Erityiskertomus EU:n  
tuki TunisialleFI 2017  nro 03
1977 - 2 017EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Puh. +352 4398-1
Tiedustelut:  eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017
Print ISBN 978-92-872-7013-9 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/94621 QJ-AB-17-002-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-6967-6 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/255484 QJ-AB-17-002-FI-N
EPUB  ISBN 978-92-872-6974-4  ISSN 1977-5792  doi:10.2865/156833  QJ-AB-17-002-FI-E
© Euroopan unioni, 2017
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
EU:n  
tuki Tunisialle
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti)ErityiskertomusFI 2017  nro 03
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen 
tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä 
tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa 
huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, 
tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III jaosto, joka on erikoistunut ulkoisten toimien, turvallisuuden ja oikeuden 
menoaloihin.  Raportoivana jäsenenä toimi jaoston puheenjohtaja Karel Pinxten.  Häntä avustivat kertomuksen laa -
timisessa kabinettipäällikkö Gerard Madden, toimialapäällikkö Alejandro Ballester Gallardo, tehtävävastaava Nikolaos 
Zompolas sekä tarkastajat Thomas Haellstrom, Erika Soveges ja Nicola Berloco.
Vasemmalta oikealle:  Karel Pinxten, Alejandro Ballester Gallardo, Nikolaos Zompolas, Gerard Madden,  
Erika Soveges, Nicola Berloco ja Thomas Haellstrom.

03
 Sisällys
Kohta
 Lyhenteet
I - VIII Tiivistelmä
1 - 11 Johdanto
1 - 6 Taustatietoja Tunisiasta
7 - 8 EU:n yhteistyökehys
9 - 11 Kehityksen rahoittaminen
12 - 15 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
16 - 61 Huomautukset
16 - 28 EUH ja komissio vastasivat valtaosaan keskeisistä haasteista antamalla suuren  
määrän lisävaroja koordinoidusti tärkeimpien avunantajien kanssa, mutta tuki  
ei ollut riittävän hyvin kohdistettua
17 - 22 Varoja lisättiin merkittävästi, jotta voitiin vastata kiireellisiin tarpeisiin
23 - 25 Varat hajautettiin liian monelle alalle
26 - 28 EU:n toimia koordinoitiin hyvin tärkeimpien avunantajien kanssa, mutta ohjelmia ei suunniteltu yhdessä 
jäsenvaltioiden kanssa
29 - 61 Tunisia sai EU:n toimista merkittävää apua, mutta ohjelmien täytäntöönpanossa komissiossa 
esiintyi puutteita
30 - 44 Yleistä budjettitukea maksettiin nopeasti, mutta sen ehdot olivat liian joustavat
45 - 47 Makrotaloudellisena rahoitusapuna annettavasta lainasta oli rahoituksen saannin kannalta hyötyä viipeistä 
ja alhaisesta maksatusasteesta huolimatta
48 - 54 Sektoribudjettitukiohjelmat olivat merkityksellisiä, mutta niistä puuttui uskottava strategia
55- 61 Hankkeet kohdistuivat merkityksellisiin ongelmiin, mutta hankesuunnittelussa esiintyi puutteita ja viipeitä
04 Sisällys 
62- 73 Johtopäätökset ja suositukset
 Liite I  — Budjettitukiohjelmat ja makrotaloudellinen rahoitusapu
 Liite II  — Hankeluettelo
 Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset
05
 Lyhenteet
AFD : Agence Française de Développement
AfDB : Afrikan kehityspankki
CRIS : yhtenäinen hallintotietojärjestelmä ( Common Relex Information System )
DAC : Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n kehitysapukomitea
EBRD : Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki
EIP: Euroopan investointipankki
ENI : Euroopan naapuruusväline
ENPI : Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline
EUH : Euroopan ulkosuhdehallinto
IMF : Kansainvälinen valuuttarahasto
NIF: naapuruuspolitiikan investointiväline ( Neighbourhood Investment Facility )
PAR : talouden elvyttämisen tukiohjelma ( Programme d’Appui à la Relance)
PEFA : julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskeva ohjelma
SPRING : tuki kumppanuudelle, uudistuksille ja osallistavalle kasvulle
06
 Tiivistelmä
I
Tunisiassa tapahtui tammikuussa 2011 jasmiinivallankumous, jota pidetään ensimmäisenä arabikevään kansannou -
suista. Vaikka vallankumouksen jälkeistä kautta leimasivat poliittinen epävakaus, yhteiskunnalliset levottomuudet ja 
terroristi-iskut, Tunisia on edistynyt huomattavasti poliittisessa siirtymisessä demokratiaan. EU on auttanut Tuni -
siaa selviytymään uusista haasteista antamalla sille huomattavaa poliittista tukea ja suuren määrän rahoitustukea. 
Kaudella 2011–2015 EU osoitti Tunisialle kahdenvälistä tukea 1,3  miljardia  euroa.
II
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, onko EU:n Tunisialle arabikevään vallankumouksen (2011) jälkeen antama tuki 
käytetty asianmukaisesti. Tarkastuksessa todettiin, että rahat oli käytetty yleisesti ottaen asianmukaisesti, sillä 
varoilla edistettiin merkittävästi Tunisian siirtymistä demokratiaan ja maan taloudellista vakautta vallankumouksen 
jälkeen. Komissiossa havaittiin kuitenkin useita puutteita tuen hallinnoinnissa.
III
Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) ja komissio reagoivat nopeasti antamalla rahoitustukea, jonka avulla vastattiin 
kahteen keskeiseen haasteeseen, jotka olivat talouskriisi ja demokratiaan siirtyminen. Tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi, että komissio yritti ratkaista ongelmia liian monella alalla. Tämä laimensi sen antaman tuen mahdollista vai -
kutusta ja teki lukuisten toimien hallinnoinnista vaikeaa. EU:n toimia koordinoitiin hyvin tärkeimpien avunantajien 
kanssa sekä EU:n toimielimissä ja osastoissa, mutta ohjelmia ei suunniteltu yhdessä jäsenvaltioiden kanssa.
IV
EU antoi tukeaan monilla eri tavoilla: yleisen ja sektoribudjettituen, makrotaloudellisena rahoitusapuna annetun 
lainan ja itsenäisten hankkeiden muodossa.
07 Tiivistelmä 
V
Suuri määrä varoja siirrettiin neljän laajan budjettitukiohjelman avulla nopeasti, ja Tunisian vastapuolia autettiin 
uudistusohjelman laatimisessa. Maksuehdot olivat kuitenkin liian joustavat, mikä kumppanin näkökulmasta vähensi 
kannustinta toteuttaa rahoitussopimuksissa määritellyt toimenpiteet. Julkistalouden alan uudistusten tosiasiallista 
edistymistä olisi voitu testata kiistattomasti julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskevalla PEFA-
arvioinnilla, mutta arviointia ei ole suoritettu vuoden 2010 jälkeen. Uuden PEFA-arvioinnin odotetaan valmistuvan 
maaliskuussa 2017.
VI
Hidas täytäntöönpano oli makrotaloudellisena rahoitusapuna annettavaa lainaa, valtaosaa sektoribudjettitukea ja 
hankkeita vaivaava merkittävä puute. Makrotaloudellisena rahoitusapuna annettava laina auttoi Tunisiaa saamaan 
rahoitusta edullisin ehdoin. Sektoribudjettitukea annettiin kolmelle sektorille, mutta kahdella niistä ei ollut uskot -
tavia sektoristrategioita. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi sekä sektoribudjettituen että hankkeiden osalta tapauk -
sia, joissa toiminnalle ei ollut asetettu tarkkaan määritettyjä eikä mitattavissa olevia tavoitteita.
VII
Tunisian viranomaiset ovat panneet täytäntöön joitakin merkittäviä uudistuksia vaikkakin erittäin hitaaseen tahtiin. 
Hidas täytäntöönpano johtui lähinnä lukuisista hallitusvaihdoksista sekä haasteiden merkittävästä luonteesta ja 
määrästä. Komissio on jatkossakin sitoutunut tukemaan Tunisiaa haasteiden kohtaamisessa sekä poliittisesti että 
taloudellisesti.
VIII
Kertomuksessa esitetään joukko suosituksia, joiden tarkoituksena on parantaa tuen suunnittelua ja EU:n toimien 
hallinnointia.
08
 Johdanto
Taustatietoja Tunisiasta
01 
Tunisia on alemman keskitulotason maa Pohjois-Afrikassa. Vuonna 2015 väestöä 
oli noin 11 miljoonaa ja henkeä kohden laskettu bruttokansantulo oli 3 970 Yh -
dysvaltain dollaria1. Presidentti Zine El Abidine Ben Ali oli ollut vallassa 23 vuotta, 
kun hänet tammikuussa 2011 syrjäytettiin myös ’jasmiinivallankumouksena’ tun -
netun Tunisian vallankumouksen jälkeen. Tätä pidettiin ensimmäisenä kansan -
nousuista, jotka tunnetaan yhteisnimellä ’arabikevät’.
02 
Tunisia on arabikevään vallankumouksen kokeneista maista kaikkein edistynein 
poliittisen muutoksen kannalta arvioituna. Se on hyväksynyt neljän viimeisen 
vuoden aikana uuden perustuslain ja pitänyt vapaat ja oikeudenmukaiset vaalit. 
Vuoden 2015 Nobelin rauhanpalkinto myönnettiin kansallisen vuoropuhelun 
kvartetille2 sen ansiosta, että se on ratkaisevalla tavalla edistänyt moniarvoisen 
demokratian kehittämistä Tunisiassa vuoden 2011 jasmiinivallankumouksen 
jälkeen.
03 
Vuoden 2011 jälkeen maassa koettiin huomattavaa epävarmuutta, yhteiskun -
nallisia levottomuuksia ja aseistettujen militanttien hyökkäyksiä siviilikohteisiin. 
Tunisia ponnisteli tuolloin säilyttääkseen lyhyen aikavälin makrotaloudellisen 
vakautensa uhmaten vaikeaa kansainvälistä talousympäristöä ja kasvavaa alueel -
lista kuohuntaa.
04 
Yksi merkittävimmistä Tunisian kohtaamista haasteista on vahvistaa taloudellista 
toimintaa. Ilman sitä maan keskeisiin sosioekonomisiin huolenaiheisiin, kuten 
korkeaan työttömyysasteeseen ja alueellisiin eroihin, ei voida puuttua kestävällä 
tavalla. Vuosina 2000–2010 Tunisian talouskasvu oli keskimäärin 4,4 prosenttia, 
mutta se laski 1,9 prosenttia vallankumousvuonna 2011. Työttömyysaste on kai -
ken kaikkiaan korkea. Vuonna 2011 se nousi 19 prosenttiin, mutta parani eli aleni 
15 prosenttiin vuonna 2015. Työttömyysaste on kuitenkin erityisen korkea, kun 
kyse on naisista (23 prosenttia), nuorista korkea-asteen tutkinnon suorittaneista 
henkilöistä (67 prosenttia) ja nuorista yleensä (35 prosenttia)3.
05 
Tunisialla on edessään haasteita, jotka liittyvät heikkoihin institutionaalisiin val -
miuksiin, päätöksenteon liialliseen keskittämiseen ja korruptioon. Tunisia sijoittui 
vuonna 2015 Transparency International  -järjestön korruptioindeksillä4 mitattuna 
keskivaiheille ollen 174 maan joukossa 76. sijalla. World Justice Project  -järjestön 
oikeusvaltioindeksin mukaan Tunisia sijoittui vuonna 2015 kaiken kaikkiaan 43. 
sijalle eli alueen parhaiden maiden joukkoon.1 Maailmanpankki, World Data 
Bank, Development Indicators .
2 Kansallinen vuoropuhelun 
kvartetti perustettiin vuonna 
2013, ja se käsittää neljä 
Tunisian 
kansalaisyhteiskunnan 
järjestöä: Tunisian 
ammattiliittojen 
keskusjärjestö, Tunisian 
teollisuus-, kauppa ja 
käsityöjärjestö, Tunisian 
ihmisoikeusjärjestö ja Tunisian 
lakimiesten järjestö.
3 Kansainvälinen 
valuuttarahasto, Request for an 
extended arrangement under 
the extended Fund Facility , 
toukokuu 2016.
4 Tunisian avoimuutta ilmaiseva 
sijoitus laski 41:stä (vuosina 
2012 ja 2013) 40:ään vuonna 
2014 ja 38:aan vuonna 2015.
09 Johdanto 
06 
Turvallisuudesta on tulossa yhä merkittävämpi haaste. Yhteenotot salafistien 
kanssa (vuonna 2012), poliittiset murhat (vuonna 2013) sekä terroristien hyök -
käykset vuonna 2015 Bardo-museoon, Sousseen ja presidentin henkivartiokaartia 
vastaan olivat vakava isku maan taloudelle5 ja myös koko yhteiskunnalle.
EU:n yhteistyökehys
07 
Kahdenvälinen yhteistyö perustuu heinäkuussa 1995 tehtyyn EU:n ja Tunisian 
väliseen assosiaatiosopimukseen. Komissio laati marraskuussa 2006 maakoh -
taisen strategia-asiakirjan, jossa vahvistettiin EU:n ja Tunisian välisen yhteistyön 
kehys vuosiksi 2007–2013. Marraskuussa 2010 komissio teki strategian väliarvioin -
nin ja laati strategian täytäntöönpanevan maaohjelman kaudeksi 2011–20136.
08 
EU:n yhteistyö muuttui merkittävällä tavalla vuonna 2011 arabikevään vallan -
kumouksen jälkeen. Maaliskuussa 2011 EU sitoutui tukemaan kaikkia eteläisiä 
naapureitaan, joilla on valmiudet ja halua käynnistää uudistuksia demokratiaan 
ja yhteiseen vaurauteen tähtäävän kumppanuuden avulla7. Toukokuussa 2011 Eu -
roopan ulkosuhdehallinto (EUH) ja komissio hyväksyivät uuden lähestymistavan 
Euroopan naapuruuden piiriin kuuluviin 16 maahan8. Uusi lähestymistapa tähtäsi 
EU:n ja sen naapurustossa sijaitsevien maiden ja yhteiskuntien välisen kump -
panuuden lujittamiseen. Tavoitteina oli toimivien demokratioiden rakentaminen 
ja vakiinnuttaminen, kestävä talouskasvu ja yhteyksien luominen alueen maiden 
ihmisten ja kansalaisyhteiskunnan välille. EU teki uuden strategisen lähesty -
mistavan pohjalta vuonna 2012 Tunisian kanssa poliittisen sopimuksen kauden 
2013–2017 toimintasuunnitelmasta. Toimintasuunnitelmassa luotiin etuoikeutettu 
kumppanuus9. Kumppanuuden keskeisiä tekijöitä ovat
a) syvempi poliittinen yhteistyö korkean tason poliittinen vuoropuhelu mukaan 
luettuna, parlamentaarinen yhteistyö sekä turvallisuusasioita, demokratiaa ja 
oikeusalaa koskeva yhteistyö
b) vahvempi sosiaalinen ja taloudellinen yhdentyminen Euroopan unioniin 
yhteisen talousalueen perustamista silmällä pitäen sekä EU:n ja Tunisian 
välisen pitkälle menevän ja laaja-alaisen vapaakauppasopimuksen ( EU-Tunisia 
Deep and Comprehensive Free Trade Agreement ) kehittäminen
c) tiiviimpi kansojen välinen kumppanuus lujittamalla yksilöiden ja organ -
isaatioiden välisiä yhteyksiä koulutuksen, työllisyyden, terveydenhoidon, 
kulttuurin, maahanmuuton ja liikkuvuuden aloilla.5 Vuonna 2015 Tunisiaan 
suuntautuva matkailu 
(valuuttatulot) laski 
54 prosentilla.
6 EUH/Euroopan komissio, 
Tunisie Programme Indicatif 
National 2011–2013.
7 KOM(2011) 200 lopullinen, 
8. maaliskuuta 2011 
“Demokratiaan ja yhteiseen 
vaurauteen tähtäävä 
kumppanuus eteläisen 
Välimeren maiden kanssa”.
8 KOM(2011) 303 lopullinen, 
25. toukokuuta 2011, ”Uusi 
strategia muutostilassa olevia 
naapurimaita varten”.
9 EUH, “ Relations Tunisie-Union 
Européenne:  Un partenariat 
privilégié . Plan d’Action 
2013–2017 ” https://eeas.
europa.eu/delegations/
tunisia/documents/
press_corner/
plan_action_tunisie_
ue_2013_2017_fr.pdf
10 Johdanto 
Kehityksen rahoittaminen
09 
Kaudella 2011–2015 Tunisialle osoitettiin tukea kahdenväliseen yhteistyöhön 
1,3 miljardia  euroa. Määrällä rahoitettiin ohjelmia, joita toteutettiin euroop -
palaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen (ENPI) ja Euroopan naapu -
ruusvälineen (ENI), temaattisten välineiden ja ohjelmien10, humanitaarisen avun, 
naapuruuspolitiikan investointivälineen (NIF) ja yhden makrotaloudellisesta 
rahoitusavusta vuonna 2014 tehdyn sopimuksen kautta (ks. kaavio 1 ).10 Temaattiset välineet ovat 
demokratiaa ja ihmisoikeuksia 
koskeva eurooppalainen 
rahoitusväline, vakautta ja 
rauhaa edistävä väline, rajat 
ylittävän yhteistyön ohjelma 
(Italia–Tunisia) ja valtiosta 
riippumattomia toimijoita ja 
paikallisviranomaisia koskeva 
ohjelma.Kaavio 1
Lähde:  Euroopan unionin Tunisian edustusto, Rapport 2015, Coopération de l’Union européenne en Tunisie, May 2016 and Common Relex Information 
System (CRIS) database.Tunisiaa koskevat sitoumukset rahoitusvälineittäin kaudeksi 2011–2015
Naapuruuspolitiikan investointiväline (51,3 miljoonaa euroa)
Temaattiset välineet (64,2 miljoonaa euroa)Humanitaarinen apu (80,5 miljoonaa euroa)
Makrotaloudellinen rahoitusapu 
(300,0 miljoonaa euroa) ENPI ja ENI (800,8 miljoonaa euroa)
11 Johdanto 
10 
Kaudella 2011–2015 komissio suunnitteli ja pani täytäntöön sekä yleisiä bud -
jettitukiohjelmia että sektoribudjettitukiohjelmia (ks. laatikko 1 ), makro -
taloudellisena rahoitusapuna annettavan lainan ja yksittäisiä hankkeita. Yleiset 
budjettitukiohjelmat käsittivät viiden peräkkäisen ohjelman11 muodostaman 
kokonaisuuden. Ohjelmien tarkoituksena oli saada talous uudelleen käyntiin ja 
toteuttaa rakenneuudistuksiin tähtääviä toimenpiteitä eri alueilla. Sektoribud -
jettitukiohjelmat oli olennaisilta osiltaan perustettu ennen vuotta 2011, mutta 
suurin osa maksatuksista tehtiin vallankumouksen jälkeen. Ne kattoivat eri aloja, 
joita olivat mm. koulutus, vesihuolto, ympäristö ja valtion talouden uudistus. 
Lisäksi komissio rahoitti hankkeita, jotka koskivat palveluita, urakoita, laitehankin -
toja ja twinning-ohjelmia. Komissio teki sopimuksia erilaisten täytäntöönpanoe -
linten kanssa, kuten YK:n virastojen, kansallisten virastojen ja kansalaisjärjestöjen 
kanssa.11 PAR1 on monialainen 
talousarviotoimi; PAR2 – PAR5 
ovat valtiorakenteiden 
kehittämistä koskeviin 
sopimuksiin liittyviä toimia. 
Valtiorakenteiden kehittämistä 
koskevissa sopimuksissa on 
kyse hauraissa ja 
siirtymävaiheen tilanteissa 
annettavasta budjettituesta. 
Komissio aloitti toimet vuonna 
2012, ja OECD:n 
kehitysapukomitean 
koodijärjestelmässä ne 
luokitellaan yleiseksi 
budjettitueksi.
Budjettituki tukimuotona
Budjettitukea annetaan siirtämällä taloudellisia resursseja kumppanimaan valtionkassaan sillä ehdolla, että 
kumppanimaa noudattaa sovittuja maksuehtoja. Sitä ei myönnetä kaikille maille. Tukikelpoisuuskriteerit on 
täytettävä ennen ohjelman toteuttamista ja sen aikana, ja ehdot on täytettävä ennen maksujen suorittamista.
Budjettituen yhteydessä käydään vuoropuhelua, varat siirretään suoraan kumppanimaan valtionkassaan, 
tuloksellisuutta arvioidaan ja valmiuksia kehitetään kumppanuuden ja keskinäisen vastuuvelvollisuuden 
pohjalta.
Budjettitukea maksetaan kiinteämääräisissä tai vaihtelevissa erissä. Kiinteämääräisillä erillä on etukäteen 
rahoitussopimuksessa määritelty kiinteä arvo. Ne maksetaan kokonaan (kun kaikki ehdot täyttyvät) tai niitä 
ei makseta lainkaan (jos yksi tai useampi ehdoista ei täyty). Vaihtelevilla erillä on etukäteen rahoitussopimuk -
sessa määritelty enimmäisarvo. Ne maksetaan joko kokonaan tai osittain. Maksettava määrä perustuu tulok -
sellisuuteen, jota mitataan suhteessa ennalta määriteltyihin tavoitteisiin tai nimettyihin tulosindikaattoreihin 
(edellytyksenä on, että samanaikaisesti myös kaikki yleiset ehdot täyttyvät).
Otteet Euroopan komission laatimasta Budget Support Guidelines  -asiakirjasta (budjettitukea koskevat suuntaviivat), syyskuu 2012.Laatikko 1
12 Johdanto 
11 
Muita suuria eurooppalaisia kahdenvälisiä tuenantajia12 ovat Ranska ja Saksa. 
Merkittäviä lainanantajia Tunisiassa ovat Euroopan investointipankki (EIP)13 ja 
Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (EBRD)14. Suuria rahoittajia ovat myös 
kansainväliset rahoituslaitokset. Maailmanpankki on vuodesta 2012 alkaen tehnyt 
yhteensä 2,1 miljardin Yhdysvaltain dollarin sitoumukset. Myös kansainvälisellä 
valuuttarahastolla (IMF) on huomattavaa rahoitustoimintaa Tunisiassa. Touk -
okuussa 2016 IMF hyväksyi toisen maaohjelman eli 2,9 miljardin Yhdysvaltain 
dollarin arvoisen jatkojärjestelyn 48 kuukaudeksi15.12 Vuodesta 2011 alkaen Ranska 
on myöntänyt Tunisialle 
776 miljoonaa euroa ja Saksa 
950 miljoonaa  euroa lainoja ja 
avustuksia.
13 Vuodesta 2011 alkaen 
Tunisialle on myönnetty 
rahoitusta yhteensä 
1,5 miljardia  euroa (mm. 
seuraavilla aloilla: teollisuus, 
vesihuolto, kuljetus, energia ja 
palvelut).
14 Vuodesta 2013 alkaen EBRD 
on rahoittanut 25 hanketta ja 
maksattanut yhteensä 
300 miljoonaa  euroa.
15 Tämä on toinen IMF:n ohjelma 
Tunisiassa. Kaudella 2013–2015 
valmiusluottojärjestelyohjel -
masta maksatettiin Tunisialle 
1,6 miljardia Yhdysvaltain 
dollaria.
13
 Tarkastuksen laajuus ja 
tarkastustapa
12 
Tarkastuksen yhteydessä tutkittiin, onko vuonna 2011 tapahtuneen arabikevään 
vallankumouksen jälkeen annettu EU:n tuki Tunisialle käytetty asianmukaisesti. 
Tämän arvioimiseksi tarkastettiin tuen tehokkuus ja vaikuttavuus seuraavien 
alakysymysten pohjalta:
i) Vastasivatko EUH ja komissio Tunisian kohtaamiin keskeisiin haasteisiin?
ii) Paniko komissio ohjelmansa täytäntöön asianmukaisesti?
13 
Tarkastus kattoi ENPI- ja ENI-menot. Keskiössä olivat talouskriisin hoitamis -
een tähtäävät ohjelmat ja EU:n toimet demokratiaan siirtymisen, hallintota -
van, oikeuden ja talouskasvun aloilla. Tarkastus koski myös makrotaloudellista 
rahoitusapua.
14 
Tarkastusotos kattoi 70 prosenttia Tunisialle kahdenväliseen yhteistyöhön 
vuosina 2011–2015 osoitetusta tuesta16. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 
makrotaloudellisena rahoitusapuna annettavan lainan lisäksi seitsemän budjet -
titukiohjelmaa ja 14 hanketta. Tarkastuskohteena olleita EU:n toimia kuvataan 
tarkemmin liitteissä I  ja II.
15 
Tarkastus toimitettiin maaliskuun ja heinäkuun 2016 välisenä aikana. Arviointia 
varten kerättiin evidenssiä tarkastamalla asiakirjoja ja haastattelemalla EUH:a, 
komissiota ja EU:n Tunisian edustustoa, Tunisian viranomaisia ja kansalais -
järjestöjä sekä kansainvälisiä rahoituslaitoksia ja muita avunantajia17. Tarkastajat 
tekivät Tunisiaan kahden viikon mittaisen tarkastuskäynnin toukokuussa 2016.16 Kahdenväliseen yhteistyöhön 
tarkoitettua tukea myönnettiin 
kaudella 2011–2015 yhteensä 
1,3 miljardia  euroa. Määrä 
käsittää ENPIn, ENIn, 
temaattisten välineiden, NIF:n 
ja makrotaloudellisena 
rahoitusapuna annetun lainan 
avulla toteutetut ohjelmat.
17 IMF, Afrikan kehityspankki, 
Maailmanpankki ja  Agence 
Française de Développement .
14
 Huomautukset
EUH ja komissio vastasivat valtaosaan keskeisistä 
haasteista antamalla suuren määrän lisävaroja 
koordinoidusti tärkeimpien avunantajien kanssa, 
mutta tuki ei ollut riittävän hyvin kohdistettua
16 
Tässä osuudessa tilintarkastustuomioistuin tutkii, oliko painopisteitä ja määrära -
hoja mukautettu vuoden 2011 jälkeen Tunisian kohtaamien keskeisten haasteiden 
mukaisesti. Lisäksi arvioidaan, vastattiinko haasteisiin nopeasti hyvin koordinoi -
duilla toimilla.
Varoja lisättiin merkittävästi, jotta voitiin vastata kiireellisiin 
tarpeisiin
17 
Komissiolla oli vuonna 2010 eli ennen vallankumousta 240  miljoonan  euron kehi -
tysapuohjelma18 kaudeksi 2011–2013. Siinä kehitysavulle vahvistettiin seuraavat 
painopisteet: työllisyys, talousuudistukset sekä tuki yksityissektorille ja oikeusala -
lle. Horisontaalisena tavoitteena oli edistää hyvän hallintotavan leviämistä.
18 
Myönnettävien varojen määrää lisättiin huomattavasti vallankumouksen jäl -
keen, ja EU:n kahdenvälisen yhteistyön painotusta muutettiin. Kauden 2011–2013 
määrärahat melkein kaksinkertaistuivat ja olivat lopulta 445  miljoonaa  euroa. 
ENPI- ja ENI-välineistä19 myönnettyjen keskimääräisten vuotuisten määrärahojen 
määrä nousi vallankumousta edeltävästä 80  miljoonasta  eurosta 170  miljoon -
aan euroon kaudella 2011–2015 (ks. kaavio 2 ). Merkittävästi kasvanut rahoitus 
myönnettiin etenkin ”enemmällä enemmän” mekanismin kautta. Mekanismi 
perustuu kannusteisiin, ja sen kautta lisätukea saivat kumppanimaat, jotka 
osoittivat sitoutuvansa uudistuksiin kestävällä tavalla ja edistyvänsä niiden 
täytäntöönpanossa20.18 Monivuotinen 
kehitysapustrategia kaudeksi 
2007–2013 vahvistettiin 
maakohtaisessa strategia-
asiakirjassa. Myönnettävät 
varat ja painopisteet 
määritettiin tarkemmin 
kauden 2011–2013 
maaohjelmassa. 
Maaohjelmassa viitattiin 
ENPI-välineen kautta 
myönnettyihin varoihin.
19 Vuodesta 2014 alkaen ENI on 
korvannut ENPIn 
pääasiallisena naapurimaihin 
sovellettavana 
kehitysyhteistyön välineenä.
20 ”Enemmällä 
enemmän” -periaatteen 
mukainen 
kannustinmekanismi (eli 
SPRING ENPIn yhteydessä 
(vuoteen 2013 saakka) ja 
sateenvarjorahastot ENIn 
yhteydessä (ks. myös 
lisärahoitusta koskeva 
taulukko 1).
15 Huomautukset 
19 
Demokratian tukeminen on ollut vuodesta 2011 alkaen yksi kehitysavun kohdea -
loista (ks. kaavio 3 ). EU toteutti vaalitarkkailuoperaatioita varmistaakseen, että 
vaalit oli järjestetty asianmukaisesti. Lisätukea demokratiaan siirtymiseen saatiin 
ohjelmista, joilla tuettiin kansalaisyhteiskuntaa, oikeusalaa ja uuden parlamentin 
toimintaa. Komissio valmisteli vuoden 2011 jälkeen ohjelmia, joilla puututtiin tur -
vallisuuteen liittyviä ja sosiaalisia jännitteitä osaltaan luoviin alueellisiin eroihin. 
Ohjelmilla tuettiin syrjäytyneitä alueita, alhaisen tulotason asuinalueiden kun -
nostamista ja terveydenhuoltoalaa. Kaavio 2
Lähde:  CRIS-tietokanta.Vuotuiset ENPI- ja ENI-sitoumukset Tunisialle kaudella 2007–2015
050100150200250miljoonaa euroa170/uni00A0miljoonaa
80/uni00A0miljoonaa
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
16 Huomautukset Kaavio 3
Lähde:  Euroopan komissio, NIPs and State of the Play , lokakuu 2015.Vuotta 2011 edeltävät ja sen jälkeiset Tunisian osalta tehdyt ENPI- ja ENI-
sitoumukset painopistealoittain (koko suhteutettuna vuotuisiin määrärahoihin)
356
miljoonaa 
euroa445
miljoonaa euroa240
miljoonaa 
euroa300
miljoonaa 
euroaEU:N SITOUMUKSET
VALLANKUMOUKSEN JÄLKEENEU:N SITOUMUKSET
ENNEN VALLANKUMOUSTA
Sosioekonominen 
uudistus osallistavaa kasvua varten62 %Alueellinen ja paikallinen 
kehitys20 %Demokratian 
perustekijät
18 %2014-20152011-2013
Sosiaaliala ja 
ympäristö
20 %
Hyvä hallintotapa 
ja demokratia
7 %Talousuudistus ja 
talouden elpyminen73 %2011-2013
Tuki yksityissektorille34 %Oikeusjärjestelmä
7 %
Talousuudistukset ja 
talouden ohjausjärjestelmä
36 %Työllisyys
23 %Talouden ohjausjärjestelmä 
ja kilpailukyky
60 %Korkea-asteen tutkinnon suorittaneiden henkilöiden työllistyvyyden paraneminen22 %Kestävä kehitys 18 %2007-2010
17 Huomautukset 
20 
EUH ja komissio pystyivät antamaan taloutta elvyttävälle kansalliselle ohjelmalle 
suuren määrän tukea vallankumouksen jälkeen saataville asetetuista lisävaroista. 
PAR-ohjelma ( Programme d’Appui à la Relance)  oli hauraassa ja huononevassa 
makrotaloudellisessa tilanteessa laaja taloutta elvyttävä ohjelma, johon oli koot -
tu eri avunantajilta ja rahoituslaitoksilta suuri määrä kipeästi tarvittavia varoja ki -
ireellisiin taloudellisiin tarpeisiin. Komission PAR-ohjelmaan osoittama rahoituso -
suus oli sen suurin meno Tunisiaan sidottuina varoina mitattuna. Rahoitus käsitti 
viisi yleisen budjettituen ohjelmaa, joiden avulla sidottiin 448 miljoonaa euroa 
viidessä vuodessa eli yli puolet ENPI- ja ENI-välineiden avulla kaudelle 2011–2015 
myönnetyistä varoista. Määrää täydennettiin ”enemmällä enemmän”-varoilla, 
joiden ansiosta kaudella 2011–2015 saatiin 155 miljoonan euron lisärahoitus (ks. 
kohta 18 ja taulukko 1 ). Yleinen budjettituki oli Tunisian viranomaisille erityisen 
merkittävä, sillä suurin osa muusta avunantajien rahoituksesta saatiin lainoina, 
joista aiheutui velanhoitokustannuksia ja takaisinmaksuvelvoitteita. Taulukko 1”Enemmällä enemmän” -määrärahojen vaikutus PAR-ohjelmiin
(miljoonaa euroa)
PAR-ohjelma VuosiMyönnetty 
kokonaismääräPAR-ohjelmille myön -
netyt "enemmällä 
enemmän" -varatMyönnettyjen "enem -
mällä enemmän" -varojen 
vuotuinen kokonaismäärä
PAR1 2011 100 10 20
PAR2 2012 68 0 80
PAR3 2013 110 45 55
PAR4 2014 100 47 50
PAR5 2015 70 53 71.8
Total 448 155 276,81
1  "Enemmällä enemmän" -varoista jäljelle jäänyt 121,8 miljoonan euron määrä käytettiin hankkeisiin, joita toteutettiin useilla eri aloilla (mm. 
oikeusalalla tai köyhien asuinalueiden infrastruktuurin kunnostamiseen).
Lähde:  EUH ja CRIS-tietokanta.
21 
Komissio pyrki vastaamaan maan taloudellisiin tarpeisiin lähinnä PAR-ohjelmissa, 
mutta lisätukea annettiin makrotaloudellisena rahoitusapuna annetun lainan ja 
tiettyjen hankkeiden kautta. Tunisian viranomaisille myönnettiin vuonna 2014 
pyynnöstä 300 miljoonan euron laina, joka täydensi IMF:n lainaa, jolla tuettiin 
hallituksen talouden vakauttamista ja uudistamista koskevaa ohjelmaa.
18 Huomautukset 
22 
Makrotaloudellisiin ja demokraattisiin uudistushaasteisiin voitiin vastata suhteel -
lisen nopeasti, mutta tämä ei pätenyt turvallisuusalan uudistukseen. Tunisian 
hallitus pyysi EU:lta ensimmäistä kertaa tukea uudistukseen jo lokakuussa 2011. 
Komissio vastasi pyyntöön nopeasti, mutta kului kaksi vuotta ennen kuin Tu -
nisian viranomaiset pääsivät sopimukseen maan turvallisuusalasta tehtävän 
vertaisarvioinnin sopimusehdoista. EU:n jäsenvaltioista peräisin olevat 12 turval -
lisuusalan asiantuntijaa laativat joulukuussa 2013 vertaisarviointikertomuksen. 
Tunisian viranomaisten hyväksynnän jälkeen tammikuussa 2015 kartoitettiin ja 
määritettiin rahoitettavat toimenpiteet. Maaliskuussa ja kesäkuussa 2015 tapah -
tuneet terroristi-iskut nopeuttivat poliittista vuoropuhelua ja marraskuussa 2015 
Tunisian hallitus hyväksyi komission ehdotuksen 23  miljoonan  euron arvoisesta 
turvallisuusalan uudistusohjelmasta. Alustavasta pyynnöstä oli tässä vaiheessa 
kulunut neljä vuotta. Ohjelman hyväksymisen jälkeen kesäkuussa 2016 tehtiin 
sopimus turvallisuusinfrastruktuurien kunnostamisesta ja laitehankinnoista.
Varat hajautettiin liian monelle alalle
23 
Tunisian viranomaiset eivät onnistuneet kehittämään luotettavaa ja kattavaa 
kansallista kehityssuunnitelmaa. Avunantajilla ei ollut suunnitelman puuttumisen 
vuoksi kokonaiskuvaa maan painopisteistä, tarvittavasta rahoituksesta eikä 
avainindikaattoreilla mitattavasta edistymisestä. EU:n toimet suunniteltiin niin ol -
len käymällä Tunisian viranomaisten kanssa jatkuvaa ja intensiivistä toimintapoli -
ittista vuoropuhelua ja hyödyntämällä erilaisista tarvearvioinneista laadittuja 
selvityksiä sekä EUH:n ja komission rahoitettavista toimenpiteistä tekemiä 
kartoituksia.
24 
EU:n toimet käsittivät laajan joukon erilaisia toimintoja. Vuoden 2011 vallanku -
mouksen jälkeen tuen tarve oli suuri useilla aloilla. Etuoikeutettua kumppanu -
utta koskevassa toimintasuunnitelmassa 2013–2017 (ks. kohta 8) vahvistettiin 
13 painopistettä, joista kuhunkin sisältyi useita erilaisia toimintoja. Saatavilla 
oli enemmän varoja, joten komissio pyrki vastaamaan tarpeeseen laajentamalla 
yhteistyötä. Strategisissa asiakirjoissa, kuten vuosia 2011–2013 koskevassa ma -
aohjelmassa ja vuosia 2014 ja 2015 koskevassa yhdistetyssä tukikehyksessä, 
vahvistettiin painopistealat erittäin yleisellä tasolla. Tämän seurauksena tehtiin 
päätöksiä ja suunniteltiin hankkeita, jotka kattoivat liian monta alaa. Vuosia 2014 
ja 2015 koskevassa yhdistetyssä tukikehyksessä yksi painopistealoista (demokra -
tian perustekijät) käsitti kuusi erillistä osa-aluetta, jotka kattoivat monenlaisia 
aloja: oikeusala, yhtäläiset mahdollisuudet, maahanmuutto ja rajaturvallisuus, 
mediauudistus, turvallisuusalan uudistus ja tuki kulttuurialalle21. EU:n edustuston 
vuosikertomuksessa22 viitattiin toimiin, jotka oli jaettu yli 20 otsakkeeseen (mm. 
koulutus, terveydenhuolto, maatalous, ympäristö, ilmastonmuutos, liikenne, tut -
kimus ja temaattiset alat, kuten rajatylittävä yhteistyö).21 Commission Directorate 
General for Neighbourhood and 
Enlargement, Tunisia Financial 
Assistance fiche, State of play:  
lokakuu 2015.
22 EU:n edustusto, Rapport 2015, 
Coopération de l’Union 
européenne en Tunisie.
19 Huomautukset 
25 
Toimialojen valtava kirjo oli vastoin komission omaa tavoitetta, jonka mukaan 
apu olisi kohdennettava pienelle määrälle aloja. Kehityspolitiikkaa koskevassa 
eurooppalaisessa konsensuksessa23 ja Pariisin julistuksessa avun tuloksellisuud -
esta24 vahvistetaan kehitysavun myöntämisen osalta tunnustettu paras käytäntö, 
jonka mukaan EU:n avunantajien olisi kunkin pyrittävä toimimaan tietyssä maassa 
aktiivisesti enintään kolmella alalla. Komissio ei keskittänyt toimiaan riittävästi, 
mikä laimensi rahoituksen mahdollista vaikutusta ja vaikeutti rahoituksen 
hallinnointia.
EU:n toimia koordinoitiin hyvin tärkeimpien avunantajien 
kanssa, mutta ohjelmia ei suunniteltu yhdessä 
jäsenvaltioiden kanssa
26 
EU:n toimia koordinoitiin Tunisiassa hyvin tärkeimpien kansainvälisten kehitysa -
vun sidosryhmien, kuten IMF:n, Maailmanpankin, Afrikan kehityspankin (AfDB) ja 
Agence Française de Développement  (AFD) -viraston kanssa. EU suunnitteli ja pani 
täytäntöön muiden avunantajien kanssa merkittäviä ohjelmia, erityisesti budjet -
tituen ja makrotaloudellisen rahoitusavun osalta. Tietyissä EU:n hankkeissa to -
teuttajina olivat YK:n virastot, kansalliset kehitysvirastot ja kehityspankit. Vuodes -
ta 2016 alkaen käynnissä oli myös yhdeksän EU:n rahoittamaa ja jäsenvaltioiden 
toteuttamaa twinning-hanketta, joiden kokonaisbudjetti oli 12  miljoonaa  euroa25.
27 
EU myöntää avunantajista suurimmat avustukset Tunisialle ja on läsnä useilla eri 
aloilla. EU:n edustustolla on sen vuoksi merkittävä rooli avunantajayhteisössä. 
Se helpottaa avunantajien koordinointia aktiivisesti. Avunantajat kokoontuvat 
vähintään kuukausittain ja keskustelevat yksityiskohtaisesti ohjelmien suun -
nittelusta sekä ohjelmien täytäntöönpanon aikana mahdollisesti ilmenevistä 
ongelmista.
28 
EUH ja komissio tekivät tiiviisti yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa järjestämällä 
säännöllisesti kuulemisia ja vaihtamalla merkityksellisiä tietoja tiuhaan ohjel -
masyklin kussakin vaiheessa erityisesti ENI-komitean kautta. Yhteistyö ei kuiten -
kaan yltänyt niin pitkälle, että ohjelmia olisi suunniteltu yhdessä jäsenvaltioiden 
kanssa, vaikka tätä ENI-asetuksessa26 suositetaan. EUH ja komissio ovat käyneet 
viimeiset neljä vuotta keskusteluja EU:n jäsenvaltioiden kanssa asteittaisesta 
siirtymisestä yhteiseen ohjelmasuunnitteluun Tunisiassa.23 Neuvosto, Euroopan 
parlamentti ja komissio 
Euroopan unionista, (2006/C 
46/01), neuvoston ja 
neuvostossa kokoontuneiden 
jäsenvaltioiden hallitusten 
edustajien, Euroopan 
parlamentin ja komission 
yhteinen julkilausuma 
Euroopan unionin 
kehityspolitiikasta: 
”Eurooppalainen konsensus”.
24 OECD, Pariisin julistus avun 
tuloksellisuudesta, 2005, 
(http://www.oecd.org/dac/
effectiveness/34 428 351.pdf ).
25 Saksa, Espanja, Ranska, Italia, 
Alankomaat ja Itävalta.
26 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus 
(EU) N:o 232/2014, annettu 
11 päivänä maaliskuuta 2014, 
Euroopan naapuruusvälineen 
perustamisesta (EUVL L 77, 
15.3.2014, s. 27), 5 artikla.
20 Huomautukset 
Tunisia sai EU:n toimista merkittävää apua, mutta 
ohjelmien täytäntöönpanossa komissiossa esiintyi 
puutteita
29 
Tässä osuudessa tutkitaan, miten hyvin komissio on pannut täytäntöön kahden -
väliset kehitysapuohjelmansa. Arvioitavina oli neljä eri ohjelmatyyppiä: a) neljä 
budjettitukiohjelmaa, b) kolme sektoribudjettitukiohjelmaa, c) makrotaloudel -
lisena rahoitusapuna annettu laina ja d) 14 hanketta. Tilintarkastustuomioistuin 
arvioi niiden suunnittelua, täytäntöönpanoa ja tuotoksia.
Yleistä budjettitukea maksettiin nopeasti, mutta sen ehdot 
olivat liian joustavat
30 
PAR-ohjelmien (ks. kohta 20) osuus ENPI- ja ENI-sitoumuksista oli noin 
56 prosenttia. Ohjelmilla onnistuttiin ohjaamaan huomattava määrä varoja 
Tunisialle suhteellisen nopeasti. Yleisesti ottaen ohjelmansuunnittelusta kului 
yhdestä kahteen vuotta ennen kuin suurin osa sopimuksen mukaisesta määrästä 
oli maksettu. Näin ollen vuoden 2015 loppuun mennessä PAR-ohjelmiin vuosiksi 
2011–2015 sidotuista määristä oli maksettu 78 prosenttia; makrotaloudellisena 
rahoitusapuna annetun lainan kohdalla vastaava luku on 67 prosenttia ja hank -
keiden kohdalla 22 prosenttia. Vuoden 2015 loppuun mennessä sopimuksella oli 
sitouduttu ainoastaan 60 prosenttiin hankkeisiin käytettävissä olevista määrära -
hoista, kun taas budjettituen kohdalla vastaava luku oli 85 prosenttia ja makro -
taloudellisena rahoitusapuna annettavien määrärahojen kohdalla 100 prosenttia. Kaavio 4
Lähde: CRIS-tietokanta.Osoitetut, sopimuksen mukaiset ja maksetut määrät tukityypeittäin (tilanne 
31.12.2015, kausi 2011–2015)
0100200300400500million euro
Maksettu 
määrä   Sopimuksen mukainen määrä  Myönnetty määrä   
HankkeetMakrotaloudellinen
rahoitusapuBudjettituki
21 Huomautukset 
31 
EU:n tuen kautta ohjattavilla huomattavilla määrillä oli tarkoitus tukea hau -
rasta taloutta, edistää sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja kannustaa Tunisiaa 
käynnistämään uudistuksia demokratiaan ja yhteiseen vaurauteen tähtäävän 
kumppanuuden avulla27. Kaudella 2011–2015 suoritettiin tukimaksuja noin 
350 miljoonaa.
32 
Ensimmäinen PAR-ohjelma suunniteltiin ja pantiin täytäntöön yhdessä Maail -
manpankin, AfDB:n ja AFD:n28 kanssa ja toinen Maailmanpankin ja AfDB:n kanssa. 
Ensimmäisen PAR-ohjelman kokonaisbudjetti oli lainoina ja avustuksina mil -
jardi euroa (EU:n rahoitusosuus määrästä oli 100 miljoonaa euroa). Toisen PAR-
ohjelman kokonaisbudjetti oli lainoina ja avustuksina 720  miljoonaa  euroa (EU:n 
rahoitusosuus määrästä oli 68  miljoonaa  euroa). Ohjelmat suunniteltiin ja pantiin 
täytäntöön yhdessä, mikä lisäsi avunantajan vipuvaikutusta kumppanimaahan 
uudistusten täytäntöönpanon osalta. Näin myös varmistettiin, että avunantajat 
eivät tehneet päällekkäistä työtä. Seuraavat PAR-ohjelmat (PAR3 ja PAR4) EU 
rahoitti yksinään.
Maksatusehdot olivat liian joustavia
33 
EU:n rahoitusosuus PAR-ohjelmille myönnettiin yleisenä budjettitukena. Vuo -
desta 2013 alkaen tuki luokiteltiin valtiorakenteiden kehittämistä koskeviksi 
sopimuksiksi. Se on budjettituen joustavin muoto ja suunniteltu hauraassa tilassa 
ja siirtymävaiheessa oleville maille. Tämän tyyppisen budjettituen maksuehdot 
ovat joustavampia kuin esimerkiksi tukikelpoisuusehto, jonka mukaan kumppani -
mailla on oltava luotettava ja uskottava kansallinen kehityssuunnitelma. Kysei -
sissä maksatusehdoissa tätä ei vaadita, vaan riittää, että hallitus sitoutuu sellaisen 
laatimaan. Komission omien budjettitukea koskevien ohjeiden mukaisesti valtio -
rakenteiden kehittämistä koskevien sopimusten ei ole määrä kestää yhtä tai kahta 
vuotta kauempaa. Tunisialle tällaista budjettitukea on jo annettu kolme vuotta 
(PAR3 ja PAR4), mutta uusimman PAR-ohjelman (PAR5) yhteydessä sitä annetaan 
taas vielä kolmen vuoden ajan.27 COM(2011) 200 final.
28 Kolme muuta avunantajaa 
antoi osuutensa lainoina.
22 Huomautukset 
PAR-ohjelmien täytäntöönpano
PAR-ohjelmat Täytäntöönpanon nopeus
OhjelmaPäätök -
senteko -
vuosi Myönnetty 
määrä  Maksettu 
määrä Rahoitus -
sopimuksen 
allekirjoitus -
päivämääräMaksupäivä
(1. erä)Maksupäivä
(2. erä)Rahoitussop -
imuksen ja 
ensimmäisen 
maksun 
välinen aikaRahoitus -
sopimuksen 
ja toisen mak -
sun välinen 
aika
PAR 1 2011 100 000 000 99 424 813 28.9.11 2.12.11 17.12.12 64 439
PAR 2 2012 68 000 000 65 415 314 4.12.12 17.12.12 e.s. 13 E.s.
PAR 3 2013 110 000 000 110 000 000 6.12.13 20.12.13 4.12.14 14 358
PAR 4 2014100 000 000 75 000 000 8.7.15 8.12.15Tietoa ei ole 
toimitettu150Tietoa ei ole 
toimitettu
Lähde: CRIS-tietokanta (lokakuu 2016).34 
PAR-ohjelmissa maksetaan yksi erä tai kaksi erää enintään kahden vuoden aikana. 
Budjettitukiohjelmiin sovellettavien parhaiden käytäntöjen mukaisesti komis -
sio ensin sopii uudistusohjelmasta kumppanimaan kanssa. Komissio päättää 
sittemmin kyseisen ohjelman perusteella maksuehdoista, allekirjoittaa rahoitus -
sopimuksen ja antaa kumppanimaalle aikaa toteuttaa uudistukset ja näin ollen 
täyttää maksuehdot. PAR-ohjelmien tapauksessa ehdot kuitenkin täytettiin su -
urelta osin jo suunnitteluvaiheessa ennen rahoitussopimusta. Komissio toimi aina 
tällä tavoin nopeuttaakseen PAR-ohjelmien ensimmäisen erän maksua. Täten 
PAR1-ohjelman ensimmäinen erä maksetiin, kun rahoitussopimuksen allekirjoit -
tamisesta oli kulunut kaksi kuukautta, kun taas PAR2- ja PAR3-ohjelmien kohdalla 
tähän kului vain kaksi viikkoa (ks. taulukko 2 ).Taulukko 2
35 
Yhdessä tapauksessa (PAR1) toista erää koskevia toimenpiteitä ei ollut sopimuk -
sen teon aikaan vielä vahvistettu. Ne vahvistettiin vasta vuotta myöhemmin. 
Ohjelmien kaikkien erien maksuehtojen täyttämiseksi vaadittavista toimenpit -
eistä olisi sovittava rahoitussopimuksen teon yhteydessä, jotta kumppanimaalla 
olisi riittävästi aikaa toteuttaa uudistukset.
23 Huomautukset 
36 
”Enemmän enemmällä” -periaatteen mukaisesti saadut lisävarat muodostivat 
lähes kolmanneksen ohjelmien talousarviosta. Tämän vuoksi tilintarkastustuo -
mioistuin tutki, käytettiinkö niitä uusien ehtojen määrittämiseen ja saamaan 
Tunisian viranomaiset toteuttamaan uusia toimenpiteitä. Tilintarkastustuo -
mioistuin havaitsi, että ainoastaan PAR3-ohjelman tapauksessa (ei PAR1-, 
PAR2- ja PAR4-ohjelmissa) oli lisätty yksi vaihtelevansuuruinen erä, kun ”enem -
män enemmällä” -lisävarat myönnettiin. Tälle vaihtelevansuuruiselle erälle oli 
asetettu kolme erityisehtoa. ”Enemmän enemmällä” –lisävarat määritettiin ja 
myönnettiin tavallisesti ohjelmasuunnittelun loppuvaiheessa ( laatikko 2 ). Tämä 
varmasti monimutkaisti tilannetta, mutta ei estänyt ehtojen ja toimenpiteiden 
määrittämistä.
Lisävarojen myöntäminen ”enemmällä enemmän” -periaatteen mukaisesti
Menettelyn vaiheet:
 οVuoden N joulukuussa EU:n edustusto laatii edistymiskertomuksen ensimmäisen luonnoksen.
 οVuoden N+1 maaliskuussa EUH ja Euroopan komissio laativat yhteisen muistion edistymisestä kaikissa 
naapurimaissa.
 οVuoden N+1 kesäkuussa tehdään päätös (jonka ENI-komitea hyväksyy). Varat on sidottava ohjelmiin vuo -
den N+1 loppuun mennessä.Laatikko 2
37 
PAR-maksatusten ehtona on toteuttaa suuri määrä toimenpiteitä. Keskimäärin 
kuhunkin tarkastettuun neljään ohjelmaan sisältyi 27 toimenpidettä. Ne kat -
toivat monia eri aloja: a) avoimuus, demokraattinen osallistuminen, oikeusala 
ja korruptiontorjunta, b) julkistalous, c) alueelliset erot, d) työttömyys ja so -
siaalinen osallisuus, e) mikrorahoitus ja f) talouskasvu. Suuri kohdealojen määrä 
hämärtää kumppanimaan kanssa käytävän toimintapoliittisen vuoropuhelun 
kohdentamista.
38 
Komissio teki maksupäätöksiä arvioituaan yleistä edistymistä ja viranomaisten 
sitoutumista kansalliseen kehityssuunnitelmaan sen sijaan, että se olisi arvioinut, 
toteuttivatko Tunisian viranomaiset kaikki vaaditut toimenpiteet. Käytännössä 
tämä tarkoitti, että komissio arvioi yleisen edistymisen tyydyttäväksi, vaikka 
joitakin toimenpiteitä ei ollut toteutettu. Kumppanin näkökulmasta tämä vähensi 
kannustinta toteuttaa rahoitussopimuksessa vahvistetut toimenpiteet ja heikensi 
vipuvaikutusta, jonka avulla komissio saisi Tunisian viranomaiset toteuttamaan 
kipeästi tarvittavat uudistukset.
24 Huomautukset 
39 
Komissio keskittyi tuotosten mittaamiseen eikä pitkän aikavälin tuloksiin, koska 
maan poliittinen tilanne oli epävakaa. Suurin osa PAR-ohjelmien toimenpiteistä 
oli suunniteltu toteutettaviksi lyhyellä aikavälillä ja usein ne olivat muodoltaan 
”hallitus antaa säädöksen X” tai sitä vastaavia. Hallitus voi antaa säädöksen, 
mutta voi kuitenkin olla, että hallinto ei pane sitä täytäntöön nopeasti ja asian -
mukaisesti. Tiettyjen rakenneuudistusten täytäntöönpano ei edelleenkään ole 
tyydyttävää ja tapahtuu hitaasti jopa aloilla, joilla Tunisian hallitus on toteuttanut 
joitakin toimenpiteitä.
Julkisen varainhoidon arviointi viivästyi
40 
PAR-ohjelmia ei ole yleistasolla arvioitu. Ottaen huomioon ohjelmien koon ja 
monimutkaisuuden yleisarvioinnista olisi voitu saada hyödyllistä palautetta uud -
istusten edistymisestä. Lisäksi se olisi voinut osoittaa lähestymistavan puutteet.
41 
Komissio hyödynsi useita kansainvälisten järjestöjen arviointeja hallintotavan 
eri osa-alueista. Niiden ei kuitenkaan ollut tarkoitus korvata PEFAa, joka on erit -
täin perusteellinen ja laajalti tunnustettu yleisarviointi julkisesta varainhoidosta. 
Vaikka komission budjettitukea koskevissa ohjeissa suositeltiin, että PEFA-arvioin -
ti tehtäisiin joka neljäs vuosi, viimeksi arviointi tehtiin vuonna 2010. Vuonna 2014 
sitouduttiin tekemään uusi arviointi, jonka EU:n, Maailmanpankin ja AfDB:n oli 
määrä yhteisrahoittaa. Asiantuntijan palkkaaminen ja kertomusluonnoksesta 
Tunisian viranomaisten kanssa käytävä keskustelu kuitenkin viivästyivät huomat -
tavasti. Uuden PEFA-arvioinnin odotetaan valmistuvan maaliskuussa 2017.
42 
PEFA-arviointia ei vaadittu ainoastaan antamaan varmuutta kaikista julkisen var -
ainhoidon näkökohdista, vaan sitä tarvittiin myös indikaattoriksi, joka osoittaisi 
mahdolliset puutteet, jotka kenties olisi korjattava pikaisesti. Kun otetaan huo -
mioon edellä mainitut syyt ja se, että valtionkassaan maksettiin valtava määrä 
budjettitukea, ei ole hyväksyttävissä, että arviointia ei ollut saatavilla ohjeissa 
määrättynä aikana.
25 Huomautukset 
Hidas uudistusvauhti
43 
Yleisesti ottaen ohjelmien kattamilla aloilla on edistytty jonkin verran, mutta 
uudistukset ovat edenneet hidasta vauhtia.
a) Avoimuuden ja osallistumisen osalta on edistytty seuraavilla aloilla: hallinnol -
lisen tiedon saatavuus, järjestäytymisoikeudet, talousarvion avoimuus ja 
Tunisian kansallisen tarkastuselimen kertomusten julkaiseminen. Haasteena 
on edelleen hallitukseen ja julkisiin järjestöihin liittyvän hallinnollisen tiedon 
saatavuus.
b) Kansalaisyhteiskunnan osallistumisesta voidaan todeta, että kansalais -
järjestöjen perustamista on helpotettu, mutta se on edelleen aikaavievää. 
Lainsäädäntökehyksen mukaisesti uuden kansalaisjärjestön perustaminen 
vie mahdollisesti vain muutaman viikon, mutta käytännössä tämä kuitenkin 
kestää kuudesta kuukaudesta vuoteen hallinnollisten pullonkaulojen vuoksi.
c) Julkisen varainhoidon osalta tarvitaan kansallisen kehityssuunnitelman 
hyväksymistä ja talousarviota täsmentävää lakia, jotta talousarvion to -
teuttaminen paranisi. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia ja 
julkista hankintaa koskevien uudistusten täytäntöönpano on ollut hidasta. 
Tunisiassa on hyväksytty uusi julkisia hankintoja koskeva laki, joka täyttää 
kansainväliset standardit, ja hankalat menettelyt korvaavaa toimintasuun -
nitelmaa toteutetaan parhaillaan. Jäljellä on yksi keskeinen haaste: ulkoisen 
ja sisäisen tarkastuksen avoimuuden, vastuuvelvollisuuden ja vaikuttavuuden 
lisääminen.
d) Alueellisten erojen osalta voidaan todeta, että PAR-ohjelmien yhteydessä 
toteutetut toimenpiteet ovat lisänneet kuntien tuloja. Valtaosalla kunnista 
on kuitenkin rahoitusvaikeuksia, jotka johtuvat rakenteellisista puutteista 
eli kutistuneesta taloustoiminnasta ja paikallisverojen riittämättömyydestä. 
Ainoa keino puuttua vaikeuksiin on kuntien laaja-alainen rahoitusuudis -
tus mahdollisesti vuoden 2017 alkuun suunnitellun hajauttamisprosessin 
yhteydessä.
e) Sosiaalisen osallisuuden osalta hallitus on vahvistanut sosiaalista turvaverk -
koa korottamalla kuukausittain sosiaalietuuksina maksettavaa määrää ja 
lisäämällä edunsaajien määrää. Se ei kuitenkaan ole parantanut etuisuuksien 
kohdentamista mahdollisiin edunsaajiin. Tämä saa odottaa, kunnes ke -
hitetään yhdistetty kotitalousrekisteri29.29 Euroopan komissio, 
Information Note to the 
European Parliament and to the 
Council, MFA to the Republic of 
Tunisia, disbursement of the 
Second Tranche , 26.11. 2015.
26 Huomautukset 
f) Mikrorahoituksen osalta voidaan todeta, että mikrorahoitusta on edel -
leen saatavilla rajoitetusti, vaikka käytössä on kansainväliset normit täyt -
tävä sääntelykehys. Alalle helpotusta toisivat myös sääntely- ja valvon -
takehyksen tehostaminen, luopuminen nykyisistä lainakorkokatoista ja 
asianmukaiset kirjanpitonormit30. On tärkeää panna merkille, että komis -
sio panee täytäntöön hanketta, jonka tarkoituksena on tukea mikrora -
hoituksen kehittämistä maan vähemmän kehittyneillä alueilla.
g) Parlamentti on valmistellut uuden talouskasvua tehostavan investoin -
tisäännöstön, jonka tavoitteena on suojata markkinoillepääsyä, vähentää 
investoinnin rajoituksia ja järkeistää vapautuksia, mutta se ei ole vielä 
hyväksynyt säännöstöä.
44 
IMF pani merkille, että sen omassa kauden 2013–2015 ohjelmassa vaadittujen 
uudistusten täytäntöönpano on viivästynyt. IMF toteaa arvioinnissaan31, että 
ohjelmassa käyttöön otetuista 46 rakenteellisesta vertailuarvosta saavutettiin 
ainoastaan noin 60 prosenttia. Lisäksi se totesi, että ohjelman täytäntöön -
panon suunnanmuutosten estämiseksi on välttämätöntä, että viranomaiset ja 
moninaiset sidosryhmät sitoutuvat uudistusohjelmaan.
Makrotaloudellisena rahoitusapuna annettavasta lainasta 
oli rahoituksen saannin kannalta hyötyä viipeistä ja 
alhaisesta maksatusasteesta huolimatta
45 
Tunisian hallitus pyysi elokuussa 2013 EU:lta makrotaloudellisena rahoitusa -
puna annettavaa lainaa. Tunisialla oli siihen aikaan suuri tarve saada ulkoista 
rahoitusta kiireellisesti. Apua tarvittiin kiireellisesti, mutta ensimmäinen mak -
su suoritettiin vasta 21 kuukauden kuluttua pyynnöstä (ks. taulukko 3 ). Par -
lamentti ja neuvosto ovat todenneet, että EU:n olisi asetettava makrotaloud -
ellinen rahoitusapu saataville nopeasti silloin, kun tilanne vaatii välitöntä 
toimintaa32. Suurimpaan osaan viipeestä EU ei kuitenkaan voi vaikuttaa. 
Esimerkkinä voidaan mainita Tunisian makrotaloudelliseen rahoitusapuoper -
aatioon liittyvän yhteistyöpöytäkirjan ratifiointiin käyttämä aika. Tilanteessa 
pyydettiin kiireellistä rahoitusta, mutta EU:n tasolla lainan muodollisuuksien 
hoitamiseen kului kuitenkin yhä huomattavasti aikaa.30 IMF, Tunisia, 2015 Article IV 
Consultation, Sixth review under 
the stand-by arrangement, and 
request for re-phasing , 
lokakuu 2015.
31 IMF, Request for an extended 
arrangement under the 
Extended Fund Facility, Annex I. 
The 2013-15 SBA-Context, 
Design, and Outcomes , kesäkuu 
2016.
32 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston päätös 
N:o 778/2013/EU, annettu 
12 päivänä elokuuta 2013, 
makrotaloudellisen 
lisärahoitusavun 
myöntämisestä Georgialle 
(EUVL L 218, 14.8.2013, s. 15).
27 Huomautukset 
46 
EU hyväksyi kolmeen erään jaetun 300  miljoonan  euron lainan. Komissio rahoitti 
lainan rahoituslaitoksilta saaduilla lainoilla. Tunisian takaisinmaksu- ja korkoehdot 
vastasivat komission rahoituslaitoksilta saamia ehtoja. Korkotaso on tähän men -
nessä pysynyt alhaisena eli 0,498 ja 1,125 prosentin välillä. Makrotaloudellisena 
rahoitusapuna annettavan lainan takaisinmaksuriskin kattaa EU:n talousarviosta 
rahoitettava ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahasto.
47 
Makrotaloudellisena rahoitusapuna annettava laina merkitsi paitsi korkotasol -
taan alhaisen rahoituksen saamista myös tiettyjä uudistuksia lainasopimuksen 
maksuehtojen seurauksena. Laina suunniteltiin koordinoidusti IMF:n kanssa. 
Maksatuksen pääasiallisena ehtona oli IMF:n ohjelman tyydyttävä täytäntöön -
pano33. Lisäksi siihen sisältyi yhdeksän (budjettitukiohjelman ehtoja vastaavaa) 
ehtoa, joista neljä koski toista maksatusta ja viisi kolmatta maksatusta. Komissio 
varmisti, että lainaa koordinoitiin hyvin PAR-ohjelmiin sekä EU:n ja muiden avu -
nantajien tarjoamaan tekniseen tukeen nähden. Makrotaloudellisen rahoitusa -
vun ohjelma tarjosi kipeästi kaivattua rahoitusta alhaisin kustannuksin. Ehtoja 
asetettiin vähän ja niiden täytäntöönpanoa valvottiin. Tämän ansiosta ohjelmalla 
onnistuttiin edistämään lisäuudistusten hyväksymistä. Komissio valmistelee 
parhaillaan 500  miljoonan  euron lisälainaa ja on tältä osin todennut, että ”vaikka 
viimeaikainen myönteinen kehitys on ollut rohkaisevaa ja hallitus on sitoutunut 
jatkamaan myönteisten uudistusten tiellä, uudistusten edistyminen on kaiken 
kaikkiaan edelleen vähäistä, mikä johtuu osittain herkässä vaiheessa olevasta 
poliittisesta muutosprosessista”34.33 Kauden 2013–2015 
valmiusluottojärjestelyohjelma.
34 COM(2016) 67 final, 
12. helmikuuta 2016, ”Ehdotus 
Euroopan parlamentin ja 
neuvoston päätökseksi 
makrotaloudellisen 
lisärahoitusavun 
myöntämisestä Tunisialle”.Makrotaloudellisen rahoitusavun aikajana
Päiväys ToimiKuukausia  
ohjelmapyynnöstä
Elokuu 2013 Tunisian pyyntö alku
Joulukuu 2013 Komission ehdotus 4
Toukokuu 2014 Neuvoston ja parlamentin hyväksyntä 9
Heinäkuu 2014 Makrotaloudellisen rahoitusavun komitea 11
Elokuu 2014 Tunisian varmentama yhteisymmärryspöytäkirja 12
Maaliskuu 2015 Tunisian parlamentin ratifiointi 19
Toukokuu 2015 1. erä maksatettu 21
Joulukuu 2015 2. erä maksatettu 28
Lokakuu 2016 3. erä vielä maksattamatta 38
Lähde: Euroopan komissio.Taulukko 3
28 Huomautukset 
Sektoribudjettitukiohjelmat olivat merkityksellisiä, mutta 
niistä puuttui uskottava strategia
Uskottavat strategiat ja vankat ehdot puuttuivat
48 
Sektoribudjettitukiohjelmat olivat merkityksellisiä, sillä niillä vastattiin joihinkin 
kumppanimaan tarpeisiin. Kaksi kolmesta vesihuoltoalalla ja kunnille annetun 
tuen osalta tarkastetusta ohjelmasta ei perustunut kummallakaan alalla uskot -
tavaan strategiaan. Joitakin suunnitelmia ja selvityksiä oli käytettävissä, mutta 
saatavilla ei ollut tarkkaa kattavaa suunnitelmaa, josta olisivat käyneet ilmi paino -
pisteet ja niiden edellyttämä toiminta.
49 
Tunisia hyödyntää valtiorakenteiden kehittämistä koskevia sopimuksia lähinnä 
siitä syystä, että sillä ei ole alakohtaiset strategiat kattavaa yleistä kansallista ke -
hityssuunnitelmaa. Tämän lisäksi se hyödyntää nykyisin myös sektoribudjettituki -
ohjelmien varoja. Käytäntö poikkeaa komission ohjeissa vahvistamasta parhaasta 
käytännöstä.
50 
Ehtojen suunnitteluun liittyi ongelmia. Keskeisiä heikkouksia havainnollistetaan 
laatikossa 3 .
a) ehtojen perustaso ei ollut ohjelman allekirjoittamisen aikaan tiedossa
b) tietyt ehdot eivät olleet asianmukaisia
c) tietyt tukikelpoisuuskriteerit eivät täyttyneet rahoitussopimuksen allekirjoit -
tamisen aikaan.
29 Huomautukset Laatikko 3Sektoribudjettitukiohjelmien suunnittelupuutteita ilmentäviä tapauksia
a) BS6-ohjelmassa (vesihuolto) määritettiin joitakin indikaattoreita ja merkityksellisiä tuloskriteerejä vah -
vistamatta indikaattorien perustasoa. Esimerkiksi yksi viiden miljoonan euron vaihtelevansuuruisen erän 
maksuehdoista oli lisätä syväkaivojen tilavuusmittareiden määrää 300:lla ensimmäisenä vuotena, 700:llä 
toisena vuotena ja 1 200:lla kolmantena vuotena. Komissiolle ei kuitenkaan ollut sopimuksen tekohetkellä 
selvää, kuinka monta kaivoa oli varustettu tai ei ollut varustettu tilavuusmittareilla. Näin ollen ehdon 
kohteena olevan ongelman laajuudesta ei ollut tietoa. Täyttämättä on edelleen toinenkin budjettituen 
vaihtelevansuuruisen erän maksuehdoista, joka liittyy valtion pohjaveden pumppauksesta keräämiin 
maksuihin.
b) BS6-ohjelmassa asetetut ehdot oli helppo täyttää. Esimerkiksi yksi 2,5 miljoonan euron vaihtelevansuu -
ruisen erän maksuehdoista oli lisätä asianomaisen osaston teknistä henkilöstöä viidellä ensimmäisenä 
vuotena, kymmenellä toisena vuotena ja 25:llä kolmantena vuotena. Osasto kuitenkin raportoi, että 
teknistä henkilöstöä oli lisätty ensimmäisenä vuotena 71:llä. Tässä tapauksessa maksuehto ei perustunut 
henkilöstötarpeiden riittävään analyysiin. Lisäksi havaittiin päinvastainen tilanne, jossa muut ehdot oli 
liian vaikea täyttää, mikä viivästytti ohjelmien yleistä täytäntöönpanoa.
c) BS5 ja BS6-ohjelmissa kaikkia tukikelpoisuuskriteerejä ei ollut saavutettu rahoitussopimuksen allekir -
joittamisen aikaan. BS5-ohjelman rahoitussopimuksessa määrättiin, että yleiset maksuehdot (tukikel -
poisuuskriteerit) kattoivat ainoastaan toisen ja kolmannen erän. Tukikelpoisuuskriteerejä ei niin ollen 
sovellettu yhdeksän miljoonan euron suuruiseen ensimmäiseen erään, joka maksettiin pelkästään 
sillä perusteella, että budjettitukisopimus oli allekirjoitettu. BS6-ohjelmaa koskeva rahoitussopimus 
allekirjoitettiin siitä huolimatta, että yksi tukikelpoisuusehdoista täyttyi vain osittain. Budjettitukea 
koskevien ohjeiden mukaisesti sektoribudjettituen mahdollinen käyttö tukimuotona riippuu tukikel -
poisuuskriteerien arvioinnin tuloksista.
51 
Komissio määritti maksun tukikelpoisuuden yhdessä ohjelmassa (BS7) sillä pe -
rusteella, että se oli arvioinneissaan todennut, että maksuehtomatriisissa koko -
naisuutena tarkasteltuna  oli saavutettu tyydyttävää edistymistä. Kumppanin 
näkökulmasta tämä käytäntö vähentää kannustinta toteuttaa kaikki yksittäiset 
toimenpiteet (ks. kohta 38). Lisäksi tämä herättää kysymyksen, miksi tietyt mak -
suehdot asetettiin, jos niitä ei aiottu soveltaa.
Ohjelmien täytäntöönpanoviipeet
52 
Kahdessa kolmesta tarkastetusta ohjelmasta ohjelmien täytäntöönpano viivästyi 
huomattavasti. Yhdessä tapauksessa (BS5) täytäntöönpanokautta pidennettiin 
70 prosentilla alun perin suunnitellusta aikataulusta (60 kuukaudesta 102 kuu -
kauteen neljällä peräkkäisellä tarkistuksella), ja eräässä toisessa tapauksessa 
(BS6) 33 prosentilla (24 kuukaudella). Viivästyminen johtui ohjelman täytäntöön -
panoympäristöstä (eli poliittisesta epävakaudesta ja institutionaalisesta muutosv -
astarinnasta) tai suunnittelun heikkouksista (ks. kohta 50).
30 Huomautukset 
53 
Teknisen tuen hankkeet suunniteltiin rinnakkain keskeisten sektoribudjettituki -
ohjelmien kanssa. Tarkoituksena oli auttaa hallintoa panemaan sovittu uud -
istusohjelma täytäntöön. Tästä huolimatta kahdessa tapauksessa (BS5 ja BS6) 
teknisen tuen hankkeita koskevien sopimusten teko viivästyi ja BS7-ohjelmassa ei 
ollut ohjelman toimenpiteiden täytäntöönpanoon suoranaisesti liittyvää teknistä 
tukea.
54 
Vaadittujen uudistusten hidas edistyminen vähensi ohjelmien vaikutusta useissa 
tapauksissa merkittävästi. Esimerkiksi yksi BS5-ohjelman (vuonna 2007 tehty 
päätös) merkittävistä tulostavoitteista oli vuotuisen talousarvion uudistaminen. 
Uudistuksen odotettiin etenevän huomattavasti lakivalmistelujen jälkeen. Par -
lamentti ei ole kuitenkaan vieläkään hyväksynyt lakiesitystä. Uudistuksen to -
teuttaminen kaikilta osin vie lain hyväksymisen jälkeen vielä viisi vuotta.
Hankkeet kohdistuivat merkityksellisiin ongelmiin, mutta 
hankesuunnittelussa esiintyi puutteita ja viipeitä
Tietyt suunnittelupuutteet hankaloittivat hankkeiden 
tuloksellisuuden arviointia
55 
Otokseen poimituista hankkeista35 puolessa esiintyi ainakin yksi seuraavista puut -
teista (ks. laatikossa 4  esitetyt esimerkit):
a) hankkeella ei ollut asiaankuuluvia, tarkkaan määritettyjä ja mitattavissa olevia 
tavoitteita
b) indikaattorit puuttuivat, joten tuloksellisuuden kunnollinen mittaaminen, to -
iminnan seuranta ja oikea-aikaisten korjaavien toimien toteuttaminen ei ollut 
mahdollista
c) perustason indikaattorit puuttuivat, mikä rajoitti toimintaa edeltävän tilan -
teen vertaamista toiminnan jälkeiseen tilanteeseen.35 Hankkeet PJ 7, 8, 10, 11, 12, 13 
ja 14.
31 Huomautukset 
56 
Tarkastetuista 14 hankkeesta neljässä hankkeessa36 sopimuksista puuttui joitakin 
avaintekijöitä (ks. laatikko 5 ) eikä talousarviotietoja ollut esitetty niin yksityis -
kohtaisesti, että niiden avulla olisi voitu kunnolla arvioida kulujen kohtuullisuutta 
ja täten helpottaa tehokkuuden arviointia.36 Hankkeet PJ 6, 7, 8 ja 10.Laatikko 4 Laatikko 5Tarkastettujen hankkeiden suunnittelupuutteita ilmentäviä tapauksia
a) Hanke PJ12 oli teknisen tuen hanke, jonka tarkoituksena oli vahvistaa asianajajaliiton institutionaalisia 
valmiuksia. Erityistavoite on ilmaistu epäselvästi, ja sen saavuttamista olisi arvioitava myöhemmin. Sop -
imuksessa määritettiin indikaattoreita, jotka koskivat mm. ihmisoikeusrikkomusten määrää sekä siviili- ja 
rikoskanteiden keskimääräistä kestoa. Indikaattorit tosin liittyivät vain marginaalisesti ja epäsuoraan 
hankkeeseen eivätkä ne olleet hankkeen tavoitteen saavuttamisen arviointiin parhaiten sopivia 
vertailuarvoja.
b) Hanke PJ14 oli suunniteltu tukemaan demokratiaan siirtymistä Tunisiassa. Sen tarkoituksena oli määrittää 
hyviä käytäntöjä, vahvistaa parlamentin jäsenten valmiuksia ja parantaa parlamentin hallinnollisia valmi -
uksia. Vaikka sopimuksessa kuvattiin pääasialliset toimet, siinä ei vahvistettu indikaattoreita, joiden avulla 
mitattaisiin hankkeen tuloksellisuutta ja arvioitaisiin sen tuottamaa lisäarvoa.
c) Hankkeen PJ13 aiheena oli tukea kansalaisyhteiskuntaa Tunisiassa. Tavoite ja indikaattorit olivat 
epämääräisiä, ja ne ilmaistiin pikemminkin toimien määränä kuin erityisinä indikaattoreina. Toimintaa 
edeltävää ja toiminnan jälkeistä kansalaisyhteiskunnan tilannetta kuvaavia indikaattoreita ei myöskään 
ollut, mikä vaikeutti hankkeen tuottaman lisäarvon arviointia.
Esimerkki hankkeesta, jonka osalta sopimusmääräykset eivät olleet riittäviä
Hankkeen PJ10 kohdalla sopimus oli tehty erittäin yleisen kuvauksen ja urakan alustavien arviointien perus -
teella. Yksi hanketuotoksista oli Nabeulin tuomioistuimen mittava kunnostusurakka. Alun perin menettelyt 
(esiselvitys, suunnittelu, tekninen selvitys, täytäntöönpanoselvitys, eritelmät ja tarjousasiakirjat) kattoivat 
koko tuomioistuimen kunnostuksen. Tästä huolimatta edunsaaja toteutti urakan kolmesta osasta vain yh -
den, koska hankkeen määrärahat eivät riittäneet rahoittamaan kaikkia kolmea erää. Tunisian viranomaisten 
oli määrä toteuttaa myöhemmin jäljellä olevat kaksi osaa (joiden osuus määrärahoista oli noin 30 prosent -
tia). Tässä tapauksessa hankkeen tehokkuutta ja vaikuttavuutta ei voitu arvioida kunnolla, koska sopimuksen 
laajuutta ei ollut kuvattu tarkasti.
32 Huomautukset 
57 
Kahdessa hankkeessa komissio teki sopimuksen välittäjän37 kanssa ja sitoutui 
maksamaan sille noin 1,2  miljoonaa  euroa hallinnollisina kuluina. Suunnittelu -
asiakirjoissa ei analysoitu, minkä verran lisäarvoa syntyi siitä, että sopimus tehtiin 
välittäjän eikä suoraan lopullisen edunsaajan kanssa38.
Hankkeiden täytäntöönpano viivästyi huomattavasti
58 
Hankkeiden täytäntöönpanokautta jatkettiin huomattavasti kymmenessä otok -
sen 14 hankkeesta (ks. taulukko 4 ). Kuudessa tapauksessa39 täytäntöönpanokaut -
ta pidennettiin yli 50 prosentilla sovitusta täytäntöönpanokaudesta. Täytäntöön -
panoviipeet johtuivat suurelta osin siitä, että tiettyjen tulosten saavuttamiseen 
tarvittava aika oli alun perin aliarvioitu. Valtaosassa tapauksia hankkeiden keston 
jatkaminen lisää tiettyjä kustannuksia, kuten henkilöstömenoja, jotka täytyy ra -
hoittaa komission kiinteästä rahoitusosuudesta40. Silloin hankkeen ydintoimintoi -
hin jää vähemmän rahoitusta. Sopimukset tehtiin vuoden 2011 jälkeen, joten 
komissio oli tietoinen maan vaikeista olosuhteista, mutta se ei siltikään mukaut -
tanut aikataulua eikä hankkeiden laajuutta vastaavasti.37 Hankkeilla PJ7 ja PJ8, joiden 
talousarvio oli yhteensä 
41 miljoonaa  euroa, pyrittiin 
vähentämään 
yhteiskunnallista 
eriarvoisuutta ja alueellisia 
eroja kaupunki- ja taajama-
alueilla infrastruktuuritöillä, 
jotka parantaisivat elämän 
laatua, loisivat työpaikkoja ja 
helpottaisivat 
mikrorahoituksen saantia.
38 Kuten EIP on tehnyt saman 
toimen yhteydessä.
39 Hankkeet PJ 1, 2, 6, 8, 12 ja 14.
40 Euroopan 
tilintarkastustuomioistuin, 
erityiskertomus nro 3/2011 
”Yhdistyneiden kansakuntien 
järjestöjen kautta konflikteista 
kärsiviin maihin ohjatun EU:n 
avun tehokkuus ja 
vaikuttavuus”( http://eca.
europa.eu ).
Hankkeiden täytäntöönpanokauden pidentäminen
(kuukausia)
HankeSopimuk -
sentekovuosiAlkuperäinen 
kestoKestoSopimuksen pidennys1. tarkistus 2. tarkistus
PJ1 2011 23 46 52,5 29,5
PJ2 2011 23 46 23
PJ3 2012 8 0
PJ4 2012 8 0
PJ5 2015 60 Alkuperäinen sopimuskausi edelleen kesken
PJ6 2012 36 56 20
PJ7 2012 48 0
PJ8 2013 42 69 27
PJ9 2013 36 48 12
PJ10 2013 43 53 10
PJ11 2011 30 34 4
PJ12 2011 18 24,5 34,5 16,5
PJ13 2013 36 42 6
PJ14 2012 32 39 51 19
Lähde:  CRIS-tietokanta.Taulukko 4
33 Huomautukset 
59 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastamistaan hankkeista kolmen41 kohdalla, 
että tähän mennessä saavutettua vaikutusta ja tulosten kestävyyttä ei ollut tur -
vattu kunnollisella irtaantumisstrategialla. Näissä tapauksissa hankkeilla luotiin 
lähinnä määräaikaisia työpaikkoja, joiden jatkumisen varmistaminen edellyttää 
lisää varoja ja politiikkatoimia. Tunisian vastapuolella ei ollut tarpeeksi varoja ja 
valmiuksia ylläpitää hankkeilla luotua infrastruktuuria, joten hankkeiden kestävy -
ys riippuu siitä, saadaanko avunantajilta lisätukea.
60 
Vaadittujen uudistusten hidas edistyminen vähensi merkittävästi neljän hank -
keen42 vaikutusta. Esimerkkinä voidaan todeta, että vuonna 2012 Tunisian institu -
utioille toimitettiin noin 2,5 miljoonaa euron arvosta erityislaitteita, joiden avulla 
testataan, ovatko sähkölaitteet EU:n sääntöjen mukaisia. Kyseisiä erityislaitteita 
on kuitenkin käytetty vähän, koska Tunisia ei ole vielä hyväksynyt asiaankuuluvia 
EU-standardeja, joista määrätään teollisuustuotteiden vaatimustenmukaisuuden 
arviointia ja hyväksymistä koskevassa sopimuksessa.
61 
Hankkeiden arviointia vaikeutti kaksi tekijää – hankesuunnittelun puutteet ja 
hankkeiden hidas täytäntöönpano. Yleisesti ottaen hankkeilla kuitenkin vastat -
tiin maan todellisiin tarpeisiin ja asiaankuuluvilla aloilla saatiin niiden ansiosta 
aikaiseksi merkittävää edistystä. Esimerkiksi pienen ja keskisuuren teollisuuden 
tuesta hyötyi 700 yritystä. Kahdella muulla hankkeella edistettiin merkittävällä 
tavalla köyhien kaupunkialueiden kunnostamista, ja parlamentissa toteutetulla 
hankkeella parannettiin sen infrastruktuuria ja lujitettiin Tunisian parlamentin ja 
Euroopan parlamentin välistä yhteistyötä.41 Hankkeet PJ 6, 7, 8 ja 8.
42 Hankkeet PJ 3, 4 11 ja 12.
34
 Johtopäätökset ja 
suositukset
62 
EU:n rahoitus edisti demokratiaan siirtymistä ja talouden vakautta Tunisiassa 
merkittävällä tavalla. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että EU:n varat on yleis -
esti ottaen käytetty hyvin vuonna 2011 tapahtuneen vallankumouksen jälkeisellä 
kaudella. Uusien haasteiden käsittelyyn osoitettiin lisävaroja, ja komissio työsken -
teli tiiviisti muiden avunantajien kanssa organisoidakseen varojen kanavoinnin. 
EU:n suorittamassa tuen hallinnoinnissa havaittiin kuitenkin useita puutteita.
63 
Edistystä on tapahtunut, mutta se on ollut hidasta monesta syystä. Tähän ovat 
vaikuttaneet useat hallitusvaihdokset ja yleisen kansallisen kehityssuunnitelman 
puuttuminen. Tunisian viranomaisten suunnitelman puuttuminen on huomatta -
vasti monimutkaistanut komission avun asianmukaista kohdentamista (ks. kohta 
23).
64 
Yleisesti ottaen komission lähestymistapa oli erittäin kunnianhimoinen, sillä 
se kohdisti toimintansa liian monelle painopistealalle. Budjettituen, hankkei -
den ja makrotaloudellisena rahoitusapuna annettavan lainan avulla ratkaistiin 
monenlaisia ongelmia ja toteutettiin suuri määrä erilaisia toimia. Tämä on vastoin 
komission omaa toimintapolitiikkaa, jonka mukaan tuki on keskitettävä pieneen 
määrään keskeisiä aloja ja toimia (ks. kohdat 24–25).
65 
Moninaisten toimien koordinointi muiden avunantajien kanssa sujui hyvin, vaikka 
ohjelmia ei suunniteltu yhdessä jäsenvaltioiden kanssa (ks. kohdat 26–28).
Suositus 1 - Suunnitellaan ja kohdennetaan EU:n tuki 
paremmin
Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi
a) hyödynnettävä poliittista ja toimintapoliittista vuoropuhelua varmistaak -
seen, että Tunisian viranomaiset hyväksyvät perusteellisen kansallisen 
kehityssuunnitelman
b) kehitettävä seuraavaa suunnittelukautta varten rajallinen määrä painopisteitä 
ja vähennettävä toimien määrää, jotta EU:n tuki kohdennetaan tarkemmin ja 
sen mahdollinen vaikutus kasvaa
c) varmistettava, että ohjelmat suunnitellaan yhdessä jäsenvaltioiden kanssa 
tuen kohdentamisen ja koordinoinnin parantamiseksi.
35 Johtopäätökset ja suositukset 
66 
Tukea annettiin useiden tukimuotojen kautta eli lähinnä yleisenä budjettitukena 
(valtiorakenteiden kehittämistä koskevat sopimukset), sektoribudjettitukena (ala -
kohtaisia uudistuksia koskevat sopimukset), makrotaloudellisena rahoitusapuna 
annettavana lainana ja hankkeiden kautta. Tunisia hyötyi myös merkittävästi 
”enemmällä enemmän” -aloitteesta, joka lisäsi huomattavasti yleiseen budjettitu -
keen käytettävissä olevia varoja (ks. kohdat 30–31).
67 
Yleistä budjettitukea annettiin alkuvuosina PAR-ohjelmien kautta. Ohjelmat 
saivat suuren määrän rahoitusta myös Maailmanpankin ja IMF:n lainojen kautta. 
Tukimuoto auttoi hallitusta muokkaamaan uudistusohjelmaa, ja tuen luokittelu 
valtiorakenteiden kehittämistä koskeviksi sopimuksiksi teki tuen antamisesta 
perinteistä budjettitukea joustavamman. Tämän on kuitenkin suunniteltu olevan 
lyhyen aikavälin lähestymistapa, jota sovelletaan 1–2 vuotta, eikä pitkän aikavälin 
ratkaisu (ks. kohdat 32–33).
68 
Kun budjettitukiohjelmia koskevat rahoitussopimukset tehtiin, jotkin rahoitus -
sopimusten ehdoista oli jo täytetty tai ne täytettiin vähän ajan kuluttua. Tämä 
vähensi tuen kannustinvaikutusta huomattavasti. Useiden rahoitussopimuksissa 
vaadittujen toimenpiteiden täytäntöönpanoa arvioitiin kokonaisuutena. Tämä 
johti siihen, että maksuja suoritettiin, vaikka joitakin asiaankuuluvia toimenpit -
eitä ei ollut toteutettu (ks. kohdat 34–39).
69 
”Enemmällä enemmän” -varojen jakamisesta päätettiin erittäin myöhään. Tämän 
vuoksi oli vaikea suunnitella, miten tuki käytettäisiin parhaiten. Ei ollut selkeästi 
nähtävissä, että huomattavan suurilla ”enemmällä enemmän” -varojen siirroilla 
olisi tavoitteeksi asetettu lisävaikutus (ks. kohta 36).
70 
PEFA on kansainvälisesti tunnustettu, perusteellinen arviointi maan julkisesta var -
ainhoidosta. Se olisi toteutettava joka neljäs vuosi komission omien budjettitukea 
koskevien ohjeiden mukaisesti. PEFAa ei ole toteutettu vuoden 2010 jälkeen. 
Tilannetta ei voida hyväksyä, kun otetaan huomioon budjettitukena maksettujen 
määrien suuruus ja PEFAn merkitys seuranta- ja suunnitteluvälineenä. Uuden 
PEFA-arvioinnin odotetaan valmistuvan maaliskuussa 2017 (ks. kohdat 40 – 42).
36 Johtopäätökset ja suositukset 
Suositus 2 - Tehostetaan EU:n budjettitukiohjelmien 
täytäntöönpanoa
Komission olisi
a) vähennettävä tulevissa budjettitukiohjelmissa budjettituen saamisen ehdoksi 
asetettujen toimenpiteiden määrää ja varmistettava, että toimenpiteet ovat 
merkittäviä. Komission olisi kannustettava Tunisian viranomaisia edistymään 
merkittävällä tavalla uudistustensa toteuttamisessa asettamalla maksujen 
suorittamisen ehdoksi yleisen edistymisen sijaan sen, että yksittäiset toimen -
piteet on saatu aikaan ja tuloksellisuusindikaattorit saavutettu tyydyttävällä 
tavalla.
b) pyrittävä varmistamaan, että PEFA-arviointi suoritetaan vähintään joka neljäs 
vuosi, koska se on merkittävä suunnittelu- ja seurantaväline.
71 
Tunisian viranomaiset pyysivät kiireellisenä 300  miljoonan  euron arvoista mak -
rotaloudellisena rahoitusapuna annettavaa lainaa. Lainajärjestelyihin kului lähes 
kaksi vuotta. Vaikka osa viipeestä ei johtunut EU:sta, lainamuodollisuuksien 
hoitaminen kesti kuitenkin EU:n toimielinten tasolla yli 11 kuukautta (ks. kohdat 
45–47).
Suositus 3 - Esitetään ehdotuksia makrotaloudellisen 
rahoitusavun hyväksymisprosessin nopeuttamiseksi
Komission olisi tutkittava lainsäätäjien kanssa eri vaihtoehtoja nopeuttaa tulevien 
makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmien ja erityisesti hätärahoituksen 
hyväksymisprosesseja.
72 
Sektoribudjettitukea ei maksettu läheskään niin paljon kuin yleistä budjettitukea. 
Kahdessa kolmesta tarkastetusta ohjelmasta ei havaittu uskottavaa sektoristrate -
giaa. Vaadittujen uudistusten täytäntöönpanon viivästyminen ja yleinen hidas 
edistyminen vähensivät ohjelmien vaikutusta (ks. kohdat 48–54).
37 Johtopäätökset ja suositukset 
73 
Joitakin merkittäviä hankkeita toteutettiin, mutta ne viivästyivät useissa kohdin. 
Selkeät tavoitteet ja indikaattorit puuttuivat, joten useiden hankkeiden edisty -
mistä oli vaikea arvioida. Useissa tapauksissa hankkeet olivat liian kunnianhimoi -
sia ja niiden aikataulu oli ylioptimistinen. Tämä johti yleiskustannusten kasvuun 
(ks. kohdat 55 – 61).
Suositus 4 –Parannetaan hankkeiden suunnittelua
Komission olisi tulevia Tunisiassa toteuttavia hankkeita suunnitellessaan vah -
vistettava selkeät tavoitteet ja indikaattorit, jotka ovat realistisia asianomaisen 
hankkeen olosuhteisiin nähden.
Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Karel Pinxtenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
14. helmikuuta 2017 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Klaus-Heiner LEHNE
 presidentti
38
 Liite
Budjettitukiohjelmat ja makrotaloudellinen rahoitusapu
 (euroa) 
Nro Päätöksen nroPäätök -
senteko -
vuosiTukimuoto NimiMyönnetty 
määräSopimuksen 
mukainen 
määräMaksettu 
määrä
Makro -
taloudel -
linen 
rahoitusapue.s. 2013Makro -
taloudellinen 
rahoitusapuMakrotaloudellinen 
rahoitusapu300 000 000 300 000 000 200 000 000
BS1 23143 ja 23279 2011Budjettituki -
ohjelmaProgramme d'Appui à la 
Relance and Support for Part -
nership Reform and Inclusive 
Growth -SPRING (PAR 1)100 000 000 99 424 813 99 424 813
BS2 24074 2012Budjettituki -
ohjelmaProgramme d’Appui à la 
Relance (PAR 2) 68 000 000 67 339 484 65 415 314
BS3 24469 2013Budjettituki -
ohjelmaTroisième Programme d'Appui 
à la Relance (PAR 3)110 000 000 110 000 000 110 000 000 
BS4 37533 2014Budjettituki -
ohjelmaProgamme d'Appui à la 
Relance (PAR 4)100 000 000 99 546 000 75 000 000 
BS5 19508 2007Budjettituki -
ohjelmaProgramme d’Appui à la Ges -
tion Budgétaire par Objectifs30 000 000 29 267 989 29 267 989
BS6 21889 2010Budjettituki -
ohjelmaProgramme d'appui aux 
politiques publiques de 
gestion des ressources en eau 
pour le développement rural 
et agricole57 000 000 56 067 853  24 623 541
BS7 18438 (2013)Budjettituki -
ohjelmaTunisie - PRAL -  ex-
Programme d'appui à la 
compétivité (PAC I)41 000 000 40 357 374  40 357 374Liite I
39 Liite 
Hankeluettelo
 (euroa) 
NroPäätöksen 
nroSopimuk -
sentekovuosiHankeSopimuksen 
mukainen 
määräMaksettu 
määrä 
PJ1 20216 2011Mobilisation d'expertise court terme au profit des PME indus -
trielles et des institutions tunisennes - Coaching technique et 
non technique4 328 400 4 092 200
PJ2 20216 2011Mobilisation d'expertise court terme au profit des PME Indus -
trielles et des institutions d'appui - Qualité6 170 540 5 575 780
PJ3 20216 2012Acquisition et installation d'une chambre semi anechoîque 
pour essais de comptabilité electromagnétiques de dix metres 
avec cages annexes1 179 590 1 179 590
PJ4 20216 2012Acquisistion et mise en place d'un laboratoire pour des essais 
de compatbilité Electromagnétiques1 260 000 1 260 000
PJ5 22772 2015Programme on Small Business Support in the services sector 
of Tunisia10 000 000 1 982 210
PJ6 23202 2012Projet de création d’emplois et accompagnement à la réinser -
tion en complétant les dispositifs de l’Etat en Tunisie6 476 777 5 850 000
PJ7 23202 2012 Financement de la mise à niveau de quartiers populaires 8 000 000 7 900 000
PJ8 24409 2013Financement de la mise à niveau de quartiers populaires en 
Tunisie32 900 000 22 000 000
PJ9 23556 2013Soutien à l'amélioration du système de justice des enfants en 
Tunisie1 800 000 1 710 000
PJ10 23557 2013Réhabilitation selon les standards internationaux de Tribu -
naux et établissements pénitentiaires avec une dotation de 
matériel informatique12 848 749 12 206 312
PJ11 19073 2011 Renforcement des capacités institutionnelles en Tunise 1 461 000 1 314 652
PJ12 19073 2011Assistance Technique pour le renforcement des capacités insti -
tutionelles de l'Institut Supérieur de la Profession d'Avocats629 965 503 972
PJ13 23558 2013 Programe d'Appui à la Société Civile en Tunise 3 399 228 2 604 875
PJ14 23569 2012Appui au processus constitutionnel et parlementaire en 
Tunisie1 809 778 1 364 907Liite II
40 Komission  
vastaus
Tiivistelmä
III
Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat samaa mieltä nopeaa reagointia koskevasta arviosta, mutta haluavat 
painottaa, että toimia oli toteutettava usealla alalla, koska Tunisian hallituksen oli vallankumouksen jälkeen vastat -
tava useisiin sosioekonomisiin tarpeisiin ja löydettävä ratkaisuja sosioekonomisiin hätätilanteisiin. Tässä yhteydessä 
EU:lta odotettiin apua Tunisialle näihin haasteisiin vastaamiseksi, ja kyse oli sekä poliittisesta uskottavuudesta että 
käytännön tarpeesta. Tarkastelujakson aikana saadut tulokset ovat hyviä, sillä EU:n tuella edistettiin merkittävästi 
valtion taloudellista ja poliittista vakautta vallankumouksen jälkeen erityisesti täydentämällä merkittäviä sosioe -
konomisia ja poliittisia uudistuksia.
Komissio katsoo, että sen tuki ei laimentunut, vaan sillä pikemminkin vastattiin suureen määrään kiireellisiä uudis -
tuksia, joita Tunisia ei voinut välttää vallankumouksen jälkeisenä aikana.
Lisäksi on korostettava, että kaikki vuodesta 2014 alkaen hyväksytyt hankkeet liittyivät yhteen yhdistetyn tukike -
hyksen 2014–2016 kolmesta keskeisestä toiminta-alasta (sosioekonomiset uudistukset osallistavaa kasvua varten, 
demokratian perustekijät sekä kestävä alueellinen ja paikallinen kehitys).
Komissio myöntää, että Tunisian viranomaisilla on voinut olla vaikeuksia avun hallinnoinnissa vallankumouksen 
jälkeisessä tilanteessa ja hallitusten ja virkamiesten vaihtuessa toistuvasti. On kuitenkin painotettava myös sitä, että 
EU:n hankkeissa käyttöaste on korkeampi kuin muiden avunantajien hankkeissa.
Yhteinen ohjelmasuunnittelu on keskeytetty, koska hallituksen uuden viisivuotisen kehittämissuunnitelman laa -
timinen ja hyväksyminen on viivästynyt. Tämä antaa EU:lle mahdollisuuden yhdenmukaistaa ohjelmasuunnittelu 
paremmin suunnitelman sisältämien painopisteiden kanssa avunantajien, myös jäsenvaltioiden, välisen työnjaon 
edistämiseksi.
Yhteiseen ohjelmasuunnitteluun liittyvä matka toteutettiin EUH:n ja naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvot -
telujen pääosaston ohjelmasuunnittelumatkan yhteydessä lokakuussa 2016. Tällä hetkellä kaikkien jäsenvaltioiden 
toimintaa koordinoi konsultti, ja yhteinen ohjelmasuunnittelu alkaa todennäköisesti vuonna 2017.
EU:n makrotaloudellinen rahoitusapu käsittää maksutasetukea, jotta Tunisia voi vastata akuuttiin ulkoisen rahoituk -
sen tarpeeseen. Sillä tuetaan myös Tunisian IMF:n kanssa tekemää rahoitustukiohjelmaa. Tämä antaa Tunisialle mah -
dollisuuden toteuttaa tarvittavat talouden sopeutukset vähemmän ankarina ja äkkinäisinä, ja tavoitteena on tukea 
sitä talouden kestävyyden palauttamisessa. Tämän vuoksi ehdollinen makrotaloudellinen rahoitusapu koskee useita 
painopisteitä toisiinsa liittyvillä rakenneuudistuksen aloilla, jotta varmistetaan kokonaisvaltainen lähestymistapa 
talouden sopeutusohjelman tukemiseen.
Komissio katsoo, että sen tuki Tunisialle, myös makrotaloudellinen rahoitusapu, keskittyy rajalliselle määrälle aloja. 
Lisäksi monilla tukialoilla (kuten tilastot, julkinen varainhoito sekä tilintarkastustuomioistuimen hyvä hallintotapa) 
toimien voimakas koordinointi muiden avunantajien ja komission eri yksiköiden kesken oli ratkaisevan tärkeää 
makrotaloudellisen rahoitusavun vipuvaikutuksen lisäämiseksi, jotta merkittävät uudistukset voitiin toteuttaa 
täysimääräisesti.
Komission vastaus 41
V
Poliittisesti epävakaassa tilanteessa oli olennaisen tärkeää löytää tasapaino nopeasti vaikuttavien toimenpiteiden ja 
pidemmän ajanjakson prosessien välillä hyödyntäen komission budjettitukipolitiikan tarjoamia välineitä. Valtiora -
kenteiden kehittämistä koskeva sopimus on väline, joka mahdollistaa joustavammat budjettitukisäännöt, jotka on 
suunniteltu erityisesti epävakaisiin/kriisinjälkeisiin tilanteisiin. Vaikka Tunisian osalta turvauduttiin tähän joustavaan 
toimintatapaan, komissio kuitenkin arvioi tiukasti kunkin neljän budjettitukiohjelman maksuehtoja. Lisäksi tilanteen 
vakautuminen ja Tunisian edistyminen osoittavat, että operaatiot olivat suunnittelultaan ja täytäntöönpanoltaan 
onnistuneita. Tätä seikkaa arvioidaan yksityiskohtaisemmin jäljempänä, kohdasta 30 eteenpäin.
Komissio vahvistaa, että nykyinen PEFA-arviointi käynnistettiin itse asiassa vuonna 2014, toisin sanoen neljän vuo -
den kuluttua ensimmäisestä PEFA-arvioinnista. Nykyinen PEFA-arviointi viivästyi syistä, joihin komissio ei voinut 
vaikuttaa. Pääasiassa se johtui menetelmiin liittyvistä kysymyksistä ja niiden seurauksista. On painotettava, että 
vuonna 2015 tarkasteltiin uutta PEFA-menetelmää. Tunisian uutta PEFA-raporttia viimeistellään parhaillaan.
VI
Komissio painottaa, että uudistusohjelmaa ei aina voida tiivistää yhtenäiseksi, kattavaksi ja johdonmukaiseksi 
politiikka- tai strategia-asiakirjaksi. Tällaisissa tapauksissa analyysi koskee eri toimenpiteitä ja uudistusprosessia, 
joiden avulla hallitus pyrkii vahvistamaan järjestelmää.
Mainitun sektoribudjettituen osalta komissio arvioi sektoripolitiikat kattaviksi sekä merkityksellisiksi ja uskottaviksi. 
Nämä sektoribudjettituen toimet oli hyväksytty ennen vallankumousta, ja ohjelmia mukautettiin myöhemmin 
uuteen tilanteeseen toimilla tuettujen tulosten vakauttamiseksi.
Komissio katsoo, että lainoina myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun myöhäinen maksatus ei johtunut tuen 
hitaasta täytäntöönpanosta vaan useiden tekijöiden yhdistelmästä. Parlamentilta ja neuvostolta vei yli viisi kuu -
kautta hyväksyä komission ehdotus tavanomaisessa lainsäätämismenettelyssä. Lisäksi Tunisian viranomaisilta vei yli 
kuusi kuukautta ratifioida EU:n ja Tunisian yhteisymmärryspöytäkirja, jossa vahvistettiin makrotaloudellista rahoitu -
sapua koskevat ehdot. Toinen maksuerä viivästyi, koska Tunisia ei täyttänyt kaikkia ehtoja ajoissa.
Johdanto
09
Komissio katsoo aiheelliseksi mainita, että kun ensimmäinen, 300 miljoonan euron makrotaloudellinen rahoitusapu -
toimi hyväksyttiin huhtikuussa 2014, kyseessä oli suurin eteläisen naapuruston valtiolle koskaan tarjottu makro -
taloudellinen rahoitusapu siihen asti kun komissio helmikuussa 2016 ehdotti uutta, 500 miljoonan euron makro -
taloudellista rahoitusaputoimea, jälleen Tunisialle. Se hyväksyttiin heinäkuussa 2016. Toisella makrotaloudellisella 
rahoitusaputoimella on tavoitteena tukea edelleen taloudellista siirtymää, erityisesti vuoden 2015 terrori-iskujen 
jälkeen ja niiden taloudelliseen toimintaan kohdistuneen kielteisen vaikutuksen vuoksi.
Komission vastaus 42
Huomautukset
20
Komissio painottaa, että PAR 1 -ohjelma (talouden elvyttämisen tukiohjelma, Programme d’Appui à la Relance ) oli 
monialainen budjettitoimi ja PAR 2 – PAR 5 ovat valtiorakenteiden kehittämistä koskevaan sopimukseen liittyviä 
toimia.
22
Komissio toteaa, että se on aina toiminut oikea-aikaisesti, kun siltä on edellytetty toimia, myös vaikeassa poliittis -
essa ja turvallisuustilanteessa. Komissio toteaa myös, että toimenpideasiakirja, joka koskee tukea turvallisuusalan 
uudistukselle, saatiin valmiiksi teknisellä tasolla 18. kesäkuuta 2015 (laatutukiryhmän kokous), ennen kesäkuussa 
2015 tapahtunutta terrori-iskua. Turvallisuusalalla on toteutettu useita muitakin toimia tämän ajanjakson aikana 
(esim. alueellisia hankkeita, vakautusvälineestä sekä vakautta ja rauhaa edistävästä välineestä rahoitettuja hankkeita 
jne.) joko ennen turvallisuusalan uudistusohjelman valmistelua tai rinnakkain sen kanssa.
23
Komissio toteaa, että ensimmäisinä vallankumouksen jälkeisinä vuosina avunantajien välinen koordinointi tapahtui 
Tunisian viranomaisten talouden elvytyssuunnitelman ja hallituksen kehityskirjeiden perusteella. Näiden asiakir -
jojen pohjalta toteutettiin useita avunantajien rahoitustukipaketteja niin kutsutuissa PAR-ohjelmissa ( Programmes 
d’Appui à la Relance ), ja joissain jopa hyödynnettiin yhteistä matriisia. Sittemmin avunantajien, myös budjettitukea ja 
makrotaloudellisia rahoitusaputoimia tarjoavan EU:n, välistä koordinointia helpotti IMF:n ja Tunisian viranomaisten 
välinen sopimus kattavasta makrotaloudellisten sopeutusten ja rakenneuudistusten ohjelmasta.
24
Komissio haluaa painottaa, että varat eivät jakautuneet liian monelle alalle ja että tuki oli riittävän kohdennettua.
Vaikka EU:n tuki todellakin koski hyvin monia aloja, se johtui alun perin siitä, että tunnustettiin Tunisian kohtaamat 
laajat haasteet ja tarpeet vallankumousta seuranneen ajanjakson aikana. Se oli myös vastaus Tunisian viranomaisten 
erityisiin avunpyyntöihin aikana, jona hallitus tarvitsi kipeästi kansainvälistä tukea. Vuosina 2011–2013 hyväksyt -
tiinkin ’hätäoperaatioita’, jotka koskivat keskeisiä palveluja ja joilla tuettiin demokratiaan siirtymistä ja täydennettiin 
sosioekonomista uudistusprosessia.
Kun tilanne vaikutti asteittain vakautuvan (noin vuodesta 2014 alkaen), EU kuitenkin pyrki keskittämään tukeaan. 
Tämä pyrkimys johti vuosia 2014–2016 koskevaan yhdistettyyn tukikehykseen, jossa määritettiin kolme toiminta-
alaa (sosioekonomiset uudistukset osallistavaa kasvua varten, demokratian perustekijät sekä kestävä alueellinen 
ja paikallinen kehitys). Tällä pyrittiin kanavoimaan EU:n tukea. Toiminta-alat otettiin järjestelmällisesti huomioon 
laadittaessa Tunisiaa koskevia vuotuisia toimintasuunnitelmia.
Komission vastaus 43
25
Komissio ja EUH painottavat, että niiden päätökset eivät johtaneet rahoituksen laimentumiseen ja hallinnollisiin 
vaikeuksiin. Viivästykset ja hallinnolliset vaikeudet johtuivat suoraan ja ensisijaisesti ulkoisista tekijöistä (poliittisesta 
epävakaudesta, maan vaikeasta taloustilanteesta).
Komissio painottaa, että ehdollinen makrotaloudellinen rahoitusapu koskee rajallista määrää painopisteitä useilla 
toisiinsa liittyvillä rakenneuudistuksen aloilla, jotta varmistetaan kokonaisvaltainen lähestymistapa talouden sopeu -
tusohjelman tukemiseen. Tätä ei pidä tulkita poikkeamiseksi komission politiikasta, jonka mukaan apu keskitetään 
rajalliseen määrään aloja. Lisäksi monilla tukialoilla (kuten tilastot, julkinen varainhoito sekä tilintarkastustuomiois -
tuimen hyvä hallintotapa) toimien voimakas koordinointi muiden avunantajien ja komission eri yksiköiden kesken 
oli ratkaisevan tärkeää, jotta merkittävät uudistukset voitiin toteuttaa täysimääräisesti.
26
Komissio toteaa, että EU:n toimia koordinoitiin hyvin jäsenvaltioiden ja keskeisten kansainvälisten avunantajien 
kanssa, mutta yhteistä ohjelmasuunnittelua jäsenvaltioiden kanssa ei saatu aikaan, koska kansallisen kehityssuun -
nitelman hyväksyminen viivästyi. Koordinointi ja tiivis viestintä jäsenvaltioiden kanssa oli säännöllistä ja rakentavaa.
28
Yhteinen ohjelmasuunnittelu on keskeytetty suunnittelun yhdenmukaistamiseksi viisivuotisen kehityssuunnitelman 
kanssa, jotta voidaan tehostaa työnjakoa avunantajien, myös jäsenvaltioiden, kesken.
Yhteiseen ohjelmasuunnitteluun liittyvä matka toteutettiin EUH:n ja naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvot -
telujen pääosaston ohjelmasuunnittelumatkan yhteydessä lokakuussa 2016. Tällä hetkellä kaikkien jäsenvaltioiden 
toimintaa koordinoi konsultti, ja ohjelmien yhteinen suunnittelu alkaa todennäköisesti vuonna 2017.
29
Komissio toteaa, että EU:n toimet tukivat Tunisiaa merkittävästi, mutta ohjelmien täytäntöönpanossa komissiossa 
esiintyi joitakin vähäisiä puutteita.
Komissio haluaa jälleen painottaa, että PAR 1 -ohjelma oli monialainen budjettitoimi ja PAR 2 – PAR 5 ovat val -
tiorakenteiden kehittämistä koskevaan sopimukseen liittyviä toimia. Menetelmien erot vaikuttavat ohjelmien 
analysointiin.
Komission vastaus 44
32
Komissio haluaa korostaa, että vaikka kolmatta ja neljättä PAR-ohjelmaa rahoitti pelkästään EU, ohjelmia ja niiden 
toimenpiteitä koordinoitiin muiden avunantajien kanssa.
33
Komissio korostaa, että ensimmäinen PAR-ohjelma oli monialainen budjettitoimi ja että myöhemmissä PAR-toimissa 
sovellettu toimintatapa oli valtiorakenteiden kehittämistä koskeva sopimus, joka on suunniteltu erityisesti sitä var -
ten, että EU voi tukea kumppanimaita epävakaissa/kriisinjälkeisissä tilanteissa.
Vaikka valtiorakenteiden kehittämistä koskeva sopimus mahdollistaa jonkin verran joustoa, kuten vuonna 2011 
hyväksytyssä politiikassa esitetään, komission yksiköt ovat aina olleet tarkkoja sen täytäntöönpanossa. Sovelletut 
tulosindikaattorit määritettiin pitkällisessä ja laaja-alaisessa politiikkavuoropuhelussa viranomaisten kanssa. Indi -
kaattorien avulla on voitu aikaistaa merkittäviä uudistusprosesseja nyt tarkasteltavan ajanjakson aikana. Vaikka 
EU:n oli vastattava tilanteeseen kiireesti ja vaikka valtiorakenteiden kehittämistä koskevien sopimusten täytäntöön -
panoon valitut menetelmät olivat lyhytaikaisia, tämän ei kuitenkaan pidä katsoa merkitsevän ”joustavuutta” 
maksuehdoissa.
Komissio painottaa, että valtiorakenteiden kehittämistä koskeva sopimus voidaan uusia ja uusimisista määrätään 
asianomaisissa budjettitukea koskevissa suuntaviivoissa, erityisesti kun siirtyminen muihin budjettitukivälineisiin ei 
vielä ole mahdollista.
On pidettävä mielessä, että valtiorakenteiden kehittämistä koskeviin sopimuksiin sovellettavat budjettitukea 
koskevat suuntaviivat olivat uusia (2012) eikä menetelmiä ollut testattu, kun niitä sovellettiin ensi kertaa Tunisian 
kaltaiseen valtavassa poliittisessa muutoksessa olevaan keskitulotason maahan. Tunisiasta saadut kokemukset sekä 
valtiorakenteiden kehittämistä koskevien sopimusten täytäntöönpanosta muissa maissa saadut vastaavat kokemuk -
set johtivat siihen, että komissio tarkisti ohjeistustaan, joka koskee valtiorakenteiden kehittämistä koskevien sopi -
musten kestoa ja mahdollisuutta tehdä valtiorakenteiden kehittämistä koskevia sopimuksia rinnakkain sektoribud -
jettituen toimien kanssa. Tästä kertoo myös budjettitukea koskevien suuntaviivojen tarkistaminen.
34
Komissio toteaa, että rajallisessa määrässä tapauksia indikaattorit/toimenpiteet täyttyivät ennen rahoitussopimus -
ten allekirjoittamista. Tämä kuvastaa kuitenkin pikemminkin sitä, että komission pitkähkö hallintomenettely rahoi -
tuspäätösten tekemiseksi ei sovellu sellaisiin hätäoperaatioihin, joita komissio ja muut avunantajat (Maailmanpankki 
ja Afrikan kehityspankki) joutuivat tuolloin toteuttamaan Tunisiassa vastatakseen erityisen epävakaaseen poliitti -
seen ja sosioekonomiseen tilanteeseen.
Viranomaiset olivat muodollisesti hyväksyneet toimenpiteet monta kuukautta ennen rahoitussopimuksen alle -
kirjoittamista. Toimenpiteestä sopimisen ja komission rahoituspäätöksen tekemisen välisenä aikana hallitus oli 
kuitenkin jo hyväksynyt/täytäntöönpannut toimenpiteen. Onnistuminen oli myös seurausta tiiviistä politiikkavuo -
ropuhelusta viranomaisten kanssa, eikä se olisi toteutunut samassa laajuudessa tai saman ajanjakson aikana ilman 
budjettitukitoimia.
35
Jäsenvaltioille esitetyssä rahoituspäätöksessä ja Tunisian hallituksen kanssa allekirjoitetussa rahoitussopimuksessa 
todettiin selkeästi, että toisen maksuerän tulosindikaattorit vahvistetaan ohjelman toisen vuoden aikana. Tällainen 
järjestely ei ole vastoin ohjeita. Se on myös hyödyllinen epävarmoissa tilanteissa, joissa on vaikea laatia useita vuosia 
kattavaa täysimääräistä ohjelmasuunnittelua, kuten Tunisiassa vuonna 2011 (väliaikainen hallitus, lähestyvät vaalit).
Komission vastaus 45
36
Komissio kiinnittää huomiota siihen, että vaikka ”enemmällä enemmän” -periaatteen mukaisista lisävaroista ei viral -
lisesti ilmoitettu ennen touko- tai kesäkuuta vuonna N+1, komissio ja EUH olivat jo arvioineet tilanteen alueen eri 
maissa ja niillä oli jo varhaisessa vaiheessa vuotta (tavallisesti viimeistään tammi-helmikuussa) selkeä käsitys ”enem -
mällä enemmän” -periaatteen mukaisista kunkin valtion tulevista lisävaroista. Ohjelmista ja indikaattorimatriisista 
neuvotellessaan komission ryhmä säilytti näin jonkin verran liikkumavaraa ja otti huomioon joko lisäohjelmia tai 
joissain tapauksissa neuvottelujen käynnistymisvaiheessa käytettävissä ollutta virallista määrää suurempia määriä.
37
Komissio painottaa, että EU:n tuki perustui Tunisian viranomaisten pyyntöihin ja että tarpeista keskusteltiin, ne 
hyväksyttiin ja niitä arvioitiin kahdenvälisesti. Ensimmäiseen, toiseen ja kolmanteen PAR-ohjelmaan sisältyvien 
toimenpiteiden suurta määrää arvioitaessa on otettava huomioon, että kolme budjettitukivirastoa pani täytäntöön 
yhteisiä budjettitukitoimia, joista kuhunkin liittyvät yhteenlasketut rahoitussitoumukset olivat yli miljardi dollaria.
Kun otetaan huomioon useiden avunantajavirastojen osallistuminen (jotka tarjosivat huipputason asiantuntemusta) 
sekä näiden toimien merkittävä määrä, toimenpiteiden lukumäärä on itse asiassa lähellä tämäntyyppisten oper -
aatioiden normitasoa.
PAR-ohjelmiin kiinnitettiin huomiota korkealla tasolla, ja niiden täytäntöönpanoa tarkasteltiin säännöllisissä hal -
lituksen kokouksissa (näin ei tapahdu pienempien ohjelmien kohdalla). On myös syytä panna merkille, että suurin 
osa toimenpiteistä toteutettiin.
38
Komissio katsoo, että kunkin PAR-ohjelman (I–IV) ehdot arvioitiin yhtä huolellisesti.
Komissio painottaa, että vuoden 2011 tiedonannon ja siihen liittyvien neuvoston vuonna 2012 antamien päätelm -
ien ”Kolmansille maille annettavaa EU:n budjettitukea koskeva uusi lähestymistapa” mukaisesti tukikelpoisuuskri -
teereihin sovelletaan edelleen dynaamista lähestymistapaa. Lähestymistapaa mukautettiin erityisesti ajankohdan 
epävakaan poliittisen tilanteen mukaisesti ottaen lisäksi huomioon, että käytössä oli valtiorakenteiden kehittämistä 
koskeva sopimus – ensimmäistä kertaa Tunisiassa.
Lähestymistapa on valtiorakenteiden kehittämistä koskeviin sopimuksiin sovellettavien budjettitukea kosk -
evien suuntaviivojen mukainen. Tukimuoto oli sisällytetty vuoden 2012 budjettitukea koskeviin suuntaviivoihin 
käytettäväksi kriisissä, kriisin jälkeen ja hauraissa tilanteissa. Se on tämän vuoksi joustavampi tukimuoto. Komissio 
arvioi maksutietoja kuitenkin yhtä perusteellisesti kuin minkä tahansa muun budjettituen muodon kohdalla.
On myös todettava, että harvoja (melko marginaalisia) poikkeuksia lukuun ottamatta ennakoidut tulokset itse 
asiassa saavutettiin. Kolmannen ja neljännen PAR-ohjelman joustavuus ei siis näytä johtaneen heikompiin tuloksiin/
vaikutuksiin keskipitkällä aikavälillä.
39
Komissio toteaa, että tiettyjen taloudellisten rakenneuudistusten täytäntöönpano on edelleen hidasta tai edellyt -
tää voimakkaita parannuksia, kun taas demokratiaan siirtymistä tukevat uudistukset ovat olleet tyydyttävämpiä. 
Tulosperusteisten toimenpiteiden tai indikaattorien soveltaminen ei olisi ollut mahdollista yhden tai kahden vuoden 
mittaisten valtiorakenteiden kehittämistä koskevien sopimusten yhteydessä, koska kuten budjettitukea koskevissa 
suuntaviivoissa todetaan, tulosindikaattorit ovat pääasiassa prosessi-indikaattoreita (s. 99).
Komission vastaus 46
Lisäksi varmistettiin täydentävät toimet teknisen avun muodossa, ja näin tuettiin viranomaisia tietyn lain tai asetuk -
sen käytännön toteutuksen edellyttämän lainsäädännön/sääntelyn (tai hallinnollisten menettelyjen) laatimisessa 
ja hyväksymisessä. Politiikkayhdistelmän ansiosta suurin osa EU:n määrittämistä toimenpiteistä johti konkreettisiin 
tuloksiin.
Kuten muissakin vallankumouksen jälkeisissä prosesseissa, vie aikaa ennen kuin Tunisiassa parhaillaan tapahtuvat 
perusteelliset poliittiset ja institutionaaliset muutokset johtavat täysimääräisiin tuloksiin.
40
Komissio haluaa painottaa, että tilanne muuttui nopeasti ja hallinnon ja politiikan olosuhteet kehittyivät jatkuv -
asti ja niihin kohdistui suuria paineita (kuusi hallitusta vuosina 2011–2015). Sen vuoksi olisi ollut erityisen vaikea 
toteuttaa laadukas ja objektiivinen arviointi kyseisen ajanjakson aikana. Myös arviointimenetelmien kannalta olisi 
ollut liian aikaista arvioida vaikutuksia.
Budjettitukitoimet arvioitiin täysimääräisesti viimeksi vuonna 2010. Arvioinnit toteutetaan tavallisesti kymmenen 
vuoden aikajänteellä. On otettava etäisyyttä, jotta tilannetta voidaan arvioida objektiivisesti.
Naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto toteuttaa kuitenkin parhaillaan talouden hallintaan 
kohdennettujen ohjelmien arviointia, joka käsittää BS6-ohjelmaa lukuun ottamatta kaikki Tunisiassa täytäntöönpan -
nut budjettitukiohjelmat.
Lisäksi komissio seurasi ajanjakson aikana huolellisesti tuotoksia ja tuloksia ja hyödynsi täysimääräisesti välineitään 
tiettyjen budjettitukitoimenpiteiden tulosten arvioimiseksi. Se hyödynsi myös useita kansainvälisten järjestöjen 
toteuttamia arviointeja.
41
Komissio haluaa korostaa, että uusi PEFA-arviointi on toteutettu PEFA-sihteeristön hyväksymän uuden menettelyn 
mukaisesti, mikä on johtanut useisiin ristiriitaisiin päätelmiin vuoden 2010 PEFA-arvioinnin osalta ja viivästyksiin 
Tunisian viranomaisten hyväksynnässä. Komissio, Maailmanpankki tai Afrikan kehityspankki eivät voineet vaikuttaa 
näihin viivästyksiin.
Komissio vahvistaa kuitenkin, että parhaillaan käynnissä oleva PEFA-arviointi käynnistettiin itse asiassa vuonna 2014 
eli neljän vuoden kuluttua edellisestä PEFA-arvioinnista ja näin ollen budjettitukea koskevien sisäisten suuntaviivo -
jen mukaisesti.
PEFA-arvioinnin lisäksi ennen makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämistä koskevaa päätöstä komissio toteutti 
joulukuussa 2013 Tunisian valtiovarainministeriön ja Tunisia keskuspankin hallintomenettelyjen ja rahoitusketjujen 
kattavan operatiivisen arvioinnin.
42
Komissio haluaa painottaa, että PEFA on hyödyllinen väline, mutta se ei ole pakollinen velvoite ja edellyttää lisäksi 
valtiolta sitoutumista ja täysimääräistä yhteistyötä.
Vaikka PEFA-arviointia ei ole toteutettu, Tunisia (ja sen kumppanit) ovat vuoden 2011 jälkeen tarkasteltavan ajan -
jakson aikana hyötyneet noin kymmenestä korkealaatuisesta maan julkisen varainhoitojärjestelmän arvioinnista. 
Arvioinnit on toteutettu komission ohjelmien yhteydessä IMF:n ja OECD:n kaltaisten riippumattomien järjestöjen 
toimesta. Myös Open Budget Survey toteutettiin.
Komission vastaus 47
Näistä arvioinneista saatiin syvällistä tietoa julkisen varainhoidon eri ulottuvuuksista (kuten talousarvion laadin -
nasta ja toteutuksesta, tilinpidosta, hankinnoista, sisäisestä ja ulkoisesta valvonnasta, omaisuudenhoidosta, avo -
imuudesta ja uudistussuunnitelmasta).
Vaikka PEFA käynnistyi hieman myöhässä vuonna 2014, sen tuloksia odotetaan vuoden 2017 alussa. Tulosten 
pohjalta on tarkoitus arvioida Tunisian julkisen varainhoidon edistymistä.
43
Komissio haluaa painottaa, että ottaen huomioon Tunisian olosuhteet vuodesta 2011 lähtien ja merkittävät (poli -
ittiset, taloudelliset, sosiaaliset ja turvallisuutta koskevat) haasteet, joihin se on joutunut vastaamaan, Tunisia on 
edelleen alueen mallimaa. Siirtymävaihe on pitkä ja vaikea ja edellyttää Tunisialta kumppanilta edelleen merkittäviä 
lisäponnistuksia.
a)
Komissio katsoo, että vaikka joillakin aloilla on edelleen haasteita, vuoden 2011 tilanteeseen nähden edistyminen 
on ollut kiistatta myönteistä ja kestävää. Valtiovarainministeriön avointa talousarviota koskeva verkkosivusto ( http://
www.mizaniatouna.gov.tn ) on hyvä esimerkki toteutetuista valtavista ponnistuksista.
Talousarvion avoimuutta tai tilastojen levitystä koskevien riippumattomien selvitysten mukaan (vuosien 2011 ja 
2015 kansainväliset talousarvioselvitykset sekä tilastojen levitystä koskeva verkkosivusto) Tunisia on johtavalla sijalla 
tulotason/alueellisten maaryhmittymien joukossa.
Hiljattain annettu tiedonvapautta koskeva orgaaninen laki yhdistettynä aktiiviseen kansalaisyhteiskuntaan, joka on 
jo innokkaasti hyödyntämässä näitä uusia oikeuksia, osoittaa edistystä tapahtuvan tulevina vuosina.
b)
EU:n kansalaisyhteiskunnan tukiohjelmasta (PASC) tuettiin 180 kansalaisjärjestön perustamiseen liittyvien ongelm -
ien ratkaisemista Tozeurin hallintoalueella. Ohjelman ansiosta kansalaisjärjestöistä vastaavien Tunisian hallituksen 
yksiköiden kanssa tehtiin sopimus, jonka mukaisesti hallintoyksiköt auttavat kansalaisyhteiskunnan järjestöjä reki -
steröintihakemusten valmistelussa. Lisäksi ohjelmaan sisältyy teknisen avun osuus, jolla tuetaan Tunisian virano -
maisia perustamaan kansalaisjärjestöistä vastaavaa osastoa varten tietotekniikkajärjestelmä, joka voisi vauhdittaa 
asiakirjojen käsittelyä, myös kansalaisjärjestöjen rekisteröinnin yhteydessä.
c)
Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia ja julkisia hankintoja koskevat uudistukset ovat kohdanneet joillain 
hallinnonaloilla voimakasta vastustusta, mutta kaikki kyseiset säädökset on kuitenkin hyväksytty ja lainsäädän -
nön tehokas täytäntöönpano on alkamassa toden teolla. Varhaisia myönteisiä tuloksia on jo nähtävissä erityisesti 
julkisten hankintojen osalta, kun kaikkia hankintamenettelyjä sähköistetään parhaillaan.
Ulkoisen tarkastuksen osalta tilintarkastustuomioistuimen täydellisen riippumattomuuden takaavan tulevan 
orgaanisen lain hyväksynnän (neljänteen PAR-ohjelmaan liittyvä toimenpide) odotetaan olevan vedenjakaja Tuni -
sian ulkoisissa tarkastuksissa. Komissio tarjoaa tilintarkastustuomioistuimelle edelleen teknistä apua varmistaakseen 
uusien mahdollisuuksien täysimääräisen hyödyntämisen.
Sisäisen tarkastuksen osalta on vielä toteutettava joitakin toimia institutionaalisen kehyksen järkeistämiseksi. Tätä 
suunnitellaan viidennessä PAR-ohjelmassa.
Komission vastaus 48
d)
PAR-ohjelmiin sisältyvillä toimenpiteillä pyrittiin vakauttamaan kuntien taloutta, koska paikallisten tulojen 
romahtaminen vallankumouksen jälkeen aiheutti kunnille kestämättömän rahoitustaakan. Tätä jatkettiin Kohti 
hajauttamista ja alueiden  kehittämistä  –ohjelmassa ( Cap vers la Décentralisation et le Développement des Territoires ) 
(43 miljoonaa  euroa) soveltamalla järjestelmällisempää hajauttamista. Viimeksi mainittu ei kuitenkaan olisi kuiten -
kaan ollut mahdollista ennen ensin mainitun onnistumista ja ennen poliittista päätöstä hajauttamismenettelyn 
käynnistämisestä.
e)
Edistyminen etuisuuksien kohdentamisessa edunsaajiin on todella ollut pettymys, vaikka EU, IMF ja Maailmanpankki 
ovat sinnikkäästi vaatineet viranomaisia toimimaan. Tämä kuvaa syvään juurtuneita poliittisia vaikeuksia ohjelm -
ien tukikelpoisuuskriteerien vahvistamisessa. Takaiskuista huolimatta on tärkeää edelleen vaatia näitä uudistuksia, 
koska niillä on kriittinen vaikutus julkisen talouden kestävyyteen. IMF, Maailmanpankki ja EU jatkavat tältä osin edel -
leen yhteistyötään (makrotaloudellinen rahoitusapu). Uuden sosiaaliturvatunnustietokannan ja nykyisten sosiaalia -
vustusohjelmien arvioinnin sekä ehdotetun pisteytysjärjestelmän odotetaan kuitenkin parantavan näiden ohjelmien 
kohdentamista.
f)
Komissio katsoo, että kolmannessa PAR-budjettitoimessa vahvistettujen maksuehtojen ja avunantajien valtiovarain -
ministeriön kanssa käymän koordinoidun poliittisen vuoropuhelun ansiosta Tunisiassa on nyt mikrorahoituksen 
kehitykselle suotuisa lainsäädäntökehys. Tämä on mahdollistanut seitsemän mikrorahoituslaitoksen perustamisen 
vähemmän kehittyneille alueille. Näistä kaksi (Microcred ja Taysir) saavat taloudellista tukea EU:lta, AFD:ltä, EIP:ltä 
ja EBRD:ltä. Microcredin ja Taysirin viimeisten vuosikertomusten mukaan toiminnan käynnistymisestä vuonna 2015 
lähtien rahoituspalveluja ja teknisen avun palveluja on saanut 7 684 mikroyrittäjää, joista 4 205 oli naisia ja 
3 338 nuoria.
g)
Parlamentti hyväksyi syyskuussa 2016 uuden investointilain Tunisia 2020  -konferenssin  valmistelujen yhteydessä. 
Yhdessä hiljattain hyväksytyn kilpailua, konkursseja sekä yksityisen ja julkisen sektorin kumppanuuksia koskevan 
lainsäädännön kanssa lailla on tarkoitus parantaa merkittävästi investointiympäristöä.
45
Komission mielestä on tärkeää panna merkille, että useita menettelyvaiheita on toteutettava ennen kuin ensim -
mäinen makrotaloudellisen rahoitusavun maksu voidaan suorittaa. Ennen makrotaloudellisen rahoitusaputoimen 
ehdottamista komissio arvioi edunsaajamaan rahoitusketjujen moitteettomuutta vähintään kuukauden vievässä 
operatiivisessa arvioinnissa. Koska komission makrotaloudellista rahoitusapua koskeviin ehdotuksiin sovelletaan 
SEUT-sopimuksen 212 artiklan mukaista tavallista lainsäätämisjärjestystä, parlamentin ja neuvoston on hyväksyt -
tävä ne. Hyväksymisen jälkeen jäsenvaltioiden komitean on hyväksyttävä makrotaloudellisen rahoitusavun ehdot 
sisältävä yhteisymmärryspöytäkirja. Edunsaajamaan on allekirjoitettava yhteisymmärryspöytäkirja. Lisäksi Tunisian 
oli ratifioitava yhteisymmärryspöytäkirja.
Tämän jälkeen komission on lainattava maksuun tarvittavat varat markkinoilta, mikä vie tavallisesti noin kuukauden. 
Tunisian osalta on todettava, että tavallinen lainsäätämismenettely kesti kuukauden arvioitua kauemmin, koska 
hyväksyminen parlamentin täysistunnossa siirrettiin viime hetkellä huhtikuun toiseen täysistuntoon. Tämä tarkoit -
taa sitä, että komission ehdotuksen hyväksymiseen kului lainsäätäjiltä viisi kuukautta. On myös todettava, että 
tunisialaiset käyttivät yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamiseen ja ratifiointiin yli seitsemän kuukautta.
Komission vastaus 49
47
Komissio katsoo, että makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelma, jota on koordinoitu tiiviisti muiden kansainvälis -
ten avunantajien toimien ja Tunisian hallituksen omien uudistusohjelmien kanssa, on ollut keskeisessä asemassa 
kipeästi kaivattujen uudistusten edistämisessä erityisesti vaikeassa siirtymävaiheessa. Uusi makrotaloudellisen 
rahoitusavun ohjelma nostaa Tunisialle tähän asti myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun kokonaismäärän 
800  miljoonaan  euroon, ja sillä varmistetaan uudistusten jatkuminen samalla kun otetaan käyttöön uusia toimenpit -
eitä, joilla tuetaan Tunisian pyrkimyksiä edetä kohti kestävämpää taloudellista mallia.
48
Komissio katsoo, että tukikelpoisuuskriteerit, myös merkityksellisen ja uskottavan politiikan täytäntöönpano, ovat 
täyttyneet kunkin ohjelman hyväksymishetkellä sekä ennen kutakin maksua.
Mainittujen BS5- ja BS6-ohjelmien osalta komissio huomauttaa, että kuten budjettitukea koskevissa suuntaviivoissa 
todetaan, uudistusohjelmaa ei aina voida tiivistää yhtenäiseksi, kattavaksi ja johdonmukaiseksi politiikka- tai 
strategia-asiakirjaksi. Tällaisissa tapauksissa analyysi perustuu hallituksen järjestelmän vahvistamiseksi toteuttamiin 
erilaisiin toimenpiteisiin ja uudistusprosesseihin. Komissio arvioi suuntaviivojen mukaisesti sektoripolitiikat katta -
viksi, merkityksellisiksi ja uskottaviksi.
49
Komissio haluaa selventää, että kolme sektoribudjettitukiohjelmaa hyväksyttiin ennen vallankumousta kyseisenä 
ajankohtana käytössä olleiden tukikelpoisuuskriteerien nojalla, kun taas valtiorakenteiden kehittämistä koskevat 
sopimukset tehtiin vallankumouksen jälkeen vastaamaan täysin uuteen tilanteeseen, joka edellytti uutta lähesty -
mistapaa ja jonka vuoksi Tunisia oli oikeutettu tällaiseen välineeseen. On myös todettava, että komissio tarkistaa 
parhaillaan budjettitukea koskevia suuntaviivoja, jotta valtiorakenteiden kehittämistä koskevat sopimukset ja sek -
toribudjettituki olisivat mahdollisia yhtä aikaa.
50
a)
Ks. vastaus laatikon 3 kohtaan a.
b)
Ks. vastaus laatikon 3 kohtaan b.
Laatikko 3 – Sektoribudjettitukiohjelmien suunnittelupuutteita ilmentäviä tapauksia
a)
Komissio on osittain samaa mieltä. Hankesuunnitteluvaiheessa osoittautui vaikeaksi mitata perustasoja kaikkia indi -
kaattoreita varten. Tämän vuoksi tiettyjen indikaattorien osalta tavoitteet ilmaistiin edistymistä mittaavina absolu -
uttisina yksiköinä sen sijaan, että ne olisi ilmaistu suhteessa perusarvoihin.
Tilavuusmittareita koskevan tavoitteen osalta on pantava merkille, että kyse oli 10 prosentin lisäyksestä niiden 
syväkaivojen määrässä, joilla oli lakisääteinen käyttöoikeus, mikä katsottiin merkittäväksi. Tavoitteen ylittyminen 
johtui tilavuusmittarien sisällyttämisestä kaivoihin, joilta ei vaadittu lakisääteistä käyttöoikeutta (pintavesi tai 
matala kaivo). Indikaattorin D osalta hallituksen palvelukseenottopolitiikassa tapahtui vuoden 2011 jälkeen merkit -
täviä muutoksia, joita ei voitu ennakoida ohjelman suunnitteluvaiheessa. Vesialalla kaksi vuosikymmentä kes -
täneen konservatiivisen palvelukseenottopolitiikan jälkeen henkilöresurssien kasvu voidaan katsoa myönteiseksi 
kehitykseksi.
Komission vastaus 50
Kun ohjelma allekirjoitettiin vuonna 2011, oli vaikea ennakoida, että vuonna 2012 toimintansa aloittanut uusi hal -
litus ei asettaisi etusijalle pohjaveden pumppaamisesta kerättäviä maksuja, joka oli edellisen hallituksen tavoite. 
Tämä epäonnistuminen johtuu siis pikemminkin poliittisen tahdon muutoksesta kuin tietyn yksikön toiminnan 
keskeyttämisestä.
b)
BS6-ohjelman osalta komissio toteaa seuraavaa: indikaattorin D osalta hallituksen palvelukseenottopolitiikassa 
tapahtui vuoden 2011 jälkeen merkittäviä muutoksia, joita ei voitu ennakoida ohjelman suunnitteluvaiheessa. Vesi -
alalla kaksi vuosikymmentä kestäneen konservatiivisen palvelukseenottopolitiikan jälkeen henkilöresurssien kasvu 
voidaan katsoa hyvin myönteiseksi kehitykseksi.
c)
BS6-ohjelman osalta komissio painottaa, että kuten budjettitukea koskevissa suuntaviivoissa todetaan, uudistu -
sohjelmaa ei aina voida tiivistää yhtenäiseksi, kattavaksi ja johdonmukaiseksi politiikka- tai strategia-asiakirjaksi. 
Tällaisissa tapauksissa analyysi perustuu hallituksen järjestelmän vahvistamiseksi toteuttamiin erilaisiin toimenpit -
eisiin ja uudistusprosesseihin. Komissio arvioi suuntaviivojen mukaisesti sektoripolitiikat kattaviksi, merkityksellisiksi 
ja uskottaviksi.
BS5-ohjelman osalta komissio painottaa, että rahoitussopimus allekirjoitettiin vuonna 2008, jolloin olosuhteet ja 
käytännöt olivat toiset. Myöhemmissä ohjelmissa ja maksuissa komissio on kuitenkin noudattanut huolellisesti bud -
jettitukea koskevia suuntaviivoja.
51
Komissio painottaa, että hallitus oli kehittänyt kyseisen matriisin lyhyeksi kuvaukseksi toimenpiteistä, joita se aikoi 
toteuttaa Tunisian kuntien taloudellisen vahvuuden palauttamiseksi.
Osana hallituksen strategian arviointia matriisi tarjosi parhaan saatavilla olevan kuvauksen sen yksityiskohtaisesta 
toimintasuunnitelmasta.
Komissio ei lähtökohtaisesti ennalta olettanut, että eräät toimenpiteet jäisivät toteuttamatta. Kuten kaikissa 
strategioissa, eräät toimenpiteet voivat kuitenkin olla tärkeämpiä kuin toiset (ainakin komission kannalta). Julkisen 
politiikan tukikelpoisuusehtojen arviointiin liittyy kuitenkin hallituksen toimintasuunnitelman arviointi kokonaisu -
udessaan, ei pelkästään komission kriittisiksi katsomien toimien arviointi.
Komissio toteaa myös, että mainitun kokonaismatriisin lisäksi ohjelman toisen erän tulosindikaattorit osoit -
tivat ohjelman kolmen keskeisen tavoitteen – tulojen huomattava lisääminen, tärkeimmän menoja lisäävän 
tekijän (palvelukseenotto) jäädyttäminen ja paikallisten kehittämisinvestointihankkeiden toteutuksen 
lisääminen – toteutuneen.
Jälkikäteen voidaan todeta, että toimenpiteiden toteutumisaste oli erityisen korkea, mikä osoittaa, että ehdot olivat 
sekä merkityksellisiä että täytettävissä.
Komission vastaus 51
52
Komissio on samaa mieltä, mutta painottaa, että ehtoja oli paljon (BS5) ja ne olivat molemmissa ohjelmissa erity -
isen vaikeita. BS6-ohjelman täytäntöönpanokautta pidennettiin 72 kuukaudesta 96 kuukauteen uuden hallituksen 
ja erityisesti maatalousministeriön vuoden 2011 poliittisten tapahtumien jälkeen kohtaamien vaikeuksien vuoksi. 
Täytäntöönpanokauden pidentämisen päätavoitteena oli varmistaa, että täydentävät toimenpiteet ohjelman suju -
van täytäntöönpanon varmistamiseksi voitiin toteuttaa.
Ohjelmien täytäntöönpanotahti riippui suuresti vallankumouksen jälkeiseen tilanteeseen liittyvistä ulkoisista syistä.
53
Komissio on samaa mieltä ja toteaa, että BS5-ohjelman ja BS6-ohjelman teknisen tuen hankkeita koskevien sopi -
musten teon viivästyminen perusteltiin asianmukaisesti tuettujen sektorien monimutkaisuudella ja tarpeella 
sitoutua syvälliseen strategiseen ja poliittiseen keskusteluun edunsaajien tarpeiden määrittämiseksi asianmukaisen 
arvioinnin perusteella.
Komissio haluaa selventää, että vaikka BS7-ohjelmassa ei ollut teknistä tukea, sitä tarjottiin muiden käynnissä 
olleiden ohjelmien yhteydessä. Rahoitussääntöjen mukainen sopimuskausi oli päättynyt, kun ohjelman sisältöä 
tarkasteltiin, mikä esti sopimusten teon teknisestä lisätuesta.
54
Komissio on samaa mieltä ja katsoo, että lainsäädäntöprosessi on ollut vallankumouksen jälkeen suhteellisen 
hidasta, koska perustuslakia ja muita painopisteitä (esimerkiksi turvallisuutta ja korruptiota) koskevat uudistukset on 
katsottu ensisijaisiksi budjettilainsäädäntöön nähden. Laki on määrä hyväksyä vuoden 2017 ensimmäisen neljän -
neksen aikana.
On kuitenkin korostettava, että talousarviomenettelyssä on tapahtunut merkittävää edistymistä jo ennen lain 
hyväksyntää. Tähän mennessä 22 ministeriötä kaikkiaan 26:sta on laatinut ohjelmia koskevat talousarviot ja esittävät 
parlamentille määrärahapyynnöissään myös julkisen politiikan tavoitteita koskevat tulosindikaattorit (talousarvioti -
etojen lisäksi).
Kansainvälisen talousarvioselvityksen pistesijan nousu osoittaa, että näillä aloilla on edistytty.
Tässä yhteydessä budjettilain antaminen on pikemminkin merkki tämän tulosperusteisen uudistuksen loppuunsaat -
tamisesta kuin sen käynnistymisestä.
55
Komissio toteaa, että puolessa hankkeista ei esiintynyt suunnittelupuutteita. Toisen puoliskon osalta komissio 
haluaa esittää seuraavat huomautukset (ks. jäljempänä):
a)
Komissio haluaa painottaa, että kyseisiin hankkeisiin liittyneet tavoitteet olivat riittävän asiaankuuluvia, tarkkaan 
määritettyjä ja mitattavia.
Hankkeista PJ7 ja PJ8 komissio katsoo, että heikossa ja sosiaalisesti haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten elinolo -
jen parantaminen rakentamalla perusinfrastruktuureja ja toteuttamalla lähipalveluja epäsuotuisilla kaupunkialueilla  
on riittävän asiaankuuluva ja tarkkaan määritetty tavoite, jota voidaan mitata ohjelman yhteydessä epävirallisille 
alueille toimitettujen perusinfrastruktuurien ja palveluiden määrällä.
Komission vastaus 52
Hankkeen PJ11 osalta komissio katsoo, että Tunisian tilintarkastustuomioistuinta koskeva twinning-ohjelman tavoite, 
institutionaalisen uudistuksen analyysi ja valmistelu , yhdistettynä tarkkaan määritettyihin odotettavissa oleviin tulok -
siin ja objektiivisesti tarkistettaviin indikaattoreihin on tarkkaan määritetty ja mitattava.
Lisäksi komissio katsoo, että hankkeen PJ14 neljä tavoitetta ovat erittäin asiaankuuluvat ja tarkkaan määritetyt ja 
että niillä voidaan sen vuoksi tukea nykyaikaisen, kyvykkään ja hyvin toimivan parlamentin perustamista demokra -
tiaan siirtymisen aikana. Tällaiset tavoitteet yhdistettynä odotettavissa oleviin tuloksiin ovat riittävän mitattavia.
c)
Tilintarkastustuomioistuimen havainto viittaa tiettyyn hankkeeseen (PJ13), jota koskevat yksityiskohtaiset selitykset 
esitetään c) kohdassa jäljempänä.
Laatikko 4 – Tarkastettujen hankkeiden suunnittelupuutteita ilmentäviä tapauksia
a)
Tilintarkastustuomioistuin viittaa hankkeen yleisten tavoitteiden mittaamiseksi vahvistettuihin indikaattoreihin. 
Indikaattoreita tarkistettiin hieman hankkeen täytäntöönpanovaiheessa, jotta ne kuvastaisivat paremmin tulosten 
saavuttamista.
b)
Komissio haluaa painottaa, että vakiomuotoisessa rahoitussopimusmallissa ei edellytetä loogista kehystä. Sop -
imuksen liitteenä on tulos- ja resurssikehys, joka vastaa loogista kehystä. Komissio katsoo tämän vuoksi, että 
käytettävissä oli indikaattorit, jotka vastasivat delegoidusti hallinnoitujen hankkeiden kannalta asianmukaista 
mallia.
c)
Komissio painottaa, että tuki kansalaisyhteiskunnalle ei ollut Tunisiassa mahdollista ennen vallankumousta. Ulko -
mainen rahoitus oli kielletty, ja kansalaisyhteiskunnan toiminnot olivat hyvin rajallisia ja hallituksen tiukassa valvon -
nassa. Saatavilla ei siis ollut indikaattoreita alan arvioimiseen ennen vuotta 2011.
Indikaattorit on määritetty kyseisenä aikana saatavilla olleiden tietojen mukaisesti auttamaan toimien täytäntöön -
panon mittaamisessa.
Komissio toteaa, että vaikka indikaattorit eivät ole kovin yksityiskohtaisia, hankkeessa järjestettiin 435 vuoropuhe -
lua/kuulemistyöpajaa 24 hallintoalueella, 120 työpajaa kansalaisyhteiskunnan järjestöjen edustajien ja julkisten 
toimijoiden kanssa, tehtiin yhteistyötä 3 500 yhdistyksen kanssa ja luotiin 36 yhdysverkkoa. On myös pantava 
merkille, että Euroopan unionin edustusto toteutti perusteellisen tutkimuksen kansalaisyhteiskunnan tilanteesta 
Tunisiassa.
Ohjelman loppuarviointi toteutetaan helmikuussa 2017, jolloin on mahdollista myös arvioida perusteellisesti tämän 
kunnianhimoisen ohjelman vaikutusta.
Komissio haluaa myös korostaa, että hanke katsotaan lippulaivahankkeeksi ja sitä pidetään erinomaisena esimerk -
kinä koko eteläiselle naapurialueelle.
Komission vastaus 53
56
Komissio toteaa, että kaikkiin hankkeisiin liittyi tällaisissa tapauksissa edellytetyt asiakirjat ja mallit ja että ne olivat 
riittävän yksityiskohtaisia.
Komissio painottaa, että hankkeiden PJ6, PJ7, PJ8 ja PJ10 rahoituksen jakautumisessa esitetään riittävästi tietoa 
kustannusten arvioimiseksi. Ohjelman tehokkuutta arvioitiin useissa edistymiskertomuksissa sopimuksessa määrite -
tyllä tavalla.
57
Komissio haluaa jälleen todeta (kun on kyse lisäarvosta, jota saadaan delegoitaessa varojen hallinnointi välit -
täjälle sen sijaan, että hankkeita hallinnoisi välillisesti tunisialainen julkinen elin), että välittäjä oli kahden hankkeen 
hyväksymisajankohtana epävirallisten alueiden kunnostamista koskevien kahden hankkeen johtava avunantaja, 
joka oli tukenut Tunisian kansallista kunnostamisohjelmaa jo vuosien ajan. Välittäjän veloittamat hallinnolliset kulut 
(2,9 prosenttia kahteen hankkeeseen osoitetuista kokonaisvaroista) ovat paljon pienemmät kuin välillisen hallinnon 
tapauksessa tarvittavien hankkeiden hallinnointiyksiköiden toimintaan liittyvät kulut.
Lisäksi välillinen hallinnointi olisi vienyt paljon enemmän aikaa, minkä vuoksi täytäntöönpano olisi viivästynyt, 
koska EU:n sääntöjen ja menettelyjen opettelemiseen olisi kulunut tunisialaisilta edunsaajilta aikaa.
58
Komissio painottaa, että täytäntöönpanokausien jatkaminen ei kasvattanut kokonaiskustannuksia. Sopimuksia jat -
kettiin ilman lisäkustannuksia, koska ohjelmien kokonaismäärärahoja ei voi lisätä.
Sopimusten jatkaminen ilman lisäkustannuksia saattaa johtaa tiettyjen kustannusten uudelleenjakautumiseen 
muiden kustannuksella, mutta tämä on osa tällaisissa oloissa toimimiseen liittyvää riskiä. Neuvotellessaan sopimus -
ten jatkamisesta ilman lisäkustannuksia komissio pyrkii kuitenkin kaikin keinoin varmistamaan, että jatkamisesta 
mahdollisesti aiheutuvat ylimääräiset henkilöstömenot pidetään minimissä eikä hankkeen onnistuminen vaarannu. 
Tunisian demokraattinen siirtymävaihe kesti pidempään kuin mitä odotettiin heti vuoden 2011 vallankumouksen 
jälkeen, kun hankkeita valittiin ja allekirjoitettiin.
59
Saavutetun vaikutuksen ja tulosten kestävyyden osalta komissio haluaa painottaa, että hankkeen PJ6 rahoitussop -
imuksessa mainittu erityinen tavoite oli luoda määräaikaisia työpaikkoja sekä toisaalta parantaa matalan taitotason 
työntekijöiden työllistyvyyttä tarjoamalla ammatillista koulutusta. Komissio katsoo, että molemmat tavoitteet 
saavutettiin. Lisäksi saman täytäntöönpanokumppanin kanssa hyväksyttiin hankkeen toinen vaihe (yhdennetty pai -
kallisen kehittämisen ohjelma) vuonna 2016. Tällä on määrä maksimoida vaikutus ja varmistaa tulosten kestävyys.
Hankkeiden PJ7 ja PJ8 osalta on tarkoitus saman uuden valmisteilla olevan ohjelman puitteissa puuttua rahoitusvai -
keuksiin, jotka liittyvät epävirallisille alueille rakennetun julkisen infrastruktuurin ylläpidon varmistamiseen. Epävir -
allisten alueiden hallintaa ja kehittämistä, mukaan lukien julkisen infrastruktuurin ylläpitoa, koskevan asianmukaisen 
kansallisen strategian kehittäminen on yksi odotettavissa olevista tuloksista.
Komission vastaus 54
60
Komissio haluaa korostaa sitä, että hankkeissa PJ3 ja PJ4 toimitetuista laitteista on jo ollut hyötyä vientiin suuntautu -
ville tunisialaisille pk-yrityksille, koska ne voivat testata Tunisiassa tuotteidensa EU:n sääntöjen mukaisuuden paljon 
halvemmalla kuin ulkomailla. Tämän seurauksena tuotantokustannukset laskivat ja kilpailukyky muihin tuottajiin 
nähden vastaavasti koheni.
Laitteiden toimituksella on jo myönteisiä vaikutuksia, kun tunisialaisilla pk-yrityksillä on pääsy EU:n sisämarkkinoille, 
vaikka teollisuustuotteiden vaatimustenmukaisuuden arviointia ja hyväksymistä koskevaa sopimusta ei ole vielä 
tehty.
Lähes kaikki hankkeen PJ11 suunnitelluista toimista oli pantu täytäntöön twinning-ohjelman päättyessä. Lisäksi 
koska twinning-ohjelman tarkoituksena oli tukea Tunisian tilintarkastustuomioistuinta orgaanisen lainsäädäntöluon -
noksen valmistelussa ja sen uudelleenorganisoinnissa säännösten täytäntöönpanoa varten sen jälkeen kun laki on 
hyväksytty, viivästyksellä ei ollut merkittävää vaikutusta.
Hankkeen PJ12 osalta kaikkea sen puitteissa valmisteltua lainsäädäntöä ei voitu panna täytäntöön ennen hankkeen 
päättymistä hallitusten ja johtajien (neljä eri johtajaa kertaa kolmessa vuodessa) vaihtumisen vuoksi.
Johtopäätökset ja suositukset
63
Ensimmäisinä Tunisian vallankumouksen jälkeisinä vuosina avunantajien koordinointi tapahtui pääosin niin kut -
suttujen PAR-ohjelmien ( Programmes d’appui à la reliance ) perusteella. Ohjelmista tuettiin viranomaisten laatimaa 
talouden elvytyssuunnitelmaa. Sittemmin koordinointi tapahtui IMF:n kattavan ohjelman perusteella.
64
Komissio toteaa, että toiminta oli kohdistettava usealle alalle, koska Tunisian oli selviydyttävä vallankumouksen 
jälkeen useista sosioekonomisista haasteista. Tähänastiset tulokset ovat hyviä, sillä EU:n avulla on parannettu 
merkittävästi valtion sosioekonomista ja poliittista vakautta vallankumouksen jälkeen. Komissio painottaa, että se 
on noudattanut omaa tuen keskittämistä koskevaa politiikkaansa. Vaikka tarkasteltavana olevan ajanjakson aikana 
toteutettiin monenlaisia toimia, ne olivat vuosia 2014–2016 koskevassa yhdistetyssä tukikehyksessä määritettyjen 
kolmen keskeisen toiminta-alan mukaisia.
Kuten kohdassa 43 todettiin, on otettava huomioon Tunisian tilanne vuodesta 2011 lähtien sekä merkittävät avun -
pyynnöt vallankumousta seuranneen siirtymäprosessin tukemiseksi monilla eri aloilla. EU:n oli otettava käyttöön 
kaikki saatavilla olevat välineensä Tunisian tukemiseksi tässä monimutkaisessa prosessissa, joka johti yleisesti kiite -
tyn uuden perustuslain hyväksymiseen sekä vapaisiin ja oikeudenmukaisiin vaaleihin.
EU:n makrotaloudellinen rahoitusapu tarjoaa Tunisialle maksutasetukea, jotta se voi vastata akuuttiin ulkoisen 
rahoituksen tarpeeseen. Sillä tuetaan myös Tunisian IMF:n kanssa sopimaa rahoitustukiohjelmaa. Tämä antaa Tuni -
sialle mahdollisuuden toteuttaa tarvittavat talouden sopeutukset vähemmän ankarina ja äkkinäisinä, ja tavoitteena 
on tukea sitä talouden kestävyyden palauttamisessa, joka on kestävän sosiaalisen kehityksen edellytys. Tämän 
vuoksi ehdollinen makrotaloudellinen rahoitusapu koskee useita painopisteitä toisiinsa liittyvillä rakenneuudistuk -
sen aloilla, jotta varmistetaan kokonaisvaltainen lähestymistapa talouden sopeutusohjelman tukemiseen. Komissio 
katsoo, että kyse ei ole poikkeamisesta sen itse määrittämästä politiikasta, jonka mukaan apu keskitetään rajalliseen 
määrään aloja. Lisäksi monilla tukialoilla (kuten tilastot, julkinen varainhoito sekä tilintarkastustuomioistuimen hyvä 
hallintotapa) toimien voimakas koordinointi muiden avunantajien ja komission eri yksiköiden kesken oli ratkaise -
van tärkeää makrotaloudellisen rahoitusavun vipuvaikutuksen lisäämiseksi, jotta merkittävät uudistukset voitiin 
toteuttaa täysimääräisesti.
Komission vastaus 55
65
Komissio haluaa painottaa, että yhteinen ohjelmasuunnittelu on keskeytetty odotettaessa hallituksen viisivuotisen 
kehittämissuunnitelman esittelyä. Komission ja jäsenvaltioiden aikomuksena on yhdenmukaistaa ohjelmasuunnit -
telu viisivuotisen kehittämissuunnitelman kanssa työnjaon ja koordinoinnin parantamiseksi.
Yhteinen ohjelmasuunnittelu käynnistyy jälleen vuonna 2017.
Suositus 1 – Suunnitellaan ja kohdennetaan EU:n tuki paremmin
Komissio ja EUH hyväksyvät suosituksen.
a)
Komissio ja EUH hyödyntävät edelleen poliittista ja toimintapoliittista vuoropuhelua varmistaakseen, että Tunisian 
viranomaiset hyväksyvät perusteellisen kansallisen kehityssuunnitelman ja erityisiä uudistusstrategioita. Nämä 
seikat otettiin jälleen esille komission jäsenen Johannes Hahnin ja korkean edustajan Federica Mogherinin Tunisian 
vierailujen aikana sekä Tunisian presidentin vieraillessa Brysselissä marraskuussa ja joulukuussa 2016.
b)
Komissio ja EUH valmistelevat yhteistä strategiakehystä kaudelle 2017–2020 noudattaen EU:n suuntaviivoja, joiden 
mukaan tuki on keskitettävä kolmelle painopistealalle sen vaikutuksen maksimoimiseksi.
c)
Yhteinen ohjelmasuunnittelu käynnistyy jälleen vuonna 2017.
68
Komissio toteaa, että rajallisessa määrässä tapauksia indikaattorit/toimenpiteet täyttyivät ennen rahoitussopimus -
ten allekirjoittamista. Viranomaiset olivat todellakin hyväksyneet toimenpiteet monta kuukautta ennen rahoitus -
sopimusten allekirjoittamista, ja hallitus pani ne täytäntöön samaan aikaan, kun komissio teki rahoituspäätöksen. 
Tämä olisi katsottava onnistumiseksi ja viranomaisten kanssa käydyn tehokkaan politiikkavuoropuhelun tulokseksi, 
jota ei olisi tapahtunut samassa laajuudessa tai samalla aikataululla ilman budjettitukea.
69
EUH ja komissio ovat samaa mieltä siitä, että on pyrittävä ennakoimaan ”enemmällä enemmän” -päätöksiä.
Komission vastaus 56
70
Komissio haluaa painottaa, että PEFA on hyödyllinen väline, mutta se ei ole pakollinen velvoite ja edellyttää lisäksi 
kumppanimaalta sitoutumista ja täysimääräistä yhteistyötä. Tunisia (ja sen kumppanit) ovat vuoden 2011 jälkeen 
hyötyneet noin kymmenestä korkealaatuisesta julkisen varainhoitojärjestelmän arvioinnista. Arvioinnit on toteu -
tettu komission ohjelmien yhteydessä IMF:n ja OECD:n kaltaisten hyväksyttyjen järjestöjen toimesta. Myös Open 
Budget Survey toteutettiin. Lisäksi ennen makrotaloudellisen rahoitusavun tarjoamista komissio toteutti jou -
lukuussa 2013 Tunisian valtiovarainministeriön ja Tunisia keskuspankin hallintomenettelyjen ja rahoitusketjujen 
täysimääräisen ja kattavan operatiivisen arvioinnin. Komissio katsoo tämän vuoksi, että saatavilla oli kattavia ja 
asiaankuuluvia tietoja ja niitä käytettiin.
Komissio vahvistaa, että tämänhetkinen PEFA-arviointi käynnistyi vuonna 2014 ja se saatetaan päätökseen vuonna 
2017. Loppuunsaattamisen viivästyminen johtuu menettelyongelmista, joihin komissio ei voi vaikuttaa.
Suositus 2 – Tehostetaan EU:n budjettitukiohjelmien täytäntöönpanoa
Komissio hyväksyy suosituksen.
a)
Komissio katsoo, että nyt kun Tunisian poliittinen tilanne on vakaampi ja kun otetaan huomioon tiivis koordinointi 
muiden avunantajien kanssa, tulosindikaattorit voivat tulevien toimien osalta olla paremmin kohdistettuja. Tukikel -
poisuuskriteereihin sovelletaan kuitenkin edelleen dynaamista lähestymistapaa budjettitukea koskevien suuntavi -
ivojen mukaisesti. Tunisian tapauksessa yksittäisiä toimenpiteitä käytettiin vertailuarvoina arvioitaessa hallituksen 
yleistä edistymistä sen kansallisten uudistusohjelmien täytäntöönpanossa (yksi neljästä tukikelpoisuuskriteeristä), ja 
käytäntö osoittautui hyvin tehokkaaksi.
Viimeisen lauseen ”asettamalla maksujen suorittamisen ehdoksi yleisen edistymisen sijaan sen, että yksittäiset toi -
menpiteet on toteutettu tyydyttävällä tavalla” osalta komissio korostaa sitä, että vuoden 2011 tiedonannon ja neu -
voston vuonna 2012 antamien päätelmien ”Kolmansille maille annettavaa EU:n budjettitukea koskeva uusi lähesty -
mistapa” mukaisesti tukikelpoisuuskriteereihin oli sovellettava tätä dynaamista lähestymistapaa. Komissio yhdistää 
maksut kumppanimaan hallituksen kanssa neuvoteltuihin ja hyväksyttyihin tulosindikaattoreihin vasta kun kaikki 
tukikelpoisuuskriteerit täyttyvät, mikä on osoitus ohjelman täytäntöönpanon tyydyttävästä yleisestä edistymisestä.
b)
Komissio myöntää PEFA-arvioinnin merkityksen suunnittelu- ja seurantavälineenä, mutta painottaa kuitenkin, 
että PEFA-arviointia ei voida yksipuolisesti määrätä kumppanihallitukselle. Komissio jatkaa kuitenkin edelleen 
yhteistyötä kumppanihallituksen kanssa pyrkien varmistamaan, että PEFA-arviointi suoritetaan suositelluin väliajoin.
Komission vastaus 57
71
Tunisian makrotaloudellista rahoitustukea koskeneen pyynnön sekä makrotaloudellisen rahoitusavun ehdot 
sisältävän EU:n ja Tunisian välisen yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamisen välinen 11 kuukauden ajanjakso 
voidaan selittää seuraavalla tavalla.
Ennen kuin komissio esitti ehdotuksen makrotaloudellisesta rahoitusaputoimesta, se toteutti kattavan operatiivisen 
arvioinnin rahoitusketjujen moitteettomuudesta Tunisiassa EU:n varainhoitoasetuksen vaatimusten täyttämiseksi. 
Parlamentin ja neuvoston oli seuraavaksi hyväksyttävä komission ehdotus tavallisessa lainsäätämismenettelyssä 
SEUT-sopimuksen 212 artiklan mukaisesti. Vaikka lainsäätäjät onnistuivat hyväksymään komission ehdotuksen 
viidessä kuukaudessa ilman kolmikantaneuvotteluja, yksi lisäkuukausi kului siihen, että hyväksyntä parlamen -
tin täysistunnossa siirrettiin viime hetkellä huhtikuun toiseen täysistuntoon. Makrotaloudellisen rahoitusavun 
hyväksymisen jälkeen neuvottelut yhteisymmärryspöytäkirjaluonnoksesta oli saatettava päätökseen ennen kuin 
jäsenvaltioiden komitea voi hyväksyä yhteisymmärryspöytäkirjan ja EU voi allekirjoittaa sen heinäkuussa 2014 
(11 kuukauden kuluttua Tunisian pyynnöstä). Tämän jälkeen kului vielä yli kuusi kuukautta ennen kuin Tunisian 
viranomaiset ratifioivat yhteisymmärryspöytäkirjan maaliskuussa 2015. Ensimmäinen makrotaloudellisen rahoitusa -
vun maksuerä voitiin suorittaa pian sen jälkeen kun asiakirja oli ratifioitu toukokuussa 2015, mutta toinen maksuerä 
voitiin suorittaa vasta joulukuussa 2015, koska Tunisian viranomaiset evät täyttäneet makrotaloudellisen rahoitusa -
vun ehtoja.
Suositus 3 – Nopeutetaan makrotaloudellisen rahoitusavun hyväksymisprosessia
Komissio hyväksyy suosituksen.
Komissio toteaa, että vaikka parlamentti ja neuvosto hyväksyvät makrotaloudellista rahoitusapua koskevat päätök -
set huomattavasti aiempaa nopeammin, parantamisen varaa on edelleen. Hyväksyminen voisi tapahtua nopeam -
min esimerkiksi, jos parlamentin kansainvälisen kaupan valiokunnan äänestystä edeltävien kokousten määrää 
voitaisiin vähentää, jos parlamentti hyväksyisi päätöksen järjestelmällisesti kansainvälisen kaupan valiokunnan 
äänestystä välittömästi seuraavassa täysistunnossa (ml. minitäysistunnot), jos parlamentin puhemies ja neuvoston 
puheenjohtaja voisivat allekirjoittaa päätöksen myös minitäysistunnossa ja jos neuvosto hyödyntäisi tarvittaessa 
hyväksyntään myös kirjallista menettelyä.
Komissio toteaa myös, että tilintarkastustuomioistuimen aiempien suositusten ja parlamentin vuonna 2003 antaman 
makrotaloudellista rahoitusapua koskevan päätöslauselman jälkeen komissio ehdotti vuonna 2011 makrotaloudel -
lista rahoitusapua koskevaa puiteasetusta, jolla pyrittiin muun muassa nopeuttamaan päätöksentekoa korvaamalla 
lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset täytäntöönpanosäädöksillä. Koska lainsäätäjät kuitenkin päät -
tivät säilyttää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset ja tavallisen lainsäätämisjärjestyksen, komissio 
perui ehdotuksensa vuonna 2013.
73
Komissio painottaa, että täytäntöönpanokausien jatkaminen ei kasvattanut kokonaiskustannuksia. Sopimuksia jat -
kettiin ilman lisäkustannuksia, koska ohjelmien kokonaismäärärahoja ei voi lisätä.
Komission vastaus 58
Sopimusten jatkaminen ilman lisäkustannuksia voi johtaa tiettyjen kustannusten uudelleenjakautumiseen muiden 
kustannuksella, mutta tämä on osa näissä oloissa toimimiseen liittyvää riskiä. Neuvotellessaan sopimusten jatkamis -
esta ilman lisäkustannuksia komissio pyrkii kuitenkin kaikin keinoin varmistamaan, että jatkamisesta mahdollisesti 
aiheutuvat ylimääräiset henkilöstömenot pidetään minimissä eikä hankkeen onnistuminen vaarannu. Tunisian 
demokraattinen siirtymävaihe kesti pidempään kuin mitä odotettiin heti vuoden 2011 vallankumouksen jälkeen, 
kun hankkeita valittiin ja allekirjoitettiin.
Suositus 4 – Parannetaan hankkeiden suunnittelua
Komissio hyväksyy suosituksen.
Tapahtuma Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty/ Tarkastus alkoi 1.3.2016
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) 1.12.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen 14.2.2017
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä 2.3.2017MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_/f_i.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_/f_i.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_/f_i.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, onko EU:n Tunisialle 
arabikevään vallankumouksen (2011) jälkeen antama tuki 
käytetty asianmukaisesti. Tarkastuksessa todettiin, että 
rahat oli käytetty yleisesti ottaen asianmukaisesti, sillä 
varoilla edistettiin merkittävästi Tunisian siirtymistä 
demokratiaan ja maan taloudellista vakautta 
vallankumouksen jälkeen.
EU:n suorittamassa tuen hallinnoinnissa havaittiin 
kuitenkin useita puutteita. Tilintarkastustuomioistuin 
esittää näiden puutteiden korjaamiseksi Euroopan 
ulkosuhdehallinnolle ja komissiolle suosituksia, jotka 
koskevat tuen keskittämistä pieneen määrään aloja, 
budjettitukiohjelmien täytäntöönpanon tehostamista 
sekä ohjelmien suunnittelun parantamista ja niiden 
täytäntöönpanon nopeuttamista.
1977 - 2 017EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN