Rahoitusvakuutusdirektiivissä lainasaamisella tarkoitetaan rahallisia vaateita, jotka aiheutuvat sopimuksesta, jossa luottolaitos myöntää luottoa lainan muodossa. Kaaviossa 1 esitetään lainasaamisen käyttöön ottaminen vakuutena silloin, kun vakuuden antaja (B) siirtää velalliseensa (A) kohdistuvan lainasaamisen vakuuden saajalle (C). Monimutkaisempia tilanteita, joissa on mukana kolmas osapuoli (D), syntyy, kun sama lainasaaminen otetaan käyttöön useita kertoja (esimerkiksi C:n siirtäessä saatavan eteenpäin) tai kun selvittäjä tutkii, onko saaminen siirretty pätevästi pois B:n omistuksesta.

Neljä jäsenvaltiota ilmoitti, että erityisiä muodollisia toimia edellytetään silloin, kun vakuutena käytetään kiinteistövakuudellisia lainasaamisia. Saksassa kiinteistövakuudelliseen lainasaamiseen liittyvän omistusoikeuden siirtävän rahoitusvakuusjärjestelyn lisäksi on annettava kiinneobligaatio tai rekisteröitävä saatavan siirto kiinteistörekisteriin. Liettuassa kiinteistövakuudellisen saatavan siirtäminen on rekisteröitävä, jotta se olisi täytäntöönpanokelpoinen suhteessa kolmansiin osapuoliin. Portugalissa kiinnitysluottosaatavien vakuutena olevat pantit on rekisteröitävä. Kun kyseessä ovat asuntoluottojen muodossa olevat lainasaamiset, joilla taataan (erityisiä) asuntolainavakuudellisia velkasitoumuksia, Irlannin keskuspankki edellyttää vakuusjärjestelyjen tekemistä kirjallisen sopimuksen muodossa ja tietojen rekisteröintiä.

Toiseksi jäsenvaltioilla näyttää olevan erilaisia tulkintoja siitä, mikä on ”muodollinen toimi”. Vaikuttaa siltä, että useimmat niistä pitävät vakuuden antamiseen liittyviä tilikirjausjärjestelmän ulkopuolella edellytettäviä fyysisiä toimia muodollisina toimina, mutta jotkin jäsenvaltiot jättävät ulkopuolelle tietyt toimet. Näin ollen on vaikea päätellä, mitkä jäsenvaltiot ovat tosiasiallisesti käyttäneet mahdollisuutta edellyttää muodollisia toimia julkivarmistus-, etuoikeus-, täytäntöönpanokelpoisuus- tai todistekelpoisuustarkoituksissa suhteessa velalliseen (kaavio 1, suhde 3) tai kolmansiin osapuoliin (kaavio 1, suhde 4).

Markkinatilanteen ja maailmanlaajuisten sääntelymuutosten takia luottolaitoksilta vaaditaan monesti vakuuksia. EU on perinteisesti turvautunut pankkirahoitukseen. Vuoden 2013 lopussa saadut tiedot osoittavat, että muut kuin rahoitusalan yritykset täyttävät noin 15 prosenttia kokonaisrahoitustarpeestaan pankkilainoilla (Yhdysvalloissa luku on 10 prosenttia). EU:n luottolaitoksilla on varsinaisia lainasaamisia, joita voidaan tarvittaessa käyttää vakuuksina. Arvioiden mukaan euroalueen lainasaamisten määrä on lähes 4,4 biljoonaa euroa, toisin sanoen kolmasosa eurojärjestelmän vakuuskelpoisten omaisuuserien kokonaisarvosta.

3.3.Vaikuttavuus

Direktiivillä 2009/44/EY pyrittiin helpottamaan lainasaamisten vakuuskäyttöä. Tässä kohdassa tarkastellaan sitä, onko tämä tavoite saavutettu ja vaikuttiko 3 artiklan 1 kohdassa säädetty mahdollisuus lopputulokseen.

Lainasaamisten vakuuskäytöstä annetun direktiivin 2009/44/EY vaikutuksen määrällinen arviointi on haastavaa. Eurojärjestelmän tiedot (kaavio 2) osoittavat, että vuosina 2011–2012, toisin sanoen kun direktiivi 2009/44/EY pantiin täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa, lainasaamisten käyttö vakuutena lisääntyi 23 prosentista 26 prosenttiin käytetyistä kokonaisvakuuksista. Vuosina 2012–2013 se kuitenkin väheni 26 prosentista 19 prosenttiin.

Useat tekijät ovat voineet vaikuttaa lainasaamisten käyttöön vakuutena eurojärjestelmän luotto-operaatioissa. Direktiivin 2009/44/EY täytäntöönpano sattui samaan aikaan finanssikriisin ja eurojärjestelmän vakuuskäytännön muutosten kanssa. Lainasaamisten lisääntynyt vakuuskäyttö eurojärjestelmässä selittyykin keskuspankkien myöntämien luottojen kasvaneella kysynnällä ja sillä, että markkinaosapuolia kannustettiin luopumaan suhteellisen epälikvideistä omaisuuseristä, kuten lainasaamisista, ja pitämään hallussaan likvidimpiä omaisuuseriä muita liiketoimia varten. Yksittäisissä keskuspankeissa tehtiin myös teknisiä ja toiminnallisia muutoksia, ja esimerkiksi Deutsche Bundesbank ja Banque de France (joiden molempien vastapuolilla on suuri määrä maksamattomia lainasaamisia) ottivat käyttöön automaattisia tietoliikenneliitäntöjä, jotka mahdollistavat lainasaamisten tehokkaan vakuuskäytön.

Viisi jäsenvaltiota totesi rahoitusvakuusdirektiivin helpottaneen lainasaamisten käyttöä vakuutena. Arviot kuitenkin vaihtelevat sen mukaan, vähensikö vai lisäsikö 3 artiklan 1 kohdassa säädetty mahdollisuus oikeudellista riskiä. Yhden näkemyksen mukaan kyseinen mahdollisuus on välttämätön oikeusvarmuuden kannalta, koska ilman muodollisia toimia oli kallista tai jopa mahdotonta varmistaa, oliko lainasaaminen asetettu vakuudeksi vai ei. Toisen näkemyksen mukaan jäsenvaltioiden erilaisten muodollisten vaatimusten poistaminen parantaisi oikeusvarmuutta.

Pääomamarkkinaunionin muodostamista koskevassa vihreässä kirjassa pohdittiin, millä toimenpiteillä voitaisiin parantaa vakuuksien rajat ylittävää liikkuvuutta. Yksi kuulemiseen osallistuneista sidosryhmistä väitti, että kaikkien muodollisten vaatimusten, kuten ilmoitus- ja rekisteröintivelvoitteiden, poistaminen on välttämätöntä, jotta helpotetaan lainasaamisten käyttöä vakuutena. Kahden vastauksen mukaan vakuuden saajien suojaa on parannettava yhdenmukaistamalla lainvalintasäännöt siten, että on mahdollista määrittää laki, jota sovelletaan muodollisiin vaatimuksiin, joita on noudatettava lainasaamisten vakuuskäytön saattamiseksi voimaan kolmansiin osapuoliin nähden. EKP ehdotti velallisten kuittausoikeuden poistamista keskuspankeille vakuudeksi toimitettujen lainasaamisten osalta. Se ei kuitenkaan kuulu tämän kertomuksen soveltamisalaan.

Rahoitusvakuusdirektiivin yleinen tavoite, toisin sanoen lainasaamisten käytön helpottaminen, on saavutettu. Lainasaamisten sisällyttäminen yhdenmukaistettuun vakuuskäytäntöön on todistettavasti helpottanut niiden käyttöä tietyillä oikeudenkäyttöalueilla. Esimerkiksi lainasaamisia koskeva omistusoikeuden siirtävä rahoitusvakuusjärjestely oli Alankomaiden lain nojalla kielletty, mutta rahoitusvakuusdirektiivin täytäntöönpanon myötä tilanne on muuttunut ja lainasaamisten käyttö Alankomaissa on lisääntynyt. Rahoitusvakuusdirektiivillä poistettiin myös vakuusjärjestelyjen luomista ja pätevyyttä koskevat muodolliset vaatimukset. Käytännössä tällaisten järjestelyjen mitätöinnin riski on poistunut, mikä edistää lainasaamisten vakuuskäyttöä.

Kuten täytäntöönpanoa koskevasta yleiskatsauksesta ilmeni, niissä muodollisuuksissa ja tekniikoissa, joita jäsenvaltiot käyttävät muuttaessaan lainasaamisia vakuuksiksi, on edelleen eroja. Vaikka vakuutena käytettäviin lainasaamisiin sovellettaisiin edelleen kansallisia muodollisia vaatimuksia, niiden noudattaminen helpottaa vakuuden täytäntöönpanoa rahoitusvakuusdirektiivin mukaisesti (vakuutena käytetyt lainasaamiset voidaan esimerkiksi muuttaa rahaksi myymällä, omaksiottamalla ja kuittaamalla, eikä niihin sovelleta etukäteen ilmoittamista tai määrätyllä tavalla realisointia taikka tietyn ajan kulumista koskevia muodollisuuksia).

Siitä, missä määrin tavoite on saavutettu, ei voida päätellä, että kaikki oikeudelliset esteet, joita liittyy lainasaamisten käyttöön vakuutena EU:ssa, on poistettu. Erityisesti rajat ylittävään lainasaamisten vakuuskäyttöön liittyy EU:ssa edelleen oikeudellista epävarmuutta erilaisten kansallisten vaatimusten vaikutusten ja lainvalintasääntöjen puutteellisen yhdenmukaistamisen takia. Vaikka lainasaatavan velallisen ja velkojan (kaavio 1, suhde 1), vakuuden antajan ja vakuuden saajan (kaavio 1, suhde 2) sekä vakuuden saajan ja velkojan (kaavio 1, suhde 3) väliseen suhteeseen sovellettavan lain valintaa varten on olemassa yhdenmukaiset säännöt, laki, jota sovelletaan vakuutena annettavan lainasaamisen vaikuttavuuteen kolmansiin osapuoliin nähden, esimerkiksi siihen, mitä muodollisia toimia täytäntöönpanokelpoisuuden varmistaminen suhteessa muihin velkojiin ja saman lainasaamisen useiden siirtojen etusijaisuuden määrittäminen (kaavio 1, suhde 4) edellyttävät, määräytyy kuitenkin edelleen jäsenvaltioiden kansallisten lainvalintasääntöjen mukaan. Näin ollen vakuuden saaja voi olettaa olevansa etusijalla, koska jäsenvaltion A muodollisia vaatimuksia on noudatettu, vaikka kolmas osapuoli pitää jäsenvaltion B muodollisten vaatimusten nojalla myös omia oikeuksiaan ensisijaisina toisen osapuolen oikeuksiin nähden.

3.4.Vaikuttavuus

Arvioidessaan lainasaamisten vakuuskäyttöön liittyviä haasteita suhteessa pankkilainojen merkitykseen reaalitaloudelle komissio katsoo, että rahoitusvakuusdirektiivin tavoite on saavutettu kaikkien asianosaisten osapuolten kannalta mahdollisimman pienin kustannuksin.

Edelleen sovellettavat muodolliset vaatimukset aiheuttavat lisäkustannuksia vakuuden antajalle. Vaikka velalliselle ilmoittamista koskevan vaatimuksen noudattaminen ei ole kallista, luottolaitoksen näkökulmasta se voi välillisesti vahingoittaa asiakassuhteita. Joidenkin tietojen mukaan ilmoitusvaatimus saattaa olla esteenä pankkilainojen käytölle. Tämä saattaa vaikuttaa sellaisen pääoman määrään pankkien taseissa, joka voitaisiin hyödyntää tehokkaammin talouden tarpeisiin. On kuitenkin pidettävä mielessä, että on olemassa vaihtoehtoisia oikeudellisia keinoja, joiden avulla pankit voivat hyödyntää tuottamattomia omaisuuseriään paremmin esimerkiksi laskemalla liikkeeseen lainasaamisilla tuettuja arvopapereita ja hankkia siten varoja luotonannon lisäämiseen.

Vakuuden saajan näkökulmasta muodollisten vaatimusten noudattaminen voi auttaa vähentämään kustannuksia, joita aiheutuu lainasaamisten vakuuskäyttöön liittyvästä oikeudellisesta riskistä. Jälkimarkkinakelpoisista arvopapereista poiketen lainasaamiset räätälöidään yleensä vastaamaan velallisen tarpeita. Jos vakuuden realisoiminen on tarpeen, lainasaamiset eivät yleensä ole nopeasti vaihdettavissa rahavaroiksi, vaan ensin on käännyttävä velallisen puoleen. Ratkaiseva tekijä vakuuden arvon määrittämisessä on siten lainasaamisen täytäntöönpanokelpoisuus suhteessa velalliseen (kaavio 1, suhde 3). Jotta varmistetaan mahdollisuus lainasaamisen nopeaan realisointiin vastapuolen laiminlyödessä velvoitteensa, eurojärjestelmän kelpoisuusvaatimuksissa edellytetään joka tapauksessa velalliselle ilmoittamista.

Lainasaamiset eroavat jälkimarkkinakelpoisista arvopapereista rajoitetun likviditeettinsä lisäksi siten, ettei niitä yleensä kirjata sähköisille tileille, vaan ne todennetaan ainoastaan luottosopimuksilla. Näin ollen on olemassa suurempi riski, että sama lainasaaminen asetetaan vakuudeksi kolmannelle osapuolelle. Ilmoittamisvelvollisuuden tausta-ajatuksena on, että jos velkojan edellytetään tietävän vakuusjärjestelystä, siltä voidaan saada tietoa vakuutena käytettävän lainasaamisen olemassaolosta. Joidenkin oikeudenkäyttöalueiden muodollisia vaatimuksia koskevat tiukemmat säännöt osoittavat, että jos keskuspankki hyväksyy lainasaamiset vakuutena, muodolliset toimet suojaavat vakuuden saajaa täytäntöönpanokelpoisuutta ja etuoikeutta koskevilta kiistoilta kolmannen osapuolen kanssa (kaavio 1, suhde 4). Näin ollen rahoitusvakuusdirektiivin mukainen mahdollisuus siihen, että jäsenvaltiot voivat säilyttää muodolliset vaatimukset, voi hyödyttää vakuuden saajia kyseisillä oikeudenkäyttöalueilla.

Velallisen kannalta ei yleensä ole merkitystä, maksaako hän lainan takaisin pankille vai vakuuden saajalle, joten lähtökohtaisesti vakuusjärjestely ei heikennä hänen asemaansa. On kuitenkin välttämätöntä suojella velallista riskiltä, että hän maksaa saatavan kahteen kertaan (alkuperäiselle velkojalle ja vakuuden saajalle, joka on saatavan uusi omistaja). Tämä voidaan tehdä monin tavoin, esimerkiksi asettamalla muodollisia vaatimuksia vakuussopimuksen luomiselle tai pätevyydelle taikka sen julkivarmistukselle, etuoikeudelle, täytäntöönpanokelpoisuudelle tai todistekelpoisuudelle suhteessa velalliseen tai kolmansiin osapuoliin. Eri mahdollisuudet on määritetty rahoitusvakuusdirektiivissä. Koska pankkilainat ovat muiden kuin rahoitusalan yritysten tärkein rahoituslähde EU:ssa, on sillä, ettei rahoitusvakuusdirektiivi ole vaikuttanut sääntöihin, jotka koskevat velallisen vapauttamista maksuvelvoitteesta, jos hän maksaa lainan takaisin alkuperäiselle velkojalle eikä ole tietoinen vakuusjärjestelystä, myönteinen yhteiskunnallinen vaikutus.

Jäsenvaltioiden osalta rahoitusvakuusdirektiivissä säädetty mahdollisuus alensi direktiivin täytäntöönpanokustannuksia. Mikään ei myöskään viittaa siihen, että jäsenvaltioille olisi aiheutunut kustannuksia oikeudellisista ongelmista, koska niistä ei esitetty mitään näyttöä, esimerkiksi 3 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanosta annetun kansallisen lainsäädännön nojalla tehtyjä tuomioistuinratkaisuja.

Lopuksi on todettava, että rahoitusvakuusdirektiivi toimii tehokkaasti lainasaamisten kotimaisen vakuuskäytönedellyttämien muodollisten toimien osalta. Joillekin muodollisille vaatimuksille näyttää olevan päteviä syitä. Jos kaikki tilanteen kannalta merkitykselliset osatekijät sijaitsevat yhdellä oikeudenkäyttöalueella, vaatimusten noudattaminen ei ole vaikeaa. Rajat ylittävissä tapauksissa ongelmana eivät niinkään ole erilaiset muodolliset vaatimukset kuin sovellettavien kansallisten vaatimusten vahvistamisen vaikeus. Niihin muodollisiin toimiin, joita etuoikeuden tai täytäntöönpanokelpoisuuden varmistaminen suhteessa kolmansiin osapuoliin (kaavio 1, suhde 4) edellyttää, sovellettavan lain selvittämisestä ja yritystarkastuksista voi aiheutua korkeita kustannuksia. Yhdenmukaisten lainvalintasääntöjen puute lisää myös lainasaamisten vakuuskäyttöön mahdollisesti sovellettavan aineellisen oikeuden määrää, mikä saattaa vaikeuttaa eurojärjestelmän kelpoisuusvaatimusten täyttämistä.

4.Direktiivin 3 artiklan 1 kohdan asianmukaisuus

Rahoitusvakuusdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan osalta voidaan tarkastella useita toimintapoliittisia vaihtoehtoja.

Ensimmäinen on vallitsevan tilanteen säilyttäminen ennallaan. Tätä vaihtoehtoa kannattaa selvästi 12 jäsenvaltiota, joiden mukaan edut voidaan saada järkevään tasapainoon sen ansiosta, että säännöksessä mahdollistetaan muodollisten vaatimusten noudattamatta jättäminen. Niiden mielestä kansalliset julkistamisvaatimukset ovat tarpeen velallisen ja kolmansien osapuolten suojelemiseksi ja petosten torjumiseksi ainakin siihen saakka, kunnes kolmansiin osapuoliin kohdistuvat vaikutukset ja etuoikeudet on yhdenmukaistettu EU:ssa. Ne katsovat, että tämä vaihtoehto tarjoaa mahdollisuuden torjua lainasaatavien varmentamisesta kansallisilla markkinoilla aiheutuvaa oikeudellista riskiä. Oli ymmärrettävää, että muodollisten vaatimusten poistamista tuettiin lainsaatavien vakuuskäytön edistämiseksi. Jos muodolliset vaatimukset eivät kuitenkaan ole tiukkoja, olisi oikeudelliselta kannalta parempi säätää niistä vakuuden saajan etuoikeuden varmistamiseksi. Tämä saattaa jatkossakin aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta, jos saatavien siirtoon liittyy jokin rajat ylittävä tekijä. Epävarmuutta voidaan hälventää yhdenmukaisilla lainvalintasäännöillä, jotka koskevat lainasaamisen vaikuttavuutta suhteessa kolmansiin osapuoliin ja useiden samaa saatavaa koskevien siirtojen ensisijaisuusjärjestystä.