Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Euroopan unionin metsätalouden tila ja ongelmat sekä metsäpolitiikan kehittämismahdollisuudet"

(97/C 206/23)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 21. joulukuuta 1995 antaa työjärjestyksensä 23 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti lausunnon aiheesta "Euroopan unionin metsätalouden tila ja ongelmat sekä metsäpolitiikan kehittämismahdollisuudet"

Asian valmistelusta vastannut maa- ja kalatalousjaosto antoi lausuntonsa 3. huhtikuuta 1997. Esittelijänä toimi Seppo Kallio ja apulaisesittelijänä Hans-Joachim Wilms.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 23. 24. huhtikuuta 1997 pitämässään 345. täysistunnossa (huhtikuun 24. päivän kokouksessa) yksimielisesti seuraavan lausunnon.

1. Lausunnon tavoite

1.1. Tämän lausunnon tavoitteena on selvittää, mikä on metsäsektorin metsätalouden ja -teollisuuden merkitys raaka-aineen tuottajana, taloudellisen hyvinvoinnin lähteenä ja työllistäjänä EU:ssa. Lisäksi lausunnossa selvitetään, miten metsäpolitiikkoja tulisi kehittää, jotta metsäsektorin asemaa hyvinvoinnin tuottajana voitaisiin turvata ja edistää. Koska metsäsektorin luoman hyvinvoinnin perusedellytys on metsien talouskäyttö, tulee sekä kansallisten metsäpolitiikkojen että EU:n metsästrategian edistää metsien talouskäyttöä.

1.2. Metsien käytön ja hoidon on oltava myös ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää. Lausunnossa kiinnitetään erityisesti huomiota EU:ssa tarvittaviin toimenpiteisiin. Lausunnon lähtökohtana on kuitenkin läheisyysperiaatteen kunnioittaminen ja soveltaminen metsäasioihin, joten tässä lausunnossa ei ole otettu kantaa kansallisten metsäpolitiikkojen tilaan ja kehittämiseen.

1.3. Tässä lausunnossa sana "metsäteollisuus" pitää sisällään sahatavaran, puulevyjen, sellun, paperin sekä kartongin valmistuksen (YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö FAO:n määritelmä).

2. Metsäalan nykytilanne ja merkitys eri EU-maissa

2.1. Metsien monikäyttö

2.1.1. Pohjoisten maiden sekä Keski- ja Etelä-Euroopan maiden metsien käyttöä kuvaa parhaiten metsien monikäytön periaate. Metsillä on monta erilaista käyttömuotoa, joiden integroimisella tarkoitetaan monikäyttöä. EU:n kannalta metsien talouskäyttö on merkittävin metsien käyttömuoto. Talouskäyttö käsittää raakapuun tuottamisen metsäteollisuuden raaka-aineeksi ja energian lähteeksi sekä korkin ja hartsin tuotannon. Metsät tuottavat myös joulukuusia, siemeniä, marjoja, sieniä ja riistaa (ml. metsäelämykset). Tämän lisäksi metsiä käytetään virkistykseen ja niiden suojelu (maaperän ja vesien suojelu) on merkittävää. Metsillä on keskeinen osuus hiilen kierrossa ja luonnon monimuotoisuuden säilyttämisessä. Metsiin liittyy myös paljon erilaisia kulttuuriarvoja. Moniarvoisuuden kunnioittaminen on tärkeää metsien käytössä.

2.1.2. Metsät ovat EU:n keskeinen uusiutuva luonnonvara. Metsät tuottavat raakapuuta, jonka metsäteollisuus jalostaa kuluttajien käyttöön. Metsäteollisuustuotteet ovat korvattavissa lähinnä vain tuotteilla, joiden raaka-aineena on käytetty uusiutumattomia luonnonvaroja (esim. metallit, hiili, öljy). Jotta myös tulevilla sukupolvilla olisi elämisen mahdollisuudet, olisi nykyisen sukupolven pyrittävä tuottamaan tarvitsemansa hyödykkeet mahdollisimman pitkälti käyttäen raaka-aineena uusiutuvia luonnonvaroja uusiutumattomien sijasta. Täten olisi tärkeää, että EU osaltaan turvaisi metsäsektorin, metsätalouden ja -teollisuuden, toimintaedellytykset.

2.1.3. Metsien käyttömuodoilla on luonnollisesti keskeinen merkitys metsien käsittelymenetelmissä. Kun esimerkiksi osaa metsistä käsitellään tavoitteena mahdollisimman korkea puuntuotanto, osaa käsitellään suojatoimintoja tai virkistystä silmälläpitäen ja osa metsistä voidaan jättää kokonaan metsien talouskäytön ulkopuolelle. Metsien talouskäyttökin toki edellyttää kestävien ja luonnon monimuotoisuuden huomioon ottavien metsänkäsittelymenetelmien soveltamista. Tavallisesti metsien eri käyttömuodot voidaan sovittaa yhteen joustavasti.

2.1.4. Vaikka metsien monikäyttö kuvaisikin eri EU-maiden metsien käyttöä, on kuitenkin huomattava, että eri käyttömuotojen painotus voi olla hyvinkin erilainen eri maissa ja että painotus tapahtuu suurelta osin alueellisella tai paikallisella tasolla ja ensisijaisesti omistajien toimesta. Kun yhdessä maassa koko kansantalous voi perustua metsien talouskäyttöön, voi toisessa maassa metsien virkistyskäytöllä olla erittäin suuri merkitys. Metsien käytön painopisteiden erilaisuuden vuoksi on hyvin vaikeaa määritellä metsien käytön politiikkaa koko EU:n alueelle yksityiskohtaisesti.

2.2. Metsien ja metsäsektorin taloudellinen merkitys

2.2.1. Metsäsektorin taloudellinen merkitys EU:lle ja jäsenmaiden kansantalouksille on varsin suuri. Metsäteollisuuden (sis. graafiset tuotteet: painaminen ja kustantaminen) tuotannon arvonlisäys koko EU:n alueella on lähes 140 miljardia ecua. Metsäteollisuuden osuus koko bkt:stä on ollut keskimäärin n. 2,4 %. Metsäteollisuuden osuus kuitenkin vaihtelee maittain hyvin paljon, 1 %:sta 6 %:iin. Myös metsätalouden tuotannon arvonlisäys on varsin merkittävä eräissä maissa. Uudet jäsenmaat ovat kansantalouksina hyvin riippuvaisia metsäsektorista, joten EU:ssa on entistä enemmän sellaisia jäsenmaita, joille metsäsektorin etujen huomioon ottaminen EU:n päätöksenteossa on erittäin tärkeää.

2.2.2. Metsän kansantaloudellinen merkitys ei kuitenkaan muodostu vain metsäteollisuuden siitä jalostamasta arvosta ja muista metsiin liittyvistä elinkeinoista. Metsien tarjoamilla hyödyillä, joille ei ole markkinoita ja joille ei ole siten rahassa mitattavaa markkina-arvoa, on myös erittäin suuri kansantaloudellinen merkitys. Yksi esimerkki tällaisista elintärkeistä hyödyistä on metsien antama suoja eroosiota vastaan.

2.2.3. Metsäteollisuustuotteet ovat myös merkittäviä vientituotteita osalle jäsenmaista. Vuonna 1993 metsäteollisuustuotteiden viennin arvo oli koko EU:n alueella 25 miljardia ecua (37 miljardia US-dollaria) ja raakapuun viennin arvo 0,7 miljardia ecua (1 miljardia dollaria). Maittain metsäviennin arvo vaihtelee paljon. Myös metsäviennin osuus kunkin maan kokonaisviennistä vaihtelee huomattavasti, 0,4 %:sta 31,5 %:iin. Uudet EU:n jäsenmaat ovat merkittäviä vientimaita. Lisäksi niiden metsäviennin osuus kokonaisviennistä on varsin suuri.

2.2.4. EU-maat ovat perinteisesti myös merkittäviä metsätuotteiden tuontimaita. Tuonnin arvo, 28 miljardia ecua (41 miljardia dollaria), ylittääkin viennin arvon.

2.2.5. Uusien jäsenmaiden myötä EU:n metsätuotteiden omavaraisuuden vaje korjaantui huomattavasti, mutta EU:lla on vielä potentiaalia parantaa metsätuotteidensa omavaraisuutta. On selvää, että maittain omavaraisuusaste vaihtelee, koska sisämarkkinoiden tehokkuuskin edellyttää jäsenmaiden välistä erikoistumista tietyille tuotannonaloille (ns. suhteellisen edun periaate). Kuitenkin jäsenmaihin tuodaan edelleen merkittävästi metsätuotteita EU-alueen ulkopuolelta, joten omavaraisuusasteen korottamiseen on vielä varaa. Kasvattamalla metsäteollisuustuotteiden omavaraisuusastetta, saadaan EU:n omat resurssit tehokkaampaan käyttöön ja siten mm. parannetaan huonoa työllisyystilannetta.

2.3. Metsäsektori on merkittävä työllistäjä

2.3.1. Metsäsektori on varsin merkittävä taloudellisen hyvinvoinnin ja työllisyyden lähde EU:ssa. Pelkkä metsäteollisuus työllistää suoraan n. 4 miljoonaa ihmistä. Tämän lisäksi metsätalous työvoimavaltaisena alana on merkittävä työllistäjä. Metsätalous työllistää metsänhoito- ja puunkorjuutöissä sekä metsänomistajia että ammattityövoimaa joko itsellisinä yrittäjinä tai metsäyhtiöiden työntekijöinä. Monissa EU-maissa metsätilat ovat pieniä ja niissä suuren osan työstä tekevät metsänomistajat itse. Kaikkiaan EU:ssa on noin 12 miljoonaa pienmetsänomistajaa. Useissa maissa metsien käyttö myös virkistykseen ja matkailuun luo työpaikkoja, jopa enemmän kuin puuntuotanto. Lisäksi metsäsektorin välilliset työllisyysvaikutukset ovat erittäin huomattavat, usein jopa merkittävämmät kuin välittömät.

2.3.2. Metsäsektorilla on erityistä merkitystä maaseudun työllistäjänä. Varsinkin metsätalous (puunkorjuu ja -kuljetus sekä metsänhoito) ja pienimuotoinen mekaaninen metsäteollisuus ovat keskeisessä asemassa maaseudun elinvoimaisuuden säilyttäjänä.

2.3.3. Työttömyys on vakava yleiseurooppalainen ongelma, sillä EU:ssa on lähes 20 miljoonaa työtöntä. Erityisen vaikea ongelma on nuorisotyöttömyys, joka on muutamissa jäsenmaissa jopa 30 40 %. Metsäsektorin toimintaedellytyksistä olisi huolehdittava, jotta työttömyyttä voitaisiin vähentää.

2.3.4. Teknologian kehittymisen myötä on työn tuottavuus noussut metsäsektorilla monissa maissa nopeaa vauhtia, jolloin työvoiman tarve tuotettua yksikköä kohden on vähentynyt selvästi. Näin mm. metsätalouden ja -teollisuuden tarvitseman työvoiman määrä on jopa vähentynyt. Maittain tässä kehityksessä on kuitenkin huomattavia eroja riippuen metsäsektorin merkityksestä maan taloudelle. Tuottavuuden nousu ei ole ominaista vain metsäsektorille, vaan se on tyypillistä useimmille yhteiskunnan aloille. Kuitenkin on huomattava, että tuottavuuden kehityksen myötä eurooppalainen metsäteollisuus voi säilyttää kilpailukykynsä globaaleilla markkinoilla ja täten turvata paremmin nykyisten työpaikkojen säilyttämisen.

2.3.5. Metsäsektorille voidaan myös luoda uusia työpaikkoja. Panostusta pitää lisätä erityisesti pienimuotoiseen yritystoimintaan, joka liittyy sekä metsätalouteen, puu- ja paperiteollisuuteen, korkkiteollisuuteen, huonekalujen valmistukseen sekä virkistykseen ja matkailuun.

3. Metsään liittyvien sosiaalisten, taloudellisten ja ympäristönäkökohtien tarkastelu

3.1. Muutos kansainvälisen metsäpolitiikan tavoitteissa

3.1.1. Perinteinen metsäpolitiikan harjoittaminen (ks. luku 5.1) on 1990-luvulla muuttunut metsä- ja ympäristöasioita koskevan kansainvälisen yhteistyön lisääntyessä. Kestävälle metsätaloudelle laadittujen kriteerien toteuttaminen on noussut puuntuotannon tehostamisen rinnalle kansainvälisen metsäpolitiikan tavoitteeksi. Kriteerit korostavat sekä metsien taloudellista, ekologista että sosiaalista kestävyyttä. Kansainvälisen metsäpolitiikan perinteisten vaikuttajien rinnalla on nykyisin uusia tahoja, jotka osallistuvat aikaisempaa enemmän metsä- ja ympäristöpolitiikan tekoon. Näitä uusia vaikuttajia ovat valtioiden väliset kokousprosessit ja etenkin metsien sertifiointia ajavat kansainväliset ja kansalliset ympäristö- ja standardisoimisjärjestöt. Ympäristöjärjestöt ilmoittavat usein edustavansa kuluttajien näkemyksiä ympäristöasioista ja puhuvat ns. markkinavetoisuudesta.

3.1.2. Valtioiden välisistä prosesseista tärkeimmäksi ympäristön ja kestävän metsätalouden kannalta on muodostunut YK:n ympäristö- ja kehityskokous (UNCED), joka pidettiin Riossa vuonna 1992. Siellä metsäasioita käsiteltiin ensimmäisen kerran maailmanlaajuisesti. UNCED oli lähtölaukaus kansainvälisen metsäpolitiikan uudelle suuntaamiselle. Kokouksen tuloksena julkaistiin metsien hoitoa, suojelua ja kestävää käyttöä koskevat metsäperiaatteet ja toimintaohjelma 21 metsien häviämisen estämiseksi. FAO:n tuoreimmassa metsäraportissa vuosittain etenkin tropiikissa ja kehitysmaissa tuhoutuvan metsän pinta-alaksi arvioidaan noin 113 000 neliökilometriä. Lisäksi kokouksessa allekirjoitettiin ilmastonmuutosta ja luonnon monimuotoisuutta koskevat sopimukset.

3.1.3. Euroopan toinen metsäministerikonferenssi Helsingissä vuonna 1993 jatkoi metsäkeskustelua ja hyväksyi yleisen metsiä koskevan julkilausuman ja neljä päätöslauselmaa. Helsingin ministerikonferenssin seuranta on paneutunut UNCEDin metsäpäätösten mukaisesti metsien kestävän hoidon ja käytön kriteerien ja niiden määrällisten ja kuvailevien osoittimien kehittämiseen Euroopan tasolla. Boreaalisen ja lauhkean vyöhykkeen kasvimaantieteellisellä tasolla asiaa on viety eteenpäin Montreal-prosessissa ja trooppisten metsien tasolla ITTOssa (Kansainvälinen trooppisen puun järjestö).

3.1.4. YK:n kestävän kehityksen toimikunta asetti keväällä 1995 hallitusten välisen metsäpaneelin (IFP) edistämään yhteisymmärrystä ja valmistelemaan koordinoituja toimenpide-ehdotuksia metsäasioista.

3.1.5. Kauppa- ja ympäristökysymykset kulminoituvat pääasiallisesti metsien sertifiointiin ja ympäristömerkintään liittyvissä keskusteluissa. Myös ympäristönhallintajärjestelmien avulla pyritään parantamaan yritysten tapaa huolehtia ympäristöstä.

3.1.6. Kestävän puuntuotannon tavoittelusta onkin siirrytty ekologisesti kestävään metsien hoitoon ja käyttöön. Metsäluonnon biologinen monimuotoisuus on olennainen osa tätä kestävää metsätaloutta. Biodiversiteettiä tulee ylläpitää ja lisätä, ja tämä tulee huomioida metsäpolitiikoissa ja lainsäädännössä.

3.1.7. Metsän eri käyttömuodot (puun, korkin ja hartsin tuotanto, metsien suojelu, virkistys) on yleisesti tunnustettu tasavertaisiksi. Tämä auttaa ottamaan huomioon metsiin liittyvät taloudelliset ja sosiaaliset näkökohdat. Etenkin maaseudulla tulee turvata väestön työllisyys ja kansojen kulttuuriperinteet, säilyttää kansalaisten osallistuminen päätöksentekoon sekä edistää tutkimusta ja koulutusta. Puuntuotanto pysyy kuitenkin tärkeimpänä metsätalouden tehtävänä väheksymättä metsän muiden käyttömuotojen merkitystä. Yhteiskunnalle on kuitenkin tehtävä selväksi, että puuntuotannon lisäksi metsien tuottamat muut hyödyt on tunnustettava metsänomistajan tuotteiksi ja niitä on arvioitava sellaisina.

3.1.8. Ekologisesti kestävän metsätalouden tavoite on kansainvälisten sopimusten avulla integroitu tai sitä ollaan parhaillaan integroimassa EU-maiden metsäpolitiikkaan. Tämän kansainvälisen kehityksen myötä on myös tullut ilmeiseksi, että puuntuotanto oikein organisoituna edesauttaa metsän muita käyttömuotoja. Metsän sosiaalisten arvojen ja ympäristöarvojen huomioon ottaminen edellyttää puuntuotannosta saatua taloudellista tulosta.

3.1.9. Metsästrategia ja Euroopan metsät ovat saamassa EU:ssa kasvavaa merkitystä Uusien tavoitteiden mukaisesti tämän päivän politiikassa metsien sosiaaliset, taloudelliset ja ympäristönäkökulmat yhdistyvät entistä monipuolisemman tuloksen aikaansaamiseksi.

3.2. Kestävän metsätalouden kriteerit ja osoittimet

3.2.1. Helsinki-prosessissa luoduissa kestävän metsätalouden kriteereissä korostetaan metsiin liittyvien erilaisten toimintojen samanaikaista ylläpitämistä ja tarkoituksenmukaista lisäämistä. Helsinki-prosessin merkitys EU-maiden metsäpolitiikalle on suuri. EU:n hyväksymät kestävän metsätalouden kriteerit ja osoittimet antavat käyttökelpoisen lähtötason kansallisille toimenpiteille, läheisyysperiaatetta noudattaen. Niiden valossa puuntuotannon ja metsän muiden käyttömuotojen integrointi konkretisoituu. Metsien hoidon ja käytön on oltava taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää.

3.2.2. Kriteerit ja niiden määrälliset osoittimet on laadittu koskemaan kaikkia Euroopan metsiä. Kehitystyössä ovat olleet mukana myös ympäristöjärjestöt. Kansallisella tasolla ollaan parhaillaan jo kehittämässä lisäosoittimia eräissä EU-maissa, jotta maittaiset erityispiirteet voitaisiin paremmin ottaa huomioon. Eräissä maissa on käynnistetty alueellisia hankkeita kestävän metsätalouden käytännön toteutumisen seuraamiseksi ja kestävyyden mittareiden testaamiseksi.

4. Metsäalan ongelmat ja mahdollisuudet eri EU-maissa

4.1. Ongelmat

4.1.1. Vakavimmat metsätaloutta uhkaavat ongelmat liittyvät ympäristöön. Joissain maissa yksi merkittävimmistä on ilmansaasteet. Ilmansaasteet tuhoavat sekä metsien puustoa että maaperää. Pitkällä aikavälillä ainoa mahdollisuus pelastaa metsämme saastevaurioilta on pysyvä saasteiden vähentäminen, joko vähentämällä tuotantoa ja kulutusta, muuttamalla kulutustottumuksia tai siirtymällä puhtaampiin tuotantomenetelmiin teknologisen kehityksen myötä. Esimerkiksi rikkidioksidipäästöjä on jo onnistuttu vähentämään tavoitteiden mukaisesti, mutta hiilidioksidipäästöjen kohdalla ei ole onnistuttu yhtä hyvin.

4.1.2. Muita ympäristöongelmia ovat jätevesipäästöt, eroosio, pohjavesien saastuminen ja kuivuminen, metsäpalot, lumi- ja myrskytuhot sekä metsien biodiversiteetin köyhtyminen. Monet näistä ympäristöongelmista liittyvät myös väestön ja kestämättömän kulutuksen kasvuun.

4.1.3. Metsäpalot ovat erityisesti eteläisiä jäsenmaita vaivaava suuri ongelma, joka aiheuttaa huomattavia kustannuksia. Nykyiset EU:n tuet metsäpalojen torjuntaan ja paloalueiden jälleenmetsityksiin eivät ole metsäpaloista kärsivien jäsenmaiden mielestä riittäviä.

4.1.4. Metsäpalojen nykyisten torjuntaresurssien tehokkaampi käyttö olisi mahdollista. Resurssit olisi keskitettävä erityisesti palojen ennakolta ehkäisemiseen, sillä paloalueiden istuttaminen on aina kalliimpi vaihtoehto. Olisi myös tehtävä perusteellinen analyysi metsäpalo-ongelmien syistä ja pureuduttava enemmän niihin kuin seurausten korjaamiseen. EU voisi tutkia nykyisten rahastojen parempaa hyödyntämistä metsäpalojen torjunnassa. Sekä tutkimusta että tiedon vaihtoa eri jäsenmaiden välillä olisi lisättävä. Erityisesti olisi tärkeää, että metsäpaloista kärsiville alueille istutettaisiin perinteisiä ko. alueiden olosuhteisiin soveltuvia tulenkestäviä puulajeja eikä herkästi syttyviä lajeja.

4.1.5. Ympäristölainsäädäntöä eri maissa säädettäessä ja toimeenpantaessa on tasapuolisesti pidettävä mielessä metsien taloudellinen, sosiaalinen ja ekologinen kestävyys. Näin turvataan metsätalouden kehittäminen ja sen mahdollisuudet lisätä työllisyyttä ja hyvinvointia. Useimmiten juuri maaseutualueilla metsätalouden merkitys hyvinvoinnin lähteenä on suuri. Kuten luvussa 3 todettiin, metsien kestävä talouskäyttö ja monimuotoisuus ovat sovitettavissa yhteen, joten metsien käyttöä ei pitäisi tarpeettomasti rajoittaa.

4.1.6. Yksi suojeluun liittyvä ongelma ovat kansainvälisten ympäristönsuojeluun liittyvien käsitteiden erot. EU:ssa tulisi kehittää yhteiset käsitteet suojelualueille ja -toimenpiteille ilman, että suojelualueluokkien kirjoa supistetaan kansallisella tasolla. Erilaisille suojeluluokille on syynsä, ja ne on sovitettu kunkin alueen yhteiskunnallisiin oloihin. Vastaavat yhteiset, vertailukelpoiset käsitteethän on luotu metsien harsuuntumiselle. Näin metsien suojelun tilaa kuvaavat tiedot voitaisiin liittää osaksi EU:n metsätietojärjestelmää (EFICS).

4.1.7. Metsänomistuksen pirstoutuminen on sekä ongelma että mahdollisuus. Metsänomistuksen pirstoutuminen on edennyt eräissä maissa niin pitkälle, että metsien taloudellinen hyödyntäminen on vaikeaa. Tällöin yksi potentiaalinen resurssi jää hyödyntämättä. Ei ole selvää, onko metsänomistuksen pirstoutuminen todella aiheuttanut ongelmia olemassa olevan metsäteollisuuden puunhankinnalle tai haittaako se metsäteollisuuden kapasiteetin laajennuksia. Metsänomistajat ovat pystyneet vähentämään pirstoutumisesta aiheutuvia haittoja harjoittamalla yhteistoimintaa mm. puun hankinnassa ja markkinoinnissa EU:ssa voimassa olevien kilpailusääntöjen puitteissa (ks. 5.1.4).

4.1.8. Laajalle levinneestä yksityismetsänomistuksesta on kuitenkin enemmän hyötyä kuin haittaa. Yksityismetsiä on perinteisesti hoidettu kestävästi, koska metsät on haluttu siirtää elinvoimaisina seuraavalle sukupolvelle. Pienimuotoinen yksityismetsänomistus on ollut vailla useita suurmetsätalouden ongelmia. 1990-luvulta lähtien myös suurmetsätaloudessa on tehty yhä enemmän työtä metsäluonnon monimuotoisuuden hyväksi.

4.1.9. Myös metsäteollisuuden omistuksen keskittyminen entisestään tuo sekä ongelmia että mahdollisuuksia. Ongelmia se tuo puumarkkinoille, koska jo ennestään harvalukuinen ostajapuoli keskittyy ja siten vähentää kilpailua. Toisaalta metsäteollisuuden yhä globalisoituessa myös eurooppalaisen metsäteollisuuden yrityskoon kasvaminen on välttämätöntä, jotta se voi menestyä kilpailussa. Yrityskoon kasvaminen luo siten edellytyksiä vahvan ja kannattavan metsäteollisuuden säilymiselle Euroopassa, ja siten myös eurooppalaisten metsävarojen hyödyntäminen turvataan.

4.1.10. Euroopassa on sotien jälkeen metsitetty julkisin varoin peltoja varsin paljon, mikä on lisännyt metsäpinta-alaa ja puuntuotantoa. Vaikka metsäpinta-alan kasvaminen on sinänsä erittäin hyvä asia, voivat unionin linjojen mukaiset julkiset tuet vaikuttaa kielteisesti Euroopan puumarkkinoihin. Uhkan toteutumisesta ei ole vielä selvää näyttöä. Peltojen metsitys muuttaa maisemaa, mikä on ongelma siellä, missä avointa maisemaa on vähän tai sulkeutuneeseen metsämaisemaan ei ole totuttu.

4.1.11. Vaikka metsät ovat taloudellisen hyvinvoinnin merkittävä lähde ja keskeinen osa elinympäristöämme, ei metsäsektoria ole kokonaisvaltaisesti otettu huomioon EU:n poliittisessa päätöksenteossa. Tämä on ollut metsäsektorin ehkä suurin poliittinen ongelma. EU:ssa tehdään paljon päätöksiä, joilla on joko suoria mutta useimmiten epäsuoria vaikutuksia metsäsektorille, eikä näissä päätöksissä ole lainkaan pohdittu niiden seurausvaikutuksia metsäsektorille. Tämä saattaa ainakin osaksi johtua siitä, että metsätalous ja -teollisuus on perinteisesti ollut osa avointa sektoria, jolloin poliittisen päätöksenteon merkitys sille on ollut selvästi pienempi kuin esim. maataloudessa. Osittain tämä johtuu siitä, että metsäsektorin merkitys on "vanhemmissa" jäsenmaissa ollut suhteellisen pieni. Metsäsektorilla ja -teollisuudella on nyt EU:ssa aivan uusi merkitys, mistä syystä sen kilpailukyvyn edellytyksistä kolmansien maiden suuntaan on huolehdittava. Mm. EU:n kauppapolitiikassa metsäteollisuuden edut olisi otettava huomioon tehokkaammin.

4.1.12. Metsien biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseen vaikutetaan merkittävästi myös muulla kuin suoraan metsää koskevilla päätöksillä esimerkiksi liikennepolitiikalla. Tämän vuoksi tarvitaan yhteistä poliittista toimintaa, jonka avulla metsäsektorin edut voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon.

4.1.13. Yksi keskeinen metsätalouden mahdollinen ongelma tai uhka syntyy, mikäli kiertokuitua aletaan keinotekoisesti suosia säädöksin puun ensikuidun kustannuksella. Ensikuitu ja kiertokuituhan ovat saman kuidun elinkaaren eri vaiheita, joten niitä on syytä käsitellä yhdenvertaisina. Esimerkiksi ensikuitua rasittavat verot lisäisivät uusiutumattomista raaka-aineista valmistettujen tuotteiden kilpailukykyä ympäristöystävälliseen puukuituun verrattuna. Ensikuidun kilpailukyvyn keinotekoinen heikentäminen merkitsisi eurooppalaisen uusiutuvan raaka-aineresurssin vajaakäyttöä ja heikentäisi hiilidioksiditasetta.

4.2. Mahdollisuudet

4.2.1. Metsät ovat keskeinen eurooppalainen uusiutuva luonnonvara. Hakkuumäärien alhaisuus suhteessa metsien kasvuun osoittaa, että EU:n metsiä on hoidettu puuntuotannollisesti kestävällä tavalla. Nuorten metsien kypsyessä hakkuuikään hakkuumahdollisuudet tulevat entisestään kasvamaan samalla kun metsiä voidaan yhä enemmän käyttää suojeluun, virkistykseen ym. toimintoihin.

4.2.2. Metsien hakkuita voitaisiinkin lisätä EU-maissa puuntuotannon kestävyyttä ja luonnon monimuotoisuutta vaarantamatta, mikä olisikin edellytys oman metsäteollisuuskapasiteetin ja siten metsäteollisuustuotteiden omavaraisuusasteen kasvattamiselle. Myös metsävientiä EU:n ulkopuolisiin maihin voitaisiin tehostaa. Metsätalouden ja -teollisuuden tuotannon kasvattamisella voidaan luoda lisää työpaikkoja ja hyvinvointia jäsenmaihin.

4.2.3. Metsätaloutta ja pienimuotoista mekaanista metsäteollisuutta kehittämällä voidaan luoda työpaikkoja maaseutualueille, mikä olisi erityisen tärkeää. Yksi toimintamalli olisi ns. verkostotalouden kehittäminen esimerkiksi Pohjois-Italian mallin mukaisesti. Uusien toimintamallien omaksuminen vaatii paljon koulutusta ja tiedotusta sekä uusia markkinoita näille tuotteille. Tähän koulutus- ja tiedotustehtävään voitaisiin käyttää EU:n rahoitusta. Suoraa tukea tällaisiin yrityksiin ei kannata sijoittaa, vaan ensin on luotava toimintaedellytykset eli tietotaito ja markkinat.

4.2.4. Puunjalostuksen ohella toinen mahdollisuus eurooppalaisen uusiutuvan luonnonvaran hyödyntämiseen on energiakäyttö. Useiden jäsenmaiden puumarkkinoiden keskeinen ongelma on pienikokoisen puun riittämätön kysyntä. Tälle puulle voisi löytyä markkinoita energiakäytöstä, mikäli tätä energiamuotoa kehitetään. Uusiutuvalla puuenergialla voitaisiin korvata uusiutumattomien, usein EU:n ulkopuolelta tuotujen fossiilisten polttoaineiden käyttöä. Puuenergia olisi ympäristöystävällinen energiamuoto, joka parantaisi EU:n energiaomavaraisuutta. Myös jätepaperin energiakäyttöä EU:n tulisi kehittää ja edistää samoin perustein kuin puuenergian käyttöä.

4.2.5. Sekä ensi- että kiertokuitu ovat arvokasta uusiutuvaa resurssia, jonka hyödyntämistä tulisi edistää. Kiertokuidun hyödyntämistä voidaan lisätä rakentamalla jätepaperin polttolaitoksia, eikä näille ympäristöystävällisille investoinneille saisi olla lainsäädännöllisiä esteitä. Kiertokuituakaan ei voi ikuisesti kierrättää, vaan paperin valmistuksessa tarvitaan aina ensikuitua kiertokuidun tilalle. Tätä kierrätyskelvotonta jätepaperia tulisi erityisesti hyödyntää energiantuotannossa. Ympäristön kannalta ei ole merkitystä käytetäänkö kiertokuitua paperin valmistukseen vai energiantuotantoon, joten markkinat ohjaavat kiertokuidun tehokkaimmin oikeaan käyttökohteeseen. Oleellista on hyödyntää kiertokuitu eikä kuljettaa sitä kaatopaikoille.

4.2.6. Metsästä saadut tuotteet ovat yleensäkin ympäristöystävällisiä, joten niiden käytöllä voitaisiin korvata merkittävästi uusiutumattomista raaka-aineista valmistettuja tuotteita erityisesti rakennus- ja huonekalu- sekä pakkaustarviketeollisuudessa. Muuttamalla kulutustottumuksiaan suosimaan enemmän tällaisia tuotteita kuluttajat auttaisivat ympäristönsä laadun parantamista ja samalla mahdollistaisivat eurooppalaisten omien resurssien käytön tehostamisen. Näin ympäristöystävällisillä ostopäätöksillä parannettaisiin myös Euroopan suurongelmaa, työttömyyttä. Kuluttajien "herättäminen" edellyttäisi myös EU:lta tiedotuksen merkittävää lisäämistä. EU:n tulisi omaksua pitkäjänteinen strategia, jolla luotaisiin edellytykset uusiutumattomien luonnonvarojen käytön korvaamiselle uusiutuvilla luonnonvaroilla. EU:n tulisi myötävaikuttaa myös niiden säädösten poistamiseen, jotka rajoittavat esimerkiksi puun käyttöä rakentamisessa tai energiantuotannossa.

4.2.7. Euroopan metsien kasvulla on paljon suoria positiivisia ympäristövaikutuksia. Metsät ovat merkittävä hiilidioksidinielu, ne sitovat tehokkaasti fossiilisista polttoaineista vapautuvaa hiilidioksidia ja tasapainottavat siten Euroopan hiilitasetta. Metsät lisäävät kokonaisbiodiversiteettiä ja metsien kasvu mahdollistaa sekä metsien hakkuun että virkistys- ja suojelukäytön lisäämisen.

5. Metsäsektorin nykyinen keinovalikoima EU:ssa

5.1. Metsä- ja ympäristöpolitiikan nykyinen keinovalikoima EU-maissa

5.1.1. Metsäpolitiikka koostuu erilaisista politiikan keinoista, joita päätöksentekijä käyttää saavuttaakseen metsätaloudelle asettamiaan päämääriä. Tämä määritelmä sisältää neljä peruspiirrettä:

1) päätöksentekijän (politiikantekijän) tunnistamisen,

2) politiikan päämäärien määrittämisen,

3) politiikan päämäärien ja keinojen erottamisen toisistaan ja

4) politiikan toimeenpanon.

5.1.2. Politiikantekijöitä ovat valtiohallinnon edustajat ja etujärjestöt. Myös metsätalouden erilaiset intressiyhtymät ja poliittiset puolueet osallistuvat päätöksentekoon. Politiikan muodostamisen lähtökohtana on politiikan päämäärien määrittäminen usein ristiriitaisten etujen kohdatessa. Miten metsävaroja halutaan hyödyntää ja kehittää? Metsätalouden harjoittaminen vaatii suunnittelua ja ohjausta, koska puusto kasvaa Euroopassa monin paikoin hitaasti, jolloin tänään tehdyt toimenpiteet vaikuttavat kauas tulevaisuuteen. Asetettujen päämäärien saavuttamiseksi metsäpolitiikan perinteisinä keinoina ovat olleet mm. lainsäädäntö ja muu normitus, institutionaaliset keinot, tukipolitiikka ja verotus, tutkimus, koulutus ja neuvonta.

5.1.3. EU-maiden metsäpolitiikka on aina 1970-luvulle asti suurelta osin painottunut puuntuotannon ja metsäteollisuuden lisäämiseen. Lainsäädännön keinoin on pyritty ylläpitämään ja lisäämään metsävaroja esimerkiksi velvoittamalla metsänomistaja uudistamaan hakkaamansa metsä. Useissa maissa kuten Ranskassa, Irlannissa ja Isossa-Britanniassa, on metsätalouden tukipolitiikan avulla kannustettu myös voimakkaaseen maa-alueen metsitykseen puuraaka-aineen omavaraisuuden lisäämiseksi. Tiettyjä toimenpiteitä, kuten metsänhoitoa, metsänistutusta, metsäteiden rakennusta ja peltojen metsitystä tuetaan lähes kaikissa EU-maissa.

5.1.4. EU-maiden metsänomistus on pirstoutunutta. Pieniä yksityismetsänomistajia kannustetaan ainakin joissakin EU-maissa muodostamaan suurempia toimintayksiköitä, jotta metsäpolitiikkaa voidaan toimeenpanna tehokkaammin. Pohjoismaissa yksityismetsänomistajilla on jo vuosikymmeniä ollut yhteistyömuotoja, joiden avulla on edistetty kestävää metsätaloutta.

5.1.5. Metsäpolitiikan toimeenpanon tavoitteena on vaikuttaa valitun kohderyhmän, esimerkiksi metsänomistajien tapaan hoitaa ja hakata metsiään. Pääasiallinen kansallisen tuen kohderyhmä EU-maissa ovatkin yksityismetsänomistajat. Eri maissa panostetaan paljon myös koulutukseen ja neuvontaan. Kokemuksen mukaan metsänomistajien käyttäytymiseen voidaan vaikuttaa tehokkaimmin vapaaehtoisilla toimenpiteillä.

5.1.6. Metsän eri käyttömuodot on yleensä mainittu metsälaeissa tai -asetuksissa, mutta konkreettiset toimenpiteet muiden käyttömuotojen kuin puuntuotannon edistämiseksi ovat alkaneet vasta 1980-luvulla. Ympäristöpolitiikan integroiminen metsäpolitiikkaan on kuitenkin saattanut aiheuttaa ongelmia metsäväen sopeutuessa siihen, että suojelu- ja maisema-arvoja korostava ympäristöhallinto on alkanut vaikuttaa myös metsää koskeviin päätöksiin. Toisaalta metsien virkistyskäyttö on tullut korostuneesti esille jo kauan esimerkiksi Alankomaissa, epäilemättä maan suuren väestömäärän vuoksi.

5.1.7. Kansainvälisten sopimusten (UNCED 1992) ja päätöslauselmien (Helsinki-prosessi) myötä 1990-luvulla metsäpolitiikan painopiste on muuttunut pelkkien taloudellisten näkökohtien huomioimisesta myös luonnonsuojelun ja biodiversiteetin huomioimiseen. Metsäpolitiikka on muuttunut kansallisesta talouspolitiikasta entistä enemmän kansainvälisen ympäristöpolitiikan suuntaan.

5.1.8. EU:ssa yksi tärkeimmistä työkaluista luonnon biodiversiteetin suojelemiseksi on Habitat-direktiivi ja sen perusteella luotava Natura 2000 -suojeluverkosto. EU:n viidennen ympäristöohjelman seurantaraportissa verkoston luominen nähdään tärkeänä keinona luonnon suojelemiseksi. Direktiivin toimeenpano jäsenmaissa on parhaillaan käynnissä. Tällä hetkellä valitaan ja inventoidaan alueita, jotka tulevat muodostamaan Natura 2000 -suojeluverkoston. Metsä on useissa EU-maissa tärkeä ympäristön ja maankäytön suunnittelun komponentti, joten verkostoon tulee kuulumaan paljon metsää. Eräissä jäsenmaissa tämän toteuttaminen on aiheuttanut huolta, koska maanomistajat ovat katsoneet, että heitä ei ole riittävästi kuultu alueista päätettäessä. Suojeluasioista päättäminen onkin säilytettävä kansallisella tasolla ja kaikkia asianosaisia on päätöksiä tehtäessä kuultava.

5.2. Oikeudellinen kehys

5.2.1. Yhteisön mahdollisen metsäpoliittisen toiminnan keskeiset linjaukset esiteltiin jo 9.-11. kesäkuuta 1959 komission koolle kutsumassa Brysselin metsäkonferenssissa. Siitä lähtien ne ovat olleet punaisena lankana kansainvälisissä keskustelu- ja strategia-asiakirjoissa. Nämä periaatteet ovat määrällinen ja laadullinen metsänsuojelu, metsäalaa koskevan tiedotuksen, tutkimuksen ja koulutuksen koordinointi, puun markkinointi sekä alan yritysten rakennetuki.

5.2.2. Näiden linjausten toteuttaminen yhteisön yhtenäisenä metsäpolitiikkana törmää kuitenkin joihinkin periaatteellisiin oikeusnäkökohtiin:

5.2.2.1. Yhteistä metsäpolitiikkaa ei mainita yhteisön perustamissopimuksessa. EY:n tehtävät ja toimialat luettelevissa 2 ja 3 artiklassa ei mainita mitään alaa koskevasta toimivallasta. Toimivalta ei ole loogisesti pääteltävissä tehtävistä loukkaamatta EY-sopimuksen 189 ja 235 artiklasta seuraavaa rajoitetun oikeutuksen periaatetta.

5.2.2.2. Tässä yhteydessä tosiasiallisesta, ja yksityismetsänhoidossa yleisestä maatalouden ja metsätalouden kytkeytymisestä toisiinsa voi tulla tärkeää. Yhteisöllä voi toisin sanoen olla toimivaltaa myös silloin, kun varsinaisesti sen toimivallan alaisuuteen kuuluvaa maatalouden kaltaista alaa koskevia asioita ei saada säädetyksi ilman että samalla säädetään toisen, metsätalouden kaltaisen alan asioita, mihin sillä ei ole varsinaista oikeutusta (implied powers). Tässä tapauksessa nykyisiin sopimuksiin kirjatut vastuualueet oikeuttavat toiminnan, eikä tarvitse turvautua tavoitteisiin, kuten 235 artiklassa.

5.2.3. EY-sopimuksen yhteisen maatalouspolitiikan suuntaviivoja käsittelevässä 43 artiklassa ei mainita laajan metsäpolitiikan mahdollisuutta. Metsätalouden mainitsematta jättäminen yhteismarkkinoita käsittelevässä 38 artiklan 1 kohdassa ei mahdollista vastaavaa 43 artiklan laajaa tulkintaa. Usein vaaditaan, että puu lasketaan mukaan kohdassa mainittuihin maanpinnan kasvutuotteisiin. Tämä oletus on oikea, mutta sitä ei vahvisteta Rooman sopimusten liitteessä II, jossa ei mainita puuta.

5.2.4. Suunnitelmallisiin metsäpoliittisiin toimenpiteisiin voidaan kuitenkin ryhtyä pelkästään 43 artiklan perusteella. Siitä on joitakin esimerkkejä: asetus (ETY) N:o 269/79 (metsätaloudellisten toimenpiteiden edistäminen tietyillä Välimeren alueilla), asetus (ETY) N:o 2328/91 (metsätoimenpiteisiin kohdistettavat rakennetuet) tai kauaskantoinen asetus (ETY) N:o 2080/92 maatalousmaan metsitystä koskevasta tukisäädöstöstä.

5.2.5. Ympäristöpolitiikan tavoitteita koskevan 130 r artiklan yhteyteen liitetyn 130 s artiklan myötä tuli tarpeettomaksi tukeutua 43 ja 235 artiklaan, kuten joidenkin asetusten kohdalla oli täytynyt tehdä. Metsän suojelua ilmansaasteilta ja metsäpaloilta koskevia asetuksia (ETY) N:o 3528/86 ja 3529/86 varten oli vain suurpiirteinen viittaus yhteiseen maatalouspolitiikkaan. Nykyisin yhteinen ympäristöpolitiikka tarjoaa sopivan oikeusperustan sen kaltaisille metsäpolitiikan aloille, mikä ilmenee vastaavista asetusmuutoksista (esim. (ETY) N:o 1613/89 ja 1614/89).

5.3. Yhteisön metsäalan toimintaohjelma

5.3.1. Ehdotus metsäalan toimintaohjelmaksi tehtiin vuonna 1988, ja neuvosto hyväksyi sen vuonna 1989. Sitä tarkistettiin ja jatkettiin vuonna 1992. Ohjelmassa kootaan yhteen vuodesta 1979 aloitetut metsäalan eri toimet.

5.3.2. Metsäalan toimintaohjelma koskee erityisesti viittä alaa:

1) Maatalousmaan metsitys.

2) Maaseudun metsien kehitys ja niiden arvon nostaminen.

3) Korkin "maataloustuotteena" saama tuki.

4) Metsän suojelu ilmansaasteilta ja metsäpaloilta.

5) Neuvonta, tiedotus ja viestintä (oheistoimet).

6. Tarpeet kehittää kansallisia metsäpolitiikkoja sekä EU:n metsästrategiaa

6.0.1. EU tarvitsee sellaisen metsästrategian, johon kuuluu joukko yhteisön tason toimia, joilla turvataan ja edistetään uusiutuvien metsävarojen hoitoa ja käyttöä taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävästi.

6.1. Metsäluonnon hoidosta, ympäristöstä ja puuntuotannosta voidaan huolehtia integroidusti

6.1.1. Metsätalouden kannalta on oleellista, että Euroopan unionin metsästrategia on mahdollisimman tehokas ja lisää EU:n kokonaishyvinvointia mahdollisimman paljon. Kokonaisvaltaisen strategian luomista on käytännössä vaikeuttanut metsien monikäytön luonne. Metsästrategia voi käsittää esimerkiksi puun tai muiden metsästä saatavien tuotteiden, kuten korkin ja hartsin tuotantoa, ympäristöön liittyviä toimia tai virkistyskäyttöä. Metsien monikäytön eri toiminnoille on oltava toisaalta omat strategiat ja toisaalta näiden tulee olla sopusoinnussa ja tasapainossa keskenään. Metsien taloudellisesti keskeistä käyttömuotoa, puuntuotantoa, tulee kuitenkin markkinoiden ensisijaisesti ohjata. Koska kullakin maalla on oma metsien käytön kulttuurinsa ja sosiaalinen historiansa ja eri käyttömuotojen merkitys vaihtelee, on luonnollista, että kukin jäsenvaltio voi edelleen muokata omaa kansallista metsäpolitiikkaansa omien tarpeidensa mukaisesti.

6.1.2. EU-maissa metsien hoitoa ja käyttöä on säädelty jo pitkään perinteisin metsäpoliittisin keinoin, joiden avulla metsävaroja on pyritty lisäämään ja säästämään myös tuleville sukupolville. Kestävän metsätalouden periaate onkin jo pitkään kuulunut eurooppalaisen metsänhoidon perinteisiin. Politiikalla on useimmiten luotu metsien hoidon ja käytön puitteet ja puuntuotantoa ovat näiden puitteiden rajoissa ohjanneet kysyntä ja tarjonta. Puuntuotannon ja muun metsien talouskäytön lisäksi, on metsillä myös toimintoja joille ei ole markkinoita, esimerkiksi metsien merkitys hiilinieluna ja hapen tuottajana. Nämä metsien monikäytön elintärkeät ei-taloudelliset toiminnot liittyvätkin pääosin metsien ympäristövaikutuksiin ja ovat siten myös ympäristöpolitiikkaa. Näitä toimintoja, joilla ei ole varsinaisia markkinoita, ohjataan pääsääntöisesti metsä- ja ympäristöpoliittisin keinoin.

6.1.3. Metsien sertifiointi on yksi esimerkki, miten markkinavoimien avulla pyritään vaikuttamaan metsien hoitoon ja käytäntöön siten, että myös metsien ei-taloudelliset toiminnot tulevat paremmin huomioon otetuiksi. Metsä- ja ympäristöasioita koskevan kansainvälisen yhteistyön lisääntyessä ja maailmantalouden globalisoituessa pyrkivät aiempaa useammat tahot vaikuttamaan päätöksentekoon metsien hoitoon ja käyttöön liittyvissä kysymyksissä. Tällöin on vaarana, että metsien talouskäyttöä tarpeettomastikin rajoitetaan.

6.1.4. Useiden EU-maiden kokemukset osoittavat, että puuta voidaan tuottaa tehokkaasti samalla huolehtien metsäluonnosta ja ympäristöstä. Puuntuotanto edistää osaltaan metsän muiden tehtävien toteuttamista ja luo tällä hetkellä niiden taloudellisen perustan. "Use it or lose it" -periaate kuvaa hyvin tätä metsätalouden tilannetta.

6.1.5. Euroopassa metsänomistus on laajalla pohjalla. Valtio, muut julkisyhteisöt ja isot yritykset omistavat laajoja alueita, kun taas yksityisten perheiden metsätilat ovat kooltaan pieniä. Euroopan metsänomistus monine omistajineen ja päätöksentekijöineen on taannut metsäluonnon huomioon ottamisen metsien käsittelyssä. Miljoonille pienmetsänomistajille metsä merkitsee paitsi työtä ja toimeentuloa, myös luonnon rikkautta ja kulttuurimaiseman hoitoa sekä niiden säilyttämistä tuleville sukupolville. Metsänomistajien oikeus tehdä omaa metsäänsä koskevat päätökset on säilytettävä myös tulevaisuudessa. Tarkoin on myös harkittava, miten paljon uusia lisäalueita siirretään kokonaan talouskäytön ulkopuolelle. Monissa tapauksissa luonnon ja ympäristön monimuotoisuudesta voidaan huolehtia muuttamalla talousmetsien käyttöä ympäristöystävällisemmäksi.

6.2. Puuntuotannon perustuttava markkinoihin

6.2.1. Metsä- ja puutalous on perinteisesti ollut avoimen sektorin toimiala, mikä osaltaan on taannut tehokkaan puuntuotannon. Puuntuotanto toimiikin tehokkaimmin, kun se perustuu markkinoihin. Kysynnän ja tarjonnan tulee päättää raakapuun hinnasta. Myös Euroopan taloudellisen yhdentymisen perustavoitteena oleva tehokkaiden sisämarkkinoiden luominen edellyttää, ettei kilpailua vääristetä puumarkkinoilla.

6.2.2. EU:n metsää koskevan linjauksen tulisi sisältää sellaisten toimintaedellytysten luominen, jotka tukevat yritysaloitteita metsäalalla. Sekä metsätalouden että metsäteollisuuden toimintaedellytyksistä on huolehdittava. Kun metsäteollisuuden toimintaedellytyksistä huolehtimalla raakapuulle luodaan riittävää kysyntää, muodostuu sille myös riittävä hinta. Riittävä kysyntä ohjaa tehokkaammin metsätalouden resursseja ja takaa terveellä pohjalla olevan metsätalouden kannattavuuden, mutta samalla on pidettävä mielessä metsiin kohdistuvat yhteiskunnalliset vaatimukset.

6.2.3. Metsätalouden toimintaedellytysten turvaamisessa on tärkeää, ettei lainsäädännöllä tai muilla keinoilla rajoiteta keinotekoisesti metsätalouden toimintaa. Näin tulisi esimerkiksi keräyspaperin kierrätyksen ja kierrätyskuidun käyttöä koskevien säännösten olla taloudellisen ja ekologisen kestävyyden vaatimusten mukaisia. Sen sijaan EU:n tulisi edistää uusiutuvaan luonnonvaraan perustuvien metsätuotteiden käyttöä ja kysyntää.

6.3. Metsän hyödyntäminen uusiutuvana luonnonvarana on ekologisesti kestävää

6.3.1. EU:n metsästrategian tulisi edistää EU:n oman uusiutuvan luonnonvaran, metsän, tehokasta hyödyntämistä. Metsäsektorin toimintaedellytyksiä edistämällä voidaan luoda lisää työpaikkoja ja taloudellista hyvinvointia. Puupohjaiset ja muut metsästä saatavat tuotteet, kuten korkki ja hartsi, ovat ekologisilta ominaisuuksiltaan ylivertaisia uusiutumattomista luonnonvaroista valmistettuihin hyödykkeisiin verrattuna. Uusiutuvan luonnonvaran hyödyntämiseen perustuvan metsäsektorin taloudellisia toimintaedellytyksiä voidaan parantaa lisäämällä puun käyttöä. EU:n tulisi luoda edellytykset puupohjaisten tuotteiden käytölle uusiutumattomiin raaka-aineisiin perustuvien tuotteiden sijasta mm. pakkaustuotannossa, rakentamisessa ja energiantuotannossa. Lisäämällä pienikokoisen puun, sahojen sivutuotteiden (hake, puru) ja keräyspaperin käyttöä energiantuotannossa fossiilisia polttoaineita voitaisiin korvata uusiutuvilla luonnonvaroilla. Puupohjaisilla polttoaineilla on fossiilisiin polttoaineisiin verrattuna etuna se, että niiden käyttö ei lisää nettomääräisesti ilmakehän hiilidioksidia.

6.3.2. Euroopan metsät kasvavat huomattavasti enemmän kuin niitä hakataan, jolloin merkittävä hakkuupotentiaali jää hyödyntämättä. EU-maihin tuodaan edelleen alueen ulkopuolelta huomattavia määriä sellaisia metsäteollisuustuotteita, joita voitaisiin itse valmistaa. EU-maat voisivat resurssiensa puolesta myös lisätä metsävientiään. Hyödyntämällä metsäsektorinsa resursseja tehokkaammin EU voisi edelleen kasvattaa nykyistä metsäsektorin tuotannon vuotuista arvonlisäystä yli 140 miljardista ecusta ja metsäteollisuuden työllisyyttä 4 miljoonasta työpaikasta.

6.3.3. Koska EU:ssa on n. 12 miljoonaa yksityismetsänomistajaa, leviäisi myös metsävarojen tehokkaammasta hyödyntämisestä koituva lisähyvinvointi varsin laajalle. Erityisen tärkeää on metsäsektorin kaikkien resurssien hyödyntäminen maaseudun elinvoimaisuuden säilyttämisen kannalta.

6.4. Läheisyysperiaatetta kunnioitettava EU:n metsästrategiassa

6.4.1. Eri jäsenmaiden metsät, metsien käyttömuotojen painotus, metsien käytön sosiaalinen historia ja metsäsektorin merkitys kansantaloudessa ovat hyvin erilaisia. Moniarvoisuuden ja erilaisuuden kunnioitus sekä kansallisten metsäpolitiikkojen koordinointi takaa läheisyysperiaatteen todellisen ja nykyistä tehokkaamman soveltamisen.

6.4.2. Metsäasioissa tulee ensisijaisesti soveltaa läheisyysperiaatetta, sillä kansalliset metsäpolitiikat toimivat keskitettyä politiikkaa tehokkaammin, koska ne ottavat paikalliset lähtökohdat ja tarpeet huomioon. Päätöksentekoa tulee siirtää EU:lle ainoastaan siinä tapauksessa, että toiminta EU:ssa luo toiminnalle lisäarvoa.

6.4.3. EU-maiden metsät ovat biologisesti ja ekologisesti niin erilaisia, ettei esimerkiksi yhteisiä yksityiskohtaisia metsänkäsittelyohjeita voida luoda. Sen sijaan EU:lla voi olla yhteisiä periaatteita metsänkäsittelystä, kuten kestävän metsätalouden periaate. Itse asiassa puuntuotannollisesti kestävän metsätalouden periaate on jo pitkään ollut jäsenmaiden johtava metsienkäsittelyperiaate ilman, että siitä olisi yhteisesti EU:ssa sovittu. Kuitenkin EU:lla tulisi olla tämän kaltaiset yleiset periaatteet, jotta se voisi kansainvälisessä metsäpolitiikassa edistää tehokkaammin näitä hyviksi katsomiaan periaatteita. EU:ssa metsien hoidon ja käytön on oltava taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää.

6.4.4. Metsäpoliittiset keinot, niin myös metsätalouden julkiset tuet ovat joissakin tapauksissa tehokkaampia, kun ne tapahtuvat kansallisella tasolla. Tällöin niukat resurssit kohdentuvat tehokkaammin, sillä kansallisella tasolla tiedetään kunkin jäsenmaan erityistarpeet. Kunkin jäsenmaan tulee luonnollisesti hoitaa omaan kansalliseen metsäpolitiikkaansa perustuvien tukien rahoitus, mutta EU antaa yhteisrahoitusta niissä toimintapuitteissa, joihin se on päättänyt osallistua.

6.4.5. EU:n metsästrategian kehittämiseksi ja tehostamiseksi tulisi tehdä kattava tutkimus nykyisten metsää koskevien toimien, erityisesti EU:n maksamien tukien, tehokkuudesta. Koska monet näistä toimenpiteistä on tehty muista kuin metsäsektorin lähtökohdista, myös niiden metsän hoitoa ja käyttöä koskevat vaikutukset olisi selvitettävä. Tutkimuksessa olisi tärkeää selvittää nykyisen tukipolitiikan tehostamismahdollisuudet.

6.4.6. Olisi myös selvitettävä, olisiko pitkällä tähtäimellä tehokkaampaa keskittää EU:n resursseja puun menekin edistämiseen, energiakäyttö mukaan lukien, suorien metsitystukien sijaan. Erityisesti EU:n rahoitusta tulisi kohdentaa tutkimukseen ja koulutukseen, tiedotukseen ja neuvontaan, sekä sellaisiin maaseudun tukitoimiin, joilla parannetaan pitkäjänteisesti metsäsektorin toimintaedellytyksiä. EU:n metsitystuet tulisi keskittää metsien laadun parantamiseen, kuten eroosion torjuntaan, pohjavesien tai tuulivahingoilta suojeluun tai metsäpaloalueiden uudelleen metsityksiin. Unionin rakenne- ja aluepoliittista rahoitusta tulisi suunnata siten, että se tukee nykyistä laajemmin taloudellisen ja ympäristömyönteisen metsätalouden ja -teollisuuden harjoittamista.

6.5. EU:n metsästrategiaa tulee kehittää

6.5.1. EU vaikuttaa jo nyt metsäsektoriin

6.5.1.1. EU:lla on jo nyt monia toimenpiteitä ja säädöksiä, jotka vaikuttavat suoraan tai epäsuorasti metsäsektoriin. Metsätaloudelle tärkeiden EU-säädösten valmistelu ja soveltaminen on jaettu komission eri pääosastoille, joten metsäpoliittisten tavoitteiden yhtenäinen huomioonotto vaikeutuu. Talous- ja sosiaalikomitea toivoo, että komission eri pääosastot koordinoivat nykyistä paremmin metsäasioiden valmistelua.

6.5.2. Metsäsektorin edut huomioon EU:n päätöksenteossa

6.5.2.1. Muiden sektoreiden päätöksenteko voi epäsuorasti aiheuttaa ongelmia metsätalouteen, koska näiden päätösten vaikutuksia metsäsektoriin ei ole otettu huomioon. Metsäsektorin edunvalvonta EU:n sisäisessä päätöksenteossa onkin jäänyt vaille riittävää huomiota, koska EU:lla ei ole ollut sellaista metsäpolitiikkaa ja resursseja, joiden avulla valvottaisiin metsäsektorin etuja.

6.5.2.2. EU:n metsästrategian kehittymättömyyden yksi syy on ollut, että metsäsektorin merkitys EU:ssa oli ennen uusien jäsenmaiden Ruotsin, Suomen ja Itävallan liittymistä selvästi pienempi kuin nykyisin. Nyt tilanne on oleellisesti muuttunut, joten metsäsektorin etujen tulisi saada riittävä painoarvo EU:n päätöksenteossa.

6.5.2.3. EU:n metsästrategian tulisi varmistaa, että metsä- ja puusektoria koskevat seikat otetaan huomioon EU:n muissa politiikoissa, mm. alue-, sosiaali- ja maatalouspolitiikassa sekä kauppa-, kilpailu- ja ympäristöpolitiikassa. Metsäalaan sidoksissa olevia EU:n sektoripolitiikkoja olisi koordinoitava nykyistä kattavammin EU:n komission pääosastojen sisällä. Jotta metsäsektorin eduista voitaisiin EU:ssa huolehtia, tulisi PO III:n ja PO VI:n metsäyksiköiden sekä PO VI:n pysyvän metsäkomitean olla riittävän voimakkaita ja aktiivisia. Pysyvän metsäkomitean toimintaa pitäisi laajentaa ja sen asemaa vahvistaa. Tämän lisäksi tulisi luoda neuvoa-antava komitea, jossa ovat edustettuina ensisijaisesti metsien kestävästä hoidosta ja käytöstä vastaavat metsä- ja puutalouden edustajat, mutta myöskin muut aihetta käsittelevät ryhmät.

6.5.2.4. Metsätalous jätettiin Rooman sopimuksen ulkopuolelle, joten raakapuu ei ole yhteisen maatalouspolitiikan alainen tuote. Puuntuotanto on täten ollut perinteisesti osa avointa sektoria, joka on ollut tiukasti sidoksissa metsäteollisuuteen ja sen kysyntään. Luonnollisesti metsätaloudella ja metsäteollisuudella on suuri merkitys maaseudun elävänä säilyttämisessä. Useissa maissa metsätaloudella on merkitystä maatalouden tulonmuodostuksessa.

6.5.3. EU:n politiikka, kun siitä koituu toiminnalle lisäarvoa

6.5.3.1. EU:n metsäsektorilla tarvitaan yhteistä toimintaa niissä asioissa, joissa sillä voidaan saavuttaa lisäarvoa. Näitä asioita ovat erityisesti metsäsektorin yleisistä toimintaedellytyksistä huolehtiminen mm. alue-, sosiaali-, maatalous-, kauppa- ja kilpailupolitiikassa sekä ympäristöpolitiikassa ja niihin liittyvässä kansainvälisessä metsäpolitiikassa. Toimintaedellytysten kehittämiseksi EU:n tulisi parantaa oleellisesti myös tiedotusta, tutkimusta ja koulutusta, kehittää esimerkiksi bioenergian ml. jätepaperin käytön edellytyksiä sekä edistää järkevää paperin kierrätyspolitiikkaa ja ympäristöystävällisten, uusiutuviin luonnonvaroihin perustuvien metsäteollisuustuotteiden kulutusta.

6.5.3.2. Keskeinen EU:n metsästrategian sektori on kansainvälinen metsäpolitiikka, sillä EU:n toimiessa kansainvälisessä metsäpolitiikassa yhtenä osapuolena se voisi saavuttaa synergiaetuja verrattuna siihen, että kukin jäsenmaa toimisi erikseen. EU-maiden tulisi ensin keskenään sopia kansainvälisen metsäpolitiikan tavoitteet ja sen jälkeen viedä näitä tavoitteita eteenpäin kansainvälisen metsäpolitiikan foorumeilla. EU voi mm. edistää kansainvälisen metsäsopimuksen syntymistä sekä Rion prosessin ja Helsingin metsäministerikonferenssin päätöslauselmia. Kansainväliseen metsäpolitiikkaan liittyvissä kysymyksissä EU:n tasolla voitaisiin luoda tietyt yhteiset suuntaviivat kansallisille metsäpolitiikoille.

6.5.3.3. EU:n tulisi auttaa myös kehitysmaita metsien häviämisen torjunnassa ja tutkimuksessa.

6.5.3.4. EU:n tulisi erityisesti kiinnittää huomiota valtioiden rajat ylittävien ilmansaasteiden torjuntaan. Metsäsektorin tulisi päätöksenteossaan ottaa huomioon myös metsään liittyvät ympäristönäkökohdat. Sekä kansallisesti että EU:ssa tarvitaan metsää ja ympäristöä koskevaa yhteistyötä mm. metsäluonnon monimuotoisuuden suojelemisessa, ilmastonmuutosten hallinnassa, ilmansaasteiden vähentämisessä, metsätuhojen torjunnassa ja metsäekosysteemin happamoitumisen ja metsäpalojen estämisessä. EU:ssa tulisi yhtenäistää suojelun käsitteistö, mutta varsinaiset metsien suojelutavoitteet on asetettava kansallisella tasolla.

6.5.3.5. EU voisi myös auttaa kansainvälisesti hyväksytyn vapaaehtoisen metsien sertifiointijärjestelmän syntymistä. Esimerkiksi mahdollisen kansainvälisen metsäsopimuksen tai EU:n alaisuudessa voidaan kehittää tällaista järjestelmää. Sertifioinnissakin tulee eri maiden ekologiset ja biologiset sekä sosio-ekonomiset erityispiirteet ottaa huomioon. EU:n tulisi kuitenkin pyrkiä kansainvälisesti hyväksyttyyn, uskottavaan ja vapaaehtoisuuteen perustuvaan metsien ympäristömerkintään, jolla ei kuitenkaan saa vääristää kilpailua. Sertifioinnin osalta komission työtä tulisi koordinoida riittävästi, sillä tällä hetkellä metsien sertifioinnin parissa työskentelee useita komission pääosastoja. Koska Euroopan metsät ovat pääosin yksityisomistuksessa, tulee sertifioinnissa ottaa huomioon yksityisomistuksen rakenne. Sertifiointi on kuitenkin vain yksi metsäpolitiikan keino, jolla kestävää metsätaloutta voidaan edistää.

7. Yhteenveto johtopäätöksistä

7.1. EU:n metsästrategian perustavoite

Koska metsäsektori on merkittävä työllistäjä ja taloudellisen hyvinvoinnin lähde EU:ssa, on EU:n metsästrategian perustavoitteeksi otettava metsien talouskäytön edistäminen. Näin turvataan juuri rakenteellisesti heikkojen alueiden työpaikkoja ja myös lisätään työllisyyttä, huolimatta siitä, että teknologisen kehityksen myötä työpaikkoja myös häviää. Metsien monikäyttö-periaatteen mukaisesti metsillä on erilaisia käyttömuotoja, jotka ovat integroitavissa toimivaksi kokonaisuudeksi, jolloin metsien talouskäyttö ja metsien muut käyttömuodot eivät ole ristiriidassa keskenään. Metsien hoidon ja käytön tulee olla taloudellisesti, sosiaalisesti ja ekologisesti kestävää.

7.2. Läheisyysperiaatteen kunnioittaminen: kansalliset metsäpolitiikat etusijalla

Koska metsät ovat sekä ekologisesti että sosio-ekonomiselta merkitykseltään hyvin erilaisia eri EU-maissa, ovat metsäpolitiikan tavoitteet erilaisia eri jäsenmaissa. Metsäasioissa tulisikin asettaa läheisyysperiaate etusijalle, jotta säilytetään kansallisten metsäpolitiikkojen tehokkuus.

7.3. Metsäsektori on merkittävä työllistäjä

Metsäteollisuus työllistää EU:ssa suoraan n. 4 miljoonaa ihmistä. Myös metsätalous tarjoaa huomattavan määrän työpaikkoja sekä itse metsänhoidossa, puun ja muiden metsätuotteiden, kuten korkin ja hartsin tuotannossa että sellaisissa liitännäiselinkeinoissa kuten vapaa-ajantoiminta ja matkailu. Lisäksi metsäsektorin epäsuorat työllisyysvaikutukset ovat erittäin merkittävät. Metsäsektorin kehittäminen edelleen vaikuttaa oleellisesti maaseutualueiden työpaikkojen säilymiseen ja sitä olisi jatkettava johdonmukaisesti.

7.4. Metsien talouskäytön edistäminen

EU:n metsästrategisena linjauksena tulisi olla toimintaedellytysten luominen taloudelliselle ja ympäristöystävälliselle metsätaloudelle sekä maaseudun rakenteiden ja metsäteollisuuden taloudellisen tilan parantaminen. Myös metsästä ja sen liitännäiselinkeinoista toimeentulonsa saavien ihmisten sosiaalisesta turvallisuudesta on huolehdittava. Metsien taloudellisen hyödyntämisen tulisi perustua markkinatalouteen ja säädöksiin, joissa otetaan huomioon EU:n kilpailupolitiikassa noudatetut periaatteet.

7.5. Metsäsektorin toimintaedellytyksistä huolehtiminen

EU:n olisi ensi sijassa turvattava metsätalouden toimintaedellytykset, noudatettava tarpeen mukaan koordinoituja metsästrategioita ja annettava yksityiskohtainen ohjaaminen jäsenvaltioille läheisyysperiaatteen hengessä. EU:n säädöksillä ei pidä perusteettomasti rajoittaa metsien kestävää hyödyntämistä, vaan edistää sitä. EU:n rahoitusta tulisi kohdentaa metsien suojeluun ja maaseutualueiden tukemiseen sekä tutkimukseen, koulutukseen, tiedotukseen ja neuvontaan.

7.6. Uusiutuvien luonnonvarojen käytön suosiminen

Metsätuotteet ovat uusiutuvia luonnonvaroja, joiden käyttöä ympäristöystävällisinä tuotteina ja energian lähteenä EU:n tulisi edistää ja suosia.

7.7. Metsäsektorin edut huomioon EU:n päätöksenteossa

EU:ssa tehdään lukuisia päätöksiä, jotka vaikuttavat joko välittömästi tai välillisesti metsäsektorin toimintaedellytyksiin. Metsäsektorin etujen turvaaminen edellyttää, että tässä päätöksenteossa otetaan huomioon myös vaikutukset metsäsektoriin. EU:n metsäasioiden koordinointia tulisi tehostaa.

7.8. EU:n yhteisellä toiminnalla lisäarvoa

Siirtämällä päätöksentekoa EU:lle voidaan eräissä metsiin liittyvissä asioissa saavuttaa lisäarvoa. Näitä asioita ovat erityisesti kansainvälinen metsäpolitiikka ja kauppapolitiikka, metsien suojelu erilaisilta tuhoilta, maaseutualueiden tukeminen sekä tutkimus, koulutus, tiedotus ja neuvonta.

Bryssel, 24. huhtikuuta 1997.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Tom JENKINS