Erityiskertomus nro 13/2003

puuvillan tuotantotuesta sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2003/C 298/02)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

YHTEENVETO

I. Tässä kertomuksessa esitellään tilintarkastustuomioistuimen havainnot puuvillan tuotantotukijärjestelmän varainhoidon moitteettomuutta koskevasta tarkastuksesta. Tämän markkinajärjestelyn tarkastus oli viimeksi toimitettu 1990-luvun alkupuolella, ja sen tulokset julkaistiin tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa, jotka koskivat varainhoitovuosia 1992 ja 1995.

II. Järjestelmän yleisenä tavoitteena on tukea puuvillan tuotantoa ja taata puuvillan tuottajille kohtuullinen elintaso. Suurimmat tuottajajäsenvaltiot ovat Kreikka ja Espanja. Jonkin verran tuotantoa on myös Portugalissa.

III. Tuki myönnetään siementenpoistoyrityksille, joiden on maksettava vähimmäishinta tuottajille. Tuen määrä vaihtelee markkinahintojen ja tuotettujen määrien mukaan. Tuen määrittämisessä käytetyn menetelmän avulla pyritään ensinnäkin takaamaan siementenpoistoyrityksille vakaa tulotaso, joka riittää kattamaan toiminnasta aiheutuvat kulut, ja toiseksi varmistamaan EU:n alueella tuotetun puuvillan kilpailukyky tuontituotteisiin nähden. Myydessään puuvillan siementenpoistoyrityksille tuottajat saavat noin 2-3 kertaa kyseisen puuvillan kaupallista arvoa korkeamman hinnan.

IV. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tulokset esitellään kahdessa osassa:

- Hallinnointi komissiossa

- Valvontajärjestelmien arviointi tärkeimmissä tuottajajäsenvaltioissa.

V. Järjestely otettiin käyttöön vuonna 1981, ja sittemmin puuvillan tuotanto EU:ssa on kasvanut 0,3 miljoonasta tonnista 1,7 miljoonaan tonniin vuodessa. Kasvu on selkeä osoitus siitä, että puuvillan tuotannolle myönnetty tuki on 3-4 kertaa suurempi kuin vaihtoehtoisille viljelykasveille myönnetty tuki. Puuvillan ja viljamaissin bruttomarginaalin vertailu osoittaa suhdeluvun olevan noin 1,5 puuvillan hyväksi. Noin neljännes tuotannon kasvusta johtuu Espanjan liittymisestä Euroopan talousyhteisöön vuonna 1986.

VI. Vuonna 1987 otettiin käyttöön vakauttajamekanismi, jonka tarkoituksena on vähentää maksettavaa tukea silloin kun tuotanto ylittää taatun enimmäismäärän.

VII. Vuonna 2001 tuotantotukijärjestelmää uudistettiin, ja käyttöön otettiin tehokkaampi vakauttajamekanismi, jonka vaikutuksesta maksettava tuki laskee jyrkästi tuotannon ylittäessä asetetut kynnysarvot.

VIII. Kreikassa tuotanto oli ennakoitua suurempi markkinointivuonna 2001/2002, ja osa tuotannosta jätettiin tukijärjestelmän ulkopuolelle. Käytetyn menetelmän tarkastelussa keskityttiin tukikelpoisuuteen liittyviin tekijöihin sekä määriin, joita olisi käytettävä laskettaessa seuraamuksia taattujen määrien ylittävän tuotannon osalta. Sittemmin annetussa muutosasetuksessa vahvistetaan kriteerit, joita kyseisten määrien laskemisessa olisi käytettävä. Sillä jos tuotettu puuvilla ei ole tukikelpoista ja sitä ei ole havaittu, kaikille tuottajille määrätään suurempia seuraamuksia vakauttajamekanismin mukaisesti. Yksi näistä tukikelpoisuuteen oikeuttavista kriteereistä on seuraava: tukea olisi maksettava ainoastaan sellaiset määrät, jotka on yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän puitteissa ilmoitettu puuvillan tuotantoaloiksi. Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän puutteet rajoittavat Kreikan kansallisia viranomaisia käytännössä, kun ne päättävät tukikelpoisista tuotantomääristä. Lisäksi viranomaisten toimittamien tarkastusten tulokset, joilla määritetään tuotannosta poistettavat määrät vakauttajamekanismin soveltamista varten, ovat epäyhtenäisiä yksittäisten tuottajien pinta-alailmoitusten osalta toimitettujen tarkastusten tulosten kanssa. Komission on vaikea valvoa, että vakauttajamekanismia sovelletaan moitteettomasti, koska Kreikassa havaittiin puutteita yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta. Komissio halusikin uudistaa nykyistä järjestelmää seuraavan markkinointivuoden alusta, 1. syyskuuta 2003. Uudistusta ei saatu toteutetuksi ja komissio aikoo esittää neuvostolle ja Euroopan parlamentille esityksen puuvillan tukijärjestelmän uudistuksesta syksyllä 2003.

IX. Sellaisena vuonna, jona yhteisön menot ovat alle 770 miljoonaa euroa, tuottajille voidaan asetusten mukaan maksaa tiettyjen edellytysten vallitessa enemmän tukea. Säännöksen mukaista lisätukea maksettiin kolmena seitsemästä markkinointivuodesta ajanjaksolla 1995/1996-2001/2002. Lisäksi tämä toimenpide heikentää vakauttajamekanismin vaikutusta ja sen voidaan katsoa olevan hyödyksi tuottajille. Talousarvion tasapainoa ei voida taata, ja muina neljänä markkinointivuonna menoja oli yli 770 miljoonaa euroa.

X. Komissiolla ei ole riittävästi tietoja puuvillantuotannon kielteisistä ympäristövaikutuksista, eikä komissio seuraa jatkuvasti ympäristötilannetta niillä jäsenvaltioiden alueilla, joilla puuvillaa tuotetaan.

XI. Komissiolla ei ole tietoa siitä, kuinka tehokkaasti siementenpoistoyrityksille suunnattu kannustin vaikuttaa tuotetun puuvillan laatuun. Laadun parantamiseksi maksettu määrä näyttäisi olevan tarpeetonta menoa ja lähinnä lisätulon lähde, sillä se kaksinkertaistaa markkinoilta saatavan hinnan silloin kun tuotetaan parempaa laatua ja tuotokset kasvavat. Lisäksi komissio ei ole selvittänyt siementenpoistoyrityksille aiheutuvia toimintakuluja, eikä se näin ollen tiedä, olisiko mahdollista vähentää yhteisön menoja muuttamalla siementenpoistoyrityksille maksettavan tuen määrää.

XII. Tarkastus Espanjan osalta ei aiheuttanut olennaisia huomautuksia, mutta vakavia puutteita havaittiin Kreikan viranomaisten toimittamissa tarkastuksissa, jotka koskivat tuottajien antamia pinta-alailmoituksia. Kreikan osalta näistä puutteista aiheutuvien seurausten lisäksi on puutteita yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän täytäntöönpanon edistymisessä. Markkinointivuoden 2001/2002 osalta Kreikan viranomaiset arvioivat, että noin 10:tä prosenttia puuvillan viljelyalasta oli joko jäänyt ilmoittamatta yhteisen hallinto- ja valvontajärjestelmän puitteissa tai ilmoitetulla alalla oli viljelty muita satokasveja. Tällaisissa olosuhteissa ja jos väärinkäytöstä ei havaita tuottajat saavat tuen kahdesti samoille viljelylohkoille peltokasvien tuotannosta laadittujen ilmoitusten ja todellisen puuvillan tuotannon perusteella.

XIII. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio pyrkii ehdotetun uudistuksen yhteydessä ratkaisemaan nykyisen järjestelmän ongelmat, jotka liittyvät talousarvion tasapainoon, tukitason houkuttelevuuteen suhteessa tuotettuihin määriin ja puuvillantuotannon ympäristövaikutuksiin. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin suosittaa nykyisen järjestelmän osalta, että komissio tarkastelee uudelleen siementenpoistoyritysten rahoitusjärjestelyjä ja laadun parantamiseksi tarkoitetun kannustimen vaikuttavuutta.

JOHDANTO

1. Puuvillan tuotantotukijärjestelmä otettiin käyttöön Kreikan liittyessä Euroopan talousyhteisöön(1), ja sitä sovellettiin ensimmäistä kertaa vuoden 1981 puuvillasatoon. Järjestelmää laajennettiin Espanjan ja Portugalin liittyessä Euroopan talousyhteisöön vuonna 1986.

2. Vuonna 2001 järjestelmän täytäntöönpanomenetelmiä yksinkertaistettiin, ja niitä koskevat säännökset koottiin yhteen neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1051/2001(2). Komission asetuksessa (EY) N:o 1591/2001(3), sellaisena kuin se on muutettuna(4), annetaan tuotantotukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännökset.

3. Järjestelmän yleisenä tavoitteena on tukea puuvillan tuotantoa sellaisilla yhteisön alueilla, joilla puuvillan tuotannolla on maatalouselinkeinona tärkeä merkitys ja sen avulla kyseiset tuottajat voivat saada kohtuullisen elintaso(5).

Puuvillan kasvatus ja tuotanto

4. Puuvilla kylvetään keväällä ja sato korjataan seuraavana syksynä. Raakapuuvilla toimitetaan siementenpoistoyrityksiin, joissa kuidut erotetaan siemenistä ja jäteaineista. Markkinointivuosi alkaa 1. syyskuuta ja päättyy 31. elokuuta.

5. EU:n alueella puuvillaa viljellään lähes yksinomaan Kreikassa ja Espanjassa. Puuvillaa tuotettiin kolmen markkinointivuoden aikana (vuodesta 1999/2000 vuoteen 2001/2002) vuodessa keskimäärin 1,6 miljoonaa tonnia, josta saadaan 0,51 miljoonaa tonnia puuvillaa, josta siemenet on poistettu. Tuotanto kattaa noin 47 prosenttia EU:n sisäisistä tarpeista. Tasapaino saavutetaan tuonnilla, josta ei peritä tulli- eikä muita maksuja.

6. EU-maissa tuotetaan noin 3 prosenttia koko maailman tuotannosta (jonka arvioitu määrä on 19 miljoonaa tonnia puuvillaa, josta siemenet on poistettu). Suurimmat tuottajat ovat Yhdysvallat, Kiina ja Intia.

Talousarviovaikutukset

7. Puuvillan tuotantotuen määrä on keskimäärin 600 miljoonaa euroa Kreikan ja 200 miljoonaa euroa Espanjan osalta. Tuen määrä vastaa vajaata kahta prosenttia EMOTR:n kokonaistalousarviosta.

Tuotantotukijärjestelmän pääpiirteet

8. Asetuksen(6) mukaan puuvillan tuottajat saavat siementenpoistoyrityksiltä määrän (vähimmäishinnan)(7), joka on suurempi kuin siementenpoistoyrityksille toimitetun puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, kaupallinen arvo. Tämä ehto kuuluu osana kirjalliseen sopimukseen, jolla siementenpoistoyritykset sitoutuvat ostamaan puuvillan tuottajilta. Siementenpoistoyritysten on maksettava standardilaatuisesta puuvillasta vähintään vähimmäishinta, mutta ne voivat myös tarjota vähimmäishintaa korkeamman hinnan.

9. Siementenpoistoyrityksille maksettavan tuen taso määräytyy kohdehinnaksi(8) kutsutun hinnan (joka on vähimmäishinta korotettuna viidellä prosentilla(9) ja komission vahvistaman hinnan tuottajilta saadulle puuvillalle, josta siemeniä ei ole poistettu(10), erotuksen perusteella. Asetuksen mukaan puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, hinta määritellään prosenttiosuudeksi puuvillan, josta siemenet on poistettu, maailmanmarkkinahinnasta. Jälkimmäinen puuvilla on kauppatavaraa ja sille on olemassa noteeratut hinnat.

10. Maksettavan tuen määrä muuttuu sen mukaan, miten puuvillan, josta siemenet on poistettu, markkinahinta muuttuu. Markkinahintojen ollessa alhaisia tukea nostetaan menetysten korvaamiseksi, ja päinvastaisessa tilanteessa tukea alennetaan. Menettelyn vuoksi siementenpoistoyritysten saama tulo, joka koostuu puuvillan, josta siemenet on poistettu, myynnistä ja saadusta tuesta, pysyy suunnilleen samana tuotantomääristä riippumatta. Järjestely takaa siementenpoistoyrityksille taloudellisen turvan ja edistää EU:ssa tuotetun puuvillan kilpailukykyä tuontipuuvillaan nähden.

11. Sellaisena vuonna, jona tuen määrä on alle 770 miljoonaa euroa, tukea voidaan asetusten mukaan(11) maksaa tiettyjen edellytysten vallitessa enemmän(12). Nämä edellytykset rajoittavat lisätuen määrää eikä yhteisön menojen kokonaismäärä voi ylittää 770 miljoonaa euroa. Tällä ainoastaan puuvillan tuotantojärjestelmään liittyvällä toimenpiteellä lievennetään vakauttajamekanismin vaikutuksia, kun maailmanmarkkinahinnat ovat suhteellisen korkeat, ja sitä voitaisiin pitää tuottajille maksettavana palkkiona. Kolmena markkinointivuonna seitsemästä (vuodesta1995/1996 vuoteen 2001/2002) tuottajille maksettiin korotettua tukea tämän säännöksen perusteella (tarkempia tietoja taulukossa 1). Näinä kolmena vuonna (1995/1996, 1997/1998 ja 2000/2001) tämän säännöksen perusteella maksetun tuen kokonaismäärä oli 260 miljoonaa euroa.

12. Ympäristönäkökohtien huomioon ottamiseksi vuonna 2001 säännöksiin lisättiin velvoite, jonka mukaan jäsenvaltioiden on määritettävä toimenpiteet puuvilla-alalle.

Taulukko 1

Tuottajien saama kokonaismäärä

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

13. Yhteisön menojen rajoittamiseksi ja tuotannon jatkuvan kasvun hillitsemiseksi vuonna 1987 otettiin käyttöön vakauttajamekanismi, jonka perusteella kokonaistuotannosta maksettavan tuen määrää alennetaan, jos taattu enimmäismäärä ylitetään(13).

14. Vuonna 1995 taattu enimmäismäärä nostettiin 1,031 miljoonaan tonniin ja ohjehintaa laskettiin suhteellisesti siten, etteivät muutokset vaikuta talousarvion tasapainoon. Tuottajajäsenvaltioille myönnettiin taatut kansalliset enimmäismäärät(14). Tämän jälkeen ylituotannosta aiheutuvaa tuen laskua on sovellettu siihen jäsenvaltioon, jossa ylituotantoa on tapahtunut.

15. Vuonna 2001 otettiin käyttöön vahvistettu vakauttajamekanismi(15), jonka mukaan maksettavan tuen määrä laskee selvästi, jos puuvillan tuotanto Espanjassa ja Kreikassa nousee yli 1,5 miljoonan tonnin. Vahvistetun vakauttajamekanismin myötä suhteellisen pienikin tuotannon enimmäismäärän ylitys aiheuttaa maksettavan tuen jyrkän laskun koko tuotannon osalta. Taattua enimmäismäärää ei kuitenkaan nostettu vuonna 2001, eikä seuraamusten määrittämistä koskevaa menettelyä muutettu niissä tapauksissa, joissa tuotanto on 1,031 miljoonan ja 1,5 miljoonan tonnin välillä. Kaaviossa 1 esitetään vakauttajamekanismin vaikutus yleensä ja eritellään sen vaikutukset ennen ja jälkeen vahvistamistoimien.

16. Vakauttajamekanismin käyttöönotosta alkaen, vuodesta 1987, tuotanto on joka vuonna ylittänyt taatut enimmäismäärät ja tuottajien saamaa tukea on vastaavasti alennettu.

17. Maailmanmarkkinahinnat voivat vaihdella, mutta tuottajille maksettava vähimmäishinta 101 euroa sadalta kilogrammalta on kuitenkin 3-4 kertaa suurempi kuin sellaisen puuvillan arvo, josta siemeniä ei ole poistettu. Vakauttajamekanismin käyttöönoton jälkeen tuottajan saama tuki vastaa kaksin- tai kolminkertaisesti sellaisen puuvillan arvoa, josta siemeniä ei ole poistettu. Tuottajien yhteensä saaman tuen määrä nousee, kunnes tuotannossa saavutetaan 1,5 miljoonan tonnin raja. Tämän jälkeen saadun tuen kokonaismäärä alenee, koska ylituotannosta määrätty seuraamus ylittää tuotannon kasvusta saatujen lisätulojen määrän (tarkempia tietoja taulukossa 2).

Kaavio 1 - VAKAUTTAJAMEKANISMI

Vakauttajamekanismin vaikutus yhteisön menoihin

(puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, hinta on 250 euroa tonnilta)(16)

>PIC FILE= "C_2003298FI.002601.TIF">

Huom.

Kaavio osoittaa maksettavan tuen määrän eri tuotantotasojen mukaan ennen ja jälkeen vakauttajamekanismiin vuonna 2001 tehdyn muutoksen.

Kun tuotanto kasvaa 1,0 miljoonasta tonnista 1,34 miljoonaan tonniin, vakauttajamekanismi rajoittaa tehokkaasti menojen kasvua.

Kun tuotanto ylittää 1,34 miljoonaa tonnia, vakauttajamekanismi aiheuttaa maksettavan kokonaistuen määrän laskun.

Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1051/2001 voimaantulon jälkeen maksettavan kokonaistuen määrä laskee entistä jyrkemmin.

Taulukko 2

Tuottajien saama tuki ennen ja jälkeen vakauttajamekanismin vahvistamisenHuom.

Tuottajien saama kokonaismäärä on enimmillään, kun tuotanto saavuttaa 1,5 miljoonaa tonnia.

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 3

Maksettavan tuen määrä, kun siemenellisen puuvillan arvo on 200, 250, 300 tai 350 euroa tonnilta

>TAULUKON PAIKKA>

Huom.

Markkinahinnan tasosta huolimatta noin 1,3 miljoonan tonnin tuotannon jälkeen yhteisön tuki alkaa laskea.

18. Kuten kohdissa 9, 10 ja 13 todetaan, yhteisön menot määritellään laskemalla siementenpoistoyritysten tuottajille maksama vähimmäishinta, josta on vähennetty vakauttajamekanismin soveltamisen vaikutus ja tuottajilta saadun siemenellisen puuvillan vahvistettu hinta. Yhteisön menot alkavat vähentyä, kun kasvaneesta tuotannosta maksettavat lisätuet ovat pienemmät kuin ylituotannosta johtuva suurempi seuraamus ja puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, kokonaisarvon nousu yhteensä. Näin tapahtuu yleensä silloin, kun tuotanto on tai on noin 1,3 miljoonaa tonnia (tarkempia tietoja taulukossa 3).

19. Huolimatta siitä, että järjestely perustuu tuotantoon, kaikkien yhteisön puuvillantuottajien on annettava yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS) mukainen hakemus(17), jossa ilmoitetaan kylvetyt alat. Hakemusten tietoja käytetään tuotannon ennakkoarviointiin sekä todistamaan siementenpoistoyrityksille puuvillaa toimittavien tuottajien olemassaolo ja toimitettujen määrien uskottavuus.

Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus

Aikaisemmat huomautukset

20. Tilintarkastustuomioistuimen aiemmin toimittamien tarkastusten tulokset julkaistiin varainhoitovuotta 1992 koskevassa vuosikertomuksessa(18), ja kyseisen tarkastuksen seurantatarkastuksen tulokset julkaistiin vuonna 1996(19). Tilintarkastustuomioistuin arvosteli tuolloin järjestelmän alttiutta säännönvastaisuuksille ja valvonnan tehottomuutta, ja tuen maksamista tekaistujen tuotantolukujen perusteella (Kreikassa). Puute pyrittiin korjaamaan vuonna 1995 annetulla muutosasetuksella, jonka mukaan puuvillalle, josta siemeniä ei ole poistettu, maksettavan tuen määrää pienennetään, jos siementen poiston jälkeen saatavan puuvillan määrä on alle 32 prosentin standardin(20). Tällöin tukea maksetaan sen määrän mukaan, joka standardilaatuisena olisi antanut tuotettujen kuitujen määrää vastaavan tuotoksen. Liittämällä tukimäärien perusteet saatuihin tuotoksiin pyritään vähentämään riskiä siitä, että ilmoitetaan määrät todellista suurempina tai raakatuotteen paino todellista suurempana.

21. Tilintarkastustuomioistuin arvosteli myös sitä, ettei vakauttajamekanismin avulla ollut onnistuttu vähentämään tuotannon kasvua. Vuodesta 1995 lähtien tuotanto on jatkanut kasvuaan.

Toimitettu tarkastus

22. Nyt toimitetussa tarkastuksessa, joka kattoi ajanjakson vuodesta 1999 vuoteen 2002, tilintarkastustuomioistuin pyrki arvioimaan komission hallinnointitoimien moitteettomuutta puuvillan tuotantotuen alalla. Erityisesti arvioitiin toimenpiteen toivottuja vaikutuksia ja muita mahdollisia vaikutuksia, sekä järjestelyn toiminnan takaamiseksi vahvistettuja sääntöjä ja toimien valvontaa jäsenvaltioissa.

23. Tarkastuskäyntejä tehtiin komissioon, neljälle keskeiselle tuotantoalueelle Kreikkaan(21) ja Espanjan osalta Andalusiaan. Jäsenvaltioiden käyttämät valvontajärjestelmät arvioitiin, ja järjestelmien yhteensopivuus kansallisten ja yhteisön sääntöjen kanssa testattiin. Todentavaa aineistoa saatiin erilaisia asiakirjoja ja rekistereitä tutkimalla ja seuraamalla puuvillan toimituksia ja siementenpoistoa. Lisäksi tarkastajat toimittavat erilaisia tarkastuksia siementenpoistoyrityksissä, tietoja analysoitiin ja keskeisiä toimijoita haastateltiin (komission virkamiehiä, kansallisia viranomaisia ja siementenpoistoyritysten yhteenliittymien ja tuottajaryhmien edustajia).

KOMISSION TOTEUTTAMA HALLINNOINTI

Vakauttajamekanismin muutokset tehtiin budjettikuriin ja ympäristönäkökohtiin liittyvien kysymysten vuoksi

24. Puuvillan tuotanto yhteisössä kasvoi jatkuvasti vuoteen 2000 saakka. Markkinointivuonna 1982/1983 vuosituotanto oli 330000 tonnia, mutta kasvoi sittemmin 1,7 miljoonaan tonniin (ks. taulukko 4). Kasvun syitä ovat puuvillan tuotantotuen houkuttelevuus verrattuna muista viljelykasveista saatavaan tukeen, tuotannon lisäys Espanjan liityttyä Euroopan talousyhteisöön vuonna 1986, ja taatun enimmäismäärän nostaminen vuonna 1995. Lisäksi, koska tuki perustuu tuotettuihin määriin, yksittäisellä tuottajalla on houkutus maksimoida tuotantoaan järjestelmän avulla saatavan tuen määrän lisäämiseksi(22). Taulukosta 5 käy ilmi, että puuvillasta maksettava tuki on kolmin- tai nelinkertainen verrattuna tukeen, jota maksetaan vaihtoehtoisten viljelykasvien tuotannosta. Vuosien 1998-2000 osalta laadittiin vertailu nettokatteesta(23), joka saadaan puuvillan tuotannosta verrattuna durumvehnän ja viljamaissin tuotannosta saatavaan nettokatteeseen. Vertailu tehtiin Kreikassa kahdella suurimmalla puuvillan tuotantoalueella ja Espanjassa suurimmalla puuvillan tuotantoalueella. Molemmissa tapauksissa puuvillan tuotannosta saatava kate on suurempi kuin durumvehnän ja maissin tuotannosta saatava kate. Jos vertailu tehdään puuvillan ja viljamaissin bruttomarginaalien perusteella, suhdeluku on markkinointivuonna 1999/2000 noin 1,5 puuvillan hyväksi.

25. Vakauttajamekanismi rajoittaa yhteisön menoja suhteessa kasvavaan tuotantoon. Tuen määrään vaikuttaa myös siementenpoistoyritysten hankkiman puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, arvo. Jos markkinahinnat pysyvät pitkään alhaisina, yhteisön menot kasvavat. Taulukossa 3 vertaillaan maksettavan tuen määrää suhteessa markkinahintaan, joka vaihtelee 200 eurosta 350 euroon tonnilta. Tarkasteltaessa markkinointivuosia 1995/1996-2001/2002 todetaan, että yhteisön tuki puuvillan tuotannolle ylitti 770 miljoonaa euroa markkinointivuosina 1996/1997, 1998/1999, 1999/2000 ja 2000/2001 - ks. taulukko 4.

26. Tuotannon kasvu aiheutti lisäksi huolta ympäristövaikutuksista(24), joita on tehoviljelyllä, monokulttuurin harjoittamisella(25) ja puuvillan kasvattamisella alueilla, jotka eivät sovellu puuvillan tuotantoon. Näitä kysymyksiä käsiteltiin komission vuonna 1999 esittämässä ehdotuksessa neuvoston asetukseksi(26), jossa todettiin kylvettyjen alojen ja tuotosten kasvaneen merkittävästi. Asetus annettiin vuonna 2001, ja siinä jäsenvaltioilta edellytetään, että ne toteuttavat asianmukaisina pitämänsä ympäristötoimenpiteet ja toimittavat komissiolle 31 päivään joulukuuta 2004 mennessä kertomuksen puuvilla-alan ympäristötilanteesta sekä toteutettujen kansallisten toimenpiteiden vaikutuksista(27). Kun komissio on saanut ja käsitellyt kyseiset tiedot, sen on helpompi tehdä perusteltuja päätöksiä kestävän kehityksen mukaisista tuotantomääristä.

27. Komission vuonna 1999 tekemään asetusehdotukseen sisältyi vakauttajamekanismin tarkistus, joka olisi vähentänyt jonkin verran puuvillan tuotantotuen houkuttelevuutta(28) ja vähentänyt yhteisön menoja. Muutoksen tarkoituksena oli pienentää mahdollisuutta, että menot ylittäisivät viitemääränä pidetyn 770 miljoonan euron määrän niinä vuosina, joina markkinahinnat ovat alhaiset. Neuvosto ei kuitenkaan kannattanut ehdotusta, vaan hyväksyi vakauttajamekanismin muutoksen, jota sovelletaan tuotannon ylittäessä 1,5 miljoonan tonnin rajan(29). Jos tämä kynnysarvo ylitetään, uudistetun vakauttajamekanismin mukaan tukitaso laskee jyrkemmin kuin aiemmin. Tuotanto oli ollut kolmena edellisenä vuonna keskimäärin 1,6 miljoonaa tonnia, joten oli todennäköistä, että uudistettua vakauttajamekanismia sovellettaisiin sen ensimmäisenä voimassaolovuonna.

Taulukko 4

Puuvillan tuotantotukeen liittyvät menot vuodesta 1982

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Komission maatalouden pääosasto/linja C/2001.

Taulukko 5

Puuvillan tuotantotuki verrattuna vaihtoehtoisista viljelykasveista maksettavaan tukeen

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Komission työasiakirja, puuvilla-ala Euroopan unionissa (Sec(2000)1630, 5.10.2000).

Huom.

(a) Taulukossa ei oteta huomioon tuotantokustannuksia.

(b) Andalusian suuremmat luvut osoittavat, että Espanjassa tuotokset ovat suurempia kuin Kreikassa.

(c) Keskimääräinen tuki vuosittain jaksolla 1995-1999.

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Komission maatalouden pääosasto/G.3, maaliskuu 2003.

Vakauttajamekanismi

28. Kun tuotanto saavuttaa vahvistetun vakauttajamekanismin mukaisen kynnysarvon (Kreikan osalta 1138000 tonnia ja Espanjan osalta 362000 tonnia), tuottajalle maksettavaa vähimmäishintaa alennetaan 24 prosenttia (24,18 euroa sadalta kilogrammalta). Kun tuotanto nousee 1,7 miljoonaan tonniin (eli ylittää 13 prosentilla kynnysarvon), vähimmäishintaa alennetaan 48 prosenttia (48,28 euroa sadalta kilogrammalta), ja kun tuotanto on 1,840 miljoonaa tonnia (kynnys ylittyy 23 prosenttia), tuottajalle maksettavaa tukea alennetaan 69 prosenttia (70,07 euroa sadalta kilogrammalta). Markkinahinnat vaihtelevat, mutta osapuilleen tällä seuraamustasolla tuen osuus häviää(30) ja tuottajalle maksettava määrä vastaa puuvillan kaupallista arvoa.

29. Markkinointivuonna 2001/2002, jolloin sovellettiin ensimmäistä kertaa uusia kansallisia ja yhteisön sääntöjä, tuotanto oli Kreikassa yhteensä 1,354 miljoonaa tonnia, mikä ylittää 19 prosentilla kynnysarvon, jonka jälkeen sovelletaan vahvistettua vakauttajamekanismia. Kreikan viranomaiset pyysivät komissiota jättämään 206362 suuruisen tuotantomäärän tukijärjestelmän ulkopuolelle niin, ettei sille olisi myönnetty tukea eikä sitä olisi otettu huomioon päätettäessä tukeen sovellettavan seuraamuksen tasosta. Asetuksissa ei ole säädetty tämän kaltaisesta menettelystä. Asetusten yhteydessä komissio on korostanut erityisesti seuraavia seikkoja:

a) Ei ollut olemassa täsmällisiä sääntöjä siitä, pitäisikö vakauttajamekanismin vaikutuksen määrittämisessä ottaa huomioon kokonaistuotanto vai ainoastaan yhteisön sääntöjen mukainen tuotanto.

b) Jos olisi sovellettu edellistä käytäntöä, jonka mukaan kokonaistuotannon laadun virheettömyyttä, aitoutta ja myyntikelpoisuutta käytetään seuraamuksien määrittämisen pohjana, tuottajien saama tuki olisi alentunut 58 prosenttia, mikä olisi ollut huomattavasti edellisenä vuonna sovellettua seuraamustasoa enemmän(31). Tarkastettuaan Kreikan viranomaisten ilmoittamat tiedot komissio jätti järjestelmän ulkopuolelle 144551 tonnia puuvillaa ja tuottajille maksettu vähimmäishinta laski sen perusteella 41 prosenttia.

c) Kokonaistuotannon ottaminen mukaan päätettäessä seuraamusten tasosta on käytäntö, joka poikkeaa muissa maatalouden tukijärjestelyissä yleisesti sovelletusta käytännöstä.

d) Ei ollut määritetty aikarajaa puuvillan tuottajien antamien pinta-alailmoitusten paikalla toimitettaville tarkastuksille. Kyseiset tarkastukset ovat tehokkaita vain, jos ne toimitetaan silloin kun kasvi on vielä maassa. Tarkastusten tuloksia tarvitaan selvitettäessä, kuinka luotettavia puuvillan tuotantoon ilmoitettuja aloja koskevat tiedot ovat ja määritettäessä todennäköistä tuotosta, joka yksittäisen viljelijän on mahdollista saada ja toimittaa siementenpoistoyritykseen.

30. Näiden, tässä tapauksessa komission tekemien, havaintojen pohjalta annettiin elokuussa 2002 uusi asetus, jossa määritellään tukikelpoiset määrät ja ne määrät, jotka otetaan huomioon määriteltäessä vakauttajamekanismin vaikutusta. Tukeen oikeutettua ja vakauttajamekanismin vaikutuksen määrittämisessä käytettävää on ainoastaan laadultaan virheetön, aito ja myyntikelpoinen puuvilla, joka on tuotettu yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän piirissä ja jota ei ole jätetty tuetta ympäristösyistä. Uusia sääntöjä käytettiin Kreikan osalta markkinointivuoden 2001/2002 tuotantoon sovellettavan vakauttajamekanismin määrittämisessä ja tuottajille maksettu vähimmäishinta laski sen perusteella 41 prosenttia, kuten todettiin aiemmin.

31. Vuonna 2001 tosiasiallinen tuotanto Kreikassa oli huomattavasti ennakoitua suurempi, ja oli olemassa riski siitä, että ennakoina maksetut määrät olisivat suurempia kuin lopulta maksettaviksi vahvistetut määrät. Kun tämä mahdollisuus kävi ilmeiseksi, Kreikan maksajavirasto neuvoi siementenpoistoyrityksiä maksamaan kaupallisen arvon vain sille puuvillalle, joka ylitti kullekin tuottajalle erikseen vahvistetun kynnysmäärän.

Vaikeudet pinta-alailmoitusten todenmukaisuuden ja tukikelpoisten määrien vahvistamisen tarkistamisessa

32. Aiemmin tuki maksettiin vahvistettujen sääntöjen mukaisesti siementenpoistoyrityksiin toimitettujen määrien perusteella. Yksi säännöistä velvoitti tuottajat ilmoittamaan alan, jolle puuvillaa oli kylvetty. Vuoden 2002 muutosasetuksessa (joka annettiin, koska tukikelpoisuuskriteereitä oli tarpeen selventää) jätetään tuen ulkopuolelle nimenomaisesti ilmoittamattoman alan piiriin kuuluva puuvilla ja puuvilla, jonka tuki on ympäristösyistä evätty. Kyseisiä asioita on mahdotonta selvittää täysin tarkasti, ja siten kansallisten viranomaisten on päätettävä määristä, jotka hyväksytään järjestelmään ja määristä, joiden osalta on tehtävä lisätarkastuksia.

33. Vuosien kuluessa kansalliset viranomaiset ovat toimittaneet tarkastuksia toimitettujen määrien, ilmoitettujen pinta-alojen ja saavutettujen tuotoksien yhdenmukaisuuden osalta. Tuotokset saattavat kuitenkin vaihdella useistakin syistä, esimerkiksi sääolosuhteiden, viljelykäytäntöjen ja kylvettyjen lajikkeiden mukaan. Kansalliset viranomaiset arvioivat tuotoksen kohtuullisen määrän, jonka ilmoitetuilta aloilta voi saada. Puutteet yhdennetyssä hallinto- ja valvontajärjestelmässä Kreikassa kuitenkin vähentävät järjestelmän luotettavuutta todenmukaisten ja kattavien tietojen lähteenä. Näiden tietojen perusteella tehdään arviointeja ja niitä käytetään lisätarkastusten välineenä. Koska on mahdotonta käytännössä tarkastaa kaikkien siementenpoistoyrityksiin tulevien toimitusten alkuperää, on lisäksi olemassa riski, että tukea maksetaan tuotantomääristä, jotka on viljelty ilmoittamattomalla alalla tai alalla, jolta tuki on ympäristösyistä evätty. Jos puuvilla ei ole tukikelpoista ja sitä ei havaita, kaikkia vilpittömässä mielessä toimineita tuottajia rangaistaan soveltamalla suurempia seuraamuksia.

34. Asetusten mukaan kansallisten viranomaisten on tarkastettava paikalla vähintään viisi prosenttia puuvillan tuottajien pinta-alailmoituksista selvittääkseen, vastaako viljelty ala ilmoitettua alaa(32). Kyseisten tarkastusten avulla saadaan selville, ovatko tuottajien, joiden osalta on toimitettu tarkastus, jättämät ilmoitukset todenmukaisia ilmoitetun alan osalta. Paikalla toimitetuissa tarkastuksissa ei kuitenkaan välttämättä pystytä tunnistamaan alueita, joilla viljellään puuvillaa, mutta jotka eivät kuuluu ilmoitettuun alaan.

35. Kreikan kansalliset viranomaiset havaitsivat paikalla toimitetuissa tarkastuksissa vain kolme poikkeamaa yli 5000 pinta-alailmoituksen joukossa, jotka tarkastettiin vuonna 2000. Sitä vastoin seuraavana vuonna suoritetussa laaja-alaisessa tarkastuksessa ilmeni, että noin 10:tä prosenttia (44000 hehtaaria) viljellystä kokonaispinta-alasta ei ollut joko ilmoitettu yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän mukaisesti tai sillä viljeltiin muita satokasveja kuin puuvillaa. Kyseisenä vuonna (2001) 94000 tuottajaa toimitti pinta-alailmoituksia, joiden mukaan puuvillan viljelyyn käytössä ollut ala oli yhteensä 379000 hehtaaria. Koska viljelty ala tuottajaa kohden oli keskimäärin 4 hehtaaria, on todennäköistä, että huomattava määrä tuottajista ei ilmoittanut vuonna 2001 puuvillan viljelyyn käyttämäänsä kokonaispinta-alaa. Kreikan toimittamat lisätarkastukset vuonna 2001 olivat perustana komission asetukselle, jossa säädetään järjestelmän ulkopuolelle jätettävän puuvillan määrästä. Järjestelmän ulkopuolelle jätettiin puuvilla, joka oli peräisin alueilta, jotka eivät ole tukikelpoisia neuvoston asetuksen (EY) N:o 1051/2001(33) 17 artiklan 3 kohdan mukaisesti tai alueilta, joita ei ollut ilmoitettu yhdennetyssä hallinto- ja valvontajärjestelmässä tai joilla oli ilmoitettu viljeltävän muita satokasveja. Tämän seurauksena ylituotannosta aiheutuvat seuraamukset pienenivät ja tuottajille maksettu tuki kasvoi.

Järjestelmän piiriin kuuluvien siementenpoistoyritysten taloudellista tilannetta ei ole tarkistettu muuttuviin olosuhteisiin, erityisesti kasvaviin tuotantomääriin nähden

36. Asetuksessa(34) säädetään, että tuen määrittämistarkoituksissa siementenpoistoyritysten saaman siemenellisen puuvillan arvo on 20,6-24,4 prosenttia puuvillan, josta siemenet on poistettu, maailmanmarkkinahinnasta. Mekanismi, jota käytetään määritettäessä siementenpoistoyrityksille myönnettävää tukea, on suunniteltu siten, että yrityksille jää riittävästi voittoa kattamaan tonnia kohden aiheutuvat 98,8-125,4 euron kustannukset, jotka aiheutuvat siementen poistamisesta - ks. yksityiskohdat taulukosta 6.

37. Ennen vuotta 1995 komissio laski siementen poistosta aiheutuvat kustannukset ja vahvisti siemenellisen puuvillan arvon tasolle, joka turvasi siementenpoistoyrityksille riittävästi varoja kattamaan toiminnasta aiheutuvat kulut. Menetelmä oli kuitenkin työläs ja komissiolla oli vaikeuksia saada riittäviä ja luotettavia tietoja, joten otettiin käyttöön yksinkertaistettu menettely(35), jossa siemenellisen puuvillan arvo määräytyy suhteessa puuvillan, josta siemenet on poistettu, maailmanmarkkinahintaan ja komission määrittämään siemenellisen puuvillan arvoon.

38. Siementen poistamisesta aiheutuvat kulut ovat saattaneet muuttua ajan myötä ja tuotannon lisäännyttyä, mutta komissio ei ole tarkistanut siementenpoistoyritysten saamaa rahoitusta suhteessa todellisiin toiminnasta aiheutuviin menoihin, eikä komissio näin ollen ole selvillä siitä, olisiko yhteisön menoja mahdollista vähentää muuttamalla sovellettavia prosenttiosuuksia. Yksikään siementenpoistoyritys, jonka edustajille esitettiin kysymyksiä tarkastuksen aikana, ei ilmoittanut olevansa tyytymätön raakapuuvillan arvon määrittämisessä käytettyyn järjestelmään.

Taulukko 6

Siementenpoistoyritysten saama tuki

>TAULUKON PAIKKA>

Kaikki siementenpoistoyritykset eivät erittele puuvillaa laadun mukaan, ja "laatukannustin" näyttää olevan pelkkä ylimääräisen tulon lähde

39. Yhteisön järjestelmän mukaisesti puuvillaa voidaan tuottaa erilaisia laatuja, ja säännöksissä edellytetään, että tuottajille maksetaan toimitetun tuotteen laadun perusteella.

40. Kreikassa kaikki siementenpoistoyritykset eivät maksa tuottajille toimitettujen erien laadun mukaan, vaan tarjoavat mieluummin tuottajille hinnan, joka maksetaan keskimääräistä parempilaatuisesta puuvillasta(36). Tämän käytännön vuoksi tuottajien ei enää kannata soveltaa sellaisia viljely- ja sadonkorjuutekniikoita, joiden avulla saadaan laadultaan parasta puuvillaa.

41. Edellä selostetun lisäksi säännösten mukaan on mahdollista maksaa tukea siementenpoistoyrityksille toimitettua suuremmasta määrästä, jos toimitettu puuvilla on standardilaatua korkeampilaatuista(37). Määrän osalta prosenttiosuuden kasvu on rajoitettu 3,125 prosenttiin(38), ja se lasketaan, kun siementenpoisto on saatu päätökseen, kyseisenä vuonna saadun kokonaistuotoksen perusteella. Komissiolla ei ole tietoa siitä, onko säännöksen avulla parannettu tuotetun puuvillan laatua. Asetuksessa ei lisäksi edellytetä, että siementenpoistoyritys siirtää saamansa lisätulot tuottajalle.

42. On tietenkin kiitettävää pyrkiä edistämään laadun parantamista. Järjestely tarjoaa jo kasvaneiden tulojen muodossa kannustimen parantaa tuotettujen kuitujen laatua ja lisätä niiden määrää. Saatavilla olevan todentavan aineiston mukaan vaikuttaa siltä, että laadun parantamiseksi maksettu lisätuki on lähes pelkästään lisätulonlähde siementenpoistoyrityksille.

JÄSENVALTIOIDEN VALVONTAJÄRJESTELMIEN ARVIOINTI

43. Lokakuun 2001 ja helmikuun 2002 välisenä aikana tilintarkastustuomioistuin toimitti erillisen tarkastuksen puuvilla-alan tuesta laatiakseen tarkastuslausuman komission tilinpäätöksestä varainhoitovuodelta 2001(39). Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen perusteella olennaisia huomautuksia esitettiin ainoastaan Kreikassa toimitettujen tarkastusten osalta.

Riskinarvioinnissa tarpeellisten kriteereiden soveltamatta jättäminen ja valvonnan huono laatu Kreikassa

44. Yksi keskeisistä tarkastuksista on todeta tuottajien olemassaolo ja toimitettujen määrien uskottavuus käyttäen tuottajien antamista pinta-alailmoituksista saatavia tietoja. Tarkastuksen vaikuttavuus riippuu yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän asianmukaisesta soveltamisesta jäsenvaltioissa. Kreikassa sen toiminnassa on havaittu monia puutteita. Koska näitä puutteita on edelleen, tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuotta 2001 koskevassa vuosikertomuksessa esitetyt havainnot on mainittu jäljempänä.

45. Kreikassa noin 30 prosenttia ilmoitetuista viljelylohkoista oli sellaisia, joissa oli käytetty viitetietoja, jotka eivät olleet yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän viitetietojen mukaisia. Sen vuoksi näiden viljelylohkojen pinta-alaa on mahdotonta vahvistaa. Lisäksi tietokonejärjestelmiin on mahdollista syöttää sama yksittäisen lohkon viitenumero useita kertoja.

46. Riskiin perustuvia kriteereitä ei käytetty poimittaessa tarkastettavaa otosta, eikä selkeitä, kattavia ohjeita ollut annettu paikalla toimitettavien tarkastusten ajankohdasta tai niissä sovellettavista menetelmistä tarkastettaessa puuvillan tuottajien antamia pinta-alailmoituksia. Markkinointivuoden 2001/2002 osalta raportoitiin hyvin vähän poikkeamia (0,05 prosentissa tutkituista tapauksista). Todettu 0,05 prosentin virhemäärä on ristiriidassa tilintarkastustuomioistuimen toteuttaman, markkinointivuotta 2001/2002 koskevan pinta-alailmoitusten testauksen kanssa. Tarkastetuista ilmoituksista 16,7 prosentissa havaittiin merkittäviä (hyväksyttävän kansallisen poikkeaman ylittäviä) eroja ilmoitettujen pinta-alojen ja tosiasiallisten puuvillan viljelyalojen kesken. Todettu 0,05 prosentin virhemäärä on ristiriidassa myös viranomaisten vakauttajamekanismin soveltamisen varmistamiseksi toimittamien tarkastusten, joiden tarkoituksena on määrittää tuotannosta poistettavat määrät, tulosten kanssa.

47. Koska ennustetun ja toteutuneen tuotannon välillä oli olennainen ero vuonna 2001, Kreikan viranomaiset ryhtyivät tutkimuksiin ja totesivat, että noin 10:tä prosenttia vuonna 2001 puuvillalle kylvetystä maasta ei ilmoitettu yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän mukaisesti tai sillä viljeltiin muita satokasveja kuin puuvillaa. Tämä havainto osoittaa, että jotkin tuottajat ovat jättäneet tukihakemuksia peltokasvien viljelyä varten niidenkin alojen osalta, joilla he ovat viljelleet puuvillaa. Tällaisissa olosuhteissa ja jos väärinkäytöstä ei havaita viljelijät saavat tuen kahdesti samoille viljelylohkoille sekä peltokasvien tuotannosta laadittujen ilmoitusten että puuvillan todellisen tuotannon perusteella. Tämä tilanne on esimerkki vaikeuksista, joita on EU:n tukien maksamisen seurannassa, kun perustana olevaa yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää ei ole sovellettu asianmukaisesti.

PÄÄTELMÄT

48. Aikaisemmissa tarkastuksissaan tilintarkastustuomioistuin kritisoi järjestelmän alttiutta sääntöjenvastaisuuksille, valvonnan puutteita ja tuen maksamista tekaistujen määrien perusteella (Kreikan osalta). Komissio tarkisti järjestelmää vuonna 1995, ja pyrki ratkaisemaan ongelman (kohta 20). Muita heikkouksia on silti olemassa.

Käytetty menetelmä ja sen vaikutukset yhteisön menoihin

49. Viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana tapahtunut puuvillan tuotannon kasvu 0,3 miljoonasta tonnista 1,7 miljoonaan tonniin osoittaa, että järjestelmä on suhteellisen houkutteleva verrattuna muiden satokasvien järjestelmiin. Puuvillalle maksettu tuki on 3-4 kertaa suurempi kuin tuki, jota maksetaan vaihtoehtoisille satokasveille. Puuvillan ja viljamaissin hehtaarikohtaisten bruttomarginaalien vertailu osoittaa, että suhdeluku on noin 1,5 puuvillan hyväksi. Noin neljännes tuotannon kasvusta johtuu Espanjan liittymisestä Euroopan talousyhteisöön vuonna 1986 (kohta 24).

50. Vuonna 1987 käyttöön otetun vakauttajamekanismin avulla on voitu vähentää maksetun tuen tasoa silloin, kun tuotanto ylittää taatun määrän. Koska tukitasoon vaikuttavat myös muutokset markkinahinnoissa, komissio ei voi täysin valvoa menojen lopullista tasoa, eikä talousarvion tasapainoa voida taata (kohta 25).

51. Kun markkinahinnat ovat alhaiset, yhteisö joutuu maksamaan kustannukset maksettavan tuen tason nousun myötä. Toisaalta lisätukea maksetaan tuottajille niinä vuosina, joina markkinahinnat ovat korkeat ja tuotannon taso kasvaa ja joina yhteisön menot eivät sen vuoksi ylitä 770 miljoonaa euroa. Tämä toimenpide lieventää vakauttajamekanismin vaikutusta (kohdat 11 ja 25).

52. Yhteisön tuki ja myynnistä saatava tuotto takaavat siementenpoistoyrityksille jatkuvaa tuloa, joka kattaa toiminnasta ja hallinnosta aiheutuvat kulut. Vuoden 1995 jälkeen komissio ei ole selvittänyt, vastaavatko siementenpoistoyritysten varat, jotka jäävät jäljelle sen jälkeen kun yritykset ovat maksaneet vähimmäishinnan tuottajille, aiheutuneita kuluja. Komissio ei siis ole selvillä siitä, olisiko yhteisön menoja mahdollista vähentää (kohdat 36 ja 37).

53. Järjestelyn toimintaa koskevat säännöt eivät olleet selkeät, joten vuonna 2002 annettiin muutosasetus, jossa määritellään tukikelpoisten määrien perusteet ja määrät, jotka otetaan huomioon laskettaessa ylituotannosta aiheutuvia seuraamuksia (kohdat 29 ja 30).

54. Muutettujen sääntöjen mukaan tukea voidaan maksaa ainoastaan määristä, jotka ovat peräisin yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän mukaisesti ilmoitetulta viljelyalalta ja sellaiselta alalta, jota ei ole jätetty tuen ulkopuolelle ympäristösyistä. Koska yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän toiminnassa on puutteita, komission on vaikea valvoa vakauttajamekanismin soveltamista. Kaikkien siementenpoistoyrityksiin tulevien toimitusten alkuperää on käytännössä mahdotonta tarkastaa. Kansallisten viranomaisten vuosina 2000 ja 2001 toimittamien tarkastusten tulokset osoittavat, että työn laatu vaihtelee pinta-alailmoitusten todenmukaisuuden ja siementenpoistoyrityksiin toimitettujen määrien tukikelpoisuuden tarkastamisen osalta. Tukikelpoisia määriä vahvistaessaan kansallisten viranomaisten on arvioitava, minkälaiset tuotokset siemenellistä puuvillaa ovat mahdollisia ilmoitetuilta aloilta. Koska tuotokset voivat vaihdella monista syistä, komission on vaikea valvoa järjestelmän tätä osaa. Jos puuvilla ei ole tukikelpoista ja sitä ei havaita, kaikkia tuottajia rangaistaan ilman erittelyä soveltamalla suurempia seuraamuksia (kohdat 32-34).

Ympäristö

55. Puuvillan tuotannolla voi olla kielteisiä vaikutuksia ympäristöön, ja niiden jäsenvaltioiden, joita asia koskee, olisi määriteltävä ja toteutettava asianmukaisiksi katsomansa toimenpiteet rajoittaakseen puuvillan tuotantoon käytettyä viljelyalaa. Komissio ei seuraa tilannetta jatkuvasti, joten säännöksen soveltamisesta ei ole olemassa tietoja. Asetuksissa säädetään, että jäsenvaltiot toimittavat komissiolle kertomuksen puuvilla-alan ympäristötilanteesta ja toteutettujen toimenpiteiden vaikutuksista viimeistään 31. joulukuuta 2004 (kohta 26).

Laadun parantaminen

56. Järjestelyn avulla pyritään parantamaan puuvillan laatua sallimalla toimitetun puuvillan laadun perusteella tehdyt mukautukset tuottajille maksettaviin määriin. Kreikassa kaikki siementenpoistoyritykset eivät kuitenkaan maksa erilaisia hintoja eri laaduista, mikä ei kannusta tuottajia tuottamaan laadultaan parasta puuvillaa. Komissio ei myöskään ole selvillä siitä, toimiiko laadun parantamiseen tähtäävä kannustin siementenpoistoyritysten tasolla. Kannustin kaksinkertaistaa markkinoilta saatavan lisätulon, kun laatua parannetaan ja tuotokset kasvavat (kohdat 39-42).

Valvontajärjestelmät

57. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamien tarkastusten yhteydessä kävi ilmi, että Kreikassa jäsenvaltion vastuulla olevassa valvonnassa oli edelleen vakavia puutteita. Puutteita esiintyi erityisesti puuvillantuottajien ilmoittamien viljelyalojen tarkastuksissa (kohdat 43-47).

SUOSITUKSET

58. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että laatiessaan uudistusehdotuksiaan komissio pyrkii ratkaisemaan puutteet, joita nykyisessä järjestelmässä on todettu. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa erityisesti, että komissio:

a) harkitsee järjestelmän käyttöönottoa, joka takaa talousarvion tasapainon eikä lievennä vakauttajamekanismin vaikutusta;

b) tarkastelee puuvillalle myönnetyn tuen houkuttelevuutta ja tuen vaikutusta tuotettuihin määriin;

c) hankkii tietoja puuvillantuotannon kielteisistä vaikutuksista ympäristöön.

59. Nykyisen järjestelmän osalta tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio:

a) varmistaa, että jäsenvaltioissa toimitetut tukikelpoisuustarkastukset ovat avoimia, hyvin perusteltuja ja että niitä sovelletaan yhdenmukaisesti;

b) tarkastelee siementenpoistoyritysten rahoitusjärjestelyjä;

c) tutkii, kuinka tehokas tuotetun puuvillan laadun parantamiseksi tarjottu kannustin on.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 24. ja 25. syyskuuta 2003 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Juan Manuel Fabra Vallés

presidentti

(1) Kreikan liittymisasiakirja vuodelta 1979, pöytäkirja 4 (EYVL L 291, 19.11.1979, s. 174).

(2) Neuvoston asetus (EY) N:o 1051/2001, annettu 22 päivänä toukokuuta 2001 (EYVL L 148, 1.6.2001, s. 3).

(3) Komission asetus (EY) N:o 1591/2001, annettu 2 päivänä elokuuta 2001 (EYVL L 210, 3.8.2001, s. 10).

(4) Komission asetus (EY) N:o 1486/2002, annettu 19 päivänä elokuuta 2002 (EYVL L 223, 20.8.2002, s. 3).

(5) Kreikan liittymisasiakirja vuodelta 1979, pöytäkirja 4 (EYVL L 291, 19.11.1979, s. 174).

(6) Neuvoston asetus (EY) N:o 1051/2001, jolla korvattiin asetukset (ETY) N:o 1964/87 ja (EY) N:o 1554/95.

(7) Neuvoston asetus (EY) N:o 1051/2001, 2 artikla. Neuvosto vahvistaa vähimmäishinnan, joka on tällä hetkellä 100,99 euroa 100 kilogrammalta puuvillaa, josta siemeniä ei ole poistettu.

(8) Neuvoston asetus (EY) N:o 1051/2001, 2 artikla. Neuvosto vahvistaa myös kohdehinnan, joka on tällä hetkellä 106,30 euroa 100 kilogrammalta puuvillaa, josta siemeniä ei ole poistettu.

(9) Siementenpoistoyrityksille maksetaan viiden prosentin erotus vähimmäishinnan ja kohdehinnan välillä järjestelyn hallinnointiin liittyvien kulujen kattamiseksi.

(10) Komission asetus (EY) N:o 1591/2001, 2 artikla.

(11) Neuvoston asetus (EY) N:o 1051/2001, 8 artikla.

(12) Ehtoihin kuuluu, että vakauttamisjärjestelmää on sovellettu, että painotettu keskiarvo, jota on käytetty maksettavan tuen määrän vahvistamiseksi, ylittää 302 euroa tonnilta, että tuottajat eivät voi saada yhteensä enempää kuin vähimmäishinnan ja että korotettu tuen määrä ei kuitenkaan saa ylittää 1,120 miljoonan tonnin taatun enimmäismäärän perusteella laskettua määrää.

(13) Markkinointivuodesta 1992/1993 markkinointivuoteen 1994/1995 taattu enimmäismäärä vahvistettiin 701000 tonniksi.

(14) Neuvoston asetus (EY) N:o 1553/95, annettu 29 päivänä kesäkuuta 1995, 2 artikla (EYVL L 148, 30.6.1995, s. 45). Taatut enimmäismäärät nostettiin 1031000 tonniin ja taatut kansalliset määrät Espanjan osalta 249000 tonniin ja Kreikan osalta 782000 tonniin. Näiden määrien ylittyessä kohdehintaa alennetaan 50 prosenttia taatun kansallisen määrän ylittävältä osalta.

(15) Neuvoston asetus (EY) N:o 1051/2001, 7 artikla.

(16) Arvona on käytetty 250 euroa, joka on puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, keskimäärin käytetty arvo viitenä markkinointivuonna, vuosina 1997/1998-2001/2002.

(17) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3508/92, annettu 27 päivänä marraskuuta 1992 (EYVL L 355, 5.12.1992, s. 1).

(18) EYVL C 309, 16.11.1993, s. 1.

(19) EYVL C 340, 12.11.1996, s. 1.

(20) Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1051/2001 3 artiklassa vahvistetaan puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, standardilaaduksi seuraavat ominaisuudet: kosteuspitoisuus enintään 10 prosenttia, epäpuhtauksia enintään 3 prosenttia, ja jolla on tarvittavat ominaisuudet, jotta siitä saadaan siementen poistamisen jälkeen 32 prosenttia laatuluokkaan 5 kuuluvia ja 28 millimetrin pituisia kuituja.

(21) Seuraavat hallintoalueet (nomoi): Karditsa, Larisa, Rodopi ja Evros.

(22) Tämä pitää paikkansa siihen saakka, kunnes tuotanto saavuttaa 1,5 miljoonan tonnin rajan. Sen jälkeen tuottajien saama kokonaismäärä laskee, koska taatut määrät ylittävälle tuotannolle asetetut seuraamukset ovat suuremmat kuin tuotannon kasvusta saatu lisätuki.

(23) Nettokatteella tarkoitetaan tässä kokonaistuotantoa ja tukia, joista on vähennetty välillinen kulutus (siemenet, lannoitteet, kasvinsuojeluaineet, polttoaine, vesi, ylläpito, energia, sopimusten tekeminen ja muut välittömät kulut), arvonalennukset, palkat, vuokrat ja korot.

(24) Puuvillantuotannossa käytetään vettä, kemikaaleja (maaperään kaasutettavia torjunta-aineita, kasvunsäätelyaineita, rikkakasvien ja hyönteisten torjunta-aineita, defoliantteja), lannoitteita ja muovia (maan kattamiseen ja kemikaalien säilytykseen).

(25) Yksipuolisen viljelyn (monokulttuurin) harjoittaminen voi aiheuttaa maaperän köyhtymistä ja vesivarojen ehtymistä.

(26) KOM/99/0492 lopullinen.

(27) Neuvoston asetus (EY) N:o 1051/2001, 17 artikla.

(28) Ehdotuksessa esitettiin, että kohdehinnan leikkausta lisättäisiin 50 prosentista 60 prosenttiin kansallisten taattujen määrien ylittävästä osuudesta; toimenpiteen avulla yhteisön menojen vähennyksen arvioitiin olevan noin 75 miljoonaa euroa vuodessa.

(29) Neuvoston asetus (EY) N:o 1051/2001, 7 artiklan 4 kohta. Kun tuotanto ylittää 1,5 miljoonaa tonnia (Kreikassa 1138000 tonnia ja Espanjassa 362000 tonnia), kohdehinnan alennuksena käytettävää 50:tä prosenttia korotetaan kahdella prosenttiyksiköllä kultakin ylimääräiseltä 20000 tonnilta (Kreikan osalta 15170 tonnilta ja Espanjan osalta 4830 tonnilta).

(30) Tuen määrä on 106,3 euron kohdehinta, josta on vähennetty seuraamus (tässä tapauksessa 70 euroa) ja puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, arvo.

(31) Neljänä edeltävänä vuonna sovellettu seuraamustaso aiheutti keskimäärin 29 prosentin suuruisen vähimmäishinnan alennuksen Kreikan puuvillantuottajille.

(32) Komission asetus (EY) N:o 1591/2001, 13 artiklan 1 kohdan a alakohta.

(33) Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1051/2001 17 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on tarvittaessa rajoitettava puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, tuotantotukeen oikeutettuja pinta-aloja puolueettomin perustein, jotka koskevat ympäristöä.

(34) Komission asetus (EY) N:o 1591/2001, 2 artiklan 2 kohta.

(35) Neuvoston asetus (EY) N:o 1554/1995, annettu 29 päivänä kesäkuuta 1995, 3 artikla (EYVL L 148, 30.6.1995, s. 48).

(36) Joidenkin yritysten mielestä ei ole kannattavaa mitata kunkin toimitetun erän laatua erikseen ja maksaa tuottajille kustakin erästä hiukan eri hintoja, koska siemenellinen puuvilla työstetään suurissa erissä.

(37) Neuvoston asetus (EY) N:o 1051/2001, 15 artikla.

(38) Jokaisena vuonna maksettavan tuen määrä kasvaa molempien tuottajajäsenvaltioiden osalta noin 3 prosenttia, mikä on lähellä sovellettavaa enimmäisosuutta. Jos keskimääräisenä tukitasona pidetään 500 euroa tonnilta, siementenpoistoyrityksille tämän säännöksen perusteella maksettava tuki on vuosittain noin 25 miljoonaa euroa.

(39) EYVL C 295, 28.11.2002, s.1.

Komission vastaukset

YHTEENVETO

IX. Hinnanerokorvausjärjestelmän (decifiency payment system) puitteissa menot määräytyvät määritelmän mukaan ainakin osittain maailmanmarkkinahintojen perusteella, ja näin ollen tilintarkastustuomioistuimen tarkoittamaa talousarvioon kohdistuvan kokonaisvaikutuksen neutraaliutta ei voida taata.

Vakauttajamekanismin keskeinen elementti on säännös, jolla vähennetään tukitasoon kohdistuvaa seuraamusta, jos tukijärjestelmän kokonaismenot ovat alle 770 miljoonaa euroa.

X. Vuoden 2001 jälkeen jäsenvaltiot ovat toteuttaneet neuvoston asetuksen (EY) N:o 1051/2002 nojalla kansallisia ympäristötoimenpiteitä, joita komission yksiköt ovat tutkineet.

Näiden kansallisten toimenpiteiden seurannasta sekä kertomuksista, jotka jäsenvaltioiden on niiden osalta toimitettava vuoden 2004 loppuun mennessä, komissio saa lisää tietoa puuvilla-alan ympäristötilanteesta.

XI. Komission mielestä se, että puuvillan, josta siemenet on poistettu, tuotto ylittää yleensä tavanomaisen 32 prosenttia, on osoitus laadun parantamista koskevien säännösten tehokkuudesta.

Puuvillan, josta siemenet on poistettu, maailmanmarkkinahinnoissa maksettavat laatupalkkiot ovat melko pieniä ja, kun otetaan huomioon puuvillan, josta siemenet on poistettu, maailmanmarkkinahintojen taso, palkkiot eivät ehkä ole merkittävä lisätulojen lähde siementenpoistoyrityksille.

Komissio on aiemmin yrittänyt arvioida siementenpoistoyritysten toimintakustannuksia, mutta jäsenvaltioiden kanssa käydyt keskustelut olivat tuloksettomia tiedoissa ilmenneiden suurien vaihtelujen vuoksi. Tästä syystä vuoden 1995 uudistuksen yhteydessä neuvosto päätti, että puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, maailmanmarkkinahinta määritetään ottamalla huomioon puuvillalle, josta siemenet on poistettu, käytetyn maailmanmarkkinahinnan ja puuvillalle, josta siemeniä ei ole poistettu, lasketun maailmanmarkkinahinnan välinen suhde pitkällä aikavälillä, jolloin otetaan huomioon siementenpoiston kustannukset.

XII. Komission yksiköt ovat varsin tietoisia puutteista, jotka liittyvät yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään (IACS) ja erityisesti viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään ja sen valvontaan Kreikassa, ja niihin kiinnitetään erityistä huomiota tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä riippumatta siitä, onko kyse pinta-alatuesta tai muista tukijärjestelmistä.

Tämä liittyy myös siihen, että Kreikassa puuvillan viljelyalan määräksi ilmoitetaan usein todellisuutta pienempi ala. IACS:ään liittyvien Kreikassa ilmenevien ongelmien lisäksi taustalla ovat usein uudet kansalliset ympäristösäännöt, tiettyjen tuottajien halukkuus kiertää kyseisiä sääntöjä ja se, että he aliarvioivat sen yhteyden merkityksen, joka on tuotettavien määrien (tuen kohteiden) ja niiden pinta-alojen välillä, joilla määrät tuotetaan.

XIII. Komissio ottaa tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat puutteet huomioon muotoillessaan muutosehdotuksia. Lisäksi komissio ottaa myös huomioon sen, että tämänhetkinen tukijärjestelmä on erittäin monimutkainen ja vastaa huonosti YMP:n viimeaikaista kehitystä.

JOHDANTO

11. Vakauttajamekanismin keskeinen elementti on säännös, jolla vähennetään tukitasoon kohdistuvaa seuraamusta, jos tukijärjestelmän kokonaismenot ovat alle 770 miljoonaa euroa.

17. Sekä yhteisön tukimenot että tuottajien saama tuki riippuvat ensisijaisesti tuotantomääristä.

20. Vuonna 1995 hyväksyttyyn muutettuun säädökseen sisältyi useita toimia, joilla pyrittiin parantamaan tukijärjestelmän hallinnointia. Näistä tärkeimmät olivat:

- taattujen enimmäismäärien jakaminen taattuihin kansallisiin määriin, jotta kunkin jäsenvaltion tuottajat saatettiin suurempaan vastuuseen tuotannostaan,

- taattujen enimmäismäärien lisäys sekä kohde- ja vähimmäishintojen laskeminen vastaavassa suhteessa, millä nämä määrät pyrittiin mukauttamaan tilastoitua keskituotantoa vastaavaksi siten, että vaikutus talousarvioon säilyy neutraalina,

- pientuottajia koskevan erityistukijärjestelmän, joka ei enää vastannut alkuperäistä tavoitetta, lakkauttaminen, ja

- kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, säännös, jonka nojalla tukikelpoiset määrät sidottiin saatuun tuottoon.

Vuonna 2001 vakauttajamekanismin vahvistamisen yhteydessä säädettiin maksettavan tuen jyrkästä vähentämisestä, jos tuotanto ylittää 1,5 miljoonaa tonnia. Vahvistettu vakauttajamekanismi vaikuttaa siten, että tämän kynnyksen ylityttyä melko vähäinenkin tuotantomäärän lisäys aiheuttaa jyrkän laskun koko tuotannolle maksettavaan tukeen.

KOMISSION TOTEUTTAMA HALLINNOINTI

24. Vuonna 1995 taattuja enimmäismääriä nostettiin ja kohdehintaa vähennettiin vastaavasti, jotta näiden muutosten vaikutus talousarvioon säilyi neutraalina.

25. Hinnanerokorvausjärjestelmän puitteissa menot määräytyvät määritelmän mukaan ainakin osittain maailmanmarkkinahintojen mukaan.

26. Vuoteen 2000 saakka komissiolla oli rajalliset valtuudet vaatia yksityiskohtaisia puuvillanviljelyä koskevia ympäristötoimenpiteitä, koska puuvilla ei sisältynyt neuvoston asetuksen (EY) N:o 1259/1999 liitteeseen eikä neuvoston asetukseen (EY) N:o 1257/1999.

Vuoden 2001 jälkeen jäsenvaltiot ovat toteuttaneet neuvoston asetuksen (EY) N:o 1051/2002 nojalla kansallisia ympäristötoimenpiteitä, joita komission yksiköt ovat tutkineet.

Näiden kansallisten toimenpiteiden seurannasta sekä kertomuksista, jotka jäsenvaltioiden on niiden osalta toimitettava vuoden 2004 loppuun mennessä, komissio saa lisää tietoa puuvilla-alan ympäristötilanteesta.

28. Kussakin jäsenvaltiossa vakauttajajärjestelmän puitteissa sovellettavat seuraamukset riippuvat lähes yksinomaan kunkin jäsenvaltion tuotannosta. Siksi seuraamukset ovat suurempia jäsenvaltioissa, jotka aiheuttavat pääosan ylituotannosta.

29. Tutkittuaan yksityiskohtaisesti Kreikan toimittamia lukuja sekä arvioituaan lainopillisesti 206362 tonnin jakautumista komissio toteutti seuraavat toimenpiteet:

- 6376 tonnia jätettiin tukijärjestelmän ulkopuolelle, koska se ei ollut laadultaan virheetöntä, kunnollista ja myyntikelpoista,

- 61811 tonnia sisällytettiin todelliseen tuotantoon, ja loput 138175 tonnia jätettiin sen ulkopuolelle.

a) Tämän säädöstulkinnan pohjalta asiaa koskevaan lainsäädäntöön lisättiin saman tien tukikelpoista tuotantoa ja vakauttajamekanismissa huomioon otettavaa tuotantoa koskeva selvennys, jotta se olisi voimassa seuraavana markkinointivuonna 2002/2003.

d) Markkinointivuoden 2002/2003 jälkeen viljelyalueilmoitusten paikan päällä tehtävien tarkastusten määräajaksi on asetettu 15. marraskuuta, joka on juuri ennen tarkistettujen tuotantoarvioiden valmistumista.

EMOTR:oon liittyvät riskit, jotka voivat johtua puuvillan viljelyalan paikan päällä tehtävien tarkastusten puutteellisuudesta, on jo otettu huomioon tilien tarkastamisen ja hyväksymisen puitteissa. Rahoitusta koskevia korjauksia on näin ollen tehty ja tehdään vastakin, jos niihin on tarvetta.

33-35. Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksissa viitataan pääasiassa Kreikan valvontajärjestelmän puutteisiin. Komission yksiköt ovat jo varsin tietoisia näistä puutteista. EMOTR:oon liittyvät riskit saattavat johtua tavasta, jolla Kreikka on pannut täytäntöön IACS:n ja puuvillan hallinta- ja valvontajärjestelmän, ja tähän liittyvistä puutteista, jotka on otettu huomioon tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. Näin ollen rahoitusta koskevia korjauksia on tehty ja tehdään vastakin, jos niihin on tarvetta.

Komission yksiköt ovat niin ikään todenneet, että palkkioiden saajien valintatapaan, joka on Kreikassa paikalla tehtävän valvonnan alainen toimenpide, saattaa liittyä riski. Näitä riskejä arvioidaan parhaillaan tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjen yhteydessä.

36. Koska puuvillasta, josta siemeniä ei ole poistettu, ei ole käytettävissä kansainvälisiä pörssinoteerattuja hintoja, sen hinta lasketaan puuvillan, josta siemenet on poistettu, kansainvälisten hintojen sekä näiden kahden tuotteen hintojen välisen pitkän aikavälin suhteen pohjalta. Tähän suhdelukuun on sisällytetty siementenpoiston kustannukset, joten sisältyvät epäsuorasti puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, maailmanmarkkinahintaa koskeviin laskelmiin.

38. Komissio on aiemmin yrittänyt arvioida siementenpoistoyritysten toimintakustannuksia, mutta jäsenvaltioiden kanssa käydyt keskustelut olivat tuloksettomia tiedoissa ilmenneiden suurien vaihtelujen vuoksi. Tästä syystä vuoden 1995 uudistuksen yhteydessä neuvosto päätti, että puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, maailmanmarkkinahinta määritetään ottamalla huomioon puuvillalle, josta siemenet on poistettu, käytetyn maailmanmarkkinahinnan ja puuvillalle, josta siemeniä ei ole poistettu, lasketun maailmanmarkkinahinnan välinen suhde pitkällä aikavälillä, jolloin otetaan huomioon siementenpoiston kustannukset.

40. Tukijärjestelmässä hintaa mukautetaan toimitetun puuvillan laadun mukaan. Tämä mukautus määritellään osapuolten välisellä sopimuksella toimituksesta otettavien tarvittavien otosten perusteella, ja se koskee jokaista puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, toimituserää. Tämä tarjoaa yksittäisille tuottajille kannustimen toimittaa parempilaatuista puuvillaa.

Komission yksiköiden tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä suorittamien tarkastusten perusteella ei ole voitu vahvistaa, ettei nykyisellä järjestelmällä ole onnistuttu saavuttamaan laadun parantamiseen kannustavaa tavoitetta.

41. Kun puuvilla, josta siemeniä ei ole poistettu, on hyvälaatuista, puuvillasta, josta siemenet on poistettu, saadaan parempi tuotto, mutta tämä toteutuu vasta siementen poistamisen jälkeen. Tämän säännöksen nojalla tukikelpoisia määriä voidaan lisätä enintään 3,125 prosenttia, mutta niitä voidaan vähentää rajoituksetta, jos alhainen tuotto johtuu puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, huonosta laadusta. Se, että puuvillasta, josta siemenet on poistettu, saatava tuotto ylittää yleensä tavanomaisen 32 prosenttia, osoittaa, että puuvilla, josta siemenet on poistettu, on keskimääräisesti hyvälaatuista. Siementenpoistoyrityksille näin annettu kannustin mahdollistaa sen, että ne voivat maksaa tuottajille vähimmäishintaa korkeampia hintoja, kuten usein tapahtuukin.

42. Puuvillan, josta siemenet on poistettu, maailmanmarkkinahinnoissa maksettavat laatupalkkiot ovat melko pieniä ja, kun otetaan huomioon puuvillan, josta siemenet on poistettu, maailmanmarkkinahintojen taso, palkkiot eivät ehkä ole merkittävä lisätulojen lähde siementenpoistoyrityksille.

JÄSENVALTIOIDEN VALVONTAJÄRJESTELMIEN ARVIOINTI

45. Komission yksiköt ovat varsin tietoisia Kreikassa yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään IACS:ään ja erityisesti viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään liittyvien puutteiden aiheuttamista ongelmista.

EMOTR:oon liittyvät riskit otetaan huomioon tilien tarkastuksen ja hyväksymisen yhteydessä riippumatta siitä, onko kyse pinta-alatuista tai muista tukijärjestelmistä. Puuvillantuotannolle maksettavien tukien tapauksessa useita tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyitä on parhaillaan käynnissä.

46. Komissio tunnustaa kokonaisuudessaan tilintarkastustuomioistuimen merkille panemat vakavat puutteet, jotka liittyvät puuvillan viljelyssä käytettävien viljelylohkojen tarkastamiseen paikan päällä. Nämä puutteet heijastavat suurelta osin niitä puutteita, jotka komissio panee usein kertomuksissaan merkille.

47. IACS:ssä sääntöjenvastaisesti ilmoitetut pinta-alat, joilla viljellään jotakin muuta kuin puuvillaa, muodostavat riskin pinta-alatuille, mikä otetaan huomioon tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä.

Puuvillan yhteisiin markkinajärjestelyihin liittyvät näkökohdat ovat parhaillaan komission yksiköiden tarkasteltavana nyt suoritettavien tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyjen yhteydessä.

PÄÄTELMÄT

50. Hinnanerokorvausjärjestelmän puitteissa menot määräytyvät määritelmän mukaan ainakin osittain maailmanmarkkinahintojen perusteella, ja näin ollen tilintarkastustuomioistuimen tarkoittamaa talousarvioon kohdistuvan kokonaisvaikutuksen neutraaliutta ei voida taata. Vuonna 2001 vakauttajamekanismia vahvistettiin säätämällä maksettavaan tukeen kohdistuvista lisäseuraamuksista, jos tuotanto ylittää 1500000 tonnin kynnyksen, mikä saattaa joissakin tapauksissa johtaa tukimenojen jyrkkään laskuun.

51. Vakauttajamekanismin keskeinen elementti on säännös, jolla vähennetään tukitasoon kohdistuvaa seuraamusta, jos tukijärjestelmän kokonaismenot ovat alle 770 miljoonaa euroa.

52. Komissio on aiemmin yrittänyt arvioida siementenpoistoyritysten toimintakustannuksia, mutta jäsenvaltioiden kanssa käydyt keskustelut eivät johtaneet tuloksiin tiedoissa ilmenneiden suurien vaihtelujen vuoksi. Tästä syystä vuoden 1995 uudistuksen yhteydessä neuvosto päätti, että puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, maailmanmarkkinahinta määritetään ottamalla huomioon puuvillalle, josta siemenet on poistettu, käytetyn maailmanmarkkinahinnan ja puuvillalle, josta siemeniä ei ole poistettu, lasketun maailmanmarkkinahinnan välinen suhde pitkällä aikavälillä, jolloin otetaan huomioon siementenpoiston kustannukset.

54. Komissio katsoo, että vuonna 2002 tarkistetuilla säännöillä selkeytetään tukikelpoisen tuotannon määritelmää, eikä katso mahdollisuuksiensa hallinnoida järjestelmää heikentyneen. Tilintarkastustuomioistuimen kuvailemat puutteet, jotka koskevat yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää (IACS) ja Kreikan puuvilla-alan valvontajärjestelmää, ovat samankaltaisia kuin ne, jotka komission yksiköt ovat jo yksilöineet tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. Rahoitusta koskevia korjauksia on tehty ja tehdään vastakin, jos niihin on tarvetta.

55. Vuoteen 2000 saakka komissiolla oli rajalliset valtuudet vaatia yksityiskohtaisia puuvillanviljelyä koskevia ympäristötoimenpiteitä, koska puuvilla ei sisältynyt neuvoston asetuksen (EY) N:o 1259/1999 liitteeseen eikä neuvoston asetukseen (EY) N:o 1257/1999.

Vuoden 2001 jälkeen jäsenvaltiot ovat toteuttaneet neuvoston asetuksen (EY) N:o 1051/2002 nojalla kansallisia ympäristötoimenpiteitä, joita komission yksiköt ovat tutkineet.

Näiden kansallisten toimenpiteiden seurannasta sekä kertomuksista, jotka jäsenvaltioiden on niiden osalta toimitettava vuoden 2004 loppuun mennessä, komissio saa lisää tietoa puuvilla-alan ympäristötilanteesta.

56. Tukijärjestelmässä hintaa mukautetaan siementenpoistoyrityksen ja tuottajan välisellä yhteisellä sopimuksella kunkin puuvillan, josta siemeniä ei ole poistettu, toimituserän laadun mukaan. Tämä tarjoaa yksittäiselle tuottajalle kannustimen harjoittaa maatalouskäytäntöjä, jotka parantavat puuvillan laatua. Kun puuvilla, josta siemeniä ei ole poistettu, on hyvälaatuista, puuvillasta, josta siemenet on poistettu, saadaan parempi tuotto, mutta tämä toteutuu vasta siementen poistamisen jälkeen. Se, että puuvillasta, josta siemenet on poistettu, saatava tuotto ylittää yleensä tavanomaisen 32 prosenttia, osoittaa, että puuvilla, josta siemeniä ei ole poistettu, on keskimäärin hyvälaatuista. Siementenpoistoyrityksille näin annettu kannustin mahdollistaa sen, että ne voivat maksaa tuottajille vähimmäishintaa korkeampia hintoja, kuten usein tapahtuukin.

Komission yksiköiden tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä suorittamien tarkastusten perusteella ei ole voitu vahvistaa, ettei nykyisellä järjestelmällä ole onnistuttu saavuttamaan laadun parantamiseen kannustavaa tavoitetta.

57. Kuten 42-46 kohdassa on esitetty, maatalousmaiden viljelyalojen ilmoittamiseen ja valvontaan liittyvät Kreikassa ilmenneet puutteet, jotka tilintarkastustuomioistuin oli havainnut, oli pantu merkille myös komission yksiköissä aikaisempien tilintarkastusten yhteydessä. Tästä aiheutuneet riskit on otettu erityisen tarkastelun kohteeksi, ja niitä on käsitelty tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjen yhteydessä riippumatta siitä, onko kyse pinta-alatuista tai muista tukijärjestelmistä.

SUOSITUKSET

58. a), b) Komissio ottaa tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat puutteet huomioon muotoillessaan muutosehdotuksia. Lisäksi komissio ottaa huomioon sen, että tämänhetkinen tukijärjestelmä on erittäin monimutkainen ja vastaa huonosti YMP:n viimeaikaista kehitystä.

c) Komissio kokoaa jo saamiaan tietoja.

59. a) Komission yksiköt hyväksyvät tilintarkastustuomioistuimen suosituksen, ja kuten aikaisemminkin, ne pitävät huolen siitä, että valvonnat suoritetaan asianmukaisesti ja yhtenäisesti.

b) Komissio on aiemmin yrittänyt arvioida siementenpoistoyritysten toimintakustannuksia, mutta jäsenvaltioiden kanssa käydyt keskustelut eivät johtaneet tuloksiin tiedoissa ilmenevien suurien vaihtelujen vuoksi.

c) Komission mielestä se, että puuvillan, josta siemenet on poistettu, tuotto ylittää yleensä tavanomaisen 32 prosenttia, on osoitus laadun parantamista koskevien säännösten tehokkuudesta.