Euroopan komission välikertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa /* KOM/2010/0113 lopull. */





[pic] | EUROOPAN KOMISSIO | Bryssel 23.3.2010 KOM(2010)113 lopullinen EUROOPAN KOMISSION VÄLIKERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa EUROOPAN KOMISSION VÄLIKERTOMUSEUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa 1. JOHDANTO Romanian liittyessä EU:hun 1. tammikuuta 2007 perustettiin yhteistyö- ja seurantamekanismi[1] , jolla Romaniaa autetaan korjaamaan puutteita oikeuslaitoksen uudistamisessa ja korruption torjunnassa ja seurataan edistymistä näillä aloilla säännöllisten välikertomusten avulla. Tämä välikertomus on tekninen päivitys merkittävästä edistyksestä, jota Romaniassa on viimeisten kuuden kuukauden aikana saavutettu yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa. Siinä ei kuitenkaan arvioida edistystä perusteellisesti, vaan päivitykseen sisältyvät ainoastaan toimenpiteet, jotka on joko saatu tai saataneen piakkoin päätökseen. Komission 22. heinäkuuta 2009 hyväksymä viimeisin väliarviointi ja sen sisältämät suositukset ovat edelleen vertailukohta, kun arvioidaan edistystä suhteessa arviointiperusteisiin ja yksilöidään jäljellä olevia haasteita. Seuraavan kerran komissio tekee arvionsa kesällä 2010. 2. OIKEUSLAITOKSEN UUDISTAMINEN JA KORRUPTION TORJUNTA – TILANNEKATSAUS Romania ei ole viimeisten kuuden kuukauden aikana kyennyt pitämään uudistusten suhteen yllä vuoden 2009 puoliväliin mennessä saavutettua myönteistä suuntausta. Hiljattain pidetyt vaalit viivästyttivät uudistusprosessin seuraavaa keskeisen tärkeää vaihetta eli siviili- ja rikosprosessilakiesityksiä koskevaa parlamentin käsittelyä. Lisäksi oikeusjärjestelmän kapasiteettia ovat rasittaneet henkilöstön vähentyminen ja syyskuun protestit. Kansallinen korruptiontorjuntavirasto DNA saavutti tämän puolivuotisjakson aikana edelleen hyviä tuloksia. Yleinen syyttäjä nimitettiin edelleen uudeksi kaudeksi, joten työssä voidaan käyttää hyväksi ensimmäisen kauden saavutuksia. Viranomaisten lahjomattomuutta valvovaa kansallisen viraston ANIn toimintaa on vahvistettu ja laajennettu. Oikeuslaitosta ei ole uudistettu juuri lainkaan. Korkean tason korruptio-oikeudenkäyntien tuomiot olivat tarkastelujaksolla edelleen epäjohdonmukaisia eivätkä tarpeeksi varoittavia. Niissä esiintyi edelleen menettelystä johtuvia viivästyksiä. Romania on jonkin verran edistänyt kansallisen korruptiontorjuntastrategian täytäntöönpanoa paikallisella tasolla komission suositusten mukaisesti. 3. NÄKYMÄT Vuoden 2009 jälkipuolisko oli vaikea ja edistyminen rajallista. Romanian olisikin seuraavaksi keskityttävä siviili- ja rikosprosessilakien ja täytäntöönpanolainsäädännön pikaiseen hyväksymiseen ja tehtävä vaikutustenarvioinnit, jotta voitaisiin varmistaa, että kaikkien neljän uuden lain soveltaminen voidaan aloittaa. Onkin välttämätöntä, että eri poliittiset toimijat ja oikeuslaitos tekevät läheistä ja rakentavaa yhteistyötä tukeakseen tarvittavia muutoksia; asiaa on pidettävä kansallisesti merkittävänä. Komissio tukee Romaniaa edelleen tässä työssä. Se esittää seuraavan laajan arviointinsa edistymisestä ensi kesään mennessä. 4. ARVIOINTIPERUSTEIDEN TEKNINEN PÄIVITYS 4.1. Arviointiperuste 1: oikeudellisen menettelyn muuttaminen aiempaa avoimempaan ja tehokkaampaan suuntaan parantamalla ylimmän tuomarineuvoston valmiuksia ja vastuuvelvollisuutta; raportoiminen uuden siviiliprosessilain ja rikosprosessilain vaikutuksista ja vaikutusten seuranta Siviili- ja rikoslait hyväksyttiin viime vuoden kesäkuussa. Tämän jälkeen parlamentin valiokunnissa aloitettiin siviiliprosessilain käsittely, joka keskeytyi lokakuussa 2009 ja alkoi uudestaan vasta helmikuussa 2010 samaan aikaan kun keskustelu rikosprosessilaista alkoi. Kaikkien neljän lain voimaantuloa varten tarvittavan täytäntöönpanolainsäädännön valmistelu on alkanut. Valmistelukomitean jäsenet on valittu, ja oikeusministeriö valmistelee parhaillaan lakianalyysiä, jolla pyritään varmistamaan lakikehyksen yhteneväisyys ja johdonmukaisuus. Kaikkien neljän lain täytäntöönpanon edellytyksenä on vaikutustenarviointi, jonka ensimmäiset valmistelut on aloitettu. Romania on raportoinut oikeuskäytännön yhdenmukaistamisen edistymisestä, osittain myös kaikkialla Romaniassa järjestettyjen epäyhtenäistä oikeuskäytäntöä koskevien säännöllisten kokousten ansiosta. Lainkäytöllisiin syihin perustuvien kanteiden vieminen korkeimpaan kassaatio-oikeuteen – menettely jolla vahvistetaan sitovaa oikeuskäytäntöä – on edelleen raskas. Sujuvampia käytänteitä on kuitenkin olemassa ja niitä voidaan kehittää edelleen. [2] Korkein kassaatio-oikeus julkaisee edelleen verkkosivuillaan tietyt tuomionsa kokonaisuudessaan sekä niiden yhteenvedot ja julkaisee neljännesvuosittain kokoelman. Myös eräät muut tuomioistuimet julkaisevat tuomioitaan, mutta kansalliseen oikeusportaaliin (Jurindex) ei ole lisätty uusia tuomioita viime kesän ja tammikuun 2010 välisenä aikana.[3] Oikeuslaitoksen vaikea henkilöstötilanne ei ole mainittavasti parantunut vuoden 2009 puolivälin jälkeen. Koska eläkkeelle jäävien tuomareiden ja syyttäjien määrä kaksinkertaistui vuoden 2009 aikana, rekrytoinnin vaikutus nollaantui ja henkilöstörakenteeseen syntyi huomattava epätasapaino. Tämä lisää järjestelmän paineita. Lisäksi syyskuun protestit ovat pahentaneet viiveitä ja niiden raportoidaan lisänneen käsiteltävänä olevien asioiden määrää merkittävästi. Ylin tuomarineuvosto teetti tuomareiden optimaalisesta työmäärästä alustavan tutkimuksen, jonka päätelmiä käytetään hyväksi tuomioistuimissa vuoden mittaisessa pilottihankkeessa joulukuusta 2009 alkaen. Järjestelmän tarkoituksena on varmistaa oikeudenmukaisempi työnjako tuomioistuinten sisällä ja muodostaa pohja vuonna 2011 alkavalle virkojen uudelleenjakamiselle. Tuomioistuinten hallintojohtajia koskeva pilottihanke on saatu menestyksekkäästi päätökseen, mikä edellyttää jatkotoimenpiteiden toteuttamista koko maassa. Ylin tuomarineuvosto on aloittanut toisen pilottihankkeen pohjalta valmistelut eräiden hallintotehtävien siirtämiseksi tilapäiselle henkilöstölle. Toteuduttuaan nämä kaksi toimenpidettä tehostavat tuomioistuinmenettelyjä ja parantavat tuomioistuinten hallinnon järjestämistä. Oikeuslaitoksen tarkastajia on palkattu alkuvuodesta 2009 alkaen, kun rekrytointimenettelyjä oli ensin uudistettu paremman maantieteellisen edustuksen aikaansaamiseksi. Yleinen syyttäjä vei tarkastajien rekrytointiprosessin kuitenkin tuomioistuimeen katsottuaan, ettei se ollut tarpeeksi puolueeton, vaan asetti tarkastajakunnan riippumattomuuden kyseenalaiseksi. Oikeuslaitoksen tarkastajien ohjeita tarkistetaan parhaillaan ja kurinpidollisia päätöksiä koskevaa oikeuskäytäntöä kootaan yhteen. Lisäksi ylin tuomarineuvosto on sitoutunut julkaisemaan tämän vuoden alusta kaikki kurinpidolliset päätökset heti niiden antamisen jälkeen. 4.2. Arviointiperuste 2: viranomaisten lahjomattomuutta valvovan viraston perustaminen suunnitelmien mukaisesti; virasto valvoo viranomaisten varojen käyttöä sekä toiminnan ristiriitaisuuksia ja eturistiriitoja sekä antaa velvoittavia päätöksiä, joiden pohjalta voidaan määrätä varoittavia rangaistuksia Viranomaisten lahjomattomuutta valvova kansallinen virasto ANI saavutti vuoden 2009 jälkipuoliskolla edelleen rohkaisevia tuloksia.[4] Tuomioistuimet vahvistivat kaksi tapausta, joissa varallisuus määriteltiin perusteettomaksi, ja määräsivät merkittävät omaisuuserät takavarikoitaviksi. Päätöksistä on mahdollista valittaa. Neljästä muusta takavarikointitapauksesta odotetaan päätöksiä. ANI on myös lähettänyt useita tapauksia syyttäjälle rikostutkintaa varten ja eri kurinpitoviranomaisille jatkotoimenpiteitä varten. Se on menestynyt hyvin puolustaessaan tuomioistuimissa havaintojaan sääntöjenvastaisuuksista tai eturistiriidoista. ANI on saavuttanut välitavoitteensa henkilöstön suhteen ja on täysin toimintavalmiudessa heti, kun omaisuutta tai etunäkökohtia koskevien ilmoitusten tarkastamiseen tarkoitettu tietotekninen järjestelmä on otettu kokonaan käyttöön vuonna 2010. Kaikki vuonna 2009 saadut ilmoitukset ovat julkisia ja tarkasteltavissa ANIn verkkosivustolla olevan portaalin kautta. ANI julkistaa lehdistötiedotteissa havaintonsa, jotka liittyvät sääntöjenvastaisuuksiin, eturistiriitoihin ja perusteettomaan varallisuuteen, sekä näitä koskevien tuomioistuinkäsittelyjen tulokset ja kurinpitotoimenpiteet. Verkossa kerrotaan myös käsiteltävänä olevien tuomioistuinkäsittelyjen tilanne. Lisäksi ANI on aloittanut yhteistyön kahden kansalaisjärjestön kanssa tiedotuksen ja ennaltaehkäisevän toiminnan kehittämiseksi. Viranomaisten lahjomattomuutta valvova kansallinen neuvosto ei ole tosiasiassa täyttänyt rooliaan ANIn valvontaelimenä. 4.3. Arviointiperuste 3: ammattimaisten, puolueettomien tutkimusten jatkaminen korkean tason korruptiotapauksissa tähän asti saavutetun edistyksen pohjalta Kansallinen korruptiontorjuntavirasto DNA jatkaa myönteistä toimintaansa korkean tason korruptiotapausten puolueettoman tutkinnan parissa.[5] Tämä alkaa jo heijastua myös tuomioistuinten tasolla, sillä lopullisia tuomioita annettiin vuonna 2009 kolmannes enemmän kuin vuonna 2008. Yksi parlamentin jäsen, entinen valtiosihteeri, tuomittiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Eräälle kunnanjohtajalle ja entiselle apulaiskunnanjohtajalle annettiin lahjusten ottamisesta lopullinen tuomio, joka pannaan toimeen vankilatuomiona. Toisaalta tuomioistuinten korkean tason korruptiotapauksissa antamat rangaistukset vaikuttavat yleisesti edelleen liian lieviltä ja varoittavalta vaikutukseltaan vähäisiltä: puolessa lopullisista tuomioista on sovellettu vähimmäisrangaistusta ja kolmessa neljäsosassa rangaistusten täytäntöönpano on keskeytetty. Analyysin vahvistaa kesäkuussa 2009 esitetty tutkimus, jonka laati korruptiorikosten eriyttämistä käsittelevä työryhmä.[6] Korkein kassaatio-oikeus on laatinut tutkimuksen ensimmäisenä jatkotoimenpiteenä luonnoksen tuomioistuimille toimitettavasta oppaasta. Tässä vaiheessa on liian aikaista arvioida, mitä käytännön hyötyä oppaasta on. Korkein kassaatio-oikeus laatii oppaasta lopullisen version kuulemismenettelyn jälkeen. Oikeusalalla toimivat henkilöt ovat todenneet, että sen olisi oltava riittävän tarkka ja siihen olisi muun muassa sisällyttävä esimerkkejä tai oikeustapauksia tueksi tuomioiden antamiseen. Oppaan lopullisessa versiossa olisi puututtava epäjohdonmukaisuuden lisäksi liian lievään oikeuskäytäntöön korruptiotapauksissa, kuten työryhmän tutkimuksessakin on todettu. Tutkimukseen sisältyvien yhdeksän suosituksen jatkotoimenpiteitä olisi seurattava tarkasti. Korkean profiilin tapausten oikeuskäsittelyt ovat edelleen pitkiä. Kaikissa tapauksissa, joissa vastaaja on työskennellyt korkealla tasolla, perustuslain vastaisuutta koskevaan poikkeukseen vedottiin ainakin kerran. Vaikka perustuslakituomioistuin on tähän mennessä hylännyt käytännössä kaikki tämänkaltaiset vetoomukset, useat käsittelyt ovat viivästyneet yli kuusi kuukautta sen vuoksi, että oikeudenkäynti on ollut keskeytyksissä perustuslain vastaisuutta koskevan poikkeuksen tarkastelun vuoksi. Parlamentin käsittelyssä on ollut syyskuusta 2009 kaksi vaihtoehtoista lakimuutosta, joilla pyritään rajoittamaan perustuslain vastaisuutta koskevan poikkeuksen lykkäävää vaikutusta. Parlamentti on sallinut vuoden 2009 puolivälin jälkeen rikostutkinnan aloittamisen syyttäjien pyynnöstä yhdessä tapauksessa, johon liittyi entinen ministeri, nykyinen parlamentin jäsen. Eräässä korkean tason tapauksessa, joka koski väitettyä virka-aseman väärinkäyttöä ja julkisia hankintoja koskevan lain rikkomista valtionyhtiössä, annettiin julkisten varojen laajuudesta kyseenalainen määritelmä. Se aiheuttaa huolta oikeudellisista jatkotoimista useissa vastaavissa, parhaillaan tutkittavina tai tuomioistuimissa käsiteltävinä olevissa tapauksissa, jotka koskevat mahdollista korkean tason korruptiota.[7] 4.4. Arviointiperuste 4: lisätoimien toteuttaminen korruption estämiseksi ja torjumiseksi erityisesti paikallishallinnossa Romania on vuoden 2009 puolivälin jälkeen vahvistanut jonkin verran kansallisen korruptiontorjuntastrategian koordinointi- ja seurantamekanismia komission suositusten mukaisesti. Seurantakomitea kokoontui aiempaa säännöllisemmin. Lisäksi perustettiin uusi tekninen työryhmä, jonka jäseniä ovat eri täytäntöönpanosektoreiden sekä paikallishallinnon edustajat. Eräät kunnan- ja kaupunginhallitukset ilmoittautuivat vapaaehtoisiksi toteuttamaan korruptionvastaisia toimia pilottihankkeena. Korruptionvastainen strategia aiotaan ulottaa myös muille alttiille aloille, joilla sitä ei vielä sovelleta. Tällainen on esimerkiksi työsuojelutarkastusten ala, joka kuuluu työministeriön piiriin. Paikalliset maakuntatason syyttäjien laatimat korruptiontorjuntastrategiat vaikuttaisivat olevat tuloksellisia, sillä viran puolesta pantiin vireille aiempaa enemmän syytteitä ja tutkintamenettelyjä.[8] Syyttämisestä vastaavan ministeriön talousarvioon sisältyy ensi kertaa varat maakuntatason syyttäjävirastojen peitetoimintaa varten. Syyttäjien ja hallinto- ja sisäministeriön korruptionvastaisen direktoraatin välillä on ollut menestyksekästä yhteistyötä. Korruptionvastainen direktoraatti kehitti ja alkoi soveltaa uutta menetelmää, jolla havaitaan korruptioriskit ja heikot kohdat hallinto- ja sisäministeriön sisäisessä toiminnassa. Se on jatkanut kansalaisille suunnattuja tiedotuskampanjoitaan, joiden avulla pyritään estämään lahjusten antaminen. Hallinto- ja sisäministeriö aikoo vahvistaa viranomaisten lahjomattomuutta valvovan kansallisen keskuksen roolia. Keskuksen rahoitus on vahvistettu seuraaviksi kahdeksi vuodeksi, minkä ansiosta se voi lujittaa korruptiontorjuntaryhmien verkostoa ja lisätä tarjoamaansa koulutusta. Viranomaisten lahjomattomuutta valvova kansallisen viraston pyrkimykset tarkastella ja vahvistaa eettisten asioiden neuvonantajien roolia julkisissa laitoksissa, etenee. Parlamenttiin toimitetaan piakkoin asiaan liittyviä lakiesityksiä. [1] Komission päätös 2006/928/EY, tehty 13 päivänä joulukuuta 2006, yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla (EUVL L 354, 14.12.2006, s. 56). [2] Korkeimman kassaatio-oikeuden jaosto, joka käsittelee hallintoon ja verotukseen liittyviä riita-asioita, on kehittänyt seuraavan käytänteen: kun käsiteltäväksi tulee lainkäytöllisiin syihin perustuva muutoksenhaku, joka kuuluu jaoston tuomiovaltaan, jaosto laatii raportin, jossa esitetään täysistuntoa varten vaihtoehtoja ja mahdollisia ratkaisuja. Näin asiaa koskevat keskustelut ovat hyvin valmisteltuja, asianomaiset tuomarit tuntevat aihepiirin hyvin ja lainkäytöllisiin syihin perustuva muutoksenhaku tehostuu. [3] Jurindexissä oli tarkoitus julkaista kaikkien tuomioistuinten päätökset yhdessä paikassa, jolloin olisi voitu varmistua siitä, että kaikkien tuomioistuinten oikeuskäytäntö on julkaistu täydellisesti ja se on kaikkien saatavilla. Tämä olisi tehnyt oikeudenkäytöstä läpinäkyvämpää. [4] ANI sai 22. toukokuuta 2009 – 4. tammikuuta 2010 valmiiksi 769 tarkastusta ja toimitti 174 muuta tapausta toimivaltaisille viranomaisille seuraamusten asettamista tai rikostutkintaa varten. Näistä 174 tapauksesta kaksi vietiin tuomioistuimeen perusteettoman varallisuuden takavarikoimiseksi, 60 tapausta toimitettiin kurinpitoviranomaisille, jotta ANIn havaitsemista sääntöjenvastaisuuksista tai eturistiriidoista määrättäisiin seuraamuksia, ja 112 tapausta toimitettiin syyttäjille väärien tietojen antamisen tai muiden rikosten tutkintaa varten. Kurinpitoviranomaiset määräsivät seuraamuksia 11 tapauksessa, jotka koskivat epäpäteviä virkamiehiä (tilanne 22. helmikuuta). [5] DNA vei 1. heinäkuuta – 31. lokakuuta oikeuteen 45 tapauksessa 122 vastaajaa, joihin kuului entinen pääministeri ja nykyinen parlamentin jäsen, entinen pääministerin neuvonantaja ja entinen parlamentin jäsen, parlamentin asiantuntija ja entinen parlamentin jäsen, entinen rahanpesun torjunnan ja valvonnan kansallisen viraston johtaja, neljä kunnanjohtajaa, apulaiskunnanjohtaja, apulaisprefekti, kaksi julkisen viraston johtajaa ja viisi kansallisen yrityksen johtajaa. [6] Yhteiseen työryhmään kuului edustajia ylimmästä tuomarineuvostosta, kansallisesta korruptiontorjuntavirastosta, korkeimmasta kassaatio-oikeudesta, yleisen syyttäjän virastosta ja oikeusministeriöstä. [7] Kyseessä on väitetty virka-aseman väärinkäyttö, josta aiheutunut vahinko on arvioitu 3 miljoonaksi euroksi. Korkein kassaatio-oikeus vapautti vastaajat, joihin kuului mm. nykyinen parlamentin jäsen, lopullisesti syytteistä 28. syyskuuta 2009. Heidät oli vapautettu syytteistä jo aiemmin 19. helmikuuta 2009. [8] Tilastojen mukaan vuonna 2009 nostettiin 173 syytettä ja vastaajia oli 273, kun vuonna 2008 nostettiin 81 syytettä ja vastaajia oli 180.