KOMISSION TIEDONANTO Eurojustin perustamisesta

1. Taustaa

Rikosoikeudellisen yhteistyön vahvistaminen on olennainen osa vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta. Alueella, jolla voi vapaasti liikkua, kansainvälisen rikollisuuden haasteisiin ei enää pystytä vastaamaan keskinäisen oikeusavun perinteisin tavoin ja keinoin. Euroopan unioni on ryhtynyt yksinkertaistamaan ja tehostamaan yhä hitaita ja raskaita menettelyjä. On esimerkiksi luotu puitteet yhteystuomarien vaihdolle, laadittu luettelu parhaista toimintatavoista ja perustettu Euroopan oikeudellinen verkosto. Työtä on jatkettava, ja jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaisten työn koordinointi on varmistettava jonkinlaisella keskusorganisaatiolla.

Keskitetyn koordinoinnin toteuttamiseksi Tampereen Eurooppa-neuvostossa sovittiin, että vuoden 2001 loppuun mennessä olisi perustettava yksikkö (Eurojust), johon jäsenvaltiot lähettävät oikeusjärjestelmistään riippuen kansallisia syyttäjiä, tuomareita tai vastaavanlaista toimivaltaa käyttäviä poliiseja. Vakavan järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan tehostamiseksi yksikön tehtävänä on kansallisten syyttäjäviranomaisten keskinäisen koordinoinnin edistäminen ja rikostutkinnan tukeminen järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvissä tapauksissa, erityisesti Europolin suorittamien analyysien perusteella. Lisäksi yksikkö tekee tiivistä yhteistyötä Euroopan oikeudellisen verkoston kanssa erityisesti yksinkertaistaakseen oikeusapupyyntöjen täyttämistä.

Useat jäsenvaltiot ovat käyttäneet tässä asiassa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34 artiklan 2 kohdan mukaista aloiteoikeuttaan. Saksa on esittänyt ehdotuksen neuvoston puitepäätökseksi. Neuvoston edellinen, nykyinen ja kaksi seuraavaa puheenjohtajavaltiota (Portugali, Ranska, Ruotsi ja Belgia) ovat ehdottaneet kaksivaiheista etenemistä ja kahta neuvoston päätöstä. Komission mielestä nämä aloitteet voitaisiin yhdistää. Tässä vaiheessa komissio pitää parhaana vaihtoehtona esittää kantansa näihin aloitteisiin perustuvan tiedonannon välityksellä sen sijaan, että se tekisi uuden virallisen ehdotuksen. Tarvittaessa komissio saattaa kuitenkin myöhemmin tehdä tällaisen ehdotuksen.

2. Toimiala

Komissio tukee molempien aloitteiden yleislinjaa, jonka mukaan Eurojustin toimiala olisi melko laaja ja ulottuisi Tampereen päätelmissä muotoiltua "vakavaa järjestäytynyttä rikollisuutta" laajemmalle. Tämä olisi järkevää ja toissijaisuusperiaatteen mukaista, koska koordinointitarve koskee kaikkia 15 kansallisen oikeusjärjestelmän mukaan toteutettavia syytetoimia eikä ainoastaan tiettyihin rikollisuuden muotoihin liittyviä.

Komissio kannattaa ajatusta, jonka mukaan Eurojust osallistuisi sellaisten "vakavien rikosten" tutkintaan, joiden syytteeseenpanoa varten voidaan tarvita oikeusapua [1]. Tampereella annettu tehtävä on laaja-alainen, eikä sen vuoksi ole välttämätöntä eikä tarkoituksenmukaista luetella perustamisasiakirjassa kaikkia niitä rikollisuuden muotoja, joita Eurojustin olisi käsiteltävä. Jos näin tehtäisiin, jonkin rikollisuuden muodon lisääminen Eurojustin toimialaan edellyttäisi uutta neuvoston päätöstä. Jos jäsenvaltiot kuitenkin pitävät tällaista luetteloa välttämättömänä, siinä olisi mainittava ainakin kaikki ne rikollisuuden muodot, joita Europol nykyisin käsittelee, sekä kaikki Europol-yleissopimuksen liitteessä mainitut rikokset (esim. tietotekniikkarikollisuus, tuotteiden luvaton väärentäminen ja jäljentäminen, laiton kauppa ja ympäristöön kohdistuva rikollisuus, rotusorto ja muukalaisviha jne.).

[1] Ks. Saksan aloitteen 2 artikla, EYVL C 206, 19.7.2000. "Vakava rikos" olisi kuitenkin määriteltävä selvemmin, jotta vältetään hyödytön keskustelu Eurojustin oikeudesta toimia jossakin tietyssä tapauksessa.

Eurojustin olisi joka tapauksessa keskityttävä erityisesti kansainväliseen rikollisuuteen, kun on olemassa tosiasioihin perustuvaa näyttöä rikollisen rakenteen tai järjestön olemassaolosta, kuten Europol-yleissopimuksen 2 artiklan 1 kohdassa todetaan. Vaikka laajempi tehtäväkenttä on tarpeen, Eurojustin voimavaroja tarvitaan eniten järjestäytyneen rikollisuuden alalla, kuten Eurooppa-neuvosto on todennut. Eurojustin olisi ainakin alkuvaiheessa määriteltävä alat, joihin on erityisesti keskityttävä. Yksi tällainen ala olisi euron väärentämisen torjunta.

Komissio on ilmoittanut 28. kesäkuuta 2000 antamassaan tiedonannossa kattavasta petostentorjuntastrategiasta, että petostentorjuntavirastoon (Olaf) perustetaan palvelukeskus yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien loukkausten torjumiseksi. Palvelukeskus tukee ja avustaa jäsenvaltioiden oikeusviranomaisia. Olafiin perustetaan oikeudellinen tukiyksikkö asiantuntijoista, joilla on kokemusta tuomarin tai syyttäjän tehtävistä. Komission tehtävät on mainittu jo Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehtyyn yleissopimukseen liittyvän toisen pöytäkirjan 7 artiklassa [2].

[2] EYVL C 221, 19.7.1997, s.11. Ks. myös selitysmuistio, EYVL C 91, 31.3.1999.

Tätä taustaa vasten petostentorjunnassa tarvitaan Olafin ja Eurojustin läheistä yhteistyötä. Niillä on toisiaan täydentävä rooli, ja yhteistyöllä ne voivat molemmat saada lisäarvoa.

Komissio haluaa kuitenkin myös muistuttaa hallitustenväliselle konferenssille antamastaan lausunnosta, jossa se ehdottaa Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamista yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien rikosten alalle [3]. Syyttäjäviranomaisen perustaminen olisi ratkaiseva askel petosten torjunnassa.

[3] Komission täydentävä lausunto toimielinten uudistamista käsittelevälle hallitustenväliselle konferenssille: Euroopan syyttäjäviranomainen, KOM (2000) 608 lopullinen, 29.9.2000.

3. Tehtävät ja valtuudet

3.1. Tähän mennessä saavutettu konsensus

Tähän asti näkemykset Eurojustille kuuluvista tehtävistä ja valtuuksista ovat olleet varsin erilaisia. Näyttää siltä, että jäsenvaltioiden yhteisiin näkemyksiin kuuluu ainakin seuraavia tehtäviä: kansallista lainsäädäntöä koskevien tietojen antaminen, asiakirjatietokannan luominen, yhteyksien luominen kansallisten tutkintaelinten välille, asian etenemistä tai tuomiota koskevien tietojen vaihto, kokemustenvaihto ja, jossain määrin, oikeudellinen neuvonta. Lähes kaikkia näitä tehtäviä voisi kuitenkin hoitaa myös Euroopan oikeudellinen verkosto [4].

[4] Perustettu 29 päivänä kesäkuuta 1998 hyväksytyllä yhteisellä toimella, EYVL L 191, s. 4.

Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmistä käy selväksi, että Eurojustin olisi oltava laadullinen edistysaskel läheisemmässä oikeudellisessa yhteistyössä ja sen työssä olisi mentävä pidemmälle kuin työssä, jota Euroopan oikeudellinen verkosto nykyisin tekee tai sen olisi mahdollista tehdä. Jo tästä syystä meidän olisi pyrittävä luomaan elin, joka tuo kouriintuntuvaa lisäarvoa nykyisille välineille ja elimille.

Yhteysvirkamiesten tai -tuomarien pyöreän pöydän kokouksen perustaminen toisi todennäköisesti mukanaan jonkinlaista lisäarvoa nykyisenlaiseen Euroopan oikeudelliseen verkostoon verrattuna. Samassa toimistossa työskentelevien välillä viestintä on helpompaa kuin jäsenvaltioihin hajautettujen yhteysviranomaisten välillä, teknisten viestintävälineiden kehityksestä huolimatta. Keskustoimisto voi myös vähentää kustannuksia, helpottaa asiakirjojen vertaamista ja taata, että oikeudellisen yhteistyön asiantuntijoita on aina käytettävissä. Nämä ovat huomattavia etuja. Niiden tuoma lisäarvo näyttää kuitenkin melko vähäiseltä, ja se tuskin riittää järjestäytyneen kansainvälisen rikollisuuden tehokkaaseen torjuntaan.

3.2. Eurojust-yksikön kollektiiviset tehtävät ja valtuudet

Eurojustin voisi antaa neuvoja sovellettavien EU:n välineiden käytännön täytäntöönpanosta, esimerkiksi keskinäisestä oikeusavusta 29 päivänä toukokuuta 2000 tehdyn yleissopimuksen soveltamisesta. On korostettava, että Eurojust ei millään lailla ennakoi tällaisten yleissopimusten tulkintaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa tai muissa tuomioistuimissa. Eurojust voisi antaa tietoja myös kansainvälisistä sopimuksista [5].

[5] Eurojust voisi esimerkiksi välittää tietoa kansallisesta lainsäädännöstä, jolla pannaan täytäntöön yleissopimuksia, pöytäkirjoja, niihin tehtyjä varaumia ja oikeuskäytäntöä esimerkiksi perustamalla tietokanta.

