EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel, 03.05.1995 
KOM(95) 163 lopull. 
VALKOINEN KIRJA 
UNIONIN SISÄMARKKINOIHIN LIITTYMISEN VALMISTELU: 
KESKI- JA ITÄ-EUROOPAN ASSOSIOIDUT MAAT 
(komission antama) 

SISÄLLYSLUETTELO 
Yhteenveto 
1. Johdanto 
2. Sisämarkkinat ja jäsenyyteen valmistautuminen 
3. Sisämarkkinoita koskeva yhteisön lainsäädäntö 
4. Tilanne Keski- ja Itä-Euroopan maissa 
5. Tekninen erityisapu 
6. Johtopäätökset 
LIITE 
YHTEENVETO 
Tämä valkoinen kirja on osa Essenin huippukokouksen joulukuussa 1994 hyväksymää 
strategiaa Keski-ja Itä-Euroopan assosioitujen maiden valmistautumiseksi unionin jäsenyyteen. 
Kirjan tarkoituksena on opastaa assosioituja maita niiden valmistautuessa toimimaan Euroopan 
unionin sisämarkkinoiden vaatimusten mukaisesti. Maiden järjestelmien saattaminen 
samansuuntaisiksi sisämarkkinoiden kanssa on kuitenkin pidettävä erillään varsinaisesta 
unioniin liittymisestä, joka edellyttää yhteisön säännöstön hyväksymistä kokonaisuutena. 
i 
Valkoisessa kirjassa esitetään kullakin sisämarkkinoiden alalla tarvittavat avaintoimenpiteet ja 
annetaan ehdotuksia siitä, missä järjestyksessä lainsäädäntöä olisi edullista lähentää. 
Lainsäädännön muodollinen siirto ei kuitenkaan yksin takaa toivottua taloudellista vaikutusta ja 
sisämarkkinoiden tehokasta toimintaa laajenemisen jälkeen. Siksi on yhtä tärkeätä luoda 
lainsäädännön täytäntöönpanon vaatimat rakenteet. Tämä voikin olla vaikeampi tehtävä. 
Sisämarkkinoiden toimintaan kiinteästi liittyvien kilpailuun sekä sosiaali- ja 
ympäristöpolitiikkaan liittyvän lainsäädännön ottamisella mukaan varmistetaan tasapainoinen 
lähestymistapa. 
Assosioidut maat kantavat itse päävastuun järjestelmiensä saattamisesta samansuuntaisiksi 
sisämarkkinoiden kanssa ja asettavat omat alakohtaiset prioriteettinsä. Unioni avustaa 
lainsäädännön lähentämistyötä erityisesti PHARE-ohjelmien kautta, ja tätä avustustyötä olisi 
nyt tehostettava ja mukautettava valkoisen kirjan suositusten mukaisesti. 
Lisäapua antaa komission ylläpitämä uusi teknisen avunannon tietokeskus, jota tukee 
monenvälinen PHARE-ohjelma. Keskus helpottaa avun kohdentamista lähentämiseen ja 
avustuksiin liittyvällä tietokannalla, jota kaikki osapuolet voivat hyödyntää. Lisäksi se välittää 
unionilta saatavaa neuvontaa ja asiantuntija-apua tarvitsijoille. Apua antavat komissio, 
jäsenvaltiot ja yksityiset laitokset. Valkoisen kirjan mukaan avustustoiminnan tulee olla 
koordinoitua ja suositusten toteuttamisen edistymistä on seurattava. 
Rakenteiden saattaminen samansuuntaisiksi sisämarkkinoiden kanssa vahvistaa talousuudistusta 
ja teollisuuden rakennemuutosta ja piristää kaupankäyntiä. Valkoisessa kirjassa kuvataan 
komission, assosioitujen maiden ja jäsenvaltioiden toimia näiden etujen saavuttamiseksi. 
-la 
1. JOHDANTO 
Unionin jäsenyyteen valmistautuminen 
1.1 Essenin huippukokous (Eurooppa-neuvosto) hyväksyi joulukuussa 1994 laaja-alaisen 
jäsenyyden valmistelua koskevan strategian Keski- ja Itä-Euroopan assosioitujen maiden 
(KIE-maiden) auttamiseksi niiden valmistautuessa liittymään Euroopan unioniin. 
Huippukokous totesi, että assosioitujen maiden valmistautuminen sisämarkkinoihin on 
"avaintekijä kuilun kaventamisessa", ja kehotti komissiota laatimaan asiasta valkoisen kirjan. 
Unionin kannalta tämä valmistautumisprosessi on tärkeä siksi, että on luotava olosuhteet, joissa 
sisämarkkinat toimivat unionin laajenemisen jälkeenkin asianmukaisesti kaikkien jäsenten 
eduksi. 
1.2 Tämä valkoinen kirja on vain yksi osa Essenin huippukokouksessa päätetystä jäsenyyden 
valmistelustrategiasta. Strategia perustuu kahteen päävälineeseen: Eurooppa-sopimuksiin ja 
assosioitujen maiden ja Euroopan unionin toimielinten välisiin jäsentyneisiin -suhteisiin. 
Sopimusosapuolet katsovat, että Eurooppa-sopimuksilla luodut assosiointisuhteet auttavat 
KIE-maita saavuttamaan lopullisen tavoitteensa, unionin jäsenyyden. Sopimuksiin sisältyy 
pyrkimys toteuttaa osapuolten välillä samat taloudelliset vapaudet, joihin unioni ja erityisesti 
sen sisämarkkinat perustuvat. Sopimuksissa suunnitellaan toimenpiteitä järjestelmien 
samansuuntaistamiseksi unionin kanssa, ja ne sisältävät määräyksiä lainsäädännön 
lähentämisestä. 
1.3 Jäsentyneet suhteet unionin toimielimiin täydentävät kahdenvälisiä assosiointisopimuksia 
vahvistamalla monenvälistä vuoropuhelua ja kuulemista. Essenin huippukokous korosti sitä, 
että vuoropuhelun tulee edistää käytännön yhteistyötä jäsenvaltioiden ja assosioitujen maiden 
välillä. Tämä yhteistyö ja sen tarjoamat mahdollisuudet jatkuvaan vuoropuheluun ovat tärkeitä 
KIE-maiden tuettaessa valmistautumista liittymään sisämarkkinoihin. 
Valkoisen kirjan tausta ja tarkoitus 
1.4 Valkoisen kirjan laatimista sisämarkkinoihin liittymisen valmistelusta ehdotettiin 
ensimmäisen kerran kahdessa komission tiedonannossa heinäkuussa 199412. Tarkoituksena oli 
laatia sisämarkkinoiden vaatimusten täyttämiseksi ohjelma, jota assosioidut maat voisivat 
noudattaa ja jota unioni voisi valvoa. Komissio korosti, että ohjelma laadittaisiin yhteistyössä 
assosioitujen maiden kanssa ja että kunkin maan täytyisi laatia oma ohjelmansa 
tärkeysjärjestyksineen ja aikatauluineen. Komissio korosti myös sitä, että lähentämistehtävä on 
laaja, työ on koordinoitava hyvin ja maille on annettava teknistä apua. Jäsenvaltiot, myös ne, 
jotka ovat viime aikoina joutuneet lähentämään lainsäädäntöään unionin lainsäädäntöön 
1 13 päivänä heinäkuuta 1994 (KOM(94) 320 lopullinen) 
2 26 päivänä heinäkuuta 1994 (KOM(94) 361/3) 
-2-
valmistautuessaan liittymään unioniin, voisivat asettaa kokemuksensa käyttöön tässä työssä. 
1.5 Lähentämistyön voivat tehdä vain assosioidut maat itse; valkoisen kirjan tehtävänä on 
auttaa niitä sen toteuttamisessa. Valkoisessa kirjassa annetaan tunnustus Keski- ja 
Itä-Euroopan maissa erityisesti Eurooppa-sopimusten antaman sysäyksen ansiosta jo 
tapahtuneelle kehitykselle. KIE-maat ovat luomassa lähentämisprosessia edistäviä ja ohjaavia 
koordinointimekanismeja ja niiden omia etuja heijastavia kokonaisvaltaisia 
lainsäädäntöstrategioita. Näiden suunnitelmien ja ohjelmien laatimisen edistämiseksi 
valkoisessa kirjassa ei tyydytä vain luettelemaan asiaankuuluvaa lainsäädäntöä. Siinä 
yksilöidään avaintehtävät kullakin alalla ja ehdotetaan järjestystä, jossa lähentäminen pitäisi 
toteuttaa. Tämä on yksi tapa, jolla valkoinen kirja helpottaa KIE-maiden tulevaa 
lähentämistehtävää. 
1.6 Kannattaessaan valkoisen kirjan laatimista KIE-maiden valmistamisesta sisämarkkinoihin 
liittymiseen Eurooppa-neuvosto totesi, että lainsäädännön lähentäminen ei yksin riitä. Essenin 
johtopäätöksissä puhutaan "edellytysten luomisesta sisämarkkinoiden perustamiselle" ja 
kuvataan assosioitujen maiden edessä olevia tehtäviä, joihin kuuluu "EU:n järjestelmien 
mukaisten lakien ja sääntelyjärjestelmien, normien ja sertifiointimenetelmien luominen". 
Tämän vuoksi valkoisessa kirjassa korostetaan ja kuvataan lainsäädännön lähentämisen lisäksi 
niitä rakenteita, joita tarvitaan lainsäädännön tehokkuuden varmistamiseksi. Tämä on valkoisen 
kirjan toinen merkittävä osatekijä. 
1.7 Essenin huippukokouksessa todettiin myös, että KIE-maat tarvitsevat apua suoriutuakseen 
tästä tehtävästä. Lainsäädännön lähentämiseksi unioni tarjoaa jo assosioiduille maille apuaan 
PHARE-ohjelman kautta Eurooppa-sopimusten puitteissa. Valkoisessa kirjassa osoitetaan 
kuinka tätä apua voidaan tehostaa ja soveltaa jäsenyyden valmisteluprosessin tukemiseksi ja 
kirjan suositusten huomioon ottamiseksi. Valkoinen kirja antaa ohjeita tehokkaan ja 
johdonmukaisen ohjelman sisällöstä ja organisoinnista ja kehottaa jäsenvaltioita osallistumaan 
ohjelmaan täysin mitoin. Tämä on valkoisen kirjan kolmas vaikuttamistapa. 
Lainsäädännölliset kysymykset 
1.8 Jäsenyyden valmistelustrategian osana valkoinen kirja ei ole osa jäsenyysneuvotteluja eikä 
sisällä ennakkopäätöksiä mistään neuvotteluissa käsiteltävästä asiasta, mahdolliset 
siirtymäjärjestelyt mukaan lukien. Jäsenyysneuvottelut koskevat yhteisön lainsäädäntöä ja 
politiikkaa kokonaisuutena, kun taas valkoinen kirja keskittyy niihin yhteisön toimenpiteisiin, 
joiden avulla luodaan sisämarkkinat ja ylläpidetään niitä. 
1.9 Valkoinen kirja ei myöskään muuta unionin ja KIE-maiden Eurooppa-sopimuksiin 
perustuvia sopimussuhteita. Sopimusten mukaisesti lainsäädännön lähentämistä valvoo 
erityinen alakomitea. Sopimukset ovat luonteeltaan dynaamisia siten, että jotkin askelet kohti 
läheisempää integraatiota tapahtuvat automaattisesti tietyn ajan kuluttua, ja joistakin, kuten 
vastavuoroista tunnustamista koskevista sopimuksista, voidaan neuvotella. 
Taloudelliset kysymykset 
1.10 Eurooppa-neuvosto korostaa myös sitä, että terve makrotalouspolitiikka on uudistusten 
onnistumiselle ja jäsenyyden valmistelustrategialle välttämätön. Asteittainen lähentyminen 
unionin sisämarkkinapolitiikkaan vahvistaa KIE-maiden talouksien kilpailukykyä ja lisää 
siirtymän tuomia etuja edistäen siten makrotaloudellisen vakauden saavuttamista ja sen 
vahvistumista. Ensimmäiseksi on sovitettava lainsäädännön lähentämisen toteuttamisjärjestys ja 
-vauhti kussakin assosioidussa maassa talousuudistusta edistävällä tavalla. 
1.11 Keski- ja Itä-Euroopassa tapahtuvat talousuudistukset kehittävät jo nyt markkinatalouden 
perusinstituutioita. Näitä ovat mm. lakien ja kauppasäännösten järjestelmä (esimerkiksi 
kauppalait, omaisuutta koskeva lainsäädäntö, konkurssilainsäädäntö, sopimuslainsäädäntö ja 
kuluttajansuojalait), joka varmistaa taloudellisille toimijoille sekä oikeusturvan että 
menettelyjen avoimuuden. Näitä instituutioita ovat myös yhtiöt, markkinat ja valvontaelimet, 
jotka mahdollistavat rahoituksen hajautetun välitystoiminnan yksityisten välittäjien kautta. 
Yksityistämisen jatkuminen on tässä suhteessa välttämätöntä. Taloudellisen uudistuksen 
onnistumisen ja markkinatalouteen siirtymisen tärkeimpiin tekijöihin kuuluvat myös ponnistelut 
pätevämmän työvoiman saamiseksi. Myös pyrkimys kehittää ammattitaitoisempaa työvoimaa 
on tärkeä tekijä taloudellisen uudistuksen onnistumisessa ja siirtymisessä markkinatalouteen. 
1.12 Järjestelmien saattaminen samansuuntaisiksi unionin sisämarkkinalainsäädännön kanssa 
tarkoittaa muutakin kuin markkinatalouden luomiseksi tarvittavia uudistuksia. Sen tavoitteena 
on helpottaa KIE-maiden eri kehitysasteilla mutta vielä siirtymävaiheessa olevien talouksien 
yhdentymistä unionin teollisten markkinatalouksien kanssa. Tarvitaan lisää aikaa lakien 
laatimiseen ja sellaisten laitosten luomiseen, jotka huolehtivat uusien lakien varsinaisesta 
täytäntöönpanosta ja edistyksen valvonnasta. Oikeusjärjestelmän uudistamisen vahvistaminen 
KIE-maissa on myös osa tätä prosessia. Ilman välttämättömiä institutionaalisia muutoksia 
sisämarkkinalainsäädännön omaksuminen voisi johtaa pelkästään muodolliseen sääntöjen 
siirtoon. Tämä ei merkitsisi riittävää perustaa kaikkien osapuolten keskinäiselle luottamukselle, 
joka on edellytys sisämarkkinoiden toiminnalle. Näin ei myöskään saavutettaisi sitä 
taloudellista vaikutusta ja niitä etuja, joita assosioidut maat hakevat. 
1.13 Kunkin KIE-maan on omaksuttava unionin sisämarkkinalainsäädäntöön mukautumiseksi 
strategia, jonka toteuttamisjärjestystä ja vauhtia on tarkasteltava säännöllisesti uudelleen, jotta 
se olisi yhtäpitävä maan taloudellisten uudistuspyrkimysten kanssa. EU:n ja KIE-maiden 
taloudellisen yhdentymisen tukemiseksi ja taloudellisten uudistusten edistämiseksi tarvitaan 
myös avoimempaa kilpailu- ja kauppapolitiikkaa, joka yhdenmukaistetaan unionin politiikan 
kanssa keskipitkällä aikavälillä. 
Valkoisen kirjan lähestymistapa ja rakenne 
1.14 Valkoinen kirja keskittyy sisämarkkinoiden toiminnan kannalta olennaiseen 
lainsäädäntöön. Lainsäädäntö esitetään tavalla, joka painottaa tärkeimpiä ja kiireellisimpiä 
-4-
toimenpiteitä kullakin alalla, mutta siinä ei pyritä asettamaan eri aloja tärkeysjärjestykseen. 
Kirja kuvaa myös melko yksityiskohtaisesti hallinnollisia ja organisatorisia rakenteita, joita 
tarvitaan kullakin alalla lainsäädännön tehokasta täytäntöönpanoa varten. 
1.15 Valkoinen kirja on osoitettu niille kuudelle maalle, joilla jo on assosiointisopimus 
(Puolalle, Unkarille, T ekin tasavallalle, Slovakialle, Bulgarialle ja Romanialle), ja se koskee 
samalla tavoin niitä maita, jotka neuvottelevat parhaillaan Eurooppa-sopimuksista unionin 
kanssa (tällä hetkellä Baltian kolme tasavaltaa, jotka ovat parafoineet sopimukset, ja Slovenia). 
Valkoinen kirja on yleinen asiakirja, jonka suosituksia ei ole suunnattu minkään yksittäisen 
maan tarpeita ajatellen. Kukin KIE-maa asettaa itse omat prioriteettinsä ja päättää omasta 
aikataulustaan taloudellisten, sosiaalisten ja poliittisten realiteettiensa ja jo tekemänsä työn 
perusteella. 
1.16 Valkoinen kirja koostuu kahdesta osasta. Ensimmäisessä osassa analysoidaan 
lähentämisen tarkoitusta, yhteyksiä ja luonnetta poliittiselta kannalta ja esitetään seurantatapoja 
varten. Liitteenä oleva toinen osa on yksityiskohtainen kuvaus sisämarkkinoihin liittyvästä 
yhteisön lainsäädännöstä. 
Luvussa 1 kuvataan valkoisen kirjan tarkoitus, soveltamisala ja lähestymistapa. 
Luvussa 2 esitellään lähentämisen taustoja. Siinä kuvataan sisämarkkinoiden pääpiirteet ja 
merkitys, kerrotaan kuinka yhteisön lainsäädäntö on toiminut erilaisten vapaan liikkumisen 
esteiden poistamiseksi, ja käsitellään kilpailupolitiikan tärkeyttä sisämarkkinoilla. 
Luvussa 3 kerrotaan miten sisämarkkinoiden luomiseen ja ylläpitoon liittyvää lainsäädäntöä on 
valittu ja asetettu tärkeysjärjestykseen valkoisen kirjan tarkoitusperiä varten. Luvussa 
selvitetään, miten liitteessä esitettyä toimialakohtaista lainsäädännön kuvausta on valmisteltu ja 
mikä on sen tarkoitus. 
Luvussa 4 käsitellään yleisesti tilannetta KIE-maissa lainsäädännön ja rakenteiden kannalta ja 
esitetään joitakin erityisiä vaikeuksia, joita maat kohtaavat pyrkiessään sopeutumaan yhteisön 
sääntöihin ja käytäntöihin. 
Luvussa 5 käsitellään unionin tarjoamaa jatkuvaa tukea KIE-maille niiden valmistautuessa 
sisämarkkinoihin ja esitellään uusia järjestelmiä, joiden avulla olemassa olevia EU:n 
toimenpiteitä voidaan vahvistaa, täydentää ja johdonmukaistaa. Erityistä huomiota kiinnitetään 
jäsenvaltioiden teknisten avustustoimien tiiviimpään koordinointiin. 
Luvussa 6 esitetään etuja, joita valkoisen paperin täytäntöönpanosta voidaan olettaa syntyvän, 
ja toimenpiteitä, joita komission, assosioitujen valtioiden ja jäsenvaltioiden on toteutettava, 
jotta näiden etujen toteutuminen varmistettaisiin. 
-5 
Lille 
Toinen, laajempi osa sisältää toimialakohtaisen analyysin soveltuvan yhteisön lainsäädännön 
avainkohdista, kuvaa lainsäädännön tarkoitusta ja kehitystä kullakin alalla ja selvittää 
lainsäädännön täytäntöönpanoa varten tarvittavia rakenteita sekä järjestystä, jossa lainsäädäntöä 
kullakin alalla voitaisiin käsitellä. Komission mielestä sopimuksen tehneiden maiden kannalta 
on tärkeää korostaa sitä, miten lainsäädäntöä voidaan muuttaa tehokkaammaksi, ja siitä on 
hyötyä sekä assosioiduille maille että lopulta koko laajentuneelle unionille pyrittäessä 
todelliseen eikä vain muodolliseen samansuuntaistamiseen. 
-6 
2. SISÄMARKKINAT JA JÄSENYYTEEN VALMISTAUTUMINEN 
Sisämarkkinoiden merkitys unionin tavoitteiden saavuttamiselle 
2.1 Sisämarkkinoiden luominen ei ole tavoite sinänsä, vaan pikemminkin yksi tärkeimmistä 
keinoista useiden tavoitteiden, kuten tasapainoisen ja kestävän ympäristöä kunnioittavan 
kasvun, korkean työllisyyden ja sosiaaliturvan, paremman elintason ja elämisen laadun sekä 
taloudellisen ja sosiaalisen yhtenäisyyden saavuttamiseksi. 
2.2 Sisämarkkinat palvelevat tätä tarkoitusta lisäämällä niihin osallistuvien kansantalouksien 
taloudellista suorituskykyä. Tämä tapahtuu edistämällä tuotannontekijöiden tehokkaampaa 
jakoa, mahdollistamalla tuotanto suuremmassa mittakaavassa ja tästä aiheutuvien etujen 
hyödyntäminen, parantamalla taloudellista suorituskykyä lisääntyvän kilpailun kautta ja 
kannustamalla investointitoimintaa. 
2.3 Sisämarkkinoilla saavutettava taloudellinen integraatio on laaja-alaisempi kuin erilaiset 
yhteistyömuodot kuten vapaakauppa-alueet, tulliliitot ja yhteismarkkinat, joiden sisällä rajat 
ovat vielä olemassa. Sisämarkkinat maksimoivat taloudellisen integraation vaikutukset. 
Lainsäädäntö kokonaisuudessaan tarjoaa oikeudellisen kehyksen näiden taloudellisten 
tavoitteiden saavuttamiselle, ja siksi sopimuksen tehneiden maiden olisi kiinnitettävä siihen 
erityistä huomiota valmistautuessaan liittymään unioniin. 
2.4 Markkinat ilman sisäisiä rajoja perustuvat vahvaan keskinäiseen luottamukseen ja 
valvontajärjestelmien vastaavuuteen. Jokainen merkittävä häiriö yhteisten sääntöjen 
noudattamisessa jossakin osassa sisämarkkinoita voi vahingoittaa järjestelmän muita osia ja 
heikentää sen yhtenäisyyttä. Tämänkin vuoksi on ponnisteltava sopivien olosuhteiden 
luomiseksi lainsäädännön soveltamiselle. 
2.5 Sisämarkkinoiden sääntöihin ja käytäntöihin sopeuttamisen tavoite ei sulje pois valikoivaa 
ja asteittaista lähestymistapaa, joka ottaa huomioon kunkin KIE-maan erityistilanteen ja turvaa 
niiden pyrkimykset saattaa loppuun taloudellinen siirtymävaihe ja saavuttaa vakaat 
makrotaloudelliset olot. Onkin erittäin tärkeää, että assosioidut maat sopeuttavat 
lähentymisohjelmansa talousuudistusten etenemisvauhtiin. 
Periaatteet 
2.6 Perustamissopimuksen 7 a artiklassa määritellään unionin sisämarkkinat alueeksi, jolla ei 
ole sisäisiä rajoja ja jolla tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus 
taataan. Sisämarkkinoilla on myös sosiaalinen ulottuvuus ja siellä edistetään aktiivista 
kilpailua. Järjestelmälliset tarkastukset ja valvonta suoritetaan markkinoiden sisäisesti eikä 
kansallisia rajoja ylitettäessä. Perustamissopimuksessa vahvistetaan ne perussäännöt, joiden 
avulla nämä olosuhteet voidaan saavuttaa seuraavasti: 
Sopimuksen 6 artiklassa kielletään kansalaisuuteen perustuva syrjintä jäsenvaltioiden ja 
-7-
niiden kansalaisten välillä. 
Sopimuksen 8 a artiklassa vahvistetaan kansalaisten oikeus liikkua ja oleskella vapaasti 
yhteisön alueella. 
Sopimuksen 9-12 artiklassa edellytetään tullien ja vaikutukseltaan vastaavien maksujen 
poistamista jäsenvaltioiden väliltä. 
Sopimuksen 30 - 36 artiklassa kielletään määrälliset rajoitukset ja vaikutukseltaan 
vastaavat toimenpiteet tavaroiden kaupassa ja vahvistetaan ehdot poikkeuksia varten. 
Sopimuksen 37 artiklassa kielletään valtion monopolien harjoittama syrjintä. 
Sopimuksen 48-51 artiklassa vahvistetaan periaatteet työntekijöiden vapaan 
liikkuvuuden turvaamiseksi, ja 52 - 57 artiklassa taataan itsenäisten 
ammatinharjoittajien ja 58 artiklassa yhtiöiden vapaa liikkuvuus ja sijoittautumisoikeus. 
Sopimuksen 59 - 66 artiklassa määrätään vapaudesta tarjota palveluja. 
Sopimuksen 67 artiklassa, joka on myöhemmin korvattu 73 b artiklalla, määrätään 
pääomien liikkuvuuden rajoitusten poistamisesta. 
Sopimuksen 85 ja 86 artiklassa kielletään sellainen kilpailua estävä yritysten toiminta, 
joka on omiaan kumoamaan sisämarkkinoiden vaikutuksia; sopimuksen 90 artiklassa 
varmistetaan, että kilpailusäännöt koskevat myös julkisia yrityksiä ja yrityksiä, joille on 
myönnetty erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia. 
Sopimuksen 92 artiklassa vahvistetaan sisämarkkinoiden yhtenäisyyden turvaamiseksi 
tiukat ehdot valtioiden yrityksille myöntämälle tuelle. 
Sopimuksen 95 artikla kieltää jäsenvaltioita harjoittamasta verotuksellista syrjintää. 
2.7 Unionin oikeudellisen rakenteen kehittymisen kannalta olennaisia ovat myös yhteisön 
tuomioistuimen perustamissopimusta tulkitsevissa ennakkoratkaisuissaan vahvistamat 
periaatteet. Yksi sellainen on vastavuoroisen tunnustamisen periaate, jonka tuomioistuin 
vahvisti merkittävässä ennakkoratkaisussaan niin sanotussa Cassis de Dijon -tapauksessa 
vuonna 1979. Jossakin jäsenmaassa laillisesti liikkeessä olevan tuotteen jakelu on sallittava 
myös kaikkialla muualla yhteisön alueella, paitsi milloin jäsenvaltio voi osoittaa, että 
alkuperäjäsenmaan säännöt eivät suo vastaavaa suojaa merkittävälle yleiselle edulle. Tämän 
periaatteen noudattaminen varmistaa monenlaisten tavaroiden ja palveluiden vapaan 
liikkuvuuden yhteisön alueella ilman että on turvauduttava lainsäädäntöön yhteisön tasolla. 
2.8 Yhteisön tuomioistuimen ennakkoratkaisut ovat olleet tärkeitä myös tulkittaessa tiettyjä 
perustamissopimuksen termejä. Näitä ovat mm. määrällisiä rajoituksia "vaikutukseltaan 
-8-
vastaavat" toimenpiteet (30 artikla ja seuraavat), ja yleisen järjestyksen kannalta perusteltuja 
vapaan liikkuvuuden kieltoja ja rajoituksia (36 artikla, 48 artiklan 3 kohta jne). Nämä tulkinnat 
ovat helpottaneet sisämarkkinoiden luomista ja ylläpitämistä ilman uutta lainsäädäntöä useilla 
yhdenmukaistamattomilla aloilla. 
2.9 Näiden periaatteiden toteuttaminen on edellyttänyt fyysisten, teknisten, verotuksellisten ja 
maksuihin liittyvien esteiden poistamista. Perustamissopimuksessa määrätään, että 
sisämarkkinoiden luomisen täytyy olla asteittainen prosessi. Yhteisön sisäisillä rajoilla 
tapahtuvan fyysisen valvonnan poistaminen (joka on vielä epätäydellinen henkilöiden vapaani 
liikkuvuuden osalta) tuli mahdolliseksi vasta, kun jäsenvaltiot olivat sopineet 
järjestelyistä, joiden avulla ennen rajoilla suoritettu valvonta voidaan suorittaa muilla tavoin ja 
muualla. 
2.10 Tavaroiden ja palveluiden ja vähemmässä määrin henkilöiden ja pääoman vapaalle 
liikkumiselle välttämättömiä edellytyksiä ei voida täysin saada aikaan vain soveltamalla 
perustamissopimusta, tuomioistuimen tulkintoja siitä ja vastavuoroisen tunnustamisen 
periaatetta. Tarvitaan myös yksityiskohtaisempaa johdettua oikeutta silloin, kun suuret erot 
jäsenvaltioiden säännöissä ja käytännöissä muodostavat esteitä vapaalle liikkuvuudelle. 
Yhteisön lainsäätäjien on kunnioitettava toissijaisuusperiaatetta ja säätää lakeja yhteisön tasolla 
vain silloin, kun samaa tai parempaa vaikutusta ei voida saavuttaa kansallisella tai alueellisella 
tasolla. 
2.11 Kansalliset säännöt palvelevat yleensä oikeutettuja kaikille jäsenvaltioille yhteisiä 
yleiseen järjestykseen liittyviä päämääriä, esimerkiksi yleinen turvallisuus (johon kuuluu 
rikollisuuden, petosten ja laittoman kaupan torjunta), kansanterveyden ja turvallisuuden 
suojelu, ympäristönsuojelu, kuluttajansuoja, yleisön luottamuksen säilyttäminen 
rahoituspalvelusektoriin sekä soveltuvien pätevyysvaatimusten asettaminen eräiden 
erikoisammattien harjoittajille. Nämä päämäärät on tarpeen säilyttää, ja useimmissa tapauksissa 
kansalliset säännöt voidaan yhdenmukaistaa niin, että syntyy yhtenäinen yhteisön säännöstö tai 
niitä voidaan lähentää niin, että jäsenvaltiot ovat valmiit soveltamaan vastavuoroisen 
tunnustamisen periaatetta. Tämän saavuttamiseksi yhteisön lainsäädännön kautta on jouduttu 
kyseenalaistamaan monia kansallisia sääntöjä ja käytäntöjä. 
2.12 Perustamissopimuksen 100 a artiklan 3 kohdan mukaisesti komission tulee perustaa 
terveyttä, turvallisuutta, ympäristönsuojelua ja kuluttajansuojaa koskevan kansallisen 
lainsäädännön yhdenmukaistamista koskevat ehdotuksensa suojelun korkeaan tasoon. Jotkin 
jäsenvaltiot saattavat kuitenkin haluta säilyttää yhdenmukaistamisen jälkeenkin tiukemmat 
kansalliset standardit, ja tämän 100 a artiklan 4 kohta sallii. Tässä ja muissa 
poikkeustapauksissa vapaan liikkuvuuden rajoitukset voivat olla oikeutettuja sillä 
edellytyksellä, että ne eivät ole kaupan piilorajoituksia ja että ne ovat vaikutuksiltaan 
tarkoitustaan vastaavia ja oikeassa suhteessa tavoitteeseen nähden. 
2.13 Toinen syy säätää lakeja yhteisön tasolla on tarve luoda taloudellisille toimijoille 
yhdenmukaiset olot. Jos yritykset jossakin osassa yhteisöä joutuvat kantamaan paljon 
-9-
suuremmat kustannukset kuin jossakin muualla, kilpailu saattaa vääristyä ja taloudellinen 
toiminta siirtyä alueille, joilla kustannukset ovat alhaisemmat. Näitä kustannuksia aiheutuu 
valtioille ja toimijoille esimerkiksi ympäristönsuojelusta, sosiaaliturvasta ja kuluttajansuojasta. 
Yhteisten suojelustandardien korkea taso on yksi unionin tavoitteista, ja samalla se takaa 
toimijoille tasapuoliset olosuhteet. 
2.14 Sisämarkkinat liittyvät läheisesti myös muuhun politiikkaan. Sisämarkkinoita ei olisi 
voitu luoda ilman perustamissopimuksen eri versioissa vahvistettuja politiikan muita alueita 
koskevia määräyksiä. Tämä koskee erityisesti taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuus ja 
ympäristönsuojelun ja kuluttajansuojan edistämiseen tähtääviä politiikan aloja. Keskittyminen 
pelkästään integraation taloudellisiin tai markkinapoliittisiin piirteisiin olisi luonut 
tasapainottoman yhteisön, jota suurin osa jäsenvaltioista ei olisi voinut hyväksyä. 
Sisämarkkinoiden ja muiden politiikan alueiden suhteita käsitellään tarkemmin luvussa 3. 
Johdettu oikeus esteiden poistajana 
2.15 Yhteisön tasoinen lainsäädäntö on ollut tarpeen silloin, kun erot jäsenvaltioiden välillä 
ovat olleet liian suuret, jotta vapaan liikkuvuuden ja vastavuoroisen tunnustamisen 
perusperiaatteita olisi voitu suoraan soveltaa. Tämän valkoisen kirjan tarkoituksena on 
pääasiassa esitellä ja selvittää assosioiduille maille tätä laajaa johdettua oikeutta. Esitystapa on 
kuvattu luvussa 3 ja sen yksityiskohtainen kuvaus on liitteessä. 
2.16 Suurin osa sisämarkkinalainsäädännöstä on sen perustana olevien perustamissopimuksen 
artikloiden mukaisesti direktiivien muodossa. Direktiivit sitovat jäsenvaltioita, jotka suorittavat 
tarvittavat toimenpiteet niiden täytäntöönpanemiseksi. (Jos jäsenvaltio ei ole pannut direktiiviä 
täytäntöön asetetussa määräajassa tai jos täytäntöönpano on epätäydellinen tai riittämätön, 
kansalaiset voivat vaatia oikeuksiaan suoraan direktiivin perusteella edellyttäen että direktiivin 
sanamuoto on niin selkeä, että jäsenvaltiolle ei jää harkintavaltaa, kuten monet yhteisön 
tuomioistuimen ratkaisut ovat osoittaneet.) Direktiivit ovat joskus suhteellisen yksityiskohtaisia 
ja jättävät kansallisille lainsäätäjille vain vähän liikkumavaraa. Joskus taas niissä esitetään vain 
väljiä tavoitteita tai keskeisiä ehtoja, jolloin kansalliset lainsäätäjät voivat ottaa vaatimukset 
huomioon eri tavoin. Tällä menettelyllä voidaan parhaiten turvata perinteisten ja kansallisesti 
hyviksi todettujen käytäntöjen säilyminen. 
2.17 Asetukset, jotka ovat jäsenvaltioissa sellaisenaan sovellettavia yhteisön säädöksiä, 
muodostavat myös osan sisämarkkinoihin liittyvästä lainsäädännöstä, erityisesti maatalouden 
alalla ja esimerkiksi siirtotyöläisten sosiaaliturvan koordinointiin liittyvissä kysymyksissä. 
Lisäksi annetaan päätöksiä, jotka sitovat niitä, joille ne on osoitettu. 
Tavaroiden vapaan liikkuvuuden varmistava lainsäädäntö 
2.18 Suurin osa sisämarkkinoihin liittyvästä johdetusta lainsäädännöstä liittyy tavaroiden 
tuottamiseen ja markkinoille saattamiseen. Nämä lait koskevat aloja, joilla vastavuoroisen 
tunnustamisen periaatetta ei voida soveltaa, koska kansallisen lainsäädännön poikkeamat ovat 
-10-
liian suuret ja siten "vastaavat vaikutuksiltaan" tulleja ja määrällisiä rajoituksia eli niin 
sanottuja teknisiä kaupan esteitä. Vanhemmissa direktiiveissä pyritään yleensä antamaan 
yksityiskohtaiset yhteisön säännöt, jotka korvaavat kansalliset säännöt. Nykyinen "uusi 
menettelytapa" tekniseen yhdenmukaistamiseen pyrkii esittämään vain joitakin keskeisiä 
vaatimuksia ja jättämään yksityiskohtaisempien sääntöjen määrittelyn muille 
standardointielimille vapaaehtoisuuden periaatteella. 
2.19 Joidenkin tuotteiden, erityisesti elintarvikkeiden, lääkkeiden ja eräiden mahdollisesti 
vaarallisten mutta yleisesti käytössä olevien tuotteiden, kuten moottoriajoneuvojen, kohdalla 
vanhan lähestymistavan mukaista täydellistä yhdenmukaistamista pidetään vielä parempana. 
Lisäksi lainsäädännössä määritellään tiukkoja testaus- ja sertifiointivaatimuksia ja markkinoiden 
valvontatoimia joitakin tapauksia varten. Yhteisön lainsäädäntöä on olemassa myös sellaisten 
kansallisten sääntöjen yhdenmukaistamisesta, jotka koskevat tiettyjen tuotteiden nimeämistä, 
tuotetietoja ja pakkaamista. 
2.20 Nämä säännöt yhdessä vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen kanssa varmistavat sen, 
että yhteisön alueella oleva valmistaja tai maahantuoja voi tuoda tuotteen markkinoille ja 
markkinoida sitä missä tahansa muualla EU:n alueella pelkäämättä loukkaavansa paikallisia 
sääntöjä. Sisämarkkinoilla toimivan jäsenvaltion tulee kyetä luomaan olosuhteet yhteisön 
standardien mukaisten tuotteiden valmistamiselle (sama pätee kaikkiin maihin, jotka harrastavat 
vientiä unioniin) sekä takaamaan, että kaikki sen markkinoilla olevat tuotteet täyttävät mainitut 
standardit. Sen on myös kyettävä takaamaan vapaa liikkuvuus alueellaan kaikille muista 
jäsenvaltioista tuleville tuotteille. Siksi järjestelmä edellyttää, että kaikissa jäsenmaissa ovat 
voimassa asianmukaiset lait ja tekniset ja muut rakenteet lakien tehokasta täytäntöönpanoa 
varten. Näiden rakenteiden, olivatpa ne testauslaboratorioita, mittauslaitoksia tai tulliasemia 
yhteisön ulkorajoilla, on saavutettava koko yhteisön luottamus, jotta vastavuoroisen 
tunnustamisen periaatetta voidaan soveltaa. 
Palveluiden vapaan liikkuvuuden varmistava lainsäädäntö 
2.21 Toinen johdetun oikeuden pääluokka koskee tiettyjen palvelujen tarjoamisen ehtoja. 
Tämä lainsäädäntö on tarpeen siitä syystä, että jäsenvaltioiden lait - vaikka niissä ei avoimesti 
syrjitty muita kansallisuuksia - erosivat toisistaan liiaksi, jotta vapaa liikkuvuus olisi saavutettu 
soveltamalla vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta. Suuri osa tästä lainsäädännöstä koskee 
rahoituspalveluja, ja siinä vahvistetaan esimerkiksi vakavaraisuusvaatimuksia pankkien ja 
vakuutusyhtiöiden toimiluvan saamiselle. Lainsäädännön avulla vapautetaan myös kansallisia 
markkinoita sellaisilla alueilla, jotka ovat perinteisesti olleet kansallisten monopolien hallussa, 
kuten esimerkiksi televiestinnässä ja kuljetus- ja energiasektorin tietyillä alueilla. 
Henkilöiden vapaan liikkuvuuden varmistava lainsäädäntö 
2.22 Perustamissopimuksen 8 a artikla sisältää laaja-alaisen henkilöiden vapaan liikkumisen ja 
oleskelun käsitteen perusoikeutena, joka ei ole riippuvainen kansalaisen taloudellisista 
pyrkimyksistä, vaan perustuu asiaankuuluvaan johdettuun oikeuteen. Lainsäädäntö jakautuu 
-11-
sääntöihin, jotka varmistavat työmarkkinoiden tasapainoisen kehittymisen ja estävät kilpailun 
vääristymisen ja niihin, jotka vahvistavat ehdot muista jäsenvaltioista tulevien kansalaisten 
pääsylle maahan. Suurin osa asiaan liittyvästä yhteisön säännöstöstä käsittelee viimeksi 
mainittua aluetta, esimerkiksi oleskelulupia, maahantulolupia, karkotusrajoituksia ja 
perheavustuksia. (Tätä osaa yhteisön lainsäädännöstä ei voida pitää tässä käsiteltävän 
asteittaisen samansuuntaistamisen osana, vaikka sillä epäilemättä on merkitystä 
sisämarkkinoihin liittymiselle jäseneksi tulon jälkeen.) 
2.23 Osa ihmisten vapaaseen liikkuvuuteen liittyvästä lainsäädännöstä on läheisessä 
yhteydessä palvelujen tarjoamisen vapauteen. Tämä koskee erityisesti sellaisia 
palveluja, joihin liittyy ammattitaidollisia vähimmäisvaatimuksia. Samoin kuin tavaroiden 
suhteen, yhteisö pyrki aluksi pitkälle menevään yhdenmukaistamiseen siten, että yhteisön 
säännöt voisivat korvata esimerkiksi arkkitehteja, lääkäreitä ja sairaanhoitajia koskevat 
kansalliset säännöt. Uusien direktiivien lähestymistapa on yleisluonteinen, eli niissä 
vahvistetaan vain yleiset ehdot, joiden puitteissa tutkintojen vastavuoroinen tunnustaminen voi 
toimia. 
2.24 Lainsäädäntöä tarvitaan sen varmistamiseksi, että yhteisön alueella liikkuvan työntekijän 
sosiaaliturva ei keskeydy. Tämä ei tarkoita vain taloudellisia oikeuksia vaan myös oikeutta 
koulutukseen ja terveydenhoitoon. Jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmiä ei ole 
yhdenmukaistettu, mutta ne on perustamissopimuksen 51 artiklan mukaisesti koordinoitava 
niin, että siirtotyöntekijät eivät menetä saavutettuja oikeuksiaan liikkumisensa seurauksena. 
2.25 Yhtiölainsäädäntö kuuluu myös tämän luvun aihepiiriin. Perustamissopimuksen 58 
artiklan mukaan yhtiöitä on vapaaseen liikkuvuuteen liittyvissä asioissa kohdeltava samalla 
tavalla kuin luonnollisia henkilöitä. Yhteisön lainsäädäntö tasoittaa joitakin kansallisten 
lainsäädäntöjen suurimmista eroista siinä miten yhtiöitä perustetaan ja hoidetaan. Yhteisön 
lainsäädäntö ei kuitenkaan vielä takaa yhtiöille täydellistä "liikkumavapautta" esimerkiksi rajat 
ylittävien fuusioiden, yritysostojen ja kotipaikan muutosten suhteen. 
Pääoman vapaan liikkuvuuden varmistava lainsäädäntö 
2.26 Pääoman vapaa liikkuvuus ei ole perusteltua pelkästään taloudelliselta kannalta vaan 
myös siksi, että se on edellytys rahoituspalvelujen ja henkilöiden vapaalle liikkuvuudelle. 
Pääoman liikkuvuus on kuitenkin vapautunut yhteisön alueella vasta viime aikoina, sillä sen 
ohjaus on ollut tärkeä keino useimpien jäsenvaltioiden makrotalouspolitiikassa. Vuoden 1993 
loppuun tätä aluetta säätelivät perustamissopimuksen 67 - 73 artiklat, ja niiden sanamuoto on 
varovaisempi kuin muiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvien säännösten. Sopimuksen 73 
artiklassa määrättiin suojatoimenpiteistä pääomamarkkinoiden häiriöiden varalta. Johdettu 
oikeus teki mahdolliseksi valvonnan asteittaisen poistamisen jäsenvaltioissa. Vuodesta 1994 
lähtien 73 b - 73 g artiklat, joissa säädetään laajasta rajoitusten kieltämisestä, korvaavat 
alkuperäiset määräykset, ja niitä sovelletaan sellaisenaan. 
Kilpailupolitiikka 
-12-
2.27 Kilpailupolitiikka on välttämätöntä sisämarkkinoiden luomisen kannalta. Ilman 
järjestelmää, "jolla taataan, ettei kilpailu sisämarkkinoilla vääristy", (3 artiklan g alakohta), 
sisämarkkinat eivät toimisi. 
2.28 Kaupan esteiden poistamiseksi on laadittava uudet avoimet säännöt kilpailun 
säätelemiseksi. Jos sellaisia sääntöjä ei olisi, kilpailua estävä toiminta tekisi tyhjäksi tavoitellun 
resurssien optimaalisen jakamisen. Kilpailusääntöjen avulla on voitava säännellä yhtiöiden ja 
valtioiden toimintaa seuraavilla neljällä pääalueella: 
Kun kaupan esteet häviävät, yhtiöt voivat tuntea 
houkutusta sopia keskenään markkinoiden jakamisesta 
tai tehdä muita rajoittavia sopimuksia tai käyttää 
johtavaa asemaansa kilpailun torjumiseksi. Tämä estää 
taloutta saamasta vapaan kaupan ja vireän kilpailun 
tuomia etuja. Esteistä aiheutuvat edut, jotka 
aikaisemmin koituivat valtion hyväksi (esimerkiksi 
tuontitulleina) hyödyttävätkin tällöin sopimuksen 
yksityisiä osapuolia. Siksi on tärkeätä laatia 
tehokkaat säännöt tällaisten väärinkäytösten 
estämiseksi. 
Sisämarkkinat asettavat yhtiöille uusia haasteita, 
joihin ne voivat ehkä vastata paremmin muodostamalla 
strategisia liittoutumia fuusioiden ia yritysostojen 
kautta. Tämä on periaatteessa sallittua 
liiketoimintastrategiaa, mutta samalla on pidettävä 
huolta siitä, että markkinarakenteet eivät ehkäise 
kilpailua. Sääntelyn puuttuminen voi johtaa 
määräävän aseman muodostumiseen ja väärinkäyttöön, 
mikä vähentäisi yleistä hyvinvointia. 
Kun rajat avautuvat, hallitukset saattavat tuntea 
kiusausta myöntää valtion tukea suojellakseen maansa 
teollisuutta lisääntyvältä kilpailulta. Silloin kun 
valtion tukea myönnetään sellaisten yleisten 
tavoitteiden kuin tutkimuksen ja kehityksen, 
ympäristönsuojelun tai alueellisen yhteenkuuluvuuden 
edistämiseen, se voi olla hyväksyttävää, mikäli 
tehdyllä sijoituksella on yhteiskunnalle sellaista positiivista 
vaikutusta, jota yhtiö ei voi itse käyttää edukseen. Muunlaiset tuet, jotka 
vääristävät kilpailua tuottamatta vastaavia etuja, 
ovat kuitenkin tuomittavia. Tämän perusteella on 
-13-
tarkkaan valvottava valtion tukia sisämarkkinoilla. 
Valtion kaupalliset monopolit, julkiset yritykset ja 
erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia saavat yritykset 
muodostavat myös uhkatekijän vapaalle ja avoimelle 
kilpailulle. Joillekin toimijoille annetaan 
tarkoituksellisesti taloudellisia etuja olettaen, 
että kyseinen etu käytetään julkisten palvelujen 
tuottamiseen tai että se tuloutuu valtiolle. Vaikka tämä 
on perusteiltaan hyväksyttävää, on tarkasti rajattava 
markkinoille aiheutuvat vääristymät vain siihen, mikä 
on ehdottoman välttämätöntä yleisen edun kannalta, 
esimerkiksi julkisten palvelujen tuottamiseksi 
harvaan asutuilla alueilla. 
2.29 Aktiivinen kilpailupolitiikka auttaa luomaan terveet taloudelliset rakenteet ja välttämään 
epänormaalit voitot. Se on välttämätöntä sisämarkkinoiden luomiseksi sellaisilla alueilla kuin 
energia, liikenne ja tietoliikenne. Kilpailupolitiikassa, kuten ei muillakaan alueilla, 
vaatimuksen täyttämiseksi ei riitä, että säädetään lait ja luodaan rakenteet. Politiikan 
täytäntöönpanon on oltava jatkuvaa, se on tehtävä yleisesti tunnetuksi ja hyväksytyksi, ja on 
luotava odotukset, että politiikkaa noudatetaan. Vain siten markkinoiden kaikki mahdollisuudet 
voidaan käyttää hyväksi. 
Täytäntöönpano ja voimaan saattaminen 
2.30 Yhteisön tasolla yhteisön oikeuden täytäntöönpanon varmistaminen on komission ja 
yhteisön tuomioistuimen vastuulla, mutta yhteisön oikeuden perustan varsinainen 
täytäntöönpano ja voimaan saattaminen perustuu soveltuvan oikeuslaitosjärjestelmän ja 
hallintorakenteen olemassaoloon jäsenvaltioissa olipa kysymys jäsenvaltioissa suoraan 
sovellettavasta tai kansalliseen lainsäädäntöön siirrettävästä laista. Valtiosääntöoikeudellisesti 
jäsenvaltiot ovat oikeusvaltioita, joissa julkinen valta on jaettu oikeuslaitoksen 
riippumattomuuden varmistamiseksi. Oikeuslaitosjärjestelmän on taattava yksityisen 
kansalaisen mahdollisuus saattaa asiansa oikeuden eteen erityisesti viranomaisten päätösten 
suhteen. Markkinatalouksille ominainen hajautettu talousjärjestelmä edellyttää myös sitä, että 
oikeuskäsittelyyn pääsy on kohtuullisen nopeata. Jotta yhteisön oikeutta voitaisiin soveltaa 
tehokkaasti, tarvitaan myös erilaisia hallinnollisia rakenteita ja ammatillisia elimiä yksityisellä 
sektorilla. 
Johtopäätökset 
2.31 Sisämarkkinoita hallitsevat periaatteet ovat pohjimmiltaan yksinkertaiset, mutta niiden 
soveltaminen käytännössä vaatii runsaasti monimutkaisia sääntöjä ja rakenteita joiden tehtävänä 
on purkaa vapaan liikkuvuuden esteet ja samalla varmistaa, etteivät muut tärkeät julkisen 
politiikan tavoitteet pääse unohtumaan tässä prosessissa, estää uusien esteiden muodostuminen 
-14-
ja varmistaa, etteivät viranomaiset tai yksityiset elimet toimi lyhytnäköisesti tai itsekkäästi 
tavalla, joka vaikeuttaa oikeudenmukaista ja vireää kilpailua. Vaikka kokonaisuus ei ole vielä 
täydellinen, unioni on sitoutunut toteuttamaan sisämarkkinat ja pitämään ne hyvässä 
toimintakunnossa. 
-15-
3. SISÄMARKKINOITA KOSKEVA YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNTÖ 
3.1 Tämän valkoisen kirjan liitteessä kuvataan yksityiskohtaisesti nykyinen sisämarkkinoita 
koskeva yhteisön lainsäädäntö. Siinä tarkastellaan erikseen 23 lainsäädännön aluetta. Tässä 
luvussa esitetään komission lähestymistapa ja kiinnitetään huomiota joihinkin liitteen tietojen 
esitystavan piirteisiin. 
3.2 Komission esitys lainsäädännöstä valkoisessa kirjassa perustuu neljään periaatteeseen: 
Valkoisen kirjan tulee keskittyä sisämarkkinoihin 
eikä pyrkiä kuvaamaan yhteisön koko säännöstöä. 
Valituilla alueilla lainsäädäntöä ei kuvata 
luettelona tai yhtenä kokonaisuutena vaan pyritään 
osoittamaan mitkä toimenpiteet ovat tärkeimpiä ja 
missä järjestyksessä ne on järkevää käsitellä. 
Valkoinen kirja on tarkoitettu oppaaksi nykyisille ja 
tuleville assosioiduille valtioille, eikä sen 
suosituksia ole muokattu minkään tietyn maan tarpeita 
silmällä pitäen. 
Lainsäädäntö on esiteltävä KIE-maille siten, että sen 
täytäntöönpanemiseksi tarvittavat toimenpiteet ja 
rakenteet selvitetään. 
Sisämarkkinalainsäädännön rajaaminen 
3.3 Valkoista kirjaa valmisteltaessa oli tarpeen päättää sisämarkkinat-käsitteen rajaamisesta 
lainsäädännöllisessä mielessä. Kuten edellisessä luvussa on kerrottu, sisämarkkinoiden 
menestyksellinen toiminta ei perustu vain kokonaisvaltaiseen ja yksityiskohtaiseen 
lainsäädäntöön, vaan edellyttää myös monien taloudellisten perusedellytysten täyttymistä. 
Näihin kuuluu ennen muuta avoin ja vapaa kilpailu taloudellisten toimijoiden välillä. Tämä 
edellyttää ehdottomien ja avoimien kilpailusääntöjen käyttöönottoa ja yhteisiä puitteita, jotka 
varmistavat, että koko unionin alueella ylläpidetään sosiaalisen hyvinvoinnin 
vähimmäisvaatimuksia ja riittävää ympäristönsuojelua. 
3.4 Perustamissopimuksessa eri tavoitteet ja politiikat on huolellisesti tasapainotettu niin, että 
mitään osaa yhteisön säännöstöstä ei käytännössä voi erottaa kokonaisuudesta. 
Perustamissopimuksessa nimenomaan korostetaan tätä riippuvuutta esimerkiksi 130 r 
artiklassa, jossa määrätään, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä 
yhteisön muun politiikan määrittelyyn ja toteuttamiseen. Mahdollisissa liittymisneuvotteluissa 
KIE-maiden kanssa käsitellään yhteisön lainsäädäntö kokonaisuudessaan. Työ lainsäädännön 
-16-
lähentämiseksi kaikkien osapuolten välillä on sen vuoksi tärkeätä. Eurooppa-sopimuksissa 
määrätään jo lähentämisestä ja mainitaan useita alueita, esimerkiksi kilpailupolitiikka, 
ympäristönsuojelu, sosiaalipolitiikka ja kuluttajansuoja, joihin on kiinnitettävä erityistä 
huomiota. 
3.5 Valkoinen kirja keskittyy kuvaamaan sisämarkkinoihin liittyvää lainsäädäntöä. Kun 
liitteessä puhutaan perustamissopimuksen artikloista ja johdetusta oikeudesta, tarkoitetaan sitä 
lainsäädäntöä, joka vaikuttaa suoraan tavaroiden, palveluiden, henkilöiden tai pääoman 
vapaaseen liikkuvuuteen. Ilman tätä lainsäädäntöä vapaan liikkuvuuden esteet jäävät voimaan 
tai tulevat uudelleen esille. Yksityiskohtaisessa esityksessä ei käsitellä sellaista lainsäädäntöä, 
joka vaikuttaa sisämarkkinoihin epäsuorasti esimerkiksi vaikuttamalla yhtiöiden 
kilpailutilanteeseen. 
3.6 Tämä on käytännöllinen lähestymistapa erityisesti, kun otetaan huomioon asiaan liittyvän 
johdetun oikeuden laajuus. Se tekee mahdolliseksi järjestelmällisen lähentämisen 
johdonmukaisen työohjelman avulla ja teknisen erityisavun järjestämisen työn tueksi. Muilla 
alueilla lähentäminen tapahtuu edelleen erillisten jäsenyyden valmistelustrategiaan liittyvien 
ohjelmien puitteissa. 
3.7 Määriteltäessä sisämarkkinoiden toiminnan kannalta keskeistä lainsäädäntöä on ollut 
tarpeen tarkastella erityisen huolellisesti sosiaalipolitiikkaa ja ympäristöpolitiikkaa oikean 
tasapainon löytämiseksi. Myös muilla alueilla jako vaatii joitakin selityksiä. 
3.8 Sosiaalinen ulottuvuus on tärkeä elementti sisämarkkinapolitiikassa. Tämä on tuotu 
selvästi esille perustamissopimuksessa. Lisäksi suuri osa sosiaalilainsäädännöstä on sellaista, 
jonka perusteissa sisämarkkinat on otettu huomioon. Kansallisten lakien poikkeaminen 
toisistaan työntekijöiden oikeuksien tai työterveyden ja -turvallisuuden suhteen voi aiheuttaa 
taloudellisille toimijoille erilaisia kustannuksia ja uhata siten vääristää kilpailua. Tästä syystä 
perustamissopimuksen 100 artikla on perustana suurelle osalle ennen vuotta 1985 voimaan 
tulleesta sosiaalilainsäädännöstä. 
3.9 Osaa sosiaalilainsäädännöstä ei ole kuitenkaan tarkoitettu yksinomaan yhdenmukaisten 
kilpailuedellytysten luomiseen. Korkea sosiaaliturvan taso on unionin perustavoitteita. Sen 
ylläpitämistä auttavat muun muassa sisämarkkinoiden ansiosta saatavat taloudelliset edut. 
Valkoisen kirjan selvitys sisämarkkinoihin liittyvästä lainsäädännöstä sisältää ne 
sosiaalilainsäädännön osat, jotka vaikuttavat sisämarkkinoiden toimintaan tai jotka ovat 
välttämättömiä täydentämään muita avainkeinoja erityisesti yhtiölain alueella. Aikaisemmat 
Eurooppa-neuvoston huippukokoukset ovat tuoneet selvästi esille, että sosiaalilainsäädännön 
lähentämistä ei saa unohtaa assosioiduissa maissa, ja että se on oleellinen osa niiden 
valmistautumista unionin jäsenyyteen. 
3.10 Samat näkökohdat on otettava huomioon ympäristölainsäädännön kohdalla. 
Ympäristöpolitiikka ja sisämarkkinat tukevat toisiaan. Perustamissopimuksessa asetetaan 
tavoitteeksi kestävä kasvu ja korkea ympäristönsuojelun taso ja määrätään, että 
-17-
ympäristövaatimukset otetaan huomioon määriteltäessä ja toteutettaessa muita poliittisia 
päämääriä. Kestävän sosiaalisen ja taloudellisen kehityksen mahdollistava yhtenäinen 
lähestymistapa on erittäin tärkeä sekä ympäristön että sisämarkkinoiden menestyksen kannalta 
pitkällä aikavälillä. 
3.11 Valkoisessa kirjassa käsitellään lainsäädäntöä, joka vaikuttaa suoraan tavaroiden ja 
palveluiden vapaaseen liikkuvuuteen, mutta ei sellaista lainsäädäntöä, joka liittyy kiinteistä 
kohteista ja prosesseista eikä niinkään tuotteista aiheutuvaan saastumiseen ja joka vaikuttaa 
siten sisämarkkinoihin vain välillisesti. Tästä johtuen suurin osa ympäristölainsäädännöstä jää 
käsittelemättä. Tärkeä ilman ja veden laatua ja luonnonsuojelua koskeva lainsäädäntö on 
kokonaan jätetty pois ja jätehuoltostrategiaa käsitellään vain rajoitetusti. Tätä selvitystä 
sisämarkkinoista on siten tarpeen täydentää tarkemmalla selvityksellä ympäristöasioista, mikä 
on itsessään tärkeä tavoite. 
3.12 Energia-alalla kilpailusääntöjen soveltaminen liittyy läheisesti tämän alan 
lähentämistyöhön. Esimerkiksi yhteisön puiteohjelma on välttämätön kilpailun vääristymisen 
ehkäisemiseksi yhdentyneillä energiamarkkinoilla. Hintojen avoimuuteen liittyvä lainsäädäntöä 
on myös tarpeen täydentää soveltamalla kilpailusääntöjä ja pakotteita. Energiapolitiikka liittyy 
läheisesti myös ympäristöpolitiikkaan ja muihin politiikan alueisiin. On esimerkiksi vaikeaa 
hyväksyä sähkön tuontia, jos alkuperämaan sähköntuotannossa ei noudateta vastaavia 
ympäristönsuojelun ja ydinturvallisuuden tasoja. 
3.13 Toinen tärkeä alue on maatalous, koska sitä koskeva lainsäädäntö on hyvin laaja, ja 
maatalous on tärkeä tekijä monen KIE-maan taloudessa. Tässä valkoisessa kirjassa jätetään 
käsittelemättä monia maatalouspolitiikan ja -lainsäädännön piirteitä, jotka liittyvät enemmän 
markkinatukijärjestelmiin kuin tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen. Vaikka maatalouden 
saaman tuen määrällä ja muodoilla on merkitystä maataloustuotteiden sisämarkkinoille, ne 
eivät ole oleellisia vapaan liikkuvuuden saavuttamisen tai ylläpitämisen kannalta. Komissio 
esittää jäsenyyden valmistelustrategian yhteydessä erillisen tiedonannon maataloudesta ennen 
vuodenvaihdetta. Tässä valkoisessa kirjassa käsitellään siksi eläinlääkintään, kasvien terveyteen 
ja eläinten ruokintaan liittyvää valvontaa sekä yksittäisten tavaroiden markkinointivaatimuksia. 
Lainsäädännön tarkoituksena on suojella kuluttajia, kansanterveyttä ja eläinten ja kasvien 
terveyttä. 
Sisämarkkinoihin liittyvän lainsäädännön esittely liitteessä 
3.14 Tiedot sisämarkkinoihin liittyvästä yhteisön lainsäädännöstä esitetään joukkona 
analyysejä 23:een alaan liittyvissä luvuissa valkoisen kirjan liitteessä. Osa aloista on laajoja 
politiikan alueita, jotka on jaettu osiin. Kunkin alueen analyysejä edeltää johdanto kyseiseen 
alaan, jossa kuvataan lainsäädännön perustana olevat tavoitteet ja metodiikka. Johdannossa 
kerrotaan, miksi lainsäädäntöä tarvitaan ja useimmissa tapauksissa myös, miten se on ajan 
mittaan kehittynyt. Lisäksi selvitetään kansallisen ja yhteisön lain suhdetta. 
3.15 Kunkin alan yksityiskohtaisen kuvauksen tarkoituksena on opastaa assosioituja maita 
-18-
niiden suunnitellessa strategiaansa lainsäädäntönsä sopeuttamiseksi vähitellen yhteisön 
oikeuteen ja sen täytäntöönpanemiseksi ja voimaan saattamiseksi. Erityisesti kukin analyysi 
sisältää viitteitä siitä, missä järjestyksessä assosioidut maat voisivat toteuttaa lähentymisen, 
sekä lainsäädännön toimivuuden edellytyksistä. 
Lähentämisen suuntaa-antava tärkeysjärjestys 
3.16 Vaikka jokainen yhteisön lainsäädännön osa on periaatteessa tärkeä, ja vaikka liittyminen 
unioniin voi tapahtua vain omaksumalla koko yhteisön lainsäädäntö, komissio katsoo 
aiheelliseksi ehdottaa jäsenyyteen valmistautumista varten sopivaa järjestystä, jossa assosioidut 
maat voivat saattaa voimaan kullakin lainsäädännön pääalueella. Lainopillisen ja teknisen 
asiantuntemuksen, parlamentin ajankäytön ja koulutuksen saatavuuden osalta resurssit 
lähentämistyöhön ovat rajalliset sekä yhteisössä että assosioiduissa maissa. Ne olisi suunnattava 
sellaisille alueille, joilla niiden teho on suurin. 
3.17 Komissio esittää siksi kunkin alueen lainsäädännön siten, että "avaintoimenpiteet" 
erotellaan kaikista mahdollisista toimenpiteistä ja avaintoimenpiteille ehdotetaan jakoa kahteen 
vaiheeseen. Jako I ja II vaiheeseen tuo esille lainsäädännön kannalta loogisen 
tärkeysjärjestyksen, jonka avulla assosioidut maat voivat järjestää lainsäädännön lähentämistä 
ja täytäntöönpanoa koskevat työohjelmansa mahdollisimman tehokkaasti. 
3.18 Vaiheen I toimenpiteet on yleensä valittu käyttäen yhtä tai useampaa seuraavista 
kriteereistä: 
Toimenpiteillä luodaan yleiset puitteet 
yksityiskohtaisemmalle lainsäädännölle. 
Toimenpiteet koskevat perusperiaatteita tai luovat 
perusmenettelytapoja kyseiselle alalle 
Toimenpiteet ovat edellytys sisämarkkinoiden 
tehokkaalle toiminnalle kyseisellä alueella. 
Joskus I vaiheeseenkin saattaa kuulua sellaisia toimenpiteitä, joiden tehokas täytäntöönpano 
vaatii pitkän ajan. 
3.19 Seuraavassa luetellut yleiset näkökohdat tulisi myös ottaa huomioon tarkasteltaessa 
komission lähestymistapaa. Joillakin aloilla avaintoimenpiteisiin kuuluu sellaisia toimenpiteitä, 
joista ei ole vielä päätetty yhteisössä, vaan jotka ovat vielä valmisteluvaiheessa. Joskus I 
vaiheessakin on mukana toimenpiteitä, joista on päätetty vasta äskettäin. Se, että yhteisö on 
päättänyt tai päättää näistä toimenpiteistä vasta melko myöhäisessä sisämarkkinoiden 
kehityksen vaiheessa ei vähennä niiden merkitystä KIE-maiden kannalta. Valmisteilla olevat 
toimenpiteet muodostavat todennäköisesti osan yhteisön säännöstöstä, joka tulevien 
jäsenvaltioiden on hyväksyttävä. 
-19-
3.20 Toiseksi, kriteerit suositeltavan lähentämisjärjestyksen määrittelemiseksi kullekin 
lainsäädännön alueelle perustuvat itse lainsäädännön yhdenmukaiseen tarkasteluun ottamatta 
huomioon toteuttamisen aiheuttamia kustannuksia tai etuja. Taloudellinen näkökulma on 
kunkin assosioidun valtion itse arvioitava sen laatiessa lähentämisstrategiaansa. 
3.21 Kolmanneksi, esitetty ohjeellinen tärkeysjärjestys on kunkin analysoidun lainsäädännön 
alueen sisäinen. Yleistä tärkeysjärjestystä ja arviointeja pikaisen toiminnan tärkeydestä eri 
lainsäädännön alueilla ei ole pyritty esittämään. Tämä on tavallaan luonnollinen seuraus 
edellisessä kohdassa kuvatusta lähestymistavasta. Koska yleistä taloudellista analyysiä ei ole 
käytettävissä, valmiita objektiivisia arviointiperusteita alojen välisen tärkeysjärjestyksen 
laatimiseksi ei ole. Joitakin tässä esitetyistä lainsäädännön alueista, esimerkiksi 
yhtiölainsäädäntöä, on kuitenkin pidettävä toimivan markkinatalouden välttämättöminä 
rakennusosina, ja assosioidut maat ovat niihin siksi jo paneutuneet taloudellisen siirtymäkauden 
alkuvaiheessa. KIE-maiden eri aloille antama tärkeysjärjestys riippuu kunkin maan 
taloudellisesta tilanteesta. Valinta on maiden itse tehtävä, ei unionin. 
3.22 Neljänneksi, muutamilla aloilla ei ole mahdollista erottaa eri vaiheita, sillä niitä koskeva 
lainsäädäntö on kokonaisuus, ja yhden osan toteuttaminen on hyödytöntä ellei muitakin osia 
toteuteta. 
3.23 Viidenneksi, lainsäädäntöä käsitellään riippumatta siitä, mitä assosioidut maat ovat jo 
saaneet aikaan siinäkin tapauksessa, että niiden kaikkien voitaisiin katsoa jo säätäneen 
tarvittavat lait. Tämä noudattaa komission periaatetta, jonka mukaan dokumentin tulee olla niin 
yleinen, että sitä voivat käyttää kaikki mahdolliset tulevat jäsenvaltiot. Sitä paitsi valkoisen 
kirjan tarkoituksena ei ole esittää arvioita minkään tietyn maan kansallisen lainsäädännön 
vastaavuudesta. 
3.24 Lopuksi, mitään aikatauluja ei ole asetettu. Niistä päättää kukin assosioitu maa oman 
tilanteensa ja strategiansa mukaisesti. 
Lainsäädännön täytäntöönpanon ja voimaan saattamisen edellytykset 
3.25 Suurin haaste, joka assosioiduilla mailla on edessään niiden omaksuessa 
sisämarkkinalainsäädäntöä ei ole lakitekstien lähentäminen, vaan hallintokoneiston ja 
yhteiskunnan sovittaminen lainsäädännön toimivuuden edellyttämiin olosuhteisiin. Tämä on 
monimutkainen prosessi, joka edellyttää instituutioiden ja rakenteiden luomista tai 
sopeuttamista sekä perusteellisia muutoksia kansallisessa hallinto- ja oikeusjärjestelmässä ja 
kehittyvällä yksityisellä sektorilla. KIE-maiden opastamiseksi tässä tehtävässä liitteen 
johdannossa esitetään yhteenveto erilaisista rakenteista, joiden avulla voidaan varmistaa 
yhteisön lainsäädännön tehokas täytäntöönpano. Kussakin yksittäisessä analyysissä mainitaan 
kyseiseen alaan liittyvät kansalliset (tai kansainväliset) rakenteet unionissa saatujen kokemusten 
perusteella. 
-20-
3.26 Tarvittavien täytäntöönpanevien viranomaisten läsnäolo on välttämätöntä, jotta muille 
yhteisön jäsemlle voidaan taata lainsäädännön moitteeton täytäntöönpano. Jotta nämä 
hallinnolliset, oikeudelliset tai yksityisen sektorin rakenteet toimisivat kunnolla, on henkilöstön 
kouluttamiseen osoitettava resursseja. Tällaisen koulutuksen antaminen ja asiaan liittyvien 
yhteisön kokemusten siirtäminen on lähentämisprosessin tärkeimpiä tehtäviä, johon palataan 
luvussa 5. 
Johtopäätökset 
3.27 Liitteessä esitetään assosioiduille maille joukko suosituksia siitä, miten edetä 
lainsäädännön lähentämisessä ja täytäntöönpanossa kullakin yhteisön lainsäädännön' 
sisämarkkinoita koskevalla alueella. Suositukset eivät ole sitovia. Assosioiduilla mailla voi olla 
päteviä poliittisia, taloudellisia tai kaupallisia syitä edetä lähentämisessä eri järjestyksessä. 
Analyysit osoittavat kuitenkin mitkä ovat avaintoimenpiteitä ja mitä vaaditaan niiden 
tehokkuuden varmistamiseksi. 
21 
4. TILANNE KESKI- JA ITA-EUROOPAN MAISSA 
Johdanto 
4.1 Valmistellessaan valkoista kirjaa komissio on ollut jatkuvassa yhteydessä assosioitujen 
maiden kanssa. Aluksi komissio kutsui marraskuussa 1994 koolle kuuden KIE-maan 
kokouksen, jossa se kertoi lähestymistavastaan ja kuuli kunkin assosioidun maan esitykset 
niiden oman lähentämistyön edistymisestä sekä sai valkoisen kirjan lähestymistapaa koskevia 
kommentteja. Tämän vuoden helmi- ja maaliskuussa komissio neuvotteli KIE-maiden kanssa 
kahdenvälisesti Essenin huippukokouksen johtopäätösten mukaisesti. Komission virkamiehet 
vierailivat kunkin maan pääkaupungissa ja kävivät alakohtaisia keskusteluja ja kertoivat 
KIE-maiden viranomaisille valkoisen kirjan valmistelun tilanteesta. Keskusteluissa keskityttiin 
ennen kaikkea I vaiheen toimenpiteisiin ja tarpeeseen luoda rakenteet täytäntöönpanoa varten. 
4.2 Lisäksi komissio käy jatkuvaa vuoropuhelua kunkin assosioidun maan kanssa 
Eurooppa-sopimusten mukaisissa lainsäädännön lähentämistä käsittelevissä alakomiteoissa. 
Näiden keskustelujen avulla saadaan tietoa kussakin KIE-maassa tapahtuvasta edistymisestä. 
Näistä yhteyksistä huolimatta komission käytössä olevat tiedot ovat vielä puutteelliset. Suurta 
osaa uudesta lainsäädännöstä ei ole käännetty millekään yhteisön kielistä. Usein tämän 
lainsäädännön soveltamisala ei ole täysin sama kuin vastaavan yhteisön lainsäädännön, minkä 
vuoksi vertaaminen on vaikeata. Tässä luvussa ei sen vuoksi pyritäkään antamaan 
yksityiskohtaista selvitystä eri maissa jo voimassa olevasta lainsäädännöstä. 
4.3 Tulevan teknisen avun suunnittelemiseksi tällä alueella on kuitenkin tarpeen tuntea 
yleisesti se laajuus, jossa KIE-maissa on jo yhdenmukaistettu lainsäädäntöä ja luotu rakenteita 
sen täytäntöönpanemiseksi sekä tarkastella ongelmakohtia yleisellä tasolla. Tässä luvussa 
esitetään tällainen yleiskuvaus. 
Edistyminen lainsäädännön lähentämisessä 
4.4 Assosioidut maat ovat parhaillaan valmistelemassa ja antamassa paljon uusia lakeja, 
joiden olisi oltava yhdenmukaisia yhteisön lainsäädännön kanssa. Eurooppa-sopimukset 
velvoittavatkin niitä pyrkimään "parhaansa mukaan" tähän tavoitteeseen. Lainsäädännön 
lähentämisessä kukin KIE-maa on kuitenkin asettanut oman tärkeysjärjestyksensä. 
4.5 Tämä tärkeysjärjestys heijastaa taloudellisia ja poliittisia realiteetteja, erityisesti näiden 
maiden lisääntyviä kauppasuhteita unionin kanssa sekä niiden omia arvioita siitä, mitkä 
lainsäädännön alueet ovat tärkeitä talouden siirtymävaiheen ja unionin jäsenyyteen 
valmistautumisen kannalta. Maat ovat myös ottaneet huomioon Eurooppa-sopimuksiin kirjatun 
lähentämisen tärkeysjärjestyksen. Joillakin assosioiduilla mailla on lisäksi muita kansainvälisiä 
velvoitteita, jotka vaikuttavat niiden prioriteetteihin. Sitäpaitsi jotkut niistä aloittivat 
lainsäädännön yhdenmukaistamisen paljon ennen muita unionin jäsenyyttä silmällä pitäen. 
Kaikesta tästä on ollut seurauksena se, että eri KIE-maiden välillä on suuria eroja säädettyjen 
-22-
lakien määrässä ja luonteessa ja siinä, missä järjestyksessä kukin maa hoitaa asian. 
4.6 Joka tapauksessa kaikki KIE-maat ovat aloittaneet systemaattisen työn lainsäädännön 
lähentämisohjelmien laatimiseksi, tärkeysjärjestyksen määrittelemiseksi ja vastaavuuden 
todentamiseksi asianomaisen yhteisön lainsäädännön kanssa. Useimmilla mailla on jo olemassa 
toimintaa koordinoiva koneisto hallinnossaan. Maat ovat myös eri vaiheissa ohjelmien 
laadinnassa ja tärkeysjärjestyksen määräämisessä. Useimmissa maissa on valkoisen kirjan 
ilmestyessä jo määritelty kansalliset prioriteetit. Tämän asiakirjan II osassa esitetyt ohjeelliset 
tärkeysjärjestykset voivat siten toimia vertailupohjana ja uudelleenarvioinnin perustana 
kussakin assosioidussa maassa. | 
4.7 Yleistilanne on sellainen, että vanhaa lainsäädäntöä, usein vuosien takaa, on voimassa 
rinnan uuden kanssa. Joillakin aloilla uusi lainsäädäntö on lähes valmis, kun taas toisilla se on 
ehkä suunnitteilla, mutta ei vielä laadittuna. Suuri määrä lakiehdotuksia, on luonnosasteella tai 
odottaa kansallisten parlamenttien hyväksyntää. Tietyn alan kehitysaste ei välttämättä kuvasta 
sen taloudellista merkitystä. 
4.8 Joillakin alueilla KIE-maat itse tunnustavat, että säädetty tai valmisteltu lainsäädäntö ei ole 
täysin yhdenmukaista vastaavan yhteisön lainsäädännön kanssa. Tämä voi olla joko 
tarkoituksellista (asteittainen lähentäminen) tai seurausta parlamentin käsittelyn aikana tehdyistä 
muutoksista. Joillakin aloilla uutta lainsäädäntöä on tarkoituksellisesti lykätty uutta yhteisön 
lainsäädäntöä tai muutoksia nykyisiin lakeihin odotettaessa. 
i 
4.9 Useimmilla aloilla KIE-maat ovat hankkineet ulkopuolista apua, usein PHARE-ohjelmien 
kautta. Usein ne hakevat malleja yhdestä tai useammasta jäsenvaltiosta. Neuvoja lakiehdotusten 
valmistelusta ja laatimisesta antavat joskus yhteisön tai kansalliset viranomaiset, usein myös 
konsultit. 
4.10 Useimmissa assosioiduissa maissa, joskaan ei kaikissa, parlamenttien aikataulut ovat 
ylikuormitettuja ja viiveitä syntyy. Lainsäätämistaakka on valtava, muutokset ovat usein 
jyrkkiä ja aihepiiri vieras, tekstimuutoksia tehdään paljon ja työ edistyy hitaasti. Lisäksi 
KIE-maissa kuten muuallakin hallitukset vaihtuvat ja poliittiset prioriteetit muuttuvat, mikä 
saattaa myös mutkistaa ja pitkittää lähentämisprosessia. 
Lainsäädännön lähentäminen ja talousuudistus 
4.11 Assosioidut maat eivät ole vielä täysin kyenneet ratkaisemaan mutkikasta kysymystä 
siitä, miten sovittaa yhteen samansuuntaistamisohjelmat ja tarve vakiinnuttaa talousuudistukset. 
KIE-maiden vaikeuksia voidaan kuvata muutamalla esimerkillä: 
Rahoituspalvelujen alueella sisämarkkinalainsäädäntö 
kiristää vakavaraisuusvaatimuksia ja johtaa markkinoiden sääntelyn 
vähenemiseen. Tällainen muutos liian nopeasti 
toteutettuna voisi vakavasti heikentää 
-23-
rahoituslaitoksia Keski- ja Itä-Euroopassa, koska 
useimmilla niistä on vielä hoidettavanaan suuri määrä 
järjestämättömiä luottoja. 
Verotuksen lähentämisen täytyy edetä suhteessa eri 
verokantojen kehitykseen, ja siinä joudutaan ehkä 
ottamaan huomioon väliaikaisten verohelpotusten tarve 
verotuksen kohdentamiseen liittyvien perittyjen 
vääristymien korjaamiseksi. 
Pääomavirtojen vapauttamisen edellytyksenä on 
makrotaloudellisen tasapainon saavuttaminen, muuten 
seurauksena voi olla ennennäkemätön pääomapako ja 
maksutasevaikeudet. Makrotaloudellisen tasapainon 
vaatimus liittyy kiinteästi moniin siirtymävaiheen 
avaintekijöihin, kuten julkisen rahoituksen 
terveyteen tai rakenneuudistusprosessin menestykseen. 
Eri alat 
4.12 Tässä ei ole tarkoitus käsitellä kaikkia aloja, mutta tietyt saavutukset ja ongelmat on 
syytä mainita. 
4.13 Kaikki KIE-maat ovat saattaneet voimaan yhtiölain perusmuodossaan osana siirtymistään 
markkinatalouteen. Tämä on usein tehty jonkin jäsenvaltion esimerkin mukaan ja vastaa siksi 
pääpiirteissään yhteisön vaatimuksia, mutta useimmiten lain kattavuus on vielä puutteellinen. 
Ulkomaalaisten henkilöiden ja yhtiöiden syrjinnän kieltävä periaate on yleensä tyydyttävästi 
toteutettu, koska maihin halutaan houkutella ulkomaisia sijoituksia. Sama pätee suurimmalta 
osalta taloudellisen tilan raportointiin, jossa monet kolmen tärkeimmän Ec-direktiivin 
vaatimuksista on toteutettu, joskin tehtävä on vielä kesken. 
4.14 Samoista syistä on etusijalle asetettu rahoituspalveluja koskevan peruslainsäädännön 
voimaan saattaminen. Pankkitoiminta on yleensä asetettu vakuutusalan edelle, mutta 
KIE-maiden mahdollisuudet edetä tällä alalla ovat rajalliset niin kauan kuin pääomien 
liikkuvuuden rajoittaminen on välttämätöntä makrotaloudellisista syistä ja pankeilla on 
taakkanaan menneisyydestä periytyneitä järjestämättömiä luottoja. Runsaasti tämän alan 
lainsäädäntöä on valmisteilla. 
4.15 Alueita, joilla on saatu paljon aikaan ovat välillinen verotus ja tullit. Kaikki KIE-maat 
ovat ottaneet käyttöön arvonlisäveron, ja monissa tapauksissa se näyttää pääosin täyttävän 
yhteisön vaatimukset. Tämä on esimerkki alasta, jolla on päästy pitkälle nimenomaan sen 
vuoksi, että työ on voitu aloittaa tyhjästä. Valmistevero kattaa useimmissa KIE-maissa samat 
yleisimmät tavaranimikkeet kuin yhteisön lainsäädäntö. Joitakin veroja on tarpeen alentaa, 
mutta tässä edetään varovasti ottaen huomioon veroista saatavat tulot. 
-24-
4.16 Tullien yhdenmukaistaminen on seurannut EU:n kanssa käytävän kaupan nopeaa 
kehittymistä. Yhdenmukaistettuun järjestelmään perustuvia kansallisia nimikkeistöjä on otettu 
käyttöön ja läheisempää yhdenmukaistamista yhteisön yhdistettyyn nimikkeistöön tapahtuu 
vähitellen Eurooppa-sopimusten puitteissa. Tiiviit yhteydet tulliviranomaisten välillä on jo 
muodostettu Eurooppa-sopimuksiin liittyvien tulliyhteistyötä käsittelevien alakomiteoiden ja 
PHARE- ohjelmaan kuuluvaan tekniseen apuun liittyvien toimien kautta. Täydellinen 
yhdenmukaistaminen ei ole tarpeellistakaan ennen jäseneksi liittymistä. 
4.17 Kaupalliset näkökohdat ovat myös kiihdyttäneet yhdenmukaistamispyrkimyksiä | 
teollisuusstandardien alueella. Tämän alueen lainsäädännölliset vaatimukset ovat ilmeisesti 
hyvin tunnettuja ja kaikissa KIE-maissa on aloitettu sopeuttaminen EU-standardeihin. Tämä 
tapahtuu kuitenkin usein olemassa olevien mekanismien kautta, jotka on alunperin tarkoitettu 
pakollisten teknisten sääntöjen eikä niinkään vapaaehtoisten standardien laatimiseen. Paljon 
työtä on vielä tehtävä erityisesti teollisuuden piirissä ennen kuin täyteen yhdenmukaisuuteen 
päästään. Yritykset omaksua suuri määrä lainsäädäntöä kerralla hidastavat edistymistä monessa 
tapauksessa. Lisäksi standardinmukaisuuden arvioinnissa vielä olevat huomattavat puutteet 
vaikeuttavat samansuuntaistamispyrkimyksiä. Mahdollisuus solmia vastavuoroista 
tunnustamista koskevia sopimuksia Eurooppa-sopimusten mukaisesti edistää pyrkimyksiä tällä 
alueella. (Tätä aluetta käsitellään enemmän seuraavassa jaksossa, joka käsittelee kehitystä 
täytäntöönpanorakenteiden luomisessa.) 
4.18 Edistyminen maatalouden alueella (jonka sisämarkkinalainsäädäntö koskee 
eläinlääkintää, kasvien terveyttä ja eläinten ruokintaa ja erityisten kaupanpitonormien alaisia 
maataloustuotteita, kuten viiniä) heijastelee alan merkitystä kunkin assosioidun maan 
taloudessa ja perustuu kiinteästi maiden tuo te intresseihin. Monissa assosioiduissa maissa 
etusijalla ovat peruskysymykset, kuten maauudistus, mutta myös kaupankäyntiin vaikuttavan 
lainsäädännön lähentämistä pidetään yleisesti tärkeänä. Yksityistäminen on jo päässyt käyntiin 
kaikissa KIE-maissa, (ja koskee sekä maatalouden perustoimintoja että jatkojalostusta, mutta 
sitä on edelleen laajennettava. Useimmat KIE-maat tukevat maatalouttaan jossakin määrin, 
mutta rajasuoja on vielä alhainen. Tilanne voi muuttua, kun GATT-sopimus pannaan 
täytäntöön. Kaikki KIE-maat ovat eri laajuudessa käyneet komission kanssa keskusteluja, 
joiden tarkoituksena on solmia vastaavuussopimuksia eläinlääkinnän, kasvien terveyden ja 
eläinten ruokinnan valvonnasta. Nämä sopimukset ovat tärkeitä virstanpylväitä oikealla tiellä, 
vaikkakaan ne eivät läheskään täytä rajoista vapaiden sisämarkkinoiden asettamia vaatimuksia. 
Yhteisö neuvottelee Eurooppa-sopimusten sopeuttamisesta laajenemisen ja Uruguayn 
kierroksen tulosten huomioon ottamiseksi. 
4.19 Kuljetusalalla Eurooppa-sopimusten vaikutus on erityisen huomattava. Neuvostolle on 
esitetty erityisvaltuuksia solmia kahdenvälisiä sopimuksia tiettyjen KIE-maiden kanssa, ja 
yhdessä tapauksessa hakemus on hyväksytty. Sopimukset mahdollistavat markkinoille pääsyn ja 
vahvistavat kansainvälisten kuljetuspalveluiden tarjoamisen ehdot. Näin ne toimivat 
voimakkaana kannustimena lainsäädännön yhdenmukaistamiselle ennen unioniin liittymistä. 
KIE-maiden osallistuminen erilaisiin kansainvälisiin sopimuksiin on eduksi 
-25-
lähentymisprosessille. 
4.20 Energia-alalla tilanne eri maissa vaihtelee, mutta yleensä alaa hallitsevat julkisen 
sektorin monopolit. Vaikka suuri määrä lainsäädäntöä onkin jo suunnitteilla tai 
luonnosvaiheessa, on tällä alueella vielä paljon tehtävää, ja nykyisten lainsäädännöllisten ja 
teollisten rakenteiden uudistamisella on suuret taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset. 
4.21 Tilanne ei ole aivan yhtä vaikea televiestintäalalla, jossa on perustettu erillisiä 
valvontaelimiä ja jonkinasteista liberalisointia on jo tapahtunut, ainakin joissakin assosioiduissa 
maissa. Sijoittajat haluavat ja usein myös saavat sekä kattavat lainatakuut että hallituksen 
vahvistuksen erikois- tai yksinoikeuksien pitkästä kestoajasta, mikä saattaa estää nopean 
sopeuttamisen yhteisön kilpailusääntöihin. Osallistuminen kansainvälisten elinten toimintaan 
edistää usein pyrkimyksiä saavuttaa vastaavuus yhteisön lainsäädännön kanssa. Saman verran 
edistystä lähentämisen suuntaan on tapahtunut audiovisuaalisella alalla. 
4.22 Kilpailupolitiikka on erityisen tärkeä alue talouden siirtymävaiheen aikana. Eurooppa-
sopimuksissa määrätään perussäännöt. Eurooppa-sopimukset sisältävät myös tiettyjen 
täytäntöönpanosääntöjen sopimiseen liittyviä aikarajoja ja niissä määrätään siitä, että 
assosioidut maat jatkavat edelleen kilpailuun liittyvien sääntöjensä lähentämistä unionin 
sääntöihin. Tässä asiassa KIE-mailta vaaditaan kuitenkin vain yhteisön politiikan periaatteiden 
omaksumista, mutta ne voivat soveltaa sellaisia valvonta- ja täytäntöönpanorakenteita, jotka 
niille parhaiten sopivat. Jäseneksi liittymisen jälkeen jotkut assosioitujen maiden nyt itse 
hoitamista tehtävistä siirtyvät komissiolle. 
4.23 Henkisen omaisuuden alueella edistyminen on epätasaista, mutta KIE-maat ovat olleet 
kiinnostuneita kehityksestä unionissa ja ovat halukkaita uudistamaan lainsäädäntöään. 
Merkittävää edistystä on tapahtunut teollisoikeuksien, erityisesti patenttien ja tavaramerkkien 
kohdalla. Työtä on tehty myös tekijänoikeuksia ja niihin liittyviä oikeuksia koskevan 
lainsäädännön alueella. 
4.24 Ympäristönsuojelun alueella lainsäädäntö on hyvin epätasaista, ja assosioidut maat ovat 
varsin tietoisia niistä kustannuksista, joita suojelun saattaminen yhteisön tasolle aiheuttaisi. 
Joissakin tapauksissa, esimerkiksi tiettyjen tuotteiden kohdalla, uuden lainsäädännön 
valmistelutyö on suhteellisen pitkällä. 
4.25 Sosiaalipolitiikan alueella assosioidut maat katsovat, että suuri osa niiden 
lainsäädännöstä on jo lähellä EU:n standardeja, ja ne näyttävät pitävän tätä aluetta erityisen 
tärkeänä. Useimmissa KIE-maissa annetaan painoa työterveyttä ja -turvallisuutta koskevan 
lainsäädännön kehittämiselle. Kustannuskysymys on tälläkin alueella keskeinen tekijä, ja 
nähtäväksi jää, missä määrin olemassa oleva lainsäädäntö panna tehokkaasti täytäntöön. 
4.26 Kaikki KIE-maat ovat todenneet, että kuluttajansuojaan on puututtava 
lainsäädännöllisin keinoin markkinatalouteen siirryttäessä. Sisämarkkinoiden toiminta on 
ainakin osittain sidoksissa tämän alan sääntöjen lähentymiseen. Sisämarkkinoiden toiminta 
-26-
liittyy ainakin osittain tämän alan sääntöjen lähentämiseen. Lisäksi tätä uutta kuluttajien 
oikeuksien tunnustamista, jolla varmistetaan heidän osallistumisensa päätöksentekoon, pidetään 
myös assosioitujen maiden demokraattisia yhteiskuntia vahvistavana tekijänä. Kaikissa 
KIE-maissa on otettu käyttöön tai on valmisteilla erityisiä kuluttajalakeja, ja kuluttajapolitiikan 
kysymyksiä on mukana myös muussa alakohtaisessa tai useampia aloja koskevassa 
lainsäädännössä. 
Täytäntöönpanon ja voimaan saattamisen rakenteet 
4.27 On erityisen hankalaa saada täydellistä kuvaa siitä, miten KIE-maissa on edistytty 
tarvittavien täytäntöönpanorakenteiden luomisessa. Yhteydenpidossaan assosioitujen maiden 
kanssa komissio on voimakkaasti korostanut tätä puolta jäsenyyteen valmistautumisprosessissa. 
Tietämyksen lisääminen muodostaa tärkeän osan valkoisen kirjan julkaisemisen jälkeisistä 
tehtävistä, kun valmistellaan ja tarjotaan teknistä apua kyseisille maille. 
4.28 Näin tässä vaiheessa on mahdollista esittää vain joitakin yleisiä näkökohtia siitä, mitä 
KIE-maat ovat saaneet aikaan ja mitä ongelmia ne ovat kohdanneet. Yleisesti vaikuttaa siltä, 
että tarvittavien hallinnollisten rakenteiden luominen ja miehittäminen ja niiden toiminnan 
käynnistäminen etenee jäljessä itse lainsäädäntöprosessista. Tilanne vaihtelee maittain ja 
aloittain, mutta lisäponnistuksia tässä asiassa tarvitaan yleisesti. 
4.29 KIE-maiUa on yksi erityinen ongelma, jota nykyisillä jäsenmailla ei ole ollut, nimittäin 
siirtyminen markkinatalouteen. Kypsässä markkinataloudessa monet niistä rakenteista, joita 
tarvitaan varmistamaan yhteisön lainsäädännön asettamien velvoitteiden täyttyminen, ovat jo 
olemassa. Yksityiset ihmiset ovat yleensä tietoisia oikeuksistaan, ja oikeusturva on taattu. 
Assosioiduissa maissa sen sijaan tarvitaan usein uusia rakenteita tai vanhojen uudistamista, 
myös muutoksia oikeusjärjestelmässä. 
4.30 Mitä tulee markkinatalouden rakennusosiin, kaikki KIE-maat alkoivat pystyttää uusia 
rakenteita 1990-luvun alussa. Perustuslain muutoksilla luotiin riippumattomat tuomioistuimet, 
ja koko oikeusjärjestelmää uudistetaan asteittain. Joissakin tapauksissa tarvitaan vielä 
lisämuutoksia, jotta voidaan taata tuomioistuinten virkanimitysten riippumattomuus ja 
viranhaltijoiden pätevyys, ja kaikissa KIE-maissa on pulaa tuomioistuinten henkilökunnasta, 
minkä johdosta tuomioistuimet ovat raskaasti ylikuormitettuja, eikä ole lainkaan varmaa, että 
oikeuskäsittelyyn päästään nopeasti. Assosioitujen maiden tuomioistuimien on myös hoidettava 
uusia tehtäviä. Aineettomien oikeuksien käsittely tuo mukanaan uusia vaatimuksia, jotka 
liittyvät sekä koulutukseen että menettelytapauudistuksiin oikeuskäsittelyyn pääsyn 
nopeuttamiseksi. Muutamat KIE-maat ovat myös todenneet, että niiden on muutettava 
oikeusturvaa koskevia säännöksiään, jotta ne voisivat panna täytäntöön esimerkiksi 
kuluttajansuojaan liittyvän lainsäädännön. 
4.31 Mitä tulee taloudellisiin perusrakenteisiin, kaikilla KIE-mailla on julkiset rekisterit 
yhtiöistä ja viralliset lehdet, joissa tietoja yrityksistä julkaistaan. Joillakin on myös 
pankkivalvontaelimiä ja aineettomien oikeuksien rekisteröintivirastoja, mutta käytäntö 
-27-
vaihtelee, ja vaikka varsinaiset instituutiot olisikin perustettu, koulutettua henkilöstöä niiden 
toiminnan hoitamiseen ei aina ole tarjolla. Yleensä ottaen kärsitään selvästi kokemuksen 
puutteesta. Tässä yhteydessä TEMPUS-ohjeiman kautta saatava tuki, Euroopan koulutussäätiön 
toiminta ja KIE-maiden osallistuminen LEONARDO- ja SOKRATES -ohjelmiin auttaa 
tarvittavien taitojen kehittämisessä. 
4.32 Joissakin tapauksissa voidaan käyttää olemassa olevia rakenteita. Tästä esimerkkinä ovat 
eläinlääketieteelliset ja kasvien terveyteen liittyvät tarkastuselimet. Monet assosioiduista maista 
ovat tässä suhteessa melko hyvässä asemassa, mutta tälläkin alalla on tarpeen uudenaikaistaa 
välineistöä ja palveluita ja ulottaa toiminta koko maahan. Teollisuustuotteiden testaamiseen ja 
mittaamiseen soveltuvia laboratorioita on myös olemassa, mutta niissäkin kaivataan 
uudenaikaisempia laitteita. Nykyistä EU:hun suuntautuvaa vientiä varten on olemassa 
rakenteita, jotka vastaavat yhteisön standardeja - esimerkiksi teurastamot lihan ja lihatuotteiden 
vientiä varten - mutta- valmistautuminen sisämarldrinoihin edellyttää kaikkien näiden 
rakenteiden saattamista vaaditulle tasolle. 
4.33 Teollisuusstandardien alueella muutos pakollisesta vapaaehtoiseen, vähimmäisvaatimukset 
vahvistavaan lainsäädäntöön perustuvaan järjestelmään voi aiheuttaa vaikeuksia samoin kuin 
järjestelmät, joiden mukaan tuottajat joutuvat todistamaan standardienmukaisuuden omalla 
vastuullaan. Muutokset eivät edellytä vain uusia rakenteita vaan myös uutta ajattelua. 
Muutokset pysyvät muodollisina eivätkä saa aikaan vaadittua vaikutusta, elleivät asenteet 
muutu sekä säätelijöiden että taloudellisten toimijoiden keskuudessa. 
4.34 Tärkeä osa tätä haastetta monilla alueilla on varmistaa, että uudet järjestelyt tulevat 
laajalti tunnetuiksi. Esimerkiksi julkisten hankintojen markkinat eivät käytännössä avaudu 
vaikka tarvittava lainsäädäntö olisikin olemassa, koska yritykset eivät ole vielä oivaltaneet, että 
niillä on todella mahdollisuus voittaa tarjouskilpailuja tai koska vanhat monopolit eivät ole 
vielä hyväksyneet sitä, että ne voivat hävitä. Kummassakaan tapauksessa ne eivät tee 
tarjouksia. Samoin kuluttajansuojalainsäädäntöä on alettu soveltaa, mutta se tahtoo jäädä 
kuolleeksi kirjaimeksi, koska kuluttajat eivät ymmärrä oikeuksiaan tai niiden peräämiseksi ei 
ole olemassa keinoja. 
Johtopäätökset 
4.35 Kaikki assosioidut maat pyrkivät vakavasti yhdenmukaiseen lähentämiseen ja 
täytäntöönpanoon erityisesti sisämarkkinoihin liittyvissä kysymyksissä. Tehtävä on kuitenkin 
kauaskantoinen ja mutkikas, ja sen suorittaminen edellyttää poikkeuksellisia 
yhteistyöponnistuksia ja järkkymätöntä sitoutumista. Erilaisten ministeriöiden välisten 
koordinointimekanismien roolia voidaan vielä vahvistaa ja ohjelmien suunnittelua ja 
tärkeysjärjestyksen asettamista tehostaa. 
4.36 Unionin on syytä tehostaa ja sopeuttaa teknistä apuaan vastatakseen haasteeseen, jonka 
KIE-maiden valmistautuminen sisämarkkinoihin liittymiseen asettaa. Yhteisön on siksi 
parannettava tietämystään tilanteesta kentällä. Tämä edellyttää koordinointiponnistuksia, jotta 
-28-
voidaan hyödyntää kaikkia KIE-maista, komissiolta ja jäsenvaltioista saatavia tietoja. Näitä 
asioita käsitellään lähemmin seuraavissa luvuissa. 
-29 
5. TEKNINEN ERITYISAPU 
Johdanto 
5.1 Kuvaamalla yhteisön lainsäädännön sisämarkkinoihin liittyvät osat valkoinen kirja pyrkii 
ensinnäkin ohjaamaan lainsäädäntöön liittyvien tehtävien järjestämisessä ja toiseksi kuvaamaan 
ja selittämään sellaisten rakenteiden toimintaa, joiden avulla lainsäädäntö voidaan panna 
tehokkaasti täytäntöön. Tarkoituksena on auttaa KIE-maita kohdentamaan toimenpiteitään 
sisämarkkinoihin valmistautumiseksi ja varmistaa, että lainsäädännöllisillä muutoksilla on 
todellista vaikutusta talouteen. Assosioidut maat ovat ilmaisseet halunsa ottaa valkoisen kirjan 
suositukset huomioon viimeistellessään kansallisia strategioitaan sisämarkkinakysymyksissä ja 
asettaessaan tehtäviä tärkeysjärjestykseen. 
5.2 Valkoinen kirja antaa myös 1 luvun mukaisesti ohjeita teknisen avunannon sisällöstä ja 
organisoinnista. Tämän luvun tarkoituksena on varmistaa, että valkoisessa kirjassa esitetyt 
analyysit muunnetaan yhtenäiseksi ja tehokkaaksi tekniseksi avuksi, joka kattaa sekä 
lainsäädännön että rakenteet ja vastaa KIE-maiden kansallisista strategioista johtuviin 
tarpeisiin. 
Strategioita assosioiduille maille 
5.3 Sisämarkkinoiden vaatimukset täyttävien lakien säätämisen ja toimeenpanon voivat 
suorittaa vain assosioidut maat itse. Ne kehittävät omia toimintaohjelmia sisämarkkinalakien 
säätämiseksi ja toimeenpanemiseksi osana yleistä jäsenyyteen valmistautumiseen ja 
lähentämiseen liittyvää strategiaansa. Näiden ohjelmien täytyy olla yhtäpitäviä kunkin maan 
talouspolitiikan ja uudistusohjelman sekä jäsenyyden valmistelustrategian muiden piirteiden 
kanssa. Niiden tulisi ottaa huomioon valkoisen kirjan suositukset, kattaa kaikki 
sisämarkkinoiden toiminnan kannalta merkittävät alat ja ottaa huomioon lainsäädännön 
soveltamisen ja täytäntöönpanon hallinnolliset ja organisatoriset kysymykset. 
5.4 Kunkin assosioidun maan vastuulla on koordinoida avunpyyntönsä ja tiedottaa 
edistymisestään valkoisen kirjan suositusten toteuttamisessa, jotta voidaan varmistaa unionin, 
jäsenmaiden ja muiden elinten antaman avun johdonmukaisuus ja yhteensopivuus. 
Unionin toiminnan koordinointi 
5.5 Unionin avaintavoite on organisoida tekninen avunanto tällä laajalla ja monitahoisella 
alueella niin, että rajalliset resurssit saadaan parhaaseen mahdolliseen käyttöön. Rahaa ei ole 
rajattomasti, ja assosioitujen maiden tarvitsema asiantuntemus on keskittynyt suhteellisen 
harvoille virkamiehille ja ammatinharjoittajille enimmäkseen jäsenvaltioissa. Unioni tarjoaa jo 
teknistä apuaan erityisesti PHARE-ohjelman kautta, ja se olisi nyt lisättävä ja mukautettava 
valkoisen paperin suosituksiin. Muut assosioiduille maille avoimet yhteisön ohjelmat sekä 
jäsenvaltioilta ja yksityisiltä laitoksilta saatava apu ovat hyödyllisiä. Erityistä huomiota on 
-30-
kiinnitettävä siihen, että eri ponnistukset tukevat toisiaan ja että ne suunnataan oikein. 
Tiedonkulun tehostaminen ja avoimuuden lisääminen assosioitujen maiden kehityksen ja 
tarjolla olevan avun suhteen helpottaa tarjonnan ja kysynnän yhteensovittamista ja yhteisten 
palvelujen tarjoamista silloin, kun yhteisiä tarpeita ilmenee. 
Tekninen erityisapu 
5.6 Unionin antaman teknisen avun tulisi koskea sekä säädösten valmistelua ja laadintaa että 
niiden täytäntöönpanoa. Tämä apu voi sisältää seuraavia tehtäviä: 
avustaminen eri lähentämisjärjestysten kustannusten ja 
etujen arvioinnissa; 
täydellisten ja ajantasaisten EU : n lakitekstien ja 
juridiikan asettaminen käytettäväksi ja 
käännöspalveluiden järjestäminen; 
unionin tukiyksikön luominen, johon kaikki 
avunpyynnöt erityisissä lainsäädäntöön ja sen 
soveltamiseen liittyvissä kysymyksissä voidaan 
osoittaa; 
oikeus- ja teknisten asiantuntijoiden antama neuvonta 
unionin oikeusjärjestelmästä ja yhteisön tekstien 
alakohtaisesta tulkinnasta ja kansallisten lakien 
valmistelusta; 
tiedon välittäminen jäsenvaltioiden omista 
täytäntöönpano- ja voimaansaattamismekanismeista ja niiden toiminnasta 
saaduista kokemuksista vaihto-ohjelmien kautta; 
hallinnollisen koulutuksen, kielikoulutuksen ja 
teknisen erikoiskoulutuksen tarjoaminen; 
tiedottaminen sisämarkkinoiden toiminnasta tiettyjen alojen taloudellisille toimijoille 
sekä suurelle yleisölle. 
Avunantotoimenpiteissä olisi otettava huomioon tarve ulottaa ne koskemaan kansallisia 
parlamentteja ja virastoja. Parlamentaarikot ja heidän avustajansa tarvitsevat tietoa uusien 
lakien täytäntöönpanemiseksi tarvittavista rakenteista ja kansalliseen lainsäädäntöön 
siirrettävistä yhteisön laeista. 
5.7 Unionin olisi myös hyvä sallia KIE-maiden osallistuminen erityisesti sisämarkkinoiden 
vahvistamiseen tähtääviin yhteisön ohjelmiin, joita ovat esimerkiksi KAROLUS (yhteisön 
-31-
oikeuden täytäntöönpanosta vastaavien virkamiesten vaihto), MATTHAEUS (tullivirkailijoiden 
vaihto) ja MATTHAEUS TAX (välillinen verotus). Tämän osallistumisen yksityiskohtaisia 
muotoja ja budjettivaikutuksia käsitellään erillisissä komission ehdotuksissa. Leonardo-
ohjelman ja Euroopan koulutussäätiön yhteydessä kehitetyt koulutushankkeet myötävaikuttavat 
myös KIE-maiden valmistautumiseen sisämarkkinoihin. 
Avunantomekanismit 
Kansalliset ohjelmat 
5.8 Kullekin assosioidulle maalle voitaisiin laatia kansallinen puiteohjelma 
sisämarkkinalainsäädännön lähentämistä varten. Näiden ohjelmien avulla voitaisiin varmistaa 
yhteensopivuus kaikkien valkoisen kirjan tavoitteisiin liittyvien PHARE-ohjelmien kanssa. 
5.9 Kunkin assosioidun maan kansalliset ohjelmat tulisi alistaa jäsenyyden 
valmistelustrategiaan liittyvästä avunannosta ja koordinoinnista vastaavalle elimelle. 
Kansallisten ohjelmien mukaisesta työstä tulisi raportoida säännöllisesti assosiointineuvostolle 
ja Eurooppa-sopimusten toimivaltaisille elimille. 
5.10 PHARE-ohjelmien laatiminen tänä vuonna alkavalle viisivuotiskaudelle on jo hyvässä 
vauhdissa. Komissio kutsuu assosioidut maat mahdollisimman pian valkoisen kirjan 
julkaisemisen jälkeen keskustelemaan kunkin maan ohjelmasta ja tärkeysjärjestyksistä valkoisen 
kirjan antamien suuntaviivojen valossa. Nykyisiä kansallisia uudistuksiin ja lainsäädännön 
lähentämiseen liittyviä puiteohjelmia voidaan muuttaa tarpeen mukaan. 
Teknisen avun tietotoimisto 
5.11 Eräiden apumuotojen tarve on yhteistä kaikille assosioiduille maille. Näiden tarpeiden 
tyydyttämiseksi komissio aikoo perustaa teknisen avunannon tietotoimiston, jota tuetaan 
monenvälisen PHARE-ohjelman kautta. Toimisto sijaitsee Brysselissä, ja sitä hoitaa komissio. 
Se tarjoaa tietojenvaihtoa ja auttaa varmistamaan, että assosioidut maat saavat tarvitsemansa 
palvelut. Sen avulla eri julkiset ja yksityiset elimet pystyvät antamaan mahdollisimman 
korkeatasoista apua mahdollisimman kustannustehokkaalla tavalla. 
5.12 Toimiston antama apu kattaa yhteisön lainsäädännön, sen siirtämisen kansalliseen 
lainsäädäntöön, oikeudellisen terminologian, käännöspalvelun, koulutuksen ja työntekijöiden 
vaihdon, myös lyhytaikaisen työskentelyn komission osastoilla ja aiheeseen liittyvissä 
jäsenvaltioiden elimissä. Lisäksi toimisto toimii keskitettynä tukiyksikkönä, jonne pyynnöt 
erityisneuvonantajien palvelujen saamiseksi voidaan osoittaa. 
5.13 Toimisto keskittyy neuvonta- ja asiantuntija-avun antamiseen lainsäädännöstä ja 
täytäntöönpanorakenteista pääasiassa PHARE-puitesopimuksen kautta siten, että komission ja 
jäsenvaltioiden asiantuntijoista muodostetaan ryhmä, jolla on tarvittava kokemus politiikan eri 
aloilta. Ryhmän palveluja voidaan käyttää myös kansallisissa ohjelmissa. 
-32-
5.14 Komissiolta, jäsenvaltioista ja assosioiduista maista saatavista tiedoista muodostetaan 
tietokanta tietojen avoimuus lisäämiseksi ja päällekkäisen työn ehkäisemiseksi. Se on kaikkien 
tarvitsijoiden käytössä. 
5.15 Komissio asettaa tietokannan kautta saataville kaiken avunantoa koskevan tiedon, joka 
liittyy PHARE-ohjelmaan tai muihin KIE-maille avoimiin yhteisön ohjelmiin. Komissio syöttää 
tietokantaan myös tietoja KIE-maiden edistymisestä valkoisen kirjan täytäntöönpanossa 
erityisesti niillä aloilla, joilla teknistä apua annetaan. Komissio kehottaa assosioituja maita, 
jäsenvaltioita ja muita avun antajia myös toimittamaan näitä tietoja. I 
Koordinointi ja seuranta 
5.16 Komissio raportoi toimiston toiminnasta säännöllisesti assosiointikomiteoille tai 
Eurooppa-sopimuksilla perustetuille alakomiteoille. 
5.17 Jäsenvaltiot hoitavat avun koordinoinnin ja seurannan Phare-ohjelman hallintokomitean 
kautta, assosioidut maat kahdenvälisesti Eurooppa-sopimusten toimivaltaisten rakenteiden 
kautta, kummassakin tapauksessa ottaen huomioon toimiston toiminnasta annetut raportit ja 
tietokantaan kertyneet tiedot. Jos asia koskee useita tai kaikkia assosioituja maita, se hoidetaan 
jäsentyneiden suhteiden puitteissa. 
-33 
6. JOHTOPAATOKSET 
6.1 Keski- ja Itä-Euroopan siirtyminen Euroopan unionin kanssa yhdenmukaiseen poliittiseen 
ja taloudelliseen järjestelmään on mutkikas prosessi. Siihen liittyy demokratian ja 
kansalaisyhteiskunnan vahvistaminen, terveen makrotalouspolitiikan toteuttaminen, 
yksityistämien ja teollisuuden rakenteiden uudistaminen, oikeudellisten ja institutionaalisten 
muutosten toteuttaminen ja kaupan liberalisointi vapaakaupan aikaansaamiseksi unionin ja 
naapurimaiden kanssa. Vaikka tilanne eri maissa vaihteleekin, muutosprosessi on jo hyvässä 
vauhdissa. 
6.2 Päävastuu muutosten onnistuneesta toteuttamisesta on assosioiduilla mailla itsellään. 
Essenin huippukokouksessa sovittu strategia edellyttää kuitenkin, että unioni antaa lisäapua 
kehittämällä läheisempää yhteistyötä omien instituutioidensa kautta, sopeuttamalla 
PHARE-ohjelman painotuksia muuttuvien tarpeiden mukaan ja toteuttamalla merkittäviä uusia 
toimenpiteitä assosioitujen maiden valmistamiseksi tulevaan sisämarkkinoihin liittymiseen. 
6.3 Valkoinen kirja merkitsee toiminnan alkamista ja on tarkoitettu oppaaksi assosioiduille 
maille oikeudellisten rakenteiden sopeuttamiseksi tulevaa sisämarkkinoihin osallistumista 
varten. Siinä esitetään looginen järjestys tarvittavien toimenpiteiden suorittamiselle, ja sen 
avulla assosioidut maat voivat laatia omat sisämarkkinaohjelmansa oman taloudellisen 
tilanteensa ja uudistustarpeidensa mukaisesti. Se auttaa myös unionia antamaan eniten tarvittua 
apua käyttäen hyväksi unionin omien instituutioiden, jäsenvaltioiden sekä yksityisen sektorin 
asiantuntemusta. Ehdotettu teknisen avun tietotoimisto helpottaa suuresti PHARE-ohjelman 
puitteissa sekä jäsenvaltioiden asiantuntijalähteistä saatavan avun kohdentamista, 
6.4 Sisämarkkinalainsäädännön asteittainen omaksuminen ja sen täytäntöönpanemiseksi 
tarvittavien rakenteiden luominen tukee assosioitujen maiden taloudellista uudistusprosessia. 
Tästä odotetaan koituvan huomattavia taloudellisia etuja assosioitujen maiden ja unionin 
elinkeinoelämälle ja kaupalle. Esteiden asteittainen poistaminen lisää kilpailukykyä ja sallii 
yritysten laajenemisen. Sisämarkkinoiden toiminnan kannalta tärkeiden kilpailu-, sosiaali- ja 
yhteiskuntapolitiikkaan liittyvien suositusten ottaminen mukaan valkoiseen kirjaan varmistaa 
sen, että samansuuntaistaminen tapahtuu tasapainoisesti. Sisämarkkinoiden suhteen tapahtuva 
samansuuntaistaminen on erotettava unioniin liittymisestä, joka edellyttää koko yhteisön 
säännöstön hyväksymistä kokonaisuudessaan. 
6.5 Sen lisäksi, että valkoinen kirja panee liikkeelle sisämarkkinoihin lähentymiseen tähtäävän 
prosessin, se antaa sysäyksen myös laajemmalle assosioitujen maiden ja unionin väliselle 
integroitumisprosessille ja piristää kaupankäyntiä. Komissio totesi valmistelustrategiasta 
13.7.1994 antamassaan tiedonannossa, että "kun kilpailupolitiikka ja valtion tukipolitiikka on 
tyydyttävällä tavalla toteutettu (assosioiduissa maissa) yhdessä yhteisöoikeuden muiden 
laajempiin markkinoihin liittyvien osien kanssa, unioni voi puolestaan asteittain alentaa 
kyseisistä maista tuleviin teollisuustuotteisiin soveltamiaan kaupallisia suojakeinoja, koska 
silloin saadaan sisämarkkinoiden sisäisiä säännöksiä vastaavat takeet epäoikeudenmukaista 
kilpailua vastaan". 
-34-
6.6 Valkoisen kirjan käynnistämä prosessi helpottaa kaupankäyntiä myös luomalla suotuisat 
olosuhteet sopimusten tekemiselle tuotteiden teollisuuden vakiintuneiden vaatimusten 
mukaisuutta mittaavien testien vastavuoroisesta tunnustamisesta. Sopimusten tarkoituksena olisi 
varmistaa assosioitujen maiden ja unionin standardointielimien myöntämien todistusten, 
vaatimustenmukaisuutta osoittavien merkkien ja testausraporttien vastavuoroinen 
hyväksyminen. Neuvottelut vastavuoroisesta tunnustamisesta voitaisiin aloittaa, kun 
assosioitujen maiden sertifiointielinten, testauslaboratorioiden ja vastaavien laitosten käyttämät 
menettelytavat on saatettu vastaamaan unionin menettelyjä. Valkoinen kirja tarjoaa ohjeita 
siitä, miten tähän voidaan päästä. Lisäksi PHARE-ohjelman kautta annetaan tehostettua apua 
näillä erikoisaloilla. 
6.7 Assosioitujen maiden järjestelmien asteittainen samansuuntaistaminen sisämarkkinoiden 
kanssa vahvistaa talousuudistusta ja auttaa luomaan suotuisat olosuhteet taloudelliselle 
yhdentymiselle. Myös julkiselle hallinnolle ja yrityksille aiheutuvat kustannukset kyseisissä 
maissa ja unionissa alenevat. Komissio aikoo laatia analyysin mahdollisista eduista ja esittää 
tulokset unionin instituutioille ja assosioiduille maille. 
6.8 Sisämarkkinoihin liittyvä yhdentymisprosessi on jo käynnistynyt Eurooppa-sopimuksiin, 
PHARE-ohjelmaan ja valkoisen kirjan valmisteluun liittyvien neuvottelujen, yhteistyön ja 
avunannon kautta. Kun valkoinen kirja on julkaistu ja Eurooppa-neuvosto on käsitellyt sen, 
tulee komission mielestä ryhtyä alla lueteltuihin toimenpiteisiin sen suositusten panemiseksi 
täytäntöön. 
6.9 Komissio 
toimittaa valkoisen kirjan assosioiduille maille niiden omalla kielellä yhdessä 
Eurooppa-neuvoston johtopäätösten kanssa; 
neuvottelee kunkin assosioidun maan kanssa valkoisen kirjan täytäntöönpanoon 
liittyvistä kansallisista työohjelmista, teknisen avun sopeuttamisesta ja edistämisestä ja 
valkoiseen kirjaan liittyvien kysymysten koordinoinnista kussakin maassa; 
perustaa 5 luvussa mainitun teknisen avun tietokeskuksen, jota tuetaan uuden 
monenvälisen PHARE-ohjelman kautta; 
järjestää teknisen avun koordinoinnin ja valkoisen kirjan suositusten täytäntöönpanon 
seurannan unionissa sisämarkkinakysymyksiä käsittelevän neuvoa-antavan komitean ja 
PHARE-ohjelman hallintokomitean kautta; 
tiedottaa assosioiduille maille sisämarkkinalainsäädännössä tapahtuvista muutoksista; 
35 
valmistelee KAROLUS- ja MATTHAEUS-ohjelmien ulottamista assosioituihin maihin 
ja tutkii mahdollisuuksia muiden asiaan liittyvien ohjelmien ulottamiseksi kyseisiin 
maihin; 
esittää tapoja, joilla assosioidut maat voivat osallistua alakohtaisten neuvoa-antavien 
elimien toimintaan sisämarkkinatietoulensa parantamiseksi; 
jatkaa talouspoliittista keskustelua assosioitujen maiden kanssa sisämarkkinoihin 
lähentämisen ja laajemman siirtymätoiminnan välisestä vaikutuksesta unionin 
toimielinten kanssa ylläpidettyjen jäsentyneiden suhteiden mukaisesti 
raportoi edistymisestä säännöllisesti sisämarkkina-asioita käsittelevälle neuvostolle, 
yleisten asiain neuvostolle ja Eurooppa-neuvostolle assosioitujen maiden edustajien 
kanssa pitämiensä valmistelukokousten jälkeen. 
6.10 Assosioituja maita kehotetaan 
nimeämään yksi yhteinen koordinoija kaikille valkoisen kirjan täytäntöönpanoon liittyville 
kysymyksille; 
laatimaan kansalliset työohjelmat suositusten panemiseksi täytäntöön (neuvoja ja apua 
työhön on saatavissa PHARE-ohjelman kautta); 
tarkastelemaan yhdessä komission kanssa käynnissä olevaa työtä lainsäädännön 
lähentämiseksi ja siihen liittyvää avunantoa tarkoituksena mukauttaa nämä kansallisten 
työohjelmien vaatimuksiin; 
hyödyntämään täysimittaisesti ehdotetun teknisen avun tietotoimiston tarjoamat 
mahdollisuudet tehostaa sisämarkkinalainsäädännön lähentämiseen ja täytäntöönpanoon 
liittyvää työtä; 
6.11 Jäsenvaltioita kehotetaan 
tarjoamaan asiantuntija-apua unionin sisämarkkinalainsäädännön siirtämiseksi kansalliseen 
lainsäädäntöön sekä sen täytäntöönpanon vaatimien rakenteiden pystyttämiseksi; 
tiedottamaan omista avustustoimistaan ja asiantuntija-avun saatavuudesta 
PHARE-ohjelman hallintokomitean ja teknisen avun tietotoimiston (TAIEO) kautta; 
- koordinoimaan suunniteltuja avustustoimenpiteitä edellä mainittujen mekanismien avulla, 
jotta eri tukitoimet olisivat tehokkaita ja vahvistaisivat toisiaan. 
36 
ISSN 1024-4492 
KOM(95) 163 lopullinen 
ASIAKIRJAT 
FI 11 01 
Luettelonumero : CB-CO-95-191-FT-C 
ISBN 92-77-88428-2 
Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto 
L-2985 Luxembourg 3 /