KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE zoonoosien valvomiseksi ja ehkäisemiseksi toteutettavista toimenpiteistä

(komission esittämä)

A. Tiivistelmä

Kertomuksessa kuvaillaan zoonoosien (eläimistä ihmiseen tarttuvien tautien) ja zoonooseja aiheuttavien organismien esiintymisen sekä niiden torjumista koskevan yhteisön lainsäädännön nykytilannetta. Kertomuksessa viitataan erityisesti joidenkin zoonooseja koskevien lakien täytäntöönpanosta saatuihin kokemuksiin. Vaikka zoonoosien seurannassa ja valvonnassa ollaankin edistytty, toimenpiteitä on vielä tehostettava. Nykyisen lainsäädännön tarkastelun perusteella olisi kehitettävä järjestelmä, jossa zoonoosien esiintymisestä on saatavilla asianmukaisempia ja vertailukelpoisempia tietoja, joita voidaan hyödyntää esimerkiksi riskinarvioinnissa. Zoonoosien valvontapolitiikkaa erityisesti tuotantoeläinten osalta olisi muutettava sellaiseksi, että jäsenvaltioille asetetaan velvoite saavuttaa tietyt yhteiset tavoitteet zoonoosien aiheuttajien vähentämiseksi. Tavoitteiden saavuttamiseen käytettävät keinot olisi valittava ja ilmoitettava kansallisessa valvontaohjelmassa. Lopuksi käsitellään vielä ehdotetun uuden lähestymistavan vaikutuksia.

B. Johdanto

Tiettyjä eläimissä ja eläinperäisissä tuotteissa esiintyviä zoonooseja ja zoonoosien aiheuttajia koskevista suojatoimenpiteistä elintarvikkeista aiheutuvien tartunta- ja myrkytyspesäkkeiden ehkäisemiseksi 17. joulukuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/117/ETY [1], sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/22/EY [2], 15 a artiklan mukaan komissio antaa neuvostolle kertomuksen zoonoosien valvomiseksi ja ehkäisemiseksi toteutettavista toimenpiteistä. Kertomuksessa on käsiteltävä erityisesti

[1] EYVL L 62, 15.3.1993, s. 38.

[2] EYVL L 113, 30.4.1997, s. 9.

- zoonooseja koskevan tiedonantojärjestelmän uusia sääntöjä

- näytteenotto- ja tutkimusmenetelmiä hyväksytyissä kansallisissa laboratorioissa

- salmonellatarkastuksia munivissa kanaparvissa

- salmonellatarkastuksia jalostussiipikarjaparvissa sekä siipikarjalle tarkoitetuissa rehuseoksissa

- mahdollisia toimenpiteitä muiden zoonoosien kuin salmonelloosin torjumiseksi.

- Kertomukseen liitetään aiheelliset zoonooseihin liittyvät ehdotukset etenkin direktiivin tarkistamisen osalta. Direktiivin mukaan, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/22/EY, neuvosto tekee ehdotuksia koskevan ratkaisunsa määräenemmistöllä 1. kesäkuuta 1998 mennessä. Direktiiviä 92/117/ETY muutettiin myöhemmin toisen kerran direktiivillä 1999/72/EY [3], jonka nojalla komissio esittää kertomuksen ja siihen liittyvät ehdotukset 30. maaliskuuta 2000 mennessä.

[3] EYVL L 210, 10.8.1999, s. 12.

Tämä kertomus ja siihen liittyvät kaksi ehdotusta sisältyvät ohjelmaan, jota ehdotettiin 12. tammikuuta 2000 hyväksytyssä komission valkoisessa kirjassa elintarvikkeiden turvallisuudesta (KOM(1999) 719 lopullinen). On erittäin tärkeää, että zoonoosien seurantaa ja valvontaa koskevissa ehdotuksissa noudatetaan etenkin seuraavia valkoisen kirjan pääperiaatteita:

- taataan elintarvikkeiden turvallisuuden korkea taso

- osoitetaan päävastuu elintarvikkeiden turvallisuudesta elintarvikealan yrityksille, rehujen valmistajat ja maataloustuottajat mukaan luettuina

- luodaan kokonaisvaltainen toimintamalli maatilalta ruokapöytään

- mahdollistetaan jäljitettävyys

- lisätään avoimuutta

- otetaan perustaksi riskianalyysi, myös mahdollisuudet ottaa huomioon ennalta varautumisen periaate ja muut asiaankuuluvat tekijät.

Tämä kertomus ja siihen liitetyt ehdotukset - ehdotus parlamentin ja neuvoston direktiiviksi zoonoosien ja niiden aiheuttajien seurannasta sekä ehdotus parlamentin ja neuvoston asetukseksi salmonellan ja muiden elintarvikkeiden kautta tarttuvien zoonoosien aiheuttajien valvonnasta - toimitettiin hieman myöhemmin kuin direktiivissä 92/117/ETY säädetään. Lisäajan ansiosta komissio kuitenkin saattoi ottaa huomioon kansanterveyttä koskevia eläinlääkintätoimenpiteitä käsittelevän tiedekomitean zoonooseja koskevan lausunnon, joka annettiin 12. huhtikuuta 2000, sekä ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarvikeviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuutta koskevista kiireellisistä toimenpiteistä (KOM(2000) 716 lopullinen).

C. Zoonoosien valvonnan ja ehkäisyn nykytilanne

C.1. Zoonoosien epidemiologinen tilanne EU:ssa

Komissio on laatinut yhteistyössä zoonoosien epidemiologiaa käsittelevän yhteisön vertailulaboratorion kanssa vuosittain kertomuksen eläimissä, rehuissa, elintarvikkeissa ja ihmisissä esiintyvien zoonoosien aiheuttajien suuntauksista ja lähteistä Euroopan unionissa. Ensimmäisessä kertomuksessa käsiteltiin vuotta 1994, ja vuotta 1999 käsittelevä kertomus esitettiin maaliskuussa 2001. Epidemiologisten tietojen keruuseen liittyvät tavoitteet on saavutettu vuosi vuodelta paremmin, ja nykyisin kaikki 15 jäsenvaltiota toimittavat vuotuiset kertomukset. Tietojen laatu kuitenkin kärsii edelleen siitä, etteivät seurantajärjestelmät ole yhdenmukaisia. Siksi niiden perusteella on tällä hetkellä vaikea tehdä päteviä johtopäätöksiä zoonoosien aiheuttajien suuntauksista EU:ssa.

Vuonna 1999 kaikki jäsenvaltiot toimittivat direktiivin 92/117/ETY 5 artiklan mukaisesti kertomuksen zoonoosien aiheuttajien suuntauksista ja lähteistä. Kertomukset sisälsivät jonkin verran tietoja myös eläinten, rehujen, elintarvikkeiden ja ihmisten zoonoositilanteesta. Yhteisön säännöt olivat voimassa seuraavien tautien osalta, joista saatiin vertailukelpoisia tietoja: nautaeläinten tuberkuloosi, nautaeläinten, lampaiden ja vuohien bruselloosi (luomistauti), Salmonella enteritidis ja Salmonella typhimurium siipikarjan jalostusparvissa, Trichinella ja Echinococcus sp. (lihan tarkastus). Muista zoonooseista on saatavilla arvokas yleiskatsaus kansallisista zoonoosien torjuntamalleista ja niiden tuloksista.

Ihmisissä todettujen tautien osalta suurin osa tapauksista liittyi kahteen zoonoosiin: salmonelloosiin ja kampylobakterioosiin (165 659 ja 126 981 ilmoitettua tapausta vuonna 1999). Myös muista zoonooseista kerättiin tietoja, ja niistä 8 309 oli Yersinia-tapauksia, 3 843 Brucella-tapauksia, 665 Listeria-tapauksia, 554 Echinococcus-tapauksia, 309 Toxoplasma-tapauksia, 155 Mycobacterium bovis -tapauksia ja 48 Trichinella-tapauksia. Ihmisissä ei todettu raivotautitapauksia vuonna 1999. Vuoden 1999 kertomuksessa oli myös tietoja verosytotoksigeenisen E. coli -bakteerin (EHEC) aiheuttamista infektioista ihmisissä (1 892 tapausta).

Lukuja on kuitenkin tulkittava varovasti, sillä on todennäköistä, että monet ihmisissä esiintyvät infektiot jäävät ilmoittamatta, kun potilaat eivät hakeudu hoitoon eikä infektiosta tehdä laboratoriodiagnoosia tai diagnoosista ei raportoida keskitetysti. Ilmoitetut tapaukset saattavat itse asiassa edustaa vain taudin vakavimpia ilmenemismuotoja. Tästä huolimatta vaikuttaa siltä, että näiden terveysongelmien laajuus on merkittävä.

Zoonoosien vakavuuden osalta kuolemaan johtaneisiin tapauksiin liittyviä yksityiskohtia ei ole rekisteröity. Joitakin tietoja on kuitenkin saatavilla:

- Kansanterveyttä koskevia eläinlääkintätoimenpiteitä käsittelevän tiedekomitean 12. huhtikuuta 2000 zoonooseista antaman lausunnon mukaan noin 5 %:ssa salmonellatapauksista ilmenee jälkitauteja (kuten reaktiivinen niveltulehdus). Noin 2 %:ssa vaikeista tapauksista (eli yhdessä tapauksessa 1000:ta salmonellatapausta kohti) potilas kuolee. Tämän suhteen perusteella voidaan arvioida, että EU:ssa on vuosittain noin 200 tästä johtuvaa kuolemantapausta. Tiettyjen salmonellakantojen heikentynyt reagointi antibiootteihin saattaa pidentää kliinisen sairauden kestoa ja vaikuttaa lisäksi myös jälkitautien tai kuolemantapausten esiintyvyyteen.

- Edellä mainitun tieteellisen lausunnon mukaan on osoitettu, että kampylobakteeri aiheuttaa vakavan taudin, Guillain-Barrén oireyhtymän, joka johtaa akuuttiin neuromuskulaariseen halvaukseen. Sen on arvioitu esiintyvän yhdessä tuhannesta kampylobakterioositapauksesta.

- Listerioosin osalta sairastuvuus on paljon vähäisempi kuin edellä mainittujen kahden zoonoosin osalta, mutta kuolevuus (kuolemaan johtavien tapausten osuus) on 20-40 %. Niiden ihmisten osalta, joiden vastustuskyky on heikentynyt, kuolevuus saattaa olla 75 % kyseisen tieteellisen lausunnon mukaan.

- Verosytotoksigeenisen Escherichia colin (EHEC) aiheuttamista infektioista noin 5 % kehittyy hemolyyttis-ureemiseksi oireyhtymäksi (HUS), johon sairastuneista 3-5 % kuolee ja saman verran kehittää vakavia jälkitauteja.

Yleisen Salmonella sp. -bakteerin tärkein lähde on nisäkkäiden ja lintujen suolisto. S. enteritidis ja S. typhimurium ovat EU:ssa ehdottomasti yleisimmät serotyypit ihmisistä eristetyissä isolaateissa: vuonna 1998 zoonoosien raportointijärjestelmän kautta jäsenvaltioiden ilmoittamien tietojen mukaan näiden serotyyppien osuus oli 60:stä yli 90:een prosenttiin kaikista ihmisissä esiintyvistä tapauksista (S. enteritidis oli yleisin kaikissa jäsenvaltioissa yhtä lukuun ottamatta). S. enteritidis -serotyyppi liittyy useimmiten kananmuniin tai siipikarjaan ja S. typhimurium -serotyyppi muihin tuotantoeläimiin.

C.2. Zoonoottisten infektioiden valvontaa koskeva yhteisön lainsäädäntö

C.2.1. Direktiivi 92/117/ETY

Neuvoston direktiivissä 92/117/ETY pyritään perustamaan luotettava tiedonantojärjestelmä zoonoosien yleisestä esiintymisestä sekä säädetään jalostussiipikarjan parvissa leviävien salmonellan serotyyppien seurannasta, valvonnasta ja hävittämisestä. Siinä säädetään myös muidenkin zoonoosien kuin salmonellan aiheuttajia koskevien valvontatoimenpiteiden kehittämisestä.

Nykyiset valvontatoimenpiteet koskevat vain jalostussiipikarjan parvissa esiintyvää salmonellaa, koska 1980-luvun lopussa Salmonella enteritidisin aiheuttamia kananmunista ihmisiin tarttuneita salmonellooseja pidettiin hälyttävimpänä ongelmana. Tällöin sovellettiin ylhäältä alaspäin suuntautuvaa lähestymistapaa säätämällä toimenpiteistä Salmonella enteritidisin (ja Salmonella typhimuriumin) hävittämiseksi jalostusparvista, jotta vähennettäisiin vertikaalista tarttumista kaupallisiin parviin. Kaupallisia parvia koskevista toimenpiteistä oli tarkoitus säätää tulevaisuudessa.

C.2.2. Muu lainsäädäntö

Zoonoosien ja niiden aiheuttajien vähentäminen elintarvikeperäisten tartuntojen ehkäisemiseksi edellyttää keskitettyä poikkitieteellistä lähestymistapaa, myös valvontatoimenpiteitä, elintarvikeketjun kaikissa vaiheissa:

- eläinjätteen ja eläinruoan käsittelyssä

- tiloilla

- eläinperäisten elintarvikkeiden jalostuksessa ja jakelussa

- kuluttajien piirissä.

Direktiivit 90/667/ETY [4] ja 92/118/ETY [5] sekä vastaavat komission päätökset kattavat zoonoosien aiheuttajien valvonnan eläinjätteen ja rehun käsittelyssä. Nämä säännökset koskevat eläinperäisiä raaka-aineita sisältäviä tuotteita. Komissio on hyväksynyt kyseisen lainsäädännön perusteellista tarkistusta koskevan ehdotuksen (KOM(2000) 574 lopullinen). Yhteisön lainsäädännössä ei vielä ole zoonoottisia organismeja koskevia sääntöjä sellaisille rehuille, jotka sisältävät vain kasviperäisiä ainesosia. Tällaisen lainsäädännön antamista suunnitellaan kuitenkin elintarvikkeiden turvallisuutta koskevan valkoisen kirjan lainsäädäntöohjelmassa, koska on selvää, että kasviperäisiin rehuihin voi pesiytyä zoonoosien aiheuttajia.

[4] EYVL L 363, 27.12.1990, s. 51.

[5] EYVL L 62, 15.3.1993, s. 49.

Tiettyjen zoonoosien valvonnasta maatiloilla on annettu säännöksiä eri direktiiveissä, jotka koskevat eläinten terveysoloja elävien eläinten kaupassa (esim. nautaeläinten tuberkuloosia ja luomistautia koskevat direktiivin 64/432/ETY [6] säännökset). Lisäksi joissakin hygieniadirektiiveissä annetaan sääntöjä zoonoosien valvonnasta maatiloilla (lypsylehmien osalta esim. direktiivi 92/46/ETY [7]).

[6] EYVL 121, 29.7.1964, s. 1977.

[7] EYVL L 268, 14.9.1992, s. 1.

Vastaavissa hygieniadirektiiveissä säädetään toimenpiteistä, jotka koskevat zoonoosien aiheuttajien valvontaa eläinperäisten elintarvikkeiden jalostuksessa ja jakelussa. Niissä on sekä yksityiskohtaisia (esim. eläinten ante mortem- ja post mortem -tarkastukset teurastamoissa) että yleisiä säännöksiä (esim. elintarvikkeiden jalostuslaitosten hygieenistä rakentamista ja toimintaa koskevat vaatimukset, jalostuksen vähimmäisedellytykset sekä varastointi- ja kuljetuslämpötilat).

Zoonoosien valvonta kuluttajan tasolla kuuluu pääosin lainsäädäntötoimien ulkopuolelle. Tällä alueella voidaan saavuttaa edistystä tehostamalla yleistä elintarvikkeiden hygieenisiä käsittelytapoja koskevaa kuluttajaneuvontaa sekä lisäämällä tiedotusta joidenkin riskiryhmien, kuten raskaana olevien naisten keskuudessa.

Elintarvikehygieniaa koskevaa yhteisön lainsäädäntöä muotoillaan uudelleen ja tarkistetaan parhaillaan, jotta luotaisiin yhtenäinen ja johdonmukainen hygieniasäännöstö, joka perustuu koko elintarvikeketjun "maatilalta ruokapöytään" kattavaan yhtenäiseen lähestymistapaan. Lähestymistapa toteutetaan ehdottamalla elintarvikehygieniaa koskevaa säädöstä, joka kattaa sekä eläin- että kasviperäisten elintarvikkeiden koko tuotantoketjun. Yksi uuden lainsäädännön päätavoitteista on ehkäistä elintarvikeperäisiä infektioita. Siinä pyritään korostamaan valmistajan vastuuta elintarvikkeen turvallisuuden varmistamisessa ja ottamaan käyttöön HACCP-tyyppiset valvontaperiaatteet. Maatiloille kaavaillaan riskiperusteisia järjestelmiä, jotka kattavat maatalouden alkutuotannon. Lisäksi ehdotetaan, että jäsenvaltiot velvoitettaisiin varmistamaan yleisesti kotieläintalouden hyvien käytäntöjen (Good Animal Husbandry Practices, GAHP) noudattaminen karjanhoidossa. Zoonoosien valvonnan kannalta tämä merkitsee sitä, että kunkin karjankasvattajan on toteutettava tarvittavat toimet zoonoositartuntojen ehkäisemiseksi.

Euroopan parlamentti ja neuvosto tekivät 24. syyskuuta 1998 päätöksen 2119/98/EY [8] tartuntatautien epidemiologisen seurannan ja valvonnan verkoston perustamisesta yhteisöön. Komissio pyrkii näin helpottamaan tiivistä yhteistyötä kansanterveydestä vastaavien jäsenvaltioiden viranomaisten välillä. Yksi päätöksen 2119/98/EY tärkeimmistä toimintamuodoista on tartuntatautien seurantaa, ehkäisyä ja valvontaa varten perustettu yhteisön tason tiedonantojärjestelmä. Tätä varten komissio teki 22. joulukuuta 1999 päätöksen 2000/96/EY [9] yhteisön verkoston piiriin asteittain otettavista tartuntataudeista. Päätöksessä luetellaan joitakin elintarvikkeista ja vedestä johtuvia sekä muita zoonooseja. Lisäksi säädetään, että perustettaessa erityisiä seurantaverkostoja sellaisille zoonooseille, jotka edellyttävät ihmisillä esiintyvien tapausten seurantaa direktiivin 92/117/ETY nojalla, seuranta on toteutettava päätöksen 2119/98/EY mukaisesti, ja direktiivin 92/117/ETY täytäntöönpanoon tarvittavat tiedot on annettava kokonaisuudessaan käyttöön tätä varten. Tämän vuoksi ihmisillä esiintyvien tautien tapausmäärittelyt ja seurantamenetelmät on mahdollisuuksien mukaan tehtävä sellaisiksi, että kerättyjä tietoja voidaan käyttää myös direktiivin 92/117/ETY tarkoituksiin.

[8] EYVL L 282, 20.10.1998, s. 76.

[9] EYVL L 28, 3.2.2000, s. 50.

C.3. Nykyisten säännösten soveltamisesta saadut kokemukset

Zoonoosien seurantaa ja valvontaa koskevaa yhteisön lainsäädäntöä on kehitetty vähitellen. Pian kuitenkin todettiin, että kaikki jäsenvaltiot eivät pystyneet panemaan täysimittaisesti täytäntöön zoonoosidirektiivissä säädettyä järjestelmää. Itse asiassa vain kuuden jäsenvaltion on todettu panneen salmonellan valvontaa jalostusparvissa koskevat säännökset kokonaan täytäntöön (taulukko 1). Odoteltaessa direktiivin 92/117/ETY tarkistusta velvoite toimittaa siipikarjan salmonellan seuranta- ja valvontasuunnitelmat on peruutettu väliaikaisesti direktiivillä 97/22/EY niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka eivät ole vielä toimittaneet näitä suunnitelmia. Vaikka joitakin direktiivin määräaikoja lykättiin direktiivillä 97/22/EY, jotkin jäsenvaltiot eivät vieläkään ole toimittaneet kansallisia suunnitelmiaan direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi eivätkä panneet täytäntöön edellä tarkoitettuja säännöksiä. On kuitenkin syytä panna merkille, että viranomaiset ovat toteuttaneet tehokkaita toimenpiteitä salmonellan ja muiden zoonoottisten organismien torjumiseksi kaikissa jäsenvaltioissa joko yksin tai yhteistyössä yksityisyritysten kanssa. Komissio aikoo toteuttaa jatkossakin tarvittavia toimia varmistaakseen, että tämä direktiivi pannaan täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa, koska tämä on edellytys zoonoosien valvontatoimenpiteiden parannusehdotusten esittämiselle.

Taulukko 1. Direktiivin 92/117/ETY mukaisesti toimitetut ja hyväksytyt kansalliset salmonellan valvontasuunnitelmat.

Jäsenvaltio // Hyväksymistä koskeva viite

Tanska // 94/507/EY, 96/692/EY

Irlanti // 96/389/EY

Suomi // 96/390/EY

Ruotsi // 96/502/EY

Itävalta // 2000/60/EY

Ranska // 2000/629/EY

Direktiivin täytäntöönpanosta on ollut monenlaista etua. Ensinnäkin velvoite seurata tiettyjä zoonooseja ja raportoida niihin liittyvistä löydöksistä kansallisella tasolla ja komissiolle on saanut aikaan uutta toimintaa alalla. Monissa jäsenvaltioissa rehujen valvonnasta, eläinten terveydestä ja kansanterveydestä sekä ihmisille tarkoitetuista lääkkeistä vastaavien viranomaisten yhteistyö on kehittynyt suotuisasti ja luonut myös paremmat mahdollisuudet zoonoosien torjuntaan. Seurannan tuloksena tietoisuus zoonooseja aiheuttavien tekijöiden esiintymisestä elintarvikeketjun eri osissa ja villi- ja lemmikkieläinpopulaatiossa on lisääntynyt ja on pakottanut ottamaan käyttöön ehkäisy- ja valvontatoimenpiteitä.

Toiseksi salmonellan, jonka valvonta on direktiivissä 92/117/ETY säädettyjen valvontojen pääkohteena, esiintyvyys ihmisissä vaikuttaa monissa jäsenvaltioissa vakiintuneen tai jopa laskeneen. Vaikkakin on vaikea päätellä, mikä on ollut Salmonella enteritidis- ja Salmonella typhimurium -bakteerin esiintymistä siipikarjan jalostusparvissa koskevien erityisten valvontavaatimusten välitön vaikutus, voidaan todeta, että kaikkialla yhteisössä toteutetut toimet, jotka perustuvat sekä pakollisiin että vaihtoehtoisiin ohjelmiin, ovat olleet menestyksekkäitä.

Yksi direktiivin 92/117/ETY valvontaa koskevien säännösten täytäntööpanoon liittyvä merkittävä seikka on ollut mahdollisuus saada yhteisrahoitusta kansallisiin valvontaohjelmiin. Yhteisrahoituksen osuus on 50 % eläinten teurastuksesta, hävittämisestä ja virallisesta testauksesta aiheutuvista kustannuksista. Vuodesta 1995 yhteisö on osallistunut siipikarjassa esiintyvän salmonellan valvonnan rahoittamiseen (ks. taulukko 2).

Taulukko 2. Yhteisön rahoitusosuus direktiivin 92/117/ETY 9 artiklan mukaisiin teurastus- ja hävittämistoimenpiteisiin ja virallisten näytteiden ottamiseen

>TAULUKON PAIKKA>

Jäsenvaltioille on myönnetty rahoitusta myös tietyistä eläinlääkintäalan kustannuksista tehtyyn neuvoston päätökseen 90/424/ETY [10] perustuvien eläintautien hävitys- ja valvontaohjelmien puitteissa. Yhteisrahoituksella on osallistuttu useiden zoonoosien, varsinkin nautojen, lampaiden ja vuohien bruselloosin, nautojen tuberkuloosin sekä raivotaudin ja toisinaan ekinokokkoosin ja enterohemorragisen E. coli -bakteerin aiheuttaman EHEC-taudin valvontaan ja seurantaan. Yhteisön rahoituksen enimmäismäärät vuonna 2000 ovat seuraavat: nautojen bruselloosi 14 250 000 euroa, lampaiden ja vuohien bruselloosi 14 000 000 euroa, nautojen tuberkuloosi 8 235 000 euroa ja raivotauti 2 895 000 euroa.

[10] EYVL L 224, 18.8.1990, s. 19. Päätös sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna neuvoston päätöksellä 2001/12/EY (EYVL L 3, 6.1.2001, s. 27).

Komissio tunnusti direktiivin 92/117/ETY täytäntöönpanoon liittyvät vaikeudet ja ehdotti muutoksia, joiden seurauksena tehtiin kaksi muutoskierrosta direktiiveillä 97/22/EY ja 1999/72/EY. Direktiivin 97/22/EY säännösten mukaan jäsenvaltioiden oli pantava täytäntöön 1. tammikuuta 1998 mennessä vähimmäistoimenpiteet, jotka koskevat salmonellavalvontaa siipikarjan jalostusparvissa. Useimmat jäsenvaltiot vaikuttavat panneen näiden vähimmäistoimenpiteiden tärkeimmät osat täytäntöön vuoteen 1999 mennessä. Komission elintarvike- ja eläinlääkintätoimisto on hiljattain saanut loppuun sarjan tarkastuskäyntejä, jotka koskivat siipikarjanlihan tuotantoa, ja tässä yhteydessä arvioitiin myös salmonellavalvontaa. Yleinen raportti annetaan myöhemmin.

Useat muutkin tekijät edellyttävät direktiivin 92/117/ETY tarkistusta. Elintarvikkeista aiheutuvia tartuntoja koskevat suuntaukset osoittavat, että nykytilanne on kaukana tyydyttävästä. Perinteisten patogeenien kuten salmonellan aiheuttamien tartuntojen määrä ihmisissä on edelleen korkea ja lisäksi esiin on nousemassa "uusia" patogeeneja (esim. kampylobakteeri, EHEC). Suuntauksia voivat osaksi selittää kehittyneet diagnosointimenetelmät ja raportointijärjestelmät, mutta on kuitenkin selvää, että tarvitaan tehokkaita ja tiukkoja yhteisön tasoisia toimia niiden uhkien torjumiseen, joita ihmisten terveydelle aiheutuu elintarvikkeista peräisin olevista tartunnoista.

Tulevaisuudessa elintarvikehygieniaa koskeva yhteisön lainsäädäntö kattaa koko elintarviketuotantoketjun maatilalta ruokapöytään, ja siinä asetetaan joitakin velvoitteita maatilojen tasollekin. Yksi sen tärkeimmistä tavoitteista on suojella ihmisten terveyttä elintarvikkeiden aiheuttamilta tartunnoilta. Uusi ympäristö edellyttää zoonooseja koskevan erityislainsäädännön sekä elintarvikehygieniaa ja elintarvikkeiden valvontaa koskevan yleisen lainsäädännön olevan keskenään johdonmukaiset.

Elintarvikkeisiin liittyviä patogeeneja koskevat erilaiset tilanteet ja asenteet eri jäsenvaltioissa voivat vakavasti vaarantaa yhteisön sisämarkkinat tulevaisuudessa. Niissä jäsenvaltioissa, joissa on korkeat standardit, saattaa olla paineita ottaa käyttöön yksipuolisia toimenpiteitä saavutetun suojatason ylläpitämiseksi. Tällaisen uhan torjumiseksi olisi otettava käyttöön yhteisön tasoisia toimenpiteitä, jotka ovat yhtenäisempiä ja tarjoavat riittävät takuut eläinten suojaamiseksi zoonooseja aiheuttavilta organismeilta ja suojaavat näin kuluttajien terveyttä elintarvikkeiden aiheuttamilta tartunnoilta.

Elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvät näkökohdat ovat yhä merkittävämpiä maailmankaupassa. Tarvitaan selkeää yhteisön tasoista politiikkaa näiden aiheiden käsittelyyn kauppaneuvotteluissa kolmansien maiden kanssa.

D. Uusi lähestymistapa zoonoosien valvontaan ja ehkäisyyn

D.1. Lähestymistavan perustekijät

Valmistellessaan ehdotusta zoonoosien seurannan ja valvonnan parantamiseksi komissio pohti yhdessä jäsenvaltioiden asiantuntijoiden ja muiden asianomaisten kanssa perusteellista muutosta nykyiseen toimintalinjaan sekä mahdollisten tulevien strategioiden tavoitteita. Tässä yhteydessä määriteltiin muun muassa seuraavat tavoitteet ja huolenaiheet:

- perustetaan zoonoosien seurantajärjestelmä, joka perustuu tarvittaessa yhdenmukaisiin sääntöihin

- kehitetään "maatilalta ruokapöytään" -periaatteen mukaisia toimenpiteitä valmistamalla turvallisia elintarvikkeita terveistä eläimistä

- otetaan huomioon zoonoosien aiheuttajien esiintyvyys jäsenvaltioissa

- taataan kuluttajansuojan paraneminen ottamalla käyttöön taudinaiheuttajien vähentämisohjelmia, jotka jäsenvaltiot toteuttavat

- annetaan jäsenvaltioille tarvittavaa joustovaraa yhteisten tavoitteiden saavuttamisessa ja

- otetaan huomioon huoli zoonoosien aiheuttajien leviämisestä eläinten kaupan välityksellä.

Keinot näiden tavoitteiden ja etenkin taudinaiheuttajien vähentämisohjelmien toteuttamiseksi on määriteltävä tieteellisten riskinarviointien perusteella. Tietyistä zoonooseista ja niiden aiheuttajista ei vielä ole tehty tällaisia riskinarviointeja. Tämä ei kuitenkaan ole peruste luopua toimista tässä suhteessa. Jotta komissio voisi seurata ohjelmien edistymistä, jäsenvaltioiden olisi toimitettava näiden tavoitteiden saavuttamiseksi laatimansa kansalliset ohjelmat. Yksittäisellä jäsenvaltiolla olisi kuitenkin mahdollisuus valita välineet, jotka se katsoo tarvitsevansa tavoitteiden saavuttamiseen. Koska zoonoosien aiheuttajien valvontatoimet alkavat alkutuotannosta, kotieläintalouden hyviin käytäntöihin liittyvien periaatteiden noudattamisella on keskeinen merkitys.

D.2. Tehostettu seuranta ja laajennettu valvonta

Zoonoosien epidemiologisten tietojen jatkuva keruu tulee olemaan ratkaiseva tekijä yhteisön strategian tehokkaan toteutuksen kannalta: tulevaisuudessa zoonoosien torjuntatoimien olisi perustuttava riskinarviointeihin ja siksi on yhä tärkeämpää saada tarkkoja tietoja zoonooseista ja niiden aiheuttajista elintarvikeketjun kaikissa vaiheissa. Tässä hyödynnetään elintarvikkeiden turvallisuutta koskevia uusia tieteellisen neuvonnan ja tieteellisen tuen puitteita, jotka perustettiin elintarvikelainsäädäntöä koskevia yleisiä periaatteita ja vaatimuksia, Euroopan elintarvikeviranomaisen perustamista sekä elintarvikkeiden turvallisuutta koskevia kiireellisiä toimenpiteitä koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusehdotuksen (KOM(2000) 716 lopullinen) tekemisen jälkeen. Myös biologisiin riskeihin liittyviä tietoja kerätään ja analysoidaan. Olisi pyrittävä kehittämään nykyisiä direktiivin 92/117/EY mukaisia valvontaa koskevia säännöksiä ja tarvittaessa yhdenmukaistamaan raportointijärjestelmiä ottamalla käyttöön tietyt vakioperusteet, esimerkiksi tapausmääritelmät. Koska zoonoosien aiheuttajilla voi olla uusia ominaisuuksia (esim. mikrobilääkeresistenssi), jotka tekevät niistä entistä vahingollisempia, niiden seurantaan olisi panostettava erityisesti. Kohdennettu seuranta loisi perustan esimerkiksi viitearvoille, joita voitaisiin käyttää lähtökohtana taudinaiheuttajien esiintyvyyden pienentämisessä. Tämän mahdollistamiseksi saatetaan tarvita koordinoituja seurantaohjelmia.

Direktiivissä 92/117/ETY säädetään ainoastaan tiettyjen salmonellatyyppien valvontatoimenpiteistä. Sen sijaan uuteen lähestymistapaan sisältyy myös muiden elintarvikkeista johtuvien taudinaiheuttajien valvontaa koskevia tavoitteita. Kampylobakteerin ja verosytotoksigeenisen E. colin kaltaisiin bakteereihin liittyviä ongelmia olisi käsiteltävä sen jälkeen, kun on luotu tarvittava tieteellinen perusta niiden valvonnalle. Tältä osin olisi tutkittava niiden vaikutusta ihmisten terveyteen sekä sitä, onko valvontatoimenpiteiden kohdentaminen maatiloilla toteutettavissa.

Uusi lähestymistapa parantaa kuluttajien turvallisuutta erityisesti niiden taudinaiheuttajien osalta, joilla on eniten vaikutusta terveyteen. Salmonellan osalta tiedot vaikuttaisivat osoittavan, että S. enteritidis ja S. typhimurium ovat vallitsevat serotyypit elintarvikkeista aiheutuvissa salmonellatapauksissa ihmisissä ja että niiden päälähteet ovat siipikarjatuotteet ja vähäisemmässä määrin muut lihatuotteet, varsinkin sianlihatuotteet. Kuluttajien turvallisuuden parantamiseksi ja jo direktiivillä 92/117/ETY käynnistettyjen toimien jatkamiseksi on toteutettava asianmukaisia toimenpiteitä, jotka on aloitettava kananmuna- ja siipikarjanlihatuotannosta.

D.3. Lähestymistavan vaikutukset

Ehdotuksen odotettu tärkein vaikutus on kansanterveyden parantuminen ihmisissä esiintyvien zoonoosi- ja varsinkin salmonelloositapausten vähentymisen vuoksi.

Vaikkakin toimenpiteistä, joilla pyritään vähentämään zoonoosien aiheuttajien esiintymistä, aiheutuu kustannuksia sekä viranomaisille että elintarviketeollisuudelle, valitusta lähestymistavasta on etua elinkeinonharjoittajille. Etujen odotetaan aiheutuvan kuluttajien lisääntyvästä luottamuksesta valvontaohjelmiin kuuluvien elävien eläinten ja eläimistä saatavien elintarvikkeiden turvallisuuteen. EU:n elintarviketeollisuus hyötyy myös lisääntyvästä viennistä maailmanmarkkinoille, mikä johtuu selkeämmästä ja kattavammasta zoonoosien valvontapolitiikasta ja elävien eläinten ja elintarvikkeiden korkeasta laadusta. Keskipitkällä aikavälillä taudinaiheuttajien väheneminen merkitsee pienempää tarvetta vetää tuotteita pois markkinoilta ja ehkäisevä lähestymistapa edistää myös antibioottien käytön vähentämistä.

Tässä luvussa pyritään kuvaamaan ehdotetun lähestymistavan hyötyjä ja kustannuksia, ja erityishuomiota kiinnitetään lähestymistavan vaikutuksiin kauppaan.

D.3.1. Terveyskustannukset

Joissakin jäsenvaltioissa ja kolmansissa maissa on toteutettu tiettyjä, erityisesti salmonellaa koskeviin valvontaohjelmiin liittyviä kustannus-hyötyanalyysejä. Yleisesti nämä analyysit ovat osoittaneet, että salmonellan ihmisille aiheuttamien tautien taloudellinen vaikutus on merkittävä. Hiljattain Yhdysvalloissa tehdyssä tutkimuksessa (Frentzen, P.D. et al. Food Review, 22 (2), 1999, 10-15) arvioitiin, että yhden salmonellatapauksen kustannukset vaihtelevat 24 eurosta (ilman lääketieteellistä hoitoa parantuvat tapaukset) 3,8 miljoonaan euroon (kuolemaan johtaneet tapaukset; laskemisessa käytetty nk. työmarkkinalähestymistapaa). Jos oletetaan, että taudin esiintyvyys ja taudin eri vakavuusasteiden osuus on sama Euroopassa, voidaan arvioida, että ihmisten salmonellatapausten kustannukset EU:ssa ovat vuosittain 620-3 160 miljoonaa euroa. Yleisesti otaksutaan, että 90 % salmonellatapauksista aiheutuu elintarvikkeista. Näin ollen elintarvikkeista aiheutuvan salmonelloosin kustannukset olisivat vuosittain 560-2 840 miljoonaa euroa.

D.3.2. Seurannan ja valvonnan rahoittamisesta aiheutuvat kustannukset

Zoonoosien vähentämiseksi ja hävittämiseksi tarkoitettujen toimenpiteiden julkinen rahoitus on perusteltua, kun otetaan huomioon niistä aiheutuvat erittäin korkeat kustannukset elinkeinonharjoittajien lisäksi myös yhteiskunnalle. Vaikka edistys onkin ollut epätasaista ja liian vähäistä, toteutetut toimet ovat kuitenkin osoittautuneet tehokkaiksi monissa tapauksissa ja osoittavat, että jos toimet hallinnoidaan kunnollisesti, merkittäviä parannuksia voidaan saada aikaan. Tarve yhteisön tasoiseen taloudelliseen tukeen on myös selvä. Ohjelmien tehokkuus jossakin jäsenvaltiossa voi rajoittua tai vaarantua, jos toisessa jäsenvaltiossa on enemmän infektioita. Tämä voi tapahtua välittömästi rajojen yli tapahtuvan tartunnan taikka välillisesti taloudellisten paineiden kautta. Taloudelliset paineet johtuvat eri valtioiden viranomaisten ja elinkeinonharjoittajien erisuuruisesta taloudellisesta panoksesta. Lisäksi maantieteellisistä ja historiallisista syistä kansalliset painopisteet eivät ole samat. Yhteisön taloudellisella tuella varmistetaan, että kaikki jäsenvaltiot, joissa esiintyy tiettyä tautia, toteuttavat koordinoituja toimia, jotka yhdessä vähentävät tai poistavat paljon tehokkaammin taudin leviämisuhan muualle yhteisöön. Samalla valtioille kuitenkin annetaan mahdollisuus käsitellä ongelmia, jotka ovat erityisen merkittäviä niiden alueella. Ellei yhteisön tukea olisi, ne luonnollisesti käsittelisivät ensisijaisesti vain omia painopistealojaan.

Kysymys siitä, miten yhteisön rajalliset varat voitaisiin tehokkaimmin käyttää, ei ole mitenkään selvä. Tarvitaan runsaasti ponnisteluja, jotta yhteisön investoinnit tautien vähentämiseksi saataisiin hyödynnettyä mahdollisimman hyvin. Tämä merkitsee ensisijaisten tavoitteiden määrittämistä keskitettyjä yhteisiä ponnistuksia varten mutta myös kannustimien tarjoamista viranomaisille ja elinkeinonharjoittajille, jotta nämä hallinnoisivat ohjelmia mahdollisimman tehokkaasti. Tähän voitaisiin päästä nostamalla yhteisön tuen tasoa, jos osoittautuu, että ohjelmilla pysytään tehokkaasti vähentämään tartuntatasoja riittävän hyvin valvottuihin vertailuarvoihin nähden. Sama saattaisi päteä, jos jäsenvaltiot ovat varmistaneet elinkeinonharjoittajien tietyn rahoitusosuuden, johon sisältyy ehkä myös vakuutusjärjestelmien kehittäminen akuuttien tautiesiintymien käsittelemiseksi.

Tällaiset mahdollisuudet vaativat lisätutkimuksia ja keskustelua kaikkien asiaan liittyvien tahojen kanssa. Komissio aikookin käynnistää piakkoin kuulemismenettelyn, jossa käsitellään sekä zoonooseja että muita eläintauteja. Kun kuuleminen on saatettu loppuun, komissio aikoo muuttaa sääntöjä, jos vaikuttaa siltä, että on mahdollista parantaa yhteisön rahoituksen tehokkuutta, mikä vaikuttaa todennäköiseltä.

Tällä välin yhteisön rahoitusta ehdotetaan jatkettavaksi nykyisillä säännöillä, jotta jo käynnistettyjä ohjelmia voitaisiin rahoittaa odotetulla tavalla. Tätä koskevia säännöksiä, jotka on annettu tietyistä eläinlääkintäalan kustannuksista tehdyssä neuvoston päätöksessä 90/424/ETY, on muutettava.

D.3.3. Vaikutukset kauppaan

Yhtenä zoonoosien valvontaa koskevan ehdotuksen päätavoitteena on varmistaa, että tilalta toiselle siirrettyjen elävien eläinten tai siitosmunien välityksellä tapahtuva kontaminaatio tai uudelleenkontaminaatio vältetään. Tarvitaan myös tietoja teurastettavista eläimistä. Jäsenvaltioiden on luotava kansallisissa valvontaohjelmissa tarvittavat välineet maan sisällä tapahtuvaa eläinten myyntiä varten. Jotta kuitenkin voidaan varmistaa, että toisesta jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta ostetut elävät eläimet tai siitosmunat ovat vastaavan kansallisen valvontaohjelman vaatimusten mukaisia, ehdotetaan, että asianmukaisessa terveystodistuksessa on ilmoitettava alkuperäparven tai -karjan tilanne. Asianmukaiset muutokset terveystodistuksiin tehdään aikanaan komission päätöksillä. Niistä Gallus gallus -lajin jalostusparvista, joissa esiintyy Salmonella enteritidis- ja Salmonella typhimurium -bakteeria, ei saa viedä munia tai lintuja tilan ulkopuolelle muutoin kuin teurastettavaksi taikka erityiskäsittelyä tai hävittämistä varten. Kun tietyn zoonoosin esiintyvyys tietyssä eläinpopulaatiossa myöhemmin on kohtuullisen alhainen, on kuitenkin vaadittava, että tuotantotarkoituksiin ostetut eläimet tai siitosmunat ovat peräisin parvesta tai karjasta, jonka tilanne on negatiivinen. Näin ollen ehdotetaan, että jäsenvaltio - komission suostumuksella - voi testaustulosten perusteella vaatia tiettyjen kriteereiden noudattamista saavutetun alhaisen esiintyvyystason säilyttämiseksi.

Koska tällaiset säännökset voisivat vaikuttaa tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen, on välttämätöntä, että komissiolla on valta päättää yhteisistä perusteista, joita jäsenvaltiot voivat soveltaa. Lisäksi on arvioitu, että kun parannetuista seurantatoimenpiteistä on saatavilla tulokset, erot esiintyvyydessä ovat sellaiset, että ne lisäävät tarvetta parantaa tilannetta.

Kun munivia kanoja koskevien valvontatoimenpiteiden täysimääräistä täytäntöönpanoa edeltävä siirtymäkausi on päättynyt, syötäväksi tarkoitettuja munia ei saa markkinoida suoraan ihmisten käytettäväksi, elleivät munat ole peräisin parvesta, jolle on tehty asiaankuuluvat testit ja joka testien perusteella on todettu vapaaksi S. enteritidis- ja S. typhimurium -bakteerista. Kananlihan osalta siirtymäkauden jälkeen sovelletaan vaatimusta, jonka mukaan 25 grammassa tuotetta ei esiinny salmonellaa.

Ennen kuin munivia kanoja ja broilereita koskevien valvontatoimenpiteiden täysimääräistä täytäntöönpanoa edeltävä siirtymäkausi päättyy, ehdotuksella ei ole mitään vaikututusta Suomelle ja Ruotsille niiden liittymisen yhteydessä annettuihin lisätakuisiin, jotka koskevat salmonellaa kyseisten maiden kyseisissä tuoteryhmissä.

Kolmansien maiden kanssa käytävän kaupan osalta WTO:n terveys- ja kasvinsuojelutoimia koskevalla sopimuksella on merkittävä asema. Sopimuksen mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että

- terveys- ja kasvinsuojelutoimia sovelletaan ainoastaan siinä määrin kuin on tarpeen ihmisten, eläinten tai kasvien elämän tai terveyden suojelemiseksi

- terveys- ja kasvinsuojelutoimet perustuvat tieteellisiin periaatteisiin

- terveys- ja kasvinsuojelutoimia ei pidetä voimassa ilman tieteellisiä todisteita.

Kansainvälisiin standardeihin, suuntaviivoihin tai suosituksiin perustuvien toimenpiteiden edellytetään olevan sopimuksen määräysten mukaisia.

Koska tällaisia kansainvälisiä standardeja ei ole olemassa, terveys- tai kasvinsuojelutoimien on perustuttava olosuhteet huomioon ottavaan arvioon riskistä ihmisten, eläinten tai kasvien elämälle tai terveydelle. Arvioidessaan erityisiä riskejä jäsenvaltioiden on otettava huomioon - terveys- ja kasvinsuojelutoimia koskevan sopimuksen mukaisesti - saatavilla olevat tieteelliset todisteet, asianomaiset prosessit ja tuotantomenetelmät, asianomaiset tarkastus-, näytteenotto- ja testimenetelmät, tiettyjen tautien tai tuholaisten esiintyminen, tuholaisista tai taudeista vapaiden alueiden olemassaolo, asianomaiset ekologiset ja ympäristöolosuhteet sekä karanteeni tai muu käsittely. Hormoniasiaa koskevassa WTO:n valituselimen raportissa todettiin, että riskinarvioinnissa arvioitavassa riskissä ei ole kyse pelkästään riskistä, joka varmistetaan tieteellisessä laboratoriossa tiukasti valvotuissa olosuhteissa, vaan huomioon on otettava myös tekijät, joita ei voi analysoida määrällisesti. Riskinarviointi, joka koskee erityisesti elintarvikkeiden välityksellä tarttuvia bakteereita, kuuluu riskinarviointiluokkaan, joka on pikemminkin laadullinen kuin määrällinen.

Yhteisön perustamissopimuksessa edellytetyn korkeatasoisen suojan säilyttämiseksi EU:n ulkopuolisilta viejämailta olisi vaadittava vastaavia toimenpiteitä, joihin sisältyy myös valvontaohjelmien ja terveystodistusten esittäminen tarvittaessa. Vaikka EU:n ulkopuolisten maiden esittämien ohjelmien arviointi lisää komission yksiköiden työtaakkaa, samanlaisista mekanismeista saatujen kokemusten perusteella voidaan todeta, että lähestymistapa on toteuttamiskelpoinen.

E. Päätelmät

Direktiivin 92/117/ETY säännöksiä olisi tarkistettava niiden täytäntöönpanosta saadun kokemuksen perusteella. Siipikarjatuotteet ovat yhä ihmisellä esiintyvän salmonelloosin yleisin tartuttaja. Riskinarvioinnin tulokset voivat kuitenkin tulevaisuudessa paljastaa muitakin tärkeitä zoonoosien aiheuttajien lähteitä tai voi kehittyä uudentyyppisiä organismeja. Siksi on perustettava kattava kehys zoonoosien valvontaa varten.

Zoonoositartuntojen torjuntapolitiikan on perustuttava kolmitahoiseen riskianalyysiin: riskinarviointiin, riskinhallintaan ja riskistä tiedottamiseen. Komissio esittää tässä yhteydessä seuraavat kaksi ehdotusta uudeksi lainsäädäntökehykseksi:

- Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi tiettyjen zoonoosien ja niiden aiheuttajien seurannasta, neuvoston päätöksen 90/424/ETY muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 92/117/ETY kumoamisesta

- Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus salmonellan ja muiden elintarvikkeiden välityksellä tarttuvien zoonoosien aiheuttajien valvonnasta ja neuvoston direktiivien 64/432/ETY, 72/462/ETY ja 90/539/ETY muuttamisesta.

Ensimmäisessä ehdotuksessa pyritään kattamaan biologisten riskien ilmaantuvuutta ja esiintyvyyttä koskevien tietojen keruu ja tietojen avoimuus ja toisessa lähinnä riskinhallinnan eri näkökohdat. Näiden aiheiden käsittely erillisissä säädöksissä helpottanee niiden täytäntöönpanoa käytännössä. On kuitenkin syytä painottaa, että ehdotukset muodostavat kiinteän kokonaisuuden.

Euroopan elintarvikeviranomaisella on merkittävä asema elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvien tietojen keruussa ja näiden tietojen välittämisessä edelleen.