Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "AKT:n ja EU:n kumppanuussopimus"

(2002/C 149/11)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 28. helmikuuta ja 1. maaliskuuta 2001 pitämässään täysistunnossa työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan nojalla laatia lausunnon aiheesta "AKT:n ja EU:n kumppanuussopimus"

Asian valmistelusta vastannut "ulkosuhteet"-jaosto antoi lausuntonsa 11. huhtikuuta 2002. Esittelijä oli Ramón Baeza.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 24.-25. huhtikuuta 2002 pitämässään 390. täysistunnossa (huhtikuun 24. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 101 ääntä puolesta 2:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. AKT-maiden ja EU:n yhteistyö on saanut alkunsa jo Rooman sopimuksesta, jossa allekirjoittajavaltiot ilmaisivat solidaarisuutensa siirtomaita ja merentakaisia alueita kohtaan ja sitoutuivat edistämään niiden vaurautta. ETY:n jäsenvaltioiden ja AKT-maiden suhteista määrättiin ensi kerran Yaoundén sopimuksissa I ja II (jotka kattoivat ajanjaksot 1963-1969 ja 1969-1975). Vuonna 1975 allekirjoitettiin Lomén yleissopimus I, jota on tarkistettu viiden vuoden välein aina siihen asti, kun Lomén neljännen yleissopimuksen voimassaolo päättyi vuonna 2000.

1.2. Lomén yleissopimusta pidettiin pitkään malliesimerkkinä kansainvälisistä yhteistyösopimuksista, koska se oli luonteeltaan innovatiivinen. Lomén yleissopimuksesta tuli kansainvälisten suhteiden esikuva, koska sen lähtökohtana oli kumppaneiden tasa-arvoisuuden periaate, kaupankäynnin ja avun yhdistäminen toisiinsa - hintojen vakauttamisvälineiden ja erityistuotteita koskevien pöytäkirjojen avulla -, sopimuspuolten asteittainen poliittisluonteinen sitoutuminen sekä yhteisen institutionaalisen rakenteen luominen.

1.3. Mutta 90-luvulla tapahtuneet poliittiset muutokset asettivat kyseenalaiseksi mallin, johon EU:n ja AKT-maiden väliset suhteet pohjautuivat. Kävi ilmi, että osa Lomén yleissopimuksen ensisijaisesti kaupallisen perustan muodostaneista määräyksistä oli ristiriidassa Maailman kauppajärjestön WTO:n uusien sääntöjen kanssa. Yleissopimuksen täytäntöönpano osoittautui hankalaksi, koska käytettävissä olevia resursseja ei voitu monimutkaisten menettelytapojen vuoksi kaikilta osin hyödyntää. Yleissopimuksesta huolimatta AKT-maiden suhteellinen osuus Euroopan unionin kaupasta pieneni pienenemistään ja AKT-maiden kehitys oli muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta epätoivoista. Köyhyys lisääntyi, ja lukuisat aseelliset selkkaukset pahensivat tilannetta entisestään. Kiireellisen humanitaarisen avun tarpeen lisääntyminen osoitti, että pitkän aikavälin kehittämispolitiikoissa oli puutteita. On myös pidettävä mielessä, että usein osa avusta ei korruption vuoksi tavoittanut varsinaista kohdettaan. Kaksinapaisen kansainvälisen järjestyksen katoaminen toi esiin kaksi seikkaa, joihin Lomén yleissopimuksen avulla ei aivan ilmeisestikään pystytty puuttumaan: poliittinen ulottuvuus ja demokratisoituminen valtiosta riippumattomien toimijoiden osallistuessa toimintaan. Kaiken kukkuraksi monet AKT-maat olivat huomaavinaan, että EU ei enää ollut niistä yhtä kiinnostunut kuin ehdokasvaltioista ja Välimeren alueen maista.

1.4. Euroopan komissio käynnisti tällaisissa puitteissa laajan kuulemis- ja pohdintaprosessin EU:n ja AKT-maiden suhteiden tulevaisuudesta. Prosessin taustalla oli vuonna 1996 julkaistu vihreä kirja, josta Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antoi lausuntonsa(1). Neuvottelut uuden sopimuksen aikaansaamiseksi alkoivat virallisesti syyskuussa 1998.

1.5. Kaikki EU:n 15 jäsenvaltiota ja 77 AKT-maata allekirjoittivat vihdoin kumppanuussopimuksen Cotonoussa (Beninissä) kesäkuussa 2000(2). Sopimuksen on määrä olla voimassa 20 vuotta, ja sitä tarkistetaan rahoituspöytäkirjoineen viiden vuoden välein. Sopimusta leimaa poliittisen vuoropuhelun vahvistaminen, ja perustuu kahteen pilariin: kaupankäyntiin ja tukimuotoihin. Niihin liittyy kaksi pääasiallista välinettä: investointituki ja pitkän aikavälin kehittämiseen tarkoitettu tuki (maaohjelmat ja alueohjelmat). Näiden kahden pilarin lisäksi sopimuksessa on vielä kolmas, yhtä olennainen pilari: poliittinen osio. Sopimusta toteutetaan AKT-maiden ja EU:n yhteisten toimielinten valvonnassa.

1.6. Komitea suhtautuu tehtyyn sopimukseen myönteisesti, koska näin on vältytty tiettyjen tahojen ennakoimalta mahdollisuudelta lakkauttaa AKT-maiden ja EU:n suhteita säännelleet yhteiset puitteet, mikä olisi asettanut kyseenalaiseksi yhden tärkeimmistä unionin ulkopoliittisista tuntomerkeistä. Komitea arvostaa myös ponnisteluja, joiden ansiosta tekstistä on saatu aiempia yleissopimuksia ymmärrettävämpi.

2. Cotonoun sopimuksen tavoitteet ja periaatteet

2.1. Sopimuksen perimmäisenä tavoitteena on köyhyyden poistaminen tukemalla AKT-maiden kestävää kehitystä ja asteittaista integroitumista maailmantalouteen. AKT-maiden ja EU:n yhteistyön lähtökohtana ovat tietyt perusperiaatteet:

- kumppaneiden yhdenvertaisuus ja kehitysstrategioiden itsehallinta, toisin sanoen AKT-maat määrittelevät taloutensa ja yhteiskuntansa kehitysstrategiat täysivaltaisesti

- muiden kuin keskushallinnon toimijoiden osallistuminen AKT:n ja EU:n kumppanuuteen (yksityissektori, talous- ja yhteiskuntaelämän etupiirit - työntekijäjärjestöt mukaan luettuina -, kansalaisyhteiskunnan kaikkinainen edustus)

- vuoropuhelun ja keskinäisen sitoutumisen keskeinen rooli

- erilaistaminen(3) kunkin kumppanin ominaispiirteiden ja tarpeiden mukaan ja alueellistaminen.

2.2. Lienee erityisen tarkoituksen- ja johdonmukaista, että sopimuksen viitekehyksenä ovat (kuten sen johdannossa todetaan) useimpien jäsenvaltioiden ja AKT-maiden tekemät kansainväliset sitoumukset, kuten ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus, ILO:n säännöt tai Yhdistyneiden kansakuntien alaisuudessa järjestetyissä konferensseissa tehdyt sitoumukset.

2.3. Komitea suhtautuu niin ikään myönteisesti nimenomaiseen toteamukseen, että sopimuksen tavoitteet voidaan saavuttaa vain omaksumalla kokonaisvaltainen lähestymistapa, jossa otetaan samanaikaisesti huomioon poliittiset, taloudelliset, yhteiskunnalliset ja ympäristöön liittyvät näkökohdat.

2.4. Sopimustekstistä voisi päätellä, että toinen sopijapuolista (EU) on ensisijaisesti antava osapuoli ja toinen (AKT-maat) tukea vastaanottava osapuoli. Olisi ollut toivottavaa, että sopimuksessa olisi todettu yksiselitteisesti, että AKT-maiden kaikinpuolinen integroituminen maailmantalouteen ja kestävä kehitys on Euroopan unionin edun mukaista. Näin korostettaisiin AKT:n ja EU:n kumppanuuden olevan vakaata ja molemminpuolista.

3. Uusien toimijoiden rooli AKT:n ja EU:n kumppanuudessa

3.1. Lomén yleissopimusten voimassaoloaikana valtiosta riippumattomat toimijat huolehtivat yleensä vain sellaisten pienimuotoisten hankkeiden täytäntöönpanosta, joiden rahoitus oli peräisin hajautettuun yhteistyöhön varatuista määrärahoista. Tästä huolimatta talous- ja yhteiskuntaelämää edustavien organisaatioiden oli erittäin vaikea hyödyntää yleissopimuksen nojalla myönnettyjä määrärahoja, koska menettelyt olivat monimutkaisia eikä kyseisten tahojen osallistumiselle juurikaan löytynyt poliittista tahtoa.

3.2. Cotonoun sopimus on tässä mielessä käänteentekevä. Sen tärkeimmistä uudistuksista mainittakoon osallistumiseen rohkaiseva lähestymistapa, joka tarkoittaa pyrkimystä ulottaa AKT:n ja EU:n kumppanuus lukuisiin valtiosta riippumattomiin toimijoihin, muun muassa paikallistason yhteistyöhön. Valtiosta riippumattomien toimijoiden osallistumisesta määrätään yli kolmessakymmenessä artiklassa, loppujulistuksessa ja täytäntöönpano- ja hallintomenettelyjä koskevassa liitteessä IV. Merkittävimmät viittaukset uuteen lähestymistapaan lienevät perusperiaatteissa (2 artikla) ja luvussa 2, joka on omistettu kokonaan kumppanuuden toimijoille.

3.3. Sopimuksen nojalla uusien toimijoiden on määrä osallistua kaikilta osin AKT:n ja EU:n suhteiden ylläpitämiseen etenkin seuraavilla aloilla:

- kuulemistilaisuuksien järjestäminen yhteistyöpolitiikoista ja -strategioista sekä poliittisesta vuoropuhelusta

- määrärahojen myöntäminen

- osallistuminen yhteistyöohjelmien ja -hankkeiden toteuttamiseen uusien toimijoiden omilla vastuualueilla tai sellaisilla aloilla, joilla ne ovat toiminnan kannalta muita edullisemmassa asemassa

- suorituskyvyn lisäämisen tukeminen siten, että kehitetään uusien toimijoiden potentiaalia ja luodaan kuulemismekanismeja.

3.4. Cotonoun sopimuksella edistetään erittäin merkittävästi AKT:n ja EU:n suhteiden demokratisoitumista, koska sopimuksessa määrätään uusien toimijoiden osallistumisesta kehityspolitiikkojen ja -strategioiden määrittelyyn. Sopimuksen tapaan lienee erityisesti syytä korostaa uusien toimijoiden ja hallitusten toisiaan täydentävää tehtävää: ei ole kyse kilpailemisesta samasta tilasta, vaan kummankin osapuolen on tuotettava lisäarvoa, jolla se osoittaa olevansa toiminnan kannalta suhteellisesti edullisemmassa asemassa edistämään maiden talouskasvua ja sosiaalista hyvinvointia. Valtiosta riippumattomien toimijoiden myönteistä panosta vakaiden ja demokraattisten poliittisten puitteiden vakiinnuttamiseen ei saa aliarvioida. Lisäksi on korostettava, että sopimuksen keskeisinä tavoitteina ovat köyhyyden torjuminen tehokkain toimintaperiaattein, AKT-maiden integroituminen maailmantalouteen ja kestävä kehitys: niiden toteutuminen edellyttää ehdottomasti, että valtiosta riippumattomat toimijat osallistuvat kaikin tavoin maakohtaisten kehitysstrategioiden määrittelyyn ja keskeisten alojen alakohtaisiin strategioihin. Niinpä onkin vaikea ymmärtää, että sopimukseen sisältyy määräys maakohtaiseen ohjelmointiin liittyvästä laajasta kuulemismenettelystä, mutta aluetasolla kuuleminen on vain vapaaehtoista. Myönteistä on myös se, ettei uusia toimijoita samaisteta ainoastaan valtioista riippumattomiin järjestöihin.

3.5. Sopimuksessa määritellyn kaltainen uusien toimijoiden kumppanuus nostaa kuitenkin esiin useita vakavia kysymyksiä. Toimijoiden määritteleminen on aina vaikeaa: käsillä olevassa sopimuksessa ne on määritelty epätarkasti, ja määritelmät ovat osittain päällekkäisiä, mitä jotkut hallitukset saattavat käyttää hyväkseen ja valita toimijat mielivaltaisesti. On kieltämättä vaikeaa löytää sellaisia ominaispiirteitä, joiden avulla 77:ää maata edustavat valtiosta riippumattomat toimijat voitaisiin määritellä selkeästi ja yksiselitteisesti. Ei kuitenkaan ole perusteltua, että sopimustekstistä (6 artiklan b kohta ja kumppanuuden toimijoita käsittelevä julistus) päätellen yksityissektori ei kuulu talous- ja yhteiskuntaelämän etupiireihin eikä viimeksi mainittujen puolestaan katsota kuuluvan kansalaisyhteiskuntaan. Määritelmä on selvästi ristiriidassa Euroopan unionin nykyisten käytänteiden kanssa, ja se on vain omiaan luomaan sekaannusta.

3.6. Vieläkin huolestuttavampaa on, ettei sopimuksessa määrätä välineistä, joiden avulla valtiosta riippumattomat toimijat voivat toteuttaa AKT:n ja EU:n välistä kumppanuutta käytännössä. On totta, että sopimuksessa mainitaan kannustimet ja ettei ole realistista odottaa kovinkaan monen hallituksen muuttavan rajusti poliittisia käytänteitään, koska hallitukset eivät perinteisesti ole kovinkaan halukkaita jakamaan valtaa kansalaisyhteiskuntaa edustavien organisaatioiden kanssa. Mutta sopimuksen legitiimiys joutuisi vakavasti kyseenalaiseksi, jos yksi sen keskeisimmistä ja innovatiivisimmista osatekijöistä nujerrettaisiin ilman seuraamuksia.

3.7. On korostettava, että sopimuksessa (tai toteutettaessa sitä ohjelmoinnin suuntaviivojen avulla) määrätään nimenomaisesti, että valtiosta riippumattomille toimijoille voidaan myöntää rahoitusta kolmesta lähteestä: pelkästään yhteisön määrärahoista, Euroopan kehitysrahaston EKR:n määrärahoista maakohtaisessa yhteistyöstrategiassa määritellyillä keskeisimmillä aloilla sekä sellaisista EKR-määrärahoista, joita valtiosta riippumattomille toimijoille voidaan myöntää suoraan enintään 15 prosenttia maaohjelman kokonaismäärärahoista ja jotka kohdennetaan ensisijaisesti tiedotustoiminnan rahoittamiseen, kuulemiseen, vuoropuhelun edistämiseen ja suorituskyvyn lisäämiseen. On erittäin myönteistä, että valtiosta riippumattomille toimijoille voidaan myöntää suoraan osa maaohjelmaan varatuista määrärahoista (mikä on yksi Cotonoun sopimuksen uudistuksista) ja Euroopan komission edustustot voivat hallinnoida kohdemaassa määrärahoja suoraan. On kuitenkin todettava, että asiaan liittyy vielä kiistaton epävarmuustekijä: kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän on annettava nimenomainen suostumuksensa tukikelpoisten toimijoiden valinnalle. Kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä on hallituksen edustaja, joka on perinteisesti katsonut varojen olevan yhteistä omaisuutta, ja sillä saattaa olla houkutus olla jakamatta varoja sellaisten toimijoiden kanssa, jotka arvostelevat sen toimintaa tai eivät vain ole siitä samaa mieltä. Niinpä on välttämätöntä taata, että sopimuksen nojalla jaettavat määrärahat ovat syrjimättä kaikkien edustuksellisten toimijoiden käytettävissä. Kohdennettaessa varoja tietyille keskeisille tukialoille ei myöskään saa vaikeuttaa määrärahojen myöntämistä uusille toimijoille.

3.8. Ohjelmointi on toistaiseksi vielä alkuvaiheessa. Prosessista voidaan kuitenkin tehdä alkuarvio ETSK:n keräämien tietojen pohjalta(4). Vaikka on todettava, että valtiosta riippumattomille toimijoille suunnattu tiedotus ja niiden kuuleminen ovat lisääntyneet, asiassa on vielä paljon tehtävää. Yleisesti ottaen Cotonoun sopimuksesta ei ole tiedotettu riittävästi tai siitä on edelleen vaikea saada tietoja; silloin kun kuulemistilaisuuksia on järjestetty, toiminta ei yleensä ole ollut järjestelmällistä eikä säännöllistä, ja toisinaan edustuksellisten organisaatioiden mielipidettä ei ole kuultu. Käynnissä olevan ohjelmoinnin yhteydessä on aloitettava kaikkien osapuolten oppimisprosessi, mikä ei ole helppoa. Samalla on pystyttävä toteamaan, ovatko ne alkaneet toimia oikeansuuntaisesti. Toiminnan vuosi-, väli- ja lopputarkistuksissa olisikin arvioitava erityisesti myös sitä, miten valtiosta riippumattomia toimijoita on kuultu ja miten ne ovat käyttäneet määrärahoja. Myös kansalaisyhteiskuntaa edustavat kansainväliset organisaatiot sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitea voisivat kartoittaa vaikeuksia ja tuoda esiin hyödyllisimpiä kokemuksia yhteistyössä Euroopan komission sekä AKT:n ja EU:n yhteisten toimielinten kanssa.

4. Poliittinen ulottuvuus

4.1. Edellisiin yleissopimuksiin verrattuna Cotonoun sopimuksella vahvistetaan huomattavasti AKT-maiden ja EU:n suhteiden poliittista ulottuvuutta. Sopimuksen poliittisessa osiossa ovat keskeisimmällä sijalla poliittinen vuoropuhelu, sitoutuminen kunnioittamaan kaikkia ihmisoikeuksia ja perusvapauksia - joiden yhteydessä mainitaan erityisesti sosiaaliset perusoikeudet, demokratia, oikeusvaltio ja moitteeton julkishallinto - sekä rauhaan ja selkkausten ennaltaehkäisyyn tähtäävät politiikat. Tämä on uusi lähestymistapa, jossa lähdetään liikkeelle olennaisten ja perusluonteisten seikkojen muodossa ilmenevistä yhteisistä arvoista.

4.2. Komitea ilmaisee tyytyväisyytensä siihen, että Cotonoun sopimuksella edistetään poliittista ulottuvuutta, ja erityisesti siihen, että edellä mainitut sitoumukset yhdistetään yksiselitteisesti kestävään kehitykseen. Näin myönnetään nimenomaisesti, ettei kehitystä voida rajata pelkästään teknisiin seikkoihin. Samoin on syytä korostaa, että sopimuksessa todetaan kansalaisyhteiskunnan osallistumisen vakiinnuttajan vakaita ja demokraattisia poliittisia oloja. Edelleen mainitaan kansalaisyhteiskunnan rooli rauhan turvaamisessa, selkkausten ennalta ehkäisemisessä ja ratkaisemisessa sekä osallistuminen poliittiseen vuoropuheluun. Sopimusta toteutettaessa valtiosta riippumattomille toimijoille olisikin tarjottava todellinen tilaisuus osallistua 96 ja 97 artiklan mukaisiin neuvottelumenettelyihin ihmisoikeuksista, demokratian periaatteista, oikeusvaltiosta ja korruptiosta.

4.3. Sopimuksessa ei kuitenkaan mainita välineitä, joilla taattaisiin sovittujen poliittisten periaatteiden suojelu. Koska välineisiin viitataan yleisesti, eri maihin voidaan soveltaa toisistaan poikkeavia kriteereitä. Vaikka rangaistuskeinoihin tulee turvautua vain poikkeustapauksissa, olisi ollut toivottavaa määrätä kehittymässä olevien demokratioiden nykyistä tarkemmista suojelukriteereistä, toimenpiteistä, joilla rangaistaan väkivaltaisesta vallankaappauksesta (varsinkin jos valta on kaapattu demokraattiselta hallitukselta), korruption torjunnasta tai ILO:n perussääntöjen kunnioittamisesta. Olisi taattava, että sopimuksen kannatettavia perusperiaatteita sovelletaan konkreettisesti.

4.4. Cotonoun sopimuksen poliittinen ulottuvuus edellyttää uusien työmenetelmien, yhteistyömuotojen, indikaattoreiden ja vuoropuhelukanavien käyttöönottoa. On suuri haaste saada yhteiskunnan kaikki tahot jakamaan sopimuksessa ilmaistut arvot ja toteuttamaan ne käytännössä. Siksi on välttämätöntä edistää keskushallinnon ja valtiosta riippumattomien toimijoiden välistä vuoropuhelua.

5. Kehitysstrategiat

5.1. Cotonoun sopimuksen yhteistyöstrategia muodostuu kehitysstrategioista sekä taloudellisesta ja kaupallisesta yhteistyöstä. Kehitysstrategioiden periaatteet, tavoitteet ja lähestymistavat ovat oikeansuuntaisia. On niin ikään kannatettavaa, että tukikohteiksi on valittu neljä keskeistä alaa (talouskehitys, sosiaalialan ja yksilön kehitys, alueellinen yhteistyö ja yhdentyminen sekä läpileikkaavat kysymykset - sukupuolten tasa-arvo, ympäristö ja instituutioiden kehittäminen).

5.2. Olisi kuitenkin pohdittava, ovatko kehitysstrategian kaksi pilaria johdonmukaisia. Sopimuksessa olisi pitänyt korostaa täsmällisemmin taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen välistä yhteyttä etenkin koulutuksen (perus- ja ammattikoulutuksen) ja terveydensuojelun osalta.

5.3. On tarkoituksenmukaista, että sopimuksen nojalla yksityissektorilla on talouselämässä tärkeä rooli ja että sopimuksessa on määräyksiä yksityissektorin vahvistamiseen tähtäävistä toimenpiteistä. Rakennepolitiikkoihin sisältyy työmarkkinauudistusten lujittaminen, mikä näin ilmaistuna on liian epämääräistä ja antaa sijaa kaikenlaisille, jopa kaikkein ristiriitaisimmille tulkinnoille. Komitea kannattaa toki pyrkimystä tukea työllisyyttä, mutta siihen olisi ollut toivottavaa lisätä ILO:n suositusten mukaisesti laatumääre "kunnollista".

5.4. On huolestuttavaa todeta, että nyt tehdyssä sopimuksessa ympäristöä ei ole huomioitu yhtä hyvin kuin aiemmissa sopimuksissa. Esimerkiksi Lomén yleissopimuksessa kiellettiin nimenomaisesti vaarallisten tai radioaktiivisten jätteiden välitön tai välillinen vienti EU:sta AKT-maihin ja päinvastoin. Cotonoun sopimuksessa puolestaan vain "otetaan huomioon" vaarallisten jätteiden kuljetukseen ja käsittelyyn liittyvät kysymykset. Sopimuksessa olisi pitänyt mainita nimenomaisesti ympäristönsuojelun, elintarvikkeiden turvallisuuden ja köyhyyden vähentämisen liittyvän toisiinsa tai siinä olisi pitänyt ylipäätään syventyä kestävän kehityksen käsitteeseen. Cotonoun sopimuksen on tarkoitus noudattaa johdonmukaisesti kansainvälisten talousinstituutioiden linjauksia, joten siinä olisi pitänyt ottaa huomioon myös kansainvälisten ympäristösopimusten tavoitteet ja niiden sisältämät välineet.

6. Taloudellinen ja kaupallinen yhteistyö

6.1. Lomén yleissopimusten voimassaoloaikana (vuosina 1975-2000) EU on kohdellut AKT-maiden kauppaa muita unionin ulkopuolisia maita suopeammin. Useimmat raaka-aineet, teollisuustuotteet ja jalosteet ovat nauttineet yksipuolista kauppaetuuskohtelua(5), ja tietyt maataloustuotteet sekä kaivannaiset ovat kuuluneet tuotekohtaisten pöytäkirjojen ja hintojen vakauttamisvälineiden piiriin (Stabex ja Sysmin). AKT-maiden etuuskohtelun arvo on kuitenkin suhteellisesti laskenut, kun maailmankaupan vapautuminen on alentanut yleisesti tulleja ja EU on myöntänyt etuuskohtelun muille kehittymässä oleville alueille (unionin ulkopuoliset Välimeren maat, Mercosur jne.). Uruguayn neuvottelukierroksen jälkeen AKT-maiden on arvioitu menettäneen yli 30 % etuuskohtelustaan.

6.2. Kuluneiden 25 vuoden tulos on masentava: EU:n kokonaiskauppavaihto AKT-maiden kanssa on pienentynyt 8 %:sta 3 %:iin. Muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta AKT-maat eivät ole pystyneet lisäämään, parantamaan eivätkä monipuolistamaan tuotteitaan, päinvastoin kuin muut maat, joiden tuotteet eivät ole nauttineet yhtä suotuisaa etuuskohtelua. AKT-ryhmän kauppaa leimaavat yleisesti ottaen neljä ominaispiirrettä: syrjäytyminen, riippuvuus raaka-aineista, paikalleen juuttunut erikoistuminen ja riippuvuus Euroopan markkinoista. Etenkin Lomén yleissopimukset ovat kuitenkin osoittaneet, ettei muutaman prosenttiyksikön tullietuuskohtelulla pystytä kompensoimaan muista tekijöistä johtuvia puutteita. Tällaiset tekijät liittyvät tarjontaolosuhteisiin (investointien puute, sopimaton infrastruktuuri, kehittymätön tekniikka, vähäinen koulutus jne.) ja määräävät vientituotteiden kilpailukyvyn.

6.3. Cotonoun sopimuksen on tarkoitus olla WTO:n sääntöjen mukainen. Yksipuolinen kauppaetuuskohtelu tai etuuksien rajaaminen tiettyyn maaryhmään ei yleensä ole WTO:n puitteissa mahdollista. Toisin sanoen AKT-maiden kaupalle myönnetty kohtelu on ulotettava kaikkiin vähiten kehittyneisiin maihin tai mukautettava vapaakauppasopimuksiin. Niinpä Cotonoun sopimukseen ei tarkkaan ottaen sisällykään kauppasopimusta, vaan se on sitoumus käynnistää WTO:n sääntöjen mukaiset kauppasopimusneuvottelut.

6.4. Cotonoun sopimuksessa määrätään, että vuosina 2002-2008 on käytävä neuvotteluja, joiden tuloksena EU ja AKT tekevät talouskumppanuussopimuksia (TKS) eli vapaakauppasopimuksia. Nykyiset kaupankäyntijärjestelyt säilyvät vuoteen 2008 asti WTO:n poikkeusluvalla. Talouskumppanuussopimukset ovat luonteeltaan molemminpuolisia, ja niissä asetetaan etusijalle neuvottelut alueellisten yhdentymisryhmittymien kanssa. Vuosina 2008-2020 on voimassa siirtymäkausi, jolloin sopimukset toteutetaan käytännössä.

6.5. Talouskumppanuussopimusten laatimista ja toteuttamista helpotetaan tukitoimenpitein, joita ovat kaupan vapauttamisesta aiheutuvien vero- ja kauppatasemukautusten lieventämiseen tarkoitetut osittaiskorvaukset (joiden rahoituksesta vastaavat EKR ja EIP), yhteistyö maakohtaisten sääntöjen mukauttamiseksi monenkeskisiin sääntöihin sekä yhteisen ministerikomitean perustaminen huolehtimaan TKS-neuvottelujen seurannasta ja tekemään kansainvälistä yhteistyötä etenkin WTO:n puitteissa, mikä on komitean käsityksen mukaan erinomainen aloite.

6.6. Sopimustekstin mukaan vähiten kehittyneet maat voivat päättää, ettei niiden suorituskyky riitä TKS-neuvotteluihin. EU pyrkii joka tapauksessa löytämään ratkaisun, jonka ansiosta kyseisten maiden tuotteet pääsevät Euroopan markkinoille WTO:n sääntöjen mukaisesti ilman määrällisiä tai tullirajoituksia samaan tapaan kuin "kaikki paitsi aseet" -aloitteessa. Cotonoun sopimuksella siis lopetetaan AKT-maiden välinen syrjimättömyys ja aletaan kohdella vähiten kehittyneitä maita ja muita kuin vähiten kehittyneitä maita toisistaan poikkeavasti.

6.7. Lähestymistapa on muuttunut täysin. Lomén yleissopimuksissa on neljännesvuosisadan ajan luotettu kaupan etuuskohteluun talouskasvun liikkeellepanevana voimana. Cotonoun sopimuksessa näytetään luotettavan puolestaan kaupan vapauttamiseen sääntelystä, mihin liittyy integroituminen maailmantalouteen, kestävä kehitys ja köyhyyden poistaminen. Talouskumppanuussopimusten odotetaan ennen kaikkea vauhdittavan alueellista yhdentymistä, lisäävän AKT-maiden talous- ja kauppapolitiikkojen uskottavuutta valjastamalla ne monenvälisiin sopimuksiin, parantavan sisäistä kilpailukykyä, edistävän verotusjärjestelmien nykyaikaistamista, lisäävän sijoittajien luottamusta ja edistävän sulautumista maailmantalouteen. Nämä piristävät vaikutukset saattaisivat edistää kehitystä suorastaan katalyytin tavoin.

6.8. Talouskumppanuussopimukset herättävät kuitenkin melkoisesti huolta, vaikka neuvotteluille ja sopimusten täytäntöönpanolle on varattu runsaasti aikaa, mikä on täysin tarkoituksenmukaista.

6.9. Ensinnäkin Euroopan unioni on ilmoittanut toivovansa, että talouskumppanuussopimuksista neuvoteltaisiin AKT-maiden alueellisten yhdentymisryhmittymien kanssa. Kyseiset ryhmittymät ovat kuitenkin toistaiseksi hauraita, niiden jäsenillä ei useinkaan ole selkeitä yhteisiä intressejä tai ne ovat sekaantuneet aseellisiin selkkauksiin. Lisäksi vain muutamilla ryhmittymillä on asianmukainen ylikansallinen rakenne, jonka puitteissa ne voivat neuvotella jäsentensä nimissä vapaakauppasopimuksia. Edellä lueteltuihin tekijöihin on vielä lisättävä se tosiseikka, että alueellisiin yhdentymisprosesseihin osallistuvat sekä vähiten kehittyneet että muut kuin vähiten kehittyneet maat, mikä vaikeuttaa entisestään talouskumppanuussopimuksista neuvottelemista.

6.10. Toiseksi useimpien AKT-maiden julkiset tulot ovat noin 20-prosenttisesti riippuvaisia tulleista. Euroopasta peräisin olevan tuonnin tullien poistaminen (jonka pitäisi kaiken järjen mukaan lisätä tuontia muualta peräisin olevaan tuontiin nähden sen jälkeen kun talouskumppanuussopimukset on allekirjoitettu) pienentäisi tuloja noin puoleen nykyisistä. Koska verotuloja on vaikea monipuolistaa, maiden budjetit saattaisivat joutua vakaviin vaikeuksiin.(6) Ei myöskään ole läheskään varmaa, että tullien aleneminen laskisi AKT-maissa kuluttaja- tai tuontihintoja. Niinpä talouskumppanuussopimuksissa olisi mainittava ne yhteiskuntaelämän sektorit ja väestöryhmät, joihin mahdollinen julkisten tulojen pieneneminen vaikuttaisi mahdollisesti eniten, ja määrättävä asianmukaisista korjaavista toimenpiteistä. Lisäksi olisi varauduttava tukemaan riittävien verotusjärjestelmien käyttöönottoa jakamalla kansalaisten panos sopivalla tavalla heidän tulotasonsa mukaisesti.

6.11. AKT-maiden tärkein kaupallinen haaste on, kykenevätkö ne reagoimaan eurooppalaisten tuotteiden aiheuttamaan kilpailuun. Monet AKT-maat ovat ilmaisseet pelkäävänsä tiettyjen alojen (erityisesti maatalouden) joutuvan kärsimään kilpailukyvyn puutteesta ja niitä uhkaavista eurooppalaisten tuotteiden tuotanto-, jalostus- ja vientituista siitäkin huolimatta, että Cotonoun sopimuksen 37 artiklan 7 kohdan nojalla tiettyjä herkkiä tuotteita voidaan suojella.

6.12. Edellä esitetyistä syistä on olemassa vaara, että vähiten kehittyneiden maiden lisäksi myös lukuisat muut kuin vähiten kehittyneet maat katsovat, ettei niillä ole mahdollisuutta tehdä talouskumppanuussopimusta, ja pitäytyvät yleisessä tullietuusjärjestelmässä GPS:ssä. GPS:n puitteissa tuotteet eivät pääsisi Euroopan markkinoille yhtä helposti kuin talouskumppanuussopimusten ansiosta, mutta omia markkinoita ei sitä vastoin tarvitsisi avata kaikilta osin.

6.13. Kaupan vapauttaminen sääntelystä ei missään tapauksessa saa olla itsetarkoitus. Talouskumppanuussopimusten avulla on ensisijaisesti pyrittävä edistämään köyhyyden poistamiseen tähtäävää kestävää kehitystä. On luotava tarkoituksenmukaisia mekanismeja (suorituskyvyn lisääminen mukaan luettuna), joiden avulla järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajat - etenkin talous- ja yhteiskuntaelämän tahot - saavat asianmukaista tietoa ja niitä kuullaan talouskumppanuussopimuksista neuvoteltaessa. Ennen neuvottelujen käynnistämistä on myös tutkittava, millaisia potentiaalisia vaikutuksia talouskumppanuussopimuksilla on kuhunkin AKT-maahan, ja kartoitettava talouselämän sektorit ja väestöryhmät, joihin sopimukset vaikuttavat mahdollisesti eniten.

6.14. Talouskumppanuussopimusten avulla maihin on pystyttävä houkuttelemaan entistä enemmän ulkomaista pääomaa, etenkin eurooppalaista pääomaa. Säännösten on siksi oltava yksinkertaisia, avoimia ja syrjimättömiä, ja alueelle on luotava nykyistä avoimempia ja yhdentyneempiä alueellisia markkinoita.

6.15. Huomautettakoon kuitenkin, että talouskumppanuussopimusten onnistumisen kannalta on välttämätöntä saada liikkeelle kaikki mahdolliset voimavarat, jotka omalta osaltaan auttavat lopettamaan tiettyjä Afrikan maita vaivaavat sodat. Euroopan unionin tulisi näyttää esimerkkiä ja lieventää velkajärjestelyjä (samaan tapaan kuin kaupankäyntijärjestelyissä tehtiin "kaikki paitsi aseet" -aloitteessa). Velanmaksu estää monilta AKT-mailta kaikki kehittymismahdollisuudet.

6.16. TSK suhtautuu myönteisesti siihen, että kaupallista yhteistyötä käsittelevän sopimusosan muissa määräyksissä viitataan kauppapolitiikan yhteydessä erityisesti sitoutumiseen keskeisimpiin työelämää koskeviin sääntöihin - sellaisina kuin ILO on ne määritellyt - ja päätetään parantaa alan yhteistyötä etenkin vaihtamalla tietoja työelämän säännöksistä, työlainsäädännön laatimisesta ja voimassa olevan lainsäädännön vahvistamisesta, kasvatuksellisista ja tietoisuutta lisäävistä ohjelmista sekä siitä, miten kansallista työelämän lainsäädäntöä noudatetaan.

6.17. Komitea pahoittelee sitä vastoin, että meriliikennettä käsiteltäessä viitataan yhteistyöhön kannattavien ja tehokkaiden palveluiden edistämiseksi, mutta unohdetaan, että palveluiden on oltava myös turvallisia ja laadukkaita. Eräät AKT-maat ovat mukavuuslippuvaltioita: niiden kauppalaivasto ei täytä kansainvälisiä normeja eikä alusten miehistöllä aina ole asianmukaista pätevyyskirjaa.

7. ETSK:n ehdotuksia Cotonoun sopimuksen toteuttamiseksi

7.1. Cotonoun sopimus tarjoaa asianmukaiset oikeudelliset ja poliittiset puitteet kehittää AKT-maiden ja Euroopan unionin todellista kumppanuutta. Sopimuksen määräykset ovat huomattavasti edistyksellisempiä kuin Lomén yleissopimuksessa, koska niissä syvennetään lähestymistapaa, joka koostuu poliittisista, taloudellisista ja sosiaalisista tekijöistä, ja pyritään samalla kattamaan allekirjoittajavaltioiden koko väestö. Sopimus saavuttaa täyden legitiimiytensä vasta, kun sitä aletaan toteuttaa käytännössä, kun osoitetaan, että itsehallintaperiaate on todellisuutta eikä pelkkää retoriikkaa ja kun todetaan konkreettisesti, että koko järjestäytyneellä kansalaisyhteiskunnalla on mahdollisuus osallistua aktiivisesti maidensa kehitysstrategioiden laatimiseen ja päästä osallisiksi niiden mukaisista resursseista.

7.2. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea haluaa antaa oman panoksensa sopimuksen toteuttamiseen alalla, jolla komitea voi antaa sopimukselle lisäarvoa. Komitea ehdottaa toteutettaviksi konkreettisia toimenpiteitä, joiden avulla järjestäytynyt kansalaisyhteiskunta voi osallistua kaikin tavoin AKT:n ja EU:n suhteiden kehittämiseen. Komitea ilmaisee ennen kaikkea tyytyväisyytensä siihen, että sille on annettu Cotonoun sopimuksessa institutionaalista tunnustusta osoittamalla komitean tehtäväksi kuulemiskokousten ja AKT:n ja EU:n talous- ja yhteiskuntaelämän toimijoiden tapaamisten järjestäminen. Kyseinen tunnustus on vahvistanut ETSK:n roolia AKT:n ja EU:n yhteisparlamentaarisen edustajakokouksen ja AKT/EU-ministerineuvoston rinnalla.(7).

7.3. Edellä mainitun institutionaalisen tunnustuksen lisäksi ETSK:n on edelleen levitettävä tietoa mahdollisuuksista, joita Cotonoun sopimus tarjoaa kansalaisyhteiskunnan edustajille, ja varoitettava sopimuksen toteuttamisen yhteydessä mahdollisesti ilmenevistä puutteista. Tähän mennessä järjestetyt alueelliset seminaarit ovat osoittautuneet tässä mielessä erittäin hyödylliseksi, mutta niiden kaikinpuolinen hyödyntäminen edellyttää, että ETSK ja kansainväliset yhteiskunnallis-ammatilliset organisaatiot syventävät yhteistyötään.

7.4. ETSK toteaa ennakkohuomiona olevansa huolestunut siitä, että koska toimeenpanosta vastaavat useat Euroopan komission pääosastot, sopimuksen toteuttaminen saattaa vaikeutua tarpeettomasti, mikä puolestaan voi vaikuttaa sopimuksen johdonmukaisuuteen. Poliittinen vuoropuhelu kuuluu ulkosuhteiden PO:n vastuualueeseen. Myös kehitysyhteistyön PO:lla ja kauppapolitiikan PO:lla on huomattavasti toimivaltaa sopimusta aikanaan toteutettaessa. Vastuun jakautuminen monelle taholle ei saa vaikeuttaa sopimuksen täysmittaista ja tehokasta soveltamista. ETSK uskoo Euroopan komission hyväksymien uusien hallinnointimenettelyjen helpottavan sopimuksessa määrättyjen resurssien hyödyntämistä entistä tehokkaammin. Komitea toivoo erityisesti sopimuksen mukaisesti, että sellaisille AKT-maille, jotka noudattavat parhaiten sopimuksen kaikkia määräyksiä, myönnettäisiin lisämäärärahoja.

7.5. Taatakseen, että Cotonoun sopimuksen määräyksiä todella noudatetaan, Euroopan talous- ja sosiaalikomitea ehdottaa seuraavaa:

7.5.1. Tiedottaminen

- EU:n ja AKT-valtioiden on taattava, että ne tiedottavat sopimuksen sisällöstä laajalti kaikin sopivin keinoin (kaikentasoiset tiedotustilaisuudet, julkaisut, uusi tekniikka jne.).

- Euroopan komission on vahvistettava AKT-maissa sijaitsevia edustustojaan sopimuksen uusien poliittisten suuntaviivojen mukaisesti. Erityisesti on taattava, että järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajat voivat olla suoraan yhteydessä EU:n edustustoihin, jotta ne saavat monipuolista tietoa mahdollisuuksistaan osallistua kehitysstrategioiden laatimiseen ja rahoitusmahdollisuuksistaan.

- AKT-maissa sijaitsevien Euroopan komission edustustojen on tehtävä yhteistyötä yhteiskunnallis-ammatillisten organisaatioiden kanssa, jotta nämä voivat levittää Cotonoun sopimuksesta tietoa jäsentensä keskuuteen.

7.5.2. Suorituskyvyn lisääminen

- On luotava sääntelykehys, jonka puitteissa kansalaisyhteiskuntaa edustavat organisaatiot voivat toimia ja niille myönnetään paikallisrahoitusta ja muita resursseja. Tarkoituksena on estää korvaamasta edustuksellisia organisaatioita tietylle hallitukselle myötämielisillä ei-edustuksellisilla organisaatioilla.

- On tuettava järjestäytynyttä kansalaisyhteiskuntaa edustavien organisaatioiden toimintaa, jotta niiden rakenne vahvistuisi ja jotta ne verkottuisivat, kasvattaisivat edustuksellisuuttaan ja kehittäisivät analysointikykyään.

- On edistettävä yhtäältä AKT-valtioiden organisaatioiden keskinäistä vuoropuhelua ja toisaalta kyseisten organisaatioiden ja vastaavien eurooppalaisten elinten välistä vuoropuhelua tukemalla verkostojen luomista - jossa on kiinnitettävä erityistä huomiota alueellisiin yhdentymisprosesseihin -, työlainsäädännön noudattamista, yksityissektoria, maaseudun puolustamista ja ympäristönsuojelua.

- On yksinkertaistettava mekanismeja, joiden välityksellä uuden sopimuksen mukaiset resurssit ovat järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajien ulottuvilla, ja taattava, että resurssit ovat myös talous- ja yhteiskuntaelämän etupiirien saatavilla.

- Maakohtaisessa ohjelmoinnissa on kohdennettava suoraa rahoitusta valtiosta riippumattomille toimijoille ohjelmoinnin suuntaviivojen mukaisesti ja taattava, että rahoitusta myönnetään tasavertaisesti kaikkein edustuksellisimmille organisaatioille.

7.5.3. Kuulemisen vahvistaminen

- Järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajille on tarjottava alusta asti tilaisuus osallistua sopimuksen täytäntöönpanoprosessiin ja ne on otettava mukaan ohjelmointiin, jotta ne voivat antaa oman panoksensa maidensa kehitysstrategioiden laatimiseen.

- On luotava tarvittavat välineet tai vahvistettava nykyisiä välineitä, jotta järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajat voivat osallistua AKT:n ja EU:n poliittiseen vuoropuheluun ja talouskumppanuussopimuksista käytäviin neuvotteluihin.

- On omaksuttava osallistumista kannustava lähestymistapa tai vahvistettava sitä ja luotava valtakunnallisia ja alueellisia rakenteita, joilla edistetään järjestäytynyttä kansalaisyhteiskuntaa edustavien organisaatioiden keskinäistä vuoropuhelua sekä kyseisten organisaatioiden ja viranomaisten välistä vuoropuhelua.

- Toiminnan vuosi-, väli- ja lopputarkistuksissa on arvioitava erityisesti sitä, miten valtiosta riippumattomia toimijoita on kuultu ja miten ne ovat käyttäneet määrärahoja.

- AKT:n ja EU:n talous- ja yhteiskuntaelämän etupiireistä muodostuvan seurantakomitean on puolestaan laadittava toimintasuunnitelma Cotonoun sopimuksen täytäntöönpanon arvioimiseksi. Toimintasuunnitelman hyväksyvät AKT:n ja EU:n talous- ja yhteiskuntaelämän etupiirien 23. tapaamiseen osallistuvat valtuuskuntien jäsenet. Tapaaminen pidetään Brysselissä vuoden 2002 loppupuoliskolla.

Bryssel 24. huhtikuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) Lausunto aiheesta "Vihreä kirja Euroopan unionin ja AKT-maiden välisistä suhteista 2000-luvun alussa - Uuden kumppanuuden tuomat haasteet ja mahdollisuudet", esittelijä: Henri Malosse (EYVL C 296, 29.9.1997).

(2) Kuuba on ainoa AKT-maa, joka ei toistaiseksi ole allekirjoittanut Cotonoun sopimusta.

(3) Erilaistaminen koskee erityisesti vähiten kehittyneitä maita.

(4) Komitean on kerännyt tietoja järjestäytynyttä kansalaisyhteiskuntaa edustavien organisaatioiden - etenkin talous- ja yhteiskuntaelämän tahojen - osallistumisesta ohjelmointiin. Komitea on saanut tietonsa Euroopan komissiolta, kansainvälisiltä yhteiskunnallis-ammatillisilta organisaatioilta sekä useissa AKT-maissa järjestämiensä alueellisten seminaarien päätelmistä.

(5) 92 % AKT-maiden tuonnista Euroopan markkinoille on tullitonta. Teollisuustuotteiden osalta poikkeus on 100 % ja maataloustuotteiden osalta 80 %. Kun viimeksi mainittuihin tuotteisiin lisätään tuotekohtaisiin pöytäkirjoihin sisältyvät tuotteet, vain 1 % kuuluu tariffisuojelun piiriin.

(6) Yannick Jadot "L'UEMOA et la CEMAC face à l'accord comercial de Cotonou", julkaisussa UE-ACP: À nouvelle convention, nouvelle coopération? Comment appliquer les accords de Cotonou?, Pariisi, GEMDEV 2001. Samansuuntaisia mielipiteitä ovat esittäneet useissa artikkeleissaan Stephan Brune (Institute d'Études Politiques de Paris ja Hampurissa sijaitseva Deutsches Übersee-Institut), Bruno Losch OECD:n kehittämiskeskuksesta, ja niitä on myös European Centre for Development Policy Managementin Infokit Cotonou -julkaisussa.

(7) Ks. Cotonoun sopimuksen yhteisten toimielinten toimintakuluja koskevan pöytäkirjan 1 artikla 4 ja AKT/EU-ministerineuvoston työjärjestyksen vahvistamista koskevan AKT/EU suurlähettiläskomitean päätöksen N:o 1/2001 10 artikla (EYVL L 43, 14.2.2001).