Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle - Vesipulan ja kuivuuden aiheuttamaan haasteeseen vastaaminen Euroopan unionissa - Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2007) 414 lopullinen} {SEK(2007) 993} /* SEK/2007/0996 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 18.7.2007 SEK(2007) 996 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja asiakirjaan: KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Vesipulan ja kuivuuden aiheuttamaan haasteeseen vastaaminen Euroopan unionissa Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2007) 414 lopullinen}{SEK(2007) 993} TIIVISTELMÄ Komission yksiköt ovat laatineet vaikutustenarvioinnin vesipulasta ja kuivuudesta laaditun tiedonannon tueksi. 1. MENETTELYIHIN LIITTYVÄT KYSYMYKSET - Ympäristöasioiden neuvoston istunnossa 9. maaliskuuta 2006 osa jäsenvaltioista vaati EU:n tason toimia vesipulaan ja kuivuuteen liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi. Komissio esitti asiasta alustavan arvion ympäristöasioiden neuvoston istunnossa 27. kesäkuuta 2006 ja ilmoitti aikovansa laatia vesipulaa ja kuivuutta käsittelevän tiedonannon heinäkuuhun 2007 mennessä. - Tiedonannon laadinnassa täytettiin kuulemista koskevat vähimmäisvaatimukset. Komissio järjesti kaikkien sidosryhmien ja jäsenvaltioiden kanssa kolme kokousta, joiden ansiosta ne pystyivät osallistumaan menettelyyn aktiivisesti. - Toimet, joilla kehitetään vesipulan ja kuivuuden aiheuttamien ongelmien ratkaisemiseen tähtääviä politiikkoja ja toimenpiteitä, vaativat joka tapauksessa perusteellisia vaikutusten lisäarviointeja. - Tämä vesipulaa ja kuivuutta käsittelevää tiedonantoa varten laadittu arviointi on näin ollen oikeasuhteinen ja perustuu sekä tähän mennessä saatuihin tietoihin ja kokemuksiin. - Komissio käynnisti vuoden 2007 alussa tutkimuksen mitatakseen vedensäästöpotentiaalia kaikkialla Euroopassa. Toisessa tutkimuksessa tullaan tarkastelemaan vedensäästöpotentiaalin alueellisia eroja. Useiden toimenpiteiden kustannustehokkuutta testaavista skenaarioista saadaan hyödyllistä lisätietoa vuoden 2007 loppuun mennessä. - Vaikutustenarviointilautakunta antoi 5. kesäkuuta 2007 lausunnon tiedonantoa koskevan vaikutustenarvioinnin luonnoksesta. Kaikki annetut parannussuositukset on vaikutustenarvioinnissa otettu täysipainoisesti huomioon. 2. MINKÄ ONGELMAN TIEDONANNON ODOTETAAN RATKAISEVAN? - Vesipula vaivaa tällä hetkellä 33 vesistöaluetta. Niiden pinta-ala on yhteensä 460 000 km2 (noin 10 % EU:n kokonaispinta-alasta) ja niiden alueella asuva väestö 82 miljoonaa (noin 16,5 % EU:n kokonaisväestöstä). - Useimmat jäsenvaltiot ovat raportoineet kuivuudesta vuodesta 1976 alkaen. Vuosina 2000–2006 kuivuudesta kärsi keskimäärin 15 prosenttia EU:n kokonaispinta-alasta ja keskimäärin 17 prosenttia EU:n kokonaisväestöstä. - Vesivarojen alueellinen ja ajallinen jakautuminen Euroopassa on yksi tärkeimmistä tekijöistä vesipulan ja kuivuuden taustalla. - Veden hinnoittelupolitiikoissa ei myöskään yleensä oteta huomioon paikallisten vesivarojen herkkyyttä. Käyttäjä maksaa -periaatetta ei juurikaan sovelleta. Nämä puutteet johtavat vesivarojen huonoon hoitoon, vaikka vesipolitiikan puitedirektiivissä vahvistetaan periaatteet, jotka mahdollistavat tehokkaiden taloudellisten välineiden käyttöönoton. - Epäasianmukainen maankäytön suunnittelu ja vesivarojen jakaminen eri talouden alojen välillä johtaa veden tarpeiden ja olemassa olevien vesivarojen väliseen epätasapainoon. - Maatalous on suurin käyttäjä (64 %), ja sen jälkeen tulevat energia-ala (20 %), julkinen vesihuolto (12 %) ja teollisuus (4 %). Matkailu lisää todennäköisesti vedenottoon kohdistuvia paineita erityisesti Etelä-Euroopassa ja rannikkoalueilla, joilla makean veden varat ovat rajalliset. - Euroopassa on valtavat mahdollisuudet vedensäästöön. Euroopassa tuhlataan edelleen ainakin 20 prosenttia vedestä. - Yleisesti ottaen vesivarojen suojelu on epäjohdonmukaista ja tuottaa joskus jopa päinvastaisia vaikutuksia, mikä johtuu siitä, että vesipolitiikkaan liittyviä kysymyksiä ei ole otettu riittävässä määrin osaksi muita politiikkoja. - Kuivuuteen liittyvät ongelmat on usein ratkaistu kriisinhallintamenettelyin, joihin on jouduttu turvautumaan, koska äärimmäisiin luonnonilmiöihin ei ole valmistauduttu riittävän ajoissa. - Vesistöalueiden tasolla todetulla vesipulalla on jo ollut huomattavia vaikutuksia talouteen, yhteiskuntaan ja ympäristöön sekä näihin liittyviä kustannusvaikutuksia. - Kuivuudesta seuraa välittömiä ja merkittäviä taloudellisia, yhteiskunnallisia ja ympäristövaikutuksia, jotka voivat jatkua vielä kuivuuden päätyttyä. - Kuivuudesta arvioidaan viimeksi kuluneiden 30 vuoden aikana aiheutuneen vähintään 100 miljardin euron suorat taloudelliset vaikutukset. "Ei toimintalinjan muutoksia" -vaihtoehto - On todennäköistä, että vakavan vesistressin luokkaan kuuluvien vesistöalueiden osuus kaikista Euroopan vesistöalueista kasvaa nykyisestä 19 prosentista 34–36 prosenttiin 2070-lukuun mennessä. - Taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen vaikutukset vesivaroihin saattavat olla samaa suuruusluokkaa kuin ilmastonmuutoksesta aiheutuvat muutokset veden saatavuuteen. - Vesivaroihin kohdistuva paine saattaa tulevina vuosikymmeninä kasvaa eniten Kaakkois-Euroopassa. - Vesipolitiikan puitedirektiivi tarjoaa kaikki tarvittavat välineet aidosti kestävän vesihuollon aikaansaamiseksi. Näiden välineiden (erityisesti veden hinnoittelun ja kustannusten kattamisen) mahdollisimman tehokas täytäntöönpano on kuitenkin edelleen haasteellista. Ellei mihinkään toimiin ryhdytä, ongelma kehittyy todennäköisesti seuraavasti: - huono maankäytön suunnittelu jatkuu suuressa mittakaavassa eräillä vesipulasta pahimmin kärsivillä vesistöalueilla - veden tuhlaaminen ja veden erittäin tehoton käyttö jatkuu kotitalouksissa ja monilla talouden aloilla. 3. TAVOITTEET Ehdotuksella pyritään saavuttamaan seuraavat yleiset poliittiset tavoitteet: - ratkaista yhä suuremmat vesipulasta ja kuivuudesta aiheutuvat ongelmat Euroopan unionissa - varmistaa käytettävissä olevien vesivarojen suojelu pitkällä aikavälillä - varmistaa kestävä veden saatavuus kaikkialla Euroopassa ja edistää veden kestävää käyttöä. Erityistavoitteet: - tehostaa valmiutta lisääntyvään kuivuuteen - lieventää kaikkia vesipulasta ja kuivuudesta ympäristölle, taloudelle ja yhteiskunnalle aiheutuvia vaikutuksia - luoda edellytykset kestävää taloudellista ja yhteiskunnallista kehitystä varten tilanteessa, jossa kaikkialla Euroopassa vallitsee ilmastonmuutos, yleistyvä vesipula ja kuivuus. Toiminnalliset tavoitteet: - määritellä asianmukaisimmat ja kustannustehokkaimmat toimenpiteet vesipulaan ja kuivuuteen liittyvien kysymysten tehokkaaksi ratkaisemiseksi - vahvistaa tarvittaessa painopistealat tai tärkeysjärjestys, joita päätöksenteossa olisi noudatettava ottaen huomioon veden saatavuus vesistöalueen tasolla. 4. MITKÄ OVAT KESKEISET TOIMINTAVAIHTOEHDOT TAVOITTEIDEN SAAVUTTAMISEKSI? "Ei toimintalinjan muutoksia" -vaihtoehdon lisäksi on tarkasteltu kolmea vaihtoehtoa: - Vaihtoehto A: "Pelkkä vedenhankinta" Tässä vaihtoehdossa tarkastellaan seuraavia toimenpiteitä: - uusien vedenhankintainfrastruktuurien kehittäminen voimassa olevan EU-lainsäädännön pohjalta - uusien vedenhankintainfrastruktuurien laaja-alaisen kehittämisen tukeminen erityisesti EU:n ja kansallisen rahoituksen avulla. - Vaihtoehto B: "Pelkät veden hinnoittelupolitiikat" Tässä vaihtoehdossa tarkastellaan seuraavia toimenpiteitä: - tehokas veden hinnoittelu - kustannusten kattaminen - Vaihtoehto C: Yhdennetty lähestymistapa Tarkasteltaviin toimenpiteisiin kuuluvat toimenpiteet: - kuivuuden estämiseksi - vesivarojen tehokkaan jakamisen ja maankäytön kestävän suunnittelun tukemiseksi - veden tehokkaaseen käyttöön tähtäävien teknologioiden ja käytäntöjen edistämiseksi - vedensäästämisen edistämiseksi Euroopassa - uusien vesivarojen hankkimiseksi. 5. VAIKUTUSTENARVIOINTI 5.1. Vaihtoehto A: "Pelkkä vedenhankinta" Ympäristövaikutukset - Vesialtailla on tärkeä tehtävä julkisessa vedenhankinnassa, kastelussa ja teollisuudessa. Patojen rakentamisella ja vedenjuoksutuksilla voi kuitenkin olla vakavia vaikutuksia vesistöalueen makean veden ekosysteemeihin ja kielteisiä vaikutuksia vesistöjen ekologiseen tilaan. - Koska kaikkien vaihtoehtoisten ratkaisujen, kuten suolanpoiston, ympäristövaikutuksia – käytetyn energian määrä mukaan luettuna – ei vielä tunneta eikä siis tiedetä, ovatko ne yhdenmukaisia Euroopan energiapolitiikan kanssa, on tarpeellista toteuttaa lisää riskinarviointeja ennen kuin komissio vahvistaa lopullisen kantansa. Taloudelliset vaikutukset - Lyhytaikaisten taloudellisten vaikutusten uskotaan ensi näkemältä olevan myönteisiä. Uusien vesivarojen kehittäminen voi tukea toimintojen kehittämistä kyseisillä alueilla. - Patoihin ja vedenjuoksutuksiin liittyy kuitenkin erinäisiä ongelmia, joita erityisesti Maailman patokomissio on korostanut. Useissa käynnissä olevissa hankkeissa on ilmennyt muita, vaihtoehtoisiin ratkaisuihin liittyviä puutteita. - Euroopassa ei ole juurikaan mahdollisuuksia luoda uusia ja merkittäviä vesivaroja muutoin kuin lisäämällä painetta jo ennestään herkkiin vesivaroihin ja kuluttamalla jäljellä olevat resurssit loppuun. Sen vuoksi on löydettävä uusia mahdollisuuksia Euroopan naapurimaista, joissa on vielä saatavilla riittävästi vesivaroja, esimerkiksi Venäjältä. - On odotettavissa, että jotkut talouden alat saattavat voittojensa pienennyttyä päättää siirtää tuotantonsa osittain tai kokonaan Euroopan ulkopuolelle edullisempien veden hintojen vuoksi. Yhteiskunnalliset vaikutukset - Välittömien lyhyen aikavälin yhteiskunnallisten vaikutusten odotetaan olevan myönteisiä, jos yksi uuden infrastruktuurin tavoitteista on julkinen vedenhankinta. Tämä voi johtaa uuden taloudellisen toiminnan kehittymiseen ja uusien työpaikkojen luomiseen. Hyöty voi kuitenkin olla rajallista, jos uusien vedenhankintainfrastruktuurien kehittäminen edellyttää kustannusten siirtoja joiltakin talouden aloilta kotitalouksille tai jos vesijuoksutukset johtavat yhteiskunnallisiin ja poliittisiin konflikteihin vettä luovuttavan ja vastaanottavan altaan väestöjen välillä. 5.2. Vaihtoehto B: "Pelkät veden hinnoittelupolitiikat" - Veden hinnoittelupolitiikkojen vaikutukset vaihtelevat sosioekonomisen tilanteen ja luonnonolojen mukaan. - Veden hinnoittelupolitiikat eivät yleensä yksistään riitä ratkaisemaan vesipulaan ja kuivuuteen liittyviä ongelmia, mutta ne voivat osoittautua tehokkaiksi, jos ne yhdistetään täydentäviin vaihtoehtoihin. Ympäristövaikutukset - Veden hinnoitteluun perustuvan politiikan täytäntöönpano johtaa maataloudessa maankäytön muutoksiin siten, että etusijalle tulevat suurempaa lisäarvoa tarjoavat käyttötavat. Nykyiset hinnat ovat kuitenkin usein selvästi niin alhaiset, ettei vedensäästöstä koidu viljelijälle merkittävää taloudellista hyötyä. - Saatavilla olevat tiedot osoittavat myös, että kotitalouksien vedenkulutus vähenee, kun otetaan käyttöön kulutukseen perustuva hinnoittelu. On kuitenkin mahdollista määritellä tietty kynnys, jonka alapuolella hinnan korotukset eivät vaikuta kulutukseen. - Teollisuuskäyttöön tarkoitetun veden kysyntä on osoittautunut joustavaksi. Mahdollisten vaihtoehtojen valikoimalla näyttää olevan tärkeä rooli. Taloudelliset vaikutukset - Sellaisen vedenhinnoittelupolitiikan täytäntöönpano, jossa otetaan huomioon sekä ympäristöön että vesipulaan liittyvät kustannukset, voi johtaa vesivarojen tehokkaaseen jakamiseen, joka puolestaan lisää sosiaalista hyvinvointia. Kestävän maatalouden makrotaloudellisista vaikutuksista eräissä jäsenvaltioissa tehdyt tapaustutkimukset osoittavat, että peltomaiden laajamittainen muuntaminen kestävän maatalouden mukaisiksi tuottaa taloudellisia etuja. Yhteiskunnalliset vaikutukset - Vesipolitiikan puitedirektiivin 9 artiklassa vahvistetaan vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamista koskevat vaatimukset. Siinä säädetään muun muassa, että jäsenvaltioiden on otettava huomioon kustannusten kattamisen yhteiskunnalliset, ympäristöön kohdistuvat ja taloudelliset vaikutukset. Näin ollen jäsenvaltiot voivat mukauttaa veden hinnoittelupolitiikkojaan sosiaalisista syistä. 5.3. Vaihtoehto C: Yhdennetty lähestymistapa Mahdollisuudet vedensäästön ja tehokkaan vedenkäytön alalla - Euroopassa olisi mahdollista säästää arviolta vähintään 20 prosenttia vedestä toteuttamalla asianmukaisia toimenpiteitä. - Vedenkysynnän vähentäminen on mahdollista nykyisiin taloudellisiin toimintoihin vaikuttamatta, ja se voi johtaa taloudellisiin, sosiaalisiin ja ympäristöhyötyihin. - Veden tuhlaus voidaan katsoa ylimääräiseksi kustannukseksi (veden tuottamisesta, toimittamisesta ja käsittelystä aiheutuvien kustannusten lisäksi), ja potentiaaliset taloudelliset säästöt ovat valtavat. - Vedenkysynnän hallinta osoittautuu hyvin usein taloudellisessa mielessä huomattavasti kannattavammaksi kuin vedentoimitusten lisääminen. Ne muutamat käytettävissä olevat tutkimukset, jossa tehdään tällainen vertailu, osoittavat, että kustannukset "säästettyä" kuutiometriä kohden ovat kolme tai joskus jopa kymmenen kertaa alemmat kuin kustannukset "toimitettua" kuutiometriä kohden. Taloudelliset vaikutukset On tärkeää korostaa joidenkin erityistoimenpiteiden täytäntöönpanon edellyttävän, että määritellään asianmukaiset liitännäistoimenpiteet, joissa otetaan huomioon erityisesti alueelliset, alakohtaiset ja sosiaaliset tekijät. Tällaiset toimenpiteet edellyttävät lisäarviointia. - Alakohtaiset politiikat tarjoavat mahdollisuuksia vesipulaan ja kuivuuteen liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi. Joidenkin lisämukautusten avulla voitaisiin kuitenkin parantaa näiden politiikkojen tehokkuutta veden määrään liittyvien ongelmien ratkaisemisessa. - Yhteisen maatalouspolitiikan lukuisat uudistukset ja erityisesti maatalouden kehittämisen tuki ovat osaltaan parantaneet tilannetta. Veden liikakäyttö on kuitenkin edelleen ongelma, joka johtuu osittain siitä, että tukia ei ole joissakin jäsenvaltioissa täysin irrotettu tuotannosta. Yhteiseen maatalouspolitiikkaan (YMP) tulevaisuudessa tehtävät mukautukset ja vuonna 2008 toteutettava YMP:n "terveystarkastus" voisivat tarjota tilaisuuden tarkastella, miten veden määrään liittyvät kysymykset voitaisiin sisällyttää tiiviimmin asiaan liittyviin YMP:n välineisiin. Tässä yhteydessä olisi tarkasteltava esimerkiksi sitä, missä määrin YMP ja vuoden 2008 "terveystarkastus" voisivat edistää tukien täydellisempää irrottamista tuotannosta ja vesihuollon tukemisen lisäämistä maaseudun kehittämisohjelmissa. - On tärkeää myös varmistaa, että rakennerahastojen tulevissa tarkistuksissa otetaan paremmin huomioon alueet, joilla on veden määrään liittyviä ongelmia. Asiaan liittyvien määrärahojen lisääminen ja eri politiikkojen välisten mahdollisten yhteisvaikutusten määrittely ei aiheuttaisi vaihtoehtoiskustannuksia muille EU:n ympäristöpolitiikoille. - Kansallisella tasolla tarjottujen kannustimien vaikutusten osalta voidaan todeta, että energia-alalla käytettyjen välineiden arviointi tarjoaa kiinnostavia tietoja niiden mahdollisesta tehokkuudesta vesialalla. - On selvää, että vedenkäytön kannalta tehokkaiden teknologioiden ja tuotteiden kehittäminen vauhdittaa markkinoita ja lisää eurooppalaisten yritysten kilpailukykyä, kuten energia-alalla on jo tapahtunut. Yhteiskunnalliset vaikutukset - Vedensäästöpolitiikoilla on myönteisiä yhteiskunnallisia vaikutuksia, joista voidaan mainita kestävä työpaikkojen luominen julkispalveluissa. Ympäristövaikutukset - Säästettyä vettä ei tuhlata, joten se ei lisää suoria päästöjä vesistöihin. Yleisemmällä tasolla vedenoton vähentyminen luonnonympäristöstä parantaa vesistöjen tilaa ja ekosysteemien säilymistä. On tarpeen keskittyä vaihtoehtoihin, jotka auttavat parantamaan merkittävästi kaikkia vedenkysynnän hallintakäytänteitä. Tämä tarkoittaa, että tarkasteltaessa veden kokonaissäästöön ja vedenkäytön tehokkuuteen eri puolilla Eurooppaa liittyviä mahdollisuuksia, on tarpeen määritellä eri vaihtoehdoille selkeä tärkeysjärjestys päätöksenteon tueksi. Uusia vedenhankintainfrastruktuureja olisi tarkasteltava yhtenä vaihtoehtona silloin, kun muut vedenkysynnän hallintavaihtoehdot, kuten tehokas veden hinnoittelupolitiikka ja kustannustehokkaat vaihtoehdot, on käytetty loppuun. 6. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU Vaihtoehto A Pelkkä vedenhankinta | Vaihtoehto B Pelkät veden hinnoittelupolitiikat | Vaihtoehto C Yhdennetty lähestymistapa | Lyhyt aikaväli | Pitkä aikaväli | Lyhyt aikaväli | Pitkä aikaväli | Taloudelliset vaikutukset | ++ | - | + | ++ | +++ | Yhteiskunnalliset vaikutukset | + | - | +/- | +/- | + | Ympäristövaikutukset | - | - | + | ++ | +++ | - Edellä olevassa taulukossa tehdään yhteenveto aiemmissa kohdissa arvioitujen eri vaihtoehtojen taloudellisista, yhteiskunnallisista ja ympäristövaikutuksista. - Vaihtoehto A voi lyhyellä aikavälillä tarjota kiinnostavia taloudellisia ja sosiaalisia etuja, mutta sen ympäristövaikutusten uskotaan olevan kielteisiä. Pidemmän aikavälin vaikutustenarvioinnissa paljastuu talouden, yhteiskunnan ja ympäristön osalta negatiivinen kustannus-hyötysuhde. - Vaihtoehdolla B uskotaan olevan myönteisiä taloudellisia ja ympäristövaikutuksia silloin, kun sovelletaan tehokkaita veden hinnoittelupolitiikkoja ja vesipalveluista aiheutuvat kustannukset katetaan. Yhteiskunnalliset vaikutukset voivat riippua veden hinnoittelutasosta ja saattavat osoittautua kielteisiksi joillakin talouden aloilla tai joidenkin yhteiskuntaluokkien osalta. - Vaihtoehdon C tulokset näkyvät vähitellen. Taloudellisten vaikutusten uskotaan olevan myönteisiä alusta lähtien ja kasvavan pidemmällä aikavälillä. Myös yhteiskunnalliset vaikutukset ovat ajan mittaan myönteiset. Tämän vaihtoehdon uskotaan tuottavan merkittäviä ja lisääntyviä positiivisia ympäristövaikutuksia. Muihin vaihtoehtoihin verrattuna se synnyttää suurimmat ympäristöedut. Tämän arvion perusteella vaihtoehto C näyttää lupaavimmalta. Se tarjoaa pitkällä aikavälillä parhaan kustannustehokkuussuhteen. - Toimet, joilla kehitetään vesipulan ja kuivuuden aiheuttamien ongelmien ratkaisemiseen tähtääviä politiikkoja ja toimenpiteitä, vaativat joka tapauksessa perusteellisempia vaikutustenarviointeja. Seuraavaksi onkin tarkasteltava perusteellisemmin tietojen keruuta ja määrällisiä arviointeja, jotka liittyvät tiedonannossa ehdotettujen monien eri vaihtoehtojen joukosta valittuihin toimenpiteisiin. - Lisäksi joidenkin erityistoimenpiteiden täytäntöönpano edellyttää, että määritellään asianmukaiset liitännäistoimenpiteet, joissa otetaan huomioon alueelliset, alakohtaiset ja sosiaaliset erityispiirteet. Myös tällaiset toimenpiteet edellyttävät lisäarviointia. 7. SEURANTA JA ARVIOINTI Vesipulan ja kuivuuden asettamaa haastetta on käsiteltävä sekä tärkeänä ympäristökysymyksenä että Euroopan kestävän talouskasvun edellytyksenä. Komissio tarkastelee edistymistä vahvistettujen tavoitteiden saavuttamisessa ja laatii asiasta kertomuksen neuvostolle ja Euroopan parlamentille. Kertomus esitetään vuonna 2008 järjestettävässä sidosryhmäfoorumissa. Komissio harkitsee lisäaloitteita ja -toimia tästä tiedonannosta ministerineuvostossa ja Euroopan parlamentissa käytävien keskustelujen perusteella.