Erityiskertomus Euroopan unionin 
päästökauppajärjestelmän 
eheys ja täytäntöönpanoFI 2015  nro 06
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
P . +352 4398-1
Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2015
Print ISBN 978-92-872-2395-1 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/661779 QJ-AB-15-005-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-2347-0 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/69739 QJ-AB-15-005-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-2349-4 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/616081 QJ-AB-15-005-FI-E
© Euroopan unioni, 2015
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Luxembourg
Euroopan unionin 
päästökauppajärjestelmän 
eheys ja täytäntöönpano
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2015  nro 06
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnollisilla aloilla toimitettujen tuloksellisuu -
den ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, 
että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai 
säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökoh -
dat ja yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Augustyn 
Kubik. Jaosto on erikoistunut luonnonvarojen suojeluun ja hallinnointiin liittyviin menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastus -
tuomioistuimen jäsenen Kevin Cardiff johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Mary Kerrigan, kabinettiavustaja Gedimi -
nas Macys, yksikönpäällikkö Colm Friel, tiiminvetäjä Emese Fésűs, apulaistiiminvetäjä Stefan den Engelsen sekä tarkastajat Marco 
Dentamaro, Andreas Dürrwanger, María Luisa Gómez -Valcárcel, Laura Gores, Joanna Kokot, Loulla Puisais -Jauvin, Frédéric Soblet ja 
Anna Zalega.
Vasemmalta oikealle: S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff, C. Friel.
03
 Sisällys
Kohta
 Lyhenteet
 Sanasto
I–VII  Tiivistelmä
1–8 Johdanto
1–8 Euroopan unionin päästökauppajärjestelmä (EU ETS)
4–6 EU:n päästökauppajärjestelmä käytännössä vuosina 2005–2012 (vaiheet I ja II)
7–8 EU:n päästökauppajärjestelmä vuodesta 2013 (vaihe III)
9 –11  Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
12–86  Huomautukset
12– 41  EU:n päästökauppajärjestelmän eheyttä suojaava toimintakehys
14–24  Komissio on jatkuvasti parantanut päästömarkkinoiden sääntelyä ja valvontaa, mutta parannustyötä on 
vielä jatkettava
25–28  Päästöoikeuksien määrittelyyn liittyvät huolenaiheet
29–41  Unionin rekisterissä esiintyy tiettyjä puutteita EU:n päästökauppajärjestelmän perustietojen käsittelyyn 
tarkoitetuissa järjestelmissä
42–86  EU:n päästökauppajärjestelmän toteuttaminen
46–63  Järjestelmät, joita jäsenvaltiot käyttivät päästöjen kirjaamiseen ja päästöistä raportoimiseen EU:n 
päästökauppajärjestelmän vaiheessa II, eivät olleet riittävän kehittyneitä
64–79  Komission antamat ohjeet ja seuranta, jota se kohdisti EU:n päästökauppajärjestelmän vaiheen II 
toteuttamiseen jäsenvaltioissa, olivat puutteellisia
80–86 EU:n päästökauppajärjestelmän seuraamusjärjestelyjen toteuttamisessa ja kansainvälisistä hankkeista 
saatavien hyvitysten palautuskäytännöissä havaittiin tiettyjä puutteita jäsenvaltioissa
04 Sisällys
87–97  Johtopäätökset ja suositukset
 Liite  —  Taustatietoja
 Komission vastaus
05
 Lyhenteet
Alv: Arvonlisävero
CDM : Puhtaan kehityksen mekanismi (Clean Development Mechanism)
CER : Sertifioitu päästövähennys (Certified Emission Reduction)
CO2: Hiilidioksidi
CO2-ekv. : Hiilidioksidiekvivalentti
EA: Euroopan akkreditointielinten yhteistyöjärjestö (European Cooperation for Accreditation)
ERU : Päästövähennysyksikkö (Emission Reduction Unit)
ETA–EFTA : Euroopan talousalue – Euroopan vapaakauppaliito (European Economic Area – European Free Trade 
Association)
ETS : Päästökauppajärjestelmä (Emissions Trading System)
EU ETS : Euroopan unionin päästökauppajärjestelmä  
(European Union Emissions Trading System)
EUA : EU:n päästöoikeus (European Union Allowance)
EUTL : Euroopan unionin tapahtumaloki (European Union Transaction Log)
IPCC : Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli (Intergovernmental Panel on Climate Change)
IPPC : Pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistäminen (Integrated Pollution Prevention and Control)
06 Lyhenteet
JI: Yhteistoteutus (Joint Implementation)
MIFiD : Rahoitusmarkkinadirektiivi (Markets in Financial Instruments Directive)
OTC : Pörssin ulkopuolinen kaupankäynti (Over -the-counter)
UNFCCC : YK:n ilmastonmuutoksen puitesopimus (United Nations Framework Convention on Climate Change)
07
 Sanasto
”Päästökatto ja -kauppa” -järjestelmä : EU:n päästökauppajärjestelmä on ”päästökatto ja -kauppa” –järjestelmä: siinä 
on ”katto” eli raja -arvo, jota järjestelmään kuuluvien laitosten sallittujen päästöjen kokonaismäärä ei saa ylittää. EU:n 
päästökauppajärjestelmän vaiheissa I ja II enimmäismäärät asetettiin kansallisella tasolla ja niille haettiin komission 
hyväksyntä. Vaiheen III enimmäismäärä määritettiin EU:n tasolla. Teollisuusyrityksille ja lentotoiminnan harjoittajille 
myönnetään enimmäismäärän puitteissa päästöoikeuksia, joita ne voivat myydä tai ostaa toisilta yrityksiltä tarpeen 
mukaan. Myös vapaaehtoiset kaupankävijät voivat myydä ja ostaa päästöoikeuksia markkinoilla. Käytettävissä olevien 
päästöoikeuksien kokonaismäärä on rajallinen, mikä takaa, että päästöoikeuksilla on tietty arvo.
Arvonlisäveroa (alv) koskeva käännetyn verovelvollisuuden järjestelmä : Järjestelmään kuuluu 
veronmaksuvelvollisuuden siirtäminen toimittajalta vastaanottajalle. Toisin sanoen asiakas, joka on rekisteröity 
verovelvolliseksi, olisi velvollinen maksamaan alv:n toimittajan sijasta. Käännetyn verovelvollisuuden järjestelmä 
todennäköisesti johtaisi arvonlisäveroa koskevien karusellipetosten loppumiseen.
Hiilidioksidiekvivalenttitonni (CO2-ekv.) : Yksi tonni hiilidioksidia tai minkä tahansa muun kasvihuonekaasun määrä, 
jolla on vastaava vaikutus maapallon lämpenemiseen1.
Jälkimarkkinat : Markkinat, joilla sijoittajat ostavat arvopapereita tai omaisuuseriä muilta sijoittajilta eivätkä 
liikkeeseenlaskijoilta.
Kansallinen valvoja : Kansallinen valvoja on yksikkö, joka on unionin rekisterissä vastuussa jäsenvaltion puolesta 
tiettyjen käyttäjätilien hallinnoinnista jäsenvaltion lainkäyttövallan mukaisesti.
Kasvihuonekaasupäästöt : Ilmakehän kaasut, joiden vuoksi maapallo lämpenee ja ilmasto muuttuu. Tärkeimmät 
kasvihuonekaasut ovat hiilidioksidi (CO2), metaani (CH4) ja typpioksiduuli (N20). Harvinaisempia – mutta hyvin 
voimakkaita – kasvihuonekaasuja ovat fluorihiilivedyt (HFC), perfluorihiilivedyt (PFC) ja rikkiheksafluoridi (SF6)2.
Keskusvalvoja : ETS -direktiivin3 mukaan komissio nimeää keskusvalvojan, joka pitää riippumatonta tapahtumakirjaa 
päästöoikeuksien myöntämisestä, siirtämisestä ja mitätöimisestä. Lisäksi keskusvalvoja tarkistaa automaattisesti 
kunkin tapahtuman varmistaakseen, että päästöoikeuksien myöntämisessä, siirtämisessä ja mitätöimisessä ei toimita 
sääntöjenvastaisesti. Rekisteriasetuksessa täsmennetään, että unionin rekisteriä hoitaa ja ylläpitää keskusvalvoja4.
1 Direktiivi 2003/87/EY, liite II.
2 Glossary of climate change acronyms, YK:n ilmastonmuutoksen puitesopimus (UNFCCC).
3 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY, annettu 13 päivänä lokakuuta 2003, kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan 
järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta (EUVL L 275, 25.10.2003, s. 32), 20 artikla.
4 Komission asetus (EU) N:o 389/2013, 4 artikla.
08 Sanasto
Kioton pöytäkirjan mekanismit : Kioton pöytäkirjassa (ks. lisätietoja liitteessä olevassa laatikossa ) otettiin käyttöön 
kolme mekanismia, joita voidaan käyttää tavoiteltaessa päästövähennystavoitteita: päästökauppa, puhtaan kehityksen 
mekanismit (CDM) ja yhteistoteutus (JI). Päästökaupan ansiosta maat, joilla on käyttämättömiä päästöyksiköitä, 
voivat myydä niitä maille, jotka ovat ylittäneet päästökattonsa. Yhteistoteutus ja puhtaan kehityksen mekanismi ovat 
hankemekanismeja, jotka tuottavat hyvityksiä. Hyvityksillä on mahdollista käydä kauppaa ja kompensoida siten päästöjä.
Laitos : Laitos on kiinteä tekninen kokonaisuus5, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa kasvihuonekaasuja aiheuttavaa 
toimintaa sekä mitä tahansa niihin suoranaisesti liittyvää toimintaa, joka on teknisesti sidoksissa kyseisellä paikalla 
suoritettavaan toimintaan ja joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen.
Lykkääminen (back -loading) : Komissio lykkäsi lyhytaikaisena toimenpiteenä 900 miljoonan päästöoikeuden 
huutokauppaamisen (back -loading) vuosiin 2019–2020, jotta kysyntä voisi piristyä6. Vaiheessa III huutokaupattavien 
päästöoikeuksien kokonaismäärä ei muutu lykkäämisen vuoksi, vaan vain huutokaupattavien päästöoikeuksien jakauma 
jaksolla 2013–2020 (huutokauppojen aikataulu) muuttuu. Huutokauppojen lykkääminen toteutetaan muuttamalla EU 
ETS -huutokauppa -asetusta7. Komissio vahvisti muutoksen vuonna 2014, kun EU:n ilmastonmuutoskomitea oli antanut 
muutokselle hyväksyntänsä ja Euroopan parlamentti ja neuvosto olivat tutkineet sen. Myös EU ETS -direktiiviä muutettiin 
(vuonna 2013) asetusmuutoksen mahdollistamista varten8.
Markkinoiden väärinkäyttöä koskeva direktiivi ja markkinoiden väärinkäyttöä koskeva asetus : Sisäpiirikaupoista 
ja markkinoiden manipuloinnista (markkinoiden väärinkäyttö) 28 päivänä tammikuuta 2003 annettu alkuperäinen 
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/6/EY kumottiin ja korvattiin uusilla säännöillä, jotka hyväksyttiin 
vuonna 2014. Säännöt on esitetty markkinoiden väärinkäyttöä koskevassa asetuksessa (EU) N:o 596/20149 ja markkinoiden 
väärinkäytöstä määrättäviä rikosoikeudellisia seuraamuksia koskevassa direktiivissä 2014/57/EU10. Markkinoiden 
väärinkäyttöä koskeva asetus tulee voimaan heinäkuussa 2016, ja jäsenvaltioilla on kaksi vuotta aikaa saattaa uusi 
direktiivi11 osaksi lainsäädäntöään.
Puhtaan kehityksen mekanismi (CDM) : Kioton pöytäkirjan mukaisissa CDM -hankkeissa investoidaan kestäviin 
kehityshankkeisiin kehitysmaissa päästöjen vähentämiseksi. Tällä tavoin tuotetaan markkinakelpoisia sertifioituja 
päästövähennyksiä (CER). Näitä niin kutsuttuja hyvityksiä on tietyin ehdoin mahdollista hyödyntää EU:n 
päästökauppajärjestelmässä.
5 Direktiivi 2003/87/EY, 3 artikla.
6 Euroopan komissio, ilmastotoimien pääosasto: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm
7 Komission asetus (EU) N:o 176/2014, annettu 25 päivänä helmikuuta 2014, asetuksen (EU) N:o 1031/2010 muuttamisesta erityisesti vuosina 2013–2020 
huutokaupattavien kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien määrän vahvistamiseksi (EUVL L 56, 26.2.2014, s. 11).
8 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1359/2013/EU, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta 
kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien huutokauppojen ajoitusta koskevien säännösten selventämiseksi (EUVL L 343, 19.12.2013, s. 1).
9 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 596/2014, annettu 16 päivänä huhtikuuta 2014, markkinoiden väärinkäytöstä (markkinoiden 
väärinkäyttöasetus) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/6/EY ja komission direktiivien 2003/124/EY, 2003/125/EY ja 2004/72/EY 
kumoamisesta (EUVL L 173, 12.6.2014, s. 1).
10 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/57/EY, annettu 16 päivänä huhtikuuta 2014, markkinoiden väärinkäytöstä määrättävistä 
rikosoikeudellisista seuraamuksista (EUVL L 173, 12.6.2014, s. 179).
11 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_en.htm
09 Sanasto
Päästöoikeuksien palauttaminen : Kunkin laitoksen toiminnanharjoittajan täytyy palauttaa joka vuosi 30 päivään 
huhtikuuta mennessä kyseisestä laitoksesta edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita todennettuja kokonaispäästöjä 
vastaava määrä päästöoikeuksia12. EU:n päästökauppajärjestelmän vaiheen II yhteydessä toiminnanharjoittajat voivat 
lisäksi tietyin rajoituksin palauttaa Kioton pöytäkirjan mekanismeihin (puhtaan kehityksen mekanismi ja yhteistoteutus) 
perustuvia kansainvälisiä hyvityksiä (sertifioituja päästövähennyksiä ja päästövähennysyksiköitä). Toiminnanharjoittajan 
on palautettava EU:n päästöoikeuksia, sertifioituja päästövähennyksiä ja päästövähennysyksiköitä määrä, joka riittää 
kattamaan sen todennetut päästöt.
Päästöoikeus : Euroopan unionin päästökauppajärjestelmässä (EU ETS) yksi EU:n päästöoikeus vastaa oikeutta päästää 
ympäristöön yhtä hiilidioksiditonnia vastaava määrä tiettynä ajanjaksona (CO2-ekv.)13. Toiminnanharjoittajat voivat 
käyttää EU:n päästöoikeuksia EU:n päästökauppajärjestelmässä kattamaan todennetut päästöt tai myydä niitä toisille 
toimijoille, jotka tarvitsevat päästöoikeuksia.
Pörssin ulkopuolinen kaupankäynti : Pörssin ulkopuolisella kaupankäynnillä (OTC) tarkoitetaan kaikkia 
rahoitusmarkkinoiden transaktioita, joista ei käydä kauppaa pörssissä ja joita ei toteuteta säännellyillä markkinoilla vaan 
joista neuvotellaan yksityisesti kahden vastapuolen kesken.
Rahoitusmarkkinadirektiivi (MiFID) : Rahoitusvälineiden markkinoista 21 päivänä huhtikuuta 2004 annettu 
alkuperäinen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/39/EY kumottiin ja korvattiin uusilla säännöillä, jotka 
hyväksyttiin vuonna 2014. Säännöt on esitetty uudessa rahoitusvälineiden markkinoita koskevassa direktiivissä 2014/65/
EU ja rahoitusvälineiden markkinoita koskevassa asetuksessa (EU) No 600/2014. Uusia sääntöjä sovelletaan tammikuusta 
2017 alkaen14.
Spot -markkinat : Markkinat, joilla arvopaperit tai hyödykkeet siirretään ostajalle välittömästi kaupanteon jälkeen toisin 
kuin futuurimarkkinoilla.
Tapahtuma : Unionin rekisterissä tapahtuva prosessi15, johon kuuluu muun muassa päästöoikeuden tai Kioton yksikön 
siirto tililtä toiselle.
Tilinomistaja : Tilinomistaja16 on luonnollinen tai oikeushenkilö, jolla on tili unionin rekisterissä.
12 Direktiivi 2003/87/EY, 12 artiklan 3 kohta.
13 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY, annettu 13 päivänä lokakuuta 2003, kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan 
järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta (EUVL L 275, 25.10.2003, s. 32), 3 artikla.
14 Ks. edellinen alaviite.
15 Komission asetus (EU) N:o 389/2013, 3 artikla.
16 Komission asetus (EU) N:o 389/2013, annettu 2 päivänä toukokuuta 2013, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY ja Euroopan 
parlamentin ja neuvoston päätösten N:o 280/2004/EY ja N:o 406/2009/EY mukaisen unionin rekisterin perustamisesta ja komission asetusten (EU) N:o 
920/2010 ja (EU) N:o 1193/2011 kumoamisesta (EUVL L 122, 3.5.2013, s. 1), 3 artikla.
10 Sanasto
Toiminnanharjoittaja : Toiminnanharjoittaja17 on henkilö, joka käyttää tai valvoo laitosta, taikka, jos kansallisessa 
lainsäädännössä niin säädetään, henkilö, jolle on annettu taloudellinen päätäntävalta laitoksen teknisessä toiminnassa.
Toimivaltainen viranomainen : Jäsenvaltiot osoittavat toimivaltaisen viranomaisen tai toimivaltaisia viranomaisia, jotka 
panevat EU ETS -direktiivin säännöt täytäntöön.
Unionin rekisteri : Rekisteri on sähköinen järjestelmä, jolla seurataan, kuka omistaa päästöoikeuksia. Unionin rekisteriä 
hoitaa ja ylläpitää keskusvalvoja18. Rekisteri19 on yleisön käytettävissä, ja rekisterissä kirjataan erillisille tileille kunkin 
sellaisen henkilön päästöoikeudet, jolle päästöoikeuksia myönnetään ja jolle tai jolta niitä siirretään. Kuka tahansa henkilö 
voi pitää hallussaan rekisterissä olevia päästöoikeuksia.
Yhdenmukaistetut säännöt päästöoikeuksien jakamisesta : EU:n päästökauppajärjestelmän vaiheessa III komissio 
laati yhdenmukaistetut jakosäännöt20, joissa on määritetty tuotekohtaiset viitearvot. Ne perustuvat keskimääräisiin 
kasvihuonekaasupäästöihin laitoksista, jotka kuuluvat 10 prosenttiin päästöjen osalta tehokkaimmista laitoksista EU:ssa. 
Viitearvoja laskettaessa ei oteta huomioon käytössä olevaa tekniikkaa, polttoainetta, laitoksen kokoa tai laitoksen 
maantieteellistä sijaintia.
Yhteistoteutus (JI) : Yksi kahdesta Kioton pöytäkirjan mukaisesta hankemekanismista (toisen muodostavat puhtaan 
kehityksen mekanismit). Teollistuneet maat toimeenpanevat päästövähennyksiin tähtääviä yhteistoteutushankkeita 
yhdessä muiden kehittyneiden maiden kanssa. Tarkoituksena on tuottaa päästövähennysyksiköitä (ERU), joita voidaan 
tietyissä tilanteissa hyödyntää EU:n päästökauppajärjestelmässä.
17 Direktiivi 2003/87/EY, 3 artikla.
18 Komission asetus (EU) N:o 389/2013, 4 artikla.
19 Direktiivi 2003/87/EY, 19 artikla.
20 Komission päätös 2011/278/EU, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2011, päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin 
laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti (EUVL L 130, 17.5.2011, s. 1).
11
 Tiivistelmä
I
Euroopan unionin päästökauppajärjestelmä (EU ETS) on 
merkittävin toimintalinja, jonka avulla EU torjuu ilmaston -
muutosta. Kyse on maailman suurimmasta kasvihuone -
kaasupäästöihin sovellettavasta ”päästökatto ja -kauppa” 
-järjestelmästä. Runsaspäästöisten toimialojen koko -
naispäästöille on asetettu enimmäismäärä (”katto”), joka 
pienenee ajan myötä. Enimmäismäärän avulla rajoitetaan 
yli 11 000:n runsaasti energiaa käyttävän laitoksen päästöjä 
kaikkialla EU:ssa, ja se koskee noin puolta kasvihuone -
kaasupäästöistä. Laitoksille myönnetään päästöoikeuksia 
tai ne ostavat päästöoikeuksia huutokaupoista. Laitokset 
voivat myös käydä päästöoikeuksilla kauppaa tarpeen 
mukaan. Kukin päästöoikeus vastaa oikeutta yhden hiili -
dioksidiekvivalenttitonnin (CO2) päästöihin. Laitosten on 
vuosittain palautettava päästöoikeuksia määrä, joka vastaa 
niiden ympäristöön päästämien hiilidioksidiekvivalenttien 
(CO2-ekv.) määrää.
II
EU:n päästökauppajärjestelmä mainitaan usein viitemal -
lina, kun muualla maailmassa ollaan käynnistämässä ilmas -
tonmuutospolitiikkaa ja päästökauppajärjestelmiä. Tätä 
vuonna 2005 käyttöön otettua innovatiivista järjestelmää 
on asteittain parannettu, ja nyt on menossa sen kolmas 
toteutusvaihe. Euroopan tasolla EU:n päästökauppajärjes -
telmän ympäristötavoitteena on vähentää päästöjä ase -
tetun enimmäismäärän puitteissa, mutta lisäksi sen avulla 
pyritään hinnoittelemaan hiilidioksidi ja määrittämään 
jokaisen säästetyn hiilidioksidiekvivalenttitonnin (CO2-ekv.) 
taloudellinen arvo. Hinta määräytyy päästöoikeusmarkki -
noilla. Tämä kannustaa laitoksia soveltamaan kustannus -
tehokkaimpia toimenpiteitä päästöjen vähentämiseksi ja 
edistää investointeja vähähiilisiin teknologioihin (etenkin 
päästöoikeuksien hinnan ollessa korkea).
III
Jotta EU:n päästöoikeusjärjestelmä toimisi siten kuin on 
tarkoitettu, sen eheys ja oikea täytäntöönpano täytyy var -
mistaa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, hallinnoidaanko 
Euroopan unionin päästöoikeusjärjestelmää asianmukai -
sesti. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin tutki, onko 
tämän markkinapohjaisen järjestelmän suojaamiseksi luotu 
tarkoituksenmukainen toimintakehys. Lisäksi tilintarkastus -
tuomioistuin selvitti, kuinka järjestelmää pannaan käy -
tännössä täytäntöön. Täytäntöönpanon osalta tilintarkas -
tustuomioistuin keskittyi EU:n päästökauppajärjestelmän 
vaiheeseen II (2008–2012), jotta saatuja kokemuksia voi -
daan hyödyntää kehitettäessä toimintapolitiikkaa jatkossa.
12 Tiivistelmä
IV
Tilintarkastustuomioistuin totesi yleisesti ottaen, että 
komission ja jäsenvaltioiden toteuttama EU:n päästö -
kauppajärjestelmän hallinnointi ei ollut kaikilta osin 
asianmukaista. Hallinnointia haittasivat tietyt eheyttä 
suojaavan toimintakehyksen varmuuteen liittyvät ongel -
mat ja merkittävät puutteet EU:n päästökauppajärjestel -
män vaiheen II täytäntöönpanossa.
V
Järjestelmän eheyttä suojaavaa toimintakehystä on 
parannettu merkittävästi etenkin siten, että suurin 
osa päästöoikeuksien spot -markkinoista sisällytettiin 
rahoitusmarkkinadirektiivin (MiFID) sekä markkinoiden 
väärinkäyttöä koskevan direktiivin (MAD) ja markkinoi -
den väärinkäyttöä koskevan asetuksen (MAR) piiriin. 
Päästöoikeudet luokiteltiin siis rahoitusvälineiksi. Useisiin 
ongelmiin olisi kuitenkin vielä löydettävä ratkaisu ennen 
kuin toimintakehys on riittävän varma, sääntelyä ja val -
vontaa saadaan parannettua ja sijoittajien luottamusta 
lisättyä niin, että EU:n päästökauppajärjestelmää voidaan 
hyödyntää vaikuttavasti ympäristöpolitiikan välineenä.
a) Jäljellä olevat ongelmat liittyvät velvoitekaupan -
kävijöiden sääntelyyn ja valvontaan päästömarkki -
noilla, kahdenväliseen pörssin ulkopuoliseen (OTC) 
spot -kaupankäyntiin ja pieniin markkinatoimijoihin.
b) Päästömarkkinoihin ei kohdisteta valvontaa EU:n 
tasolla eikä sääntely -yhteistyö ole riittävää.
c) Päästöoikeuksien oikeudellinen määritelmä ei ole 
riittävän selkeä. Myöskään päästöoikeuksiin perus -
tuvien vakuuksien luominen ja suojaaminen ei ole 
selvää.d) Unionin rekisterissä käsitellään EU:n päästökauppa -
järjestelmän perustietoja, ja se on hyvin altis riskeille, 
koska taloudelliset panokset ovat suuret ja tilin -
omistajia on monenlaisia. Rekisterin turvallisuutta 
on parannettu merkittävästi EU:n päästökauppajär -
jestelmän vaiheen II aikana, mutta parannustyötä 
on tarpeen edelleen jatkaa. Merkittäviä puutteita 
ilmeni jäsenvaltioiden menettelyissä, jotka koskevat 
tilien avaamiseen EU:n päästökauppajärjestelmässä 
liittyvää valvontaa, tapahtumien seurantaa ja yh -
teistyötä sääntelyviranomaisten kanssa. Komissio ei 
voi tietosuojasyistä kohdistaa tapahtumiin riittävää 
seurantaa. Lisäksi sisäiseen koordinointiin liittyvät 
näkökohdat ja resurssirajoitteet vaikeuttivat rekis -
terin kehittämistä ja toimintaa komissiossa, kuten 
kohdista 39–41 ilmenee.
VI
Jäsenvaltioiden ja komission toteuttamassa EU:n päästö -
kauppajärjestelmän vaiheen II valvontakehyksen täy -
täntöönpanossa oli merkittäviä puutteita. Puutteet on 
korjattava vaiheessa III, jotta saadaan riittävä varmuus 
siitä, että järjestelmä toimii niin kuin on tarkoitettu.
a) Päästöjen tarkkailu-, raportointi- ja todentamisjär -
jestelmien täytäntöönpano ja yhdenmukaistaminen 
ei ollut riittävää. Toimivaltaiset viranomaiset eivät 
riittävällä tavalla tarkastaneet todentajien työtä ja 
tekivät vain vähäisiä tarkastuksia paikalla laitoksissa.
b) Komission ohjeissa ja sen jäsenvaltioiden toteutta -
maan täytäntöönpanoon kohdistamassa seurannassa 
oli aukkoja EU:n päästökauppajärjestelmän vaiheessa 
II. Komission arvio jäsenvaltioiden vaiheen II kansal -
lisista päästöoikeuksien jakosuunnitelmista (National 
Allocation Plans, NAP) ei ollut tarpeeksi avoin.
c) Osa jäsenvaltioista ei toimittanut kaikkia vaadit -
tuja raportteja EU:n päästökauppajärjestelmän 
toiminnasta. Komissio puolestaan ei julkais -
sut EU ETS -direktiivin mukaista vuosittaista 
täytäntöönpanokertomusta.
13 Tiivistelmä
d) Komission ja jäsenvaltioiden välisten arvokkaiden 
kuulemis- ja koordinointifoorumeiden vaikutus jäi 
rajalliseksi jäsenvaltioiden vähäisen osallistumisen 
tähden.
e) Komissio on ollut vain vähäisessä määrin mukana 
varmistamassa, että EU:n päästökauppajärjestelmän 
täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa liittyvät keskeiset 
kontrollit yhdenmukaistetaan.
f) Tilintarkastustuomioistuin ei voinut arvioida jäsenvalti -
oiden erilaisten seuraamusjärjestelmien vaikuttavuut -
ta, koska jäsenvaltioissa ja EU:n tasolla ei ole saatavissa 
konsolidoituja tietoja. Kansainvälisistä hankkeista 
saatavien hyvitysten palauttamiseen sovellettavia 
sääntöjä koskevat käytännöt vaihtelivat jäsenvaltiosta 
toiseen. Nämä seikat saattavat vaarantaa toiminnan -
harjoittajien yhtäläiset toimintaolosuhteet.
VII
Jotta edellä esiin tuodut ongelmat järjestelmän eheyttä 
suojaavassa toimintakehyksessä ja järjestelmän täytän -
töönpanossa voitaisiin ratkaista, tilintarkastustuomioistuin 
esittää seuraavat suositukset:
1. Komission olisi huolehdittava päästökaupan säänte -
lyyn ja valvontaan liittyvistä jäljellä olevista ongel -
mista niin, että markkinoiden eheys yhä paranee (ks. 
yksityiskohtaiset suositukset komissiolle, kohdan 91 
jäljessä olevan suosituksen 1 kohdat a–c).
2. Päästöoikeuksien oikeudellista asemaa olisi vielä 
selkeytettävä, jotta järjestelmästä tulisi vakaampi ja 
luotettavampi (ks. kohdan 92 jäljessä oleva suositus 2).
3. EU:n päästökauppajärjestelmän perustietojen käsit -
telyssä käytettävien järjestelmien tiettyjä osa -alueita 
olisi edelleen parannettava (unionin rekisteri ja siihen 
liittyvät menettelyt). Komission olisi erityisesti harkit -
tava, miten voidaan EU:n tasolla kehittää ja koordinoi -
da rajojen yli toteutettavien tapahtumien vaikuttavaa 
seurantaa, jotta väärinkäytösten ja petollisen toimin -
nan riskiä voidaan lieventää. Lisäksi komission olisi 
yksilöitävä asianmukaiset toimenpiteet valvontakehyk -
sen lujittamiseksi ja tilien avaamista koskevien jäsen -
valtioiden parhaiden käytäntöjen edistämiseksi koko 
EU:ssa. Jäsenvaltioiden olisi huolehdittava, että nämä 
kontrollit toteutetaan (ks. yksityiskohtaiset suositukset 
komissiolle ja jäsenvaltioille, kohdan 93 jäljessä olevan 
suosituksen 3 kohdat a–e).4. Valvontakehystä olisi jäsenvaltioiden tasolla sovellet -
tava paremmin niin, että yksilöidyt puutteet varmasti 
otetaan huomioon vaiheen III täytäntöönpanossa 
(ks. yksityiskohtaiset suositukset komissiolle ja 
jäsenvaltioille, kohdan 94 jäljessä olevan suosituk -
sen 4 kohdat a–f).
5. EU:n päästökauppajärjestelmän täytäntöönpanoa 
koskevia ohjeita ja tiedotusta olisi parannettava 
vaiheen III mittaan (ks. yksityiskohtaiset suositukset 
komissiolle ja jäsenvaltioille, kohdan 96 jäljessä ole -
van suosituksen 5 kohdat a–c).
6. EU:n päästökauppajärjestelmään liittyvien seuraa -
musten soveltamista olisi selkeytettävä. Jäsenvalti -
oissa ja EU:n tasolla olisi oltava saatavilla ajantasaiset 
ja oikeelliset tiedot sakkomenettelyjen soveltamises -
ta ja tuloksista. Lisäksi komission olisi entistä parem -
min seurattava seuraamusten täytäntöönpanokäy -
täntöjä kaikkialla EU:ssa sekä kansallisten sakkojen 
johdonmukaista soveltamista (ks. yksityiskohtaiset 
suositukset komissiolle ja jäsenvaltioille, kohdan 97 
jäljessä olevan suosituksen 6 kohdat a–c).
14
 Johdanto
Euroopan unionin 
päästökauppajärjestelmä 
(EU ETS)
01 
EU:n päästökauppajärjestelmä on 
ilmastonmuutoksen torjuntaa koske -
van EU:n toimintapolitiikan olennainen 
perustekijä (lisää taustatietoja päästö -
kaupan kansainvälisistä puitteista, ks. 
liitteessä oleva osa I ). Sen tavoitteena 
on edistää kasvihuonekaasupäästöjen 
vähentämistä kustannusvaikuttavalla ja 
taloudellisesti tehokkaalla tavalla. EU:n 
päästökauppajärjestelmä on yksi EU:n 
ilmasto- ja energiapaketin21 keskeisistä 
osatekijöistä. Ilmasto- ja energiapaket -
tiin kuuluu kolme tavoitetta (20–20-20–
tavoitteet), jotka on tarkoitus saavuttaa 
vuoteen 2020 mennessä:
 – EU:n kasvihuonekaasupäästöjä olisi 
vähennettävä 20 prosenttia verrattu -
na vuoteen 1990
 – uusiutuvista lähteistä tuote -
tun energian osuus olisi nos -
tettava 20 prosenttiin unionin 
energiankulutuksesta
 – energiatehokkuutta olisi lisättävä 
20 prosenttia.02 
EU:n päästökauppajärjestelmä on maail -
man suurin kasvihuonekaasupäästöihin 
sovellettava ”päästökatto ja -kauppa” 
-järjestelmä (ks. laatikko 1 ). Se maini -
taan usein viitemallina, kun muualla 
maailmassa ollaan käynnistämässä ilmas -
tonmuutospolitiikkaa ja päästökauppa -
järjestelmiä. Katon avulla rajoitetaan yli 
11 000:n runsaasti energiaa käyttävän 
laitoksen päästöjä kaikkialla EU:ssa22. 
EU:n päästökauppajärjestelmä on vuo -
desta 2013 alkaen kattanut noin 50 pro -
senttia EU:n kasvihuonekaasupäästöis -
tä23. EU:n päästökauppajärjestelmällä 
rajoitetaan kokonaispäästöjä hiilidiok -
sidin hinnan ollessa riittävän korkea. 
Lisäksi järjestelmän on tarkoitus kannus -
taa laitoksia toteuttamaan kustannus -
vaikuttavimpia toimenpiteitä päästöjen 
vähentämiseksi ja edistää investointeja 
vähähiilisiin teknologioihin24.21 KOM(2008) 30 lopullinen, 
23.1.2008,”Kaksi kertaa 20 
vuonna 2020 
Ilmastonmuutostoimet – 
mahdollisuus Euroopalle”.
22 Järjestelmä kattaa seuraavat 
pääasialliset toimialat: 
polttolaitokset, sementti, 
klinkkeri, kalkki, 
öljynjalostamot, raakarauta ja 
teräs. Mukana eivät ole 
maaliikenne, maatalous ja 
palvelusektori.
23 COM(2012) 652 final, 
14.11.2012, “Euroopan 
hiilimarkkinoiden tila vuonna 
2012”.
24 Euroopan komission 
ilmastotoimet, ’The EU 
Emissions Trading System 
(EU ETS)’ factsheet, http://
ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
EU ETS on ”päästökatto ja -kauppa” -järjestelmä
”Päästökatto ja -kauppa” -järjestelmä toimii siten, että runsaspäästöisten toimialojen kokonaispäästöille asetetaan 
enimmäismäärä, jota tiukennetaan ajan mittaan. Yritykset voivat tämän enimmäismäärän puitteissa ostaa ja myydä 
päästöoikeuksia tarpeen mukaan. Kukin päästöoikeus vastaa oikeutta yhden hiilidioksidiekvivalenttitonnin pääs -
töihin. Päästöoikeuksien suuruus määrää, kuinka suuret päästöt ovat sallittuja; päästöille on siis asetettu ”katto”. 
Päästöoikeudet jaetaan laitoksille, jotka voivat vapaasti käydä niillä kauppaa markkinoilla25. Laitosten on vuosittain 
palautettava päästöoikeuksia määrä, joka vastaa niiden ympäristöön päästämien hiilidioksidiekvivalenttien määrää. 
Hinta määräytyy markkinoilla.
25 KOM(2010) 796 lopullinen 21.12.2010 ”EU:n päästökauppajärjestelmän markkinavalvonnan vahvistaminen”.Laatikko 1
15 Johdanto
03 
EU:n päästökauppajärjestelmä perustet -
tiin direktiivillä 2003/87/EY26. Direktiivis -
sä säädetään, että jäsenvaltiot kehit -
tävät aiheelliset järjestelmät ja ottavat 
käyttöön hallinnolliset järjestelyt, jotta 
EU:n päästökauppajärjestelmä voidaan 
panna täytäntöön kansallisella tasolla. 
Lisäksi direktiivissä osoitetaan komis -
siolle useita erityistehtäviä, joista monen 
tarkoituksena on varmistaa EU:n päästö -
kaupan yhdenmukainen ja koordinoitu 
täytäntöönpano. EU:n päästökauppajär -
jestelmä loi markkinat, joilla päästöoi -
keuksilla voidaan käydä kauppaa, joten 
jäsenvaltioiden ja komission on varmis -
tettava järjestelmän eheys ja vakaus niin, 
että järjestelmä voi vaikuttavasti edistää 
sille asetettujen ympäristötavoitteiden 
saavuttamista.
EU:n 
päästökauppajärjestelmä 
käytännössä vuosina 
2005–2012 (vaiheet I ja II)
04 
EU:n päästökauppajärjestelmä perus -
tuu päästökauppakausiin eli vaiheisiin: 
kahdessa ensimmäisessä vaiheessa 
(2005–2012) päästökatto asetettiin kan -
sallisella tasolla jäsenvaltioiden laatimien 
ja komission arvioimien kansallisten 
jakosuunnitelmien avulla.05 
EU:n päästökauppajärjestelmän ensim -
mäinen vaihe (2005–2007) oli kolmivuo -
tinen kokeilukausi, jonka aikana valmis -
tauduttiin toiseen kauteen (2008–2012). 
Päästöoikeudet jaettiin maksutta. 
Useimmilla jäsenvaltioilla ei vielä ollut 
aiempia tietoja EU:n päästökauppajär -
jestelmään sisällytettävistä laitosten 
päästöistä, joten vaiheessa I päästökatot 
perustuivat tutkimuksiin ja ennusteisiin. 
Ensimmäisen vaiheen tavoitteena oli 
luoda toimivat markkinat, määrittää hiili -
dioksidin hinta ja rakentaa tosiasiallisten 
päästöjen tarkkailuun, raportointiin ja 
todentamiseen tarvittavat infrastruktuu -
rit. Ensimmäisessä vaiheessa hankittiin 
puuttuvat tiedot, joita sitten hyödynnet -
tiin asetettaessa kansallisia päästökatto -
ja toisessa vaiheessa.
06 
Toinen vaihe (2008–2012)27 ajoittui 
samaan aikaan kuin Kioton pöytäkirjan 
ensimmäinen sitoumuskausi (viiden 
vuoden ajanjakso, jonka mittaan EU:n 
jäsenvaltioiden piti vähentää päästö -
jään Kioton pöytäkirjassa määritettyjen 
tavoitteiden mukaisesti28). Vaiheessa I 
raportoitujen todennettujen päästöjen 
perusteella päästöoikeuksien määrää oli 
mahdollista vaiheessa II leikata 6,5 pro -
senttia vuoden 2005 (EU:n päästökaup -
pajärjestelmän ensimmäinen sovellus -
vuosi) tasoon nähden. Näin varmistettiin, 
että päästövähennyksiä saatiin todella 
aikaan (ks. liitteessä oleva osa II , jossa 
esitetään lisää tietoja tarjonnan ja kysyn -
nän kehityksestä EU:n päästökauppajär -
jestelmän vaiheessa II).26 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiivi 
2003/87/EY, annettu 13 
päivänä lokakuuta 2003, 
kasvihuonekaasujen 
päästöoikeuksien kaupan 
järjestelmän toteuttamisesta 
yhteisössä ja neuvoston 
direktiivin 96/61/EY 
muuttamisesta (EUVL L 275, 
25.10.2003, s. 32).
27 ETA- EFTA- maat (Euroopan 
talousalue  – Euroopan 
vapaakauppaliito) Islanti, 
Liechtenstein ja Norja liittyivät 
EU:n 
päästökauppajärjestelmään 
vaiheessa II.
28 Euroopan unioni sitoutui 
vähentämään vuosina 
2008–2012 
kasvihuonekaasujen 
kokonaispäästöjään 
kahdeksan prosenttia 
vuoden 1990 tasoon 
verrattuna (tavoitearvo on 
korkeampi kuin liitteessä 
olevassa laatikossa  kaikkien 
teollisuusmaiden osalta 
mainittu). Tavoitearvoon on 
sitoutunut 15 jäsenvaltiota 
oikeudellisesti sitovassa 
sopimuksessa: neuvoston 
päätös 2002/358/EY, tehty 25 
päivänä huhtikuuta 2002, 
ilmastonmuutosta koskevan 
Yhdistyneiden Kansakuntien 
puitesopimuksen Kioton 
pöytäkirjan hyväksymisestä 
Euroopan yhteisön puolesta 
sekä sen velvoitteiden 
täyttämisestä yhteisesti 
(EYVL L 130, 15.5.2002, s. 1).
16 Johdanto
EU:n 
päästökauppajärjestelmä 
vuodesta 2013 (vaihe III)
07 
Vaiheessa III (vuodet 2013–2020) kansalli -
sista jakosuunnitelmista luovuttiin. EU:n 
päästökaupan piiriin kuuluviin laitok -
siin sovellettava päästökatto asetetaan 
nykyisin EU:n tasolla. Vielä maksutta 
myönnettäviin päästöoikeuksiin sovelle -
taan yhdenmukaisia jakosääntöjä, jotka 
perustuvat kunnianhimoisiin EU:n laa -
juisiin päästötehokkuuden viitearvoihin. 
Kuten aiemmissa vaiheissa, ne laitokset, 
joille on jaettu maksutta myönnettä -
viä päästöoikeuksia liian vähän tai ei 
lainkaan, joutuvat joko ostamaan lisää 
oikeuksia markkinoilta tai vähentämään 
päästöjään.
08 
Vaiheen III alussa yli 40 prosenttia 
kaikista päästöoikeuksista huutokau -
pattiin. Komissiossa – ja taloudellisissa 
teorioissa – katsotaan, että huutokauppa 
on selkein jakomenetelmä. Sen ansiosta 
toteutuu saastuttaja maksaa -periaate 
(liitteessä olevassa osassa III  annetaan 
lisää taustatietoja EU:n päästökauppajär -
jestelmän uudistuksesta ja tulevaisuu -
den näkymistä).
17
 Tarkastuksen laajuus ja 
tarkastustapa
09 
Määrittäessään tarkastuksen laajuutta ja 
tarkastustapaa tilintarkastustuomioistuin 
keskittyi perustavanlaatuisiin kysymyk -
siin: järjestelmän eheyteen ja täytän -
töönpanoon. Tarkastuksessa ei tutkittu 
EU:n päästökauppajärjestelmän yleistä 
vaikuttavuutta. Tarkastuksen tavoitteena 
oli selvittää, hallinnoivatko komissio ja 
jäsenvaltiot Euroopan unionin päästö -
kauppajärjestelmää asianmukaisesti. 
Vastausta haettiin seuraavien osakysy -
mysten avulla:
a) Onko EU:n päästökauppajärjestel -
män eheyden suojaamista varten 
olemassa tarkoituksenmukainen 
toimintakehys? Vastatakseen tähän 
kysymykseen tilintarkastustuomio -
istuin tutki päästökauppaan sovel -
lettavien markkinoiden sääntely- ja 
valvontasääntöjen tarkoituksen -
mukaisuutta, päästöoikeuksien 
oikeudellista asemaa ja määrittelyä 
sekä unionin rekisteriä, jonka avulla 
EU:n päästökauppajärjestelmän 
tiedot kirjataan ja esitetään. Tämä 
osa tarkastuksesta painottui jouk -
koon toimenpiteitä, joita komissio 
on kehittänyt ja ehdottanut näillä 
aloilla vuoden 2011 jälkeen, mukaan 
lukien 30. syyskuuta 2014 mennes -
sä käyttöön otetut toimenpiteet. 
Tarkastukseen ei sisälly arviota 
kansallisista toimenpiteistä, joilla vä -
hennetään arvonlisäveroa koskevia 
karusellipetoksia29.
b) Pannaanko EU:n päästökauppa -
järjestelmää täytäntöön oikein?  
Tilintarkastustuomioistuin pyrki 
vastaamaan tähän kysymykseen 
tutkimalla, miten jäsenvaltiot ja 
komissio panivat täytäntöön EU:n 
päästökauppajärjestelmää vaihees -
sa II. Tämä tarkastuksen osa koski 
ainoastaan EU:n päästökauppajärjes -
telmän täytäntöönpanoa kiinteissä 
laitoksissa30.10 
Tarkastus toimitettiin komissiossa ja 
jäsenvaltioissa. Komissiossa tutkittiin, 
miten komissio ohjaa jäsenvaltioiden 
toteuttamaa EU:n päästökauppajärjestel -
män täytäntöönpanoa. Samalla selvitet -
tiin, täyttääkö komissio omat säädösten 
mukaiset velvoitteensa. Evidenssiä 
hankittiin seitsemästä jäsenvaltiosta. Ne 
valittiin päästöjen määrän ja tyypin mu -
kaan. Tarkastuskäynnit tehtiin viiden jä -
senvaltion (Saksa, Ranska, Italia, Puola ja 
Yhdistynyt kuningaskunta) viranomais -
ten luo. Kahdelta jäsenvaltiolta (Kreikka 
ja Espanja) saatiin asiakirja -aineistoa. 
Jäsenvaltioiden osalta tarkastuksessa 
keskityttiin kansallisiin jakosuunnitel -
miin ja päästöoikeuksien palauttamiseen 
sekä päästöjen tarkkailu-, raportointi- ja 
todentamisjärjestelmiin sekä seuraamuk -
siin, joita määrätään, jos sääntöjä ei nou -
dateta. Tarkastus ei kattanut huutokaup -
paa, koska sitä harjoitettiin vaiheen II 
lopulla yhä hyvin pienessä mittakaavassa 
ja vain osassa jäsenvaltioista.
11 
Evidenssiä hankittiin lisäksi toimivaltais -
ten kansallisten viranomaisten luona 
saatavissa olevaan aineistoon kohdiste -
tulla yksittäisten tapahtumien tarkastuk -
sella. Aineisto koski 150:tä laitosta, jotka 
poimittiin tarkastukseen edellä maini -
tuista seitsemästä jäsenvaltiosta. Lisäksi 
analysoitiin laitoksia ja säännönmukai -
suutta koskevia tietoja EU:n tapahtuma -
lokista (Euroopan unionin tapahtuma -
loki – ks. laatikko 2 ). Tarkastettavaksi 
poimittuihin laitoksiin ei tehty tarkastus -
käyntejä, koska tilintarkastustuomioistui -
mella ei ole pääsyoikeutta niihin.29 Tarkempia tietoja 
arvonlisäveroon liittyvistä 
näkökohdista annetaan 
laatikossa 3 .
30 Ilmailu sisällytettiin EU:n 
päästökauppajärjestelmään 
vuodesta 2012 alkaen.
18
 Huomautukset
EU:n päästökauppajärjes -
telmän eheyttä suojaava 
toimintakehys
12 
Jotta EU:n päästöoikeusjärjestelmällä 
luoduilla päästöoikeusmarkkinoilla voi -
taisiin varmistaa riittävä likviditeetti ja 
saada aikaan hyvin toimiva mekanismi, 
joka edistää toimintapolitiikan ympä -
ristötavoitteita, markkinoiden täytyisi 
olla turvalliset ja houkuttelevat31 niin 
vapaaehtoisten ostajien32 kuin sellaisten 
toiminnanharjoittajien kannalta, jotka on 
EU ETS -direktiivissä velvoitettu osallis -
tumaan järjestelmään (velvoiteostajat). 
Tästä syystä on tärkeää pohtia, suoja -
taanko EU:n päästökauppajärjestelmän 
eheyttä riittävällä tavalla niin, että se 
pysyy vakaana ja että varmistetaan 
investoijien luottamus markkinoihin. 
Suojaaminen edellyttää markkinoi -
den tarkoituksenmukaista sääntelyä ja 
valvontaa sekä sääntelyviranomaisten 
välistä yhteistyötä. Päästöoikeuksien 
oikeudellisen aseman ja määrittelyn 
pitäisi lisäksi olla riittävän selkeitä, jotta 
ne lisäävät vakautta ja luottamusta 
päästöoikeusmarkkinoilla.13 
Unionin rekisteri (ks. laatikko 2 ) on 
keskeinen väline, jolla suojataan EU:n 
päästökauppajärjestelmän eheyttä, sillä 
siihen kirjataan ja sen avulla voidaan jäl -
jittää kaikki oikeuksiin liittyvät ”fyysiset 
tapahtumat”. Rekisterin avulla markki -
noille voidaan esittää niiden tarvitsemia 
tietoja. EU:n päästökauppajärjestelmällä 
saadaan aikaan ympäristöhyötyjä ja li -
säksi järjestelmään liittyvät taloudelliset 
panokset ovat suuret. Kaikkien unionin 
rekisterissä olevien päästöoikeuksien ja 
muiden päästömääräyksiköiden arvoksi 
arvioidaan yli 10 miljardia euroa (riip -
puen niiden hinnasta ja arvostamishet -
kestä). EU:n päästökauppajärjestelmän 
eheyttä olisi suojattava riittävällä tavalla 
sellaisia tapauksia vastaan, joita ilme -
ni vuosina 2008–2011 (muun muassa 
päästöoikeuksien ilmoitetut varkaudet, 
alv-petossuunnitelmat ja tietoverkko -
uhat, esimerkiksi verkkourkinta). Siksi on 
myös olennaista, että tilien avaamista ja 
tapahtumia unionin rekisterissä valvo -
taan vaikuttavin menettelyin.
Komissio on 
jatkuvasti parantanut 
päästömarkkinoiden 
sääntelyä ja valvontaa, 
mutta parannustyötä on 
vielä jatkettava
14 
Komissio on todennut33, että vaiheen II 
turvallisuushäiriöiden toistumista voitiin 
estää vain lisäämällä markkinoiden 
sääntelyä ja valvontaa ja parantamalla 
rekisterin turvallisuutta (ks. myös koh -
dat 12 ja 13 sekä laatikko 2 ). Komissio 
kehitti kattavan toimenpidepaketin, 
jonka tarkoituksena on vähentää näitä 
riskejä (asiaa on käsitelty jäljempänä 
kohdissa 15 ja 16).31 Ks. esimerkiksi KOM(2010) 796 
lopullinen.
32 Vapaaehtoiset ostajat 
(vapaaehtoiset kaupankävijät) 
ovat organisaatioita (kuten 
kaupankävijät, investoijat, 
yksittäiset henkilöt ja 
rahoituksenvälittäjät), jotka 
osallistuvat 
päästömarkkinoille 
vapaaehtoisesti toisin kuin 
velvoiteostajat 
(toiminnanharjoittajat, jotka 
lainsäädäntö velvoittaa 
osallistumaan).
33 http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/
faq_en.htm , Ensuring the 
integrity of the European 
carbon market, FAQ , 
huhtikuu 2014. Asiakirjassa 
todetaan, että myös 
rahoitusmarkkinasääntöjen 
tarkoituksena on luoda 
turvallinen ja tehokas 
kaupankäyntiympäristö ja 
siten lisätä luottamusta 
hiilidioksidimarkkinoihin 
muutama vuosi sitten 
ilmenneen haitallisen 
petollisen toiminnan jälkeen. 
Ks. myös 
KOM(2010) 796 lopullinen ja 
etenkin sen ensimmäinen 
luku  – Johdanto.
19 Huomautukset
Kansallisten rekisterien muodostama järjestelmä ja unionin rekisteri
Vaiheessa I ja enimmän osan vaiheesta II jäsenvaltiot ylläpitivät kansallisia rekistereitä, joissa oleviin tileihin pääs -
töoikeudet ja kansainväliset hyvitykset voitiin kirjata ja siirtää. Jotta järjestelmää voidaan yksinkertaistaa ja EU:n 
päästökauppajärjestelmä tulevaisuudessa liittää muihin kansainvälisiin päästökauppajärjestelmiin, lainsäätäjät 
päättivät vuonna 2009, että kansalliset rekisterit yhdistetään unionin rekisteriksi, jota Euroopan komissio ylläpi -
tää ja hallinnoi. Vuosina 2008–2011 tapahtui useita turvallisuushäiriöitä, jotka liittyivät pääasiassa alv -petoksiin 
ja tietoverkkohyökkäyksiin. Tilit ja tiedot siirrettiin kesäkuussa 2012. Rekisterijärjestelmän keskittämisestä huoli -
matta jäsenvaltioilla on yhä yksinomainen vastuu unionin rekisteriin sisältyvissä kansallisissa osissa olevien tilien 
avaamisesta, hallinnoinnista ja päivittämisestä. Komission keskusvalvoja ei osallistu näihin toimiin. Kaikki unionin 
rekisterissä käynnistetyt tapahtumat tarkistetaan, kirjataan ja hyväksytään EU:n tapahtumalokijärjestelmän avulla, 
jotta voidaan varmistaa tapahtumien yhdenmukaisuus EU:n päästökauppajärjestelmän sääntöjen kanssa34. Päästö -
kauppajärjestelmää koskevat relevantit tiedot ovat kaikkien saatavissa EU:n tapahtumalokin julkisen version kautta. 
Rekisterin (ja aiemman kansallisten rekisterien järjestelmän) toimintaa säännellään komission asetuksilla35.
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm
35 Etenkin komission asetus (EY) N:o 2216/2004, annettu 21 päivänä joulukuuta 2004, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 
sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen 280/2004/EY mukaisesta standardoidusta ja suojatusta rekisterijärjestelmästä (EUVL L 386, 
29.12.2004, s. 1); komission asetus (EU) N:o 920/2010, annettu 7 päivänä lokakuuta 2010, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 
2003/87/EY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 280/2004/EY mukaisesta standardoidusta ja suojatusta rekisterijärjestelmästä 
(EUVL L 270, 14.10.2010, s. 1); komission asetus (EU) N:o 1193/2011 unionin rekisterin perustamisesta 1 päivänä tammikuuta 2013 alkaen sekä 
unionin rekisterin perustamisesta 31 päivänä joulukuuta 2012 päättyvää kautta varten annettujen komission asetusten (EY) N:o 2216/2004 ja (EU) 
N:o 920/2010 muuttamisesta; komission asetus (EU) N:o 389/2013, jolla perustetaan unionin rekisteri vaihetta III varten.Laatikko 2
20 Huomautukset
15 
Tarve parantaa hiilidioksidimarkkinoiden 
sääntelyä osui samaan ajankohtaan kuin 
rahoitusmarkkinoiden säännöskehyksen 
(rahoitusmarkkinadirektiivin ja markki -
noiden väärinkäyttöä koskevan direktii -
vin) tarkistus36. Tämä tarjosi komissiolle 
mahdollisuuden pohtia hiilidioksidi -
markkinoiden sääntelyä rahoitusmark -
kinoiden yleisen sääntelyn yhteydessä. 
Komissio harkitsi rahoitusmarkkinadi -
rektiivin tarkistusehdotuksesta loka -
kuussa 2011 esittämässään vaikutusten 
arvioinnissa37 kahta pääasiallista vaihto -
ehtoa: räätälöidyn järjestelmän luomi -
nen hiilidioksidimarkkinoita varten tai 
päästöoikeuksien luokitteleminen rahoi -
tusvälineiksi ja niiden sisällyttäminen ra -
hoitusmarkkinadirektiivin ja markkinoi -
den väärinkäyttöä koskevan direktiivin 
sääntelyn piiriin. Tässä tarkastuksessa ei 
ollut tarkoitus selvittää, kumpi sääntely -
tapa sopisi parhaimmin sovellettavaksi 
päästömarkkinoihin. Komissio arvioi 
päästöoikeusjohdannaisten38 vastaavan 
yli 90:tä prosenttia hiilidioksidimark -
kinoista. Ne ovat rahoitusvälineitä, 
joten niitä säänneltiin jo EU:n päästö -
markkinoiden vaiheissa I ja II (vuosina 
2005–2012) rahoitusmarkkinadirektiivillä 
ja markkinoiden väärinkäyttöä koskeval -
la direktiivillä. Tämä sääntely ei koskenut 
päästöoikeuksien spot -jälkimarkkinoi -
ta. Komissio ehdotti vuonna 2011, että 
rahoitusmarkkinadirektiivin sovellusalaa 
laajennettaisiin ja se räätälöitäisiin katta -
maan myös päästöoikeuksien spot -jälki -
markkinat luokittelemalla päästöoikeu -
det nimenomaisesti rahoitusvälineiksi. 
Ehdotus hyväksyttiin vuonna 201439, ja 
niin ollen myös päästöoikeudet sisäl -
lytettiin markkinoiden väärinkäyttöä 
koskevan direktiivin / markkinoiden 
väärinkäyttöä koskevan asetuksen sovel -
lusalaan. Uusia sääntöjä aletaan soveltaa 
tammikuusta 2017 lähtien40.16 
Muita tärkeitä toimenpiteitä, joiden 
avulla komissio pyrkii lisäämään EU:n 
päästökauppajärjestelmän eheyttä ja 
turvallisuutta, ovat seuraavat:
 – Jäsenvaltioille on annettu mahdolli -
suus soveltaa käännetyn verovelvol -
lisuuden järjestelmää arvonlisäveroa 
koskevien petosten torjumiseksi (ks. 
laatikko 3 ).
 – Unionin rekisteriin sovellettavia 
turvallisuustoimenpiteitä on lisätty, 
jotta voidaan torjua mahdollisia tie -
toverkkorikoksia ja kansainvälisten 
hyvitysten kierrättämistä.
 – Rekisteriasetuksiin on sisällytetty 
rahanpesun torjuntaa koskevia sään -
nöksiä, joissa on vaikutteita rahan -
pesunvastaisesta direktiivistä41.
 – Ensimarkkinoiden järjestämistä 
ja niihin osallistumista koskevat 
säännöt on esitetty huutokaupasta 
annetussa asetuksessa42.
17 
Nämä toimenpiteet merkitsevät hiili -
dioksidimarkkinoiden sääntelyn huo -
mattavaa parannusta, ja häiriöitä onkin 
raportoitu viime vuosina selvästi aiem -
paa vähemmän. Näistä ponnisteluista 
huolimatta tilintarkastustuomioistuin 
yksilöi useita puutteita, jotka liittyvät 
toimenpiteiden käyttöönottoon sekä 
jäljellä oleviin kysymyksiin, jotka on otet -
tava huomioon, jotta toimintakehys olisi 
riittävän varma. Näitä puutteita käsitel -
lään seuraavissa osioissa.36 Rahoitusmarkkinadirektiivi ja 
markkinoiden väärinkäyttöä 
koskeva direktiivi muodostavat 
rahoitusmarkkinoiden sääntelyn 
perustan. Rahoitusmarkkinadirek -
tiivi kattaa sijoituspalvelut 
rahoitusvälineiden markkinoilla; 
markkinoiden väärinkäyttöä 
koskevaa direktiiviä sovelletaan 
markkinoiden väärinkäyttöön.
37 Komission yksiköiden valmiste -
luasiakirja Impact Assessment 
accompanying the document 
Proposal for a Directive of the 
European Parliament and of the 
Council on Markets in financial 
instruments (Recast) and the 
proposal for a regulation of the 
European Parliament and of the 
Council on markets in financial 
instruments, 20. lokakuuta 2011 
(SEC(2011) 1226 lopullinen).
38 Johdannaisella tarkoitetaan 
rahoitussopimusta, jonka arvo 
riippuu kohde -etuuden arvon 
muutoksista (esimerkiksi 
korkotason vaihtelusta, valuutta -
kurssimuutoksista tai velallisen 
mahdollisesta konkurssista). 
(http://europa.eu/rapid/
press- release_MEMO-12-232_
en.htm?locale=en )
39 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiivi 2014/65/EU, 
annettu 15 päivänä toukokuuta 
2014, rahoitusvälineiden 
markkinoista sekä direktiivin 
2002/92/EY ja direktiivin 
2011/61/EU muuttamisesta 
(EUVL L 173, 12.6.2014, s. 349).
40 Markkinoiden väärinkäyttöä 
koskevan direktiivin osalta 
soveltaminen alkaa 
heinäkuussa 2016.
41 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiivi 2005/60/EY, 
annettu 26 päivänä lokakuuta 2005, 
rahoitusjärjestelmän käytön 
estämisestä rahanpesutarkoituksiin 
sekä terrorismin rahoitukseen 
(EUVL L 309, 25.11.2005, s. 15). 
Komissio hyväksyi vuonna 2013 
ehdotukset, joilla direktiiviä 
päivitettiin, ja Euroopan parlament -
ti ja neuvosto saavuttivat niistä 
poliittisen yhteisymmärryksen 
vuoden 2014 lopussa.
42 Komission asetus (EU) 
N:o 1031/2010, annettu 12 päivänä 
marraskuuta 2010, kasvihuone -
kaasujen päästöoikeuksien kaupan 
järjestelmän toteuttamisesta 
yhteisössä annetun Euroopan 
parlamentin ja neuvoston 
direktiivin 2003/87/EY mukaisen 
kasvihuonekaasujen päästöoikeuk -
sien huutokaupan ajoituksesta, 
hallinnoinnista ja muista 
näkökohdista (EUVL L 302, 
18.11.2010, s. 1).
21 Huomautukset
Päästömarkkinat ovat yhä alttiit alv -petoksille
Yleiskertomuksessa Europolin toiminnasta vuonna 2009 arvioidaan, että hiilirahastopetoksista aiheutui (arvonlisä -
veroa koskevien karusellipetosten vuoksi) kesäkuun 2008 ja joulukuun 2009 välisenä aikana noin viiden miljardin 
euron menetykset. Päästöoikeusmarkkinat olivat erityisen alttiit tämäntyyppiselle rajat ylittävään kauppaan liitty -
välle rikolliselle toiminnalle. Petosten vuoksi hyväksyttiin direktiivi 2010/23/EU43, jotta jäsenvaltioilla olisi mahdolli -
suus soveltaa arvonlisäveroa koskevaa käännetyn verovelvollisuuden järjestelmää. Siinä alv -velvolliseksi katsotaan 
se henkilö, jolle päästöoikeudet tai muut päästömääräyksiköt on siirretty. Säännöksen voimassaoloa on pidennetty 
joulukuuhun 2018 saakka (direktiivi 2013/43/EU)44.
Lähes kolmasosa jäsenvaltioista ei ollut pannut päästöoikeuksien osalta täytäntöön käännetyn verovelvollisuuden 
järjestelmää tarkastuksen ajankohtaan mennessä. EU:n päästökauppajärjestelmään liittyvää alv -petosten riskiä ei 
siis ole vieläkään otettu kaikilta osin huomioon Euroopan unionissa.
Niistä viidestä jäsenvaltiosta, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, ainoastaan Italiassa ei vielä 
tarkastuksen ajankohtana sovellettu arvonlisäveroa koskevaa käännetyn verovelvollisuuden järjestelmää. Italian 
ainoa päästöoikeuksia käsittelevä kaupankäyntijärjestelmä keskeytti joulukuussa 2010 toimintansa päästöoikeus -
markkinoilla, koska kaupankäynnin vaihtelussa havaittiin poikkeamia. Pörssin toiminta lopetettiin pysyvästi maalis -
kuussa 2014. Päästöoikeuksien kahdenvälinen kauppa, jossa on mukana EU:n päästökauppajärjestelmän rekisterin 
italialaisia tilejä, on toki edelleen mahdollista. Toimivaltainen viranomainen ja kansallinen rekisterin valvoja olivat 
tarkastuksen ajankohtana sitä mieltä, että arvonlisäveroa koskevien karusellipetosten riski oli Italiassa olennainen, 
sillä Italiassa ei sovelleta arvonlisäveroa koskevaa käännetyn verovelvollisuuden järjestelmää.
43 Neuvoston direktiivi 2010/23/EU, annettu 16 päivänä maaliskuuta 2010, yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun direktiivin 2006/112/EY 
muuttamisesta tiettyjen petosalttiiden palvelujen suorituksiin vapaaehtoisesti ja tilapäisesti sovellettavan käännetyn verovelvollisuuden osalta 
(EUVL L 72, 20.3.2010, s. 1).
44 Neuvoston direktiivi 2013/43/EU, annettu 22 päivänä heinäkuuta 2013, yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun direktiivin 2006/112/EY 
muuttamisesta tiettyjen petosalttiiden tavaroiden luovutuksiin ja tiettyjen petosalttiiden palvelujen suorituksiin vapaaehtoisesti ja tilapäisesti 
sovellettavan käännetyn verovelvollisuuden osalta (EUVL L 201, 26.7.2013, s. 4).Laatikko 3
22 Huomautukset
Vaikka päästöoikeudet on 
luokiteltu rahoitusvälineiksi, 
tarkastuksessa havaittiin 
eräitä päästömarkkinoiden 
sääntelyyn ja valvontaan 
liittyviä ratkaisematta olevia 
ongelmia
18 
Tilintarkastustuomioistuin selvitti, miten 
komission vuonna 2011 esittämässä ra -
hoitusmarkkinadirektiivin muutosehdo -
tuksessa otettiin huomioon päästökau -
pan erityispiirteet. Yksi erityispiirteistä 
on, että EU:n päästökauppajärjestelmän 
markkinoihin osallistuu velvoitekaupan -
kävijöitä (jotka käyvät kauppaa päästö -
oikeuksien spot- ja johdannaismarkki -
noilla). Kyse on nykyisin pääasiallisesti 
rahoitusmarkkinoista, mutta niille on 
ominaista velvoitekaupankävijöiden 
osallistuminen, mikä on otettava tark -
kaan huomioon asetuksia tarkistetta -
essa. Komission tarkistusehdotukseen 
sisältyi säännös, jonka mukaisesti EU:n 
päästökauppajärjestelmän velvoitekau -
pankävijät vapautetaan rahoitusmark -
kinadirektiivin vaatimuksesta hankkia 
toimilupa45. Tilintarkastustuomioistuin 
yksilöi tiettyjä näkökohtia, jotka liittyivät 
rahoitusmarkkinadirektiivin soveltami -
seen päästömarkkinoilla ja jotka tuovat 
esiin kysymyksiä markkinoiden säänte -
lystä ja valvonnasta. Näitä näkökohtia 
ei ole vielä analysoitu riittävästi. Niitä 
käsitellään seuraavissa kohdissa.19 
Velvoitekaupankävijät ja eräät muut 
tahot, jotka käyvät kauppaa päästöoi -
keuksilla46, vapautetaan tarkistetussa 
rahoitusmarkkinadirektiivissä velvoit -
teesta hankkia rahoitusmarkkinadirektii -
vin mukainen toimilupa. Etenkin suuret 
velvoitekaupankävijät, joilla usein on 
huomattavat erikoistuneet kaupankäyn -
tiyksiköt, vapautetaan tästä velvoittees -
ta, jos ne käyvät EU:n päästökauppajär -
jestelmässä kauppaa omaan lukuunsa47. 
Myös pienet organisaatiot, jotka käyvät 
päästöoikeuksilla spot -kauppaa va -
paaehtoisesti omaan lukuunsa, saavat 
toimia ilman rahoitusmarkkinadirektiivin 
mukaista toimilupaa48. Tilintarkastus -
tuomioistuin katsoo, että markkinoiden 
eheys voi vaarantua, jos tällaiset orga -
nisaatiot käyttävät rahoitusmarkkinadi -
rektiivissä käyttöön otettua vapautusta 
väärin käymällä kauppaa, jota vapautus 
ei kata. Lisäksi tilintarkastustuomio -
istuin havaitsi, että on olemassa riski 
siitä, että velvoitekaupankävijöiden 
vapautusta rahoitusmarkkinadirektiivin 
mukaisen toimiluvan hankkimisesta 
saattavat käyttää väärin tahot, jotka 
yrittävät saada omistukseensa laitoksia 
tarkoituksenaan käydä päästöoikeuksilla 
spot -kauppaa ilman toimilupaa. Tilintar -
kastustuomioistuin totesi, että komissio 
ei ollut analysoinut velvoitekaupankävi -
jöiden vaikutuksia päästömarkkinoihin 
riittävällä tavalla niin, että se olisi voinut 
osoittaa, ettei tiettyjen markkinatoimi -
jaryhmien vapautuksesta aiheutuva riski 
ole merkittävä.45 Jotta sijoituspalveluyritykset 
voivat tarjota sijoituspalveluja, 
niiden täytyy saada toimilupa 
kansalliselta 
sääntelyviranomaiselta.
46 Esimerkiksi direktiivin 
2014/65/EU 2 artiklan 
1 kohdan j alakohdan 
i alakohta, jossa mainitaan 
henkilöt, jotka käyvät kauppaa 
päästöoikeuksilla tai niiden 
johdannaisilla omaan 
lukuunsa.
47 Ja noudattavat 
direktiivin 2014/65/EU 
2 artiklan 1 kohdan 
e alakohdassa asetettuja 
vaatimuksia.
48 Komissio tilasi vuonna 2012 
asiantuntijaraportin 
päästömarkkinoiden kannalta 
relevanteista 
rahoitusmarkkinadirektiivin 
vaikutustenarvioinnin osista. 
Raportissa mainittiin myös, 
mitä siitä mahdollisesti 
seuraisi, jos pienet 
markkinatoimijat 
todennäköisesti vapautetaan 
rahoitusmarkkinadirektiivin 
mukaisen toimiluvan 
hankkimisesta. Pienetkin 
markkinatoimijat ovat 
saattaneet olla osallisina 
petoksiin ja päästöoikeuksien 
väitettyyn varastamiseen, 
mutta niiltä ei vaadita 
toimilupaa siitä huolimatta, 
että 
hiilidioksidipäästöoikeudet on 
luokiteltu rahoitusvälineiksi.
23 Huomautukset
20 
Tarkistetun rahoitusmarkkinadirektiivin 
soveltamisalaan ei myöskään kuulu täy -
sin kahdenvälinen pörssin ulkopuolinen 
kauppa (myöskään päästöoikeuskauppa), 
jota käydään rahoitusmarkkinadirektiivin 
sääntelyn ulkopuolelle jäävillä kauppa -
paikoilla. Kahdenvälisessä kaupankäyn -
nissä päästöoikeuksien ”fyysinen” toimit -
taminen edellyttää, että kummallakin 
osapuolella on tili EU:n päästökauppa -
järjestelmän unionin rekisterissä. Kuten 
kohdissa 37 ja 38 tuodaan esiin, tällaisia 
”fyysisiä” tapahtumia unionin rekisteris -
sä ei valvota. Tämä merkitsee, että jotkut 
toimijat saattavat toimia sellaisissa mark -
kinoiden osissa, joihin sääntelyviran -
omaisilla ja toimivaltaisilla viranomaisilla 
on vain rajallinen näkyvyys. Päästöoi -
keuksien luokittelu rahoitusmarkkina -
direktiivin alaisiksi rahoitusvälineiksi 
ei siis korjaa tätä sääntelyn puutetta. 
Sääntelyn ulkopuolelle jäävä kahdenvä -
linen spot -kauppa johdannaisilla vastaa 
kuitenkin komission mukaan pientä osaa 
(noin yhtä prosenttia) päästöoikeuksien 
jälkimarkkinoista.
21 
Komissio ehdotti49, että myös pie -
net markkinatoimijat vapautettaisiin 
markkinoiden väärinkäyttöä koskevissa 
tarkistetuissa säännöissä (markkinoiden 
väärinkäyttöä koskevassa direktiivissä / 
markkinoiden väärinkäyttöä koskevassa 
asetuksessa) tietyn kokorajoituksen pe -
rusteella velvoitteesta julkistaa sisäpiiri -
tieto. Tarkastuksessa ei saatu evidenssiä 
siitä, että komissio olisi riittävällä tavalla 
analysoinut näiden toimijoiden iden -
titeetin ja toiminnan ja niiden hallussa 
olevat tiedot sekä tällaisten toimijoiden 
mahdollisen yhteisvaikutuksen pääs -
tömarkkinoihin. Tämän näkökohdan 
merkitys riippuu siitä, miten ”pienet” 
toimijat määritellään. Määritelmää ei 
ollut laadittu vielä tarkastusajankohtaan 
mennessä.Päästöoikeusmarkkinoiden 
valvontakehyksen 
tarkoituksenmukaisuus 
aiheuttaa huolta joiltakin osin
22 
Kuten kaikkien markkinamekanismien, 
myös EU:n päästökauppajärjestel -
män eheyden suojaaminen edellyttää 
asianmukaista markkinoiden valvontaa 
(ks. myös kohta 12). Komission olisi tätä 
varten kuultava kansallisia rahoitusalan 
sääntelyelimiä päästömarkkinoiden 
toiminnasta sekä pohdittava säänte -
ly-yhteistyötä päästömarkkinoilla. On 
myös tärkeää, että Euroopan komissiossa 
perustetaan sisäinen järjestelmä hiili -
dioksidimarkkinoiden toimintaa koske -
vaa jatkuvaa ja vaikuttavaa yhteistyötä 
varten. Järjestelmässä olisivat mukana 
lähinnä ne pääosastot, jotka vastaavat 
EU:n päästökauppajärjestelmästä ja 
rahoitusmarkkinoiden sääntelystä eli 
ilmastotoimien pääosasto50 ja sisämark -
kinoiden ja palveluiden pääosasto51.49 Komission yksiköiden 
valmisteluasiakirja , Impact 
Assessment accompanying 
the document Proposal for 
a Regulation of the European 
Parliament and of the Council 
on insider dealing and market 
manipulation (market abuse) 
and the proposal for 
a Directive of the European 
Parliament and of the Council 
on criminal sanctions for 
insider dealing and market 
manipulation of 20.10.2011, 
SEC(2011) 1217 lopullinen.
50 Ilmastotoimista vastaava 
komission pääosasto.
51 Sisämarkkinoista ja palveluista 
vastaava komission pääosasto. 
Vuodesta 2015 alkaen sen nimi 
on ollut rahoitusvakauden, 
rahoituspalvelujen ja 
pääomamarkkinaunionin 
pääosasto.
24 Huomautukset
23 
Päästöoikeusmarkkinat ovat luonteel -
taan rajat ylittävät, ja niihin liittyvä 
petoksellinen ja muu rikollinen toiminta 
on herättänyt huolta (ks. kohdat 13 ja 14 
sekä laatikko 2 ). Tilintarkastustuomio -
istuin havaitsi, että päästömarkkinoita 
varten ei tästä huolimatta ole perustettu 
EU-tason valvontaa. Kansalliset rahoi -
tusalan sääntelyelimet voivat pyytää 
kansallisilta valvojilta tai keskusvalvo -
jalta tietoja päästöoikeuksia koskevis -
ta tapahtumista unionin rekisteristä 
rekisteriasetuksessa määritettyjen 
rajoitettujen menettelyjen avulla. Tilin -
tarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, 
että tarkastuksen ajankohtana jäsenval -
tiot hyödynsivät näitä käytäntöjä vain 
harvoin. Unionin rekisteriin ei myöskään 
kirjata tapahtumien hinta- tai taloudelli -
sia tietoja. Näin ollen kansalliset säänte -
lyelimet eivät voi saada kokonaiskuvaa 
niistä rajat ylittävistä tapahtumista, joita 
ne pitävät epäilyttävinä. Lisäksi säänte -
lyelimillä on käytettävissään vähemmän 
tietoja mahdollisesti epäilyttävistä ta -
pahtumista. Komissiolla ei ole valvonta -
valtuuksia tältä osin (ks. kohdat 37 ja 38). 
Tämä lisää kansallisten sääntelyelinten 
välisen yhteistyön merkitystä pyrittäes -
sä varmistamaan, että kaupankäyntiin 
päästöoikeuksilla kohdistetaan riittä -
västi valvontaa ja että väärinkäytösten 
mahdollisuus rajataan mahdollisimman 
vähäiseksi.24 
Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ei 
ole olemassa kansallisten sääntelyelinten 
välisiä integroituja menettelyjä, joiden 
avulla olisi järjestetty nimenomaan 
päästömarkkinoiden EU -tason valvonta. 
Lisäksi se katsoo, että ongelmia esiin -
tyy yhä päästöoikeusmarkkinoiden 
valvontakehyksessä52, jota sovelletaan 
tarkistetun rahoitusmarkkinadirektiivin 
ja markkinoiden väärinkäyttöä koskevan 
asetuksen tultua voimaan. Komissiossa 
ilmastotoimien pääosaston sekä sisä -
markkinoiden ja palveluiden pääosas -
ton välinen yhteistyö on epävirallista 
ja tapauskohtaista, mikä ei ole omiaan 
helpottamaan koordinoidun toiminta -
tavan soveltamista päästömarkkinoiden 
seurantaan. Sisäiseen lausuntokierrok -
seen ja lainsäädäntöehdotuksiin liittyviä 
virallisia menettelyjä ei ole suunniteltu 
päästömarkkinoiden sääntelyn ja seu -
rannan koordinointia ajatellen.
Päästöoikeuksien 
määrittelyyn liittyvät 
huolenaiheet
25 
Jotta päästömarkkinat toimisivat hyvin, 
niiden likviditeetin on oltava riittävä (ks. 
myös kohta 12). Päästömarkkinoiden 
toiminta voisi tältä osin parantua, jos 
olisi olemassa suurempi varmuus EU:n 
laajuisesta päästöoikeuksien määritel -
mästä ja jos päästöoikeudet olisivat 
vapaaehtoisten osallistujien näkökul -
masta kaupallisesti kiinnostavammat (jos 
ne esimerkiksi tukisivat kykyä luoda ja 
suojata turvallisia ja täytäntöönpanokel -
poisia vakuuksia)53.52 Myös komission tilaamassa 
asiantuntijaraportissa 
yksilöidään mahdolliset 
päästöoikeuksien 
valvontakehyksen puutteet, 
jotka ovat vielä jäljellä 
tarkistettujen 
rahoitusmarkkina -asetusten 
hyväksymisen jälkeenkin. 
Monet eri toimijat jakavat 
vastuun 
hiilidioksidimarkkinoiden 
valvonnasta. Tämä herättää 
huolta jäljellä olevista 
puutteista, joiden vuoksi 
asetuksia on kenties 
tulevaisuudessa 
mukautettava, jos 
markkinoiden toiminta 
häiriintyy.
53 Vakuudet ovat kolmansien 
osapuolten laillisia oikeuksia, 
kuten kiinnityksiä tai muita 
oikeusvaateita.
25 Huomautukset
54 Komission asetus (EU) 
N:o 389/2013, 40 artiklan 
1 kohta.
55 Tilintarkastustuomioistuin sai 
käyttöönsä kaksi Euroopan 
komission tilaamaa 
asiantuntijaraporttia. Yksi 
niistä koskee 
päästömarkkinoiden kannalta 
relevantteja 
rahoitusmarkkinadirektiivin 
vaikutustenarvioinnin osia 
(2012) ja toinen EU:n 
päästökauppajärjestelmän 
rekisterin ja kaupan jälkeisen 
infrastruktuurin välistä 
vuorovaikutusta (2013). 
Kummassakin raportissa on 
yksilöity samanlaisia riskejä 
kuin tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi.
56 Komission asetus 
N:o (EU) 1193/2011, 21 artiklan 
3 kohta, sekä komission asetus 
N:o (EU) 389/2013, 23 artiklan 
3 kohta.26 
EU ETS -direktiivissä ei määritelty pääs -
töoikeuksien oikeudellista asemaa. Pääs -
töoikeuksia kuvataan EU:n rekisteriase -
tuksessa luonteeltaan aineettomiksi ja 
korvattavissa oleviksi paljoustavaroiksi, 
jotka ovat kaupattavissa markkinoilla54. 
Tämä kertoo vain eräistä tavoista, joilla 
päästöoikeuksia voidaan hyödyntää. 
Lisäksi päästöoikeuksien nimeäminen 
rahoitusvälineiksi selkeyttää ainoastaan 
sitä, miten niitä pitäisi käsitellä rahoitus -
palvelusäädösten nojalla. Edelleen on 
epäselvää, mitä oikeuksia päästöoikeuk -
sien haltijalla on. Tarkastuksen kohteena 
olleissa jäsenvaltioissa sovelletaan erilai -
sia lähestymistapoja päästöoikeuksien 
oikeudelliseen asemaan ja luonteeseen. 
Ranskassa ja Yhdistyneessä kuningas -
kunnassa päästöoikeuksien ominaisuu -
det vastaavat ”omaisuuden” oikeudel -
lisia ominaisuuksia tai päästöoikeuksia 
käsitellään ”omaisuutena”. Useimmissa 
tarkastuksen kohteena olleissa jäsenval -
tioissa päästöoikeuksista ei kuitenkaan 
ole annettu oikeudellista määritelmää.
27 
Oikeusvarmuuden puuttuminen EU:n 
tasolla ja jäsenvaltioissa sekä lähesty -
mistapojen erilaisuus johtavat siihen, 
että oikeudellisia ongelmia käsitellään 
tapauskohtaisesti. Tämä lisää erilaisen 
oikeudellisen määrittelyn ja käsittelyn 
riskiä entisestään niin jäsenvaltioiden 
kesken kuin yksittäisenkin jäsenval -
tion kansallisessa lainsäädännössä. 
(Useimmat jäsenvaltiot eivät ole vielä 
määritelleet päästöoikeuksia kansalli -
sessa oikeusjärjestelmässään.) Päästö -
oikeuksien EU:n laajuisen oikeudellisen 
määritelmän puuttuminen on tuotu 
esiin useissa komission toimeksiannos -
ta laadituissa asiantuntijaraporteissa55. 
Komissio ei kuitenkaan ole vielä ryh -
tynyt toimiin korjatakseen puutteen. 
Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 
päästöoikeuksien oikeudellisen määritel -
män selkeyttäminen voisi olla suotuisaa 
markkinoiden toimivuudelle.28 
Tällä hetkellä ei myöskään ole oikeu -
dellisesta ja käytännön näkökulmasta 
selvää, voidaanko päästöoikeuksia 
käyttää vakuuksina samaan tapaan kuin 
perinteisiä rahoitusvälineitä, joilla on 
kaupallista arvoa. Päästöoikeuksia kos -
kevien vakuuksien kirjaamisesta ei ole 
annettu nimenomaista säännöstä. EU:n 
rekisteriasetuksen mukainen käytännön 
ratkaisu olisi päästöoikeuksia koskevien 
vakuuksien rekisteröiminen nimittämällä 
”muita valtuutettuja edustajia”56, joiden 
hyväksyntä tarvittaisiin päästöoikeuksia 
koskevien tapahtumien suorittamiseen. 
Päästöoikeuksien kaupallista arvoa 
markkinatoimijoiden näkökulmasta voisi 
lisätä se, että EU:n tasolla nimenomaises -
ti säädettäisiin mahdollisuudesta käyttää 
päästöoikeuksia vakuutena ja näiden 
vakuuksien kirjaamismekanismista.
26 Huomautukset
Unionin rekisterissä esiintyy 
tiettyjä puutteita EU:n 
päästökauppajärjestelmän 
perustietojen käsittelyyn 
tarkoitetuissa järjestelmissä
29 
Unionin rekisteri on sähköinen järjes -
telmä, johon kirjataan päästöoikeudet 
ja niiden omistussuhteet sekä käsitel -
lään EU:n päästökauppajärjestelmän 
perustietoja laitoksia ja kauppaa käyviä 
tahoja varten (ks. myös edellä kohta 13 
ja laatikko 2 ). Rekisteriasetus57 sisältää 
tilin avausmenettelyjä koskevat sään -
nöt, joita kansalliset valvojat soveltavat. 
Vapaaehtoisia osallistujia koskevat tilin 
avausmenettelyt (esimerkiksi kaupan -
käynti- tai sijoitustarkoituksessa) ovat 
erityisen tärkeät, sillä niissä määrite -
tään ehdot sille, mitkä muut tahot kuin 
velvoitekaupankävijät saavat avata tilin 
käydäkseen kauppaa päästöoikeuksilla. 
Kun kaupankävijöillä on oikeus käyttää 
tiliä, ne voivat käynnistää myös rajat 
ylittäviä tapahtumia.
30 
Unionin rekisteri on hyvin riskialtis, joten 
sen toimintaan olisi syytä sisällyttää 
tapahtumien yksilöinti ja kohdennettu 
jäljitys sekä tilinomistajien ja saldojen 
tarkastukset ja yksilöinti. Markkinoiden 
eheyden tukeminen edellyttää, että 
kaikissa jäsenvaltioissa sovelletaan 
yhdenmukaisesti tiukkoja tilin avausme -
nettelyjä ja että mahdollisesti epäilyt -
täviin tapahtumiin kohdistetaan rajat 
ylittävää seurantaa niin, että petollinen 
tai rikollinen toiminta voidaan estää tai 
havaita. Rekisteriasetukseen on sisäl -
lytetty rahanpesun torjuntaa koskevia 
ja terrorismin rahoituksen vastaisia säännöksiä. Niissä täsmennetään, miten 
kansallisten valvojien on tehtävä yh -
teistyötä asianomaisten toimivaltaisten 
viranomaisten (kuten rahanpesun selvit -
telykeskusten ja lainvalvontaviranomais -
ten) kanssa. Koska taloudelliset panokset 
ja turvallisuusriskit ovat suuret, rekisterin 
hyvä toimivuus edellyttää vakaita hallin -
nointirakenteita, tietoteknisten tehtä -
vien asianmukaista erottamista liiketoi -
mintaan liittyvistä tehtävistä komission 
organisaatiossa ja riittäviä resursseja.
31 
Unionin rekisterin turvallisuusrakentei -
den kehittämisessä otettiin huomioon 
aiemmin ilmenneet häiriöt (ks. kohta 13). 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
rekisterin järjestelmät ja prosessit ovat 
parantuneet ajan mittaan, mutta puut -
teita on yhä olemassa, kuten seuraavista 
tekstiosioista käy ilmi.57 Komission asetus N:o (EU) 
N:o 920/2010.
27 Huomautukset
Tilien avaamismenettelyt eivät 
olleet riittävän varmat
32 
Rekisterijärjestelmän turvallisuutta 
uhkasi vuosina 2008–2011 sarja vakavia 
häiriöitä (ks. kohta 13 ja laatikko 2 ), 
minkä seurauksena EU:n päästökauppa -
järjestelmän turvallisuutta vielä lisättiin 
vuonna 2011. Tilin avaamista ja valtuu -
tettujen edustajien hyväksymistä (vrt. 
niin kutsuttuun selonottovelvollisuu -
teen58 perustuvat tarkastukset) koske -
vien sääntöjen sovellusalaa laajennettiin 
merkittävästi. Rekisteriasetukseen 
sisällytettiin henkilön päästöoikeustilin 
avaamista koskevat säännöt. Asetukses -
sa esitetään syyt, joiden perusteella kan -
sallinen valvoja voi kieltäytyä avaamasta 
vapaaehtoiselle osallistujalle tiliä EU:n 
rekisteriin, etenkin jos tilin avaamista 
pyytävä henkilö on tutkittavana päästö -
oikeuksia tai Kioton yksiköitä koskevasta 
petoksesta, rahanpesusta, terrorismin 
rahoittamisesta tai muusta vakavasta 
rikoksesta, jossa tiliä voidaan käyttää 
välineenä. Lisäksi jäsenvaltioille annet -
tiin mahdollisuus määrittää yksityiskoh -
taisemmat kansalliset säännöt, jotka 
koskevat kieltäytymistä tilin avaamisesta 
rekisteriin. Tiedot tilin avaamista koske -
vista kieltäytymisistä täytyy myös jakaa 
jäsenvaltioiden kesken.
33 
Vaikka rekisterijärjestelmä keskitettiin 
kesäkuussa 2012, jolloin kansalliset rekis -
terit siirrettiin komission hallinnoimaan 
uuteen unionin rekisteriin, jäsenvaltioilla 
ja kansallisilla valvojilla on yhä yksin -
omainen vastuu tilien hallinnoinnista 
(sekä yksilöiden ja oikeushenkilöiden 
pääsystä päästöoikeustileihin). Kuten 
ennen kansallisten rekisterien keskittä -
mistä, kansallisilla valvojilla ei nytkään 
ole pääsyä tietoihin, jotka ovat rekisteris -
sä muiden jäsenvaltioiden kansallisissa 
osissa.34 
Tilintarkastustuomioistuin yksilöi eri jä -
senvaltioiden välillä monia eroavaisuuk -
sia selonottovelvollisuuteen perustuviin 
tarkastuksiin liittyvissä prosesseissa, 
sisäisissä järjestelyissä ja hallinnollisissa 
valmiuksissa sekä riskiprofiilien laadin -
takäytännöissä. Ranska ja Yhdistynyt 
kuningaskunta ovat esimerkkejä jäsen -
valtioista, jotka menevät pidemmälle 
kuin tämän osa -alueen vähimmäisvaati -
muksissa edellytetään. Niissä riskienar -
viointimenettelyt olivat laaja -alaiset ja 
taustat tarkistettiin yksityiskohtaisesti.
35 
Vaikka tilien avaamista koskevaa toimin -
takehystä on tiukennettu vuoden 2011 
jälkeen, tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi useimmissa tarkastuskäynnin 
kohteena olleissa jäsenvaltioissa yhä 
seuraavat puutteet:
 – Tilien avaamisesta ei kieltäydytty sil -
loinkaan59, kun se olisi ollut perustel -
tua rekisteriasetuksen kriteereiden 
nojalla (ks. kohta 32).
 – Kansalliset valvojat ja komissio eivät 
jakaneet vaikuttavalla tavalla tietoja 
epäilyttävistä tilin avaamista koske -
vista hakemuksista (koko EU:n katta -
vaa pysyvää luetteloa tilien avaamis -
ta koskevista kieltäytymisistä ei ole 
oikeusperustan puuttumisen vuoksi 
otettu käyttöön, vaan tiedot jaetaan 
vain väliaikaisesti; hakemuksista, 
joita ei ole virallisesti hylätty mutta 
joiden käsittely on keskeytetty kan -
sallisen valvojan epäilysten vuoksi, 
ei tiedotettu muille jäsenvaltioille 
hakemuksina, joiden osalta oli kiel -
täydytty avaamasta tiliä jne.).58 Selonottovelvollisuus on 
rahoituslaitosten ja muiden 
organisaatioiden soveltama 
prosessi, jonka tarkoituksena 
on toteuttaa asiakkaan 
tuntemisvelvollisuutta 
koskevat toimenpiteet 
(tarkistaa asiakkaan ja 
tosiasiallisen edunsaajan 
henkilöllisyys, ymmärtää 
liikesuhteen luonne ja 
varmistaa sen jatkuva 
seuranta). Tätä vaaditaan 
asianmukaisen huolellisuuden 
ja rahoituslainsäädännön 
(esimerkiksi rahanpesun 
torjunnan ja terroristiryhmien 
rahoituksen estämisen) 
toteutumista ajatellen ( http://
ec.europa.eu/internal_
market/company/docs/
financial -crime/130205_
impact -assessment_en.pdf ).
59 Tilintarkastustuomioistuimelle 
ilmoitettiin tarkastuksen 
kuluessa vain kolmesta 
tapauksesta, joista yksi koski 
Saksaa ja kaksi Ranskaa. Kaksi 
tapauksista liittyi 
vaiheeseen III.
28 Huomautukset
 – Useimmissa tarkastuskäynnin koh -
teena olleista jäsenvaltioista ei hyö -
dynnetty mahdollisuutta laatia kan -
salliset säännöt tilien avaamisesta.
 – Tilien avaamisessa sovellettavia si -
säisiä menettelyjä, joilla tarkistetaan, 
että kaikki vaaditut osatekijät on 
kerätty mahdollisten tilinomistajien 
esittämistä hakemuksista, ei usein -
kaan dokumentoitu asianmukaisesti 
tai niihin ei sovellettu kahden silmä -
parin periaatetta (esimerkiksi Saksa, 
Italia ja Puola).
 – Toimivaltaisten viranomaisten ja 
kansallisten valvojien viralliset 
yhteydet kansallisiin rahanpesun 
selvittelykeskuksiin ja lainvalvonta -
viranomaisiin olivat yhä kehitteillä 
eivätkä vielä tarkastusajankohtana 
toiminnassa (esimerkiksi Italia ja 
Puola).
36 
Tilien avaamismenettelyt säätelevät 
pääsyä järjestelmään, sillä niiden avulla 
arvioidaan markkinatoimijan luotetta -
vuus. Henkilöt, joilla on rikollisia aikeita, 
saattavat valita kohteekseen maita, jotka 
eivät kohdista tilien avaamiseen yhtä 
tiukkoja tarkistuksia kuin muut. Rekis -
teriasetuksessa ei kuitenkaan anneta 
komissiolle (joka toimii keskusvalvojana) 
näiden menettelyjen osalta valtuuksia 
määrätä jäsenvaltioiden järjestelmien 
koordinoidusta täytäntöönpanosta.Tapahtumia ei valvota ja 
seurata riittävästi EU:n tasolla
37 
EU:n päästökauppajärjestelmässä aiem -
min ilmenneet rikolliset tapahtumat (ks. 
kohta 13 ja laatikko 2 ) ovat aiheuttaneet 
vakavaa taloudellista vahinkoa jäsen -
valtioille ja eräille yksittäisille osallis -
tujille sekä aiheuttaneet merkittävän 
riskin EU:n päästökauppajärjestelmän ja 
Euroopan komission maineelle. Ilmasto -
toimien pääosasto on tuonut tämän esiin 
myös varaumissa, jotka se esitti vuosien 
2012 ja 2013 toimintakertomuksissaan. 
Nämä kertomukset laadittiin sen jälkeen, 
kun rekisteri oli keskitetty vuonna 2012 
(ks. myös kohta 41). Komissio huolehtii 
unionin rekisterin keskustason toimin -
nasta, mutta sillä ei ole oikeusperustaa 
valvoa ja seuranta tapahtumia. Mahdol -
lisesti epäilyttäviin tapahtumiin unionin 
rekisterissä ei kohdisteta seurantaa 
EU:n tasolla (ks. myös kohta 23). Tilanne 
saattaa vaarantaa EU:n päästökauppajär -
jestelmän eheyden.
29 Huomautukset
38 
Jäsenvaltioiden rekisterin valvojien 
täytyy ilmoittaa rahanpesun torjunnasta 
vastaaville kansallisille viranomaisille 
(rahanpesun selvittelykeskuksille) rahan -
pesua tai rikollista toimintaa koskevista 
epäilyistään. Tilintarkastustuomioistuin 
katsoo, että mahdollisesti epäilyttävien 
tapahtumien seurantaa varten olisi kehi -
tettävä tarkoituksenmukaiset menette -
lyt, jotta tämä toimintatapa olisi vaikut -
tava. Sen jälkeen, kun unionin rekisteri 
keskitettiin komissioon vuonna 2012, 
jäsenvaltioilla ei enää ole ollut suoraa 
pääsyä kansallisen rekisterin tietokantoi -
hin. Jäsenvaltioiden onkin ollut vaikea 
analysoida rajat ylittäviin tapahtumiin 
liittyviä tietoja. Jotkin jäsenvaltiot60 teke -
vät yhteistyötä tapauskohtaisesti ja ovat 
kehittäneet yhteisiä välineitä rekisterijär -
jestelmän ulkopuolella. Vaikka komissio 
hallinnoi keskustietokantaa, se ei voi täy -
simääräisesti hyödyntää käytettävissään 
olevia tietoja tietosuoja- ja luottamuksel -
lisuussyistä. Tilintarkastustuomioistuin 
katsoo, että tässä tilanteessa, jossa tek -
niset rajoitteet ja tietosuojarajoitukset 
haittaavat jäsenvaltioita ja komissiota, jo 
toteutuneita väärinkäytösten riskejä ei 
kyetä täysin hallitsemaan.
Sisäiseen koordinointiin 
liittyvät ongelmat ja 
resurssirajoitteet haittasivat 
unionin rekisterin hallinnointia 
ja kehittämistä
39 
Kuten kohdassa 30 todettiin, unionin 
rekisteriä voidaan soveltaa vaikuttavas -
ti vain, jos tavoitteet ja prioriteetit on 
arvioitu huolellisesti ja resursseja on 
allokoitu riittävästi. Lisäksi tietotekniset 
tehtävät ja liiketoimintaan liittyvät tehtä -
vät olisi komission osastoissa erotettava 
toisistaan asianmukaisin järjestelyin.40 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
EU:n päästökauppajärjestelmän vaihees -
sa II komissio on aktiivisesti osallistunut 
useisiin tärkeisiin toimiin (ks. kohta 16), 
joiden tarkoituksena on lisätä järjestel -
män valmiusastetta ja uskottavuutta.
41 
Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuiten -
kin, että organisaatiorakenne ja komis -
sion yksiköiden käytettävissä olevat 
resurssit eivät riittävästi myötävaikuta 
unionin rekisterin hallinnointiin ja ke -
hittämiseen. Tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi, että tietoteknisistä tehtävistä 
vastaavan ja järjestelmää liiketoiminnas -
sa käyttävän henkilöstön tehtäviä ei ollut 
määritelty ja erotettu toisistaan riittäväl -
lä tavalla ilmastotoimien pääosastossa, 
joka vastaa EU:n päästökauppajärjestel -
män täytäntöönpanosta. Ilmastotoimien 
pääosastossa rekisteristä huolehtivan 
tiimin tehtävänkuvaukset olivat yleis -
luontoisia ja niissä oli päällekkäisyyksiä. 
Komission sisäisen tarkastuksen osasto 
on jo esittänyt suosituksia tältä osin61. 
Näihin suosituksiin perustuvan toimin -
tasuunnitelman täytäntöönpano oli tar -
kastuksen ajankohtana käynnissä, mutta 
lisätyö on tarpeen, jotta unionin rekiste -
rin hallinnoinnin ja kehittämisen vaikut -
tavuutta saadaan lisättyä. Tilintarkastus -
tuomioistuin pyytää tässä yhteydessä 
kiinnittämään huomiota myös ilmasto -
toimien pääosaston vuosien 2012 ja 2013 
toimintakertomuksissaan esittämiin va -
raumiin, jotka liittyvät unionin rekisteriin 
kohdistuviin turvallisuusuhkiin62.60 Komission mukaan kyse oli 
tarkastuksen aikaan noin 
kymmenestä jäsenvaltiosta.
61 Komission sisäisessä 
kertomuksessa vahvistetaan 
tilintarkastustuomioistuimen 
havainnot. Ks. lisätietoja 
ilmastotoimien pääosaston 
toimintakertomus 
vuodelta 2013, luku 2.3., jossa 
arvioidaan tarkastustuloksia ja 
kohdistetaan seurantaa 
tarkastuksen perusteella 
annettuihin suosituksiin.
62 Ilmastotoimien pääosaston 
toimintakertomus 
vuodelta 2013, tiivistelmä. 
Mainesyistä esitetty varauma 
koskee jäljellä olevia 
merkittäviä 
turvallisuuspuutteita, jotka 
havaittiin EU:n 
päästökauppajärjestelmään 
liittyvässä unionin rekisterissä. 
Varauma esitettiin 
toimintakertomuksissa 
vuosilta 2010, 2011 ja 2012 ja 
uudestaan 
toimintakertomuksessa 
vuodelta 2013. Ei ole 
mahdollista saada kohtuullista 
varmuutta siitä, että nykyiset 
turvallisuustoimenpiteet 
voisivat ehkäistä hyökkäykset 
tulevaisuudessa. 
Turvallisuuteen liittyvän 
varmuuden saamisen 
edellytyksenä on, että 
varaumasta voidaan luopua.
30 Huomautukset
EU:n päästökauppajärjes -
telmän toteuttaminen
42 
EU:n päästökauppajärjestelmän to -
teuttaminen alkoi vuonna 2005, mutta 
ensimmäinen tosiasiallinen Kioton pöy -
täkirjan mukainen sitoumuskausi kattoi 
vuodet 2008–2012 (EU:n päästökauppa -
järjestelmän vaihe II). Jäsenvaltioiden 
on määrä huolehtia EU:n päästökauppa -
järjestelmän toteuttamisen yhteydessä 
toimilupien myöntämisestä laitoksille, 
kansallisten jakosuunnitelmien ja 
jäsenvaltioiden sääntöjen soveltamises -
ta, päästöjen tarkkailu-, raportointi- ja 
todentamismenettelyistä sekä tarvit -
taessa todentajien akkreditoinnista tai 
tunnustamisesta.
43 
EU:n päästökauppajärjestelmän vuo -
tuinen soveltamiskausi vaiheessa II 
on kuvattu jäsenvaltioiden osalta 
laatikossa 4 . Tarkkailusuunnitelman 
hyväksyminen muodostaa tässä toi -
mintakehyksessä keskeisen kontrollin, 
sillä suunnitelmiin sisältyvien tietojen ja 
muuttujien oikeellisuus on luotettavan 
päästöraportoinnin kannalta erityi -
sen tärkeää. EU ETS -direktiivissä sekä 
komission vaihetta II varten antamissa 
tarkkailua ja raportointia koskevissa 
ohjeissa63 kuvattiin päästölupien, tark -
kailusuunnitelmien, päästöraporttien ja 
joiltakin osin myös todentamisraporttien 
sisältö sekä ilmoitettiin määräajat niiden 
toimittamiselle. Direktiivissä ja ohjeissa 
ei määritelty, mitä kontrolleja toimival -
taisten viranomaisten olisi sovellettava 
näihin asiakirjoihin. Valvontakehystä 
tarkistettiin vaiheessa III ja siihen sisälly -
tettiin lisää todentamista ja todentajien 
akkreditointia koskevia vastuualueita64.44 
Direktiivissä määriteltiin komission 
tehtävät, joihin kuuluvat kansallisten 
jakosuunnitelmien arvioiminen, ohjeiden 
antaminen jäsenvaltioille, toimivaltaisten 
viranomaisten välisen tietojenvaihdon 
koordinointi sekä, tietyssä määrin, jäsen -
valtioissa tapahtuvan täytäntöönpanon 
seuranta.
45 
Jotta päästöoikeuksia palautetaan oikea 
määrä, käytössä täytyy olla asianmu -
kaiset seuraamusjärjestelyt, jotka ovat 
tehokkaat, oikeasuhteiset ja varoitta -
vat. Direktiivissä määrättiin 100 euron 
sakosta kutakin sellaista vuoden mittaan 
aiheutunutta hiilidioksidiekvivalentti -
tonnia kohti, jonka osalta toiminnan -
harjoittaja ei ole palauttanut riittävästi 
päästöoikeuksia65 kattaakseen kyseisen 
vuoden aikana aiheutuneet päästöt. 
Lisäksi jäsenvaltioiden edellytettiin 
määräävän sakoista EU:n päästökauppa -
järjestelmän sääntöjen muuntyyppisiä 
rikkomisia varten.63 Komissio hyväksyi 18 päivänä 
heinäkuuta 2007 päätök -
sen 2007/589/EY, joka koski EU 
ETS -direktiivin mukaisten 
ohjeiden vahvistamista 
kasvihuonekaasupäästöjen 
tarkkailua ja raportointia 
varten. Ohjeita sovellettiin ja 
päivitettiin vaiheen II aikana 
(vuosina 2008–2012) 
(EUVL L 229, 31.8.2007, s. 1).
64 Komission asetus (EU) N:o 
600/2012, annettu 21 päivänä 
kesäkuuta 2012, Euroopan 
parlamentin ja neuvoston 
direktiivissä 2003/87/EY 
tarkoitetusta kasvihuone -
kaasupäästöraporttien ja 
tonnikilometriraporttien 
todentamisesta ja todentajien 
akkreditoinnista (EUVL L 181, 
12.7.2012, s. 1).
65 Direktiivi 2003/87/EY, 
16 artikla.
31 Huomautukset
Yleisnäkymä: EU:n päästökauppajärjestelmän soveltamiskausi vaiheessa II
Toimivaltainen viranomainen : Jäsenvaltiot nimittävät yhden tai useita (alueellisia) toimivaltaisia viranomaisia, 
jotka vastaavat EU ETS -direktiivin soveltamisesta.
Lupa ja tarkkailusuunnitelma : ETS -direktiivin ja komission antamien tarkkailua ja raportointia koskevien ohjeiden 
mukaisesti toimivaltainen viranomainen hyväksyy toiminnanharjoittajien laitoksia koskevat kasvihuonekaasujen 
päästöluvat. Lupien yhteydessä esitetään tarkkailusuunnitelma, jossa kuvataan laitoksen tekniset ominaisuudet 
sekä päästöjen tarkkailumenetelmä (laskelmien ja/tai mittausten perusteella) ja raportointitapa.
Vuotuinen päästöraportti ja todentamisraportti : Toiminnanharjoittajat laativat vuotuiset päästöraportit vuoden 
mittaan suoritetun tarkkailun perusteella. Riippumaton todentaja todentaa raportin toiminnanharjoittajan toimek -
siannosta. Todentaja tarkastaa vuotuisen päästöraportin ja antaa todentamisraportin, johon sisältyy todentajan 
lausunto. Nämä asiakirjat lähetetään toimivaltaiselle viranomaiselle seuraavana vuonna ennen 31. maaliskuuta. 
Todentaja laatii myös yksityiskohtaisemman sisäisen todentamisraportin, joka voidaan lähettää toiminnanharjoitta -
jalle ja/tai toimivaltaiselle viranomaiselle.
Päästöoikeuksien palauttaminen : Unionin rekisterissä olevalta toiminnanharjoittajan tililtä palautetaan toden -
netuissa vuotuisissa päästöraporteissa olevien lukujen perusteella oikea määrä päästöoikeuksia seuraavana vuonna 
30. huhtikuuta mennessä.
Lähde:  Oikeudelliseen kehykseen sekä tarkkailua ja raportointia koskeviin ohjeisiin perustuva tilintarkastustuomioistuimen analyysi.Laatikko 4
Tarkastukset paikallaTäytäntöön-
panon 
valvonta, 
seuraamukset
Raportit jätetään 
tarkistettaviksi ja 
päästöoikeuksia palautetaanTarkkailusuunnitelma 
hyväksytään ja 
tarkistetaanLuvat myönnetään ja 
tarkastetaan
Vuosittainen 
päästöraportti
TodentajaTodentamisraporttiTarkkailusuunnitelma pannaan 
täytäntöön (vuoden mittaan)Toiminnanharjoittaja Toimivaltainen viranomainen
32 Huomautukset
Järjestelmät, joita 
jäsenvaltiot käyttivät 
päästöjen kirjaamiseen 
ja päästöistä 
raportoimiseen EU:n 
päästökauppajärjestelmän 
vaiheessa II, eivät olleet 
riittävän kehittyneitä
46 
Jäsenvaltioiden käyttämät päästöjen 
kirjaus- ja raportointijärjestelmät koos -
tuivat seuraavista osatekijöistä:
 ο menettelyt, joilla varmistettiin laitos -
ten aiheuttamien päästöjen oikeelli -
nen tarkkailu
 ο menettelyt, joilla varmistettiin lai -
tosten päästöraporttien oikeellinen 
todentaminen ο menettelyt, joilla varmennettiin 
todentajien työn laatu
 ο toimivaltaisten viranomaisten laitok -
siin kohdistamat tarkastukset
 ο raportointi EU:n päästökauppajärjes -
telmän täytäntöönpanosta.
47 
EU:n päästökauppajärjestelmä perus -
tettiin direktiivillä perussopimuksen 
osaston ”Ympäristö” nojalla, ja tämä toi -
minnanala kuuluu siis edelleen pääosin 
jäsenvaltioiden toimivaltaan. Jäsenval -
tiot voivat niin ollen panna järjestelmää 
täytäntöön eri tavoin, kuten ilmenee 
laatikosta 5 .
Jäsenvaltioiden erilaiset täytäntöönpanomallit
Kreikassa EU:n päästökauppajärjestelmää toteutetaan keskitetysti. EU:n päästökauppajärjestelmän osalta toimival -
tainen viranomainen on ympäristöstä, energiasta ja ilmastonmuutoksesta vastaavan ministeriön ympäristöasioita 
käsittelevän pääosaston päästökauppavirasto. Virasto vastaa useimmista vuotuisen soveltamiskauden osatekijöistä ja 
myöntää päästöluvat, hyväksyy tarkkailusuunnitelmat, kerää todennetut vuotuiset päästöraportit ja ilmoittaa todenne -
tut päästöluvut kansalliselle rekisterin valvojalle. Lisäksi virasto määrittää sakot ja seuraamukset.
Myös Italia soveltaa keskitettyä toimintatapaa. EU:n päästökauppajärjestelmän täytäntöönpanosta vastaa komitea, jon -
ka tukena on ympäristöministeriön tekninen sihteeristö Roomassa. Komitea vastasi vaiheessa II EU:n päästökauppaan 
liittyvien lupien myöntämisestä, tarkkailusuunnitelmista, raportointikierrosta ja todentajien tunnustamisesta.
Espanjassa EU:n päästökauppajärjestelmää sovelletaan pääosin hajautetusti. Siellä itsehallintoalueiden viranomaiset 
myöntävät luvat ja hyväksyvät tarkkailusuunnitelmat sekä seuraavat raportointikierrosta. Ympäristöasioista vastaavan 
ministeriön alaisuudessa toimiva keskustason toimivaltainen viranomainen huolehtii EU:n päästökauppajärjestelmän 
toteuttamiseen liittyvästä yleisestä koordinoinnista Espanjassa. Lisäksi toimivaltainen viranomainen edistää yhdenmu -
kaistamista antamalla ohjeita ja huolehtimalla nimenomaan koordinointia käsittelevästä komiteasta.
Saksassa, Ranskassa ja Puolassa alueelliset ja/tai paikalliset viranomaiset osallistuivat tavallisesti päästölupien myön -
tämiseen sekä tarkkailusuunnitelmien hyväksymiseen ja tarkastamiseen. Kansallinen toimivaltainen viranomainen 
puolestaan johti yleensä päästöraportointiketjua ja koordinoi EU:n päästökauppajärjestelmän yleistä toteuttamista.Laatikko 5
33 Huomautukset
Tarkkailusuunnitelmien 
hyväksymismenettelyissä 
ilmeni puutteita ja viiveitä
48 
Laitosten tarkkailusuunnitelmien hyväk -
syminen on erittäin tärkeä osa päästö -
luvan myöntämismenettelyä. Lisäksi 
se mahdollistaa jatkossa luotettavan 
päästöraportoinnin.49 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
tarkkailusuunnitelmien hyväksymisme -
nettelyt olivat puutteelliset useimmissa 
tarkastuksen kohteena olleista jäsenval -
tioista. Tämä tuodaan esiin laatikossa 6 .
Puutteita tarkkailusuunnitelmien hyväksymismenettelyissä
Ranskassa ei ole kansallisella tasolla käytössä yhdenmukaistettuja menetelmiä tarkkailusuunnitelmien analysointia, 
valvontaa ja hyväksymistä varten. Toimintatavat saattavat olla erilaiset jopa samalla alueella valvojasta (ympäristö -
tarkastajasta) riippuen. Puolan osalta tarkastuksessa ilmeni, että paikalliset viranomaiset kohdistavat tarkkailusuun -
nitelmiin ainoastaan asiakirjatarkastuksia, joissa käydään läpi perustekijät. Laitoksissa ei tehdä muita, yksityiskoh -
taisempia, tarkastuksia, joissa varmistettaisiin toimitettujen tietojen luotettavuus ja se, että tarkkailusuunnitelmat 
vastaavat tarkasti laitoksen tilannetta.
Saksan osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n päästökauppajärjestelmän vaiheessa II eri osavaltioissa 
sovellettiin eri tavoin sääntöjä, joissa määritellään ”laitos”. Käytännössä tilanne oli se, että laitosalue yhdessä osaval -
tiossa saattoi saada yhden luvan koko alueelle ja sillä oleville tiloille ja laitteille, kun taas toisissa osavaltioissa laitos -
alue saatettiin jakaa useiksi laitoksiksi erillisine lupineen. Päästöluvassa mainittu laitoksen koko on voinut vaikuttaa 
siihen, ylittikö laitos EU:n päästökauppajärjestelmään osallistumiselle asetetun raja -arvon. Lisäksi osavaltioissa so -
vellettiin vaiheen II alkupuoliskolla erilaisia toimintatapoja tarkkailusuunnitelmien (Konzept) hyväksymiseen. Jotkin 
osavaltiot hyväksyivät koko tarkkailusuunnitelman vaiheen II alusta lähtien, kun taas toiset hyväksyivät ainoastaan 
poikkeukset tarkkailuohjeisiin nähden. Tuomioistuimen päätöksessä66 määrättiin myöhemmin hyväksymiskäytän -
töjen yhdenmukaistamisesta. Siinä todettiin, että viranomaisten on tärkeää hyväksyä kattava tarkkailusuunnitelma 
koko vaiheen II ajaksi, koska siten pienennetään virheellisen päästöraportoinnin riskiä.
Espanjassa, Italiassa ja Kreikassa vaiheen II tarkkailusuunnitelmien laatiminen ja hyväksyntä viivästyivät jopa kaksi 
vuotta siitä, kun vaiheeseen II sovellettavat tarkkailua ja raportointia koskevat ohjeet oli hyväksytty heinäkuus -
sa 2007. Toimivaltaisten viranomaisten mukaan määräajat olivat liian lyhyet, joten uusia sääntöjä ei ehditty otta -
maan huomioon kansallisissa ohjeissa ja säännöksissä. Myöskään uutta tarkkailusuunnitelmaa ei ehditty sisällyttä -
mään päästölupaan ennen raportointikauden alkamista. Joissakin tapauksissa tarkkailusuunnitelmat hyväksyttiin 
virallisesti vasta vuonna 2010.
66 Bundesverwaltungsgericht 7 C 10.09, 18.2.2010.Laatikko 6
34 Huomautukset
Raportit todentajien 
havainnoista eivät olleet 
riittävän selkeitä ja 
toimivaltaiset viranomaiset 
toteuttivat vain vähän 
seurantaa
50 
EU ETS -direktiivin mukaisesti jäsenval -
tioilla on yleinen vastuu varmistaa, että 
päästöjä laitoksissa tarkkaillaan ja ne 
todennetaan direktiivissä asetettujen 
sääntöjen ja komission ohjeiden mukai -
sesti67. EU:n päästökauppajärjestelmän 
vuotuiseen soveltamiskauteen kuuluvat 
tarkkailun, raportoinnin ja todentamisen 
pääasialliset osa -alueet esitetään edellä 
laatikossa 4 . Ne perustuivat vaiheessa II 
edellä mainittuihin ohjeisiin ja periaat -
teisiin. Toiminnanharjoittajilta saatujen 
todennettujen vuotuisten päästöra -
porttien tarkastukset kuuluvat tässä 
tilanteessa valvontakehyksen keskeisiin 
osatekijöihin toimivaltaisen viranomai -
sen tasolla. Tilintarkastustuomioistuin 
tutki aineiston, joka koski eri puolilla 
seitsemää tarkastukseen valittua jäsen -
valtiota sijaitsevaa 150 laitosta, ja yksilöi 
tämän perusteella useita eroja tavassa 
järjestää tarkastukset sekä tarkastusten 
vaikuttavuudessa.
51 
EU:n päästökauppajärjestelmän vaihees -
sa II käytössä ei ollut vakioitua mallia, 
jossa olisi määritelty todentamisraportin 
vaadittu sisältö. Koska mallia ei ollut 
eikä raportin luonteesta ja sisällöstä 
ollut tarkkoja ohjeita, kehitettiin monia 
erilaisia raportointimuotoja ja -tapoja. 
Ne kaikki eivät mahdollista selkeän 
kokonaiskuvan saamista todentamisen 
havainnoista ja johtopäätöksistä.52 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että toimivaltaisen viranomaisen luona 
saatavilla ollut evidenssi todentamisen 
asianmukaisesta toteuttamisesta oli 
joskus riittämätöntä tai epäselvää68. 
Tiettyjä todennushavaintoja ei esimer -
kiksi kuvailtu riittävästi tai edellisen 
vuoden havaintoihin ja korjaavien 
toimien tuloksiin ei kohdistettu seuran -
taa. Useimmissa tarkastukseen valituissa 
jäsenvaltioissa ei saatu evidenssiä siitä, 
että toimivaltaiset viranomaiset olisivat 
ryhtyneet toimiin toistuvasti raportoitu -
jen havaintojen perusteella. Toistuvasti 
oli havaittu muun muassa, että päästö -
laskelmia ei ollut tehty riittävän yksityis -
kohtaisesti, mittauslaitteita tai vaakoja 
ei ollut kalibroitu vaadituin väliajoin tai 
oli käytetty laboratoriota, jolla ei ollut 
asianomaista akkreditointia. Tilintar -
kastustuomioistuin havaitsi useimmissa 
jäsenvaltioissa tapauksia, joissa toden -
tajat esittivät samat havainnot vuodesta 
toiseen, mutta asianmukaiset tiedot 
syistä, taustoista ja seurannasta puut -
tuivat. Tilintarkastustuomioistuin yksilöi 
kuitenkin useimmissa jäsenvaltioissa 
myös monia tapauksia, joissa todentajat 
eivät raportoineet lainkaan havaintoja 
yksittäisten laitosten kompleksisuudesta 
ja koosta huolimatta tai huolimatta siitä, 
että EU:n päästökauppajärjestelmän 
mukaisesta päästöjen tarkkailusta ja ra -
portoinnista oli saatu vasta suhteellisen 
vähän kokemusta. Laatikossa 7  käsitel -
lään näitä havaintoja tarkemmin.67 Päätös 2007/589/EY.
68 Tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi myös, että yksikään 
tarkastukseen valituista 
jäsenvaltioista ei hyödyntänyt 
ohjeissa toimivaltaisille 
viranomaisille annettua 
mahdollisuutta arvioida 
todentajien työtä pyytämällä 
saada luettavakseen näiden 
sisäiset todentamisraportit. 
Asiaa käsitellään lisää 
kohdissa 53–57.
35 Huomautukset Laatikko 7Esimerkkejä todentamishavaintojen raportoinnissa havaitusta 
epäyhdenmukaisuudesta
Saksa toimittaa todennetut vuotuiset päästökertomukset käyttäen pitkälle automatisoitua ja vakioitua sähköistä 
järjestelmää. Sen avulla saatiin selkeä käsitys todentamistyön tuloksista ja siitä, mikä on todentajan tosiasiallinen 
näkemys päästöluvuista, mutta siihen ei sisältynyt yksityiskohtaisia tietoja todentajien menetelmistä ja työstä. 
Todentajien täytettäväksi tarkoitetussa lomakkeen osassa ei myöskään ollut nimenomaisia tekstikenttiä, joissa 
todentajien olisi edellytetty luettelevan parannussuosituksensa tai raportoivan edellisen vuoden havaintojen ja 
kommenttien seurannasta.
Ranskassa toimivaltainen viranomainen sai lausunnon, jossa todentaja ilmoittaa saaneensa kohtuullisen varmuuden 
vuotuisen päästöraportin osalta. Todentajat merkitsevät lausuntoihin kommenttinsa sekä näkökohdat, joiden osalta 
sääntöjä ei ole noudatettu. Tarkastuksessa ilmeni kuitenkin, että osa todentajista ei milloinkaan raportoinut lau -
sunnoissaan puutteista siinäkään tapauksessa, että sisäisissä todentamiskertomuksissa oli niistä havaintoja. Lisäksi 
varmuudesta annetun lausunnon sisältö vaihteli todentajien kesken.
Italian kansallisen lainsäädännön mukaan todentajien on käytettävä tiettyjä raportointimalleja. Raportointiketjussa 
saavutetaan siten huomattava vakioinnin taso. Tilintarkastustuomioistuin pani kuitenkin merkille, että suurimmassa 
osassa tapauksista todentajat eivät raportoineet havainnoista. Sen sijaan Yhdistynyt kuningaskunta on esimerkki 
maasta, jossa suurimmassa osassa tapauksista todentajat raportoivat havainnoista.
Italiassa yhdessä tapauksessa todentaja raportoi kolmena ensimmäisenä vuonna useista havainnoista. Aineistosta 
ei käy ilmi, korjattiinko kaikki puutteet ja millä tavoin ne mahdollisesti korjattiin tai puuttuiko toimivaltainen viran -
omainen asiaan. Raportointivuonna 2011 toiminnanharjoittaja teki sopimuksen uuden todentajan kanssa, eikä tämä 
raportoinut lainkaan havaintoja siltä vuodelta.
Puolassa toimivaltainen viranomainen ristiintarkastaa raportoidut päästöt sähköisen tietokannan avulla, mutta ei 
kohdista seurantaa havaintoihin, jotka todentajat ovat mahdollisesti esittäneet lausunnoissaan.
36 Huomautukset
69 Euroopan akkreditointielinten 
yhteistyöjärjestö eli  EA on 
Euroopan kansallisten 
akkreditointielinten liitto, 
johon kuuluu kansallisten 
viranomaisten virallisesti 
tunnustamia elimiä. 
Akkreditointielimet arvioivat 
ja tarkastavat kansainvälisten 
standardien avulla 
organisaatiot, jotka tarjoavat 
arviointipalveluja: sertifiointia, 
todentamista, tarkastuksia, 
testauksia ja kalibrointia 
(tunnetaan myös nimikkeellä 
vaatimustenmukaisuuden 
arviointipalvelut) ( http://www.
european -accreditation.org/
about- us).
70 Komission päätös 2007/589/
EY, 10 jakson 4 kohdan 
2 alakohdan d alakohta; ks. 
myös laatikko 4 .
71 Ks. lisätiedot laatikossa 4 .Todentajien työn laatua ei 
valvottu riittävästi
53 
EU ETS -direktiivissä ja siihen liittyvissä 
tarkkailua ja raportointia koskevissa 
ohjeissa ei vaiheessa II otettu käyttöön 
selkeästi määriteltyjä vaatimuksia riip -
pumattomien todentajien akkreditointia 
tai todentajien työn laadunvalvontaa 
ajatellen. Direktiivissä täsmennetään 
todentajan pätevyyteen sovellettavat 
vähimmäisvaatimukset. Tarkkailua ja 
raportointia koskevissa ohjeissa puo -
lestaan määritellään ”todentaja” ja 
”akkreditointi” sekä edellytetään, että 
jäsenvaltiot ottavat huomioon Euroopan 
akkreditointielinten yhteistyöjärjestön 
(EA) ohjeistuksen69. Tarkkailua ja rapor -
tointia koskevissa ohjeissa annettiin 
toimivaltaisille viranomaisille ja akkre -
ditointielimille lisäksi mahdollisuus 
arvioida todentajien laatimat sisäiset 
todentamisraportit70. Jäsenvaltioilla oli 
näiltä osin merkittävässä määrin harkin -
tavaltaa, mikä ei edesauttanut ohjeiden 
vaikuttavaa soveltamista. Toiminnanhar -
joittajiin ei siksi kohdistettu samoja vaa -
timuksia kaikkialla EU:ssa, ja todentami -
sen avulla saatiin vähäisempi varmuus.
54 
Kaikissa tarkastuksen kohteeksi valituis -
sa jäsenvaltioissa todentajiin sovellettiin 
jonkinlaista akkreditointia tai tunnus -
tamista, jotta voitiin luoda hyväksytty -
jen todentajien ryhmiä, joiden kanssa 
toiminnanharjoittajat saattoivat tehdä 
sopimuksia. Italiassa todentajien tunnus -
tamisesta huolehti kansallinen toimi -
valtainen viranomainen. Se laati EU:n 
päästökauppajärjestelmää varten Italian 
osalta luettelon 23 tunnustetusta toden -
tajasta, mutta ei säännöllisesti arvioinut 
näiden työn laatua. Tätä toimintamallia 
ei jatkettu vaiheessa III. Toisissa tarkaste -
tuissa jäsenvaltioissa akkreditoinnista tai 
tunnustamisesta vastasi jo akkreditoitu 
tai tunnustettu elin.55 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 
tarkastukseen valituissa jäsenvaltioissa, 
että saadakseen varmuuden vuotuisten 
päästöraporttien osalta toimivaltaiset 
viranomaiset luottivat suurelta osin 
todentajien työhön. Toimivaltaiset viran -
omaiset eivät kuitenkaan yhdessäkään 
jäsenvaltiossa erikseen tarkastaneet 
todentamisraporttien ja niihin liittyvien 
asiakirjojen laatua ja asiasisältöä, vaan 
viranomaiset katsoivat tarkastusten 
kuuluvan akkreditointielinten vastuulle. 
Ainoassakaan tarkastukseen valituista 
jäsenvaltioista ei myöskään hyödynnetty 
ohjeissa annettua mahdollisuutta pyytää 
saada käyttöönsä todentajien sisäiset 
raportit71 ja siten arvioida niiden työtä.
56 
Viidestä tarkastuskäynnin kohteena 
olleesta jäsenvaltiosta kolmessa (Sak -
sa, Puola ja Yhdistynyt kuningaskunta) 
todentajat akkreditoi riippumaton elin. 
Näissä kolmessa jäsenvaltiossa toimi -
valtaisten viranomaisten ja akkreditoin -
tielinten välinen koordinointi ei ollut 
riittävää eivätkä ne vaihtaneet sään -
nöllisesti tietoja todentamisraporttien 
kattavuudesta ja laadusta tai raport -
teihin pohjautuvasta varmuudesta. 
Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että 
vain toimivaltaisilla viranomaisilla oli 
suoraan pääsy kaikkiin niille toimitettui -
hin todennettuihin päästöraportteihin. 
Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 
edellä esitetyt havainnot johtuvat osin 
siitä, ettei EU:n päästökauppajärjestel -
män toimintakehyksessä ole määrätty 
akkreditoinnista ja (laadun)valvonnasta, 
ja siitä, että toimivaltaisten viranomais -
ten ei edellytetty arvioivan todentajien 
vaiheessa II tekemää työtä.
37 Huomautukset
72 Ympäristön pilaantumisen 
ehkäisemisen ja vähentämisen 
yhtenäistäminen (Integrated 
Pollution Prevention and 
Control) perustui 
(vuoteen 2013 asti) ympäristön 
pilaantumisen ehkäisemisen ja 
vähentämisen 
yhtenäistämisestä 15 päivänä 
tammikuuta 2008 annettuun 
Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiiviin 
2008/1/EY (EUVL L 24, 
29.1.2008, s. 8). Direktiivi 
kumottiin teollisuuden 
päästöistä 24 päivänä 
marraskuuta 2010 annetulla 
Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiivillä 
2010/75/EU (EUVL L 334, 
17.12.2010, s. 17).
73 Yhdistyneessä 
kuningaskunnassa paikalla 
tarkastettujen laitosten osuus 
väheni noin viidestä 
prosentista vaiheen II alkaessa 
vuonna 2008 noin yhteen 
prosenttiin vaiheen II lopussa 
vuonna 2012.57 
Missään jäsenvaltioista ei myöskään so -
vellettu vuorottelumenetelmää, jolla olisi 
lisätty todentajien riippumattomuutta 
ja puolueettomuutta. Tilintarkastustuo -
mioistuin havaitsi Ranskassa ja Puolassa 
tapauksia, joissa todentajat osallistuivat 
päästöraporttien todentamisen lisäksi 
samojen laitosten tarkkailusuunnitelmien 
kehittämiseen tai niihin liittyviin muihin 
toimiin (esimerkiksi laitosten tarkastami -
nen toimivaltaisen viranomaisen puoles -
ta). Tästä saattaa aiheutua eturistiriitoja.
Laitoksia tarkastettiin paikalla 
hyvin rajoitetusti
58 
EU ETS -direktiivissä ja tarkkailua ja 
raportointia koskevissa ohjeissa ei mää -
ritellä tarkastuksia, jotka toimivaltaisten 
viranomaisten pitäisi kohdistaa laitok -
siin. Niissä ei etenkään esitetä vaatimus -
ta siitä, että toimivaltaisten viranomais -
ten olisi tarkastettava laitokset paikalla 
ja siten arvioitava tarkkailusuunnitelman 
täytäntöönpano tai todennettujen pääs -
töraporttien luotettavuus.
59 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että tarkastuskäynnin kohteena olleissa 
jäsenvaltioissa (Yhdistynyttä kuningas -
kuntaa lukuun ottamatta) toimivaltaiset 
viranomaiset eivät tehneet EU:n pääs -
tökauppajärjestelmään liittyviä tarkas -
tuksia paikalla. Eri hallintoelimet tekivät 
laitoksiin usein muuntyyppisiä tarkas -
tuskäyntejä esimerkiksi IPPC -lupamenet -
telyn72 taikka jäte- tai ympäristölainsää -
dännön perusteella. Näitä tarkastuksia 
pidettiin tärkeämpinä (muun muassa 
Saksassa, Ranskassa ja Puolassa), eikä 
niissä otettu erityisesti huomioon EU:n 
päästökauppajärjestelmään liittyviä seik -
koja. Saksassa ja Espanjassa tilintarkas -
tustuomioistuin yksilöi eräitä tapauksia, 
joissa alueellisten toimivaltaisten viran -
omaisten edustajat lähtevät toisinaan 
todentajien mukaan tarkastuskäynnille.60 
Tarkastukseen valituista jäsenvaltioista ei 
saatu keskitettyjä tilastoja EU:n päästö -
kauppajärjestelmään liittyvistä tarkas -
tuksista – poikkeuksen tästä muodosti 
Yhdistynyt kuningaskunta, jossa tarkas -
tuskäyntien lukumäärä pieneni73 asteit -
tain vaiheen II loppua kohden.
EU:n päästökauppajärjestelmän 
täytäntöönpanosta 
jäsenvaltioissa raportoitiin 
puutteellisesti
61 
Jäsenvaltiot velvoitetaan EU ETS -direk -
tiivin 21 artiklan perusteella raportoi -
maan vuosittain. Niiden on toimitettava 
komissiolle vuosittain kertomus direk -
tiivin soveltamiseen liittyvistä tärkeistä 
näkökohdista. Tilintarkastustuomioistuin 
katsoo, että tämän pakollisen vuotuisen 
kertomuksen lisäksi jäsenvaltioiden 
olisi tiedotettava suurelle yleisölle EU:n 
päästökauppajärjestelmän toteuttami -
sesta jäsenvaltiossa ja päästökaupan 
tuloksista.
62 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
Italia ei ollut laatinut ja toimittanut ko -
missiolle 21 artiklassa vaadittua kerto -
musta vuosilta 2010, 2011 ja 2012 ja että 
Ranska laati kertomuksen ainoastaan 
vuodelta 2012 tilintarkastustuomioistui -
men pyydettyä sitä.
38 Huomautukset
63 
EU:n päästökauppajärjestelmän toteut -
tamisesta tiedotettiin suurelle yleisölle 
muunlaisten raporttien avulla Saksassa ja 
Espanjassa: niissä laadittiin EU:n päästö -
kaupasta laajoja vuosittaisia kertomuksia, 
joissa analysoitiin kehityssuuntia ja eri 
toimialojen tilannetta sekä päästöjä ja 
säännönmukaisuutta koskevia lukuja. Sen 
sijaan Kreikassa, Ranskassa ja Italiassa 
yleisölle raportoitiin niukasti nimenomaan 
EU:n päästökauppajärjestelmän kansal -
lisesta täytäntöönpanosta ja tuloksista. 
Yhdistyneessä kuningaskunnassa laadit -
tiin vuotuinen kansallinen kertomus EU:n 
päästökauppajärjestelmästä vain vuo -
teen 2010 saakka.
Komission antamat ohjeet ja 
seuranta, jota se kohdisti EU:n 
päästökauppajärjestelmän 
vaiheen II toteuttamiseen 
jäsenvaltioissa, olivat 
puutteellisia
64 
Vaiheessa II komission vastuualueisiin74 
kuuluivat jäsenvaltioiden kansallisissa 
jakosuunnitelmissa esitettyjen jakosään -
töjen arvioiminen, ohjeiden antaminen 
jäsenvaltioille ja toimintapolitiikan 
täytäntöönpanon seuranta. Näiden 
komission tehtävien tarkoituksena on 
lähinnä varmistaa, että EU:n päästökaup -
pajärjestelmä toimii asianmukaisesti 
Euroopan laajuisena järjestelmänä, että 
kilpailu ei vääristy ja että muut epäyhden -
mukaisuudet eivät haittaa päästökaup -
pajärjestelmän toimintaa markkinoihin 
perustuvana välineenä, jolla pyritään 
vähentämään päästöjä mahdollisimman 
kustannusvaikuttavalla tavalla. Sidosryh -
mien luottamusta EU:n päästömarkkinoi -
den asianmukaiseen toimintaan tukisi se, 
että relevantit yksityiskohtaiset tiedot 
järjestelmän yleisestä toteuttamisesta 
ja toiminnasta julkaistaisiin säännölli -
sesti. Tämä koskee etenkin tapauksia, 
joissa järjestelmää pannaan täytäntöön 
hajautetusti.Komission arviot vaiheen II 
kansallisista jakosuunnitelmista 
eivät olleet riittävän selkeitä
65 
Jäsenvaltiot laativat EU:n päästökauppa -
järjestelmän vaiheita I ja II varten kan -
salliset jakosuunnitelmat, joista kävivät 
ilmi niiden päästöoikeuksien kokonais -
määrä, jotka jäsenvaltiot aikoivat jakaa 
toiminnanharjoittajille. Komissio laati 
tätä ajatellen erityiset ohjeet75. Ohjeisiin 
sisällytettiin kuvaukset pääasiallisista 
tekijöistä, jotka vaikuttavat päästöjen 
muutoksiin (esimerkiksi BKT:n kasvu ja 
hiili -intensiteetti), sekä tavoista, joilla 
jäsenvaltioiden vähennyspotentiaali 
voidaan arvioida. Alustava enimmäis -
määrä voitiin laskea vähennyspotentiaa -
lin ja sopivan vertailuvuoden päästöjen 
perusteella.
66 
Kun komissio oli hyväksynyt ensimmäi -
sen joukon kansallisia jakosuunnitelmia 
(kymmenen vaiheen II jakosuunnitel -
maa), se antoi vuonna 2006 tiedonan -
non76, jossa se ilmoitti, että päästöjen 
enimmäismäärien laskemisessa tarvit -
tavat hiili -intensiteettiä ja talouskas -
vua kuvaavat luvut oli saatu käyttäen 
kertomuksessa European Energy and 
Transport Trends to 2030 – update 200577 
esitettyjä menetelmiä. Kertomuksen 
tulokset saatiin Ateenan yliopiston kehit -
tämän PRIMES -mallin78 avulla. Arvioin -
timenetelmästä ei kuitenkaan tiedo -
tettu jäsenvaltioille ennalta (kansallisia 
jakosuunnitelmia koskevissa ohjeissa).74 EU ETS -direktiivin 9, 14, 19, 20, 
21 ja 30 artikla.
75 KOM(2005) 703 lopullinen, 
22. joulukuuta 2005.
76 KOM(2006) 725 lopullinen, 
29.11. 20 0 6.
77 Komission energian ja 
liikenteen pääosaston yksiköt 
laativat kertomuksen 
PRIMES -mallin mukaisesti.
78 Kreikassa toimiva Institute of 
Communication and 
Computer Systems of National 
Technical University of Athens 
(ICCS -NTUA) laati komissiota 
varten  kertomuksen  European 
Energy and Transport Trends 
to 2030 – update 2005. PRIMES 
on yleisluontoinen malli, joka 
on tarkoitettu tulevaisuuden 
ennakointiin, skenaarioiden 
laatimiseen ja 
toimintapolitiikkojen 
vaikutusten analysointiin. 
Mallissa otetaan huomioon 
energian kysyntään ja 
tarjontaan liittyvät teknologiat 
sekä saasteiden 
vähentämiseen tarkoitetut 
teknologiat. Järjestelmä 
kuvastaa näkökohtia, jotka 
liittyvät markkinatalouteen, 
toimialarakenteeseen, 
energia- ja 
ympäristöpolitiikkaan sekä 
sääntelyyn. Näiden 
näkökohtien katsotaan 
vaikuttavan 
energiajärjestelmän 
toimijoiden toimintaan 
markkinoilla ( https://
ec.europa.eu/energy/sites/
ener/files/documents/
trends_to_2030_
update_2005.pdf ).
39 Huomautukset
67 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
komissio ei ollut toiminut avoimesti 
päättäessään käyttää PRIMES -mallia 
vaiheen II enimmäismäärien laskennan 
perusteena ja vuotta 2005 laskelmien 
vertailuvuotena, sillä jäsenvaltiot olivat 
jo alkaneet kehittää kansallisia jakosuun -
nitelmiaan siihen mennessä annettujen 
ohjeiden pohjalta, eikä näissä ohjeissa 
mainittu PRIMES -mallia. Jäsenvaltioissa 
tämä johti merkittävään tehottomuu -
teen, sillä ne joutuivat laatimaan kan -
salliset jakosuunnitelmansa uudelleen 
uusien kriteereiden pohjalta. Lisäksi 
siitä seurasi, että vaiheen II kansallisten 
jakosuunnitelmien laatiminen ja arviointi 
eivät tapahtuneet riittävän avoimesti.
68 
Lisäksi tilintarkastustuomioistuin pyysi 
komissiolta vaiheen II kansallisten 
jakosuunnitelmien arviointiin liittyviä si -
säisiä ja valmisteluasiakirjoja voidakseen 
tutkia, oliko jakosuunnitelmat arvioitu 
johdonmukaisella ja tasapuolisella taval -
la ja yhtä yksityiskohtaisesti.
69 
Koska näiden asiakirjojen säilytysaika oli 
umpeutunut, komission yksiköt pystyi -
vät toimittamaan tilintarkastustuomio -
istuimelle ainoastaan käyttämiensä 
tarkistuslistojen mallin ja kahden jäsen -
valtion osalta täytetyt tarkistuslistat. 
Muita jäsenvaltioita koskevia täytettyjä 
tarkistuslistoja ei pystytty toimittamaan. 
Tarvittava aineisto ei ollut saatavilla, 
joten tilintarkastustuomioistuin ei voinut 
päätellä, arvioiko komissio kaikkien 
tarkastukseen valittujen jäsenvaltioiden 
kansalliset jakosuunnitelmat yhtä yksi -
tyiskohtaisesti ja kattavasti.Komissio ei julkaissut 
EU ETS -direktiivissä 
edellytettyjä vuotuisia 
täytäntöönpanokertomuksia
70 
EU ETS -direktiivin 21 artiklassa sääde -
tään, että jäsenvaltiot toimittavat komis -
siolle vuosittain kertomuksen direktiivin 
soveltamisesta (ks. myös kohdat 61 ja 
62). Komission olisi kolmen kuukauden 
kuluessa jäsenvaltioiden vuosittain 
toimittamien kertomusten vastaan -
ottamisesta julkaistava konsolidoitu 
vuosittainen kertomus EU ETS - direktii -
vin soveltamisesta. Jotta komissio voisi 
julkaista konsolidoidun kertomuksen, 
sen olisi huolehdittava, että jäsenvaltiot 
toimittavat sille ajoissa omat kertomuk -
sensa, joihin komission kertomus perus -
tuu. Lisäksi komission olisi kehitettävä 
menetelmiä, joiden avulla kertomuksissa 
esitetyt tiedot konsolidoidaan ja niitä 
hyödynnetään.
71 
Tilintarkastustuomioistuin pani merkil -
le, että komissio ei ole julkaissut EU:n 
päästökauppajärjestelmän vaiheen II 
aikana vuotuista täytäntöönpanokerto -
musta. Tämä merkitsee, että komissio 
ei antanut vaiheen II aikana kattavia 
tietoja EU:n päästökauppajärjestelmän 
täytäntöönpanon tilanteesta kaikissa 
jäsenvaltioissa.
40 Huomautukset
72 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, 
että komission yksiköt eivät riittävällä 
tavalla seuranneet, toimittivatko jäsen -
valtiot vuotuiset täytäntöönpanoker -
tomukset ajoissa ja täydellisinä. Komis -
sion yksiköt eivät myöskään koonneet 
saamiaan tietoja yhteen. Komissio ei 
hyödyntänyt kyseistä EU:n päästökaup -
pajärjestelmän täytäntöönpanoa koske -
vaa tietolähdettä järjestelmällisesti.
Komissio kohdisti vain 
vähän seurantaa EU:n 
päästökauppajärjestelmän 
täytäntöönpanoon 
jäsenvaltioissa
73 
Jäsenvaltioiden on pantava päästökaup -
pajärjestelmä täytäntöön yhdenmukai -
sesti, jotta päästökaupan edut voitaisiin 
hyödyntää paremmin ja välttää sisä -
markkinoiden vääristyminen79. Jäsenval -
tiot vastaavat paljolti EU:n päästökaupan 
rahoituksesta ja täytäntöönpanosta 
direktiivin niille antamaa harkintavaltaa 
käyttäen. Tilintarkastustuomioistuin 
on tietoinen siitä, että komissiolla on 
vain rajalliset keinot määrätä yhdenmu -
kaistamisesta. Direktiivissä osoitettiin 
kuitenkin komissiolle EU:n päästökaup -
pajärjestelmän vaiheen II osalta useita 
ohjeistamiseen, tarkkailuun ja toteutta -
miseen liittyviä vastuualueita. Jotta ko -
missio olisi selvillä siitä, millä osa -alueilla 
tarvitaan lisää yhdenmukaistamista, sen 
on riittävällä tavalla seurattava täytän -
töönpanoa jäsenvaltioissa.74 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
jossakin määrin tuloksia on saavutettu 
osa-alueilla, joilla komissio on aktiivisesti 
pyrkinyt yhdenmukaistamiseen esimer -
kiksi hyväksymällä ohjeita80. Tärkeitä 
täytäntöönpanon osa -alueita jäi yhden -
mukaistamatta niiltä osin kuin komissio 
ei hyväksynyt yksityiskohtaisia ohjeita. 
Tällaisia osa -alueita ovat esimerkiksi tilin 
avaaminen (ks. kohdat 32–36), tapah -
tumien analysointi (ks. kohdat 37 ja 
38), todentaminen ja akkreditointi (ks. 
kohdat 50–57) sekä valvontakehykset ja 
seuraamusjärjestelyt (ks. kohdat 80–85).
75 
Koska jäsenvaltiot sovelsivat erilaisia 
toimintatapoja, toiminnanharjoittajat ja 
muut markkinatoimijat joutuvat kenties 
noudattamaan erilaisia vaatimuksia ja 
sääntöjä eri jäsenvaltioissa (esimerkiksi 
päästöoikeuksien oikeudellinen ase -
ma, seuraamusten soveltaminen sekä 
tarkkailu- ja todentamisjärjestelyt), ellei 
niistä ole annettu EU:n säännöksiä tai 
ohjeita.79 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiivi 2009/29/
EY, annettu 23 päivänä 
huhtikuuta 2009, direktiivin 
2003/87/EY muuttamisesta 
kasvihuonekaasujen 
päästöoikeuksien kauppaa 
koskevan yhteisön 
järjestelmän parantamiseksi ja 
laajentamiseksi (EUVL L 140, 
5.6.2009, s. 63), johdanto -osan 
8 kappale.
80 Vaiheissa I ja II sovellettavat 
tarkkailua ja raportointia 
koskevat ohjeet jne.
41 Huomautukset
76 
Tarkastusten toimittaminen paikalla on 
yksi tapa saada käsitys jäsenvaltioiden 
välisen yhdenmukaistuksen tasosta ja 
huolehtia yhdenmukaisten käytäntöjen 
toteuttamisesta. Tilintarkastustuomio -
istuin on selvillä siitä, että komissiolla 
ei ole selkeitä valtuuksia toimittaa 
tarkastuksia jäsenvaltioissa. Toisaalta 
tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, 
että saatavissa ei ollut evidenssiä siitä, 
että komissio toteutti asianmukaista 
seurantaa tai arvioi asianmukaisesti riskit 
(esimerkiksi kilpailun vääristyminen) tai 
vaikutukset, joita täytäntöönpanokäy -
täntöjen erilaisuudesta voi aiheutua EU:n 
päästökauppajärjestelmän vaikuttavalle 
toiminnalle tai eheydelle. Epäyhden -
mukaisuutta voidaan pitää seurauksena 
siitä, että EU:n päästökauppajärjestelmää 
toteutetaan direktiivin avulla. Tilintarkas -
tustuomioistuin katsoo kuitenkin, että 
komissio seurasi vain vähäisessä määrin 
täytäntöönpanon yhdenmukaisuutta 
jäsenvaltioissa EU:n päästökauppajärjes -
telmän vaiheessa II.
Komission järjestämää 
tietojenvaihtoa EU:n 
päästökauppajärjestelmän 
täytäntöönpanosta haittasi 
jäsenvaltioiden toimivaltaisten 
viranomaisten vähäinen 
osallistuminen
77 
EU ETS -direktiivin mukaan komissio 
järjestää jäsenvaltioiden toimivaltaisten 
viranomaisten välisen tietojenvaihdon 
kehityksestä, joka koskee päästöoikeuk -
sien jakoa, päästövähennysyksiköiden81 
ja sertifioitujen päästövähennysten 
käyttöä yhteisön järjestelmässä, rekis -
terien toimintaa, päästöjen tarkkailua, 
raportointia ja todentamista sekä EU ETS 
-direktiivin noudattamista.78 
Vuonna 2009 perustettiin päästökauppa -
foorumi (Compliance Forum) alustaksi, 
jonka kautta jäsenvaltioiden toimivaltai -
set viranomaiset voivat vaihtaa tietoja 
EU:n päästökauppajärjestelmän täytän -
töönpanosta. Päästökauppafoorumin 
tavoitteisiin kuuluvat EU:n päästökaup -
pajärjestelmän sovellusketjun prosessien 
asianmukainen toiminta, jäsenvaltioiden 
avustaminen EU:n päästökauppajärjes -
telmän soveltamisvaatimusten ja -pro -
sessien täytäntöönpanossa sekä jäsen -
valtioiden toimivaltaisten viranomaisten 
tiiviin ja vaikuttavan yhteistyön edistä -
minen. Päästökauppafoorumi oli yksi tär -
keimmistä mekanismeista, joilla komissio 
pyrki varmistamaan vaikuttavan tietojen 
vaihdon EU:n päästökauppajärjestelmän 
osalta. Tietojenvaihto on olennaista 
parhaiden käytäntöjen jakamisen ja EU:n 
päästökauppajärjestelmän hallinnoinnin 
parantamisen näkökulmasta.
79 
Päästökauppafoorumin yhteydessä 
työskenteli EU:n päästökauppajärjestel -
män vaiheen II aikana neljä työryhmää. 
Päästökauppafoorumissa käsiteltyä 
ja tuotettua informaatiota vaihdettiin 
verkkovälineessä, joka oli kaikkien toimi -
valtaisten viranomaisten käytettävissä. 
Tilintarkastustuomioistuin totesi työ -
ryhmien pöytäkirjojen ja toimivaltaisten 
viranomaisten haastattelujen perusteel -
la, että päästökauppafoorumin tärkeästä 
tehtävästä huolimatta jäsenvaltioiden 
edustajien osallistuminen jäi vähäiseksi 
(kussakin kokouksessa oli edustettuna 
keskimäärin alle kuusi toimivaltaista vi -
ranomaista). Lisäksi vain pieni osa toimi -
valtaisista viranomaisista (yleensä samat) 
oli säännöllisesti mukana työryhmien 
kokouksissa. Tämä heikensi toimivaltais -
ten viranomaisten mahdollisuuksia vaih -
taa tietoja, mikä kuitenkin olennaisella 
tavalla auttaisi varmistamaan, että EU:n 
päästökauppajärjestelmän tavoitteet 
saavutetaan.81 Päästövähennysyksiköt 
perustuvat päästöjen 
vähentämiseen tähtääviin 
yhteistoteutushankkeisiin; 
sertifioidut 
päästövähennykset 
puolestaan perustuvat 
puhtaan kehityksen 
mekanismia koskeviin 
hankkeisiin.
42 Huomautukset
EU:n 
päästökauppajärjestelmän 
seuraamusjärjestelyjen 
toteuttamisessa ja 
kansainvälisistä hankkeista 
saatavien hyvitysten 
palautuskäytännöissä 
havaittiin tiettyjä puutteita 
jäsenvaltioissa
80 
Jäsenvaltiot laativat ja panevat EU 
ETS –direktiivin mukaisesti täytäntöön 
kansalliset säännöt sakoista, joita sovel -
letaan EU:n päästökauppajärjestelmästä 
annetun lainsäädännön rikkomiseen. EU 
ETS -direktiivissä säädetään myös tietyis -
tä EU:n laajuisista liikapäästösakoista, ja 
jäsenvaltioilla on mahdollisuus määrittää 
lisäsakkoja. Direktiivin mukaisen sakon 
määrä on 100 euroa kutakin sellaista 
hiilidioksidiekvivalenttitonnia kohti, 
jonka osalta toiminnanharjoittaja ei ole 
palauttanut päästöoikeuksia. Sakko on 
huomattavasti suurempi kuin päästö -
oikeuksien markkinahinta, joten se on 
laitoksille vaikuttava kannustin noudat -
taa enimmäismäärää ja palauttaa riittävä 
määrä päästöoikeuksia. Tilintarkastus -
tuomioistuin panee merkille, että laitok -
sille asetettua EU:n laajuista velvoitetta 
palauttaa vaadittu määrä päästöoikeuk -
sia todennettujen päästöjen perusteella 
kunkin vuoden huhtikuussa olevaan 
määräaikaan mennessä noudatetaan 
erittäin suurelta osin (EU:n tapahtumalo -
kin julkisesti saatavissa olevien tietojen 
mukaan EU:n päästökauppajärjestelmän 
noudattamisaste oli 99 prosenttia). 
Komissio ei voi määrätä sakkoja, vaan se 
kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan.Sakkomääräykset ovat hyvin 
erilaisia eri jäsenvaltioissa, 
mikä ei välttämättä takaa 
toiminnanharjoittajille 
yhtäläisiä toimintaolosuhteita
81 
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 
jäsenvaltiot olivat määritelleet kansal -
lisessa lainsäädännössään erityyppisiä 
rikkomisia, jotka voitiin yksilöidä ja joihin 
voitiin tämän jälkeen soveltaa direktiivin 
mukaisen 100 euron sakon lisäksi muita 
seuraamuksia, kuten sakkoja tai muita 
toimenpiteitä (esimerkiksi luvan peruut -
taminen tai sen voimassaolon keskeyttä -
minen tilapäisesti). Seuraavassa taulu -
kossa  esitetään suuntaa -antava luettelo 
tietyissä tarkastetuissa jäsenvaltioissa 
kansallisesti määritellyistä rikkomisista ja 
niitä vastaavista sakoista.
82 
Jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja 
siinä, minkätyyppiset rikkomiset voivat 
johtaa sakkoon tai seuraamukseen ja 
kuinka suuri sakko on. Tilintarkastustuo -
mioistuin katsoo, että epäyhdenmukai -
set käytännöt voivat johtaa siihen, että 
toiminnanharjoittajien toimintaolosuh -
teet eivät ole yhtäläiset.
43 Huomautukset
Suuntaa -antava luettelo tietyissä tarkastetuissa jäsenvaltioissa määritellyistä 
rikkomisista ja vastaavista sakoista
Jäsenvaltio Rikkomistapaukset (tiedot eivät ole kattavat)Sakot (euroa tai Englan -
nin puntaa)
Vähintään–enintäänVankeus (kuukautta)
Vähintään–enintään
SaksaToiminta ilman päästölupaa
5–50  000 Ei sovelleta Laitoksen muutoksia koskevien ilmoitusten laiminlyönti
Muu (5)
EspanjaToiminta ilman päästölupaa
50 001–2  000  000 Ei sovelletaEi noudatettu velvoitetta ilmoittaa laitoksen luonteen, toimin -
nan tai koon muutoksesta, jolla voisi olla merkittävä vaikutus 
päästöihin tai joka vaatisi tarkkailuun liittyviä muutoksia
Ei esitetty todennettua vuotuista päästöraporttia 
Päästöoikeuksia koskevista hakemuksista on tarkoituksella 
jätetty pois tai muutettu tietoja
Todentajalta on kielletty pääsy laitokseen
Ei ole noudatettu velvoitetta ilmoittaa toiminnanharjoittajan 
identiteetin tai kotipaikan muutoksista10 001–50  000 Ei sovelleta
RanskaToiminta ilman päästölupaa 0–150  000 0–24
Tarkkailu- ja raportointivelvoitteiden rikkominen0–75  000 0–6Laitoksen muutoksia koskevien ilmoitusten laiminlyönti
Italia (2010)Toiminta ilman päästölupaa 25 000–250  000
Ei sovelleta Aiempia tietoja ei ilmoitettu 2 500–25  000
Laitoksen sulkemisesta ei ilmoitettu 1 000–100  000
Yhdistynyt kuningaskuntaToiminta ilman päästölupaa
0Summaari -
nen tuomio 
enintään 
5 000 ja 
mahdollinen 
syytteeseen -
pano0–24Tarkkailu- ja raportointivelvoitteiden rikkominen
Laitoksen muutoksia koskevien ilmoitusten laiminlyönti
Erilaiset muut rikkomukset, kuten väärien tai harhaanjohta -
vien tietojen ilmoittaminenTaulukko
Lähde: Tiedot perustuvat 21 artiklan mukaisiin jäsenvaltioiden kertomuksiin vaiheesta II.
44 Huomautukset
Jäsenvaltioiden määräämien 
sakkojen täytäntöönpanosta 
ei ollut saatavissa riittäviä 
konsolidoituja tietoja
83 
Useimmissa tarkastuksen kohteena ol -
leissa jäsenvaltioissa (Saksaa ja Yhdisty -
nyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta) 
EU-tason sakkojen ja kansallisten lisäsak -
kojen täytäntöönpanosta tai tuloksista 
ei ollut saatavissa riittävästi ajantasaisia 
tietoja. Vaiheen II aikana käynnistettyjen 
ja onnistuneesti toteutettujen (mak -
su oli vahvistettu) sakkomenettelyjen 
lukumäärästä ei ollut saatavilla riittävästi 
tietoja. Tilintarkastustuomioistuin pani 
merkille, että jäsenvaltioiden oman oi -
keudellisen ja hallinnollisen toimintaym -
päristön rajoitteet usein estivät niitä 
panemasta asianmukaisesti täytäntöön 
EU:n päästökauppajärjestelmään liittyviä 
sakkoja. Toimivaltaisilla viranomaisilla ei 
ollut valtuuksia määrätä seuraamuksia 
(esimerkiksi Italiassa) tai ne joutuivat 
odottamaan pitkällisten oikeudenkäyn -
ti- ja muutoksenhakumenettelyjen 
tuloksia (esimerkiksi Saksassa). Tämä ei 
välttämättä kannustanut toimivaltai -
sia viranomaisia käynnistämään uusia 
sakkomenettelyjä. Sakkojärjestelmän 
täytäntöönpanosta ei myöskään rapor -
toida kattavasti, mikä ei lisää järjestel -
män varoittavuutta.
84 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, 
että komissio ei seuraa EU:n päästö -
kauppajärjestelmän täytäntöönpanoa 
pysyttelemällä selvillä EU:n päästökaup -
pajärjestelmään liittyvien kansallisten 
sakkojen kokonaistilanteesta tai ko -
koamalla EU:n tasolla tilastoja sakkojen 
määräämisestä.85 
Tilintarkastustuomioistuin ei yleisesti 
ottaen voinut arvioida sakkomenette -
lyjen toteutusta jäsenvaltioissa, koska 
jäsenvaltioissa ja EU:n tasolla ei ollut 
saatavissa konsolidoituja tietoja.
Kansainvälisistä hankkeista 
saatavien hyvitysten 
palauttamista koskevia erityisiä 
ongelmia
86 
Yhteistoteutuksen (JI–ERU) tai puhtaan 
kehityksen mekanismin (CDM–CER) (ks. 
lisätietoja liitteessä olevassa osassa I ) 
perusteella kansainvälisistä hankkeista 
saatavien hyvitysten käyttöä ja palau -
tusta koskevat prosentuaaliset rajat 
vaihtelivat jäsenvaltiosta toiseen. Niistä 
kuitenkin määrättiin vaiheen II kansalli -
sissa jakosuunnitelmissa. Jos kansalliset 
toimivaltaiset viranomaiset sallivat yk -
sittäisten toiminnanharjoittajien ylittää 
laitokselle kansainvälisten hyvitysten 
palauttamisen osalta asetetun rajan, 
tämä saattaa vaikuttaa toiminnanhar -
joittajien yhtäläisiin toimintamahdolli -
suuksiin. Tilintarkastustuomioistuimen 
tarkastamista 150 tapauksesta kuudessa 
prosentissa82 toiminnanharjoittajat ylitti -
vät kansainvälisistä hankkeista saatavien 
hyvitysten palauttamiselle kansallisesti 
asetetut prosentuaaliset rajat. Laati -
kossa 8  käsitellään tarkemmin joitakin 
näistä tapauksista.82 Ranskassa viisi tapausta, 
Kreikassa kolme tapausta ja 
Yhdistyneessä 
kuningaskunnassa yksi tapaus. 
Toiminnanharjoittajien 
kannalta oli taloudellisesti 
houkuttelevaa palauttaa 
Kioton pöytäkirjan mukaisia 
hankehyvityksiä EU:n 
päästöoikeuksien sijasta 
etenkin vaiheen II lopulla, 
jolloin hankehyvitykset olivat 
paljon edullisempia kuin EU:n 
päästöoikeudet. 
Hankehyvitysten käyttöä EU:n 
päästökauppajärjestelmän 
noudattamisessa rajoitettiin 
vaiheessa III. Tästä syystä 
toiminnanharjoittajat käyttivät 
niitä huomattavasti aiempaa 
enemmän vaiheen II lopulla 
(ks. liitteessä oleva kaavio) .
45 Huomautukset Laatikko 8Kansainvälisten hyvitysten liialliset palautukset
Vaiheessa II kansainvälisten hankehyvitysten palauttamiselle asetettu raja ilmaistiin prosenttiosuutena laitokselle 
osoitetusta päästöoikeuksien kokonaismäärästä.
Ranskan osalta EU:n tapahtumalokista ei ilmennyt, että päästöoikeuksia myönnettiin aiempaa enemmän siksi, että 
tuotanto oli kasvanut vuosien 2008–2010 ajalta tarkastetusta 20 laitoksesta viidessä. Koska päästöoikeuksia myön -
nettiin enemmän, kasvoi myös palautettavissa olevien kansainvälisten hyvitysten absoluuttinen määrä. Toimin -
nanharjoittajat käyttivät mahdollisuutta hyödykseen palauttamalla enemmän kansainvälisiä hyvityksiä. Jäsenvaltio 
ei ilmoittanut komissiolle, että tuotanto oli kasvanut ja että kansallisesta osallistujien varannosta oli vastaavasti 
myönnetty päästöoikeuksia. Tilintarkastustuomioistuin laski EU:n tapahtumalokin perusteella, että palautettujen 
kansainvälisten hyvitysten osuus ylitti Ranskalle asetetun 13,5 prosentin rajan tästä syystä.
Yhdistyneessä kuningaskunnassa tilintarkastustuomioistuin havaitsi yhden tapauksen, jossa kansainvälisten han -
kehyvitysten palauttamiselle asetettu raja oli ylitetty. Eräs toiminnanharjoittaja sulki yhden laitoksistaan, jolle oli jo 
myönnetty päästöoikeudet. Toiminnanharjoittaja sai viranomaisilta luvan säilyttää kaikki suljetun laitoksen päästö -
oikeudet ja siirtää ne ja vastaavat hankehyvitysten rajoitukset (kahdeksan prosenttia) toiselle laitokselleen. Tilin -
tarkastustuomioistuin laski, että siirretyt päästöoikeudet saanut laitos palautti hankehyvityksinä osuuden, joka oli 
suurempi kuin sallitut kahdeksan prosenttia sille myönnetyistä päästöoikeuksista. Tilintarkastustuomioistuin katsoi, 
että toiminnanharjoittaja oli siirtänyt ainoastaan osan suljetun laitoksensa tuotantokapasiteetista toiseen laitok -
seensa. Raja ylittyi, koska toiminnanharjoittaja sai luvan palauttaa hankehyvityksiä myönnettyjen päästöoikeuksien 
kokonaismäärän perusteella. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tämä käytäntö voi johtaa siihen, että saman alan 
toiminnanharjoittajia kohdellaan eri tavoin.
46
 Johtopäätökset ja 
suositukset
87 
EU:n päästökauppajärjestelmä on ilmas -
tonmuutoksen torjumiseen pyrkivän 
Euroopan unionin toimintapolitiikan 
kulmakivi. Se mainitaan usein viitemallina, 
kun muualla maailmassa ollaan käynnis -
tämässä ilmastonmuutospolitiikkaa ja 
päästökauppajärjestelmiä. Tätä vuon -
na 2005 käyttöön otettua innovatiivista 
järjestelmää on asteittain parannettu, 
ja nyt on menossa sen kolmas toteutus -
vaihe. EU:n päästökauppajärjestelmä on 
markkinoihin perustuva mekanismi, jonka 
tavoitteena ei ainoastaan ole vähentää 
EU:ssa päästöjä enimmäismäärän rajoissa 
vaan myös toimia hiilidioksidin hinnoitte -
lumekanismina. Korkea hinta lisää kiinnos -
tusta vähähiilisiä teknologioita koskeviin 
investointeihin83. Jotta EU:n päästökaup -
pajärjestelmä toimisi tarkoitetulla tavalla, 
järjestelmän eheys ja oikeellinen täytän -
töönpano on varmistettava. Aiemmin 
ilmenneet häiriöt, kuten päästöoikeuksien 
väitetty varastaminen ja arvonlisäveroa 
koskevat karusellipetokset, osoittavat 
myös, että valppaus on tarpeen.
88 
Tarkastuksessa arvioitiin niin ollen, hallin -
noitiinko EU:n päästökauppajärjestelmää 
asianmukaisesti. Tarkastuksessa tutkittiin, 
onko EU:n päästökauppajärjestelmän 
eheyttä suojaamaan kehitetty toimin -
takehys riittävän varma niin, että EU:n 
päästökauppajärjestelmä voi toimia hyvin. 
Lisäksi tutkittiin, pantiinko EU:n päästö -
kauppajärjestelmää täytäntöön oikein 
vaiheessa II.
89 
Tilintarkastustuomioistuin totesi yleisesti 
ottaen, että komission ja jäsenvaltioiden 
toteuttama EU:n päästökauppajärjes -
telmän hallinnointi ei ollut kaikilta osin 
asianmukaista. Hallinnointia haittasivat 
tietyt ongelmat eheyttä suojaavassa toi -
mintakehyksessä ja merkittävät puutteet 
EU:n päästökauppajärjestelmän vaiheen II 
täytäntöönpanossa.90 
Markkinoiden eheyttä suojaavaa toimin -
takehystä on parannettu merkittävästi 
(kohdat 14–17) etenkin sisällyttämällä 
suurin osa päästöoikeuksien spot -mark -
kinoista rahoitusmarkkinadirektiivin ja 
markkinoiden väärinkäyttöä koskevan 
direktiivin sovellusalaan. Tästä huolimat -
ta useita puutteita on vielä korjattava, 
jotta toimintakehys olisi riittävän varma 
ja sijoittajien luottamus järjestelmään 
kasvaisi. Näin lisättäisiin EU:n päästö -
kauppajärjestelmän vaikuttavuutta 
ympäristöpolitiikan välineenä.
91 
Tarkastuksessa ilmeni, että huolimatta 
päästöoikeuksien luokittelusta rahoitus -
välineiksi päästömarkkinoiden sääntelyn 
ja valvonnan osalta on vielä ratkaistava 
eräitä ongelmia, jotka koskevat velvoite -
kaupankävijöitä, kahdenvälistä pörssin 
ulkopuolista (OTC) spot -kaupankäyntiä 
ja pieniä markkinatoimijoita (koh -
dat 18–21). Unionin rekisteri keskitettiin 
vuonna 2012, mutta päästömarkkinoihin 
ei kohdisteta EU -tason valvontaa eivätkä 
kansallisten sääntelyelinten ja komis -
sion yhteistyömenettelyt ole riittävän 
selkeät (kohdat 22–24). On siis olemassa 
riski, että vaikutuksiltaan mahdollisesti 
vakavia markkinoiden vääristymiä tai 
poikkeamia ei hallita asianmukaisesti.83 Euroopan komission 
ilmastotoimet, ’The EU 
Emissions Trading System 
(EU ETS)’ factsheet, http://
ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
47 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 1
Komission olisi ratkaistava jäljellä olevat 
päästökaupan sääntely- ja valvontaon -
gelmat niin, että markkinoiden eheys 
yhä paranee. Komission olisi
a) rahoitusmarkkinadirektiivin ja 
markkinoiden väärinkäyttöä koske -
van asetuksen tulevan tarkoituksen -
mukaisen tarkistuksen yhteydessä 
analysoitava riskit, joita saattaa 
liittyä päästömarkkinoiden vel -
voitekaupankävijöiden ja pienten 
markkinatoimijoiden vapauttami -
seen sääntelystä; analyysin pohjalta 
olisi selvitettävä, tarvitaanko näiden 
riskien osalta toimia
b) varmistettava, että päästömarkkinoi -
hin kohdistetaan riittävää valvontaa 
EU:n tasolla ottaen huomioon EU:n 
rahoitusmarkkinoiden sääntelyn 
(muun muassa rahoitusmarkkinadi -
rektiivi ja markkinoiden väärinkäyt -
töä koskeva asetus) kehitys
c) lujitettava sääntely -yhteistyön 
mekanismeja, jotta voidaan taata 
markkinoiden parempi valvonta.
92 
Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 
päästöoikeuksien oikeudellisen mää -
ritelmän selkeyttäminen edistäisi EU:n 
päästömarkkinajärjestelmän toimintaa 
(kohdat 1–27). Päästömarkkinoiden 
hyvä likviditeetti edellyttää luottamusta 
markkinoihin etenkin sijoitustarkoituk -
sessa kauppaa käyviltä tahoilta, jotka 
eivät ole velvoitettuja osallistumaan kau -
pankäyntiin. Päästöoikeuksiin perustu -
vien vakuuksien luomista ja suojaamista 
olisi selkeytettävä, sillä sekin voisi edis -
tää markkinoiden toimintaa (kohta 28).Suositus 2
Päästöoikeuksien oikeudellista asemaa 
olisi vielä selkeytettävä, jotta järjestel -
mästä tulisi vakaampi ja sitä kohtaan 
tunnettaisiin suurempaa luottamusta.
Tässä yhteydessä komission olisi analy -
soitava hyödyt, joita voitaisiin saavuttaa, 
jos päästöoikeuksia käsiteltäisiin koko 
EU:ssa omistusoikeuksina. Lisäksi ko -
mission olisi harkittava, kuinka voitaisiin 
kehittää nimenomaan vakuuksien rekis -
teröintiin tarkoitettu mekanismi.
93 
Unionin rekisteri on keskeinen väline, 
jolla käsitellään ja esitetään EU:n pääs -
tökauppajärjestelmän perustietoja ja 
varmistetaan järjestelmän markkinoiden 
eheys. Koska taloudelliset panokset ovat 
suuret ja osallistujia on monenlaisia, re -
kisteri on hyvin riskialtis (kohdat 29–31). 
Jotta markkinoita voidaan suojata EU:n 
tasolla – ja ottaen huomioon markkinoil -
la aiemmin ilmenneet turvallisuushäi -
riöt – riskienhallintaa varten tarvitaan 
yhdenmukaistettu toimintatapa. Rekiste -
rin turvallisuutta on parannettu merkit -
tävästi EU:n päästökauppajärjestelmän 
vaiheen II aikana (kohta 32). Useimmissa 
tarkastetuissa jäsenvaltioissa menettelyt, 
jotka koskevat EU:n päästökauppajär -
jestelmän tilien avaamisen valvontaa, 
tapahtumien seurantaa ja sääntelyviran -
omaisten kanssa tehtävää yhteistyötä, ei -
vät olleet riittävän varmat (kohta 33–38). 
Komissiokaan ei voi kohdistaa tapah -
tumiin riittävää seurantaa tietosuojan -
syistä, joten seurauksena on merkittävä 
valvonnan puute. Unionin rekisterin 
kehittäminen ja käyttö komissiossa on 
ollut monimutkainen hanke, jota ovat 
vaikeuttaneet sisäiseen koordinointiin 
liittyvät ongelmat ja resurssirajoitteet 
(kohdat 39–41).
48 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 3
EU:n päästökauppajärjestelmän perustie -
tojen käsittelyssä käytettävien järjestel -
mien (unionin rekisteri ja siihen liittyvät 
menettelyt) tiettyjä osa -alueita olisi vielä 
parannettava.
Komission olisi
a) pohdittava, kuinka voidaan EU:n 
tasolla kehittää ja koordinoida rajat 
ylittävien tapahtumien vaikuttavaa 
seurantaa, jotta väärinkäytön ja 
petollisen toiminnan riskiä saadaan 
lievennettyä
b) yksilöitävä asianmukaiset toimen -
piteet, joilla lujitetaan valvontake -
hystä ja edistetään tilien avaamista 
koskevia jäsenvaltioiden parhaita 
käytäntöjä niin, että turvallisuuteen 
ja eheyteen kohdistuvia riskejä 
saadaan edelleen lievennettyä, ja 
varmistettava, että näitä tarkastuksia 
toimitetaan kaikkialla EU:ssa
c) luotava tarkoituksenmukainen 
rakenne tietoteknisille tehtäville ja 
liiketoimintaan liittyville tehtäville 
asianomaisissa komission osastoissa 
ja varmistettava rekisterijärjestelmän 
toiminnan sujuvuus.
Jäsenvaltioiden olisi
d) pantava täytäntöön suosituksen 3 
kohdassa b tarkoitetut kontrollit
e) parannettava yhteistyötä unionin 
rekisteristä vastaavien viranomais -
ten ja muiden toimivaltaisten viran -
omaisten (esimerkiksi rahanpesun 
selvittelykeskukset ja lainvalvontavi -
ranomaiset) kesken.94 
Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että 
EU:n päästökauppajärjestelmän vai -
heen II täytäntöönpanossa ilmeni mer -
kittäviä puutteita. Jäsenvaltiot päätyivät 
toteuttamaan EU ETS -direktiiviä eri 
tavoin (kohta 47). Valvontakehyksen täy -
täntöönpano jäsenvaltioissa oli puutteel -
lista. Päästöjen tarkkailu-, raportointi- ja 
todentamisjärjestelmiä ei ole yhdenmu -
kaistettu riittävästi eikä täytäntöönpano 
ollut vaikuttavaa (kohdat 48–60). Toimi -
valtaiset viranomaiset eivät riittävällä ta -
valla tarkastaneet etenkään todentajien 
työtä, ja viranomaiset toimittivat paikalla 
laitoksissa vain vähän tarkastuksia. Osa 
jäsenvaltioista ei myöskään toimittanut 
kaikkia vaadittuja kertomuksia EU:n 
päästökauppajärjestelmän toiminnasta 
(kohdat 61–63).
49 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 4
Vaiheen II valvontakehyksen toteutta -
mista jäsenvaltioissa koskevassa tilintar -
kastustuomioistuimen tarkastuksessa 
yksilöidyt puutteet olisi otettava huo -
mioon, kun tarkistettua kehystä pannaan 
täytäntöön vaiheessa III.
Komission olisi
a) pohdittava, onko tarkkailu- ja rapor -
tointikehystä vielä parannettava, 
jotta päästöjen tarkkailua, päästöra -
portointia ja päästöjen todentamista 
saataisiin lujitettua
b) edellytettävä, että toimivaltaiset 
viranomaiset parantavat seuraamus -
ten täytäntöönpanokäytäntöjä niin, 
että voidaan saada varmuus valvon -
takehyksen laadusta.
Jäsenvaltioiden olisi
c) toteutettava yhdenmukaiset vai -
kuttavat valvontakehykset (mukaan 
lukien paikalla toimitetut tarkastuk -
set) toimien tarkkailua, raportointia 
ja todentamista varten
d) varmistettava parempi koordinointi 
ja tietojenvaihto toimivaltaisten 
viranomaisten ja akkreditointielinten 
välillä, jotta todentamisprosessin 
laatu paranee
e) toimitettava direktiivissä edellytetyt 
vuotuiset kertomukset komissiolle 
määräaikaan mennessä
f) julkaistava säännöllisesti raportteja 
EU:n päästökauppajärjestelmän 
täytäntöönpanosta ja tuloksista 
edistääkseen avoimuutta toiminnan -
harjoittajien ja markkinatoimijoiden 
näkökulmasta.95 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 
puutteita komission antamissa ohjeissa 
sekä seurannassa, jota komissio kohdisti 
EU:n päästökauppajärjestelmän täytän -
töönpanoon jäsenvaltioissa vaiheessa II. 
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 
komissio ei ollut tehnyt avoimesti pää -
töstään käyttää PRIMES -mallia vaiheen II 
enimmäismäärien laskennan perus -
teena ja vuotta 2005 laskelmien ver -
tailuvuotena. Avoimuuden puute johti 
jäsenvaltioissa tehottomuuteen. Lisäksi 
siitä seurasi, että vaiheen II kansallisten 
jakosuunnitelmien laatiminen ja arviointi 
eivät tapahtuneet riittävän avoimesti 
(kohdat 65–67). Kansallisten jakosuun -
nitelmien arvioinnista ei ollut saatavilla 
komission sisäisiä asiakirjoja. Siksi tilin -
tarkastustuomioistuin ei voinut päätellä, 
arvioiko komissio kaikkien tarkastukseen 
valittujen jäsenvaltioiden kansalliset 
jakosuunnitelmat yhtä yksityiskohtaisesti 
ja kattavasti (kohdat 68 ja 69).
50 Johtopäätökset ja suositukset
96 
EU:n päästökauppajärjestelmä on 
luonteeltaan markkinoihin perustuva 
mekanismi, minkä vuoksi järjestelmän 
täytäntöönpanosta ja toiminnasta on 
annettava yksityiskohtaisia ja rele -
vantteja tietoja säännöllisesti. Vaikka 
järjestelmästä on julkisesti saatavissa 
paljon tietoja, komissio ei julkaissut yhtä 
tärkeää tietoa, nimittäin direktiivissä 
edellytettyä vuosittaista täytäntöönpa -
nokertomusta (kohdat 71 ja 72). Myös 
koordinointi ja tietojenvaihto jäsenvalti -
oiden kesken on ensiarvoista. Komissio 
on ollut vain vähäisessä määrin mukana 
varmistamassa, että EU:n päästökauppa -
järjestelmän täytäntöönpanoon jäsen -
valtioissa liittyvät keskeiset kontrollit 
yhdenmukaistetaan (kohdat 73–76). 
Tietojenvaihtoa varten perustettiin 
erilaisia foorumeita ja työryhmiä, joista 
oli huomattavaa apua jäsenvaltioille. 
Foorumeiden ja työryhmien vaikutus jäi 
kuitenkin osittain vähäiseksi jäsenvaltioi -
den suhteellisen vähäisen osallistumisen 
tähden (kohdat 77–79).
Suositus 5
EU:n päästökauppajärjestelmän täytän -
töönpanoon liittyvien ohjeiden ja tieto -
jen tasoa on parannettava vaiheessa III. 
Komission olisi
a) parannettava jäsenvaltioiden toteut -
tamaan täytäntöönpanoon kohdis -
tamaansa seurantaa, jotta saataisiin 
selville osa -alueet, joilla tarvitaan 
lisää yhdenmukaistamista
b) säännöllisesti julkaistava vaadittu 
kertomus EU:n päästökauppajär -
jestelmän täytäntöönpanosta ja 
käsiteltävä kertomuksissa erityisesti 
epäyhdenmukaisuuteen liittyviä 
näkökohtia ja siitä aiheutuvia riskejä.Jäsenvaltioiden olisi
c) huolehdittava, että toimivaltaisten 
viranomaisten edustajat osallistu -
vat säännöllisesti kokouksiin sekä 
täytäntöönpanoa koskevien tietojen, 
kokemusten ja osaamisen vaihtoon.
97 
Laitokset noudattavat erittäin suurelta 
osin EU ETS -järjestelmän EU:n laajuista 
velvoitetta, joka koskee vaaditun pääs -
töoikeusmäärän vuosittaista palautta -
mista. Tilintarkastustuomioistuin pani 
kuitenkin merkille, että jäsenvaltiot 
määrittelivät hyvin erilaisia sakkomää -
räyksiä muuntyyppisten rikkomisten 
perusteella, mikä saattaa johtaa siihen, 
etteivät toiminnanharjoittajien toimin -
taolosuhteet ole yhtäläiset (kohdat 81 ja 
82). Tilintarkastustuomioistuimen ei ollut 
mahdollista arvioida jäsenvaltioiden 
seuraamusjärjestelmien vaikuttavuutta, 
koska jäsenvaltioissa ja EU:n tasolla ei 
ole saatavissa konsolidoituja tietoja. 
Sakkojen vaikuttavaa täytäntöönpa -
noa haittasivat joskus jäsenvaltioiden 
oikeus- ja hallintojärjestelmien rajoitteet 
(kohdat 83–85). Lisäksi kansainvälisistä 
hankkeista saatavien hyvitysten palaut -
tamiseen sovellettavia sääntöjä koskevat 
käytännöt vaihtelivat (kohta 86). Nämä 
seikat saattavat vaarantaa toiminnanhar -
joittajien yhtäläiset toimintaolosuhteet.
51 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 6
EU:n päästökauppajärjestelmään liitty -
vien seuraamusten täytäntöönpanoa 
pitäisi selkeyttää. Jäsenvaltioissa ja EU:n 
tasolla olisi oltava saatavilla ajantasaiset 
ja oikeelliset tiedot sakkomenettelyjen 
täytäntöönpanosta ja tuloksista. Lisäksi 
komission olisi entistä paremmin seurat -
tava seuraamusten täytäntöönpanokäy -
täntöjä kaikkialla EU:ssa sekä kansallisten 
sakkojen johdonmukaista soveltamista.
Komission olisi
a) varmistettava, että jäsenvaltiot 
kokoavat ajantasaiset tiedot kai -
kentyyppisten (EU:n ja kansallisten) 
sakkojen soveltamisesta; lisäksi 
komission olisi tehtävä tarvittavat 
ehdotukset ja annettava tarvittavat 
ohjeet, jotta avoimuus asianosaisten 
elinten välillä lisääntyisi.Jäsenvaltioiden olisi
b) pantava sekä kansallisella tasolla 
määritellyt että direktiivin mukaiset 
sakot täytäntöön yhdenmukaisesti
c) pidettävä tiedot täytäntöön pan -
nuista sakoista ajan tasalla ja huo -
lehdittava tietojen oikeellisuudesta.
Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen  
Augustyn KUBIKIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa  
15. huhtikuuta 2015 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti

52
 Liite
Taustaa
OSA I  – Päästökaupan kansainvälinen toimintakehys
1. On olemassa laaja tieteellinen yksimielisyys siitä, että ihmisen toiminnan vuoksi ilmakehään vapautuvilla kasvi -
huonekaasuilla on suora vaikutus kasvihuoneilmiöön, joka saa aikaan ilmaston lämpenemistä ja häiritsee ilmas -
tojärjestelmää. Yksimielisyys vallitsee myös siitä, että maapallon keskilämpötilan kohoaminen kahdella asteella 
verrattuna esiteolliseen aikaan kasvattaa huomattavasti riskiä, että koko maapallon ympäristö muuttuu vaaralli -
sella ja mahdollisesti katastrofaalisella tavalla. Tästä syystä kansainvälinen yhteisö suosittelee, että lämpeneminen 
pidettäisiin alle kahdessa asteessa vähentämällä päästöjä1.
2. Euroopan unioni on osoittanut kansainvälistä johtajuutta ilmastonmuutosta koskevilla toimillaan. EU on sitoutu -
nut vähentämään kasvihuonekaasujen päästöjä vuoden 1992 YK:n ilmastonmuutoksen puitesopimukseen (UN -
FCCC) vuonna 1997 lisätyn Kioton pöytäkirjan (ks. laatikko ) mukaisesti. UNFCCC -puitesopimuksessa määrätään 
yleiskehyksestä, jota sovelletaan ilmastonmuutoksen muodostaman haasteen ratkaisemiseen tähtääviin hallitus -
tenvälisiin toimiin.Liite
Laatikko  – Kioton pöytäkirja
Kioton pöytäkirja  hyväksyttiin Kiotossa Japanissa 11. joulukuuta 1997, ja se tuli voimaan 16. helmikuuta 2005. 
Pöytäkirjan on allekirjoittanut 188 maata ja yksi alueellinen taloudellisen yhdentymisen järjestö (Euroopan unioni). 
UNFCCC -puitesopimuksen allekirjoittajista vain Yhdysvallat ei ole vahvistanut pöytäkirjaa. Pöytäkirjassa asetettiin 
37 teollisuusmaalle ja Euroopan unionille sitovaksi tavoitteeksi, että kasvihuonekaasujen päästöjä vähennetään kes -
kimäärin viisi prosenttia vuoden 1990 tasoihin nähden viisivuotiskauden 2008–2012 kuluessa. Kioton pöytäkirjassa 
otettiin käyttöön kolme markkinoihin pohjautuvaa mekanismia, joiden tarkoituksena on edistää näiden tavoittei -
den saavuttamista. Mekanismit ovat päästökauppa, puhtaan kehityksen mekanismi ja yhteistoteutus.
3. Kasvihuonekaasuja koskevassa komission pitkän aikavälin etenemissuunnitelmassa vähennystavoitteeksi on 
asetettu 80 prosenttia vuoteen 2050 mennessä2. Eurooppa -neuvosto hyväksyi 23. lokakuuta 2014 vuoteen 2030 
ulottuvat ilmasto- ja energiapolitiikan puitteet ja vahvisti EU:n kasvihuonekaasupäästöjen sitovaksi vähennysta -
voitteeksi ainakin 40 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä3. EU:n päästökauppajärjestelmä on 
jatkossakin keskeinen väline, jolla näihin tavoitteisiin pyritään.
1 Ks. Yhdistyneiden kansakuntien ympäristöohjelman ja Maailman ilmatieteen järjestön vuonna 1988 perustama hallitustenvälinen 
ilmastonmuutospaneeli (IPCC) ( www.ipcc.ch ).
2 KOM(2011) 112 lopullinen 8.3.2011, Etenemissuunnitelma – siirtyminen kilpailukykyiseen vähähiiliseen talouteen vuonna 2050.
3 Eurooppa -neuvosto (23. ja 24. lokakuuta 2014), Päätelmät ilmasto- ja energiapolitiikan puitteista 2030, SN 79/14.
53 Liite
OSA II – Tarjonta ja kysyntä EU:n päästökauppajärjestelmän vaiheessa II (2008–2012)
4. Vuoden 2008 paikkeilla alkanut talouskriisi on huomattavasti vähentänyt teollista toimintaa ja päästöjä4. Päästöoi -
keuksien kysyntä oli siksi odotettua vähäisempää vaiheessa II, ja markkinoilla syntyi päästöoikeuksien ylijäämä (ks. 
kaavio ). Tilanne vaikutti hiilidioksidin hintaan, joka laski noin 22 eurosta (vaiheen II käynnistyessä vuonna 2008) 
viiteen euroon (vaiheen II päättyessä vuonna 2012).Liite
Vaihe II YlijäämäVaihe II Todennetut päästöt
Vaihe II palautetut Kioton päästöyksikötVaihe II Huutokaupatut päästöoikeudetVaihe II Ilmaiseksi jaetut päästöoikeudetTarjontaTuhatta päästöyksikköä - kilotonnia 
hiilidioksidiekvivalenttiaKysyntäSyntynyt 
ylijäämä 442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Kaavio – Tarjonta, kysyntä ja ylijäämä EU:n päästökauppajärjestelmän vaiheessa II 
(2008–2012)
Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen analyysi Euroopan ympäristökeskuksen ETS -tietokannan 
perusteella (kesäkuu 2014) kiinteiden laitosten osalta.
4 Komissio on todennut talouskriisin olevan yhteydessä päästöjen vähenemiseen (Euroopan hiilidioksidimarkkinoiden tila vuonna 2012 
(COM/2012/0652 final). Sama on tuotu esiin laajalti myös muissa lähteissä (esimerkiksi Maailmanpankin raportti Mapping Carbon Pricing Initiatives 
vuodelta 2013).
54 Liite
OSA III  – Keskustelut päästöoikeuksien ylijäämän vaikutusten lieventämiseen tähtää -
västä uudistuksesta ja tulevaisuudennäkymistä
5. Keskustelut lisämuutoksista EU:n päästökauppajärjestelmään ja järjestelmän rakenteiden uudistamisesta vuo -
desta 2020 alkaen ovat edelleen käynnissä. Vaiheessa II järjestelmä ei kyennyt kovinkaan joustavasti reagoimaan 
taloudellisen tilanteen muutokseen, päästöoikeuksien kysynnän laskuun ja ylijäämän kasvuun. Komissio totesi 
tämän heikentävän järjestelmän vaikuttavuutta. Komissio katsoo myös, että korkeampi hinta lisäisi kiinnostusta 
vähähiilisiä teknologioita koskeviin investointeihin5. Komissio pyrki lieventämään EU:n päästökauppajärjestelmän 
päästöoikeuksien ylijäämästä aiheutuvia vaikutuksia (komission mukaan ylijäämä oli lähes kaksi miljardia pääs -
töoikeutta vaiheen III alussa6) (ks. myös kaavio ). Lisäksi komissio pyrki lujittamaan hiilidioksidin hintasignaalia. 
Näistä syistä se teki vuonna 2012 ehdotuksen huutokauppojen ”takapainottamisesta” vaiheessa III. Näin ollen 
900 miljoonan päästöoikeuden huutokauppaamista lykättäisiin vuosiin 2019–2020. Tällainen ”takapainottaminen” 
ei vähentäisi käytettävissä olevien päästöoikeuksien kokonaismäärää, mutta se vaikuttaisi niiden jakautumiseen 
kauden mittaan. Parlamentti ja neuvosto hyväksyivät lainsäädäntöehdotuksen vuonna 2013.
6. Komissio pyrki ratkaisemaan ylijäämästä aiheutuvan ongelman ja lujittamaan järjestelmän vaikutuksia ympäris -
töön. Se katsoi, että tätä varten olisi löydettävä kestävä ratkaisu tarjonnan ja kysynnän väliseen epätasapainoon. 
Näin ollen komissio ehdotti tammikuussa 2014 rakenneuudistustoimenpiteitä EU:n päästökauppajärjestelmään. 
Samassa yhteydessä se ehdotti vuoteen 2030 ulottuvaa energia- ja ilmastopakettia7. Vuodesta 2021 alkaen käyt -
töön otettaisiin markkinavakausvaranto, joka auttaisi käsittelemään jo kertyneen päästöoikeuksien ylijäämän ja 
parantaisi järjestelmän kykyä sietää laajoja häiriöitä siten, että huutokaupattavien päästöoikeuksien tarjonta mu -
kautuisi tilanteeseen automaattisesti. Lainsäädäntöehdotus on neuvoston ja Euroopan parlamentin käsittelyssä.
5 European Commission Climate Action, ’The EU Emissions Trading System (EU ETS)’ factsheet on luettavissa osoitteessa http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/factsheet_ets_en.pdf
6 Euroopan komissio, ilmastotoimien pääosasto http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm
7 COM(2014) 15 final, 22. tammikuuta 2014, Ilmasto- ja energiapolitiikan puitteet vuosille 2020–2030.Liite
55
V
Markkinoiden eheyden parantamiseksi on tarpeen 
mukaan käsiteltävä kaikkia päästöoikeusmarkkinoiden 
sääntelyyn ja valvontaan liittyviä merkittäviä jäljellä 
olevia kysymyksiä. Sen varmistamiseksi, että EU:n toimet 
ovat tarpeellisia ja tehokkaita, komissio arvioi politiik -
kojensa ja ehdotustensa vaikuttavuutta niiden kaikissa 
vaiheissa, ehdotuksesta täytäntöönpanoon ja tarkista -
miseen. Hiljattain hyväksytyt, tällä hetkellä täytäntöön -
panovaiheessa olevat säännöt, jotka koskevat päästöoi -
keusmarkkinoiden sääntelyä ja valvontaa, voidaan ottaa 
arvioinnin kohteeksi niiden kertomusten yhteydessä, 
jotka komission on määrä toimittaa Euroopan parlamen -
tille ja neuvostolle vuonna 2019 MiFID II -direktiivin1 90 
artiklan ja MAR -asetuksen2 38 artiklan nojalla.
V a)
MiFID II -direktiivin (jäljempänä ’MiFID’) hyväksymisme -
nettelyn aikana komissio ja lainsäädäntövallan käyttäjät 
analysoivat perusteellisesti päästöoikeusmarkkinoiden 
sääntelyn ja valvonnan mahdollisia riskejä, jotka liittyivät 
velvoitekaupankävijöihin, kahdenväliseen pörssin ulko -
puoliseen (OTC) spot -kaupankäyntiin ja pieniin markki -
natoimijoihin. Analyysin ansiosta MiFIDissä on tasapai -
noinen vapautusjärjestelmä. MiFIDin 2 artiklan 1 kohdan 
e ja j alakohdassa ja 3 artiklan 1 kohdan e alakohdassa 
mainittuihin vapautuksiin liittyy ehtoja, ja vapautuksia 
koskevien sääntöjen noudattamista valvotaan, eivätkä 
vapautukset välttämättä liity erityisesti päästöoikeuksiin, 
vaan niitä sovelletaan yhtäläisesti myös hyödykejohdan -
naisiin. Vapautusten perustelut ovat peräisin arvioinnista, 
joka koskee MiFID -toimiluvan vaatimisen tarkoitusta 
(pääasiassa sijoituspalveluyritysten asiakkaiden suojaa -
mista rajat ylittävissä liiketoimissa) ja vapautusten oikea -
suhteisuutta, kun toimiluvan hankkimisesta koituvia 
kuluja verrataan vapautettaville henkilöille toimiluvasta 
aiheutuviin hyötyihin.
1 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 
2014/65/EU, annettu 15 päivänä toukokuuta 2014, 
rahoitusvälineiden markkinoista sekä direktiivin 2002/92/EY ja 
direktiivin 2011/61/EU muuttamisesta.
2 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 596/2014, 
annettu 16 päivänä huhtikuuta 2014, markkinoiden väärinkäytöstä 
(markkinoiden väärinkäyttöasetus) sekä Euroopan parlamentin 
ja neuvoston direktiivin 2003/6/EY ja komission direktiivien 
2003/124/EY, 2003/125/EY ja 2004/72/EY kumoamisesta.Tiivistelmä
II
EU:n päästökauppajärjestelmä on EU:n ilmastopolitii -
kan kulmakivi. Järjestelmä on asettanut hiilidioksidille 
hinnan, ja järjestelmässä olevien laitosten päästöt ovat 
vähentymässä kuten oli tarkoituskin: vuoteen 2012 men -
nessä ne olivat vähentyneet 19 prosenttia verrattuna 
vuoden 1990 tasoon.
EU:n päästökauppajärjestelmä tuottaa tarvittavat 
päästövähennykset alhaisin kustannuksin. Mikään muu 
politiikkatoimenpide, olipa se verotusta tai sääntelyä, ei 
takaa tätä samalla tavalla kuin päästökauppa.
EU:n päästökauppajärjestelmän menestys on innoittanut 
muita maailmanlaajuisesti, ja komissio edistää jatkossa -
kin päästökauppajärjestelmää politiikkatoimena.
III 
Samalla kun tilintarkastustuomioistuin kohdisti tarkas -
tuksensa EU:n päästökauppajärjestelmän II vaiheeseen 
(2008–2012), monia parannuksia on jo käytössä järjestel -
män III vaiheessa (2013–2020), ja ne koskevat erityisesti 
tilintarkastustuomioistuimen havainnoissaan esittämiä 
seikkoja. Havainnot siten tukevat jo tehtyjä III vaiheen 
kehitystoimia ja auttavat tarvittavassa ajatustyössä mui -
den kysymysten osalta.
IV
Komissio ottaa tilintarkastustuomioistuimen johtopää -
töksen huomioon.
Komissio korostaa, että II vaiheessa EU:n päästökaup -
pajärjestelmän hallinnointia haittasivat eräät seikat, 
jotka liittyivät järjestelmän eheyttä suojaavan toiminta -
kehyksen varmuuteen. Se, että täytäntöönpanossa oli 
puutteita EU:n päästökauppajärjestelmän II vaiheessa, on 
yksi merkittävistä syistä sille, että uusia kehitystoimia ja 
parannuksia, joita nyt ollaan toteuttamassa III vaiheessa, 
pohdittiin niin perusteellisesti.Komission  
vastaus
Komission vastaus 56
VI c)
Komissio toteaa, että II vaiheessa 21 artiklan kertomusten 
toimittaminen oli jossain määrin puutteellista. Komis -
sion täytäntöönpanopäätöksen 2014/166/EU pohjalta 
vaatimusten noudattamista on nyt III vaiheessa valvottu 
tiukemmin.
VI d)
Komissio koordinoi edelleen tiheää tietojen vaihtoa jäsen -
valtioiden kanssa ja näiden kesken järjestämällä kokouksia, 
joihin osallistuminen on vilkasta ja joihin liittyy julkisia 
menettelyjä ja kuulemisia.
VI e)
Komissio on käsityksensä mukaan edelleen keskeisessä 
asemassa EU:n päästökauppajärjestelmän toteuttamiseen 
liittyvien keskeisten kontrollien yhdenmukaistamisessa. 
Tätä yhdenmukaistamista se edistää sääntelykehyksen 
avulla ja antamalla opastusta ja malleja sekä järjestämällä 
asiaan liittyviä konferensseja, kokouksia ja kuulemisia.
VI f)
EU:n päästökauppajärjestelmään liittyvistä jäsenvaltioiden 
seuraamusjärjestelmistä saadaan yleiskatsauksia tutkimuk -
sista, joita komissio on tehnyt päästökauppajärjestelmän 
vaatimusten noudattamisesta jäsenvaltioissa. Tällaisia yleis -
katsauksia tuottaa myös komission täytäntöönpanopää -
töksen 2014/166/EU myötä ajan tasalle saatettu järjestelmä, 
jonka mukaan jäsenvaltioiden on vuosittain toimitettava 
komissiolle EU:n päästökauppajärjestelmää koskevan direk -
tiivin täytäntöönpanoon liittyvä 21 artiklan kertomus.
Kukin toiminnanharjoittaja voi III vaiheessa käyttää kan -
sainvälisten hankkeiden hyvityksiä tiettyyn, komission 
asetuksessa (EU) N:o 1123/2013 olevien sääntöjen mukaan 
vahvistettuun rajaan asti.
VII 1.
Komissio hyväksyy suositukset osittain ja on samaa mieltä 
siitä, että kaikki päästöoikeusmarkkinoiden sääntelyyn ja 
valvontaan liittyvät avoimet kysymykset, joiden ratkai -
semisella voidaan parantaa markkinoiden eheyttä, olisi 
tarpeen mukaan ratkaistava.
VII 2.
Komissio hyväksyy suosituksen ja analysoi hyötyä, jota 
päästöoikeuksien oikeudellisen aseman selventämisestä 
on.V b)
Päästökauppamarkkinoihin sovelletaan EU:n rahoitusmark -
kinalainsäädännössä vahvistettua valvontakehystä, jota 
sovelletaan myös kaikkeen EU:ssa tapahtuvaan hyödyke -
johdannaisten kauppaan (esim. MiFIDin positioraportointi; 
markkinoiden väärinkäyttöä koskevassa MAR -asetuk -
sessa, jäljempänä ‘MAR’, säädetään pitkälle menevistä 
yhteistyömekanismeista).
Sääntelyyn liittyvät yhteistyömekanismit tulevat täysimää -
räisesti voimaan vuonna 2017.
V c)
EU:n hiilidioksidimarkkinoita koskevan analyysin mukaan 
markkinat ovat yleisesti ottaen kasvaneet ja kehittyneet 
siitä huolimatta, että päästöoikeuksien oikeudellista ase -
maa ei ole määritelty EU:n tasolla ja että ei ole nimenomai -
sia säännöksiä siitä, miten päästöoikeuksiin kohdistuvia 
vakuusoikeuksia luodaan ja turvataan.
V d)
Komissio aikoo II vaiheessa saavutetun edistymisen poh -
jalta jatkuvasti parantaa unionin rekisterin turvallisuutta ja 
säilyttää sen mahdollisimman korkeatasoisena.
Lainsäädäntö ei edellytä, että komissio seuraa liiketapahtu -
mia unionin rekisterissä. Euroopan hiilidioksidimarkkinoi -
den valvontaa voidaan EU:n tasolla parantaa väärinkäytös -
ten ja petosten havaitsemiseksi, mutta tämä on laajempi 
kuin vain rekisteriä koskeva kysymys, sillä rekisteri pelkäs -
tään kirjaa hiilidioksidiyksiköiden fyysisiä siirtoja koskevia 
tietoja, mutta ei vastaavia varainsiirtoja.
VI a)
Komissio on hyväksynyt asetuksia parantaakseen entises -
tään EU:n päästökauppajärjestelmän tarkkailun, rapor -
toinnin, todentamisen ja akkreditoinnin vaikuttavuutta, 
tehokkuutta ja yhdenmukaisuutta III vaiheessa.
VI b)
Komission täytäntöönpanopäätöksen 2014/166/EU ja 
siihen liittyvän selittävän huomautuksen nojalla on 
uudelleen otettu käyttöön järjestelmä, jossa jäsenvaltioi -
den on vuosittain toimitettava komissiolle EU:n päästö -
kauppajärjestelmää koskevan direktiivin täytäntöönpa -
noon liittyvä “21 artiklan kertomus”. Nämä kertomukset 
ovat yleisön saatavilla Euroopan ympäristökeskuksen 
Reportnet -järjestelmässä.
Komission vastaus 57
turvallisuutta parannettiin niin, että toiminta keskitettiin 
yhteen unionin rekisteriin. Myöskin hiilidioksidimarkkinoi -
den sääntelyä ja valvontaa vahvistettiin.
15
Komissio toteaa tilintarkastustuomioistuimen nimenomai -
sesti todenneen, että kysymys siitä, mikä sääntelytapa 
sopisi parhaiten päästömarkkinoille, ei kuulu tämän tarkas -
tuksen piiriin.
Komissio katsoo, että jäljellä olevia, mahdollisesti lisä -
sääntelyä kaipaavia kysymyksiä olisi tarkasteltava pääs -
töoikeuksien sääntelykehyksen valossa sen jälkeen, kun 
päästöoikeuksista on tullut rahoitusvälineitä vuonna 2017.
16 – Vastaus ensimmäiseen 
luetelmakohtaan
Komission ehdotuksen pohjalta neuvosto hyväksyi 
direktiivin 2010/23/EU3, jonka 199 a artiklassa säädetään 
mahdollisuudesta soveltaa käännettyä verovelvollisuutta 
päästöoikeuksien siirtoon. Tämän direktiivin soveltamisai -
kaa jatkettiin 31. joulukuuta 2018 saakka4.
16 – Vastaus kolmanteen 
luetelmakohtaan
Asetus (EU) N:o 389/2013 (rekisteriasetus) ei sisällä suo -
raa viittausta rahanpesun torjuntaa koskevan direktiivin 
aineellisiin säännöksiin, vaan siinä säädetään tähän 
tarkoitukseen luodusta, kansallisille rekisterien valvojille 
suunnatusta järjestelmästä, joka perustuu asiakkaan tun -
temista koskevien tarkastusten ja muiden asiaa koskevien 
vaatimusten yhdenmukaistettuun kokonaisuuteen. Näin 
saadaan aikaan sellaisenaan sovellettavat yhdenmukaiste -
tut EU -tason säännöt tälle alalle.
3 Neuvoston direktiivi 2010/23/EU, annettu 16 päivänä 
maaliskuuta 2010, yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun 
direktiivin 2006/112/EY muuttamisesta tiettyjen petosalttiiden 
palvelujen suorituksiin vapaaehtoisesti ja tilapäisesti sovellettavan 
käännetyn verovelvollisuuden osalta (EUVL L 72, 20.3.2010, s. 1).
4 Neuvoston direktiivi 2013/43/EU, annettu 22 päivänä 
heinäkuuta 2013 (EUVL L 201, 26.7.2013, s. 4).VII 3.
Komissio hyväksyy asiaan liittyvät suositukset. Rekisteri -
järjestelmän turvallisuutta on merkittävästi parannettu 
vuodesta 2012 lähtien, ja komissio pyrkii edelleen paranta -
maan järjestelmää tilintarkastustuomioistuimen havaitse -
mien seikkojen osalta.
VII 4.
Komissio hyväksyy asiaan liittyvät suositukset. Kaikkien 
EU:n päästökauppajärjestelmän osapuolten erityisiä tehtä -
viä ja vastuita on selvennetty III vaihetta varten hyväksy -
tyissä komission asetuksissa, jotka koskevat akkreditointia, 
todentamista, tarkkailua ja raportointia.
VII 5.
Komissio hyväksyy asiaan liittyvät suositukset ja sen, 
että EU:n päästökauppajärjestelmän täytäntöönpanoa 
koskevan opastuksen ja tiedotuksen taso olisi voinut olla 
parempi II vaiheessa. Se katsoo, että tilanne on III vai -
heessa parantunut asianmukaisesti.
VII 6.
Komissio pitää EU:n päästökauppajärjestelmän seuraamus -
järjestelmää tehokkaana. Sakko sellaisista hiilidioksidipääs -
töistä, joiden osalta ei ole palautettu päästöoikeuksia 30. 
huhtikuuta mennessä, on sata euroa tonnilta, ja tällä on 
vahva ennalta ehkäisevä vaikutus. Erittäin korkea säännön -
mukaisuusaste on osoitus tästä.
Jäsenvaltioiden olisi oltava avoimia seuraamuksista, 
joita sovelletaan kansallisella tasolla, ja niiden olisi myös 
julkistettava tiedot palautusvelvollisuutta rikkoneista 
toiminnanharjoittajista.
Komissio hyväksyy asiaan liittyvän suosituksen ja pitää 
tärkeänä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten 
välistä avoimuutta, jotta hyvin korkea säännönmukaisuus -
aste saadaan säilytettyä.
Johdanto
Laatikko 2
EU:n päästökauppajärjestelmään kohdistui erilaisia riskejä, 
joiden osalta ryhdyttiin toimiin. Hiilidioksidimarkkinoilla 
havaittujen arvonlisäveron karusellipetosten osalta 
jäsenvaltiot saivat mahdollisuuden soveltaa käännettyä 
verovelvollisuutta. Useat kansalliset rekisterit olivat tieto -
tekniikkahyökkäysten kohteena, ja rekisterijärjestelmän 
Komission vastaus 58
Suhteellisuusperiaatteen pohjalta komissio katsoo, 
että MiFID -toimiluvan tavoitteet, luvasta koituvat kulut 
ja hyödyt ja lupaan liittyvä sääntelytaakka huomioon 
ottaen velvoiteostajien vapautus on vähiten rasittava 
tapa, jolla voidaan saavuttaa toivotut tulokset.
MARia sitä paitsi sovellettaisiin edelleen vapautettuihin 
yhteisöihin.
20
OTC -johdannaisten osalta Euroopan markkinarakenne -
asetus asettaa velvoitteita tietyille markkinatoimijoille, 
jotka tulevat johdannaismarkkinoille, ja tässä mielessä ne 
olisivat sääntelyn kohteena6.
Useat tutkimukset osoittavat, että sellaisten 
OTC -spot -kauppojen osuus, joita ei selvitetä, oli noin 
1 prosenttia vuonna 2010. Markkinoiden viimeaikaisem -
paa kehitystä koskevien tietojen analysointi tukee pää -
telmää, että tämä osuus on nyt todennäköisesti vieläkin 
pienempi.7
Puhtaasti kahdenväliset OTC -kaupat ovat edelleen 
MARin piirissä. Sen 2 artiklan 3 kohdassa nimenomaisesti 
lausutaan, että asetusta ”sovelletaan kaikkiin liiketoimiin, 
toimeksiantoihin tai toimintaan, jotka koskevat mitä 
tahansa 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuista rahoitusvälineistä, 
riippumatta siitä, toteutetaanko kyseinen liiketoimi, 
toimeksianto tai toiminta kauppapaikalla”.
5 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 
648/2012 OTC -johdannaisista, keskusvastapuolista ja 
kauppatietorekistereistä.
6 Lähes kaikissa vastauksissa kuulemiseen, jonka Euroopan 
arvopaperimarkkinaviranomainen (ESMA) järjesti käyttöön 
kaavailluista määrityskynnysarvoista, ehdotettiin, että arvoja 
tulisi nostaa, ja väitettiin, että finanssialan ulkopuolisten 
yritysten rahoitusjärjestelmälle aiheuttama järjestelmäriski on 
merkityksetön, koska keskinäiset kytkökset puuttuvat. Sama 
pätee, kun finanssialan ulkopuoliset yritykset käyvät puhtaasti 
kahdenvälistä pörssin ulkopuolista (OTC) spot -kauppaa 
päästöoikeuksista.
7 Komission laskelmat, jotka perustuvat Bloomberg New Energy 
Financen tietoihin koko päästöoikeusmarkkinan suuruudesta ja 
sen jaosta huutokauppoihin, pörssikauppoihin ja OTC -kauppoihin. 
Nämä tiedot on yhdistetty London Energy Brokers Associationin 
(LEBA) arvioon spot -päästöoikeuksia koskevien OTC -kauppojen 
osuudesta vuonna 2010 ja yhdistyksen vuosia 2010–2014 koskeviin 
tietoihin sellaisten OTC -kauppojen osuudesta, joita ei selvitetty.Laatikko 3 – Vastaus toiseen 
kappaleeseen
EU:n päästökauppajärjestelmästä ja alv -politiikasta 
vastuussa olevat komissaarit lähettivät kesäkuussa 2011 
yhteisen kirjeen jäsenvaltioille, jotka eivät vielä sovel -
taneet käännettyä verovelvollisuuden mekanismia, ja 
pyysivät näitä laatimaan kansalliset määräykset asiasta. 
Tämä osoittaa, että kysymystä on käsitelty korkeimmalla 
mahdollisella tasolla.
Laatikko 3 – Vastaus kolmanteen 
kappaleeseen
Italian lainsäädäntö on sisältänyt päästöoikeuksia koske -
van käännetyn verovelvollisuuden 1. tammikuuta 2015 
alkaen.
18
Velvoiteostajien on osallistuttava hiilidioksidimarkkinoille, 
jos niiden päästöt ylittävät niiden ilmaiset päästöoikeu -
det. Ne voivat tehdä ostoksensa sellaisten pankkien tai 
sijoituspalveluyritysten välityksellä, jotka ovat MiFIDin 
sääntelyn alaisia. MiFID (jota sovelletaan yhdessä MARin 
ja Euroopan markkinarakenneasetuksen5 kanssa) pyrkii 
parantamaan markkinoiden vakautta ja eheyttä, mihin 
kuuluu järjestelmäriskien vähentäminen samalla kun ote -
taan huomioon EU:n lainsäädännön kustannustehokkuus 
ja oikeasuhteisuus.
19
Vapautukset koskevat päästöoikeuksia ostavia ja myyviä, 
muita kuin finanssialan yhteisöjä. Tämä vastaa muissa 
rahoitusmarkkinoiden säännöissä esiintyviä vapautuksia, 
esim. Euroopan markkinarakenneasetuksessa olevaa 
finanssialan ulkopuolisille vastapuolille annettua vapau -
tusta selvitysvelvollisuudesta tai hyödykejohdannaisiin 
sovellettavia vapautuksia. Ne eivät ole mitään ”yleisva -
pautuksia”, vaan niihin liittyy ehtoja ja/tai kansallisten 
toimivaltaisten viranomaisten toteuttamaa ja myös 
EU:n tasolla tapahtuvaa valvontaa. Joissakin tapauksissa 
vapautusten soveltamisala on kansallinen eikä rajat ylit -
täviä vaikutuksia ole.
Vaikka yhteisöt olisikin vapautettu MiFIDin nojalla, 
monilla niistä on kuitenkin edelleen MARin mukaisia 
velvoitteita, jotka liittyvät sisäpiirikauppoihin ja markki -
noiden manipulointiin.
Lainsäädäntövallan käyttäjät vahvistivat komission ehdo -
tuksen ja tämän lähestymistavan ja itse asiassa laajensi -
vat vapautusten soveltamisalaa.
Komission vastaus 59
MARin osalta toimivaltaiset viranomaiset toimivat ase -
tuksen edellyttämällä tavalla yhdessä muiden viran -
omaisten kanssa tai markkinoilla toimivien yritysten 
kanssa. Viranomaiset, jotka ovat toimivaltaisia MARin 
nojalla, ovat velvollisia tekemään yhteistyötä ESMAn 
kanssa (tarvittava tiedonvaihto mukaan lukien) samoin 
kuin EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten 
kanssa.
Unionin rekisterin ja komission valtaoikeuksien osalta 
todetaan, että kansalliset rahoitusalan sääntelyviran -
omaiset voivat asetuksen (EU) N:o 389/2013 110 artiklan 
2 kohdan mukaisesti saada tietoja unionin rekisterissä 
olevista liiketoimista asianomaiselta kansalliselta valvo -
jalta tai keskusvalvojana toimivalta komissiolta, joka voi 
toimittaa useita tai kaikkia jäsenvaltioita koskevia tietoja. 
On myös syytä todeta, että 30–40:tä prosenttia päästö -
oikeuksien futuureista ei pidetä maturiteettiin saakka ja 
tämän vuoksi niitä ei fyysisesti selvitetä eivätkä ne näin 
ollen näy unionin rekisterissä.
24
Komissio toteaa, että päästöoikeusmarkkinoiden 
valvonta kuuluu kansallisille sääntelyviranomaisille. 
Tarkistetut MiFID ja MAR luovat kansallisten sääntely -
viranomaisten välille yhtenäiset menettelyt päästöoi -
keusmarkkinoiden EU -tason valvonnan järjestämiseksi. 
Direktiivissä ja asetuksessa vahvistetaan yksityiskohtaiset 
säännöt rajat ylittävästä yhteistyöstä, jota kansalliset toi -
mivaltaiset viranomaiset tekevät keskenään sekä ESMAn 
kanssa, EU -tason kanssa ja kolmansien maiden kanssa 
maailmanlaajuisesti.
Edellä sanotun lisäksi tarkistetun MiFIDin/MiFIRin9 nojalla 
(sovelletaan päästöoikeuksiin tammikuusta 2017 lähtien) 
ja tarkistetun MAR -asetuksen/MAD -direktiivin nojalla 
(sovelletaan päästöoikeuksiin heinäkuusta 2016 lähtien) 
toteutetaan laajaa seurantaa, tietojen raportointia ja 
valvontaa kansallisella ja EU -tasolla.
Komission yksiköiden väliset viralliset ja epäviralliset 
yhteydet ovat tällä hetkellä tiheydeltään ja muodoltaan 
riittäviä ja oikeassa suhteessa yleisiin sääntelytehtäviin.
9 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 600/2014, 
annettu 15 päivänä toukokuuta 2014, rahoitusvälineiden 
markkinoista sekä asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta.21
Komissio pyysi lokakuussa 2013 ESMAlta neuvoja, jotka 
liittyivät eräiden MARin säännösten edellyttämien dele -
goitujen säädösten sisältöön, mukaan lukien hiilidioksidi -
määränä ilmaistujen päästöjen ja nimellisen lämpötehon 
kynnysarvotasoihin.
Suurin osa niistä, jotka vastasivat ESMAn tästä asiasta 
järjestämään kuulemiseen, väitti, että on olemassa joko 
hyvin vähän tai ei lainkaan sellaisia yksikkökohtaisia 
asiaan liittyviä tietoja, joita ei olisi jo julkaistu muiden 
sääntöjen nojalla, erityisesti energiamarkkinoiden ehey -
destä ja läpinäkyvyydestä annetun REMIT -asetuksen 
nojalla8.
Jos merkittävä osuus pienistä markkinatoimijoista koor -
dinoisi toimiaan, tämän yhteenlaskettu vaikutus päästö -
markkinoihin saattaisi olla merkittävä. Se olisi kuitenkin 
kilpailunrajoitusten valvonnan alainen asia, minkä lisäksi 
tällaista koordinointia olisi vaikea ylläpitää osallistujien 
suuren määrän vuoksi.
22
Komissio on samaa mieltä siitä, että päästöoikeusmark -
kinoiden sääntelykehyksen yhteistyömekanismeja 
voitaisiin työstää. Mekanismeja koskevat tämänhetki -
set säännökset tulevat kuitenkin kaikilta osin voimaan 
vasta vuonna 2017. Sen vuoksi tulevassa työssä olisi 
keskityttävä mahdollisuuksiin vahvistaa tämänhetkisiä 
järjestelmiä tarpeen mukaan. Työn tulisi perustua sel -
keään arvioon siitä, mikä on kunkin jäljellä olevan riskin 
merkitys EU:n päästökauppajärjestelmälle tai Euroopan 
hiilidioksidimarkkinoille. Järjestelmien vahvistaminen 
olisi tehtävä mahdollisimman kustannustehokkaasti ja 
oikeasuhteisesti.
23
EU:n rahoitusmarkkinalainsäädännöllä luotua valvonta -
kehystä sovelletaan myös kaikkeen EU:ssa tapahtuvaan 
hyödykejohdannaisten kauppaan (esim. MiFIDin posi -
tioraportointi; MARissa säädetään pitkälle menevistä 
yhteistyömekanismeista). Asiaa tutkittaessa ei ole saatu 
tukea mielipiteelle, että tämä kehys olisi riittämätön 
päästöoikeusmarkkinoille, kun vertauskohtana pidetään 
hyödykejohdannaissopimuksia ylipäätään.
8 Asetus (EU) N:o 1227/2011.
Komission vastaus 60
kuitenkaan tarkoita sitä, etteivätkö tavanomaiset kansal -
lisen sopimus- ja varallisuusoikeuden periaatteet välttä -
mättä soveltuisi tällaisilla varoilla tehtyihin liiketoimiin13. 
Direktiivissä 2003/87/EY ja sen täytäntöönpanoa varten 
hyväksytyssä lainsäädännössä säädellään kaikkia merkittä -
viä oikeudellisia tunnusmerkkejä, jotka liittyvät päästöoi -
keuksien käyttämiseen.
Direktiivissä 2003/87/EY annetaan täysi takuu oikeuksille 
pitää hallussa, siirtää, palauttaa ja peruuttaa päästöoikeuk -
sia, ja näille oikeuksille annetaan myös täysi tuki unionin 
rekisterissä, jonka puitteissa oikeuksia voidaan käyttää.
27
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että oikeu -
dellisia etuja suojataan asianmukaisesti ja päästöoi -
keuksista voidaan riidellä yksityisoikeudellisina asioina 
kansallisissa tuomioistuimissa. Komissio kuitenkin pyrkii 
analysoimaan mahdollisia hyötyjä, joita päästöoikeuk -
sien oikeudellisen aseman lisäselvennys EU:n lainsäädän -
nössä voisi tuottaa EU:n päästökauppajärjestelmälle ja 
Euroopan hiilidioksidimarkkinoille.
28
Komissio harkitsee EU:n päästökauppajärjestelmän poli -
tiikkatavoitteiden valossa, onko oikeudellisesti ja tekni -
sesti mahdollista järjestää päästöoikeuksiin kohdistuvan 
vakuusoikeuden rekisteröinti.
30
Komission käsityksen mukaan unionin rekisteri toi paran -
nuksia puutteisiin, joita aiemmin havaittiin II vaiheen 
hajautetussa, kansallisiin rekistereihin perustuvassa jär -
jestelmässä. Sen jälkeen kun EU:n päästökauppadirektiivi 
oli tarkistettu vuonna 2009, myös EU:n päästökauppa -
järjestelmän III vaiheessa ryhdyttiin lisätoimiin. Unionin 
rekisterin vuonna 2012 tapahtuneen käyttöönoton 
jälkeen ei ole ilmoitettu normaalista poikkeavia tapah -
tumia, ja unionin rekisterissä tai tapahtumalokissa olevia 
tietoja toimitetaan kansallisille lainvalvontaviranomaisille 
muodollisten tutkintojen aikana tai oikeudenkäynneissä.
13 Esimerkiksi pankkitilillä olevien varojen käyttämiselle ei ole 
erityistä oikeudellista järjestelmää. Tilinomistaja ei omista tilillään 
olevia rahoja, vaan hänellä on pelkästään saamisoikeus. Tämä ei 
ole kuitenkaan estänyt rahaan perustuvien rahoitusmarkkinoiden 
kehitystä Euroopan unionissa eikä maailmanlaajuisesti.25
EU:n hiilidioksidimarkkinat ovat kasvaneet ja kehittyneet 
siitä huolimatta, että päästöoikeuksien oikeudellista ase -
maa ei ole määritelty EU:n tasolla. Likviditeettiin vaikutta -
vat tekijät ovat luonteeltaan enemmän taloudellisia kuin 
oikeudellisia10.
Komissio uskoo, että direktiivi 2003/87/EY ja sen täytän -
töönpanoa varten hyväksytty lainsäädäntö, erityisesti 
asetuksen (EU) N:o 389/2013 40 artikla11, sekä kehittymässä 
oleva EU:n rahoitusmarkkinoiden sääntelykehys12 tarjoavat 
tarvittavan oikeudellisen perustan läpinäkyville ja likvi -
deille EU:n hiilidioksidimarkkinoille ja varmistavat samalla 
markkinoiden vakauden ja eheyden.
26
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 345 
artiklan mukaisesti omistusoikeutta koskeva lainsäädäntö 
kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Tämä pätee aivan 
erityisesti, jos tehtävänä on omistusoikeuksien luominen 
EU:n tasolla sellaiseen omaisuuserien luokkaan, jonka 
osalta ei ole, kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut, 
olemassa olevia omistusoikeuksia jäsenvaltioissa.
Se, että kaupankäyntiä varten pidetyille omaisuuserille 
on luotu erityinen varallisuusoikeudellinen järjestelmä, 
on kaupankäynnin kohteena olevien omaisuuserien suu -
relle enemmistölle, rahoitusinstrumentit mukaan lukien, 
huomattavasti useammin poikkeus kuin sääntö. Tämä ei
10 Komissio on jo ehdottanut markkinavakausvarannon 
perustamista (COM(2014) 20), jotta päästöoikeuksien 
ylijäämätilanteita voidaan hoitaa ja parantaa järjestelmän kykyä 
sietää koviakin häiriöitä mukauttamalla huutokaupattavaksi 
tarjottavien päästöoikeuksien määrää. Ehdotus on käsiteltävänä 
Euroopan parlamentissa ja neuvostossa.
11 Kenellä tahansa voi olla hallussaan päästöoikeuksia, mutta 
omistusoikeus voidaan osoittaa viittaamalla unionin rekisteriin, 
koska rekisterin tiedot muodostavat lähtökohtaisesti riittävän 
todisteen päästöoikeuden omistusoikeudesta.
12 Vuodesta 2017 alkaen päästöoikeuksilla on rahoitusvälineen 
asema EU:ssa ja niihin sovelletaan EU:n rahoitusmarkkinoiden 
sääntelykehystä.
Komission vastaus 61
asianomaisten säännösten täytäntöönpanoa järjestä -
mällä asiakkaan tuntemista koskeviin tarkistuksiin liitty -
vien tietojen ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa varsinkin 
rekisterien valvojien työryhmässä. Tällöin painotetaan 
erityisesti menetelmiä ja välineitä, jotka ovat käytettä -
vissä nykyisen oikeudellisen kehyksen puitteissa.
37
Euroopan hiilidioksidimarkkinoiden valvontaa EU:n 
tasolla voitaisiin parantaa edelleen muun muassa käyt -
tämällä unionin rekisterin tietoja. Unionin rekisteri kirjaa 
kuitenkin vain tiedot hiilidioksidiyksiköiden fyysisistä siir -
roista, eikä siinä ole mitään tietoja liiketoimien varainsiir -
roista. Tämä ei ole riittävää väärinkäytösten tai petosten 
havaitsemiseksi.
38
Rajat ylittävien liiketoimien analysointi ei ollut mahdol -
lista ennen siirtymistä unionin rekisteriin, sillä kansallisia 
rekistereitä hallinnoivat yksittäiset jäsenvaltiot eikä näitä 
rekistereitä mitenkään yhdistetty.
Nykyisessä oikeudellisessa kehyksessä komissio antaa 
käyttöön unionin rekisterin sovelluksen, mutta sen 
tehtävänä ei ole aktiivisesti valvoa unionin rekisterissä 
olevia liiketoimia siten, että se käyttäisi jäsenvaltioiden 
puolesta säilytettäviä tietoja tällaiseen valvontaan.
41
Komissio katsoo, että sen organisaatiorakenne on 
asianmukainen. Toiminnan/politiikan omistajan ja 
IT-toimittajan tehtävät on erotettu vuodesta 2014 lähtien 
asianmukaisen projektinhallintamenetelmän mukaisesti, 
ja voimavaroja ja osaamista on edelleen optimoitu asian -
mukaisen sisäisen organisaation varmistamiseksi.
Komission sisäisen tarkastuksen toimialan tekemän 
IT-tarkastuksen johdosta laaditun toimintasuunnitelman 
täytäntöönpano korjaa havaittuja puutteita ja lisää rekis -
terin kehittämisen ja hallinnoinnin tuloksellisuutta.
50
Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen laatikossa 4 
luetellaan tärkeimmät tarkkailua, raportointia ja toden -
tamista koskevat näkökohdat. Vaikka voitaisiin kohtuu -
della odottaa, että toimivaltainen viranomainen jossain 
muodossa tarkistaisi todennetut vuotuiset päästörapor -
tit, direktiivissä 2003/87/EY ja sen soveltamisohjeissa ei 
nimenomaisesti edellytä tätä. Jos kaikki todentamiset Komissio on samaa mieltä siitä, että hiilidioksidimark -
kinoiden valvontaa voidaan parantaa. Unionin rekisteri 
ei sisällä varainsiirtoja koskevia tietoja, ja sen vuoksi 
rekisterin tiedoista olisi rajallinen hyöty näiden siirtojen 
valvonnassa.
Asiaa koskevan primaarioikeuden ja asetuksen (EU) 
N:o 389/2013 mukaan komissiolla ei sitä paitsi ole laillista 
perustetta analysoida unionin rekisterissä säilytettäviä 
jäsenvaltioiden tietoja.
Komissio on aktiivisesti tukenut jäsenvaltioita rahanpe -
sun selvittelykeskusten välisessä yhteistyössä.
31
Komissio katsoo, että rekisterijärjestelmät ovat tasaisesti 
parantuneet ajan kuluessa ja että moniin tilintarkas -
tustuomioistuimen esille tuomiin seikkoihin on saatu 
korjauksia III vaiheessa.
32
Asiakkaan tuntemista koskevista tarkistuksista ja käy -
tännöistä todetaan, että asetuksessa (EU) N:o 389/2013 
luetellaan tyhjentävästi edellytykset ja asiakirjat, jotka 
vaaditaan tilien avaamiseen velvoiteosallistujille. Tilien 
avaamisesta vapaaehtoisille osallistujille annetaan kui -
tenkin vain vähimmäisvaatimukset.
34
Asetuksessa (EU) N:o 389/2013 säädetyt vaatimuk -
set, jotka koskevat vapaaehtoisia osallistujia, antavat 
jäsenvaltioille tilaisuuden soveltaa asianmukaisia 
riskinarviointikäytäntöjä.
35 – Vastaus toiseen luetelmakohtaan
Asetuksessa (EU) N:o 389/2013 luetellaan, mitä tietoja 
epäilyttävistä tilinavaushakemuksista jaetaan kansal -
listen valvojien välillä. Pysyvän, hylättyjä tilinavausha -
kemuksia koskevan EU:n laajuisen luettelon laatiminen 
herättää kysymyksiä, jotka liittyvät henkilötietojen 
suojelua koskeviin säännöksiin.
36
Direktiivissä 2003/87/EY ja komission asetuksessa (EU) 
N:o 389/2013 käyttäjien rekisteritilien hallinto anne -
taan jäsenvaltioille toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. 
Komission tehtävä keskusvalvojana on vastata unionin 
rekisterin toiminnasta ja ylläpidosta. Komissio koordinoi 
Komission vastaus 62
ja toimivaltaiset viranomaiset pääsivät arvioimaan 
todentajien sisäisiä todentamisraportteja. Tarve paljon 
pidemmälle vietyyn EU:n päästökauppajärjestelmän 
todentamisen ja akkreditoinnin yhdenmukaistamiseen 
on kuitenkin pääsyy siihen, miksi EU:n päästökauppajär -
jestelmän akkreditointia ja todentamista koskeva asetus 
(EU) N:o 600/2012 hyväksyttiin III vaihetta varten.
56
Yksittäisten elinten tehtävät EU:n päästökauppajärjestel -
mässä perustuvat niiden pätevyyteen. Todentajat ovat 
ennen kaikkea päteviä todentamisessa (mutta sääntely -
viranomaiset eivät ole). Kansallisilla akkreditointielimillä 
on pätevyys ja toimivalta akkreditoida todentajat (mutta 
sääntelyviranomaisilla ei ole). Nimetyillä toimivaltaisilla 
viranomaisilla on pätevyys ja toimivalta yleiseen EU:n 
päästökauppajärjestelmän täytäntöönpanoon (mutta 
todentajilla tai kansallisilla akkreditointielimillä ei ole). 
Eri elinten välinen koordinointi on tärkeää, jotta voidaan 
edistää EU:n päästökauppajärjestelmän tuloksellista täy -
täntöönpanoa yleisesti, mutta koordinoinnin on oltava 
oikeasuhteista siten, että pätevyydet otetaan huomioon 
ja vältetään tehotonta ja haitallista päällekkäisyyttä ja 
kustannusten lisäystä.
57
Komissio katsoo, että esiin tulleet tilanteet, joissa 
todentajat osallistuvat sekä todentamiseen että saman 
laitoksen tarkkailusuunnitelmien kehittämiseen, aiheut -
tavat eturistiriidan. Asetus (EU) N:o 600/2012 (III vaiheen 
akkreditointi- ja todentamisasetus) toteaa tämän nimen -
omaisesti, ja tämä on keskeinen huolenaihe kansallisille 
akkreditointielimille, joiden on myös ryhdyttävä asiassa 
tarvittaviin, harkittuihin toimenpiteisiin.
58
Direktiivissä 2003/87/EY ja sen soveltamisohjeissa ei 
määritellä vaatimuksia, joiden mukaan toimivaltaisten 
viranomaisten on tehtävä tarkastuksia paikan päällä. 
Tämän takia toimivaltaisen viranomaisen valvontatyö 
säilyy joustavana ja sen myötä oikeasuhtaisena ja tehok -
kaana, myöskin sen suhteen, missä ja milloin tarkastukset 
ovat kaikkein tuottavimpia, miten vältetään päällekkäistä 
työtä todentajien kanssa ja miten valvonta yhdistetään 
muihin sääntelytoimiin.tehtäisiin kahteen kertaan, tällä olisi haitallisia vaikutuk -
sia mukaan lukien kustannusten lisääntyminen.
51
EU:n päästökauppajärjestelmän todentamisraportille on 
III vaiheessa määritelty pakollinen sisältö ja luotu vakio -
malli. EU:n lainsäädäntö ei sallinut päästökauppajärjestel -
män todentamisraportin vakiomallia II vaiheessa.
52
Komissio myöntää, että todentajien havaintojen seu -
ranta puuttui II vaiheessa. Toiminnanharjoittajien on nyt 
III vaiheessa toimitettava parannuksista toimivaltaisen 
viranomaisen hyväksyttäväksi raportti, joka koskee 
kaikkia todentajan raportissa mainittuja epäsäännön -
mukaisuuksia ja suosituksia. Komissio on myös julkaissut 
ohjeita todentajille, kuinka toimia, kun havaitut ongelmat 
toistuvat.
Laatikko 7 
Komission nyt julkaisemassa todentamisraportin mallissa 
määritellään, millainen pakollinen sisältö jäsenvaltion 
todentamisraporttimallissa tulee III vaiheessa vähintään 
olla, ja siinä on erityinen ohje todentajan suosituksista.
Akkreditointia ja todentamista koskevia velvollisuuksia 
on lisätty ja kansallisten akkreditointielinten on jatkuvasti 
valvottava todentajia III vaiheessa. Yksi tämän jatkuvan 
valvontaprosessin tärkeimmistä tavoitteista on tarkastaa, 
että todentaja on edelleen pätevä. Tällöin huomiota 
kiinnitetään erityisesti epäjohdonmukaisuuksiin, kuten 
että todentaja ei milloinkaan raportoi epäsäännönmu -
kaisuuksista tai tee suosituksia tai että sisäiset todenta -
misasiakirjat ja annettu todentamisraportti eivät vastaa 
toisiaan.
53
Tarkkailua ja raportointia koskevat suuntaviivat sisälsivät 
II vaiheessa erityiset määritelmät sekä vaaditulle todenta -
jalle (komission päätöksen 2007/589/EY liitteessä I olevan 
2 jakson 5 kohdan m alakohta) että akkreditoinnille (em. 
liitteen 2 jakson 5 kohdan k alakohta), minkä jälkeen 
ohjeet viittasivat akkreditointiohjeistusta koskevaan 
eurooppalaiseen yhteistyöhön. Lisäksi suuntaviivoissa 
oli säännös, jonka perusteella akkreditointielimet 
Komission vastaus 63
Erityisesti todetaan, että kaikissa julkistetuissa, jäsenvalti -
oiden jakosuunnitelmia koskevissa komission päätöksissä 
on sama rakenne ja niiden johdanto -osan kappaleissa 
on laajasti perusteltu joko kansallisten jakosuunnitel -
mien hyväksyminen tai niiden hylkääminen. Jokaisesta 
seikasta, joka komission olisi pitänyt direktiivin liitteen 
III mukaan tutkia, esitetään yksityiskohtaisesti, onko 
oikeudellisia vaatimuksia noudatettu vai ei. Tämä osoit -
taa siten, että komissio on tehnyt arvioinnin direktiivissä 
2003/87/EY säädetyllä tavalla ja kaikkien jäsenvaltioiden 
osalta samalla tavalla.
Yhteinen vastaus kohtaan 71 ja 72
Komissio myöntää, että EU:n päästökauppajärjestelmän 
täytäntöönpanoa koskeva 21 artiklan raportointi ei ollut 
aina täydellistä II vaiheessa. Vaatimuksien noudattamista 
valvotaan nyt III vaiheessa tarkemmin komission täytän -
töönpanopäätöksen 2014/166/EU nojalla, joten tulevai -
suudessa täydellisen vuotuisen täytäntöönpanoraportin 
julkistamisen ehto tullee täytetyksi.
74
Komissio on edelleen yhdenmukaistanut EU:n päästö -
kauppajärjestelmän täytäntöönpanoa sen III vaiheessa 
(tästä syystä EU:n päästökauppajärjestelmän tarkistus 
hyväksyttiin vuonna 2009), ja se edelleen harkitsee mah -
dollisia uusia parannuksia tulevaisuudessa.
76
Lainsäädäntö jättää tarkastusten tekemisen jäsenvaltioi -
den vastuulle, sillä ne ovat osa jäsenvaltioiden tekemää 
yleistä sääntelyn noudattamisen valvontaa, ja toissijai -
suusperiaatteen vuoksi komissiolla ei ole tässä erityistä 
tehtävää.64
Komissio on samaa mieltä siitä, että antamalla sään -
nöllisesti asiaankuuluvaa tietoa EU:n päästökauppajär -
jestelmän yleisestä täytäntöönpanosta ja toiminnasta 
parannetaan sidosryhmien luottamusta järjestelmään. 
Direktiivissä 2003/87/EY edellytetty ja erityisesti sen 
10 ja 21 artiklan mukainen raportointi vastaa tähän 
tarpeeseen.
67
Kun arvioitiin jäsenvaltioiden kansallisten päästöoi -
keuksien jakosuunnitelmia, pidettiin laajalti käytettyä 
Primes -mallia parhaana saatavilla olevana analyysiväli -
neenä. Mallissa oli erityistä se, että jäsenvaltiot tunsivat 
sen, sitä pidettiin luotettavana ja jotkut jäsenvaltiot olivat 
itse käyttäneet sitä kansallisten jakosuunnitelmiensa 
valmistelussa.
Komissio myöntää, että joulukuussa 2005 annetussa 
ohjeistuksessa ei ollut kehotusta käyttää vuoden 2005 
päästötietoja. Vuoden 2005 todennetut päästötiedot 
olivat kuitenkin jäsenvaltioiden käytettävissä keväästä 
2006 alkaen ja siten selvästi ennen kansallisten jakosuun -
nitelmien toimittamisen määräaikaa ja selvästi ennen 
kuin useimmat kansalliset jakosuunnitelmat käytännössä 
sitten toimitettiin. EU:n päästökauppajärjestelmän 
tavoitetta silmällä pitäen komission oli arvioitava kansal -
lisia jakosuunnitelmia ajantasaisimpien päästötietojen 
valossa, mitä myös ilmastonmuutoskomitea korosti.
69
Komissio myöntää, että se ei kyennyt toimittamaan tilin -
tarkastustuomioistuimelle täytettyjä tarkistusluetteloita 
kaikkien jäsenvaltioiden osalta. Hallinnollinen säilytys -
jakso näiden asiakirjojen osalta on päättynyt. Tilintar -
kastustuomioistuimelle on kuitenkin toimitettu joukko 
muita asiakirjoja, kuten jäsenvaltioiden kanssa käytyä 
kirjeenvaihtoa, esitelmiä ja valmistelumuistioita.
Komission käsityksen mukaan ei kuitenkaan ole syytä 
epäillä, että kansallisten jakosuunnitelmien arviointi ei 
olisi näissä tapauksissa ollut yhtä yksityiskohtaista tai 
täydellistä kuin muissa.
Komission vastaus 64
82
Komissio toteaa, että kansallisten rikkomusten ja 
sakkojen eroavaisuudet voivat olla täysin perusteltuja 
ottaen huomioon kansalliset olosuhteet ja hallinnolliset 
prosessit, varsinkin kun lainsäätäjät ovat päättäneet 
toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jättää sakkoasiat 
jäsenvaltioiden toimivaltaan direktiivin 2003/87/EY 16 
artiklan 1 kohdan nojalla.
83
EU:n päästökauppajärjestelmään liittyvistä jäsenvalti -
oiden seuraamusjärjestelmistä saadaan yleiskatsauksia 
tutkimuksista, joita komissio on tehnyt päästökauppajär -
jestelmän vaatimusten noudattamisesta jäsenvaltioissa. 
Tällaisia yleiskatsauksia tuottaa myös komission täytän -
töönpanopäätöksen 2014/166/EU myötä ajan tasalle 
saatettu järjestelmä, jonka mukaan jäsenvaltioiden on 
vuosittain toimitettava komissiolle EU:n päästökaup -
pajärjestelmää koskevan direktiivin täytäntöönpanoon 
liittyvä 21 artiklan kertomus.
84
Komissio pyrkii säilyttämään yleiskäsityksen EU:n pääs -
tökauppajärjestelmään liittyvistä kansallisista sakoista ja 
sakkojen määräämistä koskevista tilastoista. Komissio on 
jo ryhtynyt tarkkailemaan seuraamusjärjestelmää järjes -
telmällisemmin parantamalla kysymyksiä, joita jäsenval -
tioille esitetään sakoista direktiivin 2003/87/EY 21 artiklan 
mukaisen raportoinnin yhteydessä.
Jäsenvaltioiden viranomaisten velvollisuutena on valvoa 
EU:n päästökauppajärjestelmää koskevien säännösten 
noudattamista, mutta komissio seuraa tiiviisti EU:n pääs -
tökauppajärjestelmää koskevan direktiivin täytäntöön -
panoa jäsenvaltioissa. Kun II vaiheessa oli epäilyjä siitä, 
onko sakkoja määrätty lain mukaisesti, komissio aina 
seurasi näitä tapauksia ja oli tarvittaessa säännöllisesti 
yhteydessä jäsenvaltioihin. Komissio esim. johdonmukai -
sesti muistutti, että jäsenvaltiot eivät voineet pienentää 
päästöoikeuksien palauttamatta jättämisestä koituvaa 
100 euron sakkoa14.
14 Euroopan unionin tuomioistuin on sillä välin vahvistanut tämän 
16 artiklan tulkinnan.77
Komissio organisoi jatkossakin laajaa tiedonvaihtoa 
niiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa, jotka jäsen -
valtioissa vastaavat EU:n päästökauppajärjestelmästä. 
Tähän tiedonvaihtoon kuuluvat: säännölliset keskustelut 
ilmastonmuutoskomiteassa ja sen työryhmä 3:ssa, joka 
on erikoistunut päästökauppaan; tilapäiset tekniset työ -
ryhmät; foorumit, kuten akkreditointia ja todentamista 
käsittelevä foorumi ja velvoitteiden noudattamista käsit -
televä foorumi ja siihen liittyvät työryhmät; ja ryhmät, 
kuten rekisterien valvojien työryhmä. Kokoustapahtumat 
lähetetään yleensä sähköisesti, mikä auttaa niitä, jotka 
eivät voi osallistua kokouksiin henkilökohtaisesti.
79
Komissio tunnustaa EU:n päästökauppajärjestelmästä 
johtuvien velvoitteiden täyttämistä käsittelevän foo -
rumin ja sen työryhmien erityisen tärkeyden EU:n 
päästökauppajärjestelmän täytäntöönpanon yhdenmu -
kaistamisessa ja parhaita käytäntöjä koskevien tietojen 
vaihdossa jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten 
kesken. Vaikka kansallisten viranomaisten osallistuminen 
oli toisinaan vähäistä, velvoitefoorumissa keskustellut 
aiheet ja niiden käsittely oli kaikkien toimivaltaisten 
viranomaisten ulottuvilla verkossa.
80
Korkea säännönmukaisuusaste on paras osoitus EU:n 
päästökauppajärjestelmän seuraamusten ennalta 
ehkäisevästä vaikutuksesta. Erityisesti tämä vaikutus on 
direktiivissä olevalla EU -tason sakkosäännöksellä, jota 
sovelletaan päästöoikeuksien luovuttamatta jättämiseen.
Tämän EU -tason yhdenmukaistetun seuraamuksen 
lisäksi jäsenvaltiot määrittelevät ja määräävät kansallisen 
lainsäädäntönsä mukaisesti sakkoja tietyistä rikkomuk -
sista, kuten siitä, että päästöraporttia ei jätetä ajoissa.
Komission vastaus 65
89
Komissio ottaa tilintarkastustuomioistuimen johtopää -
töksen huomioon.
Komissio korostaa, että II vaiheessa EU:n päästökaup -
pajärjestelmää haittasivat eräät seikat, jotka liittyivät 
järjestelmän eheyttä suojaavan toimintakehyksen var -
muuteen. Se, että täytäntöönpanossa oli puutteita EU:n 
päästökauppajärjestelmän II vaiheessa, on yksi merkittä -
vistä syistä sille, että uusia kehitystoimia ja parannuksia, 
joita nyt ollaan toteuttamassa III vaiheessa, pohdittiin 
niin perusteellisesti.
91
Tilintarkastustuomioistuimen havainnon mukaan päästö -
oikeusmarkkinoiden sääntelyyn ja valvontaan liittyy 
ratkaisemattomia kysymyksiä, jotka koskevat velvoite -
kaupankävijöitä, kahdenvälisiä OTC -spot -kauppoja ja 
pieniä markkinatoimijoita. Tämän havainnon osalta on 
todettava, että komissio ja lainsäädäntövallan käyttäjät 
analysoivat perusteellisesti mahdollisia riskejä MiFIDin 
hyväksymisprosessin aikana, minkä vuoksi direktiivi sisäl -
tää tasapainoisen vapautusjärjestelmän. Päästökauppa -
markkinoihin sovelletaan EU:n rahoitusmarkkinalainsää -
dännössä vahvistettua valvontakehystä, jota sovelletaan 
myös kaikkeen EU:ssa tapahtuvaan hyödykejohdannais -
ten kauppaan (esim. MiFIDin positioraportointi; MARissa 
säädetään pitkälle menevistä yhteistyömekanismeista). 
Sääntelyyn liittyvät yhteistyömekanismit tulevat täysi -
määräisesti voimaan vuonna 2017.
Suositus 1
Komissio on samaa mieltä siitä, että markkinoiden 
eheyden parantamiseksi on tarpeen mukaan käsitel -
tävä kaikkia päästöoikeusmarkkinoiden sääntelyyn ja 
valvontaan liittyviä merkittäviä jäljellä olevia kysymyksiä. 
Sen varmistamiseksi, että EU:n toimet ovat tarpeellisia 
ja tehokkaita, komissio arvioi politiikkojensa ja ehdotus -
tensa vaikuttavuutta niiden kaikissa vaiheissa, ehdotuk -
sesta täytäntöönpanoon ja tarkistamiseen.
Hiljattain hyväksytyt, tällä hetkellä täytäntöönpanovai -
heessa olevat säännöt, jotka koskevat päästöoikeusmark -
kinoiden sääntelyä ja valvontaa, voidaan ottaa arvioin -
nin kohteeksi niiden kertomusten yhteydessä, jotka 
komission on määrä toimittaa Euroopan parlamentille ja 
neuvostolle vuonna 2019 MiFID II -direktiivin 90 artiklan 
ja MAR -asetuksen 38 artiklan nojalla.86
EU:n päästökauppajärjestelmän III vaiheessa toiminnan -
harjoittajat eivät voi enää käyttää kansainvälisiä hyvityk -
siä suoraan EU:n päästökauppajärjestelmän velvoitteiden 
täyttämiseen. Toiminnanharjoittajien on ensin vaihdet -
tava kansainväliset hyvitykset päästöoikeuksiin, joita ne 
sitten voivat käyttää velvoitteidensa täyttämiseen.
Kansainvälisten hyvitysten määrä, jonka toiminnanhar -
joittaja voi vaihtaa, on rajattu. Säännöt, joilla määritetään 
kunkin laitoksen ja kunkin ilma -aluksen käyttäjän hyvi -
tysoikeudet, on vahvistettu komission asetuksessa (EU) 
N:o 1123/2013. Toiminnanharjoittajat saavat oikeudet 
kaudelle 2008–2020, joten niiden III vaiheen oikeuksissa 
otetaan huomioon, mitä ne saivat II vaiheessa.
Laatikko 8 – Vastaus toiseen kohtaan
EU:n päästökauppajärjestelmän III vaiheessa ei pitäisi 
enää esiintyä samanlaisia ongelmia. Katso komission 
vastaus kohtaan 86.
Laatikko 8 – Vastaus kolmanteen 
kohtaan
EU:n päästökauppajärjestelmän III vaiheessa ei pitäisi 
enää esiintyä samanlaisia ongelmia. Katso komission 
vastaus kohtaan 86.
Johtopäätelmät ja suositukset
87
Otettaessa päästökauppajärjestelmä käyttöön ei 
asiasta ollut käytännön kokemusta kansallisella eikä 
EU:n tasolla. Niinpä komissio ja jäsenvaltiot noudat -
tivat tekemällä oppimisen menetelmää, joka on joh -
tanut jatkuviin parannuksiin sekä suunnittelussa että 
täytäntöönpanossa.
Löytääkseen tavan torjua arvonlisäveron karuselli- ja 
muita petoksia EU:n päästökauppajärjestelmässä 
komissio loi oikeusperustan Eurofisc -verkostolle, jolla 
välitetään nopeasti tarkoin kohdistettuja tietoja arvon -
lisäveropetoksia sisältävistä liiketoimista. Tässä yhtey -
dessä jäsenvaltiot tarkastelevat myös uusia petoslajeja ja 
antavat toisilleen ennakkovaroituksia, jos uusia petos -
lajeja ilmaantuu. Hiilidioksidipäästöjen kauppa on yksi 
niistä aloista, joita jäsenvaltiot seuraavat tiiviisti tässä 
yhteydessä. 
Komission vastaus 66
Suositus 2
Komissio hyväksyy suosituksen 2. Se analysoi, millaisia 
etuja päästöoikeuksien oikeudellisen aseman selventä -
misestä on, ja se harkitsee, voitaisiinko luoda vakuusoi -
keuksien rekisteröintimekanismi ja miten.
EU:n hiilidioksidimarkkinat ovat kasvaneet ja kehittyneet 
siitä huolimatta, että päästöoikeuksien oikeudellista ase -
maa ei ole määritelty EU:n tasolla. Likviditeettiin vaikutta -
vat tekijät ovat enemmän taloudellisia kuin oikeudellisia.
Siksi komissio onkin jo ehdottanut markkinavakausva -
rannon perustamista (COM(2014) 20), jotta päästöoi -
keuksien ylijäämätilanteita voidaan hoitaa ja parantaa 
järjestelmän kykyä sietää koviakin häiriöitä mukautta -
malla huutokaupattavaksi tarjottavien päästöoikeuksien 
määrää. Ehdotus on käsiteltävänä Euroopan parlamen -
tissa ja neuvostossa.
Komissio uskoo, että direktiivi 2003/87/EY ja asetus (EU) 
N:o 389/2013 samoin kuin kehittymässä oleva EU:n rahoi -
tusmarkkinoiden sääntelykehys tarjoavat tarvittavan 
oikeudellisen perustan läpinäkyville ja likvideille EU:n 
hiilidioksidimarkkinoille ja varmistavat samalla markki -
noiden vakauden ja eheyden.
93
Rekisterin turvallisuus on parantunut huomattavasti 
EU:n päästökauppajärjestelmän III vaiheessa. Tilinavauk -
sia koskevien vaatimusten noudattamisen valvomisen 
lisäksi komissio edistää aktiivista yhteistyötä ja parhai -
den käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä. Unionin 
rekisterin jatkuva parantaminen vuodesta 2012 lähtien 
ao. projektinhallintamenetelmän mukaisesti on vaatinut 
mukautuksia komissiossa.Suositus 1 a)
Komissio hyväksyy suosituksen 1 a. Komissio ja lainsää -
däntövallan käyttäjät analysoivat perusteellisesti mah -
dollisia riskejä tarkistetun MiFIDin hyväksymisprosessin 
aikana, minkä vuoksi direktiivi sisältää tasapainoisen 
vapautusjärjestelmän. Järjestelmää tarkistetaan vuonna 
2019 asiaa koskevan lainsäädännön mukaisesti.
MiFIDin 2 artiklan 1 kohdan e ja j alakohdassa ja 3 artiklan 
1 kohdan e alakohdassa mainittuihin vapautuksiin liittyy 
ehtoja, ja vapautuksia koskevien sääntöjen noudat -
tamista valvotaan, eivätkä vapautukset välttämättä 
liity erityisesti päästöoikeuksiin, vaan niitä sovelletaan 
yhtäläisesti myös hyödykejohdannaisiin. Vapautus -
ten perustelut ovat peräisin arvioinnista, joka koskee 
MiFID -toimiluvan vaatimisen tarkoitusta (pääasiassa 
sijoituspalveluyritysten asiakkaiden suojaamista rajat ylit -
tävissä liiketoimissa) ja vapautusten oikeasuhteisuutta, 
kun toimiluvan hankkimisesta koituvia kuluja verrataan 
vapautettaville henkilöille toimiluvasta aiheutuviin 
hyötyihin.
Suositus 1 b)
Komissio hyväksyy suosituksen 1 b, koska siinä otetaan 
huomioon pääosat EU:n rahoitusmarkkinoita koskevasta 
lainsäädännöstä, joka on hyväksytty ja jota pannaan 
parhaillaan täytäntöön.
Suositus 1 c)
Komissio hyväksyy suosituksen 1 c osittain. Käytössä 
on yhteistyömekanismeja, joita komissio pitää riittävinä 
päästöoikeusmarkkinoiden nykyisen tilan kannalta. 
Komission yksiköt ovat läsnä Euroopan arvopaperimark -
kinaviranomaisen (ESMA) johtokunnan, pysyvien valio -
kuntien ja työryhmien kokouksissa, kun politiikka -asioita 
käsitellään, ja ne pitävät yhteyttä energia -alan säänte -
lyviranomaisten yhteistyövirastoon ACERiin. Komission 
sisäistä yhteistyötä kuitenkin vahvistetaan edelleen 
tarkistetun lainsäädännön täytäntöönpanovaiheessa. 
Muiden sääntely- ja valvontaviranomaisten osalta 
(erillisvirastot mukaan luettuina) ja ottaen huomioon 
markkinoiden tulevan kehityksen komissio tarkastelee 
mahdollisuuksia edistää aloitteita, joilla sääntely -yh-
teistyötä pyritään nykymekanismien lisäksi entisestään 
vahvistamaan.
Komission vastaus 67
Suositus 4
Kaikkien EU:n päästökauppajärjestelmän osapuolten 
tehtäviä ja vastuita on selvennetty III vaihetta varten 
hyväksytyissä komission asetuksissa, jotka koskevat 
akkreditointia, todentamista, tarkkailua ja raportointia.
Suositus 4 a)
Komissio hyväksyy suosituksen 4 a.
Suositus 4 b)
Komissio hyväksyy suosituksen 4 b. Direktiivissä 2003/87/
EY ja sen soveltamisohjeissa määritellään puitteet sään -
töjen noudattamisen valvontaa varten. Tämän lähesty -
mistavan ansiosta toimivaltaisen viranomaisen valvon -
tatyö säilyy joustavana ja sen myötä oikeasuhteisena 
ja tehokkaana, myöskin sen suhteen, missä ja milloin 
tarkastukset ovat kaikkein tuottavimpia, miten vältetään 
päällekkäistä työtä todentajien kanssa ja miten valvonta 
yhdistetään muihin sääntelytoimiin.
Suositus 4 c)–f)
Nämä suositukset on osoitettu jäsenvaltioille.
95
Komissio toimitti kattavan ohjeistuksen kansallisten 
jakosuunnitelmien valmistelua ja täytäntöönpanoa 
varten II vaiheessa. Se myöntää, että tämä ohjeistus 
ei kehottanut käyttämään vuoden 2005 päästötietoja 
mutta tämä seikka ei kuitenkaan vaikuttanut komission 
arvioinnin laatuun.
Komission ohjeistus ja seuranta, joka koskee EU:n pääs -
tökauppajärjestelmän täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa, 
on parantunut III vaiheessa. Komission täytäntöönpano -
päätöksen 2014/166/EU ja siihen liittyvän selittävän 
huomautuksen nojalla on otettu uudelleen käyttöön 
järjestelmä, jossa jäsenvaltioiden on vuosittain toimitet -
tava komissiolle direktiivin 2003/87/EY täytäntöönpa -
noa koskeva 21 artiklan kertomus. Nämä kertomukset 
ovat yleisön saatavilla Euroopan ympäristökeskuksen 
Reportnet -järjestelmässä.Suositus 3 a)
Komissio hyväksyy suosituksen 3 a. Unionin rekiste -
rissä ei ole kaikkia tarvittavia tietoja väärinkäytösten ja 
petosten havaitsemiseksi. MiFIDin/MiFIRin ja MARin/
MADin nojalla on kuitenkin jo suunnitelmissa merkittävä 
tietojen keräys, joka liittyy päästöoikeuksia koskevien 
liiketoimien taloudelliseen puoleen, kunhan säädökset 
on pantu täysimääräisesti täytäntöön vuonna 2017.
Suositus 3 b)
Komissio hyväksyy suosituksen 3 b.
Suositus 3 c)
Komissio hyväksyy suosituksen 3 c. Rakenteen osalta 
komissio katsoo, että se on jo pantu täytäntöön. Komis -
sion sisäisen tarkastuksen toimialan tekemän IT -tar-
kastuksen jälkeen komissio on edelleen selventänyt 
henkilöstön jäsenten tehtäviä ja optimoinut rakennetta. 
Komissio on sitoutunut varmistamaan rekisterijärjestel -
män moitteettoman toiminnan.
Suositus 3 d) ja e)
Nämä suositukset on osoitettu jäsenvaltioille.
94
Ennen III vaiheen alkamista hyväksytyt komission ase -
tukset lisäävät EU:n päästökauppajärjestelmän III vaiheen 
täytäntöönpanon tuloksellisuutta, tehokkuutta ja yhden -
mukaisuutta. Nämä asetukset tuovat korjauksia tilin -
tarkastustuomioistuimen kuvaamiin epäkohtiin. Paran -
nukset koskevat tarkkailua, raportointia, todentamista 
ja akkreditointia, ja ne vahvistavat kaikkien osapuolten 
tehtävät ja velvollisuudet. Näitä osapuolia ovat toimival -
taiset viranomaiset, toiminnanharjoittajat, todentajat, 
kansalliset akkreditointielimet ja jäsenvaltiot.
Komission vastaus 68
97
EU:n päästökauppajärjestelmään liittyvistä jäsenvalti -
oiden seuraamusjärjestelmistä saadaan yleiskatsauksia 
tutkimuksista, joita komissio on tehnyt päästökauppajär -
jestelmän vaatimusten noudattamisesta jäsenvaltioissa. 
Tällaisia yleiskatsauksia tuottaa myös komission täytän -
töönpanopäätöksen 2014/166/EU myötä ajan tasalle 
saatettu järjestelmä, jonka mukaan jäsenvaltioiden on 
vuosittain toimitettava komissiolle direktiivin 2003/87/EY 
täytäntöönpanoa koskeva 21 artiklan kertomus.
Suositus 6
Komissio pitää EU:n päästökauppajärjestelmän seuraa -
musjärjestelmää tehokkaana. Sakko sellaisista hiilidiok -
sidipäästöistä, joiden osalta ei ole palautettu päästöoi -
keuksia 30. huhtikuuta mennessä, on sata euroa tonnilta, 
ja tällä on vahva ennalta ehkäisevä vaikutus. Tämä käy 
erityisesti ilmi siitä, että vuosittain noin 99 prosentille 
päästöistä löytyy vaadittava määrä päästöoikeuksia 
ja että sakkoja määrätään näin ollen vain 1 prosentille 
raportoiduista päästöistä.
Jäsenvaltioiden olisi oltava avoimia seuraamuksista, joita 
sovelletaan kansallisella tasolla muista kuin palautusvel -
vollisuutta koskevista rikkomuksista, ja niiden olisi myös 
julkistettava tiedot palautusvelvollisuutta rikkoneista 
toiminnanharjoittajista. On kuitenkin tärkeää panna 
merkille, että direktiivin 2003/87/EY 16 artiklan 1 kohdan 
mukaan jäsenvaltioilla on oikeus seuraamusten määrit -
tämiseen ja että eroavaisuudet seuraamusten tasojen 
välillä voivat hyvinkin olla perusteltuja, kun otetaan 
huomioon kunkin jäsenvaltion olosuhteet.
Komissio pitää tärkeänä jäsenvaltioiden toimivaltaisten 
viranomaisten välistä avoimuutta, jotta hyvin korkea 
säännönmukaisuusaste saadaan säilytettyä.96
Komissio myöntää, että EU:n päästökauppajärjestelmän 
täytäntöönpanoa koskeva 21 artiklan mukainen rapor -
tointi ei ollut aina täydellistä II vaiheessa. Vaatimuksien 
noudattamista valvotaan nyt III vaiheessa tarkemmin 
komission täytäntöönpanopäätöksen 2014/166/EU 
nojalla, joten tulevaisuudessa täydellisen vuotuisen 
täytäntöönpanoraportin julkistamisen ehto tullee 
täytetyksi.
Komissio organisoi jatkossakin laajaa tiedonvaihtoa 
niiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa, jotka jäsen -
valtioissa vastaavat EU:n päästökauppajärjestelmästä. 
Tähän tiedonvaihtoon kuuluvat: säännölliset keskustelut 
ilmastonmuutoskomiteassa ja sen työryhmä 3:ssa, joka 
on erikoistunut päästökauppaan; tilapäiset tekniset 
työryhmät; foorumit, kuten akkreditointia ja todenta -
mista käsittelevä foorumi ja velvoitteiden noudattamista 
käsittelevä foorumi ja siihen liittyvät työryhmät; ryhmät, 
kuten rekisterien valvojien työryhmä; ja näihin liittyvät 
järjestelyt asiakirjojen jakelemiseksi.
Suositus 5 a)
Komissio hyväksyy suosituksen 5 a.
EU:n päästökauppajärjestelmän yhdenmukaistami -
nen vaiheessa III on merkittävää, ja komissio seuraa III 
vaiheessa tarkemmin EU:n päästökauppajärjestelmän 
täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa.
Suositus 5 b)
Komissio hyväksyy suosituksen 5 b, joka koskee EU:n 
päästökauppajärjestelmän täytäntöönpanosta laaditta -
van kertomuksen säännöllistä julkaisemista.
Suositus 5 c)
Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille.
Komission vastaus 69
Suositus 6 a)
Komissio hyväksyy suosituksen 6 a. Se analysoi yksi -
tyiskohtaisesti tiedot, jotka se saa EU:n päästökauppa -
järjestelmän vaatimusten noudattamista koskevista 
tutkimuksista ja jäsenvaltioiden vuosittain toimittamista, 
EU:n päästökauppajärjestelmästä annetun direktiivin 21 
artiklassa tarkoitetuista kertomuksista. Näiden tietojen 
perusteella komissio ryhtyy tarvittaviin toimiin.
Suositus 6 b) ja c)
Nämä suositukset on osoitettu jäsenvaltioille.

MIS TÄ EU:N  JULK AISUJA  SAA ?
Maksutt oma t julk aisut:
  yksi kappale: 
EU Bookshopista (http://bookshop .europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julist eet/k artat: 
Euroopan unionin edustust oista (http://ec .europa.eu/r epresen t_fi.h tm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähet ystöistä (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_fi.h tm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palv eluun (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_fi.h tm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksut on numer o koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimma t puhelut ovat maksutt omia, josk in jotk in oper aattorit, puhelink iosk it  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julk aisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop .europa.eu).
EU:n päästökauppajärjestelmä on EU:n ilmastopolitiikan 
kulmakivi ja se mainitaan usein mallina, kun muualla 
maailmassa ollaan käynnistämässä 
ilmastonmuutospolitiikkaa. Tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi merkittäviä puutteita vaiheen II (2008–2012) 
täytäntöönpanossa ja ongelmia markkinoiden eheyttä 
suojaavan toimintakehyksen varmuudessa. Markkinoiden 
sääntelyä ja valvontaa, päästöoikeuksien oikeudellista 
asemaa ja EU:n päästökauppajärjestelmän perustietojen 
käsittelyssä käytettäviä järjestelmiä oli tarpeen parantaa. 
Jäsenvaltioiden olisi tehostettava valvontakehyksen ja 
seuraamusten täytäntöönpanoa. Tilintarkastustuomioistuin 
esittää useita suosituksia, joiden avulla järjestelmän eheyttä 
ja täytäntöönpanoa pyritään parantamaan.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN