KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka

SISÄLTÖ

JOHDANTO

1. Kehityksen uudet haasteet

2. Euroopan merkitys

2.1 Politiikan, kaupan ja kehityksen yhdistäminen

2.2. Yhdenmukaisuuden ja yhteensovittamisen varmistaminen

2.3. Toimeenpanon ongelmat tunnetaan hyvin

2.4. Yhteisön on keskityttävä lisäarvoonsa

3. Kattava lähestymistapa kehitykseen ja köyhyyden vähentämiseen

3.1. Köyhyyden määrittely

3.2. Keskittyminen köyhyyden vähentämiseen

3.3. Köyhyyden, talouskasvun ja kaupan yhteys

3.4. Yksityisen sektorin kehityksen edistäminen

3.5. Kiireellisen avun, kunnostamisen ja kehityksen liittäminen toisiinsa

4. Keskeiset toimet

4.1. Yhteisön toimien yhtenäistetty rakenneI

4.2. Eriyttämisen tarpeellisuus

4.3. Yhteisön kehitysavun ensisijaiset toimet

5. Kumppanuudet

5.1. Oman kehitysprosessin hallinta ja osallistuminen

5.2. Kansalaisyhteiskunnan kanssa toimiminen

5.3. Täydentävyyden lisääminen alakohtaisuuden avulla

6. Täytäntöönpano

6.1. Tehokkuuden parantaminen hallinnollisen uudistuksen kautta

6.2. Politiikan paremman suuntaamisen, hallinnoinnin ja valvontarakenteiden tarpeellisuus

6.3. Kehitysavun vaikutusten tehostaminen

6.4. Sisäisen valvonnan tehostaminen

6.5. Valvonnan, arvioinnin ja palautteen tehostaminen

7. Päätelmät

LIITTEET

1. Suuntaukset kehitysmaiden yhdentämisessä maailman talouteen

2. EY:n myöntämä tuki - alueellinen jakauma

3. Julkinen kehitysapu edunsaajavaltioiden luokittelun mukaan

4. EY:n tuen alakohtainen kohdistaminen

5. EU:n kahdenvälisen avun toimistojen, Euroopan komission ja Maailmanpankin henkilöstö

6. Lyhenteet

7. Kehitysapukomitean luettelo tuensaajista - Osa I: Kehitysmaat ja -alueet

JOHDANTO

Kehitysyhteistyöpolitiikka kuuluu nykyisin kauppapolitiikan ja poliittisen ulottuvuuden ohella Euroopan unionin ulkoisen toiminnan keskeisimpiin osa-alueisiin. Kehitysyhteistyöpolitiikan erityistavoitteiden lisäksi muut tekijät, kuten geopolitiikka, kauppa ja maailmanlaajuiset ympäristöongelmat, vaikuttavat EU:n ulkoisiin valintoihin. Tämä selittää EU:n eri puolilla maailmaa sijaitsevien maiden kanssa solmimien alueidenvälisten kumppanuus- ja yhteistyösopimusten moninaisuuden (EuroMed, Itä-Eurooppa, Asean, Mercosur jne.). Euroopan unioni pitää etujensa kannalta ensisijaisena naapurimaidensa vakautta ja kehitystä sekä Euroopan unionin lähialueilla sijaitsevien apua tarvitsevien maiden tukemista.

Samalla yhteisö ei ole kuitenkaan jättänyt huomiotta kehitysyhteistyöpolitiikassa maailmanlaajuisesti ilmeneviä haasteita. Monien talousjärjestelmien syrjäytyminen, köyhyyden lisääntyminen maailmassa, tarve hallinnoida paremmin ympäristöön liittyviä riippuvuussuhteita ja Euroopan omia ympäristönäkökohtia, siirtolaisuuden epävakauttavat vaikutukset, aseellisten selkkausten seuraukset ja kulkutaudit ovat kaikkialla suuria huolenaiheita.

Euroopan kansalaiset toivovat, että yhteisö toimii kehitysmaiden solidaarisena kumppanina ja keskittää toimensa köyhyyden poistamiseen. Yhteisön perusarvojen maailmanlaajuinen huomioon ottaminen ja kestävän kehityksen tavoitteen edistäminen on tuotava esille vahvassa yhteisvastuullisuuden hengessä, jota tukee yhteiset edut huomioon ottava kauppapolitiikka. Kehitysyhteistyön ohella tavoitteisiin on kuuluttava kehitysmaiden yhdentäminen maailmantalouteen ja vakaiden kansallisten strategioiden kannustaminen. Tavoitteet saavutetaan kehitysmaihin vaikuttavan yhteisön politiikan laajemmalla johdonmukaisuudella, jota edistää muun muassa toimien parempi yhteensovittaminen ja jäsenvaltioiden toimien täydentävyys.

Euroopan unioni on yksi kansainvälisen kehitysyhteistyön ja kehitysavun keskeisimmistä toimijoista. Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot myöntävät noin 55 prosenttia kaikesta virallisesta kehitysavusta ja enemmän kuin kaksi kolmasosaa myönnettävästä tuesta. Komission ja Euroopan investointipankin (EIP) hallinnoiman yhteisön avun osuus on asteittain lisääntynyt nykyiseen 17 prosenttiin, kun se kolmisenkymmentä vuotta sitten oli 7 prosenttia. Euroopan yhteisöllä on poliittinen tai rahoituksellinen vastuu yli 10 prosentista maailmanlaajuisesta virallisesta kehitysavusta, kun vastuu vuonna 1985 oli 5 prosenttia. Yhteisö on lisäksi merkittävin humanitaarisen avun myöntäjä maailmassa.

Euroopan unionin ulkosuhteiden laajennuttua yhteisön tuen alueellinen jakautuminen on muuttunut huomattavasti, mikä kuvastaa laajalti unionin politiikan perustekijöitä ja sen kykyä sopeutua uusiin tilanteisiin. Uudet alueelliset yhteistyösopimukset on toteutettu lisäämällä yhteisön ulkoisen avun määrärahoja, ei kohdentamalla olemassa olevia määrärahoja uudelleen. Ulkoisen avun kokonaismäärä (maksusitoumuksina) nousi 3,3 miljardista eurosta vuonna 1990 8,6 miljardiin euroon vuonna 1999, josta 6,8 miljardia on yhteisesti sovitun (kehitysapukomitean) määritelmän mukaista kehitysapua.

Yhteisön kehityspolitiikka on osa kansainvälistä strategiaa, josta on muodostumassa kattava kokonaisnäkemys. OECD:n kehitysapukomitean [1] hyväksymä strategia, jossa yhteisö on osallisena, on avainasemassa kansainvälistä koordinointia koskevissa pyrkimyksissä. Muut aloitteet, kuten Maailmanpankin kattava kehittämisen kokonaiskehys [2] tai Kansainvälisen valuuttarahaston ja Maailmanpankin köyhyyden vähentämiseen tarkoitetut strategia-asiakirjat [3], ovat samansuuntaisia. Näiden aloitteiden pääperiaatteena on se, että kehitysmaat hallitsevat omaa kehitysprosessiaan ja että kasvun ja kehityksen sosiaaliseen ulottuvuuteen kiinnitetään enemmän huomiota. Yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka ja erityisesti uusi AKT-valtioiden kanssa tehty sopimus [4] ovat jo suurelta osin näiden strategisten suuntaviivojen mukaisia. Joitakin tarkistuksia on kuitenkin harkittava erityisesti jäsenvaltioiden kahdenvälisten toimien täydentävyyden lisäämiseksi.

[1] Shaping the 21st Century: the contribution of Development Co-operation, toukokuu 1996.

[2] James D. Wolfensohn, A Proposal for a Comprehensive Development Framework, Maailmanpankki, Washington D.C., tammikuu 1999

[3] Maailmanpankki, Building Poverty Reduction Strategies in Developing Countries, Washington D.C., syyskuu 1999

[4] AKT-valtioiden ja EY:n ja sen jäsenvaltioiden välinen kumppanuussopimus, joka on määrä allekirjoittaa kesäkuussa 2000.

Tässä tiedonannossa esitetty toimintamalli liittyy yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikkaan, joka koskee kaikkia maita, joita voidaan pitää kehitysmaina taloudellisten, yhteiskunnallisten ja rakenteellisten näkökohtien perusteella. Kehitysmaihin kuuluvat erityisesti maat, joissa on aikaisemmin sovellettu yhteistyövälineitä, kuten Lomén yleissopimusta, ALA ja MEDA -asetuksia, mutta niihin kuuluu myös muita maita. Tässä yhteydessä voidaan esimerkiksi käyttää OECD:n kehitysapukomitean laatimaa luetteloa kehitysmaista (katso liite 7).

Muiden kansainvälisten rahoittajien tavoin yhteisö joutuu vastaamaan haasteeseen lisätä edelleen kehitysyhteistyönsä laatua ja vaikutusta kaikkialla maailmassa. Kehitysapukomitea ja muut sidostyhmät ovat kritisoineet erityisesti yhteisön kokonaisstrategian puutetta ja sitä, että yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan toimintamalleja on liian monta, ne ovat liian epämääräisiä eikä niitä ole asetettu minkäänlaiseen arvojärjestykseen.

Yhteisön yhdenmukaisen kokonaisstrategian on perustuttava yhteisön etuasemaan ja erityisominaisuuksiin, kuten sen kykyyn taata johdonmukaisuus ja yhteisvaikutus kaupan, tuen, taloudellisen yhteistyön ja poliittisen vuoropuhelun välillä, sen puolueettomuuteen yhteisön yleisten etujen edistäjänä, niin rahoituksen kuin taloudellisen ja poliittiseenkin painoarvoon ja vaikutukseen kansainvälisellä tasolla, sen kehitysyhteistyöpolitiikan maailmanlaajuiseen ulottuvuuteen, sen läsnäoloon kentällä ja monenvälisissä elimissä, sen kokemukseen alueellisesta yhdentymisestä ja keskeiseen asemaan kehitysyhteistyöhankkeiden yhteensovittamisessa ja yhdenmukaistamisessa.

Perustavoitteena on yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan keskittäminen köyhyyden vähentämiseen ja aluekohtaisten toimintamallien vahvistaminen. Keinona on sellaisten toimien tukeminen, joka mahdollistaa kehitysmaiden oman toiminnan köyhyyden vähentämiseksi.

Tällainen kehitysyhteistyön toimien alueellinen eriyttäminen edellyttää yhteistyötä. Eriyttämisessä on otettava huomioon kunkin kumppanimaan kehityksen taso oikeudenmukaisin, taloudellisin, yhteiskunnallisin ja köyhyyttä koskevin perustein. Maiden erityispiirteet otetaan huomioon kehitysyhteistyön toimintamalleissa ja yksittäisissä kumppanimaissa käytettävien välineiden valinnassa. Tämä edellyttää esimerkiksi sitä, että keskitulotason kehitysmaat saavat jatkossakin yhteisön tukea makrotalouden vakauttamiseksi soveltuvien yhteiskunnallisten ehtojen perusteella.

Kauppa ja kehitys, alueellinen yhdentyminen, liikenne, kansallisten elinten vahvistaminen ja toimintavalmiuksien lisääminen ovat luonnollisesti jatkossakin kehitysmaissa tehtävän kehitysyhteistyön keskeisiä osa-alueita niilläkin alueilla, joilla köyhyys on vähenemässä. EY:n kehitysyhteisyö hyödyntää edelleen lukuisia kumppanuuksia, jotka ovat keskeisiä yhteisön ja kehitysmaiden suhteiden hallinnassa maailmanlaajuisesti. Nämä suhteet kattavat kehitysyhteistyön lisäksi poliittiset, taloudelliset, kulttuuriset ja kaupalliset näkökohdat.

Yhteisön kehitysyhteistyön tuki on keskitettävä entistä harvalukuisemmille alueille. Ydinalueille on tarjottava riittävästi työvoimaa ohjelmien toteuttamiseen, on keskityttävä yhteisrahoitukseen ja vastuu alan ulkopuolisten ohjelmien johtamisesta on annettava jäsenvaltioille ja muille rahoittajille. Muut keskeiset kehitysmaiden etujen mukaiset sisäpolitiikkaa täydentävät toimet muun muassa tutkimuksen, teknologian ja ympäristön alalla tukevat olennaisesti pääasiallista tavoitetta.

Myös muut tärkeät päätökset ohjaavat kehitysyhteistyöpolitiikan toteuttamista. Komissio esitti ympäristönäkökohtien liittämistä kehitysyhteistyöpolitiikkaan koskevan tiedonannon Helsingissä kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle [5]. Tiedonannon tarkoituksena on parantaa ympäristönäkökohtien huomioon ottamista kehitysyhteistyöpolitiikan valmistelussa ja toteuttamisessa.

[5] Tiedonanto (KOM/99/499)

Helsingin Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota laatimaan kesäkuussa 2001 Göteborgissa pidettävään kokoukseen kattavan pitkän aikavälin kehitysyhteistyöstrategian, joka liittäisi yhteen taloudelliset, yhteiskunnalliset ja ympäristöön liittyvät toimintatavat. Kehitysyhteistyöpolitiikka on olennainen osa kaikkea kattavaa kestävän kehityksen strategiaa. Edistyminen tässä tiedonannossa esitettyjen näkökohtien toteuttamisessa on tärkeää kattavan strategian valmistelussa.

Kehitysyhteistyöpolitiikan täytäntöönpanoa on mukautettava myös toimijoiden tasolla tuen tehokkuuden lisäämiseksi. Tämä tapahtuu tukivälineitä tehostamalla, alakohtaisia lähestymistapoja edistämällä sekä lisäämällä vastuun jakoa, hajauttamista ja täydentävyyttä jäsenvaltioiden ja muiden rahoittajien toimien välillä. Komissio pyrkii tämän vuoksi vahvistamaan omien toimiensa ja jäsenvaltioiden toimien yhteensovittamista.

Tämä tiedonanto yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikasta kuluu lukuisiin yhteisön ulkoisesta tuesta tehtyihin tiedonantoihin, jotka komissio aikoo esittää vuoden 2000 ensimmäisellä puoliskolla. Tiedonannot ovat komission ulkoisen tuen ohjelmien uudistuksen perustana, jonka tarkoituksena on parantaa tuen perillemenoa, lisätä kehitysyhteistyöpolitiikan ja muiden EU:n politiikkojen johdonmukaisuutta sekä EY:n ulkoisen varainkäytön suunnittelua (luokka 4). Varainkäytön suunnittelusta tehtävässä asiakirjassa analysoidaan yhteisön suuntautuneisuutta kehitysyhteistyön köyhyyden vähentämiseen. Lisäksi siinä varmistetaan, että luokan 4 tukia myönnettäessä otetaan huomioon kehitysyhteistyön tavoitteet sekä Euroopan unionin poliittiset ja strategiset ensisijaiset alueet.

Yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikalle on laadittava uusi strategia, joka perustuu aikaisemmin saavutettuihin myönteisiin tuloksiin, tarttuu yhteisön toiminnan heikkouksiin ja ottaa huomioon kehitysyhteistyöasioista alkaneen kansainvälisen keskustelun. Strategiaa on tarkasteltava osana komission rakenteellista uudistusta ja sen avulla on pyrittävä vastaamaan monien ulkoisten arviointien ja neuvoston esiintuomiin vaatimuksiin [6].

[6] Kehitysasiain neuvoston toukokuun 1999 kokouksessaan antamissa yhteisön kehitysyhteistyön välineiden ja ohjelmien arvioinnin tuloksia koskevissa päätelmissään neuvosto kehotti komissiota laatimaan ehdotuksen yleiseksi lausunnoksi kehitysapupolitiikasta.

Tiedonannon laadinnassa komissio on käyttänyt hyväksi kansalaisyhteiskunnan toimijoiden, jäsenvaltioiden asiantuntijoiden, monenvälisten kehitystoimistojen, kansalaisjärjestöjen ja yksityisen sektorin alustavan kuulemismenettelyn aikana esittämissä huomautuksia ja ehdotuksia.

1. Kehityksen uudet haasteet

Uusi kestävän kehityksen lähestymistapa

Pohjoisen ja etelän suhteet ovat perinpohjaisesti muuttuneet viimeisten kymmenen vuoden kuluessa, ja poliittinen, taloudellinen sekä yhteiskunnallinen kehitys on saattanut kehitysyhteistyöpolitiikka kyseenalaisiksi. Yhdistyneiden Kansakuntien merkittävimmät konferenssit [7] ja muun muassa jäsenvaltioiden ja yhteisön tekemät sitoumukset muodostavat yhteiskunnallisiin ja inhimillisiin näkökohtiin keskittyvän kehityksen lähestymistavan ja luonnonvarojen ja ympäristön kestävän hallinnan ja käytön uuden toimintamallin. Kehityksen poliittisten, taloudellisten, yhteiskunnallisten ulottuvuuksien ja ympäristöulottuvuuksien paremman yhdentämisen tarpeellisuus myönnetään laajalti. Yhteisö pitää kehityspolitiikkaa moniulotteisena prosessina, joka kattaa laajan perustan omaavan oikeudenmukaisen kasvun, yhteiskunnalliset palvelut, ympäristön, sukupuolikysymykset, toimintakyvyn ja toimielinrakenteiden luomisen, yksityisen sektorin kehittämisen, ihmisoikeudet ja hyvän hallintotavan. Kestävän kehityksen käsite sisältää nämä kaikki ensisijaiset painopistealueet.

[7] Tässä viitataan seuraavissa konferensseissa hyväksyttyihin poliittisiin lausuntoihin ja toimintasuunnitelmiin: Rio 1992 (ympäristö ja kehittäminen), Wien 1993 (ihmisoikeudet), Kairo 1994 (väestö ja kehittäminen), Kööpenhamina 1995 (yhteiskunnallinen kehitys), Beijing 1995 (naiset ja kehittäminen), Rooma 1996 (ravinto) ja Istanbul 1996 (Habitat II).

Maailmanlaajuistumisen tuomat uudet mahdollisuudet

Vapauttamispolitiikan ja teknologian kehityksen edistämä maailmanlaajuistuminen on avannut uusia kaupan, investointien ja taitotiedon kehitysmahdollisuuksia.

Maailmanlaajuistuminen on lisäksi korostanut kaupan merkitystä kehitysprosessin kannalta. Kauppa on tehokkain keino omavaraiseen kehitykseen tarvittavien varojen hankkimiselle. Uusien alueiden (Asian ja Latinalaisen Amerikan) alkava taloudellinen kasvu perustuu pikemminkin viennin kasvusta ja yksityisistä investointivirroista kuin kehitysavusta.

Myönteisten puoltensa ohella maailmanlaajuistuminen lisää erityisesti köyhimpien maiden syrjäytymisriskiä, jos maat eivät ole valmistautuneet kohtaamaan uusia mahdollisuuksia. Aasian maita vuonna 1998 ravistellut talouskriisi ja sen seurannaisvaikutukset olivat osoituksena uudenlaisesta alttiudesta. Monien maiden ja alueiden lisääntyvä köyhyys, josta nykyisin kärsii 1,5 miljardia ihmistä maailmassa, ja maailman väestönkasvu (kahden miljardin kasvu seuraavan 20 vuoden aikana) erityisesti kehitysalueilla aiheuttavat paineita kehitysavun lisäämiseen. Lisäksi maailmanlaajuisten ympäristöongelmien ilmaantuminen on lisännyt teollisuus- ja kehitysmaiden keskinäistä riippuvuutta.

Teknologinen kehitys säätelee keskeisesti maailmanlaajuistumista. Teollistuneiden maiden kulkiessa perusteellisen muutoksen myötä kohti tietoyhteiskuntaa, joka perustuu kansainväliseen tietojenvaihtoon sekä tutkimukseen ja tiedottamiseen, kehitysmaita uhkaa lisääntyvä jakautuminen. Jollei uuden teknologian tuomia mahdollisuuksia hyödynnetä, uhkaa uudenlaisen maailmanlaajuisiin verkkoihin pääsyä koskevan syrjäytymisen muodon syntyminen, ja kehittyneistä palveluista muodostuu välttämätön edellytys maailmantalouteen yhdentymiselle. Okinawassa pidettävässä G7-G8-maiden huippukokouksessa käsitellään tätä asiaa.

Sekä teollistuneilla mailla että kehitysmailla on käytännön mahdollisuus käyttää tutkimusta ja tietotekniikkaa muun muassa terveydenhoitoa, koulutusta ja elintarvikkeiden turvallisuutta tukevissa ratkaisuissa. Tämä edellyttää luonnollisesti soveltuvan taloudellisen ja lainsäädännöllisen ympäristön luomista, jonka avulla rohkaistaan erityisesti yksityisen sektorin osallistumista kyseisissä valtioissa. Riskit kasvavat siirryttäessä maailmanlaajuiseen tietoyhteiskuntaan. Tutkimuksella ja kehityksellä on keskeinen asema taitotiedon vahvistamisessa ja tarpeellisen erityistietopohjan muodostamisessa. Tieteellinen ja teknologinen tieto on keskeisessä asemassa kestävän ja oikeudenmukaisen kehityksen edistämisessä ja siten köyhyyden vähentämisessä.

Apua tarvitaan yhä

Viimeisten vuosien aikana kehitysmaille myönnettävä tuki on vähentynyt huomattavasti. [8] Nyt on kuitenkin ilmaantunut merkkejä siitä, että suuntaus olisi pysähtymässä.

[8] Tämä johtui OECD-maiden avustusten määrän vähenemisestä suhteessa niiden bruttokansantuotteeseen. Avustukset putosivat vuosina 1997-1998 alimmalle tasolleen eli 0,22 prosenttiin BKT:sta, kun ne 1980-luvulla olivat keskimäärin 0,33 prosenttia. Yleinen tavoite on 0,70 prosenttia.

OECD:n kehitysapukomitean jäsenten julkinen kehitysapu vuonna 1998

OECD:n kehitysapukomitean apu yhteensä 0,23 % rahoittajien bruttokansantulosta

EU:n osuus 0,34 % BKTL:sta

EU:n ulkopuolisten maiden osuus 0,18 % BKTL:sta

YK:n asettama tavoite: 0,70 % BKTL:sta

Lähde: kehitysapukomitean ja komission arviot, 1999.

Tukimäärien lisäämiselle on vahvat perusteet. Hyvin kilpailukykyisten vaativien pääomamarkkinoiden vuoksi on tarpeen tukea vähemmän kehittyneitä maita ja lisätä pääoman saatavuutta.

Suorat ulkomaiset sijoitukset kehitysmaihin

Kehitysmaihin tehtävät suorat ulkomaiset sijoitukset ovat muodostuneet näitä maita yhdessä tarkasteltaessa niiden saaman ulkopuolisen rahoituksen suurimmaksi ja nopeimmin kasvavaksi tekijäksi. Kehitysmaihin tehtävät suorat ulkomaiset investoinnit ovat nousseet 25 miljardista dollarista vuonna 1990 170 miljardiin dollariin vuonna 1998. Samaan aikaan julkisen kehitysavun rahavirrat laskivat 59 miljardista dollarista 52 miljardiin dollariin.

Aasia ja Latinalaisen Amerikan maat ovat menestyksekkäimmin houkutelleet suoria ulkomaisia investointeja. Kuitenkin kehitysmaiden välinen kuilu syvenee, sillä viisi huippumaata saa 55 prosenttia kaikista kehitysmaihin suuntautuvista investoinneista, kun taas 48 vähiten kehittynyttä maata saa niistä alle yhden prosentin. Eräät alueet, kuten Afrikka, ovat yhä erityisen syrjäytyneitä.

Lähde: World Investment Report, UNCTAD, 1999.

Kriisit ja konfliktit ovat kasvava huolenaihe

Väestönkasvun, velan, jota ei pystytä maksamaan takaisin, ympäristön tuhoutumisen ja luonnonmullistusten yhteisvaikutus sekä uudet sairaudet ovat ajaneet joukon maita aseellisiin konflikteihin ja äärimmäiseen puutteeseen. Lisääntynyt poliittinen epävakaus sekä lisääntyneet ja laajentuneet väkivaltaiset selkkaukset voivat muutamassa viikossa mitätöidä usean vuoden kehitystyön tulokset. Afrikassa köyhyys on korvannut kylmän sodan aikaiset ulkoiset vaikutuspyrkimykset aseellisten konfliktien merkittävimpänä syynä. Tämä tekee kehitysyhteistyöstä entistä tarpeellisemman ja mahdollisesti myös tehostaa sitä.

Alle yhdellä dollarilla päivässä elävä väestö vuosina 1987-1998

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde: Maailmanpankki, tammikuu 2000

Kansainvälisen yhteistyön uudelleen suuntaaminen

Kehitysyhteistyöalalla toimivien eri järjestöjen ja rahoittajien johdonmukaisempi toiminta on olennaista yhteistyön vaikutuksen lisäämiseksi. Tehokkuuden ja toimivuuden edellytyksenä on yksimielisyys kehitysyhteistyön perustavoitteista. Kansainvälinen yhteisö on keskustellut näistä kysymyksistä aktiivisesti viime vuosina, ja useilla aloitteilla on pyritty suuntaamaan yhteistyötä yhteisiin tavoitteisiin.

OECD:n kehitysapukomitean strategiaan on liitetty YK:n konferensseissa tehtyihin sitoumuksiin liittyviä määrällisiä tavoitteita köyhyyden lieventämiseksi, koulutuksen ja terveydenhuollon parantamiseksi, miesten ja naisten eriarvoisuuden vähentämiseksi sekä ympäristön ja luonnonvarojen kestäväksi hoitamiseksi. G7-ryhmä on hyväksynyt suuntaviivat kehitysmaiden maailmantalouteen yhdentämisen helpottamiseksi ja ulkomaanvelkataakan keventämiseksi. [9] Kansainväliset (IMF, Maailmanpankki, UNDP) ja alueelliset elimet (esimerkiksi kehityspankit) ryhtyivät äskettäin tarkistamaan strategioitaan keskittääkseen toimintansa köyhyyden torjuntaan. Maailmanlaajuisesti on lisäksi mainittava monenväliset ympäristösopimukset.

[9] G8-ryhmän tiedonanto kehitysyhteistyön syventämisestä ja velkoja koskevan Kölnin aloitteen käynnistämisestä, Köln 1999.

Tarve ongelmien ratkaisemiseen yhteistyössä tarkoittaa sellaisten monenvälisten ympäristösopimusten määrän lisäämistä, joihin sekä yhteisö että sen jäsenvaltiot kuuluvat. Näiden sopimusten velvoitteiden olisi katsottava kuuluvan kansainvälisen kehitysyhteistyön asialistaan. Voimakas keskittyminen ympäristönäkökohtien liittämiseen osaksi yhteisön kaikkia kehitysyhteistyön toimia on osoituksena sitoutumisesta velvoitteiden täytäntöönpanoon. Komissio on lisäksi edelleen mukana kaikissa keskeisissä politiikkaa koskevissa keskusteluissa ja erityisesti välittäjänä monenvälisissä ympäristö- ja kehitysyhteistyösopimuksissa.

Vähitellen alkaa ilmetä pyrkimyksiä laatia kattavia suunnitelmia tuen eri rahoittajien, muun muassa kansainvälisten rahoituslaitosten, toiminnan tehokasta yhteensovittamista varten. Näitä päämääriä edistää Euroopan unionissa tapahtuva strategioiden laatiminen, jossa otetaan erityisesti otetaan huomioon EU:n jäsenvaltioiden ja yhteisön toiminnan keskinäisen täydentävyyden lisääminen.

Kehitysapukomitean (OECD, 1996) hyväksymät tavoitteet 2000-luvun ensimmäiselle vuosisadalle

* Taloudellinen hyvinvointi: kehitysmaissa äärimmäisessä köyhyydessä elävien ihmisten määrän puolittaminen vuoteen 2015 mennessä

* Yhteiskunnallinen kehitys: peruskoulutus kaikille vuoteen 2015 mennessä, sukupuolten tasa-arvo perus- ja keskiasteen koulutuksessa vuoteen 2005 mennessä, vastasyntyneiden ja pienten lasten kuolleisuuden vähentäminen kahdella kolmanneksella vuoteen 2015 mennessä, suvunjatkamiseen liittyvän terveydenhuollon takaaminen kaikille sukukypsille ihmisille vuoteen 2015 mennessä.

* Ympäristö: kansallisten kestävän kehityksen strategioiden täytäntöönpano vuoteen 2005 mennessä tämänhetkisen ympäristövarojen tuhoutumiseen johtavan kehityskulun kääntämiseksi päinvastaiseksi vuoteen 2015 mennessä.

* Muut laadulliset seikat: yhteiskuntaan sopeuttaminen, hyvä hallintotapa, jne.

2. Euroopan merkitys

Eurooppalaisten demokratian, yhteiskunnallisen oikeudenmukaisuuden ja kestävän kehityksen arvojen maailmanlaajuiseen levittämiseen tarvitaan Euroopan unionin yhteisvastuullisuuteen perustuvaa toimintatapaa. Tätä toimintatapaa on tuettava kehitysmaiden edut huomioon ottavalla kauppa- ja maatalouspolitiikalla. Yhteisön yksinomainen toimivalta näillä aloilla lisää yhteisön vastuuta ottaa käyttöön johdonmukainen toisiaan tukevia eri alojen politiikan yhdistelmä.

