TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

JOHDANTO

1. Euroopan kehitysrahastot (EKR) perustuvat toisaalta kansainvälisiin yleissopimuksiin tai sopimuksiin (1), joita on tehty Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja tiettyjen Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) valtioiden välillä, sekä toisaalta merentakaisten maiden ja alueiden (MMA) assosiaatiosta tehtyihin neuvoston päätöksiin.

2. Komission vastuulle kuuluu ja se hallinnoi suurinta — avustuksia koskevaa — osaa Euroopan kehitysrahastoista yhteistyössä AKT-valtioiden kanssa. Euroopan investointipankki on vastannut 1. huhtikuuta 2003 alkaen itsenäisesti EKR:n muun osan — investointikehyksen — täytäntöönpanosta, jota ei oteta huomioon tilintarkastustuomioistuimen antamassa tarkastuslausumassa eikä Euroopan parlamentin vastuuvapausmenettelyssä (2) (3) (4).

3. Kullekin neljälle vuonna 2004 toteutetulle EKR:lle myönnetyt määrärahat — lukuun ottamatta välineitä, joiden hallinnointi on nykyisin yksinomaan EIP:n vastuulla — on osoitettu pääasiallisesti seuraaviin käyttötarkoituksiin: a) ohjelmoitava apu (5), joka on tarkoitettu kehitysyhteistyöhankkeiden toteuttamiseen (noin puolet määrärahoista); b) ohjelmoitava apu (5), joka on tarkoitettu talousarviotukeen edunsaajavaltioille (lähes neljännes määrärahoista); c) muu kuin ohjelmoitava apu, joka on tarkoitettu tietyille kehitysyhteistyöaloille, kuten humanitaariseen apuun ja hätäapuun, vientitulojen tukemiseen (Stabex ja Sysmin tai nyttemmin FLEX) sekä rahoitustoimiin, kuten riskipääoman muodostamiseen (6) tai velkahuojennustukeen (vähän yli neljännes määrärahoista).

4. Ohjelmatyön jälkeen EKR:n varat asetetaan käyttöön kaksivaiheisesti. Komissio, joka toimii johtavana tulojen ja menojen hyväksyjänä, tekee AKT-valtion pyynnöstä rahoituspäätökset (jotka näkyvät kirjanpidossa rahoitussitoumuksina) saatuaan jäsenvaltioiden edustajista koostuvalta EKR-komitealta (7) asiasta puoltavan lausunnon. Seuraavaksi komissio ja AKT-valtio määrittävät rahoitussopimuksissa ehdot näiden päätösten täytäntöönpanolle, josta vastaa asianomaisen valtion kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä (8). Hän tekee sopimukset (jotka näkyvät tileillä yksittäisinä oikeudellisina sitoumuksina) ja hyväksyy maksut, joiden tarkistamisesta ja suorittamisesta vastaa komissio EKR:n täytäntöönpanoa koskevien menettelyjen mukaisesti.

5. Talousarviotuki ei kuulu yhteisen hallinnoinnin piiriin. Komissio on ainoa tulojen ja menojen hyväksyjä. Rahoitussopimukset muodostavat sinällään oikeudellisen sitoumuksen; muita oikeudellisia sitoumuksia ei tarvitse tehdä. Kun komissio on varmistanut, että Cotonoun sopimuksen ja rahoitussopimuksen ehdot täyttyvät, ensimmäinen varojen siirto edunsaajamaiden talousarvioihin tapahtuu sen yksinomaisen allekirjoituksen perusteella. Kun varat on siirretty, ne liitetään AKT-valtioiden talousarvioihin, joissa niiden käyttö ja tarkastaminen tapahtuu edunsaajamaissa voimassa olevien lakien ja menettelyiden mukaisesti. Komissio arvioi muiden keskeisten kansainvälisten rahoittajien kanssa edunsaajamaissa julkistalouden hallinnoinnissa tehdyt parannukset ja köyhyyden torjunnan tulokset. Ennen myöhempien rahoituserien maksua komissio varmistaa, että rahoitussopimuksessa asetetut ehdot ovat toteutuneet.

