Neuvoston asetuksen (EU) 2020/672 14 artiklan nojalla annettu kertomus covid-19:n leviämisen seurauksena perustetusta, hätätilasta aiheutuvien työttömyysriskien lieventämisen tilapäisestä eurooppalaisesta tukivälineestä (SURE) SURE: Puolivuotiskatsaus

Tiivistelmä

Pandemian sosioekonomisia vaikutuksia lievennetään uudella välineellä

Tämä kertomus on ensimmäinen puolivuosittain laadittava kertomus, jossa käsitellään eurooppalaista hätätilasta aiheutuvien työttömyysriskien lieventämisen tilapäistä tukivälinettä (SURE). Kertomuksessa esitellään välineen tähänastiset toimet ja käyttö ja tarkastellaan sen sosioekonomisia vaikutuksia. SURE on 100 miljardin euron kriisiväline, jonka Euroopan unioni (EU) on perustanut auttaakseen jäsenvaltioita työpaikkojen säilyttämisessä ja työntekijöiden toimeentulon turvaamisessa covid-19-pandemian yhteydessä.

SURE on vahva solidaarisuuden ilmaus työpaikkojen ja talouden toimeliaisuuden suojelemiseksi sisämarkkinoilla. SURE-välineen saaminen käyttöön edellytti, että kaikki jäsenvaltiot suostuivat antamaan EU:lle kahdenvälisiä takauksia, jotta unioni voi ottaa lainaa markkinoilta SURE-lainojen rahoittamiseen.

Komissio teki ehdotuksen SURE-asetuksesta 2. huhtikuuta 2020, ja se kuului EU:n ensimmäisiin pandemian vastaisiin toimiin. Neuvosto hyväksyi SURE-asetuksen 19. toukokuuta 2020, ja jäsenvaltiot esittivät ensimmäiset viralliset lainapyyntönsä elokuun alussa. Kun kaikki jäsenvaltiot olivat allekirjoittaneet takaussopimukset, 100 miljardin euron määrärahat tulivat käyttöön 22. syyskuuta 2020. Komissio vauhditti välineen toteuttamista tekemällä asetuksen antamisen jälkeen tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa ja valmistelemalla hallinnollisia ja oikeudellisia järjestelyjä (esim. kahdenvälisiä lainasopimuksia). Näin ollen ensimmäinen lainaerän tilitys suoritettiin 27. lokakuuta eli vain viisi viikkoa sen jälkeen, kun määrärahat oli asetettu käyttöön.

Rahoittaakseen SURE-välineestä jäsenvaltioille myönnettävää taloudellista apua EU on ensimmäistä kertaa laskenut liikkeeseen sosiaalivaikutteisia joukkolainoja. Tässä kertomuksessa esitetään myös EU:n SURE-välineen sosiaalivaikutteisten joukkolainojen kehyksen kohdassa 2.4 tarkoitettu raportointi, joka koskee erityisesti SURE-välineen avulla kerättyjen varojen kohdentamista ja vaikutusta.

Laajamittainen käyttöönotto

SURE-välineen taloudellisen avun kysyntä on ollut jäsenvaltioiden keskuudessa vahvaa. Sen jälkeen kun väline otettiin käyttöön, neuvosto on komission ehdotusten perusteella kohdentanut 18 jäsenvaltiolle 100 miljardin euron kokonaismäärärahoista yli 90 prosenttia. Lisäksi komissio on 26. helmikuuta ehdottanut taloudellisen avun myöntämistä vielä yhdelle eli Virolle. Eniten taloudellista apua on myönnetty Italialle (27,4 miljardia euroa), Espanjalle (21,3 miljardia euroa) ja Puolalle (11,2 miljardia euroa). Alun perin haettuja määriä on pienennetty hieman, jotta asetuksessa kolmelle suurimmalle saajalle säädetty 60 miljardin euron keskittymäraja ei ylittyisi. Muille jäsenvaltioille on myönnetty niiden pyytämä määrä: Belgialle, Portugalille ja Romanialle on kullekin myönnetty 4–8 miljardia euroa, ja Kreikalle, Irlannille, Tšekille, Slovenialle ja Kroatialle kullekin 1–3 miljardia euroa. Muille apua pyytäneille jäsenvaltioille eli Slovakialle, Liettualle, Bulgarialle, Unkarille, Kyprokselle, Maltalle ja Latvialle on kaikille myönnetty alle miljardi euroa.

Ensimmäiset neljä SURE-välineen puitteissa toteutettua joukkolainojen liikkeeseenlaskua onnistuivat erittäin hyvin, ja niiden avulla hankittiin varoja vuoden 2020 lokakuun ja vuoden 2021 tammikuun välillä 53,5 miljardia euroa. Ensimmäinen 17 miljardin euron anti toteutettiin onnistuneesti 20. lokakuuta 2020 kahdessa erässä. Viisi viikkoa myöhemmin kerättiin lähes 40 miljardia euroa kahdella muulla annilla, joilla katettiin vuonna 2020 mittavaa rahoitusta hakeneiden jäsenvaltioiden hakemuksista yli puolet. Neljännellä annilla, tammikuussa 2021, kerättiin vielä 14 miljardia euroa. Joukkolainat ylimerkittiin huomattavassa määrin, keskimäärin yli kymmenkertaisesti, minkä ansiosta hinnoitteluehdot olivat edulliset ja enintään 15 vuoden joukkolainojen tuotto negatiivinen.

SURE-välineen käyttö apua saavissa jäsenvaltioissa

Niistä 18 jäsenvaltiosta, joille on myönnetty SURE-tukea, 15 on rahoittanut työajan lyhentämisjärjestelyjä. Useimmat apua saavat jäsenvaltiot ovat hakeneet tukea myös ’työajan lyhentämisjärjestelyjä vastaaviin toimenpiteisiin’. Näistä 14 jäsenvaltiota rahoittaa toimenpiteitä, joilla tuetaan itsenäisiä ammatinharjoittajia. Kaikkia jäsenvaltioiden ehdottamia toimenpiteitä on pidetty tukikelpoisina. Tämä on seurausta siitä, että jäsenvaltioiden kanssa on oltu jo varhaisessa vaiheessa yhteydessä, jotta välineen toteutusta on voitu suunnitella ja valmistella mahdollisimman nopeasti muun muassa selventämällä sen soveltamisalaa. Tuetut työajan lyhentämisjärjestelyt ovat useimmissa tapauksissa uusia covid-19-pandemian vuoksi perustettuja järjestelmiä. Yhdeksän jäsenvaltiota on hakenut SURE-välineestä taloudellista apua myös suoraan covid-19-hätätilanteesta johtuvien terveyteen liittyvien menojen rahoittamiseen.

Vuonna 2020 SURE-välineestä on saanut tukea arviolta 25–30 miljoonaa ihmistä eli neljännes apua saaneiden jäsenvaltioiden kokonaistyöllisyydestä. Tuen piirissä on noin 21½ miljoonaa työntekijää ja 5 miljoonaa itsenäistä ammatinharjoittajaa, kun työajan lyhentämisjärjestelyjen piirissä on EU:ssa ollut yhteensä 35 miljoonaa työntekijää. Jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella SURE-välineestä on vuonna 2020 saanut tukea arviolta 1½–2½ miljoonaa yritystä eli 12–16 prosenttia apua saavien jäsenvaltioiden yrityksistä. Jäsenvaltioiden raportointi ei kuitenkaan ole aukotonta eikä yhdenmukaista.

Tukikelpoisia toimenpiteitä koskevista suunnitelluista julkisista menoista oli vuoden 2020 loppuun mennessä toteutunut 80 prosenttia. Tässä kertomuksessa esitetään SURE-välineestä myönnetyn taloudellisen avun suunniteltu ja toteutunut käyttö niiden tietojen perusteella, joita yhtä lukuun ottamatta kaikki apua saavat jäsenvaltiot ovat raportoineet. Jäsenvaltioiden päivitetty raportointi on osoittanut, että julkinen varainkäyttö on jonkin verran takapainotteista. Jäsenvaltiot käyttivät vuonna 2020 vähemmän varoja kuin alun perin odotettiin, ja ne aikovat käyttää vuosina 2021 ja 2022 enemmän kuin elokuussa 2020 alun perin raportoitiin.

Lähes kaikki jäsenvaltiot ovat jo käyttäneet tai aikovat käyttää SURE-välineestä myönnetyn tuen kokonaisuudessaan. Kolmen jäsenvaltion tämänhetkisen raportoinnin mukaan niiden suunnittelemat julkiset menot ovat SURE-välineestä myönnettyä määrää pienemmät. Kyseiset jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että ne ovat jo toteuttaneet tai aikovat tarvittaessa toteuttaa toimenpiteitä kaiken myönnetyn taloudellisen avun käyttämiseksi ja joissakin tapauksissa pidentää neuvoston täytäntöönpanopäätösten mukaisten toimenpiteiden kestoa. Varojen käyttöä on tarpeen seurata erityisesti näissä jäsenvaltioissa.

Ensimmäinen arvio SURE-välineen vaikutuksesta

Vuonna 2020 työttömyysaste nousi apua saavissa jäsenvaltioissa selvästi lievemmin kuin maailmanlaajuisen finanssikriisin aikana, vaikka BKT supistui vuonna 2020 jyrkemmin. Työttömyyden reagointi tuotannon muutoksiin vuonna 2020 oli apua saavissa jäsenvaltioissa vaimeampaa kuin historiallisten trendien perusteella olisi odottanut. Työttömyysasteen vähäisempi nousu vuonna 2020 on ensimerkki kansallisten ja EU:n tukitoimien, kuten SURE-välineen, onnistumisesta.

SURE-välineen vaikutus on työpaikkojen säilymistä laajempi. SURE on todennäköisesti lisännyt yleistä luottamusta EU:n kykyyn reagoida vaikuttavasti ennennäkemättömään kriisiin. SURE-välineen kautta EU on tukenut jäsenvaltioita ja kannustanut työajan lyhentämisjärjestelyjen käyttöön. Suurin osa apua saavista jäsenvaltioista on ilmoittanut, että SURE-välineellä on ollut merkitystä, kun ne ovat päättäneet ottaa käyttöön työajan lyhentämisjärjestelyn tai muuttaa voimassa olevaa järjestelyä.

SURE kuuluu EU:n varhaisessa vaiheessa toteuttamiin politiikkatoimiin, ja se on vahvistanut jäsenvaltioiden luottamusta niin, että ne ovat voineet ottaa enemmän lainaa ja käyttää enemmän varoja kuin ilman SURE-välinettä. Suurin osa apua saavista jäsenvaltioista totesi tehdyssä selvityksessä, että SURE-tuki on lisännyt tilapäisesti työajan lyhentämisjärjestelyjen kattavuutta ja anteliaisuutta sekä covid-19-kriisin vuoksi toteutettavien toimenpiteiden kokonaisrahoitusta.

SURE-välineestä myönnetty taloudellinen apu on myös pienentänyt useiden jäsenvaltioiden maksamia korkoja. SURE-lainojen avulla jäsenvaltiot ovat yleensä saaneet edullisemmat rahoitusehdot kuin laskemalla liikkeeseen omia valtion joukkolainoja. Jäsenvaltioiden arvioidaan tämän ansiosta säästäneen SURE-välineen neljän ensimmäisen liikkeeseenlaskun yhteydessä 2. helmikuuta 2021 toteutettuun tilitykseen mennessä yhteensä noin 5,8 miljardia euroa. Koska SURE-välineen rahoitusehtojen odotetaan pysyvän edullisina, lisätilitykset tuottavat todennäköisesti säästöjä jatkossakin.