2009
EUROOPAN UNIONIN VÄHÄVARAISILLE 
HENKILÖILLE SUUNNATTU ELINTARVIKE-APUOHJELMA : TAVOITTEIDEN, RESURSSIEN 
JA TOIMINTAMENETELMIEN ARVIOINTIEUROOPAN 
TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
Erityiskertomus  nro 6
FI
ISSN 1831-0958

EUROOPAN UNIONIN 
VÄHÄVARAISILLE HENKILÖILLE SUUNNATTU ELINTARVIKEAPUOHJELMA: TAVOITTEIDEN, RESURSSIEN JA TOIMINTAMENETELMIEN ARVIOINTIErityiskertomus  nro 6   2009
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti)
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi2
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBURG
P. +352 4398-45410
F. +352 4398-46410
Sähköposti: euraud@eca.europa.eu
Internet : http://www.eca.europa.eu
Erityiskertomus  nro 6   2009
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä 
Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luettelointitiedot ovat teoksen lopussa.Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2009ISBN 978-92-9207-353-4doi: 10.2865/26476
© Euroopan yhteisöt, 2009
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Belgium
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi3
SISÄLLYS
Kohta
I–IX YHTEENVETO
1–17  JOHDANTO
1–7  OHJELMAN PÄÄPIIRTEET
8–13  YHTEENVETO HALLINTO- JA VALVONTAJÄRJESTELYISTÄ
14–17  JAKELUKETJU: HYVÄNTEKEVÄISYYSJÄRJESTÖT
18–22  TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA
23–75  HUOMAUTUKSET
23–33   OHJELMAN TAVOITTEET JA LÄHESTYMISTAPA: OVATKO OHJELMAN TAVOITTEET EDELLEEN VALIDEJA JA 
LÄHESTYMISTAPA ASIANMUKAINEN?
23–24 OHJELMAN TAVOITTEET KAKSIJAKOISIA
25–27 INTERVENTIOVARASTOJEN OLLESSA VÄHISSÄ YHTEYS MAATALOUSMENOIHIN ON HATARA
28–31 TOIMENPITEEN SOSIAALINEN TAVOITE ON TÄRKEIN
32–33 KOORDINOINTIA MUIDEN SOSIAALISTEN TOIMENPITEIDEN KANSSA OLISI PARANNETTAVA
34–47   KÄYTETYT RESURSSIT JA MENETELMÄT: OVATKO RESURSSIT OIKEASSA SUHTEESSA TAVOITTEISIIN 
NÄHDEN JA ONKO NIIDEN KÄYTTÖ ASIANMUKAISTA?
34–41 EDUNSAAJAT ON KOHDENNETTAVA TARKEMMIN, JOTTA ”PANOKSELLA OLISI MERKITYSTÄ”
42–47  INTERVENTIOVARASTOYHTEYS RAJOITTAA SAATAVIEN ELINTARVIKKEIDEN VALIKOIMAA 
JA JAKELU VAIHTELEE LAAJALTI
48–70  OHJELMAN TOSIASIALLINEN TÄYTÄNTÖÖNPANO: SOVELLETAANKO MENETTELYITÄ TARKOITETULLA TAVALLA?
48–59 HALLINTO- JA TILIVELVOLLISUUSMENETTELYISSÄ OLI PUUTTEITA
60–70 TARJOUSKILPAILUMENETTELYJÄ ON PARANNETTAVA JA YHDENMUKAISTETTAVA
71–75  UUDISTUSEHDOTUS: TUORE KOMISSION ALOITE JA OHJELMAN VAIKUTUKSEN ARVIOINTI
76–85  PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET
 LIITE I – KÖYHYYSVAARASSA OLEVA VÄESTÖ LIITE II – TALOUSARVIOMÄÄRÄRAHAT JA MYÖNNETYT VARAT JÄSENVALTIOITTAIN LIITE III – MYÖNNETYT TUOTTEET JA LOPULLISET TUENSAAJAT – VUOTUINEN SUUNNITELMA 2005
 LIITE IV –  JÄSENVALTIOIDEN ILMOITTAMAT TARPEET JA KOMISSION INTERVENTIOVARASTOISTA 
MYÖNTÄMÄT ELINTARVIKKEET
 KOMISSION VASTAUKSET
REPLY OF THE 
COMMISSION
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi4
YHTEENVETO
I
Vähävaraisille henkilöille suunnattua elintar-
vikeapuohjelmaa alettiin toteuttaa vuonna 1987. Tarkoituksena oli luovuttaa hyvänte-
keväisyysjärjestöille yhteisön interventiova-
rastoista tuotteita jaettaviksi maksutta avun 
tarpeessa oleville henkilöille.
II
Toimenpiteellä on kaksi päätavoitetta:  sosiaalinen tavoite (edistää merkittävästi  vähävaraisten henkilöiden hyvinvointia) ja 
markkinatavoite (säännellä maataloustuo-temarkkinoita vähentämällä interventiova-rastoja). Vuonna 2008 ohjelman budjetti  oli 307 miljoonaa euroa (19 jäsenvaltiota)  ja vuonna 2009 talousarviomäärärahojen  li säyksen jälkeen 500 miljoonaa.
III
Ohjelmahallinnointi annettiin interventio-varastoista jäsenvaltioissa vastaavien mak-sajavirastojen vastuulle. Toiminnan tasolla ohjelmaa hallinnoivat hyväntekeväisyysjär-jestöt, jotka vastaanottavat ja jakavat elin-tarvikkeet vähävaraisille henkilöille. Viime  vuosina interventiovarastot vähenivät mer-kittävästi, mikä tarkoitti, että pääosa jaet-
tavista tuotteista oli ostettava markkinoilta 
(85 prosenttia vuonna 2008).IV
Tarkastuksessa arvioitiin, miten valideja  asetetut tavoitteet olivat muuttuvaan mark-
kinatilanteeseen ja yhteiskunnalliseen muu-tokseen nähden ja riittivätkö käytettävissä olevat resurssit. Lisäksi arvioitiin ohjelman vaikutusta ja hallinnointimenetelmiä.
V
Ohjelman rahoittaminen YMP-menoista oli  alun perin perusteltua interventiovarasto-jen käytön vuoksi. Viime vuosina ohjelman ja maatalousmenojen välinen yhteys on muut-tunut hataraksi, koska interventiovarastot  on kulutettu melkein kokonaan loppuun.  Ohjelmaan osallistuminen on vapaaehtoista ja jotkin jäsenvaltiot ovat sitä mieltä, että  toimenpidettä ei pitäisi rahoittaa Euroopan maatalouden tukirahaston talousarviosta.
VI
Toimenpiteellä oli tarkoitus lievittää köy-hyyttä, mutta ei poistaa sitä. Tässä suhteessa käytettävissä olevilla resursseilla ei voi olla kuin vähäinen merkitys yksittäisten vähäva-raisten henkilöiden tilanteeseen: edunsaa-jat saivat apua keskimäärin yhden aterian  verran kuukaudessa. Avun vaikuttavuuden  lisäämiseksi apu on kohdennettava parem-
min ja on varmistettava avun ja sosiaalipoli-
tiikan parempi koordinointi. Nykysäännökset 
rajoittavat lisäksi jaettavien tuotteiden vali-
koimaa ja menettelyjen soveltaminen koko jakeluketjuun tarkoittaa sitä, että lopullisia edunsaajia ei kohdella samalla tavalla, koska he eivät saa henkilöä kohden laskettuna yhtä paljon elintarvikkeita.
REPLY OF THE 
COMMISSION
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi5
VII
Erityisiä haasteita järjestelmän hallinnoin-
nille asettavat seuraavat tekijät: ohjelmaa  hallinnoivat toiminnan tasolla tuhannet  
pääosin vapaaehtoistyöntekijöiden varassa 
toimivat hyväntekeväisyysjärjestöt, joiden  
kohdeväestö vaihtelee eikä ole helposti seu-
rattavissa. Komissiossa ja jäsenvaltioiden  
tasolla sovellettavia seuranta- ja raportoin-tijärjestelmiä sekä jäsenvaltioiden kesken  
jaettavien varojen myöntämismenetelmää  on parannettava. Jäsenvaltioiden sovelta-mat tarjouskilpailumenettelyt poikkeavat  
huomattavasti toisistaan eikä niiden avulla 
varmisteta yhtäläistä mukaan pääsyä kaikille 
EU-toimijoille eikä laajinta mahdollista kil-pailua. Täten riskinä on, että interventiova-
rastoista otettuja tai avoimilla markkinoilla 
ostettuja tuotteita ei aina saada parhain  
mahdollisin ehdoin. Sovellettujen vaihto-
kauppajärjestelyjen katsotaan lisäksi olevan 
hankalia ja vaikeasti valvottavia.
VIII
Komissio on tehnyt äskettäin ohjelman  
uudistamista koskevan ehdotuksen, jossa  
korjataan osittain tietyt tilintarkastustuo-
mioistuimen tarkastuksessa esiin tulleet  puutteet.YHTEENVETO
IX
Koska budjettiviranomaiset puoltavat ohjel-
man jatkamista, tilintarkastustuomioistuin  antaa suositukset seuraavista osa-alueista: 
ohjelman YMP-menoista rahoittamisen  
asianmukaisuus, tarve lisätä toimenpiteen  
vaikutusta, ohjelman integroiminen sosiaa-
lipoliittiseen toimintakehykseen, jaettavien 
tuotteiden valikoiman lisääminen ja tarve  parantaa jakelumenettelyjä sekä hallinto-,  
seuranta- ja tarjouskilpailumenettelyjä.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi6
JOHDANTO
OHJELMAN PÄÄPIIRTEET
 1.  Vähävaraisille henkilöille suunnattu ohjelma luotiin vuonna 1987, jolloin 
Euroopassa oli poikkeuksellisen kylmä talvi, jonka seuraukset koet-
telivat ankarasti kaikkein haavoittuvimpia yksilöitä eli vähävaraisia 
henkilöitä. Lieventääkseen humanitaarista hätätilaa yhteisö hyväksyi toimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli luovuttaa hyväntekeväisyysjär-
jestöille erilaisia elintarvikkeita, erityisesti yhteisön interventiovaras-
toissa
1 olevia maataloustuotteita jaettaviksi maksutta avun tarpeessa 
oleville henkilöille.
 2.  Toimenpide sai laajan hyväksynnän, ja se herätti paljon kysyntää. Siitä 
tehtiin sittemmin pysyvä2, mitä se on edelleenkin.
 3.  EU:lle tämä merkitsi uutta toimintamuotoa, jonka pääasiallisena tar-
koituksena oli auttaa kaikkein vähävaraisimpia henkilöitä: hyvänte-
keväisyysjärjestöt jakoivat heille elintarvikeapua joko nautittavaksi 
valmiina valmisaterioina tai elintarvikepakkauksina.
 4.  Järjestelmää koskevissa säännöksissä kaikkein vähävaraisimmat henkilöt 
määritellään seuraavasti3: (ks. laatikko 1 ).1 Tällä tarkoitetaan 
maataloustuotteita, 
jotka on ostettu julkisilla 
interventiotoimilla tarkoituksena säännellä markkinoita ja taata 
maatalousyhteisöjen hyvä elintaso.
2 Neuvoston asetus (ETY) 
N:o 3730/87 (EYVL L 352, 
15.12.1987, s. 1).
3 Komission asetus (ETY) 
N:o 3149/92 (EYVL L 313, 
30.10.1992, s. 50), 1 artikla.
”KAIKKEIN VÄHÄVARAISIMPIEN HENKILÖIDEN” MÄÄRITELMÄ
’Kaikkein vähävaraisimmilla henkilöillä’ tarkoitetaan fyysisiä henkilöitä, joko yksilöitä tai sellaisista 
henkilöistä koostuvia perheitä tai ryhmiä, joiden sosiaalinen ja taloudellinen riippuvuus on rekisteröity tai tunnustettu toimivaltaisten viranomaisten hyväksymien kelpoisuuskriteerien perusteella tai sellai-seksi arvioitu toimivaltaisten viranomaisten hyväksymien, hyväntekeväisyysjärjestöissä sovellettavien kriteerien perusteella.LAATIKKO 1
Lähde : Charitable Organisations.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi7
 5.  Määritelmän vuoksi ohjelman kohderyhmää on vaikeaa ilmaista määrällisesti. 
Komissio käyttää jäsenvaltioille tarkoitettujen ohjelmavarojen myöntämi-
sessä luokittelua, jonka mukaan tämä väestönosa on ”köyhyysvaarassa”. Toi-
menpide on jäsenvaltiokohtaisesti suhteutettu ja määritelmän mukaisesti se 
kohdistetaan henkilöihin, joiden tulot ovat alle 60 prosenttia keskituloista4. 
Lisäksi kyseessä on suuri kohderyhmä, koska yksi henkilö kuudesta koko 
EU:ssa luokitellaan olevan ”köyhyysvaarassa” (ks. laatikko 2 ).
 6.  Tarkastuksen kattamina vuosina ohjelmalle oli varattu 216 miljoonaa euroa 
vuonna 2005, 264 miljoonaa euroa vuonna 2006, 274 miljoonaa euroa vuonna 2007 ja 307 miljoonaa euroa vuonna 2008
5. Vuonna 2009 kyseinen 
määrä on 500 miljoonaa euroa.
 7.  Talousarviomäärärahojen lisäyksestä huolimatta henkilöä kohti olevat mää-
rät olivat viimeisten kolmen vuoden aikana seuraavat: 6,24 euroa/hen-kilö vuonna 2006, 5,73 euroa/henkilö vuonna 2007 ja 5,83 euroa/henkilö 
vuonna 2008 (ks. liite II ). Näiden mahdollista edunsaajaa kohti laskettujen 
summien vaatimattomuus asettaa reunaehdot ohjelman mahdolliselle 
vaikutukselle.4 Teknisesti kyse on tilastollisesti 
yksilöidystä määrästä 
henkilöitä, joiden tulot ovat 
alle 60 prosenttiyksikön rajan 
suhteessa kulutusyksikköä kohti 
laskettuihin mediaanituloihin. 
Relevantit tiedot on saatu Eurostatin keräämistä tiedoista.
5 Ohjelmalle myönnetyt 
talousarviomäärärahat mainitaan 
EU:n talousarvion budjettikohdassa 
05 02 04 01.
VÄHÄVARAISET HENKILÖT EU:SSA
Euroopan unionissa noin 80 miljoonaa henkilöä eli 16 prosenttia 27 jäsenvaltion EU:n väestöstä 
määritellään olevan köyhyysvaarassa (ks. liite I  yksityiskohtien osalta) ja noin 43 miljoonaa ihmistä 
ruokaköyhyysvaarassa6.LAATIKKO 2
6 Vaikutusarviointi SEC(2008) 2436/2, jonka liitteenä on komission ehdotus neuvoston asetukseksi 
elintarvikejakelusta kaikkein vähävaraisimmille henkilöille yhteisössä, s. 11.
”Ruokaköyhyysvaarassa olevat ihmiset” on Eurostatin käyttämä indikaattori, jolla tarkoitetaan sitä 
prosentuaalista osaa väestöstä, joilla ei ole varaa liha-, kana- tai kala-ateriaan joka toinen päivä.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi8
YHTEENVETO HALLINTO- JA VALVONTAJÄRJESTELYISTÄ
 8.  Ohjelman täytäntöönpanoa koskevista ehdoista ja menettelyistä säädet-
tiin asetuksessa (ETY) N:o 3730/87 ja myöhemmin ne sisällytettiin neu-
voston asetukseen (EY) N:o 1234/2007 ja täytäntöönpanoasetukseen 
(ETY) N:o 3149/927. Vuosien saatossa ohjelmaa koskevia sääntöjä on 
muutettu. Vuonna 1992 tehtiin muutos, jonka seurauksena jaettavien 
tuotteiden ei välttämättä tarvitsisi olla otettu interventiovarastoista ja joka teki mahdollisiksi jäsenvaltioiden väliset interventiovaras-
tojen siirrot. Vuonna 1995 päätettiin, että niissä tapauksissa, joissa tuotetta ei ollut väliaikaisesti saatavilla yhteisön interventiovaras-toissa, jäsenvaltiot voivat ostaa vastaavia tuotteita suoraan yhteisön 
markkinoilla.
 9.  Ohjelmaan osallistuminen on jäsenvaltioille vapaaehtoista. Jäsenvaltioi-
den on ilmoitettava osallistumisestaan ja avuntarpeistaan komissiolle 
vuosittain. Ohjelmaan osallistuvien jäsenvaltioiden määrä on viime 
vuosina kasvanut: 10 vuonna 2005, 15 vuonna 2006, 18 vuonna 2007 
ja 19 vuonna 2008. Liitteessä II  esitetään kaudella 2005–2008 myön-
netyt talousarviomäärärahat ja jaetut varat jäsenvaltioittain.
 10.  Komissio laatii vuotuisen suunnitelman, jossa mainitaan kunkin toimenpi-
dettä toteuttavan jäsenvaltion kohdalla käyttöön asetettavien varojen enimmäismäärä, kunkin yhteisön interventiovarastoista otettavan  
maataloustuotteen määrä ja saatavilla olevat määrät tuotteittain.
 11.  Interventiovarastoista otetut tuotteet eivät yleensä ole sellaisessa muo-
dossa, että ne voitaisiin jakaa suoraan vastaanottajille välittömästi käyttöön ja näin ollen niitä on jalostettava tai ne on vaihdettava  
lopullisiin elintarviketuotteisiin (ks. laatikko 3 ). Tämä vaikeuttaa  
huomattavasti ohjelman hallinnointia, sikäli kuin lopullisten elin-
tarviketuotteiden saamiseen tarvittavat toimenpiteet (valmisruokaa 
interventiovarastotuotteilla ja ostetuilla tuotteilla) edellyttävät jäsen-valtioiden toimivaltaisten viranomaisten järjestämiä tarjouskilpailu-
menettelyjä. Toimittajalta järjestöille tehtyihin kuljetuksiin liittyvät 
kulut ovat niin ikään tarjouskilpailumenettelyjen alaisia.7 Asetuksessa (ETY) N:o 3730/87 
säädetään yleisistä säännöistä, 
jotka sisällytettiin maatalouden 
yhteisestä markkinajärjestelystä 
annettuun neuvoston 
asetukseen (EY) N:o 1234/2007 (EUVL L 299, 16.11.2007, s. 1) ja 
interventiovarastosta tulevien 
elintarvikkeiden yhteisön 
kaikkein varattomimpien hyväksi 
toimittamisen yksityiskohtaisista 
soveltamissäännöistä 29 päivänä 
lokakuuta 1992 annettuun komission asetukseen (ETY) 
N:o 3149/92 (EUVL L 313, 
30.10.1992, s. 50).
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi9
ESIMERKKEJÄ INTERVENTIOVARASTOISTA  
OTETUISTA TUOTTEISTA JA JAETUISTA  LOPPUTUOTTEISTALAATIKKO 3
Interventiovarastot Jaetut tuotteet
Riisihöyrystetty riisi• 
valkoinen riisi• 
maitoriisi• 
riisikeksit• 
Viljatuotteetpasta• 
keksit• 
aamiaismurot• 
jauhot• 
ohrarouhe• 
kuskus• 
Voimaito• 
maitotuotteet• 
juusto• 
voi• 
Sokerivalkoinen sokeri• 
hillot•  12.  Viime vuosina tuotteiden määrä on yhteisön interventiovarastoissa var-
sin merkittävällä tavalla vähentynyt muuttuneen markkinatilanteen 
takia8. Tästä on seurannut, että interventiovarastot eivät enää kata 
ohjelman tarpeita ja tietyt jakeluun tarkoitetut tuotteet on ostettava suoraan markkinoilla. Vuonna 2006 ostettujen tuotteiden arvo vastasi 18 prosenttia ohjelman resursseista, kun taas vuonna 2008 se oli yli 85 prosenttia. Vuoden 2008 vuotuisen suunnitelman mukaan inter-
ventiovarastoissa oli saatavilla ainoastaan sokeria.
 13.  Jäsenvaltioissa suunnitelman täytäntöönpanosta vastaavat maksajaviras-
tot9, jotka huolehtivat valvonnasta10 joko itse tai valtuuttavat siihen 
muita yksiköitä.8 Yksityiskohtaisempia tietoja 
esitetään erityiskertomuksessa 
nro 11/2008, jossa käsitellään 
viljan julkiseen varastointiin myönnetyn Euroopan unionin tuen 
hallinnointia (http://www.eca.
europa.eu).
9 Maksajavirastot ovat elimiä, 
jotka jäsenvaltiot hyväksyvät 
maatalouden yhteisestä 
markkinajärjestelystä 21 päivänä 
kesäkuuta 2005 annetun 
neuvoston asetuksen (EY) 
N:o 1290/2005 (EUVL L 209, 
11.8.2005, s. 1) mukaisesti.
10 Asetuksen (ETY) N:o 3149/92 
9 artiklassa säädetään, että 
toimivaltaisten viranomaisten 
on suoritettava tarkastuksia 
kaikissa suunnitelman 
täytäntöönpanovaiheissa ja kaikilla jakeluketjun tasoilla. Tarkastusten 
on katettava ainakin 5 prosenttia 
kunkin tuotteen määrästä kussakin 
täytäntöönpanovaiheessa lukuun 
ottamatta vaihetta, jossa tuotteet tosiasiassa jaetaan kaikkein 
vähävaraisimmille henkilöille. 
Saman asetuksen 10 artiklassa 
säädetään, että jäsenvaltioiden 
on toimitettava komissiolle 
vuotuinen kertomus suunnitelman 
täytäntöönpanosta alueellaan; kertomuksessa on myös eriteltävä 
sovelletut tarkistustoimenpiteet 
sen varmistamiseksi, että tavaroilla 
on saavutettu asetetut tavoitteet 
ja että ne on viety lopullisille vastaanottajille.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi10
JAKELUKETJU: HYVÄNTEKEVÄISYYSJÄRJESTÖT
 14.  Elintarvikeavun kanavoinnista vähävaraisille henkilöille huolehtivat 
pääasiassa asianomaisen jäsenvaltion osoittamat hyväntekeväisyys-
järjestöt, joiden saataville tuotteet annetaan maksutta. Kyseisillä  
hyväntekeväisyysjärjestöillä on usein kolmitasoinen rakenne – kansal-
linen, alueellinen ja paikallinen – ja niiden hallintorakenteet eroavat 
toisistaan (ks. laatikko 4 ). Useita tuhansia hyväntekeväisyysjärjestöjä 
osallistuu kaikilla tasoilla elintarvikkeiden vastaanottoon ja jakeluun 
vähävaraisille henkilöille, minkä vuoksi asetuksessa säädetään, että edunsaajista suoraan huolehtivien hyväntekeväisyysjärjestöjen on  katsottava olevan jakelun lopullisia vastaanottajia
11.11 Asetus (ETY) N:o 3149/92, 
5a artikla.
EU-OHJELMAAN OSALLISTUVAT JÄRJESTÖT
Tarkastettujen, jäsenvaltioissa toimivien hyväntekeväisyysjärjestöjen rakenne ja vastuualueet ovat 
seuraavat:
Ensimmäinen taso: Kansallisten viranomaisten ”osoittamat” järjestöt (esim. Punainen risti, Caritas, ruo-
kapankkien liitto (Federation of Food Banks), jne.). Ne toimivat kansallisella tasolla päätoimipaikkoina alemman tason järjestöille ja huolehtivat edustamisesta, yhteydenpidosta kansallisiin viranomaisiin sekä 
toiminnan koordinoinnista ja valvonnasta. Ne eivät jaa apua lopullisille vastaanottajille.
Toinen taso: Alueellisella tai paikallisella tasolla toimivat hyväntekeväisyysjärjestöt (esim. Dioceses 
Caritas, ruokapankit, jne.). Suurin osa niistä kuuluu keskeisten järjestöjen verkostoon. Niillä on varas-tointimahdollisuudet ja ne vastaanottavat elintarvikkeita ja jakavat ne alemman tason järjestöille ja/
tai lopullisille edunsaajille.
Kolmas taso: Paikallisesti toimivat järjestöt, jotka jakavat tuen suoraan edunsaajille. Niitä on useita 
tuhansia kussakin jäsenvaltiossa ja niillä on laajat ja moninaiset tehtävät. Kyseiset järjestöt kuuluvat 
hyvin usein keskeisten hyväntekeväisyysjärjestöjen verkostoon, mutta niiden joukossa on myös paikal-
listen yhteisöjen aloitteesta luotuja riippumattomia järjestöjä.
Komissiolla ei ole tietoja EU:n ohjelmaan osallistuvien ”osoitettujen” ja muiden hyväntekeväisyysjärjes-
töjen määrästä. Tarkastetuissa jäsenvaltioissa niitä oli noin 40 000. Alla esitetään tarkemmat tiedot:LAATIKKO 4
Järjestötyyppi Espanja Ranska Italia Puola
Osoitetut järjestöt (1. taso) 1474
Alue- tai läänitasolla toimivat järjestöt (2. taso) 52 250–300 249 89
Elintarvikkeita lopullisille avunsaajille jakavat 
alemman tason järjestöt (3. taso)noin 6 000 noin 9 000 14 973 9 366
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi11
 15.  Hyväntekeväisyysjärjestöillä on täten merkittävä asema ohjelman täy-
täntöönpanon kannalta. Ohjelma kattaa rajoitetuissa määrin järjes-
töjen hallintomenoja (1 prosentti saataville asetettujen tuotteiden arvosta)
12, kansallisten viranomaisten osoittamat järjestöt huolehti-
vat valtaosasta omia lopullisille edunsaajille tarkoitettujen tavaroi-
den vastaanottoon, varastointiin ja jakeluun liittyvistä hallinto- ja  
toimintamenojaan.
 16.  Järjestelmässä mukana olevia hyväntekeväisyysjärjestöjä on niiden luon-
teen vuoksi vaikea pitää vastuullisina tavanomaisessa hallinnollisessa mielessä, sillä ne käyttävät lähinnä vapaaehtoistyövoimaa ja niiden kohdeväestö on vaihtuvaa ja vaikeasti seurattavaa. Nämä olosuhteet asettavat järjestön hallinnolle erityisiä haasteita.
 17.  EU-ohjelman kautta toimitettu ruokamäärä muodostaa yleensä vain osan 
kaikista toimintaan osallistuvien hyväntekeväisyysjärjestöjen mak-
sutta jakamista elintarviketuotteista. Joillekin paikallistasolla toi-
miville hyväntekeväisyysjärjestöille EU-ohjelma on kuitenkin ainoa 
vähävaraisille henkilöille jaettavien elintarvikkeiden lähde. Tarkas-tettujen jäsenvaltioiden ja hyväntekeväisyysjärjestöjen osalta toimi-
tettiin jäljempänä esitettävät tiedot
13 (ks. laatikko 5 ).12 Hyväntekeväisyysjärjestöt myös 
korostivat, että hallinnollista 
ja logistista infrastruktuuria 
(varastointi- ja jakeluvalmiudet ja miestyövoima) olisi lisättävä, jotta 
tuotteita voitaisiin jakaa enemmän.
13 Komissiolla ei ole kattavia tietoja 
kaikista jäsenvaltioista.
EU-OHJELMAN OSUUS KAIKISTA JAETUISTA MÄÄRISTÄ
Espanja : Vuonna 2006 nimitetyt järjestöt jakoivat 60 048 tonnia, joista 32 660 (54 prosenttia) saatiin 
EU-ohjelmasta ja loput muista lähteistä (elintarviketeollisuus, tukkukauppiaat, markkinat, keräykset, jne.).
Ranska : EU-ohjelman lisäksi on olemassa kansallinen ohjelma. Täsmällisiä tietoja ei ole, mutta arvioi-
daan, että kansallisen ohjelman osuus kaikista jaetuista määristä on noin 6 prosenttia ja EU-ohjelman 
osuus 30 prosenttia.
Italia : Koko maan kattavia tietoja ei ole olemassa. Tarkastettujen kahden järjestön kohdalla EU-ohjelman 
osuus jaetuista määristä oli lähes 100 prosenttia. Erään muun järjestön kohdalla EU-osuus oli noin 60 prosenttia.
Puola : Konkreettisia kokonaismääriä ei ole saatavilla. Tarkastettujen kahden järjestön kohdalla EU-ohjelma 
kattoi noin 60–70 prosenttia jaetuista elintarvikkeista (arvio).LAATIKKO 5
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi12
 18.  Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida Euroopan unionin vähävaraisille 
henkilöille suunnatun elintarvikeapuohjelman tavoitteiden, resurssien 
ja menetelmien välistä suhdetta. Tarkastuksessa tutkittiin erityisesti, ovatko ohjelman tavoitteet vielä valideja, kun otetaan huomio muut-
tuva markkinatilanne ja yhteiskunnallinen muutos. Lisäksi arvioitiin, 
olivatko käyttöön asetetut varat ja ohjelman edunsaajiin kohdistu-
van vaikutuksen mittaukseen sovelletut järjestelmät asianmukaisia 
toimitettujen ja jaettujen tuotteiden arvon, määrän ja valikoiman  
puolesta. Lopuksi tarkastuksessa tutkittiin vuotuisten suunnitelmien täytäntöönpanoon sovellettuja hallinnointimenettelyjä.
 19.  Kertomuksessa käsitellään seuraavia keskeisiä kysymyksiä:
Ovatko ohjelman tavoitteet yhä valideja ja lähestymistapa  a) 
asianmukainen?
Ovatko resurssit oikeassa suhteessa tavoitteisiin nähden ja onko b) 
niiden käyttö asianmukaista?
Sovelletaanko menettelyjä tarkoitetulla tavalla? c) 
 20.  Vastauksen saamiseksi näihin kysymyksiin tarkastettiin tiedot, joiden 
avulla mitataan ohjelman vaikutusta kunkin asetetun tavoitteen  
kohdalla. Lisäksi tarkastettiin järjestelmän osana toimivien hyvänte-keväisyysjärjestöjen ja lopullisten edunsaajien valinta- ja kelpoisuus-
kriteerit, kaikkien asianosaisten kohdalla vuotuisten suunnitelmien 
täytäntöönpano sekä elintarvikkeiden jakeluun käytettävät mekanis-
mit määrän, laadun ja valikoiman näkökulmasta. Lopuksi tutkittiin  
tarpeiden kartoitukseen sovellettavaa järjestelmää, varojen myön-tämistä jäsenvaltioille sekä hyväntekeväisyysjärjestöille jaettaviksi toimitettavia lopputuotteita koskevia hankintamenettelyjä.TARKASTUKSEN SISÄLTÖ
JA LÄHESTYMISTAPA
Lähde : Charitable Organisations.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi13
 21.  Tarkastus kattoi ohjelman hallinnoinnin ja seurannan sekä komissiossa 
että valituissa jäsenvaltioissa. Tarkastuksen yhteydessä analysoitiin, 
dokumentoitiin ja testattiin ohjelman hallinnointimenettelyjä ja -jär-jestelmiä, joita komissio, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ja jot-
kin kansallisten viranomaisten osoittamat hyväntekeväisyysjärjestöt 
käyttivät kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla varsinaiseen 
elintarvikkeiden jakeluun vähävaraisille henkilöille.
 22.  Tarkastus toimitettiin neljässä jäsenvaltiossa – Espanjassa, Ranskassa, 
Italiassa ja Puolassa – ja se kattoi yli 72 prosenttia vuotuisista talous-arviomäärärahoista. Tarkastus kohdistui vuosia 2006–2008 koskeviin suunnitelmiin.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi14
OHJELMAN TAVOITTEET
”Yhteisöllä on useiden maataloustuotteiden interventiovarastoissaan käytettävissä mahdollinen keino 
parantaa merkittävästi vähävaraisimpien kansalaistensa hyvinvointia; on yhteisön edun ja yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden mukaista hyödyntää tätä mahdollisuutta jatkuvasti, kunnes varastot pienenevät tavanomaiselle tasolle […].”LAATIKKO 6HUOMAUTUKSET
OHJELMAN TAVOITTEET JA LÄHESTYMISTAPA: OVATKO 
OHJELMAN TAVOITTEET EDELLEEN VALIDEJA JA LÄHESTYMISTAPA ASIANMUKAINEN?
OHJELMAN TAVOITTEET KAKSIJAKOISIA
 23.  Säännöksissä14 toimenpiteelle asetetaan kaksoistavoite: tarkoituksena on 
parantaa merkittävästi vähävaraisimpien kansalaisten hyvinvointia ja 
säännellä maatalousmarkkinoita luovuttamalla osa interventiovaras-toista (ks. laatikko 6 ).
 24.  Vastuu ohjelman täytäntöönpanosta on annettu toimijoille, jotka yleensä 
hallinnoivat maatalousmenoja – kuten maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaava pääosasto komissiossa ja maatalousmaksuista huolehtivat maksajavirastot jäsenvaltioissa – ja vastaavat interven-tiovarastojen hallinnoinnista.14 Asetuksessa (ETY) N:o 3730/87 
vahvistetaan yleissäännöt, jotka 
on sisällytetty asetukseen (EY) 
N:o 1234/2007.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi15
INTERVENTIOVARASTOJEN OLLESSA VÄHISSÄ YHTEYS 
MAATALOUSMENOIHIN ON HATARA
 25.  Nykyistä ohjelmaa on toteutettu vuodesta 1987 alkaen. Alkuperäisissä 
säännöksissä suosittiin ohjelman rahoittamista interventiovarastojen 
turvin yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) tavoitteiden mukaisesti, 
”kunnes varastot pienenevät tavanomaiselle tasolle”15. Viime vuosina 
toteutettu YMP:n uudistus, jonka myötä tiettyjen tuotteiden koh-dalla interventiotoimenpiteistä luovutaan vähitellen, ja nykyisten  
interventiovarastojen vähentäminen olemattomiin ovat vaikuttaneet huomattavasti ohjelman täytäntöönpanoon: valtaosa tuotteista on  nykyään ostettava suoraan markkinoilla
16.
 26.  Hatara yhteys maatalousmenoihin on kuitenkin edelleen olemassa, koska 
vähävaraisille henkilöille tarkoitetut tuotteet ovat edelleen maata-
loustuotteita, jotka voidaan laittaa interventiovarastoihin. Tämä vai-
keuttaa toimenpiteen hallinnointia ja rajoittaa jaettavien tuotteiden 
valikoimaa. Tuen köyhyyden lieventämiseen liittyvää luonnetta on  
lisäksi vaikea sovittaa yhteen EU:n maatalousmenojen yleisluonteen 
kanssa; maatalousmenojen kohdalla tuki kohdistetaan viljelijöille ja/tai maatalousalalle ja tukikelpoiset edunsaajat saavat tietyn ennalta 
määrätyn määrän tukea.
 27.  Hallintokomitea on pohtinut kokouksissaan, onko ohjelmamenoja asian-
mukaista käsitellä osana yhteistä maatalouspolitiikkaa. Tietyt jäsen-
valtiot, jotka eivät osallistu EU:n elintarvikeapuohjelmaan, ovat  
äänestäneet viime vuosina vuotuisten suunnitelmien hyväksymistä 
vastaan, koska ne ovat katsoneet, että tämä apu ei ole yhteensopiva YMP-rahoituksen painotuksen ja tyypin kanssa
17.15 Ks. laatikko 6.
16 Vuoden 2008 vuotuisen 
suunnitelman mukaan 
interventiovarastoista oli saatavilla ainoastaan sokeria ja 
loput tuotteista oli hankittava 
markkinoilta. Maatalouspääosaston 
heinäkuussa 2007 julkaisemassa 
ennusteessa kaudeksi 2007–2014 
(The Prospects For Agricultural 
Markets and Income in the European Union) todetaan, että:
viljatuotteiden osalta julkiset  –
varastot häviävät suurimmaksi 
osaksi ennustejakson 
varhaisvaiheessa
sokerin kohdalla tasapaino  –
saavutettaneen vuonna 2010voin kohdalla vuoden 2007  –
ensimmäisellä puoliskolla 
tyhjennetyt interventiovarastot 
pysyvät tyhjinä vuoden 2014 
loppuun saakka jarasvattoman maitojauheen  –
kohdalla markkinoiden 
odotetaan pysyvän tasapainossa 
koko ennustejakson aikana eikä 
tuotteita ole tarpeen tarjota 
interventio-ostoihin.
17 Viljatuotteiden hallintokomitean 
kokouspöytäkirjat (vuoden 2008 
suunnitelman hyväksyminen):
Saksa: katsoo, että neuvoston 
asetus ja soveltamisasetus eivät ole enää keskenään 
yhdenmukaisia.
Alankomaat, Ruotsi, Yhdistynyt 
kuningaskunta: eivät halua, että 
sosiaalitoimia rahoitetaan YMP:n talousarviosta. 
Alankomaat: ei myöskään halua, 
että sosiaalitoimia rahoitetaan 
yhteisön talousarviosta.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi16
TOIMENPITEEN SOSIAALINEN TAVOITE ON TÄRKEIN
 28.  Vaikka vähävaraisimpien kansalaisten hyvinvoinnin edistämisen ja maa-
talousmarkkinoiden sääntelyn välille luotiin interventiovarastojen  
hävittämisen kautta yhteys, viimeaikaiset tapahtumat osoittavat, että 
toimenpiteen sosiaalisesta tavoitteesta on tullut entistä paljon mer-
kittävämpi. Komission Euroopan yhteisön elintarvikeapuohjelmista 
julkaisemassa arvioinnissa todettiin jo vuonna 1998, että toimenpi-teen sosiaaliset näkökohdat ovat markkinasääntelyvälinettä tärkeämpi 
tavoite (ks. laatikko 7 ). Arvioinnissa itse asiassa katsottiin, että toi-
menpiteen vaikuttavuus markkinasääntelyn kannalta oli kyseenalai-nen, koska joissakin tapauksissa osa yhteisön varastoista otetuista  tuotteista palautui epäsuorasti interventiovarastoon ja toimenpide oli lisäksi huomattavasti kalliimpi kuin vientituet rakenteellisen yli-jäämän vähentämiskeinona.
KOMISSION VUONNA 1998 TEKEMÄ ARVIOINTI (KESKEISET PÄÄTELMÄT  
JA SUOSITUKSET)
”Toimenpiteen sosiaalinen tarkoitus vahvistetaan selkeästi asetuksissa. […] hyväntekeväisyysjärjestöt 
osoittavat sen olevan hyödyllinen jatkuvan, Euroopassa laajalle levinneen köyhyyden kannalta […]. Kun 
toimenpide otettiin käyttöön sen toissijaisena tavoitteena oli eittämättä auttaa vähentämään yhteisön 
valtavia ja paljon kustannuksia aiheuttavia interventiovarastoja […]. Toimenpidettä voidaan täten edel-
leen pitää markkinasääntelyvälineenä”.
Jäsenvaltiot […] pystyvät käyttämään resursseja vaikuttavalla tavalla […]. Toisaalta on jokseenkin kyseen-
alaista, onko toimenpide vaikuttava markkinasääntelyn kannalta. […] joissakin tapauksissa mahdollisesti 
suuri osa yhteisön varastoista otetuista tuotteista palautuu epäsuorasti interventiovarastoihin”.
”Siitä ei ole epäilystäkään, että se (apu) ei olisi tehokas sosiaalisen tuen välineenä, mutta rakenteellisen 
ylijäämän vähentämiskeinona toimenpide on huomattavasti kalliimpi kuin vientituet […]”.
”[…] Kun otetaan huomioon, miten vakava ongelma köyhyys on Euroopassa ja miten kiistämätön hyö-
dyllinen apu on sitä tarvitseville, on tietysti suositeltava, että tukitoimenpidettä jatketaan ja että siihen 
tarkoitettuja varoja mahdollisesti jopa lisätään. […] Neuvosto teki selväksi, että […] sosiaalisilla näkö-
kohdilla oli enemmän merkitystä kuin toimenpiteellä markkinasääntelyvälineenä.”LAATIKKO 7
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi17
 29.  Asetuksessa (EY) N:o 1234/2007, jolla konsolidoidaan asetus (ETY)  
N:o 3730/87, myös katsotaan, että järjestelmä on ”merkittävä sosiaa-
linen toimenpide”18.
 30.  Toimenpiteen sosiaalisesta tavoitteesta ovat samaa mieltä myös tarkas-
tuksen yhteydessä tavatut jäsenvaltion hallintoviranomaiset, jotka  
korostivat, miten tärkeää on, että ohjelmaa koordinoidaan hyvin kan-sallisella tasolla etenkin sen sosiaalisen ulottuvuuden osalta.
 31.  Euroopan parlamentti antoi niinkin hiljattain kuin huhtikuussa 2006 
”Euroopan unionin vähävaraisimmille suunnatusta elintarvikeapu-
ohjelmasta vastaavien hyväksyttyjen hyväntekeväisyysjärjestöjen  varustamista” koskevan kannanoton. Euroopan parlamentti pitää kan-
nanotossaan toimenpidettä osana köyhyyden vähentämistavoitetta 
ja kehotti komissiota ja neuvostoa pitämään yllä ja lisäämään apua 
tietyin täytäntöönpanomukautuksin (ks. laatikko 8 ).
EUROOPAN PARLAMENTIN KANNANOTON KESKEISET KOHDAT
myönnetään, että Euroopan unionissa on aliravittuja ihmisiä, ja tunnustetaan, että heidän ravinto-• 
tarpeensa on tyydytettävä
tehdään Euroopan elintarvikeapuohjelmasta pysyvä ja vahvistetaan ohjelmalle monivuotinen • 
kokonaisbudjettiavataan toimenpide uusille aloille, kuten sianliha-, siipikarja- ja munatuotannon aloille
• 
sisällytetään ohjelmaan innovatiivisia toimenpiteitä, joiden avulla varmistetaan täysipainoisten • 
ruoka-annosten jakelu
nähdään elintarvikeapu osana köyhyyden vähentämistavoitetta• 
muutetaan sääntöjä siten, että:• 
ohjelmaa varten varattuja varastoja voidaan koota eli varata ja kohdistaa kaikkein vähävaraisim-• 
mille henkilöille
vaihtokauppajärjestelyjä sovelletaan laajemmin• 
interventiovarastoista puuttuvia tuotteita ostetaan yhteisön markkinoilla.• LAATIKKO 818 Asetus (EY) N:o 1234/2007, 
johdanto-osan 18 kappale.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi18
KOORDINOINTIA MUIDEN SOSIAALISTEN TOIMENPITEIDEN 
KANSSA OLISI PARANNETTAVA
 32.  Lainsäätäjä vahvisti selkeästi, että elintarvikeapuohjelma on nähtävä toi-
mintana, jonka avulla parannetaan merkittävästikin yhteisön vähäva-raisimpien kansalaisten hyvinvointia
19 (ks. laatikko 6 ). Tätä toimintaa 
olisi siksi koordinoitava, ja sen ja muiden toimintalinjojen, järjestel-mien ja toimintojen välille olisi luotava synergioita sekä yhteisön että jäsenvaltioiden tasolla, jotta vähävaraisimpien henkilöiden tarpeet tyydytettäisiin paremmin.
 33.  Tarkastetuissa jäsenvaltioissa hallintoviranomaisina toimivat maata-
lousmenoista vastaavat maksajavirastot. Ranskaa lukuun ottamatta tarkastetuissa jäsenvaltioissa ei saatu näyttöä läheisestä yhteistyöstä 
maksajaviraston ja muiden sosiaalialan keskeisten toimijoiden, kuten 
sosiaaliministeriöiden, välillä. Tällainen yhteistyö on tarpeen, jotta 
hyväntekeväisyysjärjestöjen ja vähävaraisten henkilöiden tarpeet  
tulevat paremmin ymmärretyiksi ja tyydytetyiksi.
KÄYTETYT RESURSSIT JA MENETELMÄT: OVATKO 
RESURSSIT OIKEASSA SUHTEESSA TAVOITTEISIIN NÄHDEN JA ONKO NIIDEN KÄYTTÖ ASIANMUKAISTA?
EDUNSAAJAT ON KOHDENNETTAVA TARKEMMIN, 
JOTTA ”PANOKSELLA OLISI MERKITYSTÄ”
EU- TUEN  ALHAINEN  VAIKUTUS
 34.  Mahdollisten edunsaajien suuren määrän ja saatavilla olevien resurssien 
suhteellisen alhaisen tason vuoksi edunsaajat on määriteltävä kohteit-tain, jotta toimenpiteellä olisi merkittävä vaikutus kohdeväestöön.
 35.  Kuten liitteessä II  olevassa taulukossa esitetään, talousarviomäärära-
hoja on mahdollista edunsaajaa kohti noin kuusi euroa/henkilö/vuosi. 
Toisaalta komissio totesi vaikutusarvioinnissaan, että vuonna 2006 yli 13 miljoonaa henkilöä 15 jäsenvaltiossa hyötyi ohjelmasta ja  
arvioi hyväntekeväisyysjärjestöjen tarjoaman yksittäisen aterian  
kustannukseksi ainakin kaksi euroa. Tämä tarkoittaa, että ohjelman 
kautta jaetaan enintään kolme ateriaa vuodessa kutakin mahdollista 
vä hävaraista henkilöä kohti tai keskimäärin 12 ateriaa vuodessa kuta-
kin tosiasiallista avunsaajaa kohti.19 Asetus (ETY) N:o 3730/87.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi19
 36.  Kun EU-ohjelman kautta jaetaan tietyissä jäsenvaltioissa yli 50 pro-
senttia vähävaraisille kansalaisille tarkoitetuista elintarvikkeista  
(ks. laatikko 5 ), tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ohjelmalla, 
joka tarjoaa enimmillään keskimäärin yhden aterian verran elintar-
vikkeita edunsaajilleen kuukaudessa, ei todennäköisesti saavuteta  
lainsäätäjän tavoitteita ja etenkään tavoitetta, jonka mukaan tarkoi-tuksena on ”parantaa merkittävästi vähävaraisimpien kansalaisten  hyvinvointia”
20.
 37.  Tässä suhteessa ihanteellista olisi parantaa mahdollisia edunsaajia kos-
kevia valintakriteerejä ja/tai painopisteitä vaikutusarvioinnissa21 
esitettyjen suositusten mukaisesti; muutoin ohjelman panos vähä-
varaisimpien henkilöiden hyvinvointiin tulee auttamatta olemaan  vähäpätöinen. On tärkeää kuitenkin myöntää, että hyväntekeväisyys-järjestöt eivät luonteensa puolesta kenties pysty tai eivät ole haluk-kaita hyväksymään jakelun rajoittamista.
EPÄSELVÄT  KELPOISUUS - JA VALINTAKRITEERIT
 38.  Jotta avun vaikutus olisi mahdollisimman suuri, on tarpeen määrittää 
toimivat painopistealueet sekä apua kanavoivien hyväntekeväisyysjär-
jestöjen että elintarvikeapua saavien väestöluokkien ja/tai -ryhmien 
valintaa varten.
 39.  Tarkastajat havaitsivat, että käytännössä jäsenvaltiot ovat usein osoitta-
neet ilman virallisia menettelyjä pienen joukon kansallisesti toimivia 
järjestöjä, joiden toimintaan alemman tason järjestöt osallistuvat.  Täsmällisiä tietoja ei ole saatavilla siitä, kuinka paljon on tällaisia  
osoitettuja hyväntekeväisyysjärjestöjä, joiden kanssa jäsenvaltioiden 
viranomaiset tekevät yhteistyötä vuotuisten suunnitelmien täytän-
töönpanossa. Alueellisella tasolla toimivat hyväntekeväisyysjärjestöt osallistuvat automaattisesti EU:n ohjelmaan keskeisten hyväntekeväi-syysjärjestöjen jäseninä. Ne ovat tietyssä määrin itsenäisiä vahvis-taessaan kriteerejä, joita ne soveltavat hyväksyessään alemman tason 
järjestöjä jakamaan elintarvikeapua.20 Asetus (EY) N:o 1234/2007, 
johdanto-osan 18 kappale.
21 Komission yksiköiden 
valmisteluasiakirja SEC(2008) 
2436/2 – Oheisasiakirja 
ehdotukseen neuvoston 
asetukseksi yhteisen 
maatalouspolitiikan 
rahoituksesta annetun asetuksen (EY) N:o 1290/2005 
sekä maatalouden yhteisestä 
markkinajärjestelystä ja 
tiettyjä maataloustuotteita 
koskevista erityissäännöksistä 
(yhteisiä markkinajärjestelyjä 
koskeva asetus) annetun asetuksen (EY) N:o 1234/2007 
muuttamisesta yhteisön 
vähävaraisimmille henkilöille 
suunnatun elintarvikkeiden jakelun 
osalta – Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista (KOM(2008) 563 
lopullinen), 4 kohta ja 6 kohdan 
5 alakohta.
Lähde : Charitable Organisations.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi20
 40.  Lisäksi säännösten mukaan edunsaajien kelpoisuuskriteerien on perus-
tuttava ”kirjattuun tai tunnustettuun sosiaaliseen ja taloudelliseen 
riippuvuuteen”. Vastaavasti kansallisten viranomaisten on hyväksyt-tävä tällaiset kriteerit tai sovellettava hyväntekeväisyysjärjestöjen  
käyttämiä kriteerejä. Jäsenvaltioita vaaditaan myös ilmoittamaan  
komissiolle vuosittain kriteereistä, jotka avunsaajien on määrä täyt-tää. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot eivät olleet vahvistaneet tällaisia tarkkoja kelpoisuuskriteereitä. Komissiolle  
vuosittain ilmoitetuissa kriteereissä
22 oli lähinnä kyse avustettujen 
henkilöiden luokituksesta eikä niinkään määrällisistä tai laadullisista valintakriteereistä (ks. laatikko 9 ).
 41.  Lopulta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että avun vastaanoton  
ti heydessä oli huomattavia eroja (satunnaiset ateriat tietyille hen-kilöille verrattuna säännöllisesti annettavaan elintarvikeapuun tai  
-paketteihin sosiaalialan laitoksissa eläville ihmisille tai perheille).22 Asetus (ETY) N:o 3149/92, 
1 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
ESIMERKKEJÄ HYVÄNTEKEVÄISYYSJÄRJESTÖJEN KÄYTTÄMISTÄ  
KELPOISUUSKRITEEREISTÄ
taloudellisia kriteerejä: kodittomuus, köyhyys, työttömyys…• 
sosiaalisia kriteerejä: maahanmuuttajat, vanhukset, suurperheet…• 
terveyskriteerejä: sairaudet, vammaisuus.• LAATIKKO 9
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi21
INTERVENTIOVARASTOYHTEYS RAJOITTAA SAATAVIEN 
ELINTARVIKKEIDEN VALIKOIMAA JA JAKELU VAIHTELEE 
LAAJALTI
 42.  Hyväntekeväisyysjärjestöjen tavat jakaa elintarvikkeita vähävaraisille 
henkilöille saattavat vaihdella järjestön toiminnasta riippuen (julki-sissa ruokaloissa tarjottavat ateriat, päiväkodeissa ja vanhainkodeissa tarjotut ateriat, yksilöille ja perheille jaetut ruokapaketit jne.).
 43.  Toimenpiteen alkuperä ja sen yhteys yhteisön varastoissa perinteisesti 
saatavilla olevien elintarvikkeiden jakeluun johtaa myös ohjelmaa  
ohjaaviin sääntöihin, jotka rajoittavat vähävaraisille henkilöille jaet-tavien ja saatavien lopputuotteiden valikoimaa.
 44.  Säännöksissä23 säädetään, että yhteisön markkinoilta hankittujen tuot-
teiden on kuuluttava samaan tuoteryhmään kuin tuote, jota ei ole  
väliaikaisesti saatavilla interventiovarastoissa. Syyskuuhun 2007  saakka interventiovarastoista peräisin olevien tuotteiden oli vastat-
tava vähintään 40:tä prosenttia hankittavien elintarviketuotteiden  
nettopainosta. Kun otetaan huomioon, että vuosien mittaan tiettyjä 
tuotteita ei ole enää saatettu interventioon (esim. naudanliha ja olii-
viöljy), vähävaraisille henkilöille jaettavien tuotteiden valikoima on 
pienentynyt. 
 45.  Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että monet ohjelman täytäntöön-
panoon osallistuvat hyväntekeväisyysjärjestöt pitivät ensisijaisen  
tärkeänä tarjottujen tuotteiden valikoiman laajentamista, jotta niistä voitaisiin valmistaa täysipainoisia aterioita
24. 23 Asetus (ETY) N:o 3149/92, 
4 artiklan 1 kohdan b alakohta ja 
4 artiklan 2 kohdan a alakohta.
24 Erityisesti niiden mukaan 
tarvitaan sellaisia elintarvikkeita 
kuin öljyä, tomaattipyreetä, lihaa ja 
pakastevihanneksia.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi22
 46.  Tarkastajat havaitsivat myös, että jaettaessa elintarvikkeita hallintoviran-
omaisilta ”osoitetuille” järjestöille ja eteenpäin alemman tason hyvän-
tekeväisyysjärjestöille ja lopulta vähävaraisille henkilöille sovellettiin hyvinkin erilaisia järjestelmiä ja menetelmiä (ks. laatikko 10 ).
JAKELUJÄRJESTELYT
Jäsenvaltioissa, joissa toimii enemmän kuin yksi nimetty järjestö, järjestöjen välinen elintarvikejako 
perustuu ennalta määritettyihin vakioprosenttisuuksiin, joita on sovellettu mutta ei tarkistettu moneen 
vuoteen (Ranska, Puola). Italiassa kansallisten viranomaisten osoittamat järjestöt eivät osallistu jakeluun 
ja lopputuotteet jaetaan suoraan alueellisille järjestöille tiettyjen parametrien perusteella (tukitoimen-piteiden ja hakemusten määrän perusteella).
Elintarvikkeiden jakeluun nimetyiltä kansallisilta järjestöiltä alemman tason järjestöille sovelletaan 
moninaisia järjestelmiä ja joissakin tapauksissa faktoreita. Espanjassa jakelu perustuu tiettyihin ”osoi-
tetun” järjestön vahvistamiin kertoimiin. Puolassa tarkastuskäyntien kohteina olleet järjestöt sovelsivat omia järjestelmiään. Esimerkiksi eräs järjestö on asettanut määrällisen tavoitteen: 35 kg elintarvikkeita/
henkilö/vuosi. Ranskassa kukin nimetty järjestö soveltaa omaa järjestelmäänsä. Eräs järjestö esimerkiksi 
myöntää resursseja 79:lle toisen tason järjestölle ”K kertoimet” -faktorin perusteella. Faktori määritellään 
tiettyjen kriteerien mukaisesti: departementin väestö, työnhakijoiden määrä, pitkäaikaistyöttömien määrä ja toimeentulotukea saavien määrä. Eräs toinen järjestö jakaa elintarvikkeita 98 liitolle suhteessa ilmoitettujen edunsaajien määrään.
Hyväntekeväisyysjärjestöjen suorittama elintarvikkeiden jako lopullisille avunsaajille ja jakelutiheys 
perustuvat järjestöjen omiin kriteereihin ja logistisiin valmiuksiin. Joissakin tapauksissa hyväntekeväi-
syysjärjestöt ehdottavat kriteereitä. Esimerkiksi Puolassa eräs järjestö on ehdottanut joitakin standar-
deja yksittäisille henkilöille tehtäville jakeluille: esim. maitoa vähintään 15 l/henkilö ja jakelu ja jauhoa 
vähintään 5 kg/henkilö ja jakelu.
Suurimmaksi osaksi hyväntekeväisyysjärjestöt jakavat saamansa tuotteet omien kriteeriensä perusteella 
ja joissakin tapauksissa noudattaen periaatetta, jonka mukaan elintarvikkeita tarvitsevia henkilöitä on 
kohdeltava tasapuolisesti eli saatavilla olevia tuotteita on jaettava yhtä paljon kullekin järjestöön kuu-
luvalle tai apua pyytäneelle henkilölle.LAATIKKO 10
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi23
 47.  Tarkemmin sanoen koko jakeluketjussa ei ole yhteisön tai kansallisella 
tasolla sovellettavia yhteisiä standardeja, ohjeita tai viitteitä henkilöä 
kohti jaettavien tuotteiden määrästä tai valikoimasta. Tilintarkas-tustuomioistuin havaitsi, että henkilöä kohti jaetut määrät vaihtele-
vat huomattavasti eri jäsenvaltioissa ja myös samassa jäsenvaltiossa 
toimivien hyväntekeväisyysjärjestöjen kesken. Tällaiset toisistaan  eroavat lähestymistavat lisäävät vähäpätöisen vaikutuksen riskiä ja johtavat siihen, että avun lopullisia saajia ei kohdella tasapuolisesti 
(ks. laatikko 11 ). Liitteessä III  esitetään jäsenvaltioiden myöntämät 
tuotteet ja määrät lopullista edunsaajaa kohti vuotta 2005 koskevan vuotuisen suunnitelman osalta, koska sen kohdalla on saatavilla tie-
toja lopullisista edunsaajista.
ESIMERKKEJÄ HENKILÖÄ KOHTI JAETTUJEN TUOTTEIDEN MÄÄRISTÄ
Espanja : Vuoden 2007 suunnitelman osalta jakelua koskevat tilastotiedot osoittavat, että rekisteröitynyttä 
edunsaajaa kohti jaettiin keskimäärin 49,88 kg tuotteita (vähimmäismäärän ollessa 28,24 kg/henkilö 
yhdessä ruokapankissa ja enimmäismäärän ollessa 89,16 kg/henkilö toisessa).
Italia : Kaksi samalla alalla toimivaa järjestöä jakoi seuraavat määrät pastaa edunsaajilleen:LAATIKKO 11
Järjestö 2006 2007
A 1,71 kg/henkilö 9,68 kg/henkilö
B 2,29 kg/henkilö 14,44 kg/henkilö
Puola : Keskimääräinen vuotuinen jakelumäärä henkilöä kohti (2006):
24,95 kg/kansallisten viranomaisten osoittama järjestö12,59 kg/muu järjestö
Kolmas järjestö jakoi 6,72 kg/henkilö Dolnoslaskien alueella, kun taas Lodzkien alueella tuotteita jaettiin 
78,03 kg/henkilö.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi24
OHJELMAN TOSIASIALLINEN TÄYTÄNTÖÖNPANO: 
SOVELLETAANKO MENETTELYITÄ TARKOITETULLA 
TAVALLA?
HALLINTO- JA TILIVELVOLLISUUSMENETTELYISSÄ 
OLI PUUTTEITA
MUUT  KUIN  TOIMINNALLISET  ALATAVOITTEET
 48.  Jäsenvaltioiden ja komission vastuulla on varmistaa ohjelman vaikutta-
vuus. Varainhoitoasetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/200225 27 artiklassa 
säädetään muun muassa, että kaikille EU:n talousarvion kattamille  toiminnan aloille on vahvistettava erityiset mitattavissa ja toteutet-
tavissa olevat, asiaan kuuluvat ja ajallisesti määrätyt tavoitteet.
 49.  Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että asiaa koskevissa yhteisön ase-
tuksissa tarkoitettuja tavoitteita, jotka ovat pääasiassa korkean tason 
kokonaistavoitteita, ei ole kehitetty edelleen eikä niitä ole eritelty 
toimivina, mitattavissa olevina tavoitteina tai alatavoitteina.
 50.  Kun otetaan huomioon, miten epämääräisiä tavoitteet ovat, ei ole yllät-
tävää, että oikeudellisista velvoitteista26 huolimatta komissio ja  
jäsenvaltiot eivät ole asettaneet tulosindikaattoreita, joiden avulla valvottaisiin tavoitteiden saavuttamista
27.
KOMISSIOLLE  ILMOITETUT  HALLINTOTIEDOT
 51.  Yhteisön säännöksissä vaaditaan, että jäsenvaltioiden on toimitettava 
komissiolle kertomus suunnitelman täytäntöönpanosta viimeis-tään kunkin vuoden (n+1) 30. kesäkuuta mennessä. Sen olisi sisäl-lettävä keskeiset tiedot suunnitelman täytäntöönpanosta ja sen  tarkistamisesta
28.25 EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1.
26 Varainhoitoasetuksen 
(EY, Euratom) N:o 1605/2002 
27 artiklassa säädetään, että 
tavoitteiden toteuttamista valvotaan 
toiminnoittain vahvistettujen 
tulosindikaattoreiden avulla, 
ja menosta vastaavat hallinnot toimittavat tiedot budjettivallan 
käyttäjälle. Nämä 33 artiklan 
2 kohdan d alakohdassa tarkoitetut 
tiedot on toimitettava vuosittain 
ja viimeistään alustavaan 
talousarvioesitykseen liitetyissä 
asiakirjoissa.
27 Joissakin tarkastetuissa 
jäsenvaltioissa oltiin sitä 
mieltä, että yhteisön asetuksilla 
vahvistetut sosiaaliset tavoitteet ovat pikemminkin ”filosofisia” 
kuin todellisia mitattavissa olevia 
tavoitteita.
28 Kertomuksessa olisi mainittava 
interventiovarastoista otettujen 
tuotteiden määrät, jaettujen tuotteiden tyyppi, määrä ja arvo, 
kuljetus- ja siirtokustannukset sekä 
tuensaajien määrä. Kertomuksessa 
olisi myös täsmennettävä 
sovelletut tarkistustoimenpiteet ja suoritettujen tarkistusten tyyppi 
ja määrä, saadut tulokset ja kaikki 
määrätyt seuraamukset. Siinä 
olisi myös mainittava, paljonko 
edunsaajia oli kyseisen vuoden 
aikana (asetus (ETY) N:o 3149/92, 
10 artikla).
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi25
 52.  Tilintarkastustuomioistuin tarkasti jäsenvaltioilta edellytetyt kertomukset 
tarkastuksen kohteena olevalta kaudelta ja havaitsi, että kertomuk-
set oli joskus toimitettu myöhässä tai ne eivät sisältäneet kaikkia  tarvittavia tietoja. Ei myöskään ollut näyttöä siitä, että komissio olisi 
analysoinut ja hyödyntänyt kertomuksia asianmukaisesti.
 53.  Lisäksi tarkastajat havaitsivat, että kertomuksessa mainitut lopullisia 
tuensaajia koskevat luvut olivat useissa tapauksissa hyväntekeväisyys-järjestöjen arvioita eivätkä perustuneet edunsaajia koskeviin yhtei-
siin standardeihin tai määritelmiin taikka kriteereihin (tuensaajien  
rekisteröinnissä ei otettu huomioon elintarvikkeiden jakelutiheyttä, 
tyyppiä eikä määrää)
29.
TALOUSARVIOMÄÄRÄRAHOJA  KOSKEVA  ARVIO  JA RESURSSIEN  JAKAMINEN  
JÄSENVALTIOILLE
 54.  Tilintarkastustuomioistuin analysoi menettelyä, jonka avulla komissio 
vahvistaa ohjelman täytäntöönpanoon tarvittavat budjettimäärärahat 
ja jäsenvaltioille jaettavat resurssit.
 55.  Talousarviomäärärahat jaetaan jäsenvaltioille seuraavan kahden kriteerin 
perusteella:
jäsenvaltioiden ilmoittamat tarpeet ja hallintomenot (1 prosentti) a) 
ja kuljetuskustannukset (4 prosenttia ja vuodesta 2008 alkaen  4,5 prosenttia); ja
köyhyysriskiryhmään kuuluvan väestön osuus prosentuaalisesti  b) 
laskettuna kunkin jäsenvaltion koko väestöstä.
 56.  Molemmat kriteerit huomioon ottaen jäsenvaltioille myönnettävien lopul-
listen varojen määrää muutetaan sen mukaan, minkä verran talousar-viomäärärahoja on saatavilla. Jälkimmäisestä kriteeristä ei kuitenkaan välttämättä seuraa, että koko EU:n alueella varoja käytettäisiin mah-dollisimman vaikuttavalla tavalla. Suhteellisen korkean toimeentulon maissa tähän ryhmään luokitellut henkilöt tulevat todennäköisesti  paremmin toimeen kuin monet tämän luokittelun ulkopuolelle jäävät henkilöt niissä maissa, joiden henkeä kohti laskettu toimeentulo on alhainen.29 Eräässä jäsenvaltiossa tarkastajat 
havaitsivat myös virheitä 
hyväntekeväisyysjärjestöjen ilmoittamissa tuensaajien 
määrissä.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi26
 57.  Asetuksen30 mukaan jäsenvaltioille myönnettävien resurssien jaossa on 
otettava huomioon jäsenvaltioiden kertomukset vuotuisten suunnitel-
mien täytäntöönpanosta. Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistui-men havaintojen mukaan näin oli toimittu vain yhdessä tapauksessa. 
Lisäksi resurssien myöntämiseen sovelletuissa kriteereissä ei oteta  
huomioon tilastollisen määritelmän ulkopuolelle jääviä väestönosia, esim. rekisteröimättömiä maahanmuuttajia ja pakolaisia.
 58.  Jäsenvaltioiden komissiolle ilmoittamat vuotuiset tarpeet ovat yleensä 
arvioita, jotka ylemmän tason hallintoelimet ovat vahvistaneet ken-
ties konsultoimatta lainkaan toimintaan osallistuvia hyväntekeväi-
syysjärjestöjä. Tämä tarkoittaa, että pyydetyt resurssit eivät perustu 
todellisiin tarpeisiin ja kuvastavat pikemminkin sitä, minkä verran  varoja odotetaan myönnettävän.30 Asetuksen (ETY) N:o 3149/92 
2 artiklan 1 kohdassa säädetään, 
että varojen jakamiseksi jäsenvaltioiden kesken komissio 
ottaa huomioon parhaat arviot 
varattomimpien lukumäärästä 
asianomaisissa jäsenvaltioissa. 
Komissio ottaa myös huomioon 
sen, miten toimet on pantu 
täytäntöön, sekä varojen käyttötarkoitukset edeltävinä 
tilivuosina, erityisesti tämän 
asetuksen10 artiklassa säädettyjen 
kertomusten perusteella.
TARPEET JA RESURSSIEN MYÖNTÄMINEN
Tarpeet ilmaistaan interventiovarastoissa olevien tuotteiden määrinä, ja komissio arvioi niiden arvon 
hankintahinnan mukaan.
Alla olevasta taulukosta käy ilmi toimintaan osallistuvien jäsenvaltioiden ilmaisemat tarpeet rahamäärinä 
ja komission käyttöön asettamien varojen kokonaismäärä (hallinto- ja kuljetuskustannukset mukaan 
luettuina).
Jäsenvaltioiden tarpeet myönnettyihin varoihin verrattuna:LAATIKKO 12
Vuosi 2006 2007 2008
Toimintaan osallistuvien jäsenvaltioiden määrä 15 18 19
Arvioidut tarpeet (miljoonaa euroa) 307,2 338,7 313,9
Myönnetyt varat (miljoonaa euroa) 259,4 258,9* 294,5**
Prosenttiosuus 84 % 76,4 % 93,8 %
* Alun perin myönnetyt varat.
** Ennen helmikuussa 2008 päätettyä 10 miljoonan euron lisäystä määrärahoihin.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi27
 59.  Tilintarkastustuomioistuin vertasi jäsenvaltioiden ilmoittamia tarpeita 
myönnettyihin varoihin ja analysoi lisäksi (ks. liite IV ) interventiova-
rastoista pyydettyjen tuotteiden määriä, joita suunnitelmien täytän-töönpano edellytti, sekä komission myöntämiä tuotteita. Viimeisen 
kolmen vuoden aikana myönnetyt määrät olivat pyydettyjä alhai-
sempia (ks.  laatikko 12 ). Jäsenvaltiot eivät useinkaan saaneet pyytä-
miänsä tuotteita tai määriä. Lisäksi tietyille jäsenvaltioille myönnettiin tuotteita, joita ne eivät olleet alun perin pyytäneet (esim. voita ja  sokeria vuosina 2006 ja 2007), ja myöntämättä jäivät niiden pyytämät 
tuotteet (esim. riisi ja voi vuonna 2007). Tämä asettaa kyseenalaiseksi sen, miten vaikuttavalla tavalla ohjelman avulla tyydytetään arvioidut 
tarpeet.
TARJOUSKILPAILUMENETTELYJÄ ON PARANNETTAVA 
JA YHDENMUKAISTETTAVA
 60.  Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on tehtävä jaettavien loppu-
tuotteiden hankintaa koskeva tarjouspyyntö. Tämä menettely pätee 
molempiin suunnitelman toteuttamisen kannalta välttämättömiin  hankintoihin:
interventiovarastoista otetut jalostamattomat tai pakatut ja/tai a) 
jalostetut tuotteet
markkinoilta hankitut lopputuotteet, jotka on maksettu interven- b) 
tiovarastoista otetuilla tuotteilla (vaihtokauppa) tai rahalla.
 61.  Tilintarkastustuomioistuin analysoi menettelyjä, joita oli sovellettu tar-
kastetuissa jäsenvaltioissa jaettaviksi tarkoitettujen, hyväntekeväi-syysjärjestöjen toimittamien lopputuotteiden hankintaan, ja tutki  
otoksen viime vuosina järjestettyjä tarjouskilpailuja, joiden tarkoituk-
sena oli sekä ottaa käyttöön interventiovarastoissa olevia tuotteita 
että hankkia tuotteita suoraan markkinoilta.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi28
JÄSENVALTIOT  SOVELSIVAT  OIKEUSPERUSTAA  EPÄYHTENÄISESTI
 62.  Tietyistä tarjouskilpailumenettelyjä koskevista vaatimuksista säädetään 
asetuksessa (ETY) N:o 3149/92 (esim. markkinoilta hankittavat tuot-
teet, tarjouspyynnön sisältö, rajoitteet jne.). Samassa asetuksessa  
vaaditaan, että tarjouspyynnön on taattava tasapuolinen osallistu-mismahdollisuus kaikille yhteisöön sijoittautuneille toimijoille.
 63.  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/18/EY31  säädetään 
julkisia rakennusurakoita, julkisia tavara- ja palveluhankintoja koske-
vien menettelyjen yhteensovittamisesta. Lisäksi voimassa on tiettyjä 
interventioelinten hallussaan pitämien tuotteiden myyntiä koskevia yhteisön asetuksia
32. Asetuksessa (ETY) N:o 3730/87 ja asetuksessa  
(ETY) N:o 3149/92, jotka tarkistetaan säännöllisesti, ei kuitenkaan  
kummassakaan viitata tarkasti mihinkään jäsenvaltioiden järjestämiä 
tarjouskilpailuja koskevaan oikeusperustaan.
 64.  Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat, että kaikki tarkas-
tetut jäsenvaltiot järjestivät tarjouskilpailumenettelyjä. Jäsenvaltiot 
toteuttivat tarjouskilpailumenettelyt kansallisen lainsäädäntönsä  
mukaan olosuhteissa, jotka eivät aina taanneet avoimuutta eivätkä 
toimijoiden tasapuolista mukaan pääsyä EU:n tasolla.
ON TALOUDELLISESTI  EDULLISEMPAA  OSTAA  TUOTTEET  MARKKINOILTA  KUIN  
KÄYTTÄÄ  INTERVENTIOVARASTOJA  MAKSAMISEEN
 65.  Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yleisesti ottaen hinnat olivat 
edullisempia, kun tuotteet ostettiin suoraan markkinoilta verrattuna 
siihen, että interventiovarastoja käytettiin samojen tuotteiden mak-
samiseen samaan aikaan. Esimerkiksi vuonna 2007 Puolassa yrityksiä 
pyydettiin tekemään tarjouskilpailumenettelyssä tuotejakelua kos-
keva tarjous kahdella seuraavalla tavalla: a) vaihtokauppa interventio-
varastoista otettua voita vastaan ja b) hankkimalla tuotteet suoraan markkinoilta. Tulosvertailu osoittaa, että suorien ostojen hinnat olivat 
noin 10 prosenttia alhaisemmat
33.31 EUVL L 134, 30.4.2004, s. 114.
32 Esim. interventioelinten 
hallussaan pitämien viljojen 
myyntiin saattamisen 
menettelyistä ja edellytyksistä 
28 päivänä heinäkuuta 1993 annettu komission asetus 
(ETY) N:o 2131/93 (EYVL L 191, 
31.7.1993, s. 76).
33 Vaihtokauppatoimien osuus 
oli 85 prosenttia ja markkinoilla 
tehtyjen suorien hankintojen 
osuuden arvioitiin olevan 
94 prosenttia.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi29
 66.  Komissiolla on yksityiskohtaisia tietoja tuotteiden markkinahinnoista 
interventiomekanismiin liittyen34. Vähävaraisille henkilöille tarkoitet-
tua elintarvikeapua koskevissa säännöissä35 ei kuitenkaan määrätä, 
että komission toimivaltaisille yksiköille tiedotetaan jäsenvaltioissa toteutetuissa tarjouskilpailumenettelyissä saaduista hinnoista ja  ehdoista. Näin ollen komissiolla ei ole varmuutta siitä, että ehdot  olisivat olleet mahdollisimman edullisia.
JÄSENVALTIOIDEN  SOVELTAMAT  TARJOUSKILPAILUMENETTELYT  
POIKKEAVAT  TOISISTAAN  HUOMATTAVASTI
 67.  Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kansallisia tarjouskilpailume-
nettelyjä sovelletaan EU-menettelyjen sijasta sillä seurauksella, että 
menettelyt vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioiden välillä ja  
jopa sellaisen jäsenvaltion sisälläkin, jossa tarjouskilpailujen järjes-
tämisestä vastaavia yksiköitä on useita (Italia ja Ranska). Joissakin  
tapauksissa EU-säännöksiä ei noudateta. Eroavaisuuksia ilmenee mer-
kittävissä kohdin tarjouskilpailumenettelyä: tarjouspyyntöjen saama 
julkisuus, tarjousten jättämisen määräaika, tarjoajien osallistumisva-kuudet, osallistujien vähimmäismäärä sekä voittajatarjouksen valin-
taan käytettävät arviointimenetelmät ja kriteerit (ks. laatikko 13 ).34 Komissio seuraa ja 
analysoi monien tuotteiden 
markkinahintoja hyväksyessään tarjousmenettelypyyntöjä 
interventioelinten hallussa 
pitämien maataloustuotteiden 
myyntiä varten ja vahvistaessaan 
vastaavan hallintokomitean 
hyväksyttäviksi tarkoitettuja 
vähimmäismyyntihintoja. Lisäksi Eurostat julkaisee markkinahinnat 
säännöllisesti.
35 Jäsenvaltioiden velvoite lähettää 
komissiolle tarjouspyyntömallit (asetus (ETY) N:o 3149/92, 
4 artiklan 4 kohta) poistettiin 
komission asetuksella 
N:o (EY) 1127/2007 (EUVL L 255, 
29.9.2007, s. 18).
EROAVAISUUDET TARKASTETTUJEN JÄSENVAL TIOIDEN SOVEL TAMIEN  
TARJOUSKILPAILUMENETTELYJEN JA -EHTOJEN VÄLILLÄLAATIKKO 13
36 Ranska: maksajavirasto 1 ONIEP ( Office National Interprofessionnel de l’Élevage et de ses Productions ); 
maksajavirasto 2 ONIGC ( Office National Interprofessionnel des Grandes Cultures ).
37 Italia: maksajavirasto 1: AGEA ( Agencia per le Erogazioni in Agricoltura ); 
maksajavirasto 2: Ente Nazionale Risi.Espanja Ranska36Italia37Puola
Julkaisu EUVL:ssä EI KYLLÄMV1: KYLLÄ
MV2: EIEI
Tarjouksen jättämisen määräaika 
(päivää)15MV1: 22
MV2: 45MV1: 8–19
MV2: 1020
Osallistumisvakuus 2 %MV1: 5 %
MV2: 5 euroa/tonniMV1: 10 %
MV2: 15 euroa/tonni50 000 PLN
(14 200 euroa)
Osallistujien vähimmäismäärä EI EI KYLLÄ (2) EI
Tarjoajien määrä 1–5MV1: 6–7
MV2: 3–42–4 1–9
Hinnat arvioitu markkinahintojen 
perusteellaEIMV1: EI
MV2: KYLLÄHyväksyttävät 
hinnat/määrät 
ilmoitetaan tarjous-
pyyntöasiakirjoissaEI
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi30
 68.  Tarkastajat havaitsivat tarkastetuissa tarjousmenettelyissä seuraavia 
puutteita: tarjouspyynnöt saivat vähän julkisuutta, osallistujia oli  
vähän – joissakin tapauksissa vain yksi – tarjouspyynnön julkaisun  ja tarjouksen jättämistä koskevan määräajan välille jäi vain vähän  
aikaa. Lisäksi tarjousten arviointi ja voittajatarjouksen valinta  
perustuvat pääasiassa saatujen tarjousten keskinäiseen vertailuun  
eikä niitä verrata järjestelmällisesti muihin tietolähteisiin, kuten  markkinahintoihin.
 69.  Menettelyt eivät täten sovellettuna takaa tarjouskilpailun avoimuutta 
eivätkä mahdollisimman laajaa kilpailua tai parhaita mahdollisia  
ehtoja ja hintoja. Tietyissä jäsenvaltioissa tarkastettujen tarjousten 
analyysissa kävi ilmi, että useiden tuotteiden kohdalla sopimukset  tehtiin useina vuosina aina vain joidenkin harvalukuisten yritysten 
kanssa.
 70.  Edellä mainitut esimerkit kuvastavat riskiä siitä, että edullisimpia ehtoja 
ei saada etenkään vaihtokauppajärjestelyjen yhteydessä. Tällaisissa tapauksissa on olemassa kaksi rajoittavaa tekijää:
vaihtokauppajärjestelyt rajoittavat tarjouskilpailusta mahdolli- a) 
sesti kiinnostuneiden osapuolten määrää jo luonteensa puolesta 
ja
tarjouksia on hankala arvioida, jos maksajavirasto ei voi helposti b) 
määrittää ennakoitua tuottoa, joka voitaisiin hyväksyä.
UUDISTUSEHDOTUS: TUORE KOMISSION ALOITE 
JA OHJELMAN VAIKUTUKSEN ARVIOINTI
 71.  Komissio alkoi helmikuussa 2008 analysoida yksityiskohtaisesti järjes-
telmää ohjelmauudistusta koskevan ehdotuksen valmistelua varten. 
Perustettiin yksiköiden välinen ohjauskomitea, jonka toimintaan  
pyydettiin osallistumaan 17 pääosastoa, ja lisäksi järjestettiin laaja jäsenvaltioiden, hyväntekeväisyysjärjestöjen ja alan akateemisten  
asiantuntijoiden kuuleminen ja julkinen online-kysely.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi31
 72.  Tämän seurauksena komissio hyväksyi syyskuussa 2008 ehdotuksen 
neuvoston asetuksen muuttamiseksi38 ja julkaisi järjestelmän vai-
kutusta koskevan arviointikertomuksen. Tämän on tarkoitus johtaa uuteen lainsäädäntökehykseen vuonna 2010 toteutettavaa ohjelmaa 
varten.
 73.  Komission ehdotusten keskeiset osatekijät ovat:
kaksi hankintalähdettä: interventiovarastot tai suoraan markki- a) 
noilta hankittavat tuotteet; ensisijaisena pidetään interventio-
varastojen käyttöä
laajempi jaettavien elintarvikkeiden valikoima: jaettavien tuot- b) 
teiden ei enää tarvitse olla interventiotuotteita
pitkäaikaistavoite: toiminnan tehostamiseksi yhteisön elintarvi- c) 
keapusuunnitelma tehdään kolmeksi vuodeksi
selkeämmät painopistealueet: jäsenvaltioiden on perustettava  d) 
tukipyyntönsä kansallisiin elintarvikejakelua koskeviin ohjelmiin ja asettaessaan tavoitteita ja painopisteitä
osarahoitus: osarahoituksella tuetaan järjestelmän koheesioulot- e) 
tuvuutta, varmistetaan asianmukainen suunnittelu ja vahvistetaan 
eri toimijoiden välisiä synergioita
seurannan ja raportoinnin lisääminen: lisätään raportointivelvol- f) 
lisuuksia eri tasoilla.
 74.  Tilintarkastustuomioistuin tunnustaa komission ehdotusten edut: jotkin 
niistä, mikäli ne toteutetaan, auttaisivat korjaamaan tässä tarkastuk-
sessa yksilöityjä puutteita, kuten tarpeen kohdentaa EU-tuki parem-
min, sisällyttää ohjelma laajemmin osaksi sosiaalipolitiikkaa, laajentaa 
jaettavien tuotteiden valikoimaa ja parantaa hallinnointijärjestelmiä 
erityisesti tarjouskilpailumenettelyjen osalta. Tilintarkastustuomio-
istuin kuitenkin korostaa, että valtaosan YMP-markkinoista kattava 
uudistus ja interventiovarastojen väheneminen viime vuosina tar-koittaa, että on tarpeen harkita, onko ihanteellista jatkaa kyseisen  
toimenpiteen rahoittamista YMP-menoista
39.38 Ehdotus neuvoston asetukseksi 
KOM(2008) 563/3.
39 YMP-säännöt ja erityisesti 
markkinatukitoimia koskevat 
säännöt merkitsevät tiettyjä 
komission jo aiemmin yksilöimiä 
vaikeuksia: monivuotinen 
suunnittelu ei ole yhteensopiva 
Euroopan maatalouden tukirahaston rahoituksen kanssa, 
ja käyttämättömiä määrärahoja 
ei voi siirtää seuraaville 
varainhoitovuosille.
.
Lähde : Charitable Organisations.
Lähde : Charitable Organisations.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi32
 75.  Tässä suhteessa tilintarkastustuomioistuin toivoo myös 
kiinnitettävän huomiota siihen, että ohjelma – sellai-
sena kuin sitä sovelletaan – ei ”anna” vähävaraisille henkilöille minkäänlaista oikeutta EU-tukeen. Tämä 
on toisin kuin maatalousyhteisöille perinteisesti  
YMP:n kautta annettavan tuen tapauksessa. Markki-
noilta tehtävissä hankinnoissa ei myöskään tehtäisi eroa kotimaisten ja tuontituotteiden välillä, mikä  edelleen heikentäisi ohjelman vaikutusta markki-naintervention osalta, koska täten tuetaan suoraan 
tuontituotteiden hankintaa, mikä ei ole YMP:n tavoit-
teiden mukaista.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi33
PÄÄTELMÄT 
JA SUOSITUKSET
OVATKO OHJELMAN TAVOITTEET EDELLEEN VALIDEJA 
JA SEN LÄHESTYMISTAPA ASIANMUKAINEN?
OHJELMAN PÄÄASIALLISESTI SOSIAALINEN 
TAVOITE ON EDELLEEN VALIDI, VAIKKA YHTEYS INTERVENTIOVARASTOIHIN JA SEN MYÖTÄ MAATALOUSMENOIHIN ON MUUTTUNUT HATARAKSI…
 76.  Elintarvikeapu vähävaraisille henkilöille otettiin käyttöön ensimmäistä 
kertaa vuonna 1987; tarkoituksena oli auttaa vähävaraisia henki-
löitä erittäin ankaran talven aiheuttamissa olosuhteissa. Avulla oli  
kaksoistavoite: edistää merkittävästi vähävaraisimpien kansalaisten 
hyvinvointia ja säännellä maatalousmarkkinoita luovuttamalla osa  
huomattavan suurista interventiovarastoista. Tästä huolimatta sen  
katsottiin ensisijaisesti olevan sosiaalinen toimenpide. Tämä tunnus-tettiin komission toimenpiteestä vuonna 1998 julkaisemassa arvioin-
nissa. Katsottiin, että toimenpiteen toteuttaminen oli asianmukaista 
”jatkuvasti, kunnes varastot pienenevät tavanomaiselle tasolle”.
 77.  Budjettiviranomaiset katsovat, että tuki on tarpeen sosiaalisena toi-
menpiteenä. On itse asiassa arvioitu, että noin 16 prosenttia unionin 
väestöstä eli noin 80 miljoonaa kansalaista lasketaan komission mää-
ritelmän mukaan vähävaraisiksi henkilöiksi. Euroopan parlamentin  vuonna 2006 antamassa kannanotossa vaadittiin ylläpitämään ja lisää-mään tukea osana köyhyyden vähentämiseksi toteutettavia toimia.
 78.  Komission syyskuussa 2008 tekemällä uudistusehdotuksella pyritään 
parantamaan ohjelman täytäntöönpanoa ja varainhoitoa. Ehdotus  sisältää tekijöitä, joiden täytäntöönpano korjaisi tietyt tässä kerto-
muksessa yksilöidyt puutteet. Uudistuksessa kuitenkin ehdotetaan, 
että maatalousvaroja käytetään edelleen toimenpiteeseen, jota ei  
kohdisteta viljelijöihin tai viljelijäväestöön ja jolla on useita sellaisia 
ominaisuuksia, jotka eivät ole yhteensopivia YMP:n ja eritoten Euroo-pan maatalouden tukirahaston rahoituksen kanssa (kuten monivuo-
tisuus ja se, että vähävaraisille henkilöille suunnattu tuki perustuu vapaaehtoisuuteen).
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi34
SUOSITUS 1
Komission olisi harkittava, onko asianmukaista jatkaa tällai-
sen toimenpiteen rahoittamista yhteisen maatalouspolitiikan  
yhteydessä.
…JA OHJELMAN OTTAMINEN OSAKSI SOSIAALIPOLITIIKKAA 
JA SEN KOORDINOINTI MUIDEN SAMANLAISTEN TOIMENPITEIDEN KANSSA TEHOSTAISI LÄHESTYMISTAPAA
 79.  Ohjelmatoiminnan koordinointi ja yhteistyö jäsenvaltioissa toimivien 
keskeisten sosiaalialan toimijoiden kanssa ei yleisesti ottaen ole ollut riittävää. Tällainen yhteistyö on tarpeen, jotta vähävaraisten henki-
löiden ja ohjelmaa toteuttavien hyväntekeväisyysjärjestöjen tarpeet 
tulevat paremmin ymmärretyiksi ja tyydytetyiksi.
SUOSITUS 2
Komission olisi kannustettava jäsenvaltioita ryhtymään tarvitta-viin toimenpiteisiin, jotta ohjelmasta tulisi osa sosiaalipoliittista 
kehystä ja jotta koordinointia ja yhteistyötä muiden keskeisten  sosiaalialan toimijoiden kanssa parannettaisiin. Tarkoituksena olisi 
lisätä synergiaa niiden elinten välillä, joilla on kokemusta tällaisten ohjelmien hallinnosta.
OVATKO RESURSSIT OIKEASSA SUHTEESSA 
TAVOITTEISIIN NÄHDEN JA ONKO NIIDEN KÄYTTÖ ASIANMUKAISTA?
OHJELMAN VAIKUTUSTA LISÄTTÄISIIN ASETTAMALLA 
PAINOPISTEALUEITA JA KOHDENTAMALLA APU TIETYILLE TUENSAAJILLE
 80.  Toimenpide otettiin käyttöön ensisijaisesti lieventämään vähävaraisim-
pien henkilöiden vaikeaa tilannetta. Tarkoituksena ei ollut poistaa  ruokaköyhyyttä kokonaan. Järjestelmän vaikutus on yleisesti ottaen vähäinen, koska sen kautta edunsaajat saavat tukea yhden aterian  verran kuukaudessa.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi35
 81.  Vähävaraisten henkilöiden ryhmää varten ei ole asetettu avun kohdis-
tamista varten minkäänlaisia sisäisiä painopisteitä. Lisäksi ohjelmaa 
toiminnan tasolla hallinnoivissa hyväntekeväisyysjärjestöissä työs-kentelee pääasiassa vapaaehtoistyöntekijöitä ja apu on tarkoitettu 
kohderyhmälle, jonka vakaus ei riitä helpottamaan tilinvelvollisuuden 
täysimääräistä täyttymistä vastaanotetun avun osalta.
SUOSITUS 3
Tehostaakseen toimenpiteen vaikutusta komission olisi määriteltävä toimivat painopistealueet tuensaajien ja tuen välittäjien valintaan. 
Määrittelyssä olisi otettava huomioon seuraavat yleisesti hyväksyt-
tyjen hallinto- ja valvontamekanismien soveltamista vaikeuttavat tekijät: jakelumekanismien erityisominaisuudet, jakelu vapaaeh-toisten järjestöjen vastuulla ja kohderyhmien epävakaisuus.
JAETTAVIEN TUOTTEIDEN VALIKOIMAA RAJOITTAA 
OHJELMAN YHTEYS TUOTTEISIIN, JOIDEN ON TÄYTETTÄVÄ 
JULKISTA VARASTOINTIA KOSKEVIIN TOIMENPITEISIIN 
LIITTYVÄT KELPOISUUSEHDOT…
 82.  Säännökset sallivat elintarviketuotteiden ostamisen yhteisön markkinoilta 
siinä tapauksessa, että interventiovarastoja ei voi väliaikaisesti käyt-tää maksutta tapahtuvaan jakeluun vähävaraisille henkilöille. Mark-kinoilta ostettujen elintarvikkeiden on kuitenkin kuuluttava samaan tuoteryhmään kuin interventiovarastoissa olevat tuotteet, mikä rajoit-taa jakelua varten käytettävissä olevien tuotteiden valikoimaa.
SUOSITUS 4
Lakisääteistä rajoitetta, jonka mukaan jaettavien elintarvikkeiden 
on oltava interventiokelpoisia tuotteita, olisi harkittava uudelleen, 
jotta tarjottavien elintarvikkeiden valikoimaa, täydentävyyttä ja  
ravintoarvoa voitaisiin lisätä.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi36
JA JAKELUSSA ON SUURIA EROJA
 83.  Hallintoviranomaisista hyväntekeväisyysjärjestöihin ja vähävaraisiin hen-
kilöihin kulkevaan jakeluketjuun sovelletaan varsin erilaisia järjestel-
miä. Ei ole olemassa henkilöä kohti jaettavien tuotteiden määrää tai valikoimaa koskevia yhteisön tai kansallisen tason yhteisiä standar-deja tai ohjeita. Tämä lisää riskiä siitä, että vaikutus jää vähäiseksi, 
minkä seurauksena tuensaajat joutuvat mahdollisesti eriarvoiseen  
asemaan.
SUOSITUS 5
Avun vaikutuksen lisäämiseksi ja edunsaajien tasapuolisemman  kohtelun varmistamiseksi komission olisi harkittava hyväntekeväi-syysjärjestöjen ja kohderyhmän ominaisuudet huomioon ottavan 
standardisoinnin käyttöönottoa.
SOVELLETAANKO MENETTELYJÄ TARKOITETULLA 
TAVALLA?
HALLINTO- JA VALVONTAMENETTELYJÄ ON PARANNETTAVA…
 84.  Komissio ja jäsenvaltiot eivät ole esittäneet ohjelman yleistavoitteita 
erityisinä mitattavissa ja toteutettavissa olevina tavoitteina tai ala-
tavoitteina. Jäsenvaltioiden täytäntöönpanoa koskevat kertomukset eivät useissa tapauksissa ole olleet kattavia tai niihin sisältyvät tiedot 
ovat olleet epäjohdonmukaisia, minkä vuoksi komission käytettävissä 
olevat hallintotiedot ohjelman yleistavoitteiden mukaisesta edisty-
misestä eivät ole riittävän luotettavia.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi37
SUOSITUS 6
Komission olisi kannustettava jäsenvaltioita kehittämään ohjelman 
täytäntöönpanolle erityisiä mitattavissa ja toteutettavissa olevia, 
asiaan kuuluvia ja ajallisesti määrättyjä tavoitteita sekä määrit-
tämään tulosindikaattorit, joiden avulla seurataan tavoitteiden  saavuttamista. Lisäksi komission olisi tarkistettava järjestelmän  raportointijärjestelmää varmistaakseen, että kohderyhmästä ja täy-
täntöönpanosta on saatavilla oikeellisia ja ajankohtaisia tietoja.
JA TARJOUSMENETTELYJÄ ON PARANNETTAVA JA 
YHDENMUKAISTETTAVA…
 85.  Jäsenvaltioissa sovellettavat tarjouskilpailumenettelyt eroavat huomat-
tavasti toisistaan, mikä ei takaa yhtäläistä mukaan pääsyä kaikille  
EU-toimijoille eikä takaa mahdollisimman laajaa kilpailua eikä par-
haita mahdollisia ehtoja ja hintoja. Myöskään interventiovarastoja  
hyödyntävät vaihtokauppajärjestelyt eivät ole asianmukaisia eivätkä aina kustannustehokkaita.
SUOSITUS 7
Tehdäkseen kilpailusta avoimempaa ja varmistaakseen, että tuot-teet saadaan markkinoilla mahdollisimman hyvään hintaan komis-sion on määriteltävä paremmin oikeusperusta sekä vähävaraisille henkilöille tarkoitettujen elintarviketuotteiden hankintaa koskevat 
soveltamissäännöt. Lisäksi vaihtokauppajärjestelyistä on luovut-
tava. Olisi harkittava interventiovarastojen asettamista markki-noille ja niistä saatavan tuoton käyttämistä käyttötarkoitukseensa 
sidottuina tuloina, joilla ostetaan tarvittavat lopputuotteet.
  Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxem-
burgissa 14. toukokuuta 2009 pitämässään kokouksessa.
Tilintarkastustuomioistuimen  
puolesta
puolesta
Vítor Manuel da Silva Caldeira
presidentti
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi38
KÖYHYYSVAARASSA OLEVA VÄESTÖ1LIITE I
JäsenvaltioKokonais-
väestö 
(miljoonaa)Köyhyys-
vaarassa oleva 
väestöKöyhyys-
vaarassa 
oleva väestö 
(miljoonaa)Jäsenvaltion 
osuus
Köyhyys-
vaarassa 
oleva väestö 
(miljoonaa)Prosentti-
osuus talous-
arviosta
Belgia 10,511 15 % 1,577 1,577 3,00 %
Bulgaria 7,719 15 % 1,158 1,158 2,20 %Tšekin tasavalta 10,251 10 % 1,025 1,025 1,95 %Tanska 5,427 12 % 0,651Saksa 82,438 13 % 10,717Viro 1,345 18 % 0,242 0,242 0,46 %Irlanti 4,209 20 % 0,842 0,842 1,60 %Kreikka 11,125 20 % 2,225 2,225 4,23 %Espanja 43,758 20 % 8,752 8,752 16,63 %Ranska 62,886 13 % 8,175 8,175 15,53 %
Italia 58,752 19 % 11,163 11,163 21,21 %
Kypros 0,766 16 % 0,123Latvia 2,295 19 % 0,436 0,436 0,83 %Liettua 3,403 21 % 0,715 0,715 1,36 %Luxemburg 0,460 13 % 0,060 0,060 0,11 %Unkari 10,077 13 % 1,310 1,310 2,49 %Malta 0,404 15 % 0,061 0,061  0,12 %Alankomaat 16,334 11 % 1,797Itävalta 8,266 12 % 0,992Puola 38,157 21 % 8,013 8,013 15,23 %Portugali 10,570 20 % 2,114 2,114 4,02 %Romania 21,610 18 % 3,890 3,890 7,39 %Slovenia 2,003 12 % 0,240 0,240 0,46 %
Slovakia 5,389 13 % 0,701
Suomi 5,256 12 % 0,631 0,631 1,20 %Ruotsi 9,048 9 % 0,814Yhdistynyt 
kuningaskunta60,393 18 % 10,871
YHTEENSÄ 492,852 16 % 79,292 52,627 100,00 %
1 Eurostatin määritelmä: köyhyysriskitaso (raja-arvo: 60 prosenttia kulutusyksikköä kohti lasketuista mediaanituloista 
(tulonsiirtojen jälkeen).
Lähde : Eurostat, heinäkuu 2006.
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi39
TALOUSARVIOMÄÄRÄRAHAT JA MYÖNNETYT VARAT JÄSENVAL TIOITTAINLIITE II
Budjettikohta 05 02 04 012005
(euroa)2006
(euroa)Lisäys
2005/2006 2007
(euroa)Lisäys
2006/20072008
(euroa)Lisäys
2007/2008
Talousarviomäärärahat 216 000 000 264 000 000 22,2 % 274 000 000 3,8 % 307 000 000 12,0 %
JäsenvaltioMyönnetyt 
varat 2005
(euroa)Myönnetyt 
varat 2006
(euroa)Lisäys
2005/2006 Myönnetyt 
varat 2007
(euroa)Lisäys
2006/2007Myönnetyt 
varat 2008
(euroa)Lisäys
2007/2008Jäsenvaltion 
osuus 2008 
Belgia 3 047 791 3 064 940 0,6 % 5 817 428 89,8 % 8 461 691 45,5 % 2,8 %
Bulgaria 7 007 310 2,3 %
Tšekin tasavalta 155 443 0,1 %
Viro 324 813 192 388 – 40,8 % 0,1 %
Irlanti 355 874 217 997 – 38,7 % 155 965 – 28,5 % 0,1 %Kreikka 5 704 637 7 127 822 24,9 % 6 689 132 – 6,2 % 13 228 830 97,8 % 4,3 %Espanja 42 544 686 53 793 470 26,4 % 50 340 744 – 6,4 % 50 419 083 0,2 % 16,5 %
Ranska 48 620 337 48 059 949 – 1,2 % 49 940 164 3,9 % 50 982 533 2,1 % 16,7 %
Italia 60 294 489 73 538 420 22,0 % 70 764 888 – 3,8 % 69 614 288 – 1,6 % 22,8 %Latvia 2 096 236 18 446 – 99,1 % 153 910 734,4 % 0,1 %Liettua 2 489 508 3 273 261 31,5 % 4 456 991 36,2 % 1,5 %Luxemburg 68 537 34 959 – 49,0 % 80 707 130,9 % 81 091 0,5 % 0,0 %Unkari 6 764 115 7 896 638 16,7 % 8 169 224 3,5 % 2,7 %Malta 347 642 401 030 15,4 % 384 898 – 4,0 % 378 242 – 1,7 % 0,1 %Puola 35 504 167 43 408 602 22,3 % 42 884 522 – 1,2 % 49 971 042 16,5 % 16,4 %Portugali 12 527 718 13 306 532 6,2 % 14 904 058 12,0 % 13 182 946 – 11,5 % 4,3 %Romania 16 649 889 24 258 046 45,7 % 8,0 %Slovenia 1 334 827 1 929 341 44,5 % 1 499 216 – 22,3 % 0,5 %Suomi 2 825 645 3 637 860 28,7 % 2 709 509 – 25,5 % 2 741 323 1,2 % 0,9 %
YHTEENSÄ 211 485 649 259 414 144 22,7 % 274 826 435 5,9 % 305 109 562 11,0 % 100,0 %
Köyhyysvaarassa oleva väestö 
(miljoonaa)40,61 42,29 47,96 52,63
Määrärahat riskiryhmässä 
olevaa henkilöä kohti(euroa/henkilö)5,32 6,24 5,73 5,83
Lähde : Euroopan komissio (muutetut tiedot)
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi40
MYÖNNETYT TUOTTEET JA LOPULLISET TUENSAAJAT
VUOTUINEN SUUNNITELMA 2005LIITE III
Myönnetyt tuotteet (tonnia)
JäsenvaltioEdunsaajat
(miljoonaa)Viljatuotteet Riisi Voi Maitojauhe Yhteensä
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Belgia 0,221 6 000 3 500 318 410 10 228
Kreikka ei tietoa 6 972 4 346 2 087 13 405
Espanja 0,941 68 721 29 452 9 547 107 720
Ranska 2,509 60 905 31 412 18 143 110 460
Italia 2,300 98 153 22 575 14 446 135 174
Malta ei tietoa 1 383 553 1 936
Puola 3,594 17 758 26 835 6 772 3 749 55 114
Portugali 0,485 8 588 14 708 2 594 480 26 370
Suomi 0,360 15 000 600 15 600
YHTEENSÄ 10,410 283 480 133 381 33 677 25 469 476 007
Myönnetyt tuotteet edunsaajaa kohti (kg)
JäsenvaltioEdunsaajat
(miljoonaa)Viljatuotteet Riisi Voi Maitojauhe Yhteensä
(1) (2)/(1) (3)/(1) (4)/(1) (5)/(1) (6)/(1)
Belgia 0,221 27,15 15,84 1,44 1,86 46,28
Kreikka ei tietoaEspanja 0,941 73,03 31,30 10,15 0,00 114,47
Ranska 2,509 24,27 12,52 0,00 7,23 44,03
Italia 2,300 42,68 9,82 6,28 0,00 58,77
Malta ei tietoa
Puola 3,594 4,94 7,47 1,88 1,04 15,34
Portugali 0,485 17,71 30,33 5,35 0,99 54,37
Suomi 0,360 41,67 0,00 0,00 1,67 43,33
YHTEENSÄ 10,410 27,23 12,81 3,24 2,45 45,73
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi41
JÄSENVAL TIOIDEN ILMOITTAMAT TARPEET JA KOMISSION  
INTERVENTIOVARASTOISTA MYÖNTÄMÄT ELINTARVIKKEETLIITE IV
Suunnitelma 2006 (komission muutosasetus (EY) N:o 153/2006 mukaan luettuna)
(tonnia)
Jäsenvaltio Viljatuotteet Riisi Voi Sokeri
Tarpeet Myönnetty Tarpeet Myönnetty Tarpeet Myönnetty Tarpeet Myönnetty
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a)
Belgia 9 000 12 121 135 % 2 800 2 800 100 % 300 450 150 %
Irlanti 120 120 100 %
Kreikka 35 000 0 % 5 000 7 500 150 % 3 250 0 %Espanja 70 000 73 726 105 % 25 000 28 000 112 % 15 000 13 560 90 % 2 000Ranska 68 959 75 851 110 % 55 129 55 000 100 % 10 564Italia 100 000 115 253 115 % 15 000 20 000 133 % 16 000 6 833 43 % 3 500Latvia 35 000 19 706 56 %Liettua 16 000 16 000 100 % 5 000 5 000 100 %Unkari 100 000 63 587 64 %Malta 2 500 1 877 75 % 1 000 600 60 %Puola 80 000 85 608 107 % 30 000 20 000 67 % 7 600 7 230 95 % 4 847Portugali 20 000 17 287 86 % 17 600 14 000 80 % 5 000 2 743 55 % 1 700Slovenia 1 350 1 262 93 % 540 600 111 % 135 0 % 270 300 111 %Suomi 18 500 18 500 100 % 500
YHTEENSÄ 556 309 500 778 90 % 157 069 153 500 98 % 47 405 41 500 88 % 270 12 847 4 758 %
Muut ilmoitetut tuotteet, joita ei myönnetty:
Oliiviöljy (Portugali 4 000 tonnia).Naudanliha (Italia 5 000 tonnia, Malta 60 tonnia, Portugali 1 500 tonnia, Slovenia 270 tonnia ja Suomi 1 000 tonnia).Rasvaton maitojauhe (Belgia 400 tonnia, Ranska 18 302 tonnia, Luxemburg 18 tonnia, Malta 100 tonnia, Puola 4 750 tonnia, Portug ali 1 500 tonnia, 
Slovenia 135 tonnia ja Suomi 500 tonnia).
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi42Suunnitelma 2007 (komission muutosasetus (EY) N:o 937/2007 mukaan luettuna)
(tonnia)
Jäsenvaltio Viljatuotteet Riisi Voi Sokeri
Tarpeet Myönnetty Tarpeet Myönnetty Tarpeet Myönnetty Tarpeet Myönnetty
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a)
Belgia 12 000 12 000 100 % 2 800 0 % 1 115 0 % 2 000 2 000 100 %
Tšekin 
tasavalta270 0 % 26 0 % 50 0 %
Viro 3 000 3 000 100 % 2 0 % 2 0 %
Irlanti 80 80 100 %
Kreikka 11 760 30 000 2 755 9 %
Espanja 100 000 110 000 110 % 17 000 0 % 15 000 12 000 80 % 5 000 6 443 129 %
Ranska 66 330 82 641 125 % 51 940 23 641 46 % 11 700 6 500 56 % 3 338 3 338 100 %
Italy 100 000 122 465 122 % 15 000 20 000 133 % 25 000 3 570 14 % 6 000 6 847 114 %
Latvia 3 280 173 5 %
Liettua 12 000 12 000 100 % 5 000 0 % 3 000 2 760 92 %
Unkari 52 000 52 000 100 % 900 900 100 %
Malta 2 500 1 550 62 % 1 000 0 %
Puola 100 000 120 433 120 % 20 000 0 % 13 000 2 400 18 % 15 000 11 522 77 %
Portugali 22 000 20 000 91 % 17 500 14 000 80 % 5 000 3 160 63 % 2 500 1 435 57 %
Romania ei tietoa 96 712 ei tietoa 11 986
Slovenia 9 000 3 610 40 % 3 000 0 % 1 500 653 44 %
Suomi 16 500 14 651 89 % 422 500 0 %
YHTEENSÄ 498 880 662 995 133 % 163 242 60 396 37 % 70 923 28 132 40 % 39 788 47 884 120 %
Muut ilmoitetut tuotteet, joita ei myönnetty:
Naudanliha (Italia 5 000 tonnia, Malta 60 tonnia, Portugali 1 500 tonnia ja Suomi 1 000 tonnia).Rasvaton maitojauhe (Tšekin tasavalta 10 tonnia, Kreikka 3 514 tonnia, Unkari 800 tonnia, Malta 100 tonnia, Portugali 2 000 ton nia,
Slovenia 800 tonnia ja Suomi 500 tonnia). LIITE IV
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi43Suunnitelma 2008 (komission muutosasetus (EY) N:o 182/2008 mukaan luettuna)
(tonnia)
Jäsenvaltio Viljatuotteet Riisi Voi Sokeri
Tarpeet Myönnetty Tarpeet Myönnetty Tarpeet Myönnetty Tarpeet Myönnetty
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a)
Belgia 16 000 0 % 2 000 0 % 3 000 4 154 138 %
Bulgaria 20 000 0 % 12 000 0 % 6 500 6 385 98 %
Tšekin tasavalta 360 0 % 24 0 % 67 67 100 %Viro 1 800 0 %Kreikka 25 000 0 %Espanja 110 000 0 % 12 000 0 % 13 000 0 % 6 500 6 500 100 %Ranska 97 044 0 % 39 280 0 % 13 966 0 % 4 193 3 718 89 %Italy 120 000 0 % 25 000 0 % 7 000 7 000 100 %Latvia 1 440 0 %Liettua 25 000 0 % 7 000 0 % 5 000 2 889 58 %Unkari 60 000 0 % 1 800 1 620 90 %Malta 2 500 0 % 500 0 % 1 800 397 22 %Puola 200 000 0 % 11 000 0 % 18 130 15 552 86 %Portugali 22 000 0 % 17 500 0 % 5 000 0 % 3 000 1 707 57 %Romania 200 000 0 % 20 000 15 898 79 %Slovenia 2 000 0 % 800 0 % 900 806 90 %Suomi 16 000 0 %
YHTEENSÄ 919 144 0 0 % 91 080 0 0 % 67 990 0 0 % 77 890 66 693 86 %
Muut ilmoitetut tuotteet, joita ei myönnetty:
Oliiviöljy (Kreikka 2 285 tonnia).Naudanliha (Belgia 664 tonnia ja Malta 60 tonnia).Rasvaton maitojauhe (Belgia 1 603 tonnia, Tšekin tasavalta 13 tonnia, Kreikka 3 435 tonnia, Liettua 700 tonnia, Luxemburg 44 to nnia, 
Unkari 1 000 tonnia, Malta 200 tonnia, Portugali 2 000 tonnia, Slovenia 500 tonnia ja Suomi 500 tonnia).LIITE IV
REPLY OF THE 
COMMISSION
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi44
KOMISSION
VASTAUKSET
YHTEENVETO
II
Kaikkein vähävaraisimmille henkilöille  
suunnattu elintarvikeapuohjelma on alusta 
alkaen kuulunut kiinteästi yhteiseen maa-talouspolitiikkaan (YMP). Kuten tilin-tarkastustuomioistuin toteaa, ohjelman  
kahtena päätavoitteena on alusta pitäen  
ollut EU:n vähävaraisimpien kansalaisten  elintarviketurvallisuuden parantaminen ja  
interventiovarastojen vaihtoehtoisen käyt-
tötarkoituksen varmistaminen. Molemmat  
tavoitteet perustuvat EY:n perustamissopi-
mukseen ja ovat linjassa sen 33 artiklassa  esitettyjen YMP:n tavoitteiden kanssa.
Järjestelmän mukaisesti vuosien varrella  
toteutetut elintarvikeapusuunnitelmat ovat 
edistäneet menestyksekkäästi molempien  
tavoitteiden saavuttamista. 
III
EU:n julkisten interventiovarastojen koko  
vaihtelee markkinakehityksen ja vallitsevan 
hintatason mukaan. Vaikka interventiokäy-
täntöä on uudistettu perusteellisesti, sitä  
sovelletaan pääosaan tärkeimmistä maata-
loustuotteista (myös viljatuotteet, rasvaton maitojauhe ja voi). Viime vuosien aikainen 
interventiovarastoiden supistuminen pysäh-tyi vuonna 2008. Tiettyjen tuotteiden (kuten viljan ja voin) interventiovarastot ovat itse 
asiassa jälleen kasvussa. 
V
Interventiovarastot ovat supistuneet vii-
meisten neljän vuoden aikana, ja vuotuisissa suunnitelmissa tämän ohjelman täytäntöön-panemiseksi onkin pitänyt nojautua enem-män tuotteiden ostamiseen markkinoilta.  
Tämä viime vuosien laskusuuntaus on kui-
tenkin äskettäin pysähtynyt, ja tiettyjen  
tuotteiden interventiovarastot ovat jälleen 
kasvussa. 
KOMISSION
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi45
Suuri enemmistö jäsenvaltiosta kannattaa  
toimenpidettä. Myös Euroopan parlamentti 
kannattaa sitä, ja se on toivonut, että ohjel-maa rahoitettaisiin edelleen Euroopan maa-
talouden tukirahaston talousarviosta
1.
VI
Järjestelmän operatiivista tehokkuutta ei ole syytä arvioida edunsaajaa kohden tarjottu-
jen aterioiden lukumäärän perusteella vaan siten, tarjoaako se interventiovarastojen  
tuotteille tasaisen menekin ja luotettavan  
elintarviketoimitusten lähteen vähävarai-
simpia henkilöitä avustaville hyväntekeväi-
syysjärjestöille. Tällä perusteella ohjelma  on osoittautunut menestyksekkääksi, kuten sen osuus kaikista jaetuista elintarvikkeista osoittaa (ks. tilintarkastustuomioistuimen  
kertomus, laatikko 5). Kaikki sidosryhmät  
myöntävätkin, että järjestelmällä on tuntuva 
vaikutus.
Lisäksi toimenpiteellä on ollut voimakas  
vipuvaikutus, sillä se on mahdollistanut  
hyväntekeväisyysjärjestöjen verkostojen  
kehittymisen ja edistänyt koordinaatiota  
viranomaisten toimien kanssa. 
VII
Komissio katsoo, että järjestelmää on koko-
naisuudessaan hallinnoitu tyydyttävästi,  vaikka parantamisen varaakin voi olla.  Komissio on tehnyt vuonna 2008 ohjelman 
uudistamista koskevan ehdotuksen, ja siinä 
1 Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselma 
(TA/2009/188), annettu 26 päivänä maaliskuuta 
2009, ehdotuksesta neuvoston asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta annetun asetuksen 
(EY) N:o 1290/2005 sekä maatalouden yhteisestä 
markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita 
koskevista erityissäännöksistä (yhteisiä markkinajärjestelyjä 
koskeva asetus) annetun asetuksen (EY) N:o 1234/2007 
muuttamisesta yhteisön vähävaraisimmille henkilöille 
suunnatun elintarvikkeiden jakelun osalta (KOM(2008) 0563 – C6-0353/2008 – 2008/0183(CNS)).otetaan jo huomioon monet tilintarkastus-
tuomioistuimen ehdotukset2.
Komissio on jo muuttanut jäsenvaltioille  
jaettujen varojen laskentatapaa vuoden 2009 
suunnitelmassa. Osallistuvat jäsenvaltiot ovat kannattaneet yksimielisesti muutoksia, joissa otetaan huomioon suhteellinen vauraustaso 
(ostovoimakorjattu BKTL henkeä kohden). 
Tarjouskilpailumenettelyjen osalta komis-
sion tarkastuksissa on todettu, että jäsen-
valtioiden soveltamat menettelyt ovat  
olleet julkisia hankintoja koskevan direk-
tiivin
3 säännösten mukaisia. Vuoden 2008  
uudistusehdotuksen ohessa esitetty vaiku-tustenarviointi
4 sisältää kuitenkin joitakin  
ehdotuksia, joilla parannetaan tarjouskilpai-
lujen avoimuutta ja lisätään osallistumista. 
Nämä uudistukset on tarkoitus toteuttaa,  
kun ehdotus on annettu.
Komissio on valmis tarkastelemaan uudel-
leen nykyisiä vaihtokauppajärjestelyjä, kun 
parhaillaan käsiteltävänä oleva uusi neu-
voston asetus ja uudet soveltamissäännöt  
annetaan. 
2 Ehdotus neuvoston asetukseksi yhteisen 
maatalouspolitiikan rahoituksesta annetun asetuksen (EY) N:o 
1290/2005 sekä maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä 
ja tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä 
(yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus) annetun asetuksen (EY) N:o 1234/2007 muuttamisesta yhteisön 
vähävaraisimmille henkilöille suunnatun elintarvikkeiden 
jakelun osalta (KOM(2008) 563 lopullinen).
3 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 
2004/18/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, 
julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen 
yhteensovittamisesta (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 114).
4 Ehdotukseen neuvoston asetukseksi yhteisen 
maatalouspolitiikan rahoituksesta annetun asetuksen 
(EY) N:o 1290/2005 sekä maatalouden yhteisestä 
markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä (yhteisiä markkinajärjestelyjä 
koskeva asetus) annetun asetuksen (EY) N:o 1234/2007 
muuttamisesta yhteisön vähävaraisimmille henkilöille 
suunnatun elintarvikkeiden jakelun osalta liittyvä komission 
yksiköiden valmisteluasiakirja – Vaikutustenarviointi (SEC(2008) 2436/2).
KOMISSION
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi46
JOHDANTO
5. 
Kaikki ”köyhyysvaarassa” olevat henkilöt  
eivät kuulu tämän toimenpiteen kohderyh-
mään. Asetuksen (ETY) N:o 3149/92 2 artiklan 1 kohdan mukaan ”köyhyysvaarassa” oleva  väestöryhmä on jäsenvaltioille jaettavien  
varojen laskemisessa käytetty tilastollinen  
indikaattori, sillä sen katsotaan olevan paras saatavilla oleva arvio kaikkein vähävaraisim-
pien henkilöiden lukumäärästä. ”Köyhyys-
vaarassa” olevan väestön käsite perustuu  
arviointiperusteisiin, joista sovittiin joulu-
kuussa 2001 Eurooppa-neuvoston kokouk-sessa Laekenissa. 
Vuoden 2009 vuotuisessa suunnitelmassa  
komissio on jo soveltanut uutta laskenta-
menetelmää, jossa yhdistetään suhteelliset 
(ostovoimakorjattu BKTL henkeä kohden) ja 
absoluuttiset (köyhyysvaarassa oleva väestö) indikaattorit. 
Tämän järjestelmän kohdeväestön määritte-
levät jäsenvaltioiden viranomaiset läheisessä 
yhteistyössä hyväntekeväisyysjärjestöjen  kanssa, ja kyseinen väestönosa vastaa elin-
tarvikeapua tarvitsevien yksittäisten henki-löiden ja perheiden lukumäärää. 
7. 
Yksi ohjelman tavoitteista on varmistaa luo-
tettava ja säännöllinen elintarviketoimitus-ten lähde hyväntekeväisyysjärjestöille, jotka 
antavat elintarvikeapua EU:n vähävaraisim-
mille henkilöille. Tilintarkastustuomiois-
tuimen kertomuksen laatikossa 5 esitetään selkeää näyttöä ohjelman tuntuvasta vai-kutuksesta, sillä ohjelma kattaa 30–70 pro-senttia kaikista EU:ssa vähävaraisimmille  henkilöille jaetuista elintarvikkeista.Lisäksi ohjelmalla on vipuvaikutuksia yksi-
tyisten järjestöjen (hyväntekeväisyysjär-
jestöjen) ja viranomaisten (kansallisella ja  paikallisella tasolla) hankkeiden kehitykseen, kuten ohjelman uudistamisesta vuonna 2008 
annetun komission ehdotuksen liitteenä  
oleva vaikutustenarviointi osoittaa. 
Komissio katsoo, että asianmukaisempi indi-
kaattori on edunsaajakohtainen euromäärä, 
joka lasketaan ohjelman toteutuksesta laa-
dittuihin kansallisiin raportteihin sisältyvien tietojen perusteella. 
9. 
Komissio katsoo, että ohjelmaan osallistu-
vien jäsenvaltioiden lukumäärän lisääntymi-
nen on osoitus sen tarjoamasta lisäarvosta.
11. 
Menekkikanavan tarjoaminen interventiova-
rastoille on järjestelmän tärkeä tavoite.
Nykyisin pääosa interventiotuotteista vaih-
detaan elintarvikkeisiin ja yhä vähemmän  jalostetaan jaettavaksi vähävaraisimmille  henkilöille. Tarjouskilpailumenettelyihin ei vaikuta se, että interventiotuotteita joko  jalostetaan tai vaihdetaan, mutta tämä tekijä 
vaikuttaa valvontatehtäviin.
Suuntautuminen pitkälle jalostettuihin elin-
tarvikkeisiin on tulosta kansalaisjärjestöjen 
pyynnöistä saada elintarvikkeita, jotka sovel-
tuvat paremmin vähävaraisimpien henkilö-jen elinolosuhteisiin. Tarkoituksena on myös jakaa laajempaa tuotevalikoimaa tasapainoi-semman ruokavalion turvaamiseksi. 
KOMISSION
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi47
12. 
Julkisten interventiovarastojen tilanne  
vaihtelee vuosittain markkinaolosuhteiden 
ja erityisesti hintatason perusteella. Vaikka interventiokäytäntöä on uudistettu perus-teellisesti viime vuosina, sitä sovelletaan  
edelleen moniin tärkeimpiin maataloustuot-
teisiin (myös viljatuotteet, rasvaton maito-jauhe ja voi). Varastot voivat myös kasvaa  
nopeasti alhaisten tuottajahintojen myötä. 
Tässä suhteessa on erittäin todennäköistä, 
että vuoden 2010 vuotuinen suunnitelma  
perustuu enemmän interventiovarastojen  hyödyntämiselle kuin kahden aikaisemman 
vuoden suunnitelmat.
17. 
EU-ohjelma tarjoaa erittäin tuntuvan osuu-
den kaikesta eri järjestöjen jakamasta elin-
tarvikeavusta, vaikka tilanne vaihtelee paljon hyväntekeväisyysjärjestöittäin. Järjestelmän 
merkitystä ja sen osuutta vähävaraisempien 
henkilöiden hyvinvoinnin edistämisessä on 
analysoitu vaikutustenarvioinnissa, joka on 
liitetty komission ehdotukseen uudeksi neu-voston asetukseksi.HUOMAUTUKSET
25. Vaikka pitää paikkansa, että interven-
tiomekanismeja on uudistettu äskettäin,  
interventiota käytetään moniin tärkeim-piin maataloustuotteisiin, kuten viljatuot-teisiin, rasvattomaan maitojauheeseen ja  
voihin. Interventiovarastot voivat tulevai-
suudessa jälleen kasvaa alhaisten tuotta-jahintojen myötä. Tällöin suurempi osuus  
järjestelmästä jaettavista elintarvikkeista  
on interventiotuotteita. Tiettyjen tuottei-
den interventiovarastot ovatkin itse asiassa 
jälleen kasvussa.
26. 
Elintarvikeapua vähävaraisille henkilöille  
tarjoavalla toimenpiteellä on läheinen  
yhteys YMP:hen, sillä se edistää politiikan  
tavoitteiden saavuttamista erityisesti mark-
kinoiden vakauttamisen osalta. 
Komission ehdotuksessa uudeksi neuvoston 
asetukseksi pyritään poistamaan jaettujen  
tuotteiden rajaaminen interventiokelpoisiin 
tuotteisiin. 
27. 
Komissio ei halua vaikuttaa niiden poliittis-ten keskustelujen tuloksiin, joita käydään  komission esitettyä ehdotuksen uudeksi  
neuvoston asetukseksi.
Komissio haluaa korostaa, että suuri enem-
mistö jäsenvaltioista on äänestänyt sään-
nöllisesti vuosittaisten suunnitelmien hyväk-
symisen puolesta. 
KOMISSION
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi48
28. 
Järjestelmällä on alusta alkaen ollut kaksi  
toisiaan täydentävää tavoitetta: markkinoi-den vakauttaminen ja sosiaalinen tavoite.  
Ohjelman kustannustehokkuutta on arvioi-
tava molempien tavoitteiden rinnakkaisen  täyttymisen perusteella. 
Tilintarkastustuomioistuimen mainitse-
man vuoden 1998 arvioinnin oli laatinut  riippumaton konsultti. Komissio arvioi  
kyseisen raportin laatua ja esitti kriittisiä  
huomautuksia lähinnä sen metodologiasta, 
analyysin vakuuttavuudesta ja tulosten  
uskottavuudesta.
Tilintarkastustuomioistuimen esittämät  
lainaukset korostavat ohjelman sosiaalista  
tavoitetta, mutta eivät kuitenkaan aseta  
kyseenalaiseksi sen maatalousosuutta. 
29. 
Vaikka tämän järjestelmän sosiaalinen tavoite 
on asianmukaisesti osoitettu, komissio haluaa 
korostaa, että asetus (EY) N:o 1234/2007 on 
keskeisellä sijalla EY:n perustamissopimuk-
sen 36 ja 37 artiklaan perustuvassa yhtei-sessä maatalouspolitiikassa.
33. 
Komissio pitää säännöllisesti kokouksia  jäsenvaltioiden viranomaisten ja hyvänteke-väisyysjärjestöjen kanssa osana järjestelmän 
hallinnointia. Kokouksissa on ilmennyt, että molemmat osapuolet ovat yleisesti erittäin 
tyytyväisiä siihen, miten kuuleminen on jär-
jestetty kansallisella tasolla. 
Komissio on kuitenkin samaa mieltä siitä,  
että parantamisen varaa on. Se sisällytti  vuonna 2008 esitettyyn asetusehdotukseen liitettyyn vaikutustenarviointiin ehdotuk-sia yhteyden parantamiseksi järjestelmän  ja muiden hankkeiden välillä jäsenvaltio-tasolla. Tämänsuuntainen kehitys olisi mah-
dollista esim. suunnittelemalla kansallisia  
elintarvikejakeluohjelmia. Uudistukset on  tarkoitus toteuttaa, kun uusi neuvoston ase-
tus on annettu. 34. 
”Mahdollisten edunsaajien” ja ”kohdeväes-
tön” käsitteet poikkeavat toisistaan. Mahdol-listen edunsaajien käsite on jäsenvaltioille 
jaettavien varojen laskemisessa laajalti käy-
tetty tilastollinen indikaattori. Ohjelmaa  hallinnoivat jäsenvaltioiden viranomaiset  määrittelevät sen sijaan todellisen kohde-
väestön asianmukaisella maantieteellisellä 
tasolla yhteistyössä hyväntekeväisyysjärjes-töjen kanssa (asetuksen (ETY) N:o 3149/92  
1 artiklan 3 kohta). 
Suunnitelmaan vuonna 2009 osoitettavien  
määrärahojen kohdalla on sovellettu uutta menetelmää, jossa ”köyhyysvaarassa” ole-
vien henkilöiden lukumäärä ja ostovoima-
korjattu BKTL otetaan yhdessä huomioon  
kussakin jäsenvaltiossa. Tämä osoittaa edel-
leen, että köyhyysvaarassa olevien henkilöi-
den lukumäärä ei ole sama kuin mahdollisten 
edunsaajien lukumäärä.
35–36. 
Elintarvikeaputoimenpiteellä ei ole tar-
koituskaan yksin ratkaista elintarviketur-
vallisuusongelmaa EU:ssa. Sillä edistetään  ratkaisun löytymistä ongelmaan, joka edel-
lyttää paitsi yhteisön osallistumista myös  jäsenvaltioiden viranomaisten panosta eri  hallintotasoilla sekä kansalaisyhteiskunnan tukea.
Tältä osin yksi ohjelman tavoitteista on var-
mistaa luotettava ja säännöllinen elintarvik-
keiden lähde hyväntekeväisyysjärjestöille,  
jotka tarjoavat elintarvikeapua vähävarai-
simmille henkilöille.
KOMISSION
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi49
Tämän vuoksi arviot edunsaajakohtaisesti  
tarjottujen aterioiden lukumäärästä eivät  ole paras indikaattori ohjelman vaikutuksen 
mittaamisessa, vaikka vuosittain jaettavaa  
noin 156:ta miljoonaa ateriaa voidaankin  pitää erittäin huomattavana.
Tämän toimenpiteen lisäarvoa vähäva-
raisimpien henkilöiden elinolosuhteiden  parantamisessa havainnollistavat parem-
min tilintarkastustuomioistuimen kerto-
muksen laatikkoon 5 sisältyvät arviot. Niiden 
mukaan EU-ohjelma kattaa hyväntekeväi-
syysjärjestöistä ja jäsenvaltioista riippuen  30–70 prosenttia kaikesta yhteisössä vähä-
varaisimmille henkilöille jaetusta elintarvi-
keavusta. Tämän voidaan katsoa ”parantavan 
merkittävästi vähävaraisimpien kansalaisten 
hyvinvointia”.
37. 
Nykyisin valintakriteereistä ja painopis-
teistä päättävät jäsenvaltioiden viranomai-
set yhteistyössä hyväntekeväisyysjärjestöjen 
kanssa. Hyväntekeväisyysjärjestöjen on nou-
datettava näitä kriteerejä, jotta ne voivat  osallistua ohjelmaan. 
Komissio järjesti neuvoston asetusehdotuk-
sen liitteenä esitetyn vaikutustenarvioinnin yhteydessä julkisen kuulemisen ohjelman  tulevaisuudesta. Kuuleminen osoitti laajan 
yhteisymmärryksen siitä, että avustettavaa väestöä ei pitäisi rajata vain tiettyihin vähä-
varaisimpien ryhmiin. Komissio katsoo, että 
toissijaisuusperiaatteen mukaan jäsenval-
tioille olisi jätettävä valinnanvapaus. 
Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen 
laatikossa 5 esitettyjen esimerkkien perus-teella EU-ohjelma kattaa hyväntekeväi-syysjärjestöistä ja jäsenvaltioista riippuen  30–70 prosenttia kaikesta yhteisössä vähä-varaisimmille henkilöille jaettavasta elintar-vikeavusta. Tätä osuutta ei voida väheksyä.38–40. 
Yksi tämän järjestelmän erityispiirteistä on 
kansalaisjärjestöjen ja hyväntekeväisyysjär-jestöjen keskeinen rooli jakeluketjujensa  
ja yhteisön vähävaraisimpien henkilöiden  
ongelmien tuntemuksen perusteella. Tois-sijaisuusperiaatteen mukaan jäsenvaltioiden viranomaiset voivat määrittää asianmukai-
set menettelyt ja kriteerit, joilla nimetään  
vuotuisten suunnitelmien toteuttamiseen  osallistuvat järjestöt.
Samalla tavoin toissijaisuusperiaatteen  
mukaan elintarvikeavun saajien valinta kuu-
luu jäsenvaltioiden vastuulle.
Komission ehdotus uudeksi neuvoston asetuk-
seksi sisältää jäsenvaltioiden kattavamman 
raportoinnin komissiolle. Raportointijär-
jestelmän yksityiskohdat on vahvistettava  
uusissa soveltamissäännöissä.
41. 
Avun vastaanottotiheyden erot eivät osoita, 
että järjestelmällä olisi vähäpätöinen vai-
kutus. Vähävaraisimpien henkilöiden elin-
tarviketarpeet vaihtelevat huomattavasti  tapauksittain ja ajan mittaan. Järjestelmä  
edellyttää suurta joustavuutta ollakseen  tehokas, jotta sitä voidaan mukauttaa  monentyyppisiin olosuhteisiin. 
KOMISSION
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi50
44–45. 
Komissio on muuttanut vuosien varrella  
ohjelman soveltamissääntöjä lieventääk-seen jaettavia tuotteita koskevia kriteerejä. 
Kattava kuvaus näistä mukautuksista on esi-
tetty vaikutustenarvioinnissa, joka on liitetty komission ehdotukseen uudeksi neuvoston asetukseksi.
Jaettavien elintarvikkeiden valikoimaa ei ole 
asetusehdotuksessa enää rajattu interven-tiokelpoisiin tuoteperheisiin.
47. 
Toimenpiteen tavoitteena ei ole tarjota  samaa avun tasoa kaikille edunsaajille,  
koska heidän tarpeensa vaihtelevat ja niin  
vaihtelevat myös elintarvikkeiden hinnat eri 
jäsenvaltioissa. Vaikka henkilöä kohti jae-
tut yhdenmukaiset määrät puuttuvat, riskinä 
eivät välttämättä ole vähäpätöiset vaikutuk-
set tai edunsaajien eriarvoinen kohtelu. 
49–50. 
Komissio tekee parhaansa tämän toimen-
piteen luonteen ja erityispiirteiden asetta-
missa rajoissa varmistaakseen, että uutta  neuvoston asetusta seuraavissa uusissa  
soveltamissäännöissä asetetaan sovelletta-vien suuntaviivojen mukaiset tavoitteet ja  indikaattorit.
Asetusehdotukseen liitetyssä vaikutusten-
arvioinnissa onkin ehdotettu mitattavissa  olevia tavoitteita ja yhdenmukaisia, mitat-
tavissa olevia indikaattoreita.52. 
Kuten asetuksen (ETY) N:o 3149/92 2 artik-
lassa säädetään jäsenvaltioille jaettavien  varojen osalta, komissio perehtyy asianmu-
kaisesti jäsenvaltioiden toimittamiin ker-
tomuksiin osana valvontajärjestelmäänsä,  ja se pitää myös säännöllisesti yhteyttä  jäsenvaltioihin erityisesti hallintokomitean 
välityksellä. 
Neuvoston asetusehdotukseen liitetyssä vai-
kutustenarvioinnissa esitetään kansallisten 
kertomusten tarkastelun perusteella tehtyjä 
erilaisia havaintoja, kuten edunsaajien luku-
määrä. Tämä osoittaa, että komissio analysoi ja hyödyntää näitä kertomuksia.
53. 
Jäsenvaltioiden tehtävänä on toissijaisuus-
periaatteen mukaisesti vahvistaa sellainen  
edunsaajien määritelmä, joka soveltuu par-
haiten niiden vähävaraisimpien kansalaisten erityistilanteeseen. Tämän vuoksi komissio 
katsoo, että yhteiset standardit tai edunsaa-
jien määritelmät eivät tehostaisi ohjelmaa.
Komissio on esittänyt neuvoston asetuseh-
dotukseen liitetyssä vaikutustenarvioinnissa aikovansa tehostaa jäsenvaltioiden rapor-tointivelvoitteita. Yksityiskohdat on vahvis-tettava uusissa soveltamissäännöissä uuden neuvoston asetuksen antamisen jälkeen.
KOMISSION
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi51
56. 
Vuoden 2009 vuotuisessa suunnitelmassa  
komissio on noudattanut uutta kansallisten määrärahaosuuksien laskentamenetelmää,  
jossa otetaan huomioon jäsenvaltioiden väli-
set ostovoimaerot. Yksityiskohtaisia tietoja laskelmista esitetään neuvoston asetuseh-dotukseen liitetyn vaikutustenarvioinnin  
liitteessä.
57. 
Komissio ottaa huomioon jäsenvaltioiden  
tuntuvan varojen vajaakäytön. Tarkastelta-
valla kaudella (vuosien 2006–2008 vuotuiset 
suunnitelmat) ei tehty mukautuksia, koska  osallistuvien jäsenvaltioiden saavuttama  varojen käyttöaste oli korkea. 
Komissio korostaa, että laskentamenetel-
mien on perustuttava kaikista jäsenvaltioista 
saatavissa oleviin virallisiin tilastoihin. 
58. 
Kansallisten tarpeiden määrittelystä vas-
taavat jäsenvaltiot omien menettelyjensä  
mukaisesti ja erityisesti osallistuvia hyvänte-
keväisyysjärjestöjä kuullen. Komissio onkin 
aina kannustanut aktiivisesti jäsenvaltioita 
ottamaan hyväntekeväisyysjärjestöt mukaan ohjelman suunnitteluun. 
Komission ehdotuksessa uudeksi neuvos-
ton asetukseksi säädetään, että jäsenvaltiot 
tarjoavat osarahoitusta ohjelmaan. Tämä  kannustaa jäsenvaltioita varmistamaan,  
että pyynnöt vastaavat tarvittavalla tavalla 
todellisia tarpeita (ks. ehdotukseen liitetyn 
vaikutustenarvioinnin liite 14).59. 
Vaikka pitää paikkansa, että jäsenvaltioiden 
tarpeita ei aina pystytä täyttämään 100-pro-senttisesti pääasiassa resurssien puutteen  
vuoksi, komissio tekee kuitenkin parhaansa 
vastatakseen jäsenvaltioiden pyyntöihin kat-tavimmalla mahdollisella tavalla. 
Jäsenvaltiot ilmoittavat komissiolle, mitä  
tuotteita ne haluavat. Näistä alustavista  pyynnöistä keskustellaan sekä hallintoko-
miteassa että kahdenvälisissä yhteyden-
otoissa. Alustavia pyyntöjä mukautetaan  
keskustelujen perusteella. Esimerkiksi riisi ja 
voi korvattiin muilla tuotteilla. Tästä menet-telystä ei voida kuitenkaan päätellä, että  
jäsenvaltioille osoitettiin tuotteita, joita ne 
eivät halunneet. Jäsenvaltiot hyväksyivät  
sen, että niiden alustavia pyyntöjä ei voitu 
täyttää ja että sen sijaan ne saivat tuotteita, 
joita ne eivät alun perin pyytäneet. Kaikki  
jäsenvaltiot hyväksyivät nämä päätökset ja suhtautuivat myönteisesti lopulta saamiinsa 
tuotteisiin.
63. 
Julkisia hankintoja koskevaa EU:n ja kan-sallista lainsäädäntöä sovelletaan tämän  
ohjelman yhteydessä järjestettäviin tarjous-kilpailuihin ilman, että tämä lainsäädäntö  olisi tarpeen mainita erikseen asetuksissa. 
64. 
Ks. komission vastaus 63 kohtaan.
Komissio on tehnyt kuusi tarkastusta kaudella 
2006–2007, eikä se ole löytänyt merkittäviä 
puutteita menettelyissä, joita jäsenvaltiot  ovat noudattaneet tarjouskilpailuja järjes-täessään. Lisäksi se on todennut, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden toimijoiden 
kanssa on tehty toimitussopimuksia, mikä  
osoittaa, että eri jäsenvaltioista peräisin ole-
vien toimijoiden välillä on kilpailua. Kaiken 
kaikkiaan on ilmeistä, että jäsenvaltiot hoi-
tavat tarjouskilpailut direktiivissä 2004/18/EY asetettuja vaatimuksia noudattaen. 
KOMISSION
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi52
65. 
Yksi ohjelman tavoitteista on interventiova-
rastojen käyttö. Kun varastoja on käytettä-vissä, ne muodostavat ohjelman ensisijaisen 
toimituslähteen. Lisäksi interventiovaras-
tojen käyttö tämän ohjelman kautta antaa  yhteisölle mahdollisuuden säästää varas-tointikustannuksissa, jotka muuten tulisivat 
maksettavaksi EU:n talousarviosta.
66. 
Jäsenvaltiot järjestävät tarjouskilpailut  
oman toimivaltansa perusteella. Ks. komis-
sion vastaus 64 kohtaan.
Komissio seuraa pääasiassa jalostamatto-
mien maataloustuotteiden markkinahinto-
jen kehitystä, kun tarjouskilpailut koskevat 
kulutusvalmiita elintarvikkeita. Näiden hin-
tatyyppien välisen vertailun perusteella ei  
voida tehdä operatiivisia päätelmiä. 
67. 
Ks. komission vastaus 64 kohtaan.
Direktiivillä 2004/18/EY säännellään julkisia 
rakennusurakoita sekä tavara- ja palvelu-hankintoja koskevien sopimusten tekome-
nettelyjä, ja direktiivi on voimassa kaikissa jäsenvaltioissa. Vaikka tarjouskilpailumenet-telyä sääntelevät määräykset saattavat vaih-della jäsenvaltion sisällä, ne ovat kuitenkin direktiivin mukaisia. 
Direktiivin VI luku sisältää säännöksiä tar-
jouskilpailuilmoitusten julkisuudesta ja  
avoimuudesta. Tarjouskilpailuilmoitukset on 
julkaistava kansallisissa virallisissa lehdissä sekä Euroopan unionin virallisessa lehdessä.  
Eräissä jäsenvaltioissa, joissa tilintarkastus-tuomioistuimen edustajat ovat vierailleet,  tarjouskilpailuilmoitukset julkaistaan myös internetissä.Tarjousten jättämisen määräaikaa koskevat 
säännökset sisältyvät direktiivin 38 artiklaan, ja ne voivat vaihdella 36 artiklan mukaisesti 
valittujen yksityiskohtaisten täytäntöönpa-
nosääntöjen perusteella. 
Voittajatarjouksen valintaan käytettävät  
kriteerit on vahvistettu 53 artiklassa, ts.  
sopimus tehdään tarjotun määrän tai kul-jetuskustannusten mukaan kokonaista-
loudellisesti edullisimman tarjouksen tai  
yksinomaan alhaisimman hinnan sisältävän 
tarjouksen perusteella.
68. 
Myös komissio totesi, että tarjousten teki-
jöitä oli toisinaan vähän. Se ei kuitenkaan ole 
löytänyt näyttöä siitä, että vähäisellä osallis-
tumisella olisi yhteyttä direktiivin mukaisten 
vaatimusten täytäntöönpanotapaan.
Kun otetaan huomioon toimitettavien  
tuotteiden määrän ja laadun moninaisuus,  
tarjouskilpailun mukaisia hintoja ei voida  
vertailla markkinahintoihin. Näin ollen tällä 
perusteella ei voida tehdä päätelmiä esitet-tyjen tarjousten ”laadusta”.
69. 
Komission tarkastuksissa ilmeni niin ikään, että monien yritysten kanssa tehtiin sopi-muksia useina vuosina, mutta ei ole näyt-
töä siitä, että laimealla osallistumisella olisi yhteyttä direktiivin mukaisten vaatimusten 
täytäntöönpanotapaan.
70. 
Järjestelmä on alusta alkaen ollut suunnattu interventiovarastojen supistamiseen, millä vähennetään EU:lle aiheutuvia varastointi-kustannuksia. Tämä ylimääräinen taloudel-linen vaikutus olisi otettava huomioon.
KOMISSION
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi53
a) 
Tämän ohjelman ja interventiovarastojen  
välisen lähtökohtaisen yhteyden vuoksi  vaihtokauppajärjestelyt ovat viime aikoihin 
asti olleet keskeinen osa järjestelmää.
b) 
Lähes kaikissa jäsenvaltioissa on komiteoita vaihtokauppajärjestelyistä sopimiseksi, myös niissä jäsenvaltioissa, joissa tilintarkastus-tuomioistuimen edustajat ovat vierailleet.
74. 
Vaikka komissio arvostaa tilintarkastustuo-
mioistuimen myönteistä arviota monista  uuden neuvoston asetuksen kohdista, se ei 
halua vaikuttaa niiden poliittisten keskus-
telujen tulokseen, joita parhaillaan käydään 
komission ehdotuksesta.
Lisäksi komissio haluaa korostaa, että Euroo-
pan parlamentin kannanotossa
5 ei aseteta  
kyseenalaiseksi sitä, että tämän toimenpi-
teen rahoitusta jatketaan YMP-menoista. 
Kuten edellä 25 kohdassa todetaan, tietty-
jen tuotteiden interventiovarastot kasvavat nykyisissä markkinaolosuhteissa.
5 Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselma, annettu 
26 päivänä maaliskuuta 2009 (TA/2009/188), ehdotuksesta neuvoston asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan 
rahoituksesta annetun asetuksen (EY) N:o 1290/2005 sekä 
maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä ja tiettyjä 
maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä (yhteisiä 
markkinajärjestelyjä koskeva asetus) annetun asetuksen (EY) N:o 1234/2007 muuttamisesta yhteisön vähävaraisimmille 
henkilöille suunnatun elintarvikkeiden jakelun osalta 
(KOM(2008) 0563 – C6-0353/2008 – 2008/0183(CNS)).75. 
Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden  
osallistumisen tulisi jatkossakin olla  vapaaehtoista. 
Tuotteiden alkuperää koskevien velvoittei-
den vahvistaminen aiheuttaisi huomatta-via valvontaongelmia, ja lisäksi se asettaisi valtavan hallintorasitteen jäsenvaltioiden  
viranomaisille ilman, että se tehostaisi ohjel-maa – pikemminkin päinvastoin. 
PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET
76. 
Toimenpiteellä on kaksi toisiaan täydentä-
vää tavoitetta: markkinoiden vakauttaminen 
ja vähävaraisimpien henkilöjen hyvinvoinnin 
edistäminen. 
Tilintarkastustuomioistuimen mainitseman 
arviointiraportin laativat riippumattomat  
konsultit, ja sen päätelmiä olisi tulkittava  
ottaen huomioon komission kriittiset huo-
mautukset arvioinnin laadusta. Komissio kri-
tisoi erityisesti sen metodologiaa, analyysin vakuuttavuutta ja tulosten uskottavuutta. 
77. 
Euroopan parlamentti on juuri antanut lau-sunnon
6, jossa se kannattaa tiettyjä muu-
toksia, joita komission ehdotukseen uudeksi 
neuvoston direktiiviksi sisältyy ja joilla toi-menpidettä mukautetaan muuttuneisiin olo-
suhteisiin sopivaksi. 
Päätökset ohjelman toteutuksen jatkami-
sesta on tehty niiden tulosten perusteella, joita toimenpiteellä on saatu sekä sen  sosiaa lisella osa-alueella että markkinoiden vakauttamisessa.
6 Ks. alaviite 5.
KOMISSION
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi54
78. 
Vaikka komissio arvostaa tilintarkastustuo-
mioistuimen myönteistä arviota monista  neuvoston asetusehdotuksen kohdista, se  
ei halua vaikuttaa niiden poliittisten keskus-
telujen tulokseen, joita neuvostossa käydään toimenpiteen asianmukaisesta rahoituksesta tulevaisuudessa. 
Edellä mainittu Euroopan parlamentin kan-
nanotto osoittaa, että parlamentti tukee  ajatusta jatkaa toimenpiteen rahoittamista YMP-varoin. 
Suositus 1
Analysoituaan perusteellisesti ohjelman tek-niset, poliittiset ja oikeudelliset näkökoh-dat (ks. vaikutustenarviointi, joka on liitetty komission ehdotukseen uudeksi neuvoston direktiiviksi) komissio on päätellyt, että  YMP on asianmukainen kehys järjestelmän  jatkamiselle. 
79. 
Komissio katsoo, että jäsenvaltiot toteut-
tavat ohjelmaa tyydyttävästi koordinoiden 
ja kuullen kaikkia asianmukaisia toimijoita. 
Tällä osa-alueella on kuitenkin aina pyrittävä kehittymään.
Suositus 2
Ohjelmalla on jo vuosien ajan ollut vahva  vipuvaikutus yksityisten järjestöjen (hyvän-
tekeväisyysjärjestöjen) ja viranomaisten  
(jäsenvaltion ja paikallisella tasolla) elin-
tarvikeapualoitteiden tai niihin liittyvien  toimenpiteiden kehittämiseen. 
Tätä roolia voidaan edistää entisestään.  
Toissijaisuusperiaate otettiin asianmukai-
sesti huomioon, kun vaikutustenarvioinnin 
yhteydessä analysoitiin useita vaihtoehtoja 
järjestelmän ja samantyyppisten hankkei-
den välisten yhteyksien parantamiseksi.  Osa näistä vaihtoehdoista sisällytettiin  
komission ehdotukseen uudeksi neuvoston 
asetukseksi.80. 
Yksi tämän toimenpiteen tavoitteista on  
antaa hyväntekeväisyysjärjestöille vakaa ja luotettava elintarvikkeiden toimituslähde  
vähävaraisimpien henkilöiden auttamiseksi. 
Ohjelman vaikutusta ei tällöin voida arvioi da pelkästään sen tarjoamien aterioiden kes-kimääräisen lukumäärän mukaan vaan sillä 
perusteella, minkälaisen panoksen se tar-
joaa hyväntekeväisyysjärjestöjen elintar-viketoimituksiin. Tämä tavoite on pitkälti  
saavutettu, sillä ohjelma kattaa hyvänte-
keväisyysjärjestöistä ja jäsenvaltioista riip-
puen 30–70 prosenttia kaikesta yhteisössä  
vähävaraisimmille henkilöille jaettavasta  elintarvikeavusta. 
81. 
Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsen-
valtiot määrittelevät kriteerit, joiden  
perusteella valitaan väestö, jolla on oikeus 
tämän toimenpiteen mukaisesti jaettuun  elintarvikeapuun. 
Suositus 3
Komissio on jo analysoinut tätä kysymystä  
neuvoston asetusehdotukseen liitetyn vaiku-
tustenarvioinnin yhteydessä. Se päätteli, että toissijaisuusperiaatteen noudattaminen joh-
taa järjestelmän tehostamiseen, kun edun-saajien valitseminen pysyy jäsenvaltioiden tehtävänä. Huomattava enemmistö sidosryh-
mistä kannattaa tätä näkemystä, ja se vastaa myös julkisen internetkonsultoinnin tulosta, 
johon saatiin yli 14 000 vastausta. 
Komission ehdotuksessa uudeksi neuvos-
ton asetukseksi jäsenvaltiot velvoitetaan  laatimaan kansalliset elintarvikeapuohjel-mat, jotka sisältävät kattavat tiedot vas-taanottajista ja ohjelmaan osallistuvista  hyväntekeväisyysjärjestöistä. Yksityis-kohdat vahvistetaan komission ehdotuk-sen hyväksymisen jälkeen annettavissa  soveltamissäännöissä. 
KOMISSION
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi55
82. 
Komissio on vuosien varrella mukauttanut  
järjestelmän soveltamissääntöjä lieventääk-seen jaettavia tuotteita koskevia kriteerejä. 
Kattava kuvaus näistä mukautuksista on esi-
tetty vaikutustenarvioinnissa, joka on liitetty komission ehdotukseen uudeksi neuvoston asetukseksi.
Suositus 4
Komission ehdotuksessa uudeksi neuvoston asetukseksi
7 poistetaan tämä rajoite. 
83. 
Tällaisen järjestelmän on jo luonteensa  vuoksi mukauduttava varsin erilaisiin tilan-
teisiin osallistuvissa eri jäsenvaltioissa.  
Tästä syystä järjestelmien moninaisuus on  
olennainen edellytys toimenpiteen moit-
teettomalle toiminnalle.
Elintarvikeavun tarve vaihtelee huomat-
tavasti yksittäisten edunsaajien välillä ja  
ajan myötä. Kullekin yksittäiselle edunsaa-
jalle jaettujen elintarvikemäärien eroja ei  
siis voida tämän vuoksi pitää eriarvoisena  
kohteluna.
Yhteisten standardien asettaminen ei vält-
tämättä johtaisi toimenpiteen vaikutusten  tehostumiseen, kuten tilintarkastustuomio-istuimen kertomuksen laatikko 5 osoittaa.  
Sen vaikutus on jo erittäin tuntuva, kun tar-kastellaan EU-ohjelmasta peräisin olevien  
elintarvikkeiden osuutta kaikesta kansalais-
järjestöjen jakamasta avusta. 
7 Ehdotus neuvoston asetukseksi yhteisen 
maatalouspolitiikan rahoituksesta annetun asetuksen 
(EY) N:o 1290/2005 sekä maatalouden yhteisestä 
markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita 
koskevista erityissäännöksistä (yhteisiä markkinajärjestelyjä 
koskeva asetus) annetun asetuksen (EY) N:o 1234/2007 
muuttamisesta yhteisön vähävaraisimmille henkilöille 
suunnatun elintarvikkeiden jakelun osalta (KOM(2008) 563 lopullinen).Suositus 5
Yhteisön tason standardoinnin käyttöön-
otto voisi vähentää ohjelman tarvittavaa  joustavuutta, jolla se voidaan mukauttaa  
vähävaraisimpien henkilöjen moninaisiin  
olosuhteisiin.
Komission mielestä ohjelman tämänhetki-
nen toimintatapa, johon sisältyy toissijai-
suusperiaatteen laaja-alainen soveltaminen, saavuttaa tuntuvan vaikutuksen ja mahdol-
listaa kaikkien edunsaajien tasapuolisen  
kohtelun. 
84. 
Komissio voi todeta myös tarkastustensa  perusteella, että jäsenvaltioiden täytän-
töönpano on yleisesti ottaen tyydyttävää,  
vaikka joitakin osa-alueita voidaan kehittää 
edelleen. 
Taloudellisten resurssien kohdentamismene-
telmä on läpinäkyvä ja perustuu parhaisiin 
saatavilla oleviin tilastotietoihin. Osallistu-
vat jäsenvaltiot ovat vuosi toisensa jälkeen 
hyväksyneet tämän menetelmän äänestäes-
sään hallintokomiteassa vuotuisten suunni-telmien puolesta. 
Suositus 6
Ehdotukseen uudeksi neuvoston asetukseksi 
liitetty vaikutustenarviointi sisältää useita  
mitattavissa olevia tavoitteita. Komissio  harkitsee vastaavien suoritusindikaattorien 
käyttöönottoa, kun se tarkistaa soveltamis-
säännöt uuden neuvoston asetuksen anta-
misen jälkeen.
Komissio on niin ikään todennut aikovansa 
lisätä jäsenvaltioiden raportointivelvoitteita erityisesti uusien kansallisten elintarvike-apuohjelmien kautta. Tarkoituksena on var-mistaa järjestelmän tehokkaampi seuranta  ja kehittää suunnittelua ja hallintoa ajan  mittaan. 
KOMISSION
VASTAUKSET
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi56
85. 
Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia  tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopi-musten tekomenettelyjen yhteensovittami-sesta annettu direktiivi 2004/18/EY tarjoaa koko EU:lle yhteisen oikeusperustan. Komis-sion suorittamissa tarkastuksissa todettiin, että jäsenvaltioiden järjestämissä tarjous-kilpailuissa on noudatettu direktiivin sään-nöksiä. Yksityiskohtaisia sääntöjä koskevat erot jäsenvaltioissa ovat niin ikään sallittuja direktiivin nojalla. Toisinaan toimijat osallis-tuvat toisessa jäsenvaltiossa järjestettäviin tarjouskilpailuihin. 
Suositus 7
Komissio on jo analysoinut tarjouskilpailu-menettelyjä vaikutustenarvioinnissa, joka  liitettiin komission ehdotukseen uudeksi  neuvoston asetukseksi. Lisäksi esitettiin aja-tuksia, joilla voitaisiin lisätä tarjouskilpailu-jen julkisuutta koko EU:ssa. Yksityiskohdat voidaan vahvistaa uusissa soveltamissään-nöissä uuden neuvoston asetuksen antami-sen jälkeen.
Komissio tarkastelee tilintarkastustuomio-
istuimen ehdotusta vaihtokauppajärjes-
telyjen muuttamisesta. Se ei kuitenkaan  
halua estää interventiovarastojen käyttöä,  
sillä tämä mahdollisuus on keskeinen osa  
järjestelmää.
REPLY OF THE 
COMMISSION
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi57

REPLY OF THE 
COMMISSION
Erityiskertomus nro 6/2009 – Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurss ien ja toimintamenetelmien arviointi59
Euroopan tilintarkastustuomioistuin
Erityiskertomus nro 6/2009
Euroopan unionin vähävaraisille henkilöille suunnattu elintarvikeapuohjelma: tavoitteiden, resurssien ja toimintamenetelmien ar viointi
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto2009 – 56 s. – 21 x 29,7 cm ISBN 978-92-9207-353-4doi: 10.2865/26476

EU-julkaisujen tilaukset
EU-julkaisuja voi ostaa
• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)• kirjakaupasta julkaisun nimen, julkaisijan ja/tai ISBN-numeron perusteella•  suoraan myyntiedustajiltamme, joiden yhteystiedot ovat saatavissa internetistä 
http://bookshop.europa.eu, tai faksitse numerosta +352 2929-42758.
Ilmaisjulkaisuja voi tilata• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)•  Euroopan komission edustustoista tai lähetystöistä, joiden yhteystiedot 
ovat saatavissa internetistä http://ec.europa.eu/, tai faksitse numerosta +352 2929-42758.
TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN ARVIOI KERTOMUKSESSAAN  
EU:N VÄHÄVARAISIMMILLE KANSALAISILLE SUUNNATUN  ELINTARVIKEAPUOHJELMAN HALLINNOINTIA, RESURSSEJA JA 
VAIKUTUSTA. TOIMENPIDETTÄ ALETTIIN TOTEUTTAA JULKISISSA 
INTERVENTIOVARASTOISSA OLEVIEN MAATALOUSTUOTTEIDEN AVULLA VUONNA 1987. OHJELMAA SOVELLETAAN EDELLEEN ERÄISSÄ 
JÄSENVALTIOISSA.KERTOMUKSESTA KÄY ILMI, ETTÄ OHJELMAN TAVOITTEET – ETENKIN 
”ENITEN APUA TARVITSEVIEN HYVINVOINNIN PARANTAMIEN”  – 
OVAT YHÄ VALIDEJA. LISÄKSI KERTOMUKSESSA ANNETAAN USEITA SUOSITUKSIA, JOIDEN TARKOITUKSENA ON LISÄTÄ TOIMENPITEEN VAIKUTUKSIA.
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUINQJ-AB-09-007-FI-C
ISBN 978-92-9207-353-4