[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 6.11.2007

SEK(2007) 1422

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Liite asiakirjaan Ehdotus:

NEUVOSTON PUITEPÄÄTÖS

matkustajarekisterin (PNR) käytöstä lainvalvontatarkoituksiin TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA

{KOM(2007) 654 lopullinen}{SEK(2007) 1453}

1. MENETTELYTAPAKYSYMYKSET JA INTRESSITAHOJEN KUULEMINEN

Maaliskuussa 2004 kokoontunut Eurooppa-neuvosto pyysi terrorismin torjunnasta antamassaan julkilausumassa Euroopan komissiota esittämään ehdotuksen EU:n yhteiseksi lähestymistavaksi, joka koskee matkustajatietojen käyttöä lainvalvontatarkoituksiin. EU:n toimintalinjat tällä alalla on esitetty myös 16. joulukuuta 2003 annetussa komission tiedonannossa ”Lentomatkustajia koskevaan matkustajarekisteriin (PNR) sisältyvien tietojen siirto: EU:n yhteinen toimintamalli”. Eurooppa-neuvosto toisti useaan kertaan pyyntönsä, jonka aiheena oli PNR:ää koskeva yhteisön toimi.

Komissio kuuli laajasti asianomaisia sidosryhmiä, jotka ovat jäsenvaltiot, Euroopan tietosuojavaltuutettu, Air Transport Association of America, International Air Carrier Association, Association of European Airlines, European Regions Airline Association sekä International Air Carrier Association.

Alun perin harkittiin myös mahdollisuutta käsitellä asiaa kannustamalla jäsenvaltioita ryhtymään yhteistyöhön, mutta se vaihtoehto hylättiin. Sellainen yhteistyö voitaisiin suorittaa parhaiden käytäntöjen vaihtona, mutta katsottiin, että siten ei saavutettaisi turvallisuuden parantamisen tavoitetta ja se olisi lopulta kovin kallista.

2. ONGELMAN MÄÄRITTELY

Terrorismi muodostaa nykyisin yhden suurimmista uhista turvallisuudelle, rauhalle, vakaudelle, demokratialle ja perusoikeuksille, eli niille arvoille, joiden varaan Euroopan unioni perustuu. Terrorismi on myös välitön uhka Euroopan kansalaisille. Terrorismin uhka ei rajoitu tietyille maantieteellisille alueille. Muutaman viime vuoden aikana Euroopan unioni ja koko maailma ovat kokeneet paljon aiempaa enemmän sen laajentuneen maantieteellisesti. Rikolliset ovat ottaneet täyden hyödyn globalisaation vaikutuksista ja he käyttävät toiminnassaan lisääntyvässä määrin mahdollisuuksia matkustaa, vaihtaa tietoja ja kommunikoida. EU:n jäsenvaltiot ymmärtävät koko ajan enemmän, että niillä on tarve nostaa tätä uhkaa koskevan tietoisuuden tasoa. Tässä vaiheessa vaikuttaa asianmukaiselta antaa PNR-lainsäädäntöä, ja jäsenvaltiot ilmoittavat, että EU:n on todella ryhdyttävä ennaltaehkäiseviin toimiin pelkkien vastatoimien sijaan, jotta terrorismia ja vakavia rikoksia voidaan torjua tehokkaammin.

Tässä vaikutustenarvioinnissa pyritään arvioimaan, onko tarvetta antaa Euroopan unionin tasoinen ehdotus, jonka tavoitteena on luoda yhtenäinen oikeudellinen kehys, joka koskee liikenteenharjoittajien velvollisuutta toimittaa PNR-tietoja asianomaisille toimivaltaisille viranomaisille terrorismirikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Sellaisen toimen tavoitteena olisi auttaa terroristeja ja rikollisia koskevassa tiedustelutoiminnassa ja kyseisten henkilöiden käyttäytymiskuvioiden tunnistamisessa.

Lentoliikenteen harjoittajien on ilmoitettava matkustajatiedot (API-tiedot) jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille neuvoston direktiivin 2004/82/EY[1] nojalla. Tietoja käytetään laittoman maahanmuuton torjunnassa. Lisäksi kyseiset viranomaiset voivat saada kansainvälisen lennon matkustajan PNR-tiedoissa olevia tietoja katsomalla hänen lippuaan ja maihinnousukorttiaan, joka hänen edellytetään täyttävän rajavalvontaa varten. Ehdotuksen lisäarvona on, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat vastaanottaa tiedot sähköisessä muodossa ja hyvissä ajoin ennen lennon saapumista. Tämä tarjoaa viranomaisille mahdollisuuden käsitellä tietoja sähköisesti ja olennaisesti nopeammin kuin jos se tehtäisiin käsin. Tämä puolestaan hyödyttää viranomaisia ja matkustajia, koska se lyhentää rajavalvontaan käytettyä aikaa.

Lainvalvontaviranomaiset voivat käyttää PNR-tietoja seuraavalla viidellä tavalla:

- PNR-tietojen käsittely hälytysjärjestelmissä tunnettujen terroristien ja rikollisten havaitsemiseksi.

- Kun tunnettu terroristi tai rikollinen on havaittu, PNR:ää voidaan käyttää toisen matkustajan tunnistamiseksi, joka on yhteydessä tunnettuun terroristiin/rikolliseen. Tämä voidaan tehdä vertaamalla tunnettujen terroristien/rikollisten PNR-tietoja muiden matkustajien vastaaviin tietoihin, ja ne, joilla on sama osoite, luottokortin numero tai yhteystieto, voidaan tunnistaa. Tämä menetelmä on hyvin hyödyllinen liitännästä kertovien todisteiden hankkimisessa ja aiemmin epäilyksen ulkopuolella olleiden matkustajien tunnistamisessa.

- PNR-tietojen vertaaminen luonteenpiirteiden ja käyttäytymismallien yhdistelmään riskiarvion laatimiseksi. Jos matkustaja täyttää tietyn riskinarvion, hänet voitaisiin tunnistaa riskialttiiksi matkustajaksi.

- PNR-tietojen vertaaminen tiettynä aikana olennaiseen riskejä koskevaan tiedustelutietoon tavoitteena tunnistaa riskialttiit matkustajat. Kun on esimerkiksi tiedustelutietoa siitä, että matkatoimistolla tietyssä maassa on yhteyksiä tiettyyn terroristijärjestöön tai rikollisryhmään, PNR-tiedot auttavat tunnistamaan, ketkä matkustajat ovat ostaneet lippuja kyseiseltä epäilyksenalaiselta matkatoimistolta.

- Tiedustelutiedon tuottaminen matkustustavoista ja liittymistä terrorismirikoksen jälkeen.

Syy siihen, miksi tuntemattomat riskialttiit matkustajat pitäisi tunnistaa, on se, että näin heidät voidaan välillisesti seuloa saapumisensa yhteydessä ja turvahenkilöstö voi kuulustella heitä edelleen. Lisäksi erityistilanteissa voidaan yhdistelemällä näin saatuja ja muita tietoja estää heidän pääsynsä kohdemaahan. Samalla sen avulla voidaan vähentää muihin matkustajiin kohdistuvaa rajavalvontaa.

PNR-tietojen siirtämistä koskevat sopimukset on tehty terrorismin ja valtioiden välisen järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan osalta EU:n sekä Yhdysvaltojen ja Kanadan välillä, ja ne ovat rajoittuneet lentomatkustamiseen. Voidaan olettaa, että yhä useammat kolmannet valtiot pyytävät, että EU:n alueelta liikennettä harjoittavat lentoliikenteen harjoittajat luovuttavat PNR-tietoja.

Yhdistynyt kuningaskunta, Ranska ja Tanska ovat jo antaneet PNR-tietojen tallentamista ja käyttöä koskevaa primaarilainsäädäntöä, ja ne ovat harkitsemassa johdetun oikeuden käyttämistä kansallisten PNR-järjestelmien toteuttamiseksi. Kyseiset kansalliset toimet poikkeavat monilta osin toisistaan.

Muita ongelman tahoja ovat henkilötietoja sisältävän PNR-tiedon riittävä suoja sekä rajavalvonnan helpottaminen, koska se on vaikeutumassa matkustajien suuren määrän vuoksi. PNR-tietojen kerääminen ja käsitteleminen sähköisesti auttaa korjaamaan tämän ongelman tehokkaammin. Mahdollisuus tehdä matkustajien PNR-tietojen turvatarkastus ennen heidän saapumistaan kohdemaahan nopeuttaa matkustajien rajatarkastuksia.

Ongelma koskettaa mahdollisesti kaikkia EU-kansalaisia, jäsenvaltioiden hallituksia ja lentoliikenteen harjoittajia. Vaikutukset voivat olla välittömiä, jolla tarkoitetaan terroristihyökkäyksen uhreja, tai välillisiä, jolla tarkoitetaan vaikutuksia yhteiskuntaan ja talouteen sekä häiriöitä tiettyjen palvelujen tarjonnassa, kun hyökkäys kohdistuu kyseisiin palveluihin, ja vaikutuksia kansalaisten yksityisyyteen.

EU:n oikeus toimia tällä alalla perustuu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten suorittamat tutkimukset ovat hyvin riippuvaisia kansainvälisestä ja rajatylittävästä yhteistyöstä terroristirikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden uhkien luonteen vuoksi. Jäsenvaltioiden olisi mahdotonta yksinään saavuttaa kyseisellä alalla asianmukainen yhdenmukaistamisen taso niiden lakiin perustuvien velvollisuuksien osalta, jotka asetetaan kaikille liikennettä Euroopan unioniin tai sieltä harjoittaville lentoliikenteen harjoittajille. Näihin velvollisuuksiin kuuluu myös yhdenmukaistettujen matkustajatietoluokkien toimittaminen. Lisäksi EU-tasoinen toimi auttaa varmistamaan, että yksityisyyden suojaamisessa käytetään yhdenmukaistettuja säännöksiä, sillä jos jäsenvaltiot saisivat säätää itsenäisesti, voisi olla vaikeampaa saavuttaa kyseisten suojien yhdenmukaisuus.

3. TOIMINTAVAIHTOEHDOT

Ehdotetut toimet pitävät sisällään EU:hun ja EU:sta matkustavien kansalaisten joidenkin henkilötietojen keräämisen, käsittelyn, vaihtamisen ja käytön. Toimet saattavat sellaisenaan olla ristiriidassa yksityisyyden ja perhe-elämän suojaa ja henkilötietojen suojaa koskevien oikeuksien kanssa, sellaisina kuin ne ovat suojattuina Euroopan unionin perusoikeuskirjassa ja Euroopan yleissopimuksessa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi. Oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta ei ole kuitenkaan absoluuttinen, vaan siihen voidaan tehdä poikkeuksia, jos se on tarpeen ”kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi”, edellyttäen, että poikkeukset toteutetaan lakien mukaisesti ja että ne ovat ”välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa”. Koska ehdotettujen tointen tavoitteena on torjua terrorismia ja järjestäytynyttä rikollisuutta, ne kuuluisivat selkeästi poikkeusten piiriin.

Toimi kuuluisi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston alaisuuteen. Tämän vaikutustenarvioinnin laatimishetkeen mennessä ei ole annettu vielä komission ehdotusta neuvoston puitepäätökseksi rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta. Sen vuoksi tavoitteena pitäisi olla ottaa huomioon eurooppalaisissa säädöksissä, kuten Euroopan neuvoston yleissopimuksessa N:o 108 yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä, säädetyt tietosuojaa koskevat vaatimukset. Käytännössä kaikkien jäsenvaltioiden olisi jo pitänyt antaa kansallista lainsäädäntöä, joka kattaa lainvalvontaviranomaisten suorittaman tietojen käsittelyn.

Ehdotuksen tavoitteena on:

- torjua terrorismirikoksia ja järjestäytynyttä rikollisuutta PNR-tietoja käyttämällä ja suojella kansalaisten henkeä ja ruumiillista koskemattomuutta EU:ssa kokonaisuutena ja kussakin jäsenvaltiossa;

- tarjota liikenteenharjoittajille oikeusvarmuutta niihin kohdistettujen oikeudellisten edellytysten osalta välttäen sisämarkkinoiden vääristymisen toisistaan poikkeavien oikeudellisten edellytysten vuoksi;

- suojata kansalaisten perusoikeuksia ja erityisesti yksityiselämän kunnioittamista tunnustaen, että on tarve jakaa laajemmin olennaisia henkilötietoja lainvalvontatarkoituksiin;

- kehittää tällä alalla EU:n kanta, jonka tavoitteena on kannustaa käyttämään yleistä toimintamallia matkustajatietojen käsittelyssä terrorismirikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa.

Vaikutusten arvioinnin osalta tarkasteltiin eri muunnelmia sisältäviä kahta päävaihtoehtoa, joita ovat vaihtoehto, jossa lainsäädäntöön ei tehdä muutoksia, ja lainsäädäntöehdotuksen antamisen sisältävä vaihtoehto.

Lainsäädäntöehdotuksen sisältävä vaihtoehto on jaettu kahteen alakohtaan: hajautettu ja keskitetty tietojen kerääminen.

Vaihtoehtoja arvioitiin sen suhteen, miten ne vaikuttavat turvallisuuteen EU:ssa, yksityisyyden suojaan, liikenteenharjoittajien kustannuksiin, viranomaiskustannuksiin, kolmansien maiden suhteisiin, kilpailuun sisämarkkinoilla ja matkustajien mukavuuteen.

Vaikutusten arvioinnissa suositeltavana vaihtoehtona pidettiin sellaisen lainsäädäntöehdotuksen antamista, joka sisältää hajautetun järjestelmän tietojen käsittelemiseksi. Vaihtoehto, jossa lainsäädäntöön ei tehdä muutoksia, ei edistä tosiasiassa turvallisuutta EU:ssa. Tämän alan nykyisen kehityksen perusteella on sen sijaan ennakoitu, että kyseisen vaihtoehdon toteuttamisella on kielteisiä vaikutuksia, jotka johtuvat useiden toisistaan poikkeavien järjestelmien aiheuttamista hallinnollisista vaikeuksista, toisistaan poikkeaviin järjestelmiin mukautumisesta aiheutuvista lisäkustannuksista ja kilpailun vääristymisestä.

Lainsäädäntöehdotuksen antamista koskevan vaihtoehdon toteuttamisen selkeä etu on turvallisuuden parantaminen, koska sillä vähennetään terrori-iskujen ja järjestäytyneen rikollisuuden uhkaa EU:ssa. Se tarjoaa lisäetuja, koska sen avulla voidaan estää kilpailun vääristyminen asettamalla samat vaatimukset kaikille liikenteenharjoittajille, jotka harjoittavat liikennettä EU:sta ja EU:hun. Liikenteenharjoittajille aiheutuvat kustannukset ja hallinnollinen järjestely olisivat lopulta keveämpiä kuin jos jäsenvaltiot kehittäisivät omat järjestelmänsä. Matkustajien mukavuus kasvaisi, koska rajavalvontaa varten tarvittava aika lyhentyisi. Lisäksi tällä vaihtoehdolla yhdenmukaistettaisiin PNR-tietojen vaihtoa ja käyttöä koskevien järjestelmien sekä matkustajien yksityisyydensuojaa koskevien toimenpiteiden eri osatekijöitä.

Siihen vaihtoehtoon verrattuna, jossa lainsäädäntöön ei tehdä muutoksia, lainsäädäntöehdotuksen antamisen sisältävä vaihtoehto tuottaa selkeitä etuja.

Jos tarkastellaan turvallisuuden lisäämistä EU:ssa, lainsäädäntöehdotuksen antamisen sisältävän vaihtoehdon kahden eri toteutusmahdollisuuden osalta hajautettu tietojen kerääminen tuottaa enemmän hyötyjä kuin keskitetty järjestelmä. Keskitettyä tietojen keräämistä koskevan vaihtoehdon toteuttamisella olisi suuri riski epäonnistua poliittisella tasolla, koska asianmukaisen jäsenvaltioiden välisen yhteistyön varmistaminen epäonnistuu, sekä käytännön tasolla, koska järjestelmän toiminnallisuus ja luotettavuus epäonnistuvat.

4. PARHAANA PIDETTY VAIHTOEHTO

Parhaana pidetyssä vaihtoehdossa esitetään uutta lainsäädäntöehdotusta, jonka mukaan ilmaliikenteessä sovellettaisiin hajautettua tietojen keräämistä. Tämä vaihtoehto tarjoaisi paremmat välineet turvallisuuden lisäämiseksi EU:ssa samalla kun varmistettaisiin parempi tietosuoja ja minimoitaisiin perustamis- ja toimintakulut. On huomattava, että tätä vaihtoehtoa ei pidetä ongelman lopullisena ratkaisuna, vaan tässä vaiheessa toteuttamiskelpoisimpana ratkaisuna. Se on hyvä alkupiste ja se auttaa keräämään kokemuksia tällä hyvin uudella alalla. Voidaan ennakoida, että tämä ehdotus arvioidaan, ja jos mahdollista, se laajennetaan isompaan sovellukseen myöhemmin. Olisi jätettävä jäsenvaltioiden asiaksi laajentaa kyseisen ehdotuksen soveltamisalaa muihin kuljetusmuotoihin tässä vaiheessa. Lisäksi jäsenvaltioiden pitäisi voida tehdä kahden- tai monenvälisiä sopimuksia tai järjestelyjä kyseisen ehdotuksen säännösten tehostamiseksi tai helpottamiseksi.

Ehdotus olisi tehtävä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston mukaisen puitepäätöksen muodossa.

Lisäksi vaikutusten arvioinnissa tutkittiin parhaana pidetyn vaihtoehdon muita tekijöitä. Siinä esitetään seuraavia päätelmiä:

- Ehdotuksen soveltamisala liikennemuotojen osalta: suurin osa kuulluista osapuolista on sitä mieltä, että ehdotuksen soveltamisalan pitäisi rajoittua aluksi lentoliikenteeseen ja että sitä pitäisi voida laajentaa muihin liikennemuotoihin myöhemmin. Tämä kanta perustuu pääsääntöisesti siihen seikkaan, että lentoliikenteen harjoittajilla on nyt jo järjestelmiä, joilla ne tallentavat PNR-tietoja, ja sen vuoksi niiden olisi helpompaa mukautua ehdotukseen.

- Ehdotuksen maantieteellinen soveltamisala : suurin osa kuulemismenettelyn osapuolista katsoo, että maantieteellinen soveltamisala olisi rajoitettava kolmansista maista EU:hun ja EU:sta kolmansiin maihin suuntautuviin lentoihin. Tässä vaiheessa katsotaan, että olisi suhteetonta laajentaa ehdotuksen soveltamisalaa koskemaan jäsenvaltiosta toiseen suuntautuvia lentoja tai jäsenvaltion sisäisiä lentoja.

- PNR-tietojen kerääminen ja sen tarkoitus : PNR-tietoja olisi kerättävä ainoastaan VI osastoa koskeviin tarkoituksiin, joihin kuuluu muun muassa terrorismirikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden ehkäiseminen ja torjunta.

- Tietojen säilyttämisaika : järjestelmän tehokkuuden vuoksi katsottiin yleisesti, että tietoja on säilytettävä viiden vuoden ajan, jollei niitä käytetä rikosten tutkinnassa tai tiedustelutoiminnassa.

- PNR-tiedot vastaanottava elin : suurin osa jäsenvaltioista kannattaa ajatusta siitä, että PNR-tiedot toimitetaan matkustajatietoyksikölle (Passenger Information Unit), joka nimetään kussakin jäsenvaltiossa; muut jäsenvaltiot kannattavat keskitettyä EU-yksikköä, joka vastaanottaisi tiedot liikenteenharjoittajilta kaikista jäsenvaltioista.

- Tietojen siirtämismenettely : Kaikki kuulemismenettelyn osapuolet pitivät tietojen siirtämistä koskevaa tarjontamenetelmää (push-menetelmä) parempana kuin kysyntämenetelmä (pull-menetelmä). Tärkein ero on se, että tarjontamenetelmässä liikenteenharjoittaja siirtää tiedot kansalliselle viranomaiselle ja kysyntämenetelmässä kansalliselle viranomaiselle annetaan pääsy liikenteenharjoittajan varausjärjestelmään tietojen saamiseksi.

- PNR-tietojen siirtäminen eteenpäin : Suurin osa kuulemismenettelyn osapuolista kannatti PNR-tietojen siirtämistä toimivaltaisille kansallisille viranomaisille ja muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Osa jäsenvaltioista kannatti tietojen siirtämistä myös kolmansien maiden toimivaltaisille viranomaisille.

- Tietoturva : Turvallisen tiedonsiirron tarpeita varten suurin osa osapuolista kannatti yhteisen salausmenettelyn käyttämistä tietoturvan varmistamiseksi.

Ehdotettu toimi sisältäisi lisäksi säännöksiä sen valvomiseksi ja arvioimiseksi.

[1] EUVL L 261, 6.8.2004, s. 24.