[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 13.11.2007

KOM(2007) 693 lopullinen

KOMISSION VALMISTELUASIAKIRJA

EU:n lainsäädännön toteutettavuudesta oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimivien henkilöiden ja todistajien suojelun alalla

KOMISSION VALMISTELUASIAKIRJA

EU:n lainsäädännön toteutettavuudesta oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimivien henkilöiden ja todistajien suojelun alalla

1. Johdanto

Tämä asiakirja on syntynyt valmistelutyön tuloksena arvioitaessa vaikutuksia, joita EU:n lainsäädännön antamisella olisi oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimivien henkilöiden ja todistajien suojelun alalla. Tässä valmisteluasiakirjassa käsitellään lainsäädännöllistä tilannetta ja yleistä käytäntöä kansallisella, eurooppalaisella ja kansainvälisellä tasolla. Tämän jälkeen analysoidaan ongelmia, tavoitteita ja mahdollisia toimintapoliittisia vaihtoehtoja. Siinä käsitellään myös keskeisiä aiheita, joista on keskusteltava perusteellisemmin ennen kuin todistajien suojelujärjestelmää voitaisiin mahdollisesti yhdenmukaistaa unionissa.

Komission lainsäädäntö- ja työohjelmassa vuodeksi 2007[1] määriteltiin oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimivien henkilöiden ja todistajien suojelu ensisijaiseksi aloitteeksi. Vaikutustenarvioinnissa on kuitenkin päädytty siihen, että EU:n laajuisen lainsäädännön antaminen ei ole tällä hetkellä suositeltavaa.

2. Taustaa

Riittävän suojelun tarjoaminen todistajille voi ratkaisevasti vaikuttaa rikosten tekijöiden saattamiseen oikeuteen, sillä rikosasian kunkin vaiheen menestyksekäs käsittely riippuu usein todistajien tekemästä yhteistyöstä. Rikosten tekijät pyrkivät usein estämään todistajia todistamasta jopa uhkailemalla. Kaikilla henkilöillä on kansalaisvelvollisuus esiintyä oikeudessa todistajana, ja valtiot ovat velvollisia suojelemaan todistajia kaikenlaiselta häirinnältä.

Todistajansuojelu on menettely, jossa rikosoikeudenkäynnissä esiintyviä todistajia suojellaan erityisillä prosessuaalisilla ja ulkoprosessuaalisilla toimenpiteillä, joilla pyritään takaamaan heidän ja toisinaan heidän läheistensä turvallisuus ennen todistajanlausunnon antamista, sen aikana ja sen jälkeen. Oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimivien henkilöiden suojelemiseksi voidaan käyttää samoja toimenpiteitä kuin todistajansuojelussa. Järjestäytyneen rikollisuuden yhteydessä oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimiva henkilö on henkilö, jolla on hyödyllistä tietoa, koska hän on itse osallistunut rikolliseen toimintaan ja joutuu tämän vuoksi itse syytteeseen ja saa rangaistuksen.

EU:n laajuisen todistajansuojelua koskevan lainsäädännön tarvetta on harkittu vuosia. Jo vuonna 1997 hyväksytyn, järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevan toimintasuunnitelman[2] suosituksessa 16 ehdotettiin, että olisi tarkasteltava oikeudellisessa menettelyssä yhteistyötä tekevien henkilöiden ja todistajien suojelun tarvetta. Eurooppa-neuvoston 25. maaliskuuta 2004 antamassa julistuksessa terrorismin torjumisesta sekä Haagin toimintasuunnitelmassa [3] viitataan myös oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimivien henkilöiden ja todistajien suojelua koskevaan ehdotukseen.

3. Valmistelu

Todistajansuojelua koskevaa velvoittavaa EU:n lainsäädäntöä alettiin valmistella jo vuonna 2004. Tarkoituksena oli kerätä tietoa jäsenvaltioiden lainsäädännöstä, hallintorakenteista ja käytännön kokemuksista sellaisten lainsäädännöllisten aukkojen ja käytännön heikkouksien havaitsemiseksi, joilla on vaikutusta koko EU:ssa, sekä ehdottaa ratkaisuja, joissa EU tarjoaisi lisäarvoa. Todistajansuojelua koskevassa vertailevassa Agis-hankkeessa[4] analysoitiin lainsäädäntöä ja käytäntöjä sekä tehtiin ehdotuksia mahdolliseksi EU:n lainsäädännöksi. Komissio osallistui myös Europolin, ISISC:n ja OPCO:n[5] yhteiseen työryhmään, jonka tehtävänä oli selvittää mahdollisuuksia eri maiden todistajansuojelua koskevan lainsäädännön yhdenmukaistamiseen[6].

Komissio järjesti vuosina 2006 ja 2007[7] kokoukset kuullakseen jäsenvaltioiden edustajia ja todistajansuojeluasiantuntijoita. Komissio sai näistä kokouksista tärkeää tietoa, jonka avulla se voi harkita EU:n yhteisen lainsäädännön tarvetta.

Vuoden 2006 Eurobarometri-kyselyssä[8] EU:n kansalaisten mielipiteet tukivat todistajansuojelun hoitamista Euroopan unionin tasolla. Kansalaisista 86 prosenttia ilmaisi tukevansa sellaisen EU-politiikan käyttöönottoa, jossa käsiteltäisiin rajat ylittävää ja kansainvälistä yhteistyötä todistajansuojelun alalla. Vastaajista 45 prosenttia tuki tätä ajatusta jopa voimakkaasti[9].

Komissio on pyrkinyt keräämään luotettavia tietoja ja tilastoja (lähteinä esim. Europolin tiedot, julkiset kansalliset asiakirjat, vastaukset Euroopan neuvoston erityistyöryhmien kyselyihin, asiantuntijakokoukset). Koska yksittäistapausten käsittely on salaista, todistajansuojelukysymyksistä ei ole saatavissa tarkkoja tilastotietoja. Suojeltavien henkilöiden turvallisuuden takaamiseksi henkilötietojen ja suojeluohjelmien yksityiskohtainen käsittely on erittäin tärkeää pitää luottamuksellisena. Todistajansuojelun tarve on kuitenkin useimmissa maissa kasvanut viimeisten 5–10 vuoden aikana. Tämä näkyy sekä hakemusten määrässä että suojeluohjelmaan hyväksyttyjen todistajien lukumäärässä.

4. Eurooppalaiset, kansalliset ja kansainväliset lainsäädännölliset ja operatiiviset toimet

Euroopan unionin nykyiset välineet ovat päätöslauselma todistajien suojelusta kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen toiminnan yhteydessä (1995)[10] ja päätöslauselma henkilöistä, jotka tekevät yhteistyötä oikeusviranomaisten kanssa kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa (1996)[11]. Näiden asiakirjojen soveltamisala on kapea, sillä ne koskevat ainoastaan järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa, eivätkä ne ole oikeudellisesti velvoittavia. Lisäksi mahdollisuudesta myöntää etuja vastineeksi tiedoista säädetään velvoittavassa lainsäädännössä kuten puitepäätöksessä terrorismin torjumisesta[12] ja puitepäätöksessä uhrin asemasta rikosoikeudenkäyntimenettelyissä[13].

Useimmilla EU:n jäsenvaltioilla on lainsäädäntöä todistajansuojelusta joko erillisenä lakina tai sitä sisältyy rikosprosessilakiin. Säännökset koskevat yleensä määritelmiä (suojeltu todistaja, anonyymi todistaja, oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimiva henkilö), prosessuaalisia toimenpiteitä (oikeudenkäynnin järjestelyt, vaihtoehtoiset todistelukeinot), ulkoprosessuaalisia suojelutoimenpiteitä (fyysinen suojelu, asuinpaikan vaihdos, henkilöllisyyden vaihdos), tarvittavia täytäntöönpanorakenteita ja eri lainvalvontaelinten roolia ennen oikeudenkäyntiä, sen aikana ja sen jälkeen sekä suojelujärjestelmän osapuolten oikeuksia ja velvollisuuksia. Myös kansainvälinen yhteistyö todistajansuojelun alalla yleensä mainitaan mutta tarkemmitta yksityiskohditta.

Joillakin mailla on erityistä lainsäädäntöä todistajansuojeluohjelmien toiminnasta kun taas toisilla tällaista ei ole. Joissakin maissa todistajansuojelu katsotaan lähinnä poliisitoiminnaksi kun taas joissakin keskeisellä sijalla ovat tuomioistuimet ja hallintoviranomaiset. Joissakin maissa on käytössä yksi kansallinen suojeluohjelma ja toisissa useita alueellisia tai paikallisia ohjelmia. Merkittävää vaihtelua esiintyy maiden välillä siinäkin, minkä tyyppisiä toimenpiteitä ne ovat ottaneet käyttöön todistajien tekemän yhteistyön helpottamiseksi. Tässä näkyvät osittain erot rikollisuuden määrässä ja luonteessa ja osittain oikeusperinteen ja sääntely-ympäristöjen erot (ks. liite).

Vaikka kansallisista rikoslaeista harvoin löytyy termiä ” oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimiva henkilö ”, lähes kaikissa maissa on annettu tuomareille mahdollisuus lieventää rikollisen tuomiota, jos tämä auttaa poliisia/oikeusviranomaisia selvittämään itse tekemäänsä rikosta tai muita rikoksia. Jotkut jäsenvaltiot ovat kuitenkin jättäneet antamatta säännöksiä oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimivista henkilöistä (joko siksi, että niissä esiintyy niin harvoin sen tyyppistä rikollisuutta, joihin tämä soveltuisi, tai koska niissä suhtaudutaan moraalisista syistä kielteisesti rangaistusten lievittämiseen / tuomitsematta jättämiseen). Toiset jäsenvaltiot taas käyttävät tätä mahdollisuutta laajalti.

Euroopan neuvoston toimintaan kiinnitettiin erityistä huomiota. Tämä kansainvälinen elin on käsitellyt todistajansuojelukysymyksiä 1990-luvun puolivälistä alkaen ja antanut lainsäädäntöohjeita: todistajien uhkailua ja puolustautumisoikeutta koskevassa suosituksessa (1997) 13 sekä oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimivien henkilöiden ja todistajien suojelua koskevassa suosituksessa (2005) 9 käsitellään eri tilanteita, joissa todistaja voi tarvita suojelua. Oikeudenkäyntimenettelyihin liittyvien suojelutoimenpiteiden osalta on suuri merkitys Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioilla ja etenkin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklalla, joka koskee oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuutta. Lisäksi on syytä mainita muut Euroopan neuvoston oikeusvälineet[14], joissa on todistajansuojelua koskevia säännöksiä.

Euroopan mailla on myös käytännön yhteistyöjärjestelyjä todistajansuojelun alalla. Europolilla ei ole varsinaista todistajansuojeluun liittyvää toimivaltaa, mutta se koordinoi vuonna 2000 perustettua eurooppalaista yhteysverkostoa (European Liaison Network), johon todistajansuojeluun erikoistuneiden yksiköiden päälliköt osallistuvat vapaaehtoisesti. Vuosien kuluessa verkosto on kasvanut maailmanlaajuiseksi ammattifoorumiksi, joka ulottuu kaikille viidelle mantereelle[15]. Verkoston kokouksissa vaihdetaan tietoja ja kehitetään välineitä ja suuntaviivoja, mutta sillä ei ole operatiivista toimintaa. Tässä Europolin verkostossa käytyjen keskustelujen perusteella on laadittu kaksi asiakirjaa, joita käytetään ”EU:n suuntaviivoina”: asiakirjassa Basic principles of the European Union police co-operation in the field of Witness Protection keskitytään todistajien siirtämiseen toiseen maahan ja asiakirjassa Common Criteria for taking a witness into a Protection Programme käsitellään kriteerejä todistajan ottamiseksi todistajansuojeluohjelmaan.

Kansainvälinen todistajansuojelua koskeva yhteistyö (sekä EU:n sisällä että kansainvälisten oikeuselinten tai kolmansien maiden kanssa) tapahtuu yleensä siten, että maat tekevät tapauskohtaisia kahdenvälisiä sopimuksia. Ainoa monenvälinen eurooppalainen sopimus on kolmen Baltian maan sopimus yhteistyöstä rikosasioissa[16]. Sen mukaan toisen sopimuspuolen lainvalvontaviranomaisia avustaneeseen henkilöön kohdistuvia syytetoimia ei jatketa tai heitä rankaistaan lievemmin.

Koska kansainvälistä toimivaltaa ja kansainvälistä rikosprosessia koskevat säännöt ovat alkaneet muotoutua vasta viime vuosina, entisen Jugoslavian alueen kansainvälinen rikostuomioistuin (ICTY, 1993) on ollut tärkeä lähde ja ensimmäinen vertailukohta molemmilla aloilla. ICTY:n soveltamia sääntöjä on sovellettu suurelta osin myös Kansainväliseen rikostuomioistuimeen (ICC, 1998). Vaikka kansainvälisessä rikosoikeudessa ei ole määritelty todistajaa eikä suojelutoimenpiteitä, joita todistajalla on oikeus odottaa rikosprosessissa, näiden elinten menettelysäännöistä ja oikeuskäytännöstä voidaan kuitenkin päätellä, että rikosasiassa todistajana esiintyviin henkilöihin sovelletaan tiettyjä sääntöjä ja suuntaviivoja. Vaikeudet Kansainvälisen rikostuomioistuimen todistajien avustamisessa liittyvät pääasiassa siihen, että suojelulle ei voida määritellä tiettyä aluetta ja siten myöskään rajata lainkäyttöaluetta, suojeluohjelmilla on rajalliset määrärahat ja yhteistyö muiden maiden kanssa on puutteellista. Koska näillä tuomioistuimilla on merkittävä rooli rauhan ja oikeuden ylläpitämisessä, EU:n tulevalla lainsäädännöllä voitaisiin tukea niiden toimia todistajien suojelemiseksi[17].

Vaikka YK:lla ei ole erityisiä velvoittavia tai sitomattomia välineitä pelkästään todistajansuojelua varten, viime vuosina on tullut tavaksi sisällyttää erilaisiin yleissopimuksiin viittaus todistajiin. Tällaisia ovat olleet mm. kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastainen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus (2001)[18] ja korruption vastainen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus (2003)[19]. Nämä yleissopimukset velvoittavat sopimuspuolet asianmukaisiin toimenpiteisiin maansa oikeusjärjestelmän mukaisesti ja niiden käytettävissä olevin keinoin niiden henkilöiden suojelemiseksi, jotka esiintyvät todistajina yleissopimuksessa tarkoitetuissa rikoksissa. Avustaakseen YK:n jäsenvaltioita sopimusten täytäntöönpanossa Yhdistyneiden Kansakuntien huumausaine- ja kriminaalipolitiikan toimisto (UNODC) alkoi vuonna 2005 laatia todistajansuojelua koskevia suuntaviivoja.

5. Nykytilanteesta johtuvia ongelmia

Todistajansuojelua koskevassa lainsäädännön ja käytäntöjen tilanneanalyysissä on vahvistunut, että tietyistä, etenkin viime vuosina tapahtuneista saavutuksista huolimatta puitteet eivät ole riittävän vakiintuneet. Jäsenvaltioiden lainsäädäntö ja hallintorakenteet vaihtelevat suuresti ja lisäksi ala kehittyy jatkuvasti.

Tilanteeseen on monia syitä, esimerkiksi seuraavat:

- monissa kansainvälisten elinten (EU mukaan luettuna Europol, Euroopan neuvosto, ICTY/ICC, G8) eri toimissa käsitellään todistajansuojeluun liittyviä kysymyksiä;

- välineet ovat enimmäkseen sitomattomia ja niiden täytäntöönpano on eri vaiheissa;

- jäsenvaltioiden viranomaisten ja EU:n elinten koordinointia on parannettava laadittaessa todistajiin liittyviä politiikkoja ja ohjelmia. Niiltä puuttuu muun muassa yhteisesti sovittu käytännön menettely tehokkaan suojelun tarjoamiseksi;

- vaikeudet operatiivisessa, rajat ylittävässä yhteistyössä ja tarve tehostaa olemassa olevien verkostojen käyttöä;

- kokonaisvaltainen näkemys tähänastisista saavutuksista puuttuu, koska tietoa ja analyysejä ei ole saatavissa pääasiassa tietojen luottamuksellisuuden vuoksi.

Suuret erot jäsenvaltioiden rikoslakien välillä heikentävät niiden yhteistyön tehoa taistelussa usein erittäin kehittyneitä rikollisryhmiä vastaan. Rajat ylittävä yhteistyö todistajien suojelemiseksi on erityisen hankalaa sellaisten maiden kanssa, joilla ei ole lainsäädäntöä ja/tai hallintorakenteita todistajia ja suojeluohjelmia varten, vaikka ne harjoittaisivatkin tällaista toimintaa maan sisällä omien kansalaisten suojelemiseksi. On yhä tavallisempaa, että suojeltavia henkilöitä on siirrettävä muihin maihin, jos suojelu omassa maassa on käytännön syistä vaikeaa maantieteellisistä (maan pienuus) tai väestöllisistä (tiheä asutus) syistä tai jos rikollisjärjestöjen toiminta maassa on erityisen aktiivista.

6. Perusteluja Euroopan unionin toimille

Vaikka ensisijainen vastuu monista todistajansuojeluun liittyvistä kysymyksistä kuuluu kansalliselle tasolle, tämä analyysi on osoittanut eurooppalaisen ulottuvuuden olemassaolon. EU:n laajuisilla toimilla olisi lisäarvoa järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa, sillä se lujittaisi rajat ylittävää yhteistyötä rohkaisemalla todistajia todistamaan, kun he saisivat vastineeksi suojelua. Vaikka kunkin jäsenvaltion oikeusjärjestelmää ja hallintorakennetta on kunnioitettava, yhteinen lähestymistapa oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimivien henkilöiden, todistajien ja näiden läheisten suojeluun voisi lisätä järjestäytyneen rikollisuuden tuomioita. Todistajien olisi saatava suojelua kaikissa jäsenvaltioissa, koska se on erittäin tehokas väline järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin torjunnassa. Kyseisten ryhmien sulkeutuneisuus vaikeuttaa perinteisten tutkintamenetelmien käyttöä.

Päällekkäisyyksien ja tarpeettomien kulujen välttämiseksi olisi harkittava, miten kansallisten elinten olemassa olevia verkostoja, kuten Europolin verkostoa, voitaisiin parhaiten hyödyntää.

6.1 Harkittavat toimintapoliittiset vaihtoehdot

Useita toimintapoliittisia vaihtoehtoja on harkittu ja niiden vahvuuksia ja heikkouksia analysoitu. Vaikutustenarvioinnissa yksilöitiin kolme vaihtoehtoa: ensimmäinen vaihtoehto on vallitsevan tilanteen säilyttäminen ja kahdessa muussa vaihtoehdossa luotaisiin perusta EU:n lainsäädäntötoimille todistajansuojelussa (joko antamalla alaa koskevat yleiset puitteet tai keskittymällä suojeltavan siirtämiseen toiseen maahan).

Päällekkäisyyttä olisi joka tapauksessa vältettävä. On jo olemassa useita, erilaisilta kansainvälisiltä toimijoilta peräisin olevia sitomattomia asiakirjoja.

6.1.1. Vaihtoehto 1 – säilytetään vallitseva tilanne kehittäen nykyisiä järjestelyjä

Jos vallitseva tilanne säilytetään, olemassa olevat lainsäädännölliset ja operatiiviset välineet muodostavat EU:n toimintapoliittisen kehyksen, jota olisi täydennettävä laajemmalla yhteistyöllä. Yhteisellä EU:n politiikalla olisi pyrittävä parantamaan lainsäädännöllisten ja käytännön toimien johdonmukaisuutta ja tehokkuutta sekä parantamaan koordinointia.

6.1.2. Vaihtoehto 2 – Todistajansuojelujärjestelmä yhdenmukaistetaan EU:ssa asettamalla velvoittavalle lainsäädännölle vähimmäisvaatimukset

EU:n lainsäädäntöä voitaisiin kehittää hyödyntämällä Europolin työtä ja ottaen samalla huomioon Euroopan neuvoston suositukset. Kaikilta EU:n jäsenvaltioilta vaadittaisiin lainsäädännöllinen kehys ja institutionaalinen rakenne todistajansuojelua varten.

Toisaalta EU:n jäsenvaltioille voitaisiin saada yhdenmukaistettua, todistajansuojelujärjestelmää koskevaa lainsäädäntöä muuttamatta kansallisia oikeusjärjestelmiä ja hallintorakenteita. Tämä lähestymistapa johtaisi kansallisten rikosoikeusjärjestelmien yhteensopivuuden parantumiseen (eli olisi olemassa peruslainsäädäntö ja nimitettäisiin todistajansuojelusta vastaava viranomainen).

On kuitenkin syytä muistaa, että Euroopan neuvosto pyrki hiljattain (vuonna 2005) tähän samaan, ja sen todistajansuojelun asiantuntijaryhmä päätyi kannattamaan uuden suosituksen antamista. Vaikka nykyisen järjestelmän puutteita tutkittiin, tämä ei johtanut yleissopimuksen laadintaan. Hyödyntäen nykyisiä käytäntöjä ja asiakirjoja EU:n tasolla on mahdollista pyrkiä yhdenmukaiseen todistajansuojelujärjestelmään sisällyttämällä vähimmäisvaatimukset velvoittavaan lainsäädäntöön. Ottaen kuitenkin huomioon edellä analysoidut ongelmat, tätä nopeasti kehittyvää alaa on tutkittava perusteellisemmin.

6.1.3 Vaihtoehto 3 – Lisätään velvoittavalla lainsäädännöllä jäsenvaltioiden yhteistyötä suojeltavien siirtämisessä maasta toiseen

Todistajien siirtämiseen ja ylipäätään todistajansuojelua koskevaan kansainväliseen yhteistyöhön sovellettavista säännöistä ei ole monenvälistä sopimusta. Valtiot tekevät kahdenvälisiä sopimuksia toisten valtioiden ja/tai kansainvälisten lainvalvontaelinten kanssa tapauskohtaisesti helpottaakseen yhteistyötä.

Nykyisen käytännön virallistamiseen olisi keskeisenä syynä se, että suojeltujen henkilöiden siirtäminen on selkeästi asia, jonka pitäisi olla tärkeysjärjestyksessä etusijalla, sillä ihmisten tilapäiseen tai pysyvään siirtoon ulkomaille heidän turvallisuutensa takaamiseksi on yhä suurempi tarve (maantieteellisistä syistä, rikollisuuden leviämisen vuoksi jne.).

Jotta EU:hun saataisiin toimiva siirtojärjestelmä, jäsenvaltioiden olisi pantava täytäntöön tiettyjä pakollisia lainsäädännöllisiä ja hallinnollisia säännöksiä. EU:n kansalaiset hyötyisivät suoraan siitä varmuudesta, että he saavat tarvittaessa suojelua jopa ulkomailla, jolloin kansalaisten todistushalukkuus todennäköisesti kasvaisi.

Vaikka yhdenmukaistetun lähestymistavan käytännön etuja siirtoasioissa ei voida kiistää, komission asiantuntijakokous tuli siihen tulokseen, että jäsenvaltiot eivät hyväksyisi EU-keskeistä järjestelmää yhteistyön helpottamiseen. Lisäksi asiantuntijat olivat sitä mieltä, että Europolille/Eurojustille ei pitäisi antaa operatiivista toimivaltaa. Olisi tutkittava tarkemmin, mikä näiden eurooppalaisten elinten rooli voisi olla EU:n laajuisessa todistajansuojelun yhteistyöjärjestelmässä.

Europolin, ISISC:n ja OPCO:n työryhmän ehdotus vähimmäisvaatimuksista mahdollista EU:n lainsäädäntöä varten tarjoaa mallin todistajien siirtämisestä tehtäville kahdenvälisille sopimuksille. Tämä lähestymistapa perustuu nykyiseen valtioiden yhteistyökäytäntöön. Turvallisuuden ja luottamuksellisuuden vuoksi tällaisia sopimuksia ei julkaista valtioiden virallisissa lehdissä. Vaikka mallisopimuksen sisällyttäminen johonkin EU:n oikeusvälineeseen on oikeudellisesti mahdollista ja jäsenvaltioita voitaisiin kannustaa sen käyttöön[20], tämä ei käytännössä johtaisi haluttuun toimintapoliittiseen parannukseen EU:n tasolla.

Lisätutkimuksia olisi toteutettava, jotta voitaisiin yksilöidä sopivia etenemistapoja Euroopan laajuisen yhteistyön aikaansaamiseksi todistajansuojelussa , sillä se on monimutkainen ala, joka koskettaa monia muita sensitiivisiä ja vaikeita aiheita (kuten henkilöllisyyden muuttamista). Lisäksi uudistukset muun muassa biometristen tunnisteiden käytössä vaikuttavat todistajien suojeluun, ja tällaisia uudistuksia olisi tarkasteltava huolellisesti.

7. Päätelmät

Vaikutustenarvioinnin perusteella aika ei vaikuta kypsältä välittömiin lainsäädännöllisiin EU:n tason toimiin todistajien suojelemiseksi . Aiempien kansainvälisten pyrkimysten yhteydessä on tullut esiin vaikeuksia velvoittavien välineiden käyttöönotossa. Vaikka Euroopan neuvoston tasolla on annettu lainsäädäntöä, määritelty ensisijaisia toimintapoliittisia aloja ja tehty oikeuden päätöksiä, jotka muodostaisivat pohjan velvoittaville toimille todistajien suojelemiseksi, velvoittavaa lainsäädäntöä ei ole saatu aikaan. Euroopan neuvoston, johon kuuluu 40 jäsenvaltiota mukaan luettuina kaikki EU:n jäsenvaltiot, viimeaikainen työ ei ole edistänyt velvoittavan lainsäädännön (eli yleissopimuksen) laatimista, sillä valtiot eivät ole valmiita sitoutumaan, ja sopimukseen voidaan päästä ainoastaan välinein, jotka eivät ole oikeudellisesti velvoittavia.

Komission järjestämien asiantuntijakokousten ja asiantuntijoilta saatujen kirjallisten kommenttien perusteella voidaan arvioida, että jäsenvaltiot ovat tällä hetkellä haluttomia hyväksymään velvoittavaa lainsäädäntöä, jolla säänneltäisiin niiden nykyistä epävirallista yhteistyötä.

On kuitenkin selkeitä viitteitä siitä, että maiden välistä yhteistyötä olisi lisättävä, mikä voi aikanaan lopulta johtaa virallisten todistajansuojelua koskevien sääntöjen ja rakenteiden hyväksymiseen. Vanhinkin tämän alan käytäntö ja lainsäädäntö Euroopassa on peräisin vain 16 vuoden takaa (Italia, 1991, ns. ”pentiti” eli oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimivat henkilöt). Sittemmin useimmat EU:n jäsenvaltiot ovat antaneet joko erityisiä lakeja tai ainakin sisällyttäneet rikoslakiinsa viittauksia uhattujen todistajien suojelemisesta. Tässä ei ole kuitenkaan yhdenmukaisuutta. Maat ovat kuitenkin viime vuosina vaihtaneet epävirallisesti kokemuksia todistajansuojelujärjestelmien perustamisesta ja ottaneet huomioon Europolin ja Euroopan neuvoston esittämiä periaatteita. Tästä syystä viimeisten 2–3 vuoden aikana perustetuissa suojelujärjestelmissä on tiettyjä samankaltaisuuksia sen mukaan kuin erilaiset oikeusjärjestelmät ja hallinto-organisaation perusperiaatteet kussakin jäsenvaltiossa tämän sallivat.

Rikollisuuden kehitys eli rajat ylittävien rikollis- ja terroristiryhmien toiminnan lisääntyminen ja laajentuminen on saanut valtiot tiivistämään yhteistyötä. Koska vapaata liikkuvuutta EU:ssa hyödyntävät rikollisten lisäksi myös tavalliset kansalaiset, on todennäköistä, että erittäin merkittävien rikosten todistajiksi pyydettävien kansalaisten määrä kasvaa.

Kun EU:lle laaditaan todistajansuojelupolitiikkaa, on tarkasteltava myös uusimman teknologisen ja tietoteknisen kehityksen hyödyntämistä (esim. videolinkit) rajat ylittävän yhteistyön edistämisessä. Lainvalvontaviranomaisten olisi käytettävä uutta tekniikkaa laajemmin, myös todistajien suojelussa.

Sen myöntäminen, että rajat ylittävän järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseen tarvitaan tehokkaampaa yhteistyötä ja todistajia, jotka tarvitsevat suojelua, ja YK:n yleissopimuksissa vaadittujen todistajansuojelujärjestelmien kehittäminen voivat johtaa poliitikkojen ja operatiivisten toimijoiden asennemuutokseen.

Edellä esitetyn perusteella Euroopan komissio ehdottaa, että todistajansuojelua koskeva lainsäädäntötyö toistaiseksi keskeytetään samalla kun tarkastellaan, voitaisiinko keskipitkällä aikavälillä (4–5 vuotta) toteuttaa EU:n tason toimia laatimalla alaa koskeva asiakirja. Rikosten ennalta ehkäisyä ja torjuntaa koskevaa erityisohjelmaa kaudelle 2007–2013[21] voitaisiin käyttää apuna lisätutkimuksia ja tietojen keruuta varten. Todistajien suojelu ja tukeminen on mainittu siinä yhtenä päälinjana ja erityistavoitteena, mikä kuvastaa aiheen merkitystä EU:n tasolla.

Liite

Todistajansuojelua koskeva lainsäädäntö jäsenvaltioissa ja Norjassa

Todistajan-suojelusta säädetty lailla | Todistajan-suojeluyksikkö | Henkilölli-syyden muuttaminen mahdollista | Lainsäädäntö sallii henkilölli-syyden muuttamisen | Oikeusviranomaisten kanssa yhteistyötä tekeviä henkilöitä koskeva laki |

ALANKOMAAT | EI | KYLLÄ | KYLLÄ | EI | EI |

BELGIA | KYLLÄ | KYLLÄ | EI | EI | EI |

BULGARIA | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | EI | EI |

ESPANJA | EI | EI | KYLLÄ | EI |

IRLANTI | EI | KYLLÄ | KYLLÄ | EI |

ITALIA | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ |

ITÄVALTA | EI | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | EI |

KREIKKA | EI | EI | EI | EI |

KYPROS | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ |

LATVIA | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ/ EI [22] | KYLLÄ[23] |

LIETTUA | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ |

LUXEMBURG | EI | EI | KYLLÄ | EI |

MALTA | KYLLÄ | EI | EI | EI |

NORJA | EI | KYLLÄ | EI | EI | EI |

PORTUGALI | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ |

PUOLA | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ |

RANSKA | EI | EI | EI | EI |

ROMANIA | KYLLÄ | KYLLÄ | EI | KYLLÄ |

RUOTSI | KYLLÄ | KYLLÄ | EI | EI |

SAKSA | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ |

SLOVAKIA | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ |

SLOVENIA | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | EI |

SUOMI | EI | KYLLÄ | EI | EI | EI |

TANSKA | EI | KYLLÄ | KYLLÄ | EI | EI |

TšEKKI | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | EI |

UNKARI | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ |

VIRO | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | EI ERILLISTÄ LAKIA, SÄÄNNÖKSIÄ VALVONTAA KOSKEVASSA LAISSA |

YHDISTYNYT KUNINGASKUNTA[24] | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ | KYLLÄ |

[1] Tiedonanto KOM(2006) 629 lopullinen (24.10.2006), s. 22.

[2] EYVL C 251, 15.8.1997, s. 1.

[3] Tiedonanto KOM(2005) 184 lopullinen (10.5.2005), s. 23.

[4] ed. Gert Vermeulen , EU standards in witness protection and collaboration with justice , tilaaja: Euroopan komissio ( JAI/2004/AGIS/077 ), IRCP - Ghent University.

[5] International Institute of Higher Studies in Criminal Sciences (ISISC) ja Monitoring Centre on Organized Crimes (OPCO) . Molemmat laitokset sijaitsevat Italiassa Syrakusassa.

[6] Syrakusassa 8.–10. maaliskuuta 2005 ja 26.–29. lokakuuta 2005 pidettyjen kokousten perusteella laadittiin asiakirja Final Proposal on minimum requirements for potential legislation at European Unions level ja siihen liittyvä Explanatory report .

[7] Kokoukset järjestettiin Brysselissä 21. helmikuuta 2006 (työkokous aiheesta oikeusviranomaisten kanssa yhteistyössä toimivien henkilöiden ja todistajien suojelu) ja 5. maaliskuuta 2007 (eurooppalaisten todistajansuojeluasiantuntijoiden kokous).

[8] Euroopan unionin roolia järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa koskeva Erityiseurobarometri 264, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_264_en.pdf

[9] Ainoastaan 7 prosenttia vastusti tällaisen EU-politiikan perustamista ja 7 prosenttia ei osannut ottaa kantaa.

[10]EYVL C 327, 7.12.1995, s. 5.

[11] EYVL C 10, 11.1.1997, s. 1.

[12] EYVL L 164, 22.6.2002, s. 3, 6 artikla.

[13] EYVL L 82, 22.3.2001, s. 1, 8 artikla.

[14] Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan perusperiaatteita koskeva suositus (2001) 11; naiskauppaa ja prostituutioon pakottamista Euroopan neuvoston jäsenvaltioissa koskeva suositus (1997) 1325; seksuaalisessa hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtuvan ihmiskaupan vastaisia toimia koskeva suositus (2000) 11; lahjontaa koskeva Euroopan neuvoston rikosoikeudellinen yleissopimus (nro 173, 27.1.1999).

[15] Verkostoon kuuluvat tällä hetkellä todistajansuojeluun erikoistuneiden yksiköiden päälliköt tai yhdyshenkilöt kaikista EU:n 27 jäsenvaltiosta, 10 muusta eurooppalaisesta valtiosta, seitsemästä merentakaisesta tarkkailijajäsenestä ja 12:sta tällä alalla toimivasta kansainvälisestä järjestöstä.

[16] Liettuan tasavallan, Viron tasavallan ja Latvian tasavallan hallitusten sopimus todistajien ja rikosten uhrien suojelusta (2000).

[17] Kansainvälisen rikostuomioistuimen ja Euroopan unionin välinen yhteistyö- ja avunantosopimus (huhtikuu 2006).

[18] Sopimuksen 24 artikla koskee todistajien suojelua.

[19] Sopimuksen 32 artikla koskee todistajien, asiantuntijoiden ja rikoksen uhrien suojelua.

[20] Vrt. yhteisiä tutkintaryhmiä koskeva käytäntö.

[21] Neuvoston päätös 2007/125/YOS, tehty 12 päivänä helmikuuta 2007 (EUVL L 58, 24.2.2007, s. 7).

[22] Laki mahdollistaa uuden henkilöllisyyden luomisen mutta ei entisen poistamista.

[23] Lakiehdotus on annettu parlamentille, ja laki tulee todennäköisesti voimaan vuonna 2008.

[24] Käsittäen Englannin/Walesin, Skotlannin ja Pohjois-Irlannin muodostamat erilliset oikeudenkäyttöalueet.