FI (...PICT...)|EUROOPAN KOMISSIO| Bryssel 8.12.2010 SEK(2010) 1491 lopullinen KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja KOMISSION TIEDONANTOON EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE Tonavan aluetta koskeva EU:n strategia Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {SEK(2010) 1490 lopullinen} {SEK(2010) 1489 lopullinen} {KOM(2010) 715 lopullinen} 1. Johdanto Jäsenvaltiot ovat pyytäneet Euroopan komissiota laatimaan EU:lle strategian Tonavan aluetta varten. Eurooppa-neuvosto pyysi virallisesti Euroopan komissiota koordinoimaan EU:n strategiaa Tonavan aluetta varten. Se totesi päätelmissään 19. kesäkuuta 2009 seuraavaa: ”Kestävään kehitykseen olisi pyrittävä myös tiettyjen alueiden erityishaasteita koskevalla yhdennetyllä toimintatavalla – –. Se pyytää komissiota myös esittämään EU:n strategian Tonavan aluetta varten ennen vuoden 2010 loppua.” Strategia seuraa EU:n Itämeren alueen strategiaa, joka laadittiin komission koordinoimana vuosina 2008–2009 ja on nyt edennyt toteutusvaiheeseen. Strategiaa koskevassa pyynnössä korostetaan nimenomaisesti kestävää kehitystä, jota olisi tavoiteltava yhtenäisellä tavalla. Komissiossa EU:n Tonavan alueen strategiaa koordinoi aluepolitiikan pääosasto, joka on siksi myös valmistellut tämän vaikutustenarvioinnin. [1] Eurooppa-neuvosto pyysi virallisesti Euroopan komissiota koordinoimaan EU:n strategiaa Tonavan aluetta varten. Se totesi päätelmissään 19. kesäkuuta 2009 seuraavaa: ”Kestävään kehitykseen olisi pyrittävä myös tiettyjen alueiden erityishaasteita koskevalla yhdennetyllä toimintatavalla – –. Se pyytää komissiota myös esittämään EU:n strategian Tonavan aluetta varten ennen vuoden 2010 loppua.” 2. Ongelman määrittely Ongelman määrittelyssä käytettiin perustana sosioekonomista analyysia ja laajoja kuulemisia. Kuulemisissa kuultiin Tonavan alueen jäsenvaltioita ja muita maita, hallitusten välisiä ja niistä riippumattomia elimiä sekä sidosryhmiä kansalaiset ja alueen asiantuntijat mukaan luettuina. Työssä ovat olleet mukana myös Euroopan investointipankki ja 22 komission pääosastoa. Yksiköidenväliseen työryhmään osallistuivat seuraavat pääosastot: AGRI, EAC, ECFIN, ELARG, RELEX, AIDCO, ECHO, EMPL, ENTR, ENV, CLIM, INFSO, JLS, MARE, MOVE, ENER, MARKT, RTD, SANCO, TAXUD, TRADE ja SG. Yksilöidyt haasteet ovat luonteeltaan selvästi rajatylittäviä, ja niihin liittyy lukuisia rajatylittäviä ulkoisvaikutuksia. Taloustieteessä ulkoisvaikutuksella tarkoitetaan osapuoleen, joka ei ole osallisena vaikutuksen aiheuttaneesta toiminnasta tehtävässä päätöksessä, kohdistuvaa heijastusvaikutusta (kustannusta tai hyötyä), josta ei suoriteta korvausta. Rajatylittävä ulkoisvaikutus aiheutuu silloin, kun jonkin maan toiminnalla on myönteisiä tai kielteisiä vaikutuksia toisiin maihin. On käynyt yhä ilmeisemmäksi, ettei erillisesti tapahtuva politiikan kehittäminen ja päätöksenteko enää riitä Tonavan alueen suhteen. [2][3] Yksiköidenväliseen työryhmään osallistuivat seuraavat pääosastot: AGRI, EAC, ECFIN, ELARG, RELEX, AIDCO, ECHO, EMPL, ENTR, ENV, CLIM, INFSO, JLS, MARE, MOVE, ENER, MARKT, RTD, SANCO, TAXUD, TRADE ja SG. Taloustieteessä ulkoisvaikutuksella tarkoitetaan osapuoleen, joka ei ole osallisena vaikutuksen aiheuttaneesta toiminnasta tehtävässä päätöksessä, kohdistuvaa heijastusvaikutusta (kustannusta tai hyötyä), josta ei suoriteta korvausta. Rajatylittävä ulkoisvaikutus aiheutuu silloin, kun jonkin maan toiminnalla on myönteisiä tai kielteisiä vaikutuksia toisiin maihin. · Ongelman määrittely hallinnon kannalta Tonavan alueella keskeinen ongelma on hallinto. Erityisesti puuttuu riittäväntasoista kansainvälistä hallintoa. Siksi myös yhteistyö on riittämätöntä (yhteisiä intressejä ei ole ja joistakin kysymyksistä näkemykset menevät jopa ristiin). Maat suhtautuvat eri tavoin esimerkiksi ympäristökysymyksiin ja muihin joen käyttöön liittyviin seikkoihin, joihin voitaisiin etsiä ratkaisuja helpommin laajemmissa yhteyksissä tai innovatiivisella teknologialla. Näitä strategiassa todennäköisesti ehdotetaankin. EU:lla on tarjota joitakin toimintapuitteita (lainsäädännön ja rahoitusvälineiden kautta) tiettyjen keskeisten haasteiden ratkaisemiseen ja mahdollisuuksien hyödyntämiseen. Myös hallitustenvälisiä järjestelyjä on olemassa. Institutionaaliset valmiudet eivät kuitenkaan ole riittäviä, ja täytäntöönpanoon liittyy vakavia puutteita (ne näkyvät esimerkiksi siinä, että jotkin EU-direktiivit on kyllä saatettu osaksi lainsäädäntöä mutta eivät toteudu käytännössä). Alueen moniin haasteisiin puututaan siksi hajanaisella tavalla, eikä alueen potentiaalia hyödynnetä täysimääräisesti. Olisi saatava kattavampi käsitys asioiden keskinäisistä vaikutussuhteista ja hallinnoitava niitä paremmin, kehitettävä yhteisiä tai yhteistyöhön perustuvia välineitä, kartoitettava synergiaetuja ja hyödynnettävä niitä sekä valtion- että sektorirajojen ylitse ja pyrittävä välttämään tai ratkaisemaan konflikteja. · Ongelman määrittely aiheittain Yhteistyötä kaivataan erityisen kipeästi useissakin kysymyksissä. Niitä ovat liikkuvuus ja saavutettavuus, energia, ympäristö ja riskinhallinta. Nämä ongelmat on jo periaatteessakin otettava osaksi strategiaa. Julkisessa kuulemisessa (ja etenkin jäsenvaltioiden kommenteissa) kävi selväksi, että mukaan olisi otettava tai voitaisiin ottaa muitakin seikkoja joko siksi, että niillä on rajatylittäviä ulkoisvaikutuksia (innovointi ja kilpailukyky, yhtenäismarkkinoiden toteuttaminen, henkilöpääoma, turvallisuus, matkailu) tai että niistä on selvästi hyvä vaihtaa kokemuksia (tietoyhteiskunta, institutionaaliset valmiudet, syrjäytyneet yhteisöt). Kun nämä aiheet otetaan mukaan strategiaan, kumppanit ja sidosryhmät voivat lisäksi tarkastella vähemmän tärkeinä pitämiensä kysymysten vastapainoksi olennaisina pitämiään seikkoja. Poliittisesti on tärkeää ottaa strategiaan erinäisiä muita seikkoja, jotta koko paketista päästäisiin sopuun. Sitä paitsi nämä sosioekonomiset ja muut näkökohdat tehostavat Euroopan unioniin vasta hiljattain liittyneiden maiden integroitumista. 2.1.1. Kysymyksiä, joiden ratkaiseminen ei onnistu yksin vaan yhteistyöllä – Liikkuvuus ja saavutettavuus. Sisävesiliikenteessä ei selvästikään hyödynnetä Tonavan koko potentiaalia. Sitä voitaisiin parantaa esimerkiksi lisäämällä intermodaalisuutta, parantamalla hallintoa, tehostamalla investointeja infrastruktuuriin ja laitteisiin ja lisäämällä pätevien työntekijöiden saatavuutta. Jos kysyntää puuttuukin, puuttuu myös tarjontaa. Tonavan kanavat eivät aina ole purjehduskelpoisia eivätkä satamat aina tehokkaita, aluksia on liian vähän, ja usein ne ovat huonokuntoisia, eivätkä koulutusjärjestelyt pysty tuottamaan riittävästi miehistöä. Maantie- ja rautatieinfrastruktuuri on usein tehotonta tai sitä ei ole olemassakaan. Tämä koskee etenkin rajatylittäviä yhteyksiä (joita kansalliset viranomaiset eivät pidä ensisijaisina). – Energia. Energian toimitusvarmuus ja energiatehokkuus ovat alueella usein ongelmallisia kysymyksiä. Energiaa tuodaan paljon, ja sen siirtäminen tai kuljettaminen on kallista. Lisäksi markkinat ovat hajanaisia ja rajayhdysjohtoja puuttuu. Tonavan alue on erityisen haavoittuvainen energian toimitusvarmuuden suhteen, kuten nähtiin tammikuussa 2009, kun kaasuntoimituksia rajoitettiin. Energian tuotanto ja käyttö saastuttavat. Olisikin pyrittävä parantamaan energiatehokkuutta (ja saamaan aikaan säästöjä) ja lisäämään uusiutuviin lähteisiin perustuvaa tuotantoa. – Ympäristö. Veden – niin joki- kuin pohjavedenkin – laatu on monissa Tonavan alueen jäsenvaltioissa usein heikko. Vettä pilaavia aineita, etenkin ravinteita, on paljon. Maaperän tilanne on vastaava etenkin valtionrajat ylittävillä teollistuneilla alueilla. Sama koskee myös kaupunki-ilman laatua. Maisemien ja biodiversiteetin uhkana on myös luonnonalueiden, etenkin koskemattomien vuoristoalueiden, häviäminen, minkä vuoksi lajisto pienenee. Biodiversiteetin ja ekosysteemien tuhoutuminen voi johtaa peruuttamattomiin muutoksiin ja siihen, ettei luonnosta enää saada sellaisia tavaroita ja palveluja kuin tulvasuojelu, veden puhdistus, elintarvike- ja puutavarantuotanto taikka ilmastonmuutoksen lievittäminen ja siihen mukautuminen. Kalastusta harjoitetaan joilla kestämättömällä tasolla, ja hydrologis-morfologiset muutokset estävät kaloja vaeltamasta. Erityisen uhanalaisia ovat sampikalat, jotka ovat merkittäviä vaelluskaloja koko Tonavan vesistöalueella. – Riskinhallinta. Tonavan alueeseen kohdistuu kolme keskeistä riskiä: tulvat, kuivuus ja teollisuuden saasteet. Niistä mikään ei pysähdy valtioiden rajoille. Tarkoituksena on hallita sekä ennaltaehkäisyä (välttää riskin toteutuminen) ja reagointia (kun riski toteutuu). Tulvien pääsyynä on se, että Tonavan ja sen sivujokien törmät on pitkälti kanavoitu keinotekoisesti, jolloin lisävesi ei pääse virtaamaan vapaasti laajemmalle (silloin vedenpinta nousee). Kuivuutta aiheuttaa lähinnä alueen puolimantereinen ilmasto, joka on lisäksi altis ilmastomuutokselle. Teollisperäisiä riskejä taas aiheuttavat ennen muuta vanhentuneet, onnettomuusalttiit laitokset, joista saattaa levitä merkittävästikin saasteita naapurimaihin. 2.1.2. Kysymyksiä, joihin liittyvää yhteistyötä olisi helpotettava rajatylittävien ulkoisvaikutusten vuoksi – Innovointi ja kilpailukyky. Tonavan alueelle on leimallista selvä jako sellaisten tekijöiden suhteen kuin yhteistyön intensiivisyys (tutkimuksen, yritysten ja julkisen sektorin sisällä ja välillä), yrittäjyys, innovaatioiden hyödyntäminen, tutkimus- ja kehittämisinvestoinnit ja yleinen kilpailukyky. Alueelle olisi huomattavaa etua siitä, että yhteyksiä etenkin itä-länsisuunnassa lisättäisiin. – Sisämarkkinoiden toteuttaminen. Kansallisen sääntelyn erojen vuoksi palveluntarjoajat eivät ulota toimintaansa muihin Tonavan maihin niin laajalti kuin pitäisi eivätkä tarjoa palvelujaan sijaintimaansa rajojen ulkopuolelle. Pienillä ja keskisuurilla yrityksillä ei useinkaan ole riittäviä resursseja selviytyä niistä hallinnollista ja muista järjestelyistä, joita pääsy naapurimaiden markkinoille edellyttäisi. Tämä rajoittaa merkittävästi niiden mahdollisuuksia hyödyntää potentiaaliansa. – Henkilöpääoma. Tonavan alueella asuu korkeasti koulutettuja ihmisiä vähemmän kuin EU27:ssä keskimäärin, ja alueelliset erot ovat tässäkin tapauksessa selviä. Liikkuvuus on edelleen vähäistä etenkin tutkijoiden ja opiskelijoiden sekä pitkälle koulutettujen ja pätevien työntekijöiden keskuudessa. Alue ei tätä nykyä hyödynnä näiden työntekijöiden täyttä potentiaalia, joka olisi sille merkittävä voimavara. – Turvallisuus. Kun taloudellinen yhdentyminen tiivistyy ja rajatylittävä kauppa lisääntyy, vaarana on, että myös järjestäytynyt rikollisuus lisääntyy alueella (esim. salakuljetus, ihmiskauppa ja musta pörssi). Järjestäytynyt rikollisuus paitsi aiheuttaa välitöntä haittaa myös nostaa yritysten liiketoiminnan kustannuksia koko alueella ja rajoittaa näin mahdollisuuksia talouskasvuun. Tähän ongelmaan on selvästikin puututtava rajojen molemmin puolin. – Matkailu. Tonavan alue on kulttuuriltaan, etnisesti ja luonnoltaan hätkähdyttävän monimuotoinen. Nämä ominaisuudet voisivat olla alueelle merkittävä matkailuvaltti. Matkailun tarjoamia mahdollisuuksia ei kuitenkaan hyödynnetä täysimääräisesti. Hankkeet ovat erillisiä, eikä toiminnan linjaamiseen ole laadittu yhteistä strategiaa. 2.1.3. Kysymyksiä, joihin liittyvää yhteistyötä voitaisiin helpottaa kokemustenvaihdon nimissä – Tietoyhteiskunta. Tietoyhteiskunnan kehitysaste on Tonavan alueella heikompi kuin muualla EU27:ssä. Ihmisillä on vähemmän mahdollisuuksia hyödyntää tietokoneita, internetyhteyksiä ja digitaalista sisältöä. Maat eivät siksi saa täyttä hyötyä tästä kasvun, koheesion ja kestävyyden lähteestä. Olisikin erittäin hyvä päästä hyödyntämään alueen tässä suhteessa pisimmälle kehittyneiden osien hyviä kokemuksia ja tuoreinta kehitystä. – Institutionaaliset valmiudet. Alueen kansainväliset, kansalliset, alueelliset ja paikalliset hallintojärjestelmät ovat osin vielä muuttumassa ja kehittymässä – usein vastatakseen viime vuosien perustavaa laatua oleviin muutoksiin. Se vaikuttaa siihen, miten päätöksiä tehdään (julkisen sektorin henkilöstön pysyvyys, avoimuus, kuulemiset, suunnittelu, rahoitusjärjestelyt, projektien valmistelu, aluesuunnittelu jne.) ja miten toimintaa toteutetaan (aikataulujen mukaisesti, tehokkaasti, vaikuttavasti, taloudellisesti, ilman korruptiota jne.). Hallinto on eräissä osissa aluetta toteutettu onnistuneesti, joten kokemustenvaihdolla saataisiin aikaan todellista edistymistä. – Syrjäytyneet yhteisöt. Tonavan alueella elää useita syrjäytyneitä yhteisöjä, kuten vähemmistöjä ja romaneja (Tonavan alueella asuu 10 miljoonaa romania eli 80 prosenttia koko Euroopan romaneista). Nämä yhteisöt elävät usein heikoissa oloissa ilman perusinfrastruktuuria. Ne kohtaavat syrjintää, sosiaalista syrjäytymistä ja alueellista erottelua samoin kuin sosiaalisia jännitteitä. Eräissä osissa aluetta viranomaisilla ei ole riittävästi resursseja tai kokemusta pystyäkseen puuttumaan näihin ongelmiin kokonaisvaltaisella tavalla. Niille olisi suurta hyötyä lähialueiden paremmista käytänteistä ja organisointimalleista. 