KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE keskinäistä avunantoa tiettyihin maksuihin, tulleihin, veroihin ja muihin toimenpiteisiin liittyvien saatavien perinnässä koskevien säännösten soveltamisesta vuosina 2009–2010 /* COM/2012/058 final */





KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE keskinäistä avunantoa tiettyihin maksuihin, tulleihin, veroihin ja muihin toimenpiteisiin liittyvien saatavien perinnässä koskevien säännösten soveltamisesta vuosina 2009–2010 1. Johdanto Euroopan unionin jäsenvaltiot tarjoavat toisilleen apua tiettyihin maksuihin, tulleihin, veroihin ja muihin toimenpiteisiin liittyvien saatavien perinnässä 26. toukokuuta 2008 annetun direktiivin 2008/55/EY[1] mukaisesti. Kyseisen direktiivin mukaisesti komission on annettava säännöllisin väliajoin kertomus keskinäistä avunantoa koskevien järjestelyjen käytöstä. Tässä kertomuksessa tarkastellaan saatavien perinnässä vuosina 2009-2010 toteutunutta keskinäistä avunantoa.[2] Siinä tarkastellaan myös tämänhetkisiä muutoksia ja aloitteita tällä alalla. 2. Analyysi keskinäisen avunannon toimenpiteiden käytöstä vuosina 2009-2010 Verojen tehokas kantaminen ja tehokas verosaatavien perintä ovat tehokkaan ja oikeudenmukaisen verotusjärjestelmän kulmakiviä. Viranomaisten on pyrittävä parantamaan veronkantoa ja verosaatavien perintää erityisesti ajankohtina, joina kaikki jäsenvaltiot joutuvat vastaamaan julkisen talouden haasteisiin. Eri jäsenvaltioiden veroviranomaisten keskinäinen avunanto saatavien perinnässä on tässä suhteessa keskeinen väline, joka edistää jäsenvaltioiden ja koko Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamista. EU:n lainsäädäntökehyksen yhä kasvava käyttö avunantoon verosaatavien perinnässä vahvistaa tämän käsityksen. 2.1. EU:n keskinäistä avunantoa koskevien pyyntöjen lukumäärän kasvu Jäsenvaltioiden toimittamista tilastoista ilmenee, että EU:n lainsäädännön nojalla esitettävien pyyntöjen lukumäärä kasvaa (ensimmäinen pylväsdiagrammi). Tilastoista käy myös ilmi, että EU:n jäsenvaltiot hyödyntävät EU:n lainsäädäntökehystä huomattavasti useammin kuin muita saatavien perinnässä käytettävissä olevia keskinäisen avunannon välineitä, kuten sopimuksia tai muita järjestelyjä. Muiden keskinäisen avunannon järjestelyiden käyttö jäsenvaltioiden välillä (toinen pylväsdiagrammi) on vähentynyt vuosina 2005–2010 (tiedot muiden keskinäisen avunannon järjestelyiden käytöstä ovat saatavilla ainoastaan vuosilta 2005–2010)[3]. 2.1.1. Tietopyyntöjen lukumäärän kehitys 2.1.2. Ilmoituspyyntöjen lukumäärän kehitys 2.1.3. Perintäpyyntöjen lukumäärän kehitys 2.1.4. Perintäpyyntöjen kohteena olevien saatavien luonne Saatavien luonne esitetään jäljempänä olevassa pylväsdiagrammissa prosenttiosuutena kaikista saatavista[4]: – tullisaataviin (ja muihin direktiivin 2008/55/EY 2 artiklan a–d alakohdassa tarkoitettuihin määriin) liittyvien pyyntöjen osuus kaikista pyynnöistä on vähäinen (5 prosenttia vuonna 2009 ja 9 prosenttia vuonna 2010); – arvonlisäverosaatavia (direktiivin 2008/55/EY 2 artiklan e alakohta) koskevien pyyntöjen osuus perintätoimenpiteitä koskevista pyynnöistä ei ole enää suurin. Niiden osuus on kuitenkin edelleen huomattava (41 prosenttia vuonna 2009 ja 26 prosenttia vuonna 2010); – myös valmisteverosaataviin (direktiivin 2008/55/EY 2 artiklan f alakohta) liittyvien pyyntöjen osuus kaikista pyynnöistä vaihtelee (7 prosenttia vuonna 2009 ja 21 prosenttia vuonna 2010); – tulo- ja varallisuusverosaatavia (direktiivin 2008/55/EY 2 artiklan g alakohta) liittyvien pyyntöjen osuus kaikista pyynnöistä on suurin (47 prosenttia vuonna 2009 ja 44 prosenttia vuonna 2010). 2.2. Perittyjen summien kasvu 2.2.1. Perintää koskevan avunantopyynnön kohteena olevien summien yleinen kehitys Perintää koskevan avunantopyynnön kohteena vuosina 2009 ja 2010 olleet summat alenivat huomattavasti verrattuna aiempiin vuosiin (vuosi 2003 = 100 prosenttia). Tämä kehitys myötäilee perintäpyyntöjen määrän tilapäistä alenemista vuonna 2009. Se on kuitenkin ristiriidassa sen kanssa, että perintäpyyntöjen lukumäärä kasvoi vuonna 2010. 2.2.2. Perittyjen summien yleinen kehitys Tosiasiallisesti perityiksi saadut summat ovat kasvaneet. Vuonna 2003 perittyihin summiin (vertailuluku 100) verrattuna perityt summat ovat kasvaneet lähes 840 prosenttia vuonna 2009 ja 880 prosenttia vuonna 2010.[5] 2.2.3. Toisen jäsenvaltion lukuun perittyjen summien jakautuminen pyynnön esittämisvuoden mukaan Kestää jonkin aikaa, ennen kuin perintätoimenpiteet voidaan toteuttaa ja ne tuottavat tulosta. Esimerkiksi pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion vuonna 2008 perimistä summista vain osa koskee kyseisen jäsenvaltion samana vuonna vastaanottamia pyyntöjä. Osa kyseisistä summista liittyy sen aikaisempina vuosina vastaanottamiin pyyntöihin. Jäljempänä olevasta pylväsdiagrammista, joka koskee vuosina 2005–2010 tosiasiallisesti perittyjä summia, käy ilmi, minä vuonna pyynnöt on alun perin esitetty. Näistä tilastoista ilmenee, että noin 90 prosenttia kyseisinä vuosina perityistä summista koskee pyyntöjä, jotka esitettiin samana vuonna (ilmaistu diagrammissa merkinnällä ”=”) tai kolmen edellisen kalenterivuoden aikana (ilmaistu diagrammissa merkinnöillä ”-1”, ”-2” ja ”-3”). 2.2.4. Kokonaistoteutuma-aste Tilastojen mukaan perityt summat ovat kasvaneet edelleen tuntuvasti vuosina 2009–2010, kun taas perintää koskevan avunantopyynnön kohteina olevat summat ovat pienentyneet. Tästä ei kuitenkaan voida päätellä, että kokonaistoteutuma-aste olisi noussut selvästi verrattuna edellisessä kertomuksessa kuvailtuun tilanteeseen (tuolloin todettiin, että EU:n jäsenvaltioiden välisten perintäpyyntöjen kokonaistoteutuma-aste oli arviolta noin 5 prosenttia). On otettava huomioon, että tiettynä vuonna vastaanotetun pyynnön tiimoilta toteutettavat perintätoimenpiteet eivät välttämättä tuota tulosta pelkästään samana vuotena (ks. 2.2.3 jakso). Vuosina 2009 ja 2010 perityt suuremmat summat liittyvät pääosin vuosina 2006–2008 lähetettyihin pyyntöihin, sillä tuolloin pyydettiin myös suurempia summia koskevaa avunantoa perinnässä. Perintää koskevan avunantopyynnön kohteina vuosina 2009–2010 olleiden summien pieneneminen saattaa kuitenkin kasvattaa tulevina vuosina näiden pyyntöjen toteutuma-astetta. Toteutuma-asteen voidaan odottaa nousevan jopa vuonna 2004 saatujen perintäpyyntöjen 6 prosentin toteutuma-astetta korkeammaksi.[6] On kuitenkin tärkeää, että kokonaistoteutuma-astetta pyritään edelleen kasvattamaan. 3. Perintää koskevan keskinäisen avunannon lujittaminen Edellisessä kertomuksessaan (KOM(2009) 451, 4.9.2009) komissio korosti perintää koskevan avunannon tehostamistarvetta sekä – EU:n lainsäädännön nojalla annettavan perintää koskevan avunannon tarjontamahdollisuuksien parantamista ja – veroviranomaisten saatavilla niiden kotimaan lainsäädännön nojalla olevien perintävälineiden parantamista. 3.1. Uusi EU:n lainsäädäntö Neuvosto hyväksyi 16. maaliskuuta 2010 direktiivin 2010/24/EU keskinäisestä avunannosta veroihin, maksuihin ja muihin toimenpiteisiin liittyvien saatavien perinnässä[7]. Jäsenvaltioiden on sovellettava tätä uutta direktiiviä 1. tammikuuta 2012 alkaen. Komission täytäntöönpanosäännökset, joita perintää käsittelevä komitea kannatti varauksettomasti 3. ja 4. lokakuuta 2011 pidetyssä kokouksessaan, hyväksytään ennen vuoden 2011 loppua. Tämä uusi direktiivi on merkkipaalu perintää koskevan avunannon tehostamisessa. Tärkeimpiä parannuksia ovat seuraavat: – Otetaan käyttöön yhdenmukainen asiakirja, joka mahdollistaa soveltamisen valvonnan pyynnön vastaanottavassa jäsenvaltiossa, ja yhteinen tiedoksiantolomake Näiden yhdenmukaisten asiakirjojen käyttöönoton ansiosta voidaan välttää ulkomaisiin asiakirjoihin liittyvät kääntämis- ja tunnustamisongelmat. Näitä ongelmia pyrittiin helpottamaan ensimmäistä kertaa vuonna 2001, jolloin annettiin neuvoston direktiivi 2001/44/EY[8]. Ajatuksena oli jo tuolloin saatavien perinnän muuttaminen tehokkaammaksi ja vaikuttavammaksi säätämällä, että saatavan perinnän mahdollistavaa asiakirjaa olisi periaatteessa käsiteltävä pyynnön vastaanottavan jäsenvaltion asiakirjana. Tämä menettelytapa oli linjassa yksityis-, kauppa- ja rikosoikeudellisiin asioihin liittyvien tavoitteiden kanssa. Eurooppa-neuvosto vahvisti kyseiset tavoitteet Tampereella 15. ja 16. lokakuuta 1999 pidetyssä kokouksessaan antamissan suuntaviivoissa, joiden mukaan tehostettu oikeudellisten päätösten ja tuomioiden vastavuoroinen tunnustaminen parantaisi viranomaisten välistä yhteistyötä ja oikeusvarmuutta Euroopan unionissa.[9] Tuolloin ilmeni kuitenkin, ettei tätä periaatetta voitu vielä soveltaa täysimääräisesti. Direktiivissä 2001/44/EY säädetäänkin edelleen, että saatavan perinnän mahdollistavan asiakirjan hyväksyminen, tunnustaminen, täydentäminen tai korvaaminen voi tarvittaessa ja pyynnön vastaanottaneen elimen jäsenvaltiossa voimassa olevien säännösten mukaisesti tapahtua asiakirjalla, joka mahdollistaa perinnän kyseisen jäsenvaltion alueella. Uuden direktiivin mukaisesti toisesta jäsenvaltiosta tulevien asiakirjojen tunnustamiseen ja kääntämiseen liittyvien ongelmien, jotka ovat merkittävä syy nykyisten avunantojärjestelyjen tehottomuuteen, pitäisi ratketa sillä, että otetaan käyttöön yhdenmukainen asiakirja, jota käytetään pyynnön vastaanottavassa jäsenvaltiossa täytäntöönpanotoimien yhteydessä, sekä saatavaan liittyvien asiakirjojen ja päätösten tiedoksiannossa käytettävä vakiomuotoinen lomake. Tämä tehostaa keskinäistä avunantoa perinnässä. – Soveltamisalan laajentaminen Soveltamisalan laajentaminen kaikkiin jäsenvaltioiden kantamiin tulleihin ja veroihin yksinkertaistaa huomattavasti veroviranomaisten työskentelyä, sillä kaikkiin verosaatavien perintäpyyntöihin voidaan nyt soveltaa samaa sääntökokonaisuutta. Tällä tavoin viranomaiset välttyvät ongelmilta, jotka johtuvat siitä, että sovelletaan useita sopimuksia ja järjestelyjä, joista jokainen tarjoaa omia toisista eroavia mahdollisuuksia, ehtoja, sääntöjä ja tiedonvälitysmenetelmiä. Soveltamisalan laajentaminen on myös loogista, koska sisämarkkinoiden kilpailukykyyn ja veroneutraalisuuteen vaikuttavat muutkin tekijät kuin direktiivin 2008/55/EY soveltamisalaan tällä hetkellä kuuluvien verojen maksamatta jättäminen. Sisämarkkinoiden häiriöt sekä yhteisön ja jäsenvaltioiden taloudellisiin etuihin kohdistuva uhka voivat myös johtua muihin veroihin kohdistuvasta petollisesta toiminnasta. – Parannetaan mahdollisuuksia pyytää avunantoa perinnässä Nykyisten sääntöjen mukaan pyynnön esittävä viranomainen ei voi esittää perintäpyyntöä, jollei se ole käynnistänyt kotijäsenvaltiossaan asianmukaista perintämenettelyä eivätkä nämä toimenpiteet johda koko saatavan maksuun (direktiivin 2008/55/EY 7 artiklan 2 kohdan b alakohta). Uudessa direktiivissä säädetään aiempaa laajemmista mahdollisuuksista esittää perintää koskevia avunantopyyntöjä. Vaikka avunantoa pyytävän viranomaisen odotetaan periaatteessa edelleen soveltavan kotijäsenvaltiossaan käytettävissä olevia asianmukaisia perintämenettelyjä ennen perintäpyynnön esittämistä, tätä vaatimusta ei sovelleta, ”jos tällaisten menettelyjen käyttö avunantoa pyytävässä jäsenvaltiossa aiheuttaisi suhteettoman suuria vaikeuksia” (direktiivin 2010/24/EU 11 artiklan 2 kohdan b alakohta). Tältä osin on merkillepantavaa, että neuvosto on päättänyt käyttää samaa sanamuotoa, jota käytetään Euroopan neuvoston ja OECD:n yhteisen yleissopimuksen veroasioissa annettavasta keskinäisestä virka-avusta 19 artiklassa. Voidaankin päätellä, että tätä uutta säännöstä voidaan tulkita samalla tavalla, mikä merkitsee, että avunantoa perinnässä voidaan pyytää, jos perinnän suorittaminen on helpompaa pyynnön vastaanottavassa valtiossa.[10] Uusi direktiivi mahdollistaa siten perintäpyyntöjen lähettämisen jo varhaisessa vaiheessa. Kokemus osoittaa, että mitä vanhempi saatava on, sitä huonommat ovat perinnän onnistumismahdollisuudet. Mahdollisuus pyyntöjen esittämiseen varhaisessa vaiheessa on erityisen tärkeää tilanteissa, joissa vilpilliset velalliset yrittävät siirtää omaisuuseriä välttyäkseen maksuvelvoitteiltaan. Uusien sähköisten vakiomuotoisten pyyntölomakkeiden käyttö helpottaa entisestään avunantopyyntöjen käsittelyä, sillä uusi lomake sisältää uudet yhdenmukaiset asiakirjat ja mahdollistaa automaattiset käännökset. 3.2. Jäsenvaltioissa käytettävien veronkantojärjestelmien ja verosaatavien perintäjärjestelmien vahvistaminen Perintää koskevan avunannon onnistuminen riippuu myös kansallisten perintätoimien lujuudesta. Jäsenvaltiot pyrkivät jatkuvasti tehostamaan veronkanto- ja perintäprosessejaan. Päävastuu näiden prosessien parantamisesta on jäsenvaltioilla. Perintää käsittelevän komitean suosituksen mukaisesti komissio aikoo kuitenkin perustaa hanketyöryhmän, joka avustaa jäsenvaltioita kehittämällä parhaita käytäntöjä tällä alalla. 4. Päätelmät ja jatkotoimet Tilastot osoittavat, että perinnässä annettavaa keskinäistä avunantoa koskevien järjestelyiden käyttö on ollut intensiivistä vuosina 2009 ja 2010. Perittyjen summien kasvu on osoitus tämän jäsenvaltioiden välisen yhteistyön hyödyllisyydestä. Uutta EU:n lainsäädäntöä aletaan soveltaa 1. tammikuuta 2012, ja tämän odotetaan tehostavan perintää koskevaa avunantoa entisestään. Lisäksi jäsenvaltioiden on tutkittava, missä määrin ne voisivat parantaa veronkantoa ja verosaatavien perintää, prosesseja ja asiakirjoja koskevaa kansallista lainsäädäntöään. Tätä varten komissio perustaa Fiscalis-hanketyöryhmiä laatimaan alan parhaita käytäntöjä koskevia suosituksia. Komissio avustaa lisäksi jäsenvaltioita oma-alotteisen ja automaattisen tietojenvaihdon kehittämisessä perintätarkoituksia varten. Komissio myös tutkii jäsenvaltioiden uudesta lainsäädäntökehyksestä saamien kokemusten perusteella, olisiko perintää koskevan keskinäisen avunannon parantamiseksi tehtävä EU:n lisäaloitteita, jotka koskisivat erityisesti turvaamistoimenpiteitä ja maksykyvyttömyystilanteita. [1] EUVL L 150, 10.6.2008, s. 28. [2] Ensimmäisessä kertomuksessa (asiakirja KOM(2006) 43, 8.2.2006) luotiin yleiskatsaus keskinäiseen avunantoon saatavien perinnässä vuosina 2003 ja 2004. Toisessa kertomuksessa (asiakirja KOM(2009) 451, 4.9.2009) luotiin yleiskatsaus keskinäiseen avunantoon saatavien perinnässä vuosina 2005–2008. [3] Pyynnön vastaanottaneiden jäsenvaltioiden toimittamien tilastotietojen mukaisesti. [4] Tilastot perustuvat vastaanotettujen ja esitettyjen pyyntöjen keskiarvoon. Vuotta 2005 koskevat tilastot perustuvat 17 jäsenvaltion antamiin tietoihin, vuotta 2006 koskevat tilastot 20 jäsenvaltion antamiin tietoihin, vuotta 2007 koskevat tilastot 24 jäsenvaltion antamiin tietoihin, vuotta 2008 koskevat tilastot 25 jäsenvaltion antamiin tietoihin sekä vuosia 2009 ja 2010 koskevat tilastot 26 jäsenvaltion antamiin tietoihin. Vakuutusmaksuverosaatavia koskevien pyyntöjen (direktiivin 2008/55/EY 2 artiklan h alakohta) osuus kaikista pyynnöistä on niin pieni, etteivät ne ole mukana taulukossa. [5] Pyynnön vastaanottaneiden jäsenvaltioiden toimittamat tilastot summista, jotka on peritty toisen jäsenvaltion pyynnöstä. [6] On myös syytä muistaa, että perintäpyynnöissä mainittujen summien kokonaissumma ei välttämättä vastaa tosiasiallisesti perittäviksi tulevia summia. Samasta saatavasta voidaan esimerkiksi esittää useita pyyntöjä eri jäsenvaltioille tai pyynnöt voidaan peruuttaa myöhemmässä vaiheessa, koska saatava maksetaan vapaaehtoisesti tai velallinen vapautetaan muutoksenhaun perusteella summan maksamisesta. Tällä hetkellä käytössä olevat tilastot eivät mahdollista kaikkien tällaisten tilanteiden huomioimista. [7] EUVL L 84, 31.3.2010, s. 1. [8] Neuvoston direktiivi 2001/44/EY, annettu 15 päivänä kesäkuuta 2001, EYVL L 175, 28.6.2001, s. 17. [9] Ks. neuvoston toimenpideohjelmaluonnos tuomioiden vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen toteuttamisesta siviili- ja kauppaoikeuden alalla (EYVL C 12, 15.1.2001, s. 1) ja neuvoston toimenpideohjelma rikosoikeudellisten päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen täytäntöönpanemiseksi (EYVL C 12, 15.1.2001, s. 10). [10] Ks. veroasioissa annettavasta keskinäisestä virka-avusta tehty Euroopan neuvoston ja OECD:n yhteinen yleissopimus, selitysmuistio, 204 kohta: ”(…) esimerkiksi perintää koskevan avunannon tapauksessa omaisuuserät voidaan ehkä takavarikoida vain noudattamalla pitkällisiä menettelyjä pyynnön esittävässä valtiossa, vaikka pyynnön vastaanottavassa valtiossa olisi muita omaisuuseriä, jotka voidaan takavarikoida helpommin”.