Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Vihreä kirja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4064/89 tarkistamisesta"

(KOM(2001) 745 lopullinen)

(2002/C 241/25)

Euroopan komissio päätti 13. joulukuuta 2001 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta "Vihreä kirja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4064/89 tarkistamisesta".

Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -jaosto antoi lausuntonsa 26. kesäkuuta 2002. Esittelijä oli Göran Lagerholm.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 17. ja 18. heinäkuuta 2002 pitämässään 392. täysistunnossa (heinäkuun 17. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 32 ääntä puolesta ja 8 vastaan.

1. Johdanto

1.1. Yrityskeskittymien valvontaa koskevan asetuksen ("sulautuma-asetuksen") antamisen jälkeen Euroopan unioni on laajentunut 12:sta 15:een jäsenvaltioon, ja niiden markkinat yhdentyvät jatkuvasti. Lisäksi Euroopan komission yksinomaista toimivaltaa käsitellä raja-arvot täyttäviä keskittymiä on laajennettu kattamaan koko Euroopan talousalue (ETA-alue). Rahaliiton käynnistysvaiheen alkaminen vuonna 1999 on nopeuttanut entisestään yritysten rajanylittävää uudelleenjärjestelyä.

1.2. Edessämme on nyt huomattavasti useamman jäsenvaltion unioni vuodesta 2004 alkaen ja rahaliiton loppuunsaattaminen euron käyttöönoton myötä. Samanaikaisesti suuntaus yritysten ja markkinoiden kansainvälistymiseen ja jopa maailmanlaajuistumiseen jatkuu yhä nopeampana.

1.3. Rinnakkain tämän kehityksen kanssa on ympäri maapalloa otettu yhä enemmän käyttöön yrityskeskittymien ennakkovalvontajärjestelmiä, minkä seurauksena moniosaisiin ilmoituksiin liittyvät kustannukset ovat nousseet.

1.3.1. Asetuksen perusperiaatteena on ollut keskittymien arviointi määräävää markkina-asemaa koskevan arviointiperusteen mukaisesti. Tärkein vaihtoehtoinen yrityskeskittymien valvonnassa käytetty kriteeri, jota käytetään useilla suurilla lainkäyttöalueilla ja jota eräät jäsenvaltiot harkitsevat tällä hetkellä, on "kilpailun merkittävä väheneminen".

1.3.2. Vihreässä kirjassa käynnistetään keskustelu sulautuma-asetuksessa säädetyn "määräävään markkina-asemaan perustuvan arvioinnin" ja eräillä muilla lainkäyttöalueilla käytetyn "kilpailun merkittävään vähenemiseen perustuvan arvioinnin" eduista. Määräävän markkina-aseman arvioinnin arvo ja tehokkuus tunnustetaan ja lisäksi huomautetaan, että kansainvälinen lähentyminen on jo edennyt huomattavasti, vaikka lainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu.

1.3.3. Sulautuma-asetuksen tarkistus täydentää aikaisemmin aloitetun (perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistetun, kilpailua estävien sopimusten, päätösten ja yhdenmukaisten menettelytapojen torjumisen toteutuksesta annetun) asetuksen N:o 17 tarkistusta. Näiden kahden järjestelmän välillä on kuitenkin se perustavanlaatuinen ero, että komissiolla on yksinomainen toimivalta käsitellä yhteisönlaajuisia keskittymiä, kun taas kilpailun estyessä komissio ja jäsenvaltiot jakavat toimivallan. Komissio ehdottaa tämän rinnakkaisen toimivallan vahvistamista. Mainitusta erosta huolimatta asetuksen N:o 17 tarkistus otetaan asianmukaisella tavalla huomioon, mikä mahdollistaa sen, että molemmat tarkistukset ovat osa Euroopan kilpailulainsäädännön perusteellista uudistamista(1).

2. Yleishuomioita

2.1. Sen jälkeen kun sulautuma-asetus tuli voimaan, komissiolle on tehty ilmoitus n. 2000:sta suunnitellusta keskittymästä (vrt. vihreän kirjan kohta 8). Niistä 18 on estetty ja lähes 150 on sallittu vain tietyillä ehdoilla. Eräissä tapauksissa ilmoitus on peruttu, kun osapuolille on käynyt selväksi, että komissio asettuisi kauppaa vastustamaan. Tilastollisesti asiaa tarkastellen on ilmeistä, että komissio puuttuu asiaan vain harvoissa tapauksissa. Luvut osoittavat kuitenkin, että tarvitaan laajaa hallinnollista menettelyä, jotta voitaisiin puuttua niihin erittäin harvoihin tapauksiin, jotka aiheuttavat vakavia kilpailuongelmia. Kaikissa EU:n jäsenvaltioissa on myös käytössä vastaavanlaisia kansallisen tason järjestelmiä. Niihin tehdään ilmoituksia ehkä kymmenkertainen määrä, ja vastaavien järjestelmien määrä on nousussa myös EU:n ulkopuolisissa maissa. Näin korostuu yhä selvemmin tarve yksinkertaistaa muodollisuuksia, lisätä selvyyttä ja yhdenmukaistaa eri järjestelmiä, mistä komitea on jo aiemmin huomauttanut(2) (vrt. myös kohta 3.1.2).

2.2. Keskittymien valvonnan vaikutukset eivät ole nähtävissä ainoastaan eikä edes ensisijaisesti käsiteltävien tapausten määrässä. On selvää, että valvonta vaikuttaa ennen kaikkea siihen, minkälaisia rakennetoimia ehdotetaan, ja ne tapaukset, joissa viranomaiset päättävät puuttua asiaan, ovat usein erittäin tärkeitä koko taloudelle.

2.3. Näin ollen komitea on tyytyväinen siihen, että komissio käynnistää keskustelun yrityskeskittymien koko Euroopan kattavan valvontajärjestelmän parantamiskeinoista ja rakentavien muutosehdotusten aikaansaamisesta. Päämääränä täytyy olla Euroopan yrityskeskittymissä käytettävien menettelytapojen nopeuttaminen ja yksinkertaistaminen.

2.4. Arviot, joita tehdään yrityskeskittyminen valvontasääntöjen mukaisesti, ovat luonnollisesti monimutkaisia, ja esim. maailmanlaajuistumisen aiheuttamat nopeat muutokset talouden olosuhteissa vaikeuttavat niitä entistäänkin. Kuten komitea on aiemmin huomauttanut(3), tämä merkitsee sitä, että on keskityttävä sellaisten talous- ja tuotantorakenteiden kehittämistarpeeseen, joiden avulla voidaan taata yhteisön koko talouden kilpailukyvyn parantuminen maailmanmarkkinoilla.

2.5. Keskittymisen valvontaa on siis tarkasteltava maailmantalouden näkökulmasta ja otettava huomioon EU:ssa sijaitseviin yrityksiin kohdistuvan kansainvälisen kilpailun paineen jatkuva lisääntyminen. Komitea korostaa, että on asianmukaista pohjustaa yrityshankintojen arviointi perusteelliseen maailmanlaajuiseen markkina-analyysiin, ettei rajoituttaisi tarkastelemaan tilannetta vain Euroopan olosuhteiden kannalta. Komitea on toistuvasti korostanut, että markkinoita ei pidä rajata liian ahtaasti ja että komission on kiinnitettävä enemmän huomiota markkinoilla jatkuvasti tapahtuvaan muutos- ja laajenemisprosessiin(4).

2.6. Näin ollen kilpailun vaikutusten on jatkuvasti oltava keskeisellä sijalla yrityskeskittymiä arvioitaessa. Kilpailupolitiikan päämääränä on viime kädessä huolehtia kuluttajien eduista. Näkökohdat, jotka kuuluvat muille politiikanaloille, eivät saa aiheuttaa kielteisesti vaikuttavia toimenpiteitä. Komitea on luonnollisesti tietoinen rakennemuutoksista aiheutuvista monimuotoisista taloudellisista ja yhteiskunnallisista ongelmista. Kaikkia niitä ei voi käsitellä yritysostojen valvonnan puitteissa vaan yleisen kilpailupolitiikan ja sellaisten alojen kuin esim. tutkimus- ja koulutuspanostusten sekä alue-, työmarkkina- ja kuluttajapolitiikkojen välillä on oltava vuorovaikutusta.

2.7. On huomattava, että rakenneuudistus on välttämätön, jotta elinkeinoelämän elinvoima voidaan taata pitkän aikavälin kuluessa. Näin voidaan mm. välttää laaja työttömyys. Kuten perustamissopimuksen 127 artiklasta käy ilmi, yhteisön politiikkojen ja toimintojen suunnittelussa ja toteutuksessa on otettava huomioon työllisyyden korkean tason tavoite. Työntekijöillä on täten laillinen oikeus tulla kuulluiksi yrityshankinnoista (ks. kohta 3.3.17). Komitea huomauttaa kuitenkin, että sen - samoin kuin muidenkin asianosaisten kuulemisen - täytyy tapahtua säädettyjen määräaikojen kuluessa ja siten, että välttämättömiä salassapitomääräyksiä noudatetaan ehdottoman tarkasti. Perusperiaatteena tulee olla kaikissa tilanteissa, että valtion puuttuminen rakenneuudistusprosessiin rajataan koskemaan ne tapaukset, joissa voidaan kutakuinkin varmasti todeta, että ehdotettu yrityskeskittymä estää kilpailua huolestuttavalla ja pysyvällä tavalla. Komitea käsittelee tällaisia kysymyksiä yksityiskohtaisemmin vihreässä kirjassa esitettyjen aineellisoikeudellisten kysymysten yhteydessä (kohta 3.2).

3. Erityishuomioita

3.1. Toimivaltakysymykset

A. Yhteisönlaajuinen ulottuvuus; komission toimivallan laajentaminen

3.1.1. Komitea panee tyytyväisenä merkille, että komissio on kuullut asianosaisia ja ottanut niiden esittämät näkökannat huomioon tarkasti ja huolellisesti. Komissio on analysoinut, miten nykyiset raja-arvot toimivat silloin, kun ongelmana ovat moniosaiset ilmoitukset, koska tällaiset menettelyt saattavat aiheuttaa erityisvaikeuksia pienille ja keskisuurille yrityksille.

3.1.2. Komitea esittää tässä yhteydessä tukensa "yhden luukun" periaatteelle ja toistaa, että keskittymillä, joiden rajanylittävät vaikutukset ovat huomattavia, on katsottava olevan yhteisönlaajuinen ulottuvuus(5).

3.1.3. Komission vihreän kirjan liitteestä 1 ja komission analyysistä käy selvästi ilmi, että 1 artiklan 3 kohta ei täytä niitä periaatteita, jotka sitä v. 1997 muotoiltaessa asetettiin päämääräksi. Moniosaisista ilmoituksista aiheutuneet ongelmat ovat yhä kasvaneet, ja ne haittaavat sekä yrityksiä että kilpailuviranomaisia. Tilanne on saatava järjestykseen asianmukaisella tavalla niin pian kuin mahdollista.

3.1.4. Komitea on samaa mieltä komission johtopäätöksestä, ettei ole uskottavaa, että 1 artiklan 3 kohdassa ja 22 artiklassa esitettyjä nykyisiä kriteerejä muuttamalla saataisiin aikaan toivottu tulos (vihreä kirja, kohta 51-53).

3.1.5. Komitea tukee siis ehdotusta yhteisön automaattisesta toimivallasta silloin, kun on kyse tapauksista, joissa olisi annettava ilmoitukset kolmessa tai useammassa jäsenvaltiossa (vihreän kirjan kohta 57). Tällaisen menettelyn lopputulos tukisi käytännössä pikemminkin samaa ajatusta kuin yhteisönlaajuinen ulottuvuus (3.1.2). Komitea on kuitenkin sitä mieltä, ettei ehdotuksessa mennä tarpeeksi pitkälle, jotta ongelma voitaisiin ratkaista tehokkaalla tavalla. Säännön on sen sijaan perustuttava ilmoitusvelvollisuuteen kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa. Koska kansalliset ilmoitukset eivät kuitenkaan aina ole pakollisia, kriteeri on muotoiltava siten, että yrityskeskittymää voidaan tutkia kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa (koska se kuuluu kansalliseen toimivaltaan).

3.1.6. Vihreässä kirjassa mainituista syistä (alaviite 10) olisi kansallisten kilpailuviranomaisten tehtävä arvioida, kuka tutkii kysymystä. Koska on tärkeää, että tutkiminen tapahtuu nopeasti, komitea tukee ehdotusta, että sovelletaan "puuttumattomuusmenettelyä", jonka määräaika on erittäin lyhyt. Sen tulos olisi lopullinen ja sitova, ja jäsenvaltion viranomainen, joka luopuu tutkimisoikeudestaan, ei voisi siihen puuttua myöhemmässäkään vaiheessa.

3.1.7. Vielä radikaalimpi ratkaisu olisi poistaa sulautuma-asetuksen raja-arvot, mutta se vaatii jäsenvaltioilta raja-arvojen koordinointia kansallisella tasolla, jottei yhteisön toimivalta tule kokonaan riippuvaiseksi kansallisesta lainsäädännöstä ja ajatus yhteisönlaajuisesta ulottuvuudesta raukea tyhjiin.

3.1.8. Kun sisämarkkinat ovat täysin toteutuneet, eri järjestelmät täytyy yhdenmukaistaa ja luoda integroitu järjestelmä erityisesti laajentumista silmällä pitäen. Liikevaihdon raja-arvoja voidaan lähennyttää mm. siten, että ne määritellään suhteessa jäsenvaltioiden BKT:hen.

3.1.9. Komissio on siinä aivan oikeassa (vihreän kirjan kohta 68), että valvontasääntöjen yhdenmukaistamisastetta on lisättävä. Komitean mielestä ei ole mitään pakottavaa syytä soveltaa erilaisia sääntöjä tapauksissa, joilla on yhteisönlaajuista ulottuvuutta taloudeltaan integroidussa Euroopassa. Yrityskeskittymien kansalliset järjestelmät on joko yhdenmukaistettava sulautuma-asetuksen avulla tai kansallisten kilpailuviranomaisten on sovellettava asetusta suoraan, mikäli kolmessa (kahdessa) tai useammassa jäsenvaltiossa ei raja-arvoja noudateta (vrt. "nykyaikaistamisuudistus"). Kun sisämarkkinat ovat täysin toteutuneet, ei pitäisi olla kovin suurta tarvetta valvoa suhteellisen pieniä yrityskeskittymiä, ja kansalliset raja-arvot on muutettava vastaavalla tavalla. Komitea kehottaa komissiota ryhtymään yhdenmukaistamistoimiin sekä aineellisoikeudellisissa että menetelmäkysymyksissä.

B. Siirtäminen jäsenvaltioille

3.1.10. Komitean aivan yleinen kanta siirtoihin on tietyssä määrin varautunut, koska siirrot poikkeavat yhteisön toimivallan ja toissijaisuusperiaatteen välisestä tasapainoasemasta(6). Tämä syy ei tosin ole kovin painava silloin, kun on kyse tapauksista, joiden rajanylittävä merkitys ei ole kovinkaan huomattava. Komitean mielestä tällaisia siirtoja ei kuitenkaan pidä hyväksyä, jos ne aiheuttavat oikeudellista epävarmuutta tai tapauksen käsittelyn kohtuutonta viivästymistä.

3.1.11. Siksi 9 artiklan kriteeriä on yksinkertaistettava ja määräaikaa siirrettävä vastaavasti. Komitea tukee siis komission ehdotuksen yleislinjaa (vihreän kirjan kohta 81) mutta ei ole vakuuttunut, että määräävän markkina-aseman vaatimuksesta on luovuttava. Tuntuu kohtuulliselta, että sen jäsenvaltion, joka pyynnön esittää, on ainakin osoitettava, että ko. tapauksessa on siinä maassa todennäköisesti kyse määräävästä markkina-asemasta. Jos jäsenvaltio ei voi näin tehdä, ei vaikuta perustellulta, että tapaus, joka siis sisältyy sulautuma-asetukseen, siirretään. Siirtopyynnön määräaikaa on kuitenkin lyhennettävä viikolla.

3.1.12. Vihreän kirjan mukaan (kohta 82) ilmoittavien osapuolien asema ei saa huonontua tapauksen siirtämisen vuoksi. Komitea on asiasta täysin yhtä mieltä, samoin kuin ehdotuksesta, että tällöin sovelletaan sulautuma-asetuksen määräaikaa ja menettelyä. Samoin pitää myös ilmoituksen vastaanottavalta kilpailuviranomaiselta vaatia, että se hyväksyy CO-kaavakkeen pyytämättä kansallisen sääntöjen mukaista uutta ilmoitusta. Komitean mielestä tällaisissa tapauksissa on sovellettava yhteisön säännöksiä. Yleisesti on myös todettava, että keskittymien valvontamenettelyissä on jatkuvasti pyrittävä kansainväliseen koordinointiin ja yhdenmukaistamiseen.

3.1.13. Periaate, jonka mukaan osapuolien asema ei saa huonontua, ja yleisperiaate siitä, että keskittymien käsittelyn täytyy olla selväpiirteistä ja kokonaisvaltaista (esim. yhden luukun periaatetta soveltamalla), merkitsee kuitenkin sitä, että osittaisten siirtämisten järjestelmä on asetettava kyseenalaiseksi. Komitea katsoo, että tämä järjestelmä kärsii samoista (ja mahdollisesti pahemmistakin) heikkouksista ja puutteista kuin moniosaisten ilmoitusten järjestelmä, ja siksi sen mielestä osittaisia siirtämisiä ei pidä hyväksyä sen kummemmin maantieteellisesti kuin tiettyjen fuusion näkökohtienkaan kannalta. Niinpä jos asia siirretään pois komissiolta, se voidaan siirtää vain kansalliselle viranomaiselle, ja tällöin asian käsittelystä vastaavalla jäsenvaltiolla tulee olla yksinomainen toimivalta.

3.1.14. Komission mielestä sen on saatava valtuudet siirtää tällaiset tapaukset omasta aloitteestaan (vihreän kirjan kohta 81 b) samojen kriteerien perusteella kuin siirtoa pyytävät jäsenvaltiot. Komitea näkee kyllä asian loogisuuden, mutta epäilee, ettei käytännössä mikään muutu. Komission on tuskin mahdollista "pakottaa" jäsenmaa hoitamaan tapaus, jota se itse ei halua käsitellä.

C. Yhteiset siirrot komissiolle

3.1.15. Vihreässä kirjassa tuodaan selvästi esille 22 artiklan 3 kohdan heikkoudet. On selvää, että säännös on vanhentunut, ja yritykset saada se toimimaan paremmin eivät ole tuottaneet tulosta. Jos komissio saa automaattisen toimivallan ehdotetun kolmen maan säännön perusteella, käytännössä ainoastaan kaksi jäsenmaata tekisi tällöin yhteiset siirrot. Mahdollisuudet siihen, että säännön avulla voitaisiin ratkaista moniosaisten ilmoitusten aiheuttamat ongelmat, vaikuttavat tällöin entistäänkin vähäisemmiltä. Mikäli säännös aiotaan ollenkaan säilyttää, komitean mielestä osapuolien on hyväksyttävä mahdollinen siirtäminen. Kuten aiemmin (kohta 3.1.5) mainittiin, komitea on kuitenkin sitä mieltä, että kun on kyseessä kaksi tai useampaa jäsenmaata, on otettava käyttöön automaattinen toimivalta. Tällöin 22 artiklan 3 kohta on täysin tarpeeton.

D. Keskittymän käsite

3.1.16. Vähemmistöosakkuudesta komitea on sitä mieltä, että sen ei pidä sisältyä sulautuma-asetukseen, paitsi jos tällainen osakkuus ei ole kyseisen yrityksen valvonnan perusta. Siinä mielessä valvonta on asiaankuuluva ja sopiva kriteeri, ja sen perusteella määrätään asetuksen kattavuus. Jos asetukseen sisällytetään epäselviä kohtia, se vähentää oikeusturvaa ja lisää ilmoitusten määrää, mistä varmasti on vain haittaa. Vihreässä kirjassa ei mainita minkäänlaista asiatietoa siitä, että vähemmistöosakkuus aiheuttaisi suuria ongelmia (päällekkäiset hallintoneuvostojen koostumukset mukaan luettuina tai ei), joita ei voitaisi ratkaista tehokkaasti viittaamalla asetuksen 81-82 artiklaan.

3.1.17. Strategiset liittoutumat voidaan käsitellä sulautuma-asetuksen yhteydessä, mikä käy ilmi tapauksesta Alitalia-KLM (vihreän kirjan kohta 114). Siinä on kyse pikemminkin poikkeuksesta kuin säännöstä, sillä vastaavanlaiset liittoutumat eivät tavallisesti ole rakenteellisia. Komitea katsoo, että juuri nyt ei ole aiheellista laajentaa sulautuma-asetuksen kattavuutta tässä suhteessa, ja on samaa mieltä vihreän kirjan johtopäätösten kanssa (kohta 113).

3.1.18. Vuonna 1998 saatiin aikaan muutos ns. kaiken itsenäiselle taloudelle kuuluvan liiketoiminnan hoitavien yhteistoiminnallisten yhteisyritysten kohdalla niin, että ne voitiin liittää asetuksen soveltamisalaan. Kokemus on osoittanut, että toimenpide oli oikeaan osunut. Komitea on yhtä mieltä komission kanssa siitä, että muutoksen tarkistukseen ei ole mitään syytä.

3.1.19. Komitea katsoo kuitenkin, että osan itsenäiselle taloudelliselle yksikölle kuuluvasta toiminnasta hoitaville, tuotantotoimintaa harjoittaville yhteisyrityksille on tehtävä jotain (vihreän kirjan kohta 123), vaikka kaikkia niitä ei pidäkään sisällyttää sulautuma-asetuksen sovellusalaan. Niin kuin komissio huomauttaa, ne eivät yleensä sovellu paremmin etukäteisvalvontaan kuin esim. tutkimus- ja kehittämistyötä tekevät yhteisyritykset. Tietyt niistä aiheuttavat kuitenkin pysyviä rakennemuutoksia ja suuria sijoituksia, mikä kylläkin puolustaisi ilmoituksen antamista. Tällöin on pääasiassa kyse yhteisyrityksistä, joilla on tuotantokapasiteettia. Jotta ei aiheutettaisi tarpeettomia ilmoituksia ja kun ajatellaan, että tämäntyyppiset yhteisyritykset sijaitsevat usein rakenteellisten toimien ja yhteistyön väliin jäävällä harmaalla alueella, tällaisten tapausten ilmoittaminen voisi olla vapaehtoista. Jos ilmoitusta ei tehdä, voidaan soveltaa asetuksen 81 artiklaa.

3.1.20. Moniosaisten yrityskauppojen osalta komitea tukee periaatteessa komission näkemystä. Yrityskaupat, joita on tosin muodollisesti useita mutta jotka kuuluvat taloudellisesti ja ajallisesti yhteen, käsitellään yhtenä kokonaisuutena. Komitea varoittaa kuitenkin tekemästä muutoksia nykyiseen säännökseen analysoimatta niiden seurauksia huolellisesti vielä kerran. On ratkaistava tiettyjä erittäin teknisiä ongelmia, ja niiden käytännön seurauksia ei ole aina helppo ennustaa. Sen lisäksi voi käydä niin, että käsitellään virheellisesti yhtenä kokonaisuutena sellaisia yrityskauppoja, jotka todellisuudessa ovatkin erillisiä.

3.1.21. Komissio ehdottaa esim., että "vähittäinen haltuunotto" on sisällytettävä asetukseen, mutta komitea ei näe, miten se tapahtuisi käytännössä. Ei ole myöskään selvää, kuinka käsitellään tapauksia, joissa hankinta ei johda valvontaan. Tällaisia tapauksia voi sattua ilman, että niillä on mitään rakenteellista merkitystä. "Vihamielisten" yritysvaltauksien sääntönä tulee komitean mielestä olla se, että säilytetään neutraalisuus niin kauan kuin mahdollista eikä mitään osapuolta suosita.

3.1.22. Vihreästä kirjasta käy ilmi (kohta 144), että komissio haluaa jättää valvonnan ulkopuolelle tietyntyyppiset pääomasijoitukset laajentamalla 3 artiklan 5 kohdan soveltamisalaa. Komitea tukee ajatusta, sillä se on askel tarpeettomien ilmoitusten vähentämisen suuntaan. Jotta asiaa voitaisiin arvioida tarkemmin, muutosehdotuksesta tarvitaan lisää teknisiä yksityiskohtia.

3.1.23. Komissio kiinnittää huomiota 3 artiklan 3 kohdan ja 5 artiklan 4 kohdan väliseen yhtenäisyyden puutteeseen, joka aiheutuu käsitteiden "määräysvalta" ja "yhtymä" määrittelystä. Komitea on periaatteessa sitä mieltä, että epäyhtenäisyyttä ei saisi olla ja se pitäisi mieluiten korjata, vaikka käytännössä siitä ei useinkaan koidu haittaa. On selvää, että perustaksi on otettava käsite "määräysvalta". 5 artiklan 4 kohta voitaisiin sisällöltään muotoilla uudelleen sensuuntaiseksi, että yrityksen katsotaan kuuluvan osana yhtymään, jos yhtymä valvoo yritystä (samassa merkityksessä kuin 3 artiklan 3 kohdassa).

3.2. Aineellisoikeudelliset seikat

A-B. Aineellisoikeudelliset kriteerit; tehokkuusedut

3.2.1. Komitea ilmaisee tyytyväisyytensä siitä, että komissio käynnistää keskustelun tästä keskeisestä kysymyksestä, joka ei ainoastaan koske sääntelyä vaan myös monia muita tärkeitä soveltamisnäkökohtia.

3.2.2. Koska talous maailmanlaajuistuu ja alueiden rajat ylittävät rakenneuudistukset lisääntyvät jatkuvasti, komitea korostaa, että kansainvälistä lähentymistä tarvitaan entistä enemmän.

3.2.3. Komitean mielestä on tässä yhteydessä tärkeää korostaa koko taloudessa parhaillaan käynnissä olevan muutosprosessin tiettyjä keskeisiä piirteitä.

3.2.4. Maailmanlaajuistuminen vaikuttaa elinkeinoelämään ja koko yhteiskuntaan ratkaisevalla tavalla. Muutokset ovat perustavanlaatuisia ja pysyviä. Monien Euroopan kasvulle, työllisyydelle ja hyvinvoinnille strategisen tärkeiden sektorien kannalta maailmanlaajuistuminen merkitsee sitä, että niiden on parannettava voimakkaasti sopeutumiskykyään. Rakenneuudistus on tässä yhteydessä keskeinen tekijä. On pidettävä mielessä, että Euroopan elinkeinoelämän rakenne on jatkuvasti aivan liian pirstaleinen verrattuna muihin tärkeisiin alueisiin, varsinkin USA:han. Kasvunopeudessa Eurooppa laahaa jatkuvasti USA:n jäljessä.

3.2.5. Kilpailupaine kasvaa jatkuvasti maailmanlaajuisesti, ja valtioiden rajojen sekä kansallisten markkinoiden merkitys vähenee samaa tahtia. Tuotteiden ja tekniikan kehitys nopeutuu jatkuvasti ja asiakkaiden mieltymykset vaihtuvat nopeasti. Kaikki tämä yhdistyneenä valinnan vapauden lisääntymiseen vahvistavat suurtuotannon etuja, kun ne yhdistyvät mm. tutkimus- ja kehitystyöhön sekä markkinointiin. Yritysten (sekä sisäiset että ulkoiset) rakenneuudistukset nopeutuvat jatkuvasti, ja toimialat sekä yritykset integroituvat ja yhdistyvät uudenlaisiksi malleiksi.

3.2.6. Markkinoiden yleinen vapautuminen ja markkinoille pääsyn esteiden jatkuva vähentyminen ovat luoneet vahvan potentiaalisen kilpailupaineen, koska maailmanlaajuisilla toimijoilla on kapasiteettia ja kykyä toimia kaikilla markkinoilla. Tuotteita voidaan valmistaa melkein missä tahansa ja modernin tietotekniikan avulla palveluja voidaan tarjota pitkien matkojen päähän. Yritykset joutuvat kilpailuun, jonka alkuperä on eri puolilla maailmaa. Euroopan yrityksiä vastassa on usein erittäin vahvoja kilpailijoita.

3.2.7. Siksi on tärkeää, että Euroopan yritysilmapiiri kannustaa kilpailukykyä. Talouspolitiikan täytyy sen vuoksi pystyä kestämään muutospaineita, mutta samanaikaisesti sen avulla on voitava edistää yritysten uudelleenjärjestelyjä sellaisiksi yksiköiksi, jotka ovat todella tehokkaita. Jos näin ei käy, ei saavuteta Lissabonissa päätettyä tavoitetta, että unionista tulisi "maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietopohjainen talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta".

3.2.8. Komitea katsookin, että ehdotetun yrityskeskittymän arvioimiseksi tarvitaan aikaisempaa pitkäjänteisempi ja dynaamisempi näkemys. Tapahtunut kehitys korostaa ja vahvistaa komitean jo aiemmin antamia lausuntoja.(7) Se on tärkeää ottaa huomioon rajattaessa asiaankuuluvia markkinoita ja vielä tärkeämpää kilpailua koskevan testin kannalta. Keskeistä on, että pystytään pitämään keskittymien valvonta samassa tahdissa taloudellisten realiteettien kanssa vähentämättä kilpailusuojaa. Komitea on luonnollisesti tietoinen siitä, että yrityskeskittymien arviointi ei ole mitään täsmätiedettä ja että markkinoiden dynamiikasta saattaa olla vaikeaa saada kokonaiskuvaa, mutta sen tähden onkin yhä tärkeämpää löytää kysymykseen ratkaisu. Tehtävää ei voi välttää, ja komitean mielestä on täysin mahdollista käsitellä se järkeenkäyvällä tavalla. Komitea korostaa erikoisesti tämän seikan ehdotonta välttämättömyyttä, jotta yritysostojen arvioinnin vaikutukset eivät olisi kielteisiä eivätkä tärkeät kilpailevat valtiot kuten esim. USA saisi näin aiheetonta rakenteellista yliotetta. Komitea kehottaa komissiota tarttumaan asiaan välittömästi.

3.2.9. Näin päästään kysymykseen, soveltuuko ns. SLC-testi, eli kilpailun merkittävää vähenemistä koskeva kriteeri, paremmin dynaamiseen perspektiiviin. Sitä paitsi kansainvälisellä yhteensovittamisella on arvo sinänsä.

3.2.10. Komitea yhtyy komission kantaan, jonka mukaan määräysvallan arvioinnin ja SLC-testin välillä on monia yhtäläisyyksiä (vihreän kirjan kohta 162). Komitean mielestä on useimmiten kyse soveltamis- ja tulkintaeroista eikä niinkään käsitteistä sinänsä. Määräysvallan arvioinnin toinen osa liittyy taloudellispainotteiseen analyysiin ja arviointiin. Se joustavoittaa ja avartaa arviointia(8), mikä on muutenkin SLC-testille tyypillistä.

3.2.11. Sulautuma-asetusta sovelletaan erilaisin arviointikriteerein, ja ne ovat yleensä yhteneviä SLC-testeissä käytettävien kanssa. Sulautuma-asetuksen ongelma on, että se ei tarjoa mitään kattavaa ja teoreettisesti hyvin perusteltua analyyttistä mallia, johon käytetyt tekijät ja kriteerit soveltuisivat. Siksi on aiheellista olettaa, että sen avulla voidaan vain vähäisessä määrin kiinnittää huomiota dynaamisiin tekijöihin ja muihin edellä mainittuihin seikkoihin. Kuitenkin on lähes yksinomaan kyse sovellusten metodisesta kehittämisestä.

3.2.12. Selvästi havaittavissa oleva ja tärkeä ero näyttää kuitenkin olevan olemassa, kun on kyse keskittymän tehokkuuseduista. Joka tapauksessa näyttää olevan epäselvää, minkälaisen liikkumavaran EY:n tuomioistuin antaa niiden tarkastelemiseksi. Ehdotetun fuusion taustalla oleva oikeutettu motiivi on usein pyrkimys tällaisiin vaikutuksiin. Kun tehokkuusedut hyödyttävät kuluttajia ja koko taloutta, ne on komitean mielestä otettava huomioon. Siksi tuntuu asianmukaiselta nimenomaan liittää tehokkuusedut mukaan sulautuma-asetukseen. Lisäksi näin voidaan myös myötävaikuttaa siihen, että yhdenmukaistuminen lisääntyy.

3.2.13. Kaiken kaikkiaan komitea on sitä mieltä, että toivottu sopeutuminen maailmanlaajuiseen standardiin voidaan saavuttaa kansainvälisessä yhteistyössä ja korostamalla 2 artiklan 3 kohdan toisen osan kehittämistä. Komitean mielestä SLC-testiin ei siis tarvitse siirtyä. Päinvastoin se lisäisi tarpeetonta oikeudellista epävarmuutta. Säilyttämällä määräävän markkina-aseman arviointi vältetään EY:n tuomioistuimen ja jäsenvaltioiden yritysostosääntöjen välisten erojen syntyminen. Komitean mielestä on myös hyödyllistä, että asetuksen käsitteet ovat yhtenevät muiden kilpailusääntöjen kanssa (82 artikla). Edelleen on huomattava, että asiaan puuttumismahdollisuuksiin on jo sisällytetty tilanteet, joissa yrityksillä on yhteisesti määräävä asema. Päätelmä on tällöin se, että SLC-testiä ei pidä liittää mukaan sulautuma-asetukseen. Komitea korostaa myös, että on tärkeää panostaa entistä enemmän USA:n ja EU:n menettelytapojen pragmaattiseen koordinointiin, koska rinnakkaismenettelyistä koituu osapuolille suuria kustannuksia.

C. Yksinkertaistettu menettely

3.2.14. Komitea on iloinen siitä, että komissio on onnistunut yksinkertaistetussa menettelyssä (vihreän kirjan kohta 174) ja kehottaa komissiota jatkamaan toimiaan, esim. niin, että CO-kaavaketta lyhennetään. Komitea on sitä mieltä, että jäsenvaltioille siirtämisiä ei pidä sallia tapauksissa, joissa sovelletaan yksinkertaistettua menettelyä ja että 9 artiklan 2 kohta on täten muutettava sopivalla tavalla.

3.2.15. Komitea tukee komission ehdotusta, jonka mukaan ongelmattomia keskittymiä ei käsitellä lainkaan (vihreän kirjan kohta 177), mutta epäilee kuitenkin tietyssä määrin ehdotettua ryhmäpoikkeustekniikkaa, sillä se saattaa aiheuttaa lisäongelmia eikä suinkaan ratkaista niitä.

3.2.16. Ajatuksella pienehköjen keskittymien raja-arvosta, ns. de minimis -arvosta, on omat hyvät puolensa, vaikkakin on epäselvää, miten se toimisi käytännössä ja mitä oikeusvaikutuksia sillä olisi. Komitean mielestä pieniä markkinoita koskeva ehdotus (vihreän kirjan kohta 178) on mielenkiintoinen, mutta sitä on kehitettävä edelleen. Komitea korostaa, että nykyisenlaisen raja-arvon seurauksena ei saa olla, että ryhdytäänkin soveltamaan kansallista sääntöjärjestelmää, joiden vanavedessä seuraa moniosaisia ilmoituksia ym.

3.3. Menettelyyn liittyvät seikat

A. Ilmoittaminen - käynnistävä toimenpide

3.3.1. Vihreässä kirjassa (kohta 182) mainitaan, että on yleensä osapuolten edun mukaista tehdä ilmoitus mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jotta lupa keskittymälle saataisiin mahdollisimman pian. Samoin käy ilmi, että nykyisen käytännön mukaisen yhden viikon määräajan noudattamista ei valvota. Siksi se on komitean mielestä poistettava ja annettava osapuolien päättää, milloin ilmoitus on tehtävä. On pidettävä mielessä, että ilmoitusta ei voi tehdä ennen kuin osapuolet voivat toimittaa CO-kaavakkeen mukaiset tarvittavat tiedot.

B. Keskittymien lykkääminen

3.3.2. Komitea katsoo yleisesti, että samanlaiset tapaukset täytyy käsitellä samalla tavalla, eikä sillä ole mitään huomautettavaa 7 artiklan 3 kohdan laajentamisehdotukseen. Komitea toistaa kuitenkin, että säännöksien on oltava mahdollisimman neutraaleja silloin kun osapuolien välillä vallitsee ristiriita (ks. kohta 3.1.21), ja mikäli muutoksia tehdään, ne on tehtävä siten, että pysytään neutraaleina.

C. Määräaikojen laskeminen

3.3.3. Komitea on todennut selvästi, että toimet yksinkertaistuvat, kun laskuperusteena käytetään johdonmukaisesti työpäiviä eikä kalenteripäiviä. Muutoksen seurauksena määräajat eivät kuitenkaan saa pidentyä.

D. Hallinnollinen tehokkuus

3.3.4. On selvää, että "yhden luukun" periaate ("one-stop shop") tarkoittaa osapuolille juuri sitä, että ilmoitus tehdään yhteen paikkaan. Siksi komitean mielestä ei ole asianmukaista antaa osapuolille vastuuta kopioiden lähettämisestä jäsenvaltioille. Komissio voi sen sijaan luoda elektronisen tietojenvaihtojärjestelmän samalla tavalla kuin nykyaikaistamisuudistuksessa on suunnitteilla. Järjestelmään täytyy luonnollisesti liittää luotettava tietosuoja. Käytännön syistä on sähköisen ilmoittamisen oltava vapaaehtoista.

E. Täydelliset ilmoitukset

3.3.5. Komitea toteaa tyytyväisenä, että vuonna 1999 julkaistujen suuntaviivojen seurauksena (vihreän kirjan kohta 199) puutteellisiksi todettujen ilmoitusten määrä on vähentynyt. Komitea katsoo kuitenkin, että periaatteellisista syistä on kuitenkin päätettävä määräajasta. Toinen mahdollisuus on liittää mukaan säännös, että puutteellisia ilmoituksia voitaisiin tietyn määräajan jälkeinen tehdä vain kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan suostumuksella.

F. Sitoumuksia koskeva menettely

3.3.6. Nykyisen menettelyn ongelmia kuvaillaan ja selvitetään vihreässä kirjassa (esim. kohdassa 207) tyhjentävästi. Lyhyesti voidaan todeta, että osapuolet joutuvat joskus "puristuksiin" myöhään annettujen vastaväitteiden ja lopullisen määräajan väliin. Komitea tukee siksi säännöstä määräajan keskeyttämisestä (ns. stop the clock provision) sillä ehdolla, että säännöksen laukaisu on täysin osapuolien käsissä.

3.3.7. Tällaisella säännöksellä olisi ilmeisesti eniten arvoa toisessa vaiheessa, mutta sitä voidaan soveltaa myös ensimmäisessä vaiheessa. Jos määräajat ovat lyhyitä, komitea ei ymmärrä, miksi komissiolla olisi oikeus hylätä pyyntö ensimmäisessä vaiheessa (vihreän kirjan kohta 219). Yleensä toiseen vaiheeseen tarvitaan enemmän aikaa, ja komitea voi hyväksyä mahdollisuuden pidentää määräaikaa 30 päivään asti edellyttäen, että on kyse puitteista, joita ei tarvitse kokonaisuudessaan käyttää. Säännön on siis oltava joustava, jotta osapuolet voivat käyttää tarvitsemansa määrän päiviä käyttämättä koko jaksoa. Komissio ja jäsenvaltiot saavat käyttääkseen yhtä monta päivää.

3.3.8. Komitean mielestä ongelmat voitaisiin ratkaista helpommalla tavalla, jos komissio neuvoisi osapuolia aiempaa aktiivisemmin toimista, joihin on ryhdyttävä, jotta yrityskeskittymä voidaan hyväksyä.

3.3.9. Menettelyihin voitaisiin tehdä vielä yksi muutos: määräajan asettaminen komission ns. väitetiedoksiannolle.

G. 8 artiklan 4 kohta - toteutettujen keskittyminen kumoaminen

3.3.10. Komitea ei ole vakuuttunut, että tällä ongelmalla on käytännössä mitään merkitystä ja yhtyy komission tulkintaan asiaankuuluvista säännöksistä.

H-I. Soveltamisen valvontaa koskevat säännökset - ilmoitusmaksut

3.3.11. Koska sulautuma-asetus ei koske kiellettyä toimintaa, komitean mielestä vertaaminen asetukseen N:o 17 on virheellistä ja epäolennaista. Komitea ei myöskään näe mitään siihen viittaavaa, että kyseisiä toimia ja seuraamuksia tarvittaisiin.

3.3.12. Komitean kanta ilmoitusmaksujen käyttöönottoon on selkeästi kielteinen. Sen mielestä komission palvelut on rahoitettava budjetista, varsinkin kun on kyse lain soveltamiseen liittyvistä toimista.

J. Oikeusturva sekä sisäinen ja ulkoinen valvonta

3.3.13. Fuusion pysäyttäminen on vaikutuksiltaan laaja toimenpide. Tuomioistuinten on siksi käytännössä saatava mukaan prosessiin entistä laajemmin. Muutoksenhakuprosesseja on tosin käynnistetty, mutta osapuolien mielestä se ei useinkaan ole realistinen vaihtoehto. Menettelyjen parantaminen ensimmäisen asteen oikeudessa on luonnollisesti ansiokasta, mutta komitean mielestä on tässä vaiheessa vielä liian aikaista puhua tuloksista.

3.3.14. Monissa maissa vaaditaan sulautuman estämiseksi tuomioistuimen päätös. Yhteisön nykyjärjestelmässä komissiolla on kaksoisrooli sekä tutkijana että päättävänä elimenä. Komitean mielestä on siksi aihetta avata järjestelmästä keskustelu oikeusturvaperiaatteen kannalta. Se katsoo, että voidaan esittää painavia periaatteellisia syitä sitä vastaan, että sama elin, jolla on tutkimustehtävä tapauksissa, joilla on normaalisti syvältä luotaavia taloudellisia seurauksia, myös päättää niistä. Komitea on samanaikaisesti perillä siitä, että nykyjärjestelmää ei voida perinpohjaisesti muuttaa ilman huolellisia pohdintoja ja että tällainen uudistus vaatii pitemmän aikaa kuin käynnissä olevassa tarkistuksessa on käytettävissä. Koska kysymys on periaatteellisesti tärkeä, komitea kehottaa kuitenkin komissiota käynnistämään syvällisemmän keskustelun, jotta pohdittaisiin, millainen järjestelmä on pitkällä aikavälillä parhain ja tarkoituksenmukaisin.

3.3.15. Komitean mielestä löytyy aihetta myös "sisäisille" parannuksille. Kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan roolia pitäisi vahvistaa niin että hän voi valvoa koko menettelyä. Neuvonantajan on oltava kilpailun pääosastosta erillään ja toimittava itsenäisesti sekä omasta aloitteestaan että osapuolien valitusten perusteella. Resursseja on lisättävä niin että ne suhteutetaan tehtävien mukaan.

3.3.16. Komissio korostaa vihreässä kirjassaan (kohdat 242-244), että prosessissa on tärkeää kuulla sekä kuluttajia että työntekijöitä, joihin ehdotettu sulautuma kohdistuu, ja haluaa saada ehdotuksia siitä, miten asia voidaan hoitaa tehokkaasti. Komitea on samaa mieltä, että useiden yrityskeskittymien yhteydessä on tärkeää, että kaikille asianosaisille - erityisesti työntekijöille ja kuluttajille, mutta useissa tapauksissa myös alue- ja paikallisviranomaisille - tarjotaan mahdollisuus esittää kantansa. Nyt on vain löydettävä menettelylle sellainen järjestelmä, joka on yhdistettävissä pyrkimyksiin nopeuttaa ja yksinkertaistaa fuusioiden valvontamenettelyä. Työntekijöiden kuulemista ja heille tiedottamista koskevassa uudessa direktiivissä edellytetään - kunhan sitä aletaan soveltaa - useissa tapauksissa kyseisten yritysten tiedottavan työntekijöille ja kuulevan heitä suunnitteilla olevan keskittymän vaikutuksista. Prosessista saatava tieto voi auttaa komissiota saamaan selville työntekijöiden näkemykset. Työntekijöitä tulisi aina kuulla ja sen tulisi tapahtua ennen keskittymän lopullista hyväksymistä.

3.3.17. On selviö, että komission on aina annettava asianomaisten yritysten työntekijöille välitön mahdollisuus lausua asiasta mielipiteensä. Komitean mielestä komission on pyrittävä saamaan arvioita myös asianomaisten toimialojen työnantajien Euroopan tason järjestöiltä. Niillä on useissa tapauksissa parhaat edellytykset arvioida suunnitteilla olevan keskittymän pitkän aikavälin ja maailmanlaajuisia työllisyysvaikutuksia.

3.3.18. On kuitenkin tärkeää, että sulautuma-asetuksen soveltamisen päämääräksi otetaan kilpailun edistäminen tehokkuuden ja kilpailukyvyn lisäämiseksi Euroopan elinkeinoelämässä. Tämä tarkoittaa sitä, että asetusta on voitava soveltaa niin, että yrityskeskittymän syyt perustellaan kilpailukykyyn, kasvuun ja työllisyyteen pohjautuvilla pitkän aikavälin positiivisilla vaikutuksilla, vaikka keskittymällä olisikin kilpailuun lyhytkestoisia negatiivisia vaikutuksia.

Bryssel, 17. heinäkuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) Komitea huomauttaa, että vihreän kirjan käännös on ongelmallinen ainakin johdannon kohdassa 1.3.

(2) TSK:n lausunto 10.7. 1996, EYVL C 295, 7.10.1996, esittelijä: Bagliano.

(3) TSK:n lausunto 10.7. 1996, EYVL C 295, 7.10.1996, esittelijä: Bagliano.

(4) Mm. TSK:n lausunto 6.7.1994, EYVL C 388, 31.12.1994, esittelijä: Petersen.

(5) TSK:n lausunto 25.10.1995, EYVL C 18, 22.1.1996, esittelijä Petersen; TSK:n lausunto 10.7.1996, EYVL C 295, 7.10.1996, esittelijä Bagliano.

(6) TSK:n lausunto 10.6.1996 (kohta 7.7.1), EYVL C 295, 7.10.1996.

(7) TSK:n lausunto 10.7.1996, EYVL C 295, 7.10.1996.

(8) Vrt. esim. EY:n tuomioistuimen tuomio asiasta Kali und Salz, 14.5.1975, oikeustapauskokoelma 1975, s. 499.

LIITE

talous- ja sosiaalikomitean lausuntoon

Keskustelussa hylättiin seuraavat (esittelijän hieman muuttamat) muutosehdotukset, jotka saivat vähintään neljänneksen annetuista äänistä.

Kohta 3.3.16

Kohdan tulee päättyä seuraavaan virkkeeseen: "- - Nyt on vain löydettävä menettelylle sellainen järjestelmä, joka on yhdistettävissä pyrkimyksiin nopeuttaa ja yksinkertaistaa fuusioiden valvontamenettelyä."

Kohta 3.3.17

Otetaan huomioon kohdan 3.3.16 lopusta poistettu teksti ja muutetaan kohta kuulumaan seuraavasti: "3.3.17. Työntekijöiden ja heidän edustajiensa oikeuksista saada tietoa ja tulla kuulluiksi suunnitteilla olevien yrityskeskittymien mahdollisista vaikutuksista säädetään jo laajasti direktiivillä eurooppalaisista yritysneuvostoista sekä direktiivillä työntekijöille tiedottamisesta ja heidän kuulemisestaan. Näin ollen asianomaisten yritysten työntekijöillä ja myös asianomaisten toimialojen työntekijöitä edustavilla eurooppalaisilla järjestöillä on niin halutessaan aina mahdollisuus esittää näkemyksensä asiasta. Tällä tavalla saatava tieto voi auttaa komissiota arvioimaan suunnitteilla olevan keskittymän työllisyysvaikutuksia."

Perustelu

Työntekijöiden kuulemista on syytä käsitellä vain yhdessä kohdassa. Lisäksi olisi viitattava entistä selkeämmin yhteisön nykyiseen oikeudelliseen tilanteeseen.

Äänestystulos

Puolesta: 18, vastaan: 21, pidättyi äänestämästä: 2.