Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Liikenteen turvallisuus"

(2003/C 61/28)

Komissio pyysi 23. huhtikuuta 2002 päivätyllä komissaari Loyola de Palacion kirjeellä, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla, Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa laatimaan valmistelevan lausunnon aiheesta "Liikenteen turvallisuus".

Komitean työvaliokunta antoi 23. huhtikuuta 2002 "liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta" -erityisjaoston tehtäväksi valmistella lausunnon kyseisestä aiheesta.

Asian kiireellisyyden vuoksi Euroopan talous- ja sosiaalikomitea nimesi 24. lokakuuta 2002 pitämässään 394. täysistunnossa Anna Bredima-Savopouloun yleisesittelijäksi ja hyväksyi seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 93 ääntä puolesta ja 1 vastaan 5:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Yhdysvaltoihin syyskuun 11. päivänä 2001 kohdistetut terroristihyökkäykset jättivät maailman kohtaamaan syvän epävarmuuden. Traagisten tapahtumien vaikutukset levisivät kaikkialle maailmaan, ja ne koskettavat jokseenkin jokaista elämämme ulottuvuuksista.

1.2. Ennalta varautuva ja operatiivinen varmuus ja turvallisuus ovat saaneet korostuneemman aseman kuin milloinkaan aiemmin, ja ne on nostettu politiikasta päättävien tärkeysjärjestyksessä kärkeen. On kuitenkin syytä panna merkille, ettei kansainvälisesti hyväksyttyä terrorismin määritelmää ole olemassa.

1.3. Sekä hallitusvallan käyttäjät että elinkeinoelämän piirit tiedostavat, että on välttämätöntä tehostaa turvallisuutta maailmanlaajuisesti. Aukoton turvallisuus on ylivoimainen tavoite. Vakavissa kriisitilanteissa esiintyy pyrkimystä varautua kaikkiin ajateltavissa oleviin uhkiin ja löytää keinot niiden torjumiseksi. Mutta olivatpa nuo turvallisuusriskit miten vakavia tahansa, ei kyseeseen tulevia intensiivisiä turvatoimia voida ylläpitää kuin joitakin päiviä kerrallaan. On tarpeen hankkia parempi käsitys liikenneverkkoa uhkaavien riskien luonteesta ja todennäköisyydestä, jotta pystyttäisiin järkevästi arvioimaan, milloin on aiheellista ryhtyä turvatoimiin.

1.4. Vuoden 2001 syyskuun 11. päivän jälkeisessä tilanteessa merenkulku- ja ilmailuala ilmaisivat täyden tukensa periaatteelle, jonka mukaan terrorismi ja muut laivojen ja ilma-alusten turvallisuutta uhkaavat tekijät on voitettava. Juuri turvallisuuskysymykset ovat sellaisia, joiden ratkaisemisessa on kaikkien kuljetusketjun osasten oltava mukana, jotta saataisiin kouraantuntuvia tuloksia. Osapuolten on kannettava vastuunsa, koska muutoin terroristit ottavat kohteekseen "heikoimman lenkin" päästäkseen tunkeutumaan itse järjestelmään.

1.5. Terrorismin ja muiden laittomuuksien aiheuttaman uhkan vuoksi merenkulun ja siviili-ilmailun turvallisuuden takaaminen on maailmanlaajuinen ongelma, joka vaatii yleismaailmallisen huomion ja maailman mitassa tehtäviä ratkaisuja. Niitä pystyvät tarjoamaan ainoastaan kyseisiä aloja edustavat kansainväliset järjestöt eli Kansainvälinen merenkulkujärjestö (International Maritime Organisation, IMO) ja Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö (International Civil Aviation Organisation, ICAO). Raideliikenteen turvallisuutta näkyy paljolti hoidettavan maakohtaisin toimin, kun taas maantie- ja sisävesiliikenteessä on terrorismikysymyksiin kiinnitetty melko niukasti huomiota. Mutta koska kuljetusketju periaatteessa ulottuu ovelta ovelle ja koska siihen yleensä kuuluu useita liikennemuotoja, koskettavat korostuneet turvallisuusnäkökohdat väistämättä kaikkia liikennemuotoja. Tästä syystä vaatimus koko logistiikkaketjun yhteentoimivuudesta on ehdoton.

2. Turvatoimien vaikutus

2.1. Tiukennetut turvavaatimukset ja kokonainen joukko lisäveloituksia ovat myös vaikuttaneet laiva- ja lentorahtimaksuihin(1). Kansainvälisten merikuljetusten yhteydessä on esim. alettu soveltaa erityisiä ilmoitusvaatimuksia, rajavartioviranomaiset tekevät tarkastuksiaan aiempaa tiuhemmin ja aluksilta edellytetään yhä useammissa tapauksissa saattohinaajan käyttöä. Näistä syistä kustannukset ovat lisääntyneet ja odotusajat pidentyneet. Lentorahdin osalta ovat lentoasemien kasvaneet turvallisuuden ylläpitoon liittyvät kustannukset johtaneet turvamaksujen perimiseen, vakuutusten kallistumiseen ja sotatilaan perustuvien lisämaksujen veloittamiseen tietyillä epävakailla seuduilla.

2.2. OECD julkaisi hiljattain selonteon(2), jossa käsitellään syyskuun 11. päivänä 2001 tapahtuneiden terroristihyökkäysten vaikutusta kansainväliseen kauppaan. Siinä todetaan, että viivästykset, vaadittavan dokumentoinnin järjestäminen ja rajanylitysmuodollisuuksien noudattaminen aiheuttivat kustannukset, jotka kohosivat 5-13 prosenttiin kulloisenkin tavaran arvosta. Selonteossa arvioidaan myös, että turvatoimet saattavat kasvattaa mainittujen kustannusten osuutta vielä 1-3 prosenttia. Siinä katsotaan olennaisen tärkeäksi, ettei valtiovalta määrää suhteettoman paljon hallinnollisia velvoitteita tai maksuja. Lopuksi selonteossa todetaan, ettei kuljetuspalvelujen suorittajien maksettavaksi tulisi sälyttää sellaisia kustannuksia, jotka tosiasiallisesti kuuluvat julkisen vallan vastattaviksi.

2.3. Laivaliikenteen ja siviili-ilmailun on jatkossakin hoidettava kansainvälisen kaupan kuljetusvirrat varmasti ja tehokkaasti. Jotta tähän pystyttäisiin, on laivat, ilma-alukset, lentoasemat ja satama-alueet varustettava asianmukaisesti terroristihyökkäysten tai muiden laittomuuksien varalta. Jos turvatoimista tehdään liian tiukkoja, uhkaa tavarankuljetustoiminta miltei tyystin pysähtyä. Tällöin terroristit olisivat päässeet päämääräänsä.

2.4. Uusia turvallisuustoimenpiteitä punnittaessa tulee pyrkiä saamaan aikaan tasapaino niille asetettujen tavoitteiden sekä niiden aiheuttamien kustannusten ja niistä liikenteeseen kohdistuvien vaikutusten välille. Näin ollen on välttämätöntä pohtia ehdotuksia tarkkaan ja arvioida, ovatko ne realistisia ja toteuttamiskelpoisia. Kenenkään ihmisoikeudet eivät saisi niiden vuoksi liiallisesti kaventua eikä valtiosääntöoikeudellinen järjestys missään kohtuuttomasti horjua, sillä se edistäisi terroristien asettamia tavoitteita.

2.4.1. Niin turvallisuustoimenpiteiden kustannusten kuin kustannusvastuun jakautumisen tulisi vastata arvioita sellaisista asianmukaisista toimenpiteistä, joiden avulla terroristihyökkäysten uhka voidaan torjua tai joilla sitä voidaan vähentää. Arvioon tulee kuulua toimenpiteen toteuttamisesta aiheutuvien todellisten kustannusten mittaaminen, kuljetuspalvelujen toimittajille ja tavaranlähettäjille aiheutuvien suorien ja epäsuorien kustannusten (esim. viivästykset ja lisävarustuksen hankinta) määrittäminen sekä selvitys vaikutuksista maailmankauppaan ja kaupan toimintamallien vääristymisestä (niin, että kauppaa suunnataan alueille, joilla turvallisuustilanne on epäsuotuisampi).

2.4.2. Ei voida hyväksyä yksipuolisia toimia, ei varsinkaan sellaisia, joita sovelletaan epäsymmetrisesti ja kolmansien maiden etujen vastaisesti. Yksipuolisia ja summittaisia toimia tulee välttää siksi, että ne haittaavat maailmankauppaa byrokraattisin ja muunlaisin estein ja viime kädessä johtavat kilpailun vääristymiseen ja aiheuttavat epäedullisia talousvaikutuksia.

2.4.3. Kun otetaan huomioon meri- ja ilmaliikenteen kansainvälinen luonne, tulee turvallisuusvaatimukset perustaa vastavuoroisiin järjestelyihin, joita sovelletaan yhdenmukaisesti ja kohdistetaan samoin kaikkiin osapuoliin ja jotka eivät haittaa kauppaa sujumasta mahdollisimman tehokkaasti.

2.4.4. Hyökkäykseen varautuminen vaatii tietoa, joten liikenteenharjoittajien velvollisuutena on kertoa viranomaisille kaikki tietonsa tai epäilyksensä sekä pitää henkilökuntansa selvillä vallitsevasta tilanteesta.

2.4.5. Turvallisuustilanteen kohentaminen vaatii väistämättä kalliita aineellisia (perusrakenteet ja varustus) ja älyllisiä (työvoima, koulutus) investointeja. Tulisi varoa ryhtymästä ylimitoitettuihin teknisiin järjestelyihin, jotka saatetaan katsoa protektionistisiksi ja kaupallisia etuja ajaviksi. Toimien laajuutta ja intensiteettiä harkittaessa tulisi ottaa huomioon kaikki mahdolliset henkilökunnan toimintakykyä supistavat vaikutukset (mm. väsymys, stressi). Turvallisuustoimenpiteet eivät voi olla vaikuttamatta kuljetustyöntekijöihin. Eurooppalaiseen filosofiaan ja kulttuuriin kuuluu keskeisesti ihmisoikeuksien kunnioitus. Näitä ikiaikaisia periaatteita ei tule milloinkaan sivuuttaa terrorismin uhkaa torjuttaessa.

2.4.6. Alati kasvaa epäsuotuisa mahdollisuus, että laiva- ja lentohenkilökunnalle sekä satamaviranomaisille asetetaan suoria tai välillisiä valvontavelvoitteita, jotka tavallisesti kuuluvat valtion virastoille. Tämän kaltaiset velvollisuudet eivät kuulu kyseisen henkilökunnan perinteisiin tehtäviin, ja ne voivat saattaa heidät fyysisen uhan ja psyykkisen jännityksen alaisiksi.

3. Vakuutuspoliittiset seuraukset

3.1. Vuoden 2001 syyskuun 11. päivän tapahtumilla on ollut valtaisat vakuutuspoliittiset vaikutukset meri- ja ilmaliikenteeseen. Kaupalliset vakuutusyritykset peruuttivat sotavakuutusturvan kokonaan. Kun kaupalliset yrittäjät ryhtyivät jälleen markkinoimaan sotavakuutuksia, oli niiden hinta kohonnut yli kymmenkertaiseksi. Vakuuttajat nostivat perimiään maksuja 0,03-0,05 prosenttia vakuutetusta arvosta, minkä osaperusteena oli kuitenkin edellisenä vuosikymmenenä tapahtunut reaalinen lasku. Terroritekojen varalta myytävät vakuutukset katosivat miltei tyystin markkinoilta. Näin ollen julkisen vallan oli ryhdyttävä toimiin sellaisten vakuutusriskien kattamiseksi, joiden katsottiin olevan liian mittavia yksityisen sektorin kannettaviksi.

3.2. Uudet turvallisuustoimenpiteet vaikuttivat myös vakuutusmarkkinoihin. Oli mm. harkittava vakuutusturvaa tehostetuista turvatoimista väistämättä aiheutuvien viivästysten kattamiseksi. Kävi myös tarpeelliseksi hankkia hyvin kalliita huippuluokan skannauslaitteita(3) läpivalaisutarkoituksiin, ja nekin oli vakuutettava.

3.3. Merivakuutuksen alalla laajennettiin korotettujen vakuutusmaksuluokkien piiriin kuuluvia maantieteellisiä alueita ja kyseisten maksujen soveltamisjaksoja kohtuuttomasti. Yleinen käsitys on, että syyskuun 11. päivän tapahtumia on käytetty verukkeena, jonka perusteella on peritty liiallisia vakuutusmaksuja. Laivanisännistöt ja vakuutusyritykset käyvät parhaillaan neuvotteluja, joiden tarkoituksena on asianmukaisten ratkaisujen löytäminen ongelmaan.

3.4. Lentoliikenteessä puolestaan ilmailualaa koskevien sotavakuutusten antajat ryhtyivät vaatimaan ylimääräisiä vakuutusmaksuja. Yhdysvaltalaisten lentoliikenneyritysten lisääntyneistä vakuutusmenoista otti vastatakseen liittovaltion hallitus. Koska vakuutustilanne oli vaikea, Yhdysvaltojen hallitus antoi lentoliikennettä harjoittaville yhtiöille suoraa taloudellista tukea ja tehosti ilmailualan turvallisuutta. Jotta vältettäisiin lentoliikenteen häiriytyminen, EU:n valtiovarainministerit ovat hyväksyneet käytännesäännöt, joissa mainituin edellytyksin jäsenvaltiot voivat suunnata tukea ilmailualan vakuutuskulujen kattamiseen. Käytännesääntöjen mukaan jäsenvaltiot voivat halutessaan joko maksaa sodan ja terrorismin uhasta johtuvia vakuutusmaksuja maidensa lentoliikenneyritysten puolesta tai myöntää niille valtiontakauksen kyseisen riskin toteutumisen varalta. ETSK tukee EU:n aloitetta, jonka tarkoituksena on unionin piiriin kuuluvien lentoyritysten elinkelpoisuuden turvaaminen.

3.5. Koska on viitteitä siitä, että ilmailualan vakuutustilanne on palautumassa asianmukaiseksi, ei jäsenvaltioiden lentoliikenneyrityksille myöntämiä takauksia aiota jatkaa. Komissio pyrkii löytämään riittävän vakuutusturvan mahdollistavan ratkaisun, ja niinpä se on ehdottanut, että otetaan käyttöön kaikkia EU:n ilmatilaa käyttäviä liikenteenharjoittajia koskevat ilmailuvakuutusten vähimmäisvastuuvaatimukset määritettyinä matkustajaa ja rahtikiloa kohden. Pitkän aikajakson ratkaisuvaihtoehtona näyttäytyy sijoitusyhtiömalli, jonka avulla voitaisiin kohtuullisin kustannuksin hoitaa vastuuvakuutusjärjestelyt terrorismin varalta.

4. Merenkulun turvallisuus

4.1. Katsaus merenkulun turvallisuuskehitykseen

4.1.1. Vaikka syyskuun 11. päivänä tapahtuneiden hyökkäysten kohteina ja välikappaleina olivat ilma-alukset ja lentoasemat, myös laivat ja meriliikenteen perusrakenteet ovat alttiina terrorismin aiheuttamille riskeille. Laivaa on mahdollista käyttää aseena, hyökkäyksen lähtöpisteenä, aseiden tai vaarallisten materiaalien kuljetusvälineenä tai sen voi upottaa liikennepaikkoja tukkimaan (esim. sataman suulle tai kanavan kulkuväylälle). Kemikaaleja ja kaasua kuljettavat sekä täydessä öljylastissa olevat säiliöalukset ovat erityisen haavoittuvia ja alati kasvava vaaratekijä. Laivakuljetuksina siirrettäviä kontteja voidaan käyttää joukkotuhoaseiden tai terroristien salakuljettamiseen. Koska vaaratilanteiden mahdollisuus on olemassa, Yhdysvallat on saattanut voimaan kaikkein pisimmälle menevät määräykset suojatakseen satamiaan ja lippunsa alla purjehtivia aluksia. Yksikään toinen maa ei toistaiseksi ole muuttanut laivaliikennettä koskevia turvallisuusjärjestelyjään näin yksipuolisella ja rajulla tavalla.

4.1.2. Kun verrataan laiva- ja lentoliikennettä keskenään voidaan todeta, ettei suoranaisia terroristihyökkäyksiä ole kohdistettu matkustaja- tai rahti-aluksiin, jos mukaan ei lueta risteilyalus Achille Lauron kaappausta. On kuitenkin tapauksia, joissa rahtialukset ovat joutuneet merirosvouksen ja törkeän aseellisen ryöstön kohteiksi. Vuosilta 1984-2002 niitä on ilmoitettu yhteensä 2650.

4.1.3. Niinpä riskejä arvioitaessa tulisi keskittyä selvittämään niiden todennäköisyys ja mahdollinen vakavuus. Toisin sanoen huomioon tulee ottaa esim. maantieteellinen sijainti, liikennemuodolle ominaiset piirteet, sisäänkulkumahdollisuudet, uhanalaisuus sekä turvallisuustoimenpiteiden tiellä olevat institutionaaliset ja juridiset ongelmat.

4.1.4. Laivaliikenteen turvatoimien tulee olla vaatimuksiltaan selkeät alusten, miehistöjen, matkustajien, laivaajan, tavaran vastaanottajien, rahtiterminaaliyritysten sekä kansainvälisen kaupan maantie- ja rautatiekuljetusten suorittajien osalta. Niiden pitää myös olla oikeassa suhteessa arvioituun uhkaan.

4.2. Toiminta IMOn piirissä

4.2.1. 1980-luvulta lähtien IMO on tehnyt työtä, johon on antanut aiheen huoli alusten sekä niiden matkustajien ja miehistön turvallisuutta uhkaavista laittomuuksista.

4.2.2. Vuonna 1985 tapahtuneen Achille Lauro -aluksen kaappauksen johdosta IMO antoi päätöslauselman ja hyväksyi kaksi kiertokirjettä, joissa suositellaan toimenpiteitä matkustaja-alusten turvallisuuden vaarantavien laittomien tekojen estämiseksi(4).

4.2.3. Vuonna 1988 IMO hyväksyi merenkulun turvallisuuteen kohdistuvien laittomien tekojen ehkäisemistä koskevan yleissopimuksen (Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation) sekä siihen liittyvän mannerjalustalla sijaitsevien kiinteiden lauttojen turvallisuuteen kohdistuvien laittomien tekojen ehkäisemistä koskevan pöytäkirjan (Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf), joihin viitataan lyhenteillä SUA-yleissopimus ja -pöytäkirja. Oikeusvälineet tulivat voimaan 1. tammikuuta 1992(5).

4.2.3.1. Mainittuja sopimustekstejä valmisteltiin samaan aikaan kun toisaalla valmisteltiin hyväksyttäväksi kansainväliseen siviili-ilmailuun käytettävillä lentoasemilla tapahtuvien laittomien väkivallantekojen ehkäisemistä koskeva lisäpöytäkirja siviili-ilmailun turvallisuuteen kohdistuvien laittomien tekojen ehkäisemistä koskevaan yleissopimukseen vuodelta 1971 (Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation, supplemetary to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation).

4.2.3.2. IMO perusti lisäksi kirjeenvaihtoryhmän pohtimaan SUA-yleissopimuksen ja -pöytäkirjan tarkistamista tarkoituksena kansainvälisen yhteistyön sujuvoittaminen kamppailussa laittomuuksia, kuten terroristihyökkäyksiä, vastaan.

4.2.4. Syyskuun 11. päivänä 2001 tehtyjen hyökkäysten jälkeisessä tilanteessa IMO ryhtyi kiireellisesti arvioimaan uudelleen turvallisuuskysymyksiä koskevia kansainvälisiä säädöksiä. Yhdysvaltojen aloitteesta IMO järjesti aiheesta meriturvallisuuskomitean alaisen yleiskokousten istuntojen välillä toimivan työryhmän (Intersessional Working Group of the Maritime Safety Committee) kokoukset 11.-15. helmikuuta 2002, 15.-24. toukokuuta 2002 ja 9.-13. syyskuuta 2002.

4.2.5. IMO on päättänyt, että uudet toimenpiteet merenkulun turvallisuuden kohentamiseksi kootaan alusten ja satamalaitosten turvallisuutta koskeviksi kansainvälisiksi käytännesäännöiksi (International Code for the Security of Ships and Port Facilities), jotka sisällytetään muutoksina ihmishengen turvallisuudesta merellä tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen (International Convention for the Safety of Life at Sea, SOLAS) XI lukuun. IMOn toimenpiteet on kaavailtu hyväksyttäviksi diplomaattikokouksessa 4.-13. joulukuuta 2002. Toimenpiteet koskevat seuraavia asiakokonaisuuksia:

- automaattiset alustunnistejärjestelmät,

- aluksia ja avomerirakenteita (offshore installations) koskevat turvasuunnitelmat,

- aluksen turvavastaava / varustamon turvavastaava (security officer),

- satamalaitoksia koskevat turvallisuussuunnitelmat ja -arviot,

- tavarankuljetuskontteja koskevat turvallisuustoimenpiteet,

- alusta, lastia, miehistöä ja matkustajia koskevat tiedot.

4.2.6. Erityisen huomionarvoisia, kansainvälistä ja maakohtaista työtä vaativia aiheita ovat satama-alueiden turvallisuus, satamia koskevien turvatoimien soveltaminen ja tavarankuljetuskonttien turvallisuuskysymykset.

4.2.7. IMOn kaavailemien toimenpiteiden piiriin kuuluu "alus-satama-liitoskohta" (Ship/port interface) eli yhtäältä maista laivaan välittömästi kohdistuva uhka ja toisaalta ankkuroidusta tai sataman vesialueella kulkevasta aluksesta peräisin olevat vaaratekijät. Muihin turvallisuuskysymyksiin IMO puuttuu yhteistyössä Kansainvälisen työjärjestön (ILO) ja muiden asiaankuuluvien organisaatioiden (mm. Maailman tullijärjestö [World Customs Organisation], Kansainvälinen satamayhdistys [International Association of Ports and Harbours], Kansainvälinen satamapäällystöyhdistys [International Harbour Masters' Association]).

4.2.8. IMOssa on pohdittu satamaturvallisuusarvioinnin (Port Vulnerability Assessment, PVA) soveltamista "pieniin satamiin" sekä satamiin, joissa kansainvälistä liikennettä harjoittavat alukset eivät juuri milloinkaan poikkea. Vaikka todettiin, etteivät PVA-vaatimukset ehkä aina ole sovellettavissa kulloisenkin maan kaikkiin satamiin, katsottiin toisaalta tarpeelliseksi pyrkiä asiassa joustavuuteen, jotta merenkulun turvallisuus voidaan kauttaaltaan taata pitävästi turvallisuusriskien ilmetessä.

4.2.9. Konttiliikenne on luonteeltaan varsin vapaata, mutta juuri tämä esteettömyys saattaa sen terroristitoiminnalle alttiiksi. Konttien merikuljetukset ovat vain yksi multimodaalisen kuljetusketjun osista, ja on tarpeen taata turvallisuus kaikissa vaiheissa, joten kyseeseen tulevia toimijoita ovat myös laivaajat, huolitsijat sekä rahdinottajat. Rajavalvontaviranomaisilla, eritoten tullihallinnolla, on aivan olennainen tehtävä kansainvälisen konttiliikenteen valvonnassa. Tullihallinnolla ympäri maailman on varsin pitkäaikainen kokemus konttiliikenteen valvonnasta yhteistyössä muiden, niin kansallisten kuin kansainvälisten valvontaviranomaisten kanssa ja myös asiaankuuluvien kaupallisten organisaatioiden kanssa. Maailman tullijärjestö voi näytellä keskeistä roolia kattavan, konttiliikennettä koskevan turvallisuusjärjestelmän kehittämisessä yhdessä asianomaisten kansainvälisten organisaatioiden kanssa toimien ja laivaajien, huolitsijoiden ja rahdinottajien järjestöjä kuullen. Järjestelmän piiriin tulisi ottaa myös tavarankuljetuskonttien asiaankuuluvien lasti-ilmoitusten antamista ja tarkistamista koskevat vastuukysymykset.

4.2.10. Aluksen käyttöhistorian kertovat merkinnät ja sen omistussuhteita koskevat tiedot saatetaan vastaamaan turvallisuusnäkökohdista johtuvia avoimuusvaatimuksia. Kaikki keskeiset tiedot velvoitetaan kirjaamaan aluksilla järjestelmällisesti (Continuous Synopsis Record, CSR). CSR-kirjanpidon tarkoituksena on, että laivalta löytyy tarvittaessa tiedot sen käyttöhistoriasta, lippuvaltio(i)sta, aluksen rekisteröimisajankohdasta sekä sen nimestä ja IMO-tunnuksesta. Kirjanpidosta on käytävä ilmi myös se, kenen/keiden omistukseen alus on rekisteröity, tiedot aikarahtaajista, luokituslaitoksista sekä ISM-turvallisuusjohtamissäännöstöstä (ns. ISM-koodi). Välittömästi saatavilla tulee olla myös tiedot miehistön palvelukseenottajasta, aluksen käytöstä määräävästä tahosta sekä toimijasta, jonka aluksen omistaja on valtuuttanut allekirjoittamaan rahtaussopimuksen puolestaan.

4.2.11. IMO on päättänyt periaatteessa, että nykyisin käytössä olevat alukset varustetaan automaattisilla tunnistusjärjestelmillä (Automatic Identification Systems, AIS) aiemmin kaavailtua nopeammin. Ajankohta, johon mennessä kyseiset laitteistot on asennettava, määritetään kuitenkin vasta joulukuussa 2002 järjestettävässä diplomaattikokouksessa.

5. EU-näkökulma

5.1. Vaikuttaisi siltä, että IMOn tarjoamalla kansainvälisellä foorumilla esitetyissä toimintaehdotuksissa on pystytty ottamaan melko hyvin huomioon niin tarve taata henkilöiden ja tavaroiden vapaa liikkuvuus kuin tarve saavuttaa mahdollisimman korkea suojelun taso terroristihyökkäyksiä vastaan.

5.2. Vaikka jotkin IMOn puitteissa määritetyistä toimista saatetaan myöhemmin sisällyttää yhteisön oikeuteen, ei uusien kansainvälisten toimien käyttöönotto saa johtaa yhteisön lainsäädäntäprosessin hidastumiseen. Kansainvälisillä areenoilla etenevät ja EU:n omat päätöksentekoprosessit on sovitettava yhteen, jotta vältetään mahdolliset epäjohdonmukaisuudet kansainvälisten ja yhteisön säännöstöjen välillä.

5.3. Sevillassa 21.-22. kesäkuuta 2002 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti jäsenvaltioita tiivistämään yhteistoimintaansa kamppailussa terrorismia vastaan. Eurooppa-neuvosto ilmaisi myös tyytyväisyytensä siihen, että syyskuun 11. päivän tapahtumien jälkeen on edistytty pyrkimyksissä sisällyttää terrorismin vastainen taistelu EU:n harjoittaman ulkosuhdepolitiikan kaikkiin lohkoihin.

5.4. EU:n satamien tulisi ottaa käyttöön yhteiset, satamien turvallisuustilannetta parantavat normit ennen kuin muut maat ryhtyvät yksipuolisiin toimiin. Ei voida hyväksyä yksipuolisia ja syrjiviä toimenpiteitä, joiden seurauksena saattaa olla ulkomaisten satamien "turvallisuusluokittelu" ja joidenkin asettaminen mustalle listalle "vaarallisina" käyttäen perusteena valmiuksia laittomien maahanmuuttajien ja terroristien paljastamiseen. Tämä saattaisi johtaa markkinatilanteen vääristymiseen ja haitata kansainvälisen kaupan sujumista. Lisäksi tietyt EU-tulliviranomaiset ovat tehneet itsenäisesti aloitteita päästäkseen kahdenvälisiin sopimuksiin Yhdysvaltojen tulliviranomaisten kanssa. Kyseiset aloitteet vievät pohjaa EU:n yhteiseltä toiminnalta ja vaikeuttavat suotuisien puitteiden luomista tuleville järjestelyille, joiden tulee perustua vastavuoroisuuteen ja yhteistoimintaan. Tarkistusten suorittaminen lastaussatamassa (EU) purkusataman (Yhdysvallat) sijasta on jättiläismäinen urakka. ETSK tukee Euroopan komissiota, joka on asettanut tämäntyyppisten kahdenvälisten sopimusten lainmukaisuuden kyseenalaiseksi. Toimen taustana tulee hahmottaa juridinen asiakokonaisuus, joka koskee EU:n toimivaltaa ulkoisten kauppasuhteiden alalla. ETSK kannattaa myös EU:n aikomusta yhtäältä jatkaa neuvotteluja Yhdysvaltojen kanssa sopimuksesta, joka takaisi kaiken EU:sta peräisin olevan rahdin (tavarankuljetuskonttien) yhdenmukaisen kohtelun, ja toisaalta muuntaa kahdenväliset sopimukset monenväliseksi sopimukseksi tai sisällyttää ne siihen (Maailman tullijärjestön puitteissa).

5.5. Kasvavaa huolta aiheuttaa se mahdollisuus, että Yhdysvallat ottaa käyttöön sääntöjä, jollaisia muualla maailmassa ei ehkä pystytä noudattamaan, mikä aiheuttaisi aluksille, laivanisännistöille sekä alusten ja sataman yhteistyöhön epävarmuustekijöitä. Yhdysvalloissa tehty meriliikenteen turvallisuutta koskeva aloite antaisi maan hallitukselle mahdollisuuden tehdä arvioita ulkomaiden satamista niin, että kulloisenkin aluksen maahanpääsy riippuu siitä pystytäänkö todistamaan, että sen lähtösatama täyttää rahdintarkastukselle ja muille terrorisminvastaisille toimille asetetut tehokkuusvaatimukset. Mainitun hankkeen merkitys ja vaikutukset käynevät selviksi, kun otetaan huomioon Yhdysvaltojen kanssa käytävän kaupan volyymi. Risteilyaluksilla purjehtii vuosittain yli 6,5 miljoonaa amerikkalaismatkustajaa. Yhdysvaltalaisiin satamiin tuodaan vuosittain kuusi miljoonaa tavarankuljetuskontillista rahtia, 156 miljoonaa tonnia vaarallisia aineita ja lähes miljardi tonnia öljytuotteita. Vuonna 2001 Euroopan ja Pohjois-Amerikan (Yhdysvallat, Kanada ja Meksiko) välisessä liikenteessä kuljetettiin yhteensä 6177000 konttiyksikköä(6). Noin 22,5 prosenttia yhdysvaltalaisiin satamiin suuntautuvista konttien merikuljetuksista on peräisin seitsemässä EU:n jäsenvaltiossa olevista yhdeksästä suursatamasta.

5.5.1. Yhdysvaltojen EU:n ja maailman muiden osien kanssa käymän kaupan uskoisi pelkillä mittasuhteillaan vakuuttavan ensinnä mainitun tarpeesta löytää realistisia ratkaisuja yhdessä kauppakumppaniensa kanssa. Koska EU:ssa toisaalta ymmärretään, miten muualla maailmassa käyttöönotettavat moninaiset, toisistaan poikkeavat toimet saattaisivat vaikuttaa, tulisi sen ottaa ohjat käsiinsä maailmanlaajuisen järjestelmän aikaansaamiseksi. Se olisi kaikkien osapuolten etu. ETSK kehottaa EU:ta ryhtymään Yhdysvaltojen ja muiden maiden kanssa vuoropuheluun, jonka aiheina ovat suvereniteetti, tiedonvaihto, konttiliikenteen tarkistusmenettelyt, vastavuoroisuus sekä muut osapuolia kiinnostavat kysymykset. Näin EU:lle avautuisi tilaisuus näkyvämpään rooliin. Sekä aiemmat että aivan viimeaikaiset kokemukset monilta puolilta maailmaa ovat osoittaneet, että keskittyminen pelkästään valvontatoimiin tuottaa niukasti tulosta. Valvontatoimiin perustuva strategia ei anna turvaa turvattomassa maailmassa. EU:n on kiireellisesti käytävä kansainvälisen toiminnan johtoon, jotta voitaisiin kehittää avarammat turvallisuuspuitteet, joiden ansiosta pystytään puuttumaan terrorismin syihin sen sijaan, että yritettäisiin pelkästään eliminoida sen seuraukset.

5.6. Turvallisuustoimien tulee olla luonteeltaan sellaiset, etteivät ne aiheuta liikenteen ohjautumista joistakin satamista tiettyihin muihin satamiin (turvatoimien kasvaessa). Ne eivät myöskään saa asettaa EU:n satamiin saapuvia säännöllisen linjaliikenteen ja hakurahtiliikenteen aluksia epäyhdenvertaiseen asemaan keskenään.

5.7. ETSK ehdottaa, että kaikkia EU:n jäsenvaltioita, jotka eivät vielä ole SUA-yleissopimuksen ja -pöytäkirjan osapuolia, kehotetaan ratifioimaan molemmat oikeusvälineet(7).

