EU on viime vuosina kehittänyt huomattavasti välineistöään oikeusvaltioperiaatteen pitämiseksi yllä kaikkialla EU:ssa. Joillakin käyttöön otetuista välineistä on suoraan merkitystä EU:n pyrkimyksille tukea Romaniaa uudistusprosessissa. Tämän vuoksi käytössä on nyt useita seurantalinjoja, joilla tarkastellaan yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteiden piiriin kuuluvia kysymyksiä.

Komissio on tämän jälkeen laatinut neljä arviointia edistymisestä suositusten täyttämisessä. Vuoden 2017 lopun ja vuoden 2019 lopun raportit osoittivat uudistusvauhdin hidastuneen. Romanian toimien vuoksi jouduttiin avaamaan uudelleen kysymyksiä, joiden käsittely oli tammikuun 2017 kertomuksessa katsottu päättyneiksi, ja niiden suhteen annettiin lisäsuosituksia. Sekä Euroopan parlamentti että neuvosto yhtyivät esitettyihin huolenaiheisiin. Kesäkuun 2021 kertomuksessa todettiin kuitenkin, että suosituksissa on edistytty merkittävästi ja että monet niistä saadaan täytettyä, jos edistyminen jatkuu vakaana.

Yhteistyö- ja seurantamekanismi perustettiin Romanian liittyessä Euroopan unioniin vuonna 2007. Se on siirtymätoimenpide, jolla helpotetaan Romanian pyrkimyksiä uudistaa oikeuslaitostaan ja tehostaa korruption torjuntaa. Se oli Romanian valtion ja EU:n yhteinen sitoumus. Kuten neuvosto on todennut ja Euroopan unionin tuomioistuin vahvistanut, mekanismin perustamista koskevan päätöksen mukaan yhteistyö- ja seurantamekanismi päättyy, kun kaikki Romaniaa varten määritellyt arviointiperusteet täyttyvät tyydyttävästi.

Oikeudenkäyttöä koskevilla tarkistetuilla laeilla uudistettiin tuomareiden ja syyttäjien siviilioikeudellista vastuuta koskevaa järjestelmää, joka on yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa, oikeusvaltiokertomuksissa ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä esiin tuotu pitkäaikainen ongelma. Uudessa tuomareiden asemaa koskevassa laissa säädetään, että kun kantaja esittää vahingonkorvausvaatimuksen väärästä tuomiosta, valtiovarainministeriö ilmoittaa tästä välittömästi kyseiselle tuomarille, joka voi hakea oikeutta osallistua väliintulijana ensimmäiseen oikeudenkäyntiin valtiota vastaan. Valtiovarainministeriö voi lisäksi nostaa takautumiskanteen tuomaria vastaan ainoastaan, jos ylimmän tuomarineuvoston asianomainen jaosto toteaa tuomioistuinten tarkastusyksikön laatiman raportin perusteella, että väärässä tuomiossa on kyse vilpillisyydestä tai törkeästä huolimattomuudesta. Aiemmin ministeriö saattoi nostaa kanteen tuomioistuinten tarkastusyksikön raportin päätelmistä riippumatta.

Lisäksi tuomareiden ja syyttäjien kurinpidollisen vastuuvelvollisuuden osalta otettiin käyttöön enemmän suojatoimia. Oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja unionin oikeuden ensisijaisuutta koskevia huolia aiheuttaneet kurinpitorikkomukset poistettiin. Toinen kurinpitorikkomus ulotettiin samaan aikaan koskemaan myös poliittisten mielipiteiden ilmaisemista paitsi tehtävien hoitamisen yhteydessä, myös yleisemmin julkisesti. Tätä soveltamisalan laajentamista on syytä valvoa ja varmistaa, ettei tällä toimenpiteellä rajoiteta tuomareiden sananvapautta kohtuuttomasti. Menettelynäkökohtien kannalta ylimmän tuomarineuvoston kurinpitoasioita koskevat päätökset on nyt perusteltava ja annettava viipymättä tiedoksi asianomaiselle tuomarille. Laissa säädetään myös, että kurinpitoseuraamukset poistetaan tuomarin rekisteristä kolmen vuoden kuluttua niiden täytäntöönpanopäivästä, jos tuomarille ei tänä aikana määrätä uutta kurinpitoseuraamusta.

Kurinpitomenettelyn osalta ylimmälle tuomarineuvostolle on säädetty tiukemmat määräajat kurinpitopäätösten perustelemiseksi. Edelleen jäljellä oleva huolenaihe on tuomioistuinten tarkastusyksikön mahdollisuus hakea muutosta ylimmän tuomarineuvoston kurinpitojaoston päätökseen.

