Lyhenteet

CIDA : Kanadan kansainvälinen kehitysyhteistyövirasto (Canadian International Development Agency)

CRIS : Yhteisön ulkopuolisiin maihin suunnattua yhteisön apua hallinnoivan toimialan tietojärjestelmä (Common Relex Information System)

DFID : Yhdistyneen kuningaskunnan kehitysyhteistyöministeriö (Department for International Development)

EAMR : Ulkoisen avun hallinnointia koskeva kertomus (External Assistance Management Report)

EU : Euroopan unioni

EuropeAid : Yhteistyötoimisto EuropeAid

FAFA : Rahoitusta ja hallintoa koskeva puitesopimus (Financial and Administrative Framework Agreement)

FAO : Yhdistyneiden Kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestö

IFAD : Kansainvälinen maatalouden kehittämisrahasto

ILO : Kansainvälinen työjärjestö

YK : Yhdistyneet Kansakunnat

UNDP : Yhdistyneiden Kansakuntien kehitysohjelma

UNFPA : Yhdistyneiden Kansakuntien väestöohjelmarahasto

UNHCR : Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun virasto

UNICEF : Yhdistyneiden Kansakuntien lastenrahasto

UNOPS : Yhdistyneiden Kansakuntien projektipalvelutoimisto (United Nations Office for Project Services)

UNRWA : Yhdistyneiden Kansakuntien Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelin

WFP : Maailman elintarvikeohjelma

WHO : Maailman terveysjärjestö

Tiivistelmä

I. Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) järjestöjen kautta kanavoitu, yhteistyötoimisto EuropeAidin ja humanitaarisen avun pääosaston hallinnoima EU:n rahoitus lisääntyi vuoden 2002 yhteensä 500 miljoonasta eurosta yli 1 miljardiin euroon vuonna 2008. Lisäys on osittain selitettävissä tehostetuilla menettelyillä ja osittain komission vastauksella vakaviin kriiseihin Afganistanissa, Irakissa, miehitetyillä palestiinalaisalueilla ja Sudanissa. Niille suunnatut varat kanavoitiin suurimmaksi osaksi YK:n kautta. Vuoden 2005 joulukuun kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen ja maaliskuussa 2005 annetun avun tuloksellisuutta koskevan Pariisin julistuksen nojalla EU sitoutuu koordinoimaan ja yhdenmukaistamaan apua tiiviissä yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen, kuten YK:n, kanssa (kohdat 1–10).

II. Tarkastuksessa käsiteltiin kahta seuraavaa kysymystä (kohdat 11–13):

a) Osoittaako päätös kanavoida apu YK:n kautta, että tämä on tehokkain ja vaikuttavin vaihtoehto?

b) Antavatko seurantajärjestelyt varmuuden siitä, että varainhoitomenettelyt ovat selkeitä ja että tavoitteet saavutetaan?

III. Strategisia ja oikeudellisia vaatimuksia kumppaneiden valitsemisesta puolueettomalla ja avoimella tavalla ei muunneta riittävässä määrin päätöksentekoa tukeviksi käytännön perusteiksi. Vaikka komissio on tyytyväinen valitsemiinsa kumppaneihin, se ei osoita vakuuttavasti, että se on ennen päätöstään toimia yhteistyössä YK:n järjestön kanssa arvioinut, ovatko edut suuremmat kuin mahdolliset haitat. YK:n järjestön valitseminen ei perustu riittävään näyttöön siitä, että kyseinen lähestymistapa on tehokkaampi ja vaikuttavampi kuin muut tavat toimittaa apua. EuropeAid ja humanitaarisen avun pääosasto eivät kumpikaan tee järjestelmällisesti vaihtoehtoisia avuntoimitusmekanismeja koskevia arviointeja korvatakseen kilpailuttamisen puuttumisen (kohdat 14–28).

IV. Komissio varmistaa varainhoitojärjestelmien selkeyden arvioimalla etukäteen sen YK:ta edustavien kumppaneiden valvonnan järjestelmät (nelikohtainen analyysi). Komissio haluaa vahvistuksen varainhoitojärjestelmien käytännön toiminnasta ja tulosten saavuttamisesta YK:n kertomusten sekä omien kenttäseuranta- ja tarkastuskäyntiensä avulla. Komissio ei kuitenkaan ole vielä onnistunut saamaan YK:n kertomuksista riittävästi tietoa toteutuksen tehokkuudesta ja tavoitteiden saavuttamisesta. Komission omaa kenttäseurantaa ei ole tarkoitettu korvaamaan YK:n kertomusten puutteita (kohdat 29–39).

V. YK:n ulkoisten tarkastajien lautakunta on jatkuvasti kyseenalaistanut komission oikeuden tehdä varainhoitoon liittyviä tarkastuksia. Se väittää, että sen omat tarkastustoimenpiteet ovat riittäviä, mutta ei anna komissiolle tyydyttävää näyttöä siitä, että varainhoidon valvonnan menettelyt toimivat käytännössä. Tilintarkastustuomioistuimella on myös ollut vaikeuksia saada käyttöönsä tietoja YK:n järjestöiltä, kun se on suorittanut vuosittaista komission tilintarkastusta (kohdat 40–46).

VI. Näiden huomautusten perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittaa kehittämään päätöksentekomenettelyitä ja keskittymään tulosten saavuttamiseen, mikä voi auttaa komissiota tehostamaan avunantoa ja sen vaikuttavuutta (kohdat 48–49).

Luku 1

Johdanto

Osa 1.1

Tarkastuksen tausta

1. Kehitysapua antaessaan komissio toimii eri kumppaneiden kautta. Näitä ovat muun muassa kansalliset hallitukset, yksityinen sektori, kansalaisjärjestöt ja kansainväliset järjestöt, kuten YK. Kun apua annetaan YK:n kautta, komissio rahoittaa toimintoja, joita YK:n järjestö toteuttaa. Komission päätökset kanavoida EuropeAidin ja humanitaarisen avun pääosaston apu YK:n järjestöjen kautta lisäsi avun määrää 500 miljoonasta eurosta vuonna 2002 yli 1 miljardiin euroon vuonna 2008 (kaavio 1). Lisäys kuvastaa komission strategisia sitoumuksia (ks. kohta 5), vastausta vakaviin kriiseihin Afganistanissa, Irakissa, miehitetyillä palestiinalaisalueilla ja Sudanissa (ks. kohta 6) sekä menettelyjen tehostamista (ks. kohdat 8 ja 9).

2. EuropeAid on vastuussa komission kehitysavusta pitkän aikavälin jälleenrakentaminen mukaan lukien. Vuonna 2008 se antoi kehitysapua yhteensä 8890 miljoonaa euroa, josta 670 miljoonaa euroa (8 prosenttia) kanavoitiin YK:n järjestöjen kautta. Edunsaajamaissa sijaitsevat komission edustustot ovat keskeisessä asemassa päätettäessä avun täytäntöönpanoa koskevasta mekanismista.

Kaavio 1

YK:n kautta kanavoitu komission kehitysapu vuosina 2002–2008

+++++ TIFF +++++

3. Humanitaarisen avun pääosasto on vastuussa siitä, että komissio vastaa humanitaarisiin kriiseihin. Se rahoittaa lyhyen aikavälin jälleenrakentamistyötä ja toimintoja, joiden avulla pyritään säästämään ja suojelemaan ihmishenkiä hätätilanteissa. Se ei toteuta toimintoja suoraan, vaan kumppaneiden kautta. Näitä ovat kansainväliset järjestöt ja kansalaisjärjestöt. Vuonna 2008 humanitaarisen avun pääosasto antoi apua yhteensä 937 miljoonaa euroa, josta 404 miljoonaa euroa (43 prosenttia) kanavoitiin YK:n järjestöjen kautta. Edelleenvaltuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä on vastuussa apua koskevan täytäntöönpanomekanismin valinnasta. Hän tekee päätökset Brysselissä toimivien vastuuvirkamiesten ja edunsaajamaihin sijoitettujen, kentällä toimivien virkamiesten neuvoja kuunnellen.

4. YK:ta rahoitetaan osittain sen jäsenvaltioiden pakollisilla maksuosuuksilla, jotka perustuvat bruttokansantuloon, ja osittain YK:n järjestöille annettavilla vapaaehtoisilla avustuksilla. Komission rahoitus on vapaaehtoista avustusta, ja se vastaa noin 6:ta prosenttia YK:n varoista. Komissio voi tukea useiden avunantajien yhteisiä rahastoja yhtenä useista toimea tukevista avunantajista, tai se voi olla ainoa avunantaja. Se ei suorita rahoitusosuutta YK:n järjestöjen yleiseen talousarvioon lukuun ottamatta miehitetyillä palestiinalaisalueilla sijaitsevaa YK:n elintä, jolle se osoitti 66 miljoonaa euroa vuonna 2007.

5. Vuoden 2005 joulukuun kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen ja maaliskuussa 2005 annetun avun tuloksellisuutta koskevan Pariisin julistuksen nojalla EU sitoutuu koordinoimaan ja yhdenmukaistamaan apua tiiviissä yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen, kuten YK:n kanssa. Vuosina 2006 ja 2007 komissio suoritti yli 700 erillistä maksua noin 30 YK:n järjestölle. Tärkeimmät kumppanit ja niiden saamat varat käyvät ilmi kaaviosta 2.

6. Rahoitusta saaneita toimintoja oli yli 90 maassa. Neljä eniten apua saanutta maata (miehitetyt palestiinalaisalueet, Irak, Afganistan ja Sudan) kärsivät kaikki konflikteista (kaavio 3).

7. Euroopan parlamentti on vastuuvapauden myöntämistä koskevissa päätöksissään kyseenalaistanut sen, että komissio kanavoi varat YK:n kautta, ja kannustanut komissiota suorempaan hallinnointiin. Euroopan parlamentti on ilmaissut huolensa YK:n kautta kanavoidun komission rahoituksen avoimuuden ja näkyvyyden puutteesta. Se on pyytänyt vakuutusta näiden varojen hallinnoinnin asianmukaisuudesta [1].

Kaavio 2

YK:n järjestöille osoitetut maksut vuosina 2006 ja 2007

+++++ TIFF +++++

Kaavio 3

YK:lle osoitetut maksut avunsaajamaittain vuosina 2006 ja 2007 (miljoonaa euroa)

+++++ TIFF +++++

Osa 1.2

Säädösperusta

8. Vuonna 2003 voimaan tulleen ja vuonna 2007 tarkistetun varainhoitoasetuksen 53 artiklassa määritellään ehdot kansainvälisten järjestöjen kanssa tehtävälle yhteistyölle [2]. Tätä menetelmää kutsutaan talousarvion toteuttamiseksi yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa. Nimestään huolimatta kyseisten varojen toteuttamiseen liittyviä tehtäviä ei tehdä yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa, vaan ne siirretään kansainvälisille järjestöille toteutettavaksi niiden omien menettelyjen mukaisesti [3]. Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa ja varainhoitoasetuksessa kuitenkin edellytetään, että kokonaisvastuu talousarvion moitteettomasta toteuttamisesta säilyy komissiolla [4]. Tehtäviä voidaan siirtää suoraan järjestöille; lisäksi varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 43 artiklassa vaaditaan, että rahoitusta saavien järjestöjen ja toimien valinnassa noudatetaan objektiivisuutta ja avoimuutta [5].

9. Vuonna 2003 tehdyssä rahoitusta ja hallintoa koskevassa puitesopimuksessa (FAFA) muunnetaan varainhoitoasetuksen vaatimukset sopimusehdoiksi. Sopimusta sovelletaan kaikkiin komission ja YK:n välisiin rahoitussopimuksiin. Se määrittelee puitteet, joiden on tarkoitus tehostaa yhteistyötä sallimalla YK:n järjestöjen hallinnoida rahoitusta omien menettelyjensä mukaisesti. Talousarvion toteuttamista yhteistyössä YK:n järjestöjen kanssa koskevat menettelyt poikkeavat kansalaisjärjestöjen kautta toteutettavilta toimilta vaadituista menettelyistä, jotka yleensä kilpailutetaan ja joihin sovelletaan komission menettelyjä. FAFA:n 3 artiklan 1 kohdassa vaaditaan, että kaikissa toimissa noudatetaan moitteettoman varainhoidon periaatteita, erityisesti taloudellisuutta ja kustannusvaikuttavuutta. Sopimuksessa kannustetaan useiden avunantajien yhteisiin toimiin, vaaditaan YK:n järjestöjä julkistamaan EU:n rahoituksen käyttö, hahmotellaan alihankkijoiden käyttöä ja määritellään rahoituskehys ja maksupolitiikka. Siinä määritellään menettelyt varojen asianmukaisen hallinnoinnin tarkastamiselle, mukaan lukien se, että YK toimittaa kertomukset ja että komissiolla on oikeus tehdä tarkastuksia.

10. Rahoitussopimus allekirjoitetaan jokaisesta YK:n toimesta, jota komissio rahoittaa. Sopimuksessa määritellään rahoituksen määrä, toimen tavoitteet, suoritettavat toiminnot ja niiden ajoitus. Rahoitussopimus sisältää FAFA:n säännökset, jotka koskevat YK:n järjestön omien menettelyjen käyttöä, näkyvyyttä, alihankkijoiden käyttöä, rahoituskehystä sekä tarkastuksiin ja raportointiin liittyviä menettelyjä.

Luku 2

Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa

11. Tarkastus kattoi humanitaarisen avun pääosaston ja EuropeAidin kehitysavun, joka kanavoitiin YK:n järjestöjen kautta. Tarkastuksessa käsiteltiin kahta seuraavaa kysymystä:

a) Osoittaako päätös kanavoida apu YK:n kautta, että tämä on tehokkain ja vaikuttavin vaihtoehto?

b) Antavatko seurantajärjestelyt varmuuden siitä, että varainhoitomenettelyt ovat selkeitä ja että tavoitteet saavutetaan?

12. Heikot menettelyt aiheuttavat riskin, että komission varojen käytön tehokkuus ja vaikuttavuus vähenevät. Tarkastuksen toisessa vaiheessa, josta laaditaan kertomus myöhemmin, arvioidaan tämän riskin toteutumisen laajuutta.

13. Tarkastus perustui

a) asiakirjojen analysointiin, johon sisältyi komission toukokuussa 2008 tekemä arviointi sen yhteistyöstä YK:n kanssa ja komission sisäisen tarkastuksen osaston kertomukset FAFA:n toteuttamisesta vuosina 2006, 2007 ja 2009

b) komission ja YK:n henkilöstön haastatteluihin, jotka tehtiin kyseisten elinten päämajoissa Brysselissä ja New Yorkissa

c) miehitetyille palestiinalaisalueille ja Sudaniin paikan päälle tehtyihin käynteihin seurantajärjestelmien luotettavuuden vahvistamiseksi

d) huhtikuussa 2008 Wienissä järjestetyn FAFA:n työryhmän viidennen vuosittaisen kokouksen ja huhtikuussa 2009 Brysselissä järjestetyn FAFA:n työryhmän kuudennen vuosittaisen kokouksen huomautuksiin

e) tilintarkastustuomioistuimen aikaisempiin tarkastuksiin, joihin sisältyi YK:n toimia

f) 52 kyselyn tuloksiin; EuropeAidin osalta kyselyt oli osoitettu edustustoille ja humanitaarisen avun pääosaston osalta vastuuvirkamiehille; kyselyt koskivat syitä työskentelyyn YK:n kanssa ja toteutuksen seurantajärjestelmiä [6].

Luku 3

Huomautukset

Osa 3.1

Päätökset täytäntöönpanna apua YK:n kautta

14. EY:n politiikan tavoitteiden saavuttamiseksi on välttämätöntä käyttää selkeitä menettelyjä parhaiten soveltuvan avuntoimitusmekanismin valitsemiseksi. Näin varmistetaan, että valinta perustuu järjestön valmiuksiin suoriutua tehtävästä tehokkaasti ja että sen antamalla avulla on vaikutusta. Siksi tarkastuksessa tutkittiin, oliko päätösmenettely panna täytäntöön komission apu YK:n kautta puolueeton ja avoin ja osoittiko se, että kyseessä oli tehokkain ja vaikuttavin vaihtoehto. Tarkastuksessa tutkittiin erityisesti sitä, perustuivatko päätökset rahoittaa YK:n järjestöjä

a) strategisiin poliittisiin suuntaviivoihin, jotka edellyttävät arviointia YK:n järjestön soveltuvuudesta suoriutua ehdotetuista tehtävistä

b) vaihtoehtoisten avuntoimitusmekanismien vertailuun.

Strategisia vaatimuksia ei muunnettu riittävällä tavalla käytännön perusteiksi

15. Kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen (ks. kohta 5) lisäksi vuonna 2001 annetussa komission tiedonannossa toimivan kumppanuuden luomisesta Yhdistyneiden Kansakuntien kanssa kehitysyhteistyön ja humanitaaristen asioiden alalla [7] määritellään komission strategia, joka koskee avun antamista YK:n järjestöjen kautta. Tiedonanto sisälsi kaksi tärkeää viestiä, jotka ovat edellytyksiä YK:n kanssa tehtävälle yhteistyölle:

a) päätöksen rahoittaa YK:n järjestöä pitäisi perustua järjestön valmiuksiin suorittaa ehdotettu tehtävä tehokkaasti ja vaikuttavasti

b) komission pitäisi antaa ennemmin järjestelmällistä kuin vähittäistä rahoitusta ja keskittyä mieluummin tuloksiin kuin panoksiin, ja varmistaa, että YK:n raportointi osoittaa asianmukaisella tavalla, että selkeästi määritellyt tavoitteet on saavutettu.

16. Komission strategia YK:n järjestöjen kautta annettavan EU:n avun osalta käsitti sekä kehitysyhteistyön että humanitaarisen avun. Siinä esitettiin myös, että yhteistyö pitäisi keskittää kuudelle alakohtaiselle alalle, joita pidettiin kaiken kehitysavun ensisijaisina aloina marraskuussa 2000 annetussa neuvoston ja komission tiedonannossa Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikasta [8]. Kuitenkin vuonna 2007 yli puolet komission YK:n kautta antamasta rahoituksesta liittyi kriisien käsittelyyn (lähinnä kriisin jälkeiseen humanitaariseen apuun, jälleenrakentamiseen ja elvyttämiseen), eikä tiedonannossa määriteltyihin kuuteen aihekohtaiseen alaan. Noin 40 prosenttia komission YK:n kautta kanavoimasta avusta käytettiin näillä kuudella alalla [9]. Se on huomattavasti vähemmän kuin komission maailmanlaajuisen avun osuus, joka oli lähes 80 prosenttia [10]. On epäselvää, mitä lisäarvoa keskittyminen alakohtaisiin aloihin tuo, koska näyttää siltä, että strategiaa ei noudateta käytännössä.

17. Strategisia vaatimuksia ei muunneta riittävällä tavalla käytännön perusteiksi, joiden avulla YK:n järjestöjen kanssa tehtävän yhteistyön edut ja haitat voitaisiin arvioida. Komissio on tehnyt takautuvan analyysin, joka osoittaa, että avun täytäntöönpanolle YK:n kautta on hyviä syitä (ks. kohta 20) ja että komissio oli tyytyväinen valintoihinsa (ks. kohta 27). Ennen kuin komissio päättää, tekeekö se yhteistyötä YK:n järjestön kanssa, se ei kuitenkaan dokumentoi järjestelmällisesti arviointiaan siitä, korvaako YK:n tuoma lisäarvo mitään haittoja.

18. EuropeAid ei tee järjestelmällistä dokumentoitua arviointia YK:n järjestön soveltuvuudesta toteuttaa ehdotettu tehtävä, ennen kuin se ottaa yhteyttä kyseiseen järjestöön. Tiedot aikaisemmin saavutetuista tuloksista, myös tulosperusteisen seurantajärjestelmän havainnot, ovat edustustojen saatavilla CRIS-tietokannan kautta. Vuodesta 2008 kahdesti vuodessa annettavat ulkoisen avun hallinnointia koskevat kertomukset (EAMR) sisältävät erityisen osion kansainvälisistä järjestöistä. Tietoja ei kuitenkaan tällä hetkellä analysoida ja välitetä edustustoille tavalla, josta olisi enemmän apua arvioinneissa. Komission vuonna 2008 tekemän arvioinnin yhtenä tarkoituksena oli osoittaa, oliko avun kanavoinnille YK:n kautta selkeitä syitä. EuropeAid on myös laatinut tutkimuksia sen selvittämiseksi, miksi YK:n järjestöjä on valittu kumppaneiksi.

19. Koska humanitaarisen avun pääosaston toiminta on luonteeltaan kiireellistä, se tekee puitesopimuksia kaikkien kumppaneidensa kanssa arvioituaan ensin niiden soveltuvuuden. Ennen kuin se tekee tiettyä toimenpidettä koskevan sopimuksen, se tekee lisäksi järjestelmällisesti arviointeja kumppanin valmiuksista ehdotettuun toimeen ja dokumentoi arvioinnit. Humanitaarisen avun pääosaston hankkeiden seurantajärjestelmän sisältämä YK:ta edustavien kumppaneiden aikaisemmin saavuttamia tuloksia koskeva hyödyllinen tieto talletetaan toimintayksiköihin. Sitä ei kuitenkaan toimiteta nopeasti kaikille virkamiehille tukemaan YK:n järjestöille annettavaa rahoitusta koskevia päätöksiä. Näin ollen humanitaarisen avun pääosaston arviointimenettely saattaa perustua puutteellisiin tietoihin, eikä kumppanilla välttämättä ole valmiutta odotettuihin tuloksiin, etenkään silloin, kun se poikkeaa keskeiseltä toiminta-alueeltaan.

20. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyillä (ks. kohta 13) pyrittiin määrittelemään jokaisen 52 rahoitussopimuksen osalta kolme tärkeintä syytä sille, että YK valittiin yhteistyökumppaniksi. YK:n valitsemisen syiden painoarvo esitetään kaaviossa 4. Kyselyjen tulokset vahvistivat komission arvioinnin ja tutkimusten havainnot, joiden mukaan komissio valitsee YK:n yhteistyökumppaniksi etupäässä sellaisten ominaisuuksien vuoksi, jotka liittyvät sen valmiuksiin jakaa apua, esimerkiksi sen kokemukseen, asiantuntemukseen, logistisiin valmiuksiin (pääsy turvattomille alueille mukaan lukien) ja aikaisempiin tuloksiin. Toinen syy sille, miksi komissio valitsee YK:n, on sen valmius koordinointiin ja korkean tason vuoropuheluun.

Kaavio 4

YK:n valitsemisen syiden painoarvo

+++++ TIFF +++++

21. Komission strategiassa, varainhoitoasetuksessa sekä FAFA:ssa edellytetään, että päätöksentekomenettely on puolueeton ja avoin ja että siinä tähdätään tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen (ks. kohdat 8, 9 ja 15). Tämän lisäksi otettiin huomioon erinäisiä tekijöitä, kuten kustannukset (ks. kohdat 22 ja 23), nopeus (ks. kohta 24) ja näkyvyys (ks. kohta 25). Tilintarkastustuomioistuimen kyselyihin, joissa kysyttiin kolme tärkeintä syytä sille, miksi YK valittiin yhteistyökumppaniksi, annetuissa vastauksissa nämä perusteet eivät kuitenkaan nousseet selkeästi esille.

22. Kustannusten osalta komissiolla on rajallisesti tietoa avun täytäntöönpanon kustannusvaikuttavuudesta. Komissio myöntää varoja, joiden määrä on korkeintaan 7 prosenttia välittömistä kustannuksista, YK:n järjestön välillisiin kustannuksiin [11]. FAFA:n 5 artiklassa todetaan, että alihankinnan käyttö ei saisi kasvattaa kustannuksia suuremmiksi kuin YK:n oma välitön täytäntöönpano. Kun toimintoja toteutetaan alihankintana, kaikkien osallistuvien järjestöjen välillisiin kustannuksiin myönnettyjen varojen kokonaismäärää ei kuitenkaan ilmoiteta: esimerkiksi Sudanissa toteutetun väliaikaisen aseistariisunta-, kotiutus- ja uudelleensopeuttamisohjelman tapauksessa eräs YK:n elin antoi puolet toiminnoista alihankintana toiselle YK:n elimelle, joka puolestaan antoi toimintoja edelleen alihankintana kansalaisjärjestöjen toteutettavaksi.

23. Välillisiin kustannuksiin myöntämänsä rahoitusosuuden lisäksi komissio rahoittaa myös paikallisia toimistoja, henkilöstöä ja kuljetuksia koskevia tukitoimia, jotka liittyvät suoraan rahoitettuihin toimintoihin. Sudanissa toteutetuista hankkeista tehty analyysi osoitti, että tukitoimien taso vaihtelee 6 prosentista 60 prosenttiin hankkeen kokonaiskustannuksista [12]. Komissio ei arvioi tukitoimien kustannusten tasoa suhteessa normaaliin tasoon ja sen vaihteluihin tai vertailuarvoon samantyyppisen hankkeen osalta selvittääkseen, ovatko tukitoimien kustannukset kohtuulliset.

24. Toteutuksen nopeuden osalta joissakin tapauksissa, esimerkiksi suurten elintarvikekuljetusten osalta, YK on todistanut valmiutensa toimittaa apua edunsaajille nopeasti. Esimerkkejä avun hitaasta toimittamisesta (ks. laatikko 1) pitäisi hyödyntää päätöksentekomenettelyssä.

25. Näkyvyyden osalta komission arvioinnissa todettiin, että vaikka näkyvyys oli tyydyttävää maittain, EU:n veronmaksajat eivät yleensä olleet tietoisia komission osallistumisesta tämänkaltaiseen toimintaan ja sen asemasta siinä. Väliaikaisen aseistariisunta-, kotiutus- ja uudelleensopeuttamisohjelman tapauksessa Euroopan komission asema oli selvä Sudanin kansalliselle hallinnolle, mutta sitä mainittiin harvoin julkisuudessa ja virallisissa asiakirjoissa. Näkyvyyttä koskevassa yhteisessä toimintasuunnitelmassa vuodelta 2006 tunnustetaan vähäisen näkyvyyden riski ja korostetaan, että siihen on puututtava.

Laatikko 1

Esimerkkejä avun hitaasta täytäntöönpanosta

Marraskuussa 2006 laaditussa katsauksessa, joka koski Sudanissa toteutettua väliaikaista aseistariisunta-, kotiutus- ja uudelleensopeuttamisohjelmaa, kerrottiin suuresta turhautumisesta viivästyksiin ja täytäntöönpanon puutteeseen. Joulukuussa 2007 Sudanin hallitus kertoi pettymyksestään ohjelman hitaaseen toteuttamiseen, jonka myös komission Sudaniin lähetetty valtuuskunta vahvisti.

Etelä-Sudanissa EuropeAid valitsi YK:n järjestön kumppaniksi valvomaan oikeuslaitoksen käyttöön tarkoitettujen tilojen hätärakentamista. Edunsaajat sopivat elementtirakenteisesta rakennuksesta, joka voitaisiin toimittaa ja koota nopeasti. He kuitenkin turhautuivat toteutusta koskeneisiin viipeisiin, koska perustukset kaivettiin ensin väärään paikkaan, elementit toimitettiin myöhässä ja hankevastaava lopetti tehtävässään.

Miehitetyillä palestiinalaisalueilla YK:n järjestön hallinnoiman leirinrakennushankkeen oli alun perin suunniteltu kestävän 12 kuukautta ja päättyvän kesäkuussa 2007. Hankkeen kestoa jatkettiin kahdesti, ja se oli yhä kesken vuoden 2008 lopussa.

Avun toimittamista koskevien vaihtoehtoisten mekanismien muodollisen vertailun olisi oltava järjestelmällistä

26. EuropeAid ja humanitaarisen avun pääosasto eivät kumpikaan tee järjestelmällisesti muodollisia arviointeja vaihtoehtoisista avuntoimitusmekanismeista. Hanke-ehdotusten kustannusvaikuttavuuden analysointiin ei käytetä vertailevaa tai tavallista tietoa kustannuksista, mikä olisi kilpailuttamisen puuttumisen kannalta välttämätöntä. Päätös käyttää YK:n järjestöä avun toimittamiseen ei siis perustu ratkaisevaan näyttöön siitä, että kyseinen lähestymistapa on tehokkaampi ja vaikuttavampi kuin muut tavat toimittaa apua.

27. Vastauksista tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn kävi ilmi, että kun vaihtoehtoja vertailtiin, sitä ei yleensä dokumentoitu. Komission arvioinnissa todettiin myös, että avun vaihtoehtoisista muodoista ei ollut olemassa virallistettuja arviointeja. Mahdollisten vaihtoehtojen analysoinnista ennen päätöksen tekemistä saatiin vain vähän tietoa. Vaikka toteutuneesta päätöksentekomenettelystä oli saatavilla vain vähän tietoa, komissio oli tyytyväinen valintoihinsa toimittaa apua YK:n järjestöjen kautta. Avun kanavointia YK:n kautta pidettiin usein ainoana vaihtoehtona, erityisesti kriisitilanteissa. Kun muita vaihtoehtoja oli ollut tarjolla, komissio oli yleensä pitänyt YK:ta parhaana vaihtoehtona, vaikka sille ei ollutkaan järjestelmällisesti dokumentoituja perusteluja päätöksiä tehtäessä.

28. Yksi vaihtoehto avun toimittamiselle on, että komissio panee sen täytäntöön itse. Komission johtava asema miehitettyjä palestiinalaisalueita koskevan kansainvälisen erityismekanismin toteuttamisessa osoittaa, että komissiolla on valmiudet panna täytäntöön ja koordinoida apua laajassa mittakaavassa epävakaassa ympäristössä. Mekanismin kautta kanavoitiin yli 600 miljoonaa euroa vuosina 2006 ja 2007. Tarkistetun varainhoitoasetuksen 18 artiklan 1 kohdassa todetaan yksiselitteisesti, että komission ohjelmia voidaan rahoittaa jäsenvaltioiden ja muiden avunantajien rahoitusosuuksilla, mikä tarjoaa tilaisuuden tutkia mahdollisuutta perustaa komission hallinnoimia ja koordinoimia useiden avunantajien yhteisiä rahastoja.

Osa 3.2

Yk:n kautta toimitetun avun seuranta- ja tarkastusjärjestelmät

29. Varainhoitomenettelyjen selkeys on oikeudellinen ja strateginen edellytys (ks. kohdat 8 ja 15). Ne ovat välttämättömiä sen riskin vähentämiseksi, että komission rahoitusta käytetään taloudellisesti kannattamattomalla tai epäasianmukaisella tavalla. Täytäntöönpanon tehokkuutta ja tulosten saavuttamista koskeva luotettava tieto on välttämätöntä sen varmistamiseksi, että komission tavoitteet on saavutettu. Siksi tarkastuksessa tutkittiin, antavatko seuranta- ja tarkastusjärjestelyt varmuuden siitä, että varainhoitomenettelyt ovat selkeitä ja että tavoitteet saavutetaan.

30. Komissio on vastannut vaatimukseen varmistaa varainhoitomenettelyjen selkeys kehittämällä seuranta- ja valvontamekanismeja, joihin sovelletaan ennakkohyväksyntää ja jälkitarkastuksia [13] (ks. kaavio 5). Komissio arvioi ensin sen YK:ta edustavien kumppaneiden varainhoidon valvonnan järjestelmät (nelikohtainen analyysi) varmistaakseen, että ne vastaavat kansainvälisiä standardeja [14]. Järjestelmien käytännön toiminnan varmistamiseksi komission YK:ta edustavat kumppanit toimittavat sille tietoa kertomusten avulla. Komissio tekee myös kenttäseurantavierailuja ja tekee tarkastuskäyntejä. Tilintarkastustuomioistuin tarkastaa myös YK:n järjestöjen kautta kanavoiduista menoista poimitun otoksen tukikelpoisuuden osana komission tilejä koskevaa vuosittaista tilintarkastusta, vaikka se ei kuulukaan komission seurantamenettelyihin.

Nelikohtainen analyysi ei kata järjestelmiä, jotka liittyvät alihankintana toteutettaviin toimintoihin

31. Nelikohtaisessa analyysissä arvioidaan YK:ta edustavien kumppaneiden kirjanpidon, sisäisen valvonnan, ulkoisen tarkastuksen ja hankintamenettelyjen vaatimustenmukaisuus. Vuoteen 2008 mennessä se oli saatu valmiiksi lähes kaikkien YK:n kautta hallinnoitujen komission varojen osalta. Samalla kun analyysiä tehtiin, komissio jatkoi yhteistyötä YK:n järjestöjen kanssa vaatimustenmukaisuusolettaman perusteella.

32. YK:n järjestöt antavat toimintojen toteuttamisen usein alihankintana muille organisaatioille, joiden varainhoidon valvonnan järjestelmiä komissio ei ole tarkastanut. Esimerkiksi humanitaarisen avun pääosaston rahoittaman terveydenhoidollista ensiapua koskevan hankkeen yhteydessä Sudanissa YK:n järjestö antoi toimintoja alihankintana kansalaisjärjestöille, jotka eivät olleet tehneet kumppanuussopimusta humanitaarisen avun pääosaston kanssa. Komissio turvautuu YK:n järjestöjen järjestelmiin alihankkijoiden toimintojen valvonnassa.

Kaavio 5

Seuranta- ja valvontajärjestelyt

■ Ennakkohyväksyntä

■ Jälkitarkastus

| 1.Nelikohtainen analyysiKomission tarkastus, joka koskee YK:n järjestöjen varainhoidon valvonnan neljää päätyyppiä (kirjanpito, sisäinen valvonta, ulkoinen tarkastus ja hankintamenettelyt) sen varmistamiseksi, että ne ovat kansainvälisten standardien mukaisia. | |

2.YK:n kertomuksetYK:n järjestöjen on toimitettava vuosittaiset edistymistä koskevat kertomukset 6 kuukauden kuluessa toteutuksen päättymisestä (3 kuukauden kuluessa humanitaarisen avun osalta). Vuosittaisen strategian tueksi käydään ohjelmasuunnittelua koskevaa vuoropuhelua. | 3.KenttäseurantaKomission vierailut hankkeiden toteutuspaikoille ja tapaamiset kumppaneiden kanssa sen varmistamiseksi, että täytäntöönpano on tehokasta ja tavoitteet saavutetaan. Tähän sisältyy tulosperusteinen seurantajärjestelmä. | 4.TarkastuksetKomission tarkastukset, myös paikan päälle tehtävät tarkastukset, nelikohtaisessa analyysissä määriteltyjen menettelyjen vaatimustenmukaisuuden varmistamiseksi ja sen tarkastamiseksi, onko käytetyille varoille saatu vastinetta. Lisäksi arvioinneilla tarkastetaan tuen tehokkuus ja vaikuttavuus. |

YK:n kertomukset eivät anna riittävästi tietoa tuloksista

33. Komissio arvostelee YK:n kertomuksia, jotka ovat liian yleisluonteisia, eivät anna tietoa kohdatuista ongelmista ja ovat usein myöhässä [15]. Komissio ei ole onnistunut saamaan asianmukaista tietoa hankkeiden tuloksista, koska kaikkien hankkeiden osalta ei ole laadittu selkeästi määritettyjä tulostavoitteita. Kun suoritusindikaattorit on määritetty, niissä keskitytään ennemmin helpommin mitattaviin hankkeiden tuloksiin kuin niiden vaikutuksiin. Hankkeen elinkaaren hallintajärjestelmää koskevissa komission suuntaviivoissa (maaliskuu 2004) erotetaan toisistaan toisaalta tuotosindikaattorit sekä toisaalta seuraus- ja vaikutusindikaattorit. Tuotosindikaattorit mittaavat toimenpiteiden välittömiä ja konkreettisia vaikutuksia, kun taas seuraus- ja vaikutusindikaattorit mittaavat hankkeen vaikutusta edunsaajiin ja hankkeen pitkän aikavälin seurauksia. Joissain tapauksissa vaikutusindikaattorit sisältyivät kertomuksiin, mutta ne eivät olleet mitattavissa, erityisesti humanitaarisen avun pääosaston lyhyemmän raportointiaikataulun [16] puitteissa (ks. laatikko 2).

Laatikko 2

Vaikeudet suorituksen mittaamisessa

Kun hankkeisiin sisältyi sekä tuotos- että seurausindikaattoreita, YK:n järjestö ei välttämättä kyennyt raportoimaan seurausindikaattoreista määräajan kuluessa. Esimerkiksi YK:n Darfurissa, Sudanissa toteuttaman hankkeen osalta tuotostavoite oli, että 25000 taloutta saa siemeniä kasvintuotantoa varten. Seuraustavoite puolestaan oli, että jokainen edunsaaja viljelee lisäksi 1,2 hehtaaria saadun avun avulla. YK:n Sinisen Niilin alueella ja Khartumin osavaltioissa toteuttaman terveydenhoito-, ravitsemus- ja vesihankkeen tapauksessa tuotosindikaattorit liittyivät tukea saaneiden sairaalojen määrään, kun taas seurausindikaattorit koskivat kuolleisuus- ja sairastuvuusastetta. Vaikka YK:n järjestöt kykenivät raportoimaan kummankin humanitaarisen avun pääosaston hankkeen tuotosindikaattoreista, ne eivät kyenneet määräajan kuluessa (kolmen kuukautta hankkeen päättymisestä) raportoimaan seurausindikaattoreista, jotka koskivat viljeltyä lisämaata tai kuolleisuus- ja sairastuvuusastetta.

34. Raportoinnin laadulla on merkitystä avun tuloksellisuutta koskevien tavoitteiden yhteydessä sekä komission ja YK:n tavoitteessa keskittyä tuloksiin [17]. Vuonna 2005 annettu Pariisin julistus kehitysavun tuloksellisuudesta sitouttaa avunantajat toteuttamaan maatasolla yhteisiä järjestelyjä toimintojen suunnittelun ja rahoituksen osalta. Vuoden 2005 kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa korostetaan niin ikään EU:n sitoutumista tekemään yhteistyötä kumppaneiden kanssa avun kanavoimiseksi paremmin ennustettavissa olevien avustusmekanismien kautta. Tukholmassa vuonna 2003 hyväksytyt hyvän humanitaarisen avunannon periaatteet velvoittavat avunantajat pyrkimään varmistamaan YK:n järjestöille annettavan rahoituksen ennustettavuuden ja joustavuuden sekä tutkimaan mahdollisuutta vähentää rahoituksen sitomista tiettyyn käyttötarkoitukseen ja ottamaan käyttöön pitemmän aikavälin rahoitusjärjestelyjä. Avun varaamista useisiin tiettyihin toimintoihin voidaan käyttää tapana kohdistaa resursseja tiettyjen tulosten saavuttamiseksi, mutta se ei ole avun tuloksellisuutta koskevissa tavoitteissa mainitun yhteisen lähestymistavan mukaista. Osittain YK:n puutteellisen raportoinnin vuoksi komissio on kuitenkin ennemmin suosinut varojen määräämistä tiettyihin tarkoituksiin kuin pitemmän aikavälin yhteistyön rahoittamista [18].

35. Silloinkin, kun komissio myöntää varoja useiden avunantajien yhteiseen rahastoon, se joskus määrää rahoituksensa tiettyihin toimintoihin kyseisen rahaston puitteissa, sen sijaan, että se yhdistäisi rahoituksensa muiden avunantajien kanssa (ks. laatikko 3). Rahoituksen määrääminen tiettyyn käyttötarkoitukseen lisää ilmoittamista koskevia vaatimuksia ja niihin liittyviä kustannuksia. Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 1999 arvostellaan YK:n ja komission rajallisten hallinnointiresurssien käyttämistä pitkälti tuottamattomiin hallinnollisiin tehtäviin, jotka koskevat tiettyyn tarkoitukseen määrättyjen menojen ilmoittamista [19]. Komissio vastasi, että se tutkii uusia lähestymistapoja, joissa otettaisiin huomioon tilintarkastustuomioistuimen ehdotus vähentää varojen määräämistä tiettyihin tarkoituksiin. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyiden tulokset osoittivat, että useiden avunantajien yhteisistä rahastoista, joita oli yhteensä 29, komissio oli kymmenessä (34 prosenttia) osoittanut varojaan tiettyihin toimintoihin.

Laatikko 3

Esimerkki varojen määräämisestä tiettyyn tarkoitukseen

Komissio osoitti miljoona euroa erään YK:n järjestön useiden avunantajien yhteiseen rahastoon, jonka varat olivat yhteensä 14 miljoonaa euroa ja jonka avulla oli tarkoitus tukea Guyanan vaaleja vuonna 2006. Muut avunantajat, esimerkiksi Kanada (CIDA) ja Yhdistynyt kuningaskunta (DFID), eivät määränneet rahoitusosuuksiaan tiettyihin toimintoihin, mutta komissio teki niin. Se esimerkiksi osoitti 146000 euroa tietotekniikkaan, 418000 euroa äänestäjien kouluttamiseen, 143000 euroa tiedotusvälineiden seurantaan ja 115000 euroa paikalliseen tarkkailuun. YK:n järjestön kirjanpitojärjestelmä ei kuitenkaan kirjannut menoja näiden budjettikohtien mukaan, eikä se kyennyt toimittamaan komissiolle luetteloa kuhunkin kohtaan sisältyvistä tapahtumista.

36. Komissio ei ole rahoittanut YK:n elinten yleistä talousarviota lukuun ottamatta YK:n elintä miehitetyillä palestiinalaisalueilla [20]. Myöntämällä varoja kyseisen elimen yleiseen talousarvioon komissio pystyi osallistumaan korkean tason vuoropuheluun. Tällä vuoropuhelulla parannetaan järjestelmää, jolla mitataan järjestön suoritusta ja tarjotaan selkeitä ja luotettavia tietoja tulosten saavuttamisesta. Nykyinen YK:n pilottialoite tarjota avunantajille yksi YK:n käyttöliittymä tietyssä maassa saattaa tulevaisuudessa tarjota komissiolle uuden tilaisuuden harkita rahoituksen antamista yhtenäisemmällä tavalla, mikä varmistaa tuen tehokkaamman yhteensovittamisen. Kun pyritään pois varojen määräämisestä tiettyihin tarkoituksiin, samalla on myös otettava käyttöön selkeä raportointijärjestelmä, joka antaa avunantajille luotettavaa tietoa tulosten saavuttamisesta.

Komission kenttäseuranta ei korvaa YK:n kertomuksista puuttuvia tietoja

37. Edustustojen henkilöstön toteuttama EuropeAidin kenttäseuranta käsittää tapaamisia YK:n henkilöstön kanssa, vierailuja paikan päälle hankkeiden ja edunsaajien pariin sekä osallistumisen ohjauskomiteoihin. YK:n järjestöt, edunsaajat ja muut avunantajat pitävät EuropeAidia yleensä suhteellisen sitoutuneena avunantajana. Lisäksi konsulttien EuropeAidin puolesta tekemien tulosperusteiseen seurantaan liittyvien vierailujen avulla arvioidaan hankkeen tarkoituksenmukaisuutta, tehokkuutta, vaikuttavuutta, vaikutusta ja mahdollista kestävyyttä.

38. Edustustojen toteuttaman seurannan ja tulosperusteisen seurannan avulla ei ole tarkoitus korvata toteutuksen tehokkuutta ja tulosten saavuttamista koskevien YK:n kertomusten puutteita (ks. laatikko 4). Tulosperusteinen seuranta perustuu tarkastusotantoihin. Myös turvallisuusnäkökohdat otetaan huomioon. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyiden tulokset osoittivat, että vain seitsemää EuropeAidin 37 hankkeesta (19 prosenttia) oli seurattu tulosperusteisen seurantajärjestelmän avulla.

39. Humanitaarisen avun pääosaston kentällä toimivat virkamiehet puolestaan tekevät järjestelmällisesti hankkeita koskevia seurantakäyntejä kerran kuudessa kuukaudessa (paitsi silloin, kun se ei ole mahdollista) ja kirjaavat havainnot muistiin. Seurantaraportit ovat hyödyllinen väline käynnistettäessä tarvittaessa korjaavia toimia, vaikka niiden vaikuttavuutta voitaisiin tehostaa toimittamalla kumppaneille kirjallisia kertomuksia vain suullisen palautteen sijasta. Humanitaarisen avun pääosaston kentällä toimivien virkamiesten toteuttama seuranta sekä arvioijien vierailut, vastuuvirkamiesten käynnit ja vuosittainen, YK:n järjestöjen kanssa käytävä strategista ohjelmasuunnittelua koskeva vuoropuhelu auttavat korvaamaan YK:n kertomusten puutteita.

Laatikko 4

EuropeAidin kenttäseurannan puutteet

Sudanissa komission apu jaettiin tasan maan pohjois- ja eteläosan kesken. Edustusto sijaitsi Khartumissa, maan pohjoisosassa ja maan eteläosassa työskenteli vain yksi ohjelmajohtaja erityisen vaikeissa olosuhteissa. Etelä-Sudanissa sijaitsevaan Jubaan vuonna 2009 avattavaksi suunniteltu eteläinen toimisto tarjoaa mahdollisuuden puuttua tähän seurantaresurssien jakautumista koskevaan epätasapainoon.

Kun hankkeissa kohdattiin ongelmia, kuten Etelä-Sudanissa toteutetun, oikeuslaitosten käyttöön tarkoitettujen tilojen hätärakentamisen tapauksessa, edustuston seuranta ei ollut korvannut tehotonta YK:n valvontaa.

Sri Lankassa YK:n järjestön täytäntöönpanemalle yhteisön tiehankkeelle ei ollut kehitetty asianmukaisia seuranta- ja valvontamenettelyjä [21].

YK:n tilintarkastajalautakunnan kyseenalaiseksi asettamat Komission tarkastukset

40. FAFA:n mukaan Euroopan yhteisöt voivat tehdä, myös paikan päällä, tarkastuksia, jotka liittyvät yhteisöjen rahoittamiin toimintoihin. Näiden tarkastusten tarkoituksena on varainhoitojärjestelmien tarkastuksen ohella tutkia myös, onko hankkeiden toteuttamisessa saatu rahalle vastinetta. Joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta [22] tarkastuskäynneillä keskitytään menettelyjen vaatimustenmukaisuuteen, mutta toteuttamisen tehokkuutta tai tulosten vaikuttavuutta käsitellään YK:n kertomuksissa ja komission kenttäseurannassa. Tarkastuskäyntien yhteydessä tavoitteena on yleensä:

a) arvioida paikallisia, komission rahoitusta koskevia kirjanpitojärjestelmiä ja varmistaa, että ne toimivat käytännössä

b) tarkastaa tiettyihin rahoitettuihin toimintoihin liittyvien kustannusten tukikelpoisuus.

41. Samalla kun komission YK:n kautta kanavoimien varojen määrä on lisääntynyt (ks. kohta 1), komissio on enenevässä määrin käyttänyt oikeuttaan tehdä tarkastuksia. Vuosina 2004–2006 EuropeAid ja humanitaarisen avun pääosasto tekivät yhteensä 22 tarkastuskäyntiä, eli noin seitsemän vuodessa. Vuonna 2007 niiden määrä lisääntyi huomattavasti, kun EuropeAid teki 38 tarkastuskäyntiä ja humanitaarisen avun pääosasto vielä yhdeksän tarkastuskäyntiä. Vuonna 2008 EuropeAid teki 25 tarkastuskäyntiä ja humanitaarisen avun pääosasto yhdeksän. Tarkastuskäyntien määrän asettamiseksi oikeisiin mittasuhteisiin mainittakoon, että EuropeAid ja humanitaarisen avun pääosasto tekevät kumpikin vuosittain noin 180 sopimusta YK:n järjestöjen kanssa (ks. kohta 5).

42. Asenteet tarkastuksia kohtaan vaihtelevat YK:ssa, mutta YK:n tilintarkastajalautakunta on jatkuvasti kyseenalaistanut komission oikeuden tarkastaa kustannuksia väittäen, että sen omat tilintarkastusjärjestelyt ovat riittäviä (ks. laatikko 5). YK:n tilintarkastuslautakunta suorittaa YK:n elinten tilinpäätösten ulkoisen tarkastuksen [23]. YK:n eri erityiselimillä ja -järjestöillä on myös oma sisäinen tarkastuksensa. Esimerkiksi eräällä YK:n järjestöllä on tarkastuksia ja suoritusta seuraava toimisto, jonka on tarkastettava jokainen toiminto vähintään kerran sen toteuttamisaikana.

Laatikko 5

Pitkään jatkunut kiista komission tarkastuksista

Vuonna 1993 YK:n ulkoisten tarkastajien lautakunta toimitti YK:n pääsihteerille kirjeen, jossa vaadittiin, että avunantajien pitäisi turvautua tavallisiin YK:n tarkastustoimenpiteisiin. YK:n yleiskokous tuki tätä näkemystä.

Tarkastuksia koskeva lauseke hyväksyttiin vuonna 1994. Sen perusteella Euroopan komissio saa käyttöönsä kaikki asiaankuuluvat YK:n tiedot ja oikeuden tehdä tarkastuksia. Lausekkeessa kuitenkin todetaan, että tapahtumiin ja tilinpäätöksiin sovelletaan YK:n sisäisiä ja ulkoisia tarkastusmenettelyjä.

YK:n ulkoisten tarkastajien lautakunta ilmaisi edelleen huolensa avunantajien riippumattomista tarkastuksista. Niinpä vuonna 2001 allekirjoitettiin täydentävä sopimus tarkastuksia koskevan lausekkeen soveltamisesta.

Vuonna 2005 hallinnointia käsittelevä YK:n korkean tason komitea vaati YK:n tilintarkastajien yksinoikeutta tarkastuksiin siitä huolimatta, että sen mukaan eräät avunantajat, mukaan lukien komissio, painostivat yhtenäistä tarkastusmallia koskevan periaatteen rikkomiseen.

Vuoden 2008 alussa YK:n valvoja pyysi kaikkien tarkastusmatkojen siirtämistä siihen asti, kunnes YK:n riippumattomuuden vastaisena pidetty tarkastuksia koskeva lauseke neuvotellaan uudelleen tai poistetaan. Komissio torjui pyynnön.

Helmikuussa 2008 tarkastuksia koskeva kysymys oli FAFA:n työryhmän viidennen vuosittaisen kokouksen pääaihe. YK ja komissio sopivat laativansa tarkastuskäynneille yhteiset tehtävät, jotka hyväksyttiin työryhmän kuudennessa vuosittaisessa kokouksessa huhtikuussa 2009.

43. Komissio hyödyntää YK:n tilintarkastajien työtä, kun sen tulokset saadaan tarkasteltaviksi [24]. Koko YK:ta koskevat tarkastetut tilinpäätökset ovat julkisia. Komission rahoittamien toimien tilinpäätöksiä ei kuitenkaan tarkasteta erikseen.

44. Komissio ja YK ovat ponnistelleet tarkastuksia koskevien erimielisyyksiensä ratkaisemiseksi, mutta komissio on todennut, että sen pääsyä YK:n järjestelmiin ja YK:n asiakirjojen saamista sen käyttöön rajoitetaan (ks. laatikko 6).

Laatikko 6

Esimerkkejä Komission tiedonsaannin rajoittamisesta

YK:n järjestön tukea Guyanan vaaleille koskeneen EuropeAidin vuoden 2007 tarkastuksen yhteydessä ei päästy järjestön kirjanpitojärjestelmään.

YK:n järjestön polion hävittämisohjelmaa koskeneen EuropeAidin vuoden 2007 tarkastuksen yhteydessä ei saatu ottaa jäljennöksiä asiakirjoista.

Erään YK:n järjestön päämajan asettamien rajoitusten vuoksi Ugandan hankkeita koskevan humanitaarisen avun pääosaston vuoden 2008 tarkastuksen yhteydessä ei voitu valita kohtuullista määrää tapahtumia testattavaksi, jotta kustannusten tukikelpoisuudesta olisi voitu tehdä yleinen johtopäätös.

Tilintarkastustuomioistuin kohtaa esteitä varainhoitoon liittyvien tarkastusten yhteydessä

45. Suorittaessaan vuosittaisen komission tilintarkastuksen tilintarkastustuomioistuin tarkastaa satunnaisotantana valittujen maksujen tukikelpoisuuden [25]. YK:hon liittyvien tapahtumien osalta tilintarkastustuomioistuin tarkastaa, että menot ovat aiheutuneet komission kanssa tehdyn sopimuksen ehtojen mukaisesti.

46. Komissio varmisti, että FAFA:n tarkastuksia koskeva lauseke takasi tilintarkastustuomioistuimelle tarvittavan tiedonsaannin tarkastusten tekemiseksi [26]. FAFA:n tarkastuksia koskevassa lausekkeessa todetaan, että Euroopan yhteisöt, ja siksi myös tilintarkastustuomioistuin, vaikka sitä ei erikseen mainitakaan, voivat tehdä paikan päällä varainhoitoon liittyviä tarkastuksia. Lisäksi YK:n on annettava niiden käyttöön kaikki tarvittavat varainhoitoa koskevat tiedot. Siitä huolimatta tilintarkastustuomioistuimella on ollut joitakin vaikeuksia saada käyttöönsä YK:n tietoja (ks. laatikko 7).

Laatikko 7

Tilintarkastustuomioistuimella on vaikeuksia saada tietoja käyttöönsä

Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2001 ja 2004 kerrotaan tuomioistuimen vaikeuksista saada käyttöönsä tietoja YK:n järjestöiltä.

Euroopan kehitysrahastoja koskeneessa tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2007 tarkastuksessa todettiin, että yhdestätoista YK:n järjestöille suoritetusta maksusta kahta ei voitu tarkastaa täydellisesti, koska tilintarkastustuomioistuin ei saanut käyttöönsä niihin liittyviä asiakirjoja. Muiden YK:lle suoritettujen maksujen tarkastusta haittasi YK:n järjestöjen riittämätön yhteistyö. Tarkastuksen mahdollisti lopulta vain komission puuttuminen asiaan.

Yleistä talousarviota koskevassa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2007 ilmoitettiin, että kolmen YK:n järjestöille suoritetun maksun osalta kyseiset järjestöt eivät toimittaneet joitakin tarvittuja asiakirjoja ajoissa.

Luku 4

Päätelmät ja suositukset

47. Kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen nojalla EU sitoutuu koordinoimaan ja yhdenmukaistamaan apua tiiviissä yhteistyössä YK:n järjestöjen kanssa. Vuoden 2003 varainhoitoasetus ja FAFA tarjoavat puitteet, joiden ansiosta komissio voi tehdä sopimuksia suoraan YK:n järjestöjen kanssa. Komissio on kuitenkin vastuussa YK:n järjestöille siirretyistä tehtävistä. Varainhoitoasetuksen ja FAFA:n sisältämien järjestelyjen perusteella se tarkastaa, että YK:n varainhoitomenettelyt vastaavat kansainvälisiä standardeja. Komissio myös pyrkii saamaan vahvistuksen järjestelmien käytännön toiminnasta ja tulosten saavuttamisesta YK:n kertomusten sekä omien tarkastustensa ja kenttäseurantansa avulla.

Päätökset kanavoida apua YK:n kautta

48. Päätösmenettely kanavoida apu YK:n kautta ei osoita, että kyseessä on tehokkain ja vaikuttavin vaihtoehto. Korvatakseen kilpailun puuttumisen komissio on todennut selkeiden päätöksentekomenettelyjen tarpeen valittaessa apua toteuttavaa kumppania. Strategiset ja oikeudelliset vaatimukset kuitenkin muunnetaan puutteellisesti päätöksentekoa tukeviksi käytännön perusteiksi. Ennen päätöstään toimia yhteistyössä YK:n järjestön kanssa komissio ei osoita vakuuttavasti, että edut ovat suuremmat kuin mahdolliset haitat. Myöskään YK:n järjestön valitseminen avun toimittamiseen ei perustu riittävään näyttöön siitä, että kyseinen lähestymistapa on tehokkaampi ja vaikuttavampi kuin muut tavat toimittaa apua.

Suositus 1

Komission olisi laadittava käytännön suuntaviivat ja varmistettava niiden noudattaminen ehdotetun tehtävän toteuttavan tahon valintaa koskevan päätöksentekomenettelyn kehittämiseksi. Suuntaviivoilla olisi osoitettava avoimesti, puolueettomasti ja järjestelmällisesti, että valittu tapa on tehokkaampi ja vaikuttavampi kuin muut avuntoimitusmekanismit.

YK:n kautta toimitetun avun seuranta- ja tarkastusjärjestelmät

49. Seurantajärjestelyt eivät anna asianmukaista tietoa siitä, että varainhoitomenettelyt ovat selkeitä ja että tavoitteet saavutetaan. YK:n kertomukset eivät järjestelmällisesti tarjoa riittävästi tietoa hankkeiden tuloksista. Siitä huolimatta, että komission seuranta tarjoaa lisätietoja, se ei täysin riitä korvaamaan näitä puutteita. YK:n ulkoisten tarkastajien lautakunta on jatkuvasti kyseenalaistanut komission oikeuden tarkastaa menoja. Myös tilintarkastustuomioistuin on kohdannut ongelmia tiedonsaannissa.

Suositus 2

Komission olisi jatkossakin tutkittava, voiko se luottaa YK:n elinten toteuttamiin tarkastuksiin, ja jatkossakin varmistettava, että FAFA:a sovelletaan, jotta kaikki tiedonsaantia koskevat kysymykset saadaan ratkaistua nopeasti.

Suositus 3

Vastatakseen avun tuloksellisuutta koskeviin tavoitteisiin komission olisi varmistettava, että YK:n kertomukset tarjoavat asianmukaista tietoa hankkeen toteuttamisesta ja tulosten saavuttamisesta, myös sellaisten pidemmän aikavälin tulosten saavuttamisesta, jotka eivät ole mitattavissa nykyisen raportointia koskevan aikataulun puitteissa.

Suositus 4

EuropeAidin olisi varmistettava, että sen kenttäseuranta kattaa asianmukaisella tavalla YK:n järjestöjen kautta toteutetut hankkeet. Näin vahvistetaan YK:n kertomuksista saadut tuloksia koskevat tiedot ja täydennetään niitä.

Suositus 5

Komission olisi harkittava, voiko se ottaa oppia toiminnastaan erään YK:n elimen kanssa, ja myöntää rahoitusosuuksia muille YK:n järjestöille yhtenäisemmällä tavalla, esimerkiksi maittain. Tällä se pyrkisi sitoutumaan samanlaiseen korkean tason vuoropuheluun, joka tehostaa järjestöjen tavoitteiden saavuttamista.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 22. lokakuuta 2009 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

presidentti

[1] Euroopan parlamentin päätökset vastuuvapauden myöntämisestä Euroopan unionin yleisen talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuosina 2004, 2005, 2006 ja 2007.

[2] Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25. kesäkuuta 2002 annettu neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1).

[3] YK:n järjestöt voivat hallinnoida komission varoja omien kirjanpito-, tilintarkastus- ja hankintamenettelyjensä sekä sisäisen valvonnan menettelyjensä mukaisesti, edellyttäen, että ne ovat kansainvälisesti tunnustettujen standardien mukaisia (varainhoitoasetuksen 53 d artiklan 1 kohta sekä rahoitusta ja hallintoa koskevan puitesopimuksen (FAFA) johdanto-osa).

[4] Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 274 artiklan mukaan komissio toteuttaa talousarviota omalla vastuullaan. Varainhoitoasetuksen 27 artiklan mukaan talousarviomäärärahat on käytettävä moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti. Varainhoitoasetuksen 165 artiklassa todetaan, että komissio valvoo kansainvälisten järjestöjen tapaa toteuttaa toimet.

[5] Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 soveltamissäännöistä 23. joulukuuta 2002 annettu komission asetus (EY, Euratom) N:o 2342/2002 (EYVL L 357, 31.12.2002, s. 1).

[6] Otos koostui 52 sopimuksesta, joiden kokonaisarvo oli 764 miljoonaa euroa. Se vastasi 7:ää prosenttia YK:n kanssa vuosina 2006 ja 2007 tehtyjen sopimusten kokonaismäärästä (741), ja oli 33 prosenttia niiden kokonaisarvosta (2286 miljoonaa euroa).

[7] Toimivan kumppanuuden luominen Yhdistyneiden Kansakuntien kanssa kehitysyhteistyön ja humanitaaristen asioiden alalla (KOM(2001) 231, 2.5.2001). Sen jälkeen 10. syyskuuta 2003 annetussa tiedonannossa - Euroopan unioni ja Yhdistyneet Kansakunnat: Monenvälisyys (KOM(2003) 526, 10.9.2003) - tarkasteltiin sitä, miten Euroopan unionin neuvosto, jäsenvaltiot ja komissio voivat tehostaa EU:n toimintaa sen muotoillessa YK:ta koskevaa politiikkaa. Tiedonannossa ei kuitenkaan tarkistettu strategiaa, joka koskee yhteistyötä kehitysavun ja humanitaarisen avun alalla. Näitä kahta tiedonantoa täydentävät useiden YK:n järjestöjen kanssa tehdyt strategiset kumppanuussopimukset.

[8] Kuusi ensisijaista alaa olivat: i) kauppa ja kehitys, ii) alueellinen yhdentyminen ja yhteistyö, iii) makrotalouspolitiikat ja sosiaalialojen tukeminen, iv) liikenne, v) elintarvikkeiden turvallisuus ja maaseudun kehitysstrategiat, vi) kansallisten elinten ja valmiuksien vahvistaminen.

[9] United Nations: Improving Lives - Results from the Partnership of the United Nations and the European Commission in 2007 (Yhdistyneet Kansakunnat: elämänlaadun kohentaminen – Yhdistyneiden kansakuntien ja Euroopan komission kumppanuuden tulokset vuonna 2007).

[10] Yhteistyötoimisto EuropeAidin vuosikertomus 2008 Euroopan komission kehitysapua ja ulkoista apua koskevasta politiikasta sekä niiden täytäntöönpanosta vuonna 2007.

[11] FAFA:n 4 artiklan 1 kohdan mukaan välittömistä tukikelpoisista kustannuksista hyväksytään tietty prosenttiosuus, joka on korkeintaan 7 prosenttia, tukikelpoiseksi YK:n järjestöjen välillisten kustannusten rahoittamiseen. Komission rahoittamia välillisiä kustannuksia ei ole erikseen määritelty sen varainhoitojärjestelmissä. Yli yhden miljardin euron vuosittaisen rahoituksen perusteella ja ottaen huomioon eräät hankkeet, jotka eivät saa 7 prosentin rahoitusosuutta välillisiin kustannuksiin, tilintarkastustuomioistuin arvioi, että YK:n järjestöjen välillisiin kustannuksiin myönnetään vuosittain yhteensä noin 50 miljoonaa euroa.

[12] Tapaus, jossa tukitoimien kustannusten määrä oli 60 prosenttia, liittyi elintarvikeapua koskevaan hankkeeseen. Tukitoimien kustannuksiin sisältyivät paikalliset kuljetukset, varastointi ja käsittely. Komissio katsoi, että tukitoimien kustannukset olivat erittäin korkeat osittain Darfurin olosuhteiden takia, mutta ne kertoivat myös tarpeesta parantaa toimintojen kustannusvaikuttavuutta.

[13] Varainhoitoasetuksen 165 artiklassa todetaan, että komissio valvoo kansainvälisten järjestöjen tapaa toteuttaa toimet. Valvonta voidaan suorittaa joko ennakkohyväksyntänä tai jälkitarkastuksina taikka näiden yhdistelmänä.

[14] Komissio on määritellyt jokaiselle menettelylle suhteellisia vertailuarvoja, joihin tämä arviointi perustuu.

[15] Yli 70 prosentissa humanitaarisen avun pääosaston vastauksista tilintarkastustuomioistuimen kyselyihin viitattiin siihen, että YK:n kertomukset olivat myöhässä.

[16] FAFA:n 2 artiklan 6 kohdassa edellytetään loppukertomuksen toimittamista kolmen kuukauden kuluessa humanitaarisen avun toteuttamisen päättymisestä ja kuuden kuukauden kuluessa muissa tapauksissa.

[17] FAFA:n johdanto-osassa todetaan, että kaikissa jäljempänä mainituissa toiminnoissa pyritään tulosten saavuttamiseen: humanitaarisissa, kehitykseen tähtäävissä tai muissa toiminnoissa. Tulossuuntautuneisuuteen siirtymisen yhteydessä pitäisi vastaavasti siirtyä pois yksinomaan panosten ja toimintojen tarkastelusta. Huhtikuussa 2007 annetuissa, raportointia FAFA:n nojalla koskevissa yhteisissä suuntaviivoissa korostetaan myös tuloksiin keskittymisen tärkeyttä YK:n tulosjohtamisen periaatteiden mukaisesti, jotta komissio voi arvioida, ovatko toimen tavoitteet saavutettu.

[18] Komission tiedonannossa toimivan kumppanuuden luomisesta Yhdistyneiden Kansakuntien kanssa kehitysyhteistyön ja humanitaaristen asioiden alalla (KOM(2001) 231, 2.5.2001) todetaan, että useat esteet, riittämätön ilmoittaminen mukaan lukien, ovat haitanneet suunnitelmallisen pidemmän aikavälin yhteistyön kehittämistä.

[19] Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1999.

[20] Komission tiedonannossa (KOM(2001) 231, 2.5.2001) toimivan kumppanuuden luomisesta Yhdistyneiden Kansakuntien kanssa kehitysyhteistyön ja humanitaaristen asioiden alalla todettiin, että komissio ei tuossa vaiheessa ehdottanut YK:n järjestöjen yleisen talousarvion perustoiminnan rahoittamista, koska EY:lle ei koituisi minkäänlaista arvonlisää, jos se siirtäisi jäsenvaltioiden sille uskomat varat YK:n järjestöille perustoimintaan tarkoitettuina rahoitusosuuksina.

[21] Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/2008: Euroopan komission antamasta kunnostusavusta hyökyaallon ja Mitch-pyörremyrskyn jälkeen (http://eca.europa.eu). Komissio lisäsi myöhemmin riippumatonta laadunvalvontaa ennen valmiiksi saatujen töiden hyväksymistä.

[22] Esimerkiksi humanitaarisen avun pääosaston vuonna 2008 tekemässä, Ugandan maansisäisten pakolaisten tukemista ja suojelua koskevien YK:n järjestön täytäntöönpanemien hankkeiden tarkastuksessa arvioitiin edistymistä indikaattoreihin verrattuna.

[23] YK:n tilintarkastuslautakunta koostuu kolmesta YK:n jäsenvaltioiden ylimmästä tilintarkastusviranomaisesta. Se suorittaa YK:n elinten tilinpäätösten ulkoisen tarkastuksen. Ulkoisten tarkastajien lautakunnan, joka käsittää myös tilintarkastuslautakunnan jäsenet, tehtävänä on koordinoida tarkastukset ja vaihtaa menetelmiä ja havaintoja koskevia tietoja.

[24] Kansainvälinen tilintarkastusstandardi ISA 600 toisen tarkastajan työn hyödyntämisestä, kansainvälinen tilintarkastusstandardi ISA 402 palveluyritystä käyttävien tarkastuskohteiden tarkastuksessa huomioonotettavista seikoista, tilintarkastustuomioistuimen 30. huhtikuuta 2004 antama lausunto nro 2/2004 yhtenäisestä tarkastusmallista (EUVL C 107, 30.4.2004, s. 1).

[25] Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 248 artiklan nojalla tilintarkastustuomioistuin antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle lausuman tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta.

[26] Varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 43 artiklan 4 kohdan h alakohdan mukaan kansainvälisten järjestöjen kanssa tehtäviin sopimuksiin on sisällyttävä määräykset, joilla tilintarkastustuomioistuimelle annetaan oikeus saada käyttöönsä tiedot, jotka se tarvitsee voidakseen suorittaa tehtävänsä.

--------------------------------------------------