Bryssel 11.03.2005

KOM(2005)78 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO

Yhteisön siviili-ilmailupolitiikka suhteessa Kiinan kansantasavaltaan- yhteistyön lisääminen ja markkinoiden avaaminen

1. JOHDANTO JA TIIVISTELMÄ

1.1 Kiinan kansantasavallasta, joka on maailman runsasväestöisin valtio, on viimeksi kuluneiden 15 vuoden aikana tullut poikkeuksellisen nopean kasvunsa ja taloudellisen kehittymisensä vuoksi keskeinen toimija maailmanpolitiikassa. Sekä taloudessa että politiikassa Kiinasta on tulossa yhä tärkeämpi kumppani Euroopan unionille ja toisaalta unionista myös Kiinalle.

Kiina edistyy koko ajan talousuudistuksensa toteuttamisessa. Vuonna 2001 se liittyi Maailman kauppajärjestöön. Tämä oli merkittävä askel, joka edistää markkinoiden avaamista ja suoria ulkomaisia investointeja. Vuonna 2003 Kiinasta tuli EU:n toiseksi suurin kauppakumppani Yhdysvaltojen jälkeen ja EU:sta tuli Kiinan toiseksi suurimmat vientimarkkinat. Vuonna 2004 tapahtuneen laajentumisensa jälkeen EU on nykyisin Kiinan suurin kauppakumppani.

1.2 Lentoliikenteen alalla Kiinan markkinat kuuluvat maailman nopeimmin kasvaviin. Lentoliikenteen matkustajamäärät Kiinassa lisääntyivät vuosina 1958–2002 keskimäärin 16 prosenttia vuodessa, ja nopean kasvun ennakoidaan jatkuvan vuoteen 2020[1].

Tämän vuoksi Kiina tarjoaa hyvät kasvumahdollisuudet myös Euroopan lentoyhtiöille, lentokonevalmistajille ja palveluntarjoajille.

Vuonna 2008 pidettävät Pekingin olympiakisat ja vuoden 2010 Shanghain maailmannäyttely kannustavat Kiinaa vauhdittamaan merkittävästi ilmailualan rakenteellista uudistamista ja investointeja, ja se voi hyödyntää näitä tapahtumia antaakseen itsestään tehokkaan ja nykyaikaisen vaikutelman koko maailmalle. Tässä yhteydessä Kiinalla on kuitenkin voitettavanaan suuria haasteita. Erityisesti sen pitäisi kyetä sovittamaan turvallisuuden kehittäminen yhteen lentoliikenteen ilmiömäisen kasvun kanssa.

1.3 Kiina on ryhtynyt avaamaan siviili-ilmailumarkkinoitaan asteittain ja valikoivasti, mutta kuitenkin päättäväisesti. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 5. marraskuuta 2002 antamien niin sanottujen open skies –tuomioiden jälkeen EU:n jäsenvaltioiden ja Kiinan kahdenväliset sopimukset eivät enää päde, joten niitä on muutettava. Komissiolle on annettu yleinen valtuutus neuvotella kolmansien maiden kanssa tämän vuoksi tarvittavista korjauksista kahdenvälisiin sopimuksiin.

Koska i) Kiinan merkitys ilmailumarkkinoilla kasvaa, ii) yksittäisillä jäsenvaltioilla on ollut vaikeuksia niiden pyrkiessä saattamaan kahdenväliset sopimukset yhteisön oikeuden mukaisiksi ja iii) Euroopan Kiinan-suhteissa vallitseva hajanaisuus olisi hyödyllistä korvata yhteensovitetulla ja liberaalilla lähestymistavalla, komissio on sitä mieltä, että nyt on aika laajentaa Kiinan ja yhteisön välisiä lentoliikenteen mahdollisuuksia.

1.4 Komissio suosittelee siksi tämän tiedonannon antamisen yhteydessä myös, että neuvosto valtuuttaisi sen neuvottelemaan Euroopan yhteisön puolesta kattavan avointa ilmailua koskevan sopimuksen Kiinan kanssa. Kiinan siviili-ilmailuhallinnon CAAC:n ( General Administration of Civil Aviation of China ) ja Euroopan komission yksiköiden toukokuussa 2004 aloittama tunnusteleva yhteydenpito on osoittautunut niin myönteiseksi, että sen perusteella voidaan hyvin aloittaa viralliset neuvottelut Kiinan kanssa.

2. EU:N JA KIINAN POLIITTISEN JA TALOUDELLISEN YHTEISTYÖN LISÄÄNTYVÄ MERKITYS

2.1 Kiinan talous on viime vuosina kehittynyt erittäin hyvin: talouskasvu oli 14 peräkkäisenä vuotena yli 7 prosenttia. Vuonna 2003 Kiinan talous kasvoi 9,1 prosenttia, mikä oli korkein tulos 7 vuoteen. Lisäksi keskimääräiset talouskasvuluvut ylittyvät selvästi eräissä suurissa kaupunkikeskuksissa, jotka toimivat koko Kiinan talouden edelläkävijöinä.

On yleisesti tunnustettua, että lentoliikennepalvelujen kysyntä on läheisesti sidoksissa bruttokansantuotteen kehitykseen. Kun otetaan huomioon tämä seikka sekä kaupunkien kasvavan keskiluokan parantuneet kulutusmahdollisuudet, voidaan ennakoida lentoliikenteen kysynnän kasvavan Kiinassa edelleen.

2.2 EU:n ja Kiinan välinen kauppa kasvaa nopeammin kuin Kiinan kaupankäynti sen kahden muun tärkeimmän kauppakumppanin (Japanin ja Yhdysvaltojen) kanssa. Kiinan ja EU:n välisen kaupan kokonaisarvoksi vuonna 2003 arvioitiin 135 miljardia euroa eli yli 15 prosenttia enemmän kuin vuonna 2002.

Vuonna 2004 tapahtuneen laajentumisensa jälkeen EU on nykyisin Kiinan suurin kauppakumppani.

2.3 Kiinan suuri koko ja melkein 1,3 miljardin asukasmäärä (22 prosenttia koko maailman väestöstä) sekä maan poikkeuksellisen nopea talouskasvu ja valtava yleinen potentiaali ovat kohottaneet Kiinan taloudellista painoarvoa ja poliittista asemaa, jotka ovat nykypäivän maailmassa hyvin erilaiset kuin vielä 1990-luvulla. Laaja poliittinen vuoropuhelu Kiinan ja EU:n välillä aloitettiin virallisesti vuonna 1994.

Kiinan ja EU:n suhteiden lujittaminen on tärkeä osatekijä Kiinan ulkopolitiikassa. Kiinan hallitus esitti kaikkien aikojen ensimmäisessä Euroopan unionia koskevassa toimintapoliittisessa asiakirjassaan ( EU Policy paper ) lokakuussa 2003 tärkeimmät Kiinan ja EU:n poliittisten, taloudellisten ja kauppasuhteiden lujittamista koskevat tavoitteet ja suunnitelmat.

EU:n keskeinen tavoite on markkinoille pääsyn ja investointiedellytysten parantaminen Kiinassa. Erityisesti jatkamalla uudistuksia ja markkinoiden avaamista Kiina voi houkutella ulkomaisia investointeja ja teknologista osaamista sekä pitää yllä talouskasvua. Tämä koskee kaikkia talouden aloja, mutta aivan erityisesti siviili-ilmailua.

2.4 Lokakuussa 2003 pidetty kuudes EU:n ja Kiinan huippukokous osoitti selvästi, että Kiina tunnustaa nykyisin Euroopan yhteisön ensisijaiseksi keskustelukumppanikseen Eurooppaa koskevissa asioissa. EU:n laajentumisen ja yhdentymiskehityksen myötä yhteydenpidosta ja koordinoinnista EU:n kanssa tulee entistä tärkeämpiä sekä Kiinalle että EU:lle. Tämä koskee myös siviili-ilmailua, jonka osalta EU ja Kiina sopivat kuudennessa huippukokouksessaan, että alan yhteistyötä olisi laajennettava ja syvennettävä. Osapuolet vahvistivat tämän tavoitteen toukokuussa 2004 Kiinan pääministerin Wen Jiabaon vieraillessa EU:n päätoimipaikassa Brysselissä ja korostivat sitä entisestään EU:n ja Kiinan seitsemännessä huippukokouksessa, joka pidettiin joulukuussa 2004. Tässä seitsemännessä huippukokouksessa käsiteltiin myös EU:n ja Kiinan mahdollista tulevaa siviili-ilmailusopimusta.

3. Kiinan lisääntyvä merkitys kansainvälisessä ilmailussa – katsaus markkinoihin

Kiina – siviili-ilmailun nopeasti kasvava strateginen markkina-alue

3.1 Kiinan lentoliikennemarkkinat ovat viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana kuuluneet maailman nopeimmin kasvaviin. Kiinan kotimaisen ja kansainvälisen lentoliikenteen keskimääräinen vuotuinen kasvu oli noin 16 prosenttia vuosina 1958–2002. Lentomatkustajia oli vuonna 2004 yli 100 miljoonaa, ja rahdin määräksi arvioitiin 2,5 miljoonaa tonnia.

EU:n ja Kiinan välisillä välilaskuttomilla reittilennoilla käytettävissä oleva paikkamäärä oli 250 000 vuonna 1990. Vuoteen 2003 mennessä niitä oli jo lähes 3 miljoonaa (lisäys 1150 prosenttia)[2]. Vaikka Japani on edelleen EU:n suurin lentoliikenteen markkina-alue Aasiassa, sinne liikennöitävillä välilaskuttomilla reittilennoilla käytettävissä oleva paikkamäärä kasvoi ”vain” 378 prosenttia samana aikana.

3.2 Vielä 10 vuotta sitten Euroopasta Kiinaan liikennöitävien lentojen ainoa määräpaikka oli Peking. Tämän jälkeen kaikki lennot Kiinaan lennettiin vuoteen 2003 asti Pekingiin tai Shanghaihin, joista viimeksi mainitun liikenne kasvoi erittäin nopeasti. Nyt sinne suuntautuu jo yli 35 prosenttia kaikesta Euroopasta tulevasta matkustajalentoliikenteestä. Nyt on aloitettu uusien reittien avaaminen eräisiin muihin Kiinan kaupunkeihin.

Säännöllistä matkustajalentoliikennettä Kiinaan harjoittavia eurooppalaisia lentoyhtiöitä on tällä hetkellä kahdeksan, ja kolme Kiinan suurinta lentoyhtiöryhmää (Air China, China Eastern ja China Southern) lentää Eurooppaan. Kiinan ja EU:n välillä liikennöidään nykyisin yhteensä 21 reitillä. Suurin osuus EU:n ja Kiinan välisistä välilaskuttomista lennoista on Saksalla (38 prosenttia yhteenlasketusta liikenteestä). Ranskan osuus on 23 ja Yhdistyneen kuningaskunnan 9 prosenttia. EU:n ja Kiinan välisten viikoittaisten vuorojen kokonaismäärästä, joka huhtikuussa 2004 oli 141, 28 prosenttia oli Air Chinalla, 17 prosenttia Lufthansalla ja 15 prosenttia Air Francella.

Tulevaisuus

3.3 Vaikka Kiinan matkustajalentoliikenteen kasvu ei tulevaisuudessa olisikaan yhtä ilmiömäistä kuin viime vuosina, se jatkuu kuitenkin edelleen huomattavana. Kansainvälinen lentokuljetusliitto IATA ennustaa matkustajalentoliikenteen kasvavan Kiinassa keskimäärin 8,6 prosenttia vuodessa ajanjaksolla 2003–2007. Tämä on lähes kolme kertaa niin paljon kuin IATAn ennustama koko maailman keskimääräinen kasvu. Rahtiliikenteen ennakoidaan yleisesti kasvavan matkustajaliikennettä nopeammin.

CAAC:n arviot lentoliikenteen kasvusta ovat jopa edellä esitettyjä arvioita suurempia: sen mukaan keskimääräinen lisäys vuoteen 2020 mennessä olisi 15 prosenttia vuodessa.

Kiinasta odotetaankin tulevan seuraavien 10 vuoden aikana Aasian suurin markkina-alue ja johtava keskus sekä matkustajalentoliikenteessä että kansainvälisessä rahtiliikenteessä. Se siis ohittaisi nykyisin johtoasemassa olevan Japanin. Kiinan kokonaismatkustajamäärän ennakoidaan kasvavan vuoden 2004 noin 100 miljoonasta 215 miljoonaan vuonna 2013. Tämä tarkoittaisi, että Kiinan osuus kaikesta Aasian ja Tyynenmeren alueen matkustajalentoliikenteestä kasvaisi 25 prosenttiin. Vielä vuonna 1985 tämä osuus oli 10 prosenttia.[3]

Yhteisölle hyväksytyn matkakohteen asema

3.4 Yksi tärkeimmistä Kiinan lentoliikenteen kysyntää ja kehitystä ohjaavista tekijöistä on matkailu. Vuonna 2002 Kiinaan saapuvien kansainvälisten matkailijoiden määrä kasvoi 11 prosenttia. Tämän myötä Kiinasta tuli maailman viidenneksi suurin matkailumaa. Kiinasta lähtevien matkailijoiden määrä oli 20 miljoonaa vuonna 2003 (lisäys 22 prosenttia vuoden aikana), jolloin Kiina ohitti Japanin ulkomaanmatkailijoiden määrässä. On arvioitu, että vuoteen 2020 mennessä Kiinasta lähtevien matkustajien määrä on jo 100 miljoonaa.

Kiinalaisten matkailijaryhmien saamiseksi Eurooppaan ja näiden matkojen helpottamiseksi yhteisö ja Kiinan hallitus allekirjoittivat helmikuussa yhteisymmärryspöytäkirjan, jossa yhteisölle annetaan hyväksytyn matkakohteen asema ( Approved Destination Status , ADS). Kiinalaiset matkailijaryhmät saavat matkustaa ainoastaan maihin, joille Kiina on myöntänyt ADS-aseman. Aikaisemmin yksityinen matkailu Kiinasta EU-maihin ei siis ollut mahdollista.

ADS-järjestely helpottaa Eurooppaan haluavien kiinalaisten matkailijaryhmien viisumihakemusten käsittelyä.

Lisäksi ADS-järjestelyn odotetaan lisäävän Eurooppaan tulevien kiinalaisten matkailijoiden määrää huomattavasti, mikä vaikuttaa aivan olennaisesti lentoyhtiöiden ja lentoasemien kapasiteettitarpeeseen. Kasvavaan kysyntään vastaamiseksi lentoyhtiöt lisäävät jo nyt Kiinan-liikenteen kapasiteettiaan.

4. KIINAN ILMAILUPOLITIIKAN SUUNTAUKSET JA ILMATILAN AVAAMINEN

4.1 Kiinan siviili-ilmailualalla tapahtuu parhaillaan merkittäviä muutoksia. Ala näyttää vähitellen siirtyvän keskitetystä suunnittelusta kohti hajauttamisen ja globalisaation yhdistelmää.

Kiinan ilmailun kehittymiselle ja ilmailupolitiikalle ovat ominaisia erityisesti seuraavat piirteet:

- Lentoyhtiöiden yhdistyminen kolmeksi suureksi lentoyhtiöryhmäksi

- alkava talouden vapautuminen ja markkinoiden avaaminen , jotka toteutuvat sekä sisäisesti että ulkoisesti

- uuden lentoasemainfrastruktuurin ja ilmaliikenteen hallintateknologian kehittyminen.

Seuraavassa tarkastellaan lyhyesti kutakin näistä piirteistä.

Yhdistyminen

4.2 1990-luvun puolivälissä Kiinan ilmailun turvallisuustilannetta heikensivät monet vakavat onnettomuudet. Lisäksi ylikapasiteetti johti hintojen voimakkaaseen leikkaamiseen ja kiivaaseen kilpailuun kotimarkkinoilla, mikä haittasi kansainvälistä laajentumista. Tämän vuoksi hallitus alkoi toteuttaa politiikkaa, jonka tavoitteena oli suurelta osin valtion määräysvallassa olevien lentoyhtiöiden yhdistyminen ja hintojen valvonta. Koska rakenteellinen uudistuminen eteni 1990-luvun loppupuolella hitaasti, CAAC ilmoitti heinäkuussa 2000, että 10 sen suorassa hallinnassa olevaa liikenteenharjoittajaa yhdistettäisiin kolmeksi suureksi lentoyhtiöryhmäksi. Tästä oli tuloksena kolme lentoyhtiöryhmää, joilla on suunnilleen sama määrä ilma-aluksia (noin 100) ja yhtä suuret varat (noin 6 miljardia USD) ja jotka toimivat kolmella tärkeällä maantieteellisellä alueella: Air China (Peking), China Eastern Airlines (Shanghai) ja China Southern Airlines (Kanton).

4.3 Kolmen suurimman lentoyhtiöryhmän osuus kaikista lennoista Kiinassa on noin 80 prosenttia. Lentoyhtiöiden yhdistymisen seurauksena alalle on tullut liikenteenharjoittajia, joiden toiminta on kannattavaa ja tase vahva. Nämä liikenteenharjoittajat ovat pystyneet laajentamaan toimintaansa ja osallistumaan kansainväliseen kilpailuun sekä houkuttelemaan ulkomaisia investointeja ja liikekumppaneita. Kiinan lentoyhtiöiden toiminta on perinteisesti keskittynyt kotimaanlentoihin. Vuonna 2002 Kiinan viiden suurimman lentoyhtiön matkustajamääristä vain 13 prosenttia kuljetettiin kansainvälisessä liikenteessä.

4.4 Aikaisemmin kokonaan valtion omistuksessa olleet lentoyhtiöt on nykyisin listattu pörssissä, ja niitä ollaan osittain yksityistämässä. Lentoyhtiöiden valtion omistusosuuden suora määräysvalta on siirretty CAAC:ltä muille valtion virastoille, ja CAAC keskittyy nykyisin vain sääntelytehtäviin.

Markkinoiden avaaminen

4.5 Kiina osoittaa selvästi aikomuksia ja halua avata kotimaan ja ulkomaan lentoliikenteensä markkinat lisääntyvälle kilpailulle. CAAC on ilmoittanut, että se aikoo vähitellen avata Manner-Kiinan lentoliikenneoikeudet ulkomaisille liikenteenharjoittajille sekä lisätä kabotaasioikeuksia ja kannustaa aikaisempaa useampia ulkomaisia liikenteenharjoittajia lentämään Kiinaan ja toisaalta aikaisempaa useampia Manner-Kiinan liikenteenharjoittajia liikennöimään ulkomaisiin kaupunkeihin.

4.6 CAAC:n tarkoituksena on vapauttaa Kiinan ilmailumarkkinat kolmessa vaiheessa siten, että vuoteen 2010 mennessä on avattu 70–80 prosenttia lentoliikenteestä.

Lisäksi CAAC purkaa asteittain lentoliikenteen hintasääntelyä, jotta lentoyhtiöt voivat määritellä hinnat aikaisempaa joustavammin ja markkinoiden vaatimukset huomioon ottaen

Merkittävän osoituksen markkinoiden vapauttamisesta antavat myös tiedot, joiden mukaan CAAC pitää halpalentoyhtiöitä hyvänä strategiana keskiluokan matkailun ja taloudellisen kehityksen edistämiseksi Länsi-Kiinassa.

CAAC on sopinut uuden politiikkansa mukaisesti yhä liberaalimmista lentoliikennepalvelujen järjestelyistä eräiden muiden maiden kanssa, joita ovat esimerkiksi Singapore, Thaimaa, Australia ja viime aikoina myös Yhdysvallat. Markkinoiden vapauttaminen aloitetaan usein rahtipalveluista, mutta sitä seuraa samanlainen kehitys matkustajaliikenteessä.

4.7 Kiina on alkanut vapauttaa myös sääntöjä, jotka koskevat alan ulkomaisia investointeja. Vuonna 2002 annettiin uusi säädös ulkomaisista investoinneista siviili-ilmailuun. Sen tarkoituksena on vahvistaa Kiinan siviili-ilmailualan avaamista ja vauhdittaa ulkomaisia investointeja sekä lentoasemiin ja lentoyhtiöihin että muihin hankkeisiin ja palveluihin. Ulkomaiset investoijat eivät kuitenkaan voisi saada määräysvaltaa kiinalaisissa lentoasemissa tai lentoyhtiöissä.

Infrastruktuuri - lentoasemat, ilma-alukset ja ilmaliikenteen hallinta

4.8 Lentoliikennepalvelujen kasvavaan kysyntään vastaamiseksi Kiinassa tarvitaan valtavia investointeja lentoliikenneinfrastruktuuriin sekä lentoasemien, ilma-alusten ja ilmaliikenteen hallintateknologian että tukitoimintojen osalta.

Kiina on rakentanut vuoden 1990 jälkeen yli 25 uutta lentoasemaa. Vuonna 2002 sen siviililentoasemien määrä oli 160, ja vuoteen 2015 mennessä lentoasemia ennakoidaan olevan jo 260.

Uusiin hankkeisiin sisältyy uuden lentoaseman rakentaminen Kantoniin, Pekingin Capital International Airport –lentoaseman laajentaminen ja uuden kiitotien rakentaminen, jotka on tarkoitus saada valmiiksi vuonna 2007 vuoden 2008 olympiakisoja varten, sekä Shanghain Pudong -lentoaseman laajennus, johon myös sisältyy uusi kiitotie ja jonka on suunniteltu valmistuvan vuosiin 2005–2006 mennessä. Pelkästään näiden kolmen kansainvälisen päälentoaseman yhteenlasketut investoinnit ovat arviolta yli 5 miljardia Yhdysvaltain dollaria seuraavien neljän vuoden aikana.

Lentoasemien omistajuus ja määräysvalta on hiljattain hajautettu alueellisille ja paikallisille viranomaisille, mikä kannustaa niitä kehittämään alueellisia ilmailumarkkinoitaan ja houkuttelemaan yksityistä pääomaa tämän tavoitteen tueksi.

4.9 CAAC ennustaa, että kiinalaiset lentoyhtiöt tarvitsevat tulevien kahden vuosikymmenen aikana lähes 1800 uutta matkustajalentokonetta. Tämä tarjoaa Euroopan ilmailuteollisuudelle merkittäviä liiketoimintamahdollisuuksia erityisesti suurten siviili-ilma-alusten tärkeällä markkinasegmentillä.

Lisäksi Kiina tarvitsee uutta ilmaliikenteen hallintateknologiaa hallitakseen jatkuvasti kasvavaa lentoliikennettä. On arvioitu, että Kiinan on seuraavien 10 vuoden aikana investoitava yli 1,1 miljardia Yhdysvaltain dollaria ilmaliikenteen hallinnan (ATM) infrastruktuuriinsa. Käytännössä kaikki nämä laitteet on tuotava ulkomailta, ja Euroopan teollisuudella on hyvät mahdollisuudet tarjota tällaista teknologiaa.

Kiinan on myös uudenaikaistettava useita tukitoimintoja ja palveluja kuten maahuolintaa ja polttoainetäydennystä. Kiinan olisi pyrittävä poistamaan markkinoille pääsyn esteitä näillä aloilla. Tämä koskee muun muassa polttoainetoimituksia ja tietokonepohjaisia varausjärjestelmiä, joiden osalta nykykäytäntö on ulkomaisia toimittajia syrjivää.

Kiinan siviili-ilmailualan suurimmat haasteet

4.10 Kiinan siviili-ilmailun ilmiömäisellä kasvulla on myös kielteisiä sivuvaikutuksia. Lentoliikenteen kysynnän nopean kasvun sovittaminen yhteen ilmailun turvallisuuden kehittämisen sekä nykyaikaisen teknologian käyttöönoton ja hallinnan kanssa on osoittautunut hyvin vaativaksi.

Sen vuoksi CAAC on määritellyt seuraavat suuret haasteet, jotka liittyvät turvallisen ja markkinalähtöisen siviili-ilmailun jatkokehittämiseen Kiinassa:

- lentoturvallisuutta ja ilmailun turvaamista koskevan sääntelyn ja valvontavalmiuksien kehittäminen

- infrastruktuurin jatkolaajentaminen

- ilmatilan käytön optimointi

- henkilöstön koulutuksen parantaminen

- markkinamekanismien ja kilpailulainsäädännön kehittäminen

- lentoyhtiöiden ja lentoasemien mukauttaminen niiden kilpailukyvyn lisäämiseksi.

Näihin haasteisiin vastatakseen Kiina on hyvin kiinnostunut oppimaan niistä kokemuksista, joita Euroopassa on saatu turvallisten ja kilpailukykyisten lentoliikennepalvelujen kehittämisestä. Tämän vuoksi kiinalaiset pitävät EU:n yhteisrahoittamaa EU:n ja Kiinan välistä siviili-ilmailun yhteistyöhanketta erittäin arvokkaana. Kyseinen hanke aloitettiin vuonna 1999, ja siihen on annettu yhteensä yli 15 miljoonaa euroa yhteisön rahoitusta. Sekä Kiinan viranomaiset että alan toimijat samoin kuin Euroopan teollisuuden edustajat ovat ilmaisseet olevansa hyvin kiinnostuneita jatkamaan joko tätä hanketta pitempään tai perustamaan muita vastaavia yhteistyörakenteita.

5. MIKSI YHTEISÖN LÄHESTYMISTAPA ILMAILUN ULKOSUHTEISIIN?

5.1 EU:n ja Kiinan suhteet siviili-ilmailun alalla ovat 1960-luvulta lähtien perustuneet yksittäisten jäsenvaltioiden Kiinan kanssa tekemiin kahdenvälisiin lentoliikennesopimuksiin, joita ei ole juurikaan koordinoitu yhteisön tasolla. EU:n 25 jäsenvaltiosta 19:llä eli kaikilla muilla paitsi Kyproksella, Irlannilla, Liettualla, Maltalla, Portugalilla ja Slovenialla on kahdenvälinen sopimus Kiinan kanssa. Kaikissa näissä kahdenvälisissä sopimuksissa nimetään jäsenvaltion tasolla yksi (tai joissakin tapauksissa useampi) kansallinen liikenteenharjoittaja, jolla on oikeus liikennöidä Kiinan-reiteillä. Kahdenvälisissä sopimuksissa sallitaan ainoastaan rajalliset liikenneoikeudet, mikä puolestaan rajoittaa kilpailumahdollisuuksia.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 5. marraskuuta 2002 antamista tuomioista seuraa, että nykyisiä kansalliseen nimeämiseen perustuvia kahdenvälisiä sopimuksia on kiireellisesti muutettava siten, että niihin sisällytetään yhteisön nimeämislausekkeita, jotka mahdollistavat minkä tahansa jäsenvaltioon sijoittautuneen yhteisön lentoliikenteenharjoittajan nimeämisen.

5.2 Kiinan siviili-ilmailuviranomaisten ja Euroopan komission yksiköiden välinen vuoropuhelu aloitettiin toukokuussa 2004, jolloin komission yksiköt ilmoittivat CAAC:lle tarpeesta muuttaa nykyisiä lentoliikennesopimuksia. Molemmat osapuolet ilmaisivat kiinnostuksensa jatkaa keskusteluja ja pyrkiä ratkaisuun mahdollisimman pian.

Osapuolet sopivat, että vuoropuhelua jatketaan ja yhteistyötä jatkokehitetään tavoitteena Kiinan ja yhteisön välisen kattavan sopimuksen laatiminen. Euroopan komission yksiköt ilmoittivat Kiinan neuvotteluosapuolille aikovansa pyytää neuvostolta valtuutusta neuvotella tällainen sopimus Kiinan kanssa.

Toukokuun 2004 tapaamisessa CAAC esitti useita ehdotuksia teknisen yhteistyön tiivistämisestä ja EU:n tuesta siviili-ilmailuun. Ehdotukset koskivat esimerkiksi turvallisuusjohtamista, lennonjohtoa, lentokelpoisuustodistuksia, markkinoille pääsyn sääntelyä sekä kilpailulainsäädännön ja lentonormien soveltamista.

5.3 Tämä tiedonanto, jossa pyydetään valtuutusta koko yhteisön kattavan lentoliikennesopimuksen neuvottelemiseksi Kiinan kanssa, on luonnollinen seuraus Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen antamista tuomioista ja liikenneneuvostossa 5. kesäkuuta 2003 saavutetusta poliittisesta yhteisymmärryksestä. Se on myös osoitus siitä, että yhteisö hyväksytään kansainvälisten sopimusten neuvottelijaksi monilla talouden aloilla, myös lentoliikenteessä.

Saamansa yleisen valtuutuksen nojalla komissio neuvottelee parhaillaan lentoliikennesopimuksista useiden maiden kanssa. Joidenkin maiden kanssa tehtäviä sopimuksia on jo parafoitu. Tällaiset sopimukset voisivat myöhemmin johdattaa vielä kattavamman avoimen ilmailusopimuksen tekemiseen yhteisön ja näiden maiden välillä. Komissio antoi vuonna 2004 yhteisön naapureihinsa soveltamaa ilmailupolitiikkaa koskevan tiedonannon[4], jossa suositeltiin yhteisön neuvottelujen laajentamista eräiden naapurimaiden kanssa. Joulukuussa 2004 komissiolle annettiin laajat valtuudet neuvotella Marokon ja Länsi-Balkanin valtioiden kanssa.

5.4 Koska EU on vahvistanut yhteisöulottuvuutta sisäisillä ilmailumarkkinoillaan, olisi epäloogista, jos samaa ulottuvuutta ei sovellettaisi myös EU:n ulkosuhteissa. Lisäksi EU:n kokemuksia tässä suhteessa pidetään yhteisön ulkopuolisissa maissa hyvin arvokkaina.

Euroopan komission valkoisessa kirjassa Eurooppalainen liikennepolitiikka vuoteen 2010: valintojen aika [5] painotetaan, että unionin on tarpeen vahvistaa kapasiteettiaan esiintyä yhtenäisenä kansainvälisissä yhteyksissä, joissa käsitellään sosiaalialaa, teollisuutta ja ympäristöä sivuavia etuja. EU on osoittanut useilla aloilla, että se voi saavuttaa ja tuottaa parempia tuloksia toimiessaan ja esiintyessään yhtenäisesti.

5.5 Suhteissaan muihin maihin Euroopan unioni on, toisin kuin Yhdysvallat, kuitenkin edelleen epäyhtenäinen.

Jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä viime kuukausina käydyt kahdenväliset neuvottelut eivät ole vielä johtaneet nykyisten sopimusten tarvittavaan yhdenmukaistamiseen yhteisön lainsäädännön kanssa. Sen vuoksi yhteisön ja jäsenvaltioiden on toimittava yhdessä markkinoillepääsyn sääntelyä, alan kehittämisen turvaamista ja yhteisön lainsäädännön noudattamista koskevissa kysymyksissä.

5.6 Ei ole mitään syytä olettaa, ettei markkinoillepääsyn ja investointisääntöjen avaamisesta Kiinan kaltaisissa yhteisön ulkopuolisissa maissa seuraisi vastaavaa hyötyä kuin EU:n ja Yhdysvaltojen avoimesta ilmailualueesta. Euroopan komission äskettäin teettämässä tutkimuksessa arvioitiinkin alustavasti, että EU:n ja Kiinan välisten ilmailumarkkinoiden täysimittaisesta vapauttamisesta seuraava pitkäaikainen taloudellinen hyöty kummallekin osapuolelle voisi olla useita satoja miljoonia euroja vuodessa.

On tietystikin ensiarvoisen tärkeää varmistaa, että markkinoiden avaaminen ja yhdentäminen toteutetaan tasapainoisesti ja siten, että otetaan huomioon muut tärkeät poliittiset tavoitteet ja lievitetään mahdollisia kielteisiä vaikutuksia, joita saattaa aiheutua kilpailuun, ympäristösuojeluun tai muille aloille. Olisi myös varmistettava, että EU voi soveltaa joustavasti niitä talouden tai sääntelyn välineitä, jotka ovat tarpeen liikennemäärien ennakoidun kasvun haitallisten ympäristövaikutusten tasapainottamiseksi.

5.7 Yhteisön neuvotteluasemaa voitaisiin selkeästi vahvistaa esittämällä Kiinan kanssa käytäviin neuvotteluihin laajaa valtuutusta, joka kuvastaisi paremmin EU:n asemaa nykyajan maailmassa. Se olisi myös merkki siitä, että yhteisö on päättänyt käsitellä loppuun vielä selvittämättä olevat yhteisön lainsäädännön ja toimivallan rikkomiset, sekä osoittaisi Euroopan olevan sitoutunut markkinoiden avaamiseen ja kestävään kehitykseen.

6. NEUVOTTELUVALTUUTUSTA KOSKEVA PYYNTÖ JA VALTUUTUKSEN LAAJUUS

6.1 Kuten tässä tiedonannossa esitetään, Kiina on alkanut toteuttaa siviili-ilmailunsa alalla perusteellisia muutoksia, joihin sisältyy sen kotimaisen ilmailun rakenteellinen uudistaminen sekä markkinoiden asteittainen uudistaminen ja avaaminen.

Kiinan lentoliikennealaa on kuitenkin vielä kehitettävä huomattavasti ennen kuin se vastaa Kiinan tavoitteita ja kansainvälisiä vaatimuksia. EU:n ja Kiinan yhteistyön lähentäminen on ensiarvoisen tärkeää ja kumpaakin osapuolta hyödyttävää, koska sillä voidaan edistää tehokkaan, vakaan ja turvallisen ilmailualan kehittämistä.

Sen vuoksi komissio katsoo, että on tärkeää tarjota Kiinalle laaja-alaiset mahdollisuudet yhteistyön lisäämiseen siviili-ilmailun alalla.

Tällaisen yhteistyön puitteissa on käsiteltävä ja ratkaistava oikeudelliset kysymykset, jotka liittyvät Kiinan ja jäsenvaltioiden nykyisiin kahdenvälisiin sopimuksiin.

6.2 Kiinan kanssa pitäisi kuitenkin sopia myös muusta kuin yhteisön nimeämislausekkeista. Sopimuksessa olisi vahvistettava kunnianhimoiset puitteet, joissa yhdistetään teollisuusyhteistyö ja laajemmat ilmailukysymykset kuten yhteistyö turvallisuuden, ilmailun turvaamisen, ilmaliikenteen hallinnan, teknologian ja tutkimuksen alalla sekä myös liiketoimintaan liittyvät asiat.

Vaikka tavoitteet on asetettava korkealle, täysin avoimen ilmailualueen kehittäminen Kiinan kanssa voi viedä aikaa. Sitä saattaakin olla paras kehittää vaiheittain, jotta siirtyminen tapahtuisi sujuvasti ja markkinoiden yhdentyminen perustuisi uusien sääntöjen asteittaiseen täytäntöönpanoon.

6.3 Komission esittämän valtuutuksen laajuus määritellään ehdotetussa erillisessä neuvoston päätösluonnoksessa.

6.4 Siinä tapauksessa, että tulevassa yhteisön ja Kiinan sopimuksessa tai jossakin muussa kolmannen maan kanssa tehdyssä yhteisön laajuisessa sopimuksessa on edelleen liikenneoikeuksia koskevia rajoituksia, yhteisöllä on oltava avoimet ja syrjimättömät menettelyt tällaisten yhteisön tasolla neuvoteltujen rajoitettujen liikenneoikeuksien jakamiseksi. Tällaisia menettelyjä valmistellaan parhaillaan, ja niitä koskeva ehdotus annetaan lähitulevaisuudessa.

7. PÄÄTELMÄT

7.1 Siviili-ilmailuala tarjoaa sekä merkittäviä uusia mahdollisuuksia liikenneyhteistyön lujittamiseen että molemminpuolisia etuja Kiinalle ja EU:lle. Sen vuoksi nyt olisi työskenneltävä sen hyväksi, että lentoliikenteestä voisi tulla seuraava EU:n ja Kiinan liikenneyhteistyön tiivistämisen avainalue.

7.2 Tämän vuoksi komissio ehdottaa kattavan avoimen ilmailusopimuksen neuvottelemista ja tekemistä Kiinan kansantasavallan kanssa ja pyytää neuvostoa valtuuttamaan komission aloittamaan tällaista sopimusta koskevat neuvottelut Euroopan yhteisön puolesta.

Komissio tekee läheistä yhteistyötä jäsenvaltioiden ja kaikkien niiden sidosryhmien kanssa, joita asia koskee, ehdotetussa neuvoston päätöksessä määriteltyjen tavoitteiden syventämiseksi ja saavuttamiseksi.

[1] Kiinan siviili-ilmailuhallinto ( General Administration of Civil Aviation of China , CAAC), 2004.

[2] Lähde: OAG:n aikataulut.

[3] “Asia/Pacific Air Traffic – Growth and Constraints”, Air Transport Action Group (ATAG), 2001

[4] KOM(2004)74, Yhteisön naapureihinsa soveltama ilmailupolitiikka , 9. helmikuuta 2004.

[5] KOM(2001)370.