Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”EU:n lainsäädännön soveltamisen ja
noudattamisen valvonnan parantaminen”
(2006/C 24/13)
Euroopan talous- ja sosiaalikomitea päätti 10. helmikuuta 2005 työjärjestyksensä 29 artiklan 2 kohdan
nojalla antaa lausunnon aiheesta EU:n lainsäädännön soveltamisen ja noudattamisen valvonnan parantaminen .
Asian valmistelusta vastannut ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa
27. heinäkuuta 2005. Esittelijä oli Joost van Iersel .
Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 28.–29. syyskuuta 2005 pitämässään 420. täysistunnossa
(syyskuun 28. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 90 ääntä puolesta ja 6vastaan 12:n pidättyessä äänestämästä.
Soveltaminen ja noudattamisen valvonta
Johdanto
Tässä lausunnossa ETSK katsoo, että lainsäädännön sekä sen
soveltamisen ja noudattamisen valvonnan parantaminen ovat
läheisessä yhteydessä toisiinsa: hyvä laki on valvottavissa ja sitämyös valvotaan. Komissio, neuvosto ja yhteisöjen tuomioistuinkäsittelevät usein soveltamisongelmia. Seuranta on kuitenkinrajallista. Tämä liittyy kulttuurien ja vastuualueiden erilaisuu-
teen sekä siihen, että eri tahot osallistuvat vaihtelevasti tosiasial-
liseen lainsoveltamiseen eri puolilla unionia. ETSK erottaa eritoimien kokonaisuuksia, joihin jäsenvaltioiden ja komissiontulee ryhtyä. Jäsenvaltioissa kysymys on ensi sijassa poliittisestatahdosta. Jäsenvaltioiden hallintojen asenteesta täytyy ilmetä,että ne itse muodostavat EU:n ja että ne toimivat EU:n
päätösten mukaisesti. Tämä edellyttää muutoksia tiettyihin
lähestymistapoihin. On varmistettava hallintokapasiteetti,tarkasteltava maakohtaisia sääntöjä ja menettelyitä, pidätyttäväomien vaatimusten lisäämisestä unionin säädöksiin ( gold-plating )
ja säädösten valikoivasta soveltamisesta ( cherry-picking ) sekä
tehostettava tiedonvälitystä. Jäsenvaltioiden olisi syytä käyn-
nistää järjestelmällinen keskustelu asianomaisten viranomaisten
välillä koko EU:ssa sekä toteuttaa jälkikäteisarviointeja ja tarkas-tella kansallisten viranomaisten vastuuvelvollisuutta suhteessavastaaviin viranomaisiin muissa jäsenvaltioissa. Valtiotasoaalempien viranomaisten, joilla on itsenäistä lainsäädäntävaltaa,
tulee myös osallistua prosessiin. ETSK:n mielestä komission
tulisi toimia aktiivisesti täytäntöönpanoviranomaisten välisenluottamuksen lisäämisessä tukemalla julkisviranomaistenverkostoja ja niiden suorituskyvyn järjestelmällistä arviointiasekä hyvien käytänteiden yksilöimistä ja niistä tiedottamista.Tulee harkita tuomarien ja hallintovirkamiesten nykyisten
koulutusohjelmien laajentamista. Joistakin tässä lausunnossa
käsiteltävistä ehdotuksista keskustellaan parhaillaan komis-siossa, ja joitakin muutoksia pannaan parhaillaan täytäntöönjäsenvaltioissa. Lainsäädännön soveltamisen ja noudattamisenvalvonnan yleistilanteessa on kuitenkin vakavia puutteita. Myös
Euroopan parlamentin ja jäsenvaltioiden parlamenttien tulisi
sitoutua tehtävään. ETSK:n näkemyksen mukaan tarvitaan kult-tuurin muutosta, johon sisältyy siirtyminen uuden EU-lainsää-dännön määrän kasvattamisesta tehokkaan soveltamisen koros-tamiseen. Näin voidaan varmistaa, että sovitut EU:n säädöksetja toimintalinjat saavuttavat täysin tavoitteensa. Tämä edistää
25 jäsenvaltion unionin toimivuutta ja turvaa lisäksi tarvittavan
koheesion.1.EU:n oikeus Euroopan yhdentymisen perustana
1.1 Toimivat sisämarkkinat, joilla noudatetaan sekä asian-
mukaisia sosiaalisia velvoitteita — ja varmistetaan etenkin työn-tekijöiden ja kuluttajien suoja — että ympäristölainsäädäntöä,ovat keskeinen osa Euroopan yhdentymistä. Ne antavat yhden-
tymiselle oikeutuksen tuomalla merkittäviä etuja kansalaisille ja
liiketoimille.
1.2 EU perustuu oikeusvaltioperiaatteeseen. Sillä vahviste-
taan sisämarkkinoiden perustaa ja ehkäistään tuotteiden, henki-löiden tai yritysten alkuperään tai kansallisuuteen perustuva
syrjintä. EU:n oikeuden tehokas soveltaminen lisää kansalaisten
luottamusta EU:n politiikkoihin ja prosesseihin ja tekee EU:stamerkityksellisemmän kansalaisille ja yrityksille. Tämä edellyttääkuitenkin EU:n oikeuden oikein ajoitettua ja asianmukaista saat-tamista osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä.
1.3 Lisäksi EU-lainsäädäntöä, jonka tavoitteena on poistaa
kaikenlaiset esteet yhdenvertaisten mahdollisuuksien luomisentieltä, on sovellettava täsmällisesti ja johdonmukaisesti kokoEU:ssa, ja kaikkien toimivaltaisten kansallisten ja alueellisten vi-ranomaisten on valvottava tehokkaasti sen noudattamista.
1.4 Sisämarkkinat toimivat moitteettomasti ja niistä tulee
kasvun ja vaurauden lähde vain jos kaikki esteet, suorat ja välil-
liset, ovat poissa kansalaisten tai yritysten tieltä — vaivalloisetja pitkälliset hallinnolliset menettelyt mukaan luettuina.Lukuisat kansalaisten ja yritysten vuosittain esittämät valituksetjohtuvat kansallisista toimista, jotka ovat usein liian rajoittavia,
mutkikkaita tai suhteettomia. (
1) Tämä johtuu osittain ylimäär-
äisten menetelmien käyttöönotosta EU:n oikeuden saattamisessaosaksi kansallista lainsäädäntöä. Tällaiset menetelmät lisäävätkansallista lainsäädäntöä, mikä hämärtää EU:n lainsäädännöntavoitteita.31.1.2006 C 24/52 Euroopan unionin virallinen lehti FI
(1) Tulokset täytäntöönpanon ja noudattamisen valvonnan mahdollisia
heikkouksia ja puutteita jäsenvaltioissa koskevasta ETSK:n tekemästä
kyselystä on esitetty liitteessä B.
1.5 Lainsäädännön parantaminen on olennainen osa Lissa-
bonin strategiaa. Maaliskuun 22.–23. päivänä 2005 kokoon-tuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä todetaan nimenomai-sesti sääntely-ympäristön parantamisen myönteiset vaikutuksetkilpailukykyyn. Kesäkuun 6.–7. päivänä 2005 kokoontunut
kilpailukykyneuvosto vahvisti toteamuksen. (
2) Sen vuoksi on
korostettava, että lainsäädännön parantaminen sekä täytäntöön-pano ja noudattamisen valvonta liittyvät läheisesti toisiinsa:hyvä laki on valvottavissa ja sitä myös valvotaan.
1.6 Jotta laki on valvottavissa, sen on oltava riittävän selkeä,
ja jotta se on riittävän tehokas, sillä on voitava ratkaista tarkoi-tuksenmukaisesti erityiset ongelmat. Jos laki on liian mutkikas
ja epäselvä, koska esim. asianmukaista vaikutustenarviointia ei
ole suoritettu, täytäntöönpanossa on väistämättä ongelmia.Tämän vuoksi on laadittava ylimääräisiä lakeja, joissa ongelmatotetaan huomioon. Huonot lait johtavat lakien lisääntymiseenja liian moniin sääntöihin, joiden noudattaminen aiheuttaa
tarpeetonta mukautumistaakkaa yrityksille ja jotka hämmen-
tävät kansalaisia. (
3)
1.7 Lainsäädännön tehokkaan täytäntöönpanon varmistami-
seksi viranomaisilla on oltava vaadittavat hallinnollisetvalmiudet. Muutoin hallinnolliset heikkoudet johtavat ongel-miin täytäntöönpanossa ja noudattamisen valvonnassa.
1.8 Samalla EU:n oikeuden tehokas soveltaminen parantaa
kilpailukykyä ja edistää rajatylittävää yhteistyötä, jotka ovatkaksi Lissabonin strategian perustavoitetta.
1.9 ETSK katsoo, että EU:lla on ongelmia täytäntöönpanossa
ja noudattamisessa. EU:n oikeuden täytäntöönpanoa koskevien
tilastojen mukaan direktiivejä ei saateta nopeasti osaksi jäsen-valtioiden kansallista lainsäädäntöä. Rikkomusmenettelyjäkoskevat tilastot paljastavat, että saattaminen osaksi kansallistalainsäädäntöä on usein virheellistä ja puutteellista. Itse asiassa78 prosenttia Euroopan komission vuosina 2002–2005 jäsen-
valtioita vastaan tekemistä kanteluista koskee direktiivien saatta-
mista osaksi kansallista lainsäädäntöä ja niiden soveltamista.Tämä osoittaa, että jäsenvaltioilla on vaikeuksia päättää omastatavastaan saattaa direktiivit voimaan
1.10 Neuvosto on käsitellyt useissa päätöslauselmissa täytän-
töönpanon ja voimaansaattamisen ongelmia (
4). Vuonna 2003
tehdyssä säädöskäytännön parantamista koskevassa toimielinten
välisessä sopimuksessa puhutaan myös voimaansaattamisen ja
soveltamisen parantamisesta (5).1.11 Muutamissa tapauksissa Euroopan yhteisöjen tuomiois-
tuin on velvoittanut jäsenvaltiot varmistamaan lainsäädännöntehokkaan täytäntöönpanon ja noudattamisen valvonnan (
6).
1.12 Komissio on laatinut useita asiakirjoja siitä, miten
jäsenvaltiot voisivat parantaa osaksi kansallista lainsäädäntöäsaattamisen ja soveltamisen toimivuutta. Valkoisessa kirjassaan
eurooppalaisesta hallintotavasta komissio toteaa: ”Euroopan
unionin säännösten vaikutus jää viime kädessä riippumaanjäsenvaltioiden viranomaisten halusta ja kyvystä toteuttaaoikea-aikaisesti ja kokonaisuudessaan niiden kansallinen täytän-töönpano ja soveltaminen” (
7). Komission 16. maaliskuuta 2005
antamassa tiedonannossa aiheesta ”Parempaa sääntelyä kasvun
ja työllisyyden edistämiseksi” pohditaan toimia unionin säänte-lyjärjestelmän parantamiseksi ilman liian suuria hallintokustan-nuksia.
1.13 Vuodesta 1985 uusi lähestymistapa on ollut entistä
hyödyllisempi väline normien ja määräysten tehokkaassayhdenmukaistamisessa. Siinä luodaan vakaat, ytimekkäät ja
avoimet oikeudelliset puitteet, joihin kuulu viranomaisten
tarkistus- ja tasapainotusjärjestelmä. Siinä käytetään direktii-veissä määritettyä suurta välinevalikoimaa ja osoitetaan suurivastuu tuottajille ja ulkopuolisille tahoille. Soveltamisen osaltakomissio tekee erityisesti syvällisen tutkimuksen perusteella sen
johtopäätöksen, että ”– — kokemusten mukaan kyseisten direk-
tiivien täytäntöönpanoa voidaan edelleen monin tavoin para-ntaa” (
8). Asiakirja paljastaa vakavia puutteita.
1.14 Toisessa täytäntöönpanokertomuksessaan sisämarkki-
nastrategiasta vuosiksi 2003–2006 (9) komissio tutkii täytän-
töönpanon ja noudattamisen valvonnan heikkouksia hyvinmonilla aloilla. Komissio selvittää myös aikomukset ja tavoitteet
täytäntöönpanon ja noudattamisen valvonnan parantamiseksi.
Näihin kuuluu jäsenvaltioiden entistä suorempi sitoutuminen jasiis poliittinen tahto. Komission suosituksessa sisämarkkinoihinvaikuttavien direktiivien saattamisesta osaksi kansallista lainsää-däntöä (
10) esitetään tiettyjä käytäntöjä, joita jäsenvaltioita keho-
tetaan omaksumaan. Tärkeimpiä näistä käytännöistä ovat
valvonta- ja koordinointivastuun antaminen yhdelle ministerille
ja ministeriölle, kansallisten tietokantojen perustaminen osaksikansallista lainsäädäntöä saatetuista direktiiveistä ja tiiviinyhteistyön tukeminen Brysselissä neuvottelevien kansallistenvirkamiesten ja kansallisia toimenpiteitä toteuttavien virka-
miesten välillä.
1.15 Täytäntöönpanoa koskevista tutkimuksista saatujen
tulostaulujen mukaan puutteita on muodollisessa saattamisessaosaksi kansallista lainsäädäntöä. Vaikka toimivaltaiset yhteisöntoimielimet ovat kiinnittäneet asiaan huomiota, niin tapaa, jollasovitut määräykset pannaan täytäntöön kansallisessa lainsää-dännössä ja/tai sääntelyssä, ei ole tarkasteltu järjestelmällisesti31.1.2006 C 24/53 Euroopan unionin virallinen lehti FI
(2) Neuvoston päätelmien 11 kohdassa neuvosto kehottaa jäsenvaltioita
kaksinkertaistamaan ponnistuksensa EU:n lainsäädännön voimaan-
saattamisen puutteiden vähentämiseksi ja harkitsemaan sen selvittä-
mistä, vastaako valtion sisäinen lainsäädäntö EU:n sääntöjä.
(3) Tässä on perusteltua mainita Yhdistyneen kuningaskunnan lainsää-
dännön parantamisen työryhmä, joka on julkaissut kolme arvokasta
asiakirjaa vuosina 2003 ja 2004 kansallisesta ja eurooppalaisesta
lainsäätämisestä täytäntöönpano mukaan luettuna. Tutkimuksissa ja
suosituksissa korostetaan muun muassa selkeyden ja tehokkuuden
tarvetta lainsäätämisessä, jotta tarvittava prosessien välinen vuoro-
vaikutus onnistuisi.
(4) Neuvoston 16. kesäkuuta 1994, 29. kesäkuuta 1995 ja 8. heinä-
kuuta 1996 antamat päätöslauselmat, ks. EU:n lainsäädännön
kansallinen täytäntöönpano ja Euroopan hallinnollisen politiikan
muotoileminen ( National Implementation of EU law and the Shaping of
European Administrative Policy ), Hans Petter Graver ARENAn työasia-
kirjoissa WP 02/17, s. 6.
(5) Ibid. s. 21.(6) Ks. komission suositus 2005/309/EU, annettu 12.7.2004.
(7) Komission valkoinen kirja eurooppalaisesta hallintotavasta,
KOM(2001) 428 lopullinen, s. 25.
(8) Uuden lähestymistavan mukaisten direktiivien täytäntöönpanon
tehostaminen, KOM(2003) 240 lopullinen, s. 3.
(9) KOM(2005) 11 lopullinen, 27. 1. 2005
(10) EUVL L 98, 16.4.2005, s. 47.
eikä jatkokeskustelua ole käyty neuvostossa. Kun erilainen
täytäntöönpano eri osissa jäsenvaltiota johtaisi nopeasti siihen,että kansalaiset vaatisivat toimenpiteitä, erilainen täytäntöön-pano kahden naapurijäsenvaltion välillä ei ole edes poliittisellaesityslistalla.
1.16 Tulostaulujen ansiosta on epäilemättä saatu avoi-
mempaa tietoa jäsenvaltioiden toimista säännösten saattami-
seksi osaksi niiden kansallista lainsäädäntöä. Säännösten sovel-tamisesta ei ole vielä vastaavia tuloksia, joiden avulla voitaisiinlisätä avoimuutta sen suhteen, miten kansalliset viranomaisetsoveltavat EU:n oikeutta ja politiikkaa.
1.17 Vaikka parannuksista keskustellaan, julkiset sidos-
ryhmät eri puolilla Eurooppaa eivät ole riittävän tietoisia asiasta
eivätkä sitoutuneita takaamaan, että EU:n oikeus Euroopan
yhdentämisen perustana toimii moitteettomasti. Näin tapahtuuvain jos prosessissa edetään oikein: direktiivien hyväksyminen,saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä, täytäntöönpano janoudattamisen valvonta. Monesti saattaa puuttua myös haluakoko prosessin johdonmukaiseen täytäntöönpanoon. Komission
asiakirjat, lukuisat tuomioistuimen päätökset ja asiaa koskevat
tutkimustulokset tarjoavat riittävästi tiedonlähteitä jäsenval-tioille, jotta ne voivat parantaa oikeudellisten velvoitteidensanoudattamista.
1.18 EU:n oikeuden tehokas soveltaminen edellyttää erityistä
huomiota ja turvalausekkeita jäsenmäärältään kasvavassaEU:ssa. Euroopan unionin yhdentymiskehitys ei saa vaarantua
EU:n säännösten tehokkuuden vesittämisen vuoksi.
2.Tausta ja kehitys
2.1 EY:n perustamissopimus tarjoaa monenlaisia toimenpi-
teitä sisämarkkinoiden lähentämiseksi ja yhdenmukaistami-
seksi. (
11) Kuitenkin 1970-luvun ja 1980-luvun alun koke-
musten mukaan täysi yhdenmukaistaminen on hidasta, vaival-loista ja tietyissä tapauksissa tarpeetonta. Vastavuoroiseentunnustamiseen ja kansalliseen valvontaan perustuvista toimen-piteistä on ollut helpompi neuvotella ja ne on ollut helpompitoteuttaa. Ne ovat olleet myös tehokkaampia kaupan ja sijoi-
tusten vapauttamisessa asettamatta kohtuutonta säännösten
noudattamisen taakkaa. On kuitenkin huomattava, että EU ontullut uuteen vaiheeseen, jota luonnehtii hallintokulttuurienerojen lisääntyminen. Tämän vuoksi saatetaan haluta sään-nöstön uudistamista yhdentymisen ja hyvien käytänteiden edis-
tämiseksi.
2.2 Uusien poliittisten välineiden käyttöönotosta huolimatta
yhteisön lainsäädännön määrän kasvu on ollut osittain luonnol-
linen tulos yhdentämisen syventämisestä ja laajentamisesta,mutta se on tulosta myös lainsäädännön puutteellisesta ja vaja-vaisesta täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa. Uusia säännöksiä onlisätty estämään jäsenvaltioita laiminlyömästä velvoitteensa tai
tekemästä kansallisesta sääntelystä liian mutkikasta (
12). Valaise-
vana esimerkkinä ovat vapauttamisdirektiivit, jotka komissiohyväksyi 86 artiklan 3 kohdan mukaisesti esimerkiksi televies-tintäpalvelujen ja -laitteiden aloilla.2.3 Koska monissa jäsenvaltioissa on vaikeuksia täytäntöön-
panossa (
13), EU:n oikeuden soveltamisen parantaminen edel-
lyttää myös jäsenvaltioiden viranomaisten yhteisiä ponnisteluja.Yhteistyötä ei ole kuitenkaan tehty tähän saakka. Jäsenvaltioissaollaan samanaikaisesti toivotusti siirtymässä vähemmän inter-
ventionistisiin ja kevyempiin välineisiin politiikan täytäntöön-
panossa ja sääntelyssä.
2.4 Vuoden 2000 Lissabonin Eurooppa-neuvostossa, josta
alkoi kehitys unionin kilpailukyvyn lisäämiseksi, otettiin käyt-töön avoin koordinointimenetelmä täytäntöönpanon ja toteu-tuksen parantamiseksi käyttämällä laatuun ja määrään perus-
tuvia indikaattoreita, vertailevaa arviointia ja parhaita käytän-
töjä. Jäsenvaltiot eivät ole vielä käyttäneet hyväkseen järjestel-mällisesti ja laajasti näitä parhaita käytäntöjä omien täytäntöön-panotapojensa parantamiseksi.
2.5 Aluksi avoin koordinointimenetelmä herätti suuria
toiveita. Niin herättivät myös vertailevan arvioinnin japarhaiden käytäntöjen tavoitteet. Kokemus ei kuitenkaan osoita
positiivista tulosta. Ilman velvoittavaa sitoutumista asiaan jäsen-
valtiot näyttävät olevan haluttomia mukauttamaan lainsäädän-töään — täytäntöönpanosta ja noudattamisen valvonnastapuhumattakaan.
2.6 Vuoteen 2004 mennessä kymmenen ehdokasvaltiota
olivat sisällyttäneet yhteisön säännöstön kansalliseen lainsää-däntöönsä. Määräaikaa on siis muodollisesti noudatettu. Lain
muuttaminen ei sinällään kuitenkaan merkitse moitteetonta
voimaan saattamista. Lisäksi täytäntöönpanoon ja noudatta-misen valvontaan tarvitaan riittävästi hallintovirkamiehiä ja-menettelyjä, joiden luominen oli monissa tapauksissa aloitet-tava kokonaan alusta, koska EU:n säännösten tehokkaasta
soveltamisesta ei ole tarpeeksi kokemusta. Jäsenvaltioiden viran-
omaisten välisen ja unionin toimielinten kanssa tehtävänyhteistyön lisäämisellä edistettäisiin EU:n sääntöjen yhtenäistäsoveltamista koko unionissa. (
14)
2.7 Vaikka EU:n sääntelyllä ja lainsäädännöllä pyritään
yhteisten edellytysten luomiseen avoimilla eurooppalaisillamarkkinoilla, välineet voivat vaihdella huomattavasti alueiden
välillä. Periaate voi olla kaikilla alueilla sama, mutta tavoiteltu
integraation taso voi vaihdella suuresti. Tämä johtaa enemmäntai vähemmän tiukkaan yhteisön sääntelyyn ja siten erilaiseensuhtautumiseen ja erilaisiin oikeudellisiin lähestymistapoihin.
2.8 Tällaiset erot johtuvat erilaisista yhdentymistavoitteista
esimerkiksi yhtäältä sisämarkkinoiden ja ympäristöpolitiikan ja
toisaalta sosiaalipolitiikan ja kansanterveyden välillä; viimeksi
mainitut ovat ensi sijassa kansallisia. Perustamissopimuksessa eiaseteta kunnianhimoisia vaatimuksia kansanterveydelle taiopetukselle. Näillä politiikanaloilla EU:n tehtävänä on koordi-noida ja kannustaa ennemminkin kuin yhdentää.31.1.2006 C 24/54 Euroopan unionin virallinen lehti FI
(11) EY:n perustamissopimuksen 94–97 artikla.
(12) Komission valkoinen kirja eurooppalaisesta hallintotavasta,
KOM(2001) 428 lopullinen.(13) Ks. esim. komission XXI kertomus yhteisön oikeuden soveltamisen
valvonnasta, KOM(2004) 839, 30.12.2004.
(14) Ks. myös: J. Vervaele, Compliance and Enforcement of European
Community Law, The Hague, Kuwer Law International, 1999, Ph.
Nicolaides, From Graphite to Diamond: The Importance of Institutional
Structure in Establishing Capacity for Effective and Credible Application
of EU Rules, Euroopan julkisen hallinnon instituutti, 2002.
2.9 Nykyinen tilanne on siis hyvin värikäs ja monimuo-
toinen, ja EU:n tasolla on monia lainsäädäntötoimia rinnakkain,mikä puolestaan vaikuttaa kansallisiin lähestymistapoihin.Näihin kuuluvat mm. seuraavat:
— EU:n välineet, joilla mahdollistetaan lainsäädännön täysi
yhdenmukaistaminen
— EU:n välineet, joilla mahdollistetaan yhdenmukaistamisen
vähimmäistaso niin, että jäsenvaltiot voivat hyväksyätiukempia säännöksiä (rajatylittävissä yhteyksissä sovelletta-vissa vain vastavuoroisen hyväksynnän jälkeen)
— ”uutta lähestymistapaa” koskevat direktiivit: pyrkimys
vahvistaa EU:n markkinoilla tuotteilta edellytetyt olennaisen
tärkeät vaatimukset
— alkuperämaan periaatteeseen perustuva EU:n lainsäädäntö— puitedirektiivit, joilla jäsenvaltioille annetaan paljon päätös-
valtaa täytäntöönpanossa
— suositukset, jotka voidaan sisällyttää jäsenvaltioiden lainsää-
däntöön
— päätökset.
2.10 Saattamista osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsää-
däntöä, täytäntöönpanoa ja noudattamisen valvontaa edellyttä-vien yhteisön välineiden laaja kirjo aiheuttaa usein kansallisia jasiis erilaisia tulkintoja kansallisesta täytäntöönpanosta ja
noudattamisen valvonnasta sekä niiden toteuttamistavoista.
2.11 Nykyisessä toimintamallissa otetaan huomioon vaihte-
levasti seuraavat jäsenvaltioita koskevat tekijät:
— erilaiset kansalliset oikeuskulttuurit ja -järjestelmät— toisistaan poikkeavat vastuut kansallisessa hallinnossa ja
ministeriöissä
— erityinen alueellinen ja paikallinen toimivalta jäsenvaltioissa
— jäsenvaltioiden poliittisten, sosioekonomisten ja yhteiskun-
nallisten eturyhmien vaikutus
— kansalliset tarpeet/toiveet, jotka johtavat lisäedellytysten
asettamiseen ja valikoivuuteen säännösten soveltamisessa
— asianmukaisen täytäntöönpanon taloudelliset ja organisator-
iset resurssit.
2.12 EU:n lähestymistavassa otetaan tietysti huomioon
jäsenvaltioiden erilaisuus ja niiden monimuotoiset hallinnolliset
perinteet, oikeuskulttuurit ja poliittiset järjestelmät. Tämä onjopa periaatekysymys. Erilaisista perinteistä ja kulttuureistahuolimatta on kuitenkin pystyttävä takaamaan EU:n lainsäädän-nön tehokas soveltaminen vääristymien ja syrjinnän välttämi-
seksi. Unionin toimivaltuuksien laajentaminen ja meneillään
oleva laajentuminen korostavat tehtävän monimutkaisuutta.2.13 Lopulliseen tulokseen vaikuttavia, komissiota koskevia
erityisiä velvoitteita ovat mm. seuraavat:
— säädösten puutteellinen tekninen ja juridinen muotoilu
(käännösongelmat mukaan luettuna)
— enemmän tai vähemmän sitovien oikeudellisten välineiden
käytön vaihteleva taso neuvoston päätösten vuoksi
— komission osallistumisen vaihteleva taso täytäntöönpanossa
ja noudattamisessa; pääosastojen välillä on merkittäviä eroja
— joskus jäsenvaltioiden ja/tai komission toimivaltuuksien
selkeyden puute toissijaisuuden vaikutuksesta
— joskus riittävän henkilöstön puute komissiossa— kieliongelmat (valvonnan toteuttamisessa uusissa jäsenval-
tioissa)
— rikkomusmenettelyjen merkitys ja vaikutus.
2.14 Yhteisön lainsäädännön kasvamisen lisäksi on syntynyt
myös lisää ei-oikeudellisia välineitä ja -prosesseja, joiden tavoit-
teena on saada jäsenvaltiot panemaan täytäntöön EU:n oikeusnopeasti ja oikein. Tällaisia välineitä ovat esimerkiksi määräai-kaiskertomukset ja tulostaulut säännösten saattamisesta osaksijäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä.
2.15 Komissio on myös ryhtynyt lukuisiin toimiin, joilla
kansalaisille ja yrityksille annetaan tietoa niiden oikeuksista ja
niitä kannustetaan käyttämään oikeuksiaan kansallisten viran-
omaisten kanssa asioidessaan ja tuomioistuinten edessä. Esimer-kiksi kansalaisille ja yrityksille tarkoitetuilla neuvontapisteillä jaSOLVIT-keskuksilla pyritään tunnistamaan ja korjaamaan omanjäsenvaltion ulkopuolella liikkuvien tai toimivien henkilöiden ja
yritysten vaikeudet.
2.16 SOLVIT-keskusten käsittelemiä tapauksia koskevan
viimeisimmän selvityksen mukaan yli 50 prosenttia kaikista
ongelmista koskee ammattipätevyyden tunnustamista, tuot-teiden pääsyä markkinoille, moottoriajoneuvojen rekisteröintiäja oleskelulupia. Vaikka 80 prosenttia kaikista tapauksistaonnistutaan ratkaisemaan, nämä tilastot osoittavat myös, että
ongelmat eivät ole uusia eivätkä ennen kokemattomia. Kansalai-
silla ja yrityksillä on ongelmia, jotka johtuvat lähinnä byrok-raattisista menettelyistä ja kansallisten hallintoviranomaistenhaluttomuudesta selventää vaatimuksia. Huolimatta SOLVIT-keskusten menestyksestä 20 prosenttia ongelmista jää ratkaise-matta.
2.17 Unionin laajentuminen on myös haaste. Jäsenmäärän
kasvua ei voida hallita lujittamatta vastaavasti kuulemis- ja
valvontamenettelyjä.31.1.2006 C 24/55 Euroopan unionin virallinen lehti FI
2.18 Tämä kuulemis- ja valvontamenettelyjen lujittaminen
on ollut näkyvintä viimeisimmässä laajentumisessa ja joulu-kuussa 2004 Brysselissä pidetyssä Eurooppa-neuvostonkokouksessa sovituissa tulevia laajentumisia koskevissa parame-treissa. Mahdolliset tulevat jäsenvaltiot joutuvat tiukempaan
komission tarkkailuun, ja niiden odotetaan panneen täytäntöön
suurimman osan yhteisön säännöstöä ennen EU:hun liittymistä.Niin ikään niiden odotetaan toteuttavan nopeammin niillemahdollisesti myönnetyt siirtymäkauden järjestelyt.
3.Pohdittavaa
3.1 Tehokas täytäntöönpano ja noudattamisen valvonta on
ratkaisevan tärkeää kansalaisille ja yrityksille. Ne ovat olen-nainen osa oikeusvaltiota. Usein toisistaan eroavat tulkinnatyhteisesti hyväksytystä lainsäädännöstä herättävät yrityksissä ja
kansalaisissa mm. seuraavia kysymyksiä: Minne valitetaan?
Kuka on vastuuhenkilö? Mitä tehdään lyhyellä aikavälillä? Olen-naisempi on seuraava kysymys: missä määrin tehoton täytän-töönpano aiheuttaa viivästyksiä tai muutoksia sijoitustavoissa jaluottamuksen puutetta kansalaisissa? Tällaiset kysymykset liit-
tyvät EU:n politiikkojen oikeutukseen, johdonmukaisuuteen ja
ennustettavuuteen. Nykyinen riittämätön voimaansaattamis- jatäytäntöönpanotahti ei voi enää jatkua.
3.2 EU:ssa asianmukaisesti hyväksyttyjen direktiivien täytän-
töönpanon suuren mutkikkuuden ja sekavan kehityksen vuoksi
tarvitaan yleistä SWOT-analyysiä järjestelmästä ja sen nykyi-
sestä toimintatavasta: Mikä on tilanne? Entä ongelmien aiheut-tajat? Mitä haasteita jäsenvaltioilla on? Mihin jäsenvaltiotpyrkivät: Mikä on toivottava suhde ja vuorovaikutus toissijai-suuden ja EU:n valvonnan välillä? Toisin sanoen: kuka onvastuussa arvioinnista, mitä arvioidaan ja mitkä ovat kriteerit?
Missä määrin oikeudelliset välineet ja nykyiset käytännöt
vastaavat Euroopan yhdentymisen tavoitteita? Miten EU jajäsenvaltiot aikovat vastata yritysten ja kansalaisten valituksiinpuutteellisista ja joskus kielteisesti vaikuttavista tavoista, joillaEU:n säännökset saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja
käytäntöjä, pannaan täytäntöön ja niiden noudattamista valvo-
taan?
3.3 Jäsenvaltioissa toteutettavia parannuksia koskevien
keskustelujen lisäksi tällaisia kiinnostavia kysymyksiä on esitet-tävä, jotta saadaan aikaan päättäjien ja virkamiesten sekä yksi-
tyisen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan välinen laaja ja avoin
keskustelu toivottavasta menettelyjen ja käytäntöjen soveltami-sesta EU:ssa ja jäsenvaltioissa. Keskustelulla on lisättävä tietoasiitä, mitä vaikutusta on säännöstön oikealla saattamisellaosaksi kansallista lainsäädäntöä, täytäntöönpanolla ja sennoudattamisen valvonnalla kaikilla sovituilla EU:n politiikana-
loilla.
