FI Euroopan unionin virallinen lehti C 67/16

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Maahanmuuttajille avoin osallistavampi kansalaisuus” (oma-aloitteinen lausunto)

2014/C 67/04

Esittelijä: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea päätti 14. helmikuuta 2013 työjärjestyksensä 29 artiklan 2 kohdan nojalla laatia oma-aloitteisen lausunnon aiheesta

Maahanmuuttajille avoin osallistavampi kansalaisuus

(oma-aloitteinen lausunto).

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -erityisjaosto antoi lausuntonsa 3. lokakuuta 2013.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 16.–17. lokakuuta 2013 pitämässään 493. täysistunnossa (lokakuun 16. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 176 ääntä puolesta ja 10 vastaan 14:n pidättyessä äänestämästä.

1. Suositukset ja ehdotukset

1.1 ETSK toteaa, että EU:ssa on kymmenen viimeisen vuoden aikana otettu hyvin merkittäviä askeleita kohti unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien, vapauksien ja takeiden yhtäläistämistä vahvistamalla oleskelu- ja kansalaisuuskriteerin välistä suhdetta. Unionin kansalaisuus on kehittymässä kohti oleskeluun perustuvaa kansalaisuutta, joka nojautuu perusoikeuskirjaan ja perussopimuksen (EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen) arvoihin ja periaatteisiin.

1.2 Komitea katsoo, että nyt on hyvä hetki arvioida ja analysoida, mitä on vielä tehtävä ja mitä esteitä on vielä poistettava, ennen kuin päästään siihen, että entistä osallistavampi ja yhteiskuntaan integroivampi unionin kansalaisuus olisi avoin kaikille pysyvästi unionin alueella oleskeleville henkilöille.

1.3 Meillä 2000-luvun eurooppalaisilla on edessämme mittava haaste: meidän on laajennettava demokratiapohjaamme ja ulotettava se kattamaan uudet kansalaiset, joilla tulee olla samat oikeudet ja velvollisuudet. Niinpä oikeuksissa jäsenvaltion ja unionin kansalaisuuteen on huomioitava kaikki maahanmuuttotaustaiset henkilöt, sillä he lisäävät merkittävästi kansallista, etnistä, uskonnollista ja kulttuurista monimuotoisuutta. Komitea katsoo, että eurooppalaiset demokratiat ovat vapaita ja avoimia yhteiskuntia, joiden on perustuttava kaikkien kansalaisten osallisuuteen riippumatta heidän syntyperästään tai taustastaan.

1.4 ETSK ehdottaa, että käynnistetään keskustelu siitä, onko unionin maahanmuutto-, kansalaisuus- ja kotouttamispolitiikan nykyinen lainsäädännöllinen ja poliittinen perusta riittävä nykyisille eurooppalaisille yhteiskunnille, jotka ovat yhä moninaisempia ja erittäin monimuotoisia.

1.5 Talouskriisi on syrjäyttänyt asialistalta perusoikeuksien suojelun, kotouttamisen ja syrjinnän torjumisen. ETSK varoittaa maahanmuuttajiin ja vähemmistöihin kohdistuvan suvaitsemattomuuden, rasismin ja muukalaisvihan lisääntymisen vaaroista. Poliittisten vastuunkantajien ja yhteiskunnan muiden päätöksentekijöiden sekä tiedotusvälineiden on toimittava erittäin vastuullisesti sekä poliittisesti ja yhteiskunnallisesti esimerkillisellä tavalla kyseisenlaisen käyttäytymisen estämiseksi, ja EU:n toimielinten on toimittava päättäväisesti perusoikeuksien suojelemiseksi.

1.6 Komitea haluaa lähettää selkeän viestin niille, jotka määrittelevät kansallisen ja eurooppalaisen identiteetin ehdottoman nationalismin näkökulmasta siten, että kansalaisoikeuksien ulkopuolelle jäisivät kansallisen alkuperänsä vuoksi miljoonat henkilöt, joiden oikeudellinen asema on heikko. Demokratian laatua Euroopassa on kohennettava laajentamalla mahdollisuuksia saada jäsenvaltioiden ja unionin kansalaisuus.

Suositukset jäsenvaltioille:

1.7 Koska monien jäsenvaltioiden kansallisuuden myöntämistä koskeva lainsäädäntö on tiukka, ETSK suosittelee, että ne joustavoittavat lainsäädäntöään ja hallinnollisia menettelyjään, jotta sellaiset kolmansien maiden kansalaiset, joilla on unionissa pitkään oleskelleiden henkilöiden asema (1), voisivat saada kansalaisuuden.

1.8 Komitea kannustaa jäsenvaltioita tekemään maahanmuuttajien lähtömaiden kanssa sopimuksia, jotta maahanmuuttajilla voisi olla kaksoiskansalaisuus.

1.9 Jäsenvaltioiden tulee allekirjoittaa ja ratifioida vuonna 1997 tehty eurooppalainen yleissopimus kansalaisuudesta ja vuodelta 1992 peräisin oleva yleissopimus ulkomaalaisten osallistumisesta yhteiskuntaelämään paikallistasolla sekä kunnioittaa kansallisuuden myöntämistä ja menettämistä koskevissa toimintalinjoissaan suhteellisuusperiaatetta, oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja syrjimättömyysperiaatetta.

1.10 ETSK panee merkille esteet, joita useat jäsenvaltiot ylläpitävät poliittisten oikeuksien, kuten äänioikeuden, järjestäytymisoikeuden ja poliittisen osallistumisoikeuden, rajoittamiseksi, ja suosittelee, että ne muuttavat lainsäädäntöään, jotta niiden alueella vakituisesti oleskelevilla kolmansien maiden kansalaisilla olisi kyseiset poliittiset oikeudet.

Ehdotus perussopimuksen uudistamiseksi:

1.11 Komitea ehdottaa Euroopan unionille, että seuraavan kerran, kun käynnistetään perussopimuksen (EU:n toiminnasta tehty sopimus) uudistamisprosessi, sopimuksen 20 artiklaa muutetaan siten, että unionin kansalaisiksi katsotaan myös EU:n alueella vakituisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset, joilla on unionissa pitkään oleskelleiden henkilöiden asema.

1.12 Unionin kansalaisuuden myöntämisessä on sovellettava oleskelukriteeriä. Kuten ETSK on aiemmassa lausunnossaan todennut (2), unionin lainsäädännössä myönnetään jo nyt kolmansien maiden kansalaisille erinäisiä taloudellisia, yhteiskunnallisia, kulttuurisia ja kansalaisoikeuksia sekä -vapauksia oleskelun perusteella. Monet näistä oikeuksista muistuttavat luonteeltaan unionin kansalaisuutta. Mutta tiettyjä poliittisia oikeuksia, kuten äänioikeutta, ei tällä hetkellä myönnetä oleskelun perusteella. ETSK toteaa toistamiseen katsovansa, että "laillisen vakinaisen oleskelun on oltava myös väline, jonka avulla saadaan Euroopan unionin kansalaisuus" (3).

Ehdotukset unionin toimielimille:

1.13 EU:n perusoikeuskirja on luonteeltaan sitova, ja se luo unionin maahanmuutto-, kansalaisuus- ja kotouttamispolitiikalle uudet puitteet. Komission on analysoitava, miten perusoikeuskirja vaikuttaa kolmansien maiden kansalaisten asemaan ja oikeuksiin, voidakseen käynnistää uusia aloitteita maahanmuuttopolitiikan mukauttamiseksi perusoikeuskirjan tarjoamiin takeisiin.

1.14 Perusoikeuskirjassa luodaan yleinen perusta kolmansien maiden kansalaisiin sovellettavalle (yhtäläisiä perusoikeuksia ja -velvollisuuksia koskevalle) yhteiskunnan kansalaisuuden käsitteelle. Komitea katsoo, että yhteiskunnan kansalaisuuden tulisi olla yksi Tukholman ohjelmaa seuraavan, vuodesta 2014 alkaen sovellettavan uuden poliittisen ohjelman painopisteistä.

1.15 EU:n tulee laatia maahanmuuttosäännöstö, joka tuo lisää avoimuutta ja oikeudellista selkeyttä EU:ssa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeuksiin ja vapauksiin. Komitea katsoo, että EU:n maahanmuuttolainsäädännössä on taattava yhdenvertainen kohtelu ja syrjimättömyysperiaatteen toteutuminen.

1.16 Komission on tehtävä arvio jäsenvaltioissa käytännössä vielä esiintyvistä ongelmista, jotta voidaan suojella kolmansien maiden kansalaisten oikeuksia ja etenkin sosiaalisia oikeuksia, liikkuvuutta sekä pääsyä tehokkaan oikeussuojan piiriin.

1.17 Komission tulee tutkia pitkään oleskelleen henkilön aseman ja "sinisen kortin" (4) soveltamista haittaavat esteet, joita eräät jäsenvaltiot ylläpitävät, ja päättää tehokkaista rikkomismenettelyistä niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät noudata yhteisön lainsäädäntöä.

1.18 Komission tulee laatia kotouttamisohjelman puitteissa arvio jäsenvaltioiden soveltamista, kansallisuuden myöntämistä ja menettämistä koskevista menettelyistä ja esteistä sekä niiden vaikutuksesta unionin kansalaisuuteen.

1.19 Komitea kehottaa Euroopan komissiota laatimaan kertomuksen siirtotyöntekijöiden ja heidän perheidensä suojelua koskevasta Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksesta (5) käytävien keskusteluiden tilanteesta EU:ssa. Komission on luotava edellytykset yleissopimuksen ratifioinnille.

2. Unionin kansalaisuus

2.1 Vuosi 2013 on nimetty Euroopan kansalaisten teemavuodeksi. Unionin kansalaisuus on tehokkaimpia kaikkien eurooppalaisten yhteisen identiteetin rakentamiskeinoja. Komitea pitää mitä ajankohtaisimpana sitä poliittista filosofiaa, joka toimi jo alun perin EU:n perustana Jean Monnet'n todetessa, että "emme liitä yhteen valtioita vaan yhdistämme ihmisiä".

2.2 Euroopan kansalaisuus ei ole sisällötön käsite vaan se merkitsee oikeuksista ja vapauksista rakentuvaa konkreettista oikeudellista ja poliittista asemaa. Kansanvalta, vapaus, oikeusvaltio, tasa-arvo ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen ovat Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklan mukaan unionin perusarvoja.

2.3 ETSK katsoo, että nykyisen kaltaisina hyvin vaikeina aikoina, kun vakava taloudellinen, sosiaalinen ja poliittinen kriisi repii Eurooppaa, on otettava käyttöön innovatiivisia strategioita entistä avoimemman ja osallistavamman kansalaisuuden tukemiseksi ja kaikkien Euroopan unionissa oleskelevien henkilöiden luottamuksen vahvistamiseksi.

2.4 Euroopan komissio on julkaissut unionin kansalaisuutta koskevan toisen kertomuksen "EU:n kansalaiset: sinun oikeutesi, sinun tulevaisuutesi", jossa analysoidaan joitakin olemassa olevista esteistä ja ongelmista. ETSK pitää komission kertomusta tervetulleena, mutta huomauttaa, että unionilta puuttuu toimintalinja, joka koskee niitä kolmansien maiden kansalaisia, joilla on vastaavat oikeudet ja vapaudet kuin unionin kansalaisilla mutta ei täyttä kansalaisuutta.

2.5 Komitea on käynnistämässä lukuisia aloitteita aiempaa aktiivisemman unionin kansalaisuuden edistämiseksi, mutta korostaa ongelman vakavuutta, sillä sen johdosta monet nuoret, jotka ovat toisen tai kolmannen sukupolven maahanmuuttajia, kärsivät vakavasta syrjinnästä ja syrjäytymisestä, mikä heikentää merkittävästi tunnetta kuulumisesta yhteiskuntaan, joka pitää heitä "toisen luokan kansalaisina".

3. EU:n toimintasuunnitelma kotouttamista varten: maahanmuuttajien osallistuminen demokraattiseen prosessiin

3.1 ETSK ehdotti jo kymmenen vuotta sitten, että kotouttamisen tulisi kuulua yhteiseen maahanmuuttopolitiikkaan yhtenä perustekijänä, ja vaati unionin toimintasuunnitelman laatimista. Neuvosto hyväksyi vuonna 2004 kotouttamista koskevat yhteiset perusperiaatteet, joissa todetaan muun muassa, että "onnistuneen kotouttamisen perusedellytys on se, että maahanmuuttajat voivat käyttää julkista ja yksityistä infrastruktuuria ja palveluja syrjimättömästi ja samoin ehdoin kuin oman maan kansalaiset", ja että "maahanmuuttajien osallistuminen demokraattiseen päätöksentekoon ja kotouttamispolitiikan ja -toimenpiteiden muotoiluun varsinkin paikallisella tasolla tukee heidän kotoutumistaan".

3.2 Euroopan komissio kehittää parhaillaan yhteistyössä ETSK:n kanssa eurooppalaista toimintasuunnitelmaa kotouttamista varten ja kannustaa jäsenvaltioita lukuisissa tukitoimissa. ETSK ja komissio ovat perustaneet Euroopan kotouttamisfoorumin (6) maahanmuuttajien sekä kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden osallistumisen helpottamiseksi.

3.3 Komitea on antanut panoksensa kotouttamisohjelmaan laatimalla useita lausuntoja. (7)

3.4 Foorumissa on analysoitu sitä, mikä merkitys kotouttamisen kannalta on sillä, että maahanmuuttajat osallistuvat demokraattiseen prosessiin, ja todettu, että niissä jäsenvaltioissa, joissa helpotetaan maahanmuuttajien mahdollisuuksia saada kansalaisoikeudet, kotoutuminen tehostuu. Komitea suosittelee sen vuoksi jäsenvaltioille, että ne säätäisivät oman lainsäädäntönsä puitteissa entistä joustavampia lakeja, jotta niillä kolmansien maiden kansalaisilla, joilla on unionissa pitkään oleskelleiden henkilöiden asema, olisi mahdollisuus saada maan kansalaisuus.

3.5 Komitea arvostaa ammattiliittojen, työnantajajärjestöjen ja kansalaisjärjestöjen myönteistä suhtautumista kotouttamiseen ja sitä, että ne helpottavat maahanmuuttajien osallistumista organisaatioidensa demokraattisiin järjestelmiin. Kansalaisyhteiskunta suuntaa huomionsa kolmannen maiden kansalaisiin, jotta näistä tulisi organisaatioiden aktiivisia jäseniä.

3.6 Kotouttaminen on kaksisuuntainen, molemminpuolinen sosiaalinen sopeutumisprosessi maahanmuuttajien ja vastaanottavan yhteiskunnan välillä. Kotouttamista on tuettava noudattamalla hyvää hallintotapaa niin Euroopan unionin kuin jäsenvaltio-, alue- ja paikallistasolla. Yhteinen eurooppalainen lähestymistapa tuottaa huomattavaa lisäarvoa, sillä se nivoo kotouttamisen perussopimuksessa määriteltyihin arvoihin ja periaatteisiin, yhdenvertaisen kohtelun ja syrjimättömyyden periaatteisiin, perusoikeuskirjaan, Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja Eurooppa 2020 -ohjelmaan.

3.7 EU:n maahanmuuttolainsäädännössä on taattava yhdenvertainen kohtelu sekä syrjimättömyysperiaatteen toteutuminen. Tässä yhteydessä on mainittava kieleen ja uskontoon liittyvät oikeudet ja mahdollisuudet. Komitea pitää hyvin myönteisenä komission aloitetta direktiivin antamiseksi (8) toimenpiteistä, joilla helpotetaan työntekijöille myönnettyjen oikeuksien harjoittamista vapaan liikkuvuuden puitteissa.

3.8 ETSK on kuitenkin esittänyt, että kaikkia EU:n alueella oleskelevia henkilöitä tulee kohdella oikeudenmukaisesti heidän maahanmuuttaja-asemastaan tai kansalaisuudestaan riippumatta. Sen vuoksi on poistettava tiettyjä unionin kansalaisuuteen nykyisin liittyviä rajoituksia.

4. Kansalaisuus, oleskelu ja Euroopan unionin kansalaisuus

4.1 Komitea haluaa saattaa ajan tasalle keskustelun unionin kansalaisuuden luonteesta EU:n alueella laillisesti ja vakituisesti oleskelevia kolmannen maan kansalaisia ajatellen. On palattava Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä alun perin vahvistettuun lähestymistapaan. (9) Tampereella määritelty Euroopan kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten välinen oikeudenmukainen ja yhdenvertainen kohtelu (10) on edelleen yksi poliittisista painopisteistä, sillä yhteisen maahanmuuttopolitiikan neljätoista vuotta jatkuneen kehitystyön jälkeenkään tavoitteita ei ole vielä saavutettu.

4.2 On jäsenvaltioiden asia päättää kansalaisuuden myöntämisestä oman lainsäädäntönsä pohjalta, sillä perussopimus ei nykyisellään anna EU:lle minkäänlaista toimivaltaa lainsäädännön yhdenmukaistamiseksi. Asia kuuluu näin ollen kansallisen itsemääräämisoikeuden piiriin.

4.3 Maahanmuuttajien organisaatiot, ammattiliitot ja kansalaisjärjestöt suunnittelevat kuitenkin kaikissa jäsenvaltioissa aloitteita ja käynnistävät keskusteluja määräaikojen lyhentämiseksi, maahanmuuttajien kansalaisuuden saamis- ja myöntämismenettelyjen joustavoittamiseksi sekä kotouttamisen helpottamiseksi, sillä yhteiskunta tai valtio, joka sulkee yhdenvertaisen kohtelun ja osallistumisoikeuksien ulkopuolelle alueellaan vakituisesti oleskelevat henkilöt, eivät edistä integroitumista.

4.4 Unionin kansalaisuuden käsite on ankkuroitu vahvasti perussopimuksiin, yhteisön oikeuteen ja perusoikeuskirjaan. Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa (SEUT) todetaan erityisesti 20 artiklassa, että "unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta." Kansalaisuus sen mukaan, miten sen saaminen ja menettäminen määritellään kussakin kansallisessa oikeusjärjestelmässä, on näin ollen "yleisavain" EU:n kansalaisuuden saamiseen. (11)

4.5 Kiinteä yhteys unionin kansalaisuuden ja jäsenvaltioiden kansalaisuuden välillä on ollut lukuisten keskustelujen ja kritiikin kohteena vuodesta 1992 lähtien, jolloin unionin kansalaisuus otettiin käyttöön Maastrichtin sopimuksella. Kyseinen yhteys merkitsee periaatteessa sitä, että EU:n alueella laillisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset suljetaan muodollisesti unionin kansalaisuuden ulkopuolelle. Sen vuoksi nämä henkilöt ovat pysyneet "näkymättöminä" kansalaisuutta koskevissa eurooppalaisissa keskusteluissa sekä osallistumisessa politiikkaan ja demokraattiseen toimintaan.

4.6 Unionin kansalaisuuden suppean tulkinnan mukaan on olemassa homogeeninen ja selvästi tunnistettava ryhmä ihmisiä, joita kutsutaan unionin kansalaisiksi, ja toinen ryhmä ihmisiä, jotka luokitellaan kolmansien maiden kansalaisiksi mutta ei unionin kansalaisiksi.

4.7 Mutta keitä ovat nämä unionin "kansalaiset"? Onko tarkoituksenmukaista rajoittaa unionin kansalaisuuden yksilötason soveltamisala niihin henkilöihin, joilla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus? Onko kolmansien maiden kansalaisilla jo joitakin oikeuksia ja vapauksia, jotka vastaavat unionin kansalaisten oikeuksia ja vapauksia ja joita voidaan verrata niihin? Mitkä ovat unionin kansalaisuuteen nykyisin liittyvät rajoitukset ja haasteet? Mikä on poliittisen osallistumisen ja äänioikeuden merkitys tässä yhteydessä? Minkä vuoksi monet nuoret, jotka ovat maahanmuuttajien jälkeläisiä, ovat edelleen "toisen luokan kansalaisia"? Jos maahanmuuttajien osallistuminen demokraattiseen prosessiin helpottaa heidän kotoutumistaan, minkä vuoksi heidät suljetaan sen ulkopuolelle?

4.8 Tähän asti päätöksen siitä, ketkä ovat tai eivät ole unionin kansalaisia, ovat välillisesti tehneet unionin jäsenvaltiot. Tähän tarvitaan muutos, jotta unionin kansalaisuus muodostaisi Euroopan yhdentymisen ytimen.

5. Eurooppalainen "yhteiskunnan" kansalaisuus

5.1 Perusoikeuskirjassa luodaan perusta uudelle kattavalle ja osallistavalle yhteiskunnan kansalaisuuden käsitteelle, jonka kehittämistä komitea pitää tarpeellisena.

5.2 Komissio on ilmoittanut, että perusoikeuskirja muodostaa viitekehyksen kehitettäessä kolmansien maiden kansalaisia varten "yhteiskunnan kansalaisen" käsitettä (joka kattaa yhtäläiset perusoikeudet ja -velvollisuudet).

5.3 EU:n perusoikeuskirja on luonteeltaan sitova, ja sillä on oikeudellisesti perussopimuksia vastaava arvo. Se on muuttanut ja lujittanut osatekijöitä, joihin unionin kansalaisuuden asema perustuu. Sitä sovelletaan sekä unionin että kolmansien maiden kansalaisiin. Perusoikeuskirjan V luku on omistettu "kansalaisten oikeuksille", mutta siinäkin 41 artikla (oikeus hyvään hallintoon) ja 45 artiklan 2 kohta (liikkumis- ja oleskeluvapautta koskeva perusoikeus) kattavat myös kolmansien maiden kansalaiset.

5.4 ETSK huomauttaa, että perusoikeuskirjan muita määräyksiä sovelletaan kansalaisuudesta riippumatta kaikkiin henkilöihin. Perusoikeuskirja rajoittaa jäsenvaltioiden harkintavaltaa siltä osin kuin on kyse oleskeluoikeudesta, perheen yhdistämisestä, karkottamisesta tai jopa kansalaisuuden myöntämisestä ja menettämisestä. Yksi tärkeimmistä näkökohdista on lainkäyttöä koskeva V luku, joka kattaa oikeuden tehokkaaseen lainkäyttöön ja tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, jos henkilön perus- tai kansalaisoikeuksia on loukattu.

5.5 ETSK katsoo, että unionin kansalaisuuden ja perusoikeuskirjan yhdistelmällä voi olla perusteellisia vaikutuksia laajennettaessa unionin kansalaisuuden soveltamisalaa. Yksi tärkeimmistä jäljellä olevista haasteista on taata kolmansien maiden kansalaisten tehokas oikeussuoja, silloin kun jokin jäsenvaltio ja sen viranomaiset ovat kumonneet heidän perusoikeutensa ja -vapautensa tai loukanneet niitä unionin lainsäädännön alalla. (12)

5.6 Euroopan tulevaisuutta käsitelleen valmistelukunnan valmistelutyön yhteydessä ETSK antoi päätöslauselman, jossa se esitti seuraavaa: "Maahanmuuttajien kotouttamispolitiikkaa on syytä parantaa. Komitea kehottaa valmistelukuntaa tarkastelemaan mahdollisuutta myöntää unionin kansalaisuus sellaisille unionin ulkopuolisten maiden kansalaisille, joilla on unionissa pitkään oleskelleen henkilön asema." (13)

5.7 Tiedonannossaan yhteisön maahanmuuttopolitiikasta (14) komissio asetti tavoitteeksi kehittää kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä ja oleskelua koskeva unionin lainsäädäntökehys ja luoda yhteinen oikeudellinen asema, joka perustuisi sille periaatteelle, että kolmansien maiden kansalaisille annetaan unionin kansalaisiin verrattuna yhdenvertaiset oikeudet ja velvollisuudet, mutta ne eriytetään oleskelun pituuden mukaan.

5.8 Se että maahanmuuttajille annettaisiin mahdollisuus saada unionin kansalaisuus sen jälkeen, kun maahantulosta on kulunut vähintään viisi vuotta, voisi olla riittävä tae monien maahanmuuttajien menestyksekkäälle asettumiselle yhteiskuntaan tai ensimmäinen askel kohti jäsenvaltion kansalaisuuden saamista.

5.9 ETSK totesi aiheesta "Euroopan unionin kansalaisuuden saaminen" antamassaan lausunnossa, että unionin kansalaisuus laajana käsitteenä vastaa Euroopan komission hyväksymää niin kutsuttua "yhteiskunnan kansalaisuuden" käsitettä.

5.10 ETSK on antanut tukensa sille, että unionin tason "yhteiskunnan kansalaisuus" tulisi nähdä kaikille unionin alueella vakituisesti oleskeleville henkilöille myönnettävänä kattavana ja osallistavana kansalaisuutena, jossa periaate kaikkien ihmisten yhdenvertaisuudesta lain edessä on yksi johtoajatuksista. ETSK totesi jo lausunnossaan Euroopan unionin kansalaisuuden saamisesta, että näin saataisiin aikaan "[s]itoumus kohdella unionin ulkopuolisten maiden kansalaisia yhdenvertaisesti unionin kansalaisten kanssa – –. Tarkoituksena on helpottaa unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten kotoutumista yhteiskuntaan, kun he ovat asettuneet pysyvästi ja säännöllisesti asumaan johonkin Euroopan unionin jäsenvaltioon (tasavertaisuus lain edessä)." Näin pystyttäisiin myös torjumaan syrjintää, jonka kohteeksi kolmansien maiden kansalaiset nykyisin joutuvat.

6. Ratkaisua vaativia ongelmia jäljellä vielä kymmenen vuoden jälkeen

6.1 EU on viimeisen vuosikymmenen aikana ottanut käyttöön toimintalinjoja, antanut lainsäädäntöä ja luonut oikeuskäytäntöä, joilla kaikilla on erittäin suuri merkitys sekä unionin kansalaisuuden että kolmansien maiden kansalaisten aseman kannalta. Nämä prosessit ovat merkinneet unionin kansalaisuutta koskevien oikeuksien, vapauksien ja takeiden asteittaista laajentamista oleskelun perusteella. ETSK katsoo kuitenkin, että laajentaminen on vielä puutteellista ja siihen liittyy liikaa rajoituksia.

6.2 Yksi tärkeimmistä lainsäädännöllisistä edistysaskeleista on kansalaisuudesta annettu direktiivi 2004/38/EY, jossa yhteen ainoaan oikeudelliseen välineeseen on koottu aiempi hajanainen ja moneen osaan jakautunut vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskeva unionin lainsäädäntökehys. EU on toiminut erityisen aktiivisesti sellaisten kolmansien maiden kansalaisten oikeuksien tunnustamiseksi, jotka ovat unionin kansalaisten perheenjäseniä, ja hyväksynyt heitä koskevia syrjinnänvastaisia säännöksiä. Direktiivissä tunnustetaan näille kolmansien maiden kansalaisia oleville perheenjäsenille nimenomaisesti useita oikeuksia ja vapauksia, jotka ovat luonteeltaan hyvin samankaltaisia kuin unionin kansalaisille myönnetyt oikeudet.

6.2.1 ETSK yhtyy komission näkemykseen, jonka mukaan yksi tärkeimmistä haasteista on huolehtia siitä, että kaikilla ihmisillä on jokapäiväisessä elämässään mahdollisuus käyttää direktiivissä säädettyjä oikeuksia, sekä poistaa eräitä jäsenvaltioissa sovellettuja epäedullisia käytänteitä ja tarjota tehokas oikeussuoja niille henkilöille, joiden kansalaisvapauksia on loukattu.

6.2.2 Vaikka nämä "kansalaisoikeudet" johtuvat suoraan perhesuhteesta, niiden hyödyntäminen tulee ajankohtaiseksi vasta, kun unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä käyttävät oikeutta vapaaseen liikkumiseen ja muuttavat toiseen jäsenvaltioon. Unionin kansalaisuuden perheenjäsenille tarjoaman suojelun toteutumisen yhtenä edellytyksenä on edelleen liikkuminen unionin sisällä. (15) Lisäksi direktiivissä myönnetään kyseisille perheenjäsenille viiden vuoden oleskelun jälkeen oikeus pysyvään oleskeluun.

6.2.3 ETSK katsoo kuitenkin, että jäsenvaltioiden viranomaiset ylläpitävät vielä lainsäädäntöä ja käytänteitä, jotka haittaavat unionin kansalaisten perheenjäsenien vapaata liikkumista ja oleskelua. Edelleen esiintyy myös käänteistä syrjintää, josta kärsivät unionin kansalaisten ulkomaalaiset perheenjäsenet ja johon on löydyttävä ratkaisu. (16)

6.3 EU:n tuomioistuin on ollut hyvin aktiivinen ja ottanut myönteisen roolin unionin kansalaisuuteen liittyvien sääntelypuitteiden ja yksilöllisten oikeuksien suojelussa ja ennakoivassa tulkinnassa. (17) Tuomioistuin on vahvistanut, että unionin kansalaisuuden on tarkoitus olla unionin kansalaisten perustavanlaatuinen asema. (18)

6.3.1 ETSK pitää myönteisenä Luxemburgissa sijaitsevan EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja toteaa, että suurin osa siitä on sisällytetty direktiiviin, johon on koottu vapaaseen liikkumiseen ja unionin kansalaisuuteen liittyvät, vuoteen 2004 mennessä annetut merkittävimmät tuomioistuimen tuomiot.

6.3.2 Tuomioistuin on myös kehittänyt laajaa oikeuskäytäntöä yhteisön oikeuden yleisperiaatteista (19), kuten suhteellisuudesta ja syrjimättömyydestä, joita tulee soveltaa kansalaisuudesta tai maahanmuuttaja-asemasta riippumatta kaikkiin ihmisiin, joihin unionin toiminta tai lainsäädäntö vaikuttaa. Oikeuskäytännössä on käsitelty jopa jäsenvaltioiden toimivaltaa kansalaisuuden myöntämistä ja menettämistä koskevissa kysymyksissä sekä sen vaikutuksia unionin kansalaisuuteen ja siihen liittyviin oikeuksiin.

6.3.3 Tuomioistuin on toistuvasti todennut, että käyttäessään toimivaltaansa kansalaisuuskysymyksissä jäsenvaltiot ovat velvollisia kiinnittämään erityistä huomiota lainsäädäntönsä ja päätöstensä seurauksiin kansalaisuutta ja vapaata liikkuvuutta koskevan unionin oikeuden alalla, etenkin unionin kansalaisille luonnostaan kuuluvien oikeuksien ja vapauksien täysimittaisen toteutumisen osalta. (20)

6.4 Vuodesta 2003 lähtien on ollut voimassa maahanmuuttoa koskeva unionin lainsäädäntöpaketti, johon sisältyy kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksiä koskevia oikeudellisia välineitä. Kyseisissä välineissä tarjotaan oikeuksia ja takeita, joista osa on unionin kansalaisuuden tarjoamien oikeuksien kaltaisia. Direktiivissä 2003/109/EY (21) pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta säädetään yhteisestä oikeudellisesta asemasta niitä kolmansien maiden kansalaisia varten, jotka ovat oleskelleet jonkin jäsenvaltion alueella laillisesti ja yhtämittaisesti viiden vuoden ajan.

6.4.1 ETSK korostaa, että direktiivin perusajatuksena oli lähentää toisiinsa unionin kansalaisten ja pitkään oleskelleiden kolmannen maan kansalaisten asemaa sekä tarjota suoja viimeksi mainittujen oleskeluoikeudelle unionissa. Yhteinen asema ei kuitenkaan vielä tarjoa näille henkilöille yhdenvertaisuutta ja täyttä kansalaisuutta, vaan kyse on "näennäisyhdenvertaisuudesta" tai kolmannen luokan näennäiskansalaisuudesta", johon liittyy joukko ehtoja. (22) Kuten Euroopan komissio jo totesi direktiivin soveltamista koskevassa kertomuksessaan (23), vaikka direktiivin 11 artiklassa säädetään lähes yhdenvertaisesta kohtelusta maassa pitkään oleskelleiden henkilöiden ja kansalaisten välillä, tiedonsaanti artiklan soveltamistavoista on erittäin puutteellista, mikä aiheuttaa ongelmia sen tosiasiallisessa täytäntöönpanossa.

6.4.2 Toisaalta direktiivin tuomaan lisäarvoon sisältyy myös mahdollisuus harjoittaa liikkumisvapautta tai siirtyä toiseen jäsenvaltioon ja saada "lähes yhdenvertaista" kohtelua. EU:n sisäistä liikkuvuutta tai vapaata liikkumista koskevan ulottuvuuden sisällyttäminen muistuttaa samasta unionin kansalaisuusmallista, joka seurasi kansalaisuutta koskevaa unionin oikeutta unionin sisäisen liikkuvuuden edistämiseksi.

6.5 Myös muihin maahanmuuttoa koskevaan unionin oikeuteen kuuluviin direktiiveihin sisältyy pitkään oleskelleen henkilön asemaan liittyvän kaltainen unionin sisäisen liikkuvuuden näkökulma ja ulottuvuus, jonka tarkoituksena on parantaa unionin työmarkkinoiden houkuttelevuutta. Esimerkkinä voidaan mainita direktiivi 2009/50/EY korkeasti koulutetuille maahanmuuttajille myönnettävästä sinisestä kortista.

6.6 ETSK katsoo kuitenkin, että ehdot ja kriteerit, joita sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä heidän halutessaan oleskella ja työskennellä jossakin muussa jäsenvaltioissa kuin siinä, joka on myöntänyt heille EU:n oleskeluluvan, eivät ole läheskään tasavertaiset unionin kansalaisten rajat ylittävän liikkumisvapauden kanssa, koska direktiivien täytäntöönpano on eräissä jäsenvaltioissa puutteellista.

6.7 Laillista maahanmuuttoa koskevan lainsäädäntökehyksen hajanaisuus ja alakohtaisuus ei myöskään edistä sellaisten kolmansien maiden kansalaisten yhdenvertaista kohtelua ja oikeuksien yhdenmukaista kehystä, jotka oleskelevat ja haluavat käyttää oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen EU:n alueella. (24)

7. Vuoropuhelu lähtömaiden kanssa

7.1 Komitea on esittänyt muissa lausunnoissa, että poliittista ja yhteiskunnallista vuoropuhelua Euroopan unioniin tulevien maahanmuuttajien lähtömaiden kanssa on kehitettävä. ETSK on hyvillään siitä, että erilaisia sopimuksia on tehty.

7.2 Vuoropuhelun tulee kattaa myös kansalaisoikeudet. Komitea suhtautuu hyvin myönteisesti valtioiden välisiin sopimuksiin, jotka sallivat kaksoiskansalaisuuden, jotta kolmansien maiden kansalaisilla on mahdollisuus kansalaisoikeuksiin sekä yhteiskunnallisiin ja poliittisiin oikeuksiin.

7.3 Eräät jäsenvaltiot asettavat kuitenkin poliittisten oikeuksien ehdoksi vastavuoroisuuden. Komitea huomauttaa, että vaikka kyse on sinänsä myönteisestä asiasta, se voi eräissä tapauksissa rajoittaa yksilön oikeuksia, jos lähtömaa ei hyväksy vastavuoroisuuden periaatetta.

7.4 ETSK toivoo, että EU:n ulkopolitiikassa sitoudutaan vahvasti tukemaan kansainvälisen muuttoliikkeen globaalia hallintaa Yhdistyneiden kansakuntien puitteissa ja kansainvälisten oikeudellisten välineiden, kuten ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen, siirtotyöläisten ja heidän perheidensä oikeuksia koskevan YK:n kansainvälisen yleissopimuksen (jonka ratifiointia komitea on ehdottanut EU:lle (25)), kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen, taloudellisia, sosiaalisia ja kulttuurisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen sekä ILO:n yleissopimusten pohjalta.

Bryssel 16. lokakuuta 2013 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Henri MALOSSE

(1) Direktiivi 2003/109/EY.

(2) EUVL 208 C, 3.9.2003, s. 76.

(3) EUVL 208 C, 3.9.2003, s. 76, kohta 4.3.

(4) Direktiivi 2009/50/EY.

(5) YK:n yleiskokous 18.12.1990.

(6) http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm

(7) EUVL C 318, 29.10.2011, s. 69–75; EUVL C 48, 15.2.2011, s. 6–13; EUVL C 354, 28.12.2010, s. 16–22; EUVL C 347, 18.12.2010, s. 19–27; EUVL C 128, 18.5.2010, s. 29–35; EUVL C 27, 3.2.2009, s. 95–98; EUVL C 318,23.12.2006, s. 128–136; EUVL C 125,27.5.2002, s. 112–122.

(8) COM(2013) 236 final.

(9) Tampereella 15. ja 16. lokakuuta 1999 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmät.

(10) Päätelmien kohdassa 18 todetaan seuraavaa:

"Euroopan unionin on varmistettava jäsenvaltioidensa alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu. Heille olisi pyrittävä tehokkaamman kotouttamispolitiikan avulla takaamaan EU:n kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin verrattavissa olevat oikeudet ja velvollisuudet. Kyseisellä politiikalla olisi myös edistettävä syrjimättömyyttä talous-, yhteiskunta- ja kulttuurielämässä sekä kehitettävä rasismin ja muukalaisvihan vastaisia toimenpiteitä."

Päätelmien kohdassa 21 asetetaan seuraava painopiste:

"Kolmansien maiden kansalaisten oikeusasemaa olisi lähennettävä vastaamaan jäsenvaltioiden kansalaisten oikeusasemaa. Eurooppa-neuvosto vahvistaa tavoitteeksi sen, että maassa pitkään laillisesti oleskelleille kolmansien maiden kansalaisille on tarjottava mahdollisuus saada oleskelumaansa kansalaisuus."

(11) De Groot, G.R. (1998), "The relationship between the nationality legislation of the Member States of the European Union and European Citizenship", luku VI, M. La Torre (toim.), European Citizenship: An Institutional Challenge, Haag, Kluwer International Law.

(12) S. Carrera, M. De Somer ja B. Petkova (2012), The Court of Justice of the European Union as a Fundamental Rights Tribunal: Challenges for the Effective Delivery of Fundamental Rights in the Area of Freedom, Security and Justice, CEPS Policy Brief, Centre for European Policy Studies, Bryssel.

(13) EUVL C 61, 14.3.2003, s. 170, kohta 2.11.

(14) COM(2000) 757 final.

(15) Guild, E. (2004), The Legal Elements of European Identity: EU Citizenship and Migration Law, Haag: Kluwer Law International, European Law Library.

(16) European Report on the Free Movement of Workers in Europe in 2010–2011, K. Groenendijk et al., tammikuu 2012, Euroopan komissio, työllisyyden pääosasto. Ks. http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=475&langId=en.

(17) Kostakopoulou, T. (2007), "European Citizenship: Writing the Future", European Law Journal, EU:n kansalaisuutta käsittelevä erikoisnumero, nide 13, numero 5, s. 623–646.

(18) Asia C-184/99, Grzelczyk.

(19) De Groot, G.R. (2005), "Towa European Nationality Law", H. Schneider (toim.), Migration, Integration and Citizenship: A Challenge for Europe’s Future, nide I, s. 13–53.

(20) Ks. esimerkiksi asiat C-369/90, Micheletti, C-192/99, Kaur, ja C-135/08, Rottmann. Ks. J. Shaw (toim.) (2012) Has the European Court of Justice Challenged Member States Sovereignty in Nationality Law?, yliopistollisen Eurooppa-instituutin EUI:n valmisteluasiakirja RSCAS 2011/62, Euroopan unionin demokratian seurantakeskus, Firenze.

(21) Analyysi direktiivistä ja sen syntyperästä esitetään S. Carreran teoksessa In Search of the Perfect Citizen? The intersection between integration, immigration and nationality in the EU (2009), Martinus Nijhoff Publishers: Leiden.

(22) Ks. direktiivin 11 artikla. Groenendijk, K. (2006), "The Legal Integration of Potential Citizens: Denizens in the EU in the final years before the implementation of the 2003 directive on long-term resident third country nationals", R. Bauböck, E. Ersboll, K. Groenendijk y H. Waldrauch (toim.), Acquisition and Loss of Nationality, nide I: Comparative Analyses: Policies and Trends in 15 European Countries, Amsterdam: Amsterdam University Press, s. 385–410.

(23) COM(2011) 585: Kertomus direktiivin 2003/109/EY soveltamisesta.

(24) S. Carrera et al. (2011), Labour Immigration Policy in the EU: A Renewed Agenda for Europe 2020, CEPS Policy Brief, Centre for European Policy Studies, Bryssel.

(25) EUVL C 302, 7.12.2004, s. 49.