KOMISSION TYÖASIAKIRJA neuvostossa käytäviä keskusteluja varten Euroopan lentoturvallisuusviranomaisen perustaminen yhteisön toimintakehyksessä

KOMISSION TYÖASIAKIRJA

neuvostossa käytäviä keskusteluja varten Euroopan lentoturvallisuusviranomaisen perustaminen yhteisön toimintakehyksessä

1. Johdanto

1. Tulevia Euroopan lentoturvallisuusviranomaisen perustamista koskevia keskusteluja varten komissio esittelee tässä työasiakirjassa neuvoston pyynnöstä mahdollisena vaihtoehtona Euroopan lentoturvallisuusviraston perustamista koskevan ehdotuksen. Asiakirjassa käsitellään siis yksinomaan ratkaisumallia, joka painottuu Euroopan yhteisöön, eikä se sulje pois muita lähestymistapoja, joita keskusteluissa ehkä tulee esille. Komission ehdotuksella tähdätään sellaisen viraston perustamiseen, jolla olisi valmiudet varmistaa turvallisuuden korkea taso Euroopassa riittävän tehokkaasti ja nopeasti.

2. Taustaa

2. Neuvoston 16. heinäkuuta 1998 tekemällä päätöksellä komissio valtuutettiin aloittamaan neuvottelut Euroopan lentoturvallisuusviranomaisen (EASA) perustamista koskevan sopimuksen tekemisestä sellaisten Euroopan yhteisöön kuulumattomien maiden kanssa, jotka ovat Euroopan ilmailuviranomaisten yhteistyöjärjestön (Joint Aviation Authorities, JAA) [1] täysivaltaisia jäseniä. Oikeudellisesti viranomaisen toimintamuodoksi tulee kansainvälinen järjestö.

[1] JAA:n täysivaltaisia jäsenmaita ovat EY:n 15 jäsenvaltiota sekä Islanti, Malta, Monaco, Norja ja Sveitsi. Ehdokasmaita ovat Kypros, Unkari, Liettua, Puola, Tsekki, Slovakia, Romania, Slovenia ja Turkki.

3. Yhteisön ja sen jäsenvaltioiden keskeisimpänä tavoitteena on ollut sellaisen elimen perustaminen, joka olisi verrattavissa Yhdysvaltain ilmailuhallinnosta vastaavaan viranomaiseen (FAA) ja jonka ensisijaisena tehtävänä olisi varmistaa hyvä ja yhtenäinen turvallisuus Euroopassa. Tavoite on tarkoitus saavuttaa integroimalla kansalliset järjestelmät toisiinsa. Tämä mahdollistaisi myös minkä tahansa asianmukaisesti valtuutetun kansallisen tai keskitetyllä tasolla toimivan viranomaisen antamien todistusten ja lupien vastavuoroisen tunnustamisen automaattisesti ilman erillisiä vaatimuksia, mikä turvaisi ilmailualan tuotteiden, henkilöiden ja palvelujen vapaan liikkuvuuden.

4. Tältä pohjalta on laadittu luonnos yleissopimukseksi sellaisen elimen perustamisesta, joka voisi antaa lentoturvallisuuden alalla kaikki tarvittavat säännöt, siten että niitä sovellettaisiin välittömästi. Aluksi nämä säännöt kattaisivat ilma-alusten ja ilmailualan tuotteiden suunnittelun, tuotannon, huollon ja käytön sekä asianomaisia toimintoja harjoittavien henkilöiden ja organisaatioiden pätevyysvaatimukset. Myöhemmässä vaiheessa voitaisiin antaa lentoasemien toiminnan ja lentoliikenteen hallintapalvelujen turvallisuusnäkökohtia koskevat säännöt.

5. Tunnustamista ilman eri toimenpiteitä koskevan periaatteen yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi ja tämän periaatteen edistämiseksi on suunniteltu kaksiosainen järjestelmä:

- Toisaalta EASA itse tarkastaa vastaavuuden yhteisten sääntöjen kanssa ja antaa ilmailualan tuotteita koskevat tyyppihyväksyntätodistukset. Lisäksi se voi suorittaa tavallisesti kansallisella tasolla hoidettavia tehtäviä joko yhden sopimuspuolen tai kaikkien sopimuspuolten pyynnöstä.

- Kansallisella tasolla hoidettavien tehtävien eli tuotteita, henkilöstöä ja organisaatioita koskevien yksittäisten todistusten ja toimilupien antamisen osalta EASA vahvistaa yhteiset menettelyt vaatimustenmukaisuuden valvontaa varten ja seuraa jatkuvasti kansallisten viranomaisten pätevyyttä ja työtapoja.

6. Välittömästi sovellettavia normatiivisia sääntöjä ja yksittäisiä päätöksiä varten oli tarpeen perustaa oikeudellinen valvontajärjestelmä (tuomioistuin). Koska yleissopimuksessa viranomaisen toimivalta kuitenkin rajataan sellaisiin tehtäviin, joita kaikki jäsenvaltiot pitävät täytäntöönpanoon liittyvinä, demokraattisen valvonnan katsottiin riittävän. Siitä vastaisi neuvosto, jonka äänivaltaisia jäseniä sopimuspuolet ovat (ja joihin myös Euroopan yhteisö kuuluu).

3. Tilannearvio

7. Edellä esitetyn perusteella kyseinen institutionaalinen rakenne edellyttää raskaita ratifiointimenettelyjä, jotka merkitsevät joissakin jäsenvaltioissa perustuslain muuttamista. Yhteisössä komission on kuultava Euroopan yhteisöjen tuomioistuinta. Huolimatta tästä pitkällisestä menettelystä, jota tarvitaan, jotta kaikki jäsenvaltiot ja yhteisö voisivat ratifioida yleissopimuksen, ei ole takeita siitä, että se lopulta voidaan ratifioida.

8. Amsterdamin sopimuksen voimaantulo antoi Euroopan parlamentille uudenlaista toimivaltaa liikenteen alalla, sillä alan lainsäädäntö annetaan nyt yhteispäätösmenettelyllä. Siksi on muistettava, että Euroopan parlamentti joutuu luovuttamaan valtaansa kansainväliselle elimelle, jonka toimintaan se voi vaikuttaa ainoastaan määriteltäessä tässä elimessä esitettäviä yhteisön kantoja [2]. Sitä paitsi yleinen kehitys yhteisössä kulkee kohti avoimuutta ja vastuuta kansalaisista, minkä EASA-järjestelmä voisi taata vain, jos valvonta parlamentaarisin keinoin olisi järjestetty (tällaisia suunnitelmia ei ole).

[2] Vuonna 1997 tämä ongelma ratkaistiin niin (neuvoston päätös 97/836/EY), että yhteisö osallistuu autojen standardoinnin alalla jo olemassa olevan järjestön toimintaan mutkikkaalla tavalla eli parlamentti osallistuu sellaisten standardien laadintaan, jotka eivät ole suoraan sovellettavissa.

9. Nämä institutionaaliset ongelmat ovat todennäköisesti yhtä suuria yhteisön ulkopuolisille kumppanimaille, joista monille itsemääräämisoikeudesta luopuminen on aivan yhtä arka kysymys. Nämä epävarmuustekijät huomioon ottaen neuvosto on halunnut etsiä vaihtoehtoista ratkaisua, ja tämä ratkaisumalli esitellään tässä asiakirjassa. Käytetyn menettelytavan vuoksi Euroopan parlamentti ei ole koskaan saanut asiaa virallisesti käsiteltäväkseen.

4. Tavoitteena Euroopan lentoturvallisuusvirasto

1) Mallit

10. Yhdysvaltain ilmailuhallinnosta vastaava viranomainen (FAA) on yhdessä yhdentoista muun viranomaisen (esim. rautatiehallinnosta vastaava kansallinen viranomainen) kanssa olennainen osa liikenneministeriötä, ja sen mukaisesti suoraan vastuussa hallitukselle (erityisesti liikenneministerille) ja kongressille, joka vahvistaa FAA:n talousarvion. FAA antaa ja panee täytäntöön täysin itsenäisesti ilma-alusten tuotantoon, käyttöön, tyyppihyväksyntään ja huoltoon sovellettavia sääntöjä ja standardeja, antaa toimiluvat lentoyhtiöille, ohjaamomiehistöille ja lentoasemille. Turvallisuuteen liittyvät päätökset tekee itsenäisesti FAA:n johtaja tai hänen alaisensa Yhdysvaltain laissa määritellyn kuulemismenettelyn (Notice of Proposed Rule Making, NPRM) mukaisesti. FAA, joka johtaa lentoasemilla sijaitsevien valvontatornien ja lennonjohtoyksiköiden verkostoa, laatii säännöt lentoliikenteen hallintaa sekä ilmatilan käyttöä varten pitäen huolta siitä, että lennonjohdon turvallisuusnäkökohdat vastaavat puolustusalan kansallisia vaatimuksia. FAA:lla on myös ilmailun apuvälineiden rakentamiseen ja käyttöönottoon liittyviä tehtäviä. Lisäksi FAA:n tehtävänä on parantaa lentoturvallisuutta koko maailmassa. Vuosibudjetti rahoitetaan lähes kokonaan lentolipuista kannettavalla verolla (verotusvuonna 1999 vuosibudjetti oli 9753 miljoonaa dollaria; FAA:n palveluksessa on noin 49 000 henkilöä).

11. Tietyissä tapauksissa komissiolla itsellään on laajennettua täytäntöönpanovaltaa, joka sille on myönnetty perustamissopimuksella (kilpailu) tai johdetulla oikeudella (elintarvikkeiden turvallisuus). Tällöin sillä on valtuudet antaa yleisluonteisia sääntöjä ja/tai tehdä yksittäisiä päätöksiä joko käyttämällä vahvistettua valvontaa (komiteamenettely) tai ilman sitä. Tehtäviään varten komissio on hankkinut henkilöstöä, jolla on tarvittavaa teknistä asiantuntemusta, sekä perustanut riippumattomia tiedekomiteoita. Näillä komiteoilla on valmiudet teknisten arvioiden tekemiseen (riskien arviointi), joiden pohjalta komissio tekee päätöksensä (riskien hallinta). Tätä taustaa vasten annetulla asetuksella (ETY) N:o 3922/91 komissiolle myönnetään valtuudet mukauttaa yhteiseurooppalaisia ilmailumääräyksiä (JAR), jotka neuvosto on sisällyttänyt asetuksen liitteisiin. Asetuksen puutteiden ja komission yksiköillä käytettävissä olevien varojen riittämättömyyden vuoksi komissio ei kuitenkaan ole kyennyt vastaamaan toimialan odotuksiin.

12. Jotta komissiolla olisi tehtäviensä täyttämisessä käytössään tarvittavaa asiantuntemusta ja sopivia keinoja, se on perustanut avukseen ulkopuolisia laitoksia eli yhteisön erillisvirastoja. Erityistä merkitystä nyt kyseessä olevan toiminnan kannalta on niistä kolmella eli sisämarkkinoilla toimivalla yhdenmukaistamis virastolla, yhteisön kasvilajikevirastolla ja Euroopan lääkearviointivirastolla (EMEA). Niillä on täytäntöönpanovalta tiettyjen erityissäädösten osalta ja ne tarjoavat tietyille tuotannonaloille palveluja maksua vastaan, minkä ansiosta ne ovat taloudellisesti lähes riippumattomia. Niistä kahdella eli sisämarkkinoilla toimivalla yhdenmukaistamis virastolla ja yhteisön kasvilajikevirastolla on omaa päätäntävaltaa silloin, kun ne päättävät lainsäädännössä vahvistettujen perusteiden mukaisesti, onko kyseessä alkuperäinen tavaramerkki tai alkuperäinen lajike, minkä arvioiminen edellyttää tiettyä teknistä asiantuntemusta. Sisäinen valituslautakuntamenettely on suunniteltu sellaisten kolmansien osapuolten oikeuksien turvaamiseksi, joihin nämä päätökset saattavat vaikuttaa. Valituslautakuntien päätöksistä puolestaan voi valittaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen [3]. Kyseiset virastot on perustettu asetuksilla, joiden oikeusperustana on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 308 artikla (entinen 235 artikla). Niillä on oikeushenkilön asema ja oma sisäinen hallinto.

[3] Ks. myös komission täydentävä asiakirja hallitustenväliselle konferenssille Euroopan yhteisöjen tuomioistuinjärjestelmän uudistamisesta (KOM(2000)109); asiakirjassa esitetään ehdotuksia sisämarkkinoilla toimivan yhdenmukaistamis viraston valituslautakunnan mahdollisesta roolista ensimmäisen asteen erityistuomioistuimena.

13. Mikään edellä esitetyistä malleista ei näytä täysin soveltuvan nyt tarkastelun kohteena olevaan alaan eli lentoliikenteen turvallisuuteen. Yhteisön tasolla hankitun kokemuksen perusteella on kuitenkin mahdollista suunnitella vaihtoehtoinen tapa suorittaa riittävän riippumattomasti ja tehokkaasti EASA:lle suunniteltuja tehtäviä. Tämä malli kuvataan lyhyesti pääpiirteissään seuraavassa.

14. Perustamissopimuksen 80 artiklan 2 kohdan nojalla yhteispäätösmenettelyllä annettavassa perusasetuksessa, joka korvaisi asetuksen 3922/91/ETY

- määriteltäisiin yhteisön toiminnan ala, tavoitteet ja keinot lentoturvallisuuden alalla (vastaa EASA-yleissopimuksen lukuja 1 (yleistä), 2 (järjestön perustaminen ja tarkoitus) ja 3 (viranomaisen tehtävät)

- annettaisiin mahdollisesti komissiolle valtuudet antaa yhteisiä sääntöjä ja vahvistaa yhteisiä menettelytapoja sekä tehdä yksittäisiä päätöksiä, etenkin seuraavaa luetelmakohtaa sovellettaessa

- perustettaisiin järjestelmä jäsenvaltioiden toiminnan vahvistettua valvontaa varten (vastaa EASA-yleissopimuksen lukuja 4 (liittyminen) ja 9 (täytäntöönpano) sekä 16 artiklassa tarkoitettuja suojatoimia)

- perustettaisiin virasto, jolla on valmiudet valmistella komission päätökset ja tehdä itse tiettyjä yksittäisiä päätöksiä komission valvonnassa

- vahvistettaisiin tunnustamista ilman erillisiä vaatimuksia koskeva velvoite (yleissopimuksen 5 artikla), joka koskee kaikkia viraston ja jäsenvaltioiden yhteisten sääntöjen ja menettelyjen mukaisesti antamia todistuksia.

Kuten kaikkien yhteisön oikeudellisten asiakirjojen, komission ja viraston päätösten noudattamista valvoisi Euroopan yhteisöjen tuomioistuin.

2) Tehtävät

15. Jotta voitaisiin varmistaa turvallisuuden korkea taso Euroopassa sekä tuotteiden, henkilöiden ja palvelujen vapaa liikkuvuus alalla, yhteisön institutionaalisten toimijoiden olisi omaksuttava seuraavat tehtävät (jotka muistuttavat suuresti EASA-yleissopimuksessa määrättyjä tehtäviä):

a) Yhteisten teknisten sääntöjen antaminen ja yhteisten hallintomenettelyjen vahvistaminen ilma-alusten suunnittelua, tyyppihyväksyntää, rakentamista, niiden lentokelpoisuuden säilyttämistä, niiden huoltoa ja käyttämistä varten sekä toimilupien antamista varten näissä tehtävissä toimiville henkilöille ja organisaatioille. Näihin tehtäviin on tarkoitus sisällyttää myös lentoasemien turvallisuudesta huolehtiminen ja lentoliikenteen hallinta, mutta kuten EASA-yleissopimuksen yhteydessä, yhtenäisen toiminnan aloittaminen tällä alalla voidaan lykätä siihen asti, kunnes neuvosto on tehnyt asiassa myönteisen päätöksen.

b) Teknisten vaatimusten ja hallintomenettelyjen kehittäminen ympäristönormien soveltamista varten [4].

[4] Kysymyksessä on kyseisten normien soveltaminen eikä niiden määrittely, joka on edelleen ympäristönsuojelun alan yhteisöjen tehtävä.

c) Tekniset tarkastukset ja tyyppihyväksyntätodistusten antaminen ilmailualan tuotteille. Tuotteita, organisaatioita ja henkilöstöä koskevat yksittäiset luvat voidaan antaa kaikkien jäsenvaltioiden puolesta, jos neuvosto tekee asiassa myönteisen päätöksen.

d) Yhteisten sääntöjen soveltamisen valvonta jäsenvaltioissa ja niihin liittyvien työmenetelmien yhdenmukaistaminen todistusten vastavuoroisen tunnustamisen varmistamiseksi.

e) Kansainvälisen yhteistyön kehittäminen, mikä voi johtaa sääntöjen yhdenmukaistamiseen ja todistusten vastavuoroiseen tunnustamiseen.

f) Alan tutkimuksen koordinointi ja siihen liittyvien toimintojen rahoitus.

3) Tehtävien toteutus

16. Yhteisön oikeuden voimassa olevan tulkinnan mukaan toimeenpanovallan käyttö sekä sääntelyn soveltamisen valvonta kuuluvat yksinomaan komissiolle. Se voi siirtää näitä tehtäviä toiselle elimelle ainoastaan soveltamalla sääntöjä, joilla kyseiseltä elimeltä otetaan pois kaikenlainen harkinnan mukaan käytettävä valta tai ainakin rajoitetaan se sen omalla asiantuntemusalalla suoritettavaan tekniseen arviointiin. Nämä rajoitukset huomioon ottaen toimivalta edellä kuvattujen tehtävien osalta jakautuu seuraavasti (katso myös liitetaulukko):

a) ja b) Yleiset säännöt

17. Yleisten yhteisten sääntöjen antaminen edellyttää harkinnanvaraisia päätöksiä, minkä vuoksi sitä koskeva toimivalta kuuluu yksinomaan yhteisön toimielimille. Virasto voi avustaa komissiota tällaisten sääntöjen laadinnassa. Koska yhteiset säännöt ovat luonteeltaan hyvin teknisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä, olisi aiheellista, että parlamentti ja neuvosto yleensä valtuuttaisivat komission antamaan nämä säännöt. Kuten EASA-yleissopimuksessa, voidaan suunnitella sellainen tekstihierarkia, että yhteiset säännöt koskevat ainoastaan yleisiä teknisiä vaatimuksia. Virasto saisi tehtäväkseen määritellä vaatimustenmukaisuuden valvonnan tekniset toteuttamistavat - samaan tapaan kuin Euroopan lääkearviointivirasto määrittelee "suuntaviivoja". Niiden noudattaminen ei siis olisi pakollista, vaan ne olisivat vain ohjeita siitä, miten vaatimustenmukaisuus olisi todettava, ja asianomaisille tahoille jäisi vapaus osoittaa millä tahansa vastaavalla hyväksyttävällä tavalla, että ne täyttävät yleiset tekniset vaatimukset.

c) Yhteisten sääntöjen soveltaminen keskitetyllä tasolla

18. Huomioon on otettava kolme tehtävää

- Tyyppihyväksyntätodistusten antaminen. Teknologinen kehitys huomioon ottaen on käytännöllisesti katsoen mahdotonta laatia yhteisiä sääntöjä, joiden mukaisesti ilmailualan uusien tuotteiden tyyppihyväksyntä voitaisiin suorittaa täysin kattavasti. Joissakin tapauksissa tekniselle arviolle on siis jätettävä tiettyä liikkumavapautta määriteltäessä tyyppihyväksynnän perusteet virastolle esitettyjen tuotteiden osalta. Niinpä tyyppihyväksynnän antaja soveltaa määrättyjen säädösten rajoissa yleisiä teknisiä sääntöjä mukauttaen ne kyseessä olevaan tapaukseen. Tämä mukauttaminen voidaan tehdä siihen asti, kunnes yhdenmukaisuuden yhteisen säännön kanssa osoittava tyyppihyväksyntätodistus on lopulta annettu. Jos on vaara, että mukautettu sääntö ei enää ole mainittujen säädösten mukainen, komission on puututtava asiaan perusasetuksessa annettujen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.

Virasto itse voisi antaa tyyppihyväksyntätodistuksen, mikäli siitä käy ilmi lopullista tyyppihyväksyntää koskevien vaatimusten täyttyminen.

- Yksittäisten tyyppihyväksyntätodistusten ja toimilupien antaminen (ilmailualan tuotteita, organisaatioita sekä henkilöstöä varten). Näitä asiakirjoja, jotka osoittavat yhdenmukaisuuden yhteisten sääntöjen kanssa, antaisivat tavallisesti jäsenvaltiot, mutta kuitenkin niitä voisi antaa myös virasto, jos neuvosto niin päättää (katso edellä 2 kohdan c alakohta). Viraston liikkumavara teknisen arvioinnin suorittamisessa olisi rajattava tiukasti yhteisillä säännöillä, joiden puolestaan olisi oltava niin selkeitä, tarkkoja ja tiukasti määriteltyjä, ettei virastolle jäisi mahdollisuutta tehdä harkinnanvaraisia päätöksiä.

Näiden välittömästi viraston käytössä olevien todistusten ja lupien antaminen edellyttää lisäksi asianmukaista järjestelmää, joka tarjoaa vakuudet kolmansille osapuolille. Tämä voidaan toteuttaa perustamalla vastaavanlainen valituslautakunta kuin mitä ovat perustaneet sisämarkkinoilla toimiva yhdenmukaistamis virasto ja yhteisön kasvilajikevirasto. Lautakuntien tehtävänä on valvoa, että kyseinen virasto on soveltanut yhteisiä sääntöjä moitteettomasti eikä ole ylittänyt sille myönnettyjä valtuuksia teknisen arvioinnin suorittamisessa (laillisuuden valvonta).

Markkinoiden valvonta. Tällä toiminnalla, johon sisältyy muun muassa lentokelpoisuuden seuranta, pyritään toisaalta varmistamaan, että yhteiset säännöt on suhteutettu turvallisuustavoitteisiin, ja toisaalta saamaan käyttöön riittävän nopeasti toimenpiteet, joita tavaroiden ja henkilöiden turvallisuudesta huolehtiminen edellyttää [5]. Valvonnan perusteella voidaan joko muuttaa yhteisiä sääntöjä tai soveltaa suojatoimenpiteitä, kuten lupien peruuttaminen väliaikaisesti tai kokonaan tai tyyppihyväksyntätodistusten antamisehtojen muuttaminen (lentokelpoisuutta koskevat ohjeet).

[5] Luonnollisesti jäsenvaltiot säilyttäisivät, aivan kuten EASA-yleissopimuksessakin, mahdollisuuden käyttää suojatoimia yhteisön valvontamenettelyn rajoissa.

d) Yhteisten sääntöjen soveltaminen kansallisella tasolla

19. Yhteisten sääntöjen soveltamista kansallisella tasolla valvoo komissio, mutta virasto voisi kuitenkin avustaa sitä tässä tehtävässä. Se voisi käyttää tarkastajaryhmiä, jotka valvovat kansallisia viranomaisia ja tarkastavat näiden työmenetelmiä joko viraston omasta aloitteesta tai komission pyynnöstä. Näin virasto tarkastaisi, että yhteisön lainsäädännön täytäntöönpano ja soveltaminen kansallisella tasolla on asianmukaista. Se laatisi raportteja komissiolle, joka voisi tehdä rikkomisesta johtuvan menettelyn aloittamista koskevan päätöksen, jos yhteisten sääntöjen tai menettelyjen soveltaminen ei ole ollut asianmukaista.

20. Kuten EASA-yleissopimuksessa määrätään, EASA:sta annettavaan yhteisön asetukseen on sisällytettävä niiltä osin, kun jäsenvaltioille on jätettävä yhteisiä sääntöjä sovellettaessa tiettyä harkinnanvaraa (suojatoimet hätätilanteessa, soveltamisalaa tai rajoitettua kestoa koskevat poikkeukset, vastaava turvallisuustaso), tämän jouston ennakko- tai jälkiarviointia koskevat säännökset. Viraston tehtävänä olisi tutkia jäsenvaltioiden ehdottamat tai antamat määräykset ja tehdä komissiolle suosituksia jatkotoimenpiteiksi.

e) Kansainväliset suhteet

21. Virasto, joka avustaisi komissiota tämän laatiessa sääntöjen yhdenmukaistamista tai vastavuoroista tunnustamista koskevia ehdotuksia, voisi komission asianmukaisella valtuutuksella ja kaupallisiin kysymyksiin liittyvän toimivaltansa rajoissa käydä keskusteluja suoraan yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa ja ilmoittaa komissiolle näiden keskustelujen tulokset. Virasto myös avustaisi komissiota vastavuoroista tunnustamista käsitteleviä sopimuksia koskevissa neuvotteluissa ja sopimusten täytäntöönpanossa.

f) Tutkimus

22. Hiljattain ilmestyneessä elintarvikkeiden turvallisuutta käsittelevässä valkoisessa kirjassa [6] suositellaan, että asianomaisella viranomaisella olisi oma talousarvio, jotta se voisi toteuttaa kiireellisissä tilanteissa tilapäisiä tutkimustoimia terveyden alalla. Viranomaisen on tarkoitus työskennellä läheisessä yhteistyössä YTK:n ja kansallisten viranomaisten kanssa ja sen toiminta on tarkoitus koordinoida yhteisön tutkimusohjelmien kanssa.

[6] KOM(1999)719 lopullinen, 12. tammikuuta 2000.

23. Vastaava suunnitelma sopisi myös lentoturvallisuuden alalle. Voidakseen täyttää tehtävänsä tällä alalla virastolla olisi oltava käytössään tarkoitukseen varattu budjetti. Virastolle voitaisiin siirtää tutkimustoiminnan koordinointivastuu, joka perustamissopimuksen mukaan kuuluu komissiolle edellyttäen, että kyseessä oleva tutkimus liittyy selvästi viraston toimialaan sellaisena kuin se määritellään perusasetuksessa. Lisäksi on luotava järjestelmä, joka mahdollistaa virastossa, kansallisella tasolla ja yhteisön tasolla tehtävän tutkimuksen vuorovaikutuksen sekä suorien että osarahoitteisten tutkimustoimien osalta.

4) Päätöksentekomekanismit

24. Euroopan lentoturvallisuusviranomaisen (EASA) perustamista koskevien keskustelujen aikana on tullut selväksi, että sekä kansalliset viranomaiset että toimiala toivovat turvallisuutta koskevien päätösten teon olevan riippumaton kaikista poliittisista painotuksista ja kansallisista etunäkökohdista. Nykyisen JAA-järjestelmän epäonnistumisen syyksi on usein selitetty se, ettei näitä karikoita ole pystytty välttämään JAA:n toiminnassa, josta pääsääntöisesti ovat päättäneet komiteat. Siksi kaikki osapuolet toivovat nyt tehokasta järjestelmää, jossa päätöksenteko on keskitetty amerikkalaisen järjestelmän mallin mukaan yhden päättäjän käsiin.

a) Päätöksenteko virastossa

25. Turvallisuutta koskevien päätösten (sääntöjä ja suojatoimia koskevat komission ehdotukset; yksittäiset päätökset eli tyyppihyväksyntätodistukset tai yksittäiset todistukset ja lupakirjat, todistusten peruuttaminen) tekemisen olisi oltava viraston toimitusjohtajan [7] eikä tiedekomitean tehtävä. Päätösten olisi perustuttava kodifioituun kuulemismenettelyyn, joka takaa avoimuuden sekä turvaa kaikille osapuolille oikeuden kantansa esittämiseen. Tiettyjen arkaluonteisten aiheiden käsittelyä varten johtaja voisi perustaa tuekseen komiteoita, mutta niiden kuuleminen olisi vapaaehtoista.

[7] Toimitusjohtajan nimittää tavallisesti joko hallintoneuvosto (johon kuuluvat jäsenvaltioiden, komission ja joskus Euroopan parlamentin edustajat) komission esityksestä tai ministerineuvosto, myös komission esityksestä.

26. Sitä vastoin hallinnolliset päätökset voitaisiin tehdä perinteisten virastojen mallin mukaan. Niissä päätökset tekee asianomaisesta virastosta annetun asetuksen rajoissa hallintoneuvosto, johon kuuluvat jäsenvaltioiden, komission ja Euroopan parlamentin edustajat.

27. Koska toimitusjohtaja tekisi kaikki turvallisuutta koskevat yksittäiset päätökset, jäsenvaltiot voisivat saada oman kantansa kuulluksi ainoastaan hallintoneuvostossa, minkä vuoksi olisi toivottavaa, että hallintoneuvosto nimittäisi toimitusjohtajan komission ehdotuksesta tarvittavan laillisuuden turvaamiseksi.

b) Päätöksenteko komissiossa

28. Komissio tekee viraston tekemän valmistelutyön pohjalta ehdotuksia yleisiksi teknisiksi vaatimuksiksi tai antaa näitä sääntöjä (parlamentilta ja neuvostolta saamiensa valtuuksien mukaan). Koska kyseessä ovat luonteeltaan tekniset määräykset, jotka eivät edellytä poliittista sovittelua esimerkiksi jossakin komiteassa, tehokkainta olisi valtuuttaa komissio antamaan näitä sääntöjä.

5. Yhteisön ulkopuolisten maiden osallistuminen

29. On yhteisön jäsenvaltioiden, toimialan ja Euroopan kansalaisten etu, että turvallisuuden taso on yhtenäinen ja korkea maantieteellisesti niin laajalti kuin mahdollista. Lisäksi yhteisön ulkopuoliset valtiot ovat aina voineet osallistua hyväksyttävillä ehdoilla toimintaan ja päätöksentekoon siinä yhteistyössä, jota Euroopan valtiot ovat tehneet alalla jo pitkään erityisesti JAA:ssa. Niinpä tällä alalla perustettavalla uudella järjestelmällä olisi oltava yleiseurooppalainen ulottuvuus, ja kyseisten maiden olisi voitava olla mukana sen toiminnassa samoin edellytyksin.

30. Koska viraston perustamista koskeva perusasetus on yhteisön säädös eikä sillä voi olla yhteisön ulkopuolelle ulottuvia vaikutuksia, siinä olisi ennakoitava, Euroopan ympäristövirastosta annetun asetuksen [8] tavoin, yhteisön ulkopuolisten maiden osallistuminen [9] kunkin maan kanssa tehtävällä kansainvälisellä sopimuksella. Tässä viraston toiminnassa mukana olevilla yhteisön ulkopuolisilla mailla on samat oikeudet ja velvoitteet kuin jäsenvaltioillakin äänioikeutta ja puheenjohtajuuden hoitamista koskevaa mahdollisuutta lukuun ottamatta. Hallintoneuvosto on ainoa elin, jossa valtiot voisivat tuoda kantansa esille. Yhteisön ulkopuoliset maat olisi siis liitettävä mahdollisimman hyvin mukaan työhön hallintoneuvostossa, jossa päätäntävalta ei voi ulottua koskemaan turvallisuuskysymyksiä. Lisäksi kyseiset maat olisi otettava mukaan elimiin, joita toimitusjohtaja mahdollisesti perustaa avukseen päätöksenteossa.

[8] EYVL L 120, 11.5.1990.

[9] Katso myös komission tiedonanto neuvostolle "Ehdokasmaiden osallistuminen yhteisön ohjelmiin, komiteoihin ja virastojen toimintaan", annettu 20.12.1999, KOM(1999)710 lopullinen.

31. Oikeudellisten asiakirjojen soveltaminen yhteisön ulkopuolisissa maissa

- Komission ja viraston antamat säännöt ja määräykset (yhteiset säännöt, hyväksymisperusteet ja suojatoimet) kuuluvat yhteisön säännöstöön. Näitä määräyksiä sovellettaessa voidaan käyttää erilaisia mekanismeja, joista määrätään yhteisön Keski-Euroopan maiden (Euroopan yhteinen ilmailualue, ECAA) ja Sveitsin kanssa sekä Euroopan talousalueen piirissä tekemissä sopimuksissa. Näiden sopimusten mukaisesti asianmukainen täytäntöönpano ja oikeudellinen valvonta kuuluvat tavallisesti kansallisten tuomioistuinten vastuualueeseen. Joissakin tapauksissa (ETA-sopimus ja ECAA-sopimus) nämä tuomioistuimet voivat pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tulkintaa, mikä mahdollistaa sääntöjen yhtenäisen tulkinnan.

- Viraston antamat asiakirjat (yksittäiset todistukset ja lupakirjat, myös tyyppihyväksyntätodistukset). Koska näiden todistusten antaminen merkitsee vain sääntöjenmukaisuuden toteamista, virasto voisi antaa ne myös yhteisön ulkopuolisten maiden puolesta, jos noudatetaan yhtenäisen pilarin periaatetta (jota komissio soveltaa päättäessään kilpailuun liittyvistä kysymyksistä).

6. TALOUSARVIO

Viraston valitseminen EASA:n toimintamuodoksi ei vaikuttaisi viranomaisen vastuuseen rahoituskysymyksissä. Suurin muutos koskee varojen hankintaa. EASA-yleissopimuksen mukaan varat voitaisiin saada sopimuspuolten suhteutetuista maksuosuuksista ja virastossa puolestaan osa varoista voisi olla peräisin yhteisön talousarviosta.

1) Menot

32. Voidakseen suorittaa edellä kuvatut tehtävät moitteettomasti perustettava virasto tarvitsisi talousarvion, jonka avulla se voisi palkata riittävästi pätevää henkilöstöä, sillä tuotteiden tyyppihyväksyntään ja toimilupien antamiseen liittyviä tehtäviä varten olisi perustettava yhteistoimintaryhmiä (joint teams), joiden työhön osallistuisi laajalti kansallisten virastojen asiantuntijoita ilman, että heidän varsinainen palvelukseen ottaminen olisi tarpeen.

33. Esimerkiksi Euroopan ilmailuviranomaisten yhteistyöjärjestön (JAA), jonka uudelleenorganisointi on parhaillaan käynnissä, henkilövahvuus saattaa pian olla 80 henkeä, jotka huolehtisivat virastolle suunniteltuja tehtäviä vastaavista tehtävistä. Tällä perusteella voidaan olettaa, että perustettavan viraston henkilövahvuus olisi noin sata henkeä.

34. Virastolla olisi oltava niin suuri talousarvio, että se voi harjoittaa tutkimustoimintaa ja huolehtia yhteisten standardien kääntämisestä ja julkaisemisesta.

35. Komissiolla on oltava käytössään tarvittavat varat voidakseen käsitellä nopeasti asiakirjat, joita koskevaa päätösvaltaa ei ole siirretty virastolle, ja voidakseen tarjota virastolle mahdollisuuden hoitaa näihin asiakirjoihin liittyvä valvonta.

2) Varat

36. Viraston talousarvio voitaisiin rahoittaa tietyssä määrin yhteisön tuella erityisesti lainsäädäntöön liittyvien tehtävien osalta. Suoritettavat palvelut (tyyppihyväksyntä, koulutus, dokumentointi jne.) olisi sitä vastoin katettava niistä perittävillä maksuilla. Maksut olisi perittävä syrjimättömästi ja yhtenäisesti kaikissa valtioissa, jotka ovat järjestelmässä mukana. Maksujen olisi oltava suuruudeltaan kansainvälisen käytännön mukaisia, jotta ne eivät heikennä toimialan kilpailukykyä.

7. Päätelmät

37. Lentoturvallisuutta koskeva nykyinen järjestelmä, jonka perustana on suurelta osin jäsenvaltioiden yhteistyö JAA:ssa, ei ole onnistunut saavuttamaan sellaista tehokkuutta, jota kaikki asianomaiset osapuolet ovat perustellusti toivoneet. Osittain tämä epäonnistuminen johtuu siitä, ettei JAA:n päätöksenteosta ole onnistuttu poistamaan poliittisia häiriötekijöitä.

38. Hallitustenvälistä yleissopimusta koskeva luonnos ei lopeta keskusteluja turvallisuusedellytyksistä, sillä hallintoneuvostolla on keskeinen merkitys kaikissa EASA:n tekemissä päätöksissä. Tämä keskeinen rooli on perusteltu, sillä organisaatiota, jolla on täysi päätösvalta siihen liittyvine poliittisine, institutionaalisine ja oikeudellisine seurauksineen, on voitava valvoa poliittisesti.

39. Edellä kuvatussa yhteisön ratkaisumallissa, joka on mahdollista liittää yhteisön toimielinjärjestelmään ja jonka organisaatio varmistaa toimitusjohtajalle itsenäisyyden päätöksenteossa, yhdistyisivät toivottu tehokkuus ja välttämätön poliittinen valvonta. Tavoitteena on myös varmistaa, että kansallisten viranomaisten ja JAA:n kautta käytettävissä olevan asiantuntemuksen välttämätön keskittäminen ja käyttö tapahtuu tasapainoisesti, ja samalla säilyisi perustamissopimuksessa edellytetty institutionaalinen tasapainotila. Näin voitaisiin alentaa uuden toimirakenteen perustamiskustannuksia säilyttäen samalla hyvät suhteet, joita kansalliset viranomaiset ovat luoneet oman alansa toimijoihin. Esimerkkinä tästä ovat lääkearviointiviraston kokemukset.

40. Vaihtoehdot, jotka koskevat päätäntävallan jakoa lainsäätäjän, komission ja viraston kesken, perustuvat perustamissopimuksen ja oikeuskäytännön mukaan muotoutuneeseen toimielinjärjestelmän nykyiseen tulkintaan. Komissio varaa itselleen mahdollisuuden ottaa säädösehdotusta laatiessaan huomioon muutkin sellaiset vaihtoehdot, joilla voitaisiin lisätä nopeutta ja tehokkuutta.

Liite 1: Yhteisön järjestelmä

>TAULUKON PAIKKA>

Liite 2

>TAULUKON PAIKKA>