PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

Neuvosto hyväksyi 10. marraskuuta 2011 päätöksen, jolla se valtuutti Euroopan komission neuvottelemaan Euroopan unionin ja Afganistanin islamilaisen tasavallan yhteistyösopimuksen kumppanuudesta ja kehityksestä. Neuvottelut saatiin päätökseen 29. huhtikuuta 2015 Brysselissä pidetyn neljännen neuvottelukierroksen jälkeen. Kumppanuutta ja kehitystä koskeva yhteistyösopimus parafoitiin Kabulissa 2. heinäkuuta 2015.

Unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja ja komissio esittivät neuvostolle 13. tammikuuta 2016 yhteisen ehdotuksen neuvoston päätöksiksi Euroopan unionin ja Afganistanin välisen kumppanuutta ja kehitystä koskevan yhteistyösopimuksen allekirjoittamisesta ja tekemisestä (”pelkästään EU:ta koskeva sopimus”). Vaikka COASIin kuuluvat jäsenvaltiot olivat yhtä mieltä sopimuksen sisällöstä, ne ilmaisivat yksimielisesti kannattavansa väliaikaisesti sovellettavaa sekamuotoista sopimusta.

Coreper on vahvistanut tämän näkemyksen virallisesti 7. syyskuuta 2016. Se pyysi komissiota ja korkeaa edustajaa tarkistamaan ehdotukset asianmukaisesti, jotta sopimuksen sekamuotoinen luonne ja sen väliaikainen soveltaminen voidaan ottaa huomioon. Kumppanuutta ja kehitystä koskevan yhteistyösopimuksen muuttaminen sekasopimukseksi ja väliaikaista soveltamista koskevien uusien säännösten käyttöönotto on sen jälkeen ollut keskusteltujen kohteena ja niistä on sovittu Afganistanin kanssa.

Kumppanuutta ja kehitystä koskeva yhteistyösopimus on ensimmäinen Euroopan unionin ja Afganistanin välinen sopimussuhde, ja se vahvistaa EU:n sitoumusta Afganistanin tulevaan kehitykseen sen ”muutoksen vuosikymmenenä” (2014–2024). Se on oikeudellinen kehys EU:n ja Afganistanin vuodesta 2001 kehittyneelle huomattavalle yhteistyölle, ja se on kirjattu neuvoston kesäkuussa 2014 hyväksymään vuosia 2014–2016 koskevaan EU:n Afganistan-strategiaan sekä kehitysyhteistyön rahoitusvälineen osana olevaan monivuotiseen maaohjelmaan 2014–2020. Kumppanuutta ja kehitystä koskeva yhteistyösopimus muodostaa perustan EU:n ja Afganistanin suhteille seuraavien kymmenen vuoden aikana, ja sitä voidaan jatkaa ilman eri toimenpiteitä viidellä vuodella.

Kumppanuutta ja kehitystä koskevassa yhteistyösopimuksessa otetaan huomioon periaatteet ja edellytykset, joihin EU:n ja Afganistanin tuleva kumppanuus perustuu (I ja II osasto). Se sisältää olennaisia osia koskevat lausekkeet ihmisoikeuksista ja joukkotuhoaseiden leviämisen estämisestä. Kumppanuutta ja kehitystä koskevassa yhteistyösopimuksessa annetaan myös mahdollisuus yhteistyöhön monilla eri aloilla kuten kehitysyhteistyön (III osasto), kaupan ja investointien (IV osasto) sekä oikeuden ja oikeusvaltion (V osasto) aloilla. Viimeksi mainittu käsittää lausekkeita, jotka koskevat järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa, rahanpesua ja huumausaineiden torjuntaa, mutta myös muuttoliikettä koskevaa yhteistyötä ja erillisen viittauksen takaisinottosopimuksen tekemisestä. Yhteistyösopimukseen sisältyy myös lukuja tiettyjen alojen alakohtaisesta yhteistyöstä (VI osasto), mikä vahvistaa, että kumppanuutta ja kehitystä koskevassa yhteistyösopimuksessa on kyse yhteistyöstä.

2.OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE

Oikeusperusta

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusperustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat toimen tarkoitus ja sisältö.

Sopimuksen tavoite, joka kuvataan 2 artiklassa (Luonne ja soveltamisala), on perustaa osapuolten välinen kumppanuus, jonka lähtökohtana on vuoropuheluun ja yhteistyön lujittamiseen tähtäävä monipilarinen lähestymistapa.

Sopimus kattaa poliittisen yhteistyön (II osasto), kehitysyhteistyön (III osasto), kauppaan ja investointeihin liittyvän yhteistyön (IV osasto), yhteistyön oikeus- ja sisäasioissa (V osasto), alakohtaisen yhteistyön (VI osasto) ja alueellisen yhteistyön (VII osasto). Lisäksi sopimus sisältää määräyksiä, jotka koskevat institutionaalista kehystä (VIII osasto), ja loppumääräykset (IX osasto).

Sopimuksen tarkoitusta ja sisältöä koskeva yksityiskohtainen analyysi osoittaa, että jotkin sopimuksen määräykset kuuluvat yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan, kun taas eräät muut osa-alueet kuuluvat Euroopan unionin kauppapolitiikan tai kehitysyhteistyöpolitiikan alaan. Analyysi osoittaa lisäksi, että mitään näistä osa-alueista ei voida pitää liitännäisinä muihin mainittuihin osa-alueisiin nähden eikä yhtäkään näistä kolmesta osa-alueesta voida määrittää tärkeimmäksi osatekijäksi. Sen vuoksi ehdotuksen olisi perustuttava useisiin oikeusperustoihin, nimittäin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 37 artiklaan ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 207 ja 209 artiklaan.

Oikeudellinen luonne

Oikeudelliselta kannalta yhteistyösopimuksen soveltamisalan analyysi osoittaa, että perussopimuksissa EU:lle on annettu valta toimia kaikilla yhteistyösopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Tämän oikeudellisen analyysin perusteella korkea edustaja ja komissio ehdottivat alun perin sopimusluonnoksen allekirjoittamista ja tekemistä ”pelkästään EU:ta koskevana” sopimuksena. Poliittiselta kannalta katsottuna korkea edustaja ja komissio katsoivat, että yhteistyösopimuksen voimaantulo ”pelkästään EU:ta koskevana” sopimuksena merkitsisi paljon nopeampaa ja helpommin ennustettavissa oleva ratifiointiprosessia. Tämä olisi unionin etujen mukaista, sillä se haluaa edetä nopeasti tässä Afganistanin siirtymäprosessin ratkaisevassa vaiheessa. Yhteistyösopimuksen pikaisella voimaantulolla voitaisiin osoittaa unionin täysi sitoutuminen Afganistanin siirtymäprosessin onnistumiselle.

Kuten edellä todettiin, jäsenvaltiot ovat yksimielisesti pyytäneet neuvostossa (COASI-työryhmässä 13. tammikuuta ja 20. heinäkuuta 2016 ja Coreperissa 7. syyskuuta 2016) komissiota ja korkeaa edustajaa tekemään sopimuksesta väliaikaisesti sovellettavan sekasopimuksen. Tämän kannan perusteella ja pitkien viiveiden välttämiseksi sopimuksen ratifiointiprosessissa komissio ja korkea edustaja ovat päättäneet mukauttaa sopimusta. Niiden esittämää allekirjoitettavaksi tarkoitettua ehdotusta tullaan täydentämään ehdotuksella osittaisesta väliaikaisesta soveltamisesta, jolla otetaan huomioon, että kyseessä on väliaikaisesti sovellettava sekasopimus.

Sen vuoksi liitteenä olevassa sopimusluonnoksessa ehdotetaan sopimuksen allekirjoittamista sekasopimuksena. Se sisältää myös useita väliaikaisesti sovellettavia säännöksiä, joita voitaisiin soveltaa väliaikaisesti EU:n ja Afganistanin välillä ennen sopimuksen voimaantuloa.

Muut oikeudelliset näkökohdat

Sopimuksella perustetaan institutionaalinen kehys, joka koostuu sekakomiteasta (ks. VIII osasto, Institutionaalinen kehys, 49 artikla). Sekakomitea voi perustaa erityiskomiteoita tai työryhmiä avustamaan sitä sen tehtävien suorittamisessa. Lisäksi 54 artiklalla (Velvoitteiden täyttäminen) otetaan käyttöön riitojenratkaisumenettely, jota on käytettävä, jos jompikumpi osapuoli ei täytä sopimuksen mukaisia velvoitteitaan.