Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisistä säännöistä siviili-ilmailun alalla ja Euroopan lentoturvallisuusviraston perustamisesta"



Virallinen lehti nro C 221 , 07/08/2001 s. 0038 - 0044



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisistä säännöistä siviili-ilmailun alalla ja Euroopan lentoturvallisuusviraston perustamisesta" (2001/C 221/05) Neuvosto päätti 22. joulukuuta 2000 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 80 artiklan 2 kohdan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Asian valmistelusta vastannut "liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta" -jaosto antoi lausuntonsa 8. toukokuuta 2001. Esittelijä oli Alexander-Michael von Schwerin. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 30.-31. toukokuuta 2001 pitämässään 382. täysistunnossa (toukokuun 30. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 112 ääntä puolesta, 1 vastaan, ja 1 pidättyi äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Ehdotuksen johdannossa komissio muistuttaa tarpeesta luoda ilmailualan sisämarkkinoiden sääntöjen loogiseksi täydennykseksi yhteiset lentoturvallisuussäännöt. Nykyinen järjestelmä, joka perustuu asetukseen (ETY) N:o 3922/91 ja Euroopan ilmailuviranomaisten yhteistyöjärjestön (JAA)(1) työhön, on komission mielestä osoittautunut puutteellisesti toimivaksi. Nykyjärjestelmää pidetään aikaavievänä, joustamattomana ja usein epäjohdonmukaisena yhteisön velvoitteiden ja toimien kanssa. 1.2. Nykyjärjestelmässä havaittujen puutteiden korjaamiseksi ja sellaisen elimen perustamiseksi, joka olisi verrattavissa Yhdysvaltain ilmailuhallinnosta vastaavaan viranomaiseen (FAA), neuvosto valtuutti 16. heinäkuuta 1998 tekemällään päätöksellä komission aloittamaan neuvottelut Euroopan lentoturvallisuusviranomaisen (EASA) perustamista koskevan sopimuksen tekemisestä sellaisten Euroopan yhteisöön kuulumattomien maiden kanssa, jotka ovat JAA:n jäseniä. Viranomaisesta tulee oikeudelliselta asemaltaan kansainvälinen järjestö, ja sen toimivaltaan kuuluvat kaikki lentoturvallisuuden sääntelyyn liittyvät tehtävät. 1.3. Komissio ilmaisi kuitenkin epäilyksensä järjestelmän toteuttamiskelpoisuudesta, sillä se olisi edellyttänyt eräissä jäsenvaltioissa valtiosääntöoikeudellisia muutoksia, menettelyt olisivat vieneet hyvin pitkän ajan ja Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien halukkuus hyväksyä sen merkitsemät laajat toimeenpanovallan siirrot oli epävarmaa. Neuvoston pyynnöstä komissio esitti analyysin mahdollisesta yhteisön omiin rakenteisiin perustuvasta vaihtoehdosta, ja neuvosto piti tätä käytännöllisimpänä tapana edetä asiassa. Käsillä oleva ehdotus sisältää tämän vaihtoehdon. 2. Komission ehdotuksen pääsisältö 2.1. Komission ehdotuksen perusteluissa todetaan seuraavaa: 2.2. Alkuperäisten tavoitteiden saavuttaminen ja niihin liittyvien keinojen toteuttaminen edellyttää erityistä virastoa, jolla on käytössään hyvä asiantuntemus. Lisäksi komissio katsoo, että virastolle on annettava todellista toimivaltaa ja sen on voitava toimia riittävän itsenäisesti, jotta se pystyisi myös hoitamaan tehokkaasti tehtävänsä: suojelemaan yleistä etua sisäisesti ja edistämään eurooppalaisia näkökantoja ulkoisesti. 2.3. Komissio katsoo kuitenkin myös, että toimeenpanovallan käyttö ja sääntelyn soveltamisen valvonta kuuluvat yksinomaan komissiolle. Se voi siirtää näitä tehtäviä toiselle elimelle ainoastaan soveltamalla sääntöjä, joilla komission valtuudet tehdä teknisiä arvioita rajataan sen omaa pätevyyttä vastaaviin asioihin. 2.4. Tämän institutionaalisen rakenteen noudattamiseksi komissio ehdottaa kaksivaiheista toimintatapaa: - Ehdotus sisältää ilmailualan tuotteiden sertifiointia ja huoltoa koskevat perusperiaatteet. Siinä asetetaan myös ehdotuksen liitteenä olevan Chicagon yleissopimuksen liitteen 8 ja yhteisön voimassa olevan ympäristönsuojelua koskevan lainsäädännön mukaiset perusvaatimukset. - Muita lentoturvallisuuden osa-alueita, erityisesti lentotoiminnan turvallisuusnäkökohtia, lentohenkilöstöön sovellettavia lupavaatimuksia sekä lentokenttä- ja lennonjohtotoimintaa, koskevat perusperiaatteet ja -vaatimukset on hyväksyttävä ajallaan tavanomaisen lainsäädäntömenettelyn mukaisesti; ne täydentävät nyt ehdotettua asetusta. Ehdotus rajoittuu siis Euroopan ilmailuteollisuudelle tärkeisiin tuotteisiin liittyviin ilmailuturvallisuusnäkökohtiin, eikä siinä puututa lentoyhtiöiden toimintaan, lentoasemiin tai lennonjohtoon liittyviin seikkoihin. 2.5. Komission ehdottama järjestelmä perustuu seuraaviin periaatteisiin: - Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat sääntelyn pääperiaatteet ja perusvaatimukset, joissa määritellään välttämätön turvallisuuden ja ympäristönsuojelun taso. - Päätökset perusvaatimusten täytäntöönpanosta, erityisesti tarvittavien hyväksyntöjen hakumenettelystä, hyväksynnän mukanaan tuomista oikeuksista ja sovellettavista teknisistä normeista on päätetty antaa komission tehtäviksi. 2.6. Kuten kohdassa 2.4 todettiin, komissio aikoo soveltaa järjestelmää tuotteisiin ja niiden huoltoon. Pääperiaatteiden ja lentotoimintaa, henkilöstöä, lentoasemia ja lennonjohtopalveluita koskevien olennaisten vaatimusten osalta 7 artiklassa todetaan vain, että komissio antaa niitä koskevat ehdotukset tarvittaessa ja mahdollisimman pian. Siten otetaan käyttöön kaksijakoinen järjestelmä, jolla erotetaan toistaiseksi tuotteet muista lentoturvallisuusnäkökohdista. 2.7. Euroopan parlamentin ja neuvoston tulisi päättää jäsenvaltioiden itsensä sovellettavaksi tarkoitetuista säännöistä. Komissio puolestaan saisi valtuudet täydentää sääntöjä silloin, kun ne liittyvät erityisiin teknisiin aiheisiin, ja mukauttaa ne vastaamaan tieteen tai tekniikan edistymistä; tällaiset säännöt voisivat koskea lentoliikenteen harjoittajiin tai lentohenkilöstöön sovellettavia lupavaatimuksia, jotka eivät tässä vaiheessa kuulu ehdotetun lainsäädännön soveltamisalueeseen mutta jotka on aikanaan hyväksyttävä. 2.8. Komission mielestä tilanne on tuotteiden osalta erilainen. Keskitetty sertifiointimenettely takaisi yhdenmukaisuuden parhaiten. Alalla, jolla tekniikka kehittyy nopeasti, ei olisi lisäksi viisasta sisällyttää lainsäädäntöön liian tarkkoja teknisiä määritelmiä. Siksi komissiolle annettaisiin oikeus vahvistaa tarvittavat toimeenpanoa koskevat säännöt. Virastolla olisi tekninen harkintavalta arvioida, täyttääkö tuote perusvaatimukset. 2.9. Tuotteiden osalta toimeenpanoa koskevat säännöt olisivat pääosin esim. JAA:n yhteisiin lentokelpoisuusvaatimuksiin (JAR)(2) sisältyviä menettelytapavaatimuksia. Virastolle annettaisiin valtuudet myöntää todistuksia osoitukseksi siitä, että tuotteet täyttävät voimassaolevat perusvaatimukset, koska kysymyksessä on puhtaasti tekninen arviointi. 2.10. Huoltoa ei ole suunniteltu keskitettäväksi. Sen suhteen komissio esittää noudatettavaksi lähestymistapaa, jonka mukaisesti komissio saisi valtuudet hyväksyä riittävän yksityiskohtaiset huoltoa koskevat toimeenpanosäännöt asianmukaisen JAR-koodin mukaisesti. 2.11. 46 artiklalla virastolle annetaan valtuudet toteuttaa kaikki tarvittavat tutkimukset (myös "tarkastukset") hoitaessaan ehdotetulla asetuksella sille osoitettuja tehtäviä. 47 ja 48 artiklassa määritellään lähemmin kaksi eri tutkimusvaltuuksien tyyppiä. Turvallisuussääntöjen asianmukaisen soveltamisen varmistamiseksi virastolla on valtuudet tehdä jäsenvaltioita koskevia tarkastuksia (47 artikla) ja - komission apuna - yrityksiä koskevia tutkimuksia (48 artikla). 2.12. Lopuksi komissio on sisällyttänyt ehdotukseen oikeudellisen muutoksenhakumekanismin. Jotta voitaisiin välttää tekniikkaan liittyvien asioiden tuomista tuomioistuimen ratkaistavaksi, esitetään perustettavaksi ensimmäisenä muutoksenhakuasteena toimivia asiantuntijalautakuntia. Lautakunnan (tai lautakuntien) jäsenet nimittää hallintoneuvosto komission laatiman ehdokasluettelon perusteella (31-36 artikla). 3. Yleishuomioita 3.1. Yleinen päämäärä 3.1.1. Komitea tukee yhteisön lentoturvallisuuspolitiikkaa koskevaa tavoitetta ja suhtautuu myönteisesti komission ehdotukseen. 3.1.2. Komitea on samaa mieltä siitä, että tarvitaan voimakasta organisaatiota, jolla on laajat valtuudet kaikilla lentoturvallisuuden aloilla sekä mahdollisuus ottaa hoitaakseen nykyisin jäsenvaltiotasolla hoidettuja toimeenpanevia tehtäviä, kun yhteistoiminta vaikuttaa tehokkaammalta. Komitea yhtyy Euroopan parlamentin näkemykseen, jonka mukaan tulisi perustaa yhteinen lentoturvallisuutta sääntelevä viranomainen, jonka tärkeimpänä tehtävänä on taata Euroopassa turvallisuuden yhtenäinen korkea taso yhdentämällä vähitellen jäsenvaltioiden järjestelmät. Komitea on samaa mieltä komission kanssa siitä, että tällaisen toimielimen luomisessa olisi hyödynnettävä mahdollisimman hyvin Euroopan unionin muodostamia puitteita. Komitea kannattaa komission ehdotusta yhteisistä säännöistä siviili-ilmailun alalla ja Euroopan lentoturvallisuusviraston (EASA) perustamisesta. 3.2. Komitea tekee silti muutamia kriittisiä huomautuksia seikoista, joihin tulisi puuttua. Komitea pitää erittäin tärkeänä, että ehdotetulla asetuksella saavutetaan sille asetetut tavoitteet. Vaikka komission nykyinen ehdotus on luova ja uudenlainen ensitoimi, se ei vielä näytä lunastavan antamiaan lupauksia. Ehdotuksessa on yhä joukko epäselvyyksiä ja epäjohdonmukaisuuksia, jotka tulee poistaa. Vielä tärkeämpää on, että eräät ehdotuksen kohdista ovat tuntuvasti parannettavissa. Komitea toistaa aiemmassa lausunnossaan esittämänsä huomion, jonka mukaan on tärkeätä, että virasto voisi laatia kaikki lentoturvallisuutta koskevat säännöt(3). Ehdotuksella tulisi varmistaa, että tähän tavoitteeseen aikanaan todella päästään. 3.3. Ehdotettu toimintatapa 3.3.1. Komitea toteaa, että komission ehdotus perustuu teknisten sääntöjen ja hallinnollisten menettelyjen yhdenmukaistamisesta siviili-ilmailun alalla annetun asetuksen (ETY) N:o 3922/91 yhteydessä tehtyyn työhön ja siitä saatuihin kokemuksiin. 3.3.2. Komitea on tyytyväinen siihen, että ehdotuksessa otetaan asianmukaisesti huomioon Euroopan parlamentin ja neuvoston yleissopimusluonnosta koskeneissa aiemmissa keskusteluissa esittämät näkökannat ja että komissio on tehnyt tiivistä yhteistyötä neuvoston kanssa valmistellessaan ehdotusta. 3.3.3. Komitea suhtautuu myönteisesti siihen, että komissio on esittänyt luovan ja huolellisesti valmistellun toimintatavan, joka sisältää uusia malleja asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. 3.4. Kritiikkiä ja ehdotuksia 3.4.1. Viraston riippumattomuus 3.4.1.1. Ehdotuksen mukaan tuotteita ja niiden huoltoa koskevat toimivaltuudet delegoitaisiin komissiolle. Komitea myöntää, että täytäntöönpanosääntöjen delegoiminen komissiolle on hyödyllistä ja toivottavaa. Ehdotuksessa voitaisiin kuitenkin täsmentää, missä tapauksissa Euroopan parlamentin ja neuvoston tarpeellinen valvontavalta säilyisi voimassa. 3.4.1.2. Vaikka komitea on tyytyväinen komission ponnistuksiin riippumattoman viraston luomiseksi, sitä oudoksuttaa, eikö nykyisessä toimielinrakenteessa olisi sijaa vielä riippumattomammalle lentoturvallisuusvirastolle, varsinkin kun kyse on hyvin teknisten täytäntöönpanosääntöjen ja standardien asettamisesta. 3.4.1.3. Komitea toteaa, että ehdotetulla asetuksella virastolle annettaisiin tiettyä toimivaltaa sikäli, että se voisi julkaista opastavaa aineistoa hyväksyttävistä menetelmistä, joilla vaatimukset voidaan täyttää. Siitä, tuleeko tätä pitää sääntelynä tai politiikkana, voidaan esittää eriäviä näkemyksiä. Komitea toteaa, että ehdotuksessa jätetään tämän suhteen tietty liikkumavara, jonka puitteissa voidaan väittää, että virastolla itse asiassa on riippumattomat valtuudet soveltaa teknisiä sääntöjä. Komissio on sisällyttänyt ehdotukseen sinänsä tervetulleen määrän riippumattomuutta. 3.4.1.4. Komitea on tyytyväinen ehdotuksessa ilmaistuun periaatteeseen, jonka mukaan lainsäätäjällä ei olisi täydellistä ja yksityiskohtaista teknistä vastuuta, sillä näin parannettaisiin sen kykyä hallita kokonaistilanne sekä korostettaisiin sen poliittista roolia. Tämä pätee epäilemättä parlamenttiin ja neuvostoon, mutta komitea ihmettelee, eikö se päde yhtä lailla myös komissioon. Erityisesti lentoturvallisuuden alalla on tärkeää, että turvallisuuden perusjärjestelmä määritetään oikealla poliittisella tasolla (eli Euroopan parlamentilla ja neuvostolla on selvä tehtävä kantaa asiassa vastuunsa). Perusta, jonka pohjalta yksittäiset turvallisuustekijät järjestetään, on myös sääntelijän - joko suoraan Euroopan parlamentin tai neuvoston tai delegoinnin kautta komission - tehtävä. Ei kuitenkaan vaikuta toivottavalta, että sääntelijä puuttuisi liian yksityiskohtaisesti teknisiin seikkoihin, sillä tästä seuraisi onnettomuuden sattuessa automaattisesti poliittinen vastuu. Juuri tässä kohtaa virasto näiden kysymysten asiantuntijana tulisi mukaan kuvaan. Mikä normaaleissa olosuhteissa kansallisen lainsäädännön mukaan olisi sääntelyvallan delegoimista edelleen virastolle, ei kuitenkaan näyttäisi olevan perustamissopimuksen nojalla mahdollista. 3.4.1.5. Ehdotuksen perusteluissa komissio pitäytyy varsin tiukkaan tulkintaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeudenkäytöstä. Tuomioistuimen mukaan valtuuksien delegoiminen on sallittavaa vain, jos "se koskee selvästi rajattuja toimeenpanovaltuuksia, joiden käyttöä voidaan tiukasti arvioida delegoivan viranomaisen määrittämin objektiivisin perustein". 3.4.1.6. Näin ollen komissio rajaa toimivallan siirron EASAlle koskemaan vain tyyppitodistusten antamista. Alun perin ehdotuksessa keskityttiin tuotteisiin. Komission mukaan tuotteiden sertifiointi on tarpeen keskittää. Lisäksi vaatimuksiin ei ole hyvä sisällyttää liian tarkkoja teknisiä yksityiskohtia, sillä alan tekniikka kehittyy nopeasti. Vaikka tätä väitettä ei sen kummemmin perustella, komitea katsoo, että se voi hyvinkin pitää paikkansa. 3.4.1.7. Komitea ei kuitenkaan ymmärrä, miksei päätelmää voitaisi soveltaa kaikkeen ilmailutoimintaan, huoltoon tai henkilöstön lupavaatimuksiin. Se näyttäisi pätevän myös lentoasemia ja lennonjohtoa koskeviin seikkoihin. 3.4.1.8. Komission tekemä päätelmä näyttäisi siis pätevän kaikkiin teknisen turvallisuuden aloihin. 3.4.1.9. Komitea katsoo, että puhtaasti teknisluonteisten sääntöjen (opastus ja suositeltavat - tai pikemmin hyväksyttävät - käytännöt) täytäntöönpanon voidaan katsoa kuuluvan lainkäytön piiriin. Paljon riippuu komission ehdottamien perussääntöjen sanamuodosta ja niihin sisältyvistä teknisistä yksityiskohdista. Kuten Euroopan parlamentti sekä komissio, joka on ilmaissut haluavansa antaa tilaa tarvittavalle riippumattomuudelle, komitea katsoo, että virastolle voitaisiin antaa enemmän tarvittavaa teknistä täytäntöönpanovaltaa, myös valtuudet laatia yksityiskohtaisia teknisiä sääntöjä, kunhan sääntöjen sanamuoto on riittävän tarkka, ne koskevat todella vain teknisiä seikkoja ja delegoiva viranomainen valvoo niitä tiukasti. Paljon riippuu myös ilmaisun "sääntöjen laadinta" tulkinnasta. Olisi vaikeaa delegoida valtaa antaa oikeudellisesti sitovia sääntöjä. Sääntöjen täytäntöönpanon, kuten standardien ja opastavan materiaalin sekä teknisten vaatimusten, osalta asiassa näyttäisi kuitenkin olevan parantamisen varaa. Ei ole mitään syytä olla pitämättä niitä sitovina ainakin siinä mielessä, että yksittäiset kansalaiset ja yritykset voivat luottaa niihin ja vedota niihin oikeudessa. 3.4.1.10. Tätä riippumatonta asemaa voitaisiin painottaa enemmän ehdotetun asetuksen muissakin artikloissa, joissa riippumattomuus ei tule esiin ja virastoa tuntuu pikemmin pidettävän täysin komissioon kuuluvana osana. Tässä vaiheessa EASAn rooli näyttäisi olevan lähinnä komissiota avustava ja tukeva; se tarjoaisi komissiolle teknistä asiantuntemusta. 3.4.1.11. EASAlla olisi selvästi läheiset yhteydet komissioon, ja sen työntekijöillä olisi komission määräaikaisen tai vakinaisen henkilöstön asema. Määräaikaisen henkilöstön käytön suhteen ehdotuksessa tulisi ottaa huomioon sekä henkilöstömäärän että asiantuntemuksen jatkuvuuden säilyttäminen. Pitkäaikaisia sopimuksia tulisi harkita aina kun mahdollista. 3.4.1.12. Lakiehdotuksia valmistellessaan virastolla ei ole muuta vaihtoehtoa kuin seurata komission ohjeita. On kyseenalaista, jättääkö teksti virastolle mitään mahdollisuutta kieltäytyä tai tehdä omia aloitteita. Virastolla tulisi ainakin olla oikeus kieltäytyä valmistelemasta sääntöjä, joita se ei lentoturvallisuussyistä itse kannata. 3.4.1.13. Kansainvälisissä asioissa virastolla on velvollisuus avustaa komissiota, ja siten sen on välttämättä kannettava tai ainakin jaettava vastuu, vaikka se olisikin jostakin eri mieltä. 3.4.1.14. EASAn pääjohtajan asemassa pääpaino on riippumattomuudella. Pääjohtaja ei ota vastaan ohjeita miltään hallitukselta eikä miltään muulta elimeltä. Tämä ei selvästikään koske komissiota; koska komissio on alan pääsääntelijä, määräys tuntuisi siihen sovellettuna lievästi sanoen kummalliselta. Etenkin neuvosto voisi vahvistaa asetuksen säännöksiä, jotka koskevat viraston riippumatonta asemaa ja sen toimintavaltuuksia kansainvälisissä asioissa. 3.4.2. Ehdotuksen soveltamisala 3.4.2.1. Ehdotuksessa keskitytään aluksi vain tuotteisiin ja laitteisiin. Lentotoimintaa, henkilöstöä, lentoasemia ja lennonjohtoa käsitellään vain osittain tai ei lainkaan. Komissio näyttää katsovan, että näistä kysymyksistä voitaisiin päästä poliittiseen sopimukseen, kun taas muissa kysymyksissä se olisi hankalampaa. 3.4.2.2. Komitea uskoo, että lentoasemien ja lennonjohdon kohdalla näin olisikin. Kyseisillä aloilla näkemyksiä ja suunnitelmia on vielä kehitettävä edelleen, ennen kuin ne voidaan sisällyttää tehokkaasti ehdotukseen. Lentotoimintaa ja henkilöstöä koskevissa kysymyksissä ja tietyssä määrin niihin liittyvissä toiminnallista huoltoa koskevissa kysymyksissä komitea pitää tätä kuitenkin vakavana puutteena. Tavoitteeksi asetettua korkeaa yhtenäistä lentoturvallisuuden tasoa ei näin saavuteta. 3.4.2.3. Siksi komitea on tyytyväinen 7 artiklaan, jonka mukaan komissio antaa tarvittaessa ja mahdollisimman pian pääperiaatteita ja olennaisia vaatimuksia koskevat ehdotukset Euroopan parlamentille ja neuvostolle hyväksyttäviksi perustamissopimuksen 80 artiklan 2 kohdan nojalla. 3.4.2.4. Komitea katsoo että 8 ja 56 artikla, joilla kumotaan asetus (ETY) N:o 3922/91, synnyttävät vaikean tilanteen, varsinkin jos asetuksen (ETY) N:o 3922/91 ehdotettu JAR-OPS-muutos tulee voimaan ennen nyt ehdotetun asetuksen hyväksymistä(4). Asetuksen (ETY) N:o 3922/91 JAR-OPS-muutoksella varmistetaan kuitenkin JAR-OPS-sääntöjen yhdenmukainen täytäntöönpano yhteisössä, ja se on arvokas ensiaskel kohti lentotoiminnan turvallisuuden todella yhteisön laajuista harmonisointia. Tämän hylkääminen panemalla täytäntöön ehdotettu EASAa koskeva asetus merkitsisi, että kaikki asetuksen (ETY) N:o 3922/91 toiminnalliset näkökohdat saatettaisiin menettää. Vaikka ehdotuksen 56 artikla sisältää määräyksen, jonka voidaan tulkita estävän tämän, se edellyttää lisäselvitystä. Lisäksi ehdotuksessa ja etenkin sen liitteessä tulisi varmistaa, että asetuksen (ETY) N:o 3922/91 JAR-OPS-muutoksella saavutettu hyöty säilytetään(5). Komitea on samaa mieltä siitä, että ellei JAR-OPS-muutosta panna täytäntöön, asetuksen (ETY) N:o 3922/91 kumoamisella ei ole juuri merkitystä, sillä se koskee lähinnä lentokelpoisuustekijöitä, joita asianmukaisesti käsitellään ehdotetussa asetuksessakin. 3.4.2.5. Komitean mielestä on tärkeätä, että ehdotettu asetus menisi tämän tärkeän seikan varmistamista pidemmälle ja sisältäisi jo nyt kaksi seikkaa: - Tulisi asettaa selkeät aikarajat ja aikataulu, joiden puitteissa mainittujen komission ehdotusten tulisi kattaa täysin yhteisön lentoliikenteen kannalta keskeiset lentotoiminta-, huolto- ja henkilöstökysymykset. - Asetukseen tulisi sisällyttää selvät ja yksityiskohtaiset siirtymäjärjestelyt, joissa tunnustetaan JAA:n työn arvo ja sen asema yhteisön toimielinkehyksessä. Komitean näkemyksen mukaan neuvoston tulisi pitää näitä kysymyksiä erityisenä huolenaiheena antaakseen komissiolle poliittista tukea niiden sisällyttämiseksi asetukseen. 3.4.2.6. Komitean mielestä erityisesti turvallisuusasioissa on tärkeää yksilöidä ja rajata selvästi rinnakkaiset vastuualueet ja toimivaltuudet - etenkin viraston tutkimusvaltuuksien osalta(6) - ja välttää mahdollisuuksien mukaan mutkikkaita ja epäselviä tilanteita. 3.4.2.7. Komitea katsoo tähän liittyen myös, että siirtymäkautta ja suhdetta JAA:han koskevissa määräyksissä tulisi selventää, mikä olisi sellaisten eurooppalaisten valtioiden asema, joita yhteisön säännöstö ei sido. Tämä merkitsee 54 artiklan täsmentämistä, johon kuuluu mahdollisuus myöntää merkittävä siirtymäkausi yhteisön säännöstön piiriin tuleville valtioille. 3.4.3. Suorasti osallisten toimijoiden asema 3.4.3.1. Sekä palkansaajajärjestöt että alan teollisuus ovat korostaneet, että kaikki sidosryhmät tulee kutsua osallistumaan tiiviisti sääntöjen laatimiseen. Näin on todella syytä tehdä. Ilmailuala on hyvin monimutkainen ja tekninen, ja suuri osa osaamisesta on teollisuuden ja sen työntekijöiden hallussa. Tämän vuoksi suuri osa todellisesta täytäntöönpanovastuusta on delegoitu "suorittavalle tasolle", jota luonnollisesti valvotaan tiukasti. Komitea katsoo, että molemmilla täytäntöönpanotasoilla (komiteamenettely ja EASA) palkansaajajärjestöjen, alan teollisuuden ja käyttäjien edustusta ja osallistumista voitaisiin lisätä. 3.4.3.2. Ehdotus kaipaisi yleisemminkin lisää avoimuutta paitsi turvallisuussääntöjen soveltamisalaan suorasti kuuluvien sidosryhmien, myös kuluttajien sekä - jos ympäristönäkökohdat halutaan säilyttää ehdotetussa asetuksessa - ympäristöseikkojen osalta. 3.4.3.3. Lisäksi komitea katsoo, että vaadittua lentoturvallisuusalan asiantuntemusta tulisi pitää tärkeänä perusteena valittaessa muutoksenhakulautakuntien jäseniä. Tällaista asiantuntemusta tulisi vaatia useimmilta ellei jopa kaikilta viraston työntekijöiltä. Komitean mielestä muutoksenhakulautakuntiin tulisi komission ja teknisten asiantuntijoiden lisäksi saada sopivalla tavalla mukaan myös poliittisen vastuun kantajat. 3.4.4. Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) perusvaatimukset 3.4.4.1. Komissio katsoo, että lisäämällä asetukseen Chicagon yleissopimuksen liite 8 määritellään riittävästi ehdotuksessa käsitellyt perusvaatimukset. Komitean mielestä Chicagon yleissopimuksen liite 8 sisältää vain vähimmäisstandardit, jotka vaadittujen yksityiskohtaisten kansallisten standardien on täytettävä. Monista tuoteryhmistä liite 8 ei anna mitään ohjeita, ja siihen saatetaan myös tehdä tulevaisuudessa muutoksia. 3.4.4.2. Komitea pitää tätä hyvin huolestuttavana kysymyksenä, koska se vaikuttaa suorasti lentoturvallisuuden korkean tason säilyttämistavoitteeseen ja myös EASAn - ja itse asiassa koko järjestelmän uskottavuuteen - kansainvälisten kumppanien silmissä. Silti komitea myöntää, että koska yhteisö ei ole ICAO:n jäsen, liitteen 8 sisällyttäminen ehdotettuun asetukseen on välttämätöntä, jotta sitä voidaan soveltaa yhteisössä. 3.4.5. Turvallisuus ja ympäristö 3.4.5.1. Komitea toteaa, että ehdotus ei rajoitu vain turvallisuuskysymyksiin, vaan siinä käsitellään myös ympäristönsuojelua. Toistaiseksi ehdotuksessa pitäydytään varmistamaan, että tuotteilta ja laitteilta edellytetään yhteisön standardien mukainen melutodistus, mutta tämä elementti nostaa esiin peruskysymyksen, EASAn tehtävän ja vastuun sekä yleisemmin koko asetuksen tarkoituksen. Talous- ja ympäristönäkökohdat saattavat hyvinkin olla ristiriidassa turvallisuuden kanssa. Tasapainosta huolehtiminen ja mahdollisesti tarvittavat valinnat kuuluvat poliittiselle ja sääntelytasolle eivätkä täytäntöönpanon tai sitä koskevien sääntöjen tasolle. Komitea katsoo, että tätä yhdistelmää tulisi harkita uudelleen ja ottaa huomioon EASAn toiminta-alan mahdollinen laajentaminen, joka saattaisi johtaa kuvatunlaiseen konfliktiin, sekä yleisön asiasta saama hämmentävä kuva. 3.4.6. Kansainväliset suhteet 3.4.6.1. Asetuksen alkuosassa ei säädetä kolmansien maiden kanssa tehtävistä sopimuksista, vaan ainoastaan yhteistyöstä. 9 artiklassa puhutaan sitten vastavuoroisesta tunnustamisesta tehdyn sopimuksen käsitteestä. Toistaiseksi tällaisia sopimuksia on käytetty lähinnä kauppaneuvottelujen yhteydessä. Komitea katsoo, että ehdotuksessa tulisi käsitellä laajemmin yhteistyötä, sopimuksia ja muita kansainvälisiä järjestelyjä. 3.4.6.2. EASAlle ei kaavailla mitään erityistä riippumatonta roolia. Kaikki yhteydet kolmansiin maihin (myös Yhdysvaltain ilmailuhallinnosta vastaavaan viranomaiseen FAA:han) tulee hoitaa komission kautta. EASA voi toki avustaa komissiota, mutta se toimii aina täysin komission valvonnassa ja sen puolesta. Komitean mielestä tämä asia kaipaa kehittämistä. Virasto voi tehdä yhteistyötä kolmansien maiden ilmailuviranomaisten kanssa noudattaen työjärjestelyjä, joista komissio on sopinut kyseisten elinten kanssa. Komitea toteaa, että tämä on hyvin epäselvä ja epämääräinen kuvaus, jolla ehkä saadaan aikaan tiettyä hallinnollista joustavuutta, mutta sillä ei lisätä selvyyttä eikä viraston riippumattomuutta. 4. Päätelmät 4.1. Talous- ja sosiaalikomitea pitää tarpeellisena perustaa mahdollisimman pian kaavailtu eurooppalainen lentoturvallisuusviranomainen (EASA), jonka tehtäväksi voitaisiin antaa kaikkien lentoliikennettä koskevien säännösten ja siten myös EU-OPS -vaatimusten julkaisu(7). 4.2. Komitea pitää erittäin tärkeänä, että ehdotetulla asetuksella saavutetaan sille asetetut tavoitteet. Komission ehdotus on luova ja uudenlainen ensimmäinen askel, mutta se ei vielä näytä lunastavan antamiaan lupauksia. 4.3. Ehdotuksessa on yhä joukko epäselvyyksiä ja epäjohdonmukaisuuksia, jotka tulee poistaa. Vielä tärkeämpää on, että eräitä ehdotuksen kohtia on parannettava huomattavasti. 4.4. Kuten Euroopan parlamentti sekä komissio, joka on ilmaissut haluavansa antaa tilaa tarvittavalle riippumattomuudelle, komitea katsoo, että virastolle voitaisiin antaa enemmän tarvittavaa teknistä täytäntöönpanovaltaa, myös valtuudet laatia yksityiskohtaisia teknisiä sääntöjä, kunhan sääntöjen sanamuoto on riittävän tarkka, ne koskevat todella vain teknisiä seikkoja ja delegoiva viranomainen valvoo niitä tiukasti. 4.5. Viraston riippumatonta asemaa voitaisiin painottaa enemmän ehdotetun asetuksen artikloissa, joissa riippumattomuus ei tule esiin ja virastoa tuntuu pikemmin pidettävän täysin komissioon kuuluvana osana. 4.6. Erityisesti neuvosto voisi vahvistaa asetuksen säännöksiä, jotka koskevat viraston riippumatonta asemaa ja sen toimintavaltuuksia kansainvälisissä asioissa. 4.7. Komitea katsoo että 8 ja 56 artikla, joilla kumotaan asetus (ETY) N:o 3922/91, synnyttävät vaikean tilanteen, varsinkin jos asetuksen (ETY) N:o 3922/91 ehdotettu JAR-OPS-muutos tulee voimaan ennen nyt ehdotetun asetuksen hyväksymistä. Komitean mielestä 56 artiklaa tulisi selventää, jotta EU-OPS-vaatimusten edut säilytetään. 4.8. Komitea katsoo, että seuraavilla toimilla saavutettaisiin paljon: - Tulisi asettaa selkeät aikarajat ja aikataulu, joiden puitteissa mainittujen komission ehdotusten tulisi kattaa täysin yhteisön lentoliikenteen kannalta keskeiset lentotoiminta-, huolto- ja henkilöstökysymykset. - Asetukseen tulisi sisällyttää selvät ja yksityiskohtaiset siirtymäjärjestelyt, joissa tunnustetaan JAA:n työn arvo ja sen asema yhteisön toimielinrakenteessa. 4.9. Komitean näkemyksen mukaan neuvoston tulisi pitää näitä kysymyksiä erityisenä huolenaiheena antaakseen komissiolle poliittista tukea niiden sisällyttämiseksi asetukseen. 4.10. Komitea katsoo, että avoimuuden, sidosryhmien osallistumisen, siirtymämääräysten ja yhteisön ja kolmansien maiden suhteiden osalta ehdotusta voitaisiin parantaa ja selventää huomattavasti. Bryssel 30. toukokuuta 2001. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Göke Frerichs (1) JAA koostuu useiden maiden ilmailuviranomaisista, jotka tekevät yhteistyötä turvallisuusstandardien ja -menettelyjen kehittämiseksi ja käyttöön ottamiseksi. Tätä varten ne kehittävät yhteisiä ilmailuvaatimuksia (JAR) ja pyrkivät soveltamaan niitä koordinoidusti ja yhdenmukaisesti. (2) JAA on sitoutunut uusien lentokoneiden, moottorien ja potkureiden yhteiseen sertifiointiin ja perustanut yhteisen hyväksyntäjärjestelmän. JAR-21-koodin "Lentokoneiden ja niihin liittyvien tuotteiden ja osien sertifiointimenettely" lisäksi JAA on hyväksynyt mm. sertifiointikoodit raskaille liikennelentokoneille (JAR-25), pienlentokoneille (JAR-23) ja moottoripurjelentokoneille ja purjelentokoneille (JAR-22), helikoptereille (JAR-27/29), moottoreille ja apuvoimalaitteille (JAR-APU), potkureille (JAR-P) ja laitteille (JAR-TSO). (3) EYVL C 14, 16.1.2001, s. 33, ks. asetusta (ETY) N:o 3922/91 koskevat päätelmät. (4) EYVL C 14, 16.1.2001, s. 33. (5) Komitea toistaa tässä yhteydessä loppuhuomautuksen, jonka se esitti lausunnossa CES 1179/2000, 19.10.2000, EYVL C 14, 16.1.2001, s. 35: "Talous- ja sosiaalikomitea pitää tarpeellisena perustaa mahdollisimman pian kaavailtu eurooppalainen lentoturvallisuusviranomainen (EASA), jonka tehtäväksi voitaisiin antaa kaikkien lentoliikennettä koskevien säännösten ja siten myös EU-OPS -vaatimusten julkaisu." (6) TSK huomauttaa, että asiakirjassa "Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus Euroopan meriturvallisuusviraston perustamisesta" (KOM(2000) 802 lopullinen) puhutaan perustellusti "vierailuista" eikä "tarkastuksista". (7) EYVL C 14, 16.1.2001, s. 33, ks. asetusta (ETY) N:o 3922/91 koskevat päätelmät.