Komission yksiköiden valmisteluasiakirja - Oheisasiakirja Komission tiedonanto Neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Euroopan avaruuspolitiikasta - Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2007) 212 lopullinen} {SEK(2007) 504} {SEK(2007) 505} /* SEK/2007/0506 */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 26.4.2007 SEK(2007) 506 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Euroopan avaruuspolitiikasta TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA {KOM(2007) 212 lopullinen}{SEK(2007) 504}{SEK(2007) 505} SISÄLLYSLUETTELO 1. Oikeudellista ja poliittista taustaa 3 2. Ongelman määrittely 4 3. Avaruusalan politiikan tavoitteet 5 4. Vaihtoehdot tavoitteiden saavuttamiseen 6 5. Vaihtoehtojen mahdollisten vaikutusten vertailu 6 6. Seuranta ja arviointi 8 OIKEUDELLISTA JA POLIITTISTA TAUSTAA Tämä vaikutustenarviointi liittyy komission tiedonantoon Euroopan avaruuspolitiikasta, jonka oikeudellista ja poliittista taustaa esitellään seuraavassa. Euroopan yhteisön ja Euroopan avaruusjärjestön ESAn puitesopimuksen mukaisen yhteistyön tavoitteena on eurooppalaisen avaruuspolitiikan johdonmukainen ja asteittainen kehittäminen. Tämän politiikan avulla pyritään saamaan yhteisön politiikkaa tukevien, avaruusjärjestelmiä hyödyntävien palvelujen ja sovellusten kysyntä ja tämän kysynnän tyydyttämiseksi tarvittavien avaruusjärjestelmien ja -infrastruktuurin tarjonta kohtaamaan toisensa. ESAn pääjohtaja esittelee Euroopan avaruuspolitiikan ESAn neuvostolle. EU:n kilpailukykyneuvosto ja ESAn ministerineuvosto, jotka kokoontuivat kesäkuussa 2005 puitesopimuksen mukaisena ”avaruusneuvostona”, antoivat ohjeita, jotka liittyivät Euroopan avaruuspolitiikan ja Euroopan avaruusohjelman sisältöön ja luonteeseen. Politiikka ja ohjelma ovat osa jatkuvaa prosessia, jolla on jo ollut vaikutuksia ohjelmapäätösten tekemiseen EU:ssa. Niihin ovat vaikuttaneet aiemmin julkaistut vihreä ja valkoinen kirja sekä komission tiedonanto Euroopan avaruuspolitiikka – alustavia näkökohtia . Avaruuspolitiikalla luodaan puitteet tulevalle kehitykselle. Siitä ei kuitenkaan seuraa erityisiä menoja tai sääntelytoimenpiteitä. Tämä vaikutustenarvio on suhteutettu politiikan luonteeseen. Vaikutustenarviointia on tukenut rinnakkainen selvitys,[1] jonka laati konsulttiyhtiö Risk & Policy Analysts Limited (RPA). Selvityksessä hyödynnetään mahdollisuuksien mukaan jo tehtyjä tutkimuksia ja analysoidaan mahdollisia markkinanäkymiä sekä institutionaalisissa puitteissa mahdollisesti sovellettavia hallintotapoja samoin kuin näiden vaikutuksia toisiinsa. Sidosryhmiä on kuultu laajasti. Kuulemisessa esitettiin mm. seuraavat näkemykset: - EU:n olisi käsiteltävä avaruuspolitiikkaa korkeimmalla poliittisella tasolla ja lisättävä osallistumistaan alan toimintaan, mitä varten olisi mm. annettava yhteisölle alaa koskeva toimivalta perustuslaista tehtävässä sopimuksessa. - Institutionaalisia markkinoita olisi laajennettava, jotta teollisuus voisi kilpailla menestyksekkäästi kaupallisilla markkinoilla. - Riippumattomat mahdollisuudet hyödyntää avaruutta ovat strategisesti merkittävä asia. - Kansallisia ja Euroopan tason ohjelmia on koordinoitava, jotta saadaan operatiivista rahoitusta ympäristön ja turvallisuuden maailmanlaajuiseen seurantaan (GMES). Satelliitit voivat auttaa torjumaan digitaalista kahtiajakoa. - Kansainvälinen yhteistyö on avaruusalalla tärkeää, eikä sen välttämättä tarvitse heikentää Euroopan riippumattomuutta. - EU:n uusilla jäsenvaltioilla on vahva halu päästä pian mukaan avaruusalan toimintaan. - Avaruuspolitiikassa olisi otettava huomioon satelliittioperaattorien edut. Avaruuspolitiikan ja siihen liittyvän Euroopan avaruusohjelman valmistelussa on kuultu keskeisiä valtiollisia sidosryhmiä avaruuspolitiikkaa käsittelevässä korkean tason työryhmässä. Työryhmä on korostanut, että teollisuuden tehokkuutta tavoiteltaessa ei pidä unohtaa investointien poliittisia ja strategisia motiiveja. ESAn liittämisestä lähemmin EU:n puitteisiin päätettäisiin vasta perinpohjaisen analyysin pohjalta. Ongelman määrittely Avaruusala on suurten riskien ja voimakkaan innovoinnin sävyttämä ala, jolla tarvitaan pitkäjänteisiä teknologiainvestointeja. Konseptin validoinnista sen varsinaiseen toteuttamiseen ja lähettämiseen kiertoradalle voi mennä kymmenenkin vuotta. Yksityinen sektori ei yksinään pystyne selviytymään asiaan liittyvistä teknologisista ja taloudellisista riskeistä. Avaruusala on strateginen ala, joka on ympäri maailman riippuvainen julkisista investoinneista. Avaruusjärjestelmät ovat strategisia voimavaroja mutta myös kaupallisia infrastruktuureja, joita talous tarvitsee. Valtiot täydentävät markkinoiden liian vähäisiä investointeja uuteen teknologiaan, minkä vuoksi avaruusala on instituutiovetoinen ala. Yhdysvallat investoi avaruusalan siviilisegmenttiin yhtä paljon kuin muu maailma yhteensä. Sen puolustukselliset avaruusmenot ylittävät siviilipuolen varainkäytön. Muutkin maat, kuten Venäjä, Kiina ja Intia, vahvistavat vaikutustaan. Niiden budjetteja arvioitaessa on otettava huomioon paikallinen ostovoima. Euroopan lähestymistapa on muita markkinakeskeisempi. Euroopan valtiot osoittavat siviilipuolen toimintaan lähes 90 prosenttia 6,3 miljardin euron avaruusbudjetistaan ja edistävät voimakkaasti kaupallista avaruustoimintaa. Kaksi kolmannesta Euroopan avaruusalan liikevaihdosta on peräisin institutionaalisilta asiakkailta; Yhdysvalloissa osuus on 85 prosenttia. Globaalit kaupalliset markkinat ovat siksi kriittisen massan luomisen kannalta olennaiset eurooppalaisille satelliittien ja kantorakettien valmistajille. ESAn osuus Euroopan arviolta 5,5 miljardin euron siviilipuolen avaruusmenoista on noin kaksi kolmasosaa. Se myöntää tuotantosopimuksia suhteessa kunkin jäsenvaltion rahoituspanokseen. Menettely on ollut valtioille voimakas investointikannustin, mutta toisaalta se on rajoittanut erikoistumista. ESAn jäsenvaltiot katsoivat vuonna 2003, että on Euroopan strategisten etujen mukaista, että käytettävissä on riippumaton ja kustannuksiinsa nähden tehokas eurooppalainen kantoraketti, eivätkä kaupallisten markkinoiden vaihtelut saa uhata sitä. Kaupalliset markkinat ovat merkittävän kokoiset mutta erittäin suhdanneherkät , ja institutionaaliset markkinat tarjoavatkin valmistajille elintärkeän ja vakaan tulonlähteen. Avaruusalan arvoketju voidaan jakaa kolmia: avaruussegmentin hankkijoihin, maasegmentin hankkijoihin ja palvelusektoriin. Koko toimialan kokonaistulot olivat vuonna 2004 arviolta 97,2 miljardia dollaria, josta suurin osa tuli satelliittipalveluista.[2] Kysyntä ja tarjonta ovat Euroopassa huomattavan hajanaisia. Verrattuna muihin avaruusmahteihin avaruusjärjestelmien käyttö julkisen politiikan kehittämisessä ja toimeenpanossa on Euroopassa vähäisempää. Osa poliittisista toimista on toteutettu kansallisella tasolla ja etenkin turvallisuus- ja puolustussyistä, minkä vuoksi järjestelmät eivät ole yhteentoimivia. Tarjontapuolella järjestelmäintegraattorit ovat Euroopassa konsolidoituneet kuten muuallakin. Laitteiden ja osajärjestelmien toimittajien osalta ESA luonnehtii sektoria sangen hajanaiseksi.[3] Avaruusalan sääntelynäkymät ovat epävarmat. Avaruusteknologia on jo luonteeltaan herkkää. Monet maat ovat ottaneet käyttöön tiukkoja tuonti- tai vientivalvontamääräyksiä, jotka voivat haitata teknologioiden vapaata liikettä Euroopan sisällä ja ulkopuolella ja aiheuttavat yrityksille hallinnolliseen monimutkaisuuteen ja aikataulujen viivästymiseen liittyviä kustannuksia. Maksujen ja huutokauppojen käyttöönotto taajuuksien myöntämisessä voi johtaa siihen, että satelliittioperaattorit joutuvat maksamaan samasta taajuudesta jokaisessa jäsenvaltiossa. Avaruusesineisiin sovelletaan kansallista lainsäädäntöä, eikä alaa ole harmonisoitu. Avaruusalan politiikan tavoitteet Jotta edellisessä kohdassa kuvattujen tekijöiden vaikutuksista voidaan selvitä, Euroopan avaruusalaa koskevalla politiikalla on toteutettava seuraavat: - Huolehditaan siitä, että käytettävissä on riippumattomat ja edulliset mahdollisuudet hyödyntää avaruutta. - Investoidaan edelleen voimakkaasti avaruusalan tieteeseen. - Ylläpidetään vahvaa ja kilpailukykyistä avaruusalan teollisuutta, joka luo innovointia, kasvua ja mahdollisuuksia satelliittijärjestelmien kaupalliseen hyödyntämiseen. - Kehitetään ja hyödynnetään sellaisia avaruusalan sovelluksia, jotka täyttävät EU:n politiikan tavoitteet ja eurooppalaisten yritysten ja kansalaisten tarpeet. - Kehitetään sellaiset avaruusjärjestelmät, joita tarvitaan Euroopan kansalaisten turvallisuus- ja puolustustarpeiden täyttämiseen. Sitä varten on - asetettava selkeät prioriteetit, toteutettava tarpeiden mukaiseksi muokattua teollisuuspolitiikkaa ja optimoitava julkisten resurssien käyttö - luotava mahdollisimman hyvä sääntely-ympäristö - järjestettävä rahoitus kriittisten järjestelmien ja teknologioiden kehittämiseen - luotava tasapainoiset kansainvälisen yhteistyön järjestelyt tiettyjen strategisten kumppanien kanssa. Politiikassa olisi lisäksi otettava huomioon avaruusalan tuoma lisäarvo monilla EU:n politiikan aloilla. Vaihtoehdot tavoitteiden saavuttamiseen Vaihtoehtoja on kartoitettu neljä. Eurooppalaista avaruuspolitiikkaa ei luoda lainkaan. Vaihtoehto merkitsisi sitä, että hylätään tavoite koota yhteen kaikkien eurooppalaisten toimijoiden poliittinen sitoutuminen ja toimenpiteet. Tällöin joko tehtäisiin täyskäännös nykysuuntauksesta, jonka mukaan EU lisää investointejaan avaruusjärjestelmiin ja avaruusjärjestelmien hyödyntämistä, taikka jäädytettäisiin tämänhetkiset järjestelyt eikä tehostettaisi niitä lähitulevaisuudessa. Jäsenvaltiot toteuttaisivat omia avaruusohjelmia ilman selkeää koordinointia, jolloin tuloksena olisivat pirstaleiset institutionaaliset markkinat ja erilliset kansalliset järjestelyt suhteissa kolmansiin maihin. Lisätään koordinointia ja avaruussovellusten käyttöä eurooppalaisen politiikan toteuttamiseen. Kaikki eurooppalaiset toimijat sopisivat avaruuteen liittyviä ohjelmia koskevien tietojen järjestelmällisestä vaihdosta, jotta Eurooppaan luotaisiin yhtenäiset institutionaaliset avaruusalan markkinat, joiden ansiosta alan teollisuus pystyisi selviytymään kysynnän vaihtelusta ja investoimaan teknologiaan. Merkittävänä tehtävänä olisi koota eurooppalaiset politiikkaan liittyvät tarpeet yhteen Euroopan avaruusohjelman avulla. Kaikkien toimijoiden olisi sitouduttava pitkäjänteiseen rahoitukseen; tämä koskee myös operatiivisten GMES-palvelujen rahoitusta ja hallintoa koskevia ehdotuksia. Siviili- ja sotilasalan ohjelmien koordinointia varten luotaisiin järjestelyt institutionaalisen toimivaltajaon mukaisesti. Teknologiaohjelmissa taas käsiteltäisiin avaruusinfrastruktuurien suojelemista. Euroopan avaruuteen liittyvien poliittisten puitteitten muuttaminen merkitsisi hallitustenvälisten toimien tuomista Euroopan unionin piiriin. Jäsenvaltiot voisivat edelleen osallistua vapaaehtoisesti ohjelmiin, joiden rahoitus on järjestetty valtioiden keskinäisin toimin. Toimintaan voitaisiin kuitenkin saada rahoitusta myös yhteisön talousarviosta. ESAan kuuluvia EU:n ulkopuolisia jäsenvaltioita varten tarvittaisiin asianmukaiset hallinnolliset järjestelyt. Järjestely voitaisiin jäsentää niin, että myös pilarienväliset toiminnat olisivat mahdollisia. Se vahvistaisi siviili- ja sotilaspuolen välistä koordinointia. Tehdään radikaali muutos: yhteisön puitteet ja huomattavat lisämäärärahat. Radikaalimpi vaihtoehto olisi sisällyttää avaruusalan toiminnat Euroopan yhteisön puitteisiin ja lisätä avaruusinvestointeja merkittävästi. Nykyiset kansalliset siviilipuolen avaruusbudjetit siirrettäisiin yhteisön talousarvioon, ja alalle osoitettaisiin uusia EY-varoja. Valkoisessa kirjassa esitetyn arvion mukaan avaruusalalle Euroopassa myönnettävien varojen kokonaismäärä lisääntyisi 23–35 prosenttia eli 1,25–2 miljardia euroa vuodessa. Vaihtoehtojen mahdollisten vaikutusten vertailu Poliittiset seikat rajoittavat lyhyen aikavälin vaihtoehtojen tarkastelua. Luopuminen Euroopan avaruuspolitiikan luomisesta olisi jäsenvaltioiden ministerien nimenomaisten toiveiden vastaista , ja sillä olisi seuraavat seuraukset: GMES ei saavuttaisi operationaalista vaihetta, Euroopan siviilialan avaruustoimintaa ei edelleenkään koordinoitaisi, siviili- ja sotilaspuolen toiminnan synergioiden hyödyntäminen jäisi puolitiehen eikä yhteentoimivuutta saavutettaisi vieläkään, eikä avaruusjärjestelmiä hyödynnettäisi täysipainoisesti eurooppalaisessa politiikassa, jolloin mahdollisuudet tehostaa toimintaa jäisivät käyttämättä. Vaikutustenarviointia tukevassa selvityksessä tilanteen säilyttäminen otetaan perustaksi, johon muita vaihtoehtoja verrataan. Jos avaruusalan poliittiset puitteet Euroopassa muutetaan aidosti EU:n puitteiksi, voitaisiin tehostaa koordinointijärjestelyjä kaksoiskäyttö mukaan luettuna ja tarjota kaikille jäsenvaltioille tehokas keino osallistua avaruusalan toimintaan. Kaikille sidosryhmille luotaisiin selkeämmät ohjelmalliset puitteet. Niistä tehtäisiin sellaiset, ettei joka ohjelmasta tarvitsisi neuvotella komission kanssa. Vaikutustenarviointia tukevassa selvityksessä esitetään käytettyjen arviointikriteerien pohjalta, että EU:n viraston perustaminen kakkospilarin alaisuuteen olisi hyvä ratkaisu kaikissa tarkastelluissa kysyntäskenaarioissa. Siihen liittyy kuitenkin joitakin epävarmuustekijöitä, joihin täytyy vielä puuttua. Myös ykköspilarin olisi oltava mukana avaruusalan toimissa. Vielä olisikin selvitettävä, mitä oikeusperustaa voitaisiin käyttää sellaisen ”pilarienvälisen” viraston perustamiseen, joka mahdollistaa erilaisen osallistumisen kuhunkin ohjelmaan. Lisäksi on analysoitava, olisiko ESAn rahoitus- ja teollisuuspoliittisiin sääntöihin tehtävä muutoksia, jos järjestön toiminnasta tulisi perustamissopimuksen alaisuudessa hallitustenvälistä. Jäsenvaltiot ovat tehneet selväksi, ettei avaruuspolitiikalla pidä vaikuttaa ennalta lisäanalyysin tuloksiin. Radikaalin muutoksen vaihtoehdolla (yhteisön puitteet ja huomattavat lisämäärärahat) olisi kaksi päävaikutusta: toimintoja siirrettäisiin kansallisista ja valtioidenvälisistä järjestelyistä yhteisön järjestelyjen piiriin, ja Euroopan siviilialan avaruusmenoja kasvatettaisiin 23–35 prosenttia. Näissä puitteissa komissio voisi laatia pitkälle tähtäävän strategian avaruusjärjestelmien kehittämiseksi ja käyttämiseksi siten, että niillä edistetään EY:n politiikkaa. Samalla järjestyisivät resurssit strategian toteuttamiseen. Päätökset tehtäisiin aina samoissa elimissä. Teollisuus saisi entistä turvallisemman investointiympäristön. Edellytyksenä on kuitenkin, että t&k-hankkeiden tukiprosentti pysyisi nykyisellä tasolla eli monissa tapauksissa 100-prosenttisena. Vaikutustenarviointia tukevassa selvityksessä esitetään käytettyjen arviointikriteerien pohjalta, että yhteisön viraston hallinnoima yhteisön ohjelma olisi hyvä ratkaisu kaikissa tarkastelluissa kysyntäskenaarioissa. Radikaali vaihtoehto olisi osoitus kaikkien jäsenvaltioiden voimakkaasta sitoutumisesta avaruusinvestointien vahvistamiseen, mikä lisäisi sijoittajien luottamusta. Valtioiden yhteisiä ja kansallisia määrärahoja siirrettäisiin vuosittain yli 6 miljardia euroa yhteisön talousarvioon, ja prioriteetteja koskeva päätöksenteko olisi yhteistä. Kaikki viittaa kuitenkin siihen, ettei jäsenvaltioilla ole tässä vaiheessa minkäänlaista halua tämän vaihtoehdon toteuttamiseen. Ehdotuksessa perustuslaista tehtäväksi sopimukseksi todetaan, että yhteisön toimivallan käyttäminen ei estä jäsenvaltioita käyttämästä omaa toimivaltaansa. Jäsenvaltioiden kanssa käydyissä keskusteluissa on lisäksi osoittautunut, että ne vastustavat tämänsuuntaisia suunnitelmia voimakkaasti, ellei asiaa analysoida perinpohjaisesti. Lisäämällä koordinointia ja avaruussovellusten käyttöä muun eurooppalaisen politiikan toteuttamiseen parannettaisiin eurooppalaisten institutionaalisten ohjelmien näkyvyyttä ja voitaisiin parantaa niiden koordinointia. Jos ESAn säännöistä tehtäisiin joustavampia, voitaisiin entisestään parantaa eurooppalaisen teollisuuden tehokkuutta, erikoistumista ja kilpailukykyä. Galileo on ollut selvä esimerkki niistä eduista, joita saadaan yhteistyöhankkeesta, jonka edellytyksinä ovat täsmällisiin tarpeisiin kehitetyt teknologiat, eurooppalaisen avaruusteollisuuden rakentama avaruusinfrastruktuuri sekä eurooppalaisten käyttäjien tekemät pitkäjänteiset rahoitus- ja käyttösitoumukset. Avaruusjärjestelmien yhteiskunnalliset vaikutukset ovat merkittäviä. Järjestelmiä käytetään datan, puheen ja kuvan välittämiseen, ja niillä on ratkaiseva rooli tietojen keräämisessä ja jakelussa. Niiden merkityksestä saa hyvän kuvan, kun ajattelee tilannetta, jossa osa avaruusinfrastruktuurista lakkaisi toimimasta. Vaikutukset olisivat mittavat: huomattava osa taloudellisesta toiminnasta jähmettyisi paikalleen, ja pelastuspalvelujen organisoiminen vaikeutuisi merkittävästi. Koordinointia lisäävä vaihtoehto kiihdyttää yhteyksien luomista EU:n politiikan ja avaruusjärjestelmien mahdollisten etujen välille. Satelliittiyhteydet voivat olla ainut tapa viedä koulutusta alueille, jotka sijaitsevat syrjässä tai joilta puuttuu maanpäällistä infrastruktuuria. Satelliittisovelluksilla voidaan myös laajentaa lääketieteellisiä palveluja kehitysmaissa. Koordinoinnin lisäämisen ympäristövaikutukset syntyvät GMES:n kautta tehtävän systemaattisen seurannan kautta. GMES:n tuomia hyötyjä on arvioitu PricewaterhouseCoopersin tekemässä mittavassa selvityksessä.[4] Arvio kattaa 25 vuotta. Hyötyjen saamiseksi on investoitava GMES-palveluihin ja -infrastruktuuriin sekä myös kuhunkin yksilöityyn politiikanalaan. GMES on näin ollen välttämätön muttei riittävä edellytys, ja asiaan liittyvät kustannukset on laskettava tarkasti osana erityistä kustannus-hyötyanalyysia. Vuoteen 2030 mennessä olisi selvityksen mukaan saatavissa seuraavat hyödyt: tehokkuuden mahdollistamat säästöt noin 310 miljoonaa euroa vuodessa, uutta Euroopan tason politiikkaa edellyttävät hyödyt 2,9 miljardia euroa vuodessa sekä vuodesta 2025 lähtien uusia globaaleja sopimuksia ja yhteistyöjärjestelyjä edellyttävät hyödyt yhteensä arviolta 7 miljardia euroa vuodessa. Satelliitit antavat panoksensa turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan. Avaruusalasta on hyötyä Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikalle mm. siinä, että se tarjoaa rajoittamattoman pääsyn potentiaalisille tai varsinaisille operaatioalueille, jolloin voidaan hankkia näyttöä laittomasta toiminnasta. Alan sovelluksista on hyötyä myös kriisinhallintatoimissa. Koordinointia lisäävä vaihtoehto lisäksi edistäisi eurooppalaisten siviili- ja sotilaallisten avaruusohjelmien resurssien yhteiskäyttöä monikäyttöteknologian ja yhteisten standardien pohjalta. Seuranta ja arviointi Yritystoiminnan pääosasto tekee ajantasaisen arvion alasta 2–3 vuoden välein. Puitesopimuksen toimivuutta arvioidaan perustaksi päätökselle sen jatkamisesta. Samoin analysoidaan keskeisiä mahdollisia kustannuksiinsa nähden tehokkaita toimenpiteitä avaruusalan toimien organisoimiseksi Euroopassa parhaalla mahdollisella tavalla. [1] Impact assessment relating to the Economic and Governance Evolution of Space in Europe , RPA, helmikuu 2007. Laadittu Euroopan komission yritystoiminnan ja teollisuuden pääosaston toimeksiannosta. [2] RPA, helmikuu 2007. [3] AGENDA 2007. ESAn pääjohtajan asiakirja (BR-213, lokakuu 2003). [4] Socio-Economic Benefits Analysis of GMES , PricewaterhouseCoopers, heinäkuu 2006. Laadittu ESAn toimeksiannosta.