Covid-19-pandemian aiheuttamien matkustusrajoitusten takia normaaleja tarkastusmenettelyjä ei voitu tehdä melkein koko vuoden 2020 aikana. Turvallisuustoimenpiteet ja niihin liittyvät rajoitteet taas vaikuttivat yritysten toimintaan. Tämän johdosta komissio mukautti toimintatapojaan varmistaakseen, että tutkimuksia voitiin jatkaa samalla, kun se noudatti asianmukaista menettelyä, avoimuusvaatimuksia ja lakisääteisiä määräaikoja. Uusia menettelyjä olivat muun muassa se, että yritysten piti toimittaa riittävän yksityiskohtaisia tietoja analysointia varten, etäristiintarkastusjärjestelmä otettiin käyttöön riippumattomien ja todennettavissa olevien lähteiden toimittamien tietojen tarkastusta varten ja asianomaisille osapuolille myönnettiin jonkin verran joustovaraa tietojen toimittamisen määräaikoihin. Komissio teki yhteensä 26 tarkastusta paikan päällä ja 83 etäristiintarkastusta. Etäristiintarkastusjärjestelmä on varmistanut kaupan suojatoimien täytäntöönpanon jatkumisen vuonna 2020, mutta se on työläs ja vaativa järjestelmä ja vain väliaikainen ratkaisu.

Raportti on tekninen, tosiasioihin perustuva asiakirja, joka perustuu useisiin eri lähteisiin, erityisesti Venäjän lainsäädäntöön ja muihin virallisiin venäläisiin asiakirjoihin. Raportti on kuvaileva ja jaettu kolmeen osaan. Ensimmäinen osa on makrotaloudellinen kuvaus Venäjän taloudesta, toisessa käsitellään kaikissa valmistusprosesseissa käytettäviä tärkeimpiä tuotannontekijöitä (esim. työvoima, energia) ja kolmannessa käsitellään tiettyjä Venäjän talouden aloja eli teräs-, alumiini- ja kemikaalialaa.

Soveltaessaan uutta normaaliarvon laskentamenetelmää komission on valittava sopiva edustava maa voidakseen muodostaa tuotteelle vääristymättömän normaaliarvon. Jos sopivia tietoja on saatavana useammassa kuin yhdessä maassa, komission olisi tehtävä valinta tarkasteltavana olevien maiden sosiaaliturvan ja ympäristönsuojelun tason perusteella.

Koska pk-yrityksillä on rajalliset resurssit hyödyntää kaupan suojatoimia, komissio on aina pyrkinyt lisäämään niiden tietoisuutta kaupan suojatoimista ja mahdollisuuksia hyödyntää näitä toimia. Komissio jatkoi vuonna 2020 neuvontapalvelunsa kautta sellaisten yritysten tukemista, joihin epäterveet kaupan käytännöt vaikuttavat EU:ssa ja kolmansissa maissa. Kaupan suojatoimiin turvautuessaan pk-yritykset hyötyivät aiempaa helpommista kyselylomakkeista ja mahdollisuuksien mukaan tutkimusajanjaksoista, jotka vastasivat niiden tilikautta.

Yhdysvallat on ottanut eniten käyttöön EU:n vientiin kohdistuvia toimenpiteitä. Voimassa olevia toimenpiteitä on 38 (36 vuonna 2019). Seuraavina ovat Kiina (19), Turkki (16) ja Intia (15).

Polkumyynnin vastaiset toimenpiteet ovat edelleen maailman käytetyin suojatoimi. Voimassa olevista 178 toimenpiteestä 133 on kyseisiä toimia. Toimenpiteistä 39 on suojatoimenpiteitä (37 vuonna 2019) ja kuusi tukien vastaisia toimenpiteitä.

Komissio haluaa toimillaan varmistaa, että WTO:n määräyksiä sovelletaan asianmukaisesti ja että menettelyvirheisiin ja oikeudellisiin epäjohdonmukaisuuksiin puututaan, jotta voidaan torjua kaupan suojatoimien väärinkäyttöä kolmansissa maissa. Suuria huolenaiheita ovat yleinen avoimuuden puute ja monissa tapauksissa riittämätön vahingon ja syy-yhteyden arviointi. Komission toistuvat toimet, joissa on korostettu oikeudellisia epäjohdonmukaisuuksia ja systeemisiä puutteita, ovat vaikuttaneet merkittävästi perusteettomien toimenpiteiden ehkäisemiseen. Seuraavassa on joitakin onnistuneita toimia vuodelta 2020.

1.6Toiminta WTO:ssa

Covid-19-pandemian vuoksi WTO peruutti tuki- ja tasoitustullikomitean, polkumyyntikomitean ja suojalausekekomitean huhtikuun kokoukset ja järjesti virtuaalisia kokouksia lokakuussa 2020. Polkumyyntitoimenpiteiden kiertämistä käsittelevä epävirallinen ryhmä ja polkumyynnin vastaisen sopimuksen täytäntöönpanotyöryhmä eivät kokoontuneet vuonna 2020.

EU otti polkumyyntikomiteassa esiin useita kolmansien maiden tutkimuksia, jotka aiheuttivat huolta EU:n viejille. Näihin kuuluivat Etelä-Afrikan tulliliiton (SACU) Belgiasta ja Alankomaista peräisin olevien pakastettujen ranskanperunoiden tuontia koskeva uudelleentarkastelu, Kanadan suorittama Tanskasta, Alankomaista, Yhdistyneestä kuningaskunnasta ja Belgiasta peräisin olevaa puhdistettua sokeria koskevien toimenpiteiden tarkastelu ja Yhdysvaltojen määräämät alustavat polkumyyntitullit seitsemästä EU:n jäsenvaltiosta peräisin oleville alumiiniseoslevyille.

EU, Yhdysvallat ja Japani tukivat tuki- ja tasoitustullikomitean esityslistan kohtaa, joka koski tukien roolia taloudellisen toiminnan eri alojen ylikapasiteetin edistäjänä. Kyse on jatkuvasta työstä, jolla pyritään ymmärtämään tukien roolia tuotannon ylikapasiteetin lisäämisessä eri aloilla. Vuonna 2020 keskustelussa keskityttiin OECD:n raporttiin ”Measuring distortions in international markets: The semiconductor value chain” sekä teräksen tuotannon ylikapasiteettia käsittelevän maailmanlaajuisen foorumin meneillään olevaan työhön. Viimeksi mainitun osalta EU ja muut WTO:n jäsenet kehottivat jälleen Kiinaa liittymään takaisin foorumiin, jotta teräsalan ylikapasiteettiongelma voidaan ratkaista.

Suojalausekekomitean kokouksessa EU toi esiin useita huolenaiheita, jotka koskivat seuraavia tutkimuksia: Indonesian tutkimus vaatteista ja vaatetustarvikkeista, Marokon tutkimus raudasta tai teräksestä valmistetuista hitsatuista putkista, Etelä-Afrikan tutkimus tietyistä valssatuista terästuotteista, Turkin tutkimus hammasharjoista ja Ukrainan tutkimus polymeerimateriaaleista sekä johdoista ja kaapeleista. EU myös puolusti kantaansa tietyistä terästuotteita koskevista suojatoimenpiteistä, joita Intia, Kiina, Venäjä, Japani, Sveitsi ja Korea arvostelivat.

Tapauksissa, joissa komission toimista huolimatta otetaan käyttöön perusteettomia kaupan suojatoimenpiteitä, komissio voi turvautua WTO:n riitojenratkaisumenettelyyn erityisesti, jos on havaittu merkittäviä systeemisiä ongelmia. Tällä hetkellä käynnissä on kaksi EU:n vireille panemaa riitojenratkaisumenettelyä, joista toinen koskee Kolumbian määräämiä polkumyyntitulleja Belgiasta, Saksasta ja Alankomaista peräisin oleville pakastetuille ranskanperunoille ja toinen Yhdysvaltojen määräämiä polkumyynti- ja tasoitustulleja Espanjasta peräisin oleville kypsille oliiveille.

EU, Yhdysvallat ja Japani antoivat tammikuussa 2020 ministerien julkilausuman, jossa hahmoteltiin, miten tuotannonalojen tukia koskevia WTO:n sääntöjä olisi vahvistettava tulevaisuudessa. Tämä aloite on tärkeä tukia ja tasoitustulleja koskevan WTO:n sopimuksen vahvistamisen kannalta, jotta voidaan vastata jäsenmaiden muuttuviin tukikäytäntöihin. Ehdotetut muutokset liittyvät esimerkiksi avoimuuteen, haitallisten tukien tunnistamiseen ja julkisen elimen määritelmiin. EU jatkaa osallistumistaan prosessiin.

1.7Kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan toiminta

Kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja vastaanotti vuonna 2020 yhteensä 24 toimenpidepyyntöä ja järjesti 12 kuulemista. Kuten aikaisemminkin, jos osapuolet toimittivat toimenpidepyynnön samanaikaisesti kuin pyynnön tulla tutkimuksesta vastaavien komission yksiköiden kuulemiksi, kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja totesi, että asianomaisten osapuolten olisi ensiksi esitettävä huolenaiheensa komission yksiköille. Kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja puuttuisi asiaan vasta sitten, jos ratkaisua ei löytyisi. Tällä tavoin asianomaiset osapuolet pystyivät puolessa tapauksista löytämään ratkaisun suoraan tutkintaryhmien kanssa.

Kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja jatkoi huomautusten jättämisen määräaikaa kahdessa tapauksessa. Kuulemisissa esiin tuodut kysymykset koskivat lisätietojen toimittamista, nimettömyyttä ja luottamuksellisuutta koskevia pyyntöjä. Eräs EU:n tuottaja nosti myös esiin kysymyksen covid-19-pandemiaan liittyvien toimenpiteiden vaikutuksesta suojatoimia koskeviin menettelyihin. Kaikissa tapauksissa yksiköiden kanssa päästiin sopimukseen käsiteltävien kysymysten uudelleentarkastelusta tai selvennysten tai lisätietojen toimittamisesta.

Vuonna 2020 tapausten määrä oli hyvin samanlainen kuin vuonna 2019. Pyyntöjen ajoitus oli covid-19-pandemian vuoksi epäsäännöllinen, mutta kuulemisten järjestämisen logistiikka oli yksinkertaisempaa, kun matkustaminen lopetettiin.

2Tukien käyttö

2.1Tukien kehityssuuntaukset

Kymmenen viime vuoden aikana EU:n käynnistämien tukia koskevien tapausten määrä on kasvanut huomattavasti edelliseen kymmenen vuoden kauteen verrattuna, 24:stä 32:een. Tähän liittyy merkittävä muutos siinä, mitä maita nämä toimet ensisijaisesti koskevat. Vuosina 2001–2010 suurin osa EU:n käynnistämistä tukia koskevista toimista kohdistui Intiaan, Indonesiaan ja Yhdysvaltoihin, ja Intiaan kohdistuvia toimia oli perinteisesti eniten, 10 yhteensä 24 vireillepanosta (yli 40 prosenttia). Vuosina 2011–2020 käynnistetyistä 32 tapauksesta 14 (44 prosenttia) kohdistui kuitenkin Kiinaan, kun taas Intian, Indonesian ja Turkin osuus tapauksista oli vain noin kymmenen prosenttia. Kiinan, johon suurin osa tukia koskevista tapauksista liittyy, osalta tämä luku on vieläkin selvempi WTO:n tasolla – kymmenen viime vuoden aikana 55 prosenttia vireille pannuista tukia koskevista tapauksista liittyi Kiinaan. Tämä heijastaa Kiinan tuotannonalan laajalle levinneen ja monimutkaisen tukijärjestelmän kauppaa vääristävää vaikutusta. Vuonna 2020 kaksi kolmesta EU:n vireille panemasta tukia koskevasta tutkimuksesta koski Kiinaa ja kolme lopullista tukien vastaista toimenpidettä otettiin käyttöön Kiinan – omassa maassaan tai Egyptissä – myöntämiin tukiin. Koska suurin osa tukien vastaisesta toiminnasta vuonna 2020 liittyi Kiinan myöntämiin tukiin, tämän jakson loppuosassa keskitytään kyseiseen maahan.

1

2

2.1

2.2Kiinan myöntämän taloudellisen tuen tausta

Kiinan hallitus tukee yrityksiä monin tavoin, ja avoimuuden puutteen takia tuista on haastavaa saada tietoja. Kiina otti vuonna 2006 käyttöön ”kotimaisten innovaatioiden” käsitteen ja totesi, että sen tavoitteena on lisätä kotimaisia innovointivalmiuksia ja käyttää tätä keskeisenä keinona mukauttaa talouden rakenteita, muuttaa kasvumallia ja parantaa Kiinan kilpailukykyä. Sen yhdistäminen Kiinan vuoden 1999 ”Go Out” -politiikkaan, jolla pyrittiin edistämään kiinalaisia investointeja ulkomailla, antaa taustatietoa lukuisille Kiinan eri tuotannonaloille myöntämille tuille. Vuonna 2015 julkaistu ”Made in China 2025” (MIC2025) -strategia ja etenemissuunnitelmalaajentavat Kiinan ”kotimaisia innovaatioita” koskevaa tavoitetta ja koskevat uusia ja nousevia tuotannonaloja sekä perinteisiä valmistusteollisuuden aloja. Vuonna 2013 käynnistetty uusi silkkitie -aloite perustuu Kiinan ”Go Out” -politiikkaan. Sillä kehitetään kauppareittejä ja investoidaan infrastruktuurin ja tuotannonalan hankkeisiin eri puolilla maailmaa.

Nämä hallituksen strategiat liittyvät läheisesti moniin viisivuotissuunnitelmiin, jotka määrittävät Kiinan talouden suunnan asettamalla painopistealoja ja tavoitteita keskus- ja paikallishallinnoille. Kolmastoista viisivuotissuunnitelma kattoi vuodet 2015–2020. Tuotannonaloille myönnettävä taloudellinen tuki on yksi keino saavuttaa viisivuotissuunnitelmien tavoitteet. Tämä vahvistui, kun Kiinan kansanpankki julkaisi yhdessä hallintoyksiköiden kanssa useita lausuntoja siitä, miten varmistetaan tehokkaampi tuki talouden kasvulle ja rakenteelliselle sopeutukselle (2016), sekä suuntaa-antavan lausunnon rahoitustuesta vahvan valmistusmaan rakentamiseksi (2017). Tuki voidaan myöntää maksuttomina tai halpakorkoisina lainoina, keinotekoisesti halpoina pidettyinä raaka-aineina, komponentteina, energiana ja maana, verovapautuksina ja tieteen ja kehityksen tukina sekä teknologiahankintoina. Nämä tuet ovat myötävaikuttaneet valtavaan maailmanlaajuiseen ylikapasiteettiin muun muassa teräs- ja alumiinialoilla. Tämä on lisännyt Kiinasta peräisin olevaa epätervettä vientiä, mikä on alentanut hintoja maailmanlaajuisesti ja aiheuttanut vahinkoa monille tuontimaiden, myös EU:n jäsenvaltioiden, tuotannonaloille. EU on aiempien vuosien tapaan vuonna 2020 pyrkinyt ratkaisemaan ongelman ottamalla perustelluissa tapauksissa käyttöön tasoitustoimenpiteitä. Se on myös omaksunut uuden lähestymistavan uusiin ongelmiin, kuten seuraavassa jaksossa esitetään.