KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE JULKISEN TALOUDEN VAIKUTUS KASVUUN JA TYÖLLISYYTEEN: LAADUN JA KESTÄVYYDEN PARANTAMINEN

SISÄLLYS

1. JOHDANTO

2. KUINKA JULKINEN TALOUS VAIKUTTAA KASVUUN JA TYÖLLISYYTEEN-

2.1. Yleiskatsaus EU:n julkisesta taloudesta uuden vuosituhannen alussa

2.2. Julkisen talouden vaikutus kasvuun ja työllisyyteen

3. TERVEEN JULKISEN TALOUDEN JATKUMINEN TALOUS- JA RAHALIITON KOLMANNESSA VAIHEESSA

3.1. Julkisen talouden uudet haasteet

3.2 Jatkotoimet ja jäsenvaltioiden tehtävät

4. VERO- JA ETUUSJÄRJESTELMÄT TYÖNTEKOA SUOSIVIKSI

4.1 Vero- ja etuusjärjestelmien rakenne EU:ssa

4.2 Jatkotoimet ja jäsenvaltioiden tehtävät

5. JULKISET MENOT OSAAMISELLE RAKENTUVASSA TALOUDESSA

5.1 Julkisten menojen rakenteen vertailu

5.2 Fyysinen pääoma (infrastruktuuri)

5.3 Investoinnit inhimilliseen pääomaan

5.4 T&K ja innovointi

6. JULKISEN TALOUDEN PITKÄN AIKAVÄLIN KESTÄVYYS

6.1 Väestön vanhenemisen vaikutus julkiseen talouteen

6.2 Jatkotoimet ja jäsenvaltioiden tehtävät

Tiivistelmä ja tärkeimmät johtopäätökset

Taustaa

Lissabonin Eurooppa-neuvosto kehotti 23.-24. maaliskuuta 2000 neuvostoa ja komissiota esittämään vuoden 2001 keväällä kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle selvityksen, jossa arvioidaan julkisen talouden vaikutusta kasvuun ja työllisyyteen sekä tarkastellaan vertailukelpoisten tietojen ja indikaattoreiden pohjalta, onko toteutettu riittävästi käytännön toimenpiteitä

* työhön kohdistuvan verorasituksen keventämiseksi erityisesti, kun on kyse suhteellisen vähäisen ammattitaidon omaavasta ja matalapalkkaisesta työvoimasta ja verotus- ja etuusjärjestelmien muuttamiseksi työllisyyttä ja koulutusta edistäviksi

* julkisten menojen uudelleen kohdentamiseksi siten, että suhteellisesti suurempi osa niistä suunnataan pääoman - niin fyysisen kuin inhimillisenkin pääoman - muodostukseen sekä tutkimus- ja kehittämistoiminnan, innovaatioiden ja tietotekniikan tukemiseen

* julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden varmistamiseksi tarkastellen sen eri ulottuvuuksia, myös väestön ikääntymisen vaikutusta, korkean tason sosiaalipolitiikkatyöryhmän laatiman selvityksen pohjalta.

Tämän komission ja neuvoston yhteisen selvityksen avulla voidaan huolehtia siitä, että Lissabonin Eurooppa-neuvoston määrittelemissä poliittisissa toimenpiteissä otetaan niiden vaikutukset julkiseen talouteen kaikilta osin huomioon.

Ecofin-neuvosto käsitteli kokouksessaan 7. marraskuuta 2000 alustavaa raporttia [1], jonka se katsoi muodostavan hyvän perustan komission ja neuvoston yhteiselle selvitykselle, joka on tarkoitus esitellä Tukholman Eurooppa-neuvostolle.

[1] ECFIN/586/00-EN.rev1.

Julkisen talouden vaikutus kasvuun ja työllisyyteen

Julkisten menojen ja verojen osuus jäsenvaltioiden BKT:stä on 40-50 %. Julkisen talouden vaikutusta kasvuun ja työllisyyteen ei voida kuitenkaan arvioida yksiselitteisesti. Jäsenvaltioilla on useita talouspoliittisia tavoitteita (resurssien allokoinnin parantaminen, tulonjako, vakauttaminen), joihin ne pyrkivät erilaisin talouspoliittisin välinein (sääntely, kulutus, verot), mistä väistämättä seuraa, että julkisen talouden vaikutukset reaalitalouteen ovat moninaiset ja monimutkaiset. Yleisesti ottaen ollaan kuitenkin yksimielisiä siitä, että julkinen talous voi lisätä kasvua ja työllisyyttä seuraavan kolmen tärkeä kanavan kautta:

* Tuotannontekijöiden kartuttaminen. Julkinen sektori vaikuttaa suoraan kasvuun ja työllisyyteen edistämällä tuotannontekijöiden karttumista. Investoinnit aineelliseen (infrastruktuuri), inhimilliseen (koulutus) ja tietopääomaan (T&K ja innovaatio) sekä sosiaalimenot, joskin vähemmässä määrin, vaikuttavat pitkän aikavälin tuotanto- ja kasvumahdollisuuksiin. Kuitenkin, jos julkisten investointien lisäys rahoitetaan vääristäviä veroja korottamalla tai jos se kasvattaa alijäämää ja sen myötä julkista velkaa, se saattaa syrjäyttää yksityisiä investointeja.

* Oikeanlaisten kannustimien luominen vero- ja etuusjärjestelmien avulla. Vero- ja etuusjärjestelmät vaikuttavat reaalitalouteen, sillä niillä on merkitystä, kun ihmiset ja yritykset tekevät työtä, säästämistä ja investointeja koskevia päätöksiä. Hyvinvointijärjestelmillä on tärkeä rooli markkinoiden puutteiden korjaajana ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden takaajana, ja ne vaikuttavat näin kasvuun ja työllisyyteen. Tehokasta sosiaaliturvaa voidaan pitää 'tuottavana' tekijänä. On kuitenkin varmistettava, että vero- ja etuusjärjestelmät edistävät työllisyyttä ja osallistumista työmarkkinoille.

* Vakaan taloudellisen ympäristön tarjoaminen. Terve julkinen talous myötävaikuttaa kansantalouden vakauteen ja tukee rahapolitiikkaa ylläpitämällä hintavakautta ja alhaista korkotasoa. Molemmat seikat edistävät yksityisiä investointeja ja säästämistä. Vähentämällä julkista velkaa ja sen myötä korkorasitusta terve julkinen talous tarjoaa mahdollisuuksia vähentää vääristäviä veroja ja/tai lisätä tuottavaa julkisia kulutusta. Terve julkinen talous lisää myös kasvua ja työllisyyttä pitkällä aikavälillä auttamalla talouksia selviytymään erityisesti julkisten eläke- ja terveydenhoitomenojen lisäyspaineista, jotka johtuvat väestön vanhenemisesta.

Terveen julkisen talouden jatkaminen talous- ja rahaliitossa

Julkisen talouden viimeaikainen kehitys on selkeä osoitus siitä, että EU on oikealla uralla. Vakaus- ja kasvusopimuksen tavoite "lähellä tasapainoa olevasta tai ylijäämäisestä" julkisen talouden rahoitusasemasta on saavutettavissa ja julkinen velka vähenee tasaisesti. Samaan aikaan ollaan ottamassa käyttöön uudistuksia, joilla kevennetään ennätyksellisen suurta verorasitusta. Saavutus on huomattava, kun muistetaan, että vielä seitsemän vuotta sitten koko EU:n alijäämä oli 6 % suhteessa BKT:hen.

Kuva ei ole kuitenkaan kaikilta osin myönteinen. Ensinnäkin on näkyvissä merkkejä myötäsyklisestä finanssipolitiikan virityksen keventämisestä aikana, jolloin tuotantokuilu on kääntymässä positiiviseksi useimmissa jäsenvaltioissa. Se, että koko EU:n julkisessa taloudessa ennustetaan olevan rakenteellista alijäämää vielä vuonna 2001, viittaa siihen, että joissain jäsenvaltioissa on tingitty julkisen talouden sopeuttamisesta verrattuna niiden vakaus- ja lähentymisohjelmissa ilmoitettuihin "todellisiin" sopeuttamispyrkimyksiin. Lisävakauttaminen voi olla tarpeen, jos jäsenvaltiot aikovat saavuttaa vakaus- ja kasvusopimuksen tavoitteet etuajassa.

Kun vakaus- ja kasvusopimuksen tavoitteet ollaan saavuttamassa ja talouden toimintaympäristö on suotuisa, julkinen talous on uusien haasteiden edessä. Raportissa tarkastellaan useiden kriteerien perustella, voidaanko viimeaikaisilla verouudistuksilla päästä verorasituksen kestävään kevennykseen säilyttäen samalla sitoutuminen tiukkaan finanssipolitiikkaan. Vaikka veronalennukset ovat useimmissa jäsenvaltioissa asianmukaisia, näyttäisi olevan tarpeen täydentää niitä julkisen talouden menojen vähentämisellä, jotta rakenteelliset alijäämät eivät kasvaisi. Lisäksi joidenkin veronalennusten työllisyys- ja kasvuvaikutuksia voitaisiin lisätä sisällyttämällä ne kokonaispakettiin, johon kuuluu kohdennettuja toimenpiteitä vääristävien verojen alentamiseksi sekä etuusjärjestelmien asianmukaisia uudistuksia. Komissio kehottaa jäsenvaltioita tutkimaan asetettujen kriteerien ominaisuuksia, kun osana julkisen talouden seurantaa arvioidaan veronalennuksia ja mahdollisuuksia niiden täytäntöönpanoon,.

Vero- ja etuusjärjestelmät työntekoa suosiviksi

Viime vuosina verouudistuksissa on keskitytty vähentämään työhön kohdistuvaa verorasitusta, joka kasvoi kolmanneksella viimeisten 30 vuoden aikana. Yleisesti ottaen on onnistuttu muuttamaan verojärjestelmiä työntekoa suosivammiksi, keventämään työhön kohdistuvaa verorasitusta sekä alentamaan marginaaliverokantoja. Työhön kohdistuva kokonaisverotus on kuitenkin monissa jäsenvaltioissa edelleen hyvin korkea kansainvälisesti tarkasteltuna. Uudistukset ovat myös jakautuneet epätasaisesti jäsenvaltioitten kesken. Joissakin maissa verojärjestelmän uudistuksissa on omaksuttu kattava lähestymistapa, kun taas toisissa tehdään osittaisia uudistuksia.

Monissa maissa on alennettu verotusta , erityisesti työnantajan sosiaaliturvamaksuja ja aivan viime aikoina myös henkilökohtaista tuloveroa varsinkin matalapalkkaisten osalta . Useimmat uudistukset ovat alentaneet veroja yleisesti, mutta joissakin maissa alennukset on kohdennettu selkeästi pienituloisille lapsiperheille.

Nettokorvausasteen muutokset ovat olleet suhteellisen vähäisiä, ja vain harvoissa jäsenvaltioissa on otettu käyttöön työssäkäyntiin sidottuja etuuksia matalapalkkaisten työntekijöiden ansioiden kasvattamiseksi. Etuuksien saamiselle asetetut ehdot sekä etuusjärjestelmien hallinnointitapa vaikuttavat voimakkaasti taloudellisten kannustimien ja työttömien työnhaku- ja työn vastaanottohalukkuuden väliseen suhteeseen. Suuntauksena on ollut etuuksien myöntämisehtojen tiukentaminen, jolla tuetaan osallistumista aktiivisiin työmarkkinaohjelmiin. Siirtymistä passiivisista tuista aktiiviseen työmarkkinapolitiikkaan on kuitenkin nopeutettava, voimistettava ja tehostettava.

Julkiset menot osaamiselle rakentuvaa taloutta suosiviksi

On hyvin ajankohtaista arvioida julkisen talouden vaikutusta osaamistalouteen nyt, kun ns. uudesta taloudesta käydään keskustelua. Maiden vertailu on kuitenkin erittäin vaikeaa, koska tietoa julkisen sektorin panoksesta (vertailukelpoinen toiminnallinen menoluokittelu) ja tuotoksesta (näiden menojen tehokkuus ja taloudellinen hyöty) ei ole juurikaan saatavilla. Tietojen vähäisyyden lisäksi vertailuissa on otettava huomioon myös jäsenvaltioiden väliset erot yksityisten toimijoiden kannustimissa, tarjouskilpailumenettelyissä, julkisissa hankinnoissa, ulkoistamisessa ja veroissa. Käytettävissä olevien tietojen rajallisuuden vuoksi Lissabonin Eurooppa-neuvostolta saatuun toimeksiantoon on valitettavasti ollut mahdollista vastata vain osittain.

Tietoyhteiskunnan kehittämistä helpottavien investointien lisäämiseen on tarpeen panostaa enemmän. Jotta Euroopan kansalaisilla olisi tietoyhteiskunnassa tarvittavat taidot, julkisen vallan on myös pantava enemmän painoa koulutukseen ja edistettävä samaan aikaan yksityisen sektorin innovointi- ja T&K-toimintaa. Panostus on tehtävä tervettä finanssipolitiikkaa harjoittaen, ja pääomanmuodostusta on lisättävä menorakennetta uudistamalla eikä julkisen talouden kokonaismenoja lisäämällä. Lisäksi julkisten menojen rakenteen uudistamista on täydennettävä institutionaalisilla ja rakenteellisilla uudistuksilla, jotka parantavat markkinamekanismien roolia ja luovat riittävät kannustinjärjestelmät fyysisen ja inhimillisen pääoman lisäämiseksi yksityisellä sektorilla.

Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys

Tulevina vuosikymmeninä EU:n jäsenvaltioiden väestön määrä ja ikäjakauma muuttuu huomattavasti. Eurostatin tuoreista väestöennusteista ilmenee, että EU:n työikäisen väestön (20-64 vuotta) määrä pysyy yleisesti ottaen vakaana noin 230 miljoonassa vuoteen 2015. Sen jälkeen se vähenee vuoteen 2050 mennessä 192 miljoonaan. Samaan aikaan vanhusten (65 vuotta ja sitä vanhempien) lukumäärä kasvaa 61 miljoonasta vuonna 2000 103 miljoonaan vuoteen 2050 mennessä. Vanhushuoltosuhde (joka määritellään yli 65-vuotiaiden ja työikäisen väestön suhteeksi) nousee nopeasti vuoden 2000 27 prosentista vuoden 2050 53 prosenttiin.

Vanheneva väestö aiheuttaa huomattavia julkisten eläkemenojen lisäyspaineita. Talouspoliittisen komitean väestön ikääntymistä käsittelevän työryhmän pitkän aikavälin ennusteista ilmenee, että vanheneva väestö voi useimmissa jäsenvaltioissa lisätä julkisia eläkemenoja 3-5 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen. nnusteiden mukaan julkisten eläkemenojen odotettu kasvu jää huoltosuhteen kasvua pienemmäksi. Tämä viittaa siihen, että 1990-luvun uudistuksilla on jossain määrin lievennetty väestön ikääntymisestä aiheutuvia vaikutuksia julkisiin eläkejärjestelmiin. Lisäksi eri ennusteet arvioivat terveydenhuoltomenojen kasvavan väestön vanhenemisen vuoksi noin 3 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen. Väestön vanheneminen on kaiken kaikkiaan merkittävä haaste julkisen talouden kestävyydelle. Haaste on suurin maissa, joilla on suuri julkisen talouden velka ja joiden eläkejärjestelmä perustuu jakojärjestelmään.

