[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 1.6.2005

KOM(2005) 231 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Julkinen talous EMUssa – 2005{SEC(2005) 723}

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Julkinen talous EMUssa – 2005

Tämä tiedonanto perustuu pääosin komission yksiköiden laatimaan, julkista taloutta EMUssa vuonna 2005 käsittelevään kertomukseen.[1] Kyseistä vuotuista kertomusta on julkaistu vuodesta 2000 lähtien. Siinä esitetään yleiskatsaus julkisen talouden viimeaikaisesta kehityksestä EU:ssa, valotetaan julkisen talouden valvonnan kehittymistä EU:ssa ja analysoidaan koko EU:n laajuisen poliittisen keskustelun kannalta merkityksellisiä finanssipoliittisia kysymyksiä.

Joissakin maissa julkinen talous on edelleen hyvin epätasapainoista…

Julkisen talouden alijäämä euroalueella supistui vuonna 2004 hieman (2,7 %:iin suhteessa BKT:hen vuoden 2003 2,8 %:n alijäämästä) kasvettuaan kolmena edellisenä vuonna lähinnä talouden laskusuhdanteen vuoksi. Myös 25 jäsenvaltion EU:n kokonaisalijäämä supistui (2,9 %:sta 2,6 %:iin suhteessa BKT:hen) ennen kaikkea sen vuoksi, että alijäämä supistui huomattavasti useissa uusissa jäsenvaltioissa. Komission kevään 2005 talousennusteen mukaan euroalueen ja koko EU:n alijäämätilanne pysynee yleisesti ottaen vakaana vuosina 2005 ja 2006 edellyttäen, ettei politiikka muutu nykyisestä. Sitä vastoin velkasuhteen ennustetaan kasvavan sekä euroalueella että koko EU:ssa. Vuonna 2006 velka suhteessa BKT:hen on ennusteen mukaan 71,9 prosenttia euroalueella ja 64,2 prosenttia koko EU:ssa. Kokonaisalijäämäluvut kätkevät taakseen huomattavia maakohtaisia eroja. Vuonna 2004 julkisen talouden rahoitusasema oli kuudessa EU-maassa tasapainoinen tai ylijäämäinen. Näistä maista kolme kuuluu euroalueeseen. Sitä vastoin neljässä euroalueeseen kuuluvassa jäsenvaltiossa (Kreikka, Saksa, Ranska, Italia) ja seitsemässä euroalueen ulkopuolisessa jäsenvaltiossa (Tšekki, Kypros, Unkari, Malta, Puola, Slovakia ja Yhdistynyt kuningaskunta) alijäämät ylittivät 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen. Vaikka alijäämän odotetaan supistuvan vuonna 2005 tai 2006 useissa sellaisissa jäsenvaltioissa, joiden osalta on parhaillaan käynnissä liiallisia alijäämiä koskeva menettely (Saksa, Ranska, Kypros, Malta), sen odotetaan ylittävän 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen vuonna 2005 Italiassa ja Portugalissa, jos ne eivät muuta nykyistä politiikkaansa.

…ja liiallisia alijäämiä koskevien menettelyjen mukaisia lisätoimia on tarvittu

Kesästä 2004 lähtien liiallisia alijäämiä koskeva menettely on ollut käynnissä kymmenen EU-maan osalta. Joulukuussa 2004 komissio ja neuvosto selkeyttivät kantaansa Saksan ja Ranskan osalta aloitettuun liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn yhteisöjen tuomioistuimen heinäkuussa 2004 antaman tuomion perusteella. Koska molemmat maat ovat toteuttaneet toimenpiteitä, joiden voidaan realistisesti olettaa johtavan alijäämän korjautumiseen vuonna 2005, katsottiin, ettei tuolloin tarvittu liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn mukaisia uusia toimia. Alankomaiden osalta aloitetun liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn suhteen neuvosto tuli lokakuussa 2004 siihen tulokseen, että Alankomaiden hallitus oli ryhtynyt tehokkaisiin toimiin. Koska maaliskuussa 2005 annetut julkista taloutta koskevat ilmoitukset viittasivat siihen, että vuoden 2004 alijäämä oli saatu Alankomaissa supistettua 2,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen, komissio ehdotti 18. toukokuuta 2005 liiallisen alijäämän toteamista koskevan päätöksen kumoamista. Tšekin, Kyproksen, Unkarin, Maltan, Puolan ja Slovakian liityttyä unioniin neuvosto katsoi, että kussakin näistä maista oli liiallinen alijäämä, ja päätti antaa perustamissopimuksen 104 artiklan 7 kohdan mukaiset suositukset. Perustamissopimuksen samaisen artiklan nojalla annettiin helmikuussa 2005 lisäsuositus Unkarille, joka ei ollut – päinvastoin kuin muut viisi uutta jäsenvaltiota – toteuttanut ensimmäisen suosituksen mukaisia tehokkaita toimia.

Neuvosto päätti helmikuussa 2005 ensimmäistä kertaa antaa perustamissopimuksen 104 artiklan 9 kohdan mukaisen ilmoituksen, joka on viimeinen vaihe ennen seuraamuksia. Tähän Kreikalle osoitettuun ilmoitukseen sisältyi määräaika, jonka kuluessa liiallinen alijäämä on korjattava. Määräaikaa pidennettiin aiemmasta yhdellä vuodella eli vuoteen 2006 saakka sen jälkeen, kun alijäämälukuja oli tarkistettu huomattavasti. Kun julkista taloutta koskevat ilmoitukset annettiin syyskuussa 2004 ja maaliskuussa 2005, Kreikan julkista taloutta koskevia tietoja tarkistettiin ennennäkemättömän paljon: alijäämälukuja tarkistettiin vuodesta 1997 lähtien ylöspäin ja vuoden 2003 alijäämäluvuksi saatiin jopa 5,2 prosenttia ja vuoden 2004 luvuksi 6,1 prosenttia suhteessa BKT:hen.

Kreikan julkisen talouden tilinpidon poikkeuksellisen laaja tarkistus tapahtui ajankohtana, jona alettiin kiinnittää enemmän huomiota julkista taloutta koskevien tilastojen hallintaan. Neuvosto kehotti komissiota parantamaan ilmoitettujen, julkista taloutta koskevien tietojen laadun seurantaa ja tekemään ehdotuksia tilastojen hallinnan parantamiseksi EU:ssa. Komissio hahmottelee joulukuussa 2004 esittämässään tiedonannossa “Kohti eurooppalaista julkisen talouden tilastojen hallintastrategiaa” kolme toimintalinjaa tähän tavoitteeseen pääsemiseksi: i) lainsäädäntökehyksen jatkokehitys, ii) komission toimintavalmiuksien parantaminen ja iii) tilastolaitosten riippumattomuutta koskevien EU:n laajuisten standardien laatiminen. Komissio on myös ryhtynyt toimiin näiden toimintalinjojen täytäntöönpanemiseksi. Se hyväksyi 2. maaliskuuta 2005 ehdotuksen neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3605/93 muuttamiseksi. Asetuksella säännellään julkista taloutta koskevien tietojen ilmoittamista, ja muutosehdotuksen tarkoituksena on parantaa liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä käytettyjen tilastotietojen laatua. Lisäksi komissio hyväksyi 25. toukokuuta 2005 tiedonannon, johon sisältyy jäsenvaltioille annettu suositus tilastolaitoksia koskevista EU:n laajuisista standardeista. Nämä standardit koskevat muun muassa ammatillista riippumattomuutta, salassapitoa, luotettavuutta ja tietojen oikea-aikaisuutta sekä tilastolaitosten resurssien riittävyyttä.

Hyvä finanssipoliittinen säännöstö, joka kuitenkin kaipasi tarkistusta: vakaus- ja kasvusopimuksen vuoden 2005 uudistus

EU:n finanssipoliittisen säännöstö tuotti viime vuosikymmenellä hyviä tuloksia, sillä 1990-luvun alkupuolen hyvin huomattavat alijäämät saatiin hallintaan ja useat jäsenvaltiot pääsivät hyvän suuruisiin ylijäämiin. Ajan myötä on kuitenkin noussut esille tarve miettiä uudelleen joitakin säännöstöön sisältyviä tekijöitä tehokkuuden parantamiseksi.

Komissio käynnisti vuonna 2005 vakaus- ja kasvusopimuksen uudistamiseen johtaneen tarkistusprosessin esittämällä tiedonannon ”Talouspolitiikan ohjausjärjestelmän vahvistaminen ja vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanon selkeyttäminen”[2]. Komission tiedonannon esittämisen jälkeen euroryhmä, Ecofin-neuvosto ja komissio kävivät useita intensiivisiä neuvottelukierroksia yhteisymmärrykseen päästäkseen. Keskusteluissa pystyttiin hyödyntämään komission ja jäsenvaltioiden teknistä asiantuntemusta. Neuvotteluissa tulivat esille jäsenvaltioiden erilaiset mielipiteet siitä, kuinka paljon harkintavaltaa tarvitaan, jotta talouskehitys voitaisiin ottaa asianmukaisesti huomioon arvioitaessa finanssipolitiikan tuloksia. Tarvetta sallia tietynlainen harkinnanvara arvioitiin suhteessa tavoitteisiin eli pyrkimykseen säilyttää yksinkertaiset ja avoimet säännöt sekä varmistaa yhdenmukainen kohtelu.

Ecofin-neuvosto antoi 20. maaliskuuta 2005 pitämässään ylimääräisessä kokouksessa selvityksen vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanon tehostamisesta EU:n finanssipoliittisen säännöstön parantamiseksi. Eurooppa-neuvosto hyväksyi selvityksen 22. ja 23. maaliskuuta 2005 pitämässään kokouksessaan. Selvityksellä päivitetään ja täydennetään vakaus- ja kasvusopimuksen voimassa olevaa oikeuskehystä. Ecofin-selvitykseen sisältyvä sopimusratkaisu merkitsee sekä vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevien että korjaavien osioiden muuttamista ja sisältää suosituksia julkisen talouden ohjausjärjestelmän ja tilastojen hallinnon parantamiseksi EU:ssa ja jäsenvaltioissa.

Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevää osiota on vahvistettu varmistamalla, että asianmukaista huomiota kiinnitetään julkisen talouden kestävyyden perustekijöihin asetettaessa julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteita. Lisätukea saadaan jäsenvaltioiden sitoumuksesta vakauttaa aktiivisesti julkista taloutta hyvässä taloudellisessa tilanteessa ja komission mahdollisuudesta esittää jäsenvaltiolle suoraan toimintaohjeita, jos jäsenvaltio ei näin tee. Uudistetussa sopimuksessa jäsenvaltioita kannustetaan rakenneuudistuksiin, sillä tavoitteena on saada finanssipoliittinen säännöstö vastaamaan paremmin tarkistettua Lissabonin strategiaa.[3] Finanssipolitiikan arvioinnissa otetaan huomioon erityisesti sellaisten merkittävien rakenneuudistusten vaikutukset, joilla voidaan osoittaa olevan myönteinen vaikutus julkisen talouden pitkäaikaiseen kestävyyteen.

Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavaan osioon tehtävät tärkeimmät muutokset koskevat ”liiallisten alijäämien” määritelmää ja alijäämien korjaamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä. Muutosten ansiosta julkisen talouden kehitystä voidaan arvioida talouden lähtökohdista aiempaa laajemmin liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn yhteydessä. Uusien sääntöjen ansiosta voidaan erityisesti pidentää liiallisen alijäämän korjaamiselle asetettua yhden vuoden määräaikaa vuodella (taloudellisin perustein) ja tietyt liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn sisältyvät vaiheet voidaan toistaa (jos taloudessa esiintyy odottamattomia epäsuotuisia tapahtumia ja edellyttäen, että asianomainen jäsenvaltio on ryhtynyt tehokkaisiin toimiin ja noudattanut suosituksia täysimääräisesti). Uudistetussa sopimuksessa luetellaan merkitykselliset tekijät, jotka komissio ja neuvosto voivat ottaa huomioon tehdessään liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn liittyviä päätöksiä. Näitä tekijöitä ovat muun muassa potentiaalisen kasvun ja suhdannevaiheiden muutokset, mutta tämän lisäksi otetaan myös huomioon velkatason kestävyys ja Lissabonin tavoitteiden saavuttamiseen tähtäävien toimintalinjojen noudattaminen. Samalla varmistetaan budjettikuri ja liiallisten alijäämien viivytyksetön korjaaminen. Jos maan alijäämä ylittää 3 prosenttia suhteessa BKT:hen eikä ole lähellä viitearvoa tai luonteeltaan väliaikainen, alijäämää pidetään liiallisena. Lisäksi jäsenvaltion on toteutettava tietty vähimmäismäärä julkisen talouden sopeuttamistoimia, jos sen osalta on aloitettu liiallisia alijäämiä koskeva menettely. Arvioidessaan, onko liiallinen alijäämä korjattu, neuvoston on huolellisesti pohdittava, heijastaako viitearvon ylittyminen eläkejärjestelmien uudistusta, johon sisältyy osittainen tai täydellinen pakollinen siirtyminen jakojärjestelmästä rahastoiviin järjestelmiin.

Jotta vakaus- ja kasvusopimuksen uskottavuus saataisiin täysin palautettua ja budjettikurin soveltamisen valvontaa tiukennettua, Ecofin-selvitys sisältää täydentäviä tekijöitä julkisen talouden ohjausjärjestelmän parantamiseksi . Ensinnäkin neuvosto ja komissio sitoutuvat selittämään julkisesti kantojaan julkisen talouden valvonnan eri vaiheissa EU:ssa vertaistuen vahvistamiseksi. Toiseksi ehdotetaan, että kussakin jäsenvaltiossa kansalliset säännöt ja laitokset voisivat olla näkyvämmässä asemassa julkisen talouden valvonnassa, mikä tukisi ja täydentäisi EU:n tasolla sovellettavia valvontamenettelyjä. Kolmanneksi, kun otetaan asianmukaisesti huomioon kansalliset oikeudet tällä alalla, selvityksessä kehotetaan kansallisia parlamentteja osallistumaan aktiivisemmin julkisen talouden valvontaprosessiin EU:ssa muun muassa keskustelemalla vakaus- ja lähentymisohjelmista tai toimista, joihin on ryhdytty liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn yhteydessä annettujen suositusten noudattamiseksi. Lisäksi uudistetulla sopimuksella tuetaan parhaillaan käynnissä olevia pyrkimyksiä parantaa julkista taloutta koskevien tilastojen hallintaa.

Eurooppa-neuvosto kehotti 22. ja 23. maaliskuuta 2005 pitämässään kokouksessa komissiota tekemään lainsäädäntöehdotuksia voimassa olevien asetusten mukauttamiseksi kasvu- ja vakaussopimuksen uudistukseen. Komissio antoi 20. huhtikuuta ehdotukset neuvoston asetusten (EY) N:o 1466/97 ja (EY) N:o 1467/97 muuttamiseksi[4]. Neuvosto hyväksyy nämä ehdotukset Euroopan parlamentin ja Euroopan keskuspankin osallistuttua omalta osaltaan menettelyyn[5].

Vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanossa voidaan tulevaisuudessa näin käyttää entistä enemmän taloudellisiin näkökohtiin liittyvää harkintavaltaa valvottaessa julkista taloutta ja arvioitaessa eri maiden tilanteita. Tämän ansiosta komissio ja neuvosto sekä jäsenvaltiot voivat keskenään keskustella rakentavammin ja avoimemmin toimintalinjoista ja tunne kansallisesta vastuusta sääntöjen noudattamisessa saadaan palautettua. Tulevina kuukausina ja vuosina nähdään, kuinka uudistettu sopimus toimii. Harkintavallan lisääntyessä korostuu se, kuinka tärkeää uudessa järjestelmässä on varmistaa sekä tasavertainen kohtelu että tehokas täytäntöönpano. Tämä lisää komission vastuuta sen tarkastellessa julkisen talouden kehitystä ja neuvoston vastuuta sen päättäessä, millaisiin toimiin valvontamenettelyssä olisi ryhdyttävä.

Julkisen talouden valvonnan kehittyminen EU:ssa

Julkista taloutta EMUssa käsittelevä kertomus tuottaa säännöllisesti analyyttista tietoa, jonka tarkoituksena on parantaa julkiseen talouteen liittyvien seikkojen tuntemusta EU:ssa ja julkisen talouden valvontaa. Tämä vuonna kertomuksessa muun muassa analysoidaan vakaus- ja lähentymisohjelmissa esitettyjen julkista taloutta koskevien suunnitelmien ja saavutettujen tulosten välisiä eroja, velan kehittymistä määrääviä tekijöitä sekä julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä.

Kuinka päästä tehokkuuteen julkisen talouden suunnittelussa ja valvonnassa?

Julkisen talouden valvontaprosessi on tuottanut hyvin paljon tietoa julkista taloutta koskevista suunnitelmista, saavutetuista tuloksista ja tehdyistä arvioinneista. Näitä tietoja on hyödynnetty verrattaessa julkisen talouden tosiasiallista kehitystä tehtyihin suunnitelmiin ja arvioitaessa, kuinka komission arvioinnit vakaus- ja lähentymisohjelmista ovat kehittyneet vuosien myötä. Tiedoista ilmenee, että saavutetut tulokset ovat usein poikenneet julkista taloutta koskevista suunnitelmista ja joinakin vuosina erot ovat olleet melkoisia, vaikka huomioon otettaisiinkin yllättävät kasvutekijät. Tällaiset erot vaikuttavat pääasiassa johtuvan siitä, että toteutuneet menot suhteessa BKT:hen poikkeavat suunnitelluista menoista; tulosuhteessa olevat erot eivät ole yhtä tärkeitä. Tällaisissa analyyseissa on korostunut, kuinka tärkeää on välttää tavoitteista lipsumista sekä suunnitella menot paremmin niin, että menomallien laatu paranee – myös siten, että menosuunnitelmat vastaavat paremmin Lissabonin strategian uusia painopistealueita – ja niiden kestävyys varmistetaan. Komissio on reagoinut julkista taloutta koskevien suunnitelmien ja saavutettujen tulosten välisiin eroihin keskittymällä entistä enemmän arvioinneissaan vakaus- ja lähentymisohjelmissa kuvatun sopeutusuran uskottavuuteen ja arvioimalla jäsenvaltioiden finanssipolitiikkaa kattavammin pitemmällä aikavälillä ja ottaen samalla aiempaa paremmin huomioon myös julkisen talouden kestävyyteen ja laatuun liittyvät näkökohdat.

Velan kehittymistä määräävien tekijöiden tuntemus

Julkisen talouden valvonnassa EU:ssa kiinnitetään entistä enemmän huomiota velkakehitykseen. Velan kehitys suhteessa BKT:hen riippuu julkisen talouden toteutuneesta rahoitusasemasta, nimelliskasvusta ja niin kutsutuista virta-varanto-korjauseristä, ja se sisältää myös tilastolliset eroavuudet, jotka voivat syntyä maksamattoman velkamäärän ja julkisen talouden alijäämän muutosten laskemisesta, vaikka viimeksi mainitut käsitteet noudattavat Maastrichtin sopimuksen pöytäkirjan määritelmää. Tavallisesti analyysissa keskitytään alijäämiin ja nimelliskasvuun ja paljon vähemmän huomiota on kiinnitetty virta-varanto-korjauseriin. Kyseisestä osatekijästä saadaan kuitenkin merkityksellistä tietoa valtion varojen ja vastuiden kehittymisestä (esimerkiksi yksityistämistoimien tuloksena) sekä kassavajeen ja suoriteperusteisen alijäämän välisestä erosta. Julkista taloutta EMUssa käsittelevän kertomuksen tarkoituksena on korjata tämä puute analysoimalla kunkin jäsenvaltion virta-varanto-korjauserien määrääviä tekijöitä. Kertomuksesta käy ilmi, että viime vuosina virta-varanto-korjauserät ovat keskimäärin olleet positiivisia (ja lisänneet näin ollen velkaantumista) ja että joissakin maissa virta-varanto-korjauserät liittyvät osittain siihen, että kassavaje ylittää järjestelmällisesti Maastrichtin sopimuksessa määrätyt alijäämät. Tämä antaa lisätukea sille, kuinka tärkeää on kiinnittää huomiota velan kehitykseen julkisen talouden valvonnassa.

Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden painottaminen

Näköpiirissä siintävät väestön ikääntyminen ja sen vaikutukset julkiseen talouteen. Lisäksi eurooppalainen sosiaalimalli edellyttää kestävää rahoitustapaa. Tämän vuoksi julkisen talouden hoidossa ja valvonnassa kiintopistettä on laajennettava kattamaan pitkän aikavälin kestävyyteen liittyvät näkökohdat. Tarkistetun Lissabonin strategian sekä kasvua ja työllisyyttä koskevien yhdennettyjen suuntaviivojen[6] mukaisesti useat maat ovat ryhtyneet merkittäviin uudistuksiin kestävyyden parantamiseksi. Tällaisten uudistusten vaikutuksia on kuitenkin vaikea esittää määrällisesti tai verrata eri maita toisiinsa.

Komission yksiköt ovat EU:n tasolla analysoineet talouden kestävyyttä vuodesta 2001 lähtien vakaus- ja lähentymisohjelmien arviointien yhteydessä. Ne ovat käyttäneet ohjelmissa esitettyjä tietoja ja arvioita ikääntymisestä aiheutuvista menoista vuoteen 2050 ulottuvalla ajanjaksolla. Julkisesta taloudesta EMUssa vuonna 2005 laaditun kertomuksen perusteella vaikuttaa siltä, että jollei julkista taloutta vakauteta keskipitkällä aikavälillä, useimmat jäsenvaltiot eivät saavuta kestävää rahoitusasemaa. Talouden kestävyyteen liittyviä riskejä havaittiin kymmenessä jäsenvaltiossa (Belgia, Tšekki, Saksa, Kreikka, Ranska, Italia, Kypros, Unkari, Malta ja Slovenia). Kertomuksessa myös kuvataan komission nykyistä lähestymistapaa talouden kestävyyden analysoimiseen, keskustellaan siitä, miten luotettavia velkaennusteet ja kestävyysindikaattorit ovat analyysin tärkeimpien perusoletusten näkökulmasta, sekä tehdään parannusehdotuksia.

Kun huomioon otetaan vakaus- ja kasvusopimuksen vuoden 2005 uudistuspaketti, julkisen talouden valvonnassa EU:ssa kiinnitetään tulevaisuudessa enemmän huomiota pitkän aikavälin näkökohtiin. Lisäämällä tietojenvaihtoa sekä jäsenvaltioiden kesken että niiden ja komission välillä väestön ikääntymisestä aiheutuvia kansallisia menoja koskevista arvioista voitaisiin myös lisätä avoimuutta ja arvioida paremmin julkisen talouden pitkäaikaista kestävyyttä ja tällaisten menojen vaikutuksia keskipitkän aikavälin tavoitteiden asettamiseen.[7]

Rakenneuudistukset ja julkisen talouden tavoitteet

Komissio on toteuttanut Lissabonin strategian sekä kasvua ja työllisyyttä koskevien yhdennettyjen suuntaviivojen väliarvioinnin. Siinä kiinnitetään aiempaa enemmän huomiota taloudellisiin uudistuksiin, joilla lisätään kasvua ja työllisyyttä makro-, mikro- ja työllisyystason toimien avulla. Julkista taloutta EMUssa koskevan kertomuksen III osassa tarkastellaan rakenneuudistusten ja talousarvion välistä yhteyttä täytäntöönpantaessa julkista taloutta koskevaa EU:n kehystä. Aihetta on tutkittu vähän, ja sen merkityksen odotetaan kasvavan julkisen talouden valvonnassa EU:ssa.

Uudistuksilla voidaan huomattavasti parantaa julkisen talouden rahoitusasemaa keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Valtion budjetin ja velan tulevaan kehitysuraan voidaan esimerkiksi vaikuttaa uudistuksilla, joilla pyritään suoraan hillitsemään tietynlaisten julkisten menojen kasvua (esimerkiksi eläkeuudistukset tai terveydenhuollon tehostaminen, minkä ansiosta voidaan vastata paremmin väestön ikääntymisestä aiheutuviin paineisiin).[8] Epäsuoria myönteisiä vaikutuksia voidaan myös saada aikaan uudistuksilla, joilla parannetaan potentiaalista tuotantoa ja kasvua (myös esimerkiksi työ- ja hyödykemarkkinauudistukset). Usein väitetään, että alijäämien rajoittamiseen tarkoitetut määrälliset säännöt eivät kannusta rakenneuudistusten toteuttamiseen. Syynä siihen, miksi saatetaan päätyä kompromisseihin uudistusten ja julkisen talouden tavoitteiden välillä, ovat ensinnäkin uudistuksista aiheutuvat lyhytaikaiset talousarviokustannukset (esimerkiksi eläkeuudistus, jolla otetaan käyttöön julkisen sektorin ulkopuolinen rahastoiva järjestelmä, tai julkinen investointi koulutusalalla, vaikka tällaisten uudistusten pitkällä aikavälillä tuoma hyöty saattaa hyvinkin ylittää alkuperäiset kustannukset). Toiseksi uudistukset saattavat tulla kalliiksi joillekin yhteiskuntaryhmille, joten saatetaan tarvita veroleikkauksia tai tulonsiirtoja, jotta uudistukset ylipäätänsä saadaan läpi.

Julkista taloutta EMUssa tarkastelevassa kertomuksessa analysoidaan työ- ja hyödykemarkkinauudistuksia ja eläkeuudistuksia (tarkastelematta kuitenkaan kasvua lisääviä hankkeita, joista aiheutuu etupainotteisesti talousarviokustannuksia, kuten aineellisen infrastruktuurin kehittäminen, koulutus tai T&K) ja keskitytään seuraaviin kahteen seikkaan. Miten uudistukset ensinnäkin vaikuttavat talousarvioon lyhyellä aikavälillä? Toiseksi, onko todisteita siitä, että julkisen talouden vakauttaminen estää uudistuksia? Vaikka rakenneuudistuksia koskevien tietojen laadussa onkin joskus ollut toivomisen varaa eikä tietoja ole aina ollut hyvin saatavilla, analyysi on tuottanut mielenkiintoisia tuloksia. Tiedot eivät näytä selkeästi tukevan oletusta, jonka mukaan uudistuksia tehtäisiin harvemmin niinä vuosina, joina julkista taloutta vakautetaan. Uudistusten jälkeen rahoitusasema kuitenkin yleensä hieman heikkenee. Tulokset vaihtelevat uudistusten tyypin ja suunnittelun mukaan. Analyysi antaa viitteitä siitä, että vakaus- ja kasvusopimuksen uudistus etenee oikeaan suuntaan, mutta myös siitä, että rakenneuudistuksia on tarkasteltava huolellisesti vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanon yhteydessä. Kun otetaan huomioon, kuinka paljon tulokset vaihtelevat, olisi vältettävä mekanistista saman kaavan mukaan kulkevaa lähestymistapaa, jonka mukaan kaikkia uudistuksia tai kaikkia samaan laajaan ryhmään kuuluvia uudistuksia tarkastellaan samalla tavalla. Kutakin uudistusta olisi tarkasteltava huolellisesti ja otettava huomioon siihen liittyvät merkitykselliset piirteet.

Vakaus- ja kasvusopimuksen vuoden 2005 uudistuspaketti sisältää säännöksiä, joiden tarkoituksena on varmistaa, että EU:n finanssipoliittisen säännöstön julkista taloutta koskevat tavoitteet eivät riitele sellaisten rakenneuudistusten kanssa, jotka voivat myötävaikuttaa terveellä pohjalla olevaan julkiseen talouteen ja kasvun nopeutumiseen keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Säännösten soveltaminen edellä kuvatulla tavalla voisi tehostaa julkisen talouden panosta kestävään Lissabonin strategiaan.

Millaisia ovat julkisen talouden haasteet talouden lähentymisprosessissa uusissa jäsenvaltioissa?

Liittyessään unioniin vuonna 2004 kymmenen uutta jäsenvaltiota saavuttivat tärkeän askeleen matkallaan kohti yhdentymistä. Taloudellisen yhdentymisen odotetaan kuitenkin edelleen jatkuvan, kun maat kurovat kiinni tulotasossa olevia eroja ja valmistelevat euron käyttöönottoa. Finanssipolitiikalla voidaan myötävaikuttaa huomattavasti tähän yhdentymisprosessiin, kun harjoitetaan tehokasta ja kestävää vero- ja menopolitiikkaa ja tuetaan talouden vakaata kehittymistä. Pitkällä aikavälillä nämä kaksi tehtävää täydentävät toisiaan. Vahva kasvu parantaa talouden rahoitusvalmiuksia, kun taas vakaus on elintärkeää yksityisille sijoituksille ja erojen kuromiseksi kiinni kestävällä tavalla. Lyhyellä aikavälillä joidenkin uusien jäsenvaltioiden on ehkä tehtävä valintoja: jos infrastruktuuriin, koulutukseen tai T&K:een käytetään lisää varoja, julkisen talouden alijäämää on vaikeampi pitää kurissa, ja jos tehdään vero- ja eläkeuudistuksia, joilla otetaan käyttöön julkisen sektorin ulkopuolisia rahastoivia järjestelmiä, saatetaan aiheuttaa etupainotteisia talousarviokustannuksia. Julkisesta taloudesta EMUssa vuonna 2005 laaditun kertomuksen IV osassa keskustellaan merkittävimmistä finanssipoliittisista haasteista, joita uusilla jäsenvaltioilla voi olla edessään tulevina vuosina.

Uusilla jäsenvaltioilla on tiettyjä etuja, joista on apua menojen rahoittamisessa, eli korkea potentiaalinen kasvu ja joissakin tapauksissa alhainen julkinen velka. Niiden julkinen talous voi kuitenkin jatkossakin kärsiä epävakaisuudesta. Tämä heijastaa muutoksia, joita on meneillään reaalitaloudessa sekä Baltiassa ja Keski-Euroopassa rahoitusalalla. Lisäksi monilla uusilla jäsenvaltioilla on suhteellisen paljon ehdollista velkaa, mikä aiheuttaa riskin velkatason äkillisestä noususta, jos valtion maksettavaksi tulee nimenomaisia tai epäsuoria takauksia.

Muista jäsenvaltioista saaduissa kokemuksissa on korostunut, kuinka tärkeää on kohentaa julkista taloutta talouskasvun ollessa vahvaa, jotta laskusuhdanteen aikana on riittävät mahdollisuudet talouden vakauttamiseen. Varsinkin hiljattain unioniin liittyneiden jäsenvaltioiden olisi hyvä muistaa tämä. Koska näissä maissa velkojen korot ja omaisuuserien hinnat saattavat äkkiä lähteä nousuun, on tärkeää, että finanssipolitiikan tavoitteita asetettaessa ei yliarvioida potentiaalista kasvua ja että siirtymäkauteen liittyvät tekijät otetaan asianmukaisesti huomioon arvioitaessa verotulojen kehitystä. Valmistauduttaessa euron käyttöönottoon on lisäksi erityisen tärkeää, että julkista taloutta koskevat suunnitelmat ovat realistisia ja että talouspolitiikkayhdistelmä on tasapainossa. Nämä tekijät edellyttävät varovaisuutta asetettaessa finanssipolitiikan keskipitkän aikavälin tavoitteita. Jos kansallinen valuutta säilytetään pidempään, on lisäksi varottava, ettei tasetta heikennetä suojaamattomalla valuuttamääräisellä velalla.

Vaikka uusien jäsenvaltioiden välillä on toki eroja, näiden maiden poliittisilla päättäjillä on mahdollisuuksia päästä synergiaetuihin pyrkiessään kasvuun ja vakauteen. Ensinnäkin voidaan muuttaa nykyisten meno-ohjelmien rakennetta ja kehittää veropohjaa niin, että sekä vahvistetaan näiden jäsenvaltioiden julkista taloutta että parannetaan kasvuun johtavia kannustimia kenties jo lyhyellä aikavälillä. Toiseksi finanssipoliittisia käytänteitä voidaan parantaa esimerkiksi lisäämällä talousarviomenettelyjen avoimuutta ja tehostamalla monivuotista talousarviosuunnittelua ja menojen valvontaa. Kolmanneksi huolellisesti laaditulla valvontapolitiikalla voitaisiin parantaa riskinhallintaa yksityissektorilla ja pitää näin julkisen talouden ehdolliset velat kurissa ja lisäksi hyvin suunnitellulla rahapolitiikalla voitaisiin ohjata markkinoilla vallitsevia odotuksia kohti vakautta.

*

Kaiken kaikkiaan analyysista käy ilmi, että vaikka EMUssa käytössä oleva talouspolitiikan ja julkisen talouden valvontakehys on johtanut myönteisiin tuloksiin – kun ajatellaan julkisen talouden saavutuksia ja useimpien jäsenvaltioiden jo tekemiä uudistuksia – lisätyötä kaivataan toivottujen tulosten saavuttamiseksi. Vakaus- ja kasvusopimuksen uudistuksen ja Lissabonin strategian elvyttämisen ansiosta säännöt ja ohjausjärjestelmät on saatu vastaamaan paremmin taloudellista todellisuutta ja Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden tarpeita. Vastaisuudessa on hyödynnettävä synergiaa, jota syntyy makrotalouden vakauden ja merkittävien taloudellisten uudistusten mukanaan tuomien kasvun ja työllisyyden välille. Kuten tarkistetun Lissabonin strategiankin, uudistetun vakaus- ja kasvusopimuksen on tulevina kuukausina ja vuosina näytettävä voimansa: se, kuinka uutta kehystä sovelletaan alusta lähtien, on ensiarvoisen tärkeää kehyksen uskottavuudelle ja sen varmistamiselle, että Euroopan omaksuma kunnianhimoinen lähestymistapa on kaikilta osin onnistunut. Kaikkia EU:n jäsenvaltioita kannustetaan noudattamaan tätä strategiaa vastaisuudessakin parantamalla julkisen talouden laatua ja kestävyyttä.

[1] Saatavilla Internetissä: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/publicfinance_en.htm

[2] KOM(2004) 581, 3.9.2004.

[3] Komission tiedonanto Eurooppa-neuvostolle: ”Kasvua ja työtä Euroopan tulevaisuuden hyväksi – Uusi alku Lissabonin strategialle”, KOM (2005) 24, 2.2.2005.

[4] KOM(2005) 154 ja KOM(2005) 155, 20. huhtikuuta 2005.

[5] Perustamissopimuksen mukaisesti neuvoston asetus (EY) N:o 1466/97 edellyttää yhteistoimintamenettelyä ja neuvoston asetus (EY) N:o 1467/97 kuulemismenettelyä.

[6] KOM(2005) 141, 12.4.2005.

[7] Komissio antaa vuoden 2006 loppuun mennessä kertomuksen asiassa tapahtuneesta edistyksestä.

[8] Tehokkuuden lisääminen on avainasemassa, kun rakenneuudistuksilla tavoitellaan julkiseen talouteen kohdistuvia pitkäaikaisia myönteisiä vaikutuksia. Julkisia hankintoja koskevien menettelyjen parantaminen lisää myös tehokkuutta.