KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen NEUVOSTON ASETUKSEKSI toisen polttokenno- ja vetyteknologian alalla toimivan yhteisyrityksen perustamisesta /* SWD/2013/0261 final */





KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen NEUVOSTON ASETUKSEKSI toisen polttokenno- ja vetyteknologian alalla toimivan yhteisyrityksen perustamisesta 1. vaikutusten arvioinnin tarkoitus, menettelyt ja tärkeimmät päätelmät 1. Tämän asiakirjan tarkoituksena on tarkastella erilaisia toimintavaihtoehtoja, joilla Horisontti 2020 ‑aloitteen puitteissa voidaan panna täytäntöön polttokenno- ja vetyteknologian alan tutkimus- ja innovointiohjelma, sillä polttokenno- ja vetyteknologian alan yhteisyritys (jäljempänä ’polttokenno- ja vety-yhteisyritys’) lopetetaan pian ja on aika päättää, mitä seuraavaksi pitäisi tehdä. Tarkasteltuja toimintavaihtoehtoja ovat seuraavat: · Vaihtoehto 1: Jatketaan polttokenno- ja vetyteknologian alan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta nykyisessä muodossaan (yhteisyritys) Horisontti 2020 -ohjelman puitteissa. Tämä on perusskenaario, jota vasten kaikki muut vaihtoehdot arvioidaan. · Vaihtoehto 2: Käytetään EU:n Horisontti 2020 -puiteohjelman tutkimusyhteistyöhankkeita, jolloin voimassa olevaa polttokenno- ja vety-yhteisyritystä ei jatketa. · Vaihtoehto 3: Pannaan Horisontti 2020 -puiteohjelma täytäntöön polttokenno- ja vetyteknologian osalta sopimuspohjaisella julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudella. · Vaihtoehto 4: Pannaan täytäntöön polttokenno- ja vetyteknologian alan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus Horisontti 2020 -puiteohjelmaan mukautetulla ajanmukaistetulla yhteisyrityksellä. 2. Analyysissä oli oletuksena, että kaikki vaihtoehdot saavat yhtä suuren EU:n rahoituksen. 3. Eri toimintavaihtoehtojen vertailun perusteella pääteltiin, että vaihtoehto 4 on tehokkain tapa puuttua taustalla oleviin ongelmiin ja saavuttaa asetetut tavoitteet. Tätä arviota tukevat sidosryhmien kuulemisen ja julkisen kuulemisen tulokset. 4. Valmistellessaan tätä vaikutusten arviointia komissio on kuullut teollisuutta ja tutkimusyhteisöjä, jäsenvaltioita ja suurta yleisöä. Kuuleminen tapahtui kokouksissa, kyselytutkimuksissa ja konsultoinneissa. Investointien, työpaikkojen ja liikevaihdon suuntauksista polttokenno- ja vetyteknologian alalla käynnistettiin sidosryhmäselvitys. Lisäksi heinäkuussa 2012 käynnistettiin julkinen kuuleminen muiden sidosryhmien ja suuren yleisön näkemysten keräämiseksi. 2. Ongelman määrittely ja tausta 5. Vuonna 2009 Euroopan unioni antoi lainsäädäntöpaketin (ns. ilmasto- ja energiapaketti), jossa vahvistetaan vuodelle 2020 eräitä keskeisiä, jäsenvaltioita sitovia energiatavoitteita. Niihin kuuluu kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen 20 prosentilla, sopivissa olosuhteissa 30 prosentilla, uusiutuvien energialähteiden osuuden kasvattaminen 20 prosenttiin ja energiatehokkuuden parantaminen 20 prosentilla. Energiapolitiikka on keskeisessä asemassa pyrittäessä Eurooppa 2020 ‑strategian älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevaan tavoitteeseen. 6. Vuoteen 2050 ulottuvassa etenemissuunnitelmassa, jonka komissio antoi 15. joulukuuta 2011, tutkitaan reittejä kohti varmaa, kilpailukykyistä ja vähähiilistä energiajärjestelmää vuonna 2050. Etenemissuunnitelmassa korostetaan, että on tärkeää siirtyä uusiutuviin energialähteisiin, hallita sähkön käyttöä uusin tavoin ja siirtyä kohti vaihtoehtoisia polttoaineita, kuten vetyä. 7. Komissio antoi 23. tammikuuta 2013 tiedonannon ”Puhdasta energiaa liikenteen alalla: eurooppalainen vaihtoehtoisten polttoaineiden strategia”. Tiedonantoon oli liitetty lainsäädäntöehdotus, joka sisälsi vaihtoehtoisten polttoaineiden vähimmäisinfrastruktuurin rakentamista koskevat sitovat tavoitteet, joissa kiinnitetään erityistä huomiota yhteisiin standardeihin. Vety on yksi pakettiin sisältyvistä vaihtoehtoisista polttoaineista. 8. Vety puhtaan energian kantajana ja polttokennot tehokkaina energianmuuntajina ovat teknologioita, jotka avaavat reitin puhtaille, päästöjä vähentäville järjestelmille, parantavat energiavarmuutta ja elvyttävät taloutta. Niiden sovellusmahdollisuuksiin kuuluu useita strategisia aloja, kuten sähköntuotanto ja pintaliikenne, ja pitkällä aikavälillä niiden odotetaan edistävän EU:n energia- ja ilmastotavoitteiden saavuttamista. 9. EU:n tasolla Euroopan komissio on tukenut tutkimusta ja kehittämistä polttokenno- ja vetyteknologian alalla varhaisista EU:n puiteohjelmista lähtien, ja rahoitustaso on kasvanut ajan mittaan (esim. 145 miljoonaa euroa viidenteen puiteohjelmaan, 315 miljoonaa euroa kuudenteen puiteohjelmaan). 10. Vuonna 2008 neuvoston asetuksella (EY) N:o 521/2008 perustettiin polttokenno- ja vetyteknologian alan yhteisyritys, joka on voimassa 31. joulukuuta 2017 asti. Se perustettiin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutena ja sen kaksi perustajajäsentä, Euroopan komissio ja eurooppalaisen polttokenno- ja vetyteknologian alan teollisuusryhmittymä, yhteisrahoittavat sen puoliksi. Pian polttokenno- ja vety-yhteisyrityksen perustamisen jälkeen myös tutkimusryhmittymästä tuli sen osakas. EU:n rahoitusosuus polttokenno- ja vety-yhteisyritykseen on enintään 470 miljoonaa euroa. 11. Komission ehdotus Horisontti 2020 ‑puiteohjelmaksi sisältää toimia, joilla tuetaan polttokenno- ja vetyteknologian kehittämistä osana yhteiskunnallisia haasteita ”Turvallinen, puhdas ja tehokas energia” ja ”Älykäs, ympäristöystävällinen ja yhdentynyt liikenne”. 12. Vaikka polttokenno- ja vetyteknologian ala on pieni, se on strategisesti tärkeä, koska sillä saattaa olla kerrannaisvaikutus esimerkiksi EU:n autoteollisuuteen. On arvioitu, että vuoteen 2040–2050 mennessä 10–15 prosenttia kaikista EU:ssa valmistettavista autoista toimii polttokennoilla. Jos EU ei onnistu nousemaan kilpailukykyiseksi polttokenno- ja vetyteknologian tarjoajaksi, siitä aiheutuisi merkittävä työpaikkojen menetys Euroopan autoteollisuudessa. 13. Ratkaistavana on vielä useita teknisiä ja kustannuksiin liittyviä haasteita. Vaikka edistystä on viime vuosina tapahtunut, useimpien sovelluksien laajan käyttöönoton edellyttämää suorituskykyä, luotettavuutta ja kustannustasoa ei ole vielä saavutettu. Jatkuva panostus tutkimukseen ja kehitykseen on välttämätöntä vuoteen 2020 asti, jotta nämä ratkaisut voisivat kilpailla vakiintuneiden teknologioiden kanssa. 14. Ongelman taustalla ovat markkinoiden toimintapuute ensimmäisten markkinatoimijoiden kannalta, käytettävissä olevien varojen riittämätön vipuvaikutus ja kriittisen massan hajanaisuus ja puute. · Markkinoiden toimintapuute. Polttokennojen täysimittaista käyttöönottoa ja kaupallista hyödyntämistä jarruttavat ennen kaikkea 1) polttokennojen suuret kustannukset ja 2) vedyn jakeluverkoston puuttuminen. Tämä noidankehä vaikeuttaa kenen tahansa toimijan ryhtymistä ensimmäisenä toimiin. Lisäksi näistä teknologioista saatavia yhteiskunnallisia ja ympäristöhyötyjä ei voida ottaa huomioon kustannuksissa ja arvioida rahallisesti lyhyellä aikavälillä. Näihin haasteisiin ei voida vastata pelkästään markkinavoimilla tai hajanaisilla julkisilla ja yksityisillä aloitteilla. · Tarve saada lisää varoja käyttöön. Polttokenno- ja vetyteknologian kehittämistä vuosina 2014–2020 koskevan teollisuuden tutkimusstrategian laajuus ja soveltamisala ylittävät yksittäisten yritysten tai jäsenvaltioiden kapasiteetin sekä taloudellisen sitoumuksen että tutkimuksen osalta. · Hajanaisuus ja kriittisen massan puute. Ala on hajaantunut eri maihin, toimintaympäristöihin (energia, liikenne) ja toimijoihin. Tämä rajoittaa tietämyksen ja kokemusten vaihtoa ja yhteenkokoamista. Polttokenno- ja vetyteknologian alan eri sidosryhmien toimien koordinointi EU:n tasolla on tarpeen. 15. Nykyisessä polttokenno- ja vety-yhteisyrityksessä on otettu käyttöön strategisesti merkittävä hankekokonaisuus. Markkinoille on saatu tuotua muutamia varhaisen vaiheen sovelluksia, kuten haarukkatrukkeja ja pieniä varavoimanlähteitä. Sekä energia- että liikennesovelluksissa on tapahtunut huomattavaa edistystä. Se on myös kannustanut teollisuutta, jäsenvaltioita ja tutkimusyhteisöä sitomaan hankkeeseen enemmän omia voimavarojaan. Teollisuuden ja pk-yritysten osallistuminen on vakaata ja huomattavasti laajempaa kuin seitsemännessä puiteohjelmassa. 16. Vuonna 2011 riippumattomien asiantuntijoiden avulla päätökseen saatetussa väliarvioinnissa todettiin, että yhteisyrityksellä on onnistuttu parantamaan julkisen ja yksityisen sektorin välistä toimintaa teknologian kehittämisessä ja demonstroinnissa ja tuotu vakautta tutkimus- ja kehitysyhteisöön. Polttokenno- ja vety-yhteisyrityksen yleisten teknisten tavoitteiden katsottiin olevan kunnianhimoisia ja kilpailukykyisiä. 3. Tavoitteet 17. Toisen polttokenno- ja vetyteknologian alan yhteisyrityksen (2014–2024) yleisenä tavoitteena on kehittää vahva, kestävä ja maailmanlaajuisesti kilpailukykyinen polttokenno- ja vetyteknologian ala unionissa. Näin voidaan tukea kestävään energiahuoltoon ja liikenteeseen, ilmastonmuutokseen, ympäristöön ja teollisuuden kilpailukykyyn liittyvää EU:n politiikkaa osana Eurooppa 2020 kasvustrategiaa ja auttaa saavuttamaan EU:n laajat älykkääseen, kestävään ja osallistavaan kasvuun liittyvät tavoitteet. 18. Edellä kuvattu yleinen tavoite muodostuu seuraavassa mainituista erityisistä ja toiminnallisista tavoitteista, jotka on määrä saavuttaa vuoteen 2020 mennessä. Erityisinä tavoitteina on – vähentää liikennesovelluksissa käytettävien polttokennojärjestelmien tuotantokustannuksia ja samalla pidentää niiden elinkaarta niin, että niistä tulee kilpailukykyisiä perinteiseen tekniikkaan perustuvien laitteiden kanssa, – lisätä energiantuotantoon käytettävien erilaisten polttokennojen sähkötehokkuutta ja käyttöikää vähentäen samalla kustannuksia, jotta niistä tulee kilpailukykyisiä perinteiseen tekniikkaan perustuvien laitteiden kanssa, – lisätä veden elektrolyysissä tapahtuvan vedyntuotannon energiatehokkuutta ja samalla vähentää pääomakustannuksia, jotta vety- ja polttokennojärjestelmien yhdistelmä on kilpailukykyinen markkinoilla tarjolla olevien vaihtoehtojen kanssa, ja – demonstroida laajamittaisesti, että vetyä käyttämällä voidaan tukea uusiutuvien energialähteiden integroimista energiajärjestelmiin, muun muassa käyttämällä sitä kilpailukykyisenä energian varastointivälineenä uusiutuvista energialähteistä saatavalle sähkölle. Toiminnallisina tavoitteina on · vivuttaa polttokenno- ja vetyteknologian t&k:hon ja innovointiin tehtäviä yksityisiä ja julkisia (myös jäsenvaltioiden) investointeja niin, että niiden määrä on vähintään kaksi kertaa niin suuri EU:n rahoitusosuus, · ylläpitää pk-yritysten osallistumista toimiin nykyisellä 25 prosentin tasolla ja mahdollisuuksien mukaan nostaa sitä, · vapauttaa – erityisesti EU:n rakennerahastoista hyötyvien – jäsenvaltioiden ja alueiden huippuosaamista ja innovaatiopotentiaalia polttokenno- ja vetyteknologioiden alalla sitä kautta, että ne isännöivät polttokenno- ja vetyteknologian demonstrointihankkeita, ja · varmistaa polttokenno- ja vetyohjelman tehokas täytäntöönpano erityisesti lyhentämällä merkittävästi avustusten myöntämiseen ja maksujen suorittamiseen kuluvaa aikaa. 4. Tarkastellut toimintavaihtoehdot 19. Tässä vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan neljää toimintavaihtoehtoa, jotka koskevat polttokenno- ja vetyteknologian alan tutkimuksen ja innovoinnin järjestämistä seuraavalla ohjelmakaudella 2014–2020. Ei EU:n toimia -vaihtoehto eli tutkimuksen julkisen rahoittamisen lopettaminen EU:n tasolla hylätään. Polttokenno- ja vetyteknologian alan tutkimus sisällytetään tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmaan ”Horisontti 2020” osana pyrkimystä kehittää avainteknologioita kestäville energia- ja liikennejärjestelmille. Neljä toimintavaihtoehtoa ovat seuraavat: · Vaihtoehto 1: Polttokenno- ja vetyteknologian alan julkisyksityinen kumppanuus nykyisessä muodossaan (yhteisyritys) Horisontti 2020 ‑ohjelman puitteissa (ei mitään muutosta) Nykytilanteen jatkuminen edellyttäisi yhteisyritysten säilymistä Horisontti 2020 ‑puiteohjelmassa siinä muodossa kuin ne ovat seitsemännessä puiteohjelmassa, eli niiden nykyiset tavoitteet ja täytäntöönpanojärjestelyt (hallintotapa, varainhoitoa koskevat säännöt, rahoitusta koskevat säännöt jne.) säilytettäisiin. · Vaihtoehto 2: Käytetään EU:n Horisontti 2020 -puiteohjelman tutkimusyhteistyöhankkeita, jolloin voimassa olevaa polttokenno- ja vety-yhteisyritystä ei jatketa Tutkimus ja kehitys toteutettaisiin EU:n puiteohjelman perusrahoitusjärjestelyjen kautta ja erikseen kansallisten ja alueellisten ohjelmien kautta. Komiteamenettely otettaisiin uudelleen käyttöön. EU:n julkista tukea ei voitaisi taata, sillä se riippuisi yksi- tai kaksivuotisista talousarvioista ja työohjelmista. Teollisuuden ja tutkimusalan toimijat eivät enää päättäisi ohjelman painopisteiden ja aikataulujen määrittämisestä. · Vaihtoehto 3: Horisontti 2020 -ohjelman täytäntöönpano polttokenno- ja vetyteknologian osalta sopimuspohjaisella julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudella Sopimuspohjaisessa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudessa komission yksiköt tai toimeenpanovirasto hallinnoisivat hankkeita peräkkäisten työohjelmien puitteissa. Euroopan komissio ja asianomaiset sidosryhmät allekirjoittaisivat julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskevan sopimusjärjestelyn. Teollisuutta ja tutkimusalaa pyydettäisiin virallisesti antamaan neuvoja ohjelman soveltamisalasta ja tavoitteista, mutta ne eivät olisi mukana päätöksenteossa. Vaikka ohjelman kokonaistalousarvio vuosiksi 2014–2020 määritettäisiin, polttokenno- ja vetyteknologialle ei silti voitaisi taata jatkuvaa ja vakaata EU:n julkista tukea, koska talousarviosta päätettäisiin vuosittain. · Vaihtoehto 4: Polttokenno- ja vetyteknologian alan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus Horisontti 2020 -puiteohjelmaan mukautetulla ajanmukaistetulla yhteisyrityksellä Ajanmukaistettu yhteisyritys mahdollistaisi polttokenno- ja vety-yhteisyrityksen tavoitteiden ja toimien uudelleensuuntauksen, jolloin ohjelma rakennettaisiin kahden tärkeimmän innovointipilarin ympärille. Niistä toinen on omistettu energia- ja toinen liikennejärjestelmille, minkä lisäksi muodostettaisiin monialaisten tutkimustoimien klusteri. Näin voitaisiin painottaa enemmän energiasovelluksia, erityisesti vedyn käyttöä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön varastointivälineenä, vetyinfrastruktuuria ja erilaisia toimia, joilla tuetaan markkinoille tuomista. Siten myös laajamittaisia demonstrointeja voitaisiin painottaa enemmän. Ajanmukaistettu yhteisyritys ‑vaihtoehto perustuu aikaisempiin kokemuksiin ja saatuihin opetuksiin, ja se parantaa edelleen välineen suunnittelua ja sopivuutta uusiin haasteisiin vastaamisessa Horisontti 2020 -puiteohjelmassa, sillä se yksinkertaistaa hallintoa, rahoitusmenettelyjä ja osallistumista koskevia sääntöjä. Näin voitaisiin myös vahvistaa koordinointia jäsenvaltioiden kanssa ja yhteistyötä alueiden kanssa. 5. Toimintavaihtoehtojen vertailu ja parhaaksi arvioidun vaihtoehdon määritys 20. Koska vaihtoehto 4 on ainoa markkinoille tuomista tukeva vaihtoehto, se soveltuu parhaiten käyttöönottoon tarvittavan tuen houkutteluun teollisuudelta ja muilta sidosryhmiltä. Se muodostaa vakaan kriittisen massan koko arvoketjun pituudella, mukaan lukien infrastruktuuri ja vedyntoimittajat, mikä helpottaa samanaikaista teknologian varmistamista ja infrastruktuurin kehittämistä ja näin auttaa ratkaisemaan noidankehäongelman. 21. Yhteisyritykseen perustuvilla vaihtoehdoilla (1 ja 4) pystytään tehokkaimmin puuttumaan ongelmien taustoihin, eli lieventämään markkinoiden toimintapuutetta, lisäämään saatavilla olevaa rahoitusta ja muodostamaan kriittinen massa. Hallintovastuun jakaminen teollisuuden, tutkimusyhteisön ja EU:n välillä mahdollistaa tutkimus- ja kehitysohjelman tiiviin koordinoinnin ja priorisoinnin, mikä auttaa luomaan oikeita tuotteita, sovelluksia ja standardeja. Pitkän aikavälin talousarviosuunnitelma ja etenemissuunnitelma tuovat vakautta ja kannustavat teollisuutta, jäsenvaltioita ja tutkimusyhteisöä sitomaan hankkeeseen enemmän omia voimavarojaan. Uudella ohjelmakaudella 2014–2020 nykyisessä yhteisyrityksessä mukana olevalla yksityisellä sektorilla ennakoidaan noin 4 miljardin euron lisäinvestointeja. Polttokenno- ja vety-yhteisyrityksen ryhmittymien jäsenet muodostavat Euroopassa alalla toimivien yhteisöjen ytimen. Se edustaa kriittistä massaa, josta voidaan muodostaa liittoutumia ja joka saa yhteisen äänensä kuuluviin. 22. Eri toimintavaihtoehtojen vertailun perusteella vaihtoehto 4 on tehokkain tapa puuttua ongelmien taustoihin ja saavuttaa asetetut tavoitteet. Vaihtoehtoon 4 (ajanmukaistettu yhteisyritys) voitaisiin myös sisällyttää polttokenno- ja vety-yhteisyrityksen väliarvioinnin suositukset. 23. Sidosryhmät tukevat voimakkaasti tätä päätelmää. Sidosryhmissä tehdyn selvityksen perusteella 93 prosenttia rahoituksen saajista on yhteisyrityksen jatkamisen kannalla. Erityisesti teollisuusryhmittymän vastauksissa ajanmukaistetun yhteisyrityksen (vaihtoehto 4) vaikutusta pidetään voimakkaimpana. Tätä tukevat myös julkisen kuulemisen tulokset, joista käy ilmi, että suurin osa vastaajista kannattaa yhteisyrityksen jatkamista ajanmukaistetussa muodossa, siis vaihtoehtoa 4. 6. Täytäntöönpano, talousarvio ja hallinto 24. Toisen polttokenno- ja vety-yhteisyrityksen tutkimus- ja innovointiohjelma vuosille 2014–2020 rakentuu kahden tärkeimmän innovointipilarin ympärille. Niistä toinen on omistettu energia- ja toinen liikennejärjestelmille, minkä lisäksi muodostetaan monialaisten tutkimustoimien klusteri. Innovointipilarit ovat osittain päällekkäin (yhdentynyt energia- ja liikennejärjestelmä). Ajanmukaistetussa yhteisyrityksessä painotetaan entistä enemmän energiasovelluksia (erityisesti vedyn käyttöä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön varastointiin) ja toimia, joilla tuetaan markkinoille tuomista. Lisäksi siinä kasvatetaan demonstroinnin osuutta. 25. Toiselle polttokenno- ja vety-yhteisyritykselle ehdotettu EU:n enimmäisrahoitus on 700 miljoonaa euroa. Tällä määrällä on tarkoitus saavuttaa vaikutusten arvioinnissa kuvatut erityiset ja toiminnalliset tavoitteet. Ehdotettu talousarvio on suurempi kuin nykyiselle yhteisyritykselle osoitetut 470 miljoonaa euroa. Lisäys johtuu siitä, että ajanmukaistetun yhteisyrityksen painopisteet on asetettava uudelleen, mikä merkitsee myös talousarvion kohdistamista uudelleen. Yhteisyrityksen saama yksityinen rahoitus tulee käyttöön sekä ehdotuspyynnöissä että niiden ulkopuolella. 26. Nykyisen rakenteen mukaisesti toisen polttokenno- ja vety-yhteisyrityksen panee täytäntöön ohjelmatoimisto, ja täytäntöönpanoa valvoo yhteisyrityksen hallintoneuvosto. Hallintoneuvostoon kuuluu edustajia teollisuusryhmittymästä (kuusi paikkaa), komissiosta (kolme paikkaa) ja tutkimusryhmittymästä (yksi paikka). Hallintoneuvosto muokkaa yhteisyrityksen tavoitteista monivuotisen toteutussuunnitelman ja vuotuisia toteutussuunnitelmia. 27. Komissio suorittaa sekä toisen polttokenno- ja vety-yhteisyrityksen lopullisen arvioinnin että väliarvioinnit riippumattomien asiantuntijoiden avustamana. Yhteisyrityksen toimintaa seurataan keskeisiä suorituskykyindikaattoreita käyttäen yhteisyrityksen erityisten tavoitteiden mukaisesti.