[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 13.2.2008

SEK(2008) 149

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja asiakirjaan

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Kertomus EU:n rajaturvallisuusviraston arvioinnista ja jatkokehityksestä VAIKUTUSTENARVIOINNIN TIIVISTELMÄ {KOM(2008) 67 lopullinen}{SEK(2008) 148}

TIIVISTELMÄ

JOHDANTO

Euroopan unionin ulkorajoja koskeva yhteisön politiikka tähtää yhdennettyyn rajaturvallisuuteen. Sen avulla taataan yhtenäinen ja korkeatasoinen rajavalvonta, jota henkilöiden vapaa liikkuvuus Euroopan unionissa välttämättä edellyttää ja joka on olennainen osa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta. Tätä varten on laadittava yhteiset säännöt, jotka koskevat ulkorajojen valvonnassa sovellettavia vaatimuksia ja menettelyjä.

Yhteisten sääntöjen tehokas täytäntöönpano edellyttää jäsenvaltioiden välisen operatiivisen yhteistyön tehostettua koordinointia. Neuvostossa toimivan ulkorajavalvonnan yhteisen ohjausryhmän toiminnasta saatujen kokemusten pohjalta onkin perustettu erityinen asiantuntijaelin, jonka tehtävänä on parantaa jäsenvaltioiden välisen operatiivisen yhteistyön koordinointia ulkorajavalvonnan alalla, eli Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto (Frontex), jäljempänä ’virasto’.

NYKYTILANNE JA ONGELMAT

Eurooppa-neuvoston 4 ja 5 päivänä marraskuuta 2004 hyväksymässä Haagin ohjelmassa komissiota pyydettiin toimittamaan neuvostolle arvio Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston toiminnasta vuoden 2007 loppuun mennessä.

Arvioinnin yhteydessä olisi tarkasteltava viraston tehtäviä ja selvitettävä, olisiko viraston syytä huolehtia myös muista rajavalvonnan osa-alueista ja tehostaa esimerkiksi yhteistyötä tullilaitoksen ja muiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa tavaraliikenteeseen liittyvissä turvallisuusasioissa, kun otetaan huomioon yhteisön yhteisen ulkorajapolitiikan kokonaiskehitys.

Arvioinnin tulosten perusteella seikat, jotka voidaan tässä vaiheessa määritellä ongelmiksi tai pikemminkin puutteiksi vaikutustenarvioinnin kannalta, liittyvät lähinnä siihen, mahdollistaako toteutus politiikan kokonaistavoitteiden saavuttamisen optimaalisella tavalla. Toisin sanoen kasvaako virasto liian nopeasti, toteutetaanko joitakin toimia tehokkaammin kuin toisia, tukevatko tai pystyvätkö jäsenvaltiot tukemaan viraston toimia, ovatko odotukset ja täsmälliset toimintapyynnöt johdonmukaisia ja realistisia vai liittyykö niihin riski, että virasto ajautuu pitkällä aikavälillä hakoteille keskittyessään tilapäisiin prioriteetteihin.

Neuvosto ja Eurooppa-neuvosto ovat toistuvasti vastanneet ulkorajoilla esiintyneisiin kriisitilanteisiin ja ongelmiin poliittisilla päätelmillä, joissa virastoa on pyydetty edistämään tiettyjä aloitteita.

Tätä taustaa vasten on tarkasteltava seuraavia asioita:

- Kuinka viraston mahdollisuudet voidaan maksimoida politiikan tavoitteiden saavuttamiseksi, kun otetaan huomioon henkilöiden liikkumisen ulkorajavalvonnalle asettamat haasteet?

- Kuinka voidaan taata viraston toimivaltuuksien kaikkien osa-alueiden johdonmukainen kehittäminen?

- Kuinka viraston toiminnot voidaan panna asianmukaiseen tärkeysjärjestykseen?

Seuraavia viraston tärkeimpiä toimialoja on tarkasteltu yksityiskohtaisemmin arvioinnin tulosten perusteella:

- viraston koordinoimat yhteiset operaatiot;

- jäsenvaltioiden viraston käyttöön tarjoama tekninen kalusto;

- mahdollisuus perustaa erityistoimipisteitä;

- yhteisten operaatioiden ja Euroopan rajavalvontajärjestelmän väliset yhteydet;

- riskianalyysikertomukset;

- maahanmuuton hallinnasta vastaavia jäsenvaltioiden viranomaisia varten perustetun suojatun tieto- ja koordinointiverkoston (ICONet) hallinnointi;

- rajojen yli liikkumista ja maahanmuuttoa koskevien asioiden tiedotus-, tarkastelu- ja tietojenvaihtokeskuksen (Cirefin) hallinnointi;

- rajavartijoiden kouluttaminen;

- tutkimushankkeiden käynnistäminen ja niihin osallistuminen;

- avustaminen jäsenvaltioiden toteuttamissa palauttamisoperaatioissa;

- yhteistyö kolmansien maiden kanssa;

- aihealuiden välinen integraatio muiden viranomaisten kanssa;

- yhdennetyn rajavalvontajärjestelmän tukeminen.

POLITIIKAN TAVOITTEET

Arviointikertomus on komission vastaus Eurooppa-neuvoston Haagin ohjelmassa esittämään pyyntöön.

Politiikan tavoitteet vastaavat virastolle sen perustamishetkellä asetettuja tavoitteita ja pätevät yhä kokonaisuudessaan unionin yhdennettyyn rajavalvontapolitiikkaan.

3.1. Yleiset tavoitteet

Yleiset tavoitteet voidaan määritellä seuraavasti:

- EU:n yhdennetyn ulkorajojen valvontajärjestelmän edistäminen;

- tehokkaat ulkorajatarkastukset ja –valvonta;

- nykyisten ja tulevien yhteisön ulkorajavalvontaan liittyvien toimenpiteiden soveltamisen helpottaminen koordinoimalla jäsenvaltioiden välistä operatiivista yhteistyötä.

3.2. Erityiset tavoitteet

Viraston nykyiseen toimivaltaan kuuluvien tehtävien arviointi voidaan määritellä politiikan erityiseksi tavoitteeksi.

- jäsenvaltioiden välisen operatiivisen yhteistyön koordinointi ulkorajavalvonnan alalla;

- jäsenvaltioiden avustaminen kansallisten rajavartijoiden kouluttamisessa, mukaan luettuna yhteisten koulutusvaatimusten käyttöönotto;

- riskianalyysien tekeminen;

- ulkorajavalvontaan liittyvän tutkimuksen kehityksen seuraaminen;

- jäsenvaltioiden avustaminen olosuhteissa, joissa ulkorajoilla tarvitaan teknistä ja operatiivista lisäapua;

- tarvittavan tuen antaminen jäsenvaltioille yhteisten palauttamisoperaatioiden järjestämiseksi;

- nopeiden rajainterventioryhmien lähettäminen jäsenvaltioihin;

- kansainvälinen yhteistyö.

TOIMINTAVAIHTOEHDOT

Seuraavat kolme toimintavaihtoehtoa edistävät yleisten tavoitteiden saavuttamista ja tarjoavat ratkaisuja havaittuihin puutteisiin.

Näihin vaihtoehtoihin kuuluu 15 erillistä suositusta, jotka on ryhmitelty kolmeksi toimintavaihtoehdoksi.

Toimintavaihtoehto 1: Nykytilanteen säilyttäminen;

Toimintavaihtoehto 2: Vaihtoehto sisältää lähinnä muita kuin lainsäädännöllisiä suosituksia, joiden toteuttamisen lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä pitäisi olla suhteellisen edullista, kiistatonta ja yksinkertaista.

Toimintavaihtoehto 3: Tämä vaihtoehto sisältää kaikki toimintavaihtoehdon 2 suositukset sekä pidemmän aikavälin lisäsuosituksia, jotka edellyttävät lisäkeskusteluja.

Toimintavaihtoehdot on esitelty pääpiirteittäin taulukossa 4.1. Suositukset on numeroitu ja luokiteltu sen mukaan, liittyykö niihin todennäköisesti lainsäädännöllisiä toimenpiteitä (l) tai muita toimenpiteitä (m).

Taulukko 4.1 – yleiskatsaus toimintavaihtoehdoista

Toimintavaihtoehtojen kuvaus |

Toimintavaihtoehto 1 | Nykyistä tilannetta ei muuteta. |

Toimintavaihtoehto 2 | 1. Tekninen kalusto Crate-luetteloa ja jäsenvaltioiden tekemiä sitoumuksia on hyödynnettävä täysimääräisesti kaikissa viraston toiminnoissa (m). 2. Erityistoimipisteet Erityistoimipisteiden perustamista asianmukaisille maantieteellisille alueille on harkittava (m). 3. Yhteisten operaatioiden ja Euroopan rannikkovartioverkoston väliset yhteydet Virasto selvittää, kuinka puolipysyvät yhteiset operaatiot voidaan sulauttaa Euroopan rannikkovartioverkostoon (m). 4. Riskianalyysi On tärkeää edistää yhteisiä riskianalyysejä Europolin, kansainvälisten järjestöjen ja asianomaisten kolmansien maiden kanssa sekä useasti suoritettavia maantieteelliseen alueeseen ja/tai aihealueeseen keskittyviä yhteisiä riskianalyysejä sopivien kumppanien kanssa (m). 5. ICONetin hallinnointi Virastolle annetaan tehtäväksi ICONetin hallinnointi joko nykyisellä tai muulla teknisellä alustalla, esimerkiksi viraston tietojärjestelmässä (m). 6. Cirefin hallinnointi Virastolle keskitetään laittomaan maahanmuuttoon liittyvien operatiivisten tietojen vaihto (m). 7. Oma tekninen kalusto Taataan kaluston saatavuus siten, että virasto hankkii omaa rajavalvontakalustoa esimerkiksi nopeiden rajainterventioryhmien käyttöön (m). 8. Palauttaminen Vahvistetaan viraston asemaa palauttamisoperaatioissa ja selvitetään mahdollisuutta käyttää Crate-luetteloa teknisen kaluston jakamisessa jäsenmaiden kesken. 9. Koulutus Rajavartijoille annettavaan koulutukseen olisi sisällytettävä koulutusta eurooppalaisista ja kansainvälisistä turvapaikkamääräyksistä, merioikeudesta ja perusoikeuksista. Viraston olisi järjestettävä näistä aiheista erityiskoulutusta, jotta varmistettaisiin pätevien rajavartijoiden saatavuus ja tuettaisiin yhtenäisen lähestymistavan soveltamista etsintöjen ja pelastustoimien koordinointia vaativissa tilanteissa (m). 10. Tutkimus Toteutetaan yhteishankkeita, joiden tavoitteena on testata uuden teknologian toimivuutta käytännössä sekä arvioida sen toteutettavuutta ja vaikutusta nykyisiin rajanylityspisteissä sovellettaviin menettelyihin (m). |

Toimintavaihtoehto 3 | Kaikki vaihtoehtoon 2 sisältyvät toimenpiteet sekä: 1. Schengen-arviointi Schengen-arviointijärjestelmää tarkastellaan parhaillaan. Komissio esittää asiaa koskevan ehdotuksen ennen kevään 2008 Eurooppa-neuvoston kokousta. On selvää, että virasto voisi tarjota lisäarvoa tällaiseen arviointijärjestelmään, sillä virastolla on kokemusta ulkorajatarkastuksista ja -valvonnasta, ja myös sen muita toimintoja, etenkin koulutusta ja riskianalyysejä, voitaisiin hyödyntää (l). 2. Yhteistyö kolmansien maiden kanssa Olisi asetettava etusijalle yhteistyön lujittaminen sellaisten kolmansien maiden kanssa, jotka on määritelty ongelma-alueiksi viraston koordinoimissa yhteisissä operaatioissa. Olisi arvioitava, voidaanko viraston nykyistä toimivaltaa laajentaa antamalla sen toteuttaa pilottihankkeita, joiden edunsaajina on kolmansia maita (l). 3. Operaatioiden koordinointi tulevaisuudessa Aloitetaan pitkän aikavälin strategian perusteellinen suunnittelu, jossa käsitellään myös EU:n rajavartiolaitokseen liittyviä kysymyksiä (l). 4. Rajavalvonta Virastosta tehdään tulevan Euroopan rajavalvontajärjestelmän tiedonvaihtokeskus, joka kehittää rajanylityksiä edeltävää tiedustelutoimintaa (l). 5. Tullilaitokset ja aihealueiden välinen integraatio Euroopan tasolla toteutettavat pilottihankkeet voisivat tukea kansallisten rajavalvontaviranomaisten ja kansallisten tulliviranomaisten toimintojen yhteensovittamista. Viraston, komission ja jäsenvaltioiden olisi selvitettävä mahdollisuutta toteuttaa viraston johtamia yhteisiä operaatioita kansallisten tulliviranomaisten yhteistyöprojektien yhteydessä (m). |

TOIMINTAVAIHTOEHTOJEN VERTAILU

Toimintavaihtoehtoja määriteltäessä suositusehdotukset ryhmiteltiin kolmeksi toimintavaihtoehdoksi.

Toimintavaihtoehtojen etuja ja haittoja arvioitaessa tarkasteltiin järjestelmällisesti kutakin yksittäistä toimintavaihtoehtoon kuuluvaa suositusta. Monet suosituksista ovat luonteeltaan täydentäviä, mutta jotkut voisivat myös olla vaihtoehtoisia keinoja tavoitteiden saavuttamiseksi.

5.1. Toimintavaihtoehto 1

Nykytilanteen säilyttäminen merkitsisi ensinnäkin sitä, että komissio jättäisi huomioimatta useat Eurooppa-neuvoston pyynnöt, joissa on kehotettu etsimään keinoja parantaa viraston toimintaa ja operaatioita. Arvioinnin tulokset eivät johtaisi ehdotuksiin niiden puutteiden poistamiseksi, jotka ovat suoraan sidoksissa politiikan tavoitteiden saavuttamiseen. Tämä merkitsisi myös sitä, ettei aloitettaisi keskustelua viraston pitkän aikavälin kehittämisestä Euroopan yhdennetyn rajavalvontajärjestelmän yhteydessä eikä viraston nykyisten toimivaltuuksien muutostarpeista.

5.2. Toimintavaihtoehto 2

Arvioinnissa määritellään nykyisissä toimivaltuuksissa olevat puutteet ja ehdotetaan suosituksia näiden poistamiseksi lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä. Havaittuihin puutteeisiin tarttuminen ja tavoitteiden saavuttaminen ovat välttämättömiä pyrittäessä kohti yhdennettyä eurooppalaista rajavalvontapolitiikkaa.

Tämä lähestymistapa on yhdenmukainen komission rajatarkastusten tehostamiseen Euroopassa tähtäävän tavoitteen kanssa. Tästä syystä arvioinnissa tarkastellaan erilaisia viraston toimintaan liittyviä seikkoja ja mahdollisuuksia optimoida toimintoja nykyisen toimivallan puitteissa. Lisäksi suositellaan vaihtoehtoja viraston toiminnan kehittämiseksi lyhyellä aikavälillä ja yhtenäisen eurooppalaisen lähestymistavan lujittamiseksi rajatarkastusten eri osa-alueilla.

Näin ollen tämä vaihtoehto tarjoaa huomattavia parannuksia nykyiseen tilanteeseen. Sen suurimpana epäkohtana on kuitenkin pitkän aikavälin vision puuttuminen.

5.3. Toimintavaihtoehto 3

Lyhyen aikavälin suosituksista saatava lisäarvo on sama kuin vaihtoehdossa 5.2.

Jotta virastoa voitaisiin arvioida kattavasti, tarvitaan strategia politiikan kehittämiseksi pidemmällä aikavälillä. Pidemmän aikavälin suositukset muodostavat perustan kattavammalle arvioinnille, jossa asianomaiset toimijat voivat ottaa huomioon useat kehitteillä olevat politiikat (Schengen-alue, tullilaitokset, rajavalvonta, aihealueiden välinen integraatio, yhteydet kolmansiin maihin, tehokkaampi operaatioiden koordinointi), joilla on merkittävä vaikutus kaikkiin kolmeen politiikan tavoitteeseen.

Pidemmän aikavälin strategiaa tarvitaan, jotta lyhyen aikavälin tilapäiset prioriteetit eivät hajauttaisi viraston tehtäviä tai ajaisi virastoa keskittymään epäolennaisuuksiin. Toisaalta on myös selvää, että pidemmän aikavälin konkreettisia toimenpiteitä määriteltäessä on otettava huomioon viraston toiminnoista saatavat lisäkokemukset sekä näihin liittyvät poliittiset aloitteet.

PARHAAKSI ARVIOITU VAIHTOEHTO

Vaihtoehtoihin 1 ja 2 liittyy vakavia puutteita, sillä niiden avulla ei voida saavuttaa kaikkia politiikan tavoitteita.

Komissio katsoo, että ainoa mahdollinen tie yhdennetyn EU:n rajavalvontapolitiikan rakentamisessa on toimintavaihtoehto 3. Toisin sanoen on toteutettava lyhyen ja keskipitkän aikavälin suosituksia ja käytävä vuoropuhelua EU:n toimielinten, viraston ja asianomaisten eurooppalaisten ja kansainvälisten kumppaneiden kanssa siitä, kuinka politiikan tavoitteet voidaan saavuttaa pidemmällä aikavälillä asteittaisen kehityksen avulla, samalla kun ylläpidetään viraston käytettävissä olevia resursseja ja hallinnollisia valmiuksia.

Toimintavaihtoehdossa 3 käsitellään kattavasti seuraavia asioita:

- viraston havaitut puutteet;

- yleiset ja erityiset tavoitteet;

- lyhyen aikavälin prioriteettien asettaminen ottaen huomioon nykyisiin toimivaltuuksiin kuuluvien toimintojen kaikki osa-alueet;

- kaikkien nykyisten toimintojen tehostamiseksi ja uusien kehittämiseksi esitettyjen pyyntöjen kartoittaminen kuormittamatta virastoa liikaa uusilla ja odottamattomilla tehtävillä;

- keskustelujen aloittaminen politiikan suuntaviivoista viraston tehokkaan toiminnnan mahdollistamiseksi pitkällä aikavälillä.

SEURANTA JA ARVIOINTI

Edullisimmassa toimintavaihtoehdossa esitettyjen tulevien toimenpiteiden toteutusta on tärkeää seurata ja arvioida toimenpiteiden tehokkuuden takaamiseksi. Viraston kaikki toiminnot sisältyvät sen työohjelmaan, johon on liitetty kutakin toimintoa varten mittarit, joiden avulla viraston toimintaa voidaan seurata viraston vuosittaisessa toimintakertomuksessa. Tämä koskee myös tässä esitettyjä suosituksia.

Lisäksi hallintoneuvosto, joka kokoontuu normaalisti kuusi kertaa vuodessa, seuraa jatkuvasti viraston toimintoja. Virasto myös raportoi toiminnastaan suoraan neuvoston ja Euroopan parlamentin kokouksissa.

***