Jotta maapallon keskilämpötilan nousu voidaan rajata alle 1,5 celsiusasteeseen, maailmanlaajuisia kasvihuonekaasupäästöjä on leikattava rajusti tulevien vuosikymmenten aikana. Tämän saavuttamiseksi meidän on ensinnäkin parannettava rakennusten, liikennemuotojen ja teollisuuden tehokkuutta, siirryttävä kiertotalouteen ja lisättävä huomattavasti uusiutuvan energian käyttöä. Toiseksi meidän on kierrätettävä hiiltä jätevirroista, kestävistä biomassan lähteistä tai suoraan ilmakehästä, jotta voimme käyttää sitä fossiilisen hiilen sijasta niillä talouden aloilla, jotka pysyvät väistämättä riippuvaisina hiilestä. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi hiilidioksidin talteenoton ja käytön sekä kestävien synteettisten polttoaineiden avulla. Samaan aikaan, kuten myös IPCC on korostanut, ilmakehästä on joka vuosi otettava talteen ja poistettava yhä suurempia määriä hiilidioksidia hiiliviljelyllä ja teollisilla hiilenpoistotoimenpiteillä, jotta eurooppalaisessa ilmastolaissa vahvistettu vuoteen 2050 ulottuva ilmastoneutraaliustavoite voidaan saavuttaa. Tämä tavoite edellyttää, että sekä luonnon ekosysteemien että teollisten ratkaisujen olisi osallistuttava useiden satojen miljoonien hiilidioksiditonnien poistamiseen ilmakehästä vuosittain. Tätä varten komission tiedonannossa Kestävä hiilen kierto korostetaan, että on tärkeää ottaa käyttöön liiketoimintamalli, joka palkitsee maankäyttäjiä ekologisia periaatteita noudattavasta hiilen sitomisesta (hiiliviljely), ja luoda EU:n sisämarkkinat teollisuuden hiilidioksidin talteenottoon, käyttöön, varastointiin ja kuljetukseen innovatiivisten teknologioiden avulla.

Tässä aloitteessa otetaankin tätä varten käyttöön hiilenpoistojen sertifiointia koskeva sääntelykehys. Valtaosa (89 %) sidosryhmistä, jotka vastasivat julkiseen kuulemiseen (johon saatiin 400 vastausta ja 140 kannanottoa), oli samaa mieltä siitä, että vankan ja uskottavan kehyksen luominen hiilenpoistojen sertifioinnille on ensimmäinen olennainen vaihe, jotta EU:n ilmastoneutraaliustavoitteen mukainen hiilenpoistojen nettovaikutus voitaisiin saavuttaa. Tässä vaikutustenarvioinnissa arvioidaan toimintavaihtoehtoja, joiden avulla tällaisella EU:n sertifiointikehyksellä voidaan ratkaista kolme tärkeintä hiilenpoistojen tulevaan kehitykseen vaikuttavaa ongelmaa.

Ensimmäinen ongelma koskee hiilenpoistojen laadun arvioinnin ja vertailun vaikeutta, mistä aiheutuu merkittäviä etsintäkustannuksia hiilenpoistojen mahdollisille rahoittajille. Tämä on tyypillinen markkinoiden toimintapuute ja aiheuttaa riskin, että taloudellinen tuki päätyy hiilenpoistotoimenpiteisiin, jotka eivät ole tehokkaita hillintätoimia. Tämän ongelman taustalla on kaksi tekijää. Ensimmäinen tekijä on se, että hiilenpoistojen sertifiointi on paljon harvinaisempaa kuin päästövähennysten sertifiointi. Siihen liittyy myös useita metodologisia haasteita, ja eri sertifiointijärjestelmissä ehdotetaan eri menetelmiä, joilla voidaan kvantifioida hiilenpoistojen kokonaismäärä ja ylimääräiset hiilenpoistot, luoda kannustimia pitkäaikaisvarastoinnille ja kattaa hiilenpoistotoimenpiteen laajempia kestävyysvaikutuksia (esim. biologinen monimuotoisuus). Toinen tekijä on se, että hiilenpoistoratkaisuilla (eli ratkaisuilla, joissa hiiltä varastoidaan geologisiin muodostumiin, kuten hiilen talteenottoon ja varastointiin perustuva bioenergia tai hiilidioksidin talteenotto suoraan ilmasta ja sen varastointi, hiiliviljely ja hiiltä varastoivat tuotteet) on erilaisia sertifiointiin liittyviä haasteita ja ne ovat maturiteetiltaan, kustannustehokkuudeltaan ja seurantakustannuksiltaan erittäin heterogeenisiä.

Tämän ongelman ratkaisemiseksi tällä aloitteella pyritään takaamaan kaikkien EU:ssa sertifioitujen hiilenpoistojen laatu sertifiointimenetelmillä, jotka on räätälöity eri hiilenpoistoratkaisujen erityisolosuhteisiin. Tätä varten komissio ehdottaa EU:n laatustandardia hiilenpoistojen sertifioinnille neljän laatukriteerin (joista käytetään lyhennettä QU.A.L.ITY) mukaisesti: QUantification (kvantifiointi), Additionality and baselines (täydentävyys ja perustasot), Long-term storage (pitkäaikaisvarastointi) ja sustainabilITY (kestävyys). Ehdotetussa asetuksessa määritetään parhaita käytäntöjä kutakin näistä kriteereistä varten asiaan liittyvän lainsäädännön perusteella. Samalla siinä otetaan huomioon, että QU.A.L.ITY-kriteereihin puuttumista koskevat olennaiset tekijät ovat erilaisia eri hiilenpoistoratkaisuissa. Toisessa vaiheessa on kehitettävä yksityiskohtaisia sertifiointimenetelmiä QU.A.L.ITY-laatukriteerien panemiseksi täytäntöön eri hiilenpoistotoimenpiteissä. Tässä vaiheessa laaditaan erityissäännöt erityyppisten hiilenpoistotoimenpiteiden ominaisuuksien mukaisesti: säännöissä esimerkiksi otetaan huomioon hiilen geologisiin muodostumiin varastointia koskevien ratkaisujen vahvat pysyvyyttä koskevat takuut ja selvennetään hiiliviljelytoimien kestävyyttä koskevia vähimmäisvaatimuksia. Tältä osin tässä vaikutustenarvioinnissa vertaillaan kahta laatua koskevaa vaihtoehtoa: ensimmäisessä vaihtoehdossa (vaihtoehto Q1) sertifiointijärjestelmät laativat menetelmät QU.A.L.ITY-kriteerien mukaisesti ja toimittavat ne asiasta vastaavan viranomaisen hyväksyttäväksi toisessa vaihtoehdossa (vaihtoehto Q2) komissio laatii menetelmät tiiviissä yhteistyössä asiantuntijaryhmän kanssa.

Tähän vaikutustenarviointiin sisältyvässä analyysissa todetaan, että vaihtoehdolla Q2 on parhaat mahdollisuudet taata hiilenpoistosertifikaattien laatu ja parantaa niiden vertailtavuutta niin, että sertifiointijärjestelmille menetelmien laatimisesta tai hyväksymisestä aiheutuvat hallinnolliset kustannukset jäävät mahdollisimman pieniksi.

Toinen ongelma on, että monet sidosryhmät eivät luota hiilenpoistosertifikaatteihin, koska ne voivat perustua epäluotettaviin sertifiointiprosesseihin, joissa sertifioidaan toimenpiteitä, jotka eivät tuota todellisia ilmasto- ja kestävyyshyötyjä. Tämän ongelman ratkaisemiseksi sertifiointijärjestelmissä olisi otettava käyttöön läpinäkyvät ja perusteelliset säännöt ja menettelyt, joilla vähennetään riskejä siihen, että sertifiointiprosessissa ei kyetä havaitsemaan heikkolaatuisia poistoja, että hiilenpoistohankkeilla ei tosiasiassa saada aikaan suunniteltuja poistoja ja että sama hanke sertifioidaan kahteen kertaan tai samaa sertifikaattia käytetään kahteen kertaan.

Kolmas ongelma on, että hiilenpoistojen tarjoajilla on esteitä rahoituksen saannissa. Tätä ongelmaa pahentaa se, että hiilenpoistosertifikaatteja voidaan käyttää monin eri tavoin (esim. vapaaehtoiset hiilimarkkinat, julkinen rahoitus, kestävyyden sisällyttäminen yritysten raportointiin ja sopimusjärjestelyihin ja vapaaehtoiset merkit). Tämä moninaisuus aiheuttaa transaktiokustannuksia niille, jotka haluavat sertifioida hiilenpoistotoimenpiteensä. Tällaisia kustannuksia ovat esimerkiksi etsintäkustannukset (aika ja vaiva, joka kuluu tietyn järjestelmän sertifiointimenettelyjen laadun ymmärtämiseen) ja siirtymiskustannukset (kustannukset, jotka aiheutuvat siitä, että yritetään saada täydentävää tai vaihtoehtoista rahoitusta, joka todennäköisesti edellyttää toimintojen muuttamista ja erilaisten todisteiden ja tietojen toimittamista).

Toisen ja kolmannen ongelman ratkaisemiseksi sertifiointijärjestelmien olisi noudatettava kolmea avoimuutta koskevaa vaatimusta: järjestelmän hallinta (sertifiointijärjestelmien toiminnan olisi perustuttava luotettaviin ja läpinäkyviin menettelyihin, kuten sisäiseen hallinnointiin ja seurantaan, valitusten ja muutoksenhaun hallinnointiin, sidosryhmien kuulemiseen ja tietojen läpinäkyvyyteen ja julkaisemiseen) riippumaton todentaminen (ulkopuolisten tarkastajien olisi todennettava, että hiilenpoistot noudattavat QU.A.L.ITY-kriteerejä) täysimääräinen julkistaminen (kaikkien sertifioituja hiilenpoistoja koskevien tietojen olisi oltava julkisesti saatavilla ja jäljitettävissä julkisten rekisterien kautta). Näiden avoimuutta koskevien kriteerien mukaisesti määritetään sertifiointijärjestelmien tunnustamisprosessi, ja hiilenpoistojen tarjoajat voivat käyttää ainoastaan tunnustettuja sertifiointijärjestelmiä osoittaakseen QU.A.L.ITY-kriteerien ja asiaan liittyvien sertifiointimenetelmien noudattamisen.

Tässä yhteydessä vaikutustenarvioinnissa vertaillaan kahta hallintovaihtoehtoa, jotka koskevat sitä, mikä taho on vastuussa sertifiointijärjestelmien tunnustamisesta, jäsenvaltiot (vaihtoehto G1) vai komissio (vaihtoehto G2). Analyysissa todetaan, että vaihtoehdolla G2 voidaan parhaiten taata luotettava ja yhdenmukainen sertifiointiprosessi ja edistää hiilenpoistojen sertifiointia koskevia sisämarkkinoita niin, että viranomaisille aiheutuu mahdollisimman vähän hallinnollisia kustannuksia.

Näin ollen parhaaksi arvioitu toimintavaihtoehto on vaihtoehto, jossa komissio i) kehittää sertifiointimenetelmät asiantuntijoita ja sidosryhmiä kuullen ja ii) yhdenmukaistaa sertifiointikehyksen ja QU.A.L.ITY-kriteerien täytäntöönpanon tunnustettujen sertifiointijärjestelmien avulla.