A4-0006/99

Euroopan parlamentin suositus neuvostolle Schengen-yhteistyötä koskevasta toimintaohjelmasta kesäkuuhun 1999 asti

Euroopan parlamentti, joka

- ottaa huomioon työjärjestyksensä 94 artiklan,

- ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 7 a ja 100 c artiklan sekä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.6 artiklan kolmannen kohdan,

- ottaa huomioon Amsterdamin sopimuksen ja erityisesti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 61, 62 ja 63 artiklan, Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 30, 31, 43, 44 ja 45 artiklan sekä pöytäkirjat ja julistukset, jotka liittyvät Schengenin säännöstön sisällyttämiseen osaksi Euroopan unionia, etenkin Yhdistyneen kuningaskunnan, Irlannin ja Tanskan asemaa koskevat pöytäkirjat ja julistukset,

- ottaa huomioon Eurooppa-neuvoston Wienissä 11. ja 12. joulukuuta 1998 pidetyssä kokouksessa tehdyt puheenjohtajavaltion päätelmät,

- ottaa huomioon vapaata liikkuvuutta koskevat lainsäädäntöehdotukset ja niihin liittyvät, parhaillaan harkittavat toimet,

- ottaa huomioon pitkäaikaisen pohjoismaisen passiliiton Tanskan, Suomen, Ruotsin, Norjan, Islannin ja Färsaarten välillä sekä Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin välisen yhteisen matkustusalueen,

- ottaa huomioon kansalaisvapauksien ja sisäasiain valiokunnan suosituksen (A4-0006/99),

A. on saanut asiasta vastaavalta valiokunnalta tiedot

a) vuonna 1997 Schengen-yhteistyön puitteissa toteutetusta työstä sekä Saksan puheenjohtajakauden toimintaohjelmasta heinäkuun 1998 ja kesäkuun 1999 väliselle ajanjaksolle

b) yhteisen valvontaviranomaisen raporteista maaliskuun 1997 ja maaliskuun 1998 väliseltä ajanjaksolta sekä SIRENE-verkoston toiminnasta,

B. muistuttaa, että :

a) Schengenin sopimuksen ja sen soveltamista koskevan yleissopimuksen tavoitteena on luoda alue, jolla turvataan täydellinen henkilöiden vapaa liikkuvuus siten, että vapausperiaatteiden ja turvallisuusperiaatteiden välillä vallitsee järkevä tasapaino,

b) poliisi- ja oikeusasioita koskevat korvaavat toimet eivät koskaan voi olla vallitsevina suhteessa tämän vapauteen ja turvallisuuteen perustuvan alueen lujittamiseen ja henkilöiden vapaan liikkuvuuden ylläpitämiseen,

c) pohjoismaisen passiliiton ja Ison-Britannian ja Irlannin välisen yhteisen matkustusalueen toiminta osoittaa, että matkustuksen vapaus voidaan saavuttaa ilman monimutkaisia rakenteita,

C. on tietoinen siitä, että :

a) Schengenin säännöstön sisällyttäminen osaksi unionia on sovitettava yhteen tehokkuuden sekä unionin oikeudellisen ja institutionaalisen johdonmukaisuuden kanssa ja että ensimmäisessä pilarissa määritellyt tavoitteet menevät kolmannen pilarin puitteissa määriteltävien toimien edelle,

b) Amsterdamin sopimuksessa asetetaan pelkkää henkilöiden vapaata liikkuvuutta kunnianhimoisempi tavoite, johon kuuluu myös vapaus elää oikeuteen ja turvallisuuteen sekä perusoikeuksien kunnioittamiseen perustuvalla alueella,

D. kääntyy puheenjohtajamaa Saksan puoleen, joka on vastuussa sekä Schengen-yhteistyön että neuvoston puheenjohtajuudesta, ja esittää seuraavat suositukset:

I. Schengenin säännöstön sisällyttäminen Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen

1. Pitää välttämättömänä, että Schengenin sopimuksen allekirjoittaneet jäsenvaltiot jatkavat integraatioponnisteluja ja tiiviimpää yhteistyötä unionissa; katsoo kuitenkin, että Schengen-maiden olisi siirtymävaiheessa ennen uuden sopimuksen voimaantuloa toimittava unionin toimintamenetelmien mukaisesti seuraavissa asioissa:

- kansalaisten ja kolmansista maista lähtöisin olevien henkilöiden perusoikeuksien kunnioittaminen

- oikeusvarmuutta koskevien perussääntöjen integroiminen toimintamenetelmiin, joissa virallisille säädöksille annetaan etusija «soft law» -määräyksiin nähden

- avoimuus ja päätöksentekoprosessin demokraattinen valvonta

- tehostetun yhteistyön osana päätetyn toiminnan lainmukaisuuden ja tehokkuuden valvonta;

2. Ihmettelee sitä, että Amsterdamin sopimuksen voimaantuloon on aikaa hieman yli vuosi, ja Schengen-maat eivät ole vielä määritelleet säännöstöään eivätkä niitä säännöstön osatekijöitä, joista on tullut redundantteja, sekä sitä, että tulevaisuudessa tulee esiin eri yksiköiden päivittäin käyttämien ohjeiden soveltamisalaa koskevia kysymyksiä (esimerkiksi ulkorajoista ja konsulitoimintaa koskevista ohjeista laadittuihin käsikirjoihin sisältyvät määräykset);

3. Pitää hyvin tärkeänä sitä, että Schengenin säännöstö määritellään ajoissa, jotta unionin jäsenvaltioilla on mahdollisuus jakaa tämä säännöstö ensimmäisen ja kolmannen pilarin kesken heti perussopimuksen astuttua voimaan; turvautumista (Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia laaditun pöytäkirjan 2 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaiseen) suojalausekkeeseen, jonka mukaan koko Schengenin säännöstön katsotaan perustuvan kolmanteen pilariin, olisi pidettävä erittäin vakavana epäonnistumisena, josta puheenjohtajavaltio ja neuvosto kantaisivat kokonaan institutionaalisen ja poliittisen vastuun, ja se muodostaa vakavan esteen eräiden Amsterdamin sopimuksessa sovittujen alojen yhteisöllistämiselle;

4. Ilmaisee huolestuneisuutensa «Schengenin sopimuksen toimeenpanosta vastaavan pysyvän komitean» perustamisesta joitakin kuukausia ennen perussopimuksen voimaanastumista, mikä saattaa vaikeuttaa toimielinten tehtäviä politiikkojen toteuttamisessa Euroopan tasolla ja jäsenvaltioissa; katsoo, että kun Amsterdamin sopimus tulee voimaan, komission on otettava hoitaakseen komitealle kuuluneet tehtävät; kehottaa Schengen-maita toteuttamaan tarpeellisia toimenpiteitä, jotta Schengenin sopimuksen toimeenpanosta vastaava pysyvä komitea suorittaisi sille annetut tehtävät: tarkastaa, täyttävätkö jäseneksi pyrkivät maat jäsenyyden edellytykset ja luoda perusta sopimuksen asianmukaiselle soveltamiselle koordinoidusti yhdessä Schengenin säännöstön unionin toimintaan sisällyttämistä koskevan valmistelutyön kanssa;

5. Kehottaa jäsenvaltioita mahdollisimman tehokkaaseen yhteistoimintaan työssä, jota parhaillaan tehdään Schengenin säännöstön sisällyttämiseksi osaksi Euroopan unionia; ihmettelee vastalauseita, joita Schengenin säännöstön sisällyttämistä koskevan työn yhteydessä on esitetty Schengenin määräysten ensimmäiseen pilariin sisällyttämisen johdosta, varsinkin koskien niiden Schengenin yleissopimuksen määräysten sisällyttämistä ensimmäiseen pilariin, jotka koskevat seuraamuksia (3 artiklan 2 kohta, 26 artiklan 2 ja 3 kohta sekä 27 artiklan 1 kohta), ulkomaalaisten pääsyä koskevia edellytyksiä (5 artikla), tarkastuksia ja rajavalvontaa (7 ja 8 artikla), luovuttamista (60 artikla) sekä ampuma-aseita ja ampumatarvikkeita (77 - 91 artikla); pitää oikeusvarmuuden kannalta kohtalokkaana sellaisen «kokoavan» lausekkeen määrittelemistä, joka kattaisi kaikki määräykset, joita ei ole voitu identifioida; yhtyy Wienissä kokoontuneen Eurooppa-neuvoston esittämään kutsuun ja kehottaa komissiota esittämään aloitteen Schengenin säännöstön sisällyttämiseksi perussopimukseen;

6. Katsoo, että Norjan ja Islannin kanssa tehtävän sopimuksen on ehdottomasti kuuluttava unionin toimielinpuitteisiin, ja että on kunnioitettava Norjan ja Islannin lakeja siinä määrin kuin ne ovat yhdenmukaisia yhteisön periaatteiden kanssa niin, että turvataan henkilöiden vapaa liikkuvuus pohjoismaisen passivapauden puitteissa, joka on osoittanut tehokkuutensa kuluneina 40 vuotena;

7. Katsoo, että Euroopan parlamentille on tiedotettava Schengenin säännöstön sisällöstä ja sitä on kuultava päätösehdotuksesta, jolla tämä säännöstö sisällytetään unionista tehtyyn sopimukseen, sekä Norjan ja Islannin kanssa tehtävästä sopimuksesta, koska Schengenin säännöstön kehittämiseksi jatkossa tehtävien ehdotusten oikeusperusta ja siten yhteisön toimielinten rooli niissä ehdotuksissa riippuvat tästä päätöksestä; kehottaa asiasta vastaavaa valiokuntaansa harkitsemaan, onko nostettava kanne yhteisöjen tuomioistuimessa, jos neuvosto ei kuule Euroopan parlamenttia;

8. Pyytää neuvostoa ja komissiota neuvottelemaan Euroopan parlamentin kanssa toimielinten välisen sopimuksen koskien Euroopan parlamentin mukaanottamista kolmannen pilarin mukaisten strategioiden ja toteutettavien lainsäädännöllisten toimenpiteiden määrittelyyn;

9. Katsoo, että vaikka Schengenin toimeenpanevan komitean ja keskusryhmän päätökset ja julistukset kuuluvat Schengen-maiden toimivaltaan Amsterdamin sopimuksen voimaantuloon asti, näiden valtioiden olisi noudatettava Amsterdamin sopimuksessa vahvistettua tiedottamisen ja asiakirjojen avoimuuden periaatetta ja olisi harkittava seuraavia asioita:

- asiakirjojen luokitusta koskevien sääntöjen tarkistaminen ja julkistaminen ja kaikkien sellaisten asiakirjojen salassapitomääräysten kumoaminen, jotka eivät täytä objektiivisia perusteita

- jo hyväksyttyjen tekstien käännättäminen kaikille virallisille kielille ja niiden julkaiseminen Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä

- tietojen antaminen Euroopan parlamentille ja samalla tavalla jäsenvaltioiden parlamenteille: asiakirjan, joka on julkinen yhdessä jäsenvaltiossa, on nimittäin oltava julkinen myös muissa jäsenvaltioissa, jotta Euroopan unionin kansalaisiin ei kohdistuisi syrjintää

- sopimuksen täytäntöönpanon vaikutuksia koskevien aiempaa moninaisempien ja aiheellisempien tietojen saatavuuden mahdollistaminen kansalaisille

- kokoelman laatiminen Schengenin sopimukseen liittyvästä kansallisesta ja eurooppalaisesta oikeuskäytännöstä sekä kokoelman laatiminen «parhaista toimintatavoista»;

10. Katsoo, että Schengen-yhteistyön puitteissa käsiteltävien tietojen on oltava direktiivissä 95/46/EY ((EYVL L 281, 23.11.1995, s. 31.)) määrättyjen tietosuojaa koskevien sääntöjen mukaisia ja EY:n perustamissopimuksen 286 artiklan mukaisen valvontaviranomaisen valvonnassa, jonka olisi nojauduttava Schengenin sopimuksen mukaisen yhteisen valvontaviranomaisen kokemukseen ja työmenetelmiin;

11. Katsoo kuitenkin, että odotettaessa (molempia pilareita koskevaa) yleissäännöstöä ensimmäiseen ja kolmanteen pilariin sovellettavasta tietosuojasta ja valvontaviranomaisista olisi jo nyt toivottavaa aloittaa Schengenin tietojärjestelmän (SIS) muuttaminen eurooppalaiseksi tietojärjestelmäksi (EIS), jonka ydin muodostuisi henkilöiden liikkuvuutta ja maahanmuuttoa koskevista tiedoista EY:n perustamissopimuksen uuden IV osaston mukaisesti; katsoo toissijaisuuteen ja tehokkuuteen liittyvistä ilmeisistä syistä, että

a) tätä järjestelmää olisi kehitettävä Euroopan laajuisena verkkona (vrt. IDA II:ta koskeva yhteispäätös) ja rahoitettava unionin talousarviosta perustamissopimuksen 129 c artiklan mukaisesti

b) tätä järjestelmää johtaisi virasto, jonka operatiivinen valvonta kuuluisi komissiolle (IV osaston tiedot) ja neuvostolle (VI osaston tiedot)

c) tätä järjestelmää valvoisi EY:n perustamissopimuksen uuden 286 artiklan mukainen valvontaviranomainen (katso edellinen kohta)

d) tähän järjestelmään olisi sisällytettävä tullitietojärjestelmään jo kuuluvat tiedot päällekkäisen työn välttämiseksi ja tietojen yhtenäisyyden varmistamiseksi

e) tässä järjestelmässä olisi varmistettava loppukäyttäjille välttämätön toimintojen erottaminen (järjestelmään pääsy, turvallisuusjärjestelmät jne.) sekä yhteisön että kolmannen pilarin puitteissa

f) tämän järjestelmän suhdetta Europolin tietojärjestelmiin on tarkasteltava;

katsoo, että sillä aikaa järjestelmän jatkuvaan ylläpitämiseen olisi varauduttava allekirjoittamalla SIS:n hoidosta vastaavien jäsenvaltioiden välinen sopimus;

12. Pahoittelee neuvoston päätöstä Schengenin sihteeristön sisällyttämisestä neuvoston sihteeristöön; katsoo, että sihteeristön sisällyttäminen komissioon olisi lisännyt turvallisuus- ja oikeusasioihin liittyvän politiikan ja henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvän politiikan välistä yhtenäisyyttä;

II. Muut puheenjohtajavaltio Saksan ohjelmaan sisältyvät painopistealueet

13. Tukee sitä, että puheenjohtajavaltio Saksa sitoutuu tehostamaan kansainvälistä yhteistyötä rikosoikeudenkäynneissä edellyttäen, että tästä yhteistyöstä määrätään asianmukaisesti ja että se on juridisessa valvonnassa; toteaa, että tällaisella menettelyllä voidaan lisätä avoimuutta epävirallisesti vakiinnutettuun käytäntöön raja-alueilla; vaatii, että asianomaisten henkilöiden oikeudet taataan;

14. Tukee Schengen-maiden päätöksiä, joilla pyritään

a) poistamaan harmaa lista, johon kuuluu tällä hetkellä 23 valtiota

b) yhdenmukaistamaan niiden viisumipolitiikat ennen 1. tammikuuta 1999 suunnittelemalla vastuuta koskevien menettelyjen ja yksityiskohtaisten sääntöjen yhdenmukaistamista edellyttäen, että niillä myötävaikutetaan menettelyjen avoimuuteen ja lyhennetään määräaikoja ja että asianomaisten henkilöiden vetoomusoikeus taataan

c) soveltamaan yhdenmukaisesti viisumimääräyksiä ja antamaan lupa viisumeja koskevien tietojen saantiin ulkomailla sijaitseville diplomaattiedustustoille, kunhan luottamuksellisuutta ja tietojen päivitystä koskevia tiukkoja kriteerejä noudatetaan

d) ottamaan käyttöön mitä pikimmin yhdenmukaistetut mallit ulkomaalaisten oleskelulupaa varten;

III. Schengen-yhteistyön toimivuuden arviointi: täytäntöönpanokomitean ja yhteisen valvontaviranomaisen vuotuinen raportti

15. Katsoo, että Schengen-yhteistyön toimivuuden todellinen arviointi edellyttää tyydyttävää ratkaisua ongelmiin, jotka koskevat sekä kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen, turvallisuuteen ja oikeudenmukaisuuteen että jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä rikollisuuden vastaisessa toiminnassa; ilmaisee kuitenkin huolestuneisuutensa siitä, että ei ole mitään systemaattista ja luotettavaa järjestelmää, jolla tarkastettaisiin Schengen-yhteistyön puitteissa toteutettujen toimien ja jokaisessa jäsenvaltiossa toteutettujen soveltamistoimien tehokkuutta;

Schengen-alueen laajentaminen

16. On erittäin tyytyväinen edistykseen, jota on saavutettu Italian ja Itävallan liittämiseksi Schengen-järjestelmään, ja toivoo, että Kreikka voi liittyä siihen lähiaikoina;

17. Kehottaa Yhdistynyttä kuningaskuntaa sekä Irlantia osallistumaan EY:n perustamissopimuksen IV osaston mukaisiin politiikkoihin; kehottaa näitä kahta jäsenvaltioita ottamaan yhtenäisen lähestymistavan Schengenin säännöstöön liittymisen suhteen; kehottaa Schengen-maita kiinnittämään riittävästi huomiota avoimuuteen ja oikeusvarmuuteen ja rohkaisemaan näin Iso-Britanniaa ja Irlantia liittymään Schengenin säännöstöön;

18. Muistuttaa, että toisin kuin Isoa-Britanniaa ja Irlantia kaikkia uusia jäsenvaltioita on kehotettu soveltamaan valvontajärjestelmää Schengenin ulkorajoilla; pyytää, että oikeuslaitoksen riippumaton ja puolueeton toiminta, henkilön oikeuksien kunnioittaminen, oikeusvaltion periaatteet sekä yhteydet Euroopan unionin ulkopuolisiin etnisiin vähemmistöihin otettaisiin huomioon arvioitaessa sitä, miten jäsenyyttä hakeneet maat soveltavat Schengenin sääntöjä;

Yleissopimuksen 2 artiklan 2 kohdan soveltaminen

19. Pahoittelee sitä, että Ranska käyttää edelleen yleissopimuksen 2 artiklan 2 kohdan mukaista poikkeusmääräystä koskien sen ja Belgian sekä Luxemburgin maarajoja Ranskan ja Benelux-maiden yhteisistä, huumausaineiden salakuljetuksen vastaiseen toimintaan liittyvistä ponnisteluista huolimatta; pyytää, että Ranskan hallitus poistaa valvonnan Belgian ja Luxemburgin vastaisilla rajoillaan;

20. On tietoinen Belgian ja Alankomaiden aikeesta tehdä sisärajoilla tarkistuksia vuoden 2000 jalkapallon Euroopan mestaruuskilpailujen aikana; katsoo, että henkilöiden vapaata liikkuvuutta rajoittavat toimet on kohdistettava ainoastaan sellaisiin henkilöihin, jotka menneen käytöksensä ja mahdollisten tuomioiden perusteella saattavat vaarantaa vakavasti yleisen turvallisuuden;

21. Pahoittelee Schengen-maiden osoittamaa solidaarisuuden puutetta, kun Eurooppaan saapuu suurin määrin Irakin ja Turkin kurdialueilta peräisin olevia kurdeja;

Turvapaikkapolitiikka

22. Pitää myönteisenä Dublinin yleissopimuksen voimaanastumista 1. syyskuuta 1997; toteaa, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavan valtion määrittämisessä on edelleen ongelmia;

Schengenin tietojärjestelmän toiminta

23. Toteaa, että Belgian SIRENE-virastossa sattunut välikohtaus, jossa henkilötietoja varastettiin, osoitti, että SIRENE- ja N-SIS -tietokantoja ei ole suojattu riittävästi; vaatii, että kaikilla tasoilla ryhdytään toimiin tietojen koodaamiseksi, jäljittämisen parantamiseksi ja käyttöoikeuden haltijoiden määrän vähentämiseksi;

24. Uudistaa pyyntönsä, jonka tarkoituksena on parantaa Schengen-maiden välistä koordinaatiota, joka koskee tietojen syöttämistä Schengenin tietojärjestelmään ja poliisia varten laadittujen tiedostojen rajoittamista todellisten riskien tai erityisen rikollisen toiminnan ehkäisyyn Euroopan neuvostossa asiasta laadittuja kansainvälisiä määräyksiä noudattaen;

Yhteisen valvontaviranomaisen toiminta

25. On erittäin tyytyväinen siihen, että täytäntöönpanokomitea tunnustaa yhteisen valvontaviranomaisen merkittävän tehtävän; pyytää kuitenkin, että yhteiselle valvontaviranomaiselle annetaan itsenäinen rakenne ja riittävä budjetti, jotta se voi toteuttaa kansalaisten oikeuksien turvaamiseen liittyvän tehtävänsä; vaatii, että sille annetaan «users' account» C-SIS:n valvonnan helpottamiseksi;

26. Toteaa, että yhteinen valvontaviranomainen osoittaa lausunnoissaan, että vakavia ongelmia on edelleen seuraavissa asioissa:

- tietokoneeseen syötettyjen henkilötietojen käsittelyn ja siirron turvallisuus

- etsintäkuulutuksia koskevien tietojen luvaton säilyttäminen

- tietojen viimeistelyä koskevan periaatteen noudattamatta jättäminen

- henkilön oikeuksien kunnioittamatta jättäminen henkilötietojen väärinkäytön yhteydessä

- vetoomusoikeuden puuttuminen henkilöiltä, joilta on kielletty pääsy yhteiselle alueelle;

27. Pyytää, että täytäntöönpanokomitea ottaa yhteisen valvontaviranomaisen lausunnot tosissaan huomioon ja että niihin sisältyviä suosituksia noudatetaan mitä pikimmin; on erittäin tyytyväinen siihen, että puheenjohtajavaltio sitoutuu lyhentämään täytäntöönpanokomitealle annettua vastausaikaa;

28. Kehottaa puhemiestään välittämään tämän suosituksen neuvostolle, komissiolle, Schengenin täytäntöönpanokomitealle sekä unionin jäsenvaltioiden hallituksille ja parlamenteille, Norjan ja Islannin hallituksille sekä jäsenyyttä hakeneiden maiden hallituksille ja parlamenteille.