Erityiskertomus N:o 1/2011 ”Onko unionin ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnoinnin hajauttaminen komissiolta edustustoille parantanut tuen toimittamista?”





LYHENTEET AKT-maat : Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maat CRIS : Yhtenäinen hallintotietojärjestelmä (Common RELEX Information System) EKR : Euroopan kehitysrahasto ENPI : Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline EuropeAid : EuropeAid-yhteistyötoimisto FLEX : Vientitulojen vaihteluun perustuva EKR:n tuki TIIVISTELMÄ I. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa arvioitiin, onko unionin ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnointivastuun mittava hajauttaminen Euroopan komission keskusyksiköiltä eri puolilla maailmaa sijaitseville edustustoille parantanut tuen toimittamista. Tarkastus keskittyi hajauttamisen kolmeen keskeiseen tavoitteeseen: tuen toimittamisen nopeuttamiseen, tuen laadun parantamiseen ja varainhoitomenettelyiden selkeyttämiseen. II. Tarkastus kattoi vuosien 2004 ja 2009 välisen ajanjakson; hajauttamisprosessi oli saatettu päätökseen vuonna 2004. Tarkastus ajoittuu erittäin sopivaan tilanteeseen, sillä Euroopan unionissa on käynnissä toinen laajamittainen uudistusprosessi, joka vaikuttaa merkittävästi Euroopan unionin ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnointiin komissiossa; kyseessä on Euroopan ulkosuhdehallinnon perustaminen Lissabonin sopimuksen mukaisesti. III. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hajauttaminen on parantanut osaltaan tuen toimittamista. Kolmen erityistavoitteen osalta todettiin seuraavaa: a) Komissio on nopeuttanut tuen toimittamista sekä sitomalla enemmän varoja uusiin tukitoimenpiteisiin että käyttämällä tämän lisärahoituksen riittävän nopeasti välttääkseen käyttämättä jääneiden määrien kertymistä. b) On havaittavissa joitakin merkkejä siitä, että hajauttamisella on ollut vaikutusta tuen laadun parantumiseen tulosten kannalta. Komission arviointien mukaan tuloksellisuudeltaan heikkojen hankkeiden lukumäärä on vähentynyt ja hankkeiden tarkoituksenmukaisuus parantunut. Tuen laadun arviointi on kuitenkin vaikea prosessi, ja komission nykyiset järjestelmät eivät ole siihen vielä riittävän kehittyneitä. c) Komissio on tehnyt hajauttamisen myötä varainhoitoonsa tasaiseen tahtiin merkittäviä parannuksia, joskin joitakin puutteita on yhä havaittavissa. IV. Mainituista parannuksista huolimatta tarkastuksessa havaittiin joukko tekijöitä, jotka estävät komissiota saamasta hajauttamisesta täysimääräistä hyötyä: a) Komiossiolla on yhä varaa parantaa henkilöstöresurssien jakautumista ja käyttöä edustustoissa. Tältä osin tarkastuksessa havaittuihin keskeisiin tekijöihin lukeutui sopiva tasapaino tuen parissa sekä toimintapolitiikan ja kaupallisten kysymysten parissa työskentelevän henkilöstön määrien välillä, henkilöstön pätevyysalueet sekä avoinna olevien sopimussuhteisen henkilöstön toimien suuri määrä. Edustustot toimivat edelleen useilla eri aloilla, mikä lisää niiden työmäärää, vaikka rahoittajien välistä koordinointia onkin pyritty tiivistämään. b) EuropeAid-yhteistyötoimiston (EuropeAid) asemaa edustustojen tukijana haittaa sen sopimussuhteisen henkilöstön suuri vaihtuvuus; sopimussuhteisen henkilöstön osuus koko henkilöstöstä on 40 prosenttia. Tilanne vaikeuttaa tarvittavan asiantuntemuksen kokoamista, vähentää institutionaalista muistia sekä heikentää toiminnan tehoa. c) Edustustot eivät ole tehneet riittävästi tukitoimenpiteiden teknisiä ja taloudellisia seurantakäyntejä, vaikka hajauttamisen potentiaalisena etuna oli nimenomaisesti mahdollisuus parantaa tällaista seurantaa. Edustustojen EuropeAidille suorittamaan raportointiin ei liity riittävää palautetta tuloksista tai varainhoitojärjestelmien vakaudesta. V. Kertomuksen lopussa esitetään useita suosituksia, joiden tarkoituksena on lisätä hyötyä, jonka komissio voi saada hajauttamisesta. JOHDANTO 1. Euroopan unioni on maailman suurin tuen antaja. Huomattavaa osaa tuesta hallinnoi Euroopan komissio; maailmanlaajuisiin avustusoperaatioihin suunnattiin vuonna 2009 yhteensä 8440 miljoonaa euroa [1]. Noin 80 prosenttia komission hallinnoimasta tuesta pannaan täytäntöön hajautetun hallinnointijärjestelmän avulla. "Hajauttamisen" yhteydessä Euroopan komission rahoittamien yhteistyötoimien hallinnointiin liittyvät tehtävät ja vastuualueet on siirretty Euroopan komission keskusyksiköiltä 111 toimipaikalle ("edustustot") kumppanuusmaissa. Hallinnoinnin hajauttaminen otettiin käyttöön vuosien 2002 ja 2004 välisenä aikana; menettelyn tarkoituksena oli tukea laajempaa uudistusta, joka käynnistettiin vuonna 2000 komission vastuulla olevan unionin ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnoinnin parantamista silmällä pitäen. Hajauttamisen ja yleisen uudistusprosessin tavoitteena oli lähinnä vauhdittaa täytäntöönpanoa, parantaa laatua ja taata tehokkaat menettelyt. 2. Tilintarkastustuomioistuin antoi vuonna 2004 erityiskertomuksen "yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnoinnin hajauttamisesta komission lähetystöille" [2]. Kertomus keskittyi kahteen pääkysymykseen: hajauttamisprosessin hallinnointiin komissiossa sekä siihen, onko hallinnoinnin hajauttamiselle asetetut tavoitteet saavutettu. Kertomuksessa annettiin myönteinen arvio hajauttamisprosessin hallinnoinnista komissiossa, mutta todettiin kuitenkin, että vuonna 2004 oli vielä liian varhaista arvioida, onko hallinnoinnin hajauttaminen tuottanut toivottuja tuloksia. 3. Hallinnoinnin hajauttaminen on nyt ollut käynnissä yli viisi vuotta. Menettelyn pääpiirteet ovat seuraavat (ks. myös kaavio 1): a) edustustot vastaavat tukitoimenpiteiden määrittämisestä, laadinnasta ja täytäntöönpanosta sekä sopimuksenteko- ja maksuvaiheista. Edustustojen päälliköille on annettu edelleenvaltuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien tehtävä, ja edustustoilla on sekä operatiiviset että taloudelliset osastot b) EuropeAid vastaa edelleen rahoituspäätösten ja -sopimusten viimeistelystä ja muuttamisesta; valmistelutyö tapahtuu edustustoissa c) EuropeAid tukee edustustoja tekemällä ehdotettujen tukitoimenpiteiden laaduntarkistuksia määritys- ja laadintavaiheiden lopussa; EuropeAid myös antaa edustustoille näiden pyynnöstä jatkuvaa tukea kunkin tukitoimenpiteen keston ajan d) Edustustot vastaavat yksittäisten tukitoimenpiteiden teknisestä ja taloudellisesta seurannasta sekä arvioinnista, ja EuropeAid puolestaan vastaa komission kehitysavun täytäntöönpanon yleisestä seurannasta ja arvioinnista e) avustustoiminnan ohjelmointia – monivuotisten yhteistyöstrategioiden laadintaa kumppanuusmaiden kanssa ja niiden tukemiseen suunnattavien resurssien kohdentamista – ei ole hajautettu. Komission keskusyksiköt ovat edelleen vastuussa mainituista tehtävistä [3], vaikkakin edustustot osallistuvat prosessiin tiiviimmin kuin ennen hallinnoinnin hajauttamista. 4. Suurin osa vastuualueista siirrettiin komission keskusyksiköiltä edustustoille vuosina 2002–2004. Tämän jälkeen uusia vastuualueita on siirretty vain vähän. Vuonna 2008 laaditun Accran toimintasuunnitelman [4] mukaisesti komissio on kuitenkin yhdessä muiden rahoittajien kanssa sitoutunut periaatteeseen, jonka mukaan uusia vastuualueita voidaan siirtää keskusyksiköiltä kumppanuusmaissa sijaitseville edustustoille; tavoitteena on mukauttaa tuki paremmin asianomaisten maiden tarpeisiin. 5. Suurin unionin ulkopuolelle suunnattavan tuen uudistus sitten hallinnoinnin hajauttamisen on Euroopan ulkosuhdehallinto [5], jota Euroopan unioni parhaillaan kehittää Lissabonin sopimuksen mukaisesti. Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisen valmistelut olivat käynnissä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen toimittamisajankohtana. Edustustot raportoivat Euroopan ulkosuhdehallinnolle ja niillä on aiempaa merkittävämpi poliittinen ja diplomaattinen asema; edustustot vastaavat edelleen myös EU:n talousarviosta rahoitettavan kehitysavun täytäntöönpanosta. Edustustojen päälliköt raportoivat yhä kehitysapuun liittyvien vastuualueiden osalta edelleenvaltuutettuina tulojen ja menojen hyväksyjinä EuropeAidille; muiden toimintojensa osalta he raportoivat Euroopan ulkosuhdehallinnolle. KAAVIO 1 VASTUUALUEIDEN JAKO KESKUSYKSIKÖIDEN JA EDUSTUSTOJEN VÄLILLÄ KOMISSION HAJAUTETUN HALLINNOINTIJÄRJESTELMÄN YHTEYDESSÄ +++++ TIFF +++++ Lähde: Komission strategia-asiakirjoihin perustuva Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi. TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 6. Tarkastuksessa haettiin vastausta seuraavaan yleiskysymykseen: "Onko unionin ulkopuolelle suunnattavan tuen hajauttaminen komission keskusyksiköiltä edustustoille parantanut tuen toimittamista?" Yleiskysymykseen pyrittiin löytämään vastaus tutkimalla kolmea erityiskysymystä: a) Onko hajauttaminen nopeuttanut tuen toimittamista? b) Onko hajauttaminen parantanut tuen laatua? c) Onko käyttöön otettu selkeät varainhoitomenettelyt? 7. Tarkastuksessa perehdyttiin vuoden 2004 jälkeiseen ajanjaksoon; hajauttamisprosessi saatettiin päätökseen vuonna 2004 ja samana vuonna tilintarkastustuomioistuin julkaisi edellisen hallinnoinnin hajauttamista koskeneen kertomuksensa. Tarkastus kesti vuoden 2009 puolivälistä vuoden 2010 puoliväliin. Tarkastuksessa keskityttiin EuropeAidin ja edustustojen tehtäviin; ohjelmointivaihe ja kehitysasioiden sekä ulkosuhteiden pääosastojen tehtävät jäivät tarkastuksen ulkopuolelle [6]. Tarkastuksen aikana tutkittiin komission hajautettua hallinnointijärjestelmää toimittamalla asiakirjatarkastuksia ja haastattelemalla keskeistä EuropeAidin henkilöstöä. Järjestelmän toimintaa pyrittiin arvioimaan myös edustustojen tasolla tekemällä tarkastuskäynnit viiteen kumppanuusmaahan (Kolumbia, Ecuador, Etiopia, Indonesia ja Tunisia). Tarkastuksessa hyödynnettiin myös vuoden 2004 jälkeen julkaistuissa tilintarkastustuomioistuimen omissa vuosikertomuksissa ja erityiskertomuksissa annettuja hajautettua hallinnointijärjestelmää koskevia huomautuksia. 8. Kertomuksen ensimmäisessä osassa tutkitaan, miten ja missä määrin tuen toimittaminen on parantunut. On mahdotonta arvioida tarkasti, kuinka suuressa määrin mahdolliset parannukset ovat nimenomaisesti hajauttamisen ansiota, mutta tarkastuksessa pyrittiin yksilöimään hajautettuun hallinnointijärjestelmään liittyviä näkökohtia, joilla oli suuri vaikutus parannuksiin. 9. Kertomuksen toisessa osassa käsitellään niitä hajauttamiseen liittyviä näkökohtia, joiden havaittiin tarkastuksessa edellyttävän komission hallinnoinnin lujittamista. Kertomuksen loppuosassa annetaan suosituksia siitä, miten lujittaminen voitaisiin toteuttaa. Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisen jälkeen toteutettavaksi suunniteltu EuropeAidin uudelleenjärjestely luo mahdollisuuden näiden suositusten täytäntöönpanoon. HUOMAUTUKSET HAJAUTTAMINEN ON YLEISESTI OTTAEN PARANTANUT TUEN TOIMITTAMISTA HAJAUTTAMINEN ON OSALTAAN NOPEUTTANUT TUEN TOIMITTAMISTA, KUN KOMISSIO ON VOINUT SITOA JA MAKSAA SUUREMPIA RAHAMÄÄRIÄ 10. Komissiolla oli 1990-luvulla vaikeuksia käyttää kehitysapuun suunnattavat määrärahat, joiden määrä yli kaksinkertaistui kyseisen ajanjakson kuluessa. Tilanteen myötä kertyi huomattava määrä käyttämätöntä rahoitusta. Tuen toimittamisen nopeuttamisesta tuli näin ollen hajauttamisen keskeinen tavoite. 11. Tarkastuksessa pyrittiin arvioimaan tuen toimittamisen mahdollista nopeutumista tutkimalla komission toimintaa EuropeAidin laatimien keskeisten taloudellisten indikaattoreiden avulla (ks. laatikko 1). Tarkastuksessa arvioitiin esimerkiksi, perustuivatko indikaattorit luotettaviin tietoihin ja saatiinko niiden avulla kattava kokonaiskuva tuen toimittamisen nopeudesta. Tarkastuksessa pyrittiin myös määrittämään tekijät, jotka olivat vaikuttaneet tuen toimittamisen nopeuteen. LAATIKKO 1 EUROPEAIDIN SOVELTAMAT KESKEISET TALOUDELLISET INDIKAATTORIT Seuraavat nopeuteen liittyvät indikaattorit kuuluvat osana indikaattoreita koskevaan EuropeAidin kertomukseen, joka julkaistaan kolmesti vuodessa ulkosuhteista vastaavien komission jäsenten ryhmälle: a) sidotun, sopimuksen alaisen ja maksetun rahoituksen vuotuinen määrä b) "vanhojen" ja "lepäävien" sitoumusten määrä. Tämän indikaattorin avulla arvioidaan, missä määrin tukitoimenpiteisiin on liittynyt huomattavia viivästyksiä. "Vanhat" sitoumukset ovat olleet avoimina yli kuuden vuoden ajan. "Lepäävät" sitoumukset ovat puolestaan alle viisi vuotta vanhoja sitoumuksia, joihin liittyen ei ole ollut rahoitustapahtumia viimeisten 24 kuukauden aikana c) rahoitussopimusten puitteissa tapahtuvaan sopimustentekoon sovelletaan niin kutsuttua "D + 3" -sääntöä. Tämä indikaattori liittyy myös nopeuteen, jolla tukitoimenpiteet pannaan täytäntöön; indikaattorin yhteydessä keskitytään riskiin siitä, että tukitoimenpiteisiin suunnatut varat menetetään, jos niiden osalta ei ole tehty sopimusta kolmen vuoden kuluessa rahoitussopimuksen tekemisestä. 12. Tarkastuksen perusteella pääteltiin, että indikaattoreita varten käytetyt rahoitustiedot olivat luotettavia, ja että tuen toimittaminen oli yleisesti ottaen nopeutunut. Rahoitustietojen luotettavuutta koskevat tarkastuspäätelmät perustuvat suurelta osin tilintarkastustuomioistuimen toimittamiin tilintarkastuksiin. Seuraavissa kohdissa esitetään tarkastukseen perustuva tuen toimittamisen nopeutumista koskeva arvio. 13. Täytäntöönpantavan tuen määrä oli vuonna 2009 huomattavasti suurempi kuin vuonna 2004. Vuonna 2009 sidottiin 42 prosenttia enemmän kehitysapuvaroja kuin vuonna 2004; vuonna 2009 sopimuksen kohteena olleet määrät kasvoivat 45 prosenttia vuoteen 2004 verrattuna, ja maksujen määrä kasvoi saman ajanjakson kuluessa 30 prosentilla. Sitoumusten, sopimusten ja maksujen määrät ovat vaihdelleet vuosien kuluessa jonkin verran (ks. kaavio 2), mutta perussuunta on ollut selkeästi nousujohteinen. KAAVIO 2 UNIONIN ULKOPUOLELLE SUUNNATTU TUKI: SIDOTUT, SOPIMUKSEN KOHTEENA OLLEET JA MAKSETUT MÄÄRÄT VUOSINA 2004–2009 +++++ TIFF +++++ Lähde: Indikaattoreita koskevat EuropeAidin kertomukset. 14. Tuen määrällisestä kasvusta huolimatta komissio onnistui vuonna 2009 palauttamaan vanhojen sitoumusten määrän vuoden 2004 tasolle. Määrä oli ollut vuosina 2006–2008 noin 50 prosenttia suurempi kuin vuonna 2004, mutta keskeneräisten tukitoimenpiteiden kerääntyminen saatiin lakkautettua vuonna 2009. Lepäävien sitoumusten määrä laski saman ajanjakson kuluessa lähes 25 prosentilla (ks. kaavio 3). Tämä osoittaa, että yhä harvempiin sitoumusten kohteena oleviin uusiin tukitoimenpiteisiin liittyy huomattavia viivästyksiä. 15. Sitoumusten perusteella tapahtuvan sopimustenteon nopeudessa on kuitenkin havaittavissa hienoista laskua vuoteen 2004 verrattuna (ks. keskeinen indikaattori, laatikko 1 c). Noin 4 prosenttia vuodelta 2004 peräisin olevien sitoumusten määrästä ei ollut johtanut sopimuksiin vuoteen 2007 mennessä eikä asianomaisia määriä näin ollen voitu enää käyttää; vastaavasti vuoden 2006 sitoumuksista 6 prosenttia ei ollut johtanut sopimuksiin vuoteen 2009 mennessä. KAAVIO 3 VANHAT JA LEPÄÄVÄT SITOUMUKSET VUOSINA 2004–2009 +++++ TIFF +++++ Lähde: Indikaattoreita koskevat EuropeAidin kertomukset. 