EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 31.3.2016 COM(2016) 168 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Aluksella syntyvän jätteen ja lastijäämien vastaanottolaitteista satamissa annetun direktiivin 2000/59/EY REFIT-arviointi



Aluksella syntyvän jätteen ja lastijäämien vastaanottolaitteista satamissa annetun direktiivin 2000/59/EY REFIT-arviointi Rakenne: 1. Johdanto 1.1 Direktiivi 2000/59/EY ja sen merkitys alusten aiheuttaman pilaantumisen torjunnassa 1.2 Arviointi ja valvonta 2. Arvioinnin tärkeimmät tulokset 2.1 Onko direktiivi ollut tarkoituksenmukainen tavoitteisiinsa nähden? 2.2 Onko direktiivillä saavutettu tavoitteet tehokkaasti? 2.3 Onko direktiivillä saavutettu tavoitteet tuloksekkaasti? 2.4 Luodaanko direktiivillä eurooppalaista lisäarvoa? 2.5 Onko direktiivi yhdenmukainen muun asiaa koskevan EU:n lainsäädännön kanssa? 3. Komission näkemykset 3.1 Asianmukaisten vastaanottolaitteiden saatavuus satamissa 3.2 Jätteen toimittaminen satamien vastaanottolaitteisiin 3.2.1 Valvonta ja täytäntöönpanon valvonta 3.2.2 Kannustimien käyttö 3.3 Hallinnollinen rasitus 3.3.1 Epäjohdonmukaiset ja puutteelliset määritelmät 3.3.2 Erilaiset vapautuksia koskevat menettelyt

3.4 Tutkimuksen laatu 4. Jatkotoimet 4.1 Lyhyen/keskipitkän aikavälin toimet 4.1.1 Direktiivin liitteen II tarkistus 4.1.2 Tulkintaohjeiden laatiminen 4.1.3 Yhteisen tieto- ja valvontajärjestelmän kehittäminen 4.2 Direktiivin lainsäädännöllinen tarkistus

1. Johdanto 1.1 Direktiivi 2000/59/EY ja sen merkitys alusten aiheuttaman pilaantumisen torjunnassa Toiminnalliset jätepäästöt muodostavat merkittävän uhan meriympäristölle. Suunnan muuttamiseksi EU on antanut direktiivin 2000/59/EY aluksella syntyvän jätteen ja lastijäämien vastaanottolaitteista satamissa. Tällä direktiivillä on tarkoitus ”vähentää aluksella syntyvän jätteen ja lastijäämien päästämistä ja erityisesti laitonta päästämistä mereen aluksista, jotka käyttävät yhteisön satamia, edistämällä aluksella syntyvän jätteen ja lastijäämien vastaanottolaitteiden saatavuutta ja käyttöä satamissa” (1 artikla). Tämä direktiivi on tärkeä väline, kun pyritään saavuttamaan jätteetöntä meriliikennettä koskeva tavoite sellaisena kuin se määritellään komission tiedonannossa ”EU:n meriliikennepolitiikka vuoteen 2018 saakka”. Direktiivillä myös edistetään EU:n jätehierarkian asianmukaista täytäntöönpanoa soveltamalla EU:n jätelainsäädännön periaatteita aluksilla syntyvän jätteen vastaanotossa ja käsittelyssä sekä vähentämällä merellä olevissa lähteissä syntyviä roskia. Näin ollen tällä direktiivillä tuetaan tavoitteita, jotka määritellään kiertotalouspaketissa ja seitsemännessä ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa. Direktiivi satamien vastaanottolaitteista perustuu vaatimuksiin, jotka sisältyvät kansainväliseen yleissopimukseen aluksista aiheutuvan meren pilaantumisen ehkäisemisestä (MARPOL). MARPOL-yleissopimuksessa sopimuspuolia vaaditaan varustamaan satamat vastaanottolaitteilla aluksissa syntyvälle jätteelle, jota ei saa päästää mereen. Laitteiden on täytettävä satamaa käyttävien alusten tarpeet aiheuttamatta tarpeetonta viivästystä. MARPOL-yleissopimuksen vaatimusten lisäksi vastaanottolaitteita koskevassa direktiivissä satamien käyttäjille ja satamaoperaattoreille annetaan useita lisävaatimuksia, erityisesti seuraavat: jätteiden vastaanotto- ja käsittelysuunnitelmien laatiminen satamille alusten antama ennakkoilmoitus jätteestä ennen satamaan tuloa aluksessa syntyvän jätteen pakollinen toimitus alusten suorittama maksu aluksissa syntyvän jätteen vastaanotosta vapautukset säännöllisessä liikenteessä oleville aluksille, jotka käyvät satamassa usein ja säännöllisesti tarkastukset, joissa varmistetaan, että alukset noudattavat toimitusvaatimuksia tieto- ja valvontajärjestelmän kehittäminen.

Näillä keskeisillä elementeillä pyritään varmistamaan, että EU:n satamissa on asianmukaiset vastaanottolaitteet, kuten jätteen vastaanotto- ja käsittelysuunnitelmissa todetaan, ja että kaikki alukset toimittavat aluksilla syntyvän jätteen ja lastijäämät satamien vastaanottolaitteisiin pakollisen toimituksen ja asianmukaisen kustannusten kattamiseen käytettävän järjestelmän avulla. Tietojen välitys (aiotusta) jätteen toimituksesta aluksesta satamaan on tärkeä elementti, jonka avulla varmistetaan jätteen vastaanoton tehokas suunnittelu ja pakollisen toimituksen valvonta. Sitä varten satamien vastaanottolaitteita koskevassa direktiivissä vaaditaan käyttämään ilmoituslomaketta, jossa määritellään aluksessa syntyvä jäte ja lastijäämät, jotka toimitetaan satamaan tai jotka jäävät alukselle riittävän suurta varastotilaa koskevan poikkeuksen perusteella. Meriliikenteen asianmukaisen toiminnan takaamiseksi ja kohtuuttoman rasitteen välttämiseksi aluksille, jotka ovat säännöllisessä liikenteessä ja käyvät satamissa säännöllisesti, kyseiset alukset voidaan vapauttaa joistakin tämän direktiivin mukaisista velvoitteista määrätyissä olosuhteissa. Tässä direktiivissä säädetään myös valvonta- ja täytäntöönpanojärjestelmästä, joka perustuu suurelta osin tarkastuksiin. Tieto- ja valvontajärjestelmällä olisi tuettava ensisijaisesti niiden alusten tunnistamista, jotka eivät ole toimittaneet aluksissa syntyvää jätettä ja lastijäämiä. 1.2 Arviointi ja valvonta Komissio on ajan mittaan arvioinut satamien vastaanottolaitteita koskevan direktiivin täytäntöönpanoa ja tehokkuutta. Ensimmäisessä vaiheessa saatiin täytäntöönpanokertomukset kaikista jäsenvaltioista. Sen jälkeen järjestettiin useita seminaareja ja keskusteluja sidosryhmien kanssa ja Euroopan meriturvallisuusvirasto (EMSA) laati horisontaalisen arviointikertomuksen, kun jäsenvaltioihin oli tehty vierailukierros direktiivin täytäntöönpanon varmistamiseksi. Vuonna 2014 komissio päätti tehdä direktiivistä REFIT-arvioinnin ja käynnisti sitä varten arviointitutkimuksen, joka valmistui toukokuussa 2015. REFIT-arvioinnin tavoitteena oli arvioida satamien vastaanottolaitteita koskevan direktiivin täytäntöönpanoa ja tehokkuutta. Arvioinnissa käsiteltiin direktiivin osalta seuraavia kysymyksiä: tarkoituksenmukaisuus, tehokkuus, tuloksellisuus, eurooppalainen lisäarvo ja johdonmukaisuus. Tässä kertomuksessa esitetään tutkimuksen tärkeimmät tulokset edellä mainittujen kysymysten osalta, komission näkemykset sekä suositukset jatkotoimista. 2. Arvioinnin tärkeimmät tulokset Jäljempänä esitetyt arvioinnin tulokset on tehty joissakin tapauksissa olettaen, että vaikutukset samoin kuin hyödyt ja kustannukset voidaan lukea kokonaan satamien vastaanottolaitteita koskevan direktiivin ansioksi. Muissa tapauksissa tietojen puutteellisuus on pakottanut käyttämään vertailukelpoisia indikaattoreita merellä tapahtuneista jätepäästöistä tai ekstrapoloimaan toimitetut jätemäärät EU:n tasolle, mikä on vaikuttanut esitettyjen tietojen luotettavuuteen ja päätelmiin, jotka niiden perusteella tehdään. 2.1 Onko direktiivi ollut tarkoituksenmukainen tavoitteisiinsa nähden? Meriliikenneala tuottaa meriympäristöön paljon öljyä sisältävää jätettä, käymäläjätevettä ja muuta jätettä. On arvioitu, että alusten toiminnalliset päästöt muodostavat jopa 45 prosenttia kaikesta meriympäristöön vuosittain vuotavasta öljystä. Aluksissa syntyvä käymäläjätevesi on erityisen merkittävä jätetyyppi matkustajaliikenteessä, ja arviot vaihtelevat välillä 40–50 litraa jätevettä matkustajaa kohden päivässä. Keskimäärin 20 prosenttia merten roskista (jätteestä) on peräisin aluksilta, mutta erot eri merialueiden välillä ovat suuria. Satamien vastaanottolaitteita koskevan direktiivin vaatimuksella, joka koskee asianmukaisia vastaanottolaitteita ja pakollista jätteen toimittamista niihin, pyritään minimoimaan riski, että alukset päästävät jätettä mereen. Toisaalta vaatimus pakollisesta jätteen toimituksesta ja asianmukaisista vastaanottolaitteista ja toisaalta kannustimet, joilla vaikutetaan satamien käyttäjien käyttäytymiseen, ovat yhdessä osoittautuneet merkittäviksi direktiivin ympäristötavoitteiden kannalta. Velvoite, joka koskee asianmukaisia satamien vastaanottolaitteita, ja säännös pakollisesta jätteen toimittamisesta niihin ovat merkittäviä ja tarpeellisia keinoja saavuttaa direktiivin yleistavoitteet, sillä niiden ansiosta mereen pääsee entistä vähemmän aluksissa syntyvää jätettä ja lastijäämiä. 2.2 Onko direktiivillä saavutettu tavoitteet tehokkaasti? Asianmukaisten satamien vastaanottolaitteiden saatavuus sekä niiden käyttö ja suunnittelu ovat yleisesti parantuneet sen jälkeen, kun otettiin käyttöön säännöllisesti päivitettävät jätteen vastaanotto- ja käsittelysuunnitelmat. Sidosryhmille suunnattujen kyselyjen ja aikaisempien EMSAn kertomusten perusteella on päätelty, että EU:n satamien valmius ottaa vastaan ja käsitellä direktiivin soveltamisalaan kuuluvia jätetyyppejä on parantunut direktiivin voimaantulon jälkeen. EU:n satamat pystyvät nykyään yleensä vastaanottamaan ja käsittelemään eri jätetyyppejä, poikkeuksina öljyä sisältävät lastijäämät ja erityiset vaarallisen jätteen tyypit. Ei kuitenkaan ole tehty yksityiskohtaista arviointia siitä, miten paljon aikaisempi tilanne on parantunut direktiivin ansiosta. Vaikka satamien vastaanottolaitteet ovat parantuneet, ongelmia esiintyy edelleen riittävyyden suhteen, erityisesti jätteen toimituksessa (kiinteän jätteen erottaminen aluksella / ei erilliskeräystä maalla), käymäläjäteveden osalta kapasiteetissa ja MARPOL-yleissopimuksen liitteeseen VI kuuluvan jätteen vastaanottamisessa (pakokaasujen puhdistusjärjestelmien jäämät). Direktiivillä ei ole myöskään onnistuttu varmistamaan kaikkien asianomaisten sidosryhmien täysimääräistä osallistumista kyseisiin suunnitelmiin asianmukaisella kuulemisella. Satamien käyttäjät eivät useinkaan osallistu riittävästi suunnitelmien kehittämiseen, täytäntöönpanoon ja tarkistamiseen, niin että niiden tarpeita ei ole otettu täysin huomioon. Satamien vastaanottolaitteita koskeva direktiivi on osaltaan johtanut siihen, että EU:n satamiin toimitetaan entistä suurempia määriä jätettä (MARPOL liite V). Tietojen mukaan alukset toimittivat satamiin vuonna 2013 yli kaksi kertaa vuonna 2004 toimitetun määrän. Satamien vastaanottolaitteisiin toimitetun käymäläjäteveden (MARPOL liite IV) määrät ovat olleet melko vakaita, ja kaiken kaikkiaan negatiivinen suuntaus on havaittu vain satamiin toimitetussa öljyä sisältävässä jätteessä (MARPOL liite I), kun sen määrä laski jyrkästi vuodesta 2008 vuoteen 2010, minkä jälkeen sen määrä on pysynyt yleisesti samalla tasolla. Samaan aikaan öljyä sisältävän jätteen arvioidut päästöt mereen ovat vähentyneet huomattavasti, mikä perustuu kehityssuuntiin mahdollisten öljypäästöjen valvonnassa ja havaitsemisessa. Öljypäästöt vähenivät keskimäärin 10,77 päästöhavainnosta 1 000 km2 kohden vuonna 2008 keskimäärin 3,89 päästöhavaintoon vuonna 2013. Kehityssuuntaan vaikuttaa myös laivamoottorien ja polttoaineiden tekninen kehitys, joka vähentää öljyä sisältävän jätteen määrää aluksilla. Satamiin toimitetun jätteen määrän kasvu on merkki siitä, että satamien vastaanottolaitteita koskeva direktiivi edistää tavoitettaan vähentää päästöjä mereen. Yksi ulkoinen tekijä, joka vaikuttaa käymäläjäteveden toimitusten kehityssuuntaan, on risteilyalusten lisääntynyt kapasiteetti käsitellä sitä aluksella. Satamien kustannusten kattamiseen käyttämät järjestelmät aiheuttavat osaltaan eroja jätteiden toimittamisessa. Kyseiset järjestelmät ovat eri satamissa ja alueilla varsin erilaisia, kun tarkastellaan epäsuoraa vähimmäispanosta riittävän kannustimen tarjoamiseksi sille, että jätteitä ei päästetä mereen. On osoitettu, että sellaisiin satamiin toimitetaan huomattavasti vähemmän jätettä, jotka soveltavat 100 prosentin suoran maksun järjestelmää, jossa jätemaksut peritään täysimääräisinä toimitettujen määrien perusteella. Öljyä sisältävän jätteen toimitukset näissä järjestelmissä olivat tarkastelukaudella (2004–2013) vain puolet määristä, jotka toimitettiin muissa kustannusten kattamista koskevissa järjestelmässä, ja suoran kustannuksen järjestelmissä toimitetun jätteen määrät eivät olleet edes kolmasosaa toimitetun jätteen määristä muissa järjestelmissä, joita EU:n satamissa käytetään. Eri jäsenvaltioiden kustannusten kattamiseen käyttämien järjestelmien suuret erot, erityisesti tavassa, jolla maksu jätteen hävittämisestä lasketaan, vähentävät avoimuutta sataman käyttäjien suuntaan ja tukevat käsitystä, että satamien vastaanottolaitteiden maksut ovat liian korkeita. Samaan aikaan satamien ja alueiden välillä on merkittäviä eroja siinä, miten ne tulkitsevat ja soveltavat aluksessa syntyvän jätteen pakollista toimittamista ja myöntävät vapautuksia säännöllisessä liikenteessä oleville aluksille. Kun toisissa satamissa jätteen toimittamista koskeva vaatimus pannaan tiukasti täytäntöön, toisissa satamissa toimivaltaiset viranomaiset eivät vaadi kaiken aluksessa syntyneen jätteen toimittamista direktiivin mukaisesti vaan myöntävät yleensä vapautuksen käymäläjätevedelle, joka voidaan päästää mereen MARPOL-yleissopimuksen toiminnallisten vaatimusten nojalla. Erot poikkeusjärjestelyjen täytäntöönpanossa, erityisesti vapautuksen myöntämisperusteiden soveltamisessa, vaikuttavat jätehuoltotoimien tehokkuuteen ja voivat aiheuttaa aluksille tarpeettomia viivästyksiä. Tiedot osoittavat myös, ettei ole riittävästi takuita siitä, että toimitusjärjestelyt ovat käytettävissä, kuten direktiivissä vaaditaan vapautusten tapauksessa, mikä johtaa jätetoimitusten vähenemiseen satamissa. Tietojen mukaan kyseiset erot ovat rajoittaneet direktiivin yleistä tehokkuutta jätetoimitusten vähenemisen osalta, mutta tiedot eivät ole riittävän tarkkoja ongelman laajuuden määrittämiseksi. Satamien vastaanottolaitteita koskeva direktiivi on ollut vain osittain tehokas asetettuihin tavoitteisiin nähden. 2.3 Onko direktiivillä saavutettu tavoitteet tuloksekkaasti? Vaikka satamien vastaanottolaitteita koskevan direktiivin hyödyt ovat selviä, eli kaiken jätteen, jota ei päästetä mereen, voidaan katsoa hyödyttävän yhteiskuntaa, hyödyn kvantifiointi on vaikeaa. Arvioinnissa verrattiin hyötyä siitä, ”että jätettä ei päästetty mereen”, mikä perustui arvioon puhdistuskustannuksista, satamien vastaanottolaitteita koskevan direktiivin vuotuisiin täytäntöönpanokustannuksiin, joita aiheuttavat lähinnä vaatimus jätteen ilmoittamisesta sekä jätteen vastaanotto- ja käsittelysuunnitelmat. Vertailu on osoittanut, että hyödyt ovat paljon täytäntöönpanokustannuksia suuremmat. Hyötyjen ja kustannusten välinen ero, joka arvioidaan 71 miljoonaksi euroksi vuosittain, perustuu pääasiassa jätepäästöjen välttämiseen merellä ja olisi paljon suurempi, jos myös öljyä sisältävän jätteen ja käymäläjäteveden päästöt laskettaisiin mukaan arvioon. On huomattava myös se, että nämä ovat hyvin yleisluontoisia arvioita, kuten tutkimuskertomuksessa kuvataan. Tutkimuksessa havaittiin kuitenkin, että satamat ja valvontaviranomaiset eivät hyödyntäneet riittävästi jätteen ennakkoilmoituksista saatuja tietoja ja että tietoja ei vaihdettu järjestelmällisesti jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kesken, jotta tehokkaalle valvonnalle ja täytäntöönpanolle olisi luotu perusta. Tämä herättää perustellun kysymyksen toimen oikeasuhteisuudesta. Samoihin aikoihin jäteilmoituksista raportoinnista tuli pakollista jäsenvaltioiden satamiin saapuvia ja/tai satamista lähteviä aluksia koskevista ilmoitusmuodollisuuksista annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2010/65/EY perustetun kansallisen yhden luukun järjestelmän kautta kesäkuussa 2015. Kansallisen yhden luukun järjestelmän odotetaan vähentävän alusten ja satamaviranomaisten ennakkoilmoituksiin käyttämää aikaa ja siten keventävän hallinnollista rasitetta. Lisäksi sen odotetaan parantavan tiedonvaihtoa toimivaltaisten viranomaisten välillä. Jätteen vastaanotto- ja käsittelysuunnitelmien laatimista ja arviointia pidetään ongelmallisena monille pienille satamille, joilla ei useinkaan ole resursseja laatia yksityiskohtaisia suunnitelmia, jotka kattavat kaikki direktiivissä vaaditut näkökohdat. Arvioinnit ovat osoittaneet, että alle puolet pienten satamien suunnitelmista sisältää arvioinnin sataman vastaanottolaitteiden tarpeesta ja kuvaukset hyväksytyn jätteen tyypeistä ja määristä. Tämä herättää tärkeitä kysymyksiä siitä, voivatko pienet satamat täyttää direktiivin vaatimukset, minkä perusteella on edelleen pohdittava vaikutusta pienten satamien asemaan direktiivin yleistavoitteiden puitteissa.

Vaikka direktiivin täytäntöönpanoon liittyvät kustannukset ovat yleensä saatavia hyötyjä pienemmät, kustannukset eivät ole aina oikeassa suhteessa siihen, mitä direktiivin noudattamisesta hyödytään. 2.4 Luodaanko direktiivillä eurooppalaista lisäarvoa? Kansainvälisten (MARPOL) vaatimusten sisällyttäminen EU:n lainsäädäntöön antaa mahdollisuuden yhdenmukaistaa niiden täytäntöönpano jäsenvaltioissa ja valvoa tehokkaasti niiden noudattamista EU:ssa. Direktiivissä annetaan myös useita lisävelvoitteita, erityisesti jätteen pakollinen toimittaminen satamiin. Satamien vastaanottolaitteita koskeva direktiivi on suunniteltu niin, että tarjoaa selvää eurooppalaista lisäarvoa MARPOL-yleissopimuksen lisäksi, kun siinä annetaan yhteisiä säännöksiä satamille ja jäsenvaltioille vastauksena MARPOL-vaatimuksiin. Kyseisten säännösten tavoitteena on laittomien päästöjen kieltäminen merellä mutta myös kaikkien toiminnallisten päästöjen vähentäminen. Se tapahtuu panemalla täytäntöön direktiivin yhteiset säännökset ja valvomalla niiden täytäntöönpanoa sekä vaihtamalla säännöllisesti hyviä käytäntöjä. Käytännössä jäsenvaltiot ovat tulkinneet eri tavalla direktiivin keskeisiä elementtejä, erityisesti pakollisen toimittamisen periaatetta, kustannusten kattamiseen käytettäviin järjestelmiin liittyviä vaatimuksia ja tarkastuksia koskevia säännöksiä. Koska käytännöt täytäntöönpanossa ja sen valvonnassa ovat erilaisia, satamien vastaanottolaitteita koskevalla direktiivillä ei saavuteta täyttä lisäarvoa EU:n tasolla. Tämä puute on merkittävä ottaen huomioon, että erot täytäntöönpanossa johtavat eroihin satamiin toimitetun jätteen määrissä. Sen seurauksena direktiivin tavoitetta ei saavuteta samalla tavalla kaikissa jäsenvaltioissa, mikä vähentää myös direktiivin lisäarvoa kansainvälisiin velvoitteisiin verrattuna. Vaikka satamien vastaanottolaitteita koskeva direktiivillä on lisäarvoa, siinä ei ole päästy täysin tavoitteeseen. 2.5 Onko direktiivi yhdenmukainen muun asiaa koskevan EU:n lainsäädännön kanssa? Satamien vastaanottolaitteita koskevalla direktiivillä täydennetään alusten aiheuttamasta ympäristön pilaantumisesta ja säännösten rikkomisista määrättävistä seuraamuksista annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2005/35/EY, jossa kielletään MARPOL-yleissopimuksen liitteiden I ja II ja laittomat päästöt ja vaaditaan, että niistä vastuussa oleville henkilöille annetaan asianmukaiset rangaistukset. Satamien vastaanottolaitteita koskeva direktiivi on yhdenmukainen niiden tavoitteiden kanssa, jotka annetaan EU:n ympäristölainsäädännössä, erityisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2008/56/EY yhteisön meriympäristöpolitiikan puitteista (meristrategiadirektiivi) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2008/98/EY jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta. Direktiivin avulla edistetään indikaattoreita, joita seurataan meristrategiadirektiivissä, mukaan luettuna merellä olevissa lähteissä syntyvien roskien vähentäminen merissä. Tästä huolimatta jäljellä on monia epäyhdenmukaisuuksia, jotka liittyvät EU:n jätelainsäädännön erityisiin säännöksiin. Kun tarkastellaan kansainvälistä kehitystä kohti ympäristön kannalta kestäviä käytäntöjä aluksilla, erilaiset lähestymistavat, joita maalla sovelletaan EU:n jätelainsäädännön puitteissa, ovat johtaneet tehottomuuteen jätteen keräämisessä ja käsittelyssä satamien vastaanottolaitteissa. On monia muitakin ristiriitaisuuksia satamien vastaanottolaitteita koskevan direktiivin ja maalla sovellettavan jätelainsäädännön välillä. Erityisesti tämä koskee toimivaltaa kansallisella ja paikallis-/kuntatasolla ja eri jätetyyppien määritelmiä. Toisaalta se vaikuttaa kielteisesti jätteen keräämiseen ja käsittelyyn satamien vastaanottolaitteissa ja toisaalta satamien käyttäjien jätetoimituksiin. Neuvoston direktiivin 1999/32/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2012/33/EU, suhteen on havaittu erityinen ongelma, joka koskee meripolttoaineiden sisältämää rikkiä, minkä takia tarvitaan asianmukaiset vastaanottolaitteet jätteelle aluksista, joissa käytetään pakokaasujen puhdistusjärjestelmiä. Satamien vastaanottolaitteita koskeva direktiivi ei sisällä kyseistä jätetyyppiä (MARPOL liite VI) aluksessa syntyvän jätteen puitteissa eikä siten voi auttaa ongelman ratkaisussa. Tätä pidetään huomattavana puutteena, sillä MARPOL-velvoitteiden täyttäminen ja direktiivin 2012/33/EU täysimääräinen täytäntöönpano aiheuttavat paineita jäsenvaltioille. Lopuksi tutkittiin yhdenmukaisuutta ilmoitusmuodollisuuksia koskevan direktiivin kanssa ottaen huomioon pakollinen jäteilmoitus SafeSeaNet-järjestelmään kesäkuussa 2015 avatun kansallisen yhden luukun järjestelmän kautta. Ristiriitaisuudet jätemääritelmissä satamien vastaanottolaitteita koskevan direktiivin ja MARPOL-yleissopimuksen välillä ovat kuitenkin johtaneet monimutkaisiin ilmoituslomakkeisiin ja menettelyihin erilaisten vaatimusten noudattamiseksi kansainvälisellä ja EU:n tasolla. Asia yksinkertaistuisi huomattavasti, jos ristiriitaisuudet poistettaisiin. Huolimatta siitä, että satamien vastaanottolaitteita koskevalla direktiivillä edistetään samoja tavoitteita kuin muulla asiaa koskevalla EU:n lainsäädännöllä, joka perustuu erilaisiin oikeudellisiin lähestymistapoihin, havaitut ristiriitaisuudet mutkistavat käytännössä huomattavasti tämän direktiivin täytäntöönpanoa, joka on siksi vain osittain yhdenmukainen muun EU:n lainsäädännön kanssa. 3. Komission näkemykset Tässä luvussa komissio esittää näkemyksensä tutkimuksen eri tuloksista ja päätelmistä sekä tutkimuksen laadusta ja saadun näytön pitävyydestä. Komissio on havainnut useita keskeisiä ongelmia, joita on käsiteltävä, jotta voidaan varmistaa, että direktiivillä saavutetaan sen tärkein tavoite: meriin laskettavien päästöjen vähentäminen meriympäristön suojelemiseksi. Kyseiset ongelmat voidaan jakaa seuraaviin kolmeen ryhmään: 1.asianmukaisten vastaanottolaitteiden saatavuus satamissa 2.aluksessa syntyvän jätteen toimittaminen satamien vastaanottolaitteisiin 3.direktiivin toimintaan liittyvä hallinnollinen rasitus.

3.1 Asianmukaisten vastaanottolaitteiden saatavuus satamissa Asianmukaiset vastaanottolaitteet satamissa ovat ehdoton edellytys sille, että jätetoimitukset satamissa lisääntyvät ja päästöt mereen vähenevät. Komissio muistuttaa, että direktiivissä vastaanottolaitteiden ”riittävyydellä” tarkoitetaan, että ”niiden avulla kyetään ottamaan vastaan niitä lajeja ja ne määrät aluksella syntyvää jätettä ja lastijäämiä, joita kyseistä satamaa yleensä käyttävät alukset toimittavat”. Kyseisen käsitteen täsmällinen merkitys herättää edelleen kysymyksiä, ja jätteen vastaanoton ja käsittelyn yhteydessä esiintyy edelleen ongelmia. Erityisesti seuraavat kysymykset ovat haasteena laitteiden riittävyyden varmistamisessa: -Myös ”pesureiksi” kutsuttuja pakokaasujen puhdistusjärjestelmiä käytetään yhä enemmän alusten ilmansaasteiden vähentämiseksi. Niitä on vaadittu vuodesta 2012 lähtien neuvoston direktiivin 1999/32/EY nojalla meripolttoaineiden sisältämän rikin poistamiseksi, ja satamien vastaanottolaitteiden on otettava asianmukaisesti vastaan kyseisten järjestelmien synnyttämä jäte. Pakollista jätteen toimittamista koskevia direktiivin vaatimuksia ei tällä hetkellä sovelleta pesurien synnyttämään jätteeseen. -Aluksella kansainvälisten normien ja standardien (lähinnä ISO-standardien) mukaisesti eroteltua jätettä ei kerätä erikseen satamassa. Tällainen epäjohdonmukainen soveltaminen ei kannusta noudattamaan kansainvälisiä normeja jätteiden erottelusta aluksella. -Satamien laatimissa jätteen vastaanotto- ja käsittelysuunnitelmissa, jotka asiaankuuluvat (paikalliset) viranomaiset ovat hyväksyneet, ei aina oteta riittävästi huomioon jätepuitedirektiivissä vaadittua jätehierarkiaa, koska sitä ei käsitellä asianmukaisesti satamien vastaanottolaitteita koskevassa direktiivissä, mikä myös johtaa tehottomuuteen aluksilla ja satamissa. Suuret erot EU:n satamien ko'oissa voivat edelleen lisätä epäjohdonmukaista soveltamista. -Satamien käyttäjiä ei aina kuulla jatkuvasti jätteen vastaanotto- ja käsittelysuunnitelmien laatimisessa ja täytäntöönpanossa. Vaikka direktiivissä selvästi vaaditaan asianomaisten osapuolten kuulemista uuden suunnitelman laatimisvaiheessa, se ei ole yhtä selkeä, kun on kyse kuulemisesta arviointi- ja uudelleenhyväksyntävaiheessa. Kuulemisen puute johtaa usein puutteisiin satamien vastaanottolaitteissa. 3.2 Jätteen toimitus satamien vastaanottolaitteisiin Aluksella syntyvän jätteen toimittaminen satamien vastaanottolaitteisiin on yksi direktiivin kulmakivistä, ja se voidaan varmistaa aluksella syntyvän jätteen pakollisen toimittamisen tiukalla valvonnalla ja täytäntöönpanolla sekä tehokkailla kannustimilla. Eri satamien ja jäsenvaltioiden välillä on edelleen merkittäviä eroja siinä, miten ne tulkitsevat ja panevat täytäntöön kyseiset direktiivin elementit. Erityisesti tämä koskee pakollisen toimittamisen periaatteen soveltamisalaa ja käymäläjäteveden sisällyttämistä siihen, sitovia periaatteita kustannusten kattamiseen käytettävissä järjestelmissä ja täytäntöönpanoa koskevia säännöksiä. 3.2.1 Valvonta ja täytäntöönpanon valvonta Suhde direktiivissä olevan pakollista toimittamista koskevan vaatimuksen, jota sovelletaan ”kaikkeen” aluksella syntyvään jätteeseen, ja MARPOL-yleissopimuksen päästönormien välillä on epäselvä, erityisesti, kun seuraava käyntisatama on EU:n ulkopuolella. Poikkeus pakollista jätteen toimittamista koskevasta vaatimuksesta, joka perustuu ”riittävään suureen varastotilaan”, on myös aiheuttanut hämmennystä satamien käyttäjien ja satamaviranomaisten keskuudessa. Nykyiset epäselvyydet ovat johtaneet yhden direktiivin keskeisen elementin ja sen täytäntöönpanon epäyhdenmukaiseen valvontaan. Satamien vastaanottolaitteiden tarkastusten olisi perustuttava ensisijaisesti jätteiden ennakkoilmoituksista saatuihin tietoihin. Koska jäsenvaltioiden viranomaiset eivät aina käytä tätä tarkoitusta varaten ilmoitettuja tietoja tai eivät jaa tietoja valvontaviranomaisten kanssa, on vaikeaa valita aluksia tarkastuksiin direktiivissä annettujen perusteiden pohjalta. Vaikka direktiivissä säädetään, että satamien vastaanottolaitteiden tarkastukset voidaan tehdä satamavaltiovalvontadirektiivin puitteissa, satamien vastaanottolaitteiden tarkastukset eivät ole satamavaltion tarkastuksia (eli ne menevät kansainvälisten vaatimusten ja todistusten tarkastusta pidemmälle). Satamien vastaanottolaitteita koskevan direktiivin asianmukainen soveltaminen ja täytäntöönpano on varmistettava soveltamalla erityisiä perusteita ja käyttämällä tähän direktiiviin perustuvia tarkistuslistoja. Tilanne on luonut oikeudellista epävarmuutta ja on merkittävä syy siihen, että todellisuudessa satamien vastaanottolaitteiden vaatimustenmukaisuuden tarkastuksia tehdään vähemmän kuin direktiivissä vaaditaan. Samalla on todettava, että direktiivissä mainittu tarkastusten 25 prosentin vähimmäisosuus poikkeaa nyt satamavaltioiden suorittamia tarkastuksia koskevasta lähestymistavasta, jonka mukaan alusten tarkastukset kohdennetaan tehokkaasti riskiprofiilin perusteella. Mainittakoon lopuksi, että kaikki satamaviranomaiset eivät kirjaa satamaan ajan mittaan toimitettuja jätemääriä, koska siihen ei ole käytettävissä sähköisiä keinoja eikä siihen ole oikeudellista vaatimusta. Satamat, jotka kokoavat kyseisiä tietoja, toimivat omien tiedontarpeidensa perusteella ja käyttävät omia mittayksikköjään, mikä mutkistaa satamien valvontalaitteita koskevan direktiivin yleistavoitteiden ja vaatimusten noudattamisen ja edistymisen valvontaa. Kyseisiä tietoja tarvitaan erityisesti, jotta voidaan valvoa noudatetaanko direktiivissä olevaa pakollista jätteen toimittamista koskevaa vaatimusta ja arvioida direktiivin tehokkuutta vastaanottolaitteisiin toimitetun jätteen määrien ja tyyppien osalta.

3.2.2 Kannustimien käyttö Direktiivissä vaaditaan, että satamien vastaanottolaitteiden kustannukset katetaan keräämällä aluksilta maksua. Jotta voidaan varmistaa, että kustannusten kattamiseen käytettävillä järjestelmillä ei kannusteta aluksia päästämään jätteitään mereen, kaikkien alusten on osallistuttava merkittävällä tavalla laitteiden kustannuksiin riippumatta siitä käyttävätkö ne laitteita todellisuudessa (”epäsuora maksu”). Samaan aikaan satamat voivat erotella aluksia luokan, tyypin ja koon sekä ympäristötehokkuuden ja toiminnan perusteella (alemmat maksut aluksille, jotka tuottavat vähemmän jätettä). Vaikka ei olekaan yleistä tarvetta yhdenmukaistaa 8 artiklan erilaisten periaatteiden ja kannustimien tulkintaa ja soveltamista, komissio katsoo, että paikalliset ja alueelliset erot satamien välillä edellyttävät tiettyä joustavuutta kustannusten kattamiseen käytettävissä järjestelmissä edellyttäen, että noudatetaan epäsuoran maksun vaatimusta. Myös maksujen läpinäkymätön luonne ja niiden laskentaperuste aiheuttavat huolta, sillä ne johtavat siihen, että maksuja ei pidetä kohtuullisina, selkeästi esitettyinä ja tasapuolisina, kuten direktiivin 8 artiklan 3 kohdassa säädetään. Kustannusten kattamiseen käytettävästä järjestelmästä riippumatta satamien on toimittava avoimesti, kun ne laskevat kustannuksia, jotka sataman käyttäjiltä peritään jätteen käsittelystä. Usein aluksilta perittyjen maksujen ja sataman vastaanottolaitteiden kustannusten suhde on epäselvä. 3.3 Hallinnollinen rasitus Hyödyt ovat suurempia kuin kustannukset, joita sidosryhmille aiheutuu satamien vastaanottolaitteita koskevan direktiivin noudattamisesta ja jotka ovat lähinnä tarkastusten ja jätteestä annettavan ennakkoilmoituksen aiheuttamia kustannuksia. Tärkeimpien sidosryhmien eli satamien käyttäjien ja satamaoperaattorien/-viranomaisten hallinnollista rasitusta voidaan kuitenkin vähentää edelleen. 3.3.1 Epäjohdonmukaiset ja puutteelliset määritelmät Direktiivissä ja MARPOL-yleissopimuksessa käytettyjen määritelmien välillä on eroja. Tämä koskee erityisesti direktiivissä olevaa ”aluksessa syntyvän jätteen” määritelmää, joka kattaa vain tietyt MARPOL-yleissopimukseen sisältyvät jäteluokat (liitteet I, IV ja V), ja ”lastijäämien” määritelmää, joka MARPOL-yleissopimuksen liitteen V lastijäämiä lukuun ottamatta kattaa myös lastimateriaalin jäämät puhdistuksen jälkeen, ja siten myös säiliöiden pesuvesi kuuluu MARPOL-yleissopimuksen liitteiden I ja II soveltamisalaan. Direktiivin ja MARPOL-yleissopimuksen välillä nyt vallitseva ristiriitaisuus aiheuttaa hämmennystä eri toimijoiden keskuudessa, kun ne panevat direktiiviä täytäntöön, ja mutkistaa samalla MARPOL-normien ja vaatimusten noudattamista. Määritelmien erot estävät esimerkiksi täysimääräisen yhdenmukaistamisen IMO:n kiertokirjeen kanssa jäteilmoituksen osalta, sillä jätteen ja lastijäämien eri luokkien välillä on huomattavia eroja. Se aiheuttaa tarpeetonta hallinnollista rasitusta satamien käyttäjille, jotka kohtaavat erilaisia lomakkeita ja ilmoitusvaatimuksia käyntisatamasta riippuen. 3.3.2 Erilaiset vapautuksia koskevat menettelyt Vapautuksia koskevien pyyntöjen arvioinnissa käytetään erilaisia menettelyjä eri puolilla EU:ta, mikä voi lisätä satamien käyttäjien hallinnollista rasitusta ja rajoittaa samalla eri jäsenvaltioiden asiaa käsittelevien viranomaisten mahdollisuuksia tehdä yhteistyötä. Perusteita vapautusten myöntämiselle direktiivin 9 artiklan nojalla ei ole määritelty hyvin, mikä antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden erilaisiin tulkintoihin ja soveltamiseen. Vapautuksia koskevien pyyntöjen arvioinnissa käytetään erilaisia perusteita eri puolilla EU:ta, mikä lisää satamien käyttäjien hallinnollista rasitusta ja rajoittaa samalla eri jäsenvaltioiden asiaa käsittelevien viranomaistein mahdollisuuksia koordinoida aluksille myönnettyjä vapautuksia. Heikko koordinointi johtuu myös riittämättömästä tiedonvaihdosta jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välillä, mikä voi johtaa ongelmiin, kun arvioidaan sitä täyttyvätkö vapautusten myöntämisen ehdot. Epäyhtenäinen soveltaminen ja tiedonvaihdon puute aiheuttavat kohtuutonta hallinnollista rasitusta käyttäjille ja jäsenvaltioiden viranomaisille. 3.4 Tutkimuksen laatu Arviointitutkimuksessa käsitellään kaikki arviointikysymykset ja vastataan niihin. Tietojen puutteellisuus ja siitä aiheutuvat rajoitukset analyysissä on kuvattu selvästi.

Arviointitutkimuksessa on arvioitu monia asiaankuuluvia tutkimuksia ja raportteja direktiivin toiminnasta, ja analyysi on antanut perusteellisen näkemyksen direktiivin toiminnasta. Kyseisistä raporteista saadut tiedot on esitetty asianmukaisesti, ja tietojen laatu on tarkastettu ja vahvistettu. Kaikkia asianomaisia sidosryhmiä on kuultu kohdennetuissa kuulemisissa. Tutkimuksen päätelmät perustuvat avoimiin perusteisiin ja perusteelliseen analyysiin. Mereen päästetyn jätteen määristä puuttuu tietoja. Jäte- ja öljypäästöjen arvioinnissa on käytetty edustavia indikaattoreita. Kyseiset indikaattorit koskevat kuitenkin mahdollisia päästöjä, eikä niiden avulla voitu arvioida alusten osuutta merten roskaantumisessa maalla oleviin lähteisiin verrattuna, eivätkä ne tarjoa tarkkaa arviota jätepäästöistä, mikä johtaa mahdolliseen yliarviointiin. Käymäläjäteveden päästöille ei löydetty indikaattoria, mikä johtaa jätepäästöjen aliarviointiin. Hyödyt on laskettu rantojen puhdistamisen kustannusten perusteella, mikä johtaa mahdolliseen kustannusten aliarviointiin. Jätetoimitusten määriä koskevissa tiedoissa on puutteita. Vaikka jätetoimitusten määrien arvioinnissa on käytetty otosta koon ja maantieteellisen sijainnin kannalta edustavista satamista, valitut satamat eivät välttämättä edusta jätetoimituksia. Siitä syystä EU:n tasolle ekstrapoloidut jätetoimitusten määrät eivät ole luotettavia. Satamien vastaanottolaitteiden käytön kustannukset jätettiin usein ilmoittamatta. Näin ollen suurimman kustannustekijän, jätteen toimittamisen, vastaanoton ja käsittelyn kustannusten, arvioinnissa on puutteita Päästöissä mereen ja jätetoimitusten määrissä on käytetty kustannus-hyötyarviointia, joka antaa siten vain viitteitä kustannusten ja hyötyjen suhteesta muttei ole luotettava laskelma todellisista kustannuksista ja hyödyistä. Hallinnollisen rasituksen suhteen kvalitatiiviset tiedot kyselyistä, haastatteluista ja raporteista antoivat mahdollisuuden määritellä tekijöitä, jotka aiheuttavat hallinnollista rasitusta, mutta kvantitatiiviset tiedot puuttuvat rasituksen laajuuden arvioimiseksi. 4. Jatkotoimet Komissio suunnittelee kaksivaiheista lähestymistapaa havaittujen ongelmien käsittelemiseksi: 1. lyhyen/keskipitkän aikavälin toimet, lähinnä ei-sitovat säädökset, ja 2. pitkän aikavälin toimet, direktiivin täysi lainsäädännöllinen tarkistus. 4.1. Lyhyen/keskipitkän aikavälin toimet Lyhyelle ja keskipitkälle aikavälille on suunniteltu useita toimia. Niitä ovat direktiivin liitteessä II olevan jäteilmoituksen tarkistus, tulkintaohjeiden laatiminen sekä EU:n laajuisen tieto- ja valvontajärjestelmän kehittäminen edelleen. 4.1.1 Direktiivin liitteen II (jäteilmoitus) tarkistus