Komissio on seurannut, millä tavalla nykyiset tilapäiset sisärajatarkastukset on toteutettu. Tässä kertomuksessa komissio esittää neuvoston suosituksen mukaisesti asiaa koskevat havaintonsa. Yleiselle järjestykselle ja sisäiselle turvallisuudelle on aiheutunut vakava uhka siitä jatkuvasta luvattoman edelleen liikkumisen riskistä, joka liittyy Kreikan kautta tuleviin ja muihin Schengen-valtioihin sääntöjen vastaisesti mahdollisesti saapuviin henkilöihin. Kertomuksen keskiössä on kysymys, onko edellä mainittujen Schengen-valtioiden uudelleen aloittamat sisärajatarkastukset rajoitettu suosituksen mukaisesti siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä ja oikeasuhteista mainittu vakava uhka huomioon ottaen. Kertomuksessa analysoidaan myös, ovatko olosuhteet muuttuneet siten, että neuvoston suositusta olisi muutettava.

Tämä suositus on osoitettu viidelle Schengen-valtiolle (Itävalta, Norja, Ruotsi, Saksa ja Tanska). Kyseiset maat ovat kärsineet eniten sääntöjenvastaisesta muuttovirrasta, joka niihin on suuntautunut Kreikasta sen jälkeen kun ennennäkemätön muuttoliike- ja pakolaiskriisi alkoi vuonna 2015. Suosituksen mukaan nämä viisi Schengen-valtiota voivat jatkaa sisärajojensa tietyillä osuuksilla oikeasuhteisten rajatarkastusten tekemistä tilapäisesti enintään kuuden kuukauden ajan täytäntöönpanopäätöksen antamispäivästä.

Neuvosto hyväksyi 12. toukokuuta 2016 komission ehdotuksen pohjalta täytäntöönpanopäätöksen, jolla annettiin Schengen-alueen yleisen toiminnan vaarantavissa poikkeuksellisissa olosuhteissa väliaikaisesti suoritettavaa sisärajavalvontaa koskeva suositus. Kyseessä on ensimmäinen kerta, kun henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 29 artiklan mukaista erityistä suojamenettelyä on käytetty.

Norjan viranomaiset lähettivät 8. syyskuuta 2016 ensimmäisen selvityksen komissiolle. Norja ilmoitti, että kohdennettu rajavalvonta on rajoitettu siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä uhkan vakavuuden vuoksi ja yleisen järjestyksen ja sisäisen turvallisuuden varmistamiseksi. Henkilötarkastuksia tehdään Oslon poliisipiirissä sekä itäisessä, kaakkoisessa ja läntisessä poliisipiirissä. Kyseisillä alueilla sijaitsee satamia, joista on lauttayhteyksiä Ruotsiin, Tanskaan ja Saksaan. Poliisin keskusjohdon vahvistaman toimintaohjeen mukaan poliisivoimien on oltava läsnä aina, kun lautta saapuu. Rajatarkastukset mukautetaan kunkin lauttayhteyden erityistilanteeseen, ja tarkastusten tekemisessä hyödynnetään tiedustelutietoja. Norja tarkastelee säännöllisesti uudelleen tarkastusten tarvetta ja tiheyttä sekä suorituspaikkaa ja ajankohtaa.

Koska Tanskan viranomaiset eivät toimittaneet suosituksen soveltamista koskevaa ensimmäistä selvitystään määräaikaan 12. heinäkuuta 2016 mennessä, komissio lähetti Tanskalle muistutuksen 12. elokuuta 2016. Tanskan hallitus ilmoitti 7. syyskuuta 2016 komissiolle, että Saksan vastaisella rajalla tällä hetkellä tehtävän rajavalvonnan katsotaan olevan laajuudeltaan ja tiheydeltään sekä suorituspaikkansa ja ajankohtansa osalta oikeasuhteista ja että valvonta on rajoitettu siihen, mikä on uhkan vakavuuden vuoksi sekä Tanskan yleisen järjestyksen ja sisäisen turvallisuuden varmistamiseksi ehdottoman välttämätöntä. Se myös ilmoitti käsityksenään, että Saksan vastaisella rajalla tehtävää rajavalvontaa ei ole tässä vaiheessa perusteltua supistaa tai poistaa vähitellen.

Tämä kertomus perustuu 12. toukokuuta 2016 annetun neuvoston suosituksen täytäntöönpanoa koskeviin tietoihin, joita viisi suosituksen kohteena ollutta Schengen-valtiota (Itävalta, Norja, Ruotsi, Saksa ja Tanska) ovat toimittaneet komissiolle.

Kyseisten Schengen-valtioiden toimittamista tiedoista, joita on selostettu edellä yksityiskohtaisesti, käy ilmi, että rajatarkastukset on rajoitettu reiteille, joita muuttajien on havaittu tyypillisesti käyttävän ja joista niin ollen aiheutuu muuttoliikkeeseen liittyviä uhkia, ja että huomion kohteena ovat olleet tietyt rajaosuudet ja tietyt uhkat. Vaikuttaa siltä, että rajatarkastuksia ei ole tehty muilla kuin neuvoston suosituksessa luetelluilla rajaosuuksilla.

Lisäksi tarkastukset ovat olleet kohdennettuja, ja niiden laajuus, tiheys, suorituspaikat ja ajankohdat ovat olleet rajoitettuja. Tarkastukset ovat perustuneet tiedustelutietoon ja riskinarviointiin, ja ne on mukautettu rajanylityspaikkoihin, joilla ne toteutetaan. Kyseiset Schengen-valtiot ovat myös säännöllisesti arvioineet tarkastusten tarvetta ja tiheyttä sekä suorituspaikkaa ja ajankohtaa.

Kyseisten Schengen-valtioiden poliisi- ja rajavalvontaviranomaisten yhteistyön on raportoitu olleen hyvää ja tehokasta.

Komissio on niin ikään saanut tietoja tilapäisten sisärajatarkastusten taloudellisista vaikutuksista erityisesti liikenteeseen ja matkailuun. Niiden tietojen mukaan, jotka ovat komission käytettävissä tässä vaiheessa, mukaan lukien tarkastuksia tehneiden Schengen-valtioiden selvitykset, nykyiset rajatarkastukset on toteutettu ainoastaan siinä laajuudessa kuin tarpeellista ja niiden intensiteetti on ollut rajattu. Vaikka tiettyä taloudellista vaikutusta ei voida sulkea pois, vaikuttaa siltä, että suuren yleisön sisärajojen ylittämistä on näin ollen haitattu mahdollisimman vähän.

Edellä esitetty huomioon ottaen voidaan päätellä, että sisärajatarkastukset, joita Itävalta, Norja, Ruotsi, Saksa ja Tanska ovat tehneet, ovat olleet oikeasuhteisia ja neuvoston suosituksen mukaisia.

Ennennäkemättömät suojelua hakevien ihmisten muuttovirrat, jotka ovat suuntautuneet EU:n alueelle vuoden 2015 syksystä lähtien, ovat aiheuttaneet huomattavaa painetta jäsenvaltioille. Siitä, että sääntöjenvastaisesti maahan saapuneet henkilöt ovat liikkuneet luvattomasti edelleen, on muodostunut vakava uhka yleiselle järjestykselle ja sisäiselle turvallisuudelle useissa jäsenvaltioissa. Useat Schengen-valtiot ovat ottaneet uudelleen käyttöön tilapäisiä tarkastuksia sisärajoillaan. Pyrkimyksenä on ollut vähentää tulijamassoja, jotka aiemmin saattoivat kohota useisiin tuhansiin muuttajiin päivässä, ja saavuttaa tilanne, jossa tulijoiden määrä vastaisi vastaanottovalmiuksia. Rajoitettujen sisäisten rajatarkastusten tarpeellisuus on tältä osin tunnustettu. Tarkastukset auttavat purkamaan hakemusruuhkaa ja helpottavat saapuvien muuttajavirtojen käsittelyä. Tarkastuksilla myös varmistetaan, että EU:n lainsäädäntöä sovelletaan perinpohjaisesti. Tarkastuksilla torjutaan näin jossain määrin uhkaa, joka kohdistuu yleiseen järjestykseen ja sisäiseen turvallisuuteen ja joka on aiheutunut sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden henkilöiden luvattomasta liikkumisesta edelleen.

Samalla numero- ja muut tiedot tarkastuksista, joita Schengen-valtiot ovat tehneet

12. toukokuuta annetun neuvoston suosituksen nojalla ja joista on esitetty yhteenveto tämän kertomuksen liitteessä, osoittavat, että sekä niiden henkilöiden määrä, joilta maahanpääsy on evätty, että vastaanotettujen turvapaikkahakemusten määrä ovat olleet laskusuunnassa erityisesti verrattuna muuttoliikekriisin ensimmäisten kuukausien korkeisiin lukuihin.

Tämä johtuu osittain EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanosta, joka on vähentänyt huomattavasti maahanmuuttajien saapumista.

Edellä mainittuja lukuja olisi kuitenkin tarkasteltava muuttoliikekriisin poikkeuksellisen pituuden valossa. EU:hun on saapunut muuttajia sankoin joukoin syksystä 2015 lähtien, ja tämän seurauksena turvapaikkahakemuksia on jätetty paljon. Tämä on asettanut huomattavia haasteita kaikille EU:n jäsenvaltioille, mikä on myös otettava huomioon. Jäsenvaltioiden hallinnon ja turvapaikkajärjestelmien toimivuus on edelleen koetuksella siitä syystä, että on varmistettava maahanmuuttajien ja turvapaikanhakijoiden asianmukainen vastaanotto, purettava turvapaikkahakemusten ruuhka, kotoutettava hakijat, joiden oikeus turvapaikkaan on tunnustettu, ja pidettävä uudet saapumiset hallinnassa.

Lisäksi komission käytettävissä olevien tietojen mukaan Kreikassa on edelleen merkittävä määrä sääntöjenvastaisesti maahan saapuneita henkilöitä, jotka saattavat pyrkiä pohjoiseen.

Lopuksi on tärkeää korostaa, että monia unionin lainsäädäntöaloitteita ja toimia, joiden tarkoituksena on tehostaa ulkorajojen valvontaa, ei ole vielä tätä raporttia laadittaessa viimeistelty eivätkä ne ole täysimääräisesti toiminnassa. Esimerkiksi Euroopan raja- ja merivartiostoasetus tulee voimaan 6. lokakuuta 2016. Frontex, komissio ja jäsenvaltiot työskentelevät parhaillaan intensiivisesti, jotta uuden asetuksen mukainen toiminta käynnistyisi mahdollisimman pian. Sen lisäksi että Frontex tarjoaa tukea esimerkiksi Kreikassa ja Bulgariassa, Frontexin reaktiovalmius vahvistuu huomattavasti sen jälkeen kun nopean toiminnan reservi ja kalustoreservi otetaan täysimääräisesti käyttöön

6. joulukuuta 2016 mennessä ja palautusryhmät 6. tammikuuta 2017 mennessä, kuten asetuksessa edellytetään.

On myöskin tärkeää jatkaa 18. maaliskuuta 2016 hyväksytyn EU:n ja Turkin julkilausuman tehokasta täytäntöönpanoa. EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanon edistymisestä laadittu, järjestyksessään kolmas kertomus osoittaa, että julkilausuma tuottaa koko ajan tuloksia vaikka haasteita riittääkin.

Edellä esitetty huomioon ottaen vaikuttaa siltä, että tämän kertomuksen laatimishetkellä on edelleen tarpeen jatkaa väliaikaista sisärajavalvontaa. Valvonnalla voidaan vastata havaittuun sisäistä turvallisuutta ja yleistä järjestystä koskevaan uhkaan asianmukaisesti ja palauttaa järjestys muuttovirtoihin, jotka ylittävät tiettyjä sisärajoja, ja rajoittaa siten muuttajien luvatonta liikkumista edelleen.

Valvonnan olisi kuitenkin neuvoston suosituksen mukaisesti oltava kohdennettua, sen intensiteetti olisi rajoitettava siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä, ja sen olisi haitattava suuren yleisön liikkumista kyseisillä sisärajoilla mahdollisimman vähän.

Schengen-valtioita pyydetään toimittamaan seuraavassa suosituksen mukaisessa selvityksessään tämän kertomuksen liitteessä II luetellut tiedot viimeistään 18. lokakuuta 2016.

4. PÄÄTELMÄT

Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Itävallan, Norjan, Ruotsin, Saksan ja Tanskan toteuttama väliaikainen rajavalvonta, jota on toteutettu 12. toukokuuta annetun neuvoston suosituksen nojalla, on pysynyt neuvoston asettamien ehtojen rajoissa. Lisäksi saatavilla olevien tietojen ja asianomaisten Schengen-valtioiden antamien selvitysten perusteella komissio katsoo, että tässä vaiheessa ei ole tarpeellista ehdottaa muutoksia suositukseen.

Komissio korostaa, että tässä kertomuksessa ei ennakoida sen päätöksen sisältöä, joka annetaan ennen kuin suosituksessa mainittu jakso päättyy 12. marraskuuta 2016 ja jossa ilmoitetaan, suositellaanko nykyisten tilapäisten sisärajatarkastusten jatkamista vai ei. Komissio muistuttaa, että Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan 2 kohdan mukaan neuvosto voi komission ehdotuksesta suosittaa rajavalvonnan jatkamista niiden ehtojen ja menettelyiden mukaisesti, joita alkuperäistä suositusta annettaessa noudatettiin.