FI Euroopan unionin virallinen lehti C 113/1

EUROOPAN KESKUSPANKIN LAUSUNTO,

annettu 7 päivänä tammikuuta 2014,

ehdotuksesta asetukseksi rahoitusvälineissä ja rahoitussopimuksissa vertailuarvoina käytettävistä indekseistä

(CON/2014/2)

2014/C 113/01

Johdanto ja oikeusperusta

Euroopan keskuspankki (EKP) vastaanotti 18 päivänä lokakuuta 2013 neuvostolta ja 28 päivänä lokakuuta 2013 Euroopan parlamentilta pyynnöt antaa lausunto ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rahoitusvälineissä ja rahoitussopimuksissa vertailuarvoina käytettävistä indekseistä (1) (jäljempänä ”ehdotettu asetus”).

EKP:n toimivalta antaa lausunto perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 127 artiklan 4 kohtaan ja 282 artiklan 5 kohtaan, sillä ehdotettu asetus sisältää säännöksiä, jotka vaikuttavat Euroopan keskuspankkijärjestelmän rooliin myötävaikuttaa rahoitusjärjestelmän vakauteen liittyvän politiikan moitteettomaan harjoittamiseen perussopimuksen 127 artiklan 5 kohdan mukaisesti. Tämän lausunnon on antanut EKP:n neuvosto EKP:n työjärjestyksen 17.5 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaisesti.

1. Ehdotetun asetuksen tarkoitus

1.1 Ehdotetulla asetuksella otetaan käyttöön indeksien eheyden ja tarkkuuden varmistamiseksi unionin yhteinen sääntelykehys tarkoituksena säännellä julkaistuja indeksejä, joita käytetään vertailuarvoina rahoitusvälineissä, kiinnitysluottosopimuksissa ja muissa rahoitussopimuksissa tai joilla mitataan investointirahastojen tuottoja. Ehdotetulla asetuksella edistetään siten sisämarkkinoiden toimintaa ja saavutetaan korkeatasoinen kuluttajan- ja sijoittajansuoja (2).

1.2 Uudella kehyksellä säännellään koko vertailuarvojen asettamisprosessia, joka alkaa markkinaosapuolten toimittamista arvioista tai muista syöttötiedoista ja päättyy vertailuarvon hallinnointiin ja valvontaan sekä sitä koskevan tiedon välittämiseen ja julkaisemiseen. Ehdotetun asetuksen yksityiskohtaisempana tavoitteena on tehdä vertailuarvoista luotettavampia ja varmempia, jotta markkinaosapuolten ei olisi niin helppo manipuloida niitä ja jotta vertailuarvon asettamisprosessi olisi ylipäätään avoimempi. Tämä tavoite pyritään saavuttamaan lähinnä vahvistamalla laadunvalvontaa ja menetelmiä syöttötietojen toimittamisessa indekseihin, joita voidaan käyttää vertailuarvoina (3), ja lisäämällä vertailuarvojen tarjontaa hallinnoivien tahojen ohjausta ja valvontaa. Ehdotetussa järjestelmässä unionissa sijaitsevien hallinnoijien edellytetään hakevan toimilupaa kotimaansa toimivaltaiselta viranomaiselta (4). Koska hallinnointitehtävä on keskeinen vertailuarvon asettamisessa ja edellyttää harkintavallan käyttöä siitä, miten syöttötiedot muunnetaan vertailuarvoksi, hallinnoijien on vahvistettava käytännesäännöt ja varmistettava, että eturistiriidat eivät heikennä tiedon tarjontaa (5). Komissiolla on valta päättää, mitkä unionissa sijaitsevat vertailuarvot ovat kriittisiä vertailuarvoja, ja hyväksyä unionin kattava luettelo tällaisista vertailuarvoista (6).

1.3 Jäsenvaltioiden on nimettävä ehdotetun asetuksen mukaisia valvonta- ja täytäntöönpanotehtäviä varten viranomainen tai viranomaisia (7) ja ilmoitettava asiasta Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle (EAMV). Koska kriittisillä vertailuarvoilla on todennäköisesti valtioiden rajojen yli ulottuvia vaikutuksia, hallinnoijan toimivaltaisen viranomaisen on perustettava toimivaltaisten viranomaisten kollegio, johon kuuluvat kyseinen viranomainen, EAMV ja tietolähteiden toimivaltaiset viranomaiset. Kollegioon voi kuulua perustelluissa tapauksissa muitakin toimivaltaisia viranomaisia, ja sen on myös laadittava kollegion puitteissa kirjalliset järjestelyt, joiden tarkoituksena on muun muassa auttaa mainittua toimivaltaista viranomaista panemaan täytäntöön eräitä kriittistä vertailuarvoa koskevien tietojen pakollista toimittamista koskevia toimenpiteitä (8). Jollei joidenkin toimenpiteiden (9) toteuttamisesta päästä kollegiossa yksimielisyyteen, hallinnoijan toimivaltainen viranomainen voi antaa asiasta päätöksen edellyttäen, että kollegion muiden jäsenten ja tarvittaessa EAMV:n lausunnoista poikkeaminen on täysin perusteltua. Esimerkiksi siinä tapauksessa, että toimivaltaiset viranomaiset eivät ole päässeet yksimielisyyteen kirjallisista järjestelyistä tai tietystä jo toteutetusta toimenpiteestä ilmenee erimielisyyttä, EAMV voi lisäksi tehdä joko kollegion jonkin toisen jäsenen pyynnöstä tai omasta aloitteestaan päätöksen oikeudellisesti sitovassa sovittelumenettelyssä (10). Ehdotetussa asetuksessa säädetään myös EAMV:n hallinnoimasta vastaavuusjärjestelystä, jota sovelletaan kolmansien maiden hallinnoimiin vertailuarvoihin (11).

1.4 Ehdotuksella myös täydennetään komission hiljattain tekemiä ehdotuksia siitä, että vertailuarvojen manipulointi sisällytetään markkinoiden väärinkäyttöön liittyviin rikoksiin, joista määrätään ankaria hallinnollisia sakkoja markkinoiden väärinkäyttöön sovellettavassa uudessa järjestelmässä (12). Ehdotetun asetuksen todetaan noudattavan kansainvälisen arvopaperimarkkinavalvojien yhteisön (IOSCO) heinäkuussa 2013 julkaisemia periaatteita finanssimarkkinoilla käytettävistä vertailuarvoista (13).

2. Yleiset huomautukset

EKP kannattaa ehdotetun asetuksen tavoitetta siitä, että unionin tasolle laaditaan yhteiset säännöt rahoitusvälineisiin (14) ja rahoitussopimuksiin (15) liittyvien vertailuarvojen asettamisprosessista, jotta voidaan taata finanssimarkkinoilla käytettävien vertailuarvojen eheys ja luotettavuus sekä laajemmin suojata sijoittajia ja kuluttajia. EKP katsoo, että sääntelytoimet ovat perusteltuja ja oikein mitoitettuja niihin puutteisiin nähden, joita vertailuarvojen asettamisprosessissa on havaittu. Eheyden ja yleisön luottamuksen palauttaminen finanssimarkkinoilla käytettäviin vertailuarvoihin on tärkeää varsinkin, kun viime aikoina on esitetty väitteitä pankkien välisten tärkeiden libor- ja euribor-viitekorkojen manipuloinnista. Tämä on johtanut useissa tapauksissa huomattavan suuriin sakkoihin ja väitteisiin myös muiden indeksien väärinkäytöstä. On ensiarvoisen tärkeää, että eurojärjestelmä kykenee turvaamaan tällaisten keskeisten vertailuarvojen eheyden ja luotettavuuden, jotta indeksejä varten toimitettavat tiedot (syöttötiedot) säilyisivät laadukkaina ja hallinnoijat lahjomattomina.

Euroopan komissio käynnisti vuonna 2012 julkisen kuulemisen indeksien sääntelystä (16). Eurojärjestelmän puolesta laatimassaan vastauksessa EKP korosti euribor-viitekoron merkitystä koko rahoitusjärjestelmän vakaudelle ja antoi yksityiskohtaisia suosituksia lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä toteutettavista toimenpiteistä, joilla parannetaan euriborin ja muiden vastaavien vertailuarvojen eheyttä ja luotettavuutta. EKP on myös laatinut yhdessä eurojärjestelmän kansallisten keskuspankkien kanssa eurojärjestelmän vastauksia muihin samankaltaisiin kuulemisiin, joita vertailuindeksien tulevaisuudesta on järjestetty sekä unionin tasolla että kansainvälisellä tasolla (17).

EKP haluaa esittää myös joitakin tulevaisuutta luotaavia huomautuksia kriittisten viitekorkojen uudistuksesta. Hallinto- ja ohjausprosessia on jo saatu tehostettua ja luottamus on palautettu, mutta vielä tarvitaan lisätoimia. EKP antaa voimakkaan tukensa markkina-aloitteille, joilla pyritään määrittelemään ne transaktioihin perustuvat viitekorot, jotka voisivat luotettavalla tavalla täydentää euriboria tai korvata sen sekä osaltaan helpottaa muuttuvassa rahoitusjärjestelmässä tehtäviä markkinapäätöksiä, jotta käyttäjät voisivat valita tarpeisiinsa parhaiten sopivat viitekorot. Uusien viitekorkojen suunnittelussa on lisäksi otettava huomioon viitekorkoja koskevat vankat periaatteet, joita ovat esittäneet EAMV, Euroopan pankkiviranomainen (EPV) ja IOSCO. EKP kannustaakin voimakkaasti markkinaosapuolia osallistumaan aktiivisesti koronsuunnitteluprosessiin, jotta tuloksena oleva korko täyttäisi markkinoiden tarpeet. On myös hyvin tärkeää, että unionin sääntelykehys on markkinaosapuolille käyttökelpoinen uusia viitekorkoja koskevan siirtymävaiheen aikana. Tämä on erityisen tärkeää, koska ehdotetun asetuksen soveltamisala on hyvin laaja. EKP haluaa myös korostaa, että sen jäljempänä esittämissä yksityiskohtaisemmissa huomautuksissa keskitytään tarkastelemaan lähinnä asetuksen vaikutusta keskeisiin viitekorkoihin.

3. Erityiset huomautukset

3.1 Soveltamisala, keskuspankkien tarjoamien indeksien ja vertailuarvojen rajaaminen sen ulkopuolelle ja määritelmä

3.1.1 EKP kannattaa ehdotetun asetuksen laajaa soveltamisalaa. Se kattaa energia-, hyödyke-, ja valuuttajohdannaiset sekä kaikki muut vertailuarvot, joita käytetään sellaisten rahoitusvälineiden viitteinä, jotka on otettu kaupankäynnin kohteeksi tai joilla käydään kauppaa säännellyillä markkinapaikoilla, sekä rahoitussopimukset ja sijoitusrahastojen arvon (18). Tämä on tarkoituksenmukaista kotimaisilla ja kansainvälisillä finanssimarkkinoilla käytettävien vertailuarvojen moninaisuuden vuoksi sekä siksi, että tämä moninaisuus tarjoaa huomattavan mahdollisuuden vaikuttaa negatiivisesti sijoittajiin ja kuluttajiin, jotka hankkivat kiinnitysluottoja ja muita yksinkertaisempia rahoitustuotteita.

3.1.2 EKP suhtautuu myönteisesti siihen, että ehdotetun asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle rajataan nimenomaisesti ne keskuspankit, jotka ovat Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) jäseniä, sillä niillä on jo käytössä järjestelmiä asetuksen tavoitteiden mukaisen toiminnan varmistamiseksi (19). EKP ehdottaa kuitenkin, että asetuksen soveltamisesta vapautetaan kaikki keskuspankit, sillä niiden tarjoamat vertailuarvot ja indeksit ovat jo viranomaisten valvonnassa. Valvonta on suunniteltu siten, että siinä noudatetaan kyseisten vertailuarvojen tarkkuuden, eheyden ja riippumattomuuden takaavia periaatteita, normeja ja menettelyjä (20). Keskuspankkien – ja yleensäkin viranomaisten – kuuluminen ehdotetun asetuksen soveltamisalaan merkitsisi päällekkäistä valvontaa, koska hallinnoijat ovat kansallisen toimivaltaisen viranomaisensa valvonnassa. Keskuspankkeja ja niiden vertailuarvoja ja indeksejä ei siis ole tarpeen sisällyttää ehdotettuun asetukseen (21), eikä EKP vastustaisi myöskään sitä, että kyseinen vapautus laajennettaisiin koskemaan kaikkia viranomaisia. Näin noudatettaisiin vertailuarvojen asettamisesta laadittuja IOSCO-periaatteita, joita koskevassa tuoreessa raportissa todetaan, että periaatteiden piiriin ei kuulu kansallisen viranomaisen harjoittama vertailuarvon hallinnointi, jota käytetään julkisen politiikan tarkoituksiin (22).

Pankkien välisten korkokantojen vertailuarvon määritelmästä (23) EKP huomauttaa, että liitteessä II säädetty erityisjärjestelmä kattaa ainoastaan sellaisiin korkoihin perustuvat vertailuarvot, joilla pankit voivat harjoittaa keskenään otto- tai antolainausta. EKP:n mielestä järjestelmän pitäisi olla lievempi, ja siihen pitäisi sisällyttää myös vertailuarvot, joiden perustana olevana omaisuuseränä on se korko, jolla pankki voi myöntää tai ottaa lainaa tukkumarkkinoilla (24). Tukkumarkkinoilla voi olla muitakin toimijoita kuin pankkeja.

3.2 Vertailuarvon eheys ja luotettavuus sekä hallinnoijien toimiluvat ja valvonta (25)

3.2.1 EKP suhtautuu myönteisesti siihen, että tietolähteiden toimittamien syöttötietojen on oltava transaktiotietoja ja että muita tietoja voidaan käyttää vain, jos käytettävissä olevat transaktiotiedot eivät ole riittäviä edustaakseen tarkasti ja luotettavasti todellista markkina- tai taloustilannetta, jota vertailuarvon on tarkoitus mitata, kunhan tällaiset muut tiedot ovat tarkistettavissa (26).

3.2.2 Unionin lainsäädäntöelinten olisi kuitenkin huolehdittava tarkkaan siitä, että kun ne tiukentavat hallinnoijia koskevia sääntelyvaatimuksia (27) ehdotetun asetuksen perusteltujen päämäärien saavuttamiseksi, ne eivät tahattomasti hillitse uusien tulokkaiden halukkuutta hakea näinkin tärkeään tehtävään, eivätkä rajoita liian voimakkaasti nykyisten hallinnoijien mahdollisuutta pysyä tehtävässään varsinkaan tällä hetkellä, kun ollaan siirtymässä mahdollisiin uusiin viitekorkoihin (28). Tehtävään pääsyä estävät tekijät voivat johtaa siihen, etteivät vertailuarvojen luettelot ole optimaalisia eivätkä täytä käyttäjien tarpeita.

3.2.3 Jotta voitaisiin määrittää, mihin sijoittuu ehdotetun asetuksen 7 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetty kynnysarvo eli ”50 [%] transaktioiden arvosta markkinoilla”, jonka ylittyessä hallinnoijan on määritettävä, pohjautuvatko muihin kuin transaktioihin perustuvat vertailuarvot markkinoihin, on selvennettävä, miten hallinnoijan ajatellaan laativan määrittämisprosessia varten vankan ja haasteet kestävän arvioinnin siitä, mistä markkinat muodostuvat, kun otetaan huomioon, että ”markkinat” on kilpailuoikeuteen perustuva taloudellinen käsite, jota ei ehdotetussa asetuksessa täydennetä.

3.2.4 EKP panee myös merkille, että ehdotetun asetuksen mukaan unionissa sijaitsevia hallinnoijia ja vertailuarvojen tietolähteitä valvovat jäsenvaltioiden nimeämät toimivaltaiset viranomaiset ja että vertailuarvojen hallinnoijien on saatava toimilupa kyseisiltä viranomaisilta. EKP on jo aiemmin esittänyt mielipiteensä (29) siitä, että Euroopan valvontaviranomaisten pitäisi osallistua euribor-koron asettamisprosessiin, koska euriborilla on systeemistä merkitystä unionin finanssimarkkinoilla ja tärkeä tehtävä rahapolitiikan välittymisprosessissa. EKP:n mielestä EAMV:llä, EPV:llä ja muilla Euroopan viranomaisilla on hyvät edellytykset hoitaa tämä tehtävä. Sen vuoksi EKP suhtautuu myönteisesti komission ehdotukseen antaa delegoituja säädöksiä vertailuarvon asettamisprosessin erityiskysymyksistä laadittujen EAMV:n teknisten standardien perusteella. EKP on tyytyväinen myös ehdotukseen antaa EAMV:lle toimivalta toteuttaa niin sanottua oikeudellisesti sitovaa sovittelua unionin toimivaltaisten viranomaisten yhteistyötä koordinoidessaan (30) sekä vastuu kolmansissa maissa sijaitsevien hallinnoijien rekisteröinnistä ja rekisteröintien peruuttamisesta (31). Terminologiaa, joka koskee ehdotetussa asetuksessa määriteltyä oikeudellisten tai luonnollisten henkilöiden sijaintia, olisi kuitenkin käytettävä johdonmukaisesti koko tekstissä (32). EKP suhtautuu myönteisesti myös siihen, että toimivaltaiset viranomaiset voivat siirtää joitakin niille tämän asetuksen nojalla kuuluvia tehtäviä EAMV:lle tämän suostumuksella (33).

3.3 Toimialakohtaiset vaatimukset, kriittiset vertailuarvot ja pakollinen tietojen toimittaminen (34)

3.3.1 Ehdotus sisältää erityyppisiä vertailuarvoja ja eri toimialoja koskevia sääntelyvaatimuksia sekä kriittisiä vertailuarvoja koskevan erityisjärjestelyn (35). EKP kannattaa kriittisiä vertailuarvoja koskevan tiukemman järjestelyn elementtejä. EKP suhtautuu myös myönteisesti siihen, että ehdotetun asetuksen mukaan valvottujen yhteisöjen on pakko toimittaa kriittistä vertailuarvoa koskevia syöttötietoja (36). Tämä on tärkeä varautumisjärjestely niitä mahdollisia tilanteita varten, joissa markkinat toimivat puutteellisesti ja transaktioihin perustuvien tietojen toimittaminen lakkaa tai tietoja ei ole saatavilla (37). EKP on kuitenkin huolestunut siitä, että kriittisen vertailuarvon nykyinen määritelmä (38), joka edellyttää, että valtaosa tietolähteistä on valvottuja yhteisöjä ja että kyseistä arvoa käytetään ”nimellisarvoltaan vähintään 500 miljardin euron arvoisissa rahoitusvälineissä”, ei ehkä ole riittävän turvallinen perusta pankkien välisten korkokantojen ja muiden uusien kriittisten vertailuarvojen syntymiselle. Sen lisäksi, että ehdotettu määritelmä ehkä estää uusien vertailuarvojen syntymisen, sen epäkohtana on myös vaikeus arvioida, milloin numeerinen kynnysarvo täyttyy. EKP:n mielestä olisikin parempi käyttää joustavampaa määritelmää, joka perustuu rahoitusvakauteen liittyviin näkökohtiin (39).

3.3.2 EKP on hyvin huolestunut ehdotetusta sanamuodosta kynnysarvolle, jonka ylittyminen antaa toimivallan vaatia pakollista tietojen toimittamista. Nykyisessä sanamuodossaan 14 artiklassa annetaan hallinnoijan toimivaltaiselle viranomaiselle tiettyjä toimivaltuuksia, joita se voi käyttää varmistaakseen, että valvotut yhteisöt jatkavat tietojen toimittamista vertailuarvoa varten. Kyseinen viranomainen voi vaatia niiltä myös muita toimenpiteitä (40) tilanteessa, jossa ”vuoden aikana vähintään 20 prosenttia kriittisen vertailuarvon tietolähteistä on lakannut toimittamasta tietoja tai on riittävästi viitteitä siitä, että vähintään 20 prosenttia tietolähteistä todennäköisesti lakkaa toimittamasta tietoja”. Voi kuitenkin olla tilanteita, joissa monet lautakunnan jäsenlaitoksista lakkaavat toimittamasta syöttötietoja usean vuoden kattamana ajanjaksona, mutta tiettynä vuotena (jatkuvaluonteisesti tai kalenterivuoden perusteella) tietojen toimittamisesta luopuvien tietolähteiden osuus ei ole 20 prosenttia kaikista vertailuarvon tietolähteistä, ja tällöin toimivaltainen viranomainen ei voi käyttää toimivaltaansa puuttua tilanteeseen. Tämä saattaa johtaa kriittisen vertailuarvon hitaaseen häviämiseen ilman, että voitaisiin turvautua pakolliseen järjestelyyn. Tällä saattaa olla vakavia seurauksia lautakunnan edustavuudelle. Vaikka hallinnoija on velvollinen varmistumaan siitä, että syöttötiedot saadaan luotettavalta ja tilastollisesti edustavalta lautakunnalta tai tietolähteiden otoksesta (41), vertailuarvon syöttötiedoissa ilmenevillä puutteilla saattaa olla vakavia seurauksia rahoitusvakaudelle ja markkinoiden asianmukaiselle toiminnalle myös niissä tilanteissa, jotka eivät edellytä pakollista tietojen toimittamista. Tällaisten vertailuarvojen kriittisyyden sekä rahoitusvakauteen ja markkinoiden moitteettomaan toimintaan liittyvien näkökohtien vuoksi EKP suosittaa voimakkaasti, ettei käytettäisi numeerista testiä, jossa voidaan helposti petkuttaa ja jossa toimivaltaa ei päästä ehkä koskaan käyttämään, vaan laadullisia kriteerejä, jotka koskevat rahoitusvakauteen liittyviä näkökohtia. EKP suosittaakin voimakkaasti, että hallinnoijaa vaaditaan arvioimaan säännöllisin väliajoin ja aina lautakunnan koon pienentyessä, onko lautakunta edelleen tilastollisesti edustava ja varsinkin, johtaako sen koon pieneneminen siihen, että syöttötietojen taustalla oleva tietolähteiden joukko ei ole riittävän edustava (42). EKP kiinnittää tältä osin huomiota siihen, että ehdotetun asetuksen 7 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan hallinnoijan ”on hankittava syöttötiedot luotettavalta ja tilastollisesti edustavalta lautakunnalta tai tietolähteen otoksesta sen varmistamiseksi, että tulokseksi saatava vertailuarvo on luotettava ja edustaa tilastollisesti sitä markkinoiden tai talouden todellista tilannetta, jota vertailuindeksin on tarkoitus mitata (’Tilastollisesti edustavat tietolähteet’)”. EKP suosittaa tässä yhteydessä 14 artiklan 2 kohtaan selkeää mainintaa siitä, että valvottuihin yhteisöihin, jotka on valittu ja velvoitettu toimittamaan tietoja kriittiseen vertailuarvoon, voi kuulua valvottuja yhteisöjä myös lautakunnan ulkopuolelta.

3.3.3 Kriittisten vertailuarvojen tapauksessa ehdotetussa asetuksessa edellytetään myös, että tietolähteiden toimivaltaiset viranomaiset ”auttavat” vertailuarvon hallinnoijan toimivaltaista viranomaista panemaan täytäntöön 14 artiklan 1 kohdan a ja b alakohtaan (43) perustuvat toimenpiteet, kuten sen, että valvotut yhteisöt pakotetaan toimittamaan tiedot vertailuarvoa varten. EKP:n käsityksen mukaan tilanteissa, joissa hallinnoijan toimivaltainen viranomainen on tehnyt päätöksen tällaisista toimenpiteistä, mutta kollegiossa esiintyy erimielisyyttä niiden toteutuksesta, tai joissa hallinnoijan toimivaltaiselle viranomaiselle kuuluvien toimenpiteiden täytäntöönpanoa koskevista kirjallisista järjestelyistä ei päästä yksimielisyyteen, asia voidaan siirtää EAMV:lle, joka tekee sitten päätöksen asetuksen (EU) N:o 1095/2010 19 artiklassa säädetyssä menettelyssä.

3.4 Valvontayhteistyö

Ehdotetussa asetuksessa säädetään, että jokaista kriittistä vertailuarvoa varten on perustettava toimivaltaisten viranomaisten kollegio (44). EKP on kuitenkin huolestunut tällaisen menettelyn toimivuudesta kriittisten vertailuarvojen tapauksessa ja erityisesti hätätilanteissa eli esimerkiksi silloin, kun markkinoiden toiminnassa esiintyy puutteita. Tällaisilla järjestelyillä ei myöskään pitäisi heikentää EKP:n mahdollisuuksia hoitaa pankkivalvontatehtäviä, jotka perustuvat asetukseen luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta EKP:lle (45). Kyseisellä asetuksella annetaan EKP:lle tehtäviä, jotka koskevat luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaa, mutta ei tehtäviä, jotka koskevat niiden harjoittamaa liiketoimintaa (46). EKP katsookin, että vastuu vertailuarvojen valvonnasta säilyy toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla. Asetuksessa olisi kuitenkin täsmennettävä, että jäsenvaltion nimeämän toimivaltaisen viranomaisen on oltava toimivaltainen kansallinen viranomainen, jotta voitaisiin poistaa kaikki mahdolliset epäilyt siitä, jääkö vastuu yhteisen valvontamekanismin (YVM) piiriin kuuluvien laitosten rahoitustoiminnan valvonnasta toimivaltaisille kansallisille viranomaisille.

3.5 Avoimuus ja kuluttajansuoja

3.5.1 EKP kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun asetuksen 16 artiklan 1 kohdan mukaan hallinnoijan on julkaistava vertailuarvon määrittämiseen käytetyt syöttötiedot välittömästi julkaisun jälkeen, lukuun ottamatta tapauksia, joissa julkaisemisella olisi vakavia haitallisia seurauksia tietolähteille tai jotka vaikuttaisivat kielteisesti vertailuarvon luotettavuuteen tai eheyteen, ja että tällaisissa tapauksissa julkaisua voidaan tilapäisesti lykätä ajaksi, joka vähentää merkitsevästi kyseisiä seurauksia. EKP katsoo myös, että ehdotetun asetuksen säännökset, joilla toimivaltaista viranomaista sekä sen työntekijöitä ja valtuutettuja edustajia kielletään paljastamasta ”salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvaa tietoa” kenellekään muille henkilöille, eivät koske vertailuarvon hallinnoijaa, eivätkä siten estä hallinnoijaa lopulta julkaisemasta syöttötietoja, vaikka niihin sisältyisi ehdotetun asetuksen 16 artiklassa säädetyn kaltaisia tietoja. Ei ole kuitenkaan varmaa, tarjoaako tällainen tieto käyttäjille lisäarvoa. Ehdotetussa asetuksessa olisi pikemminkin varmistettava, että käyttäjät voivat suhtautua luottavaisesti tiedon luotettavuuteen, ja säädettävä tällaisen tiedon asianmukaisesta tarkkailusta, valvonnasta, arkistoinnista ja tarkastuksesta. Transaktioihin perustuvien vertailuarvojen osalta saattaa lisäksi ilmetä tilanteita, joissa julkaistaviin syöttötietoihin sisältyy kaupallisesti arkaluonteista tai liikesalaisuuden piiriin kuuluvaa tietoa, esimerkiksi silloin, kun syöttötietoihin sisältyy tietoja transaktioiden volyymista. Sen vuoksi hallinnoijaa ei pitäisi vaatia julkaisemaan tietoja viiveelläkään, ellei asianomainen tietolähde ole antanut tähän etukäteissuostumustaan. Olisikin riittävää, että hallinnoijaa vaadittaisiin säilyttämään tiedot tietyn ajan, ja tänä aikana toimivaltaisella viranomaisella olisi oikeus pyytää saada tutustua niihin (47). Tästä aiheutuisi vähemmän vaivaa tietolähteille, ja hallinnoijan toimivaltainen viranomainen pääsisi puolestaan tutustumaan tietoihin valvoakseen niiden tarkkuutta ja riittävyyttä.

3.5.2 Avoimuutta koskevissa säännöksissä vertailuarvon hallinnoija velvoitetaan julkistamaan menettely toimista, joita toteutetaan silloin, kun vertailuarvo muuttuu olennaisesti tai lakkaa. Myös valvotut yhteisöt ja käyttäjät ovat velvollisia julkistamaan vankat suunnitelmat toimista, joita ne tällaisissa tapauksissa toteuttaisivat (48). Näissä säännöksissä tai siirtymävaiheen järjestelyjä (49) koskevissa säännöksissä ei kuitenkaan aseteta vaatimusta varasuunnitelmista, joita toteutetaan, mikäli vertailuarvon tarjoaminen äkillisesti häiriytyy. EKP suosittaakin, että ehdotettuun asetukseen sisällytetään vaatimus, jonka mukaan vertailuarvon hallinnoijan on laadittava omat varamenettelynsä ja tiedotettava niistä avoimesti vertailuarvojen loppukäyttäjille. EKP ehdottaa, että tällaiset säännökset sisällytetään täydentävänä vaatimuksena ehdotetun asetuksen liitteessä I olevan D jakson 1 kohtaan, jossa käsitellään vertailuarvon hallinnoijan käytännesääntöjä (50).

3.5.3 Luottolaitosten ja muiden valvottujen yhteisöjen edellytetään arvioivan, soveltuuko viittaaminen vertailuarvoon asiakkaan kanssa tehtävässä rahoitussopimuksessa asiakkaan käytettäväksi. Soveltuvuuden varmistamiseksi yhteisöä vaaditaan hankkimaan tarvittavat tiedot kyseisestä vertailuarvosta sekä hallinnoijan julkaisema vertailuarvoselvitys (51). EKP suosittaa, että unionin lainsäädäntöelimet selventävät, miten tämä velvollisuus näkyy asunto-omaisuutta koskevista luottosopimuksista laaditussa komission ehdotuksessa (52), sillä ehdotetussa asetuksessa kiinnitysluotot sisältyvät rahoitussopimusten määritelmään.

3.6 Kolmansissa maissa sijaitsevien hallinnoijien tarjoamien vertailuarvojen käyttö (53)

3.6.1 EKP panee merkille, että 20 artiklassa ehdotetun vastaavuusjärjestelyn mukaan unionissa sijaitsevat valvotut yhteisöt voivat käyttää kolmansiin maihin sijoittautuneiden hallinnoijien tarjoamia vertailuarvoja vain, jos vertailuarvot täyttävät tietyt erityisedellytykset, kuten sen, että komissio tekee päätöksen, jossa kolmansien maiden oikeudellisten kehysten ja valvontakäytäntöjen katsotaan vastaavan ehdotetun asetuksen vaatimuksia. EKP panee merkille myös, että tällaisiin vertailuarvoihin ei ilmeisesti voida soveltaa 39 artiklan siirtymäsäännöksiä, koska niitä sovelletaan ilmeisesti vain jo olemassa oleviin vertailuarvoihin, joiden hallinnoijan on haettava toimilupaa sijaintipaikkanaan olevan jäsenvaltion toimivaltaiselta viranomaiselta, eli hallinnoijien on siis sijaittava unionissa.

3.6.2 EKP on huolestunut ehdotetun vastaavuusjärjestelyn toimivuudesta varsinkin, jos se on määrä ottaa käyttöön samaan aikaan kuin muut ehdotetun asetuksen säännökset. Monissa unionissa tarjottavissa sijoitustuotteissa ja etenkin johdannaisissa ja sijoitusrahastoissa käytetään viitteinä unionin ulkopuolisia vertailuarvoja. Vaikka IOSCO onkin julkaissut vertailuarvojen asettamista koskevat periaatteet, ja se kannustaa maita panemaan ne täytäntöön (54), asia jää kuitenkin kunkin maan harkintaan, joten ei ole varmaa, panevatko kaikki IOSCOn jäsenet ne täytäntöön lainsäädäntöteitse. Koska ehdotetun asetuksen nojalla annettavassa komission myönteisessä vastaavuuspäätöksessä on todettava kolmannen maan oikeudellisen kehyksen takaavan, että asetuksen vaatimukset, mukaan luettuina hallinnoijia koskevat päätöksenteko-, ohjaus- ja valvontavaatimukset, ovat oikeudellisesti sitovia ja että vaatimuksia valvotaan ja ne pannaan täytäntöön (55), G20-maiden ja monien muidenkin kolmansien maiden saattaa olla vaikeaa täyttää vastaavuusedellytykset oikeudellisissa kehyksissään esimerkiksi silloin, kun ne eivät ole asettaneet vaatimuksia hallinnoijien ja tietolähteiden valvonnasta (56). Näin ollen monet eri tuotteet, joissa käytetään viitteenä tällaisia kolmansissa maissa hallinnoituja vertailuarvoja, olisi otettava pois käytöstä, ja tällä voisi olla huomattava vaikutus rahoitusvakauteen.

3.6.3 Lisäksi EKP huomauttaa, että ehdotetussa vastaavuusjärjestelyssä ei anneta selkeitä ohjeita siitä, mitä seurauksia koituisi sopimuksille, joissa tällaisia vertailuarvoja käytetään nykyisin viitteinä, mikäli kyseiset vertailuarvot eivät läpäisisi vastaavuustestiä, sillä 39 artiklan siirtymäsäännöksiä sovelletaan ilmeisesti vain unionin sisäisiin vertailuarvoihin.

3.6.4 EKP:n mielestä unionin ulkopuolisten vertailuarvojen käyttöä ei pitäisi jättää epävarmalle pohjalle, ja se kehottaakin unionin lainsäädäntöelimiä harkitsemaan mahdollisuutta ottaa käyttöön ainakin pidempi täytäntöönpanoaika vastaavuusjärjestelylle, jonka mukaisesti kolmansissa maissa ja erityisesti G20-maissa hallinnoitujen, valittujen ja laajasti käytettyjen vertailuarvojen käyttöä unionissa voitaisiin jatkaa kolmen vuoden pituisen pidemmän siirtymäkauden loppuun saakka. Kolmansissa maissa sijaitsevien vertailuarvojen hallinnoijan pitäisi osoittaa, että vertailuarvo on hallinnoijan oman maan oikeudellisessa kehyksessä IOSCO-periaatteiden mukainen. Vertailuarvo siis vapautettaisiin tilapäisesti ehdotetun asetuksen 20 artiklassa säädetyistä vastaavuusvaatimuksista. On kuitenkin tärkeää huolehtia siitä, että huoli unionin rahoitusvakaudesta ja suurempi huoli kaikille unionissa laajasti käytettävien kriittisten vertailuarvojen hallinnoijille tarjottavista tasapuolisista toimintaedellytyksistä ovat keskenään sopusoinnussa. Sopusoinnun saavuttamiseksi EKP kaavailee EAMV:n tehtäväksi arvioida komission puolesta ja säännöllisin väliajoin, onko vastaavuusjärjestelyn täytäntöönpanon siirtäminen unionin ulkopuolisten hallinnoijien (57) osalta vielä perusteltua.

4. Muut kansainväliset näkökohdat

Vastauksessa, jonka eurojärjestelmä antoi komission syyskuussa 2012 käynnistämään, indeksien sääntelyä koskevaan kuulemiseen (58), EKP piti tällä osa-alueella tärkeänä sitä, että lainsäädäntöaloitteet sovitetaan jäsenvaltioiden ja unionin tasolla asianmukaisesti yhteen kansainvälisten aloitteiden kanssa. EKP huomauttaa tässä yhteydessä, että finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän virallinen sektoriohjausryhmä (Official Sector Steering Group), jonka jäsenenä EKP on, pohtii parhaillaan markkinaosapuolten kanssa finanssimarkkinoilla käytettävien vertailuarvojen tulevaisuutta pankkisektorilla.

Siltä osin kuin EKP suosittelee ehdotetun asetuksen muuttamista, muutosehdotukset esitetään perusteluineen tämän lausunnon liitteessä.

Tehty Frankfurt am Mainissa 7 päivänä tammikuuta 2014. EKP:n puheenjohtaja Mario DRAGHI

(1) COM(2013) 641 final.

(2) Ks. ehdotetun asetuksen 1 artikla. Ehdotetun asetuksen soveltamisala on laaja ja kattaa monia erilaisia vertailu- ja viiteindeksejä, myös kaikki sellaisten rahoitusvälineiden viitteinä käytetyt vertailuarvot, jotka on otettu kaupankäynnin kohteeksi tai joilla käydään kauppaa säännellyillä markkinapaikoilla. Tällaisia ovat muun muassa energia-, hyödyke- ja valuuttajohdannaiset.

(3) Ks. ehdotetun asetuksen 7 ja 8 artikla.

(4) Ks. ehdotetun asetuksen 22 artikla. Ehdotetun asetuksen 19 artiklassa säädetäänkin, että valvotut yhteisöt voivat käyttää ehdotetun asetuksen piiriin kuuluvaa vertailuarvoa vain, jos sen on tarjonnut 23 artiklan mukaisesti toimiluvan saanut tai 21 artiklan mukaisesti rekisteröitynyt hallinnoija.

(5) Jos esimerkiksi hallinnoivan yhteisön tai sen johtaman lautakunnan jäseninä on markkinaosapuolia, jotka toimittavat syöttötietoja indeksiin.

(6) Ks. ehdotetun asetuksen 13 artikla. Kriittisten vertailuarvojen osalta hallinnoijien on annettava käytännesäännöt tiedoksi toimivaltaiselle viranomaiselle ja saatava sääntöihin tältä hyväksyntä.

(7) Ks. ehdotetun asetuksen 29 artikla. Toimivaltaisten viranomaisten valvonta- ja tutkintavaltuuksista säädetään 30 artiklassa ja viranomaisten oikeuksista määrätä hallinnollisia seuraamuksia 31 artiklassa.

(8) Ks. ehdotetun asetuksen 34 artiklan 1 ja 6 kohta. Pakollista tietojen toimittamista koskevasta toimenpiteestä säädetään 14 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa.

(9) Ne koskevat pakollista tietojen toimittamista (14 artikla), hallinnoijien toimilupia (23 ja 24 artikla) sekä hallinnollisia toimenpiteitä ja seuraamuksia (31 artikla).

(10) Tästä säädetään Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen) perustamisesta sekä päätöksen N:o 716/2009/EY muuttamisesta ja komission päätöksen 2009/77/EY kumoamisesta 24 päivänä marraskuuta 2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1095/2010 (EUVL L 331, 15.12.2010, s. 84) 19 artiklassa.

(11) Ks. ehdotetun asetuksen V osasto. Ennen kuin unionissa sijaitsevat valvotut yhteisöt voivat käyttää vertailuarvoa, kolmansien maiden vertailuarvojen hallinnoijien on saatettava vertailuarvo EAMV:n tietoon ja ilmoitettava se EAMV:n rekisteriin, ja komission on hyväksyttävä kolmannen maan sääntelyjärjestelmä unionin järjestelmää vastaavaksi järjestelmäksi.

(12) Ks. muutettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipulaatiosta (markkinoiden väärinkäytöstä) määrättävistä seuraamuksista, COM(2012) 421 final, ja muutettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipulaatiosta määrättävistä seuraamuksista, COM(2012) 420 final.

(13) Ks. 17.7.2013 julkistettu IOSCOn loppuraportti finanssimarkkinoilla käytettäviä vertailuarvoja koskevista periaatteista (final report on principles for financial benchmarks). Raportti on saatavilla IOSCOn verkkosivuilla osoitteessa www.iosco.org

(14) Ks. ehdotetun asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 13 alakohta.

(15) Ehdotetun asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 15 alakohdan mukaan rahoitussopimuksia ovat luottosopimukset ja asunto-omaisuutta koskevat luottosopimukset sellaisina kuin ne määritellään asiaa koskevissa unionin direktiiveissä.

(16) Ks. asiakirja European Commission’s public consultation on the regulation of indices – Eurosystem’s response, marraskuu 2012, s. 2–3. Asiakirja on luettavissa osoitteessa www.ecb.europa.eu

(17) Ks. asiakirja Eurosystem’s response to the EBA and ESMA’s public consultation on the principles for benchmark-setting processes in the EU ja asiakirja Eurosystem’s response to IOSCO’s consultation report on financial benchmarks, jotka on molemmat julkaistu helmikuussa 2013.

(18) Rahamarkkinarahastot voivat myös käyttää indeksejä viitehintana rahoitusvälineille, joilla ne käyvät kauppaa. Ks. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rahamarkkinarahastoista, COM(2013) 615 final. Siinä edellytetään, että mikäli rahamarkkinarahastot eivät kykene arvostamaan varojaan markkinahintaan, ne käyttävät malliin perustuvaa arvostamista, joka on vertailuarvotyyppinen menetelmä (ks. kyseisen ehdotuksen johdanto-osan 41 kappale ja 2 artiklan 10 kohta). Rahamarkkinarahastot toimivat yleensä vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajina tai siirtokelpoisiin arvopapereihin kohdistuvaa yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavina yrityksinä (yhteissijoitusyrityksinä) ja kuuluvat jo siten valvottujen yhteisöjen määritelmän piiriin (ks. ehdotetun asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 14 alakohdan e ja f alakohta).

(19) Ks. ehdotetun asetuksen 2 artiklan 2 kohdan a alakohta ja johdanto-osan 16 kappale.

(20) Ks. muutokset 1–3.

(21) Tässä yhteydessä on hyvä huomauttaa, että 15.11.2013 julkaistussa Euroopan parlamentin talous- ja raha-asioiden valiokunnan (ECON) mietintöluonnoksessa [ehdotettiin kansallisten keskuspankkien sisällyttämistä ehdotetun asetuksen soveltamisalaan (ks. mietintöluonnoksessa esitetty tarkistus 20)]. Siinä todetaan kuitenkin (johdanto-osan 20 kappaletta koskeva tarkistus), että ”laskennan ulkoistaminen – mikäli laskukaavan soveltaminen ei edellytä harkintavaltaa – ei tarkoita, että laskijaa pidetään tässä asetuksessa tarkoitettuna hallinnoijana”. Valiokunta ei ole vielä äänestänyt mietintöluonnoksesta. Luonnos on luettavissa parlamentin verkkosivuilla osoitteessa www.europarl.europa.eu

(22) IOSCOn loppuraportti finanssisektorilla käytettäviä vertailuarvoja koskevista periaatteista, ks. alaviite 13.

(23) Ks. ehdotetun asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 19 alakohta ja liite II.

(24) Ks. muutos 5. Ks. myös viitekorkoja koskeva luku EKP:n kuukausikatsauksen lokakuun 2013 numerossa (s. 69), joka on luettavissa EKP:n verkkosivuilla osoitteessa www.ecb.europa.eu

(25) Ks. ehdotetun asetuksen II ja VI osasto.

(26) Ks. ehdotetun asetuksen 7 artiklan 1 kohdan a alakohta.

(27) Ks. ehdotetun asetuksen II osaston 1 luku.

(28) Katso kohta 3.3.2, jossa tuodaan esiin tietojen pakollista toimittamista koskevien kynnysarvojen toimivuutta koskevia huolenaiheita.

(29) Ks. asiakirja European Commission’s public consultation on the regulation of indices – Eurosystem’s response, marraskuu 2012, s. 3.

(30) Tästä säädetään ehdotetun asetuksen 34 artiklassa, jossa viitataan asetuksen (EU) N:o 1095/2010 19 artiklaan.

(31) Ks. ehdotetun asetuksen 20 ja 21 artikla.

(32) Ks. muutos, joka koskee ehdotetun asetuksen 20 artiklan 1 kohtaa. Siinä käytetään ilmaisua ”kolmanteen maahan sijoittautun[ut] hallinnoij[a]”.

(33) Ks. ehdotetun asetuksen 26 artiklan 2 kohta.

(34) Ks. ehdotetun asetuksen III osasto.

(35) Ks. ehdotetun asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 21 alakohta (määritelmä) ja 13 artikla. Kriittisen vertailuarvon hallinnoija on velvollinen erityisesti toimittamaan käytännesääntönsä kansalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle, joka tarkistaa, täyttävätkö ne asetuksen vaatimukset.

(36) Ks. ehdotetun asetuksen 14 artikla.

(37) Ks. asiakirja Eurosystem’s response to the EBA and ESMA’s public consultation, alaviite 17.

(38) Ks. ehdotetun asetuksen 3 artiklan 1 kohdan 21 alakohta.

(39) Ks. muutos 6.

(40) Ks. ehdotetun asetuksen 14 artiklan 1 kohdan a–c alakohta.

(41) Ks. ehdotetun asetuksen 7 artiklan 1 kohdan b alakohta sekä liitteessä I oleva C jakso.

(42) Ks. muutos 6.

(43) Tässä säännöksessä annetaan hallinnoijan toimivaltaiselle viranomaiselle toimivaltuudet a) vaatia valvottuja yhteisöjä toimittamaan syöttötietoja hallinnoijalle menetelmän, käytännesääntöjen tai muiden sääntöjen mukaisesti ja b) määritellä, missä muodossa ja mihin määräaikaan mennessä mitkäkin syöttötiedot on toimitettava. Avustamisvaatimus asetetaan 14 artiklan 3 kohdassa.

(44) Ks. ehdotetun asetuksen 34 artiklan 1 ja 2 kohta.

(45) Neuvoston asetus (EU) N:o 1024/2013, annettu 15 päivänä lokakuuta 2013, luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille (EUVL L 287, 29.10.2013, s. 63). Ks. myös Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1022/2013, annettu 22 päivänä lokakuuta 2013, Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomainen) perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta Euroopan keskuspankille neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 nojalla annettujen erityistehtävien osalta (EUVL L 287, 29.10.2013, s. 5).

(46) Ks. asetuksen (EU) N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohta.

(47) Ks. ehdotetun asetuksen 16 artikla ja muutos 7.

(48) Ks. ehdotetun asetuksen 17 ja 39 artikla.

(49) Ks. ehdotetun asetuksen 39 artikla.

(50) Ks. muutokset 8 ja 18.

(51) Ks. ehdotetun asetuksen 18 artiklan 1 kohta.

(52) Ks. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi asunto-omaisuutta koskevista luottosopimuksista, KOM(2011) 142 lopullinen.

(53) Ks. 20 ja 21 artikla.

(54) Ks. alaviite 13 ja myös IOSCOn viimeisin tiedote marraskuulta 2013.

(55) Ks. ehdotetun asetuksen 20 artiklan 2 kohdan b alakohta sekä 5 artikla.

(56) Yhtenä syynä voi olla esimerkiksi se, että hallinnoija on säätelyn piiriin kuulumaton markkinajärjestö. EKP katsoo markkinaosapuolilta saadun palautteen perusteella, että vain harvoilla unionin ulkopuolisilla lainkäyttöalueilla aiotaan säännellä muita kuin vertailuarvoja, jotka koskevat tärkeimpiä korkokantoja ja joitakin valuuttoja ja hyödykkeitä.

(57) Ks. muutos 16.

(58) Ks. asiakirja European Commission’s public consultation on the regulation of indices – Eurosystem’s response, marraskuu 2012, s. 8.