EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 10.2.2016 COM(2016) 85 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Tilannekatsaus Euroopan muuttoliikeagendaan sisältyvien ensisijaisten toimien toteutukseen



Tilannekatsaus Euroopan muuttoliikeagendaan sisältyvien ensisijaisten toimien toteutukseen I JOHDANTO: PAKOLAISKRIISIN HALLINTA Eri puolilla maailmaa on tällä hetkellä yli 60 miljoonaa pakolaista tai kotiseudultaan siirtymään joutunutta. Pakolaiskriisi on vakavin sitten toisen maailmansodan. Konfliktit ja kriisit Syyriassa ja muualla ovat pakolaiskriisin välitön laukaisija, mutta myös väestörakenteen kehityksellä, ilmastonmuutoksella, köyhyydellä sekä liikenteen ja viestinnän globalisoitumisella on osansa siihen, että Euroopan unioniin on vuonna 2015 saapunut ennätysmäärä maahantulijoita ja pakolaisia. Ei ole todennäköistä, että nämä taustatekijät muuttuisivat lähitulevaisuudessa. Siksi EU:n muuttoliikejärjestelmää on vuonna 2016 vahvistettava radikaalisti. Sen sijaan, että hoidetaan hallitsemattomien ja sääntöjenvastaisesti liikkuvien ihmisvirtojen seurauksia, on luotava todellisia valmiuksia hallinnoida näitä virtoja ja tarjottava laillisia maahanpääsykeinoja suojelun tarpeessa oleville. Samalla on voitava nopeasti ja tehokkaasti tunnistaa joukosta ne, joilla ei ole oikeutta oleskeluun Euroopan unionissa, ja palauttaa heidät. Euroopan unionin alueelle tuli vuoden 2015 jälkipuoliskolla ennennäkemätön määrä ihmisiä sääntöjenvastaisesti. Ennätyskuukausi oli lokakuu 2015, jonka aikana Kreikkaan saapui yli 200 000 ihmistä. Vaikka määrä on huomattavasti vähentynyt – tammikuussa saapui hieman yli 60 000 – luvut ovat edelleen suuria aiempien vuosien talvikuukausiin verrattuna. Syyrian konflikti on pahentunut viime päivinä, minkä odotetaan johtavan Turkkiin suuntautuvaan pakolaistulvaan. Tämä merkitsee sitä, että Euroopalta edellytetään edelleen solidaarisuutta niiden velvoitteiden mukaisesti, joita EU:lle kuuluu vuoden 1951 pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen nojalla, ja niihin humanitaarisiin arvoihin perustuen, joihin kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat sitoutuneet. EU:n on myös autettava ihmisiä lähempänä heidän kotiaan, jotta heillä ei olisi tarvetta lähteä pakolaisina vaaralliselle matkalle Eurooppaan. Muuttovirtojen pieneneminen on erittäin toivottavaa, kun otetaan huomioon kansallisten ja paikallisten viranomaisten ylikuormittuminen. Ei kuitenkaan pitäisi elättää harhakuvitelmia, että pakolaiskriisi päättyy ennen kuin sen perimmäisiin syihin – epävakauteen, sotaan ja terroriin Euroopan lähialueilla, ja erityisesti Syyriassa jatkuvaan sotaan ja julmuuksiin – puututaan ratkaisevalla tavalla. Ainoa vastuullinen tapa toimia on kohdata tämä todellisuus ja selittää se kansalaisille avoimesti ja rehellisesti. Lisäksi on tehostettava toimia, jotta tämän tilanteen seurauksia voitaisiin hallita paremmin Euroopan unionissa koordinoidumman eurooppalaisen lähestymistavan avulla ja yhteisesti sovittujen EU:n sääntöjen ja arvojen mukaisesti. Viime kuukausina itäisen Välimeren ja Länsi-Balkanin läpi on muodostunut reitti, jota pitkin ihmiset siirtyvät nopeasti pohjoiseen maa kerrallaan, mikä on täysin vastoin yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän periaatteita ja Schengenin sääntöjä. Tämän vuoksi useat jäsenvaltiot ovat ottaneet väliaikaisesti uudelleen käyttöön tarkastukset sisärajoilla, mikä vaarantaa Schengenin vapaan liikkuvuuden alueen asianmukaisen toiminnan ja sen edut Euroopan kansalaisille ja Euroopan taloudelle. Myös turvallisuudesta on kannettava suurta huolta, erityisesti viimeaikaisten Euroopan maaperällä tehtyjen terrori-iskujen vuoksi. Jotkin jäsenvaltiot ovat vedonneet juuri turvallisuuteen perustellessaan tällaisia väliaikaisia toimenpiteitä. Tavoitteena on oltava sen varmistaminen, että jokaiselle henkilölle, joka saapuu EU:n alueelle, tehdään perusteelliset turvallisuustarkastukset. Euroopan komissio on viimeisen puolen vuoden aikana johdonmukaisesti ja jatkuvasti pyrkinyt saamaan aikaan nopeita koordinoituja toimenpiteitä. Se on tehnyt useita ehdotuksia, joiden tarkoituksena on antaa jäsenvaltioille tarvittavat välineet hallinnoida suuren maahantulijamäärän saapumista. Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat jo hyväksyneet monia ehdotuksista. Näiden ehdotusten ansiosta EU:n läsnäolo merellä kolminkertaistuu; on luotu uusi hätätilanteita koskeva solidaarisuusjärjestelmä, jolla turvapaikanhakijoita siirretään muualle maista, joihin heitä eniten saapuu; EU:n talousarviosta on osoitettu ennennäkemättömän suuri yli 10 miljardin euron määrä pakolaiskriisin ratkaisemiseen ja niiden maiden auttamiseen, joihin kriisi vaikuttaa eniten; Länsi-Balkanin maille on tarjottu uusi koordinoinnin ja yhteistyön kehys; Turkin kanssa on aloitettu uusi kumppanuus; ja on tehty kunnianhimoinen ehdotus uudesta Euroopan raja- ja rannikkovartiostosta. Näillä toimilla vahvistetaan Euroopan turvapaikka- ja muuttoliikepolitiikkaa uusien haasteiden ratkaisemiseksi. Muuttoliikkeen kestävän hallintajärjestelmän ainekset ovat nyt paperilla valmiina, mutta niiden nopea ja täysimääräinen täytäntöönpano kentällä on ollut puutteellista. Euroopan komissio raportoi joulukuussa edistymisestä jäsenvaltioiden tekemien päätösten toteuttamisessa ja totesi, että toteutus on ollut liian hidasta. Kaksi kuukautta myöhemmin monissa asioissa on edistytty jonkin verran. On kuitenkin todettava, että useita määräaikoja on laiminlyöty ja monien sitoumusten täyttäminen on edelleen hidasta. Poliittisen vastuun on oltava kaikissa jäsenvaltioissa mahdollisimman korkealla tasolla, jotta voidaan varmistaa, että kansalliset ja paikalliset viranomaiset voivat sovittujen Euroopan tasolla koordinoitujen toimenpiteiden ansiosta puuttua kentällä pakolaiskriisiin nopeasti ja tehokkaasti viime kuukausina annetunEU:n tuen ja avun ansiosta. Asianmukaisen rajaturvallisuuden palauttaminen itäisen Välimeren ja Länsi-Balkanin reitille on Euroopan unionin kannalta kiireellisimmin hoidettava haaste. Tulevassa Eurooppa-neuvoston kokouksessa johtajien on sitouduttava tekemään kaikki tarvittava, jotta muuttoliikejärjestelmään voidaan palauttaa järjestys ja itäisen Välimeren ja Länsi-Balkanin reittiä sääntöjenvastaisesti ja hallitsemattomasti tulevat ihmisvirrat saada hallintaan ennen kevättä. Tämä edellyttää kaikilta jäsenvaltioilta kovia päätöksiä, määrätietoisia toimia, vastuunottoa ja solidaarisuutta. On erittäin tärkeää, että kaikki jäsenvaltiot sitoutuvat estämään niiden ihmisten läpikulun, jotka ilmaisevat halukkuutensa hakea turvapaikkaa muualta. Unioniin saapuvien henkilöiden on tiedettävä, että jos he tarvitsevat suojelua, he saavat sitä, mutta eivät itse voi päättää, missä. Jos he eivät täytä suojelun edellytyksiä, heidät palautetaan palauttamiskiellon periaatteen mukaisesti.

Kreikka ja Länsi-Balkanin reitin alkupään maat tarvitsevat huomattavaa tukea voidakseen rekisteröidä ja käsitellä suojelun tarpeessa olevat henkilöt ja palauttaa ne, jotka eivät ole suojelun tarpeessa, nopeasti kotimaihinsa tai muihin turvallisiin kolmansiin maihin, joiden läpi he ovat tulleet. Muiden jäsenvaltioiden on noudatettava sitoumustaan jakaa vastuu maahantuloon oikeutettujen vastaanottamisesta ja nopeutettava syyskuussa 2015 perustettujen hätätilanteessa sovellettavien siirtojärjestelmien täytäntöönpanoa. Näin ollen vaikka Kreikan on toteutettava tarvittavat toimet palatakseen Schengenin ulkorajavalvontasääntöjen ja Dublinin sääntöjen tavanomaiseen soveltamiseen, sitä ei voida jättää selviämään pakolaiskriisistä yksin, vaan sen olisi edelleen saatava rahoitustukea ja teknistä apua EU:n toimielimiltä ja virastoilta sekä kaikilta muilta jäsenvaltioilta, jotta se selviäisi ensimmäisen maahantulojäsenvaltion tehtävistä yhteisesti sovittujen EU:n sääntöjen mukaisesti. Tässä tiedonannossa tarkastellaan pakolaiskriisin seurauksena sovittujen toimien toteuttamista ja tuodaan esiin keskeisiä osa-alueita, joilla tarvitaan välittömästi lisätoimia tilanteen palauttamiseksi hallintaan. Komissio esittää kestävän muuttoliikepolitiikan edellyttämiä perusteellisempia muutoksia ja erityisesti Dublin-järjestelmän uudistamista ennen maaliskuun Eurooppa-neuvostoa. Jotta pakolaiskriisiä voitaisiin hallita tuloksellisesti, helmikuun Eurooppa-neuvostossa johtajien olisi sitouduttava seuraaviin: Kreikkaan ja Italiaan perustettavat järjestelykeskukset (hotspot) on saatava kiireellisesti valmiiksi, jotta voidaan varmistaa, että maahantulijat ja pakolaiset rekisteröidään ja heille annetaan tukea sillä periaatteella, että kukaan ei voi tulla EU:hun ilman asianmukaista rekisteröintiä ja sormenjälkien ottoa. Kohdennetulla EU:n tuella turvataan vastaanottokapasiteetin kasvu ja kaikilta osin toimivat turvapaikka- ja palauttamismenettelyt. Läpikulun salliminen on lopetettava, ja EU:n turvapaikka- ja rajaturvallisuussääntöjen soveltamisesta on pidettävä tiukemmin kiinni. Sovittua siirtojärjestelmää on huomattavasti nopeutettava, jotta voidaan lieventää painetta Italiassa ja Kreikassa. Säännöksiä, joissa sallitaan turvapaikanhakijoiden palauttaminen turvallisiin kolmansiin maihin, on sovellettava vahvemmin ja johdonmukaisemmin. Länsi-Balkanin reitin varrella olevien maiden välisen yhteistyön ja koordinoinnin parantamiseen tähtäävä sovittu lähestymistapa on pantava täytäntöön. Kaikkia pyrkimyksiä on huomattavasti tehostettava, jotta voidaan varmistaa palauttamisen ja takaisinoton tuloksellisuus ja puuttua muuttoliikkeen perimmäisiin syihin maksimoimalla kaikenlaiset keinot, myös kauppaetuudet ja kehitysyhteistyö, joilla kolmansien maiden sitoutuminen konkreettisiin tuloksiin varmistetaan. Turkista tulevien ihmisvirtojen pysäyttämiseen tähtäävään EU:n ja Turkin väliseen toimintasuunnitelmaan kuuluvia toimia on edistettävä ja Turkin pakolaisavun koordinointivälineeseen kuuluvat hankkeet on toteutettava nopeasti. Ulkorajavalvontaa on vahvistettava sopimalla Euroopan raja- ja rannikkovartiostosta viimeistään kesäkuussa, ellei jo aiemmin, ja saamalla se toimintaan kesän aikana. Kaikkein heikoimmassa asemassa olevien maahantulijoiden ja pakolaisten, erityisesti lasten, perustarpeisiin on vastattava. EU:n valmiuksia antaa humanitaarista apua kolmansille maille on tehostettava ja on luotava valmiuksia tarjota humanitaarista apua EU:n sisällä, jotta voidaan tukea niitä maita, joihin tulee paljon pakolaisia ja maahantulijoita. EU:n tukea Syyrian pakolaisille on lisättävä muun muassa avaamalla laillisia väyliä uudelleensijoittamisen kautta ja toteuttamalla Turkin kanssa sovittu vapaaehtoisen humanitaarisen maahanpääsyn järjestelmä komission 15. joulukuuta 2015 antaman suosituksen mukaisesti. II TÄHÄNASTISET TOIMET II.1 Operatiiviset toimenpiteet Maahantulija- ja pakolaisvirtojen hallinta Meripelastus on ollut Euroopan unionin ensisijainen tavoite. Vuoden 2015 aikana Frontexin Triton- ja Poseidon-yhteisoperaatioissa pelastettiin yli 250 000 ihmistä. Näiden operaatioiden ja Egeanmerellä toimivien Frontexin nopeiden rajainterventioryhmien avulla on voitu havaita yli miljoona sääntöjenvastaisesti maahan pyrkivää henkilöä ja ottamaan kiinni yli 900 epäiltyä salakuljettajaa. EU:n toimet kohdistuvat myös suoraan maahantulijoiden salakuljetukseen. Eteläisellä ja keskisellä Välimerellä EUNAVFOR MED Sophia -operaatiossa on onnistuneesti siirrytty vaiheeseen, jossa ihmisten salakuljetukseen tai ihmiskauppaan käytettäviksi epäiltyihin aluksiin voidaan nousta kansainvälisillä vesillä ja ne voidaan tarkastaa, takavarikoida ja käännyttää. Operaatiossa on tähän mennessä pelastettu yli 9 000 henkeä. Sen toimintaa voidaan laajentaa Libyan aluevesille, jos Libyan institutionaalinen ja poliittinen kehitys sen sallii. EU:n virastot, Frontex, Europol ja Eurojust, ovat lisänneet kapasiteettiaan puuttua maahantulijoiden salakuljetukseen lisäämällä koordinointia ja resursseja sekä olemalla pysyvästi läsnä paineen alla olevissa jäsenvaltioissa. Tähän kuuluu tietojen keruu hospot-alueilla tarkoituksena auttaa kansallisia viranomaisia saamaan tietoja ja käynnistämään tutkimuksia. Vuonna 2015 Europolin tietokantaan lisättiin 10 735 uutta epäiltyä, jotka liittyvät maahantulijoiden salakuljetukseen. Tietokannassa on tällä hetkellä tietoja yli 38 600 epäillystä. Europol käynnistää piakkoin, 22. helmikuuta, ihmisten salakuljetusta tutkivan eurooppalaisen keskuksen (European Migrant Smuggling Centre, EMSC), josta tulee maahantulijoiden salakuljetusta koskevan tiedon keskus. Kreikka ja Italia ovat alkaneet vahvalla ja kohdennetulla EU:n tuella perustaa järjestelykeskuksia (hotspot), joista jotkut ovat jo valmiina. Järjestelykeskusten tarkoituksena on varmistaa EU:n ulkorajalle sääntöjenvastaisesti saapuvien kolmansien maiden kansalaisten suojelutarpeen arviointi, heidän henkilöllisyytensä selvittäminen ja sormenjälkien ottaminen. Rekisteröinti on ratkaiseva ensiaskel maahantulijavirtojen valvonnassa ja hallinnassa. Järjestelykeskuksilla on tarkoitus varmistaa integroitujen rajaviranomaistiimien työskentely tarkoitukseen varatuissa tiloissa ympäri vuorokauden seitsemänä päivänä viikossa. Jokainen unionin ulkorajalle saapuva olisi rekisteröitävä, häneltä olisi otettava sormenjäljet ja hänen asiakirjansa olisi tarkastettava tekemällä hakuja kansallisista ja kansainvälisistä turvallisuustietokannoista. Sääntöjenvastaisesti saapuvat kolmansien maiden kansalaiset olisi ohjattava kansalliseen turvapaikkajärjestelmään, EU:n sisäisten siirtojen järjestelmään tai palautusjärjestelmään. Niiden maahantulijoiden osuus, joiden sormenjäljet on tallennettu Eurodac-tietokantaan, on syyskuun 2015 ja tammikuun 2016 välisenä aikana kasvanut Kreikassa 8 prosentista 78 prosenttiin ja Italiassa 36 prosentista 87 prosenttiin. Näiden lukujen odotetaan paranevan edelleen, kun järjestelykeskusten toimintakyky kasvaa. Komissio on pysyvästi läsnä kummassakin jäsenvaltiossa auttaakseen kansallisia viranomaisia. Järjestelykeskuksissa on tällä hetkellä ainoastaan 518 Frontexin ja 21 Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) asiantuntijaa, mikä on vähemmän kuin tarvittaisiin. Jäsenvaltiot ovat onnistuneet paremmin nopeiden rajainterventioryhmien kokoamisessa.

Komissio on osoittanut EU:n talousarviosta pakolaiskriisin ratkaisemiseen yli 10 miljardia euroa, mikä on ennennäkemättömän suuri määrä. Esimerkiksi hätärahoituksen lisääminen merkitsi sitä, että vuonna 2015 oli käytettävissä 174 miljoonaa euroa. Määrärahat otettiin nopeasti käyttöön, ja vuoden loppuun mennessä ne oli käytetty kokonaan. Vuonna 2016 on käytettävissä 161 miljoonaa euroa. Noin 146 miljoonaa euroa on myönnetty hätärahoituksena Kreikalle. Toinen keskeinen tekijä EU:n tuessa ovat olleet sisäiset siirrot. Sekä lainsäädäntö että rakenteet antavat mahdollisuuden siirtää hätätilanteessa enintään 160 000 selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevaa toisiin jäsenvaltioihin. EU:n talousarvio sisältää 640 miljoonan euron määrärahat sisäisten siirtojen tukemiseen. Edistyminen asiassa on kuitenkin huomattavasti tarvetta hitaampaa (ks. siirtoja koskeva jakso ja liite 4). Ruotsiin kohdistuneen kovan paineen ja maan erityisvaikeuksien vuoksi komissio ehdotti joulukuussa, että Ruotsin velvoitteet siirtojärjestelmässä olisi väliaikaisesti peruutettava. Komissio on nyt ehdottanut myös, että myös Itävallan velvoitteet siirtojärjestelmässä keskeytetään samalla tavalla. Komissio hyväksyi joulukuussa 80 miljoonan euron ohjelman, jolla tuetaan vastaanottokapasiteetin luomista. Tavoitteena on perustaa 50 000 lisäpaikkaa Kreikkaan tulleiden maahantulijoiden ja pakolaisten majoittamiseen, luoda palvelusetelijärjestelmää käyttäen Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) ylläpitämä 20 000 paikan verkosto turvapaikanhakijoille ja tukea 7 000 uuden paikan järjestämistä hotspot-alueilla. Palvelusetelijärjestelmän puitteissa on osoitettu 14 950 paikkaa. Komissio on perustanut maahantulotiedottamisen strategiatyöryhmän (Migrants' Information Strategy Task Force, MIS), jonka tehtävänä on määritellä ja levittää turvapaikanhakijoille tietoa heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Ihmisten on tärkeä tietää, että heillä on oikeus hakea turvapaikkaa, mutta he eivät voi valita, missä jäsenvaltiossa he sen tekevät. Ihmisille on myös tiedotettava asianmukaisesti siirtojärjestelmän vaikutuksista. Ensimmäinen turvapaikkakysymyksiä ja sisäisiä siirtoja koskeva tietopaketti on saatavilla 14 kielellä, ja EASO käyttää sitä hotspot-alueilla. Solidaarisuus ja vastuu Unionin pelastuspalvelumekanismia on käytetty viiden maan tukemiseen, ja aktiivisia tukipyyntöjä on edelleen neljä, Serbialta, Slovenialta, Kroatialta ja Kreikalta. Yhteensä 15 maata on tarjonnut apua. Ne ovat toimittaneet esimerkiksi telttoja, vuodetarvikkeita, henkilökohtaisia suojavälineitä sekä lämmitys-, sähkönsaanti- ja valaistuslaitteita. Euroopan komissio tukee taloudellisesti osallistuvien valtioiden tarjoaman avun viemistä perille ja helpottaa kuljetusten ja logistiikan yleistä koordinointia. Komissio on hiljattain lisännyt rahoitustaan, ja se kattaa nyt 85 prosenttia tuen kuljetuskustannuksista, mutta kuten liitteessä 9 on kuvattu, jäsenvaltiot ovat esittäneet avunpyyntöjä, joihin ei ole vielä vastattu. Komissio on järjestänyt viikoittain kokouksia, joissa seurataan puheenjohtaja Junckerin isännöimässä, Länsi-Balkanin reitin pakolaisvirtoja koskevassa johtajien tapaamisessa sovitun 17-kohtaisen suunnitelman toteutumista. Kun kommunikointi on ollut lähes olematonta, koordinointi on ollut tärkeää, jotta on voitu vähentää riskiä, että jokin maa toteuttaa odottamattomia toimia, jotka vaikuttavat muihin maihin. Tätä varten on annettu suoraa tukea. Komissio on osoittanut Serbialle ja entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle 10 miljoonaa euroa, joilla voidaan lisätä operatiivista kapasiteettia muuttoliikkeen hallitsemiseksi. Tämän lisäksi on osoitettu 22 miljoonaa euroa humanitaariseen apuun. II.2 Ulkoinen ulottuvuus Muuttoliikkeen ulkoiset ja sisäiset ulottuvuudet ovat voimakkaasti sidoksissa toisiinsa. EU:n toimilla on sekä puututtu kasvaneiden muuttovirtojen perimmäisiin syihin, jotka aiheuttavat ja edistävät liikkeellelähtöä, että autettu ihmisiä lähempänä kotia, jotta heillä ei olisi tarvetta lähteä pakolaisina vaaralliselle matkalle Eurooppaan. EU:n toimilla on myös lisätty muuttoliikkeen hallintaa koskevaa yhteistyötä lähtö- ja kauttakulkumaina olevien kolmansien maiden kanssa. Tämä on keskeinen osa niiden kahdenvälistä kumppanuutta EU:n ja sen jäsenvaltioiden kanssa.

Diplomaattisissa pyrkimyksissä kriisien ratkaisemiseksi esimerkiksi Syyriassa ja Libyassa sekä Daeshin uhan torjumiseksi keskitytään perimmäisiin syihin, jotka saavat ihmiset liikkeelle, ja pyritään luomaan vakaa ympäristö, johon pakolaiset voisivat palata. Näiden pyrkimysten on oltava globaaleja. Libyan tapauksessa EU on antanut poliittista, taloudellista ja logistista tukea YK:n pyrkimyksille lopettaa poliittinen ja turvallisuuteen kohdistuva kriisi. Viime kuukausina on tapahtunut merkittävää edistystä, ja joulukuussa allekirjoitettiin Libyaa koskeva poliittinen sopimus. Edistyminen on kuitenkin haurasta, ja kehitys on vakiinnutettava nopeasti. Kansallisen sovinnon hallituksella on oltava riittävästi valtaa torjua Libyan kohtaamia uhkia ja haasteita. Joulukuussa allekirjoitetun sopimuksen seurauksena muodostettavan kansallisen sovinnon hallituksen on pystyttävä puuttumaan maan kohtaamiin uhkiin ja haasteisiin. EU:lla on valmiina 100 miljoonan euron tukipaketti tulevan hallituksen auttamiseen. EU:lla on ollut Syyriassa keskeinen rooli kansainvälisen Syyrian tukiryhmän perustamisessa, ja sillä on edelleen keskeinen rooli sen työssä, kuten myös pyrkimyksissä, jotka ovat johtaneet siihen, että YK:n turvallisuusneuvosto hyväksyi yksimielisesti päätöslauselman Syyrian sisäisiä keskusteluja ja poliittista prosessia koskevasta etenemissuunnitelmasta. Lisäksi EU on Syyrian tärkein humanitaarisen ja kehitysavun antaja. Taistelut Syyrian pohjoisosassa ovat kiihtymässä, joten diplomaattiset toimet on moninkertaistettava. EU on reagoinut Syyrian kriisin tuhoisiin vaikutuksiin monin eri tavoin. Vuonna 2015 EU:n talousarviosta myönnettiin humanitaarista apua Syyriaan ja sen naapurimaihin yli 400 miljoonaa euroa osana EU:n yli 5 miljardin euron määrärahoja humanitaarisiin tarkoituksiin, kehitysapuun ja vakautusapuun. Tähän sisältyi myös suora tuki edelleen Syyriassa oleville syyrialaisille sekä maille, joissa on eniten Syyrian pakolaisia asukasta kohti. Yli 160 miljoonaa euroa kohdennettiin ihmishenkiä pelastaviin operaatioihin Syyrian sisällä esimerkiksi terveyteen, suojeluun, vesihuoltoon, sanitaatioon, ravintoon ja majoitukseen liittyen, sekä 97 miljoonaa euroa Libanonissa oleville, 58 miljoonaa euroa Jordaniassa oleville ja 35 miljoonaa euroa Turkissa oleville pakolaisille. Syyrian kriisin johdosta perustettu EU:n alueellinen erityisrahasto on erittäin joustava ja tuloksellinen väline, jonka avulla EU:lta ja sen jäsenvaltioilta tulevaa apua voidaan koota yhteen ja jakaa eteenpäin. Se on tähän mennessä saanut rahoitusta 654 miljoonaa euroa, vaikka kansalliset rahoitusosuudet eivät olekaan vielä nousseet EU:n rahoitusosuutta vastaavalle tasolle . Rahastosta tuetaan jopa 1,5:tä miljoonaa Syyrian pakolaista sekä ylikuormitettuja vastaanottavia yhteisöjä Libanonissa, Turkissa, Jordaniassa ja Irakissa tarjoamalla peruskoulutusta ja lasten suojelua, parantamalla terveydenhuoltopalvelujen saatavuutta, vesihuoltoa ja jätevesi-infrastruktuuria sekä tukemalla taloudellisia mahdollisuuksia ja sosiaalista osallisuutta. Kuten viime viikolla Lontoossa pidetyssä avunantajien ”Supporting Syria and the region” -konferenssissa ilmoitettiin, EU:n rahoitustuki Syyrian kriisiin vuonna 2016 on 1,115 miljardia euroa. Komissio toteuttaa toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että EU:n rahoitus jatkuu samalla tasolla vuonna 2017. Komissio otti konferenssissa myös johtavan roolin kansainvälisissä ratkaisuissa ja ehdotti Jordaniaa ja Libanonia koskevien järjestelyjen (compacts) luomista. Nämä ovat laajoja paketteja, joihin sisältyy monenlaisia unionin toimivaltaan kuuluvia politiikkatoimia, kuten kauppaetuuksia. Marraskuussa 2015 Euroopan ja Afrikan valtion- tai hallitusten päämiehet kokoontuivat muuttoliikettä koskevaan Vallettan huippukokoukseen muuttoliikettä koskevan yhteistyön vahvistamiseksi lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaiden välillä. Kokouksessa korostettiin tarvetta tehostaa toimia Eurooppaan suuntautuvan sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen hillitsemiseksi ja muuttoliikekysymysten sisällyttämiseksi kaikkeen kehitysyhteistyöhön sekä sovittiin konkreettisista toimista, jotka toteutetaan vuoden 2016 loppuun mennessä. EU on perustanut Afrikka-hätärahaston, joka kohdistetaan vakauttamiseen ja sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen ja pakkomuuton perimmäisiin syihin sekä muuttoliikeyhteistyöhön lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Rahoituksen määrä on jo lähes 1,9 miljardia euroa, mutta tässäkin ollaan kaukana tavoitteesta, että kansallinen rahoitus vastaisi EU:n rahoitusta, sillä jäsenvaltiot ovat rahoittaneet vajaat 82 miljoonaa euroa. Sovittujen hankkeiden arvo on jo yhteensä yli 350 miljoonaa euroa. Ne koskevat muun muassa työpaikkojen luomista, muuttoliikkeen hallinnan parantamista ja turvallisuuden lisäämistä. Lisäksi EU on pitänyt ennallaan tukensa pakolaisille ja maan sisällä siirtymään joutuneille ihmisille Libyassa. Diplomaattisella tasolla korkea edustaja/komission varapuheenjohtaja ja komissio ovat aloittaneet myös toimet muuttoliike- ja turvallisuuskysymysten sisällyttämiseksi kahdenvälisiin poliittisiin tavoitteisiin Afrikan maiden kanssa. EU:n ja Turkin yhteinen toimintasuunnitelma on merkittävä edistysaskel yhteistyössä Turkissa tilapäistä suojelua saavien syyrialaisten tukemiseksi sekä muuttoliikkeen hallinnassa Syyrian tilanteen aiheuttaman kriisin ratkaisemiseksi (ks. jäljempänä jakso yhteistyöstä Turkin kanssa). EU ja sen jäsenvaltiot aikovat lisätä Turkin kanssa tehtävää yhteistyötä ja tehostaa huomattavasti poliittista ja taloudellista osallistumistaan. Komission 24. marraskuuta 2015 perustama uusi Turkin pakolaisavun koordinointiväline, jonka rahoituksesta jäsenvaltiot sopivat 3. helmikuuta 2016, on keskeinen vastuun jakamisen hengessä luotu EU:n osallistumisen väline. Koordinointivälineessä EU:n määrärahat ja jäsenvaltioiden varat yhdistetään ja niillä tarjotaan nyt kattava ja koordinoitu apupaketti, jolla tuetaan kahta miljoonaa Turkissa olevaa Syyrian pakolaista. Vuosina 2016–17 summa on 3miljardia euroa. III ENSISIJAISET TOIMET TULEVINA VIIKKOINA JA KUUKAUSINA Pakolaisten ja maahantulijoiden virrasta aiheutuvat ankarat paineet ovat valtava haaste EU:n muuttoliikkeen hallinnalle. Rajaturvallisuus- ja turvapaikkamenettelyistä ei ole pystytty suoriutumaan ensimmäisissä saapumispaikoissa. On syntynyt pakolaisten ja maahantulijoiden virta, mikä on selvästi vastoin EU:n turvapaikkajärjestelmän perussääntöjä. Pakolaiset ovat itse halunneet matkustaa haluamaansa määränpäähän, mutta EU:n sääntöjen mukaan heidän on haettava suojelua ensimmäisessä jäsenvaltiossa, johon he saapuvat. Reitin varrella olevat maat ovat alkaneet pitää itseään vain kauttakulkumaina sen sijaan, että ne olisivat täyttäneet velvollisuutensa ja käsitelleet turvapaikkapyynnöt. Tuloksena on ollut sääntöjen soveltamisen romahtaminen ja kohtuuton ja kestämätön paine, joka kohdistuu myös kolmeen pääasiallisena määränpäänä olevaan jäsenvaltioon. Tämä on tehnyt myös sisäiset siirrot paljon vaikeammiksi. Järjestyksen palauttaminen näissä olosuhteissa edellyttää nopeita ja koordinoituja EU:n toimia, joilla puututaan välittömiin puutteisiin ja hillitään muuttovirtoja. III.1 Tilanteen vakauttaminen jäsenvaltioissa, joihin kohdistuu suurin paine Niihin jäsenvaltioihin, joihin valtaosa pakolaisista ja maahantulijoista EU:ssa ensimmäisenä saapuu, kohdistuu valtavia paineita. Niihin on selvästi tarpeen puuttua, ja toimet edellyttävät kaikkien jäsenvaltioiden tukea. Erityisesti Kreikkaa ja Italiaa on autettava. Järjestelykeskusten avulla voidaan keskittyä paikkoihin, joissa paine on suurin. Järjestelykeskukset tuovat järjestystä tilanteeseen, jossa maahantulijoita on ennennäkemätön määrä. Vielä kuuden kuukauden kuluttua siitä, kun järjestelykeskukset viime syyskuussa aloitettiin, edistyminen on paljon hitaampaa kuin haasteen laajuus edellyttää. Täysin toimintakykyisiä järjestelykeskuksia on tällä hetkellä vain kolme. Niiden saaminen täysin toimintakykyisiksi on nyt erittäin tärkeää. Kaikki järjestelykeskukset on saatava kiireellisesti valmiiksi, koska muuten riskinä on, että paineet siirtyvät heikoimpaan kohtaan. Lähipäivät on käytettävä prosessin nopeuttamiseksi niin, että järjestelykeskukset ovat valmiina ja toiminnassa välittömästi. Tämä tarkoittaa sitä, että EU:n ja kentällä olevien kansallisten virkamiesten tuella tartutaan puutteisiin, jotka koskevat infrastruktuuria, henkilöstöä ja järjestelykeskusten ja muun muuttoliikejärjestelmän välistä yhteyttä. Maahantulijoiden rekisteröintiä, henkilöllisyyden selvittämistä, sormenjälkien ottamista ja turvallisuusarviointien tekemistä koskevia sääntöjä on sovellettava tehokkaasti ja järjestelmällisesti. On erittäin tärkeää, että jäsenvaltiot antavat käyttöön asiantuntemusta, jota Frontexin ja EASO:n asiantuntijapyynnöissä haetaan. Kreikan tapauksessa tämä edellyttää työn nopeuttamista ja puutteiden korjaamista uudella määrätietoisuudella. Järjestelykeskusten käyttöönotto on ollut hidasta, ja järjestelykeskukset on luotava tyhjästä. Myös infrastruktuurissa, henkilöstössä ja koordinoinnissa on puutteita. Tällä hetkellä vain yhden järjestelykeskuksen voidaan katsoa olevan täysin toimintakykyinen, mutta muitakin on lähes valmiina . Komission kanssa käydyn intensiivisen vuoropuhelun jälkeen Kreikan hallitus on äskettäin sitoutunut käyttämään puolustusvoimia apuna, jotta järjestelykeskukset saadaan täysin toimintakykyisiksi helmikuun Eurooppa-neuvostoon mennessä. Tämä tarkoittaa rakennustöiden valmistumista, keskeisten palvelujen tarjoamista ja riittävää henkilöstöä. Vastaanottokapasiteettia olisi lisättävä, jotta voidaan sekä vastata humanitaarisiin tarpeisiin että hallita ihmisvirtoja paremmin. EU:n jo antamalla rahoituksella voidaan saavuttaa nopeasti 50 000 paikan tavoite, josta sovittiin Länsi-Balkanin johtajien kokouksessa. Prosessin kaikissa vaiheissa olisi sovellettava vakiomenettelyjä, ja Eurodac-sormenjälkilaitteet olisi saatava täysimääräisesti käyttöön. EU:n tuen on myös oltava aukotonta: virastojen olisi toimittava kaikilla saarilla.

Italiassa tulijoiden määrä on vähentynyt talven vuoksi, mutta on valmistauduttava siihen, että määrä todennäköisesti lisääntyy nopeasti, kun sääolosuhteet paranevat . Ainoastaan kaksi järjestelykeskusta on täysin toimintakunnossa. Kahden muun järjestelykeskuksen kunnostaminen ja avaaminen etenee nyt hyvin. Näiden kahden keskuksen hidas edistyminen liittyy siihen, että toista niistä käytetään tällä hetkellä sisäisten siirtojen keskuksena ja toisessa on hallinnollisia ongelmia satamaviranomaisten kanssa. Tarvittaessa olisi harkittava vaihtoehtoisia paikkoja, jos se on ainoa tapa saada riittävästi kapasiteettia lähiviikkoina. Myös aukkojen paikkaaminen ja tehokkuuden parantaminen edellyttävät lisätoimia, kuten parempia terveyspalveluja, merellä pelastettujen ihmisten maihintulon koordinoinnin parantamista ja mahdollisuutta liittää tietokannat toisiinsa turvallisuustarkastuksia varten. Komissio on valmis järjestämään innovatiivisen liikkuvan hotspot-tiimin (jossa on Frontexin ja EASO:n henkilöstöä) Itä-Sisiliaan tukemaan henkilöllisyyden selvittämisessä, sormenjälkien ottamisessa ja tiedottamisessa maahantulijoille, jotka eivät voi nousta maihin nimettyjen hotspot-satamien kautta. Näin voidaan paikata aukkoja maahantulijoiden rekisteröinnissä ja sormenjälkien ottamisessa järjestelykeskusten ulkopuolella. Yhteys mantereelle on tärkeä, jotta voidaan varmistaa, että palautettaviksi luokitellut tai turvapaikkamenettelyihin jatkavat maahantulijat pysyvät järjestelmän piirissä. Sekä Italiassa että Kreikassa järjestelykeskusten olennainen elementti on turvallisuustoimenpiteiden lisääminen. Annettujen asiakirjojen johdonmukaisuudessa on havaittu ongelmia, jotka vaikuttavat olevan pahempia painekohdissa, kuten siirroissa järjestelykeskuksista mantereelle. Kreikassa on olennaista lisätä rekisteröinnin yhteydessä annettavaan asiakirjaan turvaominaisuuksia, jotta estetään näiden asiakirjojen vaihtaminen tai väärentäminen. Hakuja Interpolin ja EU:n turvallisuus- ja asiakirjatarkastustietokannoista, etenkin Schengenin tietojärjestelmästä, on alettava tehdä järjestelmällisesti, ja Frontexin vierailevilla virkamiehillä on oltava pääsy EU:n tietokantoihin. EU:n lainsäädännössä edellytetään, että turvallisuustietokannoista tehdään järjestelmällisesti hakuja, ja ne ovat erittäin tärkeitä myös hyvin todellisen terrorismin uhan torjumiseksi. Sekä Kreikassa että Italiassa on kohdattu ongelma, että maahantulijat kieltäytyvät sormenjälkien ottamisesta. Kansallista lainsäädäntöä on muutettava kiireellisesti ja toteutettava kaikki operatiiviset toimet, joilla voidaan varmistaa, että kaikilta maahantulijoilta otetaan sormenjäljet – jos muu ei auta, oikeasuhteisilla pakkokeinoilla – ja vältetään se, että maahantulijat, joiden henkilöllisyyttä ei ole selvitetty ja joita ei ole rekisteröity, liikkuvat edelleen. Edistymistä on tapahtunut, mutta sitä olisi nopeutettava, jotta voidaan varmistaa, että henkilöllisyyden selvittäminen ja rekisteröinti kattaa maaliskuun Eurooppa-neuvostoon mennessä 100 prosenttia maahantulijoista. Samalla on varmistettava, että rikolliset, jotka tekevät matkustus- ja henkilöasiakirjapetoksia maahantulijoiden salakuljetusta varten, joutuvat tehokkaamman tutkinnan ja syytteeseenpanon kohteeksi. Hotspot-järjestelmässä on keskeistä, että hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisen ja seulonnan avulla voidaan tunnistaa, kuka on ja kuka ei ole kansainvälisen suojelun tarpeessa. EU:n ja sen virastojen olisi oltava valmiina antamaan kaikki mahdollinen apu tähän prosessiin. Tältä osin yhteys palauttamisjärjestelmään on erityisen tärkeä. Frontex käynnisti 1. helmikuuta palauttamisen tukemiseksi uuden ohjelman, josta annetaan tukea monipuolisesti ja joustavasti. Ohjelma kohdistuu erityisesti Kreikkaan, Italiaan ja Bulgariaan. Kreikka on jossain määrin kunnostautunut tällä osa-alueella: niinkin äskettäin kuin vuonna 2013 sen palauttamisprosentti oli 59 eli EU:n keskiarvoa suurempi. Nyt on panostettava menettelyjen nopeuttamiseen. Kreikan on tehtävä sen alueelle sääntöjenvastaisesti tulevien palauttamispäätökset nopeasti, jos he eivät hae turvapaikkaa tai sitä ei voida myöntää. Sen olisi käytettävä maahantulijoiden palauttamiseen nopeutettuja menettelyjä, jos sellaisia on käytettävissä, ja varmistettava, että kaikki palautettavat pysyvät viranomaisten valvonnassa prosessin ajan. Tarvitaan myös toimia, joilla estetään sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden katoaminen ennen palauttamista – myös säilöönoton avulla. Myös Italialla on ollut vaikeuksia turvata palauttamisen toteutuminen. Se on edistynyt pian toimintakuntoon tulevan uuden tuetun vapaaehtoisen paluun ohjelman suhteen. Se toteuttaa takaisinottoa koskevia toimia ja soveltaa nopeutettuja menettelyjä palauttamispäätösten tekemiseksi ja sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden takaisinottamiseksi tiettyihin Afrikan maihin. Ongelmana on kuitenkin koko ajan se, että sääntöjenvastaisesti maahan tulleita katoaa ennen kuin menettelyt on saatu päätökseen. Säilöönottokapasiteetti on vähäinen, ja palauttamista varten tehtävä hallinnollinen säilöönotto saa kestää enintään 90 vuorokautta. Kumpaankin seikkaan on puututtava kiireellisesti. EU ja sen virastot auttavat jatkossakin Italian viranomaisia näissä asioissa. Dublin-siirtojen ottaminen uudelleen käyttöön Kreikan osalta Jotta Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä toimisi, on oltava todellinen mahdollisuus palauttaa turvapaikanhakijat yhteisesti sovittujen EU:n sääntöjen mukaisesti siihen EU-maahan, johon he ovat ensin saapuneet (ns. Dublin-siirrot). Lokakuussa komissio muistutti, että Dublin-siirtoja Kreikkaan ei ole voitu tehdä vuosien 2010–2011 jälkeen. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen esiin nostamia järjestelmäpuutteita ovat olleet turvapaikkamenettelyn piiriin pääseminen ja vastaanottokapasiteetin tarjonta ja laatu. Vastuu siirtojen aloittamispäätöksestä on jäsenvaltioiden viranomaisilla, jotka toimivat tuomioistuintensa ja unionin tuomioistuimen valvonnassa. Vaikka sittemmin on saavutettu edistystä, puutteita on edelleen vastaanottokapasiteetin ja -olosuhteiden, turvapaikkamenettelyyn pääsyn, muutoksenhaun ja oikeusavun osalta. Tämän vuoksi komissio hyväksyy tänään suosituksen konkreettisista toimista, joita tarvitaan, jotta Kreikka saataisiin takaisin Dublin-järjestelmään. Kreikka raportoi edistymisestään suositeltujen toimien toteuttamisessa. Tämän raportoinnin ja muun aineiston, kuten Euroopan neuvoston ministerikomitean ja UNCHR:n raportoinnin avulla voidaan arvioida tarkemmin, sallivatko olosuhteet sen, että jäsenvaltiot aloittavat uudelleen yksilölliset Dublin-asetuksen mukaiset siirrot Kreikkaan. Tällöin on otettava huomioon, että siirtojen määrän ja siirrettävien henkilöryhmien on oltava suhteessa edistymiseen. Tärkeimmät seuraavat vaiheet: Kreikan ja Italian on varmistettava EU:n täydellä tuella, että kaikissa paikoissa on mahdollisimman pian täysin toimintakykyiset järjestelykeskukset. Muiden jäsenvaltioiden on pikaisesti täytettävä Frontexin ja EASO:n jäljellä oleva asiantuntijatarve. Kreikan ja Italian on tehostettava pyrkimyksiään saada palautukset uudelleen käyntiin ja ehkäistä sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden katoaminen ennen palauttamista. Kreikan olisi toteutettava tänään annetussa komission suosituksessa esitetyt toimet, jotta Dublin-siirrot olisi saavutetun edistymisen pohjalta mahdollista aloittaa tapauskohtaisesti uudelleen. III.2 Sisäisten siirtojen toteuttaminen Neuvoston tekemät kaksi oikeudellisesti sitovaa päätöstä sisäisistä siirroista merkitsevät sen tunnustamista, että Kreikalle ja Italialle on tarpeen antaa hätätilanteessa kiireellistä tukea. Sisäiset siirrot ovat keskeinen keino lievittää vaikeimmassa tilanteessa oleviin jäsenvaltioihin kohdistuvaa painetta ja palauttaa järjestys muuttoliikkeen hallintaan. Ne edellyttävät kuitenkin toimivaa yhteistyötä siirtojen lähtö- ja tulomaiden välillä. Ensinnäkin Kreikan ja Italian sitoutuminen asianmukaiseen ja perusteelliseen rekisteröintiin ja arviointiin on selvästi tärkeää. Molemmat jäsenvaltiot ovat ottamassa käyttöön järjestelmiä, joilla mahdollisesti siirrettävät henkilöt määritetään, ohjataan eteenpäin, rekisteröidään ja siirretään sekä tehdään lääkärintarkastus ja turvallisuusarviointi ennen lähtöä.

Turvapaikanhakijoiden olisi ymmärrettävä, että siirtäminen antaa enemmän varmuutta kuin katoaminen paikallisesta turvapaikkajärjestelmästä ja että heitä voidaan estää matkustamasta sääntöjenvastaisesti toiseen jäsenvaltioon. Kreikan kohdalla tämä edellyttää Kreikan ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian välisen rajan parempaa valvontaa (EU:n tuella ja avulla) erityisesti sen varmistamiseksi, että EU:n alueelle sääntöjenvastaisesti saapuneet henkilöt rekisteröidään, ja että ne henkilöt, joilla ei ole oikeutta oleskella Euroopan unionissa, tunnistetaan ja palautetaan nopeasti ja tuloksellisesti. On myös olennaisen tärkeää, että liikkumisesta edelleen muihin jäsenvaltioihin koituu seuraamuksia ja että henkilöt lähetetään takaisin siihen jäsenvaltioon, johon heidät on siirretty. Kaikkein tärkein tekijä on kuitenkin edelleen jäsenvaltioiden poliittinen tahto saada siirrot toimimaan. Vaikka siirtoon soveltuvien henkilöiden lukumäärä on kasvanut, jäsenvaltiot ovat tähän mennessä esittäneet virallisesti vain vähän yli 2 000 paikkatarjousta, ja vain kaksitoista jäsenvaltiota on vastaanottanut siirrettäviä henkilöitä. Tilanne oli 8. helmikuuta se, että Kreikasta on siirretty vain 218 henkilöä ja Italiasta 279. Jäsenvaltioista viisi ei ole vielä osoittanut yhtään paikkaa sisäisiä siirtoja varten. Siirtojen hitauden sanotaan johtuvan muun muassa niitä varten tarkoitettujen yhteyspisteiden puutteesta (sellaisten terveys- ja turvallisuustarkastusten tekemiseen, jotka ovat ainoat syyt, joiden perusteella kohdejäsenvaltio voi kieltäytyä hyväksymästä siirrettävän henkilön) ja vastaanottavan jäsenvaltion riittämättömästä maahantulijoiden vastaanottokapasiteetista. Jäsenvaltioiden on lopetettava viivyttely ja mieltymysten esittäminen paikkojen osoittamisessa. Sen vuoksi komissio on tänään lähettänyt kaikille jäsenvaltioille kirjeen, jossa niitä muistutetaan kahteen sisäisiä siirtoja koskevaan EU:n päätökseen perustuvista velvoitteista ja kehotetaan nopeuttamaan sisäisten siirtojen toteuttamista ilmeiseen kiireellisen avun tarpeeseen vastaamiseksi. Samalla kun rajavalvontaa Länsi-Balkanin reitillä kiristetään, kiristyvät myös paineet, joita sisäisiä siirtoja koskevien päätösten oli määrä helpottaa. Tämä korostaa solidaarisuuden tarvetta entisestään. Tärkeimmät seuraavat vaiheet: Jäsenvaltioiden olisi täytettävä sitoumuksensa nopeuttamalla siirtopäätösten toteuttamista. Jäsenvaltioiden ja EU:n virastojen (Frontex ja EASO) olisi autettava Kreikkaa parantamaan Kreikan ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian välisen rajan valvontaa erityisesti sen varmistamiseksi, että EU:n alueelle sääntöjenvastaisesti saapuneet henkilöt rekisteröidään ja että ne henkilöt, joilla ei ole oikeutta oleskella Euroopan unionissa, tunnistetaan ja palautetaan nopeasti ja tuloksellisesti. III.3 Vahvat rajat EU:n ulkorajojen hallinta edellyttää vastuunottoa. Jos henkilö ylittää rajan sääntöjenvastaisesti, hänelle olisi annettava mahdollisuus hakea kansainvälistä suojelua. Jos hän tekee näin, sen jäsenvaltion, johon henkilö on tullut ensin, on myönnettävä pääsy kansallisiin turvapaikkajärjestelmiin, kuten kansainvälisessä oikeudessa ja EU:n lainsäädännössä edellytetään. Jos henkilö ei hae turvapaikkaa, se jäsenvaltio, johon hän on tullut ensin, voi evätä maahantulon, ja sen pitäisikin toimia niin. Tämä rajavalvonnan tehtävä on suhteessa maahantulijoiden velvoitteisiin. Periaatteena on, että ilman rekisteröintiä ei ole oikeuksia. Kolmannen maan kansalaisen on täytettävä Schengenin rajasäännöstössä asetetut maahantulon edellytykset, joihin kuuluu, että hänellä on voimassa oleva matkustusasiakirja . Jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että henkilöt, joille on myönnetty pääsy niiden alueelle turvapaikan hakemisen perusteella, eivät voi kadota ennen kuin arviointi ja päätös turvapaikkahakemuksesta on tehty. Pitäisi olla selvää, että kulku jäsenvaltion kautta toiseen jäsenvaltioon turvapaikan hakemista varten ei ole hyväksyttävä syy maahantuloon. Oikeutta päästä oikeudenmukaiseen turvapaikkamenettelyyn – joka on tunnustettu kansainvälisessä pakolaisoikeudessa ja jota EU:n jäsenvaltiota ja Länsi-Balkanin maat noudattavat – ei voida käyttää tekosyynä sille, että yritetään valita maa, jossa turvapaikkahakemus jätetään. Tämä on kuitenkin ollut Länsi-Balkanin reitillä rajavalvonnalle viime kuukausina ominainen suuntaus. Monet maat, joiden joukossa on myös jäsenvaltioita, ovat kovien muuttopaineiden kohdatessa pitäneet itseään vain kauttakulkumaina ja luoneet vain pienimuotoista ja hyvin lyhytaikaista vastaanottokapasiteettia ja joissakin tapauksissa kuljettaneet maahantulijoita rajalta toiselle. Länsi-Balkanin reitin varrella olevien maiden välinen yhteistyö on edelleen riittämätöntä. Yksittäiset maat ovat toistuvasti tehneet päätöksiä yksipuolisesti, mistä on aiheutunut dominovaikutuksia aikaisemmin reitin varrella olevien maiden rajoilla. Tuloksena on de facto -käytäntö, jossa maahantulo evätään kansalaisuuden perusteella tai sen maan perusteella, jossa turvapaikkahakemus on tarkoitus rekisteröidä. Tällaiset käytännöt eivät ole rakenteellinen ratkaisu Euroopan unionin kohtaamiin haasteisiin. Tästä syystä komissio on korostanut maahantulijoiden rekisteröinnin, rajojen kestävyyden ja vastaanottokapasiteetin lisäämisen tärkeyttä. Ensimmäinen askel kohti tilanteen normalisoimista on se, että tunnustetaan tarve koordinoida tällaisia toimenpiteitä, jotta vältetään vastuun siirtäminen ja naapurivaltioiden väliset jännitteet ja ehkäistään sitä, että maahantulijoita juuttuu suuri määrä reitin varrelle. Koordinointiin olisi sisällytettävä varhaisvaroitusmenettely ja läpinäkyvyys. Seuraavan askeleen on nyt kuitenkin oltava järjestyksen palauttaminen järjestelmään niin, että maahan päästetään vain ne, jotka hakevat turvapaikkaa Dublin-sääntöjen mukaisesti vastuussa olevan jäsenvaltion kansallisesta turvapaikkajärjestelmästä. Tieto siitä, että pakolaiset ja maahantulijat ovat jo kulkeneet jonkin jäsenvaltion läpi, on selvästi heikentänyt jäsenvaltioiden halukkuutta täyttää nämä velvollisuudet. Tavoitteena on kuitenkin oltava, että tätä normia aletaan noudattaa uudelleen. Uudempi suuntaus Länsi-Balkanin reitin varrella olevissa maissa on kuitenkin selkeä: rajatarkastuksia on asteittain tiukennettu, mikä voisi johtaa rajojen sulkemiseen, jos maahantulijoiden virta ei heikkene. Siksi on välttämätöntä kiirehtiä Länsi-Balkanin johtajien kokouksessa annettujen sitoumusten täyttämistä ja huolehtia siitä, että maat tekevät päätöksensä kaikin puolin koordinoidusti ja unionin lainsäädäntöä noudattaen.

Tässä yhteydessä Kreikan odotetaan Frontexin tehostetulla tuella valvovan entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian vastaista rajaansa täysimääräisesti. Kreikan esittämän pyynnön seurauksena on päästy alkuun vähäisellä Frontexin osallistumisella. Frontexin osallistumista olisi nyt tehostettava ja sitä olisi hyödynnettävä mahdollisimman paljon etenkin lisäämällä tehtäviä, joita lähetetyt virkamiehet voivat suorittaa. Vaikka Frontexin yhteisoperaatiota ei ole mahdollista toteuttaa suoraan entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian alueella, vaihtoehtoista Frontexin tukea valmistellaan parhaillaan. Mahdolliset täydentävät toimet rajan pohjoispuolella olisi toteutettava EU:n puitteissa. Jotta unioni voisi säilyttää alueen, jonka sisärajoilla ei tehdä tarkastuksia, sen ulkorajojen on oltava turvalliset. Schengen-järjestelmässä on varsin paljon liikkumavaraa, mikä antaa jäsenmaille mahdollisuuden reagoida joustavasti olosuhteiden muutoksiin. Säännöissä annetaan mahdollisuus reagoida tiettyihin tilanteisiin palauttamalla rajatarkastukset väliaikaisesti kaikille jäsenvaltioiden sisärajoille tai tietylle osalle niistä sillä perusteella, että sisäiseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen kohdistuu vakava uhka. Maahantulijoiden ja pakolaisten määrän jatkuva kasvu on saanut jäsenvaltiot ottamaan käyttöön äärimmäisiä keinoja, kuten aitojen rakentamisen ja rajatarkastusten väliaikaisen käyttöönoton sisärajoilla . Schengenin rajasäännöstössä rajoitetaan rajatarkastusten palauttamista ajallisesti, mikä onkin niiden poikkeuksellisen luonteen mukaista. Ajan pidentäminen on mahdollista ainoastaan tarkasti määritellyin ehdoin. Rajatarkastukset olisi lopetettava yhteensä kahdeksan kuukauden kuluttua, ellei neuvosto suosittele, että rajatarkastuksia jatketaan pidempään, koska ulkorajojen valvontaan liittyy edelleen Schengen-arviointikertomuksessa määritettyjä vakavia puutteita, joita ei ole korjattu, ja koska Schengen-alueen yleinen toimivuus vaarantuu ja yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava uhka. Kreikan ulkorajoilla tehtiin marraskuussa 2015 ennalta ilmoittamaton Schengen-arviointi osana rutiininomaista ulkorajavalvonnan arviointia. Kaksi jäsenvaltioiden ja komission asiantuntijoista muodostettua tiimiä arvioi Kreikan merirajan (kaksi Egeanmeren saarta) ja Turkin maarajan. Kreikan viranomaisille annettiin tilaisuus kommentoida raportissa esitettyjä seikkoja, minkä jälkeen raportti sai jäsenvaltioilta myönteisen lausunnon Schengenin arviointikomiteassa. Komissio totesi 2. helmikuuta, että havaitut puutteet ovat vakavia. Neuvosto pohtii parhaillaan suosituksia niiden korjaamiseksi. Komissio on valmis toteuttamaan asianmukaisia täytäntöönpanotoimia, kun neuvosto on tehnyt päätöksensä. Sisärajoilla tehtävien tarkastusten palauttamisesta aiheutuvat kustannukset On olennaisen tärkeää vakauttaa Schengen-järjestelmä siihen sisältyvien suojamekanismien avulla, jotta kaikista sisärajatarkastuksista voidaan luopua. Jos näin ei tehdä, ihmiset menettävät ne valtavat edut, joita vapaa liikkuvuus rajojen yli merkitsee. Sen lisäksi kansalaisille ja yrityksille uhkaa syntyä suuria taloudellisia kustannuksia, mikä heikentää sisämarkkinoita. Jos rajatarkastukset otetaan järjestelmällisemmin ja pysyvämmin uudelleen käyttöön, suorat kustannukset, joita aiheutuu erityisesti EU:n rajatyöntekijöille, maanteiden tavaraliikenteelle ja julkishallinnolle, voivat olla huomattavia. EU:n sisällä vapaasti liikkuvien tavaroiden arvo on tällä hetkellä yli 2 800 miljardia euroa ja määrä 1 700 miljoonaa tonnia. Arvioiden mukaan sisärajoilla tehtävien tarkastusten järjestelmällisestä ja pitkäaikaisesta palauttamisesta saattaa aiheutua pelkästään suoria kustannuksia jopa 5–18 miljardia euroa. Vaikutus ulottuisi selvästi kuljetusalaa laajemmalle tavarakaupan määrään ja kustannuksiin sekä Euroopan logistiikka-alan tehokkuuteen, mikä todennäköisesti johtaisi hintojen nousuun. Tarkastusten palauttaminen toisi uusia vaikeuksia myös työmarkkinoille, sillä yksi prosentti Schengen-maissa asuvista työllisistä kansalaisista ylittää rajan työssä käydessään. Simulaatiot osoittavat, että jos rajatarkastuksiin liittyy EU:n yhteisen viisumipolitiikan pirstoutuminen, tällä on suuri vaikutus matkailualaan (10–20 miljardia euroa tai 0,07–0,14 % suhteessa BKT:hen). Jos käynnistyy prosessi, joka vaarantaa taloudellisen yhdentymisen syvyyden (talous- ja rahaliiton asianmukainen toiminta mukaan lukien), keskipitkän aikavälin välilliset kustannukset voivat olla merkittävästi suurempia kuin arviot välittömistä kustannuksista, koska vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, investointeihin ja liikkuvuuteen olisi ennenkokematon. Kestävä ratkaisu ulkorajoille Komissio hyväksyi joulukuussa 2015 rajapaketin, jonka tarkoituksena on auttaa hallitsemaan muuttoliikettä paremmin ja käsittelemään turvallisuusuhkia samalla kun turvataan EU:n vapaan liikkuvuuden periaate Schengen-alueella. Keskeinen osa tätä pakettia on komission 15. joulukuuta 2015 tekemä ehdotus Euroopan raja- ja rannikkovartiostosta. Ehdotuksen tarkoituksena on perustaa yhteinen järjestelmä, jonka avulla voidaan lisätä merkittävästi ulkorajojen valvonnan tuloksellisuutta, kartoittaa puutteita paljon nopeammin ja määritellä selkeitä operatiivisia toimenpiteitä, joilla niihin puututaan . Frontexista olisi mahdollisimman pian tultava Euroopan raja- ja rannikkovartiovirasto, jolla on uusia tehtäviä ja vastuualueita sekä omia resursseja, joiden ansiosta se voi toimia operatiivisesti ulkorajoilla, kun tarvitaan kiireellisiä toimia. Sen lisäksi, että Frontexin nykyinen henkilöstömäärä kaksinkertaistetaan, virasto voi hyödyntää vähintään 1 500:aa kansallista asiantuntijaa, jotka ovat lähetettävissä kolmen päivän kuluessa. Näin korjattaisiin Frontexin tämänhetkinen ongelma, joka johtuu siitä, että jäsenvaltiot eivät anna käyttöön sen pyytämiä kansallisia rajavirkamiehiä. Tällä ehdotuksella vastataan kiireelliseen tarpeeseen. EU:n rajat ovat edelleen haavoittuvia siihen asti, kunnes virasto on perustettu. Joulukuussa 2015 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä kehotettiin neuvostoa muodostamaan kantansa kesäkuuhun mennessä. Komissio tukee niiden johtajien kehotuksia, jotka haluavat vauhdittaa Euroopan uuden raja- ja rannikkovartioston perustamista ja saada se toimintakuntoon kesän aikana. Komissio on tehnyt myös Schengenin rajasäännöstön kohdennettua tarkistamista koskevan ehdotuksen, jossa esitetään EU:n kansalaisiin kohdistuvia systemaattisia tarkastuksia käyttämällä asiaankuuluvia tietokantoja ulkorajoilla. Tämä vaikuttaisi merkittävästi turvallisuuteen, erityisesti ulkomaisten terroristitaistelijoiden suhteen. Kolmansien maiden kansalaisten järjestelmälliset tarkastukset tietokantojen avulla ovat jatkossakin pakollisia maahantulon ja maastalähdön yhteydessä. Tärkeimmät seuraavat vaiheet: Euroopan parlamentin ja neuvoston olisi sovittava Euroopan raja- ja rannikkovartioston perustamisesta viimeistään kesäkuussa, ellei jo aiemmin, jotta se olisi mahdollista saada toimintaan kesän aikana. Kaikkien Länsi-Balkanin maiden olisi siirryttävä taas soveltamaan täysimääräisesti EU:n lainsäädäntöä ja kansainvälistä oikeutta sen sijaan, että ne varoittavat ennalta rajasääntöjen ja menettelyjen muutoksista. Kreikan olisi puututtava nopeasti Schengen-suojamenettelyissä havaittuihin vakaviin puutteisiin ja valvottava entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian vastaista rajaansa täysimääräisesti. Mahdollinen täydentävä apu entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle olisi toteutettava EU:n puitteissa.

III.4 Maahantulijoiden ja pakolaisten perustarpeisiin vastaaminen Pakottavat humanitaariset ja perusoikeudet ohjaavat EU:n suhtautumista pakolaisiin ja maahantulijoihin. Monet käynnissä olevat toimet, kuten etsintä- ja pelastustoimet Välimerellä ja Egeanmerellä, työskentely valtavan pakolaistulvan vastaanottaneiden kanssa esimerkiksi vastaanottokapasiteetin parantamiseksi ja toimenpiteet, joilla tuetaan jäsenvaltioita avun tarpeessa olevien auttamisessa ja kotoutumisen tukemisessa, perustuvat näihin periaatteisiin. Siinä, miten EU ja sen jäsenvaltiot kohtelevat maahantulijoita ja pakolaisia, on kaksi keskeistä näkökohtaa, jotka on otettava huomioon. Ensimmäinen näkökohta koskee pääsyä turvapaikkajärjestelmään ja mahdollisuutta hakea kansainvälistä suojelua. Tämän on oltava nopeaa ja tehokasta sekä tarjottava mahdollisuus jokaisen tapauksen yksilölliseen arviointiin ja asianmukaiseen muutoksenhakuun. Oikeus palauttamiskieltoon on turvattava aina. Toinen näkökohta koskee maahantulijoiden ja pakolaisten kohtelua. Perusnormeissa on noudatettava kaikille kuuluvia ihmisoikeuksia ja ihmisarvoa. Euroopan muuttoliikeagendassa korostetaan erityisesti tarvetta suojella lapsia ja noudattaa ilman huoltajaa olevia alaikäisiä koskevaa toimintasuunnitelmaa (2010–2014). Tämä työ on nyt käynnissä, jotta lasten suojelemiseen sovellettaisiin kokonaisvaltaista lähestymistapaa kaikkialla muuttoliikeketjussa. Muita heikommassa asemassa olevat ja erityisesti ilman huoltajaa olevat alaikäiset on asetettu etusijalle myös sisäisissä siirroissa. Lastensuojelu ja lasten hyvinvoinnin turvaaminen on tarkoitus ottaa kaikilta osin huomioon järjestelykeskusten työssä. Liitteessä 6 on tilannekatsaus lyhyellä aikavälillä toteutettavaan ja käynnissä olevaan työhön. On vahvaa näyttöä siitä, että ihmiskauppaa harjoittavat rikollisverkostot ovat hyödyntäneet muuttoliikekriisiä ja kohdentaneet toimintansa kaikkein heikoimmassa asemassa oleviin ja erityisesti naisiin ja lapsiin. Tutkimusten mukaan toiminta on joissakin jäsenvaltioissa kohdistunut vastaanottokeskuksiin, joista on joissakin tapauksissa kadonnut jopa 60 prosenttia ilman huoltajaa olevista lapsista. Heillä on vakava riski joutua ihmiskauppaverkostojen uhreiksi. Europolin mukaan ne, jotka salakuljettavat pakolaisia rajojen yli, ovat voimakkaasti kytköksissä jengeihin, jotka saalistavat ihmisiä käyttääkseen heitä hyväksi seksikaupassa tai pakkotyössä. Siksi on välttämätöntä, että järjestelykeskuksissa heti ensivaiheessa tunnistetaan tosiasialliset ja mahdolliset ihmiskaupan uhrit, kerrotaan heille heidän oikeuksistaan ja siitä, että poliisi- ja oikeusviranomaiset tekevät tarvittavaa yhteistyötä ihmiskauppiaiden tunnistamiseksi ja syytteeseen asettamiseksi. Koska Länsi-Balkanin reitillä tiukennetaan tällä hetkellä rajatarkastuksia, EU:n olisi oltava valmis lisäämään humanitaarista apua koko reitin varrella lyhyellä varoitusajalla. Tämä edellyttää, että EU lisää valmiuksiaan antaa humanitaarista apua EU:n ulkopuolella ja luo valmiuksia EU:n sisäpuolella, jotta voidaan tukea niitä maita, joihin tulee paljon pakolaisia ja maahantulijoita. Tärkeimmät seuraavat vaiheet: Jäsenvaltioiden olisi kiinnitettävä erityistä huomiota ilman huoltajaa olevien alaikäisten tarpeisiin toteuttaessaan hotspot-toimintamallia ja sisäisiä siirtoja. EU:n valmiuksia antaa humanitaarista apua kolmansille maille on lisättävä ja on luotava valmius tarjota humanitaarista apua EU:n sisällä, jotta voidaan tukea niitä maita, joihin tulee paljon pakolaisia ja maahantulijoita. Komissio kohdistaa rahoitusta lasten suojelua muuttoliikkeen yhteydessä vahvistaviin toimiin, kuten lasten koulu- ja suojeluohjelmiin EU:ssa ja sen ulkopuolella. III.5 Palauttamisen ja takaisinoton toimivuus Sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden järjestelmällinen ja nopea palauttaminen on välttämätön osa onnistunutta muuttoliikkeen hallintaa ja voimakas keino ehkäistä sääntöjenvastaista muuttoliikettä. EU on kaikilta osin sitoutunut suojelemaan henkilöitä, jotka pakenevat väkivaltaa ja konflikteja. Maahantulijat, jotka eivät ole suojelun tarpeessa, on kuitenkin palautettava lähtömaahansa tai kauttakulkumaahansa ihmisoikeuksia ja ihmisarvoa täysimääräisesti kunnioittaen. Toimiva palautusjärjestelmä on tärkeä myös siksi, että voimavarat voidaan keskittää suojelun tarpeessa olevista henkilöistä huolehtimiseen. Tämä edellyttää toimia sekä EU:n sisällä että kolmansien maiden kanssa. Kansallisissa järjestelmissä on kuitenkin kohdattu monia käytännön ongelmia: matkustusasiakirjojen puuttuminen, puutteellinen säilöönottokapasiteetti jäsenvaltioissa, pitkät ja tehottomat kansalliset menettelyt, jotka vain helpottavat katoamista, ja lähtömaat, jotka torjuvat takaisinoton. Vuonna 2014 palautusten toteutumisaste oli alhainen. Joidenkin Afrikan maiden tapauksessa se oli 16 prosenttia. EU:n keskiarvo oli 40 prosenttia, joka sekin on aivan liian alhainen.

Palauttamisjärjestelmän parantaminen Koska maahantulijoiden määrä kasvoi vuonna 2015 ja sen odotetaan kasvavan edelleen vuonna 2016, EU:n palauttamiskapasiteettia on vahvistettava ja parannettava. Toimivalla palauttamisjärjestelmällä on Euroopan muuttoliikepolitiikan kestävyyden kannalta ratkaiseva merkitys: jos EU haluaa huolehtia suojelua tarvitsevista, sen on palautettava viipymättä kaikki, joilla ei ole laillista oikeutta oleskella sen alueella. Tähän mennessä jäsenvaltiot eivät ole täysin onnistuneet luomaan kansallisia järjestelmiä, joilla tähän haasteeseen pystyttäisiin vastaamaan, mikä on vahingoittanut EU:n palauttamisjärjestelmän uskottavuutta. Palauttamista koskeva toimintaohjelma antaa suunnan vahvalle kansalliselle ja eurooppalaiselle palauttamisjärjestelmälle. Tämä edellyttää toimia sekä EU:n sisällä että kolmansien maiden kanssa. EU:n sisällä jäsenvaltioiden on sovellettava palauttamisdirektiiviä täysimääräisesti ja oikein ja tehtävä komission kanssa yhteistyötä palauttamisen oikeudellisten ja käytännön esteiden tunnistamiseksi ja ratkaisemiseksi. Tämä koskee niin palauttamispäätösten tekemistä kuin sen varmistamista, että palautettavat eivät katoa kesken prosessin. Samalla on turvattava kaikkien ihmisten perusihmisoikeudet ja suojelun tarpeet. Komissio teki joulukuussa ehdotuksen palauttamista varten myönnettävästä uudesta eurooppalaisesta matkustusasiakirjasta. Vapaaehtoinen paluu on edelleen paras – sekä ihmisarvoisin että kustannustehokkain – vaihtoehto, ja sitä tuetaan EU:n talousarviosta, kuten myös yhteisiä ohjelmia ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa. Maahantulijat kuitenkin usein valitsevat vapaaehtoisen paluun vain, jos näköpiirissä on vakavasti otettava mahdollisuus, että heidät palautetaan pakkotoimin. Jäsenvaltioiden on näin ollen varmistettava, että tämä mahdollisuus on todellinen. Komission lähestymistapaa on tuettu käytännön toimin ja taloudellisella avulla. Se perustaa yhdennetyn palauttamisen hallintajärjestelmän, joka kokoaa yhteen kaikki jäsenvaltiot ja palauttamisesta ja uudelleenkotouttamisesta vastaavat EU:n verkostot. Frontex on koordinoinut 66 yhteistä palauttamislentoa. Vuonna 2015 näissä yhteisoperaatioissa palautettiin yhteensä 3 565 henkilöä. Frontexin palauttamismäärärahoja vuodeksi 2016 on lisätty merkittävästi – yhteisiin palauttamisoperaatioihin on varattu 65 miljoonaa euroa, kun määrä oli aiemmin noin 10 miljoonaa euroa. Tuloksia nähdään lähiviikkoina operaatioissa, joilla tuetaan sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden palauttamista Italiasta ja Kreikasta. Yhteistyö kolmansien maiden kanssa palauttamis- ja takaisinottoasioissa Olennainen osa EU:n muuttoliikepolitiikkaa on sellaisten sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden henkilöiden palauttaminen, jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa. Kolmansilla mailla on velvollisuus ottaa takaisin omat kansalaisensa. Tässä on kuitenkin jatkuvasti vaikeuksia. Kun otetaan huomioon sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen trendit vuonna 2015, palauttamisesta ja takaisinotosta on tullut yksi tärkeimmistä painopistealoista EU:n suhteissa niihin kolmansiin maihin, jotka ovat lähtö- ja/tai kauttakulkumaita . Komissio ja jäsenvaltiot tutkivat kannustimia – niin myönteisiä kuin kielteisiäkin – joita voidaan käyttää sen varmistamisessa, että voimassa olevia takaisinottosopimuksia tosiasiallisesti sovelletaan, tai uusien sopimuksien tekemisessä. Näin vastataan lokakuussa 2015 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston pyyntöön määritellä kattavia ja räätälöityjä paketteja, joiden avulla kumppaneille korostetaan takaisinottoa koskevan yhteistyön merkitystä suhteille kokonaisuudessaan. EU:n ja sen jäsenvaltioiden olisi sovellettava koordinoidusti näitä kannustinpaketteja ja vaikutuskeinoja, joihin myös kauppaetuudet kuuluvat. Tarkoituksena on raportoida maaliskuun Eurooppa-neuvostolle ensimmäisistä tuloksista. Erityistä huomiota kiinnitetään palauttamista ja takaisinottoa koskevan yhteistyön parantamiseen tiettyjen kumppaneiden kanssa. Painopiste on sellaisissa kolmansissa maissa, joiden kansalaisten palauttamisaste on alhainen ja joiden kanssa neuvottelut takaisinottosopimuksen tekemisestä eivät etene (esim. Algeria ja Marokko) tai joissa jo tehtyä takaisinottosopimusta ei panna täytäntöön asianmukaisesti (esim. Pakistan). Pakistanin voimassa olevan takaisinottosopimuksen täytäntöönpanossa on ilmennyt jatkuvia esteitä huolimatta korkean tason yhteydenpidosta ja EU:n toimista vuonna 2015. Lisäksi kiinnitetään erityistä huomiota maihin, joista sääntöjenvastainen maahantulo on huomattavasti lisääntynyt, kuten Afganistan ja Bangladesh: vuonna 2015 EU:n alueelle tuli Kreikan kautta yli 200 000 afganistanilaista, ja sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden bangladeshilaisten määrä kolminkertaistui vuodesta 2014 vuoteen 2015. Komissio tekee Afrikassa Vallettan toimintasuunnitelman mukaisesti tiivistä yhteistyötä Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden kanssa, jotta nämä lähtömaat voivat toteuttaa Cotonoun sopimuksen oikeudellista velvoitetta ottaa takaisin omat kansalaisensa. Palautusten toteutumisaste on nykyisin alhainen: joissakin tapauksissa se nousee 16 prosenttiin. Tämä jää alle EU:n 40 prosentin keskiarvon, joka sekin on aivan liian alhainen. Tilannetta pyritään parantamaan löytämällä käytännön tapoja auttaa maita panemaan täytäntöön takaisinottoa koskevat sitoumuksensa. Turvalliset kolmannet maat

Turvapaikkamenettelyjä koskeva direktiivi antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden olla tutkimatta turvapaikkahakemuksen sisältöä, jos hakijalla on riittävä yhteys ”turvalliseen kolmanteen maahan”, josta hän voi hakea suojelua. Jos edellytykset täyttyvät, jäsenvaltiot voivat tämän säännöksen nojalla päättää turvapaikkamenettelyn ja palauttaa turvapaikanhakijan kyseiseen turvalliseen kolmanteen maahan. Tässä vaiheessa kaikki jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole säätäneet kansallisessa lainsäädännössään tämän mahdollisuuden soveltamisesta tai ovat tehneet sen rajoittavin ehdoin. Siksi kaikkia jäsenvaltioita kannustetaan säätämään kansallisessa lainsäädännössään turvallisen kolmannen maan käsitteestä ja soveltamaan sitä, kun edellytykset täyttyvät. Komission näkemyksen mukaan turvapaikkamenettelyjä koskevassa direktiivissä määritelty turvallisen kolmannen maan käsite edellyttää, että on olemassa mahdollisuus saada suojelua Geneven yleissopimuksen mukaisesti. Tämä ei kuitenkaan edellytä, että turvallinen kolmas maa on ratifioinut yleissopimuksen ilman maantieteellistä varaumaa. Kun arvioidaan, onko hakijalle yhteys kyseiseen kolmanteen maahan ja onko hakijan siksi perusteltua mennä sinne, voidaan ottaa huomioon myös se, onko hakija kulkenut kyseisen turvallisen kolmannen maan kautta tai onko kolmas maa maantieteellisesti lähellä hakijan lähtömaata. Tärkeimmät seuraavat vaiheet: Jäsenvaltioiden olisi yhteistyössä komission kanssa puututtava ripeästi hallinnollisiin esteisiin ja pullonkauloihin, jotta palauttamismenettelyt voidaan toteuttaa järjestelmällisesti ja nopeasti. Prioriteettimaiden kanssa tehtävää yhteistyötä, johon jäsenvaltioiden olisi osallistuttava omien kahdenvälisten suhteidensa pohjalta, on tehostettava, jotta saadaan aikaan kannustinpaketteja ja vaikutuskeinoja takaisinottoprosenttien parantamiseksi. Kaikkien jäsenvaltioiden olisi säädettävä kansallisessa lainsäädännössään turvallisen kolmannen maan käsitteestä ja sovellettava sitä silloin, kun edellytykset täyttyvät. III.6 EU:n ja Turkin yhteisen toimintasuunnitelman toteuttaminen EU:n ja Turkin yhteisen toimintasuunnitelman toteuttaminen on keskeisellä sijalla sääntöjenvastaisesti maahan tulevien henkilöiden virran pysäyttämisessä lähiviikkoina ja -kuukausina, kun otetaan huomioon, että sääntöjenvastainen maahantulo on sääolosuhteista huolimatta pysynyt talven aikana poikkeuksellisen runsaana. Turkki otti välittömästi yhteisen toimintasuunnitelman käynnistämisen jälkeen merkittäviä askeleita kohti sen täytäntöönpanoa. Avaamalla Turkin työmarkkinat tilapäistä suojelua saaville syyrialaisille on tarkoitus helpottaa merkittävästi laillisen työn löytymistä pakolaisille. Muilla toteutettavilla toimilla on tarkoitus poistaa esteitä EU:n kanssa tehtävältä yhteistyöltä maahantulijoiden salakuljetuksen ja sääntöjenvastaisen maahantulon torjumisessa sekä käyttää tiedotusta hillitsemään pakolaisten lähtöä vaaralliselle matkalle Eurooppaan. Turkki on ilmoittanut pysäyttäneensä aiempaa enemmän sääntöjenvastaisesti maahan tulevia ja salakuljettajia ja pidättäneensä 3 700 salakuljettajaa vuonna 2015. Lainvalvontayhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä on silti lisättävä. Turkin viranomaisten kanssa on pidetty tiiviisti yhteyttä, jotta Turkin pakolaisavun koordinointivälineestä, jonka määrärahat ovat 3 miljardia euroa, voitaisiin alkaa rahoittaa hankkeita mahdollisimman pian. Vuoden 2015 lopussa komissio käynnisti yhdessä Turkin viranomaisten kanssa arvioinnin tilapäistä suojelua Turkissa saavien syyrialaisten tarpeista. Ensimmäisen katsauksen tarvearvioinnista odotetaan valmistuvan helmikuun puoliväliin mennessä. Arvioinnin tarkoituksena on auttaa löytämään välineen kautta rahoitettavat hankkeet. Painopisteet ovat humanitaarinen apu pakolaisille, sosioekonominen tuki, työmarkkinoille integroituminen, terveydenhuolto ja sosiaalinen osallisuus, kunnallinen infrastruktuuri ja pakolaisvirtojen hallinta. Toinen tärkeä askel on edistyminen takaisinotossa. EU:n ja Turkin välisen takaisinottosopimuksen tehokas täytäntöönpano sekä Turkin omien kansalaisten takaisinoton osalta että – 1. kesäkuuta 2016 alkaen – Turkin kautta EU:n alueelle tulleiden muiden maiden kansalaisten takaisinoton osalta olisi erittäin tärkeää. Samaan aikaan on tehty intensiivisesti työtä, jotta kolmansien maiden kansalaisia koskeva Turkin ja Kreikan kahdenvälinen takaisinottosopimus toimisi paremmin, mutta toistaiseksi sen täytäntöönpano on ollut hyvin puutteellista. Komissio tutkii, mitä lisätukea voidaan tarjota, ja on ennen EU:n ja Turkin välisen sopimuksen täysimittaista voimaantuloa valmis työskentelemään tiiviisti sekä Kreikan että Turkin viranomaisten kanssa, jotta palautuksia Turkkiin voidaan lisätä voimassa olevan kahdenvälisen sopimuksen nojalla. Tärkeimmät seuraavat vaiheet: Komission ja jäsenvaltioiden olisi pikaisesti käynnistettävä ensimmäiset toimet Turkin pakolaisavun koordinointivälineen puitteissa. Turkin ja EU:n toimilla on saatava nopeasti todellisia tuloksia sääntöjenvastaisen maahantulon pysäyttämiseksi ja sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden palauttamiseksi. III.7 Pakolaisten tukeminen EU:n ulkopuolella

Syyrialaisten tilanne on epätoivoinen: 13,5 miljoonaa syyrialaista tarvitsee humanitaarista apua – ja heistä kuusi miljoonaa on lapsia. Komissio aikoo säilyttää humanitaarisen avun vuonna 2016 samalla korkealla tasolla kuin vuonna 2015, jotta pakolaisten kaikkein kiireellisimpiin tarpeisiin voidaan vastata Syyrian kriisin koettelemalla alueella. Siitä huolimatta, että konflikti pahenee, humanitaarinen tilanne heikkenee ja tulee uusia muuttoaaltoja, EU aikoo varmistaa, että apua, kuten ruokaa, vettä, suojaa ja koulutusta, annetaan sitä tarvitseville kiinnittäen erityistä huomiota kaikkein heikoimmassa asemassa oleviin. Syyrian erityisrahastosta osoitetaan 350 miljoonaa euroa pikaiseen apuun 1,5 miljoonalle pakolaiselle ja ylikuormitetuille vastaanottaville yhteisöille Libanonissa, Turkissa, Jordaniassa ja Irakissa, jotta keskeiset tarpeet, kuten koulutus, terveydenhuolto ja hygienia, voidaan tyydyttää. Komissio aikoo nyt pikaisesti toteuttaa annetut sitoumukset ja tutkia kaikki mahdolliset politiikkavaihtoehdot. Komissio kehittää esimerkiksi innovatiivisia tapoja hyödyntää kauppaetuuksia Jordaniassa olevien pakolaisten tukemisessa. Jäsenvaltioiden on myös nopeasti toteutettava sitoumuksensa, jotta kentällä saadaan aikaan todellisia parannuksia. Kansainvälisen yhteisön on jatkossakin tehostettava yhteistä työtä Syyrian pakolaisten auttamiseksi. EU:n on käytettävä hyväksi tilaisuus korostaa kansainvälisillä foorumeilla tarvetta globaaliin panostukseen. Tämä edellyttää, että Genevessä 30. maaliskuuta pidettävä UNHCR:n järjestämä korkean tason kokous, jossa käsitelläänglobaalia vastuunjakoa tarjoamalla Syyrian pakolaisille maahanpääsyväyliä, YK:n humanitaarisen avun huippukokous Istanbulissa toukokuussa 2016 ja YK:n yleiskokouksen yhteydessä syyskuussa 2016 pidettävä huippukokous suurten pakolais- ja maahantulijamäärien hallinnasta valmistellaan huolellisesti. Ne tarjoavat EU:lle ja kansainväliselle yhteisölle lisämahdollisuuksia osoittaa pidemmän aikavälin tukea Syyrialle ja sen naapurimaille. Pakkomuuton perimmäisiin syihin puuttuminen muilla alueilla EU tukee pakolaisia ja heitä vastaanottavia maita pakkomuuttotilanteissa myös muualla maailmassa. Vuoden 2015 puolivälissä Saharan eteläpuolisessa Afrikassa oli 4,1 miljoonaa pakolaista ja jopa 11,4 miljoonaa kotimaassaan siirtymään joutunutta. Sudanissa ja Etiopiassa on yli miljoona pakolaista naapurimaista ja heidän lisäkseen lähes 3,5 miljoonaa maan sisällä siirtymään joutunutta. Lisäpaineita aiheuttaa nuorten määrän nopea kasvu Afrikassa . Tämä edellyttää unionilta ja muilta globaaleilta toimijoilta määrätietoista ja jatkuvaa sitoutumista asianomaisissa maissa. Rahoitusta voidaan antaa nopeasti erityisesti Afrikka-hätärahaston kautta. Jotta hätärahaston piiriin kuuluvia maita voidaan avustaa alueelta tulevien pakolaisten vastaanottamisessa, on käynnistettävä hankkeita, joilla pakolaisille annetaan pääsy koulutukseen, sosiaalipalvelujen piiriin ja työmarkkinoille sekä tuetaan maita rajojensa valvonnassa. Laillisten väylien tarjoaminen Pakolaisia voidaan auttaa hallitusti myös uudelleensijoittamisohjelmien ja humanitaarisen maahanpääsyn ohjelmien kautta. Niiden avulla on mahdollista tarjota laillisia väyliä suojelua tarvitseville ilman, että heidän on lähdettävä vaaralliselle matkalle, joka ovat aiheuttanut monia inhimillisiä tragedioita. Uudelleensijoittaminen on globaali lähestymistapa. UNHCR:n kanssa työskentelevät kumppanit kaikkialla maailmassa voivat tukea yleistä pyrkimystä auttaa kansainvälistä suojelua tarvitsevia. Komission kesäkuussa 2015 antaman suosituksen seurauksena on sovittu 22 504 henkilön uudelleensijoittamisohjelmasta, jolla autetaan EU:n ulkopuolelta tulevia, selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia pakkomuuttajia. Uudelleensijoittaminen tehdään sovitun ohjelman puitteissa UNHCR:n pyynnöstä, ja se kattaa kaksi vuotta. Ohjelmassa mukana olevien valtioiden toimittamien tietojen mukaan vuoden 2015 loppuun mennessä on uudelleensijoitettu 3 358 ihmistä . Sovitut sitoumukset on täytettävä ajoissa. Komissio aikoo huhtikuuhun mennessä tehdä tähän mennessä saadun käytännön kokemuksen pohjalta horisontaalisen uudelleensijoittamisaloitteen, jotta voidaan varmistaa yhteinen lähestymistapa uudelleensijoittamiseen ja vakiinnuttaa se keskeiseksi välineeksi, jolla EU avustaa paljon pakolaisia vastaanottaneita maita ja tarjoaa suojelua pakolaisille ilman, että he joutuvat turvautumaan salakuljettajien käsissä vaarallisiin sääntöjenvastaisiin reitteihin. Turkin kanssa sovittu vapaaehtoisen humanitaarisen maahanpääsyn järjestelmä on toteutettava nopeasti, jotta jäsenvaltioilla olisi laillinen väylä tarjota kansainvälistä suojelua Syyrian konfliktin vuoksi siirtymään joutuneille henkilöille. Lisäksi jäsenvaltioiden olisi nopeutettava komission suositukseen liittyvää työtä. Järjestelmän aktivoinnin ehtona on, että Turkista rajan yli sääntöjenvastaisesti tulevien henkilöiden määrä vähenee. Sitä voidaan mukauttaa Turkissa olevan pakolaisväestön koon perusteella. Nopea hyväksyminen ja täytäntöönpano vaikuttaisi merkittävästi Turkin ja EU:n suhteiden toimivuuteen muuttoliikeasioissa ja täydentäisi EU:n ja Turkin yhteiseen toimintasuunnitelmaan sisältyvien toimien toteuttamista. Tärkeimmät seuraavat vaiheet: EU:n on pikaisesti täytettävä Lontoon konferenssissa annetut sitoumukset. EU:n ja sen jäsenvaltioiden on sitouduttava tiiviimmin pakkomuuton perimmäisten syiden poistamiseen parantamalla avunantoon liittyvää yhteistyötä ja nostamalla virallinen kehitysapu 0,7 prosenttiin, joka on tavoitteena. Kansalliset Afrikka-hätärahastoa ja Syyrian erityisrahastoa koskevat sitoumukset olisi nostettava EU:n rahoitusosuutta vastaaviksi. Jäsenvaltioiden olisi nopeutettava vuonna 2015 sovittua uudelleensijoittamista ja hyväksyttävä nopeasti 15. joulukuuta 2015 annetun komission suosituksen mukainen Turkin kanssa sovittu vapaaehtoisen humanitaarisen maahanpääsyn järjestelmä. Komissio tekee huhtikuuhun mennessä EU:n laajuisen uudelleensijoittamisaloitteen, jotta uudelleensijoittamistoimien mittakaavaa voidaan merkittävästi kasvattaa.

IV EU:N LAINSÄÄDÄNNÖN TÄYTÄNTÖÖNPANO/RIKKOMINEN Komissio käynnisti syyskuussa 2015 aloitteen turvapaikkamenettelyjä, vastaanotto-olosuhteita, Dublin-asetusta ja sormenjälkien ottamista koskevaa Eurodac-asetusta ja maahantulijoiden palauttamista koskevan lainsäädännön täysimääräistä ja asianmukaista täytäntöönpanoa koskevien kanteiden nostamiseksi ja ajamiseksi. Komissio antoi vuonna 2015 syyskuun 23. päivän jälkeen yhteensä 58 päätöstä (virallisia ilmoituksia ja perusteltuja lausuntoja), jotka liittyivät EU:n turvapaikkasäännöstön saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen noudattamiseen. Syyskuussa toteutettujen toimien jälkeen useat jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet komissiolle kansallisesta lainsäädännöstä, jolla ne katsovat saattaneensa kyseiset direktiivit täysimääräisesti osaksi kansallista lainsäädäntöään. Komission yksiköt arvioivat parhaillaan ilmoitettujen toimenpiteiden kattavuutta. Komissio on tänään päättänyt antaa perustellut lausunnot yhdeksässä tapauksessa, joissa ilmoitus oli puutteellinen. Palauttamista koskevan direktiivin osalta komissio on lähettänyt kymmenelle jäsenvaltiolle hallinnolliset kirjeet, joissa pyydetään selvitystä palauttamispäätösten tekemisestä ja toimenpiteistä, joilla varmistetaan niiden tehokas täytäntöönpano. Saatuaan jäsenvaltioiden huomautukset komissio tekee tiivistä yhteistyötä asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa määrittääkseen esteet ja pullonkaulat, jotka tällä hetkellä haittaavat palauttamista, ja toimet, joilla niihin voidaan puuttua. Tavoitteena on, että palautusten määrä kasvaisi ja velvoitteita noudatettaisiin. EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa ja rikkomista koskeva komission työ kertoo siitä, että yksi EU:n muuttoliikkeen hallintajärjestelmän ja erityisesti Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän heikkouksista on se, että lainsäädännön saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on ollut puutteellista ja täytäntöönpano epäjohdonmukaista. Komissio tekee lujasti töitä auttaakseen jäsenvaltioita pääsemään tilanteeseen, jossa lainsäädäntöä noudatetaan täysimääräisesti. Se käyttää edelleen kaikkia perussopimuksesta johtuvia valtuuksiaan reagoidakseen mahdollisiin ja todellisiin rikkomistapauksiin, jotta yhteisesti sovittuja EU:n sääntöjä noudatettaisiin. V PÄÄTELMÄ Helmikuun Eurooppa-neuvoston lähestyessä on kiireellisesti tehtävä kaikki tarpeellinen, jotta muuttoliikejärjestelmään voidaan palauttaa järjestys ja saada itäisen Välimeren ja Länsi-Balkanin reittiä sääntöjenvastaisesti tulevat ihmisvirrat hallintaan ennen kevättä. Eurooppa-neuvoston olisi sitouduttava välttämättömiin toimiin, ja EU:n toimielinten, EU:n virastojen ja kaikkien jäsenvaltioiden olisi toteutettava ne määrätietoisesti. Asianmukainen rajaturvallisuus edellyttää, että kaikki uudet tulijat tosiasiallisesti rekisteröidään ja ohjataan joko kansallisiin turvapaikkamenettelyihin, siirtomenettelyihin tai palauttamismenettelyihin EU:n Dublin-sääntöjen mukaisesti. EU:n turvapaikka- ja rajaturvallisuuslainsäädännön täysimääräinen soveltaminen ja viime vuonna tehtyjen yhteisten päätöksien toteuttaminen takaisi, että vastuu jaetaan tasaisesti EU:n jäsenvaltioiden kesken, ja varmistaisi, että kukin yksittäinen valtio selviytyy. Sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen houkuttelevuuden poistaminen tarkoittaa myös sitä, että parannetaan olosuhteita lähtömaissa, tehdään yhteistyötä keskeisten kauttakulkumaiden, kuten Turkin, kanssa, luodaan luotettavia laillisia muuttokanavia ja huolehditaan siitä, että ne, joilla ei ole oikeutta oleskeluun, palautetaan ja otetaan takaisin tuloksellisesti, järjestelmällisesti ja ajoissa.