Komission mielestä Eurojustin olisi kuitenkin oltava muutakin kuin dokumentointi- ja tietokeskus, joka antaa abstrakteja neuvoja. Yksikön olisi oltava mukana rikostutkinnassa. Uuden yksikön olisi oltava aktiivisesti mukana yksittäisten tapausten koordinoinnissa erityisesti silloin, kun tarvitaan nopeasti kansainvälisiä toimia ja/tai kun tällaiset toimet vaativat oikeudellista tukea, esimerkiksi sen ratkaisemista, riittääkö tutkinnassa saatu näyttö syytteen nostamiseen ja hyväksytäänkö tutkinnan tulokset todisteiksi oikeudenkäynnissä. Tämä ei välttämättä merkitse sitä, että Eurojust-yksiköllä itsellään olisi valtuuksia käynnistää tai suorittaa tutkimuksia tai perustaa yhteisiä tutkintaryhmiä.

Huomattavaa lisäarvoa voidaan saada, jos Eurojust on mukana yksittäisissä syytetoimissa ei ainoastaan asiantuntijana vaan selvittämässä asioiden ja tutkintatoimien välisiä kätkettyjä yhteyksiä, joita ei useinkaan ole helppoa havaita jäsenvaltion tasolla. Tätä varten ja jotta Eurojust voisi olla tehokkaasti mukana koordinoimassa jäsenvaltioiden toimia, sen olisi voitava toimia välittäjänä jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaisten välillä joko jäsenvaltion viranomaisten pyynnöstä tai omasta aloitteestaan [6].

[6] Ks. Italian kanta, neuvoston asiakirja nro 6412/00 CATS 15, jossa todetaan, että koordinointia edeltää eri jäsenvaltioissa toteutettavien tutkintatoimien välisten yhteyksien selvittäminen. Asiakirjassa todetaan myös, että jäsenvaltioiden tutkintaviranomaisten olisi toimitettava Eurojustille tietoja rikoksista "säännöllisesti ja täsmällisesti".

Eurojustista olisi tultava asiantuntijaelin, jolla on suorat henkilökohtaiset yhteydet Euroopan oikeudellisen verkoston yhteysviranomaisiin ja tarvittaessa jäsenvaltioiden toimivaltaisiin syyttäjäviranomaisiin. Eurojustin virkamiesten olisi voitava esittää ajatuksia sekä antaa neuvoja ja vihjeitä myös omasta aloitteestaan. Eurojust-yksiköllä olisi oltava valtuudet esittää yhteisiä lausuntoja ja virallisia suosituksia jäsenvaltioiden viranomaisille. Suositukset voisivat koskea esimerkiksi yhteisten tutkintaryhmien perustamista, lainkäyttövaltaa koskevia kysymyksiä, tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden viranomaisten välillä asiakirjoihin tutustuminen mukaan luettuna, oikeusapupyyntöjen sisällöstä tai niiden käsittelystä vastaanottavassa jäsenvaltiossa sekä todisteiden hyväksyttävyydestä tai todistajien suojelusta. Jos jäsenvaltion viranomainen ei noudata Eurojustin suositusta, sen olisi esitettävä toiminnalleen perustelut kohtuullisen ajan kuluessa. Jäsenvaltioiden olisi lisäksi varmistettava, että Eurojust-yksikkö voi tehdä rikosilmoituksen tai antaa tietoja jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaisille ja että Eurojustille annetaan perusteltu vastaus, jos syyttäjäviranomainen ei aloita rikostutkintaa.

Eurojustin osallistuminen syytetoimien koordinointiin voi olla tehokasta vain, jos sille annetaan riittävästi tietoja. Sen on tämän vuoksi voitava esittää jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaisille velvoittavia tietopyyntöjä mahdollisesti Euroopan oikeudellisen verkoston kautta. Eurojustin olisi saatava tietoja jäsenvaltioiden rikostuomioita ja vireillä olevia rikosasioita koskevista rekistereistä. Niin kauan kun Euroopan laajuista rekisteriä ei ole ja jäsenvaltioiden rekistereihin ei ole suoraa pääsyä jäsenvaltioiden olisi taattava, että Eurojust saa pyytäessään tietoja näistä rekistereistä. Jäsenvaltioiden olisi huolehdittava myös siitä, että jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaiset antavat Eurojustille tai edustajalleen Eurojustissa ilman eri pyyntöä tietoja merkittävistä yksittäisistä kansainvälisistä syytetoimista. Lisäksi Eurojustin olisi tarvittaessa saatava tutustua tuomioistuinasiakirjoihin (pöytäkirjoihin), jos asia liittyy kahteen tai useampaan jäsenvaltioon.

Näiden periaatteiden olisi koskettava myös Europolia [7]. Eurojust voisi antaa Europolille oikeudellista neuvontaa ja tarvittaessa antaa yhteisiä lausuntoja ja virallisia suosituksia. Lisäksi Eurojustin asiantuntemusta voitaisiin käyttää niin, että unioni voisi pyytää sitä ottamaan kantaa siihen, olisiko mahdollisista uusista oikeudellista yhteistyötä koskevista aloitteista käytännön hyötyä. Mahdollisten eturistiriitojen välttämiseksi ja sen varmistamiseksi, että Eurojustin henkilöstöä ja muita resursseja käytetään koordinointitehtäviin, Eurojustin olisi kuitenkin säilyttävä lainkäyttöä käsittelevänä yksikkönä, joka ei osallistu suoraan parlamentin, neuvoston ja komission hallinnolliseen, poliittiseen tai lainsäädäntötyöhön.

[7] Ks. 4.6. kohta.

Lisäksi Eurojust voisi luoda suhteita Euroopan unionin jäsenyyttä hakeneiden maiden syyttäjäviranomaisiin. Olisi erittäin hyödyllistä, jos Eurojust, Euroopan oikeudellinen verkosto ja sen yhteysviranomaiset voisivat vaihtaa näkemyksiä ja tietoja tärkeistä tutkinta- ja syytetoimista sekä käynnistää oikeudellisten asiakirjojen vaihdon (esim. oikeusapupyynnön malli, asetukset, ohjeet jne.) noiden maiden ja kenties muidenkin kolmansien maiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa. Tällainen tietojenvaihto voitaisiin osittain toteuttaa yhteisten kokousten, pysyvien viestintäkanavien tai asiantuntijavaihdon välityksellä.

3.3. Jäsenvaltioiden edustajien henkilökohtaiset tehtävät ja valtuudet

Tehtyjen aloitteiden mukaan Eurojust olisi muodostettava kansallisista jäsenistä, edustajista tai yhteysvirkamiehistä, joihin sovelletaan oman jäsenvaltionsa lainsäädäntöä. Jäsenvaltioiden olisi myös maksettava heidän palkkansa ja valvottava omia edustajiaan. Tässä toimintamallissa on huomattavana etuna se, että jäsenvaltioiden virkamiehet ja tuomarit voisivat edelleen käyttää valtuuksiaan kansallisen rikosoikeuden nojalla. Tämä vastaisi täysin Tampereen päätelmiä, joiden mukaan jäsenvaltiot lähettäisivät Eurojustiin tuomareita ja virkamiehiä.

Neuvoston edellinen, nykyinen ja kaksi seuraavaa puheenjohtajavaltiota ovat esittäneet kannanotossaan [8], että jäsenvaltiot voisivat myöntää kansallisille Eurojust-edustajilleen tällaiset henkilökohtaiset valtuudet kansallisen lainsäädännön nojalla. Kukin jäsenvaltio voisi vapaasti päättää, myöntääkö se edustajalleen omalla alueellaan henkilökohtaisia valtuuksia, ja jos myöntää, kuinka laajat ne ovat. Eurojust-edustajille voitaisiin antaa ennalta valtuudet esimerkiksi toimia yhteisen tutkintaryhmän [9] johtajana. Heidät voitaisiin valtuuttaa myös esittämään oikeusapupyyntöjä tai, jos se ei ole kansallisen lainsäädännön nojalla mahdollista, antamaan lisätietoja oikeusapupyynnön tueksi menettelyn nopeuttamiseksi. Lisäksi jäsenvaltioiden Eurojust-edustajille voitaisiin muiden syyttäjien tai tuomarien tapaan antaa valtuudet omassa jäsenvaltiossaan kuulustella todistajia tai suorittaa muita oikeudenkäynteihin liittyviä valmistelutehtäviä. Tämä voisi olla erityisen hyödyllistä kiireellisissä asioissa, joita ei voi lykätä.

[8] Neuvoston asiakirja nro 7384/00 CATS 21 EUROJUST 1.

[9] Ks. 13 artikla yleissopimuksessa keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa, tehty 29 päivänä toukokuuta 2000, EYVL C 197, s. 1.

Kansallisen lainsäädännön nojalla myönnetyt henkilökohtaiset valtuudet on pidettävä selvästi erillään niistä tehtävistä, joita Eurojustilla kollegiona on. Komissio kannattaa tätä lähestymistapaa, jolla Eurojustista tehtäisiin vahva ja tehokas, mutta jäsenvaltioiden ei kuitenkaan tarvitsisi muuttaa rikosoikeutensa säännöksiä eikä tehtävien jakoa. On kuitenkin tärkeää, että jäsenvaltiot käyttävät tätä mahdollisuutta täysimääräisesti, jotta Eurojustista olisi mahdollisimman paljon hyötyä. On myös toivottavaa, että jäsenvaltiot sopivat edustajiensa henkilökohtaisten valtuuksien osalta pienimmästä yhteisestä nimittäjästä, jotta toimiminen yhdessä on mahdollista. Silloin kun tarvitaan nopeaa toimintaa, esimerkiksi varojen jäädyttämiseksi, kaikkien jäsenvaltioiden alueen kattamiseksi olisi erittäin hyödyllistä, että kaikilla Eurojust-edustajilla olisi jäsenvaltioidensa valtuutus vähintäänkin määrätä toimenpiteestä tai tehdä hakemus asiasta vastaavalle tuomioistuimelle. Jos yksittäisten edustajien valtuudet poikkeavat toisistaan huomattavasti, se saattaa joissain tapauksissa haitata tai kangistaa tapaa, jolla koordinointia hoidetaan.

4. Rakenne ja asema

4.1. Eurojustin asema unionin elimenä

Eurojustin organisaation ja oikeudellisen muodon on vastattava sen vastuualueita, tehtäviä ja valtuuksia. Toisaalta rakenteen ja päätöksentekoprosessin on oltava mahdollisimman selkeitä ja yksinkertaisia, koska Eurojustin on annettava syyttäjäviranomaisille tukea nopeasti ja tehokkaasti, ja toisaalta ei voida kieltää, etteikö jonkinlaista hallintorakennetta tarvittaisi.

Keskusteluissa tähän mennessä löydetty "yhteinen nimittäjä" on, että Eurojustin olisi ainakin koordinointitehtävissä annettava oikeudellista neuvontaa ja lausuntoja. Vaikka yksittäisen jäsenvaltion lainsäädäntöä koskevaa oikeudellista neuvontaa voikin antaa kyseisen jäsenvaltion edustaja yksinään jäsenvaltiolta saamansa valtuutuksen perusteella, useamman kuin yhden jäsenvaltion lainsäädäntöä ja/tai kansainvälistä oikeutta koskeviin kysymyksiin on sovellettava kollegiaalisuuden periaatetta. Kollegiaalisuuden periaatteeseen perustuvat lausunnot ja kannanotot edellyttävät yhteistä edustajaa ja hallintorakennetta, jotta "ulkomaailmaan" saadaan luotua tehokkaat ja suorat viestintäkanavat.

Jotta voidaan taata tietynasteinen riippumattomuus ja itsenäisyys ja jotta on mahdollista laatia selvät edustajia, suhteita muihin elimiin ja vastuita koskevat säännöt, on parasta perustaa elin unionin tasolle. Elimen olisi oltava erillinen oikeushenkilö Europolin ja yhteisön monien erillisvirastojen tapaan. Vaihtoehtoiset ratkaisut, kuten pelkkä pyöreän pöydän kokous tai neuvoston tai komission elin, eivät täyttäisi käytännön vaatimuksia eivätkä takaisi Eurojustille vähäisintäkään riippumattomuutta eivätkä Eurojustin toiminnan oikeusvarmuutta. Näistä samoista syistä Eurojustilla olisi oltava tietty taloudellinen liikkumavapaus, toisin sanoen sille olisi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 41 artiklan 3 kohdassa määrättyjen periaatteiden perusteella myönnettävä määräraha [10]. Eurojustin perustamisen vaikutukset yhteisön talousarvioon on tutkittava yksikölle lopulta määrättävien tehtävien perusteella.

[10] Ks. myös 21 artikla Portugalin, Ranskan, Ruotsin ja Belgian aloitteessa, EYVL C 243, 24.8.2000.

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan asianmukainen oikeusperusta tällaisen oikeushenkilön perustamiselle olisi neuvoston päätös. On kuitenkin pidettävä mielessä, että tällaisella päätöksellä ei olisi välitöntä vaikutusta, vaan jäsenvaltioiden olisi mahdollisesti mukautettava lainsäädäntöään päätöksen täytäntöönpanemiseksi.

4.2. Jäsenvaltioiden edustajat ja ohjauskomitea

Kuten tehdyissä aloitteissa on esitetty, kukin jäsenvaltio lähettäisi Eurojustiin yhden tutkintatuomarin, syyttäjän tai poliisin ja määrittelisi tämän henkilökohtaiset valtuudet kansallisen rikosoikeuden nojalla (Eurojustin kansalliset edustajat tai jäsenet). Koska monilla jäsenvaltioilla on suuri määrä yhteysviranomaisia Euroopan oikeudellisessa verkostossa ja koska näihin yhteysviranomaisiin on luotava suhteet (ks. 4.5. jäljempänä), lienee perusteltua rajoittaa edustajien määrää. Komissio on tietoinen siitä, että oikeudelliset tehtävät on hajautettu monissa jäsenvaltioissa, erityisesti liittovaltioissa. Unionin tasolla toimintaa on kuitenkin virtaviivaistettava niin paljon kuin mahdollista.

Kaikkien jäsenvaltioiden kansallisten edustajien [11] on oltava tavoitettavissa kaikkina työpäivinä. Edustajan poissa ollessa on taattava, että hänet korvaa sijainen. Kansalliset edustajat olisi sijoitettava pysyvästi Eurojustin keskustoimistoon, jossa sen tietokannat ja infrastruktuuri ovat heidän käytössään, ja heihin olisi sovellettava Eurojustin sisäistä työjärjestystä. Lisäksi heidän olisi voitava käyttää oman jäsenvaltionsa lainsäädännön mukaisia valtuuksia, ja heihin olisi näin ollen voitava soveltaa kyseistä kansallista lainsäädäntöä, jossa on mahdollista säätää, että jäsenvaltion viranomainen tai tuomioistuin valvoo edustajaa. Koska on tärkeää, että edustajat voivat keskittyä oikeudelliseen työhön, heidät olisi vapautettava hallinnollisista tehtävistä niin pitkälle kuin mahdollista [12].

[11] Heidän asemansa olisi jossain määrin verrattavissa Europol-yleissopimuksen 5 artiklassa tarkoitettuihin yhteyshenkilöihin (EYVL C 316, 27.11.1995, s. 2) ja toisaalta he suorittaisivat tehtäviä, joita voisi verrata Europolin hallintoneuvoston jäsenten tehtäviin (Europol-yleissopimuksen 28 artikla).

[12] Ks. 4.3. kohta.

Jäsenvaltioiden viranomaisten tai yhteysviranomaisten esittämiä tietopyyntöjä voitaisiin periaatteessa käsitellä kahdella tasolla. Kansalliset edustajat olisi valtuutettava antamaan oman jäsenvaltionsa rikosoikeutta koskevaa tietoa suoraan muiden jäsenvaltioiden edustajille, jotka voisivat välittää tiedot jäsenvaltionsa syyttäjäviranomaisille. Tietopyynnöt, jotka koskevat tietyn jäsenvaltion lainsäädäntöä, voidaan käsitellä "kahdenvälisesti" eikä muiden edustajien ole yleensä tarpeen olla mukana [13]. Myös sellaisissa tapauksissa, jotka koskevat useampaa kuin kahta jäsenvaltiota, näiden jäsenvaltioiden edustajat voisivat päättää vaihtaa lainsäädäntöä koskevia tietoja kysymättä kaikkien edustajien mielipidettä tai järjestämättä virallista kokousta. Tällä tavoin taattaisiin, että tietopyyntöihin voitaisiin vastata mahdollisimman nopeasti. Sen sijaan niissä tapauksissa, joissa on kyse kansainvälisestä oikeudesta tai kolmannen pilarin välineistä, kaikkien edustajien on syytä olla mukana tekemässä kollektiivista päätöstä.

[13] Edustajilla olisi kuitenkin mahdollisuus käyttää Eurojustin hallintorakennetta tällaisiin tehtäviin. On tutkittava, pitäisikö edustajilla olla henkilökohtaisia avustajia ja mikä tällaisten avustajien asema olisi (Eurojustin henkilöstöä, jäsenvaltion lähettämiä virkamiehiä ja/tai kansallisia asiantuntijoita).

Kollektiivista päätöstä edellyttää myös useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toteutettavien syytetoimien koordinointi ainakin sellaisissa tapauksissa, jotka koskevat useita jäsenvaltioita tai joissa ei alun alkaen voida tietää, mitä jäsenvaltioita tapaus koskee [14]. Virallisten suositusten (esim. tutkinnan aloittamisesta) olisi myös perustuttava kollegiaalisuuden periaatteeseen. Periaatteen soveltamiseksi edustajien olisi muodostettava Eurojustin keskeiseksi elimeksi ohjauskomitea (tai strategialautakunta). Tässä komiteassa olisi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 36 artiklan 2 kohdan mukaisesti oltava täysivaltaisena jäsenenä myös komission edustaja tai tämän sijainen [15]. Komission edustaja voi tarjota erityisesti oikeudellista ja teknistä asiantuntemusta. Komissio, ja erityisesti sen petostentorjuntavirasto (Olaf), voisi teknisen, oikeudellisen, toiminnallisen ja tilastointiin liittyvän kokemuksensa ja osaamisensa perusteella antaa toimivaltansa rajoissa [16] arvokkaan panoksen Eurojustin toimintaan talousrikollisuuden aloilla, sillä rikollisuus ei tee eroa yhteisön taloudellisten etujen ja muiden etujen välillä.

[14] Esimerkiksi huumekaupassa kuljetusreitit ja viestintäkanavat voidaan siirtää nopeasti maasta toiseen.

[15] Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto päätti kokouksessaan 28. syyskuuta 2000, että komissio osallistuu täysimääräisesti väliaikaisen oikeudellisen yhteistyöyksikön työskentelyyn (ks. 1 artiklan 5 kohta neuvoston asiakirjassa nro 11344/2/00 EUROJUST 12).

[16] Ks. komission päätös, tehty 28 päivänä huhtikuuta 1999, EYVL L 136, 31.5.1999, s. 20.

4.3. Pääjohtaja, varajohtajat ja henkilöstö

Eurojust tarvitsee joitain perusrakenteita asiakirjahallintoa, tietojenkäsittelyä ja kääntämistä varten. Sisäisten sääntöjen täytäntöönpanoa varten ja hallinto-, resurssi-, budjetti- ja henkilöstökysymyksistä päättämään tarvitaan johtohenkilöstöä. Kaikki hallinnolliset tehtävät, kuten kokouksia ja ohjauskomitean päätöksiä valmistelevan sihteeristön muodostaminen, esimiestehtävät sekä taloudellisten ja muiden resurssien hallintotehtävät eli talousarvion toteuttaminen [17], olisivat pääjohtajan vastuulla. Pääjohtajan lisäksi olisi hyödyllistä olla kaksi varajohtajaa.

[17] Taloushallintoa koskevat säännökset voisivat olla samansuuntaiset kuin Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksen vastaavat säännökset, ks. 11 artikla neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 302/93, EYVL L 36, 12.2.1993.

Näiden hallinnollisten tehtävien antaminen jollekin kansallisista edustajista tuntuu epäasianmukaiselta. Sama koskee myös Eurojustin oikeudellista edustamista sekä Eurojustin kollektiivisten lausumien (suositusten, oikeudellisten neuvojen tai asiantuntijalausuntojen) laatimista ja niiden virallista antamista. Myös niiden olisi kuuluttava pääjohtajan tehtäviin. Eurojustin kollektiivinen toiminta olisi pidettävä selvästi erillään kansallisen edustajan yksittäisestä toiminnasta tämän suorittaessa tehtäviään ja käyttäessä valtuuksiaan jäsenvaltionsa lainsäädännön mukaisesti. Kaikissa tapauksissa on oltava selvää, onko lausuman antanut Eurojust kollektiivisena elimenä vai yksittäinen edustaja jäsenvaltionsa valtuuttamana. Epäselvyyksille ei saisi jäädä sijaa, koska rikosasiat edellyttävät varovaisuutta, toisin sanoen jäsenvaltioiden ja unionin taso on pidettävä erillään. Tätä ei voitaisi taata, jos unionin toimielimen edustajat käyttäisivät valtaa jäsenvaltion oikeuden nojalla tai jos jäsenvaltion virkamiehet edustaisivat unionin tason oikeushenkilöä.

Näistä syistä pääjohtajaan olisi sovellettava ainoastaan unionin tason sääntöjä. Pääjohtajaan, kuten myös varajohtajiin ja Eurojustin henkilöstöön, olisi sovellettava Euroopan yhteisöjen henkilöstösääntöjä. He eivät saisi käyttää jäsenvaltiolta tulevaa valtaa eivätkä olla jäsenvaltion viranomaisten valvonnassa tai niille vastuussa toiminnastaan.

4.4. Työjärjestys

Ohjauskomitean olisi sovittava yhteisistä kannoista, lausunnoista tai suosituksista, jotka Eurojustin katsotaan antavan yksikkönä (erotuksena Eurojust-edustajien henkilökohtaisista toimenpiteistä omalla vastuullaan jäsenvaltionsa lainsäädännön mukaisesti). Tämän jälkeen pääjohtaja allekirjoittaisi kyseisen asiakirjan ja lähettäisi sen vastaanottajalle, joka yleensä olisi jäsenvaltion toimivaltainen syyttäjäviranomainen tai joissakin tapauksissa Euroopan oikeudellisen verkoston yhteysviranomainen.

Komitean äänestyksissä olisi periaatteessa sovellettava enemmistösääntöä. Tämä on sikäli perusteltua, että Eurojust antaisi vain suosituksia eikä sillä olisi operatiivisia valtuuksia eikä valtuuksia antaa määräyksiä jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaisille. Lausuntoon tai suositukseen voitaisiin edustajan pyynnöstä liittää eriävä mielipide. Äänestämästä pidättymisen olisi oltava mahdollista, koska sillä tavoin voitaisiin välttää tarpeetonta työtä ja viivytyksiä, joita voisi aiheuttaa niidenkin jäsenvaltioiden edustajien osallistuminen, joita asia tai oikeudellinen kysymys ei suoraan koske. Yksityiskohdat olisi kirjattava sisäiseen työjärjestykseen, josta pääjohtaja ja komitea päättäisivät yhdessä. Jotta edustajat voitaisiin vapauttaa organisointitehtävistä, voitaisiin keskustella myös siitä, olisiko komitean virallisten kokousten esityslistan laatiminen, esittelijöiden nimeäminen ja/tai puheenjohtajana toimiminen annettava työjärjestyksessä pääjohtajan tehtäväksi vai olisiko tällaiset tehtävät annettava puheenjohtajana toimivalla edustajalle.

Lisäksi on laadittava selvät säännöt Eurojustin edustamisesta, henkilötietojen käsittelystä ja luottamuksellisuudesta [18] sekä vastuusta ja koskemattomuudesta. Säännöt voidaan suurelta osin ottaa unionin muiden erillisvirastojen säännöistä. Myös muista yksityiskohdista voitaisiin määrätä työjärjestyksessä. Siinä voitaisiin määritellä menettelystä, jota noudatetaan Eurojustille esitettyjen kysymysten ja toimintapyyntöjen käsittelyssä. Koska Eurojustin olisi oltava mahdollisimman hyvin jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaisten tavoitettavissa, näiden olisi voitava esittää kysymyksiä suoraan edustajille, mutta kaksinkertaisen työn tai Eurojustin ylikuormittamisen välttämiseksi kysymykset olisi mielellään lähetettävä Euroopan oikeudellisen verkoston yhteysviranomaisten välityksellä.

[18] Eurojustin toiminnan (kuten tietojenkäsittely, tietojenvaihto, yhteistyö Europolin kanssa ja sen tietokannan hyödyntäminen) tietosuojanäkökohtia on käsiteltävä perusteellisesti.

Työjärjestyksessä voitaisiin käsitellä myös henkilöstön jakautumista ja resurssien käyttöä. Esimerkiksi, jos Eurojust-edustaja käyttää jäsenvaltion antamia valtuuksia vaikkapa yhteisen tutkintaryhmän jäsenenä, on päätettävä, voitaisiinko Eurojustin henkilöstö- ja budjettiresursseja käyttää tähän tarkoitukseen Eurojustin määrärahojen asettamissa rajoissa vai olisiko jäsenvaltioiden tarjottava lisäinfrastruktuuria tällaiseen toimintaan. Ensimmäinen vaihtoehto vaikuttaa periaatteessa sopivammalta.

4.5. Yhteistyö Euroopan oikeudellisen verkoston kanssa

Oikeudellisen yhteistyön tehokkuuden kannalta on tärkeää, että edustajilla on suora yhteys Euroopan oikeudelliseen verkostoon. Oikeudellisen verkoston ja Eurojustin tehtävät, ominaislaatu ja toimivalta ovat erilaiset [19]. Ne kuitenkin täydentävät toisiaan ja niiden olisi toimittava sopusoinnussa. Mahdollista "kilpailua", tehtävien yhteentörmäystä ja epätaloudellista päällekkäistä työtä olisi vältettävä kaikin tavoin. Olisi varmistettava, että molemmat järkeistävät resurssinsa ja toimintansa ja käyttävät niitä parhaalla mahdollisella tavalla. On tärkeää välttää liiallista byrokratiaa, jota syntyy perustamalla elimiä, joilla on päällekkäisiä tehtäviä.

[19] Ks. Belgian valtuuskunnan tästä aiheesta esittämä asiakirja (neuvoston asiakirja nro 11209/00 EUROJUST 11).

Sekä oikeudellisen verkoston yhteysviranomaisten että Eurojustin keskusyksikkönä on toimittava mahdollisimman avoimesti ja oltava mahdollisimman helposti jäsenvaltioiden tuomareiden, syyttäjien ja/tai poliisi- ja tulliviranomaisten sekä Europolin ja unionin toimielinten tavoitettavissa. Jäsenvaltioiden tuomarit ja syyttäjät ottaisivat edelleen yhteyttä jäsenvaltioissa oleviin Euroopan oikeudellisen verkoston yhteysviranomaisiin, kun taas unionin elimet (lähinnä Europol tai komissio esim. Olafin välityksellä) olisivat yhteydessä suoraan Eurojustiin. Kuten edellä on mainittu, joissakin tapauksissa jäsenvaltioiden tuomareilla tai oikeusviranomaisilla olisi oltava mahdollisuus ottaa yhteyttä suoraan Eurojustiin varsinkin sellaisissa tapauksissa, jotka koskevat useampaa kuin kahta jäsenvaltiota.

Kaikista edellä mainituista syistä olisi tarkoituksenmukaista yhdistää ja kytkeä kummankin oikeudellisen yhteistyön elimen toiminta toisiinsa. Eurojustin ja nimenomaan sen ohjauskomitean olisi toimittava myös jonkinlaisena Euroopan oikeudellisen verkoston keskuspaikkana. Keskuspaikalla ei tässä tarkoiteta jäsenvaltioiden yhteysviranomaisia valvovaa viranomaista vaan kiintopistettä tai keskusyksikköä, joka työskentelee yhdessä verkoston yhteysviranomaisten kanssa. Eurojust olisi otettava mukaan Euroopan oikeudellisen verkoston tietoliikenneverkkoon, jotta jäsenvaltioiden yhteysviranomaiset voivat pitää tiiviisti yhteyttä maansa Eurojust-edustajiin.

Olisi tarkoituksenmukaista sisällyttää vastaavat Euroopan oikeudellista verkostoa koskevat säännökset Eurojustin perustamispäätökseen tai muotoilla Euroopan oikeudellisen verkoston perustamisasiakirja uudelleen neuvoston päätökseksi sekä antaa Euroopan oikeudellisen verkoston käyttöön riittävät sihteeristöpalvelut ja riittävästi määrärahoja pysyväisluonteisemmin. On tutkittava, miten Eurojustin henkilöstö voisi tukea Euroopan oikeudellisen verkoston toimintaa ja voitaisiinko Euroopan oikeudellisen verkoston tarpeet kattaa Eurojustin talousarviosta.

4.6. Suhteet Europoliin

On myös erittäin tärkeää huolehtia siitä, että Eurojustin ja Europolin yhteistyö on läheistä ja tehokasta. Eurojust voidaan jossain määrin nähdä Europolin vastineena lainkäytön puolella. Tämä ei tarkoita, että se olisi Europolin oikeudellinen valvoja vaan että Europolin toimintaa on tuettava ja täydennettävä syytetoimien koordinoinnilla [20]. Sen lisäksi, että Europol saattaa tarvita oikeudellista neuvontaa joissakin kysymyksissä, sen toimintaa on tuettava myös koordinoimalla jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaisten toimintaa. Toisaalta Eurojustin on koordinointitehtävissään käytettävä Europolin keräämiä ja tuottamia tietoja.

[20] Kuten edellä on esitetty, Eurojustin toiminta-aluetta ei tulisi rajoittaa niihin rikollisuuden muotoihin, joita Europol tällä hetkellä käsittelee.

Eurojustin ja Europolin on näin ollen tehtävä läheistä yhteistyötä ja luotava välilleen pysyvät, suorat yhteydet. Eurojustilla olisi oltava pääsy kaikkiin Europolin tietokantoihin asianmukaista tietosuojaa ja salassapitosääntöjä noudattaen. Vastaavasti Eurojust voisi joissakin tapauksissa päättää antaa joitakin tietoja Europolille. Ne voisivat vaihtaa keskenään tietoja ja näkemyksiä kansallisesta, kansainvälisestä ja ylikansallisesta lainsäädännöstä. Europolin ja Eurojustin voisi olla hyödyllistä vaihtaa yhteysvirkamiehiä ja/tai määritellä päivittäisen keskinäisen yhteistyön periaatteet. Europolin edustajia olisi tarvittaessa kutsuttava Eurojustin ohjauskomitean kokouksiin. Vastaavasti Eurojustin edustajia voitaisiin kutsua Europolin hallintoneuvoston kokouksiin.