FI    FI FI 
 
FI    FI  EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel 25.3.2009 
SEK(2009) 359  
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA 
Oheisasiakirja 
 
ehdotukseen 
  
NEUVOSTON PUITEPÄÄTÖKSEKSI 
   
ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta, uhrien suojelusta 
ja puitepäätöksen 2002/ 629/YOS kumoamisesta 
  
TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA
 
  
{KOM(2009) 136 lopullinen} 
{SEK(2009) 358}
 
FI 2   FI TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA  
1. O NGELMA  
Ihmiskauppaa pidetään maailmanlaajuisesti yhtenä vakavimmista rikoksista, räikeänä 
ihmisoikeusloukkauksena, nykya ikaisena orjuuden muotona1 ja erittäin kannattavana 
järjestäytyneen rikollisuuden liiketoimintana.  Siinä on kyse hyväks ikäyttötarkoituksessa 
tapahtuvasta henkilöiden värv äyksestä, siirtämisestä tai va staanottamisesta pakottamisen, 
harhaanjohtamisen tai väärinkäytön avulla, ja  siihen kuuluvat myös seksuaalinen riisto, 
työvoiman hyväksikäyttö, pakkotyö, kotiorjuus  ja muut hyväksikäytön muodot.  
Vaikka EU:ssa ihmiskauppa on usein kytköksissä  laittomaan maahanm uuttoon ja ihmisten 
salakuljetukseen, niiden välillä on selvä ero: siinä missä ihmiskauppa on henkilön 
perusoikeuksia loukkaava rikos, ihmisten salakuljetuksessa on kyse rajavalvontalainsäädännön rikkomisesta. Salakuljettajan avustamassa laittomassa maahanmuutossa maahanmuuttajan ja salakuljetta jan välillä on sopimus, ja heidän suhteensa 
päättyy siihen, kun maahanmuuttaja saapuu vast aanottavan valtion alueelle. Ihmiskauppaan 
liittyy laittomien keinojen käyttö (pakottami nen, harhaanjohtaminen tai haavoittuvan aseman 
väärinkäyttö) sen tietyssä vaiheessa. Lisäks i henkilön siirron tarkoituksena on tämän 
myöhempi hyväksikäyttö, joka al kaa yleensä kohdemaassa.  
Alttius sosiaaliseen syrjäytymiseen on epäile mättä yksi ihmiskaupan perimmäisiä syitä. 
Syrjäytymisalttiuden taustall a on taloudellisia ja sosi aalisia tekijöitä, kuten köyhyys, 
sukupuolisyrjintä, aseelliset selkkaukset, perheväk ivalta, perheiden sisäiset ongelmat sekä 
henkilökohtaiset ominaisuudet, esimerkiksi ikä,  terveydentila tai vamm aisuus. Kansainväliset 
järjestäytyneet rikollisverkostot käyttävät täll aista alttiutta usein hyväkseen maahanmuuton 
avustamisessa ja käyttävät ihmisiä tämän jälkeen törkeästi hyväksi turvautumalla voimankäyttöön, uhkaamiseen, pakottamiseen tai mu ihin väärinkäytön muotoihin, esimerkiksi 
velkaorjuuteen. Toiminnasta saatavien voittojen suuruus on merkittävä ilmiötä ylläpitävä 
tekijä. Myös seksipalveluiden ja halvan työvoi man kysyntä kohdemaissa ylläpitää toimintaa.  
Henkilö voidaan kaupata seksuaalista riistoa tai muuta laitonta tarkoitusta, esimerkiksi 
työvoiman hyväksikäyttöä tai ko tiorjuutta, varten. Vaikka kauppaa käydään myös nuorilla 
miehillä, jolloin kyse on yleensä työvoiman hyv äksikäytöstä, valtaosa ihmiskaupan kohteista 
on edelleen naisia ja tyttöjä. Koska sukupuo lisyrjintä ja perheväk ivalta ovat nekin 
ihmiskaupan taustatekijöitä, ihmiskauppaa pi detään sukupuolistuneen väkivallan muotona. 
Lapsia kaupataan kerjäämis een tai laittomuuks iin liittyvässä toiminnassa hyväksi 
käytettäviksi. Seksuaalisen riiston tarkoit uksessa kaupataan niin tyttöjä kuin poikia. 
Ihmiskauppaa voidaan harjoittaa myös elinten poistamist arkoituksessa.  
Tämän rikollisuuden laajuutta on vaikea arvioida , koska ihmiskauppaan liittyvä rikollinen 
toiminta kätkeytyy prostituution ja maahanmuut on kaltaisten laajalle levinneiden ilmiöiden 
taakse. Vain Kansainvälisellä työjärjestöllä (ILO) on esittää läpinäkyvi in ja hyväksyttyihin 
menetelmiin perustuvia arvioita ihmiskaupast a ja pakkotyöstä, ja niissäkin liikutaan koko 
maailman kattavalla tasolla. ILO:n mukaan
2 kaikesta pakkotyöstä no in 20 prosenttia liittyy 
                                                 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains. Réalités de l'esclavage contemporain , Pariisi 2006. 
2 Patrick Belser, Michaelle De Cock, Fahrad Mehran, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World, ILO, Geneve, huhtikuu 2005. 
 
FI 3   FI ihmiskauppaan. Valtaosa pakkotyöstä ja -palvelu ista on kytköksissä perinteisiin orjuuden 
kaltaisiin käytäntöihin, jolloin he nkilöä ei siirretä, vaan hyväks ikäyttö tapahtuu paikallisesti. 
Tämän perusteella arvioidaan, että maailmanlaajuisesti vähintään 2,45 miljoonaa ihmistä on ihmiskaupan seurauksena pakkotyössä. Tästä määrästä 1,225 miljoonaa ihmistä kaupataan 
vuosittain pakkotyövoimaksi. Nämä arviot kattavat sekä rajat ylittävän että rajojen sisällä 
tapahtuvan ihmiskaupan. Ihmisiä kaupataan  pakkotyövoimaksi useimmiten kaupallista 
seksuaalista riistoa varten (43 %) tai useast a eri syystä (25 %). L oput (32 %) kaupataan 
taloudellisen hyväksikäytön tarkoituksessa. Pakkotyössä tapahtuvan taloudellisen 
hyväksikäytön uhreista naisia ja  tyttöjä on 56 prosenttia, mi esten ja poikien osuus on 44 
prosenttia. Pakkoon perustuvan ka upallisen seksuaalisen riis ton uhreista ylivoimainen 
enemmistö (98 %) on naisia ja tyttöjä. Alle 18-vuotiaiden osuus ka ikista pakkotyön uhreista 
on 40–50 prosenttia
3.  
EU:ssa ihmiskauppa on pääasiassa kolmansista  maista suuntautuva rikollinen ilmiö, mutta 
varsinkin viimeisimmän laajentumisen jälkeen  ihmiskauppaa on alkanut esiintyä myös EU:n 
sisällä. Myös kansallisissa seurantajärjeste lmissä on raportoitu sisäisestä ihmiskaupasta.4 
Eurooppaa koskevat arviot ovat harvinaisia, eikä  niihin ole luottamista. Koska EU on yksi 
maailman merkittävimmistä ihmiskaupan kohteist a, käytettävien lukujen  perusteella voidaan 
kuitenkin perustellusti arvioi da, että vuosittain EU:hun tai EU:ssa kaupataan useita 
satojatuhansia ihmisiä. 
Ihmiskauppaan on puututtava järein vastatoimin ja siihen pyrkien, että  toisaalta rikoksesta 
nostetaan syyte, toisaalta suojellaan uhria.  
Kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaiseen YK:n yleissopimukseen vuonna 2000 
tehty lisäpöytäkirja ihmiska upan, erityisesti naisten ja la sten kaupan ehkäisemisestä, 
torjumisesta ja rankaisemisesta5 oli ensimmäinen ihmiskauppaa kokonaisvaltaisesti 
käsittelevä kansainvälinen as iakirja. Euroopan neuvoston yleissopimusta ihmiskaupan 
vastaisesta toiminnasta6 pidetään tällä hetkellä alan tois taiseksi korkeimpa na normina. EU:n 
tasolla korostuu ihmiskaupa n torjunnasta tehdyssä puitepäätöksessä 2002/629/YOS7 esitetyn 
mukaisesti tarve lähentää rikoslainsäädäntöjä ja seuraamuksia.8  
Vaikka jäsenvaltiot ovat yleisesti ottaen nouda ttaneet puitepäätöksen keskeisiä vaatimuksia, 
ihmiskaupan kokonaisvaltaisen ja tehokkaan to rjuntapolitiikan täytäntöönpano edellyttää 
lisätoimia.  
                                                 
3 Prosenttilukujen perusteella  on kyse 4,9–6,15 miljoonasta lapsesta . Suuremman arvion katsotaan olevan 
johdonmukainen ILO:n vuonna 2002 laatimassa raportissa ( A future without child labour , ILO Global 
Report) esitetyn arvion kanssa. Eri menetelmää käyttäen siinä päädyttiin arvioon, jonka mukaan 
pakkotyössä tai velkaorjuudessa on 5,7 miljoonaa lasta.  
4 EU:n sisäisestä ihmiskaupasta kerrotaan esim erkiksi Alankomaiden kansallisen raportoijan 
kuudennessa kertomuksessa vuodelta 2008. 
5 Vuonna 2000 tehty kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien 
yleissopimuksen lisäpöytäkirja ihmiskaupan, erityisesti naisten ja lasten kaupan ehkäisemisestä, 
torjumisesta ja rankaisemisesta. 
6 Euroopan neuvoston yleissopimus ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta nro 197. 
7 2002/629/YOS.  
8 Ihmiskaupan torjunnasta 19 päivänä heinäkuuta 2002 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 10 artiklaan 
perustuva kertomus (KOM(2006) 187 lopullinen). 
 
FI 4   FI 2. P ERUSTEET EU: N TOIMINNALLE  
Ihmiskaupan torjumiseksi on jo olemassa huo mattava kansainvälinen oikeudellinen kehys, 
mutta sidosryhmien mukaan sen täytäntöö npano jäsenvaltioissa on riittämätöntä tai 
satunnaista. 
Ihmiskaupan torjunnasta tehdyn puitepäätöksen  täytäntöönpanosta vuonna 2006 laaditussa 
komission kertomuksessa9 ja EU:n toimintasuunnitelmaa koskevassa vuoden 2008 
valmisteluasiakirjassa10 todettiin, että jäse nvaltiot ovat pääosin nouda ttaneet puitepäätöksen 
vaatimuksia, jotka koskevat säännösten saattamista osaksi niiden kansallista lainsäädäntöä. 
Se, että jäsenvaltiot ovat noudattaneet voimassa olevan puitepäätöksen keskeisiä vaatimuksia, 
johtuu puitepäätöstä ede ltävästä lainsäädännöstä tai uudesta lainsäädännö stä, jolla puitepäätös 
on saatettu osaksi niiden kansallista lainsä ädäntöä. Ottaen huomioon, että puitepäätöksessä 
sallitaan tiettyjä poikkeuksia ja varaumia ja että se sisältää ainoast aan rikosoikeudellisia 
säännöksiä, ihmiskaupan kokonaisvaltaisen torjuntapolitiikan täytäntöönpano on 
jäsenvaltioissa edelleen epätyydyttävällä tasolla. Edellä mainitussa komission valmisteluasiakirjassa todettiin, että ihmi skaupan torjuntapolitiikan täytäntöönpanoon on 
panostettava nykyistä enemmän.  
Ihmiskaupan vastaisesta toiminnast a vuonna 2005 tehdyssä Euroopan neuvoston 
yleissopimuksessa alalle va hvistetaan korkeampi kansainvälinen normi. Sopimus on 
merkittävä edistysaskel lainsäädännön yhdenmukaistamisessa rikosoikeus, uhrien tukeminen, ehkäisytoimet ja seuranta mukaan lukien. Se sisältää kuitenkin sitovia ja ei-sitovia määräyksiä, ja siinä sallitaan varaumien tekeminen ratkaisevan tärkeissä kysymyksissä, esimerkiksi ekstraterritoriaalis en lainkäytön osalta. Sopim ukseen siis sisältyy joitakin 
heikkoja lenkkejä.  
YK:n ja Euroopan neuvoston sopim uksiin liittyvä oikeudellinen kehys ja EU:n lainsäädäntö 
huomioon ottaen voidaan todeta  seuraavat porsaanreiät:  
– Rikollisia ei aseteta syytteeseen  
• Rikosoikeudellisia menettelyjä ei  panna vireille riittävästi.
11 Seksuaalisen riiston 
tarkoituksessa tapahtuvaan ihmiskauppaan liittyviä tutkinta- ja syytteeseenpanotapauksia 
rekisteröitiin vuonna 2006 eniten Belgiassa (291), Bulgariassa (291), Italiassa (214), 
Itävallassa (128), Portugalissa (65), Saksa ssa (353) ja Yhdistyne essä kuningaskunnassa 
(54).12 EU:ssa tutkittujen tapausten kokonaismäärä oli 195 vuonna 2001, 453 vuonna 2003, 
                                                 
9 Ihmiskaupan torjunnasta 19 päivänä heinäkuuta 2002 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 10 artiklaan 
perustuva kertomus (KOM(2006) 187 lopullinen). 
10 Komission valmisteluasiakirja, Evaluation and monitoring of the implementation of the EU Plan on 
best practices, standards and procedures for combating and preventing trafficking in human beings , 
KOM(2008) 657. Asiakirja perustuu komission joulukuussa 2007 lähettämän kyselyn vastauksiin (24 
kpl) sekä Europolin, Eurojustin ja muiden niiden kaltaisten elinten toimittamiin tietoihin. 
11 Kaikki tässä kappaleessa siteeratut luvut ovat edellä jo mainitusta komission valmisteluasiakirjasta 
KOM(2008) 657.  
12 Joidenkin maiden osalta lukuun sisältyy työvoiman hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtunut 
ihmiskauppa. On mahdollista, että osa seksuaalista riistoa varten tapahtuvaan ihmiskauppaan liittyvistä 
tapauksista käsitellään tuomioistuimissa yhä prostituution kautta tapahtuvaan hyväksikäyttöön liittyvinä 
tapauksina, koska todistusaineiston kerääminen on vaikeaa.  
 
FI 5   FI 1 060 vuonna 2005 ja 1 569 vuonna 200613. Vaikka tapausten määrä onkin kasvussa, 
rikosoikeudellisten menettelyjen määrä ei ed elleenkään vastaa tämän rikollisen ilmiön 
edellä kuvattua laajuutta.  
– Uhrit eivät saa riittävää apua, suojelua tai korvausta 
• Viime vuosina tukea saaneiden uhrien määrän ovat ilmoittaneet ainoastaan Belgia (121), 
Bulgaria (81), Italia (2 143), Itävalta (162), Liettua (96), Pu ola (10), Slovenia (40), Suomi 
(9), Tšekki (14) ja Norja (37).14 Euroopassa harjoitettavan ih miskaupan oletetun laajuuden 
huomioon ottaen joudutaan päättelemään, että va in muutamat maat ovat ryhtyneet tilanteen 
edellyttämiin toimiin. Toisaalta maissa, joi ssa apua saavien uhrien määrä on huomattava 
(esim. Belgia, Bulgaria Italia, Itäva lta ja Yhdistynyt kuningaskunta), myös 
rikosoikeudellisten menettelyjen määrä on suurempi.  
– Tilanteen puutteellinen seuranta 
• Ihmiskaupasta on yleisesti ottaen saatavilla liia n vähän lukuja ja arvioita. Mitä tulee uhrien 
oikeuksiin ja tukemiseen, suurimmalla osalla  maista ei ole esittää mitään lukuja. 
Kansalliset seurantajärjestelmät vaikuttava t edelleen riittämättömiltä. Kaksi maata 
(Alankomaat ja Ruotsi) on nimittänyt kansallisen raportoijan, ja kahdeksan muuta (Belgia, Bulgaria, Kypros, Portugali, Suomi, Tans ka, Tšekki ja Yhdi stynyt kuningaskunta) on 
ilmoittanut perustaneensa vastaavan järjestelmän. Tilanne on omiaan heikentämään kerättyjen tietojen laatua. 
Näistä syistä sidosryhmät vaativat, että varsinkin edellä mainituilla kriittisillä aloilla 
toteutetaan tehokkaampia, kohdennettuja ja sitovia toimenpiteitä. 
3. T
AVOITTEET  
Pääasiallisena tavoitteena on EU-sopimuksen 29 artiklan mukaisesti torjua järjestäytynyttä tai 
muuta rikollisuutta, erityisesti ihmiskaupp aa ja lapsiin kohdistuvia rikoksia luomalla 
ihmiskaupan torjuntaan yhtenäisempi ja vaik uttavampi kehys kolmannen pilarin puitteissa.  
A Erityistavoite: riko ksesta syyttäminen 
– Toiminnan tavoitteet: 
– A1 Tehokkaiden, oikeasuhteisten ja va roittavien seuraamusten käyttöönotto 
– A2 Uhrin ja oikeusviranomaisten  välisen yhteistyön helpottaminen 
– A3 Esteiden poistaminen kansainväliseltä yhteistyöltä ja järjestäytyneen 
rikollisuuden ja rajat ylittävi en rikosten tutkinnassa tehokkaiden välineiden käytön 
laajentaminen 
                                                 
13 Niiden tapausten määrä, joissa annettiin tuomio, on huomattavasti pienempi. Yhteensä vuonna 2006 
annettiin 284 tuomiota seksuaalisen riiston tarkoituksessa tapahtuneesta ihmiskaupasta. 
14 Luvut eivät vastaa Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön tilastoja.  
 
FI 6   FI – A4 Ihmiskauppiaiden syytteeseenpa non helpottaminen, kun rikos on tehty 
valtion alueen ulkopuolella 
B Erityistavoite: uhrin oikeuksien suojeleminen 
– Toiminnan tavoitteet:  
– B1 Ehdoista vapaan ja yksilöllisen a vun antaminen oletetulle uhrille ennen 
rikosoikeudellista menettelyä, sen aikana ja sen jälkeen  
– B2 Uhrin suojelu niin, ettei häntä pidä tetä eikä syytetä rikoksista, joiden 
tekemiseen hänet on suostuteltu (es im. maahanmuuttolakien rikkominen) 
– B3 Uhrin suojelu lisäkärsimyksiltä, joita voi aiheutua toimivaltaisten 
viranomaisten toimintavasta rikosta selvitettäessä  
– B4 Erityiskeinojen käyttöönotto tosiasiallisen suojelun ja korvauksen 
turvaamiseksi  
C Erityistavoite: ihmiskaupan ehkäiseminen  
– Toiminnan tavoitteet: 
– C1 Syrjäytymisriskin vähentäminen lähtömaissa  
– C2 Potentiaalisten uhrien kanssa kos ketukseen todennäköi sesti joutuvien 
viranomaisten valmiuksien parantaminen 
– C3 Seksipalvelujen ja halvan työvoiman kysynnän vähentäminen 
– D Erityistavoite: tehokkaiden seur antajärjestelmien perustaminen  
– Toiminnan tavoitteet: 
– D1 Johdonmukaisten kansallisten järjestelmien perustaminen esimerkiksi 
nimeämällä kansallinen raportoija  
– D2 Tiiviin yhteistyön käynnistäminen kansallisten raportoijien tai 
vastaavien järjestelmien välillä 
4. T OIMINTAVAIHTOEHDOT  
Asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi on selvitetty eri toimintavaihtoehtoja. 
• Toimintavaihtoehto 1: ei uusia EU:n toimia  
• EU ei ryhdy ihmiskaupan torjuntatoimiin, kun taas jäsenvaltiot voivat jatkaa ihmiskaupan 
vastaisesta toiminnasta tehdyn Euroopan neuvos ton yleissopimuksen allekirjoitusta ja 
ratifiointia.  
• Toimintavaihtoehto 2: muut kuin lainsäädäntötoimenpiteet  
 
FI 7   FI Puitepäätöstä 2004/629/YOS ei muuteta. Muita kuin lainsääd äntötoimenpiteitä voidaan 
toteuttaa uhrien tukemisen, seurannan, kohde- ja lähtömaissa toteutettavien ehkäisytoimien, 
koulutuksen ja lainvalvontayhteistyön aloilla.  
• Toimintavaihtoehto 3: uudet säännökset syytetoimista, uhrien tukemisesta, ehkäisemisestä 
ja seurannasta  
Tehdään uusi puitepäätös, joka sisältää voimassa  olevan puitepäätöksen  säännökset, tietyt 
Euroopan neuvoston yleissopimuksen määräykset  ja joitakin muita seikkoja. Erityisesti 
uuteen puitepäätökseen sisältyy sä ännöksiä aineellisesta rikosoike udesta, lainkäyttövallasta, 
syytteeseenpanosta, uhrin oikeuksista rikosoikeud ellisissa menettelyissä, uhrien auttamisesta, 
lapsille tarkoitetuista erityissuojelutoimista, ehkäisemisestä ja seurannasta.  
• Toimintavaihtoehto 4: uusi lainsäädäntö (vaihtoehto 3) + muut kuin 
lainsäädäntötoimenpiteet (vaihtoehto 2)  
– Tehdään uusi puitepäätös, joka sisältää voi massa olevan puitepäätöksen lisäksi uusia 
säännöksiä. Uutta puitepäätöstä täydennetään  vaihtoehdossa 2 luetelluilla muilla kuin 
lainsäädäntötoimenpiteillä. 
5. V AIHTOEHTOJEN VERTAILU  
Vaihtoehto 1 (nykytilanteen säilyttäminen)  voi parantaa tilannetta huomattavasti, jos 
jäsenvaltiot allekirjoittavat, ratifioivat  ja panevat täytäntöön Euroopan neuvoston 
yleissopimuksen nro 197. Kansallisten ratifio intimenettelyjen kesto aiheuttaa koko EU:n 
kattavan oikeudellisesti sitovan kehyksen puuttuessa  kuitenkin epävarmuutta siitä, milloin ja 
missä laajuudessa yleissopimuksen  hyödyt näkyisivät käytännössä.  
Vaihtoehto 2  tehostaisi voimassa olevan oikeudellise n kehyksen täytäntöönpanoa, mutta se ei 
riittäisi parantamaan syytteeseenpanoa määrät yillä aloilla, joilla tarvitaan erityinen 
oikeusperusta. Lisäksi aiemmin hyväksyttyjen ei -sitovien asiakirjojen täytäntöönpano on ollut 
heikkoa, mikä ei anna aihetta optim ismiin vaihtoehdon 2 tehokkuudesta.  
Vaihtoehto 3  parantaisi tilannetta nykyi seen verrattuna. Se vahvistaisi lainsäädäntöä voimassa 
olevien, rikollisten syytteeseenpanoa ja uhrien suojelua koskevien EU-sääntöjen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Se vastai si myös ehkäisyn ja seurannan tarpeeseen. 
Kustannusten odotetaan kompensoituva n sosiaalisilla ja taloudellisilla hyödy illä, joita syntyy 
ihmiskaupan tehokkaammasta torjunnasta. 
Vaihtoehto 4
 moninkertaistaisi vaihtoeh tojen 2 ja 3 toimenpiteiden  vaikutukset yhdistämällä 
ne, ja se kannustaisi jäsenvaltioita luomaan yhteistyössä välineitä ja  parantamaan myöhemmin 
käyttöön otettavan kokonaisvaltaisemman oi keudellisen kehyksen täytäntöönpanoa. 
Taloudellisten, sosiaalisten ja perusoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten analyysin perusteella 
vaihtoehdot 3 ja 4 tarjoavat parhaan lähest ymistavan ongelmiin asetettujen tavoitteiden 
saavuttamisen kannalta. Näistä kahdesta  vaihtoehtoa 4 pidetään parhaana.