/* KOM/2010/0513 lopull. */ KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2009 SEK(2010) 1117 final





[pic] | EUROOPAN KOMISSIO | Bryssel 30.9.2010 KOM(2010) 513 lopullinen KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE kolmansille maille myönnetyn makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2009SEK(2010) 1117 final SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto 3 2. Taustaa 3 2.1. Maailmanlaajuinen finanssikriisi ja sen pitkäaikaiset vaikutukset 3 2.2. Uusi lainsäädäntöympäristö 4 3. Yleiskatsaus 5 3.1. Makrotaloudellinen rahoitusapu vuonna 2009 5 3.2. Yhteenveto viimeisimmistä toimista edunsaajamaissa 5 3.2.1. Länsi-Balkan 5 3.2.2. Itäiset naapuruuskumppanimaat 6 3.2.3. Välimeren maat 7 4. Arvioinnit 7 5. Varainhoidon parantaminen edunsaajamaissa: operatiiviset arvioinnit 9 6. Rahoitusapupyynnöt ja komission tulevat ehdotukset 11 JOHDANTO Tässä kertomuksessa luodaan yleiskatsaus EU:n makrotaloudelliseen rahoitusapuun kolmansille maille vuonna 2009. Siinä on tietoa viimeisimmistä toimista Länsi-Balkanilla, uusissa itsenäisissä valtioissa ja Välimeren maissa sekä taulukkoja, joissa on tilastotietoja vuodesta 2000 toteutetuista makrotaloudellisista rahoitusaputoimista. Tilintarkastustuomioistuimen maaliskuussa 2002 julkaisema erityiskertomus sisälsi suosituksen varainhoidon parantamisesta edunsaajamaissa. Komissio onkin vuodesta 2004 tehnyt useita operatiivisia arviointeja makrotaloudelliseen rahoitusapuun liittyvistä rahoitusketjuista ja menettelyistä kussakin edunsaajamaassa. Näiden tilintarkastusyrityksen tuella tehtyjen arviointien päätelmät otetaan asianmukaisesti huomioon makrotaloudellisen rahoitusavun toteutukselle asetettujen talouspoliittisten ehtojen suunnittelussa. Kertomus sisältää myös komission vuonna 2009 tekemien jälkiarviointien tulokset. Kyseisistä arvioinneista säädetään varainhoitoasetuksessa. Niiden tarkoituksena on arvioida rahoitusavun vaikutuksia talouden vakauttamisprosessiin ja edunsaajamaissa toteutettuja rakenneuudistuksia. Näillä aloilla saavutettu edistys kertoo myös siitä, kuinka hyvin EU:n makrotaloudelliseen rahoitusapuun liittyvät talouspoliittiset ehdot ovat täyttyneet. Kertomuksessa annetaan myös tietoa uusista rahoitusapupyynnöistä ja mahdollisista komission ehdotuksista sekä analysoidaan muutoksia, jotka tullaan tekemään tulevien makrotaloudellisten rahoitusaputoimien hallinnointiin Lissabonin sopimuksen tekemisen jälkeen. Tämä kertomus perustuu kolmansille maille myönnettävää yhteisön makrotaloudellista rahoitusapua tai poikkeuksellista rahoitusapua koskeviin neuvoston päätöksiin. Se on jatkoa aiempina vuosina annetuille kertomuksille. Samaan aikaan julkaistaan yksityiskohtaisempi kertomus (komission valmisteluasiakirja SEC(2010) 1117 ), joka sisältää edunsaajamaita koskevia talous- ja rahoitustietoja, sekä yksityiskohtaisia tilastotietoja vuodesta 1990 toteutetuista toimista. TAUSTAA Maailmanlaajuinen finanssikriisi ja sen pitkäaikaiset vaikutukset Maailmanlaajuinen finanssikriisi, joka puhkesi vuonna 2007 ja paheni voimakkaasti vuoden 2008 jälkipuoliskolla ja vuoden 2009 alkupuoliskolla, sai aikaan vakavimman maailmanlaajuisen taantuman sitten toisen maailmansodan. Vaikka kriisin ensivaikutukset kohdistuivat pääasiassa kehittyneiden talouksien finanssialaan, seuraukset olivat vakavia myös nousevan talouden maissa ja kehitysmaissa. Viimeksi mainitut maat ovat kärsineet maailmankaupan romahtamisesta, maastamuuttajien rahalähetysten vähenemisestä, kasvavasta epävarmuudesta ja pääomavirtojen muuttumisesta negatiivisiksi. Tämän seurauksena maksutase ja julkisen talouden tila ovat heikentyneet monissa