3. Toissijaisuuskysymysten analyysi Yleisesti ottaen päätökset on parasta tehdä sopivimmalla tasolla ja toiminnan toteuttaminen olisi uskottava niille, joilla on siihen tarvittavat tiedot ja taidot. Koko Eurooppaa koskevissa kysymyksissä voidaan hyödyntää Euroopan unionin toimielimiä, kun taas kansallisista kysymyksistä voivat vastata kansalliset viranomaiset ja alueellisista ja paikallisista kysymyksistä alueet ja kaupungit. Makroaluetason kysymyksissä (jotka koskevat useita maita mutta eivät koko EU:ta ja joskus myös EU:n ulkopuolisia maita) tarvitaan erityistä makroaluetason yhteistyörakennetta. Maat tekevät jo nyt jonkin verran yhteistyötä joko hallitustenvälisten organisaatioiden kautta tai yksittäisten kysymysten osalta. Järjestelyt eivät kuitenkaan aina ole riittävän tehokkaita, niissä ei ole mukana kaikkia yhteistyötä kaipaavia aiheita, eikä niitä hoideta strategisesta näkökulmasta korkeinta poliittista tasoa myöten. Juuri tämän vuoksi jäsenvaltiot ovat neuvoston kautta itse pyytäneet komissiota laatimaan makroaluestrategian Tonavan aluetta varten. 4. EU:n toimien tavoitteet Yleisenä tavoitteena eli visiona on kehittää pitkäjänteinen ja yhtenäinen yhteistyöhön perustuva toimintamalli, jonka avulla Tonavan alueen maat, kaupungit ja alueet pyrkisivät yhdessä ratkaisemaan ongelmat ja hyödyntämään yhteisiä mahdollisuuksia. Maille olisi konkreettista hyötyä siitä, että niillä olisi paremmat puitteet, joissa ne voisivat keskustella ja päättää yhteisiä haasteita ja mahdollisuuksia koskevasta toiminnasta ja toteuttaa sitä yhdessä. Toimintaa voitaisiin kuitenkin koordinoida tiiviimmin eri aloilla ottaen huomioon yhteydet talouden muihin osa-alueisiin (kuten liikenne – ympäristö – talouskehitys). Sitä varten olisi keskityttävä kolmeen erityiseen tavoitteeseen: parempaan koordinointiin ja yhtenäisyyteen (vaikuttavuus), institutionaalisten valmiuksien tehostamiseen (tehokkuus) ja pitkäjänteiseen yhteistyöhön (poliittinen hyväksyttävyys). 5. Toimintavaihtoehdot Edellä esitettyjen haasteiden pohjalta voidaan nähdä tarve parantaa politiikan kehittämistä, päätöksentekoa ja toteutusta lisäämällä koordinointia, yhteistyötä ja yhdentymistä eri sektorien ja Tonavan alueen eri maiden, kaupunkien ja alueiden välillä. Nykyisen politiikan linjaamiseen, toteuttamiseen ja tehostamiseen tarvitaan tehokkaampia valmiuksia. Seuraavassa kuvailtavia vaihtoehtoja ja järjestelyjä onkin tämän analyysin pohjalta tarkasteltava sen suhteen, miten niillä saavutetaan määritetyt tavoitteet. Vaihtoehdot liittyvät Tonavan alueen mahdollisiin yhteistyöpuitteisiin ja toiminnan maantieteelliseen kattavuuteen. · Mahdolliset yhteistyöpuitteet – Vaihtoehto 1: Ei komission mukanaoloa (perusskenaario). Komissio ei laadi strategiaa Tonavan aluetta varten. Tarjolla voisi olla kaksi mahdollista vaihtoehtoa: 1.1) Tonavan aluetta varten ei laadita strategiaa tai 1.2) strategia laaditaan, mutta sen laatii jokin muu taho kuin komissio. – Vaihtoehto 2: Komissio pelkästään valmistelee strategian, mutta se toteutetaan yksinomaan hallitustenvälisin toimin ilman EU:n mukanaoloa. – Vaihtoehto 3: Komissio koordinoi toimia EU:n tasolla (EU:n rakenteita käyttäen). Laaditaan koordinoitu strategia olemassa olevia EU-rakenteita hyödyntäen. Komissio omaksuu avustavan roolin. Komissio laatii strategian, mutta myöhemmät päätökset tekevät instituutiot yhdessä. – Vaihtoehto 4: Komissio tukee uuden elimen perustamista taloudellisesti ja lainsäädännön kautta. Perustetaan uusi kansainvälinen organisaatio, jolla on valta antaa uutta lainsäädäntöä Tonavan alueelle ja hallinnoida varoja, joilla rahoitetaan kansainvälisiä hankkeita. · Maantieteelliset vaihtoehdot – Vaihtoehto a: Toiminta koskee vain Tonavan jokea itseään. Toiminnan piiriin kuuluvat Tonavan jokivarren alueet (jäsenvaltiot ja muut maat), eli siinä keskitytään pelkästään itse jokeen liittyviin kysymyksiin kuten liikennöitävyyteen ja ympäristöön. – Vaihtoehto b: Mukana on koko toiminnallinen alue. Tämä vaihtoehto kattaa Tonavan alueen kokonaisuudessaan (jäsenvaltiot ja muut maat), jolloin sillä voidaan puuttua lukuisiin alueella (eikä pelkästään jokivarressa) kohdattuihin ongelmiin. Tässä vaihtoehdossa Tonavan aluetta pidetään toiminnallisena alueena, jolloin mukana on toimijoita, joita tarvitaan eri kysymyksissä tehtävään yhteistyöhön, olivatpa ne EU:n jäsenvaltioita tai eivät. Jotta alueesta saisi kuvan, voidaan tarkastella alueella laajasti tukea nauttivan Tonavan yhteistyöhankkeen käyttämää määritelmää, jonka mukaan Tonavan alueeseen kuuluvat Tonavan vesistöalueen (ei siis vain jokivarren) maat. Näin katsottuna alueeseen kuuluvat EU:n jäsenvaltiot Saksa (Baden-Württenberg ja Baijeri), Itävalta, Slovakia, Tšekki, Unkari, Slovenia, Romania ja Bulgaria ja EU:n ulkopuolella Kroatia, Serbia, Bosnia ja Hertsegovina, Montenegro, Moldova ja Ukraina (Tonavan varren alueet). Tämä ei estä naapurimaita (tai merialueita) osallistumasta tiettyjen aiheiden käsittelyyn. On siis korostettava, ettei Tonavan alue rajoitu itse Tonavan jokeen. [4] Jotta alueesta saisi kuvan, voidaan tarkastella alueella laajasti tukea nauttivan Tonavan yhteistyöhankkeen käyttämää määritelmää, jonka mukaan Tonavan alueeseen kuuluvat Tonavan vesistöalueen (ei siis vain jokivarren) maat. Näin katsottuna alueeseen kuuluvat EU:n jäsenvaltiot Saksa (Baden-Württenberg ja Baijeri), Itävalta, Slovakia, Tšekki, Unkari, Slovenia, Romania ja Bulgaria ja EU:n ulkopuolella Kroatia, Serbia, Bosnia ja Hertsegovina, Montenegro, Moldova ja Ukraina (Tonavan varren alueet). Tämä ei estä naapurimaita (tai merialueita) osallistumasta tiettyjen aiheiden käsittelyyn. On siis korostettava, ettei Tonavan alue rajoitu itse Tonavan jokeen. – Vaihtoehto c: Toimintamalli ulottuu itse jokea laajemmalle mutta vain Tonavan alueen jäsenvaltioihin. Pohjana on siis vaihtoehto b, mutta mukana ovat vain EU:n jäsenvaltiot. 6. Vaikutusten arviointi · Mahdolliset yhteistyöpuitteet Seuraavassa taulukossa esitetään tiivistetysti, kuinka eri toimintavaihtoehdoilla voitaisiin päästä kohdassa 4 kuvattuihin tavoitteisiin (vaikuttavuus), kuinka helposti niihin voitaisiin päästä (tehokkuus), ja missä määrin niihin todennäköisesti sitouduttaisiin (poliittinen hyväksyttävyys). Vaihtoehto 1 – Ei komission mukanaoloa (perusskenaario) Skenaario 1.1: Ei strategiaa Tonavan aluetta varten| |--|-|0|+|++| Vaikuttavuus|||||| Tehokkuus|||||| Poliittinen hyväksyttävyys|||||| Vaihtoehto 1 – Ei komission mukanaoloa (perusskenaario) Skenaario 1.2: Strategia laaditaan, mutta sen laatii jokin muu taho kuin komissio | |--|-|0|+|++| Vaikuttavuus|||||| Tehokkuus|||||| Poliittinen hyväksyttävyys|||||| Vaihtoehto 2: Komissio pelkästään valmistelee strategian| |--|-|0|+|++| Vaikuttavuus|||||| Tehokkuus|||||| Poliittinen hyväksyttävyys|||||| Vaihtoehto 3: Komissio koordinoi toimia EU:n tasolla (EU:n rakenteita käyttäen)| |--|-|0|+|++| Vaikuttavuus|||||| Tehokkuus|||||| Poliittinen hyväksyttävyys|||||| Vaihtoehto 4: Komissio tukee uuden elimen perustamista taloudellisesti ja lainsäädännön kautta| |--|-|0|+|++| Vaikuttavuus|||||| Tehokkuus|||||| Poliittinen hyväksyttävyys|||||| · Maantieteelliset vaihtoehdot – Vaihtoehto a: Toiminta koskee vain Tonavan jokea itseään. Joen tilannetta pystyttäisiin parantamaan, mutta muut Tonavan alueen kannalta merkittävät politiikanalat jäisivät huomiotta. Varjoon jäisivät erityisesti mahdollisuudet tehostaa unionin laajentumisen jälkeistä sosioekonomista kehitystä alueella. – Vaihtoehto b: Mukana on koko toiminnallinen alue. Tämän vaihtoehdon myötä mukaan voitaisiin ottaa enemmän kysymyksiä, jotka liittyvät koko Tonavan alueeseen eivätkä pelkästään itse Tonavaan. Kuten kuulemisissa kävi ilmi, tällaisella laajemmalla mallilla voitaisiin helpottaa muutoin umpikujaan juuttuvien kysymysten ratkaisemista (liikennöitävyys – ympäristökysymykset) ja auttaa kaikkia osapuolia löytämään ratkaisuista omalta kannaltaan edullisia puolia. Malli tarjoaisi siis mahdollisuuksia poliittisiin kompromisseihin. Tällä tavoin voitaisiin päästä ”pienintä yhteistä nimittäjää” laajempiin tuloksiin. Lisäksi kun politiikan eri osa-alueita tarkastellaan yhtenäisellä tavalla, jossa otetaan huomioon niiden vuorovaikutukset, voidaan välttää lokeroitumista. Malli tarjoaisi tilaisuuden tehostaa alueen integroitumista koko EU:hun niin hallinnollisesti kuin oikeudellisestikin ja suhteessa sosioekonomiseen kehitykseen. Vaihtoehto todennäköisesti nauttisikin laajempaa poliittista hyväksyntää, ja sen ansiosta voitaisiin edistyä kysymyksissä, joissa poliittiset tavoitteet eivät osu yhteen. – Vaihtoehto c: Toimintamalli ulottuu itse jokea laajemmalle mutta vain Tonavan alueen jäsenvaltioihin. Tällä mallilla voitaisiin helpottaa monien toimien toteuttamista, kun koko alueella sovellettaisiin samoja oikeudellisia puitteita (EU-direktiivejä) ja samoja rahoitusvälineitä (etenkin rakennerahastoja). Koko Tonavan alueen haasteita ja mahdollisuuksia varten se ei kuitenkaan tarjoaisi kattavia välineitä. Esimerkiksi Tonavan liikennöitävyyden parantamiseen ei olisi täysiä mahdollisuuksia, koska joki virtaa myös Kroatian ja Serbian halki. Politiikan muotoilu ja toteutus jäisi vajaaksi myös useimmilla muilla osa-alueilla, sillä käsillä olevat kysymykset koskevat usein myös naapureina olevien ehdokasmaiden, ehdokkuutta valmistelevien maiden ja muiden kolmansien maiden alueita. 7. Vaihtoehtojen vertailu Eri toimintavaihtoehtojen vaikutusten analysoinnin perusteella päädytään pitämään parhaina seuraavia vaihtoehtoja: · Mahdolliset yhteistyöpuitteet Parhaana pidetty vaihtoehto on nro 3, jonka mukaan komissio koordinoi toimia EU:n tasolla EU:n rakenteita käyttäen. Tässä vaihtoehdossa komissio osallistuu prosessiin aktiivisesti avustavassa roolissa ja tukee Tonavan maita niiden laatiessa yhtenäistä strategiaa aluetta varten. Tällaisen EU-strategian kehittämisessä tehdään tiivistä yhteistyötä mukana olevien maiden ja Euroopan komission kaikkien asiaan liittyvien yksiköiden välillä. Prosessin tueksi järjestetään laaja avoin kuulemismenettely, jossa kuullaan kaikkia alueen sidosryhmiä. Lisäksi kuullaan alueen asiantuntijoita. Vaihtoehdon toteuttamisessa voitaisiin hyödyntää kokemuksia EU:n Itämeren alueen strategiasta, joka laadittiin vuonna 2009 ja on nyt edennyt toteuttamisvaiheeseen. Tällä vaihtoehdolla katsotaan olevan muihin vaihtoehtoihin verrattuna seuraavia vahvuuksia: – tehokkuus: aluetta koskevaa eri alojen politiikkaa ja rahoitusta pystytään linjaamaan paremmin – vaikuttavuus: konkreettisten toimien täytäntöönpanoa helpottavat komission ohjaava rooli, strategian laaja tuki kentällä ja toimien toteutettavuus – poliittinen hyväksyttävyys: kun hyödynnetään olemassa olevia varoja, instituutioita ja lainsäädäntöä ja toimintamallia, jossa kaikki voivat olla mukana, kaikki osapuolet voivat tuntea strategian omakseen. Vaikka vaihtoehto edellyttääkin enemmän hallintomenoja kuin perusskenaario, resursseja se vie vähemmän kuin muut vaihtoehdot, joiden mukaisesti perustettaisiin uusia elimiä. Komissiolla olisi vaihtoehdossa keskeinen koordinaattorin rooli, minkä ansiosta politiikan toteuttamista ja varainkäyttöä voidaan tehostaa ja resursseja käyttää paremmin yleensäkin. Mitä tulee osassa 4 esitettyihin tavoitteisiin, tällä vaihtoehdolla parannetaan politiikan ja investointipäätösten koordinointia ja johdonmukaisuutta, vahvistetaan alueen institutionaalisia valmiuksia (siinä hyödynnetään ja vahvistetaan olemassa olevia rakenteita ja instituutioita ja tiivistetään maiden välistä yhteistyötä) ja parannetaan näkyvyyttä ja vastuuvelvollisuutta (Euroopan komissio ja jäsenvaltiot seuraavat ja arvioivat toimintaa jatkuvasti). · Maantieteelliset vaihtoehdot Parhaana pidetty vaihtoehto on vaihtoehto b, jonka mukaan Tonavan alueella tarkoitetaan koko toiminnallista maantieteellistä aluetta. Tämä vaihtoehto kattaisi Tonavan alueen kokonaisuudessaan (jäsenvaltiot ja muut maat), minkä ansiosta sillä voidaan puuttua kaikkiin keskeisiin koko Tonavan alueen kysymyksiin ja auttaa pääsemään eroon muutoin esiintyvistä hallinnollisista ja poliittisista esteistä ja puutteista. 8. Seuranta ja arviointi Seurantaa ja arviointia voitaisiin harjoittaa kolmella tasolla: – Asetetaan välitavoitteet tarvittaville rakenteille (temaattisten työryhmien perustaminen, vastuutahojen nimeäminen tiedonkeruuseen, alueen sisäiset viestintäjärjestelyt, sidosryhmiä palvelevat yhteyspisteet). Vahvistetaan raportointijärjestelyt ja aikataulu. – Vahvistetaan kullekin toimintasuunnitelman painopistealalle seurantaindikaattorit ja luodaan yksityiskohtainen järjestely, jolla voidaan arvioida täytäntöönpanoa. Indikaattorit vahvistetaan samalla kun toimintasuunnitelma hyväksytään. – Määritellään päätavoitteet, joiden pohjalta arvioidaan Tonavan alueella keskeisten kysymysten suhteen saavutettua yleistä kehitystä. Päätavoitteiden perusteella määritellään lähtötasot, joiden pohjalta arvioidaan edistymistä keskeisissä ympäristöasioihin, hyvinvointiin, saavutettavuuteen ja turvallisuuteen liittyvissä tavoitteissa. Raportointia varten on luotava järjestelyt. Komissio voisi esittää säännöllisesti raportin siitä, miten toimintasuunnitelmassa vahvistettujen seurantaindikaattorien toteuttamisessa on edistytty. Lisäksi voitaisiin vahvistaa arviointiaikataulu (raportti esim. kolmen toteutusvuoden jälkeen). 9. Päätelmät Tässä vaikutustenarviointiraportissa ehdotetaan edellä esitetyn perusteella, että EU:lle laaditaan Tonavan aluetta varten strategia, jonka yhteydessä Euroopan komissio koordinoi kestäväpohjaista yhteistyöjärjestelyä, jolla helpotetaan tuen antamista kehitykselle ja kansainvälisesti toteutettaville yhdennetyille toimille jo olemassa olevien EU-rakenteiden kautta. Strategian tueksi olisi laadittava päivitettävä toimintasuunnitelma, jossa esitetään konkreettisia esimerkkejä siitä, missä tapauksessa ja miten yhteistyötä olisi tiivistettävä. Ehdotettu järjestely on samankaltainen kuin se, jota käytetään (ja testataan) EU:n Itämeren alueen strategiassa. Koska toimintamalliin on jo oltu tyytyväisiä, Itämeren alueen malli voisi tarjota hyödyllisen viitekohdan myös Tonavan alueen strategialle. EU:n Tonavan alueen strategia tarjoaa kestäväpohjaiset puitteet yhteistyölle, jolla tuetaan kehitystä ja yhtenäistä toimintaa kansainvälisessä toimintaympäristössä. Strategian tueksi laaditaan päivitettävä toimintasuunnitelma, jossa esitetään konkreettisia esimerkkejä siitä, missä tapauksessa ja miten yhteistyötä olisi tiivistettävä. Kullekin toimintasuunnitelman painopistealalle nimetään koordinoijamaa. Jäsenvaltiot ovat mukana strategiassa myös neuvoston kautta, ja strategian seurantatoimista huolehtii erityinen korkean tason työryhmä. Komissiolla olisi keskeinen rooli prosessin etenemisen varmistamisessa. Se ottaisi vetovastuun ja edistäisi erimielisyyksien ratkaisemista suhteellisen riippumattomana, hyväksyttynä ja uskottavana kumppanina. Komissio siis edesauttaa prosessin etenemistä ja koordinoi toimintaa ja raportoi edistymisestä. Rahoituksen osalta mainittakoon, että rakennerahastojen ohjelmia ryhdytään hyödyntämään jo prosessin alkuvaiheessa, jotta niistä pystytään osoittamaan rahoitusta toimintasuunnitelmaan. EU:n Tonavan alueen strategialla on selvä poliittinen tuki (komissio ja valtioiden päämiehet), joten siltä voidaan odottaa konkreettisia tuloksia. Strategialla voidaan edesauttaa konkreettisten parannusten aikaansaamista, koska sen valmistelussa on hyödynnetty teknistä asiantuntemusta (pääosastot, ministeriöt, sidosryhmät) ja komission nimenomaista panostusta. Siinä voidaan hyödyntää prosessia, jonka ansiosta toimintaa pidetään avoimena ja oikeutettuna. Merkittävää hyötyä on luvassa myös politiikan ja olemassa olevien välineiden tarjoaman rahoituksen linjaamisesta toisiinsa. Strategialla on kuitenkin entiseen tapaan edistettävä Tonavan alueen maiden ja sidosryhmien yhteistyömentaliteettia: kumppanuutta sekä yhteisiä tavoitteita ja vastuita. [1] Eurooppa-neuvosto pyysi virallisesti Euroopan komissiota koordinoimaan EU:n strategiaa Tonavan aluetta varten. Se totesi päätelmissään 19. kesäkuuta 2009 seuraavaa: ”Kestävään kehitykseen olisi pyrittävä myös tiettyjen alueiden erityishaasteita koskevalla yhdennetyllä toimintatavalla – –. Se pyytää komissiota myös esittämään EU:n strategian Tonavan aluetta varten ennen vuoden 2010 loppua.” [2] Yksiköidenväliseen työryhmään osallistuivat seuraavat pääosastot: AGRI, EAC, ECFIN, ELARG, RELEX, AIDCO, ECHO, EMPL, ENTR, ENV, CLIM, INFSO, JLS, MARE, MOVE, ENER, MARKT, RTD, SANCO, TAXUD, TRADE ja SG. [3] Taloustieteessä ulkoisvaikutuksella tarkoitetaan osapuoleen, joka ei ole osallisena vaikutuksen aiheuttaneesta toiminnasta tehtävässä päätöksessä, kohdistuvaa heijastusvaikutusta (kustannusta tai hyötyä), josta ei suoriteta korvausta. Rajatylittävä ulkoisvaikutus aiheutuu silloin, kun jonkin maan toiminnalla on myönteisiä tai kielteisiä vaikutuksia toisiin maihin. [4] Jotta alueesta saisi kuvan, voidaan tarkastella alueella laajasti tukea nauttivan Tonavan yhteistyöhankkeen käyttämää määritelmää, jonka mukaan Tonavan alueeseen kuuluvat Tonavan vesistöalueen (ei siis vain jokivarren) maat. Näin katsottuna alueeseen kuuluvat EU:n jäsenvaltiot Saksa (Baden-Württenberg ja Baijeri), Itävalta, Slovakia, Tšekki, Unkari, Slovenia, Romania ja Bulgaria ja EU:n ulkopuolella Kroatia, Serbia, Bosnia ja Hertsegovina, Montenegro, Moldova ja Ukraina (Tonavan varren alueet). Tämä ei estä naapurimaita (tai merialueita) osallistumasta tiettyjen aiheiden käsittelyyn. On siis korostettava, ettei Tonavan alue rajoitu itse Tonavan jokeen. ET |EUROOPA KOMISJON| Brüssel 8.12.2010 SEK(2010) 1491 lõplik KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile: KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE ELi Doonau piirkonna strateegia Mõju hindamise kokkuvõte {SEK(2010) 1490 lõplik} {SEK(2010) 1489 lõplik} {KOM(2010) 715 lõplik} 1. Sissejuhatus Liikmesriigid on palunud Euroopa Komisjonil ette valmistada Doonau piirkonna strateegia Euroopa Ülemkogu palus Euroopa Komisjonil formaalselt koordineerida ELi Doonau piirkonna strateegiat, sõnastades 19. juuni 2009. aasta järeldustes järgnevalt: „Säästva arengu suunas tuleks samuti püüelda konkreetsete piirkondade ees seisvate spetsiifiliste väljakutsete suhtes integreeritud lähenemisviisi võtmise teel (…). Ülemkogu kutsub (…) komisjoni üles esitama enne 2010. aasta lõppu ELi Doonau piirkonna strateegia.” . See on jätkuks ELi Läänemere piirkonna strateegiale, mis arendati komisjoni koordineerimisel välja ajavahemikus 2008–2009, ning mida praegu rakendatakse. Praegune palve rõhutab kestliku arengu olulisust, mis tuleks saavutada lõimitud lähenemisviisi abil. ELi Doonau piirkonna strateegiat koordineerib komisjoni sees regionaalpoliitika peadirektoraat, kes on ette valmistanud ka käesoleva mõjuhinnangu. [1] Euroopa Ülemkogu palus Euroopa Komisjonil formaalselt koordineerida ELi Doonau piirkonna strateegiat, sõnastades 19. juuni 2009. aasta järeldustes järgnevalt: „Säästva arengu suunas tuleks samuti püüelda konkreetsete piirkondade ees seisvate spetsiifiliste väljakutsete suhtes integreeritud lähenemisviisi võtmise teel (…). Ülemkogu kutsub (…) komisjoni üles esitama enne 2010. aasta lõppu ELi Doonau piirkonna strateegia.” 2. Probleemi kirjeldus Probleemi kirjeldus põhineb sotsiaal-majanduslikul analüüsil ja laiaulatuslikel konsultatsioonidel. Konsultatsioonidesse olid kaasatud Doonau piirkonna liikmesriigid ja kolmandad riigid, valitsustevahelised ja valitsusvälised organisatsioonid ning sidusrühmad, kaasa arvatud elanikud ja piirkonna eksperdid. Töös osales ka Euroopa investeerimispank ja komisjoni 22 peadirektoraati Talitustevahelises töörühmas osalesid järgmised peadirektoraadid: AGRI, EAC, ECFIN, ELARG, RELEX, AIDCO, ECHO, EMPL, ENTR, ENV, CLIM, INFSO, JLS, MARE, MOVE, ENER, MARKT, RTD, SANCO, TAXUD, TRADE ja SG. . Kirjeldatud väljakutsed on piiriülese iseloomuga ning neil on palju piiriülest välismõju Majandusteaduses käsitatakse välismõjuna kõrvaltoimet (kahju või kasu), mis mõjutab poolt, kes ei osale otsustuses, mis on mõju tekitanud, ning mõju maksetega ei kompenseerita. Piiriülene välismõju on mõju, kui ühe riigi meetmed mõjutavad positiivselt või negatiivselt teisi riike. . Järjest enam on selge, et killustatud poliitikavaldkondade areng ja otsuste tegemine ei ole Doonau piirkonna jaoks adekvaatsed lahendused. [2][3] Talitustevahelises töörühmas osalesid järgmised peadirektoraadid: AGRI, EAC, ECFIN, ELARG, RELEX, AIDCO, ECHO, EMPL, ENTR, ENV, CLIM, INFSO, JLS, MARE, MOVE, ENER, MARKT, RTD, SANCO, TAXUD, TRADE ja SG. Majandusteaduses käsitatakse välismõjuna kõrvaltoimet (kahju või kasu), mis mõjutab poolt, kes ei osale otsustuses, mis on mõju tekitanud, ning mõju maksetega ei kompenseerita. Piiriülene välismõju on mõju, kui ühe riigi meetmed mõjutavad positiivselt või negatiivselt teisi riike. · Probleemi kirjeldus seoses valitsemistavaga Doonau piirkonnas on suurimaks probleemiks valitsemistava. Puudu on adekvaatsest riigiülesest juhtimisest. Sellest tuleneb vähene koostöö (vähe ühishuve ja isegi vastuolulised teemad). Näiteks on riikide vahel erimeelsusi keskkonna ja muudel jõe kasutamise teemadel, millele leiab lihtsamalt vastuse, kui neid käsitleda laiemas kontekstis või innovaatilisi tehnoloogiaid rakendades – selliseid lahendusi pakutakse tõenäoliselt välja strateegia raames. EL pakub välja mõned raamistikud (õigusaktide ja finantsinstrumentide abil), mis aitavad tegelda mõnede probleemide ja võimalustega, samuti on olemas mõned valitsustevahelised raamistikud. Siiski on vajaka haldussuutlikkusest ning tõsiseid probleeme on rakendamisega (nt on mõned ELi juhindid küll õigusaktidesse üle võetud, kuid reaalselt neid ei rakendata). Tulemuseks on killustatud lähenemisviis paljudele piirkonna probleemidele ning potentsiaali kasutamata jätmine. Tuleb paremini mõista ja juhtida suhteid, arendada ühiseid ja koostoimelisi instrumente ja vahendeid, rakendada sünergiaid nii riikide kui ka sektorite vahel ning vältida või lahendada konflikte. · Probleemi kirjeldus teemade kaupa Mitmete teemade puhul on koostöö äärmiselt vajalik: liikuvus ja kättesaadavus, energia, keskkond ja riskijuhtimine. Nende probleemidega peab põhimõtteliselt tegelema iga strateegia. Lisaks selgus avaliku konsultatsiooni käigus, eelkõige liikmesriikide seisukohtadest, et teatavaid teemasid võiks või peaks samuti käsitlema, kas nende piiriülese välismõju tõttu (innovatsioon ja konkurentsivõime, ühtse turu rakendamine, inimkapital, turvalisus, turism), ja/või oleks väga kasulik vahetada kogemusi (infoühiskond, haldussuutlikkus või marginaliseerunud kogukonnad). Nende teemade kaasamine võimaldaks partneritel/sidusrühmadel tasakaalustada meetmeid, mida nad peavad vähem prioriteetseteks, meetmetega, mis on ülimalt olulised: poliitiliselt on tähtis kaasata rohkelt muid teemasid, et tagada kokkulepe terve paketi osas. Lisaks aitavad sotsiaal-majanduslikud ja muud aspektid kiiremini lõimuda nendel riikidel, kes ELiga alles ühinesid. 2.1.1. Teemad, mille puhul on vaja koostööd, sest üksi nendega tegelda ei saa: – Liikuvus ja kättesaadavus: Doonau jõe potentsiaali laevatatava siseveeteena ei kasutata täielikult. Seda saaks paremini kasutada järgmiste meetmete abil: suurem transpordi koostalitlus, parem juhtimine, suuremad investeeringud taristusse ja varustusse ning kvalifitseeritud tööjõu saadavus. Nii nagu on puudu nõudlusest, on puudu ka pakkumisest. Doonau kanalid ei ole alati laevatatavad, sadamad ei ole sageli tõhusad, laevu pole piisavalt ning nad on halvas korras ning ebapiisavate koolitusvõimaluste tõttu ei ole piisavalt meeskonnaliikmeid. Maanteede ja raudteede puhul on taristu sageli ebatõhus või puudub sootuks, eriti piiriüleste ühenduste puhul (mida riikide ametiasutused ei pea prioriteetseteks). – Energia: Energiajulgeolek ja –tõhusus on piirkonnas sageli problemaatilised. Palju energiat imporditakse ning selle transport on kallis. Lisaks on turud killustunud ning puuduvad võrkudevahelised ühendused. Doonau piirkond on eriti tundlik varustuskindluse seisukohast, nagu oli näha 2009. aasta jaanuaris, kui gaasivarustus katkes. Samas on energia tootmine ja kasutamine reostuse allikaks. Vaja oleks suurendada energiatõhusust (ja kokkuhoidu) ning kasutada rohkem taastuvenergiat. – Keskkond: Mitmetes Doonau piirkonna riikides on nii jõe- kui ka pinnavee kvaliteet sageli kehv. Reostust on palju, eriti toitaineid. Samuti on saastatud pinnas, eriti piiriülestes tööstuspiirkondades, ja ka õhk linnapiirkondades. Looduslike alade, eelkõige puutumatute mägipiirkondade kadumine ohustab maastikke ja bioloogilist mitmekesisust, mis toob kaasa liikide arvu vähenemise. Bioloogilise mitmekesisuse ja ökosüsteemide hävinemine võib viia pöördumatute muutusteni ning enam ei suudeta pakkuda selliseid tooteid ja teenuseid, nagu kaitse tulvavete eest, vee puhastamine, toit ja puit ning kliimamuutusega kohanemine ja selle mõju vähendamine. Kalapüük jõgedes ei ole kestlikul tasemel ning rännet segavad hüdromorfoloogilised muutused. Tuuralised, kes on olulised siirdekalad terves Doonau jõgikonnas, on eriti ohustatud. – Riskijuhtimine: Doonau piirkond seisab silmitsi kolme peamisi ohuga: üleujutused, põuad ja tööstussaaste. Ükski neist ohtudest ei hooli riigipiiridest. Eesmärk on juhtida nii ohtude ennetamist (vältida ohu tekkimist) kui ka neile reageerimist (abi kui oht ilmneb). Doonau ja selle lisajõgede üleujutusi põhjustab peamiselt see, et jõekaldad on tehislikult kanaliseeritud, mis ei võimalda ülemäärsel veel vabalt suuremale alale voolata (mistõttu tõuseb veetase). Põudade peamine põhjus on poolkontinentaalne kliima, mida mõjutavad ka kliimamuutused. Tööstussaaste oht on tingitud vananenud ettevõtetest, mis põhjustavad õnnetusi, mis võivad naaberriike märkimisväärselt saastada. 2.1.2. Teemad, mille puhul tuleks koostööd tõhustada, sest neil on piiriülene välismõju – Innovatsioon ja konkurentsivõime: Doonau piirkonda iseloomustavad märkimisväärsed erisused piirkonna lõikes ning ebaühtlane koostöö (teadussektori, ettevõtete ja avaliku sektori sees ja vahel). Samuti on erinevusi ettevõtluses, innovatsiooni kapitalisatsioonis, teadus- ja arendustegevuse rahastamises ning üldises konkurentsivõimes. Piirkond saaks märkimisväärset kasu parematest ühendustest, eriti ida-lääne suunal. – Ühtse turu rakendamine: Ühtse turu seisukohast on erinevate riiklike õigusaktide tõttu ettevõtte rajamine ja teenuste pakkumine teistes Doonau-äärsetes riikides keerulisem kui see olema peaks. Väikestel ja keskmise suurusega ettevõtetel ei ole sageli piisavalt ressursse ületamaks halduslikke ja muid tõkkeid, et pääseda naaberriikide turgudele, ning seetõttu jääb nende potentsiaal kasutamata. – Inimkapital: Kõrgharidusega inimeste osakaal on Doonau regioonis väiksem kui EL27 keskmine, kuid jällegi on siin suuri piirkondlikke erinevusi. Teadlaste ja üliõpilaste, kõrge kvalifikatsiooniga töötajate ja oskustööliste liikuvus on piiratud. Nende töötajate väga olulist potentsiaali ei kasutata siiani täiel määral ära. – Turvalisus: Suurenev majanduslik lõimumine ning tihedam piiriülene kaubandus kätkevad endas organiseeritud kuritegevuse suurenemise ohtu piirkonnas (salakaubavedu, inimkaubandus, must turg jne). Lisaks otsesele kahjule toob organiseeritud kuritegevus kaasa suuremad kulud piirkonna ettevõtetele, mis pärsib edasist majanduskasvu. Selle probleemiga tegelemine on selgelt piiriülene teema. – Turism: Doonau piirkonnas on uskumatu kultuuriline, etniline ja looduslik mitmekesisus, mis võiks külastajatele suurt huvi pakkuda. Turismi potentsiaali ei kasutata siiski täiel määral. Olemasolevad algatused ei ole omavahel seotud ning puudub ühine strateegia edu saavutamiseks. 2.1.3. Teemad, mille puhul võiks teha koostööd, sest kasulik on vahetada kogemusi – Infoühiskond: Võrreldes EL27ga ei ole Doonau piirkonnas infoühiskond kuigi hästi arenenud. Inimestel on kehv juurdepääs arvutitele, internetiühendustele ja veebisisule. Asjaomased riigid ei saa täielikult kasu sellest kasvu, ühtekuuluvuse ja kestlikkuse allikast. Positiivsete kogemuste vahetus ning juurdepääs piirkonna paremini arenenud osade hiljutistele arengutele oleks väga kasulik. – Haldussuutlikkus: Piirkonna riigiülesed, riiklikud, piirkondlikud ja kohalikud valitsemissüsteemid on veel arenemas ning kohanemas viimaste aastate järskude muutustega. See hõlmab nii otsuste tegemist (avaliku sektori teenistujate stabiilsus, läbipaistvus, konsulteerimine, planeerimine, finantskorraldus, projektide ettevalmistamine, ruumi planeerimine jne) kui ka meetmete rakendamist (õigeaegsus, tulemuslikkus, tõhusus, ökonoomsus, korruptsiooni puudumine jne). Kuna piirkonna teatavates osades toimib edukas juhtimine, siis tooks kogemuste edasiandmine kaasa tõelist edu. – Marginaliseerunud kogukonnad: Doonau piirkonnas on mitmeid marginaliseerunud kogukondi, nagu vähemused ja romad (Doonau piirkonnas elab 10 miljonit romat, mis moodustab 80% Euroopa romadest). Need kogukonnad elavad sageli viletsates tingimustes, kus puudub alustaristu. Eksisteerib nii diskrimineerimist, sotsiaalset tõrjutust, ruumilist eraldatust kui ka sotsiaalseid pingeid. Teatavates piirkondades on ametivõimudel sageli puudu ressurssidest ja kogemustest, et probleemiga terviklikult tegelda, kuid suurt kasu saadaks lähiümbruses olemasolevatest headest tavadest ja korraldusest. 3. Subsidiaarsuse analüüs Üldiselt on parim, kui otsuseid tehakse asjakohasel tasandil ning meetmeid rakendavad need, kellel on selleks teadmised ja pädevus. Tervet Euroopat puudutavates küsimustes võib seda teha Euroopa Liidu institutsioonides, riiklike küsimuste puhul riikide valitsustes ning piirkondlike ja kohalike küsimuste puhul piirkondades ja linnades. Tervet suurt piirkonda hõlmavate küsimuste puhul (mis puudutavad mitmeid riike, kuid mitte kogu Euroopa Liitu, ning vahel ka kolmandaid riike) on vajalik teatav koostööraamistik piirkonna tasandil. Riikide vahel on juba mõningane koostöö, mis toimub valitsustevaheliste organisatsioonide kaudu või koostöö kaudu spetsiifilistes küsimustes. Siiski ei ole koostöö nii tõhus kui võiks, see ei hõlma kõiki küsimusi, mis vajaksid koostööd, ning asi ei ole asetatud strateegilisse perspektiivi kõrgeimal poliitilisel tasandil. Seetõttu palusid liikmesriigid ise nõukogus, et komisjon koostaks Doonau piirkonna strateegia. 4. ELi algatuse eesmärk Üldine eesmärk (visioon) on luua pikaajalise koostöö lõimitud raamistik Doonau piirkonna riikide, linnade ja regioonide vahel, et võidelda probleemidega ning saada ühiselt kasu võimalustest. Konkreetselt saavad riigid parema aluse, et ühiselt arutada, otsustada ja võtta meetmeid, mis on suunatud ühistele probleemidele ja võimalustele. Igas poliitikavaldkonnas on võimalik koordineeritum lähenemisviis, kuid siiski tuleb meeles pidada seotust teiste majandusvaldkondadega (nt transport – keskkond – majandusareng). Edu saavutamiseks on vaja keskenduda kolmele spetsiifilisele eesmärgile: parem koordinatsioon ja ühtlustatus (et saavutada tulemuslikkus), tugevdatud haldussuutlikkus (et saavutada tõhusus) ja pikaajaline koostööprotsess (et tagada poliitiline vastuvõetavus). 5. Poliitikavalikud Eespool kirjeldatud probleemid näitavad, et vaja on paremat poliitika arendamist, otsustamist ja rakendamist, mis põhineks erinevate sektorite ning Doonau piirkonna riikide, linnade ja regioonide suuremal koordinatsioonil, koostööl ja lõimimisel. Vajatakse suuremat suutlikkust, et olemasolevaid poliitikaid üksteisega vastavusse viia, neid rakendada ja tugevdada. Allpool esitatud võimalusi ja mehhanisme tuleb analüüsida, et leida, milline variant aitab kõige paremini määratletud eesmärke saavutada. Võimalused käsitlevad Doonau piirkonna võimalikke koostööraamistikke ning geograafilist ulatust. · Võimalikud koostööraamistikud – Võimalus 1: Komisjon ei ole kaasatud (lähtejoone stsenaarium); Komisjon ei valmista ette Doonau strateegiat. Selle võimaluse raames on kaks võimalikku stsenaariumi: (1.1) Doonau strateegiat ei ole (1.2) strateegia on, kuid seda ei ole ette valmistanud komisjon – Võimalus 2: Komisjoni roll piirdub strateegia ettevalmistamisega; Komisjon valmistab strateegia ette, kuid rakendamine toimub valitsustevahelisel tasandil, ELi väliselt. – Võimalus 3: Komisjon koordineerib meetmeid ELi tasandil (kasutades ELi struktuure); Olemasolevate ELi struktuuride raames luuakse koordineeritud strateegia, kus komisjonil on abistav roll. Strateegia valmistab ette komisjon, kuid edaspidi võtavad otsuseid vastu partnerinstitutsioonid. – Võimalus 4: Komisjon toetab uue organi loomist, kellel on finantsiline ja seadusandlik võim. Luuakse uus rahvusvaheline organisatsioon, kellel on õigus võtta vastu Doonau piirkonda puudutavaid uusi õigusakte ning juhtida vahendeid rahastamaks riigiüleseid projekte. · Geograafilised võimalused – Võimalus a: Piiratud Doonau jõega. See lähenemisviis hõlmaks alasid, mis on otseselt jõe kaldal (liikmesriigid ja kolmandad riigid) ning seega keskendutaks ainult jõega seotud küsimustele, nagu laevatatavus ja keskkond. – Võimalus b: Funktsionaalne geograafiline piirkond. See lähenemisviis hõlmaks Doonau piirkonda tervikuna (liikmesriigid ja kolmandad riigid) ning tähelepanu pöörataks piirkonna probleemidele (mitte ainult jõele). Selle võimaluse puhul peetaks „Doonau piirkonnaks” funktsionaalset ala, mis kaasaks toimijaid, et tagada koostöö erinevate teemade raames, sõltumata sellest, kas riigid on ELi liikmed või mitte Andmaks aimu, millist ala silmas peetakse, võib Doonau piirkonnaks pidada riike Doonau jõgikonnas (seetõttu ei ole see piiratud jõega) nagu seda tehakse Doonau koostööprotsessi raames, mis on piirkonnas laialt tunnustatud. Territoorium hõlmaks järgmisi riike: Saksamaa (eelkõige Baden-Württemberg ja Baierimaa), Austria, Slovakkia, Tšehhi Vabariik, Ungari, Sloveenia, Rumeenia ja Bulgaaria ELi liikmetena ning Horvaatia, Serbia, Bosnia ja Hertsegoviina, Montenegro, Moldova Vabariik ja Ukraina (piirkonnad Doonau ääres) väljaspool ELi. See ei välista naaberriikide (või merealade) kaasamist teatavate küsimuste puhul. Oluline on rõhutada, et Doonau piirkond ei ole üksnes Doonau jõgi. . [4] Andmaks aimu, millist ala silmas peetakse, võib Doonau piirkonnaks pidada riike Doonau jõgikonnas (seetõttu ei ole see piiratud jõega) nagu seda tehakse Doonau koostööprotsessi raames, mis on piirkonnas laialt tunnustatud. Territoorium hõlmaks järgmisi riike: Saksamaa (eelkõige Baden-Württemberg ja Baierimaa), Austria, Slovakkia, Tšehhi Vabariik, Ungari, Sloveenia, Rumeenia ja Bulgaaria ELi liikmetena ning Horvaatia, Serbia, Bosnia ja Hertsegoviina, Montenegro, Moldova Vabariik ja Ukraina (piirkonnad Doonau ääres) väljaspool ELi. See ei välista naaberriikide (või merealade) kaasamist teatavate küsimuste puhul. Oluline on rõhutada, et Doonau piirkond ei ole üksnes Doonau jõgi. – Võimalus c: Lähenemisviis hõlmaks laiemat ala kui jõgi, kuid ainult Doonau piirkonnas asuvaid liikmesriike. Lähenemisviis põhineb võimalusel b, kuid kaasab ainult ELi liikmesriike. 6. Mõju hindamine · Võimalikud koostööraamistikud Järgmises tabelis on ära toodud, kuidas mingi võimalus mõjutab punktis 4 kirjeldatud eesmärkide saavutamist: (tulemuslikkus); kui lihtsalt eesmärgid saavutatakse (tõhusus); ja kas võetakse poliitilisi kohustusi (poliitiline vastuvõetavus). Võimalus 1 – Komisjon ei ole kaasatud (lähtejoone stsenaarium) Stsenaarium 1.1: Doonau strateegiat ei ole| |--|-|0|+|++| Tulemuslikkus|||||| Tõhusus|||||| Poliitiline vastuvõetavus|||||| Võimalus 1 – Komisjon ei ole kaasatud (lähtejoone stsenaarium) Stsenaarium 1.2: Strateegia on, kuid seda ei ole ette valmistanud komisjon | |--|-|0|+|++| Tulemuslikkus|||||| Tõhusus|||||| Poliitiline vastuvõetavus|||||| Võimalus 2: Komisjoni roll piirdub strateegia ettevalmistamisega| |--|-|0|+|++| Tulemuslikkus|||||| Tõhusus|||||| Poliitiline vastuvõetavus|||||| Võimalus 3: Komisjon koordineerib meetmeid ELi tasandil (kasutades ELi struktuure)| |--|-|0|+|++| Tulemuslikkus|||||| Tõhusus|||||| Poliitiline vastuvõetavus|||||| Võimalus 4: Komisjon toetab uue organi loomist, kellel on finantsiline ja seadusandlik võim| |--|-|0|+|++| Tulemuslikkus|||||| Tõhusus|||||| Poliitiline vastuvõetavus|||||| · Geograafilised võimalused – Võimalus a: Piiratud Doonau jõega; Kuigi jõe olukorda saaks parandada, ei tegeletaks teiste poliitikavaldkondadega, mis on Doonau piirkonna jaoks olulised. Eelkõige jääks hõlmamata piirkonna laienemisjärgne sotsiaal-majanduslik areng. – Võimalus b: Funktsionaalne geograafiline piirkond; See võimalus kataks rohkem teemasid, mis on seotud Doonau piirkonnaga ning mitte ainult Doonau jõega. Konsultatsioonid on näidanud, et laiem lähenemisviis aitaks jõuda lahenduseni küsimustes, mis muidu toppama jäävad (laevatatavus vs. keskkond), ning võimaldaks osapooltel määratleda ise oma kasu, s.t lähenemisviis võimaldaks poliitilisi kompromisse. Sellega võiks saavutada tulemuse, mis on laiem kui väikseim ühisnimetaja. Lisaks saadakse kasu sellest, et poliitikavaldkondadele lähenetakse lõimitult, võttes arvesse nendevahelisi suhteid ning vältides killustamist. On võimalik tugevdada piirkonna lõimumist ELiga nii administratiivselt kui ka juriidiliselt ning samuti seoses sotsiaal-majandusliku arenguga. See võimalus oleks poliitiliselt vastuvõetav ning võimaldaks edasiminekuid valdkondades, kus on vastuolulised poliitilised huvid. – Võimalus c: Lähenemisviis hõlmaks laiemat ala kui jõgi, kuid ainult Doonau piirkonnas asuvaid liikmesriike; Kuigi see võimalus lihtsustaks mitmete meetmete rakendamist, sest hõlmatav territoorium kuuluks ühtsesse õigusraamistikku (ELi juhindid) ning sel oleksid ühtsed rahastamisvahendid (eelkõige tõukefondid), ei saaks siiski tegelda kõigi probleemide ja võimalustega, mis Doonau piirkonnas on. Näiteks oleks laevatatavuse parandamine piiratud, sest Doonau voolab ka läbi Horvaatia ja Serbia. Ka paljude muude poliitikavaldkondade puhul oleks määratlemine ja rakendamine ebatäielikud, sest teemad hõlmavad sageli kandidaatriike, potentsiaalseid kandidaate ja kolmandaid riike. 7. Võimaluste võrdlemine Erinevate poliitiliste valikute mõju hinnates jõuti järeldusele, et parimat võimalused on: · Võimalikud koostööraamistikud Eelistatud on võimalus 3, mille puhul komisjon koordineerib meetmeid ELi tasandil, kasutades ELi struktuure. See võimalus kaasab komisjoni aktiivselt protsessi, aidates Doonau piirkonna riikidel välja töötada ühtne piirkonna strateegia. ELi strateegia töötatakse välja tihedas koostöös asjaomaste riikide ning Euroopa Komisjoni talitustega. Protsessi on kaasatud avatud konsultatsiooniprotsess kõigi piirkonna sidusrühmadega ning konsultatsiooniprotsess piirkonna ekspertidega. See võimalus kasutaks ära ELi Läänemere strateegia kogemust, mis töötati välja 2009. aastal ning mida praegu rakendatakse. Võimalust eelistatakse seetõttu, et võrreldes teistega on see: – tõhusam, võimaldades paremini vastavusse viia piirkonna poliitikaid ja rahastamist; – tulemuslikum, sest lihtsustab komisjoni juhtiva rolli kaudu konkreetsete meetmete rakendamist, strateegia võetakse hästi omaks ning meetmed on teostatavad. – poliitiliselt vastuvõetavam, sest kasutatakse olemasolevaid fonde, institutsioone ja õigusakte ning kohaldatakse hõlmavat lähenemisviisi, nii et kõik osapooled võivad end strateegia osana tunda. Halduskulud on suuremad kui lähtejoone stsenaariumi puhul, kuid vähem ressursimahukad, kui uute institutsioonide loomine. Komisjoni keskne koordineeriv roll võimaldab poliitikaid ja finantsvahendeid tõhusamalt kasutada, mis võib tagada ressursside parema kasutamise ka üldiselt. Punktis 4 esitatud eesmärkidega seoses parandab see võimalus poliitikate ja rahastamisotsuste koordinatsiooni ja ühtlust ning suurendab piirkonna haldussuutlikkust (sest kasutatakse ära ja tugevdatakse olemasolevaid struktuure ja institutsioone ning tõhustatakse koostööd riikide vahel), samuti nähtavust ja usaldusväärsust (sest piirkond on pideva järelevalve all ning seda hindavad Euroopa Komisjon ja liikmesriigid). · Geograafilised võimalused Eelistatakse võimalust b, kus Doonau piirkond hõlmab kogu funktsionaalset geograafilist ala. See võimalus katab Doonau piirkonda tervikuna (liikmesriigid ja kolmandad riigid) ning võimaldab tegelda kogu Doonau piirkonna põhiteemadega, aidates ületada halduslikke ja poliitilisi tõkkeid. 8. Järelevalve ja hindamine Järelevalvet ja hindamist saab teostada kolmel tasandil: – Luuakse mõõdikud vajalike struktuuride mõõtmiseks (temaatiliste töögruppide loomine, andmekogumise eest vastutavad toimijad, kommunikatsioon piirkonnaga ja sidusrühmade kontaktpunktid). Viiakse sisse aruandluse raamistik ja ajakava; – Tegevuskava iga prioriteetse valdkonna kohta luuakse järelevalvenäitajad üksikasjaliku raamistikuga, mis võimaldab hinnata rakendamise protsessi. Näitajad sätestatakse tegevuskavas. – Määratletakse peamised eesmärgid, et hinnata Doonau piirkonna arengut olulisemates valdkondades. Need moodustavad lähtejoone, millega võrreldes saab mõõta edusamme sellistes valdkondades, nagu keskkond, jõukus, juurdepääs ja turvalisus. Vaja on luua ka aruandluse kord. Komisjon võiks anda regulaarselt aru tegevuskavas sätestatud järelevalvenäitajate saavutamise osas. Samuti võiks luua hindamise ajakava (nt 3 aastat peale rakendamist). 9. Kokkuvõte Käesolev mõju hindamise aruanne soovitab luua ELi Doonau piirkonna strateegia, mille kestlikku koostööraamistikku koordineeriks Euroopa Komisjon, kes aitaks arendada lõimitud meetmeid riikidevahelises kontekstis, kasutades olemasolevaid ELi struktuure. Strateegiale oleks lisatud pidevalt jätkuv tegevuskava, mis sisaldaks konkreetseid näiteid, kus ja kuidas tuleks koostööd tõhustada. Kasutatav mudel oleks sarnane olemasolevale (ja juba proovitud) ELi Läänemere strateegiale. Kuna seda lähenemisviisi on laialt toetatud, siis võiks Läänemere strateegia olla heaks võrdluseks. ELi Doonau piirkonna strateegia saab olema kestlik koostööraamistik, mis toetab arengut ja lõimitud meetmeid riikidevahelises kontekstis. Strateegiale lisatakse pidevalt jätkuv tegevuskava, mis sisaldaks konkreetseid näiteid, kus ja kuidas tuleks koostööd tõhustada. Tegevuskava iga prioriteetset valdkonda koordineerib mõni riik. Liikmesriigid on kaasatud nõukogu kaudu ja strateegia järelmeetmed võtab kõrgetasemeline töörühm. Komisjon oleks võtmetoimija, tagades protsessi edenemise, juhtides tegevust ning erimeelsuste korral aitaks pidada diskussiooni, kui suhteliselt sõltumatu, legitiimne ja usaldusväärne partner. Komisjon aitab protsessi ellu viia, koordineerides tööd ning andes aru edusammudest. Rahastamise koha pealt kaasatakse protsessi varakult tõukefondide programmid tagamaks nende valmisolek, et viia tegevuskava rahastamisega vastavusse. Kokkuvõtvalt võib öelda, et ELi Doonau piirkonna strateegia võib pakkuda konkreetseid tulemusi, mis põhinevad selgel poliitilisel toetusel (komisjon, riigipead). Strateegia võib kaasa tuua konkreetseid arenguid, sest see on välja töötatud tehnilist ekspertiisi kasutades (peadirektoraadid, ministeeriumid, sidusrühmad) ning komisjon on protsessi tugevalt kaasatud. Protsessi käigus võivad välja areneda avatud, läbipaistvad ja legitiimsed meetmed. Lisaks saadakse kasu poliitikate ning olemasolevate finantsvahendite vastavusse viimisest. Siiski on vaja pidevalt õhutada Doonau riikide ja sidusrühmade koostöövaimu, et tekiks ühiste eesmärkide ja kohustustega partnerlus. [1] Euroopa Ülemkogu palus Euroopa Komisjonil formaalselt koordineerida ELi Doonau piirkonna strateegiat, sõnastades 19. juuni 2009. aasta järeldustes järgnevalt: „Säästva arengu suunas tuleks samuti püüelda konkreetsete piirkondade ees seisvate spetsiifiliste väljakutsete suhtes integreeritud lähenemisviisi võtmise teel (…). Ülemkogu kutsub (…) komisjoni üles esitama enne 2010. aasta lõppu ELi Doonau piirkonna strateegia.” [2] Talitustevahelises töörühmas osalesid järgmised peadirektoraadid: AGRI, EAC, ECFIN, ELARG, RELEX, AIDCO, ECHO, EMPL, ENTR, ENV, CLIM, INFSO, JLS, MARE, MOVE, ENER, MARKT, RTD, SANCO, TAXUD, TRADE ja SG. [3] Majandusteaduses käsitatakse välismõjuna kõrvaltoimet (kahju või kasu), mis mõjutab poolt, kes ei osale otsustuses, mis on mõju tekitanud, ning mõju maksetega ei kompenseerita. Piiriülene välismõju on mõju, kui ühe riigi meetmed mõjutavad positiivselt või negatiivselt teisi riike. [4] Andmaks aimu, millist ala silmas peetakse, võib Doonau piirkonnaks pidada riike Doonau jõgikonnas (seetõttu ei ole see piiratud jõega) nagu seda tehakse Doonau koostööprotsessi raames, mis on piirkonnas laialt tunnustatud. Territoorium hõlmaks järgmisi riike: Saksamaa (eelkõige Baden-Württemberg ja Baierimaa), Austria, Slovakkia, Tšehhi Vabariik, Ungari, Sloveenia, Rumeenia ja Bulgaaria ELi liikmetena ning Horvaatia, Serbia, Bosnia ja Hertsegoviina, Montenegro, Moldova Vabariik ja Ukraina (piirkonnad Doonau ääres) väljaspool ELi. See ei välista naaberriikide (või merealade) kaasamist teatavate küsimuste puhul. Oluline on rõhutada, et Doonau piirkond ei ole üksnes Doonau jõgi. PL (...PICT...)|KOMISJA EUROPEJSKA| Bruksela, dnia 8.12.2010 SEK(2010) 1491 wersja ostateczna DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument uzupełniający KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW Strategia Unii Europejskiej dla regionu Dunaju Streszczenie oceny skutków {SEK(2010) 1490 wersja ostateczna} {SEK(2010) 1489 wersja ostateczna} {KOM(2010) 715 wersja ostateczna} 1. Wprowadzenie Państwa członkowskie zwróciły się do Komisji Europejskiej o przygotowanie strategii UE dla regionu Dunaju Rada Europejska zwróciła się formalnie do Komisji Europejskiej o koordynowanie Strategii UE dla regionu Dunaju, stwierdzając w swoich wnioskach z dnia 19 czerwca 2009 r.: „Do zrównoważonego rozwoju należy także dążyć, stosując zintegrowane podejście do specyficznych wyzwań stojących przed konkretnymi regionami (…). Zwraca się do Komisji (…) o to, by przed końcem 2010 roku przedstawiła strategię UE dotyczącą regionu Dunaju.” . Jest to kolejna inicjatywa po strategii UE dla regionu Morza Bałtyckiego, opracowanej w sposób koordynowany przez Komisję w 2008 i 2009 r. i obecnie wdrażanej. W obecnym wniosku szczególnie podkreśla się znaczenie zrównoważonego rozwoju, do którego należy dążyć przy zastosowaniu zintegrowanego podejścia. W ramach Komisji strategia UE dla regionu Dunaju jest koordynowana przez DG ds. Polityki Regionalnej, która także przygotowała niniejszą ocenę skutków. [1] Rada Europejska zwróciła się formalnie do Komisji Europejskiej o koordynowanie Strategii UE dla regionu Dunaju, stwierdzając w swoich wnioskach z dnia 19 czerwca 2009 r.: „Do zrównoważonego rozwoju należy także dążyć, stosując zintegrowane podejście do specyficznych wyzwań stojących przed konkretnymi regionami (…). Zwraca się do Komisji (…) o to, by przed końcem 2010 roku przedstawiła strategię UE dotyczącą regionu Dunaju.” 2. Opis problemu Opis problemu jest oparty na analizie społeczno-ekonomicznej i szeroko zakrojonych konsultacjach. Brały w nich udział państwa członkowskie, jak i państwa niebędące członkami UE, w regionie Dunaju, organizacje międzyrządowe i pozarządowe oraz zainteresowane strony, w tym obywatele i eksperci zajmujący się przedmiotowym regionem. W pracach uczestniczyły również Europejski Bank Inwestycyjny i 22 dyrekcje generalne Komisji W międzywydziałowej grupie roboczej brały udział następujące DG: AGRI, EAC, ECFIN, ELARG, RELEX, AIDCO, ECHO, EMPL, ENTR, ENV, CLIM, INFSO, JLS, MARE, MOVE, ENER, MARKT, RTD, SANCO, TAXUD, TRADE oraz SG. . Zidentyfikowane wyzwania wyraźnie mają charakter transgraniczny i wykazują liczne transgraniczne efekty zewnętrzne W ekonomii efekty zewnętrzne oznaczają skutek uboczny (koszt lub korzyść) mający wpływ na stronę, która nie bierze udziału w podejmowaniu decyzji o działaniu, które spowodowało ten skutek, przy czym nie dokonano żadnej płatności służącej zrekompensowaniu tego efektu: transgraniczny efekt zewnętrzny występuje gdy działanie wdrożone przez jedno państwo ma pozytywny lub negatywny wpływ na inne państwa. . Staje się coraz bardziej oczywiste, że rozwój polityki i podejmowanie decyzji w sposób nieskoordynowany nie są już adekwatne w stosunku do regionu Dunaju. [2][3] W międzywydziałowej grupie roboczej brały udział następujące DG: AGRI, EAC, ECFIN, ELARG, RELEX, AIDCO, ECHO, EMPL, ENTR, ENV, CLIM, INFSO, JLS, MARE, MOVE, ENER, MARKT, RTD, SANCO, TAXUD, TRADE oraz SG. W ekonomii efekty zewnętrzne oznaczają skutek uboczny (koszt lub korzyść) mający wpływ na stronę, która nie bierze udziału w podejmowaniu decyzji o działaniu, które spowodowało ten skutek, przy czym nie dokonano żadnej płatności służącej zrekompensowaniu tego efektu: transgraniczny efekt zewnętrzny występuje gdy działanie wdrożone przez jedno państwo ma pozytywny lub negatywny wpływ na inne państwa. · Opis problemu dotyczącego zarządzania W regionie Dunaju głównym problemem jest zarządzanie. Przede wszystkim brak jest odpowiedniego ponadnarodowego zarządzania. Efektem tego jest niewystarczająca współpraca (brak wspólnych interesów, a nawet istnienie kwestii spornych). Na przykład różne są poglądy państw na temat kwestii ochrony środowiska i wykorzystania rzeki, które można by łatwiej rozwiązać, gdyby rozpatrywano je w szerszym kontekście lub przy zastosowaniu innowacyjnych technologii, co zostanie najprawdopodobniej zaproponowane w strategii. UE przewiduje pewne ramy (za pomocą prawodawstwa i instrumentów finansowych), które powinny pomóc sprostać niektórym głównym wyzwaniom i wykorzystać możliwości. Istnieją również pewne ramy międzyrządowe. Niemniej jednak brakuje potencjału instytucjonalnego i istnieją poważne braki we wdrażaniu przepisów (na przykład niektóre dyrektywy UE zostały transponowane do prawa krajowego, ale nie urzeczywistnione). W rezultacie utrzymuje się fragmentaryczne podejście do wielu wyzwań regionu i słabe wyniki w zakresie realizacji jego potencjału. Interakcje muszą być lepiej rozumiane i zarządzane; należy opracować wspólne narzędzia i instrumenty współpracy, zidentyfikować i wykorzystać synergie, zarówno między państwami, jak i między sektorami; trzeba natomiast unikać konfliktów lub je rozwiązywać. · Opis problemu według tematów Istnieje szereg kwestii, w przypadku których współpraca jest szczególnie potrzebna: mobilność i dostępność; energia; środowisko oraz zarządzanie ryzykiem. Problemy te, co do zasady, powinny być poruszone w strategii. Ponadto z publicznych konsultacji – szczególnie z informacji otrzymywanych od państw członkowskich – wyraźnie wynika, że inne kwestie powinny lub mogłyby być także uwzględnione z powodu transgranicznych efektów zewnętrznych (innowacje i konkurencyjność, realizacja jednolitego rynku, kapitał ludzki, bezpieczeństwo, turystyka) lub dlatego, że ewidentnie korzystna jest wymiana doświadczeń (społeczeństwo informacyjne, potencjał instytucjonalny lub marginalizowane społeczności). Uwzględnienie tych kwestii umożliwi także partnerom i zainteresowanym stronom zrównoważenie działań, które uważają za mniej ważne, innymi działaniami, które są konieczne: pod względem politycznym ważne jest, aby poruszyć szereg kwestii w celu zapewnienia porozumienia w sprawie całego „pakietu”. Dodatkowo te społeczno-ekonomiczne oraz inne aspekty umocnią integrację tych państw, które dopiero niedawno przystąpiły do Unii Europejskiej. 2.1.1. Kwestie wymagające współpracy ze względu na niemożność rozwiązania ich indywidualnie: – Mobilność i dostępność: jeśli chodzi o żeglugę śródlądową, zdecydowanie nie wykorzystuje się w pełni potencjału Dunaju. Można by go lepiej wykorzystać za pomocą szeregu środków, takich jak zwiększenie intermodalności, lepsze zarządzanie, większe inwestycje w infrastrukturę i wyposażenie oraz dostępność wykwalifikowanych pracowników. Występuje nie tylko brak popytu, ale także brak podaży. Kanały Dunaju nie zawsze są żeglowne, porty są często mało wydajne, statki są niezbyt liczne i często w złym stanie technicznym, brak też wystarczającej liczby załogantów ze względu na zbyt małą liczbę ośrodków szkoleniowych. W przypadku dróg i kolei infrastruktura jest często mało wydajna lub po prostu jej nie ma, szczególnie jeżeli chodzi o połączenia transgraniczne (którym władze krajowe nie przyznają priorytetu). – Energia: bezpieczeństwo energetyczne i efektywność energetyczna często pozostawiają wiele do życzenia. Znaczna ilość energii jest importowana, a jej transport jest kosztowny; rynki są rozdrobnione i brakuje połączeń między nimi. Region Dunaju jest szczególnie narażony, jeśli chodzi o bezpieczeństwo dostaw, co dało się zauważyć np. w styczniu 2009, gdy zablokowano dostawy gazu. Jednocześnie produkcja energii i jej wykorzystanie jest źródłem zanieczyszczeń. Wyzwaniem jest zwiększenie efektywności energetycznej (i energooszczędności) oraz wzrost produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. – Ochrona środowiska: w wielu państwach członkowskich regionu Dunaju woda jest często niskiej jakości, zarówno w rzekach, jak i pod ziemią. Występuje tam wiele substancji zanieczyszczających, w szczególności substancji odżywczych. Podobnie jest w przypadku gleb, szczególnie na transgranicznych obszarach przemysłowych, oraz w przypadku powietrza na obszarach miejskich. Krajobrazy i różnorodność biologiczna także są zagrożone przez kurczenie się naturalnych obszarów, szczególnie dziewiczych terenów górskich, co prowadzi do zmniejszenia liczby gatunków. Niszczenie różnorodności biologicznej i ekosystemów może prowadzić do nieodwracalnych zmian i niemożności zaopatrzenia w dobra i usługi, takie jak ochrona przeciwpowodziowa, oczyszczanie wody, żywność i drewno, lub też łagodzenie zmian klimatu i dostosowanie się do nich. W rzekach dokonuje się połowów ryb na poziomie naruszającym równowagę ekologiczną, a migracja ryb jest blokowana przez zmiany hydromorfologiczne. Szczególnie zagrożone jest istnienie gatunku jesiotra zachodniego, ryby migrującej, ważnej dla całego dorzecza Dunaju. – Zarządzanie ryzykiem: region Dunaju jest narażony na trzy główne rodzaje zagrożeń: powodzie, susze i zanieczyszczenia przemysłowe. Granice nie są barierą dla żadnego z tych zagrożeń. Ważnym celem jest zarządzanie zarówno działaniami prewencyjnymi (aby uniknąć wystąpienia zagrożenia), jak i działaniami reagowania kryzysowego (pomoc w przypadku wystąpienia zagrożenia). Główną przyczyną powodzi jest fakt, że Dunaj i jego dopływy są w dużym stopniu rzekami, których brzegi są sztucznie regulowane, co nie pozwala na swobodne rozlewanie się wody na dużych obszarach (i dlatego poziom wody wzrasta). Główną przyczyną susz jest klimat półkontynentalny, także podatny na zmiany. Główną przyczyną zagrożeń przemysłowych są przestarzałe przedsiębiorstwa powodujące wypadki, które mogą doprowadzić do znacznych zanieczyszczeń w sąsiednich krajach. 2.1.2. Obszary, w których należy wspierać współpracę ze względu na transgraniczne efekty zewnętrzne: – Innowacje i konkurencyjność: Region Dunaju charakteryzuje się wyraźnym podziałem, z dużymi dysproporcjami w intensywności współpracy (między sektorem badań, przedsiębiorstwami i sektorem publicznym oraz wewnątrz tych sektorów), przedsiębiorczości, kapitalizacji innowacji, inwestycji w badania i rozwój oraz w ogólnej konkurencyjności. Region mógłby w znacznym stopniu skorzystać na lepszych połączeniach, szczególnie między wschodnią a zachodnią częścią tego obszaru. – Realizacja jednolitego rynku: jeśli chodzi o jednolity rynek, różne regulacje krajowe powodują, że usługodawcy nie podejmują działalności w innych państwach naddunajskich tak często, jak by mogli, nie świadczą też swoich usług za granicą. W wielu przypadkach małym i średnim przedsiębiorstwom brakuje zasobów do pokonania przeszkód administracyjnych i innych w dostępie do rynków państw sąsiadujących, co znacznie ogranicza ich potencjał. – Kapitał ludzki: Odsetek osób z wyższym wykształceniem w regionie Dunaju jest niższy od średniej dla UE-27, również i w tej dziedzinie istnieją duże dysproporcje. Mobilność, w szczególności naukowców i studentów oraz wysoko wykwalifikowanych pracowników, nadal jest ograniczona. Region nie wykorzystuje nawet obecnie pełnego potencjału tych pracowników, stanowiących ważny atut, dotąd nie w pełni wykorzystany. – Bezpieczeństwo: Rosnąca integracja gospodarcza i powstające bariery w handlu transgranicznym niosą zagrożenie zwiększenia zorganizowanej przestępczości w regionie (przemyt, handel ludźmi, czarny rynek…). Oprócz bezpośrednich szkód, jakie powoduje zorganizowana przestępczość, prowadzi ona również do wyższych kosztów transakcyjnych dla działalności gospodarczej w całym regionie i ogranicza w ten sposób możliwości dalszego wzrostu gospodarczego. Rozwiązanie tego problemu jest ewidentnie kwestią transgraniczną. – Turystyka: Region Dunaju charakteryzuje się ogromną różnorodnością kulturową i etniczną oraz zróżnicowaniem przyrody. Czynniki te mogłyby spotkać się z dużym zainteresowaniem turystów. Niestety ten potencjał turystyczny nie jest w pełni wykorzystywany. Istniejące inicjatywy nie są połączone ze sobą i nie mają wspólnej strategii skoordynowania działań. 2.1.3. Obszary, w których można by wspierać współpracę ze względu na przydatność wymiany doświadczeń – Społeczeństwo informacyjne: w regionie Dunaju społeczeństwo informacyjne nie jest dobrze rozwinięte w porównaniu z resztą UE-27. Obywatele mają mniejszy dostęp do komputerów, połączeń internetowych i zasobów cyfrowych. Dlatego przedmiotowe państwa nie wykorzystują w pełni źródeł wzrostu, spójności i zrównoważonego rozwoju. Dostęp do cennych doświadczeń i najnowszych osiągnięć w najlepiej rozwiniętych częściach regionu byłby wysoce korzystny. – Potencjał instytucjonalny: systemy zarządzania ponadnarodowego, krajowego, regionalnego i lokalnego w regionie w dalszym ciągu się rozwijają, często nadal zmagając się z głębokimi zmianami ostatnich lat. Obejmuje to sposoby podejmowania decyzji (stabilność personelu sektora publicznego, przejrzystość, konsultacje, planowanie, inżynieria finansowa, przygotowywanie projektów, planowanie przestrzenne,…) oraz sposoby realizacji działań (terminowo, wydajnie, skutecznie, oszczędnie, bez korupcji,...) Biorąc pod uwagę, że niektóre części regionu mają szczególnie efektywne zarządzanie, wymiana doświadczeń spowodowałaby prawdziwy postęp. – Marginalizowane społeczności: w regionie Dunaju istnieje szereg marginalizowanych społeczności, takich jak mniejszości narodowe czy Romowie (w regionie Dunaju zamieszkuje 10 mln Romów, co stanowi 80 % populacji Romów w Europie). Społeczności te często żyją w złych warunkach, bez podstawowej infrastruktury. Można zaobserwować tam dyskryminację, wykluczenie społeczne, segregację przestrzenną, jak również napięcia społeczne. Niestety władzom publicznym na niektórych obszarach regionu często brak zasobów i doświadczenia, aby sprostać tym wyzwaniom w sposób całościowy, ale mogłyby one skorzystać z lepszych praktyk od organizacji dostępnych nieopodal. 3. Analiza pod względem zasady pomocniczości Na ogół decyzje najlepiej jest podejmować na właściwym poziomie, a działania powinny być realizowane przez osoby mające odpowiednią wiedzę i kompetencje. W przypadku kwestii o znaczeniu europejskim mogą to robić instytucje Unii Europejskiej; w przypadku kwestii o znaczeniu krajowym − rządy krajowe, a w przypadku kwestii regionalnych i lokalnych – regiony i miasta. Niemniej jednak, jeśli chodzi o kwestie makroregionalne (które dotyczą kilku krajów, ale nie całej Unii Europejskiej, a czasem państw niebędących członkami UE), istnieje potrzeba specjalnych ram współpracy na poziomie makroregionu. Już teraz dochodzi do współpracy między państwami, czy to dzięki organizacjom międzyrządowym, czy w drodze współpracy w konkretnych obszarach. Jednakże działania te nie zawsze są tak wydajne, jak powinny, nie obejmują wszystkich kwestii, które wymagałyby współpracy, i nie są objęte strategiczną perspektywą, w tym na najwyższym poziomie politycznym. Dlatego państwa członkowskie same zwróciły się do Komisji, za pośrednictwem Rady, o przygotowanie makroregionalnej strategii dla regionu Dunaju. 4. Cele inicjatywy UE Głównym celem („wizją”) jest opracowanie długoterminowego zintegrowanego podejścia opartego na współpracy między państwami, miastami i regionami dorzecza Dunaju, aby sprostać wyzwaniom i wykorzystać wspólne możliwości. Konkretnie, państwa mogą skorzystać z lepszych podstaw do wspólnych dyskusji, decyzji i działań, które dotyczą wspólnych wyzwań i możliwości. Możliwe jest bardziej skoordynowane podejście w każdej dziedzinie polityki, biorąc jednak pod uwagę powiązania z innymi obszarami gospodarki (np. transport − środowisko − rozwój gospodarczy). Aby to osiągnąć, należy skoncentrować się na trzech szczegółowych celach: lepszej koordynacji i spójności (aby poprawić skuteczność), większych możliwościach instytucjonalnych (aby zyskać na wydajności), długoterminowym procesie współpracy (aby uzyskać polityczne poparcie). 5. Warianty strategiczne Zidentyfikowane powyżej wyzwania wskazują na potrzebę lepszego kształtowania polityki, podejmowania decyzji i realizacji działań w oparciu o lepszą koordynację, ściślejszą współpracę i integrację między różnymi sektorami oraz państwami, miastami i regionami dorzecza Dunaju. Potrzebny jest zwiększony potencjał, aby skoordynować, wdrożyć i wzmocnić istniejące strategie. W oparciu o taką analizę należy rozważyć opisane poniżej opcje i mechanizmy pod kątem osiągnięcia zdefiniowanych celów. Warianty te dotyczą możliwych ram współpracy w regionie Dunaju, jak również zasięgu geograficznego. · Możliwe ramy współpracy – Wariant 1: Komisja nie angażuje się w żadne działania (scenariusz odniesienia). Komisja nie przygotowuje strategii dla regionu Dunaju. W ramach tego wariantu można przewidzieć dwa możliwe scenariusze: (1.1) strategia dla regionu Dunaju nie powstaje oraz (1.2) strategia powstaje, ale nie jest opracowana przez Komisję. – Wariant 2: Rola Komisji ogranicza się do opracowania strategii. Komisja przygotowuje strategię, ale jej wdrożenie odbywa się tylko na poziomie międzyrządowym, bez udziału UE. – Wariant 3: Komisja koordynuje działania na poziomie UE (wykorzystując struktury UE). Opracowana zostaje strategia przy udziale istniejących struktur UE, gdzie rolą Komisji będzie ułatwianie niektórych działań. Strategię opracowuje Komisja, ale przyszłe decyzje podejmują instytucje współpracujące ze sobą. – Wariant 4: Komisja wspiera utworzenie nowego organu z uprawnieniami finansowymi i legislacyjnymi. Utworzona zostaje nowa międzynarodowa organizacja z uprawnieniami do przyjmowania nowych aktów prawnych dla regionu Dunaju i zarządzania funduszami służącymi finansowaniu ponadnarodowych projektów. · Warianty geograficzne – Wariant a): ograniczony do Dunaju. Podejście to obejmuje terytoria w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki (państwa członkowskie i państwa niebędące członkami UE), koncentrując się jedynie na kwestiach związanych z rzeką, takich jak żeglowność i środowisko. – Wariant b): rozszerzony do funkcjonalnego obszaru geograficznego. Podejście to obejmuje region Dunaju w całości (państwa członkowskie i państwa niebędące członkami UE) i może dzięki temu dotyczyć szeregu wyzwań związanych z tym obszarem (nie tylko z rzeką). Według tego wariantu „region Dunaju” jest traktowany jako obszar funkcjonalny, obejmujący podmioty potrzebne do zapewnienia współpracy w różnych kwestiach, niezależnie od tego, czy należą one do UE Aby uzyskać pojęcie o przedmiotowym terytorium, można go określić jako państwa w dorzeczu Dunaju (a więc nie jest ono ograniczone do rzeki); określenie to jest stosowane przez proces współpracy naddunajskiej i jest powszechnie przyjęte na tym obszarze. W skład tego terytorium wchodzą: Niemcy (przede wszystkim Badenia-Wirtembergia i Bawaria), Austria, Słowacja, Republika Czeska, Węgry, Słowenia, Rumunia i Bułgaria jako państwa członkowskie oraz Chorwacja, Serbia, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Mołdowa i Ukraina (regiony w bezpośrednim sąsiedztwie Dunaju) jako państwa niebędące członkami UE. Nie wyklucza to innych państw (lub obszarów morskich) z uczestnictwa w określonych kwestiach. Należy podkreślić, że region Dunaju nie ogranicza się do samego Dunaju. . [4] Aby uzyskać pojęcie o przedmiotowym terytorium, można go określić jako państwa w dorzeczu Dunaju (a więc nie jest ono ograniczone do rzeki); określenie to jest stosowane przez proces współpracy naddunajskiej i jest powszechnie przyjęte na tym obszarze. W skład tego terytorium wchodzą: Niemcy (przede wszystkim Badenia-Wirtembergia i Bawaria), Austria, Słowacja, Republika Czeska, Węgry, Słowenia, Rumunia i Bułgaria jako państwa członkowskie oraz Chorwacja, Serbia, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Mołdowa i Ukraina (regiony w bezpośrednim sąsiedztwie Dunaju) jako państwa niebędące członkami UE. Nie wyklucza to innych państw (lub obszarów morskich) z uczestnictwa w określonych kwestiach. Należy podkreślić, że region Dunaju nie ogranicza się do samego Dunaju. – Wariant c): wariant wychodzi poza samą rzekę, ale ogranicza się tylko do państw członkowskich UE w regionie Dunaju. Podejście to jest oparte na opcji b, ale ogranicza się do państw członkowskich UE. 6. Ocena skutków · Możliwe ramy współpracy Poniższa tabela stanowi podsumowanie, jak każdy z wariantów może zapewnić osiągnięcie celów określonych w pkt 4 (skuteczność), jak łatwo można je osiągnąć (efektywność) i czy prawdopodobne jest zaangażowanie zainteresowanych stron (polityczne poparcie). Wariant 1 - Komisja nie jest zaangażowana w żadne działania (scenariusz odniesienia); Scenariusz 1.1: strategia dla regionu Dunaju nie powstaje| |--|-|0|+|++| Skuteczność|||||| Efektywność|||||| Polityczne poparcie|||||| Wariant 1 - Komisja nie angażuje się w żadne działania (scenariusz odniesienia); Scenariusz 1.2: strategia powstaje, ale nie jest opracowana przez Komisję | |--|-|0|+|++| Skuteczność|||||| Efektywność|||||| Polityczne poparcie|||||| Wariant 2: rola Komisji ogranicza się do opracowania strategii | |--|-|0|+|++| Skuteczność|||||| Efektywność|||||| Polityczne poparcie|||||| Wariant 3: Komisja koordynuje działania na poziomie UE (wykorzystując struktury UE)| |--|-|0|+|++| Skuteczność|||||| Efektywność|||||| Polityczne poparcie|||||| Wariant 4: Komisja wspiera utworzenie nowego organu z uprawnieniami finansowymi i legislacyjnymi| |--|-|0|+|++| Skuteczność|||||| Efektywność|||||| Polityczne poparcie|||||| · Warianty geograficzne – Wariant a): ograniczony do Dunaju. Jakkolwiek można by poprawić sytuację rzeki, nie objęto by innych obszarów polityki istotnych dla regionu Dunaju. W szczególności przeoczono by potencjał wzmocnienia rozwoju społeczno-gospodarczego regionu po rozszerzeniu UE. – Wariant b): rozszerzony do funkcjonalnego obszaru geograficznego. Wariant ten umożliwia poruszenie większego zakresu tematycznego, uwzględniając wyzwania związane z całym regionem Dunaju, a nie tylko z samą rzeką. Jak wynika z procesu konsultacji, szersze podejście może ułatwić rozwiązanie problemów, które w innym przypadku pozostałyby w impasie (żeglowność a środowisko), i pozwala wszystkim stronom na określenie ich własnych korzyści, a więc podejście to umożliwia kompromisy polityczne. W ten sposób możliwe jest osiągnięcie wyniku o większym znaczeniu niż najniższy wspólny mianownik. Dodatkowo istnieją korzyści z realizacji obszarów polityki w zintegrowany sposób, biorąc pod uwagę interakcje między nimi i unikając fragmentarycznego podejścia. Istnieje potencjał wzmocnienia unijnej integracji regionu, zarówno pod względem administracyjnym i sądowym, jak i w odniesieniu do rozwoju społeczno-gospodarczego. Wariant ten najprawdopodobniej spotka się z szerszym poparciem politycznym i rozwinie się w obszarach charakteryzujących się sprzecznymi programami politycznymi. – Wariant c): wariant wykracza poza samą rzekę, ale ogranicza się tylko do państw członkowskich UE w regionie Dunaju. Jakkolwiek wariant ten ułatwiłby zrealizowanie wielu działań, gdyż cały obszar miałby wspólne ramy prawne (dyrektywy UE) i wspólne instrumenty finansowe (przede wszystkim fundusze strukturalne), nie uwzględniałby on jednak w pełni wyzwań i możliwości stojących przed całym regionem Dunaju. Na przykład ograniczona byłaby poprawa żeglowności, gdyż Dunaj płynie też przez Chorwację i Serbię. Większość innych obszarów polityki także nie byłaby w pełni sformułowana i zrealizowana, gdyż określone tematy dotyczą obszarów sąsiadujących obecnych i przyszłych państw kandydujących oraz państw trzecich. 7. Porównanie wariantów W świetle analizy skutków różnych wariantów polityki stwierdzamy, że najlepsze warianty przedstawiają się następująco: · Możliwe ramy współpracy Preferowany jest wariant 3, według którego Komisja koordynuje działania na poziomie UE, wykorzystując struktury UE. Wariant tan przewiduje aktywny udział Komisji jako podmiotu ułatwiającego proces, wspierającego państwa regionu Dunaju w opracowaniu spójnej strategii dla regionu. Opracowanie takiej strategii UE odbywa się w ścisłej współpracy z zainteresowani państwami i z wszystkimi odpowiednimi służbami Komisji Europejskiej. Proces jest wspomagany szeroko zakrojonymi konsultacjami z wszystkimi zainteresowanymi stronami z regionu i z regionalnymi ekspertami. Wariant ten mógłby zostać oparty na doświadczeniach strategii UE dla regionu Morza Bałtyckiego, która została opracowana w 2009 r. i jest obecnie w fazie realizacji. Ten wariant jest bardziej preferowany niż pozostałe przedstawione warianty pod względem: – efektywności, pozwalając na większą koordynację polityk i funduszy dla regionu; – skuteczności, ułatwiając realizację konkretnych działań dzięki przewodniej roli Komisji, a także sprzyjając większemu zaangażowaniu na rzecz tej strategii w terenie i wykonalności działań; – politycznego poparcia, wykorzystując istniejące fundusze, instytucje i prawodawstwo oraz stosując integracyjne podejście, umożliwiające wszystkim stronom identyfikację ze strategią. Pod względem kosztów administracyjnych wariant ten przewiduje większe zaangażowanie niż scenariusz odniesienia, ale wymaga on mniejszych nakładów niż inne warianty zakładające tworzenie nowych instytucji. Centralna rola koordynacyjna Komisji pozwala na skuteczną realizację polityk i funduszy, co może skutkować lepszym wykorzystaniem zasobów w ogóle. W związku z celami określonymi w pkt 4 wariant ten zakłada lepszą koordynację i spójność polityk i decyzji inwestycyjnych, zwiększenie potencjału inwestycyjnego regionu (ze względu na wykorzystanie i wzmocnienie istniejących struktur i instytucji oraz zintensyfikowanie współpracy między krajami) oraz poprawę widoczności i rozliczalności (ze względu na stałe monitorowanie i ocenę ze strony Komisji Europejskiej i państw członkowskich). · Warianty geograficzne Preferowany jest wariant b), który zakłada rozszerzenie regionu Dunaju na cały funkcjonalny obszar geograficzny. Podejście to objęłoby region Dunaju w całości (państwa członkowskie i państwa niebędące członkami UE) i dlatego miałoby potencjał, by uwzględnić wszystkie główne kwestie związane z całym regionem Dunaju, pomagając pokonać bariery i braki administracyjne i polityczne. 8. Monitorowanie i ocena Monitorowanie i ocena mogłyby się dokonywać na trzech poziomach: – Ustalenie głównych elementów związanych z potrzebnymi strukturami (organizacja tematycznych grup roboczych, podmiotów odpowiedzialnych za gromadzenie danych, ustaleń dotyczących komunikacji w ramach regionu oraz punktów kontaktowych dla zainteresowanych stron); określenie ram sprawozdawczości i harmonogramu; – Określenie wskaźników monitorowania w ramach każdego z priorytetów planu działania wraz ze szczegółowymi ramami umożliwiającymi ocenę procesu realizacji. Wskaźniki te zostałyby przyjęte wraz z planem działania. – Zdefiniowanie zasadniczych celów, aby ocenić ogólną ewolucję regionu Dunaju pod względem głównych wyzwań. Stworzyłoby to podstawę dla ustalenia punktów odniesienia, według których oceniano by postępy w osiąganiu głównych celów w obszarze środowiska, koniunktury, dostępności i bezpieczeństwa. Należałoby ustanowić system sprawozdawczości. Komisja mogłaby regularnie przygotowywać sprawozdania z postępów w osiąganiu wskaźników monitorowania określonych w planie działania. Można by także określić harmonogram oceny (np. po 3 latach od wdrożenia). 9. Wniosek W sprawozdaniu z oceny skutków zaproponowano zatem ustalenie strategii Unii Europejskiej dla regionu Dunaju, z Komisją Europejską koordynującą trwałe ramy współpracy, co ma umożliwić poparcie i rozwój oraz działania integrujące w kontekście ponadnarodowym, z wykorzystaniem istniejących struktur UE. Strategii powinien towarzyszyć kroczący plan działań, zawierający konkretne przykłady, gdzie i jak powinno się zintensyfikować współpracę. Zaproponowana organizacja jest podobna do tej zastosowanej (i testowanej) w przypadku strategii UE dla regionu Morza Bałtyckiego. Ponieważ istnieje poparcie dla tego podejścia, podejście zastosowane w regionie Morza Bałtyckiego może być szczególnie użyteczne jako punkt odniesienia. Strategia Unii Europejskiej dla regionu Dunaju będzie stanowić stałe ramy współpracy, służące do wspierania rozwoju i zintegrowanych działań w kontekście ponadnarodowym. Strategii będzie towarzyszyć kroczący plan działań, zawierający konkretne przykłady, gdzie i jak powinno się zintensyfikować współpracę. Każdy priorytetowy obszar planu działań będzie koordynowany przez dane państwo. Dodatkowo państwa członkowskie będą zaangażowane poprzez Radę, a działania następcze strategii będą prowadzone przez grupę wysokiego szczebla. Komisja byłaby głównym podmiotem czuwającym nad postępami procesu, zapewniającym kierownictwo oraz, w przypadku kwestii spornych, ułatwiającym dyskusję jako stosunkowo niezależny, uprawniony i wiarygodny partner. W związku z tym Komisja będzie usprawniać proces, koordynując prace i przygotowując sprawozdania o postępach. Co się tyczy finansowania, na wczesnych etapach procesu włączone zostaną programy funduszy strukturalnych, aby zapewnić gotowość dostosowania finansowania do planu działań. Podsumowując, strategia Unii Europejskiej dla regionu Dunaju może dać konkretne rezultaty oparte na wyraźnym wsparciu politycznym (Komisja, głowy państw). Umożliwi ona konkretne ulepszenia, gdyż jest przygotowywana z wykorzystaniem technicznej wiedzy fachowej (dyrekcje generalne, ministerstwa, zainteresowane strony) i szczególnym zaangażowaniem Komisji. Może się ona opierać na procesie prowadzącym do otwartych, przejrzystych i prawomocnych działań. Wreszcie może ona mieć znaczące oddziaływanie dzięki koordynacji polityk i finansowania za pomocą istniejących instrumentów. Konieczne jest jednak dalsze wspieranie podejścia opartego na współpracy państw i zainteresowanych stron w regionie Dunaju, na partnerstwie oraz wspólnych celach i odpowiedzialności. [1] Rada Europejska zwróciła się formalnie do Komisji Europejskiej o koordynowanie Strategii UE dla regionu Dunaju, stwierdzając w swoich wnioskach z dnia 19 czerwca 2009 r.: „Do zrównoważonego rozwoju należy także dążyć, stosując zintegrowane podejście do specyficznych wyzwań stojących przed konkretnymi regionami (…). Zwraca się do Komisji (…) o to, by przed końcem 2010 roku przedstawiła strategię UE dotyczącą regionu Dunaju.” [2] W międzywydziałowej grupie roboczej brały udział następujące DG: AGRI, EAC, ECFIN, ELARG, RELEX, AIDCO, ECHO, EMPL, ENTR, ENV, CLIM, INFSO, JLS, MARE, MOVE, ENER, MARKT, RTD, SANCO, TAXUD, TRADE oraz SG. [3] W ekonomii efekty zewnętrzne oznaczają skutek uboczny (koszt lub korzyść) mający wpływ na stronę, która nie bierze udziału w podejmowaniu decyzji o działaniu, które spowodowało ten skutek, przy czym nie dokonano żadnej płatności służącej zrekompensowaniu tego efektu: transgraniczny efekt zewnętrzny występuje gdy działanie wdrożone przez jedno państwo ma pozytywny lub negatywny wpływ na inne państwa. [4] Aby uzyskać pojęcie o przedmiotowym terytorium, można go określić jako państwa w dorzeczu Dunaju (a więc nie jest ono ograniczone do rzeki); określenie to jest stosowane przez proces współpracy naddunajskiej i jest powszechnie przyjęte na tym obszarze. W skład tego terytorium wchodzą: Niemcy (przede wszystkim Badenia-Wirtembergia i Bawaria), Austria, Słowacja, Republika Czeska, Węgry, Słowenia, Rumunia i Bułgaria jako państwa członkowskie oraz Chorwacja, Serbia, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Mołdowa i Ukraina (regiony w bezpośrednim sąsiedztwie Dunaju) jako państwa niebędące członkami UE. Nie wyklucza to innych państw (lub obszarów morskich) z uczestnictwa w określonych kwestiach. Należy podkreślić, że region Dunaju nie ogranicza się do samego Dunaju. CS (...PICT...)|EVROPSKÁ KOMISE| V Bruselu dne 8.12.2010 SEK(2010) 1491 v konečném znění PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument ke SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Strategie Evropské unie pro Podunají Souhrn posouzení dopadů {SEK(2010) 1490 v konečném znění} {SEK(2010) 1489 v konečném znění} {KOM(2010) 715 v konečném znění} 1. úvod Členské státy požádaly, aby Evropská komise připravila strategii EU pro Podunají Evropská rada formálně požádala Evropskou komisi, aby koordinovala strategii EU pro Podunají, když ve svých závěrech ze dne 19. června 2009 uvedla: „O udržitelný rozvoj by se mělo usilovat rovněž prostřednictvím uceleného přístupu ke konkrétním problémům, jimž čelí jednotlivé regiony (...). Vyzývá (…) Komisi, aby do konce roku 2010 předložila strategii EU pro dunajský region.“ . Tento krok následuje po strategii EU pro region Baltského moře, která byla vytvořena za koordinace Komise v letech 2008/2009 a která je v současné době prováděna. Současný požadavek zdůrazňuje konkrétně význam udržitelného rozvoje, o který by mělo být usilováno prostřednictvím uceleného přístupu. V rámci Komise strategii EU pro Podunají koordinuje GŘ pro regionální politiku, které proto připravilo rovněž toto posouzení dopadů. [1] Evropská rada formálně požádala Evropskou komisi, aby koordinovala strategii EU pro Podunají, když ve svých závěrech ze dne 19. června 2009 uvedla: „O udržitelný rozvoj by se mělo usilovat rovněž prostřednictvím uceleného přístupu ke konkrétním problémům, jimž čelí jednotlivé regiony (...). Vyzývá (…) Komisi, aby do konce roku 2010 předložila strategii EU pro dunajský region.“ 2. Vymezení problému · Vymezení problému je založeno na socioekonomické analýze a rozsáhlých konzultacích. Konzultace zahrnovaly členské i nečlenské státy Podunají, mezivládní subjekty i nevládní organizace a další zúčastněné strany včetně občanů a odborníků na tento region. Do práce byla zapojena také Evropská investiční banka a 22 generálních ředitelství Komise Členy meziútvarové pracovní skupiny jsou tato generální ředitelství: AGRI, EAC, ECFIN, ELARG, RELEX, AIDCO, ECHO, EMPL, ENTR, ENV, CLIM, INFSO, JLS, MARE, MOVE, ENER, MARKT, RTD, SANCO, TAXUD, TRADE a SG. . Největší identifikované problémy mají výrazný přeshraniční charakter a vykazují hodně přeshraničních externalit V ekonomii je externalita definována jako vedlejší účinek (náklad nebo užitek), který má dopad na stranu, která nemá vliv na rozhodování o činnosti, která vedla k danému účinku, a kdy na kompenzaci jeho projevů není poskytnuta žádná náhrada. Přeshraniční externalita se objevuje v případě, kdy činnost prováděná jednou zemí má pozitivní nebo negativní dopad na jiné země. . Pokud jde o Podunají, stále více se ukazuje, že roztříštěné utváření politiky a rozhodování již nejsou adekvátní. [2][3] Členy meziútvarové pracovní skupiny jsou tato generální ředitelství: AGRI, EAC, ECFIN, ELARG, RELEX, AIDCO, ECHO, EMPL, ENTR, ENV, CLIM, INFSO, JLS, MARE, MOVE, ENER, MARKT, RTD, SANCO, TAXUD, TRADE a SG. V ekonomii je externalita definována jako vedlejší účinek (náklad nebo užitek), který má dopad na stranu, která nemá vliv na rozhodování o činnosti, která vedla k danému účinku, a kdy na kompenzaci jeho projevů není poskytnuta žádná náhrada. Přeshraniční externalita se objevuje v případě, kdy činnost prováděná jednou zemí má pozitivní nebo negativní dopad na jiné země. · Vymezení problému z hlediska výkonu veřejné správy Klíčovým problémem Podunají je výkon veřejné správy. Projevuje se zejména nedostatek adekvátní nadnárodní správy. To vede k nedostatečné spolupráci (k nedostatku sdílených zájmů a dokonce ke sporům). Mezi zeměmi například existují odlišné pohledy na životní prostředí a další otázky související s využíváním řeky, kterým by bylo možné se snáze věnovat, pokud by byly nahlíženy z hlediska širších souvislostí nebo inovačních technologií, což bude strategie pravděpodobně navrhovat. EU poskytuje určité rámce (formou legislativy a finančních nástrojů), které by měly posloužit k řešení některých hlavních problémů a příležitostí, a existují i mezivládní rámce. Scházejí ovšem institucionální kapacity a dochází k vážným nedostatkům v provádění (některé ze směrnic EU jsou sice transponovány do vnitrostátního práva, ale ve skutečnosti nejsou uplatňovány). Výsledkem je roztříštěný přístup k mnohým zásadním problémům regionu a slabý výkon ve vztahu k potenciálu regionu. Je zapotřebí lepšího porozumění a řízení oblastí vzájemného působení; je třeba vytvořit společné nástroje či nástroje pro spolupráci; objevit a využívat synergie z hlediska přeshraničního i meziodvětvového; konfliktům se vyhýbat, anebo je řešit. · Vymezení problémů podle témat Spolupráce je zapotřebí zejména v případě několika otázek: mobilita a dostupnost; energetika; životní prostředí; a řízení rizik. Jakákoliv strategie musí pokrývat právě tyto problémy. Během veřejné konzultace se navíc jasně ukázalo – zejména v příspěvcích členských států – že další otázky by měly, nebo mohly, být rovněž zahrnuty, a to z důvodu přeshraničních externalit (inovace a konkurenceschopnost, uskutečňování jednotného trhu, lidský kapitál, bezpečnost, cestovní ruch) a/nebo proto, že by to bylo jednoznačně prospěšné pro výměnu zkušeností (informační společnost, institucionální kapacita nebo společenství na okraji společnosti). Zahrnutí těchto otázek rovněž partnerům / zúčastněným stranám umožní vyvážit opatření, která považují za méně prioritní, těmi, která jsou zásadního významu: z politického hlediska je zahrnutí řady dalších otázek důležité proto, aby se podařilo zajistit dohodu na celém „balíčku“. Socioekonomické i další aspekty navíc posílí integraci zemí, které do Evropské unie vstoupily teprve nedávno. 2.1.1. Otázky, které nutně vyžadují spolupráci, neboť nemohou být řešeny samostatně: – Mobilita a dostupnost: je zřejmé, že řeka Dunaj nevyužívá naplno svůj potenciál pro vnitrozemskou plavbu. Potenciál by mohl být lépe využíván pomocí řady opatření, jako jsou větší multimodalita, zlepšené řízení, lepší investice do infrastruktury a vybavení a dostupnost kvalifikovaného personálu. Projevuje se jak nedostatečná poptávka, tak nabídka. Kanály na Dunaji nejsou vždy splavné, přístavy jsou mnohdy nevýkonné, je nedostatek lodí, které jsou často špatně udržované, a není ani dost posádek kvůli chybějícím vzdělávacím zařízením. Infrastruktura silniční a železniční dopravy je často nevýkonná nebo zcela chybí, zejména pokud se jedná o přeshraniční spojení (která vnitrostátní orgány nepokládají za prioritní). – Energetika: energetická bezpečnost a účinnost je v regionu mnohdy problematická. Množství energie se dováží a doprava je nákladná; trhy jsou navíc roztříštěné a chybí propojení soustav. Podunají je zranitelné zejména z hlediska bezpečnosti dodávek – v lednu 2009 došlo k přerušení dodávek plynu. Výroba a využívání energie jsou zároveň zdrojem znečištění. Hlavním úkolem je zlepšení energetické účinnosti (a zvýšení úspor) a zvýšení výroby energie z obnovitelných zdrojů. – Životní prostředí: v mnoha státech patřících do Podunají je často špatná kvalita vody, ať už říční nebo podzemní. Vyskytuje se množství znečišťujících látek, zejména živin. Obdobně to platí pro půdu, hlavně v přeshraničních průmyslových oblastech, a pro ovzduší v městských částech. Krajina a biologická rozmanitost jsou rovněž ohroženy následkem mizení přírodních oblastí, hlavně nedotčených horských oblastí, což vede k úbytku živočišných a rostlinných druhů. Ničení biologické rozmanitosti a ekosystémů může vést k nezvratným změnám a neschopnosti obstarat zboží a služby, jako jsou ochrana před záplavami, čištění vody, potraviny a dřevo, nebo zmírňování dopadů změny klimatu a přizpůsobování se jejím projevům. Říční ryby jsou loveny v neudržitelném množství a migraci brání hydromorfologické změny. Zvláštnímu ohrožení čelí druhy jesetera, který je pro celé povodí Dunaje důležitou stěhovavou rybou. – Řízení rizik: Podunají je vystaveno třem hlavním rizikům: záplavám, suchům a průmyslovému znečištění. Tato rizika nerespektují hranice. Cílem je řídit jak prevenci (vyhnout se riziku), tak reakci (pomoci, když se riziko projeví). Hlavní příčinou záplav je to, že řeka Dunaj a její přítoky jsou do značné míry upravovanými vodními toky, které přebytečné vodě nedovolují, aby se volně rozlila na větší plochu (takže se zvyšuje hladina vody). Hlavní příčinou extrémního sucha je polokontinentální podnebí, které je také náchylné z hlediska změny klimatu. Hlavní příčinou průmyslových rizik jsou zastaralé podniky způsobující havárie, které mohou výrazně znečistit sousední země. 2.1.2. Problémy, při jejichž řešení by měla být usnadňována spolupráce vzhledem k existenci přeshraničních externalit: – Inovace a konkurenceschopnost: pro Podunají je charakteristický výrazný předěl napříč regionem se značnými rozdíly v intenzitě spolupráce (mezi výzkumným sektorem, podniky a veřejným sektorem i uvnitř těchto odvětví), podnikání, využívání inovací, investicích do výzkumu a vývoje a v celkové úrovni konkurenceschopnosti. Větší propojení, zejména ve východo-západním směru, by regionu přineslo výrazný prospěch. – Uskutečňování jednotného trhu: co se jednotného trhu týče, rozdílná vnitrostátní právní úprava vede k tomu, že poskytovatelé služeb nezřizují své provozovny v jiných státech Podunají nebo neposkytují služby přeshraničně tak často, jak by tomu mělo být. Malé a střední podniky v mnoha případech postrádají prostředky na to, aby překonaly administrativní a jiné překážky, které jim brání v přístupu na trh sousedních zemí, čímž výrazně omezují své možnosti. – Lidský kapitál: podíl vysoce vzdělaných osob je v Podunají nižší než průměr EU 27, opět s výraznými rozdíly. Mobilita – zejména výzkumníků a studentů, kvalifikovaných a vysoce kvalifikovaných pracovníků – je stále omezená. Region v současné době ani zcela nevyužívá plného potenciálu těchto pracovníků, kteří tak představují důležitý, avšak dosud ne plně využívaný faktor. – Bezpečnost: narůstající hospodářská integrace a rostoucí přeshraniční obchod s sebou nesou riziko nárůstu organizovaného zločinu v regionu (pašování, obchodování s lidmi, černý trh…). Kromě okamžitých škod, které způsobuje, znamená organizovaný zločin také vyšší transakční náklady pro podniky v celém regionu