EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel, 19.07.1999 
KOM(1999)372 lopull. 
KOMISSION TIEDONANTO 
NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE 
UNIONIN KANSALAISTEN LIIKKUMISTA JA 
OLESKELUA KOSKEVISTA YLEISEEN 
JÄRJESTYKSEEN, TURVALLISUUTEEN TAI 
KANSANTERVEYTEEN PERUSTUVISTA 
ERITYISTOIMENPITEISTÄ 
(Direktiivi 64/221/ETY) 
1. JOHDANTO 3 
1.1. Tausta 3 
1.2. Miksi tiedonanto annetaan? 3 
2. TULKINNAN PERUSTEET 6 
2.1. Direktiivin 64/221/ETY soveltamisala 6 
2.2. Perusperiaatteet ja -oikeudet 7 
3. SOVELTAMISEN SUUNTAVIIVAT 10 
3.1. Perusteet ja unionin kansalaisuus 10 
3.1.1. Yleinen järjestys 10 
3.1.2. Yleinen turvallisuus 11 
3.1.3. Kansanterveys 12 
3.2. Maahantuloja oleskelu 13 
3.3. Karkottaminen ja muut toimenpiteet 14 
3.3.1. Uhan arviointi 14 
3.3.2. Toimenpidettä koskeva päätös 16 
3.4. Erityisryhmien oikeudet 19 
3.4.1. Maassa pitkään asuneet henkilöt 19 
3.4.2. Perheenjäsenet 21 
3.5. Muutoksenhakukeinot 21 
3.5.1. Muutoksenhakuja oikeussuojakeinot 21 
3.5.2. Oikeus hakea uutta oleskelulupaa 23 
4. PÄÄTELMÄT 24 
1. JOHDANTO 
1.1. Tausta 
Henkilöiden vapaa liikkuvuus on yksi yhteisön oikeuden takaamista perusoikeuksista. 
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 18 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella 
unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella. 
Tätä oikeutta voidaan kuitenkin kaventaa perustamissopimuksessa määrättyjen tai 
sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädettyjen rajoitusten ja ehtojen nojalla.1 
EY:n perustamissopimuksen 39 artiklan 3 kohdan, 46 artiklan 1 kohdan ja 55 artiklan 
mukaisesti jäsenvaltiot voivat rajoittaa vapaata liikkuvuutta silloin, kun se on 
perusteltua yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden suojaamiseksi. 
Toteuttavien toimenpiteiden on kuitenkin vastattava 25 päivänä helmikuuta 1964 
annetussa neuvoston direktiivissä 64/221 /ETY säädettyjä edellytyksiä ja sääntöjä2. 
Direktiivin tarkoituksena on antaa sen soveltamisalaan kuuluville henkilöille 
erityissuoja, kun jäsenvaltiot toteuttavat toimenpiteitä yleisen järjestyksen, 
turvallisuuden tai kansanterveyden perusteella. Nämä perusteet rajoittavat 
pemstamissopimuksessa taattuja perusvapauksia, ja niitä on sen vuoksi tulkittava 
suppeasti ja perustamissopimuksen muiden määräysten valossa. Tässä tiedonannossa 
tarkastellaan edellä mainitun direktiivin asianmukaista soveltamista ja tulkintaa. 
1.2. Miksi tiedonanto annetaan? 
Direktiivi 64/221/ETY annettiin jo vuonna 1964. Vuosien kuluessa sen säännöksiä 
on tulkittu ja tarkasteltu useissa yhteisöjen tuomioistuimen tuomioissa, joista 
huomattavaa painoarvoa on esimerkiksi tuoreella tuomiolla asiassa Donatella Calfa3. 
Euroopan yhdentymiskehitys ja erityisesti EY:n perustamissopimuksen 18 artiklassa 
luotu käsite "unionin kansalaisuus" ovat muuttaneet kehystä, jossa direktiiviä on 
tulkittava. 
1 Perustamissopimuksen 18 artiklassa annetaan unionin kansalaisille henkilökohtainen perusoikeus, 
jota voidaan käyttää mahdollisen taloudellisen toiminnan suorittamisesta riippumatta. 
Perustamissopimuksen 18 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että neuvosto voi antaa uusia 
säännöksiä kyseisen oikeuden käyttämisen helpottamiseksi. Uusien säännösten tarpeellisuutta on jo 
tarkasteltu Euroopan parlamentin päätöslauselmassa komission toisesta kertomuksesta unionin 
kansalaisuuden toteutumisesta (C4-00291/97, EYVL C 226. 20.7.1998, s. 61, kertomus KOM(97) 
230 lopullinen, 27.5.1997) sekä Amsterdamissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston hyväksymässä 
yhtenäismarkkinoiden toimintasuunnitelmassa (CSE(98)1 lopullinen, 4.6.1997). 
2 EYVL 56, 4.4.1964, s. 850-857. Direktiivin oikeusperusta on EY:n perustamissopimuksen 46 
artiklan 2 kohta. 
3 Asia C-348/96, yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 19.1.1999. Huom. Tämän tiedonannon liitteenä on 
luettelo merkittävimmistä asiaa koskevista yhteisöjen tuomioistuimen tuomioista. 
Komissio saa myös yhä enemmän valituksia, jotka koskevat direktiivin soveltamista. 
Tämä puolestaan viittaa siihen, että direktiivin tiettyjä perusperiaatteita tulkitaan ja 
sovelletaan hyvin vaihtelevasti eri jäsenvaltioissa. 
Komissio katsoo tämän vuoksi, että nyt on tarpeen kiinnittää huomiota tiettyihin 
direktiivin täytäntöönpanon huomattavimpiin ongelmiin ja antaa opastusta ongelmien 
ratkaisemisessa. Tiedonannossa annetaan tietoa ja tukea sekä jäsenvaltioille että 
unionin kansalaisille, ja sen avulla pyritään myös vähentämään rikkomismenettelyjen 
määrää tulevaisuudessa. 
Tämä tiedonanto heijastaa myös komission sitoumusta varmistaa yhteisön oikeuden 
asianmukainen soveltaminen, tuoda unioni lähemmäs kansalaisia ja erityisesti antaa 
kansalaisille tietoa heille perustamissopimusten mukaan kuuluvista oikeuksista. 
Komissio kehittääkin parhaillaan mekanismeja, jotka mahdollistavat todellisen 
kansalaisten kanssa käytävän vuoropuhelun ja jotka auttavat komissiota saamaan 
palautetta yhteisön oikeuden soveltamisesta arkipäivän tilanteisiin. 
Tässä tiedonannossa tarkastellaan seuraavia erityisongelmia: 
Maahantulo ja oleskelu: 
• Oleskelulupahakemusten käsittelyn perusteettomat viiveet (5 artikla). 
Karkottaminen ja muut toimenpiteet: 
• Aiempien rikostuomioiden painoarvo arvioitaessa uhkaa yleiselle järjestykselle ja 
turvallisuudelle (3 artiklan 2 kohta). 
• Yleisestävyys: kun katsotaan, että kaikki tiettyyn ryhmään kuuluvat henkilöt 
muodostavat uhan yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle ilman, että arvioitaisiin 
erikseen asianomaisten yksittäisten henkilöiden käyttäytymistä (3 artiklan 1 kohta). 
• Toteutettavia toimenpiteitä, niiden perusteita ja seurauksia koskevien tietojen 
ilmoittamatta jättäminen päätöksen kohteena olevalle henkilölle (6 artikla). 
• Kerättyjen henkilötietojen säilyttäminen esimerkiksi Schengenin tietojärjestelmässä tai 
• kansallisissa tietojärjestelmissä (6 artikla). 
Erityisryhmien asema: 
• Toisen sukupolven siirtolaisten ja pitkään maassa asuneiden karkottaminen. 
• Niiden kolmannen maan kansalaisuuden omaavien unionin kansalaisten perheenjäsenten 
asema, jotka kuuluvat yhteisön oikeuden soveltamisalaan (1 artikla). 
• Niiden kolmansien maiden kansalaisten asema, jotka eivät kuuluneet yhteisön oikeuden 
soveltamisalaan toimenpiteen toteutushetkellä mutta jotka ovat sittemmin saavuttaneet 
yhteisön oikeuden takaaman suojan joko unionin kansalaisen tai unionin kansalaisen 
perheenjäsenen ominaisuudessa (1 artikla). 
Oikeussuojakeinot: 
• Laiminlyönnit tapausten uudelleen tarkastelussa. 
TULKINNAN PERUSTEET 
2.1. Direktiivin 64/221/ETY soveltamisala 
Direktiivin henkilöllinen soveltamisala 
Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että jäsenvaltion kansalaisten oikeus saapua 
toisen jäsenvaltion alueelle ja oleskella siellä on kaikille yhteisön oikeuden 
soveltamisalaan kuuluville henkilöille suoraan perustamissopimuksessa taattu 
oikeus.4 
Direktiiviä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden kansalaisiin, jotka matkustavat toiseen 
jäsenvaltioon työntekijöinä, itsenäisinä ammatinharjoittajina tai palvelujen 
vastaanottajina5. Direktiivin soveltamisala ulotettiin sittemmin myös niihin 
työntekijöihin ja itsenäisiin ammatinharjoittajiin, jotka jäävät toiseen jäsenvaltioon 
päätettyään työskentelynsä siellä6. Lisäksi direktiiviä sovelletaan sen 4 artiklan 3 
kohtaa lukuun ottamatta Euroopan talousalueella7. Direktiivien 90/364/ETY8 
(oleskeluoikeus), 90/365/ETY9 (eläkeläiset) ja 93/96/ETY10 (opiskelijat) 2 artiklan 2 
kohdan mukaan direktiiviä 64/221/ETY sovelletaan myös näiden direktiivien 
soveltamisalalla. Lisäksi direktiiviä sovelletaan myös puolisoon ja muihin direktiivin 1 
artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin perheenjäseniin heidän kansalaisuudestaan 
riippumatta. 
4 Asia 48/75, Royer, kohta 31. Se, onko henkilö jonkin jäsenvaltion kansalainen, määräytyy 
yksinomaan kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella (katso EY:n 
perustamissopimuksen liitteenä oleva julistus N:o 2 jäsenvaltion kansalaisuudesta). Tätä samaa 
periaatetta sovelletaan myös 6.11.1997 tehdyssä kansalaisuutta koskevassa eurooppalaisessa 
(Euroopan neuvoston) yleissopimuksessa (ETS. No. 166). Katso myös yhteisöjen tuomioistuimen 
oikeuskäytäntö asioissa C-369/90, Micheletti, (Kok. 1992, s. 1-423 9) ja 292/86, Gullung, (Kok. 1988, 
s. 111), jotka koskevat kaksoiskansalaisuutta ja sijoittautumisvapautta. 
