2008/0244 (COD)

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 294 artiklan 6 kohdan mukaisesti

Neuvoston kanta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseen turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista

1. Tausta

Päivä, jona ehdotus toimitettiin Euroopan parlamentille ja neuvostolle (asiakirja KOM(2008) 815 lopullinen/2 – 2008/0244 (COD)): || 9. joulukuuta 2008

Päivä, jona Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on antanut lausuntonsa: || 16. heinäkuuta 2009

Päivä, jona Euroopan parlamentti on vahvistanut ensimmäisen käsittelyn kantansa: || 7. toukokuuta 2009

Päivä, jona muutettu ehdotus on toimitettu: || 6. kesäkuuta 2011

Päivä, jona neuvoston kanta on määrä vahvistaa: (asiakirja KOM(2011) 320 lopullinen – -2008/0244 (COD): || 7. kesäkuuta 2013

2. Komission ehdotuksen tavoite

Ehdotuksella muutetaan vuonna 2003 annettua vastaanotto-olosuhteita koskevaa direktiiviä, jossa vahvistetaan turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevat vähimmäisvaatimukset ja pyritään varmistamaan korkeammat ja yhdenmukaisemmat standardit heidän kohtelulleen. Ehdotuksessa käsitellään erityisesti säilöön ottamista, ja siinä esitetään kattava luettelo säännöistä ja takuista. Lisäksi sillä vahvistetaan säännöksiä, jotka koskevat työn, aineellisen tuen, terveydenhuollon ja oikeusavun saatavuutta, ilman huoltajaa olevan alaikäisen edustusta ja erityistarpeiden tunnistamista. Sillä myös helpotetaan komission roolia täytäntöönpanon valvomisessa.

3. Huomautukset neuvoston kannasta

Kun komissio oli antanut kesäkuussa 2011 tarkistetun ehdotuksensa, jossa pyrittiin ottamaan huomioon neuvotteluissa siihen saakka saavutettu edistys, lainsäädäntövallan käyttäjät pääsivät poliittiseen sopimukseen yhteisestä kannasta 28. heinäkuuta 2012. COREPER hyväksyi yhteisen kannan yksimielisesti 11. kesäkuuta 2012. Myös Euroopan parlamentin kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta hyväksyi sen epävirallisesti 19. syyskuuta 2012 suuntaa-antavassa äänestyksessä [51 ääntä puolesta, 4 vastaan ja 3 äänestämästä pidättäytynyttä]. Valiokunnan puheenjohtaja lähetti 20. syyskuuta neuvoston puheenjohtajavaltiolle kirjeen, jossa ilmoitti, että jos neuvosto hyväksyy yhteisen kannan ilman muutoksia, hän suosittelee valiokuntansa jäsenille ja näin ollen myös täysistunnolle yhteisen kannan hyväksymistä ilman tarkistuksia.

Seuraavassa esitetään tärkeimmät erot yhteisen kannan ja komission vuonna 2011 esittämän tarkistetun ehdotuksen välillä.

Perheenjäsenten määritelmä – 2 artiklan c kohta

Komission ehdotuksessa perheenjäsenten määritelmää laajennettiin alaikäisten osalta. Se kattaa erityisesti hakijan naimisissa olevat alaikäiset lapset, alaikäisen hakijan alaikäiset sisarukset ja alaikäisen vanhemmat tai muut hänestä vastaavat aikuiset. Se kattaa sekä naimisissa olevat että naimattomat alaikäiset kaikissa tapauksissa.

Yhteiseen kantaan ei sisälly tällaista määritelmää vaan suppeampi määritelmä, josta sovittiin tarkistetussa ehdotuksessa ns. aseman määrittelyä koskevaksi direktiiviksi.

Vastaanotto-olosuhteita koskevassa direktiivissä perheenjäsenen määritelmää kuitenkin sovelletaan vain majoitusjärjestelyihin eli erityisesti perheenjäsenten oikeuteen tulla majoitetuiksi yhdessä. Koska myös yhteisen kannan muihin säännöksiin sisältyy suojatoimia alaikäisten majoitusta koskevien oikeuksien varmistamiseksi riippumatta siitä, ovatko he naimisissa vai naimattomia, komission ehdotuksen tavoitteet täyttyvät täysimääräisesti.

Muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden erityisten vastaanottotarpeiden tunnistaminen, 22 artikla, johdanto-osan 14 kappale

Yhteinen kanta vastaa komission ehdotuksen tavoitteita tähän ryhmään kuuluvien hakijoiden kohtelun osalta. Vaikka neuvotteluissa on muutettu huomattavasti sanamuotoa, niissä on säilytetty velvoite arvioida kaikkien hakijoiden yksilölliset tarpeet, jotta voidaan tunnistaa, sellaiset muita heikommassa asemassa olevat henkilöt, jotka saattavat tarvita erityisiä vastaanotto-olosuhteita koskevia takeita.

Komission ehdotukseen tehdyillä muutoksilla pyritään puuttumaan siihen, että tunnistamisprosessi voi aiheuttaa suhteettomia hallinnollisia kuluja ja tarpeetonta hallinnollista taakkaa. Muutoksilla selkiytetään tunnistamisprosessin soveltamisalaa sitä kuitenkaan rajoittamatta.

Aineelliset vastaanotto-olosuhteet – 17 artiklan 5 kohta, johdanto-osan 20 kappale

Yhteiseen kantaan on sisällytetty komission ehdotuksessa asetettu jäsenvaltioiden velvoite soveltaa kansallista viitekehystä laskettaessa turvapaikanhakijoiden tarvitseman aineellisen avun tasoa. Komission ehdotuksessa esimerkkinä tällaisesta viitekehyksestä mainittiin kyseisen maan kansalaisille tarjottavan sosiaaliturvan vähimmäistaso. Yhteiseen kantaan ei sisällytetty tätä esimerkkiä, koska heräsi epäilyksiä, että tämä johtaisi automaattisesti turvapaikanhakijoiden ja kansalaisten yhdenvertaiseen kohteluun. Koska viittaus oli sisällytetty kyseiseen säännökseen vain esimerkkinä, sen poistamisella ei ole vaikutusta siinä esitettyyn velvoitteeseen.

Terveydenhuolto – 19 artikla

Tältä osin yhteinen kanta vastaa komission ehdotuksen tavoitetta, koska siinä varmistetaan korkeammat terveydenhuollon standardit kaikille hakijoille, mukaan lukien muita heikommassa asemassa olevat henkilöt. Yhteisessä kannassa viittaus ”traumaperäisiin stressihäiriöihin” korvataan viittauksella ”vakaviin mielenterveyshäiriöihin”. Tämä muutos ei rajoita kyseisen säännöksen soveltamisalaa.

Aineellisten vastaanotto-olosuhteiden rajoittaminen tai peruuttaminen – 20 artikla, johdanto-osan 21 kappale

Yhteinen kanta on tämän kysymyksen osalta komission ehdotusta tiukempi: siinä otetaan ennen kaikkea uudelleen käyttöön nykyiseen direktiiviin sisältyvä peruste, joka sallii tuen rajoittamisen tai peruuttamisen kaikilla 20 artiklassa vahvistetuilla perusteilla silloin, kun hakemus on perusteettomasti tehty liian myöhään.

Uudelleen käyttöön otettu peruste on myös muotoiltu uudelleen, jotta se olisi nykyistä perustetta vähemmän kunnianhimoinen. Tuen täyden peruuttamisen sijasta se mahdollistaa vain sen rajoittamisen ja velvoittaa jäsenvaltiot ensin ”toteamaan”, että viivytys on tapahtunut ”ilman perusteltua syytä”. Siinä myös todetaan, että kaikissa tapauksissa on ”varmistettava ihmisarvoinen elintaso kaikille turvapaikanhakijoille”. Lopuksi yhteiseen kantaan on sisällytetty komission ehdotuksen mukainen velvoite varmistaa, että tuen rajoittamista tai peruuttamista koskevaan päätökseen on mahdollista hakea muutosta ja että on mahdollista pyytää ilmaista oikeusapua.

Pääsy työmarkkinoille – 15 artikla, johdanto-osan 19 kappale

Yhteisessä kannassa enimmäisaika, jonka jälkeen työllistyminen on taattava, määritellään komission ehdotusta tiukemmin [9 kuukautta, kun se on komission ehdotuksessa 6 kuukautta, ja ainoastaan, jollei asiassa ole päätöksentekomenettelyn ensimmäisessä vaiheessa tehty päätöstä määräajan kuluessa]. Siinä otetaan myös uudelleen käyttöön mahdollisuus työmarkkinatestin soveltamiseen, joka poistettiin komission ehdotuksella.

Samalla siinä varmistetaan korkeampi suojelun taso kuin nykyisessä direktiivissä, jossa työllistyminen taataan vasta 12 kuukauden jälkeen. Lisäksi yhteiseen kantaan on sisällytetty komission ehdotuksessa esitetty velvoite, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että vaikka työllistymiselle on sallittua asettaa velvoitteita, käytännössä ne eivät saa olla niin tiukkoja, että estäisivät tosiasiallisen pääsyn työmarkkinoille.

Säilöönotto

On huomattava, että muutamia yleisiä periaatteita lukuun ottamatta voimassa oleva direktiivi ei sisällä säilöönottoa koskevia säännöksiä. Näin ollen yhteisellä kannalla, johon komission ehdotuksen tavoitteet on pitkälti sisällytetty, saavutetaan paljon lisäarvoa nykyisiin standardeihin verrattuna.

a. Säilöönoton perusteet – 8 artiklan 3 kohta

Yhteisessä kannassa komission esittämään neljään perusteeseen lisätään vielä yksi peruste. Kyseisellä perusteella sallitaan turvapaikanhakijan säilöönotto siinä tapauksessa, että jäsenvaltio voi todeta puolueettomin perustein, mukaan lukien se, että hakijalla on jo ollut mahdollisuus päästä turvapaikkamenettelyn piiriin, että hakija tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen vain häiritäkseen palauttamismenettelyn täytäntöönpanoa.

Yhteisessä kannassa luettelo perusteista toistetaan tyhjentävästi. Siihen sisältyvät myös kaikki komission ehdotuksessa esitetyt yleiset suojatoimet [säilöönottoa sovelletaan vain, jos se on oikeasuhteista, välttämätöntä ja jos vaihtoehtoja on harkittu jne.].

b. Säilöön otetuille turvapaikanhakijoille myönnettävät takeet – 9 artikla

Yhteiseen kantaan on pitkälti sisällytetty komission ehdottamat takeet eli mahdollisuus ilmaiseen oikeusapuun, säilöönoton syitä koskevaan tiedonsaantiin ja muutoksenhakuun. Siinä ei kuitenkaan säädetä säilöönottomääräyksen automaattisesta oikeudellisesta uudelleentarkastelusta, jos se on hallintoviranomaisten myöntämä. Samaan aikaan yhteinen kanta velvoittaa tällaisissa tapauksissa jäsenvaltiot vähintään tiedottamaan hakijalle kirjallisesti tämän oikeuksista hakea muutosta pidätysmääräykseen, ja jos tällainen hakemus jätetään, varmistamaan sen nopea käsittely.

c. Muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden ja erityisiä vastaanottotarpeita omaavien henkilöiden säilöönotto – 11 artikla

Komission tarkistetun ehdotuksen 11 artiklan 1 kohdassa kielletään muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden säilöön ottaminen, paitsi jos on todettu, ettei heidän fyysinen eikä henkinen terveytensä tai muu hyvinvointinsa heikkene merkittävästi säilöönoton vuoksi. Tämä kielto on poistettu yhteisestä kannasta. Yhteisessä kannassa sen sijaan todetaan, että ”kansallisten viranomaisten ensisijaisena kohteena on huolehtia muita heikommassa asemassa olevien säilöön otettujen hakijoiden fyysisestä ja henkisestä terveydestä” ja että jäsenvaltioiden on varmistettava heidän tilanteensa säännöllinen seuranta ja riittävät tukitoimet sekä otettava huomioon heidän henkilökohtainen tilanteensa, myös terveys.

Ehdotuksen 11 artiklan 1 kohta on nähtävä yhdessä 22 artiklan kanssa, jossa jäsenvaltiot velvoitetaan arvioimaan viipymättä alueelleen tulevien hakijoiden tilanne heidän erityistarpeidensa, mukaan lukien terveydentila ja psyykkinen tila, tunnistamiseksi. Tältä osin 22 artikla voi myös auttaa varmistamaan 11 artiklan 1 kohdan tavoitteiden toteutumisen.

Lisäksi 11 artiklassa ei enää viitata velvoitteeseen varmistaa, että pidätystä ei sovelleta, jollei todeta, että se on lapsen etua koskevan periaatteen mukaista. Direktiivin 23 artiklassa kuitenkin todetaan, että jäsenvaltioiden on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu pannessaan täytäntöön direktiivin alaikäisiä koskevia säännöksiä. Tämä määräys sisältyy myös YK:n yleissopimukseen lapsen oikeuksista. Direktiiviin sisältyy velvoite sen varmistamiseen, että lapsen etua koskeva periaate otetaan huomioon kaikissa tapauksissa, myös säilöönotossa.

Lopuksi yhteisessä kannassa poistetaan sana ”erittäin” ilmaisusta ”erittäin poikkeuksellisissa” tapauksissa. Tekstiin sisältyy joka tapauksessa periaate sen varmistamisesta, että alaikäisten säilöönottoa sovelletaan vain poikkeustapauksissa.

d. Säilöönoton edellytykset – 10 artikla

Yhteiseen kantaan ei ole sisällytetty komission ehdottamaa velvoitetta, jonka mukaan säilöön otetut turvapaikanhakijat on aina pidettävä erillään muista kolmansien maiden kansalaisista. Yhteisen kannan perusteella näin toimitaan vain ”mahdollisuuksien mukaan”. Yhteisessä kannassa kuitenkin varmistetaan, että turvapaikanhakijoihin ei sovelleta samoja järjestelyjä kuin muihin kolmansien maiden kansalaisiin ja että heille voidaan kuitenkin tarjota direktiivissä määritellyt erityiset vastaanotto-olosuhteet.

Lisäksi yhteisessä kannassa jäsenvaltioiden sallitaan poikkeuksellisesti turvautuvan vankilamajoitukseen, jos jäsenvaltio ”ei pysty tarjoamaan” majoitusta erityisessä säilöönottoyksikössä. Komission ehdotuksessa vankilatilojen käyttäminen sallittiin vain, jos erityisissä säilöönottoyksiköissä ei ole tilaa. Yhteisessä kannassa kuitenkin varmistetaan, että turvapaikanhakijat pidetään tällaisissa tapauksissa erillään tavanomaisista vangeista.

Yhteiseen kantaan on sisällytetty loput komission ehdotukseen sisältyvät takuut, joita ovat sen varmistaminen, että turvapaikanhakijalla on oikeus vapaa-ajan toimintaan, mukaan lukien ulkoilu, yhteydenpitoon UNHCR:n ja valtioista riippumattomien järjestöjen, perheenjäsenten ja oikeudellisten avustajien kanssa sekä näiden vierailuihin, ja mahdollisuus saada tietoa säilöönottokeskuksen toiminnasta.

Muutoksenhaku (oikeusapu ja edustus) – 26 artikla

Tämän artiklan osalta saavutettu yhteinen kanta on kahdessa kohdassa komission ehdotusta tiukempi. Ensinnäkin siihen sisältyy oikeusavun saamiseksi toinen, perusoikeuskirjaan pohjautuva peruste, joka koskee tilanteita, joissa ”tällainen apu on välttämätöntä oikeussuojan toteutumiseksi”. Toiseksi siinä otetaan käyttöön (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä vaikutteita saanut) asian oikeutusta koskeva peruste, jonka nojalla tuomarit voivat evätä ilmaisen oikeusavun katsoessaan, ettei hakemuksella ole mahdollisuuksia tulla hyväksytyksi.

Nämä kaksi uutta elementtiä ovat täysin yhdenmukaisia kehittyvän oikeuskäytännön kanssa, samoin kuin sellaisten jäsenvaltioiden nykyisten velvoitteiden kanssa, jotka koskevat oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Punnitessaan ilmaisen oikeusavun tarvetta tuomioistuimen on kaikissa tapauksissa ensin arvioitava, kuinka monimutkaisista oikeudellisista menettelyistä on kyse, millaiset valmiudet asianomaisella henkilöllä on seurata niitä ja kuinka vakavia seuraamuksia asiaan liittyy. Vaikka hakijoiden (jotka eivät tunne kieltä ja kansallisia oikeusmenettelyjä) osalta on vaikea todistaa, että oikeusapua ei tarvita, saattaa esiintyä tapauksia, joissa tuomioistuin katsoo, että oikeusavun antaminen on suhteetonta (esim. vähäinen taskurahan rajoittaminen tavalla, joka ei vaikuta hakijan perusoikeuksiin).

4. Päätelmät

Yhteinen kanta on täysin komission ehdotusten päätavoitteen mukainen. Se tuo lisäarvoa kohtelua koskeviin nykyisiin standardeihin ja yhdenmukaistaa lisää turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteita. Yhteisessä kannassa otetaan lisäksi käyttöön säännöksiä, jotka koskevat säilöönottoa ja mahdollisuutta ilmaisen oikeusapuun. Näin käsitellään kysymyksiä, joihin nykyisessä turvapaikkalainsäädännössä ei puututa. Neuvoston kanta on siis pääosiltaan johdonmukainen suhteessa komission ehdotukseen, joten se on hyväksyttävissä.