FI Euroopan unionin virallinen lehti C 170/1

ERITYISKERTOMUS nro 3/2006

Euroopan komission humanitaarisesta avusta hyökyaallon uhrien auttamiseksi sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2006/C 170/01)

SISÄLLYS

LYHENTEET

I—IX TIIVISTELMÄ

1—7 JOHDANTO

1—3 Hyökyaaltokatastrofi 26. joulukuuta 2004

4—5 Humanitaarisen avun pääosasto ECHO

6—7 Muut hyökyaallon jälkeisiin toimiin liittyvät komission välineet

8—11 TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMA TARKASTUS

8 Tarkastuksen perusteet

9—10 Tarkastuksen sisältö ja tavoitteet

11 Tarkastuksen lähestymistapa

12—44 HUOMAUTUKSET

12—21 Komission toiminnan nopeus ja tarkoituksenmukaisuus

12—15 Nopea toiminta asianmukaisen budjetin avulla

16—17 Yhteistyökumppaneiden valinta

18 Kansainvälisen rahoituksen suuri määrä ylittää yhteistyökumppaneiden rahoitustarpeet

19—21 Tarkkaan tarpeiden arviointiin liittyvä tilanteiden kaksijakoisuus

22—26 Koordinoinnin vaikuttavuus

22—23 Lukuisien humanitaaristen järjestöjen koordinointi

24—26 ECHOn ja muiden komission yksiköiden välinen koordinointi hyvää välitöntä hätäapua lukuun ottamatta

27—39 Seurantajärjestelmien merkitys täytäntöönpanon asianmukaisuuden, oikea-aikaisuuden ja tehokkuuden kannalta

27—33 Suhteellisen kattava seuranta- ja valvontajärjestelmä

34 Ensivaiheen toimien mukauttaminen asianmukaisuuden varmistamiseksi

35 Kapasiteetin täyttymisestä ja muista ulkoisista rajoitteista aiheutuvat viiveet

36—39 Hanketäytäntöönpanon tehokkuutta koskevat tiedot

40—44 Tulosten saavuttaminen ja riittävä kestävyys

40—43 Hankkeet vaikuttivat yleisesti ottaen toiminnan onnistumiseen vaikka jotkin tuotokset ja tulokset jäivät ennakoitua heikommiksi

44 Rahoituksen suuri määrä edisti kestävyyttä

45—49 PÄÄTELMÄT

50—54 SUOSITUKSET

LIITE: Hyökyaallon vaikutukset

Komission vastaukset

LYHENTEET BRR Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi (kunnostus- ja jälleenrakennustoimia tukeva toimisto) DIPECHO Disaster preparedness in DG ECHO ECHO Humanitaarisen avun pääosasto ECHO (DG ECHO) ECHO Euroopan yhteisön humanitaarisen avun toimisto (European Community Humanitarian Aid Office) EU Euroopan unioni GAM Gerakan Aceh Merdeka (Vapaa Aceh -liike) LRRD Linking Relief, Rehabilitation and Development (hätäavun, kunnostustoimien ja kehityksen niveltäminen) LTTE Liberation Tigers of Tamil Eelam (Tamil Eelamin vapautuksen tiikerit) TEC Tsunami Evaluation Coalition (hyökyaallon arviointiryhmä) UNDAC United Nations Disaster Assessment and Coordination (YK:n katastrofien arviointi- ja koordinointijärjestelmä) UNOCHA United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (YK:n humanitaaristen asioiden koordinoinnista vastaava toimisto) YK Yhdistyneet Kansakunnat

TIIVISTELMÄ

I Pohjois-Sumatran länsirannikon tuntumassa 26. joulukuuta 2004 sattunut maanjäristys synnytti valtavia hyökyaaltoja aiheuttaen laajaa tuhoa monissa Intian valtameren maissa ja surmaten yli 200 000 henkeä. Kansainvälinen yhteisö antoi avokätisesti humanitaarista apua yli viiden miljardin euron verran (ks. kohdat 1—3).

II Euroopan komissiolla on erityinen pääosasto, humanitaarisen avun pääosasto ECHO, avun antamiseksi kriisitilanteissa. ECHO ei toteuta avustustoimia suoraan, vaan valtioista riippumattomista järjestöistä ja kansainvälisistä järjestöistä, kuten Yhdistyneistä Kansakunnista ja Punaisesta Rististä, koostuvien yhteistyökumppaneiden kautta. Hyökyaallon jälkeen ECHO antoi 123 miljoonaa euroa humanitaarista apua (ks. kohdat 4—6).

III Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin komission humanitaarista apua hyökyaallon uhrien auttamiseksi asiakirjojen, haastattelujen, paikalle tehtyjen tarkastuskäyntien sekä muiden tekemien tarkastusten ja arviointien perusteella. Tarkastus kattoi hätäaputoiminnan ja jonkin verran ECHOn toimivaltuuksien mukaista lyhyen aikavälin kunnostustyötä, mutta pidemmän aikavälin jälleenrakennusta ei tarkastettu. Tässä kertomuksessa pyritään vastaamaan seuraaviin keskeisiin kysymyksiin (ks. kohdat 8—11): a) Vastasiko komissio hyökyaallon aiheuttamaan kriisiin riittävän nopeasti ja asianmukaisesti? b) Oliko ECHOn toimet koordinoitu vaikuttavasti muiden komission yksiköiden, kansainvälisten järjestöjen ja muiden maiden avustustoimien kanssa? c) Oliko ECHOn seuranta- ja valvontamenettelyt suunniteltu siten, että niiden avulla varmistettiin yhteistyökumppaneiden toteuttamien hankkeiden asianmukaisuus, oikea-aikaisuus ja tehokas toteuttaminen? d) Saavutettiinko ECHOn yhteistyökumppaneiden toteuttamilla hankkeilla odotetut tulokset ja olivatko lyhyen aikavälin kunnostustoimet riittävän kestäviä?

IV Komission menettelyillä oli mahdollista vastata nopeasti hyökyaallon aiheuttamaan kriisitilanteeseen: kolme miljoonaa euroa myönnettiin katastrofin tapahtumispäivänä ja seuraavien viiden päivän kuluessa myönnettiin 20 miljoonaa euroa lisää. Vuoden 2005 helmikuussa myönnettiin vielä 80 miljoonaa euroa ja saman vuoden joulukuussa 20 miljoonaa euroa, jolloin avustusten kokonaismäärä oli 123 miljoonaa euroa. Avustuksen suuri määrä osoittautui aiheelliseksi erityisesti siitä syystä, että siirtyminen hätäapuvaiheesta jälleenrakennusvaiheeseen kestikin odotettua pidempään (ks. kohdat 12—15).

V Ennen hyökyaaltoa ECHO oli toiminut Sri Lankassa maan sisäisestä konfliktista kärsineen väestön auttamista koskevissa hankkeissa. Hyökyaallon jälkeen ECHO päätti työskennellä Sri Lankassa jo olevien, tilanteen hyvin tuntevien yhteistyökumppaneiden kanssa, joten se pystyi rahoittamaan asianmukaisia hankkeita lukuisten vastikään paikalle saapuneiden valtioista riippumattomien järjestöjen aiheuttamasta liiallisesta rahoituksesta ja väenpaljoudesta huolimatta. ECHOlla ei ollut edustajia Acehissa ennen hyökyaaltoa. Vaikean pääsyn vuoksi ja luotettavien tietojen puuttuessa eräät varhaiset hanke-ehdotukset olivat vakiomuotoisia vastauksia hätätilanteeseen. Myöhemmät, vuoden 2005 helmikuusta alkaen esitetyt hanke-ehdotukset perustuivat luotettavampiin tarpeiden arviointeihin (ks. kohdat 16—21).

VI ECHO tuki Yhdistyneiden Kansakuntien koordinointitehtävää ja rahoitti toimia, joilla pyrittiin parantamaan tilannetta siten, että saatavilla olisi vastedes luotettavia ja täsmällisiä tarpeita koskevia tietoja. Lukuisten humanitaaristen järjestöjen, joilla oli usein suuria määriä yksityistä rahoitusta, saapuminen katastrofialueelle vaikeutti koordinointia entisestään, minkä vuoksi avun määrä ja laatu vaihteli. Koordinointi muiden komission yksiköiden kanssa on sujunut hyvin, minkä ansiosta siirtyminen lyhyen aikavälin hätäaputoimista pidemmän aikavälin jälleenrakennustoimiin on ollut joustavaa. ECHOn ja ympäristöasioiden pääosaston yhteydessä toimivan, jäsenvaltioiden pelastuspalveluavun koordinoinnista vastaavan yhteisön pelastuspalvelumekanismin välinen koordinointi oli kuitenkin ongelmallista sekä Indonesiassa että Sri Lankassa (ks. kohdat 22—26).

VII ECHOn hankkeiden seuranta- ja valvontajärjestelmä koostuu kenttäasiantuntijoiden ja alueellisten vastuuhenkilöiden seurantakäynneistä, yhteistyökumppaneiden raporteista, ECHOn varainhoidosta ja sisäisestä tarkastuksesta vastaavan yksikön edustajien käynneistä paikalla, ennen loppumaksun suorittamista tehtävistä tarkastuksista sekä myöhemmistä ulkoisista tarkastuksista. Menettelyiden avulla hankkeita pystyttiin yleensä mukauttamaan kehittyvien tarpeiden mukaan. Kustannuksia koskevien tietojen vertailussa on kuitenkin edelleen parantamisen varaa, täytäntöönpanojärjestelyistä olisi toimitettava yksityiskohtaisempia tietoja ja hankkeiden tuotosten saavuttamista tulisi mitata määrällisesti (ks. kohdat 27—39).

VIII Komission rahoittamat hankkeet on pantu täytäntöön, vaikka joissakin tapauksissa hankkeiden tuotokset ovat olleet suunniteltuja vähäisempiä inflaation sekä tavaroiden saannissa ja pätevän henkilöstön palkkaamisessa ilmenneiden ongelmien vuoksi. ECHOn yhteistyökumppaneiden hallinnoimilla hankkeilla pyrittiin tyydyttämään väestön perustarpeita, kuten suojia, ruokaa, vesi- ja saniteettihuoltoa, terveydenhoitoa, psykososiaalista tukea, lapsi- ja perhehuoltoa sekä televiestintää. Komissio rahoittaa myös katastrofivalmiuden tukemiseen liittyviä hankkeita. Toimitettu tarkastus tuki muiden arviointien havaintoja hätäaputoimien vaikuttavuudesta ja toisaalta niiden koordinoinnin heikkoudesta. Mittavalla rahoituksella ECHOn oli mahdollista kattaa odotettua pidempi siirtymävaihe hätäavun antamisesta kunnostustoimiin toteuttamalla laatupainotteisia toimia ja rahoittamalla kehitystä edistäviä kunnostushankkeita. Komission hankkeilla onnistuttiin kuitenkin tavoittamaan toisinaan suunniteltua vähemmän avunsaajia, mikä johtui pääasiassa tarpeiden epätäsmällisestä arvioinnista. Esimerkiksi Acehissa erään YK:n järjestön hankkeen vesi- ja saniteettihuolto-osio tavoitti 100 000 henkilöä, joka on ainoastaan viisi prosenttia alun perin suunnitellusta kahdesta miljoonasta avunsaajasta (ks. kohdat 40—44).

IX Tilintarkastustuomioistuimen huomautusten ja päätelmien perusteella esitetään seuraavat suositukset: a) komission tulisi arvioida, miten se voisi auttaa tuen kohteena olevia valtioita hallinnoimaan rahoittajien koordinointia vaikuttavammin; b) ECHOn ja ympäristöasioiden pääosaston (pelastuspalvelumekanismin) tehtävät tulisi selkiyttää yhdenmukaisen lähestymistavan varmistamiseksi; c) olisi syytä harkita pidemmän aikavälin hätäaputoimia, jotta täytäntöönpanoon jäisi riittävästi aikaa; d) ECHOn olisi lujitettava seurantajärjestelmäänsä siten, että yhteistyökumppanit saisivat kirjallisen palautteen seurantakäyntien jälkeen, kustannuksia koskevien tietojen vertailua parannettaisiin, täytäntöönpanojärjestelyistä annettaisiin selvityksiä ja toteutetuista toimista ja toteutusalueista tiedotettaisiin; e) YK:n järjestöjen täytäntöönpanemia hankkeita koskevien asiakirjojen vaikea saatavuus tulisi ottaa huomioon rahoitusta ja hallintoa koskevan puitesopimuksen yhteydessä.

JOHDANTO

Hyökyaaltokatastrofi 26. joulukuuta 2004

1. Pohjois-Sumatran länsirannikon tuntumassa 26. joulukuuta 2004 sattunut maanjäristys synnytti valtavia hyökyaaltoja aiheuttaen laajaa tuhoa monissa Intian valtameren maissa ja surmaten yli 200 000 henkeä. Pahimmat tuhot kärsi Acehin maakunta Indonesiassa, jossa yli 160 000 henkeä kuoli tai katosi ja yli puoli miljoonaa ihmistä joutui siirtymään kotiseuduiltaan. Sri Lankassa, jota hyökyaalto koetteli toiseksi pahiten, kuoli tai katosi noin 35 000 ihmistä ja puoli miljoonaa ihmistä joutui siirtymään kotiseuduiltaan. Liitteenä olevassa kartassa on esitetty yhteenveto hyökyaallon vaikutuksista.

2. Hallitukset ja yksityishenkilöt reagoivat katastrofiin ylitsevuotavan anteliaasti. Vuoden 2006 tammikuuhun mennessä hyökyaaltokatastrofin uhrien auttamiseksi oli annettu humanitaarista apua yhteensä noin 5,1 miljardia euroa, josta 3,4 miljardia euroa (67 prosenttia) tuli yksityisiltä avunantajilta (1). Apuun on pidemmän aikavälin jälleenrakennusapu mukaan lukien suunnattu yhteensä yli 11 miljardia euroa (2).

3. Sri Lanka ja Aceh joutuivat hallituksen ja separatistijärjestöjen joukkojen pitkäaikaisten konfliktien lisäksi hyökyaallon runtelemiksi. Acehissa Indonesian hallituksen ja Vapaa Aceh -liikkeen (Gerakan Aceh Merdeka, GAM) välillä yli 30 vuotta jatkunut konflikti on vaatinut yli 15 000 ihmishenkeä. Sri Lankassa on hallituksen ja Tamil Eelamin vapautuksen tiikereiden (LTTE) välillä vallinnut vuodesta 1983 alkaen enemmän tai vähemmän jatkuva sisällissota, joka on vaatinut 60 000 kuolonuhria. Tulitauko on jatkunut kolme vuotta ja 400 000 ihmistä on palannut kotiseuduilleen, mutta arviolta 400 000 ihmistä on edelleen siirrettynä kotiseuduiltaan.

Humanitaarisen avun pääosasto ECHO

4. Euroopan komissiolla on pääosasto ECHO, joka on erikoistunut humanitaarisiin kriisitilanteisiin. ECHOn toimivaltuudet on määritetty humanitaarisesta avusta 20 päivänä kesäkuuta 1996 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1257/96 (3) ja siihen sisältyvät seuraavat osa-alueet: ihmishenkien pelastaminen ja suojeleminen hätätilanteissa, lyhytaikaiset kunnostustoimet, uhreiksi joutuneiden väestöjen auttaminen omavaraisuuden vähimmäistason saavuttamiseksi ottaen mahdollisuuksien mukaan huomioon pitkän tähtäimen kehitystavoitteet sekäluonnonmullistusten riskeihin valmistautumisen varmistaminen.

5. EU rahoittaa humanitaarista apua vuosittain noin 600 miljoonalla eurolla. Humanitaarista apua koskevan asetuksen (EY) N:o 1257/96 nojalla komissio voi panna suoraan täytäntöön hätäaputoimia, mutta käytännössä humanitaarisen avun pääosasto ECHO siirtää avun täytäntöönpanon yhteistyökumppaneilleen, joita ovat valtioista riippumattomat järjestöt sekä kansainväliset järjestöt (esimerkiksi Punaisen Ristin kansainvälinen komitea, Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö ja Yhdistyneiden Kansakuntien järjestöt). Soveltuviksi yhteistyökumppaneiksi arvioitujen valtioista riippumattomien järjestöjen ja kansainvälisten järjestöjen (muiden kuin YK:n) tehtävät ja vastuualueet on määritetty kumppanuutta koskevissa puitesopimuksissa. ECHOn ja YK:n järjestöjen välisten suhteiden yleinen oikeusperusta on määritetty rahoitusta ja hallintoa koskevissa puitesopimuksissa.

Muut hyökyaallon jälkeisiin toimiin liittyvät komission välineet

6. Humanitaarisen avun pääosaston ECHOn toimien lisäksi hyökyaallon jälkeisiin avustustoimiin käytettiin myös muita komission välineitä; niihin lukeutui alkuvaiheessa myös ympäristöasioiden pääosastoon liitetty pelastuspalvelumekanismi, joka perustettiin 23 päivänä lokakuuta 2001 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2001/792/EY (4). Pelastuspalvelumekanismi kokosi seuranta- ja tiedotuskeskuksensa avulla asiantuntijaryhmiä ja lähetti niitä hyökyaallon kohteena olleille alueille auttamaan tilanteen arvioinnissa ja koordinoimaan jäsenvaltioiden tarjoaman pelastuspalveluavun saapumista ja jakamista.

7. Pidemmän aikavälin kunnostus- ja jälleenrakennustoimet sekä talouden tervehdyttämistoimet kuuluvat ulkosuhteiden pääosaston (Relex) ja EuropeAid-yhteistyötoimiston vastuulle, kun ECHO puolestaan vastaa hätäavusta ja lyhyen aikavälin kunnostustoimista muodostuvasta humanitaarisesta avusta. Lyhyen aikavälin hätäavun ja pidemmän aikavälin kehityksen väliin jäävää vaihetta varten on luotu hätäavun, kunnostustoimien ja kehityksen niveltämismenettely (LRRD) (5). Neuvoston asetuksella (EY) N:o 381/2001 (6), annettu 26 päivänä helmikuuta 2001, perustettiin nopean toiminnan järjestelmä, josta vastaa ulkosuhteiden pääosasto ja jonka tehtävänä on tukea mainittua menettelyä siten, että komissio kykenee vastaamaan kriisitilanteisiin nopeasti ja joustavasti; järjestelmän avulla pyritään tukemaan sellaisten olosuhteiden luomista, joissa kehitys voi jatkua pidemmällä aikavälillä.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMA TARKASTUS

Tarkastuksen perusteet

8. Koska sekä erilaiset yhteisöt että yksityishenkilöt olivat antaneet suuren määrän rahallista tukea hyökyaallon seurauksena ja koska Euroopan parlamentti ja neuvosto osoittivat asiaa koskevaa kiinnostusta, tilintarkastustuomioistuin päätti tarkastaa hyökyaallon seurauksena toteutetut EU:n humanitaariset toimet.

Tarkastuksen sisältö ja tavoitteet

9. Tarkastuksen sisältö rajoittuu komission humanitaarisiin toimiin. Niihin sisältyy hätäapu sekä tietyt lyhyen aikavälin kunnostustoimet, jotka kuuluvat ECHOn toimivaltuuksien piiriin; pidemmän aikavälin jälleenrakennus ei ole mukana. Tarkastuksen sisältöön liittyvät rahoituspäätökset on esitetty taulukossa 1. Tarkastuksessa tutkittiin myös tiettyjä ECHOn alalla toimivia yksiköitä — esimerkiksi pelastuspalvelumekanismia — tapauksissa, joissa ne vaikuttivat ECHOn humanitaarisiin toimiin.

Taulukko 1

Komission myöntämä humanitaarinen apu

(miljoonaa euroa) Päätös Myönnetty rahoitus Päivämäärä Kesto Määrä Alueellinen Indonesia Sri Lanka Intia Malediivit Thaimaa 26.12.2004 3 kuukautta 3,0 3,0 30.12.2004 6 kuukautta 10,0 8,3 1,7 31.12.2004 6 kuukautta 10,0 10,0 9.2.2005 18 kuukautta 80,0 13,7 30,5 24,3 10,0 1,0 0,5 15.12.2005 18 kuukautta 20,0 10,0 8,0 2,0 Päätökset yhteensä 123,0 16,7 50,5 40,6 12,0 2,7 0,5 Sopimuksiin perustuva yhteismäärä joulukuuhun 2005 mennessä 102,6 16,7 40,2 32,5 10,0 2,7 0,5 Maksettu yhteensä joulukuuhun 2005 mennessä 78,8 13,6 31,3 24,8 6,5 2,2 0,4 Lähde: ECHO.

10. Tässä kertomuksessa käsitellään seuraavia kysymyksiä, joiden avulla on tavoitteena yksilöidä tulevien laaja-alaisten katastrofien yhteydessä hyödynnettävissä olevat kokemukset: a) Vastasiko komissio hyökyaallon aiheuttamaan kriisiin riittävän nopeasti ja asianmukaisesti? b) Oliko ECHOn toimet koordinoitu vaikuttavasti muiden komission yksiköiden, kansainvälisten järjestöjen ja muiden maiden avustustoimien kanssa? c) Oliko ECHOn seuranta- ja valvontamenettelyt suunniteltu siten, että niiden avulla varmistettiin yhteistyökumppaneiden toteuttamien hankkeiden asianmukaisuus, oikea-aikaisuus ja tehokas toteuttaminen? d) Saavutettiinko ECHOn yhteistyökumppaneiden toteuttamilla hankkeilla odotetut tulokset ja olivatko lyhyen aikavälin kunnostustoimet riittävän kestäviä?

Tarkastuksen lähestymistapa

11. Tarkastus perustui asiakirjatarkastuksiin, haastatteluihin, paikan päälle tehtyihin käynteihin sekä muiden tarkastusten ja arviointien tutkintaan. ECHOn hallinnointi-, seuranta- ja valvontajärjestelmiä arvioitiin päätoimipaikassa, minkä lisäksi tarkastettiin ECHOn kenttätoimistoja sekä sen yhteistyökumppaneita ja hankkeita Sri Lankassa ja Indonesiassa. Taulukosta 2 käyvät ilmi paikan päällä tarkastetut hankkeet ja yhteistyökumppanit. Paikan päällä tarkastettavien hankkeiden valinnassa käytettiin kriteereinä alaa, sijaintia, määrää, täytäntöönpanovaihetta sekä yhteistyökumppanityyppiä; tavoitteena oli saada kohtuullinen kokonaiskuva. ECHOn varainhoidosta ja sisäisestä tarkastuksesta vastaavan yksikön jo paikan päällä tarkistamia hankkeita ei käyty tarkastamassa uudelleen.

Taulukko 2

Indonesiassa ja Sri Lankassa paikan päällä tarkastetut hankkeet ja kumppanit

Rahoitus-päätös Yhteistyökumppani Hankekuvaus Komission rahoitus (euroa) INDONESIA 10 miljoonaa euroa YK:n järjestö Lapset, vesi- ja sanitaatiohuolto 4 000 000 Valtioista riippumaton järjestö Psykososiaalinen tuki 528 798 Valtioista riippumaton järjestö Puhdas vesi 550 000 80 miljoonaa euroa Valtioista riippumaton järjestö Julkisten palveluiden ja tuen edistäminen 484 820 Valtioista riippumaton järjestö Kalastusalan elvyttäminen 476 792 Valtioista riippumaton järjestö Vesi- ja sanitaatiohuolto 1 336 266 Indonesiassa tarkastetut hankkeet yhteensä 7 376 676 SRI LANKA 10 miljoonaa euroa Valtioista riippumaton järjestö Vesi- ja sanitaatiohuolto 571 534 Valtioista riippumaton järjestö Vesi- ja sanitaatiohuolto, elintarvikeapu ja muu kuin elintarvikeapu 1 200 000 Valtioista riippumaton järjestö Psykososiaalinen tuki 672 720 80 miljoonaa euroa Kasainvälinen järjestö Suojat, rekisteröinti ja toimeentulon turvaaminen 2 067 480 YK:n järjestö Kalastus ja maatalous 3 900 000 Sri Lankassa tarkastetut hankkeet yhteensä 8 411 734

HUOMAUTUKSET

Komission toiminnan nopeus ja tarkoituksenmukaisuus

Nopea toiminta asianmukaisen budjetin avulla

12. Komissio hyväksyi vuonna 2001 humanitaarista apua koskevien päätösten yhdenmukaistamismenettelyt (7), joiden perusteella ECHOlla on valtuudet päättää ensitilassa annettavasta, enintään kolme miljoonaa euroa kolmen kuukauden aikana kattavasta humanitaarisesta hätäavusta. Humanitaarisesta avusta vastaavalle komissaarille annettiin valtuudet tehdä hätäapupäätöksiä enintään 30 miljoonan euron suuruisesta, korkeintaan kuusi kuukautta kestäviin toimiin myönnettävästä suorasta tuesta. Mainitut menettelyt sekä ECHOn jatkuva päivystysjärjestelmä loma-aikoina antoivat komissiolle mahdollisuuden nopeaan toimintaan hyökyaallon jälkeen. Ensivaiheen hätäapupäätös, joka kattoi kolme miljoonaa euroa kolmen kuukauden aikana, tehtiin katastrofin tapahtumispäivänä, 26. joulukuuta 2004. Päätöksen piiriin kuuluivat hätäapuna tarvittavat Kansainvälisen Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun yhdistysten toimittamat suojat, muu kuin elintarvikeapu sekä lääkintätarvikkeet. Mainitun päätöksen jälkeen tehtiin 30. joulukuuta 2004 päätös 10 miljoonan euron avusta Sri Lankalle ja Malediiveille sekä 31. joulukuuta 2004 päätös 10 miljoonan euron avusta Indonesialle; molemmat päätökset kattoivat kuusi kuukautta, ja avun kokonaismääräksi tuli 23 miljoonaa euroa.

13. Komissio sitoi 6. tammikuuta 2005 hyökyaaltoa koskeneessa Jakartan konferenssissa humanitaariseen apuun vielä 100 miljoonaa euroa; se esitti kyseistä määrää koskevan pyynnön budjettivallan käyttäjälle (parlamentille ja neuvostolle). Määrä hyväksyttiin 19. tammikuuta 2005; 9. helmikuuta 2005 voitiin tehdä 80 miljoonaa euroa koskeva päätös ja 15. joulukuuta 2005 tehtiin 20 miljoonaa euroa koskeva päätös. Molemmat päätökset kattoivat 18 kuukauden pituisen ajanjakson.

14. Ensimmäiset 23 miljoonaa euroa käytettiin hätäaputoimiin, kuten terveydenhuoltoon, lääkintätarvikkeisiin, suojiin, epidemiavaroitusjärjestelmiin, vesi- ja sanitaatiohuoltopalveluihin, elintarvikeapuun, psykososiaaliseen tukeen, lastensuojeluun ja logistiseen tukeen, esimerkiksi satelliittipuhelinpalveluihin. Mainittujen, 80 miljoonaa ja 20 miljoonaa euroa kattavien päätösten avulla rahoitetaan lyhyen aikavälin kunnostusta, esimerkiksi hätäapuvaiheen ja siirtymävaiheen suojien rakentamista, kotimaassaan siirtymään joutuneen väestön uudelleensijoittamista, toimeentuloedellytysten palauttamista, elintarviketurvaa, vesi- ja sanitaatiohuoltopalveluita, logistista ja teknistä apua sekä katastrofien torjuntaa. Tähän kertomukseen sisältyvät kuvat ilmentävät joitakin ECHOn rahoittamia tukimuotoja.

15. Tukholmassa kesäkuussa 2003 hyväksyttyjen humanitaarista apua koskevien hyvien käytäntöjen mukaan humanitaarinen tuki olisi suhteutettava tarpeisiin ja perustettava tarpeiden arviointiin. Hyökyaallon jälkeen todelliset tarpeet eivät kuitenkaan käyneet selkeästi ilmi saatavissa olleiden tietojen avulla, joten oli ensisijaisen tärkeää löytää tasapaino riittäviin tietoihin perustuva tuen myöntämisen ja nopean toiminnan tarpeen välillä. Tässä epävarmassa tilanteessa komission rahoitusosuus kuvasti sen sitoutumista ja rahoituksen suuri määrä osoittautui tarkoituksenmukaiseksi osin seuraavista syistä: a) Vuoden 2005 joulukuun 15. päivänä tehdyn 20 miljoonan euron rahoituspäätöksen avulla oli määrä kattaa jäljellä olevat tarpeet 18 kuukauden ajan tammikuusta 2006 alkaen. Hätäavun ja jälleenrakennuksen välinen siirtymävaihe, jonka piti alun perin päättyä ennen vuoden 2005 loppua, oli odotettua pidempi, sillä suurin osa jälleenrakennustyöstä oli aloittamatta vielä vuoden 2005 lopussa. b) Elokuussa 2005 tehtyä 80 miljoonan euron päätöstä laajennettiin kattamaan myös konfliktin koskettama väestö (ks. laatikko 1). Laatikko 1Rahoituksen suuri määrä tukee toimien mukauttamista konfliktin jälkeisiin tarpeisiinSri Lankan aseellisen konfliktin seurauksena 800 000 ihmistä joutui siirtymään pois kotiseuduiltaan vuosina 1983—2002. Helmikuun 2002 tulitauon jälkeen alkoi massiivinen paluuliike, jonka myötä lähes 400 000 ihmistä palasi kotiseuduilleen ennen vuoden 2004 lopussa tapahtunutta hyökyaaltokatastrofia. Kuitenkin vain noin 15 prosenttia konfliktin koettelemasta väestöstä joutui hyökyaallon välittömän vaikutuksen kohteeksi ja sai osakseen rahoittajien avokätistä tukea hyökyaallon uhreille. Hyökyaallon uhreille suunnattiin määrällisesti huomattavasti enemmän tukea kuin samalla alueella konfliktin koskettamalle väestölle. Esimerkiksi hyökyaallon jälkeisen tilapäissuojan kustannukset olivat 450 euroa, kun konfliktin yhteydessä vastaavat kustannukset olivat 125 euroa. Hyökyaallon uhriksi joutuneelle perheelle maksettiin kuukausittain 70 euroa elintarviketukea, kun vastaava määrä konfliktin koskettamalle perheelle oli 10 euroa. Mainittu eriarvoisuus aiheutti kaunaa ja jännitteitä paikallisyhteisöjen sisällä.Jotta ennen hyökyaaltoa kotiseuduiltaan siirtymään joutuneet heikossa asemassa olevat ihmiset välttyvät eriarvoiselta kohtelulta, komissio muutti 80 miljoonaa euroa koskeneen päätöksen elokuussa 2005 kattamaan myös hyökyaaltoalueilla elävän, konfliktin koskettaman väestön.

Yhteistyökumppaneiden valinta

16. Koordinoituaan toimia YK:n ja muiden rahoittajien kanssa ECHO päätti toimia aiempien yhteistyökumppaneidensa kanssa lähinnä Sri Lankan pohjois- ja itä-osissa, missä se oli työskennellyt konfliktin koskettaman väestön parissa ennen hyökyaaltoa, vuodesta 1994 lähtien. Tämän järjestelyn avulla ECHO pystyi rahoittamaan tarkoituksenmukaisten hankkeiden täytäntöönpanoa huolimatta siitä, että lukuisien uusien, yksityisen rahoituksen avulla toimivien valtioista riippumattomien järjestöjen myötä rahoitusta ja väkeä oli liikaa; järjestöt halusivat käynnistää hankkeita tukeen tikahtuvilla alueilla.

17. Toisin kuin Sri Lankassa, ECHO ei ollut ennen hyökyaaltoa toiminut Acehissa, sillä Indonesian hallituksen julistaman siviilihätätilan aikana maahan ei päästetty humanitaarisen avun järjestöjen kansainvälistä henkilöstöä (muutamia YK:n järjestöjen ja Punaisen Ristin edustajia lukuun ottamatta). Hyökyaallon jälkeen Acehiin pääsi vapaasti 28. joulukuuta 2004 alkaen. ECHO valitsi välittömään kenttätyöhön yhteistyökumppaneita, joilla oli tarvittavaa asiantuntemusta eri aloilla, esimerkiksi YK:n järjestöjä lastensuojeluun, vesi- ja sanitaatiohuoltoon ja terveydenhuoltoon. Kaikki kahteen 10 miljoonan euron hätäapupäätökseen liittyvät sopimukset oli allekirjoitettu Sri Lankan kohdalla 18. tammikuuta 2005 ja Indonesian kohdalla 27. tammikuuta 2005 mennessä.

Kansainvälisen rahoituksen suuri määrä ylittää yhteistyökumppaneiden rahoitustarpeet

18. Hyökyaallon jälkeen käytettävissä olleen kansainvälisen rahoituksen suuri määrä ylitti joidenkin yhteistyökumppaneiden valmiudet varojen hyödyntämiseen (ks. laatikko 2). Yli 360 humanitaarista järjestöä saapui Sri Lankaan ja 450 Indonesiaan; niillä oli suuri määrä yksityistä rahoitusta. Kilpailu resursseista edisti inflaatiota ja vaikeutti tavarahankintoja sekä pätevän henkilöstön palkkaamista. Kunnostus- ja jälleenrakennustoimia tukevan viraston (BRR (8)) raportti vuosi hyökyaallon jälkeen toi esille, että hinnat ja palkat nousivat Acehissa 30—40 prosenttia vuonna 2005. Laatikko 2Yhteistyökumppaneiden taloudelliset tarpeet ylittävän rahoituksen yleistä taustaaSri Lankassa yksityisen rahoituksen suuri määrä aiheutti sen, että osa ECHOn olemassaolevista yhteistyökumppaneista ei ole pystynyt vielä hyödyntämään käytettävissä olevaa komission rahoitusta. Esimerkiksi erään valtioista riippumattoman järjestön kanssa sovittiin vain 570 000 euron suuruisesta hankkeesta, vaikka ECHOn alkuperäisenä tarkoituksena oli myöntää sille 1 miljoonaa euroa osana 10 miljoonan euron rahoituspäätöstä. Huolimatta hyökyaallon jälkeisestä kapasiteettinsa kasvusta Sri Lankassa kyseinen valtioista riippumaton järjestö ei ole tehnyt 80 miljoonan euron rahoituspäätökseen liittyviä hanke-ehdotuksia. Näin ollen ECHO toimi Sri Lankassa lokakuusta 2005 alkaen neljän alueelle vastikään saapuneen yhteistyökumppanin kanssa (yhteistyökumppaneita oli kaikkiaan 21).Indonesiassa eräs YK:n järjestö ei kyennyt käyttämään kaikkia komission myöntämiä varoja hätäapupäätöksen kuuden kuukauden täytäntöönpanojakson kuluessa. Useat ECHOn tavanomaiset yhteistyökumppanit eivät esittäneet hanke-ehdotuksia Indonesiassa, koska järjestöjen muilta rahoittajilta saamat varat ylittivät jo niiden valmiudet varojen hyödyntämiseen.Varojen hyödyntämisvalmiuksien puutetta osoittaa myös erään valtioista riippumattoman järjestön kanta, jonka mukaan sen ohjelmien tulee perustua yksinomaan tarpeeseen eikä haluun kuluttaa käyttämättä jääneitä varoja. Järjestö lakkasi vastaanottamasta hyökyaallon uhreille tarkoitettuja varoja alle viikko hyökyaallon jälkeen, mutta sai silti 110 miljoonaa euroa; hyökyaallon jälkeen vuonna 2005 toteutettaviin ohjelmiin tarvittiin 25 miljoonaa euroa. Rahoittajilta pyydettiin lupa lahjoitusten käyttöön muihin hätäaputarkoituksiin, ja 99 prosenttia antoi suostumuksensa. Vuoden 2005 loppuun mennessä 65 miljoonan euron lahjoitukset, jotka alun perin oli tarkoitettu hyökyaallon jälkeiseen tukeen, käytettiin muihin tarkoituksiin, kuten Nigerian elintarvikepulaan, Darfurin konfliktiin ja Pakistanin maanjäristykseen.

Tarkkaan tarpeiden arviointiin liittyvä tilanteiden kaksijakoisuus

19. ECHOn soveltaman hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän (PCM) yhteydessä korostetaan hankesuunnittelun ja tarveanalyysin merkitystä varmistettaessa, että hanke vastaa kohderyhmän tarpeisiin. Kentällä toimiva ECHOn asiantuntija (9) ja Brysselissä toimiva alueellinen vastuuhenkilö analysoivat yhteistyökumppaneiden esittämiä hanke-ehdotuksia ennen niiden hyväksymistä. ECHO päätti toimia Sri Lankassa aiempien yhteistyökumppaneidensa kanssa, millä varmistettiin, että hankkeita valmistelivat järjestöt, jotka tunsivat maan ja olivat hyvässä asemassa tarpeiden arviointiin (ks. laatikko 3). Jotkin yhteistyökumppanit sisällyttivät tarvearvioinnin itse hankkeeseen. Laatikko 3Yhteistyökumppanit Sri Lankassa olivat hyvässä asemassa hanke-ehdotusten laadintaanEräs Punaisen Ristin järjestö oli erinomaisessa asemassa psykososiaalista tukea koskevan hankkeen valmisteluun, koska se oli vuodesta 2003 alkaen tukenut Sri Lankassa toimivaa Punaisen Ristin yhdistystä psykososiaalisen tuen ohjelman täytäntöönpanossa pohjoisessa Jaffnan maakunnassa; ohjelmaa tuki myös komissio, ja sen kohteena olivat kotimaassaan uusille asuinseuduille siirtymään joutuneet, konfliktin seurauksena juurettomat ihmiset.Eräällä valtioista riippumattomalla järjestöllä oli vahva joukko kentällä Sri Lankassa ja myös tukeva tietämys, joka perustui sen läsnäoloon paikalla koko 20-vuotisen konfliktin aikana.Eräs toinen valtioista riippumaton järjestö toimi jo Sri Lankan itäosassa, missä se vastasi ECHOn rahoittaman, konfliktiin liittyvän hankkeen täytäntöönpanosta.

20. Indonesiassa tarkat tarvearvioinnit olivat vaikeita välittömästi hyökyaallon jälkeen vallinneessa tilanteessa yleisen hämmennyksen ja luotettavien tietojen puuttumisen takia. Hyökyaallon koskettamille alueille ei päässyt lähinnä laaja-alaisen tuhon takia ja osittain myös turvallisuussyistä; tämä hidasti humanitaaristen järjestöjen pääsyä kenttätyöhön. Useimmat järjestöt pääsivät vasta tammikuun lopussa Sumatran länsirannikolle, mikä vaikutti tarvearviointien laatuun ja ajankohtaisuuteen. Jotkin 10 miljoonan euron hätäapupäätöksen yhteydessä rahoitetut hanke-ehdotukset sisälsivät vain vakiomuotoisen ehdotuksen hätäavusta eivätkä erityisiin, tarkempien tarvearviointien perusteella esitettyihin havaintoihin pohjautuvia toimintaehdotuksia. Kesäkuussa 2005 YK:n humanitaaristen asioiden koordinoinnista vastaava toimisto (UNOCHA) järjesti hyökyaallosta kertyneistä kokemuksista alueellisen työryhmätapaamisen, jossa tuotiin esiin paikallisyhteisöjen konsultoinnin puute humanitaarisen yhteisön antaman hätäavun ja toteuttamien talouden tervehdyttämistoimien yhteydessä.

21. Helmikuusta 2005 alkaen hyväksyttyihin hankkeisiin liittyvät tarvearvioinnit olivat luotettavampia, koska käytettävissä oli enemmän tietoa ja ehdotusten laatimiseen oli enemmän aikaa. Esimerkiksi eräs valtioista riippumaton järjestö teki paikallisyhteisöjen kanssa tiivistä yhteistyötä valmistellessaan veneenrakennushankettaan Acehissa, ja onnistui suunnittelemaan hankkeen, joka vastasi edunsaajien tarpeisiin.

Koordinoinnin vaikuttavuus

Lukuisien humanitaaristen järjestöjen koordinointi

22. YK:n humanitaaristen asioiden koordinoinnista vastaava toimisto koordinoi humanitaarista apua välittävien elinten toimia; toimintaa tukivat muut, kyseessä olevista aloista vastaavat YK:n elimet. YK:lla oli kuitenkin seuraavat, vaikuttavaa koordinointia estävät vaikeudet: a) Tuhoista ja tarpeista tai suunnitelluista ja käynnissä olevista hätäaputoimista ei ollut tarpeeksi tietoa. Ongelmaa kuvastaa esimerkiksi se, että Indonesiasta kaivattiin tarkkoja ja luotettavia tietoja kotimaassaan siirtymään joutuneiden ihmisten lukumäärästä ja sijainnista vielä toukokuussa 2005. UNOCHAn kesäkuussa 2005 järjestämä, kertyneitä kokemuksia koskeva alueellinen työryhmätapaaminen toi esille tiedonsaannin parantamistarpeen; komissio tiedosti ongelman ja toimi sen poistamiseksi (ks. laatikko 4). b) Lukuisat vastikään paikalle tulleet humanitaariset järjestöt, joista useilla oli suuri määrä yksityistä rahoitusta, toimivat usein riippumattomina käytettävissä olleista koordinointimekanismeista. c) Paikallisten viranomaisten toiminta oli heikentynyt aineellisten ja inhimillisten menetysten takia eikä käytettävissä ollut toimivia valtioista riippumattomien järjestöjen rekisteröintijärjestelmiä eikä järjestelmiä, joiden avulla olisi varmistettu, että ne noudattavat asetettuja standardeja tai osallistuvat perustettuihin koordinointimekanismeihin. EU:n neuvoston puheenjohtajavaltion joulukuussa 2005 laatimassa keskusteluasiakirjassa (10), joka koski EU:n toimintaa hyökyaallon jälkeen, edellytetään lisäkeskustelua lähinnä siitä, miten kansainvälinen yhteisö ja EU voivat jatkossa tukea valtioita rahoittajien koordinoinnin tehokkaassa hallinnoinnissa. Laatikko 4ECHO tiedosti koordinointiongelmat ja toimi niiden poistamiseksiECHOn strategiana Indonesiassa ja Sri Lankassa oli tukea Yhdistyneiden Kansakuntien koordinointitehtävää. ECHO myönsi 1 miljoonaa euroa UNOCHAn humanitaarisen tiedotuskeskuksen tukemiseen; tarkoituksena oli tarjota tiedonhankintavälineitä humanitaarisen avun suunnitteluun, täytäntöönpanoon ja seurantaan. UNOCHA ja ECHO suorittivat huhtikuussa 2005 humanitaarisen tiedotuskeskuksen yhteisen arvioinnin, jossa esitettiin suosituksia siitä, miten keskus voisi laatia kattavan yleiskatsauksen humanitaarisesta avusta ja tuoda esille tarpeiden täyttämiseen liittyvät puutteet.ECHO myönsi rahoitusta eräälle valtioista riippumattomalle järjestölle Acehissa; tarkoituksena oli kerätä tietoja kotimaassaan siirtymään joutuneista ihmisistä ja koota tiedot humanitaarisen tiedotuskeskuksen tietokantaan.Sri Lankassa ECHO rahoitti erään kansainvälisen järjestön täytäntöönpaneman hankkeen, jonka yhteydessä oli määrä luoda edunsaajista keskustietokanta selkeiden tietojen puuttumisesta aiheutuvan ongelman korjaamiseksi. Hanketta tuki alun perin myös kansallinen toimenpidekeskus, jonka Sri Lankan hallitus oli perustanut hallinnoimaan hyökyaallon jälkeen toteutettavia toimia, mutta hanketta eivät tukeneet viranomaiset, joiden vastuulle hätäapu ja talouden tervehdyttämistoimet siirtyivät helmikuusta 2005 alkaen. Näin ollen tietokanta siirrettiin pois käytöstä syyskuuhun 2005 saakka, jolloin rekisteröintiprosessi aloitettiin uudelleen Sri Lankan hallituksen johdolla.

23. Koordinointiongelmien takia kansainvälisen yhteisön antaman avun määrä ja laatu ovat vaihdelleet huomattavasti. Maailman katastrofeja käsittelevässä Punaisen Ristin raportissa vuodelta 2005 kuvaillaan, kuinka jotkin Acehin paikallisyhteisöistä saivat ylenpalttista tukea osan yhteisöistä jäädessä sivuun. Tuesta oli ylitarjontaa terveydenhoidon alalla Indonesiassa ja veneistä ylitarjontaa Sri Lankassa; osa tuesta ei puolestaan kattanut kaikkia tarvittavia osa-alueita — esimerkiksi kalastusaluksia saatettiin toimittaa ilman verkkoja. Lisäksi joulukuussa 2005, vuosi katastrofin jälkeen, noin 67 000 henkeä asui yhä teltoissa Acehissa.

ECHOn ja muiden komission yksiköiden välinen koordinointi hyvää välitöntä hätäapua lukuun ottamatta

24. Pelastuspalvelumekanismin avulla hyökyaallon kovimmin koettelemille alueille lähetettiin asiantuntijaryhmiä avustamaan tilanteen arvioinnissa ja koordinoimaan jäsenvaltioiden tarjoaman pelastuspalveluavun saapumista ja jakelua. ECHOn ja ympäristöasioiden pääosaston 16. maaliskuuta 2003 laatimassa yhteisymmärryspöytäkirjassa todetaan, että on ensisijaisen tärkeää tiivistää pelastuspalvelutoimien ja humanitaarisen avun toimien koordinointia sekä päätoimipaikassa että kentällä, jotta yhteisön toimiin saavutetaan asianmukainen synergia. Menettelyiden avulla pitäisi saavuttaa molemminpuolinen tiedonvaihto kriisin kaikissa vaiheissa, ja ECHOn ja pelastuspalvelun koordinointiryhmän välisten kenttätasolla pidettävien kokousten avulla pitäisi varmistaa, että toimet täydentävät toisiaan. Sekä Sri Lankassa että Indonesiassa pelastuspalvelumekanismin ja humanitaarisen avun välinen koordinointi oli kuitenkin riittämätöntä.

25. Humanitaarisen avun komitea keskittyi 27. tammikuuta 2005 kokouksessaan ECHOn ja pelastuspalvelualan seuranta- ja tiedotuskeskuksen välisiin koordinointiongelmiin ja katsoi, että keskus ei ollut pitäytynyt pelastuspalvelutoimissa, vaan sen toiminta oli ylittänyt keskuksen tehtäväalueen ulottuen humanitaarisen avun alaan; lisäksi keskus oli antanut vaikutelman, jonka mukaan se koordinoi kaikkea EU:n tukea (11).

26. ECHO hoitaa hätäavun ja jälleenrakennusvaiheen niveltämistä yhteistyössä muiden komission yksiköiden kanssa; tavoitteena on varmistaa, että lyhyen aikavälin hätäaputoimista siirrytään sujuvasti ja tehokkaasti pidemmän aikavälin jälleenrakennustoimiin. ECHOn rahoituksen suuri määrä auttoi kattamaan odotettua pidemmän siirtymävaiheen hätäavun ja jälleenrakennuksen välillä (ks. kohta 15 a). Hätäavun, kunnostustoimien ja kehityksen niveltämismenettelyyn sisältyy Indonesiassa ja Sri Lankassa nopean toiminnan järjestelmän hyödyntäminen; hyökyaallon aiheuttamista tuhoista otetaan satelliittikuvia, jotka voivat olla hyödyllisiä jälleenrakennuksen suunnittelun ja katastrofivalmiuden kannalta. Nopean toiminnan järjestelmä tuki taloudellisesti myös sovitteluyrityksiä, jotka johtivat elokuussa 2005 rauhansopimukseen Indonesian hallituksen ja Vapaa Aceh -liikkeen välillä; tämä vakautti jälleenrakennustoimien perustaa.

Seurantajärjestelmien merkitys täytäntöönpanon asianmukaisuuden, oikea-aikaisuuden ja tehokkuuden kannalta

Suhteellisen kattava seuranta- ja valvontajärjestelmä

27. ECHO hyödyntää hankkeiden täytäntöönpanon seurannassa ja valvonnassa seuraavia menetelmiä: a) kentällä toimivat ECHOn asiantuntijat tekevät seurantakäyntejä ja laativat raportteja, minkä lisäksi alueelliset vastuuhenkilöt suorittavat valvontaa seurantakäyntien avulla; b) ECHOn yhteistyökumppanit laativat raportteja; c) ECHOn varainhoidosta ja sisäisestä tarkastuksesta vastaava yksikkö tekee tarkastuskäyntejä paikan päälle; d) ennen loppumaksun suorittamista suoritetaan tarkistuksia ja myöhemmin yhteistyökumppaneihin kohdistetaan ulkoisia tarkastuksia.

28. Kentällä toimivat ECHOn asiantuntijat tutkivat seurantakäyntien avulla yhteistyökumppaneiden hanketäytäntöönpanon asianmukaisuutta, oikea-aikaisuutta ja tehokkuutta. Seurantakäyntien perusteella paikallis- tai päätoimipaikan tasolla voidaan ryhtyä asianmukaisiin toimiin. Esimerkiksi huhtikuussa 2005 julkaistussa, Sri Lankassa toteutettua psykososiaalisen tuen ohjelmaa koskeneessa seurantakertomuksessa tuotiin esille paikallisen henkilöstön palkkaamiseen liittyviä vaikeuksia. Brysselissä toimiva ECHOn alueellinen vastuuhenkilö otti yhteyttä asianomaiseen Punaisen Ristin päätoimipaikkaan varmistaakseen, että Sri Lankan Punaisen Ristin kanssa allekirjoitetaan yhteisymmärryspöytäkirja, jonka perusteella paikallista henkilöstöä voitaisiin palkata hankkeen seuraavassa vaiheessa.

29. Hyökyaallon tapahduttua 26. joulukuuta 2004 ECHOn henkilöstöä saapui Sri Lankaan 27. joulukuuta 2004 ja Jakartaan, Indonesiaan, 28. joulukuuta 2004. Ensimmäiset ECHOn asiantuntijat saapuivat Acehiin 1. tammikuuta 2005. ECHO siirsi muilta alueilta, esimerkiksi Etelä-Amerikasta, Afrikasta ja Lähi-idästä teknisiä avustajia osallistumaan välittömästi hyökyaallon jälkeen annettavaan hätäapuun. Pysyvien kentällä toimivien asiatuntijoiden tarve tiedostettiin tammikuussa 2005, ja asiantuntijat olivat paikan päällä Acehissa huhtikuuhun 2005 mennessä. Hyökyaallon jälkeen komissio sitoutui nostamaan kentällä toimivien ECHOn asiantuntijoiden lukumäärää 69:stä 150:een (12). Sri Lankassa suoritettiin 23 seurantakäyntiä, jotka kohdistuivat 10 miljoonan euron hätäapupäätöksen yhteydessä rahoitettuihin yhdeksään hankkeeseen. Indonesiassa suoritettiin 13 seurantakäyntiä, jotka kohdistuivat 10 miljoonan euron hätäapupäätöksen yhteydessä rahoitettuihin kymmeneen hankkeeseen; suurin osa käynneistä suoritettiin nykyisten kentällä toimivien asiantuntijoiden saavuttua alueelle huhtikuussa 2005. Kentällä toimivat ECHOn asiantuntijat laativat seurantakertomuksen jokaisen käynnin jälkeen.

30. Kentällä toimiville ECHOn asiantuntijoille ei ole erityisiä suuntaviivoja seurantakäyntien yhteydessä tehtyjen havaintojen raportointia varten. Kunkin käynnin jälkeen kentällä toimivat ECHOn asiantuntijat järjestävät tilannekatsauksen kentällä toimivan yhteistyökumppanin ryhmän kanssa. ECHO ei kuitenkaan anna yhteistyökumppanille systemaattisesti kirjallista palautetta seurantakäynnin aikana ilmenneistä kysymyksistä tai sovituista toimista. Kirjallinen palaute auttaisi yhteistyökumppania hyödyntämään kattavammin ECHOn seurantakäynteihin perustuvat neuvot ja tuen ja saattaisi auttaa havaittujen ongelmien ratkaisussa.

31. Kentällä toimivien ECHOn asiantuntijoiden seurantakäynneillä saamien tietojen lisäksi tietoa saadaan myös yhteistyökumppaneiden raporteista. Kuusi kuukautta kestävien hankkeiden yhteydessä yhteistyökumppaneiden on lähetettävä ECHOlle loppukertomusluonnos kuukautta ennen hankkeen päättymistä ja loppukertomus kuuden viikon kuluessa hankkeen päättymisestä; YK:n hankkeiden yhteydessä määräaika on kolme kuukautta. Sri Lankassa ja Indonesiassa 10 miljoonan euron hätäapupäätöksiin liittyneiden kuuden kuukauden hankkeiden yhteydessä useimmat yhteistyökumppanit esittivät loppukertomusluonnoksensa ajoissa, mutta useimmat loppukertomukset viivästyivät yhdestä kahteen kuukautta.

32. Kentällä toimivien ECHOn asiantuntijoiden ja alueellisten vastuuhenkilöiden seurantakäynteihin sekä yhteistyökumppaneiden kertomuksiin sisältyviin tietoihin perustuvan hankeseurannan lisäksi seurantaa suorittaa ECHOn varainhoidosta ja sisäisestä tarkastuksesta vastaavan yksikön henkilöstö, joka tekee otantaan perustuvia hanketarkastuksia paikan päällä. Vuonna 2005 ECHOn paikan päällä toimittamat tarkastukset keskittyivät hyökyaallon jälkeisiin toimiin; Sri Lankassa ja Indonesiassa tarkastettujen hankkeiden arvo oli 19 miljoonaa euroa, mikä vastaa 18:aa prosenttia 103 miljoonan euron kokonaismäärästä, jonka ECHO myönsi hyökyaallon jälkeisiin hankkeisiin vuoden 2005 loppuun mennessä. Erään YK:n järjestön Indonesiassa täytäntöönpanemien hankkeiden tarkastukset paikan päällä toivat esille asiakirjojen saatavuuteen liittyviä ongelmia, joita — vaikka ne ovatkin sittemmin ratkenneet — on selvennettävä rahoitusta ja hallintoa koskevaan puitesopimukseen liittyvissä työkokouksissa (ks. laatikko 5). Laatikko 5YK:n asiakirjojen saatavuusECHOlla oli vaikeuksia saada oleellisia taloudellisia tietoja, joita oli pyydetty kesäkuussa 2005 paikan päällä suoritettua tarkastusta varten; tarkastuksen kohteena oli erään YK:n järjestön 500 000 euron suuruinen hanke, joka koski terveydenhuoltoalan hätäaputoimia Indonesiassa. Menettely oli vastoin rahoitusta ja hallintoa koskevaa puitesopimusta, jonka perusteella tiedot olisi pitänyt antaa. Kyseessä olevan YK:n järjestön kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen tilanne kuitenkin selvisi ja ECHO sai oleelliset asiakirjat käyttöönsä marraskuussa 2005.

33. Myös ennen loppumaksun suorittamista tehtävästä lopullisesta tarkistuksesta huolehtii ECHOn varainhoidosta ja sisäisestä tarkastuksesta vastaava yksikkö. Tarkistuksessa otetaan huomioon kentällä toimivien ECHOn asiantuntijoiden ja alueellisen vastuuhenkilön kommentit yhteistyökumppanin loppukertomuksesta sekä heidän suosituksensa maksun suorittamisesta tai suorittamatta jättämisestä. Mainittu maksun suorittamista edeltävä valvonta perustuu myös menoluetteloihin, varastojen määritykseen, hankintamenettelyihin, henkilöstöluetteloihin ja tarvittaessa laskujäljennöksiin. ECHOn varainhoidosta ja sisäisestä tarkastuksesta vastaava yksikkö järjestää myös yhteistyökumppanin päätoimipaikassa hankeasiakirjojen riippumattoman ulkoisen tarkastuksen, joka kohdistuu hankkeista poimittuun otokseen. Ulkoiset tarkastukset ovat osoittautuneet tehokkaaksi keinoksi havaita tukeen oikeuttamattomia menoja, joihin liittyvien määrien takaisinperinnän syynä on useimmiten asianmukaisten tositteiden puuttuminen. Hankkeen päättymisen ja ulkoisen tarkastuksen välillä on kuitenkin huomattavan pitkä viive, jota ECHO aikoo lyhentää tarkastamalla kaikki yhteistyökumppanit kahden vuoden syklillä.

Ensivaiheen toimien mukauttaminen asianmukaisuuden varmistamiseksi

34. ECHOn menettelyissä tiedostetaan joustavuuden tarve, ja kumppanuutta koskevan puitesopimuksen 10 artiklaan sisältyvät yksinkertaiset menettelyt, joiden avulla hankkeita voidaan muokata vastaamaan ilmeneviin tarpeisiin. Joustavien menettelyiden avulla hankkeita kyettiin yleensä muokkaamaan ilmenneiden tarpeiden mukaan ja varmistamaan täytäntöönpanon asianmukaisuus (ks. laatikko 6). Laatikko 6Hankkeiden mukauttaminen ilmeneviin tarpeisiinKesäkuussa 2005 eräs YK:n järjestö varoitti Sri Lankassa pienten kalastusalusten ylitarjonnasta, joka saattaa johtaa liian suuriin kalastusmääriin ja vahingoittaa pitkällä aikavälillä rannikon kalavaroja. Elokuussa 2005 hanketta muutettiin vähentämällä korjattavien tai tuotettavien alusten määrää; niiden sijasta toimitettaisiin 15 000 kalastusväline-erää.Ensimmäisen hyökyaallon jälkeisen kuukauden kuluessa kävi ilmeiseksi, että Sri Lankan valtion saamat lääkelahjoitukset riittäisivät kattamaan kaikki olemassaolevat tarpeet. ECHOn rahoittamaa erään valtioista riippumattoman järjestön hanketta muutettiin näin ollen siten, että rahoitusta suunnattiin psykososiaaliseen ja paikallisille terveydenhuoltojärjestelmille kohdistettavaan tukeen.Toinen Sri Lankassa toteutettu hanke sisälsi osana hätäapusuunnitelmaa 21 500 kuiva-annosta ravintoarvoltaan korkeita, alle viisivuotiaille lapsille tarkoitettuja keksejä. Keksejä ei tarvittu, joten elintarviketurvaan alun perin tarkoitetut 28 000 euroa suunnattiin toimeentulon turvaamiseen.Erään yhteistyökumppanin Indonesiassa toteuttaman hankkeen yhteydessä telttoja korvattiin keittiöillä; tarkoituksena oli vastata edunsaajien muuttuviin tarpeisiin.Erään valtioista riippumattoman järjestön hanketta Indonesiassa mukautettiin, kun laaja kansainvälinen apu auttoi välttämään elintarvikepulan. Elintarvikehätäapuohjelmaa ei enää tarvittu, joten se korvattiin ravitsemuskoulutuksella ja ravitsemusalan lisäohjelmalla.

Kapasiteetin täyttymisestä ja muista ulkoisista rajoitteista aiheutuvat viiveet

35. ECHO nopeutti osaltaan hankkeiden täytäntöönpanoa auttamalla pääsemään joidenkin seurantakertomuksissa havaittujen hankaluuksien yli. Esimerkiksi Indonesiassa toukokuussa 2005 julkaistussa, erään YK:n järjestön hanketta koskeneessa seurantakertomuksessa tuotiin esille toimien täytäntöönpanosta vastaavien asiantuntijoiden puute. ECHOn ja YK:n järjestön päätoimipaikoissa ryhdyttiin toimiin, joiden seurauksena otettiin palvelukseen tarvittava henkilöstö. Yhteistyökumppani ei kuitenkaan puuttunut muihin seurantakertomuksissa esitettyihin viiveisiin hankkeiden aikana (ks. laatikko 7). Yhteistyökumppaneiden suorittamaan täytäntöönpanoon liittyi viiveitä, jotka aiheutuivat siitä, että suuri määrä vastikään alueelle tulleita humanitaarisia järjestöjä kilpaili keskenään resursseista. Sri Lankassa viivästyksiä aiheuttivat myös muut ulkoiset tekijät, kuten helmikuussa 2005 tapahtunut tullivapauden poisto humanitaarisena apuna toimitettavilta tuotteilta sekä hallituksen määrittämällä puskurivyöhykkeellä voimassa olleet, vuoden 2005 lopulla poistetut rakentamista koskevat rajoitteet; mainitut tekijät veivät terän useimmilta arvioinneilta ja monilta hankkeilta. Laatikko 7Esimerkkejä yhteistyökumppaneiden hanketäytäntöönpanoon liittyneistä viiveistäVedenkäsittelylaitos alkoi toimia Pramukassa, Janthossa (Indonesiassa) vasta kesäkuussa 2005, neljä kuukautta sen paikalletulon jälkeen; syynä oli hitaista hankintamenettelyistä aiheutunut klooritablettien puute.Suojatoimitukset Sri Lankaan viivästyivät, koska rannikon puskurivyöhykkeelle palaamaan kielletyille paikallisyhteisöille ei löytynyt sopivaa sijoitusaluetta. Paikalliset viranomaiset osoittivat eräälle kansainväliselle järjestölle osoitetun rakennusalueen myöhemmin muille toimijoille.Erään yhteistyökumppanin kalastusverkkojakelu Sri Lankassa viivästyi hankintavaikeuksien ja kalastusvälineiden määrittämiseen kuluneen ajan takia. Kun kyseinen valtioista riippumaton järjestö viimein oli valmis välineiden jakeluun, muut järjestöt olivat jo ehtineet täyttää osan esimerkiksi kalastusvälinetarpeista. Tämä aiheutti lisäviiveitä, koska järjestö joutui suorittamaan uusia tarvearviointeja.

Hanketäytäntöönpanon tehokkuutta koskevat tiedot

36. Täytäntöönpanon tehokkuuden seuranta edellyttää tietoa kustannuksista, täytäntöönpanojärjestelyistä ja todellisista tuotoksista. Kustannusten osalta voidaan todeta, että yhteistyökumppanien ehdotusten valinta ei — nopean toiminnan mahdollistamiseksi — tapahdu tarjouskilpailumenettelyn perusteella. ECHOn yhteistyökumppaneiden hankintamenettelyjä tutkitaan yhteistyökumppaneiden päätoimipaikassa suoritettavien ulkoisten tarkastusten yhteydessä ja ECHOn varainhoidosta ja sisäisestä tarkastuksesta vastaavan yksikön paikan päällä suorittamien tarkastusten aikana. Kentällä toimivat ECHOn asiantuntijat suorittavat lisäksi hanke-ehdotusten analysoinnin, jonka yhteydessä arvioidaan yksikkökustannusten perusteella, tarjoavatko yhteistyökumppanit kohtuuhintaisia hyödykkeitä ja palveluja. Analyysin merkitys tehokkuuden varmistamisen kannalta on kuitenkin vähäinen; sitä voitaisiin parantaa vertailutietojen ja systemaattisen seurannan avulla. Kustannuksia koskevien tietojen vertailussa ja yksikkökustannusten seurannassa täytäntöönpanon aikana on parantamisen varaa. Etenkin ennakoimattoman katastrofin jälkeen mainitut tekijät lisäävät varmuutta siitä, että hyödykkeitä ja palveluita saadaan kohtuulliseen hintaan. ECHO kehittää nyt seurantajärjestelmäänsä siten, että järjestelmä tukisi automaattisesti yksikkökustannusten sekä välittömien kustannusten ja tukitoimista aiheutuvien kustannusten välisen suhteen laskentaa.

37. Joissakin seurantakertomuksissa olleet — ajoittain monimutkaisia — täytäntöönpanojärjestelyjä koskevat tiedot eivät ole riittävän yksityiskohtaisia osoittamaan, vastaako yhteistyökumppani suoraan hanketehtävistä vai onko se tehnyt alihankintasopimuksen muiden valtioista riippumattomien järjestöjen tai yksityisyritysten kanssa (ks. laatikko 8). Ainoastaan kumppanuutta sekä rahoitusta ja hallintoa koskevien puitesopimusten allekirjoittajat on arvioitu soveltuviksi yhteistyökumppaneiksi, joten on tärkeää yksilöidä ne ECHOn rahoittamien hankkeiden täytäntöönpanosta vastaavat järjestöt, joihin ei ole kohdistettu mainittua arviointia. Laatikko 8Täytäntöönpanojärjestelyt selvitettävä paremmin seurantakertomuksissaSri Lankassa YK:n järjestön hankkeeseen liittyvistä veneidenkorjaustoimista vastasivat yksityiset yritykset ja ECHOn yhteistyökumppanin vesi- ja sanitaatiohuoltotoimenpiteistä paikalliset valtioista riippumattomat järjestöt.Indonesiassa eräs YK:n järjestö käytti seurantakertomusten mukaan hankkeiden täytäntöönpanoon valtioista riippumattomia järjestöjä, joita ei kuitenkaan yksilöity.Mainittuja järjestelyjä ei kuvattu seurantakertomuksissa.

38. ECHOn suorittaman seurannan tavoitteena on keskittyä tuotosten sijasta pikemmin tuloksiin (esimerkiksi kodin saaneiden perheiden eikä rakennettujen suojien lukumäärään). Seurantakertomuksissa ei esitetä systemaattisesti määrällistä arviota hanketoimien tuloksista eikä valmistuneiden töiden, esimerkiksi suojien, käymälöiden tai veneiden virallisista hyväksymismenettelyistä. Tuloksista raportointi edellyttää kuitenkin selkeitä tietoja siitä, mitä hankkeita on toteutettu ja missä ne on toteutettu. Tarkat tuotoksia koskevat tiedot ovat tarpeen varmistettaessa, että hyödykkeet ja palvelut on tarjottu asetettujen normien mukaisesti (ks. laatikko 9). Laatikko 9Tuotostietojen parannustarveErään Indonesiassa toteutetun hankkeen kohdalla kentällä toimivien ECHOn asiantuntijoiden oli vaikea yksilöidä ECHOn rahoittamat hankkeet. Henkilöstö vaihtui tiheästi, eivätkä he kyenneet tarkentamaan, mitkä toimet oli toteutettu ECHOn rahoituksen avulla. Kentällä toimivien ECHOn asiantuntijoiden pyynnöistä huolimatta kyseinen YK:n järjestö antoi yksityiskohtaiset tiedot toteutetuista toimista vasta hankkeen lopussa.Erään Sri Lankassa toteutetun hankkeen varainhoitoa koskevassa välikertomuksessa 1,45 miljoonaa euroa, eli 85 prosenttia menoista, merkittiin budjettikohtaan ”kalastus” ilman minkäänlaista erittelyä. Yksityiskohtaiset varainhoitoa koskevat tiedot tehostaisivat hanketäytäntöönpanon seurantaa.

39. Tarkastustulokset tukivat myös ECHOn seurantakertomuksia, joiden mukaan ECHOn rahoittamien toimien näkyvyys oli yleisesti ottaen tyydyttävä, vaikka joissakin tapauksissa havaittiinkin olevan parantamisen varaa. ECHOn näkyvyys oli heikko esimerkiksi lastenhoitokeskuksessa Janthossa, Acehissa, ja erään YK:n järjestön käyttöön asettamissa vedenkäsittelylaitoksissa. Hyökyaallon arviointiryhmän (Tsunami Evaluation Coalition, TEC) alustaviin havaintoihin sisältyvässä kansainvälisen avun kokonaisarvioinnissa kritisoidaan humanitaarista apua välittäviä elimiä keskittymisestä oman toimintansa mainostamiseen ja siitä, että ne kilpailivat näkyvyydestä edunsaajien todellisiin tarpeisiin vastaamisen sijasta. Näkyvyyttä edistävistä toimista koituu kuitenkin se lisähyöty, että ne vähentävät kahdenkertaisen rahoituksen riskiä yksilöimällä selkeästi, kuka on rahoittanut mitäkin.

Tulosten saavuttaminen ja riittävä kestävyys

Hankkeet vaikuttivat yleisesti ottaen toiminnan onnistumiseen vaikka jotkin tuotokset ja tulokset jäivät ennakoitua heikommiksi

40. Tuotosten kannalta tarkasteltuna voidaan todeta, että ECHOn rahoittamat hankkeet on pantu täytäntöön, vaikka joissakin tapauksissa inflaatio on heikentänyt tuotosten tasoa ja joitakin toimia ei onnistuttu suorittamaan hankkeen aikana hyödykkeiden saamiseen ja pätevän henkilöstön palkkaamiseen liittyneiden vaikeuksien takia (ks. laatikko 10). Laatikko 10Joidenkin hankkeiden tuotokset ennakoitua heikompiaSri Lankassa erään ECHOn rahoittaman hankkeen yhteydessä jouduttiin rakennettavien suojien lukumäärää vähentämään alun perin suunnitellusta 2 500:sta 2 018:aan kohonneiden materiaali- ja työvoimakustannusten takia.Indonesiassa eräs valtioista riippumaton järjestö ei pystynyt hankintavaikeuksien takia suorittamaan loppuun 1 500 000:n vedenkäsittelyyn tarkoitetun kemiallisia aineita sisältävän pullon jakelua. Hanketta jatkettiin kolmella kuukaudella, mutta hankkeen päättyessä heinäkuussa 2005 oli 900 000 pulloa edelleen jakamatta. Yhteistyökumppani suoritti lopulta pullojakelun omakustanteisesti.

41. Tulosten kannalta arvioituna komissio suuntasi huomattavan määrän tukea väestön perustarpeiden kattamiseen; niiden piiriin kuuluivat suojat, ruoka, vesi- ja sanitaatiohuolto, terveydenhuolto, psykososiaalinen tuki, lapsi- ja perhehuolto sekä televiestintä (ks. laatikko 11). Komission rahoittamat hankkeet ovat vaikuttaneet myös toimeentulomahdollisuuksien palauttamiseen esimerkiksi asettamalla väestön käyttöön veneitä ja kalastusvälineitä ja kunnostamalla laiturin. Hankkeet saavuttivat kuitenkin joissakin tapauksissa suunniteltua vähemmän edunsaajia; tämä johtui lähinnä tarpeiden arvioimisesta liian suuriksi, mikä puolestaan oli seurausta nopean toiminnan tarpeesta (ks. kohta 20). Esimerkiksi Sri Lankassa toteutettu vesi- ja sanitaatiohuoltohanke saavutti 37 000 edunsaajaa alun perin suunniteltujen 50 000 sijasta. Erään YK:n järjestön Acehissa toteuttaman hankkeen vesi- ja sanitaatiohuolto-osio tavoitti 100 000 henkilöä, mikä on vain viisi prosenttia alkuperäisenä tavoitteena olleesta kahdesta miljoonasta edunsaajasta. Mainittu heikko kattavuus yhdistettynä hankkeen täytäntöönpanovaiheeseen liittyneisiin tuotosten yksilöintivaikeuksiin johtivat siihen, että ECHO on huolestunut kyseisen yhteistyökumppanin toimintakapasiteetista vesi- ja sanitaatiohuoltoalan koordinoinnin osalta. Laatikko 11Komission humanitaarisen avun tuloksetKomissio on raportoinut, että sen humanitaarinen apu Indonesiaan, Sri Lankaan, Intiaan, Malediiveille ja Thaimaahan vaikutti seuraavasti: — Yli 720 000 ihmiselle saatiin puhdasta juomavettä ja saniteettitilat. — Lähes 900 000 kotiseuduiltaan siirtymään joutunutta henkeä sai viikoittaisen ruoka-aputoimituksen. — Lähes 140 000 henkeä sai rakennusmateriaalia kotiensa korjaamiseen tai uudelleenrakentamiseen tai tilapäissuojien kokoamiseen. — Terveydenhuoltopalvelut ja epidemiologiset tietojärjestelmät hyödyttivät 840 000:tta ihmistä. — Yli 260 000 ihmistä sai psykososiaalista tukea. — Noin 325 000 henkeä sai tulonlähteiden luomiseen ja toimeentulon turvaamiseen liittyvää tukea.

42. Hyökyaallon arviointiryhmän perustaminen on laaja arviointialoite, johon ECHO osallistuu. Kyseessä on apua välittävien elinten yhteinen pyrkimys hyökyaallon jälkeisistä toimista kertyneiden kokemusten hyödyntämiseen. Aloitteen avulla on suoritettu viisi alakohtaista arviointia, jotka liittyivät rahoittajien toimiin, koordinointiin, tarpeiden arviointiin, paikalliseen ja kansalliseen kapasiteettiin kohdistuneeseen vaikutukseen sekä hätäavun niveltämiseen jälleenrakennukseen ja pitkän aikavälin kehitykseen. Arvioinnin alustavissa havainnoissa tuotiin esille, että heikosta koordinoinnista ja tehottomuudesta huolimatta hätäaputoimet vaikuttivat yleisesti ottaen tehokkaasti kärsimysten lievittämiseen ruokatoimitusten, vesihuollon ja suojien avulla. Myös maailman katastrofeja koskevassa Punaisen Ristin raportissa vuodelta 2005 tuotiin esille, että koordinoinnin parantamistarpeesta huolimatta valtaisan tuen avulla onnistuttiin välittämään apua useimmille eloonjääneille ja estämään nälänhädän kehittyminen tai sairauksien leviäminen. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yhteydessä paikan päällä tehdyt hanketarkastukset ja kaikkien paikallisten toimijoiden — edunsaajat mukaan lukien — kanssa käydyt keskustelut tukivat vahvasti mainittujen arviointien päätelmiä.

43. ECHO rahoittaa tulevaa kehitystä silmällä pitäen kahden miljoonan euron hankkeen, johon liittyvät varat perustuvat 80 miljoonan euron tukipäätökseen; hankkeen avulla tuetaan YK:n katastrofivalmiushanketta, jonka avulla lujitetaan varoitusjärjestelmiä Intian valtameren alueella. Sekä Etelä- että Kaakkois-Aasia hyötyvät katastrofivalmiuteen liittyvistä ECHOn toimintasuunnitelmista (13); niille on suunnattu noin 11 miljoonaa euroa yhteisön perustamiin katastrofivalmiushankkeisiin vuosina 2005—2006. YK:n humanitaaristen asioiden koordinoinnista vastaavan toimiston kesäkuussa 2005 hyökyaallon kerryttämistä kokemuksista järjestämässä työryhmätapaamisessa tuotiin esille katastrofivalmiusmekanismien suuri parannustarve.

Rahoituksen suuri määrä edisti kestävyyttä

44. ECHO vastaa humanitaarisista toimista, joihin kuuluvat hätäapu ja lyhyen aikavälin kunnostustoimet. Pidemmän aikavälin kunnostustoimet, jälleenrakennus ja talouden tervehdyttämistoimet ovat ulkosuhteiden pääosaston ja EuropeAid -yhteistyötoimiston vastuulla. Mainittuihin kahteen eri vaiheeseen osallistuu eri pääosastoja ja liittyy erilaisia menettelyjä ja toimeksiantoja, joten niiden väliin jäävä alue, samoin kuin hätäavun, kunnostustoimien ja kehityksen niveltämismenettely, ovat erityisen tärkeitä. ECHO asetti hyökyaallon jälkeen käyttöön suuren määrän rahoitusta, jonka avulla se on pystynyt ensisijaisten hätäavun kohteiden, kuten ruoan, vesi- ja sanitaatiohuollon, terveydenhuollon ja suojien lisäksi keskittymään myös kattamaan ennakoitua pidemmän siirtymävaiheen hätäavun ja jälleenrakennuksen välillä laatupainotteisten toimien avulla ja joissakin tapauksissa rahoittamaan kehitystä edistäviä kunnostushankkeita (ks. laatikko 12). Laatikko 12Laatupainotteiset toimet ja kehityksen tukeminen edistävät kestävyyttäSri Lankassa rakennettujen käymälöiden korkea taso takaa todennäköisesti niiden pitkän kestävyyden. Lisäksi leireille perustettiin hygieniakomiteoita, mikä on kestävä lähestymistapa hygienianäkökohtien edistämiseen.Indonesiassa toteutettava veneiden- ja laiturinrakennushanke on kehityspainotteinen, mikä tukee kestävyyttä. Vastaavasti erään YK:n järjestön hanke Sri Lankassa pyrki parantamaan Sri Lankan alusten tehokkuutta keskittymällä korkealaatuisten alusten rakentamiseen ja tarjoamalla koulutusta parempiin kalastustekniikoihin.Erään valtioista riippumattoman järjestön Indonesiassa toteuttama kemiallista vedenpuhdistusta koskenut hanke, jota rahoitettiin 10 miljoonan euron hätäapupäätökseen liittyen, sai jatkoa 80 miljoonan euron päätökseen perustuvasta, kestävämpiin vedenjakelujärjestelmiin tähtäävästä komission rahoittamasta hankkeesta.Erään valtioista riippumattoman järjestön Indonesiassa toteuttaman hankkeen kestävyyttä tukee se, että suurin osa komitean jäsenten leireillä järjestämistä toimista perustuu vapaaehtoisuuteen.

PÄÄTELMÄT

45. Joulukuun 26. päivänä vuonna 2004 tapahtuneen hyökyaaltokatastrofin jälkeen oli tarpeen löytää tasapaino hyvin suunniteltujen toimien ja nopean toiminnan tarpeen välillä. ECHOn menettelyt mahdollistivat nopean toiminnan ja rahoituksen suuri määrä, 123 miljoonaa euroa, osoittautui asianmukaiseksi; rahoituksen avulla ECHO pystyi vastaamaan myös konfliktin koetteleman väestön tarpeisiin ja auttamaan ennakoitua pidemmässä siirtymävaiheessa hätäavun ja jälleenrakennuksen välillä (ks. kohdat 12—15).

46. Komissio päätti toimia Sri Lankassa aiempien yhteistyökumppaneidensa kanssa, minkä johdosta se pystyi rahoittamaan hankkeiden täytäntöönpanoa huolimatta siitä, että alueelle oli vastikään saapunut lukuisia uusia humanitaarisia järjestöjä, joiden saaman rahoituksen määrä ylitti tarpeet. Acehissa ECHOlla ei ollut edustusta ennen hyökyaaltoa eikä luotettavia tietoja ollut saatavissa, joten osa ECHOn hyökyaaltoa seuranneen kuukauden aikana hyväksymistä hankkeista perustui vakiomuotoisia hätäaputoimia koskevaan ehdotukseen eikä niinkään tarkkaan tarpeiden arviointiin. Helmikuusta 2005 alkaen hyväksyttyihin hankkeisiin liittyvät tarvearvioinnit olivat luotettavampia, koska ehdotusten valmisteluun oli käytettävissä enemmän tietoa ja aikaa (ks. kohdat 16—21).

47. Yhdistyneiden Kansakuntien koordinointitehtävää vaikeutti luotettavien tarpeita koskevien tietojen puuttuminen, lukuisien humanitaaristen järjestöjen saapuminen paikalle sekä paikallisten viranomaisten kapasiteettivaje; seurauksena oli avun määrän ja laadun vaihtelua. ECHOn ja muiden komission yksiköiden välinen sisäinen koordinointi on ollut hyvää toimien jälleenrakennusvaiheeseen niveltämisen osalta. Koordinointi pelastuspalvelumekanismin kanssa aiheutti kuitenkin ongelmia toimien alkuvaiheessa (ks. kohdat 22—26).

48. ECHOlla on kattava hankkeiden seuranta- ja valvontajärjestelmä, jonka avulla hankkeet voitiin yleensä mukauttaa ilmeneviin tarpeisiin. On kuitenkin syytä antaa yhteistyökumppaneille kirjallista palautetta seurantakäyntien perusteella, parantaa kustannuksia koskevien tietojen vertailua ja antaa lisää yksityiskohtaisia tietoja ajoittain monimutkaisista täytäntöönpanojärjestelyistä. Seurantakertomuksissa ei systemaattisesti esitetä määrällistä arviota hanketavoitteiden saavuttamisesta; erään YK:n järjestön Indonesiassa toteuttaman hankkeen yhteydessä ECHOlla oli erityisiä vaikeuksia saada selkeitä tietoja toteutetuista toimista (ks. kohdat 27—39).

49. Komission rahoittamat hankkeet ovat tukeneet väestön perustarpeiden, kuten suojien, ruoan, vesi- ja sanitaatiohuollon, terveydenhuollon, psykososiaalisen tuen, lapsi- ja perhehuollon sekä televiestinnän kattamista. Komissio rahoittaa myös katastrofivalmiuksien tukemiseen liittyviä hankkeita. Joidenkin hankkeiden tuotokset ovat kuitenkin jääneet suunniteltua vähäisemmiksi lisääntyneiden kustannusten, hyödykkeiden saantivaikeuksien ja pätevän henkilöstön palkkaamisvaikeuksien takia. Jotkin hankkeet, kuten YK:n järjestön Indonesiassa toteuttaman hankkeen vesi- ja sanitaatiohuolto-osio, saavuttivat suunniteltua pienemmän edunsaajajoukon lähinnä siksi, että tarpeet oli arvioitu liian suuriksi. Hankkeiden kestävyyttä on tukenut rahoituksen suuri määrä, jonka avulla on voitu toteuttaa laatupainotteisia, joissakin tapauksissa kehitystä edistäviä toimia (ks. kohdat 40—44).

SUOSITUKSET

50. Komission tulisi arvioida, miten se voisi tukea tuen kohteena olevia valtioita hallinnoimaan rahoittajien koordinointia vaikuttavammin, jotta tarpeisiin kyetään vastaamaan (ks. kohta 22).

51. ECHOn ja ympäristöasioiden pääosaston (pelastuspalvelumekanismin) tehtävät tulisi selkiyttää yhdenmukaisen lähestymistavan varmistamiseksi (ks. kohdat 24—25).

52. Olisi syytä harkita pidemmän aikavälin hätäaputoimien (esimerkiksi yhdeksän kuukautta kuuden kuukauden sijasta) käyttöönottoa, jotta täytäntöönpanoon jäisi riittävästi aikaa (ks. kohta 35).

53. ECHOn olisi lujitettava seurantajärjestelmäänsä sisällyttämällä siihen seuraavat, mahdollisesti seurantasuuntaviivoihin liitettävät osa-alueet: a) kirjallinen palaute yhteistyökumppaneille seurantakäyntien jälkeen (ks. kohta 30); b) kustannuksia koskevien tietojen vertailun parantaminen (ks. kohta 36); c) täytäntöönpanojärjestelyjä koskevien selvitysten antaminen (ks. kohta 37); d) tiedottaminen toteutetuista toimista ja toteutusalueista (ks. kohta 38).

54. YK:n järjestöjen täytäntöönpanemia hankkeita koskevien asiakirjojen vaikea saatavuus tulisi ottaa huomioon rahoitusta ja hallintoa koskevan puitesopimuksen yhteydessä (ks. kohdat 32 ja 41).

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 11. toukokuuta 2006 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Hubert WEBER presidentti

(1) Lähde: YK:n taloudellinen seurantayksikkö (UN Financial Tracking Service).

(2) Lähde: Hyökyaallon jälkeistä jälleenrakennusta seuraavan YK:n erikoislähettilään toimisto (UN Office of the Special Envoy for Tsunami Recovery).

(3) EYVL L 163, 2.7.1996, s. 1.

(4) EYVL L 297, 15.11.2001, s. 7.

(5) Komission tiedonanto avustuksen, kunnostuksen ja kehityksen yhdistämisestä (LRRD), KOM(96) 153; komission tiedonanto — hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämisen arviointia, KOM(2001) 153.

(6) EYVL L 57, 27.2.2001, s. 5.

(7) SEC(2001) 873.

(8) Indonesian hallitus perusti BRR:n (Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi) huhtikuussa 2005 tukemaan kunnostus- ja jälleenrakennustoimien koordinointia Acehissa ja Niasissa.

(9) Kentällä toimivilla asiantuntijoilla tarkoitetaan humanitaariseen apuun liittyvästä teknisestä tuesta vastaavaa komission henkilöstöä.

(10) The EU's contribution to the international response to the 2004 Asian Tsunami: Achievements, next steps and lessons learned. Brysselissä 20. joulukuuta 2005 järjestetyn, Euroopan komission ja EU:n puheenjohtajavaltion isännöimän korkean tason kokouksen keskusteluasiakirja.

(11) Helmikuussa 2005 YK:n katastrofien arviointi- ja koordinointijärjestelmän (UNDAC) neuvottelukunta käsitteli pelastuspalvelumekanismia ja tarkasteli huolestuneena hyökyaallon jälkeisten toimien mahdollista päällekkäisyyttä. YK:n humanitaaristen asioiden koordinoinnista vastaava toimisto pyysikin, että käyttöön otetaan selkeät menettelyt, joita soveltaen EU:n pelastuspalvelumekanismin koordinoijat toimivat olemassaolevien, kansainvälisesti hyväksyttyjen mekanismien puitteissa.

(12) Yhteisön ulkopuolisissa maissa tapahtuneiden katastrofien ja kriisien edellyttämien EU:n valmiuksien vahvistaminen, KOM(2005) 153.

(13) DIPECHO (Disaster preparedness in DG ECHO).

LIITE HYÖKYAALLON VAIKUTUKSET