Erityiskertomus Ulkorajarahasto on 
edistänyt yhteisvastuuta 
rahoituksesta, mutta 
tulosmittausta on 
parannettava ja 
eurooppalaista lisäarvoa 
on tuotettava enemmänFI 2014  nro 15
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
P . +352 4398-1
Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2014
ISBN 978-92-9207-024-3
doi:10.2865/9771
© Euroopan unioni, 2014
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Kuvan 2 käyttöön tai kopiointiin on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.
Printed in Luxembourg
FI 2014  nro 15
Erityiskertomus Ulkorajarahasto on 
edistänyt yhteisvastuuta 
rahoituksesta, mutta 
tulosmittausta on 
parannettava ja 
eurooppalaista lisäarvoa 
on tuotettava enemmän
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)
02
 Sisällys
Kohta
 Sanasto
I–VI  Tiivistelmä
1–19  Johdanto
1–10  Ulkorajarahasto
11–13  Ulkorajarahaston toimintaympäristö
14–19  Tehtävät ja vastuualueet
20–24  Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
25–74  Huomautukset
26–29  Ulkorajarahasto on edistänyt ulkorajavalvontaa, mutta kokonaistulosta ei voitu mitata ja alhainen 
toteuttamisaste eräissä jäsenvaltioissa rajoittaa rahaston vaikutusta
26–28  Ohjelmat ja hankkeet vastaavat ulkorajarahaston painopisteitä, mutta kokonaistulosta ei ollut mahdollista 
mitata
29 Toteuttamisaste on eräissä jäsenvaltioissa alhainen
30–47  Ulkorajarahasto on edistänyt yhteisvastuuta rahoituksesta, mutta muilta osin eurooppalainen 
lisäarvo on jäänyt vähäiseksi
32–34  Järjestelmä ei kaikilta osin kannusta vaikuttavalla tavalla ensisijaisten tavoitteiden mukaiseen toimintaan
35–40  Tuki jäsenvaltioiden väliseen operatiiviseen yhteistyöhön oli vähäistä
41–44  Ulkorajarahaston mekanismi, jolla korjataan rajojen strategisissa kohdissa havaittuja erityisiä puutteita, 
ja hätämekanismi olivat osittain vaikuttavia
45–47  Tukea on myönnetty hankkeille, jotka olisi joka tapauksessa rahoitettu kansallisin varoin, joissa tarpeita ei 
arvioitu asianmukaisesti tai joihin sisältyi merkittävässä määrin tukeen oikeuttamattomia kuluja
03 Sisällys
48–65  Ulkorajarahaston ohjelmasuunnittelussa ja täytäntöönpanossa ilmeni strategisia ja operatiivisia 
puutteita jäsenvaltioissa ja komissiossa
49–51  Ohjelmat eivät liity tiiviisti kansallisiin rajavalvonta- ja viisumistrategioihin…
52–55  …eikä ohjelmille ole määritetty SMART -tavoitteita eikä mitattavissa olevia indikaattoreita
56–57  Vuotuiseen ohjelmasuunnitteluun liittyvät vaatimukset kasvattavat hallinnollisen rasitteen liian suureksi 
ja vaikeuttavat täytäntöönpanoa
58–60  Eräissä jäsenvaltioissa hankkeiden valintamenettelyillä ei varmistettu tosiasiallisiin tarpeisiin vastaamista
61–65  Jäsenvaltioiden riittämättömät hankintamenettelyt vaarantavat varainhoidon asianmukaisuuden
66–74  Vastuuviranomaisten toteuttamassa seurannassa ilmeni heikkouksia ja komission ja 
jäsenvaltioiden jälkiarvioinneissa oli vakavia puutteita, joten ulkorajarahaston kokonaistulosta 
ei voida arvioida asianmukaisesti
67–70  Hankkeisiin ei kohdisteta riittävää seurantaa jäsenvaltioissa eikä niistä raportoida tarpeeksi
71–74  Jäsenvaltioiden ja komission jälkiarvioinnit viivästyivät ja niissä oli vakavia puutteita
75–83  Johtopäätökset ja suositukset
76–78  Ulkorajarahasto on edistänyt ulkorajavalvontaa, mutta kokonaistulosta ei voitu mitata SMART -tavoitteiden 
puuttumisen ja vakavien arviointipuutteiden vuoksi
79–80  Ulkorajarahasto on edistänyt yhteisvastuuta rahoituksesta, mutta muilta osin sen eurooppalainen lisäarvo 
on jäänyt vähäiseksi
81 Ulkorajarahaston ohjelmasuunnittelun strategiset puutteet
82–83  Ulkorajarahaston toteutuksen puutteet
 Liite – Tarkastetut hankkeet
 Komission vastukset
04
 Sanasto
Erityistoimet : Erityistoimet perustuvat vuotuiseen työohjelmaan, ja komissio hallinnoi niitä suoraan. Tarkoituksena 
on myötävaikuttaa eurooppalaisen yhdennetyn rajavalvontajärjestelmän kehittämiseen korjaamalla rajojen 
strategisissa kohdissa olevat puutteet, jotka Frontex‑virasto on tuonut esiin riskianalyyseissään.
eu-LISA : Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja‑alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta 
hallinnoinnista vastaava EU:n virasto.
Euroopan meriturvallisuusvirasto : Euroopan meriturvallisuusvirasto avustaa Euroopan komissiota ja 
jäsenvaltioita meriturvallisuutta, alusten aiheuttamaa pilaantumista ja merenkulun turvatoimia koskevan EU:n 
lainsäädännön kehittämisessä ja täytäntöönpanossa. Meriturvallisuusvirastolle on osoitettu myös operatiivisia 
tehtäviä, jotka koskevat öljyvahinkojen torjuntaa, alusten seurantaa sekä alusten kaukotunnistusta ja ‑ seurantaa.
Eurooppalainen lisäarvo : Ulkorajarahaston avulla saadaan aikaan enemmän hyötyä kuin olisi saatu pelkästään 
yksittäisten jäsenvaltioiden toimin. Tällä tarkoitetaan muun muassa yhteisvastuuta rahoituksesta: jäsenvaltioille, 
jotka EU:n hyväksi kantavat suuremman taloudellisen vastuun, myönnetään myös enemmän varoja. Lisäksi 
eurooppalaista lisäarvoa tuotetaan tukemalla EU:n ensisijaisia tavoitteita, jäsenvaltioiden yhteistyötä tai 
kohdentamalla tuki kiireellisimpiin ongelmiin (eli uhanalaisimpiin raja‑alueisiin).
EUROSUR : Euroopan rajavalvontajärjestelmä muodostaa tietojenvaihto ‑ ja yhteistyöympäristön jäsenvaltioiden 
rajavalvontaviranomaisten välille sekä näiden viranomaisten ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta 
ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston (Frontex) välille.
EUSK : Euroopan unionin satelliittikeskus on puolustus ‑ ja turvallisuusalalla toimiva EU:n virasto, joka tukee 
Euroopan unionin päätöksentekoa analysoimalla satelliittikuvia ja muita tietoja.
Frontex -virasto : Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva EU:n virasto. 
Virasto koordinoi jäsenvaltioiden toimia raja‑alueilla, joihin kohdistuu merkittäviä maahanmuuttopaineita, tekee 
riskianalyysejä ja tukee rajavartijoiden koulutusta.
Hallinnointi- ja valvontajärjestelmä : Joukko menettelyjä ja käytännön järjestelyjä, joiden avulla jäsenvaltio 
toteuttaa Solid‑rahastoja.
Hätätoimet : Ulkorajarahastosta yhteisrahoitetut hankkeet, joissa jäsenvaltioita tuetaan asianmukaisesti 
perustelluissa hätätilanteissa, jotka edellyttävät kiireellisiä toimia jäsenvaltioiden ulkorajoilla. Komissio hallinnoi 
hätätoimia suoraan, ja jäsenvaltiot huolehtivat niiden toteuttamisesta.
Schengen -alue : Schengen‑alue koostuu 26 Euroopan maasta, jotka ovat poistaneet passi ‑ ja 
maahantulotarkastukset keskinäisillä rajoillaan. Alueeseen kuuluu kaksikymmentäkaksi EU:n jäsenvaltiota ja neljä 
Euroopan vapaakauppaliiton EFTAn jäsenvaltiota.
Schengen -arvioinnit : Neuvoston toteuttamat tarkistukset, joissa selvitetään, sovelletaanko Schengen‑säännöstöä 
oikein. Arviointi ‑ ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten 
7 päivänä lokakuuta 2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1053/2013 hyväksymisen jälkeen kokonaisvastuu 
siirtyi komissiolle.
Schengenin säännöstö : Yhteiset Schengen‑säännöt, joita Schengen‑valtiot soveltavat muun muassa maa ‑, meri ‑ 
tai ilmarajojen (lentokenttien) valvontaan, viisumien myöntämiseen, poliisiyhteistyöhön ja henkilötietojen suojaan.
05 Sanasto
Schengenin tietojärjestelmä (SIS II) : Schengen‑alueen rajavartijoiden, poliisin sekä tulli ‑, viisumi ‑ ja 
oikeusviranomaisten käyttämä laajamittainen tietojärjestelmä, jonka avulla vaihdetaan tietoja esimerkiksi 
henkilöistä, jotka ovat saattaneet olla osallisina vakavaan rikollisuuteen taikka joilla ei mahdollisesti ole oikeutta 
oleskella EU:n alueella tai tulla EU:n alueelle.
Sisäasioiden pääosasto : Euroopan komission pääosasto, joka vastaa niin kutsutusta sisäasioiden politiikka‑alasta.
Sisäisen turvallisuuden rahasto - Ulkorajat ja viisumit : Sisäisen turvallisuuden rahasto – Ulkorajat ja viisumit 
perustettiin vuosiksi 2014–2020, ja se sisältää Ulkorajarahaston.
SMART -tavoitteet : Tarkasti määritellyt, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, relevantit ja ajallisesti määrätyt 
tavoitteet ( Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timely ).
Solid -ohjelma : Yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa vuosina 2007–2013 
(General programme on Solidarity and Management of Migration Flows for the period 2007–2013 ) toteuttaa 
neljä rahastoa: Eurooppalainen rahasto kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten, Euroopan 
pakolaisrahasto, Euroopan paluurahasto ja Euroopan ulkorajarahasto. Tässä kertomuksessa ”rahastolla” tarkoitetaan 
ulkorajarahastoa.
Ulkorajavalvontaa sekä palauttamista ja takaisinottoa koskeva Schengen -luettelo : Euroopan unionin 
neuvoston laatima luettelo sisältää suosituksia ja parhaita käytäntöjä, joiden tarkoituksena on auttaa 
Schengen‑valtioita ja Schengenin sopimukseen liittyviä valtioita soveltamaan Schengenin säännöstöä 
asianmukaisesti.
Viisumitietojärjestelmä : Laajamittainen tietojärjestelmä, jonka avulla Schengen‑valtiot voivat vaihtaa 
viisumitietoja.
Vuosittainen ohjelma : Jäsenvaltion työohjelma, jonka avulla sen monivuotinen ohjelma pannaan täytäntöön.
Yhteisön toimet : Ulkorajarahastosta yhteisrahoitetut hankkeet, joissa tuetaan jäsenvaltioiden yhteistyötä. 
Hanketeemat on määritetty komission vuotuisessa työohjelmassa ja ehdotuspyynnössä. Komissio hallinnoi yhteisön 
toimia suoraan, ja jäsenvaltiot huolehtivat niiden toteuttamisesta.
06
 Tiivistelmä
I
Ulkorajarahasto on pääasiallinen rahoitusväline, jonka 
kautta EU tukee ulkorajojensa valvontaa. Kaudella 
2007–2013 tukimäärä oli 1,9  miljardia  euroa. Ulkora ‑
jarahaston kokonaistavoitteena on auttaa nykyisiä ja 
mahdollisia Schengen‑valtioita varmistamaan yhden ‑
mukainen, vaikuttava ja tehokas valvonta yhteisillä 
ulkorajoillaan.
II
Tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastuksessaan 
prosesseihin, jotka liittyvät ulkorajarahaston vaikutta ‑
vuuteen, eurooppalaiseen lisäarvoon sekä ohjelma ‑ ja 
hanketavoitteiden saavuttamiseen. Se tutki rahaston 
rakennetta, ohjelmasuunnittelua ja täytäntöönpanoa 
sekä seurantaa ja arviointia.
III
Tarkastuksessa ilmeni, että ulkorajarahasto on edistä ‑
nyt ulkorajavalvontaa ja yhteisvastuuta rahoituksesta. 
Eurooppalainen lisäarvo on kuitenkin muilta osin jää ‑
nyt vähäiseksi. Lisäksi kokonaistulosta ei voitu mitata, 
sillä vastuuviranomaisten toteuttamassa seurannassa 
oli heikkouksia ja komission ja jäsenvaltioiden jälkiar ‑
vioinneissa havaittiin vakavia puutteita.
IV
Jäsenvaltioiden ohjelmat eivät liittyneet tiiviisti kan ‑
sallisiin rajavalvonta ‑ ja viisumistrategioihin. Ohjel ‑
mille ei myöskään ollut määritetty SMART‑tavoitteita 
eikä mitattavissa olevia indikaattoreita. Hankkeiden 
valintamenettelyillä ei kyetty varmistamaan, että 
jäsenvaltioiden tosiasiallisiin tarpeisiin vastataan, ja 
epätarkoituksenmukaiset hankintamenettelyt jäsen ‑
valtioissa vaaransivat varainhoidon asianmukaisuuden.
V
Tarkastuksessa havaittiin, että rahaston hallinnoinnissa 
ilmeni vakavia puutteita tietyissä keskeisissä jäsen ‑
valtioissa (Kreikka, Espanja ja Italia sekä rahoituksen 
alkuvuosina Malta). Rahaston vaikuttavuutta vähensi 
se, että sen toteuttamisaste eräissä jäsenvaltioissa 
oli alhainen. Näiden puutteiden vuoksi on olemassa 
vaara, että rajaturvallisuutta ei vahvisteta riittävän 
hyvin siellä, missä tarve olisi suurin.VI
Tilintarkastustuomioistuin keskittyy suosituksissaan 
seuraaviin neljään osa‑alueeseen:
a) Kokonaistulosta koskevien tietojen saatavuus 
olisi varmistettava.  
Jäsenvaltioiden olisi asetettava mitattavissa olevat 
tavoitetasot tuotoksia, seurauksia ja, jos mahdol ‑
lista, vaikutuksia koskevia indikaattoreita varten. 
Indikaattoriarvot olisi ohjelman käynnistämisestä 
lähtien kirjattava tarkoituksenmukaisilla tietotek ‑
nisillä järjestelmillä. Komission olisi huolehdittava, 
että eri sidosryhmät saavat sen arviointikertomus ‑
ten ansiosta käyttöönsä perusteltuja ja oikea‑aikai ‑
sia tausta‑analyysejä.
b) Rahastolla aikaansaatua eurooppalaista lisäar -
voa olisi lisättävä.  
Komission olisi annettava Frontex‑virastolle 
relevantit, kattavat ja oikea‑aikaiset tiedot ul ‑
korajarahaston, sisäisen turvallisuuden viraston 
ja myöhempien välineiden täytäntöönpanosta. 
Frontex‑viraston kannalta mahdollisesti hyödyllis ‑
ten yhteisrahoitettujen omaisuuserien kirjaaminen 
viraston kaluston valmiusluetteloon olisi tehtävä 
pakolliseksi. Jäsenvaltioiden ja komission olisi 
myös panostettava aiempaa enemmän yhteis ‑
ten viisumikeskusten perustamiseen tai muuhun 
konsuliyhteistyöhön sen sijaan, että konsulaatteja 
kunnostetaan, niihin tehdään muutostöitä tai niitä 
varustetaan.
c) Ulkorajarahaston olisi oltava kansallisen rajatur -
vallisuusstrategian kiinteä osatekijä.  
Jäsenvaltioiden olisi laadittava kattavat kan ‑
salliset rajaturvallisuusstrategiat, jotka pohjau ‑
tuvat yhteisen integroidun riskianalyysimallin 
perusteella tehtyyn riskianalyysiin. Tämä olisi 
asetettava sisäisen turvallisuuden rahastosta tai 
myöhemmistä välineistä myönnettävän tuen 
ennakkoedellytykseksi.
d) Rahaston täytäntöönpanoa olisi tehostettava.  
Hallinnollisia valmiuksia olisi tehostettava muun 
muassa hankinnan osalta etenkin tietyissä keskei ‑
sissä jäsenvaltioissa.
07
 Johdanto
Ulkorajarahasto
01 
Ulkorajarahasto on pääasiallinen 
rahoitusväline, jonka kautta Euroopan 
unioni (EU) tukee ulkorajojen valvon ‑
taa. Kaudella 2007–20131 tukimäärä oli 
1,9 miljardia  euroa. Ulkorajarahaston 
kokonaistavoitteena on auttaa nykyi ‑
siä ja mahdollisia Schengen‑valtioita 
varmistamaan yhdenmukainen, vai ‑
kuttava ja tehokas valvonta Euroopan 
unionin jäsenvaltioiden ulkorajoilla.
02 
Schengen‑alueella sisärajavalvonnasta 
on luovuttu, joten kunkin yksittäi ‑
sen valtion ulkorajojen turvallisuus 
vaikuttaa kaikkiin muihin Scheng ‑
en‑valtioihin. Maiden maantieteelliset 
olosuhteet eroavat toisistaan, ja niiden 
rajavalvonnan vastuutehtävät vaihte ‑
levat siksi huomattavasti. Ulkorajara ‑
haston tarkoituksena on jakaa vastuu 
rahoituksesta jäsenvaltioiden2 kesken 
tukemalla niitä valtioita, joille aiheutuu 
EU:n ulkorajavalvonnasta suuri rasite.
03 
Ulkorajarahaston täytäntöönpanoon 
osallistuu tällä hetkellä 28 jäsenvaltiota 
(ks. kaavio 1 ). Ulkorajarahastossa ovat 
mukana kaikki muut EU:n jäsenvaltiot 
paitsi Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti 
ja Kroatia3.04 
Ulkorajarahaston yleistavoitteena on 
tukea
a) rajavalvonnan tehokasta 
järjestämistä
b) matkustajavirtojen tehokasta 
hallintaa ulkorajoilla Schengenin 
säännöstön sekä inhimillisen koh ‑
telun ja ihmisarvon periaatteiden 
mukaisesti
c) asiaa koskevan EU:n lainsäädännön 
yhdenmukaista soveltamista
d) jäsenvaltioiden konsulipalvelujen 
parantamista kolmansissa maissa. 
Tämä koskee kolmansien maiden 
kansalaisten virtaa jäsenvaltioiden 
alueelle ja jäsenvaltioiden tältä 
osin tekemää yhteistyötä.
05 
Ulkorajarahasto osallistuu ulkorajaval ‑
vontaan keskittymällä viiteen paino ‑
pisteeseen (ks. kaavio 2 ). Komissio on 
määrittänyt ne strategisissa suuntavii ‑
voissaan4. Jäsenvaltioiden on otettava 
huomioon vähintään kolme niistä 
ulkorajarahastoa koskevissa moni ‑
vuotisissa ohjelmissaan. Komissio on 
yksilöinyt kunkin viiden painopisteen 
osalta joukon osa‑alueita, jotka ovat 
EU:n kannalta erityisen tärkeitä (ensi ‑
sijaiset tavoitteet). Ulkorajarahasto voi 
myöntää jäsenvaltioille näiden osalta 
tavallista suuremman rahoitusosuuden 
(ks. kohta 9).1 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston päätös 
N:o 574/2007/EY, tehty 
23 päivänä toukokuuta 2007, 
ulkorajarahaston 
perustamisesta vuosiksi 
2007–2013 osana 
yhteisvastuuta ja 
maahanmuuttovirtojen 
hallintaa koskevaa 
yleisohjelmaa (EUVL L 144, 
6.6.2007, s. 22).
2 Alan vakiintuneen käytännön 
mukaisesti ilmaus ”jäsenvaltio” 
kattaa tässä kertomuksessa 
ulkorajarahastoon osallistuvat 
maat riippumatta siitä, ovatko 
ne EU:n jäsenvaltioita vai 
assosioituneita valtioita.
3 Bulgaria ja Romania ovat 
olleet mukana vuodesta 2010 
lähtien samoin kuin 
assosioituneet valtiot (Norja, 
Islanti ja Sveitsi). Liechtenstein 
on suorittanut maksuosuuden 
ulkorajarahastolle 
vuodesta 2012 alkaen. Maa ei 
kuitenkaan käytä oikeuttaan 
osallistua ulkorajarahaston 
toimintaan, koska sillä ei ole 
ulkorajoja eikä konsulaatteja.
4 Komission päätös 2007/599/
EY, tehty 27 päivänä elokuuta 
2007, Euroopan parlamentin ja 
neuvoston päätöksen 
N:o 574/2007/EY 
täytäntöönpanoon liittyvistä 
vuosia 2007–2013 koskevista 
strategisista suuntaviivoista 
(EUVL L 233, 5.9.2007, s. 3).
08 Johdanto
Ulkorajarahastoon osallistuvat maat
Osallistunut ulkorajarahaston toimintaan vuodesta 2007 alkaen
Osallistunut ulkorajarahaston toimintaan vuodesta 2010 alkaen; tuleva Schengen-valtio
Osallistunut ulkorajarahaston toimintaan vuodesta 2010 alkaen; Schengen-valtio; ei ole EU:n jäsen
Suorittanut maksun vuodesta 2012 alkaen; ei osallistu ulkorajarahaston toimintaan
Ei osallistu ulkorajarahaston toimintaanPortugaliEspanjaRanska
ItaliaLuxemburgBelgiaAlankomaat
Romania
Bulgaria
KyprosSveitsi
KroatiaSaksaPuola
ItävaltaLiechtenstein
Unkari
KreikkaTšekin tasavalta
Slovakia
SloveniaViro
Latvia
Liettua
IrlantiIslanti
Suomi
RuotsiNorja
MaltaKaavio 1
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
09 Johdanto
Ulkorajarahaston painopisteet ja ensisijaiset tavoitteet
Painopisteet Ensisijaiset tavoitteet
 • Parannetaan kansallisia viestintäjärjestelmiä niin, että ne ovat yhteentoimivia
 muiden jäsenvaltioiden järjestelmien kanssa.
• Ostetaan ja/tai parannetaan yhteentoimivia laitteita ottaen huomioon yhteisen
 yhdennetyn riskianalyysin tulokset.
• Ostetaan ja/tai parannetaan laitteita, ja edistetään siten Frontex-viraston toimia.
• Perustetaan tai parannetaan kansallista koordinointikeskusta, joka koordinoi
 kaikkia ulkorajavalvontatehtäviä hoitavia kansallisia viranomaisia.
• Perustetaan tai parannetaan yhtä ulkorajojen kansallista valvontajärjestelmää.• Ostetaan tai parannetaan laitteita, joita käytetään rajoilla havaitsemiseen,
 tunnistamiseen ja toimintaan sillä ehdolla, että niiden tarpeellisuus on osoitettu
 selkeästi Euroopan tasolla.
• Edistetään yhteistyötä jäsenvaltioiden konsuliviranomaisten välillä sekä eri
 jäsenvaltioiden viranomaisten välillä viisumipolitiikan alalla.
• Kehitetään tai luodaan rajoitettua edustamista, yhteisiä tiloja tai yhteisiä
 viisumihakemuskeskuksia viisumihakemusten vastaanottoa ja käsittelyä varten.
• Schengenin tietojärjestelmään (SIS) liittyvät investoinnit.
• Viisumitietojärjestelmään (VIS) liittyvät investoinnit.
• Otetaan kansallisella tasolla käyttöön yhteinen opetussuunnitelma
 rajavartijoiden koulutusta varten.
• Parannetaan yhteiseen yhdennettyyn riskianalyysimalliin liittyvän kansallisen
 osallistumisen laatua. 
 
 
 
 
 Painopiste 1
Tuetaan Euroopan ulkorajojen yhdennetyn
valvontajärjestelmän asteittaista käyttöönottoa
EU:n ulkorajoilla tehtävissä
henkilötarkastuksissa ja rajavalvonnassa
Painopiste 2
EU:n ulkorajojen valvontajärjestelmän ja EU:n
eteläisiä merirajoja varten perustettavan
pysyvän eurooppalaisen valvontajärjestelmän
kansallisten osien kehittäminen ja
täytäntöönpano
Painopiste 3
Tuetaan viisumien antamista ja laittoman
maahanmuuton torjumista lisäämällä
jäsenvaltioiden konsuli- ja muita viranomaisia
kolmansissa maissa
Painopiste 4
Ulkorajojen ja viisumien aloilla annettujen EU:n
säädösten täytäntöönpanon edellyttämien
tietotekniikkajärjestelmien perustaminen
Painopiste 5
Ulkorajojen ja viisumien aloilla annettujen EU:n
säädösten tosiasiallinen ja tehokas
soveltaminenKaavio 2
Lähde: Perustuu komission päätökseen 2007/599/EY.
10 Johdanto
06 
Varojen käyttö vuosina 2007–2010 on 
eritelty painopisteittäin kaaviossa 3 . 
Jäsenvaltioiden vuosiksi 2011–2013 
tekemien suunnitelmien perusteella 
painopisteen 1 osuuden odotetaan 
kasvavan 37 prosenttiin, kun taas 
painopisteen 2 osuuden odotetaan las ‑
kevan 36 prosenttiin. Muiden painopis ‑
teiden tilanne säilynee entisellään.07 
Ulkorajarahastosta rahoitetaan muun 
muassa seuraavia toimenpiteitä: in ‑
vestoinnit rajanylityspaikkojen infra ‑
struktuureihin, kaluston ostaminen 
rajoilla toteutettavaa toimintaa varten 
(esimerkiksi ajoneuvot, alukset ja 
ilma‑alukset), konsulipalveluja kos ‑
kevat yhteistyöaloitteet, investoinnit 
Schengenin tietojärjestelmään (SIS) ja 
viisumitietojärjestelmään (VIS), henki ‑
löstön kouluttaminen, pilottihankkeet 
ja tutkimukset.Kaavio 3Ulkorajarahaston menot vuosittaisissa ohjelmissa 2007 – 2010 painopisteittäin1
EU:n ulkorajojen valvontajärjestelmän
kansalliset osat (painopiste 2); 229 miljoonaa euroa; 42 %Ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän asteittainen käyttöönotto (painopiste 1)160 miljoonaa euroa; 29 % Viisumit ja laittoman maahanmuuton torjunta
(painopiste 3) 20 miljoonaa euroa; 4 %
Tietotekniikka-järjestelmät ulkorajojen
ja viisumien alalla (painopiste 4)
104 miljoonaa euroa; 19 %
Ulkorajojen ja viisumien alalla annetun yhteisön
säännöstön tosiasiallinen ja tehokas soveltaminen
(painopiste 5); 33 miljoonaa euroa; 6 %
1 Viimeisimmät käytettävissä olevat tiedot lopullisista menoista koskevat vuoden 2010 ohjelmaa. Menojen tukikelpoisuuskausi on 2,5 vuotta, 
joten vuoden 2010 ohjelman varoja saatettiin käyttää kesäkuun 2012 loppuun saakka. Jäsenvaltioiden ja komission oli myöhemmin tarkistettava 
varojen käyttö. Tätä myöhemmistä vuosittaisista ohjelmista laadittuja raportteja ei vielä ole saatu valmiiksi.
Lähde: Euroopan komissio.
11 Johdanto
08 
Ulkorajarahaston varoista 7,3 prosent ‑
tia on varattu yhteisön toimiin. Niillä 
tuetaan pääasiassa jäsenvaltioiden yh ‑
teistyötä, hätätoimia (osana yhteisön 
toimia) ja erityistoimia, joilla korjataan 
rajojen strategisissa kohdissa havaittu ‑
ja puutteita.
09 
Ulkorajarahaston perusrahoitusosuus on 
50 prosenttia toimien kokonaiskuluista 
taikka 75 prosenttia, jos on kyse kohee ‑
siorahaston tukea saavista maista tai 
ensisijaisista tavoitteista. Erityistoimien 
kohdalla perusrahoitusosuus voi nousta 
80 prosenttiin ja yhteisön toimien ja 
hätätoimien kohdalla 90 prosenttiin.10 
Taulukossa 1  eritellään määrärahat 
kansallisten ohjelmien (jäsenvaltioi ‑
den), yhteisön toimien, hätätoimien 
ja erityistoimien mukaan. Suurimpien 
ulkorajarahaston varojen saajien osuu ‑
det ilmenevät kaaviosta 4 .Kaavio 4Ulkorajarahaston määrärahat jäsenvaltioittain
Kreikka, 13 %
Ranska, 7 %
Slovenia, 3 %Suomi, 3 %Unkari, 4 %Romania, 4 %Puola, 4 %
Malta, 4 %Saksa, 5 %Italia, 16 %
Muut (alle 3/uni00A0prosenttia), 19 %Espanja, 18 %
Lähde:  Euroopan komissio.
12 Johdanto Taulukko 1Ulkorajarahaston määrärahojen jakautuminen vuosina 2007–2013
Jakauma vuosina
2007–2013, euroa.Osuus 
kokonaismäärästä
Espanja 289 394 768 17,92  %
Italia 250 178 433 15,49 %
Kreikka 207 816 755 12,87 %
Ranska 116 220 276 7, 2 0  %
Saksa 76 099 991 4,71 %
Puola 71 787 665 4,45 %
Malta 70 441 716 4,36 %
Romania159 467 068 3,68 %
Unkari 59 295 401 3,67 %
Suomi 51 264 631 3,18 %
Slovenia 49 532 286 3,07 %
Bulgaria138 131 686 2,36 %
Alankomaat 38 035 209 2,36 %
Liettua231 674 480 1,96 %
Kypros 30 017 404 1,86 %
Viro 27 129 191 1,68 %
Portugali 23 948 902 1,48 %
Belgia 19 944 180 1,24 %
Sveitsi117 677 832 1,09 %
Latvia 16 830 844 1,04 %
Tšekin tasavalta 15 853 542 0,98 %
Itävalta 13 875 936 0,86 %
Norja111 479 299 0,71 %
Ruotsi 10 887 663 0,67 %
Slovakia 8 675 910 0,54 %
Tanska 7 874 409 0,49 %
Luxemburg 598 220 0,04 %
Islanti1444 240 0,03 %
Yhteensä 1 614 577 936 100,00 %
Yhteisön toimet /hätätoimet 91 214 322
Erityistoimet 45 000 000
Erityinen kauttakulkujärjestely Liettua2108 000 000
Komission tekninen apu 2 794 774
Ulkorajarahasto yhteensä 1 861 587 032
1 Bulgaria, Romania, Norja, Islanti ja Sveitsi ovat osallistuneet ulkorajarahaston toimintaan vuodesta 2010 alkaen.
2 Liettuan osalta luvut eivät sisällä erityistä kauttakulkujärjestelyä (STS). STS‑järjestely liittyy menetettyihin maksuihin ja lisäkuluihin, joita 
aiheutuu Venäjän federaation kansalaisten siirtymisestä Kaliningradin alueelle ja alueelta. Kaudella 2007–2010 kyse oli vuosittain 15 miljoonas ‑
ta eurosta ja kaudella 2007–2010 puolestaan 16 miljoonasta eurosta.
Lähde:  Euroopan komissio.
13 Johdanto
Ulkorajarahaston 
toimintaympäristö
11 
Suurin osa ulkorajavalvonnan menois ‑
ta rahoitetaan kansallisista varoista5. 
Jäsenvaltiot vastaavat ulkorajojensa 
valvonnasta, johon ne soveltavat Schengenin säännöstön mukaisia 
yhteisiä sääntöjä. Euroopan unionin 
jäsenvaltioiden operatiivisesta ulko ‑
rajayhteistyöstä huolehtiva virasto 
(Frontex) koordinoi jäsenvaltioiden yh ‑
teistyötä, laatii riskianalyysejä ja antaa 
koulutusta. Ulkorajarahasto on siis yksi 
osa ulkorajavalvonnan muodostamasta 
kokonaisuudesta (ks. kaavio 5 ).5 Jäsenvaltioiden 
ulkorajavalvontaan 
käyttämien kansallisten 
varojen määrästä ei ole 
saatavissa kattavia ja 
luotettavia tietoja.Kaavio 5Rajaturvallisuuteen ja viisumeihin liittyvät sidosryhmät ja muut niihin vaikuttavat 
osatekijät
Jäsenvaltioiden itse rahoittamat
kansalliset toimetRAJAVALVONTA JA VIISUMIT
Muiden kuin
jäsenvaltioiden toimet
Neuvoston/komission Schengen-arvioinnitUlkoiset tekijät:
Sisäiset konﬂiktit
Ympäristökatastroﬁt
Taloudelliset kriisit
Palauttaminen
EU:n yhteistyö muiden
kuin jäsenvaltioiden
kanssaUlkorajarahastosta rahoitetut
jäsenvaltioiden toimet
Kansainvälisistä rahastoista
rahoitetut jäsenvaltioiden toimet
Yhdessä työskentelevät
FRONTEX-viraston jäsenvaltiot
Muut EU:n virastot:
Eu-LISA, EUSK ja
Euroopan meriturvallisuusvirasto.
Kotouttaminen Turvapaikka
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.
14 Johdanto
12 
Ulkorajarahasto on osa yhteisvastuuta 
ja maahanmuuttovirtojen hallintaa kos ‑
kevaa yleisohjelmaa vuosina 2007–2013 
(Solid‑ohjelma). Ohjelmaa hallinnoi 
sisäasioiden pääosasto. Solid‑ohjelma 
on suunniteltu parantamaan muut ‑
tovirtojen hallintaa EU:n tasolla sekä 
helpottamaan yhteisten ulkorajojen 
yhdennetystä hallinnoinnista ja yhtei ‑
sen turvapaikka ‑ ja maahanmuutto ‑
politiikan toteuttamisesta aiheutuvan 
taloudellisen rasitteen jakamista6.
13 
Ulkoiset tekijät, kuten Pohjois‑Afrikassa 
äskettäin tapahtuneet mullistukset 
sekä käynnissä olevat poliittiset ja ta ‑
loudelliset kriisit muualla maailmassa, 
ovat aikaansaaneet valtavia muuttovir ‑
toja. Näiden vuoksi EU:n ulkorajoihin 
on kohdistunut huomattavia paineita. 
Vaikka etsintä ‑ ja pelastusoperaatiot 
eivät kuulu ulkorajarahaston painopis ‑
teisiin, sen yhteisrahoittamaa kalus ‑
toa voidaan käyttää (ja on käytetty) 
ihmishenkien pelastamiseen merellä 
rajavalvontapartioinnin aikana.Tehtävät ja vastuualueet
14 
Ulkorajarahaston täytäntöönpanoa hal ‑
linnoivat pääosin komissio ja jäsenval ‑
tiot yhdessä7. Tämä hallinnointiperiaate 
tarkoittaa, että jäsenvaltiot vastaavat 
rahoitettavien toimien (operatiivisesta 
ja taloudellisesta) täytäntöönpanos ‑
ta, kun taas komissio kantaa vastuun 
talousarvion yleisestä toteuttamisesta. 
Komissio vahvistaa strategiset suun ‑
taviivat, joissa esitetään EU:n ohjel ‑
makehys. Kukin osallistuva jäsenvaltio 
valmistelee monivuotisen ohjelman, 
jossa strategisia suuntaviivoja sovelle ‑
taan jäsenvaltion tarpeiden mukaan.
15 
Monivuotinen ohjelma pannaan täy ‑
täntöön vuosittaisten ohjelmien avulla. 
Kummallekin ohjelmatyypille on saata ‑
va komission hyväksyntä. Jäsenvaltiot 
esittävät loppuraportin aina vuosittai ‑
sen ohjelman päätyttyä.
16 
Komission vastuulla on myös varmistaa, 
että jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön 
tarkoituksenmukaiset hallinnointi ‑ ja 
valvontajärjestelmät, että rahoitettujen 
hankkeiden kohdalla huolehditaan asi ‑
anmukaisesti tiedottamisesta, julkaise ‑
misesta ja seurannasta ja että toimet 
ovat muihin relevantteihin EU:n toimin ‑
tapolitiikkoihin ja aloitteisiin nähden 
johdonmukaisia ja täydentävät niitä.6 Solid‑ohjelmaan kuuluvat 
lisäksi Euroopan pakolaisra ‑
hasto, Eurooppalainen rahasto 
kolmansien maiden 
kansalaisten kotouttamista 
varten ja Euroopan paluura ‑
hasto. Rahastoja on käsitelty 
tilintarkastustuomioistuimen 
erityiskertomuksessa 
nro 22/2012 ”Edistävätkö 
Euroopan kotouttamisrahasto 
ja Euroopan pakolaisrahasto 
vaikuttavalla tavalla 
kolmansien maiden 
kansalaisten kotouttamista?” 
(htts://eca.europa.eu).
7 Komission suoraan 
hallinnoima osuus rahastosta 
oli 7,3 prosenttia. Komission 
suoraan hallinnoimiin 
ulkorajarahaston osiin 
kuuluvat yhteisön toimet 
(myös hätätoimet) ja 
erityistoimet.
15 Johdanto
17 
Komissio seuraa jäsenvaltioiden 
vastuulla olevaa täytäntöönpanoa 
tarkastamalla hallinnointi ‑ ja valvonta ‑
järjestelmiä kuvaavat asiakirjat ja ete ‑
nemis ‑ ja loppuraportit sekä tekemällä 
tarkastus ‑ ja seurantakäyntejä.
18 
Jäsenvaltioiden hallinnointi ‑ ja valvon ‑
tajärjestelmällä on seuraava rakenne8:
a) Vastuuviranomainen vastaa moni ‑
vuotisen ohjelman hallinnoinnista 
ja täytäntöönpanosta. Se toimittaa 
erityisesti monivuotiset ja vuosit ‑
taiset ohjelmat komissiolle, valit ‑
see toimet ja tarkistaa lopullisten 
edunsaajien ilmoittamien menojen 
tukikelpoisuuden9.
b) Tarkastusviranomainen tarkastaa 
hallinnointi ‑ ja valvontajärjestelmi ‑
en toiminnan10.
c) Todentamisviranomainen toden ‑
taa, että ilmoitetut menot ovat 
sääntöjen mukaiset11.
19 
Kansalliseen yhteisrahoitukseen voi ‑
daan kohdistaa jäsenvaltion hallinnolli ‑
siin menettelyihin perustuvia valvonta ‑
toimia ja tarkastuksia.8 Tilintarkastustuomioistuimen 
erityiskertomuksessa 
nro 22/2012 todettiin, että 
kolmesta eri viranomaisesta 
koostuva rakenne aiheuttaa 
suhteetonta hallinnollista 
rasitusta. Komissio on 
ehdottanut, että vuosina 
2014–2020 sovellettavien 
oikeus ‑ ja sisäasioiden alan 
rahastojen kohdalla 
todentamisviranomaisesta 
luovuttaisiin.
9 Päätös N:o 574/2007/EY, 28 ja 
29 artikla.
10 Päätös N:o 574/2007/EY, 
32 artikla.
11 Päätös N:o 574/2007/EY, 
31 artikla.
16
 Tarkastuksen laajuus 
ja tarkastustapa
20 
Pääasiallisen tarkastuskysymyksen 
tarkoituksena oli arvioida, onko ulko ‑
rajarahasto edistänyt ulkorajavalvon ‑
taa vaikuttavasti. Pääkysymys jaettiin 
seuraaviksi osakysymyksiksi:
a) Onko asianomaisilla ohjelmilla 
ja hankkeilla tuettu vaikuttavalla 
tavalla ulkorajarahaston painopis ‑
teiden toteutumista ulkorajaval ‑
vonnan alalla?
b) Onko ulkorajarahasto lisännyt 
jäsenvaltioiden yhteisvastuuta ra ‑
hoituksesta, toteuttanut ensisijai ‑
set tavoitteensa ja siten tuottanut 
eurooppalaista lisäarvoa?
c) Ovatko ulkorajarahaston ohjelma ‑
suunnittelu ‑ ja täytäntöönpano ‑
menettelyt edistäneet rahaston 
vaikuttavuutta?
d) Hyödyntävätkö jäsenvaltiot ja 
komissio seurantaa ja arvioin ‑
tia tarkoituksenmukaisesti pa ‑
rantaakseen ulkorajarahaston 
vaikuttavuutta?
21 
Tarkastus kattoi seuraavat seikat:
a) yhteisen hallinnoinnin piiriin kuu ‑
luvat ulkorajarahaston osa‑alueet, 
joita jäsenvaltiot hallinnoivat ja 
toteuttavat
b) yhteisön toimet (myös hätätoimet) 
ja erityistoimet, joita komissio hal ‑
linnoi suoraan ja jotka jäsenvaltiot 
panevat täytäntöön.22 
Tarkastuksessa keskityttiin prosessei ‑
hin, jotka liittyvät ulkorajarahaston 
vaikuttavuuteen, eurooppalaiseen lisä ‑
arvoon sekä hanke ‑ ja ohjelmatavoit ‑
teiden saavuttamiseen. Tarkastuksessa 
tutkittiin ulkorajarahastosta rahoitet ‑
tujen toimenpiteiden rakennetta, oh ‑
jelmasuunnittelua ja täytäntöönpanoa 
sekä seurantaa ja arviointia. Tarkas ‑
tukseen ei sisältynyt jäsenvaltioiden 
hallinnointi ‑ ja valvontajärjestelmien12 
yksityiskohtaista analyysiä eikä siinä 
pyritty suoraan mittaamaan ulkoraja ‑
rahastosta rahoitetuilla toimenpiteillä 
aikaansaatua vaikutusta. Sen sijaan tar ‑
kastuksessa suoritettiin arviointi, joka 
perustui jäsenvaltioiden ja komission 
seuranta ‑ ja arviointitietoihin.
23 
Tarkastuksen yhteydessä toteutettiin 
seuraavat tarkastustoimet:
a) asiakirjatarkastus, joka kohdistui 
monivuotisista ja vuosittaisista 
ohjelmista laadittuihin loppura ‑
portteihin (vuodet 2007–2010) sekä 
asiakirjoihin, jotka viisi tarkas ‑
tukseen valittua jäsenvaltiota13 
olivat laatineet arviointeja varten; 
komission raportteihin resurssi ‑
en kohdentamisesta; komission 
välikertomukseen saavutetuista 
tuloksista ja luonnokseen jälkiar ‑
vioinnista; neuvoston asiakirjoihin 
sekä tiettyihin Frontex‑viraston 
tutkimuksiin ja asiakirjoihin
b) haastattelut ja tiedonkeruu 
paikalla komissiossa sekä vas ‑
tuuviranomaisten ja lopullisten 
edunsaajien luona viidessä tarkas ‑
tukseen valitussa jäsenvaltiossa. 
Myös muita sidosryhmiä haasta ‑
teltiin, kuten neuvoston edustajia 
Schengen‑arviointien14 osalta sekä 
Frontex‑viraston ja Euroopan unio ‑
nin perusoikeusviraston edustajia.12 Solid‑rahastojen hallinnointi ‑ 
ja valvontajärjestelmää 
käsiteltiin 
erityiskertomuksessa 
nro 22/2012.
13 Kreikka, Espanja, Italia, Malta ja 
Puola. Jäsenvaltiot valittiin 
tarkastettaviksi 
ulkorajarahastosta jaettujen 
määrärahojen sekä komission 
tarkastuksiin ja 
seurantakertomuksiin ja 
Frontex‑viraston tietoihin 
pohjautuvan riskienarvioinnin 
perusteella. Lisäksi valinnassa 
oli tarpeen ottaa tasapuolisesti 
huomioon ulkorajojen 
keskeiset riskialueet 
Välimerellä ja itärajalla, sillä 
noin 60 prosenttia 
ulkorajarahaston varoista 
kohdennetaan eteläiselle 
rajalle (Välimeri ja Espanjalle 
kuuluvat Kanariansaaret) ja 
noin 25 prosenttia itärajalle. 
Tarkastukseen valitut 
jäsenvaltiot olivat saaneet 
ulkorajarahaston 
kokonaismäärärahoista 
yhteensä 55 prosenttia.
14 Schengen‑arvioinneissa 
tarkistetaan, että nykyiset ja 
tulevat Schengen‑valtiot 
soveltavat Schengen‑sääntöjä 
oikein. Neuvosto toteuttaa 
Schengen‑arvioinnit 
hallitustenvälisen prosessin 
avulla. Asetuksen 
(EU) N:o 1053/2013 
hyväksymisen jälkeen 
kokonaisvastuu arvioinnista 
siirtyi komissiolle (neuvoston 
asetus (EU) N:o 1053/2013, 
annettu 7 päivänä lokakuuta 
2013, arviointi ‑ ja 
valvontamekanismin 
perustamisesta Schengenin 
säännöstön soveltamisen 
varmistamista varten ja 
toimeenpanevan komitean 
16 päivänä syyskuuta 1998 
pysyvän Schengenin 
arviointi ‑ ja 
soveltamiskomitean 
perustamisesta tekemän 
päätöksen kumoamisesta, 
EUVL L 295, 6.11.2013, s. 27).
17 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
c) tarkastuskäynnit 31 toteutettuun 
hankkeeseen tarkastukseen vali ‑
tuissa jäsenvaltioissa. Otos perus ‑
tui harkintaan (ei satunnaisotan ‑
taan; ks. Liite ) ja kattoi vuosittaiset 
ohjelmat 2007–2010.
d) asiakirjatarkastus, joka koski seitse ‑
mää komission suoraan hallinnoi ‑
maa toteutettua hanketta15. Otos 
perustui harkintaan (ei satun ‑
naisotantaan) ja kattoi vuotuiset 
työohjelmat vuosilta 2007–2011 
(ks. Liite ).
e) erillinen ulkorajarahastoon liittyvä 
tarkastus16 yhdessä tarkastukseen 
valitussa jäsenvaltiossa (Espanja).24 
Tarkastusta toimitettaessa pidet ‑
tiin mielessä komission ehdotukset 
rahoituskaudelle 2014–2020. Niissä 
perustetaan sisäisen turvallisuuden 
rahasto ulkorajarahaston seuraajaksi17 
ja osoitetaan rahoitustukea ulkorajojen 
ja viisumeiden hallintaan. Ehdotuksis ‑
sa esitetään muutoksia sekä rahaston 
rakenteeseen että hallinnointi ‑ ja 
valvontajärjestelmään. Ehdotukset 
otettiin tarkastuksessa huomioon 
soveltuvin osin.15 Kolme hätätoimiin liittyvää 
hanketta, kaksi muuta 
yhteisön toimiin liittyvää 
hanketta ja kaksi erityistoimiin 
liittyvää hanketta.
16 Tilintarkastustuomioistuimen 
varainhoitovuoden 2013 
tarkastuslausumaan liittyvä 
tarkastus.
17 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus 
(EU) N:o 515/2014, annettu 
16 päivänä huhtikuuta 2014, 
ulkorajojen ja viisumipolitiikan 
rahoitusvälineen 
perustamisesta osana sisäisen 
turvallisuuden rahastoa ja 
päätöksen N:o 574/2007/EY 
kumoamisesta (EUVL L 150, 
20.5.2014, s. 143).
18
 Huomautukset
25 
Tilintarkastustuomioistuimen keskeiset 
tarkastushavainnot on jaoteltu neljään 
osaan. Ensimmäisestä osasta käy ilmi, 
että ulkorajarahasto on edistänyt ulko ‑
rajavalvontaa, mutta kokonaistulosta 
ei ollut mahdollista mitata. Toisessa 
osassa keskitytään siihen, kuinka 
ulkorajarahasto on edistänyt yhteis ‑
vastuuta rahoituksesta ja tuottanut 
eurooppalaista lisäarvoa. Kolmannessa 
osassa aiheena ovat ohjelmasuunnitte ‑
lu ja täytäntöönpano. Neljännessä eli 
viimeisessä osassa käsitellään seuran ‑
taa ja arviointia.
Ulkorajarahasto on edis -
tänyt ulkorajavalvontaa, 
mutta kokonaistulosta ei 
voitu mitata ja alhainen 
toteuttamisaste eräissä 
jäsenvaltioissa rajoittaa 
rahaston vaikutusta
Ohjelmat ja hankkeet vastaa -
vat ulkorajarahaston pai -
nopisteitä, mutta kokonais -
tulosta ei ollut mahdollista 
mitata
26 
Tarkastukseen valittujen viiden jäsen ‑
valtion monivuotiset ja vuosittaiset 
ohjelmat vastasivat yleensä ulkoraja ‑
rahaston kaikkia viittä painopistettä 
ja myötävaikuttivat niiden toteutta ‑
miseen ( kaavio 2 ). Jäsenvaltioiden 
toteuttama seuranta oli kuitenkin 
puutteellista ja komission ja jäsenval ‑
tioiden jälkiarvioinneissa oli vakavia 
puutteita (ks. kohdat 71–73), joten 
tilintarkastustuomioistuimen ei voinut 
laatia asianmukaista arviointia rahas ‑
ton kokonaissaavutuksista.27 
Tarkastetuista hankkeista useimmat 
edistivät ulkorajarahaston painopis ‑
teiden toteutumista. Tarkastukseen 
valitussa viidessä jäsenvaltiossa 
paikalla tarkastetuista 31 hankkeesta 
(ks. Liite ) viisi hanketta edisti vain 
osittain ulkorajarahaston painopistei ‑
den toteutumista (osa hankekuluista ei 
ollut tukikelpoisia18 tai ei voitu määrit ‑
tää, miten kulut liittyvät ulkorajarahas ‑
toon)19. Eräässä toisessa hankkeessa20 
ulkorajarahaston painopisteet pyrittiin 
toteuttamaan tavalla, joka ei ollut ra ‑
haston tavoitteiden21 mukainen, koska 
inhimillisen kohtelun ja ihmisarvon pe ‑
riaatetta ei noudatettu (ks. kohta 60).
28 
Tavoiteltu tuotos saatiin useimmissa 
hankkeissa aikaan, mutta mitattavissa 
olevia tavoitetasoja ja indikaattoreita 
ei ollut asetettu (ks. kohdat 52–54) 
eivätkä tuen seuraukset ja vaiku ‑
tukset käyneet riittävällä tavalla 
ilmi raporteista (ks. kaavio 6 , jossa 
on esimerkkejä tuotos‑ , seuraus‑  ja 
vaikutusindikaattoreista).18 Komission hyväksyi 
polttoainekuponkeja 
koskevan ehdotuksen, vaikka 
se oli vastoin jäsenvaltion 
silloisia ohjeita. Ohjeita 
muutettiin takautuvasti 
vuonna 2012.
19 Liitteessä  mainitut 
jäsenvaltioiden hankkeet 
nro 2, 9, 19, 21 ja 22.
20 Liitteessä  mainittu 
jäsenvaltion hanke nro 25.
21 Päätös N:o 574/2007/EY, 
3 artiklan 1 kohdan b alakohta.
19 Huomautukset
Toteuttamisaste on eräissä 
jäsenvaltioissa alhainen
29 
Ulkorajarahaston vuosien 2007–2010 
kansallisten ohjelmien toteuttamis ‑
aste oli keskimäärin 87,6 prosenttia. 
Pienessä joukossa jäsenvaltioita 
ilmeni kuitenkin ongelmia ( kaavio 7 ). 
Tämä koskee etenkin Kreikkaa, jossa 
suunnittelu ja täytäntöönpano olivat 
siinä määrin puutteellisia, että ulko ‑
rajarahaston myöntämistä varoista oli 
käytetty vain 43 prosenttia22.22 Kreikan vuosittaisten 
ohjelmien loppuraporttien 
mukaan.VaikutusPanos
Tuotos
Seuraus• Ulkorajarahaston varoja ja kansallisia varoja asetetaan käyttöön toimen (hankkeen) toteuttamista varten.
• Se, mitä toimeen kohdennettujen varojen avulla on suoraan saatu aikaan. On esimerkiksi hankittu
ilma-alus tai laitteet asiakirjojen tarkastamista varten.
• Toimella aikaansaatu muutos. Tuotoksen avulla saavutetut tulokset sisältyvät seurauksiin.Esimerkiksi ilma-aluksen avulla suoritetut partiointitehtävät tai asiakirjojen tarkastaminen rajoilla.
• Toimen lopulliset korkean tason vaikutukset (pitkällä aikavälillä). Näihin vaikuttavat monenlaiset muut (ulkoiset)tekijät. Partiointitehtävissä käytettävän ilma-aluksen avulla esimerkiksi havaitaan laitonta maahanmuuttoataikka asiakirjojen tarkastamisen ansiosta rajoilla havaitaan enemmän väärennettyjä asiakirjoja.Esimerkkejä tuotos-, seuraus- ja vaikutusindikaattoreistaKaavio 6
Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen laatimat esimerkit; ne perustuvat komission malliin, jossa tuloksista käytetään nimitystä seuraus.
20 Huomautukset Kaavio 7Ulkorajarahaston toteuttamisaste vuosina 2007–2010
30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %Kreikka
Tšekin tasavalta
Alankomaat
Tanska
Bulgaria
Unkari
Ruotsi
Portugali
Slovenia
Belgia
Romania
Ranska
Islanti
Puola
Suomi
Malta
Itävalta
Liettua
Italia
Slovakia
Espanja
Latvia
Viro
Norja
Kypros
Saksa
Keskiarvo
Lähde: Komission laskelma, joka on tehty kummankin toteutetun ohjelman jälkiarvioinnin yhteydessä; niiden ohjelmien kohdalla, jotka eivät ole 
vielä päättyneet, laskelma on tehty jäsenvaltioiden arvioiden pohjalta. Bulgaria, Islanti, Norja ja Romania toimittivat ainoastaan vuoden 2010 
ohjelman tiedot. Tanska ja Puola eivät toimittaneet tietoja vuoden 2010 ohjelman täytäntöönpanosta. Kyproksen ja Tšekin tasavallan toteutta ‑
misasteet eivät ole lopullisia. Tanska ei ilmoittanut toteuttamisastetta määrärahojen kokonaismäärän osalta. Sveitsiä ja Luxemburgia koskevat 
tiedot puuttuvat. Kreikkaa koskeva luku perustuu Kreikan vuosittaisten ohjelmien loppuraportteihin.
21 Huomautukset
Ulkorajarahasto on edis -
tänyt yhteisvastuuta 
rahoituksesta, mutta 
muilta osin eurooppalai -
nen lisäarvo on jäänyt 
vähäiseksi
30 
Tilintarkastustuomioistuin pyrki selvittä ‑
mään, onko ulkorajarahastolle asetettu 
tavoite edistää yhteisvastuuta rahoituk ‑
sesta saavutettu. Lisäksi se halusi hank ‑
kia evidenssiä siitä, onko rahasto muilta 
osin tuottanut eurooppalaista lisäarvoa 
osoittamalla rahoituksen ensisijaisten 
tavoitteiden mukaisesti (ks.  kaavio 2 ), 
tukemalla jäsenvaltioiden välistä yhteis ‑
työtä tai kohdentamalla toimet kiireelli ‑
simpiin ongelmiin.
31 
Ulkorajarahaston määrärahoilla on 
selvästi helpotettu unionin yhteisten 
ulkorajojen yhdennetyn hallinnoinnin 
käyttöönotosta aiheutuvan taloudel ‑
lisen rasitteen jakamista. Ne jäsenvalti ot, joille koituva rasite on suhteellisesti 
suurempi, saavat myös enemmän 
rahaston tukea (ks. kaavio 4 ). Tilintar ‑
kastustuomioistuin havaitsi kuiten ‑
kin, että ulkorajarahaston tuottama 
eurooppalainen lisäarvo jäi muilta osin 
vähäiseksi seuraavista syistä:
a) järjestelmä ei kaikilta osin kannus ‑
ta vaikuttavalla tavalla ensisijaisten 
tavoitteiden mukaiseen toimintaan
b) tuki jäsenvaltioiden väliseen opera ‑
tiiviseen yhteistyöhön oli vähäistä
c) mekanismit, joilla korjataan rajojen 
strategisissa kohdissa havaittuja 
erityisiä puutteita, eivät ole hyvin 
suunniteltuja; hätämekanismit ovat 
osittain vaikuttavia
d) eräissä tarkastetuissa hankkeissa 
tukea on myönnetty ohjelmille ja 
hankkeille, jotka olisi joka tapauk ‑
sessa rahoitettu kansallisin varoin, 
joissa tarpeita ei arvioitu asianmu ‑
kaisesti tai joihin sisältyi tukeen 
oikeuttamattomia kuluja merkittä ‑
vässä määrinKuva 1Ulkorajarahastosta yhteisrahoitettiin kolme kaikkiin sää -
oloihin soveltuvaa alusta (luokka 300), joita Italian rannik -
kovartiosto käyttää Lampedusasta käsin.
Lähde:  Tilintarkastustuomioistuin.

22 Huomautukset
Järjestelmä ei kaikilta osin 
kannusta vaikuttavalla 
tavalla ensisijaisten tavoit -
teiden mukaiseen toimintaan
32 
Komissio on laatinut strategiset suuntavii ‑
vat, joissa määritetään painopisteet sekä 
niitä täydentävät ensisijaiset tavoitteet 
ulkorajarahaston täytäntöönpanolle jä ‑
senvaltioissa. Suuntaviivoissa tavoitellaan 
eurooppalaista lisäarvoa ja kannustetaan 
ensisijaisten tavoitteiden toteuttamiseen. 
Ensisijaisia tavoitteita, kuten Schengenin 
tietojärjestelmää (SIS) ja viisumitietojär ‑
jestelmää (VIS) ( laatikko 1 ), konsuliyhteis ‑
työtä ja EUROSUR‑järjestelmää, tukevissa 
hankkeissa yhteisrahoituksen osuus voi 
olla suurempi. Tämä kannustin (75 pro ‑
senttia tavanomaisten 50 prosentin sijaan) 
ei kuitenkaan ole vaikuttava 15:ssä ko ‑
heesiorahaston tukea saavassa maassa23 
(joihin kohdennetaan noin 60 prosenttia 
ulkorajarahaston määrärahoista), koska 
yhteisrahoituksen osuus on niissä joka ta ‑
pauksessa 75 prosenttia. Eräät jäsenvaltiot 
(Espanja ja Malta) vahvistivat, että ne eivät 
ottaneet ensisijaisia tavoitteita huomioon 
suunnitellessaan ohjelmiaan.
33 
Komissio ei myöskään ollut muotoillut kol ‑
mea ensisijaista tavoitetta kahdestatoista selkeästi24 tai ne eivät olleet käytännöllisiä, 
mikä edelleen vähensi mahdollisuutta 
tuottaa eurooppalaista lisäarvoa. Komissio 
on vuoden 2011 ohjelmista alkaen pyrki ‑
nyt edistämään ulkorajarahaston rahoituk ‑
sen kohdentamista ensisijaisiin tavoittei ‑
siin, mutta seurannan puutteen vuoksi ei 
ole saatu näyttöä siitä, että tätä rahoitusta 
olisi käytetty niihin aiempaa enemmän.
34 
Ensisijaisten tavoitteiden soveltamista 
varten ei ole olemassa seurantajärjestel ‑
mää eikä komissiossa tehdä luotettavaa ja 
tarkoituksenmukaista jälkiarviointia, joten 
tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan 
voinut kaikilta osin määrittää, missä 
määrin tukea oli osoitettu toimiin, jotka 
tuottavat paljon eurooppalaista lisäarvoa.
Tuki jäsenvaltioiden väliseen 
operatiiviseen yhteistyöhön 
oli vähäistä
35 
Ulkorajarahaston oli tarkoitus tukea jä ‑
senvaltioiden välistä yhteistyötä kahdella 
erityisalalla: konsuliyhteistyön ja Fron ‑
tex‑viraston operaatioiden yhteydessä. 
Tulokset jäivät kuitenkin vaatimattomiksi.23 Viidestä tilintarkastustuo ‑
mioistuimen tarkastukseen 
valitusta jäsenvaltiosta neljä 
saa tukea koheesiorahastosta.
24 Esimerkiksi laitteiden 
ostamista koskevassa 
ensisijaisessa tavoitteessa 
vaadittiin, että laitteiden 
tarpeellisuus ”on osoitettu 
selkeästi Euroopan tasolla”. 
Tilintarkastustuomioistuin 
totesi kuitenkin, että 
komissiolle ja jäsenvaltioille ei 
ollut selvää, mitä tällä 
vaatimuksella tarkoitetaan.
Ulkorajarahaston tuki SIS II- ja VIS -järjestelmille
Seurannan puuttumisesta huolimatta tilintarkastustuomioistuin sai näyttöä ulkorajarahaston tuen vaikutuk ‑
sesta SIS II ‑ ja VIS‑tietojärjestelmiä koskeviin ensisijaisiin tavoitteisiin. Paikalle hankkeisiin tekemiensä tarkas ‑
tuskäyntien aikana tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ulkorajarahaston tuen katsottiin olevan ratkaisevan 
tärkeää kansallisten järjestelmien kehittämiselle25. Tietoteknisiin järjestelmiin EU:n tasolla liittyvät viiveet ja 
muutokset26 kuitenkin vaikuttivat ulkorajarahaston tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen, koska niistä aiheutui 
välttämättömiä tarkistuksia ja hankittuja laitteita ei voitu käyttää27.
25 Kansallisten järjestelmien kehittämisestä aiheutui noin 330  miljoonan  euron kulut, joihin ulkorajarahasto osallistui 95  miljoonalla  eurolla.
26 Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 3/2014 ”Kokemukset toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä 
Euroopan komissiossa” ( http://eca.europa.eu ).
27 Esimerkkitapaus: Poliisipartiot eivät voineet olla 110 kannettavan laitteen avulla yhteydessä SIS II ‑järjestelmään sen vuoksi, että turvallisuusratkaisu 
ei ollut käyttökelpoinen ja SIS II ‑järjestelmä ei ollut valmis. Kyse oli 50 henkilökohtaisesta digitaalisesta apuvälineestä, jotka rahoitettiin 
vuoden 2007 ohjelmasta, ja 60 henkilökohtaisesta digitaalisesta apuvälineestä, jotka rahoitettiin vuoden 2008 ohjelmasta. Maltan viranomaiset 
etsivät vuonna 2014 ratkaisua ongelmaan.Laatikko 1
23 Huomautukset
36 
Ulkorajarahaston tavoitteisiin (paino ‑
piste 3) kuuluu rahoituksen myöntämi ‑
nen konsuliyhteistyön kehittämiseen 
ja etenkin yhteisiä viisumikeskuksia 
varten. Tavoite on saavutettu vain 
pieneltä osin, vaikka yhteisön toimien 
yhteydessä mahdollinen yhteisrahoi ‑
tusosuus on 90 prosenttia. Rahoitusta 
on osoitettu vain kahteen yhteiseen 
viisumikeskukseen (ks. esimerkki laati -
kossa 2 ) ja vain yksi jäsenvaltio (Rans ‑
ka) on suunnitellut konsuliyhteistyötä 
koskevan hankkeen, joka perustuu 
muunlaiseen yhteistyöhön (yhteiset 
tilat tai ulkoistaminen). Sen sijaan eri 
jäsenvaltiot käyttivät ulkorajarahaston 
varoja kansallisten konsulaattiensa 
kunnostamiseen, muutostöihin ja 
varustamiseen, joskus jopa samoissa 
maissa. Tällainen ulkorajarahaston 
varojen käyttö estää mittakaavasäästöt 
ja hyödyt, jotka saataisiin siitä, että 
jäsenvaltiot parantavat yhdessä viisu ‑
mien hakumenettelyjä ja ehkäisevät 
väärennettyjen viisumeiden käyttöä.
37 
Frontex‑viraston koordinoimien 
operaatioiden tukeminen lisäämällä 
viraston käytettävissä olevien omai ‑
suuserien määrää  on toinen yhteistyön osa‑alue, jolla ulkorajarahaston tuella 
oli vain vähäinen vaikutus. Strategisiin 
suuntaviivoihin sisältyy ensisijainen ta ‑
voite, jonka on suunniteltu lujittamaan 
Frontex‑viraston toimintavalmiuksia. 
Siihen liittyvällä kannustinmekanis ‑
milla ei kuitenkaan ollut sanottavaa 
vaikutusta, kuten ei muidenkaan ensi ‑
sijaisten tavoitteiden kohdalla (ks. koh ‑
ta 32), ja tavoitteen osalta saavutettuja 
tuloksia ei ole mitattu.
38 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, 
onko ulkorajarahastosta yhteisrahoi ‑
tetut omaisuuserät kirjattu Frontex‑vi ‑
raston kaluston valmiusluetteloon. 
Kirjaaminen auttaisi Frontex‑virastoa 
(yhteisten) operaatioiden suunnittelus ‑
sa ja toteuttamisessa ( laatikko 3 ). Mo ‑
net ulkorajarahastosta yhteisrahoitetut 
omaisuuserät soveltuisivat käytettä ‑
väksi Frontex‑viraston operaatioissa, 
mutta niiden kirjaamisvelvoitteesta 
Frontex‑viraston kaluston valmiuslu ‑
etteloon ei ole säädetty. Tilintarkas ‑
tustuomioistuin totesi, että 16 ilma ‑ 
ja partioaluksen otoksessa ainoastaan 
kaksi alusta oli kirjattu Frontex‑viras ‑
ton kaluston valmiusluetteloon. Tämä 
rajoittaa viraston valmiuksia suunnitel ‑
la ja toteuttaa (yhteisiä) operaatioita.
”Maison Schengen”, yhteinen viisumikeskus Kinshasassa Kongon demokraatti -
sessa tasavallassa
Belgian ja Portugalin aloitteen tarkoituksena oli perustaa ensimmäinen Schengen‑alueen yhteinen viisumikes ‑
kus. Aloitteeseen myönnettiin varoja kahden yhteisön toimiin liittyvän hankkeen kautta (ulkorajarahastosta 
myönnettiin hankkeisiin vuosina 2007  ja 2009 yhteensä 845 704  euroa). Kukin hankkeeseen osallistuva jäsenval ‑
tio huolehtii hakemusten käsittelyn taustatoiminnoista omalta osaltaan. Hakuprosessi on kuitenkin keskitetty, 
jotta useat jäsenvaltiot voivat yhdistää ja jakaa resursseja. Keskittäminen auttaa ottamaan viisuminhakijat vas ‑
taan paremmin, tehokkaammin ja inhimillisemmällä tavalla sekä torjumaan edullisimman viisumikohtelun tar ‑
joavan konsulaatin etsimistä28 ja petoksia. Vuoden 2013 lopussa viisumikeskus edusti 17:ää Schengen‑valtiota.
28 Hakija tekee viisumihakemuksia muihin EU:n jäsenvaltioihin, kun yksi jäsenvaltio on hylännyt hänen ensimmäiseksi tekemänsä hakemuksen.Laatikko 2
24 Huomautukset
39 
Frontex‑virasto ei myöskään ollut ennen 
kesäkuuta 2013 saanut komissiolta tie ‑
toja ulkorajarahaston varojen käytöstä 
(esimerkiksi hankituista omaisuuseristä), 
vaikka komissiolla on oikeudellinen 
velvoite antaa nämä tiedot ja Fron ‑
tex‑virasto niitä pyysi. Tämäkin rajoitti 
viraston suunnittelu ‑ ja operatiivisia 
valmiuksia sekä tarkastuksia, joilla se 
pyrkii estämään samojen operatiivisten 
kulujen rahoittamisen kahteen kertaan.
40 
Komissio on ehdottanut kauden 
2014–2020 osalta kannustimia 
vain kahdelle kansallisten ohjel ‑
mien painopisteelle, joiden EU:n yhteisrahoitusosuus nostettaisiin 
90 prosenttiin ja joille myönnettäisiin 
lisärahoitusta. Erityistoimista luovu ‑
taan. Kannustimet asetettaisiin niille 
kahdelle painopisteelle, joiden tilintar ‑
kastustuomioistuin havaitsi tuottavan 
vain vähän eurooppalaista lisäarvoa, 
eli konsuliyhteistyölle ja rahaston hyö ‑
dyntämiselle Frontex‑viraston operaa ‑
tioissa. Frontex‑viraston suunnitellaan 
osallistuvan rahaston hallinnointiin 
aiempaa enemmän, mutta suunnitteil ‑
la ei ole, että virasto ja komissio vaih ‑
taisivat kattavasti tietoja yhteisen ja 
suoran hallinnoinnin piiriin kuuluvien 
ohjelmien toteuttamisesta. Edelleen ‑
kään ei myöskään ole asetettu yleistä 
velvoitetta kirjata ulkorajarahastosta 
rahoitetut omaisuuserät Frontex‑viras ‑
ton teknisen kaluston luetteloon.Esimerkki hyvästä käytännöstä, jossa mahdollistetaan omaisuuserien käyttö Fron -
tex-viraston operaatioissa
Tilintarkastustuomioistuimen otoksessa oli kaksi omaisuuserää, jotka oli kirjattu Frontex‑viraston kaluston 
valmiusluetteloon. Kyse oli Maltan ilmavoimien ilma‑aluksista.
Vaikka Maltaan itseensä kohdistuu toistuvasti maahanmuuttopainetta, se antoi lokakuussa 2012 yhden ulkora ‑
jarahaston avulla valvontatarkoituksiin hankituista ilma‑aluksistaan Frontex‑viraston Espanjassa toteuttaman 
yhteisen operaation käyttöön 90 tunnin ajaksi.Laatikko 3
Kuva 2  
Ulkorajarahaston yhteisrahoittama kiinteäsii -
pinen merivalvontailma -alus, jolla tehostetaan 
Maltan ilmavoimien rajavalvontavalmiuksia.
© Maltan asevoimat.
25 Huomautukset
Ulkorajarahaston mekanismi, 
jolla korjataan rajojen stra -
tegisissa kohdissa havaittuja 
erityisiä puutteita, ja hätä -
mekanismi olivat osittain 
vaikuttavia
41 
Ulkorajarahaston tuottaman eu ‑
rooppalaisen lisäarvon mahdollistaa 
muun muassa se, että varoja voidaan 
ohjata kiireellisimpiin ongelmiin, 
joita tyypillisesti on uhanalaisimmilla 
raja‑alueilla tai laajemmissa hätätilan ‑
teissa. Tilintarkastustuomioistuin tutki 
tiettyjä ulkorajarahaston rahoitusvirto ‑
ja arvioidakseen, kuinka vaikuttava on 
rahaston mekanismi, jolla vastataan 
hätätilanteisiin ja korjataan rajojen strategisissa kohdissa havaittuja 
puutteita. Tarkastuksessa ilmeni, että 
erityistoimia käytettiin vain täyden ‑
tämään jäsenvaltioiden vuosittaisia 
ohjelmia. Jäsenvaltiot ja komissio eivät 
onnistuneet huolehtimaan näiden 
ulkorajarahaston eri osien välises ‑
tä koordinoinnista, joten niiden oli 
vaikea saada yleiskuvaa siitä, mitä 
hankkeita oli rahoitettu missäkin ja 
millä perustein.
42 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 
lisäksi, että hätätoimiin turvauduttiin 
toisinaan muulloinkin kuin hätätilan ‑
teissa tai että niiden hallinnointi oli 
puutteellista (ks. laatikko 4 ).
Ulkorajoilla ilmeneviin hätätilanteisiin myönnettävää rahoitusta koskeva järjes -
telmä oli osittain vaikuttava
Tapaus 1: Tukea myönnettiin toimiin, joissa ei ollut kyse hätätilanteesta
Vuonna 2011 hätätoimet kohdennettiin kokonaisuudessaan kahdeksaan hankkeeseen, joiden yhteisarvo on noin 
7,5 miljoonaa euroa ja jotka koskivat SIS II ‑järjestelmän kehittämistoimien loppuvaiheita jäsenvaltioissa. Hanke 
oli kuitenkin aloitettu vuonna 2001. Lisäksi yhdessä tapauksessa jäsenvaltio oli jo rahoittanut kyseiset kulut.
Tapaus 2: Esimerkkejä hätätilanteita koskevien hankkeiden puutteellisesta hallinnoinnista
Vuonna 2010 hätätoimet koostuivat kolmesta hankkeesta, joissa Italialle myönnettiin noin neljä miljoonaa 
euroa, jotta se voisi käsitellä arabikevään aiheuttamia maahanmuuttovirtoja. Tilintarkastustuomioistuin tar ‑
kasti hankkeista kaksi. Yhden hankkeen tarkoituksena oli huolehtia maahanmuuttajien kuljetuksista Italiassa29. 
Hakemuksessa ei ilmoitettu, kuinka monta maahanmuuttajaa hankkeen ansiosta olisi mahdollista kuljettaa, 
joten varoille saatua vastinetta ei voitu arvioida. Tosiasiallisesti kuljetettujen muuttajien määrää ei raportoitu, 
vaan tieto saatiin vasta komission nimenomaisesta pyynnöstä. Tällöinkään ei saatu tietoa kuljetusten ajallisis ‑
ta tavoitteista eikä muista yksityiskohdista, jotka olisivat mahdollistaneet hankkeen arvioimisen. Lisäksi vain 
puolet hankkeen määrärahoista oli käytetty, mille ei kuitenkaan annettu selitystä hankkeen loppuraportissa. 
Toisessa tarkastetussa hankkeessa30 ei myöskään ollut asetettu kvantifioitavissa olevia tavoitearvoja eikä huo ‑
lehdittu asianmukaisesta raportoinnista.
29 Hanke nro 3 (Sisäiset maahanmuuttajien kuljetukset – SHIFTS).
30 Ks. Liite , otsakkeen ”Hätätoimet” hanke nro 2 (Rajanylityspaikoilla ja säilöönottokeskusten ympäristössä partiointiin tarvittavien kulkuvälineiden 
lisääminen – RECARS).Laatikko 4
26 Huomautukset
43 
Ulkorajarahastosta voitiin osoittaa 
vuosittain 10  miljoonaa  euroa hank ‑
keisiin, joiden tarkoituksena on korjata 
rajojen strategisissa kohdissa havaittu ‑
ja erityisiä puutteita. Nämä erityistoi ‑
met eivät sisältyneet ulkorajarahastoa 
koskevaan komission ehdotukseen, 
vaan kyse on neuvoston tekemästä 
lisäyksestä. Hankkeiden valintamenet ‑
tely oli pitkä ja täytäntöönpanokausi 
(kuusi kuukautta) oli aivan liian lyhyt 
hankkeille, jotka koskivat erikoiskalus ‑
ton, kuten helikoptereiden, hankintaa. Tästä syystä toteuttamisaste jäi alhai ‑
seksi. Esimerkiksi Kreikka ei tarpeistaan 
huolimatta voinut toteuttaa yhdeksää 
yhdestätoista hyväksytystä hankkees ‑
ta, jotka liittyivät vuosien 2008–2010 
erityistoimia koskeviin ohjelmiin. 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 
yksityiskohtaisesti kaksi Italian erityis ‑
toimia koskevaa hanketta ja havaitsi, 
että eräitä osatekijöitä hyödynnettiin 
muualla kuin raja‑alueilla ja että eräät 
osatekijät eivät lainkaan kuuluneet 
ulkorajarahaston toiminta‑alaan (ks. 
laatikko 5 ).
Muualla kuin raja -alueella toteutetut erityistoimet
Tilintarkastustuomioistuin tutki yhden erityistoimiin liittyvän hankkeen vuodelta 2009 ja yhden hankkeen vuodel ‑
ta 2010. Italian sisäministeriö oli toteuttanut molemmat hankkeet, ja kaluston loppukäyttäjänä olivat poliisivoimat.
Vuoden 2009 erityistoimet: Kuljetuskaluston vuokraaminen kuuden kuukauden ajaksi Italian eteläisiä 
merirajoja varten
Hanke perustui tarjouskilpaluun, jossa alueelliseksi soveltamisalaksi ilmoitettiin Italian meriraja (Välimeri ja 
Sisilianmeri). Tukihakemuksessa todettiin, että hankkeella parannetaan valvontatoiminnan vaikuttavuutta 
satama‑alueilla ja Välimeren alueen keskiosan rannikkoalueilla. Kuitenkin kaikki 137 autoa toimitettiin säi ‑
löönottokeskuksille (CIE), jotka sijaitsevat maan pohjoisosissa Torinossa, Milanossa ja Bolognassa ja jotka 
eivät osallistuneet ulkorajojen valvontaan. Tästä huolimatta komissio hyväksyi kulut (lopullinen tukimäärä 
950 688 euroa).
Vuoden 2010 erityistoimet: Rajavartiointi
Hankkeessa oli tarkoitus ostaa poliisiautoja, joita käytettäisiin partiointiin Italian eteläosien rannikkoalueilla ja 
etenkin lounaisrannikolla (autojen määrä ja käyttötarkoitus eivät käy selvästi ilmi hakemuksesta). Autoja kui ‑
tenkin käytettiin lähellä säilöönottokeskuksia ja vastaanottokeskuksia (CARA)31. Arvioidessaan loppuraporttia 
komissio totesi, että hankkeessa ostetuista 43 autosta 22:n kohdalla ei noudatettu ehdotuspyynnön alueel ‑
lista soveltamisalaa, koska niitä käytettiin säilöönotto ‑ ja vastaanottokeskuksissa ja näiden ympäristössä (vrt. 
edellä). Komissio katsoi tämän vuoksi, että kyseiset kulut (337 405 euroa) eivät oikeuttaneet tukeen (lopullinen 
tukimäärä oli 560 259 euroa hyväksytystä 1 192 559 euron määrästä).
31 Säilöönotto ‑ ja vastaanottokeskuksia on eri puolilla Italiaa sekä rannikkoalueilla että sisämaassa.Laatikko 5
27 Huomautukset
44 
Näiden lainsäädännöstä johtuvien 
suunnittelurajoitteiden ja täytäntöön ‑
panon ongelmien vuoksi komissio 
päätti, että vuonna 2013 ei toteuteta 
lainkaan erityistoimia.
Tukea on myönnetty hank -
keille, jotka olisi joka tapa -
uksessa rahoitettu kansalli -
sin varoin, joissa tarpeita ei 
arvioitu asianmukaisesti tai 
joihin sisältyi merkittävässä 
määrin tukeen oikeuttamat -
tomia kuluja
45 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että sen otokseen sisältyneistä viides ‑
tä jäsenvaltiosta kahdessa (Kreikka ja 
Espanja) monet hankkeet oli jo rahoi ‑
tettu tai ne oli aiottu joka tapauksessa 
rahoittaa kansallisista varoista ennen 
kuin ne sisällytettiin vuosittaisiin 
ohjelmiin. Tämä koskee myös yhtä 
kolmesta tarkastetusta hätätoimesta. 
Siihen liittyvässä hankehakemuksessa 
mainittiin, että jäsenvaltio oli varannut 
määrärahat koko hankkeen rahoittami ‑
seen. Ulkorajarahaston säännöissä sal ‑
litaan tällainen toimintatapa, joka toki 
nostaa toteuttamisastetta, mutta EU:n 
varojen käyttö jäsenvaltion varojen 
sijaan vaarantaa eurooppalaisen lisä ‑
arvon. Edellä kuvatuissa tapauksissa ei 
tuotettu eurooppalaista lisäarvoa.46 
Kolmessa tilintarkastustuomioistuimen 
otokseen sisältyneessä jäsenvaltiossa 
(Kreikka, Italia ja Puola) ei voitu mää ‑
rittää tiettyjen hankkeiden eurooppa ‑
laista lisäarvoa, sillä hankkeita varten 
ei ollut tehty riittävää tarpeidenarvi ‑
ointia. Kahdessa jäsenvaltiossa (Kreikka 
ja Italia) ulkorajarahasto tuotti vain 
vähän eurooppalaista lisäarvoa sen 
vuoksi, että osassa hankkeista tyy ‑
dyttiin antamaan operatiivista tukea 
esimerkiksi polttoaineen ja kalustoon 
liittyvien kulutustavaroiden muodossa 
sen sijaan, että olisi kehitetty jäsen ‑
valtioiden ulkorajavalvontaa koskevia 
valmiuksia. Tällaisiin kuluihin on mah ‑
dollista myöntää tukea ja se saattaa 
olla hätätilanteissa perusteltuakin, 
mutta ulkorajarahaston pääasiallisena 
tarkoituksena on parantaa valmiuksia32 
esimerkiksi infrastruktuurien tai ka ‑
lustohankintojen avulla, eikä niinkään 
rahoittaa käyttökustannuksia.
47 
Ulkorajarahaston tuottamaa euroop ‑
palaista lisäarvoa vähentää joissakin 
tarkastetuissa hankkeissa myös tukeen 
oikeuttamattomien kulujen suuri 
määrä: menot eivät vastaa rahaston 
painopisteitä taikka kalusto ei toimi tai 
sitä ei voida käyttää aiotulla tavalla ja 
aiotussa paikassa. Useimmissa tilin ‑
tarkastustuomioistuimen yksilöimissä 
tapauksissa oli kyse siitä, että näitä 
sääntöjenvastaisuuksia ei ollut havait ‑
tu kansallisilla hallinto ‑ ja valvonta ‑
järjestelmillä (kohtiin 45–47 liittyvät 
esimerkit, ks. laatikko 6 ).32 Ks. päätöksen N:o 574/2007/EY 
3 ja 4 artikla sekä komission 
tiedote Solid‑komitealle, 
18. lokakuuta 2010.
28 Huomautukset
Esimerkkejä hankkeista, joiden eurooppalainen lisäarvo on alhainen tai siitä ei ole 
tietoa
Varoja myönnettiin hankkeille, jotka oli jo rahoitettu
Kun Kreikan vuoden 2009 ohjelmaa tarkistettiin maaliskuussa 2011, siihen lisättiin hanke, jonka tarkoituk ‑
sena oli hankkia poliisille 75 partio ‑ ja henkilöautoa. Autot oli tuolloin jo hankittu ja rahoitettu kansallisesta 
talousarviosta.
Tarpeidenarviointia ei tehty eivätkä kulut olleet tukikelpoisia
Italiassa tilintarkastustuomioistuin tarkasti hankkeen (vuoden 2010 ohjelma), jossa oli hankittu 355 työajo ‑
neuvoa Guardia di Finanzan käyttöön, jotta tämä voisi havaita ja tunnistaa maahanmuuttajia merirajoilla. 
Lopullinen edunsaaja ei kyennyt täysin osoittamaan, miten autojen lukumäärä oli määritetty ja millä perustein 
ne oli osoitettu eri yksiköiden käyttöön. Hankkeessa ostettujen autojen lukumäärä kasvoi etenkin siksi, että 
käytettävissä oli lisärahoitusta. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että kyseisiä autoja käytetään myös 
”tavalliseen” poliisitoimintaan.
Kyseisten 355 ajoneuvon osalta ei tehty tarpeidenarviointia, minkä lisäksi on otettava huomioon, että Italia 
osti kaikkiaan 1 084 ajoneuvoa vuosien 2007–2010 vuosittaisten ohjelmien perusteella. On siis olemassa vaara, 
että ulkorajarahaston varoja käytetään hankkeisiin, jotka eivät vastaa sen painopisteitä, ja että kiireellisiin 
tarpeisiin ei vastata.
Toisessa italialaisessa hankkeessa tarkoituksena oli laajentaa sovellus ‑ ja valokaapeli‑infrastruktuureita Keski ‑ ja 
Pohjois‑Italian poliisilaitosten välillä. Tilintarkastustuomioistuin sai Italian viranomaisilta hankkeesta ristiriitaisia 
tietoja siitä, kuinka suuri kokonaisinvestointi oli ja miten tukikelpoiset kulut laskettiin. Tästä syystä tilintarkastus ‑
tuomioistuin ei voinut määrittää, miltä osin 22 miljoonan euron kulut, joiden oli vuoden 2007 ohjelman yhteydessä 
ilmoitettu olevan tukikelpoisia, liittyivät ulkorajarahastoon (jonka yhteisrahoitusosuus kuluista oli 50 prosenttia).
Maltalla ilmeni samankaltaisia ongelmia, jotka koskivat vuoden 2007 ohjelmaan kuuluvaa hanketta. Sen 
kokonaisarvo oli noin 540 000 euroa. Jäsenvaltio ei kyennyt osoittamaan, miksi tietyt (lähinnä rakennustöihin 
liittyvät) kulut oli otettu mukaan hankkeeseen.Laatikko 6
29 Huomautukset
Ulkorajarahaston ohjel -
masuunnittelussa ja täy -
täntöönpanossa ilmeni 
strategisia ja operatiivisia 
puutteita jäsenvaltioissa 
ja komissiossa
48 
Tilintarkastustuomioistuin arvioi 
rahaston vaikuttavuuden kannalta 
keskeiset prosessit eli ohjelmasuunnit ‑
telun ja hankevalinnan. Se totesi, että 
ohjelmat eivät liity tiiviisti kansallisiin 
strategioihin ja että niille ole määri ‑
tetty SMART‑tavoitteita eikä mitatta ‑
vissa olevia indikaattoreita. Ohjelma ‑
suunnitteluun liittyvien vaatimusten 
vuoksi hallinnollinen rasite kasvaa 
liian suureksi. Eräissä jäsenvaltioissa 
hankkeiden valintamenettelyillä ei 
riittävässä määrin varmistettu, että 
jäsenvaltioiden tarpeisiin vastattiin. 
Lisäksi tarkastuksessa todettiin, että 
hankintamenettelyt olivat puutteelli ‑
set ja vaaransivat siten varainhoidon. Kuva 3Ulkorajarahastosta yhteisrahoitettu Kreikan poliisivoi -
mien partioauto.
Lähde:  Tilintarkastustuomioistuin .

30 Huomautukset
Ohjelmat eivät liity tiiviisti 
kansallisiin rajavalvonta- ja 
viisumistrategioihin…
49 
Tilintarkastustuomioistuin tutki tar ‑
kastukseen valituissa jäsenvaltioissa, 
perustuivatko monivuotiset ja vuo ‑
sittaiset ohjelmat rajaturvallisuus ‑ ja 
viisumiasioissa sovellettavaan kansal ‑
liseen strategiaan ja oliko ohjelmat 
koordinoitu kansallisten, EU:n muiden 
tai kansainvälisten rahastojen kanssa. 
EU:n ulkorajavalvontaa sekä palaut ‑
tamista ja takaisinottoa koskevan 
Schengen‑luettelon (kolmas versio) 
mukaan tällaisessa strategiassa ”olisi 
selkeästi jaettava tehtävät”, ja strate ‑
giaan tulisi sisältyä ”työympäristöä, 
riskejä ja uhkia sekä tarvittavia voima ‑
varoja koskevia analyysejä kuten myös 
toimintaa ja kehittämistä koskevia 
suunnitelmia”. Ulkorajarahasto voi 
toimia mahdollisimman tehokkaasti ja 
vaikuttavasti ainoastaan, jos tällainen 
kattava analyysi on laadittu. Lisäksi ti ‑
lintarkastustuomioistuin tutki Scheng ‑
en‑arviointien pohjalta, perustuivatko 
kansalliset strategiat yhteiseen yhden ‑
nettyyn riskianalyysimalliin (CIRAM)33, 
jolla arvioidaan erilaisten uhkien raja ‑
turvallisuudelle ja viisumikäsittelylle 
aiheuttamia suhteellisia riskejä.
50 
Viidestä tilintarkastustuomioistuimen 
otokseen sisältyneestä jäsenvaltiosta 
neljässä (Puolaa lukuun ottamatta) 
ilmeni, että monivuotinen ohjelma – ja 
niin ollen vuosittaiset ohjelmat – eivät 
tiiviisti liittyneet kattavaan strategiaan. 
Strategiaa ei nimittäin ollut lainkaan 
olemassa. Useita erillisiä strategia‑asia ‑
kirjoja oli kyllä laadittu, mutta monesti 
ne koskivat vain yhtä viranomaista. 
Monivuotisiin ohjelmiin täytyy sisältyä osio, jossa käsitellään kansallisen 
rahoituksen ja ulkorajarahaston 
rahoituksen täydentävyyttä, mutta 
tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että selitykset olivat puutteellisia tai 
niitä ei ollut lainkaan. Kaikissa viidessä 
jäsenvaltiossa todettiin, että yhteistä 
yhdennettyä riskianalyysiä ollaan vasta 
kehittämässä tai se ei ole ollenkaan 
käytössä. Riskianalyysiin perustuvan 
yleisnäkemyksen puuttuminen merkit ‑
see, että komissio ja jäsenvaltiot eivät 
voi objektiivisella tavalla määrittää, 
vastaavatko ulkorajarahastosta rahoi ‑
tetut toimenpiteet jäsenvaltioiden 
kokonaisstrategiaa, kohdentuvatko 
ne tosiasiallisiin tarpeisiin ja millaisin 
kriteerein ne on valittu rahoitettavaksi 
ulkorajarahastosta.
51 
Kolmessa jäsenvaltiossa (Espanja, Mal ‑
ta ja Puola) tilintarkastustuomioistuin 
sai näyttöä siitä, että ulkorajarahaston 
tukea ei koordinoitu tarkoituksenmu ‑
kaisesti EU:n muiden rahastojen34 eikä 
muiden kansainvälisten rahastojen35 
tuen kanssa. Tämä vaarantaa kyseisten 
rahastojen tehokkuuden ja vaikutta ‑
vuuden, sillä ne saattavat kohdentaa 
tukensa samankaltaisiin toimiin.
…eikä ohjelmille ole mää -
ritetty SMART -tavoitteita 
eikä mitattavissa olevia 
indikaattoreita
52 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko 
monivuotisissa ja vuosittaisissa ohjel ‑
missa ja hankkeissa asetettu SMART‑ta ‑
voitteet ja indikaattorit, jotka ovat rele ‑
vantteja ja mitattavissa ja kytköksissä 
tiettyyn tavoitearvoon.33 Frontex‑viraston ja 
jäsenvaltioiden kehittämä 
riskianalyysimalli, jota Frontex 
käyttää ja jota suositellaan 
jäsenvaltioiden käyttöön.
34 Esimerkiksi Euroopan 
aluekehitysrahasto (EAKR).
35 Esimerkiksi Yhdysvaltojen 
rajaturvallisuushankkeisiin 
myöntämä tuki.
31 Huomautukset
53 
Tilintarkastustuomioistuimen otok ‑
seen poimitut viisi jäsenvaltiota eivät 
olleet monivuotisissa ja vuosittaisissa 
ohjelmissaan ja hankkeissaan asetta ‑
neet SMART‑tavoitteita ja mitattavissa 
olevia indikaattoreita. Useimmissa 
ohjelma ‑ ja hankekuvauksissa ei ollut 
mainittu tavoitearvoja. Lisäksi Kreikan 
vuosien 2008, 2009 ja 2010 ohjelmien 
tavoitearvot määritettiin vasta hank ‑
keiden täytäntöönpanon jälkeen, mikä 
teki tavoitearvoista tarpeettomia. Vuo ‑
den 2012 ohjelmien analyysi osoitti, 
että kolme jäsenvaltiota oli muotoillut 
indikaattorinsa aiempaa paremmin. 
Kaksi niistä ei silti ollut edistynyt tavoi ‑
tearvojen määrittämisessä indikaatto ‑
reiden yhteyteen.54 
Rajaturvallisuuden ja viisumeiden 
osalta voi olla vaikea määrittää seura ‑
us‑ ja vaikutusindikaattoreita, mutta 
komissio on osoittanut ohjeasiakirjois ‑
saan sen olevan mahdollista. Pakollisia 
yhteisiä indikaattoreita ei ole, joten 
jäsenvaltiot käyttivät eri ohjelmissa ja 
jopa samankaltaisissa toimenpiteis ‑
sä erilaisia indikaattorisarjoja, minkä 
vuoksi asianmukainen arvioiminen oli 
mahdotonta. Vaikka jäsenvaltioiden 
ohjelmien tavoitteet ja indikaattorit 
olivat laadullisesti heikkoja, komissio 
hyväksyi ne, jotta ulkorajarahastoa 
voitiin toteuttaa (ks. laatikko 7 ).
Esimerkkejä epäselvistä ja epätarkoituksenmukaisista indikaattoreista
Eräässä Espanjan vuoden 2008 ohjelmasta rahoitetussa hankkeessa hankittiin kaksi keskikokoista alusta me ‑
rivalvontaan. Kuten muissakin Espanjassa tarkastetuissa hankkeissa36, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 
kaikki indikaattorit eivät olleet relevantteja, niitä ei ollut kirjattu ja/tai vastuuviranomainen ei ollut asianmu ‑
kaisesti kuullut lopullista edunsaajaa indikaattoreita määritettäessä.
Oli hyvin epäselvää, mitä tuloksia hankkeessa odotettiin, eikä niiden mahdollisia mittaustapoja selitetty 
(”meripartiointitehtäviin osoitettavien resurssien tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisääminen” ja ”työtehtävien 
turvallisuusolojen parantaminen” ja ”rajaturvallisuuden lisääminen”). Ainoa odotettu tulos, joka oli mitattavissa, 
oli ”Euroopassa sijaitseville Espanjan rannikkoalueille laittomasti saapuvien alusten lukumäärän väheneminen”. 
Tässä indikaattorissa oli kuitenkin se vaikeus, että toiminnan ja tulosten välinen syysuhde on tutkittava tarkasti.
36 Liitteessä  mainitut jäsenvaltioiden hankkeet nro 7, 8, 9, 11 ja 12.Laatikko 7
32 Huomautukset
55 
Komissio on jo pyrkinyt korjaamaan 
joitakin yhteisten indikaattoreiden 
puuttumisesta johtuvia heikkouksia 
ehdottamalla rahoituskaudelle 2014–
2020 pakollisia yhteisiä indikaattoreita. 
Jäsenvaltioiden on asetettava indikaat ‑
torit ohjelmakohtaisesti.
Vuotuiseen ohjelmasuunnit -
teluun liittyvät vaatimukset 
kasvattavat hallinnollisen 
rasitteen liian suureksi ja vai -
keuttavat täytäntöönpanoa
56 
Monivuotisten ohjelmien lisäksi on laa ‑
dittava vuosittaiset ohjelmat. Tämän 
vaatimuksen tarkoituksena oli valvoa 
vastuuviranomaisten toteuttamia 
ohjelmia aiempaa tiukemmin, mutta 
se kasvattikin hallinnollisen rasitteen 
liian suureksi sekä jäsenvaltioissa että 
komissiossa ja aiheutti merkittäviä 
viivästyksiä. Jäsenvaltioiden alun perin 
ehdottamat ohjelmat ovat heikkolaa ‑
tuisia (monesti ne eivät vastanneet 
oikeusperustassa asetettuja vaati ‑
muksia), mikä viivästytti vuosittaisten 
ohjelmien hyväksymistä. Ensimmäi ‑
sen vuosittaista ohjelmaa koskevan 
ehdotuksen esittämisen ja lopullisen 
version välillä kului keskimäärin kuusi 
ja puoli kuukautta. Tästä seurasi, että 
hankkeiden toteuttamiseen oli usein 
käytettävissä huomattavasti vähem ‑
män aikaa.
57 
Ulkorajarahaston vuosittaiset ohjel ‑
mat eivät myöskään sovi hyvin yhteen 
monimutkaisen kaluston hankkimises ‑
sa tarvittavien pitkien menettelyjen 
kanssa. Tästä syystä hanketoteutus vii ‑
västyi tai hankkeita ei voitu rahoittaa 
ulkorajarahastosta. Edellä mainittujen 
hankaluuksien vuoksi rahoituskaudelle 
2014–2020 laaditaan vain monivuotiset 
ohjelmat.Eräissä jäsenvaltioissa hank -
keiden valintamenettelyillä 
ei varmistettu tosiasiallisiin 
tarpeisiin vastaamista
58 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 
jäsenvaltioiden käyttämät hankevalin ‑
tamenettelyt. Hankevalintamenette ‑
lyissä ilmeni vakavia puutteita Italian 
ja – vain alkuvuosina – Maltan osalta, 
joten oli kyseenalaista, olivatko vali ‑
tuiksi tulleet kaikkein tarpeellisimmat 
hankkeet.
59 
Italiassa havaittiin useita puutteita 
varojen jakamisessa julkisten orga ‑
nisaatioiden kesken ja myöhemmin 
hankkeiden valinnassa. Kirjausketjua ei 
ollut lainkaan, joten tilintarkastustuo ‑
mioistuin ei voinut tarkastaa, millä pe ‑
rustein vuosien 2007 ja 2008 ohjelmien 
varat jaettiin lopullisten edunsaajien 
kesken. Myöhempien vuosien osalta 
vastuuviranomaisen perusteluista käy 
ilmi, että sen soveltamat varojen jako ‑
perusteet olivat joko harhaanjohtavia 
tai niitä ei sovellettu varoja jaettaessa. 
Tämän vuoksi ei voitu perustella, miksi 
sisäministeriö (yleisen turvallisuuden 
osasto, maahanmuuttoasioista ja 
rajapoliisista vastaava keskusosasto), 
jonka tiloissa vastuuviranomainen 
sijaitsee, sai yhä suuremman osuuden 
varoista muiden elinten, kuten rannik ‑
kovartioston, jäädessä vähemmälle. 
Sisäministeriö on lisäksi ainoa Italian 
elimistä, joka hyötyi hätä ‑ ja erityistoi ‑
mista vuosina 2007–2012, vaikka moni 
muukin (eri ministeriön alaisuudessa 
toimiva) taho osallistuu Italian rajaval ‑
vontaan. Kun muut viranomaiset jäävät 
tuen ulkopuolelle tai saavat vain vähän 
tukea, riskinä on, että niiden tarpeisiin 
ei vastata.
33 Huomautukset
60 
Kreikassa sijaitseva tilapäinen säilöön ‑
ottokeskus valittiin ja sille myönnettiin 
rahoitusta, vaikka inhimillisen kohte ‑
lun ja ihmisarvon periaatetta koskeva 
kriteeri ei täyttynyt (ks. laatikko 8 ).
Rahoitus Kreikassa sijaitsevalle säilöönottokeskukselle
Tilintarkastustuomioistuin tutki Paganissa Lesboksen saarella sijaitsevan tilapäisen säilöönottokeskuksen (jos ‑
ta käytetään myös nimitystä Mytilinin luvattomien maahanmuuttajien laitos) vuokrakulut. Hankkeen toteutti 
vastuuviranomainen (yleisestä järjestyksestä ja kansalaisten suojelusta vastaava ministeriö).
Vastuuviranomainen sisällytti myöhäisessä vaiheessa tehdyn tarkistuksen yhteydessä vuoden 2008 ohjelmaan 
hankkeen, jossa oli tarkoitus ”majoittaa muuttajia hotelleihin ja huoneisiin”. Todellisuudessa varat käytettiin 
Paganin keskuksen vuokraan 1. tammikuuta 2008 ja 30. kesäkuuta 2010 väliseltä ajalta. Kyse on kaikkiaan 
267 405 eurosta.
Ihmisoikeusjärjestöt arvostelivat keskusta toistuvasti siellä vallinneiden huonojen olojen tähden. Alun perin 
tavaravarastoksi rakennetut tilat oli muunnettu 300 ihmisen majoituspaikaksi. Vuonna 2008 keskuksessa oli 
säilöönotettuna 720 maahanmuuttajaa. Olosuhteita kuvattiin kauheiksi, ja niiden sanottiin vaarantavan niin 
henkilöstön kuin säilöönotettujenkin terveyden37. YK:n pakolaisjärjestö UNHCR teki tarkastuskäynnin keskuk ‑
seen lokakuussa 2009 ja vaati sen sulkemista. Keskus suljettiin asteittain lokakuun 2009 lopun ja kesäkuun 
2010 välisenä aikana.
Kun päätös hankkeen rahoittamisesta tehtiin, huonot olosuhteet olivat laajalti tiedossa. Kreikan viranomaiset 
kuitenkin laativat harhaanjohtavan hankekuvauksen komissiolle. Komissio on analysoinut loppuraportin ja 
aikoo vähentää kyseiset menot loppumaksusta.
37 Report to the Government of Greece on the visit to Greece carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or 
Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 23 to 29 September 2008 (CPT/INF (2009) 20).Laatikko 8
Jäsenvaltioiden riittämät -
tömät hankintamenettelyt 
vaarantavat varainhoidon 
asianmukaisuuden
61 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 
11 hankkeen hankintamenettelyt. Kah ‑
deksassa näistä hankkeista menettelyt eivät vastanneet säännöksiä tai menet ‑
telyt toteutettiin tavalla, jolla ei voitu 
varmistaa, että rahalle saatiin vastinet ‑
ta. Eräs partiokoiria koskeva hankinta 
Kreikassa epäonnistui täysin, koska me ‑
nettely oli epätarkoituksenmukainen. 
Neljäkymmentä ajoneuvoa toimitettiin 
toukokuussa 2012, mutta koiria ei ollut 
hankittu vielä kesäkuussa 2014.
34 Huomautukset
62 
Suurin puute oli, että kolme jäsenval ‑
tiota ei riittävällä tavalla perustellut 
puolustus‑  ja turvallisuushankintoihin 
sovellettavan poikkeuslausekkeen 
käyttöään. Espanja esimerkiksi hankki 
vuoden 2007 ohjelmansa mukaisesti 
50 miljoonalla  eurolla kaksi kiinteä ‑
siipistä ilma‑alusta meripartiointiin ja 
luvattoman maahanmuuton torjun ‑
taan. Espanjan viranomaiset julistivat 
hankinnan salaiseksi ja sovelsivat 
neuvottelumenettelyä, jonka kohdalla 
ei julkaista etukäteen hankintailmoi ‑
tusta. Menettelyyn kutsuttiin vain yksi 
valmistaja. Turvallisuus ei olisi vaaran ‑
tunut, vaikka olisi käytetty avoimem ‑
pia menettelyjä. Muissa jäsenvaltioissa 
tehtiin vastaavia hankintoja avoimen 
tarjouspyyntömenettelyn avulla.
63 
Hankintamenettelyissä ilmeni muitakin 
puutteita: samaa valmistajaa käytettiin 
myöhemminkin ilman riittävää kilpai ‑
lua eikä julkishallinnolla ollut tarvitta ‑
via valmiuksia ja asiantuntemusta.
64 
Viidestä jäsenvaltiosta neljässä (Puolaa 
lukuun ottamatta) vastuuviranomaiset 
eivät tarkastaneet hankintamenettely ‑
jä riittävällä tavalla tai ollenkaan siitä 
huolimatta, että suuri osa ulkorajara ‑
haston varoista käytetään hankintoihin.65 
Siksi on olemassa riski, että rahalle ei 
saada vastinetta tiettyihin ulkorajara ‑
haston ohjelmiin sisältyvissä, paljon 
varoja vaativissa toimissa (esimerkiksi il ‑
ma‑alusten ja muiden alusten hankinta).
Vastuuviranomaisten 
toteuttamassa seuran -
nassa ilmeni heikkouksia 
ja komission ja jäsenvalti -
oiden jälkiarvioinneissa 
oli vakavia puutteita, 
joten ulkorajarahaston 
kokonaistulosta ei voida 
arvioida asianmukaisesti
66 
Tilintarkastustuomioistuin halusi 
selvittää, hyödyntävätkö jäsenvalti ‑
ot ja komissio seurantaa ja arviointia 
analysoidakseen ja parantaakseen 
ulkorajarahaston vaikuttavuutta. 
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 
SMART‑tavoitteiden ja mitattavissa 
olevien indikaattoreiden puuttuminen 
rajoitti vakavasti seurantaa ja arviointia, 
että hankkeisiin ei kohdisteta riittävää 
seurantaa jäsenvaltioissa eikä niistä 
raportoida tarpeeksi ja että arviointi on 
viivästynyt ja kärsii vakavista puutteista.
35 Huomautukset
Hankkeisiin ei kohdisteta 
riittävää seurantaa jäsenval -
tioissa eikä niistä raportoida 
tarpeeksi
67 
Yhdessäkään tilintarkastustuomioistui ‑
men otokseen sisältyneessä jäsenval ‑
tiossa vastuuviranomainen ei toteut ‑
tanut määrällisesti ja/tai laadullisesti 
riittävää seurantaa, joka olisi antanut 
vastuuviranomaiselle mahdollisuuden 
tarkkailla hankkeiden toteutusta ja 
havaita tavoitteista poikkeamisen. Jos seurantaraportteja oli laadittu, niistä 
puuttui tärkeitä tietoja: saavutettuja 
tuloksia ei esimerkiksi verrattu indi ‑
kaattori ‑ tai tavoitearvoihin taikka 
hankkeen toteutusvaiheen merkittävis ‑
tä muutoksista ei kerrottu. Kreikassa ei 
kohdistettu seurantaa hanketoteutuk ‑
seen vuosina 2007–2009, koska hank ‑
keet sisällytettiin vuosittaiseen ohjel ‑
maan yleensä vasta sen jälkeen, kun ne 
oli toteutettu. Vaikka joitakin tarkas ‑
tuksia tehtiin paikalla, niihin liittyviä 
tarkistuslistoja ei ole saatavilla, joten 
ei ole mahdollista varmistaa, tarkastet ‑
tiinko hankkeiden laatunäkökohdat.Kuva 4Ulkorajarahastosta yhteisrahoitettu vartiokoppi Espanjan 
ja Marokon rajalla El Tarajalissa Ceutassa.
Lähde:  Tilintarkastustuomioistuin.

36 Huomautukset
68 
Minkään näiden viiden jäsenvaltion lop ‑
puraporteissa ei kerrottu tyydyttävällä 
tavalla hankkeiden tai vuosittaisten oh ‑
jelmien indikaattoreista tai saavutetuista 
tavoitearvoista. Kolmessa jäsenvaltiossa 
kävi ilmi, että loppuraporteissa oli useita 
epäjohdonmukaisuuksia ja virheitä, jotka 
vaikuttivat tietojen luotettavuuteen. 
Espanjassa hankkeiden loppuraportit 
tulivat pakollisiksi vasta vuoden 2010 oh ‑
jelman yhteydessä, ja hanketoteutuksen 
seuranta aloitettiin vasta vuoden 2009 
ohjelman aikana. Tilintarkastustuo ‑
mioistuimen toimittaman tarkastuksen 
ajankohtana (helmikuu 2014) Kreikassa 
ei edelleenkään vaadittu hankkeiden 
loppuraportteja, mikä rajoittaa hanke ‑
tuloksia koskevien tietojen saatavuutta 
merkittävästi. Italian vastuuviranomai ‑
nen on ilmoittanut, että se on päättänyt 
tilintarkastustuomioistuimen tarkastuk ‑
sen perusteella aloittaa seurantakäynnit.
69 
Yhdessäkään tilintarkastustuomioistui ‑
men otokseen sisältyneistä jäsenvaltiois ‑
ta ei ollut otettu ulkorajarahaston tuen 
alkamisesta lähtien käyttöön asianmu ‑
kaista tietoteknistä järjestelmää indi ‑
kaattoreiden kirjaamista varten. Kolme 
jäsenvaltiota (Espanja, Italia ja Malta) on 
alkanut kehittää tietoteknistä järjestel ‑
mää, mikä helpottaa vastuuviranomaisen 
toteuttamaa hallinnointia rahoituskau ‑
den jälkipuoliskolla, mutta vain Italian 
järjestelmässä on toiminto, joka mah ‑
dollistaa indikaattorien ja niiden arvojen 
kirjaamisen. Komission ohjeissa ei tuotu 
esiin tällaisten tietoteknisten järjestelmi ‑
en hyötyjä, ja mahdollisuus parhaiden 
käytäntöjen vaihtoon jäi käyttämättä.
70 
Myös jäsenvaltioiden raporteissa 
yhteisön toimista ja erityistoimista on 
tämänkaltaisia puutteita, jotka liittyvät 
toiminnan tuloksia koskeviin tietoihin, 
ja usein raporteissa ei ole mainittu 
edes aivan perustietoja.Jäsenvaltioiden ja komission 
jälkiarvioinnit viivästyivät ja 
niissä oli vakavia puutteita
71 
Komissio vastaa yhdessä jäsenvaltioi ‑
den kanssa ulkorajarahaston toimien 
tarkoituksenmukaisuuden, vaikutta ‑
vuuden ja vaikutuksen arvioinnista. 
Komission piti esittää ensimmäinen 
kahdesta jälkiarvioinnista Euroopan 
parlamentille ja muille toimielimille 
31. joulukuuta 2012 mennessä. Tämän 
jälkiarvioinnin oli määrä kattaa vuodet 
2007–2010.
72 
Tilintarkastustuomioistuin analysoi 
otokseensa kuuluneiden jäsenvaltioi ‑
den osuuden arvioinnista ja havaitsi 
kaikkien viiden kansallisen arviointi ‑
kertomuksen kohdalla, että monesti 
tietoja puuttui taikka ne olivat virheel ‑
lisiä tai epätarkkoja. Tämä rajoittaa 
merkittävästi koko jälkiarviointikerto ‑
muksen luotettavuutta. Jäsenvaltiot 
esittivät vähäisen määrän kvantifioituja 
tietoja osittain siitä syystä, että komis ‑
sio vahvisti vasta vuonna 2011, minkä 
tyyppisiä tietoja niiden piti ilmoittaa. 
Siinä vaiheessa kaikki arviointiin sisäl ‑
lytettävät hankkeet olivat jo alkaneet 
ja useimmat päättyneetkin, joten 
jäsenvaltioiden ei ollut mahdollista mu ‑
kauttaa kerättäviä indikaattoritietoja. 
Tämä heikensi arvioinnissa esitettyjen 
kvantitatiivisten tietojen yleistä laatua, 
ja tietojen koostaminen jälkeenpäin oli 
tehotonta ja aiheutti lisätyötä.
37 Huomautukset
73 
Tilintarkastustuomioistuin analysoi 
komission jälkiarviointikertomuksen ja 
totesi, että se sisälsi yhteenvedot suu ‑
resta määrästä laadullisia ja kvantita ‑
tiivisia tietoja, jotka oli kerätty jäsen ‑
valtioista. Tiedot on kuitenkin esitetty 
kuvailevasti, eikä niiden merkitystä 
ole analysoitu. Tiedot on esimerkiksi 
esitetty ilman käyttökelpoisia lähtötie ‑
toja tai vertailukohtia taikka sellaisessa 
muodossa, joka ei auta ymmärtämään 
tietoja paremmin (kuten ”hankittujen 
tai päivitettyjen järjestelmien luku ‑
määrä”). Arvioinnissa ei myöskään 
käsitellä yhteisön toimia, hätätoimia ja 
erityistoimia, mikä edelleen vähentää 
sen arvoa. Näin ollen jälkiarviointia ei 
voida pitää hyödyllisenä tai luotettava ‑
na kertomuksena selvitettäessä ulkora ‑
jarahaston tosiasiallista vaikutusta.74 
Vaikka määräaikaa pidennettiin, vain 
kahdeksan 28 jäsenvaltiosta lähetti 
osuutensa komissiolle ajoissa, mikä 
lyhensi aikaa, joka komissiolla ja ulko ‑
puolisella toimeksisaajalla oli käytettä ‑
vissään tietojen työstämiseen. Viiveitä 
ilmeni myös komissiossa. Tilintarkas ‑
tustuomioistuimen tarkastustyön 
päätösvaiheeseen mennessä (maalis ‑
kuussa 2014) eli yli vuoden kuluttua 
kertomuksen määräajan umpeutumi ‑
sesta komissio ei vielä ollut hyväksynyt 
kertomusta. Tämä heikensi ulkorajara ‑
haston sidosryhmien tiedonsaantia.
38
 Johtopäätökset 
ja suositukset
75 
Tarkastuksessa ilmeni, että ulkoraja ‑
rahasto on edistänyt ulkorajavalvon ‑
taa ja yhteisvastuuta rahoituksesta. 
Eurooppalainen lisäarvo on kuitenkin 
muilta osin jäänyt vähäiseksi. Lisäksi 
kokonaistulosta ei voitu mitata, sillä 
vastuuviranomaisten toteuttamassa 
seurannassa oli heikkouksia ja komissi ‑
on ja jäsenvaltioiden jälkiarvioinneissa 
havaittiin vakavia puutteita. Tarkas ‑
tuksessa havaittiin ennen kaikkea, että 
rahaston hallinnoinnissa ilmeni vakavia 
puutteita tietyissä keskeisissä jäsen ‑
valtioissa eli Kreikassa, Espanjassa ja 
Italiassa sekä rahoituksen alkuvuosina 
Maltalla. Näiden puutteiden vuoksi on 
olemassa vaara, että rajaturvallisuut ‑
ta ei vahvisteta riittävän hyvin siellä, 
missä tarve olisi suurin.
Ulkorajarahasto on edistänyt 
ulkorajavalvontaa, mutta 
kokonaistulosta ei voitu 
mitata SMART -tavoitteiden 
puuttumisen ja vakavien 
arviointipuutteiden vuoksi
76 
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 
se ei voinut arvioida, missä määrin 
ulkorajarahaston tuki on edistänyt 
rahastolle asetettuja painopisteitä. 
Jäsenvaltioiden ohjelmille ei ollut 
määritetty SMART‑tavoitteita eikä 
mitattavissa olevia indikaattoreita, 
ja yhteiset indikaattorit puuttuivat. 
Yhdessä nämä seikat johtivat siihen, 
ettei komissio voinut laatia asianmu ‑
kaista arviota. Vaikka tavoitteet ja 
indikaattorit olivat laadullisesti heikko ‑
ja, komissio hyväksyi jäsenvaltioiden 
ohjelmat, jotta ulkorajarahastoa voitiin 
toteuttaa (ks. kohdat 53–54).77 
Vastuuviranomaiset eivät kohdista ‑
neet tulosten saavuttamiseen asian ‑
mukaista seurantaa tai seuranta oli 
riittämätöntä. Seuranta ja loppurapor ‑
tointi eivät tuoneet esiin olennaisia 
vaikuttavuustietoja ja/tai tiedot olivat 
epäluotettavia. Yhdessäkään tilin ‑
tarkastustuomioistuimen otokseen 
sisältyneistä jäsenvaltioista ei ollut 
otettu alusta lähtien käyttöön tieto ‑
teknistä järjestelmää seurantatietojen 
keräämistä varten. Ainoastaan Italia 
oli kehittämässä tällaista järjestelmää 
tulevaisuutta ajatellen (ks. kohta 72). 
Jäsenvaltioiden jälkiarviointia varten 
laatimat osuudet ja komission kerto ‑
mus viivästyivät, ja niissä oli vakavia 
puutteita (ks. kohta 73).
78 
Komissio on ehdottanut pakollisia 
yhteisiä indikaattoreita rahoitus ‑
kaudeksi 2014–2020, ja jäsenvalti ‑
oiden on asetettava indikaattorit 
ohjelmakohtaisesti.
Suositus 1
Komission olisi
– varmistettava, että kaikki käytettä ‑
vät indikaattorit ovat tarkoituksen ‑
mukaisia, mitattavissa olevia ja, jos 
mahdollista, kytköksissä tiettyyn 
tavoitetasoon
– varmistettava, että indikaattoritie ‑
dot kerätään alusta lähtien ja että 
tarvittavat tietotekniset järjestel ‑
mät kehitetään, jos ei järjestelmiä 
vielä ole
39 Johtopäätökset ja suositukset
– annettava jäsenvaltioille selkeät 
suuntaviivat, jotta niillä on yh ‑
denmukainen käsitys pakollisista 
indikaattoreista niin, että tiedot 
voidaan koostaa seurantaa ja arvi ‑
ointia varten
– laadittava arviointikertomuksensa 
aikataulussa ja esitettävä sidosryh ‑
mille tausta‑analyysi.
Suositus 2
Jäsenvaltioiden olisi
– huolehdittava, että niillä on 
hallinnossaan käytössä SMART‑ta ‑
voitteiden ja mitattavissa olevien 
indikaattoreiden kehittämises ‑
sä ja soveltamisessa tarvittava 
asiantuntemus
– määritettävä tuotos ‑ ja seuraus ‑
indikaattoreiden ja, jos mahdol ‑
lista, vaikutusindikaattoreiden 
tavoitetasot
– ohjelman alusta lähtien kerättä ‑
vä tosiasialliset indikaattoriarvot 
asianmukaisten tietoteknisten 
järjestelmien avulla ja varmistetta ‑
va tietojen luotettavuus
– hyödynnettävä kokemusta, jonka 
ne ovat saaneet vastaavista tieto ‑
teknisistä järjestelmistä rakennera ‑
hastojen alalla.Ulkorajarahasto on edistänyt 
yhteisvastuuta rahoituk -
sesta, mutta muilta osin sen 
eurooppalainen lisäarvo on 
jäänyt vähäiseksi
79 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että ulkorajarahasto on auttanut ja ‑
kamaan yhteisten ulkorajojen yhden ‑
netystä hallinnoinnista jäsenvaltioille 
aiheutuvaa taloudellista rasitetta, 
mutta muilta osin rahaston tuottama 
eurooppalainen lisäarvo on jäänyt 
vähäiseksi
a) konsuliyhteistyön alalla
b) Frontex‑viraston toimien tukemi ‑
sen osalta
c) hätätoimien ja erityistoimien 
kohdalla
d) koska siitä on rahoitettu toimia, 
jotka oli tai olisi rahoitettu kansalli ‑
sista varoista.
Ulkorajarahaston tarjoamia mahdolli ‑
suuksia ei hyödynnetty kaikilta osin, 
koska kannustinjärjestelmä oli suunni ‑
teltu puutteellisesti.
80 
Komissio on ehdottanut vuosiksi 2014–
2020 kannustimia, joilla edistetään 
konsuliyhteistyötä ja rahaston hyödyn ‑
tämistä Frontex‑viraston operaatioissa. 
Frontex‑viraston suunnitellaan osallis ‑
tuvan rahaston hallinnointiin aiempaa 
enemmän, mutta suunnitteilla ei ole, 
että virasto ja komissio vaihtaisivat 
kattavasti tietoja yhteisen ja suoran 
hallinnoinnin piiriin kuuluvien ohjel ‑
mien toteuttamisesta. Edelleenkään 
ei myöskään ole asetettu yleistä 
velvoitetta kirjata Frontexin teknisen 
kaluston luetteloon ulkorajarahastosta 
tai sisäisen turvallisuuden rahastosta 
rahoitetut, Frontex‑virastoa mahdolli ‑
sesti hyödyttävät omaisuuserät.
40 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 3
Konsuliyhteistyön tukeminen
– Jäsenvaltioiden ja komission olisi 
aiempaa enemmän panostettava 
yhteisten viisumikeskusten pe ‑
rustamiseen tai muuhun konsu ‑
liyhteistyöhön sen sijaan, että 
rahasto osallistuu konsulaattien 
kunnostamiseen, muutostöihin tai 
varustamiseen.
Suositus 4
Frontex‑viraston työn tukeminen
– Lainsäätäjän olisi harkittava, 
tehdäänkö sisäisen turvallisuu ‑
den rahastosta yhteisrahoitettu ‑
jen omaisuuserien kirjaaminen 
Frontex‑viraston teknisen kaluston 
luetteloon pakolliseksi.
– Komission olisi annettava Fron ‑
tex‑virastolle relevantit, kattavat 
ja oikea‑aikaiset tiedot ulkorajara ‑
haston ja sisäisen turvallisuuden 
rahaston toteuttamisesta jäsen ‑
valtioissa. Tämä koskee muun 
muassa ohjelmia, vuosittaisia 
täytäntöönpanokertomuksia ja 
arviointeja sekä tietoja suoraan 
hallinnoiduista ohjelmista ja 
hankkeista. Tietojen olisi katettava 
myös operatiivinen tuki, jota kos ‑
keva vaihtoehto tuli mahdolliseksi 
vuosien 2014–2020 uuden rahoi ‑
tuskehyksen yhteydessä. Lisäksi 
olisi otettava käyttöön luotettava 
järjestelmä, jonka avulla vältetään 
kaksinkertainen rahoitus.Ulkorajarahaston ohjelma -
suunnittelun strategiset 
puutteet
81 
Tarkastuksessa ilmeni, että kyseisistä vii ‑
destä jäsenvaltiosta neljä ei tee ulkoraja ‑
rahastoa koskevaa ohjelmasuunnittelu ‑
aan osana kattavaa rajaturvallisuuden ja 
viisumikäsittelyn kansallista strategiaa. 
Kaikissa tilintarkastustuomioistuimen 
otokseen sisältyneissä jäsenvaltioissa 
todettiin, että yhteistä yhdennettyä 
riskianalyysiä ollaan vasta kehittämässä 
tai se ei ole ollenkaan käytössä.
Suositus 5
Ulkorajarahastoon liittyvien kan ‑
sallisten ohjelmien pitäisi perustua 
kattavaan rajaturvallisuutta koskevaan 
strategiaan. Jäsenvaltioiden strate ‑
gioiden olisi pohjauduttava yhteisen 
yhdennetyn riskianalyysimallin avulla 
tehtyyn riskianalyysiin.
Suositus 6
Lainsäätäjän olisi harkittava, pitäisikö 
strategiaa ja riskianalyysiä koskevien 
Schengen‑luettelon suositusten nou ‑
dattaminen asettaa ennakkoehdoksi 
sisäisen turvallisuuden rahaston tuen 
saamiselle jatkossa.
41 Johtopäätökset ja suositukset
Ulkorajarahaston toteutuk -
sen puutteet
82 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 
kolmessa pääasiallisessa edunsaa ‑
jajäsenvaltiossa (Kreikka, Espanja 
ja Italia) toistuvia puutteita, jotka 
koskevat ulkorajarahastoon liittyvää 
suunnittelua, toteutusta, seurantaa ja 
arviointia ja jotka vaikuttavat rahaston 
vaikuttavuuteen.
83 
Tilintarkastustuomioistuimen otok ‑
seen kuuluvissa jäsenvaltioissa (Puolaa 
lukuun ottamatta) oli sovellettu epä ‑
tarkoituksenmukaisia hankintamenet ‑
telyjä, jotka vaaransivat ulkorajarahas ‑
ton varainhoidon asianmukaisuuden.Suositus 7
Hallinnollisia valmiuksia on parannet ‑
tava esimerkiksi siten, että komissio 
antaa nimenomaan sitä koskevaa kou ‑
lutusta tai jäsenvaltiot jakavat parhaita 
käytäntöjä.
Suositus 8
Jäsenvaltioiden olisi parannettava han ‑
kintaan liittyviä hallinnollisia valmiuk ‑
siaan ja toteutettava ulkorajarahaston 
ja sisäisen turvallisuuden rahaston 
omaisuuseriä koskevat hankinnat mah ‑
dollisimman avoimin menettelyin.
Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Milan Martin CVIKLIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
24. kesäkuuta 2014 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti

42
 Liite LiiteTarkastetut hankkeet
Lopullinen edunsaaja Hankkeen nimiVuosittainen 
ohjelmaUlkoraja rahaston 
lopulliset 
kokonais  menot 
(euroa)1
Malta
1 Maltan poliisivoimat – 
maahanmuutto  asioista 
vastaava poliisiosastoMaahanmuuttoasioista vastaavan poliisiosaston valmiuksien vahvistaminen 
rajavalvonnan ja partioinnin osalta
Hankkeen tarkoituksena oli tarvittavan kaluston avulla vahvistaa 
maahanmuuttoasioista vastaavan poliisiosaston operatiivisia ja 
valvontavalmiuksia etenkin laittoman maahanmuuton torjunnan osalta.2007 491 567
2 VISET Malta plc ‑yhtiö Merimatkustajaterminaalien muuttaminen Schengenin säännöstön 
vaatimusten mukaiseksi (VISET)
Hankkeen tavoitteena oli muuttaa Vallettan sataman matkustajaterminaali 
Schengenin säännöstön vaatimusten sekä parhaiden  käytäntöjen mukaiseksi.2007 540 234
3 Ulkoministeriö Suuria viisumimääriä käsittelevän uuden konsulaatin, johon kohdistuu suuri 
riski, perustaminen ja konsulaatin valmistautuminen biometristen tietojen 
lukemiseen
Hankkeen päämääränä oli kunnostaa kaikilta osin uuden konsuliosaston vasta 
hankitut tilat Moskovassa. Kunnostushankkeen oli tarkoitus kattaa tarvittavat 
turvatekijät ja mahdollistaa valmistautuminen biometristen tietojen lukemiseen.2007 285 335
4 Maltan asevoimat Rannikkovartioalusten hankkiminen Maltan asevoimille
Hankkeessa Maltan asevoimille hankittiin korvaava rannikkovartioalus, jonka 
avulla lisättiin asevoimien läsnäoloa merialueilla ja parannettiin nopeita 
interventiovalmiuksia.2008 7 200  000
5 Maltan poliisivoimat Siirtyminen SIS1 ‑järjestelmästä SIS2 ‑järjestelmään ja SIReNE1 ‑järjestelmästä 
SIReNE2 ‑järjestelmään
Kokonaistavoitteena oli saada täysin valmiiksi Schengenin tietojärjestelmän 
(SIS II) ja kansallisten poliisivoimien järjestelmien integroinnin viimeinen vaihe.2008 2 037 810
6 Maltan asevoimat Maltan asevoimien rajavalvontavalmiuksien tehostaminen  – kiinteäsiipisen 
merivalvontailma‑aluksen hankinta
Hankkeen päämääränä oli tehostaa rajavalvontavalmiuksia hankkimalla 
kiinteäsiipinen merivalvontailma‑alus.2009 7 269 636
1 Kreikan osalta esitetään vastuuviranomaisen tarkistamat ja raportoimat luvut. Komissio ei ole vielä hyväksynyt lukuja.
43 Liite Liite
Lopullinen edunsaaja Hankkeen nimiVuosittainen 
ohjelmaUlkoraja rahaston 
lopulliset 
kokonais  menot 
(euroa)1
Espanja
7 Sisäministeriö: Turvallisuus ‑
infrastruktuurien 
ja ‑kaluston pääosasto 
(DGIMS)Tekninen tuki Schengenin tietojärjestelmälle
Tekninen erityistuki Schengenin tietojärjestelmän korjaamista, parantamista 
ja kehittämistä varten.2010 129 129
8 Sisäministeriö: Kansalliset 
poliisivoimat, osa 
kansallisten poliisivoimien 
pääosastoa ja Kansalliskaarti 
(Guardia Civil )Operatiivisten laitteiden hankkiminen ulkorajavalvontaa varten
Toimen tarkoituksena oli varustaa rajanylityspaikkoja  huipputason laitteilla 
(esimerkiksi asiakirjojen tarkistamiseen tarkoitetut laitteet ja UV‑lamput), 
jotta rajavalvonnasta voidaan huolehtia laadukkaammin ja tehokkaammin.2007 274 885
9 Sisäministeriö: Turvallisuus ‑
infrastruktuurien 
ja ‑kaluston pääosasto 
(DGIMS)Kahden keskikokoisen (20 m) aluksen hankkiminen merivalvontaan
Hankinnan tarkoituksena oli parantaa Kansalliskaartin meriliikenneosaston 
valvonta ‑ ja toimintavalmiuksia, jotta se voi hoitaa etenkin laittomaan 
maahanmuuttoon liittyviä tehtäviään toteuttamalla nopeita toimia maan 
aluevesillä. Partioaluksia aiottiin käyttää Välimeren rannikolla. 2008 2 143 680
10 Sisäministeriö: Turvallisuus ‑
infrastruktuurien 
ja ‑kaluston pääosasto 
(DGIMS)Vartiokoppien korjaustyö ja kunnostaminen El Tarajalin rajanylityspaikassa 
Ceutan kaupungissa
Kansallisten poliisivoimien edustajien toteuttamaa henkilöiden maahantulon 
ja maastapoistumisen valvontaa helpottavat korjaus ‑ ja kunnostustyöt.2010 36 426
11 Sisäministeriö: Turvallisuus ‑
infrastruktuurien 
ja ‑kaluston pääosasto 
(DGIMS)Kunnostus ‑, parannus ‑ ja jälleenrakennustyöt Espanjan ja Marokon välisellä 
raja‑alueella (Ceuta ja Melilla)
Hankkeella tuettiin videovalvontalaitteiden, raja‑alueen ojittamisen, Ceutan 
tarkastusveräjien ja Melillassa sijaitsevan vartiotornin rahoittamista.2010 164 386
12 Sisäministeriö: Poliisivoimien 
ja kansalliskaartin pääosasto, 
Kansalliskaartin osastoKahden merivalvontaan ja luvattoman maahanmuuton torjuntaan tarkoitetun 
ilma‑aluksen kunnostaminen Kansalliskaartin ilmavalvontaosaston käyttöön 
(ilma‑alukset hankittiin ulkorajarahaston vuoden 2007 vuosittaisen ohjelman 
yhteydessä)
Kyseisten kahden ilma‑aluksen osto yhteisrahoitettiin ulkorajarahaston 
vuoden 2007 ohjelmasta; sopimuksen kokonaisarvo oli 50 miljoonaa euroa. 
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus, joka koski myöhempää 
kunnostushanketta, kattoi myös ilma‑alusten oston.
Vuoden 2010 ohjelman mukaan ilma‑alukset oli kunnostettava tulevia 
valvontatoimia ajatellen, koska niitä oli käytetty valvontatehtäviin lukuisten 
lentotuntien ajan. Ilma‑alusten rakenteita oli tarpeen kunnostaa ja ostaa 
tavanomaisia varaosia.2010 6 398 873
13 Ulkoministeriön yleisten 
asioiden osastoKonsulaattien kunnostus ‑ ja muutostyöt
Hanke koskee konsulaattien muuttamista, laajentamista, 
uudelleensuunnittelua ja siirtämistä. Tarkoituksena on varmistaa 
konsulaattien asianmukainen varustelu, henkilöstön turvallisuus ja 
viisumihakemusten tehokas käsittely.2010 835 695
1 Kreikan osalta esitetään vastuuviranomaisen tarkistamat ja raportoimat luvut. Komissio ei ole vielä hyväksynyt lukuja.
44 Liite Liite Lopullinen edunsaaja Hankkeen nimiVuosittainen 
ohjelmaUlkoraja rahaston 
lopulliset 
kokonais  menot 
(euroa)1
Puola
14 Ulkoministeriö Biometristen tietojen keräämiseen tarvittavat laitteet ja sovellukset 
konsulaattitiloihin
Hankkeen tarkoituksena oli hankkia konsulaattiin laitteet ja sovellukset, 
joilla kerätään biometrisiä tietoja (esimerkiksi sormenjälkiskannerit). Hanke 
rahoitettiin kahdesta vuosittaisesta ohjelmasta. 2007 ja 2008 389 604
15 Puolan rajavartiolaitos Rajavalvontaoperaatioista ilma‑alusten avulla huolehtivan henkilöstön 
pätevyyden lisääminen
Tiettyihin ilma‑alustyyppeihin liittyvä erityiskoulutus rajavartiolaitoksen 
lentäjille ja mekaanikoille (Sokol ‑ ja Kania‑helikopterit, Skytruck‑lentokoneet). 
Koulutuksen aiheita olivat myös pimeänäkölasien käyttö ja toimiminen 
kouluttajana. Hanke rahoitettiin kolmesta vuosittaisesta ohjelmasta.2007–10 803 034
16 Puolan rajavartiolaitos Erityisajoneuvojen hankkiminen rajavartiolaitokselle
Hankkeen tavoitteena oli hankkia ajoneuvoja rajavartiolaitokselle. Hanke 
rahoitettiin kahdesta vuosittaisesta ohjelmasta.2008 ja 2009 3 571 588
17 Podkarpacie Voivodship Maahantulon yhteydessä suoritettavaan yksityiskohtaiseen tarkastukseen 
tarkoitetun rakennuksen jälleenrakentaminen Medyka‑Szeginen 
rajanylityspaikan luona olevalla tieosuudella
Ukrainan vastaisella rajalla Medyka‑Szeginen rajanylityspaikalla sijaitsevan, 
ajoneuvojen tarkastamiseen tarkoitetun rakennuksen laajentaminen. 
Tarkastuspisteiden määrää lisättiin yhdestä neljään ja ne varustettiin uusilla 
tarkastuslaitteilla.2009 645 113
18 Puolan rajavartiolaitos Rajavartiolaitoksen etätiedotusalustan laajentaminen ja ylläpito SIS II ‑ ja 
VIS‑järjestelmien toteuttamista varten
Hanke koostui seuraavista neljästä osa‑hankkeesta:
1)  tietojen kopiointiin ja jäljentämiseen käytettävän järjestelmän 
kehittäminen ja ylläpito – vaihe 1
2)  keskustelujen tallentamisjärjestelmän nykyaikaistaminen ja ylläpito
3)  tukijärjestelmän edellyttämien laitteiden ja sovellusalustan 
nykyaikaistaminen ja ylläpito
4)  tietokonetyöpisteiden ostaminen rajavartiolaitoksen keskustietokannan 
tarpeisiin.2010 1 078 749
1 Kreikan osalta esitetään vastuuviranomaisen tarkistamat ja raportoimat luvut. Komissio ei ole vielä hyväksynyt lukuja.
45 Liite Liite Lopullinen edunsaaja Hankkeen nimiVuosittainen 
ohjelmaUlkoraja rahaston 
lopulliset 
kokonais  menot 
(euroa)1
Italia
19 Sisäministeriö  
(Polizia di Stato )Siirtoverkkoinfrastruktuurin parantaminen ja SIA ‑ ja VISA‑menettelyjen 
laajentaminen koskemaan Keski ‑ ja Pohjois‑Italian alueella sijaitsevia 
maahanmuuttovirastoja ja rajapoliisilaitoksia
Toimen tavoitteena oli suunnitella, tuottaa ja toteuttaa 
televiestintäjärjestelmä. Valokuituverkkoa jatkettiin noin 2  600  km, jotta 
rajapoliisilaitokset, poliisin päivystyspisteet ja poliisilaitokset voitiin kytkeä 
toisiinsa. Lisäksi tehostettiin ja laajennettiin laittoman maahanmuuton 
torjunnan tietojärjestelmää (SIA) Keski ‑ ja Pohjois‑Italiassa.2007 11 023 303
20 Satamakapteenit 
(rannikkovartiosto)Neljän lähivesillä partioivan aluksen hankkiminen
Toimi on jatkoa vuoden 2007 ohjelmaan sisältyneelle hankkeelle. Kumpaankin 
hankkeeseen kuuluu neljän automaattisesti itseoikaisevan ja uppoamattoman, 
kaikkiin sääoloihin soveltuvan aluksen hankkiminen (luokka  300).
Kyseiset neljä vartioalusta toimivat maan aluevesillä Sisilian ja Sardinian 
lähistöllä.2008 3 866 000
21 Sisäministeriö  
(Polizia di Stato )Etelä‑Italian nykyiseen maahanmuuttokriisiin kiinteästi liittyvien 
ylimääräisten esto ‑ ja valvontatoimien tukemiseen tarvittavien 
polttoainesetelien hankkiminen
Rajapoliisin autoihin tarkoitetun dieselin ja bensiinin ostamiseen 
tarvittavien polttoaineseteleiden hankkiminen. Polttoaineen avulla autoja 
voidaan käyttää lisäpartiointiin, jota tarvitaan Pohjois‑Afrikasta saapuvan 
maahanmuuttovirran vuoksi (arabikevät / vallan vaihtuminen muun muassa 
Libyassa ja Tunisiassa).2009 572 312
22 Guardia di Finanza Työajoneuvojen hankkiminen
Hankkeen tavoitteena oli varustaa Guardia di Finanza moottoriajoneuvoilla, 
joita se tarvitsee havaitakseen ja tunnistaakseen maahanmuuttajat 
merirajoilla torjuessaan laitonta maahanmuuttoa. Hankkeessa ostettiin 
355 ajoneuvoa.2010 3 612 768
23 Sisäministeriö  
(Polizia di Stato )Kiinteäsiipisen ilma‑aluksen ostaminen rajapoliisille
Ostetaan rajapoliisin käyttöön toinen kiinteäsiipinen ilma‑alus (ensimmäinen 
ostettiin vuoden 2009 ohjelman yhteydessä). Ilma‑aluksen avulla 
varmistetaan operatiivisten toimien koordinointi etenkin kriisitilanteissa, joita 
voi yllättäen ilmetä eräissä osissa maata.2010 3 377 748
1 Kreikan osalta esitetään vastuuviranomaisen tarkistamat ja raportoimat luvut. Komissio ei ole vielä hyväksynyt lukuja.
46 Liite Liite Lopullinen edunsaaja Hankkeen nimiVuosittainen 
ohjelmaUlkoraja rahaston 
lopulliset 
kokonais  menot 
(euroa)1
Kreikka
24 Yleisestä järjestyksestä 
ja kansalaisten suojelusta 
vastaava ministeriö / 
Kreikan poliisivoimatMaan poliisivoimien henkilöstöä koskevan yhteisen koulutusstandardin 
käyttöönotto
Hankkeessa sisällytettiin Frontex‑viraston yhteinen koulutusstandardi 
Kreikan poliisivoimien koulutusjärjestelmään: 448 osallistujaa sai koulutusta 
kolmella eri kurssitasolla. Yhteinen standardi koskee maahanmuuttajavirtojen 
hallinnointiin osallistuvien poliisien ja rajavartijoiden perus ‑ ja jatkokoulutusta.2007 600  079
25 Yleisestä järjestyksestä 
ja kansalaisten suojelusta 
vastaava ministeriö Lesboksen saarella sijaitsevan tilapäisen säilöönottokeskuksen vuokrakulut
Hanke koski vuokrakuluja, jotka aiheutuivat Paganissa Mytilinin lähellä 
Lesboksen saarella sijaitsevasta tilapäisestä säilöönottokeskuksesta.2008 200 554
26 Yleisestä järjestyksestä 
ja kansalaisten suojelusta 
vastaava ministeriö / 
Kreikan poliisivoimatPartiotehtävissä käytettävien matkustaja‑ajoneuvojen hankkiminen
Hankkeen tarkoituksena oli 75 ajoneuvon (poliisin tunnuksin varustettuja 
partioautoja ja tunnuksettomia henkilöautoja) ostaminen. Ajoneuvoja 
käytetään partiointiin rajan läheisyydessä olevilla teillä, kun ulkorajoja 
pyritään valvomaan ja suojelemaan luvattomilta maahanmuuttajilta.2009 1 115 807
27 Yleisestä järjestyksestä 
ja kansalaisten suojelusta 
vastaava ministeriö / 
Kreikan poliisivoimatNelivetoajoneuvojen ostaminen poliisille partiointikäyttöön (jeepin tyyppisiä 
ajoneuvoja)
Hankkeen avulla ostettiin kaikkiaan 69 poliisin partioautoa. Ajoneuvoja 
käytetään partiointiin vaikeakulkuisilla alueilla ja vuoristoalueilla, jotta 
voitaisiin estää luvattomien maahanmuuttajien pääsy Kreikan alueelle.2009 1 275 989
28 Ulkoministeriö Tuki viisumitietojärjestelmän käyttöönotolle
Toimella yhteis rahoitettiin N‑VIS ‑ ja NET‑VIS‑tietojärjestelmien 
toteuttaminen suunnittelun, täytäntöönpanon, käyttöönoton ja henkilöstön 
kouluttamisen osalta. Tämä on osa monivuotista toimea, joka koskee EU:n 
viisumitietojärjestelmän käyttöönottoa Kreikan konsulaateissa.2009 2 984 335
29 Yleisestä järjestyksestä 
ja kansalaisten suojelusta 
vastaava ministeriöRajavalvontaan osallistuvien poliisivoimien tarvitsemien raja‑alueen 
infrastruktuurien rakentaminen ja parantaminen Albanian ja Turkin vastaisilla 
maaulkorajoilla
Toimen tarkoituksena oli parantaa Kreikan ja Albanian sekä Kreikan ja 
Turkin välisillä rajoilla sijaitsevia infrastruktuureita rakentamalla kaksi uutta 
raja‑asemaa (Delvinakiin ja Feresiin).2010 2 117 706
30 Yleisestä järjestyksestä 
ja kansalaisten suojelusta 
vastaava ministeriö / 
Kreikan poliisivoimatPartiokoirien ja niiden kuljettamiseen tarvittavien ajoneuvojen hankkiminen 
poliisille
Hankkeen päämääränä oli hankkia noin 40 poliisikoiraa ja niiden 
kuljettamiseen tarvittavat ajoneuvot. Koirat auttaisivat havaitsemaan 
luvattomat maahanmuuttajat, jotka yrittävät ylittää maaulkorajan. 
Suunnitelmissa oli hankkia nelivetoisia farmariautoja, joilla voitaisiin liikkua 
raja‑alueiden epätasaisessa maastossa.2010 880 268
31 Yleisestä järjestyksestä 
ja kansalaisten suojelusta 
vastaava ministeriö / 
Kreikan poliisivoimatTuki operatiivisiin kuluihin, jotka liittyvät ulkorajojen yhdennetyn 
valvontajärjestelmän toteuttamiseen Kreikan ja Turkin välisellä maarajalla 
sekä luvattomien maahanmuuttajien alustaviin vastaanottokeskuksiin ja 
säilöönottokeskuksiin Evrosin alueella
Kreikan poliisivoimien juoksevat toimintakulut, kuten rajavalvontaan 
käytettävien partioajoneuvojen ja ‑ alusten ja muun kaluston huolto, 
polttoaine ja varaosat. Kattaa myös valokuvafilmin, valokuvien tulostamisen, 
loistelamput, renkaat ja lämmityskattilan.2010 706 011
1 Kreikan osalta esitetään vastuuviranomaisen tarkistamat ja raportoimat luvut. Komissio ei ole vielä hyväksynyt lukuja.
47 Liite LiiteHätätoimet, yhteisön toimet ja erityistoimet
Lopullinen edunsaaja Hankkeen nimiVuotuinen 
työohjelmaUlkorajarahaston 
lopulliset menot 
(euroa)
Hätätoimet
1 Luxemburgin 
suurherttuakunnan 
poliisivoimat, LuxemburgLU NS.SIS II ‑järjestelmän päivittäminen kehittämisvaiheesta täysin 
käyttövalmiiksi (taso ICD 3.0)
Laitteiden ja perussovellusten lisenssien hankkiminen, jotta 
varasijaintipaikassa kehittämisvaiheessa ollut järjestelmä voitiin päivittää 
ja ottaa kaikilta osin käyttöön. Päivitys on tarpeen, jotta voitaisiin saavuttaa 
SIS II ‑järjestelmän käyttöönoton välitavoitteet. 2011 575 857
2 Sisäministeriö, 
maahanmuutto  asioista 
ja rajapoliisista vastaava 
keskusosasto, yleisen 
turvallisuuden osasto, ItaliaRajanylityspaikoilla ja säilöönottokeskusten ympäristössä partiointiin 
tarvittavien kulkuvälineiden lisääminen (RECARS‑hanke)
Hankkeessa ostettiin 40 poliisiajoneuvoa ja lisättiin siten merialueilla 
toimivien rajapoliisilaitosten ja maahanmuuttovirastojen kulkuvälineitä. 
Toimella haluttiin myötävaikuttaa poliisin valvontakapasiteetin 
parantamiseen Etelä‑Italiassa ja koko Italian alueella sekä etenkin eteläisen 
säilöönottokeskuksen läheisyydessä.2010 1 367 856
3 Sisäministeriö, 
maahanmuutto  asioista 
ja rajapoliisista vastaava 
keskusosasto, yleisen 
turvallisuuden osasto, ItaliaSisäiset maahanmuuttajien kuljetukset (SHIFTS ‑hanke)
Toimi koostui maahanmuuttajien kuljetusten järjestämisestä Lampedusalta 
ilmateitse, maitse tai meritse, jotta heidät voitiin tunnistaa ja heitä voitiin 
auttaa useissa asianmukaisesti varustetuissa paikoissa.2010 1 665 247
Yhteisön toimet
4 Belgian liittovaltion 
ulkoministeriö, 
ulkomaankauppa ‑ ja 
kehitysyhteistyö, BelgiaSchengen‑alueen viisumikeskus Kinshasassa
Hankkeen päämääränä oli perustaa ensimmäinen tosiasiallinen 
Schengen‑alueen viisumikeskus. Kunkin hankkeeseen osallistuvan 
jäsenvaltion olisi määrä huolehtia hakemusten käsittelyn taustatoiminnoista 
omalta osaltaan. Hakuprosessi on kuitenkin keskitetty, jotta useat jäsenvaltiot 
voivat yhdistää ja jakaa Kongon demokraattisessa tasavallassa olevat resurssit. 
Belgian hankekumppanina oli Portugal ( Ministerio Dos Negocios Estrangeiros ).2007 395 349
5 Belgian liittovaltion 
ulkoministeriö, 
ulkomaankauppa ‑ ja 
kehitysyhteistyö, BelgiaMaison Schengen Kinshasassa
Hanke oli jatkoa Schengen‑alueen viisumikeskusta Kinshasassa koskevalle 
vuoden 2007 hankkeelle, joka viivästyi ja jota ei siksi saatu kokonaan 
toteutettua vuoden 2007 työohjelman mukaisesti. Vuoden 2013 lopussa 
viisumikeskus edusti 17:ää  Schengen‑valtiota.2009 450 356
48 Liite LiiteLopullinen edunsaaja Hankkeen nimiVuotuinen 
työohjelmaUlkorajarahaston 
lopulliset menot 
(euroa)
Erityistoimet
6 Italian sisäministeriö, yleisen 
turvallisuuden osasto – 
maahanmuutto  asioista 
ja rajapoliisista vastaava 
keskusosasto, ItaliaKuljetuskaluston vuokraaminen kuuden kuukauden ajaksi Italian eteläisille 
merirajoille (CAR2)
Hankkeessa aiottiin vuokrata 137 hyvin varusteltua ajoneuvoa 
parantamaan merialueilla toimivien rajapoliisilaitosten kalustoa ja poliisin 
valvontakapasiteettia Italian eteläosissa. Rannikon partiointiin käytettävissä 
olevien ajoneuvojen lisääminen parantaisi mahdollisuuksia pysäyttää rajan 
laittomasti ylittävät maahanmuuttajat.2009 950 688
7 Italian sisäministeriö, yleisen 
turvallisuuden osasto – 
maahanmuutto  asioista 
ja rajapoliisista vastaava 
keskusosasto, ItaliaRajavartiointi (Bor‑trol)
Hankkeessa aiottiin ostaa 80 poliisiajoneuvoa parantamaan merialueilla 
toimivien rajapoliisilaitosten kalustoa ja poliisin valvontakapasiteettia Italian 
eteläosissa ja etenkin lounaisrannikolla, missä on ilmennyt erityistilanne. 
Hankkeessa päädyttiin ostamaan 43 ajoneuvoa.2010 560 259
49
III
Jäsenvaltiot ovat saaneet merkittävää rahoitus ‑
tukea keskeisten hankkeiden, kuten SIS II ‑, VIS ‑ ja 
Eurosur‑järjestelmien, toteuttamiseen. Rahoitusta 
koskevan yhteisvastuun edistämisen ohella tämä 
on osoittanut, että rahasto on tuottanut todellista 
eurooppalaista lisäarvoa.
Rahaston saavutuksista on kuitenkin vaikea saada 
tarkkaa kuvaa, mikä johtuu kansallisten ohjelmien 
indikaattoreiden määrittämiseen liittyvistä alkuvai ‑
heen ongelmista sekä väliarvioinnin puutteista.
IV
Velvoitetta liittää ulkorajarahaston ohjelmasuunnit ‑
telu kansalliseen rajavalvonta ‑ ja viisumistrategiaan 
ei ollut.
Ulkorajarahaston edunsaajat ovat lähes pelkästään 
kansallisia viranomaisia, joilla on yksinomainen 
toimivalta kyseisellä alalla. Edunsaajien valinta 
oli sen vuoksi ulkorajarahastolle yleisesti ottaen 
yksinkertaista.
Joidenkin jäsenvaltioiden on kuitenkin tehostettava 
hankintamenettelyjään noudattaakseen moitteet ‑
toman varainhoidon periaatetta kaikilta osin.
V
Espanjassa ja Kreikassa eräitä rahaston hallinnoin ‑
tiin liittyviä seikkoja ‑ erityisesti alhaista toteut ‑
tamisastetta Kreikassa ‑  voidaan pitää vakavina 
puutteina. Tämä koskee kuitenkin vain rahaston 
alkuvuosia ja johtuu pääosin rahaston valmiuksia 
koskevan oikeusperustan myöhäisestä hyväksy ‑
mistä ja pitkistä hankintamenettelyistä.
Tilintarkastustuomioistuimen Maltalla ja Italiassa 
havaitsemat ongelmat selittyvät suurelta osin sillä, 
että kyseessä on uusi rahasto ja vastuuviranomaiset 
ovat vielä kokemattomia sen hoidossa.Tiivistelmä
I
Ulkorajarahaston perustamispäätöksen joh ‑
danto‑osan 4 kappaleessa ulkorajarahastoa pide ‑
tään yhteisön taloudellisen yhteisvastuun väli ‑
neenä, ” jolla voidaan tukea niitä jäsenvaltioita, joiden 
osaksi lankeaa yhteisön edun mukainen pysyvä ja 
raskas taloudellinen taakka ”.
Kun otetaan huomioon nämä rahaston perusta ‑
mista koskevat selkeät perustelut, rahaston euroop ‑
palaista lisäarvoa tulisi arvioida ensisijaisesti siltä 
osin, miten sen avulla voidaan lisätä jäsenvaltioiden 
valmiuksia huolehtia tehtävistään ja velvoitteistaan 
Euroopan unionin ulkorajojen yhdenmukaisen, vai ‑
kuttavan ja tehokkaan valvonnan varmistamisessa 
sekä Schengenin säännöstön soveltamisessa. Tämä 
koskee erityisesti niiden jäsenvaltioiden valmiuksia, 
joille lankeaa raskaampi taakka kuin toisille.
Schengen‑alue tuottaa itsessään eurooppalaista 
lisäarvoa. Ulkorajarahasto sisältyykin Schengen‑alu ‑
een hallinnoinnin peruslogiikkaan, jonka mukaan 
EU:n ulkorajojen valvonta on yksittäisten jäsenvalti ‑
oiden vastuulla. Kyseisten jäsenvaltioiden valmiuk ‑
sien parantaminen myöntämällä ulkorajarahastosta 
varoja niiden omiin rajavalvontatoimenpiteisiin 
näyttää sen vuoksi olevan paras keino varmistaa 
EU:n ulkorajojen tehokas valvonta ja varsinkin sel ‑
viytyä erityisistä maahanmuuttopaineista.
Lainsäätäjä päätti rahaston perustamista koskevan 
päätöksentekoprosessin yhteydessä tarkoituksel ‑
lisesti jättää tuen toissijaisuuden periaatteen pois 
ulkorajarahaston perustamispäätöksen 8 artiklasta, 
jossa ‑ toisin kuin komission alun perin ehdotta ‑
massa tekstissä ‑  luetellaan tuen periaatteet. Toisin 
kuin rakennerahastoissa, tuen toissijaisuuden 
periaatetta ei sen vuoksi sisällytetty ulkorajarahas ‑
ton toimintamalliin, jonka ohjaavina periaatteina 
oli määrä olla täydentävyys, johdonmukaisuus ja 
vaatimustenmukaisuus.Komission  
vastaukset
Komission vastaukset 50
VI d) 
Komissio on samaa mieltä siitä, että julkisia hankin ‑
tamenettelyjä tulisi tehostaa joissain jäsenvaltioissa. 
Komissio kiinnittää jo nyt erityistä huomiota asiaan.
Johdanto
11
Komissio on samaa mieltä siitä, että suurin osa 
menoista voidaan rahoittaa kansallisista varoista 
suurissa jäsenvaltioissa. Näin ei kuitenkaan välttä ‑
mättä ole pienissä jäsenvaltioissa, joiden ulkora ‑
jarahastosta saamat määrärahat ovat suhteellisen 
suuria. Niillä voikin olla huomattava vipuvaikutus 
jäsenvaltioiden investointimahdollisuuksiin kysei ‑
sellä alalla.
Rahasto on keskeinen väline, joka ilmentää 
konkreettisesti jäsenvaltioiden yhteisvas ‑
tuuta Schengen‑alueen ulkorajojen valvonnan 
rahoituksesta.
Huomautukset
26
Komissio myöntää, että vaikka eri lähteistä (loppu ‑
kertomukset, jälkiarviointi) peräisin olevia osittaisia 
tietoja on saatavilla ja niiden avulla voidaan mitata 
joitain rahaston tuloksia, rahaston kokonaistulok ‑
sia ei ole tähän mennessä pystytty mittaamaan. 
Kokonaistulokset mitataan lopullisen jälkiarvioinnin 
yhteydessä. Muutamissa jäsenvaltioissa ensimmäis ‑
ten vuosittaisten ohjelmien seuranta ja arviointi oli ‑
vat puutteellisia erityisesti SMART‑indikaattoreiden 
puuttumisen vuoksi. Tämä johtui siitä, että kyseessä 
on uusi rahasto, ja asianomaisten vastuuviranomais ‑
ten kokemattomuudesta. Tilanne on parantunut 
vuodesta 2012.VI a) 
Komissio katsoo, että indikaattoreita koskeva suo ‑
situs on pantu täytäntöön sisäisen turvallisuuden 
rahaston oikeusperustassa, joka sisältää pakolliset 
indikaattorit kaudella 2014–2020.
Komissio hyväksyy toista seikkaa koskevan suo ‑
situksen ja on varma, että se otetaan huomioon 
lopullisessa arviointikertomuksessa.
VI b) 
Komissio hyväksyy suosituksen ensimmäisen osan 
(tietojen antaminen Frontex‑virastolle ulkorajara ‑
haston täytäntöönpanosta) ja katsoo, että se on 
pantu täytäntöön sisäisen turvallisuuden rahas ‑
toa koskevan asetuksen oikeusperustassa kauden 
2014 ‑2020 osalta.
Komissio on kuitenkin vain osittain samaa mieltä 
siitä, että yhteisrahoitetut omaisuuserät olisi kirjat ‑
tava järjestelmällisesti Frontex‑viraston kaluston 
valmiusluetteloon. Kaluston kirjaamista ja antamista 
Frontex‑viraston käyttöön sääntelevät Frontex‑sään ‑
nökset, ei rahaston oikeusperusta. Komissio edistää 
yhteisten viisumikeskusten perustamista ja muuta 
konsuliyhteistyötä konsulaattien kunnostamisen, 
muutostöiden ja varustamisen lisäksi.
Frontex‑viraston tarpeiden mukaiset hankinnat, 
jotka on tehty sisäisen turvallisuuden rahaston 
ulkorajoihin ja viisumipolitiikkaan liittyvien erityis ‑
toimien yhteydessä, on kirjattava Frontex‑viraston 
kaluston valmiusluetteloon.
VI c) 
Komissio on eri mieltä siitä, että sisäisen turvallisuu ‑
den rahaston tuen edellytyksenä olisi oltava kansal ‑
lisen strategian laatiminen. Schengenin säännöstöä 
koskeva ehdollisuus on sisällytetty sisäisen turval ‑
lisuuden rahaston oikeusperustaan operatiivisen 
tuen osalta.
Komission vastaukset 51
30
Ulkorajarahasto sisältyy Schengen‑alueen hal ‑
linnoinnin peruslogiikkaan, jonka mukaan EU:n 
ulkorajojen valvonta on yksittäisten jäsenvaltioiden 
vastuulla. Kyseisten jäsenvaltioiden valmiuksien 
parantaminen myöntämällä ulkorajarahastosta 
varoja niiden omiin rajavalvontatoimenpiteisiin 
näyttää sen vuoksi olevan paras keino varmistaa 
EU:n ulkorajojen tehokas valvonta ja varsinkin sel ‑
viytyä erityisistä maahanmuuttopaineista.
Vaikka rahasto on myös edistänyt ja tukenut lisäval ‑
miuksien luomista jäsenvaltioiden yhteistyön avulla, 
tätä ei kuitenkaan ole pidetty yhtä tärkeänä.
31 a) 
Ks. vastaukset 32 ‑34 kohtaan. Jäsenvaltiot käyttivät 
ohjelmissaan laajasti ensisijaisia tavoitteita. Tämä 
pätee jopa jäsenvaltioihin, joiden ei tarvinnut kas ‑
vattaa yhteisrahoitusosuuttaan (koheesiomaat).
31 c) 
Ulkorajarahaston mekanismi, jolla myönnetään 
tukea hätätilanteissa yhteisön toimien puitteissa, 
oli hyvin vaikuttava, kun otetaan huomioon erityis ‑
tilanteet ja ‑olosuhteet, joissa kiireellisiin toimiin 
ryhdyttiin. Rahoitusta myönnettiin muutamien 
vakavien hätätilanteiden johdosta ja hankkeiden 
tukemiseksi jäsenvaltioissa, joihin kohdistui erityisiä 
paineita, kuten Italiassa ja Kreikassa. Tämä myötä ‑
vaikutti tilanteen paranemiseen.
Komissio on kuitenkin samaa mieltä ulkorajarahas ‑
ton erityistoimien suunnittelua koskevista tilintar ‑
kastustuomioistuimen huomautuksista.27
Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista 
viidestä hankkeesta kolme (hankkeet 9, 21 ja 22) 
edistää täysin ulkorajarahaston painopisteiden 
toteutumista, ja niissä rahoitetaan vain tukikel ‑
poisia menoja. Erityisesti Espanjan viranomaisten 
partioalusten hankinta meriulkorajojen valvontaan 
(hanke 9) oli täysin oikeutettu rahaston tukeen, sillä 
aluksia käytettiin meriulkorajoilla. Se, että aluksia 
ei käytetty riskialtteimmilla meriulkorajoilla, ei tee 
hankinnasta tukikelvotonta. Hankinta liittyy Espan ‑
jan viranomaisten valvontavälineiden hallintaan 
laivaston osalta.
Komissio on tietoinen 60 kohdassa mainitun hank ‑
keen ongelmista. Tukikelvottomat kulut vähenne ‑
tään tukikelpoisista menoista, kun vuosittainen 
ohjelma päätetään.
28
Jäsenvaltioiden indikaattoreiden käytössä on 
tapahtunut todellista parannusta vuoden 2011 
vuosittaisten ohjelmien jälkeen. Alkuvaiheen ongel ‑
mat johtuivat kokemattomuudesta sekä siitä, että 
jäsenvaltioiden oli vaikea asettaa mitattavia indi ‑
kaattoreita ohjelmasuunnitteluvaiheessa komission 
alkuvaiheen ohjeistuksesta huolimatta.
29
Ulkorajarahaston yleinen toteuttamisaste on tyy ‑
dyttävä, vaikka kyseessä on uusi rahasto. Kreikan 
ensimmäisten vuosittaisten ohjelmien toteutta ‑
misaste on melko alhainen, mikä johtuu rajallisista 
hallinnollisista valmiuksista ja pitkistä hankintame ‑
nettelyistä. Tähän on sittemmin puututtu komis ‑
sion avustuksella muun muassa EU:n rahastojen 
hyödyntämisasteen parantamiseksi. Näiden toimien 
arvioidaan vaikuttavan myönteisesti toteutukseen 
vuodesta 2011 alkaen.
Komission vastaukset 52
34
Kuten 32 kohtaa koskevasta vastauksesta ilme ‑
nee, komissio seuraa, kuinka laajasti ensisijaisia 
tavoitteita käytetään. Tämä tapahtuu arvioimalla 
ensisijaisten tavoitteiden puitteissa rahoitettuja 
konkreettisia toimia osana kunkin vuosittaisen 
ohjelman sulkemispaketteihin liittyvää yleistä työtä 
sekä osana komission kansallisia ohjelmia koske ‑
vaa yleistä seurantaa (seurantaoperaatiot mukaan 
luettuina).  
Laatikko 1
Kuten 33 ‑34 kohtaa koskevissa vastauksissa tode ‑
taan, komissio seurasi ensisijaisten tavoitteiden 
käyttöä osana jäsenvaltioiden toteuttamien vuo ‑
sittaisten ohjelmien seurantaa ohjelmaluonnosten 
analysointivaiheessa sekä ohjelmien toteutus‑  ja 
päättämisvaiheessa.
VIS‑ ja SIS II ‑järjestelmien onnistunut käyttöönotto 
kaikissa jäsenvaltioissa osoittaa, kuinka olennai ‑
nen merkitys rahastolla oli näiden kahden laajan 
tietotekniikkahankkeen toteutumisessa. Järjestel ‑
mien kehittämiseen ja käyttöönottoon liittyvistä 
haasteista huolimatta ulkorajarahaston joustavuus 
(erityisesti tarkistusten ansiosta) mahdollisti SIS II ‑ ja 
VIS‑järjestelmien sujuvan rahoittamisen.
36
Jäsenvaltioiden aloitteet jäivät vähäisiksi. Jäsen ‑
valtiot rahoittivat vuosittaisten ohjelmiensa 
yhteydessä mieluummin viisumiosastojensa kun ‑
nostamista ja parantamista täyttääkseen viisumis ‑
äännöstön ja VIS‑asetuksen vaatimukset. Myös 
tämä on tärkeää asianmukaisen ulkorajavalvonnan 
varmistamiseksi.31 d) 
Rahaston ensimmäisinä toteuttamisvuosina eräät 
ulkorajarahastosta rahoitetut hankkeet olisi joka 
tapauksessa rahoitettu kansallisin varoin. Koska 
kyseessä oli ensimmäinen tämän alan rahasto, tämä 
oli lähes väistämätöntä, jotta ensimmäisten vuosien 
määrärahoja ei olisi menetetty. Kulujen tukikelpoi ‑
suutta arvioidaan hankkeen tai ohjelman päättymi ‑
sen yhteydessä yhteisen hallinnoinnin periaattei ‑
den mukaisesti (ei ohjelmasuunnitteluvaiheessa). 
Komissio tekee myös tarkastuksia, jotka johtavat 
tarvittaessa rahoitusoikaisuihin.
32
Komission hyväksymissä ulkorajarahastoa koske ‑
vissa strategisissa suuntaviivoissa luodaan puitteet, 
joilla varmistetaan, että rahaston ohjelmasuunnit ‑
telu ja toteutus on asiaankuuluvien EU:n politiik ‑
kojen mukaista ja että rahasto perustuu viiteen 
painopisteeseen.
Vaikka ensisijaisista tavoitteista ei tullut taloudel ‑
lista lisäkannustinta koheesiomaille, kuten Maltalle 
ja Espanjalle, jäsenvaltiot ovat käyttäneet ensisi ‑
jaisia tavoitteita laajasti ohjelmasuunnittelussaan. 
Niihin suunniteltiin käytettäväksi lähes 720  miljoo ‑
naa euroa, mikä on 45 prosenttia ulkorajarahas ‑
ton määrärahoista kaikille jäsenvaltioille kaudella 
2007 ‑2013.
33
Eräät ensisijaisiin tavoitteisiin liittyvät seikat tai 
vaatimukset ovat tulkinnanvaraisia. Useimmissa 
ensisijaisissa tavoitteissa (9:ssä 12:sta) vaatimukset 
olivat kuitenkin selkeitä, ja jäsenvaltioiden oli mah ‑
dollista soveltaa niitä tehokkaasti ohjelmasuunnit ‑
telun aikana.
Kun tarkastellaan ulkorajarahaston ohjelmasuun ‑
nittelun kohdentamista uudelleen muutamaan 
keskeiseen strategiseen painopisteeseen (VIS, SIS II, 
Eurosur, konsuliyhteistyö, uusimman tekniikan 
mukaiset laitteet), voidaan todeta, että vaikka asiaa 
koskevat raportit vaativat vielä analysointia, VIS ‑, 
SIS II ‑ ja Eurosur‑järjestelmien onnistunut käyttöön ‑
otto kaikissa jäsenvaltioissa osoittaa ulkorajarahas ‑
ton vaikutuksen tältä osin.
Komission vastaukset 53
Tämä selittää, miksi lainsäätäjät eivät ole sisällyttä ‑
neet tätä seikkaa ulkorajarahaston perustamispää ‑
tökseen. Frontex‑viraston kaluston valmiusluette ‑
loon kirjaamista koskeva velvoite sisältyy sisäisen 
turvallisuuden viraston ulkorajoihin ja viisumipo ‑
litiikkaan liittyvään rahoitusvälineeseen kaudella 
2014 ‑2020. Velvoite koskee kuitenkin vain kalustoa, 
joka on hankittu Frontex‑viraston yhteisissä ope ‑
raatioissa tarpeelliseksi katsotulle kalustolle osoite ‑
tuilla varoilla. Näin voidaan parhaiten tasapainottaa 
velvoitteiden asettaminen jäsenvaltioille ja asian ‑
mukaisen kaluston hankkiminen Frontex‑viraston 
yhteisiä operaatioita varten.
39
Ulkorajarahaston perustamispäätöksen 53 artiklan 
3 kohdan mukaan komissio toimittaa hyväksytyt  
vuosittaisten ohjelmien täytäntöönpanoa koskevat 
loppukertomukset virastolle. Tiedot toimitettiin 
Frontex‑virastolle hieman myöhässä, sillä useimmat 
vuosiin 2007 ‑2010 liittyvät vuosittaiset ohjelmat 
päätettiin vuosina 2012 ‑2013.
Tämä ei kuitenkaan rajoittanut Frontex‑viraston 
suunnittelu ‑ ja operatiivisia valmiuksia, koska Fron ‑
tex‑viraston vuosittainen operatiivinen suunnittelu 
perustuu jäsenvaltioiden vuosittaisissa kahdenvä ‑
lisissä keskusteluissa antamiin tietoihin ja teknisen 
kaluston käytettävyyden osalta Frontex‑virasto 
hyödyntää viraston teknisen kaluston luettelossa 
olevia tietoja.
40
Vauhdittaakseen tiedonvaihtoa Frontex‑viraston 
kanssa komissio perusti vuonna 2014 sähköisen 
CIRCABC‑alustan, jonka avulla voidaan järjestää ja 
lähettää tarvittavat tiedot ja luoda ulkorajarahas ‑
ton asiakirjoille pysyvä säilytyspaikka. Asiakirjat 
ovat näin Frontex‑viraston eri yksiköiden helposti 
käytettävissä.
Tämän alustan avulla varmistetaan, että ulkorajara ‑
haston loppukertomukset ja ulkorajarahaston rahoi ‑
tusta koskevat muut tärkeät tiedot, varsinkin tiedot 
meneillään olevista ulkorajarahaston vuosittaisista 
ohjelmista sekä yhteisön toimien ja erityistoimien 
puitteissa rahoitetuista hankkeista, ovat rajoituk ‑
setta käytettävissä.Syyt siihen, miksi rahastolla oli vain vähäinen vai ‑
kutus konsuliyhteistyöhankkeiden kehittämiseen, 
on analysoitu, ja niistä on otettu opiksi seuraavaa 
ohjelmakautta varten. Erityisesti mainittakoon, että 
konsuliyhteistyö on ulotettu koskemaan myös muita 
konsuliyhteistyön muotoja kuin viisumisäännös ‑
tössä säädetyt yhteiset viisumikeskukset (yhteiset 
tilat, edustus, ulkoistaminen), mikä tarjoaa enem ‑
män mahdollisuuksia jäsenvaltioille. Tämä näkyy 
nyt sisäisen turvallisuuden rahaston oikeusperus ‑
tassa (ulkorajoihin ja viisumipolitiikkaan liittyvät 
erityistoimet) kaudella 2014 ‑2020.
37
Ulkorajarahaston tarkoituksena ei ollut tukea suo ‑
raan ”Frontex‑viraston koordinoimia operaatioita”  
vaan tukea jäsenvaltioiden valvontatoimia Euroo ‑
pan unionin ulkorajoilla. Tämä koskee erityisesti 
niitä ulkorajoja, joilla maahanmuuttopaine on suu ‑
rin. Yhteiset operaatiot rahoitetaan Frontex‑viraston 
omasta talousarviosta. Komission ehdottaman 
ensisijaisen tavoitteen 3 kohdan 1 mukaan jäsenval ‑
tioiden valmiuksia osallistua Frontex‑viraston koor ‑
dinoimaan operatiiviseen yhteistyöhön olisi kuiten ‑
kin parannettava. Tähän ensisijaiseen tavoitteeseen 
osoitettiin lähes 30  miljoonaa  euroa jäsenvaltioiden 
kauden 2007 ‑2013 vuosittaisissa ohjelmissa (lähes 
kaksi prosenttia ulkorajarahaston kokonaismäärära ‑
hoista jäsenvaltioille).
38
Frontex‑virasto ei tarvitse yhteisissä operaatioissaan 
kaikkea kalustoa, jonka jäsenvaltiot ovat hankki ‑
neet ulkorajarahaston tuella. Kaluston kirjaamista 
Frontex‑viraston valmiusluetteloon ja käyttöön 
antamista säännellään Frontex‑viraston perusta ‑
missäännöksillä. Teknisen kaluston käytettävyyteen 
liittyvät kysymykset voidaan sen vuoksi ratkaista 
ainoastaan Frontex‑asetuksen puitteissa.
Komission vastaukset 54
42
Vaikka yhteisön toimiin liittyvien hätätoimien oikeu ‑
dellinen kehys ei ollut paras mahdollinen, toimien 
rahoittaminen tämän mekanismin avulla oli aina 
laillista ja suhteutettu hätä ‑ tai kriisitilanteeseen. 
Kautena 2007 ‑2013 saadut kokemukset otetaan huo ‑
mioon sisäisen turvallisuuden rahastossa kaudella 
2014 ‑2020.
Tietojen puuttuminen tukihakemuksesta ei auto ‑
maattisesti merkitse toimen puutteellista hallin ‑
nointia. Arvioinnissa on otettava huomioon tällais ‑
ten toimien hallinnointiin liittyvät ennakoimattomat 
olosuhteet, joiden vuoksi ne ovat erilaisia kuin 
tavanomaiset yhteisön toimet. Tämä pätee eri ‑
tyisesti rahoitetun toimen odotetuista tuloksista 
annettaviin yksityiskohtaisiin ennakkotietoihin.
Laatikko 4 - Tapaus 1
SIS II ‑järjestelmän loppuvaiheen kehittämistoimia 
rahoitettiin joissain jäsenvaltioissa, koska kyseessä oli 
hätätilanne. Jos jokin jäsenvaltio ei olisi suorittanut 
vuoden 2011 jälkipuoliskolle suunniteltuja SIS II ‑jär ‑
jestelmän testejä tai jos testit olisivat viivästyneet, 
tämä olisi johtanut koko hankkeen viivästymiseen.
Rahoitustuen antaminen jäsenvaltioille, jotka eivät 
ilman sitä olisi voineet suorittaa testejä vuonna 2011, 
oli näin ollen ulkorajarahaston oikeusperustan 7 artik ‑
lan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu hätätoimi.
Komissio pyrki sen vuoksi vuonna 2011 tehokkaasti 
vähentämään riskiä siitä, että jäsenvaltiot eivät pys ‑
tyisi noudattamaan SIS II ‑järjestelmän aikataulua, 
koska niillä ei olisi riittävästi varoja SIS II ‑järjestel ‑
män kansallisten osien kehittämistoimien ja testien 
loppuun saattamiseen. Komissio kehotti kansallisia 
viranomaisia antamaan SIS II ‑järjestelmälle enem ‑
män painoarvoa ulkorajarahastosta myönnettyjen 
määrärahojen käytössä. Komissio julkaisi myös 
kiinnostuksenilmaisupyynnön, joka koski ulkoraja ‑
rahaston yhteisön toimiin liittyviä hätätoimia. Tämä 
tuotti 7,5  miljoonaa  euroa kahdeksalle lisävaroja 
eniten tarvitsevalle jäsenvaltiolle (valtioille, joille on 
myönnetty hyvin vähän varoja ulkorajarahastosta 
ja/tai joissa ulkorajarahaston varoja käytettiin mui ‑
hin keskeisin ulkorajoja koskeviin painopisteisiin).Ulkorajarahaston asiakirjojen saataville asettamisen 
lisäksi komissio tarjoutui antamaan kohdennetum ‑
paa tietoa. Erityisesti mainittakoon kunkin jäsenval ‑
tion kauden 2007 ‑2013 vuosittaisia ohjelmia koskevat 
maakohtaiset selvitykset. Myös temaattisia selvi ‑
tyksiä (koulutusta ja Eurosur‑järjestelmää koskevat 
selvitykset) voitaisiin tarvittaessa asettaa saataville.
Komissio antaa Frontex‑virastolle tietoja toimenpi ‑
teistä, joita rahoitetaan yhteisen ja keskitetyn hal ‑
linnoinnin kautta. Tehokas tiedonvaihto edellyttää 
myös, että Frontex‑virasto antaa komissiolle tietoja 
viraston vuosittaisista kahdenvälisistä ja muista 
keskusteluista jäsenvaltioiden kanssa. Komissio on 
pyytänyt tätä useita kertoja.
41
Erityistoimet on otettu mukaan oikeusperustaa 
koskevien neuvottelujen aikana, eivätkä ne kuu ‑
luneet komission alkuperäiseen ehdotukseen. 
Kokemus on osoittanut, että erityistoimien toteut ‑
tamista koskevassa oikeudellisessa kehyksessä on 
ollut useita puutteita, mikä on haitannut toimien 
sujuvaa toteuttamista. Näihin kuuluu erityistoimien 
kohteena olevien maantieteellisten alueiden työläs 
määrittelyprosessi (ongelmana nopeasti muuttuvat 
riskit, joita ei voitu heti ottaa huomioon) sekä hyvin 
lyhyt toteutusaika.
Komissio on sen vuoksi samaa mieltä siitä, että eri ‑
tyistoimia ei ollut suunniteltu hyvin alusta lähtien.
Hätätoimien rahoittamista yhteisön toimien avulla 
ja mahdollisuutta tarkistaa vuosittaisia ohjelmia kii ‑
reellisiin tilanteisiin puuttumiseksi on hyödynnetty 
täysimittaisesti eräissä jäsenvaltioissa, joihin koh ‑
distuu suuria maahanmuuttopaineita. Eurooppalai ‑
sen lisäarvon kannalta tarkasteltuna tätä voidaan 
tuskin arvostella, sillä rahoitetut toimet toteutettiin 
koko Schengen‑alueen hyväksi sellaisissa ulkora ‑
jojen kohdissa, joissa turvallisuus vaarantui suuren 
maahanmuuttopaineen vuoksi. On syytä korostaa, 
että myös jäsenvaltiot, joihin maahanmuuttokriisi 
vaikutti välillisesti, tukivat lisävarojen jakamista 
hätärahoituksen kautta etulinjassa olevien jäsenval ‑
tioiden, kuten Italian tai Kreikan, auttamiseksi.
Komission vastaukset 55
Laatikko 5 - Vuoden 2009 erityistoimet
Vaikka alueellinen soveltamisala rajattiin vuo ‑
den 2009 erityistoimia koskevassa ehdotuspyyn ‑
nössä Italian merirajaan, edunsaaja pyysi muodol ‑
lisesti hankkeen toteuttamisen aikana hankkeen 
laajentamista maantieteellisesti alueille, joihin vai ‑
kuttivat välillisesti arabikevään aiheuttamat kiireel ‑
lisen maahanmuuton paineet. Nämä olivat niiden 
säilöönottokeskusten alueita, joihin maahanmuut ‑
tajia kuljetettiin. Tämä hanke kattoi maalis‑elokuun 
2011, jolloin Tunisian ja Libyan vallankumousten 
jälkeiset maahanmuuttovirrat Tunisiasta saavuttivat 
huippunsa. Muutospyynnössään Italian viranomai ‑
set mainitsivat erityisesti tarpeen vähentää eteläi ‑
siin alueisiin kohdistuvaa taakkaa ( noin 40 000 maa -
hanmuuttajaa saavutti Italian rajan ) kuljettamalla 
maahanmuuttajat maan muihin majoituskeskuksiin 
sekä toisaalta taata asianmukainen turvallisuus 
näiden keskusten ympärillä lisäämällä ajoneuvo ‑
jen läsnäoloa. Koska ehdotuspyynnössä valitulle 
alueelle saapui valtavasti maahanmuuttajia, oli 
ratkaisevan tärkeää kuljettaa maahanmuuttajia 
paikkoihin, joissa heidät voitiin seuloa asianmukai ‑
sesti tukikelpoisten alueiden infrastruktuurien pai ‑
neiden helpottamiseksi. Näin ollen tämä komission 
hyväksymä laajennus pysyi rahastojen tavoitteiden 
piirissä eikä poikennut ehdotuspyynnössä maini ‑
tusta maantieteellisestä painopisteestä, sillä näiden 
alueiden tilanne riippui toiminnasta muilla alueilla. 
Tämän vuoksi komissio otti lopullista maksupyyn ‑
töä arvioidessaan johdonmukaisesti huomioon 
tukikelpoiset ja hyväksytyt menot, jotka liittyivät 
alueisiin eteläisen merirajan ulkopuolella.
Laatikko 5 - Vuoden 2010 erityistoimet
Tämän hankkeen yhteydessä Frontex‑viraston ris ‑
kianalyysiraportissa määritettyjen alueiden ulko ‑
puolella käytettyjen autojen rahoittaminen ei ollut 
perusteltua. Näin ollen komissio hylkäsi tukikel ‑
poisten alueiden ulkopuolella käytettyjen autojen 
aiheuttamat kulut.Laatikko 4 - Tapaus 2
Hankkeen tavoitteena oli ”varmistaa Etelä‑Italian 
rannikolle kesällä 2011 saapuneiden maahanmuut ‑
tajien ilma ‑, maa ‑ ja merikuljetukset”. Muun muassa 
Libyan kriittisen tilanteen seuraukset eivät olleet 
SHIFTS‑hanketta koskevan hakemuksen jättämis ‑
ajankohtana vielä ennustettavissa, minkä vuoksi 
Italiaan mahdollisesti saapuvien maahanmuuttajien 
ja turvapaikanhakijoiden tarkan määrän tulevasta 
kehityksestä ei saatu selvää kuvaa. Lisäksi oli 
mahdotonta ennustaa, kuinka monta lisäpaikkaa 
olisi käytettävissä mantereen vastaanottoyksi ‑
köissä, mihin maahanmuuttajat olisi sijoitettava ja 
kuinka paljon heitä olisi. Tämäntyyppisen hätätoi ‑
men edistymistä voidaan mitata vain jälkikäteen, 
koska indikaattoreiden asettaminen on vaikeaa 
ennakoimattomien tapahtumien ja haastavan 
toimintaympäristön vuoksi. Toisessa tarkastetussa 
hankkeessa on kyse ajoneuvojen hankinnasta par ‑
tiointia varten. Maahanmuuttajien kuljettaminen 
oli toissijainen tavoite. Komissio katsoo näin ollen, 
että kuljetettujen maahanmuuttajien määrä ei ollut 
toimen arvioinnin kannalta olennainen indikaattori, 
toisin kuin SHIFTS‑hankkeessa.
43
Erityistoimien toteuttamisen yhteydessä ilmen ‑
neistä ongelmista on otettu opiksi, eikä tätä meka ‑
nismia käytetä enää sisäisen turvallisuuden rahas ‑
tossa kaudella 2014 ‑2020.
Vuosina 2008 ‑2010 eräitä toimia toteutettiin 
muualla kuin ehdotuspyynnöissä määritetyillä 
raja‑alueilla. Ensimmäisen toimen osalta edunsaaja 
esitti kuitenkin nimenomaisen poikkeusta koskevan 
pyynnön. Komissio hyväksyi sen, koska poikkeus 
liittyi suoraan toimenpiteisiin, joiden tarkoituk ‑
sena oli puuttua kyseisten raja‑alueiden tilantee ‑
seen (ks. laatikkoa 5 koskeva selitys jäljempänä). 
Tilintarkastustuomioistuimen mainitseman toisen 
toimen osalta (laatikko 5, kolmas kappale) komissio 
on toteuttanut tarvittavat toimenpiteet sellaisten 
autojen kulujen takaisin perimiseksi, joita on käy ‑
tetty muualla kuin ehdotuspyynnössä tarkoitetuilla 
tukikelpoisilla raja‑alueilla.
Komission vastaukset 56
Tässä yhteydessä komissio toteaa katsovansa, että 
rahaston eurooppalainen lisäarvo muodostuu myös 
siitä, että se avustaa maahanmuuttopaineiden 
lisääntymisen aiheuttamassa kriisitilanteessa olevia 
jäsenvaltioita.
47
Se, ettei kansallisissa hallinnointi ‑ ja valvontajärjes ‑
telmissä havaita tukeen oikeuttamattomia kuluja, 
ei välttämättä tarkoita, että kansallinen rahasto 
maksaa ne. Kun komissio havaitsee puutteita kan ‑
sallisissa hallinnointi ‑ ja valvontajärjestelmissä, se 
voi soveltaa rahoitusoikaisuja.
Laatikko 6 - Esimerkkejä hankkeista
Niiden maahanmuuttajien valtava virta, jotka 
yrittivät päästä Italian alueelle arabikevään jälkeen 
vuonna 2011 (62 692 tunnistettua ihmistä verrat ‑
tuna 9 573:een vuonna 2009 ja 4 406:een vuonna 
2010), oli asianmukainen perustelu 355 ajoneuvon 
hankinnalle. Näitä autoja ei tarvittu ainoastaan 
rannikon valvomiseen vaan myös rannikkoalueilta 
sisämaahan tapahtuvien eteenpäin siirtymisten 
ehkäisemiseen ja kaikkien tehtävien hoitamiseen, 
jotka liittyivät kiinni otettujen kolmansien maiden 
kansalaisten kuljettamiseen muun muassa säi ‑
löönottokeskuksiin ja tuomioistuimiin. Tietenkin 
näihin tehtäviin liittyi ajoneuvojen käyttöä, joka ei 
rajoittunut tiukasti ulkorajoille, mutta joka oli täysin 
perusteltua hätätilanteessa, jossa ulkorajat juuri 
ylittäneiden laittomien maahanmuuttajien kiinni 
ottaminen ei kuulu tavanomaiseen lainvalvontaan 
vaan rajavalvontaan ja muuttoliikkeen hallintaan.
”Arabikevään” täysin arvaamattoman luonteen 
takia Italian viranomaisten oli mahdotonta tehdä 
tarpeidenarviointia riittävästä automäärästä, jota 
tarvittiin vuoden 2011 äkillisestä laittomien maa ‑
hanmuuttajien virrasta selviämiseksi.45
Vuosien 2007 ja 2008 ohjelmien osalta on korostet ‑
tava, että ulkorajarahaston oikeusperustan myöhäi ‑
nen hyväksyminen ja vastaavasti ulkorajarahaston 
monivuotisten ohjelmien ja vuosien 2007  ja 2008 
ohjelmien myöhäinen hyväksyminen ei antanut 
monille jäsenvaltioille muuta vaihtoehtoa kuin 
sisällyttää ensimmäisiin vuosittaisiin ohjelmiin jo 
päätettyjä toimia. Jos ensimmäisten vuosittaisten 
ohjelmien täytäntöönpano olisi ollut selvästi riittä ‑
mätöntä, komissiota ja jäsenvaltioita olisi kritisoitu 
rahaston tarjoaman mahdollisuuden käyttämättä 
jättämisestä. Tämä taas olisi vahingoittanut rahaston 
mainetta ja vaarantanut sen käyttöönoton. Lisäksi 
on todettava, että jos jäsenvaltiot olisivat lykänneet 
kaluston hankintaan tarvittavan julkisen hankinta ‑
menettelyn käynnistämistä, vuosien 2007 ja 2008 
ohjelmissa käytettävissä olleet varat olisi menetetty. 
Näin tapahtui suurelta osin Kreikassa.
46
Kansalliset viranomaiset käyttävät resurssinsa yleensä 
olennaisiin hankkeisiin tällä erittäin arkaluonteisella 
alalla, ja niillä on siten eurooppalaista lisäarvoa, sillä 
nämä investoinnit palvelevat Schengen‑alueeseen 
osallistuvien jäsenvaltioiden etua.
Rahastosta rahoitettujen kulujen luonne ei välttä ‑
mättä rajoita niihin liittyvien hankkeiden lisäarvoa. 
Kreikassa ja Italiassa rahoitetuilla toimilla autet ‑
tiin lisävalvontavalmiuksien käyttöönotossa eikä 
rahoitettu kuluja, jotka olisivat tavallisesti syntyneet 
muulloinkin kuin kriisi ‑ tai hätätilanteessa.
Ulkorajarahasto keskittyi ensimmäisinä toiminta ‑
vuosinaan jäsenvaltioiden valmiuksien kehittä ‑
mistä koskevaan pitkän aikavälin tavoitteeseen 
(2007 ‑2010). Myöhemmin oli välttämätöntä sopeu ‑
tua Välimeren etelärannikon poliittisista levotto ‑
muuksista johtuvan hätätilanteen aiheuttamiin 
paineisiin ja reagoida vaikuttavasti vahvistamalla 
rahaston operatiivista ulottuvuutta. Näin ollen 
komissio päätti tukea tiettyjä hankkeita, joiden tar ‑
koitus oli vahvistaa Italian ja Kreikan hätätilanteisiin 
liittyviä valvontavalmiuksia.
Komission vastaukset 57
51
Sisäasioiden pääosasto on järjestelmällisesti kuullut 
komission muita osastoja vuosittaisten ohjelmien 
sisällön osalta. Näin on lievennetty riskiä, joka liittyy 
tuen kohdentamiseen samankaltaisiin toimiin. 
Komissiolla ei ole tietoa hankkeista, jotka olisivat 
saaneet kaksinkertaisen rahoituksen kahdesta EU:n 
rahoitusvälineestä.
53
Ensimmäisten vuosittaisten ohjelmien valmisteluai ‑
kana useimmilla vastuuviranomaisilla ei ollut koke ‑
musta EU:n varojen hallinnoinnista. Vastuuviran ‑
omaisten tehtävät, jotka liittyivät mitattavissa olevia 
tavoitteita koskevan sitoumuksen vaatimiseen 
tuensaajilta, osoittautuivat vaikeiksi toimialalla, jolla 
tilivelvollisuus ei (yleiseen) turvallisuuteen liittyvistä 
syistä ehkä ole niin kehittynyttä kuin muilla aloilla.
54
Vaikka komissio vaati ehdottomasti jäsenvaltioilta 
mitattavissa olevia indikaattoreita (vähintään 
panosindikaattoreita), se ei jäädyttänyt ensimmäis ‑
ten vuosittaisten ohjelmien hyväksymistä siksi, 
että joistakin toimista puuttui mitattavissa olevat 
indikaattorit. Tämä olisi nimittäin ollut suhteetonta 
eikä olisi kuitenkaan merkittävästi parantanut 
indikaattoreita yhtä aikaa hyväksyttyjen ensimmäis ‑
ten vuosittaisten ohjelmien (2007 ja 2008) osalta. 
Vuosittaisten ohjelmien hyväksymisen aikana on 
siitä huolimatta havaittu edistystä jäsenvaltioiden 
vuodesta 2012 alkaen asettamien indikaattoreiden 
osalta. Esimerkiksi Espanjan alustavat vuosittaiset 
ohjelmat sisälsivät vain harvoja määrällisiä indikaat ‑
toreita, kun taas vuosien 2012 ja 2013 ohjelmien 
tulos‑  ja vaikutusindikaattoreista monet olivat mää ‑
rällisiä ja liittyivät mitattavissa oleviin tavoitteisiin.
55
Seuraavalla ohjelmakaudella yhteisistä indikaatto ‑
reista raportoiminen on jäsenvaltioille pakollista. 
Lisäksi ohjelmakohtaiset indikaattorit määritellään 
kansallisten ohjelmien erityispiirteiden mukaan. 
Indikaattoreista raportointia hallinnoidaan komis ‑
sion kehittämän tietoteknisen järjestelmän avulla.48
Ohjelmien hyväksymiseen käytettävissä olleen 
lyhyen ajan takia joillekin niistä ei oltu määritelty 
SMART‑indikaattoreita. Kansallisten strategioiden 
laatiminen ei ollut oikeudellinen velvoite, jonka 
ulkorajarahasto olisi asettanut jäsenvaltioille, jotta 
ne voisivat saada tukea rahastolta. Yhden jäsen ‑
valtion kohdalla edunsaajien valitseminen olisi 
voitu dokumentoida paremmin, mutta tämä ei 
vaikuttanut rahaston tuloksellisuuteen. Komissio on 
tietoinen julkisiin hankintoihin liittyvästä riskistä ja 
soveltaa tarvittaessa rahoitusoikaisuja.
49
Tilintarkastustuomioistuimen kuvailemat velvoit ‑
teet/vaatimukset eivät sisälly ulkorajarahaston 
oikeusperustaan. Schengen‑luettelon kolmas versio 
ei ole sitova väline, joka olisi velvoittanut jäsenval ‑
tiot laatimaan kansallisen strategian ulkorajojen hal ‑
lintaa varten saadakseen tukea ulkorajarahastolta.
50
Jäsenvaltiot ovat vastuussa monivuotisen ohjel ‑
mansa ja vuosittaisten ohjelmiensa laatimisesta. 
Monivuotiset ohjelmat sisälsivät kolme osaa (jäsen ‑
valtion tilanne, vaatimusten analyysi ja strategia 
tavoitteiden saavuttamiseksi), joiden avulla komis ‑
sio useimmissa tapauksissa pystyi ymmärtämään 
jäsenvaltioiden tilanteen, vaatimukset ja strategian, 
vaikkakin laatu vaihteli maiden välillä. Merkille 
pantavaa on, että Frontex‑virasto on kehittänyt 
yhteisen yhdennetyn riskianalyysimallin (CIRAM) 
vasta viime vuosien aikana eikä se ollut käytettä ‑
vissä monivuotisten ohjelmien laatimisajankohtana. 
Koska rajavalvonnan tilanne lisäksi voi muuttua ajan 
myötä laittoman maahanmuuton muuttuvien reit ‑
tien vuoksi, toimintatapa on mukautettava todel ‑
lisuuteen, mikä selittää monivuotisten ohjelmien 
ja vuosittaisten ohjelmien tarkistamisen uusien 
tarpeiden ilmettyä ja prioriteettien muututtua 
ohjelmakauden aikana. Komissio on hyväksyessään 
vuosittaisia ohjelmia aina tarkistanut täydentävyy ‑
den muilta EU:n varoja hallinnoivilta osastoilta, eikä 
merkittäviä täydentävyysongelmia ole havaittu.
Komission vastaukset 58
Erityistoimiin ja hätätoimenpiteisiin osallistumisen 
osalta kukin asianomainen viranomainen voisi hakea 
rahoitusta suoraan ilman, että vastuuviranomainen 
osallistuu hakuun. Vaikka muut Italian viranomai ‑
set kuin vastuuviranomaiseen institutionaalisesti 
yhteydessä oleva viranomainen eivät osallistuneet 
näihin välineisiin, tämän ei pidä katsoa merkitsevän 
tuen ulkopuolelle jäämistä tai vähäisen tuen saa ‑
mista. Sen sijaan se tarkoittaa, että sisäministeriöllä 
on merkittävä institutionaalinen rooli (yhteistyössä 
muiden julkisten tahojen, kuten Marina Militaren, 
Guardia di Finanzan, Capitaneria di Porton ja ulkomi ‑
nisteriön kanssa) ulkorajojen hallinnassa.
60
Komission arvioitua asianomaisen lopullisen täytän ‑
töönpanokertomuksen tämän hankkeen todettiin 
rikkovan rahaston perusperiaatteita. Näin ollen 
hankkeen kulut vähennetään ulkorajarahaston 
kyseisen vuosittaisen ohjelman loppumaksusta.
Molemmissa vaiheissa, joissa komissio osallistuu 
ulkorajarahaston täytäntöönpanoon, eli kansallis ‑
ten ohjelmien hyväksymisen ja niiden päättämisen 
yhteydessä, komissio kiinnittää erityistä huomiota 
siihen, että jäsenvaltioiden toteuttamat ulkorajara ‑
haston hankkeet ovat EU:n lainsäädännön mukaisia 
ja että niissä kunnioitetaan perusoikeuksia.
61
Partiokoirien hankkiminen oli alun perin osa samaa 
hankintamenettelyä kuin partioautojen hankkimi ‑
nen. Kun Kreikan viranomaiset tajusivat, että kahta 
osatekijää (koiria ja autoja) ei voitu hankkia yhdessä, 
ne veivät päätökseen autojen hankinnan ja lykkäsi ‑
vät koirien hankkimista.
62
Poikkeuslausekkeen käyttäminen puolustus‑  ja tur ‑
vallisuushankintoihin on perusteltu vaihtoehto, jos 
hankintoja koskevassa oikeudellisessa kehyksessä 
säädetyt, tämän mahdollisuuden käyttämiseen 
liittyvät ehdot täyttyvät.56
Vuosittaiset ohjelmat muodostivat jäsenvaltioille 
ja komissiolle suhteettoman hallinnollisen rasit ‑
teen ohjelmakaudella 2007 ‑2013. Siitä huolimatta 
komissio valitsi ne tietoisesti, koska yhtäältä se 
pystyi reagoimaan nopeasti muuttuviin tilanteisiin 
ulkorajoilla ja toisaalta se pystyi paremmin valvo ‑
maan toimien tukikelpoisuutta ottaen huomioon 
toimintariskeinä rahaston uutuuden ja vastuuviran ‑
omaisten kokemattomuuden.
57
Jäsenvaltioiden ohjelmakaudella 2007 ‑2013 hank ‑
kima kokemus sallii siirtymisen monivuotiseen 
ohjelmien hallinnoinnin kehykseen kaudella 
2014 ‑2020. Kuten tilintarkastustuomioistuin huo ‑
mautti, näin on helpompaa toteuttaa suuren ja 
monimutkaisen kaluston hankintamenettelyjä, 
jotka voivat kestää varsin pitkään.
58
Koska ulkorajarahaston tuensaajat (rajavalvonnasta 
ja viisumien myöntämisestä vastaavat julkiset 
elimet) ovat luonteeltaan erityisiä ja niitä on vain 
rajallinen määrä kussakin jäsenvaltiossa, tarpeellis ‑
ten hankkeiden valinta on monissa jäsenvaltioissa 
keskitettävä. Toisaalta valinnan toteuttamiseen tai 
hyväksymiseen osallistui kuitenkin usein korkean 
poliittisen tason edustajia, mikä takasi ulkorajara ‑
haston määrärahojen käyttämisen kunkin jäsenval ‑
tion olennaisimpien painopisteiden ja tarpeiden 
käsittelemiseen.
59
Rahaston varat jaetaan ulkorajavalvonnasta vastaa ‑
vien julkisten tahojen välillä.
Komission vastaukset 59
65
Mikäli hankintamenettelyjen tarkastaminen on riit ‑
tämätöntä ja/tai on käytetty asiaankuulumattomia 
hankintamenettelyjä, olemassa voi olla riski, ettei 
tuelle saada riittävästi vastinetta. Tämän vuoksi 
komissio kiinnittää erityistä huomiota tähän kysy ‑
mykseen ja soveltaa tarvittaessa rahoitusoikaisuja.
66
SMART‑indikaattoreiden puuttumisen osalta komis ‑
sio toteaa, että sen jäsenvaltioille antamista ohjeista 
huolimatta on ollut erittäin vaikeaa saada luotettavia 
seuraus‑  ja vaikutusindikaattoreita 53 ja 54 kohdassa 
selvitetyistä syistä. Tämä selittää myös sen, miksei 
ollut mahdollista varsinaisesti hyödyntää kauden 
2007 ‑2010 arvioinnissa jäsenvaltioiden raportoin ‑
tia ensimmäisiin vuosittaisiin ohjelmiin sisältyvistä 
indikaattoreista. Lisäksi se selittää sen, että arviointi 
oli toteutettava jäsenvaltioille arviointitarkoituksessa 
lähetetyn ad hoc ‑ kyselylomakkeen perusteella.
67
Vastuuviranomaisten seurantavelvoitteita ei ole 
aina noudatettu riittävästi. Komissio on kuiten ‑
kin havainnut tilanteen parantuneen useimmissa 
jäsenvaltioissa vuoden 2010 jälkeen. Tätä lieven ‑
tää kuitenkin se tosiasia, että ulkorajarahaston 
useimmat tuensaajat ovat suuria julkisyhteisöjä, 
joiden on noudatettava valtiovarainministeriöiden 
tarkastuksia edetäkseen vaiheeseen, jossa valtion ‑
kassa/valtiovarainministeriö maksaa kulut (esim. 
tarkastus toimitettua kalustoa vastaan, käskyjen 
noudattaminen).
68
Useimmat jäsenvaltiot tekevät seurantakäyntejä 
(paikan päällä), vaikka tilanne vaihteleekin jäsenval ‑
tiosta toiseen. Italian kohdalla nämä paikan päällä 
tehtävät tarkastukset, vaikka ne onkin tehty jälki ‑
käteen, ovat kohdistuneet 50 prosenttiin kokonais ‑
määrärahoista vuosien 2007  ja 2012 välillä. Espanjan 
osalta seurantakäyntejä on tehty vuodesta 2010 
lähtien säännöllisesti.Komissio on säännöllisesti lähettänyt jäsenvalti ‑
oille selkeitä viestejä tarpeesta noudattaa asiaan ‑
kuuluvaa oikeudellista kehystä ja dokumentoida 
asianmukaisesti syyt, joiden perusteella tuensaajat 
käyttivät neuvottelumenettelyä eivätkä avoimia tai 
rajoitettuja menettelyjä. Komissio soveltaa myös 
hankekohtaisia oikaisuja tai tarvittaessa kiinteämää ‑
räisiä rahoitusoikaisuja, jos se havaitsee vuosittais ‑
ten ohjelmien päättämisen yhteydessä sääntöjen ‑
vastaisia hankintamenettelyjä tai että menettelyjen 
valinnan perusteluja koskeva dokumentaatio on 
riittämätöntä tai sitä ei ole, mikä voi paljastaa 
puutteen hallinnointi ‑ ja valvontajärjestelmässä. 
Nämä rahoitusoikaisut lasketaan samojen sääntöjen 
perusteella kuin rakennerahastojen kohdalla. Lisäksi 
jälkitarkastusstrategia täydentää toimia sen riskin 
pienentämiseksi, joka liittyy ilmoitettujen menojen 
sisältämiin jäännösvirheisiin, joita ei havaittu hank ‑
keen päättämisen yhteydessä.
63
Komissio tarkistaa tämän seikan säännöllisesti 
hankkeiden päätösvaiheessa ja jälkitarkastuksissa. 
Rahoitusoikaisuja sovelletaan, jos hankintamenette ‑
lyissä havaitaan sääntöjenvastaisuuksia.
64
Komissio kiinnittää säännöllisesti vastuuviran ‑
omaisten huomion tarpeeseen tarkistaa hankinta ‑
menettelyjen laillisuus niiden sopimusten osalta, 
joihin liittyviä kuluja rahastolle ilmoitetaan. Tällaiset 
tarkistukset kuuluvat vastuuviranomaisen hallinnol ‑
listen tarkastusten piiriin. Vastuuviranomaiset ovat 
entistä tietoisempia siitä, miten tärkeää on varmis ‑
taa, että tuensaajat toimittavat vähemmän avoi ‑
met menettelyt valittuaan hyvin dokumentoidut 
perustelut aiheutuneita menoja koskevien kor ‑
vaushakemustensa todisteasiakirjoina. Lisäksi myös 
tarkastusviranomainen tarkistaa osana tarkastus ‑
työtä, onko julkisia hankintamenettelyjä sovellettu 
asianmukaisesti.
Komission vastaukset 60
73
Arviointikertomukset (joita on parannettu tilintar ‑
kastustuomioistuimen tarkastuksen aikana teke ‑
mien huomautusten pohjalta) sisältävät kvanti ‑
tatiivisia tietoja, jotka antavat mielenkiintoisen 
yleiskuvan rahaston avulla hankituista tai kehite ‑
tyistä omaisuuseristä. Komissio myöntää kuitenkin, 
että ajanpuutteen ja käytettävissä olevien tietojen 
riittämättömyyden takia oli vaikeaa tehdä muuta 
kuin kuvaileva analyysi siitä, mitä jäsenvaltiot ovat 
saavuttaneet rahaston avulla sen täytäntöönpa ‑
non neljänä ensimmäisenä vuotena. Tämän vuoksi 
komissio katsoo, että rahaston kokonaistuloksia 
voitiin mitata osittain.
Jälkiarviointiin, joka tehdään vuonna 2015, sisällyte ‑
tään yksityiskohtainen luku erityistoimista ja yhtei ‑
sön toimista, ja siinä otetaan huomioon vuosien 
2007 ‑2010 tulokset.
74
Viiveitä ilmeni jäsenvaltioiden tasolla jäsenvaltioiden 
kertomusten toimittamisessa. Komission oli lähetet ‑
tävä jäsenvaltioille lisätarkistuksia ja selvityspyyn ‑
töjä, mikä aiheutti lisäviivytyksiä. Kertomus julkais ‑
tiin komission verkkosivustolla toukokuussa 2014.69
Tietoteknisen järjestelmän käyttöönotto indikaat ‑
toreiden kirjaamista varten ei ollut rahaston täy ‑
täntöönpanosääntöjen perussäädökseen sisältyvä 
velvoite. Siitä huolimatta komissio kannusti seu ‑
rantakäyntiensä aikana jäsenvaltioita kehittämään 
tietokonejärjestelmän hanketietojen kirjaamiseksi 
ja tuki parhaiden käytäntöjen vaihtoa tällä alalla. 
Esimerkiksi Solid‑komitean 11. toukokuuta 2012 
järjestetyn tapaamisen aikana eräs jäsenvaltio 
esitteli muille jäsenvaltioille esimerkin parhaista 
käytännöistä tällä alalla (rahastojen sähköinen 
hallinnointi).
70
Vaikka joissain tapauksissa tietyiltä jäsenvaltioilta 
saaduissa raporteissa annetut tiedot ovat vähäisiä, 
erityisesti tuotoksia ja tuloksia hankkeen puitteissa 
koskevien, kvantifioitavissa olevien tietojen osalta, 
ongelmaa lievittää lisätiedonvaihto tuensaajan 
kanssa, kunnes tyydyttävät tiedot on saatu. Hake ‑
muksiin ja loppuraportteihin käytettäviä malleja 
on muutettu asian korjaamiseksi ulkorajarahastosta 
rahoitettavien yhteisön toimien ja erityistoimien 
osalta.
72
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamasta arvi ‑
ointiprosessista on otettu opiksi. Tärkein merkille 
pantu asia on se, että koko arviointiprosessi kan ‑
nattaa antaa ulkoisen yksikön vastuulle. Vuosien 
2011 ‑2013 jälkiarviointi toteutetaan siksi täysin eri ‑
laisen prosessin avulla. Lisäksi suoraan hallinnoidut 
toimet, jotka eivät kuuluneet täysimääräisesti arvi ‑
oinnin soveltamisalaan, otetaan mukaan seuraavaan 
jälkiarviointiin.
Lisäksi yhteisten indikaattoreiden, joista jäsenvalti ‑
oiden olisi pitänyt raportoida alusta asti, puuttumi ‑
nen teki indikaattoreiden määrittämisestä pakollista 
väliarvioinnin yhteydessä. Jäsenvaltioiden oli kerät ‑
tävä tuensaajilta tietoja näistä indikaattoreista, mikä 
selittää viivytykset. Sisäisen turvallisuuden rahaston 
tulevissa arvioinneissa käytetään yhteisiä indikaat ‑
toreita ja ohjelmakohtaisia indikaattoreita, mikä 
tekee arvioinnista helpompaa ja tehokkaampaa.
Komission vastaukset 61
Jotkin monivuotisista ohjelmista ja ensimmäisistä 
vuosittaisista ohjelmista todella hyväksyttiin, 
vaikkei niille oltu määritetty luotettavia SMART‑indi ‑
kaattoreita. Jos ohjelmia ei olisi hyväksytty aino ‑
astaan tästä syystä, se olisi ollut erittäin haitallista 
kyseisten jäsenvaltioiden ja rahaston maineen 
(ja Euroopan unionin) kannalta. Lisäksi sitä olisi 
pidetty puhtaasti byrokraattisena ja joustamatto ‑
mana toimintatapana.
77
Slovenia kehitti alusta lähtien yhdennetyn työkalun 
rahaston hallinnointia ja tietojen keräämistä varten. 
Muut maat tekivät niin, vaikkei tällaisen järjes ‑
telmän käyttöönotolle ollut oikeudellista velvoi ‑
tetta. Joitakin järjestelmiä on jo käytössä joissakin 
jäsenvaltioissa.
Jälkiarvioinnin sisällöstä voidaan todeta, että useim ‑
mat tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista 
ongelmista on korjattu lopulliseen versioon.
Suositus 1
Komissio katsoo, että tämä suositus on jo pantu 
täytäntöön uusien rahastojen oikeusperustoissa. 
Jäsenvaltioille toimitetaan lisäohjeita.
Suositus 2
Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille, ja komis ‑
sio tukee sitä.
79
Komissio myöntää, että rahaston oikeudellista 
kehystä ei suunniteltu hyvin erityistoimien osalta. 
Komissio myöntää myös sen, että vaikka rahasto tar ‑
joaa mahdollisuuksia konsuliyhteistyön rahoittami ‑
seen yhteisön toimilla, se ei saavuttanut merkittäviä 
tuloksia tällä alalla. Vaikka tällaisia toimia koskevien 
aloitteiden on tultava lähinnä jäsenvaltioilta, tämä 
on otettu huomioon suunniteltaessa uutta sisäisen 
turvallisuuden rahastoa lisäkannustimien tarjoami ‑
seksi konsuliyhteistyön mekanismien luomiseen.Päätelmät ja suositukset
75
Rahaston lisäarvo perustuu jäsenvaltioiden  – joiden 
ulkorajoilla vallitsevat täysin erilaiset olosuhteet – 
yhteisvastuuseen rahoituksesta. Näin rahasto on 
luonut konkreettisen yhteisvastuun niiden maiden, 
joiden rajoihin kohdistuu suurimmat maahanmuut ‑
topaineet, ja paineille vähemmän alttiiden maiden 
välille. Jakomekanismin ansiosta suurin osa määrä ‑
rahoista suunnattiin suurimpien paineiden alaisiin 
maihin (lähinnä Etelä‑Euroopan/Välimeren maihin). 
Lisäksi eurooppalaisesta lisäarvosta kertoo se, että 
rahasto tuki menestyksekkäästi Schengen‑alueen 
suuria hankkeita (VIS, SIS II ja Eurosur). Tilintarkas ‑
tustuomioistuimen havaitsemat puutteet johtuvat 
lähinnä riittämättömistä hallinnollisista valmiuksista 
rahaston täytäntöönpanon ensimmäisinä vuosina 
yhden jäsenvaltion kohdalla ja muiden kohdalla 
vastuuviranomaisten ja tuensaajien EU‑varojen 
hallinnointiin liittyvän kokemuksen puuttumisesta. 
Kyse ei niinkään ollut järjestelmään liittyvistä ja 
pysyvistä puutteista. Puutteet liittyvät myös rahas ‑
ton käyttöönoton viivästymiseen, mikä taas johtui 
oikeusperustojen myöhäisestä hyväksymisestä. 
Komission mielestä Italian ja Maltan tilanteen ei 
voida katsoa osoittavan ”vakavia puutteita” rahas ‑
ton hallinnoinnissa.
76
Rahasto on edistänyt rahaston painopisteitä eli 
SIS II ‑, VIS ‑ ja Eurosur‑järjestelmiä. SMART‑indikaat ‑
toreiden puuttuminen joidenkin ohjelmien kohdalla, 
mikä johtui vastuuviranomaisten EU‑varojen hallin ‑
nointiin liittyvästä kokemattomuudesta, ei estänyt 
jäsenvaltioita käyttämästä rahastoa sen painopis ‑
teiden edistämiseen. Tämä onnistui sen ansiosta, 
että komissio valvoi tarkasti vuosittaisten ohjelmien 
sisältöä ja antoi riittävästi ohjeita (erityisesti vuo ‑
desta 2010 alkaen), mikä mahdollisti ohjelmien 
resurssien suuntaamisen rahaston tavoitteisiin.
Komission vastaukset 62
ovat merkittävä painopiste. Riippumatta konsuliyh ‑
teistyön tehostamisesta jäsenvaltioiden olisi otet ‑
tava VIS‑järjestelmä käyttöön maailmanlaajuisesti 
käyttöönottoaikataulun mukaan.
Suositus 4
Ensimmäinen luetelmakohta: Vaikka tämä suosi ‑
tus on osoitettu lähinnä lainsäätäjälle, komissio ei 
hyväksy sitä. Rahasto luotiin ensisijaisesti taakanja ‑
komekanismiksi, jolla tuetaan jäsenvaltioiden val ‑
miuksia tehokkaimpana tapana hoitaa niiden omat 
tehtävät ja valvontavelvoitteet EU:n ulkorajoilla. 
Sisäisen turvallisuuden rahastossa Frontex‑viraston 
operaatioiden tarpeita vastaava kalusto, jota han ‑
kitaan erityisen sidotun rahoitusvälineen (erityis ‑
toimet) puitteissa, on kirjattava viraston teknisen 
kaluston luetteloon.
Toinen luetelmakohta: Komissio hyväksyy tämän 
suosituksen. Toimenpiteitä on jo pantu täytäntöön 
tämän yhteistyön/tiedonvaihdon toteuttamiseksi 
käytännössä.
Suositus 5
Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille. Ulko ‑
rajoja koskevan kattavan strategian laatiminen 
ulkorajarahaston monivuotisen ohjelman valmis ‑
telemiseksi ei ollut velvoite, joka olisi perustunut 
ulkorajarahaston oikeusperustaan tai johonkin 
muuhun säädökseen.
Suositus 6
Komissio ei hyväksy tätä suositusta. Komissio 
huomauttaa kuitenkin, että sisäisen turvallisuu ‑
den rahastoon (ulkorajoja ja viisumeita koskeva 
osa) on sisällytetty ehdollisuus, ja operatiivisen 
tuen rahoitus riippuu Schengenin säännöstön 
noudattamisesta.
Suositus 7
Komissio hyväksyy tämän suosituksen, mikä ei vai ‑
kuta komission ja jäsenvaltioiden rooleihin yhtei ‑
sessä hallinnoinnissa.
Suositus 8
Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille. Komissio 
tukee tätä suositusta.80
Frontex‑virasto on tiiviisti mukana uuden sisäi ‑
sen turvallisuuden rahaston täytäntöönpanossa. 
Oikeusperustan mukaan sitä kuullaan jäsenvaltioi ‑
den kansallisten ohjelmien luonnoksista (sisäisen 
turvallisuuden rahaston ulkorajoja koskevasta 
osasta annettavan asetuksen 9 artiklan 4 kohta) ja 
toimista Schengen‑arvioinnin yhteydessä havait ‑
tujen puutteiden korjaamiseksi (12 artikla). Fron ‑
tex‑viraston palaute on ratkaisevan tärkeää myös 
väliarvioinnin yhteydessä jaettavien määrärahojen 
kannalta (8 artikla), ja sillä on keskeinen tehtävä 
erityistoimien määrärahojen jakamisessa, erityisesti 
sen yhteisten operaatioiden käyttöön annettavan 
kaluston osalta. Koska kauden 2014 ‑2020 kan ‑
sallisia ohjelmia koskeva työ on jo käynnistetty, 
Frontex‑virasto on jo mukana näissä prosesseissa. 
Sähköinen tiedonvaihtoalusta on jo otettu käyttöön 
asiakirjojen vaihdon helpottamiseksi komission ja 
Frontex‑viraston välillä.
Rekisteröintiä Frontex‑viraston kaluston valmius ‑
luetteloon ja kaluston antamista viraston operaa ‑
tioiden käyttöön sääntelevät virastosta annetut 
asetukset, ei rahasto. Kaikkea jäsenvaltioiden 
ulkorajarahaston tuella hankkimaa kalustoa ei 
tarvita järjestelmällisesti Frontex‑viraston yhteisiin 
operaatioihin. Sisäisen turvallisuuden rahastossa 
Frontex‑viraston operaatioiden tarpeita vastaavaa 
kalustoa hankitaan erityistoimien puitteissa, ja se 
kirjataan viraston teknisen kaluston luetteloon.
Katso Frontex‑viraston kaluston osalta suositus 4.
Suositus 3
Komissio on osittain samaa mieltä tästä suosituk ‑
sesta. Komissio edistää yhteisten viisumikeskusten 
perustamista ja muuta konsuliyhteistyötä sen lisäksi, 
että se tukee konsulaattien kunnostamista, muutos ‑
töitä ja varustamista. Sellaisen konsulaatin kun ‑
nostaminen ja varustaminen, joka käsittelee satoja 
viisumeita päivässä, voi joskus olla järkevämpää kuin 
sellaisen konsuliyhteistyötoimen rahoittaminen, 
joka koskee muutamia satoja viisumihakemuksia 
vuodessa. Suurten konsuliedustustojen kunnosta ‑
minen ja varustaminen siten, että ne voivat käsitellä 
hakemukset asiakasystävällisemmin ja nopeammin 
huipputason (tietoteknisten) laitteiden avulla, on 
yhtä tärkeää kuin konsuliyhteistyöhankkeiden tuke ‑
minen. Lisäksi ”varustaminen” voi tarkoittaa myös 
viisumitietojärjestelmään (VIS) liittyviä laitteita, jotka 
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
•  yksi kappale: 
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
•  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat: 
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm), 
muissa kuin EU‑maissa sijaitsevista lähetystöistä ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm), 
ottamalla yhteyttä Europe Direct ‑palveluun ( http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm) 
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu).
Maksulliset tilaukset:•  Euroopan unionin julkaisutoimiston myyntiedustajalta 
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_fi.htm).
QJ‑AB‑14‑015‑FI‑C ISSN 1831 ‑0958 Ulkorajarahaston tarkoituksena on auttaa 
jäsenvaltioita varmistamaan yhdenmukainen, 
vaikuttava ja tehokas valvonta yhteisillä 
ulkorajoillaan.
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, onko 
ulkorajarahasto vaikuttava ja onko rahasto 
saavuttanut tavoitteensa.
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 
ulkorajarahasto on edistänyt yhteisvastuuta 
rahoituksesta: rahastosta myönnetään enemmän 
varoja jäsenvaltioille, jotka kantavat suuremman 
taloudellisen vastuun.
Eurooppalainen lisäarvo on kuitenkin muilta 
osin jäänyt vähäiseksi. Lisäksi kokonaistulosta 
ei voitu mitata, sillä seurannassa ja 
jälkiarvioinneissa havaittiin puutteita. 
Tarkastuksessa havaittiin myös, että rahaston 
hallinnoinnissa ilmeni vakavia puutteita tietyissä 
keskeisissä jäsenvaltioissa. Näiden puutteiden 
vuoksi rajaturvallisuutta ei kenties vahvisteta 
riittävän hyvin siellä, missä tarve olisi suurin.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN