettujen seit -
semän hankkeen tapauksessa27. Rapor -
toinnin avulla saatava tieto oli parempaa 
kuin yhteishallinnointiin perustuvien 
rahoitusvälineiden osalta käytettävissä 
ollut tieto.
22 Huomautukset
28 Komission suositus 2003/361/
EY, annettu 6 päivänä 
toukokuuta 2003, 
mikroyritysten sekä pienten ja 
keskisuurten yritysten 
määritelmästä (EUVL L 124, 
20.5.2003, s. 36).Hankkeet tavoittivat mikro ‑
yrittäjät, joista noin puolet 
oli ollut aiemmin työttömänä
48 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, 
olivatko otokseen kuuluneet hankkeet 
todennäköisesti tukeneet mikroyrittäjiä 
ja erityisesti työttömiä. Arvioinnissa 
tarkistettiin ensin, vastasiko keskimääräi -
nen tukimäärä mikroyrittäjien tarpeita. 
Tämän jälkeen tutkittiin avustusten saa -
jien tai rahoitusvälineiden edun  saajien 
profiilit.EU:n keskimääräinen 
taloudellinen tuki vastaa 
mikroyrittäjien tarpeita
49 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että tarkastettujen 20 ESR:n hankkeen 
yhteydessä tuen keskimäärä oli alle tai 
hieman yli EU:n suosittaman 25 000 eu -
ron28 ylärajan kaikissa tapauksissa yhtä 
lukuun ottamatta. Eurooppalaiseen 
Progress- mikrorahoitusjärjestelyyn 
sovellettavassa lainsäädännössä sää -
dettyä pakollista 25 000 euron rajaa 
noudatettiin kaikkien tarkastettujen 
seitsemän eurooppalaisen Progress -mi-
krorahoitusjärjestelyn hankkeen yhtey -
dessä (ks. kaavio 2 ). Komission mukaan 
30. syyskuuta 2014 eurooppalaisen 
Progress -mikrorahoitusjärjestelyn lainan 
keskimääräinen suuruus oli takuiden 
osalta 9 825  euroa ja lainavälineiden 
osalta 6 717 euroa.Kaavio 2EU:n keskimääräinen hankekohtainen taloudellinen tuki mikroyrittäjille suhteessa 
asetettuihin ylärajoihin
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi (2013) hallintoviranomaisten (2013) ja Maailmanpankin (2012) toimittamien tietojen 
perusteella.
90
80
70
60
50
40
3020
10
-
Saksa Italia Kreikka Puola RomaniaCGAP: ”Köyhyysriski ”
EU: ” Mikrorahoitus ”
ESR-hankkeet
Eurooppalaisen
Progress-mikrorahoitus-järjestelyn hankeettuhatta euroa
23 Huomautukset
29 CGAP:n asettama raja 
muodostuu asukasta kohti 
Yhdysvaltain dollareina 
määritetystä BKTL:sta 
kerrottuna 2,5:llä.50 
Tilintarkastustuomioistuin panee merkil -
le, että kaikissa 28 jäsenvaltiossa sovel -
lettavan 25 000  euron ylärajan yhtey -
dessä ei oteta huomioon maiden välisiä 
huomattavia tulo- ja varallisuuseroja. 
Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin 
tarkisti, jäikö tuki BKT:n mukaan paino -
tetun rajan alapuolelle; BKT:n mukaan 
painotetun rajan yhteydessä otetaan 
huomioon, missä määrin lainojen ja 
takausten saajien valintakriteerinä on 
käytetty köyhyysriskin kohteena olevan 
väestön tavoittamista (CGAP:n määrit -
tämä köyhyysriski29). Tämä lisäanalyysi 
osoitti, että kaikki tarkastetut 27 han -
ketta olivat CGAP:n asettaman ylärajan 
alapuolella.
51 
Edellä esitetty ilmentää, että yksittäis -
ten taloudellisten tukitoimenpiteiden 
suuruusluokan voitiin katsoa vastaavan 
mikroyrittäjien tarpeita.
Kaikki tarkastetun otoksen 
hankkeet eivät kohdentuneet 
työttömiin
52 
Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi myös 
avustusten saajien profiilit (hallintoviran -
omaisten tasolla) tai niiden asiakkaiden 
profiilit, jotka olivat saaneet taloudellista 
tukea ESR:n ja eurooppalaisen Pro -
gress -mikrorahoitusjärjestelyn rahoi -
tusvälineistä (rahastonhoitajien tasolla). 
Tarkoituksena oli arvioida, missä määrin 
toimet oli kohdistettu aiemmin työttö -
minä olleisiin mikroyrittäjiin.53 
Tarkastetuista 20:stä ESR:n hankkeesta 
11:ssä (55 prosenttia) toimet oli kohden -
nettu aiemmin työttöminä olleisiin mi -
kroyrittäjiin. Määrään sisältyy yhdeksän 
hanketta (45 prosenttia), jotka kohden -
tuivat yksinomaisesti työttömiin (viisi 
hanketta Kreikassa, kaksi Puolassa, yksi 
Italiassa (Campania) ja yksi Saksassa).
54 
Eurooppalaisen Progress- mikrorahoi -
tusjärjestelyn yhteydessä lopulliset 
edunsaajat, jotka olivat olleet aiemmin 
työttöminä, olivat toimien erityiskohtee -
na tarkastetuista seitsemästä hankkeesta 
yhden kohdalla. Komission mukaan 
eurooppalaisen Progress- mikrorahoitus -
järjestelyn osalta syyskuun 2014 lopussa 
kootut kokonaistiedot osoittavat kuiten -
kin, että 58  prosenttia  eurooppalaisen 
Progress -mikrorahoitusjärjestelyn rahoi -
tusta saaneista itsenäisistä ammatinhar -
joittajista oli ollut aiemmin työttömänä 
ja yli 60 prosentilla kyseisen järjestelyn 
tukea saaneista mikroyrityksistä oli 
aloittelevia yrityksiä. Tämä osoittaa, että 
vaikutus aiemmin työttöminä olleisiin 
mikroyrittäjiin oli laaja -alainen.
24 Huomautukset
30 Belgia, Tšekin tasavalta, Italia, 
Malta, Puola, Suomi ja 
Yhdistynyt kuningaskunta.
31 Työllisyys-, sosiaali- ja 
osallisuusasioiden pääosasto, 
Vuotuinen 
toimintakertomus 2013, s. 61 
(http://ec.europa.eu/atwork/
synthesis/aar/doc/empl_
aar_2013.pdf ).Mikroyrittäjille 
tarkoitetun EU‑tuen 
täytäntöönpanokuluja 
koskevat tiedot
55 
Mikroyrittäjille tarkoitetun EU -tuen 
täytäntöönpanokulujen yhteydessä on 
otettava huomioon kaksi osatekijää: 
julkiset hallintokulut ja rahoitusvälineiltä 
veloitettavat kulut. Tilintarkastustuomio -
istuin arvioi, onko komissiolla ja jäsenval -
tioilla riittävästi tietoa näistä kuluista.
Puutteelliset tiedot ESR:n 
toimenpideohjelmien täy ‑
täntöönpanosta aiheutuvista 
hallinnollisista kuluista
56 
Komissio arvioi vuonna 2011, että toi -
menpideohjelmien täytäntöönpanosta 
aiheutuvien hallinnollisten kulujen osuus 
oli 3,2 prosenttia EAKR:n/koheesiora -
haston ja ESR:n kokonaisrahoituksesta 
ohjelmakaudella 2007–2013. Määrään si -
sältyvät valvontakulut, joiden osuudeksi 
arvioidaan 0,9 prosenttia. Kulut liittyvät 
kansallisten viranomaisten suorittamiin 
tarkistus-, todentamis- ja tarkastustoi -
miin. Arvio perustuu joidenkin jäsenval -
tioiden ohjelmakauden 2007–2013 alku -
vuosilta raportoimiin tietoihin30. Tiedot 
koskevat sekä EAKR:n/koheesiorahaston 
että ESR:n toimenpideohjelmia.57 
Tämän perusteella31 työllisyys-, sosiaa -
li- ja osallisuusasioiden pääosasto arvioi 
vuoden 2013 toimintakertomuksessaan, 
että jäsenvaltioiden tasolla aiheutuvat 
kulut ovat noin 4,8 prosenttia ESR:n mää -
rärahoista ohjelmakaudelle 2007–2013 
(määrärahat kattavat hallinto-, toden -
tamis- ja tarkastusviranomaiset). Arvio 
perustuu jäsenvaltioiden keskimääräisiin 
kuluihin, jotka vaihtelivat kahden ja 
13 prosentin välillä. Lisäksi komissiolle 
aiheutuneet vuotuiset hallinnolliset 
kokonaiskulut muodostivat noin 0,2 pro -
sentin osuuden kokonaismäärärahoista. 
ESR:n hallinnoinnista ja valvonnasta 
aiheutuvien arvioitujen hallinnollisten 
kokonaiskulujen osuus on noin viisi pro -
senttia vuotuisista kokonaismäärärahois -
ta. Hallintokulujen keskeiset osa -alueet 
on kuvattu laatikossa 4 .
58 
Tilintarkastustuomioistuin toteaa 
yhteenvetona, että komissiolla ei ole 
jäsenvaltioittain tai rahoitusmeka -
nismeittain jaoteltuja vertailutietoja 
hallintokuluista (esim. avustukset tai 
rahoitusvälineet, kuten lainat tai takuut). 
Käytettävissä olevat luvut on lisäksi 
päivitetty ainoastaan rahoitusvälineiden 
osalta. Tilintarkastustuomioistuimen 
viidessä jäsenvaltiossa tarkastamien ES -
R:n toimenpideohjelmien osalta ei ollut 
saatavilla tietoa eri hallintoviranomais -
ten tasolla aiheutuneista tosiasiallisista 
hallintokuluista.
25 Huomautukset
32 Komission asetuksen (EY) N:o 
1828/2006 43 artiklassa 
säädetään, että ellei 
rahastonhoitajaa ole valittu 
tarjouskilpailumenettelyn 
perusteella, ESR:n 
rahoitusvälineiden 
hallintokustannukset eivät saa 
tukikauden aikana vuosittain 
keskimäärin ylittää 4:ää 
prosenttia rahaston 
kokonaismäärärahoista. Erään 
saksalaisen rahaston 
tapauksessa rahastonhoitaja 
oli valittu 
tarjouskilpailumenettelyn 
perusteella.ESR:n rahoitusvälineistä 
rahoitettavat kulut 
vaihtelevat
59 
Korkeat kulut johtavat siihen, että mikro -
yrittäjille suunnattavissa olevan rahoi -
tuksen määrä pienenee. Korkeat kulut 
saattavat myös asettaa vaakalaudalle 
rahaston kestävyyden etenkin pienten 
mikrorahoitusrahastojen tapauksessa. 
Yleisimmät rahoitusvälineistä rahoitetut 
kulut ovat hallintokuluja, joihin saattaa 
kuulua erityyppisiä alaryhmiä (esim. hen -
kilöstökulut, mainos- ja markkinointiku -
lut, matkakulut sekä konsultointikulut).60 
Tilintarkastustuomioistuimen analyysi 
osoittaa, että tarkastetuista kuudesta 
ESR:n rahoitusvälineestä viiden kohdalla 
hallintokulujen osuus vaihteli 2,3 ja 4,2 
prosentin välillä32. Yksi Italiassa (Cala -
briassa) toimiva takuurahasto ei kyennyt 
toimittamaan tilintarkastustuomioistui -
men pyytämiä tietoja hallintokuluista.ESR:n toimenpideohjelmiin liittyvien julkisten hallintokulujen keskeiset osa‑alueet
Jäsenvaltioissa aiheutuvat hallintokulut koskevat kansallisten viranomaisten kuluja, joita aiheutuu toimenpi -
deohjelmien hallinnoinnista, valvonnasta, seurannasta ja arvioinnista. Kulut voivat olla henkilöstön palkkaku -
luja, toimintakuluja, matkakuluja ja koulutuskuluja. Hallintokulut voivat kattaa myös kulut, jotka liittyvät ESR:n 
toimenpideohjelmien rahoitusmahdollisuuksia koskeviin tiedotus- ja viestintätoimiin tai edunsaajien hallin -
nollisten valmiuksien lujittamiseen tähtääviin toimiin (esim. koulutuksen avulla). Näin pyritään varmistamaan, 
että asianomainen maa hyödyntää tarjolla olevaa tukea vaikuttavalla tavalla.
Rahoitusvälineiden tapauksessa osa hallinnollisesta toiminnasta on rahastonhoitajan vastuulla (esim. lopullis -
ten edunsaajien valinta). Tämä pienentää jäsenvaltioiden maksettavaksi tulevia hallinnollisia kuluja. Rahaston -
hoitajat veloittavat näiden toimien hallintokulut suoraan toimenpideohjelmilta.
Komissiossa hallintokulut liittyvät ESR:n säädöskehyksen laadintaan, varainhoitoon, valvontaan, tarkastuk -
seen, tekniseen koordinointiin jäsenvaltioiden kanssa sekä arviointeihin ja viestintään.
Näihin hallintokuluihin eivät sisälly EU:n taloudellisen tuen saajien maksettavaksi tulevat kulut.Laatikko 4
26 Huomautukset
61 
Tilintarkastustuomioistuin panee 
merkille, että otoksessa kahden Italiassa 
(Calabria) toimivan ESR:n rahoitusväli -
neen tapauksessa toimenpideohjelmas -
ta on maksettu hallinnointikulujen lisäksi 
lisäkulu (taattujen lainojen korkomaksu) 
(ks. laatikko 5 ). Näin ollen kyseisistä 
kahdesta rahoitusvälineestä toisen 
kohdalla täytäntöönpanokulujen osuus 
nousee 7,8 prosenttiin, mikä merkitsee 
noin neljää miljoonaa euroa vuodessa.62 
EU:n talousarviosta rahoitettavien ESR:n 
rahoitusvälineiden kulurakenne vaihteli 
erityyppisten osatekijöiden mukaan. 
Tilintarkastustuomioistuin myöntää, että 
eroille voi olla päteviä selityksiä, mutta 
komissiolla ei kuitenkaan ole kattavaa 
kokonaiskuvaa ESR:n rahoitusvälinei -
den hallinnointi- ja täytäntöönpano -
kulujen laskentaperusteista ja kulujen 
aiheellisuudesta.
63 
Toisaalta voidaan todeta, että eurooppa -
laisen Progress- mikrorahoitusjärjestelyn 
(lainat ja takuuvälineet yhdessä) osalta 
EU:n talousarviosta vuosittain keski -
määrin maksettava rahoitus on komis -
sio arvion mukaan enintään 0,5–0,7 
prosenttia.
Erään Calabriassa käytetyn rahoitusvälineen yhteydessä laskutettiin korkeita 
kuluja
Calabriassa toimivan mikroluottojen takuurahaston laskuttamien hallintokulujen osuudeksi ilmoitettiin ko -
missiolle 2,23 prosenttia kokonaismäärärahoista. Kulut jäivät siis virallisesti lainsäädännössä asetetun neljän 
prosentin rajan alapuolelle.
Hallintoviranomaiset sopivat kuitenkin paikallisten pankkien kanssa hallintokulujen rakenteesta, jonka yhtey -
dessä ESR maksaa mikroluottojen korkoa lainaajien puolesta. Kun hallintokuluihin lisätään taattuihin lainoihin 
liittyvät 5,6 prosentin korkomaksut, toimenpideohjelmasta rahoitetut kokonaiskulut nousevat yli 7,8 prosent -
tiin. Lisäksi samanaikaisesti samat yksityiset pankit, jotka saivat korkomaksuja, saivat korkoa myös takuina 
toimivista talletetuista ESR:n varoista.Laatikko 5
27
 Johtopäätökset ja 
suositukset
64 
Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että 
ESR:sta mikroyrittäjille maksettavaan 
taloudelliseen tukeen liittyvässä ohjel -
masuunnittelussa ja tuen rakenteessa 
on puutteita. Tuloksellisuudesta ei ole 
saatavilla riittäviä ja luotettavia tietoja. 
Komissiolla ja jäsenvaltioilla ei myöskään 
ole jäsenvaltioittain ja rahoitusmekanis -
meittain jaoteltuja vertailutietoja hallin -
tokuluista (esim. avustukset tai rahoitus -
välineet, kuten lainat tai takuut).
65 
Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 
mainitut ongelmat saattavat kaiken kaik -
kiaan heikentää mikroyrittäjien tarpeisiin 
suunnattavan EU:n taloudellisen tuen 
vaikuttavuutta.
Mikroyrittäjille 
tarkoitettuun ESR:n 
rahoitustukeen liittyvässä 
ohjelmasuunnittelussa ja tuen 
rakenteessa on puutteita
66 
Jäsenvaltiot eivät ole yleisesti ottaen 
arvioineet riittävän hyvin mikroyrittäjien 
erityistarpeita suunnitellessaan ESR:n 
toimenpideohjelmia. Mikroyrittäjien 
erityistarpeiden huomioon ottamista 
ei edellytetty Euroopan tasolla lainsää -
dännössä ohjelmakaudella 2007–2013. 
Tarkastuksen kattaman ajanjakson aika -
na avustukset olivat ylivoimaisesti eniten 
mikroyrittäjien tukemiseen käytetty 
ESR:n tukimekanismi.67 
ESR:sta mikroyrittäjille suunnattu EU:n 
taloudellinen tuki maksettiin yleensä 
ilman perusteltua tarpeidenarviointia. 
Joidenkin tarkastettujen ESR:n rahoi -
tusvälineiden tapauksessa rahastoihin 
on osoitettu liian suuret rahoitusvarat. 
Tämä johtuu investointistrategioiden 
puuttumisesta ja puutteellisista riskin -
hallintajärjestelmistä. Tilintarkastustuo -
mioistuin havaitsi myös, että puolesta 
tarkastetuista ESR:n rahoitusvälineistä 
puuttui myös irtautumisstrategia ja ra -
haston lakkauttamista koskevat säännöt, 
vaikka niitä edellytetään sovellettavissa 
asetuksissa.
68 
Komission rahoitusvälineen, eurooppa -
laisen Progress- mikrorahoitusjärjestelyn, 
perustamisjärjestelyt katsotaan yleisesti 
ottaen asianmukaisiksi riskinhallinta -
järjestelmien osalta. Eurooppalainen 
Progress- mikrorahoitusjärjestely on 
houkuttanut jonkin verran yksityistä 
lisärahoitusta. Näin ei tapahtunut ESR:n 
rahoitusvälineiden tapauksessa. EU:n 
talousarviosta eurooppalaiseen Pro -
gress -mikrorahoitusjärjestelyyn tähän 
mennessä ohjatut rahavarat ovat kuiten -
kin olleet vähäisiä (ESR:n rahoitusvälinei -
siin verrattuna).
Suositus 1
jäsenvaltioiden olisi suoritettava 
ohjelmakauden 2014–2020 osalta 
johdonmukaisesti tarpeidenarviointeja 
suunnitellessaan rahoitusvälineitä ja 
valmistellessaan toimenpideohjelmia, 
joihin sisältyy EU:n taloudellinen tuki 
mikroyrittäjille. Näin kyettäisiin myös 
ohjaamaan tarkoituksenmukainen 
määrä rahoitusta vaihtoehtoisiin rahoi -
tusmekanismeihin, eli avustuksiin tai 
rahoitusvälineisiin (lainat tai takuut). 
Komission olisi laadittava tähän liitty -
viä ohjeita.
28 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 2
Säännöksissä asetettujen vaatimusten 
noudattamisen lisäksi komission olisi 
asetettava jäsenvaltioille ESR:n rahoi -
tusvälineiden käyttöä koskevaksi eh -
doksi se, että niillä on oltava tehokkaat 
riskinhallintajärjestelmät, joiden avulla 
vältetään rahastojen ylimitoittuminen.
Riittävät ja luotettavat 
tuloksellisuutta koskevat 
seurantatiedot puuttuvat
69 
Tuloksellisuuden raportointijärjestel -
mien avulla saatiin kattavampia tietoja 
eurooppalaisen Progress- mikrorahoitus -
järjestelyn osalta. ESR:n kohdalla tiedot 
olivat sen sijaan puutteellisia. Komission 
ei ole mahdollista koota jäsenvaltioi -
den toimittamien tietojen perusteella 
yhdenmukaisia, merkityksellisiä ja 
luotettavia tietoja (esim. mikroyritysten 
selviytymisasteesta ja tuen vaikutus -
alasta), joiden avulla voitaisiin seurata, 
mitä mikroyrityksille tarkoitetun ESR:n 
tuen avulla on saavutettu. Tilintarkastus -
tuomioistuin katsoo, että vallitsevassa 
tilanteessa on mahdotonta tehdä yleisiä 
johtopäätöksiä mikroyrittäjille tarkoite -
tun ESR:n tuen vaikuttavuudesta.
70 
Tarkastetun otoksen perusteella ESR:n 
avustukset, ESR:n rahoitusvälineet ja 
eurooppalainen Progress- mikrorahoitus -
järjestely ovat tarjonneet taloudellista 
tukea mikroyrittäjille. Aiemmin työttömi -
nä olleet mikroyrittäjät tavoitettiin noin 
puolessa hankkeista.Suositus 3
Jotta tuen vaikutusalaa kyettäisiin 
tulevaisuudessa parantamaan, ko -
mission olisi suunniteltava yhdessä 
jäsenvaltioiden kanssa mikroyrittäjille 
tarkoitettuja ESR:n tukitoimenpiteitä ja 
määritettävä tukikelpoisuuskriteereitä, 
joiden avulla pyrittäisiin tavoittamaan 
työttömät ja heikossa asemassa olevat 
henkilöt, joiden asema tavanomai -
silla luottomarkkinoilla on muita 
epäedullisempi.
ESR:n avustusten ja 
rahoitusvälineiden 
täytäntöönpanokuluista ei ole 
riittäviä tietoja
71 
Hallintoviranomaisilla ei ollut tarkas -
tettujen ESR:n toimenpideohjelmien 
osalta tietoa tosiasiallisista hallintoku -
luista. Komissiolla ja jäsenvaltioilla ei ole 
jäsenvaltioittain ja rahoitusmekanismeit -
tain jaoteltuja vertailutietoja julkisista 
hallintokuluista (esim. avustukset tai 
rahoitusvälineet, kuten lainat tai takuut). 
Näin ollen ne eivät voi arvioida, mikä 
olisi kustannustehokkain tapa toimittaa 
EU:n tukea mikroyrityksille.
72 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
tarkastettujen rahoitusvälineiden kulu -
rakenteet poikkesivat toisistaan. Lisäksi 
havaittiin, että EU:n talousarviosta rahoi -
tettavien hallintokulujen osuus vaihteli. 
Komissiolla ei ole kattavaa yleiskuvaa 
ESR:n rahoitusvälineiden täytäntöön -
panokulujen laskentaperusteista. Se ei 
näin ollen voi arvioida, ovatko välineiden 
väliset kuluerot perusteltuja.
29 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 4
Komission olisi suoritettava ohjelma -
kauden 2014–2020 osalta vertaileva 
analyysi ESR:n avustusten, ESR:n rahoi -
tusvälineiden ja työllisyyttä ja sosiaa -
lista innovointia koskevan Euroopan 
unionin ohjelman rahoitusvälineiden 
täytäntöönpanokuluista. Tavoitteena 
olisi selvittää kulujen tosiasiallinen 
taso. Arvioinnin avulla pitäisi olla mah -
dollista yksilöidä hyviä käytäntöjä siitä, 
kuinka määrällisesti pienet avustukset, 
lainat ja takuut voidaan maksaa koh -
tuullisin kustannuksin.
Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Henri GRETHENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
10. kesäkuuta 2015 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti

30
VI d)
Komissio ei hyväksy tätä suositusta.
Ensinnäkin komissio katsoo, että analyysi edellyt -
täisi hallintoviranomaisen avustuksia ja rahoitusväli -
neitä koskevien hallintokulujen eriyttämistä. Lisäksi 
olisi hankalaa vertailla kuluja ja palkkioita ESR:n 
avustusten ja rahoitusvälineiden välillä. Sama kos -
kee vertailua ESR:n rahoitusvälineiden ja eurooppa -
laisen Progress -mikrorahoitusjärjestelyn, jäljempänä 
’Progress’, rahoitusvälineiden välillä. ESR:n rahoi -
tusvälineiden kulut esimerkiksi sisältävät pankkien 
palkkiot mutta eivät hallintoviranomaisten ja välit -
tävien elinten kuluja. Progressin rahoitusvälineiden 
kulurakenne myöskin eroaa ESR:n kulurakenteesta, 
sillä hallintoviranomaiset eivät osallistu toimintaan.
Toiseksi analyysin avulla ei välttämättä saataisi 
aikaan hyviä käytäntöjä uudelle ohjelmakaudelle, 
sillä sääntelykehyksen uusien säännösten mukaan 
hallintokulut ja -palkkiot ovat suoriteperusteisia ja 
niihin sovelletaan enimmäismääriä (ks. delegoitu 
asetus (EU) N:o 480/2014).
Johdanto
09
Ohjelmakaudella 2007–2013 hallintoviranomaisilla 
ei ollut velvollisuutta raportoida komissiolle hanke -
tasolla mikroyrittäjien kohderyhmästä.Tiivistelmä
VI a)
Komissio hyväksyy suosituksen.
Ohjelmakauden 2014–2020 sääntelykehyksessä var -
mistetaan, että kukin rahoitusväline perustuu mark -
kinoiden toimimattomuutta tai puutteellista inves -
tointitilannetta sekä investointitarpeita osoittavaan 
ennakkoarviointiin. Ennakkoarviointivaatimusta 
sovelletaan myös aikaisemmalla ohjelmakaudella 
käynnistettyjen rahoitusvälineiden jatkamiseen.
Toimenpideohjelmat hyväksyessään komissio on 
varmistanut, että ohjelmat ovat yhdenmukaisia stra -
tegisten painopisteiden kanssa, niiden ennakkoeh -
dot on määritetty ja täytetty ja ehdotetun tukimuo -
don perusteet on arvioitu.
Komissio myös sitoutuu neuvomaan ennakko -
arvioinnissa ja opastamaan rahoitusvälineiden 
täytäntöönpanossa.
Se on jo antanut opastusta ja tarjonnut käytännön 
menetelmiä uuden ohjelmakauden pakollisten 
ennakkoarviointien valmisteluun.
VI b)
Komissio hyväksyy suosituksen. Se on jo otettu 
huomioon uudessa ESR:n sääntelykehyksessä, jossa 
edellytetään rahoitusvälineiden ennakkoarviointeja.
VI c)
Komissio hyväksyy suosituksen.
Uusi sääntelykehys sallii sen, että mikrorahoitusväli -
neen kannalta soveltuvimmat kohderyhmät tun -
nistetaan jokaisella markkina -alueella, jonka osalta 
rahoitusta harkitaan. Kohderyhmät olisi tunnistet -
tava ennakkoarviointien avulla.Komission  
vastaus
Komission vastaus 31
27
Ks. yhteinen vastaus kohtiin 21 ja 22.
Ohjelmakaudella 2014–2020 ennakkoarviointi on 
ennakkoehto ja maksatussääntöihin on sisällytetty 
maksujen vaiheittainen todentaminen. Tästä on 
hyötyä rahoitusvälineiden koon optimoinnissa.
Laatikko 3
Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa Campanian 
osalta, ylimitoitus johtui siitä, että yhdelle toimin -
talinjalle varattiin liikaa resursseja ja muille tämän 
seurauksena liian vähän. Myöhempää ehdotuspyyn -
töä muutettiin tämän seikan huomioon ottami -
seksi. Toukokuun lopussa 2015 maksut mikroyrit -
täjille olivat 37,4 prosenttia rahastolle varatusta 
kokonaisrahoituksesta.
33
Komissio katsoo, että on liian aikaista arvioida 
riskisijoitusten määrää, sillä Progressin sijoitussalkku 
on muodostunut vasta viime aikoina eikä vielä olla 
ensimmäisten takaisinmaksujen vaiheessa.
Yhteinen vastaus kohtiin 35 ja 36
Laissa ei vaadittu vipuvaikutusta ohjelmakaudella 
2007–2013. Se on kuitenkin sisällytetty kauden 
2014–2020 sääntelykehykseen1.
Jopa ilman vipuvaikutusta ja sen tuomaa yksityistä 
lisärahoitusta ESR:n rahoittamilla rahoitusvälineillä 
voi kuitenkin olla kerrannaisvaikutuksia, sillä takai -
sinmaksettuja varoja voidaan käyttää uudelleen.
1 Asetuksen (EU) N:o 1303/2013 johdanto -osan 34 kappale ja 37 
artiklan 2 kohdan c alakohta ja 46 artiklan 2 kohdan h alakohta.Huomautukset
Yhteinen vastaus kohtiin 21 ja 22
Ohjelmakauden 2014–2020 yhteisistä säännöksistä 
annetun asetuksen (EU) N:o 1303/2013 mukaan 
yhdessä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoiduille 
rahoitusvälineille on tehtävä ennakkoarviointi ja 
tämän arvioinnin olisi muun muassa katettava syyt, 
joiden vuoksi tukimuotoa ehdotetaan.
Yhteinen vastaus kohtiin 24 ja 25
Kun varoja hallinnoidaan yhdessä jäsenvaltion 
kanssa, on toissijaisuusperiaatteen mukaisesti kan -
sallisten viranomaisten velvollisuutena varmistaa, 
että yksittäiset toimet pannaan täytäntöön soveltu -
vien säännösten mukaisesti.
Komissio on tietoinen siitä, että kun rahoitusväli -
neitä luotiin, investointistrategia jäi kehittämättä 
kolmessa välineessä kuudesta.
Mainittu ohjelmakaudelta 2007–2013 kumpuava 
ongelma johtui luultavasti yleisasetusta (EY) N:o 
1828/2006 vaivanneesta epävarmuudesta, joka joh -
tui siitä, että asetuksen rahoitusvälineitä koskevia 
säännöksiä muutettiin useita kertoja vuosina 2010 
ja 2011.
26
Ohjelmakaudella 2007–2013 tämä vaatimus tuli 
mainitusta COCOF -ohjeesta. Tämä menee hallinto -
viranomaisten toimivallan ulkopuolelle, ja rahaston -
hoitajien on huolehdittava asiasta moitteettoman 
varainhoidon periaatteiden mukaisesti.
Ohjelmakaudella 2014–2020 nämä vaatimuk -
set on esitetty selkeästi yhteisistä säännöksistä 
annetun asetuksen (EU) N:o 1303/2013 37 artik -
lan 2 kohdassa, jonka mukaan on suoritettava 
ennakkoarviointi.
Komission vastaus 32
45
Progressin sääntöjen nojalla kerättiin tiedot luon -
nollisten henkilöiden mutta ei mikroyrittäjien 
aiemmasta työsuhteen laadusta. Tämä on otettu 
huomioon, kun EaSI -ohjelman rahoitusvälineitä on 
muotoiltu.
Yhteinen vastaus kohtiin 52–54
Komissio toteaa, että tarkastuksen kohteena olleet 
mikrorahoitusvälineet toteutetaan ESR -toimenpi -
deohjelmien eräiden osien ja Progress -järjestelyn 
puitteissa ja kyseisillä välineillä on pyritty saavut -
tamaan näille osille ja tälle järjestelylle asetetut 
tavoitteet. Tällöin pyrkimykset saattavat ulottua 
kauemmaksi kuin pelkästään työttömien henkilöi -
den integroimiseen.
Progressia koskevan päätöksen nojalla kohderyh -
miksi määritellään paitsi yksityishenkilöt (ja silloin 
erityisesti huono -osaisista ihmisryhmistä tulevat) 
myös mikroyritykset.
Sillä, että tehdään yhteistyötä pankkialan ulkopuo -
listen mikrorahoitusinstituutioiden, jäljempänä 
’MFI’, kanssa aina, kun tällaisia toimii tietyllä markki -
na-alueella, varmistetaan, että saavutetaan sellaiset 
mikroluotonottajat, jotka ovat huonossa asemassa 
tavanomaisilla luottomarkkinoilla. Pankkialan 
ulkopuolisten MFI:den liiketoimintaidea perustuu 
tämänhetkiseen tilanteeseen, jossa huono -osaisten 
ihmisten on vaikeaa päästä asiakkaiksi tavanomai -
sille luottomarkkinoille, koska tavanomaiset pankit 
katsovat heidän aiheuttavan enemmän kustannuk -
sia ja/tai riskiä kuin muiden asiakkaiden.
58
Komissio katsoo, että näiden tietojen tuottamisesta 
koituisi suhteeton rasitus verrattuna todennäköisiin 
tuloksiin. Analyysi vaatisi erityisesti, että hallintovi -
ranomaisen avustuksia ja rahoitusvälineitä koskevat 
hallintokulut eriytetään muista kuluista. Lisäksi olisi 
hankalaa vertailla ESR:n avustusten ja rahoitusväli -
neiden kuluja ja palkkioita. Esim. ESR:n rahoitusvä -
lineiden kulut sisältävät pankkien palkkiot mutta 
eivät hallintoviranomaisten ja välittävien elinten 
kuluja.37
Komissio korostaa, että vaikka joidenkin sopimus -
ten odotettuja vipuvaikutustavoitteita ei saavuteta, 
kyse ei ole suoriutumisen puutteellisesta tasosta. 
Tavoitteista jääminen on liiketoiminnan hyväksyttä -
vää todellisuutta epäkypsillä mikrorahoitusmarkki -
noilla, kun kyseessä kuitenkin on järjestely, joka pyr -
kii tavoittamaan ei pelkästään parhaiten suoriutuvia 
välittäjiä vaan myös vastikään aloittaneita välittäjiä 
samoin kuin huono -osaisia ihmisryhmiä kohtee -
naan pitäviä välittäjiä. Maksimoidakseen käytettä -
vissä olevien EU:n määrärahojen hyödyntämisen 
tilanteessa, jossa takaussopimukset eivät saavuta 
vipuvaikutustavoitetta, Euroopan investointirahasto 
mukauttaa takausten enimmäismäärää tilanteen 
vaatimalla tavalla ja käyttää näin vapautuneen 
määrän uusiin sopimuksiin. Lisäksi välittäjien on 
maksettava sitoumusmaksuja, jos ne eivät onnistu 
saavuttamaan sovittuja sijoitussalkkuvolyymeja.
Yhteinen vastaus kohtiin 41 ja 44
ESR:n seuranta toteutetaan itse asiassa toimintalin -
joittain eikä hankkeittain. Tuotos- ja tulosindikaatto -
rit määriteltiin kullekin toimintalinjalle sen tavoittei -
den mukaisesti. Ohjelmakaudella 2014–2020 asiaan 
saadaan parannusta, sillä tuotos- ja tulosindikaatto -
rit määrätään investointiprioriteettien tasolla ottaen 
huomioon kunkin prioriteetin erityiset tavoitteet.
Selviytymisasteen raportointia ei vaadita asetuk -
sessa, joten sitä ei voida edellyttää.
Sitä paitsi komissio ei pidä selviytymisastetta itses -
sään osuvana kriteerinä, kun arvioidaan mikrora -
hoitusvälineen menestystä. Jos esimerkiksi työtön 
henkilö on yrittänyt perustaa oman yrityksen ja 
epäonnistunut, hän on kuitenkin saanut ammatti -
kokemusta ja hankkinut johtamistaitoja. Voi olla, 
että tämän ansiosta hän löytää työtä myöhemmin. 
Tukitoimen tulosta olisi siksi pidettävä myönteisenä.
Tuettujen mikroyrittäjien selviytymisastetta voisi 
esimerkiksi täydentää tarkastelulla, jonka aiheena 
on lopullisen tuensaajan työmarkkinatilanne jonkin 
aikaa tukitoimen päättymisen jälkeen.
Komission vastaus 33
Johtopäätökset ja suositukset
Yhteinen vastaus kohtiin 64 ja 65
Komissio katsoo, että näiden tietojen keräämisestä 
koituisi suhteeton rasitus. Sitä paitsi olisi hankalaa 
vertailla kuluja ja palkkioita ESR:n avustusten ja 
rahoitusvälineiden välillä ja jäsenvaltioiden välillä.
Lisäksi hallintokulujen ei sinänsä tulisi olla pää -
peruste määritellä jokin rahoitusmekanismi 
sopivimmaksi.
67
Ks. komission vastaukset kohtiin 21, 22 ja 27.
68
Progress on ollut pilottihanke vuodesta 2010 läh -
tien. Uusia määrärahoja on annettu sen seuraajalle 
EaSI -ohjelman puitteissa.
Suositus 1
Komissio hyväksyy suosituksen.
Ohjelmakauden 2014–2020 sääntelykehyksessä var -
mistetaan, että kukin rahoitusväline perustuu mark -
kinoiden toimimattomuutta tai puutteellista inves -
tointitilannetta sekä investointitarpeita osoittavaan 
ennakkoarviointiin. Ennakkoarviointivaatimusta 
sovelletaan myös aikaisemmalla ohjelmakaudella 
käynnistettyjen rahoitusvälineiden jatkamiseen.
Hyväksyessään toimenpideohjelmia komissio on 
varmistanut, että ohjelmat ovat yhdenmukaisia stra -
tegisten painopisteiden kanssa, niiden ennakkoeh -
dot on määritetty ja täytetty ja ehdotetun tukimuo -
don perusteet on arvioitu.59
Mikroluottotoimien hallintokulut ovat luonnostaan 
suuremmat kuin normaalissa lainanannossa, mikä 
johtuu MFI:den myöntämien lainojen erityisestä 
kohderyhmästä sekä lainojen rahamääräisestä pie -
nuudesta ja suuresta kappalemäärästä.
62
Kun varoja hallinnoidaan yhdessä jäsenvaltion 
kanssa, on toissijaisuusperiaatteen mukaisesti kan -
sallisten viranomaisten velvollisuutena varmistaa, 
että yksittäiset toimet pannaan täytäntöön soveltu -
vien säännösten mukaisesti.
Vuodesta 2011 lähtien jäsenvaltioilla on ollut velvol -
lisuus antaa vuosittaisessa täytäntöönpanokerto -
muksessaan tietoja rahoitusvälineiden täytäntöön -
panoon liittyvistä hallintokuluista ja -palkkioista.
Nämä tiedot ovat instituutioiden ja yleisön saata -
villa selonteossa nimeltä ”Yhteenveto tiedoista, 
jotka koskevat hallintoviranomaisten raportoimaa 
edistystä rahoitusjärjestelyvälineiden rahoituksessa 
ja täytäntöönpanossa”. Se julkaistaan vuosittain 
joulukuussa.
On myös syytä korostaa, että rahastonhoitaja 
valitaan julkisella hankintamenettelyllä, kun taas 
hallintokulujen ja -palkkioiden taso määräytyy 
markkinoilla.
Sekä ohjelmakauden 2007–2013 että ohjelmakau -
den 2014–2020 sääntelykehyksessä asetetaan kuluja 
laskettaessa enimmäismäärä hallintokuluille ja 
-palkkioille. Lisäksi nyt on pakko ottaa toiminnan 
suoritteet yhtenä tekijänä huomioon näitä palkki -
oita määrättäessä.2
Delegoidussa asetuksessa (EU) N:o 480/2014 komis -
sio vahvisti perusteet, joiden mukaan määritetään 
rahoitusvälineiden kulut ja palkkiot suoriteperus -
teen mukaisesti, ja asetti hallintokulujen ja -palk -
kioiden enimmäismäärät hyvien markkinatapojen 
pohjalta.
2 Ks. asetuksen (EU) N:o 1303/2013 42 artiklan 5 kohta.
Komission vastaus 34
Yhteinen vastaus 71 ja 72 kohtaan
Vuodesta 2011 lähtien jäsenvaltioilla on ollut velvol -
lisuus antaa vuosittaisessa täytäntöönpanokerto -
muksessaan tietoja rahoitusvälineiden täytäntöön -
panoon liittyvistä hallintokuluista ja -palkkioista.
Delegoidussa asetuksessa (EU) N:o 480/2014 komis -
sio vahvisti ohjelmakaudelle 2014–2020 perusteet, 
joiden mukaan määritetään rahoitusvälineiden 
kulut ja palkkiot suoriteperusteen mukaisesti, ja 
asetti hallintokulujen ja -palkkioiden enimmäismää -
rät hyvien markkinatapojen pohjalta.
Suositus 4
Komissio ei hyväksy tätä suositusta.
Ensinnäkin komissio katsoo, että analyysi edellyt -
täisi hallintoviranomaisen avustuksia ja rahoitusväli -
neitä koskevien hallintokulujen eriyttämistä. Lisäksi 
olisi hankalaa vertailla kuluja ja palkkioita ESR:n 
avustusten ja rahoitusvälineiden välillä ja ESR:n ja 
Progressin rahoitusvälineiden välillä. ESR:n rahoi -
tusvälineiden kulut esimerkiksi sisältävät pankkien 
palkkiot mutta eivät hallintoviranomaisten ja välit -
tävien elinten kuluja. Progressin rahoitusvälineiden 
kulurakenne myöskin eroaa ESR:n kulurakenteesta, 
sillä hallintoviranomaiset eivät osallistu toimintaan.
Toiseksi analyysin avulla ei välttämättä saataisi 
aikaan hyviä käytäntöjä uudelle ohjelmakaudelle, 
sillä sääntelykehyksen uusien säännösten mukaan 
hallintokulut ja -palkkiot ovat suoriteperusteisia ja 
niihin sovelletaan enimmäismääriä (ks. delegoitu 
asetus 480/2014).Komissio myös sitoutuu neuvomaan ennakko -
arvioinnissa ja opastamaan rahoitusvälineiden 
täytäntöönpanossa.
Se on jo antanut opastusta ja tarjonnut käytännön 
menetelmiä uuden ohjelmakauden pakollisten 
ennakkoarviointien valmisteluun.
Suositus 2
Komissio hyväksyy suosituksen. Se on jo otettu 
huomioon uudessa ESR:n sääntelykehyksessä, jossa 
edellytetään rahoitusvälineiden ennakkoarviointeja.
69
Vaikuttaa siltä, että Progressin suoritteita kos -
kevat seurantatiedot eivät ole riittämättömiä tai 
epäluotettavia.
Komissio toteaa ohjelmakauden 2014–2020 
osalta, että pois lukien selviytymisaste ESR:n 
erityisindikaattorit kuten tuettujen mikroyritys -
ten määrä ja osallistujien työsuhteen laatu osal -
listumisen alkaessa ja päättyessä myös auttavat 
mittaamaan mikroyrittäjille myönnetyn ESR -tuen 
tuloksellisuutta.
Suositus 3
Komissio hyväksyy suosituksen.
Uusi sääntelykehys sallii sen, että mikrorahoitusväli -
neen kannalta soveltuvimmat kohderyhmät tun -
nistetaan jokaisella markkina -alueella, jonka osalta 
rahoitusta harkitaan. Kohderyhmät olisi tunnistet -
tava ennakkoarviointien avulla.
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_/f_i.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_/f_i.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_/f_i.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
Mikroyrittäjillä on kaikkialla Euroopassa vaikeuksia saada 
rahoitusta tavanomaisilta luottomarkkinoilta. EU pyrkii 
parantamaan tilannetta tarjoamalla taloudellista tukea 
avustusten ja rahoitusvälineiden muodossa.
Tässä kertomuksessa tilintarkastustuomioistuin arvioi, 
kohdentuivatko EU:n tukeen liittyvä ohjelmasuunnittelu ja 
tuen rakenne mikroyrittäjien tosiasiallisiin tarpeisiin. Lisäksi 
arvioidaan, oliko käytössä perusteelliset tuloksellisuuden 
raportointijärjestelmät. Tilintarkastustuomioistuin tutki 
tarkastuksessaan myös, onko erityyppisten mikroyrittäjiä 
tukevien EU:n rahoitusmekanismien 
täytäntöönpanokustannuksista saatavilla riittävästi tietoa.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN