Erityiskertomus nro 15/2011 ”Varmistetaanko komission toteuttamilla menettelyillä valtiontuen valvonnan vaikuttava hallinnointi?”





LYHENTEET BKT : Bruttokansantuote CP : "Cas présumé" (joko kantelu tai viran puolesta tehtävä tutkimus) Ex officio (latinankielinen ilmaisu) : Viran tai aseman puolesta; "viran puolesta": valtiontuen osalta ilmaisua käytetään viitattaessa omasta aloitteesta tehtäviin tutkimuksiin, jolloin kilpailun pääosasto päättää omasta aloitteestaan tutkia ja/tai päättää käynnistää sääntöjenvastaiseksi oletettua tukea koskevan tutkimuksen. EY-perustamissopimus : Euroopan yhteisön perustamissopimus PETRA : Pilot Experiment Time Reporting Application (ajankäyttösovellusta koskeva pilottihanke) Pk-yritys : Pienet ja keskisuuret yritykset SANI : State Aid Notification Interactive (valtiontuen ilmoittamiseen käytettävä interaktiivinen sovellus) SEUT : Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus TIIVISTELMÄ I. EU:n jäsenvaltioiden on ilmoitettava kaikki suunnitellut valtiontukitoimenpiteet komissiolle ja saatava komissiolta hyväksyntä ennen niiden täytäntöönpanoa. Valtiontuen valvonnasta vastaa Euroopan komission kilpailun pääosasto kaikilla muilla aloilla paitsi maa- ja kalatalouden alalla. II. Tilintarkastustuomioistuin kartoitti, varmistetaanko komission toteuttamilla menettelyillä valtiontuen valvonnan vaikuttava hallinnointi. Tarkastuksessa arvioitiin erityisesti: i) varmistetaanko ilmoituksiin, kanteluihin ja viran puolesta tehtäviin tutkimuksiin perustuvalla järjestelmällä, että komissio käsittelee kaikki relevantit valtiontukitapaukset ii) onko komissiolla käytössään asianmukaiset hallintorakenteet ja -menettelyt, joiden avulla se voi käsitellä valtiontukitapaukset tehokkaasti määräaikoja noudattaen iii) seuraako komissio valtiontuen valvonnan vaikutusta. III. Tilintarkastustuomioistuimen havainnot perustuvat tarkastukseen, joka toimitettiin komissiossa ja tarkastettaviksi valituissa kahdeksassa jäsenvaltiossa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että: - komissio on pyrkinyt varmistamaan, että kaikki relevantit valtiontukitapaukset käsitellään, mutta sen järjestelmät eivät takaa, että kaikki tukitapaukset tulevat käsitellyiksi - ilmoitettua valtiontukea koskevat menettelyt ovat aikaavieviä - kantelujen käsittely kestää edelleen kauan eikä menettely ole avoin - komissio reagoi nopeasti rahoituskriisiin - komissio ei arvioi valtiontuen valvontansa vaikutusta perusteellisesti jälkikäteen. IV. Edellä esitettyjen huomautusten perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio - tarkistaa valtiontuen valvontaan varattujen resurssien jakoa, jotta jäsenvaltioiden tietoisuutta valtiontukea koskevista säännöistä lisättäisiin ennakoivammalla tavalla, tehostaa valvontatoimintaansa ja organisoi ja kohdentaa viran puolesta tehtävät tutkimukset järjestelmällisemmin havaitakseen laittoman tuen - lisää tapausten käsittelymenettelyjen avoimuutta tiedottamalla sidosryhmille säännöllisemmin tapausten käsittelyn edistymisestä ja aloittamalla muodolliset tutkintamenettelyt nopeammin - lyhentää menettelyjen kestoa esim. rajaamalla jäsenvaltioille esitettävien tietojensaantipyyntöjen määrää ja käsittelemällä aiheettomat kantelut nopeasti - panee täytäntöön aiempaa tehokkaamman ajankäytön seurantaan ja johdon raportointiin tarkoitetun järjestelmän resurssien jaon optimoimiseksi - arvioi säännöllisesti jälkikäteen valtiontuen valvonnan vaikutusta yrityksiin, markkinoihin ja koko talouteen. JOHDANTO 1. Valtiontuen valvonnan vaikuttavuuden varmistaminen on kokonaisuudessaan Euroopan komission vastuulla. EU:n kilpailupolitiikan hallinnoinnin osalta päävastuussa on kilpailun pääosasto. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto ja meri- ja kalastusasioiden pääosasto vastaavat valtiontuen valvonnasta maa- ja kalatalouden alalla. Kaikilla muilla talouden aloilla valtiontuen valvonnasta vastaa kilpailun pääosasto. 2. Komission suorittaman valtiontuen valvonnan oikeusperusta on SEUT:n 107 ja 108 artikla (ks. kohdat 3 ja 8 sekä liite). Neuvoston asetuksessa (menettelyasetus [1]) ja komission asetuksessa (soveltamisasetus [2]) säädetään yksityiskohtaisesti, miten komissio hoitaa velvollisuutensa. Komissio antaa tiedonantoja ja suuntaviivoja, joiden tarkoituksena on selittää tarkemmin, miten sääntöjä sovelletaan käytännössä. 3. SEUT:n 107 artiklan 1 kohdan määritelmän mukaan valtiontuki on "jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan". Tukitoimenpide katsotaan valtiontueksi, jos se täyttää seuraavat neljä kriteeriä: tukeen liittyy valtion varojen siirtäminen tuesta koituu taloudellista etua yrityksille tuki vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua, koska siinä suositaan joitakin edunsaajia, ja tuki vaikuttaa mahdollisesti unionin sisäiseen kauppaan. Yksilöille annetut tuet tai kaikille yrityksille avoimet yleiset toimenpiteet eivät täten yleensä ole valtiontukea. Komission sääntöjen tarkoituksena on varmistaa, että jäsenvaltioiden myöntämä tuki soveltuu sisämarkkinoille. 4. Valtiontukea annetaan eri tavoin. Tavallisimmat tukimuodot ovat avustukset ja verovapautukset. Muita tukivälineitä ovat halpakorkoiset lainat, takaukset, verolykkäykset ja pääomaosakkuus. Valtiontukea voivat myöntää kansallinen hallinto / liittohallitus, alue- tai paikallishallinto sekä julkisyhteisöt. 5. Maaliskuussa 2000 pidetty Lissabonin Eurooppa-neuvosto asetti tavoitteeksi valtiontukien vähentämisen ja paremman kohdentamisen. Teollisuudelle ja palvelualoille (lukuun ottamatta rautateitä, muuta liikennettä, maataloutta ja kalataloutta) tarkoitettu valtiontuki [3] pysytteli noin 0,5 prosentissa EU-27:n bruttokansantuotteesta siihen saakka, kun rahoituskriisi puhkesi vuoden 2008 toisella puoliskolla, mutta kasvoi 3,5 prosenttiin bruttokansantuotteesta eli 410 miljardiin euroon vuonna 2009; tätä korkeammalla se ei ole ollut sen jälkeen kun komissio otti vuonna 1990 käyttöön valtiontukea koskevat selvityksensä (ks. kaavio 1). Rahoitusalalle myönnettiin vuonna 2009 rahoituskriisin vuoksi valtiontukea 351,7 miljardia euroa, mikä vastaa 2,98:aa prosenttia EU-27:n bruttokansantuotteesta; rahoituskriisiä voidaan niin ollen pitää pääsyynä valtiontuen kasvuun vuosina 2008 ja 2009 [4]. KAAVIO 1 TEOLLISUUDELLE JA PALVELUALALLE EU:SSA MYÖNNETTY VALTIONTUKI (PROSENTUAALINEN OSUUS EU-27-MAIDEN BKT:STA) +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. 6. Vuonna 2005 komissio esitti valtiontuen toimintasuunnitelman [5], jonka tarkoituksena oli, että valtiontukea koskevilla säännöillä edistettäisiin paremmin kestävää kasvua, kilpailukykyä, sosiaalista ja alueellista koheesiota sekä ympäristönsuojelua. Toimintasuunnitelma perustui seuraaviin periaatteisiin: tuen vähentäminen ja parempi kohdentaminen, tarkistettu taloudellinen lähestymistapa, tehokkaammat menettelyt, täytäntöönpanon tehostaminen, ennustettavuuden ja avoimuuden lisääminen sekä vastuun jakautuminen komission ja jäsenvaltioiden kesken. Suunnitelma pantiin vähittäin täytäntöön vuosina 2005–2009. 7. Toimintasuunnitelmassa tuotiin erityisesti esille tarve tarkentaa jäsenvaltioiden myöntämien valtiontukien täytäntöönpanoa ja valvontaa ja korostettiin, että valtiontuen alan sääntöjen noudattamisen kurinalaisuutta kansallisissa tuomioistuimissa voitaisiin tämän tavoitteen saavuttamiseksi lisätä yksityisten nostamien kanteiden yhteydessä. Huhtikuussa 2009 komissio antoi uuden tiedonannon valtiontukisääntöjen soveltamisesta kansallisissa tuomioistuimissa. Tiedonannossa annettiin tarkkoja ohjeita ja lisättiin tietoisuutta siitä, miten kansallisten tuomioistuinten suorittamaa valvontaa voitaisiin käyttää Euroopan komission valtiontukisääntöjen soveltamiseen kohdistaman valvonnan vaihtoehtona tai täydennyksenä. Kansallisia tuomioistuinmenettelyjä ei kuitenkaan ole vielä hyödynnetty laajalti [6]. 8. SEUT:n 108 artiklassa (ks. liite) vaaditaan, että EU:n jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kaikista suunnitelluista valtiontukitoimenpiteistä ja saatava komissiolta hyväksyntä ennen niiden täytäntöönpanoa (lukuun ottamatta toimenpiteitä, jotka komissio on vapauttanut ilmoitusvelvollisuudesta) (ks. kohdat 19–25). Komissio on ainoa viranomainen, joka voi todeta valtiontukitoimenpiteen perussopimuksen mukaiseksi, ja sillä on tältä osin laajalti harkintavaltaa. 9. Komissio voi joko päättää, että toimenpide ei ole valtiontukea, hyväksyä tuen tai käynnistää muodollisen tutkinnan. Kaikki päätökset on tehtävä kahden kuukauden kuluessa täydellisen ilmoituksen saamisesta [7]. Kilpailijat tai muut asianosaiset voivat tehdä kantelun komissiolle, jos he pitävät tiettyä toimenpidettä valtiontukena. Komissio voi myös käynnistää tutkimuksen oma-aloitteisesti (viran puolesta) tiettyjen valtiontueksi oletettujen tukitoimenpiteiden osalta. 10. Ilmoitusten ja kantelujen tutkinta on kaksivaiheinen (ks. kaaviot 2 ja 3). Ensimmäisessä vaiheessa suoritetaan alustava tutkimus, jossa määritetään, onko ilmoitettu toimenpide valtiontukea, ja mikäli näin on, soveltuuko se sisämarkkinoille [8]. Jos komissio alustavan tutkimuksen jälkeen katsoo, että valtiontuen soveltuvuutta sisämarkkinoille on aihetta epäillä, se päättää aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn. Ilmoituksen tehneellä jäsenvaltiolla on koko menettelyn ajan mahdollisuus muuttaa ilmoitettua toimenpidettä / ilmoitettuja toimenpiteitä siten, että siitä/niistä tulisi sisämarkkinoille soveltuvia. 11. Ensimmäisessä vaiheessa menettely tapahtuu pääasiassa komission ja jäsenvaltioiden välillä, mutta toinen vaihe on avoimempi, sillä menettelyn aloittamista koskeva päätös julkaistaan ja kaikilla asianosaisilla (tuen edunsaajat ja kilpailijat mukaan lukien) on oikeus toimittaa asiaa koskevat huomautuksensa. KAAVIO 2 ILMOITETTUA TUKEA KOSKEVA MENETTELY YKSINKERTAISTETTUNA +++++ TIFF +++++ KAAVIO 3 KANTELUMENETTELY YKSINKERTAISTETTUNA +++++ TIFF +++++ TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 12. Yleistavoitteena oli arvioida, varmistetaanko komission menettelyillä valtiontuen valvonnan vaikuttava hallinnointi. Pääasiallinen tarkastuskysymys jaettiin kolmeen alakysymykseen: a) varmistetaanko ilmoituksiin, kanteluihin ja viran puolesta tehtäviin tutkimuksiin perustuvalla järjestelmällä, että komissio käsittelee kaikki relevantit valtiontukitapaukset? b) onko komissiolla käytössään asianmukaiset hallintorakenteet ja -menettelyt, joiden avulla se voi käsitellä valtiontukitapaukset tehokkaasti määräaikoja noudattaen? c) seuraako komissio valtiontuen valvonnan vaikutusta? 13. Tarkastus kohdistui komission organisaatioon ja sen päätöksenteko- ja seurantaprosesseihin kaudella 2008–2010. Tarkastuksessa ei arvioitu komission tekemien päätösten pätevyyttä. Tarkastus kattoi kilpailun pääosaston vastuulla olevat valtiontuen valvonnan alat. Niiden osuus vuonna 2009 myönnetystä valtiontuesta oli 96 prosenttia (lukuun ottamatta rautateitä) [9], koska nimenomaan rahoitusalalle myönnettiin suuri määrä tukea. 14. Tarkastustyö komissiossa piti sisällään seuraavat osa-alueet: tutkittiin otos, johon oli poimittu 50 (ennakko)ilmoitusta, 30 kantelua, 40 seurantatapausta ja 10 perintätapausta haastateltiin tapausten käsittelijöitä ja hallinnoijia 10 eri yksikössä kilpailun pääosastolla ja pääosaston yhteydessä toimivien monialaisten yksiköiden keskeistä henkilöstöä sekä komission oikeudellista yksikköä ja pääsihteeristöä tarkastettiin keskeiset hallintoasiakirjat suoritettiin analyyttisiä testejä. 15. Vaikka tilintarkastustuomioistuin ei ole tarkastanut järjestelmiä jäsenvaltioissa, se on käynyt hakemassa tietoa 44 julkisen ja ja yksityisen sektorin sidosryhmän luona kahdeksassa jäsenvaltiossa [10]. Näiden sidosryhmien kannanottoja käytettiin ainoastaan lisätiedonlähteenä edellyttäen, että suuri osa haastatelluista henkilöistä oli ilmaissut saman kannan. HUOMAUTUKSET RELEVANTTIEN VALTIONTUKITAPAUSTEN YKSILÖINTI 16. Perussopimuksessa jäsenvaltioita velvoitetaan ilmoittamaan kaikista suunnitelluista valtiontukitoimenpiteistä komissiolle. Tilintarkastustuomioistuin tutki, saadaanko ilmoituksiin, kanteluihin ja viran puolesta tehtäviin tutkimuksiin perustuvalla nykyjärjestelmällä riittävä varmuus siitä, että komissio käsittelee kaikki merkittävät valtiontukitapaukset. Kohdissa 17–33 tarkastellaan, tarkistaako komissio riittävällä tavalla, täyttävätkö jäsenvaltiot valtiontukea koskevista säännöistä johtuvat velvoitteensa, ja lisääkö komissio jäsenvaltioiden tietoisuutta niille asetetusta valtiontuen ilmoitusvelvoitteesta. KOMISSION TOIMITTAMAT TARKASTUKSET EIVÄT RIITÄ VARMISTAMAAN, ETTÄ JÄSENVALTIOT TÄYTTÄVÄT VALTIONTUEN ILMOITUSVELVOITTEENSA KOMISSIO EI OLE HYÖDYNTÄNYT TÄYSIMÄÄRÄISESTI JULKISESTI SAATAVILLA OLEVIA TIETOJA 17. Komissiolla ei ole oikeudellista perustaa, jonka nojalla se voisi vaatia jäsenvaltioilta tietoja, joiden avulla yksilöitäisiin pääasialliset tukea myöntävät viranomaiset, jäsenvaltion sisäinen organisaatio tai jäsenvaltioissa sovellettavat ilmoitus- ja valvontamenettelyt. Sillä ei ole myöskään oikeudellista perustaa, jonka nojalla se suorittaisi ala- tai jäsenvaltiokohtaisia tutkimuksia havaitakseen mahdollisesti sääntöjenvastaisen valtiontuen. Komissio ei ole kuitenkaan hyödyntänyt täysimääräisesti julkisesti saatavilla olevia tietoja arvioidakseen tuen ilmoittamatta jättämisen riskiä. Niin ollen se ei ole yksilöinyt tukitoimenpideluokkia, joiden kohdalla ilmoittamatta jättämisen riski on erityisen suuri toimenpiteisiin liittyvän toimintariskin vuoksi tai jäsenvaltioiden käyttöönottamien valvontajärjestelmien puutteiden vuoksi. 18. Ilmoittamatta jättämisen riski on erityisen suuri pelastamis- ja rakenneuudistustuen kohdalla, verotoimenpiteissä ja alle markkinahintaan myydyn maa-alan kohdalla; tämä on johtanut useisiin kanteluihin. Riski on niin ikään suurempi alueellisten ja paikallisten hallintoelinten myöntämän tuen kohdalla, sillä ne myöntävät valtiontukea ainoastaan satunnaisesti eivätkä niin ollen tunne kovin hyvin valtiontukea koskevia sääntöjä. RYHMÄPOIKKEUSTOIMENPITEIDEN SEURANTA ON VÄHÄISTÄ 19. Vuonna 1998 neuvosto mahdollisti sen, että komissio voi antaa valtiontuen osalta ns. ryhmäpoikkeusasetuksia [11]. Näiden asetusten avulla komissio voi päättää, että tietyt valtiontukiluokat ovat perussopimuksen mukaisia, jos ne täyttävät tietyt edellytykset, ja täten vapauttaa ne ennakkoilmoitusta ja komission hyväksyntää koskevista vaatimuksista. 20. Komissio soveltaa ryhmäpoikkeuksia useilla aloilla, mm. ammattikoulutukseen, työllisyyteen, tutkimukseen ja kehittämiseen sekä luonnonsuojeluun myönnettävissä valtiontuissa. Vuonna 2008 nämä ryhmäpoikkeukset koottiin yhdeksi yleiseksi ryhmäpoikkeusasetukseksi [12]. Valtiontuen toimintasuunnitelmassa vahvistettujen perusperiaatteiden mukaisesti (ks. kohta 6) yleinen ryhmäpoikkeusasetus lisäsi ryhmäpoikkeusasetusten laajuutta huomattavasti sekä tukityyppien että tuen enimmäismäärien osalta. Vuodesta 2007 alkaen ryhmäpoikkeustoimenpiteiden määrä on ylittänyt ilmoitusten määrän (ks. kaavio 4). KAAVIO 4 ILMOITUSTEN JA RYHMÄPOIKKEUSTOIMENPITEIDEN MÄÄRIEN KEHITYSSUUNTA +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. 21. Komissio on myöntänyt, että jälkeenpäin tehdyn seurannan merkitys kasvaa, koska yhä useammat toimenpiteet on vapautettu ennakkoilmoituksista [13]. Seuranta perustuu kuitenkin ainoastaan vuotuiseen asiakirjatarkastukseen, joka koskee 15:tä hyväksyttyä tukijärjestelmää sekä 15:tä ryhmäpoikkeustoimenpidettä, jotka on valittu harkinnanvaraisesti. Tämä antaa ainoastaan jonkinlaista tuntumaa siitä, kuinka yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa ja tukijärjestelmien hyväksymisestä tehdyissä komisson päätöksissä vahvistettuja edellytyksiä noudatetaan [14]. 22. Komissio kohdisti vuonna 2008 seurantaa 30 tapaukseen, ja havaitsi merkittäviä ongelmia kolmessa tapauksessa. Tästä prosessista oli niin ikään vain vähän hyötyä, sillä komissio ei pystynyt tarkastamaan yksittäisiä avustuksia tiettyjen otokseen poimittujen järjestelmien kohdalla, koska niiden kautta ei vielä ollut myönnetty tukea. Komissiolla oli myös vaikeuksia saada jäsenvaltioilta pyytämiään tietoja. KOMISSIO EI VALVO VÄHÄMERKITYKSISEN TUEN ENIMMÄISMÄÄRÄN NOUDATTAMISTA 23. Vähämerkityksistä tukea koskevassa asetuksessa [15] asetettiin 200000 euron enimmäismäärä, jonka alle jäävän tuen ei katsota vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan eikä väärentävän kilpailua; näin ollen kyseessä ei ole valtiontuki. Jäsenvaltiot ovat suhtautuneet vähämerkityksistä tukea koskeviin sääntöihin myönteisesti ja lisänneet vähitellen niiden soveltamista. Tämän myötä tukitoimenpiteet on ollut mahdollista panna nopeammin täytäntöön. 24. Jäsenvaltioiden olisi vähämerkityksistä tukea myöntäessään tiedotettava asianomaisille yrityksille tuen vähämerkityksisyydestä, pyydettävä yrityksiltä kattavat tiedot niiden saamista muista vähämerkityksisistä tuista kolmelta edelliseltä vuodelta ja tarkastettava huolellisesti, ettei enimmäismäärää ylitetä. Enimmäismäärän noudattaminen voidaan myös varmistaa keskusrekisterin avulla, mutta rekisteri on käytössä vain aniharvoissa jäsenvaltioissa. 25. Vaikka jäsenvaltioiden on kirjattava ja kerättävä kaikki tiedot vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen soveltamisesta ja toimitettava kyseiset tiedot komissiolle kirjallisesta pyynnöstä, käytännössä komissio ei valvo vähämerkityksisen tuen myöntämisedellytysten täyttymistä. Useat tuen myöntäjät ilmoittivat, että vähämerkityksisen tuen enimmäismäärän noudattamista on erittäin vaikea tarkastaa ja että niillä ei ole selkeää käsitystä siitä, noudatetaanko enimmäismäärää yleisesti ottaen. KOMISSIO EI YRITÄ JÄRJESTELMÄLLISESTI HAVAITA ILMOITTAMATTA JÄÄNEITÄ TUKITOIMENPITEITÄ 26. Sellaiset valtiontukitoimenpiteet, jotka jäsenvaltioiden olisi pitänyt ilmoittaa, mutta joita ei ole ilmoitettu, havaitaan lähinnä kantelujen ja viran puolesta tehtyjen tutkimusten perusteella (ks. kohta 9). Komissio on vasta hiljattain alkanut rekisteröimään viran puolesta tehdyt tutkimukset ja kantelut erikseen. Viran puolesta tehtyjä tutkimuksia (35 tapausta vuonna 2009 ja 18 tapausta vuonna 2010) on määrällisesti paljon vähemmän kuin kanteluja (noin 400 tapausta vuonna 2009). 27. Vaikka tietyt mahdolliset uudet valtiontukitapaukset löytyvät käymällä läpi alan lehtiä ja havaintojen perusteella ryhdytään viran puolesta tehtäviin tutkimuksiin, käytäntö ei ole vakiintunut. Itse asiassa komission suorittama tukijärjestelmien ja ryhmäpoikkeustoimenpiteiden vähäinen valvonta (ks. kohdat 19–22) on ainoa järjestelmällinen valtiontukialalla viran puolesta nykyään toteutettava toiminto. Komissio on itsekin tunnustanut, että kantelut ja kansalliset kanteet eivät vielä riitä varmistamaan, että jäsenvaltiot noudattavat täysimääräisesti velvollisuuttaan ilmoittaa valtiontuesta, ja että ilmoitusten määrän vähentäminen jatkossa olisi korvattava muilla valvontamekanismeilla. 28. Valtiontuen käsitteen monimutkaisuuden vuoksi jäsenvaltioiden on vaikea päättää, onko toimenpide valtiontukea ja onko siitä tarpeen ilmoittaa komissiolle. Erityisen vaikeaa on määrittää, ovatko tietyt verotoimenpiteet valtiontukea. Tämä selittää sen, miksi noin 5 prosenttia ilmoituksista tehdään pelkästään oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä [16]. Euroopan unionin tuomioistuimen tulkinta valtiontuesta on väljä, joten komissio katsoo, että sillä on vähän liikkumavaraa päättää, että toimenpide ei ole valtiontukea. 29. Jos komissio päättää kantelun tai viran puolesta tehtävän tutkimuksen myötä, että toimenpide on sisämarkkinoille soveltuvaa tukea, jäsenvaltiolle tai edunsaajille ei koidu seurauksia siitä, että ilmoitusta ei ole tehty (tai se on tehty myöhässä). Jos komissio päättää, että on myönnetty tukea, joka ei sovellu sisämarkkinoille, edunsaajien on palautettava saamansa tuki korkoineen, aivan kuin kyseessä olisi ollut laina (ks. kohta 68). 30. Komissio ei tarkasta, luovuttiinko tukitoimenpiteistä, joita koskevat ilmoitukset peruttiin, mutta jotka lähtökohtaisesti olivat valtiontukea, vai pantiinko ne täytäntöön ilman komission hyväksyntää. Jälkimmäisessä tapauksessa toimenpide olisi sääntöjenvastaista valtiontukea, jonka osalta komissio voisi avata viran puolesta tehtävän tutkimuksen. Tämä pätee myös niihin ilmoitettuihin tukitoimenpiteisiin, joista komissio on antanut kielteisen päätöksen. KOMISSION TOIMINTA EI OLE TARPEEKSI ENNAKOIVAA SEN PYRKIESSÄ LISÄÄMÄÄN JÄSENVALTIOIDEN TIETÄMYSTÄ NIIDEN VELVOLLISUUKSISTA ILMOITTAA VALTIONTUESTA KOMISSION LUOMAT KANSALLISET YHTEYSPISTEET EIVÄT OLLEET KOVINKAAN SUOSITTUJA 31. Vuonna 2006 kilpailun pääosasto päätti luoda kansalliset yhteyspisteet komissioon. Kyseiset virkamiehet (yksi kustakin maasta) toimivat kilpailun pääosastossa ensimmäisenä "vastaanottopisteenä". Heidän tehtävänään oli antaa avoinna olevien tapausten ulkopuolella jäsenvaltioille ohjeita, jotka eivät ole virallisia eivätkä sitovia. Valtaosa jäsenvaltioiden tukia myöntävistä viranomaisista ei kuitenkaan ole koskaan ottanut yhteyttä kansallisiin yhteyspisteisiin, koska he eivät joko tienneet niiden olemassaolosta tai eivät tunteneet tarvetta yhteydenottoon. VALTAOSA SIDOSRYHMISTÄ SUHTAUTUISI MYÖNTEISESTI SIIHEN, ETTÄ KOMISSIO OLISI TOIMINNASSAAN ENNAKOIVAMPI 32. Komission kannattaisi pohtia vastaisuudessa sitä, että seitsemässä kahdeksasta tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta sidosryhmät totesivat suhtautuvansa myönteisesti siihen, että komissio olisi toiminnassaan ennakoivampi ainakin yhdellä seuraavista osa-alueista ja lisäisi mahdollisten tuen myöntäjien tietämystä ilmoitusvelvollisuudesta edistäisi parhaita käytäntöjä EU:n kilpailusääntöjen mukaisten vaikuttavien tukitoimenpiteiden suunnittelun osalta neuvoisi paremmin, mitä tietoja kunkin ilmoitustyypin kohdalla on tarkalleen ottaen toimitettava, jotta komissio voisi todeta, että ilmoitus on täydellinen; ilmoituslomakkeen vakiointi sähköisessä SANI-järjestelmässä on ratkaissut ongelman ainoastaan osittain julkaisisi Euroopan komission kilpailusivustolla erillisen, säännöllisesti päivitettävän "usein kysyttyä" -osion perustaisi neuvontapisteen, josta saisi tietoa, miten ohjeita on tulkittava. KOMISSION ANTAMAT SUUNTAVIIVAT OVAT JOIDENKIN SIDOSRYHMIEN MUKAAN LIIAN MONIMUTKAISIA 33. Sidosryhmät suhtautuvat yleisesti ottaen myönteisesti komission antamiin suuntaviivoihin. Ne ovat toki lisänneet komission valtiontuesta tekemien päätösten ennustettavuutta, mutta silti tietyt sidosryhmät pitävät niitä liian monimutkaisina, tulkinnanvaraisina ja epäselvinä, mikä vähentää oikeusvarmuutta. TAPAUSTEN KÄSITTELY 34. Ilmoitusten, kantelujen ja perintätapausten käsittelyä koskevat säännöt esitetään menettelyasetuksessa, valtiontukien valvontaan sovellettavissa käytännesäännöissä (ks. laatikko 1) ja kilpailun pääosaston sisäisessä menettelykäsikirjassa. Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko komissiolla käytössään asianmukaiset hallintorakenteet ja -menettelyt, joiden avulla se voi käsitellä valtiontukitapaukset tehokkaasti määräaikoja noudattaen. LAATIKKO 1 VUONNA 2009 HYVÄKSYTTYJEN VALTIONTUKIEN VALVONTAAN SOVELLETTAVIEN KÄYTÄNNESÄÄNTÖJEN KESKEISET OSA-ALUEET Aivan uudenlaisissa, teknisesti monimutkaisissa, arkaluontoisissa tai kiireellisissä tapauksissa komissio tarjoaa ilmoituksen tehneelle jäsenvaltiolle keskinäisesti sovitun suunnitelman. Komissio pyrkii ryhmittelemään tietojensaantipyynnöt alustavan tutkimuksen vaiheessa. Sen vuoksi komissio esittää periaatteessa vain yhden perusteellisen tietojensaantipyynnön, joka lähetetään yleensä 4–6 viikon kuluessa ilmoituksen päivämäärästä. Päätös muodollisen tutkintamenettelyn käynnistämisestä julkaistaan kahden kuukauden kuluessa. Jäsenvaltioiden ja asianosaisten huomautusten toimittamiselle asetettuja määräaikoja noudatetaan tarkemmin. Komissio pyrkii parhaansa mukaan noudattamaan kantelun tutkinnassa ohjeellista aikataulua eli tutkimaan kantelun 12 kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta. Jäsenvaltioille ja kantelun tekijöille ilmoitetaan systemaattisesti kantelun käsittelyn lopettamisesta tai käsittelyn muista vaiheista. LUOTETTAVIEN HALLINTOTIETOJEN PUUTE JA ORGANISATORISET ONGELMAT HAITTAAVAT KOMISSION TOIMINTAA KILPAILUN PÄÄOSASTON VALTIONTUKIMENETTELYT OVAT YLEENSÄ SELKEITÄ JA NIITÄ NOUDATETAAN ASIANMUKAISESTI 35. Tapausten käsittelymenettelyjen osalta pääasiallinen viiteasiakirja on menettelykäsikirja. Se on saatavilla kilpailun pääosaston intranet-sivustolla. Käsikirjaa päivitetään säännöllisesti ja henkilöstölle tiedotetaan päivityksistä sähköpostitse. Se kattaa suurimman osan päätoiminnoista ja sisältää selkeitä ohjeita sekä vakiomalleja. Tapausten käsittelijät toimivat yleensä käsikirjan mukaan, paitsi joskus menettelyjen määräaikojen osalta (ks. kohta 48) ja ladatessaan asiakirjoja ISIS-järjestelmään (ks. kohta 41). TAPAUSTEN MÄÄRÄ JA MONIMUTKAISUUS SEKÄ NIIDEN ENSISIJAISUUDEN MÄÄRITTÄMINEN TUOTTAVAT ONGELMIA 36. Valtiontukitapaukset edellyttävät tukiehdotusten huolellista ja tarkkaa analysointia; tukiehdotukset voivat olla monimutkaisia ja taloudelliselta merkitykseltään huomattavia. Joissakin tapauksissa niihin saattaa liittyä monimutkaisia osa-alueita, kuten laajoja ilmailuhankkeita tai pankkien uudelleenjärjestelyjä. Kukin virkamies käsittelee keskimäärin seitsemää tapausta ja avustaa käsittelyä seitsemässä muussa tapauksessa. Resursseja on niin ollen käytettävissä vain rajallisesti muihin toimintoihin, kuten viran puolesta tehtäviin tutkimuksiin, seurantatoimiin ja aloitteisiin, joiden tarkoituksena on lisätä parhaiden käytäntöjen leviämistä jäsenvaltioiden kesken. 37. Kilpailun pääosasto organisoitiin uudelleen vuonna 2007. Yksi uudelleenorganisoinnin päämääristä oli lisätä sen valmiuksia käyttää resursseja tehokkaammin jakamalla henkilöresurssit joustavammin eri yksiköiden ja pääosastojen kesken; tämä mahdollisti sen, että tapausta käsittelevän työryhmän muodostavat tapausten käsittelijä ja hänen avustajansa olivat eri yksiköistä. Lukuun ottamatta rahoituskriisin alkuvaiheita tapausten käsittelijät ovat kuitenkin käyttäneet aikaa muissa yksiköissä hallinnoituihin tapauksiin vain muutaman prosentin verran kokonaistyöajastaan. 38. Uudet valtiontukitapaukset on joulukuusta 2009 alkaen jaettu ensisijaisuuden mukaan kahteen luokkaan kahden pääasiallisen kriteerin perusteella; nämä kriteerit ovat ennakkotapausarvo ja täytäntöönpanon painopisteet: ensisijaisuusluokkaan 1 kuuluvat tapaukset, jotka ovat välttämättömiä valtiontuen valvonnan vaikuttavuuden varmistamisen kannalta ensisijaisuusluokkaan 2 kuuluvat muut kuin ensisijaisuudeltaan luokkaan 1 kuuluvat tapaukset. 39. Vaikka ensisijaisuusluokkaan 1 kuuluvat tapaukset saavat enemmän resursseja ja hallinnon huomiota, niitä ei kuitenkaan välttämättä ratkaista nopeasti, sillä ne ovat todennäköisesti kaikkein monimutkaisimpia tapauksia. Tapauksen käsittelijät hoitavat useita tapauksia samanaikaisesti ja heidän on noudatettava kaikkien ilmoitusten kohdalla lakisääteisiä määräaikoja. Heidän on myös joskus siirrettävä sivuun ensijaisuusluokkaan 1 kuuluva tapaus ja hoidettava sen sijaan merkitykseltään vähäisempi ilmoitus. Tapausten käsittelijät katsovat tarvitsevansa lisäohjeita siitä, miten heidän on jaettava työaikansa ensisijaisuusluokkaan 2 kuuluvien tapausten kesken, jotka muodostavat suurimman osan heidän kokonaistyömäärästään [17]. 40. Optimaalisen resurssien jaon varmistamiseksi johto tarvitsee tarkat tiedot käytettävissä olevista resursseista ja organisaation työmäärästä kunakin ajankohtana. Vuonna 2009 kilpailun pääosasto alkoi tämän mukaisesti toteuttaa ajankäyttöä koskevaa pilottihanketta, jota kutsutaan nimellä PETRA.Tämän välineen avulla tapausten käsittelijät voivat jakaa työaikaansa käsittelemiensä tapausten mukaisesti. Osallistuminen on vapaaehtoista ja osittaista, mikä tarkoittaa, että PETRAan perustuvat raportit ovat tätä nykyä vain suuntaa-antavia ja että kilpailun pääosastolla ei ole vieläkään kokonaistilannetta kuvaavaa välinettä. TAPAUSTEN KÄSITTELYYN SOVELLETTAVAT TIETOKONEJÄRJESTELMÄT VASTAAVAT YLEENSÄ KÄYTTÄJIEN VAATIMUKSIA 41. Kaikkia valtiontukitapauksia hallinnoidaan ja valvotaan ISIS-järjestelmän avulla. Se on hyödyllinen väline, johon tallennetaan kaikki päätöksenteossa tarvittava tieto ja jota käytetään määräaikojen seurannassa ja työnsuunnittelussa. Järjestelmän avulla on mahdollista tuottaa useita raportteja, jotka koskevat esim. tapausten käsittelyruuhkaa ja käsittelyn kestoa koskevia tilastotietoja. Järjestelmässä on kuitenkin joitakin puutteita: Marraskuuhun 2010 saakka ilmoituksia tai kanteluita tutkittiin usein usean eri menettelyn avulla (ks. kaaviot 2 ja 3); kullakin menettelyllä oli oma tunnistenumero, minkä vuoksi ilmoituksen tai kantelun käsittelyn kokonaiskestoa oli mahdotonta arvioida. Tutkimukseen liittyviä menettelyjä ei aina ilmaistu selkeästi ISIS-järjestelmässä, joten tapauksesta kokonaisuudessaan oli aikaavievää ja vaikeaa muodostaa selkeää yleiskäsitystä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista tapauksista 30 prosentissa ISIS-järjestelmästä puuttui tiettyjä asiakirjoja, kuten kokouspöytäkirjoja, sähköpostiviestejä ja tietoja puhelinsoitoista tai neuvottelupuheluista ja/tai niitä ei ollut rekisteröity oikea-aikaisesti. UUSILLA ILMOITUSTEN HALLINNOINTIIN TARKOITETUILLA MENETTELYILLÄ EI OLE RATKAISTU OIKEA-AIKAISUUTEEN JA KÄYTTÖHANKALUUTEEN LIITTYVIÄ ONGELMIA 42. Komissio antoi vuonna 2009 yksinkertaistamispaketin, johon sisältyi valtiontukien valvonnassa sovellettava yksinkertaistettu menettely [18] (ks. kohdat 59 ja 60) ja käytännesäännöt (ks. kohta 34 ja laatikko 1). Käytännesääntöjen ensisijaisena tavoitteena on "antaa tietoa siitä, kuinka valtiontukimenettelyt yleensä etenevät, ja siten lisätä yhteistyöhenkeä ja keskinäistä ymmärrystä komission, jäsenvaltioiden viranomaisten sekä oikeusalan asiantuntijoiden ja liike-elämän välillä". 43. Käytännesääntöjen mukaisesti komissio on myös kannustanut jäsenvaltioita ryhtymään mahdollisimman aikaisessa vaiheessa yksinkertaistetun menettelyn ulkopuoliseen ilmoitusta edeltävään yhteydenpitoon. Ilmoitusta edeltävän yhteydenpidon tarkoituksena on parantaa ilmoitusten laatua antamalla lisäselvityksiä jäljellä oleviin kysymyksiin tai komission päätöksentekoon tarvitsemiin tietoihin. Vaikka jotkin tuen myöntäjät kyseenalaistavat yhteydenpidosta saatavan hyödyn, ilmoitusta edeltävien yhteydenpitotapausten määrä on kasvanut huomattavasti vuosina 2009–2010 (ks. kaavio 5). ALUSTAVA TUTKIMUS KESTÄÄ MONIEN ILMOITUSTEN KOHDALLA KAUAN 44. Jäsenvaltion ilmoituksessa esittämien tietojen olisi oltava riittävän kattavia, jotta komissio voisi tehdä päätöksen ilman lisätietoja. Jos ilmoitus ei ole kattava, kilpailun pääosasto lähettää lisätietopyynnön, johon jäsenvaltion on vastattava 20 arkipäivän kuluessa. Jäsenvaltiolla on oikeus pyytää määräajan lykkäystä. KAAVIO 5 ENNAKKOILMOITUSTEN JA ILMOITUSTEN MÄÄRÄN KEHITYSSUUNTA +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. 45. Keskimääräinen päätöksentekoon käytettävä aika piteni vuosien 2005 ja 2008 välillä. [19] Vuosina 2007–2008 päätöksenteko kesti vähintään kuusi kuukautta 40 prosentin kohdalla ilmoituksista. Prosentuaalinen osuus laski merkittävästi vuonna 2009, mutta tämä selittyy osittain rahoituskriisitapauksilla, jotka on käsitelty erityisen nopeasti niiden kiireellisyydestä johtuen. 46. Alustavan tutkimuksen kesto määräytyy pääasiassa kolmen tekijän perusteella: komission jäsenvaltioille lähettämien tietojensaantipyyntöjen määrä jäsenvaltioiden tietojensaantipyyntöön vastaamiseen käyttämä aika komission päätöksentekoon tai toisen tietojensaantipyynnön lähettämiseen käyttämä aika (enintään kaksi kuukautta). Komissio lähettää vähintään kaksi tietojensaantipyyntöä joka kolmannen otokseen sisältyvän ilmoituksen kohdalla 47. Kuten menettelykäsikirjassa todetaan, tapauksen käsittelystä vastaavan työryhmän olisi pyrittävä ryhmittelemään tietojensaantipyynnöt alustavassa tutkimusvaiheessa. Periaatteessa alustavassa tutkimusvaiheessa pitäisi esittää vain yksi perusteellinen tietojensaantipyyntö, joka lähetetään yleensä 4–6 viikon kuluessa ilmoituksen päivämäärästä. Lisäpyyntö voidaan esittää asianmukaisesti perustelluissa poikkeustapauksissa. Kuitenkin niissä 28 prosentissa otokseen poimituista tapauksista, joissa komissio on virallisesti pyytänyt lisätietoja, tietojensaantipyyntöjä on lähetetty vähintään kolme. Tietojensaantipyynnöt lähetetään usein vähän ennen lakisääteisen määräajan umpeutumista 48. Komissio lähettää tietojensaantipyynnöt keskimäärin 50 päivän kuluttua ilmoituksesta tai viimeisestä jäsenvaltion lähettämien tietojen toimituksesta. Koska monet tietojensaantipyynnöt on käännettävä ja tapausten käsittelijät joutuvat työssään noudattamaan samaan aikaan useita eri tapauksia koskevia määräaikoja, tietyt tietojensaantipyynnöt lähetetään vasta juuri ennen kuin kahden kuukauden määräaika umpeutuu. Neljässä tarkastetuista 43 ilmoitetusta tapauksesta lakisääteinen määräaika ylitettiin. Lain mukaan komission on kahden kuukauden kuluessa joko lähetettävä tietojensaantipyyntö tai tehtävä päätös (joko hyväksyä tuki tai käynnistää muodollinen tutkinta). Jä senvaltiot eivät useinkaan vastaa komission asettamaan määräaikaan mennessä 49. Komission lähettämien kysymysten suuren määrän, monimutkaisuuden ja yksityiskohtaisuuden vuoksi vastaaminen 20 arkipäivän kuluessa on jäsenvaltioille haaste. Komissiolle vastaamista voi niin ikään viivästyttää jäsenvaltion hallintorakenne. Esimerkiksi hajautetun hallinnon mallia soveltavissa jäsenvaltioissa raportointi käsittää monia eri viranomaistasoja, joiden kautta vastaukset on kanavoitava. 50. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastaman ilmoitusotoksen perusteella jäsenvaltiot antoivat tiedot keskimäärin 33 arkipäivän kuluttua. Otokseen sisältyvistä ilmoitetuista tapauksista 40 prosentin kohdalla jäsenvaltiot eivät toimittaneet pyydettyjä tietoja ajoissa eli niitä ei toimitettu 20 arkipäivän kuluessa eikä myöskään komission kanssa sovitun tarkistetun aikataulun mukaisesti. MYÖS MUODOLLINEN TUTKINTAMENETTELY ON AIKAAVIEVÄ 51. Komission on avattava muodollinen tutkintamenettely, kun sillä on suuria vaikeuksia määrittää, onko tuki sisämarkkinoille soveltuva, tai se epäilee suuresti tuen soveltuvuutta ja/tai kun sillä on menettelyllisistä syistä vaikeuksia saada tarvittavia tietoja. Yli puolessa vuosina 2005–2008 ilmoitetuista tapauksista päätöksen tekemiseen muodollisen menettelyn avaamisesta kului yli kuusi kuukautta [20]. 52. Komission on pyrittävä mahdollisuuksiensa mukaan tekemään päätös ilmoitettujen tapausten osalta 18 kuukauden kuluessa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta [21]. Käynnistetyistä muodollisista tutkintamenettelyistä 38 prosenttia (9/24) ylitti 18 kuukauden suositeltavan keston vuonna 2005, 13 prosenttia (4/31) vuonna 2006, 33 prosenttia (9/27) vuonna 2007 ja 18 prosenttia (3/17) vuonna 2008. Kun alustava tutkimus otetaan myös huomioon, käsittelyn kokonaisaika ilmoituksesta komission päätökseen oli näissä tapauksissa yli kaksi vuotta. 53. Sidosryhmät totesivat kaikissa tarkastuskäynnin kohteina olleissa jäsenvaltioissa, että tapausten käsittelymenettelyt kestivät liian kauan. Ongelmallisimpia olivat yksittäiset tukihankkeet ja erityisesti ne, joiden osalta komissio teettää perusteellisen taloudellisen arvioinnin (ks. kohdat 55 ja 56). Jäsenvaltioiden kannalta tällä saattaa olla kielteisiä vaikutuksia: kansallinen lainsäädäntö viivästyy tai mahdolliset sijoittajat saatetaan menettää. Komissiossa tapauksia tutkivien työryhmien kokoonpano usein muuttuu, mikä saattaa aiheuttaa lisäviivästyksiä menettelyihin. KESKINÄISESTI SOVITTUA SUUNNITELMAA ON TÄHÄN MENNESSÄ HYÖDYNNETTY VÄHÄN 54. Keskinäisesti sovittu suunnitelma otettiin käyttöön syyskuussa 2009 valtiontukien valvonnassa sovellettavien käytännesääntöjen mukaisesti. Jäsenvaltio ja komissio voivat keskinäisesti sopia tapausten käsittelyn ensisijaisuudesta, jäsenvaltion toimittamista tiedoista ja komission tekemän arvioinnin todennäköisestä muodosta ja kestosta. Jäsenvaltioiden tavoitteena on toimittaa kaikki tarvittavat tiedot oikea-aikaisesti ja vastapainoksi komissio pyrkii tapausta tutkiessaan noudattamaan keskinäisesti sovittua aikataulua. Tarkastuksen aikana tarkastettujen tapausten osalta ei havaittu minkäänlaista merkkiä keskinäisesti sovitusta suunnitelmasta. UUSI TARKISTETTU TALOUDELLINEN LÄHESTYMISTAPA EI OLE SIDOSRYHMIÄ AJATELLEN RIITTÄVÄN SELKEÄ 55. Valtiontuen toimintasuunnitelmassa (ks. kohta 6) vahvistettiin vuonna 2005 uusi kolmitasoinen ryhmäpoikkeukseen, vakioarviointiin ja yksityiskohtaiseen arviointiin perustuva rakenne. Komissiolle ilmoitettujen valtiontukitoimenpiteiden tarkasteluun on periaatteessa sovellettava vakioarviointia. Yksityiskohtainen arviointi koskee pientä määrää erityistapauksia (esim. tiettyjä laajoja investointihankkeita). 56. Yksityiskohtaiseen arviointiin saattaa sisältyä tarkistettu taloudellinen analyysi [22], jonka tarkoituksena on tarjota komissiolle pitävä analyysi valtiontuen todennäköisistä taloudellisista vaikutuksista. Painopiste on "tasapainotestissä". Tuen soveltuvuuden arvioinnissa on pohjimmiltaan kyse siitä, että pyrittäessä edistämään tarkasti määriteltyjen yhteisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamista, kielteisten vaikutusten on oltava oikeassa suhteessa myönteisiin vaikutuksiin nähden [23]. 57. Nämä uudet järjestelyt ovat kuitenkin herättäneet huolta sidosryhmien keskuudessa; sidosryhmät ovat eri mieltä siitä, onko komission tarkistettu taloudellinen lähestymistapa vaikuttava. Jotkut uskoivat, että se ainoastaan pidentää hyväksyntämenettelyä ja luo lisää epävarmuutta, kun taas toiset pitivät sitä myönteisenä tapana tutkia ehdotetun toimenpiteen todellista vaikutusta ja olivat pettyneitä siihen, että komissio ei soveltanut sitä enempää. 58. Komissio järjesti julkisen kuulemisen asiasta vuonna 2009 ja julkaisi kuulemisen tulokset alkuvuodesta 2011. Komissio ei kuitenkaan vielä ole reagoinut siihen, että kuulemisen yhteydessä kävi ilmi, että tarkistetusta taloudellisesta lähestymistavasta ollaan huolissaan. Valtiontukijärjestelmän onnistunut käyttö edellyttää suurta keskinäistä ymmärrystä komission ja jäsenvaltioiden sidosryhmien kesken. VUONNA 2009 KÄYTTÖÖNOTETTUA YKSINKERTAISTETTUA MENETTELYÄ ON SOVELLETTU TÄHÄN MENNESSÄ VÄHÄN 59. Yksinkertaistettu menettely otettiin käyttöön, jotta tietyntyyppisiä valtiontukitoimenpiteitä voitiin tutkia nopeutetulla aikataululla; "kyse on toimenpiteistä, joiden osalta komission edellytetään vain tarkistavan, että ne ovat voimassa olevien sääntöjen ja käytäntöjen mukaisia, käyttämättä harkintavaltaa". Aloite voi osoittautua hyödylliseksi, mutta sen vaikuttavuutta on vaikea arvioida, sillä sitä on tähän mennessä sovellettu vähän. 60. Vuonna 2010 yksinkertaistettua menettelyä sovellettiin 21 tapaukseen. Niiden osuus kaikista vastaanotetuista ilmoituksista on vähemmän kuin 4 prosenttia. Menettelyn vähäisen käytön voidaan katsoa johtuvan seuraavista syistä: komissio varaa itselleen oikeuden palata tavanomaiseen menettelyyn, jos yksi yksinkertaistettua menettelyä koskevassa tiedonannossa tarkoitetuista suojatoimista/poikkeuksista pätee jäsenvaltiot eivät ole halukkaita soveltamaan yksinkertaistettua menettelyä, koska tavanomaisista ilmoituksista poiketen yhteenveto ilmoituksista julkaistaan komission internet-sivustolla, mikä mahdollistaa sen, että asianosaiset voivat toimittaa huomautuksia yksinkertaistetun menettelyn soveltamisehdot ovat tiukat yksinkertaistettua menettelyä sovelletaan ainoastaan yksiselitteisiin ilmoitettuihin tapauksiin, jotka yleensä hyväksytään joka tapauksessa kuuden kuukauden kuluessa tavanomaisessa menettelyssä ennen yksinkertaistetun menettelyn soveltamista on oltava ilmoitusta edeltävää yhteydenpitoa. KANTELUJEN SELVITTÄMINEN KESTÄÄ EDELLEEN KAUAN EIKÄ MENETTELY OLE AVOIN 61. Kilpailijat tai muut asianosaiset voivat tehdä kantelun komissiolle, jos he katsovat, että tietty toimenpide on valtiontukea. Kantelulomake on saatavilla Euroopan komission internet-sivustolla ja sen voi joko täyttää verkossa tai lähettää postitse, minkä vuoksi kantelun tekeminen on suhteellisen helppoa. Useat tehdyistä kanteluista eivät kuulu kilpailun pääosaston toimivaltaan ja ne joko päätetään kantelun rajoitetun tutkinnan jälkeen tai siirretään käsiteltäväksi toiseen pääosastoon, esim. verotuksen ja tulliliiton pääosastoon. Joidenkin kilpailun pääosaston vastaanottamien ja käsittelemien kantelujen syynä ei ole huoli mahdollisesta kilpailun vääristymisestä vaan esim. ympäristöongelmat. 62. Sekä vastaanotettujen kantelujen määrä että avoinna olevien kantelujen määrä on kasvanut tasaisesti kaudella 2006–2010 (ks. kaavio 6). Puolet kanteluista oli ollut avoinna yli vuoden [24], lähes neljännes yli kaksi vuotta ja muutama jopa yli viisi vuotta. Kasautuminen on huomattavaa erityisesti liikennealalla. Kilpailun pääosasto otti kyseiset tapaukset hoitaakseen energian ja liikenteen pääosastolta vuoden 2010 alussa komission jäsenten salkkujen uudelleenjärjestelyn myötä. 63. Kantelujen käsittelylle ei ole asetettu oikeudellisesti sitovia määräaikoja, sitä vastoin ilmoituksiin sovelletaan tiukkoja määräaikoja. Menettelyasetuksen 10 artiklan mukaan komission on kuitenkin tutkittava kantelut "viipymättä". 64. Muut kuin ensisijaiset kantelut käsitellään usein silloin, kun asiasta vastaavalla tapausten käsittelijällä ei ole kiireellisempää työtä. Tästä seuraa, että sekä alustava että muodollinen tutkimus voi kestää kauan. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 30 kantelusta kymmenessä tapauksessa [25] päätöstä ei ollut tehty tai tapausta ei ollut päätetty kahden vuoden kuluessa. Useissa tapauksissa ei ollut toteutettu minkäänlaisia toimia yli vuoteen. Päätöstä ei tehdä vuoden sisällä puolessa "cas présumé" -tapauksista [26] ja valtaosaan muodollisista tutkintamenettelyistä kuluu myös yli vuosi. Kantelun tekijöillä on mahdollisuus saattaa asia Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi laiminlyönnin toteamiseksi (SEUT, 265 artikla), mutta näin on tapahtunut vain muutaman kerran. KAAVIO 6 KANTELUJEN KASVAVA MÄÄRÄ +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. 65. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 30 kantelua käsittävän otoksen; kuudessa tapauksessa komissio ei ollut kahden kuukauden kuluessa toimittanut kantelua edelleen jäsenvaltiolle eikä pyytänyt tietoja. Yhdessätoista tapauksessa jäsenvaltiolle ja/tai kantelun tekijälle ei ollut tiedotettu tapauksen edistymisestä yli vuoteen. Kuudessa tapauksessa jäsenvaltiolle ja/tai kantelun tekijälle ei ilmoitettu tapauksen päättämisestä, mikä vähensi oikeusvarmuutta, sillä jäsenvaltio ei tiennyt, voisiko se jatkaa tuen myöntämistä. 66. Muodollisten tutkintamenettelyjen viivästynyt avaaminen tai avaamatta jättäminen vähentää niin ikään menettelyn avoimuutta, sillä kolmansille osapuolille ilmoitetaan tapauksesta ja heillä on mahdollisuus esittää huomautuksia vasta sitten kun Euroopan unionin virallisessa lehdessä on julkaistu päätös muodollisen tutkintamenettelyn avaamisesta (2–6 kuukauden kuluttua päätöksen tekemisestä). Julkaisuviive johtuu usein siitä, että päätös on käännettävä kaikille virallisille EU-kielille ja että päätöksestä on laadittava versio, joka ei ole luottamuksellinen. 67. Komissio pyrkii päättämään aiheettomat kantelutapaukset ilman virallista kollegiaalista komission päätöstä. Jos komissio katsoo, että sääntöjenvastaisesta tuesta ei ole riittävästi näyttöä, kantelun tekijälle lähetetään kirje. Kantelun tekijä voi tämän perusteella päättää luopua kantelusta; tällöin kantelu katsotaan peruutetuksi. Ainoastaan pienessä osassa kanteluista kirje on lähetetty 12 kuukauden kuluessa kantelun tekemisestä. TAKAISINPERINTÄPÄÄTÖSTEN TÄYTÄNTÖÖNPANO 68. "Sääntöjenvastaisen valtiontuen takaisinperintää ei katsota rangaistukseksi, vaan keinoksi palauttaa tilanne, joka vallitsi ennen laittoman ja sääntöjenvastaisen tuen myöntämistä". [27] Tavoite saavutetaan, kun tuensaaja, joka nautti edusta kilpailijoihinsa nähden markkinoilla, maksaa tuen (korkoineen) takaisin. Jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat toimet periäkseen tuen takaisin tuensaajalta kansallisten menettelyjen mukaisesti. 69. Valtiontuen takaisinperintäpäätösten vaikuttava täytäntöönpano on välttämätöntä, jotta komission valtiontukipolitiikka olisi uskottavaa; vaikuttavaa täytäntöönpanoa pidetään ensisijaisena valtiontuen toimintasuunnitelmassa (ks. kohta 6). KOMISSIO ON PUOLITTANUT AVOINNA OLEVIEN TAKAISINPERINTÄTAPAUSTEN MÄÄRÄN VUODESTA 2005 70. Takaisinperintäpäätöksiä on vuodesta 2003 alkaen seurannut erityistyöryhmä. Komissio on onnistunut vähentämään avoinna olevien takaisinperintätapausten määrää vuoden 2005 lopussa vallinneesta 94 tapauksen ennätysmäärästä 41 tapaukseen vuoden 2010 lopussa (ks. kaavio 7). 71. Avoinna olevien takaisinperintätapausten määrä väheni edelleen vuosina 2008–2010, vaikkakin hitaampaan tahtiin. Tämä johtuu siitä, että 13 takaisinperintätapausta päätettiin väliaikaisesti [28]. KAAVIO 7 AVOINNA OLEVIEN TAKAISINPERINTÄTAPAUSTEN MÄÄRÄN KEHITYSSUUNTA +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. USEIDEN TAKAISINPERINTÄPÄÄTÖSTEN TÄYTÄNTÖÖNPANO KESTÄÄ LIIAN KAUAN 72. Harvat komission takaisinperintäpäätökset pannaan täytäntöön komission asettamassa neljän kuukauden määräajassa. Valtaosa takaisinperintäpäätöksistä annetaan EU:n tuomioistuimen käsiteltäväksi joko jäsenvaltion ja/tai edunsaajan (kumoamiskanne) ja/tai komission (komission päätöksen noudattamatta jättämisestä seuraava kanne) toimesta. Vuodesta 2005 alkaen komissio on nostanut tuomioistuinkanteen useita sellaisia jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät ole panneet takaisinperintäpäätöstä täytäntöön. Vuodesta 2009 alkaen komissio on myös käynnistänyt kuusi rikkomusmenettelyä [29] niitä jäsenvaltioita vastaan, jotka eivät ole toteuttaneet tarvittavia toimenpiteitä noudattaakseen EU:n tuomioistuimen tuomiota, ja pyytänyt tuomioistuinta määräämään sakoista tai seuraamuksista. 73. Jotkin vanhat takaisinperintätapaukset ovat olleet avoinna 10–20 vuotta, koska menettelyt kestävät kauan sekä kansallisissa tuomioistuimissa (jäsenvaltio vastaan edunsaaja) että Euroopan unionin tuomioistuimessa (komissio vastaan jäsenvaltio). Heinäkuussa 2010 avoinna olleet 41 takaisinperintätapausta olivat olleet avoinna keskimäärin lähes viisi vuotta. Niistä 14 oli ollut avoinna ainakin 10 vuotta. Useat muut väliaikaisesti päätetyt tapaukset ovat myös olleet avoinna yli 10 vuotta. Komission täytäntöönpanotavoitteena oli joko päättää tai antaa EU:n tuomioistuimen käsiteltäviksi takaisinperintätapaukset kahden vuoden kuluessa; vuosina 2008–2010 tavoite saavutettiin ainoastaan noin 50 prosentissa tapauksia. Suuntaus on kyseisellä kaudella parantunut (28 prosentista vuoden 2008 ensimmäisellä puoliskolla 57 prosenttiin vuoden 2010 toisella puoliskolla). 74. Toinen syy takaisinperintämenettelyjen pitkällisyyteen on vaikeus yksilöidä kaikki tukijärjestelmien edunsaajat ja takaisinperittävän tuen tarkka määrä. Laki ei edellytä komissiota vahvistamaan takaisinperittävää määrää täsmällisesti, mutta siinä yleensä eritellään menetelmät, joiden avulla jäsenvaltioiden on laskettava takaisin perittävät määrät. Tietyt jäsenvaltiot toivoisivat komissiolta enemmän apua takaisinperittävän määrän vahvistamisessa. KOMISSIO REAGOI NOPEASTI RAHOITUSKRIISIIN HYVÄKSYNTÄMENETTELY OLI NOPEA 75. Kiireelliset kriisitapaukset on käsitelty paljon nopeammin kuin tapaukset, joissa ei ollut kyse kriisitilanteesta, ja niissä on turvauduttu epävirallisempaan kirjeenvaihtoon jäsenvaltioiden kanssa sekä epämuodollisempaan tiedonvaihtoon puhelimitse ja sähköpostitse. Monet jäsenvaltiot myös hyväksyivät kirjeenvaihdon ja päätösten kieleksi englannin (kielivaatimuksesta luopuminen) nopeuttaakseen menettelyä, ja edunsaajat osallistuivat menettelyyn aiempaa tiiviimmin. Useita tapauksia ratkaistiin muutamassa päivässä. 76. Lisätyöstä selvittiin aluksi ylitöiden avulla, mutta sitten kilpailun pääosasto perusti rahoituskriisistä vastaavan työryhmän. Täten pääosasto pystyi yli kaksinkertaistamaan rahoitusalan tukea käsittelevän henkilöstön määrän vuonna 2009. KOMISSIO ANTOI KRIISITUKITOIMENPITEITÄ KOSKEVAT OHJEET 77. Tilanteen kiireellisyydestä johtuen komissio antoi nopeasti rahoitusalan valtiontukea koskevat ohjeet [30], jotka täydensivät olemassa olevia pelastamis- ja rakenneuudistustukia koskevia suuntaviivoja [31]. Jäsenvaltiot suhtautuivat ohjeisiin myönteisesti, mutta jonkin verran arvosteltiin tiettyjen ehtojen tulkinnanvaraisuutta. 78. Komissio vaikutti nopealla reagoinnillaan ja käytännönläheisellä toiminnallaan siihen, että EU:ssa toimipaikkaa pitävien suurten rahoituslaitosten vararikko voitiin välttää. Järjestelmä, jonka avulla tuki hyväksytään väliaikaisesti kuudeksi kuukaudeksi, mahdollisti sen, että tukea voitiin antaa nopeasti ja sääntöjenmukaisesti ja samalla säilytettiin mahdollisuus tarkastella tapausta myöhemmin tarkemmin. KOMISSIO PYRKI SÄILYTTÄMÄÄN TASAPUOLISET TOIMINTAEDELLYTYKSET 79. Estääkseen rahoituslaitoksia käyttämästä tukea markkina-asemansa vahvistamiseen kilpailijoiden vahingoksi, komission oli tarkasteltava ehtoja, joiden perusteella tukea annetaan pankeille. Tietyissä tapauksissa tämä johti siihen, että tietyistä toiminnoista ja/tai käytännöistä luovuttiin (esimerkiksi hintajohtajana toimimisen kielto). Jäsenvaltioiden ja edunsaajien on toimitettava tietyin väliajoin (useimmiten neljännes- tai puolivuosittain) täytäntöönpanokertomuksia. 80. Kilpailun pääosastossa toimiva rahoituskriisistä vastaava työryhmä seuraa tarkkaan päätöksiä keskeisissä rahoituslaitosten pelastus- ja rakenneuudistustapauksissa. Joissakin näistä tapauksista pantiin merkille, että ehtojen tai tehtyjen sitoumusten täytäntöönpano oli hidasta tai että niitä ei ollut pantu täytäntöön asianmukaisesti; näistä poikkeamista kuitenkin ilmoitettiin asianomaiselle jäsenvaltiolle ja kilpailun pääosaston yksiköt toteuttivat niitä koskevia seurantatoimia. TUEN MYÖNTÄMISTÄ REAALITALOUDELLE HELPOTTAVIEN TILAPÄISTEN PUITTEIDEN KÄYTTÖÖNOTTO OLI VÄHÄISTÄ 81. Komissio hyväksyi 19. tammikuuta 2009 osana Euroopan talouden elvytyssuunnitelmaa tilapäiset puitteet [32] (ks. laatikko 2), joilla lisättiin jäsenvaltioiden mahdollisuuksia lieventää tiukentuneen luotonannon vaikutuksia reaalitalouteen ja turvattiin yritysten rahoituksen saatavuus. Tilapäisten puitteiden käyttöönotto oli vähäistä lukuun ottamatta mahdollisuutta myöntää vähäisiä, enintään 500000 euron määriä sisämarkkinoille soveltuvana tukena [33], johon suurin osa jäsenvaltioista suhtautui myönteisesti; lisäksi myönnettiin takuina annettavaa tukea. 82. Valtaosaa tilapäisten puitteiden tarjoamista mahdollisuuksista hyödynsi vain pieni jäsenvaltioiden vähemmistö ja lisäksi jäsenvaltiot myönsivät vuonna 2009 ainoastaan 2,7 prosenttia tilapäisten puitteiden järjestelmiä varten hyväksytystä määrästä. Yhtenä syynä tähän on tilapäisten puitteiden liian lyhyt kesto (alle kaksi vuotta, joulukuun 2010 loppuun asti), joten jäsenvaltiot eivät ehtineet laatimaan, hyväksymään eivätkä panemaan täytäntöön tilapäisiin puitteisiin liittyviä tukitoimenpiteitä. 83. Komissio jatkoi 1. joulukuuta 2010 tilapäisten puitteiden voimassaoloaikaa joulukuun 31. päivään 2011 saakka, mutta ehdot olivat tiukemmat ja puitteista luovuttiin asteittain. Tammikuun 1. päivästä 2011 kaikkien valtiontukea vaativien pankkien (pääoman tai arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskevien toimenpiteiden muodossa) on toimitettava rakenneuudistussuunnitelma komissiolle. LAATIKKO 2 TILAPÄISET PUITTEET Kuten Euroopan talouden elvytyssuunnitelmassa ilmoitettiin, komissio otti käyttöön joukon tilapäisiä toimenpiteitä, jotta jäsenvaltiot voisivat ratkaista yritysten poikkeukselliset vaikeudet saada rahoitusta. Tilapäiset puitteet mahdollistavat sen, että jäsenvaltiot voivat myöntää tietyin ehdoin vuoden 2010 loppuun asti: a) avustuksia, joiden määrä on enintään 500000 euroa yritystä kohti kolmen vuoden aikana b) valtiontakauksia lainoille alennetulla preemiolla c) tuettuja lainoja lähinnä ekologisesti kestäville tuotteille d) riskipääomatukea korkeintaan 2,5 miljoonaa euroa pk-yritystä kohti vuodessa. KOMISSION SUORITTAMA SEURANTA 84. Komissio julkaisee joka vuosi valtiontuen tulostaulukon, jossa arvioidaan edistystä kohti Lissabonin tavoitteita, joiden mukaan valtiontukea olisi annettava vähemmän ja se olisi kohdistettava paremmin. Lisäksi tulostaulukossa arvioidaan tapauskohtaisesti valtiontuen valvonnan vaikutusta. Kohdissa 85–95 arvioidaan, ovatko komission keräämät tiedot luotettavia ja kattavia sekä sitä, onko komission vaikutustenarviointi riittävä. JÄSENVALTIOIDEN VALTIONTUESTA TOIMITTAMAT TIEDOT EIVÄT OLE KATTAVIA EIVÄTKÄ RIITTÄVÄN LUOTETTAVIA VALTIONTUKEA KOSKEVIEN TIETOJEN SAANNISSA JÄSENVALTIOILTA ESIINTYY ONGELMIA 85. Vuoden ensimmäisellä neljänneksellä komissio lähettää jäsenvaltioille taulukon, johon on määrä täydentää tosiasiallisten valtiontukimaksujen määrät kunkin luetteloidun, edellisenä vuonna myönnetyn toimenpiteen osalta. Jäsenvaltioilta saatujen tietojen laatu vaihtelee ja tulostaulukosta vastaavalta työryhmältä (ks. kohta 90) kuluu paljon aikaa tietojen tarkistamiseen ja puuttuvien määrien lisäämiseen. Valtaosa sidosryhmistä katsoo, että nykyiseen tulostaulukkoon perustuvaan menettelyyn kuluu erittäin paljon resursseja. 86. Useat sidosryhmät raportoivat ongelmista tietojensaannissa alueellisilta ja paikallisilta julkisviranomaisilta, sillä useimmissa jäsenvaltioissa valtiontukea kansallisessa hallinnossa tai liittohallituksessa koordinoivalla elimellä ei ole valvontavaltaa alueellisiin tai paikallisiin hallintoihin nähden. Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden valtiontuesta komission käyttöön toimittamat tiedot eivät todennäköisesti ole kattavia, mutta komission valtiontuen tulostaulukko ei tästä huolimatta sisällä varaumia. 87. Useat jäsenvaltiot toimittavat tiedot myöhässä, mutta määräaikojen noudattamatta jättämisen vuoksi on tähän mennessä käynnistetty ainoastaan yksi rikkomusmenettely [34]. Yksi keskeisistä ongelmista on se, että valtiontuen koordinoinnista vastaavalla keskusyksiköllä (jos sellainen on perustettu) ei ole tehokasta keskitettyä järjestelmää, jonka avulla voitaisiin suoraan tuottaa komission pyytämät tiedot, vaan ne on saatava lukuisilta tukea myöntäviltä viranomaisilta. MONET TUKITYYPIT EIVÄT SISÄLLY VALTIONTUKEA KOSKEVIIN TILASTOTIETOIHIN 88. Tulostaulukko kattaa jäsenvaltioiden raportointivuonna myöntämän valtiontuen sellaisena kuin se on määritelty SEUT:n 107 artiklan 1 kohdassa (ks. kohdat 3 ja 4). Kyseinen määritelmä on tarkempi kuin määritelmä, jota valtaosa jäsenvaltioista soveltaa kansallisissa selvityksissään. 89. Tulostaulukossa ei mainita rautatiealalle annettavaa tukea, vaikka yhä useammat kansalliset rautatiemarkkinat on avattu kilpailulle. Täten yksi tärkeimmistä tukea saavista aloista puuttuu, joten komission saamia ja julkaisemia tietoja valtiontuesta ei voi pitää kattavina. Syksyn 2010 valtiontuen tulostaulukossa mainitaan ensimmäistä kertaa, että jäsenvaltioiden raportoima tuki rautateille oli 33,1 miljardia euroa tai 0,3 prosenttia 27 EU-maan bruttokansantuotteesta vuonna 2009, mutta rautatiealan tukea ei oteta kokonaismäärissä huomioon, koska vertailukelpoisia tietoja ei ole saatavilla [35]. TIETTYIHIN TUKITYYPPEIHIN SOVELLETTIIN KYSEENALAISTA LASKENTAMENETELMÄÄ 90. Kun kilpailun pääosaston tulostaulukosta vastaava työryhmä on saanut jäsenvaltioiden täyttämät taulukot, se toimittaa joukon tarkastuksia havaitakseen mahdolliset poikkeamat; se mm. vertaa jäsenvaltioiden toimittamia tietoja hyväksyttyyn talousarvioon ja edellisten vuosien määriin. 91. Jäsenvaltioilla on kuitenkin vaikeuksia toimittaa komissiolle luotettavat talousarviolaskelmat SANI-ilmoitussovelluksessa. Monissa tapauksissa ei tiedetä, miten toimenpide tulee onnistumaan. Jotkin tukea myöntävät tahot merkitsevät kustannusarvion järjestelmällisesti ainoastaan ensimmäisen vuoden osalta eivätkä koko kauden talousarviota, kuten komissio on pyytänyt. 92. Komissio käyttää tiettyjen tukityyppien arvon laskentaan menetelmää, joka on erityisesti rahoitusalan tuen kohdalla jokseenkin mielivaltainen. Verotoimenpiteiden osalta jäsenvaltiot usein antavat talousarviolaskelmat, sillä tosiasiallista määrää ei ole mahdollista laskea lainsäädäntökehyksen monimutkaisuuden ja edunsaajien suuren määrän vuoksi. TIETYT VALTIONTUEN MÄÄRITELMÄN MUUTOKSET HAITTAAVAT TILASTOTIETOJEN AJALLISTA VERTAILTAVUUTTA 93. Eri vuosia koskevien tietojen keskinäinen vertailtavuus kärsii lainsäädännössä ja lukujen esitystavassa tapahtuneista muutoksista. Esimerkiksi vähämerkityksisen tuen aseman vahvistuminen ja enimmäismäärien lisäykset [36] aiheuttivat negatiivisen harhan jäsenvaltioiden valtiontuesta raportoimien lukujen kehityksessä, mikä vaikeutti peräkkäisten vuosien vertailua. ENNAKKOARVIOINTEJA ON TEHTY VÄHÄN EIKÄ KOMISSIOLLA OLE JÄLKIARVIOINTIMEKANISMIA 94. Komission antamissa suuntaviivoissa vaaditaan tärkeimpien komission aloitteiden ja vaikutuksiltaan kauaskantoisimpien aloitteiden vaikutusten ennakkoarviointia. Vuoden 2010 lopussa joukko ennakkoarviointeja oli valmisteilla ja kaksi ennakkoarviointia oli saatettu päätökseen [37]. 95. Kilpailun pääosastossa vuonna 2007 toteutetun uudelleenjärjestelyn yhteydessä perustettiin arviointiyksikkö, mutta se lakkautettiin vuotta myöhemmin, koska se ei ollut tehnyt mitään merkittävää työtä valtiontuen alalla. Vuonna 2010 kilpailun pääosasto käynnisti hankkeen, jonka tarkoituksena oli kehittää jälkiarviointimekanismi, jonka avulla arvioitaisiin kilpailun pääosaston olemassa olevien toimintalinjojen tosiasiallista vaikutusta relevanteilla markkinoilla ja otettaisiin oppia saaduista kokemuksista. Vuoden 2010 lopussa jälkiarviointimekanismi ei ollut vielä toimintakunnossa. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET KOMISSIOLLA EI OLE RIITTÄVÄÄ VARMUUTTA SIITÄ, ETTÄ SE KÄSITTELEE KAIKKI RELEVANTIT VALTIONTUKITAPAUKSET 96. Useimpien jäsenvaltioiden järjestelmien avulla ei saada riittävää varmuutta siitä, että valtiontukea koskevaa ilmoitusvelvoitetta noudatetaan. Komissio on tosin toteuttanut joitakin toimenpiteitä tehostaakseen yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa niitä koskevan ilmoitusvelvoitteen osalta, mutta nämä toimenpiteet eivät riitä. Komissio tekee satunnaisesti tutkimuksia viran puolesta, mutta se ei tee tarpeeksi havaitakseen tapaukset, jotka olisi pitänyt ilmoittaa, ja tukeutuu lähinnä kolmansien osapuolten kanteluihin. Se ei voi lain mukaan tarkastaa jäsenvaltioiden menettelyjä järjestelmällisesti varmistuakseen niiden luotettavuudesta ja sen seurantatoimet ovat vähäisiä. Tämän vuoksi riskinä on, että valtiontuki jää havaitsematta. SUOSITUS NRO 1 Komission olisi tarkistettava valtiontukien hallinnointiin tarkoitettujen resurssien jakoa ja käyttöä ja a) omaksuttava ennakoivampi lähestymistapa suhteessaan jäsenvaltioihin ja pyrittävä lisäämään tietoisuutta valtiontukea koskevista säännöistä levittämällä parhaita käytäntöjä ja antamalla käytännönläheisempää neuvontaa b) tehostettava seurantatoimiaan sekä otosten koon että sisällön osalta c) järjestettävä viran puolesta tehtävät tutkimukset järjestelmällisemmin ja kohdennettava ne paremmin laittoman tuen havaitsemiseksi. VALTIONTUKIMENETTELYT JA ERITYISESTI KANTELUT KESTÄVÄT EDELLEEN KAUAN EIVÄTKÄ OLE AVOIMIA 97. Vaikka useita tapausten käsittelyn toiminnallisia osa-alueita hallinnoidaan hyvin ja rahoituskriisitapaukset käsiteltiin nopeasti, hyväksyntämenettely kestää useiden ilmoitettujen valtiontukitoimenpiteiden kohdalla edelleen kauan. Erityisen ongelmallista on kantelujen käsittely. Työt kasautuvat yhä enemmän seuraavien tekijöiden yhteisvaikutuksesta: kantelujen määrä kasvaa, menettelyt kestävät kauan ja useat kantelut on luokiteltu ensisijaisuuden perusteella vähäisiksi. 98. Komission tutkintamenettelyt kestävät kauan eikä sidosryhmille tiedoteta menettelyjen edistymisestä menettelyn aikana. Tämä vähentää oikeusvarmuutta. SUOSITUS NRO 2 a) Avoimuuden lisäämiseksi ja päätösprosessin nopeuttamiseksi komission olisi sitouduttava päättämään alustava tutkimusvaihe joko tekemällä päätös tai avaamalla muodollinen tutkintamenettely vuoden kuluessa alkuperäisen ilmoituksen vastaanottamisesta. b) Komission olisi toimitettava mahdollisimman vähän tietojensaantipyyntöjä jäsenvaltioille ja rajattava ne päätöksenteossa ehdottomasti tarvittaviin tietoihin. c) Komission olisi käsiteltävä nopeasti aiheettomat kantelut, jotta kaikki sidosryhmät saisivat enemmän oikeusvarmuutta. d) Komission olisi määräajoin tiedotettava kantelun tekijöille, jäsenvaltioille ja edunsaajille kunkin tapauksen edistymisestä (tai siitä, että tapauksen käsittely ei edisty) ja tutkimustuloksista. e) Komission olisi harkittava, olisiko rahoituskriisin käsittelystä jotain opittavaa ja voitaisiinko opitun perusteella parantaa komissiossa tavanomaisesti sovellettavia työmenetelmiä. f) Komission olisi pantava täytäntöön tehostettu ajankäytön seurantaan ja johdon raportointiin tarkoitettu järjestelmä, jotta se voisi valvoa vaikuttavalla tavalla tapauskohtaista ajankäyttöä ja kunkin tapausten käsittelijän työmäärää ja täten optimoida resurssien käyttöä. KOMISSIO EI ARVIOI VALTIONTUEN VALVONNAN VAIKUTUSTA PERUSTEELLISESTI JÄLKIKÄTEEN 99. Epäluotettavat tiedot haittaavat komission pyrkimyksiä seurata valtiontuen valvontaa. Keskeisenä raportointivälineenä käytetyssä kahdesti vuodessa laadittavassa valtiontuen tulostauIukossa esiintyy useita puutteita: tiedot eivät ole kattavia, riittävän luotettavia eivätkä vertailukelpoisia ja lisäksi niitä ei ole saatavilla ajoissa. 100. Muutamia tapauskohtaisia tutkimuksia lukuun ottamatta komissio ei ole vielä arvioinut, miten sen valtiontukeen kohdistamat valvontatoimet vaikuttavat jälkikäteen Euroopan talouteen. SUOSITUS NRO 3 a) Komission olisi tehostettava tietojenkeruuprosessiaan ja lisättävä sen luotettavuutta. b) Komission olisi arvioitava säännöllisesti jälkikäteen, miten valtiontuki ja valtiontuen valvonta vaikuttavat yrityksiin, markkinoihin ja yleisesti ottaen koko talouteen. Tilintarkastustuomioistuimen jaosto IV on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Igors LUDBORŽSIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 25. lokakuuta 2011 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Neuvoston asetus (EY) N:o 659/1999, annettu 22 päivänä maaliskuuta 1999, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (nykyään SEUT, 108 artikla), (EYVL L 83, 27.3.1999, s. 1). [2] Komission asetus (EY) N:o 794/2004, annettu 21 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta (EUVL L 140, 30.4.2004, s. 1). [3] SEUT:n 107 artiklan 1 kohdassa esitetyn määritelmän mukaisesti; ks. myös kohdat 88 ja 89, joissa käsitellään tukityyppejä, joita ei oteta huomioon komission tilastoissa. [4] Lähde: KOM(2010) 701 lopullinen, 1. joulukuuta 2010 – Valtiontukien tulostaulu, Kertomus EU:n jäsenvaltioiden myöntämästä valtiontuesta – Syksyn 2010 päivitys. [5] KOM(2005) 107 lopullinen, 7. kesäkuuta 2005 – Valtiontuen toimintasuunnitelma – Valtiontukien vähentäminen ja tarkempi kohdentaminen: suunnitelma valtiontuen uudistamiseksi vuosina 2005–2009 (Mietintö). [6] Useiden sidosryhmien mukaan yksityisten oli vaikea valvoa valtiontukisääntöjen täytäntöönpanoa, koska kilpailijoilla oli vaikeuksia kerätä tietoa tuesta, joka ei oletettavasti soveltunut sisämarkkinoille; lisäksi he totesivat, että tällainen valvonta tuli kalliimmaksi kuin kantelun tekeminen komissiolle. [7] Ks. menettelyasetuksen 4 artiklan 5 kohta. Ilmoitusta pidetään täydellisenä, jos komissio ei pyydä lisätietoja kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta tai muun pyydetyn lisätiedon vastaanottamisesta. Jos komissio pyytää lisätietoja (toimittamalla tietojensaantipyynnön), uusi kahden kuukauden ajanjakso alkaa siitä, kun jäsenvaltio on toimittanut pyydetyt tiedot. [8] Menettelyasetuksen 4 artiklan 2–4 kohta. [9] KOM(2010) 701 lopullinen. [10] Tanska, Saksa, Ranska, Italia, Kypros, Unkari, Slovenia ja Yhdistynyt kuningaskunta. [11] Neuvoston asetus (EY) N:o 994/98, annettu 7 päivänä toukokuuta 1998, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan soveltamisesta tiettyihin valtion monialaisen tuen muotoihin (EYVL L 142, 14.5.1998, s. 1). [12] Komission asetus (EY) N:o 800/2008, annettu 6 päivänä elokuuta 2008, tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan mukaisesti (yleinen ryhmäpoikkeusasetus) (EUVL L 214, 9.8.2008, s. 3). [13] Ks. Euroopan komissio, kilpailupolitiikkaa koskeva komission kertomus 2009 (http://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/2009/en.pdf). [14] Vuonna 2009 sitä vastoin komissiolle ilmoitettiin jälkikäteen lähes tuhannesta ryhmäpoikkeustoimenpiteestä ja ennalta yli 200 järjestelmästä. [15] Komission asetus (EY) N:o 1998/2006, annettu 15 päivänä joulukuuta 2006, perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen (EUVL L 379, 28.12.2006, s.5). [16] Kun jäsenvaltio katsoo, että suunniteltu toimenpide ei ole valtiontukea, mutta ei ole siitä aivan varma ja haluaisi komission päättävän asiasta. [17] Kilpailun pääosaston valtiontukeen soveltamien indikaattorien perusteella vuoden 2010 toisella vuosineljänneksellä uusista valtiontukitapauksista alle 6 prosenttia oli ensisijaisuusluokan 1 tapauksia ja 82 prosenttia ensisijaisuusluokan 2 tapauksia. [18] Komission tiedonanto yksinkertaistetusta menettelystä tietyntyyppisten valtiontukien käsittelemiseksi (EUVL C 136, 16.6.2009, s. 3). [19] Lähde: kilpailun pääosasto, valtiontuki-indikaattorit, osa IV.10.b. Kilpailun pääosaston oikea-aikaisuuteen soveltamat indikaattorit kertovat päätettyjen tapausten osalta avaamisvuoden mukaan, miten kauan aikaa kului niiden avaamisesta niiden päättämiseen; indikaattorit ovat täten viime vuosien osalta liian mairittelevia, sillä raportoinnissa ei oteta huomioon yhä päätöstä vaille olevia tapauksia, jotka luonteensa mukaisesti ovat aikaavieviä. [20] Vuosia 2008 ja 2009 koskevista luvuista ei ole täyttä varmuutta, koska useista tapauksista ei ole vielä tehty päätöstä. [21] Menettelyasetuksen 7 artiklan 6 kohta. [22] Komission yksiköiden valmisteluasiakirja "Common principles for an economic assessment of the compatibility of State aid under Article 87.3 EC-Treaty", 6. toukokuuta 2009. Valmisteluasiakirjassa selvitetään, millaista menetelmää komissio soveltaa tutkiessaan tapauksia, joista on tehty tarkistettu taloudellinen analyysi (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/reform/reform.html). [23] Common principles for an economic assessment of the compatibility of State aid under Article 87.3 EC-Treaty, 9 kohta. [24] Määrä on jatkuvasti kasvanut: 192 tapausta 1.1.2008, 233 tapausta 1.1.2009 ja 270 tapausta 30.10.2010. [25] Määrä voi vielä kasvaa, sillä joidenkin tapausten käsittely on edelleen kesken. [26] Lähde: valtiontukea koskevat komission indikaattorit. Näissä tilastotiedoissa itse asiassa aliarvioitiin kantelun tutkintaan tarvittava aika, sillä jotkin "cas présumé" -tapaukset päätetään joko siirtämällä tapaus toiselle pääosastolle tai avaamalla muodollinen tutkintamenettely. Kummassakaan mallissa menettely ei kantelun tekijän näkökulmasta katsottuna pääty "cas présumé" -tapauksen päättämiseen. [27] KOM(2010) 282 lopullinen, 3. kesäkuuta 2010 – Komission kertomus: kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2009, SEC(2010) 666. [28] Heinäkuusta 2008 alkaen komissio on päättänyt väliaikaisesti takaisinperintätapauksia, joiden osalta jäsenvaltio on ottanut käyttöön kaikki tarvittavat kansalliseen järjestelmään sisältyvät toimenpiteet, mutta takaisinperintää ei voida pitää täysimääräisesti suoritettuna. Väliaikaisesti päätetyt takaisinperintätapaukset voidaan avata uudelleen, eritoten silloin, jos väliaikaista päättämistä koskeva tuomio on kumottu. [29] Joissakin menettelyissä tuomioistuinkäsittelyitä on ollut enemmän kuin yksi. [30] Seuraavat komission tiedonannot: - valtiontukisääntöjen soveltaminen maailmanlaajuisen finanssikriisin seurauksena rahoituslaitosten suhteen toteutettuihin toimenpiteisiin (EUVL C 270, 25.10.2008, s. 8), - rahoituslaitosten pääomapohjan vahvistaminen tämänhetkisessä finanssikriisissä: tuen rajaaminen välttämättömään vähimmäismäärään ja suojatoimet kilpailun kohtuuttoman vääristymisen estämiseksi (EUVL C 10, 15.1.2009, s. 2), - arvoltaan alentuneiden omaisuuserien käsittely yhteisön pankkisektorilla (EUVL C 72, 26.3.2009, s. 1) - ja elinkelpoisuuden palauttaminen ja rahoitusalalla tämänhetkisessä kriisissä toteutettujen rakenneuudistustoimenpiteiden arviointi valtiontukisääntöjen perusteella (EUVL C 195, 19.8.2009, s. 9). [31] Komission tiedonanto – yhteisön suuntaviivat valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi (EUVL C 244,1.10.2004, s. 2). [32] Tilapäiset yhteisön puitteet valtiontukitoimenpiteille rahoituksen saatavuuden turvaamiseksi tämänhetkisessä finanssi- ja talouskriisissä (EUVL C 83, 7.4.2009, s. 1). Niitä on sittemmin muutettu (EUVL C 261, 31.10.2009, s. 2) ja (EUVL C 303, 15.12.2009, s. 6). [33] Kyseinen tuki ei sisälly tilastotietoihin, sillä vähämerkityksistä tukea ei katsota valtiontueksi SEUT:n 107 artiklan 1 kohdan määritelmän mukaisesti. [34] Vahvistettu täytäntöönpanoasetuksessa (EY) N:o 794/2004. [35] KOM(2010) 701 lopullinen. [36] Määräksi vahvistettiin alunperin 100000 euroa perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen 12 päivänä tammikuuta 2001 annetun komission asetuksen (EY) N:o 69/2001 (EYVL L 10,13.1.2001, s. 30) mukaisesti. Määrää lisättiin 200000 euroon vuonna 2007 (komission asetuksella (EY) N:o 1998/2006, ks. selitys ylempänä). Vähämerkityksistä tukea ei pidetä valtiontukena ja suurin osa jäsenvaltioista ei kerää tietoja siitä. [37] Commission staff working document – Impact assessment accompanying the Communication from the Commission on the application of State aid rules to public service broadcasting, SEC(2009) 893 ja Summary SEC(2009) 892. -------------------------------------------------- LIITE KOMISSION SUORITTAMAN VALTIONTUEN VALVONNAN PÄÄSÄÄNNÖT SEUT, 107 ARTIKLA (ENTINEN EY-SOPIMUKSEN 87 ARTIKLA) 1. Jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. 2. Sisämarkkinoille soveltuu: a) yksittäisille kuluttajille myönnettävä sosiaalinen tuki, joka myönnetään harjoittamatta syrjintää tuotteiden alkuperän perusteella; b) tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi; c) tuki sellaisille Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut, jos tuki on tarpeen jaosta aiheutuneen taloudellisen haitan korvaamiseksi. Viiden vuoden kuluttua Lissabonin sopimuksen voimaantulosta neuvosto voi komission ehdotuksesta tehdä päätöksen, jolla tämä alakohta kumotaan. 3. Sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää: a) tukea taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma, sekä 349 artiklassa tarkoitetuilla alueilla, niiden rakenteellinen, taloudellinen ja sosiaalinen tilanne huomioon ottaen; b) tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen; c) tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla; d) tukea kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä unionissa yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla; e) muuta tukea, josta neuvosto päättää komission ehdotuksesta. SEUT, 108 ARTIKLA (ENTINEN EY-SOPIMUKSEN 88 ARTIKLA) 1. Komissio seuraa jatkuvasti jäsenvaltioiden kanssa niiden voimassa olevia tukijärjestelmiä. Se tekee jäsenvaltioille ehdotuksia sisämarkkinoiden asteittaisen kehittämisen tai sisämarkkinoiden toiminnan kannalta aiheellisiksi toimenpiteiksi. 2. Jos komissio vaadittuaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa, toteaa, että valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty tuki ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille taikka että tällaista tukea käytetään väärin, se tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on komission asettamassa määräajassa poistettava tuki tai muutettava sitä. Jos kyseinen valtio ei noudata päätöstä asetetussa määräajassa, komissio tai mikä tahansa jäsenvaltio, jota asia koskee, voi 258 ja 259 artiklan määräyksistä poiketen saattaa asian suoraan Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Jäsenvaltion pyynnöstä neuvosto voi yksimielisesti päättää, että tukea, jota tämä jäsenvaltio myöntää tai aikoo myöntää, pidetään 107 artiklan määräyksistä tai 109 artiklassa tarkoitettujen asetusten säännöksistä poiketen sisämarkkinoille soveltuvana, jos tällainen päätös on poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi perusteltu. Jos komissio on aloittanut kyseistä tukea koskevan, tämän kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun menettelyn, asianomaisen jäsenvaltion neuvostolle osoittama pyyntö keskeyttää menettelyn siihen asti, kunnes neuvosto on esittänyt kantansa. Jos neuvosto ei kuitenkaan ole esittänyt kantaansa kolmen kuukauden määräajassa pyynnöstä, komissio tekee päätöksen asiassa. 3. Komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös. 4. Komissio voi antaa niitä valtiontukimuotoja koskevia asetuksia, jotka neuvosto on 109 artiklan mukaisesti määrittänyt sellaisiksi, jotka voidaan vapauttaa tämän artiklan 3 kohdassa määrätystä menettelystä. --------------------------------------------------