Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille ja talous- ja sosiaalikomitealle – Rajat ylittävää työeläketarjontaa koskevien veroesteiden poistaminen"



Virallinen lehti nro C 036 , 08/02/2002 s. 0053 - 0058



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille ja talous- ja sosiaalikomitealle - Rajat ylittävää työeläketarjontaa koskevien veroesteiden poistaminen" (2002/C 36/12) Komissio päätti 19. huhtikuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta tiedonannosta. Asian valmistelusta vastannut "talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus" -jaosto antoi lausuntonsa 24. syyskuuta 2001. Esittelijä oli Harry Byrne. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 17. ja 18. lokakuuta 2001 pitämässään 385. täysistunnossa (lokakuun 17. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 88 puolesta yksi vastaan kahden pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Komissio julkaisi ehdotuksensa direktiiviksi työeläkelaitosten toiminnasta lokakuussa 2000(1). Komitea antoi lausuntonsa direktiiviehdotuksesta maaliskuussa 2001(2). 1.2. Nyt käsillä oleva tiedonanto koskee rajat ylittävän työeläketarjonnan verotusnäkökohtia, joita ei käsitellä direktiiviehdotuksessa. 2. Taustaa 2.1. Eläkkeet ovat yleinen huolenaihe, mutta erityisesti ne koskettavat yksittäisiä EU:n kansalaisia, jotka haluavat asianmukaisen eläketurvan. Eläketarjonta jäsenvaltioissa voidaan jakaa kolmeen pääluokkaan: - Ensimmäinen pilari: Valtion, eläkevakuutusmaksujen suorittajien tai muiden tahojen hallinnoimat lakisääteiset sosiaaliturvajärjestelmät (rahoitetaan yleensä jakoperiaatteella). - Toinen pilari: Työeläkejärjestelmät (yleensä työnantajan toimesta perustettuja). - Kolmas pilari: Yksityiset vakuutusjärjestelmät (yleensä yhdessä henkivakuutusyhtiöiden kanssa). 2.2. Ehdotetussa eläkedirektiivissä sekä käsillä olevassa tiedonannossa keskitytään kysymyksiin, jotka on ratkaistava toisen pilarin järjestelmien rajatylittävän tarjonnan yhteydessä, mutta erityisesti verotusta koskevat ehdotukset olisivat yleisesti merkittäviä myös kolmannen pilarin järjestelmiä ajatellen. 2.3. Syy siihen, ettei direktiivissä käsitelty verotusnäkökohtia, on se, että verotuksesta on päätettävä yksimielisesti. Verotuksen sisällyttäminen direktiiviin olisi todennäköisesti viivästyttänyt sen hyväksymistä tai estänyt sen. 2.4. Käsillä olevassa tiedonannossa - yritetään löytää jäsenvaltioiden sääntöjen moninaisuuteen soveltuva yhteensovitettu toimintamalli yhdenmukaistamisen asemesta - kehotetaan poistamaan perusteettomasti rajoittavat tai syrjivät verotusmääräykset - esitetään jäsenvaltioiden verotulojen suojaamiseen tähtääviä toimia. 3. Työeläkkeiden verotus jäsenvaltioissa 3.1. Työeläkejärjestelmiä voidaan verottaa kolmella eri tasolla: eläkevakuutusmaksuista, eläkerahastojen sijoitusten tuotosta tai edunsaajille maksetuista eläkkeistä. 3.1.1. Lähes kaikissa jäsenvaltioissa työnantajien maksamat eläkevakuutusmaksut ovat jossain määrin verovähennyskelpoisia, ja useimmissa jäsenvaltioissa työnantajien eläkevakuutusmaksuja ei katsota työntekijän verotettavaksi tuloksi. Eläkevakuutusmaksut ovat siis useimmiten verottomia. 3.1.2. Useimmissa jäsenvaltioissa eläkelaitosten sijoitusten tuottoa ei veroteta, mutta joissakin valtioissa kannetaan niin sanottua tuottoveroa. Sijoitusten tuottoa ei siis useimmiten veroteta. 3.1.3. Useimmissa jäsenvaltioissa eläke-etuuksia verotetaan, mutta eräissä jäsenvaltioissa kertasuorituksia joko verotetaan lievemmin tai ne on vapautettu kokonaan verosta. Eläke-etuudet ovat siis useimmiten verollisia. 3.1.4. Liitteessä 1 olevassa taulukossa esitetään yhteenveto eri jäsenvaltioiden perustoimintamalleista toiseen pilariin kuuluvien eläkkeiden verotuksessa. Jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja eläkevakuutusmaksujen verovähennyskelpoisuustason ja eläke-etuuksien verotuksen osalta. Siksi on muistettava, että taulukko antaa tilanteesta vain karkean kuvan. 3.1.4.1. Yleisesti ottaen taulukon mukaan 11 jäsenvaltiossa on käytössä järjestelmä, jossa eläkevakuutusmaksut ja eläkerahastot on vapautettu verosta, ja eläke-etuudet ovat verollisia (EET). Kolmessa jäsenvaltiossa eläkevakuutusmaksut ovat verottomia, mutta eläkerahastojen sijoitusten tuottoa ja eläke-etuuksia verotetaan (ETT). Kahdessa jäsenvaltiossa eläkevakuutusmaksut ovat verollisia, mutta sijoitusten tuotto ja eläke-etuudet verottomia (TEE). 3.1.5. Näiden järjestelmien seurauksena on teknisesti mahdollista, että henkilö, joka eläkkeelle siirryttyään muuttaa toiseen jäsenvaltioon, saattaa joutua kaksinkertaisen verotuksen kohteeksi tai jäädä kokonaan verottamatta. 4. Komission kanta verotuskysymykseen 4.1. Kuten jo on todettu, yritys yhdenmukaistaa verotussääntöjä aiheuttaisi tässä vaiheessa ongelmia jäsenvaltioille eikä mitä todennäköisimmin saisi yksimielistä kannatusta. 4.2. Siksi komissio keskittyy käsittelemään rajatylittävän eläketarjonnan syrjivää kohtelua. Se nostaa esiin kaksi erityistä ongelmatapausta: - Jonkin jäsenvaltion eläkelaitoksen järjestelmään kuuluva henkilö muuttaa asumaan toiseen jäsenvaltioon ja haluaa kuulua edelleen samaan järjestelmään. - Yksittäinen työnantaja tai työnantajaryhmä ja työntekijöiden edustajat saattavat haluta hoitaa kaikkien eri jäsenvaltioissa asuvien työntekijöiden eläkejärjestelyt yleiseurooppalaisen eläkelaitoksen kautta. 4.3. Komissio katsoo EY:n perustamissopimuksen 14 artiklan velvoittavan jäsenvaltiot poistamaan kaikki syrjivät määräykset, ja se mainitsee joukon tätä tukevia Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen päätöksiä, mm. asiat Safir (1998) ja Wielockx (1995). 4.4. Komission yleisen näkemyksen mukaan jäsenvaltioilla on oikeus edellyttää, että eläkejärjestelmät, joihin valtioiden alueella asuvat henkilöt osallistuvat uusina vakuutuksenottajina, ovat asianomaisen kansallisen lain määräysten mukaisia. Sellaisiin siirtolaistyöntekijöihin sovellettuna, jotka jo kuuluvat jonkin muun valtion eläkejärjestelmään, tällainen sääntö rajoittaisi kuitenkin kohtuuttomasti työntekijöiden vapaata liikkuvuutta. 4.5. Sellaisten EU:n kansalaisten tapauksissa, jotka kuuluvat jo verotuksen osalta kotivaltionsa hyväksymään järjestelmään ja jotka muuttavat sitten toiseen jäsenvaltioon, vastaanottava valtio ei voi kieltäytyä myöntämästä ulkomaiseen järjestelmään maksettujen eläkevakuutusmaksujen verovähennystä, jos tällainen vähennys myönnetään valtion omien järjestelmien jäsenille. 4.6. Työntekijän muuttaessa toiseen jäsenvaltioon hän saattaa haluta erota kotivaltionsa eläkejärjestelmästä ja liittyä vastaanottajavaltion järjestelmään. Tällaisessa tapauksessa hän saattaa haluta siirtää kotivaltionsa eläkejärjestelmään kertyneen eläkepääoman vastaanottajavaltion järjestelmään. Komissio myöntää, että tällaiset siirrot voivat aiheuttaa hankaluuksia, mutta katsoo, ettei niitä tulisi verottaa, jos vastaavia jäsenvaltion sisäisiä siirtojakaan ei veroteta. 4.7. Komission päätelmät ovat tiivistettynä, että 39, 43, 49 ja 56 artikla takaa - työntekijöiden vapaan liikkuvuuden - sijoittautumisvapauden - palvelujen tarjoamisen vapauden - pääoman vapaan liikkuvuuden. 4.8. On kuitenkin syytä huomata, että maahan muuttavan työntekijän mahdollisuus pysyä kotivaltionsa järjestelmässä edellyttää useimmissa jäsenvaltioissa kotivaltion järjestelmää rahoittavan työnantajan suostumusta. 5. Jäsenvaltioiden verotusmääräysten soveltamisen varmistaminen 5.1. Komissio katsoo, että keskinäistä apua koskevan direktiivin käyttö tarjoaa riittävän mekanismin jäsenvaltioiden verotulojen suojaamiseksi. Komission näkemyksen mukaan säästötulojen alalle ehdotetun tietojenvaihdon kaltainen automaattinen tietojenvaihto on paras tapa saavuttaa tämä tavoite. 6. Yleiseurooppalaiset eläkelaitokset 6.1. Komissio esittää harkittavaksi eläkevakuutusalan tekemän ehdotuksen yleiseurooppalaisista eläkelaitoksista. Ehdotuksen tarkoituksena on antaa monikansallisen yrityksen työntekijöille mahdollisuus kuulua yhden jäsenvaltion eläkelaitokseen riippumatta siitä, että he mahdollisesti tekevät työtä toisessa jäsenvaltiossa. 6.2. Perusperiaatteena on, että jäsenvaltiot voisivat säilyttää oman toimintamallinsa oman valtionsa asukkaita koskevien eläkejärjestelyjen verotuksessa. Tähän päästäisiin sillä, että eläkelaitoksissa olisi erillisiä jaostoja kussakin jäsenvaltiossa työskenteleviä työntekijöitä varten. 6.3. Jäsenvaltiosta toiseen muuttava työntekijä maksaisi eläkevakuutusmaksuja edelleen samaan laitokseen, mutta sen eri jaostoon. Eläkelaitos noudattaisi kunkin jaoston toiminnassa asianomaisen jäsenvaltion verotus- ja muita sääntöjä. 7. Jäsenvaltioiden verotusjärjestelyjen moninaisuus 7.1. Vaikka komissio pyrkii edistämään EET-säännön hyväksymistä, koska sillä on jo valmiiksi laajin kannatus (jopa Saksa, jossa sovelletaan TEE-järjestelmää eläkerahastoihin, on ehdottanut uuden, verotukseltaan keveämmän yksilöllisen eläkejärjestelmän käyttöönottoa osana sosiaaliturvajärjestelmänsä uudistusta), se myöntää, että rajatylittävä verotus, joka voi teoriassa johtaa eläkkeensaajan kaksinkertaiseen verotukseen tai täysin verottamatta jättämiseen, edellyttää välitöntä ratkaisua (ks. edellä kohta 3). 7.2. Komissio ehdottaa asianmukaisten kaksinkertaista verotusta koskevien kahdenvälisten sopimusten solmimista ja uskoo, että ne olisivat ratkaisu tähän ongelmaan. Sopimuksissa voitaisiin määrätä esimerkiksi, että valtiossa B asuvan henkilön valtiosta A saamaa eläkettä verotettaisiin ainoastaan siltä osalta, jolta sitä verotettaisiin myös valtiossa A. 8. Yleistä 8.1. Komitea katsoo, että työeläkkeiden rajatylittävän tarjonnan verotusongelmiin on puututtava kiireesti. Kyseessä ovat keskeiset perustamissopimuksessa määrätyt vapaudet - työntekijöitä estetään käyttämästä liikkumisen vapauttaan, palvelulaitokset eivät kykene toimimaan yli rajojen ja eläkejärjestelyjen hajanaisuus aiheuttaa suuryrityksille turhia lisäkustannuksia. 8.2. Komitea korostaa, että eläkekeskustelun päämääränä tulee viime kädessä olla kaikkien kolmen pilarin oikeudenmukainen verotuskohtelu. Komitea huomauttaa myös, että vaikka tiedonannossa keskitytään toisen pilarin järjestelmiin, sen sisältö pätee paljolti myös kolmannen pilarin järjestelmiin. 8.3. Komitea on todennut pitävänsä parhaana ratkaisuna asianmukaista direktiiviä, jolla kyseistä alaa säänneltäisiin(3). Komitea myöntää kuitenkin, että tähän ratkaisuun liittyy käytännön ongelmia. Näin ollen komitea pitää komission tiedonantoa tervetulleena ja antaa komissiolle tunnustusta sen päättäväisyydestä taata perustamissopimuksessa määrättyjen vapauksien kunnioittaminen. 8.4. Komitea toteaa myös, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuimella on tärkeä rooli perustamissopimuksen noudattamisessa ja että oikeustapaukset muokkaavat jo nyt paljolti tapaa, jolla asiassa edetään. 8.5. Komitea katsoo, että komissio on tehnyt suuren työn saavuttaakseen edistystä kyseisellä alalla yrittäen samalla yhä vähentää ongelmia, joita jäsenvaltioiden viranomaiset uskovat asiassa olevan. Komitea toivoo, että komission suhteellisuudentajuinen toimintatapa mahdollistaa nopean edistymisen. 8.6. Komitea on jo aiemmin ilmaissut tukevansa eläkkeiden EET-verotusjärjestelmää(4). Se kannattaa EET-järjestelmää seuraavista syistä: a) EET-järjestelmä on jo sinänsä tasapuolisempi, sillä siinä verotetaan todella saatuja eläke-etuuksia eikä eläkevakuutusmaksuja, mikä tuottaa järjestelmien jäsenille erilaisia eläke-etuuksia esimerkiksi sen mukaan, kuinka kauan he elävät. b) Myöntämällä verohelpotuksia eläkevakuutusmaksuille se rohkaisee huolehtimaan eläketurvasta. c) EET-järjestelmän avulla otetaan myös huomioon väestön ikääntymisen ongelma, sillä se vähentää nykyisiä verotuloja ja siirtää niitä tulevaisuuteen, jolloin väestöllinen huoltosuhde on paljon epäedullisempi. 8.6.1. Komitea myöntää, että jäsenvaltioiden verotusjärjestelmien erojen vuoksi on vaikea ennustaa, milloin EET:n käyttöönotto EU:n laajuisena järjestelmänä voisi olla mahdollista. Komitea toteaa kuitenkin, että ETT-valtioiden siirtyminen käyttämään EET-järjestelmää olisi teknisesti suhteellisen vaivatonta, joskin siirtymisen vaikutuksia jäsenvaltioiden verotuloihin olisi tutkittava. 8.6.2. Komitea suosittaa komissiolle, että hakijamaita kannustetaan ottamaan käyttöön EET-järjestelmä erojen vähentämiseksi laajentumisen jälkeisessä yhteisössä. 8.7. Komitea antaa tukensa komission pyrkimyksille löytää ratkaisu jäsenvaltioiden verotusjärjestelmien monimuotoisuuteen, mutta toteaa samalla, ettei komissio ole paneutunut kovin syvällisesti tähän monitahoiseen alaan. Esimerkiksi ETT-valtioiden kysymystä ei selvästi ole käsitelty riittävästi. 8.7.1. Jos työntekijä muuttaa EET-valtiosta ETT-valtioon ja päättää pysyä lähtövaltionsa eläkejärjestelmässä, miten vastaanottajavaltio kantaa eläkelaitoksen sijoitusten tuotosta veron, kuten se tekee omien kansalaistensa kohdalla? 8.7.2. Jos työntekijä muuttaa TEE-valtiosta EET-valtioon, mutta palaa myöhemmin alkuperäiseen kotimaahansa ja siirtyy siellä eläkkeelle pysyen koko ajan alkuperäisen eläkejärjestelmänsä jäsenenä, verottaako TEE-valtio työntekijälle EET-valtiossa kertynyttä eläkettä? Jos ei, työntekijä hyötyy sekä eläkevakuutusmaksujen että eläke-etuuksien verohelpotuksista. Myös päinvastaiset tapaukset ovat luonnollisesti mahdollisia. 8.7.3. Näin ollen komitea on tyytyväinen komission tiedonannossa ilmaistuun aikeeseen laatia yhdessä jäsenvaltioiden kanssa säännöksiä tulkintaerimielisyyksien ratkaisemiseksi sekä mekanismeja, jotka tarjoavat veronmaksajalle mahdollisuudet varmistaa johdonmukainen kohtelu molempien kyseessä olevien jäsenvaltioiden viranomaisten taholta. Vaikka keskusteluja käydään pitkälti kahdenväliseltä pohjalta, komitea toivoo, että komission osallistuminen johtaa mahdollisimman laajalti sovellettaviin ratkaisuihin. 8.8. Komitea on tyytyväinen siihen, että yleiseurooppalaisten eläkelaitosten mallia harkitaan nyt aktiivisesti. 8.8.1. Ehdotus ei ole jäsenvaltioiden intressien vastainen, sillä kutakin yleiseurooppalaisen eläkelaitoksen maakohtaista jaostoa hallinnoitaisiin kyseisen jäsenvaltion verotussääntöjen ja työlainsäädännön mukaisesti. 8.8.2. Vaikka komitea ei suosittele veroedustajien käyttämistä, se katsoo, että jäsenvaltioiden veroviranomaisia voitaisiin rauhoittaa määräämällä eläkelaitoksen monikansallisen rahoittajayritykset nimeämään joku paikallisen yrityksensä kyseisessä jäsenvaltiossa asuva työntekijä paikalliseksi eläkeyhdyshenkilöksi. Tämä vastaisi paikallisille veroviranomaisille ulkomaiseen järjestelmään kuuluvien kyseisessä maassa asuvien työntekijöiden verojen keräämisestä. 8.8.3. Komitea katsoo kuitenkin, että ehdotuksen kaikkia seurauksia on pohdittava huolellisesti erityisesti siksi, että työmarkkinaosapuolten eräissä jäsenvaltioissa tekemät sopimukset edellyttävät nykyisiin työeläkejärjestelmiin kuulumista. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen viimeaikaisissa tuomioissa tämä velvoite on pidetty voimassa. Komitea katsoo, että työmarkkinaosapuolien väliset keskustelut voivat auttaa löytämään ratkaisun, jolla vastataan työntekijöiden liikkuvuuden ja eläkeoikeuksien takaamisen tarpeeseen ja otetaan samalla huomioon kyseiset sopimukset. 8.8.4. Komitea huomauttaa myös, että vain suurimpien yritysten oletetaan yleisesti pystyvän käyttämään hyväkseen näitä järjestelyjä. Komitea toivoo, ettei näin käy, ja edellyttää, että eläkepalvelujen tarjoajat pystyvät alkuvaiheen lastentaudeista selvittyään tarjoamaan tällaisia järjestelyjä myös ainakin keskisuurille yrityksille kohtuulliseen hintaan. Yritysten tulisi lisäksi olla mahdollista muodostaa epävirallisia ryhmittymiä voidakseen hyödyntää kyseisiä järjestelyjä. 8.8.5. Komitea on tyytyväinen suunniteltuun kokeilujärjestelmään, johon osallistuu muutamia jäsenvaltioita. Kokeilu antaa mahdollisuuden tutkia tämän kaltaisen järjestelmän toimivuutta kaikkien osapuolien - jäsenvaltioiden, työnantajien ja työntekijöiden - näkökulmasta. 8.8.6. Komitea huomauttaa kuitenkin, ettei käytettävissä ole vielä riittävästi yksityiskohtaista tietoa, jotta se voisi arvioida ehdotusta kokonaisuudessaan. Komitea toivookin, että se voisi tarkastella ehdotusta uudelleen, kun asiasta on kylliksi tietoa. 8.9. Komitea korostaa, ettei eläkkeistä keskusteltaessa tulisi unohtaa eräissä jäsenvaltioissa sovellettavia erityissäännöksiä, joiden mukaan fyysisesti tai henkisesti vammaisille henkilöille maksettavia työeläkkeitä verotetaan kevyemmin. TSK:n mielestä tämän kansalaisryhmän tarpeisiin tulisi aina kiinnittää erityistä huomiota. 9. Päätelmät 9.1. Komitea on tyytyväinen siihen, että komissio on tehnyt nämä ehdotukset rajat ylittävää työeläketarjontaa koskevien veroesteiden poistamiseksi. 9.2. Komitea kannattaa komission toimintatapaa, joka sisältää kansallisten verosäännösten valvomisen ja tarvittaviin toimenpiteisiin ryhtymisen sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot todella kunnioittavat perustamissopimuksessa määrättyjä perusvapauksia. 9.3. Komitea on samaa mieltä siitä, että keskinäistä apua koskeva direktiivi on asianmukainen perusta, jonka pohjalta voidaan kehittää tarvittavaa tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden verotusmääräysten asianmukaisen soveltamisen turvaamiseksi. 9.4. Komitea suhtautuu myönteisesti ehdotusluonnokseen yleiseurooppalaisten eläkelaitosten perustamisesta, vaikka toteaakin, että ehdotuksen toteuttaminen edellyttää vielä yksityiskohtaisempaa työtä ja konsultaatioita. 9.5. Komitea yhtyy näkemykseen, jonka mukaan pitkän aikavälin tavoitteena tulee olla eläkkeiden EET-verotusjärjestelmän hyväksyminen EU:n standardijärjestelmäksi. Tämä tulisi ilmoittaa etukäteen hakijamaille. 9.6. Komitea kannattaa tavoitetta poistaa työntekijöiden liikkumisen vapauden perusteettomat esteet. Siksi se kannattaa myös komission asiakirjassa esitettyjä periaatteita, mutta katsoo, että komission tulee tehdä läheistä yhteistyötä yksittäisten jäsenvaltioiden kanssa löytääkseen ratkaisuja asiaan liittyviin monitahoisiin kysymyksiin. Bryssel 17. lokakuuta 2001. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Göke Frerichs (1) KOM(2000) 507 lopullinen. (2) EYVL C 155, 29.5.2001, s. 26. (3) EYVL C 155, 29.5.2001, s. 26. (4) EYVL C 368, 20.12.1999, s. 57. LIITE talous- ja sosiaalikomitean lausuntoon Seuraavassa taulukossa esitetään yhteenveto eri jäsenvaltioiden perustoimintamalleista toiseen pilariin kuuluvien eläkkeiden verotuksessa(1). Jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja eläkevakuutusmaksujen verovähennyskelpoisuustason ja eläke-etuuksien verotuksen osalta. Taulukossa annetaan ainoastaan yleiskuva tilanteesta. Taulukko: Yleiskuva työeläkkeiden verotusjärjestelmistä >TAULUKON PAIKKA> (1) Jäsenvaltiot saattavat soveltaa useampaa kuin yhtä järjestelmää, etenkin kansainvälisissä yhteyksissä.