3.4 On tarpeen pohtia tulevien laajentumisten vaikutusta
yhteisön oikeuden johdonmukaisuuteen ja yhdenmukaiseensoveltamiseen EU:ssa. EU:n olisi myös pohdittava, miten vähin-tään 27 jäsenvaltion unionissa vältetään se, että erilaisuuden
lisääntyminen johtaisi kaupan, investointien ja sijoittautumisen
esteisiin.3.5 On olemassa monia näkemyksiä siitä, miten EU:n
oikeuden väärää soveltamista koskeva ongelma ratkaistaan,mikä poliittiselta kannalta liittyy toissijaisuuden ja yhteisönlähestymistavan välisiin jännitteisiin. Yhden näkemyksen mu-kaan komission olisi tarkkailtava huolellisesti EU:n oikeuden
täytäntöönpanoa, vaikka jäsenvaltioiden täytäntöönpanovastuu
hyväksytäänkin täysin. Toinen näkemys perustuu toissijaisuu-teen: jäsenvaltioille annetaan vapaus toimia ja kaikkien anne-taan ratkaista omat ongelmansa. Kolmas mahdollisuus on se,että jäsenvaltiot ottavat enemmän vastuuta tehden tiliä toisil-
leen komission valvoessa tiukasti lain noudattamista ja käyt-
täessä tarvittaessa vakuuttavasti oikeudellisia keinojaan.
3.6 Perussopimusten vartijana ja lainsäädäntöehdotusten
tekijänä komissiolla on merkittävä osa sisämarkkinoiden asian-
mukaisen toiminnan varmistamisessa. Sen vastuulla on esittää
yksinkertainen ja noudattamiskelpoinen lainsäädäntö, jollaratkaistaan sisämarkkinoiden ongelmat määräämättä kuitenkaankohtuuttomia kustannuksia jäsenvaltioille ja yrityksille.Komissio on viime vuosina todella pyrkinyt yksinkertaistamaanlainsäädäntöään ja arvioimaan ehdotetun lainsäädännön vaiku-
tuksia Komission on myös toimittava nopeasti ja päättäväisesti
rikkomusten lopettamiseksi. Komission olisi pohdittava, mitensen vuonna 2004 antamat suositukset (ks. edellä) nopeasta jaasianmukaisesta saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöälaajennetaan kattamaan myös täytäntöönpano- ja noudatta-
misen valvontavaihe.
3.7 Unionin jäseninä jäsenvaltioiden velvollisuutena on
toimia lojaalisti unionia kohtaan, täyttää velvollisuutensa,edistää yhteisön tehtävien saattamista loppuun ja varoa saatta-
masta vaaraan EY:n perustamissopimuksen 10 artiklan tavoit-
teita. Tarkemmin sanoen jäsenvaltioiden hallintojen asenteestatäytyy ilmetä, että ne itse muodostavat EU:n ja että ne toimivatEU:n päätösten mukaisesti. (
15)
3.8 Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on päättänyt monissa
tapauksissa, että jäsenvaltiot eivät voi vedota sisäisiin hallinnol-lisiin vaikeuksiin perustellakseen puutteellista tai epäasianmu-kaista yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa. Nämäpäätökset saattavat myötävaikuttaa tulevien menettelyjen tehos-
tumiseen.
3.9 On tarpeen pohtia myös niiden oikeudellisten ja ei-
oikeudellisten välineiden ja menettelyjen luonnetta, jotka ovatsopivimpia takaamaan politiikan täytäntöönpanon tehok-
kuuden yli 30 jäsenvaltion unionissa.
3.10 Ei-oikeudellisten välineiden ja menettelyjen käyttämisen
tulokset ovat olleet varsin sekavia. Lupaavasta alusta huolimattaavoin koordinointimenettely ei näytä onnistuneen. Sitä vastoin
SOLVIT-keskukset ovat ratkaisseet 80 prosenttia ongelmista,
joita ne ovat joutuneet käsittelemään.31.1.2006 C 24/56 Euroopan unionin virallinen lehti FI
(15) Ranskan ja Alankomaiden kansanäänestysten kielteisen tuloksen
analyysi osoittaa, miten surullisen laajasti yleinen mielipide ja osa
poliitikoista (!) yhä määrittävät jäsenvaltioiden ja ”Brysselin” suhteen
”me ja he” -jaottelun perusteella.
3.11 Kilpailukykyneuvosto kehotti maaliskuussa 2005 teke-
missään päätelmissä jäsenvaltioita tutkimaan EU:n säännöstenyhteensopivuutta kansallisen lainsäädännön kanssa kaupanesteiden poistamiseksi ja markkinoiden avaamiseksi kilpailulle.Euroopan parlamentti on myös todennut edut, jotka liittyvät
siihen, että kansalliset viranomaiset valvovat EU:n säännösten
noudattamista jäsenvaltioissa. Tarkastukset ovat käytännöllinentapa tunnistaa ja poistaa kaupan esteet ja nähdä, johtuvatkoesteet EU:n oikeuden vääränlaisesta täytäntöönpanosta, noudat-tamisen asianmukaisen valvonnan laiminlyönnistä vai yksinker-
taisesti hallinnollisesta käytännöstä, joka ei ole EU:n vaati-
musten mukainen.
4.Johtopäätökset ja suositukset
4.1 Yleistä
4.1.1 ETSK katsoo, että lainsäädännön täytäntöönpano ja
noudattamisen valvonta ovat lainsäädännön parantamisen olen-
nainen osa ja niiden tulisi sen vuoksi olla poliittinen painopis-
teala (
16). Näin ei kuitenkaan vielä ole huolimatta joidenkin
jäsenvaltioiden ja komission muuttuvasta lähestymistavasta,joka luo perustaa tulevaisuuden politiikalle. Lainsäätäjä ei oleuseinkaan ottanut riittävästi huomioon soveltamisen ja täytän-töönpanon vaatimuksia. Johdonmukaisessa lainsäädännön para-
ntamistoimien vaikutusten arvioinnissa täytyy myös ottaa
huomioon, miten lainsäädäntöä tulisi kehittää ja panna täytän-töön. Koko prosessi on yhdenvertaisten mahdollisuuksientoteutumisen ja EU:n oikeutuksen edellytys.
4.1.2 Periaatteessa nimenomaan jäsenvaltioilla on ensisi-
jainen vastuu EU:n oikeuden asianmukaisesta täytäntöönpa-nosta ja noudattamisen valvonnasta. Komission tehtävä perus-sopimusten vartijana on varmistaa, että jäsenvaltiot todella täyt-
tävät velvollisuutensa. Komissio voi puuttua kaikkiin virheisiin
rikkomusmenettelyillä tai muilla tarkoituksenmukaisiksi katso-millaan keinoilla EU:n oikeuden väärää soveltamista koskevanongelman ratkaisemiseksi.
4.1.3 Vuonna 2003 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen
perusteella neuvosto pohtii parhaillaan säädöskäytännön para-ntamista ja lainsäädännön yksinkertaistamista. ETSK katsoo,että tulisi kiinnittää riittävästi huomiota jäsenvaltioiden täytän-
töönpanemien EU:n säädösten, muidenkin kuin direktiivien,
soveltamisen tehostamiseen.
4.1.4 ETSK katsoo, että kilpailukykyneuvoston olisi sisä-
markkinoihin — yhdentymiskehityksen tärkeimpään osaan —
sitoutuneena oltava komission luonnollinen kumppani EU:ntasolla lainsäädännön täytäntöönpanosta ja voimaansaattami-sesta keskusteltaessa.
4.1.5 Hyvin tärkeä ja usein ratkaiseva näkökohta on se, että
jäsenvaltioiden kansallisen hallinnon järjestelyt ovat perussopi-musten soveltamisalan ulkopuolella. EY:n perustamissopi-muksen 10 artiklasta ja oikeuskäytännöstä johtuu kuitenkin,että kansallisten viranomaisten on varmistettava asianmukainen
täytäntöönpano ja noudattamisen valvonta. Tässä suhteessaETSK korostaa jäsenvaltioiden yhteistä sitoutumista Euroopanunioniin — ja tietysti yhteistä vastuuta siitä.
4.1.6 Liian pitkään on korostettu uuden EU-lainsäädännön
antamista. ETSK on samaa mieltä komission kanssa siitä, että
25 jäsenvaltion EU:ssa olisi keskityttävä nykyisen lainsäädännöntäytäntöönpanoon ja noudattamisen valvontaan eikä uusiensäännösten antamiseen. Uusi yhteisön lainsäädäntö ei olehoukutteleva vaihtoehto, koska se vaatii paljon aikaa ja varoja.
Samoin ehdoton turvautuminen oikeudellisiin menettelyihin
jäsenvaltioiden pakottamiseksi ratkaisemaan ongelmat vaatiimyös paljon aikaa ja vie vähäisiä varoja. Tarvittaisiin ennem-minkin toimintatavan muutosta, jolloin jäsenvaltioissa ja komis-siossa keskityttäisiin uuden sääntelyn sijaan lainsäädännöntäytäntöönpanoon ja noudattamisen valvontaan, jolloin varmis-
tetaan, että sovitulla EU:n oikeudella ja politiikalla saavutetaan
täysi teho. Tämä ei tietenkään tarkoita sitä, että täytäntöön-panon ja noudattamisen valvonnan korostamista käytettäisiintekosyynä lainsäädännön antamatta jättämiselle niillä aloilla,joilla uutta lainsäädäntöä yhä tarvitaan.
4.1.7 Voimassa olevan ja jo sovellettavan EU:n lainsäädän-
nön tarkasteleminen — vrt. Tanskan kokemukset — onhyödyksi säädöskäytännön parantamisprosessissa. Tämä onkuvaava esimerkki yksinkertaistamisen sekä täytäntöönpanon janoudattamisen valvonnan vuorovaikutuksesta.
4.1.8 Tarkasteltaessa lainsäädännön vaihtoehtoja, eli itse-
sääntelyä ja yhteissääntelyä (
17), on selvitettävä tapauskohtai-
sesti, olisivatko ne toimivia vai eivät. Vaikka itsesääntely- jayhteissääntelyaloitteita on kannustettava, niiden toteuttamiskel-poisuus on testattava konkreettisessa soveltamisessa.
4.1.9 ETSK:n mielestä on myös ilmeistä, että jatkuvasti
kasvavia vaikeuksia kansallisessa täytäntöönpanossa ja noudat-
tamisen valvonnassa on käsiteltävä ja ne on ratkaistava entistätiiviimmällä jäsenvaltioiden ja yhteisön viranomaisten väliselläyhteistyöllä.
4.1.10 ETSK katsoo, että tällainen tiivistetty yhteistyö
hyödyttää tavoitetta, jonka mukaan on vältettävä liiallista
yhteisön lainsäädäntöä, joka tuskin on oikea tie kohti kansal-lisia täytäntöönpanomenettelyjä. Lait ovat liian hitaita ja vaival-loisia, ja usein niillä pyritään soveltamaan kansallisen politiikantavoitteita suhteettomilla keinoilla.
4.2 Jäsenvaltiot
4.2.1 ETSK katsoo, että jäsenvaltioiden olisi jatkossakin
voitava päättää vapaasti omista täytäntöönpanomenetelmistäänja -menettelyistään. Myös jäsenvaltiot ja komissio voisivat käsi-
tellä näitä menetelmiä ja menettelyitä vaikutusten arvioinneis-
saan.31.1.2006 C 24/57 Euroopan unionin virallinen lehti FI
(16) Tämä toteamus vastaa täysin vuodesta 2000 alkaen annettuja
ETSK:n lausuntoja yhteisön säännöstön ja sääntely-ympäristön ajan-
tasaistamisesta, yksinkertaistamisesta ja parantamisesta.(17) Tiedonanto aiheesta ”Yhteissääntelyn ja itsesääntelyn nykytilanne
yhtenäismarkkinoilla” (CESE 1182/2004, esittelijä Bruno Vever .)
4.2.2 ETSK:n mielestä ja riippumatta menetelmistä tai
menettelyistä, joita jäsenvaltiot valitsevat sisämarkkinoidentoimintaan vaikuttavan EU:n oikeuden tai kansallisen oikeudentäytäntöön panemiseksi, tulosten on oltava samankaltaisia kokoEU:ssa. Tuloksia on myös sovellettava EU:n primaari- ja sekun-
daarilainsäädäntöön.
4.2.3 Jäsenvaltioista puhuttaessa ETSK katsoo, että mukana
olisi oltava myös sellaisia valtiotasoa alempia viranomaisia,
joilla on autonomista lainsäädäntövaltaa ja/tai täytäntöönpano-
vastuuta (esim. osavaltiot, maakunnat ja alueet) .
4.2.4 ETSK katsoo, että seuraava askel EU:n toimielinten ja
jäsenvaltioiden viranomaisten välisessä yhteistyössä EU:n
oikeuden ja politiikkojen täytäntöönpanemiseksi on menettely-tapojen soveltamiseen liittyvien jäsenvaltioiden hallinnollistenvalmiuksien parantaminen ja selventäminen. Siitä keskustellaanparhaillaan eräissä jäsenvaltioissa.
4.2.5 Hallinnolliset valmiudet ovat yhteinen huoli, ja jäsen-
valtioiden on varmistettava, että soveltamis- ja täytäntöönpano-viranomaisilla on aiheesta korkean tason valmiudet. ETSK:lletämä merkitsee muun muassa tiivistä yhteistyötä Brysselin
neuvottelijoiden ja kansallisten sääntelyviranomaisten kanssa.
4.2.6 Yksi ETSK:n merkille panema erityinen lähestymistapa
on kansallisten sääntelyviranomaisten käytäntö esimerkiksi tele-viestinnän alalla. Kansalliset sääntelyviranomaiset noudattavat
samaan aikaan yhteisiä Euroopan laajuisia säännöksiä ja kansal-
lista valvontaa. Nämä käytännöt on myös tutkittava tarkkaan.
4.2.7 Jäsenvaltioita tulee kannustaa tutkimaan kansallisia
säännöksiään ja menettelyjään (kuten jotkin jäsenvaltiot,
esimerkiksi Tanska, tekevät parhaillaan). Täytäntöönpanossailmenee ongelmia usein siksi, että kansallisia säännöksiä jamenettelyjä ei ole sovitettu riittävästi laajojen eurooppalaistenmarkkinoiden mukaisiksi.
4.2.8 Erityinen tapa panna täytäntöön EU:n oikeus on
asettaa soveltamiselle lisäedellytyksiä ja soveltaa säädöksiä vali-koivasti. ETSK katsoo, että voitaisiin ottaa käyttöön yleinensäännös, jonka mukaan jäsenvaltiot osoittavat komissiolle
täytäntöönpanotaulukoin kansallisista täytäntöönpanotoimista
ilmoittaessaan, että toimet ovat täysin yhteisön lainsäädännönmukaisia.
4.2.9 Olisi ehkä toivottavaa, että jäsenvaltiot antaisivat
enemmän ja parempaa tietoa sekä omaan hallintoonsa liitty-vistä että kansalaisten oikeuksista ja velvollisuuksista. Laimin-lyönnit johtuvat usein riittävän tiedon puutteesta. ETSK katsoo,että velvollisuutensa laiminlyöneisiin kansalaisiin ja yrityksiinvoitaisiin kohdistaa kansallisia pakotteita.
4.2.10 Tällä hetkellä neuvottelut EU-lainsäädännön saattami-
sesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ja soveltamisesta rajoit-tuvat pääasiassa hallitusten ja komission kahdenväliseen yhtey-
denpitoon. Tarvitaan enemmän vuorovaikutusta ja joustavuutta.
Kansalliseen lainsäädäntöön saattamisesta ja EU-lainsäädännönsoveltamisesta käydään jo nyt monenvälisiä keskusteluita
kansallisten asiantuntijoiden ryhmissä. Näiden keskustelujenvaikutuksia tulisi vahvistaa. Kaikilla politiikanaloilla tarvitaankaikkien EU:n alueella vaikuttavien toimivaltaisten viranomai-sten välistä järjestelmällistä ja harkitsevaa keskustelua saavute-
tuista tuloksista ja jäsenvaltioiden kokemuksesta. Jälkiarvioinnit
ovat toivottavia.
4.2.11 Kahden jäsenvaltion välisissä yhteyksissä olisi kiinni-
tettävä huomiota virkamiesten keskusteluun uusia jäsenvaltioita
ja ehdokasvaltioita suuresti tukevien onnistuneiden kumppa-nuushankkeiden linjoista.
4.2.12 Direktiivien ja johdetun EU-oikeuden jälkikäteiset
arvioinnit on suoritettava järjestelmällisesti. Koska kuuleminenon ratkaisevan tärkeää säädöskäytännön parantamisen kannalta,samantapaisia menettelyjä tulee ottaa käyttöön jälkikäteisissäarvioinneissa. (
18) Alun perin säädöksen antaneiden elinten ei
tulisi olla vastuussa tällaisista arvioinneista, joihin saattaa
sisältyä myös tulevia tarpeita ja tiettyjen säännösten merkitystä
koskevia pohdintoja.
4.2.13 ETSK katsoo, että keskusteluissa päästään Euroopan
laajuisesti viranomaisten hyväksymien parhaiden käytäntöjen
järjestelmälliseen tunnistamiseen. Jos jäsenvaltioiden välisetoikeudelliset tai hallinnolliset erot estävät parhaiksi tunnistet-tujen käytäntöjen hyväksymisen, kansallisten viranomaistenolisi esitettävä, miten niiden oma menetelmä tai menettely
johtaa samanlaisiin tuloksiin kuin on saatu toisessa jäsenval-
tiossa, jossa sovelletaan parhaita käytäntöjä. Yksi tällaineneräissä jäsenvaltioissa noudatettava hyvä käytäntö perustuuetusijasääntöön. Perusperiaatteena on, että EU:n lainsäädännönsaattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on etusijallakansallisen lainsäädännön täytäntöönpanoon nähden.
4.2.14 Kansalliset viranomaiset ovat yleensä tilivelvollisia
hallitukselle tai ministereille ja lopulta parlamentille. KoskaEU:n oikeuden väärä täytäntöönpano tai täytäntöönpanon
laiminlyönti hankaloittaa kansalaisten ja jäsenvaltioiden etuja
muissa jäsenvaltiossa, ETSK katsoo, että EU:n on ehkä kehitet-tävä uusi käsite keskinäisestä vastuusta toisissa jäsenvaltioissavastaavaa tehtävää hoitaviin viranomaisiin nähden.
4.2.15 Jäsenvaltioiden viranomaisten on selitettävä virkavel-
jilleen hallinnolliset käytäntönsä, muodolliset päätöksensä jamuut EU:n oikeuden täytäntöönpanoon ja noudattamisenvalvonta liittyvät toimensa, jos toisen jäsenvaltion vastaavaatehtävää hoitavat viranomaiset käsittävät nämä käytännöt,
päätökset ja toimet sisämarkkinoiden sujuvaa toimintaa estä-
viksi (
19).
4.2.16 ETSK:lle on tärkeää, että jäsenvaltiot tarkastavat sään-
nöllisesti täytäntöönpanosta ja noudattamisen valvonnasta
vastaavien viranomaisten valmiudet sekä sen, että kansallisetsäännökset ja sääntely samoin kuin hallinnolliset käytännötovat EU:n oikeuden vaatimusten mukaisia.31.1.2006 C 24/58 Euroopan unionin virallinen lehti FI
(18) ETSK:n kyselyn tuloksiin – ks. Liite A – sisältyy esimerkkejä, joissa
korostuu tällaisen jälkikäteisen arvioinnin tarve
(19) Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus perusti hiljattain sääntelytoi-
minnan alan vastuukysymyksiä käsittelevän paneelin. Se saattaa
tarjota hyödyllistä tietoa myös EU:n tasolla.
4.2.17 Jatkossa ehdokasvaltioiden on ennen laajentumista
saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä koko yhteisön sään-nöstö. ETSK toivoo, että niillä on riittävät hallinnollisetvalmiudet käytettävissään, jotta ne voivat panna lainsäädännöntäytäntöön asianmukaisesti ennen kuin ne liittyvät EU:hun.
4.2.18 ETSK katsoo, että jäsenvaltioiden on oltava valmiita
ohjaamaan riittävästi henkisiä ja taloudellisia voimavaroja
täytäntöönpanon ja noudattamisen valvonnan tehokkaaseen
edistämiseen. Komitea panee merkille jyrkän ristiriidanavoimeen koordinointimenetelmään ohjattujen varojen (virka-miehet, kokoukset, asiakirjat) sekä rahoitukseen ja työvoimaanliittyvien vaikeuksien välillä monissa jäsenvaltioissa SOLVIT-keskuksen kaltaisten tärkeiden verkkojen tukemisessa. Myön-
teinen poikkeus tässä suhteessa on esimerkiksi Ruotsi.
4.2.19 On kiinnitettävä aivan erityistä huomiota tuomiois-
tuinten toimivuuteen: niiden erityisenä tehtävänä on tulkita ja
soveltaa välittömästi yhteisön lainsäädäntöä (eli asetuksia) sekä
säännöstön (direktiivien) voimaansaattamisen tuloksena synty-nyttä lainsäädäntöä. Lainsäädännön yhtenäinen tulkinta jasäädösten yhtenäinen soveltaminen viipymättä konkreettisiintapauksiin näyttää olevan hyvin vaikeaa. Siksi tuomareille ja
asianajajille on annettava koulutusta yhteisön oikeudesta,
etenkin kilpailuoikeutta sekä terveyttä ja kuluttajansuojaakoskevasta lainsäädännöstä.
4.3 Komissio
4.3.1 ETSK katsoo, että komission tehtävänä on, sen lisäksi
että se on pyrkinyt parantamaan omien yksiköidensä säädös-käytäntöä, myös edistää EU-lainsäädännön noudattamisen
valvonnasta vastaavien viranomaisten välistä luottamusta, tukea
kansallisten viranomaisten verkkoja, arvioida niiden toimintaajärjestelmällisesti sekä tunnistaa ja levittää parhaita käytäntöjä.Se voi käyttää esimerkiksi tietojärjestelmien kaltaisia erityisväli-neitä viranomaisten välisen päivittäisen hallinnollisenyhteistyön edistämiseen. Tässä suhteessa sisämarkkinoiden
neuvoa-antava komitea on hyödyllinen foorumi komissiolle ja
jäsenvaltioille. Sama pätee komission suunnittelemaan sisä-markkinoiden tiedotuspalveluun, jonka tehtävänä olisi edistääjäsenvaltioiden välistä yhteistyötä.
4.3.2 Niiden rikkomusten ehkäisemiseen tarkoitettujen väli-
neiden lisäksi, joita komissio on esittänyt tiedonannossaanyhteisön lainsäädännön soveltamisen tehokkaammasta valvon-nasta (
20), ETSK:n mielestä on tärkeää myös kehittää edelleen
kansallisten viranomaisten yhteistyötä. Komissio voi olla avuksi
kansallisten käytäntöjen tarkastamisessa, vaikka ne eivät olisi-kaan antaneet aihetta muodollisiin rikkomusmenettelyihin, edis-tämällä ongelmanratkaisua ja parhaista käytänteistä tiedotta-mista.
4.3.3 ETSK suosittelee, että komissiota kehotetaan tarkista-
maan jäsenvaltioiden voimaansaattamisrakenteet — mahdolli-sesti puolueettoman kumppanin avulla — ja tekemään säännöl-
lisiä selvityksiä täytäntöönpanosta ja voimaansaattamisestatulostaulukoiden muodossa.
4.3.4 Kansallisiin tutkimuksiin ja kokemuksiin perustuvia
EU:n rahoittamia koulutusohjelmia, jotka saattavat yhteenammatinharjoittajia kaikkialta Euroopasta, on tuettava. Komis-sion tukeman, kilpailun alalla äskettäin järjestetyn tuomarienkoulutuksen tulokset olivat myönteisiä. Tällaisia alempien ja
ylempien oikeusasteiden tuomareiden sekä hallintovirkamiesten
koulutusohjelmia on laajennettava kaikille asianomaisille aloille,koska tarvittava osaaminen puuttuu yhä usein. Huomiotavoitaisiin kiinnittää myös oikeusasiamiehen rooliin.
4.3.5 Komission olisi etsittävä aktiivisesti vaihtoehtoja
muodollisiin oikeustoimiin, jotka nykyisellään ovat kantelijankannalta usein liian hitaita; 50 prosenttia rikkomusmenette-lyistä kestää yli neljä vuotta. Vaihtoehtoihin kuuluvat ”paketti-
kokoukset” ja SOLVIT-keskuksen kaltaiset välineet. Komissio
saattaa harkita pakettikokousten tulosten julkistamista.
4.3.6 Tulisi pyrkiä löytämään soveliain keino päästä toivot-
tuun lopputulokseen. Tietyissä tapauksissa ja luotettavien
tulosten aikaansaamiseksi jäsenvaltioissa komissio saattaaharkita direktiiviehdotusten sijaan asetusehdotuksia. Ylei-semmin ottaen komission tulisi ottaa huomioon ne ongelmat,jotka saattavat johtua jäsenvaltioiden erilaisista soveltamisme-nettelyistä.
4.3.7 Komitean mielestä komissiolla on oltava tarvittavat
valtuudet ja voimavarat perinteisen tehtävänsä suorittamiseenEU:n oikeuden täytäntöönpanon valvomisessa, sekä uusien
tehtäviensä suorittamiseen, joihin kuuluvat parhaiden käytän-
töjen tunnistaminen ja levittäminen. ETSK suhtautuu myöntei-sesti sisäiseen tarkastukseen, jonka komissio aikoo suorittaavuonna 2006 tämän alan nykyisten menettelyjen ja työmenetel-mien arvioimiseksi.
4.3.8 Komissiota olisi tuettava täytäntöönpanoon ja noudat-
tamisen valvontaan liittyvien toimien selventämisessä. Siihensaatetaan tarvita enemmän resursseja myös komissiossa. Eri
pääosastojen lähestymistapojen välillä tarvitaan tältä osin
enemmän yhtenäisyyttä.
4.4 Hyvä hallintotapa ja yhteiskunta
4.4.1. Täytäntöönpanoa ja noudattamisen valvontaa koskeva
ETSK:n raportointi, kuuleminen ja valvonta ei saa rajoittua
hallintoon ja virkamiehiin. Euroopan parlamentin ja myöskansallisten parlamenttien olisi sitouduttava samaan kehityk-seen. ETSK on tyytyväinen Euroopan parlamentin hiljattaintekemään päätökseen aloittaa lainsäädännön soveltamisen janoudattamisen valvonnan käsittely. Tämä aloite edistää
varmasti kipeästi tarvittavan poliittisen huomion saamista
aiheelle.31.1.2006 C 24/59 Euroopan unionin virallinen lehti FI
(20) KOM(2002) 725 lopullinen, 11.12.2002.
4.4.2 Osana hallintotavan parantamisen aloitetta komissio
ryhtyi laaja-alaisiin kuulemisiin (21). Samaa odotettiin jäsenval-
tioilta. Tietty johdettu oikeus, kuten kilpailua koskevat asetuksettai televiestintää koskevat direktiivit, edellyttää, että kansallisetviranomaiset kuulevat asianosaisia ennen toimenpiteisiin ryhty-
mistä. Eräillä jäsenvaltioilla on tapana pitää julkisia kuulemisia
toimintaperiaatteiden suunnittelun ja arvioinnin tukemiseksi.Useimmat jäsenvaltiot suorittavat jonkinlaisen taloudellisten jaympäristövaikutusten arvioinnin. Vaikutustenarviointiin sisältyykuulemisvaihe ja arviointi. ETSK:n mielestä kyseiset kuulemis-
ja arviointimenettelyt, joissa olennaisilta osin yksilöidään kansa-
laisten ja yritysten tarpeet ja niihin kohdistuvat poliittiset vaiku-tukset, edistävät menettelytapojen ymmärtämistä, vahvistavatniiden oikeutusta ja valmistelevat maaperää menettelytapojenparantamiselle.4.4.3 Prosessien mutkikkuuden vuoksi hyvään hallintota-
paan kuuluu selvittää Euroopan laajuisesti, että toissijaisuudestaja tietyistä hallintoperinteistä huolimatta hallitukset ovat sitou-tuneet tekemään sen, mitä ovat EU:ssa sopineet tekevänsä.Tämä merkitsee sitä, että komission ja jäsenvaltioiden lisäksi
myös yksityisen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan osallistu-
minen on erittäin tervetullutta parannusten aikaansaamiseksi japarhaiden käytäntöjen edistämiseksi.
4.4.4 ETSK:n mielestä oikein tasapainotettua julkisuutta
tarvitaan jo siinä vaiheessa kun komissiolla ja jäsenvaltioilla onkonkreettisia ideoita täytäntöönpanon ja noudattamisenvalvonnan esittämisestä olennaisena osana lainsäädännön para-ntamista.
Bryssel 28. syyskuuta 2005
Euroopan talous- ja sosiaalikomitean
puheenjohtaja
Anne-Marie SIGMUND31.1.2006 C 24/60 Euroopan unionin virallinen lehti FI
(21) Ks. KOM(2002) 713 lopullinen, 11.12.2002.
LIITE
Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausuntoon
Keskustelussa hylättiin seuraavat muutosehdotukset, jotka saivat äänestyksessä vähintään neljänneksen annetuista äänistä:
Kohta 1.2
Muutetaan kuulumaan seuraavasti:
”EU perustuu oikeusvaltioperiaatteeseen. Sillä vahvistetaan sisämarkkinoiden perustaa ja ehkäistään tuotteiden,
henkilöiden tai yritysten alkuperään tai kansallisuuteen perustuva syrjintä. EU:n oikeuden tehokas soveltaminen otta-
malla tarkasti huomioon olemassa olevat sosiaaliset sekä kuluttajansuojaa ja ympäristönsuojelua koskevat velvoitteet
lisää kansalaisten luottamusta EU:n politiikkoihin ja prosesseihin ja tekee EU:sta merkityksellisemmän kansalaisille ja
yrityksille. Tämä edellyttää kuitenkin EU:n oikeuden oikein ajoitettua ja asianmukaista saattamista osaksi jäsenval-
tioiden kansallista lainsäädäntöä.”
Perustelu
Vain jos sisämarkkinoilla noudatetaan edellä mainittuja perusedellytyksiä, varmistetaan toivotut tulokset suurimmalle
osalle kansalaisista. Äskettäin järjestetyt kansanäänestykset (EU:n perustuslaista Ranskassa ja Alankomaissa) ja mielipide-
tiedustelut (Eurobarometri) ovat osoittaneet, että kansalaiset toivovat selkeästi politiikkaa, jonka he voivat kaiken kaik-
kiaan tuntea omakseen.
Äänestystulos
Puolesta: 43
Vastaan: 45Pidättyi: 7
Kohta 2.1
Muutetaan kuulumaan seuraavasti:
”2.1 EY:n perustamissopimus tarjoaa monenlaisia toimenpiteitä sisämarkkinoiden lähentämiseksi ja yhdenmukaista-
miseksi (
1). Kuitenkin 1970-luvun ja 1980-luvun alun kokemusten mukaan täysi yhdenmukaistaminen on
hidasta, vaivalloista ja tarpeetonta. Joissakin tapauksissa vastavuoroiseen tunnustamiseen ja kansalliseen valvon-
taan perustuvista toimenpiteistä onkin ollut helpompi neuvotella ja ne on ollut helpompi toteuttaa. Ne ovat
olleet myös tehokkaampia kaupan ja sijoitusten vapauttamisessa asettamatta kohtuutonta säännösten noudatta-
misen taakkaa. Alkuperämaaperiaatteen kattavaa soveltamista varten on kuitenkin luotava ensin tarvittavat
edellytykset noudattamalla eriytettyä lähestymistapaa, jossa annetaan etusija korkean työntekijöiden ja kulutta-
jien suojan sekä asianmukaiset ympäristöstandardit varmistavalle yhdenmukaistamiselle yksittäisillä aloilla. Vain
näin voidaan toteuttaa riittävän laadukkaat sisämarkkinat. ETSK esitti vastaavan kehotuksen myös helmikuussa
2005 (2) antamassaan palveludirektiiviä koskevassa lausunnossa. On kuitenkin myös huomattava, että EU on
tullut uuteen vaiheeseen, jota luonnehtii hallintokulttuurien erojen lisääntyminen. Tämän vuoksi saatetaan
haluta säännöstön uudistamista yhdentymisen ja hyvien käytänteiden edistämiseksi.”
Perustelu
Tässä käsiteltävässä lausunnossa ei yleisesti ottaen tulisi kyseenalaistaa yhdenmukaistamista, sillä se olisi asiatonta, kun
ajatellaan palveludirektiivistä annetun lausunnon yhteydessä käytyä pitkää keskustelua, jonka jälkeen lopulta päästiin
yhteisymmärrykseen. Keskustelun tulosten mainitseminen tässä yhteydessä parantaa ETSK:n lausuntojen keskinäistä
johdonmukaisuutta ja täydentää myös sisällöllisesti tässä käsiteltävää harmonisointiin liittyvää aihetta.31.1.2006 C 24/61 Euroopan unionin virallinen lehti FI
(1) EY:n perustamissopimuksen 94–97 artikla.
(2) EUVL C 221, 8.9.2005.
Äänestystulos
Puolesta: 44
Vastaan: 48Pidättyi: 9
Seuraava erityisjaoston lausunnon kohta korvattiin ehdotetulla muutoksella, vaikka tekstin säilyttämisen kannalla oli yli
neljäsosa äänestäneistä.
Kohta 1.1
”1.1 Toimivat sisämarkkinat ovat keskeinen osa Euroopan yhdentymistä. Ne antavat yhdentymiselle oikeutuksen
tuomalla merkittäviä etuja kansalaisille ja liiketoimille.”
Äänestystulos
Puolesta: 38Vastaan: 44
Pidättyi: 1031.1.2006 C 24/62 Euroopan unionin virallinen lehti FI