TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

JOHDANTO

5.1. Tässä luvussa käsitellään maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmää koskevia tilintarkastustuomioistuimen havaintoja. Ryhmä kattaa toimintalohkot: 05 – maatalous ja maaseudun kehittäminen, 07 – ympäristöasiat, 11 – kalatalous- ja meriasiat sekä 17 – terveys- ja kuluttajansuoja-asiat. Varainhoitovuoden 2007 maksusitoumusten kokonaismäärä oli 53 253 miljoonaa euroa ja maksujen 51 044 miljoonaa euroa (1). Maksujen jakautuminen toimintalohkoittain on esitetty kaaviossa 5.1 . Yksityiskohtaisempia tietoja varainhoitovuoden menoista on esitetty tämän kertomuksen liitteessä I . Kyseiset menot kuuluvat pääosin rahoituskehyksen otsakkeeseen ”luonnonvarojen säilyttäminen ja hallinta” (2). Varainhoitovuonna 2007 aiheutuneiden, ohjelmakauden 2000–2006 EMOTR-ohjausosaston menoja (3 449 miljoonaa euroa) koskevan tarkastuksen tuloksista on raportoitu koheesiopolitiikan aloja käsittelevässä kuudennessa luvussa.

5.2. Perustamissopimuksen mukaan komissiolla on kokonaisvastuu EU:n talousarvion toteuttamisesta. Lähes kaikki maatalous- ja maaseudun kehittämisen menot hoidetaan yhteisen hallinnoinnin periaatteen mukaisesti. Muiden alojen osalta talousarviomäärärahat käytetään suoran tai välillisen keskitetyn hallinnoinnin periaatteen mukaisesti; tästä muodostaa poikkeuksen Euroopan kalatalousrahasto, jonka hallinnointi on toteutettu monivuotisten ohjelmien avulla yhteisen hallinnoinnin periaatetta noudattaen. 5.2. Yhteisön lainsäädännössä säädetään maatalousmenojen kattavasta hallinto- ja valvontajärjestelmästä, johon kuuluu neljä toisiaan täydentävää osaa: a) jäsenvaltioiden tasolla pakollinen hallintorakenne, jonka keskeinen piirre on hyväksyttyjen maksajavirastojen perustaminen; b) yksityiskohtaiset tarkastus- ja seuraamusjärjestelmät; c) maksajavirastojen tilinpäätösten ja virastojen sisäisten tarkastusmenettelyjen toimivuuden jälkitarkastukset riippumattomien tarkastuselinten toimesta sekä muiden tukitoimenpiteiden kuin yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS) puitteissa tarkastettavien suorien maksujen jälkitarkastukset asianomaisten virastojen toimesta; d) tilien tarkastaminen ja hyväksyminen komission toimesta (sekä vuosittainen tilien tarkastaminen ja hyväksyminen että useita vuosia koskeva sääntöjenmukaisuuden tarkastaminen). Järjestelmän neljä osaa luovat yhdessä perustan sille, että komissio voi saada kohtuullisen varmuuden maataloustoimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyvän virheriskin tehokkaasta hallinnasta.

Maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoryhmän erityispiirteet

5.3. Maataloustukirahastosta rahoitettu tilatukijärjestelmä (SPS): järjestelmä otettiin käyttöön, jotta maataloustuotannon ja viljelijöille suoritettujen maksujen välinen yhteys saataisiin poistettua (”tuotannosta riippumaton tuki”). Saadakseen tilatukea viljelijöiden on ensin saatava niin kutsuttuja tukioikeuksia. Kansalliset viranomaiset laskivat kunkin viljelijän tukioikeuksien määrän ja arvon käyttäen yhtä yhteisön lainsäädännössä vahvistetuista malleista (3). Tukioikeus ja yksi hehtaari viljelijän ilmoittamaa, hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksen mukaista tukikelpoista viljelymaata oikeuttaa tilatuen saamiseen ainakin vuoteen 2013 asti. Tilatukijärjestelmän merkitys on kasvanut, ja tällä hetkellä se koskee 55:tä prosenttia menoista (28 199 miljoonaa euroa), kun taas suorien tuotantoon sidottujen maksujen osuus oli 12 prosenttia (6 260 miljoonaa euroa) menoista ja maatalousmarkkinoiden interventiotoimenpiteisiin liittyvien menojen osuus oli kymmenen prosenttia (4 869 miljoonaa euroa). Tilatukijärjestelmää sovelletaan 17 jäsenvaltiossa ja lopuissa kymmenessä jäsenvaltiossa (4) sitä on tarkoitus ryhtyä soveltamaan vuodesta 2010 alkaen.

5.4. Maataloustukirahastosta rahoitetut suorat tuotantoon sidotut maksut: tilatukijärjestelmän käyttöönoton myötä useimmille viljelijöille maksetaan tukia todellisen tuotannon määrästä riippumatta. Tästä huolimatta tietyt tukijärjestelmät ovat edelleen (5) tai saattavat olla (6) sidottuja tuotokseen, jotta vältytään tuotannon lopettamiselta. Kyseessä olevat määrät pienenevät sitä mukaa, kun tilatukijärjestelmää laajennetaan koskemaan muita tuotteita ja jäsenvaltioita.

5.5. Maataloustukirahastosta rahoitetut maatalousmarkkinoiden interventiotoimenpiteet: keskeisiä toimenpiteitä ovat interventiovarastointi ja vientituet. Menot ovat kääntyneet viime vuosina jyrkästi laskuun viimeaikaisten YMP:n uudistusten yhteydessä valittujen toimintalinjojen sekä maataloustuotteiden kysynnän kasvun ja markkinahintojen nousun vuoksi.

5.6. Maaseudun kehittämisen menot rahoitetaan maaseuturahastosta ja niihin sisältyvät lukuisiin toimenpiteisiin liittyvät menot. Näitä toimenpiteitä ovat esimerkiksi maatalouden ympäristötukijärjestelmät, epäsuotuisten alueiden viljelijöille maksettavat luonnonhaittakorvaukset, maatilojen investoinnit sekä maaseudun infrastruktuurit.

5.7. Ympäristö-, kalatalous- ja meriasioita sekä terveys- ja kuluttajansuoja-asioita hallinnoidaan komissiossa erityisten valvontajärjestelmien mukaisesti. Nämä aihealueet sisältävät ympäristön ja kuluttajien suojelutoimenpiteitä, eläinten hyvinvointitoimenpiteitä sekä kansainvälisiä kalastussopimuksia ja Euroopan kalastalousrahaston.

TARKASTUSLAUSUMAAN LIITTYVÄ ERITYISARVIO

Tarkastuksen sisältö

5.8. Saadakseen varmuuden unionin tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta tilintarkastustuomioistuin testasi kaikki tässä luvussa käsitellyt menot poimimalla 196 tointa sisältävän edustavan tilastollisen otoksen (ks. kohta 5.1).

5.9. Valvontajärjestelmien arvioinnin osalta tilintarkastustuomioistuin toimitti perusteellisen tarkastuksen tilatukijärjestelmän tukioikeuksien vahvistamisesta ja niihin liittyvistä maksuista kaikissa tilatukijärjestelmää soveltavissa jäsenvaltioissa Sloveniaa ja Maltaa lukuun ottamatta. Tilintarkastustuomioistuin tutki varainhoitovuonna 2007 tilatukijärjestelmän hakemuksiin sovellettujen valvontajärjestelmien luotettavuutta valituissa maksajavirastoissa Suomessa, Ranskassa, Kreikassa, Alankomaissa, Italiassa, Portugalissa, Ruotsissa, Espanjassa (Andalusiassa) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englannissa) (7).

5.10. Tilintarkastustuomioistuin on tarkastanut myös suorien tuotantoon sidottujen maksujen valvontajärjestelmät kuudessa jäsenvaltiossa (8). Tarkastuksessa arvioitiin kaikkien hakemusten hallinnollisten tarkastusten toimivuus sekä tutkittiin, miten maksajavirastot ovat poimineet hakemuksista (tukijärjestelmästä riippuen) vähintään viiden prosentin otoksen tilatarkastuksia varten ja toteuttaneet nämä tarkastukset. Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat toistivat tiettyjä paikalla toimitettuja tarkastuksia.

5.11. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös todentamisviranomaisten antamat todistukset ja kertomukset sekä 34 maksajaviraston johtajien tarkastuslausumat ja niihin liittyvät todentamisviranomaisten lausunnot. Lisäksi viiden muun maksajaviraston osalta tutkittiin, miksi ne olivat saaneet huomautuksia sisältävän todistuksen. Neljän todentamisviranomaisen luo tehtiin tarkastuskäynti niiden tekemän työn sisällön ja laadun arvioimiseksi. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti kolme vuonna 2007 tehtyä sääntöjenmukaisuustarkastusta koskevaa päätöstä (9).

Tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus

5.12. Tilintarkastustuomioistuin toteaa tarkastustyönsä tulosten perusteella, että tässä vuosikertomuksen luvussa käsitellyn toimintalohkoryhmän kohdalla tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja/tai asianmukaisuuteen liittyvä virhetaso on kokonaisuutena tarkastellen olennainen. Tarkastuksessa havaittiin, että virheellisten maksujen esiintyvyys ja vaikutukset olivat jakautuneet toimintalohkojen kesken epätasaisesti. Tilintarkastustuomioistuin toistaa kantansa, jonka mukaan maaseudun kehittämisen menot ovat erityisen alttiita virheille, ja panee merkille, että maatalouden pääosaston pääjohtajan vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetään näihin menoihin liittyvä yleinen varauma. 5.13. Yhteensä 196 tutkitusta toimesta 61:ssä todettiin virheitä. Noin kaksi kolmasosaa virheistä (40) luokiteltiin vakaviksi. Toimien tukikelpoisuuteen, oikeellisuuteen tai tosiasiallisuuteen liittyvien virheiden esiintyvyys oli olennainen, mikä johti siihen, että yleisen virhetason arvoksi arvioitiin 2–5 prosenttia. Arvio ei poikkea merkittävästi viime vuodesta, mutta siinä jätetään huomioimatta tietyt vakavat virheet, joita ei voitu ilmaista kvantitatiivisesti. Virheitä esiintyi tilintarkastustuomioistuimen tutkimissa maaseudun kehittämistoimissa huomattavasti useammin kuin maataloustukirahastosta rahoitetuissa toimissa. Maaseudun kehittämisen alalla yleinen virhetaso on suhteettoman korkea, kun taas maataloustukirahaston menojen virhetaso on tilintarkastustuomioistuimen arvioiden mukaan hieman alle kaksi prosenttia. Alla olevista esimerkeistä käy ilmi havaittujen keskeisten virheiden luonne. 5.12–5.13. Komissio pyrkii varmistamaan, että valvontajärjestelmien avulla pystytään havaitsemaan ja korjaamaan virheet, ottaen huomioon paikalla tehtävien tarkastusten kustannukset ja hyödyt. Komissio korostaa tilintarkastustuomioistuimen havainneen, että todennäköisin virhemäärä ei maatalouden ja maaseudun kehittämisen osalta poikkea merkittävästi sen vuotta 2006 koskevassa tarkastuslausumassa esitetystä virhemäärästä. Myös jäsenvaltioilta saaduista valvontatilastoista käy ilmi, että virhe maatalouden tukirahaston (rahaston osuus maatalouden ja maaseudun kehittämisen kokonaismenoista on 85 %) lopullisten edunsaajien tasolla on alle olennaisuusrajan. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen, jonka mukaan maaseudun kehittämismenoihin liittyy erityisesti maatalouden ympäristötoimien vuoksi suurempi riski kuin maatalouden tukirahaston menoihin. Vaikka jäsenvaltiot toimittivat komission nimenomaisesta pyynnöstä ensimmäisen kerran yksityiskohtaiset valvontatilastot, niissä ilmoitetut tiedot ovat puutteellisia eivätkä todentamisviranomaiset ole vielä tarkastaneet ja hyväksyneet tietoja. Tästä syystä maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston pääjohtaja on kirjannut pääosaston toimintakertomukseen 2007 maaseudun kehittämistä koskevan varauman ja odottaa hyväksyttävästä virhetasosta eri toimielinten kanssa myöhemmin käytäviä keskusteluja. Ne vuotta 2007 koskevat maatalouden ja maaseudun kehittämisen menot, jotka todennäköisesti jätetään tulevilla sääntöjenmukaisuuspäätöksillä ilman yhteisön rahoitusta, arvioidaan 439 miljoonaksi euroksi, ja tämän lisäksi tulevat lopullisilta edunsaajilta takaisin perittävät 152 miljoonaa euroa (10). Kuten terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston toimintakertomuksessa 2007 esitetään, pääosasto on varma siitä, ettei sen toimiin vaikuta laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyvä olennainen virhe, sillä jäännösvirhe on 1,6 prosenttia eli alempi kuin 2 prosentin olennaisuusraja. Ympäristöasioiden pääosaston toimintakertomuksen 2007 mukaisesti pääosaston valvontajärjestelmät ja menettelyt puutteiden tunnistamiseksi ovat koko ajan kehittyneet ja niitä täydennetään tarvittaessa. Kyseisillä hälytysmekanismeilla ei yleisesti ole tullut esille sellaisia puutteita, virheitä tai riskejä, joita toimintakertomuksia koskevassa kiertokirjeessä esitettyjen olennaisuuskriteerien mukaan voitaisiin pitää merkittävinä ja jotka voisivat johtaa varaumiin. Poikkeuksen muodostavat jälkitarkastukset, joiden kohdalla tarkastajien suosittelemien perintämääräysten määrä ja sen jatkuva kasvu viime vuosien aikana johti siihen, että toimintatuen saajien ilmoittamien menojen osalta esitettiin varauma, koska olennaisuusraja ylittyi 0,6 prosentilla.

