KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Euroopan ulkorajarahaston täytäntöönpanon tuloksista sekä laadullisista ja määrällisistä näkökohdista kaudella 2007–2009 (23 päivänä toukokuuta 2007 annetun neuvoston päätöksen 574/2007/EY 52 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti esitetty kertomus)

JOHDANTO

Euroopan unioni perusti vuosiksi 2007–2013 yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan yleisohjelman, jonka kokonaisvarat ovat tällä hetkellä 4 032,23 miljoonaa euroa. Yleisohjelma koostuu neljästä rahastosta, ja sen tavoitteena on varmistaa, että jäsenvaltiot jakavat oikeudenmukaisesti vastuun unionin ulkorajojen yhdennetyn valvonnan ja yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan täytäntöönpanon aiheuttamasta taloudellisesta rasituksesta[1].

Yksi yleisohjelman neljästä rahastosta on kaudeksi 2007–2013 perustettu ulkorajarahasto[2], jonka kokonaismäärärahat ovat 1 820 miljoonaa euroa. Täydentäviä varoja saadaan Schengenin säännöstöön assosioituneilta valtioilta Norjalta, Islannilta, Sveitsiltä ja Liechtensteinilta, jotka ovat osallistuneet rahaston täytäntöönpanoon vuodesta 2010.

Taulukko 1: Ulkorajarahasto – EU:n talousarvio kaudella 2007–2013

Jäsenvaltiot yhteensä | 144 800 | 134 330 | 154 872 |

Erityinen kauttakulkujärjestely | 15 000 | 15 000 | 15 000 |

Yhteisön toimet | 10 200 | 10 170 | 5 628 |

Erityistoimet | 0 | 10 000 | 10 000 |

YHTEENSÄ | 170 000 | 169 500 | 185 500 |

Yhteensä kaudella 2007–2009 | 525 000 |

Osuus kauden 2007–2013 kokonaisvaroista | 28 % |

- Kolmen ensimmäisen täytäntöönpanovuoden aikana hyväksyttiin yhteensä 69 vuosittaista ohjelmaa, joihin kohdennettiin yli 434 miljoonaa euroa EU:n varoja.

Kuvio 1: Kansallisiin ohjelmiin maksetut EU:n varat kaudella 2007–2009

[pic]

- Suurimmat tuensaajat olivat Espanja (94,4 miljoonaa euroa), Italia (59,8 miljoonaa euroa) ja Kreikka (50,7 miljoonaa euroa). Niiden yhteenlaskettu osuus oli lähes 50 prosenttia kaikille osallistujamaille myönnetyistä kokonaismäärärahoista.

- Jos erityiseen kauttakulkujärjestelyyn osoitetut varat otetaan huomioon, Liettualle kaudella 2007–2009 osoitetut kokonaismäärärahat olivat 55,4 miljoonaa euroa, jolloin Liettua oli rahaston kolmanneksi suurin tuensaaja ennen Kreikkaa.

- Kun vertaillaan eri valtioille myönnettyjä määrärahaosuuksia, keskivälin tuensaajia edustavat seuraavat seitsemän jäsenvaltiota, joiden osuus oli 3–7 prosenttia kauden 2007–2009 kokonaismäärärahoista: Ranska (30,3 miljoonaa euroa), Saksa (24,5 miljoonaa euroa), Puola (23,8 miljoonaa euroa), Malta (22,8 miljoonaa euroa), Unkari (19,4 miljoonaa euroa), Suomi (16,4 miljoonaa euroa) ja Slovenia (16,1 miljoonaa euroa).

- Loppujen jäsenvaltioiden määrärahaosuudet vaihtelivat 0,03 prosentista 2 prosenttiin, ja ne voidaan luokitella pieniksi tuensaajiksi. Ne olivat Itävalta (4,5 miljoonaa euroa), Belgia (5,2 miljoonaa euroa), Kypros (7,5 miljoonaa euroa), Tšekki (5,6 miljoonaa euroa), Tanska (2,1 miljoonaa euroa), Viro (8,8 miljoonaa euroa), Latvia (5,3 miljoonaa euroa), Luxemburg (0,14 miljoonaa euroa), Alankomaat (9,8 miljoonaa euroa), Portugali (9,3 miljoonaa euroa), Slovakia (3,4 miljoonaa euroa) ja Ruotsi (4,1 miljoonaa euroa).

Kuvio 2: EU:n varat ja kansalliset omarahoitusosuudet kaudella 2007–2009

[pic]

Jäsenvaltioiden suunnitellut omarahoitusosuudet olivat 125,9 miljoonaa euroa vuonna 2007, 68,3 miljoonaa euroa vuonna 2008 ja 111,7 miljoonaa euroa vuonna 2009. Tekniseen apuun, jota tarvittiin rahaston hallinnoinnissa jäsenvaltioissa, osoitettiin vastaavasti 6 miljoonaa euroa vuonna 2007, 6,5 miljoonaa euroa vuonna 2008 ja 6,6 miljoonaa euroa vuonna 2009.

Jäsenvaltiot ilmoittivat vuonna 2010 tiedot määrärahojensa käyttöasteista ensimmäisinä täytäntöönpanovuosina. Vuosina 2007 ja 2008 käyttöaste oli yleisesti varsin korkea, noin 90 prosenttia. Vuonna 2009 se jäi noin 70 prosenttiin, mutta toimitetut tiedot eivät kattaneet koko täytäntöönpanokautta. Useat suuret tuensaajamaat, kuten Espanja, Liettua ja Malta, ovat johdonmukaisesti sitoneet määrärahansa kokonaisuudessaan. Italiassa (90 prosenttia) ja Kreikassa (60–70 prosenttia) käyttöaste on ollut hieman pienempi.

Yhteisön toimiin ja erityistoimiin osoitetut EU:n varat

Yhteisön toimien täytäntöönpanoon kohdennettiin tarkastelujakson aikana yhteensä 13 591 710 euroa. Nämä varat käsittävät 14 maahanmuuton yhteyshenkilöihin liittyvää jäsenvaltioiden yhteistyöhanketta sekä neljä hanketta yhteisten viisumihakemuskeskusten perustamiseksi kolmansiin maihin. Hankkeiden tavoitteena on varmistaa yhteisen viisumipolitiikan koordinoitu täytäntöönpano paikallistasolla jakamalla vastuuta ja yhdistämällä saatavilla olevia resursseja. Esimerkkinä yhteistoiminnan paranemisesta tällä alalla voidaan mainita Belgian ja Portugalin yhdessä toteuttama ”Schengen House” -hanke Kinshasassa. Hankkeessa mahdollistettiin viisumikäsittelyn hoitaminen yhteisin resurssein ja vähennettiin sitä kautta kustannuksia. Tämänkaltaiset hankkeet helpottavat ja parantavat Euroopan viisumipolitiikan täytäntöönpanoa ja luovat muille jäsenvaltioille edellytykset suuntautua politiikassaan alueellisen konsuliyhteistyön tehostamista koskevien Tukholman ohjelman tavoitteiden saavuttamiseen. Hankkeilla ehkäistään viisumien myöntämistä väärin perustein ja luodaan nostetta siirtymiselle uuteen vaiheeseen yhteisen viisumipolitiikan kehittämisessä sivuuttamatta kuitenkaan jäsenvaltioiden toimivaltaa tällä alalla.

Lisäksi laadittiin tutkimuksia rajavalvontainfrastruktuurin, turvatun viestintäverkon ja rajanylitystä edeltävän tiedustelutoiminnan malleista Euroopan rajavalvontajärjestelmän (EUROSUR), EU:n ulkorajoilla toimivien raja- ja tulliviranomaisten yhteistyön ja EU:n sähköisen matkustuslupajärjestelmän (ESTA) puitteissa.

Vuosina 2008–2009 osoitettiin 18 397 314 euroa erityistoimien yhteisrahoitukseen Frontexin riskialtteimmiksi arvioimilla Italian, Kreikan, Maltan ja Espanjan rajaosuuksilla. Toimenpiteillä lujitetaan jäsenvaltioiden valmiuksia selviytyä kasvavista maahanmuuttopaineista. Esimerkiksi Italiassa vähennettiin merirajoihin kohdistuvaa painetta muun muassa perustamalla monialaisia (esimerkiksi tulkkien ja psykologien avustamia) työryhmiä ja otettiin käyttöön välineitä maahanmuuttajien tunnistamisen parantamiseksi. Kreikassa hankittiin partiotehtäviin tarvittavia moottoripyöriä Kreikan rannikkovartioston valvontavalmiuksien parantamiseksi Egeanmeren itärannikolla. Kreikka suunnittelee myös käynnistävänsä hankkeen yhdennetyn valvontajärjestelmän perustamiseksi tietylle Kreikan ja Turkin väliselle rajaosuudelle.

TÄYTÄNTÖÖNPANON VALMISTELU JÄSENVALTIOISSA

Rahaston käyttöönotto

Komissio antoi rahastolle täytäntöönpanosäännöt [9], joita sovelletaan kaikkiin neljään rahastoon yhdenmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi ja yhteisten ohjelmasuunnittelu- ja raportointimallien vakiinnuttamiseksi. Täytäntöönpanosäännöissä määritellään valintamenettelyt ja rahoitettavien menojen tukikelpoisuusperusteet. Toinen tärkeä osa ohjeistusta on tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa laadittu menojen tukikelpoisuutta koskeva käsikirja , jossa on hankkeiden hallinnointiin liittyviä käytännön esimerkkejä ja parhaita käytäntöjä. Tukikelpoisuussäännöistä järjestettiin tiedotustilaisuuksia, ja käsikirjaa päivitettiin säännöllisesti. Lisää yleisohjeistusta annettiin ”SOLID-komitean” kokouksissa sekä kolmessa rahastoja käsittelevässä konferenssissa (rahastoja koskeva yleiskonferenssi vuonna 2008 sekä tarkastusviranomaisten konferenssi ja ohjelmatyötä ja arviointia käsittelevä konferenssi vuonna 2009).

Takeet menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta

Jäsenvaltiot vastaavat varojen hallinnoinnista ohjelmissa, mutta yleisen lainsäädäntökehyksen ja EU:n talousarvion toteuttaminen on viime kädessä komission vastuulla. Komissio voi käyttää tätä vastuuta siirtämällä tiettyjä tehtäviä jäsenvaltioille. Jäsenvaltiot hoitavat tehtäviään komission valvonnassa ja raportoivat niistä komissiolle. Tätä varten jäsenvaltioiden on perustettava perussäädöksessä määriteltyjen vaatimusten mukainen hallinnointi- ja valvontajärjestelmä .

Jäsenvaltiot nimesivät (1) vastuuviranomaisen, joka vastaa ohjelman hallinnoinnista ja jota voi tarvittaessa tukea valtuutettu viranomainen, (2) tarkastusviranomaisen, joka vastaa siitä, että hallinnointi- ja valvontajärjestelmän tehokkaan toiminnan varmistamiseksi tehdään tarkastuksia, ja (3) todentamisviranomaisen, joka todentaa menoilmoitukset ennen niiden lähettämistä komissiolle. Nämä viranomaiset ovat yhdessä vastuussa jäsenvaltiolle myönnettyjen määrärahojen moitteettomasta varainhoidosta.

Pääsääntöisesti jäsenvaltiot ovat valinneet sijoittaa vastuuviranomaisen ja todentamisviranomaisen samaan elimeen ja tarkastusviranomaisen ulkopuoliseen elimeen. Tämä johtuu siitä, että rahaston soveltamisalan ja luonteen vuoksi sen täytäntöönpanosta vastaavat julkiset elimet ovat usein samaa organisaatiota kuin rahastoa hallinnoivat viranomaiset. Näissä tapauksissa täytäntöönpanosäännöissä velvoitetaan varmistamaan tarkastusviranomaisen riippumattomuus, ja parhaana käytäntönä pidetään tarkastusvastuun antamista ulkopuoliselle viranomaiselle.

Tavallisesti jäsenvaltiot ovat nimenneet vastuuviranomaisen sisäministeriöstään (kaikki muut paitsi Ranska, Kreikka, Alankomaat, Saksa, Tanska, Luxemburg ja Ruotsi). Yhdeksän jäsenvaltiota nimesi erikseen ulkorajarahaston täytäntöönpanosta vastaavan viranomaisen, ja 14 jäsenvaltiota päätti perustaa kahdelle tai usealle yleisohjelman rahastolle yhteisen vastuuviranomaisen.

Ennen ensimmäisten maksujen suorittamista tutkittiin, olivatko järjestelmistä toimitetut kuvaukset perussäädöksen vaatimusten mukaisia. Kuvausten tarkastelun, järjestelmätarkastusten ja muiden rahaston täytäntöönpanosta saatujen tietojen perusteella todettiin, että useimmilla jäsenvaltioilla oli valmiina vankat järjestelmät. ”Varauksettomia lausumia” annettiin yhteensä 15 järjestelmäkuvauksesta, ja kahdeksan jäsenvaltiota sai ”tietyin rajoituksin annetun varauksellisen lausuman”, jossa niitä pyydettiin tarkistamaan joitakin kuvauksensa osia. Järjestelmissä todettujen puutteiden vaikutusta pidettiin vähäisenä. Ne liittyivät erityisesti tarkastusviranomaisen riippumattomuuden takaamiseen silloin, kun vastuuviranomainen toimii ”toimeenpanevana elimenä” rahaston täytäntöönpanossa (kun toimi on luonteeltaan sellainen, ettei mikään muu elin voi panna sitä täytäntöön, tai koska mahdollisella tuensaajalla on oikeudellisesti tai tosiasiallisesti monopoliasema).

Vuosina 2008–2010 järjestelmätarkastuksia tehtiin yhteensä 14 jäsenvaltiossa. Useimmat järjestelmät näyttivät toimivan asianmukaisesti, mutta joihinkin niistä tarvittiin parannuksia. Jäsenvaltioita kehotettiin erityisesti huolehtimaan valitsemiensa viranomaisten virallisesta nimittämisestä, vahvistamaan hankkeiden valintamenettelyjen dokumentointikäytäntöjä sekä tekemään riittävän ajoissa sopimukset hankkeiden tuensaajien kanssa.

Komissio teki lisäksi useita tarkastuskäyntejä ohjelmien tavoitteiden sääntöjenmukaisuuden ja toteutumisen varmistamiseksi. Seurantatoimet pääsivät täyteen vauhtiin vuonna 2009. Seurantaa jatkettiin seuraavina vuosina.

Kansallisten strategioiden määrittely EU:n varojen käytölle

Monivuotisissa ohjelmissa jäsenvaltiot kuvailivat kansallista tilannettaan määrittämällä hallintorakenteensa, toimintalinjansa, kansalliset tarpeensa ja tulevaisuuden haasteensa. Monivuotinen ohjelmasuunnittelu auttoi jäsenvaltioita määrittelemään järjestelmällisesti, kuinka näihin tarpeisiin voidaan vastata. Se kannusti niitä suunnittelemaan ennakolta monivuotisia investointejaan jäsenvaltiotasolla sekä saattamaan keskeiset viranomaisensa yhteen pohtimaan yhteisesti ja kokonaisvaltaisesti pitkän ja keskipitkän aikavälin strategisia tavoitteita.

Jäsenvaltiot totesivat, että jatkuvasti paikasta toiseen siirtyvän maahanmuuttopaineen ja koko ajan muuttuvien teknisten ja turvallisuusvaatimusten vuoksi rajavalvontaa ja viisumikäsittelyä koskevien EU:n vaatimusten asianmukainen noudattaminen on edelleen haasteellista, kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden nykyiset resurssit ja rakenteet. Näiden tarpeiden ja kahta laajaa tietotekniikkajärjestelmää koskevien EU-hankkeiden perusteella sekä EU:n tällä alalla antaman uuden lainsäädännön vaatimusten noudattamiseksi monivuotisissa ohjelmissa määriteltiin seuraavat tavoitteet:

Painopiste | Keskeiset tavoitteet / Kohdennettu määrä / Jäsenvaltiot |

1: Ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän asteittainen käyttöönotto | Rajavalvonnan tehostaminen: infrastruktuurien, kulkuneuvojen ja tarkastus- ja valvontavälineiden nykyaikaistaminen Koordinoinnin parantaminen kansallisesti ja muiden jäsenvaltioiden kanssa tieto- ja viestintätekniikkajärjestelmillä, jotka mahdollistavat tosiaikaisen tietojenvaihdon Kulkuneuvot ja välineet operatiiviseen yhteistyöhön Frontexin kanssa. |

Määrä: 543 697 746,36 EUR Kaikki asianomaiset jäsenvaltiot (23) |

2: EU:n ulkorajojen valvontajärjestelmän kansalliset osat | Rajavalvontavalmiuksien parantaminen infrastruktuurin ja välineiden osalta Nykyisten viestintäjärjestelmien yhteenliittäminen ja integrointi yhdeksi kattavaksi valvontajärjestelmäksi Kansallisten koordinointikeskusten perustaminen EUROSUR-verkon tuleviksi solmupisteiksi. |

Määrä: 797 829 115,38 EUR Asianomaiset jäsenvaltiot: BE, EE, FR, EL, HU, IT, LV, MT, NL, PL, PT, SI, ES, SE (14) |

3: Viisumit ja laittoman maahanmuuton torjunta | Viisumihakemusmenettelyn parantaminen investoimalla infrastruktuuriin ja välineisiin, erityisesti biometristen tietojen tallennuslaitteisiin, jotka helpottavat viisumien tarkastusta ja tehostavat viisumien väärinkäytön torjuntaa Konsulivirastojen turvallisuuden parantaminen investoimalla infrastruktuuriin ja välineisiin Asiakirjaväärennösten torjunnan tehostaminen nykyaikaisilla välineillä ja käyttämällä asiakirja-asiantuntijoita Konsuliyhteistyön parantaminen muiden jäsenvaltioiden kanssa, resurssien jakaminen ja yhdistäminen, myös perustamalla yhteisiä viisumihakemuskeskuksia Muuttoliikkeen hallinnan parantaminen kolmansista maista Schengen-alueelle maahanmuuton yhteyshenkilöiden avulla ja kehittämällä yhteyshenkilöverkostoa yhdessä muiden jäsenvaltioiden kanssa. |

Määrä: 64 868 225,91 EUR Jäsenvaltiot: AT, BE, CY, CZ, DE, DK, EL, ES, FI, IT, LU, HU, MT, NL, PL, SE, SI (17) |

4: Tietotekniikkajärjestelmät ulkorajojen ja viisumien alalla | Viisumitietojärjestelmän kansallisen osan (NVIS) kehittäminen, testaus ja mukautus, myös turvatun yhteyden asentaminen konsuliviranomaisten, rajanylityspaikkojen ja VIS:n keskusyksikön välille Siirtymäajan SISone4all-järjestelmän kehittäminen, toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän kansallisen osan (NSIS II) testaus ja asennus sekä siirtyminen SISI-/SISone4all-järjestelmästä SIS II -järjestelmään Matkustajatietojen automaattisten siirtojärjestelmien edelleen kehittäminen Tietovirtojen koordinoinnin parantaminen nykyaikaisella viestintätekniikalla. |

Määrä: 191 379 999,30 EUR Kaikki asianomaiset jäsenvaltiot (23) |

5: Ulkorajojen ja viisumien alalla annetun yhteisön säännöstön tosiasiallinen ja tehokas soveltaminen | Rajavartijoiden ja konsulivirkamiesten koulutus ja seminaarit heidän toimintavalmiuksiensa, asiantuntemuksensa ja tietämyksensä parantamiseksi EU:n vaatimuksista (Schengenin rajasäännöstö ja viisumisäännöstö) ja parhaista käytännöistä Vaihtoja ja/tai tilapäisiä siirtoja koskevat ohjelmat Tietojen ja kokemusten vaihtoverkostojen perustaminen jäsenvaltioiden välille ja uusien työmenetelmien kehittäminen Rajavartijoiden rajatarkastusvalmiuksien lisääminen käyttämällä uutta tekniikkaa, esim. innovatiivisia opetusmateriaaleja ja -menetelmiä ja simulaattoreita Maahanmuuttovirtojen tehokkaampi arviointi ja hallinta parantamalla riskianalyysiä. |

Määrä: 41 552 119,94 EUR Jäsenvaltiot: AT, BE, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, HU, LT, LU, LV, NL, PL, SE, SI (19) |

Rahaston koko täytäntöönpanokaudella jäsenvaltiot aikovat osoittaa eniten määrärahoja (noin 81 prosenttia arvioiduista saatavilla olevista määrärahoista) itse rajavalvontatoiminnan vahvistamiseen (painopisteet 1 ja 2). Lisäksi merkittävä määrä EU:n varoja on osoitettu tätä toimintaa tukevien tietotekniikkajärjestelmien toteuttamiseen (painopiste 4).

Painopisteiden merkittävyyttä voidaan mitata kussakin painopisteessä toimia toteuttavien jäsenvaltioiden määrällä:

- Kaikki jäsenvaltiot ovat päättäneet toteuttaa toimia painopistealoilla 1 ja 4.

- Vaikka painopisteiden 3 ja 5 osuus kokonaismäärärahoista on vaatimaton, niitäkin on pidettävä merkittävinä, sillä 17 jäsenvaltiota suunnittelee painopisteeseen 3 ja 19 jäsenvaltiota painopisteeseen 5 liittyviä toimia.

- Painopiste 2, johon yksinään on tarkoitus käyttää lähes puolet arvioiduista määrärahoista, koskee alkuvaiheessa vain EUROSUR-järjestelmän kehittämisen ensimmäiseen vaiheeseen osallistuvia jäsenvaltioita eli Välimeren ja Gibraltarin salmen maita sekä EU:n itäisellä ulkorajalla sijaitsevia maita. Myöhemmässä vaiheessa järjestelmään liittyy tiettyjä muita maita. Vain 14 jäsenvaltion monivuotiseen strategiaan sisältyy tähän painopisteeseen liittyviä toimia, ja osa on päättänyt toteuttaa ne vasta myöhempinä vuosina.

Kuvio 3: Monivuotiset ohjelmat painopisteittäin (JV-jäsenvaltio)

[pic]

Esimerkkejä strategisesta ohjelmasuunnittelusta monivuotisissa ohjelmissa

Espanja Kauden 2007–2013 ohjeellisesta talousarviosta 85 prosenttia kohdennettiin painopisteeseen 2 liittyvien valvontavalmiuksien parantamiseen. Investoinnit koskevat lähinnä ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän (SIVE) käyttöönottoa Kanariansaarilla ja Baleaareilla sekä Levantessa (Espanjan Välimeren puoleinen rannikko). Kussakin kohteessa otetaan käyttöön useita optisilla antureilla varustettuja tutka-asemia, joilla voidaan havaita ja tunnistaa pieniä aluksia (moottoriveneet ja pienet kalastusalukset) ennen niiden rantautumista. Jokaisen aseman keräämät tiedot lähetetään ja tallennetaan keskitetysti komento- ja valvontakeskukseen. Näin voidaan jo varhaisessa vaiheessa ryhtyä tarpeellisiin toimiin merirajan turvaamiseksi ja välttää vakavat välikohtaukset. |

Ranska Yksi Ranskan tärkeistä strategisista tavoitteista on Spationav-merivalvontajärjestelmän parantaminen. Tämän varoitus- ja tietojärjestelmän tehtävänä on välittää meri- ja alueviranomaisille sekä kaikille ulkorajojen koordinointi- ja valvontakeskuksille lähes tosiaikaista tietoa rannikkoa lähestyvistä aluksista. Suunnitellut investoinnit koskevat uusinta tekniikkaa, kuten suurtaajuustutkia, miehittämättömiä ilma-aluksia ja maakulkuneuvoja, geostationaarisia satelliitteja ja antureita sekä tarvittavien tietotekniikkavälineiden kehittämistä ja yhteenliittämistä. Kehittämistyön viimeisessä vaiheessa on tarkoitus varmistaa Spationavin yhteentoimivuus muiden jäsenvaltioiden seurantajärjestelmien kanssa. |

Italia Italia asetti yhdeksi päätavoitteistaan nykyisten rajavalvonnan tietojärjestelmiensä tehokkuuden ja yhteentoimivuuden parantamisen. Sen viestintäverkon järjestelmiä ja rakenteita parannetaan ja niihin lisätään uusia välineitä. Tuleva rajavalvonnan tietojärjestelmä helpottaa esimerkiksi ensivaiheen asiakirjatarkastuksia, koska siinä yhdistyvät perinteinen matkustusasiakirjojen lukutekniikka ja elektroninen tekniikka. |

Saksa Maantieteellisen sijaintinsa (fyysisten ulkorajojensa rajallisuuden) vuoksi Saksa on laatinut strategian, jolla pyritään tuottamaan lisäarvoa tukemalla rajamuodollisuuksia edeltäviä toimenpiteitä kolmansissa maissa. Rahaston varoilla laajennetaan maahanmuuttajien lähtömaissa toimivien maahanmuuton yhteyshenkilöiden sekä asiakirja- ja viisumiasiantuntijoiden verkostoa. Tavoitteena on ehkäistä asiakirjapetoksia ja varmistaa, että Schengen-alueen maahantuloedellytysten täyttyminen todennetaan jo ennen maahanmuuttajien saapumista rajalle. |

Suomi Koska operatiivisesti toimintakykyinen merivartiolaivasto on uskottavan rajavalvonnan ja laittoman maahanmuuton torjunnan keskeinen edellytys, Suomi määritteli yhdeksi tärkeimmistä tavoitteistaan vartioalustensa nykyaikaistamisen. Kaikki vartioalukset korvataan uudella, Itämeren meriympäristöön soveltuvalla ja Frontexin yhteisten operaatioiden vaatimuksia vastaavalla mallilla. Aluksissa on uutta valvontatekniikkaa, kuten lämpökameroita, pimeänäkölaitteita ja tietoliikenneratkaisuja, jotka mahdollistavat rekisteritietokantojen käytön ja tilannetietoisuuden merellä. |

Puola Puolan liityttyä EU:hun ja Schengen-alueeseen sen Venäjän federaation, Valko-Venäjän ja Ukrainan vastaisesta rajasta, Itämeren puoleisista merirajoista ja kansainvälisistä lentokentistä tuli Euroopan unionin ulkorajoja. Noin 1 185 kilometriä pitkä maaraja on yksi alueen pisimmistä yhden jäsenvaltion vartioimista rajaosuuksista. Kauden 2007–2013 ohjeellisesta talousarviosta 70 prosenttia on osoitettu rajainfrastruktuurin nykyaikaistamiseen sekä rajatarkastuksissa ja -valvonnassa tarvittavien tieto- ja viestintätekniikkajärjestelmien parantamiseen tällä rajaosuudella. Toimiin sisältyvät esimerkiksi nykyisten toimitilojen kunnostaminen ja uusien rajavartioasemien rakentaminen, uusien radiomastojen pystyttäminen viestintäjärjestelmien nykyaikaistamiseksi, tarhojen rakentaminen rajavartiokoirille, helikopterien laskeutumispaikkojen rakentaminen sekä ajokaistojen rakentaminen ja muuttaminen. |

Slovenia ”Balkanin reitin” päässä sijaitsevalla Slovenialla on ihmiskauppaan, laittomaan maahanmuuttoon ja muihin rajat ylittäviin rikoksiin liittyviä haasteita. Rahaston varoilla jatketaan Phare-ohjelmassa ja Schengen-järjestelyssä aloitettuja investointeja Kroatian vastaisen ulkorajan tehokkaan valvonnan varmistamiseksi. Investoinnit koskevat 20 rajanylityspaikan infrastruktuureja, kulkuneuvoja ja teknisiä laitteita, kuten kiinteitä ja siirrettäviä biometristen passien ja sormenjälkien lukulaitteita. Lisäksi parannetaan viestintää korvaamalla nykyiset analogiset radioasemat uudenaikaisella digitaalisella TETRA-järjestelmällä. |

VUOSIEN 2007, 2008 JA 2009 OHJELMIEN TÄYTÄNTÖÖNPANO

- T ässä luvussa esitellään ja vertaillaan vuosittaisten ohjelmien täytäntöönpanoa koskevia tietoja ja lukuja vuosilta 2007, 2008 ja 2009. Katsauksessa on käytetty jäsenvaltioiden vuonna 2010 ilmoittamia tietoja . Se ei siis perustu loppuun saatettujen hankkeiden tuloksiin ja tilinpäätöksiin, sillä vuosien 2007 ja 2008 loppukertomuksia tarkastetaan parhaillaan ja vielä käynnissä olevien vuoden 2009 ohjelmien loppukertomusten määräaika on vasta 31. maaliskuuta 2012. Lisäksi vuoden 2009 vuosittaiseen ohjelmaan sisältyvien toimien tarkistuspyynnöt oli toimitettava viimeistään 31. maaliskuuta 2011, joten katsauksessa esitetyt ohjelmien toimia koskevat yleisluvut eivät välttämättä vastaa jäsenvaltioissa tosiasiallisesti toteutettuja toimia.

Valintamenettely ja tärkeimmät tuensaajat

Yleinen lähestymistapa

Rahaston toiminta keskittyy enimmäkseen aloille, joilla kansallisilla viranomaisilla on oikeudellisesti monopoliasema tai joilla ei turvallisuussyistä voida julkaista avointa ehdotuspyyntöä. Rahaston soveltamisalaan kuuluvien toimien täytäntöönpanosta vastaavat pääasiallisesti ”toimeenpanevana elimenä toimivat” vastuuviranomaiset. Tämän hallinnointimallin mukaan vastuuviranomainen voi panna hankkeet täytäntöön joko yksin tai yhdessä muiden erityistä toimivaltaa käyttävien kansallisten hallintoelinten kanssa. Vastuuviranomainen määrittää hankkeiden tuensaajat ja ohjelmassa toteutettavat hankkeet jo vuosittaisten ohjelmien valmisteluvaiheessa. Koska rahasto on suunniteltu useille eri politiikan aloille, kaikki asianomaiset kansalliset toimijat on tärkeää saada mahdollisimman varhaisessa vaiheessa mukaan valmistelutöihin tasapainoisen lähestymistavan varmistamiseksi rahaston täytäntöönpanossa.

Valintamenettelyt

Valintamenettelyssä tehdään päätökset vuosittaiseen ohjelmaan otettavista toimista. Samalla varmistetaan, ettei synny eturistiriitoja ja että vastinetta rahalle -periaatetta noudatetaan. Yleisin valintamenettely oli kiinnostuksenilmaisupyynnön julkaiseminen mahdollisille tuensaajille ja menettelyä ohjaavan ministeriöiden välisen komitean perustaminen. Esimerkiksi Unkarissa kustakin vuosittaisesta ohjelmasta julkaistiin suljettu kiinnostuksenilmaisupyyntö. Menettely oli kaksivaiheinen. Ensimmäisessä vaiheessa otettiin suoraan yhteyttä asiasta vastaaviin kansallisiin viranomaisiin, joita pyydettiin esittämään yleinen kuvaus ehdottamastaan hankkeesta. Sen jälkeen riippumaton arviointilautakunta valitsi vuosittaisessa ohjelmassa toteutettavat hankkeet. Kun vuosittainen ohjelma oli hyväksytty, valituilta tuensaajilta pyydettiin vielä yksityiskohtaiset hankekuvaukset. Samanlaista kaksivaiheista lähestymistapaa noudatettiin Puolassa. Liettua nimesi hankkeiden tuensaajat jo monivuotisen ohjelman valmisteluvaiheessa, ja itse hankkeet valittiin sen jälkeen, kun komissio oli hyväksynyt vuosittaisen ohjelman luonnoksen. Italiassa perustettiin eri viranomaisten osallistumisen varmistamiseksi valmisteluryhmä, joka koostuu useiden kansallisten virastojen edustajista. Valmisteluryhmä on kollegiaalinen elin, joka tutkii mahdollisten lopullisten tuensaajien ehdottamat hankkeet ja neuvoo vastuuviranomaista toimien valinnassa. Tätä toimintamallia noudatettiin myös vähemmän määrärahoja saaneissa maissa, esimerkiksi Tanskassa, jossa ministeriöiden välinen ohjausryhmä osallistui hankkeiden valintaan.

Tärkeimmät tuensaajat

Vuosien 2007–2009 vuosittaisissa ohjelmissa hankkeiden tärkeimmät tuensaajat olivat tavallisesti sisäministeriön alaiset erityisyksiköt ja/tai -virastot, kuten rajavartiolaitokset, poliisi sekä tietotekniikka- ja viestintäviranomaiset. Lisäksi hankkeita toteuttivat ulkoministeriöiden alaiset konsulivirastot.

Muutamat jäsenvaltiot ovat kansallisen hallintojärjestelmänsä mukaan valinneet tuensaajiksi muita, erityistä toimivaltaa käyttäviä julkisia elimiä. Näitä ovat esimerkiksi Saksan liittotasavallan rikospoliisi (SIS-järjestelmän vastuuviranomainen) sekä Liettuan sisävesivirasto, joka vastaa Venäjän rajalla sijaitsevan Kuurin laguunin pohjoisosien valvonnasta.

Ohjelmien täytäntöönpanon määrälliset näkökohdat

Varojen jakautuminen viiden EU:n painopisteen kesken

Kuvio 4: EU:n varat painopisteittäin vuosina 2007, 2008 ja 2009

[pic]

Painopisteisiin 1 ja 2 osoitettiin 72 prosenttia ulkorajarahaston määrärahoista vuosina 2007–2009. Painopisteen 4 osuus oli 21 prosenttia, painopisteen 3 osuus 3 prosenttia ja painopisteen 5 osuus 4 prosenttia saatavilla olleista varoista

Monivuotisen ohjelmasuunnittelun periaatteen mukaisesti ohjelman ensimmäisinä täytäntöönpanovuosina rahoitettavat toimet valittiin ensisijaisesti yhdennettyyn rajavalvontaan, valvontavalmiuksiin ja VIS- ja SIS II -järjestelmiin liittyvien kansallisten tarpeiden perusteella (painopisteet 1, 2 ja 4). Rahaston toiminnan myöhemmässä vaiheessa alettiin kuitenkin painottaa yhä enemmän viisumien myöntämismenettelyä tukevia hankkeita (painopiste 3). Tämä painotus on jatkunut suunnittelukauden vuosina 2010 ja 2011. Vuosien mittaan eri jäsenvaltiot ovat toteuttaneet riskianalyysiin ja rajavartijoiden ja konsulivirkamiesten koulutukseen liittyviä hankkeita sekä painopisteeseen 5 liittyviä mainoskampanjoita ja tiedotustoimia, mutta niihin osoitetut määrärahat olivat yleensä vaatimattomia ja pienenivät rahaston täytäntöönpanon alkuvaiheen jälkeen.

Kuvio 5: Jäsenvaltioiden vuosittaisiin ohjelmiinsa valitsemat painopisteet vuosina 2007–2009

[pic]

[pic]

[pic]

Vuosien 2007–2009 vuosittaisissa ohjelmissa painopisteiden 1, 2 ja 4 osuudet sekä myönnetyistä määrärahoista että toimia toteuttaneiden jäsenvaltioiden lukumäärästä olivat jokseenkin yhtä suuret. Tämä johtuu siitä, että kyseiset painopisteet koskevat enimmäkseen investointeja, jotka jo lähtökohtaisesti edellyttävät monivuotisia hankkeita. Monivuotisten hankkeiden valitseminen vuosittaiseen ohjelmaan on siis ainakin jossain määrin vaikuttanut myös sitä seuraavien vuosittaisten ohjelmien hankevalintoihin.

Painopisteeseen 3 liittyviä hankkeita toteuttaneiden jäsenvaltioiden lukumäärä on pysynyt tarkastelujakson aikana miltei muuttumattomana, ja vaihtelua on vain vähän. Tätä voivat osittain selittää ainakin kansalliset hallintorakenteet ja kyseisissä maissa sovellettavat strategiset kehykset. Painopisteen 3 hankkeet edellyttävät tiivistä yhteistyötä toisen elimen, tavallisesti ulkoministeriön kanssa. Tietyissä maissa viranomaisten kumppanuus on vakiintunutta ja mahdollistaa sujuvan yhteistyön, mutta muiden maiden tilanne ei välttämättä ole yhtä selkeä. Jotkin jäsenvaltiot ovat päättäneet sitoa viisumimenettelyihin ainoastaan kansallisia varoja.

Jäsenvaltioiden kasvava määrä osoittaa, että painopisteen 5 merkitys kasvaa jatkuvasti.

Tarkastelujakson aikana kaikissa jäsenvaltioissa toteutettiin tietotekniikkajärjestelmiin liittyviä toimia ulkorajojen valvonnan ja viisumien alalla (painopiste 4). Yhdennetyn rajavalvonnan asteittaiseen käyttöönottoon liittyviä toimenpiteitä (painopiste 1) toteuttivat kaikki muut jäsenvaltiot paitsi Tanska ja Luxemburg. Valvontavalmiuksien vahvistamiseen ja EUROSUR-verkon kehittämiseen liittyviä hankkeita (painopiste 2) toteutettiin kaikkiaan kymmenessä jäsenvaltiossa, nimittäin Virossa, Espanjassa, Ranskassa, Unkarissa, Maltalla, Italiassa, Liettuassa, Portugalissa, Ruotsissa ja Sloveniassa. Kolmetoista jäsenvaltiota (Itävalta, Belgia, Kypros, Tšekki, Saksa, Kreikka, Espanja, Suomi, Unkari, Alankomaat, Puola, Slovenia ja Ruotsi) sisällytti ohjelmiinsa viisumimenettelyihin liittyviä toimenpiteitä (painopiste 3), ja viisitoista jäsenvaltiota (kaikki muut paitsi Kypros, Tanska, Viro, Luxemburg, Malta, Alankomaat, Portugali ja Ruotsi) toteutti koulutus- ja/tai tiedonlevitystoimia (painopiste 5).

Painopisteiden ajallisesta vaihtelusta on todettava, että kaikkien painopisteiden osuudet kokonaistalousarviosta ovat pysyneet vakaina koko ohjelmakauden ajan lukuun ottamatta painopistettä 3, johon osoitetut määrät ovat kasvaneet merkittävästi vuodesta 2009, ja painopistettä 5, johon osoitettiin erityisen suuri määrä varoja vuonna 2007. Jälkimmäisen kohdalla tulos voi osittain johtua viranomaisten lisääntyneestä koulutustarpeesta rahaston toiminnan käynnistysvaiheessa.

Toimien lukumäärä

Taulukko 3: Toimien lukumäärä painopisteittäin vuosina 2007–2009

Painopiste 1 | Painopiste 2 | Painopiste 3 | Painopiste 4 | Painopiste 5 | Vuodet 2007–2009 yhteensä |

2007 | 76 | 27 | 32 | 57 | 25 | 217 |

2008 | 78 | 35 | 18 | 48 | 26 | 205 |

2009 | 65 | 23 | 32 | 52 | 31 | 203 |

Yhteensä | 219 | 85 | 82 | 157 | 82 | 625 |

Kuvio 6: Rahastosta myönnettyjen (EU:n) varojen ja toimien jakautuminen painopisteittäin vuosina 2007–2009

[pic]

Toteutettujen toimien lukumäärä on suurin painopisteissä 1 ja 4, ja keskimääräiset kustannukset toimea kohti ovat kummassakin painopisteessä noin 600 000 euroa. Painopisteissä 3 ja 5 toteutettiin yhtä suuri määrä toimia, ja niiden keskimääräiset kustannukset olivat noin 180 000 euroa. Painopisteen 2 toimien täytäntöönpanoon kului määrärahoja keskimäärin 2 000 000 euroa.

Ohjelmien täytäntöönpanon laadulliset näkökohdat

Rahastosta tuettujen toimien luokittelu

Ulkorajarahastosta rahoitetut toimet poikkeavat muiden yleisohjelman rahastojen toimista siinä, että ne koskevat pääasiallisesti konkreettisia investointeja eivätkä yksittäisiä operaatioita ja ”pehmeitä” toimenpiteitä, kuten neuvontaa ja koulutusta. Siksi komissio on kehittänyt rahaston varoilla tehtyjen investointien arvioimiseksi erillisen analyysivälineen, joka perustuu toimilla tuotettuihin tuotoksiin. Sen avulla voidaan luokitella kuhunkin painopisteeseen sisältyvät toimet. Painopisteessä 1 toimet jaettiin kahteen luokkaan: tarkastustoimiin (rajanylityspaikoilla) ja valvontatoimiin (pitkin rajaa). Kummallekin luokalle määriteltiin vielä seuraavat alaluokat tuotetun tuotoksen tyypin mukaan: infrastruktuurit, kulkuneuvot, toimintavälineet ja tietotekniikkajärjestelmät. Painopisteessä 2 noudatettiin olennaisin osin samaa luokittelumallia. Painopisteen 3 toimien luokiksi nimettiin infrastruktuurit, laitteet, tietotekniikkajärjestelmät, konsuliyhteistyö ja maahanmuuton yhteyshenkilöiden käyttö. Painopisteessä 4 toteutetut investoinnit luokiteltiin SIS- ja VIS-järjestelmiin sekä muihin alan tietotekniikkajärjestelmiin liittyviin investointeihin. Painopisteen 5 pääluokat olivat koulutus ja riskianalyysi, joita täydentävät tiedotuskampanjat ja muu toiminta.

Kuvio 7: Varojen (EU:n rahoitusosuuksien ja kansallisten varojen) jakautuminen tuotoksittain vuosina 2007–2009

[pic]

- Rahaston ensimmäisinä täytäntöönpanovuosina lähes puolet varoista käytettiin rajavalvontavalmiuksien parantamiseen (investointien kohteina olivat kulkuneuvot, 36 prosenttia, rajavalvontajärjestelmät, 12 prosenttia ja rajavalvontalaitteet, 9 prosenttia).

- Neljäsosa varoista osoitettiin tietotekniikkajärjestelmiin (VIS 10 prosenttia, SIS 6 prosenttia ja muut tietotekniikkajärjestelmät 7 prosenttia).

- Alle viidesosa varoista käytettiin rajanylityspaikkojen vahvistamiseen (rajanylityspaikkojen infrastruktuurit 8 prosenttia, rajatarkastuksissa tarvittavat toimintavälineet 5 prosenttia ja rajatarkastuksissa tarvittavat tietotekniikkajärjestelmät 4 prosenttia).

Esimerkkejä saavutetuista tuloksista

- Kulkuneuvohankinnat koskivat enimmäkseen rajavalvontaan tarkoitettuja ajoneuvoja – partiolennoilla käytettäviä helikoptereita, merirajojen valvonta-aluksia ja maarajoille tarkoitettuja maakulkuneuvoja. Kypros hankki varoilla kalustoa, jolla lisättiin merkittävästi sen valvontavalmiuksia: vuosien 2007–2009 ohjelmissa hankittiin kaksi helikopteria, kaksi keskikokoista partiovenettä ja 40 maa-ajoneuvoa. Helikoptereita hankkivat myös Viro, Suomi ja Espanja. Malta korvasi entiset aluksensa neljällä uudella partioveneellä, jotka paransivat sen meripartiointikykyä nopeuden, varustuksen ja miehityksen osalta. Kreikka investoi partiotehtävissä käytettäviin matkustaja-ajoneuvoihin sekä moottoripyöriin, joita käytetään tiepartioinnissa raja-alueilla. Saksaan, Suomeen, Espanjaan ja Viroon ostettiin partioaluksia. Suomi hankki lisäksi ilmatyynyaluksia, jääkulkuneuvoja ja jääoloihin soveltuvia aluksia. Espanja osti kiinteäsiipisiä ilma-aluksia merivalvontaan. Unkariin hankittiin siirrettäviä kelluvia laitureita matalakulkuisille tankkereille, joita käytetään Unkarin ja Ukrainan rajajoella Tiszalla.

Pieni määrä kulkuneuvoja ostettiin tehokkaiden tarkastusten vahvistamiseksi rajanylityspaikoilla. Esimerkiksi Tšekin ohjelmassa hankittiin lämpökameroilla varustettu ajoneuvo Ruzyněn kansainvälisen lentokentän ympäristön vartiointiin Prahassa, ja Slovakia osti erikoismaastoajoneuvoja rajavartijoiden ja rajatarkastuksia toimittavien tullivirkamiesten läheisen yhteistyön helpottamiseksi.

- Rajavalvontajärjestelmät: investoinnit Euroopan rajavalvontajärjestelmän kansallisten osien kehittämiseen Ranskassa, Espanjassa ja Maltalla (ks. jäljempänä).

- VIS- ja SIS-järjestelmät: investoinnit tietokonelaitteistoihin, ohjelmistoihin, tietokantojen kehittämiseen, kansallisten tietokantojen mukauttamiseen ja ylläpitoon, yhteenliittämiseen ja testaukseen sekä laitteisiin, joita tarvitaan tietojen (myös biometristen tietojen) tallentamiseksi VIS- ja SIS-järjestelmiin. Tanska käytti suurimman osan ohjelmiensa määrärahoista viisumitietojärjestelmään, kun taas Luxemburgin ohjelmista rahoitettiin pelkästään Schengenin tietojärjestelmään liittyviä menoja. Kaikki jäsenvaltiot käyttivät ainakin osan määrärahoistaan lisätäkseen valmiuksiaan osallistua näihin kahteen järjestelmään.

- Rajavalvonnan toimintavälineet: lämpökameroiden, pimeänäkölaitteiden ja pitkän kantaman kiikarien hankinta (Kreikka), helikopterien ottaminen meripelastuskäyttöön ja niiden varustaminen pelastusvinsseillä, lämpökuvauslaitteilla ja etsintävalonheittimillä (Saksa), tutka-anturilaitteiden hankinta ja kuvansiirtoyhteyksien nykyaikaistaminen (Suomi), partioveneiden ja helikoptereiden varustaminen huipputeknisillä optroniikkajärjestelmillä merirajavalvontaa varten (Espanja).

- Rajainfrastruktuurit: investoinnit lentoasemille ja maarajojen ylityspaikkoihin. Saksa rahoitti Hampurin rajanylityspaikalla toteutettua hanketta (Cruise Centre) ja investoi erillisten tarkastuskaistojen rakentamiseen Nürnbergin lentoasemalle ja niiden varustamiseen opastein. Ranska rakensi Roissyn lentoasemalle erillisen odotustilan ilman saattajaa saapuville alaikäisille.

- Muut tietotekniikkajärjestelmät kuin VIS ja SIS: lento- ja meriliikenteen tietojenkäsittelyyn liittyvät hankkeet, lentoliikenteen matkustajatietojen kirjaus- ja siirtojärjestelmän kehittäminen (Saksa) ja tietoteknisten sovellusten kehittäminen Schengen-alueen rajalta käännytettyjen kolmansien maiden kansalaisia koskevien tietojen hallintaan (Ranska).

- Rajatarkastusten toimintavälineet: automatisoidun rajatarkastuksen käyttöönottoon liittyvät välineet ja asiakirjojen lukulaitteet henkilöllisyyden tehokkaan todentamisen varmistamiseksi (ks. jäljempänä). Lisäksi Tšekki, Suomi, Ranska, Saksa, Kreikka, Unkari, Italia ja Espanja ostivat nykyaikaisia asiakirjojen tarkastuslaitteita, jotka nopeuttavat rajatarkastuksia ja helpottavat väärien ja väärennettyjen asiakirjojen torjuntaa.

- Konsuliyhteistyö ja maahanmuuton yhteyshenkilöt: tällä tarkastelujaksolla ainoat toimet koskivat maahanmuuton yhteyshenkilöiden, rajavartioston yhteyshenkilöiden ja asiakirja-asiantuntijoiden käyttöönottoa kolmansissa maissa (Belgia, Suomi ja Saksa).

- Konsulivirastojen infrastruktuuri: konsulivirastojen turvallisuuden lisääminen mukauttamalla nykyistä infrastruktuuria, asentamalla viisumiluukkuja, turvaovia ja luodinkestäviä laseja asiointipisteisiin, joissa käsitellään matkustusasiakirjoja (Itävalta, Unkari ja Tšekki), sekä parantamalla viisumien käsittelyprosessia uusilla toimintavälineillä, ohjelmistoilla ja tietokonelaitteistoilla (Itävalta, Suomi, Unkari, Tšekki ja Espanja).

- Lisäksi Itävallassa, Belgiassa, Tšekissä, Saksassa, Kreikassa, Unkarissa, Suomessa, Ranskassa, Italiassa, Latviassa, Liettuassa, Puolassa, Slovakiassa, Sloveniassa ja Espanjassa järjestettiin rajavartijoille ja konsulivirkamiehille useita koulutustilaisuuksia ja seminaareja esimerkiksi laitteiden tai ohjelmistojen käyttökoulutuksista Schengenin säännöstöä ja asiakirjaväärennystä käsitteleviin työpajoihin ja työhön liittyvään kielikoulutukseen.

Esimerkkejä rahaston erityisillä toiminta-aloilla toteutetuista toimista

A. Asiakirjojen turvallisuus ja asiakirjapetosten torjuminen

Asiakirjapetosten torjunta on Euroopan unionissa jatkuva huolenaihe etenkin, kun ajatellaan henkilö- ja matkustusasiakirjoja. Sekä Schengenin rajasäännöstössä että viisumisäännöstössä edellytetään, että jäsenvaltiot tarkastavat ulkorajan ylittävien ja viisumia hakevien matkustajien henkilö- ja matkustusasiakirjojen aitouden. Maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkoston perustamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 377/2004 mukaan yksi ulkomaille lähetettyjen yhteyshenkilöiden tehtävistä on kerätä ja vaihtaa tietoja väärien henkilö- ja matkustusasiakirjojen valmistamisesta ja näiden asiakirjojen väärentämisestä. Neuvosto hyväksyi 3. joulukuuta 1998 yhteisen toiminnan, jonka nojalla perustettiin eurooppalainen kuvantallennusjärjestelmä (FADO), jotta voitaisiin vaihtaa sähköisessä muodossa jäsenvaltioilla olevia tietoja aidoista ja väärennetyistä asiakirjoista. Neuvoston 5. ja 6. kesäkuuta 2008 antamissa päätelmissä kehotetaan jäsenvaltioita käyttämään laajalti tätä järjestelmää. |

Ulkorajarahastosta tuetaan jäsenvaltioiden toimenpiteitä väärien ja väärennettyjen henkilö- ja matkustusasiakirjojen käytön torjumiseksi. Kaudella 2007–2009 23 jäsenvaltiosta 17 toteutti tähän tavoitteeseen liittyviä toimia, joihin kohdennettiin 8,7 prosenttia ulkorajarahaston kokonaismäärärahoista tällä kaudella.

Eniten talousarviomäärärahoja matkustusasiakirjoihin liittyvien petosten torjuntaan osoittivat Italia (32 prosenttia), Saksa (21 prosenttia), Slovakia (19 prosenttia) ja Tšekki (16 prosenttia). Unkari, Suomi, Liettua, Belgia, Itävalta, Portugali ja Malta osoittivat näihin toimenpiteisiin 4–10 prosenttia vuosittaisista määrärahoistaan.

Kuvio 8: Asiakirjaväärennöksiä koskevien toimien määrärahaosuudet ulkorajarahaston kokonaismäärärahoista vuosina 2007–2009

[pic]

Eniten tämän alan toimenpiteitä oli Saksalla, joka toteutti kolmen ohjelmavuoden aikana yhteensä 18 matkustusasiakirjoihin liittyviä petoksia koskevaa toimea. Italiassa tähän tavoitteeseen osoitettu määrärahaosuus oli suhteellisesti suurempi, mutta se keskitettiin vain muutamiin toimiin – niitä oli yhteensä neljä vuosina 2007–2009. Tšekin määrärahaosuus jaettiin kuudelle toimelle, kahdelle kunakin ohjelmavuonna. Slovakiassa toteutettiin asiakirjapetosten estämiseksi vain kaksi toimea, joista toiseen käytettiin suhteellisen suuri osuus melko vähäisistä määrärahoista.

Seuraavilla toimilla pyrittiin paljastamaan väärennetyt matkustusasiakirjat varhaisessa vaiheessa ja siten estämään ja/tai havaitsemaan laiton tulo Schengen-alueelle:

- välineiden hankinta rajavartijoille ja konsuliviranomaisille: rajavartijoiden ensi- ja toisen vaiheen tarkastuksissa käyttämillä välineillä todennetaan matkustusasiakirjojen aitous. Esimerkiksi Saksa varusti lentoasemiaan asiakirjojen testaustekniikalla, joka mahdollistaa optisten ja elektronisten turvaominaisuuksien ja biometristen turvaominaisuuksien tarkastuksen. Konsulivirastoissa on otettu käyttöön biometristen tietojen tallennuslaitteita, kuten sormenjälkiskannereita viisumien myöntämistä varten.

- konsulivirkamiesten ja rajavalvontahenkilöstön kouluttaminen väärien tai väärennettyjen asiakirjojen havaitsemisessa: Ranska sisällytti kaikkiin kolmeen ohjelmaan koulutustoimia, joiden tavoitteena oli kouluttaa rajanylityspaikkojen henkilöstöä tunnistamaan väärennetyt matkustusasiakirjat ja käyttämään asiakirjapetosten havaitsemiseen tarkoitettuja teknisiä laitteita. Suomessa väärennettyihin asiakirjoihin liittyvä koulutus liitettiin osaksi konsuliviranomaisten yleistä koulutusta maahanmuuttoasioissa. Saksa valmensi rajapoliiseja asiakirjapetosten nopeassa havaitsemisessa ja koulutti asiakirja-asiantuntijoita heidän viestintätaitojensa ja kulttuurien välisten vuorovaikutusvalmiuksiensa parantamiseksi.

- asiakirja-asiantuntijoiden (lentoyhtiöiden asiantuntijat) ja maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden käyttäminen: esimerkiksi Belgiassa, Saksassa ja Suomessa konsultoitiin asiakirja-asiantuntijoita ja yhteyshenkilöitä ja saatiin heiltä koulutusta väärennettyjen asiakirjojen tunnistamisessa ja asiakirjaväärennöksiin liittyvien tietojen välittämisessä päätöksentekijöille, kolmansien maiden konsulivirastojen virkamiehille, lentoyhtiöiden henkilöstöille ja rajavalvontaviranomaisille. Lisäksi toteutettiin toimia kyseisissä maissa ja muissa jäsenvaltioissa ja kolmansissa maissa toimivien viranomaisten ja rajapoliisin strategisen ja operatiivisen yhteistyön parantamiseksi kehittämällä yhteyshenkilöverkostoa.

- FADO -järjestelmän (False and Authentic Documents Online) käytön ja tiedonsyötön kehittäminen: FADO on verkkopohjainen työkalu, joka helpottaa jäsenvaltioiden välistä tietojenvaihtoa havaituista asiakirjaväärennöksistä. Belgia, Saksa ja Portugali käyttivät ulkorajarahaston varoja FADO-järjestelmään liitettyjen, matkustusasiakirjojen pätevyyden tarkastamisessa käytettävien kansallisten tieto- ja todennusjärjestelmiensä kehittämiseen ja laajentamiseen. Espanjassa ja Liettuassa toimet keskitettiin kansallisten yhteyspisteiden ja vastuuviranomaisten liittämiseen FADO-järjestelmään. Valittujen jäsenvaltioiden lisäksi neljä muuta jäsenvaltiota (Tšekki, Unkari, Malta ja Slovakia) on toteuttanut toimia, jotka koskevat FADO-järjestelmään liitettävien tietokantojen ja tietojärjestelmien kehittämistä ja FADO-järjestelmän yleistä käyttöä asiakirjaväärennösten torjunnassa.

B. Viisumitietojärjestelmä

Viisumitietojärjestelmä (VIS) perustettiin viisumitietojen vaihtamiseksi Schengen-valtioiden välillä. Sen ensisijaisena tavoitteena on tukea yhteistä viisumipolitiikkaa. Lisäksi sen on tarkoitus helpottaa ulkorajoilla ja jäsenvaltioissa tehtäviä tarkastuksia sekä Dublin-asetuksen soveltamista. Dublin-asetuksessa määritetään EU:n jäsenvaltioiden keskinäinen vastuunjako turvapaikkahakemusten käsittelystä. VIS on eurooppalainen keskustietokanta, joka liitetään jäsenvaltioiden kansallisiin järjestelmiin, jotta niiden viisumi-, raja- ja muut toimivaltaiset viranomaiset voivat tallentaa ja käyttää viisumihakemuksiin ja -päätöksiin liittyviä tietoja. Viisumitietojärjestelmän (VIS) perustamisesta tehdyssä neuvoston päätöksessä 2004/512/EY määritellään VIS:n rakenne ja annetaan komissiolle vastuu sen teknisestä kehittämisestä. Kansallisten järjestelmien mukauttamisesta ja kehittämisestä vastaavat jäsenvaltiot. VIS perustuu keskitettyyn arkkitehtuuriin ja muodostuu keskusjärjestelmästä, kussakin jäsenvaltiossa käytössä olevasta rajapinnasta, sekä keskusviisumitietojärjestelmän ja kansallisten rajapintojen välisestä tiedonsiirtoinfrastruktuurista. VIS:n toimintaa koskeva lainsäädäntökehys määritellään Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa N:o 767/2008. VIS-järjestelmän on määrä aloittaa toimintansa 11. lokakuuta 2011. Ensimmäiset kolme aluetta, joilla VIS otetaan käyttöön, ovat Pohjois-Afrikka, Lähi-itä ja Persianlahden alue. Lisäksi olisi tarkoitus kehittää viestintäverkko suojatun tietojenvaihdon mahdollistamiseksi konsulivirastojen välillä. |

Rahoitustuesta 75 prosenttia osoitettiin VIS-järjestelmään liittyviin toimiin jäsenvaltioiden auttamiseksi kansallisten viisumijärjestelmiensä kehittämisessä ja VIS-vaatimusten täyttämisessä osana yhteistä viisumipolitiikkaa. Jäsenvaltiot investoivat VIS-hankkeisiin lähes 49 miljoonaa euroa, 10 prosenttia ulkorajarahaston kokonaistalousarviosta tälle kaudelle. Kaikki jäsenvaltiot paitsi Slovenia ja Luxemburg toteuttivat vuosittaisissa ohjelmissaan VIS-järjestelmän käyttöönottoon liittyviä toimia vuosina 2007–2009.

Kuvio 9: VIS-järjestelmään liittyvien toimien prosenttiosuudet ulkorajarahaston talousarviosta[10] vuosina 2007–2009

[pic]

Tanska, Alankomaat ja Belgia osoittivat suurimman osan määrärahoistaan VIS-järjestelmän käyttöönoton valmistelutoimiin. Tanska keskitti yhtä toimea lukuun ottamatta kaikki vuosittaisten ohjelmiensa toimet VIS-järjestelmään vuosina 2007–2009 ja sitoi niihin lähes 90 prosenttia ulkorajarahastosta saamistaan kokonaisvaroista. Vähiten määrärahoja VIS-järjestelmään liittyviin toimiin käytti Viro (0,2 prosenttia kokonaismäärärahoista).

Varoilla tuettiin seuraavia toimia:

- Kansallisiin tietokantoihin liittyvien toimien tavoitteena oli luoda viestintärajapinta keskusjärjestelmään (Itävalta), kehittää tekninen yhteys CVIS:ään (Alankomaat), luoda uusia tai mukauttaa olemassa olevia kansallisia sovelluksia (kuten Itävallan VISION-sovellus, Ranskan VISABIO, Belgian BELVIS ja Kreikan NET-VIS), kehittää ja testata VIS-liittymään tarvittavia ohjelmistoja (Kypros, Saksa, Tanska, Suomi, Ranska ja Ruotsi) sekä perustaa VIS:n operaatiokeskus (DK).

- Konsulivirastojen liittämistä VIS:ään tukeviin toimiin sisältyivät tietokonelaitteistojen ja ohjelmistojen hankinta (Italia), viisumityöasemien ja ohjelmistojen uudelleenasennus ja parannukset kaikissa diplomaatti- ja konsuliedustustoissa (Itävalta ja Ruotsi), sormenjälkien käsittelyjärjestelmien ja biometristen tietojen tallennuslaitteiden hankinta (Itävalta, Belgia, Tšekki, Suomi, Ranska, Alankomaat, Puola, Espanja ja Slovenia), diplomaatti- ja konsuliedustustojen verkoston laajentaminen biometristen tietojen keruuta varten (Belgia) ja henkilöstön koulutus (Suomi, Alankomaat ja Ruotsi).

- Rajanylityspaikkojen liittämistä tukevissa toimissa keskityttiin tietojen todentamisessa tarvittavien laitteiden (esim. kiinteiden ja kannettavien sormenjälkien tarkastuslaitteiden) ja viisumien myöntämiseen tarvittavien biometristen tietojen tallennuslaitteiden hankintaan (Belgia, Saksa, Suomi, Ranska, Unkari, Alankomaat ja Puola) sekä henkilöstön koulutukseen (Puola).

- Suomi teki valmisteluja VISION-protokollan korvaamiseksi VIS-Mail- viestintäverkolla. Töihin sisältyivät SMTP-postipalvelimen infrastuktuurin valmistelu sekä VIS-Mail-sovelluksen analysointi, kehittäminen ja testaus. Myös Espanja investoi turvatun VIS-Mail-viestintäjärjestelmän kehittämiseen.

C. Euroopan rajavalvontajärjestelmä

Euroopan rajavalvontajärjestelmä (EUROSUR) on tiedonjako- ja yhteistyömekanismi, joka mahdollistaa rajavalvontaviranomaisten ja Frontexin välisen taktisen, operatiivisen ja strategisen yhteistyön. EUROSUR-järjestelmän tavoitteena on tarjota vuodesta 2013 lähtien operatiivinen ja tekninen kehys, joka auttaa itäisillä ja eteläisillä ulkorajoilla sijaitsevia jäsenvaltioita parantamaan tilannetietoisuuttaan ja reaktiovalmiuttaan. Jäsenvaltioiden olemassa olevat valvontajärjestelmät on kuitenkin ensin liitettävä yhteen yhtenäisen kansallisen järjestelmän muodostamiseksi. Sen jälkeen kehitetään EU:n tasolla yhteiset työkalut ja sovellukset ja luodaan turvattu ympäristö ympärivuorokautiseen tietojenvaihtoon. Järjestelmän selkärangan muodostavat kansalliset koordinointikeskukset, jotka järkeistävät kaikkien kansallisten rajavalvontaviranomaisten toimintaa. ”Järjestelmien järjestelmäksi” suunniteltu EUROSUR mahdollistaa lähes tosiaikaisen tietojenvaihdon ulkorajoilla vallitsevasta tilanteesta ja helpottaa asianmukaisten, tehokkaiden ja koordinoitujen vastatoimien toteuttamista. |

Rahaston tuella saavutettiin konkreettisia tuloksia rahoittamalla jäsenvaltioiden merivalvontavalmiuksien parantamista yhteisen eurooppalaisen valvontajärjestelmän valmistelemiseksi Välimeren ja sen Atlantille johtavan salmen alueella. Ohjelmakaudella 2007–2009 Italia käytti 86 prosenttia, Espanja 85 prosenttia, Malta 64 prosenttia, Ranska 26 prosenttia, Portugali 15 prosenttia ja Kreikka ja Slovenia 2 prosenttia painopisteeseen 2 liittyvistä määrärahoistaan valvontavalmiuksiensa vahvistamiseen ja tätä kautta Euroopan rajavalvontajärjestelmän (EUROSUR) kansallisten osien kehittämiseen. Kaiken kaikkiaan toimiin kului yhteensä lähes 168 miljoonaa euroa, noin 32 prosenttia rahaston kokonaisvaroista tälle kaudelle. Lisäksi Kypros ja Kreikka jatkoivat painopisteeseen 1 liittyviä merkittäviä investointeja merirajojensa valvonnan parantamiseksi.

Suurin osa jäsenvaltioista käsitteli rannikkorajojen valvontaan liittyviä kysymyksiä osana yleistä ulkorajavalvonnan vahvistamista. Ranska ja Espanja omaksuivat ”alueellisen lähestymistavan” tavoitteenaan perustaa kattava rajavalvontajärjestelmä. Espanjaan perustetun ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän (SIVE) tavoitteena on ”sulkea Euroopan unionin eteläraja” ja etenkin estää henkilöiden ja tavaroiden laiton maahantulo Espanjan rannikon kautta. Ranskan ulkorajavalvontajärjestelmä SPATIONAV muodostaa kehyksen kaikelle merirajojen valvontaan liittyville toiminnoille ja toimille. SIVE-järjestelmän perustaminen aloitettiin jo ennen vuoden 2007 ohjelmaa, kun taas Ranskan järjestelmän valmistelut alkoivat vuoden 2007 ohjelman käynnistyessä, ja tähän mennessä siitä on toteutettu kolme kehittämis- ja laajennusvaihetta, yksi kussakin ohjelmassa.

Myös loput Välimeren rantajäsenvaltiot (Kypros, Kreikka, Italia, Malta, Portugali ja Slovenia) keskittyivät merirajojen valvontaan, mutta niillä ei (ainakaan vielä) ole käytössä erillisiä järjestelmiä tähän tarkoitukseen.

Jäsenvaltiot toteuttivat painopisteessä 2 esimerkiksi seuraavat, erityisesti EUROSURiin liittyvät toimenpiteet:

- Espanjassa jatkettiin ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän (SIVE) kehittämistä, ja viranomaiset painottivat integroidulla rajavalvonnalla vipuvaikutuksena saavutettavia etuja erityisesti Gibraltarin salmessa ja Kanariansaarten ja Baleaarien rannikoilla. Kussakin näistä kohteista otetaan käyttöön useita optisilla antureilla varustettuja tutka-asemia, joilla voidaan havaita ja tunnistaa pieniä aluksia (moottoriveneet ja pienet kalastusalukset) ennen niiden rantautumista. Kullakin asemalla kerätyt tiedot lähetetään ja tallennetaan keskitetysti komento- ja valvontakeskukseen, josta käsin koordinoidaan maa-, meri- ja ilmayksiköiden operaatioita. Rajavalvontajärjestelmän tukemisen lisäksi rahaston varoilla hankittiin kaksi kiinteäsiipistä ilma-alusta meripartiointiin ja laittoman maahanmuuton torjuntaan (kokonaiskustannukset 24 miljoonaa euroa), useita helikoptereita sekä erityyppisiä ja -kokoisia merialuksia ja maa-ajoneuvoja. Espanja käytti vuosien 2007–2009 ohjelmissaan yhteensä lähes 80 miljoonaa euroa tähän keskeiseen tavoitteeseen. Espanjan viranomaisten mukaan rahaston tuki oli ratkaisevaa, jotta järjestelmä voitiin ottaa nopeasti käyttöön vuoden 2006 maahanmuuttokriisin jälkeen. Nyt kun SIVE-järjestelmän käyttöönotosta on kulunut neljä vuotta, Espanjan merirajalle kohdistuva maahanmuuttopaine on vähentynyt merkittävästi.

- Alusten havainto-, tunnistus- ja jäljitysverkon ( SPATIONAV) kehittäminen Ranskan rannikolle. Nykyisiä järjestelmiä on vahvistettu asteittain vuosien 2007–2009 ohjelmissa laajentamalla verkon peittoaluetta ja parantamalla havaintovalmiuksia. Tätä varten on hankittu huipputeknisiä laitteita, kuten suurtaajuustutkia, varustettu majakoita havaintolaitteilla sekä investoitu tietoliikennejärjestelmiin. Ranska osoitti vuosien 2007–2009 ohjelmista noin 10 miljoonaa euroa Spationavin parantamiseen.

- Italian rannikkovartioston meriliikennejärjestelmän parantaminen täydentämällä sitä satelliittilaitteilla ja aluksiin asennettavilla infrapunavalvontajärjestelmillä. Tärkeimmät investoinnit olivat satelliittiviestintävalmiuksien parantaminen maa-ankkurointiasemalla; rannikoiden etsintätutkaverkon laajennus Adrianmeren keski- ja pohjoisosiin ja Ligurian ja Sardinian länsipuolelle selkeän tilannetietoisuuden varmistamiseksi merellä tutka- ja lämpökamerakuvan avulla; yhteisen käyttöjärjestelmäohjelmiston toimittaminen kaikille paikallisille poliisilaitoksille ja rajapoliisille; sellaisen yhteisen jaetun ympäristön luominen, joka tarjoaa kaikille samat tehokkaat välineet ja yksinkertaistaa käytännön käyttöominaisuuksia sekä satelliittiviestintäjärjestelmien asennus ja integrointi merioperaatioissa käytettäviin laivaston rannikkopartioaluksiin. Italia osoitti vuosien 2007–2009 ohjelmista 47 miljoonaa euroa näihin toimiin.

- Uuden yhteentoimivan viestintäjärjestelmän kehittäminen Maltan merivalvonnasta vastaaville asevoimille ja sen täydentäminen neljällä uudella aluksella, jotka lisäävät meripartiointivalmiuksia niin nopeutensa ja varustuksensa kuin miehityksensäkin puolesta. Malta osoitti vuosien 2007–2009 ohjelmista noin 17 miljoonaa euroa Euroopan rajavalvontajärjestelmän kehittämiseen.

- Kansallisen koordinointikeskuksen (Dolga vasin kolmikantakeskus) perustaminen Slovenian ulkorajoilla tarkastustehtävissä (havaitseminen, tunnistamisen ja puuttuminen) toimivien kansallisten viranomaisten yhteistyötä varten. Slovenia budjetoi tähän tarkoitukseen yli 100 000 euroa. Unkari ja Itävalta osallistuvat hankkeeseen.

Merivalvonnan tehostamiseksi Välimerellä toteutettiin myös painopisteeseen 1 sisältyviä toimenpiteitä:

- Kypros lisäsi merkittävästi valvontavalmiuksiaan ostamalla kaksi helikopteria ja kaksi keskikokoista partioalusta sekä aluksiin asennettavia kiinteitä ja siirrettäviä havaintojärjestelmiä. Kokonaisinvestoinnit olivat 5,4 miljoonaa euroa.

- Kreikassa rajavalvontavalmiuksia parannettiin hankkimalla erilaisia kulkuneuvoja (esim. helikopteri, rannikkopartiointialuksia) ja välineitä (esim. pimeänäkölaitteet ja pitkän kantaman kiikarit). Kreikka kohdensi näihin investointeihin lähes 30 miljoonaa euroa.

D. Automatisoidut rajatarkastusjärjestelmät

Nykyisen lainsäädännön mukaan rajatarkastukset voidaan automatisoida niiden EU:n kansalaisten osalta, joilla on biometrinen passi (haltijan kasvokuvan ja vuodesta 2009 sormenjäljet sisältävä passi). Tällaisia automatisoituja rajatarkastusjärjestelmiä on jo toiminnassa muutamissa jäsenvaltioissa. Automatisoitu rajatarkastus alkaa passin skannauksella. Passinlukulaite tarkastaa teknisesti passin fyysiset turvaominaisuudet, koneellisesti luettavan kentän ja aitouden. Sen jälkeen matkustajan kasvoja (tai sormenjälkiä) verrataan sirulle (tai joissakin tapauksissa tietokantaan) tallennettuihin kuviin hänen henkilöllisyytensä todentamiseksi. Lisäksi tehdään satunnaisia tarkastuksia SIS-järjestelmässä ja kansallisissa tietokannoissa. Jos tiedot täsmäävät ja matkustusasiakirja todetaan aidoksi, automaattinen portti aukeaa ja matkustaja voi siirtyä jäsenvaltioiden alueelle; muussa tapauksessa hänet ohjataan manuaaliseen tarkastukseen. Rajavalvontaviranomaiset valvovat tarkastusprosessia (myös kasvokuvan vertaamista) jatkuvasti ja voivat tarkkailla useita portteja kerrallaan. Automatisoidusta järjestelmästä on monia etuja, kuten turvallisuuden paraneminen, resurssien säästyminen, rajanylityksen sujuvoituminen ja matkustajien maahantulomuodollisuuksien helpottuminen. Rekisteröityjen matkustajien ohjelma tarjoaisi mahdollisuuden soveltaa automatisoitua rajatarkastusta myös kolmansien maiden kansalaisiin. Nykyisin huolellinen rajatarkastus edellyttää rajavartijoilta matkustajan haastattelua ja matkustusasiakirjan leimaamista käsin. Rekisteröityjen matkustajien ohjelmalla voitaisiin helpottaa usein matkustavien, ennakolta tarkastettujen ja seulottujen matkustajien tuloa kolmansista maista Schengen-alueelle ja samalla varmistaa EU:n rajapolitiikan yleinen johdonmukaisuus. Rekisteröityjen matkustajien ohjelman järjestelmään rekisteröityneet kolmansien maiden kansalaiset voisivat käyttää automatisoituja rajatarkastuslaitteita kaikilla niillä Schengen-alueen rajanylityspaikoilla, joilla niitä on saatavilla. |

Rahastosta tuettiin innovatiivisten hankkeiden toteuttamista automatisoitujen rajatarkastusjärjestelmien kehittämiseksi, testaamiseksi ja käyttöön ottamiseksi lentoasemilla. Tällaiset järjestelmät mahdollistavat esimerkiksi tiettyjen matkustajaryhmien, lähinnä biometrisellä passilla matkustavien EU:n kansalaisten tarkastukset. Niillä pyritään matkustusasiakirjan automatisoituun tarkastukseen sormenjäljen, kasvokuvan tai iiriksen tunnistuksen perusteella ilman rajavartijoita, joiden tehtäväksi jää seurata prosessia.

Kaudella 2007–2009 käytettiin noin 5,5 miljoonaa euroa pilottihankkeisiin, joissa testattiin ja asennettiin automatisoiduissa rajatarkastuksissa tarvittavia laitteita. Saksassa, Suomessa, Ranskassa, Alankomaissa, Portugalissa ja Unkarissa toteutettiin seuraavat hankkeet:

- Suomessa tehtiin vuonna 2007 markkinatesti automatisoidun rajatarkastuksen toteuttamisesta. Sen jatkoksi käynnistettiin Helsinki-Vantaan lentoasemalla heinäkuussa 2008 pilottihanke, joka koski automatisoituja rajatarkastuksia uudella biometrisellä passilla matkustaville EU:n/ETA:n/Schengen-alueen kansalaisille. Ulkorajarahaston rahoitusosuus markkinatestistä ja pilottihankkeesta oli 82 528 euroa. Raportointiajankohtana Helsinki-Vantaan lentoasemalla oli kolme automatisoitua tarkastusporttia. Pilottivaiheessa saatujen kokemusten perusteella järjestelmä päätettiin ottaa operatiiviseen käyttöön ja laajentaa sitä mahdollisesti kaikille keskeisille ulkoisten maarajojen ylityspaikoille. Helsinki-Vantaan lentoasemalle hankitaan myöhemmin vielä 15 ja Helsingin satamaan kolme porttia.

- Ranska toteutti SAS PARAFES -hankkeen SAS-porttien (sähköisten porttien) hankkimiseksi ja PARAFES-järjestelmän käyttöön ottamiseksi EU:n ulkopuolelta Ranskan lentoasemille saapuvien matkustajien henkilöasiakirjojen automatisoitua tarkastusta varten. Ennen tätä hanketta sisäministeriö toteutti PEGASE-kokeiluhankkeen sormenjälkien keräämiseksi ja tallentamiseksi vapaaehtoisilta matkustajilta, jotka pääsivät osallistumaan passin pikatarkastusohjelmaan Schengen-alueen ulkorajoilla. PARAFES-järjestelmän käynnistyttyä nämä usein matkustavat henkilöt voivat hoitaa rajatarkastuksensa automaattisesti skannaamalla passinsa ja sormenjälkensä sähköisellä SAS-portilla. PARAFES vertaa tietoja keskustietokannan tietoihin ja tunnistettuaan matkustajan päästää tämän läpi portista. Koko hankkeen arvioidut kustannukset ovat yhteensä 2 300 000 euroa, ja ne muodostuvat 17 SAS-portin hankinnasta, käyttöönotosta ja varustamisesta.

- Portugali toteutti matkustusasiakirjoilla matkustavien automaattista tunnistusta (RAPID) koskevan hankkeen, jolla pyrittiin parantamaan rajatarkastusten nopeutta, turvallisuutta ja tehokkuutta. Hankkeessa kehitettiin innovatiivinen järjestelmä biometrisellä passilla matkustavien aikuisten automatisoituun rajatarkastukseen EU:n Schengen-alueella. Biometrisellä passilla matkustavien tarkastuksia varten ostettiin 78 automaattista rajatarkastusporttia (VBeGate). Maaliskuussa 2007 Faron lentoasemalle hankittiin 10 sähköistä porttiterminaalia, ja heinäkuussa tilattiin 68 terminaalia Lissabonin, Funchalin, Porton, Lajesin, Ponta Delgadan ja Porto Santon lentokentille. Hankkeen kokonaiskustannukset olivat 3,5 miljoonaa euroa, josta ulkorajarahaston osuus oli yli 2 miljoonaa euroa.

- Alankomaissa toteutettiin hanke automatisoituun rajatarkastusjärjestelmään tarvittavien laitteiden ja ohjelmien hankkimiseksi, testaamiseksi ja käyttöön ottamiseksi Schipholin lentoasemalla ja lopulta kaikilla Alankomaiden lentoasemilla ja kaikissa satamissa. Ulkorajarahaston osuus ohjelman rahoituksesta on noin 180 000 euroa. Osa siitä käytetään automatisoidun rajatarkastuksen suunnitteluun Alankomaissa.

- Saksassa toteutettiin vuosina 2004–2007 pilottihanke iiriksen skannaukseen perustuvan automatisoidun biometrisen rajatarkastuksen käytöstä Frankfurt-Mainin lentoasemalla. Hankkeen tulokset olivat niin myönteiset, että Frankfurtin ja Münchenin lentoasemilla päätettiin jatkaa ja kehittää edelleen automatisoidun rajatarkastuksen käyttöä ulkorajarahaston tuella. Hankkeen kustannukset kaudella 2007–2009 olivat yli 700 000 euroa, ja ne kattoivat muun muassa neljän automatisoidun rajatarkastusportin hankinnan.

- Unkarissa tehtiin toteutettavuustutkimus sähköisen porttijärjestelmän käyttöönotosta Ferihegyn kansainvälisellä lentokentällä Budapestissa. Unkarilaiset asiantuntijat kävivät tutustumassa EU:ssa käytössä oleviin sähköisiin porttijärjestelmiin (esim. Lissabon, Helsinki ja Frankfurt) ja arvioivat mahdollisuuksia samanlaisen järjestelmän toteuttamiseen Unkarissa. Toteutettavuustutkimusta hyödynnetään myöhemmin käynnistettävässä pilottihankkeessa tällaisen järjestelmän perustamiseksi aluksi Ferihegyn lentokentälle ja pidemmällä aikavälillä mahdollisesti kaikille Unkarin lentokentille. Hankkeeseen osoitettiin 14 400 euroa Unkarille ulkorajarahastosta myönnetyistä määrärahoista.

E. Schengenin tietojärjestelmä (SIS II)

SIS on sähköinen, automaattinen tietojärjestelmä, jonka avulla jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat tutkia henkilöistä ja esineistä tehtyjä ilmoituksia. Se on olennainen osa vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen liittyvää hallinnointia Schengen-alueella, jossa ei ole sisärajoja. Se perustettiin vuonna 1985 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyllä Schengenin yleissopimuksella vuonna 1990 ja otettiin käyttöön vuonna 1995. Koska SIS:ää käytetään enimmäkseen EU:n ulkorajoilla toimitettaviin tarkastuksiin, se tukee osaltaan henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten täytäntöönpanoa. Järjestelmä koostuu kussakin jäsenvaltiossa sijaitsevista kansallisista järjestelmistä (N.SIS) ja kaikki kansalliset tietokannat kokoavasta keskusjärjestelmästä (C.SIS). Toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmää (SIS II), joka korvaa ensimmäisen sukupolven järjestelmän, tarvitaan Schengen-alueeseen liittyneiden uusien jäsenvaltioiden liittämiseksi ja uusien teknisten ominaisuuksien lisäämiseksi järjestelmään. Neuvoston päätöksessä 2001/886/YOS ja toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä 6 päivänä joulukuuta 2001 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2424/2001 vahvistetaan oikeusperusta Schengenin tietojärjestelmä II:n kehittämiselle. Schengenin tietojärjestelmä, joka on perustettu vuoden 1990 Schengenin yleissopimuksen IV osaston määräysten nojalla, korvataan niiden nojalla SIS II:lla. |

Ulkorajarahastosta tuetaan jäsenvaltioita SIS II -järjestelmän kansallisten osien valmistelussa, jotta järjestelmä saataisiin kokonaisuudessaan käyttövalmiiksi viimeistään vuonna 2013.

Vuosina 2007–2009 SIS-järjestelmään liittyviä hankkeita toteutettiin kaikkiaan 16 jäsenvaltiossa (Itävalta, Tšekki, Viro, Suomi, Saksa, Kreikka, Unkari, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Slovakia, Slovenia, Espanja ja Ruotsi), jotka sitoivat niihin yhteensä 25,5 miljoonaa euroa eli 5,5 prosenttia ulkorajarahaston kokonaismäärärahoista tälle kaudelle.

Kuvio 10: SIS-järjestelmään liittyvien toimien prosenttiosuus ulkorajarahaston talousarviosta[11] vuosina 2007–2009

[pic]

Pienimmässä tuensaajamaassa Luxemburgissa käytettiin kaikki saatavilla olevat varat SIS-hankkeiden toteuttamiseen. Muut SIS:ään merkittävästi varoja panostaneet jäsenvaltiot olivat Suomi, Saksa, Unkari, Latvia ja Ruotsi, jotka kohdensivat tähän tavoitteeseen yli 20 prosenttia rahastosta saamistaan määrärahoista.

Jäsenvaltioiden tukemat hankkeet keskittyivät tarvittavien tietokonelaitteistojen ja -ohjelmistojen hankintaan ja mukauttamiseen (Itävalta, Saksa, Kreikka, Unkari, Luxemburg, Latvia ja Slovenia), uusien sovellusten kehittämiseen kansallisille viranomaisille (Ruotsi), olemassa olevien kansallisten järjestelmien parannuksiin ja SIS II:een siirtymisen valmisteluun (Itävalta, Saksa, Viro, Kreikka, Espanja, Suomi ja Unkari), SISone4allin kehittämiseen SIS II:een liittymistä edeltävää siirtymävaihetta varten (Unkari, Slovenia ja Slovakia), SIS II:een siirtymiseen (Liettua, Luxemburg, Malta ja Slovakia), SIRENE-työnkulkujärjestelmän mukauttamiseen (Itävalta, Viro, Espanja, Unkari ja Malta), testeihin, joilla valmisteltiin SIS II:een siirtymistä ja kansallisten järjestelmien liittämistä C.SIS:ään (Itävalta ja Slovenia), sekä työpajoihin ja henkilöstökoulutukseen (Tšekki ja Kreikka).

ALUSTAVA YLEISARVIO OHJELMAN TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA

Jäsenvaltioiden arvio

Saavutetut tulokset

Useimmat jäsenvaltiot antoivat rahastosta tuettujen hankkeiden tuloksista myönteisen yleisarvion ja pitivät rahaston tarjoamia hankkeiden toteutusmahdollisuuksia tehokkaina ja hyödyllisinä. Ne arvostavat rahastosta myönnettyä merkittävää tukea jäsenvaltioiden toimille ulkorajojen yhdennetyn valvonnan, yhteisen viisumipolitiikan täytäntöönpanon ja laajojen tietotekniikkajärjestelmien alalla. Rahasto on myös osaltaan lievittänyt vaikutuksia, joita epäsuotuisan taloussuhdanteen valtion talousarviolle asettamat rajoitteet ovat aiheuttaneet näillä aloilla. Jäsenvaltiot korostavat, että kansallisten budjettiviranomaisten säästötoimien vuoksi tietyt toimet olisivat jääneet toteuttamatta tai niitä ei olisi voitu toteuttaa ajoissa ilman rahaston tarjoamaa yhteisrahoitusta.

Jäsenvaltiot arvostavat erityisesti mahdollisuutta saada rahastosta yhteisrahoitusta innovatiivisiin hankkeisiin, kuten huipputekniikan käyttöönottoon (esim. siirrettävät ja kiinteät rajatarkastus- ja rajavalvontalaitteet, automatisoitu rajavalvontajärjestelmä) sekä valvonta- ja reagointivalmiuksiensa parantamiseen ilma-, meri- ja maaulkorajoilla (videovalvontajärjestelmät, kulkuneuvot, yhteentoimivat viestintäjärjestelmät). Nämä toimenpiteet ovat parantaneet matkustajavirtojen hallinnan kustannustehokkuutta heikentämättä turvallisuutta .

Täytäntöönpanossa ilmenneet haasteet

Vaikka useimmat jäsenvaltiot olivat tyytyväisiä rahaston tuella saavutettuihin tuloksiin, monet niistä olivat myös kokeneet haasteita sääntelykehyksen täytäntöönpanossa ja yksinkertaistamisessa.

Ensimmäisten kahden vuoden aikana sääntelykehyksen ja vuosittaisten ohjelmien hyväksymisessä ilmeni jonkin verran epävarmuutta ja viivästyksiä. Useimpien jäsenvaltioiden vuosiksi 2007 ja 2008 ehdottamat ohjelmat hyväksyttiin vasta vuoden 2008 lopussa, mikä lyhensi hankkeiden täytäntöönpanoon jäävää aikaa. Myös menojen tukikelpoisuutta koskevat säännöt koettiin vaikeaselkoisiksi ja hankaliksi. Koska ohjelmia laaditaan vuosittain, mutta toimien toteuttaminen saattaa kestää 2,5 vuotta, vuosittaisen ohjelman täytäntöönpano osuu monesti päällekkäin seuraavan vuoden ohjelman valmistelun ja edellisen vuoden ohjelmaan liittyvän raportoinnin kanssa. Jos vielä ohjelmaa joudutaan tarkistamaan, tarkistettu asiakirja on laadittava ja toimitettava tiettyyn määräaikaan mennessä. Jäsenvaltiot pitivät näiden vaatimusten noudattamista hankalana, koska saatavilla olevat resurssit joudutaan jakamaan monenlaisten suunnittelu-, raportointi- ja hallinnointitehtävien kesken useissa eri ohjelmissa samanaikaisesti. Näiden limittäisten velvoitteiden organisointia pidettiin työläänä, ja se vaati jäsenvaltioilta merkittävän määrän työtä kireällä aikataululla.

Alkuviivästysten ja -vaikeuksien lisäksi rahastosta tuettujen toimien täytäntöönpanoa viivästyttivät pääasiallisesti hankintamenettelyt. Tarjouskilpailut edellyttävät jonkin verran etukäteissuunnittelua ja sisäisiä neuvotteluja muiden viranomaisten kanssa, ja joissakin tapauksissa niihin on saatava vielä toisen viranomaisen lupa. Menettely on tavallisesti monivaiheinen, ja kansallinen lainsäädäntö saattaa edellyttää siihen lisävaiheita. Menettelyn lopputulos voi olla epätyydyttävä tai se voi johtaa hankkeen keskeyttämiseen, lykkäämiseen, peruuttamiseen tai toteuttamiseen eri laajuisena. Useilla jäsenvaltioilla ilmeni tällaisia vaikeuksia, jotka ovat saattaneet vaikuttaa hyvinkin kielteisesti määrärahojen käyttöön. Joissakin tapauksissa hankaluudet ovat alkaneet vasta hankintamenettelyn jälkeen ja aiheutuneet ulkopuolisilta toimeksisaajilta (ulkomailta) tilattujen laitteiden ja palvelujen toimituksen ja tarkastuksen viivästymisestä tai muista ajoitukseen liittyvistä ongelmista. Muutamissa tapauksissa täytäntöönpanokustannukset ovatkin olleet odotettua pienemmät tai suuremmat tai osa menoista on todettu täytäntöönpanon aikana tukikelvottomiksi.

Euroalueen ulkopuoliset maat joutuivat muuttamaan alkuperäisiä talousarvioitaan vaihtokurssiin vaikuttaneiden taloudellisten ja finanssitekijöiden vuoksi.

Näiden rajoitteiden vuoksi jäsenvaltiot turvautuivat toistuvasti mahdollisuuteen esittää vuosittaisiin ohjelmiinsa tarkistuksia varmistaakseen varojen mahdollisimman tehokkaan käytön. Tarkastelujaksolla 15 jäsenvaltiota (Itävalta, Belgia, Kypros, Saksa, Kreikka, Espanja, Suomi, Ranska, Unkari, Liettua, Latvia, Puola, Portugali, Ruotsi ja Slovenia) toimitti kauden 2007–2009 vuosiohjelmista yhteensä 43 tarkistuspyyntöä, joista 39 edellytti komission virallista päätöstä (8 päätöstä vuonna 2007, 14 vuonna 2008 ja 17 vuonna 2009).

Vuosittaisia ohjelmiaan tarkistamalla jäsenvaltioilla oli mahdollisuus mukauttaa suunnitelmiaan tilanteen kehitykseen ja huomioida odottamattomat muutokset ja eteensä tulleet haasteet. Samalla tarkistukset kuitenkin lisäsivät niiden hallinnollista rasitusta.

Ulkorajarahastossa, jonka panee täytäntöön pääasiallisesti rajallinen määrä toimeenpanevana elimenä toimivia julkisia viranomaisia, annetaan jäsenvaltioille muita rahoitusohjelmia enemmän joustoa, sillä jäsenvaltiot voivat tarvittaessa mukauttaa kansallisia ohjelmiaan korvaamalla toimia mahdollisilla muilla monivuotisessa ohjelmassa määritellyn kansallisen strategian mukaisilla hankkeilla.

Jäsenvaltioille aiheutuneiden haasteiden helpottamiseksi komissio käynnisti kolme täytäntöönpanosääntöjen tarkistusmenettelyä, jotka johtivat tukikelpoisuusajan pidentämiseen ja tukikelpoisuussääntöjen yksinkertaistamiseen. Aloitteet toteutettiin yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, ja jäsenvaltiot vahvistivat, että muutokset parantaisivat toimien hallinnointia ja täytäntöönpanoa mahdollistamalla lukuisien hankkeiden tyydyttävän täytäntöönpanon.

Komission arvio rahaston tuella saavutetuista tuloksista

Jäsenvaltioiden toimittamien kertomusten tarkastelun ja muiden tietojen, kuten tarkastuskäyntien tulosten perusteella komissio katsoo rahaston tavoitteiden toteutuneen alkuhankaluuksista ja tietyistä sääntöihin ja täytäntöönpanoon liittyvistä ongelmista huolimatta. Rahasto on selvästi täyttänyt tarkoituksensa erityisenä rahoitusvälineenä, josta voitiin kanavoida EU:n tukea ulkorajoille ja konsulivirastoihin kohdistuviin investointeihin koko Schengen-alueen hyväksi kaudella 2007–2009. Kuten edellä 5.3.3 kohdassa selitetään, rahaston toiminnalla tuotettiin aktiivisesti vipuvaikutuksia EU:lle keskeisille poliittisille aloitteille ja hankkeille. Näin sillä edistettiin merkittävästi ulkorajojen yhdennetyn valvonnan eteenpäin viemistä ja uuden teknologian käyttöä laillisen matkustamisen helpottamiseksi. Schengenin tietojärjestelmän ja viisumitietojärjestelmän kehittämisen lisäksi rahastosta tuettiin pilottihankkeita automatisoitujen rajatarkastusten käyttöön ottamiseksi ja rekisteröityjen matkustajien ohjelman valmistelemiseksi. Jo suhteellisen pienellä rahoitusosuudella rahaston toimissa on onnistuttu hankkimaan hyödyllistä kokemusta innovatiivisten järjestelmien kehittämisestä. Tästä kokemuksesta on merkittävästi hyötyä komissiolle sen jatkaessa tulevan ”älykkäiden rajojen toimintamallin” valmistelua, etenkin kun tarkoituksena olisi myöhemmin soveltaa näitä järjestelmiä myös kolmansien maiden kansalaisiin. Jäsenvaltioita kannustetaan sisällyttämään sormenjälkien lukulaitteet automatisoitua rajatarkastusta koskeviin hankkeisiinsa, jotta järjestelmät olisivat käyttökelpoisia vielä tulevaisuudessakin, kun ajatellaan niiden mahdollista liittämistä maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmään ja rekisteröityjen matkustajien ohjelmaan (Älykkäät rajat -aloite). Rahastosta on ollut hyötyä myös siinä, että se on hyvin lyhyessä ajassa edistänyt Välimeren alueen kaltaisille haavoittuville alueille kohdistuvia investointeja.

Rahasto on auttanut parantamaan EU:n ulkorajojen valvontaa, laittoman maahanmuuton torjuntaa ja jäsenvaltioiden tehokasta yhteistyötä, kuten seuraavat tulokset osoittavat:

- Jäsenvaltioiden ulkorajoilla ja rajanylityspaikoissa saatiin aikaan merkittäviä teknisiä parannuksia investoimalla kansallisiin viestintäjärjestelmiin, rajanylityspaikkojen infrastruktuureihin, huipputeknisiin rajatarkastus- ja rajavalvontalaitteisiin, kulkuneuvoihin ja rajavartijoiden koulutukseen. Tämä on johtanut EU:n ulkorajojen turvallisuuden paranemiseen, rajaliikenteen valvonnan tehostumiseen ja lainvalvontaviranomaisten koordinoinnin paranemiseen kansallisella tasolla. Näin rahaston varoilla on edistetty kansallisia toimia ulkorajavalvonnan tehostamiseksi ja etenkin laittoman maahantulon estämiseksi Schengen-alueella, täydennetty aiempia investointeja (Schengen-järjestely) sekä lujitettu entisestään EU:n yhdennettyä rajavalvontajärjestelmää.

- Kaudella 2007–2009 toteuttamissaan vuosittaisissa ohjelmissa jäsenvaltiot hankkivat ja paransivat VIS- ja SIS II -järjestelmissä tarvittavia laitteita, jotka mahdollistavat toimivat yhteydet kansallisten järjestelmien ja keskusjärjestelmän välillä. Kaikkien rahastoon osallistuvien jäsenvaltioiden on kehitettävä valmiiksi kansalliset järjestelmänsä, jotta nämä Euroopan laajuiset hankkeet toimisivat myöhemmin moitteettomasti kokonaisuutena. Rahastolla, joka tarjoaa pitkän aikavälin puitteet kansallisen rahoituksen täydentämiseksi, on siten ollut ratkaiseva merkitys yhteisten tietotekniikkahankkeiden täytäntöönpanolle.

- Jäsenvaltiot käyttivät rahastosta myönnettyjä lisävaroja viisumikäsittelyn parantamiseen investoimalla nykyaikaisiin teknisiin laitteisiin (mukaan lukien biometrisiin tallennuslaitteisiin) sekä parantamalla konsulivirastojen turvallisuutta. Nämä toimenpiteet ovat nopeuttaneet viisumihakemusten käsittelyä, parantaneet palvelujen laatua sekä edistäneet viisumihakemusten tasapuolista ja oikeudenmukaista käsittelyä.

Rahaston menestys perustuu osittain sen erikoistuneisuuteen. Rahastolla on rajoitettu soveltamisala , sillä se keskittyy EU:n fyysisillä ulkorajoilla toteutettaviin tai viisumien myöntämiseen liittyviin toimiin. Sen soveltamisalan ulkopuolelle jäävät siis monet jäsenvaltioissa nelitasoisen rajavalvontamallin mukaisesti toteutettavat toimet, kuten toiminta Schengen-alueen sisäpuolella (maan sisäinen partiointitoiminta, rajanylityspaikkojen ulkopuoliset henkilötarkastukset). Rahaston soveltamisalaan eivät myöskään kuulu muuttoliikkeen hallintaa, meriturvallisuuden ja meriliikenteen hallinnan parantamista sekä lentoasemien yleistä turvallisuutta koskevat toimet. Tällaisella kohdennetulla varainkäytöllä vältetään resurssien hajottaminen, mutta samalla se edellyttää hanke-ehdotusten huolellista arviointia sen varmistamiseksi, että ne kuuluvat rahaston soveltamisalaan.

Rahaston tuella hankittuja laitteita, kulkuneuvoja ja tietotekniikkajärjestelmiä voidaan usein hyödyntää moniin eri tarkoituksiin (kuten tavaroiden rajatarkastuksiin, tavaroiden salakuljetuksen ja ympäristörikosten estämiseen, etsintä- ja pelastusoperaatioihin merellä). Rahaston rajoitetun soveltamisalan vuoksi kulujen jakaminen on monissa tapauksissa välttämätöntä, mikä edellyttää lisäselvityksiä ja monimutkaistaa entisestään toimien hallinnointia. Tällaiset hallinnointi- ja valvontatehtävät ovat siis jatkossakin olennainen osa ulkorajarahaston kaltaisten rahoitusohjelmien toimintaa. Jäsenvaltioiden organisaatiorakenne saattaa vaikeuttaa näiden tehtävien hoitamista, jos esimerkiksi rajavartiosto kuuluu poliisivoimiin ja/tai vastaa rajavalvonnan ohella muistakin tehtävistä (esim. tullivalvonta).

PÄÄTELMÄT

Suositukset monivuotisen ohjelmakauden loppuvuosille

Tämä kertomus perustuu ohjelmakauden kolmeen ensimmäiseen vuoteen, ja se on laadittu vaiheessa, jossa loppukertomuksia oli saatavilla vain yhdestä vuosittaisesta ohjelmasta. Sen julkaiseminen on ajoitettu siten, että se auttaa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen valmistelussa. Siinä ei pyritä esittämään kattavaa ja lopullista arviota ohjelman täytäntöönpanosta.

Näiden kolmen vuoden tulokset eivät välttämättä ole edustavia. Ensimmäiset vuosittaiset ohjelmat laadittiin ja pantiin täytäntöön varsin kireässä aikataulussa ilman aiempaa kokemusta samankaltaisista välineistä. Tarkastelujaksolla asetettiin saataville lähes 30 prosenttia rahaston varoista, ja loput 70 prosenttia on tarkoitus jakaa neljälle seuraavalle vuosittaiselle ohjelmalle.

Varojen strateginen käyttö

Vuoden 2010 ohjelmasuunnittelu sujui jo paljon jouhevammin. Täytäntöönpanon ensimmäisessä vaiheessa saadut kokemukset, täytäntöönpanosääntöihin tehdyt muutokset ja vuosittaisten määrärahojen merkittävät korotukset antavat jäsenvaltioille valmiudet käyttää varoja parhaalla mahdollisella tavalla kaudella 2010–2013. Sen varmistamiseksi jäsenvaltioita kehotettiin vuodesta 2011 lähtien keskittymään ohjelmasuunnittelussa tiettyjä keskeisiä strategisia tavoitteita edistäviin toimiin. Perussäädöksessä esitetyn periaatteen mukaan komission ja jäsenvaltioiden on nimittäin varmistettava, että rahaston ja jäsenvaltioiden tukitoimet ovat johdonmukaisia unionin toimien, politiikkojen ja painopisteiden kanssa. Yleisenä tavoitteena on, että toimet vastaavat EU:n tärkeimpiä Tukholman ohjelmassa määriteltyjä yhteisiä painopisteitä, jotka ovat ratkaisevia maahanmuuttovirtojen hallinnan onnistumiseksi Schengen-alueella.

Näin ollen jäsenvaltioita on kehotettu keskittämään rahastosta saamansa varat investointeihin, joita tarvitaan seuraavien viiden strategisen tavoitteen edistämiseksi:

1. SIS II:n toteuttaminen;

2. VIS:n käyttöönotto konsulivirastoissa ja rajanylityspaikoissa;

3. jäsenvaltioiden välinen konsuliyhteistyö;

4. Euroopan rajavalvontajärjestelmän rakentaminen;

5. sellaisten uusien tekniikoiden ja erityisesti automatisoitujen rajatarkastusjärjestelmien käyttöönotto, jotka osaltaan sujuvoittavat rajanylityksiä.

Rahaston määrärahat vuodeksi 2011 kohdistettiin ensisijaisesti EU:n vaatimusten täyttämiseen näillä aloilla, ja tätä lähestymistapaa vahvistetaan kaudella 2012–2013.

Strategisen lähestymistavan lujittaminen asianmukaisella monivuotisella etukäteissuunnittelulla

Ulkorajarahastosta, joka on valmiuksien kehittämiseen tarkoitettu rahoitusväline, pyritään myöntämään yhteisrahoitusta ensisijaisesti infrastruktuurin, tietotekniikkajärjestelmien, laitteiden ja kulkuneuvojen hankintaan, parannukseen, kehittämiseen, asennukseen ja uudistamiseen. Valmiuksien kehittämistä koskevissa toimissa keskitytään pääasiallisesti pitkän aikavälin toimenpiteisiin , jotka ovat pääsääntöisesti luonteeltaan erilaisia kuin lyhyessä ajassa toteutettavat hankkeet. Jäsenvaltiot voisivatkin tutkia laajemmin mahdollisuuksia käynnistää monivuotisia hankkeita sääntelykehyksen puitteissa, sillä näin vähennettäisiin valintamenettelyjen määrää ja luotaisiin vakaat puitteet monivuotiselle rahoitussuunnittelulle.

Valmiuksien kehittämisen täydentäminen tarvittaessa operatiivisella tuella

Vuosittaisiin ohjelmiin ei ole sisällytetty laitteiden ylläpitoon tai itse operaatioiden johtamiseen (valvontaan) liittyviä toimia. Nämä toiminnot kuuluvat periaatteessa jäsenvaltioiden tasolla hoidettaviin rutiinitehtäviin .

Komissio kuitenkin myöntää, että rahastosta voitaisiin osoittaa määrärahoja myös EU:n varoilla toteutettujen aiempien investointien jatkuvan tehokkaan käytön tukemiseen sen jälkeen, kun edellä mainitut viisi strategista tavoitetta ja loput jäsenvaltioille asetetut valmiuksien kehittämistavoitteet ovat asianmukaisesti toteutuneet. Tulevissa ohjelmissa voitaisiin siten myöntää rahoitusta aiemmissa vuosittaisissa ohjelmissa tehtyjen investointien tai joissakin maissa Schengen-järjestelyn osana tehtyjen investointien huoltoihin, korjauksiin ja parannuksiin. Tällainen rahoitus on mahdollista myös hätätapauksissa. Nämä toimet tukisivat samalla ajatusta siitä, että ulkorajoja suojatessaan jäsenvaltiot hoitavat julkisen palvelun velvoitetta muiden jäsenvaltioiden eduksi tai niiden puolesta.

Vuonna 2012 tehtävän ensimmäisen jälkiarvioinnin valmistelu

Rahaston seuraava välitavoite on jälkiarvioinnin laatiminen vuosilta 2007–2010. Perussäädöksen mukaan komission on toimitettava sitä koskeva kertomus viimeistään 31. joulukuuta 2012.

Jälkiarvioinnin valmistelut ovat jo käynnissä. Valitettavasti ei ole kohtuullista odottaa, että jäsenvaltiot raportoisivat vuoden 2010 ohjelman tuloksista perussäädöksessä asetetussa määräajassa eli viimeistään 30. kesäkuuta 2012, koska vuoden 2010 tukikelpoisuusaikaa on pidennetty vuoden 2012 jälkipuoliskolle. Jotta vuodelta 2010 saataisiin täydelliset tiedot, jäsenvaltioita pyydetään toimittamaan tiedot lokakuun 2012 loppuun mennessä.

Tätä välikertomusta hyödyntämällä vuosilta 2007–2010 laadittavassa jälkiarvioinnissa voidaan antaa paljon kattavampi kuva rahaston toiminnasta jäsenvaltioiden ja EU:n tasolla siltä osin kuin on kyse hankkeiden tuotoksista, tuloksista ja yleisestä vaikutuksesta jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnan ja viisumipolitiikan kehittämiseen. Näin ollen jälkiarvioinnille voidaan asettaa seuraavat yleiset tavoitteet:

- määritellään rahaston aikaansaamat maahanmuuttovirtojen hallintaan ulkorajoilla ja konsulivirastoissa liittyvät tuotokset ja niihin liittyvät tulokset eli se, missä määrin EU:n investoinnit infrastruktuureihin, laitteisiin, kulkuneuvoihin, tietotekniikkajärjestelmiin ja koulutukseen ovat auttaneet vahvistamaan jäsenvaltioiden yleisiä valmiuksia hoitaa rajatarkastuksia, valvontaa, rajamuodollisuuksia edeltäviä toimenpiteitä ja viisumien myöntämismenettelyjä;

- eritellään selkeästi rajavalvontaa ja viisumipolitiikkaa koskevien julkisten tehtävien järjestämisessä sekä matkustajien ja viisuminhakijoiden EU:n alueelle saapumisen helpottamisessa saavutetut tulokset;

- arvioidaan, missä määrin rahaston toiminta on edistänyt laittoman maahantulon ja maassa oleskelun torjuntaa kunkin valtion ulkorajoilla ja viisumikäsittelyjärjestelmässä, kun otetaan huomioon monivuotisessa ohjelmassa vahvistettu strategia, kansalliset erityistavoitteet ja järjestelmään vaikuttavien maahanmuuttovirtojen kehitys;

- arvioidaan, missä määrin rahaston toiminta on edistänyt EU:n lainsäädännön, mukaan luettuina Schengenin rajasäännöstön ja viisumisäännöstön soveltamista sekä VIS:n ja SIS II:n kaltaisten EU:n erityishankkeiden kehittämistä; ja

- mitataan hyödyt, joita on saatu suhteessa rahastosta myönnettyihin EU:n rahoitusosuuksiin ja jäsenvaltioiden (rahalliseen ja muuhun) kokonaispanokseen, sekä yksilöidään muut rahaston tukitoimenpiteisiin mahdollisesti vaikuttaneet merkitykselliset tekijät.

[1] KOM(2005) 123 lopullinen.

[2] Päätös N:o 574/2007/EY (EUVL L 144, 6.6.2007, s. 22).

[3] Päätöksen N:o 574/2007/EY 52 artiklan 3 kohdan b alakohta.

[4] Kooste ja maaraportit ovat saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/borders/funding_borders_en.htm.

[5] Perussäädöksen 51 artikla.

[6] Ulkorajarahastoon viitattaessa ”jäsenvaltioilla” tarkoitetaan yleisessä merkityksessään sekä EU:n jäsenvaltioita että Schengenin säännöstöön assosioituneita valtioita.

[7] EUVL L 233, 5.9.2007, s. 3.

[8] Lisätietoja ks. KOM(2011) 448 ja SEC(2011) 940 Euroopan unionin ulkorajarahaston, kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten perustetun eurooppalaisen rahaston ja Euroopan paluurahaston varojen jakamista jäsenvaltioiden kesken koskevien perusteiden soveltamisesta.

[9] Päätös N:o 458/2008/EY (EUVL L 167, 27.6.2008, s. 135).

[10] Luvut sisältävät teknisen avun.

[11] Luvut sisältävät teknisen avun.