Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston suositus huumausaineiden väärinkäyttöön liittyvien riskien ehkäisemisestä ja vähentämisestä"

(KOM(2002) 201 lopullinen - 2002/0098 CNS)

(2003/C 61/31)

Neuvosto päätti 10. kesäkuuta 2002 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -erityisjaosto nimesi An Le Nouail-Marlière'n yleisesittelijäksi.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea nimesi 24. lokakuuta 2002 pitämässään 394. täysistunnossa An Le Nouail-Marlière'n yleisesittelijäksi ja hyväksyi seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 93 ääntä puolesta ja 1 vastaan 3:n pidättyessä äänestämästä.

1. Komission ehdottaman neuvoston suosituksen pääsisältö

1.1. EU:n jäsenvaltiot ovat 1980-luvun puolivälistä lähtien hyväksyneet yhteisiä toimia huumausaineriippuvuuden torjumiseksi. Roomassa vuonna 1990 kokoontunut Eurooppa-neuvosto hyväksyi yhteisön ensimmäisen huumeidentorjuntasuunnitelman. Edinburghissa vuonna 1992 kokoontunut Eurooppa-neuvosto tarkisti ja ajanmukaisti suunnitelmaa. Ajanjaksoksi 1995-1999 laaditussa EU:n toimintasuunnitelmassa korostettiin sellaisen monialaisen ja integroidun toiminnan tarvetta, jossa keskitytään kysynnän ja tarjonnan vähentämiseen, laittoman kaupan torjuntaan sekä kansainväliseen yhteistyöhön ja koordinointiin.

1.2. Amsterdamin sopimuksessa mainitaan erityisesti huumeet suurena vitsauksena ja vaarana kansanterveydelle; huumeet ovat selkeä painopiste yhteisön kansanterveysalan toimintaohjelmassa. EY:n perustamissopimuksen 152 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa todetaan, että "yhteisö täydentää huumausaineiden aiheuttamien terveyshaittojen vähentämiseen tähtäävää jäsenvaltioiden toimintaa, johon kuuluu tiedotus- ja ehkäisemistoimia". Huumausaineiden käytöstä aiheutuvien terveyshaittojen vähentäminen esitetään jäsenvaltioiden välisen yhteistyön uutena tavoitteena perinteisen ennaltaehkäisyyn tähtäävän yhteistyön ohella.

1.3. Euroopan unionin huumausainestrategialla (2000-2004)(1), jonka Eurooppa-neuvosto hyväksyi joulukuussa 1999, on kansanterveyden alalla kolme päätavoitetta:

- vähentää viiden vuoden aikana tuntuvasti huumeidenkäyttöä sekä huumeidenkäytön aloittamista erityisesti alle 18-vuotiaiden keskuudessa,

- vähentää viiden vuoden aikana tuntuvasti huumeidenkäytön terveyshaittoja (hiv, hepatiitti B ja C, tuberkuloosi jne.) sekä huumausaineiden aiheuttamien kuolemantapausten määrää,

- lisätä huomattavasti niiden narkomaanien määrää, joiden hoidossa on onnistuttu.

1.4. EY:n perustamissopimuksen 152 artiklan nojalla tehdyn neuvoston suosituksen päätavoitteena on helpottaa toisen kansanterveystavoitteen saavuttamista jäsenvaltioissa.

1.5. Ehdotus kattaa toimet, joiden tarkoituksena on yhdistää sosiaali- ja terveyspalvelut nykyistä paremmin toisiinsa. Toimenpiteillä tehostetaan myös terveydenhuoltoalan ammattilaisten koulutusta ja ehkäistään huumeidenkäyttöön liittyviä tartuntariskejä.

1.6. Jäsenvaltioita kehotetaan asettamaan kansanterveysalan tavoitteiksi huumausaineiden väärinkäytön ehkäiseminen ja psykotrooppisten aineiden käyttöön liittyvien terveysriskien vähentäminen. Lisäksi jäsenvaltioiden tulisi laatia yleisiä huumausaineiden väärinkäytön ehkäisyä ja huumeidenkäyttäjien hoitoa koskevia toimintalinjoja sekä arvioida asianmukaisesti ehkäisytoimien tehostamista käyttämällä asiankuuluvia, tieteellisesti todennettuja tietoja ja arvioimalla tarpeita nykyistä tarkemmin.

