FI Euroopan unionin virallinen lehti C 285/1

ERITYISKERTOMUS nro 5/2007

CARDS-ohjelman hallinnoinnista komissiossa sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2007/C 285/01)

SISÄLLYS

LYHENTEET

I—VIII TIIVISTELMÄ

1—7 JOHDANTO

8—10 TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA

11—60 HUOMAUTUKSET

11—27 Strategisen ohjauksen puutteet ohjelmatyöprosessin yhteydessä

11—19 Maakohtaiset strategia-asiakirjat liian yleisesti muotoiltuja, monivuotisilla tavoiteohjelmilla ei selkeitä painopisteitä, tuen vaikuttava ohjaus puuttui

20 Strategisen ohjauksen puutteet johtivat täytäntöönpano-ongelmiin

21—27 Tuen uudelleensuuntaaminen investointituesta hallintorakenteiden kehittämiseen

28—41 Tehokkaat hallinnointirakenteet varmistivat tuen nopean toimittamisen, mutta muodostivat haasteen kansallisille hallintovalmiuksille

28—37 Hallinnointirakenteet eivät olleet aina asianmukaisia

38—41 Tukea toimitettiin nopeasti, mutta vastaanottajamaiden hyödyntämisvalmiuksia ei otettu huomioon riittävän hyvin

42—54 Komission hallinnointikäytäntö ei lisännyt vastaanottajamaiden vastuullisuutta

45—52 Vastaanottajamaiden rajallinen vastuullisuus hankkeiden yksilöinti- ja tarjouskilpailuvaiheessa

53—54 Maat eivät sitoutuneet rahoittajien koordinointiin

55—60 Epäyhtenäinen lähestymistapa seurantaan ja arviointiin

61—70 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

61 Miten vaikuttavasti komissio hallinnoi CARDS-ohjelmaa?

62—64 Kuinka asianmukaista ja yhtenäistä ohjelmien strateginen ohjaus oli?

65—67 Kuinka asianmukaisia ja tehokkaita komission laatimat ja soveltamat hallinnointikäytännöt olivat?

68—69 Missä määrin rahoitetut hankkeet tukivat vastaanottajamaiden sitoutumista?

70 Kuinka hyvin seurannan ja arvioinnin avulla kyettiin yksilöimään puutteita ja levittämään tietoa ja toimiko komissio niiden perusteella oikea-aikaisesti?

Komission vastaukset

LYHENTEET CARDS Yhteisön jälleenrakennus-, kehitys- ja vakautusapua koskeva CARDS-ohjelma (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) CFCU Rahoituksesta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö (Central Finance and Contracting Unit) EAR Euroopan jälleenrakennusvirasto (European Agency for Reconstruction) ECPA Euroopan komission avustusoperaatio Albanian poliisille (EC Police Assistance mission in Albania) EU Euroopan unioni EURALIUS Eurooppalainen tuki Albanian tuomioistuinjärjestelmälle (European Assistance Mission to the Albanian Justice System) EY Euroopan yhteisö KFOR NATOn johtamat joukot Kosovossa (Kosovo Force) UNMIK YK:n Kosovon-siviilioperaatio (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo) YK Yhdistyneet Kansakunnat

TIIVISTELMÄ

I Yhteisön jälleenrakennus-, kehitys- ja vakautusapua koskevan CARDS-ohjelman (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) avulla pyritään ensisijaisesti tukemaan vastaanottajamaiden osallistumista vakautus- ja assosiaatioprosessiin sekä lisäämään Länsi-Balkanin maiden ja yksiköiden vastuullisuutta prosessin yhteydessä. CARDS-ohjelma suunniteltiin kannustamaan kestävää ja EU:n tavoitteiden kanssa yhteensopivaa uudistusta, tuomaan pysyvää vakautta ja lähentämään aluetta Euroopan unioniin. Ohjelmaan on suunnattu kaudella 2000–2006 talousarviovaroja yli 5 000 miljoonaa euroa (ks. kohdat 1–7).

II Tilintarkastustuomioistuin tutki CARDS-ohjelmaa komission hallinnoinnin vaikuttavuuden näkökulmasta. Tarkastuksen yhteydessä arvioitiin seuraavia osa-alueita (ks. kohta 8): a) oliko ohjelman osalta annettava strateginen ohjaus tarkoituksen- ja asianmukaista; b) olivatko komission perustamat ja soveltamat hallinnointikäytännöt tarkoituksenmukaisia ja tehokkaita; c) edistivätkö ohjelman avulla rahoitetut hankkeet kohdemaiden sitoutumista; d) kyettiinkö seurannan ja arvioinnin avulla yksilöimään tehokkaasti puutteita ja tiedottamaan havainnoista, ja ryhtyikö komissio havaintojen perusteella toimenpiteisiin oikea-aikaisesti.

III Komission strateginen ohjaus oli hyvin yleisluontoista. Ohjaus oli riittävää jälleenrakennusvaiheessa, mutta ei hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvien haastavampien tavoitteiden näkökulmasta. Maakohtaiset strategia-asiakirjat eivät sisältäneet riittävää ohjausta, etenkään kun niiden tukena ei ollut oikea-aikaisia alakohtaisia strategioita. Monivuotisten tavoiteohjelmien yhteydessä ei määritetty eri toimenpidealojen välisiä tai sisäisiä painopisteitä. Vuonna 2004 käyttöön otettuja Eurooppa-kumppanuuksia ei hyödynnetty toimien valintaa koskevan ohjauksen parantamiseen (ks. kohdat 11–27).

IV Länsi-Balkanin maille annettavaa EU-tukea haittasivat aiemmin kolmen säädösperustan olemassaolo, ohjelmien hidas täytäntöönpano sekä liiallinen keskittäminen. CARDS-asetus kokosi säädösperustat yhteen. Lisäksi komissio kykeni varmistamaan, että tuki toimitetaan nopeasti, vaikkakin nopea toimittaminen asetti joissakin tapauksissa liian suuren haasteen vastaanottajamaiden valmiuksille hyödyntää tukea. Komissio sovelsi neljää erilaista hallinnointikäytäntöä. Pääasialliset käytännöt – lähetystöille ja Euroopan jälleenrakennusvirastolle (EAR) hajautettu hallinnointi – olivat enimmäkseen vaikuttavia ja asianmukaisia (ks. kohdat 28–41).

V Komissio piti vastaanottajamaiden sitoutumista toimintaan ensisijaisena tavoitteena, mutta tämän saavuttamiseksi ei ollut johdonmukaista lähestymistapaa, eivätkä hallinnointiin sovelletut lähestymistavat tukeneet sitoutumista (ks. kohdat 42–54).

VI Seuranta ja arviointi oli osittain hyvää, mutta lähetystöjen ja Euroopan jälleenrakennusviraston välillä oli havaittavissa epäyhtenäisyyksiä. Riittävien hankeindikaattoreiden puuttuminen vaaransi seurannan vaikuttavuuden (ks. kohdat 55–60).

VII Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission suorittama CARDS-ohjelman hallinnointi vaikutti suurelta osin onnistuneesti vastaanottajamaiden vakauttamiseen ja jälleenrakennukseen. Tuen avulla ei kuitenkaan onnistuttu yhtä hyvin parantamaan hallintovalmiuksia, mikä johtui siitä, että hallintorakenteiden kehittämistä ei alun perin painotettu ja että vastaanottajamaiden valmiudet tarjotun tuen hyödyntämiseen olivat puutteelliset (ks. kohdat 61–70).

VIII CARDS-asetuksen voimassaolo päättyi vuonna 2006 ja uusi liittymistä valmisteleva tukiväline tuli voimaan vuonna 2007. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio: parantaa strategista ohjausta; varmistaa, että täytäntöönpanovauhtia määritettäessä otetaan täysimääräisesti huomioon edunsaajien valmiudet tuen hyödyntämiseen; laatii vaikuttavan strategian varmistaakseen vastaanottajamaiden sitoutumisen; edistää parhaiden käytäntöjen hyödyntämistä seurannan ja arvioinnin alalla (ks. kohdat 61–70).

JOHDANTO

1. CARDS on lyhenne yhteisön jälleenrakennus-, kehitys- ja vakautusapua tarkoittavista englanninkielisistä sanoista (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation). Ohjelma (1) kattaa seuraavat Länsi-Balkanin maat: Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Kroatia, Jugoslavian liittotasavalta sekä entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia. Jugoslavian liittotasavallan ja sen seuraajan, Serbia ja Montenegron valtioliiton (2) kohdalla CARDS-ohjelma jaettiin kolmeen vuotuiseen ohjelmaan, jotka koskivat Serbiaa (3), Kosovoa ja Montenegroa.

2. CARDS-ohjelma on osa Länsi-Balkanin maita koskevaa Euroopan unionin vakautus- ja assosiaatiostrategiaa, joka käynnistettiin vastauksena entisen Jugoslavian alueella 1990-luvulla käytyihin sotiin. Vakautus- ja assosiaatiostrategia ilmensi sotilaallisen konfliktin päättymistä, alueen maiden fyysisen jälleenrakennuksen ja talouden elpymisen alkua (vakautus) ja suhteiden tiivistymistä Euroopan unioniin (assosiaatio). Eurooppa-neuvoston kokouksessa kesäkuussa 2000 tuotiin selkeästi esille, että lähentyminen voisi lopulta johtaa Euroopan unionin jäsenyyteen.

3. CARDS-asetuksen johdanto-osassa määritetään tuen keskeinen tavoite: ”Nykyistä yhteisön apua on kehitettävä ja suunnattava uudelleen, jotta se voitaisiin mukauttaa aluetta koskeviin Euroopan unionin poliittisiin tavoitteisiin, erityisesti vakautus- ja assosiaatioprosessin edistämiseksi ja edunsaajamaiden ja -yksiköiden vastuun lisäämiseksi prosessista.” Asetuksen mukaan myös yhteisön avun alueelliseen ulottuvuuteen olisi kiinnitettävä erityistä huomiota.

4. Vakautus- ja assosiaatioprosessi on asteittain etenevä yhteistyökumppanuus, jonka yhteydessä EU järjestää kaupallisia myönnytyksiä (yksipuoliset kaupan toimenpiteet), talous- ja rahoitusapua (CARDS-ohjelma) sekä sopimussuhteita (vakautus- ja assosiaatiosopimukset).

5. Vuosien 2000 ja 2006 välisenä aikana CARDS-ohjelmaan suunnattiin yhteensä yli 5 000 miljoonaa euroa, jotka kohdistettiin lähinnä investointitukeen ja hallintorakenteiden kehittämiseen. Länsi-Balkanin alueen väestön kokonaismäärä on noin 24 miljoonaa henkeä. CARDS-ohjelman avulla maksetaan näin ollen vuosittain asukasta kohden 30 euroa, mikä osoittaa, kuinka suuren poliittisen painoarvon EU alueelle antaa (4).

6. CARDS-ohjelman keskeiset toiminta-alat ovat: a) jälleenrakennus, demokratian vakauttaminen, sovittelu ja pakolaisten paluu kotiseuduilleen; b) hallintorakenteiden ja lainsäädännön kehittäminen, mihin sisältyy yhdenmukaistaminen Euroopan unionin normien ja lähestymistapojen kanssa, demokratian ja oikeusvaltion periaatteiden, ihmisoikeuksien, kansalaisyhteiskunnan ja tiedotusvälineiden tukeminen sekä vapaan markkinatalouden toiminta; c) kestävä taloudellinen ja yhteiskunnallinen kehitys, rakenneuudistus mukaan lukien; d) suhteiden tiivistämisen ja alueidenvälisen yhteistyön edistäminen kyseisten maiden kesken sekä EU:n ja (silloisten) jäsenyyttä hakeneiden Keski-Euroopan maiden kanssa.

7. Euroopan komissiossa CARDS-ohjelman hallinnoinnista vastasivat vuoden 2005 alkuun saakka ulkosuhteiden pääosasto ja EuropeAid-yhteistyötoimisto. Ulkosuhteiden pääosaston vastuulla olivat poliittiset suhteet ja strateginen kehitys, esimerkiksi maakohtaisten strategia-asiakirjojen ja monivuotisten tavoiteohjelmien valmistelu. EuropeAid-yhteistyötoimisto vastasi puolestaan vuotuisten ohjelmien hallinnoinnista. Vuoden 2005 alussa laajentumisasioiden pääosasto otti vastuun koko hankesyklistä toimintalinjojen muotoilusta ja ohjelmasuunnittelusta alkaen aina hanketäytäntöönpanoon asti.

TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA

8. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida komission suorittaman CARDS-ohjelman hallinnoinnin vaikuttavuutta. Tarkastuksen avulla pyrittiin ensisijaisesti arvioimaan, kuinka a) tarkoituksen- ja asianmukaista ohjelman strateginen ohjaus oli; b) tarkoituksenmukaisia ja tehokkaita komission perustamat ja soveltamat hallinnointikäytännöt olivat; c) laajasti ohjelman avulla rahoitetut hankkeet edistivät vastaanottajamaiden sitoutumista; d) tehokkaasti seurannan ja arvioinnin avulla kyettiin yksilöimään puutteita ja tiedottamaan havainnoista, ja ryhtyikö komissio havaintojen perusteella toimenpiteisiin oikea-aikaisesti.

9. Tarkastuksen yhteydessä käytiin läpi strategia- ja suunnitteluasiakirjoja, suuntaviivoja sekä kertomuksia. Lisäksi tutkittiin vuosina 2002–2005 toteutetuista CARDS-hankkeista poimittu harkintaan perustuva otos (liite).

10. Niin ikään tarkastuksessa tutkittiin komission toimeksiannosta laadittuja asiaa koskevia arviointikertomuksia – myös CARDS-ohjelmaa koskeva väliarviointi (5), joka saatiin valmiiksi kesäkuussa 2004. Lisäksi perehdyttiin komission suorittamaan seurantaan. Tilintarkastustuomioistuin päätteli, että kertomuksiin ja seurantaan pohjautuvat tulokset muodostivat riittävän perustan sen omia tarkastushavaintoja tukevaksi todentavaksi aineistoksi (6).

HUOMAUTUKSET

Strategisen ohjauksen puutteet ohjelmatyöprosessin yhteydessä

Maakohtaiset strategia-asiakirjat liian yleisesti muotoiltuja, monivuotisilla tavoiteohjelmilla ei selkeitä painopisteitä, tuen vaikuttava ohjaus puuttui

11. CARDS-asetus sisältää CARDS-tuen yhteydessä käytettävien keskeisten strategia-asiakirjojen säädösperustan: ”Yhteisön avun osalta olisi laadittava strategia-asiakirja sekä vuosittaiset ja monivuotiset ohjelmat, joista tällä asetuksella perustettava hallintokomitea antaa lausunnon.”

12. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, kuinka riittävää strategista ohjausta CARDS-ohjelman yhteydessä annettiin ja kuinka hyvin tukea mukautettiin kyseessä olevien maiden tarpeisiin, ottaen samalla huomioon säännöksissä määritetyt ohjelman tavoitteet sekä vakautus- ja assosiaatioprosessi laajassa mielessä.

13. CARDS-asetuksen mukaisesti komissio määritti Länsi-Balkanin maihin sovellettavat strategiset puitteet. Kullekin maalle vahvistettiin maakohtainen strategia-asiakirja, minkä lisäksi laadittiin alueellinen strategia-asiakirja, jossa otettiin huomioon kaikki vastaanottajamaat. Komissio on laatinut säädösperustan mukaisesti kaksi monivuotista tavoiteohjelmaa: yhden ohjelman kutakin maata kohti ja yhden alueellisen, useita maita käsittävän ohjelman, jotka koskevat kausia 2002–2004 ja 2005–2006.

14. Vuonna 2004 – ensimmäisen monivuotisen tavoiteohjelman loppuvaiheessa – Eurooppa-neuvosto hyväksyi Eurooppa-kumppanuutta koskevat asiakirjat, jotka kattoivat Albanian, Bosnia ja Hertsegovinan, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian sekä Serbia ja Montenegron, Kosovo (7) mukaan lukien; tavoitteena oli vakautus- ja assosiaatioprosessin tehostaminen (8). Kunkin alueella sijaitsevan maan osalta laadittiin Eurooppa-kumppanuutta koskeva asiakirja, jossa yksilöitiin toimia edellyttävät alat sekä velvoitteet, jotka kumppanuusmaiden tulee täyttää voidakseen lähentyä Euroopan unionia. EU-tukea oli määrä ohjata Eurooppa-kumppanuuksissa määritettyihin ensisijaisiin tavoitteisiin.

15. Tarkastuksessa havaittiin puutteita CARDS-ohjelmatyön mekanismeja koskevassa strategisessa ohjauksessa. Maakohtaiset strategia-asiakirjat noudattivat asiaa koskevia komission suuntaviivoja muodollisesti, mutta olivat sisällöltään liian yleisluontoisia, joten niistä ei ollut hyötyä ohjelmatyön kannalta. Maakohtaisia strategia-asiakirjoja ei päivitetty keskeisten muutosten, esimerkiksi neuvoston laatimien Eurooppa-kumppanuutta koskevien asiakirjojen, perusteella.

16. Monivuotisten tavoiteohjelmien yhteydessä ei määritetty eri alojen sisäisiä ja välisiä painopisteitä, mitä edellytetään komission suuntaviivoissa (9), eikä asetettu suunnitelluille toimille aikataulua. Vuonna 2004 solmitut ensimmäiset Eurooppa-kumppanuudet antoivat komissiolle mahdollisuuden kohdentaa toimensa tarkemmin kautta 2005–2006 koskevien monivuotisten tavoiteohjelmien yhteydessä (10). Kautta 2005–2006 koskevien monivuotisten tavoiteohjelmien yhteydessä viitattiin Eurooppa-kumppanuuksien ensisijaisiin tavoitteisiin, mutta rahoitettavien toimien valintaa varten ei annettu riittävää ohjausta.

17. CARDS-asetuksen mukaisesti CARDS-hallintokomitean (11) oli annettava lausunto ohjelmatyön suuntaviivoista, monivuotisista tavoiteohjelmista sekä vuotuisista ohjelmista; tavoitteena on ohjelmatyöhön liittyvän strategisen ohjauksen parantaminen. Käytännössä ei ollut havaittavissa, että komitean työ olisi parantanut esitettyjen asiakirjojen laatua.

18. Komission laatimia tarkkoja alakohtaisia analyysejä ja/tai vastaanottajamaiden kansallisia strategioita ei juurikaan ollut taikka ne oli laadittu strategisen ohjauksen parantamisen kannalta liian myöhään. Hankkeiden valinta ei näin ollen tapahtunut objektiivisin kriteerein ja joissakin tapauksissa hankkeita valittiin edunsaajien yksittäisten pyyntöjen perusteella.

19. Hankkeiden yksilöintiin sisältyi monentyyppisiä vaiheita, mutta selkeä menetelmä parhaan mahdollisen hankevalinnan suorittamiseksi puuttui. Esimerkiksi kustannus-hyötyanalyysiä (12) tai muuta mahdollisten vaihtoehtoisten hankkeiden vertailuun perustuvaa analyysiä ei suoritettu ennen hankkeiden valitsemista. Jotkin hankkeet olivat vain jatkoa aiemmin maksetulle tuelle. Ei ollut suuntaviivoja, joiden avulla olisi voitu päättää, mikä toimenpide tukisi parhaiten vakautus- ja assosiaatioprosessia.

Strategisen ohjauksen puutteet johtivat täytäntöönpano-ongelmiin

20. Tarkastuksessa havaittiin eroja suunniteltujen ja toteutettujen hankkeiden välillä. Keskeisiä hankkeita jäi toteuttamatta vastaanottajamaan vastustuksen takia, ja joidenkin hankkeiden yhteydessä ei otettu huomioon alkuperäisiä suunnitelmia (laatikko 1). Laatikko 1Esimerkkejä toteuttamatta jääneistä hankkeistaTapaus 1: ei poliittista tukea Serbian ylimmälle kansalliselle tarkastuselimelleEuroopan jälleenrakennusvirasto oli määrittänyt jo vuonna 2001 keskeiset osatekijät, jotka tarvitaan Serbian valtion hallintorakenteiden merkittävän uudistuksen toteuttamiseksi. Siihen kuuluvat muun muassa valtionkassaan maksettava tuki, sisäisen tarkastuksen toiminto ja ylimmän kansallisen tarkastuselimen perustaminen. Serbian parlamentti ei kuitenkaan antanut tukeaan ylimmän kansallisen tarkastuselimen perustamishankkeelle, ja asiaa vietiin eteenpäin vasta vuoden 2006 ohjelmassa.Tapaus 2: Euroopan komission avustusoperaatio Albanian poliisilleOikeus- ja sisäasioiden alaa Albaniassa ohjelmavuoden 2002 osalta koskeneen hankeselvityksen mukaan poliisiin ja järjestysvaltaan liittyvällä osa-alueella edistetään oikeusvaltion perustamista ja sellaisten toimivien poliisivoimien perustamista, joilla on vaikutusta demokratian vakauttamiseen. Selvityksen mukaan hanke toteutetaan tukemalla Euroopan komission avustusoperaatiota Albanian poliisille (EC Police Assistance Mission, ECPA) sekä järjestämällä koulutusta ja investointitukea. Poliisiin ja järjestysvaltaan liittyvään osa-alueeseen kohdennetuista 8 miljoonasta eurosta suunniteltiin käytettävän 4 miljoonaa euroa hallintorakenteiden kehittämisen tukemiseen (ECPA-operaation rahoittaminen), 2,5 miljoonaa euroa koulutukseen ja tukitoimiin ja 1,5 miljoonaa euroa investointeihin.Hankeselvitystä ei noudatettu käytännössä lainkaan. Ensimmäistäkään euroa ei käytetty ECPA-operaation rahoittamiseen. Tietoliikenneverkkoon käytettiin 4,7 miljoonaa euroa, virransyöttölaitteistoihin 1,9 miljoonaa euroa ja 1 miljoonaa euroa kohdennettiin YK:lle maksettuun, turvallisuusalan uudistusohjelmaan liittyneeseen tukeen.

Tuen uudelleensuuntaaminen investointituesta hallintorakenteiden kehittämiseen

21. Vastaanottajamaat olivat toipumassa sodasta, joten CARDS-ohjelman alkuvuosina keskityttiin enemmän jälleenrakennukseen (investointihankkeiden avulla) kuin hallintorakenteiden kehittämiseen. Ohjelman edetessä painopistettä oli kuitenkin siirrettävä hallintorakenteiden kehittämisen suuntaan.

22. Tuen uudelleensuuntaaminen herätti vastuuvapauden myöntävän viranomaisen kiinnostuksen. Euroopan jälleenrakennusvirastoa koskeneessa, toukokuussa 2002 julkaistussa mietinnössään Euroopan parlamentti totesi, että Euroopan jälleenrakennusviraston on lisättävä huomattavasti hallintorakenteiden kehittämiseen suunnattavaa EU:n tukea kyseisissä kahdessa maassa (Jugoslavian liittotasavallassa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa).

23. Tilintarkastustuomioistuin analysoi CARDS-hankkeita määrittääkseen ja arvioidakseen hallintorakenteiden kehittämistä koskevien hankkeiden osuutta suhteessa investointihankkeisiin (ks. kaavio 1).

24. Hallintorakenteiden kehittämistä koskevien hankkeiden osuus kasvoi yleisesti ottaen vuosina 2001–2005. Aivan alkuvaiheesta lähtien hallintorakenteiden kehittämistä painotettiin maissa, joissa tuen hallinnoinnista vastasivat komission lähetystöt (14), mutta niiden merkitys oli vähäisempi maissa, joissa hallinnointi oli Euroopan jälleenrakennusviraston vastuulla (15).

25. Kumppanuustoimintaa (16) pidetään tärkeänä välineenä maiden hallinnollisten valmiuksien lujittamisen kannalta. Toiminta käynnistyi kuitenkin hitaasti Länsi-Balkanin alueella, etenkin entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa, missä Euroopan jälleenrakennusvirasto alkoi hyödyntää kumppanuustoimintaa vasta vuonna 2005. Euroopan jälleenrakennusviraston suorittamassa kumppanuustoimintaa koskevassa arvioinnissa (17) pääteltiin, että viraston ohjelmavastaavat antoivat joissakin tapauksissa kumppanuustoiminnalle vain rajallista tukea ja että Euroopan jälleenrakennusviraston henkilöstöllä ei ollut kaikissa tapauksissa riittävää koulutusta välineen käyttöön.

26. Länsi-Balkanin maiden toipuessa sodasta ohjelmaluonnoksissa ja niihin liittyvissä hankeselvityksissä (18) sekä toteutusvaiheessa olevien hankkeiden yhteydessä otettiin huomioon parlamentin pyyntö, joka koski EU:n tuen uudelleensuuntaamista investointituesta hallintorakenteiden kehittämiseen. Suunniteltuihin hankkeisiin tehdyt muutokset johtivat kuitenkin joissakin tapauksissa siihen, että hallintorakenteiden kehittämisen painoarvo väheni (ks. laatikko 2). Laatikko 2Erään hallintorakenteiden kehittämistä koskevan hankkeen uudelleensuuntaaminen – yhdennetty rajavalvonta entisessä Jugoslavian tasavallassa MakedoniassaEntistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa koskevan vuoden 2003 CARDS-ohjelman tavoitteena oli esimerkiksi vihreän rajan valvonnan lujittaminen; tarkoitukseen suunnattiin 2,8 miljoonaa euroa. Vuotuisen ohjelman mukaan alalla tarvittiin useita lyhyen aikavälin toimia: 1) erikoistuneen rajavartiopalvelun perustaminen, 2) rekrytointimenettelyjen parantaminen, 3) rajavalvontaa koskevan peruskoulutuksen ja jatkokurssien järjestäminen sekä 4) väärennettyjen asiakirjojen havaitsemiseen tarkoitettujen laitteiden ja ajoneuvojen tarkastukseen tarkoitettujen teknisesti korkeatasoisten välineiden asettaminen käyttöön ja niihin liittyvän koulutuksen tarjoaminen.Aloitteella oli kaksi tavoitetta: 1) kansallisten rajavalvontaviranomaisten yhteistyövalmiuksien parantaminen olemassa olevan organisaatiorakenteen puitteissa, jotta välittömiin vaatimuksiin kyetään vastaamaan, ja 2) uuden organisaatiorakenteen luominen rajapoliisia varten ja toimintavalmiuksien kehittäminen Euroopan unionin standardien mukaisesti.Euroopan jälleenrakennusvirasto ei kohdentanut toimia johdonmukaisesti edellä mainittuihin tarpeisiin, tavoitteisiin ja painopisteisiin, vaan käytti koko määrän ajoneuvojen hankintaan.

27. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut, että hallintokomitea olisi suorittanut jatkuvaa hankeseurantaa hyväksymisvaiheen jälkeen. Toisin sanoen komitea ei kiinnittänyt huomiota hankkeisiin tehtyihin muutoksiin täytäntöönpanon alettua.

Tehokkaat hallinnointirakenteet varmistivat tuen nopean toimittamisen, mutta muodostivat haasteen kansallisille hallintovalmiuksille

Hallinnointirakenteet eivät olleet aina asianmukaisia

28. Tilintarkastustuomioistuin julkaisi heinäkuussa 1998 erityiskertomuksen nro 5/98 entisen Jugoslavian jälleenrakentamisesta (vuodet 1996–1997). Tarkastus kattoi kaksi maata: Bosnia ja Hertsegovinan sekä vähäisemmässä määrin Kroatian. Kertomuksessa arvosteltiin sitä, että EU:n selkeästi ilmaisemista aikeista huolimatta komissio ei onnistunut osoittamaan riittävästi henkilöstöä entisen Jugoslavian alueen jälleenrakentamista varten keskusyksiköissään Brysselissä eikä myöskään jälleenrakennettavilla alueilla. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat päätelmät: a) jälleenrakentamiseen osoitettujen EU:n määrärahojen käyttöön asettaminen hidastui täytäntöönpanosuunnitelman puuttumisen, henkilöstöpulan, liiallisen keskittämisen sekä paikallisten viranomaisten hallinnon heikkouksien vuoksi; b) vuonna 1997 EU:n jälleenrakennusohjelman maksujen toteutumisaste (29 prosenttia) oli alhainen verrattuna muiden avunantajien ohjelmiin, joiden keskiarvo oli 52 prosenttia; c) jälleenrakennustoimien rahoittamiseen käytetyt budjettikohdat perustuivat kolmeen eri asetukseen, mikä hankaloitti komission toteuttamaa hallinnointia.

29. EU:n tuen toimittamiseen liittyneiden puutteiden korjaamiseksi tilintarkastustuomioistuin suositti, että komissio hajauttaa tuen hallinnointia lähetystöilleen ja kohdistaa tukitoimensa aiempaa rajallisempaan määrään aloja.

30. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa otettiin nyt huomioon edellä mainitut puutteet ja arvioitiin, kuinka tehokkaita CARDS-ohjelman hallinnointirakenteet olivat ja tapahtuiko avun toimittaminen riittävän nopeasti.

31. Tarkastuksessa havaittiin, että Länsi-Balkanin alueella toteutettujen EU:n operaatioiden tehokkuus oli parantunut huomattavasti sitten vuoden 1998. Suuria muutoksia oli toteutettu. Ensinnäkin CARDS-asetus yhtenäisti tämäntyyppisiin operaatioihin sovellettavan säädösperustan. Toiseksi käyttöön otettiin hajauttamismenettely yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen nopeuden ja laadun parantamiseksi (19). Kolmanneksi komissio siirsi osan tuen täytäntöönpanovastuusta tätä tarkoitusta varten perustetulle uudelle elimelle, Euroopan jälleenrakennusvirastolle. Kaikki mainitut toimet vauhdittivat tuen toimittamista ja paransivat sen tehokkuutta (ks. laatikko 3). Laatikko 3Esimerkki korkeasta sopimusasteesta CARDS-ohjelman yhteydessäEuroopan jälleenrakennusvirasto perustettiin, koska oli tarpeen vastata nopeasti ja tehokkaasti konfliktin jälkeisiin kiireellisiin tarpeisiin, joita Kosovon väestön keskuudessa ilmeni välittömästi vuoden 1999 kriisin jälkeen. Tilintarkastustuomioistuin on päätellyt aiempien tarkastustensa yhteydessä, että Euroopan jälleenrakennusviraston toimilla Kosovossa välittömästi kriisin jälkeen saavutettiin asetetut kunnianhimoiset tavoitteet peruspalveluiden alalla. Sopimusaste on pysynyt Kosovossa korkeana koko CARDS-ohjelman ajan. Marraskuuhun 2006 mennessä Euroopan jälleenrakennusvirasto oli hallinnoinut Kosovossa komission lukuun yli 1 100 miljoonaa euroa; määrästä oli sidottu noin 91 prosenttia ja maksettu 86 prosenttia. KFOR-joukkojen ohella EU:n tuki auttoi normaaleiden elinolojen palauttamisessa Kosovoon.

32. CARDS-ohjelma toteutettiin kokonaisuudessaan neljän eri menetelmän ja rakenteen avulla (ks. kaavio 2), joista useimpien yhteydessä vastaanottajavaltioilla oli vain vähän osallistumismahdollisuuksia. Menettelyn tavoitteena oli tuen nopean toimittaminen kansallisen hallinnon puutteet huomioon ottaen.

33. Eri hallinnointirakenteiden pääpiirteet ovat seuraavat: a) laajentumisasioiden pääosaston (ja aiemmin EuropeAid-yhteistyötoimiston) toteuttama keskitetty hallinnointi: laajentumisasioiden pääosasto hallinnoi alueellisia ohjelmia suoraan keskusyksiköissä. Alueelliset ohjelmat keskittyvät hallintovalmiuksien lujittamiseen ja kohdistuvat esimerkiksi tulliin, järjestäytyneen rikollisuuden estämiseen sekä kansalaisyhteiskunnan tukemiseen; b) hajautettu hallinnointi: hallinnointi hajautettiin Euroopan komission lähetystöille Albaniassa, Bosnia ja Hertsegovinassa sekä Kroatiassa (20) Hajauttamisen seurauksena hankevalmistelu, sopimustenteko sekä taloudellinen ja tekninen toteutus siirtyivät lähetystöjen vastuulle; c) hajautettu täytäntöönpano: komissio siirsi joidenkin ohjelmien täytäntöönpanovastuun vastaanottajamaiden hallituksille (Albaniassa ja Kroatiassa); d) välillinen keskitetty hallinnointi: Euroopan jälleenrakennusvirasto (21), joka on EU:n riippumaton elin, hallinnoi ohjelmaa Kosovossa (22), Serbiassa, Montenegrossa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa. Jälleenrakennusvirasto on hallinnollisessa vastuussa Eurooppa-neuvostolle ja Euroopan parlamentille, mutta ei Euroopan komissiolle.

34. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lähetystöille hajautettu hallinnointi ja välillinen keskitetty hallinnointi (Euroopan jälleenrakennusvirasto) takasivat tuen tehokkaan toimittamisen, mutta kahdessa muussa rakenteessa (keskitetyssä ja hajautetussa hallinnoinnissa) (23) havaittiin puutteita.

35. Hankkeiden hallinnointia nopeutti sekä lähetystöissä että Euroopan jälleenrakennusvirastossa operatiivisten yksiköiden lisääntynyt kapasiteetti sekä se, että varainhoidosta ja sopimuksista vastaavaa henkilöstöä oli läsnä kentällä. Tiiviimpi yhteydenpito edunsaajiin ja muihin asianosaisiin sekä parempi käsitys paikallisista oloista, riskeistä ja mahdollisuuksista paransivat tuloksia ja vähensivät samalla ongelmien ratkaisuun tarvittavaa aikaa (24).

36. Kaksi muuta täytäntöönpanorakennetta olivat rahallisesti arvioituna vähemmän merkittäviä, mutta myös niiden vaikuttavuus oli vähäisempi. Keskitetyn hallinnoinnin – useita valtioita kattaneen, keskitetysti hallinnoidun alueellisen ohjelman – kohdalla havaittiin useita puutteita: a) alueelliseen yhteistyöhön suunnatut varat muodostivat hyvin pienen osan menojen kokonaismäärästä (noin 5 prosenttia). Osaa kyseisestä määrästä, esimerkiksi yhdennettyä rajavalvontaa koskevaa osuutta, hallinnoitiin pikemminkin kansallisella kuin alueellisella tasolla; b) myös suurin osa pakolaisten paluuta koskeneista ohjelmista, joihin luonnostaan liittyy rajatylittäviä piirteitä, hallinnoitiin erikseen kussakin maassa; c) vuonna 2003 pyrittiin lisäämään edunsaajamaiden osallistumista alueellista rahoitusta koskevaan CARDS-ohjelmatyöhön, mutta maat eivät yleensä saaneet riittävästi tietoa alueellisista hankkeista.

37. Myös hajautettuihin täytäntöönpanorakenteisiin liittyi ongelmia Albaniassa ja Kroatiassa: a) Albaniassa ohjelmia, joihin Albanian kehitysrahasto (ADF) osallistui, jatkettiin ilman, että komissio oli arvioinut Albanian kehitysrahaston kykyä suoriutua tehtävistään vuonna 2003 voimassa olleen varainhoitoasetuksen säännösten mukaisesti. Albanian kehitysrahaston kohdalla havaittujen ongelmien seurauksena komissio päätti vähentää CARDS-ohjelman hajautettua hallinnointia Albaniassa huomattavasti ja siirsi vastuuta lähetystölle; b) vuonna 2002 Kroatiassa alettiin siirtyä kohti virallista hajauttamista. EuropeAid-yhteistyötoimiston sopivana pitämän hajauttamisnopeuden yhteydessä ei kuitenkaan otettu huomioon Kroatian valtiovarainministeriön käytännön toiminnan realiteetteja. Tämän seurauksena hajauttamisprosessi oli keskeytettynä vuosina 2003–2005. Kun CARDS-ohjelma vuoden 2005 alussa siirtyi EuropeAid-yhteistyötoimistolta laajentumisasioiden pääosaston vastuulle, komissio arvioi tilanteen uudelleen ja päätti helmikuussa 2006 aloittaa hajauttamisen uudelleen Kroatiassa (25).

Tukea toimitettiin nopeasti, mutta vastaanottajamaiden hyödyntämisvalmiuksia ei otettu huomioon riittävän hyvin

38. Euroopan tilintarkastustuomioistuin on ulkoisia toimia koskevissa erityiskertomuksissaan toistuvasti arvostellut komissiota sopimuksenteko- ja täytäntöönpanoviiveistä (esimerkiksi komission toteuttaman kehitysyhteistyön ympäristönäkökohdista annetussa erityiskertomuksessa nro 6/2006 (26)). Sitä vastoin CARDS-ohjelman yhteydessä sopimuksia tehtiin erittäin nopeaan tahtiin (ks. kaavio 3) Kosovossa, Bosnia ja Hertsegovinassa sekä Serbiassa, mutta aiempien ohjelmien viivästymisen takia ohjelmat käynnistyivät suhteellisen hitaasti Albaniassa ja Kroatiassa.

39. Albaniassa viivästystä yritettiin korvata tekemällä myöhemmin erittäin suuri määrä sopimuksia: 63 prosenttia vuosien 2001 ja 2005 välisenä aikana tehdyistä CARDS-sopimuksista tehtiin vuonna 2004, minkä seurauksena täytäntöön pantiin samanaikaisesti suuri määrä sopimuksia ja edunsaajien hyödyntämisvalmiudet joutuivat kasvavan haasteen eteen (27) (ks. laatikko 4). Vuoden 2001 ohjelmaan liittyneet viiveet johtivat siihen, että Kroatiassa toteutettiin samanaikaisesti kahden eri vuoden ohjelmaa. Laatikko 4Albanian hallintovalmiuksiin kohdistui suuria paineitaSen lisäksi, että Albaniassa hankkeet keskittyivät lyhyelle aikavälille, suurin osa tuesta painottui oikeus- ja sisäasioiden alalle. Tarkastuksen toimittamisajankohtana oikeus- ja sisäasioiden alalla oli käynnissä samanaikaisesti vähintään 48 erilaista hanketta, joista 13 oli EU:n ja 35 muiden rahoittajien rahoittamia.Esimerkiksi Albaniassa toteutetun EURALIUS-hankkeen (European Assistance Mission to the Albanian Justice System) kohdalla tarkastuksessa havaittiin, että hanke oli suunniteltu erittäin kunnianhimoisesti. Hankkeella oli kymmenen tavoitetta, ja siihen liittyi samanaikaisesti 15 erityyppistä hankekumppania. Kunkin tavoitteen toteuttamisessa oli mukana useita eri hankekumppaneita. Tämän seurauksena pääasiallisella edunsaajalla, oikeusministeriöllä, oli käsiteltävänä 78 erilaista hanketointa.

40. Korkeaan sopimusasteeseen – johon komissio kannusti – liittyi yhtenä keskeisenä kielteisenä sivuvaikutuksena se, että edunsaajat eivät välttämättä saa hankkeista täysimääräistä hyötyä, mikä heikentää hankkeiden vaikuttavuutta ja tehoa.

41. Hankkeiden vaikuttavuuden varmistamiseksi vakautus- ja assosiaatioprosessin yhteydessä annettava yhteisön tuki sisältää ehtoja, joiden noudattamatta jättäminen saattaa johtaa siihen, että komissio ryhtyy asianmukaisiin toimenpiteisiin. Joitakin hankkeita pantiin kuitenkin täytäntöön, vaikka edunsaaja ei noudattanut asetettuja ehtoja; tällaisissa tapauksissa hankkeiden lisäarvo jäi alun perin odotettua pienemmäksi. Asiaa kuvataan Kroatian tuomioistuinjärjestelmälle annettua tukea koskevassa laatikossa 5. Laatikko 5Tuki Kroatian tuomioistuinjärjestelmälleVuoden 2002 ohjelmasta rahoitettu kumppanuushanke pantiin täytäntöön, vaikka yhtäkään hankeselvityksessä määritetyistä ehdoista ei ollut täytetty hankkeen käynnistyessä. Yksi ehto sisälsi oletuksen oikeuslaitoksen uudistusstrategian olemassaolosta. Kun otetaan huomioon, että komissio oli antanut hankkeelle ehdottoman etusijan, vastaanottajan oli toteutettava se. Edellä mainituista syistä vastaanottajalle esitetyt suositukset – vaikka Kroatian oikeusministeriö onkin hyväksynyt ja tunnustanut ne – eivät ole johtaneet merkittäviin toimiin kaikilla aloilla.

Komission hallinnointikäytäntö ei lisännyt vastaanottajamaiden vastuullisuutta

42. Vakautus- ja hajautusprosessiin vaikuttamisen lisäksi CARDS-asetuksen johdanto-osassa määritetään tuen toinen keskeinen tavoite: ”Nykyistä yhteisön apua … edunsaajamaiden ja -yksiköiden vastuun lisäämiseksi prosessista.”

43. Kuten kohdassa 31 tuotiin esille, perustettujen hallinnointirakenteiden keskeisenä tarkoituksena oli varmistaa tuen nopea toimittaminen. Menettelyn varjopuolena on vastaanottajavaltioiden heikompi sitoutuminen. Lähestymistapa oli asianmukainen jälleenrakennusvaiheessa, ei niinkään tuen siirtyessä infrastruktuurihankkeista hallintorakenteiden kehittämistä koskeviin hankkeisiin.

44. Asetuksessa ei eritellä vastaanottajamaiden vastuualueita. Maiden liittämisestä Euroopan unioniin mahdollisimman nopeasti on olemassa ilmeinen poliittinen tahto, mutta se ei näy maiden hallinnollisen vastuun lisääntymisenä. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut, että komissio olisi ottanut käyttöön virallisen – yleisen tai maakohtaisen – tuen hallinnointiin sovellettavan strategian vastaanottajien vastuullisuuden asteittaiseksi lisäämiseksi.

Vastaanottajamaiden rajallinen vastuullisuus hankkeiden yksilöinti- ja tarjouskilpailuvaiheessa

45. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, missä määrin komission suorittama CARDS-ohjelman hallinnointi lisäsi vastaanottajamaiden vastuullisuutta hankesyklin tiettyjen kriittisten vaiheiden hallinnoinnissa. Lisäksi arvioitiin riittämättömän sitoutumisen seurauksia.

46. Hankkeiden yksilöintiä ja vuotuisten ohjelmien laatimista koskevissa komission suuntaviivoissa (28) ei painotettu edunsaajien osallistumista päätöksentekoon. EuropeAid-yhteistyötoimiston antamissa, vuosien 2001 ja 2002 ohjelmasuunnittelua koskevissa ohjeissa ei yksilöity yhtäkään edunsaajien osallistumistapaa. Vuosien 2003 ja 2004 ohjelmia koskevissa suuntaviivoissa määriteltiin joitakin – joskin rajallisia – osallistumistapoja, joiden edellytyksenä oli, että mahdollisiin edunsaajiin otetaan alustavasti yhteyttä valmisteluvaiheessa, ja että lähetystö tai Euroopan jälleenrakennusvirasto lähettää hankeselvitysluonnokset edunsaajille vähintään kaksi viikkoa ennen vuotuisen ohjelman viimeistelyä. Tarkastuksessa arvioitiin edunsaajien osallistumisen laajuutta haastattelemalla paikan päällä noin 30:tä edunsaajaa.

47. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi etenkin Bosnia ja Hertsegovinassa, Kroatiassa ja Serbiassa joitakin tapauksia, joiden yhteydessä komissio ja jälleenrakennusvirasto olivat yrittäneet lisätä vastaanottajamaan sitoutumista (ks. laatikko 6). Laatikko 6Esimerkit sitoutumiseen liittyvistä hyvistä käytännöistäTapaus 1: Euroopan unioniin yhdentymisestä vastaavaa virastoa lujittavat toimet Bosnia ja HertsegovinassaVuoden 2006 CARDS-ohjelmaa koskeva päätöksentekoprosessi Bosnia ja Hertsegovinassa on hyvä esimerkki sitoutumisen ja vastuullisuuden kehittymisestä. Jo vuosien 2004 ja 2005 CARDS-ohjelmien yhteydessä komissio oli aloittanut vastaanottajamaan hallintovalmiuksien kehittämisen esimerkiksi perustamalla asianomaisiin Bosnia ja Hertsegovinan ministeriöihin ja virastoihin ohjelmavastaavien virkoja (senior programming officer) sekä tukemalla Euroopan unioniin yhdentymisestä vastaavaa virastoa. Toteutettujen toimien seurauksena hankeselvitysten laadinnasta vastasivat CARDS-ohjelman viimeisenä vuotena Bosnia ja Hertsegovinan viranomaiset.Tapaus 2: Nikola Tesla -hanke SerbiassaJälleenrakennusviraston säädöskehys (välillinen keskitetty hallinnointi) ei ole vastaanottajamaan sitouttamisen kannalta paras mahdollinen, mutta virasto pystyi löytämään innovatiivisen ratkaisun Serbiassa toteutetun voimalahankkeen yhteydessä (Nikola Tesla A5).Hankkeen täytäntöönpano oli innovatiivista siltä osin, että sen yhteydessä käytettiin niin sanottua tukisopimusta. Järjestelyn myötä vastuu suunnittelusta sekä teknisten vaatimusten määrittelystä ja hankkeen hallinnoinnista annettiin edunsaajalle, Serbian sähkölaitokselle.Teknisten eritelmien tarkastamisesta vastasi valvoja, jonka kanssa oli tehty sopimus; tarjouskilpailumenettely ja maksuvalvonta olivat jälleenrakennusviraston vastuulla. Kaikki osapuolet, edunsaaja mukaan lukien, olivat erittäin tyytyväisiä järjestelyihin, joten yhteenvetona voidaan todelta, että sitoutuminen oli niin täysimääräistä kuin se näiden järjestelyiden yhteydessä voi olla.

48. Useimmissa tapauksissa komissio ei kuitenkaan toiminut johdonmukaisesti vastaanottajamaiden vastuullisuuden edistämisessä niin kutsuttuja hankeselvityksiä ja myöhemmin toimeksiantoja laatiessaan. Osallistuminen vaihteli maittain lähetystöjen tai Euroopan jälleenrakennusviraston tekemien, kyseisten maiden valmiuksista riippuvien aloitteiden mukaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vastaanottajamaiden panoksen kasvaneen, mutta sitoutuminen pysyi rajallisena.

49. Hankkeiden rahoittaminen yhdessä kansallisten rahastojen kanssa on yksi indikaattori vastaanottajamaan sitoutumisesta ja kiinnostuksesta. CARDS-suuntaviivat kannustavat kansalliseen yhteisrahoitukseen, mutta sitä ei juurikaan käytetty (29). Tässä suhteessa myönteinen poikkeus on tarkastettuihin 31:een tuen ulkopuoliseen hankkeeseen lukeutuva hanke, joka koski Kroatian maarekisteriä; sen yhteisrahoitus oli mittavaa, ja Kroatian viranomaiset käytännössä koordinoivat rahoittajia. Myös tuensaajien sitoutumisen taso oli korkea (30).

50. Yksi tapa lisätä vastaanottajamaiden sitoutumista on ottaa kansalliset viranomaiset mukaan tarjousten arviointikomiteoihin. Lähetystöjä sitovat ja Euroopan jälleenrakennusviraston toimia linjaavat EuropeAid-yhteistyötoimiston ohjeet kuitenkin edellyttävät, että enemmistö arviointikomiteoiden äänestävistä jäsenistä edustaa komissiota (ks. laatikko 7). Toisin on monilla muilla ulkoisiin toimiin kuuluvilla aloilla, joilla komissio ei ole edustettuna äänestävänä jäsenenä arviointikomiteoissa, mutta sillä on veto-oikeus. Laatikko 7Tarjousten arviointikomiteoiden kokoonpanoTilintarkastustuomioistuin arvioi 177 tarjousten arviointikomitean toimet vuosina 2002–2005. Keskimäärin 55 prosenttia äänestävistä jäsenistä oli lähetystöjen tai Euroopan jälleenrakennusviraston toimintakeskusten hankevastaavia ja 13 prosenttia oli riippumattomia ulkoisia asiantuntijoita. Edunsaajaorganisaatioiden edustajia oli keskimäärin 32 prosenttia, paitsi Kroatiassa, missä osuus nousi peräti 52 prosenttiin, ja Bosnia ja Hertsegovinassa, missä edunsaajia edustavien äänestävien jäsenten osuus oli vain 24 prosenttia.

51. EuropeAid-yhteistyötoimiston ohjeissa edellytetään, että arviointikomiteoissa on vähintään neljä jäsentä Euroopan komission lähetystöstä/Euroopan jälleenrakennusvirastosta (puheenjohtaja, sihteeri ja kaksi arvioijaa) yhtä ulkoista arvioijaa kohti sekä kaksi Euroopan komission lähetystöä/Euroopan jälleenrakennusvirastoa edustavaa lisäjäsentä jokaista muuta edunsaajamaan arvioijaa kohti. Menettely sitoo liiaksi lähetystöjen henkilöstöresursseja ja estää samalla maiden sitoutumista.

52. Hajauttamista esti myös edunsaajamaiden puutteellinen tietämys Euroopan komission sopimuksentekomenettelyistä. Kroatiassa lähetystö kutsui systemaattisesti kansallisten viranomaisten edustajia arviointikomiteoiden kokouksiin äänioikeudettomina tarkkailijoina. Käytäntö oli hyvä, sillä se mahdollisti kansallisten viranomaisten tutustumisen yksityiskohtaisiin tarjouskilpailumenettelyihin, mutta sitä ei kuitenkaan sovellettu järjestelmällisesti muissa maissa. Esimerkiksi Albaniassa, entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa ja Serbiassa käytäntöä sovellettiin vain erittäin harvoissa tapauksissa.

Maat eivät sitoutuneet rahoittajien koordinointiin

53. CARDS-suuntaviivojen mukaan kaikkea CARDS-tukea on koordinoitava muiden rahoittajien kanssa. Koordinointi on erityisen haasteellista Länsi-Balkanin alueella, koska rahoittajien määrä on suuri ja päämääriä on kaksi: EU-jäsenyyttä koskeva päämäärä sekä Maailmanpankin, YK:n ja joidenkin EU:n jäsenvaltioiden elinten tavoittelema kehitystä ja köyhyyden vähentämistä koskeva päämäärä.

54. Avun tuloksellisuutta käsittelevässä Pariisin julistuksessa (31) vahvistettiin periaate, jonka mukaan vastaanottajamaiden on itse otettava päävastuu avun koordinoinnista kaikilla tasoilla, ja rahoittajien on sitouduttava toimimaan yhteistyökumppanina olevan maan johtamina. CARDS-ohjelman piiriin kuuluvissa maissa ei saatu tarkastuksen yhteydessä juuri lainkaan näyttöä siitä, että vastaanottajamaat olisivat ryhtyneet johtamaan rahoittajien toimia tai että rahoittajat olisivat kannustaneet edunsaajamaata ottamaan koordinointivastuun. Ainoa aloite oli havaittavissa Albaniassa (ks. laatikko 8). Laatikko 8Rahoittajien koordinointi AlbaniassaRahoittajien koordinoinnin parantamiseksi Albaniassa neljä monenvälistä rahoittajaa (Euroopan komissio, Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö, YK ja Maailmanpankki) perustivat alakohtaisen koordinointimekanismin joulukuussa 2003. Ne sopivat keskinäisestä, neljään eri aihealueeseen perustuvasta vastuualuejaosta. Koordinointiprosessin hallinnointia varten ne perustivat rahoittajien teknisen sihteeristön. Menettely parantaa täydentävyyttä ja työnjakoa. Rahoittajien tulee hyödyntää alakohtaisia etuja, joita niillä on toisiin rahoittajiin nähden, ja antaa nimetyille johtaville rahoittajille ohjelmien toteuttamista koskevat toimivaltuudet.Rahoittajayhteisö osallistui yhtenäisen suunnittelujärjestelmän perustamiseen; Albanian hallitus käynnisti järjestelmän vuonna 2005, ja sen tavoitteena on auttaa maata johtamaan omaa kehitysprosessiaan. Yhtenäisen suunnittelujärjestelmän avulla pyritään kokoamaan erilaiset toimintakehykset vuonna 2007 yksittäiseksi keskipitkän aikavälin kehityssuunnitelmaksi ja luomaan uusi rakenne rahoittajien koordinointia ja yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnointia varten.

Epäyhtenäinen lähestymistapa seurantaan ja arviointiin

55. Lähetystöjen ja Euroopan jälleenrakennusviraston seurantamenettelyt poikkeavat toisistaan: a) komission keskusyksiköt ja lähetystöt käyttävät ulkoisia seurantapalveluja; toiminnan perustana on vakiomuotoinen metodologia, tuloksiin painottuva seuranta. Siihen sisältyy hankkeiden tulosten arviointiin sovellettava luokittelujärjestelmä, mutta ei virallista seurantarekisteriä; b) Euroopan jälleenrakennusvirastolla on omat seurantatiimit kussakin toimintakeskuksessa sekä koordinaattori, joka toimii keskusyksiköissä. Tiimit sovelsivat tuloksiin painottuvaa seurantajärjestelmää vuoden 2005 alusta lähtien. Seuranta kirjataan virallisiin seuranta-asiakirjoihin.

56. Vaikuttavan seurannan edellytyksenä on, että hankkeilla on tavoitteet ja objektiivisesti todennettavissa olevat indikaattorit, joiden perusteella seurantaa voidaan suorittaa. Objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita ei ole kuitenkaan määritetty taikka indikaattorit eivät ole mitattavissa tai aikaan sidottuja. Esimerkiksi erään poliisiopistoa koskeneen hankkeen kohdalla yhtenä objektiivisesti todennettavissa olevana indikaattorina oli ”henkilöstön riittävä kouluttaminen”, mutta osallistujien lukumäärää tai opetusohjelmaa ei määritetty. Erään toisen hankkeen kohdalla indikaattorina oli esimerkiksi ”toimintavalmiuksien parantaminen”, mutta asiaa koskevat kriteerit puuttuivat.

57. Komissio arvioi ohjelman CARDS-asetuksen mukaisesti kesäkuun 2004 loppuun mennessä. Arvioinnin tavoitteena oli antaa asetettujen ehtojen mukaisesti Euroopan komissiolle riippumaton ja luotettava arviointi CARDS-ohjelmaan perustuvasta avustusstrategiasta ja sen kehityksestä laajemmassa poliittisessa yhteydessä. Arviointi kattoi vuosien 2001 ja 2003 välisen ajanjakson (ks. myös kohta 10).

58. Varainhoidon parantamisen kannalta arviointiprosessin olennainen osa on esitettyjen suositusten seuranta. Komissiolla on periaatteessa yksi vuosi aikaa raportoida seurantatoimistaan. Tässä tapauksessa komissio raportoi yli kaksi vuotta myöhemmin. Osasyynä saattaa olla se, että komissio oli tyytymätön joidenkin suositusten laatuun.

59. Yksittäisten hankkeiden tai alojen arvioinnista ei ollut virallista vaatimusta, mutta arviointi on käytäntönä hyvä, sillä se mahdollistaa tulosten ja suositusten keskittämisen. Euroopan jälleenrakennusvirasto suoritti systemaattisesti alakohtaisia ja hanketason arviointeja. Se teki sekä väli- että jälkiarviointeja. Arviointien tiivistelmät julkaistiin jälleenrakennusviraston Internet-sivustolla, mikä edisti havainnoista tiedottamista. Lähetystöt sitä vastoin suorittivat harvoin hanke- tai alakohtaisia arviointeja ja niiden vähälukuisia arviointeja ei julkaistu lähetystöjen Internet-sivustoilla.

60. Lisäksi lähetystöt ja Euroopan jälleenrakennusvirasto tiedottivat seurannan ja arvioinnin tuloksista eri tavoin. Euroopan jälleenrakennusvirasto järjestää säännöllisiä kokouksia ja työryhmätapaamisia toimintakeskusten hanke- ja ohjelmavastaaville; tavoitteena on saatujen kokemusten vaihto. Tiedottamisen taso ei kuitenkaan ole sama maissa, joissa ohjelmien hallinnoinnista vastaavat lähetystöt. Lähetystöjen ja Euroopan jälleenrakennusviraston henkilöstöjen välillä on jonkin verran yhteydenpitoa, mutta se ei ole systemaattista.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Miten vaikuttavasti komissio hallinnoi CARDS-ohjelmaa?

61. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission suorittama CARDS-ohjelman hallinnointi vaikutti suurelta osin onnistuneesti vastaanottajamaiden vakauttamiseen ja jälleenrakennukseen. Tuen avulla ei kuitenkaan onnistuttu yhtä hyvin parantamaan hallintovalmiuksia, mikä johtui siitä, että hallintorakenteiden kehittämistä ei alun perin painotettu ja että vastaanottajamaiden valmiudet tarjotun tuen hyödyntämiseen olivat puutteelliset.

Kuinka asianmukaista ja yhtenäistä ohjelmien strateginen ohjaus oli?

62. Komission strateginen ohjaus oli hyvin yleisluontoista eikä kohdentunut tietyille aloille. Ohjaus oli riittävää jälleenrakennusvaiheessa, mutta ei hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvien haastavampien tavoitteiden näkökulmasta.

63. Maakohtaiset strategia-asiakirjat oli muotoiltu yleisesti; ne eivät sisältäneet riittävää yksityiskohtaista ohjausta, etenkään kun niiden tukena ei ollut oikea-aikaisia alakohtaisia strategioita. Monivuotisten tavoiteohjelmien – jotka muodostavat vuotuisen suunnittelun ja hankkeiden yksilöinnin perustan – yhteydessä ei määritetty eri toimenpidealojen välisiä tai sisäisiä painopisteitä. Hankevalinnan optimoinnille ei näin ollen ollut perustaa, minkä seurauksena toteutettiin useita erillisiä hankkeita ilman koordinointia.

64. Ohjelmien alkuvaiheessa tukea suunnattiin enimmäkseen jälleenrakennukseen liittyviin investointihankkeisiin eikä niinkään hallintorakenteiden kehittämiseen. Ohjelmien edetessä painotus luonnostaan siirtyi kohti hallintorakenteiden kehittämistä, joka on tällä hetkellä ehdottomasti suurin menoala. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että hallintorakenteiden kehittämistä painotettiin alusta alkaen maissa, joissa tukea hallinnoivat lähetystöt, toisin kuin niissä maissa, joissa hallinnointi oli Euroopan jälleenrakennusviraston vastuulla. Euroopan jälleenrakennusviraston hallinnoimien hankkeiden kohdalla tämä viivästytti kumppanuushankkeiden käyttöönottoa. Suositus nro 1Uuden liittymistä valmistelevan tukivälineen (32) täytäntöönpanoa koskevassa strategisessa ohjauksessa on kiinnitettävä riittävästi huomiota yksittäisiin toimenpidealoihin sen varmistamiseksi, että tuki on keskitetty riittävän hyvin, keskeisiin aloihin sovelletaan johdonmukaista lähestymistapaa ja ohjelmien tärkeysjärjestykseen asettamiselle sekä valinnalle on asianmukainen perusta.

Kuinka asianmukaisia ja tehokkaita komission laatimat ja soveltamat hallinnointikäytännöt olivat?

65. Komission soveltamat hallinnointikäytännöt olivat suurelta osin, joskaan eivät aina, asianmukaisia vastaanottajamaiden oloihin ja tarpeisiin nähden. Käytäntöjen avulla kyettiin varmistamaan tuen nopea toimittaminen, mutta tuesta saatavan hyödyn maksimointiin ei kiinnitetty riittävästi huomiota.

66. Sovellettavana oli neljä erilaista hallinnoinnin lähestymistapaa; tavoitteena oli vastaanottajamaiden olojen huomioon ottaminen. Kaksi lähestymistapaa (lähetystöille ja Euroopan jälleenrakennusvirastolle hajautettu hallinnointi) – jotka kattoivat suurimman osan menoista – olivat enimmäkseen vaikuttavia ja asianmukaisia. Kaksi muuta lähestymistapaa (keskitetty ja hajautettu hallinnointi) olivat vähemmän tehokkaita ja vastasivat heikommin erityistarpeisiin.

67. Komissio toimi onnistuneesti aiemmin esitetyn kritiikin seurauksena ja varmisti tuen nopean toimittamisen. Tästä oli hyötyä erityisesti jälleenrakennusvaiheessa. Hallintorakenteiden kehittämisen kohdalla nopeuden painottamisen vastineeksi ei kuitenkaan kiinnitetty riittävästi huomiota vastaanottajamaiden valmiuksiin saada tuesta mahdollisimman suuri hyöty tai niiden mahdollisuuksiin täyttää kaikki asetetut ehdot. Suositus nro 2Komission tulee edelleen keskittyä tuen nopeaan täytäntöönpanoon, mutta kiinnittää riittävästi huomiota myös vaikuttavuusnäkökohtiin, esimerkiksi siihen, kuinka hyvin edunsaajat kykenevät hyödyntämään kaiken annetun tuen (etenkin hallintorakenteiden kehittämistä koskevien hankkeiden yhteydessä).

Missä määrin rahoitetut hankkeet tukivat vastaanottajamaiden sitoutumista?

68. Komissio piti vastaanottajamaiden sitoutumista ensisijaisena tavoitteena, mutta tämän saavuttamiseksi ei ollut johdonmukaista lähestymistapaa, eivätkä hallinnointiin sovelletut lähestymistavat tukeneet sitoutumista.

69. Vastaanottajamaat osallistuivat vain rajallisesti hankkeiden yksilöintiin ja tarjouskilpailumenettelyihin. Ohjelmien loppua kohti vastaanottajamaiden panos kasvoi, mutta sitoutuminen pysyi rajallisena. Vastaanottajamaat sitoutuivat alalla toimivien lukuisten erilaisten rahoittajien koordinointiin – mikä on merkittävä osoitus sitoutumisesta – mutta tarkastuksessa ei havaittu, että tällaista koordinointia olisi suoritettu. Suositus nro 3Liittymistä valmistelevaa välinettä koskevan ohjelman yhteydessä komission olisi otettava huomioon vastaanottajamaiden sitoutumisen muodostama tärkeä näkökohta luomalla strategioita kaikille hallinnoinnin ja täytäntöönpanon aloille, erityisesti tarjouskilpailuja varten.

Kuinka hyvin seurannan ja arvioinnin avulla kyettiin yksilöimään puutteita ja levittämään tietoa ja toimiko komissio niiden perusteella oikea-aikaisesti?

70. Seuranta ja arviointi oli osittain hyvää, mutta laadultaan epäyhtenäistä. Lähetystöjen ja Euroopan jälleenrakennusviraston seurantamenettelyt olivat erilaiset, vaikka yhteisiä menetelmiä sovellettiin vuodesta 2005 alkaen. Riittävien hankeindikaattoreiden puuttuminen vaaransi seurannan vaikuttavuuden. CARDS-ohjelmaa koskeva arviointi suoritettiin suunnitelmien mukaisesti, mutta komissio toteutti siihen perustuvan seurannan myöhässä. Lähetystöjen ja Euroopan jälleenrakennusviraston välillä on perusteettomia epäyhtenäisyyksiä, jotka liittyvät hanke- tai alakohtaisten arviointien intensiteettiin sekä seurannan ja arvioinnin tuloksista tiedottamiseen. Suositus nro 4Seuranta- ja arviointikäytäntöjä on yhdenmukaistettava: muun muassa Euroopan jälleenrakennusviraston käytäntö, jossa yksittäisiä hankkeita/aloja arvioidaan ja tuloksista ja kokemuksista tiedotetaan, olisi otettava käyttöön myös lähetystöissä.Komission olisi huolehdittava arviointeihin perustuvasta nopeasta seurannasta.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 28. kesäkuuta 2007 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Hubert WEBER presidentti

(1) Neuvoston asetus (EY) N:o 2666/2000 (EYVL L 306, 7.12.2000, s. 1).

(2) Jugoslavian liittotasavalta muutettiin helmikuussa 2003 kahden tasavallan valtioliitoksi (Serbia ja Montenegro). Perustuslain mukaan kumpi tahansa valtio voisi järjestää kolmen vuoden kuluttua itsenäistymistä koskevan kansanäänestyksen. Montenegro järjesti keväällä 2006 itsenäistymistä koskevan kansanäänestyksen kansainvälisten standardien mukaisesti. Serbian kanssa solmitun valtioliiton purkamista kannattavien äänien määrä ylitti 55 prosentin rajan, joten Montenegro antoi virallisen itsenäisyysjulistuksen 3. kesäkuuta 2006. Kaksi päivää myöhemmin Serbia julistautui Serbia ja Montenegron valtioliiton seuraajaksi.

(3) Kosovon maakunta ei näin ollen sisälly tässä kertomuksessa esitettäviin Serbiaa koskeviin viittauksiin.

(4) Vertailun vuoksi voidaan mainita, että CARDS-asetuksen kanssa samaa ajanjaksoa koskevan Tacis-asetuksen perusteella maksettava vuotuinen määrä on alle kaksi euroa asukasta kohden.

(5) CARDS-asetuksen 13 artiklan mukaan ”viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2004 komissio esittää neuvostolle arviointikertomuksen sekä ehdotuksia tämän asetuksen mahdollisesta kehittämisestä ja siihen mahdollisesti tehtävistä muutoksista”.

(6) Balkanin maille neuvoston asetuksen (EY) N:o 2666/2000 perusteella suunnatun tuen arviointi johti seuraaviin keskeisiin päätelmiin (sopimus nro: B7–6510/2002/005):

a) CARDS-ohjelma oli erittäin merkittävä vakautus- ja assosiaatioprosessiin liittyvän taloudellisen ja teknisen tuen varmistamisen kannalta;

b) toiminnan keskitetty luonne ja lähestymistapa saattavat haitata ohjelmaan sitoutumista ja sen vaikuttavuutta;

c) tuen tasapainottaminen hallintorakenteiden kehittämisen ja kehitysinvestointien välillä oli keskeinen haaste;

d) ohjelman alueellinen ulottuvuus oli heikko.

(7) Neuvoston asetus (EY) N:o 533/2004 (EUVL L 86, 24.3.2004, s. 1).

(8) Kroatian Eurooppa-kumppanuus hyväksyttiin neuvoston päätöksellä 2004/648/EY (EUVL L 297, 22.9.2004, s. 19).

(9) Maakohtaisia strategia-asiakirjoja koskevan yhteisen kehyksen täytäntöönpanosta annettujen suuntaviivojen kohta 3.1.4.

(10) Kroatia on saanut liittymistä valmisteleviin välineisiin perustuvaa tukea siitä lähtien, kun siitä tuli ehdokasmaa vuonna 2004. CARDS-ohjelmaan liittyvän monivuotisen tavoiteohjelman tukea vuosille 2005–2006 ei näin ollen ollut tarpeen tarkistaa.

(11) CARDS-hallintokomitea koostuu jäsenvaltioiden edustajista, ja sen puheenjohtajana toimii komissio.

(12) Kustannus-hyötyanalyysin avulla voidaan mitata ohjelman tai hankkeen taloudellista tehokkuutta ja luoda perusta vertailulle vaihtoehtoisten ohjelmien tai hankkeiden kanssa.

(13) Ohjelmavuoden n hankkeet pannaan täytäntöön vuonna n ja sitä seuraavina vuosina.

(14) Euroopan komission lähetystöt panevat CARDS-ohjelmia täytäntöön Albaniassa, Bosnia ja Hertsegovinassa sekä Kroatiassa.

(15) Euroopan jälleenrakennusvirastolla on toimintakeskuksia entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa, Kosovossa, Montenegrossa ja Serbiassa.

(16) Komissio käynnisti kumppanuustoiminnan pääasiallisena hallintorakenteiden kehittämistä koskevana liittymistä valmistelevan tuen muotona jo toukokuussa 1998. Kesäkuussa 2003 järjestetyssä Thessalonikin huippukokouksessa korostettiin kumppanuustoiminnan merkitystä Länsi-Balkanin alueella.

(17) Euroopan jälleenrakennusviraston arviointi EU/13/040/05, marraskuu 2005.

(18) Hankeselvitys on lyhyt (keskimäärin 4–5 sivua) kuvaus, johon ei sisälly tarkempaa toimeksiantoa. Alustavassa kuvauksessa määritetään hanketoimenpiteiden suunniteltu eteneminen, hanketavoitteet, tulokset ja toiminnot. Kuvauksessa arvioidaan hankkeen riskit ja määritetään objektiivisesti todennettavissa olevat indikaattorit sekä niiden tarkistamistavat.

(19) Hajauttamisen seurauksena hankevalmistelu, sopimustenteko sekä taloudellinen ja tekninen toteutus siirtyivät Euroopan komission lähetystöjen vastuulle. Brysselissä toimivien keskusyksiköiden tehtävät muuttuivat näin ollen hankkeiden suorasta hallinnoinnista kohden lähetystöjen seurantaa ja tukemista.

(20) Hajauttamisprosessi oli alkanut Bosnia ja Hertsegovinassa vuonna 1998, jo ennen komission toukokuussa 2000 antamaa ilmoitusta yhteisön ulkopuolelle suunnattavaan tukeen liittyvien ohjelmien suuresta hallinnointiuudistuksesta. Hallinnointi hajautettiin Kroatiassa sijaitsevalle lähetystölle vuonna 2001 ja Albaniassa sijaitsevalle lähetystölle vuonna 2003.

(21) Euroopan jälleenrakennusvirasto perustettiin helmikuussa 2000; sen edeltäjä, Kosovoa koskeva työryhmä, aloitti toimintansa vuonna 1999. Vuonna 2001 viraston toimivalta laajennettiin Serbia ja Montenegroon ja vuonna 2002 entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan.

(22) Kosovo on tällä hetkellä UNMIK-hallinnon alaisuudessa, kuten Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa 1244 on määritetty.

(23) Puutteet käyvät ilmi myös CARDS-ohjelmaa koskevasta väliarvioinnista.

(24) Erityiskertomus nro 10/2004 yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnoinnin hajauttamisesta komission lähetystöille (EUVL C 72, 22.3.2005).

(25) Komission päätöksen C(2006) 264 (E/148/2006) 2 artiklan mukaan päätöstä sovelletaan CARDS-ohjelman osalta hankkeisiin, joista komissio ja Kroatia ovat sopineet vuotta 2003 koskevassa CARDS-ohjelman rahoitussopimuksessa (tehty 2. syyskuuta 2003) ja vuotta 2004 koskevassa CARDS-ohjelman rahoitussopimuksessa (tehty 29. marraskuuta 2004).

(26) EUVL C 235, 29.9.2006.

(27) Albanian kohdalla sopimustenteon huomattava lisääntyminen vuonna 2004 on ainakin osittain seurausta komission keskusyksiköiden joulukuussa 2003 tekemästä hajauttamista koskeneesta tarkastuskäynnistä. Tarkastuskäynnin perusteella päätettiin, että hajauttaminen lähetystöiltä edelleen saa lopullisen vahvistuksen vain, mikäli tarjouskilpailua koskeva tavoitemäärä – 25 miljoonaa euroa – saavutetaan kuuden kuukauden kuluessa.

(28) Vuotuisiin ohjelmiin sisältyy yksityiskohtainen luettelo rahoitettavista hankkeista – niin kutsutut hankeselvitykset – ja niihin liittyvistä määristä. Hankeselvitykset on vuodesta 2005 alkaen koottu ja konsolidoitu alakohtaisiksi kuvauksiksi. Hankeselvitykset eivät kuuluneet virallisena osana komission rahoituspäätöksiin, joten – toisin kuin alakohtaiset kuvaukset – ne eivät olleet oikeudellisesti sitovia.

(29) Lukuun ottamatta tukisopimuksia, jotka velvoittavat yhteisrahoitukseen. Tuella tarkoitetaan suoraa avustusmaksua, joka ei ole luonteeltaan kaupallinen ja jonka Euroopan yhteisö suorittaa tietylle edunsaajalle jonkin EU:n politiikkaan kuuluvan toimen täytäntöönpanemiseksi.

(30) Tarkastettuihin hankkeisiin kuuluivat esimerkiksi Travnikin linnoitusta Bosnia ja Hertsegovinassa koskenut matkailukeskushanke sekä Zadarin kaupunkia Kroatiassa koskenut kirjastoautohanke.

(31) Avun tuloksellisuutta käsittelevä Pariisin julistus allekirjoitettiin korkean tason foorumin jälkeen, joka järjestettiin Pariisissa maaliskuussa 2005. Foorumiin osallistui Euroopan komissio ja 91 maata, joista kaksi edusti CARDS-ohjelman kattamaa aluetta (Albania ja Serbia ja Montenegro).

(32) Neuvoston asetus (EY) N:o 1085/2006 (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 82).

LIITE TARKASTETUT CARDS-HANKKEET (yhteensä 33 hanketta) Vuotuinen ohjelma Allekirjoitusajankohta Ala euroa ALBANIA 1 Paikallisyhteisöjen kehitysrahasto 2002 10/2003 Alueellinen kehittäminen 7 400 000 2 EURALIUS – Eurooppalainen tuki Albanian tuomioistuinjärjestelmälle (European Assistance Mission to the Albanian Justice System) 2002 05/2005 Oikeus- ja poliisiasiat 4 498 686 3 PAMECA II – Euroopan yhteisön avustusoperaatio Albanian poliisille (Police Assistance Mission of the European Community to Albania) 2004 12/2004 Oikeus- ja poliisiasiat 3 800 000 4 Korçan ja Vloran valitustuomioistuimet 2003 05/2005 Oikeus- ja poliisiasiat 1 630 395 5 ASYCUDA II – Tekninen apu ja koulutus 2002 04/2005 Oikeus- ja poliisiasiat 399 815 Yhteensä 17 751 366 BOSNIA JA HERTSEGOVINA 1 Karakaj'n rajanylityspaikan rakentaminen 2001 02/2004 Yhdennetty rajavalvonta 3 427 967 2 Yhtenäisen talousalueen luomiseen liittyvä tekninen apu II 2002 04/2003 Talouden kehittäminen 1 939 802 3 Bosnia ja Hertsegovinan hallintorakenteisiin kohdistuvat perusmuotoiset toiminnalliset ja tilintarkastukset 2001 04/2003 Julkishallinto 146 513 4 Uutta rikosprosessilakia koskeva koulutus syyttäjille Bosnia ja Hertsegovinassa 2002 04/2003 Oikeus- ja poliisiasiat 146 255 5 Kroatiaan suuntautuvien laittomien rajanylitysten estämistä koskeva arviointi, suunnittelu ja valvonta 2001 04/2003 Yhdennetty rajavalvonta 144 900 6 Travnikin linnoituksen osittainen uudelleenrakentaminen opintomatkailutarkoituksiin (osana alueellista talouskehitystä tukevaa EU:n hanketta) 2002 12/2004 Alueellinen kehittäminen 57 433 Yhteensä 5 862 870 KROATIA 1 Valtion rajavalvonnan nykyaikaistaminen 2004 05/2005 Yhdennetty rajavalvonta 5 000 000 2 Tuki maarekisterin uudistamiselle 2002 05/2003 Talouden kehittäminen 5 000 000 3 Merenkulkualaan liittyvä rekisteri 2003 02/2004 Talouden kehittäminen 2 000 000 4 Maatalous ja elintarvikkeet 2002 03/2005 Maatalous 1 749 864 5 Tuki Kroatian tuomioistuinjärjestelmälle. Tuomioistuinuudistuksen tukeminen 2002 02/2004 Oikeus- ja poliisiasiat 1 000 000 6 Rikostutkintajärjestelmään liittyvien laitteiden toimittaminen 2002 12/2004 Oikeus- ja poliisiasiat 248 944 7 Zadarin kaupunkia koskeva kirjastoautohanke 2002 07/2005 Demokratian vakauttaminen 238 630 Yhteensä 15 237 438 ENTINEN JUGOSLAVIAN TASAVALTA MAKEDONIA 1 Paikallinen itsehallinto. Paikallisteiden rakentaminen yhdeksän kunnan alueelle. 2004 11/2004 Alueellinen kehittäminen 3 474 623 2 Ajoneuvojen toimittaminen rajapoliisille – ensimmäinen erä 2003 10/2004 Yhdennetty rajavalvonta 2 486 726 3 Rahanpesunvastaisten toimintavalmiuksien kehittäminen 2002 09/2004 Oikeus- ja poliisiasiat 700 000 4 Tuomioistuinten hallintovalmiuksien kehittäminen 2003 09/2004 Oikeus- ja poliisiasiat 148 495 5 Yhdennetyn rajavalvonnan täytäntöönpanoa tukeva tekninen apu 2002 11/2004 Yhdennetty rajavalvonta 55 540 Yhteensä 6 865 384 KOSOVO 1 Julkishallinnon uudistaminen – kuntien kehittäminen ja sosiaalinen infrastruktuuri, tekninen apu 2003 12/2004 Talouden kehittäminen 11 200 000 2 Vähemmistöoikeuksia ja paluuta koskeva ohjelma – sopeuttamisohjelma Prizrenin kunnan alueella (Prizren 615 000 euroa) 2004 08/2004 Pakolaiset ja siirtymään joutuneet 5 000 000 3 Hallintorakenteita koskeva tuki kauppa- ja teollisuusministeriölle 2003 04/2004 Talouden kehittäminen 2 235 760 Yhteensä 18 435 760 SERBIA 1 Nikola Tesla -voimalan A5-yksikön perusteellinen kunnostus (tukisopimus) 2003 12/2003 Energiahuolto 42 721 021 2 Vastaanottokeskusten sulkemiseen tähtäävän kansallisen strategian tukeminen Serbiassa 2004 12/2004 Pakolaiset ja siirtymään joutuneet 4 443 000 3 Laadunvalvonnan, toimintavalmiuksien ja infrastruktuurin lujittaminen valtioliitossa 2003 12/2003 Julkishallinnon uudistus 3 559 520 4 Sähkön markkinoiden perustamisen tukeminen Serbiassa 2004 01/2005 Energiahuolto 2 723 637 5 Sisäinen tarkastus ja julkisen varainhoidon sisäinen valvonta, vaihe 2 2003 04/2005 Julkishallinnon uudistus 1 870 680 6 Euroopan unioniin yhdentymisestä vastaavan viraston tukeminen 2002 04/2002 Julkishallinnon uudistus 1 500 000 7 Kosovosta siirtymään joutuneita koskevien rajatylittävien aloitteiden tukeminen 2004 08/2004 Pakolaiset ja siirtymään joutuneet 449 983 Yhteensä 57 267 841 KAIKKI YHTEENSÄ 121 420 659