PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

”Haluan Euroopan tekevän enemmän sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ja vaurauden saavuttamiseksi.

Tämä on unionin perustava lupaus.”

Puheenjohtaja Von der Leyen, poliittiset suuntaviivat

Koulutusjärjestelmillä voi ja pitäisi olla merkittävä rooli eurooppalaisten yhteiskuntien muuttamisessa oikeudenmukaisemmiksi, osallistavammiksi ja vauraammiksi. Koulutus voi vahvistaa sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja parantaa EU:n talouden häiriönsietokykyä. Tutkimukset osoittavat, että pienituloisiin ryhmiin kuuluvien lasten ja nuorten pääsy laadukkaaseen koulutukseen auttaa torjumaan työttömyyttä ja katkaisemaan köyhyyden periytymisen sukupolvelta toiselle. Nämä tavoitteet voidaan kuitenkin saavuttaa vain, jos koulutusjärjestelmät ovat aidosti tasapuolisia ja osallistavia. Koulujen on varmistettava, että kaikilla oppijoilla on mahdollisuus menestyä ja saavuttaa täysi potentiaalinsa riippumatta oppijoiden henkilökohtaisista ominaisuuksista, perhetilanteesta tai kulttuurisesta ja sosioekonomisesta taustasta. Tämä näkyy myös Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin periaatteissa 1 ja 11.

Oppimistulokset, joilla tarkoitetaan koulunkäynnin aikana hankittuja tietoja, taitoja ja asenteita, ennakoivat vahvasti tasapainoista, tervettä ja menestyksekästä aikuiselämää. ”Oppimissaavutuksina” ja ”koulutustasoina” mitattuna ne luovat perustan jatko-opinnoille, tulevalle työllistymiselle ja tyydyttävälle elämälle. Perustaitojen (lukutaito, matematiikka ja luonnontieteet) hankkiminen on olennaisen tärkeää oppijan akateemisen ja henkilökohtaisen kehityksen kannalta. Toisen asteen koulutuksessa hankitut taidot ja osaaminen taas nähdään yhä useammin työllistymisen vähimmäisedellytyksinä tai jatko-opintojen ja tyydyttävän elämän perustana. Sosioekonomiset mallit ja luokittuminen vaikuttavat kuitenkin voimakkaasti yksilöiden oppimiskokemuksiin ja -tuloksiin. Heikommista lähtökohdista tulevat oppijat ovat yliedustettuina alisuorittajien joukossa ja päättävät todennäköisemmin koulutuksensa ilman toisen asteen tutkintoa. Tästä syystä perustaidoissa heikosti suoriutuvien osuuden vähentäminen ja koulunkäynnin varhaisen keskeyttämisen torjuminen ovat eurooppalaisen koulutusyhteistyön keskeisiä tavoitteita. Komission tiedonannossa eurooppalaisen koulutusalueen toteuttamisesta vuoteen 2025 mennessä esitellään lippulaiva-aloite ”Tie koulumenestykseen”, jonka tavoitteena on vahvistaa koulutuksen osallistavaa ulottuvuutta. Saman tavoitteen asetti myös Euroopan tulevaisuutta käsittelevä konferenssi toukokuussa 2022 julkaistussa loppuraportissaan, jossa se totesi, että olisi luotava osallistava eurooppalainen koulutusalue, jossa kaikilla kansalaisilla on yhtäläinen pääsy laadukkaaseen koulutukseen. Tie koulumenestykseen -aloitteessa korostuu perustaidoissa alisuoriutumisen vähentäminen ja toisen asteen koulutuksen suorittamisen lisääminen. Neuvoston päätöslauselmassa eurooppalaisen koulutusyhteistyön strategisista puitteista edettäessä kohti eurooppalaisen koulutusalueen toteuttamista ja kehittämistä (2021–2030) tuetaan tätä toimintaa ja asetetaan EU:n tason tavoitteet vuodelle 2030: lukemisessa, matematiikassa ja luonnontieteissä heikosti menestyvien 15-vuotiaiden osuuden olisi oltava alle 15 prosenttia ja koulunkäynnin varhain keskeyttävien osuuden alle 9 prosenttia.

Tätä taustaa vasten komissio esittää ehdotuksen neuvoston suositukseksi aiheesta ”Tie koulumenestykseen”. Ehdotetulla suosituksella kumotaan ja korvataan neuvoston vuonna 2011 antama suositus koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämiseen tähtäävistä politiikoista, ja se perustuu viimeksi mainitun täytäntöönpanosta saatuihin kokemuksiin. Neuvoston vuoden 2011 suosituksen hyväksymisen jälkeen Euroopan maat ovat kohdanneet uusia tilanteita, haasteita ja mahdollisuuksia, jotka ovat vaikuttaneet merkittävästi koulutusjärjestelmiin. Niihin kuuluvat EU:n ulkopuolisista maista EU:hun saapuvien kouluikäisten maahanmuuttajien, myös pakolaisten, määrän kasvu ja covid-19-pandemia. Huoli perustaitojen hallinnan heikkenemisestä (minkä vuoden 2018 PISA-tulokset osoittavat) on ollut paljon esillä poliittisessa keskustelussa. Koulutustutkimus on tuottanut uutta tietoa, ja EU:n tason politiikkayhteistyö on tuonut esiin puutteita ja lisätyötä vaativia aloja. Näin ollen on asianmukaista tarkistaa, päivittää ja parantaa neuvoston vuonna 2011 antamaa suositusta. Uusi ehdotus on laajempi, koska siinä käsitellään samanaikaisesti sekä perustaitoja että koulunkäynnin varhaista keskeyttämistä koskevia EU:n tason tavoitteita. Tämä heijastaa näiden kahden haasteen, niitä aiheuttavien tekijöiden ja niiden ratkaisemiseksi toteutettavien toimenpiteiden täydentävyyttä. Lisäksi ehdotuksella laajennetaan näkökulmaa koskemaan muita näkökohtia, joita ei ole käsitelty aiemmin ja joilla on vahva vaikutus oppimistuloksiin, kuten hyvinvointia koulussa.

•Haasteet, joihin ehdotetulla neuvoston suosituksella pyritään vastaamaan

EU:n tasolla ja jäsenvaltioissa on tehty paljon työtä sen jälkeen, kun vuonna 2011 hyväksyttiin neuvoston suositus koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämiseen tähtäävistä politiikoista. Riippumattomassa arvioinnissa suosituksen täytäntöönpanosta annetaan yleisesti ottaen myönteinen kuva tämän suosituksen ja siihen liittyvien EU:n poliittisten välineiden vaikutuksista. (Välineitä ovat eurooppalaisen ohjausjakson seuranta- ja raportointimekanismit, jäsenvaltioiden keskinäinen oppiminen ja yhteistyö ET 2020 -puitteissa, rahoitus erityisesti Erasmus+ -ohjelman ja Euroopan rakenne- ja investointirahastojen kautta sekä investoinnit tutkimukseen ja viestintään). Arvioinnissa todetaan, että neuvoston suosituksen täytäntöönpano on osaltaan vähentänyt koulunkäyntinsä varhain keskeyttävien osuutta EU:n tasolla (13,4 prosentista vuonna 2011 jo 9,7 prosenttiin vuonna 2021) ja kannustanut muutoksiin oppilaitoksissa ja toimintapolitiikoissa.

Tästä merkittävästä edistyksestä huolimatta koulunkäynnin varhainen keskeyttäminen on Euroopassa edelleen poliittinen haaste. Se on erityisen vakava tietyissä maissa ja tietyillä alueilla sekä tiettyjen kohderyhmien kohdalla. Nykyisin yli 3,2 miljoonaa nuorta (18–24-vuotiasta) EU:ssa keskeyttää koulunkäyntinsä varhain, ja vain 84,3 prosenttia (20–24-vuotiaista) on suorittanut toisen asteen koulutuksen. Maiden välillä ja niiden sisällä on edelleen huomattavia eroja, ja tiettyjen väestöryhmien välinen eriarvoisuus jatkuu: koulunkäyntinsä varhain keskeyttäneiden osuus on keskimäärin 3,5 prosenttiyksikköä suurempi nuorten miesten (11,4 %) kuin nuorten naisten keskuudessa (7,9 %), ja ulkomailla syntyneet nuoret ja tietyillä esikaupunkialueilla, maaseudulla ja syrjäisillä alueilla asuvat oppijat ovat huomattavasti heikommassa asemassa. Kaiken kaikkiaan oppijoiden sosioekonominen tausta vaikuttaa voimakkaasti koulunkäynnin varhaiseen keskeyttämiseen.

Arvioinnissa tuotiin kuitenkin esiin myös joitakin puutteita ja aloja, joilla tarvitaan lisätyötä:

–Toimenpiteet ja toimet ovat usein hankekohtaisia ja lyhytaikaisia, ja niissä käsitellään vain yhtä asiaa tai niissä ei oteta huomioon koulun kaikkia ulottuvuuksia. Näin ollen niillä on vain vähäinen vaikutus. Kokonaisvaltaisempia lähestymistapoja tarvitaan sekä koulujen että järjestelmien tasolla, sillä nykyisiä lähestymistapoja ei ole vielä kehitetty riittävästi.

–Toteutettuja politiikkatoimia ei monissa maissa seurata ja arvioida riittävästi.

–Eri politiikka-alojen (kuten koulutuksen, terveydenhuollon, sosiaalipalvelujen, työllisyyden, asumisen, oikeuden, maahanmuuttajien, pakolaiset mukaan lukien, osallistamisen sekä syrjimättömyyden) ja hallinnon tasojen (kansallisen, alueellisen, paikallisen) välinen yhteistyö sekä sidosryhmien kanssa käytävä vuoropuhelu ovat edelleen liian vähäisiä ja hajanaisia.

–Vaikka korvaavat toimenpiteet ovat vakiintuneita, ennaltaehkäisyyn ja varhaiseen puuttumiseen liittyviä toimia ei monissa maissa ole kehitetty riittävästi tai niiden täytäntöönpano on puutteellista.

–Tiettyjen ryhmien tarpeisiin ei useinkaan vastata asianmukaisesti (esimerkiksi näkyvästi ja näkymättömästi vammaiset oppijat, erityisopetusta tarvitsevat tai mielenterveysongelmista kärsivät oppijat, maahanmuuttajataustaiset oppijat, kuten pakolaiset, etnisiin vähemmistöihin kuuluvat oppijat, kuten romanit, tai kiusaamisen uhrit). Tämä on erityisen vakavaa sellaisten oppijoiden kohdalla, joilla on monitahoisia tarpeita (kuten lapset, joilla on vanhempi vankilassa, perheväkivallan uhrit ja huostaanotetut lapset).

–Oppimisvaikeuksiin puuttumiseen tähtääviä toimenpiteitä ei ole yhdistetty riittävästi hyvinvointia koulussa edistäviin toimenpiteisiin, tai kiusaamiseen puuttumista mielenterveyden edistämiseen.

–Oppijat, perheet ja keskeiset sidosryhmät (mukaan lukien sosiaalisesti syrjäytyneet vanhemmat, maahanmuuttajayhteisöt ja kansalaisjärjestöt) eivät useinkaan osallistu riittävästi toimintapolitiikan suunnitteluun, täytäntöönpanoon ja arviointiin.

–Koulunjohtajat, opettajat, kouluttajat ja muu opetushenkilöstö eivät useinkaan ole riittävän valmiita puuttumaan alisuoriutumiseen ja koulunkäynnin varhaiseen keskeyttämiseen, huomioimaan monimuotoisuutta tai antamaan asianmukaista tukea vaikeuksissa oleville tai riskiryhmiin kuuluville lapsille tai oppijoille, joilla on hyvinvointiin ja mielenterveyteen liittyviä tarpeita.

Koulunkäynnin varhaisen keskeyttämisen vähentämiseksi on viime vuosikymmenen aikana toteutettu merkittäviä toimia erityisesti neuvoston vuoden 2011 suosituksen hyväksymisen jälkeen. Viime aikoina EU:n tasolla käydyssä poliittisessa keskustelussa on kiinnitetty entistä enemmän huomiota alisuoriutumiseen perustaidoissa erityisesti sen jälkeen, kun OECD:n kansainvälisen oppimistulosten arviointiohjelman (PISA) vuoden 2018 tulokset julkaistiin. Tulokset osoittavat, että oppimistulokset EU:n tasolla ovat heikentyneet vuosina 2009–2018. PISA-ohjelman tulokset vuonna 2018 osoittavat erityisesti seuraavaa: