Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen ja petostentorjunta - Vuosikertomus 2000 /* KOM/2001/0255 lopull. */





YHTEISÖJEN TALOUDELLISTEN ETUJEN SUOJAAMINEN JA PETOSTENTORJUNTA - VUOSIKERTOMUS 2000 - (komission esittämä) SISÄLLYS JOHDANTO Osasto 1: Yhteisön toiminta 1. Taloudellisten etujen suojaaminen: monialaisen oikeudellisen järjestelmän kehitys 1.1. Lainsäädäntövälineet 1.1.1. Rahanpesun ehkäisy 1.1.2. Rahanväärennys 1.1.3. Väärentäminen ja piratismi 1.1.4. Julkiset hankinnat 1.2. Oikeudenkäyttövälineet 1.2.1. Ehdotus Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamisesta yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi 1.2.2. Rikosoikeudellinen yhteistyö 1.3. Rikollisuuden ehkäisy 2. Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen: kehitys eri aloilla 2.1. Tulliasiat ja välillinen verotus 2.1.1. Tulliasiat 2.1.2. Välillinen verotus 2.2. Omat varat 2.3. Maatalous 2.3.1. Banaanien tuontia koskeva säännöstö 2.3.2. Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat päätökset 2.4. Rakennetoimet 2.5. Suorat menot 2.6. Monialaiset toimet: varainhoitoasetuksen uudelleenlaatiminen 2.7. Hallinnonuudistuksen toteuttaminen komissiossa 2.7.1. Varainhoidon ja tilintarkastuksen tehostaminen 2.7.2. Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen valkoisessa kirjassa 3. Petostentorjuntaviraston (OLAF) toiminta 3.1. Uusi rakenne 3.2. Euroopan petostentorjuntaviraston oikeus suorittaa tutkimuksia 3.3. Kattava petostentorjuntastrategia 3.4. Selvitys toiminnasta 4. Yhteistyö ja kumppanuus 4.1. Yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa 4.1.1. Yhteistyö sisäisten tarkastuksen yksiköiden kanssa perinteisten omien varojen alalla 4.1.2. Operatiivinen yhteistyö 4.1.2.1. Voipohjaisten tuotteiden laiton kauppa 4.1.2.2. Väärennettyjen tuontilisenssien avulla tapahtuva dollaribanaanien laiton tuonti yhteisöön 4.1.2.3. Savukkeisiin liittyvien petosten torjunta 4.1.2.4. Rakennerahastoihin liittyvien tutkimusten koordinointi 4.2. Keskinäinen avunanto ehdokasmaiden kanssa 4.2.1. Hallinnollinen yhteistyö 4.2.2. Operatiivinen yhteistyö 4.3. Keskinäinen avunanto yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa 4.3.1. Luonnos: yhteistyösopimus Sveitsin kanssa yhteisöjen ja jäsenvaltioiden sekä Sveitsin taloudellisia etuja vahingoittavien petosten ja muun laittoman toiminnan torjunnasta 4.3.2. Keskinäinen hallinnollinen avunanto Venäjän kanssa tulliasioissa Osasto II: Jäsenvaltioiden toimenpiteet yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi (1. toukokuuta 1999 - 31. joulukuuta 2000) 5. Lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten keskeinen kehitys 5.1. Omat varat 5.2. Maatalousmenot 5.3. Rakennerahastot ja koheesiorahasto 6. Tarkastusyksikköjen organisoinnin keskeinen kehitys 6.1. Omat varat 6.2. Maatalousmenot 6.3. Rakennerahastot ja koheesiorahasto 7. Toimivaltaisten viranomaisten yhteistoiminta 7.1. Omat varat 7.2. Maatalousmenot 7.3. Rakennerahastot ja koheesiorahasto 8. Takaisinperintä 8.1. Omat varat 8.2. Maatalousmenot 8.3. Rakennerahastot ja koheesiorahasto 9. Merkittävät petostentorjuntatoimet 9.1. Omat varat 9.2. Maatalousmenot 9.3. Rakennerahastot ja koheesiorahasto 10. Muut yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi vahvistetut säännöt 10.1. Vuoden 1995 yleissopimuksen ja sen pöytäkirjojen tärkeimmät kohdat ja ratifiointi 10.2. Yleissopimuksen ja sen pöytäkirjojen täytäntöönpanosäädökset Osasto III: Tilastot ja analyysit 11. Petokset ja muut sääntöjenvastaisuudet 12. Tilanne vuonna 2000 12.1. Petosten ja muiden sääntöjenvastaisuuksien kokonaismäärä 12.2. Jäsenvaltioiden ilmoittamat tapaukset 12.3. OLAFin tutkimat tapaukset 13. Suuntaukset 13.1. Perinteiset omat varat 13.1.1. Johdanto 13.1.2. Jäsenvaltioiden toimittamien tietojen analysointi 13.1.3. Päätelmät 13.2. Maatalousmenot (EMOTR-tukiosasto) 13.3. Rakennetoimet 13.4. Suorat menot 14. Taloudellinen seuranta 14.1. Keskeiset tekijät 14.2. Takaisinperintä 14.2.1. Perinteiset omat varat 14.2.2. EMOTR-tukiosaston menot 14.2.3. Rakennetoimet LIITTEET LIITE 1 LIITE 2 LIITE 3 LIITE 4 LIITE 5 LIITE 6 LIITE 7 LIITE 8 LIITE 9 LIITE 10 LIITE 11 JOHDANTO Euroopan yhteisön perustamissopimuksen uuden 280 artiklan 5 kohdan mukaisesti yhteisö ja jäsenvaltiot ovat tästedes yhdessä vastuussa yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien petosten ja muiden laittomien toimien torjunnasta. Tässä vuosikertomuksessa [1] kiinnitetään erityishuomiota jäsenvaltioiden tältä osin toteuttamiin toimiin. [1] Uutta järjestelmää käsiteltiin yleisesti yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta 8. marraskuuta 2000 annetussa vuoden 1999 kertomuksessa (KOM(2000) 718 lopullinen). Petostentorjunnan operatiivista puolta [2] esitellään vuoden 2000 kesäkuun jälkeistä aikaa koskevassa kertomuksessa, joka julkaistaan vuoden 2001 loppupuoliskolla; näin komissiolla on mahdollisuus viitata siihen omassa vuosikertomuksessaan. [2] Euroopan petostentorjuntaviraston ensimmäinen toimintakertomus (1. kesäkuuta 1999 -31. toukokuuta 2000) annettiin 23.5.2000. Toimintakertomusta on julkaistu vuosittain viraston perustamisesta (1. kesäkuuta 1999) alkaen. Vuosikertomus 2000 on komission toinen uuden perustamissopimuksen mukaisesti laatima kertomus, ja sen ensimmäisessä osassa esitellään taloudellisten etujen suojaamiseksi tehtyjä yhteisön aloitteita (merkittävät lainsäädännölliset muutokset, joihin luetaan Amsterdamin perustamissopimuksen VI osastoon liittyvät välineet, sekä alakohtaiset lainsäädännölliset muutokset). Kertomuksen toisessa osassa keskitytään jäsenvaltioiden vuosina 1999-2000 toteuttamiin toimiin ja viimeisessä, kolmannessa osassa esitellään tilastotietoja, joita jäsenvaltiot ovat alakohtaisten asetusten mukaisesti toimittaneet petostentorjuntaa koskevista toimistaan keskeisten yhteisöpolitiikkojen alalla. Ensimmäisessä osassa käsitellään sekä monialaisia että alakohtaisia lainsäädäntö- ja säädösaloitteita. Monialaisten lainsäädäntöaloitteiden esittelyssä keskitytään vuoden 2000 rikosoikeudellisen ulottuvuuden vahvistamista koskeviin aloitteisiin ja etenkin niihin, jotka koskevat vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomista. Tässä osassa paneudutaan myös hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan täytäntöönpanoon ja sen vaikutuksiin taloudellisten etujen suojaamisessa. Kertomuksessa käsitellään myös petostentorjuntaviraston toimintaa (sen selvitys- ja tutkintatoimia) ja sitä, miten virasto toimii yhteistyössä eri alojen kansallisten viranomaisten kanssa (perustamissopimuksen 280 artiklan 3 kohta) ja antaa teknistä ja operatiivista apua. Lisäksi ensimmäisessä osassa esitellään toimia, joita yhteisö on käynnistänyt taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta vastaavien toimijoiden kanssa, ja annetaan konkreettisia esimerkkejä siitä, kuinka kentällä voidaan suojella Euroopan unionin varoja tehokkaasti ja yhtäläisesti petoksilta ja muulta rikolliselta toiminnalta yhteistyössä jäsenvaltioiden, ehdokasmaiden ja yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa. Toisessa osassa kuvataan, miten Amsterdamin sopimuksen ratifiointi on tältä osin vaikuttanut ja miten jäsenvaltioiden toimenpiteiden ilmoittamisesta annetun uuden 280 artiklan 5 kohdan täytäntöönpano on edistynyt. Komission kertomuksessa käsitellään ensimmäistä kertaa tietoja jäsenvaltioiden vuosina 1999 ja 2000 käyttöön ottamista välineistä yhteisön taloudellisten etujen suojelemiseksi; tiedot on kerätty keskitetysti. Jäsenvaltiot ovat käytännössä osoittaneet kantavansa vastuun perustamissopimukseen perustuvista tehtävistään. Kolmannessa osassa analysoidaan yhteisön tutkimustoiminnan perusteella jäsenvaltioilta kerätyt tiedot, joiden avulla selvitetään petos- tai sääntöjenvastaisuustapausten yleissuuntaukset ja yleisarvio takaisinperinnän määristä ja rahoituksen seurannan vaikutuksista. Tässä yhteydessä on muistettava, että jäsenvaltioiden ja komission on tehtävä tiivistä yhteistyötä yhteisön taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja muiden sääntöjenvastaisuuksien paljastamisessa ja seurannassa. Jäsenvaltioiden toteamien tai OLAFin epäilemien petosten ja sääntöjenvastaisuuksien määrä lisääntyi vuonna 2000. Lukuihin on suhtauduttava kuitenkin varauksellisesti, sillä huomioon on otettava jäsenvaltioiden toimittamien tietojen epäyhtenäisyys. Tilanteen vakiintumisen myötä määrät ovat alkaneet kasvaa monilla aloilla. EMOTR:n tukiosaston menoihin ja perinteisiin omiin varoihin liittyvät määrät (EMOTR:n osuutena 474,5 miljoonaa euroa eli 1,17 prosentin vaikutus EMOTR:n talousarvioon ja perinteisten omien varojen osuutena 534,5 miljoonaa euroa eli 3,5 prosentin vaikutus yhteisön talousarvioon [3]) ovat kaksinkertaistuneet eräiden rahallisesti merkittävien tapausten vuoksi. Rakennerahastojen alalla summat ovat hieman pienempiä (114,2 miljoonaa euroa eli 0,45 prosenttia ao. talousarviosta) mutta tapaukset ovat lisääntyneet, mikä on yleensä osoitus tarkastusten tehostumisesta. Suorien menojen puolella 148 tapauksen osuus oli arvoltaan yhteensä 170 miljoonaa euroa (1,33 prosenttia talousarviosta), ja tapausten rahallinen ja määrällinen osuus onkin kasvanut huomattavasti etenkin ulkoisten toimien alalla, johin OLAFin toiminnassa on erityisesti keskitytty. Seuraamalla tarkemmin jäsenvaltioiden perintätoimintaa voidaan lisäksi puuttua tuloksettomiin toimiin ja perehdyttää eri tahoja vireillä oleviin aloitteisiin sekä suuntaviivoihin toiminnan seurannan ja toteuttamisen tehostamiseksi. [3] Prosenttimäärät ovat suhteessa kunkin alan omaan tulo- ja menopuolen osuuteen talousarviosta. Perinteisten omien varojen määrän muodostavat jäsenvaltioiden vuotta 2000 koskevat suoritukset, joista on vähennetty keräämiskustannukset. Perinteisten omien varojen osuus kokonaisvaroista vuonna 2000 oli yhteensä 15,3 prosenttia. Osasto 1: Yhteisön toiminta 1. Taloudellisten etujen suojaaminen: monialaisen oikeudellisen järjestelmän kehitys 1.1. Lainsäädäntövälineet Kun taloudellisten etujen suojaamisessa ja petostentorjunnassa oli vuonna 1999 keskitytty tiiviisti lainsäädäntötoimiin, vuonna 2000 olivat vuorossa ennen kaikkea lähialojen aloitteet. Monialaisen lainsäädännön alalla ei juuri tapahtunut muutoksia, sillä tärkeimpien kolmannen pilarin oikeusvälineiden ratifiointi on vielä kesken jäsenvaltioissa. [4] Komissio on kuitenkin antanut useita uusia säädöksiä yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi petoksilta, lahjonnalta ja muulta näihin etuihin välittömästi tai välillisesti vaikuttavalta laittomalta toiminnalta (ml. talousrikollisuus). [4] Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 26 päivänä heinäkuuta 1995 tehty yleissopimus ja sen pöytäkirjat. 1.1.1. Rahanpesun ehkäisy Yhteisön varoihin kohdistuvissa petoksissa on usein kyse rahanpesun esiasteesta. Kokemus on osoittanut, että rahoituskanavilla, joihin selvitykset kohdistuvat, on todellisuudessa kytköksiä petoksiin, joista on yhteys muuhun rikollisuuteen. Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen kannalta on useaan otteeseen korostettu, kuinka tärkeää on keskinäinen hallinnollinen yhteistyö ja tietojenvaihto jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa epäilyttävien rahoitustapahtumien paljastamiseksi. Tältä osin ehdotus direktiiviksi [5], jonka tarkoituksena oli muuttaa rahoitusjärjestelmän rahanpesutarkoituksiin käyttämisen estämisestä 10 päivänä kesäkuuta 1991 annettua neuvoston direktiiviä 91/308/ETY, sisälsi erityisen säännöksen komission (OLAF) ja jäsenvaltioiden petostentorjuntaviranomaisten yhteistyöstä ja tietojenvaihdosta tapauksissa, joissa lainvastaiset toimet vahingoittavat Euroopan yhteisöjen taloudellisia etuja. [5] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi, KOM(1999 352 lopullinen, EYVL C 177, 27.6.2000. Neuvosto on päässyt poliittiseen sopimukseen ehdotuksesta ja siihen sisältyvistä ammattilaisten ja rahoituksen välittäjien velvoitteista sekä "rikollinen toiminta" -käsitteen määritelmästä. Vaikka neuvosto hylkäsi komission kanssa tehtävästä yhteistyöstä annetun alkuperäisen säännöksen 30. marraskuuta 2000 vahvistamallaan yhteisellä kannalla, se myönsi 17 lokakuuta 2000 tekemissään päätelmissä [6] olevansa tietoinen mahdollisuudesta tietojenvaihtoon ja pyysi komissiota esittämään uuden ehdotuksen. [6] Ecofin/YOS-neuvoston 17.10.2000 tekemät päätelmät, etenkin osa B kohta 9. 1.1.2. Rahanväärennys Annettuuaan neuvostolle, Euroopan parlamentille ja Euroopan keskuspankille 22. heinäkuuta 1998 tiedonannon euron suojelusta ja väärentämisen torjunnasta [7] komissio esitti 26. heinäkuuta 2000 ehdotuksen neuvoston asetukseksi euron väärentämisen torjunnasta [8]. [7] KOM (1998) 474 lopullinen. [8] Ks. komission kertomus Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta (vuosikertomus 1999), KOM (2000) 718 lopullinen. Ehdotus: KOM(2000)492 lopullinen, 26.7.2000. Ehdotuksessa käsiteltiin seuraavia asioita: - teknisten tietojen keruu ja saatavuus sekä väärennettyjen euroseteleiden ja -metallirahojen toimittaminen yksilöitäviksi - luottolaitosten ja muiden rahanvaihtolaitosten velvollisuudet - Europolin yhteyteen perustettava euron väärentämisen torjunnasta vastaava yksikkö, jonka tehtävänä on operatiivista ja strategista tietoa sisältävään tietokantaan perustuvan tietojärjestelmän hallinnoiminen - väärentämistapauksiin liittyvän tiedon keskittäminen kansallisella tasolla ja tiedottamisvelvollisuus kansallisen Europol-yksikön kautta sekä suojatut tiedot - yhteistyöhön ja keskinäiseen avunantoon liittyvät asiat kuten pikahälytysjärjestelmän perustaminen ja yhteistyö yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa. Neuvoston petostentorjuntaryhmä käsitteli ehdotusta Ranskan puheenjohtajakaudella, ja ehdotuksesta tehtiin myöhemmin poliittinen sopimus [9]. Vaikka kansallisten poliisiviranomaisten ja Europolin yhteyksiä koskeneita säännöksiä ei (vastoin komission ehdotusta) hyväksytty, Europol auttaa jäsenvaltioita toimeksiantonsa [10] ja Europol-yleissopimuksen määräysten [11] mukaisesti. [9] Ecofin-neuvoston kokous 12. helmikuuta 2001. Komissio ilmaisi tyytyväisyytensä siihen, että hyväksyttyyn asetusluonnokseen on sisällytetty sen ehdotuksen tärkeimmät kohdat. [10] Neuvoston päätös, tehty 29 päivänä huhtikuuta 1999, Europolin toimeksiannon laajentamisesta rahan ja maksuvälineiden väärentämisen torjuntaan. EYVL C 149, 28.5.1999. [11] Neuvoston säädös, annettu 26 päivänä heinäkuuta 1995, yleissopimuksen tekemisestä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella Euroopan poliisiviraston perustamisesta (Europol-yleissopimus), EYVL C 316, 27.11.1995. Asetuksella pyritään varmistamaan, että toimenpiteet ovat yleisiä ja monialaisesti koordinoituja ja että niissä otetaan huomioon yhtenäisvaluutan asettamat haasteet sekä jokaisen toimielimen tai muun elimen ja jäsenvaltion roolien toisiaan täydentävä vaikutus. Koordinointi on järjestetty luomalla eri toimielinten (komissio, Euroopan keskuspankki, Europol) välille yhteistyökomitea ja kansallisten asiantuntijoiden kanssa tehtävän yhteistyön avulla. 1.1.3. Väärentäminen ja piratismi Vastauksena Euroopan parlamentin 4. toukokuuta antamaan päätöslauselmaan komissio antoi 30. marraskuuta [12] tiedonannon ja siihen liittyvän toimintasuunnitelman väärentämisen ja tavaroiden laittoman valmistamisen vastaista toimintaa sisämarkkinoilla koskevan vihreän kirjan perusteella toteutettavista toimista [13]. Vihreässä kirjassa muistutetaan, että teollis- ja tekijänoikeuksia vahingoittava talousrikollisuus (teollisuudessa sekä maatalouden tai kaupan alalla esiintyvä väärentäminen, yhteisön tavaramerkin väärentäminen) aiheuttaa vääristymiä sisämarkkinoilla. Talousrikollisuus vaikuttaa myös siihen, miten verorasite jakautuu jäsenvaltioiden kesken, sillä ns. neljäs tulolähde (BKTL-varat) perustuu kansallisten varojen kirjaamiseen. Väärentämiseen liittyvän rikollisuuden taloudellisia vaikutuksia ei voida väheksyä. [14] [12] KOM(2000) 789. [13] KOM(1998)569. [14] Tullin vuonna 2000 takavarikoimien väärennettyjen tavaroiden arvo on arviolta yli 1,3 miljardia euroa. Toimintasuunnitelman tarkoituksena on erityisesti sisämarkkinoiden tarpeita varten täydentää toimenpiteitä, joiden avulla valvotaan väärennettyjä ja laittomasti valmistettuja tavaroita Euroopan unionin ulkorajoilla [15], ja aloitteita, jotka liittyvät väärentämisen ja tavaroiden laittoman valmistamisen vastaiseen toimintaan ja joita on tehty Euroopan unionin ulkopuolisten maiden kanssa solmittujen suhteiden ja monenvälisten sopimusten puitteissa. Tarkoituksena on, että komissio tutkii mahdollisuutta perustaa keskipitkällä aikavälillä jäsenvaltioiden kanssa erityisiä hallinnollisia yhteistyöjärjestelmiä; ne voisivat perustua muiden alojen olemassa oleviin yhteistyöjärjestelmiin, ja niitä käytettäisiin tapauksissa, joissa kyse on yhteisön edusta. [15] Neuvoston asetus (EY) N:o 3295/94, annettu 22 päivänä joulukuuta 1994, väärennettyjen ja laittomasti valmistettujen tavaroiden vapaaseen liikkeeseen luovutuksen, viennin, jälleenviennin tai suspensiomenettelyyn asettamisen kieltämistä koskevista toimenpiteistä (EYVL L 27, 2.2.1999). 1.1.4. Julkiset hankinnat Julkiset hankinnat on niin ikään yksi petosaltis ala, jolla komissio haluaa lujittaa ehkäisymekanismeja. Tätä varten se on 30. elokuuta 2000 laatinut ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi [16], jolla mm. otetaan käyttöön pakollinen järjestelmä rikollisjärjestöön kuulumisesta, korruptiosta tai yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuneista petoksista tuomion saaneiden alihankkijoiden sulkemiseksi hankintamenettelyjen ulkopuolelle ja vapaaehtoinen järjestelmä epäluotettavien talouden toimijoiden syrjäyttämiseksi. [16] Ehdotus direktiiviksi julkisia tavara- ja palveluhankintoja sekä julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (KOM (2000) 275 lopullinen, 30.8.2000). 1.2. Oikeudenkäyttövälineet Vuonna 2000 on toteutettu useita aloitteita, jotka edistävät yhteisön taloudellisten etujen suojaamista ja liittyvät rikosoikeudellisen kehyksen ja oikeusviranomaisten toiminnan tehostamiseen. 1.2.1. Ehdotus Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamisesta yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi Kuten komissio oli ilmoittanut 26. tammikuuta 2000 Nizzan hallitustenväliselle konferenssille tarkoitetussa lausunnossaan "Toimielinjärjestelmän muuttaminen laajentumisen onnistumiseksi", se antoi 29. syyskuuta 2000 tiedonannon, jossa ehdotetaan Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamista yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. [17] Ehdotus syyttäjäviranomaisen perustamisesta perustuu rikosoikeusasiantuntijoista koostuvan työryhmän perusteelliseen valmistelutyöhön, jonka tuloksena laadittiin ehdotus Corpus juris-sääntökokoelmaksi [18]. Omassa ehdotuksessa komissio painotti petostentorjunnan ensisijaisuutta ja vastasi samalla kannanottoihin, joita Euroopan parlamentti oli esittänyt 14. huhtikuuta 2000 antamassaan päätöslauselmassa hallitustenvälisestä konferenssista. [17] KOM(2000)608. [18] Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne, laadittu Mireille Delmas-Martyn johdolla, Economica, Pariisi, 1997. Komissio ehdottaa, että EY:n perustamissopimukseen lisätään uusi artikla oikeusperustaksi, jolla voidaan perustaa EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan mukaiseen yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen keskittyvä Euroopan syyttäjäviranomainen. Ehdotus myötäilee Amsterdamin sopimusta, jolla voitiin asettaa yhteisö ja jäsenvaltiot yhteisesti vastuuseen yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta; aiemmin tällaista määräystä ei ollut. Komission mielestä yhteisön taloudellisten etujen tehokas rikosoikeudellinen suojaaminen edellyttää Euroopan syytäjäviranomaisen perustamista; kanta perustuu siihen, että perustamissopimusten perusteella vastuu etujen suojaamisesta on erityisesti komissiolla. Vaikka Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) perustaminen on mahdollistanut yhteisön taloudellisia etuja vaarantavien asioiden tutkimisen kaikkialla Euroopan unionin alueella, jäsenvaltioiden vähäisen oikeudellisen yhteistyön johdosta OLAFin tutkimustulosten johtaminen rikosoikeudellisiin toimiin on edelleen epävarmaa. Euroopan syyttäjäviranomaisen tehtävänä olisi johtaa petosten tutkintaa ja toimia syyttäjänä toimivaltaisissa kansallisissa tuomioistuimissa, mutta sillä ei ole tarkoitus korvata kansallisia tuomioistuimia etenkään rikoksista tuomitsemisen osalta. Syyttäjäviranomainen helpottaisi kansallisten tuomioistuinten toimintaa esittämällä koko Euroopan unionin alueelta saatuja tietoja ja auttamalla tuomioistuimia ratkaisemaan ongelmia, joita syntyy oikeudellisen alueen jakautumisesta viiteentoista (ja vastaisuudessa vieläkin useampaan) jäsenvaltioon etenkin kun niistä jokaisessa on käytössä omia sääntöjä ja menettelyjä. Koska hallitustenvälinen konferenssi ei hyväksynyt ehdotusta, komissio ilmoitti 31. tammikuuta 2001 [19] valmistelevansa asiasta vihreän kirjan, jotta Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamisesta keskusteltaisiin uudestaan seuraavassa hallitustenvälisessä konferenssissa. Komissio on yhä sitä mieltä, että oikeusperustan puutteen vuoksi perustamissopimusta olisi muutettava [20]. Vihreässä kirjassaan komissio aikoo Euroopan parlamentin huomautusten mukaisesti keskittyä pohtimaan Euroopan syyttäjäviranomaisen tehtäviä ja toimintaa taloudellisten etujen suojaamisen alalla. Laekenin Eurooppa-neuvostoa silmällä pitäen komission on tarkoitus hyväksyä vihreä kirja vuoden 2001 loppuun mennessä. Tavoitteena on toteuttaa vuonna 2002 mahdollisimman laaja kuulemiskierros. [19] Komission työohjelma vuodeksi 2001 (KOM(2001)28). [20] Ks. Schreyerin Euroopan parlamentissa esittämä puheenvuoro , jossa hän käsitteli komission vuoden 1999 vuosikertomuksesta 14. maaliskuuta 2001 annettua päätöslauselmaa. 1.2.2. Rikosoikeudellinen yhteistyö Tampereella 15. ja 16. lokakuuta 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto käsitteli erityiskokouksessaan vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta ja päätti mm. kehottaa neuvostoa hyväksymään oikeusvälineen, jonka avulla voidaan perustaa Euroopan oikeudellisen yhteistyön yksikkö (Eurojust) vuoden 2001 loppuun mennessä. Komissio osallistui Eurojust-yksikköä käsittelevästä päätösluonnoksesta käytäviin neuvotteluihin antamalla 22. marraskuuta 2000 tiedonannon (KOM(2000)746 lopullinen). Tiedonannossa komissio täsmentää, että yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavan järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan alalla OLAFin ja Eurojustin on toimittava tiiviissä yhteistyössä, jotta molemmat tuovat yhteistyölle lisäarvoa oman tehtävänsä ja toimivaltuuksiensa mukaisesti. Lisäksi Tampereen Eurooppa-neuvosto käsitteli vastavuoroista tunnustamista oikeudellisen yhteistyön alalla, mistä oli keskusteltu jo Cardiffin Eurooppa-neuvostossa vuonna 1998. Komissio antoi 26. heinäkuuta 2000 tiedonannon [21] Euroopan unionin jäsenvaltioiden välisen rikosasioita koskevien lopullisten päätösten vastavuoroiseen tunnustamiseen liittyvän menettelyn käyttöönotosta. Tiedonannolla pyritään käynnistämään syvällekäyviä keskusteluja erityisesti alalla, jolla perinteinen oikeudellinen yhteistyö on käytännössä hidasta ja monimutkaista ja perustuu pyyntöihin (käytäntö vallitsee täysivaltaisten valtioiden välillä eikä ole velvoittava) [22]. Tiedonannolla pyritään saamaan vastaus useisiin samaan asiaan liittyviin kysymyksiin (sellaisten päätösten vastavuoroinen tunnustaminen, joista yleensä määrätään sakkoseuraamuksia; rikosrekisteriä koskevat toimenpiteet; oikeuksien menettäminen; vaihtoehtoiset seuraamukset; yksityishenkilöiden asettamisesta tuomioistuimen valvontaan; varojen vallinnanrajoitukseeen perustuva omaisuuden menetetyksi tuomitseminen jne.). [21] Komission tiedonanto 26. heinäkuuta 2000 (KOM(2000)495). [22] Tiedonantoa täydennettiin vastavuoroista tunnustamista koskevalla komission ja neuvoston työohjelmalla, joka hyväksyttiin joulukuussa 2000 (EYVL C 12. 15.1.2001). 1.3. Rikollisuuden ehkäisy Komission mielestä petostentorjuntastrategiaa on täydennettävä rikollisuuden ehkäisyn yleisstrategialla. Tätä tarkoitusta varten se antoi 29. marraskuuta 2000 tiedoannon (KOM(2000) 786 lopullinen) rikollisuuden ehkäisystä Euroopan unionissa. Siinä ehdotetaan strategiaa, jonka tarkoituksena on ottaa rikollisuuden ehkäisy huomioon EU-politiikoissa aiempaa paremmin, lisätä rikollisuuteen liittyvien ilmiöiden tuntemusta sekä käynnistää vuoropuhelu kaikkien eri toimijoiden kanssa (julkiset tahot, rikosten torjunnasta vastaavat poliisi- ja oikeusviranomaiset ja tuomioistuimet, liike-elämä ja kansalaisyhteiskunta). Strategian toteuttamiseen tarvitaan Euroopan unionin rahoitusta, ja siksi komissio onkin esittänyt ehdotuksen neuvoston päätökseksi tuki-, vaihto-, koulutus- ja yhteistyöohjelman (Hippokrates) perustamisesta rikollisuuden ehkäisemiseksi. 2. Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen: kehitys eri aloilla 2.1. Tulliasiat ja välillinen verotus 2.1.1. Tullimenettelyt Passitusmenettely, joka on yksi Euroopan yhdentymisen keskeisistä välineistä, on erittäin tärkeä eurooppalaisille yrityksille. Passitusmenettelyssä Euroopan yhteisöön tuodut tai yhteisön ja sen kumppanimaiden [23] välillä liikkuvat tavarat vapautetaan väliaikaisesti niistä normaalisti kannettavista tulleista ja muista maksuista. Yhteiseen passitusjärjestelmään liittyminen on olennainen osa Keski- ja Itä-Euroopan maiden unioniin liittymistä valmistelevaa strategiaa. Viime vuosina tehdyt, passitusmenettelyyn liittyneet petokset ovat aiheuttaneet taloudellisia menetyksiä niin kansallisille kuin yhteisönkin talousarvioille. [23] Euroopan vapaakauppaliittoon (EFTA) kuuluvat maat ja Visegrad-maat (Puola, Slovakia, Tsekki ja Unkari passitusyleissopimuksen mukaisesti) sekä 64 tällä hetkellä TIR-yleissopimuksen sopimuspuolena olevaa maata. Tullikoodeksia [24] on muutettu passitusmenettelyn luotettavuuden ja turvallisuuden lisäämiseksi (menettelyn päättämisen valvonta, tullivelan kantaminen). Uudistuksilla pyritään vähentämään passituksesta vastaaviin henkilöihin liittyviä riskejä (yksinkertaistettujen menettelyjen myöntämiseksi toimijoilta edellytettävät luotettavuusvaatimukset) ja passitusilmoituksella väliaikaisesti tullittomana liikkuviin tavaroihin liittyviä riskejä (vakuuden suuruuden määräytyminen tavaraan liittyvään taloudellisen riskin perusteella). [24] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 955/1999, annettu 13 päivänä huhtikuuta 1999, neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2193/92 muuttamisesta ulkoisen passitusmenettelyn osalta, täydennetty yhteisön tullikoodeksin soveltamissäännösten muutoksilla [komission asetus (EY) N:o 2787/2000, annettu 15 päivänä joulukuuta 2000 EYVL L 330, 27.12.2000] ja passitusyleissopimuksen liitteiden muutoksilla [EY-EFTA-sekakomitean päätös N:o 1/2000, tehty 20. joulukuuta 2000 (EYVL L 9, 12.1.2001)]. Uudistuksilla pyritään lisäksi tietokoneistamaan passitusmenettely. Passitustavaroiden liikkumisen hallinnoinnissa ja seurannassa käytettävää tietokoneavusteista verkkoa on suunniteltu yhteistyössä monikansallisella tasolla. Uusi tietokoneavusteinen passitusjärjestelmä (New Computerised Transit System - NCTS) otettiin käyttöön toukokuussa 2000 [25], ja sitä laajennetaan asteittain niin maantieteellisesti kuin toiminnallisestikin kaikkiin jäsenvaltioihin ja muihin 20. toukokuuta 1997 tehdyn passitusyleissopimuksen sopimuspuolina oleviin maihin. [25] Järjestelmään kuuluvat Alankomaat, Espanja, Italia, Norja, Saksa, Sveitsi ja Tsekki. Marraskuun 16. päivänä 2000 annettiin toinen tullikoodeksin muutosasetus [26], jolla pyritään nopeuttamaan tulli-ilmoitusten tietokoneistamista ja taloudellisesti vaikuttavien tullimenettelyjen modernisointia. Muutoksen ansiosta tullietuusjärjestelmällä, joka perustuu yhteisön ulkopuolisen maan viranomaisen antamaan todistukseen tuotteen alkuperästä, voidaan entistä paremmin suojella vilpittömässä mielessä toimineita toimijoita, joilta on evätty tullietuus ja joille on syntynyt tullivelkaa. Maahantuoja ei kuitenkaan voi vedota vilpittömässä mielessä toimimiseen, jos komissio on julkaissut ilmoituksen, jossa todetaan, että on aihetta epäillä, ettei edunsaajamaa sovella etuuskohtelujärjestelmää moitteettomasti. Ilmoituksen julkaisemisella varoitetaan asianomaisia tahoja kyseisestä maasta tapahtuvaan tuontiin littyvistä riskeistä [27]. [26] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 2700/2000 yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 muuttamisesta (EYVL L 311, 12.12.2000). [27] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, annettu 8. syyskuuta 2000 [KOM(2000)550 lopullinen]. 2.1.2. Välillinen verotus Ensisijaisesti valtionkassojen tuloihin vaikuttavat arvonlisävero- ja valmisteveropetokset vaikuttavat myös omista varoista annetun päätöksen 2 artiklassa tarkoitetun arvonlisäverosta saatavien yhteisön omien varojen osuuteen. Tällaiset petokset ovat yhteydessä järjestäytyneeseen rikollisuuteen, koska se sisältää useita eri keinoja (veronkierto, talouspetokset, korruptio ja laiton kauppa) terveen taloudellisen kilpailun estämiseksi. Arvonlisäveroon kohdistuvien vakavien petosten määrä yhteisön sisäisessä kaupassa on jo suuri ja lisääntyy jatkuvasti (mm. kansainväliset "ketjupetokset" lisääntyvät). Kertomuksessa, joka annettiin 28. tammikuuta 2000 [28], todetaan, että jäsenvaltiot eivät ole vieläkään mukauttaneet arvonlisäveroa (alv) koskevia valvontajärjestelmiään sellaisiksi, että niissä otettaisiin huomioon rajoilla tehtävien verotarkastusten poistaminen, joka tehtiin yli kuusi vuotta sitten. Komission petostentorjunnan alakomitean ja neuvoston tilapäisen veropetosryhmän suosituksesta Ecofin-neuvosto kehotti 5. kesäkuuta 2000 jäsenvaltioita järkeistämään tietojenvaihtojärjestelmää ja mukauttamaan valvontajärjestelmiään. Lisäksi Ecofin-neuvosto kehotti komissiota antamaan ehdotuksia tilapäisen ryhmän suositusten perusteella. [28] Kertomus hallinnnollisesta yhteistyöstä sekä alv:n perimis- ja valvontamenettelyistä -KOM(2000)28 lopullinen. Neuvostolle ja Euroopan parlamentille osoittamassaan tiedonannossa sisämarkkinoiden arvonlisäverojärjestelmän toiminnan parantamisesta komissio ehdotti, että yhteisössä voimassa olevia hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa koskevia säädöksiä vahvistetaan. Lisäksi jäsenvaltioita kehotetaan kehittämään riskianalyysimenetelmiään, jotta veroviranomaisten rajalliset voimavarat voitaisiin keskittää nykyistä paremmin. Komissio on edistänyt toimivaltuuksiensa puitteissa kaikkia jäsenvaltioiden aloitteita tällä alalla mm. rahoittamalla etenkin Fiscalis-ohjelman avulla virkamiesvaihtoa ja riskianalyysiin liittyvien seminaarien järjestämistä. Tupakan ja alkoholin valmisteverotusta käsittelevän korkean tason työryhmän suositusten perusteella komissio hyväksyi valmisteveroalaan liittyvän toteutettavuustutkimuksen, jossa vahvistetaan, että valmisteveron alaisten tuotteiden liikkeiden tietotekninen seuranta ja valvonta on teknisesti mahdollista. Lisäksi on ryhdytty tehostamaan vuoden 1998 joulukuussa perustettua tiedotusjärjestelmää. 2.2. Omat varat Euroopan yhteisöjen omien varojen alalla laadittiin vuonna 2000 yksi lainsäädäntöaloite: kyseessä on perinteisten omien varojen järjestelmästä 29 päivänä syyskuuta 2000 annettu neuvoston päätös 2000/597/EY, Euratom [29], joka tulee voimaan 1. tammikuuta 2002. Päätös tulee voimaan kun kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet sen. Se valtuuttaa jäsenvaltiot pidättämään itselleen keräämiskustannuksina 25 prosenttia (aikaisemmin 10 prosenttia) maksuista, jotka todetaan 31. joulukuuta 2000 jälkeen. [29] Lukuun ottamatta 2 artiklan 3 kohtaa ja 4 artiklaa, jotka tulivat voimaan 1. tammikuuta 2001. Toukokuun 22 päivänä 2000 annetun kodifiointiasetuksen (EY, Euratom) N:o 1150/2000 [30]voimaantulo on vasta ensimmäinen vaihe omia varoja koskevan päätöksen soveltamissääntöjen muuttamisessa. [30] Kodifiointiasetus 29 päivänä toukokuuta 1989 annettuun neuvoston asetukseen (ETY, Euratom) N:o 1552/89 tehdyistä peräkkäisistä muutoksista (EYVL L 130, 31.5.2000). 2.3. Maatalous 2.3.1. Banaanien tuontia koskeva säännöstö Koska banaanien tuonnissa on havaittu virheellisten tuontilisenssien käyttöä (ks. luku Yhteistyö ja kumppanuus), komissio päätti antaa asetuksen, jolla lisätään alalla tehtäviä tarkastuksia. [31] Uusien säännösten tarkoituksena on taata tariffikiintiöjärjestelyn asianmukainen soveltaminen ja varmistaa todistusten aitous suorittamalla ajoittaisia ristiintarkastuksia; tarkastuksia suorittavat yhdessä sen jäsenvaltion tulliviranomaiset, jossa vapaaseen liikkeeseen luovutusta koskevat menettelyt suoritetaan, ja sen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset, jotka ovat kyseiset todistukset antaneet. Tätä tarkoitusta varten asetuksessa säädetään, että tulliviranomaisten on säilytettävä todistukset ja huolehdittava niiden toimittamisesta. Komissio puolestaan toimittaa säännöllisesti tulliviranomaisille luettelon banaanien tuontimenettelyn osalta rekisteröidyistä toimijoista. [31] Asetus (EY) N:o 1632/2000, annettu 25 päivänä heinäkuuta 2000, neuvoston asetuksen (ETY) N:o 404/93 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä banaanien tuontia yhteisöön koskevan järjestelmän osalta annetun asetuksen (EY) N:o 2362/98 muuttamisesta. 2.3.2. Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat päätökset Yhteisessä maatalouspolitiikassa tilien tarkastaminen ja hyväksyminen on erittäin tärkeä väline menojen valvomiseksi; lisäksi sen avulla voidaan kehittää tarkastus- ja tilintarkastusjärjestelmiä ja vähentää sääntöjenvastaisuuksia. Tarkastamisen ja hyväksymisen ansiosta maksuja voidaan periä takaisin tapauksissa, joissa maksujen laillisuudesta tai kyseisen jäsenvaltion valvonta- ja tarkastusjärjestelmän luotettavuudesta ei ole takuita. Vuonna 2000 [32] komissio peri jäsenvaltioilta takaisin 633,6 miljoonaa euroa vuosina 1996-1999 perusteettomasti käytettyinä varoina. Varoja jouduttiin perimään takaisin tapauksissa, joissa tarkastusmenetelmät osoittautuivat riittämättömiksi tai joissa maatalousmenoja koskevia yhteisön sääntöjä tai komission yksiköiden suorittamien tarkastusten jatkotoimia oli laiminlyöty (riittämätön määrä tarkastuksia, puutoksia riskianalyysissa, tukimaksujen määräaikojen laiminlyönnit jne.). [32] Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 17 päivänä toukokuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1285/1999 (EYVL L 160, 26.6.1999) 7 artiklan 4 kohdan mukaiset sääntöjenmukaisuutta koskevat päätökset, tehty 1. maaliskuuta ja 5. heinäkuuta 2000, sekä 14.2.2000 ja 28.4.2999 tehdyt päätökset (EYVL L 57, 2.3.2000 ja EYVL L 104, 29.4.2000). Perityt summat pidätettiin suoraan jäsenvaltioille maksettavista kuukausimaksuista. Maatalousmenojen hyväksyjä vaati oikaisuja kaikilta jäsenvaltioilta, mutta erot ovat suuria perittävissä summissa. 2.4. Rakennetoimet Komissio antoi 12. heinäkuuta 2000 kaksi asetusehdotusta ja suuntaviivoja, jotka koskevat rakennerahastojen varainhoidon tehostamista ja menojen valvontaa sekä mahdollisuutta soveltaa rahoitusoikaisuja, jos rahastojen hallinnoinnissa havaitaan sääntöjenvastaisuuksia. Uusien aloitteiden laatimisessa sovellettiin yleistä rakennerahastoasetusta [33], jossa säädetään rahastojen hajauttamisesta ja niiden taloudellisen hallinnoinnin tehostamisesta. [33] Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21 päivänä kesäkuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999. Ehdotuksissa jäsenvaltioita ja niiden alueita kehotetaan määrittelemään tarkemmin kunkin kansallisen ja paikallisen toimijan vastuualueet rakennetoimien hallinnoinnissa ja valvonnassa ja näin vähentämään tukitoimien rahoittamiseen liittyviä virheitä. Jos jäsenvaltio ei toteuta tarvittavia perintätoimenpiteitä sääntöjenvastaisuustapauksissa, komissio voi soveltaa uusien säännösten mukaisia rahoitusoikaisukeinoja. [34] [34] Periaatteiden, perusteiden ja ohjeellisten asteikkojen suuntaviivat, joita komission yksiköiden on sovellettava asetuksen (EY) N:o 1260/99 39 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen rahoituskorjausten määrittämiseksi, hyväksyttiin samaan aikaan soveltamisasetusten kanssa. 2.5. Suorat menot Suorien menojen alalla komissio antoi 16. toukokuuta tiedonannon yhteisön ulkomaanavun hallinnoinnin uudistamisesta. Tiedonannossa paneudutaan useisiin eri toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on tehostaa hankkeiden varainhoitoa, laatua ja toimeenpanoa ulkomaanavun alalla. Alan osuus kaikista komission suoraan hallinnoimista ohjelmista on 62 prosenttia, ja menot ovat tältä osin kolminkertaistuneet kymmenen viime vuoden aikana. Koska ala on lisäksi noussut yhdeksi EU:n näkyvimmäksi toiminta-alaksi, sen hallinnoinnin tehostamiseksi tarvitaan useita toimia: on luotava yksi hankkeiden täytäntöönpanosta vastaava elin, hajautettava hankkeiden hallinnointia komission lähetystöihin ja edunsaajavaltioiden viranomaisille, tiukennettava täytäntöönpanomääräaikoja (varainhoitoasetuksen hyväksyminen), poistettava maksattamatta olevat ja lepäävät sitoumukset sekä tarkennettava vastuunjakoa hankesyklissä. Tiedonantoon sisältyvien keskeisten suositusten mukaisesti komissio on perustanut 1. tammikuuta 2001 EuropeAid-toimiston, jonka tehtävänä on vastata komission ulkoisen avun kaikkien välineiden täytäntöönpanosta [35]. [35] Marraskuun 29 päivänä 2000 tehty päätös. 2.6. Monialaiset toimet: varainhoitoasetuksen uudelleenlaatiminen Komissio esitti 17. lokakuuta 2000 ehdotuksen varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimisesta; [36] ehdotus ei liity hallinnonuudistusta koskevaan valkoiseen kirjaan [37] mutta sen tavoite on kuitenkin sama: varainhoidon parantaminen mm. yksinkertaistamalla ja ajankohtaistamalla sääntöjä. Tarkoituksena on yhdistää varainhoidon ja rahoituksen pääperiaatteet ja perussäännöt sekä talousarvion tiettyihin aloihin sovellettavat säännöt. Tällaisia aloja ovat julkiset hankinnat ja avustukset, kirjanpito ja tilinpäätöksen esittäminen, ulkoiset toimet, EMOTR:n tukiosasto, rakennerahastot, tutkimus ja hallintomäärärahat. [36] Valkoinen kirja komission uudistamisesta, KOM(2000)200 lopullinen. [37] Ehdotus neuvoston asetukseksi (EY, EHTY, Euratom) yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta, KOM(2000)461 lopullinen. Vaikka uusi varainhoitoasetus ei vielä ole tullut voimaan, vuonna 2000 on jo toteutettu eräitä siirtymävaiheen toimenpiteitä (mm. hajauttamalla tilintarkastusten ja jälkitarkastusten suorittamista). 2.7. Hallinnonuudistuksen toteuttaminen komissiossa Riippumattomien asiantuntijoiden komitean laatimien kahden raportin perusteella komissio esitti 1. maaliskuuta 2000 hallintonsa sisäistä uudistamista koskevan kattavan strategian, johon liittyi toimintasuunnitelma35. Valkoisessa kirjassa painotetaan mm. yksiköiden taloushallintoa ja varainhoidon valvontaa, ja niitä koskeva uudistuspaketti on ensimmäinen vuoden 2000 jälkeen täytäntöönpantu uudistus. Valkoiseen kirjaan sisältyy useita muitakin toimenpiteitä, joilla vahvistetaan yhteisön taloudellisten etujen suojaamista. Toiset valkoisessa kirjassa esitetyt toimenpiteet liittyvät virkavirheitä koskeviin kurinpito- ja varoitusmenettelyihin, joiden avulla voidaan lisätä ja parantaa petostentorjunnassa ja yhteisön taloudellisten etujen suojaamisessa käytettäviä ehkäisy- ja seuraamusmenetelmiä. Samaan pyritään myös komission tiedonannoilla kurinpitomenettelyn uudistamisesta ja vakavien virkavirheiden tunnistamisen kehittämisestä sekä komission päätösluonnoksella uuden tutkinta- ja kurinpitoelimen (IDO) perustamisesta. 2.7.1. Varainhoidon ja tilintarkastuksen tehostaminen Useat hallinnonuudistusta koskevassa valkoisessa kirjassa esitetyt aloitteet koskevat komission yksiköiden taloushallinnon ja varainhoidon valvontarakenteiden parantamista. Tähän pyritään etenkin toimilla 78-83 [38], joiden avulla uudistetaan sisäistä tarkastusta, taloushallintoa ja varainhoidon valvontaa merkittävästi. Näiden toimien avulla on tarkoitus ryhtyä valvomaan taloushallintoa aiempaa tiiviimmin ja asettaa sisäiselle tarkastukselle vähimmäisnormit, luopua varainhoitovalvojan ennakkohyväksyntämenettelystä sitoumusten ja maksujen osalta, antaa vastuuta eri pääosastojen johtohenkilöstölle, jotka toimivat uuden sisäisen tarkastuksen osaston alaisena ja joiden toimintaa valvoo yleisesti sisäisen tarkastuksen seurantakomitea. Komiteassa on neljä komission jäsentä, yksi asiantuntijajäsen komission ulkopuolelta ja puheenjohtajana toimii Michaele Schreyer. [38] Osa XXVII - Taloushallinto ja varainhoidon valvonta pääosastoissa, toimet nro 78-83: sisäisen tarkastuksen vähimmäisnormit, tehtävien erottelu ja talousprosessit, pääosastojen sisäisten talousyksiköiden tehtävien kehitys, pääosastojen valvontatehtävän vahvistaminen, pääjohtajan vuosittaiseen toimintakertomukseen sisältyvä lausuma, henkilöstön riittävyys. Komission uutta lähestymistapaa sisäisen tarkastuksen alalla on selkeytetty esittämällä suuntauksia ja sääntöjä uuden järjestelmän kolmesta peruspilarista: sisäisen tarkastuksen muodosta, sisäisen tarkastuksen osastosta ja sisäisen tarkastuksen seurantakomiteasta [39]. Lisäksi vuoden 2000 joulukuussa laadittiin säännöstö tulojen ja menojen hyväksyjien pätevyydestä sekä uusia sääntöjä sisäisestä tarkastuksesta. [39] Asiakirjat hyväksytty 31. lokakuuta 2000. Yhteisön hallinnon tärkeimpien tehtävien uudelleenmäärittely on toinen valkoisessa kirjassa etusijalla oleva asia, ja komissio onkin antanut tiedonannon yhteisön ohjelmien hallinnoinnin eriyttämisestä sekä laatinut ehdotuksen uudentyyppistä toimeenpanovirastoa koskevaksi puiteasetukseksi [40]. Uusien virastojen avulla komission on tarkoitus toteuttaa yhteisön ohjelmia joustavasti ja ottaa huomioon ohjelmien erikoisalat; samalla se kuitenkin säilyttää itsellään vastuun politiikkojen hallinnoinnista ja määrittämisestä. Virastot ovat avainasemassa kun komissio toteuttaa johdonmukaista ja hallittua eriyttämispolitiikkaa, jonka kehittämiseen se sitoutui vuoden 1999 lopulla; tarkoituksena on korjata eräiden teknisen avun toimistojen (BAT) toiminnan valvonnassa esiintyneet puutteet [41]. [40] Komission tiedonanto - Yhteisön ohjelmien hallinnoinnin eriyttäminen sekä uudentyyppistä toimeenpanovirastoa koskevan puiteasetuksen esittely, ehdotus neuvoston asetukseksi yhteisön ohjelmien hallinnointiin liittyvistä tietyistä tehtävistä huolehtivien toimeenpanovirastojen asemasta - KOM(2000)788 lopullinen, 13.12.2000. [41] Ks. riippumattoman asiantuntijakomitean toinen kertomus komission uudistamisesta. Siihen sisältyy huonon hallinnon, sääntöjenvastaisuuksien ja petosten torjunnan nykyisen käytännön analyysi ja asian parantamista koskevia ehdotuksia; sen 2 luvussa käsitellään etenkin suoria hallintovastuualueita, tehtävien ulkoistamista ja teknisen avun toimistoja (asiak. nro 381655, 10.9.1999). 2.7.2. Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen valkoisessa kirjassa Valkoisessa kirjassa esitetään myös useita toimia yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen edistämiseksi: lainsäädäntö sekä taloushallinnon säännöt ja menettelyt on tehtävä mahdollisimman aukottomiksi sääntöjenvastaisuuksien ja petosten osalta, ja komission yksiköiden välinen yhteistyö sekä komission ja jäsenvaltioiden välinen yhteistyö on määriteltävä paremmin. Toimissa nro 92-98 [42] virkamiehille ja edunsaajille esitetään moitteetonta projektijohtamista koskevia suuntaviivoja; suuntaviivoilla pyritään lisäämään heidän tietoisuutta toimintatavoista, jotka saattavat jossain ohjelmien ja hankkeiden toteuttamisvaiheessa aiheuttaa eturistiriitoja, sääntöjenvastaisuuksia tai tahattomia virheitä. [42] Valkoisen kirjan XXX luku, toimet nro 92-98: Moitteettoman projektijohtamisen suuntaviivat, OLAFin ja muiden yksiköiden välisen vuorovaikutuksen parempi koordinointi, lainsäädännön laatiminen petosten osalta aukottomaksi ja sopimusten hallinnointi, ennakovaroitusjärjestelmän optimointi, perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperinnän tehostaminen, rakennerahastojen seurannan tehostaminen, EMOTR:n tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjen yksinkertaistaminen. Koska Euroopan petostentorjuntaviraston perustaminen viivästyi, suurin osa toimista voidaan panna täytäntöön vasta vuonna 2001, lukuun ottamatta kahta toimea eli ennakkovaroitusjärjestelmän optimointia ja varojen takaisinperinnän tehostamista. Hallinnonuudistusta koskevassa valkoisessa kirjassa esitetään, että jonkin ajan kuluttua on perustettava kaikkia komission sopimuksia ja avustuksia koskeva tietokanta, joka auttaa näiden hallinnointia ja seurantaa, sekä järjestelmä, jonka käyttö tehdään pakolliseksi ennen kuin kirjanpitojärjestelmään voidaan syöttää maksusitoumuksia. Koska näiden järjestelmien täytäntöönpano on tarkoitus toteuttaa vasta vuonna 2001, komissio päätti 31. lokakuuta 2000 pitämässään kokouksessa, että asianomaisten yksiköiden tehtävät on määriteltävä tarkkaan ja että tulojen ja menojen hyväksynnästä vastaavat yksiköt on liitettävä tiiviimmin mukaan järjestelmän toimintaan. Vuonna 2000 laadittiin myös aloite komission suoraan hallinnoimiin menoihin liittyvien saatavien takaisinperinnän parantamisesta. Perusteettomasti maksettujen varojen (joiden osuus takaisinperinnästä vuonna 1999 oli 71 prosenttia) takaisinperintäosuuden kasvattamiseksi ja menettelyn nopeuttamiseksi komissio ehdottaa 13. joulukuuta 2000 päivätyssä tiedonannossaan [43], että menojen hyväksyjän ja tilinpitäjän vastuut määritellään paremmin (lisätään velallisia koskevista jatkotoimenpiteistä vastaavien hallintoyksiköiden vastuuta), kehitetään hallinnointivälineitä ja määritellään uudelleen takaisinperintään osallistuvien toimijoiden, eli menojen hyväksyjien, tilinpitäjän ja perintään osallistuvien yksiköiden (talousasioiden pääosaston, sisäisen tarkastuksen yksikön, yhteisen varainhoitoyksikön, oikeudellisen osaston sekä epäiltäessä petoksia tai sääntöjenvastaisuuksia myös OLAFin) asema. [43] Tiedonanto valkoisen kirjan toimesta nro 96: "Perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperinnän tehostaminen". OLAFille on tarkoitus antaa yleinen vastuu rikosoikeudellisia toimia vaativissa tapauksissa, jotta virasto voi toteuttaa tarvittavat toimet ja jotta komissio voi toimia siviilikanteen nostajana. 3. Petostentorjuntaviraston (OLAF) toiminta 3.1. Uusi rakenne Euroopan petostentorjuntavirasto hyväksyi 27. syyskuuta 2000 uuden väliaikaisen organisaatiokaavion. Hallinnollisen rakenteen ensisijaisena tarkoituksena on UCLAFin töiden jatkaminen ja lainsäätäjän vuonna 1999 asettamiin tehtäviin ja suuntauksiin mukautuminen. Uudella rakenteella vastataan komission 28. kesäkuuta 2000 laatimassa taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjuntaa koskevassa kattavassa strategiassa [44] esitettyihin haasteisiin. [44] KOM(2000) 358 lopullinen. Euroopan petostentorjuntaviraston väliaikaisessa organisaatiorakenteessa on kaksi linjaa: politiikan, lainsäädännön ja oikeudellisten asioiden linja sekä tutkinnan ja jatkotoimien linja. Jo olemassa oleva tiedonhankinnasta vastaava yksikkö muutettiin täysin ja asetettiin suoraan pääjohtajan alaiseksi. Muutoksessa korostettiin tiedonhankinnan tärkeyttä niin toimintastrategian kohdentamisessa kuin jäsenvaltioiden avustamisessakin. Kaikki avustustoimet (tutkintojen ja jatkotoimien sisäinen ja ulkoinen koordinointi) kuuluvat nyt uuden tutkinnan ja jatkotoimien linjan alaisuuteen; linjaan kuuluu kaksi tutkijaryhmää. Tarkoituksena on lisätä joustavuutta ja tehokkuutta kaikessa avustustoiminnassa (tutkintojen ja jatkotoimien sisäinen ja ulkoinen koordinointi). Monialaiseen politiikan, lainsäädännön ja oikeudellisten asioiden linjaan kuuluvat tuomarit ja muut asiantuntijat, jotka auttavat kansallisia oikeusviranomaisia petostapausten seurannassa ja petostentorjuntavirastoa petostapausten käsittelyssä. Linja vastaa petostentorjuntavirastolle kuuluvista lainsäädännöllisistä ja oikeudellisista asioista ja on myös vastuussa yleisistä asioista ja toimielintenvälisistä suhteista, petoslainsäädännön kehittämisestä sekä hallinnollisista ja taloudellisista jatkotoimista. Petostentorjuntaviraston on mukautettava rakennettaan komission antaman petostentorjunnan kattavan strategian mukaisesti, jotta talousrikollisuuden toimintaympäristöstä (petosmenetelmät, rikollisve rkostot) saadaan kokonaiskuva. Tähän päästään parantamalla riskianalyysiä ja hyödyntämällä paremmin operatiivista tietoa, jota saadaan komission yksiköiltä, yhteisön muilta toimielimiltä ja elimiltä (mm. tilintarkastustuomioistuin, keskuspankki) ja kansainvälisiltä yksiköiltä (mm. Europol, Interpol, Maailman tullijärjestö jne) sekä kansallisilta viranomaisilta. Petostentorjuntaviraston uuden organisaation avulla on tarkoitus kerätä ja analysoida näitä operatiivisia tietoja aiempaa tehokkaammin ja antaa apua komissiolle ja jäsenvaltioiden ja yhteisön ulkopuolisten maiden toiminnallisille yksiköille; lisäksi tarkoituksena on laatia toimintastrategia. Uuden rakenteen myötä virastosta pyritään muodostamaan todellinen palvelukeskus, joka tarjoaa asiantuntemusta toimivaltaansa kuuluvilla aloilla ja antaa monialaisen taitotietonsa ja kokemuksensa komission yksiköiden ja kaikkien kansallisten elimien tai viranomaisten käyttöön taloudellisten etujen suojaamiseksi. Pääjohtaja koordinoi OLAFin toimintaa (operatiiviset toiminnat, tiedonhankinta ja strategiat, lainsäädännön kehittäminen ja suhteet kansallisiin oikeus- ja poliisiviranomaisiin) ja varmistaa sen johdonmukaisuuden. Tiedonhankinta muodostaa yhteisön palvelukeskuksen ytimen, ja sen myötä petostentorjuntavirasto voi tehdä tiivistä ja säännöllistä yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa suojatakseen yhteisöjen taloutta petoksilta, rahanpesulta, korruptiolta ja kaikelta muulta laittomalta toiminnalta. Uusi tuomioistuinasioita käsittelevä ryhmä pyrkii kehittämään vakavien ja toistuvien rikosten oikeustutkintaa kansallisella tasolla. 3.2. Euroopan petostentorjuntaviraston oikeus suorittaa tutkimuksia Euroopan petostentorjuntaviraston oikeus suorittaa tutkimuksia perustuu 25 päivänä toukokuuta 1999 annettuihin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksiin (EY) N:o 1073/1999 ja 1074/1999, joissa säädetään, että virasto toteuttaa perustamissopimuksilla tai niiden perusteella perustetuissa toimielimissä ja elimissä hallinnolliset tutkimukset, joiden tarkoituksena on torjua petoksia, lahjontaa, Euroopan yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavaa muuta laitonta toimintaa sekä selvittää virkatoimintaan liittyviä vakavia tekoja. Näiden asetusten 4 artiklan mukaisesti kunkin toimielimen ja elimen on hyväksyttävä säännökset, joissa vahvistetaan asetusten täytäntöönpanoa koskevat edellytykset ja yksityiskohtaiset säännöt. Euroopan keskuspankki ja Euroopan investointipankki ovat kuitenkin ilmoittaneet, etteivät ne tunnusta OLAFin toimivaltaa toimielimissään [45]. Myös eräät parlamentin jäsenet ovat pyytäneet, että viraston tutkintaoikeus kumottaisiin Euroopan parlamentin osalta. Valtion- ja hallitusten päämiehet ovat kuitenkin korostaneet, että petostentorjuntasäännökset on välttämätöntä toimeenpanna täysimääräisesti. Komissio toteaa, että asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja 1074/1999 täytäntöönpanossa on otettava täysimääräisesti huomioon EKP:n ja EIP:n toiminnallinen itsenäisyys, mutta on kuitenkin sitä mieltä, että niiden tältä osin tekemät päätökset eivät noudata 25. toukokuuta 1999 annettuja asetuksia [46]. Komissio päätti 12. tammikuuta 2000 nostaa kanteen Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa. [45] EKP:n neuvoston päätös, tehty 7. lokakuuta 1999, petostentorjunnasta (EYVL L291, 13.11.99) ja EIP:n hallituksen 16. marraskuuta 1999 komissiolle toimittama päätös (sen omista toimista omien varojen alalla) [46] Komission 14.1.2000 EKP:a vastaan nostama kanne ja komission 19.1.2000 EIP:a vastaan nostama kanne (asiat C11/00 ja C15/00, EYVL C 122, 29.4.2000) 3.3. Kattava petostentorjuntastrategia Vuoden 1999 ja vuoden 2000 alun merkittävien lainsäädännöllisten ja organisatoristen muutosten perusteella komissio antoi 29. kesäkuuta 2000 ehdotuksen Euroopan unionin petostentorjuntapolitiikan vakiinnuttamisesta. Tiedonannossa petostentorjunnan ja taloudellisten etujen suojaamisen kattavasta strategiasta esitetään mittavat haasteet, joihin yhteisön ja jäsenvaltioiden on vastattava. Taloudellisten etujen suojaaminen on koko komission sekä muiden toimielinten ja jäsenvaltioiden vastuulla. Strategiassa yhdistetään petosten ehkäisy ja torjunta, jotta saadaan aikaan taloudellisten etujen tehokas ja yhtäläinen suoja kaikkialla yhteisössä. Kyse on petostentorjuntasäännösten liittämisestä komission lainsäädäntö- ja poliittisiin aloitteisiin ja oikeudellisten paljastamis-, valvonta- ja seuraamusvälineiden vahvistamisesta. Yhteistyön kulttuurin kehittäminen kaikkien toimivaltaisten viranomaisten välille vaatii OLAFin rakenteen mukauttamista, jotta se voi tarjota asiantuntemustaan ja operatiivista tukea kansallisille viranomaisille ja kehittyä todelliseksi monialaiseksi palvelukeskukseksi. Toimielimissä petostentorjuntaa kehitetään perehdyttämällä komission työntekijät ehkäisytoimenpiteisiin ja antamalla OLAFin suorittaa yhteisön toimielimissä ja elimissä itsenäisesti sisäisiä tutkimuksia yhteisön lainsäätäjältä saamansa valtuutuksen mukaisesti. Neljäs haaste on vahvistaa rikosoikeudellista ulottuvuutta. Komission ja jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten yhteistyötä onkin tarkoitus tiivistää: näin on helpompi puuttua monimutkaisiin tapauksiin huolimatta kansallisten oikeusjärjestelmien eroavuuksista. Strategia esitettiin 17. heinäkuuta 2000 kokoontuneelle Ecofin-neuvostolle ja Euroopan parlamentille, ja ne molemmat ovat hyväksyneet nämä suuntaviivat [47]. [47] Euroopan parlamentin päätöslauselma, annettu 13. joulukuuta 2000. 3.4. Selvitys toiminnasta Komissio antaa EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan 5 kohdan mukaisesti vuosikertomuksessaan selvityksen omista ja jäsenvaltioiden toimista taloudellisten etujen suojaamiseksi [48]. Lisäksi Euroopan petostentorjuntaviraston on säännöllisesti laadittava selvitys operatiivisesta toiminnastaan asetuksen (EY) N:o 1073 12 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Ensimmäinen vuosikertomus käsitteli viraston perustamispäivämäärän (1. kesäkuuta 1999) ja 31. toukokuuta 2000 välistä aikaa, ja se hyväksyttiin 23. toukokuuta 2000. Kertomuksessa esiteltiin perustamissopimuksiin perustuvat OLAFin toimivaltuudet ja menettelyt, tarkasteltiin operatiivisia toimia tilastollisesti ja määrällisesti sekä esitettiin ajatuksia tulevasta kehityksestä. Jakaakseen kertomuksen laatimisen tasaisesti koko vuodelle, virasto antaa vuotta 2000 koskevan kertomuksen vuoden 2001 jälkipuoliskolla. [48] Ensimmäinen vuosikertomus, varainhoitovuosi 1999, 8.11.2000 (asiak. KOM(2000)718 lopullinen). OLAFin valvontakomitea on antanut ensimmäisen toimintakertomuksensa [49] asetusten (EY) N:o 1073/99 ja (EY) N:o 1074/99 11 artiklan 8 kohdan mukaisesti. Kertomuksessa käsitellään valvontakomitean perustamista, entisen petostentorjunnan koordinointiyksikön muuttamista OLAFiksi ja selvennetään valvontakomitean ja OLAFin suhdetta. Lisäksi valvontakomitea suosittelee, että tuomarit osallistuisivat neuvontatehtävissä seurantamenetelmien kehittämiseen ja antaisivat lainopillista apua tutkimusten nopeuttamiseksi. [49] Toimintakertomus heinäkuu 1999 - heinäkuu 2000 (EYVL C 360, 14.12.2000), neuvosto hyväksynyt 5.12.2000. 4. Yhteistyö ja kumppanuus Etenkin petostentorjunnan neuvoa-antavaan komiteaan kuuluvat jäsenvaltiot ovat toivoneet, että komission kertomuksessa annettaisiin konkreettisia esimerkkejä kentällä toimivien viranomaisten kanssa tehtävästä yhteistyöstä. Tarkoituksena olisi tuottaa esimerkkejä siitä, millaista yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi tehtävä kansallisten viranomaisten yhteistyö ja kumppanuus voi olla ja siitä, millaista lisäarvoa saadaan viraston osallistumisesta yhteistyöhön. 4.1. Yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa 4.1.1. Yhteistyö sisäisten tarkastuksen yksiköiden kanssa perinteisten omien varojen alalla Perinteisten omien varojen alalla komissio ja etenkin budjettipääosasto pyrkivät kehittämään jäsenvaltioiden sisäisten tarkastusyksiköiden yhteistyötä, johon on tarkoitus soveltaa periaatetta yhteistä tarkastusta koskevasta aloitteesta. Toiminnalla on kaksi selvää tavoitetta: saada jäsenvaltiota ottamaan enemmän vastuuta Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta ja ennakoida Euroopan unionin laajenemisen edellyttämää tarkastuskäytäntöjen muuttamista. Koska komissiota oli kehotettu järjestämään jäsenvaltioiden sisäisten tarkastusyksiköiden kokemusten vaihtoa, se perusti tarkastustoimintaa käsittelevän työryhmän perinteisten omien varojen neuvoa-antavaan komitean yhteyteen edistämään tässä muodossa toteutettavaa kumppanuutta kaikin mahdollisin keinoin. Näin komissio on alkanut kehittää uutta yhteistyömenetelmää perinteisten omien varojen valvonnan alalla. Komissio pyrkii siihen, että jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen yhtenäisyys yhteisön lainsäädännön kanssa kyetään vastaisuudessa varmistamaan kansallisten tarkastusyksiköiden itsenäisesti suorittaman valvonnan perusteella. Komissio voi uuden yhteistyömenetelmän avulla kokeilla uudenlaista valvontakäytäntöä: sen sijaan, että se valvoisi jäsenvaltion toimia itse, tehtävä voitaisiin tietyillä ennalta määrätyillä aloilla antaa jäsenvaltion sisäiselle tarkastusyksikölle ja komissiolle kuuluisi enää tarkastusten tulosten valvonta. Alankomaissa yhteisön ulkoisesta passitusmenettelystä marraskuussa 2000 toteutetusta kokeilutoiminnasta saadut tulokset ovat osoittautuneet erittäin vakuuttaviksi. Tanskan ja Itävallan kanssa kokeillaan vuoden 2001 aikana kahta uutta toimea. Saadakseen mahdollisimman monta jäsenvaltiota osallistumaan aloitteeseen komissio on valmis ryhtymään toimenpiteisiin missä tahansa jäsenvaltiossa, jossa on sisäinen tarkastusyksikkö tai muunlainen riittävän itsenäinen tarkastusyksikkö. Komissio on ehdottomasti vakuuttunut siitä, että tämäntyyppinen toiminta tarjoaa paljon mahdollisuuksia ja auttaa kohdentamaan tarkastukset paremmin ja varmistumaan samalla jäsenvaltioiden toimien uskottavuudesta. 4.1.2. Operatiivinen yhteistyö 4.1.2.1. Voipohjaisten tuotteiden laiton kauppa OLAF on koordinoinut lokakuusta 1999 lähtien Italian, Ranskan ja Belgian välistä oikeuskäsittelyä, jossa on kyse voipohjaisten tuotteiden laittomasta kaupasta; asia koskee italialaisesta herasta valmistettuja tuotteita, jotka oli ilmoitettu voiksi ja joiden myyntiä harjoittivat napolilaiseen rikollisjärjestöön tiiviissä yhteydessä toimivan taloudellisen ryhmittymän alaiset yhtiöt. Yhteisön kannalta haasteelliseksi asian tekee se, että tuotteet muunneltiin Italiassa, lähetettiin sitten Ranskaan ja Belgiaan ja vietiin sieltä ulkomaille vientitukea saavalla "butter oil" -nimikkeellä tai myytiin sisämarkkinoilla tuotantotukea saavana leivontavoina. Vuoden 1999 alussa Napolin syyttäjävirasto aloitti tutkimukset kyseisen rikollisjärjestön käyttämän yhtiöryhmän vero- ja liiketaloudellisten rikosten selvittämiseksi. Tutkimuksen perusteella tehtiin useita pidätyksiä, joihin oli johtanut osallisuus murhiin tai muihin rikollisiin toimiin. Italialainen tuomari oli tällöin pyytänyt OLAFilta apua syytteiden nostamisen koordinoinnissa kyseisten jäsenvaltioiden välillä. Tuonnemmissa tutkimuksissa selvisi, että eräs italialainen yhtiö oli myynyt tuotetta voina eri yhtiöille useissa jäsenvaltiossa. Ranska on aloittanut oikeudelliset tutkimukset, ja kansalliset oikeudelliset yksiköt ovat pyytäneet toisiltaan virka-apua. Tutkimukset johtivat kesäkuussa 2000 Italiassa, Ranskassa ja Belgiassa samanaikaisesti tehtyihin toimiin, joihin OLAF antoi niin teknistä kuin operatiivistakin tukea. Kolmessa maassa samanaikaisesti tehdyissä kotietsinnöissä takavarikoitiin huomattavia määriä väärennettyä voita, ja Italiassa ja Ranskassa tehtiin useita pidätyksiä. Tutkimuksissa kävi ilmi, että vuosina 1995-2000 oli markkinoitu noin 35 200 tonnia väärennettyä voita, joka sisälsi voin lisäksi muita eläinrasvoja kuin maitopohjaisia rasvoja sekä kasvirasvoja ja sekoituksia. Näitä tuotteita olivat ostaneet useat ranskalaiset, belgialaiset ja saksalaiset yritykset. Rikosoikeudelliset ja hallinnolliset tutkimukset jatkuvat edelleen kyseisissä jäsenvaltioissa. On myös saatu todisteita siitä, että suurin vahinko tästä laittomasta kaupasta aiheutui yhteisöjen talousarviolle (tarkkaa arviota ei ole vielä laadittu). Asiantuntijoiden suorittamien analyysien perusteella on lisäksi voitu osoittaa, että takavarikoiduista tuotteista ei ole aiheutunut riskiä kuluttajien terveydelle [50]. [50] Ks. OLAFin 5. heinäkuuta 2000 OLAF/07/2000 ja 19. joulukuuta 2000 OLAF/10/2000 antamat lehdistötiedotteet. 4.1.2.2. Väärennettyjen tuontilisenssien avulla tapahtuva dollaribanaanien laiton tuonti yhteisöön Kun Keski- ja Latinalaisesta Amerikasta peräisin olevia banaaneja tuodaan AGRIM-tuontilisenssien avulla yhteisöön, niihin sovelletaan alhaisempia tulleja (75 euroa tonnilta 680 euron sijasta) vuotuisten tariffikiintiöiden perusteella. Tämän erityismenettelyn turvaamisella voidaan edistää yhteisön kauppapolitiikan noudattamista ja tehostaa yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan tiettyjä osa-alueita. OLAFin aloitteesta vuoden 2000 puolivälissä Italian ja Belgian kansallisille viranomaisille ilmoitettiin, että käyttöön oli saatu riittävästi tietoja rikosoikeudellisten ja hallinnollisten tutkimusten aloittamiseksi tapauksissa, joissa tuontitodistuksia väärentävät järjestöt olivat tuoneet laittomasti banaaneja EU:n alueelle väärennettyjen tuontilisenssien avulla. OLAFin ja kansallisten viranomaisten yhteistyön avulla voitiin osoittaa, että banaaneja oli luovutettu vapaaseen liikkeeseen väärennettyjen AGRIM-tuontilisenssien avulla pääasiassa Italian ja Belgian satamista. Myöhemmissä tutkimuksissa on havaittu samanlaista toimintaa Espanjassa, Kreikassa, Saksassa ja Portugalissa. Tutkimukset ovat edelleen käynnissä väärennettyjen lisenssien kokonaismäärän selvittämiseksi. Tähän mennessä on voitu osoittaa, että vuoden 1998 alun ja vuoden 2000 puolivälin välisenä aikana tällaisten lisenssien avulla on tuotu yhteisöön ainakin 220 000 tonnia banaaneja. Tulleja on näin ollen jäänyt maksamatta arviolta 164 miljoonaa euroa, mutta summa voi vielä osoittautua paljon suuremmaksi. Perusteellisen tutkimuksen jälkeen komissio vahvisti välittömästi tarkat säännöt banaanialalla tehtävien tuontitarkastusten tehostamisesta. Uusien sääntöjen tarkoituksena on varmistaa todistusten aitous (ks. kohta 2.3.1). 4.1.2.3. Savukkeisiin liittyvien petosten torjunta OLAF ja jäsenvaltiot tekevät kiinteää korkean tason yhteistyötä savukkeisiin liittyvien petosten torjumiseksi. Kyseessä on yksi vakavimmista yhteisön taloudellisia etuja ja kansallisia talousarvioita vahingoittavista tekijöistä. OLAF on auttanut tutkinnasta ja siihen perustuvista oikeudellisista jatkotoimista vastuussa olevia kansallisia viranomaisia perehtymään kansainvälisen savukkeiden salakuljetuksen levinneisyyteen ja toiminnan harjoittajiin. OLAF ja jäsenvaltiot ovat toimineet yhteistyössä etenkin useiden virka-apupyyntöjen valmisteluissa ja toteuttamisissa. OLAFin toimintaan on sisältynyt myös tiivistä yhteistyötä useiden yhteisön ulkopuolisten maiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Esimerkkinä yhteistyöstä voidaan mainita Itävallan tulliviranomaisten ilmoitus, jonka ansiosta OLAF otti yhteyttä Kreikan viranomaisiin ja löysi siten Patrasin satamasta kuorma-auton, jossa oli 4,3 miljoonaa salakuljetettua savuketta. Savukkeet takavarikoitiin ja kuljettaja pidätettiin. Alankomaan viranomaiset olivat varoittaneet OLAFia Rotterdamissa takavarikoidusta savukkeita sisältäneestä kontista ja kertoivat epäilevänsä, että Portugaliin oli matkalla toinen kontti. OLAF oli ilmoittanut asiasta Portugalin viranomaisille. Nämä takavarikoivat kontin ja löysivät neljä muuta konttia eripuolilta maata. Yhteensä takavarikoitiin 39,9 miljoonaa salakuljetettua savuketta. OLAFin ehdotuksesta Genovan (Italia) oikeusviranomaiset antoivat kotietsintäluvan erääseen sinetein suljettuun varastoon, jota oli käytetty savukkeiden salakuljetukseen. Kotietsintä tehtiin OLAFin edustajan läsnäollessa ja siinä löydettiin joukko T1-asiakirjoja, jotka koskivat Afrikan maihin toimitettavia savuke-eriä mutta joihin oli käytetty väärennettyjä tullileimoja. Lisäksi kotietsinnöissä paljastui yhteys Yhdysvalloissa asuvaan henkilöön, joka oli sekaantunut savukkeiden kansainväliseen kauppaan ja arvonlisäveropetoksiin. Tämä osoittaa selvästi, että rikolliset ovat usein sekaantuneet monenlaisiin petoksiin ja toimivat ammattimaisesti. Italian oikeusviranomaiset ovat niin ikään ilmoittaneet OLAFille, että heillä oli vaikeuksia tutkia savukkeiden salakuljetusta ja rahanpesua yhteistyössä Sveitsin viranomaisten kanssa. OLAF on pyrkinyt kehittämään Sveitsin viranomaisten kanssa tehtävää yhteistyötä. Sveitsin integraatioviraston kanssa vuonna 1999 tehtyjen hallinnollisten järjestelyjen nojalla OLAF sai Sveitsin viranomaiset osallistumaan tilapäisiin kokouksiin Rooman (Italia) syyttäjäviranomaisten kanssa. Toimivaltaisten viranomaisten tiiviin yhteistyön tuloksena Sveitsissä pidätettiin useita henkilöitä, mm. yksi päätekijöistä, joka oli osallisena savukkeiden salakuljetuksessa yhteisöön. Komissio nosti marraskuussa 2000 yhdysvaltalaisessa tuomioistuimessa (New York East District Court) yhteisön ja useiden jäsenvaltioiden puolesta siviilikanteen eräitä Yhdysvaltain suurimpia tupakanvalmistajia vastaan. Kanne koskee valmistajien aktiivista osallistumista salakuljetuksen järjestämiseen, ja sillä pyritään saamaan korvaus yhteisön omiin varoihin kohdistuneista taloudellisista menetyksistä ja tuomarin määräys salakuljetuksen lopettamisesta. Kymmenen jäsenvaltiota on tähän mennessä päättänyt yhtyä kanteeseen: on niiden omien etujen mukaista saada takaisin arvonlisä- ja valmisteverot, jotka salakuljetettujen savukkeiden myynnissä on menetetty, ja puolustaa Euroopan yhteisön taloudellisia etuja. 4.1.2.4. Rakennerahastoihin liittyvien tutkimusten koordinointi Rakennerahastoihin liittyvien tutkimusten koordinoinnin tarkoituksena oli kehittää yhteistyötä jäsenvaltioissa tutkimuksista vastaavien viranomaisten välillä ja OLAFin kanssa ja aloittaa tutkimukset tapauksissa, joissa rakennerahastojen hallinnointiin epäillään liittyvän vakavia petoksia tai sääntöjenvastaisuuksia. Tätä varten OLAF on tukenut petostentorjunta-asioita käsittelevän ministeriöidenvälisen yhteistyöryhmän perustamista Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Ryhmä perustettiin ensisijaisesti suojaamaan yhteisön ja jäsenvaltioiden taloudellisia etuja, ja se koostuu Yhdistyneen kuningaskunnan keskeisten ministeriöiden tutkintayksiköiden korkean tason edustajista. Ryhmän ensisijaisena tavoitteena on yhdenmukaistaa ja koordinoida tutkimuksia, ja se saa tukea OLAFilta, kun kyse on asetuksen N:o 2185/96 perusteella yhdessä suoritettavista tutkimuksista Ensimmäinen yhteistyöryhmän ja neljän ministeriön tutkintayksikön yhteistyönä suoritettu kattava petostutkimus saatiin valmiiksi vuoden 1999 lokakuussa, ja sitä koskevat asiakirjat luovutettiin toimivaltaisille oikeusviranomaisille. Euroopan sosiaalirahastosta (noin 4 miljoonaa Englannin puntaa) sekä komission tutkimus- ja kehitystyön talousarviosta (noin 3 miljoonaa Englannin puntaa) perusteettomasti saatujen varojen perintä on aloitettu tai toteutettu. Vuonna 2000 käynnistettiin toinen tutkimus, joka perustui epäilyyn siitä, että julkisia hankintoja koskevassa hakumenettelyssä (jossa on noudatettava yhteisön lainsäädäntöä) sekä EKR:stä ja Euroopan sosiaalirahastosta samanaikaisesti saadun rahoituksen (enintään 15 miljoonaa puntaa) käytössä oli tapahtunut vakavia sääntöjenvastaisuuksia. Tutkimus on nyt päättövaiheessa, ja sen toteuttamisessa on hyödynnetty OLAFin tutkijoiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan neljän eri toimivaltaisen tutkintaviranomaisen koordinoitua yhteistyötä. 4.2. Keskinäinen avunanto ehdokasmaiden kanssa 4.2.1. Hallinnollinen yhteistyö Keski- ja Itä-Euroopan maiden maatalouden rakenneuudistuksen tukemiseksi komissio antoi vuoden 2000 kesäkuussa asetuksen maatalouden ja maaseudun kehittämisen erityisen liittymisohjelman (Sapard) taloudellisesta hallinnoinnista [51]. Vuoteen 2006 saakka ohjelman vuosittaiset määrärahat ovat 529 miljoonaa euroa. [51] Komission asetus (EY) N:o 2222/2000, annettu 7 päivänä kesäkuuta 2000, yhteisön tuesta maataloutta ja maaseudun kehittämistä koskeville liittymistä valmisteleville toimenpiteille jäsenyyttä hakeneissa Keski- ja Itä-Euroopan maissa liittymistä edeltävänä aikana annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1268/1999 soveltamista koskevista rahoitussäännöistä, EYVL L 253, 7.10.2000. Asetus perustuu hallinnoinnin hajauttamiseen ehdokasmaiden viranomaisille ja EMOTR-tukiosaston tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä noudatettavan menettelyn soveltamiseen. Asetuksen tarkoituksena on varmistaa ohjelmien nopea täytäntöönpano, määrärahojen moitteetton käyttö ja Sapard-tarkastusten tehokkuus ohjelman kattamalla kaudella (2000-2006). Asetuksen myötä ehdokasmaita pyritään valmistamaan siihen, millaista yhteisön myöntämien tukien hallinnointi tulee olemaan jäsenyyden toteuduttua. Ennen asetuksen antamista ehdokasmaiden kanssa tehtiin monivuotiset rahoitussopimukset [52]; niihin sisältyy EMOTR-tukiosaston rahastoihin sovellettavien sääntöjen kaltaisia määräyksiä mm. petostentorjuntasäännöistä, jotka kuuluvat yhteisön säännöstöön ja varainhoitoasetukseen. [52] Vuoden 2000 marraskuun ja vuoden 2001 maaliskuun välisenä aikana allekirjoitettiin neuvoston Sapard-asetuksen N:o 1268/1999 9 artiklan mukaisesti sopimukset Bulgarian, Viron, Latvian, Puolan, Tsekin tasavallan, Slovakian, Romanian, Unkarin, Slovenian ja Liettuan kanssa. 4.2.2. Operatiivinen yhteistyö Puolan yleinen tullitarkastusvirasto sai 3,5 miljoonaa euroa vuoden 1999 Phare-ohjelmasta; tämän rahoituksen avulla on mm. tarkoitus luoda taloudellisten etujen suojaamista edistävä operatiivinen ja monialainen järjestelmä. Hankkeen toteuttamisen ehdot täyttyivät ajoissa. Jäsenvaltioista nimettiin kolme asiantuntijaa ja OLAFista yksi virkamies auttamaan Puolan viranomaisia toimen toteuttamisessa. OLAFin ja Puolan yleisen tullitarkastusviraston välillä neuvoteltiin hallinnollisista järjestelyistä sen määrittelemiseksi, miten hallinnolliset ja operatiiviset tehtävät jakautuvat eurooppalaisten asiantuntijoiden ja Puolan viranomaisten kesken. Hankkeen operatiivinen vaihe alkoi 1. tammikuuta 2001 Varsovassa. 4.3. Keskinäinen avunanto yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa Yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa on valmisteilla tai jo tehty useita pöytäkirjoja keskinäisestä hallinnollisesta avunannosta tulliasioissa [53]; tältä osin komissio haluaa kiinnittää huomiota kahteen jäljempänä mainittavaan sopimukseen, joilla on erittäin tärkeä merkitys yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisessa ja petostentorjunnassa. [53] Esim. Marokon kanssa tehty sopimus tuli voimaan maaliskuussa 2000 (EYVL L 70, 18.3.2000). Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Kyproksen kanssa aloitettiin sopimusneuvottelut vuonna 2000, ja samanlaiset sopimukset on tarkoitus tehdä myös 14 muun yhteisön ulkopuolisen maan tai ehdokasmaan kanssa. 4.3.1. Luonnos: yhteistyösopimus Sveitsin kanssa yhteisöjen ja jäsenvaltioiden sekä Sveitsin taloudellisia etuja vahingoittavien petosten ja muun laittoman toiminnan torjunnasta Sveitsin kanssa tehdyillä yleissopimuksilla ja pöytäkirjoilla (ml. vuonna 1997 tehty pöytäkirja keskinäisestä avunannosta tulliasioissa), on rajoitettu vaikutus lähinnä siksi, että niitä tulkitaan Sveitsin lainsäädännössä rajoitetusti. Sopimusten soveltaminen avunantoon onkin ongelmallista petostapauksissa, joissa on kyse suurista summista ja järjestäytyneistä verkostoista. Yhteistä passitusta käsittelevä Euroopan parlamentin tutkintavaliokunta oli vuonna 1997 arvostellut tilannetta. Parlamentti oli suositellut, että komissiolle annetaan valtuudet neuvotella sopimuksesta, jossa sovittaisiin tiiviimmästä ja tehokkaammasta yhteistyöstä tulliasioihin liittyvien petosten ja laittomuuksien käsittelyssä. Sveitsin viranomaisten kanssa käytiin tilannetta kartoittavia keskusteluja, joiden perusteella laadittiin joitakin tarkkoja suosituksia toimenpiteistä yhteistyön kehittämiseksi. Keskustelut päättyivät vuoden 1999 joulukuussa, ja osanottajat päättivät aloittaa sopimusneuvottelujen valmistelut. Neuvosto antoi 14. joulukuuta 2000 komissiolle luvan neuvotella Sveitsin kanssa sopimuksesta, joka olisi saatava valmiiksi vuoden 2001 loppuun mennessä. Sopimuksen tarkoituksena on vahvistaa yhteistyötä yhteisöjen ja Sveitsin taloudellisia etuja vahingoittavan järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi. Yhteisön ja Sveitsin tiiviit taloussuhteet vahvistuvat pian entisestään, sillä Sveitsin kanssa tehtiin vuonna 1999 seitsemän kahdenvälistä sopimusta; lisäksi yhteistyössä on otettava huomioon myös ne jo olemassa olevat vaatimukset, jotka koskevat Euroopan unionissa petostentorjunnan alalla tehtävää yhteistyötä [54]. [54] Neuvoston asetus annettu 18 päivänä joulukuuta 1995 Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta, EYVL L 312, 23.12.1995. Neuvoston asetus annettu 11 päivänä marraskuuta 1996, komission paikan päällä suorittamista tarkastuksista ja todentamisista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten tai muiden väärinkäytösten estämiseksi, EYVL L 292, 15.11. 1996. 1996. Neuvoston asetus annettu 13 päivänä maaliskuuta 1997, jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäisestä avunannosta sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ja komission yhteistyöstä tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi, EYVL L 82, 22.3. 1997. 1997. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus annettu 25 päivänä toukokuuta 1999, OLAFin tutkimuksista, EYVL L 136, 31.5.1999. Neuvoston asetus annettu 25 toukokuuta 1999, OLAFin tutkimuksista, EYVL L 136, 31.5.1999. 4.3.2. Keskinäinen hallinnollinen avunanto Venäjän kanssa tulliasioissa Euroopan unioni ja Venäjän federaatio toimivat säännöllisesti yhteistyössä petosten torjumiseksi. Kumppanuus- ja yhteistyösopimuksessa, jonka Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot tekivät Venäjän federaation kanssa 28. marraskuuta 1997, sovitaan myös pöytäkirjasta, joka koskee keskinäistä hallinnollista avunantoa yhteisön tullilainsäädännön asianmukaisen soveltamisen takaamiseksi. Vuonna 1999 OLAFille ilmoitettiin, että jäsenvaltioilla oli ongelmia vientituen maksamisessa yhteisön viejille, koska Venäjältä tuotujen tavaroiden tulli-ilmoitukset eivät olleet luotettavia. Venäjälle vietävien maataloustuotteiden määräpaikkaan saapumisen todistamismenetelmää on kehitettävä, jotta estetään sekä yhteisön että Venäjän federaation talousarvioihin kohdistuvat taloudelliset tappiot. Esimerkkinä mainittakoon, että vuonna 2000 Venäjälle vietiin 130 000 tonnia naudanlihaa [55], joiden vientiin myönnettiin 65 miljoonaa euroa vientitukea. [55] Koskee ainoastaan sellaista Venäjälle vietävää naudanlihaa, johon on mahdollista saada vientitukea. Koska taloudelliset vaikutukset saattavat osoittautua merkittäviksi, komissio ja Venäjän tulliviranomaiset ovat ottaneet käyttöön ennakkovaroitusjärjestelmän menettelyjen nopeuttamiseksi: ennakkovaroituksen saatuaan Venäjän viranomaiset voivat vahvistaa sähköisesti, että tuotteet ovat saapuneet ja että ne on laskettu liikkeelle asianmukaisesti. Järjestelmää on sovellettu kokeiluluontoisesti naudan- ja porsaanlihan vientiin. Kokeilun tarkoituksena oli auttaa jäsenvaltioiden keskusviranomaisia vaihtamaan Venäjän federaation viranomaisten kanssa ennakkovaroitusjärjestelmän avulla tarkkoja tietoja siitä, miten tuotteiden kuljetus maanteitse edistyy, ja ilmoittamaan nämä tiedot komissiolle. Tämä vastavuoroisen tiedottamisen järjestelmä perustuu olemassa olevan kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen liitteenä olevaan hallinnollista avunantoa koskevaan pöytäkirjaan [56]. Sopimus tuli voimaan 1. helmikuuta 2001, ja kokemusten myötä siihen voidaan tehdä korjauksia myöhemmin. [56] Komission asetus (EY) N:o 2584/2000, annettu 24 päivänä marraskuuta 2000, eräitä Venäjän federaation alueelle maanteitse vietäviä naudanliha- ja sianlihatoimituksia koskevasta tiedotusjärjestelmästä ja OLAFin ja Venäjän federaation tullikomitean hallinnollinen järjestely (laadittu 5. heinäkuuta 2000). Osasto II: Jäsenvaltioiden toimenpiteet yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi(1. toukokuuta 1999 - 31. joulukuuta 2000) Komission EY:n perustamissopimuksen uuden 280 artiklan 5 kohdan mukaisesti laatimaan yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevaan vuosikertomukseen on vastedes liitettävä jäsenvaltioiden laatima selvitys toiminnastaan petostentorjunnan alalla. Näin ollen tässä vuosikertomuksessa on vuodesta 1999 alkaen yksi uusi osasto. Uudessa "Jäsenvaltioiden toimenpiteet yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi" -osastossa selvitetään jäsenvaltioiden toimintaa tältä osin 1. tammikuuta 1999 (jolloin Amsterdamin sopimus tuli voimaan) ja 31. joulukuuta 2000 välisenä aikana (lukuun ottamatta tilastotietoja). Selvityksen laatimiseksi komissio ja jäsenvaltiot ovat EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan 5 kohdan mukaisesti laatineet yhdessä huhti-heinäkuussa 2000 kyselylomakkeen, jolla kartoitetaan kansallisia säännöksiä ja tarkastusten järjestämistä. Kaikki jäsenvaltiot ovat vastanneet kyselyyn varainhoitovuoden 1999 osalta (1. syyskuuta - 18. joulukuuta 2000) ja varainhoitovuoden 2000 osalta (15. helmikuuta - 30. maaliskuuta 2001). Saatujen vastausten perusteella komissio laati yhteenvedon ja koonnelman, joita käsiteltiin jäsenvaltioiden kanssa ensin COCOLAFin 11. tammikuuta 2001 pidetyssä kokouksessa (vuoden 1999 osuus) ja myöhemmin 6. huhtikuuta 2001 pidetyssä kokouksessa (vuoden 2000 osuus). Tässä kertomuksessa esitetään EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan mukaisesti kokoavasti tiedot, joita saatiin kyselyyn vastanneilta jäsenvaltioilta varainhoitovuosista 1999 ja 2000. Yhteenveto tiedoista ja koonnelma vastauksista esitellään myöhemmin laadittavassa erityisessä valmisteluasiakirjassa. On kuitenkin korostettava, ettei tämän kertomuksen perusteella voida vielä arvioida EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan säännösten täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa, etenkään rinnastamisen ja yhtäläisyyden periaatteiden mukaisesti. Tämäntyyppinen tarkastelu on mahdollista toteuttaa ainoastaan pitkällä aikavälillä seuraavasti: - analysoidaan kaikki voimassa olevat lait, asetukset ja määräykset, riippumatta siitä milloin ne on hyväksytty - laaditaan tilastoanalyysi käytännön toimista, ts. tilastoidaan suoritetut tarkastukset, havaitut sääntöjenvastaisuudet ja tarkastusten tuloksiin perustuvat seuraamukset. Jos tällainen tilastoanalyysi laaditaan varsinaisen kyselyn lisäksi 280 artiklan täytäntöönpanemiseksi, tilastointia varten on yhdenmukaistettava tarkastusten ja seuraamusten käsitteistöä ja asianomaiset tiedot on toimitettava komissiolle vuosittain. Kun otetaan huomioon ajanjaksolle 1999-2000 laadittu kyselylomake, tällä hetkellä ei voida arvioida yksinomaan jäsenvaltioiden kyseisenä aikana käyttämien eri keinojen luetteloinnoin avulla, missä määrin jäsenvaltiot ovat edistyneet EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan vaatimusten toteuttamisessa. Useat jäsenvaltiot (Kreikka, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Portugali, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta) ovat antaneet tarkkuuksiltaan vaihtelevia kuvauksia ennen viiteajanjaksoa toteutetuista toimista. Koska toimien esittämisessä pyritään yhdenmukaisuuteen, ja vaikka kuvauksista olisikin paljon hyötyä, tähän kertomukseen ei ole sisällytetty näitä tietoja, sillä tarkoituksena on antaa tilannekatsaus 1. kesäkuuta 1999 - 31. joulukuuta 2000 toteutetuista uusista toimista. On aloja, joilla osa jäsenvaltioista ei ole toteuttanut uusia toimia kyseisenä ajanjaksona; tällöin kyseisiä jäsenvaltiota ei myöskään mainita ao. aloja koskevissa kohdissa. 5. Lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten keskeinen kehitys Jäsenvaltioiden vuosina 1999-2000 tekemät lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten muutokset kohdistuivat lähinnä valvontaa koskeviin säännöksiin. Tätä yhtäläistä piirrettä on syytä korostaa, ja tässä yhteydessä on otettava huomioon komission pyrkimys yhdenmukaistaa paikalla toimitettavia tarkastuksia koskeva s >TAULUKON PAIKKA> äännöstö vuosia 2001-2002 koskevan komission toimintasuunnitelman mukaisesti. >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> 6. Tarkastusyksikköjen organisoinnin keskeinen kehitys Jäsenvaltiot ovat muuttaneet tarkastusyksiköidensä organisaatiota kaudella 1999-2 >TAULUKON PAIKKA> 000, ja osa muutoksista on ollut perinpohjaisia. >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> 7. Toimivaltaisten viranomaisten yhteistoiminta EY:n perustamissopimuksessa (280 artiklan 3 kohdassa) esitettyä tavoitetta sekä jäsenvaltioiden välillä että komission kanssa toteutettavasta toimivaltaisten viranomaisten kiinteästä ja säännöllisestä yhteistoiminnasta on edistetty tarkastelujakson aikana useilla toimenpiteillä. Toimenpiteet osoittavat, että omia varoja koskevaa yhteistyötä on tehostettu enemmän kuin muita yhteistyöaloja. Komission mielestä yhteistyö on vastedeskin petostentorjuntastrategian keskeinen osa-alue. Yhteistyörakenteiden hyödyntäminen sekä tietojen keruun ja analysoinnin tehostaminen ovat keskeisessä asemassa myös vuosia 2001-2002 k >TAULUKON PAIKKA> oskevassa toimintasuunnitelmassa. >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> 8. Takaisinperintä Tarkastelujaksolla toteutettua takaisinperintää käsiteltiin yksityiskohtaisesti jäsenvaltioille lähetetyssä komission kyselyssä. Komissio halusi tietää varsinkin, asetetaanko Euroopan yhteisön taloudelliset edut etusijalle silloin kun maksuvelvollinen jättää maksun suorittamatta. Yleisesti ottaen (muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta) yhteisön taloudellisia etuja suojataan tällöin samalla tavoin kuin kansallisia etuja eikä yhteisön saatavia katsota etuoikeutetuiksi. Seuraavassa taulukossa esitellään ne toimenpiteet, joita jäsenvaltiot ovat toteuttaneet omien varojen perinnän ja aiheettomasti maksettujen menojen takaisinperinnän tehostamiseksi. Lisäksi tehdään joitakin asiaan liittyviä yleisluonteisia huomautuksia. 8.1. Omat varat Kolme jäsenvaltiota (DK, I, UK) ilmoitti toteuttaneensa tarkastelujakson aikana uusia omien varojen perintää koskevia toimenpiteitä. Jäsenvaltio // Toimenpiteet maksamatta jääneiden omien varojen perimiseksi ja aiheettomasti maksettujen menojen takaisinperimiseksi B // Tulleja ja valmisteveroja koskevassa yleisessä laissa vahvistetaan oikeus tehdä suojaustoimeenpano (droit d'exécution parée), tulli- tai valmisteverovelvollisten irtainta omaisuutta koskeva etuoikeus sekä näiden kaikkea kiinteää omaisuutta koskeva laillinen kiinnitys. Jos omaisuus ulosmitataan tai maksu suoritetaan vapaaehtoisesti oikeuden päätöksen jälkeen, maksut tiliöidään siten, että ensin tiliöidään tuontitullit ja sen jälkeen valmisteverot. Belgian viranomaisten tutkimusten ansiosta huomattavia summia on voitu periä takaisin. DK // Tanskassa yhteisön saatavilla on väärinkäytöksestä johtuvissa takaisinperintätapauksissa yleisesti ottaen sama etuoikeusasema kuin jäsenvaltion saatavilla. Tullilakia (laki nro 228) muutettiin niiden edellytysten tiukentamiseksi, joiden perusteella tullien suorittamisesta voidaan myöntää lykkäystä. Vastedes tulli- ja veroviranomaiset voivat vaatia tullien suorittamisen lykkäysjärjestelmään liittyviä yrityksiä toimittamaan rekisteröitymisen tai tietojen myöhemmän muuttamisen yhteydessä joitakin rahoitustietoja sekä tietoja odotetusta viennistä. Samansuuntaisia sääntöjä on asetettu myös vientitullin alaisten tavaroiden maahantuojille. Vastedes lykkäys maksujen suorittamisesta voidaan evätä sellaisilta yrityksiltä, joiden voidaan epäillä laiminlyövän tullien tai tuontimaksujen suorittamisen. EL // Takaisinperintää koskeva oikeusperusta koostuu jäsenvaltion tullilainsäädännön ja yhteisön tullikoodeksista annetun asetuksen (ETY) N:o 2913/92 yhdistetyistä säännöksistä sekä julkisia varoja koskevasta lainsäädännöstä. Jäsenvaltion ja yhteisön etuja käsitellään tasavertaisesti. F // Ranskan tullilainsäädännön 379 pykälässä omia varoja koskeville maksuille ja tavaroiden tuonnista kannettavien jäsenvaltion veroille annetaan sama etuoikeusasema. Tässä yhteydessä tullihallinnolla on etuoikeusasema kaikkiin velkojiin nähden. I // Italiassa toteutettiin vuonna 1999 merkittävä lakiuudistus, jonka tarkoituksena oli parantaa takaisinperinnän tuloksia ja säännellä suhteita valtuutettuihin perinnän hoitajiin (laki nro 337, asetukset nro 46, nro 112 ja nro 326, talous- ja valtiovarainministeriöiden välinen asetus nro 321, ministeriön huomautukset nro 1584/VIII ja nro 2488/VIII). Vuonna 2000 takaisinperintään ja välittömien verojen perintään sovellettavat menettelytavat ajantasaistettiin erilaisilla laeilla, asetuksilla ja hallinnollisilla määräyksillä. L // Elinkeinonharjoittajiin kohdistettavasta ulkoisesta tarkastuksesta vastaava tilintarkastusvirasto torjuu petoksia tehokkaasti perinteisten omien varojen alalla. Varainhoitovuonna 1999 viraston omien varojen alalla takaisin perimä summa oli 15 510 783 Luxemburgin frangia. Perinteisiä omia varoja varainhoitovuonna 1999 koskevassa vuosikertomuksessa käsitellyissä kymmenessä petos- ja sääntöjenvastaisuustapauksessa takaisinperintäaste oli 100 prosenttia. NL // Omien varojen takaisinperinnän parantamiseksi ei ole toteutettu yhtään toimenpidettä. Verosaatavat ovat tällä alalla kuitenkin etuoikeutettuja saatavia. A // Saatavien takaisinperinnässä sovelletaan samaa järjestelmää kuin konkursseihin, ja kaikilla velkojilla on tasavertainen asema. Näin ollen valtion tai yhteisön saatavien takaisinperintä ei ole minkäänlaisessa etuoikeusasemassa. S // Perinteisten omien varojen keruuaste oli 99,92 prosenttia. B-kirjanpitoon kuuluvia varoja on muihin jäsenvaltioihin verrattuna melko vähän. UK // Mahdollisuus periä korkoa tullivelasta otettiin käyttöön huhtikuussa 2000. Yhteisön passituksesta vastaava keskusvirasto tarkisti velkojen perinnässä soveltamiaan menettelyjä (menettelyt, joita ei ole päätetty, ilmoitetaan elinkeinonharjoittajille ja takaajina toimiville yhtiöille entistä nopeammin). Vuoden 2000 alusta tullivelan perintä on erottamaton osa muiden maksujen ja verojen perintää koskevia tullimenettelyjä. Vaikka tullit ja maatalousmaksut eivät olekaan etuoikeutettuja saatavia maksuvelvollisen jättäessä maksun suorittamatta, suurin osa veloista maksetaan tai niille annetaan jokin muu vakuus niiden syntyessä (tai aiemmin). 8.2. Maatalousmenot Kymmenen jäsenvaltiota (B, DK, EL, F, IRL, I, A, P, FIN, UK) toteutti tarkastelujakson aikana maatalousmenojen takaisinperintää koskevia uusia toimenpiteitä. Lisäksi kolmessa jäsenvaltiossa (EL, IRL, I) maatalousmenoja pidetään etuoikeutettuina saatavina. Jäsenvaltio // Toimenpiteet maksamatta jääneiden omien varojen perimiseksi ja aiheettomasti maksettujen menojen takaisinperimiseksi B // BIRB (Bureau d'intervention et de restitution belge, Belgian interventio- ja vientitukivirasto) toteutti kaksi mainittavaa toimenpidettä: - otettiin käyttöön uusi tietotekninen järjestelmä (IRIS), jolla ongelmia aiheuttavien velallisten tiedot voidaan keskittää ja ajantasaistaa miltei automaattisesti - perustettiin velallisista vastaava yksikkö. DK // Velkatilien hoitoa parannettiin, minkä ansiosta uusista saatavista aiheutuvat tappiot voidaan välttää ja suurin osa aiemmista saatavista saadaan perittyä. Vakuuksien uusi hallinnointijärjestelmä ja samanaikaisesti käyttöön otettu vientitukijärjestelmä ovat osaltaan vähentäneet tappioriskiä. EL // Laissa nro 2520/97, jota on muutettu vuonna 1999, varmistetaan, että valtion antamat luotot ovat etuoikeutettuja saatavia ja että maatalousalan sääntöjenvastaisuuksia koskevat rahamäärät palautetaan takaisin kompensaation jälkeen lainmukaisine korkoineen. F // Ministeriöiden välinen tarkastusten koordinointikomitea (CCIC - EMOTR:n tukiosasto) tehosti perintäänsä asetuksen (ETY) N:o 4045/89 mukaisten jälkitarkastusten yhteydessä. Lisäksi perustettiin tietokanta, jota maksajavirastot päivittävät kolmen kuukauden välein. // Yksi takaisinperinnän nopeuttamisen esteistä on, että edunsaajat valittavat takaisinmaksupäätöksestä oikeuteen entistä useammin. // Vuoden 1999 lopulla päätettiin siirtää asetuksen (EY) N:o 595/91 mukaisesti laadittavien tiedonantojen keskitetty kerääminen tulliasioita ja välillistä verotusta käsittelevältä osastolta koordinointikomitealle. IRL // Yleisesti ottaen yhteisön saatavien perintä on samassa asemassa kuin jäsenvaltion saatavien perintä. Maatalouden ympäristötoimenpiteitä ja varhaiseläkettä koskevien saatavien perimiseksi myönnettiin lisävaroja vuonna 2000. Headage/Premia-ohjelmaan sisältyy mahdollisuus alentaa velalliselle suoritettavia tulevia maksuja korvauksena aiemmista veloista, joita on syntynyt yhteisön tukijärjestelmien yhteydessä. I // Maatalousmarkkinoiden interventioista vastaava Italian valtion virasto (Azienda di Stato per gli interventi nel Mercato Agricolo, AIMA) hyötyy maksajavirastona erityisestä oikeusasemasta. Valtiovarainministerin tekemän ehdotuksen tavoitteena on laajentaa nämä etuoikeudet koskemaan muitakin aloja. Lisäksi Italia ilmoitti toteuttaneensa vuonna 1999 useita takaisinperintätoimia. A // Maatalousmenojen maksajavirasto (Agrarmarkt Austria, AMA) perusti erityisesti maksamatta olevien saatavien perinnästä vastaavan yksikön. Lisäksi AMA voi hyväksyä edunsaajalta perittävien summien kompensaatioksi muita sen suorittamia maksuja. Parin vuoden sisällä voidaan kaikista saatavista periä 95 prosenttia vähäisin kuluin kompensoimalla velka muilla maksuilla. P // Maatalouden interventioista ja tukitoimista vastaava laitos (INGA) viimeisteli takaisinperinnässä käytettävää tietoteknistä järjestelmäänsä ja mukautti takaisinperintäsäännöksiä. Saatavien kompensaatiojärjestelmän käytön lisäämisen on nopeuttanut takaisinperintää. FIN // Takaisinperintämenettelyä koskevat ohjeet on ajantasaistettu ja on otettu käyttöön keskitetty tietopankki (erityisesti perinnän seurantaa varten). UK // Maatalousmenojen perintä on asetettu etusijalle (vuosia 1999-2000 koskevien tarkistettujen ohjeiden perusteella). Vuoden 2000 aikana maatalous-, kalastus- ja elintarvikeministeriö tarkasteli uudelleen kaikkia perimättä jääneitä velkoja vähintään kahden viime vuoden ajalta. 8.3. Rakennerahastot ja koheesiorahasto Rakennerahastojen alalla uusia perintätoimenpiteitä on vähemmän: toimenpiteet koskevat ainoastaan neljää jäsenvaltiota (F, S, FIN, UK). Jäsenvaltio // Toimenpiteet maksamatta jääneiden omien varojen perimiseksi ja aiheettomasti maksettujen menojen takaisinperimiseksi DK // Uuden elintarvikkeista vastaavan osaston perustaminen parantaa velkatilien (EMOTR:n ohjausosasto) hoitoa. // Tanskan työmarkkinahallinto antaa alueviranomaisille lisää vastuuta Euroopan sosiaalirahastosta myönnetyn tuen käytöstä. EL // Kaikkiin todettuihin sääntöjenvastaisuuksiin sovelletaan tukikelpoisen summan suuruudesta riippumatta menettelyä, josta säädetään perusteettomasti tai laittomasti maksettujen jäsenvaltion tai yhteisön varojen perinnästä yhteisön politiikan täytäntöönpanon yhteydessä 27. toukokuuta 1998 annetussa valtioneuvoston yhteisessä asetuksessa nro 2007892/461. F // Perinnän seurannasta vastaa Ranskan työministeriö alueellisten tarkastusyksikköjen laatimien tarkastuskertomusten perusteella. Perintämenettelyt määriteltiin vuonna 1999 yleiskirjeessä nro 99/21. IRL // Irlanti katsoi, ettei perusteettomasti maksettujen rakennemenojen perinnässä nykyään sovellettavaa järjestelmää ollut tarpeen parantaa. I // Kun itsesuojelua koskeva hallinnollinen asetus on annettu, valtion hyväksymät asianajajat voivat toteuttaa perintää pakkotoimin. A // Ne yksiköt, joilla on toimivaltuus myöntää ja maksaa ESR- ja EAKR-tukia, voivat joissakin tarkoin määritellyissä tapauksissa (hanke viivästyy, estyy tai sitä muutetaan, riittäviä todisteita ei kyetä antamaan muistutuksen jälkeen, tukia kavalletaan, tukihakemuksen perusteltavuutta ei voida näyttää toteen tai edunsaaja tekee konkurssin) pyytää edunsaajaa palauttamaan tuen välittömästi (korkoineen) tai keskeyttää jäljellä olevan tuen maksamisen. Jotkin yksiköt vaativat näiden menettelyjen lisäksi yhteisön myöntämille EAKR-tuille erityisen lisävakuuden, jolla perintä varmistetaan joka tapauksessa. P // EMOTR:n ohjausosaston alalla IFADAP perii edunsaajille aiheettomasti maksetut summat takaisin kompensoinnin avulla. S // Taloushallintoa koskeva AMS:n opaskirja on saatettu ajan tasalle. Ruotsin maataloushallinto käynnisti hankkeen, jonka tarkoituksena on tehostaa aiheettomasti maksettujen ympäristötukien perintämenettelyjä. Lisäksi on laadittu ohjeita KOR-tukien palautusten hallinnointia ja niitä koskevien sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamista varten. FIN // Perintää on tehostettu uusilla laeilla. Perinnän sekä tarkastuksista ja valvonnasta saatujen tulosten seurantajärjestelmiä (2000) on muutettu. UK // EAKR-tukien alalla virheellisesti tai vilpillisesti saatujen yhteisön varojen perintä on ensisijaisessa asemassa. Ympäristö-, liikenne- ja alueministeriö (DETR) on saavuttanut edistystä petoksia ja sääntöjenvastaisuuksia koskevan tietokantansa tarkistamisessa sekä hallituksen aluevirastoille osoitettujen yleisohjeiden laadinnassa. ESR:n osalta opetus- ja työministeriö (DfEE) on suunnitellut aiheettomasti maksettujen menojen tunnistus- ja perintäjärjestelmän (uusien tukien maksaminen voidaan keskeyttää, kunnes velka on maksettu, tai velkasumma voidaan vähentää maksamatta olevasta tuesta), jonka ansiosta perintäaste on miltei 100 prosenttia. Ministeriö voi toteuttaa toimia myös yhteisön pyynnöstä voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti. 9. Merkittävät petostentorjuntatoimet Jäsenvaltiot muuttivat petostentorjuntakäytäntöjään tarkastelujakson aikana l >TAULUKON PAIKKA> ähinnä valvontamenetelmien osalta. >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> 10. Muut yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi vahvistetut säännöt 10.1. Vuoden 1995 yleissopimuksen ja sen pöytäkirjojen tärkeimmät kohdat ja ratifiointi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ns. kolmannen pilarin perusteella 26. heinäkuuta 1995 tehty yleissopimus Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta ja siihen vuosina 1996 ja 1997 liitetyt lisäpöytäkirjat (jäljempänä "taloudellisten etujen suojaamisen välineet") ovat ensimmäiset kulmakivet unionin taloudellisten etujen suojaamista koskevassa yhteisessä perustassa, sillä niissä käsitellään suojaamiseen liittyviä aineellisen rikosoikeuden ja oikeudellisen yhteistyön näkökohtia. Jäsenvaltioiden rikosoikeudellisissa säännöksissä olevien tiettyjen rikkomusten määritelmien ja seuraamusten yhdenmukaistaminen sekä jäsenvaltioiden velvoitteet antaa keskinäistä oikeusapua, luovuttaa rikollisia ja asiakirjoja sekä keskittää syytetoimet ovat vain joitakin esimerkkejä näihin välineisiin sisältyvistä tärkeistä näkökohdista, mutta ne auttavat tehostamaan merkittävästi yhteisön taloudellisten etujen suojaamistoimia, joille Euroopan rikosoikeudellisesta epäyhtenäisyydestä on merkittävää haittaa. Seuraavassa taulukossa luetellaan kunkin välineen tärkeimmät kohdat: 1. Yleissopimus Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta, 26.7.1995 [57]: [57] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehty yleissopimus yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta (EYVL C 316, 27.11.1995). - yhteisöjen varoihin kohdistuvan petoksen määritelmä // - jäsenvaltioiden velvoittaminen saattamaan petokset rikollisiksi ja rangaistaviksi teoiksi, määräämään niiden toimivallasta territoriaalisuusperiaatteen mukaisesti, tekemään yhteistyötä, keskittämään syytetoimet ja luovuttamaan rikolliset // - jäsenvaltioiden velvoittaminen säätämään yritysjohtajien rikosoikeudellisesta vastuusta. // 2. Ensimmäinen pöytäkirja, 27. syyskuuta 1996 [58]: [58] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehty Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvä pöytäkirja, 27.9.1996 (EYVL C 313, 23.10.1996). - EY:n taloudellisia etuja vahingoittavan lahjuksen määritelmä // - jäsenvaltioiden velvoittaminen saattamaan lahjukset rikollisiksi ja rangaistaviksi teoiksi [59] [59] Lahjonnan torjumista koskeva yleissopimus (26.5.1997) toistaa olennaisilta osiltaan ensimmäisen pöytäkirjan mutta ei rajoita sen soveltamisalaa yksinomaan EY:n taloudellisten etujen suojaamiseen (EYVL C 195, 25.6.1997). 3. Marraskuun 29. päivänä tehty pöytäkirja, joka koskee taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen ja sen pöytäkirjojen tulkintaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa [60] [60] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehty pöytäkirja, joka koskee Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen tulkintaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen antamilla ennakkoratkaisuilla, 29.11.1996 (EYVL C 151, 20.5.1997). 4. Toinen pöytäkirja, 19.6.1997 [61]: [61] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehty Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvä toinen pöytäkirja (EYVL C 221, 19.7.1997). - jäsenvaltioiden velvoittaminen saattamaan taloudellisten etujen suojaamisen välineissä säädettyjen rikkomusten osalta rahanpesun [62] rikolliseksi ja rangaistavaksi teoksi ja säätämään oikeushenkilöiden vastuusta [62] Rahanpesun määritelmän osalta toisessa pöytäkirjassa viitataan direktiiviin 91/308/ETY. - jäsenvaltioiden velvoittaminen säätämään rikkomuksen tekovälineiden ja sen tuottaman hyödyn takavarikoimisesta ja menetetyksi tuomitsemisesta // - sääntöjä komission ja jäsenvaltioiden välisestä yhteistyöstä sekä tietosuojasta. // Ratifioinnin tilanne Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristölle ilmoitettu ratifiointitilanne 22. helmikuuta 2001 >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Euroopan unionin neuvosto, sopimustoimisto Huom. Ratifioinnilla voi olla eri päiväys kuin tiedoksiannolla, joka on osoitus s >TAULUKON PAIKKA> äädöksen voimaantulopäivästä jäsenvaltiossa Osasto III: Tilastot ja analyysit 11. Petokset ja muut sääntöjenvastaisuudet Kuten komissio korosti edellisessä vuosikertomuksessaan, petostentorjunta käsittää kaiken laittoman toiminnan, joka vaikuttaa Euroopan unionin talousarvioon. Koska laiton toiminta voi olla hyvinkin erilaista, on syytä erottaa selkeästi rikosoikeudelliset petokset pelkistä sääntöjenvastaisuuksista [63]. OLAF keskittyy lähinnä vakavimpiin tapauksiin eli ensisijaisesti petoksiin, ja voimassa oleva lainsäädäntö [64] velvoittaa jäsenvaltioita ilmoittamaan komissiolle petosten lisäksi kaikki sääntöjenvastaisuudet, joiden vaikutukset talousarvioon ylittävät tietyn kynnysarvon. Komissio onkin kehottanut jäsenvaltioita omaksumaan aiempaa yhtenäisemmän lähestymistavan näiden kahden luokan välisessä erottelussa. [63] Vrt. Sääntöjenvastaisuus: "yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkomista, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle" (neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95, 18.12.1995 (EYVL L 312, 23.12.1995).Petos: "tahallinen teko tai laiminlyönti, joka koskee [64] Asetus N:o 1150/2000 (perinteiset omat varat); asetus N:o 595/91 (EMOTR-tukiosasto); asetus N:o 1681/94 (rakennerahastot); asetus N:o 1831/94 (koheesiorahasto). Nykytilanteessa OLAF ei kuitenkaan kykene täyttämään neuvoston toivomusta siitä, että OLAF esittäisi tässä kertomuksessa kaksi erillistä kuvaa, toisen petoksista ja toisen sääntöjenvastaisuuksista [65]. Vaikka jäsenvaltiot toimittavatkin joitakin tietoja petosten määrittelemisestä [66], kansalliset käytännöt vaihtelevat kuitenkin niin paljon, että tapausten jaottelu on lähes mahdotonta. Esimerkiksi Italialla ja Saksalla on paremmat valmiudet todeta helpommin tietynlaisen toiminnan rikollinen luonne. [65] Vrt. Ecofin-neuvoston 17. heinäkuuta 2000 tekemät päätelmät, 7 kohta. [66] Asian toimittaminen syyttäjälle on osoitus petoksesta, samoin tietyn tyyppinen sääntöjenvastaisuus tai tietyn menetelmän käyttö sääntöjenvastaisuuden yhteydessä (väärennettyjen asiakirjojen käyttö, tavaroiden kuvittelliset liikkeet tai valmistus, salakuljetus jne.) OLAF on tietoinen käytännön vaikeuksista, joita jäsenvaltiot voivat kohdata jaottelua tehdessään. Hankkimiensa tietojen perusteella hallintoviranomaiset voivat todeta melko nopeasti liiketoimen sääntöjenvastaisuuden, mutta petollinen (ja siten rikollinen) liiketoimi voidaan todeta vasta huomattavasti pidempikestoisemmissa menettelyissä, joissa noudatetaan syyttömyysolettaman periaatetta. Raskauttavien tapausten todellinen luonne