[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 22.11.2007

SEC(2007) 1509

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja

KOMISSION TIEDONANTOON NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Euroopan strateginen energiateknologiasuunnitelma (SET-suunnitelma) TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA {KOM(2007) 723 lopullinen}{SEC(2007) 1508}{SEC(2007) 1510}{SEC(2007) 1511}

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista:Euroopan strateginen energiateknologiasuunnitelma

Johdanto

Eurooppa-neuvosto, joka on ilmoittanut pitävänsä ensiarvoisen tärkeänä Euroopan muuttamista erittäin energiatehokkaaksi ja vähän kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttavaksi taloudeksi, hyväksyi 9. maaliskuuta 2007 energiatoimintasuunnitelman, jolla on tarkoitus edistää Euroopan energiapolitiikan laatimista. Toimintasuunnitelmassa todetaan, että ilmastonmuutos- ja energiapolitiikassa tarvitaan yhdennettyä lähestymistapaa. Suunnitelman kolmitahoisena tavoitteena on torjua ilmastonmuutosta, rajoittaa EU:n riippuvuutta muualta tuoduista fossiilisista polttoaineista ja edistää talouskasvua.

Energiateknologian tutkimuksella ja innovoinnilla on keskeinen merkitys näiden päämäärien saavuttamisessa. Euroopassa on kehitettävä maailman huippuluokkaa edustava valikoima kohtuuhintaisia, puhtaita, tehokkaita ja vähäpäästöisiä teknologioita ja luotava vakaat ja ennakoitavissa olevat olosuhteet teollisuudelle, etenkin pk-yrityksille, jotta voidaan varmistaa näiden teknologioiden laajamittainen käyttöönotto kaikilla taloussektoreilla.

Energiatoimintasuunnitelman hyväksymisen yhteydessä Eurooppa-neuvosto pyysi komissiota esittämään viimeistään maaliskuussa 2008 ehdotuksen Euroopan strategiseksi energiateknologiasuunnitelmaksi (SET-suunnitelma), jolla vauhditettaisiin energiateknologian innovointia. Esitettävän komission ehdotuksen pääkohdat ovat hallintorakenne, joka ohjaa Euroopan energiateknologian innovointia, ja joukko laajamittaisia eurooppalaisia aloitteita, joilla nopeutetaan tärkeimpien energiateknologioiden kehittämistä ja käyttöönottoa.

Tämän asiakirjan tarkoituksena on esittää tiivistetysti arvio SET-suunnitelman eri toimintavaihtoehdoista.

EU:n toimien perusta

Neuvoston hyväksymien kasvihuonekaasujen päästöjä, uusiutuvia energialähteitä ja energiatehokkuutta koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi vuoteen 2020 mennessä on tarpeen alentaa nykyisten vähähiilisten ja tehokkaiden teknologioiden kustannuksia ja nopeuttaa niiden yleistymistä markkinoilla. Pidemmällä aikavälillä on saavutettava läpimurtoja uuden sukupolven teknologian kehittämiseen liittyvässä tutkimuksessa, jotta olisi mahdollista saavuttaa kunnianhimoinen tavoite, jonka mukaan kasvihuonekaasupäästöjä on tarkoitus vähentää jopa 60–80 prosenttia vuoteen 2050 mennessä.

Euroopan energiajärjestelmän nykyiset suuntaukset ja niiden perusteella tehtävissä olevat ennusteet eivät kuitenkaan ole rohkaisevia. Eurooppa ei ole saavuttamassa tavoitteitaan. Se on tullut riippuvaiseksi fossiilisista polttoaineista, koska resursseja on vuosikymmenien ajan ollut hyvin saatavilla samaan aikaan, kun hiilidioksidipäästöjä ei ole rajoitettu ja markkinavoimat ovat pyrkineet pitämään kustannukset mahdollisimman pieninä. Tämä tilanne ei ole kannustanut enrgiateknologiaa koskevaan innovointiin ja investointeihin, joita energiajärjestelmän muuttaminen kestäväksi edellyttäisi.

Energiatutkimuksen (julkiset ja yksityiset) budjetit ovat EU:ssa vähentyneet merkittävästi 1980-luvun huipun jälkeen. Tämä on johtanut energian tutkimuskapasiteettia ja -infrastruktuuria koskevan ali-investointiongelman pahenemiseen. Investointien ja innovointitoimien määrä ei nykyisellään vastaa lainkaan edessä olevien haasteiden suuruutta.

Energiateknologian innovointiprosessissa on myös rakenteellisia heikkouksia: markkinoille saattaminen kestää pitkään, olemassa olevaan infrastruktuuriin on tehty isoja investointeja, markkinakannustimiin ja verkkoihin liittämiseen liittyy erilaisia haasteita ja niin edelleen. Uuden energiateknologian yleistymistä markkinoilla haittaa lisäksi teknologian luonne itsessään: uusi teknologia tulee yleensä kalliimmaksi kuin sillä korvattava teknologia. Lyhyesti sanottuna uudelle teknologialle ei ole luonnollista kysyntää markkinoilla.

EU:n lisäksi myös muut maailmanlaajuiset toimijat ovat huomanneet tämän tilaisuuden tuoda uutta teknologiaa markkinoille ja keskittävät toimiaan vähähiilisen teknologian kehittämiseen. Tämä voisi huonoimmassa tapauksessa johtaa siihen, että kun hiilidioksidipäästöjä rajoitetaan Euroopan markkinoilla, markkinat tulevat riippuvaisiksi tuontiteknologiasta, vaikka kysyntä syntyy omilla markkinoilla.

Jäsenvaltioiden on yksinään vaikea luoda edellytykset, joilla teollisuus voi kehittää tarvittavaa teknologiaa ja kilpailla maailmanlaajuisesti. EU:n nykyiselle tutkimusperustalle on tyypillistä hajanaisuus, epäyhtenäiset tutkimusstrategiat ja liian pieni kapasiteetti. Yksittäisten innovointitoimien yhteensovittamista on välttämätöntä parantaa tarvittavan kriittisen massan saavuttamiseksi.

Lisäksi Euroopan unioni ei nykyisin käytä hyväkseen kaikkia sisämarkkinoiden tarjoamia innovointimahdollisuuksia tavoitellakseen jäsenvaltioiden välistä synergiaa uuden energiateknologian kehittämisessä ja käyttöönotossa. Kansallisten määräysten ja teknisten vaatimusten erot hajauttavat markkinoita ja hillitsevät teollisuuden haluja investoida riskiteknologiaan.

Keskeinen kysymys on aika. Energiajärjestelmän asteittainen muuttaminen vie kymmeniä vuosia. Sen vuoksi Euroopassa tarvitaan viipymättä strategisia toimia, proaktiivista suunnittelua ja kattavaa poliittista kehystä.

SET-suunnitelman tavoitteet

SET-suunnitelman strategisena tavoitteena on varmistaa EU:n teollisuus- ja tutkimusperustalle vakiintunut asema maailmanlaajuisena johtajana vähähiilisen energiateknologian kehittämisessä ja markkinoille saattamisessa, jotta EU:lla voi sekä olla käytettävissään tarvittava teknologia omien poliittisten tavoitteidensa saavuttamiseksi että myös tilaisuuksia hyötyä uusista markkinoista maailmanlaajuisesti.

Koska EU tarvitsee pitkän aikavälin puitteita energiateknologian kehittämiselle, tarvitaan EU:n energiateknologiapolitiikkaa, jonka pääpiirteitä ovat kansallisten ja yhteisön toimien yhteensovittamisen parantaminen, johon sisältyy yhteisiä strategisia toimia lupaavan teknologian kehittämiseksi, julkisten ja yksityisten investointien lisääminen, henkilöresurssien kehittäminen sekä sisämarkkinoiden ja eurooppalaisen tutkimusalueen etujen hyödyntäminen. Jäsenvaltioilla, yhteisöllä, teollisuudella ja tutkmusyhteisöllä on kaikilla omat tehtävänsä tässä politiikassa.

SET-suunnitelman tavoitteet ovat tämän perusteella seuraavat: i) energia-alan tutkimus- ja innovointijärjestelmän hallintotavan muuntaminen sitouttamalla kaikki sidosryhmät johdonmukaiseen ohjelmaan; ii) strateginen suunnittelu, jolla suunnataan tutkimusta ja innovointia teknologioihin ja toimenpiteisiin, joilla Euroopan energiapolitiikan tavoitteet ovat parhaiten saavutettavissa; iii) kaikkien toimintojen toteutuksen ja hallinnoinnin tehostaminen koko innovaatioprosessissa ja iv) voimavarojen lisääminen sekä niiden kustannustehokas ja tuloshakuinen jakaminen.

Toimintavaihtoehdot

Toiminnan yleisen hallinnoinnin osalta on tarkasteltu neljää toimintavaihtoehtoa.

Yksi mahdollisuus on säilyttää energiateknologian nykyinen innovaatioprosessi, joka on tähän asti osoittautunut tehokkaaksi tavaksi tukea Euroopan energiajärjestelmää. Monissa jäsenvaltioissa on jo laadittu seuraavan sukupolven energiateknologiaa koskevia kunnianhimoisia strategioita, joissa korostetaan tarvetta investoida alaan nyt. Prosessi perustuu pääasiassa yksittäisiin ohjelmiin, joilla on omat tavoitteenasettelumekanisminsa, hallintotapansa ja rahoituksensa ja joita toteutetaan eri tasoilla: EU:ssa, kansallisesti alueellisesti, yritystasolla ja niin edelleen. Nämä ohjelmat eroavat toisistaan sekä laajuudeltaan että niihin osoitettujen resurssien suhteen, mikä näkyy tiettyihin teknologioihin keskitettyjen toimien intensiteetissä. Ohjelmia yhteensovittamalla voidaan saavuttaa sopiva kriittinen massa ja saada lisää rahoitusta energiasektorin haasteisiin vastaamiseksi. Tämän yhteensovittamisen parantamiseksi on parhaillaan käynnissä eräitä toimia, jotka perustuvat esimerkiksi valtioiden rajat ylittäviin sopimuksiin (ERA, kahdenväliset sopimukset) tai yhteisymmärryspöytäkirjoihin (esimerkiksi COST, EUREKA, EU:n puiteohjelmat).

Toinen mahdollisuus on perustaa EU:n tasolle uusi innovaatiorakenne ja -prosessi, jolla olisi yksi ainoa johdonmukainen ja joustava strateginen yhteensovittamiskehys, johon liittyisi energiateknologian yhteinen visio ja dynaaminen strategia ja jossa hyödynnettäisiin ja laajennettaisiin Euroopan energiateknologian nykyistä innovaatioperustaa. Uuden prosessin lopullinen tavoite on resurssien käytön tehostaminen kaikissa vaiheissa ideoinnista markkinoille saattamiseen sekä julkisten ja yksityisten investointien lisääminen ja tehokkaampi käyttö. Tähän vaihtoehtoon sisältyy energiatutkimuksen ja -innovoinnin koordinointikomitea, joka muodostuu jäsenvaltioiden budjettiviranomaisten edustajista ja jonka puheenjohtaja on Euroopan komissio. Komitea määrittelee monivuotisen strategian energiateknologian innovoinnin lisäämiseksi, valvoo sen toteuttamista ja ohjaa tuloshakuista toimintasuunnitelmaa. Komitean työn tukemiseksi strategian ja täytäntöönpanon osalta perustetaan tiedon ja tietämyksen hallintajärjestelmiä, joihin on avoin pääsy. Järjestelmiin sisältyy teknologian kehityksen seuranta ja kapasiteettikartoitus. Toimintasuunnitelman täytäntöönpanemiseksi toteutetaan joukko eurooppalaisia toimia, joihin sisältyy useita eurooppalaisia aloitteita. Suunnitelman toteutus perustuu ”tekemällä jakamiseen” eli siihen, että resurssit sidotaan toimiin ja seuranta toteutetaan kausittain yhteisissä arviointipuitteissa. Kunkin toimen toteutuskeinoista (rahoitus, henkilöresurssit, infrastruktuuri) vastaa jokainen osallistuja käyttämällä yhteisen toteutuksen välineitä, jotka voivat perustua esimerkiksi EY:n perustamissopimuksen 169 tai 171 artiklaan taikka kahdenvälisiin tai monenkeskisiin sopimuksiin. Vuosittain pidettävä EU:n energiateknologiakonferenssi kokoaa yhteen koko innovaatiojärjestelmän kaikki sidosryhmät.

Vaihtoehtoisesti voidaan perustaa keskitetty rakenne, jonka tehtävänä on suunnitella ja panna täytäntöön EU:n energiainnovaatiostrategia, joka noudattaa EU:n poliittisia tavoitteita. Rakenne perustetaan asetuksella ja sillä on oma johtokuntansa, joka laatii ja vahvistaa monivuotisen strategian ja yksityiskohtaisen työsuunnitelman ja huolehtii niiden tarkistamisesta. Työsuunnitelman hallintaa ja seurantaa varten on oma hallintorakenne. Organisaatiota rahoittavat jäsenvaltiot, Euroopan komissio ja alan teollisuus joko tapauskohtaisesti tai kiinteämääräisillä avustuksilla, jotka johtokunta jakaa työsuunnitelman perusteella. Rahoitettavat toimet valitaan ehdotuspyynnöillä, joihin voivat osallistua kaikki eurooppalaiset sidosryhmät. Suurimmat erot verrattuna edeltävään vaihtoehtoon ovat seuraavat: i) tarkoitusta varten perustetaan eurooppalainen rakenne, jonka tehtävänä on määritellä monivuotinen innovaatiostrategia ja hallinnoida yhteisön ja jäsenvaltioiden toimia Euroopan tasolla; tämä kuitenkin edellyttää kansallista ja yhteisön rahoitusta; ii) päätöksenteko perustuu ylhäältä alaspäin suuntautuvaan lähestymistapaan ja iii) tutkimusta, kehittämistä ja demonstrointia rahoitetaan organisaation kautta kilpailuperusteisesti.

Viimeinen vaihtoehto perustuu markkinalähtöiseen lähestymistapaan, jossa julkisille ja yksityisille tahoille on varattu selkeät roolit. Julkiset viranomaiset asettavat hiilidioksidipäästöille sitovat tavoitteet ja luovat markkinoille välineitä, jotka luovat otollisen maaperän teknologian yleistymiselle. Teknologian kehittämistä sen sijaan johtavat yksin markkinavoimat. Käytännössä hiilidioksidipäästöille vahvistetaan EU:n tason sitovat tavoitteet, joihin liittyy hiilidioksidin tiukka hinnoittelu (mahdollisesti päästökauppajärjestelmän kautta). Suurimmat erot verrattuna kahteen edeltävään vaihtoehtoon ovat seuraavat: i) teknologiaa koskevan innovoinnin EU:n tason yhteensovittamisen ja suunnittelun puuttuminen ja ii) innovoinnin edistämiseksi ei ole ennalta vahvistettuja julkisen ja yksityisen sektorin yhteisiä toimia, mutta sellaisia voidaan muodostaa tarvittaessa.

Toimintavaihtoehtojen arvionnin päähuomiot

Toimintavaihtoehtojen kolme arviointiperustetta ovat johtajuus, täytäntöönpano ja resurssit. Vaikutustenarvioinnin päähuomiot voidaan tiivistää seuraavasti:

- Johtajuus: Strateginen yhteensovittaminen takaa vahvimman johtajuuden, sillä siinä perustetaan yhdet puitteet innovoinnille sekä koordinaatiokomitea, joka voi tehdä päätöksiä. Myös vaihtoehtoisen, keskitettyyn rakenteeseen perustuvan hallintomallin avulla voidaan vastata innovaatiotahdin kiihdyttämistarpeisiin. Sen tehokkuus edellyttää kuitenkin toimivallan siirtoa jäsenvaltioilta, mihin liittyy toissijaisuutta koskevia mahdollisesti vaikeita kysymyksiä. Markkinalähtöisessä lähestymistavassa ei ole institutionaalista johtamisrakennetta, jota tarvitaan tasapainottamaan markkinoiden lyhyen aikavälin visio ja Euroopan kestävän kehityksen pidemmän aikavälin tavoitteet.

- Täytäntöönpano: Strategisen yhteensovittamisen merkittävä vahvuus on se, että erilaisiin energiateknologioihin liittyvien toimien täytäntöönpanolle vahvistetaan hallintorakenteen tukema täytäntöönpanokehys, joka helpottaa yhteisen ohjelmasuunnittelun ja toteutuksen välineiden järjestelmällistä käyttöä. Keskitetyssä rakenteessa täytäntöönpanon tehokkuus varmistetaan institutionaalisella kehyksellä, jonka tukena olevalla organisaatiolla on oma budjettinsa ja hallintonsa, mutta tähän vaihtoehtoon sisältyy byrokratian lisääntymisen riski ja vielä suurempi vaara siitä, että perustetaan ylimääräinen organisaatiotaso, jolla ei ole suurta vaikutusta innovointiin. Markkinalähtöisen lähestymistavan riski puolestaan piilee siinä, että politiikan tavoitteiden saavuttaminen on mahdollista myös käyttämällä muuta kuin eurooppalaista teknologiaa tai eurooppalaisten ulkomailla kehittämää teknologiaa.

- Resurssit: Yhteisten teknologia-aloitteiden kaltaisten välineiden järjestelmällisen käytön helpottaminen strategisessa yhteensovittamisessa auttaa saamaan lisää julkisia ja yksityisiä investointeja. Lisäksi se auttaa varmistamaan, että rahoitus jaetaan ja käytetään kohdennetusti ja tuloshakuisesti. Keskitettyyn rakenteeseen sisältyvä vakiintunut budjetti takaa vakauden vähimmäistason ja rahoitusvarmuuden, joiden avulla lyhyen ja pitkän aikavälin teknologioiden valikoima voidaan pitää tasapainossa. Keskitetyn rakenteen työsuunnitelman toteuttamiseksi saatavilla olevien varojen määrää saattaa kuitenkin rajoittaa kilpailu resursseista jo käynnissä olevien ohjelmien kanssa. Viimeisessä eli markkinalähtöisessä lähestymistavassa on turvattu resurssien tehokas käyttö ja varojen saanti yksityisistä investoinneista, mikä vähentää julkisten varojen tarvetta. Tässä vaihtoehdossa investoinnit inhimilliseen pääomaan ja perustutkimukseen eivät kuitenkaan ole välttämättä parhaalla mahdollisella tasolla.

Suositus

Neljän toimintavaihtoehdon arvioinnin perusteella parhaaksi osoittautuu strateginen yhteensovittaminen, jossa yhdistyvät parhaalla tavalla johtajuus, täytäntöönpano ja resurssit. Strategisella yhteensovittamisella on parhaat mahdollisuudet saavuttaa vankka energiatutkimus- ja innovaatiojärjestelmä, joka nopeuttaisi kehitystä. Pidemmällä aikavälillä sen onnistunut täytäntöönpano voi lisätä integrointihalukkuutta ja tehdä siten innovaatioprosessin keskittämisen Euroopan tasolla nykyistä houkuttelevammaksi.