KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE ammoniumnitraattia koskevien säännösten siirtämistä asetuksesta (EY) N:o 1907/2006 koskevien mahdollisuuksien tarkastelemisesta räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä 15. tammikuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 98/2013 18 artiklan mukaisesti /* COM/2015/0122 final */





1. JOHDANTO Räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä 15. tammikuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 98/2013[1] 18 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Komissio esittää viimeistään 2 päivänä maaliskuuta 2015 Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen, jossa tarkastellaan mahdollisuuksia siirtää ammoniumnitraattia koskevat säännökset asetuksesta (EY) N:o 1907/2006 tähän asetukseen.” Ammoniumnitraatti (CAS RN 6484-52-2) on kemiallinen aine, jota käytetään yleisesti lannoitteena Euroopan unionissa. Se voi toimia hapettavana aineena, ja se räjähtää, kun siihen sekoitetaan tiettyjä toisia kemikaaleja. Tästä syystä runsastyppisten ammoniumnitraattilannoitteiden käytössä on noudatettava teknisiä vaatimuksia[2]. Näiden ominaisuuksien vuoksi ammoniumnitraattilannoitteita on käytetty väärin räjähteiden laittomaan valmistukseen. Tällaisen väärinkäytön estämiseksi rajoitetaan ja valvotaan suuren yleisön mahdollisuuksia saada haltuunsa ammoniumnitraattia aineena tai seoksissa. Tällä hetkellä ammoniumnitraattia koskevia säännöksiä on sekä kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH) annetussa asetuksessa (EY) N:o 1907/2006[3] että räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä annetussa asetuksessa (EU) N:o 98/2013 (räjähteiden lähtöaineita koskeva asetus). REACH-asetuksen mukaan ammoniumnitraattia ei saa aineena (eikä seoksissa, joiden typpipitoisuus ammoniumnitraatista laskettuna on 16 painoprosenttia tai enemmän) toimittaa muiden kuin sellaisten käyttäjien ja jakelijoiden, jotka ovat saaneet neuvoston direktiivin 93/15/ETY mukaisen luvan, sekä viljelijöiden ja ammattikäyttäjien saataville. Räjähteiden lähtöaineita koskevan asetuksen mukaan ammoniumnitraatin toimituksiin olisi sovellettava epäilyttäviä liiketoimia koskevaa ilmoitusmenettelyä. Kyseisen asetuksen nojalla jäsenvaltiot voivat myös ottaa suojalausekkeen kautta käyttöön tiukempia rajoituksia, jos niillä on tähän perusteltu syy. Räjähteiden lähtöaineita koskevan asetuksen tavoitteena on parantaa yleistä turvallisuutta vaikeuttamalla räjähdysaineiden laitonta valmistusta, kun taas REACH-asetuksen tärkeimpänä tehtävänä on varmistaa, että aineita käytetään turvallisesti, kun otetaan huomioon niiden sisäiset ominaisuudet, samoin kuin pitää tasapainossa kemikaalien vapaa liikkuvuus sisämarkkinoilla ja korkeatasoinen ihmisten terveyden ja ympäristön suojelu kemikaalien aiheuttamilta riskeiltä. Näin ollen komissio katsoo, että ammoniumnitraattia koskevat säännökset kuuluvat räjähteiden lähtöaineita koskevaan asetukseen. Tässä kertomuksessa esitellään tulokset komission toteuttamasta tarkastelusta, jossa tutkittiin mahdollisuutta siirtää kyseiset säännökset REACH-asetuksesta räjähteiden lähtöaineita koskevaan asetukseen. 2. TAUSTA 2.1. Ammoniumnitraatin sisällyttäminen REACH-asetukseen REACH-asetuksen liitteessä XVII olevassa nimikkeessä 58 kielletään ammoniumnitraatin toimittaminen suuren yleisön saataville tietyn raja-arvon ylittävinä pitoisuuksina. Rajoitus siirrettiin REACH-asetukseen direktiivistä 76/769/ETY[4], joka kumottiin REACH-asetuksella 1. kesäkuuta 2009 alkaen. Liitteessä XVII oleva nimike on seuraava: ”58. Ammoniumnitraatti (AN) CAS-nro 6484-52-2 EY-nro 229-347-8 1. Ei saa 27 päivän kesäkuuta 2010 jälkeen saattaa ensimmäistä kertaa markkinoille aineena eikä seoksissa, joiden typpipitoisuus ammoniumnitraatista laskettuna on yli 28 painoprosenttia, käytettäväksi kiinteänä lannoitteena tai yksi- ja moniravinteisina lannoitteina, jollei lannoite täytä runsastyppisiä ammoniumnitraattilannoitteita koskevia teknisiä säännöksiä, jotka on säädetty Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2003/2003 (*) liitteessä III. 2. Ei saa 27 päivän kesäkuuta 2010 jälkeen saattaa markkinoille aineena eikä seoksissa, joiden typpipitoisuus ammoniumnitraatista laskettuna on 16 painoprosenttia tai enemmän, muiden kuin seuraavien ryhmien saataville: a) jatkokäyttäjät ja jakelijat, myös luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, jotka ovat saaneet neuvoston direktiivin 93/15/ETY(**) mukaisen luvan; b) viljelijät maataloustoiminnassa, joka on joko koko- tai osa-aikaista eikä välttämättä suhteutettua maa-alan kokoon. Tässä alakohdassa tarkoitetaan i) ’viljelijällä’ luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmää riippumatta ryhmän ja sen jäsenten oikeudellisesta asemasta kansallisessa lainsäädännössä ja jonka tila sijaitsee yhteisön alueella, siten kuin perustamissopimuksen 299 artiklassa tarkoitetaan, ja joka harjoittaa maataloustoimintaa ii) ’maataloustoiminnalla’ maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä, myös sadonkorjuuta, lypsämistä ja tuotantoeläinten kasvatusta ja pitoa, tai maan säilyttämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 (***) 5 artiklassa säädetyllä tavalla c) luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, jotka harjoittavat ammatillista toimintaa, kuten puutarhaviljelyä, kasvihuoneviljelyä, puistojen, puutarhojen tai urheilukenttien hoitoa, metsätaloutta tai muuta vastaavaa toimintaa. 3. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin 2 kohdassa olevien rajoitusten osalta sosioekonomisista syistä soveltaa niiden alueella markkinoille saatettuihin aineisiin ja seoksiin 1 päivään heinäkuuta 2014 saakka raja-arvoa, joka on enintään 20 painoprosenttia typpeä ammoniumnitraatista laskettuna. Niiden on ilmoitettava tästä komissiolle ja muille jäsenvaltioille. ______________ (*) EUVL L 304, 21.11.2003, s. 1. (**) EYVL L 121, 15.5.1993, s. 20. (***) EUVL L 270, 21.10.2003, s. 1.” REACH-asetuksen liitteessä XVII ei säädetä lupa- tai rekisteröintijärjestelmistä. REACH-asetuksen mukaan on kiellettyä toimittaa suuren yleisön saataville ammoniumnitraattia aineena tai seoksissa, joiden typpipitoisuus ammoniumnitraatista laskettuna on 16 painoprosenttia tai enemmän. 2.2. Ammoniumnitraatin sisällyttäminen räjähteiden lähtöaineita koskevaan asetukseen Komission vuonna 2010 antamassa ehdotuksessa asetukseksi räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä[5] suositeltiin seuraavaa: ”Yksinkertaisuuden vuoksi nykyiset ammoniumnitraattiin liittyvät säännökset olisi sisällytettävä tähän asetukseen ja kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1907/2006 (REACH) liitteessä XVII olevan 58 kirjauksen 2 ja 3 kohdat olisi poistettava.” Tavoitteena oli siirtää ammoniumnitraattia koskevat rajoitukset REACH-asetuksesta räjähteiden lähtöaineita koskevaan asetukseen. Näin ollen ammoniumnitraatti (CAS RN 6484-52-2) sisällytettiin ehdotettuun liitteeseen I, ja sen raja-arvoksi ilmoitettiin ”typpipitoisuus ammoniumnitraatista laskettuna 16 painoprosenttia”. Ehdotuksessa jätettiin viljelijät nimenomaisesti ammoniumnitraattia ja sitä sisältäviä seoksia koskevien rajoitusten ulkopuolelle. Jos ammoniumnitraatti sisällytettäisiin ehdotettuun asetukseen, siihen myös sovellettaisiin automaattisesti epäilyttäviä liiketoimia koskevaa ilmoitusmenettelyä, jolle ei ole vastinetta REACH-asetuksessa. Ehdotettu siirto olisi kuitenkin merkinnyt sitä, että jos jäsenvaltiot perustavat lupa- tai rekisteröintijärjestelmiä, ne voisivat toimittaa kyseistä kemikaalia suuren yleisön saataville. Ehdotetun siirron lopputulos olisi tämän vuoksi voinut olla vähemmän tiukka kuin REACH-asetuksen mukainen täydellinen kielto toimittaa ainetta suuren yleisön saataville. Teknistä yhdenmukaistamista käsittelevä neuvoston työryhmä (vaaralliset aineet) ei hyväksynyt ehdotettua siirtoa. Eräät jäsenvaltiot kannattivat komission perusteluja, kun taas toiset katsoivat, että siirto heikentäisi turvallisuutta, koska ammoniumnitraattia koskevia voimassa olevia rajoituksia höllennettäisiin. Tämän jälkeen ehdotettiin, että säännökset siirrettäisiin REACH-asetuksen mukaisin rajoituksin. Tämä vaihtoehto olisi edellyttänyt, että ehdotetussa asetuksessa perustetaan kolmas järjestelmä yksinomaan ammoniumnitraattia varten ja jätetään kyseinen aine lupa- ja rekisteröintisääntöjen ulkopuolelle. Olisi myös ollut tarpeen lisätä ammoniumnitraattia koskeva erityinen artikla (joka sisältää liitteessä XVII olevassa nimikkeessä 58 olevat 2 ja 3 kohdat) ja sisällyttää ammoniumnitraatti liitteeseen II epäilyttävistä liiketoimista ilmoittamisen varmistamiseksi. Neuvoston työryhmä kokoontui tammikuun ja lokakuun 2011 välisenä aikana kymmenen kertaa tarkastelemaan komission ehdotusta ja tuli siihen johtopäätökseen, että REACH-asetukseen sisältyviä säännöksiä ei pitäisi muuttaa, vaan niitä olisi täydennettävä ehdotetun asetuksen mukaisella vaatimuksella ilmoittaa epäilyttävistä liiketoimista. Työryhmä totesi kuitenkin useiden jäsenvaltioiden kannattavan siirtoa, minkä vuoksi se ehdotti, että komissio tarkastelisi asiaa myöhemmin uudelleen ja laatisi tarvittaessa lainsäädäntöehdotuksen. Ensimmäisen epävirallisen kolmikantakokouksen (komission, Euroopan parlamentin ja neuvoston väliset keskustelut) valmisteluvaiheessa neuvosto ehdotti näin ollen seuraavia muutoksia komission ehdotukseen: - johdanto-osan tarkistus ammoniumnitraattia koskevien säännösten siirron poistamiseksi, - ammoniumnitraatin sisällyttäminen liitteeseen II, - sellaisen säännöksen lisääminen, jossa edellytetään komission tarkastelevan varhaisessa vaiheessa uudelleen kyseisten säännösten siirtämismahdollisuutta. Euroopan parlamentin ensimmäisen käsittelyn kanta, sellaisena kuin se jätettiin täysistunnon käsiteltäväksi 11. syyskuuta 2011[6], vastasi neuvoston kantaa. Komissio päätti tämän jälkeen säilyttää ammoniumnitraattia koskevan neuvoston tekstin sellaisenaan. Räjähteiden lähtöaineita koskeva asetus hyväksyttiin 15. tammikuuta 2013, ja se sisälsi seuraavan johdanto-osan kappaleen: ”(24) Kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH) 18 päivänä joulukuuta 2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1907/2006(1) liitteen XVII nojalla on kiellettyä toimittaa yleisön edustajille ammoniumnitraattia, jota voitaisiin helposti käyttää väärin räjähteen lähtöaineena. Ammoniumnitraatin toimittaminen tietyille ammattikäyttäjille, erityisesti viljelijöille, on kuitenkin sallittua. Näihin toimituksiin olisi näin ollen sovellettava tässä asetuksessa säädettyä epäilyttäviä liiketoimia koskevaa ilmoitusmenettelyä, koska asetuksessa (EY) N:o 1907/2006 ei ole vastaavanlaista menettelyä.” Ammoniumnitraatti (CAS RN 6484-52-2) (typpipitoisuus ammoniumnitraatista laskettuna 16 paino-% tai korkeampi) sisällytettiin liitteeseen II, jossa luetellaan ”aineet (sellaisinaan tai muissa aineissa tai seoksissa), joita koskevista epäilyttävistä liiketoimista on ilmoitettava”. Lisäksi 18 artiklan 2 kohdan mukaan oli viimeistään 2. maaliskuuta 2015 tarkasteltava uudelleen mahdollisuuksia siirtää ammoniumnitraattia koskevat säännökset asetuksesta (EY) N:o 1907/2006 asetukseen (EU) N:o 98/2013. 3. JÄSENVALTIOIDEN KUULEMINEN Lähtöaineita käsittelevällä pysyvällä komitealla, jossa kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat edustettuina, on ollut alusta asti merkittävä rooli ehdotuksen laatimisessa ja ammoniumnitraattia koskevien riskinhallintatoimenpiteiden arvioinnissa. Tämä asiantuntijaryhmä perustettiin EU:n vuoden 2008 toimintasuunnitelmassa räjähdeturvallisuuden parantamiseksi annettujen suositusten perusteella. Toimintasuunnitelmassa vaadittiin rajoittamaan ammoniumnitraattilannoitteiden myyntiä suurelle yleisölle. Vuonna 2008 lähtöaineita käsittelevä pysyvä komitea toteutti valmistelutoimet, jotka koskivat ammoniumnitraatin sisällyttämistä direktiiviin 76/769/ETY (kumottu REACH-asetuksella vuonna 2009), koska ei ollut asetusta, jossa olisi nimenomaisesti asetettu rajoituksia aineille, jotka aiheuttavat uhkan yleiselle turvallisuudelle. Myöhemmin komitea toteutti myös räjähteiden lähtöaineita koskevan asetuksen valmistelutoimet. Komissio lähetti lähtöaineita käsittelevän pysyvän komitean jäsenille 27. toukokuuta 2014 kyselylomakkeen ja pyysi näitä toimittamaan sen räjähteiden lähtöaineita koskevan asetuksen täytäntöönpanosta vastaaville viranomaisille. Kysymys nro 23 koski 18 artiklaa, ja se kuului seuraavasti: ”Kannattaisiko jäsenvaltionne ammoniumnitraattia koskevien säännösten siirtämistä asetuksesta (EY) N:o 1907/2006 tähän asetukseen?” Yhteensä 19 viranomaista 30 mahdollisesta vastaajasta[7] vastasi kyselyyn ja nimenomaisesti kysymykseen 23. Vastauksista kävi ilmi, että jäsenvaltioiden kannat olivat edelleen hyvin erilaisia. Vastaajat totesivat kuitenkin, että ne haluaisivat käydä lisäkeskusteluja ja saada lainsäädäntöehdotuksen ennen lopullisen kantansa päättämistä. Kyselylomakkeeseen saaduista vastauksista keskusteltiin lähtöaineita käsittelevän pysyvän komitean kokouksessa 8. lokakuuta 2014, mutta tästä nimenomaisesta kohdasta ei saavutettu yhteisymmärrystä. Myös komissio toi esiin siirtämistä koskevan asian REACH-asetuksen ja luokituksia ja merkintöjä koskevan asetuksen[8] mukaisten toimivaltaisten viranomaisten (CARACAL) 16. kokouksessa 10. marraskuuta 2014. Molempien kokousten aikana ja niiden jälkeen jäsenvaltioita pyydettiin esittämään yhteisen näkemyksensä. Mielipiteet erosivat edelleen toisistaan, ja jotkin jäsenvaltiot eivät osanneet sanoa kantaansa. Jäsenvaltioita kuultuaan komissio esittää seuraavassa tärkeimmät argumentit sen puolesta ja sitä vastaan, että ammoniumnitraattia koskevat säännökset siirrettäisiin REACH-asetuksesta räjähteiden lähtöaineita koskevaan asetukseen: - Siirtoa kannattavat jäsenvaltiot ovat sitä mieltä, että ammoniumnitraattia koskevat rajoitukset liittyvät suoraan yleiseen turvallisuuteen mutta vain välillisesti ihmisten terveyden suojeluun. Niiden mukaan rajoitukset sisällytettiin automaattisesti REACH-asetukseen, koska kyseisenä ajankohtana ei ollut käytettävissä muuta sopivaa sääntelyvälinettä. Nyt on olemassa tähän tarkoitukseen soveltuvaa lainsäädäntöä, joten siirto yhdenmukaistaisi ja yksinkertaistaisi EU:n lainsäädäntöä komission paremman sääntelyn periaatteen mukaisesti. Nämä jäsenvaltiot ovat myös todenneet, että ammoniumnitraattia koskevien säännösten pitäminen REACH-asetuksessa aiheuttaa sekaannusta yritysten keskuudessa, koska riskit ovat tässä tapauksessa luonteeltaan erilaiset. - Siirtoa vastustavat jäsenvaltiot ovat sitä mieltä, että siirto heikentäisi turvallisuutta ammoniumnitraatin osalta, sillä toimivaltaiset kansalliset viranomaiset saattaisivat saada mahdollisuuden toimittaa ainetta suuren yleisön saataville niiden lupa- tai rekisteröintijärjestelmien kautta, joita niillä on oikeus perustaa asetuksen (EU) N:o 98/2013 nojalla. Tässä kuulemisessa ei käsitelty mahdollisuutta muodostaa kolmas järjestelmä ammoniumnitraattia varten räjähteiden lähtöaineita koskevan asetuksen puitteissa. Kuulemisessa ei myöskään viitattu siirron oikeudelliseen toteutettavuuteen eikä siitä mahdollisesti aiheutuviin kohtuuttomiin kustannuksiin. 4. YHTEENVETO JA PÄÄTELMÄT EU:n vuoden 2008 toimintasuunnitelmassa räjähdeturvallisuuden parantamiseksi vaadittiin rajoittamaan ammoniumnitraattilannoitteiden myyntiä suurelle yleisölle. On näin ollen olemassa yleinen yhteisymmärrys siitä, että ammoniumnitraatin markkinoille saattaminen ja käyttö aiheuttavat vakavaa huolta turvallisuudesta. Komissio katsoo, että koska riskit liittyvät yleiseen turvallisuuteen, ammoniumnitraattia koskevat rajoitukset olisi parasta sijoittaa räjähteiden lähtöaineita koskevaan asetukseen. Komissio siis kannattaa kyseisten säännösten siirtämistä REACH-asetuksesta, kuten sen alkuperäisessä ehdotuksessa vuonna 2010 esitettiin. REACH-asetuksen päätavoitteena on edelleen varmistaa turvallisuus, terveys ja työntekijöiden suojelu, eikä asetuksessa viitata yleiseen turvallisuuteen. Vaikka ammoniumnitraatti siirrettäisiin räjähteiden lähtöaineita koskevaan asetukseen, ammoniumnitraattia koskevat turvallisuusnäkökohdat kuuluisivat edelleen lannoitteista annetun asetuksen (EY) N:o 2003/2003 piiriin. Koska yksi lainsäädäntövallan käyttäjistä eli neuvosto ei edelleenkään ole samaa mieltä tästä asiasta vaan on eri mieltä sekä itse siirtämisen aiheellisuudesta että sen täsmällisestä muodosta (eli siirrettäisiinkö ammoniumnitraatti yksinkertaisesti liitteeseen I vai tehtäisiinkö erillisiä järjestelyjä), säännösten siirtämistä koskeva lainsäädäntöehdotus ei todennäköisesti saisi tarpeeksi kannatusta neuvostossa. Komissio toteaa lisäksi, että jäsenvaltioiden toimivaltaisilla viranomaisilla on ollut vain vähän aikaa kerätä asianmukaista kokemusta räjähteiden lähtöaineita koskevan asetuksen täytäntöönpanosta, sillä se tuli voimaan vasta 2. syyskuuta 2014. Näin ollen on perusteltua ottaa huomioon, että jäsenvaltiot saattavat haluta tarkastella siirron kustannuksia ja hyötyjä myöhemmin. Tämän vuoksi komissio ei tällä hetkellä aio ehdottaa lainsäädäntöä, jolla siirrettäisiin ammoniumnitraattia koskevat säännökset asetuksesta (EY) N:o 1907/2006 asetukseen (EU) N:o 98/2013. Sen sijaan se tarkastelee uudelleen siirron mahdollisuutta ja sen täsmällistä toteutustapaa osana laajempaa tarkastelua, joka on määrä toteuttaa vuonna 2017 jälkimmäisen asetuksen 18 artiklan 1 kohdan nojalla. [1] EUVL L 39, 9.2.2013, s. 1. [2] Katso lannoitteista 13. lokakuuta 2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2003/2003 (EUVL L 304, 21.11.2003, s. 1) liitteet III ja IV, joissa ilmoitetaan yksiravinteisten runsastyppisten ammoniumnitraattilannoitteiden ominaisuudet ja raja-arvot, kuvataan räjähtämättömyyden määrittämiseksi tehtävät kokeet ja luetellaan menetelmät vaatimustenmukaisuuden ja muiden jäljitettävyyteen ja pakkaamiseen liittyvien vaatimusten tarkistamiseksi. [3] EUVL L 396, 30.12.2006, s. 1. [4] EYVL L 262, 27.9.1976, s. 201–203 – kumottu REACH-asetuksella 31.5.2009. [5] KOM(2010) 473 lopullinen. [6] Mietintö: Jan Mulder (A7-0269/2012), Mietintö ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä (COM(2010)0473 – C7-0279/2010 – 2010/0246(COD)), kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta. [7] Yhdistynyt kuningaskunta nimesi erilliset viranomaiset Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin osalta. Myös Norja panee täytäntöön räjähteiden lähtöaineita koskevan asetuksen. [8] Aineiden ja seosten luokituksesta, merkinnöistä ja pakkaamisesta annettu asetus (EY) N:o 1272/2008.