2.1 Politiikan, kaupan ja kehityksen yhdistäminen

Yhteisöllä on kolme pääasiallista keinoa edistää tavoitteitaan kehitysalalla: poliittinen vuoropuhelu, kehitysyhteistyö ja kauppa. Näiden keinojen olisi oltava toisiaan tukevia.

Yhteisö toimii lisäksi muiden yhteisön politiikan ulkoisen ulottuvuuden kautta erityisesti ympäristön, tutkimuksen ja teknologian sekä tietoyhteiskunnan alalla. Esimerkiksi yhteisön tutkimustoimet kestävän kehityksen alalla (satojen parantaminen, eläinten terveys jne.) täydentävät selkeästi kehitysyhteistyöpolitiikan päämääriä. Euroopan unionin laajentumisen myötä mukaan tulee uusia rahoittajavaltioita, ja unionin markkinat laajenevat. Kehitysmaat voivat hyötyä tästä kehityksestä. Kaikki edellä mainitut toimet tukevat osittain kehitysyhteistyön tavoitteita, ja niiden on siksi katsottava olevan kehitysmaita koskevien yhteisön tehtävien positiivisia täydentäjiä.

Vuoropuhelu ja poliittinen ulottuvuus

Tietyssä maassa tai alueellisten ryhmittymien (Euroopan ja Välimeren maiden kumppanuuden, AKT-EY-neuvostojen ja yhteisten edustajakokousten, Etelä-Afrikan ja Euroopan unionin yhteisen neuvoston, Kaakkois-Aasian valtioiden liiton, Euroopan ja Aasian huippukokouksen, Etelä-Aasian alueellisen yhteistyön liiton, Rion ryhmän ja Mercosurin) kanssa käytävä poliittinen vuoropuhelu mahdollistaa monien yhteisiin etuihin liittyvien kysymysten käsittelyn mukaan luettuina kysymykset, joiden monenvälinen käsittely voisi olla vaikeaa. Vuoropuhelua käydään lisäksi yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan yhteydessä ja sen ulkopuolella liittymis- ja assosiointisopimusten ja yhteistyösopimusten tai kumppanuuksien yhteydessä (AKT-valtioiden ja Euroopan yhteisön neuvostot ja yhteiset edustajakokoukset, Etelä-Afrikan ja Euroopan yhteisön neuvosto).

Kauppapolitiikka

Kauppapolitiikka on kehityksen avainasemassa. Kauppapolitiikalla edistetään oikeudenmukaisen ja tasapuolisen monenvälisen kauppajärjestelmän syntyä ja helpotetaan siten kehitysmaiden yhdentymistä maailman kauppajärjestelmään sekä kahdenvälisissä suhteissa pääsyä teollisuusmaiden markkinoille.

Tähän liittyy kehitysmaiden ja siirtymävaiheen talousjärjestelmien etujen sekä niiden taloudellisten ja yhteiskunnallisten rajoitteiden huomiointi kauppaa ja investointia säätelevissä kansainvälisissä elimissä, erityisesti Maailmankauppajärjestö WTO:ssa. Yhteisön seuraavaa WTO-neuvottelukierrosta koskeva lähestymistapa kuvastaa näitä tavoitteita.

Kahdenvälisissä kauppasuhteissaan yhteisö voi kauppapolitiikallaan edistää kehitystä helpottamalla pääsyä markkinoilleen. Yhteisö takaa kaikille kehitysmaille kaupassa yksipuolisen suosituimmuusaseman ja suotuisammat järjestelyt vähiten kehittyneille maille.

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde: Eurostat - * Quad = EU+USA+Japani+Kanada

Yhteisön kauppapolitiikan avulla voidaan lisäksi tehostaa ja lujittaa kehitysmaiden omaa kauppapolitiikkaa. Tämän perusteella Euroopan yhteisö on tehnyt useiden Välimeren, Latinalaisen Amerikan ja AKT-maiden tai alueellisten ryhmittymien kanssa talous- ja kauppayhteistyösopimuksia, joilla asteittain poistetaan sopimusosapuolten väliset kaupan esteet.

Lisäksi Euroopan yhteisö voi kaikilla kaupan kannalta olennaisilla aloilla (eläinten ja kasvien terveyttä koskevat toimenpiteet, terveysstandardit jne.) tekemänsä yhteistyön ansiosta vahvistaa kehitysmaiden valmiuksia näiden kysymysten ratkaisemisessa ja siten poistaa kehitysmaiden viennin tahattomat kaupan esteet. Näiden näkökohtien merkitys kaupan kehitykselle ja kunkin maan kyvylle houkutella yksityisiä sijoituksia kasvaa edelleen.

Kehitysyhteistyö

Euroopan yhteisö tarjoaa tukea kumppanuusmaiden yleisille ja eri alojen politiikalle, ohjelmille ja hankkeille yhteisten ensisijaisten tavoitteiden mukaisesti. Kaupan ja kehityksen yhteisvaikutusta lisää olennaisesti kauppaan liittyvä tekninen apu, jota tarvitaan maiden toimintakyvyn tehostamiseksi. Tämä auttaa kehitysmaita liittymään kauppajärjestelmään ja käyttämään kasvun ja kestävän kehityksen tuomia mahdollisuuksia hyväkseen. Kehitysmaille voidaan myöntää sekä humanitaarista apua että kehitysapua, ja yhteisöllä on siten hyvät mahdollisuudet varmistaa kiireellisen avun0, kunnostamisen ja kehityksen välisten vaikeiden siirtymien sujuvuus.

AKT-maiden ja EY:n uusi kumppanuussopimus

Äskettäin päätökseen saadut Lomén yleissopimuksen jälkeiset neuvottelut ovat esimerkki siitä, miten politiikka, kauppa ja kehitys voidaan yhdistää. Euroopan unionin ja AKT-maiden välisessä uudessa sopimuksessa kumppaneiden välinen poliittinen vuoropuhelu yhdistetään kaupan alalla tapahtuvaan innovatiiviseen yhteistyöhön ja uusiin kehitysyhteistyömekanismeihin. Kaupan yhteistyö perustuu sellaisten kehitysmaiden alueellisiin yhdentymisaloitteisiin, jotka tulevat neuvottelemaan kauppasopimuksista yhteisön kanssa. Tämän seurauksena syntyvien alueellisten taloudellisten kumppanuussopimusten avulla pyritään helpottamaan kehitysmaiden yhdentymistä maailmantalouteen ja valvomaan samalla kaupan vapautumisen kielteisiä vaikutuksia. Kehitysyhteistyö tukee koko tätä prosessia. Uudessa sopimuksessa ilmenevän politiikan, kehityksen ja kaupan yhdistämisen lisäksi sopimuksen pohjois-etelä sekä etelä-etelä -kumppanuuksien konkreettiset mekanismit, pitkäaikaisuus ja sopimusluonteisuus tekevät siitä ainutlaatuisen.

2.2. Yhdenmukaisuuden ja yhteensovittamisen varmistaminen

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklan 2 kohdassa edellytetään yhteisön ulkoisen toiminnan johdonmukaisuuden varmistamista. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 178 artiklassa [10] edellytetään lisäksi tavoitteiden ottamista huomioon kehitysyhteistyössä sellaisessa toteutettavassa politiikassa, joka on omiaan vaikuttamaan kehitysmaihin. Kehitysasiain neuvosto on toukokuussa 1997 antamassaan päätöslauselmassa kehottanut komissiota laatimaan johdonmukaisuutta, sekä käytännön menettelyt ja säännöllistä raportointia koskevia ehdotuksia.

[10] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen mukaisesti.

2.2.1. Ulkopolitiikan johdonmukaisuus

Johdonmukaisuudella on useita ulottuvuuksia, joista yksi liittyy ulkopolitiikan johdonmukaisuuteen. Kehitysmaiden asteittainen ja yhdenmukainen yhdentäminen maailmantalouteen (EY:n perustamissopimuksen 177 artikla 1 kohta) edellyttää maiden sisäpolitiikan huomattavaa kohentamista sekä vahvempaa ja johdonmukaisempaa kansainvälistä tukea tälle politiikalle. Euroopan unioni on kehitysyhteistyön ensisijainen rahoittaja ja kehitysmaiden merkittävä kauppakumppani. Unionin kansainvälinen merkitys on lisääntynyt euron käyttöönoton myötä. Unionilla on kasvava asema ympäristönäkökohtia ja kuluttajansuojaa koskevissa kansainvälisissä neuvotteluissa. Unionin on maksimoitava edellytyksensä toimia kansainvälisen talousjärjestelmän lukuisten tahojen kanssa varmistaakseen kaupan vapauttamisen (WTO), tuen ja rahoitusyhteistyön (Bretton Woods -järjestöt) sekä kestävään kehitykseen suuntautuvan normalisoinnin (mm. Ympäristö, ILO, Codex Alimentarus) johdonmukaisuuden. Komissio esittää lähiaikoina ulkopolitiikkaa koskevan toimintasuunnitelman, jonka tarkoituksena on lisätä johdonmukaisuutta ja kansainvälistä taloushallintoa, jolla edistetään kehitysmaiden asteittaista ja yhdenmukaista yhdentymistä maailmantalouteen.

2.2.2. Tahattomien epäjohdonmukaisuuksien välttäminen

EY:n perustamissopimuksen 178 artiklan ja yleisen ymmärryksen mukaisesti EU:n on valvottava, että kehitysyhteistyöpolitiikan tavoitteet otetaan huomioon muita politiikkoja toteutettaessa silloin, kun muiden toimien toteuttamisella voi olla vaikutuksia kehitysmaissa. Tämä johdonmukaisuuden valvominen koskee useita yhteisön politiikan osa-alueita, esimerkiksi kauppaa, maataloutta, ympäristöä, energiaa, tutkimusta ja teknologista kehitystä, kalastusta, maastamuuttoa ja turvapaikkaoikeutta, konfliktintorjuntaa, terveydenhuoltoa, kilpailua, kuluttajansuojaa ja humanitaarista apua. Kehitystavoitteiden olisi ilmettävä lisäksi eri alojen politiikan yleisissä suuntaviivoissa investointien, velanhoidon, liikenne- ja televerkkojen ja koulutuksen kaltaisilla aloilla.

Euroopan unioni voi näiden politiikkojen toteutuksen yhteydessä vaikuttaa kehitysmaihin joko myönteisesti tai haitallisesti. Vähintäänkin on edellytettävä, että päätöksentekijät ovat täysin tietoisia politiikan epäsuorista vaikutuksista. Näiden vaikutusten perinpohjaista analysointia ja kartoitusta on edistettävä.

Euroopan unioni voi edelleenkin tehdä poliittisen valinnan ja toteuttaa politiikkaa, jolla saattaa olla tahattomia haitallisia suoria tai epäsuoria vaikutuksia kehitysmaihin. Tällaisessa tapauksessa on tärkeää varmistaa, että päätös politiikasta tehdään täysin tietoisena sen epäsuorista seurauksista. Kun on olemassa useita vaihtoehtoja, politiikkaa on toteutettava tavalla, joka on kehitysmaille vähiten haitallinen. Toimenpiteet ja ohjelmat on mahdollisuuksien mukaan tarpeen suunnitella siten, että lisätään kehitysmaiden valmiuksia tasoittaa tai kestää EU:n muiden toimien väistämättömiä kielteisiä vaikutuksia.

Kaikkien toimielinten on pyrittävä laajemman johdonmukaisuuden toteuttamiseen, jossa ovat mukana ainakin Euroopan parlamentti, komissio ja neuvosto. Komissio pyrkii osaltaan tarvittavien keinojen avulla varmistamaan, että johdonmukaisuuden periaatetta sovelletaan yhä enemmän sen tekemissä ehdotuksissa. Tämän ohella periaatteen vastaisia vaatimuksia on vältettävä tai vastustettava tai tarvittaessa, ristiriitaisuudet on otettava käsiteltäviksi ja ratkaistava. Epäjohdonmukaiset päätökset ja toimintaohjeet on tuotava esiin. Kaikkien toimielinten yhteensovittavia mekanismeja on hyödynnettävä mahdollisimman laajasti.

2.2.3. Yhteensovittaminen ja täydentävyys

Euroopan yhteisön on edistettävä yhteensovittamista ja varmistettava yhteisön ja jäsenvaltioiden toiminnan täydentävyys kansainvälisissä yhteyksissä. Euroopan unionin toimien yhteensovittamisessa on erityisesti tarpeen parantaa Euroopan unionin kykyä esittää yhteisiä kantoja kansainvälisissä elimissä, minkä avulla on mahdollista lisätä unionin vaikutusvaltaa. Tätä yhteensovittamista on myös tehostettava maakohtaisissa strategioissa, eri alojen politiikan suuntaviivoissa ja kumppanimaiden toiminnassa. Tämä on tärkeää kehitysmaissa, joissa työvoimaa on vähän ja joiden on toimittava useiden rahoittajien kanssa.I

Euroopan unionin on aiemmin yhteensovittamisesta saatuun kokemukseen perustuen jatkettava toimintaansa ja perustettava työosasto yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Lukuisten nykyisten foorumien yhteensovittamispyrkimyksissä on olennaista edistyä yhteisön politiikan suuntaviivojen laadinnassa ja niiden sisällyttämisessä jäsenvaltioiden politiikkoihin. Yhteisön ei missään tapauksessa tule rajoittua olemaan kuudestoista toimeenpanotekijä kehitysyhteistyön alalla, vaan yhteisöä on pidettävä uusien eurooppalaisten hallintotapojen etsinnän edistäjänä ja helpottajana.

2.3. Toimeenpanon ongelmat tunnetaan hyvin

Yhteisön tukipolitiikan ulkoisissa arvioinneissa [11] on tuotu esiin lukuisia ongelmia. Komissio on tunnustanut niiden merkityksellisyyden ja katsoo näiden ongelmien johtuvan lähinnä kasvusta aiheutuneesta kriisistä, kun politiikkaa ja rakenteita ei ole mukautettu tarpeeksi nopeasti vastaamaan yhteisön kasvavaa vastuuta yhä moniulotteisemmalla kehitysyhteistyön alalla.

[11] Kokonaisarviointikertomukset: AKT (951338), ALA (951401), MED (951405).

Keskeisimmät arviointitulokset voidaan tiivistää seuraavasti:

* Yhteisön tukijärjestelmän tavoitteet, välineet, menettelytavat ja toimielinrakenteet ovat liian mutkikkaita ja hajanaisia. Toiminnan virtaviivaistamisen on oltava tavoite sinänsä.

* Politiikkaa ohjaavat pikemminkin välineet eivätkä sen tavoitteet ja selvästi määritellyt painopistealueet. Komission on kehitettävä tarkempia alakohtaisia toimintamalleja tavoitteiden toteuttamiseksi.

* Henkilöresurssit ovat riittämättömiä niin kentällä kuin Brysselissäkin suhteessa hallinnoidun avun määrään. Komissiossa on keskimäärin 2,9 henkilöä hallinnoimassa kymmenen miljoonaa Yhdysvaltain dollarin suuruista tukea, kun taas Maailmanpankissa heitä on 4,3 ja suurimmissa jäsenvaltioissa 4-9.

* Pyrkimys myöntää nopeasti huomattavia rahasummia on usein ristiriidassa toiminnan laadun varmistamisen kanssa, koska sen seurauksena painopiste on tuen antamisessa, ja sen tulokset ja vaikutukset jätetään huomioimatta.

* Varainhoidon valvontaa on yksinkertaistettava painottamalla enemmän jälkikäteen tapahtuvaa valvontaa todennettavissa olevien suoritusindikaattoreiden perusteella.

* Valvontaa, arviointia ja institutionaalista oppimista on tehostettava.

* Sisäisten ja ulkoisten valvontajärjestelmien päällekkäisyyttä on vältettävä, ja niiden toimien on oltava toisiaan vahvistavia täydentävyys huomioon ottaen.

* Lopuksi on huomattava, että Euroopan unionin laajamittaiset tuet eivät tuo mukanaan suhteellisesti yhtä suurta vaikutusvaltaa. Euroopan unionin osuus monenvälisestä rahoituksesta on huomattava. Sen läsnäoloa on vahvistettava käytäessä keskustelua talouden uudistuspolitiikasta tai muista tärkeistä aiheista, jotka ovat olennaisia kehittyvien talousalueiden kannalta. [12]

[12] EU rahoitti 64 prosenttia Afrikan rakennesopeuttamisohjelmien kustannuksista, kun taas jäsenvaltioiden yhteinen äänivalta IMF:ssä on vain 27 prosenttia

Komissio on luvannut vastata näihin ongelmiin hallinnollisten uudistusten kautta. Uuden AKT-maiden ja EY:n sopimuksen yhteydessä on myös päätetty monista innovatiivista keinoista ja uudistuksista. Komissio kehottaa parlamenttia ja jäsenvaltioita kiinnittämään huomiota siihen, että joitain näistä ongelmista ei voida ratkaista ilman niiden tukea. Tämä pätee erityisesti täydentävyyden, varainhoidon valvontavälineiden ja neuvoston valvonnan kohdalla.

2.4. Yhteisön on keskityttävä lisäarvoonsa

Yhteisöllä ja jäsenvaltioilla on kehitysyhteistyössä suuri merkitys, mutta niiden vaikutus- ja toimintamahdollisuuksia hyödynnetään riittämättömästi. Tähän olisi mahdollista vaikuttaa tehokkaammilla kaikkien osallistujien välisillä yhteyksillä. Toisaalta parannettukaan yhteensovittaminen ei riitä, vaan työnjakoa on lisäksi tehostettava. Tämä tarkoittaa sellaisten alojen löytämistä, joille yhteisön toiminta tuo lisäarvoa.

Yhteisön politiikan erityispiirteet ja lisäarvo voidaan tunnistaa seuraavasti.

Suhteessa jäsenvaltioihin

- Yhteisön politiikalla ajetaan EU:n yhteisiä tavoitteita ja etuja. Periaatteessa tämän politiikan poliittiset, taloudelliset ja kaupalliset edut ovat kaikkien jäsenvaltioiden tai niiden enemmistön edun mukaisia.

- Yhteisö toimii lähes kaikissa kehitysmaissa kauppa- ja yhteistyösopimusten kautta, ja sen edustajaverkko kentällä on vertaansa vailla.

- Yhteisön hankkeet ja ohjelmat ovat yleensä useimpien jäsenvaltioiden hankkeita ja ohjelmia laajempia. Yhteisö on siten luonnollinen väylä edistää unionin taloudellista ja poliittista painoarvoa sekä olemassa olevien teknisten voimavarojen ja asiantuntemuksen käyttöönottoa sellaisilla alueilla, joilla vaadittava toimien vähimmäismäärä on suuri.

- Yhteisössä kiteytyy Euroopan yhteinen kokemus alueellisesta yhdentymisestä.

- Yhteisön eri alojen politiikkaa laadittaessa hyödytään viidentoista jäsenvaltion, pääasialliset rahoittajat mukaan luettuina, ja erilaiset kokemukset ja lähestymistavat omaavien maiden kokemuksista.

- Yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka luo maailmalle kuvaa Euroopasta. Yhteistyön kollektiivisten toimien taustalla olevat kulttuuri ja arvot välittävät tehokkaan myönteisen viestin kumppaneille kehitysmaissa.

- Eurooppalaisen yhteiskunnan arvot, olemassa olevien yhteiskuntajärjestelmien moninaisuus ja ympäristönäkökohtien painottaminen ovat EU:n politiikan ominaispiirteinä kestävän kehityksen laadussa.

Suhteessa kansainvälisiin rahoituslaitoksiin [13] ja muihin monenvälisiin elimiin

[13] Erityisesti IMF ja Maailmanpankki.

- Yhteisön keinot eivät rajoitu ainoastaan taloudelliseen ja rahoitustukeen ja tekniseen apuun, vaan ne ulottuvat myös kauppa-, talous- ja raha-asioihin sekä poliittisiin kysymyksiin. Näin yhteisön on mahdollista sisällyttää nämä eri näkökohdat kehitysyhteistyöhönsä.

- Yhteisö on kehitysmaiden merkittävin rahoittaja ja suurin kauppakumppani.

- Yhteisön tuki annetaan melkein yksinomaan avustuksina (EIP:n lainoja ja eräitä maksutaseen tuen muotoja lukuun ottamatta).

3. Kattava lähestymistapa kehitykseen ja köyhyyden vähentämiseen

3.1. Köyhyyden määrittely

Köyhyyden määritelmä on muuttunut huomattavasti vuosien kuluessa. Nykyisin ollaan laajasti yhtä mieltä siitä, ettei köyhyyttä voida määritellä pelkäksi tulojen ja varojen puutteeksi, vaan sitä on pidettävä moniulotteisena käsitteenä. Köyhyyden uusi määritelmä sisältää peruskeinojen puutteen ja kattaa muut kuin rahalliset tekijät, kuten pääsyn koulutukseen, terveydenhoitoon, luonnonvaroihin, työhön sekä maan ja varojen, poliittisen osallistumisen, palvelujen ja perusrakenteiden puutteen. Lisäksi määritelmä kattaa riskiulottuvuuden ja alttiuden käsitteen. Köyhyyden vähentämisellä on siten taloudellinen, poliittinen, yhteiskunnallinen, ympäristöön liittyvä ja institutionaalinen ulottuvuus.

* Maailman kokonaiskulutuksesta 86 prosenttia keskittyy 20 prosenttiin maailman väestöstä. Vuonna 1960 maailman väestön rikkaimmalla 20 prosentilla oli 30-kertaiset tulot köyhimpään 20 prosenttiin verrattuna, ja rikkaiden tulot ovat nousseet köyhiin nähden 82-kertaisiksi vuonna 1995 (Report on Human Development, UNDP 1998).

* Huomattavalla osalla kehitysmaita on ulkoinen velkataakka, jonka takaisinmaksu ajassa mitattuna voi vastata jopa niiden kuuden vuoden BKT:ta. Nämä maat tunnetaan voimakkaasti velkaantuneina köyhinä maina (HIPC), ja niitä on nykyisin noin 41, joista 29 maahan on mahdollista soveltaa monenvälistä velankeventämisaloitetta.

* Yksityiset investoinnit kehitysmaihin ovat lisääntyneet huomattavasti viimeisten kymmenen vuoden aikana, mutta 80 prosenttia investoinneista tehdään vain 12 maahan.

* Maailman 6 miljardin kokonaisväestöstä 1,5 miljardia ihmistä elää alle dollarilla päivässä. Useimmat näistä köyhyysrajan alapuolella elävistä ihmisistä asuvat Etelä- ja Itä-Aasiassa (800 miljoonaa); Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja Etelä-Aasiassa köyhyydessä elää yli 40 prosenttia väestöstä (Maailmanpankki, 1999).

3.2. Keskittyminen köyhyyden vähentämiseen

Kehitysyhteistyön yleinen tavoite on edistää kestävää kehitystä, joka johtaa köyhyyden pysyvään vähenemiseen kehitysmaissa.

Aiemmat kokemukset ovat kuitenkin osoittaneet, että tietyt tukimuodot ja taloudellinen kasvu eivät aina johda köyhyyden vähenemiseen. Viime vuosikymmenien aikana köyhien määrä on lisääntynyt. Lisäksi tutkimukset ovat osoittaneet, että jotkin kehitysyhteistyön toimintatavat ovat vaikuttaneet köyhyyteen kielteisesti ja ovat edistäneet heikompien ryhmien syrjäytymistä. Tämän vuoksi on keskityttävä paremmin köyhyyden ominaispiirteisiin sekä sen taustalla oleviin moninaisiin syihin. Perustavanlaatuista on varmistaa, että yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka edistää köyhyyden vähentämisen lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin tavoitteita ja ettei sillä ole kielteisiä vaikutuksia tiettyihin väestöryhmiin.

Yhteisön on siten kaikissa kehitysyhteistyötoimissaan keskityttävä paremmin köyhyyden vähentämiseen. Tämä on otettava huomioon yhteisön tuen jakamisessa maiden välillä ja niiden alueiden välillä. Maissa, joissa köyhyys on vähenemässä, yhteisön olisi suunnattava toimintansa enemmän kaupan ja yksityisen sektorin toimijoiden taloudellisien yhteyksien edistämiseen (kauppasopimukset, investointien suojelu, tieteellinen yhteistyö, jne.)

Kehitysmaiden köyhyyteen liittyvät ongelmat ovat monimutkaisia ja moniulotteisia. Tämän vuoksi köyhyyttä vähentävä kehityspolitiikka edellyttää yhtenäistä lähestymistapaa.

* Toimielinten tukitoimien ja toimintakyvyn kehittämisen on oltava olennainen osa lähestymistapaa, jolla on oltava kestävä pitkän aikavälin tavoite.

* Hallitusten poliittinen vastuullisuus on avainasemassa, ja hyväksyttyjen toimintamallien tehokkuus riippuu ennen kaikkea siitä, että hallitukset korostavat köyhyyden vähentämistä sisäpolitiikassaan. Jotta nämä toimintamallit olisivat todella tehokkaita, hallitusten ja kansalaisyhteiskuntien on otettava ne täysin omikseen, ja niiden on perustuttava hyvään hallintotapaan sitoutumiseen.

* Toimintamallien omaksumista voidaan edistää vain tasapainotetuissa kumppanuuksissa kaikilla tasoilla poliittisen vuoropuhelun, valmiuksien lisäämisen ja asianmukaisten toteuttamisjärjestelmien avulla. Tällainen maiden omien kehitysprosessien hallinta edellyttää lisäksi tiedon saatavuutta ja kykyä analysoida yhteiskunnan monitahoisia ongelmia ja suunnitella politiikkaa ja toimintamalleja sen mukaisesti. Tutkimuspolitiikkaan ja toimintakyvyn tehostamiseen on siten kiinnitettävä jatkuvaa huomiota.

* On varmistettava, että makrotaloudelliset uudistusohjelmat edistävät yhteiskunnallisten, taloudellisten ja ympäristön tavoitteiden yhdentymistä. Makrotaloudessa on annettava ensisijainen asema kestävään ja tasapuoliseen kasvuun tarvittavien edellytysten luomiselle. Kasvu luo työpaikkoja, vähentää eriarvoisuutta, jakaa varallisuutta uudelleen sekä suojelee ympäristöä. Eriarvoisuuden lisääntyminen vähentää aina talouskasvun mahdollisia myönteisiä vaikutuksia. Sama pätee myös yksityisen sektorin kehityksen edistämisstrategioihin, jotka ovat olennaisia maailmantalouteen yhdennyttäessä ja jotka voivat muodostaa tehokkaan keinon köyhyyden vähentämiseksi.

* Sukupuolikysymykset ovat tässä yhteydessä erityisen tärkeitä. Sukupuolten eriarvoisuus on esteenä kasvulle, köyhyyden vähenemistä ja terveydenhuollon ja koulutuksen edistymistä. Nämä kysymykset ovat vieläkin tärkeämpiä, kun otetaan huomioon, että monilla alueilla naisten ja lasten suhteellinen osuus köyhistä on lisääntymässä.

* Juomaveden sekä terveydenhoito- ja koulutuspalveluiden puuttuminen on erityisen vaikea ongelma Etelä- ja Kaakkois-Aasiassa ja Saharan eteläpuolisessa Afrikassa (UNDP 1998).

* Lähes puolet maapallon väestöstä on alle 25-vuotiaita, ja suurin osa heistä elää kehitysmaissa.

* Keskimääräinen odotettavissa oleva elinikä on kehitysmaissa 62 vuotta (51 vuotta vähiten kehittyneissä maissa), kun teollistuneissa maissa se on 74 vuotta. Koulunkäyntiaste on 57 prosenttia (36 prosenttia vähiten kehittyneissä maissa), kun teollisuusmaissa se on 83 prosenttia.

* AIDS tappaa Afrikassa kaksi miljoonaa ihmistä vuodessa. Odotettavissa oleva elinikä lyhenee useissa maissa.

* 800 miljoonaa ihmistä (kehitysmaissa yksi viidestä) kärsii kroonisesta aliravitsemuksesta. Näistä 200 miljoonaa on lapsia.

* Sosiaalipolitiikan, kuten terveydenhoidon, elintarvikkeiden turvan ja koulutuksen, kehittäminen sekä vesivarojen saanti ja niiden kestävä hallinta on ensisijaisen tärkeää. Sosiaalipolitiikalla on pyrittävä parantamaan peruspalveluiden ja sosiaaliturvan saatavuutta. Olennaista on suvunjatkamiseen liittyvien terveydenhoitopalvelujen saatavuus erityisesti AIDSin (HIV), myös rokotteita ja taudin tunnistusta koskeva tutkimus, ehkäisemiseksi. Tuki on lisäksi kohdistettava selkeästi kaikkein köyhimmille.

* Köyhyyden torjunnan on oltava olennainen osa ympäristöpolitiikkaa, luonnonvarojen kestävää hallintaa, elintarvikkeiden turvaa sekä kaupunkien ja maaseudun kehitystä. Yhteiskunnallista kehitystä koskevan politiikan ja ympäristöpolitiikan ja luonnonvarojen kestävän käytön tavoitteita on pyrittävä yhdenmukaistamaan, sillä ympäristökysymysten laiminlyönti vaikuttaa kielteisesti pitkän aikavälin kasvuun ja köyhyyden vähentämiseen

* Kestävien energiapalvelujen saanti on avainasemassa tuettaessa yhteiskunnallista ja taloudellista kehitystä. Energiapalveluiden tarjoamisen merkitys erityisesti toimien hajauttamista ja uusiutuvia energiavaroja edistämällä kasvaa yhä.

* Jättiläiskaupunkien (yli 8 miljoonaa asukasta) lukumäärä nousi vuoden 1950 kahdesta kaupungista 23 kaupunkiin vuonna 1995, joista 17 oli kehitysmaissa. Vuonna 2015 näitä kaupunkeja on 36. Kaupungistuminen on nopeinta Afrikassa ja Aasiassa (World Resources, 1998-1999).

* Metsiä tuhoutuu eniten kehitysmaissa (vuosina 1980-1995 tuhoutui 200 miljoonaa hehtaaria) (World Resources, 1998-1999).

* Vesiongelmasta näyttää muodostuvan eräs 2000-luvun ensimmäisen vuosisadan uhkaavimmista ongelmista. Vuonna 1997 kolmannes maailman väestöstä eli maissa, jossa vesivaroista oli pulaa kulutustarpeisiin verrattuna. Tämä osuus saattaa nousta kahteen kolmannekseen vuoteen 2025 mennessä. (World Resources, 1998-1999).

* Nykyisen kehityskulun mukaan vuonna 2010 kehitysmaiden hiilidioksidipäästöt ovat suurempia kuin kehittyneiden maiden päästöt Itä-Eurooppa mukaan luettuna (EY, Poles-malli, 1999).

* Kolmannes maailman väestöstä (noin kaksi miljardia ihmistä) ei saa riittäviä energiapalveluja.

* Vuosina 1990-1998 luonnonmullistuksiin liittyvistä kuolemista yli 97 prosenttia tapahtui kehitysmaissa (Maailmanpankin alustava kertomus 2000-2001).

* Köyhyyden torjunta ja kestävän kehityksen edistämisen edellytyksenä on sekä rahoittajien että tuen saajien huomattavat toimenpiteet rauhanomaisen ja vakaan poliittisen ympäristön säilyttämiseksi. Konfliktien estäminen ja niiden hallinta ovat siten erityisen tärkeitä.

* Luonnonmullistukset ovat lisääntyneet viimeisten kymmenen vuoden aikana, ja niitä tapahtuu pääasiassa kehitysmaissa. Luonnonkatastrofien hoitaminen ja niihin valmistautuminen ovat siten myös olennainen osa köyhyyden vähentämisen strategiaa.

Yhteisön köyhimmille maille suuntaaman tuen suhteellinen osuus on pienentynyt. Tämä johtuu yhteisön politiikan maailmanlaajuistumisesta ja uusista ulkoisista painopistealueista. Köyhyyden tarkastelu luokittelemalla edunsaajamaat ainoastaan tulotason mukaan on kuitenkin rajoittavaa. Erityisesti keskituloisissa maissa (Brasilia, Botswana, Costa Rica, Dominikaaninen tasavalta, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Peru, Filippiinit, Trinidad ja Tobago sekä Etelä-Afrikka) suuri osa väestöstä elää köyhyysrajan alapuolella.

Julkisen kehitysavun osuus vähiten kehittyneille maille myönnettävästä avusta 1986-1987 1996-1997

EU:n jäsenvaltiot 44,3 % 34,2 %

Yhteisön tuki 51,3 % 33,6 %

Kehitysapukomitean tuki yhteensä 38,1 % 31,5 %

(katso yksityiskohtaisemmat tiedot liitteestä 3)

Tämän lähestymistavan mukaisesti yhteisön tuen köyhyyden vähentämistoimia voidaan vahvistaa ja mitata kolmella tavalla:

(a) edistämällä ensisijaisia köyhyyden vähentämistoimenpiteitä: keskitytään vähiten kehittyneisiin maihin ja muihin alhaisen tulotason maihin

(b) edistämällä toisen asteen köyhyyden vähentämistoimenpiteitä edistäminen: köyhyyden vähentämiseen tähtäävät yhteistyöohjelmat niissä keskitulotason maissa, joissa yli 20 prosenttia väestöstä elää köyhyysrajan alapuolella, joka on alle dollari henkeä kohti päivässä

(c) edistämällä kolmannen asteen köyhyyden vähentämistoimenpiteiden: pyritään lisäämään kaikissa muissa kehitysmaissa toteutettavien kehitysyhteistyöohjelmien keskittymistä köyhyyden vähentämiseen.

Ensisijaisten köyhyyden vähentämistoimenpiteiden edistämistä rajoittavat selvästi poliittiset painopistealueet ja varojen alueille jakautumisen seuraukset.

Toisen ja kolmannen asteen köyhyyden vähentämistoimenpiteiden edistäminen alkaa yleisten kehityksen painopistealueiden määrittelyllä ja johtaa yhteisön tukistrategioiden kautta yksittäisille maille ja alueille myönnettäviä tukia koskevan toimintamallin laatimiseen ja lopulta alueille suuntautuvaan konkreettiseen toimintaan. Tätä menettelyä on muokattava, jotta köyhyyden vähentämisen tavoite voidaan sisällyttää kaikkiin yhteisön kehitysyhteistyöohjelmiin. Komissio laatii tätä varten käytännön ehdotuksia. Yhteisön kehitysyhteistyöohjelmien perustana olevien maakohtaisten tukitoimenpiteiden (Country Support Strategies, CSS) laatiminen siten, että niissä keskitytään enemmän köyhyyden vähentämiseen, on olennaista tässä menettelyssä.

3.3. Köyhyyden, talouskasvun ja kaupan yhteys

Köyhyyttä ei voida vähentää ilman kestävää kasvua. Kehitysmaiden ja erityisesti vähiten kehittyneiden maiden yhdentäminen maailmantalouteen on välttämätön vaikkakin yksinään riittämätön edellytys niiden kasvulle ja taloudelliselle ja yhteiskunnalliselle kehitykselle. Lisäksi on tärkeää välttää sitä, että kehitysmaat syrjäytyisivät lisää tietoyhteiskunnan ulkopuolelle jäämisen vuoksi.

Etusijan myöntäminen kehitysmaiden pääsylle kehittyneiden maiden markkinoille edistää niiden kehitystä ja yhdentymistä maailmantalouteen. Kehityksen kannalta on myös tärkeää suosituimmuusasemassa olevien valtioiden kehitysmaille hyödyllisten alojen vapauttaminen. Kehitysmaiden itsensä ennakoitavissa oleva ja avoin kauppapolitiikka on niiden kehityksen toinen edellytys. Tässä yhteydessä yhteisön kauppapolitiikalla voidaan suuresti myötävaikuttaa kestävään kehitykseen. Näin tulee olemaan erityisesti niiden taloudellista yhdentymistä koskevien sopimusten kohdalla, jotka kaupan vapauttamisen avulla mahdollistavat varojen paremman kohdentamisen ja lisäävät siten kilpailukykyä. Tämä edistää lisäksi kehitysmaiden omien kauppapolitiikkojen avoimuutta ja ennustettavuutta ja saa siten taloudelliset toimijat ja mahdolliset investoijat liikkeelle.

Kehitysmaissa tehtävien kauppapolitiikan uudistusten ja kansallisten kehitysstrategioiden on oltava maiden kehitystavoitteiden mukaisia ja kehitysavun tukemia. Kaupan vapautuminen ei ole tarkoitus sinänsä, eikä siitä saa aiheutua kehitysmaille liiallisia rasitteita. Vapautumisen eteneminen on tarpeen rytmittää niin, ettei sillä ole kielteisiä vaikutuksia. Tällä tavoin saavutetaan tasapainoinen tulos ja maksimoidaan pitkän aikavälin vaikutukset hyvinvointiin ja minimoidaan samalla sopeuttamisesta aiheutuvat kustannukset.

Parempi markkinoille pääsy sekä kohentunut kaupan käynnin ympäristö eivät kuitenkaan yksinään riitä. Kokemukset ovat osoittaneet, että monet maat eivät pysty hyötymään tarjolla olevista mahdollisuuksista hallinnon, perusrakenteiden tai henkilöresurssien vähäisyyden vuoksi. Tämän vuoksi on tärkeää, että erityisellä toimintakykyä edistävällä kauppaan liittyvällä teknisellä avulla vahvistetaan kauppapolitiikan keskeisiä osa-alueita. Markkinoille pääsyä koskevien kysymysten ja sen teknisten kysymysten lisäksi yhteisön on otettava huomioon toimituspuolen ongelmat ja kilpailukyky, kaupan liitännäisalat, kaupan kehitystoimenpiteet, teknologiasiirrot, tiedonsaanti ja maailmanlaajuisiin verkkoihin pääsy sekä investointien ja yksityisen sektorin kehitystä tukevat strategiat. Hyötyäkseen todella maailmanlaajuistumisen mahdollisuuksista kehitysmaiden, ja erityisesti vähiten kehittyneiden maiden, on lisäksi luotava maahansa soveltuva poliittinen ympäristö, joka edistää kestävää kehitystä. Kattavat yksityisen sektorin kehitystä tukevat strategiat ovat tässä suhteessa olennaisia.

Yhteisön on pyrittävä tekemään kehitys-, kauppa- ja investointipolitiikasta toisiaan vahvistavaa ja täydentävää. Tämä on seuraavan vuosikymmenen suuri haaste, jonka edellytyksenä on, että kehitysavulla autetaan ja rohkaistaan kehitysmaita ottamaan käyttöön monenvälisiin sovittuihin standardeihin perustuvat kansainväliset parhaat käytännöt, muun muassa työntekoa, kuluttajansuojaa, ympäristönsuojelua ja investointeja koskevat normit sekä rahoitukselliset säännökset.

Maailmanlaajuistuminen edellyttää vakaata kansallista politiikkaa ja maailmanlaajuista ohjausjärjestelmää

Maailman bruttokansantuote on kasvanut 3,7 prosenttia vuosittain vuoden 1948 jälkeen. Kasvua on edistänyt kaupan nopea lisääntyminen (6 prosenttia vuodessa) ja suorat ulkomaiset sijoitukset (12 prosenttia vuosittain vuodesta 1973). Maailman reaalinen bruttokansantuote on siten nelinkertaistunut ja bruttokansantuote henkilöä kohti on kaksinkertaistunut maailmanlaajuisesti vuoden 1960 jälkeen. Tämä ei kuitenkaan ole johtanut rikkaiden ja köyhien maiden lähentymiseen (BKT henkilöä kohti). Kehitysmaiden 20 prosentin osuus maailman BKT:sta on jopa vuoden 1960 tasoa (21 prosenttia) pienempi ja BKT:n ero henkilöä kohti koskeva suhde kehitysmaiden ja teollistuneiden maiden välillä on säilynyt noin 1:20 Yhdysvaltain dollariin.

Kyseisen ajanjakson tarkastelu tuo esiin vakaan kansallisen hallinnon ratkaisevan merkityksen. Maailmanlaajuistuminen lisää edelleen makrotaloudellisen vakauden ja rakenteellisten uudistusten edistämisen tarvetta. Kansallisten strategioiden tukeminen saattaa lisäksi edellyttää tehokkaampaa kansainvälistä tukea. Kansainvälisen talouspolitiikan tarve korostaa vahvaa johdonmukaisuutta kaupan, rahoituksen ja monenvälisesti neuvoteltujen ympäristöä ja kuluttajansuojaa koskevien standardien ja työnperusnormien aloilla. Euroopan unionilla on kehitysmaiden merkittävimpänä kauppakumppanina ja suurimpana rahoittajana keskeinen asema näiden alojen johdonmukaisuuden vahvistamisessa kansainvälisesti ja yhteisön tasolla.

3.4. Yksityisen sektorin kehityksen edistäminen

Yksityinen sektori on kasvun veturi, huomattava työllistäjä ja tulojen lähde. Se on myös kehitysprosessin avaintekijä ja kumppani. Komission strategiassa yhdistyvät makrotason tuki, jonka tarkoituksena on parantaa liiketoiminta- ja investointiympäristöä, keskitason rahoitustuki tai muu kuin rahoitustuki ja mikrotason tuki liikeyritysten kilpailukyvyn kasvattamiseksi. Yksityisen sektorin järjestöjen kuuleminen ja niiden valmiuksien vahvistaminen on olennainen osa tätä toimintamallia.l

Toimintamallinsa toteuttamiseksi komissio auttaa maa- tai aluekohtaisten toimintamallien laatimisessa, joissa painotetaan taloudellisia ja kyseisten maiden elinten uudistuksia, mutta otetaan huomioon myös keski- ja mikrotason tuki. Siinä tarjotaan kysyntään perustuvia tai kustannusten kohdistamisvälineitä, joiden tarkoituksena on kasvattaa yritysten kilpailukykyä ja vahvistaa yksityisen sektorin ja muiden kuin rahoituksesta vastaavien välittäjien toimintaa. Edistääkseen sisäisiä investointeja ja taloudellista yhteistyötä komissio tukee rajat ylittävää investointiyhteistyötä ja suosii investointien jatkuvuutta ja kestävyyttä sekä kumppanuuden edistämistä yritysten välisen yhteistyön käynnistäjänä.

Yhteisön tukea yksityisen sektorin kehitykselle on vahvistettava, ja siinä on keskityttävä paremmin köyhyyden vähentämiseen erityisesti kiinnittämällä enemmän huomiota paikalliseen kehitykseen ja köyhien tarpeisiin soveltuvien palvelujen kehittämiseen. Erityishuomiota on kiinnitettävä mikroyritysten, pienten ja keskisuurten yritysten erityistarpeisiin ja kestävän rahoitusalan kehittämiseen.

3.5. Kiireellisen avun, kunnostamisen ja kehityksen liittäminen toisiinsa

Poliittiset kriisit ja luonnonmullistukset tekevät kestävää kehitystä koskevista ja alakohtaisista toimintamalleista käyttökelvottomia. Näissä tilanteissa humanitaarinen apu on usein kyseisillä alueilla ainoa huomattava yhteisön ja muiden rahoittajien rahoituksen muoto. Euroopan yhteisön humanitaarinen toimisto (ECHO) joutuu yhä useammin rahoittamaan konfliktinjälkeisiä ohjelmia myöntämänsä kiireellisen avun lisäksi, koska muita riittävän joustavia ja nopeita välineitä ei ole.I

Komissio esittää pian tiedonannon tästä kiireellisen avun ja kehityksen välisestä yhteydestä. Toiminnan tavoitteet ovat: (1) kehittää kansallisella ja alueellisella tasolla strategioita, joissa otetaan huomioon kriisien ja sodanjälkeisten tilanteiden dynaaminen luonne, 2) varmistaa, että komissio ja jäsenvaltiot hyödyntävät parhaalla mahdollisella tavalla olemassa olevia analysoinnin valmiuksia ja välineitä ja (3) järjestää komission eri yksiköt niin, että nopea toiminta, oikea-aikainen suunnittelu ja sujuva täytäntöönpano ovat mahdollisia.

ECHO aikoo suunnata toiminnan perustehtäväänsä uudelleen, ja komission on mietittävä, miten se voisi paremmin käsitellä kriisinjälkeisiä tilanteita. Erityisiä rahoituksellisia määräyksiä on tämän osalta vahvistettu esimerkiksi AKT-maiden ja EY:n välisessä uudessa kumppanuussopimuksessa konflikteista kärsineiden maiden erityisvaikeuksien huomioon ottamiseksi maiden rahoitustarpeita arvioitaessa [14].

[14] Uuden AKT-maiden ja EY:n välisen sopimuksen mukaan hätävaiheen jälkeisillä toimilla, joissa käytetään tehokkaita ja joustavia mekanismeja, on helpotettava siirtymää hätävaiheesta kehitysvaiheeseen, edistettävä kärsimään joutuneiden väestönosien sosioekonomista sopeutumista, poistettava kriisin aiheuttaneet tekijät siinä määrin, kun se on mahdollista ja vahvistettava elimiä ja paikallisten ja kansallisten toimijoiden tehtävän omaksumista kestävän kehityspolitiikan laadinnassa.

4. Keskeiset toimet

4.1. Yhteisön toimien yhtenäistetty rakenneI

Yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikasta tulisi näkyvämpää ja yhtenäisempää, jos siihen sisällytettäisiin kehitysohjelmien yhtenäinen viitekehys ja eri maantieteellisiä alueita koskevat toimintamallit ja samalla huomioitaisiin eri maiden ja alueiden erityisolosuhteet. Tällaisessa viitekehyksessä on edistettävä kehitysapukomitean vahvistamia parhaita käytäntöjä.

Yhteisön toimien yhtenäistetty rakenne

Keskeinen tavoite: köyhyyden vähentäminen

Perustamissopimuksesta johdetut strategiset alatS

A Kestävä kehitys, erityisesti oikeudenmukaista kasvua, investointeja työllisyyttä sekä yhteiskunnallista ja inhimillistä kehitystä tukemalla B Yhdentäminen maailmantalouteen, myös tukemalla alueellista yhteistyötä ja yhdentymistä C Köyhyyden torjunta D emokratia, ihmisoikeudet, lain noudattaminen sekä tarpeen mukaan rauhan edistäminen ja konfliktien estäminen.

Pääperiaatteet (mainstreaming)

1 Köyhyyttä vähentävä vaikutus 2 Tuki instituutioiden kehityksen ja toimintakyvyn vahvistamiselle 3 Sukupuolten tasa-arvo 4 Ympäristön ja luonnonvarojen kestävä hallinta ja käyttö

5 Taloudellisten, yhteiskunnallisten, poliittisten ja kulttuuristen oikeuksien vahvistaminen

Toimintatasot

- Maailmanlaajuinen, alueellinen ja kansallinen taso sekä paikallistaso

- Kumppanit ja toimijat (julkinen sektori, yksityinen sektori, kansalaisyhteiskunt)

Tätä viitekehystä olisi käytettävä maiden strategioita ja suunnittelua ohjaavina suuntaviivoina. Viitekehyksen soveltaminen on sovitettava kumppanimaiden yksilöllisiin olosuhteisiin ja erityistilanteisiin, ja se voi muokkautua toiminnan myötä. Maakohtaisen toiminnan tasolla käytävä vuoropuhelu on ratkaisevassa asemassa valittaessa maan erityispiirteiden mukaista toimintatapaa. Sen tulisi lisäksi tukea yhteisön ja jäsenvaltioiden välistä työnjakoa koskevaa päätöksentekoa.

4.2. Eriyttämisen tarpeellisuus

Aluekohtaisen lähestymistavan ja useiden maaryhmien kumppanuuksien pitäisi pikemminkin edistää kuin jarruttaa kehitysyhteistyötoimien yhdenmukaistamista. Nämä kumppanuussuhteet muodostavat hyödyllisen viitekehyksen poliittiselle, taloudelliselle, yhteiskunnalliselle ja ympäristöpolitiikkaa koskevalle vuoropuhelulle. Tässä mielessä ne varmistavat, että kumppanimaiden monimuotoisuus voidaan ottaa huomioon ja että yhteisön toimien lisäarvo voidaan määritellä tapauskohtaisesti.

Yhteisön kehitysstrategiat on eriytettävä lukuisten sosioekonomisten indikaattoreiden avulla kunkin kumppanimaan kehitystason ja sen maailmantalouteen yhdentämisen asteen sekä taloudelliset, sosiaaliset ja köyhyysindikaattorit huomioon ottaen.

Lisäksi niiden alojen määrittelyn, joihin yhteisö voi keskittyä, on perustuttava muiden rahoittajien kanssa niiden toimintamalleista ja erityistoimista käytävään vuoropuheluun. Tässä vuoropuhelussa yhteisön on selvästi todettava, ettei se voi toimia kaikilla aloilla.

4.3. Yhteisön kehitysavun ensisijaiset toimet

Yhteisön kehitysavun painopistealueiden uudelleen suuntaaminen on tarpeen, ja sitä jo korostettiin 2.3 kohdassa mainituissa arvioinneissa. Yhteisön on vähennettävä kehitysyhteistyön toimiaan ja toimittava tehokkaammin laajemman vaikutuksen takaamiseksi. Yhteisön on erityisesti päätettävä, mille kehitysyhteistyön aloille sen on keskitettävä toimipisteiden ja edustustojen henkilöresurssit. Uudelleen suuntaamisen on perustuttava kahteen pääasialliseen perusteeseen: valittujen toiminta-alojen on ensinnäkin edistettävä köyhyyden vähentämisen tavoitetta ja kestävää kehitystä ja toiseksi yhteisön toiminnan on tuotava näille aloille lisäarvoa, jota käsiteltiin kohdassa 2.4.

Valittujen alojen tulisi liittyä toisiinsa ja olla toisiaan tukevia siten, että yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan sisäinen johdonmukaisuus voidaan säilyttää ja sen vaikutusta lisätä. Samalla alojen valikoiman on pysyttävä riittävän laajana, jotta kunkin maan tarpeisiin ja kehitysstrategiaan sovellettujen toimien toteuttaminen on mahdollista. Tämä voidaan kuitenkin saavuttaa ilman yhteisön suoraa osallistumista jollain tietyllä alalla. Yhteensovittamista, yhteisrahoitusta ja tehtävien jakoa on edistettävä, ja työnjaon on tapahduttava maiden tasolla.

Komission kehitysyhteistyön henkilresurssit keskitetään mainituille aloille sekä laaja-alaisten periaatteiden edellyttämille aloille. Muilla alueilla yhteisö voi jatkaa hankkeiden rahoitusta, mutta lähinnä kumppaneina toimivien rahoittajien tai laitosten aloitteita tukemalla. Tämä on toimien yhteensovittamisen ja täydentävyyden perusta.

Alakohtainen keskittyminen on sisällytettävä täysin yhteisön ohjelmiin neljän vuoden kuluessa ottaen huomioon ohjelmien laatimiseen tarvittavan ajan. Keskittymisen ulkopuolelle jäävillä aloilla yhteisön on vahvistettava valmiuksiaan muiden rahoittajien ohjelmien tukemiseksi.

Yhteisön ehdotetaan keskittävän kehitysyhteistyönsä seuraavassa esitettäville ensisijaisille aloille. Alat eivät ole arvojärjestyksessä, vaan ensisijaisia aloja olisi pikemminkin pidettävä toisistaan riippuvaisina.

1. Kauppa ja kehitys, myös kauppa- ja investiointipolitiikan kehittäminen, avustaminen monenväliseen kauppajärjestelmään ja maailmanlaajuisille markkinoille yhdentymisessä, sekä kauppaan liittyvä tekninen apu ja tuki kaupan ja yksityisen sektorin kilpailukyvyn lisäämiseksi

Kehitys ei ole kestävää ilman yhdentymistä maailmantalouteen joko suoraan tai alueellisten kauppasopimusten kautta. Kauppa on keskeinen kasvutekijä ja vaurauden luoja kaikissa valtioissa. Kauppa on yksinään riittämätön edistämään kehitystä, joka riippuu myös vaurauden jakautumisesta, mutta se on kuitenkin välttämätön edellytys köyhyyden pysyväksi vähentämiseksi.

Euroopan yhteisöllä on yksinomainen toimivalta kauppapolitiikassa. Yhteisö on kehitysmaiden merkittävin kauppakumppani. Toimivaltansa perusteella yhteisöllä on keskeinen asema kaupan ulottuvuuden sisällyttämisessä kehitysyhteistyöpolitiikkaansa. Tämä on tapahduttava yhteisön tasolla, jotta Euroopan unioni voi menestyksekkäästi yhdistää kaupan ja tuen.

2. Alueellinen yhdentyminen ja yhteistyö sekä rajat ylittävien taloudellisten, yhteiskunnallisten ja ympäristöongelmien käsittely

Alueellinen yhdentyminen on kestävän kehityksen keskeinen tekijä kaikilla alueilla. Monet kehitysmaat ovat edistäneet alueellista yhdentymistä keinona taloutensa yhdentämisessä maailmantalouteen.

Alueellisessa yhdentymisessä on myös suoraan köyhyyden vähentämiseen ja kestävään kehitykseen liittyviä näkökohtia. Se vahvistaa valtioiden elimiä ja valmiuksia ja on ainoa tehokas tapa rajat ylittävien ongelmien ratkaisemiseksi. Alueellisesta yhdentymisestä on lisäksi eri puolilla maailmaa muodostunut tehokkain keino konfliktien ehkäisemiseksi ja ratkaisemiseksi.

Yhteisössä saadut kokemukset puoltavat sen aktiivista ja johtavaa asemaa tällä alalla. Tämä ei tarkoita sitä, että komission esimerkistä voi tai täytyy yksiselitteisesti ottaa mallia muualla maailmassa. Muilla kansainvälisillä toimijoilla ei kuitenkaan ole käytettävissä yhtä monia keinoja tuen toimittamisessa ja alueellisen yhdentymisen edistämiseksi ja tukemiseksi kuin yhteisöllä. Poliittisen vuoropuhelun, kauppasuhteiden ja yhteisön kehitysyhteistyön alueellista ulottuvuutta voidaan yhä lisätä. Tämä pätee kaikkiin tässä mainittuihin yhteisön kehitysyhteistyön ensisijaisiin aloihin.

3. Sellaisten makrotalouspolitiikkojen tukeminen, joilla on selvä yhteys köyhyyden vähentämisen strategioihin, erityisesti sosiaalialojen (terveydenhoidon ja koulutuksen) alakohtaiset ohjelmat

Kaupan avulla lisääntyvän talouskasvun on edistettävä köyhyyden vähentämistä edistäen. Näin voi tapahtua ainoastaan takaamalla, että kaupasta saadut tulot jakautuvat tasaisesti. Monissa kehitysmaissa vain väestön pieni osa hyötyy talouskasvun eduista. Erittäin epätasainen tulojen jakautuminen voi lisäksi estää kansallista talouskasvua, koska se tukahduttaa kotimaisen kysynnän.

Tulojen tasaisen jakautumisen ohella makrotaloudellinen politiikka on avainasemassa, sillä se takaa kestävien ja saatavilla olevien yhteiskunnan palvelujen saannin. Aluekohtaiset ohjelmat terveyden ja koulutuksen aloilla, jotka ovat köyhyyden vähentämisen keskeisiä aloja, eivät voi muodostua kestäviksi, jollei niiden laadinnassa oteta huomioon niiden makrotaloudellista toimintaympäristöä. Tämän vuoksi ne on alusta alkaen tehokkuuden ja taloudellisuuden vuoksi yhdennettävä makrotaloudelliseen politiikkaan erityisesti kehitysmaissa, joissa suunnitellaan tai joissa on jo käynnissä rakenneuudistuksia. Alakohtaisia terveyden ja koulutuksen ohjelmia on jatkettava tarpeen mukaan myös maissa, joissa makrotaloudellinen uudistus on onnistunut. Makrotaloudellista vakautta edistää poliittiseten päätösten tekeminen alueellisesti, mikä varmistaa rahoituksellisen vakauden, vakaat kauppasuhteet sekä luotettavat viestintä- ja liikenneverkot.

Yhteisö on viimeisten vuosien aikana käyttänyt huomattavasti varoja ja lisännyt merkittävästi asiantuntemustaan kehitysmaiden makrotalouspolitiikan tukemiseksi. Komissio on ollut etualalla makrotalouden ja alakohtaisten politiikkojen suhteita terveydenhoidossa ja koulutuksessa koskevissa keskusteluissa. Nämä alat ovat keskeisessä asemassa kestävässä kehityksessä. Yhteisön rahoituskumppanit arvostavat yhteisön tulokseen suuntautuneita pyrkimyksiä talous- ja sosiaalipolitiikan yhdentämiseksi ja yhteiskunnallisten ehtojen kehittämiseksi. Yhteisö on rahoittanut rajat ylittäviä makrotaloudellisia ohjelmia alueellisen talouskasvun ja vakauden edistämiseksi. Kansainvälinen valuuttarahasto ja Maailmanpankki ovat valinneet komission eurooppalaiseksi kumppanikseen kehitysmaiden järjestelyjä koskeviin neuvotteluihin. ment.

4. Liikenne

Luotettava ja kestävä liikenne on vaikuttaa keskeisesti yhteiskunnan peruspalvelujen saatavuuteen. Monien kehitysmaiden virallinen ja epävirallinen talous kehittyy tieverkoston kehityksen myötä. Liikenteen alakohtainen politiikka on tarpeen, jotta politiikasta tulee kestävää ja jotta se on tasapainoista yhteiskunnallisten, taloudellisten ja ympäristöön liittyvien vaatimusten kanssa. Useilla maailman alueilla liikenneverkot perustuvat yhä vanhoihin kauppareitteihin. Alueellinen yhdentyminen riippuu siten keskeisesti luotettavan liikenneverkon luomisesta ja ylläpitämisestä.

Yhteisön tarjoamat suhteelliset edut liikenteen alalla johtuvat siitä, että se on ollut monta vuotta alan pääasiallinen rahoittaja, ja sille on siten muodostunut kokemuksia ja asiantuntemusta. Äskettäisissä arviointikertomuksissa on myös tunnustettu komission kehitysmaiden liikennealalle myöntävän tuen laatu ja sen tuoman lisäarvo. Yhteisö pystyy lisäksi tekemään liikenneverkkojen luomisessa tarvittavia huomattavia alkuinvestointeja. Tukemalla alueellisen liikennepolitiikan yhdentämistä makrotaloudelliseen ja verotukselliseen uudistukseen yhteisö voi auttaa kehitysmaita takaamaan kestävien liikenneverkkojen edellyttämän säännöllisen ylläpidon.

5. Elintarvikkeiden turvallisuus ja maaseudun kehitysstrategiat

Terveyden ja koulutuksen ohella elintarvikkeiden turvallisuus on keskeinen osa köyhyyden vähentämisen strategiaa. Elintarvikkeiden turvallisuus koskettaa suoraan suurinta osaa kehitysmaiden maaseutualueilla elävistä köyhistä. Johdonmukainen elintarviketurvaa koskeva politiikka vähentää elintarvikeavun tarvetta ja takaa sen, että huomattavia ympäristövaurioita aiheuttanut kamppailu ruuan riittävyydestä vähenee. Toisin kuin elintarvikeapu elintarvikkeiden turvallisuus on liitettävä osaksi laajempaa maaseudun kestävän kehittämisen viitekehystä. Elintarvikkeiden turvallisuus voidaan taata ainoastaan yhdentämällä tällaiseen viitekehykseen taloudelliset, sosiaaliset, sukupuoleen ja ympäristöön liittyvät näkökohdat. Elintarvikkeiden turvallisuudella on lisäksi tärkeä alueellinen erityispiirre, sillä se voidaan usein taata vain alueellisten tuotanto- ja jakeluverkostojen kautta eikä kansallisten verkostojen kautta. Elintarvikkeiden turvallisuus on ensimmäisten seikkojen joukossa, jotka otetaan huomioon siirryttäessä humanitaarisesta avusta ja katastrofiavusta pitkäkestoiseen kehityksen edistämiseen.

Yhteisöllä on tällä alalla suhteellisia etuja, kuten tarvittavat varat, elintarvikkeiden turvallisuuden merkitys humanitaarisessa avussa, kunnostuksessa ja kehityksessä sekä yhteisön kokemus tällä alalla ja alan pitkäkestoisessa tutkimuksessa ja kehitysyhteistyössä. Yhteisö on ollut yksi alan keskeisistä rahoittajista, joiden tarkoituksena on elintarvikkeiden turvallisuuden edistäminen alueellisen lähestymistavan kautta, joka sisältää ostot kehitysmaiden alueellisilta markkinoilta.

6. Kansallisten elinten ja valmiuksien vahvistaminen, hyvä hallintotapa ja oikeusvaltio

On yleisesti tiedossa, että kansallisten elinten toimintakyvyn ja valvonnan puute julkisten varojen käytössä estävät olennaisesti kestävää kehitystä. Toimivia pitkäkestoiseen suunnitteluun kykeneviä elimiä tarvitaan kaikilla edellä esitellyillä aloilla, jotta kehitysapu tuottaa toivotut tulokset. Näitä tuloksia ei voida arvioida ilman kansallisia elimiä, jotka pystyvät analysoimaan köyhyyttä kaikista näkökulmista. Kansallisten elinten vahvistamisen on siten kuuluttava köyhyyden torjunnan keskeisiin toimiin. Yhteiskunnan rauhan ja vakauden sekä talouskasvun takaamisen keskeisiä tekijöitä ovat hyvä hallintotapa ja oikeusvaltion periaatteiden noudattaminen. Kehitysmaiden on lisäksi kehitettävä neuvottelutaitojaan kansainvälisissä esimerkiksi talouspolitiikkaa, kauppaa, yhteiskunnallisia asioita ja ympäristönsuojelua käsittelevissä foorumeissa.

Yhteistyö tällä alalla ilmenee äskettäin tehdyissä AKT-maiden ja EY:n välisessä sopimuksessa, ALA ja MEDA -asetuksissa, Tacis ja Obnova -ohjelmien yhteistyössä sekä ihmisoikeuksia koskevan asetuksen kaltaisissa välineissä. Yhteistyön ensisijaisilla aloilla otetaan huomioon myös EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan arvot. Komissio ehdottaa siksi omien ongelmien ratkaisussa tarvittavien keinojen vahvistamista tehostamalla samanaikaisesti yhteistyötä muiden rahoittajien kanssa.

* * *

Toiminta-alueiden pääperiaatteita (hyvä hallintotapa, ihmisoikeudet ja lain noudattaminen, vaikutus köyhyyden vähentämiseen, elinten ja valmiuksien kehittäminen, sukupuolten tasa-arvo ja ympäristö) [15] sovelletaan näihin kaikkiin aloihin, ja ne sisällytetään kaikkkeen yhteisön politiikkaan.

[15] Ympäristöasioiden yhdentämistä on hiljattain kuvattu esimerkiksi tiedonannossa KOM (1999)499

Lisäksi humanitaarinen apu on edelleen keskeinen väline komission pyrkiessä reagoimaan nopeasti humanitaarisiin kriiseihin kaikkialla maailmassa.

5. Kumppanuudet

5.1. Oman kehitysprosessin hallinta ja osallistuminen

Kumppanimaiden kanssa käytävän vuoropuhelun laatu on menestyksekkään kehityspolitiikan edellytys. Kumppanuus, väestön oman kehitysprosessin hallinta, elinten ja hallinnollisten valmiuksien sekä henkilöresurssien vahvistaminen, ulkoisesta avusta riippuvuuden vähentäminen, taloudellisten ja sosiaalisten toimijoiden sekä kansalaisyhteiskunnan edustajien osallistuminen ja rahoittajien välinen yhteensovittaminen ovat kaikki periaatteita, joista rahoittajat ovat nyt laajalti yhtä mieltä.

Näiden periaatteiden toteuttaminen edellyttää uusia yksityiskohtaisia menettelysääntöjä ja menettelyjen ja käytäntöjen perusteellista muuttamista. Poliittisesti perusta on vuodesta 1995 lähtien yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa tehtyihin sopimuksiin järjestelmällisesti sisällytettyjen olennaisten periaatteiden (ihmisoikeuksien kunnioittamisen, demokratian periaatteiden ja oikeusvaltion) noudattamisessa. Lisäksi on edistettävä hyvää hallintotapaa, johon kuuluu erityisesti molemminpuolinen sitoumus varmistaa kehitykseen varattujen varojen avoin ja vastuullinen hallinta sekä korruption ennaltaehkäisy ja torjunta. [16]

[16] AKT-maiden ja EY:n välinen uusi kumppanuusopimus on hyvä esimerkki tämänsuuntaisista innovatiivisista lähestymistavoista.

5.2. Kansalaisyhteiskunnan kanssa toimiminen

Komissio pitää kansalaisyhteiskuntaa yhtenä kehitysyhteistyöpolitiikkansa keskeisistä tukipilareista. Tiivis yhteistyö kansalaisyhteiskunnan kanssa sekä kansalaiskunnan edistäminen on olennaista, jotta voidaan varmistaa kaikkien yhteiskunnan alojen mahdollisimman laaja osallistuminen laajemman tasa-arvon edellytysten luomiseksi, köyhien sisällyttämiseksi talouskasvun edunsaajiin ja yhteiskunnan demokraattisen rakenteen vahvistamiseksi. Tämä lähestymistapa on pantava täytäntöön kunnioittaen samalla valtion, hajautettujen paikallisviranomaisten ja yksityisen sektorin monia toisiaan täydentäviä tehtäviä.o

Komissio toimii yhteistyössä lukuisten kansalaisyhteiskunnan toimijoiden kanssa, kuten ihmisoikeusjärjestöjen ja -virastojen, ruohonjuuritason järjestöjen, naisasiainliikkeiden, nuorisojärjestöjen, lastensuojelujärjestöjen, ympäristöliikkeiden, maanviljelyjärjestöjen, kauppaliittojen, kehitystä tukevien rakenteiden (kansalaisjärjestöt, koulutus- ja tutkimuslaitokset), kulttuurijärjestöjen tai tiedotusvälineiden kanssa. Kansalaisyhteiskunnan kumppanien valinta perustuu niiden kykyihin vastata kansalaisten tarpeisiin, erityisiin toimivaltuuksiin, demokraattiseen luonteeseen, toimintojen ja hallinnoinnin avoimuuteen sekä niiden kykyyn vahvistaa kansalaisyhteiskuntaa kumppanimaissa.

Tulevaisuudessa EY:n politiikalla pyritään vahvistamaan edelleen kansalaisyhteiskuntaa ja lisäämään kansalaisyhteiskunnan toimijoiden osallistumista yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikkaan. Tähän kuuluu seuraavien alojen menetelmien ja viitekehysten määritteleminen:

* kansalaisyhteiskunnan toimijoiden tiedottaminen, niiden kuuleminen ja vuoropuhelu kehityspolitiikkaa ja -strategioita laadittaessaI

* kansalaisyhteiskunnan toimijoiden valmiuksien vahvistaminen

* kansalaisyhteiskunnan toimijoiden ottaminen mukaan yhteistyöohjelmien suunnitteluun ja toteuttamiseen

* hajautettu yhteistyö, jossa paikallistason toimijat ovat suoraan vastuussa kehitysyhteistyöohjelmien laatimisesta ja toteuttamisesta.

5.3. Täydentävyyden lisääminen alakohtaisuuden avulla

Euroopan unionin eri alojen politiikan määrittelyä ja kansallisten eri alojen politiikan tukemista kannustetaan. Kansallisissa politiikoissa ja Euroopan unionin lähestymistapojen mukaisesti siirtymistä hanketuesta alakohtaisiin ohjelmiin on nopeutettava. Tämä lähestymistapa helpottaa kumppanimaiden oman kehityksen hallintaa, rahoittajien koordinointia, menettelytapojen yhdenmukaistamista, edistää rahoitustuen suurempaa tehokkuutta ja antaa yleiskuvan kunkin alan ongelmista. Tätä prosessia on johdettava hallitusti takaamalla tuetuille aloille annettavien varojen tehokkaan lisäämisen, julkisen rahoituksen moitteettoman hoidon ja kansallisen itsemääräämisoikeuden kunnioittamisen. Tämä helpottaa talousarvion suoran tuen käyttämistä siellä, missä alan kumppanuus ja valmiudet ovat tarpeeksi kehittyneitä, ja edustaa enemmän tulokseen suuntautunutta tukea. Lähestymistapa edellyttää politiikkaa koskevaa kattavaa vuoropuhelua erityisaloilla, valmiuksien kehittämistä, johdonmukaisuutta ja yhteyksiä makrotalouden tukeen.

Lisäksi yhteisön toimien keskittäminen eri alojen politiikassa ja ohjelmissa lisäisi täydentävyyttä, helpottaisi yhteensovittamista ja toimintojen yhteisrahoitusta muiden rahoittajien kanssa. Tällaisella uudistuksella olisi joukko seurauksia erityisesti sidotun avun purkamiseen liittyvissä kysymyksissä.

Kattava kehityksen puiteohjelma ja Maailmanpankin nyttemmin laatimat köyhyyden vähentämistä koskevat strategia-asiakirjat, joiden tarkoituksena on tarjota malli köyhyyden vähentämisen tavoitteen sisällyttämiseksi kansallisiin kestävän kehityksen strategioihin ja rahoittajien toimintamalleihin, muodostavat soveltuvat viitekehykset tehokkaan täydentävyyden ja työnjaon kehittämiseksi.

Komissio tekee aloitteen jäsenvaltioiden toimien yhteensovittamisesta ja edistää erityisesti ohjelmien laatimista aloilla, joilla siitä on suhteellista etua, sekä kohdassa 4.3 mainituilla ensisijaisilla aloilla.

6. Täytäntöönpano

6.1. Tehokkuuden parantaminen hallinnollisen uudistuksen kautta

Yhteisön tuen hallinnoinnin tarkistusta ollaan paraikaa valmistelemassa 1. maaliskuuta hyväksytyn valkoisen kirjan periaatteiden mukaisesti. Keskusteltavana olevat uudistukset kattavat:

* kehitysyhteistyön hankkeiden hallinnon liittämisen uuteen jakojärjestelmään, jonka toimintakykyä vahvistetaan sekä ohjelmien laadinnan, talousarviomenettelyjen, arvioinnin ja palautteen selkeän yhteyden takaaminen seuraavaa ohjelmakautta silmällä pitäen

* ohjelmointiavun lähestymistavan perinpohjaisen tarkistamisen politiikan tavoitteiden ja ensisijaisten painopistealueiden mukaisesti. Monivuotista ohjelmointiapua vahvistetaan asianmukaisen politiikan ja yhteisön välineet sisältävien toimintamallien valikoiman löytämiseksi kullekin maalle tai alueelle. Tässä otetaan huomioon vuoropuhelu edunsaajamaiden kanssa. Ohjelmointitoiminnan johdonmukaisuutta ja laatua valvoo alueiden välinen laadun tukiryhmä.

* hankkeiden hallinnan laajemman hajauttamisen komission ulkomaiden edustustoille ja, jos olosuhteet sen sallivat, edunsaajamaiden viranomaisille. Komission kumppanimaissa olevien edustustojen tehtäviä mukautetaan tämän laajan verkoston käytön maksimoimiseksi sen kentältä saamien kokemusten hyödyntämiseksi.

6.2. Politiikan paremman suuntaamisen, hallinnoinnin ja valvontarakenteiden tarpeellisuus

Parlamentin ja jäsenvaltioiden harjoittamaa yhteisön kehitysyhteistyöohjelmien valvontaa ja ohjausta on parannettava. Näiden tehtävien keskittäminen strategiaa ja johdonmukaisuutta koskeviin kysymyksiin voisi tehostaa ja keventää hallinnointia ja auttaa samalla kehitysyhteistyöohjelmia keskittymään ensisijaisiin tavoitteisiinsa.

Neuvoston työryhmien ja komiteoiden tehtävän on erityisesti suuntauduttava politiikan suuntaviivoihin, yksittäisten maiden ja alueiden strategioiden ajoittaiseen tarkastamiseen ja kysymyksiin, joita koskevien kansainvälisten keskustelujen yhteydessä tarvitaan eurooppalaista yhteensovittamista. Tämä edellyttää pysyvän ohjelmointijärjestelmän yhteydessä sitä, että hallintoa koskevia määräyksiä mukautetaan strategisten arviointien loppuun saattamiseksi määräaikoja noudattaen [17].

[17] Tätä kysymystä käsiteltiin uuteen AKT-maiden ja EY:n väliseen kumppanusssopimukseen liitetyssä neuvoston ja komission julkilausumassa.

Tämä edellyttää myös sitä, että yksittäisten hankkeiden hyväksyntään käytetään vähemmän aikaa pitäen kuitenkin samalla yllä täysin avointa kuulemisjärjestelmää politiikkaa koskevista kysymyksistä ja ohjelman toteutustavasta säännöllisestä jälkiarvioinnista.

Komissio esittää tätä tiedonantoa täydentävät maakohtaiset strategia-asiakirjat EY:n kehitysyhteistyön ohjelmien pääasialliseksi ohjaavaksi, hallinnoivaksi ja tarkistavaksi välineeksi

6.3. Kehitysavun vaikutusten tehostaminen

Yhteisön kehitysyhteistyövälineet on sovitettava kumppanimaiden tarpeisiin ja valmiuksiin. Konflikteista kärsivien tai "poliittisesti herkkien" maiden lukumäärän viimeaikainen kasvu vaatii asianmukaisten interventiomenetelmien kehittämistä. Tähän liittyy toisaalta se, että kiireellisen avun, kunnostamisen ja kehitystoimien välinen tarvittava johdonmukaisuus taataan, ja toisaalta se, että kyseisiä väestöjä varten kehitetään suoran tuen menetelmiä kiinnittämällä erityishuomiota kaikkein alttiimpiin väestönosiin.

Valikoivuutta on lisättävä ohjelmia toteutettaessa ja tukia kohdennettaessa kullekin alueelle varattujen määrärahojen mukaisesti. Tämä tarkoittaa, että rahoituksen yleisestä suunnittelusta lähtien varoja ei kohdenneta ainoastaan tarpeen vaan myös maiden politiikan uudistuksina ja tuloksina arvioidun suorituskyvyn mukaan. Valtioiden elinten vahvistamista koskevilla pyrkimyksillä olisi lisättävä rahoituksen julkisuutta kumppanimaissa.

Yhteisön on jatkettava tukipolitiikkansa ehdollisuuden uudelleen tutkimista, sillä sitä ei enää sovelleta ainoastaan maksutaseen tukeen vaan myös muihin tukimuotoihin. Tässä yhteydessä maksuehdot eivät enää liity vain niihin toimenpiteisiin, joihin hallitukset ovat ryhtyneet, vaan pikemminkin saavutettuihin tuloksiin, joita arvioidaan ennalta hyväksyttyjen vaikutusindikaattorien perusteella. Tämä mahdollistaisi sen, että maille jätettäisiin enemmän toimintavaraa halutun vaikutuksen aikaansaamiseksi käytettävien tapojen ja keinojen osalta, ja sen, että oman kehitysprosessin hallinnalle voidaan antaa todellista merkitystä. Tämä olisi yhdenmukaista varojen uuden kohdennusmenetelmän käyttöönoton kanssa, ja siihen liittyisi näin ollen siirtymä katkonaisesta "stop-go" -maksujärjestelmästä (annetaanko tukea vai ei) jatkuvaan järjestelmään (kuinka paljon tukea annetaan), jossa saavutettuihin tuloksiin liittyy maksutaso eikä kokonaismäärä.

Kehitysapuvälineiden hajanaisuuteen on puututtava. Jokaisella ohjelmalla on oma oikeusperustansa, omat menettelynsä ja omat tuen myöntämisperusteensa (yhteisön käytettävissä olevat määrärahat jakautuvat yli 60 eri budjettikohtaan, joiden lisäksi talousarvion ulkopuolelle jäävät Euroopan kehitysrahaston EKR:n määrärahat). Tämä hajanaisuus ei helpota sen enempää kehitysyhteistyöohjelmien moitteetonta hallinnointia kuin johdonmukaisuuttakaan. Siksi olisi suotavaa yhdenmukaistaa rahoitusvälineiden käyttöä alkaen EKR:n sisällyttämisestä yhteisön talousarvioon ja samalla vähentäen nykyisiä budjettikohtia ja ryhmitellen niitä uudelleen eräiden keskeisten aiheiden ympärille.

Mahdollisuutta rahoittaa osa hallintokustannuksista yhteistyöohjelmille myönnetyistä toimintamäärärahoista, kuten muidenkin rahoittajien kohdalla, on harkittava varainhoitoasetuksen tarkistamisen yhteydessä.

Ministerineuvoston vuonna 1998 hyväksymien suuntaviivojen perusteella Euroopan yhteisön ja kumppanimaissa olevien jäsenvaltioiden edustajien väliset suhteet on tutkittava uudelleen läheisempien yhteyksien varmistamiseksi ja tehokkaiden ja säännöllisten yhteensovittamis- ja yhteistyömekanismien käyttöönottamiseksi.

6.4. Sisäisen valvonnan tehostaminen

Tämänhetkisten, liian tungettelevien ja melko tehottomien sisäisten valvontamenetelmien riittämättömyys mainitaan useimmissa arviointikertomuksissa. Valvontatoimien ja ennalta tarvittavien hyväksymisten määrän moninkertaistuminen vähentää kyseisten yksiköiden vastuuta ja johtaa niiden heikkenemiseen.

Uudistusta koskevan valkoisen kirjan mukaisesti uuden varainhoitoasetuksen voimaantuloa edeltävällä siirtymäajalla valvojat arvioivat hankkeet edelleen keskitetysti, mutta valvonta siirtyy asteittain toimivaltaisille pääosastoille. Tämän jälkeen ennakkoarviointimenettely lopetetaan ja valvonta siirretään toimivaltaisten pääosastojen soveltuville yksiköille. Valvojat ovat hajauttamisen myötä lähempänä valvottuja hajautettuja toimintoja, mikä lisää varainhoidon ja varainhoidon valvonnan tehokkuutta ja kannattavuutta sekä takaa myös selkeämmän vastuunjaon.

6.5. Valvonnan, arvioinnin ja palautteen tehostaminen

Komission uudistusta koskevassa valkoisessa kirjassa perustetaan toimintojohtaminen (ABM), jonka yhteydessä tapahtuva valvonta ja arviointitoimien tehokkuuden ja niistä aiheutuvien kustannusten asianmukaiseksi mittaamiseksi antaa olennaista palautetta menettelystä ja edistää toimien selkiyttämistä.

Perustetaan tuloksiin keskittyvät valvontajärjestelmät sekä laadullisen ja määrällisen suorituskyvyn mittarit. Indikaattorien avulla todellisen palautteen saamiseksi kentältä. Valvontaindikaatorien käyttö yleistetään saatujen kokemusten sekä kehitysapukomitean tekemän työn perusteella, jotta varmistetaan yhteys kansainvälisiin tavoitteisiin.

Arviointitoimintaa on vahvistettava kannattavuuden parantamiseksi sekä hallinnon ja oppimisen tukemiseksi. Kaikilla yhteisön tukemilla maantieteellisillä alueilla arviointien tuloksista oppimista on hyödynnettävä järjestelmällisemmin ja yhdenmukaisemmin uusien kehitysyhteistyöhankkeiden ja -ohjelmien suunnittelussa. Tämä edellyttää edustustoilta ja edunsaajien kanssa käytävästä poliittisesta vuoropuhelusta saatavaa, yksikköjen politiikan suunnittelua ja ohjelmointia koskevaa suoraa palautetta. Lisäksi etukäteen tehtävästä ohjelmien ja hankkeiden arvioinnista on tultava järjestelmällistä arvioinnin ja ohjelmoinnin vahvistamiseksi.

7. Päätelmät

Yhteisön on parannettava edelleen kehitysyhteistyöpolitiikkansa vaikutuksia ja laatua lähestymistapojaan muuttamalla. Toimintamalleja ja strategiaa koskevissa suuntaviivoissaan sen on:

* paremmin yhdennettävä kehitysyhteistyönsä taloudelliset, kaupalliset ja poliittiset näkökohdat,

- vahvistamalla kaupan ja kehityksen välisiä yhteyksiä ja kiinnittämällä erityistä huomiota köyhimpiin maihin ja kannustamalla niiden sujuvaa, asteittaista ja edunmukaista yhdentämistä maailmantalouteen

- suuntaamalla kehityspolitiikkansa köyhyyden vähentämiseen siellä, missä se osoittautuu tarpeelliseksi unionin ulkosuhteiden yleisessä viitekehyksessä

- hyödyntämällä mahdollisimman tarkoin yhteisön käytettävissä olevia ulkopolitiikan välineitä ja pyrkimällä järjestelmällisesti mahdollisimman laajaan johdonmukaisuuteen kehitysyhteistyöpolitiikassa ja muissa yhteisön kehitysmaihin vaikuttavissa politiikoissa, esimerkiksi kaupan, maatalouden, kalastuksen, maahanmuuton, tutkimuksen ja teknologisen kehityksen ja ympäristön aloilla

* lisättävä kiireellisen avun, kunnostamisen ja kehityksen välisiä yhteyksiä erityisesti niillä yhteiskunnallisilla aloilla, jotka ovat alttiille väestönosille olennaisia,

* hyväksyttävä yhtenäistetty kehitystä koskeva toimintarakenne ja sovellettava alakohtaisen kehitysyhteistyöpolitiikan yhteisiä suuntaviivoja, jotka perustuvat tässä tiedonannossa vahvistettuihin ensisijaisiin painopistealueisiin,

* keskitettävä yleisesti yhteisön toimet pienemmälle joukolle painopistealueita ja ensisijaisia aloja sekä lisättävä talousarvion tukemista ja alakohtaisten ohjelmien laadinnan painoarvoa,

* taattava jäsenvaltioiden kahdenvälisten kehitysyhteistyöohjelmien ja alakohtaisten ohjelmien parempi johdonmukaisuus ja käytettävä mahdollisimman paljon edunsaajavaltioiden omia menettelytapoja,

* taattava yhteisön politiikan kehitysmaita koskevan kannan parempi johdonmukaisuus Bretton Woods -järjestelmässä, WTO:ssa, YK:ssa ja lukuisissa muissa standardeja asettavissa järjestöissä,

* lisättävä EU:n läsnäoloa ja vaikutusta kansainvälisissä foorumeissa, joissa keskustellaan kehitysyhteistyöpolitiikasta.

Yhteisön on täytäntöönpanossa sovellettava toimintaperiaatteita ja lisättävä tehokkuuttaan:

* laatimalla kumppanuuden, osallistumisen ja oman kehityksen hallinnan periaatteista toiminnalliset päätelmät sekä noudattamalla kansainvälisiä parhaita käytäntöjä,

* täsmentämällä varojen myöntämisperusteita painottamalla enemmän tuloksia ja ottamalla mukaan tuen myöntämisen ehdollisuuden,

* hajauttamalla tehtäviä,

* Reunifying project cycle management, ensuring a clear link between the programming exercise, budget procedures, evaluation and the feed back into the next cycle of programming.

* parantamalla valvontaa ja arviointia ja

* määrittelemällä uudelleen komission, jäsenvaltioiden ja Euroopan parlamentin asema ohjelmien laadinnassa, jotta ohjelmien laadinta tehostuisi ja siitä tulisi kannattavampaa.

Komissio aikoo vähitellen lisätä valmiuksiaan laatia luotettavia tilastollisia kertomuksia näillä aloilla tehdyistä toimista.

Komissio aloittaa yhteisön kehitysapua koskevien vuosittaisten kertomusten laatimisen, joiden tulisi vahvistaa muut vaaditut kertomukset. Niiden tarkoituksena on:

- kertoa sovittujen politiikkojen täytäntöönpanosta laadullisten ja määrällisten mittaperusteiden avulla,

- sopeuttaa tarvittaessa politiikan painopistealueita ja tavoitteita ja

- arvioida yhteisön strategisten toimien ensisijaiset painopistealueet.

Neuvostoa ja Euroopan parlamenttia kehotetaan yhteistyöhön komission kanssa tämän tiedonannon periaatteiden eteenpäin viemiseksi.

* * *

LIITE 1

Kehitysmaiden maailmantalouteen yhdentymisen suuntaukset

(tavarakauppa)

Kehitysmaiden kaupan merkitys väheni 1980-luvun alussa. Tämä aiheutui velkakriisistä, joka johti tuonnin laskuun, ja kriisin jälkeisistä vakauttamisohjelmista, jotka tilapäisesti tukahduttivat taloudellista toimintaa. Vuoden 1985 jälkeen kauppa kasvoi kolme kertaa nopeammin kuin edellisellä vuosikymmenellä. Kehitysmaiden osuus koko maailman viennistä on nykyisin lähes 35 prosenttia ja tuonnista 31 prosenttia. Keskinkertaisen tulotason maat kuitenkin nostavat näitä lukuja. Alhaisen tulotason maat kärsivät velkakriisistä ja niiden kauppavirrat ovat tasaisia tai joissain tapauksissa jopa laskevia.

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Maailmanpankki, 1999d.

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kehitysmaiden osuus maailmankaupasta

% (miljardia ecua) lukuun ottamatta EU:n sisäistä kauppaa

LIITE 2

EY:N MYÖNTÄMÄ TUKI

Tuen kokonaismäärä 1986-1998

Yhteisön tuki on lisääntynyt huomattavasti viimeisen vuosikymmenen aikana vuoden 1998 4,2 miljardista eurosta, joka sisältää kaikille alueille suunnattavan tuen, vuoden 1998 8,6 miljardiin euroon. Tästä tuesta myönnettiin 6,8 miljardia euroa kehitysmaille ja 1,8 miljardia euroa muille maille.

>TAULUKON PAIKKA>

*Tuki siirtymävaiheen maille (DAC: n määritelmä)

Lähde: ODI, 1999

LIITE 3

Julkinen kehitysapu edunsaajavaltioiden luokittelun mukaan

>TAULUKON PAIKKA>

ANNEX 4

EY:n tuen alakohtainen kohdistaminen

Maksusitoumukset

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde: Overseas Development Institute, The European Community External Cooperation Programmes 1999

LIITE 4A

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

ANNEX 4B

ANNEX 5

EU:n kahdenvälisen avun toimistojen, Euroopan komission ja Maailmanpankin henkilöstö

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde: Comparative Overview of EU Aid Agencies, ODI/EC DPM - marraskuu 1995 sekä DAC:n kertomukset

>TAULUKON PAIKKA>

>VIITTAUS KAAVIOON>

ANNEX 5A

ANNEX 6

>TAULUKON PAIKKA>

Lyhenteet

LIITE 7

Kehitysapukomitean luettelo tuensaajista - Osa I: kehitysmaat ja -alueet

(virallinen kehitysapu)

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde: DAC, maaliskuu 2000.