KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Euroopan koulutussäätiöstä /* COM/2012/0588 final */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Euroopan koulutussäätiöstä Johdanto Tämä kertomus esitetään Euroopan koulutussäätiön perustamisesta annetun neuvoston asetuksen 24 artiklan nojalla, jossa edellytetään, että komissio arvioi joka neljäs vuosi asetuksen täytäntöönpanoa sekä säätiön saavuttamia tuloksia ja sen työmenetelmiä ja että komissio antaa arvioinnin tulokset tiedoksi Euroopan parlamentille, neuvostolle ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle. Edellinen ulkoinen arviointi saatiin päätökseen vuonna 2006, ja sen tuloksena esitettiin komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle[1]. Tässä kertomuksessa esitetään yleiskatsaus säätiön työstä saatuihin kokemuksiin vuosien 2006 ja 2010 välillä[2]. Siinä otetaan huomioon säätiön aseman muutokset, maantieteellinen kattavuus, Euroopan unionin ulkosuhteiden toimintaympäristö ja säätiön toiminta vuodesta 2006 lähtien. Kertomus pohjautuu tuloksiin, päätelmiin ja suosituksiin, jotka esitetään riippumattoman arvioijan raportissa, jonka laatimisesta tehtiin sopimus ulkopuolisen sopimuskumppanin PPMI:n (Public Policy and Management Institute) kanssa (ks. kertomuksen 2 jakso). Komission kokemukset säätiön toiminnasta ja yhteistyöstä sen kanssa on myös otettu huomioon samoin kuin komission vuoden 2006 tiedonannossa esittämät suositukset. Tämän kertomuksen ovat laatineet yhdessä kaikki säätiön kanssa työskentelevät komission yksiköt (koulutuksen ja kulttuurin pääosasto (vastuupääosasto) sekä laajentumisasioiden pääosasto ja kehitys- ja yhteistyöpääosasto), ja kaikkia säätiön kanssa työskenteleviä komission yksiköitä ja Euroopan ulkosuhdehallintoa on kuultu. Tässä kertomuksessa käsitellään seuraavia aiheita: 1. Säätiön kehitys vuosina 2006–2010 2. Yleiskatsaus ulkoiseen arviointiin 3. Ulkoisen arviointiraportin tärkeimmät suositukset: 3.1 Organisatoriset, temaattiset ja menettelylliset muutokset 3.2 Relevanssi 3.3 Johdonmukaisuus 3.4 Toimivuus 3.5 Vaikutus ja lisäarvo 3.6 Tehokkuus ja kustannusvaikuttavuus 4. Päätelmät 1. Säätiön kehitys vuosina 2006–2010 1.1. Oikeusperusta Säätiö on Euroopan unionin virasto, joka on oikeudellisesti perustettu Euroopan koulutussäätiön perustamisesta 7 päivänä toukokuuta 1990 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1360/90. Asetus tuli voimaan lokakuussa 1993, jolloin Eurooppa-neuvosto päätti säätiön sijoittamisesta Torinoon. Sen tehtävänä on auttaa EU:n ulkosuhdepolitiikan yhteydessä siirtymätalousmaita ja kehitysmaita hyödyntämään henkistä pääomaansa koulutus- ja työmarkkinajärjestelmien uudistusten avulla. Vuonna 2008 säätiön tehtävät muotoiltiin uudelleen kokonaisvaltaisesti niin, että ne käsittävät laajemmin henkisen pääoman kehittämisen ja elinikäisen oppimisen. Sen vuoksi Euroopan koulutussäätiötä koskeva EU-asetus laadittiin uudelleen[3], ja Euroopan koulutussäätiölle annettiin uusi toimeksianto käsitellä henkisen pääoman kehittämiseen liittyviä kysymyksiä; näin säätiön virallinen toimintakenttä ulotettiin kattamaan ammatillisen koulutuksen lisäksi esimerkiksi työmarkkinoiden tarpeita ja yritysten kehittämiseen liittyviä kysymyksiä. Lisäksi uuden toimeksiannon ansiosta Euroopan koulutussäätiön maantieteellistä soveltamisalaa voidaan laajentaa tarvittaessa. Uuteen asetukseen ei sisältynyt Euroopan koulutussäätiölle osoitettavia ohjelmien hallinnointitehtäviä, vaan siinä lujitettiin sen asemaa inhimillisen pääoman kehittämisen asiantuntijakeskuksena EU:n ulkosuhdepolitiikassa. Tämän tuloksena säätiö toteutti sisäisten rakenteidensa perusteellisen uudistuksen vuodesta 2008 alkaen. Operatiivinen osasto jaettiin kolmeen eri osastoon – temaattisen asiantuntemuksen kehittämiseen keskittyvään osastoon, maantieteellisten operaatioiden osastoon ja näyttöön perustuvan päätöksenteon osastoon. 1.2. Avustus Keskeinen merkitys säätiön vuoden 1997 jälkeisessä kehityksessä on ollut sen saaman avustuksen suuruudella ja laadulla. Avustus myönnetään Euroopan unionin talousarvion ulkosuhteiden luvussa, ja vuodesta 2000 se on jakautunut kahtia – ulkosuhteiden pääosaston budjettikohtaan (B7-664) ja laajentumisasioiden pääosaston budjettikohtaan (B7-033). Kohdassa B7-664 myönnetty avustus koostuu kolmen ulkosuhteisiin liittyvän ohjelman määrärahoista. Ohjelmat koskevat säätiön toimialaan kuuluvia maantieteellisiä alueita eli Länsi-Balkania, Itä-Eurooppaa ja Keski-Aasiaa sekä Välimeren aluetta. Suunnitelma avustuksen määrästä kullekin vuodelle vuosina 2000–2004 tehtiin marraskuussa 2000, kun säätiön hallitus hyväksyi keskipitkän aikavälin näkymät, joiden ehtona on vuotuisen budjetin hyväksyminen. Säätiön tulot perustuvat lähes kokonaisuudessaan tähän avustukseen, josta maksetaan säätiön henkilöstön palkat (osasto 1), sen infrastruktuurista ja lakisääteisistä tehtävistä johtuvat yleiskulut sekä toimintakulut (osasto 2) ja säätiön erityistehtäviin liittyvät toimintamenot (osasto 3). Jäljempänä olevasta taulukosta näkyy avustuksen muuttuminen vuosina 1998–2012, mukaan luettuna avustuksen lähteen muuttaminen Pharesta muihin alueisiin ulkosuhteiden kehyksessä ja sisällyttäminen osastoon 15 Koulutus ja kulttuuri (vuodesta 2006 eteenpäin) ja otsakkeeseen 4 Euroopan unioni maailmanlaajuisena toimijana vuodesta 2008 eteenpäin. Liitteissä 2 ja 3 on näkyvissä koko budjetin kehitys (mukaan lukien sidotut, siirretyt ja käyttämättä jääneet varat) sekä toimintoihin perustuvat budjetit vuosille 2000–2004 selkeämmän kuvan antamiseksi määrärahojen jaottelusta. Kun vuosina 1998–2007 talousarvio on jaettu kahteen budjettikohtaan, jotka vastaavat ulkosuhteiden alan politiikkoja ja välineitä (tiivistetysti ulkosuhteet ja laajentuminen, vaikkakin budjettikohdan numero on vaihtunut vuosina 2006 ja 2007), vuodesta 2008 lähtien nämä kaksi budjettikohtaa liittyvät suoraan Euroopan koulutussäätiön jakautumiseen osastoittain (15 02 27 01 osastoihin 1 ja 2 ja 15 02 27 02 osastoon 3). Vuodesta 2006 alkaen avustuksen budjettikohdan koodi alkaa numerosarjalla 15 xx, joka vastaa koulutuksen ja kulttuurin alaa. Henkilöstön osalta väliaikaisten toimihenkilöiden asteittainen vähentäminen henkilöstötaulukossa vuodesta 2006 lähtien on kompensoitu lisäämällä sopimussuhteisten toimihenkilöiden määrää. Toimien kokonaismäärä on pysynyt vakaana (135). Vuosi || Euroopan unionin avustus || Väliaikaisia toimihenkilöitä 1998 || 15,4 milj. || 119 1999 || 16,2 milj. || 124 2000 || 16,2 milj. || 119 2001 || 16,8 milj. B7-664: 9,24 milj. B7-033: 7,56 milj. || 115 2002 || 16,8 milj. B7-664: 12,8 milj. B7-033: 4,0 milj. || 105 2003 || 17,2 milj. B7-664: 13,7 milj. В7-033: 3,5 milj. || 104 2004 || 17,6 milj. B7-664: 15,1 milj. B7-033: 2,5 milj. || 104 2005 || 18,5 milj. B7-664: 16 milj. B7-033: 2,5 milj. || 104 2006 || 19,45 milj. 15-03-02: 2,95 milj. 15-03-03: 16,5 milj. || 105 2007 || 19,7 milj. 15-03-27-01: 15,6 milj. 15-03-27-02: 4,1 milj. || 100 2008 || 17,98 milj. 15-02-27-01: 14,59 milj. 15-02-27-02: 3,39 milj. || 96 2009 || 14,77 milj. + 5,10 milj. = 19,87 milj. 15-02-27-01: 15,57 milj. 15-02-27-02: 4,30 milj. || 96 2010 || 18,28 milj. + 0,71 milj. = 19,99 milj. 15-02-27-01: 15,93 milj. 15-02-27-02: 4,06 milj. || 96 2011 || 20,35 milj. 15-02-27-01: 14,33 milj. 15-02-27-02: 6,02 milj. || 96 2012 || 20,04 milj. 15-02-27-01: 15,08 milj. 15-02-27-02: 4,96 milj. || 96 2. Yleiskatsaus ulkoiseen arviointiin Kuten vuodelta 2008 olevan perustamisasetuksen (uudelleenlaadittu) 24 artiklassa säädetään, komission säätiötä koskeva seuranta- ja arviointimenettely olisi suoritettava ulkopuolisten asiantuntijoiden avustuksella, ja tämän menettelyn ensimmäiset tulokset annettava tiedoksi Euroopan parlamentille, neuvostolle ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle. Maaliskuussa 2011 koulutuksen ja kulttuurin pääosasto teki PPMI:n kanssa sopimuksen Euroopan koulutussäätiön riippumattoman ulkoisen arvioinnin tekemisestä. Toimeksianto perustui komission yksiköiden ja säätiön hallituksen yhdessä laatimaan tehtävänkuvaukseen. Perustettiin ohjauskomitea, jonka puheenjohtajana toimii koulutuksen ja kulttuurin pääosasto ja jossa on koulutuksen ja kulttuurin pääosaston, ulkosuhteiden pääosaston, yritystoiminnan pääosaston, EuropeAidin ja koulutussäätiön edustajat. Ulkoinen arvioija käytti useita metodologisia työvälineitä. Kolme erillistä mutta toisiaan täydentävää tutkimusta tehtiin, ja niissä keskityttiin kahteen tuensaajaryhmään (kumppanuusmaat ja Euroopan ulkosuhdehallinto/Euroopan komissio). Lisäksi tehtiin tutkimus, joka koski koulutussäätiön toimien asiantuntijahenkilökuntaa, joka tarjoaa palveluja tuensaajille. Tutkimuksiin sisältyi kysymys, jossa vastaajia pyydettiin luettelemaan merkittävimmät henkisen pääoman kehittämiseen liittyvät kontaktinsa. Näiden tietojen avulla tehtiin sosiaalisten verkostojen analyysi, jolla hahmoteltiin verkosto niistä toimijoista, jotka toimivat henkisen pääoman kehittämisen parissa EU:n ja kumppanimaiden tasolla. Näin saatiin käsitys säätiön ja sen tuensaajien välisten suhteiden luonteesta. Haastatteluja tehtiin kumppanimaissa, Euroopan koulutussäätiössä, Euroopan komissiossa ja Euroopan ulkosuhdehallinnossa. Lisäksi tehtiin perusteellisia tapaustutkimuksia neljässä maassa, jotka edustavat niitä neljää aluetta, joihin erilaiset EU:n ulkopolitiikan välineet ja koulutussäätiön toimet kohdistuvat. Lopuksi käytettiin mukautettua kustannusvaikuttavuusanalyysiä, jossa keskityttiin säätiön välittömiin tuotoksiin ja niiden kustannuksiin, jotka saatiin organisaation suorituskykyä koskevista tiedoista. Ulkoinen arvioija toimitti komissiolle kolme raporttia: alkuraportti hyväksyttiin 29. kesäkuuta 2011, väliraportti 3. lokakuuta 2011 ja loppuraportti 8. helmikuuta 2012. Säätiön hallitus keskusteli loppuraportista kesäkuussa 2012 pidetyssä kokouksessaan ja kiinnitti erityistä huomiota sen tiivistelmään. 3. Ulkoisen arviointiraportin tärkeimmät suositukset Komissio kehottaa säätiötä analysoimaan kaikki arvioijan suositukset ja toteuttamaan niiden edellyttämät toimenpiteet. Tämän edistämiseksi komissio esittää jäljempänä yhteenvedon ja analyysin arvioijan havainnoista, päätelmistä ja suosituksista, jotka on sen käsityksen mukaan syytä ottaa erityisesti esille. Komissio esittää tarvittaessa suositusten toteuttamista varten myös erityisiä lisätietoja tai ehdotuksia. 3.1. Organisatoriset, temaattiset ja menettelylliset muutokset Arvioija korosti, että säätiö on käynyt läpi merkittäviä muutoksia viiden viime vuoden aikana. Vuonna 2008 tapahtuneen säätiön toimeksiannon uudelleenlaatimisen jälkeen on tehty merkittäviä organisatorisia ja operatiivisia uudistuksia. Keskeistä näissä muutoksissa on Torinon prosessin käyttöönotto, jonka myötä säätiö pyrkii tarkemmin ja helpommin tunnistamaan, luettelemaan ja käsittelemään henkisen pääoman kehittämiseen liittyviä kysymyksiä kumppanimaissa ja kehittämään niiden valmiuksia näyttöön perustuvaan päätöksentekoon. Vaikka tätä arviointia varten oli käytettävissä ainoastaan yhden vuoden raportit, arvioijat pitivät Torinon prosessin tuloksia myönteisinä. 3.2. Relevanssi Arvioija totesi, että säätiö on sekä temaattisesti että menettelyllisesti relevantti tuensaajien tarpeiden kannalta ja että se onnistui saavuttamaan hyvän tasapainon joustavuuden ja strategisen suunnittelun välillä. Arvioija korosti kuitenkin, että säätiön olisi entistä aktiivisemmin selvennettävä rooliaan sidosryhmille, joiden kanssa se työskentelee, sekä niitä tapoja, joilla säätiö voi tarjota tukea. Säätiö on toiminut erittäin hyvin henkisen pääoman kehittämiseen tähtäävän politiikan kehittämisessä, mutta tuensaajat eivät aina ole tietoisia tästä, ja ne olisi saatava tietoisiksi säätiön onnistumisista ja vaikutuksista, esimerkiksi tarjoamalla selkeä kuvaus osa-alueista, joilla säätiö voi tarjota tukea. Lisäksi todetaan, että säätiön tehtävä on määritelty selkeästi poliittisella tasolla ja kansallisen tason toimijoiden kanssa. Säätiön roolia suhteessa työmarkkinaosapuoliin ja kansalaisjärjestöihin on kuitenkin tarpeen selventää. 3.3. Johdonmukaisuus Arvioijat totesivat, että säätiön toimet ovat sisäisesti johdonmukaisia ja linjassa EU:n laajempien tavoitteiden kanssa, erityisesti EU:n ulkosuhteiden alalla, ja useimpien kumppanimaiden tavoitteiden kanssa. Todettiin kuitenkin, että säätiön strategisten ja operatiivisten tavoitteiden välillä ei ollut selvää hierarkiaa keskipitkän aikavälin näkymissä ja vuotuisissa työohjelmissa. Siksi suositellaan, että vuotuisissa työohjelmissa ja maakohtaisissa suunnitelmissa luetellaan erityiset toiminta-alueet (sekä temaattisesti että menettelyllisesti) ja ilmoitetaan selvästi, miten nämä toimet edistävät säätiön laajempia strategisia tavoitteita. 3.4. Toimivuus Arvioija havaitsi säätiön olevan erittäin tehokas tärkeimmissä tehtävissään, joita ovat tiedon tarjoaminen ja levittäminen, analyysit, toimintapoliittinen neuvonanto, toimintaedellytysten kehittäminen ja verkostoituminen ja tietämyksen siirto. Tiedon levittäminen on kehittynyt arviointijaksolla, ja siinä käytetään nyt enemmän sosiaalista mediaa ja verkon tarjoamia mahdollisuuksia tiedon jakamiseen. Kuitenkaan kaikki sidosryhmät eivät ole selvillä säätiön tiedotuksen ja toiminnan luonteesta. Tämän vuoksi erityisesti äskettäin säätiön toiminnan piiriin tulleiden sidosryhmien (eli työmarkkinaosapuolet ja kansalaisjärjestöt) keskuudessa olisi entistä aktiivisemmin panostettava tiedon levittämiseen, jotta näille ryhmille voidaan tiedottaa säätiön toimien luonteesta ja laajuudesta. Säätiö oli tehokas toimissaan, joilla autetaan kehittämään osaamista ja asiantuntemusta, joka voi parantaa kumppanimaan valmiuksia inhimillisen pääoman kehittämiseen. Oli kuitenkin vaikea erottaa, miten tehokas säätiö oli valmiuksien parantamisessa, koska ei ollut valmista kuvaa siitä, miten säätiön toimien olisi edistettävä valmiuksien kehittämistä, ja koska ei ollut selkeää määritelmää valmiuksien kehittämisestä. Näin ollen suositellaan, että säätiö jatkaa tiivistä yhteistyötä kumppanimaiden kanssa, jotta voidaan kehittää strategia siitä, miten säätiön toimintaa ja osaamisen kehittämistä voidaan käyttää parantamaan valmiuksia ja kumppanimaiden omavastuullisuutta poliittisessa prosessissa. Lopuksi arvioijat painottivat, että säätiö suoriutui parhaiten verkottumisen ja tietämyksen siirron osa-alueilla ja että nämä toimet olivat erittäin arvokkaita tuensaajille. Alueelliset verkostot olivat erityisen arvostettuja. Tässä yhteydessä uudelleenjärjestely ja erillisten temaattisten ja maantieteellisten osastojen perustaminen voi vahvistaa entisestään alueellisia aloitteita, kun on kyse verkottumisesta ja politiikkaoppimisesta sidosryhmien välillä. Näitä alueellisia verkostoja olisi kehitettävä tulevaisuudessa niin paljon kuin mahdollista. 3.5. Vaikutus ja lisäarvo Arvioijan mukaan säätiö on suoriutunut erittäin hyvin erityisesti sen laaja toimeksianto ja rajalliset resurssit huomioon ottaen. Säätiölle annetaan suositukseksi säilyttää johdonmukaisuus kumppanimaiden tasolla siten, että henkilöstön taidot sovitetaan vastaamaan erityisiä aihealueita ja maantieteellisiä alueita. Maajohtajia olisi sen vuoksi kierrätettävä harvoin, jotta heille kertyisi riittävästi tietoja ja yhteyksiä kumppanimaan tasolla. 3.6. Tehokkuus ja kustannusvaikuttavuus Arvioijat totesivat, että säätiöllä on järjestelmä hyödyllisiä tehokkuusindikaattoreita, jotka olisi pidettävä vakaina, jotta organisaation edistystä voidaan mitata vuosien mittaan. Olemassa olevat indikaattorit kuitenkin keskittyvät yksinomaan välittömiin tuotoksiin. Indikaattoreita olisi näin ollen laajennettava sisältämään tulostason indikaattoreita, joihin kuuluu esimerkiksi kumppanimaan tuensaajien tyytyväisyys säätiön tarjoamiin palveluihin. Todettiin, että kustannusvaikuttavuus toteutuu säätiön työssä. Kun otetaan huomioon säätiön toimeksiantoon kuuluvat laajat aihealueet, suuri maantieteellinen alue ja suhteellisen vaatimaton budjetti, säätiö on jo aiemmin osoittautunut joustavaksi, kun se on tarjonnut tukea siellä, missä EU:n toimielinten ja säätiön hallituksen mukaan sitä on eniten tarvittu. 4. Päätelmät Komissio katsoo, että unionin ulkosuhteiden toimintakehyksessä säätiöllä on hyödyllinen rooli kaikkien sen toimialueeseen kuuluvien neljän alueen asiantuntijakeskuksena. Komissio katsoo, että säätiö on onnistunut toimintansa uudelleen organisoimisessa ja kohdentamisessa. Komissio on samaa mieltä arvioijan yleisesti myönteisestä arviosta, joka koskee säätiön työn vaikuttavuutta sen tärkeimmissä tehtävissä, jotka ovat tiedon tarjoaminen ja levittäminen, analyysit, toimintapoliittinen neuvonanto, toimintaedellytysten kehittäminen ja verkostoituminen ja tietämyksen siirto. Säätiö on myös ottanut vastaan uudelleenlaadittuun toimeksiantoonsa liittyvän haasteen huomattavien sisäisten uudistusten toteuttamisesta. On kuitenkin suositeltavaa, että säätiö toimii entistä aktiivisemmin tietojen levittämiseksi suhteellisen uusille sidosryhmille. Valmiuksien kehittämisessä säätiön olisi tehtävä tiivistä yhteistyötä kumppanimaiden kanssa, jotta voidaan kehittää strategia siitä, miten säätiön toimintaa ja osaamisen kehittämistä voidaan käyttää parantamaan valmiuksia ja kumppanimaiden omavastuullisuutta poliittisessa prosessissa. Lisäksi säätiön olisi keskityttävä entistä vahvemmin alueellisten verkostojen kehittämiseen. Komissio korostaa lisäksi säätiön toimien relevanssia tuensaajien tarpeisiin nähden, mutta on arvioijan kanssa samaa mieltä siitä, että tarvitaan nykyistä aktiivisempaa otetta säätiön roolin selventämiseksi sidosryhmille sekä selkeämpää määritelmää sen roolista suhteessa työmarkkinaosapuoliin ja kansalaisjärjestöihin. Vaikka säätiön toimien todettiin olevan johdonmukaisia, komissio on samaa mieltä arvioijien kanssa siitä, että on tarpeen selittää vuotuisissa työohjelmissa ja maakohtaisissa suunnitelmissa, miten mitkäkin toimet edistävät säätiön laajempia strategisia tavoitteita. Lopuksi komissio yhtyy arvioijien antamaan myönteiseen arvioon säätiön lisäarvosta ja kustannusvaikuttavuudesta erityisesti sen laaja toimeksianto ja maantieteellinen kattavuus huomioon ottaen. [1] KOM(2006) 832 lopullinen, 19.12.2006. [2] Arviointi käynnistettiin vuoden 2010 lopussa, ja loppuraportti julkaistiin 8.2.2012; se on saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/training/2012/etf_en.pdf. [3] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1339/2008, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, Euroopan koulutussäätiön perustamisesta (uudelleenlaadittu toisinto) – EUVL L 354, 31.12.2008, s. 82.