[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 21.10.2005

KOM(2005) 518 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO

EU:n yhteisestä metodiikastalainsäädännöstä johtuvien hallintokustannusten arvioimiseksi{SEC(2005)1329}

KOMISSION TIEDONANTO

EU:n yhteisestä metodiikasta lainsäädännöstä johtuvien hallintokustannusten arvioimiseksi

Maaliskuun 22. ja 23. päivänä 2005 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti "komissiota ja neuvostoa tarkastelemaan yhteisiä menetelmiä hallinnollisten rasitteiden mittaamiseksi tavoitteena päästä sopimukseen ennen vuoden 2005 loppua". Eurooppa-neuvosto korosti, että "sopimuksessa olisi käytettävä hyväksi komission pilottihankkeiden tuloksia" ja että "sääntelyjärjestelmän parantamista koskevista aloitteista ei kuitenkaan saa muodostua hallinnollista taakkaa" (puheenjohtajan päätelmien kohta 24).

Tässä tiedonannossa luonnostellaan EU:lle yhteiset menetelmät ja ehdotetaan, miten niiden käyttöönotossa voidaan edetä. Ehdotus perustuu huhtikuun alussa käynnistetystä pilottivaiheesta saatuihin tuloksiin, jotka esitetään liitteenä olevassa valmisteluasiakirjassa[1].

1. HALLINNOLLINEN TAAKKA JA PAREMPI SÄÄNTELY

Ilman lainsäädäntöä ja toimivaa tuomioistuinlaitosta nyky-yhteiskunta toimisi heikosti. Säätäessään oikeuksista ja velvoitteista lait suojelevat kansalaisia, asiakkaita, työntekijöitä ja yrityksiä väärinkäytöksiltä, laiminlyönneiltä ja epäeettiseltä käytökseltä. Lait ovat yrityksille oikeudenmukaisen kilpailun ja sitä kautta kilpailukyvyn edellytys. Tämä on perusteluna suurelle osalle EU:n lainsäädäntöä, jonka tarkoituksena on oikaista markkinoiden häiriöitä ja luoda koko maanosaan tasapuoliset toimintaedellytykset.

Suojelu on kuitenkin usein mahdollista vain, jos säännösten soveltamisesta on velvollisuus antaa tietoa ja raportoida. Hallinnollisia velvoitteita ei siis pitäisi katsoa pelkäksi byrokratiaksi, jolla yleensä tarkoitetaan tarpeettoman aikaavieviä, monimutkaisia tai turhia menettelyjä[2]. EU:n hallinnollisia velvoitteita ei pitäisi myöskään pitää vain kustannustekijänä, sillä usein ne korvaavat 25 erilaista kansallista velvoitetta ja vähentävät siten toimintakustannuksia koko EU:n tasolla. Eurooppalaiset yrittäjäyhdistykset ovat monessa asiassa itse vaatineet sääntöjen yhdenmukaistamista parhaana ja yksinkertaisimpana toimintatapana. Sitä paitsi tiedonantovaatimukset, kuten vaatimustenmukaisuuden testaaminen ja sertifiointi, antavat tärkeätä tietoa siitä, missä yritysten vahinkovastuun ja korvausvelvollisuuden rajat kulkevat. Tämä on tärkeätä, kun ns. korvauskulttuuri on vallitsevaa todellisuutta. Koska vapauden lisääntyminen merkitsee myös vastuun lisääntymistä, joidenkin lakisääteisten velvoitteiden poistaminen johtaisi oikeus- ja sovittelukustannusten kasvuun.

Emme kyseenalaista viranomaisten velvollisuutta ajaa poliittisia tavoitteita EU:n lainsäädännön keinoin, mutta kannattaa kuitenkin tarkastella kaikkia lainsäädäntämenettelyn vaiheita ja säädösten täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Unionin sisällä ja sen ulkopuolella tapahtuvat muutokset vaativat myös lainsäädännön uudistamista. Hallinnolliset velvoitteet eivät ole poikkeus sääntöön.

Näiden syiden lisäksi myös sääntelyn parantamiseen tähtäävät aloitteet ja toisaalta halu pitää lainsäädäntö vakaana kokonaisuutena ovat johtaneet komission esittämään sekä EU:n että jäsenvaltioiden hallinnollisten velvoitteiden säännöllistä tarkistamista ja lisäksi kustannusten ja hyötyjen ottamista huomioon, kun uutta lainsäädäntöä valmistellaan tai voimassa olevia säädöksiä yksinkertaistetaan[3]. Sääntelystä aiheutuvia kustannuksia, joista hallinnolliset velvoitteet ovat vain yksi osa, on tarkasteltava laajasti ottaen huomioon myös sääntelyn taloudelliset, yhteiskunnalliset ja ympäristölle syntyvät kustannukset ja hyödyt. Säännöllisiä tarkistuksia ja kokonaisvaltaista tarkastelua olisi kaikkialla pidettävä sääntelyn parantamisen avaintekijöinä.

2. TILANNEKATSAUS HALLINNOLLISEN TAAKAN KVANTIFIOINTIIN EU:SSA

Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa määrätään, että komission olisi "otettava asianmukaisesti huomioon, että yhteisölle, jäsenvaltioiden hallituksille, paikallisille viranomaisille, taloudellisille toimijoille ja kansalaisille aiheutuvan taloudellisen tai hallinnollisen rasituksen olisi pysyttävä mahdollisimman pienenä, ja sen olisi oltava suhteessa tavoitteeseen" (pöytäkirja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta, 9 kohta).

Noudattaakseen suhteellisuusperiaatetta komissio arvioi jo nykyään ennalta toimenpide-ehdotusten hallinnolliset vaikutukset ja laatii arvion voimassaolevan lainsäädännön yksinkertaistamisen vaikutuksista hallinnolliseen taakkaan, mutta se ei käytä tähän yhdenmukaista kvantitatiivista menetelmää. Analyysissa on noudatettava joitakin perussääntöjä, mutta analysointitapa vaihtelee tapauksittain muun muassa siksi, että tiedonsaantimenetelmät vaihtelevat eri tapausten välillä.

Jotkin pyrkimykset vähentää hallinnollista taakkaa eivät ole sisältäneet kvantifiointia. Näissä tapauksissa kohderyhmien valitukset ja ehdotukset kootaan julkisten kuulemisten avulla, minkä jälkeen asiantuntijoista koostuva korkean tason työryhmä tarkastelee sääntelykehystä ja esittää suosituksia yksinkertaistamisesta[4].

Maaliskuun 16. päivänä 2005 antamassaan tiedonannossa paremmasta sääntelystä kasvun ja työllisyyden edistämiseksi (KOM(2005)97) komissio ilmoitti aikovansa edetä julkisten toimien kustannusten punnitsemisessa, joka ei lähtökohtaisesti ole sääntelyn vastaista, ja selvittävänsä mahdollisuudet kehittää EU:n tasolle yhteinen lähestymistapa. Tiedonannon liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa[5] hahmoteltiin mahdollista lähestymistapaa ja käynnistettiin tämän tiedonannon perustana oleva pilottivaihe.

Myös Eurooppa-neuvosto ja unionin neuvosto ovat useaan otteeseen korostaneet etenemisen tarvetta, samoin neuvoston puheenjohtajavaltiot[6]. Euroopan parlamentti valmistelee omasta aloitteestaan muun muassa mietintöä lainsäädännöstä aiheutuvien hallinnollisten kulujen vähentämisestä.

Yhä useammat jäsenvaltiotkin osoittavat kiinnostusta hallinnollisen taakan kvantifiointia kohtaan. Kiinnostus suuntautuu yleisesti ns. standardikustannusmalliin (SCM). Alun perin Alankomaissa vuonna 2002 käyttöön otettu malli on suunniteltu mittaamaan hallinnollisen taakan kansallisten vähentämisohjelmien edistystä. Se muodostuu yksittäisten säädösten yksityiskohtaisesta arvioimisesta pääasiassa yrityshaastattelujen ja asiantuntijoiden lausuntojen perusteella (mikrotason arviointiin perustuva lähestymistapa). Mallissa kerätään tiedot säädöksen jokaisen yksittäisen tiedonantovaatimuksen noudattamiseen tarvittavasta ajasta ja työvoimakustannuksista sekä tehtävään osallistuvien yksiköiden määrästä.

Jäsenvaltioista Alankomaat ja Tanska ovat arvioineet kaiken voimassaolevan lainsäädäntönsä ja arvioivat nykyään järjestelmällisesti kaikki uudet säädökset. Yhdistynyt kuningaskunta ja Tšekki valmistautuvat seuraamaan esimerkkiä mittaamalla lähtötilanteensa. Ainakin seitsemän muuta jäsenvaltiota on testannut tai aikoo testata standardikustannusmallia yhdellä tai kahdella alalla. Saksa toimii tarkkailijana standardikustannusmallin käyttäjien ja testaajien epävirallisessa verkostossa. Epävirallisesta verkostosta tehtiin kansainvälinen johtoryhmä Lontoossa 19. syyskuuta 2005.

Toisaalta lokakuuhun 2005 mennessä kolmetoista jäsenvaltiota ei ilmeisesti ole ryhtynyt kvantifioimaan hallintokustannuksia eikä suunnittele sitä kokeilumielessä. Jotkin jäsenvaltiot ovat suoraan ilmoittaneet, että ne keskittävät voimansa mieluummin konkreettisiin yksinkertaistamistoimiin.

3. EU:N YHTEISEN METODIIKAN TOTEUTETTAVUUS

Pilottivaiheen tulosten arviointi ja jäsenvaltioiden kvantifiointipyrkimysten tarkastelu on kuin yrittäisi päättää, onko lasi puoliksi täysi vai puoliksi tyhjä. Esimerkiksi joitakin menetelmäkysymyksiä ei ole voitu käsitellä asianmukaisesti, ja perustietojen saatavuudessa ja paikkansapitävyydessä on ollut ongelmia.

Komissio suhtautuu tilanteeseen toiveikkaasti ja katsoo, että EU:lle voidaan luoda pääpiirteissään yhteinen metodiikka. Tämä myönteinen johtopäätös on kuitenkin riippuvainen seuraavista edellytyksistä: 1) kaikki EU:n toimielimet ja jäsenvaltiot käyttävät samaa hallintokustannusten määritelmää, samaa peruslaskukaavaa ja samaa raportointilomaketta arvioidessaan EU-tason hallintokustannuksia, 2) EU:n yhteistä metodiikkaa sovelletaan suhteellisesti, 3) useammat jäsenvaltiot joka puolelta unionia ovat halukkaita antamaan oman panoksensa ja 4) komissiolla on riittävästi henkilöstöä ja varoja arviointityöhön.

EU:n yhteistä metodiikkaa on käytettävä oikeassa suhteessa. Sitä olisi käytettävä vain silloin, kun se on perusteltua unionin säädöksen edellyttämien hallinnollisten velvoitteiden laajuuden vuoksi, ja arviointityön on oltava järkevässä suhteessa säädöksen edellyttämiin hallintokustannuksiin. Lisäksi yhteinen raportointilomake pitäisi voida täyttää riittävän joustavasti.

Pilottihankkeista kerättyjen tietojen valossa vaikuttaa siltä, että osallistuvien jäsenvaltioiden määrä ja jakauma ei vielä riitä pohjaksi kustannusten arvioinnille koko EU:n tasolla. Parasta olisi, jos jäsenvaltioiden enemmistö olisi valmis antamaan tietoja. Kriittistä massaa on vaikea määrittää tarkemmin, koska se todennäköisesti vaihtelee sektoreittain. Jäsenvaltioita pitäisi kannustaa antamaan tietoja, mutta samalla komissio luonnollisesti on vastuussa omien ehdotustensa kustannusten määrittämisestä saatavilla olevien tietojen perusteella[7].

Yksinkertaisimmillaan järjestely edellyttäisi jäsenvaltioilta vain tietojen antamista vakiomuodossa siitä, kuinka suuria työvoimakustannuksia EU:n säädös, säädösehdotus tai sen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä aiheuttaa, kuinka paljon työaikaa sen noudattamiseen kuluu ja kuinka moniin toimijoihin se vaikuttaa. Jäsenvaltioiden ei olisi välttämätöntä käyttää EU:n yhteistä metodiikkaa puhtaasti kansallisen lainsäädännön arviointiin. Suuret erot kansallisten ja EU-tason metodiikkojen välillä kasvattaisivat kuitenkin huomattavasti jäsenvaltioille aiheutuvia arviointikustannuksia, sillä ne merkitsisivät päällekkäistä työtä ja muuta tehottomuutta.[8] Kansallisten metodiikkojen ja EU:n metodiikan lähentäminen varmistaisi myös, että tietokannat ovat yhteentoimivat, ja merkitsisi mittakaavaetuja tietojen keräämisessä.

EU:n yhteisen metodiikan kannalta olisi hyvä, jos liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (kohta 4.1) lueteltuja teknisiä näkökohtia täsmennettäisiin. Optimointipyrkimyksiä ei kuitenkaan saisi pitää ennakkoedellytyksenä yhteisen metodiikan käyttöönotolle. Tekemällä oppiminen voisi auttaa ongelmien ratkaisemisessa.

4. EU:N YHTEISEN METODIIKAN LISÄARVO

Pilottivaiheen tulokset ovat nyt käytettävissä ja tietoa jäsenvaltioiden omasta kvantifiointityöstä on saatavilla. Vaikka varsinkin kansallista optimointityötä on vielä paljon tehtävänä, komissio tekee näistä tuloksista seuraavat johtopäätökset:

(1) täsmällinen kustannusperusteinen kvantifiointi auttaa toimenpiteiden arvioimista niiden kannalta, joihin se vaikuttaa, sekä säädöksen vaikutusten jakautumista;

(2) täsmällinen kustannusperusteinen kvantifiointi lisää sääntelyn avoimuutta (kustannusten kvantifiointi tekee kompromisseista avoimempia, kunhan myös hyödyt ja varsinkin pidemmän aikavälin hyödyt selvitetään);

(3) täsmällisellä kustannusperusteisella kvantifioinnilla saadaan usein hyödyllinen indikaattori yksinkertaistamistyön priorisoimiseksi ja hallinnollisen taakan huojentamisessa tapahtuvan edistyksen seuraamiseksi, kuitenkin vain jos lukuja tarkastellaan oikeassa perspektiivissä ja metodiikan rajoitukset tuodaan asianmukaisesti esille;

(4) kvantifiointi helpottaa viestintää (yksinkertaistamistyöstä viestiminen on tehokkaampaa, kun tarjolla on kvantifioituja tuloksia; näin on erityisesti laita Euroopan unionin ollessa kyseessä, koska useat EU:n säädökset ovat teknisiä eivätkä niiden nimet siksi merkitse paljonkaan suurelle yleisölle);

(5) EU:n yhteinen metodiikka helpottaisi tulosten vertailua ja parhaiden käytäntöjen yksilöimistä;

(6) jos EU:lla olisi yhteinen metodiikka, maakohtaiset numerotiedot voitaisiin helposti laskea yhteen ja arvioida yksittäisten säädösten vaikutuksia ja/tai niiden kumulatiivista taakkaa sektorikohtaisesti.

EU:n yhteinen metodiikka tarjoaisi siis nettolisäarvoa sillä edellytyksellä, että sitä ei käytettäisi muiden vaikutusten analyysin kustannuksella.

5. LAINSÄÄDÄNNÖSTÄ JOHTUVIEN HALLINTOKUSTANNUSTEN ARVIOIMISEEN KÄYTETTÄVÄN EU:N YHTEISEN METODIIKAN HAHMOTELMA

Yhteinen metodiikka ei merkitse, että EU:n tasolla tai kansallisesti ei voitaisi joustaa. Metodiikka muodostuu useista osasista. Joidenkin EU:n metodiikan osasten käyttäminen olisi pakollista kaikille ja toiset olisivat valinnaisia. EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden tulee säilyttää vapaus sisällyttää metodiikkaansa erityispiirteitä, joilla ne arvioivat lainsäädännön aiheuttamaa hallinnollista taakkaa, kunhan tuloksena saatavat luvut 1) ovat helposti vertailukelpoisia ja 2) voidaan laskea helposti ja luotettavasti yhteen kumulatiivisen taakan arvioimiseksi. Tämä koskee etenkin tiedonkeruumenetelmiä. Liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa esitetyssä luonnostelmassa käsitellään tarkemmin muita valinnaisia tai joustavia osasia, jotka on säilytettävä.

Kuten edellä jo mainittiin, komissio katsoo kuitenkin, että seuraavien kolmen osasen on väistämättä sisällyttävä EU:n metodiikkaan: yhteinen määritelmä, yhteinen peruslaskukaava ja yhteinen raportointilomake. Pilottivaihe on jo alustavasti osoittanut, että liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa esitetty määritelmä, peruslaskukaava ja raportointilomake ovat tarkoituksenmukaiset.

Komission ehdottama nettomääräisten hallintokustannusten arviointi (säädöksestä aiheutuvat uudet kustannukset, joista vähennetään saman säädöksen myötä poistuneet kustannukset EU:n tai jäsenvaltion tasolla) vaikuttaa monesta syystä parhaalta. Se osoittaisi selvästi, kuinka suurista yksinkertaistamispyrkimyksistä on kysymys, ja poistaisi vaikutelman, että EU:n asettama velvoite merkitsee poikkeuksetta uusia kustannuksia. Lisäksi se olisi komission vaikutustenarviointiohjeiden ja kansallisten sääntelyn vaikutusten arviointiohjeiden (RIA) mukainen ja myös OECD:n ensimmäisen perusperiaatteen mukainen, joka koskee sääntelyn laatua ja tuloksellisuutta. Lisäksi nettomääräisten kustannusten käyttö olisi edullista niille jäsenvaltioille, jotka punnitsevat hallinnollisen taakkansa säännöllisesti. Ensinnäkään nettomääräisiä kustannuksia käytettäessä ei tarvitse toteuttaa säännöllisin väliajoin kallista arviointia koko voimassaolevasta lainsäädännöstä. Lisäksi konsolidoituja lukuja voidaan tuottaa milloin tahansa, mikä merkitsee, että edistystä voidaan seurata jatkuvasti (ei ole tarpeen odottaa katsausta koko hallinnollisen taakan kehitykseen lähtötilanteen mittauksen jälkeen).

Koska ehdotettu EU:n malli perustuu pitkälti standardikustannusmalliin, käyttäjille ja testaajille syntyvät mukautumiskustannukset olisivat hyvin pienet.

Arviointia pitäisi voida yksinkertaistaa ja tietojen vertailua ja yhteenlaskua parantaa lisäämällä muitakin yhteisiä osia. Asiaa on selvitettävä edelleen neuvoston ja jäsenvaltioiden kanssa.

6. SEURAAVAT VAIHEET

Lyhyellä aikavälillä komissio

(1) sisällyttää komission vaikutustenarviointiohjeisiin ja arviointiohjeisiin pilottivaiheessa alustavasti hyväksytyt metodiikan osaset (yhteisen määritelmän, yhteisen peruslaskukaavan ja yhteisen raportointilomakkeen), joiden toimeenpano ja käyttö riippuvat seuraavista:

(a) suhteellisen analyysin periaatteesta, jolloin komissio on vastuussa ehdotustensa kustannusten määrittämisestä;

(b) riittävistä, luotettavista ja edustavista tiedoista, jotka ovat EU:n yhteisen metodiikan mukaisia. Jäsenvaltioita pyydetään tomittamaan näitä tietoja tarpeen mukaan;

(c) riittävän henkilöstön ja rahoituksen saatavuudesta;

(2) pyytää neuvostossa kokoontuvia jäsenvaltioita sopimaan komission kanssa yhteisestä metodiikasta komission pilottivaiheesta saatujen tulosten perusteella.

Pidemmällä aikavälillä komissio haluaa

(3) tutkia jäsenvaltioiden korkean tason edustajista koostuvan, parempaa sääntelyä käsittelevän ryhmän avulla, miten vielä ratkaisemattomat metodologiset ongelmat voidaan ratkaista;

(4) laatia EU:lle käsikirjan kuullen jäsenvaltioita;

(5) selvittää koeluontoisesti, voidaanko EU:n yhteistä metodiikkaa käyttää merkityksellisesti alakohtaisen kumulatiivisen taakan arvioimisessa;

(6) käynnistää toimielinten väliset neuvottelut EU:n tulevan yhteisen metodiikan sisällyttämiseksi toimielinten väliseen sopimukseen paremmasta lainsäädännöstä.

[1] Komission yksiköiden valmisteluasiakirja: Developing an EU common methodology for assessing administrative costs imposed by EU legislation - Report on the Pilot Phase (April– September 2005), SEC(2005)1329.

[2] Vuotuisten tilinpäätösten julkaisuvelvollisuus tai autojen katsastuspakko ovat kuvaavia esimerkkejä siitä, kuinka tärkeitä hallinnolliset velvollisuudet joskus ovat.

[3] KOM(2005) 24.

[4] Ks. esimerkiksi sääntelystä aiheutuvaa autoalan kumulatiivista taakkaa koskeva työ: (http://europa.eu.int/comm/enterprise/automotive/pagesbackground/competitiveness/cars21.htm).

[5] Minimising administrative costs imposed by legislation , SEC(2005)175.

[6] Hallinnollinen taakka on näkyvästi esillä kuuden, neuvoston puheenjohtajavaltiona peräkkäin vuosina 2004–2006 toimivan jäsenvaltion (Irlannin, Alankomaiden, Luxemburgin, Yhdistyneen kuningaskunnan, Itävallan ja Suomen) 7. joulukuuta 2004 allekirjoittamassa yhteisessä lausumassa sääntelyuudistuksen jouduttamisesta Euroopassa.

[7] Toisenlainen menettely synnyttäisi melkoisia vaikeuksia varsinkin etukäteisarvioinneissa, koska jäsenvaltioilla ei välttämättä ole samaa käsitystä ehdotuksen sisällöstä eivätkä ne ole vielä päättäneet, millaisia hallintomenettelyjä tarvitaan tai niillä ei ole tarvittavia tietoja. Niiden ei silloin voida odottaa esittävän nopeasti arvioita, sillä ehdotus muuttuu vielä sen kehittämisvaiheen aikana.

[8] Jos EU ja jäsenvaltiot käyttäisivät rinnakkain keskenään yhteensopimattomia metodeja, arviointikustannukset olisivat suuremmat kahdestakin syystä. Erilaisia määritelmiä tai erilaista kvantifiointimenetelmää käyttävillä jäsenvaltioilla ei olisi käsillä EU:n laajuisiin arviointeihin vaadittavia tietoja, joten ne joutuisivat organisoimaan erityisen tiedonkeruun tätä varten. Jos määritelmät ja kvantifiointitapa ovat samat, uudet osallistujat voivat arvioida maalleen aiheutuvan hallinnollisen taakan vastaavista maista jo koottujen lukujen perusteella.