Erityiskertomus nro 1/2004 tutkimusta ja teknologista kehittämistä koskevan viidennen puiteohjelman (1998–2002) epäsuorien TTK-toimien hallinnoinnista sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 099 , 23/04/2004 s. 0001 - 0062



Erityiskertomus nro 1/2004 tutkimusta ja teknologista kehittämistä koskevan viidennen puiteohjelman (1998-2002) epäsuorien TTK-toimien hallinnoinnista sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan 2 alakohdan nojalla) (2004/C 99/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> TIIVISTELMÄ I Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä (TTK) koskevia toimia käsittelevän yhteisön viidennen puiteohjelman ja sen 13700 miljoonan euron suuruisen kokonaistalousarvion joulukuussa 1998. Seitsemän aihekohtaisen ja monialaisen ohjelman vuosittainen rahoitus vuonna 2002 päättyneellä ohjelmakaudella vastasi noin neljännestä tutkimushankkeiden julkisesta rahoituksesta Euroopan unionissa (kohdat 1-5). II Viidennen puiteohjelman piirissä rahoitettavista tutkimustoimista tehdään sopimukset kolmansien osapuolten kanssa ja osa niiden rahoituksesta saadaan yhteisön talousarviosta. Soveltamista koskevan asetuksen ja vakiosopimusten hyväksyminen viivästyivät. Erilaisten vakiosopimusten suuri määrä monimutkaisti tarpeettomasti sopimusten hallinnointiprosessia (kohdat 9-20). III Yhteisön talousarviosta saatava tuki koostuu todellisten ja asianmukaisesti perusteltujen kulujen korvauksista. Yhteisön rahoitusosuuden määrittämistä koskevien sääntöjen monimutkaisuus haittaa taloudellisten ja hallinnollisten osa-alueiden tehokasta hoitamista komissiossa ja hankaloittaa osallistujien toimintaa tarpeettomasti. Viidennessä puiteohjelmassa käyttöön otettu kiinteämääräisiin kustannuksiin perustuva kustannusten korvausjärjestelmä, jonka tavoitteena oli yksinkertaistaminen, kannusti osallistujia vaihtamaan ehdoiltaan edullisempaan rahoitusjärjestelmään (kohdat 21-35). IV Neuvosto ja parlamentti hylkäsivät tilintarkastustuomioistuimen aiempien suositusten mukaisen komission ehdotuksen kustannusmallien yksinkertaistamisesta kuudennessa puiteohjelmassa (2002-2006). Neuvoston ja Euroopan parlamentin myöhemmin hyväksymät säännöt yhteisön rahoitusosuuden määrittämiseksi kattavat vain osan tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista ongelmista. Tilintarkastustuomioistuin panee tyytyväisenä merkille kuudennessa puiteohjelmassa sovellettavat näkyvät ja varoittavat seuraamukset ja sen, että ulkoisen tarkastajan on varmennettava kirjanpito (kohdat 36-45). V Viidenteen puiteohjelmaan kuuluvan seitsemän erityisohjelman hallinnointi on jaettu viiden eri pääosaston kesken. Ohjelmien jakaminen osiin johtaa vastuun hajautumiseen ja toimenkuvien päällekkäisyyteen ja lisää koordinoinnin ja neuvonpidon tarvetta. Lisäksi avaintoiminnoista koostuvaa ohjelmien perusrakennetta ei ole otettu riittävästi huomioon komission organisaatiorakenteessa (kohdat 46-57). VI Viidennen puiteohjelman käynnistysvaiheessa esiintyi huomattavia organisatorisia ongelmia ja viivästyksiä alkaen siitä, että neuvosto ja parlamentti hyväksyivät ohjelmaa koskevan päätöksen varsin myöhään. Oikeudellisista vaatimuksista, komission sisäisistä säännöistä ja tietyistä hallinnollisista käytännöistä johtuen epäsuoria TTK-toimia koskevien ehdotusten vastaanottamisesta sopimuksen allekirjoittamiseen komissiossa kului kahdeksasta yhdeksään kuukautta. Komissiolla oli edelleen vaikeuksia tehtäviin soveltuvan henkilökunnan palkkaamisessa ja pysyvien virkamiehien rekrytoinnissa. Vuoden 2001 lopussa viides puiteohjelma työllisti noin 2000 henkilöstön jäsentä, joista noin kolmannes työskenteli epäsuorien TTK-toimien ehdotusten, sopimusten ja hankkeiden hallinnoinnin parissa. Kunkin epäsuoran TTK-toimen tieteellistä seurantaa varten oli käytettävissä keskimäärin ainoastaan neljästä viiteen työpäivää vuodessa. Epäsuorien TTK-toimien valintaan liittyvät menettelyt ja hallinnolliset käytännöt sekä vakiosopimuksissa määriteltyjen hankesuoritteiden toimittamisen keskittyminen tiettyihin ajankohtiin aiheuttivat työmäärän vaihteluita komission tasolla. Tuloksena olevat ruuhkat eivät edistäneet hallintojärjestelmän tehokasta toimintaa, ja ne olivat myös osasyynä hallinnollisiin viivästyksiin ja epäkohtiin sisäisessä valvonnassa (kohdat 58-77). VII Erityisohjelmista tehdyissä neuvoston päätöksissä asetetaan hallintomenoille ylärajat, jotka vaihtelevat 6,5 prosentista 9,8 prosenttiin kunkin ohjelman kokonaiskustannuksista. Ylärajoja noudatettiin kaikissa ohjelmissa. Toisen mittaustavan mukaan epäsuorista TTK-toimista aiheutuneita menoja verrataan kyseiseen kokonaistalousarvioon ja lopputulokseksi saadaan, että tutkimuksen ja kehityksen puiteohjelmien hallinnointiin käytettiin koko viidennen puiteohjelman aikana 837,4 miljoonaa euroa (6,4 prosenttia viidennen puiteohjelman kokonaiskustannuksista). Komissio valvoo määrärahojen jakautumista toimintoperusteisen budjetointijärjestelmän avulla. Metodologisista syistä ja siksi, että komissio soveltaa toimintoperusteista budjetointijärjestelmää, tämä ei kuitenkaan ole paras mahdollinen tapa mitata tutkimuksen ja teknologisen kehityksen puiteohjelmien hallinnointikuluja (kohdat 78-81). VIII Komissio ei kehittänyt yhteistä tai yhdennettyä tietotekniikkajärjestelmää siitä huolimatta, että hallintojärjestelmät ovat olennaisilta osin samat kaikissa epäsuoria TTK-toimia soveltavissa yksiköissä. Komission ehdotusten, sopimusten ja hankkeiden hallinnoinnissa käyttämät tietotekniikkajärjestelmät olivat riittämättömiä ja yhtenä tärkeänä syynä tähän oli, ettei järjestelmiin ollut investoitu riittävästi, mutta useimmilla pääosastoilla oli edelleen teknisiä ja operatiivisia ongelmia (kohdat 82-86). IX Tutkimuksen puiteohjelmat on toteutettava yhteisten periaatteiden ja menetelmien mukaisesti, kun taas komission hallinnollinen uudistus tähtää hajauttamiseen ja valtuuksien jakamiseen yksiköiden välillä. Näiden lähestymistapojen vastakkaisuus on syynä suureen osaan niistä ongelmista, joita pääosastoilla on ollut viidennen puiteohjelman yhteisessä hallinnoinnissa. Tukitoimijärjestelmien ja yhteisön rahoitusosuuksiin sovellettavien sääntöjen monimutkaisuus tekee puiteohjelman tehokkaasta sisäisestä koordinoinnista entistä tärkeämpää. Tärkeimpien valvontamenettelyjen testaus epäsuoria TTK-toimia koskevista sopimuksista poimitun otoksen avulla osoitti, ettei valvontamenettelyjä ollut aina toteutettu tehokkaasti. Lisäksi eräät muut valvontamenettelyt puuttuivat. Viidettä puiteohjelmaa hallinnoivien pääosastojen valvonnan tasossa esiintyi huomattavia eroja (kohdat 87-95). X Viidennen puiteohjelman epäsuorien TTK-toimien menoilmoituksiin perustuvien maksujen laillisuuden ja asianmukaisuuden testaaminen lopullisen edunsaajan tasolla paljasti huomattavan määrän virheitä, jotka johtuivat suurimmaksi osaksi lopullisten edunsaajien liian suurina ilmoittamista menoista. Tilanne ei näytä yleisesti ottaen parantuneen verrattuna aiempien puiteohjelmien kohdalla toimitettujen tarkastusten tuloksiin (kohdat 96-100). XI Johdon tietojärjestelmiä sekä raportointia johtajille ja (vara)pääjohtajille on edelleen kehitettävä. Millään viidestä tutkimuksen alan pääosastosta ei ollut käytössä menettelyjä ja käytäntöjä, joiden avulla varmistettaisiin, että johdon tarvitsema tieto on saatavilla ajoissa ja yhdenmukaistetussa muodossa. Raportointi puiteohjelmista johdolle ei vielä vuonna 2002 vastannut täysin komission sisäisen valvonnan standardeissa määriteltyjä vaatimuksia (kohdat 101-110). JOHDANTO Viidenteen puiteohjelmaan kuuluu neljä aihekohtaista ja kolme monialaista ohjelmaa 1. Tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevia toimia käsittelevä viides puiteohjelma hyväksyttiin 22 päivänä joulukuuta 1998 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä N:o 182/1999/EY ajanjaksolle 1998-2002(1). 2. Viides puiteohjelma koostuu seitsemästä ohjelmasta, jotka neuvosto hyväksyi 25. tammikuuta 1999(2). Mukana on neljä aihekohtaista ohjelmaa: - "Elämänlaatu ja luonnonvarojen hoitaminen" (QoL), - "Käyttäjäystävällinen tietoyhteiskunta" (IST), - "Kilpailukykyinen ja kestävä kasvu" (Growth), - "Energia, ympäristö ja kestävä kehitys" (EESD): ympäristö (EESD-ENV) ja muun kuin ydinenergian ala (EESD-NNE) ja kolme monialaista ohjelmaa, jotka kattavat kaikki tutkimuksen alat: - "Yhteisön tutkimuksen kansainvälisen aseman vahvistaminen" (INCO), - "Innovaatioiden edistäminen ja pienten ja keskisuurten yritysten osallistumisen rohkaiseminen" (SME), - "Tutkijavoimavarojen lisääminen ja sosioekonomisen tietopohjan laajentaminen" (IHP). 3. Viidennen puiteohjelman piirissä rahoitusta saavat seuraavat tutkimustoimet: - aihekohtaisiin ja monialaisiin ohjelmiin kuuluvat epäsuorat toimet, joista on sopimus kolmansien osapuolten kanssa ja joiden rahoituksesta osa saadaan yhteisön talousarviosta, ja - suorat toimet, jotka rahoitetaan kokonaisuudessaan yhteisön talousarviosta ja joiden toteuttamisesta vastaa komission yhteinen tutkimuskeskus. Viidennen puiteohjelman yhteisön osuutta hallinnoi yhdessä viisi pääosastoa (tutkimuksen, tietoyhteiskunnan, energian ja liikenteen, yritystoiminnan sekä kalastuksen pääosastot). Eurooppalaisen tutkimuspolitiikan merkityksen kasvu talousarvion näkökulmasta 4. Yhteisön tutkimuspolitiikkaa on pantu täytäntöön puiteohjelmien avulla 1980-luvun alkupuolelta lähtien. Ohjelmien merkityksen kasvu näkyy myös niille myönnetyissä peräkkäisissä talousarvioissa. Viidennen puiteohjelman talousarvio on 14960 miljoonaa euroa, joten se on rahamääräisesti tarkasteltuna 13 prosenttia neljättä puiteohjelmaa (1994-1998) suurempi. Yhteisön hallinnoimaan osuuteen ohjelmasta kohdistettiin kokonaistalousarviosta 13700 miljoonaa euroa, josta 95 prosenttia eli 12961 miljoonaa euroa epäsuoriin TTK-toimiin (ks. liite 1)(3). Vuoden 2002 loppuun mennessä viidennen puiteohjelman maksusitoumusmäärärahoista oli käytetty 99 prosenttia (ks. liite 2A). Kuudennessa puiteohjelmassa, joka kattaa ajanjakson vuodesta 2002 vuoteen 2006, määrärahoja on lisätty 17 prosenttia. 5. Viides puiteohjelma vastaa vain kuutta prosenttia siitä 61809 miljoonasta eurosta, jonka Euroopan unionin viidentoista jäsenvaltion hallitukset käyttävät ei-sotilaallisiin TTK-toimiin vuosittain. Jos kuitenkin vähennetään toimielinten rahoitus, viidennen puiteohjelman epäsuorien TTK-toimien talousarvio vastaa noin neljännestä tutkimushankkeiden julkisesta rahoituksesta Euroopan unionissa(4). Kaiken kaikkiaan viidennen puiteohjelman vuosittaiset kulut ovat alle kymmenen euroa jokaista Euroopan unionin kansalaista kohden. TARKASTUKSEN TAVOITTEET JA LÄHESTYMISTAPA 6. Tilintarkastustuomioistuin arvioi hallinto- ja valvontajärjestelmän rakennetta ja sen vaikutusta viidennen puiteohjelman taloudelliseen, tehokkaaseen ja vaikuttavaan täytäntöönpanoon sekä tutki, onko sisäinen valvonta(5) yhdenmukaista, yhtäjaksoista ja vaikuttavaa. Tarkastuksessa kiinnitettiin erityistä huomiota sisäisen valvonnan jatkuvaan toteuttamiseen kaikissa tarkastetuissa yksiköissä. Tämän vuoksi huomioon otettiin komission vuoden 2000 joulukuussa hyväksymät 24 sisäisen valvonnan standardia, joita kaikkien komission yksiköiden on noudatettava resurssiensa hallinnassa(6). 7. Tarkastuksen erityistavoitteina oli selvittää: - mahdollistavatko tukitoimijärjestelmät ja yhteisön rahoitusosuuksiin sovellettavat säännöt viidennen puiteohjelman taloudellisen ja tehokkaan täytäntöönpanon, - missä määrin otettiin huomioon tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuosien 2000 ja 2001 vuosikertomuksissa ja neljännen puiteohjelman (1994-1998) erityisiä ohjelmia koskevissa erityiskertomuksissa esittämät suositukset, kun yhteisön rahoitusosuuksiin kuudennessa puiteohjelmassa (2002-2006) sovellettavia sääntöjä määriteltiin(7), - onko viidennen puiteohjelman hallintorakenne, menettelyt ja menetelmät suunniteltu siten, että niiden avulla varmistetaan epäsuorien TTK-toimien taloudellinen, tehokas ja vaikuttava hallinnointi, - tukevatko komission tietotekniikkajärjestelmät riittävästi viidennen puiteohjelman ehdotusten, sopimusten ja hankkeiden hallinnointia, - takaavatko komission sisäisen valvontamenettelyt riittävän varmuuden toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta sekä lopullisten edunsaajien ilmoittamien kulujen todenmukaisuudesta ja tukikelpoisuudesta (järjestelmien testaus viidennen puiteohjelman epäsuorien TTK-toimien sopimuksista poimitun otoksen perusteella), - mahdollistaako raportointi johdolle sen, että viidennen puiteohjelman yleistä täytäntöönpanoa ja sisäisen valvonnan vaikuttavaa ja tehokasta toimintaa seurataan. 8. Tarkastus kattoi kaikki menettelyt ehdotuksen jättämisestä hankkeiden suoritteiden toimittamiseen ja mahdolliseen sopimuksen tekemiseen. Tilintarkastustuomioistuin poimi viidennen puiteohjelman epäsuoriin TTK-toimiin liittyvistä sopimuksista 53 sopimuksen otoksen komission sisäisten valvontamenettelyjen säännönmukaisuuden ja toiminnan testaamista varten. Otos poimittiin viidennen puiteohjelman hallinnointijärjestelmän kattavan kuvauksen perusteella. Otos käsitti kaikkien viiden pääosaston lisäksi aihekohtaiset ja monialaiset ohjelmat, ja sen perusteella oli tarkoitus tehdä kattavia johtopäätöksiä. Tarkastukseen kuuluivat myös viidennen puiteohjelman oikeusperusta ja komission hyväksymät vakiosopimukset. Tilintarkastustuomioistuin laati lisäksi tutkimukset viidennen puiteohjelman täytäntöönpanoon komission yksiköissä osallistuneesta henkilöstöstä ja analysoi tilastoja epäsuorien TTK-toimien sopimuksista. Myös tietotekniikkaan liittyviä näkökohtia ja viidennen puiteohjelman johdolle osoitettua raportointia tarkasteltiin. TARKASTUSHAVAINNOT Tukitoimijärjestelmät ja yhteisön rahoitusosuuksiin sovellettavat säännöt Viidennen puiteohjelman epäsuorien TTK-toimien tukitoimijärjestelmät 9. Viidennessä puiteohjelmassa on viisi erilaista aihekohtaisten ja monialaisten ohjelmien toimityyppiä(8): yhteisesti rahoitettavat toimet (tyyppi 1), koulutusapurahat (tyyppi 2), tutkijakoulutusverkot ja aihepiirikohtaiset verkot (tyyppi 3), yhtenäinen toiminta (tyyppi 4) ja tukitoimenpiteet (tyyppi 5). Kaikkien toimityyppien täytäntöönpano tapahtuu sopimuksilla, jotka komissio allekirjoittaa kolmansien osapuolten kanssa. Osallistuja tai osallistujien yhteenliittymä esittää ehdotuksensa epäsuoraksi TTK-toimeksi vastauksena virallisessa lehdessä julkaistuun ehdotuspyyntöön. Ulkoiset asiantuntijat arvioivat ehdotukset ja asettavat ne paremmuusjärjestykseen oikeusperustan kriteerien mukaisesti. Komissio neuvottelee parhaimmat arviot saaneista ehdotuksista ottaen huomioon ehdotuspyyntöön käytettävissä olevat varat. Neuvotteluissa komission yksiköt ja osallistujien yhteenliittymä käsittelevät ehdotusten tieteellisiä ja rahoituksellisia yksityiskohtia arvioinnin tulosten perusteella. Neuvotelluista ehdotuksista hyväksytään sopivimmat komission päätöksellä, jonka jälkeen osallistujat ja komissio allekirjoittavat sopimukset epäsuorista TTK-toimista. 10. Kuten kaaviosta 1 ja liitteestä 3A ilmenee, komissio allekirjoitti 15223 sopimusta epäsuorista TTK-toimista vuosina 1999-2003. Yhteisesti rahoitettavista toimista (tyyppi 1) sopimuksia allekirjoitettiin 7212, mikä vastaa 47:ää prosenttia kaikista sopimuksista. Koulutusapurahoja (tyyppi 2) koskevia sopimuksia oli 3698 ja tukitoimenpiteitä (tyyppi 5) koskevia sopimuksia 3286. Lisäksi allekirjoitettiin 857 aihepiirikohtaisten verkkojen (tyyppi 3) sopimusta ja 170 yhtenäistä toimintaa (tyyppi 4) koskevaa sopimusta. Ohjelmia "Tutkijavoimavarojen lisääminen ja sosioekonomisen tietopohjan laajentaminen" ja "Innovaatioiden edistäminen ja pienten ja keskisuurten yritysten osallistumisen rohkaiseminen" lukuun ottamatta jokaisessa ohjelmassa allekirjoitettiin kaikentyyppisiä sopimuksia. Kaavio 1 Sopimusten määrä ja EU:n rahoitusosuus sopimustyyppiä kohden >PIC FILE= "C_2004099FI.000601.TIF"> Lähde: Euroopan komissio, tammikuusta 1999 heinäkuuhun 2003 (tarkastamaton). Soveltamista koskevan asetuksen ja vakiosopimusten hyväksyminen viivästyi 11. Epäsuorien TTK-toimien sopimuksia koskevat yleiset periaatteet vahvistettiin neuvoston päätöksellä 1999/65/EY ja päätöksen soveltamisesta annetulla komission asetuksella (EY) N:o 996/1999(9). Asetus soveltamisesta annettiin vasta toukokuussa 1999, joten yleiset periaatteet olivat saatavissa vasta sen jälkeen, kun ensimmäinen viidennen puiteohjelman ehdotuspyyntö oli jo julkaistu huhtikuussa 1999. 12. Aiempien puiteohjelmien tapaan yksityiskohtaisemmat säännöt erilaisia TTK-toimia varten määriteltiin myöhemmässä vaiheessa yhdenmukaistetuissa vakiosopimuksissa. Viides puiteohjelma käynnistyi virallisesti joulukuussa 1998, mutta vakiosopimuksista annettiin komission päätös vasta syyskuussa 1999. Tämän jälkeen käytännön tasolla sovittiin vielä uusista "johdannaissopimuksista" ja osa niistä oli saatavilla vasta lokakuussa 1999. Tämän seurauksena sopimusmääräysten tarkka sanamuoto, jolla täsmennetään osallistumissäännöissä ja soveltamisesta annetussa komission asetuksessa mainittuja yleisiä periaatteita, ei ollut tiedossa vielä kesäkuussa 1999, jolloin ensimmäisten ehdotuspyyntöjen määräaika päättyi, vaan vasta kun viidennen puiteohjelman ensimmäisistä sopimuksista jo neuvoteltiin. Tästä aiheutui lisää ongelmia osallistujille, jotka laativat epäsuoraa TTK-toimea koskevan ehdotuksen talousarviota ja kävivät talousarviota koskevia neuvotteluja viidennen puiteohjelman ensimmäisenä vuonna. 13. Neljännestä puiteohjelmasta poiketen komissio laati erilliset vakiosopimukset kaikentyyppisille epäsuorille TTK-toimille. Komissio laati yhteensä 20 erilaista vakiosopimusta viidennen puiteohjelman epäsuorien TTK-toimien viittä eri tyyppiä varten, mihin on vielä lisättävä tieteellisten konferenssien eri alatyypit ja eri versiot yhden tai useamman kumppanin tai sopimuspuolen sisältäviä toimia varten (ks. kaavio 2). Vakiosopimukset on laadittu täsmällisesti, selkeästi ja yksiselitteisesti. Viidennen puiteohjelman vakiosopimusten perusrakenne ja sisältö ovat pääosin yhteneväiset lukuun ottamatta koko komissiossa käytettyä vakiosopimusta toimien tyypille 5 "avustussopimukset". Sopimukset eroavat toisistaan enimmäkseen yleisten ehtojen osalta, joissa määritellään, mitä säännöksiä eri rahoitusosuuksiin sovelletaan. Kaavio 2 Viidennen puiteohjelman epäsuorien TTK-toimien vakiosopimustyypit >PIC FILE= "C_2004099FI.000701.TIF"> Lähde: CORDIS. (10) 14. Kaikki viidennen puiteohjelman vakiosopimukset eivät kuitenkaan olleet saatavissa kaikilla virallisilla kielillä, koska osa niistä julkaistiin ainoastaan ranskaksi, englanniksi ja saksaksi. Lisäksi suurin osa infomateriaalista, kuten komission CORDIS-sivustolla (www.cordis.lu) julkaistu aineisto, oli saatavilla vain englanniksi. Tekniikkaan tai rahoitusasioihin liittyvät sopimusmääräykset saattavat olla erityisen vaikeita hakijoille, joiden äidinkieli ei ole englanti, varsinkin jos heillä ei ole aiempaa kokemusta Euroopan unionin TTK-puiteohjelmista (ks. kohta 29). 15. Joitakin vakiosopimuksia ja niistä johdettuja sopimuksia käytettiin harvoin (ks. liite 3A). Tyypin 1 sopimuksen "yhdistetyt tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen hankkeet ja esittelyhankkeet" soveltamista pidettiin vaikeana, koska toimien rahoitusosuudet olivat erisuuruiset riippuen siitä, liittyikö toimi tutkimukseen vai esittelyyn, mikä joissakin tapauksissa johti erillisten sopimusten laatimiseen kutakin eri toimea varten. Vakiosopimusten suuri määrä monimutkaisti sopimusten hallinnointia tarpeettomasti ja lisäsi kustannuksia, jotka aiheutuvat sopimusten sisällyttämisestä paikallisiin ja keskustason tietotekniikkajärjestelmiin (ks. kohta 82). Yhteisesti rahoitettaviin toimiin osallistuvien määrä kasvoi 16. Vuosien 1999 ja 2003 välillä komissio allekirjoitti sopimuksen yli 77000 sopimuspuolen kanssa(11). Useisiin epäsuoriin TTK-toimiin osallistuva organisaatio lasketaan mukaan erikseen kunkin allekirjoitetun sopimuksen osalta(12). Noin 67 prosenttia kaikista sopimuspuolista osallistui yhteisesti rahoitettaviin toimiin (tyyppi 1). Tyypin 1 mukaisissa TTK-hankkeissa, joihin myönnetään suurin osa kaikesta sopimuksiin perustuvasta Euroopan unionin rahoitustuesta, on mukana keskimäärin 7,2 sopimuspuolta (ks. liite 3A). 17. Aiemmista puiteohjelmista poiketen viidennessä puiteohjelmassa pääsopimuspuolten lisäksi myös liitännäiset sopimuspuolet allekirjoittavat sopimukset. Tämä muutos kasvatti merkittävästi hallinnollisen työn määrää komissiossa ja yhteenliittymän sisällä. Esimerkiksi sopimusneuvotteluihin ja sopimuksen allekirjoittamismenettelyyn liittyvät toimet ja sopimusten muuttaminen (kuten varojen uudelleenkohdentaminen, johon vaaditaan kaikkien sopimuspuolten allekirjoitus) tai sopimuksen päättäminen jonkin sopimuspuolen osalta muuttuivat monimutkaisemmiksi ja vaivalloisemmiksi johtuen tosiasiallisesta veto-oikeudesta, joka kaikilla epäsuorien TTK-toimien toteuttamiseen osallistuvilla yhteenliittymän jäsenillä on. Tulevia puiteohjelmia varten voitaisiin harkita yksinkertaistettua mallia, jonka mukaan komissio tekisi sopimuksia vain epäsuorien TTK-toimien koordinaattorien kanssa. Komission kanssa tehty sopimus velvoittaisi koordinaattoria toteuttamaan epäsuorat TTK-toimet ehdotuksessa mainittujen tutkimuskumppanien (tai vastaavan tieteellisen tai teknisen profiilin omaavien yksiköiden) kanssa. Tämä lisäisi huomattavasti koordinaattorin asemaa ja vastuuta myös epäsuorien TTK-toimien tieteellisen hallinnoinnin kannalta. Tukitoimenpiteet voivat koskea sekä epäsuoria TTK-toimia että julkisia hankintoja 18. Vuosina 1999-2003 tukitoimenpiteille (tyyppi 5) myönnettiin Euroopan unionin rahoitustukea 1080 miljoonaa euroa (yhdeksän prosenttia kokonaismäärästä)(13). Tukitoimenpiteiden kohdalla käytetään eri menetelmiä hakemusten toimittamisessa, arvioinnissa ja valinnassa kuin muissa epäsuorissa TTK-toimissa. Tukitoimenpide-ehdotukset käsitellään vastauksena ehdotus- tai tarjouspyyntöön, mutta tietyissä tapauksissa tukitoimenpiteitä voidaan ehdottaa myös spontaanisti tukihakemuksen muodossa, jolloin ne eivät yleensä ole ulkoisten asiantuntijoiden arvioimia. Tukitoimenpiteiden yhteydessä tukikelpoisista lisäkustannuksista on mahdollista saada 100 prosentin korvaus ja välillisistä kustannuksista kiinteämääräinen korvaus, joka vastaa jopa 80:tä prosenttia välittömistä henkilöstökustannuksista(14). Tukitoimenpiteitä esitetään usein toimille, jotka ovat epäsuorien TTK-toimien ja komission julkisten hankintojen välisiä rajatapauksia. Vaarana saattaa tällöin olla, että epäsuorilla TTK-toimilla kierretään näin tavanomainen julkisia hankintoja koskeva menettely; mikä saattaa vuorostaan vaikeuttaa sen arvioimista, onko komissio noudattanut kunkin ohjelman hallintomenoille asetettuja rajoja (ks. kohta 78). 19. Oikeusperustan mukaisesti yhteisön rahoituksellinen tuki koostuu epäsuoriin TTK-toimiin liittyvien kulujen korvaamisesta osittain tai kokonaan (ks. kohta 22). Kaikki järjestelmät, joissa tukikelpoisista lisäkustannuksista saadaan 100 prosentin korvaus ja välillisistä kustannuksista kiinteämääräinen korvaus, mahdollistavat kuitenkin voiton saamisen yleiskustannuksiin nähden, mikäli kiinteämääräinen korvaus on suurempi kuin todellisuudessa aiheutuneet kulut. Tukitoimenpiteiden (tyyppi 5) lisäksi samanlaiset säännökset koskevat tukea verkoille (tyyppi 3) ja yhtenäistä toimintaa (tyyppi 4). Mikäli suurin osa osallistujan sopimuksista on edellä mainitun tyyppisiä, se saattaa tulla taloudellisesti riippuvaiseksi komissiosta. Tuki yhdistyksille, joihin komissio kuuluu 20. Tukitoimenpiteiden puitteissa myönnettiin myös avustuksia yhdistyksille, joiden toimintaan komissio osallistuu aktiivisesti. Yhtenä esimerkkinä mainittakoon INTAS, joka perustettiin kesäkuussa 1993 Belgian lakien mukaiseksi riippumattomaksi kansainväliseksi yhdistykseksi edistämään uusista itsenäisistä valtioista peräisin olevien tiedemiesten kanssa tehtävää yhteistyötä(15). Komissiolla ei kuitenkaan ollut toimivaltaa perustaa ulkoista organisaatiota ja osallistua sen toimintaan jäsenenä, vaikka neuvosto oli tätä toivonut. Myös se, että komission toimivaltuuksia siirrettiin INTAS:lle, ylitti perustamissopimuksissa asetetut rajat. Komissio ei myöskään noudattanut tukitoimenpiteiden hallinnollisten menettelyjen olennaisimpia osatekijöitä myöntäessään avustuksen INTAS:lle ja hyväksyessään maksut(16). Yhteisön rahoitusosuutta koskevat säännöt Kansainväliset sopimukset valtion tuesta rajoittavat julkista tukea tutkimuksen alalla 21. Tutkimukselle ja kehittämiselle myönnettäviä valtion tukia koskevien yhteisön puitteiden mukaan teolliselle tutkimukselle myönnettävän tuen bruttointensiteetti ei saa ylittää 50:tä prosenttia hankkeen tukikelpoisista menoista(17). Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 182/1999/EY liitteessä IV säädetään, että yhteisö voi tavallisesti korvata korkeintaan 50 prosenttia yhteisesti rahoitettaviin toimiin kuuluvan hankkeen (tyyppi 1) tukikelpoisista menoista(18). 22. Neuvoston päätöksessä 1999/65/EY ja komission asetuksessa (EY) N:o 996/1999 määritellään yhteisön rahoitusosuutta koskevat säännöt ja viidennen puiteohjelman tukikelpoiset kulut. Tuet perustuvat tosiasiallisiin kuluihin, jotka olivat välttämättömiä ja laaditun sopimuksen mukaisia. Lopullisen edunsaajan on esitettävä tositteet kulujen todenmukaisuuden osoittamiseksi. Kolme järjestelmää tosiasiallisten kulujen perustelemiselle 23. Yhteisesti rahoitettavien tutkimusta ja teknologista kehittämistä koskevien hankkeiden, esittelyhankkeiden ja yhdistettyjen TTK/esittelyhankkeiden kohdalla sopimuspuolet voivat valita kolmen erilaisen kustannusten korvausjärjestelmän välillä(19): - lisäkustannusmalli, jossa korvataan 100 prosenttia välittömistä lisäkuluista ilman kiinteitä kuluja, - kokonaiskustannusmalli, jossa korvataan 50 prosenttia kaikista tukikelpoisista kuluista, ja - kiinteämääräisiin yleiskustannuksiin perustuva kokonaiskustannusmalli, jossa korvataan 50 prosenttia kaikista tukikelpoisista välittömistä kuluista ja välilliset kulut kiinteämääräisesti siten, että korvaus vastaa 80:tä prosenttia tukikelpoisista henkilöstökustannuksista (ks. kohdat 30-32). 24. Monimutkaisuutta lisää se, että viides puiteohjelma sisältää muitakin lisäkustannusmalleja, joiden yksityiskohdat riippuvat kulloinkin käytetyistä toimityypeistä ja vakiosopimuksista(20). Verkoille myönnettävän tuen (tyyppi 3) ja yhtenäisen toiminnan (tyyppi 4) kohdalla kaikkien osallistujien on käytettävä lisäkustannusmallia riippumatta niiden omista kirjanpitomenetelmistä. Tyyppiä 1 koskeviin sopimuksiin (tärkeimpien tutkimusinfrastruktuurien rajat ylittävä osallistumistuki) ehdotetaan kahta erilaista järjestelmää: lisäkustannuksia ja käyttömaksuja. Kaikissa näissä tapauksissa tukikelpoisten kulujen määritelmä poikkeaa tyypin 1 TTK-hankkeiden lisäkustannusmallissa käytetystä määritelmästä. Lisäkustannusmalli estää edunsaajien yhteisrahoitusosuuksien tarkastukset 25. Kaikissa lisäkustannusmalleissa, mukaan lukien tyypin 1 mukaisten TTK-hankkeiden lisäkustannusmalli, ainoastaan kuluista, jotka eivät ole kiinteitä kuluja, on esitettävä tositteet ja kulut on perusteltava komissiolle. Tätä kustannusten korvausjärjestelmää soveltavien sopimuspuolten (pääasiassa yliopistoja ja julkisia tutkimuslaitoksia) epäsuorien TTK-toimien yhteisrahoituksen tosiasiallisuutta ja määrää on siis mahdoton tarkistaa(21). 26. Neuvoston päätöksessä 1999/65/EY täsmennetään, että käytetyn kustannusten korvausjärjestelmän tulisi olla sopimuspuolen kirjanpidon kannalta tarkoituksenmukainen. Huomattavaa on, että lisäkustannusmallia voidaan käyttää ainoastaan, kun osallistujan käyttämän kirjanpitojärjestelmän avulla ei komission mielestä pystytä riittävän tarkasti määrittämään epäsuorasta TTK-toimesta aiheutuvien todellisten kustannusten kokonaismäärää tai kirjanpidossa ei voida erottaa hankkeeseen liittyvää välittömien ja välillisten kustannusten osuutta(22). Komissio ei kuitenkaan tarkasta järjestelmällisesti kaikkien osallistujien kirjanpitojärjestelmän riittävyyttä, vaikka järjestelmästä pyydetään joissakin tapauksissa kyseiset tiedot neuvotteluvaiheessa(23) (ks. kohta 92). Kulujen tukikelpoisuuden yksityiskohtaiset edellytykset monimutkaistavat epäsuorien TTK-toimien hallintoa 27. Viidennen puiteohjelman epäsuorien TTK-toimien sopimuksissa määritellään sekä tukikelpoiset että tukeen oikeuttamattomat kustannukset komission asetuksen (EY) N:o 996/1999 12-14 artiklan mukaisesti. Tosiasiallisten tukikelpoisten kustannusten ilmoittamista varten välittömille kustannuksille on kahdeksan eri luokkaa(24), välillisille kustannuksille yksi luokka ("yleiskustannukset") sekä erityinen luokka "koordinointikustannuksille". Näitä kymmentä luokkaa vastasi neljännessä puiteohjelmassa kahdeksan luokkaa, sillä uudet luokat "tietosuoja" ja "koordinointikustannukset" otettiin käyttöön viidennessä puiteohjelmassa. Luokka "koordinointikustannukset", joka on varattu taloudellisista ja hallinnollisista asioista vastaaville koordinaattoreille, sisältää kaikki mainitut luokat "alihankinnat" - luokkaa lukuun ottamatta(25). Yleisesti ottaen erilaisten kustannusluokkien suuri määrä ei tehnyt komissiolle osoitetusta taloudellisesta raportoinnista avoimempaa, vaan se pikemminkin hankaloitti viidennen puiteohjelman epäsuorien TTK-toimien hallinnointia. 28. Epäsuoria TTK-toimia koskevien sopimusten taulukossa "tukikelpoisten kustannusten ohjeellinen jakautuminen" määrätään yläraja kunkin sopimuspuolen kustannuksille luokkaa kohti. Edunsaajille myönnetyn kokonaistuen ylittäviä kustannuksia ei korvata, ja talousarviovarojen siirtämiseen sopimuspuolten ja eri kustannusluokkien välillä vaaditaan komission hyväksyntä, mikäli siirto ylittää tietyn summan. Useita vuosia kestävän epäsuoran TTK-toimen kuhunkin luokkaan kuuluvien kustannusten tarkka arviointi kutakin sopimusvuotta ja sopimuspuolta kohden on vaikeaa, minkä vuoksi "tukikelpoisten kustannusten ohjeellinen jakautuminen" -kohdassa mainitut ehdottomat ylärajat johtavat huomattavan monessa tapauksessa talousarviovarojen siirtämiseen sopimusmuutoksella ja aiheuttavat näin lisätyötä sekä sopimuspuolille että komission yksiköille. 29. Osallistujat olivat usein epävarmoja sopimuksissa määriteltyjen taloudellisten ja hallinnollisten velvoitteiden tulkinnasta. Useat sopimuspuolet esimerkiksi olettivat virheellisesti, että ne talousarvion varat (henkilöstökustannuksia tai välillisiä kuluja varten), joista neuvoteltiin yhteisön osuuden ylärajaa määriteltäessä pitää tai voidaan laskuttaa myös peräkkäisinä ajanjaksoina. Lisäksi sopimuspuolet, jotka sovelsivat keskimääräisiä kuluja esimerkiksi henkilökunnan tuntipalkkojen suhteen, eivät olleet tietoisia siitä, että kuluista on esitettävä tositteet, jotka osoittavat niiden vastaavan tosiasiallisia kuluja. Komission yksityiskohtaisemmista ohjeista olisi ollut hyötyä näissä tilanteissa. Kiinteämääräisiin yleiskustannuksiin perustuva kokonaiskustannusmalli kannustaa kaikkia osallistujia vaihtamaan ehdoiltaan edullisempiin rahoitusjärjestelmiin 30. Yksi tärkeimmistä aloitteista viidennen puiteohjelman yksinkertaistamiseksi oli kiinteämääräisen vaihtoehdon sisällyttäminen yhteisesti rahoitettavien toimien (tyyppi 1) kokonaiskustannusmalliin. Kiinteämääräisiä kustannuksia oli käytetty jo aiemmissa puiteohjelmissa: esimerkiksi yleiskustannusten osalta perinteisessä välittömien kustannusten lisäkustannusmallissa (20 prosenttia välittömistä kuluista alihankintakustannuksia lukuun ottamatta) sekä tyypin 5 (avustussopimukset) toimien yhteydessä (enintään seitsemän prosenttia välittömistä kuluista). Viidennessä puiteohjelmassa komissio otti lisäksi käyttöön kiinteämääräisiin yleiskustannuksiin perustuvan kokonaiskustannusmallin, jossa yleiskustannusten yhteydessä voidaan soveltaa korvausta, joka vastaa kiinteämääräistä 80 prosentin korvausta välittömistä henkilöstökustannuksista (ks. kohta 23)(26). Vaikka komissio oli pyrkinyt luomaan objektiivisen perustan kiinteämääräisten korvausten myöntämiselle yleiskustannusten osalta uudessa kustannusten korvausjärjestelmässä, sen käyttämät menetelmät eivät riittäneet perustelemaan viidettä puiteohjelmaa valmistelleen työryhmän alun perin ehdottamaa 70 prosentin korvausta eivätkä myöskään lopullista 80 prosentin osuutta. Komissio myönsi tämän epäsuorasti määritellessään kiinteämääräisiä kustannuksia kuudetta puiteohjelmaa varten (ks. kohta 38). 31. Komissio ilmoitti, että sen tarkoituksena oli tarjota kiinteämääräisiin yleiskustannuksiin perustuva kokonaiskustannusmalli vaihtoehtona lisäkustannusmallia käyttäville, mutta käytännössä kaikki yhteisesti rahoitettaviin toimiin osallistuvat voivat soveltaa kyseistä kokonaiskustannusmallia. Antamalla kaikentyyppisille osallistujille mahdollisuuden käyttää kiinteämääräisiin yleiskustannuksiin perustuvaa kokonaiskustannusmallia komissio mahdollisti sen, että osallistujat, jotka olivat aiemmin käyttäneet kokonaiskustannusmallia, jossa todellisista yleiskustannuksista korvataan alle 80 prosenttia, saivat aiempaa suuremman yhteisön rahoituksen samoille perustana oleville kustannuksille. Vuoden 2002 loppuun mennessä komissio ei ollut laatinut yksityiskohtaista tutkimusta siitä, minkätyyppiset osallistujat sovelsivat kiinteämääräisiin yleiskustannuksiin perustuvaa kokonaiskustannusmallia (ks. kohta 40). 32. Epäsuoria TTK-toimia koskevissa sopimusneuvotteluissa jotkut komission yksiköistä sopivat alle 80 prosentin korvauksista välittömistä tukikelpoisista henkilöstökustannuksista niiden osallistujien kohdalla, jotka sovelsivat kiinteämääräisiin yleiskustannuksiin perustuvaa kokonaiskustannusmallia. Viidennen puiteohjelman soveltamista koskevan asetuksen mukaan tällainen lähestymistapa oli hyväksyttävä ainoastaan, jos osallistujat olivat esittäneet alempaa tukea omien sisäisten sääntöjensä perusteella(27). Yhteisön varojen käyttö olisi ollut tehokkaampaa, jos oikeusperustassa olisi säädetty yleisestä käytännöstä, jonka mukaan tuki neuvotellaan (tiettyä ylärajaa noudattaen) osallistujan perusteltujen keskimääräisten kustannusten perusteella (ks. kohta 36). 33. Samoin tukitoimenpiteiden (tyyppi 5) välillisten kustannusten kiinteämääräiset korvaukset, jotka voivat olla korkeintaan 80 prosenttia tukikelpoisista henkilöstökustannuksista (tyypin 5 avustussopimuksia lukuun ottamatta), neuvoteltiin yleensä alemmiksi. Nämä kiinteämääräiset korvaukset koskivat kuitenkin useimmissa tapauksissa yhteenliittymää eivätkä riippuneet yksittäisten osallistujien todellisesta kustannusrakenteesta. Lisäksi korvaus ei niinkään pohjautunut perustana olevaan kustannusrakenteen arviointiin vaan pikemminkin käytettävissä oleviin määrärahoihin. Komissio ei useimmissa tapauksissa esittänyt perusteluita siihen, miksi neuvottelujen tuloksena oli päädytty tiettyyn korvaustasoon. Eri puiteohjelmien päällekkäisyys lisää hallinnollista työtaakkaa ja toiminnallisia ongelmia 34. TTK-puiteohjelmille on tyypillistä se, että peräkkäisten ohjelmien täytäntöönpanovaiheet menevät väistämättä päällekkäin. Useimmat epäsuorien TTK-toimien sopimuksista on laadittu 36-48 kuukaudeksi. Muut sopimukset saattavat kestää 60 kuukautta tai jopa pidempään. Viidennen puiteohjelman ohjelmakauden (1998-2002) viimeisenä vuonna solmitut epäsuorien TTK-toimien sopimukset voivat siis olla voimassa peräti vuoteen 2007 saakka. Vuoden 2002 loppuun mennessä ohjelmaan sidotuista määrärahoista oli maksettu vasta 51,5 prosenttia (ks. liitteet 2A ja 2B). Tästä seuraa, että viidennen puiteohjelman epäsuorien TTK-toimien sopimusten hallinnointi jatkuu kuudennen puiteohjelman ohjelmakaudella (vuosina 2002-2006). Näin kävi myös neljännen puiteohjelman (1994-1998) kohdalla, sillä sen hallinnointi jatkui viidennen puiteohjelman rinnalla, eikä prosessia ole vieläkään saatu päätökseen. Yksi puiteohjelmien päällekkäisyyden merkittävimmistä seurauksista on, että sekä komissio että asianomaiset osallistujat joutuvat käyttämään rinnakkaisia järjestelmiä hallinnollisten ja taloudellisten määräysten ja sopimusvelvoitteiden noudattamiseksi. Näin ollen, muuttaessaan perustana olevia sääntöjä ohjelmakaudesta toiseen, lainsäätäjän ja komission olisi otettava paremmin huomioon muutosten vaikutus komission tekemään epäsuorien TTK-toimien hallinnointiin ja osallistujien hallinnolliseen työtaakkaan (ks. kohta 50). Soveltamisesta annetun asetuksen säännösten oikeudellinen tulkinta on vaihdellut koko viidennen puiteohjelman ajan 35. Komissio on jo myöntänyt vuotuisissa toimintakertomuksissaan(28), että viidennen puiteohjelman epäsuorien TTK-toimien hallinnoinnissa ja valvonnassa on puutteita. Komission yksiköt sovelsivat epäyhdenmukaisesti soveltamisesta annetussa asetuksessa ja vakiosopimuksissa määriteltyjä menettelyjä ja määräyksiä (esimerkiksi sopimusten mukainen velvollisuus pitää varmennettua kirjaa ajankäytöstä, sopimusmuutosten käsittely, kustannusten korvausjärjestelmien käyttö ja arvonlisäveron palautukset) (ks. myös kohdat 32 ja 51). Epäyhdenmukainen soveltaminen jatkui koko viidennen puiteohjelman ohjelmakauden ajan. Sopimusvelvoitteita ja tukikelpoisuutta koskevien sääntöjen oikeudellisessa tulkinnassa ilmenneitä eroavaisuuksia syvensi keskitettyjen tukipalveluiden (Menettelyjä koskeva ja oikeudellinen neuvonta) puute (ks. kohta 122). Muutokset kuudennessa puiteohjelmassa Neuvosto ja parlamentti hylkäsivät ehdotukset kustannusmallien yksinkertaistamisesta 36. Tilintarkastustuomioistuin suositteli vuoden 2001 vuosikertomuksessaan perustavanlaatuisia yksinkertaistamiseen tähtääviä muutoksia kustannusjärjestelmiin, jotta lopulliset edunsaajat eivät tahattomasti tai tahallisesti ilmoittaisi tukeen oikeuttamattomia menoja ja jotta epäsuorien TTK-toimien taloudellinen hallinnointi olisi tarkempaa ja vaikuttavampaa. Kolme kustannusten korvausjärjestelmää (lisäkustannusmalli, kokonaiskustannusmalli ja kiinteämääräisiin yleiskustannuksiin perustuva kokonaiskustannusmalli) olisi korvattava yhdellä mallilla ja vähennettävä kustannusluokkia kymmenestä kolmeen (henkilöstökustannukset, koordinaatiokustannukset ja erityiskustannukset), jotta kiinteämääräisiä korvauksia(29) sovellettaisiin enemmän. Korvauksiin olisi sovellettava ylärajaa ja ne olisi neuvoteltava osallistujien perusteltujen keskimääräisten korvausten perusteella (ks. kohta 32). 37. Komissio vahvisti vastauksessaan, että näin huomattavasti yksinkertaistetun kulukorvausjärjestelmän "... etuna on järjestelmän yksinkertaistaminen, ja se on turvallinen oikeudelliselta ja taloudelliselta kannalta sekä yhteisölle että sopimuspuolille". Komissio teki asiasta ehdotuksen lainsäätäjälle, kun vuosina 2002-2006 toteutettavaan kuudenteen puiteohjelmaan osallistumista ja ohjelman tulosten levittämistä koskevia sääntöjä laadittiin, mutta neuvosto ja Euroopan parlamentti hylkäsivät ehdotuksen. 38. Euroopan parlamentin ja neuvoston kuudetta puiteohjelmaa koskevan päätöksen N:o 1513/2002/EY liitteen III säännösten perusteella komissio lopulta säilytti, kuten viidennessä puiteohjelmassa kolme kustannusmallia: todellisten välillisten kustannusten kokonaiskustannusmalli, välillisten kustannusten kokonaiskustannusmalli ja kiinteämääräisiin välillisiin yleiskustannuksiin perustuva lisäkustannusmalli(30). Viidenteen puiteohjelmaan verrattuna suurin muutos on välillisten kustannusten kiinteämääräisen korvauksen laskeminen kiinteämääräisiin yleiskustannuksiin perustuvassa kokonaiskustannusten raportointimallissa 80 prosentista tukikelpoisia henkilöstökustannuksia 20 prosenttiin kaikista välittömistä kustannuksista alihankintaa lukuun ottamatta. Myös vakiosopimus sisältää nyt ehtoja siitä, minkä tyyppinen osallistuja voi soveltaa tai on velvoitettu soveltamaan kutakin kustannusten raportointimallia(31). Kuudetta puiteohjelmaa ei siis ole pystytty merkittävästi yksinkertaistamaan niin, että olisi päästy pienempään määrään malleja. Kustannusluokkien poistaminen heikentää yhteisön taloudellisen edun suojaa 39. Kustannusluokat(32) on poistettu kuudennen puiteohjelman vakiosopimuksesta välittömien ja välillisten kustannusten erittelyä lukuun ottamatta. Tästä seuraa, ettei välittömiä kustannuksia perustella enää niiden tyypin mukaisesti (henkilöstö, alihankinta, kestohyödykkeet ja niin edelleen)(33). Vaikka tuloksena näyttäisi olevan järjestelmän yksinkertaistaminen, kustannusluokkien poistamisesta kokonaan on tilintarkastustuomioistuimen mukaan seuraavia haittoja: - Sopimuspuolen ilmoittamien taloudellisten tietojen esitystavasta tulee epäselvempi ja vaikeammin vertailtava, mikä hankaloittaa tilinpäätöksen yhteydessä ulkoisen tarkastajan tarkastustodistuksen antamiseen vaadittavaa tarkastustyötä (ks. myös kohdat 44 ja 45). - Mahdollisuus tehdä tehokkaita uskottavuustarkastuksia tietojen kattavuudesta ja oikeellisuudesta tilinpäätöksiä ja maksuja käsiteltäessä vähenee. Koska olennaisia tietoja henkilöstökustannuksista ja käytetyistä työtunneista ei enää toimiteta, hankkeen tieteellisen edistymisen ja siihen liittyvien kulujen vertailu ja valvonta vaikeutuu entisestään tieteen alan koordinaattorien, ulkoisten asiantuntijoiden ja komission näkökulmasta. Verrattuna alkuperäiseen ehdotukseen kulukorvausjärjestelmän yksinkertaistamisesta kustannusluokkien poistaminen kokonaan vaikeuttaa yhteisön taloudellisten etujen tehokasta suojaamista, jota asetuksen (EY) N:o 2321/2002 20 artiklassa edellytetään. Julkisyhteisöjen jo rahoittamien kulujen korvaaminen 40. Viidennen puiteohjelman oikeusperustasta, sen soveltamista koskevasta asetuksesta ja vakiosopimuksista ei selkeästi ilmene, että kansallisista talousarvioista jo rahoitetut toistuvat kulut eivät ole tukikelpoisia. Tämä poikkeaa esimerkiksi rakennerahastoihin sovellettavista säännöksistä(34). Komissio korvasi joihinkin epäsuoriin TTK-toimiin liittyviä kuluja, jotka jäsenvaltio tai julkinen elin oli jo korvannut. Ongelma paheni, kun komissio mahdollisti kokonaiskustannusmallin ja kiinteämääräisiin yleiskustannuksiin perustuvien kokonaiskustannusmallien soveltamisen julkisyhteisöissä ja edisti mallien käyttöä aktiivisesti viidennen puiteohjelman aikana (ks. myös kohta 31). Näiden mallien puitteissa julkisten yksiköiden oli mahdollista hakea tukea henkilöstökustannuksiin myös sellaisten valtion virkamiesten tai viranomaisten tapauksissa, joita ei ollut selkeästi nimitetty hankkeeseen, mitä puolestaan kansallinen lainsäädäntö olisi vaatinut. Kulut eivät tulleet suoraan osallistujan maksettavaksi, eivätkä ne näin ollen ole tukikelpoisia. 41. Kuudennessa puiteohjelmassa kansallisista talousarvioista jo rahoitetut menot voidaan laskea tukikelpoisiin kuluihin ja korvata, mikäli resurssit ovat osallistuvan oikeussubjektin vapaasti käytettävissä(35). Pitkän aikavälin riskinä on, että jäsenvaltioiden jo kertaalleen rahoittamien menojen korvaaminen johtaa siihen, että yhteisön osuutta hyödynnetään kansallisen tutkimusrahoituksen sijasta eikä sitä täydentävästi. Neuvosto ja parlamentti rajoittivat komission alun perin ehdottaman yhteisen vastuun periaatetta 42. Tilintarkastustuomioistuin totesi suosituksissaan myös, että yhteenliittymään osallistuvien tulisi kantaa yhdessä vastuu yhteisön rahoitusosuuden käytöstä epäsuoran TTK-toimen toteuttamisessa (lukuun ottamatta sellaisia osallistujia, joita ei oikeudellisista syistä voida pitää yhteisvastuullisina - tällaisia ovat muun muassa julkiset yliopistot)(36). Osallistujien yhteisen vastuun periaate oli nimenomaisesti mainittu kuudenteen puiteohjelmaan osallistumista ja tulosten levittämistä koskevan komission muutetun ehdotuksen 13 artiklassa. Vastuuta rajoitettiin tuolloin neuvoston ja parlamentin pyynnöstä. Kuudennessa puiteohjelmassa osallistujat vastaavat viidennen puiteohjelman tapaan yhteisvastuullisesti epäsuoran TTK-toimen teknisestä toteuttamisesta ja lisäksi heillä on taloudellinen vastuu, joka on enintään heidän vastaanottamiensa maksujen kokonaismäärän suuruinen(37). Neuvosto ja parlamentti hyväksyivät seuraamuksia koskevan tilintarkastustuomioistuimen suosituksen 43. Tilintarkastustuomioistuimen suositus yhteisön taloudellisten etujen tehokkaammasta suojelemisesta soveltamalla tarvittaessa neuvoston asetuksessa N:o 2988/95(38) säädettyjä seuraamuksia toteutuu kokonaisuudessaan kuudennessa puiteohjelmassa. Asetuksen (EY) N:o 2321/2002 20 artiklan mukaan komissio voi periä takaisin väärin perustein suoritetut maksut ja lisäksi sakottaa sopimuspuolta, joka on ilmoittanut kulunsa liian suuriksi ja saanut näin ollen perusteettoman taloudellisen korvauksen. Tarkastustodistuksiin liittyviä merkittäviä epäkohtia on yhä ratkaisematta 44. Asetuksen (EY) N:o 2321/2002 14 artiklassa edellytetään tilintarkastustuomioistuimen aiempien suositusten mukaisesti, että ulkoisen tilintarkastajan (tai kun kyseessä on julkisyhteisö, toimivaltaisen viranomaisen) on varmennettava kuudenteen puiteohjelmaan kuuluvien epäsuorien TTK-toimien kirjanpito(39). Kuudennen puiteohjelman vakiosopimuksessa määritellään tarkastuksen sisällöksi sen varmentaminen, että "[...] ajanjakson aikana syntyneet kustannukset ovat sopimuksen ehtojen mukaiset". Sopimuspuoli valitsee tarkastajat sekä maksaa heidän palkkionsa, ja tarkastustodistus toimitetaan komissiolle. Yhteisö korvaa kaikki tarkastustodistuksista aiheutuvat kulut (sopimuksessa esitetyin rajoituksin). Komissio toteutti kaksi tarkastustodistuksiin liittyvää kokeiluhanketta viidennen puiteohjelman aikana. Arviota tarkastustodistusten vaikuttavuudesta ja luotettavuudesta ei kuitenkaan laadittu ajoissa, vaikka ilmi tulleista seikoista olisi voinut olla hyötyä valmisteltaessa kuudetta puiteohjelmaa. 45. Viidennestä puiteohjelmasta poiketen kuudennen puiteohjelman epäsuoriin TTK-toimiin osallistuvat ovat velvollisia ilmoittamaan ainoastaan toimeen liittyvien kustannusten yhteissumman antamatta yksityiskohtaisia tietoja menojen luonteesta (esimerkiksi henkilöstökustannukset ja käytetyt työtunnit). Tämän seurauksena komissio joutuu luottamaan lähes yksinomaan tarkastustodistuksiin arvioidessaan kuudennen puiteohjelman piirissä ilmoitettujen kustannusten todenmukaisuutta, tukikelpoisuutta ja oikeellisuutta. Todistusten luotettavuus on kuitenkin tällä hetkellä kyseenalainen, koska useat tärkeät ehdot ovat vielä täyttämättä: - Kuudennen puiteohjelman vakiosopimuksessa mainitaan ainoastaan tarkastajalta(40) vaadittava vähimmäispätevyys. Komissio ei ole kuitenkaan vielä selkeästi määritellyt toimitettavan tarkastustyön sisältöä ja kattavuutta(41). Ilman komission määritelmää näistä olennaisista näkökohdista on olemassa suuri riski siitä, etteivät tarkastustodistukset riitä varmistamaan maksujen tehokasta valvontaa tilinpäätösten perusteella. - Jotta tarkastustodistuksia voidaan käyttää tehokkaaseen valvontaan, komission on myös varmistauduttava siitä, että ulkoiset tarkastajat toimivat riippumattomasti. Komission olisi erityisesti luotava strategia sen varmistamiseksi tapauskohtaisesti, että tarkastustodistuksia laadittaessa on noudatettu mainittuja vähimmäisvaatimuksia ja yleisesti käytettyjä ammattistandardeja. Viidennen puiteohjelman toteuttaminen: hallintorakenne, menettelyt ja menetelmät Ohjelman ja organisaatiorakenteen vastaavuus Viisi pääosastoa hallinnoi yhdessä viidenteen puiteohjelmaan kuuluvia seitsemää ohjelmaa 46. Viidennen puiteohjelman epäsuoria toimia hallinnoi viisi pääosastoa, kun huomioon ei oteta komission yhteistä tutkimuskeskusta (ks. kohta 3). Nämä viisi pääosastoa raportoivat neljälle komission jäsenelle, joista yksi, tietoyhteiskunnan pääosastoa johtava komission jäsen, vastaa myös yritystoiminnan pääosastosta. Järjestelyä voidaan verrata neljänteen puiteohjelmaan, jonka epäsuoria TTK-toimia hallinnoi seitsemän pääosastoa(42). Yhteisjohtaminen on perinteisesti heijastanut pyrkimystä tukea komission poliittisia tavoitteita eri alueilla ja tuoda tutkimuksen tulokset osaksi tulevia yhteisöaloitteita. 47. "Käyttäjäystävällinen tietoyhteiskunta" -ohjelmaa sekä "Energia, ympäristö ja kestävä kehitys" -ohjelman ympäristöosaa lukuun ottamatta kaikkien aihekohtaisten ohjelmien toimintaan osallistuu useampi kuin yksi pääosasto(43). Viidettä puiteohjelmaa valmisteltaessa komission suunnitelmana oli, että kaksi pääosastoa (tutkimuksen ja tietoyhteiskunnan pääosastot) olisi vastuussa viidennen puiteohjelman toteuttamisesta, mutta muut pääosastot osallistuisivat joidenkin aihekohtaisten ohjelmien hallinnointiin. Aihekohtaiset ohjelmat hajautettiin näin komission eri yksiköihin. Kunkin ohjelman sopimusten ja hankkeiden hallinnoinnin jakaminen usean pääosaston kesken johti tukitoimintojen moninkertaistumiseen, eikä näyttöä saatu siitä, että tällainen organisaatiorakenne parantaisi ohjelmien tieteellisten osa-alueiden hallinnointia. 48. Komissio perusteli toisen, suurelta osin itsenäisen "keskuksen" luomista tietoyhteiskunnan pääosastoon sillä, että tieto- ja viestintäteknologiat ovat kehittyneet nopeasti ja niihin liittyy sääntöjä, standardeja ja säännöksiä, jotka myös kuuluvat tämän pääosaston toimialaan. Tieteellisiin erityispiirteisiin ja tiettyyn sääntelykehykseen viittaaminen pätisi kuitenkin yhtä hyvin myös muihin tutkimuksen aloihin, kuten biotieteisiin. Lisäksi tutkimusohjelmien hallinnolle asetettavat vaatimukset eivät juurikaan riipu kyseessä olevasta tieteen alasta. Ohjelmien jakaminen on vastoin riippumattomien tutkimusohjelmien alkuperäistä rakennetta 49. Kukin aihekohtainen ohjelma suunniteltiin erilliseksi, ja jokaisen ohjelman ympärille oli määrä luoda tarvittavat hallinnolliset rakenteet. Kuten edellä todettiin, lähes kaikkien aihekohtaisten ohjelmien hallinnointi on kuitenkin jaettu eri pääosastojen kesken siten, että tosiasiassa syntyi erillisiä hallintorakenteita. Lisäksi tutkimuksen pääosastolla(44), tietoyhteiskunnan pääosastolla(45) ja energian ja liikenteen pääosastolla(46) ohjelmat jaettiin edelleen linjojen kesken. 50. Ohjelmien jakaminen on vastoin riippumattomien tutkimusohjelmien alkuperäistä rakennetta. Suurin haitta tästä on työn päällekkäisyyden aiheuttama tehottomuus. Esimerkiksi tutkimuksen pääosaston uudelleenjärjestely vuonna 2001 johti sellaisten suurelta osin itsenäisten linjojen syntyyn, jotka hallinnoivat erityisohjelmien eri osia, mikä nosti hallinnollisten ja taloudellisten yksikköjen määrän viidestä yhdeksään. Seurauksena oli, että ne käytettävissä olleet tutkimuksen pääosaston virkamiehet, joilla on asiaan tarvittava hallinnollinen ja taloudellinen pätevyys, jaettiin lähes kaksinkertaiseen määrään yksiköitä. Ohjelmien jakaminen myös lisäsi tarvetta koordinoida niitä alueita, jotka ovat koko ohjelman kannalta tärkeitä kaikille (kuten ohjelmakomiteat, ulkoiset neuvonantajat ja työohjelmat). Ongelmana oli myös se, että aiempien puiteohjelmien loppuunsaattamiseen liittyvät toimet on tehtävä osana näiden linjojen työtä(47) (ks. kohta 34). 51. Viidennen puiteohjelman hallinnointi yhteisesti viidessä pääosastossa ja ohjelmien osittaminen toisistaan melko riippumattomasti toimivien linjojen välillä vaikeuttaa ja mutkistaa komission kommunikointia tutkimuksen puiteohjelmiin osallistuvien organisaatioiden kanssa. Saman ohjelman osallistujien on samankaltaisissa asioissa oltava yhteydessä eri yksiköissä tai linjoissa työskenteleviin virkamiehiin. On olemassa useita esimerkkejä siitä, kuinka komission yksiköt tarjosivat osallistujille ristiriitaisia tulkintoja ja epäselviä (tai jopa toisensa kumoavia) ohjeita. Tämä osoittaa, että sisäiset ohjeet ovat puutteelliset, ja korostaa tarvetta lisätä koulutusta epäsuorien TTK-toimien hallinnointiin kuuluvien hallinto- ja rahoitusnäkökohtien osalta (ks. kohta 35). Ongelmaa pahentaa se, että tutkimuksen alalla on runsaasti tilapäistä henkilöstöä, jonka vaihtuvuus on suuri (ks. kohdat 72 ja 73). Avaintoimintoja ei ole otettu riittävästi huomioon komission organisaatiorakenteessa 52. Neljänteen puiteohjelmaan verrattuna viidennen puiteohjelman suurimpia uudistuksia oli aihekohtaisten (ja vähemmässä määrin myös monialaisten) ohjelmien jakaminen avaintoimintoihin (ks. kaavio 3)(48). Avaintoiminnot tähtäävät tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen ja komission politiikan päämäärien saavuttamiseen, kun taas yleistoiminnot ja tutkimusinfrastruktuurien tukeminen auttavat kasvattamaan tietoutta tietyiltä aloilta pitkällä aikavälillä. Ponnistusten keskittämisellä pyrittiin maksimoimaan resurssien vaikutus kaikilla aloilla, joilla TTK-toimia käynnistettiin(49). Avaintoimintojen hallinnointivastuuta ei kuitenkaan ollut selkeästi osoitettu jollekin organisaatioyksikölle, esimerkiksi tietylle linjalle tai sen osalle, tietoyhteiskunnan pääosaston hallinnoimaa "käyttäjäystävällinen tietoyhteiskunta" -aihepiiriä lukuun ottamatta. Yhteisesti hallinnoiduissa ohjelmissa osa avaintoiminnoista jaettiin jopa pääosastojen kesken. Kaavio 3 Aihekohtaisten ja monialaisten ohjelmien jakautuminen avaintoimintoihin >PIC FILE= "C_2004099FI.001601.TIF"> Lähde: Päätös N:o 182/1999/EY, Liite II. 53. Puiteohjelman tehostamiseksi aihekohtaisiin ohjelmiin voitaisiin integroida myös muita tiettyihin yhteiskunnallisiin ja taloudellisiin aiheisiin ja kohderyhmiin liittyviä tutkimustoimintoja, kuten ohjelmat "Yhteisön tutkimuksen kansainvälisen aseman vahvistaminen" ja "Innovaatioiden edistäminen ja pk-yritysten osallistumisen rohkaiseminen". Itse asiassa pieniin ja keskisuuriin yrityksiin liittyvät toimet kuuluivat osana "Käyttäjäystävällinen tietoyhteiskunta" -ohjelmaan viidennen puiteohjelman alusta lähtien. Lisäksi tutkimuksen pääosaston uudelleenjärjestelyn yhteydessä tammikuussa 2001 "Yhteisön tutkimuksen kansainvälisen aseman vahvistaminen" -ohjelman tieteellinen osuus annettiin niiden toiminnallisten linjojen hoidettavaksi, jotka toteuttivat kyseisiin epäsuoriin TTK-toimiin kuuluvaa tieteellistä alaa lähimpänä olevia aihekohtaisia ohjelmia. Viidennen puiteohjelman koordinointimekanismit ovat riittämättömät 54. Komission alkuperäisenä tarkoituksena oli luoda monialainen konsultaation ja koordinoinnin mahdollistava kaikkien viiden pääosaston edustajista koostuva "johtokunta"(50). Tällainen ryhmä perustettiin kuitenkin vasta viidennen puiteohjelman ohjelmakauden (1998-2002) lopussa. Hallinnointiin liittyvä konsultaatio ja koordinointi, kuten yhteinen arviointiryhmä, sopimusmuutosten käsittely tai viidennen puiteohjelman tarkastusstrategia, hoidettiin usein tapauskohtaisesti pääasiassa teknisellä tasolla ilman tilanteen edellyttämiä toimivaltaisia tahoja. 55. Erityisiä "johtoryhmiä" perustettiin kaikkien, mukaan lukien eri pääosastojen yhteisesti hallinnoimat ohjelmat, ohjelmien lisäkoordinointia varten. Joidenkin ohjelmien, kuten esimerkiksi "Kilpailukykyinen ja kestävä kasvu" -ohjelman, johtoryhmä kokoontui ensimmäisen kerran vasta vuoden 2001 lopulla eli viidennen puiteohjelman ohjelmakauden kolmantena vuonna. Ryhmien tapaamiset järjestettiin kunkin pääosaston johtajien säännöllisten hallintokokousten lisäksi. Komission tarkoituksena oli ollut, että ryhmien tapaamiset korvaisivat yksiköiden väliset neuvottelut(51). Neuvotteluista ei kuitenkaan luovuttu, mikä johti konsultaatiomenettelyjen päällekkäisyyteen. 56. Tutkimuksen pääosaston johtajien kokousten pöytäkirjoja tarkasteltaessa ilmeni, että viikoittaisissa kokouksissa ei juurikaan käsitelty käynnissä olevien ohjelmien hallinnoinnin päivittäisiä ongelmia, lukuun ottamatta talousarvion suunnittelua ja sen toteutuksen seurantaa. Etenkin vuoden 2000 keskivaiheilta alkaen kuudennen puiteohjelman suunnittelu ja valmistelu tuli yhä tärkeämmäksi. Missään kokouspöytäkirjassa ei mainittu, että keskusteluissa olisi viitattu aiempien ohjelmien päätökseen saattamiseen liittyviin toimiin tai komission osittain rahoittamien epäsuorien TTK-toimien tieteellisiin tuloksiin. 57. Komissio tunnusti viidennen puiteohjelman toimintojen koordinoinnissa jopa pääosastojen sisällä ilmenneet epäkohdat. Vuonna 2001 tutkimuksen pääosasto keskitti sen alaisuudessa olevien ohjelmien osien hallinnoinnin varapääjohtajalle tilintarkastustuomioistuimen suosituksen mukaisesti. Samana vuonna täytettiin siihen asti avoimena ollut tietoyhteiskunnan pääosaston vastaava virka. Viidennen puiteohjelman sopimusten käsittely, menettelyjen kesto ja käytetyt resurssit Tutkimuksen ja tietoyhteiskunnan pääosastot käsittelevät suurimman osan sopimuksista 58. Tutkimuksen ja tietoyhteiskunnan pääosastot hallinnoivat 92:ta prosenttia viidennen puiteohjelman epäsuorien TTK-toimien 15223 sopimuksesta. Määrä vastaa noin 91:tä prosenttia yhteisön rahoitusosuudesta. Loput sopimukset käsitellään energian ja liikenteen, yritystoiminnan ja kalastuksen pääosastoilla (ks. kaavio 4). Kaavio 4 Allekirjoitettujen sopimusten määrä ja EU:n rahoitusosuus pääosastoittain >PIC FILE= "C_2004099FI.001801.TIF"> Lähde: Euroopan komissio, tammikuusta 1999 heinäkuuhun 2003 (tarkastamaton). 59. Eniten sopimuksiin perustuvaa Euroopan unionin rahoitustukea myönnettiin "Käyttäjäystävällinen tietoyhteiskunta" -ohjelmassa (3428 miljoonaa euroa), ja seuraavaksi eniten "Kilpailukykyinen ja kestävä kasvu" (2673 miljoonaa euroa) ja "Elämänlaatu ja luonnonvarojen hoitaminen" -ohjelmissa (2339 miljoonaa euroa). "Energia, ympäristö ja kestävä kehitys" -ohjelman "muun kuin ydinenergian ala"-osa kattaa 944 miljoonaa euroa ja "ympäristö"-osa 1046 miljoonaa euroa. Monialaisista ohjelmista "Tutkijavoimavarojen lisääminen ja sosioekonomisen tietopohjan laajentaminen" sai tukea 1235 miljoonaa euroa, "Yhteisön tutkimuksen kansainvälisen aseman vahvistaminen" 403 miljoonaa euroa ja "Innovaatioiden edistäminen ja pk-yritysten osallistumisen rohkaiseminen" 236 miljoonaa euroa (ks. liitteet 3A ja 3B ja kaavio 5). Kaavio 5 EU:n sidottu rahoitusosuus kutakin ohjelmaa kohden >PIC FILE= "C_2004099FI.001901.TIF"> Huomautus: Ympyrän koko kuvastaa kunkin ohjelman epäsuoriin TTK-toimiin sidotun EU:n tuen kokonaismäärää. Lähde: Euroopan komissio, tammikuusta 1999 heinäkuuhun 2003 (tarkastamaton). Viidennen puiteohjelman menettelyjen vuoksi sopimuksen allekirjoittamiseen kuluu lähes 12 kuukautta 60. Tarkastetuista epäsuorien TTK-toimien sopimuksista poimitun otoksen perusteella ehdotuspyynnön julkaisemisesta sopimuksen allekirjoittamiseen komissiossa kului keskimäärin 348 kalenteripäivää. Epäsuoraa TTK-toimea koskevan ehdotuksen vastaanottamisesta sopimuksen allekirjoittamiseen komissiossa kului keskimäärin 263 kalenteripäivää(52) (ks. kaavio 6). 61. Sopimuksen allekirjoittamiseen johtavien menettelyjen varsin pitkä kesto johtuu osaksi viidennen puiteohjelman oikeusperustassa asetetuista vaatimuksista (esimerkiksi ehdotusten jättämisen määräaika, ohjelmakomiteoiden pakollinen konsultointi), komission työjärjestyksestä (yksikköjen väliseen neuvonpitoon saa käyttää korkeintaan kymmenen työpäivää ennen kuin valitut ja neuvottelujen kohteena olevat ehdotukset toimitetaan pääsihteeristölle) tai varainhoitoasetuksesta (talousarvion vuotuisuusperiaate). Muita syitä ovat hallinnolliset käytännöt, jotka kuuluvat komission yksikköjen harkintavaltaan (esimerkiksi ehdotusten valinta ja hyväksyminen erissä(53) ja yksiköiden väliset konsultaatiot). Tietoyhteiskunnan pääosasto onnistui menettelyjä muuttamatta lyhentämään ohjelman "käyttäjäystävällinen tietoyhteiskunta" osalta ehdotuspyyntömenettelyn määräajan päättymisestä sopimuksen allekirjoittamiseen kuluneen keskimääräisen ajan 274 kalenteripäivästä (ehdotuspyyntömenettelyt 1-5) 138 kalenteripäivään (ehdotuspyyntömenettelyt 6-8) vuosina 2001 ja 2002. Tämä osoittaa, että muissa ohjelmissa on yhä runsaasti parantamisen varaa(54). Kaavio 6 Ehdotuksen vastaanottamisesta sopimuksen allekirjoittamiseen kuluva aika >PIC FILE= "C_2004099FI.002001.TIF"> Huom. Perustuu tarkastettuun epäsuorista TTK-toimista poimittuun otokseen. Lähde: tilintarkastustuomioistuin. 62. Valmistellessaan viidettä puiteohjelmaa komissio ehdotti alun perin, että ohjelmakomiteoita konsultoitaisiin vain strategisissa asioissa, kuten työohjelmien tai ehdotuspyyntöjen laadinnan yhteydessä tai muutettaessa kunkin ohjelman varojen suuntaa antavaa jakaumaa(55). Lainsäätäjä kuitenkin laajensi ohjelmakomiteoiden roolia säätämällä, että komission on saatava hyväksyntä ennen jokaista komission päätöstä rahoitettavaksi valitusta epäsuorasta TTK-toimesta (riippuen joistakin ohjelmakohtaisista kynnysarvoista)(56). Ohjelmakomiteoiden poistaminen menettelystä voisi vähentää epäsuorissa TTK-toimissa sopimukseen pääsemiseen kuluvaa aikaa jopa kuukaudella ilman, että valintamenettelyn laatu laskisi. Viivästykset yhteisen arviointiryhmän perustamisessa 63. Komissio pyrki myös eri tavoin lisäämään viidennen puiteohjelman hallintorakenteen tehokkuutta ja vaikuttavuutta perustamalla yhteisiä tukitoimintoja, joista esimerkkinä on yhteinen arviointiryhmä ja viidennen puiteohjelman aihekohtaisista ja monialaisista ohjelmista tehtyjen ja harkittaviksi annettujen ehdotusten arviointiin liittyvien hallinnollisten ja logistiikkapalvelujen ulkoistaminen. Arviointiryhmää hoitava ulkoinen palveluntarjoaja avusti komissiota ehdotusten arvioinnissa vastaanottamalla, rekisteröimällä ja käsittelemällä asiakirjoja sekä hallinnoimalla järjestelyä ja huolehtimalla logistiikasta. Komission yksiköillä oli aiheesta eriäviä mielipiteitä, mikä viivästytti merkittävästi arviointiryhmän perustamista. Viivästykset olivat syynä organisatorisiin ongelmiin, joita ilmeni viidennen puiteohjelman ohjelmakauden ensimmäisten vuosien ajan(57). Näistä viidennen puiteohjelman alkupuolella esiintyneistä epäkohdista huolimatta yhteinen arviointiryhmä paransi huomattavasti viidennen puiteohjelman hallintorakenteen tehokkuutta ja vaikuttavuutta. 64. Yhteisen arviointiryhmän ja yritystoiminnan pääosaston hallinnoiman ulkoistetun tietopalvelun CORDIS:n (www.cordis.lu) lisäksi komissio ei ottanut käyttöön muita yhteisiä palveluja viidennen puiteohjelman piirissä, vaikka tilaisuuksia tähän olisi ollut runsaasti. Tilintarkastustuomioistuin esitti neljää pääalaa, joilla olemassa olevat tukipalvelut voitaisiin keskittää ja näin lisätä viidennen puiteohjelman hallintorakenteen yleistä tehokkuutta ja vaikuttavuutta (ks. kohta 122). Viidennen puiteohjelman menettelyjen uudelleensuunnittelu ja tehostaminen 65. Aiemmista puiteohjelmista poiketen epäsuorien TTK-toimien tieteellisistä, hallinnollisista ja taloudellisista ominaisuuksista neuvoteltiin ulkoisten asiantuntijoiden arviointien tulosten perusteella ennen komission virallista päätöstä hyväksymisestä(58). Tämän muutoksen ansiosta tarkasta arviosta, johon sisältyvät hankkeen välttämättömät kustannukset ja yhteisön rahoitusosuuden yläraja, oli mahdollista sopia ennen komission päätöstä, mikä vahvisti huomattavasti komission yksiköiden asemia neuvotteluissa (ks. kohta 92). 66. Komissio on ryhtynyt muokkaamaan menettelyjään tilintarkastustuomioistuimen suositusten mukaisiksi. Viidennen puiteohjelman ensimmäisten kolmen vuoden aikana ehdotukset epäsuoriksi TTK-toimiksi hyväksyttiin kirjallisella menettelyllä. Vuonna 2002 komissio ryhtyi tekemään päätöksiä siirtämällä tarvittavat toimintavaltuudet komission jäsenelle ja edelleen yhdelle pääjohtajista komission työjärjestyksen 13 artiklan mukaisesti(59). Tämä muutos menettelyissä saattaa mahdollistaa ehdotusten valitsemisen entistä useammin ja lyhentää näin menettelyjen kestoa. Viidennen puiteohjelman alun viivästyminen ja huomattavat vaihtelut työmäärässä näkyvät sopimustilastoissa 67. Päätökset, joilla laadittiin viidennen puiteohjelman oikeusperusta, hyväksyttiin huomattavan myöhään. Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös viidennestä puiteohjelmasta tehtiin vasta joulukuussa 1998 ja neuvoston päätökset erityisohjelmista vasta helmikuun 1999 lopussa. Siitä huolimatta komissio oli tehnyt poliittisen sitoumuksen vuoden 1999 talousarvion toteuttamisesta suunnitelmien mukaisesti. Näin ollen ensimmäiset ehdotuspyynnöt esitettiin huhtikuussa 1999, ja niistä suurimmassa osassa määräaika oli kesäkuussa 1999. Ottaen huomioon sopimusten laatimiseen keskimäärin kuluvan ajan sopimukset voitiin allekirjoittaa vasta seuraavana vuonna (ks. kaavio 7). 68. Tilastot allekirjoitetuista sopimuksista ilmentävät viidennen puiteohjelman hitaan alun lisäksi jaksottaisuutta: suurin osa sopimuksista on allekirjoitettu vuoden viimeisellä neljänneksellä. Esimerkiksi vuoden 2001 viimeisellä neljänneksellä allekirjoitettiin peräti 47 prosenttia vuoden sopimuksista, mikä vastasi 49:ää prosenttia sopimuksiin sisältyvästä yhteisön rahoitusosuudesta (ks. kaavio 7). Jaksottaisuus, eli sopimusten kasautuminen vuoden loppuun, on ominaista kaikille viidennen puiteohjelman seitsemälle ohjelmalle. Kaavio 7 Sopimusten lukumäärä ja EU:n sidottu rahoitusosuus neljännesvuosittain (1999-2003) >PIC FILE= "C_2004099FI.002201.TIF"> Lähde: Euroopan komissio, tammikuusta 1999 heinäkuuhun 2003 (tarkastamaton). 69. Epäsuorien TTK-toimien valintamenettelyt ja työn suunnittelusta johtuvat jaksottaiset vaihtelut johtavat kiireellisiin ajanjaksoihin ehdotuksia koskevissa arvioinneissa ja neuvotteluissa(60). Lisäksi sopimusten kasautuminen tiettyihin ajanjaksoihin vuodessa pidentää kiireellisiä jaksoja sopimusten allekirjoittamisen jälkeen hankkeen suoritteiden (erityisesti kuluilmoitukset ja säännölliset raportit tieteellisen työn edistymisestä) hyväksymisen aikaan(61). Mikäli hankkeita ei lykätä, allekirjoitettavien sopimusten suma johtaa väistämättä myös hankkeiden suoritteiden vastaanottamisen, todentamisen ja maksamisen ruuhkautumiseen seuraavina vuosina. Nämä ruuhkat tiettyjen toimintojen kohdalla aiheuttavat ylikuormittumista ja lisäävät virheiden ja säännönvastaisuuksien riskiä, kun kuhunkin toimeen on käytössä vähemmän aikaa. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan työmäärän kasvu kiireisinä aikoina oli osaltaan syynä hallinnollisiin viivästymisiin ja puutteisiin, jotka tulivat ilmi tilintarkastustuomioistuimen suorittamissa komission sisäisen valvonnan toimivuuden testeissä (ks. kohdat 90-95). Avoimia työpaikkoja keskimääräistä enemmän ja riippuvuus väliaikaisesta henkilöstöstä suuri 70. Tutkimustoiminnan hallinnointiin osoitetut henkilöstöresurssit on 1970-luvun alkupuolelta lähtien rahoitettu sekä yleisen talousarvion hallinnollisesta (osa A) että sen tutkimusosasta (osa B)(62). TTK-ohjelmien rajoitetusta kestosta johtuen tutkimusmäärärahoin palkatulla henkilöstöllä on yleensä määräaikaiset työsopimukset(63). Komission tiedonannoissa vuonna 1994 ja 1996 esitettiin tavoitteeksi tasapainottaa tutkimuksen parissa työskentelevän työvoiman rakennetta vuosina 1996-2005. Tarkoituksena oli, että henkilöstöstä 40 prosenttia olisi virkamiehiä, 35 prosenttia väliaikaisia toimihenkilöitä ja 25 prosenttia muuta henkilöstöä(64). Kuusi vuotta päätöksen jälkeen kyseiset luvut ovat 28, 50 ja 22 prosenttia, mikä osoittaa, että tavoitteen saavuttamiseksi on vielä ponnisteltava(65). 71. Marraskuussa 2001 TTK-puiteohjelmia toteuttavissa pääosastoissa huolehti viidenteen puiteohjelmaan liittyvistä toimista 1935:tä kokopäiväistä henkilöstön jäsentä vastaava määrä työntekijöitä(66). Tämä luku ei sisällä niitä, jotka työskentelivät joko aiempien puiteohjelmien hallinnoinnin tai kuudennen puiteohjelman (2002-2006) valmistelujen parissa taikka energian ja liikenteen sekä erityisesti yritystoiminnan ja kalastuksen pääosastoilla muuhun kuin tutkimukseen liittyvien tehtävien parissa. 72. Viidennen puiteohjelman aikana sitä toteuttavilla viidellä pääosastolla oli edelleen vaikeuksia löytää tiettyihin tehtäviin soveltuvia työntekijöitä (esimerkiksi tietotekniikan tai yleisen hallinnoinnin alalla) ja (avoimessa kilpailussa menestyneitä) pysyviä virkamiehiä väliaikaisiin tutkimustehtäviin. Vuonna 2001 vapaiden työpaikkojen määrä vaihteli 8:sta 12 prosenttiin paikkojen kokonaismäärästä. Määrä on lähes kaksinkertainen verrattuna keskimääräiseen 5-6 prosentin avoimien työpaikkojen osuuteen komissiossa ja neljästä kuuteen kertaa suurempi kuin komission tavoite, joka on 2 prosenttia. Tarkastuksessa havaittiin myös, että avoimien työpaikkojen määrä oli hieman noussut vuoteen 1999 verrattuna(67). Tilanteen parantamiseksi komissio hyväksyi joulukuussa 2001 uuden tutkimushenkilöstöä koskevan henkilöstöpolitiikan hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan suositusten mukaisesti(68). 73. Useampi kuin yksi neljästä työntekijästä oli ulkopuolinen työntekijä tai ylimääräinen toimihenkilö, kansallisista hallintoelimistä siirretty asiantuntija tai osa tietoteknisestä tuesta vastaavaa sopimushenkilöstöä. Suuri riippuvuus määräaikaisesta työvoimasta, erityisesti hallinnollisissa ja taloudellisissa yksiköissä ja tietotekniikan alalla on vahingollista toiminnan laadulle ja jatkuvuudelle, koska työntekijät vaihtuvat usein ja lähtevien mukana menetetään osaamista. Tilintarkastustuomioistuin on sitä mieltä, että määräaikaiset työsopimukset soveltuvat tutkimusohjelmien tieteellisistä osa-alueista vastaavalle henkilöstölle. Määräaikaiset sopimukset takaavat komissiolle tarvittavan joustavuuden henkilöstöresurssien käytössä tällä jatkuvasti kehittyvällä alalla. Kolmannes henkilöstöstä työskentelee ehdotusten, sopimusten ja hankkeiden hallinnoinnissa 74. Viidennen puiteohjelman 1935 kokopäivätoimisesta henkilöstön jäsenestä 35 prosenttia työskenteli ehdotusten, sopimusten ja hankkeiden hallinnoinnissa (ks. kaavio 8)(69). Joitakin eroja on havaittavissa komission eri yksiköiden ja ohjelmien välillä, ja niistä mainittakoon erityisesti tutkimuksen pääosasto, jossa ehdotusten, sopimusten ja hankkeiden hallinnointiin oli osoitettu selvästi vähemmän henkilöstöresursseja. Kaavio 8 Viides puiteohjelma - henkilöstöresurssien jakautuminen eri hallinnon aloille >PIC FILE= "C_2004099FI.002401.TIF"> Lähde: Euroopan komissio, henkilöstötilastot, marraskuu 2001 (tarkastamaton). Sopimusten määrä huomattavan suuri työntekijää kohden 75. Viidennessä puiteohjelmassa oli allekirjoitettu yhteensä 15223 sopimusta vuoden 2003 heinäkuuhun mennessä (ks. liitteet 3A ja 3B). Viidennessä puiteohjelmassa toimi 1935:tä kokopäivätoimista työntekijää vastaava määrä henkilöstöä, mikä tekee 7,9 sopimusta työntekijää kohti. Jos otetaan huomioon ainoastaan nimenomaan ehdotusten, sopimusten ja hankkeiden hallinnointiin osoitettu henkilöstö, sopimusten määrä nousi kuitenkin 20-25 sopimukseen työntekijää kohden. 76. Jos oletetaan, että tieteelliseen seurantaan ja hankkeiden hallinnointiin kuluu puolet niihin osoitetuista henkilöstöresursseista, tieteellisiä hankkeita hallinnoivan virkamiehen täytyy käsitellä noin 40-50:tä hanketta samanaikaisesti. Vuodessa on 200 työpäivää, mikä tekee korkeintaan 4-5 työpäivää hanketta kohden vuodessa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, ettei aika ole riittävä hyvinkin monimutkaisten kansainvälisten tutkimus- ja esittelyhankkeiden tieteelliseen seurantaan. 77. Lisäksi allekirjoitettujen sopimusten määrää vertailtaessa todettiin, että henkilöstö jakautuu epätasaisesti eri ohjelmien välillä. Esimerkiksi "Käyttäjäystävällinen tietoyhteiskunta" -ohjelmaan on osoitettu huomattavasti enemmän henkilöstöä kuin muihin viidennen puiteohjelman ohjelmiin siitä huolimatta, etteivät ohjelman hankkeet ole muita monimutkaisempia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi sisäisen valvonnan toimivan tehokkaammin niissä komission yksiköissä, joissa ehdotusten, sopimusten ja hankkeiden hallinnointiin osoitettujen henkilöstöresurssien osuus oli suurempi kuin muualla (ks. kohdat 90-95). Hallinnollisille kuluille asetettuja ylärajoja noudatettiin 78. Komission toteuttama tutkimuksen puiteohjelmien hallinnointi rahoitetaan sekä yleisen talousarvion hallinto- (osa A) että toimintamäärärahoista (osa B)(70). Kutakin erityisohjelmaa koskevan neuvoston päätöksen 2 artiklassa asetetaan yläraja (osuus kokonaistalousarviosta) niille komission hallinnollisille kuluille, jotka rahoitetaan talousarvion osasta B(71). Näiden ylärajojen tarkoituksena on kattaa sekä voimassa olevien että aikaisempien puiteohjelmien hallinnollisia kuluja. Yläraja on monialaisten "Yhteisön tutkimuksen kansainvälisen aseman vahvistaminen" ja "Tutkijavoimavarojen lisääminen ja sosioekonomisen tietopohjan laajentaminen" -ohjelmien kohdalla 9,8 prosenttia, aihekohtaisen "Käyttäjäystävällinen tietoyhteiskunta" -ohjelmassa 7,5 prosenttia, monialaisessa "Innovaatioiden edistäminen ja pk-yritysten osallistumisen rohkaiseminen" -ohjelmassa 7,4 prosenttia ja aihekohtaisten "Elämänlaatu ja luonnonvarojen hoitaminen", "Kilpailukykyinen ja kestävä kasvu" ja "Energia, ympäristö ja kestävä kehitys" -ohjelmissa 6,5 prosenttia kokonaismenoista. Ylärajaa noudatettiin kaikissa ohjelmissa. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa kuitenkin, että ylärajat oli asetettu ilman riippumatonta ulkoista analyysiä resursseista, jotka komissio todellisuudessa tarvitsee tutkimuksen puiteohjelmien hallinnointiin. 79. Tutkimuksen puiteohjelmien hallinnointiin vuosina 1999-2002 osoitettua talousarviota voidaan arvioida myös tutkimalla, kuinka suuri prosenttiosuus kokonaistalousarviosta osoitettiin epäsuoriin TTK-toimiin. Vuosina 1999-2002 epäsuorien TTK-toimien sopimuksia allekirjoitettiin 12 303,6 miljoonan euron arvosta ja yhteensä 13 141,0 miljoonaa euroa sidottiin (ks. liitteet 2A ja 3A). Näin ollen TTK-puiteohjelmien hallinnointiin osoitettiin kaikkiaan 837,4 miljoonaa euroa (6,4 prosenttia kokonaistalousarviosta). Laskelmassa ei kuitenkaan oteta huomioon yleisen talousarvion osasta A rahoitettuja tutkimuksen puiteohjelmien hallinnollisia kuluja. Resurssien todellisen jakautumisen valvontaan ei ollut tarkoituksenmukaisia välineitä 80. Komissio seuraa resurssien jakautumista, henkilöstöresurssit mukaan lukien, toimintoperusteisen budjetointijärjestelmän avulla. Varainhoitovuoden 2004 yleinen talousarvio on ensimmäinen virallisesti tähän rakenteeseen perustuva talousarvio. Tiettyjen ohjelmien tai koko TTK-puiteohjelman toteuttamisesta aiheutuvien todellisten kustannusten seurannan kannalta toimintoperusteisessa budjetointijärjestelmässä on kuitenkin seuraavat puutteet: - Järjestelmä mittaa talousarviomenoja eikä komission ohjelman toteuttamisesta syntyneitä todellisia kustannuksia. - Ohjelmaan osoitetut talousarvion hallintomäärärahoista (osa A) rahoitetut henkilöstöresurssit eivät ole mukana, vaan ne on kirjattu erikseen. - Toimintoperusteiseen budjetointijärjestelmään merkitään talousarviomenot toimista, jotka TTK-puiteohjelman tapauksessa eivät välttämättä liity tiettyihin ohjelmiin. Lisäksi varsinaisen ohjelmakauden jälkeen ohjelman päättämisestä aiheutuneet kulut lasketaan osaksi seuraavan puiteohjelman kuluja (ks. kohta 34). Nykyisten ehtojen perusteella näiden toimien avulla ei voida yksilöidä tietyn ohjelman koko elinkaareen tai kokonaiseen puiteohjelmaan liittyviä menoja. 81. Komissiolla ei ole vielä käytössään riittävän kattavaa kustannuslaskentajärjestelmää, jonka avulla voitaisiin määritellä jonkin tietyn ohjelman tai TTK-puiteohjelman todelliset hallinnointikulut. Tällaiseen järjestelmään pitäisi sisällyttää muun muassa ajankäytön seurantajärjestelmä tiettyihin hallinnollisiin tehtäviin käytettyjen henkilöstöresurssien kirjaamiseksi. Järjestelmän avulla komissio voisi arvioida, miten henkilöstöresurssien käyttöä voitaisiin tehostaa. Nykyisellään toimintoperusteisen budjetointijärjestelmän avulla voidaan mitata yleisen talousarvion osasta B rahoitetut TTK-puiteohjelmien kulut kokonaisuudessaan, mutta sillä ei voida mitata aihekohtaisen tai monialaisen ohjelman tai tietyn TTK-puiteohjelman toteuttamiskustannuksia. Ehdotusten, sopimusten ja hankkeiden hallinnointiin käytetty tietotekniikan tuki Viidennen puiteohjelman tietotekniikkajärjestelmät: yhdentäminen, toiminnot, laatu ja kustannukset Johdon tietojärjestelmiä ei yhdennetty viidennessä puiteohjelmassa 82. Tilintarkastustuomioistuin ja ulkopuoliset asiantuntijat ovat toistuvasti arvostelleet TTK-puiteohjelmissa käytetyn tietotekniikan tukea puutteellisuudesta(72). Viidennessä puiteohjelmassa käytetyn tietotekniikan keskeinen rakenteellinen puute on se, ettei johdon käyttämiä tietojärjestelmiä ole yhdennetty riittävästi toisiinsa ja SINCOM-kirjanpitojärjestelmään. Viiden pääosaston käyttämien tietotekniikkajärjestelmien puutteellinen yhdentäminen estää tietojen automaattisen ja tehokkaan yhdistämisen esimerkiksi osallistujien taloudellista ja oikeudellista tilannetta, yhden sopimuspuolen eri sopimusten yhteydessä soveltamia kustannusten korvausjärjestelmiä, sopimusten valmisteluasiakirjoissa mainittuja tuntihintoja tai sopimuspuolten tarkastushistoriaa koskevissa asioissa. Tämän seurauksena sisäisten valvontamenettelyjen tehokkuus ja vaikuttavuus heikentyivät epäsuoria TTK-toimia koskevien sopimusneuvottelujen, kuluilmoitusten tarkastamisen tai maksujen hyväksymisen osalta (ks. kohdat 92, 93 ja 95). Tietotekniikan tuki puutteellista myös riittämättömien investointien takia 83. Viidennen puiteohjelman ehdotusten, sopimusten ja hankkeiden hallinnointiin käytetyn tietotekniikan tuen määrässä ja laadussa havaittiin puutteita koko tarkastuksen kattamalta ajanjaksolta. Yksityiskohdat vaihtelevat eri järjestelmien välillä ja eri komponenttien välillä, mutta suurin osa viidennessä puiteohjelmassa ilmenneistä tietotekniikan ongelmista johtui tiettyjen toimintojen puuttumisesta tai epäluotettavuudesta. Useimmilla pääosastoilla keskeiset johdon tietojärjestelmät saatiin käyttöön myöhässä taikka, jos ne otettiin käyttöön viidennen puiteohjelman alussa, ne olivat puutteellisia tai käyttäjät pitivät niitä epätarkoituksenmukaisina. Vuonna 1999 tutkimuksen pääosaston toiminnalliset linjat aloittivat paikallisia tietotekniikan kehittämishankkeita sen kompensoimiseksi, että ehdotusten ja hankkeiden hallinnointia varten ei ollut keskustasolla tehokasta ja luotettavaa tietotekniikkajärjestelmää. Vastaavia tietotekniikan kehittämistoimia jatkettiin koko viidennen puiteohjelman ajan, ja huomioon otettiin keskustason järjestelmien erityiset puutteet samoin kuin lisäsovellusten kehittäminen paikallisella tasolla. Viidennen puiteohjelman ohjelmakauden loppuun asti joillakin pääosastoilla käytettiin keskitettyjä tietotekniikkajärjestelmiä edelleen vain osittain (esimerkiksi yritystoiminnan pääosastolla sopimusten ja hankkeiden hallinnoinnissa), järjestelmät olivat puutteellisia (esimerkiksi kaikkien vakiosopimusten tuen osalta), järjestelmien rinnalla käytettiin paikallisia sovelluksia sovittamatta niitä yhteen keskusjärjestelmän kanssa tai järjestelmistä puuttui tärkeitä toimintoja (esimerkiksi suoritteiden kirjaaminen). 84. Komissio ilmoitti, että oikeusperustan hyväksyminen (päätös N:o 182/1999/EY, neuvoston päätökset erityisohjelmien ja osallistumissääntöjen hyväksymisestä) myöhäisessä vaiheessa oli syynä siihen, että aikaa asianmukaisten tietotekniikkajärjestelmien kehittämiseen ei jäänyt riittävästi, koska eri ohjelmien yksityiskohtaisia vaatimuksia ei voitu vahvistaa ennen neuvoston ja parlamentin virallista hyväksymistä(73). Havaitut puutteet johtuivat kuitenkin myös viidennen puiteohjelman yleisen tietotekniikkastrategian puuttumisesta ja tietotekniikan suunnittelun, hankintojen, järjestelmien kehittämisen ja tiedonhallinnan riittämättömästä koordinoinnista pääosastojen välillä. Näiden ongelmien lisäksi oli tarpeen ylläpitää epäsuorien TTK-toimien hallinnointiin aiemmissa puiteohjelmissa käytettyjä eri järjestelmiä (ks. kohta 34). 85. Komissio arvioi viidennen puiteohjelman kohdalla tietotekniikan tuen kokonaiskustannusten osuudeksi alle 0,2 prosenttia kokonaistalousarviosta kaudella 1999-2002, kun mukaan ei oteta komission Cordis-sivustoon liittyviä kustannuksia. Investoinnit tietotekniikan tukeen ovat riittämättömiä viidennen puiteohjelman laajuus ja monimuotoisuus huomioon ottaen. Uudessa varainhoitoasetuksessa edistetään sähköisen tiedonvaihdon ja -tallennuksen laajempaa käyttöä. Kaikissa menettelyvaiheissa sähköiseen tiedonvaihtoon perustuva tietotekniikkajärjestelmä antaa mahdollisuudet lisätä huomattavasti puiteohjelman hallinnoinnin kustannustehokkuutta(74). Yhdennetyn tietotekniikkajärjestelmän kehittäminen kuudetta puiteohjelmaa varten 86. Tilintarkastustuomioistuimen suositusten mukaisesti komissio sitoutui kuudennen puiteohjelman (2002-2006) alusta asti käyttämään yhtenäistä sähköistä tietotekniikkajärjestelmää ehdotusten vastaanottamisessa, asiantuntijoiden etsimisessä ja valinnassa, ehdotusten arvioinnissa sekä rahoitettavien ehdotusten valinnassa(75). Komission mukaan uuden tietotekniikkajärjestelmän avulla tapahtumia voidaan käsitellä tietokoneella menettelyn jokaisessa vaiheessa, mukaan luettuna sopimusneuvottelut, sopimusten toimittaminen, hankkeen suoritteiden (kuten kertomusten ja tilinpäätösten) vastaanottaminen ja yhteydenpito osallistujien kanssa. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan tarvittaisiin lisäksi keskitetty tukitoiminto "informaatioteknologia", joka huolehtisi yhteisestä tietotekniikkajärjestelmästä (ks. kohta 122). Sisäiset valvontamenettelyt Valvontamenettelyt komissiossa Toimintamenettelyitä koskevien asiakirjojen puuttuminen 87. Vuonna 1999 aloitetun komission hallinnollisen uudistuksen tarkoituksena on hallinnon hajauttaminen ja hallintoyksiköiden vastuun lisääminen. Toisaalta puiteohjelman toteutuksen on perustuttava yhteisiin periaatteisiin ja menettelyihin. Näiden päämäärien ristiriitaisuuden vuoksi pääosastojen on ollut vaikea hallinnoida viidettä puiteohjelmaa yhdessä. 88. Neuvosto ja Euroopan parlamentti edellyttävät päätöksessään N:o 182/1999/EY, että kaikille viidettä puiteohjelmaa toteuttaville pääosastoille on luotava yhdenmukaiset menettelyt ja että komission on laadittava ja julkaistava yksityiskohtainen käsikirja menettelyistä, joita on sovellettava ehdotusten toimittamisesta alkaen aina epäsuorien TTK-toimien valintaan asti. Niin ollen komissio laati viidennen puiteohjelman alussa "arviointikäsikirjan", joka ei kuitenkaan ollut niin yksityiskohtainen, että sitä olisi voitu käyttää toimintamenettelyjen käsikirjana. Lisäksi "arviointikäsikirja" ei ollut kattava, koska siinä käsiteltiin joitakin TTK-toimien valintamenettelyjä, erityisesti ehdotuksia koskevaa neuvottelumenettelyä, vain osittain(76). Neuvotteluvaiheen riittämätön käsittely johtui osittain siitä, että viidennessä puiteohjelmassa menettelyitä muutettiin niin, että neuvotteluvaihe siirrettiin komission virallisen hyväksymispäätöksen edelle (ks. kohta 65). 89. Eräissä tapauksissa valmisteltiin yksityiskohtaisemmat käsikirjat tai kattavat ohjeet, ja niitä käytettiin joissakin toiminnallisissa yksiköissä ja ohjelmissa tai joillakin pääosastoilla. Esimerkiksi tietoyhteiskunnan pääosastolla ja energian ja liikenteen pääosastolla taloudellisten prosessien ja menettelyiden dokumentointi aloitettiin jo vuonna 2000. Vuonna 2001 käsikirjojen laatimista jatkettiin tai laatiminen vasta aloitettiin, kuten tutkimuksen pääosastolla(77). Tutkimuksen pääosaston toimintakäsikirja oli suurelta osin kesken vielä joulukuussa 2002 lukuun ottamatta taloudellisia prosesseja. Komissio ei ollut myöskään tehnyt aloitetta yhtenäistääkseen näiden käsikirjojen muodon ja sisällön tilintarkastustuomioistuimen suositusten mukaisesti(78). Tämän seurauksena koko viidennen puiteohjelman toimintamenettelyjä koskeva aineisto ei edelleenkään täyttänyt komission sisäisen valvonnan standardeissa(79) määriteltyjä vähimmäisvaatimuksia. Tämän puutteen vuoksi komission yksiköiden menettelyissä ja työskentelykäytännöissä on yhä eroja (ks. kohta 51). Sisäisen valvonnan laajuus vaihteli viidennessä puiteohjelmassa 90. Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksen, joka perustui epäsuorista TTK-toimista poimittuun otokseen ja jossa ilmeni, että viidettä puiteohjelmaa toteuttavien komission yksiköiden tarkastusten luonne ja laajuus vaihtelivat. Osasyynä sisäisen valvonnan puutteisiin voidaan pitää menettelyiden eroja, tiettyjen tarkastusten puuttumista tai käytössä olleiden menettelyiden ja suunniteltujen tarkastusten epäyhdenmukaista toteuttamista (ks. kohta 35). 91. Kaikkein tärkeimpien valvontamenettelyjen testeissä, joihin poimittu otos sisälsi 53 epäsuorien TTK-toimien sopimusta, havaittiin, että osaa menettelyistä ei ollut toimitettu vaikuttavasti ja yhdenmukaisesti. Esimerkiksi kaikkia viidennen puiteohjelman valvontamenettelyjä ei ollut toteutettu täysin "arviointikäsikirjaa" noudattaen. Puutteita havaittiin vastaanotettujen ehdotusten muodollisen hallinnollisen tukikelpoisuuden varmistamisessa, arvioinnit suorittavien asiantuntijoiden ennakkosuostumuksessa, arvioinnin tekijää koskevassa osallistumissäännössä tai sen varmistamisessa, että kenenkään asiantuntijan kohdalla ei ilmene eturistiriitoja. Toteutetuista valvontamenettelyistä ei monissa tapauksissa ollut saatavilla todentavaa asiakirjaa tai muuta tallennettua aineistoa, josta olisi käynyt ilmi, mitä tarkastuksia oli toimitettu ja kuka oli ollut tarkastajana. 92. Sisäisessä valvonnassa oli tiettyjä puutteita, jotka liittyivät epäsuorien TTK-toimien tieteellisiä, hallinnollisia ja taloudellisia näkökohtia käsitteleviin neuvotteluihin (ks. kohta 65): - Useimpien tarkastettujen ehdotusten osalta havaittiin, että ulkoisten asiantuntijoiden arviointien perusteella tehtäviä tieteellisiä, hallinnollisia ja taloudellisia muutoksia ei dokumentoitu riittävästi hyväksyttäessä ehdotuksia arvioinnin jälkeen. Neuvotteluvaiheen lopussa suurin osa komission yksiköistä ei dokumentoinut neuvottelutulosta (sopimusta lukuun ottamatta) yksityiskohtaisesti, niin että olisi käynyt ilmi, kuinka kattavasti neuvottelutoimeksiantoa oli noudatettu, eikä pyytänyt ohjelmasta vastaavaa virkamiestä hyväksymään neuvottelutulosta virallisesti ennen komission hyväksymispäätöstä. Yhdessä tapauksessa epäsuora TTK-toimi oli sisällytetty komission päätösehdotukseen huolimatta siitä, että sopimusneuvotteluja ei ollut saatu asianmukaisesti päätökseen. - Komission yksiköt eivät varmistaneet neuvottelujen aikana sopimuspuolten kirjanpitojärjestelmien asianmukaisuutta. Tällainen tarkastus olisi antanut lisävarmuuden siitä, että osallistujat kirjaavat todellisen ajankäytön sopimuksessa edellytetyllä tavalla. Komission yksiköt eivät myöskään varmistaneet, käyttävätkö osallistujat yhtenäistä kustannusten korvausjärjestelmää (ks. kohta 26). Viidennen puiteohjelman epäsuorissa TTK-toimissa kaikkien osallistujien kohdalla ei myöskään varmistettu sopimuspuolten oikeudellista ja taloudellista kelpoisuutta. Tutkimuksen pääosaston ennakkotarkastuksia sopimuspuolen oikeudellisesta ja taloudellisesta elinkelpoisuudesta tehtiin vasta vuoden 2001 lopulta alkaen. Näitä tarkastuksia ei kuitenkaan toimitettu vakioitujen sääntöjen ja kriteereiden perusteella. Viidennessä puiteohjelmassa ei myöskään ollut yhdenmukaistettu toimia yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi. Kyseisiä tarkastuksia olisi voitu helpottaa käyttämällä keskitettyä rekisteröinnin ja tarkistuksen tukitoimintoa ehdotusten rekisteröimiseksi ja sopimuspuolten oikeudellisen ja taloudellisen elinkelpoisuuden tarkistamiseksi (ks. kohta 122). 93. Muita puutteita havaittiin sitoumusmenettelyssä, sopimusten allekirjoittamisessa ja ennakkomaksujen hyväksymisessä. Erityisesti sopimusmuutoksien hallinnoinnissa ilmeni edelleen vaikeuksia, jotka liittyivät sopimusten muuttamistarpeen havaitsemiseen ajoissa ja muutosten edellyttämiin erittäin pitkiin menettelyihin. Useissa tapauksissa tästä seurasi, että yhteenliittymien kokoonpano ja hanke olivat muuttuneet moneen otteeseen ennen kuin sopimus saatiin lopulta muutettua. 94. Joissakin tapauksissa komissio ei irtisanonut sopimuksia, vaikka yhteenliittymä ei selvästikään pystynyt saavuttamaan asetettuja tieteellisiä tavoitteita tai ei voinut saavuttaa niitä sopimuksessa määrätyn aikataulun mukaisesti. Tällaiset tapaukset olisi helpompi välttää ja komission epäsuorien TTK-toimien tieteellistä seurantaa voisi merkittävästi parantaa se, että kaikkien ohjelmien käynnissä olevista hankkeista toteutettaisiin säännöllisesti arviointeja (tai ainakin väliarviointeja), tarvittaessa ulkopuolisten asiantuntijoiden avulla. Viidennessä puiteohjelmassa vain ohjelmassa "Käyttäjäystävällinen tietoyhteiskunta" vaadittiin järjestelmällisesti tällaisia säännöllisiä arviointeja hankkeen aikana. 95. Lopullisten edunsaajien ilmoittamien kustannusten tukikelpoisuuden ja oikeellisuuden varmistamisessa ja menoilmoitukseen perustuvien maksujen käsittelyssä ilmeni useita tapauksia, joissa komission toimittamien tarkastuksien laajuus ja tarkkuus olivat riittämättömiä, mikä johti siihen, että komissio suoritti liian suuria maksuja, vaikka tällä ei ollut olennaista vaikutusta. Esimerkiksi kuluilmoituksissa oli seuraavanlaisia puutteita: oli hyväksytty ilmoituksia, joissa oli käytetty muuta kuin sopimuksessa mainittua kustannusten korvausjärjestelmää; käsiteltiin ilmoituksia, jotka eivät sisältäneet riittävästi yksityiskohtaista tietoa aiheutuneista menoista tai joita ei ollut valmisteltu hyväksyttävässä muodossa (esimerkiksi kaikkia tietoja ei ollut eritelty vakioidun mallin mukaisesti); lisäksi kuluilmoituksiin sisältyi selvästi tukeen oikeuttamattomia menoja. Yhdessä tapauksessa komissio edelleen hyväksyi osallistujan ilmoittamat talousarvioon kirjatut henkilöstön tuntipalkkiot, vaikka komissiolle oli aiemmin ilmoitettu, että kyseistä sopimuspuolta koskevassa tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa nämä palkkiot oli havaittu liian suuriksi (ks. kohta 98). Tämä osoittaa, että tarkastushavaintojen seurantamenettelyt eivät ole vielä riittävän kehittyneitä (ks. kohta 100). Sopimusmääräysten noudattaminen edunsaajien tasolla Runsaasti sääntöjenvastaisuuksia lopullisten edunsaajien tasolla 96. Tilintarkastustuomioistuimen otokseen poimituista 53 epäsuorasta TTK-toimesta kaikkiaan 28 oli sellaisia, joiden osalta komission yksiköt olivat syyskuuhun 2001 asti hyväksyneet maksuja, jotka liittyivät saatuihin ja hyväksyttyihin hankesuoritteisiin. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaikki nämä sopimukset lopullisten edunsaajien tasolla. Tilintarkastuksien tavoitteena oli varmistaa, että edunsaajan ilmoittamat ja komission hyväksymät menot olivat todellisuudessa aiheutuneet, että ne olivat tukikelpoisia ja että ne oli ilmoitettu sopimusvelvoitteiden mukaisesti. 97. Huomattavan monissa tapauksissa edunsaajat eivät noudattaneet sopimusmääräyksiä. Tämä koski erityisesti laskentamenetelmää, jota sovellettiin ilmoitettavien kulujen määrittämiseksi tai aiheutuneita menoja perusteltaessa. Toisissa tapauksissa komissiolle ilmoitettiin, ja se maksoi, menoja, jotka eivät sisältyneet tukikelpoiseen jaksoon tai jotka eivät olleet tukikelpoisia. Joissakin tapauksissa tutkimuksen julkista rahoitusta hoitavien kansallisten hallintoelinten kanssa tehtyjä sopimuksia (esimerkiksi keskimääräisistä palkkakustannuksista tai tuntikohtaisista yleiskuluista) ei tarjottu komissiolle. Havaittiin myös tapauksia, joissa osallistuvissa organisaatioissa noudatettuja menettelyitä ei sovellettu komission rahoittamissa hankkeissa, vaikka tämä olisi johtanut alhaisempaan yhteisön rahoitusosuuteen. Tilintarkastustuomioistuimen havaitsemien virheiden vaikutus 98. Tarkastushavaintojen vaikutuksen arvioinnissa tilintarkastustuomioistuin on tulkinnut tiukasti oikeusperustaa ja sopimusmääräyksiä yhteisön rahoitusosuuden määrittelemiseksi. Lopullisten edunsaajien tasolla tarkastettujen sopimusten otoksessa oli kaksi tapausta, joissa sopimuspuoli ei ollut oikeutettu yhteisrahoitukseen. Loppuihin 26 sopimukseen liittyi 33 kuluilmoitusta ja yhtä sopimusta lukuun ottamatta edunsaajat olivat ilmoittaneet tukikelpoiset menot todellista suuremmiksi. Tässä 26:ta sopimusta koskevassa otoksessa liian suurina ilmoitettujen maksujen osuus on olennainen. Komission pääosastot katsoivat saattaneensa päätökseen tammikuun 2004 loppuun mennessä 26 tarkastusta, joista 25 tarkastuksen perusteella komission yksiköt tekivät rahoitusta koskevia korjauksia, jotka vastasivat keskimäärin 21,6:ta prosenttia edunsaajien ilmoittamista kuluista. Tämä korjausten prosenttiosuus vastaa tilintarkastustuomioistuimen tarkastaman epäsuorista TTK-toimista poimitun otoksen osalta saatua keskiarvoa. Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan näitä lukuja ei voida ekstrapoloida viidennen puiteohjelman kokonaistalousarvioon. Vaikka suurin osa sääntöjenvastaisuuksista voitiin havaita vain paikalla tehdyissä tarkastuksissa, ilmi tuli useita virheitä, jotka komission yksiköiden olisi pitänyt voida havaita tarkastaessaan kuluilmoituksia ennen maksujen hyväksymistä. Virheitä ei havaittu, koska tarkastuksia ei tehty tai ne olivat riittämättömiä (ks. kohta 95). Koordinaattorien ja komission myöhässä suorittamat maksut 99. Viidennen puiteohjelman epäsuorien TTK-toimien sopimuksissa täsmennetään enimmäismaksuajat. Komission on suoritettava ennakkomaksut 60 päivän kuluessa sopimuksen allekirjoittamisesta ja jaksoittaiset maksut 60 päivän kuluessa hankesuoritteen hyväksymisestä. Koordinaattorin, joka jakaa yhteisön rahoitusosuudet kaikille osallistujille, enimmäismaksuaika on 30 päivää komission maksamien varojen vastaanottamisesta. Useissa tapauksissa koordinaattori oli siirtänyt Euroopan unionin rahoitusosuuden myöhässä muille yhteenliittymän jäsenille. Lisäksi komission maksut viivästyivät joissakin tapauksissa. Puutteet komission suorittamassa tarkastushavaintojen seurannassa 100. Komissio myönsi sopimuksia koskeneiden tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavaintojen tosiasiallisuuden merkittävässä määrässä tapauksia, mutta se ei toteuttanut asianmukaisia korjaavia toimia ajoissa(80). Monissa tapauksissa, joissa korjaava toimi toteutettiin, aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperintä viivästyi. Lisäksi järjestelmiä koskevien tarkastushavaintojen (kuten edunsaajan virheelliset laskentamenetelmät) kohdalla komission seurantamenettelyjen avulla tulisi voida selvittää, missä määrin muissa osallistujan kanssa tehdyissä sopimuksissa ilmenee samoja ongelmia. Ohjelman täytäntöönpanosta ja sisäisestä valvonnasta raportoiminen Raportoinnin riittävyys ja asianmukaisuus viidennessä puiteohjelmassa Raportointia ohjelmien täytäntöönpanon valvonnan välineenä ja sisäisiä valvontamenettelyjä kehitetään yhä 101. Raportoinnin pitäisi tukea johtajia ja pääjohtajia (edelleenvaltuutettuina) tulojen ja menojen hyväksyjinä näiden valvontatehtävässä, joka koskee ohjelman toteuttamista, sekä sisäisten valvontamenettelyjen vaikuttavan ja tehokkaan toiminnan varmistamisessa. Jotta raportoinnista olisi hyötyä ohjelman päivittäisessä hallinnoinnissa, siihen pitäisi sisällyttää kaikki asiaankuuluvat toimintaan, rahoitukseen ja säännönmukaisuuteen liittyvät tiedot. Nämä tiedot olisi myös esitettävä ajoissa ja johdon olisi pystyttävä luottamaan niiden oikeellisuuteen. 102. Raportteja laaditaan paljon, mutta ohjelman toteuttamiseen ja sisäisen valvonnan järjestelmään liittyvissä raporteissa havaittiin puutteita. Monissa ohjelmissa ja monilla linjoilla kehitettiin vielä vuonna 2002 raportointivälineitä viidettä puiteohjelmaa varten, ja muut komission yksiköt olivat toimittaneet ainoastaan raportteja, joissa esitettiin tilastoja talousarvion toteutuksesta. 103. Useimmissa tapauksissa raportit ovat tilastollisia taulukoita ilman selityksiä, kommentteja tai analysointia. Vain harvojen raporttien osalta saatiin näyttöä siitä, että ne oli toimitettu säännöllisesti johdolle ja että johto oli hyödyntänyt niitä. Yhdessäkään raportissa ei tehty yhteenvetoa johdon tarvitsemista tiedoista koko viidennen puiteohjelman osalta. Johdolle osoitettujen raporttien muoto ja sisältö vaihtelivat komission yksiköiden yhdessä toteuttaman ohjelman eri osissa. 104. Raportointivastuun jakautuminen komission sisällä on epäselvä ja keskitetyn valvonta- ja raportointitukitoiminnon puuttuminen viidennessä puiteohjelmassa saa aikaan sen, että johdolle laaditaan useita samaa näkökohtaa käsitteleviä raportteja (ks. kohta 122). Yhdelläkään viidestä tutkimusasioita käsittelevistä pääosastoista ei ollut menettelyjä ja käytäntöjä sen varmistamiseksi, että johdon tarvitsemat tiedot valmistellaan ja toimitetaan ajoissa ja että tiedot ovat saatavissa vakioidussa muodossa. Lukuun ottamatta sisäisen valvonnan standardia 12 (asianmukainen tiedonhallinta) käytössä ei ole ohjeita, joissa määritettäisiin johdolle osoitettavan raportoinnin vähimmäisvaatimukset raporttien muodosta, esittämistiheydestä, sisällöstä tai yksityiskohtaisuudesta. Ulkopuoliset asiantuntijat ovat tältä osin samaa mieltä useiden tilintarkastustuomioistuimen havaintojen kanssa(81). Viidennestä puiteohjelmasta laadituissa raporteissa käsitellään lähinnä toiminnallisia ja taloudellisia näkökohtia 105. Raportointi johdolle kattoi viidennessä puiteohjelmassa asianmukaisesti talousarvion ja varainhoidon valvonnan pääkohdat. Lähes kaikki vuoden 2002 loppuun mennessä määritellyt tavoitteet ja tulosindikaattorit liittyivät talousarvion toteuttamiseen tai varainhoitoon. 106. Yli puolessa viidennen puiteohjelman operationaalisiin näkökohtiin liittyvistä raporteista menettelyjä käsitellään vain epäsuorien TTK-toimien sopimusten allekirjoittamiseen asti. Sopimusten allekirjoittamisen jälkeisestä hankkeiden varsinaisesta toteuttamisesta ei kuitenkaan laadita raportteja, joissa käsiteltäisiin saatuja hankkeen suoritteita, hankkeen etenemistä ennalta asetettuihin tavoitteisiin ja välitavoitteisiin nähden tai käynnissä olevien hankkeiden tieteellisten arviointien tuloksia. 107. Vain osa raporteista kattaa ohjelman täytäntöönpanoa koskevat sääntöjenmukaisuusnäkökohdat. Lukuun ottamatta sisäisen valvonnan standardien mukaisia indikaattoreita tai tiettyjä valkoisessa kirjassa esitettyjä toimia, kuten maksuaikojen lyhentämistä, asianomaiset viisi pääosastoa eivät ole sopineet tulosindikaattoreista, jotka liittyisivät viidennen puiteohjelman muiden kuin taloudellisten näkökulmien seurantaan. Innovatiivisia toimintaan, rahoitukseen ja säännönmukaisuuteen liittyviä tavoitteita ja indikaattoreita on vain joissakin viidennen puiteohjelman osissa, esimerkiksi tietoyhteiskunnan pääosaston käyttämässä "sopimusten allekirjoittamiseen asti tarvittava aika" -indikaattorissa. Tällaisten tietojen puuttuminen vaikeuttaa ohjelman täytäntöönpanon kattavaa valvontaa. 108. Tarkastuksessa ei havaittu yhtään raporttia, jossa olisi koottu yhteen tiedot viidenteen puiteohjelmaan kuuluvien ohjelmien panoksista ja suoritteista. Tällainen raportti olisi erittäin hyödyllinen arvioitaessa yhteisön rahoituksen tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Näyttää siltä, että tieteellisten tulosten ja epäsuorien TTK-toimien vaikutuksen arviointi ei vielä sisälly johdolle osoitettavaan viralliseen raportointiin. Tietotekniikkajärjestelmien puutteiden vaikutukset raportointiin 109. Keskitetyt tietotekniikkajärjestelmät eivät tarjonneet riittävän luotettavia tilastoja. Tämä johtuu ennen kaikkea informaation rakenteellisista eroista, paikallisten sovellusten sisältämien tietojen yksityiskohtaisuuden tason vaihtelusta, virheellisistä kirjauksista ja sellaisten täsmäytysmenettelyjen puuttumisesta, joilla varmistetaan tietojen yhdenmukaisuus ja kattavuus, kun ne on siirretty paikallisista sovelluksista tai aiemmissa puiteohjelmissa käytetyistä tietotekniikkajärjestelmistä. Suurin osa raporteista laadittiin eri tietotekniikkasovelluksista, jotka usein ovat paikallisia, saatujen tietojen perusteella. Koska raportit koostuvat lukuisista erilaisista lähteistä peräisin olevista tiedoista, tietojen epäyhdenmukaisuuden riski on merkittävä (ks. kohta 82). Sisäisen valvonnan standardien noudattaminen raportoinnissa 110. Komission hallinnollisen uudistuksen keskeiset periaatteet ovat hajauttaminen ja vastuun antaminen hallinnoinnista vastaaville yksiköille sekä avoimuuden ja komission yksiköiden tilivelvollisuuden lisääminen(82). Ohjelman toteuttamisesta raportoiminen ylemmälle johdolle ja sisäisten valvontamenettelyjen tehokas ja vaikuttava toiminta ovat välttämättömiä avoimuutta ja tilivelvollisuutta lisättäessä. Seuraavat neljä vuonna 2001 hyväksyttyä komission sisäisen valvonnan standardia ovat erityisen olennaisia johdolle osoitettavan raportoinnin kannalta(83). - Standardi 7 "tavoitteen asettaminen": Jokaisen pääosaston on määritettävä ja vuodesta 2001 lähtien julkaistava yleiset toiminnan tavoitteet tehtävänkuvauksessaan ja vuotuisessa toimintakertomuksessa. Viidettä puiteohjelmaa toteuttavat pääosastot ovat lisäksi toimintojohtamisen yhteydessä määrittäneet erityistavoitteita. Viidennen puiteohjelman vuoden 2002 tavoitteet, jotka kirjattiin pääosastojen vuotuisiin hallintosuunnitelmiin tai työsuunnitelmiin, eivät kuitenkaan olleet yhdenmukaisia (eivätkä vertailukelpoisia)(84). Hieman yllättävää on, että asianomaisista v