5 Katso EY:n perustamissopimuksen 39, 43 ja 49 artikla. Myös asetus (ETY) Nro 1612/68, EYVL L 
257, 19.10.1968, s. 2, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (ETY) N:o 2434/92, 
EYVL L 245, 26.8.1992, s. 1, direktiivi 68/360/ETY, EYVL L 257, 19.10.1968, s. 13, ja direktiivi 
73/148/ETY, EYVL L 172, 28.6.1973, s. 14. Yhdistetyissä asioissa 286/82 ja 26/83, Luisi & 
Carbone, yhteisöjen tuomioistuin täsmensi (kohdassa 16), mitä henkilöryhmiä pidetään palvelujen 
vastaanottajina. 
6 Direktiivi 72/194/ETY, EYVL L 121, 26.5.1972, s. 32 ja direktiivi 75/35/ETY, EYVL L 14, 
20.1.1975, s. 14. 
7 Sopimus Euroopan talousalueesta, Liite V, Työntekijöiden vapaa liikkuvuus - luettelo, josta 
määrätään 28 artiklassa, EYVL L 1, 3.1.1994, s. 325. 
8 EYVL L 180, 13.7.1990, s. 26. 
9 EYVL L 180, 13.7.1990, s. 28. 
10 EYVL L 317, 18.12.1993, s. 59. 
Direktiivin soveltamisalaan hm luvat toimenpiteet 
Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa 30/77, Bouchereau11, että direktiivissä 
tarkoitettu "toimenpide" tarkoittaa mitä tahansa perustamissopimuksen 39 artiklan 
soveltamisalaan kuuluvaa toimenpidettä, joka koskee henkilöiden oikeutta 
maahantuloon ja vapaaseen oleskeluun kaikissa jäsenvaltioissa samoin edellytyksin 
kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaiset. Yhteisön oikeus12 antaa lisäksi 
kansalaisille oikeuden lähteä omasta jäsenvaltiostaan toisen jäsenvaltion alueelle. 
Lähtövaltion on tätä tarkoitusta varten myönnettävä kansalaisille henkilötodistus tai 
passi, tai uusittava se. Jäsenvaltio voi kuitenkin kieltäytyä tästä tai rajoittaa tätä 
oikeutta yleisen järjestyksen perusteella - suhteellisuusperiaatetta kuitenkin 
noudattaen - esimerkiksi silloin, kun asianomaisen henkilön on määrä suorittaa 
piakkoin asevelvollisuutensa tai kun hän on aseistakieltäytyjä. 
Soveltumattomuus puhtaasti valtionsisäisiin tilanteisiin 
Direktiiviä ei sovelleta tilanteisiin, jotka ovat selvästi jäsenvaltioiden sisäisiä. Asiassa 
C-297/88, Dzodzi, tarkasteltiin sellaisen kolmannen maan kansalaisen tilannetta, joka 
yksinomaan jäsenvaltion kansalaisen kanssa solmimansa avioliiton perusteella vaati 
oikeutta oleskella tai jäädä oleskelemaan kyseisen jäsenvaltion alueella. Kyseinen 
jäsenvaltion kansalainen ei kuitenkaan ollut koskaan käyttänyt oikeuttaan vapaaseen 
liikkuvuuteen työskentelemällä tai oleskelemalla toisessa jäsenvaltiossa tämän 
perheenjäsenensä kanssa. Yhteisön oikeutta ei tämän vuoksi voitu soveltaa 
tilanteeseen. 
2.2. Perusperiaatteet ja -oikeudet 
Direktiivin tulkinnan on perustuttava vapaan liikkuvuuden perusperiaatteeseen, ja 
yksittäisten henkilöiden vapaan liikkuvuuden rajoittamista on aina tarkasteltava 
suhteessa perusperiaatteisiin ja -oikeuksiin. 
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan mukaan Euroopan unioni perustuu 
vapauden, kansanvallan, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen sekä 
oikeusvaltion periaatteisiin. Unionissa suojataan erityisesti ihmisoikeuksien ja 
perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä Euroopan yleissopimuksessa (Euroopan 
neuvoston ihmissoikeussopimuksessa) taattuja perusoikeuksia. Tätä perustaa 
vahvistettiin entisestään Amsterdamin sopimuksessa, jossa määrätään, että 
jäsenvaltiolle perustamissopimusten mukaisesti kuuluvat oikeudet voidaan 
väliaikaisesti pidättää, jos kyseinen jäsenvaltio rikkoo vakavasti ja jatkuvasti edellä 
mainittuja periaatteita (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artikla). 
11 Tuomion 21 kohta. 
12 Direktiivin 68/360/ETY (EYVL L 257. 19.10.1968. s. 13) 2 artikla, jota sovelletaan soveltuvien osin 
myös muihin oleskeluoikeutta koskeviin direktiiveihin. 
Vaikka yhteisöllä ei ole toimivaltaa liittyä Euroopan neuvoston 
ihmisoikeussopimuksen sopimuspuoleksi13, kaikki jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet 
sopimuksen. Yhteisön tärkeimmät toimielimet antoivat jo vuonna 1977 julistuksen14, 
jonka mukaan ne kunnioittavat ihmisoikeussopimuksen periaatteita. Myös yhteisöjen 
tuomioistuin on oikeuskäytännössään todennut, että se varmistaa 
ihmisoikeussopimuksessa taattujen perusoikeuksien kunnioittamisen tulkitessaan ja 
soveltaessaan yhteisön oikeutta. LS 
Jos jäsenvaltio estää yhteisön kansalaisen maahantulon tai päättävät karkoittaa 
kansalaisen, sen on siis toimittava ihmisoikeuksien ja demokratian periaatteita 
kunnioittaen. Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden perusteella toteuttavia 
toimenpiteitä on siis sovellettava suppeasti, eivätkä jäsenvaltiot voi yksipuolisesti 
määritellä käsitteiden ulottuvuutta ilman yhteisön toimielinten suorittamaa 
valvontaa16. Käsitteiden suppeassa tulkinnassa pohjaudutaan Euroopan neuvoston 
ihmisoikeussopimuksessa suojattuihin perusoikeuksiin17. Jäsenvaltioiden yhteisen 
periaatetaustan (ja periaatteita rikkovan jäsenvaltion oikeuksien mahdollisen 
pidättämisen) vuoksi onkin epätodennäköistä, että maahantulo-oikeuden epääminen 
tai karkottaminen estäisi unionin kansalaista nauttimasta perusoikeuksistaan toisessa 
jäsenvaltiossa. 
Lisäksi on huomattava, että yleisen järjestykseen, turvallisuuteen ja kansanterveyteen 
perustuvat toimenpiteet on toteutettava noudattamalla suhteellisuusperiaatetta. 
Koska maastakarkottamisen tai maahanpaluun estämisen seuraukset ovat usein 
äärimmäisen vakavia toimenpiteen kohteena olevalle henkilölle ja hänen perheelleen, 
jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että toteuttavat toimenpiteet ovat oikeassa 
suhteessa niiden avulla suojattaviin oikeutettuihin etuihin. Suhteellisuusperiaate 
edellyttää, että toimenpiteillä on oikeutetut perusteet, että toimenpiteen ja sen 
taustalla olevan tavoitteen välillä on oikeutettu tasapaino ja että myös toimenpiteen 
kohteena olevan yksittäisen henkilön ja toimenpiteen toteuttavan valtion etujen välillä 
on oikeutettu tasapaino. 
13 Yhteisöjen tuomioistuimen lausunto 2/94, 28.3.1996. Kok. 1996. s. 1759. 34-36 kohla. 
14 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteinen julistus. 5.4.1977 (EYVL C 103, 27.4.1977, 
s. 1). 
15 Lausunto 2/94, ibid., 33 kohta. 
16 Asia 36/75, Rutili, 27 kohta. 
17 Ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa tarkoitettu oikeus perhe-elämään on tältä osin erittäin tärkeässä 
asemassa. Ulkomaalaisten valvontaa koskevan jäsenvaltioiden toimivallan rajoitukset ovat erityinen 
ilmaus ihmisoikeussopimuksen 8. 9, 10 ja 11 artiklassa sekä sen neljännen lisäpöytäkirjan 2 
artiklassa ilmaistusta säännöstä, jonka mukaan perusoikeuksien käytölle ei saa yleisen järjestyksen tai 
turvallisuuden vaatimusten nojalla asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, jotka ovat tarpeellisia 
näiden vaatimusten suojelemiselle "demokraattisessa yhteiskunnassa", katso asia 36/75, Rutili, 32 
kohta. 
Kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltävä yhdenvertainen kohtelu on 
perusoikeus, jota ei luonnollisestikaan voida noudattaa täysimääräisesti käännyttämis-
tai karkottamistilanteessa. Valtio ei kansainvälisen oikeuden mukaan voi evätä omien 
kansalaistensa maahantulo-oikeutta tai karkottaa omia kansalaisiaan.18 Valtio ei voi 
myöskään kohdella eri tavalla omia kansalaisiaan ja unionin kansalaisia, kun 
tarkastellaan käyttäytymismuotoja, joita pidetään uhkana yleiselle järjestykselle tai 
turvallisuudelle. Jos valtio ei saman käyttäytymisen ollessa kyseessä rankaise omia 
kansalaisiaan kovin ankarasti, kyseistä käyttäytymistä ei voida käyttää perusteena 
unionin muiden kansalaisten karkottamiselle. 19 
18 Asia C-171/96, Roque v. Jersey, ja asia C-348/96. Donatella Cal/a. 
19 Yhdistetyt asiat 115 ja 116/81. Adom' and Comuaille, 8 koilla. 
SOVELTAMISEN SUUNTAVIIVAT 
3.1. Perusteet ja unionin kansalaisuus 
3.1.1. Yleinen järjestys 
Yleisen järjestyksen, turvallisuuden ja kansanterveyden käsitteitä ei määritellä 
perustamissopimuksessa eikä johdetussa oikeudessa. Jäsenvaltioilla on näin ollen 
harkintavalta määrittää näiden käsitteiden ulottuvuus kansallisen lainsäädäntönsä ja 
oikeuskäytäntönsä mukaisesti. Myöskään direktiivissä 64/221/ETY ei tarkastella 
näitä käsitteitä, vaan sen sijaan yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä 
kansanterveyteen perustuvia toimenpiteitä. Edellä mainittuja käsitteitä on käytetty 
kansallisissa lainsäädännöissä ja oikeuskäytännöissä jo ennen Euroopan yhteisön 
perustamista, ja ne ovat kehittyneet ajan myötä. Kansallisissakaan lainsäädännöissä ei 
määritellä tarkoin näitä käsitteitä, jotka ainakin osittain ovat päällekkäisiä. 
Yleisen järjestyksen, turvallisuuden ja kansanterveyden käsitteitä ei tulisi rajoittaa 
keinotekoisesti yrittämällä määritellä niitä tarkasti ja tyhjentävästi. Määrittely olisi 
vaivalloista eikä siitä olisi mitään todellista hyötyä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että 
toteuttaessaan toimenpiteitä näillä perusteilla jäsenvaltiot voisivat määritellä ja tulkita 
käsitteitä vapaasti omien käytäntöjensä ja perinteidensä mukaisesti. 
Olisi selvästi erotettava toisistaan yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai 
kansanterveyden vaarantava teko, joka ei välttämättä johda siihen, että jäsenvaltio 
ryhtyisi toimenpiteisiin, sekä jäsenvaltion suorittama tutkinta ja tekemä päätös siitä, 
onko juuri kyseisessä tapauksessa ryhdyttävä toimenpiteisiin. Toimenpiteen 
tarpeellisuudesta päättäessään jäsenvaltion harkintavaltaa rajoittavat koko yhteisön 
oikeus ja erityisesti perusperiaatteet ja -oikeudet sekä unionin kansalaisuus. 
Jäsenvaltiot voivat käyttää tulkinnassa harkintavaltaansa, mutta kansallisia 
lainsäädäntöjä ja käytäntöjä voidaan soveltaa ainoastaan yhteisön oikeuden rajoissa. 
Jäsenvaltioille annettu harkintavalta ei kuitenkaan oikeuta sen väärinkäyttöön. 
Toimenpiteitä ei esimerkiksi saa toteuttaa pelkästään henkilön rodun tai 
uskonnollisen vakaumuksen perusteella. Yleisen järjestyksen, turvallisuuden ja 
kansanterveyden kansalliset käsitteet saattavat lähentyä toisiaan Euroopan 
yhdentymisen edetessä. Tällöin myös näiden käsitteiden soveltamisen kansalliset 
tulkinnat ja käytännöt lähentynevät. Kansallisia lainsäädäntöjä ja käytäntöjä 
sovelletaan vielä toistaiseksi niihin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka eivät kuulu 
yhteisön oikeuden soveltamisalaan perheenjäsenten ominaisuudessa20. 
20 Katso KOM (1999) 3 lopullinen, 27.1.1999. Ehdotus neuvoston direktiiviksi rajat ylittävän palvelujen 
tarjoamisen vapauden laajentamisesta koskemaan yhteisöön sijoittautuneita kolmansien maiden 
kansalaisia ja ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kolmansien maiden 
kansalaisten palkattuina työntekijöinä lähettämisen ehdoista rajat ylittävän palvelujen tarjoamisen 
puitteissa. Katso myös 19.9.1980 tehty ETY:n ja Turkin assosiaationeuvoston päätös N:o 1/80 
turkkilaisten työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta. 
10 
Kun kansallisen viranomaiset harkitsevat unionin kansalaisen karkottamista tai 
käännyttämistä yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden perusteella, 
kansalaisen tilanteen kokonaisarvioinnissa olisi otettava huomioon uusi käsite 
"unionin kansalaisuus". Viranomaisten olisi tunnustettava EY:n 
perustamissopimuksen 18 artiklan täysimääräinen merkitys harkitessaan direktiivin 
64/221/ETY soveltamista unionin kansalaiseen. Tällä on erityistä merkitystä 
seuraaville unionin kansalaisten erityisryhmille: muiden jäsenvaltioiden kansalaiset, 
jotka ovat joko syntyneet tai lapsuudestaan lähtien asuneet toisessa jäsenvaltiossa ja 
joiden kulttuuriset, sosiaaliset ja perhesiteet ovat lähes kokonaisuudessaan kyseisessä 
jäsenvaltiossa, sekä muut pitkään oleskeluvaltiossa asuneet ja alaikäiset (katso 
esimerkiksi jäljempänä kohta 3.4.1).21 
Yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen ja kansanterveyteen liittyviä perusteita ei saa 
käyttää taloudellisten päämäärien saavuttamiseksi, eivätkä taloudelliset päämäärät ole 
tällaisia perusteita.22 Tämä kielto on nimenomaisesti ilmaistu direktiivin 64/221/ETY 
2 artiklan 2 kohdassa. Yhteisön oikeuden ulottuvuus on tältä osin laajempi kuin 
Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen vastaavat määräykset, joissa sallitaan 
toimenpiteet, jotka katsotaan välttämättömiksi maan taloudellisen hyvinvoinnin 
vuoksi. Myöskään pelkkä riittävien varojen puute ei oikeuta toteuttamaan 
maahantulon estäviä toimenpiteitä yleiseen järjestyksen perusteella, koska jäsenvaltiot 
eivät saa maahantulon yhteydessä esittää tulijoille kysymyksiä matkan tarkoituksesta, 
kestosta tai maahantulohetkellä hallussa olevista varoista.23 
3.1.2. Yleinen turvallisuus 
Komissio tunnustaa, että jäsenvaltioilla on tarve suoja turvallisuuttaan. Yleinen 
turvallisuus antaa jäsenvaltioille varsin laajan harkintavallan. Harkintavalta ei 
kuitenkaan edes arkaluontoisimmissa asioissa ole rajoittamaton ja tietty avoimuus on 
tarpeen. Yhteisön toimielinten olisi kyseisen jäsenvaltion antamien perusteiden 
pohjalta kyettävä arvioimaan ainakin, uhkaako asianomainen oleva henkilö todella 
yleistä turvallisuutta ja onko uhka riittävän vakava oikeuttamaan yleisen 
turvallisuuden perusteella toteutettavan toimenpiteen. 
21 Unionin kansalaisuuden käsitteen osalla kalso komission loinen kertomus unionin kansalaisuuden 
toteutumisesta (KOM(97) 230 lopullinen. 27.5.1997). 
22 Katso asia 352/85, Bond van Advertecrders. 34 kohta. 
23 Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa 68/89. komissio v. Alankomaat, annetun tuomion 13 kohdassa, 
että velvollisuus vastata rajaviranomaisten kysymyksiin ei voi olla edellytyksenä jäsenvaltion 
kansalaisen pääsemiselle toisen jäsenvaltion alueelle. Kyseisessä tuomiossa vahvistetaan, että tämä 
kielto koskee myös matkan tarkoitusta ja kestoa sekä tulijan hallussa olevaa varallisuutta koskevia 
kysymyksiä. Lisäksi direktiivin 2 artiklan 2 kohdassa kielletään yleiseen järjestykseen ja 
turvallisuuteen sekä kansanterveyteen liittyvien perusteiden käyttäminen taloudellisten päämäärien 
toteuttamiseksi. Tämä onkin yksi direktiiviin nimenomaisesti sisällytetyistä jäsenvaltioiden 
harkintavallan rajoituksista. 
11 
Asianomaiselle henkilölle olisi lisäksi ilmoitettava päätöksen perusteena olevat 
turvallisuuteen liittyvät seikat, mikäli se vain on mahdollista vaarantamatta valtion 
turvallisuutta. Valtion turvallisuutta koskevissa tapauksissa yksittäisen henkilön edut 
ovat ristiriidassa valtion etujen kanssa. On tilanteita, joissa jäsenvaltioiden on 
toteutettava toimenpiteitä suojatakseen yhteiskunnan perustavia etuja, mutta niissäkin 
valtion turvallisuuteen liittyviä perusteita olisi sovellettava mahdollisimman 
suppeasti.24 
3.1.3. Kansanterveys 
Direktiivin 4 artiklassa rajoitetaan kansanterveyteen liittyvien perusteiden käyttöä, ja 
direktiivin liitteenä on luettelo kansanterveydellisiksi perusteiksi laskettavista 
sairauksista ja sairausryhmistä.25 Liitteessä täsmennetään, että riippuvuus 
huumausaineista ja mielenterveyden häiriöt saattavat uhata yleistä järjestystä ja 
turvallisuutta mutta eivät vaaranna kansanterveyttä. 
Direktiivi antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden kieltäytyä myöntämästä ensimmäistä 
oleskelulupaa henkilöille, joilla on jokin direktiivin liitteessä luetelluista taudeista tai 
vammoista. On huomattava, että kansanterveyteen liittyvien seikkojen perusteella ei 
voida kieltäytyä uusimasta oleskelulupaa eikä karkottaa oleskeluluvan jo saanutta 
henkilöä. Oikeus evätä ensimmäinen oleskelupa antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden 
vaatia asianomaista henkilöä esittämään lääkärintodistuksen, jos vastaavasta 
vaatimuksesta on säädetty kansallisessa lainsäädännössä ja jos tällaisella todistuksella 
voidaan osoittaa, että asianomaisella henkilöllä ei ole direktiivin liitteessä mainittuja 
sairauksia. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi asettaa yleistä edellytystä, että muiden 
jäsenvaltioiden kansalaisten olisi ennen maahantuloa osoitettava, ettei heillä ole 
liitteessä mainittuja sairauksia. 
Kansanterveyteen liittyvät perusteet ovat jokseenkin vanhentuneita, kun otetaan 
huomioon Euroopan yhdentymisen nykytila ja kansanterveysongelmien 
ratkaisemisessa tapahtunut kehitys. Vapaan liikkuvuuden rajoittamista ei tämän 
vuoksi enää voida pitää välttämättömänä ja tehokkaana keinona ratkaista 
kansanterveysongelmia. Mutta vaikka tilanne on muuttunut ratkaisevasti vuodesta 
1964, kansanterveyden käsite muodostaa yhä osan yhteisön oikeutta.26 
24 Yhteisöjen tuomioistuin tulkitsi "valtion turvallisuuteen" liittyviä seikkoja yhdistetyissä asioissa 115 
ja 116/81, A doui ja Cormtaille. Tuomion 13 kohdassa todetaan, että "direktiivin tavoitteesta johtuu, 
että perusteluja koskevan tiedoksiannon on oltava riittävän yksityiskohtainen ja täsmällinen, jotta 
asianomainen voisi puolustaa etujaan" ja että "joka tapauksessa on riittävää, että tiedoksianto 
tehdään sillä tavalla, että asianomainen henkilö voi ymmärtää tiedoksiannon sisällön ja sen 
vaikutukset". 
25 Luetteloon ei toistaiseksi ole lisätty mitään yksittäisiä sairauksia tai sairausryhmiä. 
26 Koska kansanterveyden käsitettä yhä käytetään yhteisön oikeudessa, on huomionarvoista tarkastella 
hiv- tai aidstartunnan saaneiden henkilöiden vapaata liikkuvuutta. Yhteisön toimielinten laatimissa 
asiakirjoissa todetaan selvästi, että henkilöiden vapaa liikkuvuus ja yhdenvertainen kohtelu on 
taattava täysimääräisesti myös hiv- tai aidstartunnan saaneille henkilöille. Komissio tuomitsee 
kaikkien sellaisten toimenpiteiden käytön, jotka saattaisivat johtaa hiv- tai aidstartunnan saaneiden 
henkilöiden sosiaaliseen syrjäytymiseen, syrjintään tai leimautumiseen. Katso muun muassa 15. 
12 
3.2. Maahantulo ja oleskelu 
Muodollisuudet 
Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että karkotuspäätöstä ei voida perustella 
yksinomaan sillä, että jäsenvaltion kansalainen ei täytä ulkomaalaisten maahanpääsyä, 
maassa liikkumista ja oleskelua koskevia lakisääteisiä muodollisuuksia.27 Tämä pätee 
myös tapauksiin, joissa kansalainen laiminlyö oleskelua koskevan ilmoitus- tai 
kirjoittautumisvelvollisuutensa.28 
Direktiivin 64/221/ETY 3 artiklan 3 kohdan mukaisesti henkilötodistuksen tai passin 
voimassaolon päättyminen ei saa olla perusteena henkilön karkottamiselle. Lisäksi 
kyseisen asiakirjan myöntäneen valtion alueelle palaaminen on sallittava ilman 
voimassaolevaa henkilötodistusta tai passia. Komissio katsoo, että karkottamisuhkaa 
ei saisi liittyä oleskeluluvan uusimismenettelyyn ja että tällaisen uhan olemassaolo 
olisi direktiivin vastainen. Oleskeluluvan uusimisen laiminlyöntiä ei voida käyttää 
perusteena karkotuspäätökselle, mutta laiminlyönnistä voidaan määrätä hallinnollinen 
seuraamus, esimerkiksi sakko, joka on oikeassa suhteessa kyseiseen rikkeeseen ja 
sovellettavissa yhdenvertaisesti kaikkiin laiminlyöjiin. 
Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan on katsottava, että yleiseen järjestykseen, 
turvallisuuteen ja kansanterveyteen perustuvat rajoitukset eivät luo edellytystä 
maahantulo- ja oleskeluoikeuden saamiseksi, vaan että ne tarjoavat yksittäisissä ja 
riittävän perustelluissa tapauksissa mahdollisuuden rajoittaa suoraan 
perustamissopimuksesta johdettavan oikeuden käyttöä.29 
Direktiivin 5 artiklan 2 kohta antaa vastaanottavalle jäsenvaltiolle mahdollisuuden 
pyytää jäsenvaltiota, josta hakija on peräisin, antamaan tietoja hakijan mahdollisesta 
aikaisemmasta rikosrekisteristä. Tiedustelujen tekemistä on näissä tapauksissa 
pidettävä välttämättömänä, eikä se saa koskaan olla järjestelmällistä. 
maaliskuuta 1987 neuvostossa kokoontuneiden neuvoston ja jäsenvaltioiden hallitusten edustajien 
päätelmät aidsista (EYVL C 178, 7.7.1987, s.l) ja 22. joulukuuta 1989 neuvostossa kokoontuneiden 
neuvoston ja jäsenvaltioiden terveysministerien päätöslauselma aidsin torjunnasta (EYVL C 10, 
16.1.1990, s. 3) sekä 29 maaliskuuta 1996 tehty Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 
647/96/EY aidsin ja eräiden muiden tartuntatautien ehkäisemistä koskevasta yhteisön 
toimintaohjelmasta kansanterveyden alalla vuosiksi 1996-2000 (EYVL L 95, 16.4.1996, s. 16). 
27 Asia 48/75, Royer, 38 kohta. Katso myös asia C-363/89. Roux. 11 kohta ja komissiolle 18.3.1997 
esitetyt Simone Veilin johtaman henkilöiden vapaata liikkuvuutta käsittelevän korkean tason 
asiantuntijaryhmän suositukset sekä tiedonanto asiantuntijaryhmän suositusten seurannasta 
(KOM(98) 403 lopullinen, 1.7.1998). Asiantuntijaryhmä painotti erityisesti, että - toisin kuin 
joissakin jäsenvaltioissa on käytäntönä - pelkästään voimassaolevan oleskeluluvan puuttuminen ei 
saisi koskaan aiheuttaa karkotusuhkaa. 
28 Asia 118/75, Watson ja Bc/inaivi, 20 kohta. 
29 Asia 321/87, komissio v. Belgia. 10 kohta. 
13 
Näitä samoja periaatteita sovelletaan sellaisten perheenjäsenten viisumien osalta, 
jotka kolmansien maiden kansalaisia. Viisumin uusimisen laiminlyöntiin ei siis saa 
liittää karkotusuhkaa. Viisumipolitiikalla ei saisi estää aitoja perheenjäseniä 
nauttimasta heille yhteisön oikeuden mukaan kuuluvista oikeuksista. 
Hake/miksen käsittelyn määräaika 
Komissio haluaisi muistuttaa, että on tärkeä noudattaa direktiivin 5 artiklassa 
säädettyä määräaikaa. Jos määräaika ylitetään, jäsenvaltio rikkoo yhtä direktiivin 
antamaa perusoikeutta ja takuuta. On korostettava, että normaalitapauksissa 
oleskelulupa olisi myönnettävä ilman tarpeetonta viivettä hakijan toimitettua kaikki 
hänen tapauksessaan sovellettavan oleskeluoikeusdirektiivin edellyttämät todisteet30. 
Käsittelyaika voi olla esimerkiksi sama kuin kansallisen henkilötodistus- tai 
passihakemuksen käsittelyaika. Direktiivissä säädetty kuuden kuukauden määräaika 
on poikkeuksellinen ja tulee kyseeseen ainoastaan tapauksissa, joissa on erityisiä syitä 
tutkia, onko olemassa yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen tai kansanterveyteen 
liittyviä perusteita. Oleskeluluvan myöntämisen viivästyminen ja siitä johtuva 
epätietoisuus voivat aiheuttaa hakijalle monenlaisia ongelmia. Onkin huomattava, että 
oleskeluluvalla on ainoastaan toteava ja todistava vaikutus31. Se on ainoastaan 
todiste oleskeluoikeudesta eikä ennakkoedellytys sille, että toisessa jäsenvaltiossa 
oleskeleva henkilö voisi nauttia muista oikeuksistaan. 
3.3. Karkottaminen ja muut toimenpiteet 
3.3.1. Uhan arviointi 
Kokonaisarviointi 
Komissio haluaa korostaa, että kun tarkastellaan, muodostaako asianomainen henkilö 
riittävän vakavan uhan jollekin yhteiskunnan perustavista eduista, arvioinnissa on 
otettava huomioon kaikki asiaan liittyvät seikat. Tällaisia seikkoja voivat muiden 
muassa olla tehtyjen rikosten luonne ja vakavuus, rikosten tekohetkestä kulunut aika 
sekä asianomaisen henkilön kokonaistilanne.32 Asianomaisen henkilön oman tilanteen 
muuttuminen on erityisen tärkeällä sijalla silloin, kun uhkaa arvioidaan pitkän ajan 
päästä uhkaavan käyttäytymisen päättymisestä, kun alkuperäisen päätöksen ja sen 
täytäntöönpanon välillä on kulunut pitkä aika ja kun henkilö käyttää oikeuttaan hakea 
uudelleen oleskelulupaa. Kun tarkastellaan perusteita jonkin toisen jäsenvaltion 
kansalaisuuden omaavan vangin tai entisen vangin karkottamiseksi, hyvälle 
30 Asia C-344/95. komissio v. Belgia, ja erityisesii 14.11.1996 annetun julkisasiamies Lenzin 
ratkaisuehdotuksen 9-11 kohta. 
31 Katso asia C-85/96, Martinez Sala, 53 kohta. Tilinä käsite perustuu asiaan 48/75. Rover, jonka 50 
kohdassa vahvistetaan, että jäsenvaltion kansalaisten oikeus saapua toisen jäsenvaltion alueelle ja 
oleskella siellä on jokaiselle yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluvalle henkilölle suoraan 
perustamissopimuksella annettu oikeus. 
32 Henkilökohtaisen käyttäytymisen osalla katso myös asia 41/74. Van Duyn, 24 kohta ja yhdistetyt asiat 
115 ja 116/81, Adoui and Comuaille, 8 kohta. 
14 
käytökselle vankeusaikana tulisi antaa sama merkitys kuin harkittaessa esimerkiksi 
oman maan kansalaisten päästämistä ehdonalaiseen vapauteen. 
Varsinaisen uhan arvioimisen jälkeen on tarkasteltava, onko aiottu toimenpide 
oikeassa suhteessa kaikkiin asiaan liittyviin seikkoihin ja asianomaisen henkilön 
nykyisiin henkilökohtaisiin olosuhteisiin. Nykyisiin henkilökohtaisiin olosuhteisiin 
voidaan laskea henkilön oleskeluaika maassa, hänen sosiaaliset, kulttuuriset ja 
perhesiteensä kyseiseen maahan sekä hänen integroitumisensa vastaanottavaan 
yhteiskuntaan. Siteet oleskelumaahan ovat voimistuneet huomattavasti, jos 
tarkasteltava henkilö on syntynyt ja saanut koulutuksensa siellä tai oleskellut 
kyseisessä maassa lapsuudestaan saakka. Tällöin henkilön käyttäytyminen heijastaa 
sekä hyvässä että pahassa oleskelumaan yhteiskuntaa, ja sitä voidaan verrata 
oleskelumaan omien kansalaisten käyttäytymiseen, jotka ovat saman yhteiskunnan 
muovaamia. Perhesiteisiin voi sisältyä vanhempien ja sisarusten tilanne, mutta 
erityisen merkittävää on, jos henkilöllä on aviopuoliso ja lapsia, jotka ovat 
oleskelumaan kansalaisia tai ovat asuneet pitkään oleskelumaassa. 
Kokonaisarvioinnissa voidaan tarkastella myös, miten lujat siteet - jos ollenkaan -
hakijalla on valtioon, josta hän on kotoisin (sukulaiset, vierailut, kielitaito jne.). 
Yhteisöjen tuomioistuin rajoitti asiassa 30/77, Bouchereau, antamassaan tuomiossa 
jäsenvaltioiden harkintavaltaa perustella yleiseen järjestykseen perustuvia 
toimenpiteitä aikaisemmilla rikostuomioilla. Tuomioistuin totesi, että "rikostvomio 
voidaan ottaa huomioon ainoastaan, jos tosiseikat, jotka ovat johtaneet annettuun 
tuomioon, osoittavat sellaista henkilökohtaista käytöstä, josta voi muodostua 
todellinen uhka yleiselle järjestykselle31". Kansallisten viranomaisten mahdollisuus 
vedota yleiseen järjestykseen edellyttää kuitenkin aina "todellista ja riittävän 
vakavaa uhkaa, joka loukkaa perustavanlaatuisia yhteiskunnan etuja^". 
Kansallisten viranomaisten on kussakin yksittäistapauksessa tarkasteltava tätä 
kysymystä yhteisön oikeuden perusteella. 35 
Y/eises/ävyys erityis/i/anteissa 
Tietyissä erityistilanteissa on verrattava keskenään jäsenvaltioiden perusteltuja 
huolenaiheita ja direktiivissä 64/221/ETY annettuja takeita. Näin on esimerkiksi 
silloin, kun suuri joukko - mahdollisesti eri jäsenvaltioista kotoisin olevia - ihmisiä 
kokoontuu esimerkiksi suurissa urheilutapahtumissa, konserteissa, poliittisissa 
protesteissa tai muissa mielenosoituksissa.36 
33 28 kolua. Yhteisöjen tuomioistuin totesi kuitenkin jäljempänä tuomion 29 kohdassa, että 
poikkeustapauksissa pelkästään aikaisempikin käyttäytyminen voi muodostaa vakavan uhan yleiselle 
järjestykselle. 
34 35 kohta. 
35 Yhteisöjen tuomioistuin täsmensi tätä periaatetta hiljattain asiassa C-348/96, Donatelta Calfa, 
antamassaan tuomiossa, jossa se totesi, että yhteisön kansalainen saadaan karkottaa vain, jos sen 
lisäksi, että hän on syyllistynyt huumausainerikokseen, hänen oma käyttäytymisensä muodostaa 
todellisen ja riittävän vakavan uhan jollekin yhteiskunnan perustavanlaatuiselle edulle. 
36 Jalkapallo-otteluissa puhjenneet väkivaltaisuudet ovat saaneet jäsenvaltiot toteuttamaan tiukkoja 
toimia turvallisuuden ja yleisen järjcstvksen takaamiseksi yleisötapahtumissa, ja nämä toimet 
15 
Jäsenvaltioilla on harkintavalta toteuttaa yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen 
peaistuvia toimenpiteitä väkivallan ja huliganismin ehkäisemiseksi 
urheilutapahtumissa. Perusteiden laajamittainen käyttö voi kuitenkin johtaa 
pidätyksiin ja karkotuksiin, jotka eivät perustu yksilökohtaisiin perusteisiin. Lisäksi 
toimenpiteet olisi kohdistettava niihin yksittäisiin henkilöihin - perustelluista syistä 
joskus myös johonkin tiettyyn henkilöryhmään - joiden käyttäytyminen saattaa uhata 
yleistä järjestystä tai turvallisuutta.37 Yleisperiaatteena on, että turvatoimenpiteitä 
olisi sovellettava tekemättä eroa oman maan kansalaisten ja muiden jäsenvaltioiden 
kansalaisten välillä. 
Nopeutettujen menettelyjen käyttöä olisi rajoitettava, ja menettelyt olisi kohdistettava 
ainoastaan niihin henkilöihin, jotka tulevat maahan lyhyeksi ajaksi jotakin tiettyä 
tapahtumaa varten. Jäsenvaltioiden olisi myös annettava täsmällinen selvitys 
soveltamastaan järjestelmästä ja siihen liittyvistä toimenpiteistä. Tiettyyn ryhmään 
kuuluvan henkilön aiheuttaman uhan vakavuus riippuu myös siitä, tuleeko hän 
maahan osallistuakseen johonkin turvallisuusriskejä aiheuttavaan tapahtumaan vai 
jonakin toisena ajankohtana ja muita tarkoituksia varten (esim. liikematkalle tai 
perhelomalle). 
3.3.2. Toimenpidettä koskeva päätös 
Toimenpiteen määrääminen 
Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan direktiivillä 64/221 /ETY pyritään rajoittamaan 
harkintavaltaa, jota kansallisissa lainsäädännöissä yleensä annetaan toimivaltaisille 
viranomaisille ulkomaalaisten maahantuloa ja karkotusta koskevissa asioissa38. 
kuuluvat kiistatta jäsenvaltioiden toimivaltaan. Tuoreimpia asiaa koskevia asiakirjoja ovat muun 
muassa 22.4.1996 annettu neuvoston suositus ohjeista jalkapallo-ottelujen viileydessä esiintyvien 
levottomuuksien ehkäisemiseksi ja hillitsemiseksi, EYVL C 131, 3.5.1996, s.l; Euroopan 
parlamentin päätöslauselma jalkapallojoukkueiden kannattajien huliganismista ja vapaasta 
liikkuvuudesta, EYVL C 166. 10.6.1996. s. 40; Yhteinen toiminta, 26 päivältä toukokuuta 1997, 
jonka neuvosto on hyväksynyt Euroopan unionisia tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella 
yhteistyöstä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden alalla. EYVL L 147, 5.6.1997, s. 1; 9.6.1997 
annettu neuvoston päätöslauselma jalkapallohuliganisniin ehkäisemisestä ja hillitsemisestä 
kokemusten vaihdon, stadionille pääsyn kieltämisen ja tiedotusvälineitä koskevan politiikan avulla, 
EYVL C 193. 24.6.1997, s. 1. Katso myös 19.X. 1985 tehty Euroopan neuvoston eurooppalainen 
yleissopimus katsojien väkivallasta ja epäsopivasta käyttäytymisestä urheilutilaisuuksissa ja erityisesti 
jalkapallo-otteluissa (ETS No. 120). 
37 Jäsenvaltioiden välinen yhteistyö rikosasioissa perustuu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI 
osastoon. 
38 Asia 41/74, Van Duyn, 13 kohta. Yhteisöjen tuomioistuin totesi lisäksi tuomion 15 kohdassa, että 
direktiivissä perustetaan yksityisille oikeuksia, joihin nämä voivat vedota jäsenvaltion 
tuomioistuimessa ja joita kansallisten tuomioistuinten on suojeltava. 
16 
Joissakin maissa rikostuomioistuin voi samassa istunnossa sekä antaa tuomion 
rikosasiassa että tehdä hallinnollisen päätöksen karkottamisesta. Tällainen 
automaattinen yhteys rikosoikeudellisen ja hallinnollisen päätöksen välillä perustuu 
usein ja erityisesti huumausainerikosten käsittelyssä pikemminkin käytäntöön kuin 
lakiin. Kansallisessa lainsäädännössä saatetaan aivan asianmukaisesti säätää, että 
kansalliset viranomaiset tai kansallinen tuomioistuin voivat tehdä karkotuspäätöksen 
otettuaan huomioon kaikki asiaan liittyvät seikat, mutta säännöstä sovelletaan 
automaattisesti yksittäistapauksiin pelkän rikostuomion perusteella ja ilman 
yksilökohtaisia tai erityisiä perusteita. Komissio katsoo, että tällainen käytäntö on 
virheellinen ja ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Direktiivin 3 artiklan 1 
kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus tarkastella kaikkia tapauksia 
yksittäistapauksina. 
Jäsenvaltioiden lainsäädännöissä ei siis pitäisi tehdä automaattista yhteyttä 
rikostuomion ja sen jälkeen annettavan karkottamismääräyksen välillä, eivätkä 
myöskään toimivaltaiset kansalliset viranomaiset saisi tehdä automaattisia 
karkotuspäätöksiä. "Automaattisuudella" tarkoitetaan tässä sellaisia kansallisia 
säännöksiä, joissa ei anneta kansallisille viranomaiselle tai tuomioistuimille 
harkintavaltaa tai mahdollisuutta ottaa huomioon henkilökohtaisia olosuhteita.39 
Mikään ei kuitenkaan estä jäsenvaltioita yhdistämästä rikostuomiota ja tutkimusta, 
jossa selvitetään, onko tarpeen toteuttaa toimenpiteitä yleisen järjestyksen tai 
turvallisuuden turvaamiseksi. Kansallinen tuomioistuin voi antaa samanaikaisesti 
rikostuomion ja karkotuspäätöksen, tai tuomioistuin tai hallinnolliset viranomaiset 
voivat tehdä karkotuspäätöksen myöhemmässä vaiheessa, kun asianomainen henkilö 
on vielä vankilassa tai hänen vankilasta vapauttamisensa yhteydessä. 
Yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa 36/75, Rutili, että jäsenvaltio voi asettaa 
aluekohtaisia rajoituksia toisen jäsenvaltioiden kansalaisille ainoastaan silloin, kun 
tällaisia toimenpiteitä voidaan soveltaa myös kyseisen jäsenvaltion omiin 
kansalaisiin40. 
Kiireellinen karkotiismenettely saattaa olla ongelmallinen esimerkiksi niissä 
tapauksissa, joissa vankeustuomion saanut henkilö karkotetaan välittömästi 
vankilasta vapautumisen jälkeen. Tällöin on epäselvää, onko kyseisellä henkilöllä 
ollut tosiasiallista mahdollisuutta turvautua direktiivissä annettuihin suojakeinoihin ja 
takeisiin. Tämä koskee erityisesti maassa pitkään asuneita henkilöitä, koska karkotus 
saattaa haitata merkittävästi heidän henkilökohtaista ja perhetilannettaan. Kiireellisen 
käsittelyn käytölle olisi aina oltava todellinen peruste, ja jäsenvaltion olisi osoitettava 
kiireellisyyden välttämättömyys. Kiireellisen käsittelyn järjestelmällinen käyttö ei ole 
hyväksyttävää. 
39 Automaattisuutta käytetään joskus tapauksissa, joissa yksittäinen henkilö on tehnyt vakavia rikoksia 
ja saanut tietyn vähimmäistuomion (katso asia C-348/%. Donniulla Calfa). 
40 Koilta 50. Tapaus koski Ranskassa asuvaa Italian kansalaista, jolta oli evätty oleskelulupa tiettyjen 
Ranskan departementtien alueella. 
17 
Toimenpiteestä ilmoittaminen 
Asianomaiselle henkilölle olisi aina ilmoitettava direktiivin soveltamisalaan kuuluvan 
toimenpiteen täsmällinen merkitys ja sen seuraukset. Komissio korostaa, että 
toimenpiteestä valittaville henkilöille on kerrottava asianmukaisesti heitä koskevien 
asiakirjojen sisällöstä, sovellettavasta menettelystä sekä käytettävissä olevista 
muutoksenhakukeinoista. Tämä koskee myös tapauksia, joissa toimenpiteet 
määrätään ja toteutetaan kiireellisesti (joskus jonkin tietyn kansalaisuuden omaavien 
henkilöryhmien osalta). 
Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että päätöksen kohteena olevalle henkilölle on 
ilmoitettava "päätöksen täsmälliset ja täydelliset perustelut hänen puolustuksensa 
tehokkaan valmistelun mahdollistamiseksi".41 Tämä toteamus koskee kaikkiia asiaa 
koskevia päätöksiä, ja sitä sovelletaan myös viisumipäätöksiin unionin kansalaisten 
perheenjäsenten kohdalla. 
Toimenpiteen seuraukset 
Komissio voi tutkia minkä tahansa direktiivin soveltamisalaan kuuluvan toimenpiteen 
ja sen hallinnolliset seuraukset. Jos esimerkiksi voimassa oleva karkotuspäätös estää 
henkilöä palaamasta maahan, paluun kieltävää uutta päätöstä ei voida pitää 
pelkästään alkuperäisen karkotuspäätöksen seurauksena. 
Tietosuoja 
Yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen ja kansanterveyteen perustuvien 
toimenpiteiden toteuttamisen yhteydessä kerättyihin henkilötietoihin liittyy tiettyjä 
ongelmia. Joskus tietoja käytetään maahantulon valvonnassa eli henkilön 
maahantulon estävänä seikkana. Toisinaan taas jäsenvaltio siirtää tiedot toiselle 
jäsenvaltiolle, joka vuorostaan käyttää niitä valvoessaan maahantuloa omalle 
alueelleen. 
Tältä osin on kiinnitettävä huomiota erityisesti seuraaviin seikkoihin. 
Joissakin tapauksessa kerätyt henkilötiedot koskevat epäiltyä uhkaa yleiselle 
järjestykselle, turvallisuudelle tai kansanterveydelle. Jäsenvaltiot voivat kerätä ja 
tallentaa tietoja direktiivin 64/22l/ETY soveltamisalaan kuuluvista toimenpiteistä 
yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden turvaamiseksi, mikäli 
direktiivissä 95/46/EY42 asetetut edellytykset täyttyvät. Tämä tarkoittaa muun 
muassa sitä, että henkilötietojen pitäisi olla virheettömiä, täsmällisiä ja tarpeellisia 
sekä kerättyjä ainoastaan tiettyyn nimenomaiseen ja lailliseen tarkoitukseen. 
41 Asia 36/75 Rulili, 39 kohta. 
42 EYVLL 281. 23.11.1995, s. 31. 
18 
Joskus kuitenkin ilmenee tapauksia, joissa henkilön saapuminen jäsenvaltioon 
estetään tällaisten tietojen perusteella. Tallennettuja henkilötietoja saa säilyttää vain 
niin kauan kuin kyseinen henkilö edelleen uhkaa yleistä järjestystä, turvallisuutta tai 
kansanterveyttä. Jos direktiivin 64/22l/ETY soveltamisalaan kuuluvan toimenpiteen 
voimassaolo on päättynyt tai toimenpide on kumottu, kyseiseen toimenpiteeseen 
liittyviä henkilötietoja ei saisi enää säilyttää. 
Direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että henkilötiedot on kerättävä 
tiettyä nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten, eikä niitä myöhemmin saa käsitellä 
tämän tarkoituksen kanssa yhteensopimattomalla tavalla. Tämä koskee myös 
alunperin yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden turvaamiseksi 
kerättyjä henkilötietoja. 
Schengenin tietojärjestelmään liittyy eräs erityisongelma, jos Schengen-alueelle 
maahantulokiellon saavien henkilöiden luettelossa säilytetään tietoja henkilöistä, jotka 
ovat unionin kansalaisia tai ovat sittemmin tulleet unionin kansalaisiksi esimerkiksi 
uusien jäsenvaltioiden liittymisen tai kansalaisuuden saamisen kautta. Koska tällainen 
käytäntö oli ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa jo ennen Schengenin säännöstön 
sisällyttämistä osaksi EU:ta ja EY:tä, ristiriita on entistäkin ilmeisempi nyt, kun 
säännöstö on sisällytetty osaksi unionia ja oikeusperustat EY.n 
perustamissopimuksessa vahvistettu. Tällaiset tiedot olisi poistettava tietokannasta 
asianomaisen henkilön pyynnöstä. Mikäli jäsenvaltio havaitsee tietojärjestelmässä 
tällaisia tietoja, sen olisi ryhdyttävä tarpeellisiin toimiin tietojen poistamiseksi.43 
Jäsenvaltioiden ei tulisi automaattisesti antaa toisille jäsenvaltioille tietoja direktiivin 
64/221 /ETY mukaisesti toteutetuista toimenpiteistä, eikä tällaisia tietoja pitäisi 
sisällyttää yhteiseen luetteloon. 
3.4. Erityisryhmien oikeudet 
3.4.1. Maassa pitkään asuneet henkilöt 
Unionin kansalaisuuden ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti maassa pitkään 
asuneiden henkilöiden oikeuksien varmistamiseksi olisi oltava vahvemmat 
suojakeinot ja takeet kuin esimerkiksi matkailijoiden varalta. Pitkäaikainen asuminen 
on yksi asianomaisen henkilön tilanteen kokonaisarviointiin vaikuttavista seikoista. 
Jos esimerkiksi matkailija ja pitkäaikainen asukas tekevät samantyyppisen rikoksen 
oleskelumaassaan, matkailijan karkottaminen saattaa olla perusteltua, kun taas 
pitkäaikaisen asukkaan ei. Perusteet tutkitaan aina tapauskohtaisesti, mutta 
43 Schengenin sopimuksen täytäntöönpanokomilea on antanut julkilausuman yleissopimuksen käsitteen 
"ulkomaalainen" määrittelemisestä (SCH/Com-ex(%) decl 5 corr). Julkilausumassa todetaan, että 
yhteisön oikeuden antaman suojan soveltamisalaan kuuluvia henkilöitä ei periaatteessa pitäisi 
sisällyttää yhteiseen luetteloon maahantulokiellon saavista henkilöistä.Yhteisön oikeuden 
soveltamisalaan kuuluva henkilö voidaan sisällyttää Schengenin tietojärjestelmän luetteloon, jos 
sisällyttäminen ei ole ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Täytäntöönpanokomitean pöytäkirjaan 
otetussa komission lausunnossa todetaan, että yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluvan henkilön 
sisällyttäminen Schengenin tietojärjestelmän luetteloon on yhteisön oikeuden mukaista ainoastaan 
silloin, kun tiedot koskevat henkilöä, joka aiheuttaa todellisen, vakavan ja akuutin uhan yleiselle 
järjestykselle ja turvallisuudelle jokaisessa Schengen-valliossa. 
19 
pääsääntöisesti ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti pitkäaikaisilla asukkailla olisi 
oltava parempi suoja yleiseen järjestykseen perustuvia toimenpiteitä vastaan. 
Pitkäaikaisten asukkaiden osalta jäsenvaltion on esitettävä paljon vahvemmat 
perusteet toimenpiteen suhteellisuudelle. Vaikka saattaa olla perusteltua karkottaa 
urheilutapahtumaa varten toiseen jäsenvaltioon tuleva ilkivaltaa tekevä matkailija, 
näin ei ehkä ole kyseisessä jäsenvaltiossa syntyneen ja vastaavanlaiseen ilkivaltaan 
syyllistyvän pitkäaikaisen asukkaan tapauksessa. 44 
Tässä yhteydessä olisi otettava huomioon Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus 
sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen sille antamat tulkinnat. 
Ihmisoikeustuomioistuimen tulkinnan mukaan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla ei 
ehdottomasti estä pitkäaikaisten asukkaiden karkottamista.45 
Ihmisoikeustuomioistuin onkin joissakin tapauksissa hyväksynyt pitkäaikaisten 
asukkaiden karkottamisen (katso asiat El Boujaidi ja Dalia46). Huomiota on 
kiinnitettävä henkilökohtaisten olosuhteiden kokonaisarvioon (esim. asumisen kesto, 
perhetilanne, sosiaalinen integroituminen vastaanottavaan yhteiskuntaan, yhteydet 
kotimaahan) sekä tehtyjen rikosten luonteeseen. Kun pitkäaikaisten asukkaiden 
karkottamista on pidetty perusteltuna, karkottamiselle ei ole ollut mitään tiettyä 
ratkaisevaa perustetta, vaan se on ollut pikemminkin useiden tekijöiden yhteissumma 
(esim. asiassa El Boujaidi painoivat hänen rikostensa vakavuus, hänen myöhempi 
käyttäytymisensä, hänen perhe-elämänsä muuttuminen vakiintuneeksi vasta lopullisen 
karkotusmääräyksen jälkeen, ylläpidetyt yhteydet kotimaahan, vähäinen 
integroituminen vastaanottavaan maahan sekä se, että hän ei ollut hakenut 
vastaanottavan maan kansalaisuutta). 
Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä saa arvokkaita viitteitä siitä, mitä 
tekijöitä on otettava huomioon harkittaessa pitkäaikaisen asukkaan karkottamista ja 
punnittaessa eri tekijöiden painoarvoa. Kyseistä oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan tulisi 
soveltaa sellaisenaan toisessa jäsenvaltiossa pitkään asuneisiin unionin kansalaisiin, 
koska se koskee pääasiassa kolmansien valtioiden kansalaisia eikä siinä oteta 
huomioon perusoikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja sijoittautumiseen yhteisössä. 
Jäsenvaltioiden viranomaisten olisi siis taattava unionin kansalaisuuden omaaville 
pitkäaikaisille asukkaille parempi suoja direktiiviin 64/22 l/ETY perustuvaa 
karkottamista vastaan kuin mitä Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksessa 
taataan pitkäaikaisille asukkaille. 
44 Alaviitteessä 27 mainittu henkilöiden vapaata liikkuvuutta käsittelevä korkean tason 
asiantuntijaryhmä suositteli, että jäsenvaltioiden kansalaisten karkottamisen aiheellisuuden 
tarkastelun perustaksi olisi otettava unionin kansalaisuus - erityisesti vastaanottavaan valtioon 
kulttuurisesti integroituneiden siirtolaisten tapauksessa - sekä Euroopan neuvoston 
ihmisoikeussopimuksen 8 artikla, joka on tähdellinen erityisesti vastaanottavassa valtiossa 
syntyneiden ja koulutuksensa saaneiden siirtolaisten lasten kannalla. 
45 Berrehab vastaan Alankoinani (3/1987/126/177), tuomio 21.6.1988. Series A No 138; Moustaquim 
vastaan Belgia (26/1989/126/246). tuomio 18.2.1991; Series A no 193: Beldjoudi vastaan Ranska 
(55/1990/246/317), tuomio 26.3.1992. Series A no 234; Boiijlifa vastaan Ranska 
(122/1996/741/440), tuomio 21.10.1997 (Reports I997-Vi). 
46 El Boujaidi vastaan Ranska (123/1996/742/941), tuomio 26.9.97 (Reports 1997-Vi), Dalia vastaan 
France (154/1996/773/974). tuomio 19.2.1998 (Reports 1998-i). 
20 
Erityistä huomiota olisi pitkäaikaisten asukkaiden lisäksi kiinnitettävä myös 
alaikäisten asemaan, joiden oikeuksia - perhe-elämän suoja mukaan lukien - olisi 
suojattava edellä mainittujen periaatteiden mukaisesti. 
3.4.2. Perheenjäsenet 
Jäsenvaltiot ovat joskus taipuvaisia käytännössä laiminlyömään perheenjäsenten 
oikeuksien varmistamisen. Näin on varsinkin silloin, kun perheenjäsenet eivät ole 
minkään jäsenvaltion kansalaisia. Yhteisön oikeutta sovelletaan seuraaviin 
perheenjäseniin: puoliso, alle 21-vuotiaat tai huollettavana olevat lapset sekä 
kansalaisen tai hänen puolisonsa huollettavana olevat sukulaiset ylenevässä polvessa. 
Opiskelijoiden osalta viimeksi mainittua (kyse on lähinnä vanhemmista) 
henkilöryhmää ei lueta perheenjäseniksi. 
Perheenjäsenten oikeuksien varmistaminen on yhtä tärkeää kuin varsinaisten unionin 
kansalaisten oikeuksien varmistaminen. Direktiivissä annettuja takeita ja suojakeinoja 
sovelletaan soveltuvin osin myös perheenjäseniin. Tämä on vahvistettu 
viimeaikaisessa oikeuskäytännössä (erityisesti viisumeja koskevien) 
muodollisuuksien, toimenpiteiden perustelemisen ja Schengenin tietojärjestelmän 
soveltamatta jättämisen osalta. Huomioon on otettava myös Euroopan 
ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö ja erityisesti tulkinta, joka annetaan 
yksityis- ja perhe-elämän suojaa koskevalle ihmisoikeuksien ja perusvapauksien 
suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklalle. 
3.5. Muutoksenhakukeinot 
3.5.1. Muutoksenhaku ja oikeussuojakeinot 
8 artikla 
Direktiivin 8 artiklan mukaan direktiivin soveltamisalaan kuuluvilla henkilöillä on 
oltava maahantuloa, maastakarkotusta sekä oleskeluluvan myöntämistä, epäämistä tai 
uudistamatta jättämistä koskevien päätösten osalta samat oikeussuojakeinot kuin 
kyseisen jäsenvaltion kansalaisilla. Säännöksessä ei aseteta jäsenvaltioille 
velvollisuutta tarjota oikeussuojakeinoja silloin, kun niitä ei ole tarjolla myöskään 
omille kansallisille, mutta siinä taataan kaikkien henkilöiden yhdenvertainen 
kohtelu.47 
Oikeussuojakeinoihin voi kuulua myös toimenpiteen lykkääminen, vaikka yhteisöjen 
tuomioistuin on katsonut, että direktiivin 8 artikla ei sisällä mitään lykkäävää 
vaikutusta koskevaa velvoitetta48. Karkotuspäätöstä ei kuitenkaan voida tehdä - ellei 
kyseessä ole asianmukaisesti perusteltu kiireellisyys - ennen kuin asianomaisella on 
ollut mahdollisuus hakea muutosta päätökseen.49 Tämä ei tarkoita, että asianomainen 
henkilö olisi välttämättä oikeutettu jäämään kyseisen valtion alueelle koko 
47 Katso yhdistetyt asiat C-65/95 ja C-l 11/95, Shingara and Radioin, 20 kohta. Lisäksi asia 297/88, 
Dzodzi, 60 kohta, ja asia 98/79, Pecastaing, erityisesti 10 ja 11 kohta. 
48 Asia 98/79, Pecastaing. 12 ja 13 kohta, ja asia C-175/94, Gallagher. 
49 Asia 48/75. Rover. 60 kohta. 
21 
muutoksenhakuprosessin ajaksi. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti toimenpidettä 
olisi lykättävä useammin niissä tapauksissa, joissa kyseisen henkilö jo asuu maassa, 
kuin niissä, joissa henkilö on ollut maassa vasta vähän aikaa. Maassa jo asuvien 
henkilöiden tapauksessa välittömästi täytäntöönpantava karkotuspäätös olisi tehtävä 
vain poikkeuksellisesti ja erityisen painavista syistä. 
9 artikla 
Direktiivin 9 artikla täydentää asianomaisten henkilöiden oikeussuojaa tapauksissa, 
joissa ei voida soveltaa 8 artiklaa.50 Direktiivin 9 artiklassa vahvistetaan 
menettelylliset vähimmäistakeet henkilöille, jotka ovat saaneet karkotuspäätöksen tai 
päätöksen oleskeluluvan uudistamatta jättämisestä. Kyseisen artiklan 1 kohta koskee 
henkilöitä, joilla jo on oleskelulupa, ja 2 kohta henkilöitä, joille ei vielä ole myönnetty 
ensimmäistä oleskelulupaa.51 
Yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt 9 artiklan molempien kohtien soveltamisalan. 
Niitä sovelletaan: 1) jos oikeutta hakea muutosta tuomioistuimelta ei ole, tai 2) jos 
muutosta voi hakea vain päätöksen laillisuuden perusteella, taikka 3) jos 
muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta ja kun toimivaltainen viranomainen on 
muu kuin se viranomainen, jolla on toimivalta päättää oleskeluluvan uudistamatta 
jättämisestä tai antaa karkotusmääräys.52 
Direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa kielletään kansallisia hallintoviranomaisia antamasta 
karkotusmääräystä yhteisön kansalaiselle, joka oleskelee laillisesti maan alueella jo 
ennen kuin toimivaltainen viranomainen antaa lausuntonsa 53. Direktiivin 9 artiklan 2 
kohdassa annetaan asianomaisille henkilöille oikeus pyytää artiklan 1 kohdassa 
tarkoitettu lausunto ja esittää puolustuksensa henkilökohtaisesti (mikä tarkoittaa 
maahan jäämistä lopullisen päätöksen antamiseen saakka), ellei se ole ristiriidassa 
kansallisten turvallisuusetujen kanssa. 
Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että toimivaltaisen viranomaisen lausunto on 
annettava ajallisesti riittävän pian karkotusmääräyksen antamisen jälkeen, jotta uudet 
tekijät eivät pääsisi vaikuttamaan arviointiin54. Yhteisöjen tuomioistuin on 
korostanut, että ulkomaalaisten maassaolosta aiheutuvaa yhteiskunnallista vaaraa on 
50 Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että 9 artiklan säännökset täydentävät 8 artiklan säännöksiä. 
Jäsenvaltio ei voi soveltaa 9 artiklan säännöksiä siten, että se käytännössä rajoittaisi tai tekisi 
tehottomiksi direktiivin soveltamisalaan kuuluville henkilöille 8 artiklan nojalla kuuluvat 
muutoksenhakumahdollisuudet (Asia 98/79, Pecastaing. 15 ja 16 kohta). 
51 Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että 9 artiklan säännökset ovat riittävän tarkkaan määriteltyjä ja 
konkreettisia, jolta kaikki asianomaiset henkilöt voivat vedota niihin ja tuomioistuimet soveltaa niitä 
(Asia \2\I19, Sanlillo, 13 kohta). 
52 Yhteisöjen tuomioistuin totesi yhdistetyissä asioissa Shingara ja Radioin antamassaan tuomiossa, että 
9 artiklan 1 kohdassa mainitut kolme tapausta tulevat sovellettaviksi myös 9 artiklan 2 kohdan osalta. 
53 Yhteisöjen tuomioistuin on myös todennut, että direktiivissä ei määritellä käsitettä "toimivaltainen 
viranomainen" (Asia 131/79. Sanlillo, 15 kohta). Katso myös yhdistetyt asiat 115 ja 116/81, Adoui 
and Cornuaille, erityisesti 18 kohta. 
54 Asia 131/79, Sanlillo, 18 ja 19 kohta. 
22 
arvioitava karkotusmäärayksen antamisen olosuhteiden mukaan, sillä arvioinnissa 
huomioon otettavat tekijät ja erityisesti henkilön käyttäytymistä koskevat tekijät 
saattavat muuttua ajan kuluessa. S5 
3.5.2. Oikeus hakea millä oleskelulupaa 
Yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut, että oleskelulupaa voi hakea uudelleen, kun 
aiemmasta maahantulon estävästä päätöksestä on kulunut kohtuullinen aika56 
Komissio on kohdannut tämän ongelman useissa tapauksissa, joissa jäsenvaltio on 
evännyt maahantulon tai kieltäytynyt peruuttamasta karkotusmääräystä sillä 
perusteella, että asianomaiselle henkilölle on vuosia aikaisemmin annettu 
karkotusmääräys. Esimerkiksi unionin kansalaisten perheenjäsenten, jotka ovat 
kolmansien maiden kansalaisia ja joihin ei vielä aiemman päätöksen tekohetkellä 
sovellettu yhteisön oikeutta, olisi saatava hakemuksensa tutkittavaksi uudelleen jo 
pelkästään asemansa muuttumisen vuoksi, sillä yhteisön oikeuden soveltamisalaan 
kuuluminen on uudelleenarvioinnissa huomioon otettava uusi seikka. 
Toimenpiteen voimassaolon kiinteä aikaraja (esim. kymmenen vuotta) saattaa olla 
ongelmallinen oleskeluluvan uutta hakemista koskevan oikeuden kannalta. Tällainen 
aikaraja ei saa estää asianomaista henkilöä hakemasta uutta oleskelulupaa, jos hänen 
tilanteensa on muuttunut ja uudelleenarvioinnin edellytykset täyttyvät. 
Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että koska päätöksillä, joilla toisen jäsenvaltion 
kansalaista kielletään tulemasta jäsenvaltion alueelle, poiketaan vapaan liikkuvuuden 
perusperiaatteesta, tällaisen päätöksen voimassaoloaika ei voi olla rajoittamaton. 57 
Komissio katsoo, että nämä samat oikeudet kuuluvat kaikille muillekin yhteisön 
oikeuden soveltamisalaan kuuluville henkilöille heidän asemastaan riippumatta. 
55 Asia 297/88. Dzodzi, 69 kohta. Asiassa 98/79, Peca.staing, annetun tuomion 18 kohdan mukaan 
direktiivin 9 artiklasta seuraa, että heti kun kyseessä oleva lausunto on anneltu ja saatettu 
asianomaisen tietoon, karkotusloimenpide voidaan panna välittömästi täytäntöön, ellei asianomaisen 
henkilön oikeudesta oleskella kyseisen valtion alueella direktiivin 8 artiklan nojalla hänen 
käytettävissään olevan muutoksenhakumenettelyn aloittamisen ajan muuta johdu. Yhdistetyissä 
asioissa 115 ja 116/81, Adoui ja ('.'armiaille, annetun tuomion 18 kohdassa todetaan, että 
toimivaltaisen viranomaisen lausunto on annettava asianmukaisella tavalla tiedoksi asianomaiselle 
henkilölle. 
56 Yhdistetyt asiat C-65/95 ja C-l 11/95, Shingara ja Radioni. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että 
yhteisön jäsenvaltion kansalaisella, joka on karkotettu tietyn jäsenvaltion alueelta, on oikeus hakea 
uudelleen oleskelulupaa. Tämä ei kuitenkaan anna asianomaiselle henkilölle oikeutta tulla 
vastaanottavan valtion alueelle kyseisen hakemuksen käsittelyn aikana (Yhteisöjen tuomioistuin 
totesi yhdistetyissä asioissa 115 ja 116/81. Adoui ja Corn nai Ile. antamansa tuomion 12 kohdassa, että 
toimivaltaisten viranomaisten on tutkittava hakemus, jos se on esitetty kohtuullisen ajan kuluttua 
karkotuspäätöksestä. Toimivaltaisen viranomaisen on tällöin otettava huomioon erityisesti ne 
asianomaisen henkilön esittämät perustelut, joilla hän pyrkii osoittamaan, että aikaisemman 
karkotuspäätöksen perusteena olleet seikat ovat muuttuneet tuntuvasti). 
57 Yhdistetyt asiat C-65/95 ja C-l 1 1/95. Shingara and Radioni. 40 kohta. 
23 
4. PÄÄTELMÄT 
Euroopan yhteisön perustamissopimus antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden 
edelleen soveltaa yleistä järjestystä, turvallisuutta tai kansanterveyttä koskevia 
kansallisia säännöksiä ja takaa jäsenvaltioille tietyn harkintavallan niiden 
soveltamisessa. 
Yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden perusteella toteutettavien 
toimenpiteiden kansallisessa määrittelemisessä ja käytetyissä perusteissa on 
kuitenkin otettava huomioon yhteisön oikeuden perusperiaatteet ja rajoitukset. 
Erityisesti unionin kansalaisten henkilökohtainen perusoikeus vapaaseen 
liikkuvuuteen (perustamissopimuksen 18 artikla) sekä suhteellisuusperiaate ovat 
ohjenuorina, kun kansalliset viranomaiset tekevät päätöksensä toimenpiteiden 
toteuttamisesta. 
Yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden perusteella toteuttavien 
toimenpiteiden taustalla on aina oltava aito ja riittävän vakava uhka, joka 
kohdistuu yhteiskunnan perustavanlaatuisiin etuihin. Toimenpiteiden on myös 
oltava yhdenmukaisia ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn 
yleissopimuksen kanssa. 
Direktiivissä 64/22l/ETY annettuja takeita ja oikeussuojakeinoja on yhteisöjen 
tuomioistuimen tulkinnan mukaan aina kunnioitettava täysimääräisesti. Tämä 
koskee myös oikeutta saada asia uudelleen tutkittavaksi sekä oikeutta saada tietää 
toimenpiteiden perusteet ja niiden seuraukset. 
On tärkeä tehdä henkilökohtaisten olosuhteiden (perhetilanne, sosiaaliset ja 
kulttuuriset olosuhteet) tapauskohtainen kokonaisarvio ja vältettävä käyttämästä 
perusteena yleisestävyyttä; aiemmat rikostuomiot ovat ainoastaan osa tätä 
kokonaisarviota eivätkä yksinään oikeuta toteuttamaan yleiseen järjestykseen, 
turvallisuuteen tai kansanterveyteen perustuvia toimenpiteitä. 
Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä seuraavien ryhmien oikeuksiin ja perhe-
elämän suojaan: unionin kansalaisuuden omaavat alaikäiset ja vieraassa 
jäsenvaltiossa pitkään asuneet henkilöt sekä - kaikkein suojattomin ryhmä 
lähtömaastaan riippumatta" - unionin kansalaisten perheenjäsenet, jotka ovat 
kolmansien maiden kansalaisia. 
Komissio aikoo tiedottaa tästä tiedonannosta laajalti ja käyttää apunaan 
kansalaisten kanssa käytävää vuoropuhelua varten perustettuja uusia välineitä. 
Perustamissopimuksessa kansalaisille taattujen oikeuksien tuominen kansalaisten 
ja jäsenvaltioiden tietoisuuteen edistää entisestään näiden oikeuksien toteutumista 
ja vähentänee myös niiden rikkomista. Oikeuksien tosiasiallisen toteutumisen 
varmistamiseksi saatetaan vielä jatkossa tarvita toimenpiteitä. Komissio jatkaakin 
yhteistyötään jäsenvaltioiden kanssa tässä tiedonannossa esitettyjen periaatteiden 
mukaisesti. 
24 
LIITE 
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIOT 
Asia 4/73 - J. Nold, Köhien- uncl BausloffgroBhandlting vastaan Euroopan yhteisöjen komissio, 
Kok. [1974] 1-491 
Asia 41/74 - Yvonne van Duyn vastaan Home Office, Kok. [1974] 11-1337 
Asia 67/74 - Carmelo Angelo Bonsignore vastaan Oberstadtdirektor der Stadt Köln, Kok. [1975] 
1-297 
Asia 36/75 - Roland Rutili vastaan Ministre de rinterieur, Kok. [1975] 11-1219 
Asia 48/75 - Jean Noel Rover, Kok. [1976] 1-497 
Asia 118/75 - Lynne Watson ja Alessandro Belmann, Kok. [ 1976] II-l 185 
Asia 30/77 - Regina vastaan Pierre Bonchereau, Kok. [1977] 11-1999 
Asia 98/79 - Josette Pecastaing vastaan Belgian valtio, Kok. [1980] 1-691 
Asia 131/79 - Regina vastaan Secretary of State for Home Affairs, ex parte Mario Santillo, Kok. 
[1980] 11-1585 
Asia 157/79-Regina vastaan Stanislaus Pieck, Kok. [1980] 11-2171 
Yhdistetyt asiat 115 ja 116/81 - Rezguia Adoui vastaan Belgian valtio ja Liegen kaupunki; 
Dominique Cornuaille vastaan Belgian valtio, Kok. [1982] 11-1665 
Yhdistetyt asiat 286/82 ja 26/83 - Graziana Luisi ja Giuseppe Carbone vastaan Ministero del 
Tesoro, Kok. [1984] 1-377 
Asia 352/85 - Bond van Adverteerders ym. vastaan Alankomaiden valtio, Kok. [1988] 2085 
Asia 321/87 - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Belgian kuningaskunta, Kok. [1989] 1-997 
Yhdistetyt asiat C-297/88 ja C-197/89 - Massani Dzodzi vastaan Belgian valtio, Kok. [1990] I-
3763 
Asia C-68/89 - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Alankomaiden kuningaskunta, Kok. [1991] 
1-2637 
Asia C-292/89 - The Queen vastaan Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius 
Antonissen, Kok. [1991] 1-0745 
Asia C-363/89 - Danielle Roux vastaan Belgian valtio. Kok. [1991] 1-0273 
Asia C-l 75/94 The Queen vastaan Secretary of State for the Home Department; ex parte John 
Gallagher, Kok. [ 1995] 1-4253 
Joined Asias C-65/95 and C-l 11/95 - The Queen vastaan Secretary of State for the Home 
Department; ex parte Mann Singh Shingara; The Queen vastaan Secretary of State for the Home 
Department; ex parte Abbas Radioni, Kok. [1997] 1-3343 
Asia C-344/95 - Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Belgian kuningaskunta, Kok. [1997] I-
1035 
Asia C-85/96 - Maria Martinez Sala vastaan Freistaat Bayern, Kok. [1998] 1-2691 
Asia C-171/96 - Rui Alberto Pereira Roque vastaan His Exccllency the Lieutenant Governor of 
Jersey, Kok. [1998] 1-4607 
Asia C-348/96 - Rikosasia, jossa vastaajana on Donatella Calfa, Kok. [1999], ei vielä julkaistu 
25 
ISSN 1024-4492 
KOM(1999) 372 lopullinen 
ASIAKIRJAT 
FI 06 10 07 05 
Luettelonumero : CB-CO-99-377-FI-C 
Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto 
L-2985 Luxemburg 
t