1.Johdanto

Unionin rahoitusjärjestelmällä on tukenaan vahva sääntely- ja valvontakehys, jota on uudistettu perusteellisesti viime vuosina, jotta voidaan taata rahoitusalalla toimivien laitosten turvallisuus ja luotettavuus ja rahoitusjärjestelmän vakaus. Lujitettu sääntely- ja valvontakehys luo nyt puitteet pankkiunionille, jota toteutetaan parhaillaan. Pankkiunionin kaksi ensimmäistä pilaria on saatu onnistuneesti toimimaan: osallistuvien jäsenvaltioiden pankkijärjestelmä kuuluu nyt yhteisen valvontamekanismin ja yhteisen kriisinratkaisumekanismin vastuulle EU:n yhteisen sääntökirjan perusteella. Tukeakseen yhtenäisempää ja tehokasta finanssivalvontaa koko unionissa komissio on myös antanut säädösehdotukset Euroopan valvontaviranomaisten toimeksiantojen ja hallintotavan lujittamiseksi. Kyse on pääomamarkkinaunionin kannalta keskeisistä ehdotuksista, jotka on tarpeen hyväksyä pikaisesti.

Olennaisen osan tästä kehyksestä ja hyvin toimivasta pankki- ja pääomamarkkinaunionista muodostaa vahva ja uskottava järjestelmä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen havaitsemiseksi ja torjumiseksi. Nykyistä järjestelmää on tehostettu merkittävästi viime vuosina. Siinä on kuitenkin havaittu useita puutteita, joiden korjaamiseksi tarvitaan pikaisia lainsäädännöllisiä ja muita toimenpiteitä.

Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevaa EU:n oikeudellista kehystä vahvistettiin merkittävästi hyväksymällä neljäs rahanpesun vastainen direktiivi linjassa kansainvälisten standardien kanssa. Viides rahanpesun vastainen direktiivi, joka tuli voimaan heinäkuussa 2018 ja joka on määrä saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 10. tammikuuta 2020, tuo lisää tärkeitä parannuksia. Se menee kansainvälisiä standardeja pidemmälle ja sisältää toimenpiteitä loppuomistajatietojen läpinäkyvyyden parantamiseksi, lujittaa puitteita suuririskisiä kolmansia maita koskevalle arvioinnille, puuttuu nimettömien prepaid-korttien ja virtuaalivaluuttojen riskeihin sekä sisältää sääntöjä rahanpesun torjunnan valvojien ja vakavaraisuusvalvojien välisestä yhteistyöstä.

Tästä lujitetusta lainsäädäntökehyksestä huolimatta useat hiljattaiset rahanpesutapaukset eurooppalaisissa pankeissa ovat nostaneet esiin huolia siitä, että unionin valvontajärjestelmässä on edelleen aukkoja. Puutteena on erityisesti, ettei vakavaraisuussääntöjen ja rahanpesua koskevien sääntöjen välillä ole tehty selkeää määrittelyä rahoituslaitosten osalta. Komissio on myös huolissaan valvontareaktioiden viivästymisestä sekä yhteistyön ja tiedonjaon puutteellisuuksista, joita esiintyy kansallisella tasolla, vakavaraisuusvalvonnasta ja rahanpesun torjunnasta vastaavien viranomaisten välillä sekä valtioiden rajojen yli eri jäsenvaltioiden tai kolmansien maiden viranomaisten välillä.

Vaikka nämä tapaukset koskevat vain hyvin pientä osaa unionin rahoitusjärjestelmästä, ne vaikuttavat sen maineeseen. Tämän vuoksi unionilta kaivataan nopeita ja päättäväisiä toimia, jotta voidaan korjata havaitut puutteet ja vähentää edelleen rahanpesusta ja terrorismia rahoittavasta toiminnasta johtuvia riskejä unionin rahoitusjärjestelmässä.

Muut unionin toimielimet jakavat nämä huolenaiheet. Euroopan parlamentti on reagoinut hiljattaisiin skandaaleihin järjestämällä useita kuulemisia, ja neuvostossa asian ovat nostaneet esille finanssiministerit, viimeksi euroryhmän puheenjohtaja Mário Centeno Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalle Donald Tuskille osoittamassaan kirjeessä 25. kesäkuuta 2018. Asia tuodaan esille myös Ranskan ja Saksan 19. kesäkuuta 2018 antamassa Mesebergin julkilausumassa ja etenemissuunnitelmassa.

Alustavana reaktiona komissio kutsui toukokuussa 2018 Euroopan valvontaviranomaisten puheenjohtajat, näiden valvontaviranomaisten rahanpesunvastaisen komitean puheenjohtajan ja Euroopan keskuspankin valvontaelimen puheenjohtajan perustamaan yhteistä työryhmää, jotta voidaan alkaa yhdessä pohtia keinoja parantaa nykyisiä puitteita rahanpesun torjunnan valvojien ja vakavaraisuusvalvojien väliselle yhteistyölle.

Tätä taustaa vasten tässä tiedonannossa ja siihen liittyvässä säädösehdotuksessa esitetään tarvittavat toimenpiteet, joilla rahoituslaitosten valvontaa voidaan edelleen parantaa unionissa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumiseksi. Kaikkien asiaankuuluvien viranomaisten päättäväinen toiminta tukee unionin rahoitusjärjestelmän ja erityisesti pankkiunionin eheyttä, edistää rahoitusvakautta ja auttaa edelleen vähentämään talousrikollisuutta unionissa.

2.Miksi EU:n toimintaa tarvitaan

EU:ssa on vahva lainsäädäntökehys rahanpesun ja terrorismin rahoituksen ehkäisemistä ja torjumista varten. Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen vastaisen toimintaryhmän (FATH) kansainväliset standardit on saatettu osaksi tätä lainsäädäntöä, mutta siinä säädetään myös lisätakeista turvallisen ja hyvin toimivan rahoitusjärjestelmän varmistamiseksi EU:ssa. Kulmakiven tälle rahanpesun vastaiselle kehykselle muodostaa se, että rahoituslaitokset ja muut yhteisöt velvoitetaan ottamaan käyttöön sisäiset järjestelmät liiketoimintaansa liittyvien rahanpesuriskien tunnistamiseksi ja arvioimiseksi sekä huolehtimaan tähän liittyvästä riskinhallinnasta. Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan valvontakehys sisältyy yhteen säädökseen, rahanpesun vastaiseen direktiiviin, jota sovelletaan myös joihinkin finanssipalvelusektorin ulkopuolisiin toimijoihin. Rahanpesulainsäädännön noudattamisen valvonta seuraa kansallista lähestymistapaa, jonka mukaan valvonta on vastaanottavan maan vastuulla. Toimivaltaa on yhdenmukaistettu vain vähimmäistasoisesti, valvontaviranomaisten valtuuksia ei lainkaan.

Rahanpesuun liittyvien riskien vähentäminen muodostaa rahoituslaitoksissa vakavaraisuusvalvojien tehtävästä erillisen tehtävän, mutta se kytkeytyy siihen läheisesti, jotta voidaan varmistaa rahoituslaitosten turvallisuus ja luotettavuus ja rahoitusjärjestelmän vakaus koko sen laajuudelta. Tehtävästä huolehditaan osana unionin rahoituslaitosten vakavaraisuuskehystä, joka koostuu useista eri finanssipalvelusektoreiden säädöksistä. Vakavaraisuusvalvonnan valtuudet on laajalti yhdenmukaisettu, ja vastuut kuuluvat ensisijaisesti kotipaikkamaan viranomaiselle. Pankkien tapauksessa pankkiunioniin kuuluvissa jäsenvaltioissa valvontavaltuudet on yhteisen valvontamekanismin käyttöönoton jälkeen jaettu Euroopan keskuspankin ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä.

Nykyisellään kehys käsittää eri viranomaisia eri lainkäyttöalueilla erilaisine valvontatehtävineen, valtuuksineen ja vastuineen. Voidakseen toimia tehokkaasti näiden viranomaisten on toimittava läheisessä yhteistyössä. Viides rahanpesun vastainen direktiivi poistaa esteitä rahanpesun torjunnan valvojien ja vakavaraisuusvalvojien väliseltä yhteistyöltä, myös Euroopan keskuspankin kanssa tehtävässä yhteistyössä. Lisätoimet ovat kuitenkin tarpeen, jotta voidaan varmistaa tehokas valvontayhteistyö erityisesti tapauksissa, joissa rahoituslaitokset toimivat yli rajojen.

a)Rahanpesun vastaisen direktiivin noudattamisen valvonta

Rahanpesun vastainen direktiivi perustuu vähimmäistason yhdenmukaistamiseen. Se käsittää korkean tason periaatteita ja joitakin yksityiskohtaisia ohjeita valvontaviranomaisille. Tämä jättää jäsenvaltioille harkintavaltaa täytäntöönpanossa, mikä on johtanut toisistaan poikkeaviin kansallisiin valvontakäytäntöihin. Käytössä ei tällä hetkellä ole pakollista mekanismia tai yksityiskohtaista ohjeistusta, jolla varmistettaisiin jatkuva ja jäsennelty yhteistyö rahanpesun torjunnan valvojien ja vakavaraisuusvalvojien välillä rajat ylittävää toimintaa harjoittavien rahoituslaitosten osalta, ja direktiivi jättää harkintavaltaa siihen, mitä tietoa jaetaan ja milloin. Rahanpesun torjunnan valvontavaltuuksien laajuutta ei täsmennetä yksityiskohtaisesti. Lisäksi koordinointi kolmansien maiden kanssa jää hajanaiseksi.

b)Rahanpesun torjuntaan liittyvät näkökohdat vakavaraisuusvalvojien, myös Euroopan keskuspankin, valvontatehtävissä

Rahanpesun torjunnan valvonnan ja vakavaraisuusvalvonnan välillä on selkeitä kytköksiä: jos rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen liittyviä riskejä ei oteta huomioon, seuraukset voivat olla kielteisiä yksittäisten laitosten vakavaraisuuden, sisämarkkinoiden eheyden ja rahoitusvakauden kannalta. Tämän vuoksi vakavaraisuuslainsäädäntö velvoittaa rahoituslaitosten valvontaviranomaiset tarkastelemaan rahanpesun torjuntaan liittyviä näkökohtia työnsä koko laajuudelta.

Käytännössä valvontaviranomaisiin sovelletaan kuitenkin kansallisia sääntöjä, joissa direktiivit on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä eri tavoin, koska lainsäädäntöön sisältyviä vakavaraisuusvaatimuksia ei ole täydennetty yhdenmukaistetulla ohjeistuksella. Lisäksi vaikka sekä vakavaraisuuden valvonnan että rahanpesun torjunnan kehys tarjoaa selkeät valtuudet peruuttaa toimilupa tapauksissa, joissa rahanpesun vastaisia säännöksiä on rikottu vakavasti, ei ole riittävää selkeyttä edellytyksistä, joiden mukaisesti toimiluvat voidaan peruuttaa. Vakavaraisuuden valvontaviranomaisten ja rahanpesun torjunnasta vastaavien valvojien välinen yhteistyö riippuu suurelta osin myös asianomaisten viranomaisten hyvästä tahdosta ja halukkuudesta.

Pankkiunionissa Euroopan keskuspankin vastuulla ei ole varmistaa, että rahanpesun vastaisen direktiivin säännöksiä noudatetaan. Euroopan keskuspankki vastaa kuitenkin valvontatehtävänsä puitteissa merkittävien laitosten suorasta valvonnasta, minkä vuoksi edellä mainitut haasteet koskevat myös sitä. Lisähaasteita syntyy sen velvoitteesta soveltaa kansallista lainsäädäntöä, jolla EU:n direktiivit on saatettu osaksi oikeusjärjestystä kaikissa yhteiseen valvontamekanismiin osallistuvissa jäsenvaltioissa, ja nojautua tähän lainsäädäntöön rahanpesun valvonnan kannalta relevanttien vakavaraisuusnäkökohtien osalta. EU-säännösten siirtäminen kansalliseen lainsäädäntöön toisistaan poikkeavin tavoin pankkiunionissa johtaa merkittäviin eroihin sen suhteen, mitä tietoa Euroopan keskuspankki voi saada käyttöönsä, mitä mahdollisuuksia sillä on lähestyä kansallisia rahanpesun selvittelykeskuksia tai rahanpesun torjunnasta vastaavia viranomaisia ja mitä valvontavälineitä on käytössä. Nämä seikat riippuvat kulloisenkin pankin kotipaikkamaasta.