4. Arviointia koskeva komission yksiköiden valmisteluasiakirja perustuu kyseisen raportin näyttöön sekä osallistujavaltioiden kanssa käydyissä keskusteluissa ja avoimessa julkisessa kuulemisessa saatuun palautteeseen. Siinä otetaan huomioon myös unionin pelastuspalvelumekanismia koskeva Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkastelu, komission kertomus saavutetusta edistyksestä ja vapaaehtoisessa reservissä edelleen olevista puutteista sekä muita julkisia raportteja. Komission mielestä ulkoinen arviointimalli on ollut tutkimuskysymysten kannalta asianmukainen, ja se pitää mallin perustana olleita menetelmiä tyydyttävinä. On kuitenkin mainittava, että ulkoisen arvioinnin perustana on ollut liian vähän tilastotietoa. Valtaosa tiedoista, jotka toimeksisaaja keräsi riippumattomalle arvioinnille annetussa määräajassa, ovat laadullisia ja viittaavat sidosryhmien ”käsityksiin” unionin mekanismin toiminnasta. Tämä puute osoittaa myös, että unionin mekanismin seurantajärjestelmää on tehostettava erityisesti lisäämällä laadullisia tehokkuusindikaattoreita (kuten hiljattain julkaistussa tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa korostetaan). Ulkoisessa arvioinnissa tätä puutetta ei ole pyritty korjaamaan esittämällä uusia indikaattoreita. Kun otetaan huomioon tietojen keruu ja analysointi, arvioinnin tulokset ovat kuitenkin uskottavia. Päätelmät ovat tasapainoisia ja tulosten loogiset seuraukset on yhdistetty saatavilla olevaan näyttöön.

2. Unionin pelastuspalvelumekanismista 17. joulukuuta 2013 annetun päätöksen N:o 1313/2013/EU, jäljempänä ’päätös’, mukaisesti komission on arvioitava unionin pelastuspalvelumekanismin toimintaa ja annettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus päätöksen täytäntöönpanossa saaduista tuloksista ja päätöksen täytäntöönpanon laadullisista ja määrällisistä näkökohdista viimeistään 30. kesäkuuta 2017. Tässä kertomuksessa esitetään väliarvioinnin, jäljempänä ’arviointi’, tulokset, ja sitä täydennetään komission yksiköiden valmisteluasiakirjalla, jossa arvioinnin tulokset esitetään yksityiskohtaisesti.

6. On riittävästi näyttöä, joka osoittaa unionin mekanismin tavoitteiden olevan Euroopan unionin tarpeiden kannalta edelleen tarkoituksenmukaisia. Pelastuspalvelua koskevan vuoden 2017 eurobarometrin mukaan valtaosa Euroopan unionin kansalaisista kannattaa yhteistä unionin politiikkaa pelastuspalvelujen alalla ja on sitä mieltä, että Euroopan unionin olisi johdettava asianomaiselle maalle annettavan hätäavun koordinointia sekä Euroopassa että koko maailmassa. Myös Euroopan parlamentin viimeaikaisissa päätöslauselmissa komissiota on kehotettu tekemään yhteistyötä EU:n pelastuspalveluviranomaisten kanssa. Myös kuulemiseen osallistuneet sidosryhmät korostivat unionin pelastuspalvelumekanismin joustavaa mukautumista ja reagoimista kehittymässä oleviin kriiseihin, jotka eivät olleet ns. perinteisiä pelastuspalvelun hätätilanteita (kuten Ebola-epidemia Länsi-Afrikassa ja Euroopan muuttoliikekriisi). Koska unionin mekanismi joudutaan käyttämään Euroopan ulkopuolella yhä useammin ja yhä laajemmin, haasteena on löytää oikea tasapaino seuraavien käyttötarkoitusten välillä: Euroopan maiden keskinäinen apu luonnon ja ihmisen aiheuttamien katastrofien jälkimainingeissa ja mekanismin kehittäminen monitahoisemmaksi välineeksi, jolla voidaan vastata monenlaisiin ja maailmanlaajuisesti vaikuttaviin kriiseihin.

7. Unionin mekanismin tehokkuusanalyysi osoitti, että jokaisen erityistavoitteen osalta oli tapahtunut rohkaisevaa edistymistä. Lainsäädäntöön perustuvien indikaattoreiden ja kuultujen keskeisten sidosryhmien antaman palautteen perusteella unionin mekanismi näyttäisi olevan oikealla tiellä, jotta katastrofien ennaltaehkäisyn puitteisiin (tavoite 1) ja katastrofeihin valmistautumiseen (tavoite 2) liittyvät tavoitteet voidaan saavuttaa. Valtaosa kuulluista sidosryhmistä katsoo, että unionin mekanismin avustustoiminta katastrofitilanteissa (tavoite 3) on ollut oikea-aikaista ja tehokasta. Ulkoisessa arvioinnissa vahvistetaan tilintarkastustuomioistuimen laatiman, unionin mekanismia koskevan arvioinnin tulokset ja todetaan, ettei ole olemassa yhdenmukaisia ja luotettavia määrällisiä tietoja (esimerkiksi nopeudesta, kustannuksista, tarpeiden arvioinnista), jotka vahvistaisivat sidosryhmien hyvin myönteisen näkemyksen unionin pelastuspalvelumekanismin hätäavusta. Lopuksi yleinen katastrofitietoisuus ja katastrofeihin varautuminen (tavoite 4) ovat saaneet sidosryhmiltä muihin tavoitteisiin nähden hieman vähemmän tyydyttävää palautetta. Tältä osin on vaikea nähdä suoraa yhteyttä päätöksen tavoitteeksi asetetun unionin kansalaisten oman alueensa katastrofiriskejä koskevan tietoisuuden ja unionin pelastuspalvelumekanismin toteuttamien toimien välillä. Komissio kuitenkin tunnustaa, että koska Euroopan riskinäkymät muuttuvat, olisi tarkoituksenmukaista ja oikea-aikaista tehostaa kansalaisten tietoisuuden lisäämiseen tähtääviä toimia.

8. Yleisesti ottaen sidosryhmien käsitys unionin mekanismin tehokkuudesta on myönteinen. Useimmissa osallistujavaltioissa hyväksytään päätöksen täytäntöönpanoon liittyvät, hätäavusta ja hallinnoinnista aiheutuvat kustannukset. Ulkoisessa arvioinnissa pyrittiin analysoimaan samankaltaisten hätäaputehtävien (kuten metsäpalojen lentosammutuksen, yksiköiden kuljetuksen ja luontoissuorituksina annettavan avun) kustannuksia. Näyttöä ei voida pitää täysin riittävänä lopullisten päätelmien tekemiseen. Tämä kuitenkin vahvisti päätelmän, että unionin mekanismista annettavan avun lähettämisestä ja kuljetuksesta aiheutuvia kustannuksia olisi analysoitava tarkemmin ja mahdollisesti määritettävä niille myös vertailuarvot (tai kustannusten vaihteluväli).

9. Unionin mekanismin sisäistä johdonmukaisuutta eli johdonmukaisuutta sen eri osa-alueiden välillä pidetään ulkoisessa arvioinnissa tyydyttävänä. Unionin mekanismin useat monialaiset toiminnot (kuten kokemuksesta oppiminen, neuvontatehtävät, vertaisarvioinnit ja asiantuntijavaihto) mahdollistavat sen, että ennaltaehkäisy-, varautumis- ja avustustehtäviä toteutetaan yhdennetysti. Ulkoinen johdonmukaisuus, jolla tarkoitetaan unionin mekanismin ja unionin muiden politiikanalojen välisiä yhteyksiä, on parantunut edelliseen kauteen (2007–2013) verrattuna. Tämä vahvistettiin useiden komission yksiköiden haastatteluissa. Tulosperusteiseen ohjelmaan ja välitavoitteisiin keskittymisen katsotaan tehostavan yhteistyötä. Lisäksi koetaan, että on harkittava koordinointimekanismien tehostamista, jotta voidaan parantaa synergiavaikutuksia ennaltaehkäisy- ja varautumistoimien rahoitusvälineiden välillä esimerkiksi naapuruusmaissa ja liittymistä valmistelevissa maissa. Kun on kyse Euroopan ulkopuolella toteutettavista avustustoimista, pelastuspalvelutoimien etuja humanitaariseen apuun verrattuna on pohdittava huolellisesti, kun otetaan huomioon, että unionin mekanismia tarvitaan yhä enemmän humanitaarisissa ja monimutkaisissa hätätilanteissa. Myös mekanismin niveltämistä paremmin muihin Euroopan unionin ulkopolitiikan aloihin (kuten kehitysapuun) ja välineisiin pidetään tarpeellisena, kun otetaan huomioon, että unionin mekanismia käytetään yhä enemmän Euroopan unionin ulkopuolella (esim. Ebola-epidemia, Nepalin maanjäristys ja muuttoliikekriisi), jolloin toistuviin katastrofeihin voi liittyä muitakin riskitekijöitä, kuten konflikteja ja epävakautta.

10. Sen, että on yksi eurooppalainen yhteyspiste tietojen jakamista ja toiminnan koordinointia varten, että katastrofeja koskevia avustusvalmiuksia varten on otettu käyttöön yhteiset eurooppalaiset standardit ja riskinarviointia koskevat yhteiset suuntaviivat, joiden avulla on voitu laatia unionin mekanismia koskevan lainsäädännön puitteissa yleiskatsaus riskeihin EU:ssa, katsotaan tuottaneen paljon EU-tason lisäarvoa katastrofien ennaltaehkäisyn, niihin varautumisen ja avustustoimien alalla. Unionin mekanismin vapaaehtoisten reservin muodossa tarjoaman EERC:n valmiuksia ja ennakoitavuutta ei olisi voitu lisätä ilman Euroopan unionin koordinoituja toimia. Ottamalla tulevina vuosina käyttöön indikaattoreita, joilla unionin mekanismin tehokkuutta ja vaikuttavuutta voidaan seurata tarkoituksenmukaisemmin, voidaan saada lisänäyttöä pelastuspalvelujen alalla Euroopan unionissa toteutettavien toimien lisäarvosta ja tiedottaa siitä.

11. Osaamisen jakamista, asiantuntijavaihtoa ja koulutustoimintaa pidetään välttämättöminä, jotta voidaan luoda eurooppalaisten pelastuspalvelutoimijoiden yhteisö ja varmistaa, että unionin mekanismi tukee kestävällä tavalla yhteiskuntien turvallisuuden ja sietokyvyn lisäämistä. Katastrofiriskien hallinnan asiantuntijakeskus on verkossa toimiva keskus, jonka toiminta aloitettiin vuoden 2015 lopulla. Sen tarjoamilla palveluilla tehostetaan osaamisen jakamista ja valmiuksien kehittämistä kaikissa unionin mekanismin osallistujavaltioissa. Järjestelmän tasolla unionin mekanismin kestävyyden takaaminen tulevaisuudessa edellyttää kuitenkin useiden keskeisten kysymysten huomioon ottamista. Rahoitusmallia on tarkasteltava uudelleen, jotta varmistetaan riskeihin perustuvien tarpeiden mukaisten valmiuksien saatavuus vapaaehtoisessa reservissä. On otettava käyttöön tehokas strategia Euroopan pelastuspalvelujen henkilöstön valmiuksien kehittämiseksi ja selvennettävä yksityisen sektorin roolia unionin mekanismin täytäntöönpanossa. Jotta voidaan maksimoida unionin mekanismista rahoitettavien ennaltaehkäisyä ja varautumista koskevien hankkeiden vaikutukset, loppukäyttäjien tarpeet olisi otettava huomioon hankkeiden suunnittelussa ja seurannassa. Olisi myös harkittava hankkeiden vaikutusten arviointia pitemmällä aikavälillä. Alue- ja paikallisviranomaisten merkityksen tunnustamiseksi katastrofihallinnassa unionin mekanismin työtä on tuotava lähemmäs paikallisia toimijoita tukemalla kuitenkin ensisijaisesti kansallisten pelastuspalveluviranomaisten roolia. Olisi myös kiinnitettävä asianmukaista huomiota rajat ylittävään ennaltaehkäisyyn ja varautumiseen ja tehostettava siten riskinhallintaa ketjussa, joka kattaa Euroopan, kansallisen, alueellisen ja paikallisen tason toiminnan.

3.Päätelmät

12. Kun otetaan huomioon ulkoisen arviointiraportin tulokset, komission oma arviointi laadullisesta ja määrällisestä näytöstä sekä toiminnasta saadut kokemukset ja niistä oppiminen, komission yleinen päätelmä on, että mekanismilla on vahvat edellytykset saavuttaa päätöksen mukaiset yleis- ja erityistavoitteet. Arvioitavana olevalla kaudella (2014–2016) unionin mekanismin toiminnassa on saavutettu rohkaisevia tuloksia kullakin osa-alueella (ennaltaehkäisy, varautuminen ja avustustoimet), ja osallistujavaltioiden ja tärkeimpien sidosryhmien suhtautuminen on myönteistä. Arvioinnissa myös korostetaan useita haasteita, joihin ripeä vastaaminen voisi lisätä entisestään unionin mekanismista tuettujen toimien vaikutusta. Näitä näkökohtia selvennetään kertomusta täydentävässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa, jossa annetaan unionin mekanismin ennaltaehkäisyä, varautumista ja avustustoimia koskevia suosituksia (yhteenveto jäljempänä). Yksi parannusta kaipaava ala on unionin mekanismin tulosten seurantakehyksen tehostaminen, ja esimerkiksi mitattavuutta olisi parannettava ottamalla mahdollisesti käyttöön määrällisiä indikaattoreita ja lähtötasoja. Näin voitaisiin ajan mittaan kiinnittää enemmän huomiota vaikutuksiin.

3.1.Ennaltaehkäisy

13. Keskitytään tehokkaammin ennaltaehkäisyä (ja varautumista) koskeviin vuotuisiin hankkeisiin, joita rahoitetaan vuosittain unionin mekanismista. Ohjelma on ollut toiminnassa vuodesta 2000, ja siitä on rahoitettu useita hankkeita hyödyntämättä kuitenkaan aina niiden tuloksia. Koska rahoituksen määrä on kohtuullisen pieni (vuosina 2014–2016 keskimääräinen EU:n rahoitus oli 470 000 euroa), hankkeissa on keskityttävä loppukäyttäjien tarpeisiin, ja niissä on toteutettava toimenpiteitä hankkeiden tulosten parantamiseksi ja vaikutusten tehostamiseksi. Unionin mekanismin ja EU:n ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevan ohjelman välistä yhteistyötä olisi parannettava.

14. Nivelletään entistä paremmin toisiinsa unionin mekanismin ennaltaehkäisyyn (ja varautumiseen) liittyvät hankkeet ja laajat EU:n ohjelmat (kuten koheesiorahasto, Euroopan aluekehitysrahasto ja Euroopan investointipankki) katastrofiriskien hallinnan asiantuntijakeskuksen tuella aloitetun työn pohjalta. Nykyistä strategisempi yhteys näiden ohjelmien välillä voisi auttaa maksimoimaan hankkeiden tulosten hyödyntämisen ja lisäämään teknisiä ja taloudellisia resursseja, jolloin voidaan saavuttaa uusia merkittäviä tuloksia ennaltaehkäisyn alalla.

15. Vahvistetaan yhteyttä ennaltaehkäisy-, varautumis- ja avustustoimien välillä. Tämä suositus, jota korostettiin jo vuonna 2014 aiemman pelastuspalvelumekanismin (2007–2013) ennakko- ja jälkiarvioinnissa, on edelleen ajankohtainen nyt, kun kauden 2014–2020 mekanismin täytäntöönpanossa on päästy puoliväliin. Avustusvalmiuksien ja vakavampien riskien yhteensovittamisen tarve Euroopassa ja maailmanlaajuisissa hätätilanteissa on jatkossa suurin haaste unionin mekanismin tarkoituksenmukaisuuden säilymiselle. Yleiskatsauksessa Euroopan unionin riskeihin korostettiin, että tulevaisuuteen suuntautuvissa arvioinneissa on otettava yhä paremmin huomioon ”kehittymässä olevat” riskit (kuten riskien ketjureaktiot, esimerkiksi luonnonmullistuksista johtuvat teknisen vian aiheuttamat onnettomuudet sekä kriittisen infrastruktuurin menettäminen ja ydin- ja teollisuusonnettomuudet terrorismin ja kyberhyökkäysten kasvaneen riskin seurauksena). Suoritukseen perustuva lähestymistapa riskinarviointiin voisi auttaa näkemään infrastruktuurille mahdollisesti aiheutuvia vahinkoja pidemmälle ja keskittymään elintärkeisiin palveluihin, joita tarvitaan katastrofin jälkeen. Tämä auttaisi tehostamaan pelastuspalveluviranomaisten valmiussuunnitelmia ja avustustoimenpiteitä.

3.2.Varautuminen

16. Tarkistetaan vapaaehtoisen reservin valmiustavoitteita näyttöön perustuvan lähestymistavan avulla. Yksiköiden ja muiden avustusvoimavarojen valmiustavoitteet määritellään unionin mekanismia koskevassa täytäntöönpanoasetuksessa. Niitä olisi tarkistettava niiden suurinten/kriittisten riskien mukaisesti, joita Euroopan unioni tai muut edunsaajamaat kohtaavat, ja priorisoitava vastaavasti. Yksittäisten asiantuntijoiden erilaisia profiileja (joita ei tällä hetkellä vahvisteta päätöksessä) varten tarvitaan omat valmiustavoitteet, jotta voidaan kartoittaa selvemmin Euroopan unionin teknisiä voimavaroja ja puutteita. On tärkeää käydä tiiviimpää keskustelua osallistujavaltioiden kanssa, jotta saadaan tieto kaikista kansallisista valmiuksista, myös niistä, joita ei ole kirjattu vapaaehtoiseen reserviin mutta joita voidaan silti luovuttaa erilaisiin tehtäviin unionin mekanismin kautta. Vastaavasti (luonnon ja ihmisen aiheuttamien) riskien maantieteellistä jakautumista Euroopassa ja sen ulkopuolella olisi käytettävä perustana tiettyjen avustusvalmiuksien maantieteelliselle jakamiselle. Samalla olisi varmistettava, että unionin mekanismista voidaan tarjota riittävää apua missä tahansa sitä tarvitaan.

17. Arvioidaan uudelleen kannustinjärjestelmää voimavarojen yhdistämiseksi vapaaehtoisessa reservissä kokemuksista oppimisen ja muun operaatioista saatavan osaamisen perusteella. Unionin mekanismin avustusvalmiuksien vahvistamiseen tarvittavia kannustimia ovat muun muassa vapaaehtoisen reservin lähettämiseen tai puskurivalmiuksien käyttöönottoon (etenkin EU:n ulkopuolella) tarkoitetun yhteisrahoituksen määrä, monikansallisten yksiköiden ja avustusvalmiuksien tukeminen sekä lähetettyjen asiantuntijoiden sairaus- ja vastuuvakuutus. Myös yksiköiden rekisteröintiin ja hyväksyntään liittyvää hallinnollista rasitusta on kevennettävä, tosin komissio käsittelee tätä parhaillaan osana vapaaehtoisen reservin voimavarojen harjoituksia, hyväksyntää ja rekisteröintiä koskevaa yksinkertaisempaa ja yhtenäisempää suunnitteluprosessia.

18. Kehitetään koulutus- ja harjoitusohjelmia varten tarpeita paremmin vastaava tehokas lähestymistapa. Operaatioiden tarpeisiin voidaan vastata siirtämällä koulutuksen painopistettä koulutettujen henkilöiden määrästä heidän osaamiseensa. Komissio käsittelee kysymystä parhaillaan osana valmisteilla olevia koulutusta ja harjoituksia koskevia strategisia puitteita, jotka perustuvat osaamiseen. Kurssien ja koulutettujen henkilöiden arvioimista koskevaa vakaata kehystä pidetään ensisijaisena edellytyksenä, jotta voidaan vastata käytännön tarpeisiin parhailla mahdollisilla saatavana olevilla teknisillä resursseilla. Samankaltaisia näkökohtia tuli esiin myös harjoitusten yhteydessä. Myös erilaisten täytäntöönpanomallien harkitseminen unionin mekanismin peruskursseja varten, kuten unionin pelastuspalvelumekanismin johdantokurssi (CMI), joka on suunnattu suurelle yleisölle, sekä erikois-/täydennyskoulutus (kuten komennukselle valmentava, arviointia koskeva ja lääkintätiimien koulutus), jota tarjotaan tarkoin määritellyille asiantuntijaryhmille, voisi auttaa antamaan rahalle enemmän vastinetta. Koulutusta ja harjoituksia koskevissa strategisissa puitteissa olisi otettava huomioon myös tarpeet, jotka ovat lähtöisin uusista ja kehittyvistä uhista, kuten kemialliset, biologiset, säteilyyn ja ydinaineisiin liittyvä uhat (CBRN) ja kriittiset infrastruktuuririskit tai terrori-iskujen riskit. Samalla olisi vältettävä päällekkäisyyttä nykyisten EU:n tukemien koulutusaloitteiden kanssa.

19. Lisätään loppukäyttäjien osuutta kansainvälisissä varhaisvaroitusjärjestelmien alustoissa, kuten EU:n metsäpalotietojärjestelmässä (EFFIS) ja tulviin liittyvää tietoisuutta koskevassa eurooppalaisessa järjestelmässä (EFAS). Nämä järjestelmät tuottavat runsaasti EU-tason lisäarvoa yhdistämällä kansallisia tietoja Euroopan laajuisiin ennustamisjärjestelmiin, joista ERCC:n ja osallistujavaltioiden valmiushenkilöstö saa tukea päätöksentekoonsa. Loppukäyttäjien yhteisön kehittäminen auttaisi täydentämään teknologia-alustaa, jonka avulla osallistujavaltioiden asiantuntijat voivat arvioida varhaisvaroitusjärjestelmien ja avustusoperaatioiden toimintaa ja siten parantaa käytäntöjä. Tällainen kehitys lisäisi välineiden tarkoituksenmukaisuutta kaikkien Euroopan maiden näkökulmasta niiden valmiustasosta riippumatta.

3.3.Avustustoimet

20. Edistetään määrällisen tiedon keruuta ja laaditaan avustusoperaatioista järjestelmällisiä analyyseja toiminnan parantamiseksi tulevaisuudessa. Näin voitaisiin auttaa luomaan lähtötasoja/vertailuarvoja (ala-/yläraja tai vaihteluväli) nopeudelle ja kustannuksille. Tämä mahdollistaa hätäaputoimien välisen vertailun ja auttaa parantamaan avustustehtävien vaikuttavuutta. Myös tarvearviointien on oltava avunpyyntöjen yhteydessä säännöllisesti saatavilla, ja niitä on tarjottava vakiintuneemmassa muodossa.

21. Harkitaan pienten unionin mekanismin ryhmien lähettämistä ennen unionin mekanismin virallista käynnistämistä, kun kysymyksessä on välittömästi uhkaava katastrofi (esim. pyörremyrskyt ja jokien tulviminen). Tämä auttaisi ymmärtämään paremmin tarpeita paikan päällä ja valmistelemaan EU:n pelastuspalveluryhmän tuloa ja siten nopeuttaisi ja tehostaisi unionin mekanismin avustustoimia.