KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE ulkorajarahaston kauden 2007–2010 jälkiarvioinnista (23 päivänä toukokuuta 2007 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 574/2007/EY 52 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti laadittu kertomus) /* COM/2014/0235 final */





1. KERTOMUKSEN LAAJUUS JA TARKOITUS[1] Ulkorajarahasto[2] perustettiin vuosiksi 2007–2013, ja sille osoitettiin 1 858 miljoona euroa määrärahoja. Ulkorajarahasto on osa yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa[3], jonka kokonaisbudjetti on 4 032,23 miljoonaa euroa. Ulkorajarahaston tarkoituksena on tukea yhtenäisiä valmiuksia hallita muuttovirtoja ja noudattaa yhteisiä rajavalvonta- ja viisumikäsittelyvaatimuksia koko Schengen-alueella. Se perustettiin lisäämään jäsenvaltioiden[4] välistä yhteisvastuullisuutta tarjoamalla niille rahoitustukea muuttovirtojen hallintaan ja edistämällä ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän kehittämistä. Ulkorajarahasto on pantu täytäntöön 28 valtiossa[5], ja se perustuu strategiseen monivuotiseen ohjelmaan, joka kattaa koko ohjelmakauden. Vuosittain osoitettavista määrärahoista neuvotellaan erikseen, ja ne kirjataan vuosittaisiin ohjelmiin. Ulkorajarahaston perustamisesta tehdyssä päätöksessä edellytetään, että komissio toimittaa jälkiarviointikertomuksen ulkorajarahaston täytäntöönpanosta kaudella 2007–2010 viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2012[6]. Kertomuksen tulee perustua kansallisiin kertomuksiin, joissa arvioidaan ulkorajarahastosta yhteisrahoitettujen kansallisten toimien tuloksia ja vaikutuksia[7]. Alun perin jäsenvaltioiden piti toimittaa kertomuksensa 30 päivään kesäkuuta 2012 mennessä. Koska määräaika osui yksiin vuoden 2010 ohjelman toimien tukikelpoisuusajan päättymisen kanssa, se siirrettiin kuitenkin 31 päivään lokakuuta 2012, jotta kertomukseen voitiin sisällyttää kaikki tulokset. Tässä kertomuksessa esitellään 26 osallistujamaan keskeiset päätelmät[8]. Maille osoitettiin määrärahoja yhteensä 630 miljoonaa euroa, mikä on 40 prosenttia ulkorajarahaston kokonaismäärärahoista. Jotta jäsenvaltioiden tietoja voidaan verrata toisiinsa, jäsenvaltioille annettiin valmiit kertomuspohjat, jotka yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa käsittelevä yhteinen komitea[9] käsitteli ja tarkisti. Yhteenvedon kansallisista jälkiarviointikertomuksista on laatinut yksityinen toimeksisaaja. Seuraavissa luvuissa tarkastellaan kauden 2007–2010 ulkorajarahaston aiheellisuutta, tehokkuutta, vaikuttavuutta, täydentävyyttä ja lisäarvoa. ULKORAJARAHASTON AIHEELLISUUS EUROOPAN UNIONIN JA OSALLISTUJAMAIDEN KANNALTA Ulkorajarahaston aiheellisuus EU:n kannalta sen perustamisen aikaan EU:n vuosien 2004 ja 2007 laajentumisten jälkeen ennennäkemätön määrä EU:n kansalaisia odotti hyötyvänsä asumisesta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella. Samalla EU kohtasi uusia haasteita ulkorajojensa turvaamisessa. Vuosina 2007 ja 2008, kun Schengenin säännöstö tuli voimaan kymmenessä uudessa maassa, Itävallan, Tšekin, Saksan, Puolan ja Slovakian ulkorajoista tuli sisärajoja. Muuttovirtojen hallitsemiseen eivät riittäneet pelkät kansalliset toimenpiteet eivätkä EU:n tason toimenpiteet. Lisäksi jos yksikin Schengen-alueen maa olisi jättänyt EU:n ulkorajan ilman tehokasta valvontaa, kaikki maat olisivat kärsineet seurauksista. Ulkorajarahasto on ensimmäinen EU:n väline, jonka päätarkoituksena on rahoittaa ulkorajojen valvontaa. Se on osa poliittista välineistöä, johon kuuluvat myös Frontex, Schengenin rajasäännöstö ja tuleva Schengen-arviointimekanismi. Ulkorajarahaston yleisenä tarkoituksena on edistää yhteisvastuuta jäsenvaltioiden välillä jakamalla ulkorajojen valvontaa koskevaa taakkaa ja vahvistamalla jäsenvaltioiden valmiuksia täyttää Schengenin säännöstön mukaiset vaatimukset. Kun ulkorajarahastosta myönnetään varoja jäsenvaltioiden vuosittaisiin ohjelmiin, otetaan huomioon tehtävät, joita ne tekevät koko Schengen-alueen hyväksi. Samalla huomioidaan myös kunkin valtion erityinen tilanne, kuten valtion valvoman ulkorajan pituus sekä rajanylitysten, myönnettyjen viisumien ja rajalta käännytysten määrä. Vuonna 2011 laadittiin tiedonanto jäsenvaltioiden Solid-rahastoista[10] saamien varojen vuosittaisesta jakautumisesta. Sen mukaan perusteiden soveltamista pidettiin yleisesti tyydyttävänä, joten niiden muuttamiseen ei katsottu olevan tarvetta. Suuriin muuttovirtoihin tottuneissa isommissa maissa ulkorajarahasto täydentää jo olemassa olevia määrärahoja, kun taas pienemmissä maissa, joiden varat ovat rajalliset, ulkorajarahastosta rahoitetaan merkittäviä investointeja, jotka eivät muuten olisi mahdollisia. Ulkorajarahasto pannaan täytäntöön yhteisten hallinnointijärjestelyjen avulla vuosittaisten kansallisten ohjelmien muodossa. Jokainen jäsenvaltio on nimennyt vastuuviranomaisen, jolle komissio osoittaa kansallisiin toimiin käytettävän rahoituksen. Vastuuviranomaiset valitsevat yksittäiset hankkeet ja hallinnoivat niitä. Ulkorajarahastosta myönnetään tukea kansallisiin toimiin, jotka liittyvät viiteen painopisteeseen[11]: - Euroopan ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän käyttöönotto EU:n ulkorajoilla tehtävissä henkilötarkastuksissa ja rajavalvonnassa - EU:n ulkorajojen valvontajärjestelmän ja eteläisiä merirajoja varten perustettavan pysyvän eurooppalaisen valvontajärjestelmän kansallisten osien kehittäminen ja täytäntöönpano - viisumien antaminen ja laittoman maahanmuuton torjuminen - sellaisten tietotekniikkajärjestelmien perustaminen, joita ulkorajojen ja viisumien aloilla annettujen EU:n säädösten täytäntöönpano edellyttää - ulkorajojen ja viisumien aloilla annettujen EU:n säädösten tosiasiallinen ja tehokas soveltaminen. Ulkorajarahastosta rahoitetaan kansallisten ohjelmien lisäksi myös Schengen-alueen laajuisia toimia. Näiden ”yhteisön toimien” tavoitteena on pääasiassa tukea valtioidenvälisiä toimia, joilla vahvistetaan rajavalvontaa ja viisumipolitiikkaa sekä torjutaan hätätilanteita ulkorajoilla. Ohjelmakauden 2007–2010 jokaisena vuonna ulkorajarahastosta varattiin enintään 6 prosenttia käytettävissä olevista määrärahoista näihin toimiin. Yhteisten hallinnointijärjestelyjen kautta myönnettävän rahoituksen lisäksi lukuisia yhteisön toimien puitteissa tuettavia hankkeita toteutettiin suoran keskitetyn hallinnoinnin kautta. Näissä hankkeissa ulkorajarahastosta rahoitettiin jopa 90 prosenttia kunkin hankkeen tukikelpoisista kokonaiskustannuksista. Lisäksi ulkorajarahastosta varattiin vuosittain enintään 10 miljoonaa euroa erityistoimiin. Toisin kuin luonteeltaan strategisemmissa ohjelmissa, erityistoimissa käsiteltiin Frontexin tietyissä rajanylityspaikoissa havaitsemia puutteita. Rahoitusta myönnettiin enintään kuuden kuukauden ajalle, ja se kattoi enintään 80 prosenttia kunkin toimen tukikelpoisista kokonaiskustannuksista. Ulkorajarahastosta rahoitettiin osana Liettuan kansallisia ohjelmia erityisen kauttakulkujärjestelyn täytäntöönpano.[12] Erityinen kauttakulkujärjestely koskee Venäjän federaation kansalaisia, jotka kulkevat EU:n alueen poikki matkalla Kaliningradin alueelle ja pois sieltä. Erityisestä kauttakulkujärjestelystä korvattiin menetettyjä maksuja ja ylimääräisiä kustannuksia, joita aiheutui EU:n liittymisasiakirjan pöytäkirjojen ja perussäädöksessä määriteltyjen painopisteiden mukaisesti. Ohjelmakauden 2007–2010 kullekin vuodelle oli käytettävissä 15 miljoonaa euroa. Tämä kertomus kattaa suurimman osan kansallisiin ohjelmiin yhteisten hallinnointijärjestelyjen kautta osoitetuista ulkorajarahaston määrärahoista. Ulkorajarahaston aiheellisuus koko Schengen-alueella ja jäsenvaltioissa alkuvuosina Vuosien 2007–2010 vuosittaisten ohjelmien täytäntöönpanokausi ulottui vuodesta 2007 vuoden 2012 puoliväliin. Tänä aikana jäsenvaltiot tekivät merkittäviä muutoksia kansalliseen politiikkaansa, lakeihinsa ja institutionaalisiin rakenteisiinsa vahvistaakseen rajatylittävän muuttoliikkeen valvontaa. Samaan aikaan perustettiin Schengen-alueen laajuisia laaja-alaisia hankkeita, joilla tuettiin jäsenvaltioita niiden pyrkimyksissä parantaa viisumien käsittelyn ja rajatylittävän muuttoliikkeen hallinnointia. Näihin EU:n ja Schengen-alueen maiden yhteistyössä kehittämiin hankkeisiin tarvittiin huomattava määrä henkilöstöä ja taloudellisia varoja sen varmistamiseksi, että kaikki sidosryhmät olivat valmiina käynnistämisajankohtana. Ulkorajarahastosta tuettiin ensisijaisesti toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmää (SIS-II), viisumitietojärjestelmää (VIS) ja muita rajavalvonnan uusimpia tieto- ja viestintäteknisiä välineitä. Talouskriisi osui samaan ajankohtaan sisärajavalvonnan tehostamisen kanssa ja vähensi muuttovirtoja. Schengen-alueelle laittomasti pyrkineiden pidätettyjen kolmansien maiden kansalaisten kokonaismäärä laski, merkittävimmin Tšekissä, Itävallassa ja Virossa. Vuonna 2011 Pohjois-Afrikassa tapahtuneet kansanousut lisäsivät kuitenkin muuttopainetta erityisesti Välimeren maihin. Kreikassa, Italiassa, Espanjassa ja Portugalissa pidätettiin paljon laittomia maahanmuuttajia. Kreikassa tehtiin vuosittain keskimäärin 227 420 pidätystä, joka vastasi noin kolmannesta EU:n kokonaismäärästä. Sen sijaan Keski- ja Pohjois-Euroopassa, erityisesti Ruotsissa, Tanskassa, Latviassa ja Tšekissä, rajalla käännyttämiset vähenivät. Vuosina 2009–2011 rajalla käännyttämisten määrä kasvoi 12 jäsenvaltiossa[13]. Koko tämän ajan noin 80 prosenttia koko Schengen-alueen rajalla käännyttämisistä tehtiin Espanjassa. Eniten maahanmuuttajia käännytettiin Ceutan ja Melillan rajanylityspaikoissa. Näiden kehityssuuntausten vuoksi jäsenvaltiot katsoivat ulkorajarahaston palvelevan kansallisia tarpeitaan. Seitsemän jäsenvaltiota[14] ilmoitti kansallisten ohjelmiensa tavoitteiden olevan hyvin merkityksellisiä valtion tarpeiden kannalta, ja 14 jäsenvaltiota ilmoitti tavoitteiden olevan melko merkityksellisiä[15]. Jotkin jäsenvaltiot[16] ilmoittivat myös, että muuttovirrat, erityisesti aiempien vuosien laajat maahantulot Välimeren eteläisillä rajoilla, vaikuttivat merkittävästi ulkorajarahaston kansallisiin täytäntöönpanotapoihin. ULKORAJARAHASTON ROOLI KANSALLISEN TALOUSARVION JA MUIDEN RAHOITUSVÄLINEIDEN TÄYDENTÄJÄNÄ Kolmellatoista jäsenvaltiolla[17] ei ollut ulkorajarahaston lisäksi muuta rahoituslähdettä ulkorajavalvonnan alalla. Muut valtiot taas katsoivat ulkorajarahaston täydentävän jo aiemmin perustettuja rahoitusvälineitä, kuten Euroopan aluekehitysrahastoa, Frontexia, Euroopan sosiaalirahastoa ja Norjan rahoitusjärjestelmää. Osa uudemmista EU:n jäsenvaltioista sai EU:hun liittymistä valmistelevaa tukea Schengen-järjestely I:stä (2004–2006)[18], Schengen-järjestely II:sta (2007–2009)[19], Kaliningradin erityisestä kauttakulkuohjelmasta (2004–2006)[20] ja Phare-ohjelmasta. Osallistujamaat saavat ulkorajarahastosta omia rajavalvontamäärärahojaan täydentävää rahoitusta. Rahaston rahoitusosuus ja osallistujamaiden rahoitusosuudet vaihtelevat. Ulkorajarahastosta rahoitettiin esimerkiksi Portugalissa yli 50 prosenttia ja Kyproksessakin 29 prosenttia kansallisista kokonaisinvestoinneista. Sen sijaan Tanskassa, Virossa, Ruotsissa ja Sloveniassa ulkorajarahaston osuus oli alle 10 prosenttia. Ulkorajarahastosta vuosittaisiin ohjelmiin myönnetyt varat osoitettiin pääosin tieto- ja viestintätekniikkajärjestelmiin (yli 40 prosenttia kansallisista menoista ainakin yhdeksässä jäsenvaltiossa[21]) sekä viisumien käsittelyyn (yli 40 prosenttia kansallisista menoista ainakin viidessä jäsenvaltiossa[22]). Ulkorajarahastosta rahoitettiin suhteellisesti vähemmän muiden perusvälineiden, kuten konsuli- ja koulutustoiminnan, täytäntöönpanoa. Yksi syy tähän ratkaisuun saattaa olla rahaston rahoitusrakenne. EU:n rahoitusosuudeksi on määritetty 50 prosenttia kunkin toimen kokonaiskustannuksista ja 75 prosenttia, kun on kyse erityisiä painopisteitä koskevista toimista tai koheesiorahastosta tukea saavien jäsenvaltioiden toimista. Saadakseen 75 prosenttia tukea jäsenvaltiot voivat rahoittaa erityisiä painopisteitä, tavallisesti EU:n uusien hankkeiden täytäntöönpanemiseksi. Mailla, jotka olivat jo osoittaneet kansallisia määrärahoja tietyille politiikan aloille, oli paremmat mahdollisuudet tehdä EU:n painopisteisiin liittyviä uusia investointeja. ULKORAJARAHASTON TEHOKKUUS Menot Jäsenvaltioille osoitettiin ulkorajarahastosta rahoitusta kauden 2007–2010 vuosittaisten ohjelmien kautta yhteensä noin 630 miljoonaa euroa. Espanja, Italia ja Kreikka saivat yhteensä noin 48 prosenttia kaikesta rahoituksesta vuosina 2007–2010. Myös Liettua sai paljon määrärahoja, joista 60 miljoonaa euroa osoitettiin erityiseen kauttakulkujärjestelyyn. Ulkorajarahaston rahoituksen jakautuminen jäsenvaltioittain kauden 2007–2010 vuosittaisissa ohjelmissa (tuhansina euroina)[23] Ensimmäisinä ohjelmavuosina keskimääräinen täytäntöönpanoaste[24] oli 86,7 prosenttia ja ilmoitetut kokonaismenot olivat 546,5 miljoonaa euroa (myönnetystä 630 miljoonasta eurosta). Täytäntöönpanoaste vaihteli Tšekin 46 prosentista (prosenttiosuus oli samaa luokkaa myös Tanskassa, Alankomaissa ja Kreikassa) neljän jäsenvaltion[25] 100 prosenttiin. Kaiken kaikkiaan 17 jäsenvaltiolla täytäntöönpanoaste ylitti 80 prosenttia, ja näistä 13 jäsenvaltiolla[26] täytäntöönpanoaste oli yli 90 prosenttia. Eniten toteutettiin painopisteeseen 1 liittyviä toimia. Tämän jälkeen seurasivat painopisteet 4, 2, 3 ja 5. Menojen osalta ensimmäisenä oli painopiste 2 ja sen jälkeen painopisteet 1, 4, 5 ja 3. Kaikki jäsenvaltiot Tanskaa ja Islantia lukuun ottamatta ilmoittivat toteuttaneensa painopisteeseen 1 (rajaturvallisuuden ja ‑valvonnan vahvistaminen) liittyviä toimia. Osa jäsenvaltioista[27] oli toteuttanut vain kahdesta kolmeen toimea, osa[28] taas yli 40 toimea. Kolme maata[29] käytti 75–90 prosenttia kaikista ulkorajarahastosta saamistaan määrärahoista painopisteeseen 2, EU:n ulkorajojen valvonta. Myös yhdeksän muuta maata[30] toteutti painopisteeseen 2 liittyviä toimia. Italia ja Espanja toteuttivat yhdessä yhteensä 55 prosenttia painopisteeseen 2 liittyvistä toimista. Useimmat jäsenvaltiot toteuttivat painopisteeseen 3 liittyviä toimia, viisumien antaminen ja laittoman maahanmuuton torjuminen. Vain kahdeksan jäsenvaltiota[31] ei toteuttanut tähän painopisteeseen liittyviä toimia. Toimia toteutettiin yhteensä 95, ja niihin käytettiin 20,35 miljoonaa euroa. Kaikki jäsenvaltiot toteuttivat painopisteeseen 4 liittyviä toimia, ulkorajavalvontaa ja viisumeita koskevien tieto- ja viestintätekniikkajärjestelmien (TVT-järjestelmien) perustaminen ja kehittäminen. Toimia oli 212, ja niihin kului 104 miljoonaa euroa. Useimmat jäsenvaltiot investoivat Schengenin tietojärjestelmän kansallisen osan kehittämiseen (24,5 miljoonaa euroa) ja viisumitietojärjestelmän kehittämiseen (51,1 miljoonaa euroa). Schengenin tietojärjestelmän kansallisen osan (NSIS) kehittämisessä ulkorajarahastoon tukeutuivat eniten Unkari, Saksa, Viro, Ranska ja Italia. Itävalta, Portugali, Liettua ja Suomi rahoittivat ulkorajarahastosta myönnetyillä varoilla yli 40 prosenttia Schengenin tietojärjestelmän kansallisen osansa täytäntöönpanomenoista. Saatavilla olevien tietojen[32] mukaan monet maat[33] rahoittivat yli 70 prosenttia viisumitietojärjestelmän kansallisen osansa (NVIS) täytäntöönpanokustannuksista ulkorajarahaston yhteisrahoituksen turvin. Osa maista[34] rahoitti näin 30–50 prosenttia. Painopisteen 5 (ulkorajoja ja viisumeita koskevan EU:n lainsäädännön soveltaminen) alalla osoitettiin 33 miljoonaa euroa koulutuksen, riskianalyysin ja parhaiden käytäntöjen kehittämisen tukemiseen. Tämä on suhteellisen pieni määrä. Kaksikymmentä jäsenvaltiota koulutti ulkorajarahaston yhteisrahoituksen avulla henkilöstöä ja käytti yhteensä 13,5 miljoonaa euroa ulkorajarahaston varoja koulutustoimintaan. Tarkistukset Tarkastelujakson aikana useimmat jäsenvaltiot[35] tekivät tarkistuksia vuosittaisiin ohjelmiinsa hyödyntääkseen EU:n rahoitusosuuden tehokkaammin. Yleisimmät tarkistukset koskivat alkuperäisten rahoitussuunnitelmien muutoksia, jotka olivat yli 10 prosenttia suhteessa kokonaisrahoitusosuuteen (40 % tarkistuksista), kokonaan uusia toimia (30,36 %) ja toimien sisällön muuttamista (19,64 %). Ohjelmien hallinnointikustannukset Jäsenvaltiot hyödynsivät kauden 2007–2010 vuosittaisten ohjelmien hallinnoinnissa etupäässä teknistä apua, jota komissio tarjosi osana kutakin vuosittaista ohjelmaa. Monet jäsenvaltiot tarjosivat kuitenkin luontoissuorituksia, kuten henkilöstöä tai laitteita. Tekniseen apuun käytettiin 18,1 miljoonaa euroa eli 3,31 prosenttia ulkorajarahaston tarkastelujakson aikaisista menoista. Tästä suurin osa kului henkilöstökustannuksiin. Useimmista muista jäsenvaltioista poiketen Romania ja Kreikka keskittivät saamansa teknisen avun: Romania seurantaan ja hankkeiden hallinnointiin ja Kreikka tietotekniikkaan ja laitteisiin. Myös Ranska käytti suurimman osan saamastaan teknisestä avusta seurantaan ja hankkeiden hallinnointiin. Useimmat jäsenvaltiot katsoivat, että teknisestä avusta oli huomattavaa hyötyä ohjelmien tehokkaassa täytäntöönpanossa erityisesti henkilöstökustannusten kattamisen ansiosta. Itävallan mukaan ohjelmia ei olisi pystytty panemaan täytäntöön ilman teknistä apua. Kokonaistehokkuus Kaikki jäsenvaltiot ilmoittivat, että ulkorajarahaston kansalliset määrärahat oli otettu käyttöön erittäin hyvin[36], hyvin[37] tai tyydyttävästi[38]. Tämä on looginen seuraus yleisestä täytäntöönpanoasteesta (86,7 prosenttia) ja siitä, että ulkorajarahaston tuensaajat ovat yleensä valtion laitoksia, minkä vuoksi täytäntöönpanoprosessit ovat melko yksinkertaisia. Tästä huolimatta monet jäsenvaltiot[39] ilmoittivat myös vaikeuksista tiettyjen hankkeiden täytäntöönpanossa ja toimien hallinnoinnissa. Hankkeita kariutui tai peruttiin monista syistä, kuten viivästysten, hankintojen epäonnistumisen tai EU:n hankkeiden hallinnointikokemuksen puutteen vuoksi. Koska vuosittaisia ohjelmia ei voitu käynnistää ennen komission hyväksyntää, myös hankintoja piti viivyttää. Hankkeita kariutui tai peruttiin myös siksi, että Schengenin keskustietojärjestelmän tai keskusviisumitietojärjestelmän täytäntöönpano viivästyi ja että ulkorajarahaston joustamattomuuden vuoksi vuosittaisiin ohjelmiin tehtävät merkittävät muutokset edellyttivät virallista tarkistusmenettelyä. ULKORAJARAHASTON VAIKUTTAVUUS Kauden 2007–2010 vuosittaisten ohjelmien tuotokset ja tulokset on jaettu 12 pääluokkaan, jotka perustuvat ulkorajarahaston painopisteisiin[40]. Ulkorajojen yhdennetty valvonta ja kansallisen rajavalvonnan vahvistaminen (painopisteet 1 ja 2) Näiden painopisteiden aloilla saavutetut tuotokset ja tulokset ulottuivat ajoneuvojen, ilma-alusten ja alusten hankkimisesta ja parantamisesta laaja-alaisten valvontajärjestelmien ja rajatarkastusinfrastruktuurin uudistamiseen ja käyttöönottoon. Niihin sisältyi pienempien välineiden hankintaa valvontaa varten, rajanylityspaikkojen päivittäistä valvontaa, henkilöstön koulutusta sekä verkkojen ja viestintäjärjestelmien käyttöönottoa. Toimiluokka || TUOTOKSET || TULOKSET Kulkuneuvot || 3 153 ajoneuvoa, ilma-alusta tai alusta hankittu tai parannettu. || 3,6 miljoonaa partiotehtävää suoritettu. 3–100 prosenttia jäsenvaltioiden aluksista uudistettu ulkorajarahaston tuella. Keskimääräinen reagointiaika (hälytyksen saamisesta paikalle saapumiseen): 67 minuuttia. Rajavalvonta­järjestelmät || 545 järjestelmää hankittu tai parannettu. 169 kohdetta liitetty. || 8 279 km ulkorajaa rajavalvontajärjestelmän piirissä. Keskimääräinen reagointiaika: 32 minuuttia. Rajavalvonnan toimintavälineet || 22 347 laitetta hankittu tai parannettu. || 11–100 prosenttia jäsenvaltioiden laitteista uudistettu. Keskimääräinen reagointiaika: 52 minuuttia. 3 482 km lisää ulkorajaa katettu. Rajatarkastusten toimintavälineet || 212 881 laitetta hankittu tai parannettu. || 27–100 prosenttia rajanylityspaikoista varustettu uudenaikaisilla laitteilla. Matkustajien tarkastamiseen kuluva aika: 15 sekunnista 4 minuuttiin. Rajainfra­struktuuri || 108 rajanylityspaikkaa kehitetty tai parannettu. 710 paikkaa lisätty ulkorajojen säilöönottotiloihin. 61 muuta infrastruktuurin osaa kehitetty tai parannettu. || 4 129 henkilöstön jäsentä työskentelee uudessa tai parannetussa infrastruktuurissa. 24 rajanylityspaikkaa ja raja-asemaa parannettu rajavartijoiden ja matkustajien edun mukaisesti. Matkustajien käsittelyaika ulkorajojen rajanylityspaikoilla: 8–90 minuuttia. Kuusitoista jäsenvaltiota[41] hankki kulkuneuvoja rajatarkastuksia ja ‑valvontaa varten. Hankitut kulkuneuvot olivat autoja (2 629, enimmäkseen Italiassa ja Kreikassa), moottoripyöriä (172, joista 148 Kreikassa), aluksia (61), partioaluksia (43), helikoptereita (34) ja lentokoneita (5). Norja uudisti ulkorajarahaston avulla kaikki moottorikelkkansa (8), maastoautonsa (7) ja perävaununsa (3). Liettua osti 100 polkupyörää ja Romania 12 traktoria ulkorajan kunnossapitoa varten. Yhteensä 3,6 miljoonaa rajapartiointia toteutettiin pääosin yhdeksän jäsenvaltion kautta[42]. Esimerkiksi Kreikka toteutti suurimman osan partioinneista ulkorajarahaston varoilla parannetuilla tai hankituilla uusilla ajoneuvoilla. Espanja osti eniten osia ja valvontajärjestelmiä (386), pääosin laajentaakseen Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) ‑ulkorajavalvontajärjestelmäänsä[43]. Tämän ansiosta Espanja onnistui pysäyttämään 5 279 laitonta maahanmuuttajaa ja parantamaan merirajaturvallisuutta vähentämällä laitonta maahanmuuttoa Kanariansaarille 17,5 prosenttia. Unkari perusti komento- ja valvontakeskuksen sekä useita radiovalvonta-asemia rajavalvontaa varten, Italia laajensi Euroopan merivartioverkoston kansallisia osiaan, ja Alankomaat perusti keskusvalvomon satamapoliisille ja merirajavartijoille. Bulgaria rakensi yhdennetyn valvontamoduulin ulkorajalleen 13 kilometrin matkalle ja perusti automatisoidun teknisen valvontajärjestelmän. Ranska päivitti SPATIONAV-merivalvontajärjestelmäänsä, joka kattaa nyt 95 prosenttia maan merirajoista. Malta laajensi merivalvontailma-alustensa toiminta-alaa. Näiden järjestelmien lisäksi rajavalvontaa varten hankittiin yhteensä 22 347 suurta tai pientä laitetta. Suuria laitteita olivat Itävallan ostama helikopterin lämpökuvausjärjestelmä, Belgian ostama helikopterin videovalvontalaite ja Bulgarian ostama satelliittikuvien käsittelylaite. Pieniä laitteita olivat Viron ostamat pimeänäkökamerat, pimeänäkölaitteet, optroniikkajärjestelmät, mobiilikamerat ja anturijärjestelmät sekä Romanian ostamat salassapito- ja suojauslaitteet. Jotkin jäsenvaltiot[44] paransivat kaikkia laitteitaan, toiset vain osaa. Esimerkiksi Ruotsi paransi 15:tä prosenttia ja Slovakia 12,36:ta prosenttia laitteistaan. Unkari ilmoitti, että sen rajavalvontavalmiudet paranivat kaiken kaikkiaan merkittävästi ja rajavalvonnan piiriin kuuluvan ulkorajan määrää lisättiin 40 prosenttia. Kreikka totesi, että kiinniotettujen määrän lievä lasku vuonna 2011 johtui osittain ulkorajarahastosta yhteisrahoitetuista uusista valvontalaitteista, partiointikulkuneuvoista ja infrastruktuurista. Jäsenvaltiot hankkivat ja paransivat hyvin erilaisia välineitä. Italia, Liettua ja Kreikka paransivat pääasiassa rajatarkastuksissa, esimerkiksi asiakirjojen tarkastuksessa, käytettäviä laitteita. Jotkin maat hankkivat pienlaitteita esimerkiksi tuhansien paikallisten rajaliikennelupien tuottamiseen (Liettua) ja valokaapeliyhteyksien luomiseen asiakirjojen tarkastamisjärjestelmien tehostamiseksi (Italia). Osa maista taas sijoitti yksittäisiin suuriin kohteisiin, kuten väärennösten tutkinta- ja analysointikeskukseen (Bulgaria). Monet jäsenvaltiot[45] ostivat asiakirjojen tarkastuslaitteita, kuten spektrikuvalaitteistoja[46] ja sormenjälkien lukulaitteita[47]. Osa jäsenvaltioista[48] hankki laitteita, jotka liittyvät automatisoituihin tarkastusportteihin[49] tai ICAO:n Public Key Directory ‑rekisteriin, jolla tuetaan biometristen passien aitoutta koskevaa tiedonvaihtoa eri maiden välillä[50]. Laitteita uudistettiin kaikissa Itävallan, Maltan, Norjan ja Slovakian rajanylityspaikoissa, 50 prosentissa Liettuan rajanylityspaikoista ja 27 prosentissa Belgian rajanylityspaikoista. Lähes kaikkiin Ranskan rajanylityspaikkoihin (97,5 prosenttia) hankittiin asiakirjojen tarkastuslaite. Rajainfrastruktuuritoimien luokassa Malta paransi kaikkia rajanylityspaikkojaan rajavartijoiden ja matkustajien edun mukaisesti. Slovakia paransi 75:tä prosenttia rajanylityspaikoistaan, Slovenia 23,8:aa prosenttia ja Puola 5:tä prosenttia. Norja paransi yhtä rajanylityspaikkaa. Muutamat jäsenvaltiot[51] laajensivat ja paransivat ulkorajarahaston varojen turvin säilöönottotilojaan. Kreikka paransi kuutta ulkorajalla sijaitsevaa säilöönottotilaansa sekä 17 rajanylityspaikan infrastruktuuria. Romania kunnosti useita rajapoliisin toimipaikkoja. Useimmat jäsenvaltiot[52] ilmoittivat, että näihin painopisteisiin liittyvät toimet auttoivat tehokkaasti saavuttamaan monivuotisten ja vuosittaisten ohjelmien tavoitteet ja edistivät rajavalvonnan yleistä parantamista. Muutamat jäsenvaltiot[53] ilmoittivat, että joidenkin vuosittaisten ohjelmien tavoitteita ei saavutettu tai saavutettiin vain osittain välineiden hankkimiseen liittyneiden vaikeuksien tai viivästysten ja hankkeisiin liittyvien muiden viivästysten tai peruutusten vuoksi. Investoinneilla saavutettiin kuitenkin monia tärkeitä tavoitteita: lisää ja parempaa rajainfrastruktuuria ja henkilöstöä, innovatiivisia välineitä päivittäisen rajavalvonnan tehostamiseksi, tehokkaampaa ja vaikuttavampaa valvontaa Euroopan unionin etelärajalle sekä parempaa päätöksentekoa. Viisumien käsittely ja laittoman maahanmuuton torjunta (painopiste 3) Useimmat tähän painopisteeseen liittyviä toimia toteuttaneet jäsenvaltiot totesivat, että toimista oli suurta apua viisumien myöntämismenettelyn yksinkertaistamisessa ja laittoman maahantulon torjumisessa.[54] Tärkeimmiksi saavutetuiksi tavoitteiksi jäsenvaltiot ilmoittivat konsulaattien tieto- ja viestintätekniikkajärjestelmien päivittämisen, maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden saamisen käyttöön, uusien viisuminmyöntämisvälineiden asentamisen yli 280 paikkaan ja konsuliviraston viisumiosastojen kunnostamisen. Muutamilla valtioilla oli ongelmia täytäntöönpanossa, ja ne joutuivat peruuttamaan tai rajoittamaan joitakin toimia, minkä vuoksi kaikkia alkuperäisiä tavoitteita ei saavutettu. Toimiluokka || TUOTOKSET || TULOKSET Konsulaattien infrastruktuuri || 210 viisumiosastoa rakennettu uudelleen tai kunnostettu. 257 laitetta hankittu konsulaattien turvallisuuden ja palvelujen parantamiseksi. || Yli 1,8 miljoonaa viisumia myönnetty uusissa tai kunnostetuissa tiloissa.[55] Turvallisuusuhat vähentyneet. Viisumien kirjoittamis­laitteet || 4 905 laitetta hankittu tai parannettu. 682 paikkaa varustettu uusilla tai parannetuilla laitteilla. || Viisumien keskimääräinen käsittelyaika: 15–30 minuuttia. Konsulaattien infrastruktuuriin ja viisumien kirjoittamislaitteisiin liittyen 210 viisumiosastoa kunnostettiin, uudistettiin tai parannettiin yhdeksän jäsenvaltion[56] konsulaateissa. Kypros hankki konsulaatteihinsa metallinilmaisimina toimivat turvaportit ja läpivalaisuun käytettävät monienergiajärjestelmät. Unkari oli suunnitellut kunnostavansa enemmän konsulaattejaan, mutta kunnosti loppujen lopuksi alle 10 prosenttia niistä. Espanja kunnosti sisäänkäynnin tarkastusalueita, odotushuoneita ja aluevalvontatiloja ja ilmoitti konsulaattien turvallisuuden parantuneen 80 prosenttia. Osana kunnostustyötä osa jäsenvaltioista myös liitti konsulaattinsa Schengenin tietojärjestelmän ja viisumitietojärjestelmän kansalliseen osaansa, päivitti tieto- ja viestintätekniikkajärjestelmiään[57] ja asensi viisumien kirjoittamislaitteita yli 650 paikkaan. Useimmat jäsenvaltiot katsoivat, että tästä painopisteestä oli paljon apua viisumien myöntämismenettelyn yksinkertaistamisessa ja laittoman maahantulon torjumisessa. Tärkeimpinä tuloksina jäsenvaltiot mainitsivat konsulipalvelujen hallinnoinnin parantumisen, viisumien käsittelyn yksinkertaistumisen, konsulaattien turvallisuuden ja sähköisessä muodossa olevien tietojen suojauksen parantumisen, konsulaattien tieto- ja viestintäteknisten valmiuksien lisääntymisen, konsuliviranomaisten parantuneen kyvyn havaita väärin perustein tehdyt hakemukset sekä koneeseen nousua edeltävien tarkastusten tehostumisen riskialttiilla lentoasemilla. EU:n ulkoraja- ja viisumilainsäädäntöä tukevat tieto- ja viestintätekniikkajärjestelmät (painopiste 4) Painopiste 4 kattaa VIS-, SIS-II- ja muiden tieto- ja viestintätekniikkajärjestelmien parannukset ja kehittämisen. Merkittävä määrä jäsenvaltioita[58] katsoi, että toimet vaikuttivat myönteisesti EU:n ulkoraja- ja viisumiyhteistyön välineiden täytäntöönpanoa varten tarvittavien TVT-järjestelmien kehittämiseen. Osa jäsenvaltioista[59] katsoi tosin, että toimilla oli ollut vain jonkin verran vaikutusta, pääosin täytäntöönpano-ongelmien vuoksi. Yksi tällaisista jäsenvaltioista oli Unkari, joka toteutti eniten painopisteeseen 4 liittyviä toimia. Toimiluokka || TUOTOKSET || TULOKSET SIS || Ulkorajarahaston osuus jäsenvaltioiden Schengenin tietojärjestelmän kansallisen osan kehittämismenoista oli 0,41–92,82 prosenttia. || 81–100 prosenttia yhteystesteistä onnistui. 3–1 407 laajennettua CSIS-yhteensopivuustestiä. Schengenin tietojärjestelmä laajeni 120 institutionaaliselle sidosryhmälle. VIS || Ulkorajarahaston osuus jäsenvaltioiden viisumitietojärjestelmän kansallisen osan kehittämismenoista oli 0,27–100 prosenttia. || 378 konsulaattia liittyi keskusviisumitietojärjestelmään. 407 rajanylityspaikkaa liittyi keskusviisumitietojärjestelmään. 253 muuta sidosryhmää liittyi keskusviisumitietojärjestelmään. Viisumin odotusaika lyheni 15–30 minuuttiin. Muut tieto- ja viestintätekniset järjestelmät || 1 272 muuta tieto- ja viestintäteknistä järjestelmää kehitetty tai parannettu. || 121 institutionaalista sidosryhmää liittynyt. Tieto- ja viestintäteknisten järjestelmien keskimääräinen vastausaika lyhentynyt. Yksitoista jäsenvaltiota[60] ilmoitti tehneensä tähän painopisteeseen liittyviä SIS-II-yhteensopivuustestejä. Lähes kaikki jäsenvaltiot ilmoittivat testien onnistuneen 100-prosenttisesti. Poikkeuksen muodostivat Ranska, jonka onnistumisprosentti oli 99,2, ja Suomi, jonka onnistumisprosentti oli 81–93. Suomessa, Ranskassa, Kreikassa ja Norjassa rahoitusta käytettiin pääasiassa rajanylityspaikkojen liittämiseen toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmään, kun taas Latviassa, Liettuassa, Maltassa, Portugalissa ja Espanjassa rahoitusta käytettiin pääasiassa konsulaattien liittämiseen. Saksa ja Tanska käyttivät suurimman osan rahoituksestaan muiden virallisten elinten, kuten maahanmuuttoviranomaisten, liittämiseen. Italia palkkasi henkilöstöä viisumitietojärjestelmän asiakaspalveluun sekä auttoi puhelimitse ja tietokonejärjestelmien kautta käyttäjiä ratkaisemaan teknisiä ongelmia. Näin se välttyi viisumien myöntämisjärjestelmän keskeytyksiltä ja häiriöiltä. Monet jäsenvaltiot[61] myös päivittivät muita tieto- ja viestintäteknisiä järjestelmiä ja välineitä, kuten kannettavia tietokoneita, rajavalvontavälineitä, biometristen passien lukulaitteita ja muita asiakirjojen tarkastusvälineitä. Kaksi maata, Ranska ja Ruotsi, ilmoitti viisumihakemusten keskimääräisen odotusajan lyhentyneen. Ranskassa aika lyheni 15 minuuttiin ja Ruotsissa 30 minuuttiin. Jäsenvaltiot ilmoittivat, että tähän painopisteisiin liittyvistä saavutuksista kolme tärkeintä olivat toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän kansallisen osan, viisumitietojärjestelmän kansallisen osan ja muiden hyödyllisten tieto- ja viestintätekniikkajärjestelmien (API-tietojärjestelmien, automatisoitujen rajatarkastusjärjestelmien ja FADO-järjestelmän) parantaminen tai kehittäminen. Ulkorajoja ja viisumeita koskevan EU:n lainsäädännön tehokas soveltaminen (painopiste 5) Useimmat tähän painopisteeseen liittyviä toimia toteuttaneet jäsenvaltiot[62] pitivät toimia vaikuttavina. Lisäksi noin kaksi kolmasosaa jäsenvaltioista[63] katsoi toimien helpottaneen huomattavasti EU:n tämän alan vaatimusten ja yleisen strategian noudattamista. Toimiluokka || TUOTOKSET || TULOKSET Koulutus ja riskianalyysi || 32 594 henkilöstön jäsentä koulutettu. 1 515 toimenpidettä tai välinettä (ohjelmistot, tilastot) otettu käyttöön tai parannettu. || 49 raporttia annettu. 8–94,03 prosenttia kunkin maan henkilöstöstä koulutettu. Unkari, Puola, Ranska ja Liettua kouluttivat eniten henkilöstöä tämän painopisteen alalla. Seuraavaksi eniten kouluttivat Tšekki, Espanja ja Slovenia. Ruotsissa koulutettiin 80 prosenttia alan henkilöstöstä, Itävallassa, Maltassa ja Norjassa 29–35 prosenttia. Bulgaria koulutti kuusi lentäjää, 10 helikopteri-insinööriä ja monia rajapoliiseja ilmavalvontaan. Bulgaria myös käynnisti yhden toimihenkilön kuukauden kestävän harjoittelun Turkissa sijaitsevassa konsulaatissa. Yksikään jäsenvaltio ei käynnistänyt yhteisiä riskinhallintatoimia, mutta Italia järjesti koulutusta aiheesta. Koulutus ulottui rajavartijoiden pakollisesta peruskoulutuksesta[64] esimerkiksi asiakirjaväärennöksiä koskevaan erikoiskoulutukseen[65], ja siihen sisältyi eri konsulaattien käytäntöjen yhtenäistämiseen tähtäävää koulutusta[66]. Viisumien käsittelyä koskevien valitusten väheneminen Latviassa osoitti, että maan kaksi viisumien myöntämistä ja viisumitietojärjestelmän kansallisen osan käyttämistä koskevaa verkkokoulutusvälinettä tuottivat tuloksia. Tšekin uudet koulutusmenetelmät ja Bulgarian uudet koulutusmoduulit auttoivat tekemään toimista kestävämpiä. Tärkeimmiksi tähän painopisteeseen liittyviksi saavutetuiksi tavoitteiksi jäsenvaltiot mainitsivat EU:n vaatimusten paremman noudattamisen[67], ulkorajoja ja viisumeita koskevan lainsäädännön tehokkaamman soveltamisen[68] ja viisumihenkilöstön tehokkaamman toiminnan[69]. ULKORAJARAHASTON LISÄARVO JA PITKÄN AIKAVÄLIN VAIKUTUKSET Lisäarvo ja vaikutus Kaikki kertomuksen toimittaneet jäsenvaltiot arvioivat kauden 2007–2010 vuosittaisten ohjelmien tulokset ja saavutukset kaiken kaikkiaan myönteisiksi tai erittäin myönteisiksi[70]. Teho: ulkorajarahaston rahoituksen vaikutuksen suuruus rajavalvontatoimenpiteisiin kaiken kaikkiaan Useimmat maat ilmoittivat, että ulkorajarahastosta oli saatu huomattavaa tukea rajaturvallisuuden ylläpitämiseen ja rajavalvontaan (painopisteet 1 ja 2), viisumien käsittelyyn ja laittoman maahantulon torjuntaan (painopiste 3) sekä Schengenin tietojärjestelmään ja viisumitietojärjestelmään (painopiste 4). Ulkorajarahaston avulla maat pystyivät korjaamaan ulkorajoihin liittyviä erityisiä kansallisia heikkouksia ja puutteita, jotka koskivat tieto- ja viestintätekniikkajärjestelmiä, rajavalvontaa ja kansallisia reagointivalmiuksia, kulkuvälineitä ja konsuliyhteistyötä. Lisäksi ulkorajarahasto auttoi parantamaan kansallisia rajavalvontavalmiuksia sekä edisti innovatiivisen ja huipputason tekniikan tutkimista, kehittämistä, testaamista ja käyttöönottoa rajoilla ja konsulaateissa. Yli puolet jäsenvaltioista[71] ilmoitti, että ulkorajarahasto edisti merkittävästi erityisten kansallisten heikkouksien ja/tai puutteiden korjaamista ulkorajoilla. Ranska, Latvia ja Ruotsi ilmoittivat kuitenkin, että ulkorajarahaston rooli tiettyjen kansallisten tarpeiden täyttämisessä oli rajallinen, sillä useimpia toimia ei ollut vielä pantu täysimääräisesti täytäntöön. Ranska totesi, että vaikka ulkorajarahastosta saatiin tukea maan merirajojen valvontaan, sen vaikutus muuttovirtojen hallintaan ja maarajojen turvaamiseen oli rajallinen. Monet maat ilmoittivat, että ulkorajarahasto auttoi niitä luomaan kuvan turvallisista rajoista, kun taas osan mielestä tätä oli vaikea mitata. Monet osallistujamaat ilmoittivat, että ulkorajarahasto oli tehostanut toisaalta kansallisten, alueellisten ja paikallisten ohjelmien ja poliittisten toimintalinjojen vaikutusta ja toisaalta ulkorajarahaston vaikutusalalla ennestään käytettävissä olleiden varojen vaikutusta. Yhdennettyjä, yhteentoimivia eurooppalaisia valvontajärjestelmiä, kuten EUROSURia, tai konsuliyhteistyötä edistävät maat totesivat kertomuksissaan samaa. Laajuus: olisivatko tietyt toimet jääneet toteuttamatta, jos niitä ei olisi yhteisrahoitettu ulkorajarahastosta? Useimpien jäsenvaltioiden mukaan monet toimet olisivat olleet mahdottomia tai niiden vaikutus olisi ollut vähäisempi ilman ulkorajarahastoa. Viisi jäsenvaltiota[72] uskoi, että olisi saavuttanut samat tulokset myös ilman ulkorajarahastoa. Toiset taas ilmoittivat, että toteutuneista toimista olisi valtion määrärahoilla voitu toteuttaa vain harvoja tai ei yhtään[73] tai että vain harvoilla tai ei millään toimilla olisi saavutettu samoja tuloksia ilman ulkorajarahastoa[74]. Maissa, joissa rajavalvontaan oli käytettävissä paljon kansallisia määrärahoja, kuten Ranskassa, ulkorajarahaston vaikutus oli suhteellisesti muita vaatimattomampi. Maissa, joiden omat määrärahat olivat pienemmät, ulkorajarahasto mahdollisti sellaisten suurten investointien tekemisen, joita ei olisi muuten voitu tehdä, varsinkaan nykyisten menoleikkausten aikana. Missä määrin ulkorajarahasto auttoi jäsenvaltioita hallinnoimaan muuttovirtoja? Jotkin jäsenvaltiot katsoivat, että ulkorajarahastosta oli ollut niille huomattavaa apua[75] tai jonkin verran apua[76] muuttovirtojen hallinnoinnissa. Useimmat jäsenvaltiot eivät kuitenkaan olleet todenneet tai havainneet maahanmuuttosuuntauksissa ulkorajarahastosta johtuvia muutoksia. Ulkorajarahasto oli auttanut hallinnoimaan suurempia matkustajavirtoja lentoasemilla tai merisatamissa[77] sekä tehostamaan tarkastuksia ja valvontaa. Tarkastusten ja valvonnan parantuminen vähensi laittomia rajanylityksiä, lisäsi viisumihakemusten määrää[78] ja vähensi kiinniottoja[79]. Italia ilmoitti, että sen ulkorajoilla on tehty perusteellisempia tarkastuksia ulkorajarahaston rahoituksella hankitun huipputekniikan ja parannettujen laitteiden ansiosta. Tämä lisäsi valmiuksia torjua laitonta maahanmuuttoa ja pelasti monien sellaisten ihmisten hengen, jotka olisivat muuten lähteneet vaaralliselle merimatkalle päästäkseen maahan laittomasti. Parhaat käytännöt ja saadut kokemukset Toteutetusta toiminnasta voidaan poimia lukuisia parhaita käytäntöjä. Niistä voi olla hyötyä rajavalvonnassa sekä hankkeiden ja ohjelmien hallinnoinnissa. Ohjelmien ja hankkeiden hallinnointiin liittyen osa jäsenvaltioista[80] oli sitä mieltä, että toteuttamalla harvempia mutta laajempia hankkeita pystyttiin pienentämään hallinnollista taakkaa ja varmistamaan oikea-aikainen täytäntöönpano. Toiset maat[81] katsoivat, että uusien elinten perustaminen auttoi hallinnoimaan ulkorajarahastoa entistä tehokkaammin. Monet jäsenvaltiot[82] pitivät valtioiden keskinäistä yhteistyötä ulkorajarahaston täytäntöönpanossa erityisen hyvänä käytäntönä. Yhteistyötä tehtiin monella tavalla, muun muassa jakamalla työt maantieteellisiin alueisiin perustuville ryhmille. Tällainen yhteistyö voi poikia lisää yhteisiä hankkeita. Mitä tulee toiminnasta saatuihin kokemuksiin, monet jäsenvaltiot[83] yksinkertaistivat yhteistyötä ja viestintää kansallisten viranomaisten välillä ja tuensaajavirastojen kanssa. Näin ne pystyivät valitsemaan ja toteuttamaan ulkorajarahastosta tuettavia hankkeita nopeammin ja varmistamaan, että toimet toteutettiin aikataulun mukaisesti. Nämä jäsenvaltiot kävivät alustavia keskusteluja, antoivat mahdollisille tuensaajille hankkeiden suunnittelu- ja hallinnointikoulutusta[84] sekä järjestivät tarvittaessa vierailun edunsaajien tiloihin[85]. Unkari päätti tarkastaa tuensaajien kelpoisuutta ja täydellisyyttä koskevat asiakirjat ennen myöntämistä parantaakseen onnistumisastetta ja ehkäistäkseen virheitä, jotka johtuisivat julkisten hankintamenettelyjen vieraudesta[86]. Kyproksen viranomaiset tekivät valvontavierailuja paikan päälle tiedottaakseen tuensaajille kelpoisuussäännöistä. Tanskan viranomaiset puolestaan pyrkivät saamaan kokonaiskuvan kaikista kustannuksista ennen vuosittaisten ohjelmiensa lukkoon lyömistä. Osa jäsenvaltioista[87] otti käyttöön erityisiä menettelyjä, jotta niille kohdennetut määrärahat eivät jäisi käyttämättä. Useimmat jäsenvaltiot joutuivat tarkistamaan vuosittaisia ohjelmiaan käytettävissä olevista varoista saatavan hyödyn maksimoimiseksi. LOPPUHUOMAUTUKSET Käsiteltyään jäsenvaltioiden kertomukset ja muista lähteistä saadut tiedot komissio toteaa, että ulkorajarahaston tavoitteet saavutetaan muutamista täytäntöönpanon viiveistä huolimatta. Ulkorajarahaston keskimääräinen täytäntöönpanoaste oli erittäin tyydyttävä 87,6 prosenttia, joten rahasto täyttää tarkoituksensa EU:n välineenä, josta yhteisrahoitetaan ulkorajoihin ja osallistujamaiden konsulaatteihin liittyviä investointeja. Samalla se palvelee koko Schengen-alueen etua sekä auttaa saavuttamaan näkyviä ja pysyviä tuloksia. Ulkorajarahastosta tarkastelujakson aikana myönnettyjen varojen avulla toteutettiin 3,6 miljoonaa partiotehtävää, lyhennettiin keskimääräistä reagointiaikaa ja asennettiin valvontajärjestelmiä ulkorajalle 8 279 kilometrin matkalle. Jäsenvaltiot uudistivat välineitä noin 30–100 prosentissa rajanylityspaikoistaan ja onnistuivat näin lyhentämään tarkastettavien matkustajien odotusaikaa. Uusissa tai kunnostetuissa konsulaateissa myönnettiin 1,8 miljoonaa viisumia, ja 378 konsulaattia liitettiin keskusviisumitietojärjestelmään. Schengenin tietojärjestelmään liitettiin 120 uutta institutionaalista sidosryhmää. Ulkorajarahaston menestys perustuu osittain sen erikoistuneisuuteen. Koska ulkorajarahasto keskittyy ulkorajojen valvontaan ja viisumien myöntämiseen, sen varoja ei hajauteta. Menot vaikuttavat jakaantuneen melko tasaisesti ulkorajarahaston eri painopisteisiin. Jäsenvaltiot osoittivat kuitenkin vähemmän varoja konsulaattien ja viisumien myöntämisen parantamiseen (painopiste 3). Näistä hyötyivät yleensä jäsenvaltioiden ulkoasiainministeriöt, jotka eivät vastaa suoraan rajavalvonnasta. Olisi hyvä kehittää järjestelmää joustavammaksi, jotta mahdollistettaisiin asianmukaisten instituutioiden täysipainoisempi osallistuminen. Koska kyseessä oli ensimmäinen kokeilu näin arvaamatonta toiminta-alaa tukevan rahaston jaetussa hallinnoinnissa, jotkin rajoitteet olivat väistämättömiä. Niitä pahensi vielä se, että rahoitus oli laskettava ja myönnettävä vuosittain, mikä vaikutti täytäntöönpanon aikatauluun. Useimmissa tapauksissa rajoitteista johtuvat ongelmat pystyttiin kuitenkin ratkaisemaan osallistujamaiden tehokkuuden ja kekseliäisyyden ansiosta, kuten käy ilmi parhaita käytäntöjä ja saatuja kokemuksia käsittelevästä kappaleesta. Komissio antoi osaltaan jatkuvaa opastusta, yksinkertaisti täytäntöönpanosääntöjä ja tarjosi rahoitusta ulkorajarahaston tuella jo hankittujen laitteiden ylläpitämiseen. Jäsenvaltioiden havaitsemat puutteet ja saadut kokemukset otetaan huomioon kauden 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen valmistelussa. Yleisenä tavoitteena on laajentaa sisäistä turvallisuutta ja sen ulkoista ulottuvuutta tukevaa unionin rahoitusta sekä yksinkertaistaa samalla toteutusmekanismia ja lisätä joustavuutta, erityisesti hätätilanteisiin reagoitaessa. Unionin alaan liittyviä virastoja, kuten Europolia ja Frontexia, voidaan hyödyntää paremmin. Yhteistä hallinnointia jatketaan, mutta vuosittaisesta ohjelmasuunnittelusta siirrytään monivuotiseen suunnitteluun. Tuleva sisäisen turvallisuuden rahasto kattaa viisumikäsittelyn ja rajavalvonnan, mutta mukaan otetaan uusi osa-alue sisällyttämällä poliisiyhteistyö rikoksentorjunnan ja kriisinhallinnan alaan. Rahoituksen yhteisen hallinnoinnin laajentaminen poliisiyhteistyöhön luo pohjan entistä kohdennetummalle ja kattavammalle tuelle. [1] Tämä kertomus perustuu pääosin osallistuvien jäsenvaltioiden antamiin tietoihin. Komissio on pyrkinyt tarkastamaan tiedot, mutta ei voi kokonaan sulkea pois ristiriitojen tai epätarkkuuksien mahdollisuutta. Komissio ei kuitenkaan usko tämän heikentävän tulosten pätevyyttä. [2] Päätös N:o 574/2007/EY, EUVL L144, 6.6.2007, s. 22. [3] KOM(2005) 123 lopullinen. Yleisohjelmaan sisältyy kolme muuta rahastoa: Euroopan palauttamisrahasto, kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista koskeva eurooppalainen rahasto ja Euroopan pakolaisrahasto. [4] Vakiintuneen käytännön mukaisesti ilmaisua ’jäsenvaltio’ käytetään viittaamaan Schengenin sopimuksen allekirjoittajavaltioihin riippumatta siitä, ovatko nämä EU:n jäsenvaltioita vai assosioituneita valtioita. [5] Ulkorajarahastoon osallistuivat kaudella 2007–2010 EU:n jäsenvaltiot Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia lukuun ottamatta sekä Schengenin säännöstöön assosioituneet valtiot Islanti, Norja ja Sveitsi. Liechtenstein tukee ulkorajarahastoa mutta ei osallistu siihen. Assosioituneet valtiot Bulgaria ja Romania liittyivät ulkorajarahastoon vuonna 2010. [6] Päätöksen N:o 574/2007/EY 52 artiklan 3 kohdan c alakohta. [7] Päätöksen N:o 574/2007/EY 52 artiklan 2 kohdan b alakohta. [8] Luxemburg ei toimittanut arviointikertomusta. Sveitsi toimitti kertomuksensa niin myöhään, ettei sitä voitu ottaa huomioon yhteenvetokertomuksessa eikä näin ollen sisällyttää tähän kertomukseen. [9] Ns. Solid-komitea. [10] Tiedonanto Euroopan unionin ulkorajarahaston, kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten perustetun eurooppalaisen rahaston ja Euroopan paluurahaston varojen jakamista jäsenvaltioiden kesken koskevien perusteiden soveltamisesta, KOM(2011) 448. [11] Komission päätös 2007/599/EY Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 574/2007/EY täytäntöönpanoon liittyvistä vuosia 2007–2013 koskevista strategisista suuntaviivoista. [12] Ulkorajarahaston perustamisesta tehdyn päätöksen N:o 574/2007 6 artikla: ”Rahastosta myönnetään tukea menetettyjen kauttakulkuviisumimaksujen korvaamiseen ja ylimääräisiin kustannuksiin, joita aiheutuu neuvoston asetusten (EY) N:o 693/2003 ja (EY) N:o 694/2003 mukaisen kauttakulkua helpottavan asiakirjan (FTD) ja rautateitse tapahtuvaa kauttakulkua helpottavan asiakirjan (FRTD) järjestelmän täytäntöönpanosta.” [13] BE, DK, EL, FI, HU, IT, LT, LV, NL, NO, SE, SI. [14] AT, BG, CY, EL, LV, PL, SI. [15] BE, DE, DK, EE, ES, FI, IT, LT, MT, NO, PT, RO, SE, SK. [16] BG, EL, IT. [17] AT, BE, BG, CZ, DE, EE, EL, HU, LT, LV, RO, SE, SI. [18] EE, HU, LT, LV, PL, SI, SK,.. [19] BG, RO. [20] LT. [21] CY, MT, PT, HU, ES, EL, SI, LT, BE. [22] CY, MT, HU, IT, BG. [23] Islanti, Norja ja Sveitsi alkoivat tukea ulkorajarahastoa vuonna 2009 ja hyväksyivät ensimmäisen vuosittaisen ohjelmansa vuonna 2010. Bulgaria ja Romania liittyivät ulkorajarahastoon vuonna 2010. [24] Täytäntöönpanoaste laskettiin jäsenvaltioiden antamien tietojen perusteella. Tietoihin sisältyivät komission ja sulkemien vuotuisten ohjelmien täytäntöönpanoaste ja jäsenvaltioiden ennusteet niistä vuotuisista ohjelmista, jotka olivat vielä käynnissä silloin kun kansalliset arviointikertomukset toimitettiin. Tanska ja Puola eivät antaneet tietoja vuoden 2010 ohjelmien täytäntöönpanosta. Kyproksen ja Tšekin antamat tiedot eivät olleet lopulliset. [25] DE, CY, NO, EE. [26] AT, CY, DE, EE, ES, FI, IT, LT, LV, MT, NO, PL, SK. [27] AT, CZ, MT, RO, SE. [28] EL, LT. [29] ES, IT, MT. [30] BG, FR, HU, LT, PL, PT, RO, SE, SI. [31] EE, IS, IT, LV, LT, NL, PT, SK. [32] Tiedot Schengenin tietojärjestelmän kansallista osaa koskevista ulkorajarahaston kokonaismenoista ovat saatavilla 17 maasta. Tähän painopisteeseen liittyviä toimia toteuttaneista jäsenvaltioista kolme (Espanja, Suomi, Alankomaat) ei antanut tietoja. Espanja ja Suomi tosin ilmoittivat ulkorajarahaston varojen osuuden Schengenin tietojärjestelmän kansallisen osan kokonaisrahoituksesta. [33] BE, CY, DE, EL, FR, PT, IT, HU. [34] ES, FI, NO, MT, AT. [35] Kaikki muut jäsenvaltiot paitsi BG, DK, EE, IS, MT, NL ja NO. [36] AT, EE, MT, SI, SK. [37] BE, BG, DE, DK, ES, FI, FR, IT, LT, LV, NO, PL, PT, RO. [38] CZ, EL, HU, IS, NL, SE. [39] AT, BE, BG, CY, CZ, DK, EE, FI, FR, HU, IT, MT, NL, NO, PL, PT, RO, SE, SI, SK. [40] Osa jäsenvaltioista luokitteli tulokset eri tavoin. Näiden jäsenvaltioiden tulokset on tätä kertomusta varten luokiteltu niitä parhaiten vastaavien ulkorajarahaston painopisteiden mukaan. [41] CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LT, MT, NO, PT, RO, SE, SI, SK. [42] CY, EE, EL, ES, HU, IT, MT, PT, SK. Autolla tehtiin 3,14 miljoonaa partiointia ja 432 000 moottoripyörällä. [43] Tähän käytettiin yli 44 miljoonaa euroa eli 37,33 prosenttia Espanjan painopisteeseen 2 käyttämistä varoista. [44] EE, ES, NO, SI. [45] CZ, FR, HU, MT, NO, PT. [46] Muiden muassa FR, RO. [47] DE, HU, NO. [48] Muiden muassa DE, PT. [49] DE, ES. [50] AT, HU, NO. [51] EL, FR, HU. [52] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, NL, NO, RO, SK. [53] EE, IT, LT, PL, SE, SI. [54] AT, BG, CY, DE, EE, ES, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NO, SI. [55] Schengen-viisumit mukaan luettuina. [56] AT, CY, CZ, ES, FR, HU, LT, MT, NL, RO. [57] BE, RO, SI. [58] AT, BG, CY, DE, EE, ES, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NO, SI. [59] CZ, DK, EE, FI, HU, NL SE. [60] AT, DE FI, FR, HU, IT, LV, PT, RO, SE, SK. [61] BE, CZ, EL, ES, HU, LV, LT, PL, RO, SI, SK. [62] AT, BG, CZ, DE, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, NO, SE, SK. [63] AT, BG, CZ, DE, ES, FR, HU, IT, LT, LV, PL, SI. [64] SI. [65] DE, FR. [66] ES, HU. [67] DE, ES, SI. [68] LT. [69] HU, LV. [70] Maat, jotka arvioivat tulokset erittäin myönteisiksi: AT, BE, BG, CY, DK, ES, FR, HU, IT, LV, MT, PL, PT, RO, SI, SK. [71] Yhteensä 14: BG, BE, CY, CZ, DE, EE, EL, HU, IT, LT, NL, PL, PT, SI. [72] DE, DK, FI, IS, NL. On otettava huomioon, että IS hyväksyi ensimmäiset vuosittaiset ohjelmansa vuonna 2010. [73] BE, BG, CY, EE, DK, LV, MT, PT, PL. [74] AT, BG, CZ, ES, IT. [75] BG, DE, ES, LT. [76] BE, CY, EE, EL, FR, IT, MT. [77] DE. [78] ES. [79] EL. [80] CY, DK, IT. [81] DK, HU, IT, NO. [82] AT, BE, BG, CZ, DE, DK, FI, FR, IS, NO, NL, PL, PT, SE, SK. [83] AT, BE, ES, FI, FR, HU, IT, NL, NO, LT, PT. [84] ES, HU, IT. [85] FR. [86] BG, CY, EE, FR, HU, NL, PL, SK. [87] AT, EL, PL, SE.