Oikeudenkäyttöä koskeviin lakeihin tehdään joitakin merkittäviä muutoksia tuomareiden urakehityksen suhteen. Kansallisessa tuomari-instituutissa annettavan koulutuksen kestoa on pidennetty kahdesta vuodesta kolmeen. Vaikka tämä säädös voi pitkällä aikavälillä vaikuttaa käytettävissä olevien uusien tuomareiden määrään, sen ansiosta käytännön harjoitteluun on enemmän aikaa. Muihin muutoksiin kuuluu ylemmissä tuomioistuimissa ja syyttäjänvirastoissa tehtäviä ylennyksiä koskeva virkaikäraja, jota on yleisesti korotettu. Erikoistuneiden syyttäjäyksiköiden, kansallisen korruptiontorjuntaviraston (DNA) ja järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin tutkintaosaston (DIICOT) nimityksissä virkaikävaatimus on edelleen kymmenen vuotta. Henkilöstöresursseihin kohdistuvien mahdollisten vaikutusten lieventämiseksi sovelletaan väliaikaista siirtymäkautta. Jää nähtäväksi, mikä on uusien virkaikävaatimusten konkreettinen vaikutus henkilöresursseihin väliaikaisen toimenpiteen asteittaisen lakkauttamisen jälkeen. Laissa säilytetään ennallaan kaksi ylennystyyppiä, joita käytetään muutoksenhakutuomioistuimissa, alioikeuksissa ja syyttäjänvirastoissa, mutta paikalla tehtävään virkaylennyskokeeseen perustuviin ylennyksiin liittyvien säännösten soveltaminen keskeytetään joulukuuhun 2025 asti. Tänä aikana ainoastaan tosiasialliset ylennykset ovat mahdollisia. Korkeimman oikeuden tuomarien ylentämistä varten on otettu käyttöön uudet säännöt. Kirjallisen virkaylennyskokeen perusteella tehtävät ylennykset on korvattu valinnalla, joka perustuu hakijoiden koko toimintansa aikana muutoksenhakutuomioistuimessa laatimien tuomioiden arviointiin ja ylimmän tuomarineuvoston tuomarijaoston suorittamaan haastatteluun. Kun tuomarit on ylennetty korkeimpaan oikeuteen, heihin ei enää sovelleta ammatillista arviointia. Merkittävä muutos on keskijohdon nimittäminen alueellisiin tuomioistuimiin, alioikeuksiin, erityistuomioistuimiin, muutoksenhakutuomioistuimiin ja niihin kuuluviin syyttäjänvirastoihin. Tätä ei enää tehdä valintakokeen perusteella vaan yksinkertaisesti tuomioistuimen presidentin tai syyttäjänviraston johtajan ehdotuksesta.

Venetsian komission kiireellisessä lausunnossa keskitytään muutamiin seikkoihin, jotka koskevat tuomareiden siviilioikeudellista ja kurinpidollista vastuuvelvollisuutta ja oikeuslaitoksen pääsykokeita sekä erikoistuneiden ja ylimpien oikeusasteiden syyttäjien nimittämistä ja irtisanomista. Lausunnossa todetaan, että lait näyttävät kaiken kaikkiaan olevan oikeansuuntaisia, vaikka Venetsian komissio pitikin valitettavana, että Romanian hallitus ei lähettänyt lakeja sille kuulemista varten, kuten oli ilmoitettu. Ylimpien oikeusasteiden syyttäjien nimittämisessä ja irtisanomisessa todetaan myönteisiä seikkoja (ks. myös jäljempänä). Lisäksi lausunnossa todetaan, että on olemassa suojatoimia, joilla estetään poliittinen puuttuminen DNA:n toimintaan, ja että tarkoituksena on selvästi rajoittaa valtakunnansyyttäjän valtaa DNA:n ja DIICOT:n osalta sekä oikeusministerin valvontaa (ainoastaan johtamiskysymyksiin). Venetsian komissio teki kuitenkin useita suosituksia, jotka saattavat edellyttää lisää kohdennettuja muutoksia lakeihin. Se suositti esimerkiksi ylimpien oikeusasteiden syyttäjien toimikauden pidentämistä nykyisestä kolmesta vuodesta, toimikausien uusimismahdollisuuden poistamista sekä suojatoimien vahvistamista tilanteessa, jossa valtakunnansyyttäjä kumoaa muiden syyttäjien päätökset. Muita ehdotettuja muutoksia ovat tuomioistuinten ja syyttäjänvirastojen apulaisjohtajien valintakokeeseen perustuva valinta ja selkeä maininta siitä, etteivät syyttäjänvirastoihin lähetetyt poliisivirkamiehet voi raportoida sisäasiainministerille.

Alun perin lakiesitys SIIJ-erityisjaoston lakkauttamista esitettiin parlamentissa helmikuussa 2021. Edustajainhuoneen hyväksynnästä ja Venetsian komission myönteisestä lausunnosta huolimatta senaatti ei hyväksynyt esitystä. Uusi hallitus käynnisti prosessin uudelleen tammikuussa 2022, ja parlamentti hyväksyi lain 28. helmikuuta 2022 sen jälkeen, kun uudesta esityksestä oli pidetty lyhennetty kymmenen päivän julkinen kuuleminen ja ylin tuomarineuvosto oli antanut siitä myönteisen lausunnon, ennen Venetsian komission uutta lausuntoa. SIIJ-erityisjaosto lakkautettiin maaliskuussa 2022.

SIIJ-erityisjaosto oli osoittautunut tehottomaksi: kolmena toimintavuonnaan se lähetti tuomioistuinkäsittelyyn vain seitsemän asiaa, ja sen käsittelyruuhka oli suuri. SIIJ-erityisjaoston lakkauttamisen myötä toimivalta tutkia tuomareiden tekemiä rikoksia on siirretty nk. nimetyille syyttäjille korkeimman oikeuden ja muutoksenhakutuomioistuinten yhteydessä toimivissa syyttäjänvirastoissa. Vuoden 2022 oikeusvaltiokertomuksessa todettiin, että vaikka uusi järjestelmä lisäsi uuteen yksikköön osoitettujen syyttäjien määrää ja paransi alueellista jakautumista, sen vaikutuksesta oikeuslaitoksen riippumattomuuteen heräsi huolta. Laissa ei esimerkiksi käytetty hyväksi tilaisuutta vastata huoliin perusteettomista (haitantekomielessä tehdyistä) syytöksistä, joita käytetään tuomareihin kohdistuvana painostuskeinona. Aiemmassa järjestelmässä käytössä ollut henkilöllinen toimivalta on säilytetty, vaikka ei ole selvää, miten se täyttäisi unionin tuomioistuimen vahvistaman kriteerin, jonka mukaan päätösten on oltava perusteltuja hyvään lainkäyttöön liittyvien objektiivisten ja todennettavissa olevien pakottavien syiden vuoksi. Lisäksi uutta rakennetta koskevien uusien kohdennettujen suojatoimien puuttuminen oli herättänyt huolta unionin tuomioistuimen tuomion vuoksi. Venetsian komissio totesi maaliskuussa 2022 antamassaan lausunnossa, että SIIJ-erityisjaoston lakkauttaminen tehostaisi tuomareiden ja syyttäjien korruptioväitteiden tutkintaa. Muut huolenaiheet liittyivät nimettyjen syyttäjien nimeämisprosessiin. Valitun hajautetun lähestymistavan vuoksi on seurattava ensisijaisesti, tuottaako uusi järjestelmä tuloksia. Tähän mennessä ei ole tuotu esiin menettelyllisiä ongelmia, vaan työ on keskittynyt siirrettyjen asioiden käsittelyyn ja etusija on annettu sellaisten asioiden käsittelyn lopettamiselle, jotka perustuvat perusteettomiin väitteisiin. Yli 95 prosenttia tähän mennessä käsitellyistä siirretyistä aineistoista näyttää perustuvan haitantekomielessä tehtyihin valituksiin. Valtakunnansyyttäjä on myös kehittänyt menetelmän tapausten priorisointia varten. Vuoden 2022 oikeusvaltiokertomus sisälsi kaksi uutta järjestelmää koskevaa suositusta, joiden täytäntöönpanosta komissio raportoi vuoden 2023 oikeusvaltiokertomuksessa.

Lainsäädäntöprosessit, jotka koskevat kolmen oikeudenkäyttöä koskevan lain ja oikeuslaitoksen sisäisten rikosten tutkintaa koskevien säännösten tarkistamista, on nyt saatu päätökseen. Romanian hallitus on sitoutunut ottamaan mahdollisimman tarkasti huomioon Venetsian komission tulevan lausunnon oikeudenkäyttöä koskevista laeista, mikä saattaa edellyttää lisää kohdennettuja muutoksia lainsäädäntöön. Tämän sitoumuksen seuranta ja uuden lainsäädäntökehyksen käytännön täytäntöönpano kuuluvat komission seurannan piiriin oikeusvaltiokertomuksen puitteissa. Uusia oikeudenkäyttöä koskeva lakeja arvioidaan myös Romanian elpymis- ja palautumissuunnitelman mukaisessa menettelyssä.

Nimitykset syyttäjälaitoksen johtotehtäviin

•Vuoden 2017 suositus: Perustetaan Venetsian komission tuella vakaa ja riippumaton ylimpien syyttäjäviranomaisten nimitysjärjestelmä, joka perustuu selkeisiin ja läpinäkyviin kriteereihin. •Vuoden 2018 suositus: Johtavassa hallinnollisessa asemassa olevien syyttäjien nimityksissä ja erottamisissa on noudatettava ylimmän tuomarineuvoston kielteisiä lausuntoja, kunnes uusi lainsäädäntökehys on voimassa tammikuussa 2017 annetun suosituksen 1 mukaisesti. •Vuoden 2018 suositus: Kansallisen korruptiontorjuntaviraston (DNA) pääsyyttäjän nimittämisprosessi olisi aloitettava uudestaan. Pääsyyttäjällä on oltava osoitettua kokemusta korruptiorikosten syytetoimista. DNA:lle olisi annettava selkeä valtuutus jatkaa ammattimaista, itsenäistä ja puolueetonta korruptiotutkintaa.

Yhteistyö- ja seurantamekanismissa on jo pitkään suositeltu sellaisen järjestelmän käyttöönottoa, jossa ylimpien oikeusasteiden syyttäjät nimitetään avoimesti ja ansioiden perusteella ja joka pystyy tarjoamaan riittävät suojatoimet politisoitumista vastaan. Useissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa korostetaan riittävän valvonnan tarvetta ylimpien oikeusasteiden syyttäjien nimittämismenettelyssä ja pohditaan, missä määrin samaa nimittämis- ja irtisanomismenettelyä voitaisiin soveltaa syyttäjäkunnan alemmilla hallintotasoilla. Komissio on myös johdonmukaisesti korostanut, että Venetsian komission kuuleminen suunnitellusta menettelystä on tärkeää, jotta valittu ratkaisu on kestävä ja prosessissa voidaan varmistaa pitkään toimiva tasapaino prosessin eri instituutioiden, Romanian presidentin, oikeusministerin ja ylimmän tuomarineuvoston , roolien välillä.

Venetsian komissio on tunnustanut, että valtakunnansyyttäjän (tai vastaavien ylempien syyttäjäviranomaisten) nimittämisessä on erilaisia oikeudellisia traditioita. Se on kuitenkin korostanut, että kansalaisten luottamus edellyttää asianmukaista tasapainoa tällaisten nimitysten demokraattista oikeutusta koskevan vaatimuksen ja epäpoliittisuuden vaatimuksen välillä.

Ylimpien syyttäjien nimitysmenettely sisältyy parlamentin lokakuussa 2022 hyväksymään tuomareiden asemaa koskevaan tarkistettuun lakiin. Menettelyn mukaan Romanian presidentti nimittää pääsyyttäjät (valtakunnansyyttäjän, DNA:n pääsyyttäjän ja DIICOT:n pääsyyttäjän) sekä heidän varahenkilönsä oikeusministerin perustellusta ehdotuksesta sen jälkeen kun oikeusministeriö on käynnistänyt ja järjestänyt valintaprosessin ja ylin tuomarineuvostoon antanut lausuntonsa. Keskeisiä kysymyksiä ovat aiemmin olleet valintamenettelyn johdonmukaisuus ja läpinäkyvyys, jotka on sisällytetty lainsäädäntöön uusilla valinta- ja nimitysmenettelyn järjestämistä koskevilla säännöillä, hakijoiden kelpoisuus, arviointiperusteet ja valintalautakunnan kokoonpano. Erityisen tärkeää on ollut ylimmän tuomarineuvoston (erityisesti syyttäjäjaoston) ja presidentin rooli ja painoarvo menettelyssä oikeusministerin vaikutusvallan vastapainona ja suojakeinona politisoitumista vastaan. Ylimmän tuomarineuvoston syyttäjäjaosto osallistuu nyt sekä valintaprosessiin, jossa kaksi jaoston edustajaa on mukana haastatteluissa, että nimitysprosessiin, jota varten oikeusministerin on pyydettävä jaostolta lausunto. Ylimmän tuomarineuvoston lausunto ei sido ministeriä, mutta jos lausunto on kielteinen, ehdotettua hakijaa on haastateltava uudelleen, ja haastattelussa olisi otettava huomioon ylimmän tuomarineuvoston lausunnossa esitetyt perustelut. Uuden haastattelun jälkeen ministeri voi joko lähettää nimitysehdotuksen presidentille tai peruuttaa nimityksen ja järjestää uuden valintamenettelyn. Presidentti voi joko hyväksyä ministerin ehdotuksen ja nimittää hakijan tai hylätä ehdotuksen ja antaa tästä perustelut. Tarkistetulla lailla on siis otettu käyttöön läpinäkyvämpi ja luotettavampi valinta- ja nimitysprosessi oikeusministeriössä ja lisätty vakautta, kun prosessissa käytetään lainsäädäntöä ministeriön päätösten sijasta. Venetsian komissio antoi tästä myönteisen arvion kiireellisessä lausunnossaan. Ylimmän tuomarineuvoston syyttäjäjaoston osallistuminen auttaa myös varmistamaan, että nimetyt ehdokkaat saavat tuomarikunnan tuen. Vaikka valittu ratkaisu ei estä ministeriä toteuttamasta nimitystä ylimmän tuomarineuvoston kielteisen lausunnon tai presidentin kielteisen päätöksen jälkeen, käyttöön otetut suojakeinot auttavat varmistamaan, että ylimmän tuomarineuvoston lausunnossa esitetyt perustelut tutkitaan asianmukaisesti ja otetaan huomioon nimitysprosessissa. Venetsian komissio totesi kiireellisessä lausunnossaan, että vaikka oikeusministerillä on nimitysmenettelyssä edelleen ratkaiseva rooli, poliittinen vastuu nimittämisestä on jaettu Romanian presidentin kanssa ja ylimmän tuomarineuvoston rooli on aiempaa suurempi. Venetsian komission mukaan useiden institutionaalisten toimijoiden osallistuminen menettelyyn varmistaa läpinäkyvyyden ja muutos vähentää puoluepoliittisten nimitysten riskiä. Ylimpien oikeusasteiden syyttäjien irtisanomismenettely on samanlainen kuin nimitysmenettely. Tarkistetun lain mukaan menettely alkaa, kun oikeusministeri pyytää ylimmän tuomarineuvoston syyttäjäjaostolta lausuntoa. Lausunto ei ole sitova. Sen antamisen jälkeen ministeri voi ehdottaa irtisanomista Romanian presidentille, joka voi hylätä ehdotuksen ainoastaan lain perusteella. Eräs muutos on seurausta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiosta, jossa korostettiin, että syyttäjän nimittämistä ja irtisanomista koskeviin päätöksiin on yhä tärkeämpää ottaa mukaan toimeenpanovallasta ja lainsäädäntövallan käyttäjästä riippumaton viranomainen ja että on olemassa vaara, että irtisanomisella voi olla tukahduttava vaikutus tuomareiden halukkuuteen osallistua julkiseen keskusteluun oikeuslaitokseen liittyvistä kysymyksistä. Johtavassa asemassa olevien syyttäjien irtisanomista koskevaan menettelyyn on lisätty muutoksenhakumenettely hallintotuomioistuimessa. Sen mukaan irtisanotulle syyttäjälle annetaan 15 päivää aikaa hakea irtisanomiseen muutosta, jolloin unionin tuomioistuin voi ottaa tarkasteltavakseen ehdotetun irtisanomisen laillisuuden ja asianmukaisuuden (vaikkakaan se ei ole tähän velvoitettu). Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa vuoden 2021 kertomuksessa todettiin, että DNA:n pääsyyttäjän nimittämistä koskeva vuonna 2018 annettu suositus oli otettu huomioon.

Oikeudenkäyttöä koskevilla tarkistetuilla laeilla otetaan käyttöön aiempaa läpinäkyvämpi ja luotettavampi valintaprosessi syyttäjälaitoksen johtotehtäviä nimityksiä varten sekä uudet suojakeinot, joilla lisätään oikeusministerin vastuuvelvollisuutta nimitysten esittämisessä. Syyttäjälaitoksen johtotehtäviin nimittämistä ja niistä irtisanomista koskevasta menettelystä on keskusteltu yhteistyö- ja seurantamekanismin alusta lähtien, ja on tärkeää kuulla Venetsian komissiota, jotta valittu ratkaisu on kestävä. Romanian hallitus on sitoutunut ottamaan mahdollisimman tarkasti huomioon Venetsian komission tulevan lausunnon oikeudenkäyttöä koskevista laeista. Komissio jatkaa oikeusvaltiokertomuksen yhteydessä tämän sitoumuksen ja uuden lainsäädännön käytännön täytäntöönpanon seurantaa.

Käytännesäännöt