LYHENTEET

ENP : Euroopan naapuruuspolitiikka

ENPI : Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline

EU : Euroopan unioni

EuropeAid-yhteistyötoimisto : Komission pääosasto, joka vastaa yhteistyöohjelmista EU:n ulkopuolisten maiden kanssa

GFSM : Government Finance Statistics Manual (julkisyhteisöjen rahoitustilastoja koskeva julkaisu)

MEDA : Mediterranean Development Assistance (toimenpiteitä, joilla tuetaan taloudellista ja yhteiskunnallista uudistusta EU:n ulkopuolisissa Välimeren alueen maissa)

PAO : Programme Administration Office (ohjelman hallintotoimisto)

Tacis : Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States (Itsenäisten valtioiden yhteisöä koskeva teknisen avun ohjelma)

TIIVISTELMÄ

I. Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (European Neighbourhood and Partnership Instrument, ENPI) otettiin käyttöön vuonna 2007. Se on uusi toimintakehys, jonka mukaisesti EU suunnittelee ja antaa apua 17 kumppanivaltiolle ja -alueelle. Siitä on muodostunut pääasiallinen väline, jolla EU antaa rahoitustukea kolmelle Etelä-Kaukasian maalle (Armenia, Azerbaidžan ja Georgia), jotka ovat EU:n kannalta taloudellisesti ja strategisesti erityisen kiinnostavia (ks. kohdat 1–6).

II. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, onnistuiko uuden ENPI-välineen käynnistäminen ja saavutetaanko sen avulla tuloksia Etelä-Kaukasiassa. Tämä pääkysymys jaettiin kolmeen osaan:

a) Suunniteltiinko ensimmäiset vuotuiset toimintaohjelmat hyvin?

b) Saatiinko ensimmäisillä vuotuisilla toimintaohjelmilla aikaan myönteisiä vaikutuksia oikea-aikaisesti?

c) Hyödynsikö komissio ENPI-välineen eri toteutustapoja tarkoituksenmukaisesti?

III. Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastuksessaan suunnittelujärjestelmää, jolla EU:n avun ensisijaiset tavoitteet määritetään, sekä ensimmäisten vuotuisten toimintaohjelmien tuloksia ja erilaisten toteutustapojen käyttöä.

IV. Ohjelma- ja suunnittelutyössään komissio käytti monivuotista suunnittelujärjestelmää, jolla se määritti EU:n avun ensisijaiset tavoitteet ENPI-asetuksen mukaisesti. Ohjelmatyöstä saatua hyötyä vähensivät kuitenkin selkeyteen ja priorisointiin liittyvät puutteet. Ohjelmatyö- ja suunnitteluprosessi on pitkä, mikä ei ole tarkoituksenmukaista Etelä-Kaukasian kaltaisessa nopeasti muuttuvassa ja konfliktialttiissa toimintaympäristössä ja saattaa vähentää avun merkitystä. Ohjelmatyötä ja suunnittelua ei riittävällä tavalla ohjattu käymällä jäsenneltyä vuoropuhelua edunsaajamaiden kanssa (ks. kohdat 10–34).

V. Tuloksia saatiin yleisesti ottaen aikaan vaihtelevasti. Armeniassa ammatillisen koulutuksen ohjelma edisti ja vahvisti uudistusprosessia, kun taas Azerbaidžanissa energia-alan uudistus eteni käytännössä tuskin lainkaan. Georgiassa julkistalouden hallinnoinnin uudistusohjelma ei juuri edennyt ensimmäisten 12 soveltamiskuukautensa aikana, mutta toisena toimintavuonna saatiin aikaan muutos. Abhasian konfliktivyöhykkeellä ENPI-väline ei vielä ole osoittautunut tarkoituksenmukaiseksi talouden elvyttämisen ja luottamuksen rakentamisen välineeksi. Twinning-toiminta oli vielä käynnistysvaiheessa (ks. kohdat 35–56).

VI. Toteutustapojen osalta havaittiin, että komissio oli alakohtaisen talousarviotuen ja Twinning-toiminnan ansiosta onnistunut vaihtelemaan mekanismeja, joilla se antoi rahoitustukea. Näistä tärkeintä, alakohtaista talousarviotukea, ei kuitenkaan ollut valmisteltu riittävästi, mikä vaaransi sen tuloksellisuuden. Eri toteutustapoja ei käytetty tarpeeksi valikoivasti (ks. kohdat 57–66).

VII. Tilintarkastustuomioistuin esittää näiden huomautustensa perusteella suosituksia, jotka voivat auttaa komissiota tehostamaan Armenialle, Azerbaidžanille ja Georgialle annettavaa apua (ks. kohdat 67–75). Tärkeimpien suositusten mukaan ohjelmatyö- ja suunnitteluprosessia olisi järkeistettävä ja alakohtaista talousarviotukea käytettävä valikoivammin.

JOHDANTO

1. Vuonna 2004 tapahtuneen laajentumisensa jälkeen Euroopan unioni (EU) on pyrkinyt välttämään uusien jakolinjojen muodostumista Eurooppaan ja on halunnut edistää vakautta ja vaurautta uusien rajojensa sisä- ja ulkopuolella. Tämän vuoksi EU on kehittänyt uuden naapuruuspolitiikan (European Neighbourhood Policy, ENP), joka perustuu EU:n ja kunkin kumppanimaan välisiin toimintasuunnitelmiin.

2. Euroopan naapuruuspolitiikan tavoitteena on syventää suhteita nykyisistä kumppanuus- ja yhteistyösopimuksista ja tarjota naapurimaille mahdollisuutta yhä tiiviimpiin yhteyksiin EU:n kanssa. Yleisenä tavoitteena on myötävaikuttaa poliittisiin ja taloudellisiin uudistusprosesseihin sekä edistää tiiviimpää taloudellista yhdentymistä, lähentymistä EU:n standardeihin ja kestävää kehitystä.

3. Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline ENPI [1] otettiin käyttöön vuonna 2007. Se on uusi toimintakehys, jonka mukaisesti EU suunnittelee ja antaa apua. ENPI-välineelle myönnettiin 5,6 miljardia euroa vuosiksi 2007–2010, ja sen avulla annetaan apua 17 kumppanivaltiolle ja -alueelle. Niistä 10 sijaitsee Välimeren alueella [2], neljä Itä-Euroopassa [3] ja kolme Etelä-Kaukasiassa (Armenia, Azerbaidžan ja Georgia) (ks. kartta – Etelä-Kaukasia). ENPI-väline on korvannut Tacis- [4] ja MEDA-ohjelmat [5], ja siitä on tullut pääasiallinen väline, jolla EU antaa rahoitustukea näille maille.

KARTTA

ETELÄ-KAUKASIA

+++++ TIFF +++++

Lähde: Eurostat.

4. ENPI-välineen tärkeimpiä osatekijöitä ovat vuotuiset toimintaohjelmat, joissa kolmelle edellä mainitulle Etelä-Kaukasian maalle on osoitettu 311 miljoonaa euroa vuosiksi 2007–2010 [6]. Maakohtaisten määrärahojen lisäksi näille maille on myönnetty tukea ENPI-välineen useita maita koskevista, rajat ylittävistä ja alueellisista ohjelmista sekä ohjelmista, jotka rahoitetaan nimenomaisista budjettikohdista.

5. ENPI-väline mahdollistaa useampia tapoja antaa apua (ks. liite I) kuin sitä edeltänyt Tacis-ohjelma; esimerkkeinä voidaan mainita Twinning-toiminta [7] ja alakohtainen talousarviotuki. Komission määritelmän mukaan alakohtainen talousarviotuki on taloudellisten resurssien siirtoa ulkoiselta rahoituslaitokselta kumppanimaan valtionkassaan alakohtaisen ohjelman hyväksi sillä ehdolla, että kumppanimaa noudattaa maksamiselle asetettuja ehtoja. Kumppanimaan näin saamat taloudelliset resurssit ovat osa sen kokonaisvaroja, joten ne käytetään kumppanimaan julkistalouden hallinnointia koskevan järjestelmän mukaisesti.

6. Etelä-Kaukasia sijaitsee Euroopan naapuruuspolitiikan soveltamisalueen itäisellä reunamalla (vain Georgialla on – Mustan- meren kautta – yhteinen raja EU:n kanssa), mutta kyseiset maat ovat EU:n kannalta taloudellisesti ja strategisesti kiinnostavia. Tilintarkastustuomioistuin ei aiemmin ole suorittanut toiminnantarkastusta Etelä-Kaukasian alueella, mutta se on toimittanut kaksi tarkastusta läheisissä Itä-Euroopan valtioissa: ensin Venäjän federaatiossa (vuonna 2006) [8] ja sitten Valko-Venäjällä, Moldovassa ja Ukrainassa (vuonna 2008) [9]. Euroopan naapuruuspolitiikan toista soveltamisaluetta, Välimeren maita, koskeva erityiskertomus julkaistiin vuonna 2006 [10].

TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA

7. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, onnistuiko uuden ENPI-välineen käynnistäminen ja saavutetaanko välineen avulla tuloksia Etelä-Kaukasiassa. Tarkastuksessa keskityttiin ENPI-välineen ensimmäisiin vuotuisiin toimintaohjelmiin, jotka komissio hyväksyi loka-joulukuussa 2007. Ohjelmia pannaan täytäntöön useiden vuosien ajan ja niihin liittyviä maksuja voidaan suorittaa vuoteen 2013 asti.

8. Tarkastuksen pääkysymys jaettiin kolmeen osaan:

a) Suunniteltiinko ensimmäiset vuotuiset toimintaohjelmat hyvin?

b) Saatiinko ensimmäisillä vuotuisilla toimintaohjelmilla aikaan myönteisiä vaikutuksia oikea-aikaisesti?

c) Hyödynsikö komissio ENPI-välineen eri toteutustapoja tarkoituksenmukaisesti?

9. Ensin tarkastuksessa tutkittiin lähinnä komission keskusyksiköissä (ulkosuhteiden pääosasto ja EuropeAid-yhteistyötoimisto Brysselissä) näiden käyttämää strategista suunnittelujärjestelmää, jolla avun ensisijaiset tavoitteet määritetään. Tämän jälkeen tarkastajat tekivät maalis-marraskuussa 2009 tarkastuskäyntejä kuhunkin kolmeen maahan perehtyäkseen toiminnan ensimmäisiin tuloksiin ja käytettyihin toteutustapoihin [11]. Tarkastuskäynnit suuntautuivat komission lähetystöihin ja kansallisiin täytäntöönpanoelimiin sekä seurannasta vastaaviin yksiköihin [12].

HUOMAUTUKSET

SUUNNITELTIINKO ENSIMMÄISET VUOTUISET TOIMINTAOHJELMAT HYVIN?

10. ENPI-asetuksessa edellytetään monivuotisen ohjelmatyön tekemistä ja strategia-asiakirjojen laatimista. Monivuotinen ohjelmatyö auttaa erittelemään vastaanottajamaan tarpeet ja esittämään ne strategisten kehitystavoitteiden muodossa. Tätä seuraavassa suunnitteluvaiheessa kehitystavoitteet muunnetaan ohjelma- ja hanke-ehdotuksiksi (valinta ja sisällön määrittäminen). Suunnitteluvaiheen päätteeksi tehdään päätös rahoitusosuudesta.

11. Tilintarkastustuomioistuin selvitti, onko vastaanottajamaiden tarpeet mahdollista eritellä ja asettaa tärkeysjärjestykseen selkeästi ja oikea-aikaisesti suunnittelujärjestelmän avulla ja edunsaajien kanssa käydyn jäsennellyn vuoropuhelun perusteella.

STRATEGINEN TOIMINTAKEHYS ON KÄYTÖSSÄ

12. Ensimmäiset toimintaohjelmat perustuivat strategiseen suunnitteluun. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi suunnitteluprosessin vaiheisiin ja asiakirjoihin sekä siihen, miten asiakirjat liittyivät toisiinsa (ks. kaavio I). Kaksi komission pääosastoa vastaa suunnittelusta: ulkosuhteiden pääosasto huolehtii monivuotisesta ohjelmatyöstä ja EuropeAid-yhteistyötoimisto suunnittelee vuotuiset ohjelmat ja panee ne täytäntöön.

