Erityiskertomus nro 5/2002 naudanliha-alan yhteisen markkinajärjestelyn laajaperäistämispalkkiojärjestelmästä sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 290 , 25/11/2002 s. 0001 - 0022



Erityiskertomus nro 5/2002 naudanliha-alan yhteisen markkinajärjestelyn laajaperäistämispalkkiojärjestelmästä sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2002/C 290/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> TIIVISTELMÄ I. Tilintarkastustuomioistuin on toimittanut tarkastuksen, joka koski laajaperäistämispalkkiojärjestelmää(1) eli naudanliha-alan yhteiseen markkinajärjestelyyn kuuluvaa suoraa naudanlihapalkkiojärjestelmää, jonka tarkoituksena on kannustaa ympäristön kannalta kestävää laajaperäistä maataloustuotantoa ja pienentää naudanlihan ylituotantoa (ks. kohdat 2 ja 4). Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, kuinka hyvin laajaperäistämispalkkiojärjestelmällä on edistetty laajaperäistä karjankasvatusta EU:ssa, sekä tutkia Agenda 2000:n yhteydessä uudistetun järjestelmän täytäntöönpanoa (ks. kohdat 10-12). II. Kaksi kolmasosaa EU:ssa tuotettavasta naudanlihasta on peräisin lypsykarjasta (osuus tosin pienenee vähitellen - ks. kohdat 6 ja 7), josta ei tavanomaisesti makseta laajaperäistämispalkkiota ja jota yleensä kasvatetaan voimaperäisemmin kuin naudanlihan tuotantoon erikoistunutta emolehmäkarjaa. Laajaperäistämispalkkiojärjestelmän menot olivat kaudella 1994-2000 yhteensä 4 039,4 miljoonaa euroa, ja palkkiosta hyötyivät erityisesti ne jäsenvaltiot, joissa on huomattavan paljon emolehmäkarjaa (ks. kohta 41). III. Yksi laajaperäistämispalkkiojärjestelmän puutteista korjattiin Agenda 2000 -uudistuksen yhteydessä, kun eläintiheyttä laskettaessa päätettiin ottaa huomioon nautaeläinten todellinen määrä (ks. kohta 3) ja kun käyttöön otettiin laidunmaata koskeva vaatimus (ks. kohdat 14.b ja 18). Eläintiheys on ainoastaan summittainen perusta voimaperäisen ja laajaperäisen maatalouden erottamiseksi toisistaan (ks. kohdat 17-20). IV. Laajaperäistämispalkkiojärjestelmän ohella sovelletaan pinta-alaperusteisia maatalouden ympäristötuki- ja maaseudun kehittämisjärjestelmiä (ks. kohta 21), ja kahden eläintiheysrajan järjestelmässä kahden tärkeimmän eläinpalkkiojärjestelmän eläintiheyttä koskevia vaatimuksia ollaan parhaillaan tiukentamassa laajaperäistämispalkkiojärjestelmässä edellytetylle tasolle (ks. kohta 20). V. Järjestelmän täytäntöönpanossa oli ongelmia kaikissa tarkastuksen kohteena olleissa jäsenvaltioissa (ks. kohdat 22-28). Puutteita havaittiin tarkastusmenettelyissä ja nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmissä, ja joitakin ongelmia oli myös rehualojen määrittelyssä ja mittauksessa (ks. kohdat 29-32). Joillekin tuottajille maksettiin laajaperäistämispalkkiota ilman erityistä pyyntöä (ks. kohta 33). VI. Komissiolla ei ole riittävästi tietoa laajaperäistämispalkkiojärjestelmän vaikutuksista (ks. kohdat 34 ja 35). Järjestelmä toimii laajaperäisen karjankasvatuksen harjoittajien tulotukena, mutta sen vaikutus laajaperäiseen karjankasvatukseen on vähäinen. Sillä ei pystytä tehokkaasti kannustamaan voimaperäisen maatalouden harjoittajia käyttämään laajaperäisiä tuotantomenetelmiä eikä sillä pystytty edistämään laajaperäistä karjankasvatusta (ks. kohdat 36-45). VII. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio arvioisi laajaperäistämispalkkiojärjestelmän vaikuttavuuden ja tehokkuuden sekä sen yhdenmukaisuuden muiden järjestelmien, kuten maatalouden ympäristötuki- ja luonnonhaittakorvausjärjestelmän kanssa. Olisi pohdittava asetusten muuttamista riskinarvioinnin ja valvonnan heikkouksien käsittelemiseksi (ks. kohta 53). JOHDANTO Taustaa Laajaperäistämispalkkiojärjestelmän sääntelykehys 1. Tammikuun 2000 alusta voimaan tulleiden Agenda 2000 -uudistusten myötä naudanliha-alan yhteisessä markkinajärjestelyssä(2) tarjotaan tuottajille suoraa tukea, jolla korvataan hintojen laskemisesta ja varastoinnin, vientitukien ja tuonninvalvonnan muodossa saatavan markkinatuen vähenemisestä aiheutuvat tulonmenetykset. Suorat tuet koostuvat sonnien ja härkien kasvattajille maksettavasta erityispalkkiosta, emolehmäkarjan (eli erityisesti lihan vuoksi jalostettavan ja kasvatettavan karjan) kasvattamisesta maksettavasta palkkiosta, kaikenlaisten nautaeläinten teurastuspalkkiosta sekä eläinkohtaisten tukien ja/tai pinta-alatukien muodossa maksettavista lisäpalkkioista(3) (nämä kaksi tukimuotoa otettiin käyttöön Agenda 2000 -uudistusten myötä). Karjasta, josta maksetaan jo "erityispalkkiota" tai "emolehmäpalkkiota", voidaan maksaa lisäksi laajaperäistämispalkkiota. 2. Laajaperäistämispalkkiojärjestelmä otettiin käyttöön vuoden 1992 yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) uudistuksen(4) yhteydessä. Järjestelmän tarkoituksena on myöntää tukea naudanlihan tuotantoon erikoistuneille tuottajille, jotta heidän kilpailuasemaansa voitaisiin parantaa verrattuna voimaperäisen ja osittain intensiivisen naudanlihantuotannon harjoittajiin, jotka ovat saaneet kilpailuetua viljan markkinahintojen laskun ansiosta (ks. kohta 4). Järjestelmän tukikelpoisuusperiaatteita määriteltäessä pyrittiin ottamaan huomioon tilojen eläintiheys, eli kunkin tilan rehuntuotantomahdollisuudet suhteessa siellä pidettyjen eläinten lukumäärään ja lajiin. Laajaperäistämispalkkio maksettiin, jos tuottaja noudatti tiettyä eläintiheyden enimmäismäärää niiden eläinten osalta, joista haettiin erityispalkkiota ja emolehmäpalkkiota. Järjestelmää on muutettu kahdesti lisäpalkkioiden määrän nostamiseksi ja kahden eläintiheysrajan järjestelmän käyttöön ottamiseksi. Jälkimmäisen muutoksen tarkoituksena on ollut laajaperäistämispalkkiojärjestelmän vaikuttavuuden lisääminen siten, että niille tiloille maksetaan enemmän tukea, joissa noudatetaan alempaa eläintiheysrajaa (ks. taulukko 1). Taulukko 1 Laajaperäistämispalkkion määrä >TAULUKON PAIKKA> 3. Eläintiheyden laskemisessa otetaan huomioon eläinten määrä suhteessa eläinten laidunmaana olevaan rehualaan(5). Eläinten määrä lasketaan "eläinyksiköinä" (ey). Tällä hetkellä yhdeksi eläinyksiköksi lasketaan sonnit, lehmät ja muu yli kaksivuotias nautakarja, kun taas vähintään kuusi kuukautta ja enintään kaksi vuotta vanha nautakarja vastaa 0,6:ta eläinyksikköä ja lampaat ja vuohet vastaavat kukin 0,15:tä eläinyksikköä. Voimassa oleva eläintiheyden enimmäismäärä (kaksi eläinyksikköä/hehtaari), joka oikeuttaa tuen saamiseen nautaeläinten palkkiojärjestelmistä, perustuu nitraattidirektiivissä säädettyyn orgaanisista lähteistä peräisin olevan typen enimmäismäärään, joka on 170 kiloa hehtaarilta. 4. Laajaperäistämispalkkiojärjestelmän tavoitteita ei ole määritelty selvästi siitä annetuissa asetuksissa, mutta järjestelmä tarkoittaa toimia, joiden tavoitteena on pienentää naudanlihan ylituotantoa ja edistää ympäristön kannalta kestävää maataloustuotantoa ja parantaa elintarvikkeiden laatua(6) erityisesti torjumalla kasvavaa suuntausta voimaperäiseen tuotantoon ja kannustamalla laajaperäistä naudanlihantuotantoa(7). Tuotannon hallintaa koskevat tavoitteet lisättiin vuonna 1996(8) ja ympäristötavoitteet Agenda 2000 -uudistusten myötä(9). Tälle järjestelmälle ja muille yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmille on yhteistä maataloustulojen tukemisen yleistavoite. Tilintarkastustuomioistuin huomautti varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuksessaan(10), että eläintiheyden laskentamenetelmässä otettiin huomioon ainoastaan eläimet, joista oli haettu nautaeläinpalkkiota, ja suositti kaikkien tilan eläinten huomioon ottamista järjestelmässä. Kyseinen puute korjattiin Agenda 2000 -uudistuksessa, jossa järjestelmän nimi muutettiin (Extensification Payments Scheme)(11). Tästä lähtien otettiin huomioon kaikki tilalla kasvatettava nautakarja sekä tietyt lampaat ja vuohet. Lisäksi 1. tammikuuta 2000 otettiin käyttöön tiukemmat tukikelpoisuusperusteet (ks. kohdat 14-16). Laajaperäistämispalkkio ei kuulu maatalouden ympäristötoimenpiteiden mukaisesti myönnettäviin laajaperäistämispalkkioihin. Tilintarkastustuomioistuin käsitteli maatalouden ympäristötoimenpiteitä erityiskertomuksessaan ympäristönäkökohtien tuomisesta yhteiseen maatalouspolitiikkaan(12). Mitä on laajaperäistäminen? 5. Käsitteitä "laajaperäinen viljely" ja "laajaperäistäminen" ei ole määritelty asianomaisessa lainsäädännössä. Laajaperäisenä karjankasvatuksena pidetään yleisesti karjankasvatusta, jossa eläimet saavat ravintonsa maasta, jolla ne laiduntavat, kun taas karjan tehokasvatuksessa eläimet pidetään yleensä sisätiloissa koko elinkauden ajan tai suurimman osan siitä ja niitä ruokitaan ostetulla rehulla. Voimassa olevassa naudanliha-alan yhteisessä markkinajärjestelyssä laajaperäisen ja voimaperäisen tuotantotavan erottamiseksi toisistaan on asetettu eläintiheyttä koskevat rajat (eli kutakin käytettävissä olevaa rehualahehtaaria kohti pidettävien eläinten enimmäismäärä) (ks. taulukko 1) ja täsmennetty, että vähintään puolet rehualasta olisi pidettävä laidunmaana (ks. kohta 14 b). Laajaperäistämisen ja naudanlihantuotannon välinen yhteys 6. Ainoastaan kolmannes EU:n naudanlihasta on peräisin naudanlihaan erikoistuneesta tuotannosta (eli emolehmäkarjasta, joka kuuluu lihakarjarotuun ja jota pidetään lihantuotantotarkoituksessa), vaikka kyseinen osuus onkin kasvamassa(13) (ks. kohta 7). Loput naudanlihasta on peräisin lypsykarjasta. Lypsylehmille ei myönnetä tärkeimpiä nautaeläintukia (emälehmäpalkkiota tai erityispalkkiota) eikä laajaperäistämispalkkiota (poikkeuksista kohdassa 45), ja niitä kasvatetaan yleensä voimaperäisemmin kuin muuta karjaa riittävän maidontuotannon varmistamiseksi. Suuntaus voimaperäiseen karjankasvatukseen maitoalalla todettiin myös komission vuonna 1999 teettämässä tutkimuksessa(14) nautakarjan kasvattamismenetelmistä EU:ssa. Tutkimuksesta kävi muun muassa ilmi, että EU:n erikoistuneista maitotiloista yhteensä 40 prosentissa eläintiheys oli suurempi kuin kaksi eläinyksikköä hehtaarilta, kun taas erikoistuneiden naudanlihatilojen osalta osuus oli 23 prosenttia. Vaikka jäsenvaltioiden tilanteissa on eroja, emolehmien eläintiheys suhteessa käytettävissä olevaan laidunmaahan ei yleensä ylitä yhtä eläintä hehtaarilta. Erikoistuneen naudanlihantuotannon osuus on kasvanut EU:ssa 7. Naudanlihan keskihinta EU:ssa laski vuosina 1995-1999 noin 8 prosenttia(15), ja EU:n nautakarjan määrä pieneni hieman, niin että urospuolisen karjan ja lypsykarjan vähentymistä tasoitti emolehmien määrän hienoinen nousu(16). Näin ollen emolehmäkarjasta peräisin olevan EU:n naudanlihantuotannon osuus on kasvanut samalla, kun lypsylehmien osuus kaikesta EU:n karjasta pieneni 73 prosentista 63 prosenttiin vuosina 1990-2000(17). 8. Niiden eläinten määrä pysyi samana, joista saatiin emolehmäpalkkiota ja erityispalkkiota vuosina 1995-1999, eli palkkiota maksettiin noin kolmanneksesta eläimiä. Myös laajaperäistämispalkkiojärjestelmän piiriin kuuluvan karjan määrä lisääntyi hieman. Tilanne vaihteli eri osissa EU:ta, mutta kaikissa jäsenvaltioissa Espanjaa lukuun ottamatta nautakarjan kokonaismäärä pieneni tai lisääntyi vain hieman. 9. Espanjassa sen sijaan nautakarjan määrä lisääntyi lähes 14 prosenttia (796000 eläintä). Espanjalaiset tuottajat voidaan perinteisesti jakaa kahteen luokkaan: he joko kasvattavat karjaa tai lihottavat ne teurastettavaksi lähellä suurkaupunkialueita, joissa liha kulutetaan. EU:n naudanlihapalkkiojärjestelmä on kuitenkin ollut yksi tekijöistä, jotka ovat edistäneet "yhdennettyjen" tilojen kehittymistä. Näissä tavoitteena on tuottaa mahdollisimman paljon lisäarvoa tuotantoyksiköissä, niin että niissä eläimet sekä kasvatetaan että lihotetaan teurastettavaksi(18). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteet ja tarkastustapa 10. Tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuksessaan tekemä tärkein laajaperäistämistä koskeva suositus pantiin täytäntöön Agenda 2000 -uudistuksissa (ks. kohta 4). Tilintarkastustuomioistuin päätti kuitenkin vuonna 2000 tarkastella uudestaan laajaperäistämisen edistämiskysymystä erityisesti uudistusten myötä kasvaneiden laajaperäistämispalkkiojärjestelmään liittyvien menojen osalta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli tutkia uudistetun laajaperäistämispalkkiojärjestelmän täytäntöönpanoa tarkastuskäynnin kohteena olevissa jäsenvaltioissa ja pohtia, kuinka hyvin järjestelmällä on edistetty laajaperäistä karjankasvatusta EU:ssa. Lisäksi tarkasteltiin kyseisen järjestelmän toimintaa naudanlihantuottajien tulojen tukemisen kannalta. 11. Komissio ei ole määritellyt yksityiskohtaisia ja mitattavissa olevia tavoitteita, joten tilintarkastustuomioistuin tarkasteli seuraavia seikkoja tutkiessaan, edistettiinkö laajaperäistämispalkkiojärjestelmällä laajaperäistämistä: a) kuinka tehokkaasti laajaperäisen maatalouden harjoittajat saatiin luopumaan tuotannon voimaperäistämisestä; b) kuinka hyvin voimaperäisen maatalouden harjoittajia kannustettiin laajaperäistämään tuotantoaan. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli erityiskertomuksessaan ympäristönäkökohtien tuomisesta yhteiseen maatalouspolitiikkaan, kuinka hyvin laajaperäistämispalkkiojärjestelmällä on saavutettu ympäristönsuojelua koskevat tavoitteet. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan käsitellyt suoraan muita elintarvikkeiden laatuun ja tuotannon hallintaan liittyviä kysymyksiä, sillä niihin vaikuttavat kaikki naudanliha-alan toimet. 12. Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnit komissioon sekä viiteen jäsenvaltioon (Espanja, Ranska, Irlanti, Itävalta ja Yhdistynyt kuningaskunta). Tarkastajat tutkivat asianomaisten jäsenvaltioiden tai alueiden hallintomenettelyjä. Tämän lisäksi he osallistuivat 15:een paikallisten viranomaisten edunsaajien tiloille tekemään tarkastuskäyntiin ja tutkivat 30 laajaperäistämispalkkiojärjestelmän edunsaajien hakulomaketta kussakin maassa tai alueella kaudelta 1993-2000 arvioidakseen järjestelmän vaikutuksia edunsaajien toimintaan. RAHOITUSTA KOSKEVAT TIEDOT 13. Laajaperäistämispalkkiojärjestelmän menot varainhoitovuonna 2000 (raportointivuosi 2001) olivat 913,8 miljoonaa euroa(19) (ks. taulukko 2 naudanliha-alan kokonaismenojen kehityksestä vuodesta 1994 alkaen laajaperäistämispalkkiojärjestelmä mukaan luettuna). Yli 80 prosenttia järjestelmän menoista jakautuu Ranskan ja sen jälkeen Yhdistyneen kuningaskunnan, Irlannin ja Espanjan kesken. Vuodesta 1999 (viimeinen vuosi ennen Agenda 2000:n järjestelmäuudistusta) vuoteen 2000 niiden eläinten määrä pieneni, joista maksettiin molempia peruspalkkioita (emolehmäpalkkiota tai erityispalkkiota)(20) sekä laajaperäistämispalkkiota (ks. taulukko 3). Tilanne kuitenkin vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen, ja uudistuksen pitkän aikavälin vaikutukset laajaperäistämispalkkiojärjestelmään kelpuutettavien eläinten määrän kannalta eivät ole vielä nähtävissä (ks. kaavio 1 laajaperäistämispalkkiojärjestelmän menoista vuodesta 1994 lähtien jäsenvaltioittain esitettynä ja ks. kaavio 2 järjestelmän menojen kehityksestä). Taulukko 2 Naudanliha-alan menot >TAULUKON PAIKKA> HUOM. Laajaperäistämispalkkiota on maksettu vuodesta 1994. Lähde: Maatalouden pääosasto, EMOTR-menojen kehitys vuosina 1994-2001. Varainhoitovuoden 2002 talousarvio. Taulukko 3 Naudanlihan erityispalkkioon, emolehmäpalkkioon ja laajaperäistämispalkkioon oikeutetun karjan määrä - Soveltamisvuodet 1999 ja 2000((Maksuvuodet 2000 ja 2001.)) >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Maatalouden pääosaston linjan D2 valmisteluasiakirjat. Kaavio 1 Laajaperäistämispalkkiojärjestelmän menot vuosina 1994-2000: yhteensä 4 039,4 milj. euroa >PIC FILE= "C_2002290FI.000801.TIF"> Lähde: EMOTR:n tukiosaston taloudelliset selvitykset. Kaavio 2 Laajaperäistämispalkkiojärjestelmän menojen kehitys EU:ssa >PIC FILE= "C_2002290FI.000901.TIF"> HUOM. Menojen kasvu vuodesta 1997 vuoteen 1998 johtuu siitä, että käyttöön otettiin matalampi eläintiheysraja, jonka noudattamisesta maksetaan suurempi palkkio. Lähde: EMOTR:n tukiosaston taloudelliset selvitykset. LAAJAPERÄISTÄMISPALKKIOJÄRJESTELMÄN RAKENNE Agenda 2000 -uudistuksen mukanaan tuomat merkittävät muutokset 14. Merkittävimmät 1. tammikuuta 2000 voimaan tulleet muutokset olivat seuraavat: a) kaikki tilan nautaeläimet(21) otetaan lukuun (ks. kohta 4); b) neuvoston asetuksen (EY) N:o 1254/ 1999 12 ja 13 artiklassa tarkoitetusta ilmoitetusta rehualasta vähintään puolet olisi pidettävä laiduntavien eläinten laidunmaana(22), mukaan luettuna maa, jolla kasvatetaan heinää ja säilörehua; c) maata, josta saadaan peltokasvien tukea, ei voida enää laskea rehualaksi laajaperäistämispalkkiojärjestelmässä, vaikka näin voidaan tehdä emolehmäpalkkiojärjestelmässä ja naudanlihan erityispalkkiojärjestelmässä. 15. Eläintiheyden laskemisen vakiomenetelmässä eläinyksiköt lasketaan ottamalla huomioon tuottajan tilalla tiettyinä eläintenlaskentapäivinä olevien eläinten määrä. Yksinkertaistetussa menetelmässä tuottajat sitoutuvat pitämään eläinten määrän jatkuvasti tietyn enimmäismäärän rajoissa. Kreikka, Espanja, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta ovat valinneet yksinkertaistetun menetelmän, sillä se vähentää viranomaisten ja niiden laajaperäisen maatalouden harjoittajien hallinnollista taakkaa, jotka eivät todennäköisesti ylitä eläintiheyttä koskevia vaatimuksia (ks. kohta 44). 16. Järjestelmän tukikelpoisuusperusteena jäsenvaltiot voivat lisäksi soveltaa joko yhtä alhaista eläintiheysrajaa tai kahden eläintiheysrajan järjestelmää, jossa eri rajan osalta maksetaan eri palkkio(23) (ks. taulukko 1). Kuusi jäsenvaltiota (Saksa, Kreikka, Espanja, Itävalta, Portugali ja Ruotsi) ovat päättäneet soveltaa ainoastaan yhtä eläintiheysrajaa ja maksaa suurempaa laajaperäistämispalkkiota niille tuottajille, joiden tiloilla eläintiheys on alhainen. Muut jäsenvaltiot ovat valinneet kahden eläintiheysrajan järjestelmän, jossa palkkiot ovat pienemmät(24). Espanjan ja Itävallan viranomaiset ilmoittivat tilintarkastustuomioistuimelle valinneensa ainoastaan yhden eläintiheysrajan, jotta tuottajat hyötyisivät suuremmista lisämaksuista, sillä suurin osa kyseisten maiden tuottajista pystyy helposti noudattamaan alempaa eläintiheysrajaa. Ranskan, Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat tilintarkastustuomioistuimelle valinneensa kahden eläintiheysrajan järjestelmän, sillä näin tuottajat voivat vähentää tuotantoaan useiden vuosien aikana ja/tai useammat tuottajat hyötyvät järjestelmästä. Eläintiheys on ainoastaan summittainen tapa määritellä laajaperäiset tuotantomenetelmät 17. Kun laajaperäistämispalkkiojärjestelmän eläintiheyttä koskevissa laskuissa otetaan huomioon nautakarja, lampaat ja vuohet, saadaan aikaan karkea jako voimaperäisten ja laajaperäisten tuottajien välille, sillä useat epäsuotuisten alueiden karjankasvattajat kasvattavat tiloillaan sekä lampaita että nautakarjaa. Kiintiön haltijan tilan eläintiheyttä laskettaessa otetaan huomioon nautakarjan osalta(25) kaikki tilalla fyysisesti olevat eläimet, mutta lampaiden ja/tai vuohien tapauksessa lasketaan ainoastaan ne eläimet, jotka kuuluvat palkkiojärjestelmään riippumatta siitä, ovatko eläimet fyysisesti tilalla. Lampaista ja vuohista palkkiota maksetaan ainoastaan yli vuoden vanhoista naaraista eikä urospuolisia eläimiä tai alle vuoden vanhoja karitsoja oteta mukaan eläintiheyslaskuihin. 18. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1254/1999 mukaisesti puolet ilmoitetusta rehualasta on oltava laidunmaata, joksi määritellään "ruohoalue, joka paikallisen maanviljelyskäytännön mukaan on tarkoitettu laiduntaville nautaeläimille ja/tai lampaille"(26) (ks. kohta 14 b). Näin ollen laajaperäistämispalkkiojärjestelmässä ilmoitetun rehualan ei välttämättä tarvitse olla nautaeläinten laidunmaata, vaikka palkkiota maksetaankin nautaeläimistä eikä lampaista. Järjestelmä ei kannusta tuottajia alentamaan eläintiheyttä 19. Asetuksessa vahvistettujen eläintiheyttä koskevien rajoitusten tarkoituksena on rajoittaa voimaperäistä naudanlihan tuotantoa(27). Laajaperäistämispalkkion maksaminen eläinkohtaisesti kannustaa kuitenkin niitä tuottajia, joiden tilojen eläintiheys ei ole lähellä asetettuja rajoja, maksimoimaan tuotantonsa annetuissa rajoissa, jolloin he myös saavat mahdollisimman paljon tukea (ks. kohdat 37-44). Yhdistyneessä kuningaskunnassa Countryside Commission teetti asiasta kattavan tutkimuksen, josta saatiin vastaavat tulokset(28). 20. Jotta tuottaja voisi saada myös laajaperäistämispalkkiota, hänen on saatava myös emolehmäpalkkiota ja naudanlihan erityispalkkiota. Näissä kahdessa palkkiojärjestelmässä sovelletaan kahden eläinyksikön eläintiheyttä niiden eläinten määrään, joista on jätetty palkkiohakemus(29). Syksyllä 2000 alkaneen BSE-kriisin johdosta yksi neuvoston vuonna 2001 käyttöön ottamista toimista naudanlihan tuotannon vähentämiseksi tulevaisuudessa oli edistää laajaperäistämistä ottamalla käyttöön tiukemmat eläintiheysvaatimukset kahdessa edellä mainitussa palkkiojärjestelmässä. Vaatimusta rajoittaa tilan eläintiheys enintään kahteen eläinyksikköön hehtaarilta tiukennetaan 1,9 eläinyksikköön vuonna 2002 ja 1,8 eläinyksikköön vuodesta 2003(30). Näin eläinpalkkiojärjestelmien eläintiheysvaatimukset saadaan samalle tasolle kuin laajaperäistämispalkkiojärjestelmässä (ks. taulukko 1). Vuodesta 2003 sovelletaan kahden eläintiheysrajan järjestelmää, ja tällöin käyttöön otettava rajoitus 1,8 eläinyksikköä hehtaarilta on sama kaikissa kolmessa järjestelmässä (ks. kohta 16)(31). Eläinpalkkiojärjestelmien ja uudistetun laajaperäistämispalkkiojärjestelmän väliset eläintiheyslaskelmat eroavat toisistaan kuitenkin rehualan perusteella (ks. kohdat 14 b ja 18) sekä eläintiheyslaskelmissa huomioon otettavien eläinten määrän perusteella (ks. kohdat 15 ja 17). Laajaperäistämispalkkiojärjestelmä ja muut järjestelmät 21. Laajaperäinen naudanlihantuotanto ja kotieläinten sekakasvatus tapahtuu useimmiten sellaisilla alueilla EU:ssa, joissa maan laadun, epäsuotuisten luonnonolojen ja ilmaston vuoksi tarjolla ei ole vaihtoehtoisia maatalouden tulonlähteitä. Suorien nautaeläin- ja lammaspalkkioiden lisäksi näiden alueiden kotieläinkasvattajat voivat saada myös EU:n rahoittamaa pinta-alaperusteista maatalouden ympäristötukea ja epäsuotuisten alueiden luonnonhaittakorvausta. Näitä tukia täytäntöön panevat organisaatiot eivät yleensä ole samoja kuin laajaperäistämispalkkiojärjestelmää hallinnoivat organisaatiot. Kyseisistä järjestelmistä saatavan tuen edellytyksenä on hyvän maatalouskäytännön ja eläintiheysrajoitusten, jotka lasketaan eri tavoin kunkin järjestelmän edellytysten mukaisesti, noudattaminen. Näin ollen laajaperäisen maatalouden harjoittajat voivat saada useita korvauksia siitä, että he pitävät tilalla rajoitetun määrän eläimiä: eläintä kohti laskettavaa laajaperäistämispalkkiota ja ympäristötuki- ja luonnonhaittakorvausjärjestelmistä maksettavaa pinta-alaperusteista tukea. LAAJAPERÄISTÄMISPALKKIOJÄRJESTELMÄN TÄYTÄNTÖÖNPANO TARKASTUKSEN KOHTEENA OLLEISSA JÄSENVALTIOISSA Eläintietokantojen puutteet aiheuttivat ongelmia 22. Nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintitietokantojen(32) luominen oli tarkoitus saada päätökseen 1. tammikuuta 2000. Jäsenvaltiot voivat käyttää tietokantoja eläinyksikkömäärän määrittelemisessä, mikäli tietokanta tarjoaa jäsenvaltion mielestä riittävän varmuuden tietojen oikeellisuudesta. Muutoin jäsenvaltioiden on määriteltävä eläinyksiköt kultakin tuottajalta eläintenlaskentapäivinä saatujen tietojen perusteella(33). 23. Vaikka säännöstössä ei tietokantojen hyödyntämistä vaadita, niiden käyttö helpottaa eläinyksiköiden ja eläintiheyden laskemista. Tarkastuskäyntien aikaan (marraskuu 2000-heinäkuu 2001) ainoastaan Itävalta pystyi hyödyntämään tietokantaansa kyseiseen tarkoitukseen. Espanjassa, Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa kaikki karja ei sisältynyt tietokantoihin, ja laajaperäistämispalkkiota hakeneiden tilojen eläintiheys laskettiin niiden vuoden varrella eläinlaskentapäivinä toimittamien tietojen perusteella. Eläintietokantojen tietoja voitiin hyödyntää paikalla toimitetuissa tarkastuksissa Itävallassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa muttei Espanjassa tai Irlannissa. 24. Ranskassa viranomaiset käyttivät nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmää eläinyksikköjen laskemiseksi laajaperäistämispalkkiojärjestelmää varten, vaikka järjestelmän toiminnassa ja tietojen oikeellisuudessa oli puutteita(34). Nautaeläinten kasvattajille lähetettiin vasta toukokuussa 2001 vahvistettavaksi lomakkeet, joissa oli asiaankuuluvat tiedot tiloilla pidettävästä karjasta vuonna 2000. Tästä syystä 20 prosenttia emolehmistä maksettavasta laajaperäistämispalkkiosta ja kaikki urospuolisesta nautakarjasta maksettavat laajaperäistämispalkkiot maksettiin säännöksissä säädetyn määräpäivän eli 30. kesäkuuta 2001 jälkeen(35). Lomakkeet toimitettiin karjatiloille asianmukaisesti 95:stä departementista ainoastaan viidessä. Yhteensä 19 departementissa yli 25 prosenttia lomakkeista toimitettiin virheellisesti, ja näistä kahdeksassa virheellisten toimitusten osuus oli yli 40 prosenttia. Saône-et-Loiren departementissa lomakkeet lähetettiin 13513 karjatilalliselle, vaikka departementissa on ainoastaan 6045 karjatilaa. Lisäksi lomakkeissa oli usein virheitä: Saône-et-Loiren osalta tutkittiin 30 tuottajalomaketta, joista 12:ssa (40 prosentissa) oli virheitä. Vendéen departementin tapauksessa menettely oli ongelmattomampi, sillä 30:stä lomakkeesta ainoastaan kahdessa oli virheitä(36). Järjestelmän tarkastukset olisi kohdennettava paremmin 25. Maksajavirastojen on tarkastettava paikalla vähintään 10 prosenttia eläintukihakemuksista ja 5 prosenttia pinta-alatukihakemuksista, jotka valitaan riskinarvioinnin ja jätettyjen hakemusten edustavuuden perusteella(37). 26. Kaikissa tarkastuksen kohteena olleissa jäsenvaltioissa laajaperäistämistarkoituksessa tehdyt eläin- ja pinta-alatukitarkastukset toimitettiin erikseen erillisten riskinarviointien perusteella, ja valvonnasta vastasivat joskus eri yksiköt. Laajaperäistämispalkkiojärjestelmään kuuluvissa eläintukitarkastuksissa, joihin yhteisön tarkastajat osallistuivat, jäsenvaltioiden tarkastusviranomaiset tutkivat järjestelmällisesti rehualan ja maankäytön ainoastaan Espanjassa ja joissakin tapauksissa Yhdistyneessä kuningaskunnassa. 27. Irlantia ja Ranskaa lukuun ottamatta eläin- ja pinta-alatukitarkastusten riskinarvioinneissa arvioitiin erityisiin riskitekijöihin sisältyvän tuottajat, joiden laajaperäistämispalkkiojärjestelmään liittyvä eläintiheys on lähellä sallittua rajaa, sillä näiden tilojen tukikelpoisuus on suurimmassa vaarassa (jos tarkastuksessa havaitaan, että rehuala on ilmoitettu hieman todellista suuremmaksi tai eläinten määrä hieman todellista pienemmäksi). Irlannissa laajaperäistämispalkkiojärjestelmän eläintukitarkastuksissa ei tutkittu kyseistä riskitekijää, ja Ranskassa sitä ei tutkittu järjestelmään liittyvissä pinta-alatukitarkastuksissa. Nautojen tarkastusmenetelmät vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen 28. Jäsenvaltioille on jätetty harkintavaltaa sen päättämisessä, kuinka yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä annetussa asetuksessa edellytetyt tarkastukset toteutetaan(38). Tarkastusmenetelmät ovat erilaiset eri jäsenvaltioissa, mutta tulokset eivät ole täysin tyydyttäviä. Seuraavat esimerkit osoittavat, että useimpien tarkastuskohteena olleiden jäsenvaltioiden toteuttaman valvonnan vaikuttavuutta ja tehokkuutta voitaisiin parantaa vahvistamalla parhaita käytäntöjä ja varmistamalla näin, että kaikkia EU:n tuottajia kohdellaan yhdenmukaisesti. a) Laajaperäistämispalkkiojärjestelmää koskevat tarkastukset Irlannissa, Espanjassa ja Ranskassa on vuodesta 2001 toteutettu samanaikaisesti kahden eläinpalkkiojärjestelmän valvonnan yhteydessä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa on otettu käyttöön tehokkaampi yhdennetty lähestymistapa, jossa tarkastus kattaa kaikki eläinpalkkiojärjestelmät ja niihin sisältyvät fyysiset ja asiakirjojen perusteella toimitetut tarkastukset. b) Irlannissa laajaperäistämispalkkiojärjestelmää varten lasketut eläinyksiköt täsmäytetään tuottajien kotieläinrekistereiden kanssa tiettyinä päivinä, mutta eläinten fyysiset ja asiakirjojen perusteella toimitettavat tarkastukset koskevat ainoastaan niitä eläimiä, joille on haettu tukea kahdesta eläinpalkkiojärjestelmästä. Eläintietokannasta saatavia luetteloita ei ole käytetty (ks. kohta 23), täydellistä eläinlaskentaa ei ole tehty eikä eläinten määrää ole täsmäytetty tilan eläinrekisterin kokonaismääriin. c) Ranskassa ei tarkastettu ilmoitusten määräaikojen noudattamista eikä hakemusten perustana olevia asiakirjoja. Kaikkea nautakarjaa ei tarkastettu eikä eläinten fyysistä sijaintia vahvistettu. Pinta-alatukitarkastusten osalta rehualatarkastuksista vastaava yksikkö(39) ei vahvistanut rehualaa laajaperäistämispalkkiojärjestelmää tai eläintiheyttä koskevia laskutoimituksia varten. d) Ranskassa ja Espanjassa tuottajien ei edellytetty kokoavan kaikkia eläimiä yhteen tarkastusta varten ja korvamerkinnät tarkastettiin tietyn välimatkan päästä tarvittaessa kiikareiden avulla. Näin ollen ei voida taata, että eläimet tunnistettiin oikein. Laajaperäistämispalkkiojärjestelmän täytäntöönpanossa on poikkeamia Rehurapsi luetaan Skotlannissa rehukasviksi toisin kuin Englannissa 29. Pinta-alatukea saavia alueita ei lueta rehualaksi(40). Tämän kriteerin mukaisesti Englannin viranomaiset ovat sulkeneet pois laajaperäistämispalkkioon oikeuttavasta rehualasta ne alueet, joille on istutettu rehurapsia (ja joille ei myönnetä pinta-alatukea), kun taas Skotlannissa rapsia pidetään rehukasvina. Yhdistyneen kuningaskunnan viljelijöitä kohdellaan siis epäjohdonmukaisesti. Maan viranomaiset pyysivät lokakuussa 2000 komissiolta ohjeistusta. Vastauksessaan komissio toteaa selvästi, että voimassa olevassa lainsäädännössä ei eroteta toisistaan eri tyyppisiä rapsin siemeniä, joten mitään rapsin siemeniä ei pitäisi lukea laajaperäistämispalkkiojärjestelmään kuuluvaksi rehuksi. Itävallassa alppilaidunten (Almen) rehuala on ilmoitettu todellista suuremmaksi 30. Yli puolet nautakarjatilallisista vie karjansa (yli 300000 eläintä) joka kesä alppilaitumille (Almen) laiduntamaan. Itävallassa on noin 10000 alppilaidunta, joiden yhteenlaskettu pinta-ala on 1,6 miljoonaa hehtaaria, josta puolet luetaan rehualaksi. Tämä rehuala edustaa noin kolmannesta Itävallan rehualasta. Alppilaidunten laidunkestävyys on huomattavasti pienempi kuin muun laidunmaan. Suurin osa alppilaitumista on julkisessa omistuksessa, ja Almin hallintoviranomaiset (Almbewirtschafter) ovat vastuussa niiden jakamisesta yksityisille tuottajille. 31. Alppilaidunten kokonaisalue perustuu maarekisterissä oleviin tietoihin, mutta tuottajat käyttävät perusteena Almin hallintoviranomaisen arvioita ilmoittaessaan osuutensa rehualasta. Itävallan alueviranomaiset ovat hyödyntäneet vuodesta 1998 ilmakuvia todellisen rehualan määrittämiseksi. Itävallan maksajavirasto ei kuitenkaan ole saanut kyseisiä tietoja eikä näin ollen ole voinut käyttää niitä ilmoitetun alppilaitumien rehualan vertaamiseksi ilmakuvien avulla määriteltyyn todelliseen rehualaan. 32. Itävallan viranomaiset toimittivat vuonna 2000 yhteensä 554 tarkastusta paikalla. Ilmakuvat oli tarkastuksen yhteydessä saatavilla yhteensä 185 alppilaitumesta. Kun ilmoitettua 43200 hehtaarin rehualaa verrattiin ilmakuvien avulla määriteltyyn rehualaan, todelliseksi rehualaksi saatiin ainoastaan 26167 hehtaaria, mikä on 61 prosenttia ilmoitettua vähemmän. Ero johtuu siitä, että Almin viranomaiset olivat arvioineet alppilaidunalueen huomattavasti todellista suuremmaksi maarekisterissä olevien tietojen perusteella. Ongelma havaittiin, kun ilmakuvia alettiin hyödyntää vuonna 1998. Niitä on kuitenkin käytetty vain joillakin Itävallan alueilla, kuten Salzburgin osavaltiossa soveltamisvuonna 2001. Salzburgin osavaltiossa vuonna 2000 ilmoitettu rehuala oli kahden sattumanvaraisesti valitun alppilaitumen tapauksessa 52 prosenttia ja 33 prosenttia todellista suurempi, ja jos ilmoitetun rehualan sijasta otetaan huomioon todellinen rehuala, tilintarkastustuomioistuimen 11 tarkastamasta tilasta viisi menettäisi oikeuden laajaperäistämispalkkioon. Tukikelpoisille tuottajille maksettiin Ranskassa laajaperäistämispalkkiota ilman erityistä pyyntöä 33. Vuodesta 2000 lähtien kaikkien tuottajien, jotka hakevat laajaperäistämispalkkiota, on ilmoitettava tästä pinta-alatukihakemuksessaan. Vaatimusta ei noudatettu Ranskassa, jossa laajaperäistämispalkkio maksettiin kaikille siihen oikeutetuille tuottajille edellyttäen, että he olivat palauttaneet yksityiskohtaiset tiedot tilalla kasvatettavasta karjasta vuonna 2000. KOMISSIOLLA EI OLE TARPEEKSI TIETOJA LAAJAPERÄISTÄMISPALKKIOJÄRJESTELMÄN VAIKUTUKSISTA 34. Komissio tarvitsee riittäviä ja ajantasaisia hallinnointia koskevia tietoja, jotta se voi seurata, onko järjestelmä pantu asianmukaisesti täytäntöön ja onko asetetut tavoitteet saavutettu. Maatalouden pääosaston naudanlihan markkinoiden hallinnointiyksiköllä on tiedot eläimistä, joista maksetaan tukea eläinpalkkiojärjestelmien mukaisesti, ja niistä eläimistä, joista maksetaan myös laajaperäistämispalkkioita. Komissio saa riittävästi tietoa järjestelmän asianmukaisesta täytäntöönpanosta hyödyntämällä näitä tietoja yhdessä muiden pääasiassa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä saatujen tietojen kanssa. Se ei ole kuitenkaan vielä kerännyt tietoja järjestelmällisesti arvioidakseen laajaperäistämispalkkiojärjestelmän vaikutusta laajaperäisiin tuotantomenetelmiin eikä se ole asettanut tätä varten selkeitä tavoitteita tai mitattavia suoritusindikaattoreita. LAAJAPERÄISTÄMISPALKKIOJÄRJESTELMÄN VAIKUTUKSET 35. Lukuun ottamatta Agenda 2000 -uudistuksen yhteydessä tehtyä selvitystä laajaperäistämispalkkiojärjestelmästä tai eläinpalkkiojärjestelmistä ei ole tehty arvioita(41) eikä komissiolla ole käytettävissään jäsenvaltioiden kyseisellä alalla toteuttamia arvioita tai tutkimuksia. Järjestelmä on yksi toimista tulotuen tarjoamiseksi laajaperäisen maatalouden harjoittajille 36. Laajaperäistämispalkkio on yksi toimista, joilla laajaperäisen karjankasvatuksen harjoittajille tarjotaan tulotukea. Järjestelmästä aiheutuvat talousarviomenot olivat vuonna 2001 noin 19 prosenttia (914 miljoonaa euroa) karjankasvattajille maksettaviin suoriin tukiin perustuvien järjestelmien yhteenlasketuista talousarviomenoista (4862 miljoonaa euroa - ks. taulukko 2). Yhdessä nämä tuet muodostavat huomattavan osan tuottajien tuloista, ja niillä voidaan kannustaa tuottajia jatkamaan maataloustuotantoa alueilla, jotka saattaisivat muuten jäädä asumattomiksi. Esimerkiksi Ranskassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa, joiden osuus laajaperäistämispalkkiojärjestelmän menoista on yli puolet (ks. kaavio 1), useiden naudanlihatuottajien toiminta on riippuvaista suorista nautaeläintuista(42), joita ilman tuottajat tekisivät vielä suurempaa tappiota tai eivät lainkaan voittoa. Järjestelmällä ei pystytä kannustamaan voimaperäisen maatalouden harjoittajia käyttämään laajaperäisiä tuotantomenetelmiä 37. Laajaperäistämispalkkiojärjestelmän vaikutuksia laajaperäiseen karjankasvatukseen voidaan tarkastella kahdesta näkökulmasta: kuinka järjestelmällä on ylläpidetty nykyisiä laajaperäisiä tuotantomenetelmiä tai kannustettu voimaperäisen maatalouden harjoittajia siirtymään vähemmän voimaperäisiin menetelmiin. Käytännössä tuottajien päätöksiin vaikuttavat myös muut tekijät laajaperäistämispalkkiojärjestelmän lisäksi. Tärkeitä tekijöitä ovat muun muassa maan ja rakennusten saatavuus ja hinta, luonnonolot, muut tuet, maataloushinnat, kulutuskysyntä, BSE-taudin ja muiden eläintautien vaikutukset sekä vientimahdollisuudet. 38. Laajaperäistämispalkkiota maksetaan ainoastaan tuottajille, joille on jo myönnetty emolehmäpalkkiota tai naudanlihan erityispalkkiota ja joiden on jo nämä palkkiot saadakseen noudatettava sellaisia eläintiheyden enimmäisvaatimuksia, jotka sulkevat pois erityisen voimaperäistä maataloutta harjoittavat tuottajat. 39. Laajaperäistämispalkkiojärjestelmällä kannustetaan ainoastaan niitä tuottajia pienentämään tilojensa eläintiheyttä, joiden tiloilla se on lähellä tai yli sallitun rajan (he joko pienentävät eläinten määrää tai lisäävät rehualaa), sillä näin he saavat kaiken kaikkiaan enemmän tukea. Jotkut tuottajat ovat voineet lisätä eläintiheyttä sallituissa rajoissa ja saada laajaperäistämispalkkiota. Järjestelmän avulla ei pystytty edistämään tehokkaasti laajaperäistä maataloutta, vaikka siitä on erityisen paljon hyötyä laajaperäistä maataloutta harjoittaville tiloille 40. Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo todennut(43), laajaperäistämispalkkiojärjestelmän pääasiallinen heikkous (ennen Agenda 2000 -uudistusta) oli se, että järjestelmän tukikelpoisuusperusteita arvioitaessa ei otettu huomioon todellista eläintiheyttä. Naudanlihantuottajat saattoivat näin ollen hyötyä suuremmista eläintuista joko jättämällä pois naudanlihan erityispalkkiota tai emolehmäpalkkiota koskevista hakemuksista tietyn määrän eläimiä saadakseen alhaisemman teoreettisen eläintiheyden. Näin tuottajat saivat laajaperäistämispalkkiota kaikesta ilmoitetusta karjasta. Toinen keino oli hakea tukea ainoastaan 15 eläimestä, sillä pientuottajien ei edellytetä noudattavan eläintiheysvaatimuksia nautaeläinpalkkioita saadakseen. Nämä puutteet korjattiin Agenda 2000 -uudistuksen myötä (ks. kohta 4). 41. Yli 65 prosenttia EU:n karjasta, josta kaudella 1994-2000 maksettiin joko naudanlihan erityispalkkiota tai emolehmäpalkkiota, oli oikeutettu myös laajaperäistämispalkkioon (ks. kaavio 3). Kaksi kolmannesta EU:n emolehmäkarjasta on keskittynyt Ranskaan, Irlantiin ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, joissa karjankasvatus on perinteisesti ollut laajaperäistä. Näissä maissa laajaperäistämispalkkioon oikeutetun emolehmäkarjan osuus oli suurempi: Ranskassa 80 prosenttia, Irlannissa 75 prosenttia ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa 76 prosenttia(44). Samalla aikavälillä alle 5 prosenttia laajaperäistämispalkkiojärjestelmän maksuista kohdistui jäsenvaltioihin, joissa vallalla on voimaperäinen nautakarjankasvatus (taloudellisen merkityksen mukaisessa järjestyksessä: Italia, Belgia, Tanska ja Alankomaat). Kaavio 3 Laajaperäistämispalkkioon oikeutetun karjan prosentuaalinen osuus keskimäärin vuosina 1994-1999 >PIC FILE= "C_2002290FI.001401.TIF"> Lähde: Komission valmisteluasiakirja "Beef Premiums: Additional amount for extensive holdings". (1) NEP: naudanlihan erityispalkkio (2) ELP: emolehmäpalkkio (3) LPP: laajaperäistämispalkkio 42. Tarkastajat tutkivat laajaperäistämispalkkiota koskevista hakemuksista poimitut otokset kussakin tarkastuksen kohteena olleessa jäsenvaltiossa ja havaitsivat, että järjestelmällä oli vain vähän vaikutusta tuottajien tekemiin tuotantopäätöksiin (ks. kohta 43 ja taulukko 4)(45). Lisäksi uuden järjestelmän mukaiseen laajaperäistämispalkkioon oikeutetun karjan määrä pieneni soveltamisvuonna 2000 yhteensä 9,2 prosenttia (ks. taulukko 3). 