Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle - Merisatamapalvelujen laadun parantaminen: Euroopan liikenteen avaintekijä /* KOM/2001/0035 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Merisatamapalvelujen laadun parantaminen: Euroopan liikenteen avaintekijä JOHDANTO Satamia ja meriliikenteen infrastruktuuria koskeva komission vihreä kirja [1] käynnisti vilkkaan ja asiantuntevan keskustelun eri osapuolten ja EU:n toimielinten välillä. [1] KOM(1997) 678 lopullinen, 10.12.1997. Tämä ei ollut yllättävää. Vihreä kirja oli komission ensimmäinen yritys kehittää satamia ja meriliikenteen infrastruktuuria koskevaa yhtenäistä politiikkaa, ja pelkästään tästä syystä sen voitiin olettaa herättävän laajaa kiinnostusta. Lisäksi oltiin yhä yleisemmin sitä mieltä, että merisatamilla on ratkaiseva merkitys ovelta ovelle ulottuvissa intermodaaliketjuissa, niiden toiminta on olennaisen tärkeää yhteisön sisäiselle ja ulkoiselle kaupalle ja yhä suurempi osa liikenneinfrastruktuuriin kohdistuvasta kuormituksesta on siirrettävä meriliikenteen ja näin ollen myös merisatamien kannettavaksi, koska liikenteen kysyntä näyttää kasvavan lakkaamatta. Pian julkaistavan yhteistä liikennepolitiikkaa koskevan valkoisen kirjan yhtenä keskeisenä ajatuksena on, että merisatamien merkitystä on lisättävä pyrittäessä ratkaisemaan maaliikenteen nykyisiä ongelmia ja varmistamaan yhteisön liikennemarkkinoiden toiminnan paraneminen. Vaikka on ymmärrettävää, että eri osapuolet pyrkivät painottamaan aloja, joilla on niille suoranaista merkitystä, keskustelussa on ilmaantunut joitakin keskeisiä kysymyksiä, jotka voidaan jaotella seuraavasti: -merisatamien sisällyttäminen Euroopan laajuiseen liikenneverkkoon -järjestelmällinen lähestymistapa, jolla pyritään sääntelemään satamapalvelumarkkinoille pääsyä, ja -merisatamien ja satamainfrastruktuurien julkinen rahoitus. 1 MERISATAMAT JA EUROOPAN LAAJUISET LIIKENNEVERKOT Päätös N:o 1692/96/EY [2], joka koskee yhteisön suuntaviivoja Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi, tarjoaa laajat puitteet yhtenäisen multimodaalisen infrastruktuuriverkon perustamiselle. Merisatamilla on luonnollisestikin suuri merkitys tällaisessa verkossa. [2] EYVL L 228, 9.9.1996, s. 1. Vaikka Euroopan laajuista liikenneverkkoa koskevassa päätöksessä asetetaan ehdot, jotka yhteistä etua koskevien satamahankkeiden ja satamiin liittyvien hankkeiden on täytettävä, ja niiden lisäksi hankkeiden tavoitteet ja erityisvaatimukset, päätöksen yhteydessä ei päästy sopimukseen siitä, mitkä satamat olisi yksilöitävä ja lisättävä Euroopan laajuista liikenneverkkoa koskeviin yleissuunnitelmiin (karttoihin). Tämä johtui lähinnä siitä, että liikenteen määrää ja/tai lajia koskevista perusteista ei päästy yhteisymmärrykseen. Komissio arvioi tilanteen uudelleen aikaisemman sitoumuksen mukaisesti. Arvioinnissa tultiin siihen tulokseen, että suuntaviivoissa on määriteltävä aikaisempaa tarkemmin merisatamien (sekä sisävesisatamien ja intermodaaliterminaalien) asema, jotta Euroopan laajuisiin liikenneverkkoihin liittyvät multimodaaliliikennettä koskevat tavoitteet olisi helpompi saavuttaa. Koska Euroopan laajuinen liikenneverkko on tarkoitettu multimodaaliseksi infrastruktuuri verkoksi, jonka tulisi vähitellen yhdistää erilaiset liikennemuodot ja kansalliset verkot, merisatamia ei ole aiheellista jättää sen ulkopuolelle, kuten tähän saakka on tehty. Tämän pohjalta komissio ehdotti muun muassa, että yleissuunnitelmiin olisi otettava mukaan noin 300 merisatamaa, jotka olisi valittava puolueettomin perustein [3]. Lisäksi komissio pyrki parantamaan merisatamiin liittyvien yhteistä etua koskevien hankkeiden määritelmää. Vihreään kirjaan saaduissa kannanotoissa vaadittiin yksimielisesti, että merisatamat saavat asianmukaisen paikkansa Euroopan laajuisessa liikenneverkossa. [3] Perusteet olivat seuraavat: Parlamentti ja neuvosto eivät ole vielä hyväksyneet komission ehdotusta. Toimielimet yrittävät parhaillaan päästä siitä yhteisymmärrykseen, ja vaikuttaa siltä, että ne ovat löytämässä tyydyttävän ratkaisun. Komissio on osoittanut haluavansa osallistua aktiivisesti ratkaisun etsimiseen ja haluaa sitä edelleenkin. 