[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 21.12.2010

KOM(2010) 796 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

EU:n päästökauppajärjestelmänmarkkinavalvonnan vahvistaminen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

EU:n päästökauppajärjestelmänmarkkinavalvonnan vahvistaminen

JOHDANTO

EU:n päästökauppajärjestelmä (ETS)[1] otettiin käyttöön 1. tammikuuta 2005. ETS:llä varmistetaan, että päästövähennykset tehdään yhteiskunnan kannalta mahdollisimman alhaisin kustannuksin. ETS on siksi yksi EU:n kaikkein tärkeimmistä kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisen välineistä. ETS kattaa energiaintensiiviset teollisuusalat, energia-alan sekä vuodesta 2012 lähtien myös ilmailualan. ETS:ää vahvistettiin ja parannettiin huhtikuussa 2009 hyväksytyn ilmasto- ja energiapaketin myötä, jotta sitä koskeva sääntelykehys olisi vakaampi pidemmällä aikavälillä[2]. Tässä yhteydessä päästöoikeuksien määrälle asetettiin aleneva katto vuoteen 2020 saakka ja sen jälkeiseksi ajaksi. Tätä kattoa voidaan tulevan poliittisen kehityksen yhteydessä tarkistaa alaspäin, mutta markkinaosallistujat voivat kuitenkin jo nyt ottaa tämän alenemisen huomioon sijoituspäätöksissään.

Vaikka Euroopan hiilimarkkinat[3] ovat ensimmäisten kuuden toimintavuotensa aikana sekä kasvaneet että kypsyneet huomattavasti, ne ovat silti edelleen suhteellisen uudet markkinat. Siksi on tärkeää varmistaa, että markkinat voivat laajentua edelleen ja antaa luotettavan hiilidioksidihintasignaalin. Tästä syystä markkinat tarvitsevat asianmukaisen markkinavalvontakehyksen. Markkinavalvontakehyksen olisi taattava, että kaikilla markkinaosallistujilla on oikeudenmukaiset ja tehokkaat kaupankäynnin edellytykset: siinä olisi asetettava avoimuusvaatimuksia, sillä olisi torjuttava markkinoiden väärinkäyttöä (erityisesti sisäpiirikauppoja ja markkinoiden manipulointia) ja sen olisi katettava tällaisesta väärinkäytöstä määrättävät seuraamukset. Markkinavalvontakehyksen olisi katettava myös suojamekanismeja, joilla voidaan minimoida riski siitä, että hiilimarkkinoita käytetään muun laittoman toiminnan, kuten rahanpesun tai alv-petosten, välineenä.

TÄMÄN TIEDONANNON TAVOITTEET

Direktiivin 2003/87/EY (ETS-direktiivi) 12 artiklan 1 a kohdan mukaan komissio tutkii, onko päästöoikeusmarkkinat suojattu riittävän hyvin sisäpiirikaupoilta ja markkinoiden manipuloinnilta, ja tekee tarvittaessa ehdotuksia tällaisen suojan varmistamiseksi.

Tässä tiedonannossa arvioidaan alustavasti sitä, miten hyvin hiilimarkkinat on tällä hetkellä suojattu tällaiselta markkinoiden väärinkäytöltä ja muilta vastaavilta ongelmilta. Tämän tilannearvion perusteella komissio käynnistää vuoden 2011 ensimmäisellä puoliskolla laajan sidosryhmien kuulemisen parhaista jatkotoimista ja esittää tarvittaessa lainsäädäntöehdotuksen ennen vuoden 2011 loppua.

NYKYISET EUROOPAN HIILIMARKKINAT

Markkinoiden rakenne – markkinatoimijat, kaupankäynnin kohteet ja kauppapaikat

Tällä hetkellä kuka tahansa voi osallistua hiilimarkkinoihin joko suoraan tai rahoituksen välittäjän kautta välillisesti. Päästöoikeusmarkkinoihin osallistuu pääasiassa kahdenlaisia markkinatoimijoita: ETS:n alaisia ostajia (ns. compliance buyers ), joilla on lakisääteinen velvoite palauttaa päästöoikeuksia ennaltamäärätyssä määräajassa, ja rahoituksen välittäjiä, joilla itsellään ei ole tällaisia velvoitteita[4]. ETS:n alaisia ostajia ovat energia- ja teollisuusyhtiöt. Kaksi suurinta markkinaosallistujaryhmää ovat energiayhtiöt, jotka aiheuttavat eniten kasvihuonekaasupäästöjä kaikista ETS:ään osallistuvista aloista, ja rahoituksen välittäjät.

ETS:n keskeinen piirre on se, että siihen osallistuu aktiivisesti sellaisia rahoituksen välittäjiä , jotka ovat helpottaneet laitosten välistä kaupankäyntiä ja kehittäneet johdannaistuotteita, kuten futuureja, optioita ja swappeja, jotta ETS:ään osallistuvat yritykset voivat hallita riskejä helpommin. Tämä lisää hiilimarkkinoille osallistumista, mikä puolestaan lisää hiilimarkkinoiden likviditeettiä ja edesauttaa luotettavan hintasignaalin muodostumista. Rahoitusalan yritysten tarjoama välitystoiminta on erityisen tärkeää pienille ja keskisuurille yrityksille sekä sellaisten laitosten toiminnanharjoittajille, joilla itsellään ei välttämättä ole riittäviä resursseja tai riittävää asiantuntemusta taikka jotka ETS-velvoitteiden noudattamiseksi eivät tarvitse niin paljon päästöoikeuksia, että niiden pitäisi olla jatkuvasti itse läsnä hiilimarkkinoilla.

Tuotteet , joilla hiilimarkkinoilla käydään tällä hetkellä kauppaa ja joita voidaan käyttää ETS:stä johtuvien velvoitteiden täyttämiseksi, ovat päästöoikeuksia, sellaisina kuin ne ovat määriteltyinä EU:n päästöoikeuskaupan perustamista koskevassa direktiivissä 2003/87/EY (ETS-direktiivi), ja Kioton pöytäkirjan kompensaatiomekanismien mukaiset hyvitykset eli puhtaan kehityksen mekanismista saatavat sertifioidut päästövähennykset (CER) ja yhteistoteutushankkeista saatavat päästövähennysyksiköt (ERU)[5]. Kaikilla näillä yksiköillä voidaan käydä niin sanottua spot-kauppaa , jossa kaupan kohde siirretään kaupanteon jälkeen ostajalle välittömästi, mutta suurin osa transaktioista koskee kuitenkin päästöoikeuksiin ja sertifioituihin päästövähennyksiin perustuvia johdannaisia , kuten termiinejä, futuureja, optioita ja swapeja. Komission saamien alustavien tietojen mukaan vuonna 2009 koko kaupan määrästä 75–80 prosenttia oli johdannaissopimuksia.

Liitteessä oleva taulukko 1 antaa yleiskuvan eri ilmastopörsseissä kaupattavista tuotteista ja havainnollistaa siten Euroopan hiilimarkkinoiden erilaistumista.

Pörssin ulkopuolisen kaupan (OTC-kauppa) [6] spot- ja termiinitransaktiot, jotka aiemmin olivat hiilimarkkinoiden yleisin liiketoimintamuoto, ovat antaneet tilaa vakiomuotoiselle pörssissä käytävälle spot- ja futuurikaupalle (ks. kuva 1).

Kuva 1 – Pörssi- ja OTC-liiketoimien kehitys vuodesta 2005[7]

[pic]

Meklarin kautta käytävän pörssi- ja OTC-kaupan lisäksi markkinatoimijat, jotka tuntevat toisensa, voivat myös tehdä kahdenvälisiä kauppoja suoraan. Kahdenväliset liiketoimet ovat yleensä kooltaan suuria, eikä niiden hintoja julkisteta. Yhä useampi kahdenvälinen kauppa selvitetään nykyään keskusvastapuolen kautta[8].

Lisäksi päästöoikeuksia voi ostaa huutokaupoissa , joita järjestetään useissa jäsenvaltioissa, vaikkakaan tätä mahdollisuutta ei tähän mennessä ole juurikaan hyödynnetty[9]. Vuodesta 2013 alkaen huutokaupasta tulee kuitenkin ETS:n pääasiallinen päästöoikeuksien jakomenetelmä. Huutokauppaan siirrytään vaiheittain niin, että vuodesta 2027 alkaen kaikki päästöoikeudet jaetaan huutokaupan kautta. Uuden huutokauppa-asetuksen mukaan näille primäärimarkkinoille saavat aluksi osallistua vain tietyt ryhmät (vrt. jäljempänä kohta 5.2). Ei kuitenkaan ole poissuljettua, että luettelo niistä henkilöistä, jotka saavat hakea lupaa osallistua huutokauppaan, laajennetaan myös muihin ryhmiin sitä mukaan, kun huutokaupoista saadaan kokemusta kolmannella päästökauppakaudella.

Tietojen saatavuus ja markkinoiden avoimuus

Markkinoiden avoimuus parantaa tietyillä markkinoilla toimivien tahojen kykyä tehdä tietoon perustuvia kauppapäätöksiä. Se myös lujittaa markkinatoimijoiden luottamusta markkinoiden eheyteen ja toimintakykyyn. Avoimuus on lisäksi yksi niistä perusvälineistä, joiden avulla voidaan torjua erilaisia markkinoiden väärinkäytön muotoja. Siksi on tiedettävä, missä määrin tietoja on tällä hetkellä saatavilla Euroopan hiilimarkkinoilla. Yleensä erotetaan toisistaan transaktiotiedot ja perustiedot sekä julkisesti saatavilla olevat ja yksinomaan sääntelyviranomaisten käytettävissä olevat tiedot.

Pörssit ja muut kaupankäyntipaikat asettavat reaaliajassa markkinaosallistujien saataville anonyymejä tietoja tarjouksista, kaupoista ja päivän viimeisistä hinnoista . Joitakin minuutteja myöhemmin nämä tiedot asetetaan yleisesti saataville. OTC-transaktioiden yksityiskohdat eivät periaatteessa ole muiden markkinaosallistujien saatavilla . Useat markkina-analyytikot ja rahoitusalan uutistoimistot kuitenkin julkaisevat ja myyvät yleisesti kaupankäyntitietoja, myös päiväkohtaisia tietoja pörsseissä selvitettyjen OTC-transaktioiden (spot- ja termiinitransaktioiden) määrästä.

Kaikkein tärkeimmät perustiedot koskevat niiden noin 11 000 laitoksen todennettuja päästöjä, joiden on ETS:n nojalla palautettava päästöoikeuksia kasvihuonekaasupäästöjensä kattamiseksi. Yhteisön riippumaton tapahtumaloki (CITL)[10] tarjoaa vuosikohtaisia tietoja riippumattomasti todennetuista ETS:ään kuuluvien laitosten päästöistä . Laitosten aiheuttama päästömäärä määrittää markkinoiden kysynnän suuruuden, mistä syystä nämä tiedot vaikuttavat erittäin vahvasti hinnanmuodostukseen. Tarkistetun rekisteriasetuksen mukaan komissio julkaisee tiedot laitoskohtaisista edellisen vuoden todennettujen päästöjen määrästä 1 päivänä huhtikuuta, tai jos 1 päivä huhtikuuta osuu viikonloppuun tai, jos 1 päivä huhtikuuta sattuu viikonloppuun tai yleiseen vapaapäivään, ensimmäisenä työpäivänä 1 päivän huhtikuuta jälkeen[11]. Myös tiedot niiden päästöoikeuksien määrästä, joita jäsenvaltiot ovat jakaneet laitoksille maksutta, ovat julkisia[12]. Maksutta jaettuja päästöoikeuksia koskevien tietojen merkitys kasvaa sitä mukaa, kun huutokauppa otetaan vähitellen käyttöön ETS:n pääasiallisena jakomenetelmänä. Komissio julkistaa myös muita tärkeitä tietoja (esimerkiksi tietoja ETS-direktiivin täytäntöönpanotoimista) yleisellä ja syrjimättömällä tavalla.

Lisäksi huutokauppa-asetuksessa säädetään erilaisista avoimuustoimenpiteistä, jotka koskevat muun muassa huutokauppakalenteria, tulosten julkistamista sekä huutokaupoista tehtävistä kuukausittaisista ja vuosittaisista kertomuksista (vrt. jäljempänä kohta 6.2).

MARKKINOIDEN VÄÄRINKÄYTÖN MUODOT JA MUUT AVOIMET KYSYMYKSET

Termi ”markkinoiden väärinkäyttö” (tiukasti määriteltynä) kattaa markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiivin[13] (MAD) mukaan ainoastaan sisäpiirikaupat ja markkinoiden manipuloinnin , joista kyseisessä direktiivissä säädetään. Markkinoiden väärinkäyttö mainitaan myös ETS-direktiivin 12 artiklan 1 a kohdassa, ja lisäksi se on tämän tiedonannon jäljellä olevien kohtien painopiste. Komissio katsoo, että markkinoiden väärinkäyttöön liittyviä ongelmia on tarkasteltava laajasta näkökulmasta, jotta hiilimarkkinoiden eheys voidaan turvata asianmukaisesti. Sitä mukaa kun markkinat kypsyvät, on tarpeen ottaa käyttöön suojamekanismeja, jotka suojaavat Euroopan hiilimarkkinoita kokonaisuudessaan ja joiden avulla voidaan torjua paitsi sisäpiirikauppoja ja markkinoiden manipulointia, myös muunlaisia väärinkäytön muotoja, kuten rahanpesua, terrorismin rahoittamista ja muuta rikollista toimintaa torjutaan, havaita tällaiset väärinkäytön muodot ja määrätä niistä seuraamuksia.

Vuosina 2009 ja 2010 Euroopan hiilimarkkinoilla sattui kolme tapausta, jotka osoittavat selkeästi, miten monenlaisia riskejä on tarpeen torjua. Vaikka näihin tapauksiin ei liity markkinoiden väärinkäyttöä sellaisena kuin siitä säädetään markkinoiden väärinkäyttöä koskevassa direktiivissä, ne antoivat aihetta tiukentaa Euroopan hiilimarkkinoihin sovellettavaa sääntelyä.

- Vuosina 2009 ja 2010 hiilimarkkinoilla havaittiin arvonlisäveropetoksia . Tämäntyyppinen petos on vakava ongelma, mutta se ei ole hiilimarkkinoille ominaista, ja sitä on esiintynyt aiemmin myös muilla markkinoilla. Komissio on työskennellyt tiiviisti jäsenvaltioiden kanssa tämän ongelman torjumiseksi. Uusi 16. maaliskuuta 2010 annettu ja huhtikuussa 2010 voimaan tullut direktiivi, joka koskee käännetyn alv-verovelvollisuuden soveltamisesta päästökauppaan[14], auttaa torjumaan uusia petoksia.

- Myöskään niin sanottu verkkourkinta , jonka avulla rikolliset pyrkivät pääsemään käsiksi markkinatoimijoiden tileihin, ei ole hiilimarkkinoille ominaista, mutta se antoi silti komissiolle aihetta ryhtyä pikaisiin toimiin yhdessä jäsenvaltioiden kanssa[15].

- Hiilimarkkinoille ominaista oli kuitenkin tapaus, jossa jäsenvaltio myi Euroopan hiilimarkkinoilla uudelleen sellaisia serfitioituja päästövähennyksiä, joita oli jo käytetty ETS:stä johtuvien velvoitteiden täyttämiseen. EU reagoi tähän nopeasti muuttamalla rekisteriasetusta[16] estääkseen tällaisen sertifioitujen päästövähennyksien kierrättämisen . Komissio ei epäröi ryhtyä pikaisiin toimiin uudestaan, jos uusia riskejä ilmenee.

ETS:n avoimuuden ja yleisen tehokkuuden lisäämiseksi olisi tarpeen käsitellä myös muita kysymyksiä, jotka eivät liity markkinoiden väärinkäyttöön tai petoksiin. Näistä yksi on päästöoikeuksien yhdenmukaistetut tilinpäätösstandardit [17]. Tilinpäätössääntöjen laatimisessa epäonnistuttiin vuonna 2004 (IFRIC 3 -tulkinta peruutettiin). Vuonna 2008 kansainvälinen tilinpäätösstandardilautakunta (IASB) käynnisti Yhdysvaltojen tilinpäätösstandardilautakunnan (FASB) kanssa hankkeen kehittääkseen kattavan ohjeiston päästöoikeuksien kirjaamista varten[18]. Komissio kehottaa IASB:tä ja FASB:tä saattamaan työnsä päätökseen mahdollisimman pian, jotta voidaan analysoida, olisiko työn tuloksena saadut standardit otettava käyttöön EU:ssa.

VOIMASSA OLEVA SÄÄNTELYKEHYS – ETS-DIREKTIIVI JA MUU ASIAANKUULUVA LAINSÄÄDÄNTÖ

ETS-direktiivillä annetaan komissiolle tehtäväksi tarkkailla ETS:ää. Tämä erityinen tarkkailutehtävä liittyy huutokaupan käyttöön ottamiseen pääasiallisena jakamismenetelmänä muttei rajoitu siihen.

ETS-direktiivissä säädetään, että komissio tarkkailee hiilimarkkinoiden toimintaa ja laatii siitä Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuosittain kertomuksen . Kertomuksen on katettava huutokauppojen toteuttaminen, likviditeetti ja kaupankäynnin kohteena olleet määrät. Jos komissiolla on näyttöä siitä, etteivät hiilimarkkinat toimi moitteettomasti, se toimittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle asiasta kertomuksen ja esittää asiaa koskevan lainsäädäntöehdotuksen, jolla pyritään parantamaan hiilimarkkinoiden avoimuutta ja toimintakykyä.

Koska rahoituksenvälittäjät ja energiayhtiöt ovat pääasialliset toimijat Euroopan hiilimarkkinoilla, arvioitaessa markkinavalvonnan tasoa on otettava huomioon sekä rahoitus- että energiamarkkinalainsäädäntö. Lisäksi huutokauppa-asetuksessa vahvistetaan sääntelykehys, jolla pyritään varmistamaan päästöoikeuksien huutokauppojen eheys ja avoimuus.

Rahoitusmarkkinalainsäädäntö

Rahoitusmarkkinalainsäädäntö on hiilimarkkinoiden kannalta tärkeä, sillä rahoitusmarkkinoilla kauppaa käydään rahoitusvälineillä, kaupankäynnin toteuttavat hyväksytyt rahoituksen välittäjät tai kaupankäynti toteutetaan markkinapaikoilla ja/tai sellaisten infrastruktuurien kautta, jotka järjestetään ja joita valvotaan rahoitusmarkkinalainsäädännön mukaisesti. Hiilimarkkinoiden tuotteiden, kaupankäyntipaikkojen ja osallistujien kirjo tarkoittaa sitä, että rahoitusmarkkinasääntöjä sovelletaan eri lailla eri markkinasegmentteihin. Siitä, miten rahoitusmarkkinalainsäädäntö tällä hetkellä säätelee hiilimarkkinoiden toimintaa, voidaan kuitenkin tehdä yleisiä huomioita.

Ensinnäkin päästöoikeuksien johdannaisiin sovelletaan markkinoiden väärinkäyttöä koskevaa direktiiviä edellyttäen, että ne ovat direktiivissä annetun rahoitusvälineen määritelmän mukaisia. Jotta direktiiviä voitaisiin soveltaa, rahoitusvälineen on oltava otettu kaupankäynnin kohteeksi jäsenvaltiossa sijaitsevilla säännellyillä markkinoilla tai siitä on oltava esitetty pyyntö kaupankäynnin kohteeksi ottamisesta tällaisilla markkinoilla. Siksi säännellyillä markkinoilla kaupankäynnin kohteena olevat päästöoikeuksien johdannaiset kuuluvat jo direktiivissä säädetyn sisäpiirikauppakiellon ja markkinoiden manipuloinnin kiellon piiriin. Jäsenvaltioiden rahoitusalan sääntelyviranomaisten tehtävänä on valvoa jatkuvasti markkinoita, ja ne voivat tarvittaessa toteuttaa toimia markkinoiden väärinkäytön torjumiseksi.

Toisekseen päästöoikeuksien johdannaisiin sovelletaan rahoitusvälineiden markkinoita koskevaa direktiiviä[19] edellyttäen, että ne täyttävät tietyt arviointiperusteet, esimerkiksi että niillä käydään kauppaa säännellyillä markkinoilla tai monenkeskisissä kaupankäyntijärjestelmissä . Siksi rahoituksen välittäjillä, jotka tarjoavat sijoituspalveluja tällaisia päästöoikeuksien johdannaisia varten, on oltava rahoitusvälineiden markkinoita koskevan direktiivin mukainen toimilupa, ja rahoitusalan sääntelyviranomaiset valvovat jatkuvasti niiden toimintaa. Tämä tarkoittaa myös siitä, että niiden toiminnan on täytettävä useita käytännön ja raportointivaatimuksia (esimerkiksi menettelytapasäännöt, transaktioiden ilmoittamisvelvollisuus, velvollisuus tarjota riittävästi tietoa rahoitusvälineistä, jotka on otettu kaupankäynnin kohteeksi säännellyillä markkinoilla ja monenkeskisissä kaupankäyntijärjestelmissä). Näillä kaikilla pyritään takaamaan riittävä sijoittajansuoja ja markkinoiden avoimuus.

Jotkin niistä pörsseistä, joissa käydään kauppaa päästöoikeuksilla, sertifioiduilla päästövähennyksillä ja päästövähennysyksiköillä, ovat säänneltyjä markkinoita ja jotkin monenkeskisiä kaupankäyntijärjestelmiä. Muut spot-tuotteiden kauppapaikat ovat joko kansallisella tasolla säänneltyjä tai itsesääteleviä kauppapaikkoja.

Sekä markkinoiden väärinkäyttöä koskevaa direktiiviä että rahoitusvälineiden markkinoita koskevaa direktiiviä tarkistetaan paraikaa kattavasti, ja komission odotetaan esittävän asiaa koskevia ehdotuksia vuonna 2011. Tarkistuksen tulokset eivät vielä ole selvillä, mutta yksi markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiivin tarkistuksen yleisistä tavoitteista on ulottaa direktiivin soveltamisala rahoitusmarkkinoiden tekniseen ja sääntelylliseen kehitykseen, jotta direktiivin säännöksiä voidaan soveltaa niihin uudentyyppisiin kauppapaikkoihin ja rahoitusvälineisiin, jotka tällä hetkellä jäävät sen ulkopuolelle. Markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiivin tarkistuksen yhteydessä tarkastellaan myös keinoja tehostaa täytäntöönpanon ja valvonnan koordinointia. Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisella (EAMV) on tässä tärkeä rooli. Tarkistuksen yhteydessä pyritään myös parantamaan johdannaismarkkinoiden, mukaan luettuina hyödykejohdannaiset ja asiaan liittyvät spot-markkinat, avoimuutta, valvontaa ja eheyttä. Rahoitusvälineiden markkinoita koskevan direktiivin tarkistuksen yhteydessä komissio pyrkii muun muassa parantamaan valvonta- ja avoimuustoimenpiteitä sen varmistamiseksi, että hyödykejohdannaismarkkinat toimivat tehokkaasti suojaus- ja hinnanmuodostustarkoituksessa. Lisäksi voidaan harkita kohdennettujen parannusten tekemistä sijoittajille tarkoitettuun tiedotukseen ja suojaan, joiden tarjoamisesta rahoituksen välittäjät vastaavat. Kaikki lainsäädäntötoimet, joita komissio tällä alalla ehdottaa, vaikuttavat suoraan hiilimarkkinoiden sääntelylliseen kohteluun ja sijoittajansuojaan kyseisillä markkinoilla.

Kolmanneksi useita uusia rahoitusmarkkinatoimenpiteitä saatetaan ottaa käyttöön hiilimarkkinoiden muissa erityisissä segmenteissä. Komissio esitti 15. syyskuuta 2010 asetusehdotuksen OTC-johdannaisista, keskusvastapuolista ja kauppatietorekistereistä[20], jolla on tarkoitus ottaa käyttöön OTC-johdannaisten ilmoitusvelvollisuus, velvollisuus selvittää vakioidut OTC-johdannaiset (EAMV päättää) ja toimenpiteitä, joilla vähennetään keskusvastapuolen luottoriskiä ja kahdenvälisesti selvitettyihin OTC-johdannaisiin liittyvää toiminnallista riskiä. Näitä erityisiä velvollisuuksia sovellettaisiin sellaisiin hiilimarkkinoiden toimijoihin, jotka käyvät OTC-johdannaiskauppaa päästöoikeuksilla, jollei niihin sovelleta jotakin niistä muutamista asetusluonnokseen sisältyvistä poikkeuksista, jotka koskevat muita kuin rahoitusalan yrityksiä.

Huutokauppa-asetus

Huutokauppa-asetuksessa[21] vahvistetaan sääntelykehys päästöoikeuksilla käytäville huutokaupoille kolmanneksi päästökauppakaudeksi. Asetuksella on todellisesti ulotettu markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiivin ja rahoitusvälineiden markkinoita koskevan direktiivin soveltamisala hiilimarkkinoille, sillä siinä vaaditaan, että huutokauppapaikkojen ja rahoituksen välittäjien on noudatettava laajalti samoja vaatimuksia, vaikka ne harjoittaisivat toimintaansa tyypillisen sekundäärimarkkina-asetelman ulkopuolella ja vaikka niiden toiminta kattaisi päästöoikeuksia, jotka eivät ole rahoitusvälineitä (yksi niistä tuotteista, joita voidaan huutokaupata, on kahden päivän spot-sopimus). Huutokauppa-asetuksen mukaan useita rahanpesun torjuntaa koskevassa direktiivissä säädettyjä toimenpiteiden sovelletaan myös huutokauppaprosessiin osallistuviin tahoihin. Asetuksessa säädetään muun muassa, että huutokauppapaikoilla on velvollisuus ilmoittaa valvontaviranomaisille havaituista tai epäillyistä markkinoiden väärinkäytön, rahanpesun, terrorismin rahoituksen tai muun rikollisen toiminnan tapauksista.

Komissio arvioi uudelleen tämän sääntelykehyksen eri osia tulevan hiilimarkkinoiden valvontaa koskevan työnsä yhteydessä.

Energiamarkkinalainsäädäntö

Komissio esitti joulukuussa 2010 lainsäädäntöehdotuksen, joka on jatkoa energiamarkkinoiden kolmannelle vapauttamispaketille ja jossa käsitellään Euroopan energian tukkumarkkinoiden läpinäkyvyyttä ja eheyttä. Energiamarkkinoiden eheyttä ja läpinäkyvyyttä koskevalla asetusluonnoksella[22] kielletään markkinoiden väärinkäyttö (sisäpiirikaupat ja markkinoiden manipulointi) sähkön ja siihen liittyvien tuotteiden tukkumarkkinoilla sekä maakaasun ja siihen liittyvien tuotteiden tukkumarkkinoilla. Asetusluonnoksen toimenpiteet ovat johdonmukaiset markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiivin kanssa, eikä niitä sovelleta mainitun direktiivin kattamiin rahoitusvälineisiin. Sääntelykehystä ei sovelleta suoraan mihinkään hiilimarkkinoiden osaan, mutta on tärkeää, että se koskee sellaisia markkinoita, jotka liittyvät läheisesti hiilimarkkinoihin. Sen käyttöönotto saattaa kuitenkin tehdä sekä energia- että hiilimarkkinoilla toimivien tahojen yleisestä markkinakäyttäytymistä kurinalaisempaa.

PÄÄTELMÄ JA JATKOTOIMET

Päätelmät:

1. Hiilimarkkinat ovat kehittyneet myönteisellä tavalla likviditeetin, välittäjien EU:n laajuisen osallistumisen ja avoimuuden suhteen, mikä – muiden olosuhteiden pysyessä muuttumattomina – vähentää markkinoiden väärinkäytön riskiä verrattuna esimerkiksi joihinkin hyödykemarkkinoihin. Ilmastopörssien ilmaantuminen OTC-markkinoiden rinnalle ja rahoituksen välittäjien vahva osallistuminen niihin ETS:n alaisten ostajien ohella ovat merkkejä siitä, että Euroopan hiilimarkkinat ovat kehittyneet huomattavasti.

2. Hiilimarkkinat ovat jo nyt suurelta osin markkinasääntelyn alaisia. Siinä määrin kuin päästöoikeusjohdannaisten markkinat kuuluvat rahoitusmarkkinalainsäädännön soveltamisalaan, ne hyötyvät samoista sääntelyn tuomista suojamekanismeista ja valvontajärjestelyistä, joita sovelletaan muihin hyödykejohdannaisten markkinoihin.

3. Päästöoikeuksien spot-kauppaa ei tällä hetkellä säännellä Euroopan tasolla. Muutamat jäsenvaltiot ovat päättäneet ulottaa rahoitusvälineillä käytävää kauppaa koskevat säännöt koskemaan sellaisia päästöoikeuksia, joilla käydään kauppaa niiden lainkäyttövaltaan kuuluvilla spot-markkinoilla[23].

4. Huutokaupat, jotka ovat jatkossa primäärimarkkinoiden keskeinen segmentti, ovat kokonaisuudessaan huutokauppa-asetuksessa vahvistetun markkinavalvontajärjestelmän alaisia riippumatta siitä, onko huutokauppatuote rahoitusväline vai ei. Näin voidaan vähentää edelleen markkinoiden väärinkäytön riskiä hiilimarkkinoilla.

Jatkotoimet:

5. Hiilimarkkinoiden jatkuva kasvu ja sen kyky antaa häiriötön hintasignaali riippuvat osittain siitä, kykenevätkö hiilimarkkinat vähentämään markkinoiden väärinkäytön ja muunlaisen väärinkäytön riskiä tehokkaasti. Komissio aikoo käynnistää perusteellisen tutkimuksen ja sidosryhmien kuulemisen , joissa tarkastellaan tarkemmin hiilimarkkinoiden rakennetta ja markkinavalvonnan tämänhetkistä tasoa. Tämä tutkimus kattaa paitsi markkinoiden väärinkäytön (tiukan määritelmän mukaan) myös huutokauppojen ja Euroopan hiilimarkkinoilla käytävän kaupan yleisen eheyden, mukaan luettuna valvontanäkökohdat.

6. Komissio aikoo tutkia, mitä vaikutuksia rahoituslainsäädännön tarkistamisella ja energiamarkkinalainsäädännön käyttöönotolla on hiilimarkkinoille. Näillä kahdella sääntelykehyksellä on tarkoitus poistaa puutteita myös Euroopan hiilimarkkinoilta. Lisäksi on varmistettava, että nämä molemmat kehykset ja kaikki toimenpiteet, joita hiilimarkkinoilla saattaa vielä olla tarpeen toteuttaa, ovat keskenään täysin johdonmukaisia. Tässä yhteydessä komissio aikoo tarkastella, olisiko Euroopan hiilimarkkinat sisällytettävä rahoitusmarkkinalainsäädäntöön esimerkiksi korvaamalla tämänhetkinen spot-kauppa sellaisilla ”spot-futuureilla”[24] käytävällä kaupalla, jotka on otettu kaupankäynnin kohteeksi säännellyillä markkinoilla. Aikomus on tutkia myös sitä vaihtoehtoa, jossa yksiköt, joilla täytetään ETS-velvoitteet, määritellään rahoitusvälineiksi; erityisenä painopisteenä on tällaisen lähestymistavan soveltuvuus ja oikeasuhteisuus. Lisäksi aiotaan tutkia sitä vaihtoehtoa, jossa spot-transaktiot ja ne yksiköt, joilla täytetään ETS-velvoitteet, sisällytetään itsenäisinä välineinä markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiivin ja/tai rahoitusvälineiden markkinoita koskevan direktiivin sekä kaikkien sellaisten muiden rahoitusmarkkinasäädösten soveltamisalaan, jotka ovat välttämättömiä hiilimarkkinoiden tehokkuuden ja eheyden kannalta. Tällaisia muita säädöksiä ovat muun muassa rahanpesun torjuntaa koskeva direktiivi[25], selvityksen lopullisuutta koskeva direktiivi[26] ja rahoitusvakuusjärjestelyjä koskeva direktiivi[27].

7. Komissio aikoo jatkossakin reagoida nopeasti uusiin riskeihin ja arvioida, onko tarpeen esittää lainsäädäntöehdotus ennen vuoden 2011 loppua. Kaikista lainsäädäntöehdotuksista, joilla otetaan käyttöön erityinen hiilimarkkinoiden valvontakehys, on ensin laadittava vaikutusten arviointi. Sitä hyötyä, joka saadaan suojamekanismeista, joilla varmistetaan markkinoiden eheys, verrataan kaikkiin niihin haittavaikutuksiin, joita voi aiheutua likviditeetille ja eri toimijoiden (erityisesti pieniä päästöjä aiheuttavat ja pk-yritykset) osallistumiselle hiilimarkkinoille.

LIITE

Taulukko 1 – Erilaisten ilmastopörssien tarjoamat tuotteet[28]

Pörssi | Pörssin kotimaa | Jatkuva pörssikaupankäynti |

| |Spotit |Futuurit |Termiinit |Optiot |Swapit |Huuto-kaupat |OTC-selvitys | | | |EUA:T |CER:T |ERU:T |EUA:T |CER:T |ERU:T |EUA:T |CER:T |EUA:T |CER:T |ERU:T |CER:T / EUA:T | | | |ECX/ICE |Yhdistynyt kuningas-kunta |( |( | |( |( |( | | |( |( |( | | |( | |Bluenext |Ranska |( |( |( |( |( | | | | | | |( |( |( | |EEX |Saksa |( | | |( |( | | | |( | | | |( |( | |NASDAQ OMX |Norja |( |( | |( |( | |( |( |( |( | | | |( | |Green exchange |Yhdysvallat | | | |( |( | | | |( |( | | | |( | |Climex |Alankomaat |( |( |( | | | | | | | | | |( | | |

[1] Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta annettu direktiivi 2003/87/EY, EUVL L 275, 25.10.2003.

[2] Direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi annettu direktiivi 2009/29/EY, EUVL L 140, 5.6.2009, s. 63.

[3] Tässä tiedonannossa tarkoitetaan käsitteellä ”Euroopan hiilimarkkinat” kaupankäyntiä EU:n päästöoikeuksilla ja muilla yksiköillä, joita voidaan hyödyntää ETS:ssä, niissä 30 maassa, jotka osallistuvat tällä hetkellä ETS:ään (EU27-maat, Islanti, Liechtenstein ja Norja).

[4] Ks. A.D. Ellerman, F.J. Convery and Ch. de Perthuis, Pricing Carbon , Cambridge University Press, New York, 2010, ss. 127–139 (katsaus markkinoiden kehittymiseen).

[5] Ks. kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta Kioton pöytäkirjan hankemekanismien osalta annettu direktiivi 2004/101/EY, EUVL L 338, 13.11.2004, s. 18.

[6] OTC-liiketoimet ovat kahden vastapuolen välisiä yksityisiä, eivät pörssissä tehtäviä, liiketoimia.

[7] Lähde: State and trends of the carbon market 2010 , s. 9, verkko-osoite http://siteresources.worldbank.org/INTCARBONFINANCE/Resources/State_and_Trends_of_the_Carbon_Market_2010_low_res.pdf.

[8] Ks. A.D. Ellerman, F.J., Convery and Ch. de Perthuis, 2010.

[9] ETS:n toisella päästökauppakaudella (vuosina 2008–2012) noin 4 prosenttia päästöoikeuksista myönnetään Itävallan, Saksan, Unkarin, Irlannin, Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan järjestämissä huutokaupoissa.

[10] CITL on sähköinen järjestelmä, johon tallennetaan päästöoikeuksien myöntämis-, siirtämis- ja mitätöintitiedot ja joka tarkistaa automaattisesti jokaisen transaktion sääntöjenvastaisuuksien varalta.

[11] Liitteessä XVI olevan 4 kohdan a alakohta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen 280/2004/EY mukaisesta standardoidusta ja suojatusta rekisterijärjestelmästä 21 päivänä joulukuuta 2004 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 2216/2004, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 7 päivänä lokakuuta 2010 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 920/2010 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 280/2004/EY mukaisesta standardoidusta ja suojatusta rekisterijärjestelmästä, EUVL L 270, 14.10.2010, s. 1.

[12] http://ec.europa.eu/environment/climat/emission/2nd_phase_ep.htm.

[13] Sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista (markkinoiden väärinkäyttö) annettu direktiivi 2003/6/EY, EUVL L 96, 12.4.2003, s. 16.

[14] http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1376.

[15] http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/125.

[16] Ks. 53 artikla komission asetuksessa (EY) N:o 2216/2004, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna komission asetuksella (EU) N:o 920/2010.

[17] Toinen asiaan liittyvä kysymys on päästöoikeuksien ja hyvitysten kirjaaminen jäsenvaltioissa.

[18] Http://www.ifrs.org/Current+Projects/IASB+Projects/Emission+Trading+Schemes/Emissions+Trading+Schemes.htm.

[19] Rahoitusvälineiden markkinoista sekä neuvoston direktiivien 85/611/ETY ja 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 93/22/ETY kumoamisesta annettu direktiivi 2004/39/EY, EUVL L 145, 30.4.2004, s. 1.

[20] KOM(2010) 484 lopullinen.

[21] Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY mukaisen kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien huutokaupan ajoituksesta, hallinnoinnista ja muista näkökohdista 12 päivänä marraskuuta 2010 annettu komission asetus (EU) N:o 1031/2010, EUVL L 302, 18.11.2010, s. 1.

[22] KOM(2010) xxx.

[23] Esimerkiksi Saksa soveltaa jo säänneltyjä markkinoita koskevia sääntöjä hyödykkeillä ja oikeuksilla käytävään pörssikauppaan. Ranska antoi syksyllä 2010 lainsäädäntöä, jolla säännöt, joita tällä hetkellä sovelletaan säänneltyihin markkinoihin, pyritään ulottamaan hiilimarkkinoiden spot-kauppaan. Ranskan lainsäädäntömuutokset perustuvat kattavaan selvitykseen La régulation des marchés du CO2 , laatija Michel Prada, verkko-osoite http://www.economie.gouv.fr/services/rap10/100419rap-prada.pdf.

[24] Spot-futuureilla tarkoitetaan tässä rahoitusvälineitä, joilla on suhteellisen lyhyt siirtoaika.

[25] Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen annettu direktiivi 2005/60/EY, EUVL L 309, 25.11.2005, s. 15.

[26] Selvityksen lopullisuudesta maksujärjestelmissä ja arvopaperien selvitysjärjestelmissä annettu direktiivi 98/26/EY, EYVL L 166, 11.6.1998, s. 45.

[27] Rahoitusvakuusjärjestelyistä annettu direktiivi 2002/47/EY, EYVL L 168, 27.6.2002. s. 43.

[28] Taulukko perustuu taulukkoon, joka on esitetty selvityksessä The Post-Trade Infrastructure for Carbon Emissions Trading, Report prepared for the City of London Corporation by Bourse Consult , heinäkuu 2010, verkko-osoite http://217.154.230.218/NR/rdonlyres/EA473E51-37BD-49CA-8729-3CD87BF4A2A0/0/BC_RS_CarbonEmissionsTrading.pdf.