Huomattava osa kaikista ilmaan joutuvista rikkidioksidi-, typpioksidi- ja hiukkaspäästöistä sekä muista epäpuhtauspäästöistä, kuten elohopeapäästöistä, on peräisin suurista polttolaitoksista. Ennen teollisuuspäästödirektiivin voimaantuloa suuriin polttolaitoksiin sovellettiin niitä nimenomaisesti koskevaa LCP-direktiiviä. Teollisuuspäästödirektiivissä LCP-direktiivi kumottiin ja suurille polttolaitoksille määriteltiin aiempaa tiukemmat päästöjen raja-arvot.

Jäsenvaltiot esittivät IPPC-direktiivin mukaiset loppukertomuksensa direktiivin viimeiseltä raportointikaudelta, joka kattoi vuodet 2012–2013. Kaikki jäsenvaltiot vastasivat valtaosaan kyselylomakkeen kysymyksistä, joten saadut tiedot riittävät direktiivin täytäntöönpanon arvioimiseen ja sitä koskevien huomautusten esittämiseen. Jäsenvaltiot ilmoittivat, että vuoden 2013 lopussa toiminnassa oli kaiken kaikkiaan 51 528 IPPC-direktiivin soveltamisalaan kuuluvaa laitosta. Niiden osalta ilmoitetut päätoimialat esitetään seuraavassa kuviossa (mukana on vain 27 EU:n jäsenvaltiota, sillä Kroatiasta tuli jäsenvaltio vuoden 2013 puolivälissä).

Jäsenvaltioiden kertomukset, jotka koskevat aiempaa lainsäädäntöä, on arvioitu ja niistä on julkaistu yhteenvedot CIRCABC-järjestelmässä .

Koska kyseessä on komission ensimmäinen teollisuuspäästödirektiivin mukainen kertomus, tässä kertomuksessa käsitellään myös aiemman lainsäädännön mukaisia jäsenvaltioiden loppukertomuksia.

Teollisuuspäästödirektiivissä edellytetään, että komissio antaa neuvostolle ja Euroopan parlamentille ensimmäisen kertomuksensa täytäntöönpanon alkuvaiheesta ja antaa sen jälkeen kertomuksen joka kolmas vuosi. Tässä kertomuksessa esitetään yhteenveto täytäntöönpanon alkuvaihetta (2013) koskevista jäsenvaltioiden kertomuksista ja kerrotaan pääpiirteissään, mitä muuta työtä tässä yhteydessä on tehty. Lisäksi arvioidaan komission tämänhetkistä toimintaa ja luodaan silmäys tulevaan.

BAT-vertailuasiakirjat (BREF-asiakirjat) laaditaan Euroopan komission Yhteisen tutkimuskeskuksen (JRC) Euroopan ympäristön pilaantumisen yhtenäisen ehkäisemisen ja vähentämisen toimistossa (EIPPCB:ssä). Tässä esimerkkimenettelyssä kaikki sidosryhmät osallistuvat täysimääräisesti näyttöön perustuvaan prosessiin paremman sääntelyn periaatteiden mukaisesti. BREF-asiakirjojen sisältämistä BAT-päätelmistä tehdään oikeudellisesti sitovia komission täytäntöönpanopäätöksillä, joihin asianomaiset päätelmät on sisällytetty. BAT-päätelmissä määritellään kunkin alan parhaita käytettävissä olevia tekniikoita koskevat puitteet, jotka toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon lupia myöntäessään.

Teollisuuspäästödirektiivi on parempaan sääntelyyn tähtäävän työskentelyn tuotos sikäli, että sillä yhdistettiin toisiinsa, virtaviivaistettiin ja yksinkertaistettiin useita säädöksiä. Direktiivi on integroitu väline, jonka lupasäännöksillä korvataan useisiin eri lupiin perustuneet aiemmat järjestelmät. Direktiivin yhdessä luvussa käsitellään lupien ja parhaiden käytettävissä olevien tekniikoiden puitteita, kun taas muut luvut sisältävät keskeisiin aloihin sovellettavia erityissääntöjä, jotka koskevat eritoten suuria polttolaitoksia, jätteen (rinnakkais)polttolaitoksia ja orgaanisia liuottimia käyttäviä laitoksia.

Teollisuuspäästödirektiivi on EU:n ensisijainen oikeudellinen väline teollisuuden päästöjen sääntelyssä, ja sillä pyritään synnyttämään merkittäviä hyötyjä ympäristölle ja ihmisten terveydelle erityisesti niin, että on pakko soveltaa parhaita käytettävissä olevia tekniikoita (BAT). Teollisuuspäästödirektiivin soveltamisalaan kuuluvat teollisuudenalat tuottavat huomattavan osuuden Euroopan kokonaispäästöistä (ilmaan ja veteen joutuvista päästöistä ja syntyvistä jätteistä). Niiden osuus ilmaan joutuvien päästöjen massasta on arviolta noin 23 prosenttia. Veteen joutuvien päästöjen osalta kuva ei ole yhtä selkeä, mutta alojen osuus raskasmetallipäästöistä on arviolta 20–40 prosenttia ja osuus muista epäpuhtauksista, joihin ei lasketa mukaan ravinteita eikä orgaanista hiiltä, on arviolta 30–60 prosenttia.

Komissio harkitsee parhaillaan vuoden 2016 jälkeisellä kaudella sovellettavia raportointivaatimuksia. Suunnittelussa otetaan huomioon siirtyminen sähköiseen raportointiin ja tähän mennessä saadut kokemukset. Jäsenvaltioita on pyydetty esittämään alustavia näkemyksiä tulevista raportointivaatimuksista, ja komissio aikoo pian tehdä ehdotuksen raportointia koskevaksi uudeksi päätökseksi, jossa on tarkoitus ottaa huomioon ympäristöraportoinnin toimivuustarkastusta koskevassa tiedonannossa esitetty lähestymistapa ja saavuttaa mahdollisimman suuret synergiaedut E-PRTR:n kanssa.

Jäsenvaltiot ovat toimittaneet päätöksen liitteessä I edellytettävät tiedot. Toimitetut tiedot on arvioitu, ja niistä on julkaistu yhteenvetokertomus. Suomea lukuun ottamatta kaikki jäsenvaltiot toimittivat pyydetyt vastaukset, mutta tietojen tarkkuudessa oli suurta vaihtelua. Joissain vastauksissa vain viitattiin säädöksiin, joilla direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, kun taas toiset vastaukset olivat yksityiskohtaisia ja kattavia. Kaiken kaikkiaan vastauksista saatiin jonkin verran hyödyllistä tietoa teollisuuspäästödirektiivin tosiasialliseen täytäntöönpanoon tähtäävistä prosesseista ja toimista. Tällaisia tietoja olivat muiden muassa tiedot lupaehtojen noudattamatta jättämiseen liittyvissä tarkistuksissa käytettävistä perusteista, tiedot eri menetelmistä, joiden avulla varmistetaan, että BAT-päätelmiä käytetään lupaehtojen määrittämisessä, ja tiedot ympäristötarkastussuunnitelmista.

Päätöksessä asetetaan tavoitteeksi jäsenvaltioiden sähköinen raportointi. Tämän tavoitteen saavuttamisen helpottamiseksi komissio on teettänyt tarvittaviin sähköisiin raportointityökaluihin liittyvää työtä. Koska työssä on ilmennyt erilaisia haasteita, näiden hankkeiden loppuun saattaminen on viivästynyt, ja siksi päätöksen liitteessä II olevan 2 osan mukainen raportointi lykkääntyy vuoden 2017 syyskuun lopusta yhdellä vuodella vuoden 2018 syyskuun loppuun. Osien 1, 3 ja 4 osalta raportointi lykkääntyy helmikuuhun 2018.

Komission täytäntöönpanopäätöksessä 2012/795/EU (jäljempänä ”päätös”) määritellään tiedot, jotka jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpanon osalta. Asianomaisen päätöksen liitteessä I esitetään komissiolle syyskuuhun 2014 mennessä toimitettavat vaatimukset, kun taas liitteessä II määritellään syyskuuhun 2017 mennessä toimitettavat tiedot.

Komissio on lisäksi arvioinut sitä, ovatko toimenpiteet, joita kaikissa jäsenvaltioissa on hyväksytty direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä, yhdenmukaisia teollisuuspäästödirektiivin kanssa. Tapauksissa, joissa havaittiin, että direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä oli toteutettu epäselvästi tai virheellisesti, komissio kävi kahdenvälisiä keskusteluja asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa. Tähän mennessä on pantu alulle kaksikymmentäyksi tällaista keskustelua.

Komissio on saanut kaikilta jäsenvaltioilta kansalliset säädökset, joilla ne saattavat direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään, ja komissio on niiden perusteella arvioinut, miten kattavasti direktiivi on saatettu osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä.

Useat jäsenvaltiot ilmoittivat, että sen ohella, että toimivaltaisen viranomaisen henkilöstön palkkaus ja koulutus kärsivät rahoitusvaikeuksista, IPPC-direktiivin täytäntöönpanoon liittyviä tehtäviä hoitavaa henkilöstöä oli liian vähän. Tämä saattoi olla yhteydessä IPPC-direktiivin ja teollisuuspäästödirektiivin välisen siirtymävaiheen edellyttämään työhön, joten voi olla, että toimivaltaisten viranomaisten työtaakka on tällä hetkellä kohtuullisempi.

Kertomuksista ei ilmennyt merkittäviä aiemman lainsäädännön noudattamiseen liittyviä ongelmia. IPPC-direktiivin osalta tuotiin kuitenkin esiin muutamia seikkoja, jotka saattavat edellyttää tarkempaa selvitystä. Parannuksista huolimatta ilmoitetut tiedot eivät vieläkään olleet riittävän yksityiskohtaisia, erityisesti tarkastusten lukumäärään liittyvät numeeriset tiedot (esimerkiksi niiden laitosten kokonaismäärä, joissa oli vierailtu, vierailujen lukumäärä sekä päästömittaukset). Tämä voi osin johtua kysymysten sanamuodosta, sillä eri jäsenvaltioissa kysymykset on ilmeisesti ymmärretty eri tavoin.

Jäsenvaltiot esittivät liuottimien päästöjä koskevan direktiivin mukaiset loppukertomuksensa direktiivin viimeiseltä raportointikaudelta, joka kattoi vuodet 2012–2013. Kertomusten tiedot koskevat noin 50 000:ta laitosta, joskin laitosten tarkka lukumäärä on hiukan epäselvä. Kaiken kaikkiaan direktiivin toiminnassa ei havaittu suuria ongelmia, mutta joitain ongelmia liittyi toiminnanharjoittajilta saatujen seurantatietojen ilmoittamiseen.

LCP-direktiivi antoi komissiolle valtuudet pyytää suurten polttolaitosten päästöjä koskevat tiedot vuosittain. Raportointivuodesta 2013 alkaen jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet vuotuiset päästötiedot Euroopan ympäristökeskuksen ylläpitämään tietokantaan. Komissio pyrkii edelleen mahdollisuuksien mukaan virtaviivaistamaan ja yksinkertaistamaan raportointivaatimuksia. Yksi esimerkki tästä on suurten polttolaitosten tietokannan tietojen täyttäminen ennalta tunnisteilla, joita näistä laitoksista käytetään epäpuhtauksien päästöjä ja siirtoja koskevassa eurooppalaisessa rekisterissä (E-PRTR), ja tietojen yhdistäminen laitoksesta aiemmin ilmoitettuihin tietoihin. Viimeisimmät käytettävissä olevat tiedot ovat raportointivuodelta 2015. Vuotuisista laitoskohtaisista tiedoista käyvät ilmi rikkidioksidi-, typpioksidi- ja hiukkaspäästöt sekä nettolämpöarvon mukainen energiansyötön kokonaismäärä, joka eritellään polttoainetyypin mukaan. Raportointivuodesta 2016 alkaen LCP-direktiivin mukainen suuria polttolaitoksia koskeva raportointi korvataan teollisuuspäästödirektiivin mukaisella raportoinnilla, jossa laitoksista edellytetään aiempaa yksityiskohtaisempaa tietoa.

III.BREF-asiakirjat

Kaikkien teollisuuspäästödirektiivin II luvun soveltamisalaan kuuluvien laitosten on sovellettava parhaita käytettävissä olevia tekniikoita mainitussa luvussa esitettyjen vaatimusten mukaisesti. BREF-asiakirjat ovat keskeisessä asemassa sen varmistamisessa, että parhaat käytettävissä olevat tekniikat voidaan määrittää optimaalisesti EU:n tasolla. Niiden avulla mahdollistetaan tasapuoliset toimintaedellytykset, ja niiden ansiosta jäsenvaltioiden ei tarvitse suorittaa parhaista käytettävissä olevista tekniikoista omia arviointeja täyttääkseen teollisuuspäästödirektiivin mukaiset velvoitteensa. Tällä hetkellä käytettävissä on 31 BREF-asiakirjaa ja kaksi vertailuasiakirjaa, jotka kattavat teollisuuspäästödirektiivin liitteessä I mainitut toiminnot. Tähän mennessä 13 asiakirjaa on päivitetty teollisuuspäästödirektiivin mukaisesti.

BREF-asiakirjojen muoto vahvistettiin IPPC-direktiivissä. Sen ohella, että siirtyminen IPPC-direktiivistä teollisuuspäästödirektiiviin on saattanut lainsäädännön soveltamisalan piiriin uusia toimialoja, keskeinen muutos on ollut se, että komission ja sidosryhmien välinen tietojenvaihto parhaiden käytettävissä olevien tekniikoiden määrittämiseksi on virallistettu (tästä käytetään myös nimitystä ”Sevillan prosessi”). BAT-päätelmät ovat BREF-asiakirjojen keskeinen osatekijä, sillä niissä kuvataan parhaat käytettävissä olevat tekniikat ja ne sisältävät kyseisten tekniikoiden käyttöön liittyvät sitovat päästötasot (BAT-AEL-arvot). BAT-päätelmät hyväksytään komiteamenettelyssä, minkä jälkeen komissio antaa niitä koskevat täytäntöönpanopäätökset. Toimivaltaiset viranomaiset käyttävät BAT-päätelmiä lähtökohtana teollisuuspäästödirektiivin soveltamisalaan kuuluvien laitosten lupaehtojen määrittämisessä. Päätelmät antavat päätöksentekijöille tietoa tekniikoista, jotka ovat taloudellisesti kannattavia ja joita teollisuudessa voidaan teknisesti hyödyntää teollisuudenalojen ympäristönsuojelun tason parantamiseksi.

Seuraavassa kaaviossa esitetään katsaus siitä, miten hyväksyttyjen BAT-päätelmien lukumäärä on kasvanut teollisuuspäästödirektiivin voimaantulon jälkeen ja miten näiden BAT-päätelmien vaikutuspiiriin kuuluvien laitosten lukumäärän arvioidaan kasvaneen. Tähän mennessä hyväksytyt BAT-päätelmät kattavat yli puolet teollisuuspäästödirektiivin soveltamisalaan kuuluvista laitoksista.

Seuraavissa kappaleissa esitetään lyhyt yleiskatsaus BREF-asiakirjoihin liittyvistä keskeisistä näkökohdista.

Yleiskatsaus prosessista ja siihen osallistumisesta

BAT-päätelmien sisältämien BAT-AEL-arvojen sitovuus on johtanut siihen, että BREF-asiakirjojen laatimiseen tähtäävässä tietojenvaihtomenettelyssä on keskitytty aikaisempaa enemmän sellaisten tietojen keräämiseen ja arvioimiseen, joiden avulla pyritään määrittämään nykyisten laitosten saavuttamat ympäristönsuojelun tasot. Kutakin BREF-asiakirjaa koskevia teknisiä tietoja vaihdetaan teknisessä työryhmässä, joka koostuu jäsenvaltioiden, asianomaisten teollisuudenalojen, ympäristöjärjestöjen ja komission edustajista. EIPPCB johtaa ja koordinoi teknisen työryhmän työskentelyä. Noudatettavat menettelyt ja muut prosessin osatekijät on kuvattu tarkasti teollisuuspäästödirektiivin mukaisesti annetussa komission täytäntöönpanopäätöksessä.

Luottamuksellisuus

BREF-asiakirjoja koskevassa prosessissa voi ilmetä luottamuksellisuuteen liittyviä ongelmia. Periaatteessa EU:n ympäristöasioiden avoimuutta koskevat säännöt, jotka perustuvat Århusin yleissopimukseen, synnyttävät vahvan oikeuden ympäristötietojen saantiin. Teollisuuden vapaaehtoisesti antamat tiedot voivat kuitenkin olla kaupallisesti arkaluonteisia. Salassapitovelvollisuus, joka perustuu niin ikään SEUT-sopimuksen 339 artiklaan, voi edellyttää, että tietyt tiedot on esitettävä kootusti tai anonymisoitava – mikäli asianomaiset tiedot ovat kuitenkin suorassa yhteydessä ympäristöpäästöihin, katsotaan, että tietojen julkistamiseen ja avoimuuteen on olemassa yleistä etua koskeva pakottava syy. Jäsenvaltioiden toimivaltaisilla viranomaisilla, joita sitovat salassapitovelvollisuutta koskevat säännöt, on oltava mahdollisuus tutustua tällaisiin tietoihin silloin, kun ne koskevat viranomaisten alueella sijaitsevia laitoksia.

Parempi sääntely

BREF-asiakirjojen laadintaa tukeva ”Sevillan prosessi” on ainutlaatuinen, osallistava ja tosiseikkoihin perustuva tekninen prosessi. Tiedot kerätään kattavilla kyselylomakkeilla, minkä jälkeen ne vahvistetaan ja tarkistetaan yhdessä kaikkien sidosryhmien kanssa. Teknisen työryhmän jäsenet jakavat, kommentoivat ja vertaisarvioivat asiakirjoja täysin avoimesti. Merkinnöillä osoitetaan mahdolliset asiakirjoihin tehdyt muutokset. Lopulliset päätelmät hyväksytään teknisessä työryhmässä yksimielisesti. Mikäli asiassa on eriäviä mielipiteitä, ne kirjataan niin ikään lopulliseen BREF-asiakirjaan tietojenvaihtomenettelyä koskevissa ohjeissa määriteltyjen kriteereiden mukaisesti. Komissio katsoo, että tämä yhteistyömenetelmä on erinomainen esimerkki paremman sääntelyn toteutumisesta käytännössä, joskaan se ei välttämättä sovellu kaikille aloille.

Keskeiset ympäristökysymykset

BREF-asiakirjojen uudelleentarkasteluissa painotetaan aloja, joilla tarkastelulla voidaan saavuttaa suurinta hyötyä – näistä painopisteistä käytetään nimitystä ”keskeiset ympäristökysymykset”. Tällä tavoin varmistetaan, että prosessiin kohdennetun kovan työn ympäristövaikutus on mahdollisimman hyvä. Komissio on tehnyt keskeisten ympäristökysymysten määrittelyperusteista ehdotuksen, jonka teollisuuspäästödirektiivin 13 artiklan mukaisesti perustettu tietojenvaihtofoorumi on vahvistanut. Määrittelyperusteet ovat seuraavat: ympäristön pilaantumisen merkitys ympäristön kannalta; toiminnan merkittävyys; mahdollisuudet löytää uusia tekniikoita, joilla tilannetta voitaisiin merkittävästi parantaa; ja mahdollisuudet määritellä BAT-AEL-arvot siten, että ne parantaisivat ympäristönsuojelun tasoa merkittävästi nykyisestä.

EIPPCB on käyttänyt asianomaisia määrittelyperusteita uudelleentarkasteltujen BREF-asiakirjojen laadinnassa. Komissio on käynnistänyt palvelusopimuksen, jolla menetelmää on tarkoitus kehittää ja toteuttaa monissa tulevissa BREF-asiakirjojen uudelleentarkasteluissa. Sen avulla laaditaan keskeisiä ympäristökysymyksiä koskevia tausta-asiakirjoja, joita voidaan käyttää BREF-asiakirjojen uudelleentarkastelujen aloituskokouksissa ja jotka luovat vankan perustan teknisen työryhmän keskeisiä ympäristökysymyksiä koskeville päätöksille.

Tietojenvaihtomenettelyn arviointi

Tietojenvaihtomenettely on keskeinen BREF-asiakirjojen laadinnassa ja uudelleentarkastelussa. Sillä luodaan vankka näyttöpohja päätöksentekoa varten. Toistaiseksi laajimmassa (suuria polttolaitoksia koskeneen) BREF-asiakirjan uudelleentarkastelussa työryhmässä oli 289 jäsentä, täytettyjä laitostason kyselylomakkeita oli 580, laitosvierailuja oli 24, huomioon otettavia kertomuksia ja tapaustutkimuksia oli 225 ja ensimmäisestä luonnoksesta esitettiin 8 510 huomautusta.

Teollisuuspäästödirektiivin tietojenvaihtomenettelyn toimivuuden parantamiseksi komissio järjesti Saksan ympäristöministeriön kanssa Berliinissä vuonna 2014 teollisuuspäästödirektiivin 13 artiklan mukaisesti perustetun tietojenvaihtofoorumin työpajan, jossa tarkasteltiin tietojenvaihtomenettelyä. Työpajassa oli hyvin osallistujia, ja työpajan päätelmät on julkaistu. Työpajassa saatiin jälleen vahvistusta sille, että teollisuuspäästödirektiivi tuottaa EU:lle runsaasti lisäarvoa ja toimii tehokkaasti. Työpajassa esitettiin myös muutamia käytännön parannusehdotuksia, joita ollaan parhaillaan ottamassa käyttöön BREF-asiakirjojen uudelleentarkasteluissa – yksi esimerkki on teknisen työryhmän jäsenten osallistumista helpottava verkkoseminaarien käytön lisääminen.

IV.Direktiivin noudattamisen edistäminen ja sen täytäntöönpanon tukeminen

Komissio pyrkii tukemaan jäsenvaltioita teollisuuspäästödirektiivin tehokkaan soveltamisen varmistamiseksi. Tähän tavoitteeseen se pyrkii seuraavilla toimilla: