EUROOPAN KOMISSIO Strasbourg 16.1.2018 COM(2018) 29 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE kiertotalouden seurantakehyksestä {SWD(2018) 17 final}



1.Johdanto Kiertotalouteen siirtyminen on oiva tilaisuus muuttaa Euroopan taloutta kestävämmäksi, edistää ilmastotavoitteita ja säästää maapallon resursseja, luoda paikallisia työpaikkoja ja tuottaa kilpailuetua Euroopalle maailmassa, joka on merkittävien muutosten keskellä. Hiljattain uudistettu EU:n teollisuuspoliittinen strategia korostaa kiertotalouden merkitystä eurooppalaiselle teollisuudelle. Siirtyminen kiertotalouteen auttaa myös täyttämään vuoden 2030 kestävän kehityksen toimintasuunnitelmassa määritellyt tavoitteet. Kiertotalouden toimintasuunnitelmassa kiertotalous määritellään taloudeksi, ”jossa tuotteiden, materiaalien ja resurssien arvo säilyy taloudessa mahdollisimman kauan ja jossa jätteen syntyminen minimoidaan”. Siirryttäessä tehokkaampaan kiertotalouteen on olennaisen tärkeää seurata keskeisiä suuntauksia ja malleja, joiden avulla voidaan ymmärtää, miten kiertotalouden eri osatekijät kehittyvät ajan myötä, tunnistaa menestystä edistävät tekijät jäsenvaltioissa ja arvioida, ovatko toimet olleet riittäviä. Seurannan tuloksia olisi käytettävä pohjana, kun määritetään uusia painopisteitä, joiden avulla kiertotalouden pitkän aikavälin tavoitteet voidaan saavuttaa. Saadut tiedot auttavat päätöksentekijöitä, mutta tämän lisäksi niiden pitäisi innostaa kaikkia tahoja ja toimia liikkeellepanevana voimana uusille toimenpiteille. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi komissio on kiertotalouden toimintasuunnitelmassa sitoutunut esittämään yksinkertaisen ja tehokkaan seurantakehyksen. Euroopan unionin neuvosto on vahvistanut seurantakehyksen tarpeellisuuden kiertotalouden toimintasuunnitelmaa koskevissa päätelmissään, joissa se korostaa ”seurantakehyksen tarvetta, jotta siirtymää kohti kiertotaloutta voidaan edistää ja arvioida, ja samalla vähentää hallinnollista taakkaa”. Lisäksi Euroopan parlamentti on pyytänyt komissiota laatimaan resurssitehokkuudelle indikaattoreita, jotta siirtymää kohti kiertotaloutta voidaan seurata. Tämän sitoumuksen täytäntöön panemiseksi tässä tiedonannossa esitetään seurantakehys, joka koostuu joukosta keskeisiä, merkityksellisiä indikaattoreita, jotka kuvaavat kiertotalouden tärkeimpiä osatekijöitä. Kiertotalouden seurantakehys perustuu olemassa oleviin, komission viime vuosina kehittämiin välineisiin, resurssitehokkuuden tulostauluun ja raaka-aineiden tulostauluun, ja täydentää niitä. Kehys ja siihen kuuluvat indikaattorit ovat saatavilla verkkosivustolla, jota päivitetään säännöllisesti. 2.Kohti kiertotaloutta: edistymisen seuranta Kiertotalouteen siirtymisen edistymisen seuranta on haastavaa. Siirtyminen kiertotalouteen ei rajoitu tiettyihin materiaaleihin tai aloihin. Siirtyminen on järjestelmällinen muutos, joka vaikuttaa koko talouteen ja koskee kaikkia tuotteita ja palveluja. Tavoitteena on, että indikaattorit kertoisivat pääasiassa tuotteiden, materiaalien ja resurssien taloudellisen arvon säilymisessä sekä jätteen syntymisessä tapahtuneesta kehityksestä. Samoin kuin ei ole olemassa yhtä yleisesti tunnustettua ”kiertävyyden” indikaattoria, ei valmiita kestäviä indikaattoreita tärkeimpien kehityskulkujen kuvaamiseksi ole liiemmin saatavilla. Kiertotalouteen siirtymisen monimutkaisuutta ja siihen liittyviä monia ulottuvuuksia ei ole mahdollista kuvata asianmukaisesti yksittäisellä toimenpiteellä tai luvulla. Tästä syystä seurantakehyksessä käytetään useita asian kannalta merkityksellisiä indikaattoreita. Yksi tapa tarkastella kiertotaloutta on tutkia, miten materiaalit tulevat talouden kiertoon, kulkevat siellä ja (lopulta) poistuvat kierrosta. Tämänkaltainen visuaalinen yleiskatsaus materiaalivirroista voidaan esittää materiaalivirtakaavion avulla. Kaavio kuvaa kaikkia talouden kierrossa olevia raaka-aineita – yleisesti ja materiaaliluokittain – materiaalien hankinnasta jätevaiheeseen. Kuva 1: Talouden materiaalivirrat (EU-28, 2014), Kuvassa 1 esitetään yleiskatsaus materiaalivirroista EU:ssa vuonna 2014. Talouden kiertoon tulevia raaka-aineita kuvaava vasen puoli osoittaa, että EU:ssa jalostetaan vuosittain kahdeksan miljardia tonnia materiaaleja energiaksi tai tuotteiksi. Vain 0,6 miljardia tonnia on peräisin kierrätyksestä. Lähtöpuolella näkyy, että syntyneestä 2,2 miljardista tonnista jätettä vain 0,6 miljardia tonnia palaa järjestelmään takaisin kierrätysmateriaaleina. Jäljelle jäävä 1,5 miljardia tonnia materiaalia on jätettä. Nämä tiedot osoittavat, että kiertoa voidaan merkittävästi tehostaa. Tämä voidaan tehdä erityisesti lisäämällä uusioraaka-aineiksi kierrätettävien materiaalien osuutta ja vähentämällä syntyvän jätteen määrää. Seurantakehyksen tavoitteena on mitata kiertotalouteen siirtymisen edistymistä tuottamalla tietoa siirtymän eri ulottuvuuksista resurssien, tuotteiden ja palveluiden elinkaaren kaikissa vaiheissa. Siksi seurantakehyksessä on kymmenen indikaattoria (ks. taulukko 1), jotka on ryhmitelty kiertotalouden neljään eri vaiheeseen ja osatekijään: 1) tuotanto ja kulutus, 2) jätehuolto, 3) uusioraaka-aineet ja 4) kilpailukyky ja innovointi. Malli noudattaa pääpiirteissään kiertotalouden toimintasuunnitelman logiikkaa ja rakennetta.

Nro Nimi Merkityksellisyys EU:n välineet (esimerkkejä) Tuotanto ja kulutus 1 EU:n raaka-aineomavaraisuus Kiertotalouden pitäisi auttaa raaka-aineiden, ja erityisesti kriittisten raaka-aineiden, saatavuuteen liittyvien ongelmien ratkaisemisessa. Raaka-aineita koskeva aloite; resurssitehokkuutta koskeva etenemissuunnitelma 2 Ympäristöä säästävät julkiset hankinnat* Julkiset hankinnat muodostavat suuren osan kulutuksesta, ja ne voivat antaa pontta kiertotaloudelle. Julkisia hankintoja koskeva strategia; EU:n tukijärjestelmät ja vapaaehtoiset kriteerit ympäristöä säästäville julkisille hankinnoille 3 a–c Jätteen synty Kiertotaloudessa jätteen syntyminen on minimoitu. Jätehuoltoa koskeva puitedirektiivi; tiettyjä jätevirtoja koskevat direktiivit; muoveja koskeva strategia 4 Elintarvikejäte* Jätteeksi päätyvä ruoka vaikuttaa haitallisesti ympäristöön, ilmastoon ja talouteen. Yleinen elintarvikelainsäädäntöasetus; jätehuoltoa koskeva puitedirektiivi; useita aloitteita (esimerkiksi ruokahävikkiä ja elintarvikejätettä käsittelevä foorumi) Jätehuolto 5 a–b Kokonaiskierrätysasteet Kierrätyksen lisääminen on osa kiertotalouteen siirtymistä. Jätehuoltoa koskeva puitedirektiivi 6 a–f Kierrätysasteet tietyissä jätevirroissa Kohta kuvaa keskeisten jätevirtojen kierrätyksen edistymistä. Jätehuoltoa koskeva puitedirektiivi; kaatopaikkadirektiivi; tiettyjä jätevirtoja koskevat direktiivit Uusioraaka-aineet 7 a–b Kierrätettyjen materiaalien osuus vastauksena raaka-aineiden kysyntään Kiertotaloudessa uusioraaka-aineita käytetään yleisesti uusien tuotteiden valmistukseen Jätehuoltoa koskeva puitedirektiivi; ekologista suunnittelua koskeva direktiivi; EU-ympäristömerkki; REACH-asetus; kemikaali-, tuote- ja jätelainsäädännön välistä rajapintaa koskeva aloite; muoveja koskeva strategia; uusioraaka-aineiden laatuvaatimukset 8 Kierrätettävien raaka-aineiden kauppa Näkökohta heijastaa sisämarkkinoiden ja maailmanlaajuisten markkinoiden osallistumisen tärkeyttä. Sisämarkkinapolitiikka; jätteen siirtoa koskeva asetus; kauppapolitiikka Kilpailukyky ja innovointi 9 a–c Yksityiset investoinnit, työpaikat ja bruttoarvonlisäys Kohta heijastaa kiertotalouden positiivista vaikutusta työpaikkojen syntymiseen ja kasvuun. Euroopan investointiohjelma; rakenne- ja investointirahastot; InnovFin; kiertotalouden rahoittamista tukeva rahoitustukijärjestely (Circular Economy Finance Support Platform); kestävän kehityksen rahoitusstrategia; vihreän työllisyyden aloite; Euroopan uusi osaamisohjelma; sisämarkkinapolitiikka 10 Patentit Kiertotalouteen liittyvät innovatiiviset teknologiaratkaisut lisäävät EU:n maailmanlaajuista kilpailukykyä. Horisontti 2020 * Kehitteillä olevat indikaattorit Taulukko 1: Seurantakehykseen valitut kiertotalouden indikaattorit

Nämä indikaattorit on valittu kuvaamaan kiertotalouden tärkeimpiä osatekijöitä. Indikaattoreita valittaessa otettiin huomioon tietojen saatavuus, ja niiden pohjana on käytetty resurssitehokkuuden tulostaulua ja raaka-aineiden tulostaulua. Indikaattorit perustuvat mahdollisimman pitkälti jo olemassa oleviin tietoihin, mikä vähentää hallinnollista taakkaa. Muiden indikaattoreita arvioitaessa käytettyjen kriteerien mukaisesti indikaattoreiden on oltava merkityksellisiä, hyväksyttyjä, uskottavia, selkeitä ja kestäviä. Indikaattoreita valittaessa otettiin lisäksi huomioon etenemissuunnitelmaa koskevassa julkisessa kuulemisessa annetut vastaukset sekä jäsenvaltioiden edustajien ja sidosryhmien asiantuntijoiden kanssa käydyt keskustelut. Komissio aikoo parantaa tietopohjaa ja tietojen saatavuutta kiertotalouden kehittymisen mittaamiseksi seuraavasti: -Ympäristöä säästävien julkisten hankintojen ja elintarvikejätteen indikaattoreihin liittyviä menetelmiä ja tiedonkeruuta kehitetään jatkuvasti, ja saadut tiedot on tarkoitus julkaista lähivuosina. Samaan aikaan Eurostat tuottaa joitakin alustavia arvioita elintarvikejätteestä. -Osana vuoden 2015 kiertotalouspakettia ja komission laajempaa pyrkimystä EU:n jätetilastojen laadun parantamiseksi komissio on ehdottanut kierrätysasteiden laskentamenetelmien yhdenmukaistamista yhdyskuntajätteen ja pakkausjätteen osalta. Sen jälkeen kun neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat hyväksyneet ehdotukset ja jäsenvaltiot ovat panneet ne täytäntöön, saadaan nykyistä luotettavampia ja vertailukelpoisempia tilastoja. -Komissio rahoittaa useita tutkimushankkeita Horisontti 2020 -ohjelman kautta. Hankkeissa tuotetaan tietoa virallisten tilastojen täydentämiseksi erityisesti EU:n raaka-aineita koskevan tietojärjestelmän avulla. 3.Ensimmäiset havainnot Seurantakehyksen kymmenen indikaattoria antavat laajan kuvan tärkeimmistä kohteista, joiden kautta kiertotaloutta voidaan tehostaa EU:ssa. Kestää jonkin aikaa, ennen kuin kiertotaloutta edistävien toimien tulokset näkyvät tilastoissa. Lähtötilanteen kartoittaminen on kuitenkin järkevä tapa aloittaa, sillä se auttaa seuraamaan tulevaa kehitystä ja antaa päätöksentekoprosesseissa tarvittavaa tietoa. EU:n ja sen jäsenvaltioiden suorituskykyä on sekä tarpeellista että mahdollista parantaa. EU:n rooli on joillain aloilla (esimerkiksi kierrätettävien raaka-aineiden kaupassa) suurempi kuin toisilla (esimerkiksi ympäristöä säästävissä julkisissa hankinnoissa). Tuotanto ja kulutus Tuotannossa ja kulutuksessa voidaan havaita kierrätystrendien vahvistumista, esimerkiksi jätteen osalta. Tästä huolimatta jäsenvaltioiden suorituskyvyn ja materiaalien välillä olevia eroja voidaan vielä huomattavasti kaventaa. EU:n raaka-aineomavaraisuuden indikaattori osoittaa, että EU on pitkälti omavarainen useimpien ei-metallisten mineraalien, kuten rakennusmateriaalien ja teollisuusmineraalien osalta. Indikaattori vahvistaa kuitenkin myös sen, että kriittisten raaka-aineiden osalta EU tukeutuu suurelta osin tuontiin, mikä korostaa tarvetta varmistaa toimitusten saatavuus ja toimituslähteiden monipuolisuus. Monia näistä materiaaleista tarvitaan, jotta EU:n tavoite kestävästä, vähähiilisestä, resurssitehokkaasta ja kilpailukykyisestä taloudesta voitaisiin saavuttaa. Julkiset hankinnat muodostavat suuren osan BKT:sta ja näin ollen ympäristöä säästävät julkiset hankinnat – eli kun viranomaiset käyttävät ostovoimaansa hankkiakseen ympäristöystävällisiä tavaroita, palveluita ja kestävän kehityksen mukaisesti tuotettua työtä – voivat edistää siirtymistä kiertotalouteen ja siihen liittyviä innovaatioita. Tähän indikaattoriin tarvitaan lisää tietoja. EU:n yhdyskuntajätteen määrä asukasta kohti on pudonnut kahdeksan prosenttia vuosien 2006 ja 2016 välillä. Yhdyskuntajätettä syntyy tällä hetkellä noin 480 kg asukasta kohti vuodessa. Tämä on selkeä esimerkki alueesta, jolla jokainen voi toimia ympäristötavoitteita edistävällä tavalla. Jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin suuria eroja (jätemäärät vaihtelevat 250 kg:n ja 750 kg:n välillä asukasta kohti vuodessa), ja useissa jäsenvaltioissa yhdyskuntajätteen määrät ovat yhä kasvussa. Jätteen määrä korreloi yhä jonkin verran asukaskohtaisen BKT:n kanssa. Siksi on myönteistä, että tiedot kokonaisjätteen määrästä (kun mukaan luetaan teollinen ja kaupallinen jäte mutta ei suuria mineraalijätteitä) BKT-yksikköä kohden osoittavat 11 prosentin laskua vuodesta 2006. Vähentämällä elintarvikejätettä voidaan säästää merkittäviä määriä resursseja, joita käytetään elintarvikkeiden tuottamiseen. Elintarvikejätettä syntyy kaikissa arvoketjun vaiheissa: tuotannossa ja jakelussa, kaupoissa, ravintoloissa, pitopalveluissa ja kotona. Tämän vuoksi ruokajätteen kokonaismäärää on vaikea laskea. Eurostatin alustavien arvioiden mukaan EU:ssa syntyvän elintarvikejätteen määrä vähentyi 81:stä 76 miljoonaan tonniin (eli noin 7 prosenttia) vuosien 2012 ja 2014 välillä, mikä vastaa pudotusta 161 kg:sta 149 kg:aan asukasta kohden.

Jätehuolto Jätehuollon osalta kehitys on yleisesti ottaen ollut myönteistä, mutta tuloksia voidaan vielä merkittävästi parantaa, ja jäsenvaltioiden ja eri jätevirtojen välillä on eroja. Vuosien 2008 ja 2016 välillä yhdyskuntajätteen kierrätysaste kasvoi EU:ssa 37 prosentista 46 prosenttiin. Viisi jäsenvaltiota kierrättää yhdyskuntajätteestään yli puolet, ja jotkin maat lähestyvät komission vuodelle 2030 ehdottamaa 65 prosentin kierrätystavoitetta. Viidessä jäsenvaltioissa kierrätykseen päätyy kuitenkin yhä alle 25 prosenttia yhdyskuntajätteestä. Lähde: Eurostat. Vuosien 2008 ja 2015 välillä myös pakkausjätteiden kierrätysaste nousi EU:ssa. Nousua tapahtui 62 prosentista 66 prosenttiin. Kierrätysaste kasvoi lähes kaikissa jäsenvaltioissa, ja vuonna 2015 lähes kaikki jäsenvaltiot olivat täyttäneet vuoden 2008 tavoitteen, joka oli 55 prosenttia (komissio on ehdottanut 65 prosentin tavoitetta vuoteen 2025 mennessä, ja vuodelle 2030 tavoitteeksi on asetettu 75 prosenttia). Muovipakkausten osalta keskimääräinen kierrätysaste EU:ssa on huomattavasti alhaisempi, 40 prosenttia, vaikka viime vuosina onkin tapahtunut parannusta. Yhdyskuntabiojätettä kierrätettiin EU:ssa 79 kg asukasta kohden vuonna 2016. Vuoteen 2007 verrattuna kierrätys on kasvanut 23 prosenttia. Tiedot sähkö- ja elektroniikkalaiteromun kierrätyksestä osoittavat, että keräys- ja kierrätysasteissa on suurta vaihtelua EU:n jäsenvaltioiden välillä, ja resurssitehokkuutta voidaan parantaa ja laitonta keräystä, käsittelyä ja siirtoa voidaan vähentää vielä huomattavasti. Vuonna 2015 vain neljä jäsenvaltiota kierrätti yli puolet markkinoille saatetuista sähkö- ja elektroniikkalaitteista. Rakennus- ja purkujätteen osalta 20 jäsenvaltiota on ilmoittanut jo saavuttaneensa vuodelle 2020 asetetun 70 prosentin hyödyntämistavoitteen. Painossa mitattuna sähkö- ja elektroniikkalaiteromu on suurin yksittäinen jätevirta EU:ssa, joten tämä on positiivinen merkki. On kuitenkin huomattava, että tavoite sisältää maantäytön, ja tässä käytännössä materiaalien arvo ei ole enää osa taloutta eikä näin ollen edistä kiertotaloutta. Lisäksi jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja tietojen raportoinnissa. Lähde: Eurostat. Uusioraaka-aineet Kierrätettyjen materiaalien käyttö materiaalien kokonaiskysynnän kattamiseksi on melko alhaista. Uusioraaka-aineiden kauppa kasvaa sekä EU:ssa että kolmansien maiden kanssa. Kiertotaloudessa tuotteisiin ja komponentteihin sisältyvät materiaalit kierrätetään sen jälkeen, kun ne ovat saapuneet elinkaarensa loppuun, ja tuodaan takaisin talouteen uusioraaka-aineina. Tämä vähentää tuotannon ja kulutuksen ympäristövaikutuksia ja lisää raaka-aineiden toimitusvarmuutta. EU:ssa raaka-aineiden kysyntä ylittää tarjonnan siinäkin tapauksessa, että kaikki jätteet kierrätettäisiin uusioraaka-aineeksi. Tämän vuoksi primääriraaka-aineiden hankinta on yhä välttämätöntä. Kierrätysmateriaaleilla katetaan keskimäärin vain noin 10 prosenttia EU:n materiaalikysynnästä, siitäkin huolimatta, että vuodesta 2004 lähtien on tapahtunut jatkuvaa parannusta. Useiden massamateriaalien osalta uusioraaka-aineilla vastataan yli 30 prosenttiin materiaalien (esimerkiksi kuparin ja nikkelin) kokonaiskysynnästä. Useiden materiaalien osalta, mukaan luettuna lähes kaikki kriittiset raaka-aineet, kierrätysmateriaalitarjonta vastauksena raaka-aineiden kysyntään on kuitenkin edelleen vähäistä tai erittäin vähäistä. Tämä voi johtua siitä, että näitä materiaaleja ei ole kannattavaa kierrättää, niiden kierrätykseen vaadittava teknologia on puutteellista tai materiaaleja on käytetty osana pitkään käytössä olevia tuotteita (esimerkiksi tuuliturbiineissa käytettävät harvinaiset maametallit).