Erityiskertomus nro 3/2013 ”Onko Marco Polo -ohjelmien avulla onnistuttu siirtämään tavaraliikennettä pois maanteiltä?”





SANASTO EACI : Kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto. Virasto otti maaliskuussa 2008 hoitaakseen Marco Polo -hankkeen päivittäishallinnon. Liikenteen ja liikkuvuuden PO : Liikenteestä ja liikkuvuudesta vastaava Euroopan komission pääosasto. Marco Polo -ohjelman komitea : Hallintokomitea koostuu EU:n jäsenvaltioiden edustajista ja ohjelmissa mukana olevia kolmansia maita edustavista tarkkailijoista. Komitea käsittelee kuljetuspalvelutoimintaan liittyviä kysymyksiä. Marco Polo -toimet : Marco Polo -ohjelmista rahoitetaan viittä erilaista toimintamuotoa: 1. Katalyyttiset toimet: Marco Polo I- ja II -ohjelmiin (MP I ja MP II) sisältyvillä toimilla pyritään poistamaan merkittäviä tavaraliikennemarkkinoiden rakenteellisia esteitä, jotka estävät markkinoita toimimasta asianmukaisesti. 2. Liikennemuotosiirtymätoimet: MP I- ja MP II -toimia, joilla tavaraliikennettä siirretään maanteiltä rautateille, sisävesille tai lyhyen matkan merenkulkuun taikka näiden liikennemuotojen yhdistelmäkuljetuksiin. 3. Merten moottoritie -toimet: MP II -toimien tavoitteena on liikennemuotosiirtymä ottamalla käyttöön ovelta ovelle -palvelu, jolla tavaraliikennettä siirretään pitkistä maantiekuljetuksista lyhyen matkan merenkulun ja muiden liikennemuotojen yhdistelmäkuljetuksiin. 4. Liikenteen välttämistoimet: MP II -toimella pyritään siirtämisen sijaan välttämään liikennettä. Tuotanto- ja jakeluprosessia muutetaan siten, että etäisyydet lyhenevät, kuormituskertoimet kasvavat ja tyhjänä ajo, jätevirta, määrä ja/tai paino vähenevät tai tuloksena on muita vaikutuksia, joiden ansiosta maanteiden tavaraliikenne vähenee merkittävästi. 5. Yhteiset oppimistoimet: MP I- ja II -toimien tarkoituksena on toteuttaa liikennemuotosiirtymä epäsuorasti parantamalla tavaraliikennealan logistista tietämystä ja edistämällä kehittyneitä yhteistyömenetelmiä ja -menettelyjä tavaraliikennemarkkinoilla. Multimodaalinen kuljetus : Tavaraliikenne lähtöpaikasta määräpaikkaan tapahtuu ainakin kahden eri liikennemuodon, kuten maantieliikenteen, rautatieliikenteen, sisävesiliikenteen tai lyhyen matkan merenkulun avulla. Nollavaikutus : Rahoituksella on nollavaikutus, jos sitä suunnataan edunsaajalle, joka olisi tehnyt saman valinnan ilman tukeakin. Tällaisissa tapauksissa tuloksen ei voida katsoa johtuvan toimintalinjasta eikä edunsaajalle maksetulla tuella ole minkäänlaista vaikutusta. Näin ollen nollavaikutusta aikaansaava osuus menoista ei lähtökohtaisesti voi olla vaikuttava, koska se ei edistä tavoitteiden saavuttamista. Tonnikilometri : Yhden tavaratonnin (1000 kg) kuljettaminen yhden kilometrin matkan. Vuodesta 2009 alkaen Marco Polo -ohjelmien säännöt ovat sallineet sen, että omapaino otetaan huomioon siirretyissä tonnikilometreissä. Täydentävä infrastruktuuri : Rahoitettujen toimien päämäärien saavuttamiseen tarvittava riittävä infrastruktuuri (Marco Polo II -asetus (EY) N:o 1692/2006, 2 artiklan h kohta). Marco Polo -hankkeet ovat tavaraliikennehankkeita, joten täydentävällä infrastruktuurilla olisi ainoastaan tarvittaessa mukautettava olemassa olevaa infrastruktuuria, jotta suunnitellut liikennepalvelut voidaan toteuttaa. Yhteentoimivuus (Euroopan laajuisen rautatiejärjestelmän yhteentoimivuus) : Valmiudet toimia ilman eroavaisuuksia millä tahansa rautatieverkoston osuudella. Pyrkimyksenä on saada EU:n rautateiden erilaiset tekniset järjestelmät yhteentoimiviksi ja välttää toiminnallisia ja infrastruktuureihin liittyviä esteitä. TIIVISTELMÄ I. Marco Polo -ohjelmilla on vuodesta 2003 alkaen rahoitettu liikennealan hankkeita, joiden avulla tavaraliikennettä siirretään maanteiltä rautateille, sisävesille ja lyhyen matkan merenkulkuun. Ensimmäiselle Marco Polo -ohjelmalle (Marco Polo I) oli varattu määrärahoja 102 miljoonaa euroa. Ohjelmaa toteutettiin vuosina 2003–2006. Nykyistä Marco Polo II -ohjelmaa toteutetaan vuosina 2007–2013, ja sillä on huomattavasti suuremmat määrärahat (450 miljoonaa euroa). Järjestelmän tarkoituksena oli vähentää kansainvälistä maanteiden tavaraliikennettä ja täten parantaa tavaraliikennejärjestelmän ympäristönsuojelun tasoa, vähentää ruuhkia ja lisätä liikenneturvallisuutta. II. Euroopan tilintarkastustuomioistuin arvioi, onko komissio suunnittelun, hallinnoinnin ja valvonnan avulla maksimoinut ohjelmien vaikuttavuuden. Lisäksi arvioitiin, olivatko rahoitetut hankkeet vaikuttavia. III. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ohjelmat eivät olleet vaikuttavia seuraavista syistä: tuotostavoitteita ei saavutettu, maanteiden tavaraliikennettä vähentävä vaikutus jäi ohjelmien yhteydessä vähäiseksi eikä ollut tietoja, joiden avulla voitaisiin arvioida oletettuja hyötyjä tavarakuljetusten ympäristöhaittojen vähentymisestä, ruuhkien vähentymisestä ja tieturvallisuuden parantumisesta. IV. Ohjelmasta suoritettaviin maksuihin sovellettu mekanismi teki EU:n rahoituksesta tulosperusteista. Valintamenettelyjen avulla varmistettiin, että valituksi tuli ainoastaan laadukkaita hankkeita, joista oli yleensä hyötyä laajemminkin. Tarkoitukseen sopivia hanke-ehdotuksia ei kuitenkaan esitetty tarpeeksi, koska markkinatilanne ja ohjelman pääsyvaatimukset eivät kannustaneet liikenteenharjoittajia käyttämään järjestelmää. Maantieliikenteestä muihin liikennemuotoihin siirretyt määrät jäivät vähäisiksi eivätkä niistä raportoidut tiedot olleet varmoja, ja puolet hankkeista ei ollut kovinkaan kestäviä. Lisäksi hankkeet olisi käynnistetty jopa ilman EU:n rahoitusta (nollavaikutus). V. Ohjelmien päivittäishallinto parani ajan mittaan, mutta komissio ei analysoinut riittävän hyvin markkinoiden tarpeita arvioidakseen mahdollisuuksia saavuttaa toimintalinjan tavoitteet. Korjaavia toimia olisi voitu toteuttaa aikaisemmin. Ohjelmassa esiintyy kuitenkin edelleen merkittäviä puutteita. VI. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa nykyisten ohjelmien tulosten perusteella, että neuvosto, Euroopan parlamentti ja komissio harkitsisivat EU:n rahoituksen lopettamista tavarakuljetuspalveluille Marco Polo -ohjelmien kaltaisissa ohjelmissa ("top-down supply-push"), koska nimenomaan tämä johti tässä kertomuksessa yksilöityihin puutteisiin (markkinat eivät käyttäneet ohjelmia riittävästi, tavoitteiden saavuttamisesta ei ole näyttöä, hallinnollinen rasite on suuri, kestävyys on heikko ja nollavaikutusta esiintyy). Lisäksi kyseisen rahoituksen jatkamisen ehdoksi olisi asetettava vaikutusten ennakkoarviointi. Arvioinnista olisi käytävä ilmi, missä määrin rahoitus tuottaa EU:lle lisäarvoa, vai tuottaako se sitä lainkaan. Mahdollinen kysyntä olisi kartoitettava tarkkaan markkinatutkimuksen avulla ja toiminnassa olisi otettava huomioon samankaltaisia kansallisia tukijärjestelmiä soveltavien jäsenvaltioiden kokemukset ja parhaat käytännöt. Ainoastaan siinä tapauksessa, että arviointi osoittaa, että EU:n toiminta on tässä yhteydessä tarkoituksenmukaista, komission olisi tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan toteutettava joukko toimenpiteitä, joiden ansiosta toiminta olisi tulevissa järjestelmissä tuloksellisempaa. JOHDANTO MARCO POLO -OHJELMAT JA MULTIMODAALISUUS 1. Multimodaalisuudella tarkoitetaan, että tavarankuljetusoperaatioon käytetään kahta tai useampaa eri kuljetusmuotoa. Multimodaalista kuljetusta on yleisesti pidetty ympäristön kannalta kestävämpänä, sillä se vähentää yksinomaan maanteitse tehtäviä kuljetusoperaatioita. Multimodaalisuuden lisääminen on täten ollut jo vuosia yksi EU:n liikennepolitiikan päätavoitteista [1]. 2. EU:n lainsäätäjä perusti osana kyseistä liikennepolitiikkaa vuonna 2003 ensimmäisen Marco Polo -ohjelman (Marco Polo I; määrärahat 102 miljoonaa euroa). Ohjelmaa toteutettiin vuosina 2003–2006. Sitä seurasi nykyinen Marco Polo II -ohjelma (2007–2013), jolla on huomattavasti suuremmat määrärahat (450 miljoonaa euroa) ja laajempi soveltamisala. Tavoitteena oli rajoittaa kansainvälisen maanteiden tavaraliikenteen kasvua joko siirtämällä odotettu kokonaiskasvu rautatie- ja sisävesiliikenteeseen sekä lyhyen matkan merenkulkuun tai kyseisten liikennemuotojen yhdistelmään. Tarkoituksena oli vähentää ympäristöön kohdistuvia tavaraliikenteen sivuvaikutuksia, vähentää ruuhkia maanteillä ja parantaa liikenneturvallisuutta sekä edistää tehokasta ja kestävää liikkuvuutta (ks. kaavio 1). 3. Komissio on ehdottanut, että EU:n tukea tavaraliikennepalveluille jatketaan vuoden 2013 jälkeisellä kaudella edistämällä "innovatiivisten liikennepalvelujen tai hyviksi todettujen olemassa olevien liikennepalvelujen yhdistelmien käyttöä, muun muassa ITS:ää käyttämällä ja asiaankuuluvia hallintorakenteita perustamalla [2]". Ennakkoarvioinnin puuttuessa ei kuitenkaan vielä tiedetä, miten nämä yleistavoitteet pannaan täytäntöön, mitkä ovat erityistavoitteet ja painopisteet ja kuinka paljon rahoitusta tarvitaan. KAAVIO 1 MARCO POLO II -OHJELMA JA SEN TAVOITTEET (MARCO POLO II -OHJELMAA KOSKEVA ENNAKKOARVIOINTIKERTOMUS, ECORYS, 15. KESÄKUUTA 2004, S. 1) +++++ TIFF +++++ MARCO POLO -OHJELMIEN HALLINNOINTI 4. Komissio hallinnoi Marco Polo -ohjelmia keskitetysti. Hankehakemuksia saadaan vuotuisten ehdotuspyyntöjen kautta ja ne arvioidaan rahoitusehtojen sekä tukikelpoisuus-, valinta- ja sopimuksentekokriteerien perusteella. Alun perin liikenteen ja liikkuvuuden pääosasto [3] vastasi ohjelmista kokonaisuudessaan, mutta maaliskuusta 2008 alkaen kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto (EACI) on hallinnoinut järjestelmän täytäntöönpanoa. Tehtävät on jaettu liikenteen ja liikkuvuuden pääosaston ja EACIn välillä seuraavasti: a) liikenteen ja liikkuvuuden pääosasto vastaa ohjelmien hallinnoinnista eli asettaa painopisteet, laatii ja hyväksyy vuotuisen työohjelman, laatii asiakirjoja vuotuista ehdotuspyyntöä varten ja julkaisee ehdotuspyynnön Euroopan unionin virallisessa lehdessä, pitää yhteyttä jäsenvaltioiden viranomaisiin, arvioi ohjelman täytäntöönpanoa ja vaikutusta sekä valvoo EACIn hallintotoimintaa b) EACI neuvoo mahdollisia hakijoita, vastaanottaa, avaa ja arvioi hanke-ehdotukset, neuvottelee sopimuksen yksityiskohdista hakijoiden kanssa, valmistelee komission päätökset avustusten myöntämistä varten, vastaanottaa määräaikaisia hankeraportteja, vastaa hankeseurannasta, suorittaa maksuja edunsaajille ja raportoi komissiolle. 5. Marco Polo -ohjelman johtoajatuksena oli, että markkina- ja sääntelypuutteiden vuoksi liikenteenharjoittajat eivät pyri löytämään vaihtoehtoja maantieliikenteelle. Ohjelman tavoitteena on täten korvata liikenteenharjoittajille tappiot, joita heille aiheutuu, kun he uusivat tai parantavat liikennepalveluja, joiden avulla tavaraliikenne siirretään pois maanteiltä. EU:n tuen määrä lasketaan sen perusteella, mikä seuraavista määristä on pienin: i) yksi euro (ennen vuoden 2009 ehdotuspyyntöä) tai kaksi euroa (vuoden 2009 ehdotuspyynnöstä alkaen) jokaista maantieltä pois siirrettyä 500:ttä tonnikilometriä kohti; ii) 35 prosenttia tukikelpoisista kuluista (50 prosenttia yhteisten oppimistoimien osalta); iii) kokonaistappio koko toiminnan keston ajalta. Tästä esitetään esimerkki laatikossa 1. 6. Liikennemuotosiirtymää koskevan tavoitteen saavuttamiseksi on toteutettava erityyppisiä toimia (liikennemuotosiirtymätoimia, katalyyttisia toimia ja Merten moottoritie -toimia; ks. sanasto), mutta Marco Polo II -ohjelmasta rahoitetaan myös hankkeita, joilla pyritään kannustamaan kansainvälisen (lähinnä EU:n sisäisen) tavaraliikenteen tehostamiseen (liikenteen välttämistoimet). LAATIKKO 1 ESIMERKKI MARCO POLO -TUKIMÄÄRÄN LASKENNASTA Jos Marco Polo -hanke olisi valittu vuoden 2009 ehdotuspyynnön perusteella ja sen avulla olisi saatu aikaan 600 miljoonan tonnikilometrin liikennemuotosiirtymä ja jos tukikelpoisia menoja olisi ollut 35 miljoonaa euroa (4 miljoonaa euroa koski täydentävään infrastruktuuriin tehtyjä investointeja), tukeen oikeuttamattomia kuluja 9 miljoonaa euroa ja tuotto 41 miljoonaa euroa, avustus olisi laskettu seuraavasti: Määrä 1: Vuoden 2009 ehdotuspyynnön tukitason (2 euroa/500 tonnikilometriä) mukaan EU maksaa tukea maanteiltä pois siirretyn volyymin perusteella 2,4 miljoonaa euroa. Määrä 2: Kun 35 miljoonan euron tukikelpoisiin kuluihin sovelletaan tuen 35 prosentin enimmäisosuutta, tuloksena on toinen luku eli 12,25 miljoonaa euroa. Määrä 3: Toimesta saatu tuotto oli 41 miljoonaa euroa ja kulut 44 miljoonaa euroa (sekä tukikelpoisia että tukeen oikeuttamattomia kuluja), joten tappio oli 3 miljoonaa euroa. Tässä tapauksessa tuen määrä on rajattava 2,4 miljoonaan euroon, koska se on kyseisistä kolmesta määrästä pienin. 7. Ohjelma käsittää myös hankkeita, joiden välittömänä tuloksena ei ole liikennemuotosiirtymä (osana yhteisiä oppimistoimia), sekä muita menoja (enintään 5 prosenttia määrärahoista). Vuosina 2009–2012 tukea [4] myönnettiin noin 11,8 miljoonaa euroa seuraavasti: - Yhteisten oppimistoimien osana toteutetut hankkeet, joiden tarkoituksena on toteuttaa liikennemuotosiirtymä välillisesti parantamalla tavaraliikennealan logistista tietämystä ja edistämällä kehittyneitä yhteistyömenetelmiä ja -menettelyjä tavaraliikennemarkkinoilla. Vuoden 2011 loppuun mennessä oli maksettu noin 8,1 miljoonaa euroa 16 toimelle. - Liitännäistoimenpiteet, jotka käynnistetään nykyisten toimien tueksi ja ohjelman kehittämiseksi. Näitä toimia ovat ohjelmaa edistävät tiedotustoimet, sisävesiliikennepalveluita ja tavaravaunuliikennettä koskevat selvitykset ja lyhyen matkan merenkulkua tukevan eurooppalaisen ohjelman rahoitus (maksettu 3,7 miljoonaa euroa). 8. Ohjelmasta rahoitetuista viidestä eri toimesta ohjelmien ydintoiminnan muodostavat liikennemuotosiirtymätoimiin liittyvät hankkeet. Niiden osuus avustussopimuksista on 80 prosenttia (ks. kaavio 2). KAAVIO 2 MARCO POLO -OHJELMIIN PERUSTUVA RAHOITUS TOIMITYYPEITTÄIN (VUOTUINEN TOIMINTAKERTOMUS, EACI 2010, LIITE 5.4, 1 KOHTA) +++++ TIFF +++++ TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 9. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, olivatko Marco Polo -ohjelmat vaikuttavia. Tämä tehtiin arvioimalla, oliko komissio suunnittelun, hallinnoinnin ja valvonnan avulla maksimoinut ohjelmien vaikuttavuuden. Tilintarkastustuomioistuin arvioi lisäksi, oliko tavoitteet saavutettu tietyissä rahoitetuissa hankkeissa. 10. Tarkastus koski Marco Polo I -ohjelmaa ja parhaillaan toteutettavaa Marco Polo II -ohjelmaa heinäkuuhun 2012 saakka. Tarkastustyö käsitti joukon erilaisia tarkastusmenettelyjä: tarkastajat tutkivat tiedostoja, suorittivat haastatteluja, analysoivat vaikutusarviointeja, arviointeja ja tutkimustuloksia ja kävivät läpi hanke-ehdotusarviointeja. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös liikenteen ja liikkuvuuden pääosastossa saatavilla olevia tietoja jäsenvaltioissa toteutetuista tukijärjestelmistä, tutki tarkastuksen aikaan olemassa olleita kansallisia liikennepalveluiden tukijärjestelmiä ja haastatteli hanketarkastusten aikana Marco Polo -ohjelman komiteaan osallistuneita kansallisia viranomaisia. 11. Tämän lisäksi haastateltiin asian kannalta merkittäviä organisaatioita ja tarkastettiin paikan päällä "liikennemuotosiirtymätoimiin" (ohjelman ydintoiminta, ks. edellä oleva kohta 8) liittyvistä 16:sta päätökseen saatetusta hankkeesta saadut tulokset Belgiassa, Saksassa, Ranskassa, Italiassa, Luxemburgissa ja Alankomaissa (ks. liite I, hankesisältö ja tuloksellisuutta koskevat tiedot). Laatikossa 2 kuvaillaan lyhyesti kahta tarkastettua hanketta. 12. Tarkastetuissa 16 hankkeessa sitoumusten määrä oli 19,5 miljoonaa euroa ja maksujen määrä 11,4 miljoonaa euroa. Puolet hankkeista oli hyväksytty Marco Polo I -ohjelman yhteydessä ja puolet Marco Polo II -ohjelman yhteydessä. Neljä hanketta oli lyhyen matkan merenkulkuhankkeita, yksi oli rautatie- ja sisävesiliikenteen yhdistelmä ja loput 11 olivat rautatiehankkeita. Kyseisten 16 hankkeen 14 edunsaajaa olivat suurten kuljetusyhtiöiden konsortioita, kansallisia rautatieyhtiöitä tai kansainvälistä linjaliikennettä harjoittavia varustamoja. LAATIKKO 2 ESIMERKKEJÄ TARKASTETUISTA MARCO POLO -HANKKEISTA a) Sirius 1 oli rautatiehanke, jonka avulla luontaista kivennäisvettä vietiin ranskalaiselta tuotantolaitokselta useisiin Saksassa sijaitseviin logistisiin yksiköihin. Tarkoituksena oli parantaa valmiuksia ja asiakaspalvelua sekä tukea yritystä, jotta se saavuttaisi hiilijalanjälkitavoitteensa (40 prosentin vähennys vuosina 2008–2012 oman vastuualan ja kaikkien tuotemerkkien osalta). +++++ TIFF +++++ Vettä lastataan juniin lähellä tuotantolaitosta (S.A. des Eaux Minérales d’Evian).© Euroopan tilintarkastustuomioistuin.s b) Golf-virta on lyhyen matkan merenkulkuhanke, joka tarjoaa merivaihtoehdon Pohjois-Espanjan ja Etelä-Englannin väliselle tavaraliikenteelle. Kyseessä on ro-ro-palvelu. Alukset liikennöivät joka viikonloppu espanjalaisen Santanderin sataman ja Englannin etelärannikolla sijaitsevan Poolen välillä. Tarkoituksena on ratkaista Ranskan maanteillä sovellettavaan rekka-autojen viikonloppuajokieltoon liittyvä ongelma. +++++ TIFF +++++ Rekat ajavat ulos laivasta ja kuljettavat rahdin määränpäähän viikonloppuna.© BAI SA Brittany Ferries Port du Bloscon HUOMAUTUKSET OHJELMAT EIVÄT OLE OLLEET VAIKUTTAVIA TUOTOKSISSA JÄÄTIIN KAUAS ODOTUKSISTA… 13. Lainsäädännössä kummallekin ohjelmalle on asetettu omat määrälliset liikennemuotosiirtymän vuositavoitteet. Marco Polo I -ohjelman vuositavoite oli 12 miljardia tonnikilometriä. Marco Polo II -ohjelman vuositavoitetta nostettiin "huomattavaan osuuteen" 20,5 miljardista [5] tonnikilometristä 740 miljoonan euron määrärahaesityksen ansiosta. Rahoituksen oli määrä kattaa myös infrastruktuurituki. Alkuperäinen tavoite pidettiin suurelta osin ennallaan, vaikka infrastruktuuritukea koskeva määrärahaesitys hylättiin lainsäädäntöprosessin aikana. 14. Tavoitteiden ja raportoitujen ohjelmatulosten vertailusta käy ilmi, että alisuoriutuminen on ollut jatkuvaa ja merkittävää (ks. taulukko 1). 15. Liikennemuotosiirtymästä raportoidut tiedot ovat lopullisia ainoastaan Marco Polo I -ohjelman osalta: maanteiltä siirrettiin tavaraliikennettä muihin liikennemuotoihin 22,1 miljardia tonnikilometriä. Vaikka tuloksen mukaan maanteiltä on siirretty 1230000 rekkamatkaa, joiden yksittäispituus on tuhat kilometriä (Berliinin ja Pariisin välinen etäisyys), ja kunkin rekan kuljettamat 18 tonnia tavaraa [6], ohjelmatavoitteesta on saavutettu vasta 46 prosenttia. 16. Vuosina 2007–2010 Marco Polo II -ohjelma saavutti sovitusta liikennemuotosiirtymästä ainoastaan 23,9 prosenttia (ks. taulukko 1). Vaikka Marco Polo II on edelleen käynnissä, sen avulla ei saavuteta koko tavoitetta eli siirretä huomattavaa osuutta 20,5 miljardista tonnikilometristä vuodessa, koska vuotuisiin hanke-ehdotuspyyntöihin ei ole saatu riittävästi ehdotuksia. Vaikka kaikki hankkeet olisivat sinänsä täysin onnistuneita, tavoitetta ei näin ollen voida käyttöön asetetulla ohjelmarahoituksella saavuttaa. …JA VAIKUTUS JÄI VÄHÄISEKSI, KUN TARKOITUKSENA OLI SIIRTÄÄ TAVARALIIKENNETTÄ POIS MAANTEILTÄ 17. Marco Polo I -ohjelman tuella oli tarkoitus siirtää ainakin maanteiden tavaraliikenteen odotettu kokonaiskasvu jopa niinkin aikaisin kuin vuonna 2003. Marco Polo II -ohjelman osalta tavoitetta muutettiin: maanteiden tavaraliikenteen odotetusta kasvusta oli määrä siirtää "huomattava osa". Komission (Eurostatin pääosasto) toimittamiin tietoihin perustuvasta kaaviosta 3 käy ilmi, että vuonna 2003 maanteiden tavaraliikenteen osuus koko EU:n tavaraliikenteestä oli 46 prosenttia, kun meriliikenteen osuus oli 38 prosenttia, rautatieliikenteen 11 prosenttia ja sisävesiliikenteen 3,5 prosenttia. Vuoteen 2010 mennessä maantieliikenne oli kasvattanut kokonaisosuuttaan 50 prosenttiin koko tavaraliikenteestä, meriliikenteen osuus oli vähentynyt 33 prosenttiin, rautatieliikenteen osuus oli pysynyt 11 prosentissa ja sisävesiliikenteen osuus 4 prosentissa. TAULUKKO 1 TAVOITTEENA OLLEET, SOVITUT JA RAPORTOIDUT MARCO POLO -OHJELMIEN AVULLA MAANTIELIIKENTEESTÄ MUIHIN KULJETUSMUOTOIHIN SIIRRETYT TAVARAMÄÄRÄT (KOMISSION JA EACIN AINEISTOON [1111] PERUSTUVAT TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN LASKELMAT) | Vuotuinen tavoite | Sovitut siirtomäärät [2222] | Raportoidut siirtomäärät (lähde: EACI) | Prosentuaalinen osuus tavoitemäärästä [3333] | Marco Polo I | | | | | 2003 | 12,00 | 12,40 | 7,25 | 58,51 | 2004 | 12,00 | 14,38 | 6,33 | 43,99 | 2005 | 12,00 | 9,53 | 4,95 | 51,94 | 2006 | 12,00 | 11,40 | 3,55 | 31,17 | Marco Polo I yhteensä | 48,00 | 47,71 | 22,08 | 46,28 | | Marco Polo I keskiarvo | 46,00 | Marco Polo II | [4444] | | | | 2007 | 20,50 | 27,83 | 10,02 | 36,00 | 2008 | 20,50 | 16,33 | 3,40 | 20,82 | 2009 | 20,50 | 15,68 | 2,82 | 17,98 | 2010 | 20,50 | 14,15 | 3,40 | 24,03 | 2011 | 20,50 | 13,70 | 0,00 | 0,00 | Marco Polo II 2007–2011 | 102,50 | 87,69 | 19,64 | 22,40 | | Marco Polo II keskiarvo 2007–2010 ( 31.12.2012) | 19,16 | Kaikki yhteensä | 150,50 | 135,40 | 41,72 | | 18. Vuonna 2007 alkaneen rahoitus- ja talouskriisin seurauksena tavaraliikennemäärät ovat yleisesti ottaen vähentyneet. Tiettyjen liikennemuotojen osalta on kirjattu suuria tappioita: rautatieliikenne on vähentynyt 17,9 prosentilla ja sisävesiliikenne 10,6 prosentilla [7]. Maanteiden tavarakuljetuksista vastaavat liikenteenharjoittajat laskivat kriisin takia hintojaan pitääkseen ajoneuvonsa tien päällä. Tämä ei rohkaissut siirtymään maantieliikenteestä muihin liikennemuotoihin vaan kannusti siirtymistä muista liikennemuodoista yksinomaan maanteitse tapahtuviin kuljetusoperaatioihin (käänteinen liikennemuotosiirtymä). Tilanne korostaa nykyisen ohjelmasuunnittelun syklistä haavoittuvuutta. 19. Marco Polo I -ohjelman avulla saatiin raporttien mukaan aikaan 22,1 miljardin tonnikilometrin liikennemuotosiirtymä. Sen osuus on vain 0,3 prosenttia koko EU:n kansainvälisestä maanteiden tavaraliikenteestä ja noin 25 prosenttia samalla kaudella koetusta EU:n kansainvälisen maanteiden tavaraliikenteen lisäyksestä. Pääsyynä tähän on se, että kansainvälisen maanteiden tavaraliikenteen kasvu vuosina 2003–2006 (113,7 miljardia tonnikilometriä) oli paljon suurempi kuin alun perin ennakoitiin (48 miljardia tonnikilometriä). KAAVIO 3 LIIKENNEMUOTOJEN KÄYTÖN KEHITYS EU:N SISÄISESSÄ, KANSALLISESSA JA KANSAINVÄLISESSÄ TAVARALIIKENTEESSÄ (EUROSTATIN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMELLE TOIMITTAMAT TIEDOT) +++++ TIFF +++++ Lähde: Eurostat. 20. Tarkastuksen aikaan oli saatu päätökseen ainoastaan muutama Marco Polo II -ohjelmaan liittyvä hanke ja hankkeiden vaikuttavuudesta ja mahdollisesta vaikutuksesta oli liian aikaista tehdä lopullista arviointia. Kun otetaan huomioon, minkä verran talousarviomäärärahoja oli käytettävissä ja miten vähän niitä käytettiin, on epätodennäköistä, että ohjelman vaikutus tulee olemaan merkittävä liikenteen siirtämisessä pois maanteiltä (ks. taulukko 2). 21. Maanteiden tavaraliikenne on edelleen hallitseva liikennemuoto, kun taas rautatieliikenne ja sisävesiliikenne ovat yhä erittäin vaatimattomalla tasolla. Kaaviosta 4 käy ilmi, että ennen vuotta 2007 maanteiden tavaraliikenteen määrä kasvoi vuosi vuodelta, vuosina 2007–2009 tavaraliikenteen määrä väheni kriisistä johtuen kaikkien liikennemuotojen kohdalla ja vuodesta 2009 alkaen tavaraliikenteen määrissä oli selkeästi havaittavissa palautumista lähinnä maanteiden tavaraliikenteessä ja meriliikenteessä, kun taas rautatie- ja sisävesiliikenteen osuutta ei onnistuttu lisäämään. KAAVIO 4 EU:N TAVARALIIKENNE LIIKENNEMUODOITTAIN MILJOONINA TONNIKILOMETREINÄ (KAAVIOSSA 3 ESITETYT TIEDOT LIIKENNEMUOTOJEN PROSENTUAALISINA OSUUKSINA) +++++ TIFF +++++ Lähde: Eurostat. TODELLISTA VAIKUTUSTA EI VOIDA ARVIOIDA 22. Ohjelmasta saatavalla rahoituksella oli tarkoitus tukea seuraavia toimintatavoitteita: tavarakuljetuksista ympäristöön kohdistuvien sivuvaikutusten vähentäminen, maantieruuhkien vähentäminen ja liikenneturvallisuuden parantaminen. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille komission arviot, joiden mukaan kutakin Marco Polo I -ohjelmaan investoitua euroa kohti saadaan 13,30 euron arvosta ympäristöhyötyä [8]. 23. Teiden ruuhkautumisesta ja liikenneonnettomuuksista saatavilla ole-vien tietojen perusteella ei voida arvioida todellista vaikutusta, sillä Eurostatilla ei ole sovittua virallista menetelmää eikä yhdenmukaistettuja tilastotietoja teiden ruuhkautumisesta, eivätkä liikenneonnettomuuksia koskevat tiedot ole kattavia. Vaikka on yleisesti tunnustettua, että yksinomaan maanteitse tapahtuvalle tavarakuljetukselle vaihtoehdon tarjoavista liikennemuodoista on yleensä enemmän hyötyä laajemminkin, todellinen vipuvaikutustaso on todennäköisesti paljon alhaisempi. Tämä johtuu siitä, että vuosina 2004–2010 käytetyt Marco Poloa koskevat laskentatiedot [9] olivat vanhentuneita ja täten epätarkkoja. Vuodesta 2004 alkaen maantieliikenteestä on vähitellen tullut tutkimuksen ja innovaatioiden ansiosta puhtaampaa [10]. Komissio ei ottanut tätä huomioon ehdotuspyynnöissään vuosina 2005–2010. Vasta vuoden 2011 ehdotuspyynnössä sovellettiin uusia kertoimia ja uutta metodologiaa, joiden avulla tavaroiden rautatie-, sisävesi- ja lyhyen matkan merikuljetusten vaikutukset ilmaistiin määrällisesti. Joissakin tapauksissa niistä saatava hyöty ei ole paljonkaan suurempi kuin yksinomaan maanteitse tapahtuviin tavarakuljetuksiin perustuvasta vaihtoehdosta saatava hyöty (ks. liite II). Esimerkiksipelkästään maanteitse tapahtuvien kuljetusten ja dieseljunien, pienten proomujen tai tavanomaisia polttoaineita käyttävien, 20–23 solmun nopeudella kulkevien ro-pax-alusten välillä ei ole enää paljon eroa. Heti kun ro-pax-alukset ylittävät 23 solmun nopeuden, ympäristön kannalta olisi parempi, jos tavarat kuljetettaisiin rekka-autolla. TARKOITUKSENMUKAISIA HANKE-EHDOTUKSIA EI OLE ESITETTY TARPEEKSI,... 24. Tämän ohjelman kautta rahoitetut hankkeet ovat yksi harvoista tapauksista, joissa EU:n rahoitus on tulosperusteista. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että EACIn menettelyjen avulla EU:n varat voidaan käyttää hankkeisiin, jotka täyttävät parhaiten valintakriteerit.Yleensä kuitenkaan laadukkaita hankkeita ei ole esitetty tarpeeksi (käytettävissä olevat resurssit oli sidottu kokonaisuudessaan ainoastaan vuonna 2004, ks. taulukko 2). 25. Marco Polo -ohjelmilla on siis ongelmia määrärahojen käyttöön saattamisessa. Marco Polo I -ohjelman käyttöön asetetusta 101,8 miljoonan euron rahoitustuesta maksettiin ainoastaan 41,8 miljoonaa euroa (41 prosenttia) [11]. Marco Polo II -ohjelmalla on 450 miljoonan euron määrärahat, joista ainoastaan 77,8 miljoonaa euroa (25 prosenttia käytettävissä olleista määrärahoista) oli maksettu lähinnä ennakkomaksuina vuoden 2012 loppuun mennessä. Näin ollen on todennäköistä, että merkittävä osuus varoista jää käyttämättä, mikä ei edistä yleisten tavoitteiden saavuttamista. TAULUKKO 2 YHTEENVETO MARCO POLO -OHJELMIIN LIITTYVISTÄ HANKKEISTA JA KÄYTETTÄVISSÄ OLLEISTA, SIDOTUISTA JA MAKSETUISTA VAROISTA (KOMISSION JA EACIN AINEISTOON PERUSTUVAT TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN LASKELMAT [5555]) | Hankkeiden määrä | Käytettävissä olevat määrärahat | Sidotut varat | Sidottujen varojen prosentuaalinen osuus kaikista määrärahoista | Maksetut varat | Maksettujen varojen prosentuaalinen osuus kaikista määrärahoista | Marco Polo I | | | | | | | 2003 | 13 | 15,0 | 13,0 | 86,7 | 7,3 | 48,7 | 2004 | 12 | 20,4 | 20,4 | 100,0 | 12,3 | 60,3 | 2005 | 15 | 30,7 | 21,4 | 69,7 | 12,8 | 41,7 | 2006 | 15 | 35,7 | 18,9 | 52,9 | 9,4 | 26,3 | Marco Polo I yhteensä | 55 | 101,8 | 73,7 | 77,3 | 41,8 | 41,1 | Marco Polo II | | | | | | | 2007 | 20 | 58,0 | 45,4 | 78,3 | 18,7 | 32,2 | 2008 | 28 | 59,0 | 34,4 | 58,3 | 9,9 | 16,8 | 2009 | 21 | 66,3 | 61,9 | 93,4 | 23,2 | 35,0 | 2010 | 30 | 64,0 | 52,2 | 81,6 | 17,1 | 26,7 | 2011 | 18 | 56,9 | 33,6 | 59,1 | 8,8 | 15,5 | Marco Polo II yhteensä | 117 | 304,2 | 227,5 | 74,1 | 77,7 | 25,5 | Kaikki yhteensä | 172 | 406,0 | 301,2 | | 119,5 | | ...KOSKA MARKKINATILANNE JA TUEN PIIRIIN PÄÄSYN EHDOT EIVÄT KANNUSTA LIIKENTEENHARJOITTAJIA KÄYTTÄMÄÄN JÄRJESTELMÄÄ 26. Markkinatilanteessa tapahtuneen muutoksen (ks. kohta 18) lisäksi merkittävä syy määrärahojen alhaiseen käyttöasteeseen on se, että tuen saaminen Marco Polo -ohjelmista on osoittautunut pitkälliseksi, riskialttiiksi, monimutkaiseksi ja kalliiksi prosessiksi: a) Tarkastuksen kohteina olleiden edunsaajien pääsy järjestelmään kesti keskimäärin kaksi vuotta (ensimmäisestä vastaanotetusta hankeideasta avustussopimuksen tekemiseen). Tänä aikana ehdotuspyynnön päättämisestä avustussopimusten allekirjoittamiseen kului keskimäärin yksi vuosi. Edunsaajat olivat yhtä mieltä siitä, että odotusaika oli epävakaassa toimintaympäristössä liian pitkä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useissa tapauksissa asiakkaat hävisivät tällä välin. Komissio ja EACI eivät antaneet yhtäläisen kohtelun ja reilun kilpailun nimissä muuttaa alkuperäisiä reittejä, kuljetettavia tuotteita tai matkan lähtöpaikkaa ja määränpäätä, joten vuosien 2003–2010 väliseltä ajanjaksolta valituista 154 hankkeesta 53 (tai 34 prosenttia) "ei käynnistynyt tai päätettiin varhain". Hankkeisiin liittyvien sitoumusten määrä oli 64,2 miljoonaa euroa ja maksujen määrä 3,7 miljoonaa euroa. b) Edunsaajat kantavat edelleen yksin täyden vastuun täydentäviin infrastruktuureihin tehdyistä investoinneista: vaikka lainsäädäntö sallii tällaisen infrastruktuurin osittaisen rahoituksen, rahoitusmekanismista saa tukea yleensä ainoastaan siirrettyjen tonnikilometrien määrän perusteella ja käytännössä ohjelmasta on täten mahdotonta osarahoittaa infrastruktuureihin tehtäviä investointeja. c) Liikenteenharjoittajien mielestä ohjelmaehdot ovat liian monimutkaisia päivittäisen liiketoiminnan realiteettien kannalta; tämän vuoksi monet edunsaajat turvautuivat konsultteihin asiakirjojen laadinnassa [12]. d) Marco Polo -ohjelmiin osallistuminen on myös kallista [13]: kun laskelmissa otetaan huomioon konsortion jäsenten käyttöön asettaman henkilöstön matkakulut, konsulttipalkkiot ja edunsaajien henkilöstön henkilötyökuukausista aiheutuvat kustannukset, hakemuksen laadinnasta aiheutui tarkastuskohteina olleille 16 edunsaajalle kuluja keskimäärin 105000 euroa. MAANTEILTÄ TOSIASIALLISESTI POIS SIIRRETYN LIIKENTEEN MÄÄRÄSTÄ EI OLE VARMUUTTA,... 27. Taulukon 1 pylväässä 4 esitetään raportoidut maantieliikenteestä pois siirretyt tavaramäärät. Tarkastuksessa ei voitu saada varmuutta kyseisten lukujen luotettavuudesta. Ensinnäkin tapauksissa, joissa oli kyse olemassa olevien palvelujen tehostamisesta, EACI oli hyväksynyt ilman minkäänlaista tarkastusta tavaramäärät, jotka ilmoituksen mukaan oli kuljetettu asianomaisella reitillä ennen kuin hanke käynnistettiin (nämä määrät vähennetään hankkeen päättyessä, jotta liikennemuotosiirtymän lisäys voidaan laskea). Toiseksi liikennemuotosiirtymien raportoituja määriä koskevissa ensimmäisissä jälkitarkastuksissa, jotka EACI sai päätökseen vasta vuonna 2011, paljastui virheitä [14] ja yhdessä tapauksessa raportointi perustui nettopainon sijasta bruttopainoon. 28. Tilintarkastustuomioistuimen 16:tta hanketta koskevassa tarkastuksessa kävi ilmi, että ainoastaan yhden hankkeen osalta oli ilmoitettu täsmällisesti terminaaleissa punnitut saapuvat tavaramäärät. Kuudessa tapauksessa nettopainon kirjaamiseen käytetty väline ei ollut saatavilla paikalla tehtävää testausta varten ja yhdeksässä muussa hankkeessa välinettä testatessa osoittautui, että kirjausketju ei ollut kovinkaan luotettava ja että liian suuren tukimäärän maksamisen riski oli kasvanut. Esimerkiksi yhden hankkeen kohdalla kuljetusasiakirjassa (CMR-rahtisopimuksessa [15]) ei ollut mainittu painoa ja eräässä toisessa hankkeessa järjestelmään kirjattu paino ei vastannut CMR-rahtisopimuksissa mainittuja painoja eikä edunsaaja ollut varma, oliko hän raportoinut EACIlle brutto- vai nettopainot. ...TARKASTETUISTA HANKKEISTA PUOLESSA KESTÄVYYS ON VÄHÄISTÄ... 29. Ei ole tarkoituksenmukaista rahoittaa kertaluonteisia toimia, jotka eivät ole kestäviä. Rahoitettavien hankkeiden odotetaan muuttuvan kannattaviksi niiden toteuttamisaikana eli viimeistään kolmen vuoden kuluessa, ja toiminnan odotetaan jatkuvan tämän jälkeen. Vaikka kestävyys mainitaan asetuksissa yhtenä rahoitusehtona [16], sitä ei ole otettu avustussopimuksissa huomioon eikä sitä ole tarkastettu hankkeen toteuttamisen päättymisen jälkeen. 30. Kestävyyttä on niin ikään vähentänyt vaikea toimintaympäristö erityisesti rautateiden kohdalla. Rautatiepalveluja perustaneiden edunsaajien toimintariskit ovat suuria ja toiminta on ollut vaikeaa kansallisten rautatieyhtiöiden kanssa yllättävien huoltotöiden, juna- ja satamalakkojen sekä järjestelmien yhteentoimivuuden puutteen vuoksi. Yhdessä tarkastetuista hankkeista seurauksena oli, että suunnitelluista lähdöistä peruuntui hankekaudella 20 prosenttia. Erään toisen hankkeen kolmantena toimintavuonna esiintyi 44 tapausta, jotka viivästyttivät toimituksia ja keskeyttivät toiminnan yli viikon ajaksi. Kolmannessa hankkeessa edunsaajan oli vaihdettava veturia neljä kertaa Romanian tuotantolaitokselta Pohjois-Italian jakelukeskukseen johtavalla reitillä. 31. Monet ohjelman edunsaajista ovat täten päättäneet lopettaa hankkeensa toteuttamisen jo kauan ennen avustussopimusten päättymistä, ja monet hankkeen päättäneistä edunsaajista ovat joko lopettaneet palvelunsa tai muuttaneet merkittävällä tavalla sen soveltamisalaa hankerahoituksen lakattua. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 16 hankkeesta kuudessa tuettu palvelu ei tarkastuksen aikaan ollut enää toiminnassa (koska tavaraliikenteen volyymi ei ollut riittävän suuri tai koska yksi kumppaneista oli vetäytynyt hankkeesta tai tehnyt konkurssin) ja kahta muuta hanketta toteutettiin edelleen, mutta pienemmässä mittakaavassa. ...JA HANKKEET OLISI KÄYNNISTETTY JOPA ILMAN EU:N RAHOITUSTA 32. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista Marco Polo -hankkeista saatiin näyttöä siitä, että EU:n rahoituksen ansiosta hankkeet oli ollut mahdollista käynnistää aiemmin, palvelun soveltamisalaa oli voitu laajentaa tai investoinnista oli saatu tuottoa aikaisemmin. 33. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin myös vakavia merkkejä nollavaikutuksesta: - Kuudestatoista tarkastetusta edunsaajasta 13 vahvisti, että ne olisivat käynnistäneet ja tarjonneet kuljetuspalveluja jopa ilman tukea. - Arvioija Ecorys totesi, että suurin osa hankkeista olisi käynnistetty myös ilman tukea [17]. - Ohjelmaa hallinnoiva komissio totesi uusimmassa Euroopan parlamentille ja neuvostolle laatimassaan kertomuksessa [18], että 42 prosenttia edunsaajista oli todennut, että hankkeet olisi ehdottomasti käynnistetty ilman Marco Polo -varoja. 34. Tätä selittävät seuraavat tekijät: i) raskaiden tavaroiden pitkän matkan kuljetukset toteutettaisiin joka tapauksessa meri-, rautatie- tai sisävesiteitse kustannussyistä varsinkin, jos tavarantoimitukset voidaan suunnitella ennakolta, ja ii) Marco Polo -rahoitus kattaa niin pienen osan kaikista hankekuluista, että sitä ei voida pitää todellisena kannustimena (tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa 16 hankkeessa tuki kattoi ainoastaan 2,8 prosenttia edunsaajien investoimasta määrästä). JÄRJESTELMÄN PÄIVITTÄISHALLINTO ON VÄHITELLEN PARANTUNUT... 35. Komissiossa sovelletun käytännön mukaan EACIn työ perustuu komission hyväksymään vuotuiseen työohjelmaan. Komissio valvoo Marco Polo -ohjelmien päivittäishallintoa EACIn neljännesvuosittain laatimien kertomusten, neljännesvuosittain ja puolivuosittain pidettävien koordinointikokousten ja neljännesvuosittain pidettävien ohjauskomitean kokousten välityksellä. Komissiossa tätä tehtävää hoitaa täysipäiväisesti toimihenkilö, joka on säännöllisesti yhteydessä EACIn johtoon ja henkilöstöön ja joka osallistuu työkokouksiin ja tekee toisinaan käyntejä paikan päälle. EACI laatii vuotuisia toimintakertomuksia, joissa tosiasiallisia tuloksia verrataan vuotuiseen työsuunnitelmaan. 36. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EACI on ajan mittaan parantanut Marco Polo -ohjelman hankehallintoa mm. i) tiukentamalla hankkeiden valintamenettelyä, jotta varmistetaan, että ainoastaan laadukkaat hankkeet tulevat valituksi, ii) järjestämällä mahdollisten hakijoiden käyttöön helpdesk-palvelun ja sähköpostiin asiointiosoitteita, joita tarkastetut edunsaajat pitivät hyödyllisinä ja vaikuttavina, iii) vahvistamalla komission tietopohjaa analyyttisillä kertomuksilla, iv) suorittamalla säännöllistä rahoitettujen hankkeiden seurantaa ja v) vähentämällä maksuviipeitä. …MUTTA MARKKINOIDEN TARPEITA EI OLE ANALYSOITU RIITTÄVÄN HYVIN… 37. Marco polo -ohjelmat on suunniteltu siten, että EU:n rahoituksella korvataan osittain uuden liikennepalvelun perustamisesta tai olemassa olevan kehittämisestä aiheutuneet huomattavat menot. Odotusarvona on, että palvelutoimintaa lisäämällä luodaan markkinakysyntää ("ylhäältä alas tarjonnan mukaan" [19]). 38. Molempien Marco Polo -ohjelmien rakenne perustui komission ehdotukseen [20], joka pohjautuu kummankin ohjelman käynnistämistä edeltävistä sidosryhmien kuulemisista saatuihin tuloksiin [21]. 39. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan pidä tätä riittävänä, sillä liikenteenharjoittajat siirtyvät yksinomaan maanteitse tapahtuvasta kuljetuksesta muihin liikennemuotoihin tavallisissa markkinaolosuhteissa ainoastaan siinä tapauksessa, että olosuhteet (yleensä kulut, aika, luotettavuus, tavarantoimitusten volyymi ja terminaalien läheisyys) sitä edellyttävät. Liikennepalvelujen tukiohjelman suunnittelun onnistuminen olisi vaatinut, että olisi ensin analysoitu, miksi multimodaalista tavaraliikennettä ei luotu tai kehitetty tavallisissa markkinaolosuhteissa ja miten tällaisten palvelujen luomista tai kehittämistä mahdollisesti haittaavista tai ehkäisevistä esteistä tai rajoitteista päästään eroon. 40. Vuodesta 2007 alkaen Marco Polo -ohjelmien vaikuttavuuspotentiaali on vähentynyt entisestään seuraavista ulkoisista syistä: rahoitus- ja talouskriisi on vähentänyt koko kuljetusvolyymiä (ks. kohta 18), ja kansallisten rautatieyhtiöiden päätökset lopettaa yhden vaunun kuljetukset sisäisten kustannusten takia on vaikuttanut välittömästi siten, että pienempien yritysten on ollut pakko siirtyä multimodaalisista toimituksista takaisin yksinomaan maanteitse tapahtuvaan kuljetukseen. Lisäksi hiljattain hyväksyttyjen säädösten [22] vuoksi odotettavissa on nyt käänteinen liikennemuotosiirtymä (laivaliikenteestä maantieliikenteeseen). ...JA KORJAAVIA TOIMIA OLISI VOITU TOTEUTTAA AIKAISEMMIN 41. Yhdessä vuoden 2007 arviointikertomuksessa [23] mainittiin useita ensimmäiseen Marco Polo -ohjelmaan liittyviä ongelmia: raja-arvot eivät ole asianmukaisia, tonnikilometrejä koskevat säännöt eivät ole joustavia ja hankehakemusten toimittamista ja valintaa sekä hankesopimusten tekoa koskevat säännöt ovat epäselviä ja monimutkaisia. Komissio oli kuitenkin hanke- ja ohjelmavalvontansa ansiosta tietoinen hankkeiden täytäntöönpanoviipeistä sekä vaikeuksista saavuttaa tavoitteet aikaisemmin (maaliskuusta 2006 alkaen). 42. Vuoden 2008 vaikutusarvioinnissa [24] tarjottiin useita eri vaihtoehtoja ohjelmien parantamiseksi: oikeudellisen perustan täysimittainen tarkistaminen, ohjelman toteutuksen päättäminen tai Marco Polo II -ohjelman muuttaminen. Ohjelman houkuttavuutta lisättiin rajaamalla komission ehdotus Marco Polo II -ohjelmaa koskeviin määräraha- ja teknisiin tarkistuksiin [25] (esim. kaksinkertaistetaan tukimäärä, otetaan tyhjät kontit ja ajoneuvojen paino huomioon tukikelpoisessa tavaramäärässä, alennetaan raja-arvoja ja tehdään järjestelmästä joustavampi). Näillä toimenpiteillä ei kuitenkaan korjattu edellä mainittuja merkittäviä ohjelmapuutteita. 43. Komissio ei myöskään arvioinut perusteellisesti jäsenvaltioiden multimodaalisuutta tukevia kansallisia järjestelmiä oppiakseen niistä jotain Marco Polo -ohjelmien mahdollista uudelleenlaatimista silmällä pitäen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kansallisista ohjelmista voitaisiin oppia, miten kysyntää lisätään hallinnollisen taakan pysyessä pienenä suorittamalla kertamaksuja suoraan niille maantieliikenteen harjoittajille, jotka päättävät siirtää rekkansa tai konttinsa maantieliikenteestä laiva- tai rautatieliikenteeseen (esim., "Ecobonus" tai "Ferrobonus" Italiassa [26]). Yhdessä maassa (Itävalta) kansallisilla järjestelmillä myös edistetään infrastruktuuriin tehtäviä investointeja: tuen laskentaperustana on odotetun liikennemuotosiirtymän suhde tosiasiallisesti siirrettyyn volyymiin. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 44. Marco Polo -ohjelmat ovat osa liikennepoliittista tavoitetta, jonka tarkoituksena on kehittää yksinomaan maanteitse tapahtuvalle EU:n tavarakuljetukselle vaihtoehtoisia kuljetustapoja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ohjelmat eivät olleet vaikuttavia: i) tavoitteista saavutettiin vain erittäin pieni osa; ii) ohjelmien vaikutus tavarakuljetusten siirtämisessä pois maanteiltä jäi vähäiseksi, ja iii) ei ole tietoa, jonka avulla voitaisiin arvioida oletettuja hyötyjä tavarakuljetusten ympäristöhaittojen vähentymisestä, ruuhkien vähentymisestä ja liikenneturvallisuuden paranemisesta. 45. Ohjelmassa käytetyn maksumekanismin myötä EU:n tuki oli tulosperusteista ja hankkeista oli yleensä hyötyä laajemminkin. Tarkoituksenmukaisia hanke-ehdotuksia ei kuitenkaan esitetty tarpeeksi, koska markkinatilanne ja toimintaympäristöön kohdistuvat ehdot (menettelyjen pituus, riskit, monimutkaisuus ja hallinnolliset kulut) eivät kannusta siihen. Lisäksi i) ei ole selvyyttä siitä, minkä verran liikennettä on tosiasiallisesti siirretty pois maanteiltä, ii) useissa tapauksissa rahoitettujen palvelujen (hankkeiden) soveltamisalaa supistettiin merkittävästi tai ne lakkautettiin, ja iii) kävi ilmi, että monet hankkeet olisi käynnistetty ilman EU:n rahoitustakin. 46. Ohjelmien päivittäishallinto on parantunut ajan mittaan. Muun muassa asianmukaisella hankevalintamenettelyllä varmistetaan, että valituksi tulee ainoastaan laadukkaita hankkeita. Komission tekemä markkina-analyysi ei ollut kuitenkaan riittävä menestymismahdollisuuksien arvioimiseen. Komissio ei myöskään ottanut huomioon viimeaikaista kehitystä eikä toteuttanut korjaavia toimia oikea-aikaisesti puuttuakseen ohjelman vaikuttavuusongelmaan. SUOSITUKSET Neuvoston, Euroopan parlamentin ja komission olisi a) harkittava EU:n rahoituksen lakkauttamista sellaisille tavarakuljetuspalveluille, jotka perustuvat samankaltaiseen suunnitteluun ("top-down supply-push") kuin Marco Polo -ohjelmat, koska se johti erityisesti tässä kertomuksessa yksilöityihin puutteisiin (markkinakysyntä oli riittämätöntä, tavoitteiden saavuttamisesta ei ole näyttöä, hallinnollinen rasite on suuri, kestävyys on heikko ja nollavaikutusta esiintyy) b) asetettava tällaisten hankkeiden mahdollisen jatkamisen ehdoksi ennakkoarviointi, josta käy ilmi mahdollisesti saatavan EU:n lisäarvon määrä. Niin ollen liikenteenharjoittajien kysyntäpotentiaalista olisi tehtävä tarkka markkina-analyysi ja otettava huomioon samankaltaisten kansallisten tukijärjestelmien parhaat käytännöt. Ainoastaan siinä tapauksessa, että arviointi osoittaa, että EU:n toiminta on tässä yhteydessä tarkoituksenmukaista, komission olisi erityisesti i) asetettava realistisia tavoitteita maantieliikenteestä pois siirrettäville tavaramäärille; arvioitava säännöllisesti ohjelman tuotoksia ja tuloksia ja ryhdyttävä pikaisesti korjaaviin toimiin, jos asetettuihin tavoitteisiin nähden ilmenee puutteita ii) tehtävä EU:n rahoituksesta tulosperusteinen (esim. pro rata -maksut kirjatuista maantieliikenteestä pois siirretyistä määristä) iii) arvioitava infrastruktuurin ja välineistön tukemisen tarvetta, rajoituksia ja ehtoja, jotta riski jaetaan niiden liikenteenharjoittajien kanssa, jotka luovat multimodaalista tavaraliikennettä lisääviä rakenteita iv) toteutettava edelleen tehokkaita toimenpiteitä, joiden avulla päästään teknisistä, operatiivisista ja infrastruktuuriin liittyvistä esteistä, jotka voisivat heikentää hankkeiden vaikuttavuutta esim. rajat ylittävän rautatieliikenteen osalta v) varmistettava, että rahoitettujen toimien tuloksellisuudesta on saatavilla riittävästi näyttöä vi) lyhennettävä hankkeiden valintaan ja sopimuksentekoon tarvittava aika mielellään kuuteen kuukauteen vii) asetettava välttämättömäksi ehdoksi, että hankkeen on oltava kestävä ainakin hankkeen päättämistä seuraavien kolmen vuoden ajan viii) käsiteltävä nollavaikutusilmiötä hankearvioinnin yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Harald NOACKIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 24. huhtikuuta 2013 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Valkoinen kirja "Yhteisen liikennepolitiikan kehitys tulevaisuudessa" julkaistiin vuonna 1992 (KOM(92) 494 lopullinen, 2. joulukuuta 1992). Päätavoitteena oli muuttaa eri liikennemuotojen välistä tasapainoa. Siksi vuonna 2001 annetussa valkoisessa kirjassa "Eurooppalainen liikennepolitiikka vuoteen 2010: valintojen aika" (KOM(2001) 370 lopullinen, 12. syyskuuta 2001) vahvistettiin, että eri liikennemuotojen suhteellisia osuuksia on tärkeää tarkistaa Euroopan liikennejärjestelmän kestävyyden lisäämiseksi.Intermodaalikuljetuksia olikannustettava investoimalla hyviin meri-, sisävesi- ja rautatieliikenteen välisiin yhteyksiin.Vuonna 2011 annetun valkoisen kirjan "Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma – Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää" (KOM(2011) 144, lopullinen, 28. maaliskuuta 2011) päätavoitteena on vähentää kasvihuonekaasupäästöjä rajoittamalla maanteiden ruuhkautumista ja luomalla tehokkaita multimodaaliyhteyksiä. [2] KOM(2011) 650 lopullinen/2, 19. joulukuuta 2011, 38 artikla. [3] Silloinen "energian ja liikenteen pääosasto". [4] Määrä vastaa 12,5:ttä prosenttia ohjelmista suoritetuista maksuista. [5] Toisesta Marco Polo -ohjelmasta yhteisön rahoitustuen myöntämiseksi tavarankuljetusjärjestelmän ympäristönsuojelun tason parantamista varten (Marco Polo II) ja asetuksen (EY) N:o 1382/2003 kumoamisesta 24 päivänä lokakuuta 2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1692/2006 (EUVL L 328, 24.11.2006, s. 1) 1 artiklassa säädetään, että ohjelmalla olisi saatava aikaan liikennemuotojen muutos siten, että huomattava osuus maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen ennakoidusta vuotuisesta kokonaiskasvusta tonnikilometreinä mitattuna siirretään. Asetuksen johdanto-osan 2 kappaleen mukaisesti maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen vuotuisen kasvun arvioitiin olevan 20,5 miljardin tonnikilometrin suuruinen. Asetuksen johdanto-osan 4 kappaleessa todetaan, että ohjelman on määrä auttaa siirtämään vähintään maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen ennakoitu kokonaiskasvu mutta mielellään enemmänkin. [6] Lähde: EACIn esittely Marco Polo -ohjelman tiedotuspäivänä 28. kesäkuuta 2012. [1111] Uusimpien, 30.12.2012 saatavilla olleiden tietojen perusteella. [2222] Siirrettäviksi suunnitellut määrät komission ja maaliskuusta 2008 alkaen EACIn allekirjoittamien avustussopimusten perusteella. [3333] Raportoidut siirretyt määrät suhteessa siirrettäviksi sovittuihin määriin. [4444] Marco Polo II -ohjelman osalta vuotuisen tavoitteen pitäisi olla "huomattava osuus" 20,5 miljardista tonnikilometristä. [7] Lähde: Eurostat, Statistics in focus 13/2012, 21.2.2012. [8] EACIn esittely Marco Polo -ohjelman tiedotuspäivänä 28. kesäkuuta 2012. [9] Marco Polo Calculator on automatisoitu laskentataulukko, jossa vertaillaan teoreettisia ulkoisia kustannuksia, jotka liittyvät ympäristötekijöihin (kuten ilmansaasteet, ilmastonmuutos ja melu) ja sosioekonomisiin tekijöihin (kuten onnettomuudet, ruuhkautuminen ja infrastruktuuri). Laskelmat on ilmaistu euroina tonnikilometriä kohti. Vertailu tapahtuu yksinomaan maanteitse tapahtuvaan tavarankuljetukseen perustuvan ratkaisun ja vaihtoehtoisen multimodaalisen tavaraliikenteen (rautatie- ja sisävesiliikenne sekä lyhyen matkan merenkulku) välillä. [10] "Marco Polo II -ohjelmaa koskeva ennakkoarviointikertomus", Ecorys, 15. kesäkuuta 2004, s. 56: "kun uudenaikaisia rekka-auton moottoreita verrataan vanhentuneisiin moottoreihin tai laivojen suurnopeusmoottoreihin, maantieliikenne saattaa osoittautua ympäristön kannalta suotuisammaksi vaihtoehdoksi". [11] Määrään sisältyy 1,4 miljoonan euron maksut kahdelle hankkeelle, jotka toteutettiin osana katalyyttista toimea. Varojen avulla ei tuettu liikennemuotosiirtymää: EU:n varoilla rahoitettiin veturin muutostöitä ja hankkeen täytäntöönpanokertomusten laadintaa. [5555] Uusimpien, 30.12.2012 saatavilla olleiden tietojen perusteella. [12] Kuudestatoista tarkastetusta hankkeesta 14 edunsaajaa eli 87 prosenttia käytti konsultteja. [13] Asetuksen (EY) N:o 1692/2006 johdanto-osan 4 kappaleessa ja asetuksen (EY) N:o 1692/2006 muuttamisesta 16 päivänä syyskuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 923/2009 (EUVL L 266, 9.10.2009, s. 1) johdanto-osan 8 kappaleessa todetaan, että oletettavasti monet pienet ja keskisuuret yritykset (pk-yritykset) osallistuvat ohjelmaan. Marco Polo -ohjelman edunsaajista ainoastaan 24 prosenttia oli pk-yrityksiä, koska ohjelmat olivat monimutkaisia, kustannukset suuria ja osarahoitukselle asetetut kynnysarvot korkeita. (Lähde:EACIn toimittamat tiedot). [14] EACI havaitsi ennakkotarkastuksessa yhdessä raportissa 20 prosentin virheen. [15] CMR-rahtikirja on kansainvälisessä maanteiden tavaraliikenteessä käytössä oleva asiakirja, joka perustuu "yleissopimukseen tavaran kansainvälisessä tiekuljetuksessa käytettävästä rahtisopimuksesta" (Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimus, tehty Genevessä 19. toukokuuta 1956). [16] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1382/2003, annettu 22 päivänä heinäkuuta 2003, yhteisön rahoitustuen myöntämisestä tavarankuljetusjärjestelmän ympäristönsuojelun tason parantamiseksi (Marco Polo -ohjelma) (EUVL L 196, 2.8.2003, s. 1), 5 artiklan 1 kohdan a alakohta, ja asetus (EY) N:o 1692/2006, liite I. [17] "Marco Polo I -ohjelmaa koskeva arviointi", Ecorys, 7. marraskuuta 2007, kohta 3.6. [18] COM(2012) 675 lopullinen, 21. marraskuuta 2012, s. 6. [19] "Marco Polo II -ohjelmaa koskeva ennakkoarviointikertomus", Ecorys, 15. kesäkuuta 2004, luku 6.3. [20] KOM(2002) 54 lopullinen, 4. helmikuuta 2002. [21] "Marco Polo II -ohjelmaa koskeva ennakkoarviointikertomus", Ecorys, 15. kesäkuuta 2004, luvut 2 ja 7. [22] Tavarantoimitusten polttoainekulut kasvavat huomattavasti vuodesta 2015 alkaen syyskuussa 2012 hyväksyttyjen uusien rikkipitoisuussääntöjen ja uusien yleisten rikkipitoisuuden raja-arvojen vuoksi. Tämä palauttaa osan laivoilla suoritetuista tavarakuljetuksista maanteille. Lähde: Euroopan meriturvallisuusvirasto (EMSA), tekninen raportti, 13.12.2010 ja KOM(2011) 439 lopullinen, 15. heinäkuuta 2011. [23] "Marco Polo I -ohjelmaa koskeva arviointi", Ecorys, 7. marraskuuta 2007. [24] SEC(2008) 3022, 10. joulukuuta 2008, vaihtoehto C. [25] Asetus (EY) N:o 923/2009. [26] Italian viranomaisilla oli kummankin ohjelman hallinnointiin käytössä 235 miljoonan euroa talousarviomäärärahoja (joista oli maksettu 193,5 miljoonaa euroa; käyttöaste oli 82,3 prosenttia), 15 kokoaikaista työntekijää ja kuluja vain 970000 euroa vuodessa. Täten hallinnollisten kulujen osuus ohjelman kokonaisbudjetista oli 1,2 prosenttia. -------------------------------------------------- LIITE I TIETOJA OTOKSEEN POIMITUISTA HANKKEISTA Tarkastetut hankkeet | Ehdotuspyyntö | Maa | Lyhyt kuvaus hankesisällöstä | MP I AIN | 2003 | Belgia | Intermodaalisen proomu- ja rautatieliikenteen parantaminen Antwerpenin satamaan/satamasta: lisätään olemassa olevien palvelujen liikennöintiä tai käynnistetään uusia palveluja Antwerpenin kehätien suunnitelluista kunnostustöistä aiheutuvien ruuhkien varalta. | DUE LOKO-MOTION | 2003 | Saksa | Kiskokulkuneuvojen kuljetus matkan alkupisteestä määränpäähän ja yhteentoimiva eri maiden kautta tapahtuva kiskokulkuneuvojen kuljetus ilman pysähdyksiä uusilla eri verkoissa toimivilla vetureilla Münchenin (Riem, Saksa) ja Cervignano del Friulin (Italia) välillä toimivaa kokojunapalvelua varten. | BRIDGE OVER EUROPE | 2004 | Alankomaat | Multimodaalinen (lyhyt merimatka/juna/maantie) yhteys Iberian niemimaahan; painopiste on 45 jalan konttien tarvikkeissa ja varusteissa. Yhteys tarjoaa taloudellisesti kannattavan ja kustannustehokkaan vaihtoehdon etelä-pohjoinen-etelä-maantiekuljetukselle perävaunulla. | BASS | 2005 | Saksa | Meriliikenteen osuuden lisääminen suhteessa koko tavaraliikennemäärään yhtäältä Länsi- ja Keski-Euroopan välillä sekä toisaalta Baltian maiden ja Itsenäisten valtioiden yhteisön välillä. | NEPOL EXPRESS | 2005 | Saksa | Säännöllisen aikataulun mukainen junayhteys Rotterdamin (Alankomaat) ja Poznan-Franowon (Puola) välille. | LUNA | 2006 | Italia | Yhdistetty rautatieyhdysliikenne, joka yhdistää Italian, Saksan ja Skandinavian markkinat Sveitsin kautta. | RAIL | 2006 | Belgia | Kaksi rautatiereittiä: reitti Golbeyyn/Golbeysta (Ranska) ja reitti Pohjois-Espanjaan/Pohjois-Espanjasta (Tarragona/Barcelona) Le Bouloun (Ranska) rautatie-/maantieterminaalin kautta. Reitit on yhdistetty toisiinsa rautatiesolmun avulla. | LORRY RAIL | 2006 | Luxemburg | Pohjoisen ja etelän yhdistävä intermodaalinen rautatieyhteys erillisten perävaunujen kuljetukseen Bettembourgin (Luxemburg) ja Le Bouloun (Perpignan) rautatieterminaalien välillä erityisteknologian avulla. | MP II GULF-STREAM | 2007 | Ranska | Suora meriyhteys Poolen (Yhdistyneen kuningaskunnan etelärannikko) ja Santanderin (Pohjois-Espanja) välille rekka-autoille, jotka eivät voi ajaa läpi Ranskan, koska Ranskan mannermaalla on viikonloppuna voimassa ajokielto. | ITABEL EXPRESS | 2007 | Italia | Säännöllinen kokojunayhteys Pescarasta (Keski-/Etelä-Italia) Mecheleniin (Belgia) kodinkoneille. | SIRIUS 1 | 2007 | Ranska | Hanke, jonka avulla vettä toimitetaan Ranskan tuotantolaitokselta junalla Saksan markkinoille. | VIKING RAIL | 2007 | Saksa | Saksan ja Ruotsin välinen rautatieyhteys, joka yhdistää Saksassa sijaitsevat autonosien toimittajat Göteborgin tuotantolaitokseen. | EURO-REEFER RAIL | 2008 | Alankomaat | Rautatiepalvelu maitotuotteiden ja muiden pilaantuvien tuotteiden jäähdytyskonttikuljetukseen; päivittäiset lähdöt Genkistä (Belgia) Busto Arsizioon (Italia); Zabrzesta (Puola) Salzburgiin (Itävalta) sekä Piacenzaan ja Padovaan (Italia); Busto Arsiziosta (Italia), Slawkowista (Puola) ja Budapestistä (Unkari) Zeebruggeen (Belgia); Münchenistä (Saksa) Duisburgiin (Saksa); ja Hernesta (Saksa) Norrköpingiin (Ruotsi). | KTS | 2008 | Italia | Kokojuna, joka yhdistää tuotantolaitokset Saksassa, Slovakiassa ja Romaniassa jakelukeskukseen San Vito al Tagliamentossa (Italia). | OFE | 2008 | Belgia | Säännöllinen rautatiekäytävä konteille Zeebruggesta ja Antwerpenistä (Belgia) Ottmarsheimiin (Ranska). | SCADAE | 2008 | Italia | Suora yhteys Adrianmeren satamista – Koper (Slovenia), Venetsia, Ravenna ja Ancona (Italia) – Thessalonikiin (Kreikka), Istanbuliin ja Izmiriin (Turkki). | -------------------------------------------------- LIITE II MARCO POLO CALCULATOR -KERTOIMIEN AJALLINEN VERTAILU [1] Liikennemuoto | Alatyypit | Vuoden 2003 ehdotuspyyntö [2] | Vuoden 2004 ehdotuspyyntö [3] | Vuoden 2011 ehdotuspyynnön osalta ainoastaan liikennemuotosiirtymä [4] | Maantie | | 0,024 | 0,035 | 0,018 | Rautatie | Diesel | 0,012 | 0,015 | 0,015 | Sähkö | 0,004 | Sisävesi-väylät | 1000–1500 tonnia | 0,005 | 0,010 | 0,014 | 1500–3000 tonnia (sekä seka/ tuntematon) | 0,013 | >3000 tonnia | 0,010 | | Perinteinen polttoaine [5] | Nesteytetty maakaasu (LNG) | Pesu merivedellä | Pesu makealla vedellä | Lyhyet merimatkat | Yleinen/ irtolasti | 0,004 | 0,009 | 0,007 | 0,000 | 0,004 | 0,004 | Konttialus | 0,005 | 0,000 | 0,003 | 0,003 | Ro-pax-alus (< 17 kn) | 0,005 | 0,000 | 0,003 | 0,003 | Ro-pax-alus (17–20 kn) | 0,009 | 0,000 | 0,005 | 0,005 | Ro-pax-alus (20–23 kn) | 0,013 | 0,001 | 0,008 | 0,008 | Ro-pax-alus (> 23 kn) | 0,020 | 0,001 | 0,011 | 0,011 | [1] Lähde: Tilintarkastustuomioistuin on koonnut Euroopan komissiolta/kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirastolta saamansa tiedot. [2] Lähde: vuoden 2003 ehdotuspyyntö (EUVL C 245, 11.10.2003, s. 52). [3] Lähde: vuoden 2004 ehdotuspyyntö (EUVL C 255, 15.10.2004, s. 8). [4] Ks. vuoden 2011 ehdotuspyyntö (EUVL C 309, 21.10.2011, s. 12). [5] Kertoimet pienenevät edelleen, jos käytetään vähärikkistä polttoainetta. --------------------------------------------------