Komission kertomus Eurooppa-neuvostolle - Säädöskäytännön parantaminen 2000 (EY:n perustamissopimukseen liitetyssä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan pöytäkirjan 9 artiklan mukainen) /* KOM/2000/0772 lopull. */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPPA-NEUVOSTOLLE SÄÄDÖSKÄYTÄNNÖN PARANTAMINEN 2000 (EY:n perustamissopimukseen liitetyssä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan pöytäkirjan 9 artiklan mukainen) SISÄLLYSLUETTELO 1. Mukautuva ja tehokas lainsäädäntö 1.1 Toissijaisuusperiaate 1.1.1 Laajamittaista toimintaa perustamissopimuksen tavoitteiden täyttämiseksi 1.1.2 Tehokkaampaa toimintaa yhteisön tasolla 1.1.3 Kansainvälinen toiminta 1.2 Suhteellisuusperiaate 1.3 Kansalaisyhteiskunta: välttämätön kumppani 1.4 Yhteisön toiminnan mukauttaminen 2. Laadukas lainsäädäntö 2.1 Koonnelmat, kodifiointi ja uudelleen laadinta 2.2 Lainsäädännön valmistelun laatu 2.3 Yksinkertaistaminen Liite . Säädösten perusteleminen I Puutteiden korjaaminen ja myönteisten ratkaisujen edistäminen II Toissijaisuuden perusteleminen: soveltuvat sanamuodot III Toissijaisuus: kansainvälinen haaste Johdanto Esitellessään tämän vuotta 2000 koskevan kertomuksen komissio haluaa painottaa toissijaisuusperiaatteen soveltamista, jota on lisätty edellisvuoteen nähden kahdesta syystä: * Komission objektiivisena tavoitteena on tutkia kaikki toissijaisuuden tarjoamat mahdollisuudet. * Eräät jäsenvaltiot ja Euroopan parlamentti ovat esittäneet sille näkemyksensä vuosien 1998 ja 1999 kertomuksista. Normatiivisella tasolla EY:n perustamissopimuksen 5 artiklaa on sittemmin täydennetty toissijaisuutta ja suhteellisuutta koskevalla pöytäkirjalla. Piakkoin hyväksyttävässä perusoikeuskirjassa, jossa korostetaan moninaisuuden kunnioitusta, vaaditaan kiinnittämään entistä enemmän huomiota toissijaisuuteen. Kaikki edellä mainitut säädökset yhdessä voimassa olevien toimielinten välisten sopimusten kanssa ovat tarjonneet komissiolle tilaisuuden tarkentaa aloitteitaan niin, että periaatetta noudatetaan paremmin. Kuten Euroopan parlamentti muistutti säädöskäytännön parantamista koskevista kertomuksista antamissaan päätöslauselmissa, toissijaisuusperiaate on sitova oikeudellinen normi, joka ei luonnollisestikaan estä Euroopan unionin toimivallan laillista harjoittamista. Säädöskäytännön parantamista vuonna 2000 koskevassa kertomuksessa selvitetään valtaosaltaan periaatteen käytännön soveltamista esimerkiksi säädösehdotuksiin sisältyvien perustelujen avulla. Kertomuksessa käsitellään lisäksi suhteellisuusperiaatetta, säädöstekstien laatua, kodifiointia sekä yksinkertaistamista, jotka ovat osoittautuneet välttämättömiksi rakennettaessa toimijoiden kannalta ymmärrettävämpää normatiivista järjestelmää. Periaatteen tasapainoisen soveltamisen tarpeellisuutta ovat korostaneet myös monet jäsenvaltiot, Euroopan parlamentti säädöskäytännön parantamista vuosina 1998 ja 1999 koskevista kertomuksista käydyssä keskustelussa, alueiden komitea, talous- ja sosiaalikomitea ja komissio itse laajentumista koskevissa asiakirjoissaan. Toissijaisuusperiaatteen tarkan soveltamisen välttämättömyys korostuu, kun yhteiskunta erilaistuu ja kun kehitetään uusia politiikkoja unionin uusien jäsenten sopeutumisen helpottamiseksi. Yhteisö on Amsterdamin sopimuksen myötä saanut uusia tehtäviä tietyillä aloilla (esimerkiksi vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luominen sekä sosiaalinen ala ja syrjimättömyys). Näillä aloilla on toteutettava "aktiivista toissijaisuutta", jonka avulla sopimuksen uudet tavoitteet saavutetaan. Muilla aloilla komissio tavoittelee entistä laajempaa yhteistyötä jäsenvaltioiden, paikallisten ja alueellisten viranomaisten sekä kansalaisyhteiskunnan kanssa, niin että yhteisön ja kansallisen tason välineiden jaetun hyödyntämisen avulla päästään yhteiseen päämäärään. Yhteisön toimivalta on sen toiminnalta edellytettävän vahvan normatiivisuuden vuoksi erityisen merkittävää tietyillä aloilla, esimerkiksi tietyissä vapaata liikkuvuutta ja kilpailupolitiikkaa koskevissa kysymyksissä. Komissio pyrkii takaamaan varsin innovatiivisia menettelyjä käyttämällä, että sen kyseisiä aloja koskevat aloitteet ovat oikeassa suhteessa perustamissopimuksen vaatimuksiin ja sen julkisten ja yksityisten kumppanien entistä suurempaan kykyyn saavuttaa itse unionille asetetut tavoitteet. Äskettäin on tullut esiin toinen toissijaisuuteen liittyvä kysymys, joka koskee unionin ja sen jäsenvaltioiden asemaa kansainvälisissä suhteissa. Tiettyjen tehtävien hoitaminen edellyttää Euroopan unionia suurempaa viitekehystä. Toissijaisuusperiaatteen tehokas soveltaminen ei luonnollisestikaan voi olla koskaan lopullinen saavutus; yhteiskunnan, valtioiden institutionaalisten rakenteiden ja kansainvälisen ympäristön muutokset sekä tekninen edistys pakottavat pitämään EU:n toiminnan tilanteen tasalla. Lainsäädäntöehdotuksia valmisteltaessa julkaistavat tiedonannot sekä valkoiset ja vihreät kirjat antavat mahdollisuuden selvittää jatkuvasti kansalaisyhteiskunnan ja toimielinten eri tasojen näkemyksiä lainsäädäntöehdotusten aiheellisuudesta, tasosta ja sisällöstä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan pöytäkirjan säännösten mukaisesti. Toissijaisuuskysymyksiä huomattavasti pitemmälle menevä pohdiskelu hallintotavasta tarjoaa komissiolle tilaisuuden ehdottaa tasapainoista ja tulevaisuuteen suuntautunutta keskustelua myös kaikkien tässä kertomuksessa käsiteltyjen periaatteiden soveltamisesta. On itsestään selvää, että sama koskee myös muita toimielimiä ja jäsenvaltioita näiden toteuttamissa toimenpiteissä yhteisöaloitteen edistämiseksi. 1. Mukautuva ja tehokas lainsäädäntö 1.1. Toissijaisuusperiaate Yhteiskuntaamme kohtaamat uudet haasteet edellyttävät vanhojen mallien jatkuvaa kehittämistä ja tuovat mukanaan uusia kysymyksiä, jotka on ratkaistava, jotta pystymme sopeutumaan maailmanlaajuiseen toimintaympäristöön. Vaikutukset näkyvät kansalaisyhteiskunnassa, yrityksissä ja epäilemättä myös lainsäädäntöjärjestelmissä niin yhteisön tasolla kuin kansallisella, alueellisella ja paikallisellakin tasolla. Mallien ja käytäntöjen uudistuminen vaatii sääntelyjärjestelmän, jossa säädöksiä annettaessa vahvistetaan tavoitteet ja tärkeimmät suuntaviivat sekä osoitetaan sopivin taso muiden sääntöjen hyväksymiseksi. 1.1.1. Laajamittaista toimintaa perustamissopimuksen tavoitteiden täyttämiseksi Amsterdamin sopimukseen liitetyssä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevassa pöytäkirjassa korostetaan toissijaisuuden käsitteen muuttuvaa luonnetta: sen avulla voidaan paitsi rajoittaa yhteisön toimintaa tai jopa lopettaa se, kun se ei ole enää perusteltua, myös laajentaa yhteisön toimintaa sen toimivallan rajoissa. Amsterdamin sopimuksessa asetettiin eräille aloille uusia tavoitteita, jotka ovat vastaus yhteiskunnan muutokseen. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi komissio on osaltaan panostanut voimakkaasti lainsäädäntötoimintaansa oman toimivaltansa rajoissa uusien alojen sääntelemiseksi tai toimintansa tehostamiseksi. Tämä koskee esimerkiksi ympäristöpolitiikan ja terveyden suojelun politiikan tavoitteita. Yhteisön tason terveyspoliittisilla toimilla pyritään toteuttamaan strategiat ja ohjeet, joiden avulla koko Euroopan unionin alueella saavutetaan sama turvallisuuden ja kansanterveyden taso. [1] [1] Komission tiedonanto Euroopan yhteisön terveysstrategiasta - KOM(2000) 285, hyväksytty toukokuussa 2000, ja valkoinen kirja elintarvikkeiden turvallisuudesta - KOM(1999) 719, 12.1.2000. Samaten sosiaalialalla on ehdotettu kahta säädöstä EY:n perustamissopimuksen uudessa 13 artiklassa annetun uuden toimivallan toteuttamiseksi. Ensimmäinen säädös koskee ihmisten yhdenvertaista kohtelua rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumatta ja toinen yleisten puitteiden luomista yhtäläisen kohtelun edistämiseksi työssä ja ammatissa. [2] [2] Neuvoston direktiivi 2000/43/EY, 29.6.2000, ja ehdotus neuvoston direktiiviksi - KOM(1999) 565, 25.11.1999. Erittäin merkittävää lainsäädäntötoimintaa tarvitaan myös luotaessa "vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue", joka mainitaan Amsterdamin sopimuksessa ja jonka tärkeyttä korostettiin 15. ja 16. lokakuuta 1999 Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä. Tätä tarkoitusta varten komissio, jolla on asiaa koskeva aloiteoikeus yhdessä jäsenvaltioiden kanssa [3], on laatinut neuvostolle ja Euroopan parlamentille tiedonannon, johon sisältyy Euroopan unionin "vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen" luomisen edistymistä selvittävä tulostaulu. [4] [3] Jos jäsenvaltioiden lainsäädäntöehdotukset perustuvat EY:n perustamissopimuksen IV osastoon, toissijaisuusperiaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja laadukkaan lainsäädännön periaatetta sovelletaan niihin samalla tavoin kuin komission esittämiin ehdotuksiin. Komissio tarkastelee tätä asiaa lähemmin tulevissa kertomuksissaan. [4] KOM(2000) 167. Komission kuluvana vuonna tekemät säädösehdotukset koskevat neljää direktiivi- tai asetusehdotusta. [5] [5] Ehdotus neuvoston asetukseksi luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, KOM(2000) 27, 26.1.2000; ehdotus neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi, KOM(2000) 303, 24.5.2000; ehdotus neuvoston asetukseksi yksityisoikeuden alalla toimivan tuki- ja vaihto-ohjelman (yksityisoikeuden alaa koskeva Grotius-ohjelma) jatkamisesta, KOM(2000) 516, 6.9.2000; ehdotus neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista, KOM(2000) 578, 20.9.2000. Toimista merkittävimmät koskevat turvapaikkaoikeuteen liittyviä seikkoja, joilla luodaan yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä. Ongelmat liittyvät pakolaisaseman myöntämis- ja peruuttamismenettelyjä koskeviin jäsenvaltioiden lainsäädännön piirteisiin. Myös Euroopan unionin alueen joidenkin lähimaiden hiljattaiset tapahtumat ovat korostaneet tarvetta ryhtyä toimenpiteisiin turvan ja suojelun antamiseksi suurelle määrälle siirtymään joutuneita ihmisiä. 1.1.2. Tehokkaampaa toimintaa yhteisön tasolla Pöytäkirjassa korostetaan, että toiminta on tehokkaampaa, kun se toteutetaan yhteisön tasolla. Tänä vuonna sosiaalialalla toteutetut lainsäädäntötoimet liittyvät juuri tähän yhteyteen. Avoimesta koordinointimenetelmästä sekä sosiaali- ja työllisyyspolitiikan Euroopan tason toimista on selkeästi käytävä ilmi Amsterdamin sopimuksessa työllisyyspolitiikalle annettu merkitys ja Lissabonin Eurooppa-neuvoston päätelmissä ilmaistu tarve jatkaa Euroopan työllisyysstrategiaan liittyviä toimia on siirrettävä. Alalle tunnusomaisen jatkuvan kehityksen avulla työmarkkinat pyritään sovittamaan taloudellista ja yhteiskunnallista todellisuutta vastaaviksi. Tällöin on kuitenkin otettava huomioon (myös Eurooppa-neuvoston suuntaviivojen täytäntöönpanon yhteydessä) yhteiskunnan jatkuva muuttuminen ja ne muodot, joiden kautta muutokset ilmenevät erilaisissa kansallisissa, alueellisissa ja paikallisissa ympäristöissä. Vastaavasti on todettu tarpeelliseksi yhteisön tason lainsäädäntökehys, jonka avulla helpotetaan tasapuolista kohtelua ja varmistetaan sen toteutuminen työhönpääsyn ja työolojen osalta taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi, työn ja eräiden ryhmien (esimerkiksi liikkuvien työntekijöiden [6]) työajan uudelleenjärjestämiseksi. Esimerkiksi siviili-ilmailun liikkuvien työntekijöiden työajan järjestämistä koskeva hiljan hyväksytty direktiivi perustuu EY:n perustamissopimuksen 139 artiklaan, joka sallii työmarkkinaosapuolten yhteisössä käymän vuoropuhelun puitteissa yhteisten sopimusten täytäntöönpanon neuvoston säädöksellä. Lisäksi on pantava merkille hyväksytty säädös, joka koskee tiettyjä työajan järjestämistä koskevia seikkoja aiemman lainsäädännön ulkopuolelle jääneiden toimialojen ja toimintojen osalta [7]. [6] Ehdotus neuvoston direktiiviksi - KOM(2000) 382. [7] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/34/EY, annettu 22 päivänä kesäkuuta 2000, direktiivin 93/104/EY muuttamisesta, oikeusperustana perustamissopimuksen 137 artikla. Tämä korostaa yhteisön tasolla toteutetun toiminnan tuottamaa lisäarvoa, jota ei olisi voitu saada tehokkaasti aikaan jäsenvaltioiden omin toimin. Tähän liittyvät esimerkiksi miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen toteuttaminen mahdollisuuksissa työhön, ammatilliseen koulutukseen ja uralla etenemiseen sekä työoloissa [8]. [8] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi direktiivin 76/207/ETY muuttamisesta - KOM(2000) 334, 7.6.2000, oikeusperustana perustamissopimuksen 141 artiklan 3 kohta. Se, että tämä jaettu lainsäädäntötoiminta, joka perustuu perustamissopimuksessa asetettuihin tavoitteisiin, tapahtuu näinkin myöhässä, johtuu työehtosopimusten laatimisesta edellä mainituilla aloilla. Komission uusilla aloitteilla [9] tutkimuspolitiikan alalla pyritään tukemaan yhteisön etuja tutkimustoiminnassa. Tarkoituksena on helpottaa jäsenvaltioiden tukeman alan toiminnan yhteensovittamista yhteisiin tavoitteisiin pääsemiseksi. [9] Komission tiedonanto "Kohti eurooppalaista tutkimusaluetta" - KOM(2000) 6, 18.1.2000; KOM(2000) 612, 4.10.2000. 1.1.3. Kansainvälinen yhteistyö Pöytäkirjassa todetaan, että on tärkeää ottaa huomioon ylikansallista toimintaa koskevat yleiset tavoitteet. Kun toimien oletetaan vaikuttavan koko EU:n alueella, yhteisön tasolla tapahtuva toiminta lienee tehokkain vaihtoehto, jotta kansallisten järjestelmien yhdenmukaisuus ja jäsenvaltioiden välisen yhteistyön tehokkuus voidaan varmistaa. Energia- ja liikennepolitiikkaa koskevat asiakirjat on laadittu edellä esitettyä logiikkaa noudattaen. Euroopan laajuisten liikenne- ja energiaverkkojen toteuttaminen edellyttää kansallisten eri toimien yhteensovittamiseen tähtääviä yhteisön toimia sisämarkkinoiden toteutumisen edistämiseksi sekä yhteenliittämisen ja yhteentoimivuuden helpottamiseksi liikennealalla. Energia-alan yhteistyö yhteisön tasolla on puolestaan tärkeä toimitusvarmuuden ja markkinoiden avoimuuden kannalta. Galileoksi kutsutun integroidun satelliittinavigointijärjestelmän kehittäminen [10] on yksi esimerkki organisaatiokehyksen, sääntelykehyksen ja täytäntöönpanotoimien välisestä yhteydestä. Tässä yhteydessä sekä sääntelyjärjestelmän määritteleminen että käytännön toteuttamisen ja alan teollisuuden kanssa yhteisesti laaditun rahoitusjärjestelmän edellyttämien olosuhteiden analysointi ovat osoittautuneet erityisen tärkeiksi. [10] Toimintaa on ehdotettu vuonna 1999: "Galileo - Euroopan osallistuminen satelliittinavigointipalvelujen uuteen sukupolveen" - KOM(1999) 54. Komissio on käynnistänyt vuonna 2000 Galileo-hankkeen määrittelyvaiheen. Komissio on yhteistä liikennepolitiikkaa koskevassa valkoisessa kirjassa käynnistänyt selvitykset siitä, miten voitaisiin parhaiten erottaa toisistaan yhteisön toimivaltaan kuuluvat toimet kuten tekninen yhdenmukaistaminen, Euroopan laajuiset verkot, sosiaalilainsäädäntö ja liikenneturvallisuus, ja toisaalta jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvat kaupunkipolitiikka ja yhdyskuntasuunnittelu. * Ehdotus yhteisön suuntaviivoista Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi tehdyn päätöksen N:o 1692/96/EY muuttamisesta [11] [11] KOM(1999) 277 lopullinen. * Ehdotus Euroopan laajuisia energiaverkkoja koskevista suuntaviivoista tehdyn päätöksen N:o 1254/96/EY muuttamisesta [12] [12] 1047/97/EY, EYVL L 151, 11.6.1997 ja 1741/99/EY, EYVL L 207, 6.8.1999. Lisäksi ylikansallisen toiminnan yhteydessä puitedirektiiviehdotuksessa käytetyllä sääntelymallilla pyritään määrittämään sääntelyjärjestelmä sähköisen viestinnän verkoille ja palveluille [13] ja parannetaan joustavuutta, joka on välttämätön edellytys yhteisten tavoitteiden saavuttamiselle eri jäsenvaltioissa. [13] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi sähköisen viestinnän verkkojen ja palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä - KOM(2000) 393. 1.2. Suhteellisuusperiaate Suhteellisuusperiaate on erotettava selkeästi toissijaisuusperiaatteesta, vaikka ne liittyvätkin toisiinsa läheisesti paitsi teksteissä myös loogisesti. Sekä yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvissa asioissa (joista ei määritelmästä johtuen siis tarvitse laatia erityistä toissijaisuustutkimusta) että jaetun toimivallan asioissa on valvottava, ettei määräyksissä aseteta kansallisille, alueellisille tai paikallisille viranomaisille tai kansalaisyhteiskunnalle epäloogisia, tarpeettomia tai liiallisia velvoitteita suhteessa haluttuun päämäärään. Välittömät seuraukset vaikuttavat lainsäädännön tehokkuuteen: lainsäädännössä, joka on tehoton liikojen yksityiskohtien tai säännösten äärimmäisen nopean vanhenemisen takia, määrätään pakostakin yhteiskunnan kannalta tarpeettomia velvoitteita. Komission velvollisuuksiin luonnollisesti kuuluu perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi edellytettävien toimenpiteiden ehdottaminen. Komissio keskittyy erityisesti sisämarkkinoihin. Se on hyödyntänyt ehdotuksissaan esimerkiksi jäsenvaltioiden viranomaisten laatimien vaatimusten vastavuoroista tunnustamista tai pelkkien tavoitteiden määrittelemistä, jolloin tavoitteiden toteuttamisesta on vastannut jokin muu taho. Komissio syventää parhaillaan tätä mallia kahdesta eri tarkastelukulmasta, joiden avulla halutaan taata, että asetettuja päämääriä noudatetaan niin poliittisina kuin oikeudellisinakin tavoitteina: kansallisilla ja alueellisilla viranomaisilla sekä kansalaisyhteiskunnalla on oltava mahdollisuus vaikuttaa yhteisön säädöksessä vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseen, ja toisaalta tavoitteiden on oltava yhteensopivat tai jopa yhdenmukaiset kansallisten tai alakohtaisten käytäntöjen kanssa. Päättäjien on pyrittävä löytämään tasapaino: toisaalta on kunnioitettava ihmisten, teollisuuden ja organisaatioiden vapauksia ja oikeuksia ja toisaalta on vähennettävä ympäristölle tai ihmisten, eläinten tai kasvien terveydelle koituvia haitallisia vaikutuksia. [14] [14] Komission tiedonanto ennalta varautumisen periaatteesta - KOM(2000) 1, 2.2.2000. Seuraavassa esitellään eräitä suhteellisuusperiaatteen toteuttamiseen liittyviä näkökohtia kahden esimerkin avulla. Tampereella vuonna 1999 järjestetyssä ylimääräisessä kokouksessa Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota tekemään mahdollisimman pian EY:n perustamissopimuksen 13 artiklan mukaisia ehdotuksia rasismin ja muukalaisvihan vastaisesta toiminnasta. Ehdotus direktiiviksi yhtäläistä kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista [15] liittyy tähän yhteyteen. Jäsenvaltiot ovat itse hyväksyneet monia toimenpiteitä, esimerkiksi lakeja, joiden tarkoituksena on vahvistaa henkilöiden oikeutta syrjimättömään kohteluun. Jotkin jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet syrjimättömyysartiklat myös perustuslakeihinsa. Komission ehdottaman ja yhteisön lainsäätäjän jo hyväksymän direktiivin tehtävänä on näillä edellytyksin vahvistaa koko EU:n laajuinen yhteinen suoja kansalaisten syrjintää vastaan rajoittuen vahvistamaan ja täydentämään jäsenvaltioissa nykyisellään voimassa olevaa suojaa ja tukemaan jäsenvaltioiden toimintaa. [15] Ehdotus neuvoston direktiiviksi - KOM (1999) 565, 25.11.1999. Kilpailupolitiikan osalta edellä mainitun kilpailusääntöjen täytäntöönpanoasetusta koskevan ehdotuksen lähtökohtana on periaate, jonka mukaan kansalliset kilpailuviranomaiset soveltavat EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklaa maassaan voimassa olevien menettelysääntöjen mukaisesti. Uudistuksen toteuttaminen ei siis edellytä kansallisten menettelysääntöjen täydellistä yhteensovittamista. Tarkoituksena on säädellä yhteisön tasolla ainoastaan sellaisia seikkoja, jotka vaikuttavat suoraan ehdotetun järjestelmän asianmukaiseen toimintaan (ks. kohta 1.4). 1.3. Kansalaisyhteiskunta: välttämätön kumppani Sekä "kansalaisyhteiskunta" että yritysmaailma joutuvat kohtaamaan yleismaailmallisesta toimintaympäristöstä johtuvia muutoksia, jotka edellyttävät uusia strategioita ja entistä tehokkaampia mekanismeja. Kehittyvään yhteiskuntaan syntyy uudenlainen yhteiskunnallinen tasapaino, johon lainsäätäjien on aiheellista kiinnittää huomiota sekä yhteisössä että kansallisesti. Tätä kuvastaa komission kesäkuussa 2000 ehdottama Euroopan sosiaalinen toimintaohjelma, jossa ei pyritä yhdenmukaistamaan eri jäsenvaltioiden sosiaalipolitiikkaa vaan sitoudutaan eurooppalaisiin tavoitteisiin ja lisätään sosiaalipolitiikan koordinointia. Toimintaohjelma tarjoaa poliittisen kehyksen, jossa kaikki asianosaiset (yhteisön toimielimet, jäsenvaltioiden kansalliset, alueelliset ja paikalliset viranomaiset, työmarkkinaosapuolet ja kansalaisjärjestöt) voivat olla aktiivisesti mukana kunnioittaen samalla jäsenvaltioiden järjestelmien ja politiikkojen moninaisuutta. Komissio pitää erittäin tärkeänä sellaisten aloitteiden tekemistä, joilla pyritään helpottamaan yhteisön tason ja kansallisen, alueellisen ja paikallisen tason välistä vuorovaikutusta. Vaikka naisten ja miesten tasa-arvon periaate kuuluukin Euroopan unionin perusarvoihin, uudenlainen yhteiskunnallinen rakenne edellyttää uutta lähestymistapaa sukupuolten välisen tasa-arvon edistämisessä kaikki yhteisön politiikat kattavan puitestrategian avulla [16]. Päästäkseen tavoitteisiin seuraavien viiden vuoden kuluessa, yhteisö katsoo tarpeelliseksi vahvistaa yhteistyötä jäsenvaltioiden ja ennen kaikkea työmarkkinaosapuolten ja kansalaisjärjestöjen kanssa. Tällaisten Euroopan kansalaisyhteiskunnan edustajien merkitys on ensisijaisen tärkeä tehokkaiden kansallisten ja yhteisön strategioiden suunnittelussa. [16] Komission tiedonanto "Kohti sukupuolten tasa-arvoa koskevaa yhteisön puitestrategiaa (2001-2005)" - KOM(2000) 335. Markkinoiden toiminta edellyttää uudenlaisia sääntelymuotoja uusien tekniikoiden käyttöönotosta aiheutuvan nopean kehityksen vuoksi. Lissabonin Eurooppa-neuvosto korosti markkinoiden tukemisen tärkeyttä ja tarpeellisuutta luomalla yrityksille suotuisa ympäristö ja näiden markkinatoimijoiden tarpeisiin paremmin sovitettuja hallinnollisia järjestelmiä toteuttamalla. Lissabonin Eurooppa-neuvoston päätelmissä korostetut markkinoiden rakenneuudistukset johdattavat pohtimaan eurooppalaista markkinalainsäädäntöä joko Euroopan tason toimenpiteiden toteuttamiseksi tai tarvittaessa samoihin tavoitteisiin pyrkivien kansallisten tai alueellisten päätösten tukemiseksi. Vaikka lainsäädännön yksinkertaistaminen [17] palveleekin tätä tarkoitusta niin eurooppalaisella kuin kansallisellakin tasolla, koska yrityksiä säännellään monilla eri päätäntätasoilla, on lisäksi välttämätöntä tutkia sääntelemiseen sovellettavaa uutta lähestymistapaa. [17] Katso kohta 2.3. Selvitystyön tarkoituksena on määrittää yleiset tavoitteet, jotta voidaan tuottaa käyttäjien todellisia tarpeita vastaavia säädöksiä, ja testata näiden tavoitteiden vaikutusta vaiheittaisten arviointien avulla. Myös yritysten osuus voi olla merkittävä määritettäessä teknisiä kysymyksiä ja standardeja ja ennakoitaessa sopivimpia teknisiä ratkaisuja silloin, kun ne pyytävät toimielimiä muuttamaan sääntöjä uusista tekniikoista johtuvan markkinakehityksen mukaisiksi. Yhteisö, joka tukee Euroopan talouden kilpailukykyä maailmanmarkkinoilla, pitää edelleen tavoitteenaan kuluttajien suojan ja luottamuksen sekä yleishyödyllisten palvelujen laadun säilyttämisen korkealla tasolla. [18] Yleishyödylliset palvelut ovat keskeisessä asemassa näiden tavoitteiden toteuttamisessa. EY:n perustamissopimuksen uudessa 16 artiklassa tunnustetaan nimenomaisesti yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tärkeä asema taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä. Myös Lissabonin Eurooppa-neuvosto korosti näiden säännösten tärkeyttä. Näihin tavoitteisiin pyrkiessään yhteisö ottaa huomioon jäsenvaltioiden vapauden määrittää itse, mitä yleishyödylliseen palveluun kuuluu, ja tutkii tarkasti kullekin maantieteelliselle hallintotasolle sopivimmat tehtävät näiden palvelujen sääntelemisessä. [18] Komission tiedonanto "Yleishyödylliset palvelut Euroopassa"- KOM(2000) 580, 20.9.2000. Tässä yhteydessä on mainittava uudelleen edellä käsitellyt yhteisen liikennepolitiikan ja ympäristöpolitiikan kysymykset, joiden yhteydessä komission tarkoituksena on ehdottaa entistä useammin vapaaehtoisia sopimuksia esimerkiksi puhtaiden ajoneuvojen kehittämiseksi. Ympäristöalan ehdotuksilla pyritään lisäksi saavuttamaan Euroopan unionin ympäristötavoitteet korostamalla taloudellisten toimijoiden entistä suurempaa vastuuta. Kuten sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta annetussa direktiiviehdotuksessa [19] todetaan, näin voidaan määritellä tarkemmin alan ensisijaiset tavoitteet. [19] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta - KOM(2000) 347. Ehdotuksessa direktiiviksi ympäristömelun arvioinnista ja hallinnasta [20] mainitaan kiinteä yhteistyö jäsenvaltioiden ja alue- ja paikallisviranomaisten tasojen kaikkien toimijoiden kanssa. Direktiiviehdotuksessa eritellään toimenpiteiden keskeiset tavoitteet; kansallisia, alueellisia ja paikallisia viranomaisia kehotetaan kehittämään näiden tavoitteiden täyttymisen kannalta sopivimmat menetelmät ja lähestymistavat. [20] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ympäristömelun arvioinnista ja hallinnasta - KOM(2000) 468. 1.4. Yhteisön toiminnan mukauttaminen Jotta yhteisön lainsäädäntö olisi entistä mukautuvampaa ja toimisi tehokkaammin, on korostettava komission uutta yleistä lähestymistapaa, jota se soveltaa esimerkiksi EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklaan. Huomautettakoon, että aloilla, jotka eivät sinällään liity "lainsäädäntötoimintaan", yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvien yhteisötason sääntöjen täytäntöönpano voidaan antaa jäsenvaltioiden viranomaisten ja tuomioistuinten tehtäväksi. Tämä koskee esimerkiksi EY:n perustamissopimuksen kilpailua rajoittavia sopimuksia ja määräävän aseman väärinkäyttöä koskevien 81 ja 82 artiklan soveltamisen yleisiä sääntöjä. Näille vuonna 1962 käyttöön otetuille säännöille on tunnusomaista, että komission yksinomaisessa toimivallassa on vapauttaa kilpailua rajoittavat sopimukset niitä koskevasta periaatteellisesta kiellosta. Ne soveltuivat hyvin kuuden jäsenvaltion muodostamaan yhteisöön, jonka kilpailukulttuuri oli kehittymätön. Tilanne on toinen nykyisessä perinpohjaisesti muuttuneessa toimintaympäristössä: kaikki 15 jäsenvaltiota ovat perustaneet kansallisia kilpailuviranomaisia, joiden tehtävänä on panna täytäntöön useimmiten myös yhteisön oikeutta kuvastava kansallinen kilpailulainsäädäntö ja useimmissa valtioissa myös yhteisön kilpailulainsäädäntö. Komission päätöskäytännön ja Euroopan yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännön kehittyminen on suuresti täsmentänyt poikkeuslupien myöntämisedellytyksiä. Edellä kuvattu kehitys on saanut komission harkitsemaan erilaista lähestymistapaa EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan soveltamiseksi. Perinpohjaisen muutoksen tarve kasvaa entisestään unionin tulevan laajentumisen yhteydessä, kun komission on entistä vaikeampaa taata yksin kilpailusääntöjen noudattaminen koko unionin alueella. Asiaa koskevassa ehdotuksessa neuvoston asetukseksi, jolla pyritään tehostamaan kilpailun suojelua, säädetään uudesta lähestymistavasta, jonka mukaan sekä komissio että jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset ja tuomioistuimet soveltavat kokonaisuudessaan EY:n perustamissopimuksen 81 artiklaa. Ehdotuksella halutaan näin luoda tasavertaiset kilpailuedellytykset kaikkialle yhteisöön ja varmistaa samalla, että toimenpiteitä sovelletaan tehokkaimmalla tasolla. [21] [21] Ehdotus neuvoston asetukseksi perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta ja asetusten (ETY) N:o 1017/68, (ETY) N:o 2988/74, (ETY) N:o 4056/86 ja (ETY) N:o 3975/87 muuttamisesta. 2. Laadukas lainsäädäntö 2.1. Koonnelmat, kodifiointi ja uudelleen laadinta Toissijaisuuden ja suhteellisuuden periaatteiden soveltamisen ansiosta Euroopan unionin kansalaisille voidaan tarjota laadukas lainsäädäntö, jonka tavoitteena on avoimuus ja selkeys. Komissio on hyväksynyt tänä vuonna viisi kodifiointiehdotusta 78 säädöksen korvaamiseksi ja ehdottanut viittä, joiden tarkoituksena on korvata 43 säädöstä. Komissio on esittänyt vuonna 2000 kolme säädösten uudelleen laadintaan liittyvää ehdotusta, joilla on tarkoitus muuttaa 15:tä säädöstä. Yhteisöoikeuden asiakirjojen konsolidointityöhön panostetaan edelleen paljon: tänä vuonna EUR-Lex ja Celex-sivustoissa on julkaistu lähes 1000 konsolidoitua asiakirjaa kaikkina eri kielitoisintoina yleisöä varten. Hyväksytyt kodifiointiehdotukset * Direktiivi 2000/13/EY, 20.3.2000, elintarvikkeiden merkinnöistä, esillepanosta ja mainonnasta * Direktiivi 2000/29/EY, 8.5.2000, kasvien ja kasvituotteiden haitallisista organismeista * Direktiivi 2000/12/EY, 20.3.2000, luottolaitoksista * Asetus (EY, Euratom) N:o 1150/2000, 22.5.2000, yhteisöjen omista varoista * Direktiivi biologisista tekijöistä annetun direktiivin 90/679/ETY kodifioimisesta Esitetyt kodifiointiehdotukset * Direktiivi työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä - KOM(2000) 259 * Direktiivi merenkulkijoiden vähimmäiskoulutustasosta - KOM(2000) 313 * Direktiivi arvopaperien ottamisesta viralliselle pörssilistalle sekä siihen liittyvästä tiedonantovelvollisuudesta * Direktiivi ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön säännöistä * Direktiivi eläinlääkkeitä koskevista yhteisön säännöistä Esitetyt ehdotukset säädösten uudelleen laadinnasta * Direktiivi henkivakuutuksesta - KOM(2000) 398 * Direktiivi yhteisön toimenpiteistä klassisen sikaruton torjumiseksi * Direktiivi julkisia tavara- ja palveluhankintoja sekä julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta - KOM(2000) 275 2.2. Lainsäädännön valmistelun laatu Pyrkimykset tehdä lainsäädännöstä selkeämpää, yksinkertaisempaa ja ymmärrettävämpää ovat edelleen poliittisesti tärkeitä sekä yhteisössä että jäsenvaltioissa, jotka ovat tärkeimpiä lainsäätäjiä. Komissio jatkaa jäsenvaltioiden ja muiden toimielinten välistä mielipiteiden vaihdon ja vuoropuhelun voimistamista ja edistämistä. Toimielinten välinen työryhmä, johon kuuluu toimielinten oikeudellisten yksiköiden jäseniä, kokoontui säännöllisesti vuoden 1999 aikana ja keskusteli lainsäädännön valmistelun laadusta. Vuonna 1998 hyväksyttiin toimielinten välinen sopimus yhteisön lainsäädännön valmistelun laatua koskevista yhteisistä suuntaviivoista. Toimielimet päättivät sen jälkeen sopimuksen täytäntöönpanoon liittyvistä seikoista. Ne ovat tehneet yhteistyössä lakitekstien laatijoille tarkoitetun yhteisen käytännön oppaan, jonka toimielinten oikeudelliset yksiköt viimeistelivät 16. maaliskuuta 2000. Komissio on omalta osaltaan ryhtynyt toimenpiteisiin, joilla se siirtää käytäntöön sopimuksen viimeisestä osasta johtuvat muut velvoitteet erityisesti kouluttamisen ja tekstien laadun ennakkotarkastuksen osalta. Sopimus julkaistiin EYVL:ssä C 73, 17.3.1999. Sopimuksessa viitataan Amsterdamin sopimuksen päätösasiakirjaan liitettyyn julistukseen N:o 39 yhteisön lainsäädännön valmistelun laadusta. 2.3. Yksinkertaistaminen Komissio jatkaa jo vuosia sitten alulle pantua yhteisön lainsäädännön yksinkertaistamistyötä. SLIM-aloite (sisämarkkinoiden lainsäädännön yksinkertaistaminen) on yksi näkyvimpiä esimerkkejä yksinkertaistamisesta. Komissio on tehostanut toimiaan lainsäädännön laadun parantamiseksi ja määrän vähentämiseksi. Tätä varten komissio on hyväksynyt tiedonannon Euroopan parlamentille ja neuvostolle aloitteen tehokkuuden parantamisesta. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle "SLIM-aloitteen tarkastelu: sisämarkkinoiden lainsäädännön yksinkertaistaminen" - KOM(2000) 104, 28.2.2000. * SLIM-aloitteen kolmen ensimmäisen vaiheen aikana saatu kokemus on osoittanut, että aloitteelle vuonna 1996 vahvistettu perustavoite on saavutettu: yhtenäismarkkinoita koskevan lainsäädännön yksinkertaistamista mahdollistavia keinoja on selvitetty. Jotta SLIM-aloite olisi välineenä vieläkin toimivampi ja tehokkaampi, näyttää olevan tarpeen muotoilla sen tavoitteet uudelleen täsmentäen "yksinkertaistamisen" käsitteen merkitystä ja tulkintaa. * Tutkittavat lainsäädännön alat määritetään tällä hetkellä jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin, talous- ja sosiaalikomitean, ammattialajärjestöjen, kaupallisten järjestöjen tai komission esittämien ehdotusten perusteella. Tässä vaiheessa ei ole pysyviä perusteita, joiden mukaan tutkittavat lainsäädännön alat valitaan, eikä tarkkoja sääntöjä, joiden mukaan tiettyjä toimialoja valitaan. Tästä aiheutuu vaara, että joitakin lainsäädännön alueita unohdetaan, vaikka yksinkertaistaminen olisi niilläkin tarpeen. Yksinkertaistettavan lainsäädännön ikä on myös huomioon otettava tekijä. SLIM-ryhmien käsiteltäväksi annettava lainsäädäntö on yleensä vähintään viiden vuoden ikäistä, ja perussäädöksillä on ikää 10 tai 20 vuotta. Meneillään olevien tutkimusten pohjalta komissio myöntää, että valintaprosessia on kehitettävä, ja pyytää eri toimijoilta toimintaehdotuksia. Komissio keskustelee lisäksi jäsenvaltioiden kanssa tarkasteltavien alojen valinnasta. Euroopan parlamentin kanssa sovitaan soveltuvista kuulemisjärjestelyistä. * Komissio ehdottaa, että avoimuutta parannetaan ja lisätään vuorovaikutusta kulloiseenkin aiheeseen liittyvien alakohtaisten komiteoiden sekä sisämarkkinoiden neuvoa-antavan komitean alakomitean kanssa, joka kutsutaan koolle kunkin vaiheen alussa ja lopussa. * Avoimuus on SLIM-aloitteen perusta, ja siksi kokousraportit ja ryhmien valmisteluasiakirjat on tuotava laajaan ja säännölliseen jakeluun. * Komissio julkaisee vuosittain valmisteluasiakirjan, jossa käsitellään pelkästään SLIM-raporttien seurantaa, tarkkaillaan lainsäädäntöehdotusten edistymistä ja tuodaan esiin ilmenneet viivästykset. SLIM-aloitteen merkitys on erittäin suuri yksinkertaistettaessa yrityspolitiikkaa koskevaa lainsäädäntöä. Esimerkkinä tästä toiminnasta sekä tämän välineen ja komission lainsäädännön synergiavaikutusten hyödyntämisen välttämättömyydestä voidaan mainita yrityspolitiikkaa koskevan yhteisön säännöstön tarkastelu seuraavien viiden vuoden aikana, niin kuin todetaan äskettäin julkaistussa komission tiedonannossa, jossa esitellään monivuotinen ohjelma yritysten ja yrittäjyyden hyväksi (2001-2005). Säädösten valmistelun parantamiseen liittyy myös yrityksille aiheutuvien vaikutusten arviointimenettely, jota komissio aikoo jatkaa. Komission tiedonanto "Yrityspolitiikan haasteet osaamiselle rakentuvassa taloudessa" - KOM(2000)256, 11.5.2000 Tämä lähestymistapa on erityisen tärkeä, koska se kuvastaa Lissabonin Eurooppa-neuvoston viestiä, jossa vahvistettiin Euroopan unionille uusi strateginen päämäärä seuraavaa vuosikymmentä varten: siitä on tultava osaamiselle rakentuva talous. Toiminnalliselta kannalta tämä tarkoittaa, että eurooppalaisille yrityksille on luotava kilpailukykyinen ja vireä toimintaympäristö, jossa yrityksiä voidaan perustaa ja jossa ne voivat kasvaa ja innovoida ja jossa ne pääsevät tehokkaasti markkinoille. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi on epäilemättä kevennettävä ja yksinkertaistettava nykyistä ja tulevaa lainsäädäntöä vaarantamatta kuitenkaan yleisten poliittisten tavoitteiden noudattamista. Viisi vuotta on haastava mutta toteutettavissa oleva aikataulu yhteisön säännöstön arvioimiseksi käytännön kokemusten perusteella. Toinen esimerkki komission yksinkertaistamis- ja nykyaikaistamistoiminnasta on vuonna 1998 käynnistetty sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevan asetuksen muokkaustyö. Asetus (EY) N:o 1408/71, 21.12.1998, - KOM(1998) 779. Halu muuttaa yhteisön lainsäädäntöä joustavammaksi ja paremmaksi ilmenee selkeästi monilla eri aloilla. [22] Ehdotuksilla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi direktiivien 79/267/ETY ja 73/239/ETY muuttamisesta pyritään yksinkertaistamaan ja ajantasaistamaan tuntuvasti henkivakuutusyhtiöiden ja muiden vakuutusyhtiöiden pakollista toimintapääomaa koskevia nykyisiä sääntöjä. [22] Komissio on ehdottanut uudistuksia maatalouden eri aloilla voimassa olevien asetusten karsimiseksi ja sellaisten muutosten tekemiseksi, joilla pyritään keventämään tuottajien hallinnollista kuormitusta ja kansallisten viranomaisten hallintoa. Komission pyrkimykset näkyvät lisäksi toiminnassa, joka koskee unionin jäsenyyttä hakeneiden maiden osallistumista yhteisön ohjelmiin ja virastoihin. Tämän todennäköisesti vielä tämän vuoden kuluessa esitettävän puitepäätöksen ansiosta vältytään laatimasta suuri määrä yhteisön eri ohjelmia koskevia yksittäisiä päätösehdotuksia. Lainsäädäntöaloitteita on tehty myös yhteisön passitusmenettelyn ja yhteisön varainhoidon aloilla. * Ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta - KOM(2000) 461 * Ehdotus yhteistä passitusta käsittelevän EY-EFTA-sekakomitean päätökseksi yhteisestä passitusmenettelystä 20 päivänä toukokuuta 1987 tehdyn yleissopimuksen muuttamisesta * Ehdotus tavarakaupan muodollisuuksien yksinkertaistamista käsittelevän EY-EFTA-sekakomitean päätökseksi tavarakaupan muodollisuuksien yksinkertaistamista koskevan yleissopimuksen muuttamisesta LIITE Säädösten perusteleminen "Yhteisön lainsäädäntöä koskevat ehdotukset on perusteltava sen osoittamiseksi, että ehdotus on toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukainen; syyt, joiden perusteella todetaan, että yhteisön tavoite voidaan paremmin saavuttaa yhteisön tasolla, on osoitettava laadullisin, tai jos mahdollista, määrällisin osoittimin." I. Puutteiden korjaaminen ja myönteisten ratkaisujen edistäminen Komissio perustelee yhteisön tasolla toteutettavaa toimintaa kahdella toisiaan täydentävällä perusteella: 1. Euroopan tasolla toteutetun toimen puuttuminen voi vaikuttaa kielteisesti jäsenvaltioiden suunnittelemien välineiden tehokkuuteen tai olla perustamissopimuksen vaatimusten vastaista. 2. Yhteisön tasolla toteutetusta toimesta olisi selkeästi etua laajuutensa tai vaikutustensa vuoksi jäsenvaltioiden tasolla toteutettuun toimeen verrattuna. Kolmen esimerkin avulla voidaan selventää ensimmäisen perusteen soveltamistapaa: 1) Ehdotuksessaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tiettyjen vaarallisten aineiden käytön rajoittamisesta sähkö- ja elektroniikkalaitteissa (KOM(2000) 347) komissio korostaa, että * "Sähkö- ja elektroniikkalaiteromun huoltoon liittyvien kansallisten politiikkojen erot heikentävät kansallisten kierrätyspolitiikkojen tehokkuutta, koska sähkö- ja elektroniikkalaiteromua kuljetetaan todennäköisesti valtionrajojen yli alueille, joissa jätehuoltojärjestelmät ovat edullisempia. * Tuottajan vastuuta koskevan periaatteen noudattaminen eri tavoin eri maissa aiheuttaa huomattavia eroja taloudellisten toimijoiden taloudellisiin rasitteisiin. * Tiettyjen vaarallisten aineiden käytön rajoittamista koskevien kansallisten vaatimusten eroilla voisi olla vaikutuksia sähkö- ja elektroniikkalaitteiden kauppaan." 2) Ehdotuksessaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi irtolastialusten turvallisen lastaamisen ja lastinpurkamisen edellytyksistä ja yhdenmukaisista menettelyistä (KOM(2000) 179) komissio esittelee lukuisia kielteisiä vaikutuksia, joita yhdenmukaisten yhteisön puitteiden puuttumisesta aiheutuisi: * "Jos mitään toimia ei toteuteta, tällaisten alusten ja niiden miehistöjen menetykset pysyvät luvattoman suurina. * Jos yhteisössä ei laadita yhdenmukaisia perusteita, jotka koskevat irtolastialusten soveltuvuutta kiinteän irtolastin lastaamiseen tai purkamiseen, ei voida estää standardien vastaisten ja yli-ikäisten alusten siirtymistä Euroopan liikenteeseen sellaisilta alueilta, joilla noudatetaan tiukkaa turvallisuuspolitiikkaa. * Lisäksi tästä voisi aiheutua terminaalien välisiä kilpailunvääristymiä niiden noudattaessa erilaista turvallisuustasoa lastinkäsittelyssä ja terminaalimenettelyissä. * Toimien toteuttamatta jättämisellä ei myöskään ratkaista niitä ongelmia, joihin irtolastialukset joutuvat sellaisten terminaalien kanssa, jotka eivät sovi lastaus- tai lastinpurkusuunnitelmista tai noudata niitä. Kyseiset suunnitelmat laaditaan sen varmistamiseksi, että aluksen rakenteet eivät ylirasitu tai vaurioidu lastinkäsittelyn aikana". 3) Ehdotuksessaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi työeläkelaitoksia koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (KOM(2000) 507) komissio selvittää myös määrällisten osoittimien avulla niitä haitallisia vaikutuksia, joita on aiheutunut työeläkerahastojen toimintaa koskevan yhteisön erityissääntöjen puuttumisesta: "Yhteisössä ei ole tehty sopimusta siitä, miten työeläkelaitokset voivat käyttää yhteismarkkinoita ja euroa sijoitustensa optimoimiseen rahoitusmarkkinoilla. Säännöt, joita niiden on noudatettava, vaihtelevat paljon jäsenvaltioiden välillä. On mahdollista, että osa näistä säännöistä on tiukempia kuin on tarpeen työeläkelaitosten toiminnan vakauden varmistamiseksi. Mikäli näin on, sillä voidaan estää pääoman vapaan liikkuvuuden periaatteen soveltamista ja alentaa työeläkelaitosten saamia tuottoja. Vuosina 1984-1998 työeläkelaitosten tekemien sijoitusten vuosittainen reaalituotto oli keskimäärin 6 prosenttia niissä jäsenvaltioissa, joissa sovellettiin tiukkoja määrällisiä sijoitussääntöjä, ja yli 10 prosenttia jäsenvaltioissa, joiden säännöissä johdolle annetaan enemmän toimintavaltaa. Alhaisemmat tuotot merkitsevät alhaisempia eläkkeitä tai korkeampia maksuosuuksia. Niin välilliset työvoimakustannukset kuin eläkejärjestelmien rahoittamisenkin kustannukset kohoavat. Lisäeläkkeisiin sovellettava sijoituspolitiikka riippuu eläketuotteesta ja eläkkeen maksajan sopimusvelvoitteista. Varojen hajauttamismahdollisuuksien rajoituksilla ja liian tiukoilla säännöillä voidaan haitata riskinhallintaa ja lisätä sijoitussalkkuihin liittyvää riskiä. On todettu, että osakkeiden arvo ei pitkällä aikavälillä vaihtele niin herkästi kuin valtion joukkovelkakirjojen, koska osakkeet seuraavat talouden ja tuottavuuden kasvua. Osakesijoittamisen liiallisilla rajoituksilla voi siis tässä suhteessa olla haitallisia vaikutuksia. Näin ollen on erittäin tärkeää laatia sijoitussäännöt, jotka soveltuvat paremmin talous- ja rahaliiton myötä syntyneisiin laajempiin ja likvidimpiin pääomamarkkinoihin." Edelleen: "Koska yhteisön tason koordinointia ei ole kunnolla järjestetty, työeläkelaitokset ovat ainoita merkittäviä rahoituslaitoksia, jotka eivät voi tarjota palvelujaan kotijäsenvaltionsa ulkopuolella samoin ehdoin kuin pankit, vakuutusyhtiöt ja sijoitusyhtiöt. On laskettu, että yleiseurooppalaiselle yhtiölle aiheutuu noin 40 miljoonan euron vuotuiset kustannukset erillisen eläkejärjestelmän perustamisesta kuhunkin jäsenvaltioon." Edellä mainitut perusteet täydentävät toisiaan, mistä syystä komissio korostaa samaisissa ehdotuksissaan, että yhteisötasolla toteutettavista toimista koituu myös etuja (toinen peruste). Esimerkkeinä mainittakoon seuraavat tapaukset: (1) Ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tiettyjen vaarallisten aineiden käytön rajoittamisesta sähkö- ja elektroniikkalaitteissa (KOM(2000) 347 lopullinen) komissio tähdentää, että yhteisötason toiminnan ansiosta sähkö- ja elektroniikkalaiteromun kierrättäminen tulee taloudellisesti kannattavaksi. Se toteaa, että useiden sähkö- ja elektroniikkalaiteromun osien kierrätys on taloudellisesti kannattavaa ainoastaan, jos käsitellään suuria jätemääriä. Mittakaavaetujen saavuttamisen kannalta tarkasteltuna ainoastaan muutaman keskitetyn laitoksen olisi esikäsiteltävä näitä jätteitä Euroopassa. (2) Ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi irtolastialusten turvallisen lastaamisen ja lastinpurkamisen edellytyksistä ja yhdenmukaisista menettelyistä (KOM(2000) 179 lopullinen) komissio korostaa, että yhdenmukainen yhteisön kehys on pakollinen "sellaisen epäasianmukaisen lastinkäsittelyn välttämiseksi, joka voi heikentää kyseisten alusten rakenteellista turvallisuutta ja johtaa alusten ja ihmishenkien menetyksiin. Irtolastialusten turvallista lastaamista ja lastinpurkua edistävistä asianmukaisista periaatteista ja menettelyistä on sovittu kansainvälisesti. Nämä periaatteet ja menettelyt ovat kuitenkin vapaaehtoisia, ja niiden täytäntöönpano yhteisössä voidaan varmistaa vain luomalla velvoittava ja yhdenmukainen yhteisön kehys." (3) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi työeläkelaitoksia koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (KOM(2000) 507 lopullinen). II Toissijaisuuden perusteleminen: soveltuvat sanamuodot Perustellessaan yhteisön tason toimien välttämättömyyttä komissio käyttää joko esittämänsä säädöksen johdanto- tai perusteluosassa pääasiassa kahta sanamuotoa. Toista voidaan nimittää "deskriptiiviseksi", ja toisessa, "analyyttisessa" sanamuodossa perustellaan toissijaisuutta kysymyslomakkeen avulla: malli sisältää useita kohtia, ja se on peräisin vuonna 1993 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen valmisteluvaiheesta. Seuraavista ehdotuksista ensimmäisessä käytetään deskriptiivistä ja toisessa analyyttista sanamuotoa: 1. Ehdotus neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi (KOM (2000) 303): "Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet: oikeutus ja lisäarvo Viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa sekä muuta henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvää politiikkaa koskevan uuden IV osaston lisääminen Euroopan yhteisön perustamissopimukseen osoittaa, että korkeat sopimuspuolet ovat halunneet antaa Euroopan yhteisölle toimivaltaa näillä aloilla. Euroopan yhteisöllä ei ole kuitenkaan yksinomaista toimivaltaa tällä alalla, joten vaikka poliittinen tahto olisi olemassa yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan toteuttamiseksi, yhteisön on noudatettava toiminnassaan EY:n perustamissopimuksen 5 artiklaa, eli se voi toimia vain siinä tapauksessa ja vain siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka toiminnan laajuuden tai vaikutusten takia voidaan toteuttaa paremmin yhteisön tasolla. Direktiiviehdotus on näiden kriteerien mukainen. Toissijaisuusperiaate Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttaminen edellyttää turvapaikka-asioita sekä pakolaisia ja siirtymään joutuneita henkilöitä koskevien toimenpiteiden hyväksymistä. Tämän aloitteen erityistavoitteena on laatia vähimmäisvaatimukset tilapäisen suojelun myöntämiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja edistää näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolista jakamista. Näitä vaatimuksia ja toimenpiteitä on voitava soveltaa kaikissa jäsenvaltioissa vähimmäismekanismien ja -periaatteiden mukaisesti. Tilapäisen suojelun myöntämiseen liittyvät tilanteet näet vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen. Määrittämällä vähimmäisvaatimukset voidaan myös rajoittaa tilanteita, joissa kolmannen maan kansalainen valitsee kohdemaan ainoastaan siellä sovellettavien suotuisien edellytysten vuoksi. Lisäksi yhteisvastuu voidaan toteuttaa yhteisön tasolla. On korkea aika laatia tilapäistä suojelua koskevaa yhteisön lainsäädäntöä, koska muuten sen puuttuminen heikentää muiden turvapaikka-asioita koskevien säädösten tehokkuutta. Suhteellisuusperiaate Yhteisön toiminta on toteutettava mahdollisimman yksinkertaisessa muodossa, mutta samalla on kuitenkin taattava, että ehdotuksen tavoitteet toteutuvat ja että se pannaan täytäntöön tehokkaasti. Säädöstyypiksi on siten valittu direktiivi, koska näin voidaan määrittää vähimmäisvaatimukset ja antaa kuitenkin jäsenvaltioiden, joille direktiivi on osoitettu, valita muodot ja keinot näiden periaatteiden täytäntöönpanemiseksi oman lainsäädäntönsä ja kansallisten olosuhteidensa kannalta tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. Direktiiviehdotuksessa ei käsitellä esimerkiksi Geneven yleissopimuksen tulkintaa, toissijaista suojelua tai muita ulkomaalaisten oleskeluoikeutta koskevia kysymyksiä, vaan niitä käsitellään muissa ehdotuksissa. Tässä ehdotuksessa keskitytään keskeisiin vähimmäisvaatimuksiin, jotka ovat ehdottoman välttämättömiä toiminnan johdonmukaisuuden varmistamiseksi." 2. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rautateiden, maanteiden ja sisävesien henkilöliikenteeseen liittyviä julkisen palvelun vaatimuksia ja julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevista jäsenvaltioiden toimista (KOM(2000) 7): "Yhteisön tason toiminnan perusteet 1) Mitkä ovat suunnitellun toimen tavoitteet yhteisön velvoitteiden kannalta- Ehdotuksella pyritään lisäämään oikeusvarmuutta, joka liittyy yksinoikeuksia ja valtiontukia koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen julkisen henkilöliikenteen kehittyvillä yhtenäismarkkinoilla. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi asetuksessa vahvistetaan selkeät säännöt, joilla varmistetaan yksinoikeuksien suhteellisuus (erityisesti niiden voimassaoloajan ja myöntämismenettelyiden osalta) ja sellaisen taloudellisen korvauksen suhteellisuus, jota maksetaan liikenteenharjoittajille siitä, että ne täyttävät viranomaisten asettamat julkisen palvelun velvoitteet (perustamissopimuksen 73 artiklassa asetettujen ehtojen mukaiset julkisen palvelun velvoitteet). Samalla asetuksella edistetään julkisen liikenteen tehokkuutta. Tällä on suuri merkitys sellaisten yhteisön tavoitteiden saavuttamisessa, jotka liittyvät ilmaston lämpenemiseen, hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen, saastumisen vähentämiseen, yhteisön taloudellisen kasvun edistämiseen ja sosiaalisen osallisuuden edistämiseen. Nämä tavoitteet jäävät saavuttamatta, jollei onnistuta pysäyttämään nykyistä kehitystä, joka lisää henkilöautojen käyttöä ja vähentää julkisten liikennepalvelujen käyttöä. Julkisen liikennepalvelujen käyttö vähenee edelleen, jollei julkista liikennettä tehosteta ja sen tarjoamien palvelujen houkuttavuutta lisätä merkittävästi. 2) Kuuluuko suunniteltu toimi yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan vai yhteisön ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan- Toimi kuuluu sekä jaettuun toimivaltaan (perustamissopimuksen 71 artiklan 1 kohdan d alakohta) että yksinomaiseen toimivaltaan (perustamissopimuksen 89 artikla). 3) Mikä on ongelman ulottuvuus yhteisössä (esim. montaako jäsenvaltiota asia koskee ja miten asia on ratkaistu tähän mennessä)- Asetus koskee kaikkia jäsenvaltioita. Jotta vältyttäisiin kilpailun vääristymiseltä, on tarpeellista parantaa ja yhdenmukaistaa viranomaisten menettelyjä, joilla ne pyrkivät tyydyttämään julkisen palvelun tarpeet, kun nämä menettelyt vaikuttavat kilpailuun. Näin ollen on ennen kaikkea huolehdittava siitä, että julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset ja yksinoikeudet myönnetään yleisesti kaikissa jäsenvaltioissa yhdenmukaisia ja syrjimättömiä kilpailumenettelyjä noudattaen. Käytäntö vaihtelee toistaiseksi suuresti jäsenvaltiosta toiseen, eikä yhteisöulottuvuutta ole aikaisemmin otettu huomioon varsinkaan, kun on ollut kyse yksinoikeuksista. 4) Miten asia voidaan ratkaista tehokkaimmin: yhteisön vai jäsenvaltioiden toiminnan avulla- Yhteisön tason toiminta on tehokkain ratkaisu ottaen huomioon oikeusvarmuuden tarpeellisuus tilanteissa, joissa yhdestä jäsenvaltiosta tulevat liikenteenharjoittajat sijoittautuvat toiseen jäsenvaltioon ja pyrkivät siellä julkisen liikenteen markkinoille. Tämän saavuttamiseksi ehdotuksessa vahvistetaan yhteiset säännöt - viranomaisten ja liikenteenharjoittajien välisten sopimusten käytöstä - korvauksen antamisesta liikenteenharjoittajille julkisen palvelun vaatimusten täyttämisestä - yksinoikeuksien myöntämisestä - kilpailun aloittamisesta ja ohjaamisesta - avoimuudesta. 5) Mitä todellista lisäarvoa komission ehdottama toiminta tuottaa ja mitkä olisivat toimen toteuttamatta jättämisen seuraukset- Koska toiminnan tavoitteena on vahvistaa yhteiset säännöt, joita voidaan soveltaa kaikissa jäsenvaltioissa, tämä tavoite voidaan saavuttaa ainoastaan yhteisön lainsäädännöllä eikä yksittäisten jäsenvaltioiden toteuttamilla toimilla. Asetuksella edistetään tehokkaan julkisen liikenteen harjoittamista ja lisätään sen houkuttavuutta. Se antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden kehittää kansallisia sääntelyjärjestelmiä yhteisön selkeällä sääntelyjärjestelmällä vahvistettujen yhteisten avoimuus- ja syrjimättömyyssääntöjen nojalla. Lisäksi asetuksella poistetaan vanhentuneita rajoituksia, joita asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 asetetaan jäsenvaltion toimille. Nykytilanteelle on luonteenomaista yhteisön säännöstön puuttuminen. Tämä voi johtaa julkisen liikenteen sääntelyjärjestelmän häiriöihin yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa ristiriitaisten oikeuden päätösten johdosta. 6) Mitä toimintakeinoja yhteisöllä on käytettävissään (esim. suositus, rahoitustuki, sääntely, vastavuoroinen tunnustaminen)- Ehdotus perustuu muun muassa perustamissopimuksen 89 artiklaan, joka ei anna yhteisölle muuta vaihtoehtoa kuin asetuksen antaminen. Rahoitustuki ja vastavuoroinen tunnustaminen eivät ole kumpikaan sopivia keinoja sellaisten vähimmäisstandardin saavuttamiseksi, jota sovelletaan koko yhteisössä. 7) Onko yhtenäinen sääntely tarpeen vai riittääkö direktiivi, jossa asetetaan yleiset tavoitteet ja jätetään täytäntöönpano jäsenvaltioille- Jotta ehdotuksen tavoitteet voitaisiin saavuttaa, avoimuus- ja syrjimättömyysperiaatteet, joiden noudattamista ehdotuksella pyritään edistämään, on sisällytettävä samalla kertaa kaikkiin erilaisiin kansallisiin sääntelyjärjestelmiin selvällä, täsmällisellä ja yhteensopivalla tavalla. Yhteisöllä ei ole muuta vaihtoehtoa kuin asetuksen antaminen (ks. kohta 6), joka on tarkoituksenmukainen keino asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Ehdotuksessa vahvistetaan joka tapauksessa, kuinka mainittuja periaatteita olisi sovellettava erilaisiin sääntelymekanismeihin, määräämättä kuitenkaan ennakolta, mitä näistä mekanismeista jäsenvaltioiden viranomaisten on käytettävä kussakin erityistapauksessa." III Toissijaisuus: kansainvälinen haaste Maailmanlaajuistuminen pakottaa Euroopan unionin pohtimaan myös tilannetta, jossa ongelmat ylittävät unionin rajat ja edellyttävät kansainvälisen tason toimintaa. Tämä vaatii unionin ja jäsenvaltioiden toiminnan tarkkaa koordinointia yhteisesti määritettyjen suuntaviivojen pohjalta. Tämä lähestymistapa näkyy seuraavista komission perusteluista: 1. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi Euroopan yhteisön radiotaajuuspolitiikan sääntelyjärjestelmästä (KOM(2000) 407): "Tällä hetkellä radiotaajuuksien käytön yhdenmukaistamisesta vastaavat maailmanlaajuisesti Kansainvälinen teleliitto ITU (189 jäsenmaata) ja sen maailman radioviestintäkonferenssit (WRC) ja Euroopan tasolla CEPT [23] (43 jäsenmaata). Kun otetaan huomioon radiomarkkinoiden globaalistuminen, maantieteellisesti mahdollisimman laajan yhdenmukaistamisen pitäisi tarjota mittakaavaetuja (alhaisemmat laitekustannukset) ja tuoda palvelut saataville Euroopassa ja koko maailmassa (kansainväliset verkkovierailut), koska yhdenmukaistamistoimet ulottuvat yhteisön rajojen ulkopuolelle. [...] Tämän vuoksi on tarpeen, että yhteisö on riittävästi edustettuna kaikkien radiotaajuushallintoasioita käsittelevien kansainvälisten organisaatioiden ja konferenssien, kuten kansainvälisen teleliiton (ITU) ja sen maailman radioviestintäkonferenssien [24] toimissa. Kansainvälisissä neuvotteluissa jäsenvaltioiden ja yhteisön olisi sovittava yhteisestä toiminnasta ja tehtävä tiivistä yhteistyötä koko neuvotteluprosessin ajan, jotta turvattaisiin yhteisön kansainvälisen edustuksen yhtenäisyys." [23] Euroopan radio-, tele- ja postihallintojen yhteistyökonferenssi. [24] Komissio muistutti maailman radioviestintäkonferenssin haasteista yhteisölle tiedonannoissaan KOM(1997) 304, KOM(1998) 298 ja KOM(2000) 86. 2. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle - jalkaväkimiinojen vastainen toiminta: Euroopan unionin toimien lujittaminen (KOM(2000) 111). . "Kansainvälisten toimien koordinoinnin ja täydentävyyden edistäminen: Miinojen vastaisen toiminnan tukemiseen tällä hetkellä käytettävien rahoitusvälineiden moninaisuus aiheuttaa erityisongelmia toiminnan yhteensovittamisessa, yhtenäisyydessä ja avoimuudessa. Kansainvälisen toiminnan yhteensovittamista olisi selvästi lisättävä, menettelyjä olisi järkiperäistettävä ja yhteisön toimien johdonmukaisuutta olisi vahvistettava. Miinojen vastaisen toiminnan tärkeimpien rahoittajien toiminnan tehostamista ja parempaa yhteensovittamista sekä maailmanlaajuisesti että kussakin miinoista kärsivässä maassa tuetaan erillisestä budjettikohdasta, jonka määrärahoja on lisätty ja joka vastaa jalkaväkimiinojen käytön, varastoinnin, tuotannon ja siirtojen kieltoa ja niiden tuhoamista koskevan sopimuksen vaatimuksia. Kuten aina, Euroopan unioni tukee YK:n miinatoimintayksikön (UN Mine Action Service, UNMAS) kehittämistä osana YK:ta siten, että se toimisi tietokeskuksena, joka auttaa rahoittajia ja jonka avulla kehitetään YK:n ohjelmia yhteistyössä rahoittajien ja muiden osallistujien kanssa. Komissio on osallistunut jäsenvaltioiden kanssa täysipainoisesti miinatoiminnan tukiryhmän (Mine Action Support Group, MASG) toimintaan ja pitänyt yllä tiiviitä yhteyksiä UNMASiin."