5.14. Maataloustukirahaston alalla tilintarkastustuomioistuimen otoksessa yksilöitiin seuraavia virheitä: 5.14. Vaikka tarkoitus on, että tarkastetut toimet edustaisivat kaikkia toimintalohkon toimia, todettujen virheiden perusteella ei välttämättä voida tehdä johtopäätöstä yksittäisen tuen toimivuudesta. Jäljempänä luetelluista tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista virheistä komissio ja asianomaiset jäsenvaltiot ovat vain osittain samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa.

a) Tilatukijärjestelmä: viljelijät ilmoittivat liian suuria pinta-aloja ja/tai tukioikeudet oli laskettu virheellisesti, mikä johti virheellisiin maksuihin. a) Komission tekemät tarkastukset osoittivat, että tukioikeudet oli yleensä laskettu sovellettavan lainsäädännön mukaisesti ja että hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset vastaavat tavallisesti tarkoitustaan. Ongelmia tutkitaan tarkemmin sääntöjenmukaisuuden tarkastamisen yhteydessä. Virheellisesti myönnettyjen tukioikeuksien perusteella suoritetuista maksuista säädetään sovellettavassa asetuksessa, ettei viljelijän tarvitse maksaa kyseistä määrää takaisin, jos tukioikeuksien myöntämisessä ilmennyt virhe johtuu kansallisesta hallinnosta eikä viljelijä ole voinut sitä kohtuudella havaita. Komissio pitää sääntöjenmukaisuuden tarkastamista hyvänä menettelynä kattaa tukirahastolle aiheutuva riski samalla, kun täytetään viljelijöiden oikeutetut odotukset.

b) Tilatukijärjestelmä: eräille oliiviöljyalan tuenhakijoille suoritettiin liian suuria maksuja, koska niille oli myönnetty kansallisesta varannosta ylimääräisiä tukioikeuksia, vaikka ne eivät olleet siihen oikeutettuja (Espanja); tarkastuksen kohteena olleelle edunsaajalle suoritettiin huomattavasti viitekauden (1999–2002) keskimääräistä maksua suurempi määrä, vaikka edunsaaja ei täyttänyt sen ohjelman investointikriteereitä, jonka perusteella ylimääräisiä tukioikeuksia oli myönnetty. b) Komissio on tiennyt asianomaisista tilintarkastustuomioistuimen havainnoista omien tarkastustensa ansiosta, ja niiden osalta sääntöjenmukaisuuden tarkastus on meneillään.

c) Tilatukijärjestelmä: tilintarkastustuomioistuin toi esiin varainhoitovuotta 2006 koskevassa vuosikertomuksessaan (11), että Kreikassa, Espanjassa ja Italiassa käytetyt oliivinviljelyn paikkatietojärjestelmän tiedot eivät olleet kattavat eivätkä luotettavat, mikä saattaa vaikuttaa oliiviöljyn tuotantotukijärjestelmän liittämiseen tilatilatukijärjestelmään. Puutteet ovat yhä olemassa Italiassa ja Kreikassa, joissa neljä viidestä tarkastetusta tilitapahtumasta sisälsi virheitä, ja osa näistä johti merkittävästi liian suurina suoritettuihin maksuihin. c) Komissio on jo alkanut omissa tarkastuksissaan tekemiensä havaintojen perusteella tarkastaa Kreikan valvontajärjestelmän sääntöjenmukaisuutta siinä ilmenneiden puutteiden osalta, mukaan luettuna tukioikeuksien laskeminen (12). Oliivinviljelyn paikkatietojärjestelmän tietoja käytetään ainoastaan vastaavuuden tarkastamiseen ennen oliiviöljyn tuotantotuen maksua. Koska tukioikeudet myönnetään oliiviöljyn tuotantotuen perusteella, ei paikkatietojen ja myönnettyjen oikeuksien mukaisen tukimäärän välillä ole suoraa yhteyttä. Tukioikeudet ovat sääntöjenmukaisia ja laillisia, jos ne on laskettu viitekauden aikana maksetun määrän perusteella (13). Tukioikeuksien vahvistamista Kreikassa koskevassa tilintarkastustuomioistuimen järjestelmätarkastuksessa pääteltiin, että oliiviöljyn tuotantoon perustuvat tukioikeudet arvioitiin järjestelmällisesti liian pieniksi.

d) Suorat tuotantoon sidotut maksut: pähkinöiden ja kuivattujen viinirypäleiden aloilla havaittiin, että pinta-alapoikkeamien vuoksi maksuja oli suoritettu merkittävästi liian suurina (Espanja ja Kreikka); yhdessä tapauksessa viljelijän rekisteriin, jonka perusteella EU-tukea maksettiin, merkittyjen lampaiden määrässä ja tosiasiallisesti tunnistettujen eläinten määrässä oli suuria selvittämättömiä eroja (Espanja). d) Kuivattuja viinirypäleitä koskevan tukiohjelman toteutus Kreikassa on toistuvien ja jatkuvien sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyjen kohteena.

e) Muut tukijärjestelmät (jotka eivät kuulu yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään): virheet liittyvät laittomiin vähennyksiin viljelijöille suoritetuista maksuista (14) ja veloista perittävien korkojen kantamisen laiminlyöntiin (useat jäsenvaltiot), vientitukia koskevan valvonnan puutteisiin (Portugali) ja julkisesta varastosta puuttuvaan riisiin (Kreikka). e) Komissio ja asianomainen jäsenvaltio eivät yhdy tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen, jonka mukaan viljelijöille suoritettujen maksujen vähennykset olisivat olleet laittomia. Vientituen osalta komissio toteaa, ettei toimeen vaikuttanut mitattavissa oleva virhe.

5.15. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi maaseudun kehittämistoimissa seuraavan tyyppisiä virheitä: 5.15.

a) Maatalouden ympäristötukijärjestelmät: 13 tarkastetusta tapauksesta yhdeksässä viljelijät eivät täyttäneet kaikkia tukikelpoisuusedellytyksiä (Ranska ja Irlanti). a) Monet kyseisistä, merkittäviä taloudellisia vaikutuksia omaavista virheistä liittyvät siihen, että nitraattien vähentämistä koskevat tiedot on ilmoitettu tilatasolla eikä viljelylohkoittain, ja siihen, että vesistöjä suojaavat kestoaidat puuttuvat. Viimeksi mainitun aitaongelman osalta komissio katsoo, että toimenpiteen tavoite eli eläinten siirtojen estäminen voidaan saavuttaa myös siirrettävien aitojen avulla.

b) Korkotuet: käytössä olevilla menettelyillä ei voida varmistua siitä, että kirjausketju olisi riittävä, joten lopullisten edunsaajien saamien EU-tukien maksamisen asianmukaisuutta ei voida näyttää toteen (Ranska); jäsenvaltioiden toteuttamissa tarkastuksissa havaittuja sääntöjenvastaisuuksia ei otettu huomioon komissiolle esitettyjen maksupyyntöjen laskennassa, joten jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet aiheettomia menoja, jotka kirjattiin EU:n tileihin. b) Komissio on tietoinen tilintarkastustuomioistuimen mainitsemasta asiasta ja myöntää korkotukiohjelmiin liittyvän moitteettoman varainhoidon sekä riittävän kirjausketjun olevan tärkeitä. Se seuraa tilannetta yhdessä Ranskan viranomaisten kanssa, tarvittaessa myös tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä.

5.16. Ympäristö-, kalatalous- sekä terveys- ja kuluttajansuoja-asioihin liittyvien tarkastettujen maksujen perusteella havaittiin seuraavia virheitä: 5.16.

a) LIFE-rahoitusvälineen kautta rahoitetut hankkeet sisälsivät tukeen oikeuttamattomia menoja. a) Kyseiset tukeen oikeuttamattomat menot voidaan havaita vasta loppumaksun yhteydessä tai jälkitarkastuksessa.

b) Laskutetun työn tosiasiallisesta toteuttamisesta ei esitetty riittävästi todentavia asiakirjoja (Espanja). b) Kyseiset virheet voidaan havaita vasta jälkitarkastuksessa.

c) Tautien hävittämisohjelmaan liittyvä maksu oli suoritettu ilman riittäviä todentavia asiakirjoja; lisäksi eläinten testaamista varten vahvistettujen tukikelpoisten menojen enimmäismääriä ei ollut noudatettu eikä suositeltuja teknisiä tarkastuksia ollut tehty (Saksa). c) Hiljattain on tehty komission päätös (15), jolla tiukennetaan tilinpäätösraportoinnin vaatimuksia (16). Komissio katsoo, että kyseessä oleva enimmäismäärä on jäsenvaltiotasolla sovellettavassa Elisa-testauksessa (17) käytetty enimmäismäärä. Komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen tulkintaan, jonka mukaan sitä olisi sovellettava kuhunkin yksittäiseen testiin. Vaikka asianomainen jäsenvaltio oli oikeutettu saamaan kyseiselle ohjelmalle 50 prosentin rahoituksen, tosiasiallinen määrä laskettiin komission päätöksellä huomattavasti alle hakemuksessa arvioidun määrän. Suoritettiin suositeltu tarkastus (jotta vältyttäisiin kaksinkertaisilta testausmaksuilta hävittämis- ja hätätilaohjelmien yhteydessä), ja siinä ilmeni välittömästi, etteivät kyseiset kustannukset olisi tukikelpoisia hätätilaohjelman yhteydessä. Tästä syystä ei tarvittu perusteellisempia tarkastuksia.

Valvontajärjestelmien arviointi

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen toimintalohko

5.17. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen menoja hallinnoidaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa ja niitä valvotaan seuraavien keskeisten valvontajärjestelmien avulla: a) yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (IACS) mukaiset maksupyyntöjen ja maksujen tarkistukset (18) b) alakohtainen valvonta, esimerkiksi maaseudun kehittämisen alalla c) EU:n vientitukijärjestelmän mukaisesti vietyjen maataloustuotteiden fyysiset tarkastukset (19) d) kaupallisten asiakirjojen tarkastukset maksujen suorittamisen jälkeen maataloustuotteiden jalostajien ja maatalousalan toimijoiden tiloissa (20) e) jälkikäteen tehty tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely, joka kuuluu komission vastuualueeseen (ks. kohta 5.39). 5.17. Ks. vastaus kohtaan 5.2.

5.18. Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä kattaa kaksi jäsenvaltioiden tasolla tarkastettua keskeistä tukijärjestelmää – tilatukijärjestelmän ja suorat tuotantoon sidotut maksut. Kummallakin järjestelmällä on omat erityispiirteensä, mutta niillä on myös yhteisiä osatekijöitä. Eräiden erityissäännösten soveltaminen on myös jäsenvaltioiden vastuulla. Ne koskevat esimerkiksi maaseudun kehittämistä (jota tarkastetaan myös yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän avulla), vientitukia ja tarkastuksia maksujen suorittamisen jälkeen. Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen kuuluu komission vastuualueeseen ja sillä pyritään vahvistamaan määrät, jotka kirjataan lopullisesti EU:n tileihin. Tilintarkastustuomioistuimen arvio kustakin valvontajärjestelmästä on esitetty kohdissa 5.19–5.49.

Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä

5.19. Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä sisältää jokaisessa jäsenvaltiossa tuotantoon sidotun palkkion osalta tietokannan tiloista ja tukihakemuksista, viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän ja eläinten rekisteröintijärjestelmän sekä tilatukijärjestelmää soveltavissa jäsenvaltioissa uuden osa-alueen, tukioikeusrekisterin. Järjestelmässä on useita tukikelpoisuustarkastuksia: kaikkien tukihakemusten hallinnollinen tarkastus, tietokantojen ristiintarkastuksia, joilla ehkäistään saman viljelyalan tai eläimen ilmoittaminen tukikelpoiseksi kahdesti, sekä tiloilla suoritettavia tarkastuksia, joita maksajavirasto tekee vähintään viidelle prosentille tiloista.

5.20. Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä rajoittaa tehokkaasti sääntöjenvastaisten menojen riskiä, jos siihen tallennetaan tarkkoja ja luotettavia tietoja ja sitä käytetään asianmukaisesti. Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä on siis keskeinen hallinnon ja valvonnan väline seuraavissa toimenpiteissä: — tilatukijärjestelmä (ks. kohdat 5.21–5.26) — suorat tuotantoon sidotut maksut (ks. kohdat 5.27 ja 5.28) — edellä mainituille järjestelmille yhteiset tekijät (ks. kohdat 5.29 ja 5.30). Nyt kun uusia tukijärjestelmiä on lisätty tilatukijärjestelmään, yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä kattaa lähes 85 prosenttia maataloustukirahastosta. Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamisalaa laajentamalla pyritään parantamaan varainhoitoa aloilla, joilla virheriski on korkea. Tietyt maaseuturahaston ja etenkin maatalouden ympäristötoimenpiteiden ja epäsuotuisten alueiden perustekijät, kuten pinta-ala ja eläinten lukumäärä, tarkastetaan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän avulla ja tietyt muut tekijät erityisillä tarkastuksilla.

Tilatukijärjestelmä (SPS)

5.21. Kansallisten viranomaisten on laskettava ja kohdennettava tukioikeudet oikein, jotta yksittäisille edunsaajille tilatukijärjestelmän ensimmäisenä soveltamisvuonna ja sitä seuraavina vuosina suoritetut tilatukimaksut voidaan maksaa oikein. Jäsenvaltioiden on lisäksi noudatettava kansallisia enimmäismääriään. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi toistamiseen (21), että useat jäsenvaltiot eivät ole soveltaneet asianmukaisesti tiettyjä tilatukijärjestelmän keskeisiä osatekijöitä, jotka liittyvät tukioikeuksien vahvistamiseen ja hallinnointiin ja jotka sisältyvät yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tukioikeuksien laskentajärjestelmät olivat ainoastaan osittain vaikuttavia eivätkä ne anna vielä riittävää varmuutta siitä, että myönnettyihin tukioikeuksiin perustuvat tilatukijärjestelmän vuotuiset maksut on suoritettu oikein. 5.21. Jos tukirahastolle on aiheutunut riskiä tukioikeuksia koskevien virhelaskelmien vuoksi, komissio aikoo tutkia asiaa sääntöjenmukaisuuden tarkastuksen yhteydessä tarkemmin. Käytännön toimijoiden oikeutettujen odotusten vuoksi ei aina ehkä ole mahdollista korjata tukioikeuksien myöntämisessä tapahtuneita virheitä. Lisäksi tukioikeuksilla käytävä kauppa ja lisäuudistukset edellyttävät oikeusvarmuutta myönnettyjen tukioikeuksien suhteen. Tämän vuoksi asiaa tarkastellaan ”terveystarkastuksen” yhteydessä.

5.22. Tukioikeuksien laskennassa havaittiin esimerkiksi seuraavia merkittäviä puutteita, joiden taloudellista vaikutusta on vaikea arvioida: 5.22.

a) Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) tarkastetut neljä tukioikeutta oli laskettu virheellisesti. Tämä johtui pääasiassa siitä, että viljelylohkoissa tapahtuneita muutoksia ei ollut otettu huomioon. Nämä virheet eivät vaikuttaneet merkittävästi vuoden 2007 maksuihin, koska Englannissa sovelletaan niin kutsuttua dynaamista mallia (22). Tästä huolimatta kyseiset alkuperäiset tukioikeudet aiheuttavat tulevina vuosina merkittävästi liian suurina tai pieninä suoritettuja maksuja ellei niitä oikaista. a) Komissio oli jo tiennyt ongelmasta omien tarkastustensa ansiosta, ja sääntöjenmukaisuuden tarkastus on käynnistetty vuonna 2006. Menettelyyn kuuluu myös Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten korjaustoimi, jolla pyritään minimoimaan tilintarkastustuomioistuimen ilmoittamat seuraukset tai välttämään ne kokonaan.

b) Alankomaat myönsi ensin tukioikeuksia, jotka ylittivät 4,9 miljoonalla eurolla kansallisen enimmäismäärän, ja suoritti niiden perusteella maksuja. Vaikka suoritettujen maksujen kokonaismäärä oli pienempi kuin kansallinen enimmäismäärä, yksittäisille viljelijöille maksettiin liian suuria maksuja. Maksuja ei ollut vielä ryhdytty perimään takaisin tammikuussa 2008, jolloin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin. b) Komission käytettävissä olevien tietojen mukaan viljelijöille suoritettiin maksuja yhteensä 294 miljoonaa euroa, mikä ei ylittänyt 312 miljoonan euron kansallista enimmäismäärää. Alankomaiden viranomaiset ovat sitoutuneet perimään yksittäiset ylisuuret maksut takaisin edunsaajilta.

c) Viljelijöiden viitemääriä laskiessaan Alankomaiden ja Kreikan viranomaiset sisällyttivät viitemääriin viitekaudella palkkioihin oikeuttamattomia nautaeläimiä; lisäksi Kreikan viranomaiset myönsivät viitemääriä peltomaan viljelijöille ottamatta huomioon viitekauden aikana tehtyjä vähennyksiä. c) Tilatukijärjestelmää koskeva sääntöjenmukaisuuden tarkastus aloitettiin Kreikassa huhtikuussa 2007 ja Alankomaissa toukokuussa 2008.

d) Tukioikeuksien määriä laskiessaan Kreikan ja Espanjan viranomaiset jättivät järjestelmällisesti ottamatta huomioon sellaisten viljelijöiden rehualaa koskevat vaatimukset, jotka saivat viitekaudella ainoastaan palkkioita, joiden saamisen edellytyksenä ei ollut viljelyala; viranomaiset olivat myöntäneet näille pinta-alaan perustuvien tukioikeuksien (23) sijaan erityistukioikeuksia (24); tämän perusteella hehtaarikohtaisten maksujen määrä kasvaa ja sellaisten alojen määrä vähenee, joita on pidettävä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa. d) Komissio on tiennyt asianomaisista tilintarkastustuomioistuimen havainnoista omien tarkastustensa ansiosta, ja niiden osalta on jo meneillään sääntöjenmukaisuuden tarkastus, joka aloitettiin Kreikassa huhtikuussa 2007 ja Espanjassa heinäkuussa 2007.

e) Kreikan viranomaiset poistivat tukioikeuksia perusteettomasti, minkä vuoksi mahdollisilta edunsaajilta evättiin tukia. e) Ongelmaan liittyvä sääntöjenmukaisuuden tarkastus aloitettiin jo huhtikuussa 2007.

5.23. Jäsenvaltioiden on perustettava kansallinen varanto (25), josta jäsenvaltiot voivat myöntää tukioikeuksia uusille viljelijöille, erityistilanteessa oleville viljelijöille tai rakenneuudistus- tai kehitysohjelmista kärsiville viljelijöille.

5.24. Tarkastuksessa havaittiin kansallisen varannon käytössä useita puutteita: 5.24.

a) Kansallista varantoa käytettiin useassa tapauksessa väärin (Ranska): kaksi ohjelmaa ei ollut oikeutettuja tukeen (arvo yhteensä 42,4 miljoonaa euroa), neljän muun ohjelman osalta ei noudatettu säädettyä määräaikaa, investoinneiksi hyväksyttiin toimia, jotka perustuivat lyhytaikaisesti vuokrattuihin laitteisiin, ja viitekaudella viljelytoiminnan aloittaneisiin uusiin viljelijöihin ei sovellettu järjestelmällisesti pakollisia vaatimuksia, minkä vuoksi maksuja myönnettiin 20,8 miljoonaa euroa liikaa. a) Komissio on jo aloittanut omassa tarkastuksessaan tekemiensä havaintojen perusteella huhtikuussa 2008 päivätyllä kirjeellä sääntöjenmukaisuuden tarkastuksen, joka liittyy kyseisiin havaintoihin.

b) Säädetyn määräajan jälkeen istutetuista uusista oliivipuista, jotka eivät kuuluneet mihinkään tiettyyn ohjelmaan, myönnettiin sääntöjenvastaisesti tukioikeuksia (Italia). b) Komissio tutkii asiaa tarkemmin sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn yhteydessä.

5.25. Myöntäessään oliivinviljelijöille tukioikeuksia Italian viranomaiset hyväksyivät 153 000 tapausta, joissa viljelijä oli kohdannut vaikeuksia, ainoastaan sillä perusteella, että kyseinen alue tai maakunta oli todennut siellä kohdatun vaikeuksia. Saatavilla olevien tietojen perusteella ei voida arvioida sääntöjenvastaisten maksujen kokonaisarvoa. 5.25. Komissio on jo aloittanut omassa tarkastuksessaan tekemiensä havaintojen perusteella elokuussa 2006 päivätyllä kirjeellä sääntöjenmukaisuuden tarkastuksen, joka liittyy kyseisiin havaintoihin.

5.26. Tilatukijärjestelmän tukioikeuksien hallinnoinnissa ja seurannassa havaittiin seuraavat puutteet: 5.26.

a) Myöhässä jätettyjen hakemusten seuraamuksia oli sovellettu virheellisesti Alankomaissa, Portugalissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti). a) Portugalin osalta seuraamukset ovat olleet liian ankarat, sillä tukirahastolle ei ole aiheutunut riskiä.

b) Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) kaksi ”viljelijää” voi ilmoittaa saman viljelylohkon eri pinta-alaperusteisten EU:n tukijärjestelmien mukaisesti. Yhdeksässä kahdestatoista paikalla toimitetusta tarkastuksesta, jotka tehtiin niiden EU:n suoria tukia saavien uusien edunsaajien luokse, jotka tilintarkastustuomioistuin toi esiin vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 2006 (26), tilatukijärjestelmään ilmoitettu ala ei ollut kokonaan tai osittain tukikelpoinen: joko se ei ollut viljelyn kannalta hyvässä kunnossa, sen pääasiallinen käyttötarkoitus ei ollut maanviljely tai tuensaaja ei ollut tukikelpoinen, koska hän ei harjoittanut maalla minkäänlaista viljelytoimintaa. b) Komissio on jo aloittanut omissa tarkastuksissaan tekemiensä havaintojen perusteella heinäkuussa 2007 ja huhtikuussa 2008 päivätyillä kirjeillä sääntöjenmukaisuuden tarkastuksen, joka liittyy kyseisiin havaintoihin. ”Uusien edunsaajien” osalta komissio on järjestänyt tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen 2006 johdosta kyselyn niille jäsenvaltioille, jotka ovat soveltaneet alueellisia malleja ja joihin tilintarkastustuomioistuimen esille nostama kysymys saattaa sen vuoksi vaikuttaa. Kyseiset tarkastukset ovat vielä kesken, ja tukirahastolle aiheutuvat riskit katetaan rahoitusoikaisuilla. Tämän lisäksi kysymystä tiettyjen edunsaajien sulkemisesta pois suorien maksujen piiristä käsitellään myös ”terveystarkastukseen” liittyvissä komission ehdotuksissa.

c) Portugali oli myöntänyt tukioikeuksia ja maksanut tilatukea viljelijöille, jotka olivat ilmoittaneet hakemuksissaan yhteiselle maalle (baldio) kuuluvia alueita. Tällainen maa on yleensä valtion omistuksessa ja se on varsin huonoa laidunta sekä pensaiden ja puiden peitossa. Tällaisella maalla ei ole rajoitettu puiden määrää eikä viljelijöiden tarvitse noudattaa hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksia. Vuonna 2007 Portugali maksoi tällaiselle yhteiselle maalle tilatukea 3,5 miljoonaa euroa. Italiassa havaittiin, että tilatukikelpoiseksi pysyväksi laitumeksi hyväksytyt alat olivat suuremmat kuin todellisuudessa heinäkasvi- tai nurmirehukasvipeitteinen tukikelpoinen osuus. c) Portugalin osalta komissio tutkii asiaa tarkemmin sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn yhteydessä. Italian osalta komissio on jo omassa tarkastuksessaan tekemiensä havaintojen perusteella aloittanut sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn, joka liittyy samoihin havaintoihin.

d) Ranskassa suoritettiin maksuja 275 viljelijälle ja Espanjassa (Andalusia) 33 viljelijälle, joilla ei ollut tukioikeuksia. Maksuja ei ole ryhdytty perimään takaisin. d) Komission käytettävissä olevien tietojen mukaan tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat Ranskaa koskevat erot johtuvat tilintarkastustuomioistuimen vertailemien tiedostojen erilaisesta rajauksesta eikä maksuja ole suoritettu sellaisille viljelijöille, joilla ei ole tukioikeuksia. Espanjassa maksuja ei ole suoritettu viljelijöille, joilla ei ole tukioikeuksia. Lähes kaikissa edellä tarkoitetuissa tapauksissa viljelijät ovat aiemmin pyytäneet oikaisua, jonka käsittely oli maksun ajankohtana yhä kesken. Jos tukioikeuksia peruutettiin, maksajavirasto pyysi palautusta.

