Komission yksiköiden valmisteluasiakirja - Oheisasiakirja Tiedonanto Euroopan satamapolitiikasta - Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {COM(2007) 616 final} {SEC(2007) 1339} /* SEK/2007/1340 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 18.10.2007 SEK(2007) 1340 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja Tiedonanto Euroopan satamapolitiikasta Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista{COM(2007) 616 final}{SEC(2007) 1339} Vastuupääosasto: TREN Muut asianosaiset yksiköt: SG, SJ, ENV, ENTR, MARKT, COMP, SANCO, TAXUD, FISH, TRADE Suunnittelujärjestelmän tai työohjelman viite: 2007/TREN/004 Osio 1: Menettelytapakysymykset ja sidosryhmien kuuleminen 1.1 Tausta ja kuulemiset Tiedonanto Euroopan satamapolitiikasta on osa vuoden 2007 lainsäädäntö- ja työohjelmaa SEC(2006) 629 lopullinen ja ensisijainen aloite DG TRENin työohjelmassa (2007/TREN/004). Satamapalvelujen markkinoille pääsyä koskevan direktiiviehdotuksen (KOM(2004) 654) peruuttamisen jälkeen varapuheenjohtaja Barrot käynnisti sidosryhmien kuulemisen. DG TREN järjesti sidosryhmien kanssa satamakysymyksistä kuusi seminaaria. Alaan liittyvät eurooppalaiset järjestöt valitsivat osallistujat. Kutakin seminaaria varten DG TREN laati keskusteluasiakirjan. Kirjallisia kommentteja saatiin useilta järjestöiltä. Samanaikaisesti jäsenvaltioiden satama-asiantuntijat tapasivat DG TRENin edustajien kanssa. 1.2. Kuulemisen alustavat tulokset - Satamien organisaatiorakenne: laaja mosaiikki satamajohtamismalleja. - Satamien rahoitus: laaja kirjo eri lähestymistapoja satamien rahoitukseen jäsenvaltioissa. - Lastivolyymien kasvusta johtuvaa kapasiteettipulaa, vaikeuksia parantaa terminaaleja, satamakapasiteetin epäoptimaalinen sijainti. Satama-alueiden ja satamapalvelujen käyttöön saannin mahdollisuuksien on oltava tasapuoliset. - Ulkoiset vaikutukset: tarpeen luoda tasapaino talouskasvun ja ympäristönsuojelun välille. - Sosiaaliset kysymykset: koulutuksen parantaminen, terveys- ja turvallisuussääntöjen noudattamisen valvonta sekä nykyistä joustavammat työllisyysmallit ja työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu ovat tarpeen. - Satamien julkinen kuva: yhteiskunnassa ei täysin arvosteta satamia. OSIO 2: ONGELMAN MÄÄRITTELY Euroopan satamilla on vastassaan useita ja monenlaisia haasteita. Kasvava meriliikenne vaatii satamafasiliteetteja. Konttiliikenne on nopeimmin kasvava merenkulun ala. Aluskoko on kasvussa. Satamien laajeneminen ei ole pysynyt kapasiteettitarpeen tasalla. Hajauttamisesta ja taloudellisen autonomian lisääntymisestä huolimatta satamien rahoituksessa on varsin erilaisia lähestymistapoja: eri tasoinen taloudellinen autonomia ja julkisen rahoituksen myöntäminen; avoimuuden puute maksuista päätettäessä. Työvoimakysymyksiin sisältyy seuraavaa: terveys- ja turvallisuussääntöjen noudattamisen valvonta, korkeatasoisen koulutuksen tarjoaminen, nykyistä joustavammat työllisyysmallit ja työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu. Satamat kilpailevat toimitusketjuissa. Kilpailussa on kaksi näkökohtaa: satamien sisäinen, satamapalveluihin liittyvä kilpailu ja samalla markkinasegmentillä toimivien satamien välinen kilpailu. Ympäristölainsäädäntö varmistaa satamien kestävyyden. Ympäristöjohtamisen alalla on saavutettu merkittävää edistystä, mutta satamahankkeiden ympäristörajoitteet ovat johtaneet monimutkaisiin menettelyihin. Satamien arvoa ei useinkaan täysin ymmärretä. Ns. "kovista" hyödyistä ollaan tietoisia, mutta "pehmeämmät" jäävät vähemmälle huomiolle. EU:n tason toiminnan oikeutus EY:n perustamissopimuksen 211 artikla antaa komissiolle perustamissopimuksen valvojana mahdollisuuden varmistaa, että perustamissopimuksen määräyksiä ja toimielinten niiden nojalla säätämiä toimenpiteitä noudatetaan, ja antaa sen tarpeelliseksi katsoessaan suosituksia tai lausuntoja perustamissopimuksessa määrätyistä asioista. Satamapolitiikan osalta komissio pohjaa toimintaoikeutensa seuraaviin EY:n perustamissopimuksen lukuihin: Luku III 39 artiklasta eteenpäin (henkilöiden, palvelujen ja pääoman vapaa liikkuvuus) Luku V 70 artiklasta eteenpäin (yhteinen liikennepolitiikka) Luku VI 81 artiklasta eteenpäin (mm. yhteiset kilpailusäännöt) EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa määrätyn toissijaisuusperiaatteen mukaisesti seuraavat politiikan alat on jätetty jäsenvaltioiden, työmarkkinaosapuolten ja sidosryhmien vastuulle: - aluesuunnittelu - työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu - satamien julkinen kuva. Osio 3: Tavoitteet (1) Varmistetaan riittävä satamakapasiteetti käsittelemään kasvavaa liikennettä. (2) Edistetään uusien palveluntarjoajien vapautta ryhtyä tarjoamaan satamapalveluja. (3) Edistetään rehtiä kilpailua satamissa ja niiden välillä. (4) Edistetään nykyistä joustavampia työllisyyskuvioita ja työmarkkinaosapuolten vuoropuhelua. (5) Nostetaan ympäristöjohtamisen standardeja satamissa ja parannetaan tasapainoa ympäristönsuojelun ja talouskasvun väillä. Osio 4: Toimintavaihtoehdot, niiden arviointi, vertailu ja valinta sekä päätelmät Jotkin vaihtoehdot ovat keskenään vaihtoehtoisia, toiset puolestaan niihin lisättäviä tai eri aikoina toteutettavia. Joistakin vaihtoehdoista vallitsee yksimielisyys, toisista on ristiriitaisia näkemyksiä. Joitakin vaihtoehtoja ehdotettiin kahdessa edellisessä direktiiviehdotuksessa, toisia puolestaan on edelleen tarkasteltava. Jotkin vaihtoehdot edistävät tavoitteita pitkällä aikavälillä, toiset puolestaan parantavat satamajärjestelmää lyhyellä aikavälillä. 1. Satamaterminaalien käyttöoikeussopimukset Satamaviranomainen voi joko huolehtia terminaalitoiminnoista itse tai uskoa ne kolmannen osapuolen tehtäväksi. Monissa jäsenvaltioissa on valittu jälkimmäinen vaihtoehto ja tehty käyttöoikeussopimus sataman maa-alueiden käytöstä määrätyksi ajaksi. Käyttöoikeuksien haltija valitaan tarjouskilpailun tai harkinnan perusteella. Lainsäädäntövaihtoehdossa kilpailuun perustuvan terminaalioperaattorin valinnan kustannukset aiheutuvat tarjouskilpailusta, sopimuksen hallinnoinnista, sääntelystä, käräjöinnin lisääntymisestä, satamakapasiteetin epäoptimaalisesta käytöstä ja investointien lyhyemmistä kuoletusajoista. Tarjouskilpailun järjestäminen aiheuttaa kustannuksia. Hyötyihin sisältyvät: lastinkäsittelyn nopeutuminen, alusten satamakäyntien nopeutuminen, lastien makuutusaikojen lyheneminen, toimintakustannusten aleneminen, avoimet hankintamenettelyt, alemmat lastinkäsittelymaksut, investointien lisääntyminen ja myönteiset talousvaikutukset. Aiemmista ehdotuksista kertynyt kokemus osoittaa, että alan lainsäädäntöä vastustetaan. Monia hyötyjä on saatavissa aikaan myös muiden kuin sitovien oikeudellisten välineiden avulla. Komission yksiköiden olisi selvitettävä, kuinka nykyistä lainsäädäntöä, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja komission tiedonantoja sovelletaan satamien käyttöoikeussopimuksiin. 2. Satamissa tehtävä työ Ahtauskäytännöt on järjestetty mitä moninaisimmin tavoin EU:ssa. Ratkaistava kysymys koskee ns. satamapooleja, joiden kautta terminaalioperaattorit hankkivat työvoimansa. Lainsäädäntövaihtoehdossa nykyisten poolien purkamisen tai pakollisen muuttamisen kustannukset aiheutuvat korvausmaksuista, irtisanottujen työntekijöiden tulonmenetyksistä, työvoiman siirtämisestä yksittäisille työnantajille, taitamattoman työvoiman käytöstä ja ammattiliittojen voiman heikkenemisestä. Ehdotuksen vastustaminen voisi johtaa lakkoon. Työvoimakustannukset voisivat nousta pysyvässä työsuhteessa olevien osalta. Tärkeimmät hyödyt: työvoiman tuottavuuden kasvu, työsuhteiden säännöllisyys, työvoiman käytön joustavuuden lisääntyminen, välittömämpi yhteys maksettujen ja tehtyjen työtuntien välillä, joutoajan väheneminen. Aiemmista ehdotuksista kertynyt kokemus osoittaa, että alan lainsäädäntöä vastustetaan. Monet hyödyistä voitaisiin saada aikaan muilla kuin sitovilla oikeudellisilla välineillä, esimerkiksi analysoimalla poolien kautta työllistyvän henkilöstön käytön yhteensopivuutta perustamissopimuksen kanssa. Kuulemisessa nousi esiin työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu. Sillä voidaan parantaa tuottavuutta, tehdä satamista asiakkaille houkuttelevampia, edistää meriliikennealan kehitystä ja lisätä ja parantaa työpaikkoja. Nykyisin ei ole olemassa erityisiä satamatyöläisten koulutukseen liittyviä yhteisön sääntöjä. Koulutus on ensisijaisen tärkeää satamien turvallisen ja tehokkaan toiminnan kannalta. Lainsäädäntövaihtoehtoa voitaisiin tässä tapauksessa harkita. Työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelusta on olemassa yleisiä yhteisön sääntöjä. On ratkaisevaa, että näitä sääntöjä noudatetaan, ja noudattamista olisikin valvottava. Komission yksiköt aikovat kannustaa työmarkkinaosapuolten välisen eurooppalaisen vuoropuhelun komitean perustamista satama-alalle, ehdottaa vastavuoroisesti hyväksyttävää satamatyöläisten koulutuskehystä ja valvoa tiiviisti yhteisön terveys- ja turvallisuussääntöjen täytäntöönpanoa satamissa. 3. Meritekniset palvelut Meriteknisiä palveluja ovat hinaus, luotsaus ja kiinnitys. 3.1 Luotsaus Minkä tahansa EU:n toimenpiteen vaikutukset luotsaustoimintaan ovat liian pienet oikeuttamaan niiden arviointia. Vain harvat kaupalliset yritykset tarjoavat luotsipalveluja, luotsaus pysyy todennäköisesti tiukasti säänneltynä ja monissa satamissa turvallisuuskysymyksiä käytetään perusteluna sille, ettei nykyistä järjestelyä muuteta. Aiemmista ehdotuksista kertynyt kokemus osoittaa, että alan lainsäädäntöä vastustetaan. Tällä alalla voitaisiin harkita muuta kuin sitovaa oikeudellista välinettä, esimerkiksi EY:n perustamissopimuksessa määrättyjen sääntöjen tulkintaa. 3.2 Hinaus Tarjouskilpailuun liittyvien kustannusten lisäksi lainsäädäntövaihtoehto (direktiivi) voi vaikuttaa markkinatilanteeseen vähentämällä yritysten määrää. Uusien operaattorien tulo markkinoille voisi vähentää mittakaavaetuja. Suuret hinausoperaattorit voisivat käyttää lainsäädäntöä hyväkseen ja laajentaa toimintaansa pienempien operaattoreiden kustannuksella, mikä johtaisi yhteiskunnallisiin kustannuksiin. Hyötyinä hinnat voisivat alentua, innovaatioita voisi syntyä ja palvelun laatu voisi parantua. Lainsäädäntövaihtoehto saattaa alentaa hintoja mutta aiheuttaa nykyisille operaattoreille ja uusille tulokkaille lisäkustannuksia. Vastaavat hyödyt voitaisiin saada aikaan tulkitsevalla pikemmin kuin sitovalla oikeudellisella välineellä. 3.3 Kiinnitys Lainsäädäntövaihtoehdossa tarjouskilpailun kustannukset ovat todennäköisesti alhaiset. Uusien operaattoreiden tulo markkinoille vaikuttaa työvoimaintensiteettiin lisäämällä joutoaikaa ja alentaa palvelujen laatua ja turvallisuutta. Kilpailua tulisi kiinnityksen hoitamisesta itse. Kilpailun lisääntymisen merkittävin hyöty on hintojen alentuminen. Lainsäädäntövaihtoehto ei vaikuta toivottavalta; vastaavat hyödyt voitaisiin saada aikaan tulkitsevalla pikemmin kuin sitovalla oikeudellisella välineellä. 3.4. Päätelmät Komission yksiköiden olisi selvitettävä, kuinka nykyistä lainsäädäntöä, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja komission tiedonantoja sovelletaan meriteknisiin palveluihin. 4. Ympäristökysymykset Satamat saattavat sijaita alueilla, joita suojellaan ympäristölainsäädännöllä; tämä vaatii parempaa suunnittelua satamien rakentamisprosesseissa. Jos ympäristönäkökohtia ei oteta huomioon, voi seurata hankkeiden viivästymisiä ja peruuttamisia. Ympäristöstandardien noudattamisen kustannukset riippuvat noudattamisen tasosta ja sataman koosta. Suurissa satamissa saatetaan tarvita jopa miljoonan euron budjetti vuosittain. Sertifiointi johtaa ympäristönsuojelun tason paranemiseen ja keskipitkän/pitkän aikavälin säästöjen kasvuun sertifioinnin kustannuksia suuremmiksi. Jotkin sidosryhmät ovat esittäneet, että ympäristölainsäädännöstä aiheutuu oikeusvarmuuden puutetta ja että se on saatettu eri tavoin osaksi kansallista lainsäädäntöä eri jäsenvaltioissa. Sen tulkinnasta annettu ohjeistus saattaa parantaa ympäristöjohtamisen tasoa. Tällaiset muut kuin sitovat oikeudelliset toimet saattavat olla paras valinta, jotta ympäristöstandardeja edistettäisiin ja satamaviranomaisille voitaisiin tarjota ohjeistusta lainsäädännön tulkinnassa. Komission yksiköt suosittelevat, että laaditaan yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamista satamien kehittämisessä koskevat suuntaviivat. 5. Aluesuunnittelu Liikennevirrat EU:ssa voivat vaikuttaa epärationaalisilta. Rahti kuljetetaan usein kaukana sijaitsevista satamista loppukäyttäjälle maanteitse, vaikka satamia on lähempänäkin. Olisi laskettava nykyisin suosittujen Kaukoidästä Pohjois-Euroopan satamiin suuntautuvien ja vaihtoehtoisesti lähempänä tavaran lopullista määränpäätä oleviin Välimeren satamiin suuntautuvien merireittien kustannukset. Olisi mahdollista kehitellä vaihtoehtoisia skenaarioita, joissa kuljetuskustannukset ja ulkoiset ja ajalliset kustannukset ovat nykytilannetta alhaisemmat. Tämä vaatisi laajennettua vaikutustenarviointia suuria satamia kehitettäessä. Sisämaayhteyksien tehostaminen nykyisestään vaatisi huomattavia infrastruktuuri-investointeja. Komission yksiköt suosittelevat, ettei tässä vaiheessa tehdä mitään ja että asia jätetään kansallisten ja alueellisten viranomaisten huoleksi. Vuonna 2010 tehtävässä TEN-T-väliarvioinnissa arvioidaan satamien sisämaayhteydet ja niiden vaikutukset liikennevirtoihin. 6. Taloudellinen autonomia, avoimuus ja maksut 6.1. Taloudellinen autonomia ja maksut Komission yksiköt suosittelevat, ettei tässä vaiheessa tehdä mitään ja että asia jätetään toimivaltaisten kansallisten viranomaisten huoleksi. Komissio kuitenkin korostaa, että satamamaksujen koostumusta on selkeytettävä ja niiden suhdetta kustannuksiin kuvattava nykyistä avoimemmin. 6.2. Avoimuus Lainsäädäntövaihtoehto, jossa direktiivin 2006/111/EY soveltamisalaa laajennetaan kattamaan satamat, joiden liikevaihto on 20 miljoonaa euroa tai enemmän mutta alle 40 miljoonaa euroa, koskisi 42 satamaa. Jos taas mukaan otetaan satamat, joiden liikevaihto on alle 20 miljoonaa euroa, satamien määräksi tulee 260. Direktiiviä sovelletaan jo satamiin, joiden liikevaihto on 40 miljoonaa euroa tai enemmän, joten niihin vaihtoehto ei vaikuta. Julkisia rahoitusvirtoja ja hinnoittelujärjestelmiä koskeva avoimuus on olennaista yhteisön satamasektorilla, jotta voidaan taata tasapuoliset toimintaedellytykset satamien sisällä ja niiden välillä. Avoimuus on keskeinen elementti valtiontukisääntöjä sovellettaessa. Kirjanpitojärjestelmän avoimuus tarkoittaa avoimuutta satamamaksuissa. Komission yksiköt suosittelevat lainsäädäntövaihtoehtoa tasapuolisten toimintaedellytysten luomiseksi satamien välille. Julkisen rahoituksen osalta on myös tarpeen luoda tasapuoliset toimintaedellytykset. Komissio seuraa myös muiden kuin sitovien oikeudellisten välineiden vaihtoehtoa ja antaa suuntaviivat satamien valtiontuesta. 7. SATAMIEN JULKINEN KUVA Satamien julkinen kuva on usein huono. Euroopan satamien julkisen kuvan parantaminen on yleensä jätetty satamille itselleen, alueille ja jäsenvaltioille. Komissio tarkastelee yhteistyötä erityisesti ympäristö- ja turvallisuusnäkökohtien osalta. OSIO 5: TAVOITTEIDEN JA VAIKUTUSTEN, VALITTUJEN VAIHTOEHTOJEN JA EU:N TASON LISÄARVON TIIVISTELMÄ 5.1. Tiivistelmätaulukko Tavoitteet ja toimet | Vaihtoehto 1 | Vaihtoehto 2 | Vaihtoehto 3 | Vaihtoehtojen kuvaus | Ei toteuteta toimia | Toteutetaan lainsäädäntötoimia | Ei-sitova oikeudellinen väline | Vaikutukset markkinoille pääsyä koskeviin poliittisiin tavoitteisiin | Käyttöoikeussopimukset | - | + | ++ | Satamissa tehtävä työ | - | 0 | ++ | Meritekniset palvelut | - | + | + | Taloudelliset vaikutukset | Ympäristökysymykset | -- | + | ++ | Aluesuunnittelu | 0 | n/a | + | Taloudellinen avoimuus, autonomia ja maksut | -- | ++ | ++ | Vaikutukset muihin asiaa koskeviin yhteisön politiikkoihin | Ympäristö | - | + | ++ | Yhteiskunta | - | + | ++ | ++ = Merkittävä myönteinen vaikutus + = Jossain määrin myönteinen vaikutus 0 = Ei myönteinen eikä kielteinen vaikutus/ei muutosta nykytilanteeseen/toistaiseksi epäselvää – = Jossain määrin kielteinen vaikutus –– = Merkittävä kielteinen vaikutus n/a = Ei tiedossa 5.2. Suositellut vaihtoehdot 1. Nykyisen lainsäädännön, oikeuskäytännön ja tiedonantojen tulkinnat niiden soveltamisesta satamien käyttöoikeussopimuksiin ja meriteknisiin palveluihin. 2. Kannustetaan työmarkkinaosapuolten vuoropuhelua satama-asioissa. Ehdotetaan vastavuoroisesti tunnustettavaa kehystä satamatyöläisten koulutuksessa. Valvotaan terveys- ja turvallisuussääntöjä satamissa. 3. Laajennetaan direktiivi 2006/111/EY kattamaan kaikki satamat. 4. Suuntaviivat ympäristölainsäädännön tulkinnasta. 5. Arvioidaan satamien sisämaayhteyksiä ja niiden vaikutusta liikennevirtoihin. 6. Tarkastellaan satamien julkisen kuvan parantamismahdollisuuksia. 5.3. EU:n tason lisäarvo Tiedonannossa ehdotetaan yhdennettyä lähestymistapaa EU:n satamilla edessään oleviin haasteisiin. Osio 6: Valvonta ja arviointi Tiedonannossa yksilöidään EU:n tason toimia, jotta toimenpiteistä eri osa-alueilla muodostuisi johdonmukainen kokonaisuus. Yhdellä yksittäisellä ratkaisulla ei voida käsitellä kaikkia satamiin liittyviä kysymyksiä. Ratkaisuksi tarvitaan toimenpiteiden yhdistelmä. Osio 7: Valvonta ja arviointi Tiedonannossa Euroopan satamapolitiikasta luonnostellaan toimenpiteet, joihin komissio aikoo ryhtyä vuosina 2008–2009 satamiin liittyvillä eri politiikan aloilla.[pic][pic][pic]