[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 16.3.2006

KOM(2006) 121 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

Euroopan atomienergiayhteisön aseman vahvistamisesta Kansainvälisessä atomienergiajärjestössä {SEC(2006)341}

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

Euroopan atomienergiayhteisön aseman vahvistamisesta Kansainvälisessä atomienergiajärjestössä

1. Johdanto

Euroopan atomienergiayhteisöllä (Euratom, jäljempänä ’atomienergiayhteisö’) on tarkkailijan asema Kansainvälisessä atomienergiajärjestössä (IAEA)[1]. IAEA on Yhdistyneiden kansakuntien (YK) alainen järjestö, jonka tehtävänä on edistää ydinteknologian turvallista ja rauhanomaista käyttöä. IAEA:n jäseninä voivat tällä hetkellä olla ainoastaan valtiot[2].

Tarkkailijan asema rajoittaa Euratomin vaikutusvaltaa ja näkyvyyttä IAEA:ssa. Tämä ei vastaa atomienergiayhteisön toimivaltaa IAEA:n toimialalla eikä sen legitiimiä oikeutta käyttää toimivaltaansa kansainvälisissä yhteyksissä. Tämän oikeuden on Euroopan yhteisöjen tuomioistuin tunnustanut moneen otteeseen.

Edellä kuvatun tilanteen vuoksi Euratomin asemaa IAEA:ssa olisi vahvistettava. Tämä onkin nyt annettavan tiedonannon tarkoitus. Vaikka tässä vaiheessa on liian aikaista määrittää vahvistetun aseman tarkkaa luonnetta, Euratomin jäsenyys IAEA:ssa on selvästikin tavoiteltava vaihtoehto.

2. Atomienergiayhteisön toimivalta Euratomin perustamissopimuksen perusteella

Euratomin perustamissopimuksen (jäljempänä ’perustamissopimus’) 1 artiklan mukaan vuonna 1957 perustetun atomienergiayhteisön päämääränä on ”toteuttamalla ydinteollisuuden nopeaa rakentamista ja kasvua varten tarvittavat edellytykset myötävaikuttaa elintason nousuun jäsenvaltioissa ja yhteyksien kehittämiseen muiden maiden kanssa”. Tehtävänsä suorittamiseksi atomienergiayhteisölle on annettu täysivaltaiset oikeudet (jotka jäsenvaltiot ovat siirtäneet sille allekirjoittaessaan perustamissopimuksen) seuraavilla pääaloilla: tutkimus, terveyden suojelu ja turvallisuus (työntekijöiden ja väestön suojeleminen ionisoivan säteilyn aiheuttamilta vaaroilta), raaka-aineiden hankinta, ydinmateriaalivalvonta ja ulkosuhteet.

Perustamissopimuksen määräysten ansiosta on ollut mahdollista laatia ja panna täytäntöön merkittävä määrä lainsäädäntöä, jossa määritetään tällä alalla tarvittavat kansalliset säännöt (ks. liite 4).

Komissio vastaa[3] atomienergiayhteisön ydintutkimuksen kehittämisestä ja koordinoinnista tutkimuksen tarpeettoman päällekkäisyyden välttämiseksi. Komissio voi antaa taloudellista tukea, toimittaa materiaaleja, tarjota käyttöön laitoksia, laitteita tai asiantuntija-apua ja edistää yhteisiä rahoitusjärjestelyjä. Euratomin tutkimuspuiteohjelmista on myönnetty merkittävä määrä rahoitusta siviiliydintutkimuksen edistämiseen. Tutkimus keskittyy nykyisin lämpöydinfuusioteknologiaan sekä ydinturvallisuuteen ja ydinvalvontaan, mukaan luettuina ympäristökysymykset, kuten ydinjätehuolto tai säteilysuojelu. Euratomin kuudes puiteohjelma kattaa vuodet 2002–2006. Sen kokonaisrahoituksen määrä on 1,23 miljardia euroa, josta 750 miljoonaa euroa on osoitettu fuusioenergiatutkimukseen. Komissio antoi huhtikuussa 2005 ehdotuksen Euratomin seitsemänneksi puiteohjelmaksi, joka kattaa vuodet 2007–2011 (ohjelmaa voidaan pidentää vuoteen 2013). Ohjelman kokonaisbudjetti on 3,092 miljardia euroa (2,159 miljardia euroa fuusioenergiatutkimukseen, 394 miljoonaa euroa ydinfissiotutkimukseen ja säteilysuojeluun sekä 539 miljoonaa euroa Yhteisen tutkimuskeskuksen toimiin ydinalalla).

Perustamissopimukseen sisältyvien säteilysuojelua koskevien määräysten[4] mukaan on vahvistettava perusnormit väestön ja työntekijöiden terveyden suojelemiseksi ionisoivan säteilyn aiheuttamilta vaaroilta[5]. Näitä määräyksiä on täydennetty yli 20 erillisellä säädöksellä, jotka koskevat eri seikkoja, kuten lääketieteellistä säteilyaltistusta, ulkopuolisten työntekijöiden suojelua työskentelyn aikana, radioaktiivisten aineiden ja radioaktiivisen jätteen siirtoja, elintarvikkeiden radioaktiivisuutta ja säteilyonnettomuuksia.

Atomienergiayhteisön lainsäädäntöä aiotaan lähitulevaisuudessa täydentää yhteisön puitteilla, jotka koskevat ydinturvallisuutta ja radioaktiivisen jätteen huoltoa. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin totesi 10 päivänä joulukuuta 2002 tekemässään päätöksessä nimenomaisesti, että atomienergiayhteisöllä on valtuudet antaa perustamissopimuksen nojalla ydinturvallisuutta koskevia säädöksiä. Komissio antoikin tammikuussa 2003 kaksi direktiiviehdotusta, jotka koskivat ydinlaitosten turvallisuutta ja käytetyn polttoaineen ja radioaktiivisen jätteen huoltoa[6].

Hankinnan[7] osalta Euratomin hankintakeskuksella on optio-oikeus jäsenvaltioissa tuotettaviin malmeihin, lähtöaineisiin ja erityisiin halkeamiskelpoisiin aineisiin sekä yksinoikeus tehdä sopimuksia ydinmateriaalitoimituksista sekä atomienergiayhteisön alueelta että sen ulkopuolelta. Tarkoituksena on turvata kaikille atomienergiayhteisössä toimiville käyttäjille yhtäläinen ydinmateriaalien saanti.

Ydinmateriaalivalvonnasta[8] vuonna 1976 annettu täytäntöönpanoasetus korvattiin jokin aika sitten tarkistetulla asetuksella[9]. Perustamissopimuksen mukainen ydinvalvonta on sovitettu yhteen IAEA:n valvontajärjestelmän kanssa jäsenvaltioiden, atomienergiayhteisön ja IAEA:n tekemillä kolmella kolmenvälisellä sopimuksella. Kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet näiden sopimusten lisäpöytäkirjat, jotka jäsenvaltiot ja yhteisö allekirjoittivat vuonna 1998, ja ne ovat tulleet voimaan. Euroopan atomienergiayhteisöön vuonna 2004 liittyneiden uusien jäsenvaltioiden sisällyttäminen valvontasopimuksiin ja lisäpöytäkirjoihin on parhaillaan käynnissä.

3. Miksi Euratomin asemaa olisi vahvistettava IAEA:ssa?

Atomienergiayhteisöllä on selvä ulkoinen toimivalta edellä mainituilla osa-aloilla . Perustamissopimuksen 2 artiklan h kohdan mukaan yhteisö luo muihin maihin ja kansainvälisiin järjestöihin sellaiset yhteydet, jotka ovat omiaan edistämään ydinenergian rauhanomaista käyttöä. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi yhteisö voi toimivaltansa rajoissa tehdä sopimuksia kolmannen maan, kansainvälisen järjestön tai kolmannen maan kansalaisen kanssa (perustamissopimuksen 101 artikla).

Atomienergiayhteisön ulkoinen toimivalta on vahvistettu oikeuskäytännössä. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin[10] tarkasteli atomienergiayhteisön ulkoista toimivaltaa vuonna 1978, jolloin yhteisö suunnitteli liittyvänsä ydinaineiden turvajärjestelyjä koskevista toimista tehtyyn yleissopimukseen. Viitaten ulkoista toimivaltaa koskevaan oikeuskäytäntöönsä tuomioistuin huomautti, että koska atomienergiayhteisö luo yhteisiä sisäisiä sääntöjä, se myös saa toimivaltaa sellaisten ulkoisten neuvottelujen osalta, jotka saattavat vaikuttaa näihin sääntöihin[11]. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin totesi, että jos atomienergiayhteisöllä on sisäinen toimivalta tietyn tavoitteen saavuttamiseksi, tämä tarkoittaa sillä olevan kyseisessä asiassa myös yksinomainen ulkoinen toimivalta, jos ulkoiset toimet ovat tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi[12]. Asiassa, joka koski atomienergiayhteisön liittymistä ydinturvallisuutta koskevaan yleissopimukseen, julkisasiamies Jacobs puolestaan totesi ratkaisuehdotuksessaan, jonka perusteella tuomioistuin antoi tuomionsa 10 päivänä joulukuuta 2002, seuraavaa: ”Euratomin perustamissopimuksen 101 artiklan 1 kohdan mukaan yhteisö voi toimivaltansa rajoissa tehdä kansainvälisiä sopimuksia. Euratomin ulkoisella toimivallalla on näin ollen sama ulottuvuus kuin sen sisäisellä toimivallalla, eli toisin sanoen yhteisöllä on valtuudet tehdä kansainvälisiä sopimuksia kaikissa niissä asioissa, joissa se voi toimia sisäisesti.”[13]

IAEA:n toiminnot koskevat pääasiassa atomienergiayhteisön toimivallan piiriin kuuluvia aloja. Se, että nämä kaksi tahoa käsittelevät samanlaisia ydinenergiakysymyksiä, ilmenee myös siitä, että IAEA:n kehittämät suositukset, sopimukset ja yleissopimukset tukevat atomienergiayhteisön kehittämiä alaa koskevia toimintaperiaatteita.

Atomienergiayhteisö ja IAEA ovat tehneet Wienissä yhteistyösopimuksen[14], joka tuli voimaan 1. tammikuuta 1976. Sopimuksen mukaan atomienergiayhteisö on edustettuna järjestössä tarkkailijana, ja sillä on puheoikeus IAEA:n yleiskonferenssin ja hallintoneuvoston säännöllisissä vuosikokouksissa. Komission edustajat voivat osallistua atomienergiayhteisön etua koskevista asioista käytävään keskusteluun. Atomienergiayhteisön edustajat voivat kuitenkin ainoastaan esittää lausuman sen jälkeen, kun kaikki valtiot ovat käyttäneet puheenvuoron, eivätkä he voi tehdä ehdotuksia tai esittää muutoksia. Atomienergiayhteisöllä ei ole äänivaltaa edes sellaisissa asioissa, joissa sillä on yksinomainen tai jaettu toimivalta.

Koska atomienergiayhteisö voi joko yksin, silloin kun sillä on yksinomainen toimivalta, tai yhdessä muiden jäsenvaltioiden kanssa, silloin kun toimivalta on jaettu, tehdä ja täyttää suhteessa kolmansiin maihin ja kansainvälisiin järjestöihin sellaisia sitoumuksia, jotka vaikuttavat yhteisön toimivallan alaan, sillä olisi oltava oikeus edustaa yhteisöä täysimääräisesti IAEA:ssa. Lisäksi atomienergiayhteisön pitäisi voida tehdä ehdotuksia neuvoteltaessa sellaisista kansainvälisistä yleissopimuksista, jotka ovat olennaisia sen perustamissopimuksen mukaisen toimivallan kannalta.

Koska atomienergiayhteisön toimivallan ja atomienergiayhteisöllä IAEA:ssa olevan aseman välillä on siis ilmeinen epäsuhta , yhteisö ei voi käyttää toimivaltaansa tehokkaasti. Sen vuoksi on täysin perusteltua pyrkiä vahvistamaan Euratomin asemaa IAEA:ssa ja asettaa tavoitteeksi täysjäsenyys.

Perustamissopimuksen mukaan yksi atomienergiayhteisön tärkeimpiä tehtäviä on antaa ja panna täytäntöön säteilysuojelua ja ydinturvallisuutta koskevia turvallisuusnormeja väestön ja työntekijöiden terveyden suojelemiseksi. IAEA:lla on samanlainen tehtävä. Olisi luontevaa, että atomienergiayhteisö puhuisi yhdellä äänellä IAEA:ssa, jotta voitaisiin varmistaa tehokkaampi ja yhtenäisempi toimintatapa sekä yhteisön osallistuminen mainittujen normien kehittämiseen.

Euratomin ydinvalvontajärjestelmä on sovitettu yhteen IAEA:n ydinvalvontajärjestelmän kanssa Euratomin perustamissopimuksen 77 artiklan nojalla tehdyillä kolmenvälisillä sopimuksilla. Atomienergiayhteisöllä on yksinomainen toimivalta tällä alalla ja siksi se tarvitsee vahvemman aseman IAEA:ssa[15].

Atomienergiayhteisön vahvempi asema IAEA:ssa hyödyttäisi Euratomin jäsenvaltioita, koska niiden näkemyksillä, jotka yhdenmukaistettaisiin yhteisön tasolla, olisi nykyistä enemmän painoarvoa kehitettäessä IAEA:n suosituksia ja normeja.

Aseman vahvistumisen myötä päästäisiin myös siihen, että kolmannet maat voisivat neuvotella yhden Euratomin jäsenvaltioita edustavan tahon kanssa. Samalla voitaisiin hyödyntää paremmin Euratomin ainutlaatuista, lähes 50 vuoden kokemusta asioista, joiden osalta vastuu on siirretty atomienergiayhteisölle. Esimerkiksi yhteistyö ydinmateriaalivalvonnan alalla, jolla atomienergiayhteisöllä on yksinomainen toimivalta, on osoittanut, että Euratomin asiantuntemuksesta koituu lisäarvoa sekä kolmansille maille että IAEA:lle. Euratom puolestaan voi esittää jäsenvaltioidensa kannan yksinomaiseen toimivaltaansa kuuluvissa asioissa.

4. Euratomin aseman vahvistamista IAEA:ssa koskeva prosessi

Euratomin aseman muuttaminen IAEA:ssa on monimutkainen prosessi ainakin kahdesta syystä: a) se vaikuttaa jäsenvaltioihin, erityisesti siltä osin kuin on kyse IAEA:ssa käytettävän äänivallan siirtämisestä Euratomille; b) IAEA:n perussääntöä olisi muutettava, ja tämä merkitsee pitkiä menettelyä ja asiakysymyksiä koskevia neuvotteluja IAEA:n kanssa.

Mainittuja ongelmia vaikeuttaa se, että jäsenvaltiot ja kolmannet maat eivät arvioi Euratomin aseman vahvistamista koskevaa pyyntöä pelkästään sellaisenaan vaan ottavat tässä yhteydessä laajemmin huomioon Euroopan yhteisöjen (EY) aseman YK:n eri järjestöissä ja elimissä.

Komission pitkäaikaisena tavoitteena on kuitenkin vahvistaa tapauskohtaisesti EY:n asemaa sen nykyisestä tarkkailija-asemasta YK:n eri järjestöissä ja elimissä, silloin kuin yhteisön toimivalta antaa siihen mahdollisuuden. Tämä lähestymistapa on osoittautunut onnistuneeksi eri yhteyksissä. EY:stä on tullut YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestön (FAO) ja Codex Alimentariuksen täysjäsen, ja sille on myönnetty täysivaltaisen osallistujan asema kestävän kehityksen toimikunnassa.

Komissio on tietoinen myös siitä, että vaikka IAEA:n työ on suurelta osin teknistä, IAEA on myös foorumi, jossa voidaan käsitellä hyvin arkaluontoisia poliittisia ja ydinvalvontaan liittyviä turvallisuuskysymyksiä. Näin saattaa olla laita muun muassa silloin, kun keskustellaan ydinaseiden leviämisen estämiseen liittyvistä seikoista. Tästä on esimerkkinä äskettäinen Irania koskeva hallintoneuvoston päätöslauselma[16]. Tällä hetkellä ydinaseiden leviämisen estämisen kaltaisia kysymyksiä käsitellään ”toiseen pilariin” kuuluvina asioina, jolloin etusijalla on kansallinen vastuu, eivät atomienergiayhteisön säännöt. Tämän vuoksi on tärkeää korostaa, että atomienergiayhteisö pyrkii vahvistamaan asemaansa ainoastaan niiden IAEA:n toimialojen osalta, jotka edellä esitetyn mukaisesti kuuluvat yhteisön toimivaltaan.

Ottaen huomioon, että prosessi, jossa pyritään vahvistamaan atomienergiayhteisön asemaa IAEA:ssa, on luonteeltaan poliittinen ja että tämä merkitsee monimutkaisia ja pitkällisiä keskusteluja komission ja EU:n jäsenvaltioiden sekä IAEA:n ja sen jäsenten kanssa, komissio ehdottaa seuraavaa kaksivaiheista lähestymistapaa:

- ensiksi komission olisi aloitettava keskustelut EU:n jäsenvaltioiden kanssa neuvostossa sekä toisaalta IAEA:n ja sen jäsenten kanssa; tällä tavoin voidaan käydä tunnustelevaa ja selittävää yhteydenpitoa ja tiedottaa asiasta edellä mainittujen seikkojen edellyttämällä tavalla;

- toiseksi komission olisi näiden keskustelujen perusteella annettava neuvostolle ehdotus neuvotteluohjeiksi, joita noudatettaisiin a) neuvoteltaessa Euratomin aseman vahvistamisesta IAEA:ssa ja b) pyydettäessä IAEA:n perussäännön muuttamista.

5. Päätelmät

Atomienergiayhteisön tarkkailija-asema IAEA:ssa aiheuttaa tässä asiakirjassa selostettuja ongelmia ja puutteita. Yhteisön kannan johdonmukaisuuden ja painoarvon varmistaminen edellyttää yhteisön aseman vahvistamista IAEA:ssa. Kun otetaan huomioon yhteisön toimivalta ydinenergian alalla, yhteisön aseman vahvistaminen IAEA:ssa on perusteltua. Perimmäisenä tavoitteena on, että atomienergiayhteisöstä tulee IAEA:n jäsen.

Atomienergiayhteisö pyrkii saavuttamaan toimivaltaansa kuuluvissa asioissa tasavertaisen aseman IAEA:n jäsenvaltioiden kanssa voidakseen:

a) esittää kantansa neuvottelujen tai IAEA:n toimielinten kokousten aikana,

b) äänestää jäsenvaltioidensa puolesta atomienergiayhteisön toimivaltaan kuuluvissa asioissa,

c) hyväksyä omissa nimissään itselleen oikeudet ja velvoitteet, jotka johtuvat IAEA:ssa hyväksytyistä asiakirjoista.

Edellä olevan perusteella komissio pyytää neuvostoa antamaan hyväksyntänsä sille, että komissio aloittaa IAEA:n kanssa alustavat neuvottelut, joiden tarkoituksena on:

a) tarkastella, kuinka atomienergiayhteisön asemaa IAEA:ssa voidaan vahvistaa,

b) yksilöidä kaikki jäsenyyden edellyttämät muutokset, jotka on tehtävä IAEA:n perussääntöön ja muihin sisäisiin sääntöihin.

Komissio tiedottaa neuvostolle säännöllisesti neuvottelujen etenemisestä. Kun tyydyttävään ratkaisuun on päästy, komissio pyytää neuvostolta valtuuksia neuvotella atomienergiayhteisön uudesta asemasta IAEA:ssa sekä IAEA:n perussääntöön tehtävistä tarvittavista muutoksista .

6. Liite

Komission yksiköiden valmisteluasiakirja. Liitteet komission neuvostolle antamaan tiedonantoon Euroopan atomienergiayhteisön aseman vahvistamisesta Kansainvälisessä atomienergiajärjestössä.

[1] IAEA:ta ja sen tehtäviä kuvaillaan lyhyesti liitteessä 3.

[2] IAEA:lla oli vuoden 2006 tammikuussa 139 jäsenvaltiota, mukaan luettuina Euratomin kaikki 25 jäsenvaltiota.

[3] Perustamissopimuksen 1 luku.

[4] Perustamissopimuksen 3 luku.

[5] Liitteessä 4 on täydellinen luettelo lainsäädännöstä.

[6] KOM(2003) 32 lopullinen, komissio antoi muutetut ehdotukset vuonna 2004 (KOM(2004) 526).

[7] Perustamissopimuksen 6 luku.

[8] Perustamissopimuksen 7 luku.

[9] Komission asetus (Euratom) N:o 302/2005, annettu 8 päivänä helmikuuta 2005, Euratomin ydinmateriaalivalvonnan täytäntöönpanosta.

[10] Tuomioistuimen 14.11.1978 antama tuomio 1/78.

[11] Asia 22/70, 31.3.1971, komissio v. neuvosto, asia AETR (Kok. 1971, s. 263).

[12] Lausunto 1/76, 26.4.1977, Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamista koskeva sopimusluonnos (Kok. 1977, s. 741).

[13] Julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotus 13.12.2001, asia C-29/99 (Kok. 2002, s. I-11221).

[14] EYVL L 329, 23.12.1975, s. 28.

[15] Kokemuksen mukaan IAEA on halukkaampi ottamaan atomienergiayhteisön näkemyksen huomioon, jos sen esittää komissio eivätkä ainoastaan jäsenvaltiot.

[16] Päätöslauselma GOV/2005/77, 24. syyskuuta 2005.