FI Euroopan unionin virallinen lehti C 24/125

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Lentomatkustajien oikeuksien toimivuus ja täytäntöönpano”

2012/C 24/28

Esittelijä: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Euroopan parlamentti päätti 1. kesäkuuta 2011 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 304 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Lentomatkustajien oikeuksien toimivuus ja täytäntöönpano (valmisteleva lausunto).

Asian valmistelusta vastannut ”liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 7. lokakuuta 2011.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 26.–27. lokakuuta 2011 pitämässään 475. täysistunnossa (lokakuun 27. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 157 ääntä puolesta 1 vastaan 2:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 ETSK pitää tarpeellisena ryhtyä tarkistamaan asetusta N:o 261/2004, jotta kaikki lentomatkustajien oikeudet konsolidoidaan yhteen ja samaan tekstiin. Tarkistukseen tulisi yhtäältä sisällyttää unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja samalla tulisi toisaalta pyrkiä määrittelemään, miten laajasti, konkreettisesti ja missä määrin tunnistettaviksi ”poikkeukselliset olosuhteet” käsitetään. Samoin on määriteltävä, miten laaja on oikeus saada apua, ja käsiteltävä kaikkia muita tässä lausuntotekstissä mainittuja näkökohtia, jotta taataan lentomatkustajien suojelun korkea taso.

1.2 Matkustajille on annettava nykyistä paremmin tietoa ja heille on kerrottava selkeästi heidän oikeuksistaan. Matkustajien oikeudet olisi laajennettava kattamaan lähtöporttialueet ja matkustajien oikeuksista olisi pyrittävä levittämään nykyistä enemmän tietoa järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan muille toimijoille, kuten kuluttajajärjestöille jne.

1.3 Lentoyhtiöt ovat yksinään ja yksinomaan vastuussa matkustajille asetuksen 261/2004 13 artiklan mukaisten velvollisuuksien täyttämisestä. Tämä merkitsee sitä, että ne voivat toisinaan vaatia korvausta kolmansilta, kuljetussopimuksen ulkopuolisilta osapuolilta, jotka ovat aiheuttaneet kyseisen tapahtuman (myöhästymisen tai peruuntumisen). Tällaisia korvaustoimia varten olisi otettava käyttöön ripeitä ja tehokkaita mekanismeja.

1.4 ETSK katsoo, että avoimuutta on syytä lisätä hyödyntämällä tehokkaita tiedonvaihtovälineitä, hallinnon ja oikeuden päätökset mukaan luettuina, sekä julkistamalla langetetut seuraamukset ja tiedot siitä, missä määrin liikenteenharjoittajat noudattavat asetusta 261/2004. Lisäksi on otettava käyttöön sellaisia yhtenäistettyjä, saatavilla olevia ja tehokkaita määräajallisia käsittelymenettelyjä, joiden puitteissa tehdyt päätökset ovat sitovia.

1.5 Liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeudet ovat ongelmallisia, sillä asetuksen 1107/2006 soveltaminen ei ole tyydyttävää. ETSK kehottaa komissiota laatimaan yhteistyössä kansallisten valvontaviranomaisten ja asianosaisia, myös liikuntarajoitteisia henkilöitä, edustavien järjestöjen kanssa suuntaviivoja, joissa selvennetään asetuksen määritelmät ja parannetaan sen soveltamista. Mikäli suuntaviivat eivät ratkaise liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeuksien täytäntöön panematta jättämisen aiheuttamia ongelmia, ETSK kehottaa tarkistamaan asetuksen 1107/2006 viipymättä.

1.6 ETSK katsoo, että asetuksen 261/2004 tarkistusprosessin yhteydessä olisi täsmennettävä, mistä osatekijöistä lentoliikennepalveluiden lopulliset kustannukset koostuvat, ja eriteltävä ne.

2. Johdanto

2.1 Lentoliikennettä säännellään nykyisin monenlaisin ja hajanaisin säädöksin. Tämän ominaispiirteen vaikutukset tulevat kielteisimmin esiin, kun säädökset koskevat lentoliikenteen harjoittajien vastuuta matkustajiin nähden.

2.2 Nykyisellään lentoliikenteen lisääntyminen on vaikuttanut kielteisesti laatuun. Laadun heikkenemiseen on monia syitä, jotka on eritelty komission tiedonannossa KOM(2011) 174 lopullinen.

2.3 Matkustajaliikenne on lisäksi yksi keskeisistä keinoista toteuttaa ja säilyttää Euroopan unionin (EU:n) periaatteet eli tavaroiden vapaa liikkuvuus ja unionin kansalaisten vapaa liikkuvuus.

2.4 Tiedonannon julkaistuaan komissio tekee arvion asetuksen 261/2004 vaikutuksista, jotta lentomatkustajien oikeuksien turvaamista voidaan parantaa ja samalla pysyä mukana sosiaalisen ja taloudellisen toimintaympäristön kehityksessä.

ETSK on tietoinen nk. yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan eli SES II -paketin täytäntöönpanosta johtuvista moninaisista näkökohdista. Komitea on käsitellyt pakettia erillisessä lausunnossa (1).

3. Parlamentin ETSK:lle esittämä lausuntopyyntö

3.1 Euroopan parlamentti on toimittanut liikenne- ja matkailuvaliokuntansa puheenjohtajan välityksellä ETSK:n puheenjohtajalle pyynnön arvioida, varmistaako voimassa olevien unionin säännösten noudattaminen matkustajien oikeuksien asianmukaisen suojelun, ja kartoittamaan alat, joilla katsotaan tarpeelliseksi ryhtyä uusiin toimenpiteisiin. Tarkemmin sanottuna parlamentti pyytää nimenomaisesti vastausta mainitussa kirjeessä esitettyihin kysymyksiin.

3.2 Kysymys 1: Mitkä ovat tärkeimmät puutteet, joita nykyisen säännöstön noudattamisessa on havaittu? Mitä toimenpiteitä voidaan suosittaa näiden seikkojen korjaamiseksi? Onko kaiken kaikkiaan tarvetta tehdä jokin säädösaloite?

3.2.1 Lentoyhtiösektori on pitkälti sääntelystä vapautettu ja kilpailtu ala. Siksi on erittäin tärkeää, että alalla on EU-tasolla sääntelypuitteet, joiden avulla voidaan varmistaa sisämarkkinoiden tasapainoinen kehittäminen takaamalla lentoliikenteen harjoittajien kilpailukyky, edistämällä sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja kestävyyttä, valvomalla lentoyhtiöiden kaupallisten käytäntöjen avoimuutta ja viime kädessä huolehtimalla käyttäjien oikeuksien korkeasta tasosta.

3.2.2 Kuluttajansuojapolitiikassa pidetään olennaisena viitekohtana oikeutta kuluttajien terveyden, turvallisuuden ja taloudellisten etujen suojeluun, oikeutta korvaukseen kärsityistä vahingoista sekä oikeutta tiedonsaantiin, valistukseen ja edustukseen. On erittäin tärkeää, että nämä oikeudet otetaan huomioon kaikissa asetuksen 261/2004 tulevissa muutoksissa tai tarkistuksissa, jotta taataan matkustajien oikeuksien suojelun korkea taso.

3.2.3 Alan erityispiirteet tiedostava lainsäätäjä on huomioinut ennakolta oikeuden korvata lentoliikenteen harjoittajalle kärsitty vahinko silloin, kun vahingon aiheuttajana on ulkopuolinen taho ja lentoliikenteen harjoittaja on palvelun toimittamisesta vastuullisena tahona joutunut vastaamaan matkustajalle aiheutuneista vahingoista. Lentoyhtiöt eivät toistaiseksi ole perehtyneet tähän toimintatapaan, ulkopuolisen tahon ollessa tunnistettavissa muun muassa lentoasemaviranomaisiksi, ilmailun vastuutahoiksi, maahuolintapalvelujen tarjoajiksi, matkatoimistoiksi tai matkanjärjestäjiksi.

3.2.4 Eri asia ovat sitten jäljempänä lueteltujen kaltaiset tapaukset, joissa on kyse luonnonvoimien aiheuttamista poikkeuksellisista olosuhteista.

3.2.4.1 Joissakin tapauksissa vastuu ei ole tunnistettavissa. Viime vuosina on sattunut joukko tapauksia, jotka julistettiin poikkeuksellisiksi olosuhteiksi: islantilaistulivuorten purkaukset, vuosien 2010 ja 2011 alun rankat lumisateet jne. Ne aiheuttivat EU:n lentoyhtiöille runsaasti häiriötilanteita, mistä koitui vastaavasti taloudellisia kustannuksia ja käyttäjille vahinkoa.

3.2.4.2 Se, miten laajasti, konkreettisesti ja missä määrin tunnistettaviksi ”poikkeukselliset olosuhteet” käsitetään, on muun muassa yksi asetuksen tulkintaan liittyvistä kiistanalaisista seikoista, sillä se merkitsee lentoyhtiöille velvoitteita, kuten matkustajien oikeutta saada apua.

3.2.4.3 Euroopan unionin tuomioistuin on todennut, että EU:n lainsäätäjä on tyytynyt laatimaan poikkeuksellisista olosuhteista pelkästään viitteellisen luettelon. Tällainen epämääräisyys saa aikaan sekaannusta ja ennen kaikkea oikeudellista epävarmuutta niin lentoliikenteen harjoittajien kuin käyttäjien keskuudessa.

3.2.4.4 On selvennettävä, mitä poikkeuksellisilla olosuhteilla tarkoitetaan, ja määriteltävä, mihin rajaan asti lentoyhtiöt ovat velvollisia huolehtimaan tietyistä velvoitteistaan. Tilanteeseen olisi puututtava ja siitä olisi annettava sääntöjä, kun asetusta seuraavan kerran muutetaan.

3.2.4.5 Eräs vaihtoehto tässä kysymyksessä saattaisi olla laatia avoin luettelo, jossa poikkeukselliset olosuhteet esitettäisiin yksityiskohtaisesti: ongelmien on johduttava tapahtumista, jotka eivät luonteeltaan tai alkuperältään liity erottamattomasti kyseeseen tulevan lentoliikenteen harjoittajan normaaliin toimintaan ja jotka eivät ole liikenteenharjoittajan hallittavissa.

3.2.5 EU:n tuomioistuimelle viimeksi kuluneina kuukausina esitetyistä ennakkotapauspyynnöistä on pääteltävissä, että sääntö on vähitellen saatettava ajan tasalle.

3.2.5.1 EU:n tuomioistuin on puolestaan selkiyttänyt tuomioissaan tiettyjä asian kannalta merkityksellisiä näkökohtia, joiden ei pitäisi olla kiistanalaisia. Näin on pyritty varmistamaan käyttäjien luottamus ilmailualaan ja lentoyhtiöiden oikeusvarmuus. Myös kansalliset tuomioistuimet ovat antaneet selventäviä tuomioita, joista mainittakoon Namurin kauppatuomioistuimen äskettäin tekemä päätös, jossa se julistaa tietyt kuljetussopimuksen yleiset ehdot kohtuuttomiksi sopimuslausekkeiksi.

3.2.6 Syyt asetuksen 261/2004 tarkistukseen

3.2.6.1 Komission tiedonannossa KOM(2011) 174 lopullinen tarkastellaan yksityiskohtaisesti ja tarkoin kyseisen asetuksen soveltamista. Asetus on merkinnyt käännekohtaa lentomatkustajien suojelussa.

3.2.6.2 Alan viime vuosien aikaisen kehityksen huomioon ottaen asetusta on tarpeen tarkistaa. Seuraavassa luetellaan viitteenomaisesti muutamia parannuksia, joita voimassa olevan tekstin tulevassa tarkistuksessa olisi käsiteltävä:

— Liitetään EU:n tuomioistuimen tuomioihin sisältyvät ratkaisut tulevaan säädöstekstiin.

— Määritellään, miten laajasti, konkreettisesti ja missä määrin tunnistettaviksi ”poikkeukselliset olosuhteet” käsitetään.

— Määritetään tiettyjen poikkeustapausten osalta, miten laaja on oikeus saada apua tai missä sen raja kulkee, päättämällä, miten matkustajien oikeutetut oikeudet voitaisiin turvata vaihtoehtoisilla mekanismeilla siten, että oikeudet ratkaistaan osapuolia sitovien päätösten avulla kohtuullisen ajan kuluessa.

— Puututaan tilanteisiin, joita lentoaikataulujen muutokset nykyisin aiheuttavat.

— Puututaan ongelmiin, jotka johtuvat ensimmäisen lennon myöhästymisen aiheuttamasta jatkoyhteyden menettämisestä silloin, kun lentoliikenteen harjoittaja operoi vain kohteesta toiseen.

— Puututaan velvollisuuteen antaa apua vaihtokohteissa.

— Puututaan korvausoikeuteen säätämällä, että vuodelta 2004 peräisin olevat, voimassa olevat välittömät vakiokorvaukset saatetaan säännöllisin väliajoin ajan tasalle.

— Sisällytetään lentoyhtiöiden nimissä työskentelevä maahuolintahenkilöstö niiden toimijoiden joukkoon, jotka tarjoavat asetuksessa tarkoitettuja palveluita.

— Täsmennetään, mikä on toimivaltainen viranomainen käsittelemään käyttäjien valituksia ja valvomaan asetuksen noudattamista.

— Seurataan valituksia ja julkistetaan ne jäsenvaltioiden toimesta EU:n laajuisesti yhtiöittäin ja sen mukaan luokiteltuina, millaisesta asetuksen noudattamatta jättämisestä on kyse, sekä mahdollistetaan, että kussakin jäsenvaltiossa voidaan suorittaa lentotoimintaluvan saaneiden yhtiöiden tarkastuksia.

— Korjataan asetuksen 14 artiklan 1 ja 2 kohdan keskenään epäjohdonmukainen sanamuoto.

— Säädetään velvollisuudesta korvata matkustajille vahingot lentoyhtiön ajauduttua konkurssiin siten, että muut lentoyhtiöt, joiden lennoilla on vapaita paikkoja, noudattavat vahingon korvaamiseksi yhteisvastuullisuuden periaatetta, sekä perustetaan rahasto, josta matkustajille voidaan maksaa korvaus ”markkinoille osallistuva maksaa” -periaatteella.

— Annetaan mahdollisuus luovuttaa kuljetussopimus kolmannelle osapuolelle.

— Kielletään lentoyhtiöiden nykyinen käytäntö perua lentoreititys, mikäli matkustaja ei ole käyttänyt samaan lippuun sisältyvää menolentoa.

3.3 Kysymys 2: Ovatko annetut tiedot ja tarjotut palvelut matkustajien kannalta riittäviä ja asianmukaisia? Mikäli näin ei ole, miten niitä voidaan parantaa?

3.3.1 ETSK katsoo, että tieto on olennaista sekä tehtäessä päätöksiä että vaadittaessa oikeuksia, jotka sääntöjen mukaan kuuluvat edunsaajalle. Asetuksen nojalla vastuu tietojen antamisesta kuuluu lentoyhtiöille.

3.3.2 Oikeus saada tietoa on näennäisesti taattu. Yhtiöt eivät kuitenkaan aina täytä niille asetettuja velvollisuuksia.

3.3.3 Nykyisessä säädöstekstissä lentoliikenteen harjoittajille ei aseteta velvollisuutta antaa matkustajille tietoa, kun lento saapuu määränpäähän kolme tuntia tai yli kolme tuntia myöhässä, EU:n tuomioistuimen tapauksessa Sturgeon antaman tuomion mukaisesti.

3.3.4 Riippumatta siitä, että epäjohdonmukaisuudet korjataan ja asetukseen lisätään uutta aineistoa, asetuksen 14 artiklaan sisältyvät velvollisuudet olisi ulotettava kattamaan myös lähtöporttialueet eikä vain lähtöselvitysalueita.

3.3.5 Komissio on panostanut matkustajien oikeuksista tiedottamiseen, mutta tämän lisäksi niistä voisivat ryhtyä levittämään tietoa myös muut ketjun toimijat yhteistyössä kansallisten lentoasemaviranomaisten, kuluttajajärjestöjen, matkatoimistojen ja matkanjärjestäjien, eurooppalaisten kuluttajakeskusten ja asetuksen noudattamisen valvonnasta vastaavien viranomaisten kanssa.

3.4 Kysymys 3: Alan kannalta saattaisi olla hyödyllistä arvioida joidenkin nykyisten velvoitteiden oikeasuhtaisuutta, esimerkiksi rajoittamatonta vastuuta oikeudesta antaa apua poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka eivät ole liikenteenharjoittajan hallittavissa, kuten suuret luonnonkatastrofit tai äärimmäiset sääolot.

3.4.1 Asetuksen nimenomaisia päätoimijoita ovat ainoastaan lentoyhtiöt, sillä ne ovat viime kädessä vastuussa palvelun tarjoamisesta, ja niitä sitovat sopimusvelvoitteet. Mutta on muita toimijoita, jotka vaikuttavat niihin, ja jotkut niistä voisivat omalta osaltaan parantaa palvelua ja toiset taas antaa panoksensa lentoliikennepalveluiden käyttäjien oikeuksista tiedottamiseen.

3.4.2 Ensiksi mainittujen toimijoiden joukkoon kuuluvat lentoasematoiminnan harjoittajat, jotka osallistuvat lentoyhtiöiden toiminnasta tiedottamiseen; ne voivat antaa neuvoja ja ottaa vastaan valituksia silloin, kun yhtiöiden edustajia ei ole paikalla; ne voivat omista toimipisteistään käsin osallistua avun antamiseen force majeure -tilanteissa tai poikkeuksellisissa olosuhteissa; ne ovat vastuussa matkatavaroiden logistiikkapalveluista; ne voisivat välineistönsä avulla toimittaa tietoa kriisitilanteissa pyrkiäkseen välttämään tiloissaan väentungosta tai yleisiä järjestyshäiriöitä jne.

3.4.3 Myös ilmailun vastuutahoilla on merkittävä rooli. Niiden toiminnalla on merkitystä muun muassa lentoyhtiöille myönnettyjen lähtö- ja saapumisaikojen noudattamisen ja liikenteen hallinnan kannalta.

3.4.4 Jälkimmäisten toimijoiden joukkoon kuuluvat matkatoimistot tai matkanjärjestäjät, jotka voisivat olla mukana levittämässä tietoa matkustajille kuuluvista oikeuksista ja jakamassa lentoyhtiöiltä saamiaan tiedotteita silloin, kun lento on peruttu tai uudelleenreititetty.

3.4.5 Kannattaa korostaa huolinta- tai maapalveluyritysten (handling) mahdollista roolia matkustajien suojelussa. Asetuksessa ei anneta näille yrityksille minkäänlaista tehtävää. Ne olisi aiheellista sisällyttää oikeudellisesti matkustajista huolehtivien tahojen joukkoon. Niiden rooli voitaisiin mainita nykyisessä asetuksessa tai tarkistettaessa direktiiviä 96/67/EY pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla.

3.4.5.1 Todellisuudessa matkustajien auttamisesta huolehtivat huolintayritykset, joten olisi suositeltavaa, että niille asetetaan velvollisuus tarjota kyseinen palvelu. Asetuksen soveltamista voitaisiin parantaa myös säätämällä, että lentoyhtiöillä on oltava lentoliikenteen keskeytymisen varalta – paikallisen asiamiehen välityksellä – toimintasuunnitelmia ja -menettelyjä, joilla varmistetaan avun antaminen ja vaihtoehtoinen kuljetus muilla kulkuvälineillä. Huolintayrityksille olisi annettava tähän tarkoitukseen oikeustoimikelpoisuus ja taloudelliset valmiudet kyseisen palvelun tarjoamiseen ja tehtävä niistä lentoyhtiöiden ”viestinviejiä” lentoasematoiminnan harjoittajaan ja kansallisiin viranomaisiin nähden.

3.4.5.2 Edellä mainittua toimenpidettä sovellettaisiin ainoastaan lentoasemiin, joiden vuotuinen liikennemäärä ylittää kaksi miljoonaa matkustajaa. Kullakin liikenteenharjoittajalla olisi oltava edustaja tai sen tulisi olla laillisesti edustettuna maapalveluyrityksensä välityksellä. Kyseisellä avun antajalla tulee olla valtuudet tehdä lentoyhtiön puolesta taloudellisia ja oikeudellisia sitoumuksia, joita asetuksen 8 ja 9 artiklan asianmukainen soveltaminen edellyttää.

3.4.5.3 Lentoyhtiöt ovat yksinään ja yksinomaan vastuussa matkustajille asetuksen 261/2004 13 artiklan mukaisten velvollisuuksien täyttämisestä. Tämä merkitsee sitä, että ne voivat toisinaan vaatia korvausta kolmansilta, kuljetussopimuksen ulkopuolisilta osapuolilta, jotka ovat aiheuttaneet kyseisen tapahtuman (myöhästymisen tai peruuntumisen). Mainittu korvaus voi siis näiden velvollisuuksien seurauksena keventää kyseisten liikenteenharjoittajien taloudellista rasitusta ja jopa absorboida sen kokonaan.

3.4.5.4 Olisi harkittava unionin laajuisen palauttamisvaatimuksen käyttöönottoa (actio in rem verso), mikä yksinkertaistaisi ja nopeuttaisi prosessia ja alentaisi riitauttamiskustannuksia palauttamisvaatimuksista syntyneisiin velkoihin liittyvissä rajatylittävissä riita-asioissa. Toinen mahdollinen ratkaisu olisi sisällyttää tällaiset vaateet eurooppalaisen maksamismääräysmenettelyn käyttöönotosta annetun asetuksen 1896/2006 (2) soveltamisalaan.

3.5 Kysymys 4: Mitä on tehtävissä kansallisten valvontaviranomaisten yhteistyölle, jotta varmistetaan, että kansalliset viranomaiset tulkitsevat matkustajien oikeuksia ja panevat ne täytäntöön nykyistä yhtenäisemmin kaikkialla Euroopan unionissa? Katsotteko, että tuomiot, joita EU:n tuomioistuin on antanut asetuksesta 261, olisi sisällytettävä EU:n lainsäädäntöön?

3.5.1 Komission tiedonannossa käsitellään laajasti tarvetta parantaa kansallisten viranomaisten yhteistyötä, jotta varmistetaan, että asetusta tulkitaan ja sovelletaan yhtenäisesti.

3.5.2 Komissiolla on olennainen rooli opastajana ja toiminnan alullepanijana. Lainsäätäjä on turvautunut säädösvälineenä asetukseen, joka on suoraan kaikkien viranomaistahojen tai yksityisten tahojen sovellettavissa kaikissa unionin valtioissa ilman, että säädöksen saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä tarvittaisiin sisäistä oikeusnormia, jotta se olisi kaikilta osin soveltamiskelpoinen. Yksityiset tahot voivat niin ikään hakea oikeudellista suojaa kansallisilta tai EU:n tuomioistuimilta.

3.5.3 Yhtäkään nykyisistä välineistä ei ole hyödynnetty kuluttajien tai käyttäjien suojan parantamiseksi lentoliikenteen alalla, vaikka tarjolla olisi esimerkiksi asetus 2006/2004 kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä.

3.5.4 Asetus 2006/2004 saattaisi olla erittäin hyödyllinen niiden näkökohtien osalta, jotka eivät tarkkaan ottaen kuulu asetuksen 261/2004 soveltamisalaan. Niitä ovat etenkin epäterveistä kaupallisista käytänteistä tiedottamiseen liittyvät seikat tai tapaukset, joissa on kyse siitä, etteivät yhtiöt täytä sopimusvelvoitteita.

3.5.5 Edellä mainitun välineen täytäntöönpantavuus on ongelmallista, koska lentomatkustajien oikeuksiin liittyvän kuluttajansuojan parissa työskentelevät instituutiot ovat eri jäsenvaltioissa hajallaan.

3.5.6 Ei pitäisi olla epäilystäkään siitä, onko EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntö sisällytettävä asetukseen 261/2004, sillä tuomioistuin takaa sen, että lainsäädäntöä noudatetaan tulkittaessa ja pantaessa täytäntöön perussopimuksia ja johdettua oikeutta. Siitä, että tiettyjä seikkoja ei ole määritelty konkreettisesti, on osoituksena asetuksesta 261/2004 esitettyjen ennakkotapauspyyntöjen erittäin suuri määrä.

3.6 Kysymys 5: Syntyykö ongelmia tiettyjen määritelmien (esimerkiksi liikuntarajoitteiset henkilöt) tulkinnasta tai liikenteenharjoittajan oikeudesta evätä liikuntarajoitteiselta henkilöltä pääsy lennolle turvallisuussyistä? Onko toisaalta tarpeen tarkistaa, mikä taho on vastuussa liikuntarajoitteisille henkilöille tarjottavista palveluista: lentoasema, lentoyhtiö vai maahuolintapalvelut?

3.6.1 Asetus 1107/2006 vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeuksista lentoliikenteessä kuvastaa yhteiskuntaan integroitumista, sillä säädöksellä pyritään varmistamaan vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeus matkustaa lentoliikenteessä tasavertaisesti muiden kansalaisten kanssa. Lentoasematoiminnan harjoittajat ja lentoyhtiöt eivät kuitenkaan sovella asetusta asianmukaisesti siltä osin kuin se koskee kyseisille henkilöille annettavaa apua siitä hetkestä lähtien, kun he tulevat lentoasemalle, siihen asti kunnes he poistuvat lentoasemalta, mikä olisi toivottavaa. Tämä johtuu mahdollisesti siitä, ettei liitteessä II kuvata kaikkia asianmukaisia palveluja, joita tulisi tarjota vammaisille ja liikuntarajoitteisille henkilöille. Koska alalla ei myöskään sovelleta tiukkoja laatustandardeja, kyseenalaistetaan yhtäläinen kohtelu.

3.6.2 Asetuksessa ei kuitenkaan ole määritelty riittävän selkeästi sitä, mitä vammaisella tai liikuntarajoitteisilla henkilöillä tarkoitetaan, sillä asetuksella pyritään auttamaan monipuolisesti matkustajaryhmiä, jotka tarvitsevat erityistarpeisiin sopeutettua apua.

3.6.3 Koska saattaa olla vaikea liittää säädökseen määritelmä siitä, mitä vammaisuudella tai liikuntarajoitteisuudella tarkoitetaan, olisi suositeltavaa, että komissio laatisi yhteistyössä tämän asetuksen täytäntöönpanon valvonnasta vastaavien tahojen sekä asianosaisia edustavien organisaatioiden, myös vammaisjärjestöjen, kanssa määritelmien tulkintaoppaita tai suuntaviivoja. On luotava eurooppalaiset standardit, jotta varmistetaan, että liikkumiseen tarkoitettuja apuvälineitä tai lääkinnällisiä laitteita käyttäviin lentomatkustajiin sovellettavat turvatarkastukset ovat selkeitä ja yhteneviä ja että kunnioitetaan kyseisten matkustajien ihmisarvoa.

3.6.3.1 Edellä mainituissa oppaissa olisi käsiteltävä muun muassa palveluiden laatua ja maapalveluista tiedottamista ja pyrittävä johdonmukaisuuteen asetuksen 261/2004 ja asetuksen 1107/2006 välillä. Mikäli suuntaviivoilla ei kuitenkaan päästä siihen, että liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeudet pannaan täytäntöön tehokkaasti, ETSK kannattaa asetuksen 1107/2006 tarkistamista viipymättä.

3.6.4 Asetuksen mukaan lennolle pääsyä ei voida evätä vetoamalla matkustajan vammaisuuteen tai liikuntarajoitteisuuteen, mutta seuraavassa, 4 artiklassa säädetään tätä periaatetta koskevasta poikkeuksesta vetoamalla turvallisuusvaatimuksiin ja ilma-aluksen kokoon tai siihen, että aluksen ovet eivät anna mahdollisuutta ottaa vammaista tai liikuntarajoitteista henkilöä lennolle tai kuljettaa häntä.

3.6.5 Edellä mainittu kysymys ei ole puolueeton tai neutraali, sillä lentoliikenteen harjoittajat itse ehdottavat riskianalyysinsa pohjalta toimintaansa koskevia turvallisuusmääräyksiä, jotka toimivaltainen ilmailuviranomainen yleensä hyväksyy. Näin ollen syrjimättömyyden periaate riippuu yhden osapuolen käyttämistä kriteereistä. Lentoyhtiöitä on vaadittava selittämään syyt vammaisten tai liikuntarajoitteisten lennoille pääsyn epäämiselle ja laatimaan asiaa koskevat sisäiset toimintalinjauksensa sekä esittämään asianmukaiset todisteet. Toimivaltaisen ilmailuviranomaisen olisi tutkittava nämä todisteet sen periaatteen pohjalta, että lentoyhtiön tehtävänä on osoittaa konkreettiset turvallisuusriskit sen sijaan että vammaisen vastuulla olisi todistaa päinvastaista.

3.6.6 Tämä seikka kaipaisi vähintään avoimuutta, joka koskee mahdollisuuksia päästä ilma-aluksiin. Asiasta olisi tiedotettava selkeästi ja avoimesti matkalippua hankittaessa.

3.6.7 Yksi hankalimmista kysymyksistä on liikkumiseen tarkoitetuista välineistä maksettava korvaus, mikäli ne vahingoittuvat tai katoavat. Montrealin yleissopimuksen mukaisesti määrätty korvaus on riittämätön, jotta sillä voitaisiin kattaa liikuntarajoitteiselle henkilölle aiheutuneet vahingot riippumatta hänelle mahdollisesti koituneesta moraalisesta vahingosta, kun henkilö on menettänyt mahdollisuutensa toimia itsenäisesti. Näin ollen korvauksen riittävä taso on varmistettava lentoyhtiöiden käytännöissä ja viime kädessä lainsäädäntöä tarkistamalla.

3.7 Kysymys 6: Tarvitaanko matkustajien oikeuksien alalla nykyistä avoimempaa järjestelmää ilmentämään matkalipusta perittävää hintaa, mukaan luettuna kysymys kulujen lisäämisestä hintaan?

3.7.1 Asetuksessa 1008/2008 lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä EU:ssa täsmennetään, miten lentoliikennepalveluiden käyttäjille on tiedotettava matkalipun lopullisesta hinnasta.

3.7.2 Tämä EU:n lainsäätäjän pyrkimys ei ole tuottanut asiaankuuluvia tuloksia, mikä on vastaavasti saanut aikaan turhautumista käyttäjissä, jotka eivät voi verrata palveluiden hintoja.

3.7.3 Lentoliikennepalveluiden käyttäjät törmäävät nykyisin joukkoon kaupallisia käytäntöjä, joiden vuoksi on usein mahdotonta ymmärtää kaikkia komponentteja, joista lentoliikennepalveluiden lopullinen hinta koostuu.

3.7.4 Mainittuun asetukseen sisältyy periaate, jonka mukaan lentoyhtiöt määrittävät vapaasti kuljetus- ja rahtimaksut. Periaate on kiistaton, mutta se ei saa estää tarjoamasta vertailukelpoista tietoa.

3.7.5 ETSK:n lausunnossa ”Kuluttajille annettava tieto” (3) luetellaan joukko kuluttajille annettavalta tiedolta edellytettäviä ominaispiirteitä: tiedon on oltava luotettavaa, ajantasaista, puolueetonta, tarkkaa, tarkoituksenmukaista, tiivistettyä, ymmärrettävää, selkeää, luettavaa ja helposti saatavilla. Lentoyhtiöiden vapaasti harjoittamien kaupallisten käytäntöjen puitteissa on erittäin tärkeää tietää, mistä kuljetushinta koostuu: veroista, lentoasema- ja muista maksuista tai veroista, joista saadaan tulokseksi loppuhinta.

3.7.6 Niinpä lainsäätäjän olisi täsmennettävä, mistä osatekijöistä lentoliikennepalveluiden lopulliset kustannukset koostuvat, ja eriteltävä ne (4). Viimeisenä pohdinnan arvoisena seikkana mainittakoon se, että nykyisin matkaliput hankitaan tietyssä määrin ennen todellista matkustusajankohtaa. Liikenteenharjoittajat olisi velvoitettava olemaan muuttamatta hintoja ainakin kolmen kuukauden ajan.

3.7.7 Kuten tiedonannossa KOM(2011) 174 lopullinen todetaan, kuluttajat eivät saa avoimesti tarvitsemiaan tietoja, kuten tietoja täsmällisyydestä ja lentojen määrästä, johon keskeytyminen on vaikuttanut, eivätkä sovelletuista lentomatkustajien oikeuksia koskevista toimenpiteistä, asetuksen soveltamista koskevista kansallisten valvontaviranomaisten päätöksistä eivätkä lentoyhtiöille sääntöjen noudattamatta jättämisestä määrätyistä seuraamuksista.

3.8 Tuomioistuimen ulkopuolisten riitojenratkaisumenettelyjen täytäntöönpanon tehostaminen

3.8.1 Kansalliselle valvontaviranomaiselle esitettäviä tuomioistuimen ulkopuolisia valituksia koskevan järjestelmän olisi perustuttava yhtenäisiin, tehokkaisiin ja ripeyttä edellyttäviin sääntöihin tuomioistuimen ulkopuolisia kuluttajavalituksia koskevien periaatteiden mukaisesti. Järjestelmään tulisi sisältyä yhteinen monikielinen vakiolomake 12. toukokuuta 2010 annetun komission suosituksen tarkoittaman yhdenmukaistetun menetelmän mukaisesti. Päätökset olisi joka tapauksessa annettava kohtuullisen ajan kuluessa, ja niiden olisi oltava molempia sopimuspuolia sitovia.

3.8.2 Menettelyn määräajoista olisi sovittava yhtenäisesti ainakin seuraavilta osin:

— määräaika, jonka kuluessa lentoyhtiön on vastattava kuluttajavalituksiin: korkeintaan yksi kuukausi

— määräaika, jonka kuluessa asetuksen 261/2004 soveltamisesta vastaavien kansallisten valvontaviranomaisten on ratkaistava kuluttajien lentoyhtiöistä tekemät valitukset: kaksi kuukautta

— määräaika, jonka kuluessa kansallisten valvontaviranomaisten on julkistettava lentoyhtiöille määrättyjen seuraamusten sisältö: kaksi kuukautta siitä, kun päätös on lainvoimainen.

3.8.3 Kansallisten valvontaviranomaisten ja eri jäsenvaltioiden tuomioistuinten olisi ilmoitettava komissiolle kaikki tekemänsä päätökset, jotka koskevat asetuksen 261/2004 soveltamista, samaan tapaan kuin asetuksen 1/2003 osalta, ja komission tehtävänä olisi levittää tietoa päätöksistä.

3.8.4 Lentoliikennepalveluiden tarjoamisesta johtuvien ongelmien yhteydessä tavallisesti ilmenevien työtaistelutoimien varalta on tarpeen, että kuluttajansuojajärjestöt voivat ajaa kollektiivista oikeussuojaa. ETSK toteaa jälleen kerran, että tällaisista oikeustoimista on säädettävä EU:n tasolla ja perustettava korvausrahasto, josta rahoitetaan tällaisista prosesseista kuluttajajärjestöille koituvat kustannukset, sillä juuri lentomatkustajat tarvitsevat kipeimmin tämänkaltaista suojaa.

3.8.5 Siviilioikeudelliset rangaistusseuraamukset voivat olla varoittavia, oikeasuhtaisia ja tehokkaita, kun niiden lisäksi määrätään korvaamaan matkustajien kärsimät vahingot kuluttajansuojalainsäädännön noudattamatta jättämisestä, kuten ETSK on jo todennut aiemmissa lausunnoissaan.

3.8.6 Asetusta 261/2004 tarkistettaessa olisi pidettävä huoli siitä, että se on johdonmukainen muiden jo olemassa olevien kuluttajansuojasäädösten kanssa, joista mainittakoon matkapakettidirektiivi ja vilpillisistä kauppatavoista annettu direktiivi.

Bryssel 27. lokakuuta 2011 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Staffan NILSSON

(1) EUVL C 376, 22.12.2011, s. 38.

(2) EUVL L 399, 30.12.2006, s. 1.

(3) EUVL C 44, 11.2.2011, s. 62.

(4) EUVL C 128, 18.5.2010, s. 142.