[pic] | EUROOPAN KOMISSIO | Bryssel 27.4.2010 KOM(2010) 185 lopullinen KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta tehdyn toimielinten sopimuksen toiminnasta KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta tehdyn toimielinten sopimuksen toiminnasta 1 JOHDANTO Toimielinten sopimus talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta, jäljempänä ’toimielinten sopimus’, on Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen poliittinen sopimus. Siihen sisältyy monia määräyksiä ja periaatteita, jotka ovat osoittautuneet hyödyllisiksi ja jopa välttämättömiksi talousarviota koskevan kurinalaisuuden ja talousarviomenettelyjen sujuvuuden varmistamisessa. Toimielinten sopimus vaikuttaa lukuisiin talousarvion suunnittelua, valmistelua, täytäntöönpanoa ja valvontaa koskeviin näkökohtiin. Nykyinen toimielinten sopimus hyväksyttiin 17. toukokuuta 2006[1], ja se perustuu Brysselin Eurooppa-neuvostossa 15. ja 16. joulukuuta 2005 saavutettuun yhteisymmärrykseen ja Euroopan parlamentin kanssa myöhemmin sovittuihin muutoksiin. Se on viimeisin virstanpylväs EU:n toimielinten välisten talousarviokeskustelujen pitkässä, yli 50-vuotisessa historiassa. Toimielinten sopimuksia on tehty vuodesta 1988 alkaen neljä: Delors I -paketti (1988–1992), Delors II -paketti (1993–1999), Agenda 2000 (2000–2006) ja nykyinen vuosia 2007–2013 koskeva paketti. Näillä sopimuksilla on varmistettu, että EU:n talousarvio on 20 viime vuoden ajan saatu hyväksyttyä sujuvasti ja ajoissa. Tässä kertomuksessa tarkastellaan perusteellisesti nykyisen toimielinten sopimuksen toimintaa siihen liitetyn julistuksen 1 mukaisesti. Julistuksessa todetaan, että komissio laatii toimielinten sopimuksen 7 kohdan mukaisesti kertomuksen toimielinten sopimuksen toiminnasta ja ”tarvittaessa liittää siihen asianmukaiset ehdotukset”. Jäljempänä esitettävä analyysi noudattaa pääpiirteittäin toimielinten sopimuksen rakennetta. Siinä keskitytään aluksi menettelyihin, joilla monivuotista rahoituskehystä pannaan täytäntöön, erityisesti mukautuksiin ja tarkistuksiin sekä joustavuuteen (liikkumavarat ja joustovälineet). Tämän jälkeen siinä arvioidaan määräyksiä, jotka koskevat toimielinten välistä yhteistyötä talousarviomenettelyn aikana. Lopuksi tarkastellaan EU:n varojen moitteettomaan hoitoon liittyviä kysymyksiä (tarkastuslausumat, rahoitussuunnitelmat ja uudet rahoitusvälineet). Kertomus ei pyri olemaan tyhjentävä. Useat toimielinten väliseen yhteistyöhön liittyvät tärkeät kysymykset jätetään tarkastelun ulkopuolelle. Myös monet talousarvion uudistuksen tärkeät näkökohdat jätetään käsiteltäviksi toimielinten sopimukseen sisältyvän julistuksen 3 nojalla tehtävässä kokonaisvaltaisessa ja laaja-alaisessa tarkistuksessa. Lisäksi Lissabonin sopimuksessa otetaan käyttöön uusia toimintalohkoja tai annetaan nykyisille toimintalohkoille uutta painoarvoa. Tämä saattaa pidemmällä aikavälillä edellyttää muutoksia talousarvioon. Muutokset kuitenkin edellyttävät ensin uusien säädösten valmistelua ja niiden mahdollisen taloudellisen vaikutuksen huolellista arviointia. Lopuksi on huomattava, että komissio on tehnyt ehdotuksia asetukseksi monivuotisen rahoituskehyksen vahvistamisesta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 312 artiklan 2 kohdan nojalla[2]. Monivuotista rahoituskehystä koskeva asetus ja ehdotettu uusi toimielinten sopimus budjettiyhteistyöstä[3] sekä eräät varainhoitoasetuksen säännökset[4] korvaavat tulevaisuudessa yhdessä toimielinten välisen sopimuksen. 2 MONIVUOTISEEN RAHOITUSKEHYKSEEN LIITTYVIEN TÄYTÄNTÖÖNPANOMENETTELYJEN ANALYYSI Monivuotisen rahoituskehyksen ja toimielinten välisen sopimuksen muiden määräysten avulla on varmistettu - talousarviota koskeva kurinalaisuus: vuosittaisessa talousarviomenettelyssä on noudatettava monivuotisen rahoituskehyksen mukaisia enimmäismääriä - sujuva talousarviomenettely ja tehokas yhteistyö toimielinten välillä toimielinten sopimuksessa sovittujen menettelysääntöjen ansiosta; on korostettava sitä, että vuodesta 1988 alkaen kaikki talousarviot on hyväksytty ajallaan - EU:n menojen kehityksen parempi ennustettavuus. Monivuotisen rahoituskehyksen hyödyllisyyden tunnustaminen näkyy myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 312 artiklan 1 kohdassa, jossa todetaan, että ”unionin vuotuinen talousarvio laaditaan monivuotista rahoituskehystä noudattaen”. 2.1 Monivuotisen rahoituskehyksen mukauttamista koskevat menettelyt 2.1.1 Vuosittain tehtävät tekniset mukautukset Toimielinten sopimuksen 16 kohdassa määrätään vuosittaisesta teknisestä mukautuksesta, joka tehdään ennen varainhoitovuoden n + 1 talousarviomenettelyä. Tässä yhteydessä arvioidaan erityisesti uudelleen enimmäismäärät sekä maksusitoumuksiin käytettävien määrärahojen ja maksumääräyksiin käytettävien määrärahojen kokonaismäärät vuoden n + 1 hinnoin[5]. Tähän tarkoitukseen ei käytetä BKT-deflaattoria, jota käytettiin osittain edellisten monivuotisten rahoituskehysten yhteydessä, vaan 2 prosentin kiinteää vuosittaista deflaattoria. Tämä tuo mukanaan selkeän avoimuuteen liittyvän edun, sillä enimmäismäärät ovat näin tiedossa sekä reaali- että nimellismääräisinä koko rahoituskehyksen voimassaolon ajan. Tämä puolestaan helpottaa pitkän aikavälin rahoitussuunnittelua ja antaa kaikille talousarviomenettelyssä mukana oleville sidosryhmille paremman varmuuden. Nykyisen järjestelmän edut näyttäisivät olevan merkittävämmät kuin se positiivinen tai negatiivinen ero, joka väistämättä syntyy kiinteää deflaattoria käyttämällä laskettujen enimmäis- ja kokonaismäärien sekä varsinaista BKT-deflaattoria käyttämällä laskettujen vastaavien määrien välillä. Enimmäismäärät olisivat vuonna 2007 olleet 1,7 prosenttia suuremmat varsinaista BKT-deflaattoria käyttäen. Vuonna 2008 tämä ero katosi. Vuonna 2009 syntyi taas eroa taloudellisen taantuman seurauksena: kiinteää deflaattoria käyttäen laskettu deflaattori-indeksi oli 110,4 (perusvuosi 2004 = 100), kun taas varsinaista BKT-deflaattoria käyttäen saatu deflaattori-indeksi oli 106,7. 2007 | 2008 | 2009 | a) Teknisiin mukautuksiin käytettävä kiinteä deflaattori | 2,0 % | 2,0 % | 2,0 % | b) Kumulatiivinen indeksi 2 %:n deflaattoria käyttäen (2004 = 100) | 106,1 | 108,2 | 110,4 | c) BKT-deflaattori (PO ECFINin syksyn 2009 ennuste) | 2,9 % | 0,4 % | -1,3 % | d) Kumulatiivinen indeksi efektiivistä deflaattoria käyttäen (2004 = 100) | 107,8 | 108,2 | 106,7 | e) Kumulatiivinen ero d – b | 1,7 | 0,0 | -3,7 | 2.1.2 Koheesiopolitiikan määrärahojen mukauttaminen Toimielinten sopimuksen 17 kohdassa määrätään vuotta 2011 koskevasta teknisestä mukautuksesta, jos todetaan, että jonkin jäsenvaltion vuosien 2007–2009 kumulatiivinen bruttokansantuote (BKT) poikkeaa enemmän kuin ± 5 prosenttia toimielinten sopimusta laadittaessa muodostetusta kumulatiivista BKT:tä koskevasta arviosta. Siinä tapauksessa komissio mukauttaa määriä, jotka kyseisille jäsenvaltioille on osoitettu koheesiota tukevista varoista kyseisen kauden aikana. Komissio toteutti BKT-eron ja sitä vastaavan mukautuksen arvioinnin osana vuotta 2011 koskevaa teknistä mukautusta, joka esitettiin huhtikuussa 2010[6]. 2.1.3 Maksumäärärahojen yhteenlasketun enimmäismäärän mukauttaminen Toimielinten sopimuksen 18 kohdan nojalla komissio tarkistaa täytäntöönpanon perusteella joka vuosi maksumäärärahojen yhteenlasketun enimmäismäärän, joka vahvistettiin rahoituskehystä laadittaessa, jotta varmistetaan hallittu kehitys suhteessa maksusitoumuksiin käytettäviin määrärahoihin[7]. Maksumäärärahojen todellinen määrä on ohjelmakauden ensimmäisten vuosien aikana jäänyt huomattavasti enimmäismääriä pienemmäksi, mikä saattaa johtaa kiinnikuromisilmiöön ja ennakoitua suurempiin maksuihin tulevina vuosina. Maksumäärärahoja koskevien vuoteen 2013 ulottuvien tämänhetkisten arvioiden perusteella on kuitenkin ennenaikaista mukauttaa voimassa olevia maksumäärärahojen enimmäismääriä. Komissio jatkaa tilanteen kehittymisen tarkkaa seurantaa sekä rakennetoimiin ja kaikkiin muihin otsakkeisiin kuuluvia maksuja koskevien arvioidensa hienosäätöä. Komissio päivittää vuoden 2013 jälkeisiä maksumäärärahoja koskevia ennakkoarvioita vuonna 2010 toimielinten sopimuksen 19 kohdan mukaisesti 28. huhtikuuta 2004 esitetyn uuden ”Fiche 11” -asiakirjan muodossa. 2.1.4 Rakennerahastojen, koheesiorahaston, maaseuturahaston ja Euroopan kalastusrahaston (EKTR) mukauttaminen niiden täytäntöönpanoa varten Toimielinten sopimuksen 48 kohdassa määrätään, että jos rakennerahastoista, koheesiorahastosta, maaseuturahastosta tai Euroopan kalatalousrahastosta (EKTR) annetaan uudet säännöt ja hyväksytään uudet ohjelmat 1 päivän tammikuuta 2007 jälkeen, budjettivallan käyttäjät sitoutuvat antamaan komission ehdotuksesta luvan siirtää varainhoitovuonna 2007 käyttämättä jääneitä määrärahoja seuraaville vuosille vastaavien menojen enimmäismääriä kasvattamalla. Käyttämättä jääneitä maksusitoumusmäärärahoja, joita ei siirretty vuodelle 2008, oli vuonna 2007 yhteensä 2 034 miljoonaa euroa. Tämä summa muodostuu 45:lle sellaiselle toimintaohjelmalle vuodeksi 2007 varatuista määrärahoista, joita ei pystytty hyväksymään vuonna 2007 lähinnä siksi, että ohjelmien toimittaminen komissioon viivästyi. Otsakkeiden 1 b ja 2 rahoitussuunnitelman muutos toteutettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston 29. huhtikuuta 2008 tekemällä päätöksellä 2008/371/EY[8] seuraavasti: (käypinä hintoina, miljoonaa euroa) 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Otsake 1 b | 378 | 0 | 0 | 24 | 24 | 0 | Otsake 2 | 394 | 387 | 387 | 147 | 147 | 147 | Komissiossa toteutetun valmistelutyön paraneminen merkitsi sitä, että määrä oli paljon pienempi kuin vuonna 2001, jolloin rahoitussuunnitelman muutos koski 6 152,3:a miljoonaa euroa[9]. Monivuotisen rahoituskehyksen mukauttamismenettelyjä koskevat keskeiset seikat Monivuotisen rahoituskehyksen mukauttamista koskevat menettelyt näyttävät olevan toimivat. Kiinteän deflaattorin käyttämisen edut (16 kohta) ovat suuremmat kuin se seikka, että kyseistä deflaattoria käyttämällä saatu tulos poikkeaa keskimäärin jonkin verran tuloksesta, joka saadaan käyttämällä varsinaista BKT-deflaattoria. Maksumäärärahojen yhteenlasketun enimmäismäärän mukauttaminen (18 kohta) ei toistaiseksi ole ollut tarpeen, mutta tilanteen huolellista seurantaa on jatkettava. Lisäksi mukauttaminen täytäntöönpanoa varten (48 kohta) on ollut sujuvaa ja kyseessä olevat määrät olivat huomattavasti pienemmät kuin vuonna 2001. 2.2 Monivuotisen rahoituskehyksen joustavuus 2.2.1 Liikkumavarojen analyysi Otsake 1 a kattaa kasvua ja työllisyyttä edistävän uudistetun Lissabonin strategian kannalta välittömän merkitykselliset painopistealat. Tämän otsakkeen piiriin kuuluu suurin määrä EU:n erilaisia toimintalinjoja ja siihen kohdistuu säännöllisesti painetta, jota aiheuttavat maailmanlaajuisten haasteiden muuttuvat tilanteet. Galileo-ohjelman, Euroopan innovaatio- ja teknologiainstituutin sekä Euroopan talouden elvytyssuunnitelmaan kuuluvien energiaan liittyvien hankkeiden rahoitus on edellyttänyt enimmäismäärien toistuvaa tarkistamista (ks. jakso 2.3.1). Komission ehdotukseen perustuvaan päivitettyyn rahoitussuunnitelmaan on jo sisällytetty määrärahoja, jotka liittyvät viimeaikaisiin päätöksiin tai ehdotuksiin; nämä koskevat esimerkiksi jatkoa Kozloduyn ydinvoimalan (Bulgariassa) käytöstä poistamisen rahoitukselle, rahoitusalan uusien valvontaviranomaisten perustamista, eurooppalaista mikrorahoitusjärjestelyä ja Euroopan maanhavainnointiohjelman (GMES) toimintavaiheen käynnistämistä. Käytettävissä olevia liikkumavaroja ja mahdollisuuksia reagoida mahdollisiin tuleviin tapahtumiin on supistettu tämän mukaisesti, jolloin vuodelle 2011 jää arviolta vain 50,1 miljoonan euron, vuodelle 2012 vain 34,6 miljoonan euron ja vuodelle 2013 vain 47,8 miljoonan euron liikkumavara. Odotettavissa on, että kolmen seuraavan vuoden aikana ilmenee uusia lisätarpeita, jotka voivat liittyä esimerkiksi kansainväliseen lämpöydinkoereaktoriin ITERiin. Nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen mukaisesti EU:n talousarviosta ITERille osoitettavien maksusitoumusmäärärahojen lisämäärän arvioidaan voivan olla reilusti yli miljardi euroa. Tarvittavien maksumäärärahojen tarve on vielä arvioitava parhaillaan neuvoteltavana olevan aikataulun pohjalta, mutta maksuja odotetaan aiheutuvan pääasiassa vuoden 2013 jälkeen. Otsakkeen 1 b osalta liikkumavarakysymys ei ole niin merkityksellinen, sillä toimielinten sopimuksen 13 kohdan mukaan toimielimillä ei ole velvollisuutta jättää tämän otsakkeen enimmäismääriin liikkumavaraa, toisin sanoen tämä enimmäismäärä vastaa menotavoitetta. Otsakkeen 2 tilanne on aivan erilainen. Eurooppa-neuvoston kokouksessa Brysselissä lokakuussa 2002 EU-maiden johtajat sopivat YMP:n ensimmäisen pilarin vuosien 2007–2013 menojen enimmäismääräksi vuoden 2006 tason, jota korotetaan vuosittain 1 prosentilla käypinä hintoina. Tämän jälkeen vuonna 2003 toteutetussa YMP:n uudistuksessa otettiin käyttöön budjettikurimekanismi, jolla pyritään varmistamaan, ettei YMP:n rahoitukseen tarkoitettuja määriä ylitetä minään vuonna. Käytännössä tällaista tilannetta ei ole syntynyt, ja varainhoitovuosina 2007–2009 talousarvion toteutuksen myötä otsakkeen 2 enimmäismääriin nähden on jäänyt huomattavasti liikkumavaraa. Näin ollen nämä liikkumavarat ovat tarjonneet joustonvaraa: sen myötä muissa otsakkeissa tehtyjä lisäyksiä on kompensoitu vähennyksillä otsakkeessa 2, jolloin monivuotinen rahoituskehys kokonaisuudessaan on säilynyt ennallaan. Nämä liikkumavarat ovat kuitenkin tulevina vuosina supistumassa erityisesti, koska suorien tukien käyttöönottoa jatketaan uusissa jäsenvaltioissa. Tällä hetkellä vuoden 2010 talousarviossa on jäljellä 456 miljoonan euron liikkumavara, joka saattaa olla käytettävissä vuoden lopulla. Elleivät markkinaolosuhteet muutu hyvin suotuisiksi, on epätodennäköistä, että YMP:n ensimmäisen pilarin alaotsakkeen enimmäismäärän puitteissa jää vuosina 2011–2013 käytettäväksi määrärahoja, varsinkaan etukäteen, kun otetaan huomioon velvoite säilyttää vähintään 300 miljoonan euron liikkumavara, jotta ei jouduttaisi soveltamaan budjettikurimekanismia. Otsakkeen 3 menot on vuosina 2007–2009 säilytetty voimassa olevien enimmäismäärien puitteissa ilman suurempia ongelmia. Alaotsakkeen 3 a ( Vapaus, turvallisuus ja oikeus ) osalta tämä on ollut mahdollista enimmäismäärän melko jyrkän, 2,5-kertaiseksi vuosina 2007–2013 kasvavan menoprofiilin ansiosta. Toisaalta alaotsakkeen 3 b osalta ( Kansalaisuus ) tilanne on tiukempi, koska enimmäismäärä pysyy melko vakaana, mikä merkitsee hyvin kireitä liikkumavaroja jakson loppupuolella. Otsakkeessa 4 puolestaan kansainväliset kriisit ja hätätilanteet aiheuttavat säännöllisesti liikkumavarojen riittämättömyyttä ja joustavuusongelmia. Tällä osa-alueella ilmenevät ongelmat ovat erityisen vakavia, mikä johtuu ulkoisten tapahtumien kuten äkillisten konfliktien ja luonnonmullistusten epävakaasta luonteesta. Näin on ollut esimerkiksi viimeaikaisten Haitissa, Chilessä ja Turkissa sattuneiden maanjäristysten kohdalla. Vaikka toistaiseksi on ollut mahdollista vastata lisätarpeisiin turvautumalla erilaisiin joustovälineisiin vuosittaisen talousarviomenettelyn kuluessa, esimerkiksi pitkittyneet neuvottelut elintarvikerahoitusvälineestä ovat tuoneet selvästi ilmi toimielinten sopimuksen joustomekanismien rajat. Lisäksi nykyinen sisäisten ja ulkoisten menojen tiukka erottelu näyttää rajoittavan unionin mahdollisuuksia reagoida maailmanlaajuisiin haasteisiin ajoissa. Tästä selkeänä esimerkkinä oli budjettivallan käyttäjän päätös hylätä komission ehdotus, jonka mukaan niin kutsuttu elintarvikerahoitusväline olisi osittain rahoitettu otsakkeessa 2 käytettävissä olevasta liikkumavarasta. Monivuotisen rahoituskehyksen jäljellä olevina vuosina otsaketta 4 varten varattu liikkumavara on hyvin rajallinen. Kun on otettu huomioon WTO:n kauppaneuvottelujen yhteydessä tehdyn kauppasopimuksen seurauksena AKT-maille kohdennettu banaanialan liitännäistoimenpiteiden rahoitus, odotettu liikkumavara vuonna 2011 on 70,3 miljoonaa euroa, vuonna 2012 puolestaan 132,3 miljoonaa euroa ja vuonna 2013 se on 134,6 miljoonaa euroa. Ilmastonmuutoksen alalla EU:n talousarviosta on tarkoitus osoittaa vuosina 2010–2012 yhteensä 150 miljoonaa euroa nopeasti käytettävissä olevaan kansainväliseen rahoitukseen, josta sovittiin osana Kööpenhaminan sitoumusta. Vuoden 2010 talousarvioon jo sisältyneiden 50 miljoonan euron lisäksi tarkoitus on osoittaa tähän 50 miljoonaa euroa sekä vuonna 2011 että vuonna 2012. Asiassa voitaisiin kuitenkin saavuttaa uusia ulottuvuuksia, jos EU:n talousarviosta osoitettaisiin vuodesta 2013 alkaen rahoitusta kunnianhimoiselle ilmastosopimukselle, kuten komissio ehdotti syyskuussa 2009[10]. Otsakkeen 5 menot kehittyivät vuosina 2007–2009 menokattojen mukaisesti. Osana Euroopan talouden elvytyssuunnitelman rahoittamiseksi sovittua pakettia (ks. jäljempänä jakso 2.3.1) menokattoa supistettiin 126,5 miljoonalla eurolla vuonna 2010 (ja 173,5 miljoonalla eurolla vuonna 2009). Otsakkeen 5 tilanne on muuttumassa aiempaa paljon tiukemmaksi vuonna 2010 ja aina jakson loppuun saakka kahdesta pääasiallisesta syystä: Lissabonin sopimuksen voimaantulon vaikutukset ja henkilöstön palkkojen vuosittaisen mukautuksen alun perin ennakoitua suurempi vaikutus. Toisaalta monet toimielimet ovat pyytäneet lisämäärärahoja Lissabonin sopimuksen voimaantuloon liittyen, mikä supistaa käytettävissä olevaa liikkumavaraa. Ei myöskään voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että Euroopan ulkosuhdehallinnon perustaminen aiheuttaa lisämenoja. Jos neuvoston päätös rajoittaa henkilöstön palkkojen vuosittaista mukautusta vain puoleen ehdotetusta kumottaisiin unionin tuomioistuimen tuomiolla (komission tekemän valituksen johdosta), seurauksena olisi kertaluonteinen lisäys menoihin (joka vaikuttaa takautuvasti) sekä korotus menopohjaan, jonka perusteella tulevat palkkojen mukautukset määräytyvät. Kaiken kaikkiaan otsakkeen 5 enimmäismäärät muuttuvat paljon tähän asti nähtyä tiukemmaksi menojen rajoitteeksi. Otsakkeessa säilyy kuitenkin pieni liikkumavara, sillä komissio pitää kiinni tiukasta politiikastaan, jonka mukaan henkilöstöä ei lisätä (paitsi laajentumista varten), ja aikoo varmistaa henkilöstön uudelleenjärjestelyin, että uudet Lissabonin sopimuksesta aiheutuvat tehtävät ja muut uudet painopistealat pystytään hoitamaan. 2.2.2 Joustovälineet Toimielinten sopimus sisältää määräyksiä useista joustoa tarjoavista välineistä: hätäapuvaraus, Euroopan unionin solidaarisuusrahasto (EUSR), Euroopan globalisaatiorahasto (EGR) sekä joustoväline. Varat EU:n solidaarisuusrahastoa varten otetaan talousarvioon vasta, kun rahasto otetaan käyttöön, kun taas hätäapuvarausta ja Euroopan globalisaatiorahastoa vastaavat määrät on jo vuoden alusta lähtien otettu talousarvioon, joskin varaukseen. Joustoväline on luonteeltaan erilainen: sitä ei koskaan oteta talousarvioon sellaisenaan, vaan sen avulla on mahdollista ottaa talousarvioon menoja, jotka ylittävät monivuotisen rahoituskehyksen vastaavan otsakkeen enimmäismäärän. Lisäksi näiden välineiden käyttöönottomenettelyissä on hienoisia eroja. - Hätäapuvarauksen käyttöönotto edellyttää määrärahojen siirtämistä ja kolmikantamenettelyä, ”tarvittaessa yksinkertaistetussa muodossa”. Viime vuosina käyttöön on otettu maksusitoumusmäärärahoja seuraavasti: 49 miljoonaa euroa vuonna 2007, 479 miljoonaa euroa vuonna 2008[11] ja 188 miljoonaa euroa vuonna 2009. - EU:n solidaarisuusrahaston varojen käyttöönotto edellyttää ehdotusta välineen käytöstä ”asianmukaisen budjettivälineen avulla”, joka on tosiasiassa lisätalousarvio, sekä kolmikantamenettelyn aloittamista, ”tarvittaessa yksinkertaistetussa muodossa”. Vaikka EUSR:stä voidaan ottaa käyttöön jopa 1 miljardi euroa yhtenä vuonna, suurin siitä käytetty määrä oli sen ensimmäisenä vuonna (2002), 728 miljoonaa euroa. Kaikkina muina vuosina käyttöönotettu määrä on vaihdellut 22 miljoonan euron ja 615 miljoonan euron välillä. Missään vaiheessa ei myöskään ole ollut vaikeuksia noudattaa sääntöä, jonka mukaan 25 prosenttia kokonaismäärästä on vielä oltava käytettävissä kunkin vuoden lokakuun 1 päivänä. - Euroopan globalisaatiorahaston varoja otetaan käyttöön tekemällä ehdotus välineen käytöstä ja määrärahojen siirrolla. Käyttöönotetut määrät olivat 18,6 miljoonaa euroa vuonna 2007, 49 miljoonaa euroa vuonna 2008 ja 54 miljoonaa euroa vuonna 2009. Määrärahasiirrolla pyritään saamaan EGR:n varat nopeasti käyttöön. Menettelyä kuitenkin hidastaa se, että siirtoon on liitettävä käyttöönottoa koskeva päätös. Määrärahasiirto voidaan tosiasiallisesti tehdä kirjanpitojärjestelmään vasta, kun käyttöönottoa koskeva päätös on lopulta annettu, vaikka budjettivallan käyttäjä on jo hyväksynyt siirron. Menettelyä on käytännössä mukautettu viimeksi kuluneiden kolmen vuoden aikana saatujen kokemusten pohjalta[12], mutta sitä voitaisiin yksinkertaistaa edelleen. - Joustovälineen varojen käyttöönottoon liitetään ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi. Käytännössä kyseinen ehdotus voidaan liittää komission [alustavaan] talousarvioesitykseen tai komission ehdotukseen [alustavaksi] lisätalousarvioesitykseksi tai oikaisukirjelmään. Ehdotus voidaan laatia myös välineen käyttöönottamiseksi järjestetyssä neuvottelussa saavutetun poliittisen yhteisymmärryksen perusteella. Toimielinten sopimuksen määräysten mukaisesti käyttöön otetaan ensin vanhimmat käytettävissä olevat määrät. Merkittävin ero nykyisen tekstin ja 6 päivänä toukokuuta 1999 tehtyyn toimielinten sopimukseen sisältyneen tekstin välillä on se, että seuraava virke on poistettu: ”Sääntönä on, että joustovälinettä ei pidä käyttää samoihin tarpeisiin kahtena peräkkäisenä varainhoitovuotena”. Tätä määräystä ei enää sovelleta, mikä on tarkoituksenmukaista, sillä kokemus on osoittanut (esimerkiksi Kosovossa tai palestiinalaisalueella), että jotkin kriisit saattavat edellyttää toistuvaa joustovälineen käyttöä. Samaan aikaan vallitsee luontainen ristiriita ja on tehtävä väistämättömiä kompromisseja, kun rahoitusvälinettä, joka on suunniteltu lyhytaikaisiin kriiseihin reagoimiseen, on käytettävä myös pitkään jatkuvien tai toistuvien kriisien ratkaisemiseen. Kolmen ensimmäisen välineen yhteisenä piirteenä on kolmikantamenettely, ”tarvittaessa yksinkertaistetussa muodossa”. Missään vaiheessa ei ole selvennetty, mitä tämä ”yksinkertaistettu muoto” pitää sisällään. Usein sovellettu käytännöllinen ratkaisu on ollut, ettei kolmikantamenettelyä järjestetä, ellei näköpiirissä ole tavanomaista talousarvioon liittyvää kolmikantamenettelyä. Nykyinen käytäntö on sisällytetty luonnokseen toimielinten sopimukseksi budjettiyhteistyöstä, ja siinä määrätään, että kolmikantakokous kutsutaan koolle ainoastaan, jos toimielinten välillä vallitsee erimielisyyttä välineiden käyttöönotosta. Pääasiallinen syy joustovälineen käyttöönottoon vuosina 2000–2009 on ollut otsakkeen 4 tarpeisiin vastaaminen, sillä sen osalta liikkumavarat ovat osoittautuneet liian pieniksi ennakoimattomien tapahtumien käsittelyyn. Kun poliittinen päätös välineen käyttöönotosta on tehty, menettely on edennyt melko sujuvasti. Pääasiallinen ongelma ei tässä yhteydessä sen vuoksi liity menettelyihin, vaan siihen, miten käytettävissä olevilla varoilla voidaan kattaa suuri määrä tarpeita, jotka koskevat merkittäviä eurooppalaisia painopistealoja. Vaikka toimielinten sopimuksessa määrätään, että käyttämättä jääneet määrät voidaan siirtää enintään vuodelle n + 2 saakka, vuonna 2010 tällä hetkellä käytettävissä oleva määrä on vain 115 miljoonaa euroa joustovälineen toistuvan käytön vuoksi. 2.2.3 Mahdollisuus poiketa säädöksestä 5 prosenttia Toimielinten sopimuksen 37 kohdassa määritellään olosuhteet, joissa [alustavassa] talousarvioesityksessä esitetyt määrät voivat poiketa yli viisi prosenttia säädöksessä vahvistetuista viitemääristä, mutta se jättää komissiolle ja budjettivallan käyttäjälle tietyssä määrin harkintavaltaa viiden prosentin rajan puitteissa tapahtuville poikkeamisille[13]. Tämä on johtanut siihen, että on hyväksytty yhteisten sääntöjen kokonaisuus, jota komissio soveltaa budjetointiin ja ohjelmasuunnitteluun. Yleissääntönä on, että muutokset kompensoidaan järjestelmällisesti seuraavina ohjelmakauden vuosina, jotta pysytään edelleen kyseessä olevan säädöksen kokonaismäärärahojen rajoissa. Poikkeuksia tähän yleissääntöön voidaan harkita, jos komissio löytää määrärahoista poikkeamiselle merkittäviä perusteluja, jotka se esittää budjettivallan käyttäjälle toimitetuissa rahoitussuunnitelma-asiakirjoissa. Vaikka komission ehdotuksiin sovelletaan kompensaatiota koskevaa yleissääntöä, sitä ei sovelleta tapauksissa, joissa neuvosto tai Euroopan parlamentti muuttaa [alustavaa] talousarvioesitystä ottamalla siihen lisämäärärahoja. Monivuotisen rahoituskehyksen joustavuutta koskevat keskeiset seikat Liikkumavarat suhteessa monivuotisen rahoituskehyksen kaikkiin enimmäismääriin ovat muuttumassa hyvin pieniksi. Otsakkeen 2 liikkumavarojen odotetaan supistuvan tulevina vuosina merkittävästi. Samanaikaisesti otsakkeissa 1 a, 3 b ja 4 jäljellä olevat liikkumavarat ja mahdollisuudet määrärahojen uudelleenkohdentamiseen tarjoavat parhaimmillaankin vain rajalliset mahdollisuudet vastata tuleviin, mahdollisesti ilmeneviin tapahtumiin. Kaiken kaikkiaan monivuotisen rahoituskehyksen sisällä jäljellä oleva liikkumavara on tulevina vuosina hyvin rajoitettu. Monivuotisen rahoituskehyksen ulkopuolisia, joustomahdollisuuksia tarjoavia välineitä (25–28 kohta) on käytetty vaihtelevassa määrin. Lisäksi joustovälineen suurimpana ongelmana on käytettävissä olevien varojen määrä suhteessa eurooppalaisia painopistealoja koskeviin lukuisiin tarpeisiin. Säännöt, jotka koskevat sitä, milloin [alustavaan] talousarvioesitykseen sisältyvät määrät voivat poiketa viitemääristä (37 kohta), ovat selkeät ja toimivat hyvin. 2.3 Monivuotisen rahoituskehyksen tarkistaminen 2.3.1 Monivuotisen rahoituskehyksen viimeaikaisten tarkistusten ja toimielinten sopimukseen tehtyjen muutosten analyysi Lukuun ottamatta ensimmäisiä rahoitusnäkymiä (1988–1992) mahdollisuutta tarkistaa monivuotista rahoituskehystä oli vuoteen 2007 mennessä hyödynnetty vain vähäisessä määrin. Vuosien 1993–1999 rahoituskehystä tarkistettiin vain kerran ja vuosien 2000–2006 kehystä ei lainkaan, jos ei oteta lukuun laajentumisiin liittyneitä tarkistuksia. Sen sijaan vuosien 2007–2013 rahoituskehykseen on poikkeuksellisten tapahtumien johdosta tehty jo kaksi tarkistusta ja toimielinten sopimukseen yksi muutos: - Maailmanlaajuisesti toimivaan eurooppalaiseen satelliittijärjestelmään (GNSS) kuuluvien EGNOS- ja GALILEO -ohjelmien rahoitusta koskevat neuvottelut yksityisten kumppanien kanssa kariutuivat vuoden 2007 ensimmäisellä puoliskolla. Tämän strategisesti tärkeän hankkeen toteutumisen sekä Euroopan innovaatio- ja teknologiainstituutin (EIT) rahoituksen varmistamiseksi budjettivallan käyttäjä päätti 18. joulukuuta 2007 tarkistaa rahoituskehystä. Otsakkeen 1 a vuosien 2008–2013 enimmäismääriin lisättiin yhteensä 1,6 miljardia euroa käypinä hintoina. Tämä lisäys kompensoitiin otsakkeen 2 vuoden 2007 enimmäismäärään tehdyllä vastaavalla vähennyksellä[14]. Lisäksi käyttöön saatiin 600 miljoonaa euroa jakamalla varoja uudelleen muista otsakkeen 1 a ohjelmista ja budjettikohdista ja 200 miljoonaa euroa joustovälineestä. Rahoituskehyksestä toukokuussa 2006 sovittaessa määritettyyn määrään lisättiin yhteensä 2,4 miljardia euroa EU:n rahoitusta. - Loppuvuodesta 2008 perustettiin elintarvikerahoitusväline , jonka määrärahat ovat 1 miljardi euroa. Välineellä on tarkoitus reagoida elintarvikkeiden rajuun hinnannousuun kehitysmaissa. Kolmen toimielimen sopima ratkaisu tämän välineen rahoittamiseksi edellytti toimielinten sopimuksen muuttamista, jotta hätäapuvaraukseen, josta määrätään toimielinten sopimuksen 25 kohdassa, saatiin poikkeuksellisesti lisättyä 240 miljoonaa euroa määrärahoja vuonna 2008[15]. Tämän myötä hätäapuvarauksesta voitiin saada elintarvikerahoitusvälineen käyttöön 340 miljoonaa euroa. Puuttuva määrä saatiin joustovälineestä (420 miljoonaa euroa vuonna 2009) ja muiden otsakkeeseen 4 kuuluvien ohjelmien uudelleen kohdennetuista määrärahoista (240 miljoonaa euroa vuosina 2009 ja 2010). - Huhtikuun 2. päivänä 2009 päästiin yhteisymmärrykseen rahoituksesta energiaa ja maaseudun kehittämistä koskevalle 5 miljardin euron paketille, jota komissio oli ehdottanut 26. marraskuuta 2008 esitetyn Euroopan talouden elvytyssuunnitelman yhteydessä. Yhteisymmärrykseen sisältyi rahoituskehyksen välitön tarkistus[16], jossa otsakkeen 1 a maksusitoumusmäärärahojen vuoden 2009 enimmäismäärää korotettiin 2 miljardilla eurolla. Lisäys kompensoitiin kokonaisuudessaan supistamalla otsakkeen 2 maksusitoumusmäärärahojen vuoden 2009 enimmäismäärää. Lisäksi otsakkeen 2 vuoden 2009 liikkumavarasta saatiin 600 miljoonaa euroa, jotka osoitettiin osana maatalouden kehittämistä toteutettaviin laajakaistainfrastruktuurihankkeisiin sekä yhteisen maatalouspolitiikan ”terveystarkastuksessa” määriteltyihin ”uusiin haasteisiin”. Toisena vaiheena marraskuun 2009 neuvottelukokouksessa myönnettiin otsakkeen 1 a piiriin kuuluviin energiahankkeisiin 1 980 miljoonaa euroa lisää. Tämä merkitsi rahoituskehyksen uutta tarkistusta[17] siten, että vuoden 2010 otsakkeen 1 a maksusitoumusmäärärahojen enimmäismäärää korotettiin, ja korotus kompensoitiin kokonaisuudessaan supistamalla muiden otsakkeiden (pääasiassa otsakkeen 2) vuosien 2009 ja 2010 enimmäismääriä. Lisäksi käyttöön saatiin 420 miljoonaa euroa lisää laajakaistainternetiä ja ”uusia haasteita” varten otsakkeen 2 vuoden 2010 liikkumavarasta. Vuosien 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen mainituilla tarkistuksilla korotettiin otsakkeen 1 a maksusitoumusmäärärahojen enimmäismääriä. Yhteisymmärrykseen pääsemiseksi (komission alkuperäisestä ehdotuksesta alkaen) tarvittiin kerta kerralta enemmän aikaa. Vuosien 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen (Galileo ja EIT) ensimmäiseen tarkistukseen tarvittiin kolme kuukautta. Euroopan talouden elvytyssuunnitelmaan liittyvän paketin kohdalla yhteisymmärrykseen pääsemiseen kului viisi kuukautta, mihin ei sisälly elvytyssuunnitelman mukaisen talousarvion tasoitusmekanismin todelliseen täytäntöönpanoon tarvittu aika. Neuvosto hyväksyi tarkistukset vain siinä määrin, että otsakkeen 1 a enimmäismäärien korottaminen voitiin kompensoida kokonaisuudessaan jonkin muun otsakkeen enimmäismääriä supistamalla, niin että vuosien 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen ”yhteenlaskettu enimmäismäärä” (toisin sanoen käypinä hintoina ilmaistut kaikkien otsakkeiden ja vuosien maksusitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen kokonaismäärät) säilyy ennallaan. Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisen 5 miljardin euron paketin rahoittamiseksi tarjolla olevista vaihtoehdoista parempana pidettiin tasoitusmekanismia, joka mahdollisesti ulottuu kahden tai jopa kolmen talousarviomenettelyn ajalle, kuin komission ehdottamaa monivuotisen rahoituskehyksen kertaluonteista tarkistusta. Käytännössä tämä rajoitti toimielinten sopimuksen mahdollistamaa joustavuutta. Otsakkeen 1 a enimmäismääriin tehtyjen lisäysten kompensoiminen kokonaisuudessaan supistamalla otsakkeen 2 enimmäismääriä oli mahdollista ainoastaan kyseiseen otsakkeeseen vuosiksi 2007–2009 jääneiden poikkeuksellisen suurten liikkumavarojen ansiosta. Nämä liikkumavarat olivat tulosta yhteisvaikutuksesta, jonka aiheuttivat maatalousalan erittäin suotuisat markkinaolosuhteet, käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen suuri määrä ja suorien tukien asteittainen käyttöönotto uusissa jäsenvaltioissa. Kaiken kaikkiaan kokemus on osoittanut, että yhteisymmärrykseen pääsy tarkistuksesta vie aikaa ja että käytettävissä olleet liikkumavarat ovat helpottaneet suuresti viimeaikaisten tarkistusten tekoa. Lähitulevaisuudessa ei kuitenkaan ole enää odotettavissa näin suotuisia olosuhteita tarkistusten tekemiselle, mikä kyseenalaistaa unionin mahdollisuudet reagoida tuleviin muutoksiin nopeasti ja tehokkaasti. 2.3.2 Tarkistuksiin sovellettavat menettelyt Toimielinten sopimuksen 22 kohdassa, jossa vahvistetaan monivuotisen rahoituskehyksen tarkistukseen sovellettavat äänestyssäännöt, määritellään 0,03 prosenttia EU:n BKTL:sta kynnysarvoksi, jonka ylittyessä päätöksenteossa siirrytään neuvoston määräenemmistöpäätöksestä yksimieliseen päätökseen. Tämän on tulkittava koskevan kutakin tarkistuksen kohteena olevaa vuotta, esimerkiksi vuoden 2009 osalta kynnysarvoksi määriteltiin 0,03 prosenttia EU:n vuoden 2009 BKTL:sta eli 3,6 miljardia euroa[18]. Vaikka yleensä on pyritty konsensukseen perustuvaan päätöksentekoon, mahdollisuus tehdä neuvostossa määräenemmistöpäätös on ollut ratkaisevan tärkeä, jotta tarkistusta koskevaan yhteisymmärrykseen on päästy ajoissa. Toimielinten sopimuksen 22 kohdassa määrätään, että monivuotisen rahoituskehyksen tarkistusehdotus on ”pääsääntöisesti” esitettävä ja hyväksyttävä ennen asianomaista varainhoitovuotta tai asianomaisista varainhoitovuosista ensimmäistä koskevan talousarviomenettelyn aloittamista. Ilmaisua ”pääsääntöisesti” on tulkittu siten, että se mahdollistaa jonkin verran joustoa komission esittämän ehdotuksen ajoitukselle kyseessä olevan varainhoitovuoden aikana. Toimielinten välillä ei ole kuitenkaan päästy yhteisymmärrykseen siitä, voidaanko tämän tai tulevien vuosien osalta toteutettu enimmäismäärän korotus kompensoida (toimielinten sopimuksen 23 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla) supistamalla sen vuoden enimmäismäärää, jonka osalta talousarviomenettely on jo päätetty. Tuloksena oli, ettei tämän katsottu olevan mahdollista[19]. Monivuotisen rahoituskehyksen tarkistuksia koskevat keskeiset seikat Vuosia 2007–2013 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen kolmena ensimmäisenä vuonna sitä ja toimielinten sopimusta on muutettu jo kolmeen kertaan, jotta on saatu katettua uusia aloitteita, joihin liittyy huomattavia rahoitustarpeita: Galileo-ohjelman ja EIT:n rahoitus, hätäapuvarauksen kasvattaminen elintarvikerahoitusvälineen osittaiseksi rahoittamiseksi ja Euroopan talouden elvytyssuunnitelma. Näiden tarpeiden johdosta nykyiseen rahoituskehykseen ja toimielinten sopimukseen tehdyt mukautukset olivat 8,4 miljardia euroa. Vaikka kaikki toimielimet olivat yhtä mieltä näiden ennakoimattomien tilanteiden aiheuttamien rahoitustarpeiden kattamiseksi käytettävistä menettelyistä ja välineistä (21–23 kohta), niiden käyttö johti kussakin tapauksessa pitkittyneisiin ja hyvin vaikeisiin poliittisiin neuvotteluihin. Tavoitteessa onnistuttiin lopulta siksi, että otsakkeen 1 a enimmäismäärään tehdyt korotukset kompensoitiin supistamalla enimmäismääriä muissa otsakkeissa, erityisesti otsakkeessa 2, jossa oli käytettävissä suuret liikkumavarat. Tähän vaihtoehtoon turvautuminen on kuitenkin paljon vaikeampaa rahoituskauden toisella puoliskolla, jolloin on mahdollisesti tarpeen tehdä lisämukautuksia. 3 TOIMIELINTEN VÄLINEN YHTEISTYÖ Toimielinten sopimuksen 31, 32 ja 33 kohdassa sekä liitteessä II esitetään määräyksiä, jotka liittyvät talousarviomenettelyn aikana tehtävän toimielinten yhteistyön parantamiseen. Nämä määräykset ovat osoittautuneet erittäin hyödyllisiksi vuotuisen talousarviomenettelyn kehyksenä. 3.1 Toimielinten välinen yhteistyö ja talousarviomenettely Koska talousarviomenettelyä muutetaan Lissabonin sopimuksella huomattavasti, uuteen menettelyyn mukautetut toimielinten välistä yhteistyötä koskevat määräykset on otettu uuden, budjettiyhteistyötä koskevan toimielinten sopimuksen liitteeseen. Tässä uudessa liitteessä säilytetään jotkin edellisen sopimuksen vakiintuneista käytänteistä, mutta useimpia määräyksiä oli mukautettava. Niiden määräysten osalta, jotka on tarkoitus säilyttää, vaikkakin uuteen kehykseen mukautettuina, olisi kiinnitettävä huomiota seuraaviin seikkoihin: - Sopimuksen 33 kohdassa viitataan niin kutsuttuun ”toteutettavuutta koskevaan kirjeeseen”, jossa komissio esittää huomautuksensa Euroopan parlamentin ensimmäisessä käsittelyssä tekemistä tarkistuksista. Toimielinten sopimuksessa määritellään, että ”budjettivallan käyttäjät ottavat nämä huomautukset huomioon […] neuvottelumenettelyn yhteydessä”. Olisi hyödyllistä, jos budjettivallan käyttäjä hyödyntäisi näitä määräyksiä laajemminkin, mikä varmasti parantaisi myös talousarvion toteuttamista. Uuden menettelyn mukaan komission huomautusten muotoa ja sisältöä on mukautettava sekä neuvoston kannan että Euroopan parlamentin tekemien tarkistusten huomioon ottamiseksi. - Liitteessä II olevan D osan määräysten mukaan budjettivallan käyttäjät ilmoittavat komissiolle pilottihankkeita/valmistelutoimia koskevista aikeistaan kesäkuun puoliväliin mennessä; tarkoituksena on voida keskustella asiasta alustavasti jo neuvottelukokouksessa neuvoston ensimmäisen käsittelyn yhteydessä. Vuoden 2009 menettelyn yhteydessä saavutettiin merkittävää edistystä tältä osin, kun Euroopan parlamentti teki alustavat ehdotuksensa ajallaan. Kaikki osapuolet olivat yhtä mieltä siitä, että tämä paransi prosessia merkittävästi, ja että toivottavasti tällaista lähestymistapaa voidaan tulevaisuudessa laajentaa. 3.2 Menojen luokittelu Koska aiemmin neuvostolla oli lopullinen päätösvalta pakollisista menoista ja Euroopan parlamentilla puolestaan ei-pakollisista menoista, kiistojen mahdollisuus oli merkittävä. Toimielinten sopimusten käyttöönoton ja kahden luokan välillä sovitun menojen jaottelun myötä tämäntyyppiset erimielisyydet ovat suurelta osin päättyneet. Lissabonin sopimuksessa mennään vielä astetta pidemmälle, sillä siinä erottelu poistetaan kokonaan. 3.3 Korotuksen enimmäismäärä EY:n perustamissopimuksen 272 artiklan 9 kohdassa, joka kumotaan Lissabonin sopimuksella, edellytettiin, että komissio ilmoittaa vuosittain enimmäismäärän, jolla ei-pakollisia menoja voidaan seuraavan vuoden talousarviossa korottaa, ja antaa tämän enimmäismäärän tiedoksi kaikille yhteisön toimielimille ennen 1. toukokuuta. Tämä enimmäismäärä, joka perustui BKT:n keskimääräiseen kasvuun yhteisössä, jäsenvaltioiden menoihin ja elinkustannusten kehitykseen jäsenvaltioissa, vahvistettiin vuoden 2010 talousarviossa[20] 4,6 prosentiksi, vuoden 2009 talousarviossa 5,0 prosentiksi ja vuoden 2008 talousarviossa 4,7 prosentiksi. Koska Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio ovat sitoutuneet noudattamaan monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismääriä, tämä enimmäismäärä oli tosiasiallisesti täysin viitteellinen. 3.4 Kalastussopimukset ja YUTP Kalastussopimuksiin liittyvät määräykset esitetään toimielinten sopimuksen 41 kohdassa ja liitteessä IV. Komissio sitoutuu tiedottamaan Euroopan parlamentille tapahtuneesta kehityksestä säännöllisesti, ja kunakin neljännesvuonna komissio esittää yksityiskohtaiset tiedot voimassa olevien sopimusten täytäntöönpanosta sekä rahoitusennusteista vuoden jäljellä olevalle osalle[21]. Tämä prosessi näyttää toimivan käytännössä hyvin. Sitä ei ole tarpeen muuttaa. Yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan (YUTP) liittyvät määräykset esitetään 42 ja 43 kohdassa. Käytäntö järjestää yhteisiä kokouksia neuvoston ja Euroopan parlamentin välillä (ulkoasiainvaliokunta ja budjettivaliokunta) 43 kohdan mukaisesti vähintään viisi kertaa vuodessa on osoittautunut hyödylliseksi välineeksi sekä YUTP:tä koskevissa poliittisissa kysymyksissä käytävässä vuoropuhelussa että talousarviokysymyksiä koskevassa säännöllisessä tiedotuksessa[22]. Toimielinten väliseen yhteistyöhön liittyviä määräyksiä koskevat keskeiset seikat Toimielinten sopimus on ollut hyödyllinen työkalu toimielinten välisen yhteistyön helpottamisessa. Toimielinten sopimuksen liitteessä II esitetyt yhteistyöperiaatteet ja menettelyt ovat edistäneet neuvottelumenettelyjen kehittymistä sujuvammiksi. Tarkistettaessa näitä periaatteita Lissabonin sopimuksessa määrätyn uuden menettelyn ja toimivaltuuksien huomioon ottamiseksi lähtökohdaksi olisi otettava tähän mennessä saavutetut myönteiset kokemukset. Järjestely, jonka mukaan komissio esittää parlamentille neljännesvuosittain tiedot voimassa olevien kalastussopimusten täytäntöönpanosta ja talousennusteista loppuvuoden osalta (41 kohta), näyttää toimivan käytännössä hyvin. Samoin neuvoston ja Euroopan parlamentin väliset säännölliset kokoukset YUTP-kysymyksistä (43 kohta) ovat osoittautuneet hyödylliseksi välineeksi. Samanaikaisesti ”toteutettavuutta koskevaa kirjettä” koskevien määräysten ja komission uuden neuvottelumenettelyn yhteydessä esittämien huomautusten (33 kohta) laajempi käyttö parantaisi varmasti talousarvion toteuttamista. Vuoden 2009 menettelyn aikana saavutettiin huomattavaa edistystä pilottihankkeita ja/tai valmistelutoimia koskevien tietojen osalta (liite II), ja tällaisen lähestymistavan kehittäminen on toivottavaa tulevaisuudessa. 4 EU:N VAROJEN MOITTEETON HOITO 4.1 Tarkastuslausumat Toimielinten sopimuksen 44 kohdan täytäntöönpanemiseksi varainhoitoasetus ja sen soveltamissäännöt sisältävät säännöksiä, joilla pyritään parantamaan sisäistä valvontaa yhteisen hallinnoinnin alalla. Niiden mukaan jäsenvaltioiden asianomaisten tarkastusviranomaisten on arvioitava, ovatko hallinnointi- ja valvontajärjestelmät yhteisön säännösten mukaisia. Arviointi perustuu asianmukaisella kansallisella tasolla laadittuun vuotuiseen yhteenvetoon saatavilla olevista tarkastuksista ja ilmoituksista[23]. Komissio antoi jäsenvaltioille ohjeistusta tarkastuslausumien ja vuotuisten yhteenvetojen laadinnasta vuonna 2007 ja tarkisti ohjeita saatujen kokemuksen valossa vuosien 2008 ja 2009 kierroksia varten lisäarvoa tuottavien osatekijöiden lujittamiseksi. Maatalouden alakohtaiseen lainsäädäntöön sisältyy oikeudellinen velvoite toimittaa tarkastuslausumat vuosittain, mutta koheesiopolitiikan alalla ei ole vastaavaa velvoitetta. Tämän seurauksena komissio voi tällä hetkellä ainoastaan suositella jäsenvaltioille, että ne liittäisivät tätä alaa koskeviin yhteenvetoihinsa tarkastuslausuman. Jäsenvaltioista seitsemän toimittikin tällaiset lausumat vuotuisissa yhteenvedoissaan, joiden määräaika oli 15. helmikuuta 2009. Kaikki jäsenvaltiot noudattivat velvoitetta laatia yhteenveto ja toimittivat lopulta vähimmäisvaatimuksia vastaavat yhteenvedot. Ensimmäistä kertaa vuotuiset yhteenvedot saatiin myös oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alalta. Vastuussa olevat yksiköt arvioivat vuotuisissa toimintakertomuksissaan vuotuisten yhteenvetojen laadun ja niiden osuuden varmuuden saamiseen. Komissio jatkaa yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa vuotuisten yhteenvetojen lisäarvon maksimoimiseksi ja saadakseen entistä suuremman varmuuden jäsenvaltioiden hallinnointi- ja valvontajärjestelmistä. Tilintarkastustuomioistuin kiinnitti vuotta 2008 koskeneessa kertomuksessaan huomiota siihen, että useat jäsenvaltiot olivat toimittaneet vuodelta 2008 seikkoja tai analyysejä, jotka toivat lisäarvoa vuotuisiin yhteenvetoihin: ne pyrkivät erittelemään ja kommentoimaan järjestelmäpuutteita ja monialaisia kysymyksiä. Komissio panee merkille vastuuvapauden myöntämisestä annettuihin peräkkäisiin päätöslauselmiin sisältyneen kannustavan lähestymistavan ja aikoo ehdotuksessaan varainhoitoasetuksen kolmivuotistarkistukseksi parantaa vuotuisia yhteenvetoja koskevia säännöksiä, erityisesti sisällyttämällä niihin tarkastuslausumat ja tarkastuskertomukset, jotta varmuuden saamista voitaisiin edelleen parantaa. Vuotuisia yhteenvetoja koskevan toiminnan rinnalla komissio tukee joidenkin jäsenvaltioiden käynnistämiä aloitteita antaa hallinnointia koskevia kansallisia ilmoituksia, jotka kattavat myös EU:n varat. 4.2 Rahoitussuunnitelma Toimielinten sopimuksen 46 kohdan mukaan komissio toimittaa budjettivallan käyttäjälle kahdesti vuodessa rahoitussuunnitelman, kerran touko–kesäkuussa (osana [alustavaa] talousarvioesitystä) ja toisen kerran joulu–tammikuussa (talousarvion vahvistamisen jälkeen)[24]. Kunkin vuoden tammikuussa lähetettävä rahoitussuunnitelma on talousarviomenettelyn tuloksia ja eri lainsäädäntöehdotusten kehitystä koskeva tekninen päivitys. Rahoitussuunnitelmaa esitettäessä otetaan huomioon toimielinten sopimuksen 37 kohdan määräykset (ks. edellä). Rahoitussuunnitelma tarjoaa suuntaviivoja tuleville vuosille, mutta on luonteeltaan viitteellinen eikä siten rajoita komission tai budjettivallan käyttäjän päätöksiä vastaisissa talousarviomenettelyissä. Kahden budjettivallan käyttäjän esittämien pyyntöjen mukaisesti rahoitussuunnitelma-asiakirjan muotoa on vuonna 2009 tarkistettu siten, että siinä korostuvat selkeämmin edellisen rahoitussuunnitelman jälkeen tehdyt muutokset. Toimielinten sopimuksen 46 kohdassa todetaan myös, että ”Komission toimittamien tietojen pohjalta olisi […] kolmikantakokousten yhteydessä aina laadittava tilannearvio”. Käytännössä näin ei tapahdu, ellei jokin toimielimistä nimenomaan pyydä asian ottamista kolmikantakokouksen esityslistalle. Tämä joustava lähestymistapa on arvokas, eikä kyseistä määräystä siirretä uuteen toimielinten sopimukseen. 4.3 Virastot ja Eurooppa-koulut Toimielinten sopimuksen 47 kohta koskee virastoja, ja sen mukaan budjettivallan käyttäjät sitoutuvat komission ehdotuksen perusteella pääsemään hyvissä ajoin sopimukseen uuden viraston rahoituksesta. Kolme toimielintä on selventänyt 47 kohdan käytännön soveltamista marraskuussa 2009 annetussa yhteisessä julistuksessa, jonka mukaan yhteisymmärrykseen pääsemiseksi sovelletaan kolmea menettelyvaihetta. Komissio on ehdottanut yhteisen julistuksen tekstin sisällyttämistä uuteen toimielinten sopimukseen budjettiyhteistyöstä[25]. 4.4 Uudet rahoitusvälineet Toimielinten sopimuksen 49 kohdan mukaan esittäessään [alustavan] talousarvioesityksen komissiota pyydetään antamaan budjettivallan käyttäjälle kertomus EIP:n, EIR:n ja EBRD:n rahoittamista toimista, joilla tuetaan tutkimukseen ja kehittämiseen, TEN-verkkoihin sekä pk-yrityksiin tehtäviä investointeja. Tähän asiaan ei liity erityisiä ongelmia eikä tarvetta muutoksiin ole[26]. Moitteettomasta varainhoidosta annettuja määräyksiä koskevat keskeiset seikat EU:n varojen moitteetonta hoitoa koskevista toimielinten sopimuksen määräyksistä voidaan antaa myönteinen yleisarvio. Uudenmallinen rahoitussuunnitelma (46 kohta) näyttää olevan arvokas väline poliittisten päätösten tukemisessa. Komission kertomukset budjettivallan käyttäjälle EIP:n, EIR:n ja EBRD:n rahoittamista toimista, joilla tuetaan tutkimukseen ja kehittämiseen, TEN-verkkoihin sekä pk-yrityksiin tehtäviä investointeja (49 kohta), ovat toimineet sujuvasti. Varainhoitoasetuksen kolmivuotistarkistuksessa ehdotetaan vuotuisten yhteenvetojen parantamista. Tällä välin on pyrittävä lisäämään vuotuisten yhteenvetojen tarjoamaa lisäarvoa ja tukemaan jäsenvaltioita, jotka haluavat laatia vapaaehtoisia kansallisia ilmoituksia. Lisäksi on sovittu järjestelmällisemmästä menettelystä virastoja koskevan 47 kohdan täytäntöönpanemiseksi. 5 PÄÄTELMÄT Toimielinten sopimus on osoittautunut korvaamattomaksi talousarviota koskevan kurinalaisuuden helpottamisessa ja sujuvan talousarviomenettelyn varmistamisessa. Kaiken kaikkiaan tämän välineen ja erityisesti monivuotisen rahoituskehyksen avulla saavutettujen tulosten voidaan katsoa olevan varsin myönteisiä. Samalla tämä kertomus on tuonut esiin sen, että nykyiseen monivuotiseen rahoituskehykseen ja toimielinten sopimukseen on täytynyt tehdä jo monivuotisen rahoituskehyksen kattaman kauden ensimmäisellä puoliskolla 8,4 miljardin euron suuruiset kokonaistarkistukset ja että liikkumavaraa on sen vuoksi nyt jäljellä hyvin vähän. Tämä herättää kysymyksiä siitä, onko unioni asianmukaisesti varustettu kohtaamaan uudet haasteet ja nopeasti kehittyvät olosuhteet tämän monivuotisen rahoituskehyksen kattaman kauden toisella puoliskolla. Euroopan parlamentti onkin jo esittänyt tämänsuuntaisia epäilyjä vuosien 2007–2013 rahoituskehyksen väliarvioinnista laatimassaan kertomuksessa[27]. Lisäksi Eurooppa 2020 -strategiassa tehdään selväksi, että toimintaa älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun edistämiseksi ja uusien työpaikkojen luomiseksi voidaan ja täytyy tehostaa. Otsakkeessa 1 a on nousemassa esiin useita kysymyksiä, joiden osalta lisärahoituksen täsmällinen tarve on vielä määriteltävä (esimerkiksi ITERin osalta). Koska liikkumavaraa on erittäin vähän, määrät, jotka mahdollisesti tulevat kyseeseen, ovat ratkaisevasti suurempia kuin ne määrät, jotka odotusten mukaan jäävät käyttämättä ja/tai sitomatta otsakkeen 1 a tämänhetkiseen enimmäismäärään nähden, eikä uusia aloitteita varten ole määrärahoja. Otsakkeessa 4 tällä hetkellä olevat liikkumavarat ovat hyvin rajalliset eivätkä ehkä riitä tuleviin haasteisiin vastaamiseen. Erityisen tarkasti on pohdittava toistuvien kansainvälisten kriisien seurauksia sekä ilmastonmuutokseen liittyvien toimien rahoituksen mahdollisesti merkittäviä vaikutuksia vuonna 2013. Sen mukaan, miten suuria ja millaisia (kertaluonteisia vai pysyviä) lisätarpeita otsakkeissa 1 a ja 4 ilmenee, voidaan hahmotella muutamia toimintavaihtoehtoja: - pienten määrien kattaminen otsakkeen sisällä uudelleen kohdennetuista määrärahoista - mahdollinen joustovälineen käyttöönottaminen - kyseisen otsakkeen enimmäismäärän tarkistamisen mahdollinen tarve, jos tarvittavat määrät ovat huomattavia ja pysyviä; tilanne saattaa olla tällainen joko ITERin tai ilmastonmuutoksen torjuntaan vuonna 2013 liittyvän rahoituksen osalta. Tällainen tarkistus voitaisiin toteuttaa joko tasoitusmekanismilla, jossa yhteen otsakkeeseen tehtävä lisäys kompensoidaan toiseen tehtävällä vähennyksellä, tai tarvittaessa vuosien 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen yhteenlasketun enimmäismäärän nettokorotuksella. Lisäksi voitaisiin tutkia toimielinten sopimuksen soveltamisalan ulkopuolisia rahoitusmahdollisuuksia, kuten EIP:n lainoja tai hallitustenvälistä rahoitusta. Kun otetaan huomioon, että liikkumavaraa on hyvin vähän, on selvää, että tarvitaan suurempaa joustavuutta uusien tilanteiden mahdollisesta talousarviovaikutuksesta selviämiseksi. Heti, kun tässä kertomuksessa mainittujen, käsiteltävinä olevien kysymysten talousarviovaikutusta on saatu selvitettyä riittävästi, komissio tekee ehdotuksia edellä mainittujen vaihtoehtojen perusteella. [1] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta, tehty 17 päivänä toukokuuta 2006 (EUVL C 139, 14.6.2006). [2] KOM(2010) 72. [3] KOM(2010) 73. [4] KOM(2010) 71. [5] Samat määräykset on säilytetty luonnoksessa monivuotista rahoituskehystä koskevaksi asetukseksi (4 artikla). [6] KOM(2010) 160. [7] Samat määräykset on säilytetty luonnoksessa monivuotista rahoituskehystä koskevaksi asetukseksi (6 artikla). [8] EUVL L 128, 16.5.2008, s. 8. [9] Ks. 6 päivänä toukokuuta 1999 tehdyn toimielinten sopimuksen 17 kohdan nojalla tehty Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 2001/692/EY, tehty 3 päivänä toukokuuta 2001. [10] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Kansainvälisen ilmastorahoituksen vahvistaminen: Eurooppalainen malli Kööpenhaminan sopimusta varten (KOM(2009) 475, 10.9.2009). [11] Tähän sisältyy kertaluonteinen 240 miljoonan euron lisäys, joka perustuu 21. marraskuuta 2008 elintarvikerahoitusvälineen rahoituksesta käydyissä neuvotteluissa saavutettuun yhteisymmärrykseen. [12] Euroopan parlamentin ehdotuksen mukaisesti komissio esittää budjettivallan käyttäjälle nyt yksittäisiä EGR:ää koskevia hakemuksia hakemuserien sijaan. [13] Nämä määräykset on säilytetty luonnoksessa uudeksi toimielinten sopimukseksi (15 kohta). [14] EUVL L 6, 10.1.2008, s. 7. [15] EUVL C 326, 20.12.2008, s. 3. [16] EUVL L 132, 29.5.2009, s. 8. [17] EUVL L 347, 24.12.2009, s. 26. [18] Kynnysarvon määrittämiseen käytettävä BKTL on rahoituskehyksen viimeisimmässä teknisessä mukautuksessa käytetty BKTL, joka on myös omia varoja koskevan päätöksen yhteydessä käytetty BKTL. [19] Nämä määräykset on sisällytetty monivuotista rahoituskehystä koskevaan asetusluonnokseen (8 artikla). [20] SEC(2009) 583, 30.4.2009. [21] Samat määräykset on sisällytetty luonnokseen uudeksi toimielinten sopimukseksi (17 kohta). [22] Määräykset on sisällytetty sekä monivuotista rahoituskehystä koskevaan asetusluonnokseen (12 artikla) että luonnokseen uudeksi toimielinten sopimukseksi (18 ja 19 kohta). [23] Varainhoitoasetuksen 53 b artiklan 3 kohta ja soveltamissääntöjen 42 a artikla. [24] Samat määräykset on sisällytetty luonnokseen uudeksi toimielinten sopimukseksi (20 kohta). [25] Luonnos uudeksi toimielinten sopimukseksi, 21 kohta. [26] Samat määräykset on sisällytetty luonnokseen uudeksi toimielinten sopimukseksi (22 kohta). [27] P6_TA(2009)0174, 25.3.2009.