Muuttajien ja turvapaikanhakijoiden laajamittainen ja hallitsematon saapuminen Eurooppaan vuoden 2015 aikana on rasittanut suuresti sekä jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmiä että myös koko Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää. Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä koostuu säädöskehyksestä, joka kattaa kaikki turvapaikkamenettelyn osa-alueet, ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastosta (EASO), joka tukee säädöskehyksen täytäntöönpanoa ja helpottaa jäsenvaltioiden välistä käytännön yhteistyötä. Kriisi on paljastanut heikkouksia järjestelmän rakenteessa ja täytäntöönpanossa, ja tämä koskee erityisesti Dublin-asetukseen perustuvia järjestelyjä.

Viime kuukausina on toteutettu merkittäviä toimia, joilla sääntöjenvastaiseen maahantuloon puututaan määrätietoisesti ja EU:n ulkorajoja pyritään hallinnoimaan entistä tehokkaammin. On olennaista, että Euroopan raja- ja rannikkovartiostosta tehty asetusehdotus hyväksytään viimeistään kesäkuussa, jotta Euroopan raja- ja rannikkovartiosto voi aloittaa toimintansa kesän aikana. Myös siirtolaisten salakuljetuksen vastaisen ja palauttamista koskevien toimintasuunnitelmien täytäntöönpano etenee, kun erityisvirastot ja jäsenvaltiot ovat tehostaneet toimiaan tällä alalla.

Koska nykyinen järjestelmä sälyttää rakenteensa tai heikon täytäntöönpanonsa vuoksi tietyille jäsenvaltioille suhteettoman vastuun ja edistää hallitsemattomia sääntöjenvastaisen maahantulon virtoja, yleisenä tavoitteena on siirtyä kohti oikeudenmukaisempaa järjestelmää, joka tarjoaa järjestäytyneitä ja turvallisia muuttoväyliä EU:hun sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat suojelun tarpeessa tai jotka voivat osaltaan edistää EU:n talouden kehitystä. EU tarvitsee vakaan ja tehokkaan järjestelmän maahanmuuton kestävää hallintaa varten, jotta tulevaisuudessa tilanne on oikeudenmukainen sekä vastaanottavien yhteiskuntien ja EU:n kansalaisten että kolmansien maiden kansalaisten ja lähtö- ja kauttakulkumaiden kannalta. Jotta järjestelmä toimisi, sen on oltava kokonaisvaltainen ja perustuttava vastuun ja solidaarisuuden periaatteisiin.

Tämänhetkisen tilanteen hallintaan saamiseksi keskeisessä asemassa on nykyisten sääntöjen soveltaminen ja olemassa olevien välineiden ja mekanismien toiminnan parantaminen. Samanaikaisesti, kuten 18.–19. helmikuuta ja 17.–18. maaliskuuta kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä todetaan, on edistyttävä EU:n nykyisen toimintakehyksen parantamisessa, jotta varmistetaan inhimillinen ja tehokas turvapaikkapolitiikka. Kriisin yhteydessä on tullut ilmi, että Euroopan turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan rakenteissa ja täytäntöönpanossa on merkittäviä heikkouksia ja puutteita. EU:n on nyt otettava käyttöön välineitä muuttovirtojen hallinnan parantamiseksi keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä Euroopan muuttoliikeagendassa esitetyn lähestymistavan mukaisesti.

Muuttoliike on ollut Euroopan kannalta ratkaiseva kysymys, ja tilanne säilyy samana myös tulevina vuosikymmeninä. Taustalla oleva talouteen, ilmastonmuutokseen, liikenteen ja viestinnän globalisaatioon sekä lähialueiden sotiin ja epävakauteen liittyvä kehitys johtaa siihen, että ihmiset pyrkivät jatkossakin Eurooppaan – päästäkseen turvaan, tavoitellakseen parempaa elämää tai tullakseen lähisukulaistensa luo. Euroopan maat pitävät edelleen päättäväisesti kiinni oikeudellisista ja moraalisista sitoumuksistaan niitä kohtaan, jotka tarvitsevat suojaa sodalta ja vainolta. Lisäksi niiden on väestörakenteensa muuttuessa hyödynnettävä niitä mahdollisuuksia ja etuja, joita voidaan saavuttaa houkuttelemalla kykyjä ja osaamista ulkomailta.

On olennaisen tärkeää, että nämä toimenpiteet toteutetaan täysimääräisesti ja nopeasti, jotta voidaan vastata välittömiin haasteisiin. Unionin on pyrittävä kaikkien jäsenvaltioiden yhteisin toimin ja komission ja unionin elinten täysimääräisellä tuella soveltamaan voimassa olevia sääntöjä asianmukaisesti, jotta voidaan lujittaa Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän toiminnan vakautta ja järjestystä. Samaan aikaan EU:n on otettava opikseen nykyisestä kriisistä ja ryhdyttävä käsittelemään turvapaikkajärjestelmän puutteita pidemmällä aikavälillä. Sen vuoksi tarvitaan toimia, jotta voidaan varmistaa inhimillisen, oikeudenmukaisen ja tehokkaan järjestelmän luominen tulevaisuutta varten.

Komissio on toteuttanut Euroopan muuttoliikeagendassa määritettyjen välittömien painopisteiden pohjalta taloudellisia, oikeudellisia ja operatiivisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on panna Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän säännöt täytäntöön nykyistä paremmin, kuten se selosti lähemmin 10. helmikuuta 2016 antamassaan tiedonannossa. Komissio teki erityisesti ehdotuksen kahdesta syyskuussa sovitusta kriisiin liittyvästä väliaikaisesta siirtojärjestelmästä, joissa määrätään tiettyjä turvapaikanhakijoita koskevan vastuun siirtämisestä Italialta ja Kreikalta muille jäsenvaltioille

EU:n turvapaikkajärjestelmä on koko maailman tasolla yksi laajinta suojelua tarjoavista ja avokätisimmistä, ja kansainvälistä suojelua saavan henkilön aseman myöntäminen EU:n jäsenvaltioissa on käytännössä lähes aina johtanut pysyvään EU:hun asettumiseen. Järjestelmän alkuperäisenä ja ensisijaisena tehtävänä oli kuitenkin myöntää suojelua ainoastaan niin pitkäksi aikaa kuin riski joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa jatkuu. Kun olosuhteet lähtömaassa tai hakijan tilanne muuttuvat, suojelua ei enää tarvita. Vaikka aseman määrittelyä koskeva direktiivi sisältää säännöksiä aseman lakkaamisesta, niitä ei tällä hetkellä käytännössä sovelleta järjestelmällisesti.

Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän ominaispiirteenä on myös turvapaikanhakijoiden vaihteleva kohtelu eri jäsenvaltioissa muun muassa turvapaikkamenettelyjen keston tai vastaanotto-olosuhteiden suhteen, mikä puolestaan edistää luvatonta edelleen liikkumista. Nämä erot johtuvat osittain nykyiseen turvapaikkamenettelydirektiiviin ja vastaanotto-olosuhteita koskevaan direktiiviin sisältyvistä usein harkinnanvaraisista säännöksistä. Lisäksi, vaikka aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä säädetään aseman tunnustamista ja EU:n tasolla tarjottavaa suojelua koskevista vaatimuksista, käytännössä turvapaikkahakemusten hyväksymisaste vaihtelee joskus suuresti jäsenvaltioiden välillä . Jäsenvaltiot eivät ole myöskään lähentyneet riittävästi sen suhteen, milloin tietystä lähtömaasta tuleville hakijoille päätetään myöntää pakolaisasema (myönnetään henkilöille, jotka pakenevat vainoa) ja milloin toissijainen suojeluasema (myönnetään henkilöille, jotka pakenevat vakavan haitan vaaraa, kuten aseellista konfliktia). Myös tämä ero on kannustanut luvattomaan edelleen liikkumiseen, samoin kuin erot oleskelulupien kestossa sekä oikeudessa sosiaalihuoltoon ja perheenyhdistämiseen.

Dublin-järjestelmän tuloksellista toimintaa estävät myös vaikeudet siirtää hakijoita niihin jäsenvaltioihin, joissa turvapaikkamenettelyjen ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteiden olennaisilla osa-alueilla on systeemisiä puutteita. Järjestelmän erityisen kriittiseksi heikkoudeksi on osoittautunut se, että Kreikkaan tehtävät siirrot ovat olleet keskeytyksissä vuodesta 2011, erityisesti, kun otetaan huomioon Kreikkaan viime kuukausina saapuneiden muuttajien suuri määrä .

Tämänhetkisen kriisin yhteydessä on noussut esiin Dublin-järjestelmään liittyvä puute: sitä ei ole suunniteltu varmistamaan turvapaikanhakijoita koskevan vastuun kestävää jakamista EU:ssa. Turvapaikkahakemusten käsittelyvastuun määräytymisessä sovellettava tärkein peruste on käytännössä se, minkä jäsenvaltion alueen kautta sääntöjenvastainen maahantulo on tapahtunut. Tämän arviointiperusteen soveltamisen taustalla on olettamus, että olisi tarpeen luoda yhteys turvapaikkakysymyksiä koskevan vastuunjaon ja jäsenvaltioille asetetun ulkorajojen suojaamisvelvoitteen noudattamisen välille. Valmiudet sääntöjenvastaisten maahantulovirtojen tehokkaaseen valvontaan ulkorajoilla riippuvat kuitenkin jossakin määrin kolmansien maiden kanssa tehtävästä yhteistyöstä. Lisäksi viime vuosien kokemukset ovat osoittaneet, että erityisesti tiettyjen muuttoreittien kautta tapahtuvan joukoittaisen maahantulon tilanteissa nykyisen järjestelmän säännökset johtavat siihen, että oikeudellinen vastuu valtaosasta turvapaikanhakijoita kasautuu muutamille yksittäisille jäsenvaltioille. Tällainen tilanne asettaa minkä tahansa jäsenvaltion valmiudet koetukselle. Tämä selittää osittain myös sen, miksi EU:n sääntöjen noudattamista on viime vuosina laiminlyöty. Lisäksi muuttajat usein kieltäytyvät tekemästä turvapaikkahakemusta tai noudattamasta henkilöllisyyden selvittämistä koskevia velvoitteita jäsenvaltiossa, johon he ensiksi saapuvat, ja siirtyvät tämän jälkeen jäsenvaltioon, johon he haluavat asettua, ja hakevat sieltä turvapaikkaa. Tällainen edelleen liikkuminen on johtanut lukuisien turvapaikkahakemusten tekemiseen muissa jäsenvaltioissa kuin siinä, johon on ensiksi saavuttu. Tämä tilanne on puolestaan johtanut siihen, että useat jäsenvaltiot ovat ottaneet uudelleen käyttöön sisärajatarkastukset hallitakseen muuttovirtaa.

Dublin-asetuksessa vahvistetaan perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään, mikä jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Henkilöillä, jotka hakevat suojelua tai joille on myönnetty suojeluasema, ei ole oikeutta valita, mihin jäsenvaltioon he haluavat asettua. Jos jäsenvaltio, jossa turvapaikanhakija jättää hakemuksen, ei ole vastuussa hakemuksen käsittelystä, hakija olisi siirrettävä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon.

Tämä eroaa vaihtoehdosta 1 siinä, että useimmat hakijat kohdennettaisiin jakoperusteen mukaisesti suoraan toiseen jäsenvaltioon, kun he tekevät hakemuksen jossakin EU:n alueella. Jäsenvaltio, jossa ensimmäinen hakemus on tehty, vastaisi kuitenkin turvapaikkahakemusten käsittelystä esimerkiksi niiden hakijoiden osalta, jotka tulevat EU:n turvallisiksi määrittelemistä maista. Näin helpotettaisiin hakijoiden pikaista palauttamista ja säilytettäisiin yhteys jäsenvaltioiden velvoitteisiin suojata ulkorajoja. Tästä vaihtoehdosta voitaisiin soveltaa eri variaatioita, joissa jäsenvaltiolle, jossa hakemus on tehty, annetaan enemmän tai vähemmän vastuuta sen tarkistamiseksi, sovelletaanko jakoperusteen ohittavia kriteerejä, kuten sitä, onko hakijalla perhesiteitä toiseen jäsenvaltioon. Yksi vaihtoehto voisi olla tämän tarkistuksen tekeminen siinä jäsenvaltiossa, jossa hakemus on tehty. Toinen vaihtoehto voisi olla, että tarkistus tehdään vasta siinä jäsenvaltiossa, johon hakija on kohdennettu jakoperusteen mukaisesti.

Jotta muuttajien huomattavan maahantulon kohteena olevia jäsenvaltioita pystyttäisiin tukemaan tehokkaasti, voitaisiin harkita komission viime vuonna ehdottaman täydentävän mekanismin mukauttamista. Erityisesti jos vastuun jakautumisessa jäsenvaltioiden välillä esiintyy merkittävää epäoikeudenmukaisuutta, sitä voitaisiin vähentää toteuttamalla sisäisiä siirtoja heti, kun ennalta määrätty turvapaikanhakijoiden määrän raja-arvo on saavutettu tietyssä jäsenvaltiossa. Raja-arvo voitaisiin määrittää esimerkiksi siten, että sisäinen siirto toteutettaisiin vasta silloin, kun tietylle jäsenvaltiolle kohdennettu turvapaikanhakijoiden määrä ylittää merkittävästi määrän, joka seuraisi turvapaikanhakijoiden jakamisesta eri puolille EU:ta tiettyjen objektiivisten kriteerien pohjalta. Toinen mukautus voisi olla mahdollisuus siirtää sisäisesti hakijat, joille kohtuullisen todennäköisesti myönnetään kansainvälistä suojelua , jolloin ei pitäydyttäisi pelkästään kansallisuuksissa, joiden turvapaikkahakemusten hyväksymisaste on vähintään 75 prosenttia.

Täydentävä korjausmekanismi voitaisiin kehittää komission viime vuoden syyskuussa ehdottaman kriisitilanteen siirtojärjestelmän pohjalta. Se on tarkoitus käynnistää tilanteissa, joissa Dublin-asetuksen soveltaminen uhkaa vaarantua sen vuoksi, että jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmä kuormittuu huomattavasti kolmansien maiden kansalaisten suhteettoman laajamittaisen maahantulon aiheuttaman voimakkaan paineen seurauksena. Lisäksi voitaisiin pohtia, olisiko täydentävän mekanismin käynnistämisen oltava yhteydessä myös siihen, että tuleva Euroopan raja- ja rannikkovartiosto on jo aiemmin aktivoinut operatiivisen ulkorajatuen .

Komissio aikoo esittää mahdollisimman pian ehdotuksen Dublin-järjestelmän uudistamiseksi. Tässä vaiheessa olisi harkittava kahta päävaihtoehtoa Dublin-järjestelmän mukaisen vastuun määrittämisen uudistamiseksi. Molemmissa vaihtoehdoissa jäsenvaltion, johon muuttaja on saapunut ensiksi, olisi hoidettava kaikkien muuttajien henkilöllisyyden selvittäminen, rekisteröinti ja sormenjälkien ottaminen sekä palautettava ne, jotka eivät tarvitse suojelua. Lisäosoituksena solidaarisuudesta olisi ehkä tarpeen harkita EU:n rahoituksen osoittamista molemmille vaihtoehdoille. Koska kummankin vaihtoehdon tarkoituksena on puuttua joukoittaisen maahantulon tilanteisiin, olisi harkittava myös tilapäistä suojelua koskevan direktiivin kumoamista.

Dublin-asetuksessa vahvistetaan perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritetään, mikä jäsenvaltio on vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Niiden tavoitteena on varmistaa turvapaikanhakijoiden nopea pääsy turvapaikkamenettelyn piiriin ja hakemuksen sisällön käsittely yhdessä, selkeästi määritetyssä jäsenvaltiossa. Nämä tavoitteet ovat edelleen voimassa. Vaihtoehto, jossa turvapaikanhakijat saisivat valita hakemuksensa käsittelyjäsenvaltion, toimisi vetotekijänä, vaikka jäsenvaltioiden välillä olisi täysin tasapuoliset toimintaedellytykset turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteiden ja heidän hakemustensa käsittelyn suhteen. Sen yhteydessä ei myöskään toteutuisi solidaarisuuden periaate eikä oikeudenmukainen vastuunjako. Tällaisten perusteiden ja menettelyjen tarve perustuu perussopimukseen.

Myös vastaanotto-olosuhteita koskevaan direktiiviin on tarkoitus esittää muutoksia jäsenvaltioiden kuulemisen pohjalta, jotta jäsenvaltioiden välinen yhdenmukaistaminen voidaan viedä mahdollisimman pitkälle. Turvapaikanhakijoiden kohtelun yhdenmukaistaminen koko EU:ssa on ratkaisevan tärkeää sen varmistamiseksi, että kohtelu on inhimillistä, mutta myös siksi, että voitaisiin vähentää kannustimia siirtyä Eurooppaan ja muihin jäsenvaltioihin Euroopassa. Ensimmäisenä vaiheena komissio on pyytänyt EASOa kehittämään yhteisiä teknisiä standardeja ja ohjeita jäsenvaltioiden vastaanottojärjestelmiä varten yhteistyössä vastaperustetun EU:n laajuisen turvapaikanhakijoiden vastaanottoviranomaisten verkoston ja perusoikeusviraston kanssa. Nämä uudet standardit toimivat myös vertailukohteena seurannan helpottamiseksi.

Lisäksi kyseisessä asetuksessa on tarkoitus säätää toimenpiteistä sen varmistamiseksi, että ainakin suojeluaseman myöntämistä välittömästi seuraavina vuosina suoritetaan järjestelmällinen ja säännöllinen tarkistus ja että ennen kuin henkilölle myönnetään pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, oleskeluluvan uusimiseen liittyy vahvistus siitä, että suojan tarve on edelleen olemassa. Sen arviointi perustuu kyseisen henkilön lähtömaan senhetkisen tilanteen tarkasteluun ja hänen senhetkisiin henkilökohtaisiin olosuhteisiinsa. Nykyisin tällainen tilanteen säännöllinen tarkistus suoritetaan vain muutamassa jäsenvaltiossa. Koska toissijaista suojelua saavien asema on lähtökohtaisesti luonteeltaan tilapäisempi, heidän asemansa lakkaamisen tarkastelua voitaisiin harkita suoritettavaksi nykyistä säännöllisemmin.

Tämän ohella on varmistettava, että hakijoille myönnetään sellaista suojelua, johon he ovat oikeutettuja (pakolaisasema tai toissijainen suojelu), mutta vain niin kauan kuin he tarvitsevat sitä, ja että heille myönnetään yhtenäisemmät oikeudet, noudattaen samalla Geneven yleissopimusta ja Euroopan ihmisoikeussopimusta. Sen vuoksi komissio aikoo jäsenvaltioita kuultuaan ehdottaa aseman määrittelyä koskevan direktiivin korvaamista asetuksella yhtenäisistä säännöistä, jotka koskevat kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin sovellettavia menettelyjä ja heille annettavia oikeuksia. Tietyt myönnettävistä oikeuksista voisivat vastata järjestelmää, jota kussakin jäsenvaltiossa sovelletaan muihin kolmansien maiden kansalaisiin tai kyseisen jäsenvaltion kansalaisiin. Komissio aikoo kuitenkin tarkastella huolellisesti tarvetta mukauttaa oikeuksien tasoa, jotta tarpeettomia vetotekijöitä ja edelleen liikkumista voidaan vähentää. Tässä yhteydessä noudatetaan täysin perusoikeuksia ja kansainvälisiä normeja. Komissio aikoo myös selkeyttää pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman välistä eroa ja eriyttää edelleen niihin liittyviä oikeuksia.

Komissio kehotti 10. helmikuuta 2016 antamassaan tiedonannossa kaikkia jäsenvaltioita säätämään turvallisen kolmannen maan mekanismista ja edellyttämään sen käyttöä kansallisessa lainsäädännössään. Mekanismi mahdollistaa tiettyjen hakemusten jättämisen käsittelemättä, jos hakija voi saada suojelua kolmannessa maassa. Komissio aikoo ehdottaa myös yhdenmukaistetumpaa EU:n lähestymistapaa mekanismin käyttöön noudattaen täysin kansainvälisiä velvoitteita, jotka on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa sekä Geneven yleissopimuksessa. Näin voidaan varmistaa, että sitä sovelletaan samalla tavalla kaikissa jäsenvaltioissa. Lisäksi on tarkoitus luoda mekanismi turvallisia kolmansia maita koskevan EU:n luettelon hyväksymiseksi.

Eräs yhteisen lähestymistavan olennainen näkökohta koskee ns. turvallisen maan mekanismien käyttöä. Komissio antoi syyskuussa 2015 ehdotuksen asetukseksi turvallisia alkuperämaita koskevan EU:n yhteisen luettelon laatimisesta , jonka tarkoituksena on helpottaa näistä maista tulevien henkilöiden hakemusten nopeaa käsittelyä. On tärkeää, että Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyvät asetuksen viipymättä. Tavoitteena on edetä komission ehdotusten pohjalta kohti EU:n tasolla täysin yhdenmukaistettua turvallisten alkuperämaiden luetteloa, ja asettaa ensi sijalle sellaisten kolmansien maiden sisällyttäminen luetteloon, joista EU:hun tulee merkittävä määrä hakijoita. Lisäksi komissio aikoo ehdottaa turvallisen alkuperämaan mekanismin käytön prosessuaalisten seurausten yhdenmukaistamista ja nykyisen harkintavallan poistamista sen käyttämisen osalta.

Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden edelleen liikkumisen ehkäisemiseksi on lisäksi tarkoitus tiukentaa aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä vahvistettuja sääntöjä, jotka koskevat tietojen antamista, yhteistyötä ja ilmoittautumista koskevia velvoitteita (samoin kuin turvapaikanhakijoiden osalta). On tarkoitus todeta selvästi, että pakolaisilla on oikeus tiettyihin oikeuksiin ja etuuksiin ainoastaan siinä jäsenvaltiossa, joka on myöntänyt heille suojelua, ja että heillä on velvollisuus jäädä tuohon jäsenvaltioon. Myös Dublin-asetusta muutetaan niin, että jäsenvaltiot velvoitetaan ottamaan takaisin ne kansainvälistä suojelua saavat henkilöt, joiden olisi jäätävä siihen jäsenvaltioon, joka on myöntänyt heille suojeluaseman. Poistuminen jäsenvaltion alueelta sääntöjenvastaisesti voisi muodostaa perusteen suojeluaseman uudelleentarkastelulle.

Noudatetaan täysimääräisesti perusoikeuskirjan vaatimuksia, mutta asetetaan turvapaikkamenettelyyn liittyvien oikeuksien, myös aineellisten vastaanotto-olosuhteiden, myöntämisen ehdoksi rekisteröinti, sormenjälkien ottaminen ja oleskelu hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa. Samoin on tarkoitus tiukentaa säännöksiä, joiden mukaan hakijoille on tiedotettava velvollisuudesta hakea turvapaikkaa mahdollisimman pian EU:n alueelle tulon jälkeen sekä velvollisuudesta jäädä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon. Sääntöjä, jotka koskevat hakijoiden velvollisuutta tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa ja ilmoittautua näille, tiukennetaan niin ikään. Lisäksi säädetään erityisistä toimenpiteistä, kuten nopeutetun tutkintamenettelyn käytöstä, silloin kun hakijoihin liittyy suuri pakenemisen riski. Lisäksi ehdotetaan EU:n yhteisiä sääntöjä turvapaikanhakijoille myönnettävistä asiakirjoista, joissa varmennettaisiin heidän henkilöllisyytensä ja todettaisiin selkeästi, että heillä ei lähtökohtaisesti ole oikeutta siirtyä toiseen jäsenvaltioon. Vaikka jäsenvaltiot voisivat edelleen myöntää hakijalle matkustusasiakirjan, jos vakavat humanitaariset syyt edellyttävät läsnäoloa toisessa jäsenvaltiossa, säännöksiä on selvennettävä sen varmistamiseksi, että matkustusasiakirja voidaan myöntää ainoastaan tällaisissa poikkeuksellisissa olosuhteissa.

Myös pitkäaikaista oleskelua koskevaa direktiiviä muutetaan siten, että viiden vuoden määräaika, jonka jälkeen kansainvälistä suojelua saava henkilö voi saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman, olisi aloitettava uudelleen alusta aina kun henkilö poistuu ilman lupaa sen jäsenvaltion alueelta, joka on myöntänyt hänelle suojeluaseman.

Yleisesti ottaen jäsenvaltiot olisi velvoitettava säätämään tehokkaista, varoittavista ja oikeasuhteisista seuraamuksista sääntöjenvastaisen edelleen liikkumisen ehkäisemiseksi.

e) EU:n turvapaikkaviraston uusi toimeksianto

Komissio ehdottaa, että Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) toimeksiantoa vahvistetaan niin, että se voi toimia sekä politiikan täytäntöönpanijana että entistä vahvempana operatiivisena toimijana. Näin voidaan helpottaa Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän toimintaa.

Virasto vastaisi, tiiviissä yhteistyössä komission kanssa ja rajoittamatta komissiolle perussopimusten valvojana kuuluvaa vastuuta, erityisestä arviointimekanismista, jonka avulla valvotaan, että jäsenvaltiot noudattavat niitä turvapaikkamenettelyjen vaatimuksia, jotka ovat Dublinin yleissopimukseen perustuvan järjestelmän moitteettoman toiminnan turvaamiseksi erityisen tärkeitä. Nämä vaatimukset koskevat erityisesti vastaanotto-olosuhteita, turvapaikkamenettelyyn pääsyä ja olennaisten takeiden kunnioittamista. Tämä edellyttäisi, että tilannetta seurataan kaikissa jäsenvaltioissa ja kartoitetaan, mitä toimenpiteitä jäsenvaltioiden olisi toteutettava havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Jos jäsenvaltioiden yksittäiset toimet eivät riitä korjaamaan tilannetta, virasto voi puuttua asiaan antamalla tehostettua tukea. Olisi myös säädettävä toimenpiteistä siinä tapauksessa, että jäsenvaltio ei toteuta tarvittavia toimia, jotta voidaan mahdollisimman tehokkaasti vähentää jäsenvaltioiden ja turvapaikanhakijoiden kannustimia olla noudattamatta sääntöjä. Jos virasto katsoo perustellun tilannearvioinnin pohjalta, ettei jäsenvaltio ole toteuttanut tarvittavia toimia tai että toteutetut toimet eivät ole riittäviä, komissiolle voitaisiin antaa valtuudet määrätä täytäntöönpanosäädöksellä kyseinen jäsenvaltio toteuttamaan operatiivisia toimenpiteitä, joissa otetaan huomioon viraston antamat suositukset.

Viraston keskeisiin tehtäviin kuuluisi myös kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten yhdenmukaisemman arvioinnin varmistaminen kaikkialla EU:ssa aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä vahvistettujen kriteerien mukaisesti. Tavoitteena on myös poistaa nykyiset erot siinä, kuinka suurelle osalle hakijoista myönnetään turvapaikka, laatimalla yhteisen analyysin pohjalta yksityiskohtaiset ja vakaat suuntaviivat siitä, miten eri lähtömaista tuleviin hakijoihin olisi suhtauduttava, kunkin hakemuksen yksilöllisestä tarkastelusta tinkimättä. Viraston hallintoneuvosto vahvistaisi suuntaviivat jäsenvaltioita varten. Raportointijärjestelmän avulla olisi helpompi arvioida, noudattavatko jäsenvaltiot viraston suuntaviivoja käytännössä. Virasto kokeilee parhaillaan tämän lähestymistavan kehittämistä yhdessä komission ja puheenjohtajavaltio Alankomaiden kanssa koordinoimalla hanketta, jossa jäsenvaltioiden asiantuntijat laativat afganistanilaisten turvapaikkahakemusten arvioinnissa sovellettavia yhteisiä suuntaviivoja. Lisäksi olisi otettava käyttöön tarkastusjärjestelmä, jonka avulla voidaan seurata jäsenvaltioissa tehtyjen turvapaikkapäätösten laatua ja näiden suuntaviivojen noudattamista.

Lisäksi viraston vastuualueeseen sisällytettäisiin sellaisen näytön arviointi, jonka perusteella päätetään, voidaanko jokin kolmas maa katsoa turvalliseksi kolmanneksi maaksi tai turvalliseksi lähtömaaksi. Virasto voisi myös antaa komissiolle lausuntoja yhdenmukaisen lähestymistavan varmistamiseksi.

Viraston tehtäviin kuuluisi luontevasti myös uudistettuun Dublin-järjestelmään perustuvan jakomekanismin ohjaaminen riippumatta siitä, missä muodossa se toteutetaan. Tämä tarkoittaisi sitä, että riippumatta käytetystä jakoperusteesta turvapaikanhakijat jaettaisiin eri jäsenvaltioihin sellaisen mekanismin mukaisesti, jonka toiminnan suhteen virastolla ei olisi harkintavaltaa.