PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

Ehdotuksen tausta ja perustelut

Euroopan unioni pyrkii luomaan yhdennetyn, kestävän ja kokonaisvaltaisen EU:n muuttoliikepolitiikan, joka perustuu solidaarisuuteen ja oikeudenmukaiseen vastuunjakoon ja joka toimii tehokkaasti sekä rauhallisina että kriisiaikoina. Euroopan muuttoliikeagendan hyväksymisestä alkaen Euroopan komissio on pyrkinyt toteuttamaan toimenpiteitä, joilla vastataan sekä välittömiin että pitkän aikavälin haasteisiin, joita liittyy muuttovirtojen tehokkaaseen ja kokonaisvaltaiseen hallintaan.

Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä perustuu sääntöihin, joilla määritellään, mikä jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua hakevista henkilöistä (mukaan lukien turvapaikanhakijoiden sormenjälkitietokanta), sekä yhteisiin vaatimuksiin, jotka koskevat turvapaikkamenettelyjä, vastaanotto-olosuhteita ja kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden aseman tunnustamista ja suojelua. Lisäksi Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto tukee jäsenvaltioita Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän täytäntöönpanossa.

Vaikka Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kehittämisessä on saavutettu merkittävää edistystä, jäsenvaltioiden välillä on edelleen suuria eroja käytettävissä menettelyissä, turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa, hyväksymisasteissa ja kansainvälistä suojelua saaville henkilöille myönnettävän suojelun muodossa. Nämä erot lisäävät edelleen liikkumista ja turvapaikkashoppailua, luovat vetotekijöitä ja johtavat lopulta siihen, että vastuu suojelun tarjoamisesta sitä tarvitseville jakautuu epätasaisesti jäsenvaltioiden kesken.

Viimeaikaiset massamaahantulot ovat osoittaneet, että Euroopassa tarvitaan toimiva ja tehokas turvapaikkajärjestelmä, jolla voidaan varmistaa oikeudenmukainen ja kestävä vastuun jakaminen jäsenvaltioiden välillä, tarjota riittävät ja asianmukaiset vastaanotto-olosuhteet kaikkialla EU:ssa, käsitellä nopeasti ja tehokkaasti EU:ssa tehdyt turvapaikkahakemukset ja varmistaa tehtyjen päätösten laadukkuus, jotta kansainvälistä suojelua tarvitsevat todella saavat sitä. Samaan aikaan EU:n on puututtava maahantulijoiden laittomiin ja vaarallisiin kuljetuksiin ja lopetettava salakuljettajien liiketoimintamalli. Tätä tarkoitusta varten sellaisten henkilöiden turvapaikkahakemukset, jotka eivät ole oikeutettuja kansainväliseen suojeluun, on käsiteltävä nopeasti ja heidät on palautettava sen jälkeen nopeasti. Toisaalta suojelua tarvitseville on luotava turvallisia ja laillisia tapoja päästä EU:hun kolmansista maista. Se on myös osa laajempaa kumppanuutta tärkeimpien alkuperä- ja kauttakulkumaiden kanssa.

Komissio esitteli 6. huhtikuuta 2016 Euroopan turvapaikka- ja maahanmuuttolainsäädännön rakenteellisen uudistamisen painopisteet tiedonannossaan ”Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistaminen ja laillisten maahanpääsyväylien kehittäminen”. Siinä esitetään toteutettavat toimet, joilla edetään kohti inhimillisempää, oikeudenmukaisempaa ja tehokkaampaa eurooppalaista turvapaikkapolitiikkaa sekä paremmin hallittua laillista maahanmuuttoa koskevaa politiikkaa.

Komissio esitti 4. toukokuuta 2016 ensimmäisen joukon ehdotuksia, joilla pyritään uudistamaan Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää tiedonannossa määritettyjen kolmen painopisteen mukaisesti. Ehdotukset koskevat oikeudenmukaisen ja kestävän Dublin-järjestelmän perustamista sen määrittämiseksi, mikä jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, Eurodac-järjestelmän lujittamista edelleen liikkumisen valvomiseksi paremmin ja laittoman muuttoliikkeen torjunnan helpottamiseksi sekä Euroopan turvapaikkaviraston perustamista Euroopan turvapaikkajärjestelmän toimivuuden varmistamiseksi. Nämä ehdotukset olivat ensimmäiset osat Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän rakenteen uudistamisessa.

Toisella paketilla komissio saattaa päätökseen Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamisen antamalla neljä uutta ehdotusta: ehdotus turvapaikkamenettelydirektiivin korvaamiseksi asetuksella, jolla yhdenmukaistetaan jäsenvaltioissa nykyisin käytettävät erilaiset menettelyt ja luodaan todellinen yhteinen menettely; ehdotus aseman määrittelyä koskevan direktiivin korvaamiseksi asetuksella, jolla vahvistetaan suojelua tarvitsevien henkilöiden aseman tunnustamista ja kansainvälistä suojelua saaville henkilöille myönnettäviä oikeuksia koskevat yhdenmukaiset vaatimukset, sekä ehdotus vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin tarkistamiseksi, jotta voitaisiin entisestään yhdenmukaistaa vastaanotto-olosuhteita EU:ssa, parantaa turvapaikanhakijoiden kotoutumismahdollisuuksia ja vähentää turvapaikanhakijoiden edelleen liikkumista. Jatkotoimena 6. huhtikuuta 2016 antamalleen sitoumukselle parantaa laillisia maahantuloväyliä EU:hun komissio ehdottaa myös jäsenneltyä unionin uudelleensijoittamiskehystä, jolla luodaan hallitumpi lähestymistapa kansainväliseen suojeluun EU:ssa ja varmistetaan järjestäytyneitä ja turvallisia muuttoväyliä EU:hun kansainvälisen suojelun tarpeessa oleville henkilöille. Tavoitteena on vähentää asteittain kannustimia laittomaan maahantuloon.

Nämä ehdotukset ovat välttämätön osa Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kattavaa uudistusta, ja ne liittyvät läheisesti toisiinsa. Tämän turvapaikkalainsäädännön uudistamista koskevan toisen lainsäädäntöehdotuspaketin myötä on nyt saatu valmiiksi kaikki osatekijät, jotka tarvitaan, jotta voidaan luoda vakaa, johdonmukainen ja yhtenäinen, yhteisiin, yhdenmukaistettuihin ja yhtä aikaa tehokkaisiin ja suojeleviin sääntöihin täysin Geneven yleissopimuksen mukaisesti perustuva Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä.

Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä, jota olemme kehittämässä edelleen, on sekä tehokas että suojeleva, ja se on suunniteltu varmistamaan, että kansalliset turvapaikkajärjestelmät vastaavat täysin toisiaan, jolloin kannustimet edelleen liikkumiseen vähenevät. Tämä lujittaa keskinäistä luottamusta jäsenvaltioiden välillä ja johtaa hyvin toimivaan Dublin-järjestelmään.

Järjestelmä takaa, että turvapaikanhakijoita kohdellaan tasapuolisesti ja asianmukaisesti riippumatta siitä, missä päin EU:ta he ovat. Se tarjoaa työkalut, joita tarvitaan sellaisten henkilöiden tunnistamiseksi nopeasti, jotka aidosti tarvitsevat kansainvälistä suojelua, ja niiden palauttamiseksi, jotka eivät ole suojelun tarpeessa. Se on suotuisa kaikkein heikoimmassa asemassa oleville ja tiukka sitä mahdollisesti väärinkäyttäville kunnioittaen kuitenkin aina perusoikeuksia. Yhteinen järjestelmä on myös kustannustehokas ja riittävän joustava mukautuakseen monimutkaisiin haasteisiin, joita jäsenvaltioilla on tällä alalla.

Tämän ehdotuksen tavoitteet

Aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä vahvistetaan edellytykset, joiden perusteella hakija voi saada turvapaikan ja toissijaista suojelua, sekä tällaisen aseman saaneiden henkilöiden oikeudet. Vaikka nykyinen aseman määrittelyä koskeva uudelleenlaadittu direktiivi on edistänyt jossain määrin kansallisten sääntöjen lähentymistä, vaikuttaa siltä, että jäsenvaltioiden välillä on edelleen eroja hyväksymisasteissa sekä päätöksissä siitä, minkä tyyppisen suojeluaseman kukin jäsenvaltio myöntää. Lisäksi jäsenvaltioiden politiikassa on huomattavaa vaihtelua myönnettyjen oleskelulupien pituudessa sekä oikeuksien saamisessa. Myöskään aseman lakkaamista koskevia nykyisiä säännöksiä ei noudateta järjestelmällisesti käytännössä, mikä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltiot eivät aina varmista, että kansainvälistä suojelua myönnetään ainoastaan niin pitkäksi aikaa kuin riski joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa jatkuu, vaikka EU:n lainsäädännössä näin säädetään. Lisäksi eräät aseman määrittelyä koskevaan uudelleenlaadittuun direktiiviin sisältyvät säännöt, joissa vahvistetaan hakijoiden aseman tunnustamista koskevat yhteiset perusteet, ovat luonteeltaan valinnaisia (mm. hakijan velvollisuus perustella hakemuksensa, säännöt, jotka liittyvät alkuperämaassa annettavan suojelun arviointiin, valinnaiset poistamisperusteet) ja jättävät jäsenvaltioille paljon harkintavaltaa.

Edellä mainitut erot hyväksymisasteissa ja niiden oikeuksien tasossa, jotka kansallisissa turvapaikkajärjestelmissä liitetään kuhunkin suojeluasemaan, viittaavat vahvasti siihen, että tarvitaan yhdenmukaisempi lähestymistapa. Erot saattavat kannustaa kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä hakemaan turvapaikkaa niissä jäsenvaltioissa, joissa oikeuksien tason ja hyväksymisasteen katsotaan olevan muita korkeammalla, mieluummin kuin siinä jäsenvaltiossa, joka olisi Dublin-sääntöjen mukaan vastuussa heidän hakemustensa käsittelystä. Lisäksi kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden mahdolliseen edelleen liikkumiseen on puututtava selventämällä, että heidän on pysyttävä siinä jäsenvaltiossa, joka on myöntänyt heille suojelua.

Jos suojelun tarpeen jatkumista ei tarkisteta, suojelusta tulee tosiasiassa luonteeltaan pysyvää, mikä luo kansainvälistä suojelua tarvitseville lisäkannusteen tulla EU:hun sen sijaan, että turvaa haettaisiin muualta, kuten alkuperämaata lähempänä olevista maista.

Osoitetun yhdenmukaistamistarpeen sekä ehdotettujen muutosten laajuuden vuoksi ehdotetaan, että nykyinen direktiivi korvataan asetuksella. Suoran sovellettavuuden ansiosta muutos edistäisi jo itsessään lähentymistä ja takaisi yhdenmukaisuuden myös ehdotetun turvapaikkamenettelyasetuksen kanssa.

Edellä esitetyistä syistä ehdotuksella on seuraavat tavoitteet: