Erityiskertomus nro 13/2013 ”EU:n kehitysapu Keski-Aasialle”





LYHENTEET BKT : Bruttokansantuote CRIS : Yhteisön ulkopuolisiin maihin suunnattua yhteisön apua hallinnoivan toimialan tietojärjestelmä (Common Relex Information System) ENPI : Eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden väline (European Neighbourhood and Partnership Instrument) ETYJ : Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö EU : Euroopan unioni OECD : Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö SEUT : Sopimus Euroopan unionin toiminnasta SMART-tavoitteet : Tarkasti määritellyt, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, relevantit ja ajallisesti määrätyt tavoitteet (Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Time-bound) Tacis : Itsenäisten valtioiden yhteisölle tarkoitetun teknisen avun ohjelma (Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States) TRACECA : Eurooppa-Kaukasia-Aasia-liikennekäytävä (Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia Programme) UNICEF : Yhdistyneiden kansakuntien lastenrahasto TIIVISTELMÄ I. Tarkastuksessa arvioitiin, kuinka komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto suunnittelivat ja hallinnoivat Keski-Aasian tasavalloille (Kazakstan, Kirgisia, Tadžikistan, Turkmenistan ja Uzbekistan) vuosina 2007–2012 annettua kehitysapua. II. Tarkastuksessa ilmeni, että komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto toimivat merkittävällä tavalla haastavissa olosuhteissa suunnitellakseen ja pannakseen täytäntöön alueellisessa strategia-asiakirjassa huhtikuussa 2007 vahvistetun EU:n ohjelman, joka koski Keski-Aasialle annettavaa kehitysapua. Tuen suunnittelu ja jakaminen tapahtui yleisesti ottaen hyväksyttävällä tavalla. Täytäntöönpano oli vähemmän tyydyttävää. III. Komissio keskusteli painopisteistä kumppanimaiden kanssa ja pyrki sovittamaan menosuunnitelmansa kansallisten painopisteiden mukaan. Tuen maantieteellisessä jakautumisessa otettiin huomioon suhteellinen vauraus. Kaikki EU:n tuettavaksi valitut hankkeet edistivät alueellisessa strategia-asiakirjassa vahvistettujen laajojen tavoitteiden saavuttamista. Komissio kuitenkin antoi apua useammille aloille kuin parhaiden käytäntöjen mukainen toimintatapa sallisi. IV. Komissio hyödynsi useita erilaisia tuen toimittamistapoja pannessaan suunnitelmiaan täytäntöön. Niitä olivat muun muassa suuri määrä pienimuotoisia hankkeita, mistä aiheutui suurempi hallinnollinen rasitus edustustoille. Ohjelman hallinnointia vaikeutti myös se, että käytössä oli useita erilaisia rahoitusvälineitä ja monenlaisia raportointi- ja yhteydenpitolinjoja. Oli näin ollen vaikea määrittää, kuinka paljon varoja EU oli käyttänyt kullakin toiminnanalalla ja kussakin Keski-Aasian maassa. Komissio ei ole yrittänyt arvioida Keski-Aasiaa koskevan kehitysapuohjelmansa hallinnollisia kokonaiskuluja. V. Komissio olisi voinut – ja sen olisi pitänyt – hallinnoida Tadžikistania ja Kirgisiaa koskevia talousarviotukiohjelmiaan tiukemmin ja kytkeä niihin erityisiä korruption vastaisia toimenpiteitä. Maksupäätökset perustuivat saavutetun edistyksen sijaan siihen, että kumppanimaat olivat sitoutuneet uudistuksiin. VI. Täytäntöönpano oli kaikkialla hidasta, vaikka siinä esiintyikin toisinaan merkittävää vaihtelua. Alueelliset ohjelmat eivät olleet aidosti alueellisia: merkittävä osa koostui pelkistä "useita maita koskevista osioista", jotka olivat jokaisen kumppanimaan käytettävissä erikseen. Komissio järjesti puitteet, joissa oli mahdollista hyödyntää kokemuksia ja parantaa ohjelmia ajan mittaan. Prosessi tuotti hyödyllisiä tuloksia, vaikka eräissä tapauksissa tulokset eivät aina olleet saatavilla ajoissa ja toisissa tapauksissa ei otettu huomioon hyödyllisiä suosituksia. Hankeraportoinnissa keskityttiin pikemminkin toimintaan kuin tuloksiin. VII. Tässä kertomuksessa annetaan suosituksia ja esitetään, kuinka kaudella 2007–2012 saatuja kokemuksia voitaisiin tulevaisuudessa hyödyntää EU:n yhteistyössä kyseisen alueen kanssa. JOHDANTO 1. Tässä kertomuksessa arvioidaan, kuinka viidelle Keski-Aasian tasavallalle (Kazakstan, Kirgisia, Tadžikistan, Turkmenistan ja Uzbekistan) kaudella 2007–2012 annettua Euroopan unionin (EU) kehitysapua suunniteltiin ja hallinnoitiin (ks. kartta). KARTTA KESKI-AASIA +++++ TIFF +++++ Lähde: Perustuu YK:n Keski-Aasiaa esittävään karttaan nro 3763, Rev. 7, joulukuu 2011. Kartan soveltaminen on täysin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vastuulla. 2. Kyseiset viisi valtiota, joista tuli itsenäisiä maita Neuvostoliiton romahdettua vuonna 1991, eroavat merkittävästi toisistaan väestömäärän, maantieteellisen alueen, luonnonvarojen ja vaurauden osalta. Kazakstanilla ja Turkmenistanilla on suuret öljy- ja kaasuvarat, joiden vienti näkyy maiden suhteellisen suuressa asukasta kohti lasketussa bruttokansantuotteessa. Vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamista silmällä pitäen tilanne on erilainen (tarkemmat tiedot kunkin maan osalta, ks. liite I). Maiden välillä on myös vaihtelua siinä, kuinka halukkaita ne ovat tekemään yhteistyötä ja yhdentymään muuhun maailmaan. EUROOPAN UNIONI JA KESKI-AASIA 3. EU on toiminut aktiivisesti Keski-Aasian maissa maiden itsenäistymisen jälkeen. Komission Keski-Aasiaa koskevassa vuosien 2002–2006 strategia-asiakirjassa määritetään apustrategian keskeiset tavoitteet. Tavoitteina oli edistää Keski-Aasian maiden vakautta ja turvallisuutta ja auttaa niitä kestävän taloudellisen kehityksen aikaansaamisessa ja köyhyyden vähentämisessä. 4. Euroopan komissio esitti kautta 2007–2013 koskevat kehitysapusuunnitelmansa huhtikuussa 2007 hyväksytyssä alueellisessa strategia-asiakirjassa [1]. Eurooppa-neuvosto hyväksyi kesäkuussa 2007 Keski-Aasiaa koskevan EU:n toimintapolitiikan kaudelle, joka oli tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena; toimintapolitiikka määritetään neuvoston asiakirjassa "European Union and Central Asia: Stragegy for a New Partnership" [2], jossa hyväksyttiin komission lähestymistapa. 5. EU määritteli koko alueen kanssa tehtävää yhteistyötä koskevat painopisteet neuvoston strategian ja komission apuohjelman kautta; EU:n keskeisinä strategisina kiinnostuksenkohteina esitettiin turvallisuus ja vakaus. Strategialla ajettiin aktiivista Keski-Aasian valtioiden kanssa tehtävää yhteistyötä, jonka tavoitteena on edistää rauhaa, demokratiaa ja taloudellista vaurautta. Strategiassa muun muassa - ehdotettiin useiden erilaisten välineiden, ohjelmien, yhteistyösopimusten [3] ja poliittisen vuoropuhelun täysimääräistä käyttöä - pyrittiin löytämään tasapaino kahdenvälisten lähestymistapojen ja sellaisten toimien välille, joiden tarkoituksena on vastata koko alueen yhteisiin haasteisiin [4] - yksilöitiin seitsemän keskeistä toimintapolitiikan alaa, joilla on erityistä merkitystä [5] - lisättiin EU:n talousarviosta maksettavaa tukea kauden 2007–2013 rahoitusnäkymissä noin 750 miljoonaan euroon kauden kuluessa [6]. 6. Euroopan komissio avasi Kazakstanissa edustuston vuonna 1993 ja nosti Kirgisiassa ja Tadžikistanissa sijaitsevat toimipisteet EU:n edustuston asemaan vuoden 2009 lopussa [7]. Vuonna 2012 EU perusti edustuston Uzbekistaniin. Vuonna 2005 Eurooppa-neuvosto nimitti Keski-Aasiaan Euroopan unionin erityisedustajan [8]. Erityisedustajan tehtävänä oli edistää hyviä suhteita EU:n ja Keski-Aasian maiden välillä, vahvistaa vakautta, yhteistyötä, demokratiaa ja ihmisoikeuksien kunnioittamista alueella sekä edistää EU:n vaikuttavuutta ja näkyvyyttä alueella. EU:N KEHITYSAPU 7. EU on osoittanut vuosina 1991–2013 yli 2,1 miljardia euroa kyseisille maille suunnattuun kehitys- ja humanitaariseen apuun; tästä määrästä 750 miljoonaa euroa koski kautta 2007–2013. Komissio maksoi kaudella 2007–2012 yhteensä 435 miljoonaa euroa kehitysapua Keski-Aasialle. Pääasiallisia edunsaajia olivat Kirgisia ja Tadžikistan (ks. kaavio 1). KAAVIO 1 EU:N MAKSUT KESKI-AASIALLE VUOSINA 2007–2012 MAITTAIN JA ALUEITTAIN (MILJOONAA EUROA JA PROSENTTIA) +++++ TIFF +++++ Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen analyysi komission CRIS-tietokannasta saatujen tietojen pohjalta. 8. Kyseessä olevan kauden ensimmäisinä vuosina varoja käytettiin lähinnä itsenäisten valtioiden yhteisölle tarkoitetun teknisen avun ohjelman (Tacis-ohjelma) yhteydessä. Ohjelman pääasiallisina tavoitteina oli tukea markkinatalouteen siirtymistä ja vahvistaa demokratian ja oikeusvaltion periaatteiden noudattamista. 9. Vuodesta 2007 lähtien Tacis-ohjelma on korvattu kehitysyhteistyön rahoitusvälineellä (DCI), jonka ensisijaisia tavoitteita ovat köyhyyden vähentäminen, kestävä taloudellinen ja sosiaalinen kehitys sekä kehitysmaiden yhdentyminen maailmantalouteen. Tämän jakson aikana tukirahoitusta toimitettiin myös muiden välineiden avulla, joita olivat esimerkiksi demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline ja vakautusväline, nopean toiminnan järjestelmä mukaan luettuna (ks. kaavio 2). 10. EU:n kehitysapubudjetti Keski-Aasian maille oli keskimäärin 89 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria vuosina 2010 ja 2011. Yhdysvaltojen antama kehitysapu oli tuolloin 175 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria, Turkin antama kehitysapu 165 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria, Japanin antama kehitysapu 124 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria ja Saksan antama kehitysapu 109 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria [9]. KAAVIO 2 EU:N MAKSUT KESKI-AASIALLE VUOSINA 2007–2012 RAHOITUSVÄLINEITTÄIN (MILJOONAA EUROA) +++++ TIFF +++++ Lähde: Tilintarkastustuomioistuin analyysi komission CRIS-tietokannasta saatujen tietojen pohjalta. 11. Kun tarkastellaan kehitysavun yleistä taloudellista merkitystä, apu vastaa vain pientä osaa kaikista alueelle suuntautuvista rahavirroista. Erityisesti Kazakstanin, Turkmenistanin ja Uzbekistanin tapauksessa virallinen kehitysapu [10] vastaa alle viittä prosenttia vuotuisista suorista ulkomaisista sijoituksista ja sen osuus on alle 0,2 prosenttia vuotuisesta bruttokansantuotteesta (BKT). Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki oli lisäksi osoittanut vuosina 1991–2011 yhteensä 5945 miljoonaa euroa lainoina, pääomina ja takuina kyseisille viidelle maalle (408 miljoonaa euroa vuonna 2011). 12. Komission kehitys- ja yhteistyöpääosasto (EuropeAid) ja vuodesta 2011 alkaen Euroopan ulkosuhdehallinto [11] ovat vastuussa EU:n kehityspolitiikan laatimisesta, ulkoisen avun välineiden monivuotisesta suunnittelusta ja unionin ulkopuolelle suunnatun tuen alakohtaisten toimintapolitiikkojen määrittelystä. Tehtävä suoritetaan Brysselistä käsin kumppanimaissa sijaitsevien EU:n edustustojen avustuksella. NEUVOSTON JA EUROOPAN PARLAMENTIN SUORITTAMAT TARKASTUKSET 13. Neuvosto tarkastaa säännöllisesti, miten EU:n strategian täytäntöönpano on edistynyt Keski-Aasiassa. Viimeisessä tarkastuksessaan [12] neuvosto totesi, että strategia on edelleen tarkoituksenmukainen ja sen täytäntöönpanossa on edistytty. Neuvosto katsoi kuitenkin, että EU:n toimien pitäisi olla paremmin kohdennettuja ja niiden pitäisi edistää EU:n toiminnan näkyvyyttä ja vaikutuksia Keski-Aasiassa. 14. Vuonna 2011 antamassaan kertomuksessa [13] Euroopan parlamentti totesi, että EU:n varoja ei ollut riittävästi, jotta EU olisi saanut niillä aikaan vaikutusta kaikilla seitsemällä neuvoston painopistealueella [14]. Parlamentti kehotti mahdollisimman pian parantamaan toimintapolitiikan painopisteiden määrittelyä. Parlamentti korosti, että kumppanimaiden on noudatettava demokratiaa, hallintoa, oikeusvaltiota ja ihmisoikeuksia koskevia kansainvälisiä standardeja. Korruptiosta huolestuneena parlamentti kehotti komissiota antamaan kertomuksen – jota ei vielä ole annettu – alakohtaisen talousarviotuen käytöstä Kirgisiassa ja Tadžikistanissa. TARKASTUKSEN LAAJUUS JA LÄHESTYMISTAPA 15. Tarkastuksessa arvioitiin, kuinka Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio suunnittelivat ja hallinnoivat Keski-Aasian kehitysapua kaudella 2007–2012; kohteena oli erityisesti kehitysyhteistyön rahoitusväline, jota käytettiin pääasiallisena rahoitusvälineenä. Tarkastuksessa esitettiin seuraavat kysymykset: - onko komissio noudattanut määrärahoja jakaessaan parhaita käytäntöjä ja ottanut huomioon painopisteet, jotka se on ilmoittanut asettaneensa Keski-Aasian kehitysavulle - onko komissio antanut kehitysapua tarkoituksenmukaisella tavalla - onko komissio pannut onnistuneesti täytäntöön tukipolitiikkansa, kehittänyt sitä saamansa kokemuksen pohjalta ja raportoinut siitä asianmukaisesti. Tarkastus ei kattanut muita EU-strategian osa-alueita, esimerkiksi toimintapoliittista vuoropuhelua. 16. Tarkastus toimitettiin kesä- ja marraskuun 2012 välisenä aikana. Tarkastustyö perustui asiakirjatarkastukseen sekä analyyseihin ja haastatteluihin. Lokakuussa 2012 tehtiin tarkastuskäynnit Kirgisiaan, Tadžikistaniin ja Uzbekistaniin. Käyntien aikana tarkastajat haastattelivat EU:n edustustojen henkilöstöä, kansallisten viranomaisten edustajia, jäsenvaltioiden suurlähetystöhenkilökuntaa, teknisiä asiantuntijoita, kansalaisjärjestöjä sekä muita rahoittajia ja sidosryhmiä. Tarkastajat tarkastivat yhteensä 21 tukiohjelmaa (19 maakohtaista ja kaksi alueellista ohjelmaa, ks. liite II [15]). 17. Tarkastuksessa hyödynnettiin muista lähteistä saatuja analyysejä, esim. muiden rahoittajien selvityksiä ja raportteja. Tilintarkastustuomioistuin suoritti kyselytutkimuksen, joka koski rahoittajien koordinointia ja rahoittajien näkemyksiä EU:n toiminnasta kentällä; kysely lähetettiin muiden rahoittajien johtotason henkilöstölle, joka työskentelee kyseisissä viidessä Keski-Aasian tasavallassa [16]. HUOMAUTUKSET TALOUSARVIOVAROJEN JAKAMINEN 18. Jäljempänä olevissa kohdissa 19–36 tutkitaan, kuinka komissio jakoi EU:n määrärahat: missä määrin se noudatti parasta käytäntöä ja toimi aloilla, jotka se oli ilmoittanut Keski-Aasialle osoitetun kehitysavun painopistealoiksi. KOMISSIO ASETTI MENOILLEEN VÄLJÄT YLEISET PAINOPISTEALUEET 19. Kuten kohdasta 4 ilmenee, komission menoihin liittyvät painopisteet vahvistetaan komission alueellisessa strategia-asiakirjassa Keski-Aasiaa koskevan EU:n toimintapolitiikan mukaisesti. Komissio muistutti, että köyhyyden vähentäminen on EU:kehityspolitiikan ensisijainen tavoite, ja täydentäviä tavoitteita ovat hyvän hallinnon edistäminen ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen lisääminen [17]. Se määritti EU:n kehitysavulle kolme painopistealaa: - alueellisen yhteistyön edistäminen erityisesti seuraavilla aloilla: verkkoihin pääsy ja markkinoiden yhdentyminen, ympäristö, rajaturvallisuus ja muuttoliikkeen hallinta, tulli, järjestäytyneen rikollisuuden torjunta ja rajat ylittävä yhteistyö yksityishenkilöiden välillä ja kansalaisyhteiskunnan sisällä - köyhyyden vähentäminen ja elintason parantaminen erityisesti seuraavin keinoin: yhteisöjen kehittämistä koskevat ohjelmat ja kohdennetut maaseudun kehittämisohjelmat sekä maataloutta ja sosiaaliturvaa koskevat uudistukset - demokratiakehityksen, ihmisoikeuksien, hyvän hallinnon ja talousuudistuksen edistäminen. 20. Komissio asetti itselleen tavoitearvoksi käyttää ensin mainittuun tavoitteeseen 30–35 prosenttia, toiseen tavoitteeseen 40–45 prosenttia ja kolmanteen tavoitteeseen 20–25 prosenttia kokonaismäärärahoista. 21. Komissio jakoi kauden kahteen osakauteen (2007–2010 ja 2011–2013) ja laati ensimmäiselle kaudelle maaohjelman, joka sisälsi yksityiskohtaisemmat tuen jakamista ja erityisten painopisteiden määrittelyä koskevat suunnitelmat. Komissio suoritti vuonna 2010 väliarvioinnin, jonka tuloksena se totesi, että merkittäviä muutoksia ei tarvittu. Se laati kautta 2011–2013 koskevat menosuunnitelmat arviointinsa perusteella. KOMISSIO POIKKESI TIETYISSÄ KOHDIN PARHAASTA KÄYTÄNNÖSTÄ APUA SUUNNITELLESSAAN JA JAKAESSAAN… 22. Kehitysavun jakamisesta on annettu yhteisesti tunnustetut parhaat käytännöt esimerkiksi seuraavissa asiakirjoissa: Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus, Pariisin julistus avun tuloksellisuudesta [18], Täydentävyyttä ja työnjakoa koskevat EU:n menettelysäännöt sekä Kehitysyhteistyöpolitiikan työnjakoa koskevat EU:n menettelysäännöt [19]; näissä esitetään seuraavat periaatteet: - kehityksen painopisteiden – jotka laaditaan maastrategioissa, toimintapoliittisessa vuoropuhelussa ja kehitysyhteistyöohjelmissa – pitäisi perustua tuensaajamaan kansallisten kehittämisstrate-gioiden, instituutioiden ja menettelyjen selkeään analyysiin - jotta tuki olisi täysin vaikuttavaa, tuensaajamaiden pitäisi ottaa oma vastuu rahoittajien tukemista kehittämisstrategioista ja ohjelmista - EU:n rahoittajien olisi pyrittävä keskittämään aktiivinen toimintansa tietyssä maassa enintään kolmelle alalle. 23. Komissio voi käyttää alueellista strategia-asiakirjaa ja maaohjelmia vain rajallisessa määrin perustellessaan menoprioriteetteja koskevia tarkempia valintojaan – esimerkiksi valittaessa, kuinka paljon varoja pitäisi käyttää alueellisiin ja kuinka paljon kahdenvälisiin ohjelmiin, tai perusteltaessa, miksi tiettyjen alojen tai ohjelmien odotetaan tuottavan parhaiten rahalle vastinetta EU:n tavoitteisiin nähden. Todellisuudessa aiempien ja myöhempien varainkäyttömallien välillä esiintyi huomattavassa määrin jatkuvuutta kyseisissä maissa. …MUTTA KÄYTÄNNÖSSÄ KOMISSIO TEKI JÄRKEVIÄ VAROJEN JAKAMISTA KOSKEVIA PÄÄTÖKSIÄ 24. Toisaalta komissio pyrki määrärahoja jakaessaan enimmäkseen ottamaan järkevällä tavalla huomioon alueellisten strategia-asiakirjojen mukaiset painopistealat. 25. Varojen jakamisessa ilmennyt jatkuvuus mahdollisti sen, että komissio pystyi hyödyntämään aiempaa kokemustaan optimaalisesti, etenkin Tadžikistanissa ja Kirgisiassa. 26. Komissio pyrki varmistamaan, että sen jakamat määrärahat olivat hyväksyttävällä tavalla linjassa muiden rahoittajien jakamien varojen kanssa; se pyrki välttämään rahoituksen päällekkäisyyden ja osaltaan edistämään rahoittajien koordinointia. Kolme neljäsosaa rahoittajia koskevaan tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastaajista antoi kiitosta siitä, että tuettavat alat oli valittu hyvin. Kaksi kolmasosaa katsoi, että komissio valitsi tuettavaksi laadukkaita ohjelmia, erityisesti ihmisoikeuksien ja kansalaisyhteiskunnan edistämisen aloilla. 27. Komissio kohtasi seuraavia erityisiä haasteita, jotka koskivat koordinointia kumppanimaiden kanssa: - Kazakstan, Turkmenistan ja Uzbekistan eivät ole Pariisin julistuksen osapuolia, joten ne eivät ole suorittaneet tarpeidenarviointia kehitysapua tai köyhyyden vähentämistä koskevia strategioita varten siinä muodossa, kun tarpeidenarviointi on käytössä EU:n ohjelmatyössä - alueellisessa strategia-asiakirjassa todettiin, että EU:n kehitysavun tarkoituksena oli tukea EU:n toimintapoliittisen strategian täytäntöönpanoa; tämä tarkoittaa, että EU pyrkii ponnekkaasti edistämään vaurautta, solidaarisuutta, ihmisoikeuksia ja demokratiaa, ihmisarvoista työtä, turvallisuutta ja kestävää kehitystä maailmanlaajuisesti; ihmisoikeudet, hyvä hallinto ja köyhyyden vähentämisen kaltaiset kehitystavoitteet eivät kuitenkaan aina ole ensisijaisia toiminnanalueita kumppanimaille. - kansalliset ohjelma-asiakirjat saattavat olla puutteellisesti kohdennettuja; esimerkiksi Kirgisiassa kauden 2009–2011 maakohtainen kehitysstrategia sisälsi 508 toimea 19:llä eri alalla. 28. Mainituista vaikeuksista huolimatta komissio keskusteli tuensaajavaltioiden kanssa tuen painopisteistä ja pyrki sovittamaan rahoituksensa kansallisiin suunnitelmiin jos kansallisia suunnitelmia oli tehty. Tämän prosessin tulokset näkyivät alueellisessa strategia-asiakirjassa ja maaohjelmissa. 29. Tilintarkastustuomioistuimen Kirgisiassa ja Tadžikistanissa tarkastamat ohjelmat ja hankkeet olivat yhteensopivia sekä komission strategian kanssa että – siinä määrin kuin asia oli mahdollista asianmukaisella tavalla todeta – tuensaajavaltioiden asettamien painopisteiden kanssa. Esimerkiksi: - Komission Kirgisiassa vuodesta 2009 lähtien antama koulutusalan tuki on auttanut hallitusta suunnitelmissa uudistaa ja kehittää maan koulutusjärjestelmää. - Tadžikistanissa komission sosiaaliturvaa koskeva tuki sopi hyvin yhteen hallituksen sosiaalialaa koskevien painopisteiden kanssa; ensisijaisena tavoitteena oli lisätä köyhille suunnattujen sosiaalipalvelujen määrää ja laatua ja saavuttaa relevantit vuosituhannen kehitystavoitteet. 30. Samoin Uzbekistanissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat hankkeet (esimerkiksi tuki rikosoikeusjärjestelmän uudistamiseen ja äitien ja lasten terveydenhoitojärjestelmän parantamiseen) olivat tarkoituksenmukaisia hallituksen määrittämiin maan tarpeisiin nähden. Toisaalta yhteensopivuus hallituksen yksilöimien tarpeiden kanssa ei välttämättä tarkoittanut sitä, että viranomaisilta olisi saatu täysi tuki hankkeiden täytäntöönpanon yhteydessä. Esimerkiksi kansainvälisiltä asiantuntijoilta, jotka työskentelivät rikosoikeusjärjestelmän uudistuksen parissa, kiellettiin pääsy vankiloihin ja oikeuskäsittelyihin. Varmistaakseen hallituksen yhteistyöhalukkuuden lasten aliravitsemuksen vähentämistä koskevan ohjelmansa yhteydessä, komissio joutui painottamaan äitien ja lasten terveellisen ruokavalion edistämistä, sillä Uzbekistanin hallitus ei myöntänyt, että aliravitsemusta esiintyi. TUKIMÄÄRÄT HEIJASTIVAT SUHTEELLISTA VAURAUTTA 31. Komissio osoitti suurimmat tukimäärät maille, joiden se katsoi olevan eniten tuen tarpeessa ja halukkaimpia ja kykenevimpiä käyttämään saatu apu parhaalla mahdollisella tavalla. Tällaisia maita olivat Tadžikistan ja Kirgisia. Näille kahdelle maalle henkeä kohti osoitetut tukimäärät olivat kolme kertaa suuremmat kuin kolmella muulla tuensaajalla (ks. taulukko 1 ja liite I). TAULUKKO 1 KEHITYSYHTEISTYÖN RAHOITUSVÄLINEEN KAUTTA VUOSIEN 2007–2013 ALUEELLISEN STRATEGIA-ASIAKIRJAN PUITTEISSA KESKI-AASIASSA ANNETTU TUKI: TUEN KOKONAISMÄÄRÄ JA BKT HENKEÄ KOHTI Lähde: EU:n ja Keski-Aasian välinen kehitysyhteistyö, Euroopan komissio, 2011, sekä Maailmanpankki, maailman kehitysindikaattorit. Alue | Kokonaismäärärahat 2007–2013 (miljoonaa euroa) | BKT henkeä kohti vuonna 2007 (kyseisen ajankohdan Yhdysvaltain dollaria) | Kazakstan | 74 | 6771 | Kirgisia | 106 | 722 | Tadžikistan | 128 | 563 | Turkmenistan | 53 | 2606 | Uzbekistan | 71 | 830 | Alue | 242 | | Yhteensä | 674 | | APUA OSOITETTIIN LIIAN MONILLE ALOILLE… 32. Komission lähestymistapa oli kuitenkin vähemmän tarkoituksenmukainen, kun tarkastellaan, kuinka monelle alalle tukea annettiin. 33. Kuten kohdassa 22 mainitaan, komission harjoittaman kehityspolitiikan johtavana periaatteena on, että EU:n rahoittajien on pyrittävä keskittämään tukitoimensa kumppanimaassa korkeintaan kolmelle alalle optimaalisia tuloksia ja transaktiokustannusten vähentämistä silmällä pitäen. 34. Komissio ei noudattanut tiukasti tätä periaatetta huolimatta siitä, että Keski-Aasian kehitysapuohjelma on suuruusluokaltaan vaatimaton. Se valitsi Kirgisiassa avun kohteeksi neljä alaa (hallinto, maatalous ja maaseudun kehittäminen, koulutus ja sosiaaliturva), Tadžikistanissa viisi alaa (hallinto, maatalous ja maaseudun kehittäminen, sosiaaliturva, yksityissektori ja terveydenhuolto) ja Uzbekistanissa kuusi alaa (yksityissektori, hallinto, terveydenhuolto, maatalous ja maaseudun kehittäminen, ympäristö ja energia sekä koulutus). 35. Lisäksi komissio kanavoi EU:n kehitysapuvarat useille lisäsektoreille alueellisten ja aihealuekohtaisten ohjelmien kautta. Näillä ohjelmilla tuettiin esimerkiksi seuraavia aloja: energia, liikenne, ympäristö, vesi, rajavalvonta ja huumeiden torjunta, oikeusvaltio, demokratia ja ihmisoikeudet, yksityissektorin kehittäminen ja korkea-asteen koulutus. …MUTTA SIINÄ NÄKYIVÄT KOMISSION STRATEGISET PAINOPISTEET 36. Tilintarkastustuomioistuin ei komission tietokantaa koskevassa analyysissään havainnut merkittäviä tapauksia, joissa apu olisi osoitettu sellaiseen kansalliseen ohjelmaan, joka ei kohdistunut johdonkin köyhyyden vähentämistä ja hallinnon parantamista koskevista laajoista tavoitteista; monet kansalliset ohjelmat koskevat sekä köyhyyden vähentämistä että hyvää hallintoa. Vuoden 2012 loppuun mennessä sopimuksiin sidotut määrät vastasivat alueellisessa strategia-asiakirjassa määritettyjä painopisteitä (ks. kohta 20). TOIMINTAPOLITIIKAN TÄYTÄNTÖÖNPANO 37. Jäljempänä olevissa kohdissa 38–62 tarkastellaan menetelmiä, joiden avulla komissio toimitti tukea. Käsiteltävänä ovat muassa seuraavat kysymykset: millaiset tuen toimittamistavat komissio valitsi, kuinka paljon komissio kiinnitti huomiota hallinnollisiin kuluihin, sisälsivätkö ohjelmat selvät seurannan mahdollistavat tavoitteet ja tulosindikaattorit sekä miten komissio oli suunnitellut ja hallinnoinut kahdelle Keski-Aasian tasavallalle annettua talousarviotukea. KOMISSIO HYÖDYNSI USEITA ERILAISIA TUEN TOIMITTAMISTAPOJA 38. Komissio pani täytäntöön apuohjelmansa monin eri tavoin olosuhteista riippuen (ks. esimerkit laatikossa 1): - kansainvälisten järjestöjen kanssa tehdyt rahoitussopimukset, jos järjestöt olivat kehittäneet toimintaa kumppanimaissa ja jos kyseisten maiden viranomaiset olivat hyväksyneet ne kumppaneiksi - talousarviotuki, jos se oli oikeutettua; olosuhteiden salliessa talousarviotuki on suositeltava kehitysyhteistyön menetelmä kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen mukaan [20] - avustukset valtioista riippumattomille järjestöille, jos maan kansalaisyhteiskunta oli aktiivinen - palvelusopimukset (ja muutama urakkasopimus), erityisesti tekninen apu, jos päämääränä oli lähentyminen eurooppalaisiin standardeihin ja hyviin käytäntöihin; samanaikaisesti annettiin myös alakohtaista talousarviotukea. LAATIKKO 1 ESIMERKKEJÄ EU:N RAHOITTAMISTA OHJELMISTA Kansainvälisen järjestön kanssa tehty rahoitussopimus Vankilauudistushankkeelle annettavan tuen tarkoituksena on parantaa vankiloiden hallintoa ja rikoksentekijöiden sopeuttamista uudelleen yhteiskuntaan kehittämällä vankiloiden uudistusohjelmaa Kirgisiassa. Hygienian parantaminen ja tuloja tuottavien toimien tukeminen ovat myös ohjelmaan kuuluvien toimien joukossa. YK:n huume- ja rikosjärjestön toteuttaman toimen kokonaisbudjetti on 2,78 miljoonaa euroa, joista EU:n osuus on 2,5 miljoonaa euroa. Talousarviotukiohjelma Kirgisiassa toteutettava sosiaaliturva-alan ja julkistalouden alan tukiohjelma rahoitetaan maantieteellisillä ja aihepiirikohtaisilla rahoitusvälineillä. Ohjelmalle myönnettiin 53 miljoonaa euroa seitsemänvuotisessa strategia-asiakirjassa. Sosiaaliturvaa koskevan osa-alueen tavoitteena on kehittää tehokkaampi sosiaaliapujärjestelmä, joka parantaisi heikossa asemassa olevan väestön ja vähäosaisten lasten olosuhteita. Julkistaloutta koskevan osa-alueen tarkoituksena on samaan aikaan auttaa Kirgisian hallitusta parantamaan vuotuista talousarvioprosessiaan ja siihen liittyvää avoimuutta, tilivelvollisuutta, ennakoitavuutta ja sisäisiä kontrolleja. Avustus valtioista riippumattomalle järjestölle Komissio osarahoitti 80 prosenttia hankkeesta, joka koski apua tarvitsevien lasten ja perheiden tukemista (rahoituksen määrä oli 200000 euroa). Hankkeen täytäntöönpanosta vastaa SOS-lapsikyläjärjestön Uzbekistanin jaosto. Kyseessä on kansainvälinen valtioista riippumaton järjestö, joka on toiminut Uzbekistanissa vuodesta 1996 lähtien. Sopimus tehtiin vuonna 2011 osana hallintorakenteiden kehittämisen kumppanuusohjelmaa, jonka tavoitteena oli parantaa Uzbekistanin heikossa asemassa olevien väestöryhmien elintasoa vahvistamalla valtioista riippumattomien järjestöjen ja paikallisten viranomaisten välistä yhteistyötä. Palvelusopimus: teknisen avun ohjelma yhdessä alakohtaista talousarviotukea koskevan ohjelman kanssa Tadžikistan. Komissio on laatinut vuodesta 2007 lähtien teknistä apua ja valmiuksien kehittämistä koskevaa ohjelmaa, tarkoituksena tukea sosiaaliturva-alan talousarviotukiohjelmaa, joka kohdistuu seuraaville aloille: a) sosiaaliturvajärjestelmän kohdentamisen ja rationalisoinnin parantaminen, b) sosiaalipalvelujen kehittäminen, c) laitoshoitojärjestelmän nykyaikaistaminen, ja d) työmarkkinapolitiikan kehittäminen. Ohjelman kokonaisbudjetti on 5 miljoonaa euroa ja sen täytäntöönpano annettiin tehtäväksi seitsemälle eurooppalaiselle konsulttiyritykselle; sopimusten arvo vaihteli 90000 eurosta 2,5 miljoonaan euroon. 39. Komissio hyödynsi näitä kaikkia erilaisia tuen toimittamistapoja (ks. taulukko 2). LUKUISAT PIENET HANKKEET JA RAHOITUSVÄLINEET MUODOSTAVAT HALLINNOLLISEN HAASTEEN 40. Kuten taulukosta 2 käy ilmi, avustukset ja palvelusopimukset muodostivat lukumäärällisesti suuren (mutta arvoltaan pienen) osuuden komis-sion Keski-Aasiaan suuntaamista avustustoimista. Näin suuresta määrästä ohjelmia voi aiheutua huomattava hallinnollinen rasite [21]. 41. EU:n edustusto Kirgisiassa hallinnoi tarkastuksen aikaan 56:tta sopimusta. Edustusto raportoi, että sillä oli huomattavia vaikeuksia tehdä tarkastuskäyntejä paikkoihin, joissa sopimuksen kattama toiminta pantiin täytäntöön. Edustusto tuki myös 99:ää muuta sopimusta [22], joiden hallinnoinnista vastasivat komission keskusyksiköt. TAULUKKO 2 KEHITYSYHTEISTYÖN RAHOITUSVÄLINEIDEN JA KEHITYSYHTEISTYÖN RAHOITUSVÄLINEIDEN JA AIHEALUEKOHTAISTEN OHJELMIEN YHDISTELMIEN KAUTTA JAETUT VARAT VUODEN 2007 JA VUODEN 2012 LOPUN VÄLILLÄ, TUEN TOIMITTAMISTAVAN MUKAAN JAOTELTUNA Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen analyysi komission CRIS-tietokannasta saatujen tietojen pohjalta. | Tehtyjen sopimusten määrä | Sopimuksiin sidottu määrä vuoden 2012 lopussa (miljoonaa euroa) | Prosenttiosuus kokonaisarvosta (arvo) | Rahoitussopimukset | 33 | 128 | 36 % | Talousarviotukiohjelmat | 15 | 98 | 28 % | Avustukset valtiosta riippumattomille järjestöille | 143 | 61 | 17 % | Palvelu- ja urakkasopimukset | 244 | 66 | 19 % | | 435 | 353 | 100 % | 42. Komissio antaa Keski-Aasialle kehitysapua lukuisien erilaisten rahoitusvälineiden avulla. Pääasiallinen rahoituslähde on kehitysyhteistyön rahoitusväline, johon sisältyy Aasiaa koskeva maantieteellinen ohjelma sekä viisi temaattista kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä: elintarviketurva, valtioista riippumattomien toimijoiden ja paikallisviranomaisten rooli kehityksessä, maahanmuutto- ja turvapaikkakysymykset, ympäristö ja luonnonvarojen kestävä hallinta energia mukaan luettuna, sekä investoiminen ihmisiin. Keski-Aasiaan suunnataan rahoitusta myös viiden yleisen rahoitusvälineen avulla (ks. kohta 8) sekä eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen (ENPI) avulla; kyseisestä välineestä vastaavat komission keskusyksiköiden eri osastot. 43. Rahoituslähteiden laaja kirjo mutkisti entisestään EU:n menojen hallinnointia niin edustustoissa kuin keskustasollakin. Esimerkiksi Kirgisian edustusto hallinnoi tarkastuksen aikaan 56:tta sopimusta, joista 31:n tapauksessa edustusto piti yhteyttä Keski-Aasiassa toimivaan EuropeAidin maantieteelliseen yksikköön. Loppujen 25 hankkeen osalta edustusto piti yhteyttä kuuteen muuhun EuropeAidin yksikköön ja yhteen Euroopan ulkosuhdehallinnon yksikköön. Muiden 99 sopimuksen osalta antamansa tuen yhteydessä edustuston oli pidettävä yhteyttä 11:een EuropeAidin yksikköön, kahteen muuhun EU:n edustustoon (Kazakstanissa ja Tadžikistanissa), Euroopan ulkosuhdehallintoon ja komission tutkimuksen ja innovoinnin pääosastoon sekä talouden ja rahoituksen pääosastoon. 44. Varainkäytön välineiden hajautumisen seurauksena on myös vaikea määrittää (ilman aikaavieviä tapauskohtaisia menettelyitä), kuinka paljon EU on suunnannut rahoitusta Keski-Aasiaan maittain ja aloittain: - CRIS-järjestelmän yhteydessä ei määritetä menoja kumppanimaittain alueellisten ohjelmien yhteydessä [23]. - CRIS-järjestelmän raporteissa ei käsitellä alueellisten tai maailmanlaajuisten ohjelmien yksittäisiä maita koskevia osa-alueita, etenkin kun on kyse demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevasta eurooppalaisesta rahoitusvälineestä ja vakautusvälineestä. - Komissio ei erittele, kuinka suuri osa eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen avulla rahoitettujen ohjelmien menoista liittyy Keski-Aasian maihin [24]. HALLINNOLLISIIN KULUIHIN EI KIINNITETÄ JUURIKAAN HUOMIOTA 45. Kehitysapu, jota annetaan usein vaikeissa olosuhteissa, voi olla työvoimavaltaista ja hintavaa toimintaa. Päätettäessä siitä, mitä varoja käytetään ja mihin varat käytetään, on arvioitava todennäköisiä tuloksia ja aiheutuvia kuluja kokonaisvaltaisesti tuloksiin nähden (etenkin Keski-Aasian kaltaisella haavoittuvalla alueella). Tukibudjetin eri osa-alueiden hallinnosta aiheutuvat kulut ovat kuitenkin ala, josta avustusjärjestön voidaan kohtuudella olettaa olevan tietoinen. 46. Komissio hallinnoi hallinnollisia kuluja useiden eri menetelmien avulla; esimerkkinä voidaan mainita kunkin edustuston kohdalla toteutettava työmäärien arviointi. Komissio ei ole kuitenkaan perustanut järjestelmää, jonka avulla raportoitaisiin komission kehitysavun hallinnollisista kokonaiskuluista alue- tai maakohtaisesti. 47. Tilintarkastustuomioistuin arvioi komission Keski-Aasiassa toteuttamiin kehitystoimiin liittyvät hallinnolliset kulut komission tietojen perusteella. Tilintarkastustuomioistuin otti arviossaan huomioon henkilöstökulut ja hallinnolliset kulut, jotka koskivat komission keskusyksiköissä ja edustustoissa kehitysavun parissa työskentelevää henkilöstöä. Huomioon otettiin myös tukitoiminnoista aiheutuneet menot (esim. Eurooppa-talot [25] sekä konsultti- ja seurantapalvelut). 48. Tilintarkastustuomioistuin laski relevantit hallinnolliset kulut vuodelta 2011, joka oli tarkastuksen aikaan viimeisin vuosi, jonka koko ajalta oli saatavissa tiedot; hallinnollisten kulujen kokonaismääräksi saatiin 10,5 miljoonaa euroa (ks. liite III). Määrästä 6,6 miljoonaa euroa (63 prosenttia) suunnattiin kehitysyhteistyötoimiin (henkilöstön palkat ja muut toimintamenot) tuolloin toiminnassa olleissa kolmessa edustustossa (ks. kohta 6); keskusyksiköiden henkilöstökulut olivat 1,8 miljoonaa euroa (17 prosenttia) ja erityyppisistä tukitoiminnoista aiheutuvat menot (mukaan lukien kulut konsulttitehtävistä, jotka koskivat hankkeiden yksilöintiä ja määrittämistä, tulospainotteinen seuranta ja arviointi sekä Eurooppa-taloihin liittyvät kulut) olivat 2,1 miljoonaa euroa (20 prosenttia) [26]. 49. Mainitun määrän osuus Keski-Aasiaan vuonna 2011 suunnatuista kehitysmenoista oli 14,6 prosenttia (71,7 miljoonaa euroa) [27]. Osuutta pitäisi tarkastella sen suuruusluokan perusteella eikä niinkään täsmällisenä arviona: laskelmiin vaikuttavat tuntuvasti esimerkiksi vuotuisten suoritettujen maksujen suuruudessa tapahtuvat muutokset. 50. Hallinnollisia kuluja sisältyi myös yksittäisten ohjelmien budjetteihin. Tilintarkastustuomioistuin tutki esimerkiksi 20:tä kansainvälisten järjestöjen kanssa tehtyä avustus- ja rahoitussopimusta ja havaitsi, että keskimäärin kuusi prosenttia budjetista luokiteltiin hallinnollisiin yleiskuluihin. Talousarviotukiohjelmien tapauksessa vastaavat prosenttiosuudet olivat huomattavasti alhaisempia. Edistymisen säännöllisistä tarkistuksista oli tehty sopimukset ulkopuolisten asiantuntijoiden kanssa, ja niistä aiheutuvat kulut muodostivat ohjelman menoihin Tadžikistanin tapauksessa noin 1,1 prosentin ja Kirgisian tapauksessa noin 1,6 prosentin lisän. 51. Komissio ei raportoi hallinnollisiin kuluihin sovellettavasta indikaattorista, joten arvioita ei ole mahdollista verrata komission muualla päin maailmaa hallinnoimista apuohjelmista aiheutuviin kuluihin. Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin huolestuneena merkille, että komissiolla on nähtävästi puutteelliset tiedot hallinnollisista kuluista, jotka muodostavat huomattavan osan sen Keski-Aasiaan kohdistuviin kehitysapumenoihin liittyvistä kuluista. TAVOITTEET JA INDIKAATTORIT: KIRJAVA YLEISKUVA 52. Tilintarkastustuomioistuin tutki ohjelmia kolmessa tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa ja sai erittäin kirjavan yleiskuvan SMART-tavoitteiden asettamisesta (ja niiden arviointiin käytettävistä indikaattoreista). Tämä käy ilmi seuraavista esimerkeistä: - Tadžikistanissa seitsemästä tarkastetusta teknisen avun ohjelmasta kuudessa oli hyvin määritetyt tuotoksiin sovellettavat tavoitearvot alakohtaisten tutkimusten, strategioiden, suuntaviivojen ja valtionhallintoa koskevien suositusten laadinnan osalta. Toisaalta voitiin todeta, että valtiovarainministeriötä tukevan teknisen avun ohjelman tavoitteet oli muotoiltu väljästi. - Kirgisiassa elintarviketurvatiedotusta koskevan ohjelman indikaattorit oli muotoiltu löyhästi seuraavaan tapaan: "elintarviketurvatiedotusta pidetään yleisesti ottaen oikeellisena ja oikea-aikaisena", "henkilöstöä koulutetaan riittävästi", ja "satoennusteiden hyödyllisyys". Toisaalta voidaan todeta, että ohjelmassa "hyvän hallintotavan vakiinnuttaminen sosiaalisen oikeudenmukaisuuden alalle" määritettiin kvantifioidut tavoitearvot. - Uzbekistanissa tarkastetuista neljästä ohjelmasta kahdella oli kvantifioidut tavoitteet mutta vertailuarvoja ja perustasoja ei määritetty ohjelmien tarjoaman lisäarvon arvioimista silmällä pitäen. TALOUSARVIOTUKI: KOMISSIO OLISI VOINUT HALLINNOIDA TIUKEMMIN… 53. Alakohtaisen talousarviotuen yhteydessä EU-varoja siirretään edunsaaja-maan valtionkassaan alakohtaisten toimintapoliittisten tavoitteiden ja uudistustavoitteiden tukemista varten. Komission Keski-Aasiaan suuntaamaan kehitysapuun sisältyi Kirgisialle ja Tadžikistanille sosiaaliturvaa varten maksettu alakohtainen talousarviotuki; tukea maksettiin kaudella 2007–2012 Kirgisialle yhteensä 39,4 miljoonaa euroa ja Tadžikistanille yhteensä 24,4 miljoonaa euroa. 54. Komissio vaatii talousarviotukea saavia maita perustamaan relevantin ja uskottavan ohjelman, jonka tavoitteena on julkistalouden hallinnoinnin parantaminen [28]. Komissio asettaa tuelle ehtoja varmistaakseen, että alakohtaisen talousarviotuen ohjelmat saavuttavat tavoitteensa sekä alakohtaisen kehityksen että julkistalouden hallinnoinnin parannusten kannalta. Komissio maksaa talousarviotukea erissä usean vuoden aikana sen mukaan, kuinka hyvin asianomainen maa täyttää komission asettamat ehdot; ehtojen on oltava selkeitä ja ne on pantava täytäntöön kurinalaisesti, jos niiden halutaan olevan vaikuttavia. 55. Komissio noudatti mainittua kaavaa Tadžikistaniin ja Kirgisiaan kohdistamissaan talousarviotukiohjelmissa. Kummallakin valtiolla oli julkistalouden hallinnointia koskeva ohjelma; molemmissa tapauksissa komissio asetti alakohtaisen talousarviotuen maksujen suorittamiselle ehdoksi ohjelman edistymisen. 56. Vuonna 2007 komissio keskeytti Tadžikistania koskevan alakohtaisen talousarviotuen ohjelman kahdeksi vuodeksi, koska Kansainvälinen valuuttarahasto havaitsi, että valtiovarainministeriö oli myöntänyt takauksia, jotka vaaransivat valtion budjetin ja makrotalouden vakauden. Ohjelmaa jatkettiin vuonna 2009 Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa tehdyn sopimuksen myötä. Komission toiminta edisti ongelman ratkaisua. 57. Komissio ei kuitenkaan muilta osin pannut julkistalouden hallinnointia koskevia ehtoja täytäntöön riittävän tiukasti. Komissio maksoi Kirgisialle talousarviotukea kolmessa erässä [29], ja ennen jokaisen erän suorittamista arvioitiin edistymistä julkistalouden hallinnointia koskevien tavoitteiden saavuttamisessa [30]. Komissio arvioi, että edistys oli ollut hidasta, mutta se hyväksyi kaikkien kolmen erän maksuunpanon lähinnä siksi, että se katsoi, että Kirgisian valtio oli yhä sitoutunut uusiin uudistuksiin. Tämän näkemyksen tueksi ei ollut asianmukaista näyttöä. Komissio perustelee maksatuspäätöksiään ensisijaisesti arvioimalla kumppanimaiden sitoutumista uudistukseen eikä niinkään arvioimalla ohjelmien tosiasiallista edistymistä [31]. 58. Komissio ei ollut määrittänyt sosiaaliturva-alalla Tadžikistanille kaudella 2007–2009 maksetun alakohtaisen talousarviotuen yhteydessä tiukkoja määräaikoja, joihin mennessä valtion on täytettävä asetetut ehdot. Kumppanimaalla ei näin ollen ollut kannustinta vaadittujen uudistusten eteenpäin viemiseen, ja valtiolta vaadittujen uudistusten täytäntöönpano viivästyi. Komissio kuitenkin otti tämän puutteen huomioon seuraavan alakohtaisen talousarviotukiohjelman yhteydessä. …EIKÄ SE ASETTANUT YKSISELITTEISESTI TUEN EHDOKSI KORRUPTION MINIMOINTIA 59. Korruptio on vakava ongelma Keski-Aasian tasavalloissa. Transparency International -järjestön korruptioindeksillä mitattuna kaikki maat saivat vuonna 2011 alle 28 pistettä sadasta; Kirgisia, Turkmenistan ja Uzbekistan sijoittuivat tutkittujen 182 maan joukossa heikoimpaan 10 prosenttiin. Tämän lisäksi kansainväliset järjestöt raportoivat säännöllisesti, että Kirgisian ja Tadžikistanin korruptiontorjuntastrategiat edistyvät heikosti [32]. 60. Näin laajalle levinnyt korruptio saattaa vahingoittaa komission mainetta ja heikentää tukiohjelmien vaikuttavuutta. 61. Julkistalouden hallinnointia koskevia ohjelmia voidaan käyttää korruption torjuntaan. Tadžikistania ja Kirgisiaa koskeviin julkistalouden hallinnoinnin alan ohjelmiin sisältyi toimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli parantaa valtion varainhoidon tehokkuutta ja avoimuutta ja joiden voisi olettaa tukevan korruption vähentämistä julkishallinnon sisäisten kontrollien, hankintamenettelyiden ja sisäisten tarkastusten parantumisen myötä. 62. Komissio toteuttaa julkistalouden hallinnoinnin, teknisen yhteistyön ja oikeuslaitoksen uudistamisen aloilla ohjelmia, jotka varmastikin edistävät korruption ehkäisemistä. Komissio ei kuitenkaan asettanut talousarviotukiohjelmiensa ehdoksi erityisten korruptiontorjuntatoimien toteuttamista, kuten esimerkiksi korruption kriminalisointia, korruption ehkäisytoimia tai julkishallinnon elinten tilivelvollisuuden vahvistamista. TÄYTÄNTÖÖNPANO JA RAPORTOINTI 63. Kohdissa 64–81 perehdytään kolmeen näkökohtaan, jotka liittyvät komission tukipolitiikan hallinnointiin tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla: missä laajuudessa ja kuinka nopeasti komissio onnistui panemaan tukipolitiikkansa täytäntöön, muuttiko se ohjelmiaan kertyneiden kokemusten perusteella ja miten se raportoi Keski-Aasiaan suuntaamastaan kehitysavusta. TÄYTÄNTÖÖNPANO OLI YLEISESTI OTTAEN HIDASTA, MUTTA VAIHTELUA ESIINTYI… 64. Kaudelle 2007–2013 suunnitelluista Aasiaa koskevan kehitysyhteistyön rahoitusvälineen kaikista sitoumuksista oli vuoden 2012 lopussa tehty sopimus 50 prosentin osalta ja 27 prosentin osalta oli suoritettu maksut (ks. taulukko 3). TAULUKKO 3 KESKI-AASIAA KOSKEVA ALUEELLINEN STRATEGIA 2007–2013. AASIAA KOSKEVAN KEHITYSYHTEISTYÖN RAHOITUSVÄLINEEN TÄYTÄNTÖÖNPANOTILANNE 31.12.2012 – SOPIMUKSET JA MAKSUT Lähde: EU-Central Asia Development Cooperation, Euroopan komissio, 2011, sekä CRIS-järjestelmästä saadut tiedot. Alue | Kokonaismäärärahat 2007–2013 (miljoonaa euroa) | Sopimuksiin sidotut määrät 2007–2012 | Maksetut määrät 2007–2012 | Kazakstan | 74 | 60 % | 28 % | Kirgisia | 106 | 73 % | 45 % | Tadžikistan | 128 | 65 % | 32 % | Turkmenistan | 53 | 21 % | 13 % | Uzbekistan | 71 | 28 % | 9 % | Alue | 242 | 42 % | 26 % | Yhteensä | 674 | 50 % | 27 % | 65. Tarkastuksessa havaittiin, että joissakin tapauksissa ohjelmien käynnistämiseen liittyi pitkiä viipeitä. Esimerkiksi Uzbekistanissa toteutetuista ohjelmista poimitun otoksen kohdalla havaittiin, että rahoitussopimuksen tekemiseen kului keskimäärin kaksi vuotta ja ohjelman täytäntöönpanon käynnistämiseen keskimäärin vuosi. Strategian täytäntöönpanoa viivästyttivät osaltaan edunsaajamaiden hallintoelinten raskas byrokratia, vaikeudet löytää rahoitettavaksi soveltuvaa toimintaa sekä komission monimutkaiset menettelyt. Tilintarkastustuomioistuin esitti avunantajille kyselyn, johon vastanneista noin kolme neljäsosaa piti komission menettely- ja lainsäädäntövaatimuksia liian monimutkaisina. 66. Täytäntöönpanovauhti vaihteli huomattavasti tuensaajamaittain. Edistys on ollut erityisen hidasta Turkmenistanissa ja Uzbekistanissa. Tämä johtui lähinnä siitä, että EU:n ja tuensaajamaiden näkemykset kehitysyhteistyön painopisteistä ja lähestymistavoista poikkesivat toisistaan. Lisäksi merkittävät poliittiset tapahtumat, kuten Andijanin tapahtumat Uzbekistanissa toukokuussa 2005, hidastivat kehitysyhteistyötoimia tarkastuskohteena olleen jakson ensimmäisten kolmen vuoden aikana, ja komission oli vaikea korvata menetettyä aikaa. 67. Täytäntöönpano oli nopeampaa Kirgisiassa ja Tadžikistanissa. Tämä kertoo siitä, että asianomaisten maiden ja EU:n välisessä kehitysyhteistyössä on tapahtunut edistystä; sekä Kirgisia että Tadžikistan ovat allekirjoittaneet Pariisin julistuksen. Tarkastuskohteena olleen ajanjakson aikana huomattava osa näille kumppanimaille ohjatusta avusta annettiin alakohtaisena talousarviotukena. Kaudella 2007–2012 komissio maksoi Tadžikistanille talousarviotukea 24,4 miljoonaa euroa (22 prosenttia myönnetystä avusta) ja Kirgisialle 39,4 miljoonaa euroa (36 prosenttia myönnetystä avusta). …EIVÄTKÄ ALUEELLISET OHJELMAT OLLEET AIDOSTI ALUEELLISIA 68. Komissio sitoi alueellisen strategia-asiakirjansa mukaisesti – ja EU:n strategiaa noudattaen – noin kolmasosan strategiaa koskevista määrärahoista alueellisiin ohjelmiin, joiden tarkoituksena on tukea komis-sion toimintapoliittisia pyrkimyksiä alueellisen yhteistyön edistämiseen (ks. kohdat 19 ja 20). Menettely vastasi strategisia tavoitteita, mutta alueelliset ohjelmat eivät ole saavuttaneet komission kehitysstrategian tavoitetta eli ne eivät ole aidosti alueellisia yhteisen täytäntöönpanon ja alueellisen vaikutuksen osalta [33]. 69. Alueellisten ohjelmien toteuttaminen lisäsi komission vaikeuksia. Se tarvitsi kaikilta edunsaajamailta hyväksynnän ohjelman valmistelun kaikissa eri vaiheissa, vaikka poliittinen sitoutuneisuus alueellisiin ohjelmiin vaihteli maittain ja ohjelmittain. 70. Huomattava osa alueellisen strategia-asiakirjan alueellisista varoista [34] on sidottu esimerkiksi Erasmus ja Tempus -ohjelmiin (36 prosenttia) ja Keski-Aasian investointikehykseen (29 prosenttia). Näiden useita maita kattavien ohjelmien yhteydessä lähinnä toistetaan samantyyppisiä toimia useammassa kuin yhdessä edunsaajamaassa sen sijaan, että edistettäisiin yhteistyötä Keski-Aasian tasavaltojen välillä. 71. Edunsaajamaiden osallistuminen vaihtelee huomattavasti esimerkiksi Keski-Aasian rajaturvallisuusohjelman yhteydessä. Ohjelma keskittyy rajavalvonnan uudistamiseen, ja siihen sidottu määrä vuosille 2003–2014 on yhteensä 33,7 miljoonaa euroa. Pitkän aikavälin strategisena tavoitteena on EU-standardien ja hyvien käytäntöjen käyttöönotto yhdennetyn rajavalvonnan alalla. Ohjelmaa toteutetaan YK:n kehitysohjelman avulla; keskuspaikkana on Biškek, minkä lisäksi jokaisessa viidessä tasavallassa on ohjelmasta vastaava toimisto. 72. Kirgisia ja Tadžikistan ovat suhteellisen sitoutuneita Keski-Aasian rajaturvallisuusohjelmaan. Ohjelmaa on kuitenkin toteutettu jo lähes kymmenen vuotta, mutta Uzbekistan ja Turkmenistan osallistuivat silti yhä valikoiden alueellisten valmiuksien kehittämistoimiin ja olivat haluttomia jakamaan toiminnallista kokemustaan muiden maiden kanssa. KOKEMUKSIEN HYÖDYNTÄMINEN: ONNISTUMISIA MUTTA MYÖS MENETETTYJÄ TILAISUUKSIA 73. Komissio suoritti vuonna 2010 väliarvioinnin (ks. kohta 21), jonka tarkoituksena oli arvioida, olivatko vuosina 2007–2010 toteutetun ensimmäisen maaohjelman yhteydessä sovelletut painopisteet ja tuen toimittamistavat yhä tarkoituksenmukaisia. Väliarvioinnin tuloksena vuosien 2011–2013 maaohjelmassa otettiin huomioon kumppanimaiden uudet kehityssuuntaukset, kuten kansalaisyhteiskunnan asteittainen kehitys, tarve yhdistää teknisen tuen ohjelmat talousarviotuen ja institutionaalisten uudistusten ohjelmiin sekä vaatimus tukea paikallistuotantoa ja -infrastruktuuria. 74. Maaohjelma sisälsi myös joitakin uudentyyppisiä ohjelmia, joita oli testattu muilla maantieteellisillä alueilla; esimerkkinä voidaan mainita investointikehystä koskeva ohjelma [35]. Komissio ei kuitenkaan hyödyntänyt tilaisuutta asettaakseen keskeisemmälle sijalle kumppanuustoiminnan ja henkilöstövaihdon edistämisen EU:n ja Keski-Aasian hallintojen välillä; kyseessä on painopiste, jonka sisältyi neuvoston määrittämään EU:n ja Keski-Aasian välisiä suhteita koskevaan strategiaan. 75. Komissio pyrki tarkastuskohteena olleella kaudella tehokkaasti hyödyntämään kertyneitä kokemuksia ja parantamaan ohjelmia. Komission tuki oli suhteellisen vakaata ja jatkuvaa painopistealojen, toimittamistapojen ja ohjelmien osalta, joten kertyneet kokemukset olisi voitu ottaa huomioon. Kahdenväliset ohjelmat, kuten Uzbekistanissa äideille ja lapsille tarkoitettujen terveydenhuoltopalveluiden kehittämisohjelma (ks. laatikko 2) sekä instituutioiden kehittämisen ja kumppanuuden toinen ohjelma paranivat, kun aiemmissa vaiheissa kertyneet kokemukset otettiin huomioon. Keski-Aasian huumausainetoimintaohjelma on niin ikään esimerkki alueellisesta ohjelmasta, jonka yhteydessä toimet kyettiin kertyneiden kokemusten hyödyntämisen myötä kohdentamaan paremmin kumppani-maiden tarpeisiin. 76. Toisaalta voidaan todeta, että kaksi tulospainotteisen seurantajärjestelmän raporttia, joissa arvioitiin Keski-Aasian rajaturvallisuusohjelman seitsemännen vaiheen ohjelman vaikutusta ja kestävyyttä, asetettiin käyttöön vasta kun seuraavan vaiheen suunnittelu oli jo päättynyt. 77. Kirgisiaa ja Tadžikistania koskevien talousarviotukiohjelmien yhteydessä noudatettiin samoja linjoja kuin aiemmissa vertailukelpoisissa elintarviketurva-alan tukiohjelmissa. Komissio kävi vuonna 2008 läpi näiden aiempien ohjelmien yhteydessä kertyneet kokemukset ja teki parannuksia, jotka liittyivät yksittäisiin osa-alueisiin sekä ohjelmien tukemiseen tarkoitetun teknisen avun käyttöön. Komissio ei kuitenkaan ottanut huomioon esimerkiksi seuraavia hyödyllisiä suosituksia: - ohjelmien muuttaminen monivuotisiksi, koska vuosi on erittäin lyhyt ajanjakso kokonaisvaltaisen edistymisen arvioinnin ja avun ennustettavuuden kannalta - maksujen selkeiden suorittamisehtojen määrittäminen - keskittyminen muutamille painopistealoille siten, että kahden tai kolmen ehdon edellytetään täyttyvän usean vuoden aikana. LAATIKKO 2 UZBEKISTAN Äideille ja lapsille tarkoitettujen terveydenhuoltopalveluiden kehittämisohjelma keskittyy vuosituhannen kehitystavoitteen 4 (lapsikuolleisuuden vähentäminen) ja 5 (äitiysterveyden parantaminen) saavuttamiseen. Ohjelma käynnistyi vuonna 2007, jolloin sen määrärahat olivat 3,5 miljoonaa euroa; ohjelman täytäntöönpanosta vastaa YK:n lastenrahasto (UNICEF) yhteistyössä Uzbekistanin terveysministeriön kanssa. Ohjelmasta esitettiin myönteinen arvio vuonna 2010, minkä seurauksena komissio päätti myöntää ohjelman toisen vaiheen rahoitukseen 7,2 miljoonaa euroa lisää. RAPORTOINTI ON KESKITTYNYT PIKEMMINKIN TOIMINTAAN KUIN TULOKSIIN 78. Komissio laatii antamastaan kehitysavusta kaksi keskeistä vuotuista kertomusta: EuropeAidin pääjohtaja laatii vuotuisen toimintakertomuksen pääosastonsa toimista, minkä lisäksi komissio julkaisee vuotuisen kertomuksen EU:n kehitys- ja ulkomaanavun politiikoista ja niiden täytäntöönpanosta. Molemmissa kertomuksissa on luku, jossa käsitellään Keski-Aasiaan suunnattua kehitysapua. 79. Vuotuiset toimintakertomukset sisältävät seitsemän Keski-Aasiaa koskevaa indikaattoria [36]. Vaikka nämä indikaattorit ovat yleisesti ottaen relevantteja EU:n Keski-Aasialle antaman kehitysavun onnistumisen kannalta, ne poikkeavat alueellisessa strategia-asiakirjassa ja maaohjelmissa määritetyistä indikaattoreista; ne eivät myöskään nivelly suoraan Keski-Aasiaa koskevalta neuvoston uudelta kumppanuusstrategialta odotettuihin tuloksiin. 80. EU:n kehitys- ja ulkomaanavun politiikoista annettavassa vuotuisessa kertomuksessa Keski-Aasiaa käsittelevä osio on luonteeltaan narratiivinen. Siinä annetaan joitakin esimerkkejä, mutta se sisältää silti hyvin vähän tietoa EU:n toiminnan mitattavissa olevista tuloksista ja niiden vaikutuksista väestöön; siinä ei myöskään esitetä EU:n toiminnan kannalta relevantteja indikaattoreita eikä verrata saavutuksia tavoitearvoihin. Yleisesti ottaen kertomuksessa vältetään mainitsemasta EU:n tavoitteiden täytäntöönpanovaikeuksia ja -esteitä. 81. Yhdessäkään annetussa kertomuksessa ei verrata menojen jakautumista alueellisessa strategia-asiakirjassa määritettyyn jakautumiseen (ks. kohta 20) eikä anneta tietoja hallinnollisista kuluista (ks. kohdat 45–51). JOHTOPÄÄTÖKSET 82. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto toimivat merkittävällä tavalla haastavissa olosuhteissa suunnitellakseen ja pannakseen täytäntöön alueellisessa strategia-asiakirjassa huhtikuussa 2007 vahvistetun EU:n ohjelman, joka koski Keski-Aasiaan suunnattavaa kehitysapua. Tuen suunnittelu ja jakaminen tapahtui yleisesti ottaen hyväksyttävällä tavalla. Täytäntöönpano oli kuitenkin vähemmän tyydyttävää. 83. Komissio keskusteli painopisteistä kumppanimaiden kanssa ja pyrki sovittamaan menosuunnitelmansa kansallisten painopisteiden mukaan. Tuen maantieteellisessä jakautumisessa otettiin huomioon suhteellinen vauraus. Kaikki EU:n tuettavaksi valitut hankkeet edistivät alueellisessa strategia-asiakirjassa vahvistettujen laajojen tavoitteiden saavuttamista. Komissio kuitenkin antoi apua useammille aloille kuin parhaiden käytäntöjen mukainen toimintatapa sallisi. 84. Komissio hyödynsi useita erilaisia tuen toimittamistapoja pannessaan suunnitelmiaan täytäntöön. Niitä olivat muun muassa suuri määrä pienimuotoisia hankkeita, mistä aiheutui suurempi hallinnollinen rasitus edustustoille. Ohjelman hallinnointia vaikeutti myös se, että käytössä oli useita erilaisia rahoitusvälineitä ja monenlaisia raportointi- ja yhteydenpitolinjoja. Oli näin ollen vaikea määrittää, kuinka paljon varoja EU oli käyttänyt kullakin toiminnanalalla ja kussakin Keski-Aasian maassa. Komissio ei ole yrittänyt arvioida Keski-Aasiaa koskevan kehitysapu-ohjelmansa hallinnollisia kokonaiskuluja. 85. Komissio olisi voinut – ja sen olisi pitänyt – hallinnoida Tadžikistania ja Kirgisiaa koskevia talousarviotukiohjelmiaan tiukemmin ja kytkeä niihin erityisiä korruption vastaisia toimenpiteitä. Maksupäätökset perustuivat saavutetun edistyksen sijaan siihen, että kumppanimaat olivat sitoutuneet uudistuksiin. 86. Täytäntöönpano oli kaikkialla hidasta, vaikka siinä esiintyikin toisinaan merkittävää vaihtelua. Alueelliset ohjelmat eivät olleet aidosti alueellisia: merkittävä osa koostui pelkistä "useita maita koskevista välineistä", jotka olivat jokaisen kumppanimaan käytettävissä erikseen. Komissio järjesti puitteet, joissa oli mahdollista hyödyntää kokemuksia ja parantaa ohjelmia ajan mittaan. Prosessi tuotti hyödyllisiä tuloksia, vaikka eräissä tapauksissa tulokset eivät aina olleet saatavilla ajoissa ja toisissa tapauk-sissa ei otettu huomioon hyödyllisiä suosituksia. Hankeraportoinnissa keskityttiin pikemminkin toimintaan kuin tuloksiin. SUOSITUKSET 87. Olettaen, että Euroopan unionin kehitysapuohjelmat Keski-Aasiassa jatkuvat [37], tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto hyödyntävät tulevan kehitysavun suunnittelussa ja täytäntöönpanossa kaudella 2007–2012 kertyneitä kokemuksia. Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi erityisesti - suunniteltava tulevat alueelliset ohjelmat siten, että niistä todennäköisesti tulee aidosti alueellisia - keskitettävä tuki kokonaisuudessaan pienelle joukolle aloja - perustettava järjestelmä, jonka avulla voidaan laskea kehitysavun hallinnolliset kokonaiskulut ja raportoida niistä - määritettävä jatkettavia talousarviotukiohjelmia varten vakaat ja objektiivisesti todennettavissa olevat ehdot ja sovellettava niitä, sekä kiinnitettävä riittävästi huomiota korruptiontorjuntamekanismien tukemiseen - parannettava ohjelmien suunnittelua ja tuen toimittamistapoja ottaen huomioon kertyneet kokemukset sekä muuttuvat olosuhteet - raportoitava tuloksista ja vaikutuksista siten, että niitä voidaan verrata suunnitelmiin ja tavoitteisiin. Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 15. lokakuuta 2013 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Euroopan komissio, Alueellinen strategia-asiakirja: Keski-Aasiaan kaudella 2007–2013 annettava apu. [2] Eurooppa-neuvosto hyväksyi asiakirjan 21.–22. kesäkuuta 2007 (neuvoston asiakirja n:o 11177/1/07). Neuvosto julkaisi asiakirjan lokakuussa 2007 nimellä European Union and Central Asia:Strategy for a New Partnership (ISBN 978-92-824-2244-1). [3] Kumppanuus- ja yhteistyösopimukset ovat nykyisin voimassa Kazakstanin, Kirgisian, Tadžikistanin ja Uzbekistanin kanssa. Turkmenistania koskevaa kumppanuus- ja yhteistyösopimusta ei ollut ratifioitu toukokuun 2013 loppuun mennessä. [4] Esimerkkejä alueen yhteisistä haasteista ovat järjestäytynyt rikollisuus, ihmis-, huume- ja asekauppa, terrorismiin ja asesulkuun liittyvät kysymykset, kulttuurienvälinen vuoropuhelu, energia, ympäristön saastuminen, vesihuolto, muuttoliike, rajavalvonta ja liikenneinfrastruktuuri. [5] Näitä olivat i) hyvä hallinto, oikeusvaltio, ihmisoikeudet ja demokratiakehitys, ii) koulutus, iii) taloudellinen kehitys, kauppa ja investoinnit, iv) liikenne ja energia, v) ympäristön kannalta kestävä kehitys ja vesihuolto, vi) yhteisten uhkien ja haasteiden kohtaaminen ja vii) kulttuurienvälinen vuoropuhelu. [6] EU:n apu pannaan täytäntöön pääasiassa kehitysyhteistyön rahoitusvälineen kautta (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1905/2006, annettu 18 päivänä joulukuuta 2006, kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta (EUVL L 378, 27.12.2006, s. 41)). [7] Vuonna 2011 kolmessa mainitussa edustustossa työskenteli kehitysaputehtävissä yhteensä 74 henkilöä. [8] Neuvoston päätös 2012/328/YUTP, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2012, Euroopan unionin erityisedustajan nimittämisestä Keski-Aasiaan (EUVL L 165, 26.6.2012, s. 59). [9] Perustuu Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n virallisiin kehitysaputilastoihin. [10] OECD:n tilastojen mukaan vuosina 2010 ja 2011 Kazakstanille, Turkmenistanille ja Uzbekistanille osoitettiin vuotuista virallista kehitysapua keskimäärin yhteensä 484 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria; vuotuiset suorat ulkomaiset investoinnit olivat samalla ajanjaksolla 11093 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria ja bruttokansantuote (ostovoimapariteetti) 347 miljardia Yhdysvaltain dollaria mainittujen kolmen maan osalta yhteensä, kuten Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki ja World Fact Book raportoivat. [11] Vastuualue siirrettiin entiseltä komission ulkosuhteiden pääosastolta Euroopan ulkosuhdehallinnolle. [12] Euroopan unionin neuvosto, neuvoston päätelmät Keski-Aasiasta, 3179. ulkoasiainneuvoston kokous, Luxemburg 25. kesäkuuta 2012, ja neuvoston asiakirja N:o 11455/12. [13] Euroopan parlamentin päätöslauselma, 15. joulukuuta 2011, EU:n Keski-Aasian strategian täytäntöönpanon nykytilasta, Strasbourg, P7_TA/(2011)0588. [14] Neuvosto asetti seuraavat painpistealueet: a) hyvä hallinto, oikeusvaltio, ihmisoikeudet ja demokratiakehitys, b) koulutus, c) taloudellinen kehitys, kauppa ja investoinnit, d) liikenne ja energia, e) ympäristön kannalta kestävä kehitys ja vesihuolto, f) yhteisten uhkien ja haasteiden kohtaaminen, g) kulttuurienvälinen vuoropuhelu. [15] Ohjelmat valittiin siten, että ne kattoivat 70 prosenttia kaudella 2007–2011 Kirgisialle ja Uzbekistanille kehitysyhteistyövälineen avulla annetusta rahoituksesta sekä Tadžikistanissa toteutetut alakohtaista talousarviotukea koskevat ohjelmat. [16] Kysely lähetettiin 91 henkilölle, joista 28 vastasi. [17] Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien, Euroopan parlamentin ja komission yhteinen julkilausuma Euroopan unionin kehityspolitiikasta: "Eurooppalainen konsensus" (EUVL C 46, 24.2.2006, s. 1). [18] OECD, Pariisin julistus avun tuloksellisuudesta, 2005, (http://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf). [19] Euroopan unionin neuvosto, 9558/07, Bryssel, 15. toukokuuta 2007. [20] Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus, kohta 113. [21] Esimerkiksi avustusohjelmien tapauksessa komission henkilöstön – edustustojen henkilöstö mukaan lukien – on hallinnoitava koko hankkeiden elinkaarta; henkilöstön on esimerkiksi laadittava ja julkaistava ehdotuspyynnöt, annettava tietoa osallistujille, laadittava ja allekirjoitettava sopimukset, seurattava ja valvottava täytäntöönpanoa, hallinnoitava rahoitus- ja maksusykliä sekä järjestettävä tarkastuksia, arviointeja ja raportointeja. [22] Tämäntyyppisen tuen yhteydessä on annettava palautetta edunsaajien esittämistä ehdotuksista, koordinoitava hanketoimia asianomaisessa maassa ja edustettava EU:ta osallistumalla komiteoihin, seminaareihin jne. [23] Ks. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 5/2012 yhtenäisestä hallintotietojärjestelmästä (Common RELEX Information System, CRIS) (www.eca.europa.eu). [24] Esimerkiksi Eurooppa-Kaukasia-Aasia-liikennekäytävä (Transport Corridor Europe–Caucasus–Asia, TRACECA) ja Eurooppaan kohdistuva valtioiden välinen öljyn- ja kaasunkuljetushanke (Interstate Oil and Gas Transport to Europe, INOGATE). [25] Komission perustamat Eurooppa-talot toimivat teknisen avun toimistoina EU:n toimille ja lisäävät EU:n toimintapolitiikkoja koskevaa tietämystä sekä toimintapolitiikkojen näkyvyyttä maissa, joissa ei ole EU:n edustustoa. [26] Laskelmassa ei sisällytetty tukitoiminnoista aiheutuneisiin menoihin kuluja, jotka aiheutuivat yksittäisten hankkeiden täytäntöönpanoon kumppanimaissa liittyvästä teknisestä avusta. [27] Jos laskelmissa ei oteta huomioon hankkeiden yksilöintiin sekä tulossuuntautuneeseen seurantaan ja arviointiin liittyvästä konsultoinnista aiheutuvia kuluja, kyseinen osuus pienenee 12,7 prosenttiin. [28] Julkisia menoja ja taloudellista vastuuta (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) koskevassa arvioinnissa yksilöityjen puutteiden ja vahvuuksien perusteella. Julkisia menoja ja taloudellista vastuuta ja julkistalouden hallinnointia koskevan tuloksellisuuden arviointikehys on väline, jonka avulla maan julkistalouden hallinnointijärjestelmää arvioidaan 28 indikaattorin avulla. [29] Kesäkuu 2008, joulukuu 2010 ja heinäkuu 2011. [30] Komissio käytti arviointien yhteydessä myös ulkoisten konsulttien raportteja. [31] Käytäntö poikkeaa suosituksesta, jonka tilintarkastustuomioistuin esitti erityiskertomuksessa nro 11/2010 "Miten komissio on hallinnoinut suoraa talousarviotukea Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioissa sekä Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa?": Komission on tuettava maksatuspäätöksiä osoittamalla jäsennellymmällä ja vakioidummalla tavalla, että edistyminen on kyseisellä kaudella ollut tyydyttävää. Tämän vuoksi on asetettava selkeät kriteerit, joiden perusteella edistymistä on tarkoitus arvioida, ja selvitettävä, mitä edistystä on tapahtunut tai miksi ohjelmissa ei edistytty suunnitelmien mukaisesti. [32] OECD:n raportit: Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Kyrgyz Republic, Progress Report, 24.2.2012 ja Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Tajikistan, Progress Report, 16.2.2012. [33] Euroopan komissio, alueellinen strategia-asiakirja, joka koskee Keski-Aasialle kaudella 2007–2013 annettavaa apua. [34] Alueellisen strategia-asiakirjan yhteydessä ohjattiin 242 miljoonaa euroa alueelliseen yhteistyöhön. [35] Aiemmin Afrikassa (2007) ja naapuruuskumppanimaissa (2008) käynnistetyt ohjelmat. [36] Indikaattoreita ovat: i) kumppanuus- ja yhteistyösopimukset: joukko ratifioituja kumppanuus- ja yhteistyösopimuksia; ii) demokratiakehitys/oikeusvaltio; osa maista on siirtymässä kohti vaaleja, jotka täyttävät ETYJin normit ja Euroopan neuvoston Venetsian komission standardit; iii) Keski-Aasiaa koskeva koulutusaloite: joukko Keski-Aasian maita on assosioitunut Bolognan prosessiin; iv) ympäristö/vesi/energia: osa maista on hyväksynyt kansalliset ilmastonmuutosstrategiat ja pannut täytäntöön EU:n strategioita; v) vuosituhannen kehitystavoite 1 – köyhyysrajan alapuolella elävän väestön osuus Keski-Aasiassa; vi) vuosituhannen kehitystavoite 4 – lapsikuolleisuuden vähentäminen; vii) vuosituhannen kehitystavoite 6 – HIV:n/ AIDSin, malarian ja muiden sairauksien torjunta. [37] KOM(2011) 840 lopullinen, 7. joulukuuta 2011. -------------------------------------------------- LIITE I YLEISTIETOA KESKI-AASIAN TASAVALLOISTA Lähteet: 1 The World Fact book Central Intelligence Agency, päivitetty vuonna 2013. 2 Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (EBRD), siirtymäindikaattorit 2012. 3 Maailmanpankki 2012: vuotuinen keskiarvo vuosien 2008, 2009 ja 2010 tietojen perusteella. 4 Tilintarkastustuomioistuimen arvio, joka perustuu CRIS-tietokannan mukaan vuosina 2007–2012 suoritettuihin keskimääräisiin vuotuisiin maksuihin (alueelliset ohjelmat jakaantuvat tasaisesti kumppanimaiden kesken). 5 Transparency International, korruptioindeksi 2012. 6 Freedom house, Nations in Transit, 2012. Maa | Kazakstan | Kirgisia | Tadžikistan | Turkmenistan | Uzbekistan | Lähde | Yleistä Pinta-ala (tuhatta km2) | 2725 | 200 | 143 | 488 | 447 | 1 | Väestö (tuhansina, heinäkuun 2013 arvio) | 17736 | 5548 | 7910 | 5055 | 28661 | 1 | Väestönkasvu (heinäkuun 2013 arvio) | 1,20 % | 0,97 % | 1,79 % | 1,15 % | 0,94 % | 1 | Talous BKT (ostovoimapariteetti Yhdysvaltain dollareina, vuoden 2012 arvio) | 231,3 | 13,47 | 17,72 | 47,55 | 104,7 | 1 | BKT asukasta kohti (ostovoimapariteetti Yhdysvaltain dollareina) | 13040 | 2430 | 2240 | 9410 | 3650 | 1 | BKT:n kasvu, 2011 | 7,5 % | 5,7 % | 7,4 % | 14,7 % | 8,3 % | 2 | Virallinen kehitysapu Virallinen kehitysapu asukasta kohti (Yhdysvaltain dollareina) | 18 | 65 | 55 | 7 | 7 | 3 | EU:n virallinen kehitysapu asukasta kohti (Yhdysvaltain dollareina) | 1,0 | 5,6 | 4,0 | 1,9 | 0,4 | 4 | Korruptio ja institutionaaliset uudistukset Korruptioindeksi (heikoin arvo 0, paras arvo 100) | 28 | 24 | 22 | 17 | 17 | 5 | Kansalaisyhteiskunta (heikoin arvo 1, paras arvo 7) | 6,00 | 4,75 | 6,00 | 7,00 | 7,00 | 6 | Oikeuslaitosjärjestelmä ja riippumattomuus (heikoin arvo 1, paras arvo 7) | 6,50 | 6,25 | 6,25 | 7,00 | 7,00 | 6 | Demokratiaa kuvaava pisteytys (heikoin arvo 1, paras arvo 7) | 6,54 | 6,00 | 6,18 | 6,93 | 6,93 | 6 | -------------------------------------------------- LIITE II TARKASTETUT OHJELMAT Lähde: EuropeAidin CRIS-järjestelmän tietovarasto. Tukiväline | Päätös nro | Ohjelma | Sidottu määrä (1000 euroa) | Kirgisia Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 19225 | Tuki Kirgisian talouden monipuolistamiselle, maataloustuotteiden jalostus | 1600 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 19222 | Tuki Kirgisian vankilauudistukselle | 3000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 19241 | Tuki Kirgisian koulutusalalle | 5500 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 19237 | Alakohtainen tukiohjelma – sosiaalinen suojelu ja julkistalouden hallinnointi – Kirgisia 2007–2009 | 9000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 21363 | Alakohtainen tukiohjelma – sosiaalinen suojelu ja julkistalouden hallinnointi – Kirgisian tasavalta 2007–2009 – kolmas tukierä | 9000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 20590 | Hyvän hallintotavan vakiinnuttaminen sosiaalisen oikeudenmukaisuuden alalle | 3000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 22484 | Alakohtainen tukiohjelma, sosiaaliala – Kirgisia 2010 | 13000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 21058 | Rajavalvonta Keski-Aasiassa – vaihe 8 (Keski-Aasian rajaturvallisuusohjelma 8) | 8000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 19812 | Keski-Aasian huumausainetoimintaohjelma, vaihe 5 | 5000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – elintarvikkeet | 19169 | Alakohtainen tukiohjelma – sosiaalinen suojelu ja julkistalouden hallinnointi – Kirgisia 2007–2009 | 9000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – elintarvikkeet | 21863 | Tuki elintarviketurvatietojärjestelmän parantamiselle Kirgisian tasavallassa | 2000 | | | Yhteensä | 68100 | Tadžikistan Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 21994 | Inhimillisen kehityksen tukiohjelma | 26000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 19236 | Alakohtainen tukiohjelma – sosiaalinen suojelu, Tadžikistan 2007–2009 | 9000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 19667 | Tekninen apu Tadžikistanin sosiaalialan politiikan tukemiselle | 5000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 20325 | Julkistalouden hallinnointia koskeva nykyaikaistamishanke | 2000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – elintarvikkeet | 19168 | Elintarviketurvaohjelma – Tadžikistan – 2007 | 9000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – elintarvikkeet | 21365 | Tuki sosiaalisille turvaverkostoille – yleinen elintarvikealan ohjelma (Tadžikistan) | 7750 | | | Yhteensä | 58750 | Uzbekistan Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 20509 | Tuki rikosoikeudellisille uudistuksille Uzbekistanissa | 10000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 22308 | Instituutioiden kehittämis- ja kumppanuusohjelma | 2200 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 22311 | Kaksikamarisen parlamenttijärjestelmän lujittaminen ja verkostoituminen alueellisten viranomaisten kanssa | 2000 | Kehitysyhteistyön rahoitusväline – Aasia | 22373 | Äideille ja Iapsille tarkoitettujen terveydenhuoltopalveluiden parantaminen Uzbekistanissa – II vaihe | 6700 | | | Yhteensä | 20900 | -------------------------------------------------- LIITE III KOMISSION HALLINNOLLISET KULUT JOHDANTO 1. Tilintarkastustuomioistuin arvioi hallinnolliset kulut, joita komissiolle aiheutui Keski-Aasialle maksettavan tuen yhteydessä. 2. Tilintarkastustuomioistuin otti huomioon seuraavat kustannustekijät: - henkilöstökulut: Keski-Aasialle maksettavan kehitystuen piirissä komission keskusyksiköissä ja EU:n edustustoissa työskentelevien komission virkamiesten, sopimussuhteisen henkilöstön ja paikallisen henkilöstön palkat, korvaukset ja eläkkeet - toimisto-, laite- ja muut juoksevat kulut, jotka liittyvät keskusyksiköissä ja edustustoissa työskentelevään henkilöstöön - Keski-Aasialle maksettavaan kehitysapuun liittyvät tukimenot, joita komissiolle aiheutui sen omia tarkoituksia varten (pikemmin kuin edunsaajamaan tarkoitusperiin liittyen), mukaan lukien konsulttityö, jolla tuettiin hankkeiden yksilöintiä ja määrittelemistä, tulospainotteinen seuranta ja arviointi sekä lisäksi Eurooppa-taloihin liittyvät kulut [1]. LÄHTEET JA LASKENTAMENETELMÄ 3. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavat vuotuiset kulut: KESKI-AASIAAN SUUNNATUN EU:N KEHITYSAVUN SUUNNITTELUSTA JA TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA AIHEUTUNEET ARVIOIDUT HALLINNOLLISET KULUT Kuvaus | Tuhatta euroa | Lähde/kommentti | Keskusyksiköiden hallinnolliset kulut (kehitysapuun liittyvät kulut) | 1786 | Vuotta 2011 koskeva luku [1111] | Edustustojen hallinnolliset kulut (kehitysapuun liittyvät kulut) | 6611 | Vuotta 2011 koskeva luku [2222] | Välisumma | 8397 | | Tukimenot Eurooppa-talothankkeiden yksilöinti ja muotoilutulospainotteinen seurantajärjestelmäarvioinnit | 700 560 700 145 | Tarkastustiimin laskemat vuotuiset keskimäärät, jotka perustuvat CRIS-järjestelmän sopimustietoihin vuodesta 2007 alkaen (tulospainotteisen seurantajärjestelmän osalta 2008–2011). | Välisumma | 2105 | | Yhteensä | 10502 | | RAJOITTEET 4. Jotkin hallinnolliset menot jäävät laskelmien ulkopuolelle; työnantajan eläkekulut on ilmoitettu ainoastaan edustustoissa työskentelevän paikallisen henkilöstön osalta – virkamiehiin ja sopimussuhteiseen henkilöstöön liittyvät kulut eivät sisälly kyseiseen määrään. 5. Muiden komission yksiköiden (hallinto, koulutus, IT jne.) tai Euroopan ulkosuhdehallinnon antamaan tukeen liittyviä määriä ei ole ilmoitettu. 6. Luvut koskevat vuotta 2011. Kazakstanin, Kirgisian ja Tadžikistanin edustustot toimivat tuolloin täysimääräisesti. Eurooppa-taloja oli sekä Uzbekistanissa että Turkmenistanissa. [1] Lukuun ottamatta kuluja teknisestä avusta, joka liittyy yksittäisten hankkeiden täytäntöönpanoon kumppanimaissa. [1111] Arvion perustana ovat virkamiesten palvelukseen ottamisesta aiheutuvat standardikustannukset sellaisina kuin niitä käytetään rahoitusselvityksissä. Komission budjettipääosasto määrittää standardikustannukset, joihin sisältyvät palkat ja korvaukset sekä toimisto- ja laitekulut. [2222] Virkamiehiä ja sopimussuhteisia toimihenkilöitä koskevat standardikustannukset on laskettu edustustoissa toimivasta henkilöstöstä aiheutuvien kulujen keskiarvon perusteella. Paikallisen henkilöstön ja paikallisten juoksevien kulujen osalta käytetään Euroopan ulkosuhdehallinnon maksamia tosiasiallisia kuluja. --------------------------------------------------