Joulukuussa 2006 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vahvisti EU:n sitoumuksen ja totesi jälleen, että ”Länsi-Balkanin maiden tulevaisuus on Euroopan unionissa”, ja toisti, että ”kunkin maan lähentyminen Euroopan unioniin riippuu maan omista ponnisteluista sen pyrkiessä noudattamaan Kööpenhaminan kriteereitä ja vakautus- ja assosiaatioprosessissa vahvistettuja edellytyksiä. Jotta EU voisi tarkastella jäsenyyshakemusta, on ehdottoman tärkeää, että maa on tyydyttävällä tavalla noudattanut vakautus- ja assosiaatiosopimuksen mukaisia velvoitteitaan, muun muassa kauppaa koskevia määräyksiä.”

Vuosina 2015–2018 Bosnia ja Hertsegovina käynnisti kunnianhimoisen uudistusohjelman talouskasvun ja työllistymismahdollisuuksien palauttamiseksi. Vaikka jäljellä on huomattavia haasteita, toteutetut uudistukset edistivät taloudellisten indikaattorien ja makrotaloudellisen tilanteen paranemista, julkisen talouden tasapainottumista ja vakaata talouskasvua. Maan hallinnon kaikilla tasoilla on sovittava ja pantava täytäntöön uusia sosioekonomisia uudistustoimenpiteitä täysin talousuudistusohjelman ja yhteisesti sovittujen toimintaohjeiden mukaisesti.

EU antaa maalle ohjeita uudistusten painopisteistä sen pyrkiessä kohti EU:n jäsenyyttä. Euroopan komission ja Bosnia ja Hertsegovinan välistä poliittista vuoropuhelua on käyty vuodesta 2009 alkaen väliaikaisen sopimuksen nojalla ja vuodesta 2015 vakautus- ja assosiaatiosopimuksen nojalla. Oikeusvaltioperiaatetta koskevaa poliittista vuoropuhelua on käyty vuodesta 2011 alkaen oikeusasioista käytävän jäsennellyn vuoropuhelun yhteydessä ja vuodesta 2016 alkaen vakautus- ja assosiaatiosopimuksen mukaisessa oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioita käsittelevässä alakomiteassa. Lisäksi julkishallinnon uudistusta käsittelevä erityistyöryhmä on kokoontunut vuodesta 2017 alkaen.

Tämän lausunnon perustana oleva yksityiskohtainen analyysi on erillisessä asiakirjassa Analytical Report accompanying the Opinion on Bosnia and Hertsegovina's application for membership of the European Union. Analyyttisessä kertomuksessa esitetään alustavia arvioita siitä, miten Bosnia ja Hertsegovinan tuleva liittyminen vaikuttaa keskeisiin politiikanaloihin. Komissio esittää myöhemmin yksityiskohtaisempia arvioita liittymisen vaikutuksista näihin keskeisiin politiikanaloihin liittymisvalmistelujen edetessä. Lisäksi Bosnia ja Hertsegovinan liittymissopimus edellyttäisi EU:n toimielinten teknistä mukauttamista Euroopan unionista tehdyn sopimuksen mukaisesti.

Komissio lähetti Bosnia ja Hertsegovinaan useita asiantuntijavaltuuskuntia, jotka keskittyivät tarkastelemaan erityisesti poliittisten jäsenyysehtojen piiriin kuuluvia aloja. Komissio otti myös huomioon sidosryhmien, kuten kansalaisjärjestöjen, kansainvälisten järjestöjen ja EU:n jäsenvaltioiden, kanssa järjestetyissä kuulemisissa saadut vastaukset. Tällä tavoin komissio pystyi laatimaan luotettavan arvion Bosnia ja Hertsegovinan instituutioiden hallinnollisista valmiuksista ja siitä, miten lainsäädäntöä on pantu täytäntöön. Lisäksi voitiin paremmin määrittää jäljellä olevat haasteet ja tulevan toiminnan painopisteet. Komissio on tässä lausunnossa ja siihen liittyvässä analyyttisessä kertomuksessa analysoinut nykytilannetta ja antanut ohjeita ongelmiin puuttumiseksi lyhyellä ja pitkällä aikavälillä.

Vakautus- ja assosiaatiosopimus ja siihen liittyvä väliaikainen sopimus, jota on sovellettu vuodesta 2008, ovat mahdollistaneet useimpien tavaroiden kaupan asteittaisen vapauttamisen ja vastavuoroisen tullittomuuden. Vuodesta 2000 alkaen Bosnia ja Hertsegovina on hyötynyt myös yksipuolisista kaupan toimenpiteistä. Bosnia ja Hertsegovina liittyi Keski-Euroopan vapaakauppasopimukseen (CEFTA) vuonna 2007. Neuvottelut sen liittymisestä Maailman kauppajärjestöön ovat loppusuoralla. CEFTA-maat ovat Bosnia ja Hertsegovinan toiseksi tärkeimpiä kauppakumppaneita EU:n jälkeen. Taloudellinen yhdentyminen EU:n kanssa on pitkällä. Vuonna 2017 maan 5,6 miljardin euron tuonnista 61 prosenttia oli peräisin EU:sta (12 prosenttia CEFTA-maista). Maan viennistä 71 prosenttia suuntautui EU:hun (15 prosenttia CEFTA-maihin). EU:n kanssa käytävän kaupan alijäämä oli 1,7 miljardia euroa vuonna 2017.

EU on ottanut käyttöön huomattavia resursseja Bosnia ja Hertsegovinassa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan puitteissa. Vuosina 2002–2011 neuvosto nimitti kansainvälisen korkean edustajan EU:n erityisedustajaksi Bosnia ja Hertsegovinaan. Bosnia ja Hertsegovinassa toimivan EU:n erityisedustajan ja EU:n Bosnia ja Hertsegovinan edustuston yhteinen toimisto on kasvattanut EU:n läsnäoloa vuodesta 2011. Toimisto on ollut tärkeässä asemassa tiedotettaessa maan kansalaisille EU:n painopisteistä ja pantaessa täytäntöön EU:n toimintasuunnitelman tavoitteita keskeisillä aloilla. Joulukuussa 2004 EU käynnisti maassa Euroopan unionin johtamien joukkojen EUFOR Althea -sotilasoperaation, jolla varmistetaan turvallinen ja vakaa toimintaympäristö. Puitesopimus Bosnia ja Hertsegovinan osallistumisesta EU:n kriisinhallintaoperaatioihin on ollut voimassa syyskuusta 2015.

EU antaa Bosnia ja Hertsegovinalle merkittävää taloudellista tukea, jonka avulla maan on ollut mahdollista toipua sota-ajan tuhoista ja ottaa takaisin asemansa kiinnikurojataloutena. Vuosina 1996–2000 Bosnia ja Hertsegovina sai EU:n taloudellista tukea Phare- ja Obnova-ohjelmista. Cards-asetuksen nojalla myönnettiin vuosina 2000–2007 vakautus- ja assosiaatioprosessissa vahvistettuihin painopisteisiin kohdennettua taloudellista tukea. Vuodesta 2007 Bosnia ja Hertsegovina on saanut EU:n tukea lähinnä liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (IPA). Vuosina 2007–2018 Bosnia ja Hertsegovina sai EU:lta 1,5 miljardia euroa, josta arviolta 433 miljoonaa euroa alueohjelmista. Euroopan investointipankki on myöntänyt vuodesta 2000 alkaen 2,4 miljardia euroa lainoina Bosnia ja Hertsegovinassa toteutettavien hankkeiden tukemiseen. EU:n Bosnia ja Hertsegovinan edustusto vastaa EU:n rahoitustuen täytäntöönpanosta suoraan hallinnoiden sekä avun koordinoinnista yhdessä EU:n jäsenvaltioiden kanssa. IPA I- ja IPA II -ohjelmien täytäntöönpano on kesken. Bosnia ja Hertsegovinaa koskevaa ohjeellista strategia-asiakirjaa (2014–2017) tarkistettiin vuonna 2018, jolloin siihen lisättiin useita aloja ja sitä jatkettiin vuoteen 2020 saakka. Ympäristöä, energiaa, liikennettä ja maaseudun kehittämistä koskevat alakohtaiset strategiat ovat olemassa, ja niille on mahdollista antaa IPA-tukea. Koko maata koskevien strategioiden, kuten julkista varainhoitoa ja työllisyyttä koskevien strategioiden, hyväksyminen on edelleen keskeinen edellytys, jotta Bosnia ja Hertsegovina voi hyötyä täysimääräisesti IPA-rahoituksesta vuosina 2018–2020.

Bosnia ja Hertsegovina on asteittain laajentanut osallistumistaan EU:n ohjelmiin, ja tämä on rahoitettu osittain IPA-varoin. Bosnia ja Hertsegovina osallistuu tällä hetkellä seuraaviin ohjelmiin: COSME, Luova Eurooppa, Tulli 2020, Kansalaisten Eurooppa, Erasmus+, Fiscalis 2020, Horisontti 2020 ja unionin kolmas terveysalan toimintaohjelma. Bosnia ja Hertsegovina osallistuu myös Interreg-ohjelmaan.

B.Jäsenyyden arviointiperusteet

1. Poliittiset arviointiperusteet

Tämä arviointi perustuu Kööpenhaminassa vahvistettuihin jäsenyysehtoihin, joiden mukaan maassa on oltava vakaat instituutiot, jotka takaavat demokratian, oikeusvaltion ja ihmisoikeudet sekä vähemmistöjen kunnioittamisen ja suojelemisen, sekä vakautus- ja assosiaatioprosessin edellytyksiin.

Vuosina 1992–1995 Bosnia ja Hertsegovinassa käyty sota jätti jälkeensä materiaalista ja inhimillistä hävitystä, josta maan oli toivuttava. Maa on sen jälkeen jälleenrakentanut instituutionsa ja taloudellisen infrastruktuurinsa ja valmistautunut liittymään EU:hun. Bosnia ja Hertsegovina on sitoutunut tavoittelemaan Euroopan unionin jäsenyyttä, kuten presidenttineuvoston monissa päätöksissä on toistettu, ja se on keskittänyt lainsäädäntötyönsä yhä enemmän uudistusten hyväksymiseen EU:hun liittymistä silmällä pitäen.

Bosnia ja Hertsegovinan perustuslaki on keskeinen osa (liite IV) vuonna 1995 solmittua Bosnia ja Hertsegovinan rauhaa koskevaa yleistä puitesopimusta. Perustuslain mukaisesti Bosnia ja Hertsegovina on parlamentaarinen demokratia, jossa toimeenpanovaltaa käyttävät presidenttineuvosto ja ministerineuvosto ja lainsäädäntövalta käyttää parlamentaarinen yleiskokous. Perustuslaki takaa demokraattisen valtion perusperiaatteet kuten oikeusvaltion, vapaat vaalit ja ihmisoikeuksien suojelun.

Perustuslaissa säädetään maan sisäisestä valtiorakenteesta, joka muodostuu seuraavasta kahdesta entiteetistä: Bosnia ja Hertsegovinan federaatio (joka muodostuu 10 kantonista) ja Serbitasavalta sekä Brčkon alue. Perustuslain johdanto-osassa luetellaan Bosnia ja Hertsegovinan kansanryhminä ja kansalaisina ”bosniakit, kroaatit ja serbit (sekä muut)”. Maalla on monia rakenteellisia ongelmia, jotka johtuvat sen monimutkaisesta instituutiorakenteesta ja etnisistä menettelyistä, jotka haittaavat instituutioiden toimintaa.

Valtion tason toimivaltuudet luetellaan perustuslaissa, ja siinä myönnetään kaikki muut valtuudet maan entiteeteille. Valtion tason toimivaltaan kuuluvat myös valtuudet, joita on asteittain annettu valtiolle tai jotka valtio on ottanut vastuulleen siirtosopimusten, implisiittisen toimivallan ja rauhansopimusten liitteiden perusteella perustuslain mukaisesti ja perustuslakituomioistuimen vahvistamana. Toimivallan jakoa koskevat toistuvat kiistat valtion ja maan kahden entiteetin välillä vaikuttavat toimivallan tosiasialliseen toteutumiseen ja siten lainsäädännön yhdenmukaistamiseen unionin säännöstön kanssa ja sen lukuisten lukujen täytäntöönpanoon. Systemaattisten kiistojen estämiseksi ja säännöstön tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi Bosnia ja Hertsegovinan on taattava oikeusvarmuus hallinnon eri tasojen välisen toimivaltajaon osalta. Ei ole olemassa menettelyä, jolla valtion tasolla voitaisiin ehkäistä ja korjata muiden hallintotasojen suorittamat EU:n lainsäädännön vakavat rikkomiset, joista koko Bosnia ja Hertsegovinaa pidettäisiin vastuullisena.

Perustuslaki sisältää etnisiä ja asumisperusteisia säännöksiä, jotka eivät ole Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisia. Ne koskevat valtion päämiehen nimittämistä sekä toimeenpano- ja lainsäädäntöelinten kokoonpanoa ja niiden päätöksentekomenettelyitä, sillä tietyt vaalioikeudet on varattu kansalaisille, jotka kuuluvat bosniakkien, kroaattien ja serbien kansanryhmiin. Sen vuoksi tarvitaan merkittäviä lisäuudistuksia sen varmistamiseksi, että kaikki kansalaiset voivat tehokkaasti käyttää poliittisia oikeuksiaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa Sejdic-Finci antaman tuomion mukaisesti.

Useiden hallintoelinten kokoonpano ja päätöksenteko perustuu etnisiin kriteereihin, jotka uhkaavat vaikuttaa EU:n säännöstön täytäntöönpanoon. Etniseen alkuperään perustuvat veto-oikeudet voisivat vaikuttaa myös parlamentin ja entiteettien lainsäätäjän toimintaan.

Perustuslakituomioistuin on perustuslain tulkki, ja sillä on ylin päätäntävalta eri hallintotasojen välisten toimivaltaristiriitojen ratkaisemisessa. Siihen kuuluu yhdeksän tuomaria, joista kolme on kansainvälisiä tuomareita. Useita sen päätöksistä ei edelleenkään ole pantu täytäntöön. Perustuslakituomioistuimen tuomareiden ammattimaisuutta ja riippumattomuutta on vahvistettava siten, että aluksi parannetaan tuomareiden kelpoisuusperusteita ja nimitysmenettelyjä. On puututtava siihen, että perustuslakituomioistuimessa on kansainvälisiä tuomareita. Perustuslakituomioistuimen on voitava toimia ennakoivasti ja riippumattomasti toimivaltaristiriitojen ratkaisemiseksi. Kaikkien viranomaisten on tunnustettava sen legitimiteetti, jotta sen päätöksiä voidaan noudattaa.

Bosnia ja Hertsegovinan rauhaa koskevan yleisen puitesopimuksen liitteellä X perustettiin kansainvälinen korkean edustajan toimisto ylimmäksi päättäväksi elimeksi rauhansopimuksen täytäntöönpanon siviilinäkökohtien tulkinnan osalta. Korkean edustajan toimisto on sittemmin saanut laajat valtuudet antaa lainsäädäntöä ja poistaa virkamiehiä tehtävistään (ns. Bonnin valtuudet). Se käytti näitä valtuuksia viimeksi vuonna 2011. Tällainen laaja kansainvälinen valvonta on periaatteessa ristiriidassa Bosnia ja Hertsegovinan suvereniteetin kanssa, eikä se sovi yhteen EU:n jäsenyyden kanssa. Prosessi korkean edustajan toimiston sulkemiseksi on ollut käynnissä vuodesta 2008. Prosessin lopputulos riippuu useista edellytyksistä.

Parlamentti ja muut lainsäädäntöelimet antavat lainsäädäntöä ja valvovat toimeenpanevia elimiä. Oikeutta asettua ehdokkaaksi edustajainhuoneen vaaleissa on rajoitettu etnisen alkuperän ja asuinpaikan perusteella, mikä on vastoin eurooppalaisia normeja. ”Elintärkeää kansallista etua” koskeva veto-oikeus ja äänestys entiteettien mukaisesti vaikuttavat myös parlamenttien tehokkaaseen toimintaan, mikä voi viivästyttää lainsäädännön hyväksymistä. Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön demokraattisten instituutioiden ja ihmisoikeuksien toimisto (ODIHR) ja Euroopan neuvoston Demokratiaa oikeusteitse -komissio (Venetsian komissio) ovat antaneet suosituksia vaalijärjestelmän parantamiseksi ja sen varmistamiseksi, että vaalit toimitetaan eurooppalaisten normien mukaisesti, mukaan lukien puoluerahoituksen avoimuutta koskevat normit. Mostarin väestö ei ole oikeudellisen kehyksen puuttumisen vuoksi voinut valita kunnanvaltuustoa vuoden 2008 jälkeen.

Lakiasäätävissä kokouksissa valtion ja entiteettien tasolla pyritään soveltamaan kiireellisiä menettelyjä unionin säännöstöön liittyvän lainsäädännön antamiseen, mikä heikentää lainsäädännön yhdenmukaistamisen laatua. Kattavaa vaikutusten arviointia ehdotetusta lainsäädännöstä ei useinkaan ole varmistettu, ja toimeenpanoelinten valvontaa, mukaan luettuna lainsäädännön täytäntöönpanon valvontaa, on tehostettava. Lakiasäätävien kokousten välinen yhteistyö ja niiden valmiudet arvioida lainsäädäntöä suhteessa EU:n säännöstöön ovat heikot, ja niitä olisi parannettava merkittävästi yhdistämällä tarvittaessa koko maan resurssit.

Bosnia ja Hertsegovinalla on monimutkainen toimeenpanovaltajärjestelmä, joka yleisesti ottaen toimii. Sen instituutioiden monimutkaisuus johtaa merkittäviin ongelmiin, jotka liittyvät maan poliittisten kantojen koordinointiin ja yhteensovittamiseen erityisesti siltä osin, kuin ne koskevat lainsäädännön yhdenmukaistamista EU:n säännöstön kanssa ja EU:n säännöstöön perustuvan lainsäädännön täytäntöönpanoa. Maassa on 14 toimeenpanoelintä, joilla on valtuudet panna täytäntöön EU:n säännöstöä. Sen vuoksi tarvitaan huomattavia ponnisteluja ja maan valmiuksien merkittävää vahvistamista kaikilla tasoilla tai resurssien ja valmiuksien yhdistämistä, jotta Bosnia ja Hertsegovina voi täyttää EU:n jäsenyyteen liittyvät velvoitteet. Näin on erityisesti kantonien tasolla, joissa valmiudet täyttää EU:n jäsenyysvelvoitteet ovat riittämättömät. Hallitukset ovat toteuttaneet joitakin toimia varmistaakseen EU:n yhdentymistä koskevien asioiden koordinoinnin muun muassa perustamalla EU-asioiden koordinointimekanismin, joka ei ole vielä täysin toimintavalmis. Politiikan suunnittelua ja koordinointia koskevat hallitusten valmiudet kaikilla hallintotasoilla ovat edelleen riittämättömät.

On toteutettava tehokkaita toimia, jotta varmistetaan lainsäädännön yhdenmukaistaminen julkishallinnon uudistamisen periaatteiden kanssa sekä uudistuksen tehokas täytäntöönpano. Kaikkien tasojen viranomaisten on varmistettava poliittinen tuki koordinointirakenteelle julkishallinnon uudistusta varten ja annettava riittävät taloudelliset resurssit julkishallinnon uudistuksen edistämiseksi. Ammattimaisen virkamieskunnan varmistamiseksi lainsäädännössä olisi otettava huomioon ansioperiaate työhönoton, ylennysten ja erottamisen osalta. Lainsäädännön soveltamisen pitäisi olla vapaa poliittisesta ohjauksesta. Keskitettyjä ja alakohtaisia politiikkoja, valvontaa ja budjetointia koskevaa sääntelykehystä ja metodologiaa ei ole yhdenmukaistettu millään tasolla. Tämä on edellytyksenä tehokkaan maanlaajuisen lähestymistavan varmistamiseksi päätöksenteossa. Lainsäädäntöä ja menettelyjä ei ole yhdenmukaistettu ja sähköisiin allekirjoituksiin liittyvät järjestelmät eivät ole vielä yhteentoimivia koko maan tasolla. Tämä on tehokkaan palvelujen tarjoamisen edellytys.

Oikeuslaitoksen osalta on toteutettu ajan mittaan huomattavia uudistuksia, joista erityisesti voidaan mainita Bosnia ja Hertsegovinan tuomioistuimen perustaminen ja yhteisen itsesääntelyelimen, korkean tason tuomari- ja syyttäjäneuvoston (HJPC) perustaminen. Oikeuslaitos on jaettu neljään järjestelmään, joilla kullakin on omat lainkäyttövaltansa ja sisäinen institutionaalinen rakenteensa. Perustuslaillinen ja oikeudellinen kehys on epätäydellinen eikä takaa riittävästi oikeuslaitoksen riippumattomuutta, itsenäisyyttä, vastuuvelvollisuutta ja tehokkuutta. Jotta takeita oikeuslaitoksen riippumattomuudesta ja syyttäjien itsenäisyydestä muun muassa kaikkia politisoitumisen ja painostuksen muotoja vastaan voidaan vahvistaa, korkean tason tuomari- ja syyttäjäneuvostolla ja valtion tason tuomioistuinjärjestelmällä olisi oltava selvä perustuslaillinen asema.