6. Vuonna 2000 komissio päätti siirtää merkittävän osan tehtävistään ja resursseistaan AKT-valtioissa sijaitseville lähetystöilleen (lukuun ottamatta lähinnä rahoitusehdotusten hyväksymistä, talousarviotuen maksupäätöstä ja AKT-valtioiden kesken rahoitettavien hankkeiden hallinnointia). EKR:n maksuista noin 80 prosenttia kuului näin ollen hajautetun hallinnoinnin piiriin. Vuoden 2004 lopussa hajauttamisen ulkopuolella oli ainoastaan neljä AKT-maissa sijaitsevaa lähetystöä 44:stä. 6. Heinäkuuhun 2005 mennessä kaikki AKT-maissa sijaitsevat lähetystöt oli siirretty hajautetun hallinnoinnin piiriin.

ENSIMMÄINEN LUKU — KUUDENNEN, SEITSEMÄNNEN, KAHDEKSANNEN JA YHDEKSÄNNEN EKR:N TOTEUTTAMINEN (9)

Varainhallintoa koskevan selvityksen viivästyminen

7. Komissio toimitti 7. heinäkuuta 2005 tilintarkastustuomioistuimelle selvityksen kuudennen, seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen EKR:n varainhoitovuoden 2004 varainhallinnosta; tosin toimitus tapahtui myöhässä, vasta yhdeksänteen EKR:oon sovellettavan varainhoitoasetuksen 102 ja 135 artiklassa tarkoitetun määräajan (31. toukokuuta) jälkeen. 7. Komissio pyrkii noudattamaan määräaikaa.

Keskeisiä kysymyksiä koskevat lisäselvitykset tarpeen

8. Selvitykseen on koottu EKR:n hallinnoinnin keskeiset osa-alueet varainhoitovuodelta 2004. Siinä verrattiin vuoden 2004 tuloksia edeltävän vuoden tavoitteisiin ja tuloksiin rahoitussitoumusten, oikeudellisten sitoumusten ja maksujen osalta (ks. taulukot 1 ja 2 ) ja yksilöitiin varainhoitoon kaikilla komission hallintoaloilla vaikuttaneet tapahtumat. Selvitystä voisi edelleen selkeyttää ja täsmentää. Siitä tulisi informatiivisempi, jos tietyt asiat esitettäisiin tarkoituksenmukaisten taustatietojen yhteydessä. Etenkin seuraavat näkökohdat vaikuttivat merkittävästi EKR:n varainhallintoon vuonna 2004 ja ne olisi ollut aiheellista mainita selvityksessä: 8. Selvityksessä on nyt 35 sivua ja 8 liitettä, joissa käsitellään tilintarkastustuomioistuimen ja Euroopan parlamentin vuosittaisen vastuuvapausmenettelyn yhteydessä esittämiä erityisiä lisätieto- ja analyysipyyntöjä. Komissio toteaa vastauksissaan jäljempänä, että se esittää joistakin seikoista lisätietoja ensi vuoden selvityksessä.

a) keskeiset yhdeksännen EKR:n varoja lisänneet tekijät (Kongon demokraattiselle tasavallalle tehty 105 miljoonan euron lisäys); a) Varainhallintoa koskevasta selvityksestä käyvät esille merkittävimmät tapahtumat. Yksityiskohtaiset tiedot löytyvät tilinpäätösasiakirjoista, joihin selvitys liittyy (yhdeksännen EKR:n varojen lisäys Kongon demokraattisen tasavallan osalta, ks. tilejä koskeva huomautus 1).