2 SATAMAPALVELUMARKKINOILLE PÄÄSY Satamapalveluilla tarkoitetaan kaupallisia palveluja, joita tarjotaan sataman käyttäjille maksua vastaan. Tällaiset maksut eivät yleensä sisälly satamassa käynnistä tai siellä toimimisesta perittäviin maksuihin. On itsestään selvää, että satamapalvelujen laatu, tehokkuus sekä hinnan ja suorituksen välinen suhde vaikuttavat ratkaisevasti sataman tarjoamien palvelujen yleiseen laatuun. Näistä tekijöistä on tullut avaintekijöitä yhteisön satamien välisessä kilpailussa niiden pyrkiessä hankkimaan itselleen asiakkaita. Satamapalveluja on yleensä tarjottu yksinoikeudella ja/tai laissa määrätyn taikka käytännössä vallitsevan julkisen tai yksityisen monopolin turvin. Vihreän kirjan julkaisemista seuranneet keskustelut ovat osoittaneet, että tavanomaiset rakenteet ovat hajoamassa ja että kaikissa jäsenvaltioissa tapahtuu parhaillaan merkittävää kehitystä. Tavanomaisia rakenteita on usein horjutettu tuloksekkaasti lastinkäsittelyn alalla, mikä on johtanut rajoitusten asteittaiseen poistamiseen monilta markkinoilta. Näillä markkinoilla kaupallinen suuntautuminen ja yksityisen sektorin osallistuminen ovat lisääntyneet, ja on yleisesti tunnustettua, että rajoitusten poistaminen on lisännyt tehokkuutta markkina suuntautuneen hinnoittelun ohella. Tämä yleinen kehitys on tervetullutta. Se ei ole kuitenkaan ollut yhtenäistä läheskään kaikissa yhteisön satamissa. Lisäksi on huomautettu useaan otteeseen, että kehitystä on tuettava selkeillä ja luotettavilla menettelysäännöillä, joilla vahvistetaan nykyisten ja mahdollisten palveluntarjoajien sekä sellaisten toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeudet ja velvollisuudet, jotka vastaavat satamien valvonnasta ja/tai palveluntarjoajien valinnasta. Muut satamapalvelut eivät ole kehittyneet yhtä paljon kuin lastinkäsittelypalvelut. Rajoitukset sekä yksityiset ja julkiset monopolit ovat edelleen yleisiä erityisesti satamaluotsauksen alalla sekä hinauksen ja kiinnityksen alalla, joilla ne ovat tosin harvinaisempia. Satamissa tiedetään, että näiden palvelujen tarjonnasta tulee tämän tilanteen seurauksena usein kohtuuton kustannustekijä sataman käyttäjille, mikä on alkanut vaikuttaa merkittävästi satamien väliseen kilpailuun. Vaikka markkinoiden avautuminen vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen ja yksittäisen jäsenvaltion satamien välillä, kaikki jäsenvaltiot ovat valinneet periaatteekseen avata satama-alan aseittain kilpailulle. Kukaan ei kiistä sitä, että kaikki kaupalliset satamapalvelut kuuluvat perustamissopimuksen kilpailusääntöjen ja neljää pääasiallista vapautta koskevien sääntöjen soveltamisalaan (kyseiset neljä vapautta ovat sijoittautumisvapaus sekä työntekijöiden, tavaroiden ja palvelujen vapaa liikkuvuus). Satamiin liittyy kuitenkin joitakin näkökohtia, joita ei voida jättää huomiotta: joissakin satamissa tilaa on rajallisesti, satamilla on tarkasti määritelty tehtävä yhteisön tullimenettelyissä ja niillä on erityinen vastuu turvallisuudesta ja ympäristönsuojelusta merellä ja rannikoilla. Nämä näkökohdat voivat antaa aiheelliset perusteet rajoittaa pääsyä tietyille satamapalvelumarkkinoiden lohkoille. Kaikkiin rajoituksiin on kuitenkin oltava asianmukaiset perusteet. Lisäksi on muistettava, että yhteisön satamien erilaisuus vaati eriytettyä lähestymistapaa. Onkin huomautettu aiheellisesti, että koska mikään satama ei ole toisen kaltainen, useissa satamapalvelumarkkinoiden avaamista koskevissa päätöksissä on otettava huomioon kulloisenkin sataman erityispiirteet. Komissio on tähän saakka käsitellyt perustamissopimuksen sääntöjen soveltamiseen liittyviä ongelmia tapauskohtaisesti, ja tämän velvollisuutensa se täyttää tulevaisuudessakin. Konsultoinnit ovat kuitenkin osoittaneet, että osapuolet kannattavat laajalti sellaisen sääntelyjärjestelmän perustamista yhteisön tasolla, jolla pyritään järjestelmällistämään kansainvälistä liikennettä palvelevien satamien palvelumarkkinoille pääsyä koskevat säännöt ja jossa otetaan asianmukaisesti huomioon meriturvallisuus- ja ympäristönsuojelu vaatimukset ja tarvittaessa julkisen palvelun velvoitteet sekä kyseisten satamien erilaisuus. Tällaisen sääntelyjärjestelmän tulisi täydentää ja ohjata kansallisia toimenpiteitä, joilla jatketaan voimassa olevien rajoitusten poistamista satamapalvelumarkkinoilta, mutta lisäksi sillä olisi varmistettava toissijaisuusperiaatteen mukaisesti, että tässä prosessissa otetaan asianmukaisesti huomioon satamien paikalliset, alueelliset ja kansalliset erityispiirteet. Tällainen lähestymistapa ei ole saanut yksimielistä tukea. Lastinkäsittelymarkkinoista on esitetty sellainen näkemys, että suuri osa niitä koskevista rajoituksista on jo poistettu, minkä vuoksi uutta sääntelyjärjestelmää ei tarvita. Tämä arvio ei kuvasta kuitenkaan koko yhteisön tilannetta, eikä siinä oteta huomioon, että toimilupien myöntämistä koskevia menettelysääntöjä pidetään yleisesti riittämättöminä. Sääntelyjärjestelmää vastustavat satamaluotsit ja, vaikkakin huomattavasti maltillisemmin, hinaustoiminnan harjoittajat, jotka haluavat säilyttää nykyiset rakenteet sillä perusteella, että ne ovat tähän saakka riittäneet hyvin varmistamaan korkean turvallisuustason. Kiinnityspalvelujen tarjoajat ovat omaksuneet neutraalin asenteen. Vaikka luotsien ja hinaustoiminnan harjoittajien osuutta satama turvallisuuden varmistamisessa pidetään arvossa, se ei ole sinänsä riittävä syy jättää kyseisiä palveluja suoralta kädeltä perustamissopimuksen sääntöjen soveltamisalan tai yhteisön tasolla perustettavan sääntelyjärjestelmän ulkopuolelle. Toisaalta sääntelyjärjestelmällä on varmistettava, että turvallisuusnäkökohdat ja paikalliset erityisolot otetaan asianmukaisesti huomioon. Haasteena on siis sovittaa meriturvallisuus- ja ympäristönsuojeluvaatimukset sekä tarvittaessa julkisen palvelun velvoitteet kilpailuperiaatteiden mukaiseen sääntelyrakenteeseen. Laajan konsultoinnin perusteella komissio ehdottaa satamapalvelumarkkinoille pääsyä koskevaa lainsäädäntöä (liite 1). Koska jäsenvaltioiden satamajärjestelmät ovat mutkikkaita ja satamien koko, asema, tehtävät ja niille asetetut meriturvallisuus- ja ympäristönsuojeluvaatimukset vaihtelevat, direktiivin katsotaan olevan sopivin säädös, sillä se jättää jäsenvaltioiden tehtäväksi panna kyseinen lainsäädäntö täytäntöön. 3 JULKINEN RAHOITUS JA MERISATAMAT Satamien omistus, organisaatio ja hallinto vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen ja myös jäsenvaltioiden sisällä, mikä aiheuttaa huomattavia eroja satama-alalla. On asianmukaista jättää satamien omistuksesta ja organisaatiosta päättäminen jäsenvaltioiden tehtäväksi, mutta kilpailun kannalta on tärkeä selvittää viranomaisten, satamanpitäjien sekä satamalaitteiden ja -palvelujen käyttäjien väliset rahavirrat. Aikaisemmin katsottiin, että satamat ja satamalaitteet on rahoitettava verovaroin, mutta nykyään on selvänä kehityssuuntana, että yksityinen sektori osallistuu entistä enemmän niiden rahoitukseen. Monien satamalaitteiden rahoitus onkin siirtymässä yksityisen sektorin vastuulle, samalla kun satamaviranomaiset pyrkivät entistä enemmän rajoittamaan toimintaansa "vuokraisännyyteen" sekä sellaisten laitteiden rahoitukseen ja käyttöön, jotka ovat välttämättömiä koko sataman turvalliselle ja tehokkaalle toiminnalle. Samalla yhä useamassa satamassa pyritään omaksumaan entistä aktiivisempi kaupallinen rooli ja tekemään yhteistyötä satamassa ja sen ulkopuolella toimivien yksityisten kumppanien kanssa. Osa satamista toimii itse asiassa täysin kaupalliselta pohjalta. 3.1 Raportti julkisesta rahoituksesta ja käyttömaksukäytännöistä yhteisön merisatamissa ("selvitys") Tässä tilanteessa ei ole yllättävää, että jäsenvaltioiden varsin erilaisten satamapolitiikkojen täytäntöönpano vaikuttaa satamien väliseen kilpailuun, jota sisämarkkinoiden toteuttaminen on kiihdyttänyt. Tämä voi vaatia yhteisötason aloitteita, mutta ei välttämättä. Kaikki keskustelun osanottajat katsoivat kuitenkin, että ennen sen jatkamista oli hankittava riittävästi tietoa keskeisistä kysymyksistä, kuten yhteisön satamien organisaatio- ja hallintorakenteista, rahavirroista, jotka ohjataan julkiselta sektorilta erityyppisiin satamiin, sekä kyseisten satamien käyttömaksukäytännöistä. Komissio keräsikin näitä asioita koskevia tietoja jäsenvaltioiden avustuksella, jotka osallistuivat aktiivisesti tähän työhön. Tiedot kerättiin yhteisön merisatamien julkista rahoitusta ja käyttömaksukäytäntöjä koskevan selvityksen muodossa, ja komissio sitoutui julkaisemaan sen tulokset. Selvitys esitetään liitteessä 2. Vaikka jäsenvaltioiden antamat tiedot perustuvat aikaisempiin tietoihin ja tällä välin on tapahtunut huomattavaa kehitystä, tietojen katsotaan olevan edelleen suureksi osaksi paikkansapitäviä, ja niitä olisi pidettävä hyödyllisenä perustana tulevalle työlle. Selvityksessä annetaan riittävät taustatiedot sen ymmärtämiseksi, eikä tässä yhteydessä kannata toistaa sen yksityiskohtia. Joitakin keskeisiä päätelmiä on kuitenkin aiheellista tarkastella lähemmin. *Vaikka yksityisellä sektorilla on yhä suurempi merkitys satamien kehitykselle, arviolta 90 prosenttia yhteisön kauppamerenkulusta kulkee sellaisten satamien kautta, joissa investointi- sekä muut poliittiset ja hallinnolliset päätökset, kuten maksuja koskevat päätökset, riippuvat enemmän tai vähemmän julkisista elimistä tai joissa julkiset elimet voivat ainakin vaikuttaa tällaisiin päätöksiin. *Julkisen sektorin osuus satamahankkeisiin tehdyistä investoinneista on 5-10 prosenttia kaikista yhteisössä tehdyistä liikenneinfrastruktuuri-investoinneista. Investointien painopisteet vaihtelevat eri puolilla yhteisöä: Itämeren alueella käytetään runsaasti varoja alkuinvestointeihin, kun taas Pohjanmeren ja Välimeren alueella investoidaan vahvasti uudenaikaistamisohjelmiin. *Julkisten rahavirtojen kulku ei ole riittävän avointa: kirjanpitomenetelmien avulla ei yleensä voida saada tietokoosteita investoinneista, joita julkinen sektori tekee satamiin, eikä jäljittää riittävän hyvin julkisia rahavirtoja ja julkisten varojen käyttöä sellaisissa satamissa, jotka vastaavat julkisen infrastruktuurin pidosta ja harjoittavat samalla kaupallista toimintaa. *Maksujärjestelmät ja kustannusten kattamiseen käytettävät järjestelmät vaihtelevat huomattavasti; kustannusten kattaminen ei ole aina pääasiallisena tavoitteena. *Satamapalveluala kehittyy edelleen ja mahdollisuudet päästä näille markkinoille lisääntyvät selvästi, mutta menettelysäännöt, joilla pitäisi varmistaa oikeudenmukaiset ja avoimet valintamenettelyt sellaisissa tapauksissa, joissa palveluntarjoajien määrää on rajoitettu, ovat epäselviä ja epätyydyttäviä. 3.2 Avoimuus Edellä mainittu selvitys on vahvistanut komission ja muiden osapuolten aikaisemmin esittämän näkemyksen, jonka mukaan satama-ala ei ole toistaiseksi riittävän avoin, jotta voitaisiin varmistaa tiedon saanti kaikista kansallisten järjestelmien puitteissa satamiin ohjatuista julkisista rahavirroista sekä jäljittää julkiset rahavirrat ja julkisten varojen käyttö satamayksiköissä, jotka vastaavat sataman hallinnosta, myös infrastruktuurin pidosta, ja harjoittavat samalla kaupallista satamatoimintaa. Komission olisi helpompi käsitellä valtiontukiasioita, jos julkisista rahavirroista voitaisiin saada vaivattomasti tietoa, olipa tiedonlähde mikä tahansa. Perustamissopimuksen sääntöjen mukaan jäsenvaltiot ovat velvollisia ilmoittamaan komissiolle kaikista myöntämistään tuista. Jos valtiontukea joudutaan jostakin syystä tutkimaan, komissio pyytää yleensä julkisia rahavirtoja koskevia tietoja, joiden pitäisi olla kansallisten budjettisääntöjen mukaisesti helposti saatavilla. Perustamissopimuksen 295 artiklan mukaisella puolueettomuuden periaatteella varmistetaan, ettei perustamissopimuksella puututa millään tavalla jäsenvaltioiden omistusoikeus järjestelmiin. Yksityisten ja julkisten toiminnanharjoittajien välistä kilpailua ei tule kuitenkaan vääristää viranomaisilta lähtevillä rahavirroilla, jotka antavat julkiselle toiminnanharjoittajalle mahdollisuuden vähentää omia kustannuksiaan. Koska satamien, satamahallinnon ja merenkulun infrastruktuurien institutionaaliset ja rahoitukselliset järjestelyt ovat yhteisössä monimutkaisia, julkisen sektorin, satamien ja satamissa toimivien yritysten väliset rahoitukselliset suhteet eivät useinkaan ole selviä. Selvitystä tehtäessä kävi ilmi, että satamissa käytetään pääasiassa kolmentyyppisiä kirjanpitojärjestelmiä. Ensimmäisen tyyppinen kirjanpitojärjestelmä vastaa yleensä yksityisellä sektorilla käytettyjä järjestelmiä ja perustuu kyseisen jäsenvaltion yleisesti hyväksyttyihin kirjanpitoperiaatteisiin sekä itsenäisten elinten suorittamiin tilintarkastuksiin. Tällaista järjestelmää käytetään yhä enemmän, vaikka sen pääasiallisena tarkoituksena ei ole osoittaa, saako satama julkisia varoja vai ei, vaan se on tarkoitettu lähinnä satamahallinnon työvälineeksi sekä vertailuanalyysin välineeksi osakkaille. Toista kirjanpitojärjestelmää voidaan kuvata julkisen talouden tilinpidoksi tai "budjettimaiseksi" menettelyksi. Järjestelmän tarkoituksena on pitää kirjaa julkisten varojen käytöstä. Kolmannen tyyppistä kirjanpitojärjestelmää käyttävät tietyt satamat, jotka ovat osa laajempaa (esimerkiksi kunnallista) julkista elintä ja joilla ei sen vuoksi ole erillistä tilinpitoa. Investointien kaltaisten kustannusten toteuttamisesta päättää julkinen elin, ja ne kirjataan erottamattomaksi osaksi julkista tilinpitoa. Tällainen "niputettujen tilien" järjestelmä on tarkoitettu koko laajemman julkisen elimen talouden seurantaan ja valvontaan. Näiden kolmen pääasiallisen kirjanpitojärjestelmämallin tarkastelu osoittaa, ettei yksikään järjestelmä ole sen luonteinen, että se voisi tarjota avointa ja selkeää tietoa satamiin ohjatuista julkisista rahavirroista sekä siitä, miten sataman hallintoelin käyttää julkisia varoja suorittaessaan monia tehtäviään. Tämä ei ole yllättävää, koska käytettyjä järjestelmiä ei ole suunniteltu kirjaamaan nykyään vaadittuja tietoja eikä erottamaan kaupallista toimintaa julkisesta satamahallinnosta ja infrastruktuurin pidosta. Joidenkin kunnallisten satamien käyttämä julkinen "budjettikirjanpitojärjestelmä" perustuu universaaliin lähestymistapaan (menoja ja tuloja ei yksilöidä), joten se estää rahavirtojen toiminta-aloittaisen yksilöimisen. Tämä epätyydyttävä tilanne on käynyt ilmi vihreän kirjan jälkeisessä konsultoinnissa. Tilanne herättää aiheellisesti tai aiheettomasti epäluuloja ja syytöksiä satamien välillä. Se ei anna komissiolle mahdollisuutta tarkistaa riittävän perusteellisesti, onko valtiontukisääntöjä noudatettu, ja uhkaa yleisesti haitata kilpailua aikana, jolloin jäsenvaltiot ja satamaviranomaiset tuovat satamiin entistä enemmän yksityisiä aloitteita, kilpailua ja pääomaa. Komissio uskoo, että tilannetta voidaan parantaa huomattavasti soveltamalla jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuutta koskevaa komission direktiiviä 2000/52/EY [4] ("avoimuusdirektiiviä") ja yhdistämällä sen soveltamiseen erillistä kirjanpitoa koskeva lakisääteinen vaatimus, joka on sisällytetty satamapalvelumarkkinoille pääsyä koskevaan direktiiviehdotukseen. [4] EYVL L 193, 29.7.2000, s. 75; direktiivillä muutetaan direktiiviä 80/723/ETY. 3.2.1 Avoimuusdirektiivi Avoimuusdirektiivin 1 artiklan 1 kohdassa tunnustetaan, että julkisilla yrityksillä on edelleen suuri merkitys jäsenvaltioiden taloudelle, mutta lisäksi siinä vaaditaan, että julkisten viranomaisten ja julkisten yritysten väliset taloudelliset suhteet ovat avoimia, jotta varmistettaisiin terve kilpailu julkisten yritysten välillä sekä julkisten ja yksityisten yritysten välillä ja perustamissopimuksen kilpailusääntöjen tehokas soveltaminen. Riittävä avoimuus voidaan saavuttaa, jos seuraavat seikat käyvät selkeästi ilmi: *julkisten viranomaisten kyseiselle julkiselle yritykselle suoraan myöntämät julkiset varat *julkiset varat, jotka julkiset viranomaiset myöntävät julkisten yritysten tai rahoituslaitosten välityksellä *kyseisten julkisten varojen todellinen käyttötarkoitus. Avoimuus on varmistettava erityisesti seuraavissa julkisten viranomaisten ja julkisten yritysten välisissä taloudellisissa suhteissa: a) toiminnasta aiheutuvien tappioiden kattaminen b) pääomahuolto c) avustukset, joita ei tarvitse maksaa takaisin, sekä erityisen edullisin ehdoin myönnettävät lainat d) taloudellisten etujen myöntäminen luopumalla voitosta tai saatavien perimisestä e) luopuminen tavanomaisesta tuotosta käytettyjen julkisten varojen osalta f) julkisten viranomaisten määräämien taloudellisten velvoitteiden korvaaminen. Nämä säännöt koskevat myös julkisessa omistuksessa olevia satamia. Sataman oikeudellisella rakenteella ei ole tässä yhteydessä merkitystä [5]. Julkisen sataman ei edes tarvitse olla valtiosta erillinen oikeushenkilö, koska muuten jäsenvaltiot voisivat päättää, kuuluuko satama avoimuusdirektiivin soveltamisalaan vai ei, valitsemalla satamalle erityisen oikeudellisen aseman tai antamatta sille minkäänlaista oikeudellista asemaa. Tässä yhteydessä voidaan todeta, että jos elin, joka harjoittaa luonteeltaan teollista tai kaupallista taloudellista toimintaa, on integroitu valtionhallintoon eikä ole valtiosta erillinen oikeushenkilö, kyseisen elimen ja valtion välillä voi kuitenkin olla taloudellisia suhteita. Valtio voi talousarviomäärärahojen avulla vaikuttaa yrityksen taloudelliseen johtamiseen, sillä määrärahamenettelyt antavat sille mahdollisuuden korvata yrityksen toiminnasta aiheutuvia tappioita ja antaa uusia varoja yrityksen käyttöön. Siten valtio voi antaa yrityksen harjoittaa toimintaansa tavanomaisista kaupallisen johtamisen säännöistä riippumatta. Direktiivillä pyritään tuomaan avoimuutta juuri tällaiseen tilanteeseen. [5] Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio asiassa 118/85, komissio vastaan Italian tasavalta. Avoimuusdirektiivin 1 artiklan 2 kohdassa tunnustetaan, että jäsenvaltiot myöntävät usein tietyillä aloilla erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia joillekin yrityksille tai suorittavat maksuja tai muita korvauksia yrityksille, joille on uskottu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tuottaminen [6], mikä on hyvin yleistä yhteisön satama-alalla. Nämä yritykset, jotka voivat olla kokonaan tai osittain julkisia taikka yksityisiä yrityksiä, kilpailevat usein muiden yritysten kanssa. [6] Yleishyödylliset palvelut Euroopassa, EYVL C 281, 26.9.96, s. 3. Riittävä avoimuus voidaan saavuttaa, jos seuraavat seikat käyvät selkeästi ilmi: *eri toiminnoista syntyvät tulot ja menot *yksityiskohtaiset tiedot menetelmistä, joilla tulot ja menot kohdistetaan eri toiminnoille, ja jos a) eri toiminnoista on erillinen juokseva kirjanpito b) kaikki tulot ja menot kohdistetaan asianmukaisesti soveltamalla johdonmukaisesti kustannuslaskennan periaatteita, jotka ovat objektiivisesti perusteltavissa c) erillisen kirjanpidon perustana olevista kustannuslaskennan periaatteista annetaan selkeät tiedot. Kuten 1 artiklassakin nämä velvoitteet koskevat yrityksiä riippumatta siitä, mikä on niiden oikeudellinen rakenne tai suorittaako kyseisiä toimintoja erillinen elin. Avoimuusdirektiiviä ei sovelleta ilman poikkeuksia. Satama-alan kannalta on erityisen tärkeää, että direktiivissä asetetut velvoitteet koskevat ainoastaan sellaisia yrityksiä, joiden koko vuotuinen nettoliikevaihto on ollut molempina kahtena edellisenä vuonna yli 40 miljoonaa euroa. Avoimuusdirektiivissä ei kuitenkaan velvoiteta tällaisia yrityksiä pitämään erillistä kirjanpitoa, jos yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista maksettava korvaus on määritetty tietyksi ajaksi avointa ja syrjimätöntä menettelyä noudattaen. 3.2.2 Satamapalvelumarkkinoille pääsyä koskeva direktiiviehdotus Komission ehdotuksen (12 artikla) mukaan sataman hallintoelimen, joka tarjoaa satamapalveluja, on erotettava satamapalvelutoimintojaan koskeva kirjanpito muita toimintojaan koskevasta kirjanpidosta voimassa olevan kaupallisen käytännön ja yleisesti tunnustettujen kirjanpitoperiaatteiden mukaisesti. Näin pyritään varmistamaan, että a) eri toiminnoista on erillinen juokseva kirjanpito b) kaikki tulot ja menot kohdistetaan asianmukaisesti soveltamalla johdonmukaisesti kustannuslaskennan periaatteita, jotka ovat objektiivisesti perusteltavissa c) erillisen kirjanpidon perustana olevista kustannuslaskennan periaatteista annetaan selkeät tiedot. Tilinpäätöstä koskevassa tilintarkastuskertomuksessa on osoitettava kaikki sataman hallintoelimen satamapalvelutoiminnon ja muiden toimintojen väliset rahavirrat tai niiden puuttuminen. Samoja sääntöjä olisi sovellettava, kun tiettyä satamapalvelua tarjoaa ehdotetun direktiivin sääntöjen mukaisesti ainoastaan sataman hallintoelin. Komissio on pohtinut, olisiko avoimuutta lisättävä muuttamalla avoimuusdirektiiviä asianmukaisella tavalla vai ehdottamalla samankaltaista asetusta kuin tuen myöntämistä rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteeseen koskeva asetus (ETY) N:o 1107/70 [7], jossa asetetaan joitakin tiedotusvaatimuksia. [7] EYVL L 130, 15.6.1970, s. 1, asetus sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna neuvoston asetuksella (EY) N:o 543/97 (EYVL L 84, 26.3.1997, s. 6). Avoimuusdirektiivin muuttaminen olisi ollut ja on edelleen toteuttamiskelpoinen vaihtoehto, sillä kyseiseen direktiiviin on jo aikaisemmin tehty muutoksia eri alojen erityispiirteiden huomioon ottamiseksi, eikä ole mitään estettä soveltaa samaa lähestymistapaa myös satama-alaan. Toisena vaihtoehtona on edelleen antaa asetuksen (ETY) N:o 1107/70 kaltainen asetus, joka sisältäisi asianmukaiset avoimuussäännöt. Tämä ratkaisu on mahdollinen erityisesti sen vuoksi, että satamiin ei sovelleta erityistä tukilainsäädäntöä kuten maaliikenteeseen. Komissio katsoo kuitenkin, että satama-alan avoimuutta voidaan lisätä huomattavasti soveltamalla muutettua avoimuusdirektiiviä ja ottamalla käyttöön satamapalvelualaa koskevia kirjanpitovaatimuksia. Tässä tilanteessa on päätetty olla ehdottamatta direktiivin 80/723/ETY (sellaisena kuin se on muutettuna) muuttamista. Edellä mainitut kaksi vaihtoehtoa ovat kuitenkin edelleen käytettävissä, ja niihin on ehkä turvauduttava, jos satama-alan avoimuus ei lisäänny komission ehdottamilla toimenpiteillä. 3.3 Satamille tarkoitettu valtiontuki Vihreän kirjan julkaisemista seurannut keskustelu ja edellä mainitun selvityksen yhteydessä tehty työ ovat vahvistaneet, että satamien ja meriliikenteen infrastruktuurin rahoitus vaihtelee yhteisössä edelleen huomattavan paljon, mikä kuvastaa sitä, että niiden omistukseen ja organisaatioon sovelletaan hyvin erilaisia lähestymistapoja. Komissiota on pyydetty antamaan suuntaviivat sataman infrastruktuurien rakentamiseen tarkoitetuista valtiontuista. Tämän pyynnön tärkein peruste on ollut se, että komissio on muilla aloilla [8] antanut suuntaviivoja lähinnä siitä, millä ehdoilla valtiontuki voidaan hyväksyä. Lisäksi on olemassa tukimuotoja [9], jotka komissio on sanonut hyväksyvänsä ja joita voidaan varsin hyvin soveltaa myös satama-alalla tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta. Vaikka komissio on antanut muita aloja koskevia suuntaviivoja, tämä ei ole riittävä peruste virallisten suuntaviivojen antamiseksi satamille tarkoitetuista valtiontuista varsinkaan, kun tällaisia suuntaviivoja kannattavat osapuolet vastustavat selvästi valtiontuen myöntämistä satamille. [8] Kuten meriliikenne-, ilmailu-, teräs- ja laivanrakennusalalla. [9] Esimerkiksi työllisyyden alalla. Toisaalta komissio on täysin tietoinen siitä, että voimassa olevien sääntöjen täsmentäminen ja selventäminen olisi avuksi jäsenvaltioille ja satamaviranomaisille sekä komissiolle itselleen. Sääntöjen selventämisen on kuitenkin pohjauduttava paitsi perustamissopimuksen sääntöihin myös oikeuskäytäntöön. Satamia koskevaa oikeuskäytäntöä on vähän, ja koska perustamissopimuksen sääntöjen selventämisessä ei voida pitää lähtökohtana teoreettisia tilanteita, kun todellisuus on toisenlainen eikä useinkaan selkeä, kaikkia selventämispyrkimyksiä on toistaiseksi pidettävä teoreettisina yrityksinä. Komissio aikoo jatkaa tapauskohtaisia tutkimuksia, joiden tulos riippuu pelkästään kuhunkin tapaukseen liittyvistä tosiseikoista ja erityispiirteistä. Valtiontuki määritellään perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltion myöntämäksi taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetyksi tueksi. Valtiontukea voidaan siis myöntää useissa eri muodoissa, kuten avustuksina; lainoina, joiden korko on alhaisempi kuin markkinakorko ja vakuudet tavanomaista pienemmät; osittaisena tai täydellisenä vapautuksena maksuista, veroista tai sosiaaliturvamaksuista; veroetuina, jotka perustuvat nopeutettuihin tai laajennettuihin poistojärjestelmiin; osallistumisena toiminta- tai koulutuskustannuksiin sekä luontoisetuina, kuten ilmaisina palveluina. Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan ainoastaan valikoiva tuki, jota annetaan tietyille yrityksille tai tuotannonaloille, on valtiontukea; valtiontuen piiriin eivät kuulu sellaiset toimenpiteet, jotka eivät ole valikoivia eivätkä syrjiviä. Valikoiva valtiontuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua, ei sovellu yhteismarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdassa luetellaan kolme tukimuotoa, joiden katsotaan oikeudellisesti soveltuvan yhteismarkkinoille. Saman artiklan 3 kohdassa luetellaan viisi tukimuotoa, joita voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvina komission tekemän tutkimuksen perusteella. Perustamissopimuksen valtiontukisäännöt eivät koske ainoastaan yksityisiä yrityksiä vaan myös julkisia yrityksiä ja yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia (86 artiklan 1 kohta) tai joille ne antavat tehtäväksi tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja (86 artiklan 2 kohta). Perustamissopimuksen 88 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on annettava komissiolle tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta saadakseen sen hyväksytyksi. Vaikka satama-alan eri osapuolet ovat tehneet eron erilaisten investointien välillä sen mukaan, tehdäänkö ne satamainfrastruktuuriin, sataman varustukseen, irtaimeen omaisuuteen vai toiminnallisiin palveluihin, tämä erottelu ei voi korvata perustamissopimuksessa valtiontuen määritelmälle asetettua keskeistä perustetta eli 87 artiklan 1 kohdan mukaista valikoivuutta. Tämä on ainoa peruste, jolla voidaan päättää, onko jokin konkreettinen investointitoimenpide valtiontukea vai ei, riippumatta siitä, onko toimenpide luokiteltu satamainfrastruktuuria, sataman varustusta, irtainta omaisuutta tai toiminnallista palvelua koskevaksi toimenpiteeksi. Asianosaisten mukaan infrastruktuuri on hyödyllistä jaotella "julkiseen (yleiseen)" ja "käyttäjäkohtaiseen" infrastruktuuriin. "Julkista (yleistä)" infrastruktuuria voivat hyödyntää kaikki sataman käyttäjät syrjimättömin perustein. Siihen kuuluvat sataman tuloväylät ja ylläpito (kuten padot, aallonmurtajat, sulut ja muu infrastruktuuri, joka suojaa korkealta vedeltä; kulkukelpoiset laivaväylät, mukaan luettuna ruoppaus ja jäänmurtaminen; navigoinnin tukijärjestelmät, valot, poijut ja majakat sekä kelluvat ponttonirampit vuorovesialueilla); julkiset maakuljetuslaitteistot satama-alueella, lyhyet yhteydet kansalliseen liikenneverkkoon tai Euroopan laajuisiin verkkoihin sekä yleishyödyllisille palveluille tarkoitettu infrastruktuuri terminaaliin saakka. Komissio pitää yleensä tällaiseen infrastruktuurin tehtäviä investointeja yleisluonteisina toimenpiteinä, jotka aiheuttavat valtiolle menoja sen suunnitellessa ja kehittäessä velvollisuuksiensa mukaisesti kuljetusjärjestelmää, joka palvelee suuren yleisön etua. Ehtona on kuitenkin, että kaikilla todellisilla ja potentiaalisilla käyttäjillä on oikeudellisesti ja tosiasiallisesti mahdollisuus käyttää kyseistä infrastruktuuria yhteisön lainsäädännön mukaisesti. Yksittäiselle tapaukselle ominaiset seikat voivat kuitenkin osoittaa, että infrastruktuuri hyödyttää tiettyä yritystä, ja antaa sen vuoksi aihetta päätellä, että kyseessä on tuki, vaikka infrastruktuuri vaikuttaisikin aluksi julkiselta. "Käyttäjäkohtainen" infrastruktuuri käsittää telakat, pistolaiturit sekä julkisiin palveluihin tarvittavat putket ja kaapelit sataman terminaalialueilla ja alustavat työt, joita tehdään terminaalialueella ennen rakentamista (kuten alustava tasoittaminen sekä tarvittaessa alueella olevien rakennusten ja rakenteiden purkaminen). Jos viranomaiset valmistelevat omistamaansa maa-aluetta sen kehittämistä varten ja myyvät tai vuokraavat sen markkinahintaan (maa-alueiden myyntiä koskevassa tiedonannossa [10] kuvattujen menettelyjen mukaisesti), komissio ei yleensä pidä tällaisia infrastruktuuri-investointeja valtiontukena. Tilanne on kuitenkin toinen esimerkiksi silloin, kun maa-aluetta on kehitetty tiettyä loppukäyttäjää silmällä pitäen. [10] Komission tiedonanto julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista (EYVL C 209, 10.7.1997). Kaksi erityistä investointikohdetta, satama-altaat ja laiturimuurit, eivät sovi helposti kumpaankaan edellä mainittuun ryhmään. Edellä mainituissa esimerkeissä voidaan kuvitella tilanteita, joissa yleiset päätelmät eivät pidä paikkaansa, mutta satama-altaiden ja laiturimuurien osalta on kunkin kehittämishankkeen erityispiirteiden ja vaihtoehtojen moninaisuuden vuoksi mahdotonta tehdä edes hyvin yleisluonteisia päätelmiä niitä koskevista töistä. Sen vuoksi on selvää, että todellisella tilanteella, mahdollisilla ja/tai tosiasiallisilla edunsaajilla, laitteistojen koolla ja mitoilla sekä niiden tosiasiallisilla ja/tai mahdollisilla käyttäjillä on ratkaiseva merkitys jäsenvaltioiden ja/tai komission tekemissä arvioinneissa. Sataman varustukseen tehtävät investoinnit voivat käsittää erilaisia rakennuksia (varastoja, työpajoja ja toimistoja) sekä kaikentyyppistä kiinteää tai osittain liikkuvaa kalustoa kuten nostureita ja ramppeja. Tällaiset investoinnit suosivat yleensä tiettyjä yrityksiä ja ovat sen vuoksi tukea, mutta niissä voidaan tietyillä ehdoilla hyödyntää perustamissopimuksen mukaisia poikkeuksia. On esitetty, ettei sataman varustukseen tehtäviä investointeja tulisi pitää valtiontukena, jos kustannukset katetaan kokonaan käyttäjiltä perittävillä maksuilla. Tällaista yleistä päätelmää komissio ei voi kuitenkaan hyväksyä. Yritys, jolle on annettu varoja infrastruktuuri- tai laiteinvestointeihin, rahoitusta edullisilla ehdoilla tai omaisuutta yrityksen omaan tai sen asiakkaiden käyttöön, hyötyy tästä kiistattomasti monella tavoin. Sen tase (nettovarat, velan ja oman pääoman suhde), tuloslaskelma ja rahavirta paranevat verrattuna satamayritykseen, jonka on rahoitettava investoinnit omista varoistaan tai lainavaroista. Kustannusten kattaminen käyttäjiltä perittävillä maksuilla ei poista näitä etuja, jotka sinänsä vääristävät kilpailua, jollei edunsaajan valinnassa ja ehdoissa, joilla se on saanut laitteet käyttöönsä, ole noudatettu avointa ja syrjimätöntä menettelyä. Joissakin erityistapauksissa, jotka kuuluvat perustamissopimuksen mukaisiin poikkeuksiin, tällaista vääristymistä voidaan kuitenkin pitää perustamissopimuksen mukaisena. Julkinen tuki, jota myönnetään irtaimeen omaisuuteen ja toiminnallisiin palveluihin tehtäviin investointeihin, joissa on kyse esimerkiksi yksittäisten satamapalvelun tarjoajien palveluista, suosivat yleensä tiettyjä yrityksiä, ja on vaikea kuvitella tilannetta, jossa näin ei olisi. Tällainen tuki on valtiontukea, johon voidaan kuitenkin soveltaa perustamissopimuksen poikkeussääntöjä.