Komission yksiköiden valmisteluasiakirja - Vaikutustenarviointiraportti - Liite seuraavaan ehdotusluonnokseen - Neuvoston Päätös yhteisön koheesiopolitiikan strategisista suuntaviivoista {COM(2006) 386 final} /* SEK/2006/0929 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel, 13.7.2006 SEK(2006) 929 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Vaikutustenarviointiraportti Liite seuraavaan ehdotusluonnokseen: NEUVOSTON PÄÄTÖS [yhteisön koheesiopolitiikan strategisista suuntaviivoista] {COM(2006) 386 final} Vaikutusten arviointi: Yhteisön koheesiopolitiikan strategiset suuntaviivat vuosiksi 2007–2013 Vastuupääosasto: Aluepolitiikan pääosasto Muut asiaan liittyvät pääosastot: Työllisyys-, sosiaali- ja tasa-arvoasioiden pääosasto Suunnittelujärjestelmä tai työohjelman viite: 2005/REGIO+/013 Menettelytapakysymykset ja intressitahojen kuuleminen Organisointi ja aikataulu Komissio esitti 14. heinäkuuta 2004 ehdotuksensa neuvoston asetukseksi Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä [KOM(2004) 492 lopullinen]. Kuten ehdotukseen neuvoston asetukseksi (EY) Euroopan aluekehitysrahastoa (EAKR), Euroopan sosiaalirahastoa (ESR) ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sisältyvässä 23 artiklassa todetaan, neuvoston tehtävänä on asetusten antamisen jälkeen komission ehdotuksesta ja ottaen huomioon Euroopan parlamentin lausunnon vahvistaa koheesiopolitiikkaa koskevat yhteisön strategiset suuntaviivat, joissa ”konkretisoidaan sopusointuisen, tasapainoisen ja kestävän kehittämisen edistämiseen tähtäävät yhteisön ensisijaiset tavoitteet”[1]. Nämä suuntaviivat on jo hyväksytty luonnosmuodossa (KOM(2005) 299 lopullinen, 5. heinäkuuta 2005). Tässä ehdotusluonnoksessa otetaan huomioon jäsenvaltioiden toimittamat kommentit, julkisen kuulemisen tulokset sekä Euroopan parlamentin täysistunnossaan 18. toukokuuta 2006 hyväksymä lausunto. Komission on määrä hyväksyä suuntaviivat 12. heinäkuuta 2006. Sidosryhmien kuuleminen Yhteisön strategisia suuntaviivoja laadittaessa järjestettiin useita tilaisuuksia, joissa oli mukana niin jäsenvaltioita, alue- ja paikallisviranomaisia kuin muitakin yhteistyökumppaneita. - konferenssi aiheesta ”Koheesio ja Lissabonin toimintaohjelma: alueiden rooli” 3. maaliskuuta 2005; - jäsenvaltioiden kuulemista tammi-huhtikuussa 2005 rakennetoimityöryhmässä; - tulevia painopisteitä käsittelevän epävirallisen asiakirjan esittäminen 17. toukokuuta 2005 neuvoston epävirallisessa kokouksessa käytävien keskustelujen pohjaksi; - keskustelua epävirallisesta asiakirjasta ministereiden epävirallisessa kokouksessa Luxemburgissa 20. toukokuuta 2005. Strategisten suuntaviivojen tekstissä on otettu huomioon niin epävirallinen asiakirja kuin keskustelujen tulokset. Julkinen kuuleminen Luonnoksesta koheesiota koskeviksi yhteisön suuntaviivoiksi vuosiksi 2007–2013 järjestettiin julkinen kuuleminen. Kuuleminen käynnistettiin 7. heinäkuuta 2005 ja saatiin päätökseen 30. syyskuuta 2005 osana laajempaa kuulemisprosessia, joka käynnistettiin koheesiopolitiikkaa vuosina 2007–2013 koskevien komission säädösehdotusten myötä. Komissio kuuli vuosien 2003 ja 2004 kuluessa laajalti eurooppalaisia alue- ja paikallisviranomaisia ja näiden järjestöjä sekä muita intressitahoja koheesiopolitiikan tulevaisuudesta (2007–2013) käydyissä keskusteluissa. Nämä ensimmäiset vaiheet on esitetty tiivistetysti vaikutustenarvioinnissa, joka oli liitetty komission heinäkuussa 2004 antamiin säädösehdotuksiin.[2] Tällä julkisella kuulemisella oli näin ollen tarkoitus saada suuri yleisö mukaan ja helpottaa näkemysten vaihtoa vuosien 2007–2013 koheesiopolitiikan strategisesta ulottuvuudesta. Kuulemistilaisuuden tulokset voidaan tiivistää seuraavasti: 1. Koheesiopolitiikka liittyy olennaisesti Euroopan unionin yleiseen kilpailukykyyn, ja sen olisi tuettava kasvu- ja työllisyysohjelmaa. 2. Kehittämällä yhteisvaikutuksia muiden yhteisön politiikkojen kanssa ja täydentämällä niitä koheesiopolitiikka voi entisestään edistää Lissabonin toimintaohjelman toteutumista. 3. Innovoinnin ja tietoon perustuvan talouden painottaminen sai laajaa kannatusta; vahvistettiin, että tutkimusta ja koulutusta tukevan toiminnan hyväksi on tehtävä enemmän. 4. On parasta keskittyä muutamiin painopisteisiin, koska näin voidaan maksimoida koheesiopolitiikkaa koskevien ohjelmien vaikutusta ja lisäarvoa. 5. Innovatiivisempien osatekijöiden ottaminen osaksi toimintaa sai yleistä kannatusta: esimerkkeinä rahoituksen ja rahoitusjärjestelyjen saatavuus, julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyökumppanuudet, investoinnit terveyteen kilpailukyvyn ja tuottavuuden edistämiseksi sekä hallinnollisten valmiuksien kehittäminen. 6. Suuntaviivojen olisi annettava jäsenvaltioille ja alueille jouston mahdollisuuksia, jotta ne voisivat valita asianmukaiset painopisteiden ja toimien yhdistelmät kunkin jäsenvaltion ja alueen omien kehitysvaatimusten täyttämiseksi. 7. Suuntaviivoissa olisi painotettava koheesiopolitiikan alueellista ulottuvuutta – tarkoituksena ei suinkaan ole tehdä kompromissia alueellisen yhteenkuuluvuuden ja kilpailukyvyn välillä vaan nähdä ne toisiaan täydentävinä käsitteinä. Kaupunkien keskeinen rooli kasvun ja työpaikkojen luonnissa ja maaseutualueiden taloudellisen monipuolistamisen tarve tuotiin toistuvasti esille merkittävinä osa-alueina, joita suuntaviivoissa olisi vahvistettava. 8. Painotettaessa kilpailukykyä ja innovointeja olisi samalla otettava huomioon sosiaalinen toimintaohjelma, ja tulevassa koheesiopolitiikassa olisi edelleen pyrittävä löytämään tasapaino suurempaan talouskasvuun sekä useampiin ja parempiin työpaikkoihin liittyvien tavoitteiden välillä. 9. Suuntaviivoissa olisi virallisesti tunnustettava alueiden ja kaupunkien sekä valtiosta riippumattomien järjestöjen olennainen rooli koheesiopolitiikkaan kuuluvien ohjelmien suunnittelussa, toteutuksessa, täytäntöönpanossa ja arvioinnissa. Julkisen kuulemisen perusteella saatiin 197 perusteltua vastausta. Asiasta julkaistiin raportti, joka laitettiin saataville Europa-sivustolle. Kuuleminen järjestettiin samaan aikaan kuin toimielinten välinen käsittely, jossa olivat mukana Euroopan parlamentti ja neuvosto. Kuulemisesta saadut kommentit otettiin sitten soveltuvin osin mukaan tekstiin. Euroopan parlamentin lausunto Euroopan parlamentti hyväksyi 18. toukokuuta 2006 suuntaviivaluonnoksia käsittelevän mietinnön.[3] Euroopan parlamentin lausunnon tärkeimmät päätelmät ovat seuraavat: 10. Euroopan parlamentti suhtautuu myönteisesti siihen, että strategisissa suuntaviivoissa määritellään yhteisön ensisijaiset toimet tasapainoisen, yhtenäisen ja kestävän kehityksen edistämiseksi. 11. Parlamentti korostaa, ettei koheesiopolitiikka voi korvata jäsenvaltioiden toimia, jotka ovat monilla politiikan aloilla välttämättömiä Lissabonin strategian kunnianhimoisten tavoitteiden saavuttamiseksi. 12. Lissabonin strategian tavoitteisiin ei tule pyrkiä tiiviimmän sosiaalisen ja taloudellisen yhteenkuuluvuuden saavuttamisen kustannuksella, vaan strategisten suuntaviivojen puitteissa on pikemminkin pyrittävä edistämään tämän yhteenkuuluvuuden vahvistamista. 13. Lissabonin strategiaa on toteutettava yhdessä kestävää taloudellista kehitystä koskevan Göteborgin strategian kanssa. 14. Parlamentti suhtautuu kriittisesti koheesiopolitiikan menojen korvamerkitsemiseen Lissabonin strategian ensisijaisiin tavoitteisiin. 15. Parlamentti korostaa, miten tärkeää on ottaa huomioon kaupunkialueet. 16. Parlamentti korostaa kumppanuusperiaatteen merkitystä keskeisenä ohjelmien täytäntöönpanon onnistumista määrittävänä tekijänä. 17. Parlamentti korostaa, miten tärkeää on muodostaa julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyökumppanuuksia. 18. Parhaita käytäntöjä ja Equal-yhteisöaloitteesta saatuja myönteisiä kokemuksia olisi vaihdettava myös ohjelmakaudella 2007–2013. 19. Alueellinen yhteenkuuluvuus on riittävällä tavalla otettava huomioon yhteisön strategisissa suuntaviivoissa. Alueiden komitean sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnot Alueiden komitea antoi marraskuussa 2005 lausuntonsa (nro 140/2005) luonnoksesta yhteisön strategisiksi suuntaviivoiksi; Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antoi aiheesta lausuntonsa (CESE 592/2006) huhtikuussa 2006. Ongelman määritys Kuten ehdotukseen neuvoston asetukseksi (EY) Euroopan aluekehitysrahastoa (EAKR), Euroopan sosiaalirahastoa (ESR) ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sisältyvässä 23 artiklassa todetaan, neuvoston tehtävänä on asetusten antamisen jälkeen komission ehdotuksesta ja ottaen huomioon Euroopan parlamentin lausunnon vahvistaa koheesiopolitiikkaa koskevat yhteisön strategiset suuntaviivat, joissa ”konkretisoidaan sopusointuisen, tasapainoisen ja kestävän kehittämisen edistämiseen tähtäävät yhteisön ensisijaiset tavoitteet”[4]. Päätavoitteet Koheesiota koskevien yhteisön strategisten suuntaviivojen keskeisenä tavoitteena on opastaa jäsenvaltioita kansallisten strategisten viitekehysten laadinnassa, jotta voitaisiin varmistaa, että rahastojen osarahoittamat ohjelmat ovat yhteisön tasolla määriteltyjen ensisijaisten politiikan alojen mukaiset – näin pyritään erityisesti auttamaan kasvua ja työllisyyttä koskevan Lissabonin toimintasuunnitelman toteuttamisessa. Edellä todetun sekä kasvua ja työllisyyttä edistävän uudistetun Lissabonin strategian perusteella koheesiopolitiikan kautta osarahoitettavissa ohjelmissa olisi kohdennettava voimavaroja kolmeen ensisijaiseen tavoitteeseen: - Tehdään jäsenvaltioista, alueista ja kaupungeista entistä houkuttelevampia parantamalla saavutettavuutta, varmistamalla palvelujen riittävä laatu ja määrä sekä suojelemalla niiden ympäristöä. - Edistetään innovointia, yrittäjyyttä ja tietoon perustuvan talouden kasvua tutkimus- ja innovointivalmiuksien, kuten uusien tieto- ja viestintätekniikoiden, avulla. - Luodaan uusia ja parempia työpaikkoja houkuttelemalla yhä useampia ihmisiä työelämään tai yrittäjyyteen, parantamalla työntekijöiden ja yritysten sopeutumiskykyä sekä lisäämällä inhimilliseen pääomaan tehtäviä investointeja. Nämä painopisteet vastaavat komission helmikuussa 2005 julkaistussa kasvun ja työllisyyden kumppanuutta käsitelleessä asiakirjassa[5] esitettyjä ja kevään 2005 Eurooppa-neuvostossa hyväksyttyjä painopisteitä. Yhteisön strategiset suuntaviivat muodostavat yhteiset puitteet, joiden perusteella jäsenvaltiot ja alueet kehittävät kansallisia, alueellisia ja paikallisia ohjelmiaan, erityisesti arvioimalla niiden vaikutusta unionin tavoitteiden saavuttamiseen koheesion, kasvun ja työllisyyden osalta. Suuntaviivat ovat välttämätön mutta eivät ainoa edellytys, jotta kukin jäsenvaltio ja alue voi sopivassa määrin keskittyä ensisijaisiin tavoitteisiin uudistetun Lissabonin toimintaohjelman mukaisesti. Toimintavaihtoehdot Suuntaviivoja edellytetään yleisasetusluonnoksen 23 artiklan nojalla. Sisällön osalta asetuksessa vahvistetaan, että suuntaviivoissa olisi määriteltävä koheesiopolitiikan puitteissa tuettavat yhteisön painopisteet ja erityisesti vahvistettava yhteisvaikutusta kasvua ja työllisyyttä koskevan Lissabonin strategian kanssa ja autettava sen toteuttamisessa. Tämän vuoksi suuntaviivoissa on omaksuttu kasvun ja työllisyyden kumppanuutta käsitelleessä komission tiedonannossa esitetyt ja kevään 2005 Eurooppa-neuvostossa hyväksytyt kolme painopistettä. Julkisen kuulemisen tulokset tukevat tätä toimintamallia, sillä siinä vahvistettiin laajalle levinnyt näkemys siitä, että koheesiopolitiikka liittyy olennaisesti Euroopan unionin yleiseen kilpailukykyyn ja että sen olisi suoraan tuettava kasvu- ja työllisyysohjelmaa. Niin julkisen kuulemisen tulokset kuin Euroopan parlamentin lausuntokin vahvistivat lisäksi, että kehittämällä yhteisvaikutuksia muiden yhteisön politiikkojen kanssa ja täydentämällä niitä koheesiopolitiikka voi entisestään edistää Lissabonin toimintaohjelman toteutumista. Yhteisön strategisten suuntaviivojen lopullisessa versiossa, joka kuuluu tämän päätöksentekomenettelyn piiriin, säilytetään tämä sama suppea painopisteiden luettelo tavoitteena edistää taloudellisten resurssien keskittämistä taloudellisen ja sosiaalisen sekä myös poliittisen vaikutuksen maksimoimiseksi. Lisäksi suuntaviivojen lopullisessa versiossa esitetään nykyiset ensisijaiset toimet yksityiskohtaisemmin – tämä on seurausta julkisen kuulemisen tuloksista, jäsenvaltioiden kommenteista ja Euroopan parlamentin lausunnosta. Vaikutusten arviointi Tässä kohdassa esitetty arviointi ei ole täydellinen kvantitatiivinen analyysi talouteen, ympäristöön ja yhteiskuntaan kohdistuvista vaikutuksista. Uusien koheesiovarojen odotetuista vaikutuksista talouteen, yhteiskuntaan ja ympäristöön esitetään arviointi uusia asetuksia koskevan komission ehdotuksen mukana olevassa vaikutustenarvioinnissa.[6] Erityisluonteensa vuoksi suuntaviivoilla ei voi olla välitöntä eikä mitattavissa tai laskettavissa olevaa vaikutusta sisämarkkinoiden toimintaan, yritysten kilpailukykyyn tai uusien työpaikkojen luomiseen. Suuntaviivoilla on pikemminkin pyrittävä varmistamaan, että koheesiopolitiikkaan käytettävät yhteisön taloudelliset resurssit kohdistetaan yhteisön painopisteisiin ja erityisestikin kasvu- ja työllisyysohjelman toteuttamiseen siten, että samalla edistetään merkittävästi muiden yhteisön politiikkojen täytäntöönpanoa. Suuntaviivoissa kiinnitetään samalla, aina mahdollisuuksien mukaan, huomio siihen, että yhteisvaikutus yhteisön muiden politiikkojen kanssa samoin kuin niiden keskinäinen täydentävyys on maksimoitava. Jotta voitaisiin kasvun ja työpaikkojen osalta varmistaa koheesiopolitiikalla olevan vaikutusta Lissabonin strategian edistämisessä, on toimintaa koordinoitava tiiviisti kansallisten uudistusohjelmien kanssa. Useimmissa kansallisissa uudistusohjelmissa painotetaan nykyaikaista liikenneinfrastruktuuria sekä tieto- ja viestintäteknologiaa (esim. laajakaistayhteyksien saatavuutta). Tämäntyyppisiä investointeja voidaan tukea koheesiopolitiikalla. Komission vuosikertomuksessa todetaan myös, että monien jäsenvaltioiden on varmistettava, että koheesiopolitiikkaan ja maaseudun kehittämispolitiikkaan suunnattuja yhteisön varoja ohjataan Lissabonin strategian yleistavoitteiden tukemiseen. Kyseiset varat olisi käytettävä toimintaan, joka tukee suoraan kansallisia uudistusohjelmia.[7] Seuranta ja arviointi Lissabonin prosessi ja koheesiopolitiikkaa koskevien ohjelmien valmistelu ja täytäntöönpano ovat rinnakkaisia menettelyjä, joihin liittyy molempien osalta säännöllisten raporttien laatimista; lisäksi on voitava tehdä ristiintarkastuksia johdonmukaisuuden varmistamiseksi. Koheesiopolitiikkaa koskevat asetukset muodostavat tarkastusten oikeusperustan. Koheesiopolitiikan osalta asetuksissa säädetään, että jäsenvaltioiden on 1) laadittava vuotuiset täytäntöönpanokertomukset vuodesta 2008 lähtien ja 2) raportoitava ohjelmien strategisista saavutuksista kahdesti eli vuosina 2009 ja 2012. Strategisten kertomusten on sisällettävä tietoa muun muassa siitä, miten ohjelmilla on edistetty kasvua ja työllisyyttä koskevan Lissabonin strategian tavoitteiden saavuttamista. Komissio julkaisee vuosina 2010 ja 2013 yhteenvedon kansallisista kertomuksista neuvostoa ja Euroopan parlamenttia varten. Strategisten kertomusten keskeisenä määrällisenä tiedonlähteenä ovat tiedot kuhunkin Lissabonin strategiaan liittyväksi katsottuun menoluokkaan osoitetuista resursseista. Lissabonin prosessin osalta keskeistä on, että koheesiopolitiikkaa koskeviin asetuksiin sisältyy selvät säännökset ristiintarkastusjärjestelyistä. Jäsenvaltioiden edellytetään ensimmäisen kerran vuonna 2007 esittävän Lissabonin strategiaa koskevissa vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissaan tietoa koheesiopolitiikan vaikutuksesta kansallisen uudistusohjelmansa täytäntöönpanoon. Komissio tarkastelee näitä vuotuisia kertomuksia omassa vuosikertomuksessaan, ja asetuksissa edellytetään sen esittävän yhteenvedon jäsenvaltioiden toimittamista tiedoista. Uusilla asetuksilla pyritään siis näiden tiukkojen raportointi- ja tarkastusjärjestelyiden avulla varmistamaan, että koheesiopolitiikalla on todellakin sijansa Lissabonin toimintasuunnitelman toteuttamisessa. [1] KOM(2004) 492 lopullinen, 23 artikla. [2] SEK(2004) 924, 14.7.2004. [3] Euroopan parlamentin lausunto, A6-0175/2006, 10.5.2006. [4] KOM(2004) 492 lopullinen, 23 artikla. [5] Tiedonanto kevään Eurooppa-neuvostolle ”Kasvua ja työtä Euroopan tulevaisuuden hyväksi – Uusi alku Lissabonin strategialle”, KOM(2005) 24, 2.2.2005. [6] SEK(2004) 924. [7] KOM(2006) 30 lopullinen, 25.1.2006, s. 14.