Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi ilmassa olevien rikkidioksidin, typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn pitoisuuksien raja-arvoista"



Virallinen lehti nro C 214 , 10/07/1998 s. 0001



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi ilmassa olevien rikkidioksidin, typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn pitoisuuksien raja-arvoista" () (98/C 214/01) Neuvosto päätti 12. joulukuuta 1997 EY:n perustamissopimuksen 130 s artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Asian valmistelusta vastannut ympäristönsuojelu-, kansanterveys- ja kuluttajajaosto antoi lausuntonsa 31. maaliskuuta 1998. Esittelijänä oli Klaus Boisserée. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 29. 30. huhtikuuta 1998 pitämässään 354. täysistunnossa (huhtikuun 29. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 104 ääntä puolesta, 2 vastaan, ja 3 pidättyi äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Neuvoston 1. helmikuuta 1993 hyväksymä viides ympäristötoimintaohjelma sisältää ilmansuojeluun liittyviä yhteisön määräyksiä, jotka koskevat mm. ilmanlaadun raja-arvojen asettamista ja niiden valvontaa. Ohjelman toteuttamiseen liittyen neuvosto antoi 27. syyskuuta 1996 ilmanlaadun arviointia ja hallintaa koskevan direktiivin 96/62/EY () (puitedirektiivi). Sen 4 artiklan mukaan komissio esittää neuvostolle tiettyjä ilman "epäpuhtauksia koskevia raja-arvoja ja varoituskynnyksiä". 1.2. Komissio toteuttaa saamansa toimeksiannon esittämällä: rikkidioksidin (SO2), typen oksidien (NOx), hiukkasten (particulate matters), ja lyijyn, pitoisuuksien raja-arvoja koskevan direktiiviehdotuksen. 1.3. Muita puitedirektiivissä 96/62/EY mainittuja ilman epäpuhtauksia koskevat vastaavat ehdotukset on tarkoitus tehdä lähitulevaisuudessa. 2. Komission ehdotuksen pääsisältö 2.1. Ehdotus muuttaa rikkidioksidin, typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn osalta nykyisiä ilmanlaadun raja-arvoja ja varoituskynnyksiä koskevaa yhteisön lainsäädäntöä. 2.2. Ehdotetut säännökset perustuvat tieteellisiin ja teknisiin tietoihin, jotka koskevat: mainittujen haitallisten aineiden vaikutusta ihmisten terveyteen, ja rikkidioksidin ja typen oksidien haitallista vaikutusta kasvillisuuteen. Komission ehdottamat raja-arvot perustuvat Maailman terveysjärjestön (WHO) vuonna 1996 kansainvälisesti määrittelemiin ohjearvoihin, jotka pohjautuvat haitallisten aineiden ihmisten terveydelle aiheuttaman haitan arviointiin. WHO ei määritellyt hiukkasia koskevia ohjearvoja, vaan esitti ainoastaan "annos-vaikutus -suhteita", jotka komission ehdotuksessa on otettu huomioon. Kaiken kaikkiaan komission tavoitteena on "suojelun korkea taso". 2.3. Esitettyjen raja-arvojen saavuttamiselle asetetut määräajat vaihtelevat vuosien 2005 ja 2010 välillä. Muilta osin viitataan tämän lausunnon kohdassa 2.6 taulukkona esitettyyn yleiskatsaukseen, jossa yksittäisiä raja-arvoja verrataan nykyisiin määräyksiin. 2.4. Yksittäisiä haitallisia aineita koskevat raja-arvot valmisteltiin neljän eri työryhmän neuvottelujen ja asiantuntijalausuntojen pohjalta. Työryhmät koostuivat mm. jäsenvaltioiden, teollisuuden ja ympäristöjärjestöjen edustajista. Riippumaton asiantuntijaryhmä laati kustannus-hyöty -selvityksen saadakseen selville, mitä lisätoimia ehdotettujen raja-arvojen noudattaminen edellyttää ja arvioidakseen kuinka paljon ne kustannustehokkainta vaihtoehtoa soveltaen tulisivat maksamaan. Sitä verrataan hyötyyn, jota raja-arvojen noudattamisesta voidaan odottaa. 2.5. Lopuksi ehdotus sisältää mittaamista ja valvontaverkon perustamista koskevia määräyksiä. 2.6. >TAULUKON PAIKKA> 3. Yleistä 3.1. TSK kannattaa käsiteltävää direktiiviehdotusta jäljempänä esitetyin varauksin. 3.1.1. Komission ehdotus on ymmärrettävä osana yleistä ympäristöpolitiikka (etenkin ilmansuojelupolitiikkaa), jonka mukaan ympäristön laatuun (ilman laatu) liittyvät raja-arvot ja päästörajoitukset täydentävät toisiaan. TSK on toistuvasti kannattanut tätä "kaksoisstrategiaa" (esim. lausunto nk. IPPC-direktiivistä) (). 3.1.2. Komission ehdotusta on tarkasteltava lisäksi yhteydessä muihin ympäristön laadun parantamiseen tähtääviin toimiin, kuten esim. happamoitumisen estämiseen tähtäävään yhteisön strategiaan (). 3.2. Myönteistä on komission ehdotuksen teknis-tieteellisten perusteiden valmistelussa sovellettu menettely. Kaikkien asianomaisten tahojen edustajista koostuvien asiantuntijaryhmien ottaminen mukaan valmisteluun näyttää kannattaneen. Samankaltainen menettely voisi toimia mallina muun vastaavan yhteisön lainsäädännön valmistelulle, asiantuntijoiden ja kansalaisjärjestöjen piirin vaihtuessa lainsäädännön aiheen mukaan. 3.3. Komission ehdotuksen perusteluissa esittämä kustannus-hyöty -analyysi ei kuitenkaan ole vielä tyydyttävä. Etenkin ympäristöhyödyn (= raja-arvojen noudattamisen myötä odotettavissa oleva vahinkojen välttäminen ja pienentyminen) määrittelyssä ja arvioinnissa on puutteita: Ilmansaasteiden terveydelle aiheuttamista vahingoista on otettu huomioon vain osa. Lisäksi terveydelle aiheutuneiden vahinkojen määrän ilmaiseminen rahassa on vaikeaa. Aineellisia vahinkoja (esim. korroosiota) ei aina voida ilmaista määrällisesti, vaikka saatavilla onkin suhteellisen hyvät tiedot. Ekosysteemien osalta on tarkasteltu ainoastaan kasvillisuudelle aiheutuvia vahinkoja, vaikka raja-arvojen yhteydessä puhutaan osittain "ekosysteemeistä". Ekosysteemille kokonaisuutena aiheutuvien häiriöiden kartoittamiseksi puuttuu tietoja ja arviointiperusteita. Lopuksi ei "elämänlaadun" heikkenemistä (ei myöskään kuormituksesta johtuvaa) oteta huomioon. On kuitenkin vaikea esittää tietoja, joiden avulla elämänlaadun heikkenemisen osoittaminen määrällisessä muodossa olisi mahdollista. Komission selvityksen mukaan ehdotetun direktiivin toimeenpanossa voidaan lähteä siitä, että hyöty ylittää tarvittavista toimista aiheutuvat kulut. Toteamus pitää paikkansa, vaikka pidettäisiinkin mielessä, ettei ehdotettujen toimien toteuttamiskustannuksia ole mahdollista arvioida täydellisesti. Sama koskee vielä enemmän toimien kautta saatavan hyödyn selvittämistä ja arviointia. Komitea muistuttaa tässä yhteydessä, että se on jo aiemmin (4:ttä ja 5:ttä ympäristönsuojelun toimintaohjelmaa käsittelevät lausunnot) () ilmaissut mielipiteenään, ettei järkiperäisesti todennettavia ja yhteisymmärrykseen perustuvia kustannus-hyöty -analyysikeinoja ole vielä olemassa. Komitea on toistuvasti vaatinut em. kaltaisten arviointimenetelmien laatimista [viimeksi 5:nnen toimintaohjelman tarkistuksen yhteydessä ()]. 3.4. Ympäristöpoliittisten päätösten asiaperusteluilta ei talous- ja sosiaalikomitean mielestä ole mahdollista odottaa 100-prosenttista varmuutta. Epävarmoissa tapauksissa on palattava EY:n perustamissopimuksen ympäristöpoliittisiin periaatteisiin, etenkin 130 r artiklan 2 alakohdassa mainittuun suojelun korkeaan tasoon ja ennalta varautumisen periaatteeseen [viidennen toimintaohjelman tarkistamista koskeva TSK:n lausunto ()]. 3.5. EY:n perustamissopimuksen mainitut määräykset koskevat yhteisötason säädöksiä. Perustamissopimuksen 130 t artiklaan perustuvat jäsenvaltioiden valtuudet soveltaa tiukempia suojatoimenpiteitä eivät voi korvata riittäviä ennalta varautumista ja suojelua koskevia yhteisön tason säännöksiä, koska ilman saasteet eivät kunnioita valtioiden rajoja. Tämän vuoksi on paikallaan, että raja-arvot asetetaan EY-sopimuksen 130 r artiklan 2 kohdan mukaisesti yhteisöntason direktiivillä riittävän tiukoiksi, jotta ne takaavat suojelun korkean tason. 3.6. TSK on tyytyväinen, että direktiiviehdotuksen 1 artiklan tavoitteena on sekä ilman laadun parantaminen että ilman laadun ylläpitäminen silloin kun se on hyvä. Tämä merkitsee, että vaikka raja-arvot vielä alittuisivatkin, tulee olosuhteiden huonontumista välttää. 3.7. TSK on tyytyväinen, että valittaessa raja-arvoille suojelukohteita on ihmisten terveys asetettu etusijalle ja että tiettyjen raja-arvojen tavoitteena on myös kasvillisuuden suojelu. Viitatessaan paikoittain "ekosysteemien suojeluun" komissio tarkoittanee kasvillisuutta. Ilman saasteiden aiheuttamia aineellisia vahinkoja ei ole otettu raja-arvoissa huomioon, vaikka joissain jäsenvaltioissa vahinkoja jo kartoitetaankin kattavasti ja vaikka ne voivat olla taloudellisesti huomattavia. 3.8. Raja-arvojen mittaaminen WHO:n tekemän esityön mukaisesti vastaa 5:nnen toimintaohjelman tavoitteita ja siltä osin erityisesti TSK:n lausuntoa (). WHO:n esittäminen arvojen kohdalla on kyse kansainvälisestä yhteisymmärryksestä. Arvot ovat suosituksia, joita ei pitäisi ylittää, mikäli halutaan välttyä ihmisten terveydelle aiheutuvilta haitoilta. 3.8.1. TSK kannattaa komission ehdotusta ottaa WHO-suositukset puitedirektiivin mukaisesti osaksi yhteisön lainsäädäntöä seuraavista syistä: niiden omaksuminen osaksi yhteisön lainsäädäntöä vastaa EU:n ympäristöpolitiikan perusajatusta, jonka TSK on toistuvasti ilmaissut hyväksyvänsä (ks. tämän lausunnon kohta 3.1.1), ainoastaan omaksumalla WHO-suositukset osaksi yhteisön lainsäädäntöä jäsenvaltiot voidaan velvoittaa toimimaan yhdenmukaisesti samanlaisissa oloissa ja samalla yhdenmukaistetaan terveyden ja ympäristön suojelutoimien suojelun taso EY-sopimuksen mukaisesti, direktiiviin, joka koskee ympäristön "pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämistä" () 10 artiklaan perustuvat hallinnolliset päätökset voivat perustua ainoastaan lainsäädäntöön. 3.8.2. Ilmassa olevia haitallisia aineita koskevien raja-arvomääräysten on tarkoitus toimia perustana puitedirektiivin 8 artiklan mukaisille jäsenvaltioiden suunnitelmille tilanteen parantamiseksi. Artiklan mukaan jäsenvaltioiden tulee laatia luettelo alueista ja taajamista, joilla raja-arvo tai ylitysmarginaali yhden tai useamman haitallisen aineen osalta ylittyy ja laatia suunnitelmat tilanteen parantamiseksi kyseisillä alueilla. Suunnitelmien on taattava, että raja-arvoihin päästään tietyn määräajan kuluessa. TSK olettaa, että mainitut parannussuunnitelmat voidaan toteuttaa myös ympäristösopimuksilla (). 3.9. Kasvillisuuden suojelua koskevien raja-arvojen kohdalla on paikallaan tehdä ero taajamien ja muiden alueiden välillä. Komission ehdotuksen rajaus on kuitenkin epätarkka. Toteuttaminen kuuluu läheisyysperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan. On kuitenkin epäilty riittääkö tämä. TSK ehdottaa, että jäsenvaltioita varten laaditaan suosituksia. 3.10. Uusien raja-arvojen voimaanastumisaikojen porrastusta on pidettävä kompromissiratkaisuna. Määräaikojen soveltuvuus on tarkistettava alakohtaisesti: 4. Erityistä 4.1. Haitta-ainekohtaiset raja-arvot 4.1.1. Rikkidioksidin raja-arvot TSK pyytää varmistamaan, onko raja-arvojen kiristäminen tarpeen: ihmisten terveyden suojeluun tähtäävät raja-arvot eivät riitä vähentämään ratkaisevasti terveysriskejä etenkään taajama-alueilla, aineellisten vahinkojen (esim. korroosio, ulkomaalauksen vahingoittuminen jne.) torjumiseksi rikkidioksidille ja hiukkasille asetettavat raja-arvot ovat TSK:n ehdotuksen mukaan osittain ihmisten terveyden suojelua tiukempia, mikä vuoksi kustannus-hyöty -analyysi on tässä yhteydessä erityisen tärkeä. 4.1.2. Typpioksidin raja-arvot TSK pyytää varmistamaan terveydelliset ja taloudelliset näkökohdat huomioon ottaen, onko mahdollista aikaistaa tämän ihmisten terveyden suojeluun tähtäävän raja-arvon voimaantuloa ehdotetusta vuodesta 2010 vuoteen 2005, jolloin muitakin haitallisia aineita koskevat raja-arvot tulevat voimaan. 4.1.3. Hiukkasten raja-arvot TSK:sta pitää tärkeänä, että raja-arvot koskevat aluksi halkaisijaltaan enintään 10 ìm suuruisia hiukkasia ja että tätä pienemmille hiukkasille (2,5 ìm) asetetaan ainoastaan "toimintataso", koska unionitasolla ei vielä ole saatavilla mittaustuloksia pienten hiukkasten osalta. Kun mittaustekniikka on kehittynyt nykyistä tarkemmaksi ja kun mittaustuloksia on saatavilla niin kaupunki-, teollisuus-, kuin maaseutualueilta on nämä viitekoot paikallaan tarkistaa. Komission tulisi tiedottaa asiasta viimeistään kahden vuoden kuluttua direktiivin voimaantulosta. Tämä on entistä tärkeämpää, koska WHO:n tekemät ja yhdysvaltalaiset tutkimukset osoittavat, että em. pienet hiukkaset muodostavat erityisen huomattavan terveysriskin. Myös raja-arvojen voimaantulon määräaikoja on paikallaan tarkistaa samoin kuin sitä, kuinka usein raja-arvojen suuruisia pitoisuuksia saa esiintyä. Vuonna 2010 voimaan tulevaksi suunnitellut raja-arvot tulevat eräissä jäsenvaltioissa voimaan jo vuonna 2005. Hiukkasten kohdalla aineellisiin vahinkoihin liittyvien raja-arvojen (mahdollisesti eri arvot taajama- ja haja-asutusalueille) puuttuminen on erityisen relevanttia, etenkin koska hiukkaset ja rikkidioksidi vaikuttavat yhdessä ja koska ihmisten terveyden suojelua varten asetetut raja-arvot eivät ole aineellisten vahinkojen kannalta täysin riittävät. Eurooppalaiseen, kansalliseen tai alueelliseen kulttuuriperintöön lukeutuvien, historiallisesti arvokkaiden kaupunginosien tai rakennusten suojelemiseksi olisi kehitettävä kokemukseen ja tieteellisiin tutkimustuloksiin perustuvat ohjearvot tai riittävät suojelusuositukset, jotka jäsenvaltioiden tulisi omaksua. 4.1.4. Lyijyn raja-arvot Komission ehdotuksia on pidettävä ainoastaan ensimmäisenä askelena ihmisten terveyden suojelussa. Direktiiviehdotuksen 10 artiklassa säädetään perustellusti, että myös lyijylaskeumien vaikutus tulee tarkistaa direktiivin soveltamisesta saatuun kokemukseen perustuvaa kertomusta (2003) varten. Lyijylaskeumat voivat ravintoketjun kautta vahingoittaa ihmisten terveyttä. 4.2. Muut ehdotuksen määräykset 4.2.1. Luonnoksen 7 artiklan 6 kohdan mukaan ja puitedirektiivin 12 artiklaan liittyen komission tulee sopeuttaa mittaukseen ja näytteenottoon liittyvät tekniset yksityiskohdat saatuihin kokemuksiin ja kehitykseen nk. komitologiamenettelyä soveltaen. Puitedirektiivin 12 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan tulee muutokset, jotka suoraan tai epäsuorasti muuttaisivat raja-arvoja tai varoituskynnyksiä käsitellä normaalissa lainsäädäntäjärjestyksessä. Tämä koskee todennäköisesti myös ehdotuksen liitteisiin VI ja VII tehtäviä muutoksia, mikäli ne ovat suorassa yhteydessä raja-arvoihin. 4.2.2. Ehdotuksen 8 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan tiedottamaan väestölle. TSK on erittäin tyytyväinen, että myös ympäristö- ja kuluttajajärjestöt ja muut asianomaiset järjestöt on otettu tiedotuksen piiriin. Jaettavan tiedon tulisi olla yleisesti ymmärrettävässä muodossa. Ympäristötiedon saannin vapautta koskevaan direktiiviin 90/313/ETY () perustuvat kaikkia koskevat tiedonsaantimahdollisuudet säilyvät luonnollisesti muuttumattomina. 5. Loppuhuomautukset 5.1. Komission ehdotuksessa käsitellään vain muutamien haitallisten aineiden raja-arvoja. TSK ehdottaa, että myös muiden puitedirektiivin ohjelmaan kuuluvien aineiden raja-arvoja koskeva valmistelu saatettaisiin pikaisesti loppuun, ja että niistä esitettäisiin vastaavanlaiset direktiiviehdotukset. Kun direktiiviä laajennetaan haitallisten aineiden raja-arvojen osalta on myös varoituskynnyksiä koskevia säännöksiä laajennettava, sillä toistaiseksi varoituskynnykset koskevat ainoastaan rikkidioksidia. 5.2. Euroopan unionin ilmanlaatua koskeviin raja-arvoihin sopeutuminen on haaste tuleville jäsenmaille. Jäsenyysneuvotteluissa tulisi ottaa ajoissa esille ilmanlaatua koskevien rajojen omaksuminen tietyn siirtymäajan kuluessa. 5.3. Komission laatimien kokemuskertomusten (ehdotuksen 10 artikla), joiden valmisteluun myös Euroopan ympäristökeskus osallistuu (puitedirektiivin 11 artiklan 3 kohta) tulisi olla myös TSK:n käytettävissä. Tulisi pohtia olisiko kokemuskertomus mahdollista liittää aina direktiivin tarkistus- tai laajennusehdotuksiin. Tällaista käytäntöä sovelletaan muiden ympäristöpoliittisten säädösten kohdalla. Bryssel, 29. huhtikuuta 1998. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Tom JENKINS () EYVL C 9, 14.1.1998, s. 6. () EYVL L 296, 21.11.1996. () Proposal for a Council Directive on integrated pollution prevention and control TSK:n lausunto, EYVL C 195, 18.7.1994. () Komission tiedonanto KOM(97) 88 lopull., 12.3.1997. Ks. myös TSK:n 1.10.1997 antama lausunto, EYVL C 355, 21.11.1997. () EYVL C 180, 8.7.1987; EYVL C 287, 4.11.1992. () EYVL C 212, 22.7.1996. () Ks. TSK:n lausunto aiheesta 5. toimintaohjelma, kohta 5.3, EYVL C 287, 4.11.1992. () Direktiivi 96/61/EY, 24.9.1996, EYVL L 257, s. 26. () Komission tiedonanto KOM(96) 561 lopull., 27.11.1996. () EYVL L 158, 23.6.1990.