Suorat tuotantoon sidotut maksut

5.27. Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän mukaisesti hallinnoituja suoria tuotantoon sidottuja maksuja suoritettiin kaikkiaan noin 5 500 miljoonaa euroa vuonna 2007. Eläinperusteisia tukijärjestelmiä koskevat valvontajärjestelmät toimivat yleisesti ottaen tyydyttävästi, mikä osoittaa, että yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä on tähän tarkoitukseen luotettava väline. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin pinta-alatukien hallinnollisissa ja paikalla toimitetuissa tarkastuksissa useita järjestelmäpuutteita (ks. liite 5.1.1 ): 5.27. Taulukon 5 osalta komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen arvioon Italian järjestelmistä. Kuten tilintarkastustuomioistuin on myöntänyt, myös komissio on todennut useimmat sen toteamista järjestelmän puutteista tarkastaessaan ja hyväksyessään tilit, ja asianmukaiset jatkotoimet on toteutettu.

a) Hallinnollisten tarkastusten puutteista aiheutuu seuraavanlaisia virheitä, joiden vuoksi maksuja suoritetaan liian suurina: hakemuksia koskevia tietoja syötetään virheellisesti (Kreikka), yhdelle lohkolle suoritetaan maksuja useista keskenään yhteensopimattomista tukijärjestelmistä (Italia) ja rangaistuksia ja seuraamuksia ei sovelleta asianmukaisesti (Kreikka, Italia, Espanja ja Portugali). a) Mitä tulee seuraamusten epäasialliseen soveltamiseen Italiassa, Espanjassa ja Portugalissa, komissio on jo alkanut tarkastaa sääntöjenmukaisuutta omissa tarkastuksissaan tekemiensä havaintojen pohjalta.

b) Tiettyjen riskianalyysikriteereiden valintaperusteista ei ole todentavaa aineistoa, eikä maksajavirasto ole arvioinut vuosittain uudelleen riskiparametreja, joiden perusteella vähintään viisi prosenttia tiloista poimitaan tarkastukseen (Portugali, Espanja). b) Vuotuisen arvioinnin tarve vahvistetaan asetuksessa (EY) N:o 796/2004. Tarkastustensa osana komissio tarkastelee riskianalyysin paranemista useamman vuoden aikana sekä analyysin vaikuttavuutta kyseisenä vuonna. Jos riskianalyysin toimivuudessa todetaan jatkuva häiriö, joka aiheuttaa riskin tukirahastolle, jäsenvaltiota pyydetään toteuttamaan korjaava toimi ja tarkastetaan sääntöjenmukaisuus. Lisäksi komissio on yksinkertaistanut asetustaan siten, ettei siinä enää määritellä riskitekijöitä vuodesta 2008 lähtien.

5.28. Tilintarkastustuomioistuimen toistamien tarkastusten yhteydessä paikalla toimitettujen tarkastusten laadussa havaittiin useita erityisiä puutteita sekä yksilöitiin sellaisia viljelyaloja tai lohkoja, jotka eivät olleet tukikelpoisia ja jotka kansallisten tarkastajien olisi pitänyt jättää tuen ulkopuolelle (Kreikka, Italia, Espanja ja Portugali). Italiassa eräs viljelijä oli saanut tukea pistaasipuita kasvavalle lohkolle. Italian viranomaiset olivat tarkastaneet lohkon paikalla vuonna 2005. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa kuitenkin havaittiin, että lohko on vanhaa metsämaata eikä sen vuoksi ole tukikelpoinen. 5.28. Komissio tarkastaa jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät, ja puutteita, jotka aiheuttavat riskin tukirahastolle, tutkitaan tarkemmin sääntöjenmukaisuuden tarkastuksen yhteydessä. Näin tehdään tilintarkastustuomioistuimen mainitsemien jäsenvaltioiden kohdalla.

Yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään kuuluvat valvontajärjestelmät

5.29. Kuten kohdassa 5.19 todettiin, yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään sisältyvien valvontajärjestelmien vaikuttavuus on järjestelmän yleisen vaikuttavuuden kannalta keskeistä. Tämä pätee kaikkiin yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään kuuluviin keskeisiin tukijärjestelmiin. Liitteessä 5.1.2 ja liitteessä 5.1.1 on esitetty yleisarvio kunkin tarkastuskäynnin kohteena olleen jäsenvaltion järjestelmän luotettavuudesta (arvio tehtiin kahdesta merkittävimmästä järjestelmästä, toisin sanoen tilatukijärjestelmästä ja suorien tuotantoon sidottujen maksujen järjestelmästä). 5.29. Komissio ei yhdy Ranskan, Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan osalta taulukossa 5 esitettyyn yleisarvioon IACS-seurannan vaikuttavuudesta.

5.30. Pinta-alojen tukikelpoisuuden vahvistamista koskevat hallinnolliset tarkastukset: hallinnollisten tarkastusten vaikuttavuus riippuu viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään (27) tallennettujen tietojen laadusta, tietokoneistettujen paikkatietojärjestelmätekniikoiden (toisin sanoen maantieteellisen tietojärjestelmän) käytöstä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän graafista tasoa varten, sekä ajan tasalla olevien ilma- tai satelliittiortokuvausten käytöstä. 5.30. Viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän (LPIS) laadukkuus on todellakin ratkaisevan tärkeä. Komissio tekee jatkuvasti yhteistyötä yhteisen tutkimuskeskuksen kanssa saattaakseen LPIS-järjestelmän ajan tasalle jäsenvaltioissa, jotta hallinnolliset tarkastukset olisivat mahdollisimman tehokkaita.

a) Yhdistyneessä kuningaskunnassa (Englanti) toimitetuilla hallinnollisilla tarkastuksilla ei voida saada varmuutta siitä, että EU-tuki olisi maksettu oikein. Siellä ei hyödynnetä mahdollisuutta käyttää ilma- tai satelliittiortokuvausta paikkatietojärjestelmän tueksi. Englannin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään ei ole aina tallennettu tietoja siitä, mikä on viitelohkon tukikelpoinen ala. a) Ortokuvien käyttöä ei edellytetä lainsäädännössä. Mitä tulee tilintarkastustuomioistuimen mainitsemiin muihin LPIS-GIS-järjestelmän puutteisiin Englannissa, komissio on jo aloittanut omassa tarkastuksessaan tekemiensä havaintojen perusteella sääntöjenmukaisuuden tarkastamisen.

b) Myös Kreikan hallinnollisissa tarkastuksissa on puutteita: viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä on vajavainen ja siinä on merkittäviä lohkojen rekisteröintiin liittyviä virheitä. b) Kreikan LPIS-järjestelmän puutteista tehdään säännöllisesti sääntöjenmukaisuuspäätökset. Komission pyynnöstä Kreikan viranomaiset ovat hyväksyneet toimintasuunnitelman, johon sisältyy muun muassa uuden LPIS–GIS-järjestelmän käyttöönotto 31. joulukuuta 2008 mennessä.

c) Ranskassa ja Alankomaissa maksajavirastot eivät vähennä riittävästi viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmään kirjatuista tukikelpoisista alueista ortokuvista näkyviä tukeen oikeuttamattomia piirteitä eivätkä päivitä viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmiä paikalla toimitettujen tarkastusten tulosten perusteella. Portugalissa päivityksessä on merkittäviä viipeitä. Ranska ja Ruotsi käyttävät ortokuvia, joista osa on yli viisi vuotta vanhoja. c) Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat havainnot tehtiin myös komission tarkastuksissa. Jäsenvaltioita pyydetään toteuttamaan korjaavat toimet, ja kyseisistä puutteista johtuvan riskin kattamiseksi on aloitettu sääntöjenmukaisuuden tarkastus.

d) Ranskassa, Portugalissa ja Ruotsissa ei varmisteta luotettavasti kesannointioikeuksien aktivoimiseksi ilmoitetun maan tukikelpoisuutta (28). d) Komissio aikoo tutkia asiaa tarkemmin sääntöjenmukaisuuden tarkastuksen yhteydessä, kunhan tilintarkastustuomioistuin toimittaa sille kaikki asiaan kuuluvat tiedot.

Jäsenvaltioiden toimittamat yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän mukaiset tarkastukset ja tarkastusten tulokset

5.31. Maksajavirastojen komissiolle toimittamissa yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän mukaisten tarkastusten tuloksissa arvioidaan viljelijöiden toimittamien hakemusten laillisuutta ja asianmukaisuutta; todentamisviranomaiset varmensivat kyseiset tulokset ensimmäistä kertaa vuonna 2007. Todentamisviranomaiset eivät kuitenkaan ulota työtään lopulliseen edunsaajaan asti todentaakseen ja validoidakseen yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän tilastot. Myöskään komissio ei ole todentanut näiden tilastojen luotettavuutta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen analyysistä, joka koski 28 todentamisviranomaisen todentamista varten tekemää työtä, kävi ilmi, että kahden todentamisviranomaisen arvio oli kielteinen ja yksi viranomainen ei pystynyt arvioimaan tilannetta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että komission ohjeissa vahvistetut täsmäytykset oli jätetty kokonaan tekemättä tai niitä ei ollut tehty edellytetyllä tavalla; toimitettujen tietojen perusteella ei toisinaan voitu päätellä työn asianmukaisuutta. 5.31. Komission suuntaviivoissa edellytetään, että todentamisviranomaiset arvioivat varainhoitovuodesta 2007 lähtien maksajavirastojen sisäisiä valvontajärjestelmiä ja tarkastelevat tässä yhteydessä paikalla tehtyjä tarkastuksia aiempaa järjestelmällisemmin sekä tarkastavat ja hyväksyvät asianomaiset tilastot. Tällä tavoin komissio noudattaa tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuoden 2005 kertomuksessa antamaa suositusta (kohta 5.46), jonka mukaan todentamisviranomaisten olisi tehtävä enemmän tilastojen tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvää työtä. Mitä tulee työn ulottamiseen lopullisiin edunsaajiin, todentamisviranomaiset tarkastavat otoksen tarkastuskertomuksista ja valvovat, että IACS-järjestelmässä oleviin lopullisen edunsaajan tietoihin tehdään (tarkastuksen perusteella) tarvittavat muutokset. Todentamisviranomaiset suorittivat arvioinnin noin 90 prosentissa tapauksista, ja näistä noin 85 prosentissa päätyivät myönteiseen tulokseen. Tätä on pidettävä hyväksyttävänä tuloksena kyseisen uuden valvontavelvoitteen ensimmäisenä soveltamisvuonna. Komissio myöntää, että parantamisen varaa on, ja se on tarkistanut tästä syystä suuntaviivojaan varainhoitovuodelle 2008. Komissio arvioi järjestelmällisesti IACS-tilastojen yhtenäisyyttä ja sitä, kuinka ne täyttävät lainsäädännössä asetetut vaatimukset. Tietojen luotettavuus tarkastetaan komission toimittamissa sääntöjenmukaisuuden tarkastuksissa.

Maaseudun kehittäminen

5.32. Eräitä tukikelpoisuusedellytyksiä koskevat kansallisen lainsäädännön epätarkat määritelmät ja erityisesti maatalouden ympäristötoimenpiteisiin liittyvät usein varsin monimutkaiset säännöt heikentävät niiden tarkastusten laatua, joilla varmistetaan viljelijöille asetettujen vaatimusten noudattaminen. Nämä tarkastukset on todettu jälleen puutteellisiksi. Havaitut keskeiset puutteet olivat seuraavanlaisia: 5.32. Mitä tulee tukikelpoisuusedellytysten määrittelyyn kansallisessa lainsäädännössä ja niiden monimutkaisuuteen, komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen, jonka mukaan edellytysten olisi oltava virheriskin ja valvontakustannusten rajoittamiseksi mahdollisimman yksinkertaisia. Erityisesti maatalouden ympäristötoimet ovat kuitenkin monimutkaisia, ja niitä voidaan yksinkertaistaa vain vähän tavoitteisiin pääsyä vaikeuttamatta. Valvontajärjestelmän osalta on toteutettu toimenpiteitä sääntöjen tiukentamiseksi ja nyt kaikkien tukikelpoisuuskriteerien on oltava valvottavissa todennettavissa olevilla indikaattoreilla, jotka jäsenvaltioiden on vahvistettava (29). Komissio on lisäksi antanut ohjeet maatalouden ympäristötoimien todennettavuutta varten.

a) Yksityisten hankintojen yhteydessä toimitettujen tarjousten kelpoisuuden tarkastus oli riittämätöntä. Toimitetuilla tarkastuksilla ei voida saada riittävää varmuutta vaaditun hankintamenettelyn laillisuudesta. Tämä saattaa puolestaan heikentää koko hankkeen tukikelpoisuutta (Romania). a) Komissio tutkii tilintarkastustuomioistuimen esittämät havainnot tarkemmin sääntöjenmukaisuuden tarkastamisen yhteydessä.

b) Erityisten eläintietokantojen (harvinaiset rodut) kanssa tehtävät ristiintarkastukset puuttuivat. Näitä ristiintarkastuksia tehdään, jotta voidaan tarkistaa maatalouden ympäristömaksujen perustana oleva viljelijän ilmoittama eläinten määrä (Ranska).

c) Maatalouden ympäristötoimien mukaisten tukikelpoisten alojen tarkistaminen oli riittämätöntä tapauksissa, joissa ala ei vastannut yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän tietokantaan tallennettuja tietoja. Tämän vuoksi kaikkia tuen myöntämisen edellytyksiä ei voitu tarkistaa (Irlanti). c) Tilintarkastustuomioistuimen alakohdissa c, d ja e esittämät havainnot tutkitaan tarkemmin sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn yhteydessä.

d) Sellaiset järjestelmälliset varmennukset puuttuivat, joissa olisi todettu tilalle erityisesti laadittujen yksityiskohtaisten maatalouden ympäristösitoumusten yhdenmukaisuus toimenpiteen yleisten vaatimusten (esimerkiksi kemikaalien sallittu enimmäismäärä) kanssa.

e) Hallinnolliset ja paikalla toimitetut tarkastukset eivät olleet vakuuttavia, ne oli dokumentoitu huonosti ja tuensaajan ilmoituksiin tukeuduttiin liiallisessa määrin aina loppumaksujen hyväksymiseen asti (Irlanti).

f) Paikalla tarkastettavien viljelijöiden otoksen valintaa koskevassa yhteisön lainsäädännössä vahvistettuja riskitekijöitä ei ollut otettu asianmukaisesti huomioon (Ranska ja Irlanti). f) Mitä tulee riskiparametreihin, komissio on yksinkertaistanut lainsäädäntöä eikä riskitekijöitä enää määritellä vuodesta 2008 lähtien.

g) Yksityisen osarahoituksen olemassaolon varmentaminen oli riittämätöntä. Hankkeita hyväksyttiin usein ilman vaadittuja rahoituslaitosten todistuksia, mikä lisäsi riskiä, että EU:n varoja maksetaan edunsaajille, jotka eivät pysty maksamaan omaa osuuttaan investoinnista (Romania). g) Riskiä pienentää se, että kutakin sellaista hanketta, jolle on ennakoitu omarahoitusosuus, koskevaan maksatuspyyntöön liitetään tiliote, joka on annettu enintään viisi päivää ennen pyynnön jättämistä.

h) Tiettyjen korkotukea saaneiden hankkeiden kirjausketju oli riittämätön. Tästä syystä ei voitu jäljittää EU:n rahoitusta saaneita lopullisia edunsaajia eivätkä tarkastajat voineet varmentaa, olivatko ilmoitetut määrät oikeita tai olivatko edunsaajat noudattaneet kaikkia tukikelpoisuusvaatimuksia (ks. myös kohta 5.15 b – Ranska). h) Komissio on tietoinen tilintarkastustuomioistuimen mainitsemasta asiasta ja myöntää korkotukiohjelmiin liittyvän moitteettoman varainhoidon sekä riittävän kirjausketjun olevan tärkeitä. Se seuraa tilannetta yhdessä Ranskan viranomaisten kanssa, tarvittaessa myös tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä.

Alan toimijoille ja jalostajille suoritettujen maksujen jälkitarkastukset

5.33. Jäsenvaltioiden on toteutettava vuosittain tarkastusohjelma, jonka yhteydessä kaupallisia asiakirjoja tarkastetaan maksun jälkeen vientitukien, jalostustukien sekä eräiden maaseudun kehittämisen menojen osalta. Jäsenvaltioiden on varmistuttava toimien toteuttamisesta ja toteuttamisen asianmukaisuudesta sekä ryhdyttävä toimiin sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyönnin vuoksi menetettyjen varojen takaisinperimiseksi. Kyseiset tarkastukset toteutetaan asetuksen (ETY) N:o 4045/1989 mukaisesti. Komissiolla on tarkastuksessa valvonta- ja koordinointitehtävä.

5.34. Tarkastusohjelman toteuttamisen määräaikoja on noudatettu aiempaa paremmin vuonna 2007. Jokaiselta aiemmalta tarkastusjaksolta löytyy edelleenkin muutamia sellaisia tarkastuksia, joita ei ole saatu päätökseen; vanhimmat ovat jaksolta 2000/2001 (30). On olemassa riski, ettei näitä tarkastuksia toteuteta asianmukaisesti, sillä edunsaajilla on oikeudellinen velvoite säilyttää asiaankuuluva aineisto ainoastaan tietyn ajan ja tarkastusjaksolla tarkastetut maksut on yleensä suoritettu kaksi vuotta aiemmin. Toisin sanoen jakson 2000/2001 suorittamatta olevat tarkastukset liittyvät jopa jaksolla 1998/1999 suoritettuihin maksuihin. Lisäksi jaksolla 2006/2007 suoritettujen maksujen tarkastustulokset ovat komission saatavilla vasta 31. joulukuuta 2009. 5.34. (Kauden 2006/2007 tarkastuskertomusten perusteella) yhteisön tasolla on saavutettu tarkastusten vaadittu vähimmäismäärä kullakin edeltävällä tarkastusjaksolla lukuun ottamatta kausia 2002/2003 ja 2004/2005. Syynä oli tuolloin tarkastusten kasautuminen Italiassa. Italian viranomaisilta 29. toukokuuta 2008 saatujen tietojen mukaan tarkastusten vähimmäismäärä yhteisön tasolla on saavutettu kullakin edeltävällä tarkastuskaudella. Jäsenvaltioilla on kuitenkin edelleen velvollisuus huolehtia siitä, etteivät tarkastukset kasaudu.

5.35. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission ja jäsenvaltioiden tarkastukset kattoivat vain osan maaseudun kehittämistoimenpiteistä siitä huolimatta, että maaseudun kehittäminen käsitti tarkastusjaksolla 2006/2007 yhteensä 11 prosenttia asetuksen kattamista menoista ja 57 prosenttia kaikista ilmoitetuista mahdollisista sääntöjenvastaisuuksista. 5.35. Vuonna 2007 maaseudun kehittämisyksikkö tarkasti pääasiassa asetuksen (ETY) N:o 4045/89 soveltamisalaan kuulumattomia toimenpiteitä kuten maatalouden ympäristötoimia. Asetuksesta (ETY) N:o 4045/89 horisontaalisessa vastuussa oleva yksikkö suoritti kuitenkin maaseudun kehittämisyksikön kanssa varhain vuonna 2008 kaksi maaseudun kehittämiseen liittyvää tarkastusta vuoden 2007 työohjelman puitteissa. Tärkeämpää on, että tarkastuskaudella 2006/2007 jäsenvaltiotasolla noin 18 prosenttia tarkastuksista koski maaseudun kehittämistoimenpiteitä, mitä pidetään sopivana kattavuusasteena.

5.36. Tilintarkastustuomioistuin totesi todentamisviranomaisten kertomuksista tekemänsä analyysin perusteella myös, että maksajavirastojen olisi parannettava mahdollisten sääntöjenvastaisuuksien seurantaa koskevia tarkistuksiaan ja raportointiaan. 5.36. Todentamisviranomaiset arvioivat kyseisiin maksajavirastoihin liittyvistä tapauksista 90 prosenttia, ja 80 prosentissa näistä tapauksista annettiin myönteinen lausunto maksajaviraston toteuttamista jatkotoimista. Jäsenvaltioille varainhoitovuotta 2008 varten esitellyissä tarkistetuissa suuntaviivoissa otetaan huomioon tilintarkastustuomioistuimen havainnot.

Vientituet

5.37. EU:n maataloustuotteiden viejille maksetaan vientitukea EU:n sisämarkkinahintojen ja maailmanmarkkinahintojen välisen eron kattamiseksi. Vuonna 2007 vientitukea maksettiin 1 445 miljoonaa euroa, joka on 42 prosenttia vähemmän kuin edeltävänä vuonna. Lasku johtui viimeaikaisten YMP:n uudistusten yhteydessä valituista toimintalinjoista ja myös maailmanmarkkinahintojen noususta. Asetuksen (ETY) N:o 386/90 mukaisesti jäsenvaltioiden on toimitettava fyysinen tarkastus viidelle prosentille viennistä sen varmistamiseksi, että tuotteiden kuvaus on tehty asianmukaisesti ja että ne voivat saada vientitukea. Jäsenvaltioiden on myös tehtävä vaihtamista koskevia tarkastuksia EU:n alueelta poistumispaikalla, jos tämä ei ole sama paikka, jossa tavarat esitettiin fyysistä tarkastusta varten. Komission on seurattava näiden tarkastusten laatua ja määrää. 5.37. Sekä fyysisten että vaihtamista koskevien tarkastusten laatu ja määrä varmistetaan paikalla tehtävien tarkastusten sekä kaikkien jäsenvaltioiden vuosittain toimittamia yksityiskohtaisia ilmoituksia koskevan analyysin avulla.

5.38. Tilintarkastustuomioistuin toi esiin erityiskertomuksessaan nro 4/2007 (31) vientitukea saavien lähetysten fyysisiin ja vaihtamista koskeviin tarkastuksiin sovellettavan järjestelmän puutteet. Neuvosto ja komissio reagoivat suosituksiin viipymättä muuttamalla lainsäädäntöä (32). Epäsäännöllisillä reiteillä tapahtuneen kuljetuksen jälkeen EU:n alueelle uudelleen tuotuja tuotteita koskevaa puutetta ei ole kuitenkaan vielä korjattu. 5.38. Komission näkemyksen mukaan tilanteessa, jossa todetaan, että vientituella vietävät tuotteet ovat poistuneet tullialueelta 60 päivän kuluessa, loppumatka määränpäänä olevaan kolmanteen maahan jatkuu kansainvälisen alueen tai kolmannen maan alueen kautta, mahdollisesti asetuksen (EY) N:o 800/1999 9 tai 10 artiklan nojalla uudelleen lastattuna ja asiaan liittyvällä passituksella tullivalvonnassa yhteisön tullialueen osien kautta. Tämä on vuoden 2004 jälkeen aiempaa todennäköisempää EU:n laajentumisten johdosta. Oikeudelliselta kannalta ei ole mahdollista, että kyseessä olevat tavarat tai tuotteet pysyisivät tullialueella jossain muussa tullimenettelyssä vientituen saamisesta huolimatta.

Komission toteuttama tilien tarkastaminen ja hyväksyminen

5.39. Maatalousmenojen hallinnointi toteutetaan useimmiten yhteistyössä jäsenvaltioiden ja komission kesken ja tuen maksamisen hoitavat jäsenvaltiot, joille komissio tämän jälkeen suorittaa korvauksen. Korvauksia pidetään ennakkomaksuina, vaikka ne komission esittämissä tilinpäätöksissä ilmoitetaankin maksuina. Menot hyväksytään lopullisesti kaksivaiheisessa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. Menettely käsittää vuotuisen tilien tarkastamis- ja hyväksymispäätöksen ja monivuotiset sääntöjenmukaisuutta koskevat päätökset. Kyseiset päätökset tekee komissio. 5.39. Komission jäsenvaltioille suorittamat maksut määritellään oikeussäännöksissä kuukausimaksuiksi eikä ennakkomaksuiksi (33).

Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen

5.40. Komissio teki 30. huhtikuuta 2008 kolme tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä maataloustukirahaston, maaseuturahaston ja maaseudun väliaikaisen kehittämisvälineen kautta rahoitettujen menojen osalta. Se hyväksyi liitteessä 5.3 mainittuja tilejä lukuun ottamatta kaikki maksajavirastojen tilit. Päätökset perustuvat riippumattomien tarkastajien (todentamisviranomaisten) antamiin todistuksiin. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa ei havaittu sellaisia komission hyväksymiä menoja, jotka olisi pitänyt jättää tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten ulkopuolelle.

5.41. Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat päätökset rajoittuvat kuitenkin maksajavirastojen tilien todenperäisyyteen, täydellisyyteen ja oikeellisuuteen. Tilien perustana olevien maksujen laillisuutta ja asianmukaisuutta (sääntöjenmukaisuutta koskevia näkökohtia) ei oteta huomioon todentamisviranomaisten tapahtumatarkastuksissa eivätkä todentamisviranomaiset yleensä tarkasta EU-tukihakemuksia paikalla. Nämä päätökset eivät siis merkitse sitä, etteivätkö tarkastetut ja hyväksytyt menot voisi sisältää sääntöjenvastaisia maksuja. 5.41. Tarkastuksilla saatava varmuus ei rajoitu yksistään kirjanpitoon. Kussakin todistuksessa esitetään myös arvio siitä, onko maksajaviraston sisäisen valvonnan järjestelmä toiminut tyydyttävästi kyseessä olevan varainhoitovuoden osalta, ja samassa yhteydessä arvioidaan myös paikalla tehdyt tarkastukset. Lisäksi todentamisviranomaiset laativat erillisen arvion kunkin maksajaviraston johtajan toimittamasta tarkastuslausumasta (DAS) sekä analyysin paikalla tehtyjen tarkastusten vaikuttavuudesta ja tarkastustilastojen paikkansapitävyydestä.

5.42. Todentamisviranomaisten tehtäväkenttää laajennettiin vuonna 2007. Uuden tehtävän, yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän tilastojen todentamisen ja varmentamisen (ks. kohta 5.31), lisäksi niiltä edellytetään lausunnon antamista maksajavirastojen johtajien tarkastuslausumasta sekä sisäisen valvonnan menettelyistä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että näiden uusien osatekijöiden tuoma lisäarvo on tähän asti ollut rajallinen. Tämän lisäksi kolmessa tapauksessa maksajaviraston johtajan tarkastuslausuma ja todentamisviranomaisen myöntämä huomautuksia sisältävä todistus olivat keskenään ristiriidassa, jota ei ole ratkaistu. 5.42. Todentamisviranomaisten tekemä tilien tarkastus- ja hyväksymistyö, joka perustui tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa varainhoitovuosilta 2005 (kohta 5.46) ja 2006 (kohta 5.8) annettuihin suosituksiin, on yhdessä muiden tilintarkastustuomioistuimen esille ottamien asioiden kanssa lisännyt maksajavirastojen vastuunkantoa ja johtanut siihen, että valvonnan tulokset ovat aiempaa läpinäkyvämpiä ja ne otetaan paremmin huomioon. Tämän ovat todenneet myös maksajavirastojen johtajien kokous ja riippumattomat todentamisviranomaiset. Kukin todentamisviranomainen analysoi, kuinka hyvin yksittäiset maksajavirastot täyttävät asetuksessa (EY) N:o 885/2006 asetetut hyväksymiskriteerit, ja laatii tästä raportin. Se myös antaa lausunnon tämän perusteella. Tarkastuslausuman ja todentamisviranomaisen lausunnon väliset näkemyserot tuovat esiin tarkastuslausumasta annettavan arvion lisäarvon; viimeksi mainitussa todentamisviranomainen tarkastelee edellytetyn mukaisesti tarkastuslausumaa oman tarkastustyönsä perusteella. Kaikki kolme asianomaista maksajavirastoa ovat nyt koeajalla. Muilla 79 maksajavirastolla kyseiset kaksi asiakirjaa olivat yhtenevät.

5.43. Vaikka Espanjan maksajavirastot suorittivat vuoden aikana ensimmäiset tilatukijärjestelmän mukaiset maksut, Espanjan todentamisviranomaiset eivät sisällyttäneet tehtäviinsä vaadittua tukioikeuksien varmentamista. 5.43. Todentamisviranomaiset tarkastivat itsenäisten yhteisöjen toimittamat, tukioikeuksien laskemista koskevat tiedot mutta eivät kansallisen tason laskelmia. Komissio on tarkistanut suuntaviivojaan varainhoitovuodelle 2008 selventääkseen, että jos järjestelmää hallinnoidaan kansallisella tasolla, mutta keskusvirasto ei hallinnoi tilatukijärjestelmää (kuten Espanjassa), keskusviraston todentamisviranomaisen on silti tarkasteltava kertomuksessaan myös tilatukijärjestelmää.

5.44. Tilintarkastustuomioistuin toistaa (34) todentamisviranomaisten tekemän työn (35) tarkastelun perusteella epäilynsä saatavatilien oikeellisuudesta: kaksi todentamisviranomaista on sisällyttänyt todistuksiinsa huomautuksia ja 15 viranomaista on tuonut esiin puutteita maksajavirastojen velanhoitomenettelyissä; 12 todentamisviranomaista ei pystynyt toimittamaan riittävästi tietoja tehdystä työstä ja kaksi todentamisviranomaista ei testannut tilejä asianmukaisesti. Vaikka komissio on aloittanut menettelyn korjatakseen (36) ilmoitetut puutteet, näiden toimien taloudellinen vaikutus ei ole vielä tiedossa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin toteaa, että maksajavirastojen velkojen validointipäivän osalta soveltamat eri käytännöt johtavat siihen, että velkojen kokonaismäärät ilmoitetaan epäyhdenmukaisesti. 5.44. Komissio katsoo, että kyseessä olevista kahdesta tapauksesta ainakin toisessa tehty työ on ollut riittävä. Komissio katsoo myös, että se on saanut velkojilta tarpeeksi tietoja tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten. Yhdessäkään tapauksessa taloudellisten vaikutusten ei todettu olevan merkittäviä kokonaisuuden kannalta (eikä siis päätöksen suhteen). Komissio myöntää kuitenkin, että parantamisen varaa on, ja se on tarkistanut tältä osin suuntaviivojaan varainhoitovuodelle 2008. Se aikoo edelleen seurata tilannetta tiiviisti (vuonna 2008 on tarkoitus tehdä seitsemän maksajavirastoja koskevaa ja kuusi todentamisviranomaisia koskevaa tarkastuskäyntiä).

5.45. Vastauksessaan varainhoitovuotta 2006 koskevaan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen (37) komissio sitoutui toteuttamaan seurantaa niiden velallisten luettelossa olevien määrien osalta, jotka kirjattiin EU:n talousarvioon ensimmäisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen (27. huhtikuuta 2007) perusteella. Komission vuonna 2007 toteuttamat kolme tarkastusta kattoivat noin seitsemän prosenttia tähän tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan päätökseen sisältyneistä määristä. 5.45. Vuonna 2007 tehtiin kaksi Italian maksajavirasto AGEA:n velkoja koskevaa tarkastusta. Varainhoitovuoden 2006 erotettujen AGEA:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös tehtiin 30. huhtikuuta 2008. Tämä merkitsee, että vuonna 2007 toimitetut tarkastukset kattoivat noin 41 prosenttia määristä, jotka sisältyivät varainhoitovuoden 2006 tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeviin ensimmäiseen ja toiseen päätökseen (toinen päätös tehtiin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen jälkeen).

Sääntöjenmukaisuutta koskevat tarkastukset

5.46. Sääntöjenmukaisuutta koskevat päätökset tehdään sen jälkeen, kun komissio on tehnyt lisävarmennuksia jäsenvaltioiden ilmoittamien menojen osalta. Päätökset kattavat useita vuosia ja niiden tarkoituksena on jättää EU:n rahoituksen ulkopuolelle menot, joiden osalta komissio on todennut, että ”niitä ei ole toteutettu unionin sääntöjen mukaisesti” (38).

5.47. Tilintarkastustuomioistuin on tuonut esiin varainhoitovuotta 2006 ja sitä edeltäviä vuosia koskevissa vuosikertomuksissaan tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelylle osittain ominaiset rajoitukset, kuten säännönmukaisuutta koskevien tarkastusten taannehtivuus ja monivuotisuus, sekä se, että rahoitusoikaisujen kustannukset koituvat jäsenvaltioiden eivätkä lopullisten edunsaajien maksettaviksi. Lisäksi komission sääntöjenmukaisuuteen liittyvissä mukautuksissa käyttämä laskentamenetelmä, joka perustuu suurelta osin kiinteämääräisiin korjauksiin, merkitsee sitä, että takaisin perittyjen määrien ja sääntöjenvastaisten maksujen todellisten määrien välille ei voida muodostaa pitävää yhteyttä (39). Nämä rajoitukset havaittiin edelleen vuonna 2007. 5.47. Tilintarkastustuomioistuimen kuvaamat rajoitukset ovat olennainen osa yhteisön lainsäädännössä säädettyä järjestelmää, eikä tilintarkastustuomioistuin vastustanut niitä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/205 antamisen yhteydessä. Vaikka taloudelliset vaikutukset määritetään vasta menettelyjen päätteeksi, komission tiettynä vuonna tekemien tarkastusten alustavat päätelmät ovat tiedossa jo kyseisen vuoden lopussa. Koska jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmät kuuluvat tarkastusten piiriin, tarkastuksissa saadaan tietoja tarkastettavien menojen lisäksi epäsuorasti myös tulevista menoista. Lisäksi oikaisuissa otetaan tavallisesti huomioon tarkastuksen jälkeen syntyvät kustannukset, eivätkä ne näin ollen vaikuta pelkästään taannehtivasti. Sääntöjenmukaisuuden tarkastuksen tarkoituksena on, että ilman yhteisörahoitusta jätetään menot, joita ei ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti. Tarkastus ei sitä vastoin ole mekanismi, jolla sääntöjenvastaiset maksut perittäisiin takaisin. Yhteisen hallinnoinnin periaatteen mukaisesti takaisinperinnästä vastaavat yksinomaan jäsenvaltiot. Jos sääntöjenmukaisuuden tarkastuksessa havaitaan, että edunsaajille on suoritettu maksuja aiheettomasti, jäsenvaltioiden on toteutettava asianomaisiin edunsaajiin kohdistuvia perintätoimia. Kuitenkin myös silloin, kun varojen periminen takaisin edunsaajalta ei ole tarpeen, koska rahoitusoikaisu ei koske aiheettomia maksuja vaan ainoastaan jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmän puutteita, oikaisut ovat tärkeä keino parantaa jäsenvaltioiden järjestelmiä ja tällä tavoin estää maksujen suoritus edunsaajille sääntöjen vastaisesti tai havaita ja periä takaisin tällaiset maksut. Kiinteissä tukimäärissä otetaan yhteisölle aiheutuvan taloudellisen riskin kattamiseksi huomioon kansallisten valvontajärjestelmien puutteiden vakavuus. Tästä syystä komissio katsoo, että mainitunlainen oikaisutapa ja lopullisille edunsaajille sääntöjenvastaisesti suoritetut maksut kytkeytyvät tarkoituksenmukaisella tavalla toisiinsa.

5.48. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi varainhoitovuonna 2007 tehtyjen sääntöjenmukaisuutta koskevien päätösten osalta seuraavaa: 5.48.

a) Menoja ei ollut jätetty EU:n rahoituksen ulkopuolelle, vaikka niin olisi kuulunut tehdä, eikä menoille ollut tehty sääntöjenmukaisuustarkastusta riittävän ajoissa, jotta havaitut mahdolliset sääntöjenvastaiset maksut olisi voitu periä takaisin täysimääräisesti. a) Komissio katsoo, että menot, jotka se on jättänyt sääntöjenmukaisuuden tarkastusten tuloksena yhteisörahoituksen ulkopuolelle, riittävät kattamaan tukirahastolle aiheutuneen riskin. Säännös, jolla rahoitusoikaisumahdollisuuden käyttöä rajoitetaan ajallisesti (24 kuukauden sääntö), on yhteisön lainsäätäjien valinta, jolla pyritään turvaamaan oikeusvarmuus jäsenvaltioille. Säännön soveltamisessa on luonteenomaista se, ettei tiettyihin menoihin voida tehdä rahoitusoikaisuja, vaikka niihin saattaa liittyä puutteita. Komissio on toistuvasti ehdottanut aikarajan väljentämistä, mutta neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat torjuneet ehdotukset.

b) Kahden oikaisun kohdalla ensimmäisestä tarkastuksesta tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen tekemiseen oli kulunut kuusi vuotta, sillä seurauksella, että tukeen oikeuttamattomat menot oli jätetty tilien ulkopuolelle vasta kyseisen menettelyn lopussa. b) Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat kaksi tapausta olivat hyvin monimutkaisia, eivätkä ne ole tyypillisiä komission sääntöjenmukaisuuden tarkastuksille.

Ympäristö-, kalatalous- sekä terveys- ja kuluttajansuoja-asioiden toimintalohkot

5.49. Ympäristö-, kalastus- ja meriasioita sekä terveys- ja kuluttajansuoja-asioita hallinnoidaan komissiossa erityisten valvontajärjestelmien avulla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi näiden toimintalohkojen tarkastuksessa seuraavia järjestelmäpuutteita: 5.49.

a) Ympäristötoimenpiteiden osalta todettiin, että pääasiallisesta rahastosta rahoitetut hankkeet (LIFE-hankkeet) sisälsivät tukeen oikeuttamattomia menoja. Lisäksi tarkastusten päättämisessä oli yhä merkittäviä viipeitä. Tilanne kuitenkin parani vuonna 2007. Ympäristöasioiden pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetään näitä puutteita koskeva erityinen varauma.

b) Kalatalouden alalla asianmukaisten oikeudellisten sääntöjen puuttuminen sekä se, että kalavarojen hoitoon tarvittavien tietojen keräämisestä aiheutuvat menot on dokumentoitu puutteellisesti, lisäävät sääntöjenvastaisesti suoritettujen maksujen riskiä. Toisaalta taloudellisia velvoitteita, jotka aiheutuivat kahdenvälisten kalastussopimusten uusimisesta johtuvista erityistapauksista, ei ole katettu ajoissa sitomalla vastaavat määrärahat. b) Tilintarkastustuomioistuimen tarkoittamia, kalavarojen hoitoon tarvittavien tietojen keräämistä koskevia säännöksiä on muutettu vuonna 2008 (40) ja vuoden 2008 aikana on tarkoitus antaa komission asetus ja tehdä päätös, joilla ne pannaan täytäntöön. Uusi oikeusperusta sisältää selkeät säännöt, ja sen pitäisi korjata tilintarkastustuomioistuimen esille ottamat puutteet. Nykytilanteen osalta on toteutettu menettelyt tilintarkastustuomioistuimen määrittelemien, dokumentointiin liittyvien puutteiden korjaamiseksi. Kalastussopimuksia varten voidaan sitoa talousarviomäärärahoja vasta sitten, kun oikeusperusta on annettu (neuvoston päätös ja/tai asetus). Tämä selittää sen, että määrärahat sidotaan vasta oikeudellisen sitoutumisen jälkeen (sovellettaessa uutta pöytäkirjaa väliaikaisesti), koska oikeusperustaa ei voitu antaa, ennen kuin uusi pöytäkirja tuli voimaan väliaikaisesti (näin tapahtuu usein, vaikka neuvotteluihin ja oikeusperustan antamiseen varataan runsaasti aikaa). Komissio pohtii edelleen muita tapoja, joilla se voisi ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen havainnot kalastussopimuksiin liittyviä erityisrajoituksia unohtamatta. Neuvosto pääsi 24. kesäkuuta 2008 poliittiseen yhteisymmärrykseen komission ehdotuksesta, joka koskee yhteisön aluevesien ulkopuolella kalastaville yhteisön aluksille annettavia kalastuslupia. Uuden asetuksen mukaan kalastustoiminta voi jatkua siirtymävaiheen järjestelyin siihen asti, kun neuvosto hyväksyy muodollisesti uuden pöytäkirjan.

c) Terveys- ja kuluttajansuoja-asioiden alalla eläinlääkintätoimia oli rahoitettu ilman kaikkea tarvittavaa todentavaa aineistoa. c) Tilintarkastustuomioistuin viittaa rokotteisiin ja testeihin, joiden toimittamista varten komissio ei ole pyytänyt kirjallista vahvistusta. Komissio kuitenkin tukeutuu yhteyksiin, joita sillä on jäsenvaltioihin, sekä sisäisiin valvontamenettelyihinsä (mukaan luettuna kahden henkilöstön jäsenen allekirjoittama tarkastusmerkintä) ja katsoo, ettei kyseisten tavaroiden ja testien saamiseen liittyvien virallisten asiakirjojen puuttuminen merkitse riskiä komission suorittamien maksujen kannalta. Hiljattain on tehty komission päätös (41), jolla tiukennetaan komission päätöksessä 2002/677/EY asetettuja taloudellisen raportoinnin vaatimuksia.

Yleiset päätelmät ja suositukset

5.50. Tilintarkastustuomioistuin toteaa tarkastustyönsä perusteella, että tässä luvussa käsiteltyä toimintalohkoryhmää koskevien ilmoitettujen menojen perustana olevien toimien laillisuuteen ja/tai asianmukaisuuteen liittyvä virhetaso on kokonaisuutena tarkastellen olennainen (ks. kohdat 5.12 ja 5.13). 5.50–5.51. Komissio pyrkii varmistamaan, että valvontajärjestelmien avulla pystytään havaitsemaan ja korjaamaan virheet, ottaen huomioon paikalla tehtävien tarkastusten kustannukset ja hyödyt. Komissio korostaa tilintarkastustuomioistuimen havainneen, että todennäköisin virhemäärä ei maatalouden ja maaseudun kehittämisen osalta poikkea merkittävästi sen vuotta 2006 koskevassa tarkastuslausumassa esitetystä virhemäärästä. Myös jäsenvaltioilta saaduista valvontatilastoista käy ilmi, että virhe maatalouden tukirahaston (rahaston osuus maatalouden ja maaseudun kehittämisen kokonaismenoista on 85 %) lopullisten edunsaajien tasolla on alle olennaisuusrajan. Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (IACS), joka kattaa suurimman osan maatalousmenoista, rajoittaa tehokkaasti sääntöjenvastaisten menojen riskiä, jos syötetyt tiedot ovat tarkkoja ja luotettavia ja järjestelmää sovelletaan asianmukaisesti. Ne vuotta 2007 koskevat maatalouden ja maaseudun kehittämisen menot, jotka todennäköisesti jätetään tulevilla sääntöjenmukaisuuspäätöksillä ilman yhteisön rahoitusta, arvioidaan 439 miljoonaksi euroksi, ja tämän lisäksi tulevat lopullisilta edunsaajilta takaisin perittävät 152 miljoonaa euroa. Kuten terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston toimintakertomuksessa 2007 esitetään, pääosasto on varma siitä, ettei sen toimiin vaikuta laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyvä olennainen virhe. Kuten toimintakertomuksessa lisäksi mainitaan, jäännösvirhe on 1,6 prosenttia eli alempi kuin 2 prosentin olennaisuusraja. Kuten meri- ja kalastusasioiden pääosaston vuoden 2007 toimintakertomuksessa todetaan, pääosaston menojen sääntöjenmukaisuudesta ja laillisuudesta on annettavissa kohtuulliset takeet eivätkä havaitut puutteet riitä varauman perusteeksi. Ympäristöasioiden pääosasto esitti vuotuisessa toimintakertomuksessa varauman toiminta-avustusten edunsaajien ilmoittamien menojen tukikelpoisuudesta.

5.51. Tilintarkastustuomioistuimen yleisarvio tässä luvussa käsiteltyjen toimintalohkojen valvontajärjestelmistä on, että ne toimivat osittain vaikuttavasti. 5.51. Kuten meri- ja kalastusasioiden pääosaston vuoden 2007 toimintakertomuksessa pääosaston sisäisen valvontajärjestelmän tehokkuutta koskevissa päätelmissä todetaan, on olemassa kohtuullinen varmuus siitä, että järjestelmä toimii hyvin. Ympäristöasioiden pääosaston toimintakertomuksen 2007 mukaan pääosaston johto on yleisesti ottaen luottavainen pääosaston sisäisen tarkastuksen sekä varainhoidon ja toiminnan hallinnoinnin suhteen. Päätelmän vahvistavat vielä tammikuussa 2008 pyydettyjen, edelleen siirrettyjen valtuuksien perusteella toimivien tulojen ja menojen hyväksyjien tekemien analyysien sekä pääjohtajalle annettujen varainhoitokertomusten tulokset. Ympäristöasioiden pääosaston sisäisen tarkastuksen yksikkö ei havainnut vuonna 2007 tekemissään tarkastuksissa olennaisia puutteita varainhoidon valvontajärjestelmissä tai vakavia epäkohtia hallintojärjestelmissä. Syynä johdon vuonna 2007 esille ottamiin puutteisiin olivat erityisolosuhteet, joiden korjaamista jatketaan vuonna 2008.

5.52. Tilintarkastustuomioistuin toteaa kuitenkin, että yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä rajoittaa edelleenkin tehokkaasti sääntöjenvastaisten menojen riskiä, jos sitä toteutetaan asianmukaisesti ja jos myönnettyihin tukioikeuksiin perustuvien tilatukijärjestelmän maksujen tiedot on tallennettu tarkasti ja luotettavasti (ks. kohdat 5.20 ja 5.21). Tilintarkastustuomioistuimen mukaan on myönteistä, että tilatukijärjestelmään on äskettäin sisällytetty uusia tukijärjestelmiä, kuten esimerkiksi oliiviöljyn tukijärjestelmät (ks. kohta 5.14), vaikka lyhyellä aikavälillä virheiden esiintyvyys saattaa tämän vuoksi olla korkea. 5.53. Noin kahdessakymmenessä prosentissa lopullisen edunsaajan tasolla tarkastetuista maksuista havaittiin jälleen virheellisiä maksuja, ja näistä muutamalla oli suuri taloudellinen vaikutus. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin yksilöi virheitä asetusten säännösten tulkinnassa. Tällaisilla virheillä tulee olemaan merkittäviä kerrannaisvaikutuksia useiden vuosien ajan, mikäli ne jätetään oikaisematta. 5.52–5.53. Komission tekemät tarkastukset osoittivat, että tukioikeudet oli yleensä laskettu lainsäädännön mukaisesti ja että hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset vastaavat tavallisesti tarkoitustaan. Havaittuja ongelmia tutkitaan tarkemmin sääntöjenmukaisuuden tarkastamisen yhteydessä. Mitä tulee virheiden esiintymistiheyteen ja vaikutuksiin, jäsenvaltioilta (Kreikkaa lukuun ottamatta) saadut ja todentamisviranomaisten tarkastamat ja hyväksymät IACS-tilastot osoittavat, että virheet (varainhoitovuosi 2007 mukaan luettuna) vähenevät tasaisesti ja niiden taloudellinen vaikutus rajoittuu ainoastaan 0,83 prosenttiin kyseessä olevista menoista.

5.54. Tilien tarkastamis- ja hyväksymisjärjestelmien (sekä maksujen jälkeen tehtyjen tarkastusten) tavoitteena on jättää rahoituksen ulkopuolelle EU:n sääntöjen vastaiset menot. Tällä hetkellä tavoite ei kuitenkaan toteudu lopullisille tuensaajille suoritettujen maksujen tasolla, sillä todellisuudessa kustannuksista vastaavat jäsenvaltiot eikä rahoituksen ulkopuolelle jätettyjen määrien ja sääntöjenvastaisten maksujen todellisen määrän välille voida muodostaa pitävää yhteyttä. 5.54. Sääntöjenmukaisuuden tarkastuksen tarkoituksena on, että ilman yhteisörahoitusta jätetään menot, joita ei ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti. Tarkastus ei sitä vastoin ole mekanismi, jolla sääntöjenvastaiset maksut perittäisiin takaisin. Yhteisen hallinnoinnin periaatteen mukaisesti takaisinperinnästä vastaavat yksinomaan jäsenvaltiot. Jos sääntöjenmukaisuuden tarkastuksessa havaitaan, että edunsaajille on suoritettu maksuja aiheettomasti, jäsenvaltioiden on toteutettava asianomaisiin edunsaajiin kohdistuvia perintätoimia. Kuitenkin myös silloin, kun varojen periminen takaisin edunsaajalta ei ole tarpeen, koska rahoitusoikaisu ei koske aiheettomia maksuja vaan ainoastaan jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmän puutteita, oikaisut ovat tärkeä keino parantaa jäsenvaltioiden järjestelmiä ja tällä tavoin estää maksujen suoritus edunsaajille sääntöjen vastaisesti tai havaita ja periä takaisin tällaiset maksut. Komissio katsoo, että sen tekemät rahoitusoikaisut ja lopullisille edunsaajille sääntöjenvastaisesti suoritettujen maksujen määrä kytkeytyvät tarkoituksenmukaisella tavalla toisiinsa.

5.55. Sääntöjenmukaisuutta koskevia komission päätöksiä ei ollut vielä saatu tehtyä vuotta 2000 seuraavilta varainhoitovuosilta. Koska varainhoitovuotta 2007 koskevia päätöksiä ei ole vielä tehty, menoihin saatetaan tehdä tulevina vuosina mahdollisia oikaisuja sen jälkeen, kun komissio on tarkastanut menot. Seuraavina vuosina tehdyt oikaisut eivät yleensä vaikuta jäsenvaltioiden ilmoittamien maksujen suuruusluokkaan. 5.55. Vuoden 2007 lopussa oli 1 400 tarkastuksesta kesken enää 24 tarkastusta, jotka oli aloitettu vuonna 2003 tai sitä ennen ja joiden yhteydessä menoihin voidaan tehdä rahoitusoikaisuja vuotta 2002 edeltävälle ajanjaksolle. Kyseisiin tarkastuksiin liittyvien, vuotta 2002 edeltävän ajanjakson menoihin liittyvien rahoitusoikaisujen määräksi arvioidaan noin 6 miljoonaa euroa. Tämä tarkoittaa, että sääntöjenmukaisuuden tarkastaminen vuoden 2001 ja sitä edeltävien vuosien menojen osalta oli suurelta osin saatu päätökseen. Rahoitusoikaisujen kokonaismäärästä todettakoon, että vuonna 2007 ne maatalouden ja maaseudun kehittämisen menot, jotka todennäköisesti jätetään tulevilla sääntöjenmukaisuuspäätöksillä ilman yhteisön rahoitusta, arvioidaan 439 miljoonaksi euroksi, ja tämän lisäksi tulevat lopullisilta edunsaajilta takaisin perittävät 152 miljoonaa euroa (42).

5.56. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että tällaisiin virheisiin johtavat järjestelmäpuutteet korjataan. Tältä osin olisi ratkaistava kiireellisimmin seuraavat tilatukijärjestelmän mukaisten maksujen luotettavuuteen liittyvät kysymykset: 5.56. Useimmat tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista puutteista on tiedossa, ja niitä tutkitaan tarkemmin sääntöjenmukaisuuden tarkastuksen yhteydessä. Niihin eivät ole syynä epäselvät oikeudelliset säännökset vaan säännösten puutteellinen soveltaminen.

a) on parannettava tukioikeuksien määrittämistä, rekisteröintiä ja hallinnointia a) Jäsenvaltioita kehotetaan parantamaan järjestelmiään ja tekemään tiiviisti yhteistyötä komission yksiköiden ja yhteisen tutkimuskeskuksen kanssa mainituissa kysymyksissä.

b) on poistettava tietokannasta tukeen oikeuttamattomat alat ja tuensaajat sekä varmistettava, että viljelylohkoja koskevat tiedot ovat ajan tasalla (esimerkiksi ortokuvin) b) Komissio (maatalouden pääosasto ja yhteinen tutkimuskeskus) on laatinut suuntaviivat tukikelpoisten alueiden ilmoittamista ja ajantasaisten tietojen saatavuuden varmistamista varten. Suuntaviivoista on keskusteltu jäsenvaltioiden kanssa eri tilanteissa. Jos todetaan, että suuntaviivojen noudattamatta jättäminen voi johtaa sääntöjenvastaisiin maksuihin, sääntöjenmukaisuuden tarkastamisen yhteydessä ryhdytään toimiin ja jäsenvaltioita pyydetään esittämään yksityiskohtainen suunnitelma ongelman ratkaisemiseksi. Maatalouden pääosasto ja yhteinen tutkimuskeskus antavat tarvittavaa apua.

c) on selkeytettävä ja yksinkertaistettava toimenpiteiden perustana olevia sääntöjä erityisesti kansallisen varauksen käytön osalta. c) Yksinkertaistusta ehdotetaan ”terveystarkastusta” koskevassa ehdotuksessa. Irrottamalla vielä joitakin tukiosia tuotantomääristä ja sallimalla jäsenvaltioille asteittainen siirtyminen kohti tukioikeutta vastaan maksettavia kiinteämpiä tukimääriä tilatukijärjestelmästä tulee toimivampi, tehokkaampi ja yksinkertaisempi.