1.7. Erityistä huomiota kiinnitetään Euroopan unionissa tapahtuvaan tietojenvaihtoon, jota on kehitettävä edelleen.

2. Yleistä

2.1. Miksi kyseessä on suositus eikä sitovampi lainsäädäntöväline?

Läheisyysperiaate ei salli sitovampia lainsäädäntätoimia kansanterveysalalla. EY:n perustamissopimuksen 152 artiklassa todetaan, että "neuvosto voi myös antaa määräenemmistöllä komission ehdotuksesta suosituksia tässä artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi". Kyseessä on ainoa kansanterveysalaa koskeva suositus, mutta on myös olemassa suosituksia, jotka liittyvät lähinnä lainvalvontaan (siis politiikan tarjontaan).

2.2. Komitea panee merkille, että seuraavat välineet ovat valmisteilla:

- Ehdotus neuvoston puitepäätökseksi laittoman huumausainekaupan rikostunnusmerkistöjen ja seuraamusten vähimmäissäännöksistä,

- Espanjan kuningaskunnan aloite yleissopimuksen tekemiseksi huumausaineiden laittoman kaupan torjumisesta tullihallintojen toimesta aavallamerellä,

- Esitys neuvoston päätöslauselmaksi huumausaineiden rikollisten väärinkäyttäjien kohtelusta rangaistuksen suorittamisen yhteydessä,

- Ehdotus neuvoston päätöslauselmaksi uusien synteettisten huumausaineiden geneeriseksi luokitteluksi,

- Ehdotus neuvoston suositukseksi näytteenottoa takavarikoiduista huumausaineista koskevien toimintaohjeiden laatimiseksi.

3. Tarkasteltavassa suosituksessa esitetään ennaltaehkäisyohjelmien toteuttamista jäsenvaltioissa jo toteutettujen hankkeiden pohjalta ja mahdollisten toimien toteutusalan laajentamista nivomalla ennaltaehkäisyyn osallistuvat toimijat samaan kokonaisuuteen.

3.1. Huumausaineiden torjuntaohjelman tarkoituksena on kannustaa jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä, tukea jäsenvaltioiden toimia ja edistää jäsenvaltioiden politiikkojen koordinointia tavoitteena ehkäistä riippuvuus laittomista huumeista. Ohjelma laadittiin aluksi ajanjaksoksi 1996-2000, mutta sitä pidennettiin myöhemmin vuoden 2002 loppuun.

3.2. Toimissa on keskitytty

- huumausaineriippuvuutta ja sen seurauksia koskevien tietojen parantamiseen,

- huumausaineriippuvuuden ehkäisymenetelmiin,

- tiedotuksen ja koulutuksen parantamiseen ruohonjuuritasolla etenkin nuorten ja vaikeassa asemassa olevien ryhmien parissa.

3.3. Ohjelmalla on myös pyritty lisäämään yhteistyötä unionin ulkopuolisten maiden ja huumausaineiden käytön ehkäisyn alalla toimivien kansainvälisten organisaatioiden kanssa. Toimet on toteutettu läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa.

3.4. Komission toiminnan kustannustehokkuuden ja lisäarvon varmistamiseksi on etusijalle asetettu laaja-alaiset hankkeet sekä metodologisesti merkittävät hankkeet, jotka ovat innovatiivisia ja joilla todennäköisesti vaikutetaan myönteisesti ohjelman tavoitteiden saavuttamiseen. Hankkeisiin on tarkoitus nivoa julkissektori ja kansalaisjärjestöt, jotka kykenevät riittävästi osoittamaan pätevyytensä alalla ja jotka todennäköisesti edistävät monialaista yhteistyötä.

3.5. Useimmat rahoitetuista hankkeista kuuluvat pikemminkin kansanterveyden kuin tieteen alaan, mutta niissä painotetaan arviointia. Rahoitettuja hankkeita on koko kyseisellä ajanjaksolla ollut noin 180, ja niille myönnetty kokonaisrahoitus on 38 miljoonaa EUR. Ehdokasvaltiot ovat osallistuneet joihinkin hankkeisiin.

3.6. Toimintaohjelma - kuten kahdeksan muutakin erityistä tai vertikaalista kansanterveysalan ohjelmaa - päättyy kuluvan vuoden lopussa. Sen korvaa uusi kansanterveysalan ohjelma ajanjaksoksi 2003-2008. Kyseiseksi aikajaksoksi varattu kokonaisbudjetti on 312 miljoonaa EUR. Edellisen ohjelman pirstaleinen toimintamalli korvataan horisontaalisesti integroidulla ohjelmalla, joka koostuu seuraavista kolmesta toimintalinjasta:

1. Terveyttä koskevan tiedon parantaminen,

2. Nopea toimintamekanismi,

3. Terveyteen vaikuttaviin tekijöihin puuttuminen ennaltaehkäisyn ja terveyden edistämisen avulla.

3.7. Huumeongelmat ovat kolmannen toimintalinjan integroitu osa. Mikään ei viittaa siihen, että tämä tärkeä toiminta-ala menettäisi nykyistä merkitystään etenkin koska EY:n perustamissopimuksen 152 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa todetaan, että "yhteisö täydentää huumausaineiden aiheuttamien terveyshaittojen vähentämiseen tähtäävää jäsenvaltioiden toimintaa, johon kuuluu tiedotus- ja ehkäisemistoimia".

4. Jäsenvaltioiden huumausainepolitiikka

4.1. Huumausainepolitiikka vaihtelee jäsenvaltioittain EU:ssa. Asteikon toisessa päässä on kaikkein torjuvin strategia. Joissain jäsenvaltioissa ylimpänä tavoitteena on "huumeistavapaa yhteiskunta". Huumausaineiden väärinkäyttöä ei suvaita ja katsotaan, ettei siitä pitäisi koskaan tulla kiinteä osa yhteiskuntaa. Huumausaineiden väärinkäyttäjien ongelmaa tarkastellaan pikemminkin rikosoikeudellisena kuin sosiaalipalvelujen alaan kuuluvana seikkana. Riskinvähentämismenetelmiä käytetään ja ne hyväksytään tietyssä määrin, mutta niitä valvotaan tiukasti. Esimerkkinä mainittakoon metadonin käyttö, jota valvotaan sosiaali- ja terveysministeriön määräyksin. Kyseisten potilaiden määrää on rajoitettu.

4.2. Asteikon toisessa päässä keskeisenä tavoitteena on vähentää huumausaineiden väärinkäyttäjille sekä heidän välittömälle elinympäristölleen ja yleisesti yhteiskunnalle aiheutuvia riskejä. Jotkin jäsenvaltiot tekevät selvän eron "pehmeiden huumeiden", kuten kannabiksen, ja "kovien huumeiden", kuten opiaattien ja amfetamiinin, välille. Toimilla pyritään etenkin estämään huumausaineiden väärinkäyttäjiä päätymästä rikolliseen ympäristöön, jossa heidän tavoittamisensa voi olla vaikeaa.

5. Riskien vähentäminen / haittojen vähentäminen

5.1. Riskien vähentäminen on yleiskäsite, joka kattaa ihmisten käyttäytymisestä tai yhteiskunnallisista ja/tai lääketieteellisistä toimista aiheutuvien haittojen vähentämisen. Huumausaineiden osalta sillä tarkoitetaan etenkin huumausaineiden väärinkäyttöä jatkavien narkomaanien tulehdusvaaran ja muiden sairaustilojen vaaran vähentämistä.

5.2. Haittojen vähentämisen moraalisuudesta on käyty väittelyjä. Jotkut ovat sitä mieltä, että näin suvaitaan tai edistetään huumausaineiden käyttöä, mutta kannattajat uskovat, että toimintatapa on realistinen ja auttaa pitämään huumausaineiden käyttäjät hengissä. Lisäksi näin kunnioitetaan yksilön valinnanvapautta. Politiikassa on havaittavissa suuntaus pragmatismiin ja arviointiperiaatteen korostamiseen. Äärimmäisiä suhtautumistapoja ei voida perustella tutkimustuloksin.

5.3. Tässä käsiteltävä suositus on tarkastelutavaltaan puolueettomampi, sillä siinä käytetään riskien vähentämisen käsitettä haittojen vähentämisen sijaan. Riskien vähentäminen on lähes kaikilla tahoilla hyväksytty periaate.

5.4. Menettelytavat. On olemassa useita riskien vähentämistapoja. Useita nykyisessä direktiivissä mainittuja riskien vähentämistapoja käytetään jo joko useissa tai kaikissa jäsenvaltioissa, mutta eri mitassa. On muistettava, että vain jotkut kyseisistä menettelytavoista sisältyvät tässä käsiteltävään suositukseen.

A. Suositukseen sisältyvät menettelytavat:

Metadonin käyttö

Rokotukset

Tiedotus

Puhtaat neulat ja ruiskut

Huumeiden väärinkäyttäjien tavoittamiseen tähtäävät työmenetelmät, matalan kynnyksen palvelut

B. Suositukseen sisältymättömät menettelytavat (riskien vähentäminen):

Lääkemääräyksellä annettu heroiini

Ruiskeiden antamiseen varatut tilat

Testaukset paikan päällä

Avoin suhtautuminen huumepiireihin

6. Arviointitarve

Arviointiin sisältyy käsitteiden ja menettelytapojen selkeyttäminen ja määrittely sekä toimien vaikutusten arviointi. Euroopan komissio on edistänyt arviointia huumausaineiden väärinkäytön alalla osallistumalla kahden aiheesta järjestetyn EU-tason konferenssin järjestämiseen. Yhteisön toimintaohjelmassa huumeiden väärinkäytön ehkäisemiseksi tietojenkeruu, tutkimus ja arviointi ovat ensisijaisia toiminta-aloja. Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksella (EMCDDA) on tässä yhteydessä ratkaiseva rooli. Sen päätehtävä on tuottaa EU-tasolla puolueetonta, luotettavaa ja vertailukelpoista tietoa huumausaineista, huumausaineriippuvuudesta ja niiden seurauksista.

7. Päätelmät

7.1. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea panee merkille, että tarkasteltavalla suosituksella pyritään vähentämään huumausaineiden käytöstä aiheutuvia terveyshaittoja EY:n perustamissopimuksen 152 artiklan mukaisesti. Suosituksessa tarkastellaan etenkin riskeistä tiedottamista ja riskien ehkäisyä sekä erityistoimia, joita on toteutettava huumausaineiden kysynnän vähentämiseksi. Siinä ei käsitellä tarjonnan vähentämistä. Komitea pahoittelee, ettei suosituksessa määriteltyihin tavoitteisiin sisälly horisontaalista ulottuvuutta, joka mahdollistaisi eri aloilla - terveydenhoito, poliisitoimi, koulutus, sosiaali- ja työllisyysala - toteutettujen toimien yhteisvaikutuksen.

7.2. ETSK on tyytyväinen siihen, että huumausaineiden väärinkäyttöön liittyvien riskien vähentämisen ja ehkäisemisen yhteydessä edistetään ja vahvistetaan aidsin ja muiden tarttuvien tautien ehkäisyä koskevien erityisohjelmien toteuttamista.

7.3. Komitea katsoo - kuten se on jo osin ilmaissut aiemmassa lausunnossaan(2) - että on paikallaan toteuttaa kansanterveyden alaan kuuluvat toimet erityistasoilla (koulut, terveydenhuoltoverkostot, yritykset), jotta väestöä voidaan seurata mahdollisimman läheltä niin paikallisen kuin yhteiskunnallisen kehityksen kannalta. Riskitekijät muuttuvat lakkaamatta ja suojatekijöitä on mukautettava vastaavasti.

7.4. Huumausaineriippuvuuden ehkäisy ja torjunta voidaan integroida työturvallisuutta ja työterveyttä koskeviin ohjelmiin. Yritys ei ole välttämättä ympäristö, jossa huumausaineriippuvuutta aiheuttavat riskit syntyvät, mutta työympäristö voi ylläpitää riippuvuutta. On aiheellista kutsua työmarkkinaosapuolet perinteisten terveys- ja sosiaalialan toimijoiden ohella mukaan toteuttamaan ohjelmia, joilla pyritään ehkäisemään huumausaineriippuvuutta tai tarpeen tullen sopeuttamaan huumausaineriippuvuudesta kärsiviä työntekijöitä jälleen työelämään.

7.5. Suosituksen toisessa tai kolmannessa kohdassa voitaisiin myös esittää, että työterveyttä koskeviin yleisiin ohjelmiin sisällytettäisiin ennaltaehkäiseviä alaohjelmia (tiedotus, valveuttaminen, suuntautuminen hoitopalveluihin ja toimiin, joilla helpotetaan hoitoon pääsyä) asettamalla etusijalla huomattavan riskialttiit toimialat ja kutsumalla työmarkkinaosapuolet osallistumaan asiaan.

7.6. Komitea kannattaa suositusta, sillä huumausaineiden väärinkäyttöön liittyvien riskien ehkäisyn ja vähentämisen on kuuluttava yhteisön toimiin. Niiden avulla voidaan vaihtaa parhaita käytänteitä ja suojella henkilöitä, jotka ovat alttiita sattumanvaraisesti iskevälle, jatkuvasti muotoaan ja kasvojaan muuttavalle yhteiskunnan vanhalle vitsaukselle.

Bryssel, 24. lokakuuta 2002.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Roger Briesch

(1) ETSK:n lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealla ja alueiden komitealle huumausaineiden torjuntaa koskevasta Euroopan unionin toimintasuunnitelmasta (2000-2004)", EYVL C 51, 23.2.2000, s. 42.

(2) ETSK:n lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealla ja alueiden komitealle huumausaineiden torjuntaa koskevasta Euroopan unionin toimintasuunnitelmasta (2000-2004)", EYVL C 51, 23. helmikuuta 2000, s. 42.