5.8. Kaikessa EU:n toiminnassa pitää ottaa huomioon talousnäkökohdat, eli tällöin tulee mm. selvittää turvallisuustoimenpiteistä koituvien kustannusten maksuvastuun jakautuminen sekä turvallisuusvaatimusten vaikutukset kilpailukykyyn niin julkisyhteisöjen omistuksessa olevien kuin yksityissatamien osalta. Merenkulkuala tiedostaa laaja-alaisen terrorisminvastaisen lainsäädännön tarpeen ja on valmis osallistumaan turvallisuustoimenpiteiden tehostamisen vaatimen kustannusten kattamiseen.

5.9. EU:n ei tule arvioissaan kohdistaa päähuomiota yksinomaan merenkulkualalla työskentelevien (merenkulkijat, satamatyöntekijät) henkilökohtaiseen turvallisuuteen vaan sen tulee paneutua myös satamaterminaalien turvallisuustilanteeseen. EU:n täytyy kartoittaa keinot, joilla kulloisetkin riskit voidaan havaita entistä tehokkaammin, ja esittää sekä menettelytapoihin että teknologiaan liittyviä ratkaisuja niiden vähentämiseksi.

5.10. Alusten ja satamayksiköiden turvallisuusseikat ovat riskinhallintakysymyksiä. Tilannearvion tekee kukin jäsenvaltio riippumattomasti, oman harkintansa mukaan. EU:lla on kuitenkin korvaamaton rooli yhtenäisten normien asettajana ja yhdenmukaisten menettelyiden vahvistajana niin tällä kuin muillakin merenkulun turvallisuuden lohkoilla. Kun henkilöstön koulutus järjestetään yhteiselle pohjalle kasvaneiden turvallisuusvaatimusten edellyttämällä tavalla, yhdenmukaistetaan samalla menettelyjä ja saavutetaan kustannussäästöjä. Näin ollen on kaikkien logistiikkaketjuun kuuluvien ajan oloon muutettava liiketoiminnallisia käytänteitään turvallisuusnäkökohtien mukaisesti.

5.11. Jäsenvaltioiden tulee arvioida satamayksiköiden turvallisuutta koordinoidusti. ETSK katsoo, että satamakohtaisten suunnitelmien perustaksi tarvitaan satamaturvallisuuden yleissuunnitelma. Merisatamat ovat useissa tapauksissa varsin avoimia ja suojattomia, ja koska jo niiden luonteeseen kuuluu vapaan kauppavaihdon edistäminen, ne saattavat joutua alttiiksi suurimittaiselle terroristitoiminnalle. Se puolestaan voi uhata rannikkovyöhykkeen luontoa ja siellä sijaitsevia teollisuuden, kaupan ja hallinnon keskuksia sekä niissä asuvaa tai työskentelevää väestöä. Jotta satamatoimintaa, rahdinkäsittelyä ja aluksia uhkaavat vaarat voidaan torjua ja estää, on olennaista taata satamaanpääsyn tehokas valvonta ja fyysinen turvallisuus satamassa. ETSK uskoo, että satamaturvallisuuskomiteoiden perustaminen on oikea tapa yhdistää satamaviranomaisten, keskushallinnon edustajien (mm. tulli- ja maahanmuuttoviranomaiset), satamapalvelujen käyttäjien sekä muiden turvallisuuskysymyksiin perehtyneiden asianosaisten ponnistukset.

5.12. Turvallisuusarvioon tulee kuulua kolme olennaista osaa. Siinä tulee ensinnäkin määrittää ja punnita paitsi satamakokonaisuuden kannalta tärkeät arvot ja perusrakenteet myös alueet ja rakenteet, joiden vaurioituminen saattaisi johtaa merkittävään ihmishenkien menetykseen tai vahingoittaa satamayksikön taloutta tai saada aikaan ympäristötuhoa. Toiseksi arvion avulla tulee määrittää kyseisiin arvoihin ja perusrakenteisiin tosiasiallisesti kohdistuvat uhkatekijät, jotta turvallisuustoimenpiteet voidaan asettaa tärkeysjärjestykseen. Arviossa tulee lopuksi tarkastella satamayksikön haavoittuvuutta määrittämällä sen fyysisen turvallisuuden, rakenteen yhtenäisyyden, turvallisuusjärjestelmien, käytänteiden, viestintäjärjestelmien, liikenneinfrastruktuurin ja kaasu-, sähkö- ja vesihuollon ym. puutteet sekä satamayksikköön kuuluvat muut mahdollisen hyökkäyksen todennäköiset kohteet.

5.13. Jotta kulunvalvonta olisi tehokas, tulee jokainen satamassa olevaan alukseen pyrkivä voida velvoittaa esittämään valokuvalla varustettu henkilötodistus. Muutoin aluksen henkilökunta ei pysty valvomaan siihen saapuvien ja siitä poistuvien henkilöllisyyttä eikä täyttämään aluksen turvallisuussuunnitelmassa asetettuja vaatimuksia. Maailman työjärjestön (ILO) yleissopimuksen nro 108 nojalla merenkulkijat voidaan vapauttaa tavanomaisista viisumivelvoitteista vapaa-aikana tapahtuvan maissakäynnin tai alukselle palaamiseen tai sieltä siirtymiseen tarvittavan matkan ajaksi. Turvallisuusnäkökohdat on sovitettava yhteen yleissopimukseen nro 108 kirjattujen turvallisuusnäkemysten kanssa. Odotettavissa on, että merenkulkijoiden kotivaltioiden myöntämät henkilöllisyystodistukset yhdenmukaistetaan koneellisesti luettavaan muotoon.

5.14. ETSK toteaa, että käytännön ongelmat ja kustannusvaikutukset saattaisivat hidastaa uusien henkilökorttivaatimusten laajamittaista soveltamista. Biometristen mallinteiden (biometric templates) käyttö kortinhaltijan henkilöllisyyden toteamiseen mahdollisesti aiheuttaisi huolta ihmisoikeuksista ja tietosuojasta. Lisäksi EU:n tulee punnita, miten kyseinen hanke voidaan sovittaa yhteen Schengenin sopimuksen viisumimääräysten kanssa.

5.15. ETSK kehottaa niitä jäsenvaltioita, jotka eivät vielä ole ratifioineet ILOn yleissopimusta nro 108, tekemään se mitä pikimmin. IMO ja ILO tähtäävät nopeaan ratkaisuun satamatyöntekijöitä koskevan soveltamismallin osalta, ja EU:n tulee antaa niille siihen täysi tuki. Kansainvälisiä toimia valmisteltaessa EU voisi harkita siirtymäjärjestelyjä sellaisissa tapauksissa kuin aluksilla viranomaistehtäviensä vuoksi käyvien kulunvalvonta, joka on todettu tarpeelliseksi.

5.16. Turvallisuustoimenpiteiden lisääminen edellyttää, että EU:n jäsenvaltioiden viranomaistahojen (maahanmuutto-, tulli-, lentoasema- ja satamaviranomaiset) yhteistyötä vahvistetaan. Tarvitaan myös toimintojen parempaa yhteensovittamista asianomaisten Euroopan komission yksiköiden välillä.

5.17. Pitää pyrkiä yhteistyöhön merenkulkualan kanssa turvallisuustietouden lisäämiseksi. Uusia turvallisuustoimenpiteitä laadittaessa tulee ottaa huomioon sellaiset muut aluksen ja sen miehistön turvallisuutta uhkaavat vaaratekijät kuin laiton huumekauppa, merirosvous, aseelliset ryöstöt ja salamatkustajat. ETSK huomauttaa, että tapaukset, joissa alukset ja merenkulkijat joutuvat merirosvouksen tai aseellisten ryöstöjen kohteeksi merellä ollessaan, ovat alati yleistyneet vuosien mittaan. Merenkulun turvallisuuden nykyisin saamaa huomiota tulisi pyrkiä hyödyntämään, jotta löydettäisiin ratkaisut merirosvouksen aiheuttamaan ongelmaan. Tämänlaatuisissa tilanteissa ei kuitenkaan saa vaarantaa kuljetustyöntekijöiden turvallisuutta tai heikentää heidän työolojaan. Voidaan todeta, että toimimalla terrorismin aiheuttamaa uhkaa vastaan torjutaan samalla myös muita laittomuuksia (huume- ja ihmiskauppa, merirosvous). Turvallisuustoimenpiteistä aiheutuvia kustannuksia punnittaessa on otettava huomioon niistä saatava hyöty.

5.18. Tulee varoa, ettei aluksen ja sataman turvallisuusolosuhteiden välille synny epäsuhtaa. Muutoin alukset ja varustamot saattavat joutua tilanteeseen, jossa niiden on pakko ryhtyä toimiin parantaakseen turvallisuutta laiturialueilla tämän epätasapainon korjaamiseksi. Merenkulkualaa ei pidä rasittaa kustannuksilla, jotka asiallisesti kuuluvat julkisen vallan vastattaviksi.

5.19. Jäsenvaltioiden tulee kehittää tehokkaat menetelmät, joilla voidaan käsitellä lastitietoja; ne tallennetaan yleensä aina tiettyyn paikkaan elektronisia järjestelmiä hyödyntäen. On erityisen tarpeellista, että kaikki konttiliikenteen osapuolet harjoittavat kattavaa tietojenvaihtoa. ETSK katsoo, että vaarallisten tai saastuttavien tavaroiden ilmoitusvelvollisuuden täyttämiseksi direktiivin 93/75/ETY nojalla perustettu järjestelmä tulisi laajentaa koskemaan vaadittavien tietojen vaihtoa

5.20. ETSK uskoo, että ottamalla Galileo-järjestelmä ripeästi käyttöön (minkä kaavaillaan toteutuvan vuoteen 2008 mennessä) päästään siihen, että alukset ja kontit voidaan tunnistaa hyvin tarkasti, jolloin turvallisuustilannekin kohentuu. Tällä välin tulee pyrkiä nopeuttamaa EGNOS-hankkeen saattamista toimintavaiheeseen (v. 2003-2008) ja rakentaa sitä rinnan Galileo-järjestelmän kanssa. EGNOS on Galileo-järjestelmän edeltäjä, joka perustuu amerikkalaiseen GPS-järjestelmään ja venäläiseen GLONASS-järjestelmään ja valvoo niiden luotettavuutta.

5.21. Tulossa olevien IMOn toimenpidepäätösten nojalla aluksiin kohdistetaan valvontaa EU:n satamissa, ja kansainvälisen oikeuden mukaisesti ne voidaan tarkastaa, jotta pystytään varmistamaan, täyttävätkö ne asiaankuuluvat vaatimukset. Jos todetaan, että säännöksiä on rikottu, aluksen merellelähtöä voidaan viivyttää, se voidaan pidättää, sen toimintaa voidaan rajoittaa, se voidaan karkottaa satamasta tai siltä voidaan kieltää pääsy satamaan. ETSK ehdottaa, että satamavaltioiden harjoittamasta valvonnasta annettuun direktiiviin 95/21/EY laaditaan ajanmukaistavia muutoksia, joissa otetaan huomioon satamavaltioiden valvontavallan laajentuminen.

5.22. Automaattisista tunnistusjärjestelmistä (AIS) saadaan turvallisuushyötyä ainoastaan, jos lähetetyt signaalit pystytään vastaanottamaan rannikolla ja analysoimaan ja jos sitten tarvittaessa pystytään ryhtymään asian vaatimiin toimenpiteisiin. ETSK ehdottaa, että seurataan tarkoin, täyttävätkö jäsenvaltiot ehdotetussa, ilmoitusvelvollisuutta koskevassa direktiivissä asetettavat vaatimukset annetun aikataulun puitteissa.

6. Siviili-ilmailun turvallisuus

6.1. Siviili-ilmailun riskit

6.1.1. Siviili-ilmailun turvallisuus koostuu kahdesta lohkosta: ilma-alusten turvallisuudesta ja maatoimintojen turvallisuudesta. Kansainvälisessä siviili-ilmailua koskevassa sopimuksessa, joka allekirjoitettiin Chicagossa 7. joulukuuta 1944 (nk. Chicagon sopimus), asetetaan vähimmäisvaatimukset siviili-ilmailun turvallisuuden takaamiseksi. Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö ICAO kutsui koolle ministerikokouksen (Montreal 19.-20. helmikuuta 2002), jossa käsiteltiin ilmailun turvallisuutta. Kokouksessa hyväksyttiin kattava strategia ilmailun turvallisuuden tehostamiseksi maailmanlaajuisesti. Siinä luodaan perusta ilmailun turvallisuutta koskevalle toimintaohjelmalle.

6.1.2. Koska ilmaliikenne on kansainvälistä luonteeltaan, tulee turvallisuustoimenpiteet koordinoida kansainvälisesti ja tarvittaessa kahdenvälisesti, jotta niistä saadaan tehoa. On tärkeämpää kuin koskaan ennen, että koko ilmailuala toimii yhtenäisesti turvallisuuden parantamisen, yhteisen tavoitteen, hyväksi. Varotoimia ei enää voi jättää yksin alueviranomaisten tai edes toimivaltaisten kansallisten viranomaisten harteille. Tämän vuoksi EU:n tulee koordinoida ilmaliikenteen turvallisuutta koskevat toimet Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön ICAOn kanssa ja tukeutua mahdollisuuksien mukaan ICAOn normeihin.

6.1.3. Myös ETSK:n näkemys on, ettei kaikkia turvallisuustoimenpiteiden mukautuksia voida välittömästi panna toimeen tehokkaasti ja yhtenäisesti, vaan tarvittavan henkilökunnan palvelukseenotto ja kouluttaminen sekä perusrakennemuutokset vaativat todellisuuden mukaista, asteittain etenevää prosessia.

6.2. Ilma-alusten turvallisuus

6.2.1. ICAO antoi hiljattain normit ilma-alusten suunnittelussa huomioon otettavista turvallisuusnäkökohdista ja hyväksyi muita lentotoiminnan turvallisuutta koskevia toimenpiteitä. Ohjaamoturvallisuutta koskevissa ICAOn vähimmäisvaatimuksissa edellytetään, että kuljetuskapasiteetiltaan yli 60-paikkaiset tai lentoonlähtöpainoltaan vähintään 45500 -kiloiset matkustajalentokoneet on suojattava sisääntunkeutumisen tai ammusten aiheuttamaa uhkaa vastaan. Vaatimus tulee kuitenkin voimaan vasta marraskuussa 2003.

6.2.2. Vastaavissa yhdysvaltalaisissa säännöissä edellytetään kuitenkin, että yhdysvaltalaisten lentoliikenneyritysten on asennettava lentokoneisiinsa vahvistetut ohjaamonovet viimeistään 9. huhtikuuta 2003 eli seitsemän kuukautta aikaisemmin kuin mitä ICAOn säännöissä edellytetään. Koska Yhdysvaltojen viranomaiset katsoivat, ettei ole mahdollista hyväksyä tilannetta, jossa yhdysvaltalaisille lentoasemille suuntautuvilla ja niiltä lähtevillä reiteillä liikennöiviin ulkomaisiin lentoliikenteenharjoittajiin sovellettaisiin erilaisia sääntöjä ohjaamoturvallisuudesta kuin samoilla reiteillä liikennöiviin amerikkalaiskoneisiin, koskee kyseinen sääntö myös Yhdysvaltoihin suuntautuvia ilmakuljetuksia hoitavien ulkomaisten liikenteenharjoittajien ilma-aluksia.

6.2.3. Tietyt valtiot, mm. Ranska ja Saksa, ovat antaneet määräykset poliisihenkilöiden sijoittamisesta lentomatkoille (sky marshal); yhdysvaltalaiset ja brittiläiset lentoliikenneyritykset ovat parantaneet merkittävästi ohjaamoturvallisuutta ohjaamojen ovirakenteita vahvistamalla, ja turvallisuustilannetta on kohentanut myös se, että kaikkialla maailmassa yhä suurempi osa matkatavaroista tutkitaan käsin.

6.3. Maatoimintojen turvallisuus

6.3.1. Syyskuun 14. päivänä 2001 kokoontunut EU:n liikenneneuvosto päätti, että on välttämätöntä panna täytäntöön Euroopan siviili-ilmailukonferenssin (European Civil Aviation Conference, ECAC)(8) asiakirjassa nro 30 määritetyt olennaiset toimenpiteet siviili-ilmailuun kohdistuvien laittomien tekojen ehkäisemiseksi. Marraskuun 28. päivänä 2001 antamassaan lausunnossa(9) aiheesta "Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus yhteisistä säännöistä siviili-ilmailun turvaamisen alalla"(10) ETSK totesi pitävänsä ehdotusta asetukseksi tervetulleena, koska se tarjosi nopean ja riittävän keinon ryhtyä toimiin siviili-ilmailun turvallisuuden korkean tason varmistamiseksi ja siihen kohdistuvien laittomuuksien torjumiseksi.

6.4. EU-näkökulma

6.4.1. Syyskuun 11. päivän tapahtumat olivat osoitus siitä, miten terroristit ovat käyttäneet ilmakuljetuksia tuomittavalla tavalla hyökätäkseen valtioita vastaan. Ilmaliikennettä sinänsä ei kuitenkaan ole valittu terroristitoiminnan kohteeksi, joten varotoimista koituvat kustannukset eivät kuulu kyseisen elinkeinon vastuulle. Näin ollen kun julkisviranomaiset ovat ryhtyneet tiukentamaan tiettyjä turvallisuustoimenpiteitä, koska koko yhteiskuntaa - ei kyseisen toimialan edustajia - vastaan on hyökätty, on niiden myös kannettava syntyvät kustannukset.

6.4.2. Aina kun harkitaan muutoksia turvallisuustoimenpiteisiin, mukaan luettuna turvallisuussuositusten muuttaminen pakollisiksi oikeusvelvoitteiksi, tulee tehdä kustannus-hyöty-analyysi sekä arvioida, miten muutokset vaikuttaisivat käytännön toimintaan. Korostettakoon, että EU:ssa ilmaliikenteen turvallisuustoimet rahoitetaan nykyään jäsenvaltioittain monin eri tavoin. Tietyissä jäsenvaltioissa valtiovalta vastaa kustannuksista, toisissa puolestaan peritään erityistä lähtöveroa (departure tax) tätä tarkoitusta varten, ja eräissä muissa ilmaliikenteen harjoittajat vastaavat kyseisistä kustannuksista suoraan.

6.4.3. ETSK kantaa huolta nykyisten ja uusien turvallisuustoimenpiteiden rahoituksesta. Komitea katsoo, että valtioiden on otettava vastuulleen nykyistä laajemmat taloudelliset velvoitteet tässä asiassa. Lentoasemat eivät poikkea muista liikennemuodoista mitenkään siinä, että ne muodostavat valtiollisen rajakohdan, ja niinpä valtiovallan velvollisuuksiin tulee kuulua taata kansalaisilleen korkein valtakunnallinen turvallisuustaso näillä rajoilla. EU:n puitteissa on sovellettava yhdenmukaisia toimintaperiaatteita turvallisuuskysymyksiin, ja valtioiden on yhteistuumin muokattava kattava politiikka, jonka avulla pystytään takamaan mahdollisimman hyvä lentomatkailun turvallisuus ja järjestämään tähän tarvittava rahoitus.

6.4.4. ETSK palauttaa mieliin ilmoittaneensa aiheesta "Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus yhteisistä säännöistä siviili-ilmailun turvaamisen alalla" antamassaan lausunnossa(11), ettei se "pidä kohtuullisena, että kyseiset ylimääräiset kustannukset jäisivät lentoasemien ja lentoyhtiöiden vastuulle. Kansalaisten turvallisuuden varmistamisen lentoasemilla tulee kuulua jäsenvaltioiden tehtäviin."

6.4.5. ETSK toteaa, että Yhdysvaltojen kongressi on hyväksynyt kiireellisen toimenpidepaketin ja että osa kyseisistä toimista on tarkoitettu edistämään ilmaliikenteen varmuutta ja turvallisuutta. EU:n jäsenvaltiot eivät vielä toistaiseksi korvaa kuluja, joita eurooppalaisille lentoliikenneyrityksille aiheutuu uusista turvallisuustoimenpiteistä. Näin ollen on pystyttävä välttämään, etteivät nämä toisistaan poikkeavat suhtautumistavat turvatoimikustannusten jakamiseen aiheuta kilpailun vääristymistä eurooppalaisten ja yhdysvaltalaisten lentoyhtiöiden välillä. ETSK kuitenkin katsoo, ettei turvallisuuden lisääminen verukkeena saisi ottaa käyttöön uusia teknisiä normeja, jotka onkin tarkoitettu palvelemaan muita päämääriä (esim. uusien laitteistojen myynnin edistäminen, protektionismi).

6.4.6. Edellä esitettyyn viitaten ETSK katsoo, että myös turvallisuuden varmistamisesta aiheutuvat kustannukset tulee lukea siviili-ilmailun turvaamisen yhteisistä säännöistä ehdotetun asetuksen piiriin kuuluvaksi asiaksi, eikä kysymystä tule jättää odottamaan myöhempiä lainsäädäntätoimia. Turvallisuustoimenpiteiden rahoituksesta päätettäessä tulee EU:n lentoliikenneyritysten kilpailuasema ottaa huomioon.

6.4.7. ETSK toistaa jo aiemmin esittämänsä kehotuksen edistää ja hyväksyä mahdollisimman nopeasti kaikki muutkin ehdotetut säädökset, jotka koskevat siviili-ilmailun turvallisuutta.

6.5. EU ei voi ottaa käyttöön toimenpiteitä, jotka koskevat yhteisön ulkopuolisten maiden lentoasemia. Niinpä unionin tulisikin kehittää menettelytapa, jonka avulla voidaan arvioida, täyttävätkö yhteisön ulkopuolisten maiden lentoasemat olennaiset turvallisuusvaatimukset. Jos kyseiset vaatimukset eivät täyty, saattaa seurauksena olla, että erot turvallisuustilanteessa EU:n jäsenvaltioiden välillä kasvavat. Kyseiset eroavuudet tehnevät aiheelliseksi pohtia tärkeää turvallisuusnäkökohtaa, nimittäin matkustajien pitämistä erillään toisistaan, sekä tästä aiheutuvia todennäköisiä vaikutuksia käytännön toimintaan, ihmisten elämään sekä talouteen.

6.5.1. ETSK:n näkemys on, että EU:n tulee tähdätä sellaisiin toimenpiteisiin, jotka eivät ole ristiriidassa niiden, ilma-alusten turvallisuutta koskevien toimenpiteiden kanssa, jotka Yhdysvalloissa on hyväksytty. Lisäksi on tarvetta toimia joustavasti, vertailevan riskienarvioinnin pohjalta, koska turvallisuusriskit vaihtelevat eri puolilla Eurooppaa.

6.5.2. Tulee keskittyä estämään turvallisuusriskin muodostavia ihmisiä ja/tai esineitä pääsemästä ilma-aluksiin. Huomio tulee kohdistaa ensi kädessä maatoimintojen turvallisuuteen, joka on valtioiden vastuulla.

6.5.3. On tarpeellista arvioida kriittisesti lentoliikennealueelle pääsyä koskevia menettelytapoja ja käytänteitä, erityisesti sitä, missä määrin lentoasemahenkilökuntaan luotetaan sallittaessa heidän tulevan kulkuoikeudeltaan rajoitetuille alueille. Jos kyseisille alueille pääsee helposti, matkustajiin kohdistettavan turvavalvonnan tiukentamisesta saatava hyöty mitätöityy.

6.5.4. Jos tähän huolestuttavaan seikkaan ei puututa, vaarannetaan tavoite luoda ilmailuun "yhteinen turvallinen alue" (common secure area). Tavoitteeksi asetetun periaatteen, johon tavallisesti viitataan termillä "yhden turvatarkastuksen järjestelmä" (One-Stop Security, OSS), mukaisesti suoritetaan tarvittavat turvallisuustoimenpiteet vain kerran, alkuperäisessä lähtöpisteessä, jolloin niitä ei tarvitse uusia lentomatkan välietapeissa.

6.5.5. Euroopan siviili-ilmailukonferenssin (ECAC) asiakirjan nro 30 mukaista lentorahdin turvavalvontajärjestelmää voitaisiin myös käyttää perustana merenkulkualalla tavarankuljetuskonttien turvavalvontajärjestelmää suunniteltaessa. ECACin asiakirjan nro 30 perusperiaatteina ovat "tunnettu lähettäjä" -järjestelmä (known shipper) ja tavaranlähettämisen turvahyväksynnän myöntäminen (consignment security certificate). ECACin asiakirjan nro 30 periaatteita ei kuitenkaan voida soveltaa hakurahtiliikenteeseen, joka poikkeaa olemukseltaan ratkaisevasti kontti- ja linjaliikenteestä samoin kuin ilmakuljetuksista.

6.6. Sidosryhmien tulee olla täysin osallisina turvallisuusprosessissa, johon kuuluu turvallisuustoimenpiteiden laatiminen, toteuttaminen ja niiden laadun varmistaminen. Lentoliikenneyrityksillä, jotka harjoittavat liikennettä tiettyihin valtioihin, tulee olla oikeus tutustua tarkastuskertomuksiin ja/tai mahdollisiin suosituksiin, sillä ne ovat suoraan alttiina kunkin valtion tai lentoaseman laiminlyönneillään aiheuttamille turvallisuusriskeille.

6.6.1. ETSK katsoo, että päätös poliisihenkilöstön sijoittamisesta lentomatkoille tulee jättää kunkin lentoliikenneyrityksen ja valtion harkintavaltaan. Lentoliikenteen häirintä laittomin teoin tulee estää jo maan kamaralla. Jos kulloinenkin valtio kuitenkin antaa valtuudet aseistetun turvahenkilöstön sijoittamiseen lentomatkoille, on valtiovallan asetettava tämä henkilöstö käytettäväksi ja vastattava henkilöstökuluista sekä valinnasta ja koulutuksesta.

6.6.2. ETSK ei usko, että miehistön varustaminen tappavin asein olisi mikään vaihtoehtoinen ratkaisu, koska asian huonot puolet saattaisivat olla paljon etuja suuremmat. Tulisi kuitenkin punnita tarkemmin mahdollisuutta ei-tappavien suojaavien välineiden käyttämiseen matkustamotiloissa hätätilanteen sattuessa.

7. Päätelmät

7.1. ESTK on tyytyväinen siihen, että Eurooppa-neuvosto on kehottanut jäsenvaltioita tiivistämään yhteistyötään kamppailussa terrorismia vastaan. Komitea on myös hyvillään siitä, että syyskuun 11. päivän tapahtumien jälkeen on edistytty pyrkimyksessä sisällyttää terrorismin torjunta EU:n ulkosuhdepolitiikan kaikkiin lohkoihin.

7.2. ETSK on vakaasti sitä mieltä, ettei valvontaan perustuva strategia anna turvaa turvattomassa maailmassa. Niinpä EU:n tulisi astua kansainvälisesti johtoon tähtäimessään sellaiset turvallisuuden yleispuitteet, joiden avulla voidaan puuttua terrorismin syihin sen sijaan, että niillä yritettäisiin ainoastaan poistaa terrorismin vaikutukset.

7.3. Sekä hallitusvallan käyttäjät että elinkeinoelämän piirit tiedostavat, että on välttämätöntä tehostaa turvallisuutta maailmanlaajuisesti. Turvallisuustoimenpiteiden laajentaminen edellyttää tiiviimpää yhteistyötä EU:n jäsenvaltioiden viranomaistahojen (maahanmuutto-, tulli-, lentoasema- ja satamaviranomaiset) kesken sekä toimintojen parempaa yhteensovittamista asianomaisten Euroopan komission yksiköiden välillä.

7.4. Merenkulun ja siviili-ilmailun tulee vastaisuudessakin kyetä palvelemaan maailmankauppaa tehokkaasti ja tuloksekkaasti, minkä vuoksi laivat, ilma-alukset, lentoasemat ja satamakokonaisuudet tulee varustaa ja valmistaa asianmukaisesti kohtaamaan mahdolliset terroristihyökkäykset ja muut rikolliset toimet.

7.5. Kun otetaan huomioon meri- ja ilmaliikenteen kansainvälinen luonne, tulee turvallisuusvaatimukset perustaa vastavuoroisiin järjestelyihin, joita sovelletaan yhdenmukaisesti ja kohdistetaan samoin kaikkiin osapuoliin ja joista huolimatta kauppa sujuu mahdollisimman tehokkaasti.

7.6. Kuljetusketjun kaikkien osasten tulee osallistua turvallisuustyöhön. Koska ketju periaatteessa ulottuu ovelta ovelle, koskettavat turvallisuusnäkökohdat tavalla tai toisella kaikkia liikennemuotoja. Tästä syystä vaatimus koko logistisen ketjun yhteentoimivuudesta on ehdoton.

7.7. Kansainvälisillä areenoilla etenevät ja EU:n omat päätöksentekoprosessit on sovitettava yhteen, jotta vältetään mahdolliset epäjohdonmukaisuudet kansainvälisten ja yhteisön säännöstöjen välillä. Tulisi välttää yksipuolisia ja summittaisia toimia, koska ne haittaavat maailmankauppaa byrokraattisin ja muunlaisin estein ja viime kädessä johtavat kilpailun vääristymiseen ja aiheuttavat epäedullisia talousvaikutuksia.

7.8. Kahdenväliset sopimukset, joita eräät EU:n jäsenvaltioiden tulliviranomaisista ovat solmineet yhdysvaltalaisten viranomaisten kanssa maan tekemän, konttiliikenteen turvallisuutta koskevan aloitteen osalta, ovat ristiriidassa EU:n yhtenäisen toimintamallin kanssa ja heikentävät yhteisvastuullisuutta EU:n piirissä. Sen vuoksi ETSK kannattaa EU:n aloitetta jatkaa keskusteluja Yhdysvaltojen kanssa, jotta kahdenväliset sopimukset voitaisiin muuntaa monenväliseksi sopimukseksi tai sisällyttää ne siihen.

7.9. Uusia turvallisuustoimenpiteitä punnittaessa tulee pyrkiä saamaan aikaan tasapaino niille asetettujen tavoitteiden sekä niiden aiheuttamien kustannusten ja niistä liikenteeseen kohdistuvien vaikutusten välille. Kenenkään ihmisoikeudet eivät saisi niiden vuoksi liiallisesti kaventua eikä valtiosääntöoikeudellinen järjestys missään kohtuuttomasti horjua, sillä se edistäisi terroristien asettamia tavoitteita.

7.10. Turvallisuustoimenpiteet eivät voi olla vaikuttamatta kuljetustyöntekijöihin. Eurooppalaiseen filosofiaan ja kulttuuriin kuuluu keskeisesti ihmisoikeuksien kunnioitus. Näitä ikiaikaisia periaatteita ei tule milloinkaan sivuuttaa toimittaessa terrorismin uhkaa vastaan.

7.11. Turvallisuuden lisäämistä verukkeena pitäen ei saisi ottaa käyttöön uusia teknisiä normeja, jotka onkin tarkoitettu palvelemaan muita päämääriä (esim. uusien laitteistojen myynnin edistäminen, protektionismi).

7.12. EU:n jäsenvaltioiden velvollisuuksiin kuuluu taata kansalaisilleen näihin kohdistuvaan uhkaan verrannollinen, korkein toteutettavissa oleva valtakunnallinen turvallisuustaso rajoillaan, satamat ja lentoasemat mukaan luettuina. Jäsenvaltioiden on yhteistuumin muokattava kattava politiikka, jonka avulla pystytään takamaan mahdollisimman hyvä merenkulun ja ilmailun turvallisuus ja järjestämään tähän tarvittava rahoitus.

Bryssel, 24. lokakuuta 2002.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Roger Briesch

(1) OECD, "The Economic Consequences of Terrorism", Economic Department Working Paper, No. 34 (julk. 17. heinäkuuta 2002); OECD:n ministerineuvoston kokous, jonka aiheena oli liikenteen turvallisuus ja terrorismin uhka (2. toukokuuta 2002).

(2) TD/TC/WP (2002) REV 1 / 702002.

(3) Turvallisuuslaitteistot ovat perin kalliita: esim. Rotterdamin satamaan konttien kuvaustutkimusta varten hankittu skanneri maksoi 14 miljoonaa EUR.

(4) A.584(14), MSC/Circ.443, MSC/Circ.754.

(5) Sopimuspuolina on yleissopimuksessa 67 ja pöytäkirjassa 60 valtiota.

(6) Lähde: Containerisation International, huhtikuu 2002.

(7) Belgia, Irlanti ja Luxemburg eivät vielä ole ratifioineet kyseisiä oikeusvälineitä.

(8) ECAC on vapaaehtoisjäsenyyteen perustuva Euroopan ilmailuviranomaisten järjestö, joka on antanut lukuisia suosituksia, mm. siviili-ilmailun turvallisuudesta.

(9) TEN/097.

(10) KOM(2001) 575 lopullinen - 2001/0234 COD.

(11) EYVL C 48, 21.2.2002, s. 70.