[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 15.11.2007

SEK(2007) 1497

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä koskevista käytännesäännöistä

TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA{KOM(2007) 709 finalSEK(2007) 1496}

1. JOHDANTO

Tässä asiakirjassa esitetään tiivistelmä vaikutusten arviointia koskevasta raportista, jossa kuvataan ongelmia, joita on esiintynyt nykyisessä tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä sääntelevässä järjestelmässä lentoliikenteen alalla. Lisäksi raportissa analysoidaan erilaisia toimintavaihtoehtoja, joilla näihin ongelmiin voidaan puuttua.

Tietokonepohjaiset paikanvarausjärjestelmät (TPJ:t) tarjoavat asiakkaille ajantasaista tietoa lentoliikennepalvelujen saatavuudesta ja kuljetusmaksuista. Niiden avulla sekä tavanomaiset että pelkästään Internetissä toimivat matkatoimistot voivat tehdä varauksia suoraan asiakkaidensa puolesta ja vahvistaa ne välittömästi. Euroopan markkinoilla toimii nykyään neljä suurta TPJ-toimittajaa: Amadeus, Sabre, Galileo ja Worldspan (kaksi viimeksi mainittua on parhaillaan yhdistymässä).

2. ASETUS (ETY) N:O 2299/89 JA MUUTTUVA MARKKINAYMPÄRISTÖ

Tietokonepohjaisten paikanvarausjärjestelmien käyttöä koskevat käytännesäännöt (jäljempänä ”käytännesäännöt”) vahvistettiin ensimmäisen kerran vuonna 1989 asetuksella (ETY) N:o 2299/89. Tuolloin valtaosa lentoyhtiöiden varauksista tehtiin tällaisten järjestelmien avulla. Käytännössä kuluttajat saattoivat käyttää lentomatkoja tilatessaan ainoastaan yhtä tieto- ja jakelukanavaa, joka muodostui TPJ:istä ja matkatoimistoista. Lisäksi useimmat näistä järjestelmistä olivat lentoyhtiöiden omistuksessa ja määräysvallassa. Nämä seikat aiheuttivat yhdessä kilpailullisten väärinkäytösten riskejä, joita vastaan yleiset kilpailusäännöt eivät riittäneet, vaan niitä varten tarvittiin erityisiä käytännesääntöjä. Koska TPJ-palvelut ovat monimutkaisia ja monikansallisia ja tukevat lentoliikenteen sisämarkkinoiden toimintaa, EU:n tason sääntely antaa tällä alalla lisäarvoa.

TPJ-tekniikan ja talouden kehitys on vähitellen muuttamassa käytännesääntöjen kohteena oleva kilpailuympäristön tärkeimpiä piirteitä. Ensinnäkin monet lentoyhtiöt ovat luopuneet osuuksistaan TPJ:iin. Neljästä TPJ:stä kolme (Galieo, Worldspan ja Sabre) on sellaista, jossa lentoyhtiöillä ei ole enää osuuksia, ja kolmella lentoyhtiöllä on vain vähemmistöosuus Amadeuksesta. Toiseksi, vaihtoehtoisten jakelukanavien, kuten lentoyhtiöiden Internet-sivustojen ja puhelinpalvelujen kehittyminen on antanut kuluttajille mahdollisuuden saada lentoliikennepalveluja monenlaisten tieto- ja varauskanavien kautta. EU:ssa noin 40 prosenttia kaikista lentolipuista varataan vaihtoehtoisten kanavien välityksellä ja noin 60 prosenttia matkatoimistojen ja TPJ:ien välityksellä.

Käytännesäännöt sopivat yhä huonommin muuttuneisiin markkinaolosuhteisiin, ja ne aiheuttavat taloudellista tehottomuutta: säännöt lisäävät TPJ-palvelujen kustannuksia (keskimäärin 10 eurolla meno-paluulippua kohden), ja ne vaikeuttavat TPJ-palvelujen joustavaa sopeuttamista lentoyhtiöiden ja matkatoimistojen erityistarpeisiin. Suurimmat ongelmat ovat kuitenkin siinä, että varausmaksuja koskeva syrjimättömyysvaatimus hankaloittaa hintakilpailua eivätkä lentoyhtiöt saa eriyttää kuljetusmaksutietoja eri TPJ:ien välillä, mikä rajoittaa merkittävästi niiden neuvotteluvapautta. Tästä johtuvan kilpailun puutteen vuoksi TPJ:ien varausmaksut nousevat ja syntyy järjestelmä, jossa normaalituoton ylittävät ylivoitot hyödyttävät TPJ:iä ja matkatoimistoja lentoyhtiöiden ja matkustajien kustannuksella.

Turhan suurten varausmaksujen vuoksi lentoyhtiöt pyrkivät myymään yhä suuremman osan lipuistaan vaihtoehtoisten kanavien, kuten omien Internet-sivustojensa välityksellä, koska niihin liittyy vähemmän kustannuksia ja ne ovat myös teknisesti joustavampia. Monet halpalentoyhtiöt eivät käytä TPJ:ien palveluja lainkaan, jolloin monet matkatoimistot eivät myöskään tarjoa niiden lentoja.

On myös otettava huomioon, että TPJ-markkinoita on vapautettu muuallakin maailmassa, minkä vuoksi on tarpeen varmistaa, että EU:sta ja sen ulkopuolelta olevat lentoyhtiöt ja TPJ-toimittajat kilpailevat tasapuolisin edellytyksin.

3. JULKINEN KUULEMINEN

Avoin kuuleminen järjestettiin Internetissä 23. helmikuuta ja 27. huhtikuuta 2007 välisenä aikana. Sitä varten komission yksiköt julkaisivat tausta-asiakirjan, jossa luotiin katsaus viimeaikaisiin markkinamuutoksiin ja erityisesti vaihtoehtoisten jakelukanavien kehitykseen, TPJ:ien omistuksen ja valvontarakenteen kehitykseen sekä markkinoiden vapautumiseen Yhdysvalloissa.

Sidosryhmät ja niiden organisaatiot kutsuttiin 2. toukokuuta 2007 Brysselissä järjestettyyn kokoukseen, jossa esiteltiin lyhyesti niiden kannanottoja.

Komissio sai 48 kannanottoa lentoyhtiöiltä, TPJ-toimittajilta ja tietotekniikkapalvelujen tarjoajilta, kuluttajilta/matkustajilta, matkatoimistoilta ja rautatieliikenteen harjoittajilta joko suoraan tai niiden edustuselinten välityksellä.

Taustakirjaan, eri kannanotoista tehtyyn tiivistelmään ja yksittäisiin kannanottoihin (jotka eivät ole luottamuksellisia), voi tutustua komission verkkosivuilla seuraavassa osoitteessa:

http://ec.europa.eu/transport/air_portal/internal_market/networks_en.htm

Julkinen kuuleminen on osoittanut, että useimmat sidosryhmät tukevat käytännesääntöjen tarkistamista, jotta ne voidaan mukauttaa nykytilanteeseen. Ne haluavat kuitenkin säilyttää keskeiset säännökset, joilla varmistetaan puolueettomien tietojen tarjoaminen tilaajille ja suojatoimet väärinkäytöksiä vastaan, kun niitä esiintyy lentoyhtiöiden ja TPJ-toimittajien välisten läheisten suhteiden vuoksi.

4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT

Vaikutusten arvioinnissa verrattiin perusskenaariona olevaan nykytilan säilyttämiseen kahta vaihtoehtoista tapaa, joilla asetusta voidaan tarkistaa. Nämä tavat ovat osittainen ja täydellinen sääntelyn purkaminen. Ensimmäinen vaihtoehto – osittainen sääntelyn purkaminen – eriytettiin vielä kolmeksi alavaihtoehdoksi, joissa eroina ovat suojatoimet, jotka liittyvät lentoyhtiöiden ja TPJ:ien välisiin läheisiin suhteisiin. Kaikkien vaihtoehtojen tavoitteena on kilpailun laajentaminen varausjärjestelmämarkkinoilla:

- Vaihtoehto 0: Nykytilanteen säilyttäminen.

- Vaihtoehto 1: Osittainen sääntelyn purkaminen.

- Alavaihtoehto 1a: Osittainen sääntelyn purkaminen, jossa puretaan lentoyhtiöiden ja TPJ:ien väliset valtasuhteet. Tämän vaihtoehdon mukaan lentoyhtiöillä ei saa olla määräysvaltaa TPJ-toimittajiin eikä näillä lentoyhtiöihin.

- Alavaihtoehto 1b: Osittainen sääntelyn purkaminen, jossa sovelletaan erityissäännöksiä TPJ:ien emoliikenteenharjoittajiin. Tässä vaihtoehdossa emoliikenteenharjoittajien on osallistuttava yhtäläisin ehdoin muihin TPJ:iin kuin omaansa, eikä tietyn TPJ:n käyttöön saa liittää minkään edun antamista tai antamatta jättämistä.

- Alavaihtoehto 1c: Osittainen sääntelyn purkaminen, jossa ei sovelleta erityissäännöksiä TPJ:ien emoliikenteenharjoittajiin

- Vaihtoehto 2: Täydellinen sääntelyn purkaminen (käytännesääntöjen poistaminen).

5. TOIMINTAVAIHTOEHTOJEN VERTAILU

Nykytilanteen säilyttäminen on hylätty, koska voimassa olevan asetuksen säännöksillä, jotka koskevat hinnoittelu- ja neuvotteluvapautta, on yhä enemmän haittavaikutuksia, jotka ilmenevät etenkin korkeiden jakelukustannusten muodossa. Näiden kustannusten vuoksi lentoyhtiöt siirtävät yhä suuremman osan myynnistään vaihtoehtoisiin jakelukanaviin.

Vapaampi varausmaksujen määrääminen vahvistaisi TPJ-markkinoilla olevia kannustimia, antaisi lentoyhtiöille mahdollisuuden käyttää luonnollista neuvotteluvaltaansa ja pakottaisi TPJ:t kilpailemaan aggressiivisemmin lentoyhtiöiden osallistumisesta järjestelmiin hinnan ja palvelun laadun perusteella. Pienemmät varausmaksut houkuttelisivat lentoyhtiöitä tarjoamaan enemmän tietoja matkatoimistojen kautta ja antaisi kaikille kuluttajille – myös niille, joilla ei ole Internet-yhteyttä – mahdollisuuden kartuttaa matkavaihtoehtojaan.

Täydellinen sääntelyn purkaminen (vaihtoehto 2) on hylätty vallitsevan markkinatilanteen vuoksi. Monet liikematkustajat ovat edelleen hyvin riippuvaisia matkatoimistojen ja TPJ:ien muodostamasta jakelukanavasta. Sama pätee myös niistä jäsenvaltioista oleviin matkustajiin, joissa Internetiä ei käytetä laajasti: EU:n väestöstä alle puolella on mahdollisuus käyttää Internetiä, joka on kaikkein tärkein vaihtoehtoinen jakelukanava. Tilanne on EU:ssa toinen kuin Yhdysvalloissa, jossa 70 prosentilla väestöstä on Internet-yhteys (eri osavaltioiden välillä on vähemmän eroja kuin EU:ssa) ja jossa Internet-myyntiä on kehitetty pitemmälle TPJ:ien vaihtoehtona.

Näissä olosuhteissa kilpailullisten väärinkäytösten riskit ovat suurempia kuin muilla talouden aloilla, eikä pelkkä tukeutuminen yleisiin kilpailusääntöihin riitä varsinkaan silloin, kun lentoyhtiöillä ja TPJ:illä on läheiset suhteet toisiinsa. Lisäksi tietty TPJ:iin liittyvä markkinakäyttäytyminen (kuten tietojen epätasapuolinen näyttö) olisi kuluttajien kannalta haitallista, vaikkei se johtuisikaan kilpailullisista väärinkäytöksistä.

Asetuksen (ETY) N:o 2299/89 kumoamista on suunniteltu sääntelyn yksinkertaistamista koskevassa komission strategiassa[1]. Tämän vaikutusten arvioinnin perusteella voidaan todeta, että asetuksen yksinkertaistaminen on mahdollista, mutta alakohtaiset säännöt on säilytettävä markkinoiden erityispiirteiden vuoksi. Vaikutusten arviointi osoittaa, että alavaihtoehto 1b johtaa kaikkein parhaimpiin tuloksiin, koska se lisää kilpailua, suojaa sitä väärinkäytöksiltä, tarjoaa kuluttajille puolueetonta, selkeää ja ymmärrettävää tietoa ja edistää rautatieliikennepalveluja, joita esitetään TPJ:ien näytöillä.

6. LISÄTOIMENPITEET

Kustakin vaihtoehdosta on selvitetty myös seuraavat seikat:

1. Vaikutusten arvioinnissa todetaan, että ”emoliikenteenharjoittajan” määritelmää ei tarvitse muuttaa.

2. Vaikutusten arvioinnin mukaan pääasiallista näyttöä koskevia säännöksiä olisi yksinkertaistettava. Suojatoimet olisi kuitenkin säilytettävä, jotta varmistettaisiin eri matkavaihtojen puolueeton näyttö.

3. Jos järjestelmätoimittaja valitsee tietojen ryhmittelyperusteeksi kuljetusmaksut, kuten esitetään komission ehdottamassa asetuksessa, joka koskee lentoliikenteen harjoittamisen yhteisiä sääntöjä yhteisössä (KOM(2006) 396), kuljetusmaksut on esitettävä näytöllä siten, että ne sisältävät kaikki sovellettavat verot, maksut ja lentoyhtiöille maksettavat palkkiot.

4. Matkatoimistojen tunnistetietoja ei saa enää paljastaa markkinointitietonauhoilla (MIDT-nauhoilla). Erityissääntöjä, jotka koskevat MIDT-nauhojen ostamista ryhmittäin, ei kuitenkaan pidetä enää tarpeellisina.

5. Säännöksistä, jotka koskevat TPJ-toimittajien ja tilaajien välisiä sopimuksia, voidaan todeta, että monet näistä säännöistä voidaan poistaa tai niitä voidaan yksinkertaistaa sääntelyn osittaisen purkamisen yhteydessä. Sääntöihin on kuitenkin jätettävä suoja kohtuuttomien sopimusehtojen varalta erityisesti pieniä matkatoimistoja varten.

[1] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle, ”Yhteisön Lissabon-ohjelman toteuttaminen – strategia sääntely-ympäristön yksinkertaistamiseksi”, KOM(2005) 535, 25.10.2005, s. 15.