Väestön vanheneminen on mittasuhteiltaan niin laaja ilmiö, että sen vaikutuksia julkiseen talouteen on käsiteltävä kokonaisvaltaista lähestymistapaa noudattaen. Ensinnäkin jäsenvaltioiden tulisi jatkaa julkisen talouden vahvistamista ja alentaa julkisen talouden velkaa nopeammin. Toiseksi, työllisyysastetta parantavat työmarkkinauudistukset auttaisivat torjumaan väestörakenteen kehityksen kielteisiä vaikutuksia työvoiman kokoon. Kuten korkean tason sosiaalipolitiikkatyöryhmän raportissa korostettiin, on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että naisten ja vanhempien työntekijöiden osallistumista työmarkkinoille lisätään. Tarvitaan uudistuksia, joilla varmistetaan, että vero- ja etuusjärjestelmät tarjoavat positiivisia kannustimia työmarkkinoilla pysymiselle ja vähentävät turvautumista varhaiseläkejärjestelmiin, sekä uudistuksia, joilla parannetaan elinikäisiä oppimismahdollisuuksia ja edesautetaan työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista esimerkiksi tarjoamalla kohtuuhintaista lastenhoitoa.

Viime vuosina toteutetuista toimenpiteistä huolimatta tarvitaan julkisten eläkejärjestelmien lisäuudistuksia. Niillä olisi pyrittävä lisäämään vanhempien työntekijöiden ja naisten osallistumista työmarkkinoille, parantamaan eläkkeiden vakuutusmatemaattista oikeudenmukaisuutta eli parantamaan eläkemaksujen ja -oikeuksien vastaavuutta ja saattamaan eläkejärjestelmien eri pilarit parempaan tasapainoon. Useissa jäsenvaltioissa rahastoivien eläkkeiden roolin odotetaan kehittyvän merkittävämmäksi. Poliittiset linjaukset on tehtävä hyvissä ajoin ennen kuin vanhusten huoltosuhde nousee, jotta ihmiset ehtivät sopeuttaa taloudellista käyttäytymistään tulevan vanhuuseläkkeen mukaiseksi. .

EU:lla voi olla rakentava rooli auttaessaan jäsenvaltioita vastaamaan väestön vanhenemisesta johtuviin budjettivaikutuksiin. Komissio tukee pyrkimyksiä laajentaa pitkäaikaisia menoennusteita, joissa arvioidaan vanhenevan väestön vaikutuksia terveydenhuoltomenoihin ja vanhusten pitkäaikaishoitoon. Komissio pyrkii myös varmistamaan, että kysymys pitkän aikavälin kestävyydestä sisällytetään täysimääräisesti vakaus- ja kasvusopimuksen tarkasteluihin, ja jäsenvaltioiden olisi huolehdittava siitä, että tämä asia otetaan kattavasti huomioon niiden vakaus- ja kasvuohjelmissa. Lopuksi komissio tutkii mahdollisuutta laatia yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa eurooppalainen pitkittäistutkimus ikääntymisestä. Siitä olisi jäsenvaltioille hyötyä, kun ne suunnittelevat julkisen sektorin toimenpiteitä, joilla vastataan vanhenevan väestön muuttuviin tarpeisiin.

1. Johdanto

Tehtävä

Lissabonin Eurooppa-neuvosto kehotti neuvostoa ja komissiota esittämään vuoden 2001 keväällä kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle selvityksen, jossa arvioidaan julkisen talouden vaikutusta kasvuun ja työllisyyteen sekä tarkastellaan vertailukelpoisten tietojen ja indikaattoreiden pohjalta, onko toteutettu riittävästi käytännön toimenpiteitä

* työhön kohdistuvan verorasituksen keventämiseksi erityisesti, kun on kyse vähän ammattitaitoa omaavasta ja matalapalkkaisesta työvoimasta ja verotus- ja etuusjärjestelmien muuttamiseksi työllisyyttä ja koulutusta edistäviksi

* julkisten menojen uudelleen kohdentamiseksi siten, että suhteellisesti suurempi osa niistä suunnataan pääoman - niin fyysisen kuin inhimillisenkin pääoman - muodostukseen sekä tutkimus- ja kehittämistoiminnan, innovaatioiden ja tietotekniikan tukemiseen

* julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden varmistamiseksi tarkastellen sen eri ulottuvuuksia, myös väestön ikääntymisen vaikutusta, korkean tason sosiaalipolitiikkatyöryhmän laatiman selvityksen pohjalta.

Edistääkseen komission ja neuvoston yhteisen selvityksen laatimista Ecofin-neuvosto käsitteli kokouksessaan 7. marraskuuta 2000 komission alustavaa raporttia [2], joka pohjautui talouden ja rahoituksen PO:n raporttiin Julkinen talous EMU:ssa - 2000 [3]. Ecofin-neuvosto katsoi, että raportti muodostaa hyvän perustan komission ja neuvoston yhteiselle selvitykselle, joka on tarkoitus esitellä Tukholman Eurooppa-neuvostolle keväällä 2001.

[2] ECFIN/586/00-EN.rev1.

[3] ECFIN/339/00-EN, toukokuu 2000, ilmestynyt julkaisussa European Economy, Reports and Studies.

Tukholman Eurooppa-neuvostolle esiteltävän komission ja neuvoston yhteisen selvityksen tavoite

Yhteisöllä on jo käytössään useita välineitä, jotka sisältävät julkisen talouden eri osa-alueita koskevia suosituksia. Makrotaloutta käsitellään talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen sekä vakaus- ja kasvusopimuksen asiakirjoissa . Vero- ja menopolitiikan rakenteellisia piirteitä käsitellään talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa ja työllisyyden suuntaviivoissa, ja hyödyke- ja tuotannontekijämarkkinoiden uudistuksia arvioidaan osana Cardiffin prosessia. Komission ja neuvoston yhteinen selvitys keskittyy julkisen talouden merkitykseen kasvun ja työllisyyden vahvistamisessa ja sen varmistamisessa, että julkisella taloudella on täysipainoinen asema EU:n uuden strategisen päämäärän saavuttamisessa.

Komission ja neuvoston yhteinen selvitys voi auttaa varmistamaan, että Lissabonin Eurooppa-neuvosto nimeämissä toimenpiteissä otetaan täysimääräisesti huomioon vaikutukset, joita Lissabonin tavoitteiden saavuttamisen edellyttämillä poliittisilla aloitteilla on julkiseen talouteen. On välttämätöntä uudistaa vero- ja etuusjärjestelmiä ja ohjata julkisia menoja enenevästi aineellisen ja inhimillisen pääoman kartuttamiseen , jotta sitoutuminen terveeseen ja kestävään julkiseen talouteen on uskottavaa kaikkina aikoina.

Tiedonannon rakenne

Luvussa 2 esitetään aluksi joitain yleisluonteisia tietoja julkisesta taloudesta uuden vuosituhannen alussa, minkä jälkeen tarkastellaan monimutkaista vuorovaikutusta julkisen talouden ja taloudellisen kasvun ja työllisyyden välillä. Luku 2 muodostaa näin ollen raportin analyyttiset puitteet.

Luvussa 3 keskitytään merkitykseen, joka terveellä julkisella taloudella on kasvun ja työllisyyden edellytyksenä. Siinä arvioidaan haasteita, joita jäsenvaltiot kohtaavat pyrkiessään jatkamaan julkisen talouden vakauttamisprosessia talous- ja rahaliiton kolmannessa vaiheessa. Lisäksi pohditaan, voidaanko viimeaikaisten toimenpiteiden avulla päästä kokonaisverorasituksen huomattavaan kevennykseen tavalla, jossa samalla otetaan huomioon sitoutuminen budjettikuriin.

Selvityksen luvussa 4 arvioidaan viimeaikaisia toimenpiteitä kohti työllistämismyönteisempiä vero- ja etuusjärjestelmiä, eli edistävätkö kyseiset toimenpiteet työntekoa, säästämistä ja investointeja. Aluksi tarkastellaan vero- ja etuusjärjestelmien rakennetta EU:ssa, minkä jälkeen arvioidaan vaikutuksia, joita jäsenvaltioiden äskeisillä uudistuksilla on ollut erityisesti vähän koulutettuihin ja matalapalkkaisiin työntekijöihin.

Luvussa 5 tarkastellaan julkisen talouden merkitystä osaamistaloudessa. Siinä arvioidaan yksityiskohtaisesti julkisia investointeja fyysiseen pääomaan (infrastruktuuri), inhimilliseen pääomaan, T&K:hon ja innovaatioon.

Luvussa 6 tarkastellaan julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä ottaen huomioon väestön ikääntymisen vaikutus eläke- ja terveydenhuoltojärjestelmiin. Perustana käytetään ennusteita, jotka väestön ikääntymistä käsittelevä talouspoliittisen komitean työryhmä on laatinut ja joita Ecofin-neuvosto käsitteli 7. marraskuuta 2000, sekä korkean tason sosiaalipolitiikkatyöryhmän laatimaa selvitystä. Lisäksi tutkitaan, ovatko jäsenvaltiot ryhtyneet riittäviin toimenpiteisiin politiikan eri aloilla puuttuakseen seurauksiin, joita väestön vanhenemisesta aiheutuu julkiselle taloudelle.

2. Kuinka julkinen talous vaikuttaa kasvuun ja työllisyyteen-

2.1. Yleiskatsaus EU:n julkisesta taloudesta uuden vuosituhannen alussa

Lissabonissa asetetun haasteen ulottuvuus

Lissabonissa 23.-24. maaliskuuta 2000 kokoontunut Eurooppa-neuvosto asetti EU:lle uuden strategisen päämäärän: " tulla maailman kilpailukykyisimmäksi ja dynaamisimmaksi osaamiselle rakentuvaksi taloudeksi, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta". Erityisesti tavoitteeksi asetettiin "... työllisyysasteen nostaminen nykyisestä 61 prosentin keskiarvosta mahdollisimman lähelle 70:tä prosenttia vuoteen 2010 mennessä". EU:n on käytettävä taloudellinen potentiaalinsa täysmääräisesti saavuttaakseen kansalaisiaan hyödyttävän korkeamman elintason.

Haasteen mittavuus voidaan havaita vertailemalla, miten bruttokansantuote henkeä kohden on kehittynyt EU:ssa ja Yhdysvalloissa. EU:n BKT henkeä kohden (mitattuna ostovoimapariteetilla) saavutti Yhdysvaltoja 1950-luvulta aina 1980-luvun alkupuolelle ja vaihteli sen jälkeen noin 70 prosentin tienoilla Yhdysvaltojen tasosta aina vuoteen 1990 asti (ks. kuvio 2.1). Mutta koko 1990-luvun ajan henkeä kohti laskettujen BKT-lukujen välinen kuilu kasvoi , ja tällä hetkellä BKT henkeä kohden on EU:ssa vain 65 prosenttia Yhdysvaltojen tasosta, mikä on noin 9 prosenttiyksikköä alle 1980-luvun alkupuolen huipun.

Kuvio 2.1: EU:n BKT henkeä kohti suhteessa Yhdysvaltoihin 1970-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Komission yksiköt

Edellä kuvailtu suhteellisten elintasojen kehitys selittyy sillä, että EU:ssa kasvu on ollut hitaampaa ja työllistyminen vähäisempää kuin Yhdysvalloissa. EU:n talous on suunnilleen kaksinkertaistunut 1970-luvun alusta, mutta Yhdysvaltain BKT vuonna 2000 on yli kaksi ja puoli kertaa suurempi kuin vuonna 1970. On kuitenkin muistettava, että erot ilmenivät pääasiassa 1990-luvulla ja voivat osittain johtua suhdanne-eroista. Talouskasvun eroa hätkähdyttävämpää on kuitenkin kuilu, joka talouksien välillä vallitsee työpaikkojen syntymisen suhteen. Työssäkäyvän väestön osuus työikäisestä väestöstä on EU:ssa tällä hetkellä 15 prosenttiyksikköä alhaisempi kuin Yhdysvalloissa, kun vielä vuonna 1970 osuus oli suunnilleen yhtä suuri molemmin puolin Atlanttia.

Jotta tämä suhteellinen laskusuuntaus voitaisiin kääntää päinvastaiseksi, EU:n on saatava liikkeelle kaikki käytettävissä olevat resurssit. Lissabonin Eurooppa-neuvosto totesi, että "uuden strategisen päämäärän saavuttaminen riippuu ensi sijassa yksityisestä sektorista". Koska julkisten menojen ja verojen osuus EU:n jäsenvaltioiden kansantulosta on 40-50 prosenttia, julkisella taloudella on keskeinen merkitys tavoitteen saavuttamisessa. Tätä merkitystä käsitellään tarkemmin myöhemmin tässä osassa, EU:n julkisen talouden yleistä rakennetta koskevan arvion jälkeen.

Yleiskatsaus EU:n julkisesta taloudesta

Hallitukset puuttuvat talouden kulkuun eri syistä - tarjotakseen julkisia hyödykkeitä, korjatakseen markkinoiden puutteita, huolehtiakseen tulonjaosta alueiden ja kansalaisten välillä sekä pitääkseen tuotannon vakaana yli suhdannevaihteluiden. Tätä varten jäsenvaltioilla on käytettävissään useita erilaisia välineitä, kuten sääntely, verotus ja julkiset menot. Koska nämä vaikuttavat yksityisten toimijoiden päätöksiin työnteosta, säästämisestä ja investoinneista, näiden kautta julkinen talous vaikuttaa reaalitalouden toimintaan. Jotta tunnistettaisiin yhteydet, joita julkisella taloudella on kasvuun ja työllisyyteen, on hyödyllistä tarkastella joitain EU:n julkisen talouden ominaispiirteitä ja talouskehitystä uuden vuosituhannen alussa.

Julkiset menot ovat 30 viime vuoden aikana kasvaneet valtavasti, ja nykyään niiden osuus EU:n BKT:stä on lähes puolet (ks. kuvio 2.2). Vuonna 1970 julkiset menot suhteessa BKT:hen olivat 35 prosenttia, mutta tämän jälkeen ne ovat nousseet jatkuvasti ja olivat vuonna 1993 enimmillään 50 prosenttia suhteessa BKT:hen. Tämän jälkeen julkiset menot suhteessa BKT:hen ovat alentuneet jonkin verran ja ovat vuonna 2000 noin 46 prosenttia suhteessa BKT:hen. Julkisen sektorin osuus on EU:ssa kuitenkin 13 prosenttiyksikköä suurempi kuin Yhdysvalloissa ja 20 prosenttiyksikköä suurempi kuin Japanissa, joissa sen suhde BKT:hen kasvoi saman ajanjakson kuluessa vain 4 prosenttiyksikköä.

Kuvio 2.2. Julkinen talous: menot, tulot ja lainanotto EU:ssa 1970-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Komission yksiköt

Julkisen sektorin kasvu, joka jatkui 1990-luvun alkupuolelle saakka, tapahtui samanaikaisesti suurten ja yhtämittaisten alijäämien kanssa (varjostettu alue kuviossa 2.2). Julkisen talouden alijäämä koko EU:ssa oli vuodesta 1975 alkaen lähes poikkeuksetta keskimäärin yli 3 prosenttia suhteessa BKT:hen ja nousi vuonna 1993 ennätykselliseen 6 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Kehitys poikkeaa tilanteesta Yhdysvalloissa ja Japanissa, joissa julkisen talouden suuret ja jatkuvat alijäämät olivat paljon harvinaisempia.

Koska julkisen talouden rahoitusasema oli selvästi kestämättömällä uralla ja valmistautuminen talous- ja rahaliittoon edellytti Maastrichtin lähentymiskriteerien saavuttamista, talouspoliittiset päättäjät mukauttivat julkista taloutta voimakkaasti vuosista 1992-1993 lähtien (ks. kuvio 2.3). Julkisen talouden alijäämä suhteessa BKT:hen laski koko EU:ssa 5 prosenttiyksikköä vuosina 1993-1999. Julkisen talouden vahvistuminen eräissä jäsenvaltioissa oli ilmiömäistä, eikä vuoden 1999 loppuun mennessä yhdessäkään EU:n jäsenvaltiossa enää ollut liiallista alijäämä eli alijäämät alittivat selvästi Maastrichtin sopimuksessa määrätyn 3 prosentin viitearvon.

Kuvio 2.3. Julkisen talouden epätasapaino EU:ssa 1977-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Komission yksiköt

Julkisen talouden suuri ja jatkuva alijäämäisyys johti julkisen velan nopeaan kasvuun. Julkisen velan suhde BKT:hen kasvoi 1970-luvun alle 30 prosentista aina vuoden 1996 huippuarvoon eli 72 prosenttiin (ks. kuvio 2.3). Velkaantuneisuuden kasvu on tämän jälkeen kääntynyt päinvastaiseksi. Julkisen talouden velka suhteessa BKT:hen on vuonna 2000 kuitenkin edelleen liian korkea eli keskimäärin 64 prosenttia ja on kolmessa jäsenvaltiossa jopa yli 100 prosenttia (Belgia, Italia ja Kreikka).

Viimeisen 30 vuoden aikana harjoitetulle finanssipolitiikalle on lisäksi ollut tunnusomaista myötäsyklisyys. Sen sijaan, että jäsenvaltiot olisivat supistaneet julkisen talouden alijäämää ja velkasuhdetta suotuisan talouskasvun oloissa, ne ovat yleensä harkinnanvaraisesti keventäneet finanssipolitiikkaansa (ks. kuvion 2.3 varjostetut alueet, jotka kuvaavat ajanjaksoa, jolloin talouden toimeliaisuus ylitti trendin). Niinpä finanssipolitiikkaa on jouduttu kiristämään laskusuhdanteissa, jotta alijäämän ja velan kasvu ei täysin riistäytyisi hallinnasta. Finanssipolitiikka on näin ollen lisännyt suhdannevaihteluiden vaikutuksia sen sijaan että sillä olisi ollut toivottu vakauttava vaikutus.

Investointeja lukuun ottamatta kaikki julkisten menojen erät kasvoivat kolmen viime vuosikymmenen aikana. Erityisesti korkomenojen suhde BKT:hen kasvoi vuoden 1970 alle 2 prosentista vuoden 2000 4 prosenttiin. Samaan aikaan julkisten investointien osuus BKT:stä puolittui vuoden 1970 4 prosentista vuoden 2000 2 prosenttiin [4].

[4] Edellä mainitut luvut koskevat vain julkisen talouden menoja. Lisäksi on kuitenkin lukuisia julkisia, yksityisiä ja julkisten ja yksityisten tahojen yhteisiä yrityksiä, jotka vastaavat verkkoinfrastruktuurin (liikenne, energia, televiestintä, vesihuolto) tarjoamisesta ja/tai hoitamisesta ja jotka voivat saada erisuuruista ja erimuotoista julkista tukea joko investointeihin (esim. avustuksia infrastruktuurin rakentamiseen) tai toimintaan (esim. korvauksia julkisten palvelujen tarjoamisesta).

Kuvio 2.4. Julkisten menojen rakenne EU:ssa 1970-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Komission yksiköt

Samanaikaisesti julkisten kokonaismenojen kanssa on kasvanut myös verorasitus, joka kasvettuaan jatkuvasti viimeiset 30 vuotta nousi korkeimmillaan vuonna 1999 noin 46 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Tämän suhteen oletetaan alkavan supistua vasta vuonna 2000. Verorasituksen kasvun lisäksi suuntaus on ollut kohti työn verotuksen kiristymistä (ks. kuvio 2.4). Sekä sosiaaliturvamaksujen että välittömien verojen osuus kokonaisverotuloista on kasvanut 3 prosenttiyksikköä vuodesta 1970. Samalla välillisten verojen osuus kokonaisverotuloista laski 6 prosenttiyksikköä. Useimmissa jäsenvaltioissa kokonaisverorasituksen kasvu johtuukin pääasiassa työhön kohdistuvan verorasituksen kasvusta.

Kuvio 2.5. Julkisen talouden tulolähteiden rakenne EU:ssa 1970-2000

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Komission yksiköt

2.2. Julkisen talouden vaikutus kasvuun ja työllisyyteen

Edellä esitetyt yleisluonteiset tiedot voivat antaa kuvan, että julkisen sektorin nopea kasvu, muutokset verotulojen ja menojen koostumuksessa ja velkaantumiseen johtaneet itsepintaiset ja suuret rakenteelliset alijäämät ovat johtaneet EU:ssa viime vuosikymmeninä vallinneeseen alhaiseen kasvuun ja huonoon työllisyyskehitykseen. Arvio julkisen talouden vaikutuksesta kasvuun ja työllisyyteen ei kuitenkaan ole näin suoraviivainen. Tämä johtuu siitä, että jäsenvaltioilla on useita talouspoliittisia tavoitteita, joihin ne pyrkivät erilaisin talouspoliittisin välinein, mistä väistämättä seuraa, että julkisen talouden vaikutukset reaalitalouteen ovat moninaiset ja monimutkaiset.

Pitkän aikavälin kasvuun ja työpaikkojen syntymiseen vaikuttavat myös monet muut tekijät kuin julkinen talous. Hyödyke-, pääoma- ja työmarkkinoiden toiminnalla ja väestökehityksellä on erityisen tärkeä osa. Julkisen talouden vaikutus kasvuun ja työllisyyteen riippuu finanssipolitiikan ja yleisten sääntelypuitteiden välisestä vuorovaikutuksesta sekä yksityisen sektorin reaktioista julkisen sektorin toimenpiteisiin. Kansainväliset vertailut voivat lisäksi olla harhaanjohtavia, mitä tulee vaikutukseen, joka julkisten menojen määrällä on kasvuun ja työllisyyteen. Pelkät maiden väliset korrelaatiot kasvun ja julkisen sektorin koon välillä johtavat melko tulkinnanvaraisiin päätelmiin, koska tehtävät, jotka julkinen sektori hoitaa tehokkaasti yhdessä maassa, voivat toisessa maassa kuulua yksityiselle sektorille.

Mainitusta monimutkaisuudesta huolimatta taloustieteellisestä kirjallisuudesta löytyy runsaasti todisteita julkisen talouden vaikutuksesta kasvuun ja työllisyyteen. Julkinen talous voi vahvistaa potentiaalista kasvua ja työllisyyttä (1) edistämällä aineellisen ja inhimillisen pääoman kasvua, (2) tarjoamalla oikeanlaisia kannustimia vero- ja etuusjärjestelmien kautta ja (3) turvaamalla vakaan taloudellisen ympäristön.

Tuotannontekijöiden karttuminen. Valtio edistää tuotannontekijöiden karttumista suoraan investoimalla aineelliseen (infrastruktuuri), inhimilliseen (koulutus) ja tietopääomaan (T&K ja innovaatio). Myös sosiaalimenoilla voidaan vaikuttaa, erityisesti tukemalla investointeja inhimilliseen pääomaan. Jos julkisilla investoinneilla täydennetään yksityisiä investointeja, niillä voi olla myös välillinen myönteinen vaikutus tuotannontekijöiden muodostumiseen. Tehokkaan liikenne-, energia- ja muun infrastruktuurin tarjoaminen voi esimerkiksi parantaa yksityisen sektorin investointien tuottavuutta ja houkutella lisää investointeja. Tällaista täydentävyyttä voidaan vahvistaa yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyöhankkeilla, jotka parantavat julkisten investointien tehokkuutta ottamalla huomioon kustannus- ja hyötynäkökohdat ja varmistavat samalla sen, että yhteiskunnalliset hyödyt otetaan huomioon yksityisissä investointipäätöksissä.

Pääoman karttumista lisäävillä julkisilla menoilla on yleensä ottaen myönteinen vaikutus kasvuun ja työllisyyteen. Yksityisten toimijoiden reaktiot voivat kuitenkin mitätöidä vahvistavat vaikutukset, joita julkisilla investoinneilla voi olla kasvuun. Taloudellisen kasvun kannalta ratkaisevaa ei viime kädessä ole pelkästään tuotannontekijöiden karttuminen julkisella sektorilla vaan kaikkien (sekä julkisen että yksityisen sektorin) tuotannontekijöiden karttuminen yhteensä. Julkisten investointien kasvulla on vain vähän tai jopa kielteistä vaikutusta kasvuun, jos ne syrjäyttävät yksityiset investoinnit. Syrjäytymiselle voi olla useita syitä:

* Julkisen sektorin rooli tavaroiden ja palvelujen tuottajana on rajattava ainoastaan alueille, joilla julkisen sektorin osallistuminen on perusteltua, eikä se saisi estää sellaista taloudellista toimintaa, jonka yksityinen sektori pystyy hoitamaan tehokkaammin. Useissa tapauksissa julkisen sektorin osallistuminen on tapahtunut sellaisen lainsäädännön myötävaikutuksella, joka on estänyt markkinoillepääsyä ja sallinut yksinoikeuksien väärinkäyttöä, mikä on estänyt yksityisen sektorin osallistumisen parhaalla mahdollisella tavalla. Vapauttaminen ja yksityistäminen ovat viime vuosina merkinneet muutoksia aloilla, joilla julkisen sektorin osallistuminen oli ollut siihen asti perusteltua luonnollisen monopolin vuoksi. Monet vastavapautetut tavara- ja palvelualat ovat nyt ensimmäisinä ottamassa käyttöön uutta teknologiaa ja luomassa runsaasti lisäarvoa tuovia työpaikkoja. Tarve julkisen sektorin väliintulosta ei kuitenkaan ole kadonnut. Erityisesti sääntelyn kautta viranomaisilla on edelleen perustavanlaatuinen asema sen varmistamisessa, että markkinat toimivat tehokkaasti eikä määrääviä markkina-asemia käytetä väärin.

* Julkisten investointien vaikutus kasvuun ja työllisyyteen riippuu myös siitä, kuinka investoinnit rahoitetaan. Aiemmin julkiset menot rahoitettiin osittain alijäämillä, mikä johti suureen julkiseen velkaan. Koska julkiset velkainstrumentit ovat suhteellisen riskittömiä , nenäin ollen vähentävät riskialttiimpien yksityisten investointien houkuttelevuutta. Tämän lisäksi suuri velka lisää paineita korkojen nousuun , mikä puolestaan lisää pääomakustannuksia ja vähentää kannattavien yksityisten investointihankkeiden määrää entisestään. Näin ollen kasvava velka vähentää yleistä pääoman kasvua ja estää taloutta ottamasta käyttöön uutta teknologiaa niin nopeasti kuin kilpailukyvyn säilyttäminen ja korkean tuottavuuden työpaikkojen luominen edellyttäisivät.

* Julkisista menoista saatava hyöty voidaan menettää, jos menot rahoitetaan vääristävillä veroilla, jotka ehkäisevät investointeja ja työpaikkojen syntymistä (ks. jäljempänä).

Nämä esimerkit yksityisten investointien syrjäytymisestä korostavat, kuinka tärkeää on kasvattaa pääoman karttumista julkisella sektorilla muuttamalla julkisten menojen rakennetta, kuten Lissabonin Eurooppa-neuvosto suositteli.

Oikeanlaisten kannustimien luominen vero- ja etuusjärjestelmiin . Muuttamalla vero- ja etuusjärjestelmien kannustimia työntekoon, säästämiseen ja investoimiseen vaikutetaan yksityisten tuotannontekijöiden muodostumiseen ja tätä kautta kasvuun ja työllisyyteen. Sosiaaliturvajärjestelmä korjaa markkinoiden puutteita tarjoamalla turvaa työttömyyden, sairauden ja vanhuuden varalta , mikä edistää resurssien tehokkaampaa kohdentamista. Sosiaaliturvalla on myös tulonjakoon liittyvä tehtävä, joka vähentää yhteiskunnallisia jännitteitä ja sitä kautta edistää kasvua ja työllisyyttä. Hyvin suunniteltu sosiaaliturvajärjestelmä voi lisätä talouden tehokkuutta. Ansiosidonnaisen työttömyyskorvauksen tai perhelisien kaltaiset järjestelmät sekä sosiaalista yhteenkuuluvuutta edistävä toimintapolitiikka voivat lisätä osallistumista ja työvoiman tarjontaa ja samalla vahvistaa rakenneuudistusten yhteiskunnallista hyväksyntää.

Työvoiman tarjontaan ja kysyntään aiheutuvat kielteiset vaikutukset voivat kuitenkin heikentää edellä mainittuja myönteisiä vaikutuksia. Jos esimerkiksi ansiosidonnaiset työttömyyskorvaukset ovat runsaita ja pitkäaikaisia ja niiden saantiehdot löysiä, ne voivat johtaa riippuvuuteen etuuksista ja työttömyysloukkuihin alemmissa palkkaluokissa, jollei niihin ole liitetty työhön sijoittautumisen tukemista eikä työmarkkinoiden käytettävissä olemisen seuraamista. Varhaiseläkejärjestelmät tarjoavat turvaverkon vanheneville työntekijöille huonoina aikoina mutta estävät näitä palaamasta työmarkkinoille hyvinä aikoina tai rohkaisevat irtautumaan työmarkkinoilta ennen eläkeikää. Konkreettiset kokemukset Euroopasta ja muualta tukevat näkemystä, että vero- ja etuusjärjestelmien sekä etuuksien hallinnon uudistaminen voivat nostaa työvoima- ja työllisyysasteita.

Jos työvoiman korkeaan verotukseen palkka-asteikon alapäässä yhdistyy veroasteikon jyrkkä progressiivisuus ja etuuksien riippuvuus tulojen määrästä, tämä voi johtaa köyhyysloukkuihin ja vähentää inhimillisen pääoman karttumista. Kokonaisverorasituksen keventämisellä voi olla myönteinen vaikutus yksityisiin investointeihin, mutta vaikutus on suurempi, jos veronkevennykset kohdistetaan eniten vääristäviin veroihin (ks. luku 4 jäljempänä). Tuottavuusasteikon alapäähän kohdennetut veronkevennykset lisäisivät yritysten kannustimia palkata vähän koulutettua työvoimaa.

Vero- ja etuusjärjestelmien uudistusten kattavuus on sekin pitkän aikavälin kasvunäkymien parantamisen kannalta ratkaiseva tekijä. Kattavalla uudistuksella jäsenvaltiot voisivat luoda positiivisia kasvuvaikutuksia ja saada lisähyötyä toisiaan tukevista vaikutuksista, joita ri aloilla tehdyillä mutta keskenään yhteensovitetuilla toimenpiteillä on. Kattavat uudistukset, jotka kannustavat työvoiman osallistumista ja inhimillisen pääoman muodostumista, voivat myös vahvistaa talouden innovaatiokykyä , edistää yrittäjähenkeä sekä yksityisen sektorin investointeja ja innovaatioita.

Vakaan taloudellisen ympäristön tarjoaminen. Kasvua ja työllisyyttä edistävän taloudellisen ympäristön tarjoaminen edellyttää tiukkaa budjettikuria. Tämä tarkoittaa, että julkinen talous on suunnilleen tasapainossa koko suhdannejakson ajan ja julkinen velka on alhainen tai jatkuvasti vähenevä. EU:ssa tämä tarkoittaa, että velka suhteessa BKT:hen on selvästi alle 60 prosentin viitearvon.

Julkisen talouden kurinalaisuus vaikuttaa kasvuun ja työllisyyteen usealla tavalla, sekä suoraan että epäsuoraan.

Mitä tulee suoraan vaikuttamiseen, terve julkinen talous voi johtaa alhaisempiin korkoihin tukemalla hintavakauteen tähtäävää rahapolitiikkaa. Tämä voi edistää yksityisiä investointeja, mikä johtaa suurempaan pääoman muodostumiseen keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Julkisen velan väheneminen keventää lisäksi korkotaakkaa ja tarjoaa siten mahdollisuuksia vähentää vääristäviä veroja ja/tai lisätä tuottavia julkisia menoja: kuten edellä kuvailtiin, molemmat toimenpiteet voivat helpottaa tuotannontekijöiden karttumista. Toinen suora vaikutusmahdollisuus on kokonaissäästämisen eli yksityisten ja julkisten säästöjen yhteismäärän kautta. Jos julkisen säästämisen kasvu nostaa kansantalouden kokonaissäästöjen tasoa, resursseja voi vapautua lisää tuottaviin investointeihin.

Julkisen talouden kurinalaisuus vaikuttaa kasvuun ja työllisyyteen myös epäsuoraan edistämällä makrotalouden vakautta. Sen ansiosta inflaatio-odotukset voivat ensinnäkin pysyä alhaisina, mikä vähentää epävarmuutta ja parantaa säästäjien ja investoijien ennakointimahdollisuuksia pitkän aikavälin suunnittelussa. Julkisen talouden kurinalaisuus varmistaa myös, että jäsenvaltiot voivat antaa automaattisten vakauttajien toimia täysimääräisesti talouden laskusuhdanteen aikana ja tasoittaa näin suhdannevaihteluita . Laskusuhdanteiden hallitseminen on erityisen tärkeää talous- ja rahaliitossa, jossa finanssipolitiikalla voi olla aiempaa tärkeämpi tehtävä suhdanteiden tasoittamisessa, koska jäsenvaltioilla ei enää ole rahapoliittista itsemääräämisoikeutta. Tasapainoisen julkisen talouden saavuttaminen auttaa lisäksi jäsenvaltioita selviytymään pitkän aikavälin haasteista, joita väestön vanheneminen asettaa julkiselle taloudelle. Pienempi julkinen velka vähentää korkorasitusta ja näin ollen tasoittaa osittain eläkkeistä ja terveydenhuollosta aiheutuvaa julkisten menojen kasvua. Jollei julkisen talouden rahoitusta saada väestön vanhenemisen edellyttämälle terveelle pohjalle, tämä voi tulevaisuudessa johtaa kestämättömän korkeaan verotukseen, mikä voi haitata kasvua ja työpaikkojen luomista.

3. Terveen julkisen talouden jatkuminen talous- ja rahaliiton kolmannessa vaiheessa

3.1. Julkisen talouden uudet haasteet

Edellisessä luvussa korostettiin terveen julkisen talouden mahdollisuuksia edistää kasvua ja työllisyyttä suoraan (vapauttamalla resursseja tuotannontekijöiden muodostukseen sekä julkisella että yksityisellä sektorilla) ja epäsuoraan (edistämällä säästäjille ja investoijille tärkeää vakautta ja parantamalla kykyä selviytyä paremmin talouden häiriöistä). Vakaus- ja kasvusopimuksessa asetettu tavoite eli "lähellä tasapainoa oleva tai ylijäämäinen" julkisen talouden rahoitusasema on keskeinen ennakkoedellytys Lissabonin Eurooppa-neuvoston tavoitteiden saavuttamiseksi.

Julkisen talouden vahvistaminen jatkuu talous- ja rahaliiton kolmannessa vaiheessa vakaus- ja kasvusopimuksen puitteissa. Vuoden 2000 tulokset ylittivät odotukset, kun julkisen talouden alijäämä koko EU:ssa supistui vuoden 1999 0,7 prosentista 0,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Vaikka tulokset ovat myönteisiä, alijäämän supistuminen johtui kuitenkin pääasiassa talouden noususuhdanteesta seuranneesta tulojen kasvusta eikä niinkään menojen vähenemisestä. Julkisen talouden alijäämän odotetaan supistuvan myös tulevina vuosina, vaikkakin hitaasti. Vakaus- ja lähentymisohjelmien mukaan euroalueen julkisen talouden rahoitusasema muuttuu alijäämästä lähes tasapainoiseksi vuoteen 2003 mennessä. Tämä merkitsee sitä, että vakaus- ja kasvusopimuksen keskipitkän aikavälin tavoite on saavutettavissa kaikissa jäsenvaltioissa.

Vakaus- ja kasvusopimuksen tavoitteen eli lähellä tasapainoa olevan tai ylijäämäisen julkisen talouden rahoitusaseman saavuttaminen ja säilyttäminen johtaa julkisen velan nopeaan vähenemiseen. Tämä keventäisi korkorasitusta ja mahdollistaisi näin ollen veroalennukset ja voisi osittain tasapainottaa väestön ikääntymisestä aiheutuvaa eläke- ja terveydenhuoltomenojen kasvua. Julkisen velan väheneminen vähentäisi julkisen talouden herkkyyttä korkomuutoksille. Tämä on erityisen tärkeää niille jäsenvaltioille, joiden velka on yli 100 prosenttia suhteessa BKT:hen. Useiden jäsenvaltioiden velkasuhde on edelleen lähellä 60 prosentin viitearvoa ja selvästi yli aiemman tason.

Kun jäsenvaltiot lähestyvät julkisen talouden tasapainoa , mahdollisuudet keventää verorasitusta voivat kasvaa. Tällainen kehitys voisi merkittävästi edistää potentiaalista tuotantoa ja työllisyyttä. Kehitys on jo alkanut. On kuitenkin keskeisen tärkeää löytää oikea tasapaino veroalennusten, julkisiin palveluihin investoimisen ja julkisen talouden jatkuvan vahvistamisen välillä, jotta verorasitusta voitaisiin keventää pysyvästi. Ei ole järkevää toteuttaa veroalennuksia nyt, jos myöhemmin osoittautuu, että alennukset eivät ole kestäviä suhdannekierron ajan tai pitkällä aikavälillä ja niistä on laskusuhdanteen aikana luovuttava.

Pitemmällä aikavälillä tarkasteltuna jäsenvaltioiden on valmistauduttava seurauksiin, joita väestön vanhenemisesta aiheutuu kokonaistaloudelle ja julkiselle taloudelle. Kuten luvussa 6 todetaan, julkisten eläke- ja terveydenhuoltomenojen kasvu väestön vanhenemisen myötä merkitsee useissa jäsenvaltioissa huomattavaa riskiä julkisen talouden kestävälle kehitykselle pitkällä aikavälillä. Kestävän julkisen talouden käsite ei rajoitu väestön ikääntymisestä aiheutuvien lisämenojen rahoittamiseen kasvattamatta samalla alijäämiä ja julkista velkaa. Kestävyys merkitsee myös, että eläke- ja terveydenhuoltojärjestelmien on edistettävä korkean työllisyyden saavuttamista ja verorasitusta on kevennettävä Lissabonin tavoitteiden mukaisesti, mutta samalla varojen on riitettävä myös muihin keskeisiin julkisiin menoihin ja oikeudenmukaisuus on otettava huomioon sekä sukupolvien sisällä että niiden välillä. Väestön ikääntymisen vaikutukset julkiseen talouteen edellyttävät kattavaa uudistusstrategiaa, johon sisältyy julkisen velan alentaminen, työmarkkinoiden uudistaminen työllisyyden lisäämiseksi ja julkisten eläkejärjestelmien uudistaminen. Nyt on vielä mahdollista toteuttaa lisäuudistuksia, ennen kuin suuret ikäluokat jäävät eläkkeelle vuoden 2010 jälkeen.

3.2 Jatkotoimet ja jäsenvaltioiden tehtävät

Vuoden 2000 talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa tunnustetaan edellä luetellut finanssipolitiikan lyhyen ja keskipitkän aikavälin haasteet ja erityisesti tarve aloittaa menorakenteen uudistaminen ja verorasituksen keventäminen samalla kun parannetaan julkisen talouden vakauttamista. Seuraavaksi tarkastellaan, ovatko jäsenvaltiot oikealla uralla täyttääkseen nämä sitoumukset.

Vakaus- ja kasvusopimuksen tavoitteen saavuttaminen etuajassa

Jäsenvaltioiden odotetaan ylittävän tavoitteet, jotka vakaus- ja lähentymisohjelmissa on asetettu vuodelle 2001. Syksyn 2000 ennusteen mukaan julkisen talouden rahoitusasema EU:ssa on tasapainossa vuonna 2001, kun tarkistetuissa vuosien 1999/2000 vakaus- ja lähentymisohjelmissa alijäämä on 0,7 prosenttia suhteessa BKT:hen. Ennusteista ei kuitenkaan pidä päätellä, että jäsenvaltiot olisivat ylittäneet vakaus- ja kasvusopimuksen mukaiset tavoitteensa. Kun otetaan huomioon vuoden 1999 odotettua parempi lähtötilanne ja se, että sekä vuonna 2000 että 2001 kasvu ylittää ohjelmien oletukset, jäsenvaltioiden voidaan odottaa ylittävän vakaus- ja kasvusopimuksen mukaiset tavoitteensa keskimäärin 0,9 prosentilla suhteessa BKT:hen ilman ylimääräistä sopeuttamista.

Tämän perusteella syksyn 2000 ennuste viittaa siihen, että joissain jäsenvaltioissa on tingitty julkisen talouden sopeuttamisesta verrattuna niiden vakaus- ja lähentymisohjelmissa ilmoitettuihin "todellisiin" sopeuttamispyrkimyksiin. Tämä merkitsee sitä, että lisävakauttaminen voi olla tarpeen, jos jäsenvaltiot aikovat saavuttaa talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen tavoitteen pyrkiä tarvittaessa vakaus- ja kasvusopimuksen vähimmäisvaatimukset ylittävään julkisen talouden vahvistamiseen.

Alennetaanko veroja turvallisella ja kestävällä tavalla-

Jäsenvaltiot ovat selvittäneet suunnitelmiaan keventää kokonaisverorasitusta ja uudistaa verojärjestelmiään sekä vuosien 1999-2000 tarkistetuissa vakaus- ja lähentymisohjelmissa että vuoden 2001 talousarvioesityksiä koskevissa kannanotoissaan (ks. kappale 4).

Komission raportissa Julkinen talous EMU:ssa - 2000 mainitaan neljä kriteeriä sen arvioimiseksi, voidaanko verouudistuksilla keventää verorasitusta kestävästi säilyttäen samalla sitoutuminen tiukkaan finanssipolitiikkaan. Kriteerit ovat seuraavat: (1) jäsenvaltioiden on saavutettava keskipitkän aikavälin tavoite tai lähestyttävä sitä: lähellä tasapainoa oleva tai ylijäämäinen julkisen talouden rahoitusasema, (2) uudistuksissa olisi otettava huomioon suhdannetilanne eivätkä ne saisi olla myötäsyklisiä, (3) julkisen velan määrä ja julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys on otettava huomioon ja (4) veroalennusten olisi oltava osa kattavaa uudistuspakettia. Näiden kriteerien täyttäminen helpottaa sen varmistamista, että verouudistuksilla on kestävä ja myönteinen vaikutus kasvuun ja työllisyyteen.

Ensimmäinen kriteeri merkitsee sitä, että kompensoimattomia veroalennuksia voidaan suunnitella vain sellaisissa jäsenvaltioissa, jotka jo täyttävät keskipitkän aikavälin tavoitteen lähellä tasapainoa olevasta tai ylijäämäisestä julkisen talouden rahoitusasemasta. Jos tavoitetta ei ole saavutettu, veroalennuksia on täydennettävä samansuuruisilla tai suuremmilla menojen leikkauksilla, jotta vakaus- ja kasvusopimuksen päämäärän saavuttamisessa edistytään. Vaikka lähellä tasapainoa olevan julkisen talouden rahoitusaseman saavuttamisessa on edistytty, joillakin mailla on vielä pitkä tie kuljettavanaan. Suhdannekorjattujen alijäämien ennustetaan vuonna 2001 olevan kuudessa jäsenvaltiossa 1 prosentti tai enemmän suhteessa BKT:hen (Italia, Itävalta, Kreikka, Portugali, Ranska, Saksa).

Toinen kriteeri korostaa, kuinka tärkeää on välttää perusteeton julkisen talouden rakenteellinen heikentyminen, joka estäisi automaattisia vakauttajia vaimentamasta suhdannevaihteluiden vaikutuksia. Tätä voidaan arvioida tarkastelemalla suhdannetasoitetun perusjäämän muutoksia koko suhdanteen ajan. Suhdannetasoitetun perusylijäämän oletetaan laskevan EU:ssa 3,5 prosentista 3,1 prosenttiin vuosina 2000-2001. Tämä voi viitata finanssipolitiikan virityksen keventämiseen aikana, jolloin tuotantokuilu on kääntymässä positiiviseksi useimmissa jäsenvaltioissa.

Jotta vältyttäisiin tällaiselta myötäsykliseltä keventämiseltä, veroalennuksia on ehkä täydennettävä vastaavilla menojen leikkauksilla. Koska kokonaistalouden ja julkisen talouden tilanne vaihtelee eri jäsenvaltioissa, lisäsopeutuksen laajuus, ajoitus ja nopeus on räätälöitävä kansallisten olosuhteiden mukaisiksi. Jäsenvaltioiden, joilla on rakenteellisia alijäämiä tai korkeat velkasuhteet, on ehkä keskityttävä julkisen talouden vahvistamiseen. Muiden jäsenvaltioiden on ehkä puututtava julkisen sektorin investointien vähäisyyteen. Jäsenvaltioiden on päätettävä, miten investoinnit julkisiin palveluihin ja verouudistukset yhdistetään tavalla, joka tehokkaimmin lisää potentiaalista tuotantoa ja työllisyyttä. Keskeistä on saavuttaa oikea tasapaino, jossa otetaan asianmukaisesti huomioon suhdannekierron vaihe jalähtötilanne, josta kehitys on alkanut.

Kolmas kriteeri edellyttää, että julkisen velan määrä ja julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys on otettava huomioon. Jäsenvaltioiden, joiden julkinen velka on edelleen lähes tai yli 100 prosenttia suhteessa BKT:hen, olisi asetettava etusijalle velan vähentäminen ennen kuin ne suunnittelevat laajamittaisia veroalennuksia. Myös jäsenvaltioiden, joiden velkataso vastaa 60 prosentin viitearvoa tai on sen alle, voisivat harkita velan nopeampaa vähentämistä osana yleistä strategiaa, jolla ne valmistautuvat väestön ikääntymisestä aiheutuviin lisäkustannuksiin. Veroalennusten arvioiminen yhdessä väestön ikääntymisen julkiselle taloudelle aiheuttaminen seurausten kanssa ei ole yksiselitteistä. Käytettävissä olevat arviot (ks. luku 6) osoittavat, että muutamaa maata lukuun ottamatta väestön ikääntyminen voi johtaa merkittävästi suurempiin julkisiin menoihin. Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden uskottavuus heikkenee, jos jo ilmoitettuja verouudistuksia ei täydennetä vastaavalla valmiudella puuttua eläkkeiden ja terveydenhuollon rahoituksen aiheuttamaan rakenteelliseen epätasapainoon .

Neljännen kriteerin mukaan veroalennusten olisi oltava osa kattavaa uudistuspakettia. Tämä merkitsee muun muassa sitä, että veroalennukset keskitettäisiin alueille, joilla niillä on positiivisia tarjontapuolen vaikutuksia, ja niitä täydennettäisiin etuusjärjestelmien uudistuksilla, jotka lisäisivät työnteon ja yrittäjyyden kannustimia.

Yleisarvio

Julkisen talouden viimeaikainen kehitys on selkeä osoitus siitä, että EU on oikealla uralla. Vakaus- ja kasvusopimuksen tavoite "lähellä tasapainoa olevasta tai ylijäämäisestä" julkisen talouden rahoitusasemasta on saavutettavissa ja julkinen velka vähenee tasaisesti. Samaan aikaan ollaan toteuttamassa uudistuksia, joilla kevennetään ennätyksellisen suurta verorasitusta. Joillakin jäsenvaltioilla on kuitenkin vielä tekemistä saavuttaakseen vakaus- ja kasvusopimuksen tavoitteen "lähellä tasapainoa olevasta tai ylijäämäisestä" rahoitusasemasta, ja on myös olemassa vaara myötäsyklisestä finanssipolitiikasta ja julkinen velka on edelleen suuri. Neljän edellä esitellyn puolueettoman kriteerin pohjalta voidaan yleisesti todeta, että jäsenvaltioissa, joissa veroalennukset ovat aiheellisimpia, näyttäisi olevan tarpeen täydentää niitä julkisen talouden menojen vähentämisellä. Aikaisemmat kokemukset ovat osoittaneet, että veroalennusten pysyvyys (eli veroalennuksia ei tarvitse kääntää korotuksiksi talouskasvun hidastuessa) edellyttää, että niitä täydennetään menouudistuksilla, joilla puututaan korkean verorasituksen taustalla oleviin syihin. Jäsenvaltiot osoittivat kykynsä vakauttaa julkista taloutta talous- ja rahaliittoon valmistautuessaan. Nyt niiden täytyy osoittaa halukkuutensa harjoittaa vastuullista finanssipolitiikkaa myös hyvinä aikoina.

4. Vero- ja etuusjärjestelmät työntekoa suosiviksi

4.1 Vero- ja etuusjärjestelmien rakenne EU:ssa

Miten vero- ja etuusjärjestelmät vaikuttavat työmarkkinoiden toimintaan

Työmarkkinoiden toimivuutta parantavien keinojen etsiminen ja käynnissä oleva keskustelu Euroopan hyvinvointijärjestelmien tarkistamisesta liittyvät toisiinsa. Yhteinen tekijä on vero- ja etuusjärjestelmiin liittyvien kannustimien vaikutus talouden toimijoiden käyttäytymiseen. Politiikantekijät ovat laajalti sitä mieltä, että vero- ja etuusjärjestelmien työllistymistä ehkäisevien vaikutusten vähentäminen on ensiarvoisen tärkeää korkean rakennetyöttömyyden pienentämiseksi . Vero- ja etuusjärjestelmien tulonjako- ja tehokkuustavoitteet on tasapainotettava paremmin. Tulonjakotavoitteisiin kuuluu tasata verovaroin tuloeroja ja turvata riittävä tulotaso, jottei syntyisi "työssäkäyvää köyhälistöä". Tehokkuustavoitteet puolestaan koskevat kannustimien lisäämistä, jotta työnteko kannattaisi.

Vero- ja etuusjärjestelmien vaikutus työvoiman tarjontaan kanavoituu lähinnä kahta kautta. Ensinnäkin etuuksien taso suhteessa ansiotuloihin vaikuttaa työhönmenopäätökseen ja saattaa aiheuttaa ns. työttömyysloukun. Toiseksi, asiaan vaikuttaa käytettävissä olevien tulojen kasvu ansiotulojen kasvaessa (kun otetaan huomioon kovemman verotuksen ja tarveharkintaan perustuvien etuuksien menetyksen yhteisvaikutus) ja tämän vaikutus työpanoksen laatuun tai työtuntien määrään (ns. köyhyysloukku).

Tarjontapuolella on vaikeaa ennustaa tarkasti, miten paljon ja mihin suuntaan työvoiman tarjonta verouudistusten seurauksena muuttuu. On kuitenkin runsaasti näyttöä siitä, että verouudistuksilla on merkitystä joillekin väestöryhmille, etenkin pariskunnille, joissa toinen puoliso ei ole työssä (yleensä naimisissa olevia naisia), yksinhuoltajaperheille ja vähän koulutetuille työntekijöille.

Kysyntäpuolella työnantajien työllistämiskustannuksia lisäävä veropolitiikka vähentää kannattavuutta ja kilpailukykyä ja pienentää samalla myös työvoiman kysyntää ja työllisyyttä. Veropolitiikka, joka alentaa muiden tuotannontekijöiden kuin työvoiman hintaa, muuttaa tuotannontekijöiden suhteita työvoiman osuutta vähentäväksi . Tämä pätee erityisesti vähän koulutettuun työvoimaan, jota voidaan koulutettuja työntekijöitä useammin korvata pääomalla. Tämän takia vähän koulutettujen työntekijöiden veroasteeseen on kiinnitettävä erityistä huomiota; he ovat se työmarkkinoiden segmentti, jota todennäköisemmin uhkaa köyhyys- tai työttömyysloukku, kun työnteko ei kannata, ja jonka kysyntään kustannukset herkemmin vaikuttavat.

Katsaus vero- ja etuusjärjestelmiin

Työhön kohdistuva kokonaisverorasitus on implisiittisellä palkkatyön veroasteella [5] mitattuna kasvanut EU:ssa tasaisesti viimeisten kolmenkymmenen vuoden aikana. Vuonna 1970 sosiaaliturvamaksut ja henkilökohtaisten työtulojen verotus oli hieman alle 30 % työvoiman kokonaiskustannuksista. Kymmenen vuotta myöhemmin, vuonna 1980, luku oli 35 % ja suurimmillaan se oli 42 % vuosina 1996-1997. Sen jälkeen keskimääräinen palkkatyön verorasitus on EU:ssa vähentynyt, ja sen arvioidaan olevan 40 % vuonna 2002 (kuvio 4.1). Lähes kolme neljännestä tästä johtuu sosiaaliturvamaksuista [6]. Yhdysvalloissa työvoimaan kohdistuva verorasitus on noin 25 %, josta puolet muodostuu sosiaaliturvamaksuista ja puolet henkilökohtaisista tuloveroista. EU:ssa implisiittinen veroaste on selvästi keskimääräistä korkeampi Belgiassa, Ranskassa, Ruotsissa, Saksassa ja Tanskassa, kun taas Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa veroaste on keskimääräistä matalampi.

[5] Implisiittinen veroaste on palkatun työvoiman verojen (henkilökohtaiset tuloverot työtulosta ja sosiaaliturvamaksut) ja kokonaistyövoimakustannusten suhde.

[6] Euroopassa sosiaaliturvamaksut määräytyvät pääasiassa vakuutusperiaattein, koska ne antavat henkilökohtaisen vakuutus- tai etuusoikeuden. Joissakin teollisuusmaissa, kuten Yhdysvalloissa, sosiaalivakuutus rahoitetaan osittain yksityisesti.

Kuvio 4.1. Palkkatyön implisiittinen veroaste EU:ssa ja Yhdysvalloissa 1980-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Komissio

Myös matalapalkkaisen työvoiman verorasitus, joka on merkittävä vähän koulutettujen työttömyyttä määrittävä tekijä, on EU:ssa huomattavasti suurempi kuin Yhdysvalloissa (ks. taulukko 4.1). Vain Irlannissa, Luxemburgissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa matala- ja keskipalkkaisten keskimääräinen veroaste on samaa tasoa tai alempi kuin Yhdysvalloissa. Belgiassa, Italiassa, Itävallassa, Ranskassa, Ruotsissa, Saksassa, Suomessa ja Tanskassa sosiaaliturvamaksut ja henkilökohtainen tulovero muodostavat 40 % tai enemmän sellaisen naimattoman ja lapsettoman työntekijän kustannuksista, joka ansaitsee 67% keskipalkasta. Matalapalkkaisen työvoiman korkeasta verorasituksesta suuri osa johtuu sosiaaliturvamaksuista, kun taas henkilökohtaisen tuloveron osuus on suhteellisen vähäinen.

Taulukko 4.1. Matalien palkkojen ja keskipalkkojen verorasitus

(Tulovero ja sosiaaliturvamaksut vuonna 1999, % työvoimakustannuksista))

>TAULUKON PAIKKA>

Työvoiman tarjontaa lisäävien kannustimien kannalta, ja varsinkin köyhyysloukkuriskiä arvioitaessa, marginaaliveroaste [7] on paljon merkittävämpi tekijä kuin keskimääräinen veroaste. Vuosina 1997-1999 useimmat jäsenvaltiot (Saksaa, Luxemburgia ja Ruotsia lukuun ottamatta) onnistuivat alentamaan matala- ja keskipalkkojen marginaaliveroastetta. Eniten marginaaliveroastetta alennettiin Espanjassa, Irlannissa ja Alankomaissa. Marginaaliveroaste on kuitenkin edelleen korkea, 40-50 %, ja sen ylikin Belgiassa, Saksassa, Tanskassa, Suomessa ja Alankomaissa. Useimmissa jäsenvaltioissa marginaaliveroaste on kuitenkin alempi kuin Yhdysvalloissa.

[7] OECD:n laskelmissa marginaaliveroaste on bruttotulojen lisäykseen kohdistuva henkilökohtainen tulovero ja työntekijän sosiaaliturvamaksut. Kyseessä on yhdistetty (eksplisiittinen ja implisiittinen) marginaaliveroaste, koska siinä on otettu huomioon tulosidonnaisten perhe-etuuksien väheneminen ja verohyvitykset. Tarkempaa tietoa tästä ja muista tässä luvussa käsitellyistä aiheista on talouspoliittiselle komitealle annetussa muistiossa "Reforms in tax benefit systems in order to create employment incentives", ECFIN/0590/00-EN.

Verojen vääristävä vaikutus riippuu voimakkaasti siitä, miten ne vaikuttavat yhdessä etuusjärjestelmien kanssa. Monissa maissa perhe- ja muita etuuksia myönnettäessä käytetään tarveharkintaa. Tällöin etuudet vähenevät tulojen kasvaessa, mikä vastaa verojen lisäystä, joka voi nostaa marginaaliveroasteen hyvin korkeaksi ja vähentää näin halukkuutta lisätä työpanosta.

Julkisten varojen käyttö sosiaalimenoihin on useimmissa jäsenvaltioissa vähentynyt suhteessa BKT:hen vuodesta 1993 lähtien. Tämän on aiheuttanut pääasiassa työikäiselle väestölle suunnattujen etuuksien osuuden pieneneminen. Väheneminen selittyy useilla tekijöillä, kuten tavanomaisilla talouden kasvun suhdannekehityksellä ja työttömyyden vaihteluilla, ja vähemmässä määrin etuusuudistuksilla.

Vuonna 1997 tulonsiirrot yhteensä olivat koko EU:ssa noin 19 % suhteessa BKT:hen. Ainoastaan matalamman tulotason maissa (Kreikka, Espanja, Irlanti, Portugali) tulonsiirtojen osuus suhteessa BKT:hen oli huomattavasti keskimääräistä pienempi (taulukko 4.2). Kaiken kaikkiaan yksi neljännes tulonsiirroista suuntautuu työikäiselle väestölle työkyvyttömyys- ja työttömyysetuuksien sekä toimeentulotuen muodossa. Näistä viimeksi mainitun osuus on suhteellisen vähäinen. Työttömyysetuuksien osuus suhteessa BKT:hen oli yli 3 % Belgiassa, Tanskassa, Alankomaissa ja Suomessa. Työkyvyttömyysetuuksien osuus suhteessa BKT:hen oli yli 3 % ainoastaan Alankomaissa ja Suomessa.

Taulukko 4.2. Tulonsiirrot EU:ssa 1993-1997 (% suhteessa BKT:hen)

>VIITTAUS KAAVIOON>

Työttömyysetuuksien taso ja kesto suhteessa ansiotuloihin ovat merkittäviä työn vastaanottamista määrittäviä tekijöitä, mikäli työnhakijalla on valinanmahdollisuutta. Matalapalkkaisten työntekijöiden nettokorvausaste [8] on monissa maissa suhteellisen korkea (ks. taulukko 4.3), mikä saattaa synnyttää ns. työttömyysloukkuja [9]. Lapsiperheiden tulot olivat ensimmäisen työttömyyskuukauden aikana vähintään 80 % työstä saatavasta tulosta kahdeksassa maassa (Tanska, Suomi, Alankomaat, Ruotsi, Luxemburg, Portugali, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta). Viiden työstäpoissaolovuoden jälkeen nettokorvausaste on edelleen lähellä ensimmäisen kuukauden nettokorvausastetta. Joissakin maissa (Suomi, Alankomaat, Ruotsi, Luxemburg, Yhdistynyt kuningaskunta ja Italia) se on jopa korkeampi kuin ensimmäisenä kuukautena. Ainoastaan Kreikassa (ja Ranskassa) luku on selvästi alhaisempi. Naimattomien palkansaajien nettokorvausaste on jonkin verran alhaisempi kuin lapsiperheiden, ja se laskee nopeasti, jos työttömyys jatkuu.

[8] Nettokorvausaste on työttömänä ja työssäollessa saatujen tulojen suhde, jossa otetaan huomioon kummassakin tilanteessa maksetut tarveharkintaiset etuudet ja verot. Se määritellään työttömänä sosiaalietuuksista saatavan käytettävissä olevan tulon suhteeksi työstä saatavaan käytettävissä olevaan tuloon.

[9] On muistettava, että myös sellaiset työhön liittyvät kustannukset (esim. työmatkat ja lastenhoito) ja muut tekijät, jotka eivät ole mukana korvausasteessa, vähentävät käteen jäävää palkkaa ja vähentävät työnteon houkuttelevuutta entisestään.

Taloudelliset kannustimet matalapalkkaisen tai osa-aikaisen työn vastaanottamiseksi ovat useimmissa maissa hyvin vähäiset. Vuonna 1997 etuuksia saavan työttömän siirryttyä osa-aikatyöhön (40 % työajasta) useimmissa maissa lisäansiosta "verotettiin pois" hyvin suuri osa: puolessa maista yli 100 % (Luxemburg, Portugali, Itävalta, Suomi, Saksa, Belgia, Kreikka) ja muissa 80-90 % (paitsi Ranskassa 70 %). Verotuksen ja etuuksien vaikutus kotitalouden tuloihin vaihtelee lisäksi perheen tilanteen mukaan. Toisen puolison työhönmenon kannustimet ovat useissa maissa suuremmat, jos pääasiallinen tulonhankkija on työssä, verrattuna siihen tilanteeseen, että tämäsaa työttömyysetuuksia. Kuitenkin myös silloin, kun pääasiallinen tulonhankkija on työssä, noin 50 % tulonlisäyksestä menee Belgiassa, Tanskassa ja Saksassa veroihin.

Taulukko 4.3 Työttömien nettokorvausaste matalapalkkaisissa töissä (67 % teollisuustyöntekijän keskipalkkatasosta) vuonna 1997

>TAULUKON PAIKKA>

4.2 Jatkotoimet ja jäsenvaltioiden tehtävät

Yhteisön suositukset

Työttömyysongelma on ollut EU:n poliittisella asialistalla tärkeällä sijalla aina siitä asti, kun komissio julkaisi valkoisen kirjan kasvusta, kilpailukyvystä ja työllisyydestä vuonna 1993. Talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa on vuodesta 1998 kehotettu jäsenvaltioita i) tarkistamaan ja mukauttamaan vero- ja etuusjärjestelmiään niin, että ne tukevat aktiivisesti työllistettävyyttä ja työpaikkojen luomista, ja ii) vähentämään kokonaisverorasitusta ja erityisesti matalapalkkaisen työvoiman verorasitusta ja jatkamaan samalla julkisen talouden vakauttamista vähentämällä menoja tai siirtämällä painotusta ympäristö-, energia- tai kulutusveroihin. Nämä suositukset ovat vuodesta 1998 sisältyneet myös työllisyyden suuntaviivoihin, erityisesti suuntaviivoihin 4 ja 14. Myös tiedonannossa yhteisestä strategiasta sosiaaliturvan nykyaikaistamiseksi vaaditaan uudistuksia, joilla työnteosta tulee kannattavaa.

Suositukset on katsottu tarpeellisiksi seuraavista syistä:

* kasvaneiden julkisten menojen (sosiaaliturvajärjestelmät mukaan luettuina) rahoitus on osaltaan johtanut liialliseen verorasitukseen , joka kohdistuu erityisesti työhön, ja siten heikentänyt kasvua ja työllisyyttä

* veroista ja sosiaalimaksuista aiheutuva rasitus on muissa maissa, kuten Yhdysvalloissa, huomattavasti vähäisempi (mikä heijastuu pienempänä julkisten menojen BKT-osuutena ja suurempina yksityisinä sosiaaliturvamenoina)

* samanlaisia verouudistuksia on meneillään muissa maissa, mikä on johtanut verokilpailuun EU:ssa ja EU:n ulkopuolella

* työvoiman kysyntä ja tarjonta siirtyvät harmaan talouden piiriin veroista ja suurista sosiaaliturvamaksuista johtuvien paineiden välttämiseksi

* on käymässä yhä selvemmäksi, että vero- ja etuusjärjestelmät eivät kannusta sellaisten henkilöiden työllistymistä, joilla on vähäiset ansaitsemismahdollisuudet.

Erityisesti viimeksi mainittu tekijä ja laajasti tunnustettu tarve tehdä työnteko kannattavaksi selittävät, miksi monissa uudistuksissa yhtenä piirteenä on ollut (ja pitäisi olla tulevaisuudessakin) työn verotuksen ja erityisesti vähän koulutettujen työntekijöiden verotuksen keventäminen. Myös se käsitys on vahvistunut, että ainakin lähitulevaisuudessa verouudistuksissa olisi keskityttävä lisäämään työvoiman tarjontaa, koska väestön vanhetessa työmarkkinoille osallistumista on lisättävä ja työllisyysastetta nostettava. Jotta vältettäisiin hyödykemarkkinoiden kohtuuton vääristyminen ja erityisesti vääristymät sisämarkkinoiden toiminnassa, nämä uudistukset on toteutettava yhteisön valtiontukisääntöjen mukaisesti.

Sekä pääomaan että työhön kohdistuvan verorasituksen keventämisen odotetaan kartuttavan fyysistä ja henkistä pääomaa, lisäävän osallistumista työmarkkinoille ja kasvattavan työvoiman kysyntää. Henkilökohtaisten tuloverojen yleinen alentaminen saattaa vaikuttaa osaltaan palkkamaltin säilymiseen alentamalla työn verokiilaa. Lisäksi monissa jäsenvaltioissa uudistukset, joilla vähennetään tuloverojen progressiota, kannustavat työmarkkinoille osallistumista suurituloisissa kotitalouksissa. Tällä voi olla vaikutusta erityisesti korkeasti koulutettuihin perheen toissijaisiin tulonhankkijoihin, joista useimmat ovat naisia. Lisäksi palkkahaitarin alapäähän kohdistetut veronkevennykset pienentävät työttömyys- ja köyhyysloukkujen vaaraa. Niillä on myönteinen vaikutus alhaisen tuottavuuden työntekijöiden kysyntään, mikäli hyöty veronalennuksista siirtyy yrityksille. Työhön kohdistuvien verojen alentaminen tekee työnteosta kannattavaa myös siksi, että verojen jälkeen käteen jäävä palkka on suurempi.

Raportissa Public Finances in EMU - 2000 (julkinen talous EMUssa) on komission yksiköiden QUEST-mallia hyödyntäen esitetty useita simulaatioita, joilla havainnollistetaan erilaisten vero- ja etuusuudistusten mahdollisia vaikutuksia talouteen. Simulaatioista on yhteenveto kehikossa 1. Kaiken kaikkiaan veronalennuksilla voi olla mittavia vaikutuksia tuotantoon, investointeihin ja työllisyyteen. Jotta vaikutukset olisivat pysyviä, niiden vastapainoksi on toteutettava menouudistuksia. On myös tärkeää sijoittaa veronkevennykset laajempaan talouden uudistukseen, jotta voidaan vielä lisätä niitä myönteisiä vaikutuksia, joita saadaan, kun verorasitusta siirretään työn verotuksesta muihin veropohjiin.

Simulaatio verouudistusten pitkän aikavälin vaikutuksista BKT:hen, työllisyyteen ja investointeihin

Public Finances in EMU - 2000 -raportissa esitetyn analyysin mukaan veronalennusten vaikutukset riippuvat siitä, supistetaanko niiden rinnalla menoja (ks. taulukko 4.4). Verojen alentaminen, jonka vastapainoksi julkista kulutusta vähennetään vastaava määrä, vaikuttaa todennäköisesti pitkällä aikavälillä myönteisesti talouteen. Verouudistuksen tyypistä riippuen verojen alentaminen noin 1 % suhteessa BKT:hen voisi kasvattaa BKT:tä 10 vuodessa 0,5-0,8 %. Työllisyys voisi olla 0,5-1 % korkeampi ja verojen alentamisella olisi investointeihin kannustava vaikutus. Talouden kasvu johtaisi 10 vuodessa myös julkistalouden alijäämän supistumiseen noin 0,5 % suhteessa BKT:hen. Sen sijaan verojen alentaminen, jonka vastapainoksi menoja ei leikata, johtaisi julkisen talouden alijäämän kasvuun noin 0,75 % suhteessa BKT:hen. Tämä tarkoittaa, että verouudistukset olisivat itseään rahoittavia vain noin neljänneksen osalta uudistusten kustannuksista.

Vaikutus työllisyyteen on suurempi, jos veronalennus kohdistetaan työhön. Jos työtulojen verorasitusta kevennetään 1 % suhteessa BKT:hen ja verotulojen menetystä vastaavasti vähennetään julkista kulutusta, pitkän aikavälin työllisyysvaikutusten suuruus on 1 % (1,5 miljoonaa työpaikkaa). Luku on selvästi suurempi kuin 0,5 %:n kasvu, joka saavutettaisiin yleisillä veronalennuksilla. Tulokseen on kuitenkin suhtauduttava varauksella, koska se on vahvasti riippuvainen etuuksien myöntämissäännöistä. Kaiken kaikkiaan työllisyysvaikutukset ovat suuremmat, jos kynnyspalkka eli palkkataso, jolla työn vastaanottaminen kannattaa, pysyy reaalisesti muuttumattomana, verrattuna siihen, että työttömyysetuudet on sidottu nettopalkkaan. Ensin mainitussa tapauksessa osa veroleikkauksista siirtyy yrityksille alempien palkkakustannusten muodossa. Tämän seurauksena työllisyys lisääntyy nettopalkkojen laskematta.

Toinen työllisyyden suuntaviivojen mukainen tapa keventää työn verotusta on verotuksen painopisteen siirtäminen työtulon verotuksesta välillisiin veroihin, kuten kulutus-, energia- ja päästöveroihin [10]. Koska kulutusverot kohdistuvat kaikkiin tuotannontekijöihin eikä ainoastaan työvoimaan, niillä on vähemmän vääristävä vaikutus kuin työtuloon kohdistuvilla veroilla. Esimerkiksi ympäristöä vahingoittaviin hyödykkeisiin kohdistuva kulutusvero auttaa vähentämään olemassa olevaa vääristymistä. Myönteiset vaikutukset eivät kuitenkaan ole yksioikoisia, koska painopisteen siirtämisen vaikutus työn verotuksesta kulutuksen verottamiseen riippuu hyvin pitkälti etuusjärjestelmistä ja samanaikaisesti näihin ( tulonsiirtojen ja työttömyysetuuksien saajat) kohdistetuista toimenpiteistä. Avainkysymys on, siirtyykö hyöty verotuksen painopisteen siirtämisestä yrityksille ja seuraako siitä bruttopalkkojen aleneminen. Tämä puolestaan riippuu siitä, muuttuvatko etuudet korkeamman arvonlisäveron kuluttajahintavaikutuksen vastapainoksi. Työn verotuksen keventäminen 1 % suhteessa BKT:hen yhdistettynä arvonlisäverojen korotukseen lisäisi työllisyyttä pitkällä aikavälillä lähes 0,7 %, jos tulonsiirtojen saajille ei korvata tulojen menetystä. Jos sen sijaan tulonsiirtojen saajille korvataan arvonlisäverojen korotus kokonaisuudessaan, työllisyysvaikutus jää puoleen.

[10] Painopisteen siirtämisen työn verotuksesta energiaverotukseen odotetaan tuovan kaksinkertaisen hyödyn, kun sekä ympäristön pilaantuminen että työttömyys vähenevät samanaikaisesti. Yleensäkin verotuksen siirtämisen kulutukseen odotetaan vaikuttavan myönteisesti työllisyyteen.

>VIITTAUS KAAVIOON>

Em. taulukkoon:

Otsakerivi: Verotuksen uudistustapa

(4) (toimenpiteen vaikutusta ei korvata tulonsiirtojen saajille)

(5) (toimenpiteen vaikutus korvataan tulonsiirtojen saajille)

*) ja **) [alin palkkataso, jolla työtä halutaan ottaa vastaan] = kynnyspalkka

Jäsenvaltioissa toteutettujen verouudistusten pääpiirteet

Jäsenvaltiot ovat vakaus- ja lähentymisohjelmien päivittämisen yhteydessä, työllisyyttä koskevissa kansallisissa toimintasuunnitelmissa sekä tuoreemmissa, vuotta 2001 koskevissa budjettisuunnitelmissa ilmaisseet aikomuksensa alentaa kokonaisverorasitusta ja uudistaa verojärjestelmiään. Liitteessä A on yhteenveto tällaisista hankkeista ja viimeisten kolmen vuoden aikana jo sovelletuista uudistuksista. Uudistusten laajuus ja perusteellisuus vaihtelee, mutta useimmat jäsenvaltiot alentavat kokonaisverorasitusta lähinnä keventämällä henkilökohtaisten tulojen ja yritystulojen välitöntä verotusta. Tämän lisäksi useat maat ovat viime vuosina alentaneet sosiaaliturvamaksuja.

Liitteestä A käy ilmi, että jäsenvaltioissa harjoitettavan veropolitiikan yhteisenä suuntauksena on työhön kohdistuvan verorasituksen vähentäminen. Useat jäsenvaltiot ovat jo toteuttaneet ja toiset ilmoittaneet henkilökohtaisten tulojen verotuksen kevennyksiä (marginaaliveroasteen alentaminen, perhe-etuuksien korottaminen ja verosta vapaan tulon ylärajan nostaminen) ja alennettu sekä työnantajien että työntekijöiden sosiaaliturvamaksuja. Jotkut hankkeista ovat selvästi yleisiä veronalennustoimenpiteitä (Saksa, Espanja, Ranska, Italia, Alankomaat). Monissa on kyse marginaaliveroasteen alentamisesta palkkahaitarin ylä- ja alapäässä (Saksa, Irlanti) tai kaikkien tuloluokkien marginaaliveroasteen alentamisesta (Alankomaat, Ranska, Luxemburg, Espanja, Espanja, Suomi, Ruotsi, Italia). Uudistuksissa on myös korotettu perhe-etuuksia ja verosta vapaan tulon ylärajaa (Yhdistynyt kuningaskunta, Italia, Espanja), niin että veroa maksavien palkansaajien määrä on pienentynyt. Joissakin tapauksissa (Yhdistynyt kuningaskunta, Alankomaat) perhe-etuuksia on muutettu verohyvityksiksi. Muissa jäsenvaltioissa veroja alentavat toimenpiteet on suunnattu ennemminkin vähentämään pieni- ja keskituloisten verorasitusta (Belgia, Tanska, Kreikka, Itävalta, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta).

Useimmissa jäsenvaltioissa (Belgia, Kreikka, Espanja, Ranska, Irlanti, Italia, Alankomaat, Suomi) sosiaaliturvamaksujen leikkaukset on kohdennettu useammin työnantajille kuin työntekijöille. Joissakin jäsenvaltioissa veronalennuksia myönnetään työnantajille, jotka luovat uusia työpaikkoja (Italia, Portugali, Kreikka), tai palkkaavat nuoria työntekijöitä (Belgia), pitkäaikaistyöttömiä tai matalapalkkaisia työntekijöitä (Suomi, Alankomaat, Ruotsi). Yhdistyneessä kuningaskunnassa myönnetään tukea työnantajille, jotka palkkaavat nuoria työttömiä.

Koska henkilökohtaista tuloveroa maksetaan myös pääomatulosta, henkilökohtaisten tulojen verotuksen uudistukset vähentävät myös pääomatuloihin kohdistuvaa verorasitusta, vaikkakin vähemmässä määrin kuin työhön kohdistuvaa verorasitusta. Monissa jäsenvaltioissa toimenpiteet koskevat myös yritystuloa. Useimmissa jäsenvaltioista pääomaverotuksen keventäminen toteutetaan alentamalla yritysverotusta ja pääomatulojen verotusta [11]. Muissa jäsenvaltioissa uudistukset ovat vähäisempiä ja niillä pyritään parantamaan pääomamarkkinoiden toimivuutta ja luomaan kannustimia riskipääomasijoittamiselle ja aineettomalle pääomalle.

[11] Mainittakoon kuitenkin, että Suomessa on tänä vuonna kiristetty yritystulojen verotusta.

Hyödyke-, palvelu- ja pääomamarkkinoiden vapauttamisesta johtuva kasvava paine lisää jäsenvaltioiden välistä verokilpailua. Vaikka uudistusten päätarkoituksena näyttää olevan pääomamarkkinoiden toimivuuden parantaminen, verokilpailu on myös saattanut olla vaikuttimena pääomaverotuksen alentamiseen. Koska verotusta ei unionin tasolla koordinoida, verokilpailu voi haitata keskipitkällä aikavälillä jäsenvaltioita suuntaamasta verouudistuksia niille aloille, joilla uudistukset eniten vaikuttaisivat kasvuun ja työllisyyteen. Säästöjä ja yritysverotusta koskevan veropaketin hyväksyminen laajentaa veropohjaa ja antaa mahdollisuuden alentaa verokantoja tulevaisuudessa.

Tähän mennessä ilmoitetut välillisiä veroja koskevat toimenpiteet ovat olleet melko hajanaisia. Lukuun ottamatta Italiaa ja Alankomaita, jotka ovat ilmoittaneet arvonlisäveron yleisestä korotuksesta, välillisten verojen muutokset koskevat muissa jäsenvaltioissa vain pientä osaa kokonaisveropohjasta (esim. arvonlisäveron alentaminen joillakin työvoimavaltaisilla aloilla). Näin ollen verotuksen painopisteen siirtäminen työn verotuksesta muihin veropohjiin, kuten kulutukseen, on ollut hyvin vähäistä.

Jäsenvaltioissa toteutettujen etuusuudistusten pääpiirteet

Etuusjärjestelmien tuoreimmat uudistukset on esitetty liitteessä B. Työttömyysetuusjärjestelmien uudistuksissa on ollut kyse pääasiassa myöntämisperusteiden tarkistamisesta ja etuusjärjestelmien hallinnoinnin parantamisesta. Missään maassa ei viime aikoina ole alennettu etuuksien tasoa tai lyhennetty niiden kestoa (poikkeuksena Tanska, jossa aika, jona etuuksia myönnetään, on edelleen pisimpiä). Suuntauksena on jossain määrin ollut lisätä työssäkäyntiin tai työllistämiseen liittyviä etuuksia, kuten kohdennettua palkkatukea, verohyvityksiä ja/tai etuuksien siirtämistä työnantajalle, joka palkkaa työttömän. Nämä uudistukset näyttävät tukevan aktiivisia työmarkkinaohjelmia. Ne on kuitenkin toteutettu pääasiassa antamalla lisäetuuksia, jos työtön päättää ottaa vastaan työtä tai työmarkkinakoulutusta. Toimenpiteisiin kuuluu työntekijän mahdollisuus saada työttömyysetuuksia koulutuksen aikana, työhönpaluuohjelmat ja etuuksien siirto tai työttömän palkkaavalle työnantajalle myönnetyt muut palkkatuet (Belgia, Saksa, Espanja, Alankomaat, Portugali, Suomi, Ruotsi, Yhdistynyt kuningaskunta). Joissakin maissa (Belgia, Portugali, Itävalta, Suomi) on myös pyritty kannustamaan osa-aikatyöhön työttömyyden sijaan useimmiten helpottamalla osa-aikatyöttömyyteen liittyvien etuuksien myöntämisehtoja.

Vaikka suuntauksena jossain määrin onkin työssäkäyntiin ja työllistämiseen liittyvien etuuksien lisääminen (Belgia, Ranska, Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta), siirtyminen passiivisista toimenpiteistä aktiivisiin on ollut hyvin vähäistä. Passiiviset etuudet ovat edelleen merkittäviä, eikä varsinkaan työssäkäyntiin sidottuja etuuksia ole suuremmassa määrin otettu käyttöön. Lisäksi monet uudistukset, etenkin nuorten ja pitkäaikaistyöttömien hyväksi toteutetut, näyttävät tarjoavan ainoastaan väliaikaista apua työhön kannustamisessa. Ei ole varmaa, riittävätkö uudistukset pitämään nämä ihmiset työssä pysyvästi tai edes oleellisesti kauemmin kuin lisäetuuksia maksetaan.

Varhainen eläkkeelle siirtyminen oli pitkään sääntö, mutta nyt useimmissa jäsenvaltioissa (Belgia, Tanska, Saksa, Ranska, Italia, Alankomaat, Itävalta, Suomi, Ruotsi, Yhdistynyt kuningaskunta) on päätetty uudistaa järjestelmiä niin, että vanhemmat työntekijät saadaan pysymään työelämässä pidempään. Tähän tarkoitukseen käytettyjä keinoja ovat myös eläkkeelle jäämistä koskevien ehtojen tiukentaminen ja varhaisen eläkkeelle jäämisen tekeminen vähemmän houkuttelevaksi (Belgia, Tanska, Ranska, Italia).

Tulkittaessa liitteessä B kuvattuja muutoksia on muistettava, että taulukossa ei ole otettu huomioon maiden lähtötilannetta eikä työmarkkinoiden toimivuuteen löyhemmin liittyviä uudistuksia. Ei siis ole mahdollista tehdä kovin vankkoja johtopäätöksiä uudistuksista. Kattavien uudistusten täytäntöönpano vie lisäksi aikaa, ja tuloksia voidaan nähdä vasta joidenkin vuosien päästä. Joidenkin jäsenvaltioiden (esim. Tanskan ja Alankomaiden) kokemukset osoittavat, että työttömyyttä voidaan vähentää merkittävästi pitkän aikavälin uudistusstrategioiden avulla.

Kokonaisarvio

Kaiken kaikkiaan viimeisten kolmen vuoden aikana toteutetut verouudistukset ovat askel oikeaan suuntaan. Monissa jäsenvaltioissa on onnistuttu muuttamaan verojärjestelmää työntekoa suosivaksi alentamalla työhön kohdistuvaa verorasitusta sekä marginaaliveroasteita. Työhön kohdistuva kokonaisverotus on kuitenkin kansainvälisesti tarkastettuna monissa jäsenvaltioissa edelleen hyvin korkea. Uudistukset ovat myös jakautuneet epätasaisesti jäsenvaltioitten kesken. Joissakin maissa verojärjestelmän uudistuksessa on omaksuttu kattava lähestymistapa, kun taas toisissa suunnitellaan osittaisia uudistuksia.

Kuten kuviosta 4.2 käy ilmi, jo toteutetut tai suunnitelmissa olevat verouudistukset alentavat työhön kohdistuvaa verorasitusta useimmissa jäsenvaltioissa. Komission syksyllä 2000 tekemien talousennusteiden perusteella palkkatyöhön kohdistuvan implisiittisen veroasteen odotetaan laskevan koko EU:ssa ja euroalueella yli 1 prosenttiyksiköllä. Melko mittavia alennuksia on suunnitteilla Saksassa, Irlannissa, Luxemburgissa ja Alankomaissa [12]. Tähän mennessä käynnistetyt tai ilmoitetut uudistukset koskevat lähinnä välittömiä veroja, joiden vääristävä vaikutus on yleensä huomattava.

[12] Kuviossa näkyviä muutoksia on tulkittava varauksella, sillä ne eivät kerro ainoastaan työhön kohdistuvan verorasituksen rakenteellisista muutoksista, jotka johtuvat verouudistuksista, vaan myös uudistuksista riippumattomasta suhdannekehityksestä.

Kuvio 4.2. Palkkatyön implisiittisen veroasteen muutokset 1998-2002 (%-yksikköä)

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Komissio

Uudistusten ensimmäiset vaikutukset voidaan havaita matalapalkkaisen työvoiman verorasituksen kehityksessä vuosina 1997-1999 (kuvio 4.3). Lukuun ottamatta Belgiaa ja Alankomaita, joissa keski- ja matalapalkkaisten verot nousivat hieman, verorasitus keveni kaikkialla EU:ssa. Erityisen huomattavaa keventyminen oli Irlannissa, Italiassa ja Espanjassa. Verorasituksen odotetaan kevenevän edelleen palkkahaitarin alapäässä Ranskassa, Saksassa, Italiassa ja Alankomaissa viime aikoina toteutettujen veronkevennystoimenpiteiden seurauksena. Silti on todettava yhteenvetona, että useimmissa maissa työhön kohdistuvat veronalennukset ovat olleet useammin yleisiä kuin kohdennettuja.

Parannettaessa etuusjärjestelmiä työssäkäyntiin kannustavaksi on keskitytty etuuksien myöntämisperusteisiin eikä niinkään nettokorvausasteeseen, jonka muutokset ovat olleet suhteellisen pieniä ja vailla selviä kohdentamistavoitteita . Useimmissa maissa taloudelliset kannustimet ovat pienet, jotta työttömät ottaisivat vastaan matalapalkkaista työtä. Jossain määrin on pyritty lisäämään työllistymiseen liittyviä etuuksia ja tällä tavoin tukemaan aktiivisia työmarkkinaohjelmia. Kuten yhteisessä työllisyyskertomuksessa todetaan , aktiivinen työmarkkinapolitiikka on korostunut yhä enemmän, mutta siirtymistä passiivisista toimenpiteistä aktiivisiin on nopeutettava, voimistettava ja tehostettava.

Kuvio 4.3. Keskimääräisen veroasteen muutokset 1997-1999

>VIITTAUS KAAVIOON>

Em. kuvion selitteisiin (vaikka ei ole alkuperäisessä tekstissä):

Naimaton (1), Naimisissa (2), Naimaton (3), Naimisissa (4)

Ks. perhetyyppien selitykset taulukosta 4.1.

Lähde: OECD, Taxing wages 1998-1999

5. Julkiset menot osaamistaloudessa

5.1 Julkisten menojen rakenteen vertailu

Jäsenvaltioiden julkisten menojen rakenteessa huomattavia eroja

Julkisten menojen osuus jäsenvaltioiden BKT:stä on 40-50 %. Niiden osuus vaihtelee huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen. Belgiassa, Tanskassa, Ranskassa, Itävallassa ja Ruotsissa julkisten menojen osuus BKT:stä on noin 50 %, kun taas Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa osuus on alle 40 %. Yhdysvaltojen julkinen sektori, jonka osuus BKT:stä on 31 %, on kuitenkin paljon pienempi kuin missään EU:n jäsenvaltiossa .

Useimmissa jäsenvaltioissa julkisen kulutuksen osuus on lähes puolet julkisista kokonaismenoista ja tulonsiirtojen osuus noin neljännes (ks. kuvio 5.1). Maiden välillä on huomattavia eroja julkisten investointien ja korkomenojen osuuksissa. Julkisten investointien osuus kokonaismenoista on suurin Kreikassa, Espanjassa, Irlannissa, Portugalissa ja Luxemburgissa. Julkisen velan korkomenojen osuus julkisista kokonaismenoista on verrattain suuri Belgiassa, Italiassa ja Kreikassa.

Kuvio 5.1 Julkisten menojen rakenne vuonna 2000

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Komissio

Lähes kaikki julkistalouden menoerät kasvoivat vuodesta 1970 vuoteen 2000 (ks. kuvio 5.2) julkisia investointeja lukuun ottamatta. Monissa maissa korkomenojen ja sosiaalisten tulonsiirtojen kasvu selittää melkein puolet julkisten menojen kokonaiskasvusta vuosina 1970-2000.

Kuvio 5.2. Julkistalouden menoerien muutokset 1970-2000 (% BKT:stä)

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Komissio

Eri jäsenvaltioiden julkisten menojen vertailu vaikeaa

Lissabonin Eurooppa-neuvosto keskittyi niihin julkisiin menoihin, jotka välittömimmin vaikuttavat kasvuun ja työllisyyteen, ja erityisesti niihin, jotka tukevat strategista tavoitetta siirtyä osaamistalouteen. Eurooppa-neuvosto kehotti arvioimaan vertailukelpoisten tietojen ja indikaattoreiden pohjalta, onko toteutettu riittävästi käytännön toimenpiteitä julkisten menojen kohdentamiseksi uudelleen siten, että suhteellisesti suurempi osa niistä suunnataan pääoman - niin fyysisen kuin inhimillisenkin pääoman - muodostukseen sekä tutkimus- ja kehittämistoiminnan, innovaatioiden ja tietotekniikan tukemiseen.

Tässä luvussa tarkastellaan jäsenvaltioiden toimenpiteitä julkisten menojen kohdentamiseksi uudelleen pääoman - niin fyysisen kuin inhimillisenkin pääoman - muodostukseen sekä tutkimus- ja kehittämistoiminnan, innovaatioiden ja tietotekniikan tukemiseen. Tällainen tarkastelu on hyvin ajankohtainen nyt, kun ns. uudesta taloudesta käydään keskustelua.

Maiden vertailu on kuitenkin erittäin vaikeaa, ja tietojen tulkinnassa on noudatettava erityistä varovaisuutta. Tämän tiedonannon muista luvuista poiketen ajantasaista tietoa julkisen sektorin panoksesta (vertailukelpoinen menojen luokittelu eri toimintoihin) ja tuotoksesta (näiden menojen tehokkuus ja taloudellinen hyöty) ei ole juurikaan saatavilla. On myös osoittautunut vaikeaksi saada tarkkaa tietoa jäsenvaltioissa viime aikoina toteutetuista toimenpiteistä. Komission ei näin ollen ole tässä vaiheessa mahdollista kaikilta osin täyttää Lissabonin Eurooppa-neuvoston pyyntöä, vaan lisätyötä tarvitaan vielä.

Julkisia menoja vertailtaessa on otettava huomioon myös institutionaaliset erot maiden välillä, kuten tuotannontekijöiden muodostuksen jakaantuminen julkisen ja yksityisen sektorin kesken . Kasvun kannalta merkittävää on kokonaispääomanmuodostus, ei julkinen pääomanmuodostus yksinään. Kunnollisen kannustinjärjestelmän luominen yksityisille toimijoille on "uuden" talouden edistämisen kannalta vähintään yhtä tärkeää kuin julkisen sektorin suorat toimenpiteet [13]. Tässä mielessä on valtiontukiin käytettäviä julkisia menoja valvottava huolellisesti sen varmistamiseksi, että niillä ei viivästytetä välttämättömiä rakenneuudistuksia eikä suojata yrityksiä markkinoilla tapahtuvan kehityksen vaikutuksilta. Huomiota on kiinnitettävä myös jäsenvaltioiden välisiin eroihin tarjouskilpailumenettelyissä, julkisissa hankinnoissa, ulkoistamisessa ja veroissa. Saatavilla olevien tietojen perusteella ei valitettavasti ole mahdollista tehdä perusteellista arviointia kyseisistä tekijöistä.

[13] Tämä näyttää pätevän erityisesti kiinteisiin televiestintäinfrastruktuuri-investointeihin . Tällainen infrastruktuuri rahoitetaan joko kokonaan yksityisten operaattoreiden varoin tai valtion osittain omistamien yritysten varoin, mutta joiden investoinnit luokitellaan yksityisiksi eikä julkisiksi. Erityisesti investoinnit matkapuhelininfrastruktuuriin ovat kaikki yksityisiä. Lisäksi kolmannen sukupolven matkapuhelintoimiluvat ovat olleet julkisten tulojen lähde.

Näistä rajoituksista huolimatta on tarpeen panostaa enemmän tietoyhteiskunnan kehittämistä helpottavien investointien lisäämiseen. Jotta Euroopan kansalaisilla olisi tietoyhteiskunnassa tarvittavat taidot, julkisen vallan on myös pantava enemmän painoa koulutukseen ja edistettävä samaan aikaan yksityisen sektorin innovointi- ja T&K-toimintaa.

Panostus on tehtävä tervettä finanssipolitiikkaa harjoittaen, jotta verorasitus edelleen alenisi ja maat voisivat valmistautua väestön vanhenemiseen. Lissabonin Eurooppa-neuvoston asettamiin tavoitteisiin pyrittäessä pääomanmuodostusta on lisättävä menorakennetta uudistamalla eikä kokonaismenoja lisäämällä. Lisäksi julkisten menojen rakenteen uudistamista on täydennettävä institutionaalisilla ja rakenteellisilla uudistuksilla, jotta julkiset menot voidaan optimoida, tehostaa markkinamekanismien roolia ja luoda riittävät kannustinjärjestelmät fyysisen ja inhimillisen pääoman lisäämiseksi yksityisellä sektorilla. Yhdysvaltojen korkeammat teknisestä kehityksestä kertovat luvut johtuvat jossain määrin siitä, että siellä yritykset panostavat enemmän tutkimus- ja kehitystyöhön. On syytä arvioida, edistävätkö EU:n verojärjestelmät investointeja aineettomaan pääomaan niin, että Eurooppa pystyy kilpailemaan Yhdysvaltojen kanssa huipputekniikan alalla.

EU voi vastata uudenlaisen taloudellisen, teknisen ja institutionaalisen ympäristön tuomiin haasteisiin yhdistämällä tasapainoisesti menorakenteen uudistuksia, veropolitiikkaa ja rakenneuudistuksia.

5.2 Fyysinen pääoma (infrastruktuuri)

Vaikka julkiset kokonaismenot ovat kasvaneet voimakkaasti viimeisten 40 vuoden aikana, julkisten investointien osuus BKT:stä on laskenut: 1960-luvulla ja 1970-luvun alussa osuus oli yli 4 % mutta 1990-luvun lopulla alle 2 %. Julkisten investointien osuuden odotetaan laskevan alimmilleen vuonna 2000, 1,8 %:iin. Komission ennusteissa niiden osuuden odotetaan olevan noin 2½ % vuoteen 2002 mennessä.

EU:n yhteenlasketuista luvuista eivät käy ilmi eräät merkittävät erot jäsenvaltioiden välillä. Viimeisten 30 vuoden aikana julkiset investoinnit ovat kasvaneet huomattavasti Luxemburgissa, Portugalissa ja Kreikassa, kun taas Belgiassa, Saksassa, Itävallassa, Tanskassa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa ne ovat pienentyneet suhteellisen paljon. Toisin on Yhdysvalloissa, jossa osuus on jatkuvasti pysynyt 3 %:ssa BKT:stä, eli suurempana kuin EU:ssa keskimäärin (kuvio 5.3). Espanjassa, Ranskassa, Luxemburgissa, Alankomaissa, Portugalissa ja Kreikassa julkisten investointien osuus BKT:stä on yhtä suuri tai suurempi kuin Yhdysvalloissa, kun taas Belgiassa, Saksassa, Itävallassa, Tanskassa ja etenkin Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkisten investointien osuus BKT:stä on alle 2 %.

Kuvio 5.3. Julkisten investointien osuus BKT:stä vuonna 2000.

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Komissio

Komission ennusteiden perusteella julkisten investointien tason muutosten odotetaan olevan vähäisiä vuosina 1999-2002 (kuvio 5.4). Luxemburg on tästä merkittävä poikkeus. Huomattavaa kasvua ennustetaan tapahtuvan myös Yhdistyneessä kuningaskunnassa sekä kolmessa vauraampien maiden etumatkaa kiinnikurovassa maassa, Portugalissa, Kreikassa ja Espanjassa (lähelle 4:ää %:a BKT:stä). Laskua, vaikkakin vähäisempää, ennustetaan tapahtuvan Itävallassa, Saksassa ja Belgiassa, joissa julkisten investointien taso on suhteellisen alhainen. Julkisten investointien BKT-osuuden odotetaan laskevan myös Suomessa, Ruotsissa ja Irlannissa, mutta näissä maissa osuus tulee edelleen olemaan EU:n keskiarvoa suurempi.

Kuvio 5.4. Julkisten investointien odotettu muutos vuosina 1999-2002

>VIITTAUS KAAVIOON>

Julkisten investointien muutoksia on kuitenkin tulkittava varovaisesti. Julkiset investoinnit saattavat lisääntyä julkisen vallan otettua investointipäätöksiin uuden, markkinalähtöisemmän lähestymistavan, jolla pyritään pääsemään suurempaan tehokkuuteen ja saamaan rahalle vastinetta. Lähestymistapa on johtanut markkinamekanismien käytön lisääntymiseen julkisessa toiminnassa, kaupallisesti kannattavien toimintojen yksityistämiseen ja siihen, että yksityinen sektori on suoraan mukana tuottamassa ja tarjoamassa julkisia palveluja.

Jäsenvaltioissa on pyritty lisäämään tehokkuuden ja johtamisen ohjausta lisäämiseksi ottamalla käyttöön markkinamekanismeja. Käytettyjä keinoja ovat sisäinen hinnoittelu, määrärahojen kohdentaminen ja markkinahintoihin perustuvat maksut. Niitä sovelletaan julkisten yritysten lisäksi myös julkisten laitosten toiminnassa yleensä. Markkinalähtöisempi lähestymistapa näkyy myös siinä, että suurien infrastruktuurihankkeiden toteuttaminen voidaan antaa osittain tai kokonaan valtion omistuksessa olevien, kaupalliselta pohjalta toimivien yritysten hoidettavaksi.

Tehokkuutta voidaan lisätä panemalla julkisia hankintoja koskevat yhteisön säännöt todella täytäntöön. Näin avataan EU:n laajuiset julkisten hankintojen markkinat kilpailulle. Vaikka julkisten hankintojen markkinoiden avaamispaineet vahvistuvat, EU:n jäsenvaltioiden rajat- ylittävien hankintojen määrä näillä markkinoilla on vähäinen, mikä tarkoittaa, että tällä alalla on vielä paljon tehtävää. Vaikka määrä on 1990-luvulla kasvanut, Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistujen julkisten hankintojen osuus BKT:stä on alle 2 % [14]. Jos julkisten hankintojen markkinat todella avattaisiin kokonaan kilpailulle, se johtaisi julkisten menojen optimaalisempaan käyttöön infrastruktuuri-investoinneissa.

[14] Luku on selvästi julkisten hankintojen markkinoiden todellista kokoa pienempi. Julkisiin hankintoihin kuuluu julkisten investointien lisäksi myös suurin osa julkisesta kulutuksesta.

Tarkasteltaessa kansantalouden tilinpidon lukuja julkisten investointien osalta huomioon otettava tärkeä tekijä on lisääntyvä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö, jossa julkisten palvelujen tuotantoa ulkoistetaan. Tällä tavoin julkisen sektorin on mahdollista keskittyä tarjotun palvelun laatunäkökohtiin. Tällaisen toimintatavan vaikutus tilinpidossa on se, että julkisten menojen etupainotteisuus vähenee, koska tähänastiset suorat julkiset investointimenot , jotka on kirjattu julkisen sektorin tilille, vaihtuvat nyt yksityisen yrityssektorin tarjoamien palveluiden ostamiseksi. Kun julkinen sektori ostaa palveluita, tapahtuma kirjataan juokseviin menoihin ja palvelun ostamisen ajoittuminen usealle vuodelle tulee etupainotteisten julkisten investointimenojen tilalle.

Julkisten menojen kehitystä arvioitaessa on vielä pidettävä mielessä, että julkisten infrastruktuuri-investointien lisääminen ei aina välttämättä lisää kasvua, koska vähenevien tuottojen laki saattaa vaikuttaa infrastruktuuri-investointeihin. Rikkaimmissa talouksissa monet perusinvestointitarpeet perinteisillä julkisen sektorin aloilla on tyydytetty ja investointien lisääminen saattaa olla epätaloudellista [15]. Tämä tarkoittaa, että on tärkeää ottaa huomioon, mille aloille ja mihin toimintoihin julkiset investoinnit kohdistuvat. Valitettavasti tästä on saatavilla vain hajanaista ja vaikeasti vertailtavaa tietoa. Lisätyötä tarvitaan sen arvioimiseksi, missä määrin jäsenvaltiot ovat valmiita kohtaamaan tulevat julkisiin investointeihin kohdistuvat paineet, jotka johtuvat:

[15] Olemassa olevan infrastruktuurin vanhentuminen ja sen pitäminen toimintakunnossa aiheuttaa kuitenkin tarvetta julkisiin investointeihin. Lisäksi talouskasvu voi itsessään vaatia lisäinvestointeja rikkaimmissakin maissa, jotta vältyttäisiin kasvun jatkumista rajoittavilta pullonkauloilta.

* tietotekniikan laajasta käytöstä, joka pakottaa parantamaan verkkoja;

* ympäristönäkökohdista. Infrastruktuuri on mukautettava uusiin vaatimuksiin, ja etenkin on kulutettava vähemmän energiaa, jotta päästään Kioton tavoitteisiin. Tämä edellyttää lisää investointeja muihin liikennemuotoihin kuin maantie- ja lentoliikenteeseen.

* laajentumisesta ja tarpeesta vahvistaa itä-länsi- ja pohjois-eteläsuuntaisia verkkoja.

5.3 Investoinnit inhimilliseen pääomaan

Vaikka koulutus luokitellaan juokseviin menoihin, se on julkistalouden suora panostus inhimillisen pääoman muodostukseen. Henkilöresursseihin kohdistuvien investointien lisääminen on myös keskeinen tekijä siirryttäessä kohti osaamistaloutta ja -yhteiskuntaa. Työllisyyssuuntaviivoissa henkilöresurssien kehittäminen on otettu painopisteeksi tarkoituksena antaa kaikille mahdollisuus saada koulutusta ja edistää kattavia elinikäisen oppimisen strategioita. Lissabonin Eurooppa-neuvosto asetti selvät tavoitteet lisätä henkilöresursseihin tehtävien vuosittaisten investointien määrää henkeä kohden, ja jäsenvaltioita kehotettiin määrittelemään omat tavoitteensa.

Inhimillisen pääoman muodostuksesta julkisella sektorilla olisi tehtävä yksityiskohtainen analyysi sen perusteella, miten julkiset menot jakaantuvat eri toimintoihin. Kuten edellä on todettu, tällaista tietoa ei ole helposti saatavilla.

EU:ssa julkinen sektori on perinteisesti rahoittanut koulutusta. Vuonna 1997 koulutukseen myönnettyjen julkisten varojen osuus EU:n BKT:stä oli keskimäärin 5 % (taulukko 5.1). Vaikka yhteenlaskettujen julkisten koulutusmenojen osuus BKT:stä pysyy jäsenvaltioissa tuona aikana melko vakaana [16], luvut osoittavat joitakin merkittäviä eroja jäsenvaltioiden välillä. Vuonna 1997 Tanska ja Ruotsi olivat kärjessä ja Kreikka piti perää. Suomi ja Itävalta olivat myös selvästi keskitason yläpuolella. Muut jäsenvaltiot eivät poikenneet merkittävästi EU:n keskiarvosta, varsinkaan, jos esikouluaste jätetään huomiotta.

[16] Vuoden 1997 yhteenlasketut luvut eivät ole täysin vertailukelpoisia aikaisempiin vuosiin nähden, koska vuoden 1997 luvut on kerätty ESA95:n mukaan. Lisäksi OECD:n luvut osoittavat, että menojen osuus BKT:stä on kasvanut vuodesta 1990 vuoteen 1996.

>VIITTAUS KAAVIOON>

Taulukko 5.1. Julkiset koulutusmenot (% BKT:stä)*

Vuonna 1997 julkisten perus- ja korkea-asteen koulutusmenojen BKT-osuus oli noin 1 % ja keskiasteen 2,5 %. Kuten taulukosta 5.1 näkyy, jäsenvaltioiden väliset erot ovat suuria.

Hallitusten on pantava enemmän painoa koulutukseen, jotta Euroopan kansalaiset saavat sellaista osaamista, taitoja ja kykyjä, joiden avulla he voivat sopeutua työ-, koulutus- ja elinympäristön nopeaan muuttumiseen. Useita tämänsuuntaisia aloitteita on tehty, esim. työllisyyden suuntaviivat, muistio elinikäisestä oppimisesta, yhteisön ohjelmat Leonardo ja Sokrates sekä tiedonanto työllisyysstrategioista tietoyhteiskunnassa. Työllisyyden suuntaviivoissa (13, 14 ja 16) jäsenvaltioita kehotetaan asettamaan inhimilliseen pääomaan tehtyjen investointien kasvutavoitteita henkeä kohden.

Komissio on toteuttanut tämänsuuntaisia toimia käynnistämällä eEurope-hankkeen vuonna 1999 ja eLearning-hankkeen vuonna 2000. Jäsenvaltiot ovat päättäneet tehdä yhteistyötä koulutusteknologian alalla harjoitettavan politiikan yhdenmukaistamiseksi ja kokemusten jakamiseksi. eLearningin avulla pyritään tukemaan ja koordinoimaan jäsenvaltioiden toimia ja nopeuttamaan koulutusjärjestelmien mukauttamista Euroopassa.

Kuvio 5.5: Työllisyysaste (%) koulutuksen mukaan vuonna 1995 (30-59 -vuotiaat)

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Työvoimatutkimus, Eurostat.

Koulutustasoa koskevat luvut kertovat siitä valtavasta panoksesta, jonka jäsenvaltiot ovat suunnanneet inhimillisen pääoman lisäämiseen viimeisten 25 vuoden aikana. Vuonna 1996 30-34-vuotiaista EU:n kansalaisista 44 % oli saanut ylemmän keskiasteen koulutuksen, mutta 25 vuotta aikaisemmin koulutetuista 55-59-vuotiaista keskiasteen koulutus oli vain 30 %:lla. Samaten 21 %:lla 30-34-vuotiaista oli korkeakoulututkinto, mutta 55-59-vuotiaista vain 13 %:lla. Naisten koulutustaso on 30-34-vuotiaitten ryhmässä hyvin lähellä miesten koulutustasoa, mutta 55-59-vuotiaitten ryhmässä selvästi miehiä alhaisempi.

Inhimillisen pääoman kertyminen myös lisää selvästi työllistymismahdollisuuksia. Korkeampi koulutus ja parempi luku- ja kirjoitustaito parantavat kansalaisten mahdollisuuksia työmarkkinoilla. Kuten kuviosta 5.5 nähdään, koulutustaso ja työllisyysaste korreloivat positiivisesti keskenään. Samaten voidaan osoittaa, että toisaalta arvioitu luku- ja kirjoitustaito ja koulutustaso sekä toisaalta työttömyysaste, työttömyysuhka ja ansiotaso ovat suoraan yhteydessä toisiinsa.

Tulevat haasteet edellyttävät, että hallitusten rooli inhimillisen pääoman muodostuksen lisäämisessä arvioidaan perusteellisesti. Kun puhutaan koulutuksen järjestämisestä, kukaan ei aseta julkisten toimenpiteiden tarvetta kyseenalaiseksi, mutta on silti syytä pohtia toimenpiteiden laajuutta. Yleisesti ottaen tuntuu vallitsevan laaja yksimielisyys siitä, että ilmaista ja pakollista perus- ja keskiasteen koulutusta tarvitaan, mutta valtion suoraan tarjoamaa ilmaista korkea-asteen koulutusta on arvioitava sen perusteella, luoko se mahdollisesti tilanteen, jossa tarjolla olevat opinto-ohjelmat, työmarkkinoiden tarjoamat mahdollisuudet ja opiskelijoiden toiveet eivät ole sovitettavissa yhteen.

Näiden ongelmien korjaaminen ei tarkoita julkisen sektorin vetäytymistä tai julkisten menojen vähentämistä vaan ennemminkin, että on muutettava julkisten varojen käyttötapaa ja julkisten toimenpiteiden muotoja. Joissakin maissa ollaan ottamassa käyttöön uusia rahoitustapoja , jotka perustuvat lukukausimaksuihin ja lainoihin sen sijaan, että opiskelu on ilmaista ja siihen myönnetään opintorahaa. Tällaisilla järjestelmillä pyritään vaikuttamaan opiskelijoiden käyttäytymiseen menojen optimoimiseksi mutta myös samalla takaamaan, että pienituloisten kotitalouksien osallistuminen koulutukseen ei vähene.

Oppilaitoksissa annettava koulutus ei ole kuitenkaan ainoa keino lisätä inhimillisen pääoman muodostusta. Yrityksissä tapahtuva jatkuva henkilöstökoulutus on yksi inhimillisen pääoman kehittämisen avaintekijöistä ja ehdottoman tärkeää nopean teknisen kehityksen aikana. Työmarkkinakoulutuksesta, johon kuuluu paljon epämuodollista koulutusta, on saatavilla vain hajanaista tietoa, joka ei ole kovin luotettavaa. Julkista tukea koulutukseen annetaan suorana rahoituksena sekä yrityksille ja yksityishenkilöille suunnatuin kannustimin, myös verokannustimin. Työmarkkinakoulutuksen yksityinen rahoitus kanavoituu pääasiassa siten, että työnantaja rahoittaa yritysspesifisen koulutuksen . Työnantajien menojen arvioidaan vuonna 1993 olleen vain 1,6 % kok