EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO
Bryssel1.3.2000
KOM(2000) 79 lopu llinen
KOMISSION TIEDONANTO
TAVOITTEENA OSALLISUUTTA EDISTÄVÄ EUROOPPA
2KOMISSION TIEDONANTO
TAVOITTEENA OSALLISUUTTA EDISTÄVÄ EUROOPPA
SISÄLLYSLUETTELO
1. TIIVISTELMÄ............................................................................................................4
1.1 Johdanto................................................................................................................4
1.2 Toimeksianto.........................................................................................................4
1.3 Tavoitteet...............................................................................................................4
2. Sosiaalisensyrjäytymisenesittämähaaste....................................................................5
2.1 Pienet tulot jasyrjäytymisalttius.............................................................................52.2 Moniulotteinen ilmiö..............................................................................................6
2.3 Rakenteellinen ilmiö..............................................................................................7
2.3.1 Muuttuvatyömaailma...................................................................................7
2.3.2 Tietoonperustuva yhteiskunta......................................................................72.3.3 Sosiaalis-demografinen muutos....................................................................72.3.4 Alueellineneriytyminen...............................................................................8
2.4 Päätelmät:tarvitaankattavaapolitiikkaa.................................................................8
3. Jäsenvaltioidenpolitiikankehitys.................................................................................8
4. Yhteisöntoimienvaikutussosiaalisenosallisuudenedistämiseen...............................105. Jäsenvaltioiden tukeminen integroitumisen ja osallistumisen edistämisessä ................12
5.1 Sosiaalisen integroitumisen yhteiset tavoitteet......................................................12
5.1.1 Tavoitteet...................................................................................................13
5.1.2 Yhteiset periaatteet ja menettelytavat..........................................................13
35.1.3 Toiminnantehostamistavaativat alat..........................................................13
5.1.4 Vertailuanalyysi jaarviointi........................................................................13
5.2 Amsterdamin sopimuksenuusiin määräyksiin perustuvat toimintavälineet...........14
5.2.1 Monivuotinentoiminnallisentuenohjelma yhteistyönhyväksi...................14
5.2.2 Toimintapuitteet työmarkkinoiltasyrjäytyneiden integroimiseksi...............15
LIITE:TILASTOKATSAUS...............................................................................................161. Sosiaalisensyrjäytymisen jaköyhyyden mittaaminen: tilastoja ja indikaattoreita.......162. Tuloihin perustuvanköyhyyden laajuus.....................................................................163. Kesto:tilapäinen japitkäaikainentuloihinperustuvaköyhyys....................................174. Piententulojen, työn japalkan yhteys........................................................................185. Sosiaalinen syrjäytyminen ja köyhyys: tarvitaan moniulotteisia, pitkittäistutkimuksiin
perustuviatietoja ja indikaattoreita.......................................................................................19
41. TIIVISTELMÄ
1.1 JohdantoTästä Euroopan komission ehdottamasta aloitteesta näkyy se vakaa tahto ja sitoutuminen,
jolla unioni haluaa edesauttaa talouselämän ja yhteiskunnan muuttumista sellaisiksi, että ne
edistäisivät voimakkaammin ihmisten osallisuutta. Näin se vastaa niihin vahvoihin
odotuksiin, joita ovat ilmaisseet Euroopan parlamentti, kansalaisjärjestöt,
työmarkkinaosapuolet ja paikallisviranomaiset ja jotka sosiaaliasiainministerit vahvistivat
epävirallisessa tapaamisessaan 11.–12. helmikuuta 2000 Lissabonissa. Aloitteessa
hyödynnettäisiin perustamissopimukseen Amsterdamissa sovitun mukaisesti lisättyjä
merkittäviä uusia määräyksiä ja edistettäisiin yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa ja niiden
välillä, luotaisiin toimia niiden toiminnan tukemiseksi ja täydennettäisiin niitä yhteisön jo
toteuttamia toimintalinjoja, jotka vaikuttavat (suoraan tai välillisesti) sosiaaliseen
yhteenkuuluvuuteen. Aloite tukisi kaikkien osapuolten yhteistyötä vahvistamalla niitten
kykyä ponnistella osallisuutta edistävänEuroopanpuolesta.
1.2 Toimeksianto
Euroopan unioni aloittaa uuden vuosisadan uudistamalla ja vahvistamalla sitoutumisensa
edistää solidaarisuutta ja siirtyä lähemmäksi kansalaisiaan. Euroopan taloudellisessa
yhdentymisessä saavutetun edistyksen ja siihen liittyvien tulevaisuudennäkymien pohjalta
Amsterdamin huippukokous viestitti voimakkaasti EU:n työllisyys- ja sosiaalipolitiikan
kehittämisen puolesta. Seuraavana askelena oli Luxemburgin huippukokous, joka käynnisti
Euroopan työllisyysstrategian ja lupaavan kehityksen toisiaan tukevissa työllisyys- ja
talouspolitiikassa. Jotta nopeutettaisiin siirtymistä innovaatioiden ja tiedon Eurooppaan,
tulevassa Lissabonin huippukokouksessa laajennetaan poliittista yhteistyötä ja pyritään näin
syventämääntyöllisyyden, talousuudistusten ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden yhteyksiä.
1.3 Tavoitteet
Edellä kuvatun perusteella ja järjestettyään viime vuoden aikana laajan kuulemiskierroksen,
johon osallistui jäsenvaltioiden ja kansalaisyhteiskunnan parissa toimivien organisaatioiden
edustajia, komissio ehdottaa uutta aloitetta, jolla tuetaan jäsenvaltioiden pyrkimyksiä torjua
sosiaalista syrjäytymistä. Aloite on vastaus siihen, että jäsenvaltiot pitävät sosiaalista
syrjäytymistä yhtenä suurimmista talouselämäänsä ja yhteiskuntaansa uhkaavana haasteena.
Haasteena on paitsi paremman avun tarjoaminen syrjäytyneille (tai niille joilla on riski
syrjäytyä) myös se, että olisi aktiivisemmin puututtava sosiaalista integroitumista haittaaviin
rakenteellisiin seikkoihin ja vähennettävä syrjäytymistä sitä kautta. Lisäksi aloitteella
puututaan sosiaalisen syrjäytymisen potentiaalisiin uusiin muotoihin, joita saattaa ilmetä
siirryttäessä tietoonperustuvaantalouteenja yhteiskuntaan. Juuritämä uusi toimintaympäristö
onkin otettava huomioon osallisuutta lisäävien strategioiden suunnittelussa. Tällä
tiedonannolla komissio haluaa täydentää yleistä panostaan, jolla se osaltaan auttaa
talouselämän ja yhteiskunnan sopeutumista kiihtyvään teknologiseen ja tietoperusteiseen
innovointiin. Tiedonannossaan ” eEurope – Tietoyhteiskunta kaikille”1komissio painotti
eEurope-aloitteeseen liittyviä kasvumahdollisuuksia ja ehdotti aloitteita, joilla nopeutettaisiin
Euroopan siirtymistä tietoyhteiskuntaan ja vahvistettaisiin sen vaikutuksia.
1KOM (1999)687.
5Työllisyysstrategiat tietoyhteiskunnassa -tiedonannossaan2komissio ehdotti keinoja
työpaikkojen luomiseksi, ja tämän tiedonannon keskipisteessä on tarve puuttua siihen, miten
tietoyhteiskunta vaikuttaa sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen.
Ehdottamalla tätä sosiaalista osallisuutta edistävää aloitetta komissio haluaa osallistua kaikille
tarkoitetun Euroopan luomiseen. Aloitteella täydennetään komission hiljattain antamaa
syrjinnänvastaistaehdotuspakettia3.
2. S OSIAALISENSYRJÄYTYMISENESITTÄMÄHAASTE
Eurooppa on vauras manner, ja sen vahva talousjärjestelmä luo huomattavaa hyvinvointia
samoin kuin työpaikkoja. Molemmat seikat ovat olennainen edellytys sille, että elintaso ja
elämisen laatu voidaan pitää korkeana. Jäsenvaltiot ovat lisäksi luoneet kattavia järjestelmiä,
jolla ne varmistavat, että kilpailutalouden tuottama hyvinvointi jaetaan tietynasteisesti
kaikkien kesken. Tästä vastaavat ennen kaikkea sosiaalisen suojelun järjestelmät.
Rakenteellisten esteiden vuoksi merkittävä joukko eurooppalaisia elää kuitenkin edelleen
köyhyydessä ja sosiaalisensyrjäytymisenuhkaamana.
Talouselämä ja yhteiskunta ovat kiihtyvien muutosten kourissa, ja todennäköisesti nämä
muutokset pahentavat alttiutta sosiaaliseen syrjäytymiseen ja lisäävät sen riskiä. Erityisen
uhattuina ovat ne, jotka eivät ole hankkineet innovointiin ja tietoon perustuvissa toimissa
tarvittaviataitojataiovat syystätaitoisestatyömarkkinoidenulkopuolella.
2.1 Pienet tulot jasyrjäytymisalttius
Eurostatintämänhetkistentietojen mukaanEU:nväestöstä noin 18 prosenttia joutuu tulemaan
toimeen tuloilla, jotka ovat alle 60 prosenttia asuinmaan mediaanituloista (suhteellisen
köyhyyden mittaamiseen käytetty tuloraja).4Luku on EU:n keskiarvo, ja köyhyysaste
vaihtelee jäsenvaltioissa 11:sta 24:ään prosenttiin. Kymmenen viime vuoden aikana luvut
eivät ole juuri muuttuneet. Luku on onnistuttu pitämään 18 prosentissa sosiaalisten
tulonsiirtojen ansiosta, sillä ilman niitä köyhyysaste olisi noussut 26 prosenttiin. Tämä
kuvastaa sekä tulonjakopolitiikan onnistumista että sen mahdollisuuksien rajallisuutta.5
Eurostatin tiedot vahvistavat lisäksi, että köyhyysrajan alapuolella olevat kohtaavatelämässään puutetta ja vakavia vaikeuksia osallistua täysipainoisesti yhteiskunnan
toimintaan.
6Köyhyyden ja syrjäytymisen laajuus asettaa kyseenalaiseksi käsityksen, jonka
mukaanEurooppaolisisosiaalisenoikeudenmukaisuuden ja solidaarisuudenhuippu.
Komission ensimmäisen taloudellisesta ja sosiaalisesta yhteenkuuluvuudesta laatiman
raportin mukaan yhteenkuuluvuus olisi useimmissa jäsenvaltioissa heikentynyt viime
vuosikymmenenä. Myös OECD:n ja jäsenvaltioiden omat tilastot viittaavat siihen, että erot
2KOM (2000)48.
3KOM (1999)564-565-566-567, 25.11.1999.
4Eurostat, Statistics in Focus 1/2000 Social exclusion in the EU Member States (Sosiaalinen syrjäytyminen
EU:n jäsenvaltioissa. Julkaistu englanniksi, ranskaksi ja saksaksi.). Luvut perustuvat Euroopan yhteisönkotitalouksien kyselytutkimuksen toiseen vaiheeseen ja kuvaavat kotitalouksien tuloja 13 jäsenvaltiossavuonna 1994 (EU-maat Suomea ja Ruotsia lukuun ottamatta). Kun huomioon otetaan kaikki 15 EU-maata,18 prosentin köyhyysaste merkitsee yli 65 miljoonaa ihmistä.
5Eurostat, Statistics in Focus, 13/1999 (sosiaalisiin tulonsiirtoihin ei tässä lueta eläkkeitä). Julkaistuenglanniksi, ranskaksi jasaksaksi.
6Eurostat, Statistics in Focus 1/2000. Julkaistu englanniksi, ranskaksi ja saksaksi. Ks. myös komission tulevaatiedonantoa”Sosiaalinen kehitys: tulevaisuudennäkymätja politiikanhaasteet”.
6olisivat kasvamassa ja yhtenäisyys heikentymässä. Jäsenvaltioista saadut tiedot osoittavat, että
yli 10 miljoonaa ihmistä on sosiaaliapujärjestelmistä riippuvaisia eivätkä selviytyisi ilman
niitä. Erityisen huolestuttavaa on, ettätilanne pahenee useimmissa jäsenvaltioissa.
OECD:n ja yksittäisten maiden (mm. Saksan, Yhdistyneen kuningaskunnan, Ranskan ja
Alankomaiden) tutkimukset osoittavat, että köyhyysriski on yleisempi kuin
yhteenvedonomaiset köyhyysluvut antaisivat ymmärtää. Pitkäaikaisesta köyhyydestä
kärsivien(vähäistenkäytettävissä olevien tietojen mukaan heitä olisi3–6 prosenttia väestöstä)
ohella on mainittava, että pienet tulot aiheuttavat monille muillekin eurooppalaisille
köyhyyttä ja työmarkkinatilanteen epävarmuutta. Vaikka ihmisellä olisi tiettynä hetkenä
työpaikka, se ei välttämättä suojele häntä sosiaalisen syrjäytymisen riskiltä. Kun
tarkastelujakso on 3–6 vuotta, niissäkin jäsenvaltioissa, joissa tulot jakautuvat suhteellisen
tasapuolisesti, 20–40 prosentilla väestöstä tulot putoavat köyhyysrajan tieno ille ja tulot jäävät
ajoittainpieniksi–syynäovat erityisestitoistuvat työttömyysjaksot.7
2.2 Moniulotteinenilmiö
Sosiaalisen syrjäytymisen laajuuden vuoksi yhteiskunnan on täytettävä velvollisuutensa
järjestää kaikille yhtäläiset mahdollisuudet. Se tarkoittaa mm. yhtäläisiä mahdollisuuksia
saada työtä, koulutusta ja terveydenhoito- ja oikeuspalveluja, hyödyntää oikeuksiaan ja
osallistua päätöksentekoon ja yhteiskunnan toimintaan.
Työssäkäynti on keskeinen väylä, jonka avulla ihminen voi integroitua yhteiskuntaan ja
osallistua sen toimintaan. Sosiaalisen syrjäytymisen pääaiheuttaja taas on työttömyys –
erityisesti kun se on pitkäaikaista ja nykytrendin mukaisesti keskittyy perheisiin, joiden
jäsenistä kukaan eikäy työssä. 16 miljoonan työttömän (joista puolet on pitkäaikaistyöttömiä)
lisäksion mainittava ”lannistettujen” työntekijöittenryhmä. Lannistetut eivät hae työtä,koska
eivät usko sitä saavansa. Yksi ryhmä ovat lisäksi ne, jotka joutuvat toistuvasti työttömiksi tai
työmarkkinoitten ulkopuolelle ja joiden työ työssäkäyntijaksoinakin on pienipalkkaista ja
usein jatkuvuudeltaan epävarmaa. Ottamalla vastaan pienipalkkaisen työpaikan työtön voi
ehkä hankkia kokemusta ja parantaa työllistymismahdollisuuksiaan, mutta tällaiset työt eivät
aina riitä antamaan hänelle riittävää pohjaa, jolta ponnistaa laadukkaampaan työsuhteeseen ja
irtisyrjäytymiskierteestä.
Sosiaaliseen syrjäytymiseen liittyy kuitenkin muutakin kuin työttömyys ja pääsy
työmarkkinoille. Syrjäyttäviä tekijöitä ovat monentyyppinenpuute ja monenlaiset esteet, jotka
yksin tai yhdessä estävät ihmistä toimimasta täysivaltaisesti sellaisilla aloilla kuin esimerkiksi
koulutus, terveydenhoito, ympäristönäkökohdat, asuminen ja kulttuuri. Lisäksi ne voivat
haitata oikeuksien, perhe-etuuksien ja koulutus- ja työmahdollisuuksien hyödyntämistä.
Syrjintä ja muukalaisviha voivat pahentaa erityisesti maahanmuuttajien sosiaalista
syrjäytymistä. Sosiaalinensyrjäytyminen herättää kysymyksiä myös sosiaalisesta suojelusta –
erityisesti turvaverkoista ja niihin liittyvistä toimista. Syrjäytymisen vuoksi on kiinnitettävä
huomiota koulutuspolitiikkaan, etenkin kun elinikäinen oppiminen on nousemassa
ratkaisevaan asemaan siinä, pystyykö ihminen toimimaan täysivaltaisena tietämykseen
perustuvan tietoyhteiskunnan jäsenenä.8Keskeisiä ovat myös julkisten ja yksityisten
palvelujen laatu ja käyttömahdollisuudet samoin kuin hoivapalvelut. On torjuttava
koulunkäynnin keskeyttäminen ja varmistettava kaikille mahdollisuus käyttää tietoon
7Ks. liitteessä olevaa tilastokatsausta.
8Tämä todettiin valkoisessa kirjassa koulutuksesta ”Opettaminen ja oppiminen – Kohti kognitiivista
yhteiskuntaa” ja erityisesti sen kolmannen tavoitteen (syrjäytymisen torjuminen) yhteydessä.
7perustuvan yhteiskunnan tekniikkaa ja hankkia sen hyödyntämiseen tarvittavat taidot, jotta
voitaisiin taata, ettei informaation aikakausi luo uusia jakoja yhteiskuntaan vaan edistää
osallisuutta ja yhteenkuuluvuutta.
Syrjäytymiseen vaikuttavien tekijöitten painoarvo vaihtelee yksilökohtaisesti, naisten ja
miesten välillä ja jäsenvaltiostatoiseen.
2.3 Rakenteellinen ilmiö
Yhteiskunta on eri maissa tätä nykyä rakenteellisten muutosten muokattavana. Jos kehitys
onnistutaan hallitsemaan, voidaan saada aikaan talouskasvua ja sen kautta lisätä
mahdollisuuksia päästä yhtenäisempään yhteiskuntaan. Kehitys saattaa kuitenkin myös lisätä
sosiaalisen syrjäytymisen riskiä.
2.3.1 Muuttuva työmaailma
Talouden edistys ei välttämättä hyödytä kaikkia. Hyötyjen ja kustannusten epätasainen
jakautuminen on voittajia ja häviäjiä synnyttävien markkinavoimien sivutuote. Talouden
maailmanlaajuistuminen, nopea teknologinen muutos, teollisuuden rakennemuutokset sekä
työpaikkojen häviämisen ja syntymisen keskinäinen suhde muuttavat rajusti joustavuuden ja
turvallisuuden suhdetta. Ne tarjoavat uusia mahdollisuuksia niille, joiden työllistäminen on
helpointa ja jotka ovat sopeutuvimpia. Toisaalta ne myös marginalisoivat niitä, jotka eivät
pysty sopeutumaan liikkuvuutta ja joustavuutta edellyttäviin työmuotoihin tai eivät ole
varautuneet hankkimaan niitä taitoja, joita tietoon perustuvan talouden uusissa tehtävissä
tarvitaan.
2.3.2 Tietoon perustuva yhteiskunta
Läpi historian yhteiskunnat ovat kehittyneet tiedon ja sen soveltamisen kehittymisen kautta.
Nyt tiedon rooli talouselämässä muuttuu kuitenkin merkittävästi. Tiedon osuus monien
tuotteitten ja palvelujen arvosta on suurempi kuin koskaan. Nykyään tieto on yhä useammin
koodattua ja sen välittäjänä toimii tietotekniikka, joka puolestaan on keskeinen kasvua ja
työpaikkoja aikaansaava voima.9Tietotekniikan yleistyessä välimatkoihin liittyvät esteet
madaltuvat ja epäsuotuisessa asemassa oleville ryhmille ja alueille avautuu uusia
mahdollisuuksia. Samalla voi kuitenkin syntyä uudenlaista sosiaalista syrjäytymistä, jonka
taustalla ovat ”atk-lukutaidottomuus” ja epätasaisesti jakautuneet mahdollisuudet hankkia
taitoja ja uudistaa niitä. Tietoon perustuva talous asettaa yhä kiperämpiä haasteita yritysten ja
työntekijöitten sopeutumiskyvylle ja luo uusia rajalinjoja, joiden toisella puolella ovat ne,
joilla ontaitoja, pätevyyttä ja kykyjä, ja toisella puolella ne, joilla niitä eiole.
2.3.3 Sosiaalis-demografinen muutos
Väestön ikääntyminen lisää huollettavien osuutta, ja se puolestaan asettaa taloudellisia
paineita sosiaalipolitiikalle. Kun väestö ikääntyy ja perinteiset perhemallit hajoavat, yhä
useammat elävät yhä enemmän omissa oloissaan ja saattavat eristyä pitkäaikaisestikin.
Tällöin he ovat entistä alttiimpia syrjäytymiselle. Epätasa-arvo kahden tulonhankkijan
talouksien ja yhden tulonhankkijan talouksien ja yksinhuoltajaperheiden välillä kasvaa
(varsinkin kun yksinhuoltaja on nainen). Vakavimpia köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen
ilmentymiä onasunnottomuus.
9Ks. edellä mainittuja tiedonantoja ” eEurope – Tietoyhteiskunta kaikille” ja ”Työllisyysstrategiat
tietoyhteiskunnassa”.
82.3.4 Alueellinen eriytyminen
Ryhmäjakojen kasvua yhteiskunnassa lisää myös se, että kehitys keskittyy yhä
voimakkaammin maantieteellisesti. Tämä käy ilmi erityisesti siellä, missä alueen vähäinen
varallisuus ja infrastruktuurin puute asettavat rakenteellisia esteitä taloudelliselle ja
sosiaaliselle kehitykselle. Kielteinen kehitys on selkeää taantuneilla maaseutualueilla,
vanhoilla teollisuusalueilla samoin kuin monissa kaupungeissa, joita leimaavat työttömyys,
alityöllistettyys, syrjintä, väestöryhmittäinen erottelu, väkivalta ja kokonaisten asuinalueiden
muuttumien getoiksi, joissa puute lisääntyy ja jotka yhä selvemmin jäävät erilleen
ympäröivästä yhteiskunnasta.
2.4 Päätelmät: tarvitaan kattavaa politiikkaa
Jotta voisi käsittää haasteen koko laajuuden, on oivallettava sen moniulotteinen ja
rakenteellinen luonne ja puututtava siihen. Yhteiskunnallisen osallisuuden edistämiseen
tarvitaan siis kattavaa ja koordinoitua politiikkaa, joka ulottuu paljon pitemmälle kuin
hyvinvoinnin jakamiseen tarjoamalla passiivisia etuja niille, jotka taloudellinen ja sosiaalinen
muutos jättää ulkopuolelle. Kyse ei ole niinkään uudelleenjaon lisäämisestä vaan siitä, että
talouselämää ja yhteiskuntaa on hoidettava niin, että jokainen voi osallistua toimintaan
täysipainoisesti ja että jokainen voi nauttia asianmukaisesta elämänlaadusta. Keskipisteeseen
olisi nostettava aktiivinen osallistuminen: sen avulla inhimillisten voimavarojen tuhlaus
vähenisi ja mahdollis uudet jakautuisivat tasapuolisesti. Lisäksi olisi tähdennettävä sitä, että
sosiaalisen osallis uuden edistäminen otettaisiin varmasti myös talous- ja sosiaalipolitiikan
tavoitteeksi.
Nykyisen kaltaisten taloudellisten ja teknologisten muutosten aikana on välttämätöntä edistää
integroitumista edellä kuvatun laisella ennakoivalla tavalla. Siihen tarvitaan sekä julkisen että
yksityisen sektorin kaikkien osapuolten panosta kaikilla toiminnan tasoilla. On tuettava
ennakoivaa sopeutumista, jolla kaikki kansalaiset voivat valmistautua muutokseen, sillä –
voimakkaammin kuin koskaan – se tarjoaa parhaat mahdollisuudet lujittaa solidaarisuutta ja
sosiaalista yhteenkuuluvuutta.
3. J ÄSENVALTIOIDENPOLITIIKANKEHITYS
Sosiaalisen syrjäytymisen torjunta kuuluu ensisijaisesti jäsenvaltioiden ja niiden keskus-,
alue- ja paikallisviranomaisten vastuulle. Keskeisiä toimijoita ovat myös
työmarkkinaosapuolet ja kansalaisjärjestöt.
Viime vuosikymmenenä sosiaalinen syrjäytyminen on useimmissa jäsenvaltioissa nostettu
keskeiseksi huolenaiheeksi erityisesti työllisyyspolitiikassa ja sosiaalisessa suojelussa muttei
pelkästään niissä. Yhteiskuntaan sopeutumisen takaaminen on saavuttanut yhä keskeisemmän
aseman.
Sosiaalisen syrjäytymisen merkitystä politiikanteossa korostaa se, että suurin osa
jäsenvaltioiden julkisista menoista käytetään toimintaan, jolla torjutaan tai lievitetään
syrjäytymisen vaikutuksia. Toimiin on ryhdytty monilla politiikan eri osa-alueilla: asunto- ja
koulutusasioissa, terveydenhoidossa, tiedotuksessa ja viestinnässä, liikkuvuuteen liittyvissä
kysymyksissä, turvallisuus- ja oikeusasioissa, vapaa-ajan ja kulttuurin alalla jne. Mutta kun
yksittäisillä aloilla saadaan kokemusta syrjäytymisen torjunnasta, aletaan yhä laajemmin
oivaltaa, että täysimääräisten toimintamahdollisuuksien tarjoaminen kansalaisillekilpailutilanteeltaan kiristyvässä tietoyhteiskunnassa edellyttää pitkälle kehitettyä,
9kohdennettua, innovatiivista ja yhtenäistä toimintamallia samoin kuin eri osapuolten – etenkin
syrjäytyneitten itsensä – uudenlaista yhteistyötä ja panosta.
Sen lisäksi että sosiaalisen syrjäytymisen torjuminen on nostettu prioriteettien joukkoon
useimmissa jäsenvaltioissa, siitä on tullut päämäärä, jota tavoitellaan yhä useammin
strategisin keinoin. Esimerkiksi Irlanti ja Portugali ovat käynnistäneet tätä varten kansallisen
ohjelman.
– Irlanti käynnisti ”Sharing in progress: the national anti-poverty strategy” -nimisen
köyhyydentorjuntastrategiansa Kööpenhaminassa vuonna 1995 järjestetyn YK:n
Sosiaalisen kehityksen huippukokouksen jälkeen. Strategian tavoitteena on vähentää
pitkäaikaisessa köyhyydessä elävien irlantilaisten määrää 9–15 prosentista 5–10
prosenttiin tai sen alle. Strategian perustana on moniulotteinen käsitys köyhyydestä ja
sosiaalisesta syrjäytymisestä, ja se tukeutuu vahvaan kumppanuuteen ja poliittisen ja
hallinnollisen toiminnan institutionaalisiin rakenteisiin. Siinä käytetään kohdennettuja
menetelmiä: asiaan liittyviä toimia tarkastellaanköyhyyden ja tasa-arvonnäkökulmasta.
– Portugalin köyhyydentorjuntaohjelmaa ”Programa Nacional de luta contra a pobreza”
täydennettiin Integrar-ohjelmalla, ja sen jälkeen perustettiin vuonna 1997
minimitulojärjestelmä, joka tarjoaa edunsaajille taloudellista tukea ja edistää heidän
sosiaalista ja ammatillista integroitumistaan aktiivisin toimin. Ohjelmia tukee
yhteiskunnallisen solidaarisuuden yhteistyöpaketti ”Pacto de Cooperação para a
solidariedade social”, jonka tavoitteena onkaikkienosapuolten laaja yhteistyö.
Alankomaissa ja Belgiassa – ja tuoreeltaan myös Yhdistyneessä kuningaskunnassa –
köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunta on nostettu etusijalle valtion kaikessa
toiminnassa erityisten koordinointimenetelmien kautta. Edistymistä seurataan
järjestelmällisesti, ja yhteiskuntapolitiikasta käytävää keskustelua tuetaan aktiivisesti; senperustaksi julkaistaan kattavia raportteja köyhyystilanteesta ja sen ratkaisemisessa
saavutetusta edistymisestä. Lisäksi on luotu ja luodaan yhä lisää indikaattoreita ja asetetaan
erityisiä sosiaaliseen syrjäytymiseen ja köyhyyteen liittyviä tavoitteita keskeisillä toiminta-
aloilla (työllisyys-, koulutus-, terveydenhoito-, asunto- ja palvelupolitiikassa jne.), erityisen
riskialttiille ryhmille (pitkäaikaistyöttömille, yksinhuoltajatalouksille, köyhyydestä kärsiville
lapsille, koulunkäynnin keskeyttäville, pienituloisille talouksille, vammaisille jne.) sekä
huono-osaisille alueille ja kaupunginosille.
Ranskassa ja eräissä muissa jäsenvaltioissa pyritään parantamaan sosiaaliseen syrjäytymiseen
liittyvän politiikan kokonaisvaikutuksia antamalla puitelainsäädäntöä, jossa syrjäytymisen
määrittelyvälineinä ovat mahdollisuudet käyttää perusoikeuksia työhön, asuntoon,terveydenhoitoon, oikeuspalveluihin, koulutukseen, kulttuuriin sekä perheen ja lasten
suojeluun. Lainsäädännön kautta syrjäytymisen torjunta on asetettu etusijalle
yhteiskuntapolitiikassa, ja se velvoittaa kaikki julkiset instituutiot ja muut osapuolet
osallistumaan laissa määriteltyjen periaatteitten toimeenpanoon. Jotta politiikka paremmin
auttaisi niitä, joita varten se on muotoiltu, laissa säädetään myös, että syrjäytyneillä ja heidän
etujaan ajavilla elimillä on oltava edustus niillä foorumeilla, jo illa heitä koskevia päätöksiä
tehdään.
Yleinen kehitys niissä jäsenvaltioissa, joissa sosiaalisen syrjäytymisen ja köyhyyden torjunta
on nostettu etusijalle, on että syrjäytyneet yritetään saada mukaan toimintaan muuttamalla
toimintaa osallisuutta tukevaan suuntaan. Integroidun strategian tarpeesta syntyi ajatus
integraatioväylistä, ja tästä toimintaa kuvaavasta käsitteestä on tullut keskeinen perusperiaate
10syrjäytymisen vastaisille toimille, joita kaikki jäsenvaltiot toteuttavat rakennerahastojen
tukemina.
Torjuakseen sosiaalista syrjäytymistä ja estääkseen yhteiskunnan jakautumisen kahteen
kastiin eräät jäsenvaltiot (esim. Tanska ja Ruotsi) ovat korostaneet siirtymistä aktiivisempaan
työllisyyspolitiikkaan ja sosiaalisen suojelun politiikkaan. Näin ne haluavat parantaa ihmistentyöllistettävyyttä ja sosiaalista integroitumista, estää heidän syrjäytymisensä työmarkkinoilta,
vähentää riippuvuutta sosiaaliturvasta ja poistaa köyhyysloukkuja. Toimien ansiosta
tunnustetaan yhä laajemmin, että työnteko on osa syrjäytymisongelman ratkaisemista muttei
itse ongelman ratkaisu. Kaikissa jäsenvaltioissa on tärkeänä huolenaiheena pohtia, kuinka
edistää kestäväpohjaista osallistumista, kun kyse on esimerkiksi ihmisistä, joiden
ammattitaitotaso on matala ja joilla matalapalkkaiset työskentelyjaksot ja työttömyysjaksot
seuraavattoisiaan.
Kaikkien näiden toimenpiteiden perimmäisenä tavoitteena on, että kaikki toimintalinjat
saadaan tehokkaammin edistämään sosiaalista osallisuutta. Sitä varten edistetään integroitua
toimintamallia ja yhteistyötä, jossa otetaan huomioon syrjäytymisprosessin ominaispiirteet.
Kun erilaisia toimenpiteitä on toteutettu näinkin paljon, on saatu paljon kokemusta ja
kehitetty runsaasti hyviä toimintamalleja. Ne puolestaan tarjoavat mahdollisuuden sellaiseen
yhteisön laajuiseen toimintaan, joka edistää hedelmällistä yhteistyötä ja kokemustenvaihtoa
poliittistenpäättäjien ja muidenosapuoltenvälillä.
4. Y
HTEISÖNTOIMIENVAIKUTUSSOSIAALISENOSALLISUUDENEDISTÄMISEEN
Sosiaaliseen osallisuuteen vaikuttaa jo nyt suoraantai– useimmiten – välillisestikoko joukko
yhteisön toimintalinjoja. Niiden vaikutusta olisi vahvistettava ja näkyvyyttä lisättävä.
Euroopan unioni on sitoutunut varmistamaan, että talouden kehitys ja sosiaalinen edistys
kulkevat käsikädessä. Unionin laajat talouspoliittiset suuntaviivat ja työllisyyssuuntaviivat on
pantava täysimääräisesti täytäntöön, jotta kasvua, työllisyyttä ja yhteiskunnallista
yhteenkuuluvuutta voidaan edistää niin, että nämä osa-alueet tukevat toisiaan.
Työpaikkojen luominen on olennaisen tärkeää sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi.
Euroopan työllisyysstrategian merkitys on suuri: siinä käsitellään työmarkkinakysymyksiä
paitsi yleisellä tasolla myös tarkemmin eli ottamalla erityisiksi kohteiksi pitkäaikais- ja
nuorisotyöttömyys samoin kuin naisten ja vammaisten työmarkkinoilla kohtaama epätasa-
arvo. Strategialla pyritään lisäksi tasapainottamaan joustavuus ja turvallisuus asianmukaisella
tavalla. Vuoden 1999 työllisyyssuuntaviivoissa korostettiin entistä voimakkaammin sitä, että
suuntaviivat todella kuvastaisivat kaikkien tarpeita. Lisäpainoa annettiin aktiivisille toimille,
joilla työmarkkinoilta pudonneet saataisiin uudelleen mukaan niiden toimintaan. Sitä silmällä
pitäen uudistetaan vero- ja etuusjärjestelmiä, edistetään elinikäistä oppimista, jotta erityisesti
vanhat työntekijät ja työmarkkinoilta syrjäytyneet (esim. vammaiset ja etnisiin
vähemmistöihin kuuluvat) voisivat parantaa taitojaan etenkin tieto- ja viestintätekniikan
kaltaisilla nopeasti muuttuvilla aloilla ja pystyisivät sen ansiosta pysymään työelämässä ja
osallistumaan siihen aktiivisesti. Entistä vahvemmin sito udutaan tasa-arvoistamaan naisten
asemaa ja korostetaan työpaikkojen laatua (on luotava uusia mutta samalla hyviä
työpaikkoja).
EU:n heikoimmassa asemassa oleville alueille ja ihmisille annettavan yhteisön suoran
rahoituksen keskeinen lähde ovat rakennerahastot. Rahastoja uudistettiin hiljattain, ja
11toimintakaudella 2000–2006 sosiaalisen osa llisuuteen osoitetaan yhä enemmän rahoitusta.
Keskittyminen integroitumiseen, alakohtaisiin ja maantieteellisiin seikkoihin sekä
yhteistyökumppanuuteen lisää tavoitteiden 1 ja 2 rakenteellisten toimenpiteiden tehokkuutta.
Toimenpiteiden tarkoituksena on vähentää alueellista eriarvoisuutta ja tukea heikommassa
asemassa olevien alueiden kehittymistä. Tavoitteella 3 tuetaan koulutus- ja työllisyysasioihin
liittyvien järjestelmien ja politiikan mukauttamista ja nykyaikaistamista. Tavoite kattaa
työmarkkinoilta syrjäytyneiden ihmisten uudelleenintegroinnin sekä pitkäaikaistyöttömyyden
torjunnan. Sosiaalista osallisuutta edistetään myös eräillä meneillään olevilla yhteisön
aloitteilla, joista mainittakoon erityisesti Employment-aloitteen Integra-ohjelma sekä
kaupunkialueiden integroinnin Urban-aloite ja maaseudun integroinnin Leader-aloite.
Syrjäytymisen torjuminen on yhtenä tavoitteena komission äskettäin neuvostolle esittämässä
yhteisessä strategiassa sosiaalisen suojelun uudistamiseksi.10Riittäviä resursseja ja etuuksia
koskevista yhteisistä perusteista sosiaalisen suojelun järjestelmissä 24. kesäkuuta 1992
annettu neuvoston suositus 92/441/ETY onnistui osaltaan helpottamaan kokemusten vaihtoa
jäsenvaltioidenvälillä ja tarjoaa hyvänpohjantulevantoiminnankehittämiselle.
Tietoon perustuva yhteiskunta pystyy toimimaan voimakkaana syrjäytymistä torjuvana ja
yhteenkuuluvuutta lisäävänä voimana Euroopassa, kunhan sitä tavoitellaan strategioilla, jotka
vastaavat muita heikommassa asemassa olevien väestöryhmien ja alueiden tarpeisiin.
Komission ehdotukset ” eEurope – Tietoyhteiskunta kaikille” ja ”Työllisyysstrategiat
tietoyhteiskunnassa” antanevat nekin pontta politiikalle, joka entistä paremmin vastaa
syrjäytymisen torjumisen ja yhteenkuuluvuuden lisäämisen asettamiin haasteisiin. Tarvitaan
sekä julkisia että yksityisiä investointeja tiedotukseen ja palvelujen, tietojen jne. yleisiin
käyttömahdollisuuksiin. Yleisemmällä tasolla voidaan edellyttää, että Euroopan väestöllä ja
erityisesti nuorilla on laajat mahdollisuudet hankkia uusia perustaitoja: ihmisiä on autettava
hankkimaan kyvyt oppimiseen ja ongelmanratkaisuun, heidän on pystyttävä omaksumaan
tieteellisiä ja teknisiä taitoja, käyttämään tietotekniikkaa, puhumaan vieraita kieliä,
kehittämään aloitekykyään ja yrittäjäntaitojaan sekä toimimaan aktiivisina, vapaina ja
vastuuntuntoisina kansalaisina.
Syrjäytymisen torjuntaa edesauttavat myös muut yhteisön toimet: tutkimuksen puiteohjelmat,
kaupunkien kestävää kehitystä koskeva komission toimintakehys, koulutuksen (Sokrates),
ammattikoulutuksen (Leonardo da Vinci) ja nuorisoalan (Nuoriso) ohjelmat, uuden
mahdollisuuden koulujen järjestelmä, komission ehdotus syrjinnän torjumisesta, tasa-
arvopolitiikka sekä yhteisön uusi vammaisstrategia. Oikeudellisella alalla komissio esitteli
hiljattain ensimmäiset ideat siitä, miten voitaisiin parhaiten saavuttaa riittävä oikeusaputaso
maiden välisissä tapauksissa kaikkialla unionissa.11Syrjinnän torjumiseen liittyviä toimia
toteutetaan myös yrityspolitiikassa; niistä mainittakoon erityisesti pienille ja mikroyrityksille
suunnatut tukitoimet. Osa aloitteista on kohdennettu erityisiin ryhmiin kuten nuoriin tai
naisiin, tai niillä pyritään avustamaan yrittäjiä, jotka edustavat vähemmistöjä tai vammaisia.
Esimerkkisuorasta toiminnasta on yhteisön ohjelma, jolla jaetaan maataloustuotteita kaikkein
vähäosaisimmille. Ohjelman kautta toimitetaan ruokaa vuosittain noin 7 miljoonalle
eurooppalaisille etupäässä kansalaisjärjestöjen välittämänä.
Euroopan komissio tekee tiivistä yhteistyötä köyhyyden ja syrjäytymisen torjunnan parissa
toimivien kansalaisjärjestöjen kanssa ja tukee niiden yleiseurooppalaisia verkkoja. Lisäksi se
tukee yhteiskunnallisen yhtenäisyydenedistämiseksitoimivaa Euroopan yritysverkkoa.
10KOM (1999)347lopullinen, 14.7.1999.
11KOM (2000)51.
12Yhdessä jäsenvaltioiden kanssa yhteisö osallistuu edellä esitettyjen toimien lisäksi
kansainväliseen yhteistyöhön sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi ja köyhyyden
lievittämiseksi. Yhteistyökumppaneita ovat Euroopan neuvosto, Yhdistyneet Kansakunnat
alajärjestöineen (erityisesti Kansainvälinen työjärjestö) sekä taloudellisen yhteistyön ja
kehityksen järjestö OECD.
5. J ÄSENVALTIOIDEN TUKEMINEN INTEGROITUMISEN JA OSALLISTUMISEN
EDISTÄMISESSÄ
Yhteisön tasolla viime vuoden aikana käydyt keskustelut osoittivat, että jäsenvaltiot,
Euroopan parlamentti sekä kansalaisyhteiskunnan organisaatiot kaikki tukevat aloitetta, jonka
mukaan yhteisö antaa tukea jäsenvaltioiden tämän alan toiminnalle ja joka vahvistettaisiin
unionin korkeimmalla päättävällä tasolla.
Kuten sosiaaliasiainministerit äskettäin pidetyssä epävirallisessa kokouksessaan12vahvistivat,
on olemassa vahvat perusteet sille, että EU-maat muuttaisivat talous- ja sosiaalipolitiikkaansa
osallisuutta edistävään suuntaan ja että syrjäytymisen torjunta otettaisiin sen vuoksi osaksi
koko EU:n työllisyyteen ja sosiaaliseen suojeluun liittyvää yhteistyötä. Voimakas tarve on
myös EU:n poliittiselle sitoutumiselle sekä kansainvälisen yhteistyön lisäämiselle ja
asianmukaisten vertailujärjestelmien luomiselle jäsenvaltioiden tietojen, kokemusten ja
toimien pohjalta. Tarkoituksena olisi rohkaista jäsenvaltioita avoimeen ja joustavaan
yhteistyöhön – eikä luoda raskasta koordinointimenettelyä – ja samalla antaa selkeä ja näkyvä
signaali osallisuutta edistävän Euroopan puolesta. Amsterdamin sopimuksen uudet
määräykset avaavat tietä tällaiselle sitoutumiselle ja yhteistyölle koko EU:n tasolla, kuitenkin
niinettätoissijaisuusperiaatettanoudatetaantinkimättä.
Lissabonin huippukokous voisi olla sopiva areena antaa näille pyrkimyksille pontta. Siellä
voitaisiin käynnistää koko EU:n yhteisten tavoitteitten ja yhteisen toimintamallin luominen
(tästä jäljempänä kohdassa 5.1). Täydentääkseen toimiaan, joilla pyritään ottamaan
sosiaalinen integroituminen osaksi kaikkea yhteisön politiikkaa, komissio aikoo esittää
ehdotuksia, joilla pantaisiin täytäntöön perustamissopimuksen uudet määräykset
jäsenvaltioiden ja muiden osapuolten toiminnallisen yhteistyön tukemisesta (tästä jäljempänä
kohdassa 5.2).
5.1 Sosiaalisen integroitumisen yhteiset tavoitteet
Perustamissopimuksen määräysten mukaan yhteisön tehtävänä on täydentää ja tukea
jäsenvaltioissa toteutettavia toimia keskittyen sellaisiin toimiin, jotka tuovat todellista
lisäarvoa.
Jäsenvaltioissa tapahtuvan lähentymiskehityksen sekä käytännössä ja viranomaisten ja
kansalaisyhteiskunnan parissa toimivien organisaatioiden toimista saatujen kokemusten
perusteella voidaan hahmotella koko EU:lle yhteisiä tavoitteita ja yhteinen toimintatapa, joilla
edistetäänsosiaalista integroitumista.
Lähtökohtana olisi, että unioni ja sen jäsenvaltiot vahvistaisivat poliittisen sitoutumisensa
asiaan ja että käynnistettäisiin käytännön yhteistyö, jolla edistetään hyviä toimintatapoja sekä
yhteistenindikaattorienja vertailuanalyysinlaatimista.
12Lissabon 10.–12.helmikuuta2000.
13Poliittinen sitoutuminen merkitsisi sitä, että sosiaalinen integroituminen asetettaisiin etusijalle
unionin ja sen jäsenvaltioiden toiminnassa ja että kaikkia asiaan liittyviä toimintalinjoja
arvioitaisiinja hyödynnettäisiinkattavanja integroidunstrategianpuitteissa.
5.1.1 Tavoitteet
Edellä esitetyn sitoutumisen myötä olisi asetettava koko EU:ta koskevia – mahdollisesti myös
määrällisiä – tavoitteita. Tavoitteet voisivat olla esimerkiksi seuraavanlaisia:
– Vahvistetaan EU:n ja jäsenvaltioiden politiikan osana kehitettävää ennakoivaa tapaa
lähestyä sosiaalista integroitumista. Erityisesti otetaan sosiaalinen integroituminen osaksi
kaikkea EU:n toimintaa, esimerkiksi kehitteillä olevaa työllisyyteen ja sosiaaliseen
suojeluunliittyvää yhteistyötä.
– Sovitaan yhteisten sosiaalista syrjäytymistä ja sen torjuntaa kuvaavien indikaattorien
kehittämisestä, jotta voitaisiin analysoida ja seurata kehitystä ja toimintaa. Esimerkkialoja
voisivat olla asunnottomuus, pitkä- ja lyhytaikainen köyhyys, moniongelmaisuus sekä
näihin liittyvät syrjintäkysymykset (myös sukupuolinäkökohdat).
– Avataan tietoon perustuva yhteiskunta kaikille. Sen vuoksi on käsiteltävä mm.
tietoyhteiskunnassa tarvittavia taitoja, demokratiaa ja tietoyhteiskuntaa, sähköisiä
hallintomenettelyjä, etenkin julkisia palveluja, kaikille avoimia palvelujenkäyttöpisteitä,
integroitumista paikallisyhteisöihin, koulutusta, monikielisyyttä, kulttuurista
integroitumistasekäsyrjäseutujenottamistamukaantoimintaan.
– Edistetään kasvua ja hyödynnetään seuraavien kymmenen vuoden aikana odotettavissa
olevaa kasvua ja edistetään investoinneilla kaikkien aktiivista osallistumista. Näin
vähennetään sosiaalisten tulonsiirtojen tarvetta ja kustannustaakkaa. Kyse on toisin sanoen
julkisten menojen rakenteen muuttamisesta siirtymällä aktiivisiin investointeihin ja
ennakoivaanmukautumiseenpassiivistentulonsiirtojensijaan.
5.1.2 Yhteiset periaatteet ja menettelytavat
Jäsenvaltioiden olisi luotava kattavat ja johdonmukaiset strategiat tai vahvistettava niitä sekä
laadittava tarvittaessa kansallisia ohjelmia, lainsäädäntöä tai koordinointimekanismeja, joilla
kohdennetaan valtion toimintaa. Strategiat voisivat perustua koeteltuihin periaatteisiin:
kokonaisvaltaiseen käsitykseen integroinnista, toiminnan aktivoimiseen, kumppanuuteen,
kaikkienosapuoltenosallistumiseen jne. (vrt. luku 3).
5.1.3 Toiminnan tehostamista vaativat alat
Jäsenvaltioiden olisi ehkä myös vahvistettava toimintaansa sellaisilla aloilla, joita ne pitävät
kansallisesti erityisen tärkeinä. Tällaisia aloja ovat esimerkiksi sosiaaliset vähimmäisetuudet,
koulutus ja nuoriso, yhteiskunnallista yhteenkuuluvuutta lisäävä infrastruktuuri, palvelujen ja
perushyödykkeitten saanti – näihin kuuluvat myös lastenhoito, terveydenhoito sekä
tietotekniikkayhteyspisteet.
5.1.4 Vertailuanalyysi ja arviointi
Komissio voisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa laatia vertailuanalyysi- ja
raportointimenetelmiä edistymisen seurannan avuksi. Komissio arvioisi vuosittain kehitystä ja
toimintaa jäsenvaltioiden kanssa sovittujen indikaattorien valossa, paikantaisi parhaat
14toimintamallit ja raportoisi tuloksista sitten neuvostolle. Tuloksia voitaisiin hyödyntää
sovellettavissa toimintamalleissa ja pyrkiä saamaan integroituminen osaksikaikkea toimintaa.
5.2 Amsterdamin sopimuksen uusiin määräyksiin perustuvat toimintavälineet
5.2.1 Monivuotinen toiminnallisen tuenohjelma yhteistyön hyväksi
Perustamissopimuksen 137 artiklan 2 kohdan viimeisessä alakohdassa todetaan: ”Sosiaalisen
syrjäytymisen torjumiseksi neuvosto voi [251 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen]
toteuttaa toimenpiteitä jäsenvaltioiden välisen yhteistyön edistämiseksi aloittein, joilla
pyritään parantamaan tiedon saantia, kehittämään tiedon ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa,
edistämään innovatiivisia lähestymistapoja ja arvioimaan kokemuksia.”
Kyseisen artiklan nojalla ehdotettava monivuotinen ohjelma edistäisi käytännöllisellä tavalla
jäsenvaltioiden yhteistyötä niiden pyrkiessä tekemään politiikastaan sellaista, joka edistää
osallisuutta entistä enemmän. Se olisi ensisijainen tällä toiminta-alalla.
Jotta ohjelma tukisi edellä esitettyjen sitoumusten käytännön toteutusta, sen on pyrittävä
rohkaisemaan hyväksi havaittujen toimintatapojen ja poliittisten toimien kehittämistä ja
soveltamista.
Osallisuuden edistäminen on luonteeltaan laaja-alaista, integroitua toimintaa, joten yhteisön
toimien ja yhteistyön on pyrittävä luomaan ja voimistamaan asiaan liittyvien toiminta-alojen
ja osapuolten – paikallisella, jäsenvaltioiden ja yhteisön tasolla – yhteyksiä. Tavoitteena olisi
lisätä niiden vaikutusta syrjäytymisen torjuntaan niin yleisissä kuin yksittäisissäkin
tapauksissa (heikoimmassa asemassa olevat, syrjäytymisen sukupuolinäkökohdat,
syrjäytyminentyömarkkinoilta jne.)
Yhteisön toiminnasta saatava lisäarvo perustuu siihen, että toimilla tuetaan jäsenvaltioiden
toimia eikä osallistuta niihin suoraan rahallisella panoksella. Ohjelmassa hyödynnettäisiin
nykyisiä henkilöresursseja, ja sen budjetti olisi varsin pieni (samaa luokkaa kuin mitä tällä
hetkellä on varattu tämän alan valmisteleviin toimiin13). Ohjelmasta ei myönnettäisi
osarahoitusta kentällä tehtäviin projekteihin, jotka käsittelevät sosiaalista syrjäytymistä
paikallisella, alueellisella tai valtakunnallisella tasolla. Kaikki ohjelman piiriin kuuluvat
toimet suunnattaisiin sen sijaan toimintapolitiikkaan, ja niissä keskityttäisiin kansainvälisiin
vaihtoihin. Ohjelmassa olisikolme päälinjaa:
– Parannetaan tietämystä sosiaalisesta syrjäytymisestä samoin kuin sen torjuntaan
käytettävistä toimista – näihin luetaan myös onnistumisia ja epäonnistumisia sekä
syrjäytymisenkustannuksiakuvaavat indikaattorit ja menetelmät.
– Paikannetaan hyvät toimintamallit ja tiedotetaan niistä ja tehostetaan näin valmiuksia
politiikan muotoiluun ja innovointiin.
– Edistetäänkeskustelua toimintastrategioista.
Toiminta-alojen puitteissa kiinnitettäisiin erityistä huomiota syrjäytymisen uusiin muotoihin,
joita tietoon perustuva yhteiskunta tuo tullessaan.
11Vuonna 2000: 11 miljoonaa euroa budjettikohdasta B3-4105 – Valmistelevat toimet syrjäytymisen
torjumiseksi ja ehkäisemiseksi – sekä 3,8 miljoonaa euroa budjettikohdasta B3-4101 – Yhteistyöhyväntekeväisyysjärjestöjen kanssa.
15Ohjelmalla olisi vahvistettava myös sukupuolinäkökohtien ottamista huomioon syrjäytymistä
tarkasteltaessa.
5.2.2 Toimintapuitteet työmarkkinoilta syrjäytyneiden integroimiseksi
Työmarkkinoilta syrjäytyneiden integroimiseksi kaavaillaan yhteistyötä, jonka
oikeusperustana olisi Amsterdamin sopimuksella muutetun perustamissopimuksen
137 artikla. Artiklan 1 kohdan neljännessä luetelmakohdassa ja 2 kohdan ensimmäisessä
alakohdassa määrätään työmarkkinoilta syrjäytyneiden henkilöiden integroimisesta yhteisön
tasolla noudatettavien vähimmäisvaatimustenkautta.
Työmarkkinoilta syrjäytymisen torjunta edellyttää ennen kaikkea työllisyysstrategian, ESR:n
välineiden ja sosiaalisen suojelun nykyaikaistamista tukevan EU:n prosessin välistä synergiaa.
Tähän tähtäävissä toimissa voidaan hyödyntää niitä myönteisiä tuloksia, joita on saatu
24. kesäkuuta 1992 annetusta suosituksesta 92/441/ETY, jolla taataan riittävät resurssit
ihmisarvoiseen elämään. Tulosten pohjalta voitaisiin selvittää, voitaisiinko ne kehittymässä
olevat periaatteet, joiden mukaan työmarkkinoille palaaminen tehdään minimitoimeentulon
varassa elävälle sekä mahdolliseksi että kannattavaksi, koota yhteisön tason
vähimmäisvaatimuksiksi. Tällaisten toimintapuitteitten perustana olevien periaatteitten olisi
oltava lähtöisin jäsenvaltioissa sovellettavista hyviksi osoittautuneista toimintamalleista.
Keskeisiä periaatteita voisivat siten olla seuraavat: i) käsitellään sosiaalista syrjäytymistä
kattavalla ja integroidulla tavalla, ii) toimitaan yhteistyössä ja luodaan tämän takaavat
koordinointitoimet ja -rakenteet sekä iii) luodaan integroitumisväylät, jotka koostuvat
tulotuesta, aktiivisesta työmarkkinapolitiikasta ja muista tukitoimista (näihin kuuluvat mm.
koulutus sekä sellaisten palvelujen ja avun järjestäminen, jotka helpottavat sopeutumista
tietoon perustuvan yhteiskunnan toimintaan).
16Kuvio2:Pienituloinenväestö(OVY ja %)ja Gini-kerroin(1994)
020004000600080001000012000
Lähde: Euroopanyhteisönkotitaloustiedustelu,vaihe2.EisisälläRuotsineikä Suomen tietoja.Pienituloisuusraja(OVY) 7560 7759 7422 4268 4544 7025 5447 5228 11219 6583 7404 3790 6715 6340
Pienituloisia(%) 18 11 18 21 19 16 21 19 14 10 17 24 20 18
Gini-kerroin 29 23 29 34 33 29 35 31 31 27 29 37 33 31BD KDE LE FI R LI LN LA PU K E U 1 3LIITE: TILASTOKATSAUS
1. S OSIAALISEN SYRJÄYTYMISEN JA KÖYHYYDEN MITTAAMINEN :TILASTOJA JA
INDIKAATTOREITA
Sosiaalista syrjäytymistä ja köyhyyttä kuvaavia tilastoja käsitellyt EU:n työryhmä antoi
vuonna 1998 suosituksia, joiden perusteella Eurostat ryhtyi yhteistyössä jäsenvaltioiden
tilastotoimistojen kanssa toimiin parantaakseen tilastotietoja, jotka kuvaavat sosiaalista
syrjäytymistä ja köyhyyttä EU:n tasolla. Statistics in Focus -sarjassa on julkaistu tämän
jälkeen useita numeroita.14Luvassa on lukuisia uusia numeroita ja raportteja, joissa
keskitytään mm. köyhyyden ja sosiaalisensyrjäytymisendynamiikkaan ja moniulotteisuuteen.
Elleitoisin mainita,tässäesitettävättaulukot jatiedotonpoimittunäistä julkaisuista.
2. T ULOIHINPERUSTUVANKÖYHYYDENLAAJUUS
Seuraavassa kuviossa esitetään maittain sen väestönosan prosenttiosuus, jonka tulot jäävät
pienituloisuusrajan15alle, rajan rahallinen arvo ostovoimayksikköinä (OVY) sekä Gini-
kerroin. Gini-kertoimen arvo antaa yleiskuvan kunkin jäsenvaltion tulonjaon
epätasaisuudesta.
14Statistics in Focus No. 6/1998 ”Low income and low pay in a household context (EU12)”, No. 11/1998
”Analysis of income distribution in 13 EU Member States”, No. 13/1999 ”Social benefits and theirredistributiveeffect”, No.1/2000”Social exclusion in theEUMember States”.
15Pienituloisuusraja on määritelty 60 prosentiksi tasoitetun tulon mediaanista kussakin jäsenvaltiossa.Mediaanitulo on vankka mittari, sillä tulonjaon ääriarvot eivät vaikuta siihen ja otosten vaihtelunkinvaikutukset ovat muihin mittareihin verrattuna vähäisiä. Mediaani ilmoittaa jakauman keskiosan, ja koskasosiaalinen syrjäytyminen merkitsee etääntymistä standarditulotasosta, mediaania voidaan pitää sopivanamittarina. Eurostat on valinnut pääasialliseksi viitteeksi 60 % tason; tällaisessa analyysissä käytetäänkuitenkin useita tasoja.
17Lukujen mukaan EU-maiden väestöstä 18 prosenttia eli noin 65 miljoonaa ihmistä16asuu
pientuloisessa taloudessa. Luxemburgin pienituloisuusraja on korkein, ja siellä väestöstä 14
prosentilla tulot jäävät rajan alle. Vaikka Portugalin pienituloisuusraja on arvoltaan vain
kolmannes Luxemburgin rajasta, väestöstä neljänneksen tulot jäävät sen alle. Näiden
ääripäiden väliin sijoittuvat jäsenvaltiot voidaan jakaa kahteen ryhmään. Ensimmäisessä
ryhmässä (Belgia, Tanska, Saksa, Ranska, Alankomaat, Itävalta ja Yhdistynyt kuningaskunta)
matalapalkkakynnys on noin 7 000 ostovoimayksikköä ja pienituloisen väestön osuus
noudattelee EU:n keskiarvoa (16–18 %) – paitsi Tanskassa ja Alankomaissa, joissa tulonjako
on tasaisinta ja pienituloisten osuus vain noin 10 prosenttia. Toisessa ryhmässä (Kreikka,
Espanja, Irlanti ja Italia) pienituloisuusraja on noin 5 000 ostovoimayksikköä ja väestöstä
noin20 prosentilla tulot jäävät senalle.
3. K ESTO:TILAPÄINEN JAPITKÄAIKAINENTULOIHINPERUSTUVA KÖYHYYS
Köyhyydessä elävien määrä näyttäisi suuntaustutkimusten perusteella olevan varsin vakaa.
Taustalla onkuitenkin huomattavaa siirtymistä köyhyyteen ja siitä pois.
OECD päätyianalyysissään17köyhyydendynamiikasta neljässä OECD-maassa (mm. Saksassa
ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa) toteamaan, että köyhyys koskettaa 20–40 prosenttia
väestöstä, kun tarkasteluaikana on kuusi vuotta. Osuus on huomattavasti suurempi kuin
staattiset köyhyysluvut antaisivat ymmärtää. Valtaosalla kyseiseen ryhmään kuuluvista
köyhyys on kuitenkin lyhytaikaista. Kun köyhyysjakso pitenee, mahdollis uudet ulospääsyyn
heikkenevät, niin että pieni osa väestöstä joutuu elämään köyhyydessä pitkiä aikoja ilmeisesti
heikoin ulospääsymahdollis uuksin. Analyysissä havaittiin myös, että vähintään kuusi vuotta
köyhyydessä eläneidenosuus väestöstäontavallisesti2–6 prosenttia.
Vaikka luotettavia lukuja on käytettävissä vain vähän, eräistä Euroopan maista saadut tiedot
(joissa viitearvona on 50 % standardimediaanitulosta) osoittavat, että vuosina 1990–1995
saksalaisista ja hollantilaisista 82–83 prosenttia ei ollut koskaan kokenut köyhyyttä, kun taas
Yhdistyneessä kuningaskunnassa vastaava osuus oli vain 69 prosenttia. Kun Saksassa ja
Alankomaissa köyhyys kestää useimmilla vain vähän aikaa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa
köyhyys vaikuttaa olevan itsepintaisempaa: pitkäaikaisesti köyhien osuus on siellä 2,5-
kertainen. Todennäköisyys, että köyhyys muuttuu pysyväksi pitkäaikaisen jakson jälkeen, on
sekin Yhdistyneessä kuningaskunnassa suurempi (31 % – Saksassa ja Alankomaissa 25–
26 %).18
Ranskassa ja Saksassa on hiljattain tehty tutkimuksia,19joissa tarkasteltiin pitkäaikaista
riippuvuutta sosiaaliavusta köyhyyden keston mittarina, ja tutkimukset vahvistivat
pitkäaikaisen köyhyyden olemassaolon. Sosiaaliavun saajista 25–33 prosenttia pystyy yleensä
16Luku 65 miljoonaa on ekstrapolaatio ja ilmoittaa karkeasti pienituloisen väestön osuuden 15 EU-maassa
13 EU-maatakuvaavan 18prosentin perusteella(370miljoonaax0,18=66,6miljoonaa).
17PovertydynamicsinfourOECDcountries , OECD, Pariisi(1998). ViiteECO/CPE/WP1(98)13.
18Vertailutietoja köyhyydestä Belgiassa: Fouarge & Dirven 1995 (vertailu Alankomaihin ja Saksaan) sekä
Dirven & Fouarge 1998 (vertailu Alankomaihin). Yksityiskohtaisemman selvityksen Alankomaidentilanteesta ovat tehneet Muffels ja Fouarge (1997), vrt. Muffels & Fouarge 1998. Welfare dynamics in threetypical welfare states. Kohdennetun sosiaalis-taloudellisen tutkimuksen (TSER) työryhmää varten laadittuasiakirja, kesäkuu 1998.
19Lähteet: Ranska – CNAF ( Caisse Nationale des Allocations Familiales ), Pariisi 1999; Saksa – ”Long-term
recipiency of social assistance in Germany: the eighties versus the nineties” teoksessa H.-J. Andres,EmpiricalPovertyResearchinaComparativePerspective , Ashgate1998.
18tulemaan toimeen ilman sitä 12 kuukauden kuluttua, mutta Ranskassa noin joka viides ja
Saksassa noinkuusiprosenttia onriippuvainensosiaalituesta vielä viiden vuoden jälkeen.
Pitkäaikaisesti köyhien vaikeudet parantaa tilannettaan vahvistettiin myös tuoreessa
Alankomaissa tehdyssä tutkimuksessa,20joka perustui maan köyhyydenseurantaraportteihin
vuosilta 1993–1997. Tutkimuksessa havaittiin, että yhdeksän vuoden tarkastelujaksona noin
22 prosentilla kotitalouksista tulot jäävät ajoittain pieniksi. Näistä 10 prosentilla jaksot ovat
toistuvia ja 30 prosentilla pienituloisuutta esiintyy suurimman osan tarkastelujaksoa tai
pysyvästi. Kun tarkastellaan neljää perättäistä vuotta, huomataan lisäksi, että pienituloisista
talouksista 80 prosentilla keskitulot jäävät kunakin vuoden jaksona alle köyhyysrajan, mikä
viittaisi siihen, etteivät parempien tulojen jaksot riitä kompensoimaan vähäisten tulojen
jaksoja. Toisin sanoen ne, jotka pääsevät köyhyydestä irti, eivät yleensä onnistu parantamaan
tilannettaanmerkittävästi.
4. P IENTEN TULOJEN ,TYÖN JAPALKANYHTEYS
Seuraavan taulukon tiedot vahvistavat, että köyhyysriski on suurin työttömillä (lähes 2/3) ja
muilla työelämänulkopuolella olevilla (ylipuolet).
Työllisistäkin 12 prosenttia elää kuitenkin köyhyydessä (työssäkäyvät köyhät). Vaikka
kotitalouden jollakin jäsenellä olisi jotain työtä, tulot jäävät joskus kuitenkin pieniksi.
Pienituloisuuden riski on suurin niille, joiden kotitaloudessa ei kellään ole ansiotuloja, mutta
merkittävä osa pienituloisista elää taloudessa, jonka jäsenet käyvät työssä. Eurostatin koko
EU:ta koskevien laskelmien mukaan 53 prosenttia pienituloisista elää taloudessa, jonka
jäsenistä joku käytyössä.
Merkittävä syy edellä kuvattuun tilanteeseen on, että pienituloisista kotitalouksista käydään
heikosti palkatuissa töissä. Eurostatin mukaan noin kaksi kolmannesta EU:n pienituloisissa
kotitalouksissa elävistä kokopäivätyötä tekevistä työskentelee heikosti palkatuissa tehtävissä,
kuntaas parempituloistenkotitalouksientyössäkäyvistä alle kuudesosa on matalapalkkaisia.
Taulukossa esitettävät luvut osoittavat lisäksi, että yli puolet pienituloisista on joko
työssäkäyviä (28 %)taieläkkeellä (24 %).
20Evert Pommer: Duration of poverty, teoksessa Oud en nieuw 1999-2000 , Sociaal en Cultureel Planbureau,
Haag (2000).
19Henkilön työmarkkina-asema Pienituloisten osuus
%Köyhyysastetai -riski
%
Työlliset mutta vähätuloiset
(työtätekevät köyhät):
•työnantajat + perhe-
yrityksessä työskentelevät +palkkatyöntekijät
•itsenäiset
ammatinharjoittajat21
711
/gfd12
16
Työttömät 13 64
Eläkeläiset 24 23
Muuttyöelämän ulkopuolella
olevat
(koulutus, oppisopimus,
kodinhoitotyöt, lastenhoitojne.) 34 55
Yhteensä 100
(Lähde:Eurostat, ECHP 1994, EU13)
5. S OSIAALINEN SYRJÄYTYMINEN JA KÖYHYYS :TARVITAAN MONIULOTTEISIA ,
PITKITTÄISTUTKIMUKSIINPERUSTUVIATIETOJAJAINDIKAATTOREITA
Sosiaalinen syrjäytyminen on moniulotteinen ilmiö, joten syrjäytymistä kuvaavat indikaattorit
on laadittava sen mukaisesti. Sosiaalinen syrjäytyminen merkitsee muutakin kuin pieniä
tuloja. Se on yhteydessä työmarkkina-aseman aktiivisuuteen samoin kuin joukkoon
indikaattoreita, jotka kuvaavat yksittäisen ihmisen henkistä ja fyysistä omaisuutta (mikä
koulutustaso hänellä on, omistaako hän asuntonsa tai auton jne.), käsityksiä tilanteestaan
(onko hänellä vaikeuksia sovittaa menot tuloihin tai kustantaa itselleen viikon vuosiloma
tms.) ja tyytyväisyyttä (työhön, koulutukseen, terveydentilaan, asumiseen, elinympäristöön
jne.). Kaikki nämä tekijät määräävät keskeisellä tavalla ihmisen elintasoa ja elämänlaatua.
Sosiaalinen syrjäytyminen ja köyhyys ovat myös muuttuva ilmiö. Ihmisten tarpeet ja
elämäntilanne muuttuvat ajan myötä (myös julkisten toimintastrategioiden vaikutuksesta).
Toimintastrategia on integroiva silloin, kun se onnistuu pitämään sosiaalista integroitumista
yllä ajan myötä. Siihen taas tarvitaan dynaamista käsitystä ihmisten elämäntilanteesta. On siis
vahvistettava tietojenkeruuta ja analyysia, jolla sosiaalisesta syrjäytymisestä ja köyhyydestä
saadaan dynaaminen (aika-akselin huomioon ottava) kuva. Juuri tässä voi olla apua yhteisön
tason yhteistyöstä, jota kehitetäänkin edelleen. Lisäksi siinä korostuu tarve saada vertailtavia
tilastotietoja niin jäsenvaltioista kuin koko yhteisöstä (esim. Euroopan yhteisön kotitalouksien
kyselytutkimus), jotta analyysissa voitaisiin ottaa huomioon molemmat edellä esitetyt
näkökohdat.