Bryssel 07.03.2005

KOM(2005) 75 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Euroopan kasvualoiteEuroopan laajuisiin liikenneverkkoihin liittyvien hankkeiden yhteydessä käytettävää EU:n lainavakuusvälinettä koskeva toteutettavuusselvitys{SEK(2005) 323}

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Euroopan kasvualoite Euroopan laajuisiin liikenneverkkoihin liittyvien hankkeiden yhteydessä käytettävää EU:n lainavakuusvälinettä koskeva toteutettavuusselvitys

Sisällysluettelo

1. Tiivistelmä 3

2. Yhteistyö EIP:n kanssa 4

3. Markkinatestaus 4

3.1. Markkinatestit 4

3.2. Markkinoilta saatu palaute 5

3.2.1. Markkinakysyntä ja vakuusvälineen vaikutukset 5

3.2.2. Välineen suuruus ja riskinhajautus 6

3.2.3. Riskinjako 7

4. Loppuhuomautukset 7

TIIVISTELMÄ

Komissio esitteli 11. marraskuuta 2003 antamassaan tiedonannossa Euroopan kasvualoitteeseen liittyviä mahdollisia toiminta-aloja ja yksilöi tärkeitä päätöksiä, joita neuvoston ja Euroopan parlamentin olisi tehtävä. Erityisesti se kehotti arvioimaan, olisiko mahdollista ottaa käyttöön uusi rahoitusväline, EU:n vakuusväline, jolla tuettaisiin Euroopan laajuisiin liikenneverkkoihin liittyviä hankkeita (TEN-liikennehankkeet). Välineen tavoitteena olisi erityisesti lisätä yksityissektorin osallistumista. Euroopan investointipankki (EIP) tuki tätä komission ehdotusta.

Ecofin-neuvosto hyväksyi 25. marraskuuta 2003 loppuraportin eurooppalaisesta toiminnasta kasvun edistämiseksi[1]. Raportissa kiinnitetään huomiota seikkoihin, jotka on ratkaistava ennen kuin EU:n vakuusvälineen osalta voidaan tehdä sitoumuksia. Näitä seikkoja ovat muun muassa välineen rahoitus, asianmukainen riskinhajautus ja talousarvioon kohdistuvat riskit sekä hallinnollinen täytäntöönpano.

Eurooppa-neuvosto hyväksyi 12. joulukuuta 2003 kasvun edistämistä koskevan eurooppalaisen toiminnan komission, EIP:n ja Ecofin-neuvoston esittämien kertomusten perusteella. Neuvosto kehotti: ” komissiota Ecofin-neuvoston selvityksen mukaisesti … sekä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tutkimaan edelleen tarvetta kehittää erityinen yhteisön vakuusväline mahdollisia TEN-liikennehankkeisiin liittyviä rakentamisen jälkeisiä riskejä varten, raportoimaan tutkimuksen tuloksista ja tarvittaessa esittämään asiaa koskevia ehdotuksia ”.

Pyynnön esittämisen jälkeen komission yksiköt tekivät yhteistyössä EIP:n kanssa markkinatestejä tutkiakseen lainavakuusvälineen toteutettavuutta liikennehankkeiden yhteydessä. Markkinatestaukseen osallistuneet yleisesti ottaen totesivat tervetulleeksi ja hyödylliseksi yleiskäsitteen EU:n lainavakuusjärjestelmästä, joka kattaisi heti rakentamisen jälkeen ilmenevät riskit liikennehankkeiden rahoituksen yhteydessä. Euroopan tasolla merkittäville hankkeille tarkoitetulla EU:n vakuusohjelmalla olisi rakentava rooli, sillä se täydentäisi nykyisiä rahoitusvaroja täyttämällä tiettyjä markkina-aukkoja erityisesti, kun kyseessä ovat hyvin suuret ja/tai rajatylittävät hankkeet.

Vaikka komission alkuperäiseen luonnokseen haluttiin tehdä joitakin teknisiä muutoksia pyrkimyksenä vastata markkinatarpeisiin paremmin, vakuusvälineen ja sen tärkeimpien vaikutusten katsottiin merkitsevän positiivista signaalia yksityissektorin lainanantajille. Tällainen positiivinen signaali saattaisi hyvinkin helpottaa rahoituspakettien tekemistä. Useat tahot korostivat, että jos välinettä sovellettaisiin nykyisissä markkinaolosuhteissa liikenteen tulopohjaisiin järjestelmiin, siitä olisi enemmän hyötyä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien (PPP) tiehankkeissa, joille on tyypillistä useilta käyttäjiltä saatu rahoitus. Jotta EU:n vakuus pystyisi tuomaan lisäarvoa hankkeille, joiden liikennevirrat riippuvat rajoitetusta määrästä vaikutusvaltaisia päätöksentekijöitä, vakuutta olisi muokattava sen seikan ottamiseksi huomioon, että tulot perustuisivat pikemminkin käyttömahdollisuuteen kuin liikenteeseen.

Markkinatestauksen perusteella komissio katsoo, että olisi tarkoituksenmukaista ottaa käyttöön uusi EU:n lainavakuusväline tukemaan TEN-liikennehankkeita varsinkin ensisijaisissa rajatylittävissä hankkeissa. Ehdotus vakuusvälineen mallista esitellään neuvostolle suunnatussa komission tiedonannossa KOM(2005)76.

Toteutettavuuskertomus jakautuu neljään jaksoon. Tiivistelmän jälkeisessä 2 jaksossa hahmotellaan komission ja EIP:n täydentäviä rooleja liikenteen infrastruktuurihankkeiden rahoituksessa. Kertomuksen 3 jaksossa kerrotaan markkinatestauksesta ja 4 jaksossa esitetään loppuhuomioita. Toteutettavuuskertomukseen on liitetty valmisteluasiakirja SEK(2005)323, jossa esitellään markkinatestauksesta laadittu muistio ja esitetään yleiskatsaus liikenteen infrastruktuurihankkeiden julkisista rahoitusohjelmista.

Yhteistyö EIP:n kanssa

Komission marraskuussa 2003 antamassa tiedonannossa korostui, että EIP:n ja komission toivottiin lujittavan asemaansa TEN-liikennehankkeiden kehittämisessä, erityisesti pikakäynnistysohjelmaan ( Quick Start List ) kuuluvissa hankkeissa. EIP:n tuen erityismuotoihin sisältyi sitoumus lainata 50 miljardia euroa TEN-investointivälineestä (TIF) TEN:n ensisijaisiin hankkeisiin ja joitakin innovatiivisia tukimuotoja, joiden tarkoituksena on helpottaa yksityisen rahoituksen saamista Euroopan kasvualoitteen yhteydessä. Viimeksi mainittujen osalta kiinnitettiin erityistä huomiota EIP:n valmiuksiin lisätä velkarahoituksen saatavuutta hankkeiden valmisteluvaiheissa strukturoidun rahoitusvälineen (SFF) avulla. Rahoitusvälineen yleisvaraus olisi 500 miljoonaa euroa. Rahoituksen kokonaismäärä olisi tällöin enintään 4 tai 5 miljardia euroa SFF-salkun koostumuksesta riippuen (suurin osa sidottaisiin vuoden 2006 loppuun mennessä). Vaikka SFF-tuotteita on tarkoitus käyttää sekä i2i-[2], PPP- että TEN-toimissa, huomattava osuus on tarkoitus varata TEN-toimiin, jolloin SFF voisi helpottaa ensisijaisten hankkeiden rahoitusta laajentamalla EIP:n rahoitustoiminnan koskemaan etuoikeusasemaltaan parempia lainoja ja vakuuksia (jotka kattavat riskit ennen valmistumista tai varhaisvaiheen toiminnassa), etuoikeusasemaltaan huonompia lainoja ja vakuuksia, mezzanine- eli välirahoitusta ja johdannaisia.

Edellä mainitut EIP:n välineet ja EU:n vakuusväline – erityisesti strukturoitu rahoitusväline ja EU:n vakuusväline – täydentävät selkeästi toisiaan. Näiden EIP:n resurssien ja komission lisäresurssien yhdistetty käyttö lisäisi huomattavasti TEN-liikennehankkeisiin käytettävissä olevan yhteisön kokonaistuen määrää ja yksityissektorin kiinnostusta.

MARKKINATESTAUS

Markkinatestit

Komission yksiköiden muodostama ryhmä toteutti markkinatestauksen ensimmäisen vaiheen maaliskuussa 2004 läheisessä yhteistyössä EIP:n kanssa. Tässä testausvaiheessa otettiin yhteyttä viranomaisiin, lähinnä ministeriöihin, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien (PPP) perustamiin erityisryhmiin, rahoituslaitoksiin, neuvonantajiin ja erikoistuneisiin vakuutusyhtiöihin[3] pyrkimyksenä selvittää niiden näkemyksiä komission alkuperäisestä luonnoksesta vakuusvälineeksi[4]. Ryhmä tapasi eri organisaatioiden ja rahoituslaitosten asiantuntijoita Ranskasta, Saksasta, Irlannista, Italiasta, Portugalista, Espanjasta ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Mukaan kutsuttiin myös Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin liikenneasioista vastaava yksikkö. Mukana olleet rahoituslaitokset ovat johtavia osapuolia liikenteen infrastruktuurin rahoitusmarkkinoilla Euroopan unionissa ja naapurimaissa.

Ennen kokouksia osanottajille lähetettiin 10 erilaista kysymystä sisältävä neuvotteluasiakirja johdonmukaisen perustan luomiseksi markkinatestaukselle (valmisteluasiakirjan SEK(2005)323 liite 1). Asiakirjassa käsiteltiin seuraavia kolmea aihetta:

- Markkinakysyntä ja vakuusvälineen vaikutus

- Välineen suuruus ja riskinhajautus

- Riskinjako jäsenvaltioiden, yksityissektorin ja EU:n välillä.

Markkinatestauksen ensimmäisen vaiheen jälkeen haluttiin tarkistaa välineen mallia pyrkimyksenä vastata markkinatarpeisiin paremmin. Sen vuoksi ryhmä otti vielä yhteyttä joihinkin luokittelulaitoksiin, neuvonantajiin ja erikoistuneisiin vakuutusyhtiöihin lisähuomautusten saamiseksi tarkistetun mallin tehokkuudesta ja vaikutuksista.

Markkinoilta saatu palaute

Markkinakysyntä ja vakuusvälineen vaikutukset

Rajatylittävät hankkeet ja laajat pitkäaikaiset hankkeet, joissa on useita osanottajia (viranomaisia mahdollisesti eri maista/alueilta, sponsoreita, rahoituslaitoksia jne.), ovat kalliita ja monimutkaisia. Markkinatestaukseen osallistuneiden näkemyksen mukaan EU:n vakuuden mukanaan tuoma ”hyväksymisleima” antaisi yksityisille luotto- ja pääomamarkkinoille vahvan positiivisen signaalin kulloisestakin hankkeesta. Asiayhteydestä riippuen tämäntyyppinen EU:n sitoumus saattaisi parantaa hankkeiden luokitusta, lisätä hankkeiden houkuttelevuutta lainanantajien kannalta ja helpottaa neuvottelujen pitämistä raiteillaan, jos hankkeiden toteutusaikana syntyisi taloudellisia vaikeuksia. Muutamat osallistujat uskoivat, että yhteisön osallistuminen saattaisi nopeuttaa julkisten päättäjien päätöksentekoprosessia ja johtaa nopeammin toteutuviin ja korkealaatuisempiin hankkeisiin. Vakuudesta olisi erityistä hyötyä tavoite 1 -alueilla, joilla on vaikeampi houkutella liikepankkeja ja sijoittajia mukaan liikenteen infrastruktuurihankkeiden rahoitukseen.

Suhtautuminen alkuperäisen suunnitelman taloudelliseen lisäarvoon[5] oli kuitenkin ristiriitaisempaa varsinkin, jos komissio vaatisi samanaikaisesti vakuuden määrällistä ja ajallista rajoittamista sekä vakuuden rajoittamista etuoikeutettuihin lainoihin ja investointitason ( investment grade ) virallisen luottoluokituksen saaneisiin tukikelpoisiin hankkeisiin[6] (kuten alun perin kaavailtiin). Jos tällaisia rajoituksia sovellettaisiin, EU:n vakuudesta maksettavan maksun olisi oltava hyvin alhainen, jotta vakuudella olisi jotain aineellista vaikutusta rahoituskustannuksiin. Jos edellytykset olisivat näin tiukat, vakuus lisäisi hankkeen luottokelpoisuutta/luottoluokitusta vain rajallisesti tai tuskin lainkaan.

Useimmat rahoituslaitokset totesivat, että etuoikeutettu laina edellyttäisi huonommassa etuoikeusasemassa olevaa lainaa ja mezzanine- eli välirahoitusta[7] investointitason luokituksen saamiseksi ja liikepankkien houkuttelemiseksi mukaan sellaisten hankkeiden rahoitukseen, joissa on huomattavia liikenteeseen liittyviä riskejä. Monet osallistujat ehdottivat, että yhteisön pitäisi ottaa käyttöön mezzanine-väline. Sijoittajien houkuttelemiseksi välineen tekniseksi muodoksi ehdotettiin täyden vakuuden myöntämistä keskipitkän ajan luottojen erityisille etuoikeusasemaltaan huonommille erille, sillä ne ovat usein ratkaisevassa asemassa pyrittäessä varmistamaan riittävä likviditeetti toiminnan alkuvaiheessa. Pankit tarjoavat usein näitä palveluita valmiusluottoina, jolla yleensä katetaan toimintatulojen vaje tiettyyn ennalta määrättyyn kattoon saakka . Jos tällaisiin rakenteisiin sisältyy riittävän alhainen etuoikeusasema, ne vähentävät etuoikeutetussa asemassa olevien lainanantajien riskejä tukemalla etuoikeutettujen lainojen oikea-aikaista takaisinmaksua. Lisäksi ne saattavat helpottaa lainojen uudelleenjärjestelyistä käytäviä neuvotteluja antamalla sponsoreille, lainanantajille ja kansallisille viranomaisille lisäaikaa, jos hanke joutuu vaikeuksiin.

Välineen suuruus ja riskinhajautus

Osallistujien mielestä tyypillinen valmiusluotto alhaisen riskiprofiilin hankkeissa saattaisi olla suuruudeltaan 10 prosenttia etuoikeutetusta lainasta ja lyhytaikainen. Riskialttiimmissa hankkeissa tarvitaan suurempia summia ja pitempiä laina-aikoja käynnistysvaiheessa[8] esiintyvien mahdollisten viivästysten kattamiseksi.

Mukana olleet rahoituslaitokset katsoivat positiiviseksi piirteeksi vakuusvälineessä sen, että väline kokoaisi yhteen salkkuun maantieteelliseltä sijainniltaan, toimialaltaan ja suuruudeltaan erilaisia hankkeita ja hajauttaisi riskejä enemmän Euroopan tasolla kuin mitä olisi mahdollista saavuttaa kansallisella tasolla.

Huomattavan vipuvaikutuksen saavuttamisen pitäisi olla mahdollista, kun huomioon otetaan, että hankkeet osuvat ajallisesti vain osittain samaan aikaan ja että valintaperusteilla varmistetaan vakuuden perusteella maksettujen määrin ainakin osittainen vuotuinen takaisinmaksu ja lopuksi tapahtuva täydellinen takaisinperintä. Välineen mallia suunniteltaessa voitaisiin harkita mahdollisuutta vapauttaa vakuus aikaisessa vaiheessa, kun hankkeet saavuttavat hyväksyttävän suoritustason. Osittainen vapautus saattaisi myös tulla kysymykseen vahvistettujen suorituskynnysten ja/tai lainojen takaisinmaksuaikataulun perusteella.

Riskinjako

Komissio ehdotti alun perin, että käyttöön otettaisiin muodollinen vaatimus riskien jakamisesta yhteisön, jäsenvaltioiden viranomaisten, rahoituslaitosten, pankkien ja osakkaiden välillä. Kaupalliset laitokset pitivät laajalti tätä ajatusta periaatteessa tervetulleena. Yleinen näkemys oli, että riskinjako julkisten ja yksityisten kumppaneiden välillä varmistaisi, että riskit huonosta hallinnosta pidettäisiin riittävällä ja riippumattomalla tavalla kurissa, mikä pienentäisi kokonaisriskiä.

Monet kansalliset viranomaiset korostivat, että jäsenvaltioiden osallistumisessa riskinjakoon olisi otettava huomioon kunkin maan kansalliset piirteet. Koska kaikissa maissa ei myönnetä vakuuksia kansallisiin investointihankkeisiin, tiukka pitäytyminen vakuuksien yhteisessä myöntämisessä tekisi välineestä käyttökelvottoman monissa maissa. Sen vuoksi jotkin rahoituslaitokset ehdottivat, että yhteisön pitäisi kattaa valmiusluotosta aiheutuva riski kokonaisuudessaan. Täydellinen vakuus toisi luotolle nollariskiluokituksen[9] ja minimoisi hankkeen edistäjälle aiheutuvat kustannukset. Koska pankit joutuvat kantamaan riskin etuoikeutetun lainan koko laina-ajan ja etuoikeutetun lainan määrä on joka tapauksessa moninkertainen valmiusluoton määrään verrattuna, jotkut rahoituslaitokset asettivat kyseenalaiseksi sen, voidaanko lisäksi vaatia valmiusluotosta aiheutuvan riskin jakamista. Ne katsoivat, että osingonjakoon kohdistuvat rajoitukset tyypillisesti merkitsevät osakkaiden osallistumista riskinjakoon ja että komission edut voitaisiin suojata ottamalla käyttöön uusia teknisiä järjestelyitä (esim. ” cash sweep ”[10] -määräykset).

LOPPUHUOMAUTUKSET

Markkinatestauksen perusteella komissio katsoo, että olisi tarkoituksenmukaista ottaa käyttöön uusi EU:n lainavakuusväline tukemaan TEN-liikennehankkeita varsinkin ensisijaisissa rajatylittävissä hankkeissa.

Ehdotus vakuusvälineen mallista esitellään neuvostolle suunnatussa komission tiedonannossa KOM(2005)76.

[1] Ecofin, 25. marraskuuta 2003, 15352/03

[2] EIP käynnisti i2i-aloitteen (Innovaatio 2000 -aloite) Lissabonin huippukokouksen jälkeen.

[3] Erikoistuneet vakuutusyhtiöt kattavat yhtä riskilajia eli tarjoavat vakuutussuojaa yksittäiseen liiketoimeen liittyvälle yksittäiselle rahoitusriskille.

[4] Alkuperäisen ehdotuksen mukaan komission vakuus kattaisi osan etuoikeutetusta lainasta liikenteen infrastruktuurihankkeen käynnistysvaiheessa. Jäsenvaltioiden ja yksityissektorin olisi käynnistysvaiheessa annettava vakuus jäljelle jäävälle osuudelle.

[5] Taloudellinen lisäarvo merkitsee tässä yhteydessä rahoituskustannusten alenemista ja hankkeeseen saatavissa olevan yksityisrahoituksen määrää.

[6] Luokittelulaitokset tekevät luottoluokituksia jonkin yhteisön, hankkeen, joukkovelkakirjan jne. luottokelpoisuuden määrittelemiseksi. Nämä luokittelulaitokset ovat luoneet luokittelujärjestelmiä suhteellisen luottokelpoisuuden osoittamiseksi. Korkein luottoluokitus on ”AAA”, ja luokitusasteikko laskee C-luokkaan ja lopulta D- tai maksuhäiriöluokkaan. Investointitaso vastaa luokitusta välillä AAA – BBB (Standard & Poors) tai Aaa – Baa (Moody's). Luokitusta ”BB" ja sitä alhaisempia tasoja kutsutaan spekulatiiviseksi tasoksi, ja maksuhäiriöriskit ovat näissä luokituksissa suuremmat.

[7] Mezzanine-rahoitus viittaa yleensä rahoituksen välimaastoon etuoikeutetun lainan ja oman pääoman ehtoisen sijoituksen välillä. Etuoikeusasemaltaan se on huonompi kuin etuoikeutettu laina mutta parempi kuin kantaosakkeet tai muut oman pääoman ehtoiset sijoitukset. Sen riskit ovat suuremmat kuin etuoikeutetussa lainassa mutta sen tuottokin on suurempi.

[8] Toimintavaiheen ensimmäisiä vuosia kutsutaan käynnistysvaiheeksi.

[9] Vakavaraisuusasteella mitataan pankin pääoman määrää ilmaistuna prosenttimääränä pankin riskipainotetuista luottosaamisista. Pankin myöntämät luotot painotetaan niiden sisältämän riskin mukaisesti. Yleisesti ottaen voidaan sanoa, että valtioille myönnetään luottoa nollapainotuksella, kun taas yksityishenkilöille, joilla ei ole tarjota vakuuksia, myönnettyjen lainojen painotuskerroin on 100 prosenttia. Pankit voivat hyötyä Euroopan komission asemasta eli niiden ei tarvitse varata pääomaa valmiusluotolle, jolle komissio on myöntänyt täyden vakuuden. Tämä on huomattava etu valmiusluoton myöntävälle pankille sekä lainanottajalle, joka saattaa hyötyä, kun luoton rahoituskustannukset alenevat.

[10] Cash sweep merkitsee, että kaikki toimintakulujen maksamisen jälkeen käytettävissä oleva raha käytetään lainan takaisinmaksuun.