b) maksujen suuri määrä (nettomäärä 2 414 miljoonaa euroa vuonna 2004) johtui edeltävien vuosien tapaan osittain välineistä, jotka mahdollistavat suurten rahamäärien nopean suorittamisen (esimerkiksi talousarviotuki ja velkahuojennus); b) Talousarviotukea koskevat maksumäärät esitetään selvityksen sivulla 16 olevassa taulukossa, ja talousarviotuen käytössä tapahtunutta kehitystä selvitetään 2.2 jaksossa. Vuoden 2004 ennätyksellinen maksutaso selittyy kaikkien välineiden hallinnoinnin parantumisella. Itse asiassa esimerkiksi talousarviotuen ja velkahuojennuksen osuus oli vuonna 2004 pienempi kuin vuonna 2003. HIPC- ja Stabex-välineistä, maailmanlaajuisesta terveysrahastosta ja makrotaloudellisen talousarviotuen eri välineistä maksettiin vuonna 2004 suunnilleen 724 miljoonaa euroa (brutto). Edellisvuosien vastaavat luvut ovat: 976 miljoonaa euroa vuonna 2003, 567 miljoonaa euroa vuonna 2002 ja 1 021 miljoonaa euroa vuonna 2001.

Taulukko 1 — EKR:jen varojen kokonaiskäyttö 31. joulukuuta 2004 (miljoonaa euroa) Tilanne vuoden 2003 (12) lopussa Talousarvion toteuttaminen varainhoitovuonna 2004 (12) Tilanne vuoden 2004 (12) lopussa Kokonaismäärä Toteuttamisaste % (11) 6. EKR 7. EKR 8. EKR 9. EKR Kokonaismäärä 6. EKR 7. EKR 8. EKR 9. EKR Kokonaismäärä (12) Toteuttamisaste % (11) A — Varat (10) 43 408,7 –32,2 –58,4 – 172,3 656,0 393,1 7 439,4 10 867,7 11 590,6 13 904,1 43 801,8 B — Käyttö 1. Rahoitussitoumukset 33 317,0 76,8 –32,2 –58,4 – 172,3 2 638,1 2 375,2 7 439,4 10 867,7 11 590,6 5 794,5 35 692,2 81,5 2. Yksittäiset oikeudelliset sitoumukset 27 566,9 63,5 28,7 121,4 848,7 1 747,5 2 746,3 7 378,3 10 418,5 9 775,2 2 741,2 30 313,2 69,2 3. Maksut (11) 23 504,1 54,1 30,0 244,5 1 191,9 947,6 2 413,9 7 312,1 9 849,6 7 531,1 1 225,2 25 918,0 59,2 C — Maksamatta (B1—B3) 9 812,9 22,6 127,3 1 018,1 4 059,5 4 569,3 9 774,1 22,3 D — Käytettävissä olevat varat (A—B1) 10 091,7 23,2 0,0 0,0 0,0 8 109,6 8 109,6 18,5 Lähde: Tilintarkastustuomioistuin, EKR:jen tilinpäätökset 31. joulukuuta 2004.

Taulukko 2 — Talousarvion toteuttaminen varainhoitovuosina 2000—2004 (miljoonaa euroa) 2000 2001 2002 2003 (13) 2004 (13) 1. Rahoitussitoumukset 3 757,4 1 554,2 1 768,4 3 395,8 2 375,2 2. Yksittäiset oikeudelliset sitoumukset 2 296,2 2 263,4 2 142,9 2 742,7 2 746,3 3. Maksut 1 547,7 2 067,9 1 852,7 2 293,1 2 413,9 Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

c) kassavarojen puutteesta aiheutuvan toistuvan ongelman ratkaisuehdotukset; c) Varainhoitoasetus (yhdeksäs EKR) on voimassa vuoden 2007 loppuun saakka, joten huomattavat muutokset eivät ole mahdollisia. Tulevaisuutta varten (yhdeksännen EKR:n jälkeinen aika) komissio on ehdottanut EKR:n sisällyttämistä EU:n yleiseen talousarvioon. EKR:n rahoitus tapahtuu kolmessa vuotuisessa erässä, mikä kolminkertaistaa tämäntyyppisen kassavajeen riskin yleiseen talousarvioon verrattuna. Olisi korostettava, että komissio ja jäsenvaltiot kantavat yhdessä vastuun tarvittavien rahoitusvarojen saatavuudesta. Jäsenvaltioiden on päätettävä rahoitusosuuksista ja maksettava ne lakisääteisissä määräajoissa. Osa vuoden 2003 lopun kassavajeesta ja vuoden 2004 lopun kassavaje johtuivat jäsenvaltioiden maksuosuuksien myöhästymisestä. Komissio on pyrkinyt parantamaan maksuennusteita, ja vuoden 2005 maksatuspyyntöjä on mukautettu vastaavasti.

d) suurten kansainvälisten järjestöjen toimintaan liittyvien määrien kasvu (uusien oikeudellisten sitoumusten määrä oli noin 300 miljoonaa euroa vuonna 2004); d) Komissio sisällyttää kyseiset tiedot seuraavaan varainhallintoa koskevaan selvitykseen.

e) EKR:n toimintaan liittyvät hallintomenot; menoista ei anneta selvitystä, vaikka unionin yleinen talousarvio on jaoteltu toimintojen mukaan siten, että hallintomenoista annetaan selvitys, ja vaikka komissio on lupautunut perehtymään tällaiseen lähestymistapaan (14). e) Komissio käsittelee tätä kysymystä varainhoitovuotta 2003 koskevan vastuuvapauden seurannasta laatimassaan kertomuksessa. AKT-valtioiden saamaan kehitysapuun liittyvät hallintomenot (EKR ja budjettikohdat) sisältyvät pääasiassa EU:n yleisen talousarvion toimintalohkoon 21 ”Kehitysyhteistyö ja suhteet AKT-valtioihin”. Kyseisen toimintalohkon kokonaismenot olivat 238,9 miljoonaa euroa vuonna 2004. Summaan sisältyvät henkilöstömenot päätoimipaikassa ja lähetystöissä, ulkopuolisesta henkilöstöstä aiheutuvat menot sekä kiinteistö- ja muut menot. Koska EKR:oon liittyvät toimet on kuitenkin yhdennetty komission muihin kehitysapuun ja kehitysmaiden kanssa solmittuihin poliittisiin suhteisiin liittyviin toimintoihin, yleisestä talousarviosta katettavia kokonaishallintomenoja ei voida järkevästi jakaa EKR:n toimintojen ja muiden toimintojen välillä. Lisäksi olisi todettava, että yhdeksännen EKR:n ansiosta joitakin hallintomenoja voidaan rahoittaa suoraan EKR:sta. Näitä menoja on yhteensä 233 miljoonaa euroa koko yhdeksännen EKR:n viisivuotiselta toimintajaksolta.

Toteutettavat toimet määritettävä paremmin

9. Komissio antoi Stabex-varoja koskevan selvityksen konsulttiyrityksen tehtäväksi; selvitykseen liittyvässä loppuraportissa, joka on ollut saatavissa syyskuusta 2004 alkaen, todetaan, että 31. joulukuuta 2002 mennessä suoritettujen siirtojen kokonaismäärästä, 2 164 miljoonasta eurosta, yhdeksään maahan suoritettuja, yhteensä 46,5 miljoonan euron siirtoja koskevat tiedot puuttuvat, ja muista 36 maasta vain harvat ovat kyenneet toimittamaan kattavia ja luotettavia tietoja. Suurta osaa tarvittavista tiedoista ei tulla koskaan saamaan. Raportissa ei tuoda esille, mitä toimia komissio toteuttaa mainittujen havaintojen perusteella (ks. myös tilien luotettavuutta koskeva kohta 20). Myös tilintarkastustuomioistuin korosti vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 2003, että varojen käyttöä koskevilla kertomuksilla, jotka varojen kohteena olevien AKT-valtioiden on toimitettava komissiolle (tarkistettu Lomén yleissopimus, 212 artikla), on keskeinen merkitys. Selvityksestä ei käy ilmi, että komissio olisi ryhtynyt toimiin saadakseen edunsaajavaltiot laatimaan kyseiset kertomukset. 9. Toteutetuista toimista kerrotaan tarkemmin vuoden 2005 selvityksessä. Komission lähetystöillä on ohjeet varmistaa, että AKT-valtioiden vuosikertomukset laaditaan vakiomallin mukaisesti. Kertomusten laatiminen annetaan yleensä paikallisten tilintarkastajien tehtäväksi, jos kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän oma henkilöstö ei pysty tehtävää suorittamaan. Laadunvalvonta on luonnollisesti tärkeässä asemassa. Komissio on asettanut etusijalle kaikkien ”ensisijaisten” Stabex-sitoumusten saattamisen loppuun. Näin ollen mahdollisesti hyväksytään uusia keskinäisiä velvoitteita (Framework of mutual obligations, FMO), tarkistetaan nykyisiä velvoitteita tai lakkautetaan vanhoja tai vanhentuneita velvoitteita. Jotta lopputulos olisi onnistunut, kaikkien 43:n Stabex-tukea saavan maan on toimitettava luotettava vuotuinen tilinpäätös Stabex-varojen käytöstä.

10. EKR:n on määrä siirtyä suoriteperusteiseen kirjanpitoon ja ottaa käyttöön IPSAS (15)-standardit 1. tammikuuta 2005 mennessä. Komissio esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle neljännesvuosittain toimittamissaan tilanneselvityksissä hyödyllisiä ja yksityiskohtaisia teknisiä tietoja; niiden lisäksi olisi varainhallintoa koskevassa selvityksessä pitänyt esittää lyhyesti toimet, jotka oli toteutettu vuoden 2004 kuluessa mainittua ratkaisevaa määräaikaa silmällä pitäen etenkin varainhoitovuoden 2005 alkusaldon osalta. 10. Asia mainitaan lyhyesti vuoden 2004 varainhallintoa koskevan selvityksen 5.1.1.2 jaksossa. Suoriteperusteista kirjanpitoa koskevan hankkeen edistymisestä kerrotaan lisää vuoden 2005 selvityksessä.

Varainhallinnosta tiedottamista parannettava

11. Varainhallintoa koskevassa selvityksessä kommentoidaan tilinpäätöstietoja. Nykykäytännön mukaan (yhdeksänteen EKR:oon sovellettavan varainhoitoasetuksen 102 ja 135 artikla) selvitys on lopullisessa muodossaan jo 31. toukokuuta, ja se perustuu 30. huhtikuuta annettuun alustavaan tilinpäätökseen. Lopullinen tilinpäätös julkaistaan 31. lokakuuta. Näin ollen voi käydä, että varainhallintoa koskevan selvityksen sisältämät taloudelliset tiedot eivät enää vastaa lopullisen tilinpäätöksen tietoja. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että selvityksen lopullinen versio laaditaan lopullisen tilinpäätöksen perusteella ja julkaistaan samanaikaisesti EKR:n tilinpäätöksen kanssa. 11. EKR:n varainhoitoasetuksessa asetettujen määräaikojen perusteella selvitys on liitettävä alustavaan tilinpäätökseen eikä lopulliseen tilinpäätökseen. Varainhallintoa koskeva selvitys on ennen kaikkea hallintokertomus EKR:n toiminnasta kyseisenä vuonna asetettuihin tavoitteisiin verrattuna.

Päätelmät

12. Tilintarkastustuomioistuimen keskeiset päätelmät ovat seuraavat: 12.

a) useita keskeisiä tietoja on sisällytettävä, lisättävä tai nivellettävä tarkoituksenmukaisiin taustatietoihin varainhallintoa koskevassa selvityksessä; a) Varainhallintoa koskevasta selvityksestä käyvät esille merkittävimmät tapahtumat. Yksityiskohtaiset tiedot löytyvät tilinpäätösasiakirjoista.

b) komissio ei ole määrittänyt selvityksessään keskeisiä toimia, jotka ovat tarpeen AKT-valtioissa suoritetun Stabex-selvityksen perusteella; b) Komissio on antanut lähetystöilleen ohjeet ja asettanut niille ensisijaiset tehtävät. Lähetystöt työskentelevät yhdessä kaikkien 43:n Stabex-tukea saavan maan kansallisten tulojen ja menojen hyväksyjien kanssa tarvittavien tietojen saamiseksi ja varmistaakseen vielä käyttämättömien Stabex-varojen asianmukaisen käytön. Koska saatujen tietojen laatu vaihtelee, on vaikea kertoa yleisluonteisesti tähän mennessä saavutuista tuloksista.