Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Rikostuomioita seuraavista oikeudenmenetyksistä Euroopan unionissa {SEC(2006)220} /* KOM/2006/0073 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 21.2.2006 KOM(2006) 73 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Rikostuomioita seuraavista oikeudenmenetyksistä Euroopan unionissa{SEC(2006)220} KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Rikostuomioita seuraavista oikeudenmenetyksistä Euroopan unionissa 1. Oikeudenmenetys on toimi, jolla rajoitetaan tilapäisesti tai pysyvästi luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tiettyjen oikeuksien käyttämistä, tiettyjen toimien täyttämistä, tiettyihin toimiin ryhtymistä, tiettyihin paikkoihin menemistä tai tiettyjen toimien suorittamista[1]. Se kuuluu niihin seuraamuksiin, joiden tavoite on ensisijaisesti ennaltaehkäisevä. Kun rikoksesta tuomitulta henkilöltä poistetaan kelpoisuus käyttää tiettyjä oikeuksia (esimerkiksi työskennellä alaikäisten kanssa), se tehdään yleensä rikoksen uusimisen estämiseksi. Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aloilla, joilla kansalaisten on nautittava tehostettua suojaa, olisi hyödyllistä, jos tiettyjen oikeudenmenetysseuraamusten vaikutus tunnustettaisiin koko Euroopan unionin alueella. Asia on vieläkin olennaisempi sisämarkkinoilla, missä henkilöt liikkuvat vapaasti. 2. Oikeudenmenetysseuraamukset ovat seuraamuksia, jotka olisi tietyissä olosuhteissa tunnustettava ja pantava täytäntöön koko Euroopan unionissa niiden tehokkuuden varmistamiseksi. Näin todetaan Haagin ohjelmassa[2], jossa Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota antamaan ehdotuksensa kansallisten rekistereiden tuomioita ja oikeudenmenetyksiä koskevien tietojen vaihdon lisäämisestä erityisesti seksuaalirikosten tekijöitä koskevien tietojen osalta. Tämä tavoite on myös asetettu neuvoston ja komission 2.–3. kesäkuuta 2005 yhdessä antamassa toimintasuunnitelmassa Haagin ohjelman täytäntöönpanosta sekä komission toukokuussa 2005 antamassa tiedonannossa rikosoikeudellisten päätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta ja jäsenvaltioiden välisen luottamuksen lujittamisesta[3]. Molemmissa asiakirjoissa ilmoitettiin käsiteltävänä olevan tiedonannon antamisesta. 3. Käsiteltävänä olevassa tiedonannossa pyritään selkeyttämään oikeudenmenetyksen käsitettä, arvioimaan olennaista lainsäädäntöä Euroopan tasolla ja hahmottelemaan niiden mukaisesti todennäköisesti sovellettavaa lähestymistapaa. 1. YLEISET OMINAISUUDET 4. Oikeudenmenetys sellaisena kuin se on 1 kohdassa määritelty on hyvin laaja käsite, jota on selvennettävä tätä tiedonantoa varten. 5. Oikeudenmenetykset, jotka eivät ole yhteydessä rikostuomioon, on suljettu pois. Tämä tiedonanto koskee vain rikostuomiosta seuraavia oikeudenmenetyksiä 2 kohdassa viitattujen puitteiden mukaisesti. Näin ollen esimerkiksi vireillä olevien menettelyjen yhteydessä suoritetut toimet, rikosoikeudellisesti syyntakeettomille suoritetut puhtaasti ennaltaehkäisevät toimet, tai sellaisesta teosta, jota ei katsota rikokseksi, mahdollisesti aiheutuneet kiellot, eivät kuulu tämän tiedonannon aihepiiriin. 6. Oikeudenmenetyksen luonne. Oikeudenmenetys voi erota rikostuomiosta seuraavin eri tavoin: - se voi olla tuomioistuimen määräämä rangaistus joko päärangaistuksen lisänä tai vaihtoehtoisena rangaistuksena, jos se määrätään yhden tai useamman päärangaistuksen sijaan - se voi olla päärangaistuksen ohessa aina seuraava lisärangaistus, vaikka tuomioistuin ei määräisikään sitä - se voidaan määrätä rikostuomion seurauksena hallinnollisessa menettelyssä tai kurinpitomenettelyssä. 7. Aineellinen soveltamisala. Käytettävissä olevien oikeudenmenetysten lajien määrä vastaa niiden oikeuksien määrää, jotka voidaan poistaa oikeushenkilöltä tai luonnolliselta henkilöltä (esimerkiksi ajokielto, tietyllä alueella asumisen kieltäminen, julkisia hankintoja koskevista sopimuksentekomenettelyistä poissulkeminen ja kansalais- tai perheoikeuksien poistaminen). 8. Henkilöllinen soveltamisala. Oikeudenmenetys voi koskea sekä luonnollisia henkilöitä että oikeushenkilöitä. Kaikissa jäsenvaltioissa ei tunneta oikeushenkilön rikosvastuuta[4]. Tämä kysymys ei koske erityisesti oikeudenmenetyksiä, ja sitä käsitellään tarkemmin komission seuraamuksia koskevassa vihreässä kirjassa[5]. 9. Oikeudenmenetysten heterogeenisuus Euroopan unionissa . Kuten seuraamuksia koskevassa vihreässä kirjassa todetaan, jäsenvaltioiden seuraamuksia koskeva lainsäädäntö vaihtelee suuresti, ja sama koskee myös oikeudenmenetyksiä. Yhdessä jäsenvaltiossa voidaan käyttää monia erilaisia oikeudenmenetyksiä ja niiden täytäntöönpanon luonne ja täytäntöönpanotavat vaihtelevat merkittävästi. Tämä heterogeenisuus on vielä näkyvämpää, kun asiaa tarkastellaan Euroopan unionin näkökulmasta. Vaikka tietyt oikeudenmenetykset ovat olemassa kaikissa jäsenvaltioissa, kuten esimerkiksi ajo-oikeuden menettäminen, se ei kuitenkaan ole yleissääntö[6]. 2. LUETTELO EU:SSA ANNETUISTA SÄÄDÖKSISTÄ 10. Oikeudenmenetykset mainitaan lukuisissa EU:n säädöksissä. On olemassa säädöksiä, joiden tavoitteena on lähentää oikeudenmenetyksiä koskevia kansallisia lakeja (kohta 2.1). Toisaalta on säädöksiä, jotka käsittelevät yhdessä jäsenvaltiossa määrätyn oikeudenmenetyksen (tai tuomion) todennäköisiä vaikutuksia toisissa jäsenvaltioissa (kohta 2.2). 2.1. Rangaistuksia lähentäviä säädöksiä 11. Säädökset on lueteltu tämän tiedonannon liitteessä. Suurimmassa osassa säädöksiä viitataan oikeudenmenetykseen mahdollisena rangaistuksena, joka voidaan määrätä erityisten rikosten vuoksi. Seuraavissa säädöksissä on rikostuomion seurauksena määrättävää oikeudenmenetystä ohjailevia säännöksiä: a) Lasten seksuaalisen hyväksikäytön ja lapsipornografian torjumisesta annetussa neuvoston puitepäätöksessä 2004/68/YOS[7] säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että luonnollista henkilöä, joka on tuomittu jostakin säädöksessä tarkoitetusta rikoksesta, voidaan tarvittaessa väliaikaisesti tai pysyvästi estää harjoittamasta lastenvalvontaan liittyvää toimintaa (5 artiklan 3 kohta). Se ei tarkoita, että oikeudenmenetys olisi automaattinen seuraus asianomaisesta rikoksesta annetun tuomion vuoksi, vaan yksinkertaisesti sitä, että kunkin jäsenvaltion on tarjottava yhtenä tuomion seurauksena annetuista rangaistuksista mahdollisuus estää henkilöä harjoittamasta tiettyä toimintaa; b) Lahjonnan torjumisesta yksityisellä sektorilla annetussa neuvoston puitepäätöksen 2003/568/YOS[8] 4 artiklan 3 kohdassa on vastaava säännös; c) Viimeaikainen julkista hankintamenettelyä koskeva lainsäädäntö tekee julkisia hankintoja koskevista sopimuksista avoimempia ja helpottaa siten lahjonnan ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa. Julkisia hankintoja koskevan direktiivin[9] 45 artiklan 1 kohdassa säädetään, että tietyissä olosuhteissa julkisia hankintoja koskevista menettelyistä on suljettava pois kaikki ehdokkaat tai tarjoajat, joiden osalta on lainvoimaisella päätöksellä annettu tuomio rikollisjärjestöön kuulumisesta, lahjomisesta, Euroopan yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavasta petoksesta tai rahanpesusta. Direktiivi koskee luonnollisia henkilöitä ja oikeushenkilöitä[10]. Tilanne on vastaava muiden rahoitusalalla sovellettavien EY-direktiivien osalta. Suurimmassa osassa kyseisistä säädöksistä on vakiosäännös, jonka mukaan säädöksessä tarkoitetun laitoksen hallintoelin voi muodostua vain hyvämaineisista henkilöistä. Esimerkiksi pankkidirektiivin[11] mukaan luottolaitos ei voi harjoittaa toimintaa, jolleivät kyseiset henkilöt ole riittävän hyvämaineisia. On sen vuoksi todennäköistä, että heidän rikosrekisterimerkintänsä tarkistetaan, ja heidän toimintansa estetään, jos heidät on tuomittu sellaisista rikoksista kuten rahanpesu tai lahjonta. ”Hyvämaineisuuden” tulkinta on kuitenkin jätetty jäsenvaltioiden tehtäväksi, eikä tiettyihin rikoksiin syyllistymisestä aiheutuvaa järjestelmällistä kelpoisuuden menettämistä tunneta. Sama pätee sijoitusyhtiöitä[12], arvopaperikauppaa[13], lakisääteisten tilintarkastusten suorittamista[14] ja vakuutuksia[15] koskevaan lainsäädäntöön. 2.2. Tuomioiden tai oikeudenmenetysten vaikutusta koskevat toimet 12. Yhdessä jäsenvaltiossa määrätyn oikeudenmenetyksen (tai tuomion) todennäköisiä vaikutuksia toisissa jäsenvaltioissa säätelevät säännökset voidaan jakaa kolmeen ryhmään. 13. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvat ne direktiivit, joita pidetään osittaisen keskinäisen tunnustamisen mahdollistavina välineinä. Jotkut niistä koskevat suoraan toisessa jäsenvaltiossa (a ja b) määrätyn oikeudenmenetyksen tunnustamista. Toiset keskittyvät toisessa jäsenvaltiossa (c ja d) annetun tuomion tunnustamisesta mahdollisesti aiheutuviin oikeudenmenetysseuraamuksiin. a) Äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa[16] ja Euroopan parlamentin vaaleissa[17] koskevat direktiivit. Edellisen nojalla yhdessä jäsenvaltiossa suoritettu vaalikelpoisuuden menettäminen voidaan tunnustaa toisessa jäsenvaltiossa. Jälkimmäisessä edellytetään, että yhdessä jäsenvaltiossa määrätty vaalioikeuden menettäminen tunnustetaan toisessa jäsenvaltiossa ja tehdään mahdolliseksi tunnustaa yhdessä jäsenvaltiossa määrätty äänioikeuden menettäminen toisessa jäsenvaltiossa. b) Maastapoistamispäätösten keskinäistä tunnustamista koskevan direktiivin[18] tavoitteena on tehdä mahdolliseksi tunnustaa yhden jäsenvaltion maastapoistamispäätös, jonka se on tehnyt toisessa jäsenvaltiossa oleskelevaa kolmannen valtion kansalaista kohtaan. Sitä sovelletaan erityisesti maastapoistamispäätöksiin, joiden perusteena on vakava ja jatkuva uhka yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle, ja jotka on tehty sellaisen rikoksen johdosta annetun tuomion perusteella, josta voi seurata vähintään vuoden vankeusrangaistus. Sitä ei sovelleta sellaisten Euroopan unionin kansalaisten perheenjäseniin, jotka ovat käyttäneet vapaata liikkuvuutta koskevaa oikeuttaan. Heitä koskee direktiivi 2004/38/EY, jolla säädellään tiukasti vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuvia sallittuja rajoituksia ja jossa korostetaan, että rikostuomio ei itsessään kelpaa sellaisten rajoitusten perusteeksi[19]. c) Edellä mainittu julkisia hankintoja koskeva direktiivi. Kyseinen säädös sisältää tuomioiden osittaisen keskinäisen tunnustamisen, koska sen mukaan yhdessä jäsenvaltiossa annetusta tuomiosta seuraa yleensä julkisista hankintamenettelyistä sulkeminen koko EU:n alueella. Kun tuomio on annettu yhdessä jäsenvaltiossa, mutta hankintaviranomainen on toisessa jäsenvaltiossa, se voi pyytää ensin mainitun jäsenvaltion toimivaltaisia viranomaisia toimimaan yhteistyössä saadakseen tietoja tuomiosta.EU:n tasolla varainhoitoasetuksessa[20] luodaan myös menettely, jolla luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, jotka ovat syyllistyneet tiettyihin rikoksiin, suljetaan eurooppalaisten tarjouskilpailujen ja avustusten ulkopuolelle. d) Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 7. syyskuuta 2005 uuden direktiivin ammattipätevyyden tunnustamisesta[21], jolla korvataan tällä alalla nykyään vaikuttavat viisitoista direktiiviä. Siinä säädetään, että vastaanottavan jäsenvaltion ja kotijäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on vaihdettava tietoja erityisesti hakijaan kohdistetuista kurinpitotoimista tai tälle määrätyistä rikosoikeudellisista seuraamuksista, jotka todennäköisesti vaikuttavat tämän direktiivin mukaiseen toiminnan harjoittamiseen (56 artiklan 2 kohta). Uudella direktiivillä vahvistetaan nykyistä tiedotusvelvoitetta. Kuten nykyäänkin, tietojen vaihto ei kuitenkaan aiheuta automaattista kelpoisuuden menettämistä toiminnan harjoittamiseen vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Vastaanottava jäsenvaltio saa päättää asiasta. On syytä mainita ero, joka on tämän direktiivin ja asianajajien sijoittautumisoikeutta koskevan direktiivin 98/5/EY[22] (johon uusi direktiivi ei vaikuttanut) välillä. Sijoittautumisoikeus perustuu asianajajan ammatilliseen rekisteröitymiseen enemmän kuin hänen pätevyyteensä, joten direktiivissä 98/5/EY varmistetaan, että kotijäsenvaltiossa suoritettu oikeudenmenetys vaikuttaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa. 14. Toiseen ryhmään kuuluvat ne säädökset, jotka eivät ole voimassa tai jotka vain harvat jäsenvaltiot ovat ratifioineet: a) Tanskan aloite ” neuvoston päätöksen tekemiseksi Euroopan unionin jäsenvaltioiden yhteistyön tehostamisesta oikeudenmenetyspäätösten osalta ”[23]. Kyseinen aloite, joka on edelleen neuvoston käsiteltävänä, keskittyy työhön pääsyyn ja se koskee vain luonnollisia henkilöitä. Sen lisäksi se koskee vain jäsenvaltioiden välistä tietojen vaihtoa eikä oikeudenmenetyspäätösten keskinäistä tunnustamista[24]. b) Vuonna 1998 tehty ajokieltoja koskeva EU:n yleissopimus[25]. Yleissopimuksessa ei määrätä, että yhdessä jäsenvaltiossa annettu ajokielto tunnustettaisiin suoraan kaikissa muissa jäsenvaltioissa, eikä sen sisältämä menettely ole keskinäisen tunnustamisen periaatteen mukainen. Yleissopimuksessa annetaan soveltavalle jäsenvaltiolle mahdollisuus valita, muuttaako se ulkomaisen päätöksen kotimaiseksi tuomioistuimen antamaksi tai hallinnolliseksi määräykseksi. Tähän mennessä vain hyvin harva jäsenvaltio on ratifioinut sen[26]. 15. Kolmannen ryhmän muodostavat jalkapalloon liittyvää väkivaltaa torjuvat päätöslauselmat eli säädökset, jotka eivät sido. Vuodelta 1997 olevassa neuvoston päätöslauselmassa[27] painotetaan, että stadionille pääsyn kieltämisen on todettu olevan tehokas keino kansallisiin jalkapallo-otteluihin liittyvien levottomuuksien ehkäisemisessä sekä hillitsemisessä ja että on toivottavaa, että yhdessä jäsenvaltiossa annettu stadionille pääsyn kieltäminen on voimassa muissa jäsenvaltioissa järjestettävissä eurooppalaisissa jalkapallo-otteluissa. Vuoden 2003 päätöslauselmassa[28] kehotetaan jäsenvaltioita tutkimaan mahdollisuutta laajentaa stadionille pääsyn kieltämistä muihin jäsenvaltioihin ja sen yhdistämistä kiellon noudattamatta jättämisestä seuraaviin rangaistuksiin. 2.3. Päätelmä 16. Edellä olevasta luettelosta voidaan tehdä seuraavat havainnot: a) On olemassa vain suhteellisen rajoitettu määrä eurooppalaisia säädöksiä, joita sovellettaessa on aina määrättävä oikeudenmenetyksestä, eli säädöksiä, joissa edellytetään jäsenvaltioiden liittävän ammatillisen oikeudenmenetyksen tuomion yhteydessä käytettävissä oleviin rangaistuksiin (katso 11 kohdan a ja b alakohta) tai joissa liitetään oikeudenmenetyksen vaikutukset tiettyihin tuomioihin (kuten julkisia hankintoja koskevassa direktiivissä). b) Säädöksissä, jotka koskevat tiettyjen oikeudenmenetysten tai tuomioiden vaikutuksia tuomion antaneen jäsenvaltion ulkopuolella, ei luoda aitoja tiedonvaihtojärjestelmiä, jotka toimisivat jäsenvaltioille muissa jäsenvaltioissa määrättyjä oikeudenmenetyksiä tai tuomioita koskevien luotettavien ja täydellisten tietojen lähteenä. Poikkeuksen tästä muodostaa maastapoistamispäätösten keskinäistä tunnustamista koskeva direktiivi[29]. 17. Komissio tutkii parhaillaan, voidaanko perustaa järjestelmä ajokortteja koskevien tietojen vaihtoa varten. Aloitteen taustalla ovat tuoreet EY-tuomioistuimen tuomiot, joissa mainitaan jäsenvaltioilla oleva velvoite vaihtaa tietoja tietyissä olosuhteissa ja näin ollen laajennetaan ajokortteja koskevan direktiivin 91/439/ETY[30] vapaaehtoista järjestelmää tietojen vaihtamiseksi. Tuoreessa ehdotuksessa ajokortteja koskevaksi direktiiviksi, jolla muutetaan direktiiviä 91/439/ETY, korostetaan lisäksi pakollisen ja yleisen tietojenvaihtojärjestelmän tarvetta[31]. 3. MAHDOLLISIA LÄHESTYMISTAPOJA OIKEUDENMENETYKSIIN 18. Sen varmistamiseksi, että oikeudenmenetyksistä tulee tehokkaita välineitä EU:n tasolla tietyn rikollisen toiminnan rangaistavaksi tekemisessä ja toiminnan uusimisen estämisessä, voidaan käyttää kahta lähestymistapaa, jotka eivät sulje toisiaan pois. Ensiksi voidaan ajatella, että tiettyihin rikoksiin syyllistymisestä seuraisi EU:n laajuinen oikeudenmenetys, joka kohdistuisi tiettyihin toimintoihin. Toiseksi voidaan esittää, että tietyissä olosuhteissa kansallisen oikeudenmenetyksen vaikutuksen olisi laajennuttava koskemaan koko EU:n aluetta. Joka tapauksessa kaikkia tämän alan lainsäädäntöesityksiä on komission 27. huhtikuuta 2005 antaman tiedonannon[32] mukaan tarkasteltava perusteellisesti niiden vaikutusten osalta erityisesti sen arvioimiseksi, mikä vaikutus niillä on perusoikeuksiin. 3.1. Oikeudenmenetyksen vaikutusten liittäminen tiettyihin rikoksiin syyllistymiseen 19. Teoriassa voitaisiin soveltaa julkisia hankintoja koskevassa direktiivissä käytettyä lähestymistapaa muille aloille kieltämällä tiettyyn asemaan tai tiettyyn toimintaan pääseminen koko EU:ssa erityisen vakavaan rikokseen syyllistyneiltä. 20. Sellaisen säädöksen antaminen edellyttää todennäköisesti seuraavia seikkoja: - kyseeseen tulevat toiminnat ja ammatit on määriteltävä - itse rikokset on yhdenmukaistettava vähimmäistasolle - oikeudenmenetysten kesto on yhdenmukaistettava mahdollisen syrjinnän välttämiseksi. Tällä hetkellä oikeudenmenetyksen kesto vaihtelee usein sen mukaan, miten kauan tieto säilyy kansallisessa rikosrekisterissä. Komission alkuperäisessä ehdotuksessa julkisia hankintoja koskevaksi direktiiviksi[33] yhdenmukaistettiin automaattisen oikeudenmenetyksen kestoksi viisi vuotta, mutta kyseinen säännös jäi pois lopullisesta tekstistä. 21. Käytännössä sellaisen säädöksen antaminen merkitsisi, että pääsy tiettyihin toimintoihin muuttuisi tietyssä määrin EU:n tasolla säädellyksi, ja se olisi perusteltava toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden valossa. Tämä sääntelymalli voisi osoittautua epäasianmukaiseksi sellaisissa toiminnoissa, jotka eivät välttämättä ole EU:n laajuisia, kuten julkisia hankintoja koskevassa direktiivissä olevat toiminnat. Tämä ei ole myöskään se lähestymistapa, jota rahoitusalalla käytetään (katso 11 kohdan c alakohta edellä). 3.2. Oikeudenmenetysten keskinäisen tunnustamisen mahdollistaminen 22. Keskinäinen tunnustaminen on olennaisessa asemassa eurooppalaisen vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomisessa, mutta oikeudenmenetyksen alueellisen ulottuvuuden laajentamista voitaisiin pitää rangaistuksen ankaroittamisena ja se voisi herättää keskustelua niiden henkilöiden oikeuksista, joille määrätyn oikeudenmenetyksen alueellinen soveltamisala laajentuu koskemaan koko Euroopan unionin aluetta. Sen lisäksi Euroopan unionissa on käytössä hyvin erilaisia rikosoikeudellisia rangaistuksia, ja yhdessä jäsenvaltiossa määrätyn oikeudenmenetystoimen vaikutuksen ulottaminen koko EU:n alueelle voisi aiheuttaa vastustusta sellaisessa jäsenvaltiossa, jossa ei sovelleta tämän tyyppistä rangaistusta kyseiseen rikokseen[34]. 23. Ensimmäisen vaiheen asianmukainen lähestymistapa voisi sen vuoksi olla alakohtainen. Sen mukaan voitaisiin antaa etusija oikeudenmenetysten keskinäiselle tunnustamiselle niillä aloilla, joilla jäsenvaltioilla jo on yhteinen perusta. Tämä edellyttää rangaistuksilta riittävän asteista tasalaatuisuutta, mikä toteutuu erityisesti seuraavissa tapauksissa: - oikeudenmenetystä sovelletaan jo kaikissa jäsenvaltioissa tietyn tyyppisistä rikoksista (esimerkiksi ajo-oikeuden menettäminen) tai - oikeudellisessa säädöksessä erityisesti edellytetään, että tämän tyyppisen rangaistuksen on seurattava kaikissa jäsenvaltioissa tietyn tyyppisiä rikoksia (esimerkiksi kielto työskennellä lasten kanssa, katso edellä kohta 11). Jos oikeudellisessa säädöksessä rangaistavaksi säädetystä teosta seuraava oikeudenmenetys on vain yksi mahdollinen rangaistus useista eri rangaistuksista, mutta jäsenvaltioita ei edellytetä tarjoamaan tämän rangaistuksen käyttömahdollisuutta, ei ole varmuutta siitä onko yhteinen perusta olemassa. 24. Vaikka yhteinen perusta olisikin olemassa, voisi tiettyjä vaikeuksia seurata jäsenvaltioiden välisistä eroista, jotka koskevat kiellon luonnetta[35] tai sen sisältöä (esimerkiksi kesto). Soveltavalle valtiolle jäävä liikkumavara olisi määriteltävä. 4. EDELLYTYKSENÄ ON TIETOJEN SIIRRON KOHENTAMINEN 25. Kahdessa edellä kuvatussa mallissa oletetaan, että tuomioita ja oikeudenmenetyksiä koskeva tieto liikkuu vapaasti jäsenvaltioiden välillä. 4.1. Tuomiot 26. Toimet tietojenvaihtojärjestelmien kohentamiseksi on jo aloitettu seuraavasti: - Komissio antoi 13. lokakuuta 2004 ehdotuksen neuvoston päätökseksi rikosrekisteritietojen vaihtamisesta[36], jonka tavoitteena on varmistaa jäsenvaltioiden välisten tietojenvaihtojärjestelmien nopea kohentaminen pääasiassa säätämällä tietojen luovuttamiselle aikarajoja. Neuvosto hyväksyi sen 21. marraskuuta 2005[37]. - Komissio esitteli 25. tammikuuta 2005 valkoisen kirjan, jossa se tutki rikostuomioita koskevan tietojenvaihdon tärkeimpiä ongelmia ja teki tietokonepohjaista tietojenvaihtojärjestelmää koskevia ehdotuksia[38]. Valkoista kirjaa seuranneessa keskustelussa neuvosto (oikeus- ja sisäasiat) päätti 14. huhtikuuta 2005 jatkaa asian käsittelyä. Tämän perusteella ja ottaen huomioon Haagin ohjelmassa määritellyt tavoitteet, komissio antoi 22. joulukuuta 2005 lainsäädäntöehdotuksen, jossa käynnistetään nykyisten tietojenvaihtojärjestelmien perinpohjainen uudistaminen[39]. Vuonna 2006 on tehtävä lisää töitä tiedon saannin parantamiseksi kolmansien valtioiden kansalaisille annetuista tuomioista Euroopan unionissa. 27. Tässä yhteydessä on aihetta mainita, että komissio antoi 17. maaliskuuta 2005 esityksen neuvoston puitepäätökseksi, jonka aiheena on tuomioiden huomioon ottaminen jäsenvaltioiden välillä uudessa rikosprosessissa[40]. Esityksessä määritellään ne edellytykset, joiden nojalla toisessa jäsenvaltiossa annettu tuomio olisi otettava huomioon eri tosiseikkoja koskevassa uudessa rikosprosessissa. 4.2. Oikeudenmenetykset 28. Oikeudenmenetykset ovat seuraamuksia, joiden luonne vaihtelee jäsenvaltion sisällä samoin kuin jäsenvaltioiden välillä. Oikeudenmenetys voidaan määrätä rikos-, siviili-, kauppa-, hallinto- tai kurinpitoprosessissa tai se voi olla tuomion automaattinen seuraus. Sen lisäksi tietyissä jäsenvaltioissa niitä määrätään hallinnollisina tai kurinpidollisina rangaistuksina useammin kuin tuomioistuimen antamina rangaistuksina. Nämä eroavaisuudet vaikeuttavat tyhjentävien tietojen saantia, varsinkin kun kansallisien rekistereiden olemusta koskevat säännöt vaihtelevat laajasti. Kaikissa jäsenvaltioissa pidetään rikosrekisteriä, mutta komission keräämien tietojen mukaan jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja erityisesti rekisterien sisällön osalta[41]. Joissakin jäsenvaltioissa vain rikostuomioistuinten antamat päätökset merkitään rekisteriin, kun toisissa rekistereihin merkitään myös siviili-, kauppa- ja hallintoviranomaisten päätöksiä. Esimerkiksi tietyissä kansallisissa rekistereissä on merkittynä huoltajana toimimista koskevan oikeuden menettäminen. 29. Tietyn oikeudenmenetyksen luonne ja kyseisen kansallisen rekisterin toiminta määrittelee sen, miten oikeudenmenetys merkitään rekisteriin. Vaikka rikostuomioistuinten määräämät oikeudenmenetykset ovat yleisesti merkittyinä kaikkiin rekistereihin, sama ei kuitenkaan koske tuomiota automaattisesti seuraavia taikka hallinnollisen viranomaisen tai ammattijärjestön määräämiä oikeudenmenetyksiä. Oikeudenmenetysten kansallisiin rekistereihin merkitsemisen laajuus vaihtelee siis huomattavasti jäsenvaltioiden välillä. 30. Oikeudenmenetyksiä koskevan tietovaihdon parantamisen tarvetta olisi arvioitava ottaen huomioon, että on tarve varmistaa henkilötietojen korkeatasoinen suojelu. Henkilötietojen käsittelyn ja oikeudenmenetyksiä koskevien tietojen vaihdon olisi joka tapauksessa oltava henkilötietojen käsittelyä Euroopan unionissa koskevien nykyisten oikeudellisten puitteiden[42] mukaista. Parhaimmillaan tavoitteena olisi oltava, että seuraavista oikeudenmenetyksistä voitaisiin kattavasti vaihtaa tietoja: i) rikostuomion seurauksena (eli rikostuomion osana) tuomioistuimen määräämät oikeudenmenetykset ii) yhdessä jäsenvaltiossa määrätyt oikeudenmenetykset, jotka seuraavat automaattisesti kyseisessä jäsenvaltiossa annettua tuomiota iii) yhdessä jäsenvaltiossa määrätyt oikeudenmenetykset, jotka ovat seuraus kyseisen jäsenvaltion rikosprosessia vastaavassa menettelyssä annetusta rikostuomiosta riippumatta siitä, mikä viranomainen määrää oikeudenmenetyksestä iv) oikeushenkilöille rikosten tai rikkomusten perusteella määrätyt oikeudenmenetykset, jos teot olisivat olleet rikoksia luonnollisen henkilön tekeminä, ja joista oikeushenkilöä voidaan pitää vastuussa (rikosoikeudellisesti tai hallinnollisesti) kaikissa jäsenvaltioissa[43]. 31. Näissä tilanteissa olisi arvioitava, onko tarpeellista antaa EU:n vähimmäissäädöksiä, joissa edellytetään jäsenvaltioita järjestelmällisesti rekisteröimään ainakin jotkut oikeudenmenetykset kansallisiin rikosrekistereihin[44] silloin, kun jäsenvaltioilla jo on yhteinen perusta. 5. PÄÄTELMÄ 32. Jäsenvaltioita yhdistävä tekijä on sellaisen rikostuomion olemassaolo, jonka vuoksi määrätään oikeudenmenetys. Toisissa jäsenvaltioissa annettuja tuomioita koskevan tiedon saannin kohentaminen voisi helpottaa tämän tiedon ottamista huomioon erityisesti silloin kun harkitaan, tulisiko henkilölle sallia pääsy tiettyihin töihin tai toimintoihin. Sen vuoksi komissio pitää parempana tuomioita koskevan tiedon välittämiseen perustuvaa lähestymistapaa, ja aikoo jatkaa tulevina vuosina tähän mennessä jo tehtyä työtä. 33. Oikeudenmenetysten keskinäisen tunnustamisen osalta komissio suosii alakohtaista lähestymistapaa niillä aloilla, joilla jäsenvaltioilla on yhteinen perusta. Suurin osa jäsenvaltioista on samaa mieltä. Sellainen yhteinen perusta on erityisesti olemassa lasten kanssa työskentelyn kieltämisessä ja ajokielloissa (katso 23 kohta). Belgia teki lokakuussa 2004 aloitteen lapsiin kohdistuneista seksuaalirikoksista tuomituille henkilöille määrättyjen lasten kanssa työskentelyä koskevien kieltojen keskinäisestä tunnustamisesta. Komissio aikoo jatkossa antaa ehdotuksen puitepäätöksestä, jolla korvattaisiin vuonna 1998 tehty ajokieltoja koskeva EU:n yleissopimus (katso 14 kohdan b alakohta). Tavoitteena tulee olemaan täydentää nykyisiä EY-säädöksiä siten, että ajokieltojen täydellinen tunnustaminen voidaan varmistaa. [1] Vihreä kirja rikosoikeudellisten seuraamusten lähentämisestä, vastavuoroisesta tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta Euroopan unionissa (”seuraamuksia koskeva vihreä kirja”), KOM(2004) 334 lopullinen, 30.4.2004. [2] Annettu 4.–5. marraskuuta 2004 (EUVL C 53, 3.3.2005, s. 1). [3] KOM (2005) 195, 19.5.2005. [4] Esimerkiksi Belgiassa, Ranskassa, Irlannissa, Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa sovelletaan oikeushenkilön rikosvastuuta, kun Kreikassa, Saksassa tai Italiassa sitä ei sovelleta. [5] Kohta 3.1.6. [6] Heterogeenisuus ja yleisnäkemykseen liittyvät vaikeudet olivat keskustelun kohteena Tanskan vuonna 2002 käynnistämässä aloitteessa neuvoston päätöksen tekemiseksi Euroopan unionin jäsenvaltioiden yhteistyön tehostamisesta oikeudenmenetyksiä koskevien päätösten osalta (EYVL C 223, 19.9.2002, s. 17). Aloite on edelleen neuvostossa käsiteltävänä. [7] EUVL 13, 20.1.2004, s. 44. [8] EUVL 192, 31.7.2003, s. 54. On mielenkiintoista, että sellaisen lahjonnan, jossa on osallisina Euroopan yhteisöjen virkamiehiä tai Euroopan unionin jäsenvaltioiden virkamiehiä, torjumista koskevassa 26. toukokuuta 1997 tehdyssä yleissopimuksessa (EYVL C 195, 25.6.1997, s. 2) ei ole säännöksiä oikeudenmenetyksestä. [9] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta, EUVL L 134, 30.4.2004, s. 114. Jäsenvaltioiden on saatettava direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään viimeistään 31. tammikuuta 2006. [10] Tässä yhteydessä on myös viitattava palveludirektiivin 29 artiklan c kohtaan, tavarahankintoja koskevan direktiivin 20 artiklan 1 kohdan c alakohtaan ja rakennusurakoita koskevan direktiivin 24 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, joita käsitellään tarkemmin liitteessä. Julkisia hankintoja koskeva direktiivi kumoaa nämä säännökset 31. tammikuuta 2006 lähtien. [11] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/12/EY, annettu 20 päivänä maaliskuuta 2000, luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta, EYVL L 126, 26.5.2000, s. 1. [12] Katso rahoitusvälineiden markkinoista sekä neuvoston direktiivien 85/611/ETY ja 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 93/22/ETY kumoamisesta 21. huhtikuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/39/EY 9 artikla, EUVL L 145, 30.4.2004, s. 1. [13] Katso arvopapereihin kohdistuvaa yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavia yrityksiä (yhteissijoitusyritykset) koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 20 päivänä joulukuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/611/ETY 5a ja 5b artikla, EYVL L 375, 31.12.1985, s. 3. [14] Katso perustamissopimuksen 54 artiklan 3 kohdan g alakohdan nojalla lakisääteisten tilintarkastusten suorittamisesta vastuussa olevien henkilöiden hyväksymisestä 10 päivänä huhtikuuta 1984 annetun kahdeksannen neuvoston direktiivin 84/253/ETY 3 artikla EYVL L 126, 12.5.1984, s. 20. [15] Katso henkivakuutuksesta 5 päivänä marraskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/83/EY, EYVL L 345, 19.12.2002,s.1, 6 artiklan 1 kohdan a alakohta ja 8 artikla sekä muun ensivakuutusliikkeen kuin henkivakuutusliikkeen aloittamista ja harjoittamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 73/239/ETY 8 artikla, EYVL L 228, 16.8.1973, s. 3 (sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 92/49/EY, EYVL L 228, 11.8.1992, s. 1). [16] Neuvoston direktiivi 94/80/EY, annettu 19 päivänä joulukuuta 1994, niiden unionin kansalaisten kunnallista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, jotka asuvat jäsenvaltioissa, jonka kansalaisia he eivät ole, EYVL L 368, 31.12.1994, s. 38. Muutettu neuvoston direktiivillä 96/30/EY, annettu 13 päivänä toukokuuta 1996, EYVL L 122, 22.5.1996, s. 14. [17] Neuvoston direktiivi 93/109/EY, annettu 6 päivänä joulukuuta 1993, niille unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa, mutta eivät ole sen kansalaisia, Euroopan parlamentin vaaleissa kuuluvaa äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, EYVL L 329, 30.12.1993, s. 34; suomenk. erityispainos alue 1 nide 3, s. 76. [18] Neuvoston direktiivi 2001/40/EY, tehty 28 päivänä toukokuuta 2001, EYVL L 149, 2.6.2001, s. 34. Komissio on hiljattain antanut ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä palautettaessa laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia (KOM(2005) 391 lopullinen, 1.9.2005). Ehdotuksen tarkoituksena on luoda joustavat ja kattavat säännöt tilanteisiin, joissa kolmannen maan kansalainen, jolle jäsenvaltio on antanut maastapoistamismääräyksen tai josta on tehty palauttamispäätös, on otettu kiinni toisen jäsenvaltion alueella. Jäsenvaltiot voivat valita eri vaihtoehdoista, joista yksi on keskinäinen tunnustaminen, kyseisen tapauksen erityispiirteiden perusteella. Ehdotuksen hyväksymisen myötä direktiivistä 2001/40/EY tulee tarpeeton, minkä vuoksi se kumotaan. [19] Direktiivillä 2004/38/EY, joka annettiin 29 päivänä huhtikuuta 2004 (EUVL L 158, 30.4.2004, s. 77), konsolidoidaan aikaisemmat säädökset ja se on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä 30 päivään huhtikuuta 2006 mennessä. [20] Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1). Katso 93 artiklan b kohta ja 93 artiklan e kohta. [21] EUVL L 255, 30.9.2005, s. 22. [22] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/5/EY, annettu 16 päivänä helmikuuta 1998, asianajajan ammatin pysyvän harjoittamisen helpottamisesta muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jossa ammatillinen pätevyys on hankittu, EYVL L 77, 14.3.1998, s. 36. [23] EYVL C 223, 19.9.2002, s. 17. [24] Tilanne on vastaava rikosoikeudellisten tuomioiden kansainvälisestä pätevyydestä vuonna 1970 tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen kanssa. Sen on ratifioinut 9 jäsenvaltiota (tilanne 6. lokakuuta 2005) ja sitä sovelletaan erityisesti oikeudenmenetyksiin. Sen sisältämä oleva menettely ei kuitenkaan seuraa keskinäisen tunnustamisen periaatteen ajatusta, vaan yleissopimuksessa edellytetään kaksoisrangaistavuutta, sallitaan oikeudenmenetyksen sisältöjen tarkastelu, säädetään sen keston määrittelystä ja sallitaan oikeudenmenetyksen laajuuden rajoittaminen. [25] EYVL C 216, 10.7.1998, s. 1. Katso myös ajokieltoja koskevan yleissopimuksen selitysmuistio, EYVL C 211, 23.7.1999, s. 1. [26] Espanja ja Slovakia. Tilanne 5. lokakuuta 2005. [27] Neuvoston päätöslauselma, annettu 9 päivänä kesäkuuta 1997, jalkapallohuliganismin ehkäisemisestä ja hillitsemisestä kokemusten vaihdon, stadionille pääsyn kieltämisen ja tiedotusvälineitä koskevan politiikan avulla, EYVL C 193, 24.6.1997, s. 1. [28] Neuvoston päätöslauselma, annettu 17. marraskuuta 2003, pääsyn kieltämisestä jäsenvaltioissa kentille, joilla pelataan kansainvälisiä jalkapallo-otteluita, EUVL C 281, 22.11.2003, s. 1. [29] Tässä tapauksessa keskinäinen tietojen vaihto tapahtuu merkitsemällä asia Schengenin tietojärjestelmään (SIS) 19. kesäkuuta 1990 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamista koskevan yleissopimuksen 96 artiklan 3 kohdan mukaisesti. [30] EYVL 237, 24.8.1991, s. 1. [31] KOM(2003) 621. Ehdotuksen tavoitteena on erityisesti lopettaa ”ajokorttiturismi” ja helpottaa sen periaatteen soveltamista, että yhdellä henkilöllä voi olla vain yksi ajokortti. Siinä on säännöksiä, joiden nojalla jäsenvaltio voi kieltäytyä tunnustamasta sellaisen henkilön ajokorttia, jonka ajokortti on peruutettu, mutta jolla välillisesti on toinen ajokortti. Siinä myös vahvistetaan jäsenvaltioiden velvoitteita edellyttämällä, että jokaisen jäsenvaltion on varmistettava, että uuden ajokortin hakijalla ei ole toisen jäsenvaltion viranomaisten määräämää ajokieltoa (ehdotuksen 8 artiklan 5 kohta). [32] Komission tiedonanto: Perusoikeuskirjan noudattaminen komission lainsäädäntöehdotuksissa. Menetelmä järjestelmällistä ja tiukkaa valvontaa varten. KOM(2005) 172 lopullinen, 27.4.2005. [33] KOM(2000) 275 lopullinen. [34] Katso edellä mainittu seuraamuksia koskeva vihreä kirja. [35] Esimerkiksi joissakin oikeusjärjestelmissä vaaditaan erityinen päätös kiellon määräämiseksi, kun toisissa se on automaattinen rikostuomion seuraus. Vaikka päätös tehdään, sen luonne (esimerkiksi onko se hallinnollinen vai rikosoikeudellinen) voi vaihdella. [36] KOM(2004) 664, 13.10.2004. [37] EUVL L 322, 9.12.2005, s. 33. [38] KOM(2005) 10, 25.1.2005. [39] KOM (2005) 690. [40] KOM(2005) 91, 17.3.2005. [41] Katso valkoisen kirjan liite, KOM(2005) 10. [42] Katso yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24 päivänä lokakuuta 1995 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY (EYVL L 281, 23.11.1995) ja yksilöiden suojelusta yhteisöjen toimielinten ja elinten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 18 päivänä joulukuuta 2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 45/2001 (EYVL L 8, 12.1.2001). Komissio antoi lisäksi 4 päivänä lokakuuta 2005 ehdotuksen neuvoston puitepäätökseksi rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta (KOM(2005) 475). [43] Useissa EU:n säädöksissä edellytetään, että jäsenvaltiot ryhtyvät tarpeellisiin toimiin, jotta oikeushenkilö voidaan saattaa (rikosoikeudelliseen tai hallinnolliseen) vastuuseen säädöksessä tarkoitetusta rikoksesta ja antaa sille vastaavasti tuomio. Tämän vuoksi oikeushenkilöt voivat joutua vastuuseen kaikissa jäsenvaltioissa ainakin tietyistä rikoksista. [44] Se, miten usein oikeushenkilöille annettuja rangaistuksia merkitään kansallisiin rekistereihin vaihtelee vastuun tyypistä riippumatta jäsenvaltioiden välillä (katso valkoisen kirjan liite, KOM(2005) 10). Niissä valtioissa, joissa oikeushenkilö voi joutua rikosvastuuseen, kansallinen rikosrekisteri kattaa usein, mutta ei aina, luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt. Olisi kiistatta edistyksellistä, jos rangaistukset (oikeudenmenetykset mukaan luettuina), jotka on annettu oikeushenkilöille sellaisista teoista, jotka olisivat luonnollisen henkilön suorittamina olleet rikoksia, merkittäisiin järjestelmällisesti kansalliseen rekisteriin.