13. Komission tehtyä intensiivistä valmistelutyötä EU sekä Armenia, Azerbaidžan ja Georgia hyväksyivät kahdenkeskiset Euroopan naapuruuspolitiikkaa koskevat toimintasuunnitelmat marraskuussa 2006. Toimintasuunnitelmat muodostavat yhdessä vuoden 1999 kumppanuus- ja yhteistyösopimusten kanssa [13] ENPI-välineen keskeisen toteutuskehyksen.

KAAVIO I

SUUNNITTELUPROSESSIIN LIITTYVÄT TARKASTETUT ASIAKIRJAT

+++++ TIFF +++++

1 Sopimus jatkuu vuodesta toiseen, ellei sitä erikseen sanota irti.

14. Toteutuskehyksen pohjalta ulkosuhteiden pääosasto laati kaksi strategia-asiakirjaa kutakin kolmea maata varten:

a) Vuosien 2007–2013 maakohtainen strategia-asiakirja. Asiakirjassa ei esitetä taloudellisia ennusteita, vaan luodaan yleiskatsaus kaikkiin komission avun tuleviin ensisijaisiin tavoitteisiin [14], jotka on tarkoitus saavuttaa seuraavien seitsemän vuoden aikana.

b) Vuosien 2007–2010 maaohjelma. Siinä muunnetaan maakohtaisessa strategia-asiakirjassa esitetyt avun ensisijaiset tavoitteet rahoituksen painopistealueiksi seuraavien neljän vuoden ajaksi ENPI-välineen maakohtaisten määrärahojen rajoissa. Maaohjelmassa arvioidaan tarvittavan rahoituksen kokonaismäärä ja esitetään varojen ohjeellinen jaottelu valittuihin ensisijaisiin tavoitteisiin.

15. Tämän jälkeen EuropeAid-yhteistyötoimisto suunnitteli vuoden 2007 toimintaohjelmat (ks. kaavio II). Kullekin kolmelle maalle annettavaa apua varten vahvistettiin erilaiset tavoitteet, jotka perustuivat maaohjelmissa eriteltyihin painopistealueisiin:

a) Armeniassa ensisijaisista tavoitteista tärkeimpänä pidettiin ammatillisen koulutuksen kehittämistä. Komission mukaan ammatillisen koulutuksen edistäminen auttaa lievittämään köyhyyttä keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä (ks. kohdat 36–39).

b) Azerbaidžanissa tärkeimmäksi ensisijaiseksi tavoitteeksi asetettiin energia-alan kehittäminen, etenkin uusiutuvat energialähteet ja energiatehokkuus (ks. kohdat 40–44).

c) Georgiassa tärkein ensisijainen tavoite koskee julkistalouden hallinnointia. EU:n tuki on suunniteltu edistämään talouskasvua ja lievittämään köyhyyttä keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä (ks. kohdat 46–48). Myös talouden elvyttäminen ja luottamuksen rakentaminen konfliktialueilla ovat merkittäviä ensisijaisia tavoitteita (ks. kohdat 49–52).

KAAVIO II

VUODEN 2007 TOIMINTAOHJELMAT

+++++ TIFF +++++

16. Apu annetaan pääasiassa alakohtaisena talousarviotukena, jonka toteuttamista helpotetaan teknisellä avulla. Lisäksi kaikkiin kolmeen vuoden 2007 toimintaohjelmaan sisältyi Twinning-toiminta, jolla edistettiin edunsaajamaiden hallintoelinten ja EU:n jäsenvaltioiden vastaavien elinten välistä yhteistyötä.

17. Suunnitteluvaiheen viimeinen osa koski komission ja edunsaajavaltioiden välisten rahoitussopimusten tekemistä. Rahoitussopimuksissa asetetaan tuen yleiset ja erityiset ehdot ja annetaan tekniset ja hallinnolliset määräykset.

SELKEYTEEN JA PRIORISOINTIIN LIITTYVÄT PUUTTEET VÄHENTÄVÄT ULKOSUHTEIDEN PÄÄOSASTON TEKEMÄSTÄ MONIVUOTISESTA OHJELMATYÖSTÄ SAATAVAA HYÖTYÄ

18. Eurooppalaista naapuruuspolitiikkaa koskevan toimintasuunnitelman, maakohtaisen strategia-asiakirjan ja maaohjelman keskinäisten kytkentöjen heikkous vähentää suunnittelun selkeyttä. Priorisoinnin puutteellisuus heikentää ohjelmatyön vaikuttavuutta (ks. kohdat 19–27).

19. Selkeyttä vähentää se, että samaa asiaa käsitellään kussakin asiakirjassa eri tavoin. Esimerkiksi Armeniaa koskevassa maakohtaisessa strategia-asiakirjassa koulutusta käsitellään kahden eri otsikon alla (taloudellisia ja yhteiskunnallisia uudistuksia, köyhyyden lievittämistä ja kestävää kehitystä käsittelevän otsikon sekä ihmisten välisiä yhteyksiä käsittelevän otsikon alla). Lisäksi samat ensisijaiset tavoitteet määritellään ja jaotellaan toisinaan eri tavoin eri asiakirjoissa. Esimerkiksi Georgiaa koskeva aihe – julkistalouden hallinnointi – on esitetty eri ensisijaisiin tavoitteisiin liittyvien otsakkeiden alla strategia-asiakirjasta riippuen.

20. Strategisella tasolla käytössä on kolme erilaista aikaperspektiiviä: Euroopan naapuruuspolitiikan toimintasuunnitelma kattaa viisi vuotta, maakohtaiset strategia-asiakirjat liittyvät EU:n rahoituskehyksen koko seitsemän vuoden jaksoon ja maaohjelmat koskevat neljän vuoden ajanjaksoa.

21. Euroopan naapuruuspolitiikan toimintaohjelman pitäisi olla avun ensisijaisten tavoitteiden asettamisen keskeinen lähtökohta, jossa tuodaan esiin useita painopistealueita sekä esitetään erityistoimet ja yleiset tavoitteet. Ensisijaisten toimien runsaus ja epäselvä määrittely vaikeuttavat kuitenkin priorisointipyrkimyksiä (ks. laatikko 1).

22. Vuosien 2007–2013 maakohtaisessa strategia-asiakirjassa, joka osittain perustuu Euroopan naapuruuspolitiikan toimintaohjelmaan, luodaan hyödyllinen yleiskatsaus kunkin maan tilanteeseen, mutta asiakirjasta ei ole paljonkaan apua ensisijaisten tavoitteiden asettamisessa. Maakohtaiseen strategia-asiakirjaan pohjautuva vuosien 2007–2010 maaohjelma kattaa lyhyemmän, neljän vuoden ajanjakson; maaohjelmassa tärkeiden ensisijaisten tavoitteiden määrä on pienempi, mutta osatavoitteiden määrä on kasvanut. Tämän vuoksi rahoitustukea voidaan hakea hyvin monenlaisiin tarkoituksiin (ks. laatikko 2). Muilla ulkoisen avun osa-alueilla [15] sovelletaan toisenlaista käytäntöä: keskeisiä aloja on tavallisesti yksilöity vain kaksi.

LAATIKKO 1

ENSISIJAISTEN TAVOITTEIDEN EPÄSELVÄ MÄÄRITTELY EUROOPAN NAAPURUUSPOLITIIKAN TOIMINTAOHJELMASSA: ESIMERKKITAPAUKSENA ARMENIA

Armeniaa koskevassa Euroopan naapuruuspolitiikan toimintaohjelmassa määritellään kahdeksan yhteistyön painopistealuetta, joihin sisältyy 54 erityistointa. Painopistealueiden lisäksi esitetään 248 tointa, jotka on lueteltu seitsemän yleisen tavoitteen yhteydessä ja jaoteltu 20 osatavoitteeksi, jotka puolestaan on jaoteltu edelleen 62:ksi osatavoitteen osatavoitteeksi.

LAATIKKO 2

MAAOHJELMAT MAHDOLLISTAVAT RAHOITUSTUEN HAKEMISEN HYVIN MONENLAISIIN TARKOITUKSIIN: ESIMERKKITAPAUKSENA AZERBAIDŽAN

Azerbaidžanin maaohjelma käsittää kolme hyvin pitkälle määriteltyä painopistealuetta (esimerkiksi tuki demokratiakehitykselle ja hyvälle hallinnolle), 10 osatavoitetta (esimerkiksi ympäristöä koskeva osatavoite) ja 19 erityistavoitetta (esimerkiksi kaupan helpottaminen sekä investointien, työllisyyden ja yhteiskunnallisen tilanteen parantaminen kestävällä tavalla).

23. Vuosiksi 2007–2010 valittujen ensisijaisten tavoitteiden alustavaa talousarviota lukuun ottamatta maaohjelmassa ei juurikaan anneta enempää tietoa kuin maakohtaisessa strategia-asiakirjassa. Maaohjelmassa ei ehdoteta aikataulua ensisijaisten tavoitteiden toteuttamiselle. Lisäksi siinä kuvataan pitkän aikavälin vaikutuksia, erityistavoitteita, tavoiteltuja tuloksia ja tulosindikaattoreita vain melko yleisellä tasolla. Maaohjelmassa ei myöskään anneta ohjeita siitä, mille aloille Twinning-toiminta tai alakohtainen talousarviotuki soveltuvat. alakohtaista talousarviotukea suositellaan ainoastaan hyvin yleisellä tasolla, ensimmäisenä vaihtoehtona silloin, kun tarvittavat ehdot täyttyvät [16].

AVUN KOHTEIKSI VALITUT ALAT EIVÄT KYTKEYDY RIITTÄVÄN SELVÄSTI OHJELMATYÖASIAKIRJOIHIN

24. Maakohtaisessa strategia-asiakirjassa ja maaohjelmassa lueteltiin kaikki alat, joilla apua voidaan myöntää seuraavien seitsemän vuoden kuluessa (vuosina 2007–2013), ja esitettiin alustavasti, kuinka määrärahat jakautuvat seuraavien neljän vuoden aikana (vuosina 2007–2010). Komissiossa EuropeAid-yhteistyötoimisto määritti, miten varat kohdennetaan ensimmäisenä vuonna (2007) (ks. kohta 12).

25. Kun EuropeAid-yhteistyötoimisto teki kohdentamispäätöstään, sitä ohjasi vahvasti sitoumus kanavoida ainakin 50 prosenttia yhteisön tuesta kansallisten järjestelmien kautta (ks. kohta 58). Tästä syystä kunkin alan soveltuvuudesta alakohtaisen talousarviotuen kohteeksi tuli vuoden 2007 toimintaohjelmissa tärkeä avun määrittämisperuste.

26. Esimerkiksi Armeniassa ammatillinen koulutus valittiin ensimmäisen vuotuisen toimintaohjelman pääkohteeksi. Yksikään strategia-asiakirjoista ei kuitenkaan korosta ammatillisen koulutuksen merkitystä, joka oli vain yksi vuosien 2007–2010 maaohjelmaan sisältyviin seitsemään osatavoitteeseen kuuluvista 25 erityistavoitteesta (ks. kaavio III). Georgian vuotuisen toimintaohjelman pääala, julkistalouden hoito, oli mainittu vain ohimennen maakohtaisen strategia-asiakirjan ensisijaisten tavoitteiden yhteydessä (viidennen ensisijaisen tavoitteen viimeisessä luetelmakohdassa) sekä maaohjelmassa, jossa se on mainittu ensimmäisen painopistealan kolmannessa osatavoitteessa.

KAAVIO III

VUODEN 2007 TOIMINTAOHJELMAN ENSISIJAISTEN TAVOITTEIDEN ASETTAMINEN STRATEGIA-ASIAKIRJOJEN POHJALTA (ESIMERKKITAPAUKSENA ARMENIA)

+++++ TIFF +++++

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi komission strategia-asiakirjojen perusteella.

27. Jos EU käyttää alakohtaista talousarviotukea pääasiallisena välineenä, se voi antaa apua mielekkäällä tavalla ainoastaan noin puolelle vuosien 2007–2010 maaohjelmissa määritellyistä osatavoitteista. Tämä johtuu siitä, että alakohtainen talousarviotuki vie suhteellisen suuren osan vuosittain käytettävissä olevasta rahoituksesta. Esimerkiksi Azerbaidžanissa alakohtaiseen talousarviotukeen perustuvilla ohjelmilla voidaan kattaa kyseisten neljän vuoden aikana ainoastaan neljä kymmenestä osatavoitteesta.

OHJELMATYÖ- JA SUUNNITTELUPROSESSI KESTI KAKSI VUOTTA, MIKÄ VOI VÄHENTÄÄ AVUN MERKITYSTÄ

28. Vuoden 2007 toimintaohjelma pohjautuu yli kahden vuoden mittaiseen prosessiin, joka koostuu ohjelmatyöstä (ulkosuhteiden pääosasto) ja suunnittelusta (EuropeAid-yhteistyötoimisto). Esimerkiksi Georgian tapauksessa ensimmäiset vuoden 2007 toimintaohjelmaan perustuvat maksut suoritettiin helmikuussa 2008, vaikka strategiset tarpeet oli arvioitu maakohtaista strategia-asiakirjaa varten ensimmäisen kerran marraskuussa 2005 (ks. taulukko).

29. Komissio hyväksyi maakohtaisen strategia-asiakirjan, maaohjelman ja vuotuisen toimintaohjelman useiden laadunvarmistus- ja kuulemismenettelyjen jälkeen. Prosessiin kuului pääasiassa se, että komission laatutukiryhmät laativat arviointeja, komissiossa järjestettiin yksiköiden välinen kuulemismenettely ja jäsenvaltioiden muodostama ENPI-välineen hallintokomitea ja Euroopan parlamentti kävivät läpi asiakirjoja.

30. Ohjelmatyön kunkin vaiheen olemassaololle on perusteensa, mutta yhteensä eri vaiheet venyttävät suunnitteluprosessin pitkäksi. ENPI-välineen käynnistysvaiheen pituuteen on pääasiassa syynä se, että laadunvarmistus ja hyväksyminen tapahtuivat kahdessa vaiheessa: ensin ulkosuhteiden pääosasto vastasi niistä vuosien 2007–2013 maakohtaisen strategia-asiakirjan ja vuosien 2007–2010 maaohjelman osalta ja myöhemmin EuropeAid-yhteistyötoimisto huolehti niistä vuoden 2007 toimintaohjelman osalta. Ulkosuhteiden pääosasto ja EuropeAid-yhteistyötoimisto kuitenkin toteuttavat nämä peräkkäiset menettelyt ainoastaan silloin, kun maakohtainen strategia-asiakirja tai maaohjelma otetaan käyttöön tai tarkistetaan [17].

TAULUKKO

ENPI-VÄLINEEN OHJELMATYÖN VAIHEET JA SUUNNITTELUPROSESSI VUODEN 2007 TOIMINTAOHJELMAN YHTEYDESSÄ (ESIMERKKITAPAUKSENA GEORGIA)

Toimenpide | Keskeiset käsittelyvaiheet | Ajankohta | Keskeinen vastuullinen pääosasto | Suunnitteluasiakirja |

Asiakirjojen varsinainen laatiminen | Ulkosuhteiden pääosaston laatima ensimmäinen luonnos ja käynti Tbilisissä | marraskuu 2005 | Ulkosuhteiden pääosasto | Vuosien 2007–2013 maakohtainen strategia-asiakirja + Vuosien 2007–2010 maaohjelma |

Ohjelmatyön edellyttämä käynti Tbilisissä | kesäkuu 2006 |

Georgiaa käsittelevän maakohtaisen tiimin kokous | heinäkuu 2006 |

Maakohtaisen strategia-asiakirjan luonnoksen ja maaohjelman luonnoksen esittäminen Georgian viranomaisille | syyskuu 2006 |

Laadunvarmistus + asiakirjojen muokkaus + demokraattinen valvonta | Yksiköiden välisen laatutukiryhmän suorittama arviointi | syyskuu 2006 |

Georgian viranomaisten kommentit | loka- ja marraskuu 2006 |

Komission yksiköiden keskinäinen kuuleminen | marraskuu 2006 |

ENPI-välineen hallintokomitean kokous | joulukuu 2006 |

Euroopan parlamentin kuuleminen | joulukuu 2006 |

Muodollinen hyväksyminen | Georgia hyväksyy maaohjelman talousarvion ja ensisijaiset tavoitteet | helmikuu 2007 |

Komission hyväksyntä | maaliskuu 2007 |

Asiakirjojen varsinainen laatiminen | Rahoitettavien toimenpiteiden valinta ja määrittäminen (käynti Georgiassa) | vuosien 2006 ja 2007 vaihde | EuropeAid- yhteistyötoimisto | Vuoden 2007 kansallinen ohjelma + rahoitussopimukset |

Laadunvarmistus + asiakirjojen muokkaus + demokraattinen valvonta | Operatiivisen laatutukiryhmän suorittama arviointi (kahdessa peräkkäisessä vaiheessa), joka liittyi 1)määrittelylomakkeisiin2)toimia koskeviin lomakkeisiin | helmikuu 2007 huhtikuu 2007 |

Komission yksiköiden keskinäinen kuuleminen | toukokuu 2007 |

ENPI-välineen hallintokomitean kokous | heinäkuu 2007 |

Euroopan parlamentin kuuleminen | syyskuu 2007 |

Virallinen hyväksyminen | Komission hyväksyntä | lokakuu 2007 |

Rahoitussopimusten tekeminen Georgian kanssa | joulukuu 2007 /tammikuu 2008 |

Ensimmäiset maksut | | helmikuu 2008 |

31. Prosessin pituus saattaa vähentää avun merkitystä. Lisäksi voidaan kysyä, voisiko strategia käsittää lyhyemmän ajanjakson kuin rahoituskehyksen kattamat seitsemän vuotta. Etelä-Kaukasian maissa toimintaympäristö muuttuu nopeasti ja on konfliktialtis, mikä väistämättä vähentää pitkän aikavälin strategian merkitystä ja tekee välitarkistuksista välttämättömiä. Georgian ja Venäjän sota elokuussa 2008 loi huomattavia uusia tarpeita (ks. liite V). Armeniassa merkittävä poliittinen kriisi vuoden 2008 [18] alkupuoliskolla sai aikaan tarpeita, joita strategia ei kata. Tämän vuoksi EU perusti komiteoita, jotka antoivat Armenian viranomaisille suoraa neuvontaa (ks. kohta 65). Toinen esimerkki muuttuneesta tilanteesta on itäisen kumppanuuden [19] käynnistämistä koskevan poliittisen tahdon lisääntyminen. Kyseisten maiden tilanne on yleisesti ottaen muuttunut huomattavasti maailmanlaajuisen rahoitus- ja talouskriisin vuoksi.

APUA KOSKEVA OHJELMATYÖ JA SUUNNITTELU EIVÄT RIITTÄVÄSSÄ MÄÄRIN PERUSTU EDUNSAAJAMAIDEN KANSSA KÄYTÄVÄÄN JÄSENNELTYYN VUOROPUHELUUN

32. Kumppanuuden periaatteen mukaan edunsaajamaiden asianomaiset tahot on otettava mahdollisimman suuressa määrin mukaan kaikkien toimien ohjelmatyöhön ja suunnitteluun. Etelä-Kaukasian maiden kohdalla useat tekijät vaikeuttivat järjestelmällistä ja tasapuolista vuoropuhelua:

a) Komissiolla oli vain vähäinen edustus Armeniassa ja Azerbaidžanissa. Alueellista lähetystöä Jerevanissa (Armenia) ei vielä ollut muutettu täysivaltaiseksi [20]. Bakuun (Azerbaidžan) perustettiin lähetystö helmikuussa 2008, mutta siitä tuli täysin toimintakykyinen vasta vuonna 2009.

b) Komissio keskittyi ohjelmatyön (ulkosuhteiden pääosasto) ja suunnittelun (EuropeAid-yhteistyötoimisto) osalta sisäisiin menettelyihin, mikä rajoitti mahdollisuuksia vuoropuheluun edunsaajamaiden kanssa. Komissio on laatinut erilaisia sääntöjä ja ohjeita sisäistä vuoropuhelua varten, mutta edunsaajamaan kanssa käytävään jäsenneltyyn vuoropuheluun ei ole annettu ohjeistusta.

c) Edunsaajamaiden kansalliset koordinointiyksiköt eivät saaneet aikaan konsensusta maassa vallitsevien eri näkemysten ja etujen pohjalta eivätkä niin ollen kyenneet toimimaan tehokkaasti välittäjinä komission ja viranomaisten välillä.

33. Tästä seurasi, että kansallisten viranomaisten, muiden rahoittajien ja kansalaisyhteiskuntaa edustavien järjestöjen kuuleminen maakohtaisten strategia-asiakirjojen, maaohjelmien ja vuotuisten toimintaohjelmien ensisijaisia tavoitteita asetet\ssa jäi vähäiseksi. Vuoropuhelua johtivat lähinnä komission keskusyksiköt (ulkosuhteiden pääosasto ja EuropeAid-yhteistyötoimisto), mikä rajoitti suoran näkemystenvaihdon niihin muutamiin päiviin, jolloin näiden edustajat kävivät edunsaajamaissa. Käyntejä koskevista komission raporteista ei aina käynyt selvästi ilmi, mistä käyntien aikana oli keskusteltu.

34. Vuoropuhelun puutteellisuus johti siihen, että eri suunnitteluasiakirjojen tarkoitus ja uusien toteutustapojen luonne ymmärrettiin kyseisissä kolmessa maassa joskus väärin. Kyseiset maat eivät myöskään olleet aina tietoisia siitä, missä vaiheessa niiden näkemykset ensisijaisista tavoitteista tai ohjelmista olisivat vielä voineet vaikuttaa komission päätöksiin.

SAATIINKO ENSIMMÄISILLÄ VUOTUISILLA TOIMINTAOHJELMILLA AIKAAN MYÖNTEISIÄ VAIKUTUKSIA OIKEA-AIKAISESTI?

35. Kolme vuotta sen jälkeen, kun ENPI-väline oli otettu käyttöön vuonna 2007, tilintarkastustuomioistuin tutki, miten rahoitustuen antamisesta tehdyt EU:n päätökset oli muunnettu konkreettiseksi toimiksi ja missä määrin nämä toimet olivat myötävaikuttaneet ohjelmilla tavoiteltujen tulosten saavuttamiseen.

ARMENIA: AMMATILLISTA KOULUTUSTA KOSKEVAN ENSISIJAISEN TAVOITTEEN OSALTA UUDISTUSPROSESSI ON LUJITTUNUT, MUTTA EDISTYMINEN ON YHÄ HORJUVAA

36. Ensimmäinen ammatillista koulutusta koskeva ohjelma, joka kuului ENPI-välineeseen ja perustui alakohtaiseen talousarviotukeen, käynnistettiin tammikuussa 2008 (ks. kohta 15.a)). Ohjelman yleistavoitteena oli tukea viranomaisten toteuttamaa köyhyyden lievittämisstrategiaa. Tarkoituksena oli parantaa ammatillisen koulutuksen laatua ja muuttaa ammatillisen koulutuksen järjestelmän rakennetta ja toimintaympäristöä työmarkkinoiden tarpeita vastaaviksi. Tällä tavoin haluttiin parantaa työvoiman työllistettävyyttä ja yritysten kilpailukykyä.

37. Alakohtaisen talousarviotuen maksamisen edellytyksenä oli, että yleisiä ehtoja [21] ja ammatilliseen koulutukseen liittyviä erityisiä ehtoja noudatetaan. Erityisissä ehdoissa edellytettiin, että tiettyjä alueellisia ammatillisia koulutuskeskuksia valitaan nykyaikaistettavaksi ja perustetaan valtakunnallisia ammatillisia oppilaitoksia. Talousarviotuki oli tarkoitus maksaa kolmessa erässä, joista kukin olisi 5 miljoonan euron suuruinen. Ensimmäinen erä oli kiinteämääräinen, kun taas toisen ja kolmannen erän suuruus riippuisi siitä, missä määrin ehtoja oli noudatettu.

38. Komissio maksoi ensimmäisen kiinteämääräisen viiden miljoonan euron erän kesäkuussa 2008. Määrittääkseen, miten suuri osa toisesta erästä komission olisi perusteltua suorittaa, komissio palkkasi vuoden 2008 lopussa ulkoisia asiantuntijoita arvioimaan uudistusten etenemistä. Asiantuntijat päättelivät, että uudistusten kohtuullisesta etenemisestä huolimatta kaikkia ehtoja ei ollut noudatettu. Tämän perusteella komissio maksoi tammikuussa 2009 vain 3,25 miljoonaa euroa viiden miljoonan euron enimmäismäärästä (ks. liite II). Maksun pienentäminen sai viranomaiset ryhtymään jatkotoimiin: ne muun muassa hankkivat laitteita alueellisiin ammatillisiin koulutuskeskuksiin ja osoittivat opetus- ja tiedeministeriön ammatillisen koulutuksen osastolle lisää henkilöstöä.

39. Tilintarkastustuomioistuin katsoi, että ENPI-välineen ensimmäinen alakohtaiseen talousarviotukeen perustuva ohjelma vaikutti kaiken kaikkiaan myönteisesti ammatillisen koulutuksen uudistamiseen Armeniassa ja lujitti sitä. Edistyminen oli kuitenkin vielä hyvin horjuvaa, koska tukiohjelmassa ei ollut varauduttu tiettyihin rakenteellisiin esteisiin:

a) Alakohtaisessa ohjelmassa ei ollut vielä otettu riittävällä tavalla huomioon ammatilliseen koulutukseen liittyvää kysyntää työmarkkinoilla: kuinka selvittää työnantajien ja työttömien tarpeet jne.

LAATIKKO 3

RAHOITUKSEN PUUTE ALUEELLISISSA AMMATILLISISSA KOULUTUSKESKUKSISSA

Ijevanissa sijaitsevaan oppilaitokseen oli kunnostamisen myötä saatu uusi katto, kaasukeskuslämmitys sekä uudet ikkunat eteisaulaan ja keskusportaikkoon. Puu-uunit luokissa oli korvattu nykyaikaisella lämmitysjärjestelmällä, jonka tehokkuutta kuitenkin vähensi se, että ainoastaan noin kymmenen prosenttia ikkunoista oli uusittu. Vanhoja ikkunoita ei voinut sulkea tiiviisti ja niissä oli lukuisia halkeamia.

Vanadzorissa sen sijaan kaikki ikkunat oli uusittu. Uusi kaasukeskuslämmitys toimi vanhojen lämpöpattereiden – joita ei ollut käytetty noin 20 vuoteen – avulla. Kunnostaminen näytti näin ollen jääneen vähäiseksi, eivätkä varat olleet riittäneet edes hyvin alkeellisten wc-tilojen korjaamiseen.

Ijevaniin oli hankittu yleisluontoisia varusteita (huonekaluja luokkahuoneisiin ja toimistotiloihin, tietokoneita, urheiluvarusteita) sekä tarvikkeita peruskursseja ja erikoiskursseja varten (ajoneuvojen korjaaminen ja puun työstäminen). Oppilaitoksen johtaja iloitsi uusista varusteista ja tarvikkeista, mutta mainitsi myös, että tiloja pitäisi kunnostaa, jotta ne voitaisiin asettaa paikoilleen. Tähän ei ollut vielä käytettävissä varoja. Oppilaitoksella oli yleisiä talousvaikeuksia, sillä opiskelijamäärä oli laskenut 230:llä (780:stä) kahden edeltävän vuoden aikana sen vuoksi, että Jerevanin valtion yliopisto oli perustanut laitoksen Ijevaniin.

b) Vastuu ammatillisista oppilaitoksista oli hajautettu eri viranomaisille, mikä vaikeutti alan koordinointia. Valtion 82 oppilaitoksesta ainoastaan 51 toimi opetus- ja tiedeministeriön alaisuudessa, loput muiden ministeriöiden alaisuudessa.

c) Ammatillisen koulutuksen uudistaminen onnistuu vain, jos se saa huomattavasti aiempaa enemmän säännöllistä rahoitusta, etenkin valtiolta. Tarkastajat tekivät tarkastuskäynnin kahteen ohjelmassa mukana olevaan oppilaitokseen (Ijevanissa ja Vanadzorissa) ja havaitsivat, että varojen puute vaikeutti asetetun tavoitteen saavuttamista – kyseisten oppilaitosten muuttamista alueellisiksi ammatillisiksi koulutuskeskuksiksi, joiden toiminta jatkuu pitkällä aikavälillä ilman EU:n tukea. Kunnostustyöt vaikuttivat epäjohdonmukaisilta ja vähäisiltä (ks. laatikko 3).

AZERBAIDŽAN: ENERGIA-ALAA KOSKEVAN ENSISIJAISEN TAVOITTEEN SAAVUTTAMISESSA EI OLE EDISTYTTY RIITTÄVÄSTI

40. Azerbaidžanista on nopeasti tullut merkittävä kaasun ja öljyn tuottaja ja yhä tärkeämpi kauttakulkumaa, jonka läpi EU:hun tuodaan tavaroita Kaspianmeren alueelta ja Keski-Aasiasta. EU ja Azerbaidžanin tasavalta pohtivat energia-alan merkitystä kummallekin osapuolelle marraskuussa 2006 laaditussa alan strategista kumppanuutta koskevassa erityisessä yhteistyömuistiossa.

41. ENPI-välineen alakohtaiseen talousarviotukeen perustuvassa ohjelmassa keskitytään kahteen alaan, joita Azerbaidžanissa on kehitetty vasta vähän: uusiutuviin energialähteisiin ja energiatehokkuuteen (ks. kohta 15.b). Avun kokonaismäärä 13 miljoonaa euroa on tarkoitus maksaa kolmen vuoden kuluessa: ensimmäinen 3 miljoonan euron erä on kiinteämääräinen, ja loput kaksi 5 miljoonan euron suuruista erää ovat ehdollisia.

42. Kiinteämääräisen ensimmäisen erän maksaminen riippuu ainoastaan kahden yleisen ehdon täyttymisestä, mutta seuraavien viiden miljoonan euron suuruisten ehdollisten erien suorittaminen täysimääräisinä edellyttää, että Azerbaidžan on noudattanut myös seitsemää erityistä ehtoa. Erityisissä ehdoissa edellytetään, että maa hyväksyy kokonaisvaltaisen energiastrategian, panee täytäntöön kolme toimenpidettä uusiutuvien energialähteiden ja energiatehokkuuden aloilla (toimintasuunnitelmia, uusi lainsäädäntökehys, valtion viraston perustaminen) sekä vahvistaa julkistalouden hallinnointia koskevan toimintasuunnitelman (ks. liite III).

43. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien käydessä paikalla marraskuussa 2009, Azerbaidžan ei ollut vielä pyytänyt minkäänlaisten maksujen suorittamista. Komission joulukuussa 2007 tekemää rahoituspäätöstä seuranneiden kahden vuoden aikana ei ollut tapahtunut edistystä (ks. laatikko 4). Ohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi ei ollut juurikaan ryhdytty toimiin. Alan strategiaa ei ollut tarkistettu eikä alakohtaista vuoropuhelua käynnistetty. EU:n tarjoama alakohtainen talousarviotuki ei siis ollut toiminut kannustimena eikä nopeuttanut uudistusprosessia.

44. Azerbaidžan oli kuitenkin osoittanut olevansa tietyssä määrin kiinnostunut uusiutuvien energialähteiden kehittämisestä. EU:n tuesta riippumatta Bakun pohjoispuolella sijaitsevalle rannikkotasangolle esimerkiksi pystytettiin koeluontoisesti kolme tuuliturbiinia vuosina 2008 ja 2009 ja samalle alueelle aiottiin rakentaa ensimmäinen tuulivoimapuisto. Eri rahoittajien selvityksissä tuotiin kuitenkin esiin, että alalle ei ollut luotu kansallista toimintakehystä yksityistä osallistumista varten: muun muassa pääsyä sähköverkkoon ei ollut taattu. Alalla voi tapahtua edistystä vain, jos vaikutusvaltaiset kansalliset sähköntuottajat suostuvat kansallisen politiikan muutokseen.

LAATIKKO 4

AZERBAIDŽAN: ENERGIA-ALAN UUDISTAMISTA KOSKEVA TUKIOHJELMA EDISTYI VAIN VÄHÄN KOMISSION RAHOITUSPÄÄTÖSTÄ SEURANNEIDEN KAHDEN VUODEN AIKANA

Energia-alan uudistamista koskevan tukiohjelman täytäntöönpanoa edeltävä valmistelu vei poikkeuksellisen kauan verrattuna muihin kahteen maahan. Komissio teki rahoituspäätöksen joulukuussa 2007. Tämän jälkeen kului kaksi vuotta ennen kuin asia eteni: rahoitussopimus tehtiin vasta joulukuussa 2008, kun sitä oli Azerbaidžanissa pohdittu vuoden verran, ja toinen vuosi kului Azerbaidžanin sisäisten, alakohtaiseen talousarviotukeen perustuvaa uutta välinettä koskevien täytäntöönpanojärjestelyjen määrittämiseen. Sisäiset hyväksymismenettelyt Azerbaidžanissa olivat pitkät, eikä komissio ollut antanut uudesta tukivälineestä riittäviä tietoja.

Azerbaidžanin sisäisissä täytäntöönpanojärjestelyissä korostettiin hankintamenettelyjä ja EU:n avun (13 miljoonaa euroa) käyttämistä, vaikka varojen saaminen komissiolta oli mahdollista varmistaa vain noudattamalla tukiohjelman ehtoja.

GEORGIA: JULKISTALOUDEN HALLINNOINTIA KOSKEVAN ENSISIJAISEN TAVOITTEEN SAAVUTTAMISESSA ON EDISTYTTY VAIN VÄHÄN, TALOUDEN ELVYTTÄMISEN JA LUOTTAMUKSEN RAKENTAMISEN KOHDALLA EI LAINKAAN

45. Kuten kohdasta 15.c) käy ilmi, Georgialle myönnettiin apua pääasiassa julkistalouden hallinnointiin. Lisätavoitteeksi valittiin talouden elvyttäminen ja luottamuksen rakentaminen Abhasiassa/Länsi-Georgiassa.

JULKISTALOUDEN HALLINNOINTI

46. ENPI-välineen alakohtaiseen talousarviotukeen perustuva ohjelma, joka koski julkistalouden hallinnoinnin uudistamista (15 miljoonaa euroa), käynnistettiin joulukuussa 2007. Ohjelman tarkoituksena oli tehostaa julkishallintoa ja siten lievittää köyhyyttä. Talousarviotuki oli tarkoitus suorittaa kolmessa yhtä suuressa – viiden miljoonan euron – erässä. Ensimmäinen erä olisi kiinteämääräinen, kun taas toinen ja kolmas erä koostuisivat kiinteämääräisten ja ehdollisten osuuksien yhdistelmästä. Avulle asetettiin seitsemän erityistä ehtoa, jotka koskivat julkistalouden hallinnoinnin uudistusohjelman yleistä suunnittelua ja seurantaa sekä edistymistä kuudella osa-alueella. Toisen erän erityiset ehdot on esitetty liitteessä IV.

47. Julkistalouden hallinnointia koskeva ohjelma käynnistyi hitaasti, sillä Georgia ei ryhtynyt riittäviin uudistustoimiin. Lähetystö valitti, että georgialaisen neuvotteluosapuolen kanssa oli vaikea saada aikaan rakentavaa vuoropuhelua. EuropeAid-yhteistyötoimisto suoritti kuitenkin joulukuussa 2008 osan toisesta erästä maksamalla 4 miljoonaa euroa 5 miljoonan enimmäismäärästä. Maksupäätös tehtiin kahden peräkkäisen etenemistä koskevan ulkoisen arvion perusteella: ensimmäinen arvio oli kielteinen (marraskuussa 2008), mutta jälkimmäisessä päädyttiin myönteiseen arvioon silloin käytettävissä olleen uuden aineiston perusteella (joulukuussa 2008). Tilintarkastustuomioistuin totesi, että Georgiassa elokuusta 2008 alkaen vallinneen vaikean tilanteen vuoksi komissio piti julkistalouden hallinnoinnin uudistuksia riittävinä tukimaksun suorittamista silmälläpitäen. Tilintarkastustuomioistuin toteaa kuitenkin toisaalta, että kyseisen erän maksamisen kaikki ehdot eivät täyttyneet.

48. Yhteenvetona voidaan todeta, että julkistalouden hallinnointia koskeva ohjelma eteni hyvin vähän ensimmäisten 12 kuukauden aikana. Vuoden 2009 alussa Georgian asenne kuitenkin parani. Georgian viranomaiset, jotka esimerkiksi olivat suhtautuneet vuonna 2008 kielteisesti ajatukseen sisäisestä tarkastuksesta, hyväksyivät sisäisen tarkastuksen strategian vuonna 2009. Myönteisempi asenne julkistalouden hallinnoinnin uudistamista kohtaan saattaa selittyä perustilanteen muuttumisella. Georgian talous kärsi kahdesta kriisistä – konfliktista Venäjän kanssa elokuussa 2008 ja maailmanlaajuisesta taantumasta – ja oli tullut riippuvaiseksi ulkopuolisesta avusta, mikä sai maan kiinnittämään enemmän huomiota EU:n talousarviotukeen.

TALOUDEN ELVYTTÄMINEN JA LUOTTAMUKSEN RAKENTAMINEN

49. Georgian itsenäistyttyä Neuvostoliitosta vuonna 1991 konfliktit Abhasian ja Etelä-Ossetian separatistiliikkeiden kanssa olivat päättyneet tulitaukosopimuksiin ja "ei sotaa, ei rauhaa" -tilanteeseen. EU on siitä lähtien tukenut sosiaalisen ja talou- dellisen tervehdyttämisen ohjelmia kummallakin alueella. Lisäksi EU on rahoittanut tukitoimenpiteitä maan sisäisten pakolaisten hyväksi Georgian viranomaisten hallinnassa olevalla alueella. Venäjän ja Georgian välinen sota elokuussa 2008 oli takaisku näille ohjelmille, sillä rauhanprosessi Georgian ja irtautumishaluisten alueiden välillä katkesi tuolloin lähes täysin.

50. Ensimmäisessä ENPI-välineeseen liittyvässä ohjelmassa (tekninen apu) aiottiin ohjata 4 miljoonaa euroa talouden elvyttämiseen ja luottamuksen rakentamiseen. Ohjelman piti keskittyä irtaantumishaluisen Abhasian alueen elvyttämiseen. Ohjelma ei kuitenkaan koskaan toteutunut, koska varat oli käytännössä jäädytetty jo ennen elokuun 2008 sotaa siitä huolimatta, että komissio ja Georgian viranomaiset olivat tehneet rahoitussopimuksen tammikuussa 2008. Sekä Georgia että Abhasia ovat tuoneet esiin poliittisia näkökohtia, jotka ovat estäneet etenemisen:

a) Georgian viranomaiset ovat olleet yleisesti ottaen huolissaan siitä, että ulkopuolinen tuki Abhasialle saattaisi vakiinnuttaa tämän aseman irtautuvana alueena. Viranomaiset esimerkiksi pelkäävät, että Abhasiassa tukea voisivat saada koulut, joissa ei käytetä tai opeteta georgian kieltä, tai että paikalliset kansalaisjärjestöt voisivat toteuttaa hankkeita suoraan, mikä edistäisi irtautumista.

b) Abhasian viranomaiset näyttivät pitävän EU:n toimia ainoastaan Georgian etujen mukaisina, koska vain Georgia on mukana sopimassa ja allekirjoittamassa ohjelmaa.

51. Näin ollen ENPI-välineen käyttö ei ollut vuoden 2009 loppuun mennessä osoittautunut tarkoituksenmukaiseksi tavaksi elvyttää taloutta ja rakentaa luottamusta Abhasian konfliktivyöhykkeellä.

52. Abhasiassa on toistaiseksi oltu valmiita keskusteluun, kun taas Etelä-Ossetian ja Georgian välillä ei ole ollut yhteistyötä konfliktin jälkeen, ja kaikki EU:n käynnistämät jälleenrakennushankkeet ovat pysähdyksissä. Elvytysohjelmien jatkamiselle ei ole perustaa (esimerkiksi poliittista tahtoa tai yhteistä etua). Tämän vuoksi komissio siirsi kuusi miljoonaa euroa, jotka oli alun perin vuoden 2008 toimintaohjelmassa kohdennettu Georgian ja Etelä-Ossetian konfliktivyöhykkeelle, käytettäväksi maan sisäisten pakolaisten tarpeisiin Georgian viranomaisten hallinnassa olevalla alueella ja etenkin asuttamisen lisätukena. Tämänkaltaiset toimenpiteet saattavat tosin vaarantaa kustannustehokkuuden (ks. liite V).

KAIKKI MAAT: ENPI-VÄLINEESEEN LIITTYVÄ TWINNING-TOIMINTA ON YHÄ KÄYNNISTYSVAIHEESSA

53. Vuoden 2007 toimintaohjelmat antavat mahdollisuuden Twinning-toimintaan, sillä niissä on myönnetty kyseisille kolmelle maalle tähän tarkoitukseen kaikkiaan 14 miljoonaa euroa [22]. Komissio oletti, että ensimmäiset Twinning-hankkeet voitaisiin aloittaa vuonna 2008. Ensimmäinen ENPI-välineen mukainen Twinning-sopimus Georgian kanssa tehtiin kuitenkin vasta kesäkuussa 2009. Armenian ja Azerbaidžanin kanssa oli vuoden 2009 jälkipuoliskolla valmisteilla useita sopimuksia, mutta niitä ei ollut vielä allekirjoitettu. Toisin sanoen ENPI-välineen mukaisen Twinning-toiminnan käynnistäminen viivästyi [23].

54. Pääsyynä tähän on maiden haluttomuus osoittaa resursseja Twinning-toiminnan edellyttämään hallinnointirakenteeseen. Kiinnostusta lähentymiseen Twinning-toiminnan kautta saattaa vähentää se, ettei maille ole tarjolla mahdollisuutta liittyä EU:n jäseneksi.

55. Jokaisessa maassa olisi pitänyt olla Twinning-ohjelman hallintotoimisto (Programme Administration Office, PAO). Komissio tuki hallintotoimistojen perustamista peräkkäisten Tacis-hankkeiden kautta. Hankkeiden päättyessä hallintotoimistot eivät kuitenkaan kyenneet itsenäisesti ohjaamaan ja johtamaan Twinning-toimintaa. Sen sijaan, että Tacis-hankkeiden ulkoiset asiantuntijat olisivat kehittäneet hallintotoimistojen valmiuksia, he pikemminkin hoitivat toimistoille kuuluvia tehtäviä.

56. Komissio teki lisää teknisen avun sopimuksia, joiden yhteydessä yksityiset konsultit valmistelivat Twinning-hankkeiden eritelmiä. Näin yksityisellä sektorilla oli ensimmäisten Twinning-toiminnasta saatujen kokemusten mukaan huomattava rooli osa-alueella, jolla tietojen pitäisi jäädä yksinomaan julkisille elimille.

HYÖDYNSIKÖ KOMISSIO ENPI-VÄLINEEN ERI TOTEUTUSTAPOJA TARKOITUKSENMUKAISESTI?

57. Avun vaikuttavuus riippuu paljolti siitä, käytetäänkö eri toteutustapoja tarkoituksenmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio soveltanut uutta alakohtaista talousarviotukea sopivalla tavalla ja hyödyntänyt käytettävissä olevia eri välineitä tilanteen mukaisesti.

KOMISSION TAPA ANTAA RAHOITUSTUKEA VAIHTELI

58. Komissio on huomattavasti suosinut uutta alakohtaiseksi talousarviotueksi nimitettyä välinettä. Komissio katsoo – samoin kuin nykyisin monet muut rahoittajat eri puolilla maailmaa – että edunsaajamaiden talousarvioihin myönnettävä tuki tarjoaa paremmat kehittämismahdollisuudet kuin avun antaminen hankkeiden kautta. Ottamalla käyttöön alakohtaisen talousarviotuen ja Twinning-toiminnan komissio saattoi siirtyä pois teknisen avun hankkeisiin perustuvasta lähestymistavasta, jota Tacis-ohjelman [24] yhteydessä oli pääasiallisesti käytetty.

59. Alakohtaisen talousarviotuen käyttö noudattelee myös joulukuussa 2005 laadittua asiakirjaa "Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus", jonka mukaan 50 prosenttia hallitusten välisestä avusta pitäisi kanavoida maakohtaisten järjestelmien kautta. On kuitenkin huomattava, että EU:n tekemän kehitysyhteistyön ensisijainen tavoite on köyhyyden lievittäminen, kun taas yhteistyöllä Etelä-Kaukasian maiden kanssa pyritään pääasiallisesti lähentämään niitä EU:hun. Georgiaa koskevassa maakohtaisessa strategia-asiakirjassa komissio esimerkiksi korosti sitä, että avun pitäisi ennen kaikkea tiivistää EU:n ja Georgian taloudellista ja sosiaalista yhdentymistä. Niin ollen EU:n roolin pitäisi maakohtaisen strategia-asiakirjan mukaan olla erilainen kuin muiden, kehitysyhteistyötä painottavien, rahoittajien.

ALAKOHTAISEEN TALOUSARVIOTUKEEN SIIRTYMISTÄ EI OLLUT VALMISTELTU RIITTÄVÄSTI, MIKÄ HAITTASI TULOSTEN SAAVUTTAMISTA

60. Monet seikat osoittavat, ettei komissio ollut valmistellut alakohtaiseen talousarviotukeen siirtymistä riittävällä tavalla, mikä haittasi tuen toteuttamista (ks. kohdissa 39, 43 ja 47 kuvatut ongelmat):

a) Alakohtaisen talousarviotuen vaikuttavan käytön ennakkoehtoja koskevia päätelmiä ei dokumentoitu riittävällä tavalla (ks. kohdat 61 ja 62).

b) Virheellisesti oletettiin, että kumppanimaissa oltaisiin samankaltaisista toimenpiteistä aiemmin saatujen kokemusten ansiosta hyvin selvillä alakohtaiseen talousarviotukeen perustuvasta uudesta välineestä (ks. kohta 63).

c) Komissio ei ollut huolehtinut siitä, että alakohtaisen talousarviotuen mekanismit tunnettaisiin paikan päällä riittävän hyvin. Lähetystöt joutuivat suurelta osin tukeutumaan ulkoisiin asiantuntijoihin toteutuksen teknisten näkökohtien osalta (ehdot sisältävien matriisien laatiminen, ehtojen tyydyttävän täyttymisen arvioiminen ja niin edelleen).

61. Komission omien ohjeiden mukaan komission pitäisi arvioida tilanne seitsemällä keskeisellä arviointialueella (ks. laatikko 5) ennen kuin se päätyy alakohtaisen talousarviotuen käyttöön. Komissio laati arviot, mutta ei dokumentoinut päätelmiä riittävän selkeästi. Arvioissa annettiin lisäksi paljon painoarvoa sille, mitä edunsaajamaat lupasivat tehdä tulevaisuudessa. Tämä puute liittyi etenkin seurantaa ja alakohtaista koordinaatiota koskevien vaikuttavien järjestelmien olemassaoloon. Komissio esimerkiksi havaitsi Georgian tulosten seurantajärjestelmän puutteelliseksi. Silti se totesi vain, että keskipitkän aikavälin menokehyksen täysimittaisen käyttöönoton myötä Georgiassa aletaan soveltaa luotettavia ja relevantteja tulosindikaattoreita.

62. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään saanut näyttöä siitä, että komissio olisi ennen alakohtaiseen talousarviotukeen turvautumista arvioinut vaihtoehtoiset tavat panna täytäntöön alakohtainen tukiohjelma, nimittäin poolirahoituksen tai komission hankemenettelyjen käytön [25].

63. Suunnitteluasiakirjoissaan komissio ilmaisi suhtautuvansa luottavaisesti siihen, että edunsaajamailla olisi riittävästi tietoja talousarviotukeen perustuvasta mekanismista, koska näillä jo oli kokemusta samankaltaisista toimenpiteistä. Käytännössä edunsaajamaat olivat kuitenkin oppineet aiemmista kokemuksistaan vain vähän. Vaikka kyseisille maille oli useiden vuosien ajan annettu talousarviotukea elintarviketurvaa koskevien ohjelmien kautta, nämä ohjelmat olivat niin erityislaatuisia, ettei niitä ollut mahdollista hyödyntää johdantokurssina ENPI-välineen alakohtaisen talousarviotuen käyttöön. Elintarviketurvaa koskevien ohjelmien tarkoituksena ei esimerkiksi ollut yhden tietyn alan uudistaminen, niihin osallistuivat eri ministeriöt kuin ENPI-välineen täytäntöönpanoon ja talousarviotuki annettiin niissä tavallisesti kiinteämääräisinä eikä ehdollisina erinä.

LAATIKKO 5

ALAKOHTAISEEN TUKEEN PERUSTUVIEN OHJELMIEN SEITSEMÄN KESKEISTÄ ARVIOINTIALUETTA

1) Makrotaloudellisen toimintakehyksen vakaus 2) Julkistalouden hallinnointijärjestelmien kehittämisohjelman vakuuttavuus ja relevanssi 3) Alakohtaisten toimintalinjojen ja yleisen strategisen kehyksen johdonmukaisuus ja yhdenmukaisuus 4) Vuotuisten alakohtaisten talousarvioiden ja keskipitkän aikavälin strategisten talousarvionäkymien vakuuttavuus, kattavuus ja avoimuus 5) Eri alojen ja rahoittajien koordinointiin tarkoitetun, maan viranomaisten hallinnoiman järjestelmän olemassaolo ja vaikuttavuus 6) Tulosten seurantajärjestelmän olemassaolo ja vaikuttavuus 7) Hallinnollisten valmiuksien kehittämisohjelman olemassaolo ja vaikuttavuus.

Lähde: EuropeAid-yhteistyötoimiston suuntaviivat alakohtaisille ohjelmille (heinäkuu 2007).

ERI TOTEUTUSTAPOJA EI OLE KÄYTETTY TARPEEKSI VALIKOIVASTI

64. Vuoden 2007 toimintaohjelmiin sisältyi oikeastaan vain kaksi keskeistä toteutustapaa: alakohtainen talousarviotuki (72 prosenttia [26] kyseisille kolmelle maalle osoitetusta budjettimäärärahojen kokonaismäärästä) ja Twinning-toiminta (22 prosenttia). Perinteistä tukea teknisen avun hankkeiden kautta käytettiin vain Georgian konfliktivyöhykkeiden elvyttämiseen (kuusi prosenttia). Alakohtaisen talousarviotuen ja Twinning-toiminnan painottaminen vuotuisissa toimintaohjelmissa aiheutti tiettyjä rajoituksia:

a) Suoraa rahoitustukea kansalaisyhteiskunnalle ja yksityiselle sektorille voidaan antaa ainoastaan erityisohjelmien kautta (esimerkiksi demokratian ja ihmisoikeuksien edistämistä koskeva rahoitusväline [27]). ENPI-välineen vuotuisen toimintaohjelman kautta se tuskin on mahdollista. Lisäksi EU:n avun näkyvyys on vähäisempää, kun apu myönnetään pääasiassa alakohtaisen talousarviotuen muodossa.

b) Alakohtaisen talousarviotuen ja Twinning-toiminnan avulla on hyvin vaikea toteuttaa nopeita, joustavia ja tilanteen mukaan räätälöityjä ratkaisuja vastauksena yksittäisiin ongelmiin (ks. kohta 65).

65. Armeniassa Euroopan naapuruuspolitiikan suoria tavoitteita rahoitettiin ENPI-välineen ulkopuolella. Tukeakseen uudistusprosessia Euroopan naapuruuspolitiikan toimintasuunnitelman mukaisesti lähetystö perusti EU:n neuvoa-antavan ryhmän, jolle myönnettiin varoja vakautusvälineen kautta. Ryhmän oli tarkoitus tukea laajasti useita keskeisiä elimiä, kuten ministeriöitä, tarjoamalla näiden käyttöön henkilökohtaisia neuvonantajia. Tämä toteutustapa, joka myös edellytti koordinointia, otettiin käyttöön Twinning-toiminnan lisäksi.

66. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että alakohtainen talousarviotuki oli käytetyin tukimuoto kyseisten kolmen maan kohdalla, mikä ei kuitenkaan pohjautunut eri välineiden jäsenneltyyn vertailuun. Azerbaidžanin osalta epäiltiin, soveltuuko alakohtainen talousarviotuki käytettäväksi maassa, jonka öljyn ja kaasun vienti on kasvussa [28]. Talousarviotuen tarkoituksenmukaisuudesta keskusteltiinkin ENPI-välineen hallintokomitean kokouksessa syyskuussa 2007. Komissio valitsi silti alakohtaisen talousarviotuen Azerbaidžanin osalta sovellettavaksi pääasialliseksi tukivälineeksi. Tarkastuksen aikana Azerbaidžanin edustajat korostivat tarkastajille, että maassa toivottiin teknistä apua eikä niinkään talousarviotukea.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

67. Komissio sai ENPI-välineen käynnistettyä kyseisissä kolmessa Etelä-Kaukasian maassa, tosin vaihtelevin tuloksin.

ENSIMMÄISTEN VUOTUISTEN TOIMINTAOHJELMIEN SUUNNITTELUPROSESSI OLI PUUTTEELLINEN

68. ENPI-asetuksen mukaisesti komissio määritti EU:n avun ensisijaiset tavoitteet monivuotisen suunnittelujärjestelmän avulla. Eurooppalaista naapuruuspolitiikkaa koskevan toimintasuunnitelman, maakohtaisen strategia-asiakirjan ja maaohjelman keskinäisten kytkentöjen heikkous kuitenkin vähentää suunnittelun selkeyttä. Selkeyttä vähensi entisestään se, että samat ensisijaiset tavoitteet muotoiltiin ja jäsenneltiin eri tavoin eri asiakirjoissa. Priorisoinnin puutteellisuus puolestaan heikentää ohjelmatyön vaikuttavuutta.

69. Mainituissa kolmessa peräkkäisessä asiakirjassa ensisijaisia tavoitteita ei rajattu riittävän tarkasti. Ensimmäisissä vuotuisissa toimintaohjelmissa avun kohteeksi valitut alat eivät kytkeytyneet tarpeeksi selvästi näihin strategia-asiakirjoihin. Sen sijaan kunkin alan soveltuvuudesta alakohtaisen talousarviotuen kohteeksi tuli vuoden 2007 toimintaohjelmissa tärkeä avun määrittämisperuste. Lisäksi jokaisen kolmen asiakirjan aikaperspektiivi on eripituinen (viisi, seitsemän ja neljä vuotta).

70. Ohjelmatyön ja suunnittelun aloittamisesta ensimmäisten vuotuisten toimintasuunnitelmien hyväksymiseen kului yli kaksi vuotta. Syynä oli etenkin se, että laadunvalvonta ja hyväksyntä toteutettiin kahdessa peräkkäisessä vaiheessa kahdessa eri pääosastossa (ulkosuhteiden pääosasto ja EuropeAid-yhteistyötoimisto). Prosessi kokonaisuudessaan kesti kauan, mikä ei ole tarkoituksenmukaista, kun on kyse Etelä-Kaukasian kaltaisesta nopeasti muuttuvasta ja konfliktialttiista toimintaympäristöstä. Prosessin pituus vähensi avun merkitystä.

71. Apuun liittyvää ohjelmatyötä ja suunnittelua ei riittävällä tavalla ohjattu käymällä jäsenneltyä vuoropuhelua edunsaajamaiden kanssa, vaan komission sisäiset menettelyt vaikuttivat prosessiin monin tavoin. Vuoropuhelua vaikeutti myös se, että komissiolla oli vain vähäinen edustus Armeniassa ja Azerbaidžanissa, ja se, että kyseisissä maissa ei ollut sopivaa kansallista keskustelukumppania, joka olisi kyennyt neuvottelemaan niiden eduista.

SUOSITUS NRO 1

Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisen myötä ohjelmatyö- ja suunnitteluprosessia olisi järkeistettävä. Tältä osin olisi harkittava:

a) sellaisen organisaatiorakenteen luomista, jonka avulla vahvistetaan strategia-asiakirjojen (ohjelmatyö) yhteyttä vuotuisiin toimintaohjelmiin (suunnittelu) ja jonka ansiosta vältetään se, että hyväksyntävaiheita on useita

b) strategia-asiakirjojen järkeistämistä (voitaisiinko asiakirjoja yhdistää ja yhdenmukaistaa niiden kattamaa ajanjaksoa)

c) ohjelmatyöhön sisältyvän priorisoinnin lisäämistä pitäen tavoitteena sitä, että naapuruusmaille tarjotaan mahdollisuutta yhä tiiviimpiin yhteyksiin EU:n kanssa.

ENSIMMÄISTEN VUOTUISTEN TOIMINTAOHJELMIEN TÄYTÄNTÖÖNPANON TULOKSET OVAT VAIHTELEVIA

72. Yleisesti ottaen tulokset olivat vaihtelevia. Armeniassa ammatilliseen koulutukseen myönnetyllä alakohtaisella talousarviotuella kyettiin lujittamaan uudistusprosessia, mutta Azerbaidžanissa energia-alan uudistusohjelma ei edistynyt tyydyttävästi. Georgiassa julkistalouden hallinnoinnin uudistusohjelma alkoi saada aikaan muutoksia toisen täytäntöönpanovuotensa aikana, vaikka georgialainen osapuoli ei ollut juurikaan toteuttanut toimia ensimmäisten 12 kuukauden aikana. ENPI-väline ei vielä ole osoittautunut tarkoituksenmukaiseksi talouden elvyttämisen ja luottamuksen rakentamisen välineeksi Abhasian konfliktivyöhykkeellä.

73. Kaikissa kolmessa maassa ENPI-välineestä rahoitettu Twinning-toiminta oli yhä valmisteluvaiheessa, paljolti sen vuoksi, että maat olivat haluttomia osoittamaan resursseja toiminnan edellyttämään hallinnointirakenteeseen.

SUOSITUS NRO 2

Komission olisi harkittava seuraavia toimia:

a) Armenia: Ammatillisen koulutuksen parantamiseksi kestävällä tavalla olisi kiinnitettävä huomiota sellaisiin uudistusprosessin näkökohtiin, joita on tähän mennessä laiminlyöty. Näitä ovat ammatilliseen koulutukseen liittyvä kysyntä (työnantajien ja työttömien tarpeet), viranomaisten toteuttama alakohtainen koordinointi ja (säännöllisen) kansallisen rahoituksen riittämättömyys.

b) Azerbaidžan: Olisi selvitettävä, onko maa huomattavien viivästysten jälkeen yhä halukas täyttämään energia-alan uudistamiseen liittyvät ehdot.

c) Georgia: Olisi syytä arvioida perusteellisemmin, onko alakohtaiseen talousarviotukeen perustuvan ohjelman yhteydessä julkistalouden hallinnoinnille asetetut ehdot täytetty. Lisäksi olisi konfliktivyöhykkeiden talouden elvyttämisen ja luottamuksen rakentamisen osalta pohdittava muiden välineiden kuin ENPI-välineen käyttämistä.

d) Twinning-toiminta kaikissa kolmessa maassa: Olisi varmistettava, että edunsaajamaiden viranomaiset sitoutuvat kehittämään Twinning-toiminnan hallinnointivalmiuksiaan.

UUSIA TOTEUTUSTAPOJA ON OTETTU KÄYTTÖÖN, MUTTA ALAKOHTAISTA TALOUSARVIOTUKEA EI OLE HYÖDYNNETTY RIITTÄVÄN VALIKOIVASTI

74. Alakohtaisen talousarviotuen ja Twinning-toiminnan ansiosta komissio on voinut ottaa käyttöön muita toimintatapoja kuin teknisen avun hankkeet, joita aiemmin pääasiallisesti käytettiin. Alakohtaista talousarviotukea ei kuitenkaan valmisteltu riittävästi, mikä on vaikuttanut sen tuloksellisuuteen. Komissio arvioi, mitkä ovat alakohtaisen talousarviotuen vaikuttavan käytön ennakkoehdot, mutta ei dokumentoinut päätelmiään riittävän selkeästi. Arvioissa annettiin lisäksi paljon painoarvoa sille, mitä edunsaajamaat lupasivat tehdä tulevaisuudessa. Komissio oli myös liian optimistinen olettaessaan, että kyseisillä mailla olisi aiempien kokemustensa perusteella riittävät tiedot siitä, miten uusi tukiväline toimii. Komissio ei myöskään osoittanut paikalle riittävästi henkilöstöä, jolla on tarvittava asiantuntemus.

75. Vuoden 2007 toimintaohjelmissa maille oli tarjolla oikeastaan kaksi toteutustapaa: alakohtainen talousarviotuki ja Twinning-toiminta. Näiden kahden välineen painottaminen rajoitti mahdollisuuksia antaa ENPI-välineen kautta alakohtaista apua kansalaisyhteiskunnalle ja yksityiselle sektorille. Se ei myöskään antanut mahdollisuutta esittää vuotuisissa toimintaohjelmissa nopeita ja joustavia ratkaisuja yksittäisiin ongelmiin. Lisäksi alakohtaisen talousarviotuen korostaminen vähensi EU:n avun näkyvyyttä. Azerbaidžanin tapauksessa alakohtaisen talousarviotuen myöntäminen ei vastannut maan tarpeeseen saada teknistä apua. Alakohtainen talousarviotuki ei ole aina oikea väline, jota kannattaa käyttää kaikissa maissa ja kaikissa tilanteissa.

SUOSITUS NRO 3

Komission olisi:

a) käytettävä alakohtaista talousarviotukea valikoivammin niin, että kaikkia ENPI-välineen mahdollistamia vaihtoehtoja harkitaan, ja tasapainotettava eri toimintatapojen käyttöä

b) valmisteltava ja dokumentoitava talousarviotuen käynnistystoimia koskevat päätökset nykyistä paremmin

c) osoitettava riittävästi pätevää henkilöstöä panemaan täytäntöön alakohtaista talousarviotukea, joka vaatii erilaisia analyyttisiä taitoja kuin hankkeiden rahoittaminen

d) yksilöitävä keinoja, joilla alakohtaisesta talousarviotuesta tulee näkyvämpää, ja huolehdittava uutta välinettä koskevasta seurannasta

e) autettava edunsaajamaita lujittamaan julkishallinnon yleisiä puitteita käyttämällä Twinning-toimintaa täydentäviä toimenpiteitä (esimerkiksi myöntämällä julkishallinnolle yleistä horisontaalista tukea).

Tilintarkastustuomioistuimen jaosto III on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Jan KINŠTIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. marraskuuta 2010 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

presidentti

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1638/2006, annettu 24 päivänä lokakuuta 2006, eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä koskevista yleisistä määräyksistä (EUVL L 310, 9.11.2006, s.1). Asetusta sovelletaan 1. tammikuuta 2007– 31. joulukuuta 2013.

[2] Algeria, Egypti, Israel, Jordania, Libanon, Libya, Marokko, palestiinalaisalueet, Syyria ja Tunisia.

[3] Valko-Venäjä, Moldova, Venäjän federaatio ja Ukraina.

[4] Itsenäisten valtioiden yhteisöä koskeva teknisen avun ohjelma.

[5] Rahoituksellisia ja teknisiä toimenpiteitä taloudellisen ja yhteiskunnallisen rakenneuudistuksen tukemiseksi Euro-Välimeri-yhteistyökumppanuuden puitteissa.

[6] Varat on kohdennettu seuraavasti: Armenia 98,4 miljoonaa euroa, Azerbaidžan 92,2 miljoonaa euroa ja Georgia 120,4 miljoonaa euroa. Komissio päätti lisätä Georgialle osoitettujen varojen määrää 61,5 miljoonaa euroa vuoden 2008 konfliktin jälkeen (ks. liite V).

[7] EU:n jäsenvaltiot lähettävät julkishallinnostaan asiantuntijoita edunsaajamaihin työskentelemään kokopäiväisesti pitkäaikaisella työkomennuksella. Twinning-sopimuksissa kumpikin osapuoli sitoutuu oikeudellisesti saavuttamaan tavoitellut tulokset.

[8] Erityiskertomus nro 2/2006 Tacis-ohjelman avulla Venäjän federaatiossa rahoitettujen hankkeiden tuloksista (EUVL C 119, 19.5.2006).

[9] Erityiskertomus nro 9/2008 – EU-tuen vaikuttavuus vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla Valko-Venäjällä, Moldovassa ja Ukrainassa (EUVL C 71, 25.3.2009).

[10] Erityiskertomus nro 5/2006 MEDA-ohjelmasta (EUVL C 200, 24.8.2006).

[11] Tarkastetut maksut suoritettiin vuosina 2008 ja 2009.

[12] Komissio tekee konsortioiden kanssa sopimuksia ohjelmien seurannasta.

[13] Sopimukset muodostavat EU:n ja kyseisten kolmen maan välisten suhteiden oikeusperustan. Ne tehtiin alun perin kymmenen vuoden ajaksi ja jatkuvat tämän jälkeen vuodesta toiseen, ellei kumpikaan osapuoli sano sopimusta irti kirjallisesti.

[14] ENPI-välineeseen liittyviin maaohjelmiin, useita maita koskeviin ohjelmiin, rajat ylittävää yhteistyötä koskeviin ohjelmiin sekä aihekohtaisiin ohjelmiin ja vakausvälineeseen sisältyvät ensisijaiset tavoitteet.

[15] Kehitysyhteistyön rahoitusväline, Euroopan kehitysrahasto.

[16] Ks. Armeniaa koskeva vuosien 2007–2010 maaohjelma.

[17] ENPI-asetuksen mukaan strategia-asiakirjoja tarkastellaan uudelleen ohjelman puolivälissä sekä tarvittaessa ja tällöin niitä voidaan tarkistaa.

[18] Armenian tilannetta vaikeutti vuoden 2008 alkupuolella poliittinen kriisi, jonka syynä olivat helmikuun 2008 kiistanalaiset presidentinvaalit.

[19] Itäistä kumppanuutta koskevan Prahan huippukokouksen yhteinen julkilausuma, 7. toukokuuta 2009.

[20] Lähetystöstä tuli täysivaltainen helmikuussa 2008.

[21] Makrotalouden vakauttamiseen tähtäävän politiikan jatkaminen johdonmukaisesti, julkistalouden jatkuva kehittäminen, ohjelman täytäntöönpanoon liittyvien asiakirjojen saatavuus.

[22] TAIEX (teknisen avun tiedonvaihtotoimisto), joka oli aiemmin tarkoitettu ainoastaan EU:n jäsenyyttä hakeneiden ehdokasmaiden avuksi, alkoi palvella myös naapuruusmaita.

[23] Azerbaidžanissa on sovellettu kolmea Tacis-rahoitteista twinning-sopimusta vuodesta 2008 alkaen.

[24] Lähinnä asiantuntemuksen ja taitotiedon siirtoa koulutuksen avulla sekä antamalla tarvikkeita ja apua investointien vauhdittamiseksi ja tukemiseksi.

[25] EuropeAid-yhteistyötoimiston suuntaviivat alakohtaisille ohjelmille (heinäkuu 2007).

[26] Mukaan lukien 3 miljoonaa euroa tekniseen apuun, jotta suora talousarviotuki voitiin ottaa käyttöön.

[27] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1889/2006, annettu 20 päivänä joulukuuta 2006, demokratian ja ihmisoikeuksien maailmanlaajuista edistämistä koskevasta rahoitusvälineestä (EUVL L 386, 29.12.2006, s. 1).

[28] Azerbaidžan sai vuonna 2006 ensimmäistä kertaa merkittäviä tuloja öljyn ja kaasun viennistä.

--------------------------------------------------

LIITE I

EUROOPPALAISEN NAAPURUUDEN JA KUMPPANUUDEN VÄLINEEN MUKAISEN AVUN TOTEUTUSVÄLINEET [1]

TOIMENPIDELAJIT

1. Yhteisön avulla rahoitetaan ohjelmia, hankkeita ja toimenpiteitä, jotka edistävät tämän asetuksen tavoitteita.

2. Yhteisön apua voidaan käyttää myös seuraaviin tarkoituksiin:

a) tekniseen apuun ja hallinnolliseen yhteistyöhön liittyvät kohdennetut toimenpiteet, mukaan luettuina yhteistyötoimenpiteet, joiden toteutukseen osallistuu jäsenvaltioiden ja ohjelmassa mukana olevien alueellisten ja paikallisten viranomaisten lähettämiä julkisen alan asiantuntijoita;

b) investoinnit ja investointeihin liittyvät toimet;

c) Euroopan investointipankille tai muille rahoituksen välittäjille 23 artiklan mukaisesti maksettavat osuudet lainarahoitusta, pääomasijoituksia, takuurahastoja tai investointirahastoja varten;

d) poikkeustapauksissa jonkin kansainvälisesti hyväksytyn velkahelpotusohjelman alaiset velkahelpotusohjelmat;

e) alakohtainen tai yleinen budjettituki edellyttäen, että kumppanimaan julkisten menojen hallinnointi on riittävän avointa, luotettavaa ja tehokasta ja että se on määritellyt selkeästi alakohtaiset tai makrotaloudelliset politiikat, jotka sen tärkeimmät avunantajat, tilanteen mukaan myös kansainväliset rahoituslaitokset, ovat hyväksyneet;

f) korkotuki erityisesti ympäristölainoja varten;

g) vakuuttaminen muita kuin kaupallisia riskejä vastaan;

h) yhteisön, jäsenvaltioiden, kansainvälisten ja alueellisten järjestöjen, muiden avunantajien tai kumppanimaiden perustamiin rahastoihin maksettavat osuudet;

i) kansainvälisten rahoituslaitosten tai alueellisten kehityspankkien pääomaosuudet;

j) hankkeiden ja ohjelmien tosiasiallisesta hallinnoinnista ja valvonnasta aiheutuvat välttämättömät kulut yhteisön apua saavissa maissa;

k) mikrohankkeiden rahoittaminen;

l) elintarviketurvaan liittyvät toimenpiteet.

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1638/2006, annettu 24 päivänä lokakuuta 2006, eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä koskevista yleisistä määräyksistä, 15 artikla.

--------------------------------------------------

LIITE II

ARMENIA: ERITYISET EHDOT, JOITA SOVELLETTIIN AMMATILLISEN KOULUTUKSEN ALAKOHTAISEN TUKIOHJELMAN EHDOLLISEEN TOISEEN TUKIERÄÄN (5 MILJOONAA EUROA)

Ehto | Painotus | Käytettävissä oleva määrä (miljoonaa euroa) | Tosiasiassa maksettu määrä (miljoonaa euroa) |

1.Tietyissä ammatillisissa koulutuskeskuksissa tehdään kunnostustöitä ja niihin toimitetaan nykyaikaisia varusteita:kunnostussopimukset kattavat koko asianomaisen tukimääränvarusteita koskevat tarjouskilpailut ovat valmiina käynnistettäviksi. | 40 % | 2 | 1,5 |

2.Kartoitetaan rahoittajien toimet koulutuksen alalla. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.Ministeriön sisäistä seurantakapasiteettia parannetaan ja vuoden 2007 alakohtaista tukiohjelmaa varten perustetaan seurantamekanismi. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.Valmistellaan ja hyväksytään päätös ammatillisen koulutuksen kansallisen kehittämiskeskuksen perustamisesta. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.Viranomaiset hyväksyvät ammatillisen koulutuksen osastoa koskevan tarkistetun organisaatiokaavion, joka pohjautuu opetus- ja tiedeministeriön johdolla toimivan työryhmän laatimaan ja ministeriön hyväksymään funktionaaliseen tarkasteluun. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6.Ammatillisen koulutuksen osaston henkilöstöön sovellettavia työnkuvauksia ja pätevyysvaatimuksia kehitetään. Ministeriön johdolla toimiva työryhmä hyväksyy ja virkamiehiin liittyviä asioita käsittelevä neuvosto (Civil Service Council) vahvistaa ne. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.Ministeriön johdolla toimivasta työryhmästä tulee kansallinen ammatillisen koulutuksen neuvosto. Se on kolmen osapuolen muodostama elin, joka ohjaa maan ammatillisen koulutuksen järjestelmän kehittämistä:kansallisen ammatillisen koulutuksen neuvoston tehtävä ja vastuualue on määritelty selkeästineuvoston perustamista koskevat säädökset on hyväksytty. | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

--------------------------------------------------

LIITE III

AZERBAIDŽAN: ERITYISET EHDOT, JOITA SOVELLETTIIN ENERGIA-ALAN UUDISTAMISTA KOSKEVAN ALAKOHTAISEN TUKIOHJELMAN TOISEEN EHDOLLISEEN TUKIERÄÄN (5 MILJOONAA EUROA)

Erityinen ehto | Painotus (ehdollinen erä) | Käytettävissä oleva määrä (miljoonaa euroa) | Tosiasiassa maksettu määrä (miljoonaa euroa) |

1.Toimintakehys

Maa hyväksyy kattavan ja kaikilta osin integroidun alakohtaisen strategian. | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Uusiutuvia energialähteitä ja energiatehokkuutta koskevat toimintasuunnitelmat

Teollisuus- ja energiaministeriö antaa asetuksen toimintasuunnitelmista, jotka liittyvät uusiutuvista energialähteistä ja energiatehokkuudesta laadittujen strategioiden täytäntöönpanoon energia-alan uudistamista koskevan tukiohjelman aikana vuoteen 2010 asti. Toimintasuunnitelmille on asetettu määräaika ja niistä on sovittu muiden instituutioiden kanssa. | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Uusiutuvia energianlähteitä ja energiatehokkuutta koskeva lainsäädäntö

Parlamentille esitetään lainsäädäntöluonnokset uusiutuvien energianlähteiden käytöstä ja energiatehokkuudesta. | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Uusiutuvia energianlähteitä ja energiatehokkuutta käsittelevä valtion virasto

Teollisuus- ja energiaministeriön alaisuuteen perustetaan virasto, joka käsittelee uusiutuvia energianlähteitä ja energiatehokkuutta koskevia asioita. Viraston valtuudet ja vastuualueet määritellään ja huolehditaan sen toimintakykyisyydestä. | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Julkistalouden hallinnointi

Hyväksytään julkistalouden hallinnointia koskeva toimintasuunnitelma. | 20 % | 1,00 | 0 |

--------------------------------------------------

LIITE IV

GEORGIA: ERITYISET EHDOT, JOITA SOVELLETTIIN JULKISTALOUDEN HALLINNOINNIN UUDISTAMISTA KOSKEVAN ALAKOHTAISEN TUKIOHJELMAN EHDOLLISEEN TOISEEN TUKIERÄÄN (5 MILJOONAA EUROA)

| Erityinen ehto | Indikaattori | Painotus (ehdollinen erä) | Käytettävissä oleva määrä (miljoonaa euroa) | Tosiasiassa maksettu määrä (miljoonaa euroa) |

Kiinteämääräinen tukierä | 1.Julkistalouden hallinnointia koskevan uudistusohjelman suunnittelu ja seuranta |

Kun valtiovarainministeriö on saanut julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskevan PEFA-arvioinnin tulokset, se päivittää julkistalouden hallinnointia koskevasta strategisesta näkemyksestä laaditun asiakirjan. Lisäksi ministeriö kehittää edelleen toimintasuunnitelmaa, jota tarvitaan julkistalouden hallinnoinnin laajemman uudistusohjelman päivittämistä varten ja jossa asetetaan määräaikoja ja välitavoitteita. | Julkistalouden hallinnointia koskeva toimintasuunnitelma, joka sisältää määräaikoihin sidottuja tulosindikaattoreita ja jonka alan virastot ovat hyväksyneet. | Ei sovelleta | | |

2.Keskipitkän aikavälin menokehykseen perustuva talousarviomenettely | 3 | 3 |

Talousarvion suunnitteluun ja keskipitkän aikavälin menokehykseen liittyvää menettelyä lujitetaan edelleen parantamalla alakohtaista keskipitkän aikavälin suunnittelua ja alakohtaisten kustannusten laskentaa. Nämä tekijät otetaan huomioon vuotuisessa talousarvion laatimismenettelyssä. Kolme vastuuministeriötä parantaa omalta osaltaan vuosien 2009–2012 keskipitkän aikavälin menokehyksen sisältöä. Menokehys ulotetaan myös aluehallinnon strategioihin. | Asiakirjaan Basic Data and Directions (BDD) 2009–2012 sisällytetään yleiskatsaus aluehallinnon strategioihin ja ensisijaisiin tavoitteisiin. Oikeusministeriöllä, energiaministeriöllä sekä työ- ja sosiaaliministeriöllä on sellaiset kustannusten laskentastrategiat, joiden avulla toimintalinjojen, menosuunnittelun ja vuotuisen talousarvion laatimismenettelyn väliset yhteydet käyvät selvästi ilmi. Yhden alueen viranomaisilla on kustannusten laskentastrategia, jonka avulla keskipitkän aikavälin menosuunnittelun ja vuotuisen talousarvion laatimismenettelyn väliset yhteydet käyvät selvästi ilmi. | Ei sovelleta | | |

Ehdollinen tukierä | 3.Julkistalouden kirjanpitojärjestelmät |

Julkisyhteisöjen rahoitustilastoja koskevan Government Finance Statistics Manual (GFSM) 2001 – julkaisun ensimmäinen vaihe on saatu valmiiksi. | Julkisyhteisöjen pääkirja, jossa on sovellettu GFSM 2001 – talousarvioluokittelua, on käyttövalmis. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Ulkoinen tarkastus |

Ylin valvontaelin on laatinut tarkastusten hallinnointia koskevat toimintaperiaatteet ja menettelyohjeet. Ylintä valvontaelintä koskeva lainsäädäntöluonnos on hyväksytty. | Ylimmän valvontaelimen uusia hallinnointiperiaatteita ja kehitysstrategiaa on tarkistettu ja ne on hyväksytty. | 10 % | 0,2 | 0,2 |

Tarkastuksesta annetut ohjeet ovat saatavissa ja niitä käytetään perusaineistona kaiken henkilöstön koulutuksessa. | 10 % | 0,2 | 0 |

5.Sisäisen valvonnan järjestelmät ja sisäinen tarkastus |

Hallitus hyväksyy toimintapoliittisen asiakirjan ja toimintasuunnitelman, jotka koskevat julkisen sektorin varainhoidon yhdenmukaistetun sisäisen valvonnan järjestelmän asteittaista käyttöönottoa (johdon tilivelvollisuus ja sisäinen tarkastus). | Ministerien kokouksen pöytäkirja, jossa toimintapoliittinen asiakirja ja toimintasuunnitelma hyväksytään. | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Julkiset hankinnat |

Työryhmän suosituksiin perustuva toimintasuunnitelma, jonka tarkoituksena on uudistaa julkisiin hankintoihin sovellettavaa lainsäädäntö- ja sääntelykehystä, on toimitettu hallitukselle ja hyväksytty. | Työryhmän suositukset | 10 % | 0,2 | 0 |

Ministerien hyväksymä toimintasuunnitelma | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Verohallinto |

Verohallintoa koskeva strategia on luonnosteltu. Menettelyohjeista on laadittu luonnos. Valtiovarainministeriö jatkaa tullivalvonnan ja riskianalyysiin perustuvan veronmaksajia koskevan tarkastusjärjestelmän kaikkiin osa-alueisiin liittyvien menettelyjen kehittämistä ja hyväksyy kyseiset menettelyt. | Kaikkien verohallinnon menettelyjen kehittämiseen ja ylläpitoon liittyvää metodologiaa, järjestelmää ja standardeja käytetään. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5,00 | 4 |

--------------------------------------------------

LIITE V

GEORGIA: KRIISIN JÄLKEEN MYÖNNETYN EU:N LISÄTUEN KUSTANNUSTEHOKKUUTEEN KOHDISTUU RISKEJÄ

EU reagoi elokuun 2008 kriisiin lisäämällä poliittista ja rahoitustukea Georgialle: EU lupasi sille enintään 500 miljoonaa euroa rahoittajien kokouksessa lokakuussa 2008. Tuki myönnetään useiden eri rahoitusvälineiden, myös ENPI-välineen kautta. Vaikka ENPI-välineen vuosien 2007–2010 maaohjelmaa ei muutettu, komissio päätti lisätä ENPI-välineen mukaista Georgian kansallista tukimäärää 61,5 miljoonalla eurolla. Määrä sidottiin erityistoimenpiteiden kautta, ja se muodosti huomattavan osan humanitaarisen avun kokonaisuudesta.

ENPI-välineen kautta myönnettyä lisätukea on pääasiassa käytetty vuoden 2008 taisteluiden vuoksi liikkeelle lähteneiden pakolaisten uudelleenasuttamiseen varsinaisen Georgian alueella. Toimitustapana on käytetty "maan sisäisten pakolaisten" asuttamiseen kohdennettua talousarviotukea, jonka toteuttajana on toiminut Municipal Development Fund of Georgia [1]. Heinäkuuhun 2009 mennessä komissio oli suorittanut kaksi maksua (9,8 miljoonaa ja 12,1 miljoonaa euroa) valtion talousarvioon talojen ja niitä varten tarvittavien vesi- ja sähköverkkojen rakentamiseksi.

Ulkoiset tarkastajat totesivat tilien perustana olevat toimet sovellettavien säännösten ja sääntöjen mukaisiksi. Varainkäytön tarkastusta ei kuitenkaan ole vielä tehty toimiin kohdistuvista suurista riskeistä huolimatta: Municipal Development Fund -rahaston yritysten kanssa tekemät sopimukset eivät perustu avoimeen tarjouskilpailuun, julkistalouden hallinnoinnin sisäinen ja ulkoinen valvonta eivät ole juurikaan parantuneet ja aikaisemmin Etelä-Ossetiassa toteutetussa ohjelmassa rakentamisen laadusta saatiin huonoja kokemuksia.

[1] Municipal Development Fund of Georgia on julkisoikeudellinen oikeushenkilö, jonka Georgian presidentti perusti asetuksella vuonna 1997 valtion toteuttaman, paikallishallinnon kehittämistä koskevan ohjelman yhteydessä.

--------------------------------------------------