43. Tutkittaessa laajaperäistämispalkkiojärjestelmän edunsaajista kussakin tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa poimittua otosta havaittiin, että 83 prosenttia kaudella 1995-1999 palkkiota hakeneista tuottajista harjoitti jo laajaperäistä maataloutta sellaisena, kuin se on määritelty voimassa olevassa (vuoden 2000 jälkeen annetussa) laajaperäistämispalkkiojärjestelmää koskevassa lainsäädännössä (ks. taulukko 4). Ranskassa 81-100 prosenttia palkkion saajista kaudella 1995-1999 olisi saanut tukea myös siinä tapauksessa, jos kaudella olisi sovellettu tiukempia Agenda 2000 -uudistuksen kriteereitä lukuun ottamatta Vendéen aluetta, jossa harjoitetaan voimaperäisiä ja osittain intensiivisiä tuotantomenetelmiä. Laajaperäistämispalkkiota vuonna 2000 hakeneista tuottajista 89-97 prosenttia oli oikeutettu tukeen, jälleen lukuun ottamatta Vendéen aluetta; kyseisellä alueella sovellettavilla tiukemmilla säännöillä suljetaan pois ne tuottajat, jotka saivat aiemmin laajaperäistämispalkkiota muuttamalla hakemustensa eläintiheyslukuja, ja siellä voimaperäisen maatalouden harjoittajat eivät todennäköisesti siirry laajaperäiseen tuotantoon. Useimmat hakijat pystyisivät helposti noudattamaan eläintiheysvaatimuksia, ja joissakin tapauksissa he voisivat jopa lisätä eläintiheyttä ja saada edelleen palkkiota. Tämä tarkoittaa sitä, että suurin osa laajaperäistä maataloutta (sellaisena kuin se määritellään voimassa olevassa lainsäädännössä) harjoittavista tuottajista tulee edelleen saamaan laajaperäistämispalkkiota. Lisäksi suurin osa tarkastajien paikalla tapaamista tuottajista totesi, etteivät he todennäköisesti muuttaisi tuotantomenetelmiään uudistetun laajaperäistämispalkkiojärjestelmän myötä. Taulukko 4 Tarkastuskohteena olleiden jäsenvaltioiden tuottajien palkkiohakemuksista poimittujen otosten tarkastelun tulokset >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen tutkimat tuottajien asiakirjat. 44. Yhteensä 89 prosenttia palkkiota hakeneista tuottajista Espanjassa, 43 prosenttia Irlannissa ja 44 prosenttia Yhdistyneessä kuningaskunnassa (52 prosenttia Skotlannissa ja 40 prosenttia Englannissa) hakee laajaperäistämispalkkiota yksinkertaistetun järjestelmän kautta, jolloin he sitoutuvat pitämään eläintiheyden tietyn rajan alapuolella kaikkina aikoina. Tämä tarkoittaa, että kyseiset tuottajat ovat todennäköisesti laajaperäisen maatalouden harjoittajia. 45. Itävallassa ja Suomessa tuottajat voivat saada laajaperäistämispalkkiota lypsylehmistä(46). Itävallassa suurin osa laajaperäistä maataloutta harjoittavista tiloista sijaitsee vuoristoalueilla, ja niillä kasvatetaan perinteisesti lypsykarjaa. Useimmat näistä tiloista saavat tulevaisuudessa enemmän laajaperäistämispalkkiota tukeen oikeuttavien eläinten määrän kasvaessa, eikä niiden tarvitse muuttaa karjan koostumusta tai tuotantotapojaan. Vuosina 1999-2000 Itävallan laajaperäistämispalkkiojärjestelmän menot yli kaksinkertaistuivat 15,5 miljoonasta eurosta 37,98 miljoonaan euroon, josta 15,1 miljoonaa euroa oli lypsylehmistä maksettavaa laajaperäistämispalkkiota(47). Vaikka tilat, joilla kasvatetaan sekaisin lypsy- ja lihakarjaa, ovat tavallisia myös muilla EU:n epäsuotuisilla vuoristoalueilla, joissa vallalla ovat laiduntamiseen perustuvat tuotantomenetelmät, ainoastaan Itävallassa ja Suomessa maksettiin laajaperäistämispalkkiota lypsylehmistä. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Päätelmät 46. Alkuperäisessä laajaperäistämispalkkiojärjestelmässä mukaan luettiin ainoastaan eläinpalkkiojärjestelmissä ilmoitetut nautaeläimet, mikä tarkoitti, että jotkut tuottajat saivat palkkion muuttamalla eläinpalkkiojärjestelmiä koskevia hakemuksiaan sen sijaan, että he olisivat siirtyneet harjoittamaan laajaperäistä maataloutta tai jatkaneet sitä. Uudistetussa järjestelmässä on ratkaistu tämä ongelma (ks. kohdat 4 ja 14) ottamalla huomioon eläintiheyden laskemisessa kaikki tilalla todellisuudessa oleva karja. 47. Eläintiheyden laskeminen on edelleen likimääräistä, sillä tilalla olevien lampaiden ja vuohien todellista määrää ei huomioida (ks. kohta 17) ja ainoastaan lampaiden laidunmaaksi tarkoitettu maa luetaan tukeen oikeuttavaksi rehualaksi (ks. kohta 18). Lisäksi karjankasvattajat hyötyvät tuista eniten maksimoidessaan tuotantonsa (ks. kohta 19). 48. Laajaperäistämispalkkiojärjestelmän ja maatalouden ympäristötuki- ja luonnonhaittakorvausjärjestelmien samanaikainen soveltaminen johtaa siihen, että laajaperäisen maatalouden harjoittajat saavat tukea useista tukijärjestelmistä (ks. kohta 21) ja kahden eläintiheysrajan järjestelmässä eläinpalkkiojärjestelmien eläintiheyttä koskevat vaatimukset lähenevät laajaperäistämispalkkiojärjestelmän vaatimuksia (ks. kohta 20). 49. Nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmässä havaitut ongelmat ovat mutkistaneet laajaperäistämispalkkiojärjestelmän hallinnointia kaikissa tarkastuksen kohteena olleissa jäsenvaltioissa Itävaltaa lukuun ottamatta (ks. kohdat 22-24). 50. Puutteita havaittiin riskinarvioinnissa, jonka perusteella tarkastukset kohdennettiin Irlannissa ja Ranskassa (ks. kohta 27), ja kaikkien tarkastuksen kohteena olleiden jäsenvaltioiden toteuttamissa tarkastuksissa oli heikkouksia (ks. kohta 28). 51. Ongelmia havaittiin tiettyjen rehualojen (alppilaitumet) mittaamisessa Itävallassa ja rehualan (rehurapsi) määrittelemisessä Yhdistyneessä kuningaskunnassa (ks. kohdat 29-32). Järjestelmän hallinnoinnissa oli ongelmia Ranskassa, sillä siellä tukikelpoisille tuottajille maksettiin laajaperäistämispalkkiota ilman erillistä pyyntöä (ks. kohta 33). 52. Vaikka komissiolla on tietoja laajaperäistämispalkkiojärjestelmän hallinnoimiseksi, niitä ei kuitenkaan ole riittävästi järjestelmän vaikutuksen arvioimiseksi lukuun ottamatta Agenda 2000 -uudistuksen yhteydessä tehtyä selvitystä (ks. kohta 34) eikä mitään arvioita ole vielä laadittu (ks. kohta 35). Järjestelmällä on ollut vain vähän vaikutusta karjankasvatusmenetelmiin, kun tarkastellaan voimaperäisen karjankasvatuksen vähentämistä (ks. kohdat 37-39) tai laajaperäisen karjankasvatuksen edistämistä (ks. kohdat 40-45). Järjestelmä on kuitenkin merkittävä tulonlähde, ja sen avulla laajaperäisen maatalouden harjoittajat voivat jatkaa toimintaansa (ks. kohta 36). Suositukset 53. Komission olisi: a) arvioitava laajaperäistämispalkkiojärjestelmän vaikuttavuutta ja tehokkuutta tulotukivälineenä ottaen huomioon muut tuet, joita järjestelmän edunsaajat voivat myös saada; b) määriteltävä laajaperäistämispalkkiojärjestelmälle selkeät ja keskenään yhdenmukaiset tavoitteet sekä laadittava tukitoimia, jotka on kohdennettu paremmin laajaperäistämisen edistämiseen; c) arvioitava laajaperäistämispalkkiojärjestelmän yhdenmukaisuus muiden järjestelmien, kuten kohdassa 48 mainittujen maatalouden ympäristötuki- ja luonnonhaittakorvausjärjestelmien kanssa; d) pohdittava, kuinka ratkaista kohdassa 47 mainitut heikkoudet ja monimutkaisuudet; e) pyrittävä korjaamaan jäsenvaltioiden toteuttamassa valvonnassa havaitut heikkoudet edistämällä yhtenäistä paikalla tapahtuvaa tarkastuskäytäntöä kaikissa jäsenvaltioissa kaikkien lopullisten edunsaajien saamien palkkioiden osalta; f) parannettava riskinarviointia koskevia vaatimuksia eläin- ja pinta-alatuista toimitettavien tarkastusten osalta, jotta otettaisiin huomioon erityiset riskitekijät ja pystyttäisiin näin valitsemaan ne tuottajat, joiden tilojen eläintiheys on lähellä laajaperäistämispalkkiojärjestelmän rajaa. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 17. ja 18. heinäkuuta 2002 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Juan Manuel Fabra Vallés presidentti (1) Järjestelmän englanninkielinen nimi "Extensification Premium Scheme" muutettiin muotoon "Extensification Payment Scheme" 1. tammikuuta 2000. (2) Neuvoston asetus (EY) N:o 1254/1999, annettu 17 päivänä toukokuuta 1999, naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä (EYVL L 160, 26.6.1999). (3) On olemassa myös "kausiporrastuspalkkio", joka voidaan myöntää teurastuskauden ulkopuolella teurastetuista eläimistä. Palkkioon liittyvät menot eivät kuitenkaan ole merkittävät, ja siitä hyötyvät vain jotkin jäsenvaltiot. (4) Neuvoston asetus (ETY) N:o 805/68, annettu 27 päivänä kesäkuuta 1968, naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä (EYVL L 148, 28.6.1968), sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksilla (ETY) N:o 2066/92, annettu 30 päivänä kesäkuuta 1992 (EYVL L 215, 30.7.1992), (EY) N:o 2417/95, annettu 13 päivänä lokakuuta 1995 (EYVL L 248, 14.10.1995), ja (EY) N:o 2222/96, annettu 18 päivänä marraskuuta 1996 (EYVL L 296, 21.11.1996). (5) Rehuala tarkoittaa tilan alaa, joka on koko vuoden käytössä eläinten kasvatukseen. Laajaperäistämispalkkiojärjestelmän mukaisesti rehualasta puolet olisi oltava laidunmaata, joka on paikallisen maanviljelyskäytännön mukaisesti tarkoitettu laiduntaville eläimille, ja lopun olisi oltava maata, jolla kasvatetaan rehukasveja. (6) YMP:n kehitys ja tulevaisuus: komission mietintö (KOM(91) 100 lopullinen, 1.2.1991). (7) Asetuksen (ETY) N:o 805/68 muuttamisesta annetun asetuksen (ETY) N:o 2066/92 johdanto-osa. (8) Asetuksen (ETY) N:o 805/68 muuttamisesta annetun asetuksen (ETY) N:o 2222/96 johdanto-osa. (9) Asetuksen (EY) N:o 1254/1999 johdanto-osan 14 kappale. (10) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 4.44 (EYVL C 348, 18.11.1997). (11) Neuvoston asetus (EY) N:o 1254/1999. Komission asetus (EY) N:o 2342/1999, annettu 28 päivänä lokakuuta 1999, naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1254/1999 yksityiskohtaisista säännöistä palkkiojärjestelmien soveltamisen osalta (EYVL L 281, 4.11.1999). (12) Erityiskertomus nro 14/2000 ympäristönäkökohtien tuomisesta yhteiseen maatalouspolitiikkaan kattaa kaikkien YMP:n järjestelmien ympäristönäkökohdat. Yhteisten markkinajärjestelyiden ympäristövaikutuksia vuoden 1992 jälkeen käsittelevän osan kohdat 19-26 ja kohta 92 kattavat kotieläinjärjestelmät (EYVL C 353, 8.12.2000). (13) Lähde: "YMP 2000 alustava asiakirja, Naudanliha-ala - tilanne ja tulevaisuuden näkymät", komissio, huhtikuu 1997. (14) Institut National de la Recherche Agronomique (INRA): "Typologie des systèmes d'élevage dans l'Union européenne - Étude réalisée à partir du Réseau d'Information Comptable Agricole (RICA)", loppukertomus, toukokuu 1999. Taulukko 6.4. (15) Hinnat vaihtelevat eläinluokan, jäsenvaltion ja kauden mukaan. Esimerkiksi vuoden 1995 kahdeksannen viikon ja vuoden 1999 kahdeksannen viikon välisenä aikana nuorten sonnien (laatuluokka A R3) EU:n keskihinta laski 312,85 eurosta 288,529 euroon ja härkien (laatuluokka C R3) keskihinta 298,419 eurosta 274,058 euroon sadalta teuraspainokilolta. Vuosien 1996 ja 2000 BSE-kriisien vuoksi hinnat alenivat myös jyrkästi joksikin aikaa. Hintalähde: "EU market situation for bovine live cattle and carcasses", maatalouden pääosasto, 1. maaliskuuta 2001. (16) Lähde: Eurostatin New Cronos -tietokanta. (17) Lähde: Eurostatin New Cronos -tietokanta. (18) Lähde: Espanjan maatalous-, kalastus- ja elintarvikeministeriö. (19) Lähde: komission asiakirja EMOTR:n tukiosaston menoista vuonna 2001, budjettikohta B1-2 1 2 5. (20) Vuosina 1999-2000 erityispalkkiota ja emolehmäpalkkiota saavan karjan määrä pieneni 517870 eläimellä: emolehmäpalkkiota saavan karjan määrä pieneni huomattavasti 590120 eläimellä, mutta tätä kompensoi erityispalkkiota saavan karjan määrän lievä kasvu 72250 eläimellä. (21) Yli kuuden kuukauden ikäinen karja. (22) Neuvoston asetus (EY) N:o 1254/1999, I luku Suorat tuet, 1 jakso Palkkiot, 6 alajakso Laajaperäistämispalkkio, 13 artikla. (23) Neuvoston asetus (EY) N:o 1254/1999. (24) Lähde: maatalouden pääosasto. (25) Yli kuuden kuukauden ikäinen karja. (26) Neuvoston asetus (EY) N:o 1254/1999, I luku Suorat tuet, 1 jakso Palkkiot, 6 alajakso Laajaperäistämispalkkio, 13 artiklan 3 kohdan c alakohta. (27) Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1254/1999 johdanto-osan 13 kappale. (28) Countryside Commission, loppukertomus, maaliskuu 1998, 1 osa, päätelmät ja suositukset, kohta 4.3.2. (29) Neuvoston asetus (EY) N:o 1254/1999, I luku Suorat tuet, 1 jakso Palkkiot, 5 alajakso Eläintiheys, 12 artiklan 2 kohdan a alakohta. (30) Neuvoston asetus (EY) N:o 1512/2001, annettu 23 päivänä heinäkuuta 2001, naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (EY) N:o 1254/1999 muuttamisesta, johdanto-osan 5 kappale ja 1 artiklan 9 kohta (EYVL L 201, 26.7.2001, s. 1). (31) Kahden eläintiheysrajan järjestelmää sovelletaan yhdeksässä jäsenvaltiossa eli Belgiassa, Tanskassa, Ranskassa, Irlannissa, Italiassa, Luxemburgissa, Alankomaissa, Suomessa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. (32) Kuten edellytetään nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmästä sekä naudanlihan ja naudanlihatuotteiden merkitsemisen käyttöönottamisesta 21 päivänä huhtikuuta 1997 annetun asetuksen (EY) N:o 820/1997 3 artiklan b kohdassa (EYVL L 117, 7.5.1997). (33) Asetus (EY) N:o 2342/1999, annettu 28 päivänä lokakuuta 1999, 32 artiklan 3 kohta (EYVL L 281, 4.11.1999). (34) Kyseisten maksajavirastojen vuoden 2001 tilit tarkasti niiden varmentava elin, koska nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmässä ja yhdennetyssä hallinto- ja valvontajärjestelmässä oli virheitä ja koska ristiintarkastuksissa havaittujen poikkeamien johdosta ei ollut toteutettu jatkotoimia. Varmentava elin havaitsi, että noudatettujen menettelyjen vuoksi oli olemassa merkittävä valvontariski erityisesti laajaperäistämispalkkiojärjestelmän osalta. Lähde: varmentavan elimen (Commission de Certification des Comptes des Organismes Payeurs des dépenses financées par le FEOGA-Garantie, CCCOP) vuotta 2001 koskevat selvitykset maksajavirastoista (Office Interprofessionnel des Viandes, OFIVAL, ja valtion hajautettu hallintoelin (Services déconcentrés de l'Etat, SDE). (35) Komissio lykkäsi lieventävien asianhaarojen perusteella palkkion maksamisen määräaikaa Ranskan osalta 31. päivään heinäkuuta 2001. Palkkion myöhäisestä maksamisesta aiheutuneet korjaukset olivat yhteensä 0,29 miljoonaa euroa eli 0,1 prosenttia kaikista laajaperäistämispalkkiojärjestelmän menoista Ranskassa. (36) Tilintarkastustuomioistuin on arvioinut, että varmentavan elimen ilmoittamien virheiden arvo on yhteensä 6,5 miljoonaa euroa OFIVALin osalta (tästä 0,82 miljoonaa euroa liittyy erityisesti laajaperäistämispalkkiojärjestelmään) ja että virheet johtuvat pääasiassa nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmän ongelmista. (37) Komission asetus (ETY) N:o 3887/92, annettu 23 päivänä joulukuuta 1992, tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, 6 artiklan 3 kohta, sellaisena kuin se on muutettuna (EYVL L 391, 31.12.1992). (38) Jäsenvaltioiden on noudatettava yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 23 päivänä joulukuuta 1992 annettua komission asetusta (ETY) N:o 3887/92 (EYVL L 391, 31.12.1992), sellaisena kuin se on muutettuna, joka on korvattu 1. tammikuuta 2001 komission asetuksella (EY) N:o 2419/2001 (EYVL L 327, 12.12.2001). Yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään liittyvien maksettavia palkkioita koskevien tarkastusten lisäksi jäsenvaltioiden on tarkastettava, että nautaeläinten tunnistusta ja rekisteröintiä koskevia yhteisön säännöksiä sekä muita terveyslainsäädännön vaatimuksia noudatetaan. (39) ONIC - Office national interprofessionnel des céréales. (40) Asetuksen (EY) N:o 1254/ 1999 12 artiklan 2 kohdan b alakohta. (41) Maatalouden pääosasto suunnittelee arvioinnin tekemistä naudanliha-alan markkinoista markkinointivuonna 2004/2005. (42) Ranska: Agenda 2000 -uudistuksen myötä suorien tukien osuus maatilojen tuloista kasvoi. Tuista ovat riippuvaisia erityisesti naudanlihaa tuottavat tilat (133 prosenttia toiminnan tuloksesta), ja suorien tukien osuus on yli 150 prosenttia toiminnan tuloksesta lähes joka toisella tilalla. Lähde: INRA "Le compromis de Berlin (Agenda 2000) - conséquences pour l'agriculture française, maatalouden kirjanpidon tietoverkon tietojen simulaatioanalyysi, huhtikuu 1999". Yhdistynyt kuningaskunta: Naudanliha-alan suorien tukien osuus maatalouden nettotuloista markkinointivuonna 1999-2000 oli kaikkien tilatyyppien osalta keskimäärin 39 prosenttia. Sen sijaan kyseinen osuus vuoristoalueilla ja epäsuotuisilla alueilla nautaeläinten kasvatukseen tai kotieläinten sekakasvatukseen erikoistuneiden tuottajien maatalouden nettotuloista on -504 prosentista (eli tuesta saatavat tulot olivat lähes viisi kertaa suuremmat kuin nettotappiot) 270 prosenttiin. Suorien kotieläintukien prosentuaalinen osuus epäsuotuisten alueiden karjankasvattajien tuloista kasvoi vuosina 1995- 2000 33 prosentista 45 prosenttiin, ja näistä tuista laajaperäistämispalkkion osuus oli noin viidennes tai neljännes. Lähde: maataloustulojen analyysi, maatilojen toimintatukea koskevat ympäristö-, elintarvike- ja maaseutuasioiden ministeriön tiedot. (43) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, luku 4, kohdat 4.40-4.44. (44) Lähteet: laajaperäistämispalkkiojärjestelmän menot ja järjestelmään kuuluvan karjan määrä, maatalouden pääosasto; Eurostatin tutkimukset emolehmäkarjan määrästä. (45) Yhdistyneessä kuningaskunnassa tieto vahvistettiin United Kingdom Countryside and Community Research Unitin tekemässä kattavassa tutkimuksessa, joka koski vuoden 1992 MacSharry-uudistuksen vaikutuksia Englannin maaseudulla. Lähde: Countryside Commission, loppukertomus, maaliskuu 1998, yhteisen maatalouspolitiikan vuoden 1992 uudistuksen vaikutuksista Yhdistyneen kuningaskunnan maaseudulla, osa 1, yhteenveto hankkeesta ja havainnoista sekä osa 1, tiivistelmä, naudanliha-ala, sivu XIV. (46) Neuvoston asetus (EY) N:o 1254/1999, 13 artiklan 4 kohta. (47) Itävallassa laajaperäistämispalkkiojärjestelmään hyväksyttiin ylimääräiset 150552 lypsylehmää, jolloin menot lisääntyivät 15,1 miljoonaa euroa. Suomessa laajaperäistämispalkkiota maksettiin 170308 lypsylehmästä, ja menot lisääntyivät 10,5 miljoonaa euroa. Komission vastaukset TIIVISTELMÄ I-III. Naudanlihan tuotantomenetelmistä voidaan todeta, että neuvosto on vahvistanut kaksi täydentävää välinettä, joiden tavoitteena on vähentää tuotannon voimaperäistämistä ja kannustaa sen laajaperäistämistä. Molemmissa tapauksissa eläintiheys on paras väline, koska se perustuu eläinten lukumäärän ja eläinten ruokintaan tarvittavan käytettävissä olevan pinta-alan välisen suhteen mittaamiseen. Ensin mainittuun tavoitteeseen (voimaperäisen tuotannon vähentäminen) pyritään soveltamalla peruspalkkiota saavien eläinten lukumäärän rajoittamiseksi käytettävää eläintiheyttä. Toiseen tavoitteeseen (laajaperäisen tuotannon kannustaminen) pyritään soveltamalla laajaperäistämispalkkioita varten käytettävää eläintiheyttä. Komissio laati analyysin Agenda 2000:n mukaista uudistusta koskevia ehdotuksia varten. Komissio katsoo, että laajaperäistämispalkkion vaikutukset syntyvät lisätuesta, jota tuottajille maksetaan, vaikka he jo soveltaisivat laajaperäisiä tuotantomenetelmiä. Palkkio kannustaa tällaisia tuottajia jatkamaan laajaperäistä tuotantoa. IV. Vaikka eläintiheydet ovat lähentyneet asetukseen (EY) N:o 1254/1999 heinäkuussa 2001 tehdyn muutoksen jälkeen, niiden laskentatavat vaihtelevat eläinyksiköittäin ja rehualaksi katsotuilla aloilla. Peruspalkkiota varten sovellettava eläintiheys rajoittaa tukikelpoisten eläinten määrää ja siten vähentää myönnettyjen palkkioiden määrää. Laajaperäistämispalkkiota varten sovellettava eläintiheys toimii kannustimena peruspalkkion lisätuelle. V. Komissio toteuttaa tilintarkastustuomioistuimen korostamien järjestelmän täytäntöönpanoon liittyvien vaikeuksien johdosta riittävät toimenpiteet. Se katsoo, että nämä vaikeudet ovat tavanomaisia uuden tukijärjestelmän täytäntöönpanoon liittyviä vaikeuksia. Ongelmat pyritään ratkaisemaan tavanomaisten menettelyjen yhteydessä (tilien tarkastaminen ja hyväksyminen, ks. tarkemmat tiedot oikeudellisesta tulkinnasta kohdista 29-33). VI. Järjestelmä on käynnistysvaiheessa, ja se arvioidaan vuonna 2004. Komissio katsoo, että tuottajille (riippumatta siitä, käyttäväkö nämä jo laajaperäisiä tuotantomenetelmiä vai ei) maksettavat laajaperäistämispalkkiot antavat mahdollisuuden tuottaa eri laatuista naudanlihaa, joka vastaa kuluttajien odotuksia. Kun otetaan huomioon naudanlihamarkkinoille jatkuvista lihan laatuun liittyvistä ongelmista aiheutuneet vaikeudet, komissio katsoo, että ilman erityistukea laajaperäisiä menetelmiä soveltavilla tuottajilla olisi ollut houkutus hylätä tämä naudanlihan tuotantomenetelmä. VII. Komissio toteuttaa naudanlihan yhteisen markkinajärjestelyn tehokkuutta koskevan arvion vuosina 2004-2005 ja analysoi alalla sovellettavien eri välineiden ja erityisesti Agenda 2000:n yhteydessä käyttöön otetun uuden laajaperäistämispalkkiojärjestelmän vaikutuksia. Tässä yhteydessä tarkastellaan myös kauden 2000-2006 maaseudun kehittämissuunnitelmiin kuuluvia toimenpiteitä ja kiinnitetään erityistä huomiota näiden toimenpiteiden johdonmukaisuuteen markkinatoimenpiteiden kanssa. Komission asetuksessa (EY) N:o 2419/2001 otettiin käyttöön 1.1.2002 alkaen erityistä riskitekijää koskevia säännöksiä, ja siinä tehostettiin myös paikalla tehtäviä tarkastuksia koskevia menettelyjä sekä seuraamusjärjestelmää. Komissio aikoo Agenda 2000:n väliarvioinnin yhteydessä tehdä ehdotuksia, joissa määritellään aiempaa tarkemmin yhteisen maatalouspolitiikan ensimmäisen ja toisen pilarin välineiden tavoitteet kyseisellä alalla. JOHDANTO 10. Tuotannon voimaperäistämisen vähentäminen ja laajaperäistämisen kannustaminen ovat asetuksessa käyttöön otetut kaksi täydentävää välinettä naudanlihan tuotantomenetelmien osalta. Molemmissa tapauksissa eläintiheys on paras väline, koska se perustuu eläinten lukumäärän ja eläinten ruokintaan tarvittavan käytettävissä olevan pinta-alan väliseen suhteeseen. Voimaperäisen tuotannon vähentämiseen pyritään soveltamalla eläintiheyttä peruspalkkiota saavien eläinten lukumäärän rajoittamiseksi. Tuotannon laajaperäistämistä kannustetaan soveltamalla laajaperäistämispalkkioita varten käytettävää eläintiheyttä. 11. Neuvosto pyrkii kahden voimaperäistä tai laajaperäistä naudanlihantuotantomenetelmää koskevan välineen avulla seuraaviin tavoitteisiin: tuotannon voimaperäistämisen vähentäminen siten, että eläinpalkkioiden määrää rajoitetaan tilan rehukapasiteetin ja siellä pidettyjen eläinten suhteen perusteella, sekä laajaperäistämiskannustimien tehostaminen peruspalkkion lisäksi myönnettävällä lisätuella. Komissio katsoo laajaperäistämispalkkion vaikutuksen olevan seurausta täydentävästä tuesta, jota tuottajille myönnetään, vaikka nämä jo soveltaisivat laajaperäisiä tuotantomenetelmiä. Järjestelmä kannustaa tällaisia tuottajia jatkamaan laajaperäisiä menetelmiään. Komissio aikoo arvioida järjestelmän vaikutuksia tarkemmin naudanlihan yhteisen markkinajärjestelyn arvioinnin yhteydessä. LAAJAPERÄISTÄMISPALKKIOJÄRJESTELMÄN RAKENNE 16. Kahden eläintiheysrajan järjestelmällä pyritään antamaan jäsenvaltioille enemmän joustavuutta laajaperäistämiskannustimien soveltamisessa sekä varmistamaan, että tuottajat voivat jatkaa laajaperäisiä tuotantomenetelmiä. Huomattavalla osalla usean jäsenvaltion tuottajista olisi muutoin ollut vaikeuksia noudattaa yhden kynnysrajan järjestelmää. Tämä oli realistinen valinta, joka tehtiin yhden, tiukemman ja harvoja tuottajia hyödyttävän sekä useampia tuottajia koskevan vapaaehtoisen järjestelmän välillä. 17. Kaikkien tilalla tosiasiallisesti pidettyjen eläinten huomioon ottamisen kannalta Agenda 2000:n yhteydessä käyttöön otettu uusi laajaperäistämispalkkiojärjestelmä on merkittävä parannus. Eläinten tunnistusjärjestelmää koskevan voimassa olevan sääntelyn vuoksi lampaiden osalta otetaan kuitenkin huomioon vain palkkiojärjestelmään kuuluvat eläimet. Kaikkien lampaiden ja vuohien laskeminen olisi hallinnollisesti erittäin hankalaa, ja sitä olisi vaikea valvoa. Lampaiden ja vuohien tunnistusjärjestelmässä on kuitenkin odotettavissa edistystä, ja asiasta annetaan piakkoin komission ehdotus. Tätä näkökohtaa käsitellään yleisemmin Agenda 2000:n väliarviointia varten laaditussa tutkimuksessa, jonka komissio hyväksyi 10. heinäkuuta 2002, ja sen osalta ehdotetaan uusia toimenpiteitä. 18. Rehualan rajaaminen laidunalalla laiduntavan eläinlajin mukaan olisi valvonnan kannalta vaikea toteuttaa. 19. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1254/ 1999 12 artiklassa säädetyllä eläintiheysrajalla pyritään vähentämään tuotannon voimaperäistämistä rajaamalla eläinpalkkiot tilan rehukapasiteetin ja sen eläinten lukumäärän suhteen perusteella. Sillä siis pyritään rajaamaan voimaperäistä tuotantoa harjoittaville tuottajille maksettavaa taloudellista korvausta rajoittamalla palkkion saavien eläinten lukumäärää. Tilintarkastustuomioistuimen esittämää kysymystä tarkastellaan Agenda 2000:n väliarviointia varten tehtävän uudistusehdotuksen valmistelun yhteydessä. Uudistusehdotuksen tavoitteena on rajoittaa palkkion saamisen edellyttämää tuotantovelvollisuutta sekä tiukentaa ympäristöehtoja. 20. Vaikka eläintiheydet ovat lähentyneet asetukseen (EY) N:o 1254/1999 heinäkuussa 2001 tehdyn muutoksen jälkeen, eläintiheyksien laskentatavat vaihtelevat eläinyksiköittäin ja rehualaksi katsotuilla aloilla. Asetuksen (EY) N:o 1254/ 1999 12 artiklassa säädetty eläintiheys rajaa peruspalkkion saavien eläinten lukumäärää ja siten vähentää myönnettyjen palkkioiden määrää. Laajaperäistämispalkkiota varten sovellettava eläintiheys toimii kannustimena peruspalkkion lisätuelle. 21. Maatalouden ympäristötukijärjestelmässä ja luonnonhaittakorvauksissa sovelletaan täysin eri perusteita kuin nauta- ja lammaspalkkiojärjestelmissä. - Maatalouden ympäristötukijärjestelmässä viljelijöille maksetaan hyvitystä hyvää maatalouskäytäntöä tiukempien ympäristötoimien toteuttamisesta. Palkkiot lasketaan aiheutuneiden kustannusten ja aiempien tulojen perusteella, ja niihin sisältyy joissakin tapauksessa kannustimia. Sitoumukset perustuvat vapaaehtoisuuteen. - Epäsuotuisten alueiden luonnonhaittakorvauksilla pyritään tukemaan viljelyä luonnonhaitoista kärsivillä alueilla tai alueilla, joilla on ympäristörajoituksia. Korvauksen taso suhteutetaan haittaan ja siinä otetaan huomioon kyseisellä alueella sovellettavat käytännöt eli tilan koko kotieläintalous, tilan tuotantosuunta sekä myös tulot, koska liiallisia korvauksia on vältettävä (asetuksen (EY) N:o 1257/ 1999 15 artiklan 1 kohdan mukainen suhteellisuusperiaate). - Asetuksen (EY) N:o 1257/ 1999 37 artiklan 3 kohdan selkeillä säännöksillä varmistetaan, että maatalouden ympäristötoimenpiteet, luonnonhaittakorvaukset ja laajaperäistämispalkkiojärjestelmä sekä kaksinkertaisen tuen välttäminen (kyseisessä tapauksessa eläinten lukumäärän vähentäminen) ovat keskenään johdonmukaisia. Asetuksen (EY) N:o 445/2002 (asetuksen (EY) N:o 1257/1999 soveltaminen) 35 artiklassa täsmennetään johdonmukaisuusnäkökohtaa erityisesti asetuksen (EY) N:o 1254/ 1999 13 artiklan mukaisen laajaperäistämispalkkion osalta. Johdonmukaisuutta lisää vielä se seikka, että jäsenvaltioiden toimeenpanoelimet käyttävät eri toimenpiteisiin samoja valvontamenetelmiä. Eri toimenpiteiden ympäristötavoitteiden osalta on mahdollista, että Agenda 2000:n yhteydessä käyttöön otetun laajaperäistämispalkkiojärjestelmän ja yhteisen maatalouspolitiikan toisen pilarin (maatalouden ympäristötoimet) välillä esiintyy jonkin verran päällekkäisyyttä. Komissio aikoo kuitenkin tehdä Agenda 2000:n väliarvioinnin yhteydessä ehdotuksia, joissa yhteisen maatalouspolitiikan ensimmäiseen ja toiseen pilariin kuuluvat välineet määritellään tarkemmin kyseisellä alalla. LAAJAPERÄISTÄMISPALKKIOJÄRJESTELMÄN TÄYTÄNTÖÖNPANO TARKASTUKSEN KOHTEENA OLLEISSA JÄSENVALTIOISSA 22. Agenda 2000:n yhteydessä käyttöön otettu suoran tuen järjestelmä perustuu nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmästä annetussa asetuksessa (EY) N:o 1760/2000 säädetyn tietokannan tavanomaiseen toimintaan. Eräät jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole pystyneet ottamaan tällaista tietokantaa käyttöön määräajassa, minkä vuoksi suorien tukien hallinnoinnin yksinkertaistettuja menettelyjä ei voida soveltaa kaikkialla. Asetuksessa (EY) N:o 1254/1999 annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus käyttää tällaista tietokantaa laajaperäistämispalkkiojärjestelmää varten, mikäli tietokanta tarjoaa jäsenvaltion mielestä riittävän varmuuden tietojen oikeellisuudesta. Jäsenvaltion on ensin arvioitava, onko tietokanta riittävä tämän vaatimuksen noudattamiseksi. 23. Jäsenvaltiot eivät ole velvollisia käyttämään kyseistä tietokantaa valvontavälineenä. ATK-pohjainen tietokanta on asetuksen (EY) N:o 2342/ 1999 32 artiklan 3 kohdan mukaisesti vaihtoehtoinen menetelmä eläinten laskemiseksi. 24. Komission yksiköt olivat jo havainneet, että Ranskan osalta eläintiheyden laskemisessa käytettävien tietojen oikeellisuudessa oli puutteita. Toimintaa arvioidaan parhaillaan käynnissä olevan tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. Komission yksiköt ovat päättäneet olla soveltamatta asetuksen (EY) N:o 296/96 4 artiklassa säädettyjä seuraamuksia Ranskan viranomaisten esiin tuomien vaikeuksien vuoksi. Nämä vaikeudet liittyvät Agenda 2000:n yhteydessä päätettyihin palkkioiden myöntämisedellytysten muutoksiin sekä uuden tietojärjestelmän kehittelyyn, joka on vienyt alun perin arvioitua enemmän aikaa. Komission yksiköt ovat tehneet laajaperäistämispalkkioita koskevia tarkastuskäyntejä Ranskassa. Niihin liittyvä tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely on käynnissä. 26. Komission yksiköt ovat jatkuvasti kehottaneet jäsenvaltioita lisäämään tarkastusten yhdentämistä. Tästä säädetään jo edellisessä IACS-asetuksessa (ETY) N:o 3887/92 (yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä), ja uudessa asetuksessa (EY) N:o 2419/2001 tällaisia järjestelyitä helpotetaan edelleen. Organisaatiomenettelyjen asianmukainen uudelleenjärjestäminen kuuluu luonnollisesti jäsenvaltioille. Jos sen puuttuminen aiheuttaisi rahastolle riskin, komissio toteuttaisi tarvittavat toimet tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. 27., 50. ja 53 f. Komission yksiköiden tekemien tarkastushavaintojen perusteella uuteen IACS-asetukseen (asetus (EY) N:o 2419/2001), on sisällytetty tilintarkastustuomioistuimen ehdottamaa riskinarviointia koskeva nimenomainen edellytys. Komission yksiköt esittivät Irlannille ja Ranskalle tällaista riskinarviointia koskevia kirjallisia suosituksia jo vuonna 1999. 28. IACS-asetuksessa säädetään valvontavaatimuksista. Parhaimpien käytäntöjen suunnittelu ja niiden käytön rohkaiseminen on komission yksiköiden tärkeimpiä tehtäviä. Ranskan, Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan sekä eräiden muiden jäsenvaltioiden osalta tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely aloitettiin vuosina 2000 ja 2001 tehdyillä tarkastuskäynneillä, ja se jatkuu edelleen. 29. Tilintarkastustuomioistuimen Yhdistyneen kuningaskunnan osalta esiin tuomaa erityistä ongelmaa käsitellään tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä. 30.-32 ja 51. Tilintarkastustuomioistuimen Itävallan laajaperäistämispalkkiojärjestelmän osalta tekemiä havaintoja käsitellään tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn osana toteutettavassa selvityksessä. 33. Laajaperäistämispalkkion maksaminen Ranskassa tietyille tukeen oikeutetuille tuottajille ilman erityistä pyyntöä on ristiriidassa komission asetuksen (EY) N:o 2342/ 1999 32 artiklan 1 kohdan kanssa. Komissio käsittelee tilintarkastustuomioistuimen huomautusta meneillään olevassa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. KOMISSIOLLA EI OLE TARPEEKSI TIETOJA LAAJAPERÄISTÄMISPALKKIOJÄRJESTELMÄN VAIKUTUKSISTA 34. ja 35. Komissio aikoo käyttää jäsenvaltioiden asetuksen (EY) N:o 2342/ 1999 46 artiklan mukaisesti usealta vuodelta toimittamia tietoja arvioidakseen järjestelmän vaikutuksia. Tähän mennessä saatu kokemus on liian lyhyt arvioinnin suorittamiseksi (tällä hetkellä tietoja on vain vuoden 2000 osalta maksetuista palkkioista). LAAJAPERÄISTÄMISPALKKIOJÄRJESTELMÄN VAIKUTUKSET 35. Komissio aikoo toteuttaa vuosina 2004-2005 naudanlihan yhteistä markkinajärjestelyä koskevan arvioinnin, jossa se analysoi kyseisellä alalla sovellettavien eri välineiden ja erityisesti Agenda 2000:n yhteydessä käyttöön otetun uuden laajaperäistämispalkkiojärjestelmän vaikutuksia. 39.-43. Komissio katsoo laajaperäistämispalkkion myönteiseksi vaikutukseksi sen, että tuottajat, (ja myös ne, jotka ovat jo soveltaneet laajaperäisiä menetelmiä) voivat jatkaa kuluttajien odotusten mukaista laatua olevan naudanlihan tuottamista, koska he saavat suurempien tuotantokustannusten hyvittämiseksi täydentävää tukea. Komissio katsoo, että naudanlihan laatuun liittyvien jatkuvien kriisien heikentämässä markkinatilanteessa laajaperäisiä menetelmiä soveltavat tuottajat olisivat ilman erityistä tukea joutuneet luopumaan tällaisesta tuotantomenetelmästä. Komissio muistuttaa, että järjestelmä on käynnistysvaiheessa ja se arvioidaan vuonna 2004. 45. Neuvosto hyväksyi periaatteen, jonka mukaan laajaperäistämispalkkiota voidaan myöntää lypsylehmistä sellaisille tuottajille, joiden tila sijaitsee jäsenvaltiossa, jossa yli 50 prosenttia maitotuotannosta tapahtuu asetuksen (EY) N:o 1257/1999 mukaisilla vuoristoalueilla. Komission oli tämän perusteella vuonna 1999 päätettävä, mitkä jäsenvaltiot täyttävät nämä edellytykset. Se tarkasteli kunkin jäsenvaltion tilannetta neuvoston vahvistamien perusteiden mukaisesti, ja ainoastaan Itävallan ja Suomen voitiin katsoa täyttävän nämä edellytykset. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 46. Agenda 2000 -uudistuksessa yleisen eläintiheyden ja laajaperäistämispalkkiota varten sovelletun eläintiheyden välistä eroa selkeytettiin laajaperäistämispalkkion myöntämiselle asetettujen uusien, tiukempien ehtojen avulla. 47. Tilintarkastustuomioistuimen esittämää kysymystä tarkastellaan Agenda 2000:n uudistusehdotusta varten laaditun tutkimuksen yhteydessä. Tällä ehdotuksella pyritään toisaalta rajoittamaan palkkion saamiselle asetettua tuotantovelvoitetta ja toisaalta tiukentamaan ympäristöehtoja. 48. Kuten 21 kohdassa jo mainitaan, maatalouden ympäristötukijärjestelmässä ja luonnonhaittakorvauksissa sovelletaan täysin eri perusteita kuin laajaperäistämispalkkiojärjestelmässä. Näiden järjestelmien välinen johdonmukaisuus ja kaksinkertaisten tukimaksujen estäminen varmistetaan selkeillä oikeudellisilla säännöksillä. Vaikka eläintiheysrajat ovat lähentyneet, järjestelmissä sovelletaan erilaisia eläintiheysvaatimuksia, koska eläintiheyden laskentatavat vaihtelevat eläinyksiköittäin ja rehualaksi katsotuilla aloilla. 49. Agenda 2000:n yhteydessä käyttöön otettu suoran tuen järjestelmä perustuu nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmästä annetussa asetuksessa (EY) N:o 1760/2000 säädetyn tietokannan tavanomaiseen toimintaan. Eräät jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole pystyneet ottamaan tällaista tietokantaa käyttöön määräajassa, minkä vuoksi suorien tukien hallinnoinnin yksinkertaistettuja menettelyjä ei voida soveltaa kaikkialla. 50. Komission yksiköiden tekemien tarkastushavaintojen perusteella uuteen IACS-asetukseen on sisällytetty tilintarkastustuomiostuimen ehdottamaa riskinarviointia koskeva nimenomainen edellytys. Komission yksiköt ottavat tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä huomioon tilintarkastustuomioistuimen jäsenvaltioiden täytäntöönpanojärjestelmiä koskevat huomautukset. 51. Itävaltaan liittyviä ongelmia tarkastellaan meneillään olevassa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. Yhdistyneen kuningaskunnan ongelmien osalta komissio ei hyväksy kyseisen jäsenvaltion tulkintaa. Ranskan osalta komission yksiköt ottavat tilintarkastustuomioistuimen havainnon huomioon tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. 52. Laajaperäiset tuotantomenetelmät aiheuttavat tuottajille yleensä suurempia kustannuksia. Tämä johtuu pääasiassa siitä, että eläinten ruokintaan tarvitaan enemmän alaa, jota on ostettava tai vuokrattava. Tämän alan satoa ei myydä suoraan vaan sitä käytetään välillisenä tuotantovälineenä. Tällaisia kustannuksia ei aiheudu samassa määrin voimaperäisempiä menetelmiä käyttävälle tuottajalle, koska viljapohjaisen rehun hankkiminen on edullisempaa. Laajaperäistämisjärjestelmässä tuottaja saa hyvitystä näistä ylimääräisistä kustannuksista sekä pyrkimyksistä tuottaa eri laatua olevaa naudanlihaa, ja järjestelmä toimii näin kannustavana neuvoston määritelmän mukaisesti. Markkinoiden kannalta voidaan todeta, että laajaperäinen tuotanto edistää säännöllisyyttä ja tasapainoa, sillä se perustuu voimaperäiseen tuotantoon nähden pidempiaikaiseen karjankasvatukseen. Tämä koskee erityisesti niitä jäsenvaltioita, joissa naudanlihantuotanto on perinteisesti laajaperäistä ja maata on siihen käytettävissä. Järjestelmä on käynnistysvaiheessa, ja komissio aikoo toteuttaa vuosina 2004-2005 naudanlihan yhteisen markkinajärjestelyn tehokkuutta koskevan arvion, jossa se analysoi alalla sovellettujen eri välineiden ja erityisesti Agenda 2000:n yhteydessä käyttöön otetun uuden laajaperäistämispalkkiojärjestelmän vaikutuksia. 53. a) - d) Komissio aikoo toteuttaa vuosina 2004-2005 naudanlihan yhteisen markkinajärjestelyn tehokkuutta koskevan arvion, jossa se analysoi alalla sovellettujen eri välineiden ja erityisesti Agenda 2000:n yhteydessä käyttöön otetun uuden laajaperäistämispalkkiojärjestelmän vaikutuksia. Tilintarkastustuomioistuimen esittämiä näkökohtia tarkastellaan Agenda 2000:n uudistusehdotusta varten laaditun tutkimuksen yhteydessä. Tällä ehdotuksella pyritään toisaalta rajoittamaan palkkion saamiselle asetettua tuotantovelvoitetta ja toisaalta tiukentamaan ympäristöehtoja. e) Komissio on jo useiden vuosien ajan kannustanut tarkastuskäyntien yhdentämistä ja korostanut tätä lähestymistapaa vuosina 1998 ja 1999 toteuttamissaan maatalousmenojen yhdennetyissä tarkastuksissa. Yhdennetyistä tarkastuskäynneistä säädetään jo asetuksessa (ETY) N:o 3887/92, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 1678/98, 1. päivästä tammikuuta 1999, ja 1. tammikuuta 2002 voimaan tulleessa uudessa IACS-asetuksessa tarkastusten yhdentäminen on tarvittaessa säännönmukainen vaatimus. f) Komissio on jo suositellut eräille niistä jäsenvaltioista, joihin tilintarkastustuomioistuin on tehnyt tarkastuskäyntejä, että ne sisällyttävät riskianalyysiinsä erityisiä riskitekijöitä, joilla pystytään valitsemaan ne tuottajat, joiden eläintiheys on lähellä eläintiheydelle asetettuja rajoja. Näitä suosituksia täydennetään edelleen 1. päivästä tammikuuta 2002 uuden IACS-asetuksen (EY) N:o 2419/ 2001 19 artiklan 1 kohdan f alakohdassa, jonka mukaan riskianalyysissä on otettava huomioon "viljelijät, jotka ovat juuri tuen myöntämiseen liittyvien enimmäismäärien tai rajojen ylä- tai alapuolella".