Vaikka kaikissa jäsenvaltioissa on käytössä sosiaalisia turvaverkkoja, niiden saatavuuden ja riittävyyden parantamisessa on edistytty epätasaisesti. Sosiaalisten turvaverkkojen muoto vaihtelee jäsenvaltioittain, mikä johtuu erilaisista kansallisista perinteistä ja sosiaalisen suojelun järjestelmien yleisestä rakenteesta. Jäsenvaltioiden haasteet ovat kuitenkin samankaltaisia, kuten eurooppalaisen ohjausjakson toistuvat maakohtaiset analyysit ja suositukset osoittavat. Lisäksi avoimen koordinointimenetelmän puitteissa käydyissä aihekohtaisissa keskusteluissa on tuotu esiin yhteisiä haasteita, jotka koskevat erityisesti etuuksien alhaista käyttöastetta ja edunsaajien tukemista työmarkkinoille osallistumisessa ja yhteiskuntaan integroitumisessa.

Vähimmäistoimeentuloetuuksilla on erityinen merkitys rahana maksettavan toimeentulotuen kokonaismäärässä, sillä niiden tarkoituksena on auttaa yksittäistä kotitaloutta saavuttamaan tietty kokonaistulotaso. Ne ovat maksuihin perustumattomia, tarveharkintaisia etuuksia, jotka on tarkoitettu viimesijaiseksi turvaksi kotitalouksille, joilla ei ole riittävästi varoja elämiseen silloinkaan, kun muut tulonlähteet tai etuudet on hyödynnetty, tai niitä ei ole riittävästi takaamaan ihmisarvoista elämää. Vähimmäistoimeentuloetuuksia täydennetään yleensä räätälöidyllä tuella ja työmarkkinoille pääsyä edistävillä kannustimilla, sosiaalista osallisuutta edistävillä toimenpiteillä ja laadukkailla palveluilla. Siten vähimmäistoimeentulojärjestelmät – jotka kattavat kaikki kolme toisiaan tukevaa osa-aluetta – eivät ole passiivinen väline, vaan ne toimivat mahdollisuuksien mukaan ponnahduslautana osallisuuteen ja parempiin työllisyysnäkymiin.

Sosiaaliset turvaverkot auttavat vähentämään sosiaalista eriarvoisuutta ja eroja jäsenvaltioiden sisällä, tehostavat ylöspäin tapahtuvaa sosiaalista lähentymistä ja edistävät samalla työkykyisten integroitumista työmarkkinoille. Hyvin suunnitelluilla sosiaalisilla turvaverkoilla pyritään takaamaan, että jokaisella on riittävät resurssit ihmisarvoiseen elämään ja mahdollisuus osallistua taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen elämään, myös työmarkkinoille. Turvaverkot ovat erityisen tärkeitä vähävaraisissa kotitalouksissa eläville henkilöille. Vähävaraisella kotitaloudella tarkoitetaan kotitaloutta, jonka terveyden ja hyvinvoinnin sekä sosiaalisen osallisuuden ja työmarkkinoille integroitumisen kannalta välttämättömät rahalliset ja aineelliset resurssit ovat riittämättömät, niitä saadaan epäsäännöllisesti tai niiden saanti on epävarmaa. Sosiaaliset turvaverkot käsittävät tässä toimeentulotuen ja erilaisia luontoisetuuksia ja palveluja, joita tarjotaan niitä tarvitseville.

Köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunta sekä oikeus riittävään vähimmäistoimeentuloon ovat keskeisessä asemassa Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarissa. Pilarin periaatteessa 14 todetaan seuraavaa: ”Jokaisella, jolla ei ole riittäviä varoja, on oikeus riittäviin vähimmäistoimeentuloetuuksiin, joilla varmistetaan ihmisarvoinen elämä kaikissa elämän vaiheissa, ja työmarkkinoille ja yhteiskuntaan osallistumisen mahdollistavien tavaroiden ja palvelujen tosiasialliseen saatavuuteen. Työkykyisten vähimmäistoimeentuloetuuksiin olisi yhdistettävä kannustimet työmarkkinoille siirtymiseen tai palaamiseen.” Komissio hyväksyi 4 päivänä maaliskuuta 2021 Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilaria koskevan toimintasuunnitelman, jolle unionin johtajat antoivat tukensa Portossa 8 päivänä toukokuuta 2021 pidetyssä huippukokouksessa. Eurooppa-neuvosto on asettanut yleistavoitteet köyhyyttä, työllisyyttä ja osaamista koskevat yleistavoitteet vuodelle 2030. Köyhyys- ja syrjäytymisvaarassa olevien määrää olisi vuoteen 2030 mennessä pienennettävä vähintään 15 miljoonalla, joista vähintään viiden miljoonan olisi oltava lapsia, vähintään 78 prosenttia 20–64-vuotiaista olisi oltava työllisiä ja aikuisista vähintään 60 prosentin olisi osallistuttava vuosittain koulutukseen. Jäsenvaltiot esittivät kesäkuussa 2022 kansalliset tavoitteensa tämän päämäärän tukemiseksi.

Viime vuosikymmenen aikana toteutetuista köyhyyttä torjuvista toimista ja parannuksista huolimatta yli 95,4 miljoonaa eurooppalaista oli köyhyys- ja syrjäytymisvaarassa vuonna 2021. Viime vuosikymmenen aikana monissa jäsenvaltioissa (vajaatyöllisissä tai) työttömissä kotitalouksissa elävien henkilöiden köyhyysriski on kasvanut, köyhyydestä on tullut vakavampaa ja pysyvämpää ja sosiaalisten tulonsiirtojen vaikutus köyhyyden vähentämiseen on heikentynyt. Vuoteen 2020 saakka unionin talous jatkoi kasvuaan, työllisyys saavutti kaikkien aikojen korkeimman tason ja työttömyys palasi vuotta 2008 edeltäneelle tasolle. Covid-19-pandemia johti kuitenkin talouden sokkiin. Unioni ja jäsenvaltiot lisäsivät sosiaalista suojelua merkittävästi ja tarjosivat kattavia toimia vastauksena ennennäkemättömiin sosiaalisiin haasteisiin. Eristämistoimenpiteet ovat kuitenkin vaikuttaneet suhteettomasti naisiin ja haavoittuvassa asemassa oleviin ihmisiin, erityisesti omaishoidon aiheuttaman taakan kasvun sekä terveydenhuollon, koulutuksen ja tarvittavien sosiaalipalvelujen heikomman saatavuuden vuoksi, mikä on myös pahentanut jo olemassa olevia työhön pääsyn esteitä.

Toimeentulotuen riittävyyden varmistaminen on haaste lähes kaikissa jäsenvaltioissa muun muassa palkkakehityksen vuoksi. Riittävyyttä voidaan mitata vertaamalla edunsaajien kokonaistuloja kansalliseen köyhyysrajaan (osoituksena köyhyyttä lieventävästä vaikutuksesta) ja pienipalkkaisten tuloihin (osoituksena työmarkkinoille osallistumiseen liittyvistä taloudellisista kannustimista). Vaikka riittävyys vaihtelee kotitalouksien välillä, molemmat indikaattorit antavat samankaltaisia tuloksia, jotka osoittavat, että matalimmat palkat ovat lähellä köyhyysrajaa ja etuudet sitäkin alemmalla tasolla. Vuonna 2019 yksittäisen toimeentulotuen saajan tulot olivat alle 80 prosenttia köyhyysrajasta 22 jäsenvaltiossa, kun taas pienipalkkaisen tulot saavuttivat köyhyysrajan tai olivat sen yläpuolella kaikissa jäsenvaltioissa. Kotitalouksissa, joissa on lapsia, toimeentulotuen riittävyys on yleensä huomattavasti (keskimäärin noin 10–20 prosenttiyksikköä) parempi.

Koska toimeentulotukea tarkistetaan harvoin, etuudet eivät välttämättä pysy palkkakehityksen, elinkustannusten tai hintojen nousun (erityisesti elintarvikkeiden ja energian osalta) tai inflaation tahdissa, mikä heikentää entisestään etuuksien riittävyyttä. Monissa jäsenvaltioissa vähimmäistoimeentuloetuuksien tason vahvistaminen ja korottaminen ei perustu luotettavaan menetelmään eikä tilastollisesti perusteltuihin viitearvoihin tai indikaattoreihin. Noin kolmasosassa jäsenvaltioista sovelletaan automaattisia indeksointijärjestelmiä, joissa toimeentulotuen määrää mukautetaan säännöllisesti elinkustannusten muutosten huomioon ottamiseksi.

Toimeentulotuen ja erityisesti vähimmäistoimeentuloetuuksien riittävyys on pysynyt unionissa keskimäärin lähes muuttumattomana viime vuosikymmenen aikana, vaikka se onkin hieman parantunut viime vuosina. Lähentymistä on havaittu jonkin verran erityisesti useissa jäsenvaltioissa käyttöön otettujen uusien vähimmäistoimeentulojärjestelmien ansiosta. Toisaalta riittävyys on heikentynyt huomattavasti vuodesta 2009 lähtien useissa jäsenvaltioissa, joissa se jo oli unionin keskiarvoa alhaisempi.

Toinen yleinen haaste liittyy vähimmäistoimeentulon kattavuuteen, sillä noin 20 prosenttia köyhyysvaarassa olevista työttömistä ei ole oikeutettu saamaan toimeentulotukea. Joidenkin ryhmien on erityisen vaikea saada toimeentulotukea. Ikävaatimukset (esimerkiksi 18:aa vuotta korkeampi ikäraja, jollainen on käytössä viidessä jäsenvaltiossa) voivat rajoittaa nuorten aikuisten mahdollisuuksia saada tukea. Vaikka kansalaisuutta koskevilla rajoituksilla on vain vähäinen vaikutus tukikelpoisuuteen, toisten maiden kansalaisten mahdollisuuksia saada tukea voivat rajoittaa laillisen oleskelun vähimmäiskestoon liittyvät perusteet. Vähimmäiskestosta on säädetty muutamissa jäsenvaltioissa, ja se vaihtelee yhdestä vuodesta kymmeneen vuoteen. Lisäksi tietyt vaatimukset, jotka koskevat esimerkiksi vakituista osoitetta tai pankkitilin haltijuutta, ovat esteitä asunnottomille tai köyhillä alueilla, esimerkiksi romanien asuinalueilla, asuville syrjäytyneille henkilöille. Vaikka tarveharkinta on olennainen tekijä vähimmäistoimeentulon asianmukaisessa kohdentamisessa, riittämätön kattavuus voi johtua myös liian tiukasta tarveharkinnasta. Tarveharkinnassa tarkastellaan kaikkien kotitalouden jäsenten taloudellisia resursseja, olivatpa ne sitten tuloja, varallisuutta, kiinteistöjä tai irtainta omaisuutta. Useimmissa jäsenvaltioissa tarveharkinnassa käytetty kynnysarvo vastaa myönnettävän etuuden enimmäismäärää, ja vähimmäistoimeentuloetuuksia käytetään täydentämään kotitalouden tuloja, jotta päästään tälle tasolle. Jäsenvaltioissa, joissa kynnysarvo on asetettu kovin alas, tarveharkinnalla voidaan sulkea vähimmäistoimeentulon ulkopuolelle suuri määrä pienituloisia kotitalouksia ja työssäkäyviä köyhiä. Vähimmäistoimeentulotuen riittämätön kattavuus voi johtua myös siitä, että varallisuustesti on suunniteltu liian tiukaksi, mikä johtaa tilanteisiin, joissa kotitalous suljetaan vähimmäistoimeentulon ulkopuolelle siksi, että arvoltaan vähäiset omaisuuserät määritetään laskelmassa suhteettoman suuriksi. Etuudet eivät välttämättä jakaudu asianmukaisesti kotitalouden jäsenten kesken, koska vain perheenpäällä on oikeus hakea niitä. Useimmissa maissa naisia ei yleensä pidetä perheenpäänä, paitsi jos kotitaloudessa ei asu vakituisesti aikuista miestä. Vain muutamissa jäsenvaltioissa kotitalouksien yksittäisillä henkilöillä on erityistapauksissa oikeus saada etuuksia, mutta tukikelpoisuus on edelleen määriteltävä kotitalouden tasolla. Ratkaisut, joilla helpotetaan kotitalouden yksittäisten jäsenten toimeentulotuen saamista, voivat edistää sukupuolten tasa-arvoa sekä naisten ja nuorten aikuisten taloudellista riippumattomuutta ja toimeentuloturvaa ilman, että ne välttämättä lisäävät kotitalouden tasolla maksettavien etuuksien kokonaismäärää. Elpymis- ja palautumistukivälineeseen liittyviin kansallisiin elpymis- ja palautumissuunnitelmiin sisältyy uudistuksia jäsenvaltioissa, joissa eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä annetuissa maakohtaisissa suosituksissa todettiin olevan vähimmäistoimeentulon riittävyyteen ja kattavuuteen liittyviä haasteita. Esimerkiksi monissa investoinneissa keskitytään sosiaalipalvelujen laajentamiseen tai niiden laadun parantamiseen, energiaköyhyyden torjuntaan ja haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien osallistamiseen. Joissakin elpymis- ja palautumissuunnitelmissa pyritään myös lisäämään sosiaalietuuksien, kuten vähimmäistoimeentulon, tehokkuutta ja riittävyyttä. Kolmanneksi vähimmäistoimeentulon käyttöaste näyttää olevan melko alhainen kaikissa jäsenvaltioissa. Saatavilla olevien arvioiden mukaan vähimmäistoimeentulon jättää käyttämättä yleensä 30–50 prosenttia tukikelpoisesta väestöstä. Tätä voivat selittää monet eri tekijät, kuten tiedonpuute, vähimmäistoimeentulon saannin monimutkaisuus, luottamuksen puute instituutioita kohtaan ja leimautumisen tunne. Ilmeisesti vain muutamissa jäsenvaltioissa kerätään tietoja alhaisesta käyttöasteesta.

Neljänneksi toimeentulotukipolitiikan ja työkykyisten työmarkkinoille siirtymistä tai palaamista edistävien kannustimien välinen koordinointi on edelleen riittämätöntä. Sosiaaliset turvaverkot olisi suunniteltava siten, että työnteon kannustimet varmistetaan. Toimeentulotuen suunnittelussa ei varsinkaan pitäisi heikentää työnteon kannustimia eikä luoda köyhyysloukkuja (tai matalapalkkaloukkuja työssäkäyville, toimeentulotukea saaville henkilöille). Joissakin tapauksissa työnteon aloittamiseen saattaa olla vähän kannustimia vähimmäistoimeentuloetuuksien (myös lisäetuuksien) korkean peruuttamisasteen tai korkean efektiivisen marginaaliveroasteen vuoksi. Vaikka on selvää, että työtulojen olisi (jo vähimmäispalkkatasolla) oltava etuuksista saatavia tuloja suuremmat, myös muut tekijät vaikuttavat siihen, missä määrin vähimmäistoimeentulon saajat siirtyvät työelämään (esimerkiksi ammatinvalinnanohjaukseen tai muihin räätälöityihin aktivointitoimenpiteisiin osallistuminen ja niiden laatu, osaamisvaje, terveyteen liittyvät kysymykset ja lastenhoidon saatavuus).

Aktiivisella työvoimapolitiikalla edistetään siirtymistä työelämään, ja siihen kuuluvat elinikäinen oppiminen, erityistarpeita vastaava yksilöllinen tuki ja ohjaus, laadukkaiden työpaikkojen ja työssä pysymisen edistäminen sekä uralla etenemisen mahdollistaminen osallisuutta edistävien työmarkkinoiden käsitteen mukaisesti. Monissa jäsenvaltioissa näitä toimenpiteitä ei kuitenkaan ole räätälöity riittävästi niiden vähimmäistoimeentulon saajien yksilöllisiin tarpeisiin, jotka ovat usein kauimpana työmarkkinoista.

Vaikka useimmissa jäsenvaltioissa vaaditaan osallistumista aktivointiohjelmiin, tällaisia toimenpiteitä ei välttämättä ole edes saatavilla. Aktiivisuusvaatimuksiin (etenkin jos niiden laiminlyönnistä on seuraamuksia) on liitettävä tukipalveluja, kuten neuvontaa, valmennusta tai työnhaussa avustamista, jotta vaatimukset toimisivat tehokkaammin ja kannustaisivat hyväksymään työtarjouksia. Erityistä huomiota on kiinnitettävä työmarkkinoiden ulkopuolella tai köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa oleviin nuoriin aikuisiin. Jotta heidät saataisiin palaamaan koulutukseen tai työmarkkinoille mahdollisimman nopeasti, toimeentulotuen saaminen olisi kytkettävä erityisen voimakkaisiin aktivointitoimenpiteisiin, joilla heitä tuetaan hankkimaan työkokemusta ja kehittämään muuttuvassa työelämässä tarvittavia oikeanlaisia taitoja, etenkin vihreän ja digitaalisen siirtymän kannalta olennaista osaamista.

Myönteisiä tuloksia saavutetaan yleensä positiivisilla työnteon kannustimilla, joilla tuetaan asteittaista siirtymistä työmarkkinoille niin, että oikeus vähimmäistoimeentuloon säilytetään tietyn aikaa työsuhteen aikana. Haasteita liittyy myös tarjottujen työpaikkojen ominaisuuksiin ja kestävyyteen eli pitkäaikaisten, laadukkaiden työpaikkojen löytymiseen. Noin neljäsosassa jäsenvaltioista osallistuminen julkisia töitä koskeviin ohjelmiin on joko pakollista tai ensisijainen vaihtoehto edunsaajille, vaikka julkisilla töillä katsotaan yleensä olevan vain vähän tai ei lainkaan vaikutusta tuettaessa pidemmän aikavälin työllistymistä. Yhteisötalouden tehtävänä on helpottaa vähimmäistoimeentulon saajien työllistymismahdollisuuksia. Työskentely yhteisötaloudessa voisi olla ponnahduslauta kohti avoimia työmarkkinoita.