KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Ammattilaispalvelujen sääntelyn uudistamista koskevien vuoden 2017 suositusten tarkastelu ja päivitys

I. Ammattilaispalvelujen sääntely: laajempi tausta

Komissio antoi tammikuussa 2017 jäsenvaltioille suosituksia ammattilaispalvelujen sääntelyn kansallisista uudistuksista. Suosituksilla pyrittiin kannustamaan ja auttamaan jäsenvaltioita rakentamaan sääntely-ympäristö, joka tukee kasvua, innovointia ja työpaikkojen luomista. Ammatteja koskevaa sääntelyä EU:ssa on kuitenkin uudistettu harmillisen hitaasti viime vuosina. Uudistusten mahdollisista myönteisistä taloudellisista vaikutuksista huolimatta vain kourallinen jäsenvaltioita on ryhtynyt toimiin kohtuuttoman sääntelyn poistamiseksi. Niissäkin tapauksissa uudistukset on käynnistetty vasta rikkomusmenettelyn seurauksena. Jotkin jäsenvaltiot ovat jopa tiukentaneet tiettyjen ammattien sääntely-ympäristöä. Tämä vastaa vuotuisessa sisämarkkinaraportissa 2021 esitettyä analyysia palvelujen sisämarkkinoista, joilla on edelleen perusteettomia ja tarpeettomia esteitä. Siksi nyt neljä vuotta suositusten hyväksymisen jälkeen ja covid-19-pandemian horjutettua vakavasti EU:n taloutta on oikea aika tarkastella ammattilaispalvelujen sääntelyyn liittyviä toimia. Tämä vastaa täysin hiljattain hyväksyttyä tiedonantoa ”Vuoden 2020 uuden teollisuusstrategian päivittäminen”, jossa korostetaan, että palvelujen sisämarkkinoita on kiireesti parannettava, koska ne ovat tärkeä EU:n talouden kilpailukykyä ja selviytymiskykyä edistävä tekijä. Se täydentää näin mainitussa tiedonannossa esitettyjä toimia sisämarkkinoiden toiminnan parantamiseksi palveluiden alalla. Kuten maaliskuussa 2020 julkaistussa täytäntöönpanon valvontaa koskevassa toimintasuunnitelmassa todetaan, tässä tiedonannossa saatetaan ajan tasalle ammattilaispalvelujen sääntelyä koskevat vuoden 2017 suositukset.

Taloudellinen tausta

Covid-19-pandemian EU:n taloudelle aiheuttama ennennäkemätön isku edellyttää vastatoimia kaikilla rintamilla, jotta talous saadaan elpymään. Palvelualan tehokkailla ja vaikuttavilla rakenneuudistuksilla voitaisiin muiden toimenpiteiden ohella edistää talouden elpymistä ja tehdä taloudesta kestävämpi. Palveluilla on EU:n taloudessa suuri merkitys, sillä ne tuottavat välitöntä lisäarvoa ja työllistävät ihmisiä, minkä lisäksi ne vaikuttavat arvoketjun muihin osiin ja ovat tärkeässä asemassa teollisissa ekosysteemeissä. Säänneltyjä ammattilaispalveluja on kaikkialla taloudessa ja monilla eri aloilla, kuten rakentamisen, liikenteen, terveyden, matkailun, julkisten palvelujen ja koulutuksen aloilla. Niitä on yhä enemmän myös tavaroiden tuotannossa talouden niin kutsutun ”palvelullistamisen” myötä. Näin ollen dynaamiset, kestävät ja toimivat palvelumarkkinat voivat muodostaa vahvan perustan muun talouden tuloksellisuudelle.

Erityisesti yrityspalvelut , joista monet ovat säänneltyjä ammattilaispalveluja, tuottavat noin 13 prosenttia EU:n bruttoarvonlisäyksestä ja lähes 14 prosenttia EU:n työllisyydestä. Tämän suoran vaikutuksen lisäksi ne tuottavat tärkeän panoksen muulle taloudelle sekä kotimaassa että rajojen yli. Koska nämä palvelut määritellään enimmäkseen osaamisintensiivisiksi, ne edistävät merkittävästi innovointia ja tutkimusta.

Kuten pandemian aikana on selvästi käynyt ilmi, digitaalisella innovoinnilla on keskeinen ja kasvava rooli palvelujen tuottamisessa, ja siksi se ansaitsee erityistä huomiota sääntelyn toimivuutta parannettaessa. Näyttö osoittaa, että vaikka digitaalinen automaatio voi muuttaa yrityspalvelualalla koko liiketoimintamallin markkinoille pääsystä toistuvien tehtävien automatisointiin, tämä ei ole vielä todellisuutta useimmille palveluntarjoajille EU:ssa. Uusien digitaalisten palvelujen syntyminen edellyttää, että nykyisiä sääntelykehyksiä tarkastellaan uudelleen, jotta ne edistäisivät tarvittavia innovatiivisia palveluja entistä enemmän.

Empiirinen näyttö vahvistaa, että markkinoiden liiallinen sääntely voi heikentää taloudellista suorituskykyä merkittävästi. Sen sijaan markkinoiden avaaminen kilpailulle voi lisätä tuottavuutta, innovointia ja yrittäjyyttä ja johtaa lopulta parempiin taloudellisiin tuloksiin. Hiljattain tehty tutkimus esimerkiksi osoittaa, että komission vuonna 2017 antamien uudistussuositusten täytäntöönpano vain neljällä yrityspalvelualalla (oikeudelliset palvelut, kirjanpitopalvelut, arkkitehtipalvelut ja insinööripalvelut) voisi kasvattaa bruttokansantuotetta yli 14 miljardia euroa ja luoda yli 50 000 uutta työpaikkaa EU:n 12 jäsenvaltiossa kolmen vuoden aikana. Hyöty on merkittävä, kun otetaan huomioon näiden uudistusten lähes olemattomat julkiset kustannukset. Uudistusten myönteiset vaikutukset syntyisivät, kun tuottavuus paranisi, hintataso alenisi ja loppukulutus lisääntyisi.

Sääntelyn tausta

Ammattilaispalvelujen sääntely kuuluu jäsenvaltioiden ja EU:n yhteiseen toimivaltaan, ja siksi tarvitaan yhteisiä toimia sääntelyn saattamiseksi tarkoituksenmukaiseksi. Jäsenvaltioiden säänneltyjen ammattien tietokantaan toimittamien tietojen mukaan säänneltyjä ammatteja on tällä hetkellä EU:ssa lähes 6 000, ja niiden määrä vaihtelee paljon maittain. EU:n laajuisen tutkimuksen perusteella ammatillinen sääntely vaikuttaa suoraan noin 22 prosenttiin Euroopan työvoimasta eli yli 47 miljoonaan kansalaiseen.

Monet palveluammatit ovat perinteisesti hyvin säänneltyjä. Markkinataloudessa sääntely on perusteltua silloin, kun tarkoituksena on korjata markkinahäiriöitä, jotka johtuvat esimerkiksi merkittävistä ulkoisvaikutuksista tai merkittävästä epäsymmetrisestä informaatiosta. Ihannetapauksessa nämä markkinoiden korjaukset toteutettaisiin mahdollisimman rajoitetusti ja niin, että markkinaosapuolille aiheutuu mahdollisimman vähän kustannuksia. Sääntelyrajoitteet saatetaan kuitenkin usein asettaa välttämätöntä vähimmäistasoa tiukemmiksi, jos asiaan vaikuttavat esimerkiksi ammattiryhmien omat edut.

Tämän tiedonannon kohteena olevien taloudellisesti merkittävien ammattien sääntelyrajoitteita koskeva analyysi osoittaa, että näihin ammatteihin pääsyn ja niiden harjoittamisen esteet ovat merkittäviä ja eri jäsenvaltioissa on sovellettu monia erilaisia sääntelyyn liittyviä lähestymistapoja. Nämä rajoitteet kattavat erilaisia ammattilaispalvelujen saatavuuteen ja harjoittamiseen liittyviä näkökohtia, jotka vaihtelevat varatuista toiminnoista ja suojatuista ammattinimikkeistä yritysten oikeudellisia muotoja, osakkuutta tai vakuutuksia koskeviin vaatimuksiin. Ammattilaispalvelujen markkinoiden rajoittamisen vaatimuksilla voi olla merkittäviä kumulatiivisia vaikutuksia. Hiljattain julkaistussa raportissa ”Business Journey on the Single Market: Practical Obstacles and Barriers” viitataan säänneltyihin ammatteihin pääsyyn ja niiden harjoittamiseen yhtenä huomattavana ja pysyvänä esteenä yritysten toiminnalle sisämarkkinoilla.

Tarkasteltavat ammatit

Tässä tiedonannossa keskitytään vuoden 2017 uudistussuositusten tavoin seuraaviin taloudellisesti merkittäviin ammattiryhmiin: arkkitehdit, maa- ja vesirakennusinsinöörit, tilintarkastajat, asianajajat, patenttiasiamiehet, kiinteistönvälittäjät ja matkaoppaat. Painopiste on näissä ammattiryhmissä niiden taloudellisen merkityksen, innovoinnin ja elintärkeiden taloudellisten ekosysteemien edistämisen sekä näiden alojen sääntelyn uudistamisen mahdollisesti tuomien hyötyjen vuoksi. Ne kuuluvat neljään keskeiseen laajempaan toimialaan: yrityspalveluihin, rakentamiseen, kiinteistöihin ja matkailuun.

EU:ssa esimerkiksi arkkitehti- ja insinöörialojen suora osuus kokonaistyöllisyydestä on 1,4 prosenttia ja bruttoarvonlisäyksestä yksi prosentti. Niillä on vielä suurempi välillinen vaikutus muihin talouden aloihin, kuten rakentamiseen, kohdistuvina keskeisinä tuotantopanoksina. Yli 50 prosenttia eurooppalaisista arkkitehti- ja insinöörialan yrityksistä katsotaan ”innovatiivisiksi yrityksiksi”. Oikeusala ja tilintarkastusala tuottavat yhdessä kolme prosenttia kokonaistyöllisyydestä EU:ssa ja saman prosenttiosuuden koko bruttoarvonlisäyksestä EU:ssa ja tarjoavat ratkaisevan tärkeitä palveluja myös muille talouden aloille.

Matkaoppaan ammattia säännellään edelleen kahdessa kolmasosassa jäsenvaltioista. Matkailu on yksi EU:n tärkeimmistä talouden aloista, ja sillä on laaja-alaisia vaikutuksia muuhun talouteen sekä sosiaalisiin ja kulttuurisiin näkökohtiin. Patenttiasiamiehillä on tärkeä rooli innovoinnissa ja kehityksessä, koska teollis- ja tekijänoikeudet, kuten patentit, tavaramerkit ja teolliset mallit, ovat välttämättömiä monilla teollisuudenaloilla. Kiinteistöala muodostaa merkittävän osan koko taloudesta, sillä on merkittävä rooli useimmilla toimialoilla, ja se vaikuttaa myös yksittäisiin yrityksiin ja kansalaisiin.

Sääntelyuudistusten edistyminen

Komissio esitti vuoden 2017 uudistuksia koskevissa suosituksissaan, että tietyt ammattilaispalveluiden säännellyt osa-alueet hyötyisivät sääntelyn parantamisesta. Tarkoituksena oli auttaa jäsenvaltioita kohdentamaan sääntelyuudistuksensa paremmin ja saamaan uudistuksista suurimman mahdollisen taloudellisen hyödyn sekä tarjota uudistusten toteuttamiseen tarvittavaa poliittista lisätukea. Myös ammattilaispalvelujen uudistukset on toistuvasti sisällytetty useille jäsenvaltioille annettuihin talouspolitiikan EU-ohjausjakson maakohtaisiin suosituksiin.