KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE - Vastauksia globalisaation haasteisiin: selvitys kansainvälisestä valuutta- ja rahoitusjärjestelmästä ja kehitysrahoituksesta [ SEK (2002) 185 ]

Tämä raportti on laadittu valtiovarainministereiden komissiolle 16. lokakuuta esittämän pyynnön perusteella. Valtiovarainministerit pyysivät tuolloin komissiota laatimaan selvityksen, jossa tarkastellaan vastauksia globalisaation haasteisiin. Toimeksiannon mukaisesti komissio on keskittynyt selvityksessä kahteen keskeiseen kysymykseen: keskusteluun kansainvälisen valuutta- ja rahoitusarkkitehtuurin uudistamistarpeesta, joka on käynnistynyt maailmanlaajuisten rahoituskriisien vuoksi, ja kehitysavun rahoitukseen ja edistämiseen maailmanlaajuisen epätasa-arvon vähentämiseksi. Raportissa tarkastellaan eräitä tämän hetkisen globalisaatioprosessin taloudellisia näkökohtia, mutta useat muut tärkeät globalisaation näkökohdat sosiaalipolitiikan, terveydenhuollon ja ympäristön aloilla jäävät sen ulkopuolelle. Näitä aiheita tarkastellaan komission tiedonannossa "Kohti maailmanlaajuista kestävän kehityksen kumppanuutta", jossa esitetään EU:n kattavan ja tasapainoisen lähestymistavan parametrit maailmanlaajuiselle sopimukselle.

Toimeksianto oli laaja ja sen määräaika lyhyt, eikä raportissa sen vuoksi ole omaa tutkimusta, vaan se perustuu olemassa olevaan tutkimustietoon. Raportissa pyritään tuomaan esiin käynnissä olevaa tutkijoiden, poliittisten päätöksentekijöiden ja kansalaisryhmien välistä keskustelua, jota voidaan käyttää komission ja neuvoston tason politiikkakeskustelun aineksena.

Globalisaation tilanne tällä hetkellä

Globalisaatio on ollut käynnissä kauan, mutta se ei ole edennyt suoraviivaisesti. Sodanjälkeiseen globalisaatioon liittyy monenlaisia piirteitä. Talouden ja rahoituksen alalla, jotka ovat tämän tiedonannon aiheena, globalisaatiolle on ollut tyypillistä tavara- ja palvelukaupan voimakas kasvu ja viime vuosina myös pääomavirtojen voimakas kasvu. Kasvun taustalla on useita tekijöitä, kuten teknologian kehitys, joka on pienentänyt jyrkästi kuljetuskustannuksia ja kasvattanut tietojenkäsittelykapasiteettia ennennäkemättömällä tavalla, ja poliittiset toimet, kuten ulkomaankaupan määrällisten rajoitusten ja tullirajoitusten vähentäminen sekä pääomaliikkeiden vapauttaminen.

Viimeisen 50 vuoden aikana globalisaatioon on liittynyt maailman kokonaistuotannon kuusinkertaistuminen, samalla kun maailman väestömäärä on kasvanut 2½-kertaiseksi. Tämä tarkoittaa merkittävää tulojen kasvua suurelle osalle maailman väestöstä ja lisäresursseja, joilla poliittisiin haasteisiin voidaan vastata. Viimeisen 50 vuoden aikana myös muut hyvinvoinnin ja elämänlaadun indikaattorit ovat useissa maissa parantuneet huomattavasti, esimerkiksi vastasyntyneen elinajanodote on noussut merkittävästi.

Vaikka korrelaatio ei tarkoitakaan syy-yhteyttä, on varsin selvää, että voimakas tulojen kasvu henkeä kohti maailmanlaajuisesti ei olisi ollut mahdollista ilman talouden yhdentymisen jatkuvaa syvenemistä. Maailmanpankin viimeaikaisissa tutkimuksissa on vahvistettu, että viimeisen 20 vuoden aikana taloutensa avanneissa kehitysmaissa kasvu on ollut voimakkaampaa kuin niiden, jotka eivät ole osallistuneet kansainväliseen talouden yhdentymiseen.

Tulojen ja hyvinvoinnin yleisestä kasvusta huolimatta rikkaampien ja köyhempien maiden välinen kuilu ja väestön rikkaampien ja köyhempien osien välinen kuilu on kuitenkin todennäköisesti kasvanut. Erityisesti olisi tunnustettava, että vaikka globalisaatio yleisesti ottaen todennäköisesti hyödyttää maita, jotka voivat osallistua siihen, se toisaalta luo ongelmia joillekin väestöryhmille. Tästä on esimerkkinä suhteellisten palkkojen alenemisen ja työllisyysmahdollisuuksien yhdistelmä, joka on vaikuttanut vähäisen ammattitaidon omaaviin työntekijöihin teollisuusmaissa. Julkisella politiikalla on tärkeä rooli ratkaistaessa niiden vaikeuksia, jotka voivat kärsiä globalisaatiosta, kun samalla pyritään varmistamaan, että maailmantalouteen integroituvat maat pääsevät korjaamaan siitä koituvaa hyötyä.

On myös olemassa ryhmä lähinnä erittäin köyhiä maita, joiden integroituminen maailmantalouteen on vähäisempää ja jotka edelleen jäävät suureksi osaksi paitsi globalisaation hyödyistä. Etelä-Aasian ja Saharan eteläpuoleisen Afrikan integroituminen on kaukana jäljessä Itä-Aasiaa ja Tyynenmeren aluetta. Niiden osuus maailmankaupasta on supistunut, niiden ulkomaankaupan vaihtosuhde on heikentynyt eivätkä ne vieläkään pysty houkuttelemaan ulkomaista pääomaa. Maailmantalouden tärkeimpiä haasteita onkin elintason ja taloudellisen tilanteen parantaminen näissä maissa.

Globalisaatioon liittyy lisäksi muita haasteita, esimerkiksi tartuntataudit, ilmaston muutos, biologisen monimuotoisuuden katoaminen ja kansainvälisen turvallisuuden puute. Näiden seikkojen huomioimista - toisin sanoen globaalien julkishyödykkeiden tarjonta maailmalle - voidaan pitää osana strategiaa, jolla pyritään maksimoimaan globalisaation edut ja minimoimaan sen negatiiviset vaikutukset. Näistä globaaleista julkishyödykkeistä on etua niin kehitysmaille kuin teollistuneille maillekin. Ne liittyvät köyhyyden vähentämiseen ja niiden rahoitusta olisi tutkittava.

Globalisaation aiheuttama talouden toimeliaisuuden kansainvälistyminen herättää kysymyksiä, millä tasolla talouspoliittisia päätöksiä tulisi tehdä ja onko kansallisilla hallituksilla kykyä asettaa sääntöjä ja normeja. Tässä yhteydessä raportissa todetaan, että 1900-luvulla valtion rooli talouden toiminnassa vahvistui merkittävästi useissa kehittyneissä maissa. Tämä johtuu osittain sodan jälkeen kehittyneistä sosiaalisista turvaverkoista ja hyvinvointijärjestelmistä, joiden katsotaan merkittävästi vähentävän riskejä kansainväliselle kilpailulle avoimissa yhteiskunnissa.

Raportissa tuodaan esiin myös se, että kansainvälistä talous- ja rahoitushallinnointia tarjoavien kansainvälisten ja alueellisten instituutioiden ja foorumien perustaminen edistyi merkittävästi toisen maailmansodan jälkeen. Nykyisiä institutionaalisia järjestelyjä pidetään vahvempana järjestelynä maailmanlaajuisten poliittisten haasteiden käsittelyä varten kuin edellisten globalisaatioaaltojen aikaisia järjestelyjä. Uudet haasteet osoittavat kuitenkin järjestelmässä olevan useita puutteita, ja keskusteluissa on käsitelty ehdotuksia tämän hallinnointijärjestelmän uudistamiseksi.

Kansainvälinen valuutta- ja rahoitusjärjestelmä globalisoituneessa maailmassa

Komission tutkimuksessa tarkastellaan kansainvälisen valuutta- ja rahoitusjärjestelmän kehitystä ja toimintaa yksityiskohtaisemmin ja todetaan, että yleisesti ottaen se on viimeisen 50 vuoden ajan toiminut hyvin . Järjestelmä on täydentänyt tavara- ja palvelukaupan voimakasta kasvua kanavoimalla säästöjä tuotannollisiin investointeihin kaikkialle maailmaan avoimien ja tehokkaiden rahoitusmarkkinoiden kautta ja tarjoamalla tehokkaat selvitysjärjestelmät. Järjestelmä on siten omalta osaltaan vahvistanut maailmantalouden kasvua, ja sen avulla tervettä politiikkaa harjoittavat maat ovat voineet parantaa väestönsä elintasoa. Järjestelmä on myös selvinnyt tilanteista, joissa maksutase on ollut epätasapainossa, ja sen avulla on varmistettu valuuttamarkkinoiden vakaus vaikeina aikoina.

Viimeaikaiset kokemukset ovat kuitenkin paljastaneet joukon todellisia tai mahdollisia järjestelmään liittyviä heikkouksia, mikä on synnyttänyt uusia haasteita poliittisille päätöksentekijöille. Vaikka rahoitusmarkkinoiden integraatio ja markkinoiden institutionaaliset ja sääntelyn puitteet ovat vauhdittaneet talouskasvua, kansainvälinen valuutta- ja rahoitusjärjestelmä on edelleenkin altis kriiseille. Lukuun ottamatta vuoden 1993 ERM-kriisiä 1990-luvun kriisit vaikuttivat pääasiassa kehittyviin markkinatalouksiin ja useimmissa maissa ne vaikuttivat merkittävästi tuotannon alenemiseen ja hyvinvointiin, sosiaalisiin oloihin ja työttömyyteen. Muuttuneen kansainvälisen rahoitusympäristön on lisäksi katsottu mahdollistavan väärinkäytökset, joita ilmenee rahanpesuna, laittoman toiminnan rahoittamisena ja veronkiertona.

Viime vuosina on esitetty useita ehdotuksia siitä, kuinka kansainvälistä valuutta- ja rahoitusjärjestelmää voisi parhaiten mukauttaa globaalin talouden muutoksiin ja haasteisiin vastaamiseksi. Raportissa tarkastellaan käynnissä olevaa politiikkakeskustelua ja analysoidaan lyhyesti tärkeimpien uudistusehdotusten etuja ja haittoja, niiden poliittista ja käytännön toteutettavuutta sekä arvioidaan niissä onnistumisen ehtoja. Uudistusehdotukset on jaettu neljään ryhmään: kriisien torjunta ja hallinta, kansainvälisen rahoitusjärjestelmän väärinkäytösten vähentäminen, alueellinen ja maailmanlaajuinen yhteistyö ja institutionaalisten puitteiden uudistaminen.

Kriisien torjunta ja hallinta

Kriisien torjunnan ja hallinnan osalta on esitetty lukuisia ratkaisuja: pienimuotoisissa ehdotuksissa lisättäisiin tiedonvälitystä markkinaosapuolille, mutta erittäin kunnianhimoisissa ehdotuksissa esitetään jopa yhtä yhteistä valuuttaa koko maailmalle. Joitakin ehdotuksia ollaan jo toteuttamassa, sillä niistä vallitsee laaja yksimielisyys kansainvälisessä rahoitusyhteisössä; toiset eivät ole vielä saaneet riittävästi poliittista kannatusta tai ne merkitsisivät liian suurta julkisen vallan vaikutusta markkinoihin. Osa ehdotetuista muutoksista voitaisiin tehdä nykyisissä puitteissa, mutta kunnianhimoisemmat muutokset edellyttäisivät uuden instituution perustamista tai paljon perusteellisempaa kansainvälisen rahoitusarkkitehtuurin uudistamista.

Kriisien torjunnan tehostamiseksi on ehdotettu seuraavia, laajasti kannatettuja toimia: lisätään politiikan suunnittelun ja toteuttamisen avoimuutta ja parannetaan tiedonvälitystä markkinaosapuolille; kehitetään ja syvennetään rahoitusmarkkinoita ja vahvistetaan kotimaisia rahoitusjärjestelmiä, mikä vähentäisi maiden haavoittuvuutta kriiseissä, ja vahvistetaan siirtymätalousmaiden valuuttavarantoa. Useat maat ovat jo toteuttaneet näitä toimia ja siten tehneet järjestelmästä ennustettavamman ja kestävämmän mahdollisten sokkien varalta.

Myös muissa asioissa on edistytty, joskin hitaammin, koska ehdotuksilla ei joko ole niin yksimielistä kannatusta tai ne on vaikeampi panna täytäntöön. Tällaisia ehdotuksia ovat mm. ennakkovaroitusjärjestelmän kehittäminen, yhteistoimintaa koskevan ehdon lisääminen siirtymätalouksien liikkeeseen laskemiin uusiin velkakirjoihin ja velkojien klubien perustaminen. Lisäksi on ehdotettu, että siirtymätaloudet kehittäisivät ja käyttäisivät rahoitusinstrumentteja, joita voida käyttää ensisijaisena puolustuksena kriisitilanteessa, ja että huolehditaan asianmukaisesta ja hyvässä järjestyksessä tapahtuvasta vaihtotaseen vapauttamisesta.

Lisäksi on olemassa ehdotuksia, joille on vielä saatava riittävästi tukea poliittisten päätöstentekijöiden taholta. Useat niistä edellyttävät merkittäviä institutionaalisia muutoksia, joiden ansiot on punnittava tarkkaan. Niistä näkyvämpiä on kansainvälisen velkavakuutusviraston perustaminen, kansainvälisen rahoitusvalvontaviranomaisen luominen ja uuden valuuttaliikkeistä perittävän veron käyttöönotto.

Raportissa käsitellään erityisesti - joskaan ei suinkaan tyhjentävästi - valuutansiirtoveron käyttöä valuuttamarkkinoita vakauttavana välineenä. Valuutansiirtoveron kannattajat väittävät, että vero parantaisi osaltaan valuuttakurssivakautta, koska se vähentäisi arbitraasia ja spekulaatiota. Tutkimukset kuitenkin viittaavat siihen, että tällainen vero saattaa jopa lisätä volatiliteettia, koska sen käyttöönotto todennäköisesti vähentäisi valuuttakaupan määrää merkittävästi.

Kriisien ratkaisemisen osalta kansainvälisen toiminnan keskeisenä tavoitteena on löytää sopiva tasapaino velkojamaan sopeutuksen, virallisen rahoituksen ja yksityisen rahoituksen välillä. Tästä tasapainoon pyrkimisestä on tullut paljon monimutkaisempaa kuin 20 vuotta sitten. Lisäksi herää kysymys, olisiko tasapaino räätälöitävä tietynlaisiin maakohtaisiin olosuhteisiin ja jos olisi, missä määrin. Tämä korostaa tarvetta selkeyttää ja kehittää edelleen niitä periaatteita, jotka koskevat yksityisen sektorin osallisuutta rahoituskriisien torjuntaan ja ratkaisemiseen. Kansainvälinen yhteisö on äskettäin myös todennut, että on tutkittava, kuinka selkeämmät ja vankemmat velkojen jäädyttämistä, uudelleenjärjestelyä ja velkojen vähentämistä koskevat oikeudelliset puitteet voisivat mahdollistaa kriisien järjestelmällisen ratkaisemisen. Myös eräät tätä koskevat ehdotukset pitävät sisällään merkittäviä institutionaalisia muutoksia.

Kansainvälisen rahoitusjärjestelmän väärinkäytösten vähentäminen

Kansainvälisen rahoitusjärjestelmän käyttäminen laittomiin tarkoituksiin on noussut suureksi huolenaiheeksi. Koska rahoitusjärjestelmä on hyvin avoin ja hajautettu, sitä käytetään rikolliseen toimintaan, esimerkiksi rahanpesuun ja terrorismin rahoittamiseen, veronkiertoon ja säännösten kiertämiseen. Joissakin tapauksissa on perustettu yrityksiä tarkoituksella näitä rikollisia tarkoituksia varten. Väärinkäyttöongelmaa pahentaa se, että eräät maat ja oikeudenkäyttöalueet katsovat, että niille koituu suhteellista etua ulkomaisille varoille myönnettävästä suotuisasta verokohtelusta ja sääntely-ympäristöstä. Rahoitusjärjestelmän väärinkäyttö voi uhata kansainvälisen rahoitusjärjestelmän uskottavuutta, murentaa sen luotettavuutta ja vaikuttaa haitallisesti maihin niiden kaikissa eri kehitysvaiheissa.

Haasteisiin vastaamiseksi kansainvälistä yhteistyötä on tiivistetty olemassa olevilla foorumeilla ja järjestöissä, kuten G7 -ryhmän valtiovarainministereiden kokouksessa, OECD:n haitallisia verokäytäntöjä koskevassa työssä ja rahanpesunvastaisessa toimintaryhmässä ja terrorismin rahoittamista torjuvassa toimintaryhmässä. Vuonna 1999 perustettu rahoitusjärjestelmän vakautta edistävä foorumi (The Financial Stability Forum) on käsitellyt useita kysymyksiä, mm. runsaasti velkaantuneiden laitosten toimintaa ja offshore -rahoituskeskuksia. Terrorismin rahoittamisen torjumiseksi on ryhdytty erityistoimiin. YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmien mukaisesti Talibaniin yhteydessä olevien henkilöiden ja järjestöjen varat on jäädytetty. Yritysten käyttämistä laittomiin tarkoituksiin voidaan torjua lisäämällä yritysten avoimuutta ja valvontajärjestelmien integraatiota.

Useimpien ehdotusten yhteisenä haasteena on sen varmistaminen, että kolmannet osapuolet, jotka eivät ole sopimuksen allekirjoittajia, noudattavat sopimuksia. Joskus on esitetty, että kansainvälisten sääntöjen ja käytäntöjen noudattaminen tehostuisi parantamalla nykyisten, toisiinsa liittyvissä hankkeissa mukana olevien instituutioiden välistä koordinaatiota. Lisäksi epätoivottujen käytäntöjen torjunta on asetettava laajempaan yhteyteen, jossa kehitystä tarkastellaan kokonaisvaltaisesti ja kestävästi.

Alueellinen ja maailmanlaajuinen yhteistyö

Selvityksessä tarkastellaan myös aloitteita, joilla kansainvälisen valuuttajärjestelmän vakautta pyritään parantamaan tehostetun makrotalouden koordinaation avulla alueellisissa ryhmissä ja kolmen suurimman valuutta-alueen (G3) kesken. Alueellista makrotaloudellista ja valuuttayhteistyötä pidetään usein keinona vahvistaa talouden integraatiota, kasvua ja vakautta. Euron käyttöönotto on esimerkki onnistuneesta alueellisesta integraatiosta, josta ei ainoastaan ole ollut hyötyä Euroopalle vaan joka todennäköisesti lisää osaltaan kansainvälisen valuutta- ja rahoitusjärjestelmän vakautta. Vaikka Euroopan kokemuksia ei voida siirtää muualle sellaisinaan, ne tarjoavat esimerkin muille alueille. Aasian taloudet ovatkin jo edistyneet alueen rahoitus- ja valuuttayhteistyön parantamisessa Aasian alueella, mutta Pohjois- ja Etelä-Amerikassa valuuttayhteistyön politiikka ei toistaiseksi ole ollut mukana alueellisen taloudellisen integraation ohjelmissa tai sillä on ollut niissä ainoastaan vähäinen rooli. Tämä herättää kysymyksiä erilaisten valuuttakurssijärjestelmien yhteensopivuudesta alueellisen integraation tavoitteen kanssa.

Koska maiden välinen taloudellinen ja rahoituksellinen riippuvuus on lisääntymässä ja koska kolmen suurimman valuutta-alueen välisten häiriöiden vaikutukset voivat muuttua äkillisemmiksi ja syvemmiksi, useissa ehdotuksissa on esitetty jonkinlaista valuuttakurssikoordinaatiota G3-ryhmässä. Koordinaation kannattajat väittävät, että valuuttakurssitavoitteen asettaminen G3-valuutoille lisäisi kansainvälisen valuutta- ja rahoitusjärjestelmän yleistä vakautta, mistä merkitsisi kriisien vähenemistä ja kasvun kiihtymistä niin keskeisillä valuutta-alueilla kuin siirtymätalouksissa ja kehitysmaissa. Toisten mukaan se heikentäisi merkittävästi rahapoliittisten viranomaisten kykyä reagoida itsenäisesti ulkoisiin häiriöihin ja kotimaan politiikassa keskeisellä sijalla oleviin kysymyksiin.

Kansainvälisen valuutta- ja rahoitusjärjestelmän hallinnointijärjestelmän parantaminen

Kansainvälisen valuutta- ja rahoitusjärjestelmän hallinnoinnin parantamista koskevassa keskustelussa keskitytään usein Kansainväliseen valuuttarahastoon (IMF), jolle on annettu merkittävä päätösvalta kansainvälistä valuutta- ja rahoitusjärjestelmää koskevissa asioissa. Viimeisen 50 vuoden aikana tämä toimielin on onnistunut kasvattamaan merkittävästi sekä toimivaltaansa että jäsenmääräänsä laajentuen näin lähes maailmanlaajuiseksi toimielimeksi. Viime aikoina siirtymätalousmaat, kansalaisjärjestöt ja kansalliset parlamentit ovat kuitenkin vaatineet rahaston legitimiteetin ja tulosvastuun lisäämistä ja sen hallinnointijärjestelmän parantamista. Näihin vaatimuksiin on vastattu esimerkiksi lisäämällä IMF:n päätöksentekomenettelyn avoimuutta, perustamalla IMF:n ulkopuolisia ryhmiä (esimerkiksi rahoitusjärjestelmän vakautta edistävä foorumi ja G20-ryhmä) ja muuttamalla rahaston väliaikaiskomitea pysyvämmäksi kansainväliseksi valuutta- ja rahoituskomiteaksi (International Monetary and Financial Committee). Toisaalta sellaisissa muutosehdotuksissa, jotka ovat enemmän institutionaalisia luonteeltaan (esimerkiksi kansainvälisen valuutta- ja rahoituskomitean muuttaminen päätösvaltaiseksi neuvostoksi ja IMF:n päätösvallan uudelleenjako), on edistytty vain vähän tai niitä käsitellään vielä.

Raportissa tarkastellaan myös ehdotuksia luoda uusia hallintoelimiä, kuten Global Governance Group tai taloudellista vakautta valvova neuvosto (Economic Security Council) YK:hon. Tällaisten aloitteiden käynnistäminen edellyttäisi laajaa poliittista tukea.

Kehityksen edistäminen ja rahoitus

Useat köyhät maat eivät ole voineet nauttia globalisaation eduista. Maat ovat loukussa tilanteessa, jolle on tyypillistä alhainen tulotaso ja köyhyys, matala koulutus- ja investointitaso ja joskus suuri velkaantuneisuus. Kansainvälinen apu on niille ratkaisevan tärkeää. Raportissa tarkastellaan neljää olemassa olevaa kehitysvälinettä: virallista kehitysapua, velkahuojennusta, ulkomaankauppaan liittyviä toimia ja ulkomaisten suorien sijoitusten lisäämistä. Näiden lisäksi tarkastellaan eräitä vaihtoehtoisia kehitysrahoituksen lähteitä, esimerkiksi kansainvälistä veroa koskevia ehdotuksia.

Virallinen kehitysapu

Virallinen kehitysapu ei yleisesti ottaen ole toteutunut tavoitteiden mukaisesti. Tärkeimpien avunantajamaiden virallinen kehitysapu suhteessa niiden bruttokansantuotteeseen laski vuoden 1990 0,33 prosentista 0,22 prosenttiin vuoteen 2000 mennessä (EU:ssa 0,33 prosenttia) eli entistä kauemmaksi vuoden 1969 Pearsonin raportissa alun perin esitetystä 0,7 prosentin tavoitteesta. Virallisen kehitysavun mittaamistapaa on myös arvosteltu siitä, että se antaa liian hyvän kuvan kehitysavun todellisesta määrästä verrattuna alkuperäistä määritelmää tiukasti noudattamalla saatavaan lukuun. Maailmanpankki on äskettäin arvioinut, että virallisen kehitysavun nykyinen taso olisi kaksinkertaistettava, jotta alhaisen tulotason maita voitaisiin auttaa saavuttamaan niiden tälle vuosituhannelle asettama kehitystavoite eli köyhyyden puolittaminen vuosina 1990-2015.

Virallisen kehitysavun tasoon liittyvien ongelmien lisäksi on huolehdittava sen nykyisten resurssien tehokkaasta käytöstä. Kehitysavun tehokkuudesta ja laadusta käydyn keskustelun perusteella on todettu useita tärkeitä näkökohtia, esimerkiksi priorisointi, koordinointi, politiikkojen ehdot ja kehitysapua saavan maan vastuun ottaminen politiikasta (ownership), eri politiikan lohkojen välinen yhteensopivuus ja apuun liittyvien ehtojen irrottaminen avunantajamaahan liittyvistä velvoitteista, joita EU ja muut keskeiset kahdenväliset ja monenväliset luotonantajat ottavat yhä enemmän huomioon.

Yhtenä esimerkkinä on keskustelu ehdollisuudesta ja vastuunottamisesta (ownership), joka liittyy havaintoon, että talousuudistuksia voidaan tukea, mutta "niitä ei voida ostaa". Tämä tarkoittaa, että sopeutusluotonannon ehdollisuus kannustaa uudistuksiin paremmin, jos uudistukset ovat samansuuntaisia kuin hallituksen omassa ohjelmassa olevat uudistukset. Niinpä kahdenväliset ja monenväliset luotonantajat korostavat nyt hallitusten, kehitysyhteistyövirastojen, kansalaisyhteiskunnan ja yksityisen sektorin kumppanuuksia korostaakseen maan omaa vastuuta (country ownership) prosessissa. Pyrkimyksenä on myös kohdentaa tuki uudestaan "hyvää politiikkaa harjoittaviin hyvin köyhiin" maihin, joissa apua pidetään tehokkaimpana.

Tehokkuuskeskustelussa tarkastellaan myös eräiden luotonantajamaiden vaatimusta, että luotonsaajamaan on suoritettava julkiset hankintansa luotonantajamaan yrityksistä. OECD:n tutkimuksissa on osoitettu, että tällainen sidottu kehitysapuluotto nostaa luotonsaajamaan useiden tavaroiden ja palveluiden kustannuksia 15-30 prosenttia. Sen vuoksi onkin vahvoja perusteita kehitysavun irrottamiseksi avunantajamaahan liittyvistä velvoitteista, jotka saivat uutta pontta, kun luotonantajat sopivat toukokuussa 2001 OECD:n kehitysapukomitean (Development Assistance Committee, DAC) suosituksesta irrottaa vähiten kehittyneille maille annettava kehitysapu velvoitteista avunantajamaata kohtaan 1. tammikuuta 2002 alkaen.

Avun tehoa vähentää usein sen hajanaisuus ja heikko koordinaatio. Tuensaajamaan johtama köyhyyden vähentämisstrategia tarjonnee yhteisen perustan, jolta tuenantajan toimintaa voidaan parantaa maatasolla useissa köyhimmissä maissa. Tuenantajamaiden haasteena on parantaa edelleen kehitysapupolitiikan ja kauppa-, turvallisuus-, investointi-, sosiaali- ja ympäristöpolitiikan koherenssia.

Velkahuojennus

Raportissa tarkastellaan kehitysmaiden velkataakan keventämisen edistymistä. Kehitysmaiden velka suhteessa BKT:hen kaksinkertaistui vuosina 1981-1998, jonka jälkeen se on hieman vähentynyt. Viralliset kahdenväliset ja yksityiset luotonantajat ovat jo osallistuneet useisiin velanhuojennustoimiin, ja vuonna 1996 käsiteltiin ensimmäisen kerran monenvälisten toimielinten velkasaatavia HIPC-velka-aloitteessa. HIPC-velka-aloitetta tehostettiin vuonna 1999 velkahuojennuksen syventämiseksi, laajentamiseksi ja nopeuttamiseksi, ja aloitetta pidetään yleisesti merkittävänä ja oikeasuuntaisena toimena velkaantuneisuuden vähentämiseksi.

Tämän aloitteen nopean täytäntöönpanon varmistamisen lisäksi keskustelua käydään jatkuvasti siitä, onko se riittävä keino taata näiden maiden talouden kestävyys ja köyhyyden vähentäminen, vaikka olennaisen tärkeää sen pitkäaikaisen vaikutuksen varmistamiseksi on tuensaajamaiden vastuu oikean politiikan harjoittamisesta. Keskusteluissa on myös pohdittu, kattaako aloite riittävän määrän maita. Sellaisten konfliktimaiden osalta, jotka periaatteessa voisivat saada tukea, mutta eivät vielä täytä vaatimuksia, G7-ryhmä on ryhtynyt toimiin poliittisen dialogin vahvistamiseksi. Aloitteen laajentamista 42:n erittäin velkaantuneen maan lisäksi myös muihin maihin on ehdotettu, mutta sen esteenä on huomattavia rahoituksellisia rajoitteita.

Ulkomaankauppaan liittyvät toimet

Kuten useissa tarkastelluissa tutkimuksissa on osoitettu, kaupan avoimuus on tarpeellinen, mutta ei riittävä ehto talouskasvulle ja siten köyhyyden vähentämiselle. Ulkomaankaupan avaamisen edistyminen edellyttää asianmukaisia täydentäviä politiikkoja, joita tukee kauppaan liittyvä kapasiteetin kasvattaminen ja kaikkien maiden - myös kehitysmaiden itsensä - jatkama kaupan vapauttaminen.

Vaikka useat kehitysmaat ovat viime vuosina integroituneet enemmän maailmantalouteen, ne ovat markkinoille pääsyssä liian usein heikommassa asemassa. Maataloustuotteilla ja työvoimavaltaisilla teollisuustuotteilla (esimerkiksi tekstiilit), joissa kehitysmailla on usein suhteellista etua, on usein korkeimmat kaupan esteet kehittyneiden maiden ja kehitysmaiden markkinoilla, vaikka tällaisten tullimaksujen vaikutuksen vastapainona on kehitysmaille myönnetty etuuskohtelu kehittyneiden maiden markkinoilla. Näitä vääristymiä vähiten kehittyneiden maiden (LDC-maat) EU:hun suuntautuneelta vienniltä vähennetään sellaisten aloitteiden avulla kuten esimerkiksi EU:n vuoden 2001 alussa käynnistetty 'Kaikki paitsi aseet' -aloite. Jos muutkin kehittyneet maat hyväksyisivät tällaisia aloitteita kolmannessa YK:n LDC-maiden konferenssissa tehtyjen sitoumusten mukaisesti, siitä voisi olla lisäetua LDC-maille.

Monenvälisellä tasolla ulkomaankaupan vapauttamista edistettiin Dohassa järjestetyssä WTO:n ministerikonferenssissa, jossa marraskuussa 2001 käynnistettiin kunnianhimoinen ulkomaankaupan vapauttamista koskevan neuvotteluohjelma (the Doha Development Agenda). Ohjelmaa tukevat vahvat ja läpinäkyvät monenväliset säännöt ja ohjelma tarjoaa kaikille WTO:n jäsenille mahdollisuuden merkittäviin etuihin keskittyen erityisesti kehitysmaiden tarpeisiin. Alueellisella tasolla ulkomaankauppaa voidaan edistää alueellisilla kauppasopimuksilla, joilla voidaan merkittävästi kannustaa integroitumista maailmantalouteen, ja niillä voidaan vahvistaa sääntely-yhteistyötä ja uudistusten vakiintumista sekä tarjota mahdollisille sijoittajille selkeyttä ja johdonmukaisuutta. Sääntely-yhteistyön pitäisi mahdollisuuksien mukaan perustua sovittuihin monenvälisiin normeihin, ja siinä pitäisi ottaa huomioon mahdolliset hallinnolliset lisäkustannukset kehitysmaille ja riittävän teknisen avun antaminen.

Ulkomaisten suorien sijoitusten edistäminen

Ulkomaiset suorat sijoitukset ovat herättäneet yhä enemmän poliittisten päätöstentekijöiden kiinnostusta viime vuosina, koska suorat sijoitukset ovat yhä tärkeämpiä niin kehittyneille maille kuin kehitysmaillekin. Suorat sijoitukset kehitysmaihin kasvoivat seitsenkertaisiksi vuosina 1990-2000, mutta ne kohdistuvat tiukasti vain harvoihin maihin (93 prosenttia sijoituksista tehdään keskimääräisen tulotason maihin) ja ne muodostavat alle viidenneksen maailman sijoitusvirroista. Ulkomaisilla suorilla sijoituksilla voi olla merkittävä rooli talouskehityksen edistäjänä ja siten köyhyyden vähentäjänä, sillä niiden avulla voidaan parantaa työllisyyttä ja teknologian siirtoa sekä lisätä tuottavuutta ja vientikapasiteettia. Raportissa tarkasteltujen tutkimusten mukaan näiden mahdollisuuksien toteutuminen edellyttää kuitenkin tiettyjä ehtoja. Tutkimuksissa otetaan usein esiin hyödyntämiskyvyn käsite, koska on osoitettu, että ulkomaisen teknologian hyödyntäminen edellyttää ainakin jonkinlaista tietotasoa. Myös kilpailupolitiikan asianmukainen käyttö ja sen täytäntöönpanon tehokas valvonta voivat olla hyödyllisiä keinoja torjua vahvojen monikansallisten yritysten monopolistinen käyttäytyminen. Ulkomaankaupan vapauttaminen on lisäksi täydentävä väline, jolla ulkomaisista suorista sijoituksista saadaan täysi hyöty isäntämaan vientikapasiteetin parantamiseksi.

Ei ole aivan selvää, onko hallituksen aktiivinen sijoitustoimintaa edistävä politiikka toivottavaa. Ulkomaiset suorat sijoitukset määräytyvät pääasiassa ulkoisten tekijöiden kuten maantieteellisen aseman, markkinoiden koon ja luonnonvarojen saatavuuden perusteella. Näiden lisäksi edellytetään taloudellisia, poliittisia ja sääntelyyn liittyviä perusasioita (kuten oikeusvaltio), joilla varmistetaan, että ympäristö on vakaa ulkomaisten sijoittajien kannalta. Nämä asiat ovat pääasiassa paikallishallinnon vastuulla. Kansainvälisten toimielinten tärkein rooli ja haaste on luoda mekanismeja, joilla mahdollistetaan ulkomaisten suorien sijoitusten leviäminen entistä laajemmalle. Usein on myös esitetty, että kehitysmaille olisi hyötyä monenvälisestä sijoitussäännöstöstä, joka olisi kustannustehokas, läpinäkyvä, vakaa ja jolla voitaisiin taata syrjimättömyys.

Vaihtoehtoiset rahoitusvälineet

Raportissa tarkastellaan useita ehdotettuja vaihtoehtoisia rahoituslähteitä, joita ovat mm. kansainväliset verot, arvonlisäverovapautuksen avulla luotu kuluttajien ja kauppiaiden prosenttiavustus (de-tax) ja erityisten nosto-oikeuksien allokaatio. Sen lisäksi, että kansainvälisillä veroilla voidaan luoda kehitysapuvaroja, niitä käsitellään keinona osallistua globaalien julkishyödykkeiden tarjontaan. Raportissa käsiteltävät verot ovat kansainvälisistä valuutansiirroista perittävät verot, hiilidioksidipäästövero, lentopolttoainevero ja asevientivero.

Kaikilla raportissa tarkastelluilla kansainvälistä veroa koskevilla ehdotuksilla on kaksoistavoite. Niiden tarkoituksena on toisaalta kartuttaa varoja kehitysrahoitukseen ja/tai globaalien julkishyödykkeiden tarjoamiseen, ja toisaalta motivoida käytöksen muutoksia muuttamalla suhteellisia hintoja ja siten korjata kansainvälisen talouden vääristymiä ja osaltaan vaikuttaa globaaleihin poliittisiin tavoitteisiin kuten rahoitusjärjestelmän vakauteen, globaalin ympäristön suojeluun ja konfliktien torjuntaan.

Vaikka valuutansiirtovero voi näyttää houkuttelevalta lisätulon lähteeltä, sen toteuttamiskelpoisuutta ei kuitenkaan ole osoitettu. Toteuttamisesta on esitetty erilaisia ehdotuksia, mutta vaikka veroa sovellettaisiin selvitysjärjestelmässä, on vielä selviteltävä esimerkiksi veron täytäntöönpanoa ja veroperustan säilyttämistä. Jotta tällainen vero olisi kestävä, se edellyttäisi todennäköisesti monenvälistä lähestymistapaa ja esimerkiksi keskeisten kansainvälisten rahoituskeskusten olisi noudatettava sitä.

Kansainvälisestä hiilidioksidiverosta sekä lentopolttoaineverosta on keskusteltu keinoina, joilla hiilidioksidin ja muiden päästöjen haitallisten ympäristövaikutusten kustannukset voitaisiin sisällyttää hintoihin nostamalla päästöjen hintaa. [1] Mahdollisten tulojen kannalta globaali hiilidioksidivero saattaisi olla kaikkein lupaavin tulolähde, mutta kansainvälisellä tasolla muut kuin veroluonteiset taloudelliset välineet, esimerkiksi päästökauppa, ovat saaneet enemmän poliittista kannatusta.

[1] Euroopan unioni kannattaa kansainvälistä lentopolttoaineveroa koskevaa aloitetta, jonka kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö (International Civil Aviation Organisation, ICAO) on esittänyt. Tällä hetkellä ICAO kuitenkin suosittelee, että lentokoneessa oleva polttoaine vapautetaan vastavuoroisesti kaikista veroista kansainvälisessä lentoliikenteessä.

Aseiden kansainvälisellä leviämisellä katsotaan yleisesti olevan merkittäviä kielteisiä seurauksia kansainväliselle turvallisuudelle, ja asekaupan hillitsemiseksi on ehdotettu asekauppaveroa. Vaikka verotettava perusta voidaankin periaatteessa määritellä, käytännössä asiaan liittyy useita haasteita ja esteitä. Niitä ovat esimerkiksi kansainvälisen asekaupan avoimuuden puute ja olemassa olevien kansainvälisten puitteiden vapaaehtoinen luonne. Koska kansainvälisille asemarkkinoille on tyypillistä niistä saataviin tietoihin liittyvä epävarmuus, asekauppaveroa pidetään vain rajallisena tulolähteenä.

Kansainvälisiä veroja on hallinnoitava. Kansainvälisen veron veronkanto kansallisella tasolla edellyttää erittäin suurta koordinaatiota maiden välillä, ja uuden kansainvälisen elimen perustaminen herättää useita lisäkysymyksiä, kuten sen demokraattinen valvonta ja avoimuus.

Vaikka näitä alustavia kansainvälistä veroa koskevia päätelmiä on vielä työstettävä, jotta ne voitaisiin vahvistaa, kehitysrahoituksen parantaminen ja globaalien julkishyödykkeiden tarjoaminen näyttää lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä edellyttävän entistä suurempaa kansallista rahoituspanosta eri mailta ja entisestään tehostettua resurssien käyttöä.

Verotuksen avulla kerättävän pakollisen rahoituksen vaihtoehdoksi on ehdotettu prosenttiliikettä. Sitä on tukenut Italian hallitus ja järjestelmä perustuu kuluttajien ja myyjien vapaaehtoisiin päätöksiin antaa yksi prosentti ostosummasta vähittäiskaupassa kansainväliseen kehitysprojektiin. Hallitus vapauttaisi tämän prosenttiavustuksen alv-verosta ja yritysverosta (engl. de-tax). Vaikka tämä vapaaehtoisiin avustuksiin perustuva lähde ei ole ennustettava kuten veroihin perustuva tulo, sen etuna on, että se voidaan ottaa käyttöön yhden osapuolen päätöksellä.

Erityisten nosto-oikeuksien allokaatiota (joka voisi olla selektiivinen ja köyhiin maihin kohdistettu, tai yleinen, jossa teollisuusmaat antavat uudet erityiset nosto-oikeudet yhteisesti kehitysmaiden käyttöön) on myös ehdotettu keinoksi luoda lisärahoitusta kehitystarkoituksiin.

Erityiset nosto-oikeudet eivät kuitenkaan loppujen lopuksi ole 'ilmainen lounas'. Ne muodostavat maan oikeuden saada lyhytaikaista luottoa toiselta maalta, jolta se ostaa valuuttaa määrätyllä korolla. Koska erityiset nosto-oikeudet luotiin 1960-luvulla välineeksi, jolla voidaan täydentää kansainvälisen likviditeetin puutetta koko maailman tasolla, niiden käyttö kehitysmaiden pitkäaikaisena luottona ilman erityisehtoja ei vaikuta sopivalta lähestymistavalta.