nousevan talouden maissa ja kehitysmaissa. Riskipreemiot ja vieraan pääoman menot ovat kasvaneet, kun taas valuuttakursseihin ja valuuttavarantoihin on kohdistunut yleisesti ottaen laskupainetta. Kriisin vaikutukset ovatkin ulottuneet syvälle kyseisissä maissa. Poliittisten päättäjien on vastattava merkittäviin haasteisiin varmistaakseen talouden vakauden ja voidakseen jatkaa kehityksen tukemista. Poliittinen painopiste on ollut aluksi vakauttamisessa, rahoitusvakauden turvaamisessa ja kriisin alkuvaiheessa ilmenneiden vaikutusten torjunnassa. Edessä on kuitenkin merkittäviä poliittisia haasteita, sillä kriisin odotetaan aiheuttavan pitkäaikaisempia vaikutuksia, koska kyseisten maiden kansainvälinen toimintaympäristö on rajoitetumpi erityisesti kysynnän, riskinottokyvyn ja kehittyneistä maista tulevien yksityisten pääomavirtojen osalta. Kriisi on lisäksi korostanut entisestään tarvetta toteuttaa rakenneuudistuksia, joilla saadaan aikaan kestävää kasvua ja turvataan finanssialan vakaus. Makrotaloudellinen rahoitusapu on tässä tilanteessa erityisen tarkoituksenmukainen väline. Se on lyhytaikainen kriisinhallintaväline, jolla kyseisiä maita pyritään auttamaan selviytymään maailmanlaajuisen kriisin aiheuttamista tai kärjistämistä vakavista maksutaseongelmista ja julkisen talouden alijäämistä. Tämän vuoksi monet maat, jotka joutuvat ratkaisemaan merkittäviä haasteita selviytyäkseen kriisistä ja saadakseen taloutensa takaisin kestävälle kasvu-uralle, ovat pyytäneet EU:n makrotaloudellista rahoitusapua. Makrotaloudelliset rahoitusaputoimet toteutetaan keskipitkinä tai pitkäaikaisina lainoina tai avustuksina (tai niiden tarkoituksenmukaisena yhdistelmänä). Niissä noudatetaan 8. lokakuuta 2002 päivätyissä neuvoston päätelmissä vahvistettuja periaatteita, joissa korostetaan avun poikkeuksellisuutta, sitä, että se täydentää kansainvälisten rahoituslaitosten myöntämää rahoitusta, sekä sitä, että apuun liittyy poliittisia ehtoja. Makrotaloudellisella rahoitusavulla täydennetään rahoitusta, jota Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) ja Maailmanpankki antavat tarkoituksenmukaisiin sopeutus- ja uudistusohjelmiin. Makrotaloudellista rahoitusapua on annettu vuodesta 2000 yksinomaan Länsi-Balkanin maille ja itäisille naapuruuskumppanimaille. Ainoa poikkeus tästä on ollut neuvoston vuonna 2007 tekemä päätös Libanonille suunnatusta apuohjelmasta. Uusi lainsäädäntöympäristö Lissabonin sopimus tuli voimaan 1. joulukuuta 2009. Se muutti makrotaloudellisen rahoitusavun oikeusperustaa. Perussopimus sisältää kaksi erillistä makrotaloudelliseen rahoitusapuun liittyvää artiklaa. Perussopimuksen 212 artiklassa määrätään, että parlamentti ja neuvosto vahvistavat komission ehdotuksesta kaikki makrotaloudelliset rahoitusaputoimet noudattaen tavanomaista lainsäätämisjärjestystä (294 artiklan mukainen yhteispäätösmenettely). Lisäksi 213 artiklassa määrätään, että kun on kyse kiireellisestä rahoitusavusta, jota voidaan perustella asianmukaisesti edunsaajamaan taloudellisella tai poliittisella tilanteella, neuvosto tekee päätöksen yksin, määräenemmistöllä ja komission ehdotuksesta. Tätä oikeusperustaa on tarkoitus käyttää vain poikkeuksellisissa olosuhteissa. Komissio laatii parhaillaan Lissabonin sopimuksen perusteella puiteasetusta, jolla pyritään yksinkertaistamaan makrotaloudellista rahoitusapuvälinettä koskevaa päätöksentekomenettelyä sen joustavoittamiseksi ja tehostamiseksi sekä täsmentämään tämäntyyppisissä toimissa ohjenuorana käytettäviä periaatteita ja kriteerejä. Tarkoituksena on lisätä rahoitusapuvälineen oikeusperustan avoimuutta ja laajentaa komission täytäntöönpanovaltuuksia. Puiteasetuksella pyritään nopeuttamaan ja siten tehostamaan rahoitusapuvälinettä verrattuna nykyisiin menettelyihin, jotka perustuvat lainsäädäntöä koskevien päätösten tapauskohtaiseen hyväksyntään. Komissio aikoo esittää puiteasetusta koskevan ehdotuksen parlamentille ja neuvostolle vuoden 2010 lopulla tai vuoden 2011 alussa. YLEISKATSAUS Makrotaloudellinen rahoitusapu vuonna 2009 Vuonna 2009 käynnistettiin neljä uutta tointa. Neuvosto päätti 30. marraskuuta 2009 myöntää makrotaloudellista rahoitusapua seuraaville maille: - Georgia (neuvoston päätös 2009/889/EY) – enintään 46 miljoonaa euroa avustuksina - Armenia (neuvoston päätös 2009/890/EY) – enintään 35 miljoonaa euroa avustuksina ja 65 miljoonaa euroa lainoina - Bosnia ja Hertsegovina (neuvoston päätös 2009/891/EY) – enintään 100 miljoonaa euroa lainoina - Serbia (neuvoston päätös 2009/892/EY) – enintään 200 miljoonaa euroa lainoina. Libanonille suoritettiin meneillään olevien rahoitusaputoimien toteutuksen yhteydessä kesäkuussa 2009 toinen 25 miljoonaan euron lainaerä osana makrotaloudellista rahoitusapua, jonka neuvosto oli hyväksynyt joulukuussa 2007. Georgialle puolestaan maksettiin joulukuussa 2009 (15,3 miljoonaa euroa) ja tammikuussa 2010 (7,7 miljoonaa euroa) osa ensimmäisestä (yhteensä 23 miljoonaan euron) avustuserästä, jonka neuvosto oli hyväksynyt marraskuussa 2009. Yhteenveto viimeisimmistä toimista edunsaajamaissa Länsi-Balkan Bosnia ja Hertsegovina Euroopan unionin neuvosto teki 30. marraskuuta 2009 päätöksen (päätös 2009/891/EY) enintään 100 miljoonan euron lainajärjestelyn muodossa toteutettavan makrotaloudellisen rahoitusavun asettamisesta Bosnia ja Hertsegovinan käyttöön. Avun tarkoituksena on auttaa viranomaisia täyttämään jäljellä olevat rahoitustarpeet, jotka liittyvät ulkoiseen rahoitukseen ja julkiseen talouteen. Tilanne johtuu maan talouden voimakkaasta hidastumisesta. Apu täydentää IMF:n ja Maailmanpankin ohjelmia. Apu aiotaan maksaa kahdessa erässä, jotka suoritetaan alustavien suunnitelmien mukaan vuoden 2010 kolmannen ja neljännen vuosineljänneksen aikana edellyttäen, että avun saamiselle asetetut ehdot täyttyvät. Kosovo Neuvoston marraskuussa 2006 hyväksymän Kosovolle myönnetyn poikkeuksellisen rahoitusavun (50 miljoonan euron talousarvioavustusten) oli määrä päättyä joulukuussa 2009. Komissio on kuitenkin pidentänyt neuvoston päätöksen 2006/880/EY nojalla kyseisen avun saatavuusjaksoa yhdellä lisävuodella 11. joulukuuta 2010 saakka. Viranomaisten kanssa joulukuussa 2007 allekirjoitetussa yhteisymmärryspöytäkirjassa sovittuja avun maksamisen ehtoja ei ole täytetty kaikilta osin. Varsinkaan IMF:n kanssa sovittavaan talousohjelmaan liittyvää keskeistä vaatimusta ei ole vielä täytetty. Sen vuoksi avustusta ei ollut mahdollista maksaa vuonna 2009, kuten ei aiempina vuosinakaan. Montenegro Montenegron kanssa tehty erillinen lainasopimus allekirjoitettiin vuonna 2009, ja se tuli voimaan 4. helmikuuta 2010. Sopimuksella pannaan täytäntöön neuvoston päätös 2008/784/EY, jonka nojalla osa EU:n Serbian ja Montenegron valtioliitolle (aikaisemmin Jugoslavian liittotasavalta) myöntämistä pitkäaikaista lainoista[1] johtuvista vastuista määritettiin kuuluvaksi Montenegrolle. Serbian vastuuta näistä EU:lta saaduista lainoista alennettiin samalla päätöksellä vastaavassa suhteessa.[2] Päätös, jonka nojalla EU:n saamiset Montenegrolta erotetaan sen saamisista Serbialta, perustui Montenegron itsenäistymiseen kesäkuussa 2006 sekä Serbian ja Montenegron heinäkuussa 2006 tekemään sopimukseen ulkoisten vastuiden jakamisesta kahden erillisen valtion kesken. Päätöksellä ei luotu uusia velvoitteita EU:lle, eikä sillä ole talousarviovaikutuksia. Serbia Euroopan unionin neuvosto teki 30. marraskuuta 2009 päätöksen (päätös 2009/892/EY) enintään 200 miljoonan euron lainajärjestelyn muodossa toteutettavan makrotaloudellisen rahoitusavun asettamisesta Serbian käyttöön. Avun tarkoituksena on auttaa viranomaisia täyttämään jäljellä olevat rahoitustarpeet, jotka liittyvät ulkoiseen rahoitukseen ja julkiseen talouteen. Tilanne johtuu maailmanlaajuisen kriisin vaikutuksista maan talouteen. Apu täydentää IMF:n ja Maailmanpankin ohjelmia. Apu on tarkoitus maksaa vuonna 2010 edellyttäen, että avun saamiseen liittyvät ehdot täyttyvät. Apu aiotaan alustavien suunnitelmien mukaan maksaa kahdessa erässä vuoden 2010 kolmannen ja neljännen vuosineljänneksen aikana. Kuten edellä todettiin, Serbian vastuita entiselle Jugoslavian liittotasavallalle myönnetystä aiemmasta rahoitusavusta alennettiin, kun osa kyseisistä vastuista määritettiin neuvoston päätöksellä 2008/784/EY kuuluvaksi Montenegrolle. Itäiset naapuruuskumppanimaat Armenia Maailmanlaajuisella talouden laskusuhdanteella – ja erityisesti Venäjän talouden nopealla heikkenemisellä – on ollut voimakas vaikutus Armenian talouteen, joka supistui 15 prosenttia vuonna 2009. Maalle myönnettiin tämän vuoksi 30. marraskuuta 2009 tehdyllä neuvoston päätöksellä makrotaloudellista rahoitusapua, joka koostui 35 miljoonan euron avustuksesta ja 65 miljoonan euron lainasta. EU:n rahoitusapu täydentää muilta avunantajilta saatavaa tukea, ja sen tarkoituksena on kattaa Armenian rahoitustarpeet vuosina 2010–2011. IMF:n ohjelman ehtoja täydentäviin makrotaloudellisen rahoitusavun saamisen ehtoihin kuuluu muun muassa IMF:n ohjelman ja myös julkisen varainhoidon, velanhoidon sekä hankinta- ja tullipolitiikan aloilla toteutettavien uudistusten tuloksellinen toteutus. Georgia Georgialle myönnettiin 30. marraskuuta 2009 tehdyllä neuvoston päätöksellä 46 miljoonaa euroa makrotaloudellista rahoitusapua avustuksina. Kyseinen apu oli osa yhteensä 4,5 miljardin Yhdysvaltain dollarin kansainvälistä apupakettia, johon EU sitoutui myöntämään enintään 500 miljoonaa euroa (myös makrotaloudellisen rahoitusavun muodossa) tukeakseen Georgian talouden elpymistä Georgian ja Venäjän välillä elokuussa 2008 puhjenneen aseellisen konfliktin jälkeen. EU:n rahoitusapu täydensi valmiusluottojärjestelyä, josta Georgian hallitus oli sopinut IMF:n kanssa, jotta maa selviytyisi maailmanlaajuisesta kriisistä. Makrotaloudellisella rahoitusavulla katettiin osa Georgian ulkoisista rahoitustarpeista vuosina 2009–2010. Komissio suoritti ensimmäisen, 23 miljoonan euron maksuerän joulukuussa 2009 ja tammikuussa 2010. Avun ehdot ovat linjassa IMF:n ohjelmaan liittyvien ehtojen kanssa. Kaksi tärkeintä ehtoa ovat, että IMF:n valmiusluottojärjestely pysyy aikataulussaan ja että julkisen varainhoidon uudistusten alalla tapahtuu tyydyttävää edistymistä. Välimeren maat Libanon Komissio maksoi kesäkuun alussa 2009 vuonna 2007 hyväksytyn makrotaloudellisen rahoitusavun ensimmäisen 25 miljoonan euron lainaerän. Komissio pidensi joulukuussa 2009 avustusohjelman toisen erän saatavuusjaksoa 21. joulukuuta 2010 saakka. Toisen erän maksaminen edellyttää, että kansallisten viranomaisten kanssa sovitun yhteisymmärryspöytäkirjassa määritetyt ehdot täyttyvät. Pariisi III -ohjelman mukaisen uudistusohjelman täytäntöönpano pysähtyi sisäisten poliittisten erimielisyyksien vuoksi. Osasyynä oli myös lainsäädäntötyön lamaantuminen ennen kesäkuussa 2009 pidettyjä parlamenttivaaleja ja uuden hallituksen muodostamisesta sittemmin käytyjen pitkällisten neuvottelujen aikana. Makrotaloudellisen rahoitusavun maksamiselle asetettujen ehtojen täyttämisessä tapahtui sen vuoksi vain vähän edistymistä kertomuksen kattamalla jaksolla. ARVIOINNIT Komissio on toteuttanut varainhoitoasetuksen mukaisia arviointiohjelmia, joissa selvitetään makrotaloudellisen rahoitusavun vaikutuksia kussakin edunsaajamaassa. Arvioinnit on teetetty avoimella tarjouskilpailulla valituilla ulkopuolisilla konsulteilla, jotka ovat työskennelleet komission eri yksiköiden (kuten EuropeAid-yhteistyötoimiston ja ulkosuhteiden pääosaston) virkamiehistä koostuvan ohjauskomitean valvonnassa. Arviointeja on tehty yhteensä kymmenen vuodesta 2004. Kaksi viimeisintä arviointia, jotka koskivat Georgiaa ja Moldovaa, valmistuivat vuonna 2009. Arvioinneissa käytetyssä metodiikassa kuvaillaan makrotaloudellisen rahoitusavun tavoitteita, yksilöidään sen makrotaloudelliset ja rakenteelliset kokonaisvaikutukset ja verrataan sen avulla saavutettuja tuloksia kontrafaktuaaliseen eli vaihtoehtoiseen tilanteeseen, jossa lähdetään siitä, että kyseistä rahoitusapua ei myönnetä. Arvioinnissa esitetään sen jälkeen keskeiset päätelmät ja suositukset. Arvioijat käyttävät työskentelyssään monia eri menetelmiä, muun muassa asiakirja-analyysia, asiaa koskevien tilastotietojen keruuta, keskeisten virkamiesten haastatteluja ja makrotaloudellista analyysia. Georgia Arvioitavana oli enintään 33,5 miljoonan euron makrotaloudellinen rahoitusapu, jonka Euroopan komissio oli antanut Georgialle avustusten muodossa vuosina 2006–2008. Avun tarkoituksena oli ” tukea talousuudistuksia ja auttaa maata julkisen velan saattamisessa kestävämmälle tasolle ”. Apu oli tarkoitus maksaa kolmessa erässä, joista kullekin asetettiin julkisen varainhoidon uudistuksiin liittyviä ehtoja. Kaksi ensimmäistä (11 miljoonan euron) erää maksettiin elokuussa ja joulukuussa 2006. Georgia supisti samana vuonna jäljellä olevaa velkaansa yhteisölle elokuussa 13 miljoonalla ja joulukuussa 15 miljoonalla eurolla. Kolmatta erää ei maksettu, koska ylintä valvontaelintä koskevaan lakiin liittyvät ehdot eivät täyttyneet. Makrotaloudellisen rahoitusavun nettovaikutukset Georgian velkakantaan BKT:hen suhteutettuina arvioidaan vähäisiksi mutta myönteisiksi. Julkisen varainhoidon uudistuksiin kohdistuneet vaikutukset katsottiin tuntuviksi, vaikkakin suunniteltua vähäisemmiksi. Rahoitusavulla tuetuilla toimenpiteillä edistettiin sisäiseen tarkastukseen ja valvontaan liittyvien toimintojen lujittamista ja ylintä valvontaelintä koskevan lain säätämistä, vaikkakin muutokset kyseisellä alalla ovat olleet hitaita. Myös talousarvion valmisteluprosessiin on tehty parannuksia ottamalla käyttöön toimintaperusteinen budjetointi. Talousarvion toteuttamiseen liittyvissä parannuksissa keskitytään nyt kansainvälisten tilinpäätösstandardien käyttöönottoon. Arvioinnin laatijat katsovat, että ilman rahoitusapua uudistukset olisivat jääneet toteuttamatta tai niiden käytännön toteutus olisi todennäköisesti viivästynyt. Moldova Arvioitavana oli makrotaloudellinen rahoitusapu, jonka EU myönsi Moldovalle syyskuun 2007 ja joulukuun 2008 välisenä aikana. Apu koostui 45 miljoonan euron avustuksesta, joka maksettiin kolmessa erässä. Avun tarkoituksena oli tukea Moldovan maksutasetta ja kannustaa sitä toteuttamaan talouden sopeuttamis- ja uudistusohjelma. Ensimmäinen 20 miljoonan euron avustuserä maksettiin syyskuussa 2007, toinen 10 miljoonan euron erä elokuussa 2008 ja viimeinen kolmas erä joulukuussa 2008. Arvioinnin mukaan makrotaloudellinen rahoitusapu auttoi Moldovaa parantamaan taloudellista tilannettaan ja myös selviytymään maataloustuotantoaan koetelleen kuivuuden seurauksista (rahoitusavun on todettu kiihdyttäneen kumulatiivista talouskasvua noin 0,6 prosenttia). Rahoitusapu edisti osaltaan maan maksutaseongelmien ratkaisemista. Makrotalouden tilanne ja rahoitustilanne heikkenivät kuitenkin sittemmin olennaisesti maailmanlaajuisen kriisin vaikutuksesta. EU:n makrotaloudellinen rahoitusapu auttoi lievittämään maan heikkoa rahoitustilannetta ja tuki sen lyhyen aikavälin sopeuttamistoimia. Avun keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset katsottiin kuitenkin vähäisemmiksi. Meta-arviointi Komissio päätti vuonna 2008 toteuttaa meta-arvioinnin, jossa tarkastellaan makrotaloudellisten rahoitusaputoimien yleisiä vaikutuksia edunsaajamaissa. Arvioinnin toteutus annettiin konsultin tehtäväksi. Meta-arvioinnissa käytettiin ensisijaisesti hyväksi vuosien 2004 ja 2008 välisenä aikana toteutettujen seitsemän makrotaloudellisesta rahoitusavusta laaditun jälkiarvioinnin menetelmiä ja tuloksia. Arvioinnin mukaan rahoitusavulla näyttää olleen lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä myönteisiä vaikutuksia rakenneuudistusten toteuttamiseen edunsaajamaissa. Vaikutuksissa oli kuitenkin vaihtelua maiden välillä. Rahoitusapu myötävaikutti rakenneuudistusten onnistumiseen hallitusten saamien lisätulojen kautta. Taloudellisia resursseja säästyi käytettäväksi sosiaalimenoihin, kun ulkomaisen velan takaisinmaksukustannukset alenivat. Rakenneuudistusten konkreettinen toteutus voi kuitenkin kestää huomattavan kauan, joten makrotaloudellisella rahoitusavulla, joka on lyhytaikainen kriisinhallintaväline, voidaan vauhdittaa tuntuvasti uudistusprosessia vain lyhyemmällä aikavälillä. Makrotaloudellisen rahoitusavun vaikutukset edunsaajamaiden maksutaseen kestävyyden pitkän aikavälin näkymiin todettiin myönteisiksi, vaikkakin vähäisiksi ja epäsuoriksi. Rahoitusavun turvin käynnistetyt rakenneuudistukset ovat parantaneet yleisesti edunsaajamaiden kasvupotentiaalia. Maailmanlaajuinen finanssikriisi toi konkreettisesti esiin sen, että edunsaajamaissa oli todellinen tarve lyhyen aikavälin kriisinhallintavälineeseen, joka on kansainvälisten rahoituslaitosten tarjoamista perinteisistä pitemmän aikavälin budjettivälineistä erillinen väline. Voidaankin hyvällä syyllä uskoa, että finanssikriisin vaikutukset olisivat saattaneet tuntua voimakkaammin kyseisissä maissa ilman niille aiemmin myönnettyä rahoitusapua. Meta-arvioinnin mukaan tärkeimmät parannukset, joiden toteutukseen makrotaloudellinen rahoitusapu on myötävaikuttanut, liittyivät julkiseen varainhoitoon liittyviin uudistuksiin. Arvioinnin keskeisiin päätelmiin kuuluu myös se, että on suotavaa antaa makrotaloudellista rahoitusapuvälinettä koskeva puiteasetus, jolla luodaan selkeä ja vakaa oikeusperusta ja yksinkertaistetaan ja tehostetaan päätöksentekoprosessia. VARAINHOIDON PARANTAMINEN EDUNSAAJAMAISSA: OPERATIIVISET ARVIOINNIT EU:n talousarviota säätelevässä varainhoitoasetuksessa säädetään, että komission on toimitettava tarkastuksia ennen varojen maksamista edunsaajamaille. Komissio laatii operatiivisia arvioita kansainvälisten rahoituslaitosten antamissa raporteissa, kuten julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta ( Public Expenditure and Financial Accountability , PEFA)[3] koskevissa tutkimuksissa, standardien ja menettelytapasääntöjen noudattamista koskevissa raporteissa ( Reports on the Observance of Standards and Codes , ROSC)[4] sekä maakohtaisissa arvioissa taloudellisesta vastuuvelvollisuudesta ( Country Financial Accountability Assessments , CFAA)[5] usein annettavien luottamuksenvaraisten tietojen täydentämiseksi. Operatiivisten arvioiden tavoitteena on saada riittävät takeet edunsaajamaiden hallintomenettelyjen ja rahoitusketjujen toimivuudesta ennen EU:n varojen maksamista. Kansainvälisissä tilintarkastusyrityksissä työskentelevät konsultit avustavat komission virkamiehiä arvioiden toteutuksessa. Operatiiviset arvioinnit voidaan katsoa komission tilintarkastusjärjestelmien yhdeksi osa-alueeksi, jonka tärkeimmät tulokset jaetaan pääosastojen kesken. Kustakin maasta laaditaan operatiivinen arviointi ennen ensimmäisen makrotaloudellisen rahoitusapuerän maksamista. Komission virkamiehet ja konsultit laativat työohjelman, jossa otetaan huomioon kunkin maan erityispiirteet. Tarkastuskäynneillä keskitytään keskuspankin organisaatioon ja erityisesti niiden tilien hallintaan, joille maksetaan EU:n varoja. Lisäksi kuvaillaan ja arvioidaan valtiovarainministeriön menettelyjä sellaisilla aloilla kuin talousarvioprosessi, valtionkassan ja kirjanpito-osastojen toiminta, sisäiset tarkastukset, henkilöresurssit ja tietotekniikkayksiköt. Kussakin arvioinnissa kiinnitetään erityishuomiota ulkoisten tilintarkastuslaitosten työskentelytapaan, riippumattomuuteen, työohjelmiin ja niiden toimittamien tarkastusten tehokkuuteen. Viimeisimmissä operatiivisissa arvioinneissa tarkasteltiin myös hankintavirastojen menettelyjä. Operatiivisten arviointien päätelmät annetaan tiedoksi kansallisille viranomaisille, jotka voivat kommentoida raportteihin sisältyviä analyysejä ja suosituksia. Seurantatarkastuksia tehdään yleensä ennen toisen tai kolmannen apuerän maksamista niiden parannusten arvioimiseksi, joita kansalliseen hallintoon on tehty ensimmäisen tarkastuskäynnin jälkeen. Vuoden 2004 ja vuoden 2009 lopun välisenä aikana laadittiin yhteensä yhdeksän operatiivista arviointia makrotaloudellista rahoitusapua saavissa maissa. Useimmissa näistä maista on tehty seurantatarkastuksia. Konsultit totesivat kaikkien maiden osalta, että ”kehys moitteettomalle varainhoidolle on olemassa”. Arvioinneissa otettiin kuitenkin esille tarve tehdä parannuksia monilla kansallisilla hallintotasoilla. Valtiovarainministeriöiden suurimmat heikkoudet liittyvät yleensä sisäisen tarkastuksen osastojen kapasiteettiin, jota on vahvistettava yleisesti palkkaamalla ammattitaitoisia tilintarkastajia ja tunnustamalla muodollisesti niiden riippumattomuus. Käytössä olevaa talousarvioprosessia on joissakin tapauksissa parannettava siten, että vastuuministeriöiden kanssa käydään konkreettista vuoropuhelua muun muassa rahoitustarpeista. Makrotaloudellisista ennusteista vastuussa olevat osastot ovat lisäksi usein kykenemättömiä hoitamaan tehtäväänsä asianmukaisesti. Ulkoisten tilintarkastuslaitosten riippumattomuus on taattava (sekä poliittisesti että taloudellisesti), ja niiden laatimat raportit on toimitettava kansallisille parlamenteille ennen vuotuista äänestystä vastuuvapaudesta. Makrotaloudellista rahoitusapua saavien maiden nykyisiä hankintamenettelyjä on yleisesti ottaen parannettava, jotta ne olisivat WTO:n yleisen julkisia hankintoja koskevan sopimuksen mukaisia. Kansallisille viranomaisille on esitetty suosituksia puutteiden korjaamiseksi, jotta julkista varainhoitoa edunsaajamaissa voidaan parantaa. Osa suosituksista on määritelty ensisijaisiksi toimiksi, jotka on toteutettava ennen kuin rahoitusapu voidaan maksaa. Tällaisiin toimiin kuuluu esimerkiksi valtiovarainministeriön sisäisen tarkastuksen osastojen vahvistaminen. Operatiiviset arvioinnit ovat tarjonneet tilaisuuden vuoropuhelun käynnistämiseen Euroopan komission ja kansallisten viranomaisten välillä. Arviointien ansiosta komission virkamiehet ovat voineet antaa asiantuntevasti ja kannustavasti panoksensa julkiseen varainhoitoon, erityisesti julkisen varainhoidon sisäiseen valvontaan ja ulkoisiin tilintarkastuksiin. EU:n edustajien antamat suositukset ja neuvot ovat auttaneet kansallisia viranomaisia ja virkamiehiä tekemään kipeästi kaivattuja muutoksia paikallishallinnon eri tasoilla. Kun operatiivisten arviointien aloittamisesta on nyt kulunut viisi vuotta, komissio on joidenkin pyydettyjen muutosten toteutuksen viivästymisestä huolimatta havainnut edunsaajamaissa todellisia parannuksia kaikilla julkisen varainhoidon tasoilla. EU on joissakin tapauksissa tukenut operatiivisissa arvioinneissa suositeltujen julkisen varainhoidon uudistusten toteutusta teknisellä avulla, jota on rahoitettu yhteisön kehitysyhteistyövälineistä. Operatiivisten arviointien keskeiset päätelmät esitellään tämän kertomuksen ohella julkaistavassa valmisteluasiakirjassa. RAHOITUSAPUPYYNNÖT JA KOMISSION TULEVAT EHDOTUKSET Finanssikriisin puhjettua monet naapuruuskumppanimaat ovat pyytäneet makrotaloudellista rahoitusapua valuuttavarantoihinsa kohdistuvan paineen helpottamiseksi sekä talouden vakauden ja uudistusten edistämiseksi. Neuvosto teki marraskuussa 2009 päätökset makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Armenialle (100 miljoonaa euroa), Georgialle (46 miljoonaa euroa), Serbialle (200 miljoonaa euroa) sekä Bosnia ja Hertsegovinalle (100 miljoonaa euroa). Lisäksi komissio hyväksyi lokakuussa 2009 ehdotuksen 500 miljoonan euron makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä Ukrainalle (sen 110 miljoonan euron summan lisäksi, joka on vielä käytettävissä vuonna 2002 tehdyn päätöksen nojalla) ja 9. kesäkuuta 2010 ehdotuksen 90 miljoonan euron rahoitusavun myöntämisestä Moldovalle. Neuvosto hyväksyi Ukrainaa koskevan ehdotuksen 29. kesäkuuta 2010, ja parlamentti allekirjoitti sen 7. heinäkuuta 2010. Myös eräät muut naapuruuskumppanimaat (Georgia ja Valko-Venäjä) sekä eräät kolmannet maat (Islanti, Kirgisia ja Tadžikistan) ovat pyytäneet EU:lta makrotaloudellista rahoitusapua. Georgian pyyntö liittyy EU:n lokakuussa 2008 pidetyssä Georgiaa koskevassa avunantajien konferenssissa antaman ehdollisen sitoumuksen toiseen osaan. Pyynnöt ovat parhaillaan komission tutkittavina. Komissio saattaa tehdä niihin liittyviä ehdotuksia vuoden 2010 aikana. Makrotaloudellisten rahoitusaputoimien määrän äkillinen lisääntyminen aiheuttaa sen, että neuvoston vuosien 2010 ja 2011 talousarvioesityksissä ehdottamat tuntuvat leikkaukset saattavat aiheuttaa vaikeuksia välineen myöhemmässä käytössä. [pic] [pic] [pic] [pic] [1] Kyseiset lainat hyväksyttiin neuvoston päätöksillä 2001/549/EY ja 2002/882/EY. [2] EUVL L 269, 10.10.2008, s. 8. [3] PEFA on diagnosointiväline, jonka Maailmanpankki on kehittänyt yhteistyössä komission ja kahdenvälisten avunantajien kanssa ja jonka avulla arvioidaan sitä, ovatko maat edistyneet julkisen varainhoitojärjestelmänsä parantamisessa. [4] ROSC-raporteissa esitetään yhteenveto siitä, missä määrin maat noudattavat tiettyjä kansainvälisesti hyväksyttyjä standardeja ja menettelytapasääntöjä esimerkiksi tilintarkastuksen, rahanpesun torjunnan, pankkivalvonnan, julkisen talouden avoimuuden, maksujärjestelmien ja arvopaperisääntelyn aloilla. Niitä käytetään terävöittämään instituutioiden kansallisten viranomaisten ja yksityisen sektorin edustajien kanssa käymiä neuvotteluja eri toimintavaihtoehdoista. [5] CFAA-raporttien tarkoituksena on arvioida maan tilinpäätös- ja tilintarkastusjärjestelmää siltä kannalta, missä määrin se on linjassa kansainvälisten standardien ja maan omien tarpeiden kanssa. CFAA-raporteissa esitetään myös toimintasuunnitelma, jossa tarkastellaan teknistä apua ja olemassa olevan oikeudellisen, tilinpäätös- ja tilintarkastusjärjestelmän lujittamisen edellyttämien uudistusten toteutusaikataulua.