5.57. Merkittävät lisäponnistelut ovat edelleen tarpeen sen varmistamiseksi, että edunsaajat noudattavat velvoitteitaan maaseudun kehittämisen alalla, joka on erityisen riskialtis varsin monimutkaisten sääntöjensä ja tukikelpoisuusedellytystensä vuoksi. 5.57. Komissio asetti vuoden 2008 tarkastusohjelmassaan etusijalle maatalouden ympäristötoimet. Komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että maaseudun kehittämistoimiin liittyy, erityisesti niihin olennaisesti kuuluvan maatalouden ympäristötoimien monimutkaisuuden vuoksi, enemmän virheitä kuin tukirahaston maksuihin. Maatalouden ympäristötoimet ovat jo luonteensa mukaisesti monimutkaisia, ja niitä voidaan yksinkertaistaa vain vähän tavoitteisiin pääsyä vaikeuttamatta. Tämän vuoksi komissio katsoo, että kyseisillä toimenpiteillä saavutettavan lisäarvon ja niiden monimutkaisuuden vuoksi hyväksyttävän virheriskin olisi oltava nykyistä suurempi. Edellä olevasta tarkastelusta huolimatta maaseudun kehittämisen tarkastuskehykseen on tehty huomattavia parannuksia maaseuturahaston ohjelmakaudelle 2007–2013. Nyt jäsenvaltioiden on esimerkiksi varmistettava, että kaikki yhteisön lainsäädännössä tai maaseudun kehittämisohjelmissa vahvistetut tukikelpoisuuskriteerit voidaan tarkastaa niiden määräämien todennettavissa olevien indikaattorien avulla. Koska tukikelpoisuuskriteerit ovat usein mutkikkaita, komission yksiköt ovat laatineet jäsenvaltioille erilaisia sääntöjä ja ohjeita niiden tulkinnan helpottamiseksi. IACS-menettelyn käyttöä on myös lisätty pinta-alaan ja eläimiin liittyvillä toimintalinjan 2 toimenpiteillä, joiden osuus ohjelmoiduista menoista on 44 prosenttia.

5.58. Lisäksi on tarpeen korjata ympäristö-, kalastus-, terveys- ja kuluttajansuoja-asioiden toimintalohkoilla havaitut järjestelmäpuutteet. 5.58. Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto viittaa kohdassa 5.51 esitettyyn kantaansa. Kalastuksen osalta katso kohtaan 5.51 annettu vastaus.

AIEMPIEN HUOMAUTUSTEN SEURANTA

Raakatupakka-alan yhteinen markkinajärjestely

5.59. Tilintarkastustuomioistuin yksilöi erityiskertomuksessaan nro 7/2004 (43) useita puutteita: tiedot olivat epäluotettavia, markkinatilannetta ei ollut analysoitu riittävästi eikä asetettuja tavoitteita (kuten kannustaminen tuotantoalan muuttamiseen) saavutettu. Tilintarkastustuomioistuin esitti useita suosituksia, joita Euroopan parlamentti ja neuvosto kannattivat.

5.60. Raakatupakka-alan yhteistä markkinajärjestelyä on myöhemmin uudistettu yhteisen maatalouspolitiikan yleisen uudistuksen yhteydessä vuonna 2003. Komissio on ottanut suurelta osin huomioon tilintarkastustuomioistuimen suositukset, etenkin ne, jotka koskevat kattavampien ja luotettavampien tietojen keruuta ja käyttöä. Lisäksi tukea on ryhdytty asteittain irrottamaan tuotannosta. Tällä toimenpiteellä sekä tuotannon uudelleensuuntaamistoimenpiteiden rahoituksella voidaan – kun kyseiset toimenpiteet on saatu kokonaisuudessaan toteutettua – korjata markkinatoimenpiteiden puutteet ja kannustaa tuottajia luopumaan vapaaehtoisesti tupakan tuotannosta.

Suu- ja sorkkataudin torjuntaa koskevien toimenpiteiden ja menojen hallinnointi ja valvonta komissiossa

5.61. Tilintarkastustuomioistuin totesi erityiskertomuksessaan nro 8/2004 (44), että komissio ja neuvosto olivat jo korjanneet monia tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa esille tuotuja lainsäädännön puutteita. Se suositti kuitenkin erityisesti seuraavia lisätoimenpiteitä: 5.61.

a) ehkäisemis- ja torjuntajärjestelmää arvioitaisiin säännöllisesti kriisikauden ulkopuolella ja sen soveltamisen valvontaa lisättäisiin

b) tutkittaisiin keinoja, joilla kasvattajat entistä useammin ilmoittaisivat taudeista nopeasti ja noudattaisivat eläinten siirtoja koskevia rajoituksia

c) selvennettäisiin eläintautiepidemioihin sovellettavaa rahoituskehystä, minkä tarkoituksena olisi mahdollisimman paljon vähentää EU:n talousarvioon kohdistuvia taloudellisia riskejä. c) Komission tiedonannossa Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle EU:n uudesta eläinten terveyttä koskevasta strategiasta vuosiksi 2007–2013 ”Mieluummin ennaltaehkäisy kuin hoito” (KOM(2007) 539 lopullinen) asetetaan tavoitteeksi kehittää EU:n tasolla yhdenmukaistetut kriteerit vastuun ja kustannusten jakamiselle. Tämä on tarkoitus saavuttaa tarkistamalla EU:n eläinlääkintäalan rahoitusvälinettä (neuvoston päätös 90/424/ETY) uuden eläinterveyttä koskevan strategian toimintasuunnitelman yhteydessä. Valmistelutyö on jo aloitettu. Suunnitteilla on myös muita toimia, kuten toteutettavuustutkimus kuulemismenettelyineen.

5.62. Komissio teki vuonna 2006 laajan ehkäisemis- ja valvontatoimenpiteitä koskevan arvioinnin ja esitti aloitteita, joissa tilintarkastustuomioistuimen suositukset otetaan osittain huomioon. 5.62. Komissio käynnisti joulukuussa 2004 ulkopuolisen arvioinnin, jossa tarkasteltiin perusteellisesti EU:n toimia eläinterveyden alalla ja niiden mahdollista tulevaa suuntaa. Arvioinnin tulosten ja sidosryhmien laajan kuulemisen perusteella komissio esitteli syyskuussa 2007 ehdotuksensa uudeksi eläinterveyttä koskevaksi strategiaksi (45). Siinä komissio esitti ensimmäisen kerran eläinterveyttä koskevat strategiset tavoitteensa.

5.63. Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että lisäponnistelut olisivat tarpeen, jotta: 5.63. Neuvosto (joulukuussa 2007), Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (tammikuussa 2008) ja Euroopan parlamentti (toukokuussa 2008) ovat suhtautuneet myönteisesti siihen, että EU:n eläinterveysalan toimintapolitiikalle kehitetään strateginen toimintamalli, ja ne tukevat eläinterveyttä koskevassa strategiassa (2007–2013) esitettyjä yleisiä tavoitteita, päämääriä ja periaatteita. Kyseisillä EU:n sisäisillä foorumeilla käytyjen keskustelujen tulosten pohjalta komissio aikoo hyväksyä lähiaikoina eläinterveyttä koskevan toimintasuunnitelmansa, jossa se selvittää strategian toteutusta seuraavien viiden vuoden aikana ja tämän jälkeen.

a) yksinkertaistettaisiin eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevaa lainsäädäntöä (46) a) Sääntelyn parantamiseen tähtäävän politiikan puitteissa on jo toteutettu merkittäviä toimia voimassa olevan oikeudellisen kehyksen yksinkertaistamiseksi. Esimerkkejä ovat vesiviljelyeläimistä annettu uusi direktiivi (47) ja ehdotus neuvoston direktiiviksi tietojen kirjaamiseen ja julkaisemiseen eläinlääkinnän ja kotieläinjalostuksen aloilla sovellettavien menettelyjen yksinkertaistamisesta ja 22:n voimassa olevan neuvoston direktiivin muuttamisesta (48). Direktiiviehdotus on nyt neuvoston hyväksymismenettelyn viimeisessä vaiheessa. Kuten eläinterveyspolitiikkaa koskevaa uutta strategiaa käsittelevässä komission tiedonannossa todetaan, komissio aikoo silti esittää ehdotuksen uudeksi eläinterveyslaiksi, joka yksinkertaistaisi huomattavasti nykyistä lainsäädäntöä.

b) lisättäisiin yhteisön lainsäädännön soveltamisen valvontaan osoitettuja henkilöresursseja unionin laajentuminen huomioon ottaen b) Elintarviketurvallisuuden ja eläinterveyden alalla komission elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston tehtävänä on varmistaa tehokas valvontajärjestelmä ja arvioida EU:n vaatimusten noudattamista EU:n sisällä sekä kolmansissa maissa niiltä osin kuin on kyse EU:hun vietävistä tuotteista. Tämän se toteuttaa lähinnä tekemällä tarkastuksia jäsenvaltioissa ja tuotteita EU:hun vievissä kolmansissa maissa. Elintarvike- ja eläinlääkintätoimisto tekee vuosittain noin 250–270 tarkastuskäyntiä. Toimiston henkilöstön rekrytointi on meneillään, ja sen yhteydessä noudatetaan vaatimusta rekrytoida asiantuntijoita ensisijaisesti uusista jäsenvaltioista.

c) korjattaisiin hätävalmiussuunnitelmien itsepintaiset puutteet – tätä seikkaa on nimenomaisesti korostettu elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston kertomuksissa c) Tämän kohdan osalta tilannetta seurataan.

d) parannettaisiin reaaliaikaisten hälytysharjoitusten järjestämistä ja seurantaa d) Komissio kerää parhaillaan jäsenvaltioilta ajantasaisia tietoja varmistaakseen, että suositus otetaan huomioon asianmukaisesti.

e) vähennettäisiin nautaeläinten siirtojen ilmoittamisessa ja niiden keskustietokantaan rekisteröinnissä usein tapahtuvia viivästyksiä sekä parannettaisiin sikojen tunnistamista ja siirtoja koskevaa lainsäädäntöä e) Elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston raportoimat puutteet liittyvät asiaan kuuluvien, eläinten tunnistamista, tilojen rekisteröintiä ja siirtojen kirjaamista koskevien yhteisön säädösten soveltamiseen; asetusten ja direktiivin säännöksiä ei kyseenalaisteta.

f) lisättäisiin vuonna 2004 hyväksytyt elintarvikehygieniaa koskevat vaatimukset tuontilihaa koskeviin säännöksiin. f) Komissio laati asiaa koskevan ehdotuksen jo vuoden 2007 jälkipuoliskolla (SANCO/10018/2007) ja sai jäsenvaltioilta puoltavan lausunnon elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevän pysyvän komitean (49) kokouksessa 10. syyskuuta 2007. Asiakirja on nyt lainsäädäntömenettelyssä ja odottaa komission virallista hyväksyntää ja sen jälkeen julkaisemista Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

5.64. Tähän mennessä on saavutettu vain rajallista edistystä siinä, että kasvattajat ilmoittaisivat taudista nopeasti. 5.64. Kaikki EU:ssa viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana levinneet eläintautiepidemiat (klassinen sikarutto, suu- ja sorkkatauti, lintuinfluenssa) ovat verottaneet yhteisön talousarviota vain hyvin vähän, ja ne on saatu hävitettyä menestyksekkäästi. Yhtenä selityksenä hyviin tuloksiin on se, että taudeista on yleensä ilmoitettu tarpeeksi ajoissa. Useissa tapauksissa jäsenvaltiot eivät ole (täysin) korvanneet sellaisten viljelijöiden menetyksiä, jotka eivät ole toimineet täysimääräisesti yhteistyössä viranomaisten kanssa tai eivät ole ilmoittaneet taudista ajoissa, tällaista käyttäytymistä rajoittaakseen.

5.65. Rahoituskehyksen selventämisen osalta komissio hyväksyi vuonna 2005 toimenpiteitä, joilla asetettiin markkinahintoihin perustuvat korvausten enimmäismäärät. Lisätoimenpiteet ovat kuitenkin tarpeen, koska kansalliset tuet vaihtelevat paljon jäsenvaltioittain. 5.65. Lainsäädännössä vahvistettujen enimmäismäärien avulla saa yleiskäsityksen jäsenvaltioiden antamista korvauksista. Perussääntönä kuitenkin on, ettei korvaus saisi ylittää eläimen markkina-arvoa. Lainsäädännön asianmukaisella soveltamisella vältetään liian suuret ja liian pienet arviot. Korvaamista ja valtiontukia koskeva lainsäädäntö on yhdenmukaistettu ja on sama kaikissa Euroopan unionin jäsenmaissa. Kentällä todettu ero johtuu käytettävissä olevien välineiden erilaisesta käytöstä.

Komission suorittama viljelijöiden tulojen arviointi

5.66. Tilintarkastustuomioistuin totesi komission suorittaman viljelijöiden tulojen arviointia koskevassa erityiskertomuksessaan nro 14/2003 (50), että EU:n tilastoista ei saatu riittävästi kattavaa tietoa maatalouskotitalouksien käytettävissä olevista tuloista eikä niiden perusteella voitu arvioida maatalousväestön elintasoa. Tiedonsaanti ja arviointi oli vaikeata, vaikka maataloustulon määrittämiseksi oli käytettävissä kolme erillistä välinettä, jotka oli suunniteltu eri tarkoituksiin. Tilintarkastustuomioistuin suositteli, että komissio arvioisi maatilojen tai maatalouskotitalouksien tilanteesta saatavilla olevat tilastot ja määrittelisi tarkasti tilastollisen kehyksen, jota tarvitaan seurattaessa yhteisen maatalouspolitiikan ja erityisesti viljelijöiden kohtuullisen elintason tavoitteiden toteutumista. Euroopan parlamentti ja neuvosto kannattivat näitä suosituksia.