16. Tilintarkastustuomioistuimen viimeaikaiset vuosikertomukset vahvistavat laajalti sen, että tuen toimittaminen on yleisesti ottaen nopeutunut verrattuna tilanteeseen, joka vallitsi ennen hajauttamista; tuolloin tilintarkastustuomioistuin suhtautui erityisen kriittisesti kertyneeseen käyttämättä jääneeseen rahoitukseen varsinkin EKR:n tapauksessa. 17. Tilintarkastustuomioistuin on indikaattoreiden kattavuuden osalta huolestunut lähinnä siitä, että indikaattorit keskittyvät suurelta osin talousarvion toteuttamisen nopeuteen. Talousarvion toteuttamista koskevat indikaattorit kuitenkin ilmentävät tuen täytäntöönpanon olevan todellista nopeampaa, eikä muita indikaattoreita hyödynnetä riittävissä määrin tuen täytäntöönpanoon tarvittavan ajan seurantaan. Tämä on erityisen tärkeä kysymys tiettyjen sellaisten komission tukimuotojen kannalta, joiden yhteydessä suoritetaan maksuja väliaikaistileille ennen kuin varat siirtyvät varsinaiseen käyttöön. Esimerkiksi: a) Peräti 45 prosenttia EKR:sta ja 25 prosenttia yleisestä talousarviosta maksettavasta kehitysavusta on ohjelmoitu maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa maksettavaksi talousarviotukena kaudella 2007–2013. Vaikka varojen siirto kumppanuusmaan valtionkassaan on komissiolle loppumaksu, saattaa kulua jonkin aikaa, ennen kuin kansalliset viranomaiset käyttävät varat kokonaisuudessaan osana talousarviotaan. Asianomaisissa maissa saattaa ilmetä viivästyksiä myös vuotuisten toistuvien talousarviomenojen tai pääomatalousarvioon investointihankkeiden rahoittamista varten osoitettujen varojen täytäntöönpanossa. b) Komissio siirtää yhä suuremman osan varoista yhteishallinnointijärjestelyiden kautta kansainvälisille järjestöille tai kansainvälisille aloitteille sellaisten ohjelmien rahoittamiseen, joita asianomaiset järjestöt toteuttavat usein välittäjien – esimerkiksi valtioista riippumattomien järjestöjen – avulla. Komission rahoitus annetaan yleensä suurina ennakkomaksuina, joiden hyödyntäminen kokonaisuudessaan saattaa viedä melko pitkän ajan. Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan suunnattua terveydenhuoltoalan apua koskeneessa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa tuotiin esille tähän alaan liittyviä ongelmia aidsin, tuberkuloosin ja malarian vastaisen kansainvälisen rahaston kohdalla [7]. c) Useiden hankkeiden tapauksessa – etenkin Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden (AKT) [8] kohdalla – komissio suorittaa ennakkomaksuja, joiden avulla rahoitetaan kumppanuusmaiden vuotuisia työohjelmia hajautetun hallinnoinnin yhteydessä. Ohjelmien täytänöönpanoon ja näin ollen myös niille suoritettaviin maksuihin saattaa liittyä viivästyksiä. 18. Hajauttaminen on helpottanut tuen täytäntöönpanon nopeuttamista monin tavoin. Talousasioista ja sopimuksista vastaavan komission henkilöstön läsnäolo edustustoissa merkitsee, että tämä henkilöstö, kuten myös kasvanut määrä operatiivista henkilöstöä, voi työskennellä tiiviimmin kansallisten viranomaisten kanssa menettelyihin liittyvien ongelmien estämistä ja nopeampaa ratkaisemista silmällä pitäen. Talousasioista ja sopimuksista vastaavien osastojen olemassaolo operatiivisten yksiköiden ohessa nopeuttaa myös varainhoitoon liittyvien kysymysten ratkaisua komission yksiköissä. EuropeAidin käynnistämät huomattavat toimenpiteet, joiden tavoitteena on menettelyiden järkeistäminen ja vakioiminen, ovat niin ikään helpottaneet varainhoitoa edustustoissa. 19. Hajauttamisen ohella tuen toimittamisen nopeutumiseen ovat kuitenkin vaikuttaneet myös muut tekijät. Komissio on esimerkiksi käyttänyt enenevässä määrin talousarviotukea, joka on yleensä nopeampi maksumuoto kuin perinteinen hankemaksuihin perustunut lähestymistapa. Yhtenä tekijänä on vaikuttanut myös se, että komissio on hyödyntänyt enemmän kansainvälisiä järjestöjä. Vuonna 2002 annetussa varainhoitoasetuksessa asetettiin tiukemmat määräajat tukea koskevien sopimusten teolle; tiukemmat vaatimukset ovat myös edistäneet tuen nopeaa toimittamista siten, että huomattavien määrien peruminen kyetään estämään. Ei ole mahdollista arvioida määrällisesti, mikä on ollut hajauttamisen ja mikä mainittujen muiden tekijöiden vaikutus tuen toimittamisen nopeutumiseen. JOTKIN INDIKAATTORIT VIITTAAVAT TUEN LAADUN PARANTUMISEEN, MUTTA KOMISSION LAADUNARVIOINTIJÄRJESTELMIEN AVULLA EI KYETÄ TEKEMÄÄN VARMOJA PÄÄTELMIÄ 20. Komission kehitysavun kantavana tavoitteena on köyhyyden vähentäminen. Sen tältä osin saavuttamat tulokset ja vaikutukset ja niiden kestävyys pitkällä aikavälillä määrittävät viime kädessä komission antaman tuen laadun. 21. Tarkastuksessa pyrittiin arvioimaan hajauttamisen avulla mahdollisesti saavutettua tuen laadun paranemista tutkimalla komission toimintaa EuropeAidin laatimien keskeisten laatuindikaattoreiden avulla (ks. laatikko 2). Tarkastuksessa arvioitiin esimerkiksi indikaattoreiden luotettavuutta sekä sitä, saadaanko niiden avulla kattava kokonaiskuva tuen laadusta. Tarkastuksessa pyrittiin myös määrittämään sellaisia hajauttamiseen liittyviä tekijöitä, jotka ovat vaikuttaneet tuen toimittamisen laatuun. 22. Tarkastuksessa havaittiin, että jotkin komission indikaattorit osoittivat tuen laadun parantuneen tulosten osalta. Laadunarviointi on kuitenkin lähtökohtaisesti vaikeaa, ja tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission arviointijärjestelmässä on puutteita sekä tietojen hyödyllisyyteen että indikaattoreiden kattavuuteen ja tarkoituksenmukaisuuteen liittyen. LAATIKKO 2 EUROPEAIDIN SOVELTAMAT KESKEISET LAATUINDIKAATTORIT EuropeAid arvioi tukitoimenpiteiden laatua neljän indikaattorin avulla: a) laadun mittaaminen täytäntöönpanovaiheessa: hanketoimien tuloksellisuuden yleisarviointi viiteen vakiokriteeriin perustuvan pisteytyksen avulla (tarkoituksenmukaisuus, tehokkuus, vaikuttavuus, vaikutus ja kestävyys) [9] b) laadun mittaaminen täytäntöönpanovaiheessa: hankkeiden yksityiskohtainen arviointi viiden vakiokriteerin avulla; indikaattorin avulla kuvataan sitä, kuinka suuri osa hankkeista kuuluu "erittäin hyviin" tai "hyviin" kunkin kriteerin osalta c) laadun mittaaminen hankkeen valmisteluvaiheessa: uudelleensuunnittelua edellyttävien hanke-ehdotusten osuus d) suoraan talousarviotukeen ja alakohtaisiin tukiohjelmiin sidotut määrät. 23. Komissio arvioi tukitoimenpiteidensä yleistä laatua pääasiassa tulospainotteisen seurantajärjestelmän (ROM) avulla. Järjestelmän yhteydessä komission palkkaamat sopimussuhteiset seurannasta vastaavat henkilöt kohdistavat hankkeisiin yhden tai useamman seurantakäynnin niiden elinkaaren aikana. Seurannasta vastaavat henkilöt arvioivat hankkeiden yleistä tuloksellisuutta ja pisteyttävät sen viisitasoista arviointiasteikkoa soveltaen (ks. kaksi ensimmäistä indikaattoria, laatikko 2). Tulospainotteisen seurantajärjestelmän avulla saadut tulokset osoittavat, että hankkeiden tuloksellisuus on yleisesti ottaen parantunut vuodesta 2004, kun otetaan huomioon, että tuloksellisuudeltaan heikkojen hankkeiden osuus on laskenut tasaisesti 11 prosentista 6 prosenttiin vuosien 2004 ja 2009 välisenä aikana (ks. kaavio 4). KAAVIO 4 TULOKSELLISUUDELTAAN HEIKKOJEN HANKKEIDEN OSUUS TULOSPAINOTTEISEN SEURANTAJÄRJESTELMÄN PERUSTEELLA VUOSINA 2004–2009 +++++ TIFF +++++ Lähde: Indikaattoreita koskevat EuropeAidin kertomukset. 24. Tulospainotteisen seurantajärjestelmän yhteydessä suoritetut arvioinnit osoittavat niin ikään, että joidenkin vakiomuotoisten arviointikriteereiden osalta on tapahtunut yleistä edistystä (ks. kaavio 5) [10]: a) Tarkoituksenmukaisuus – kriteeri, jonka osalta hankkeet saivat parhaat arviot – lisääntyi 68 prosentista 82 prosenttiin vuosien 2005 ja 2009 välisenä aikana, joskin suurin osa kasvusta tapahtui vuosien 2008 ja 2009 aikana. Myös vaikutus kasvoi huomattavasti – 69 prosentista 78 prosenttiin – vuosina 2005–2009. b) Tehokkuus ja kestävyys pysyivät vuoden 2005 tasolla tai hieman sen yläpuolella. c) Vaikuttavuus arvioitiin vuonna 2009 (61 prosenttia) alhaisemmalle tasolle kuin vuonna 2005 (65 prosenttia); vuoteen 2008 asti jatkunut vakaa edistys kääntyi näin laskuun. Vaikuttavuuden laskusuuntausta on vaikea sovittaa yhteen sen tosiasian kanssa, että samojen hankkeiden vaikutuksen on arvioitu nousseen huomattavasti (ks. kohta 24 a). d) Tarkoituksenmukaisuden ja vaikuttavuuden osalta vuosien 2008 ja 2009 aikana ilmennyt huomattava muutos johtuu ainakin osittain siitä, että tulospainotteisessa seurantajärjestelmässä käytetyt arviointimenetelmät ovat muuttuneet. Tämä osoittaa, että tulospainotteisen seurantajärjestelmän yhteydessä tapahtuva laadunarviointi on väistämättä riippuvainen sovelletusta menetelmästä. KAAVIO 5 TULOSPAINOTTEISEEN SEURANTAJÄRJESTELMÄÄN PERUSTUVA HANKKEIDEN TARKOITUKSENMUKAISUUDEN, TEHOKKUUDEN, VAIKUTTAVUUDEN, VAIKUTUKSEN JA KESTÄVYYDEN ARVIOINTI VUOSINA 2005–2009 +++++ TIFF +++++ Lähde: Indikaattoreita koskevat EuropeAidin kertomukset. 25. Useat yleiset tekijät kuitenkin rajoittavat hyötyä, joka tulospainotteisesta seurantajärjestelmästä voidaan saada pyrittäessä mittaamaan tuen toimittamisen yleisessä vaikuttavuudessa tapahtunutta edistystä. Tekijät ovat suurelta osin seurausta siitä, että tulospainotteista seurantajärjestelmää ei alun perin suunniteltu komission tarjoamien tukimuotojen yleisen tuloksellisuuden mittaamiseen. Järjestelmän alkuperäisenä tarkoituksena oli pikemminkin seurata yksittäisten hankkeiden täytäntöönpanoa siten, että korjaavia toimia voidaan määrittää oikea-aikaisesti, jotta tavoiteltujen hanketulosten saavuttaminen kyetään varmistamaan. Tulospainotteisen seurantajärjestelmän hyödyllisyyttä eri tukimuotojen yleisindikaattorina heikentävät lähinnä seuraavat tekijät: a) Tulospainotteiseen seurantajärjestelmään kuuluvat olennaisena osana käynnissä olevien hankkeiden seurantakäynnit, ja järjestelmän luotettavuus vaihtelee arvioitavien kriteereiden mukaan. Tarkoituksenmukaisuutta koskeva arvio on todennäköisesti luotettava, sillä se on arvioitavissa ennen hanketäytäntöönpanoa sekä sen aikana. Myös tehokkuuta voidaan arvioida täytäntöönpanon aikana. Tulospainotteisen seurantajärjestelmän avulla voidaan kuitenkin arvioida tärkeimmän tulosalueen osalta vain hankkeiden mahdollista vaikuttavuutta, vaikutusta ja kestävyyttä; järjestelmän avulla ei ole mahdollista arvioida hankkeiden varsinaista tuloksellisuutta näillä osa-alueilla, sillä se on arvioitavissa vasta hankkeen päättymisen jälkeen. b) Seurantajärjestelmän avulla ei voida tehdä luotettavaa vertailua eri vuosien välillä. Tämä johtuu siitä, että tietyltä vuodelta seurantaan valittujen hankkeiden otanta ei perustu tilastollisiin vaan harkinnanvaraisiin näkökohtiin. c) Tulospainotteinen seurantajärjestelmä kattaa vain osan tukitoimenpiteistä. Järjestelmän yhteydessä sovellettava menetelmä suunniteltiin hankkeita varten, ja se painottuu edelleen erittäin suurelta osin tämäntyyppisiin tukitoimenpiteisiin. Kuitenkin ainoastaan noin puolet komission tuesta toimitetaan edelleen hankkeiden avulla, sillä uusien tukimuotojen määrä on kasvussa; esimerkkinä voidaan mainita talousarviotuki, joka ei kuulu tulospainotteisen seurantajärjestelmän piiriin. Komissio testaa parhaillaan alakohtaisia tukiohjelmia – alakohtainen talousarviotuki mukaan lukien – varten tarkoitettua tulospainotteisen seurantajärjestelmän menetelmää, mutta sillä ei vielä ole suoran talousarviotuen arviointiin tarkoitettua menetelmää. 26. Tulospainotteisen seurantajärjestelmän yhteydessä suoritettavat arvioinnit kattavat vain mahdollisen vaikuttavuuden, vaikutuksen ja kestävyyden, koska arvioinnit suoritetaan hanketäytäntöönpanon aikana; komissio pyrkii puuttumaan tähän ongelmaan siten, että sen tavoitteena on suorittaa noin 10 prosenttia tulospainotteiseen seurantajärjestelmään perustuvista arvioinneista hanketoimien päättymisen jälkeen. Arviointeja ei kuitenkaan käytetä siten, että ne toimisivat laatuun sovellettavana lisäindikaattorina. 27. Tulospainotteisen seurantajärjestelmän rajoitteita laadunarvioinnin välineenä ei ole korvattu riittävissä määrin käyttämällä muita välineitä. Tuen arvioinnista vastaava komission keskusyksikkö suorittaa riippumattomien konsulttien avulla suuren määrän maa-, ala-, aihe- ja välinekohtaisia arviointeja. Edustustot palkkaavat myös konsultteja yksittäisten tukitoimenpiteiden yksityiskohtaisia arviointeja varten. Tuen arvioinnista vastaavan komission keskusyksikön tai edustustojen suorittamia arviointeja ei kuitenkaan ilmaista määrällisesti, mikä tarkoittaa, että niitä ei voida käyttää osana laadunarviointijärjestelmää. Edustustojen henkilöstö ei myöskään arvioi ja pisteytä ohjelmia ja hankkeita järjestelmällisesti ohjelmien/hankkeiden lopussa (ks. myös kohta 56). 28. EuropeAidin hankkeen valmisteluvaiheessa soveltama laadullinen indikaattori (kolmas indikaattori laatikossa 2) osoittaa, että sellaisten edustustojen esittämien hanke-ehdotusten, joiden EuropeAid arvioi vaativan uudelleensuunnittelua ennen kuin komissio voi rahoittaa asianomaisia hankkeita, osuus laski 20 prosentista 15 prosenttiin vuosien 2005 ja 2009 välisenä aikana. 29. Komissio hyödyntää laatuindikaattorina myös suoraan talousarviotukeen ja lähinnä alakohtaisen talousarviotuen avulla täytäntöönpantaviin alakohtaisiin tukiohjelmiin sidottujen määrien osuutta (neljäs indikaattori laatikossa 2). Tämä johtuu siitä, että ne ovat tuen toimittamiseen sovellettavia mekanismeja, joiden katsotaan vuonna 2005 annetussa Pariisin julistuksessa [11] soveltuvan parhaiten niiden keskeisten periaatteiden edistämiseen, jotka todennäköisesti lisäävät tuen tehokkuutta. Indikaattori on vuodesta 2004 alkaen ollut voimakkaasti noususuuntainen talousarviotuen avulla kanavoidun tuen osalta. Indikaattori ei kuitenkaan ilmennä tuen lopullista laatua tulosten ja köyhyyttä vähentävän vaikutuksen osalta [12]. 30. Tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastuksensa perusteella hajauttamisen parantaneen osaltaan laatua seuraavin tavoin: a) hajauttaminen on mahdollistanut sen, että komissio voi lisätä edustustojen avulla tietämystään ja ymmärtämystään kumppanuusmaan olosuhteista; se on myös lisännyt mahdollisuuksia vuoropuheluun kansallisten viranomaisten sekä muiden paikallisten sidosryhmien kanssa – asianomaisessa maassa toimivat rahoittajat mukaan lukien. Tämä on osaltaan parantanut komission toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuutta: kumppanuusmaat ovat esimerkiksi sitoutuneet toimenpiteisiin aiempaa tiiviimmin ja toimenpiteet ovat myös tehostuneet, kun niitä on koordinoitu paremmin muiden rahoittajien kanssa b) komission tiiviimpi läsnäolo kumppanuusmaissa on helpottanut hankkeiden seurantaa ja mahdollistanut sen, että tuloksellisuudeltaan liian alhaiset hankkeet kyetään yksilöimään paremmin ja tarvittaviin korjaaviin toimiin voidaan ryhtyä c) EuropeAidin laatutukiryhmään perustuva mekanismi ja aihekohtaiset tukiyksiköt ovat täydentäneet merkittävästi tuen hajautettua hallinnointia edustustoissa. Tukiyksiköiden toiminta osoittaa, että EuropeAid asettaa laatukysymykset keskeiselle sijalle; yksiköt ovat antaneet edustustoille tukea ja valvoneet niitä hankkeiden ja ohjelmien olennaisissa valmisteluvaiheissa, minkä lisäksi ne ovat antaneet tukea myös täytäntöönpanovaiheessa. Hajauttamisen myötä hanke-ehdotusten arviointi on laajentunut tasaisesti kattamaan kaikki arvioinnin piiriin kuuluvat tukitoimenpide-ehdotukset. 31. Kuten kertomuksen toisesta osasta käy ilmi, komission on kuitenkin parannettava laatua tehostamalla edustustojen valmiuksia ja parantamalla niiden vuoropuhelua ja seurantaa sekä EuropeAidin antamaa tukea. Tähän on saatu vahvistus tilintarkastustuomioistuimen viime vuosina kehitysapuun kohdistamissa toiminnantarkastuksissa (ks. liite 1); tarkastukset osoittavat myös, että komission tukitoimenpiteiden vaikuttavuudessa on vielä runsaasti parantamisen varaa. HAJAUTTAMISEN MYÖTÄ TÄYTÄNTÖÖNPANTUJEN VARAINHOITOMENETTELYIDEN SELKEYS KASVAA KOKO AJAN 32. Hajauttamisen keskeisiin aloitteisiin lukeutui se, että suuri osa tukeen liittyvästä varainhoidosta siirrettiin komission keskusyksiköiltä edustustoille. Edustustojen päälliköistä tuli edelleenvaltuutettuja tulojen ja menojen hyväksyjiä, ja edustustoihin perustettiin "talous- ja sopimusosastot". 33. Tilintarkastustuomioistuin hyödynsi tarkastuksessa vuodesta 2004 alkaen julkaisemiaan vuosikertomuksia; tarkoituksena oli arvioida, missä laajuudessa komissio oli laatinut ja pannut täytäntöön selkeät varainhoitomenettelyt tuen hajautettua hallinnointia varten. Vuosikertomuksissa pyritään ennen kaikkea arvioimaan komission valvontajärjestelmien vakautta sekä komission sitoumusten ja maksujen laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvien virheiden tasoa. 34. EuropeAid on parantanut merkittävästi valvontajärjestelmiä vuodesta 2004 tapahtuneen hallinnoinnin hajauttamisen myötä, vaikkakin tilintarkastustuomioistuin katsoo, että järjestelmät ovat kaiken kaikkiaan edelleen vain "osittain vaikuttavia". Komissio otti vuonna 2008 käyttöön kattavan valvontastrategian ja on tehnyt menettelyihin lisäparannuksia strategian täytäntöönpanon aikana. LAATIKKO 3 VARAINHOITOMENETTELYIDEN SELKEYDEN ARVIOINTIKRITEERIT Tilintarkastustuomioistuin arvioi vuosittain EuropeAidin ja komission muiden pääosastojen valvontajärjestelmät. Järjestelmät luokitellaan tapahtumien virheriskin lieventämisen kannalta vaikuttaviksi, osittain vaikuttaviksi (tietyt puutteet heikentävät järjestelmän toimivuutta) tai ei-vaikuttaviksi (puutteet ovat laajoja ja haittaavat ratkaisevasti järjestelmän toimivuutta). 35. Vuosikertomuksissa, jotka tilintarkastustuomioistuin on julkaissut vuonna 2004 ja sen jälkeen, on todettu, että komissio on edistynyt huomattavasti seuraavien valvontajärjestelmiin liittyvien näkökohtien osalta: a) komissio on edistynyt huomattavasti selkeiden ja harmonisoitujen rahoitusmenettelyiden laadinnassa sekä ohjeiden ja koulutuksen järjestämisessä edustustojen talousosastoille sekä operatiivisille osastoille b) komission valvontajärjestelmään kuuluu keskeisenä piirteenä se, että hankkeita tarkastetaan ulkoisin tarkastuksin [13]; tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastusten määrä ja laatu olivat parantuneet huomattavasti vuodesta 2004; komissio on myös kehittänyt ulkoiseen apuun sovellettavan sähköisen tietojärjestelmän (CRIS [14]) yhteydessä toimivan moduulin, jonka avulla edustustot voivat toimittaa komissiolle tarkastustulokset tiedoksi ja analysointia varten c) komission riskinarvioinnin puitteet ovat asteittain kehittyneet, mikä on osittain sen ansiota, että edustustot osallistuvat tähän toimintaan aiempaa tiiviimmin ja että EuropeAidin sisäisen tarkastuksen yksikön, komission yleisen sisäisen tarkastuksen osaston ja sopimussuhteisten ulkoisten tarkastajien laatimia kertomuksia analysoidaan paremmin d) tilintarkastustuomioistuimen kertomuksissa on usein kritisoitu tapaa, jolla komissio on arvioinut kumppanuusmaiden tukikelpoisuutta talousarviotuen ohjelmiin ja maksuihin. Kertomuksissa on kuitenkin myös todettu, että tasaista parannusta on tapahtunut sekä komission tukikelpoisuuskriteereiden arviointiin soveltamien puitteiden selkeydessä että edustustojen suorittamien varsinaisten tukikelpoisuusarviointien laadussa. 36. Edistyksestä huolimatta tilintarkastustuomioistuin on havainnut edelleen puutteita valvontajärjestelmissä erityisesti edustustojen tasolla. Ongelmat liittyvät lähinnä siihen, kuinka edustustot käsittelevät puutteita, joita ilmenee varainhoidossa ja EU:n kehitysavun hallinnointiin kumppanuusmaissa osallistuvien keskeisten toimijoiden valvonnassa. Keskeisiin toimijoihin lukeutuvat tuen täytäntöönpanosta vastaavat kansalliset organisaatiot, infrastruktuurihankkeiden valvojat sekä EKR:n osalta kansallisten tulojen ja menojen hyväksyjien yksiköt (ks. kohta 57). 37. Mainituilla aloilla havaitut puutteet ovat olleet pääasiallinen syy virheisiin, joita tilintarkastustuomioistuin on havainnut komission rahoitustapahtumien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevissa tarkastuksissaan. Tilintarkastustuomioistuin on toistuvasti joutunut raportoimaan, että maksuihin liittyvä virhetaso on olennainen (2–5 prosenttia) komission toimintalohkossa, johon sisältyy EU:n yleisestä talousarviosta rahoitettava kehitysapu. Tilanne on yleensä ollut sama myös EKR:n tapauksessa, joskin vuonna 2009 tilintarkastustuomioistuin totesi, että maksuihin liittyvä virhetaso ei ollut olennainen. 38. Toimiin, joiden avulla komissio on pyrkinyt parantamaan valvontastrategiaansa ja puuttumaan havaittuihin puutteisiin, on kuulunut keskeisenä osatekijänä strategian kustannus-hyötysuhteen arviointi. Se on osoittautunut merkittäväksi haasteeksi monesta syystä. Komission tähän mennessä kustannuksista laatimia arvioita on hankaloittanut se, että jo lähtökohtaisesti on vaikea määrittää, mitä valvonta varsinaisesti pitää sisällään, ja sen jälkeen arvioida, kuinka paljon henkilöstö on käyttänyt aikaa valvontatoimien täytäntöönpanoon. HAJAUTTAMINEN ON PARANTANUT OSALTAAN TUEN TOIMITTAMISTA, MUTTA SEN AVULLA EI OLE SAAVUTETTU KAIKKEA MAHDOLLISTA HYÖTYÄ ETENKÄÄN LAADUN PARANTAMISEN KANNALTA 39. Kertomuksen alkuosassa todettiin, että hajauttaminen on parantanut osaltaan tuen toimittamista, mutta siinä tuotiin samalla myös esille, että tuen toimittamista on yhä tehostettava etenkin tuen laadun osalta. Tässä kertomuksen toisessa osassa tuodaan esille osa-alueita, joihin olisi tarkastushavaintojen perusteella puututtava, jotta hajauttamisen mahdolliset hyödyt toteutuvat paremmin. KOMISSIOLLA ON EDELLEEN VARAA PARANTAA EDUSTUSTOJEN HENKILÖSTÖRESURSSIEN SUUNTAAMISTA JA KÄYTTÖÄ 40. Hajauttamisen yhteydessä keskeiset uudet vastuualueet siirrettiin komission keskusyksiköiltä edustustoille, joten niille oli taattava riittävät resurssit ja etenkin riittävät henkilöstöresurssit vastuualueiden hoitamista varten. Komissio tiedosti, että edustustojen henkilöstöä oli lisättävä huomattavasti, joten se suuntasi vuosina 2001–2005 edustustoihin noin 1500 uutta tointa. Lisäys toteutettiin siirtämällä EuropeAidista noin 450 tointa ja ottamalla palvelukseen yli 1000 sopimussuhteista toimihenkilöä [15]. Komissio sitoutui kuitenkin vuonna 2007 noudattamaan henkilöstön määrän nollakasvuun perustuvaa toimintapolitiikkaa vuoteen 2013 saakka; tämän myötä on tullut entistä tärkeämmäksi se, että olemassaolevat resurssit suunnataan parhaalla mahdollisella tavalla, jotta hajauttamisesta saadaan suurin mahdollinen hyöty. 41. EuropeAid on painottanut viimeaikaisissa vuotuisissa toimintakertomuksissaan riskejä, joita sen henkilöstöresurssitilanne aiheuttaa tuen vaikuttavalle toimittamiselle. Myös tilintarkastustuomioistuin on tuonut esimerkiksi vuosikertomuksissaan useaan otteeseen esille kysymyksen henkilöstöresurssien riittävyydestä ja tilanteen vaikutuksesta tuen laatuun ja varainhoitoon. 42. Edustustojen henkilöstön koostumus muuttui vuosina 2005–2008, kun edustustojen poliittisia ja kaupallisia toimintoja alettiin painottaa aiempaa enemmän. Edustustojen päälliköt ovat itse enenevässä määrin huolissaan poliittisista ja kaupallisista kysymyksistä; tämä suuntaus tulee todennäköisesti voimistumaan Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisen myötä. Vuonna 2008 toteutettiin mittava virkojen uudelleenjärjestely: operatiivisista yksiköistä siirrettiin 56 virkaa poliittisista ja kaupallisista kysymyksistä vastaaviin osastoihin, mikä heikensi tuen hallinnointivalmiuksia edustustoissa. Vuonna 2008 suoritetun virkojen uudelleenjärjestelyn yhteydessä operatiivisten tuesta vastaavien yksiköiden virkoja korvattiin sopimussuhteisille ja paikallisille toimihenkilöille tarkoitetuilla alhaisempien ura-alueiden toimilla. 43. Vuoden 2009 lopussa noin 20 prosenttia tuen hallinnoinnista vastaavasta edustustojen henkilöstöstä oli virkamiehiä, 30 prosenttia sopimussuhteisia toimihenkilöitä ja lähes 50 prosenttia paikallista henkilöstöä. Sopimussuhteisen ja paikallisen henkilöstön tärkeänä tehtävänä on tarjota erityis- ja paikallistuntemusta, joskin molemmilla henkilöstöryhmillä oli yleensä suppeammat koulutusmahdollisuudet, mikä vähentää ryhmien mahdollista panosta. Vuoden 2009 lopussa edustustoissa oli avoimina yhteensä 14 prosenttia sopimussuhteisten toimihenkilöiden toimista, mikä merkittiin EuropeAidin keskitettyyn riskirekisteriin kriittisenä riskinä vuodelle 2010. Avoimien toimien suuri määrä johtui lähinnä siitä, että sopivan asiantuntemuksen omaavaa sopimussuhteista henkilöstöä oli vaikea saada palvelukseen etenkin maihin, joissa vallitseva tilanne on vaikea. 44. Henkilöstön pätevyyden jakaantuminen on niin ikään ongelma edustustoissa. Edustustot mukautuvat edelleen uusiin pätevyysvaatimuksiin, jotka perustuvat siihen, että komissio on siirtynyt perinteisestä hankkeisiin perustuvaan tukeen pohjautuvasta lähestymistavasta talousarviotuen käyttöön, joka edellyttää makrotalouden ja julkistalouden hallinnon alan asiantuntemusta. Myös toimintalinjoja koskevaan vuoropuheluun tarvittava pätevyys on muodostumassa keskeiseksi vaatimukseksi kaikkien tukimuotojen – erityisesti talousarviotuen ohjelmien – tapauksessa. Komissio on pyrkinyt tehokkaasti järjestämään koulutusta uusista tukimekanismeista vastaavalle henkilöstölleen, mutta kurssit ovat lyhytkestoisia. Käytännössä ne lähinnä lisäävät henkilöstön tietoisuutta keskeisistä kysymyksistä, mutta ne eivät anna henkilöstölle perusteellista asiantuntemusta, joka on tarpeen huomattavan lisäarvon luomista silmällä pitäen. Tilintarkastustuomioistuimen viimeaikaiset toiminnantarkastukset terveys- ja koulutusalalla ovat niin ikään tuoneet esille, että asiantuntemuksessa on puutteita myös näillä perinteisemmillä tukialoilla, vaikka ne ovat keskeisessä asemassa vuosituhannen kehitystavoitteissa ja köyhyyden vähentämisessä. 45. EuropeAid on suorittanut useita melko yksityiskohtaisia työmäärää koskevia analyysejä, mutta analyysejä on hyödynnetty lähinnä tilanteissa, joissa yksittäiset edustustojen päälliköt ovat pyytäneet lisähenkilöstöä; analyysien avulla ei ole tehty yleisiä johtopäätöksiä eri edustustojen henkilöstön riittävyydestä. Myöskään Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisen valmisteluvaiheessa ei arvioitu sitä, mikä olisi poliittisten/kaupallisten ja tuen hallinnointiyksiköiden toimien optimaalinen suhde edustustoissa. Komissio ei ole myöskään kartoittanut edustustojen käytössä jo olevaa asiantuntemusta varmistaakseen, että sopivan erityiskoulutuksen ja kokemuksen omaavaa henkilöstöä suunnataan sellaisiin edustustoihin, joissa koulutusta ja kokemusta voidaan hyödyntää parhaalla mahdollisella tavalla. 46. Komissio on käynnistänyt lukuisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on tehostaa tuen hallinnointia nykyisin henkilöstöresurssein. Se on esimerkiksi pyrkinyt lisäämään rahoittamiensa yksittäisten hankkeiden/ohjelmien kokoa; tällaisen menettelyn tavoitteena on vähentää hallinnollista työmäärää, joka aiheutuu, kun hallinnoitavana on suuri määrä pienhankkeita. Talousarviotuen ohjelmien lisääntynyt käyttö on helpottanut suuria maksuja, joskin talousarviotuesta saatava pääasiallinen hyöty on usein se, että tuen avulla on mahdollista käydä vuoropuhelua ohjelmatavoitteista. Vaikuttava vuoropuhelu edellyttää henkilöstön tiivistä panosta. Edustustoilla ei usein ole resursseja osallistua vuoropuheluun kaikilla suoran talousarviotuen ohjelmien kattamilla aloilla; ohjelmien tavoitteet kattavat yleensä makrotaloudellisen vakauden, julkistalouden sekä terveyden ja koulutuksen alat. 47. Komissio edellyttää, että maakohtaisten strategia-asiakirjojen perusteella tapahtuva rahoitus keskittyy korkeintaan kahdelle "keskeiselle" alalle, jotta periaatteellinen vaikutus olisi suurempi. Tällaisen lähestymistavan etuna on myös se, että se supistaa lukuisten eri alojen asiantuntemuksen tarvetta edustustoissa. Toisaalta voidaan todeta, että edustustot hallinnoivat yleensä kahden keskeisen alan lisäksi tukitoimenpiteitä myös lukuisilla muilla aloilla, mikä lisää niiden työmäärää huomattavasti (ks. kaavio 6): a) AKT-maissa toimivien edustustojen on hallinnoitava myös suoran talousarviotuen ohjelmia, mikäli asianomaiset maat ovat niihin oikeutettuja b) maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin sisältyy yleensä myös muita kuin "keskeisiä" aloja; toimien avulla rahoitetaan pienempiä tukitoimenpiteitä, jotka eivät liity kahteen keskeiseen alaan c) edustustot osallistuvat usein alueellisten hankkeiden valvontaan d) edustustojen on myös pantava täytäntöön pienempiä hankekokonaisuuksia, joita rahoitetaan horisontaalisten aihekohtaisten ohjelmien avulla [16]. e) edustustot osallistuvat usein myös erityisten tukimuotojen avulla rahoitettavien muiden tukitoimenpiteiden hallinnointiin (ks. kaavio 6). KAAVIO 6 EDUSTUSTOJEN TAVANOMAISET TUKITOIMENPITEET +++++ TIFF +++++ Lähde: Komission asiakirjoihin perustuva Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi. 48. Edelleen jatkuva osallistuminen lukuisille eri aloille on vastoin vuonna 2007 annettuja "EU:n menettelysääntöjä täydentävyydestä ja työnjaosta kehitysyhteistyöpolitiikassa" [17]. Asiakirjassa kehotetaan EU-rahoittajia keskittämään aktiivinen osallistumisensa kumppanimaassa korkeintaan kolmelle alalle [18] ja järjestämään muut toimensa uudelleen esimerkiksi delegoiduin yhteistyö- ja kumppanuusjärjestelyin toisten rahoittajien kanssa. Menettelysäännöissä esitetään myös toimintakehys, jonka yhteydessä perustana käytetään yksittäisille aloille nimettyjen "johtavien rahoittajien" asiantuntemusta. Komissio laati toimintaohjeet [19], jotka muodostivat menettelysääntöjen perustan, ja se on pyrkinyt edistämään ohjeiden täytäntöönpanoa. Tältä osin on kuitenkin vielä paljon edistymisen varaa esimerkiksi laajemman yhteisen ohjelmatyön avulla. On selvää, että nykyisten henkilöstöresurssien hyödyntämistä parhaalla mahdollisella tavalla voidaan tukea siten, että komissio vähentää aloja, joilla se toimii aktiivisesti, ja tiivistää yhteistyötään muiden rahoittajien – erityisesti EU:n jäsenvaltioiden – kanssa. 49. Edustustoilla on suuria haasteita nykyisten vastuualueidensa täyttämisessä, ja hallinnoitavan tuen määrä kasvaa koko ajan, joten vastuualueiden lisähajauttamiselle ei ole juurikaan sijaa, vaikkakin komissio suhtautuu Accran toimintasuunnitelman perusteella lisähajauttamiseen periaatteessa myönteisesti. KOMISSION KESKUSYKSIKÖILLÄ ON EUROPEAIDIN MERKITTÄVÄSTÄ PANOKSESTA HUOLIMATTA VAIN VÄHÄISET MAHDOLLISUUDET TUKEA EDUSTUSTOJA LAADUN PARANTAMISESSA 50. Hajautettuun hallinnointijärjestelmään kuuluu keskeisenä piirteenä se, että EuropeAidin on tarjottava edustustoille asiantuntemusta, jotta edustustot voivat huolehtia niille kuuluvista vastuualueista. EuropeAidin panos on tältä osin ollut merkittävä. Se on esimerkiksi perustanut toimien laadusta vastaavan linjan; tukea antavat myös EuropeAidin maantieelliset linjat. Ehdotetut tukitoimenpiteet käydään läpi määrittely- ja laadintavaiheiden lopussa laatutukiryhmään perustuvan mekanismin avulla; ryhmät toimivat eri alueista vastaavien maantieteellisten linjajohtajien johdolla, ja niihin osallistuvat sekä maantieteelliset yksiköt että toimien laadusta vastaava linja. 51. Henkilöstön suuren vaihtuvuuden takia EuropeAidilla on kuitenkin mittavia vaikeuksia saada kokoon asiantuntemus, jonka avulla se voisi huolehtia asianmukaisesti tehtävästään keskustukitoimintona. Suuri vaihtuvuus johtuu siitä, että noin 40 prosenttia EuropeAidin henkilöstöstä on sopimussuhteisia toimihenkilöitä [20], jotka kaikki työskentelevät henkilöstösääntöjen mukaisesti enintään kolmivuotisella työsopimuksella, jota ei voida uusia. Itse asiassa useat henkilöstön jäsenet lähtevät EuropeAidin palveluksesta ennen kolmivuotisjakson päättymistä, koska joutuvat etsimään uuden työpaikan. Henkilöstön suuri vaihtuvuus ei luo vakaata perustaa vahvalle keskustukitoiminnolle, minkä lisäksi se heikentää sekä institutionaalista muistia että toimien tehoa. KAAVIO 7 TOIMIEN LAADUSTA VASTAAVAN EUROPEAIDIN LINJAN AIHEKOHTAISET TUKIYKSIKÖT +++++ TIFF +++++ Lähde: Komission asiakirjoihin perustuva Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi. 52. Toimien laadusta vastaavassa linjassa toimii kuusi temaattista yksikköä, joiden vastuulle on jaettu yli 20 eri alaa (ks. kaavio 7). Alojen laaja kirjo ei kuvasta kehityspolitiikkaa koskevaa eurooppalaista konsensusta siitä, että komission olisi keskityttävä pienempään määrään aloja suhteelliseen etuun perustuvan analyysin mukaisesti. Kutakin alaa koskevaa tukea varten on tavallisesti ainoastaan kahdesta kuuteen henkilöstön jäsentä, jotka antavat tukea 111 EU:n edustustolle eri puolilla maailmaa. Tämä tarkoittaa, että linjalla on vain vähäiset mahdollisuudet osallistua viralliseen laadunvarmistusta koskevaan tarkistusmekanismiin tai edustustojen erityisten pyyntöjen perusteella annettavaan tapauskohtaiseen lisätukeen. Edustustoihin suuntautuviin virkamatkoihin liittyvien määrärahojen vähäisyys rajoittaa entisestään linjan mahdollisuuksia toteuttaa tehtäväänsä. 53. EuropeAid on pyrkinyt tehokkaasti tukemaan edustustoja myös kehittämällä useita hyödyllisiä ohjeita, käsikirjoja sekä muuta materiaalia. Keskeinen ala, joka on jäänyt vaille riittävää ohjeistusta, on toimintalinjoja koskeva vuoropuhelu. Näin on siitä huolimatta, että toimintalinjoja koskeva vuoropuhelu on keskeinen keino tuen tulosten parantamiseen ja että hajauttamisen keskeisen edun muodostavat sen komissiolle tarjoamat mahdollisuudet toimintalinjoja koskevan vuoropuhelun laajentamiseen.Tämä oli tilanne erityisesti suoraa talousarviotukea koskevien komission suuntaviivojen tapauksessa siitä huolimatta, että talousarviotuki tarjoaa erityiset mahdollisuudet toimintalinjoja koskevaan vuoropuheluun. Komission vuonna 2004 antamissa hankkeen elinkaaren hallintajärjestelmää koskevissa suuntaviivoissa ei juurikaan käsitellä roolia, joka toimintalinjoja koskevalla vuoropuhelulla voisi olla myös hanketoimenpiteiden yhteydessä. Myös eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä (ENPI) koskevassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tuotiin esille, että kumppanuusmaiden kanssa käytävää jäsenneltyä vuoropuhelua varten ei ole annettu ohjeistusta [21]. TUEN LAATUUN JA VARAINHOITOON SOVELLETTAVAA SEURANTAA, RAPORTOINTIA JA ARVIOINTIA EI OLE VIELÄ VIETY RIITTÄVÄN PITKÄLLE 54. Hajauttaminen johti siihen, että vastuu yksittäisten ohjelmien ja hankkeiden teknisestä ja taloudellisesta seurannasta siirtyi edustustoille. Kuten jo aiemmin tuotiin esille (ks. kohta 29), kohdemaissa toimivat operatiiviset ja taloudelliset osastot ovat lisänneet huomattavasti komission mahdollisuuksia seurantaan etenkin hankkeisiin kohdistettavien tarkastuskäyntien muodossa; käyntien tavoitteena on parantaa tukitoimenpiteiden laatua sekä varainhoitoa. Komission keskusyksiköt kantavat edelleen vastuun tuen toimittamisen yleisestä seurannasta, joten on ensiarvoisen tärkeää, että käytössä on vaikuttava järjestelmä, jonka avulla edustustot raportoivat toimistaan EuropeAidille. Myös tukitoimenpiteiden päättymisen jälkeen suoritettavat arvioinnit tarjoavat sekä keskusyksiköille että edustustoille tärkeää tietoa tukitoimenpiteiden laadusta. 55. Käytännössä edustustot eivät ole hyödyntäneet täysimääräisesti hajauttamisen tarjoamia lisämahdollisuuksia paikan päällä tapahtuvaan hankkeiden ja ohjelmien teknisen ja taloudellisen toteutuksen seurantaan. Tilintarkastustuomioistuimen edustustoihin tekemät tarkastuskäynnit osoittivat, että seurantakäyntejä ei suoriteta systemaattisesti vaan pikemminkin satunnaisesti käytettävissä olevan ajan ja määrärahojen mukaan. Sekä operatiivisista että taloudellisista toimista vastaava henkilöstö asettaa sopimuksiin ja maksuihin liittyvän dokumentaation käsittelyn usein etusijalle, ja tällöin seurantakäynnit jätetään väliin. Tätä suuntausta pahentaa se, että edustustot eivät ole laatineet strategisia seurantasuunnitelmia varmistaakseen, että hankkeisiin kohdistetaan säännöllisiä seurantakäyntejä. 56. Komissio seuraa tuen laatua tulosten kannalta paikan päällä lähinnä tulospainotteisen seurantajärjestelmän avulla. Tulospainotteisen seurantajärjestelmän yhteydessä hyödynnetään ulkopuolisia konsultteja, jotka tekevät kumppanuusmaihin lyhyitä hankkeiden seurantakäyntejä ja raportoivat asianomaisista hankkeista vastaavalle edustustojen henkilöstölle. Komissio ei ole ottanut käyttöön järjestelmää, jonka yhteydessä sen oma henkilöstö tekisi hankkeiden seurantakäyntejä ennen niiden täytäntöönpanoa ja täytäntöönpanon päätyttyä ja laatisi jäsenneltyjä, mitattavissa oleviin tuloksiin painottuvia raportteja. Näin on siitä huolimatta, että komissio korostaa, kuinka tärkeää on, että sen henkilöstöllä on tulospainotteinen lähestymistapa, ja vaikka edustustojen henkilöstöllä on paras tietämys tukitoimenpiteistä ja asianomaisten maiden olosuhteista. 57. Varainhoidon paikan päällä tapahtuvan seurannan osalta tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa on säännöllisesti tuotu esille varainhoitoon liittyviä puutteita sekä niistä seuraavia laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevia virheitä täytäntöönpanosta vastaavissa organisaatioissa. Kertomuksissa on viitattu myös töiden valvonnasta vastaavien tahojen suorittaman infrastruktuurihankkeiden valvonnan puutteisiin. Molemmissa tapauksissa varsinkin talousasioista vastaavan edustustojen henkilöstön vähäiset seurantakäynnit merkitsevät, että varainhoitoa ei valvota riittävästi ja että puutteiden tai virheiden korjaamiseen tähtäävät toimet viivästyvät tai jäävät kokonaan puuttumaan. 58. Tässä tarkastuksessa sekä tilintarkastustuomioistuimen aiemmin EKR:n alueelliseen yhteistyöhön kohdistamassa tarkastuksessa havaittiin erityisiä puutteita edustustojen paikan päällä toteuttamassa, alakohtaisten hankkeiden (ks. kohta 46) ja alueellisten hankkeiden teknisessä ja taloudellisessa seurannassa [22]. Tämä kuvastaa vaikeuksia, joita edustustoilla on henkilöstöpulansa vuoksi kaikkien ensisijaisten tavoitteiden saavuttamisessa. Alueellisen yhteistyön tapauksessa tilanne kuvastaa myös sitä, että vastuualueita ei ole jaettu riittävän selkeästi edustustojen kesken. 59. Pääasiallinen raportointiväline, jota komissio käyttää edustustojen ja EuropeAidin välillä tapahtuvaan raportointiin, on unionin ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskeva seurantakertomus, joka edustustojen on laadittava puolen vuoden välein. Raporttien laatiminen vie edustustoilta huomattavasti aikaa. Raporteissa kuitenkin käydään laaja-alaisesti läpi toteutetut toimet ja täytäntöönpanossa ilmenneet ongelmat. Annettavat tiedot ovat kuitenkin osittain päällekkäisiä CRIS-järjestelmästä saatavien tietojen kanssa. Raporteissa ei juurikaan eritellä tuen avulla saavutettuja varsinaisia tuloksia esimerkiksi edustuston suorittaman oman arvioinnin perusteella tai raportoimalla tukitoimenpiteiden päättymisen jälkeen suoritettujen arviointien tuloksista. Raporteissa ei myöskään käsitellä riittävästi varainhoitoon liittyviä kysymyksiä, joista edustustojen päälliköt ovat vastuussa edelleenvaltuutettuina tulojen ja menojen hyväksyjinä. 60. Tuen arvioinnista vastaavan komission keskusyksikön (ks. kohta 27) suorittamat arvioinnit ovat edustustojen saatavilla EuropeAidin verkkosivuston kautta. Komission keskusyksiköt eivät kuitenkaan hyödynnä systemaattisesti havaintoja, jotka perustuvat näihin edustustojen teettämiin arviointeihin, koska arviointien säilyttämistä ja analysointia varten ei ole olemassa keskustietokantaa. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET YLEISET PÄÄTELMÄT 61. Hajauttaminen on vaikuttanut tuen toimittamisen parantumiseen; se on muodostanut keskeisen osan viimeisen vuosikymmenen aikana tapahtunutta komission laajempaa unionin ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnointiuudistusta. Kaikkein ilmeisimmät parannukset liittyvät tuen toimittamisen nopeutumiseen ja varainhoitomenettelyiden selkiytymiseen. Jotkin indikaattorit osoittavat parannusta myös tuen laadussa, joskin komission tuen laadun mittaamiseen soveltama järjestelmä ei ole vielä riittävän kehittynyt varmojen päätelmien tekoa silmällä pitäen. 62. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin niin ikään, että hajautetun hallinnointijärjestelmän toimintaan liittyvät lukuisat puutteet estävät hajauttamisen kaikkien mahdollisten etujen täysimääräisen toteutumisen. Edustustoilla on edessään useita haasteita niiden pyrkiessä kohdentamaan ja käyttämään olemassaolevia resursseja parhaalla mahdollisella tavalla. Samanaikaisesti EuropeAidilla on huomattavista pyrkimyksistään huolimatta vaikeuksia toimittaa edustustoille riittävästi tukea tukitoimenpiteiden korkealaatuisuuden varmistamiseksi. Komissio ei ole hyödyntänyt täysimääräisesti hajauttamisen luomia mahdollisuuksia tuen parantamiseen kohdemaissa käytävän vuoropuhelun ja paikan päällä suoritettavan seurannan avulla. 63. Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisesta seuraava EuropeAidin uudelleenjärjestely tarjoaa komissiolle mahdollisuuden puuttua tässä kertomuksessa esiin tuotuihin kysymyksiin. ERITYISPÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 64. Komissio on pystynyt sitomaan ja maksamaan enemmän tukea hajauttamisen myötä. Näin komissio on välttänyt riskin, että suuremmat tukimäärät johtaisivat käyttämättä jääneestä rahoituksesta muodustuviin kertymiin. Komission suorittaman maksun ja tuen varsinaisen täytäntöönpanon välillä voi kuitenkin kulua melko pitkä aika; komissio ei ole ottanut tätä kysymystä riittävän hyvin huomioon nykyisten indikaattoreidensa yhteydessä. SUOSITUS NRO 1 Komission pitäisi täydentää tuen toimittamisen nopeutta kuvaavaa, talousarvion toteuttamista koskevaa indikaattoria muilla indikaattoreilla, jotta se voisi paremmin arvioida tuen täytäntöönpanon todellista nopeutta. 65. Komissio on jo pyrkinyt tehokkaasti parantamaan tuen laatua, ja jotkin indikaattorit osoittavat tulosten parantuneen. Komission laadun mittaamiseen käyttämät järjestelmät eivät kuitenkaan ole kovin vankkoja, ja komissio luottaa tältä osin liiaksi ulkoiseen tulospainotteiseen seurantajärjestelmäänsä. Edustustot eivät itse arvioi tukitoimenpiteidensä vaikuttavuutta, eikä edustustojen teettämiä arviointeja hyödynnetä riittävästi tähän tarkoitukseen. SUOSITUS NRO 2 Komission pitäisi pyrkiä parantamaan järjestelmäänsä, jonka avulla se mittaa unionin ulkopuolelle suunnattavan tuen laatua: a) edustustojen olisi arvioitava kaikkien päätökseen saatettujen tukitoimenpiteiden vaikuttavuutta b) komission teettämien riippumattomien arviointien yhteydessä olisi suoritettava määrällisiä arviointeja, jotta tukitoimenpiteiden vaikuttavuus kyettäisiin määrittämään tarkemmin. 66. EuropeAid on edistynyt huomattavasti varainhoitomenettelyiden selkiyttämisessä, joskin joitakin puutteita on yhä havaittavissa. EuropeAid on toteuttanut vuodesta 2008 alkaen kattavaa valvontastrategiaa, jota se yhä kehittää valvonnan kustannusten ja hyödyn jatkuvan analysoinnin avulla. SUOSITUS NRO 3 Komission pitäisi seurata tiiviisti uuden valvontastrategiansa täytäntöönpanoa sekä EuropeAidin että edustustojen tasolla, jotta valvonnan kustannusten ja hyödyn arviointia varten saataisiin luotettavia ja kattavia tietoja. 67. Komissiolla on edessään joukko haasteita sen pyrkiessä varmistamaan, että nykyiset henkilöstöresurssit suunnataan ja niitä hyödynnetään edustustoissa parhaalla mahdollisella tavalla henkilöstön määrään sovellettavan nollakasvun periaatteen vallitessa. Haasteisiin lukeutuu esimerkiksi hallinnossa ja muissa tehtävissä työskentelevän henkilöstön määrän tasapainottaminen, avoimien sopimussuhteisten toimihenkilöiden toimien suuri määrä sekä se, että komission henkilöstön on hankittava pätevyys uusien tukimuotojen hallinnointiin. Komissio on pyrkinyt parantamaan koordinointia muiden rahoittajien kanssa, mutta yksittäisten edustustojen hallinnoimien tukimuotojen kirjo on yhä laaja, ja tilanne aiheuttaa lisäpaineita edustustojen resursseihin. SUOSITUS NRO 4 Komission pitäisi pyrkiä tukemaan EU:n edustustoja henkilöstöresursseihin liittyvien haasteiden edessä seuraavin tavoin: a) analysoimalla i) edustustojen työmäärää, jotta eri edustustojen henkilöstömäärien riittävyydestä saadaan selvyys ii) tuen hallinnoinnissa ja muissa tehtävissä työskentelevän edustustojen henkilöstön määrän välistä tasapainoa iii) edustustojen henkilöstön asiantuntemusta, jotta henkilöstöä suunnataan niihin edustustoihin, joissa heidän osaamistaan tarvitaan kipeimmin, ja jotta asiantuntemuksessa olevat, korjaamista edellyttävät puutteet voidaan havaita b) jatkamalla toimia, joiden tavoitteena on vähentää komission aktiivisten tukitoimien kattamien alojen määrää; tämä voi tapahtua tiivistämällä koordinointia EU:n jäsenvaltioiden kanssa c) hyödyntämällä laaja-alaisemmin jäsenvaltioiden asiantuntemusta kumppanuusmaissa. 68. EuropeAid on pyrkinyt tehokkaasti tukemaan edustustoja tukitoimenpiteiden laadun parantamisessa. EuropeAidin toimia kuitenkin hiertää se, että 40 prosenttia sen henkilöstöstä työskentelee kolmivuotisella työsopimuksella, jota ei voida uusia. Tilanne vaikeuttaa vakaan asiantuntijapohjan luomista ja ylläpitämistä, ja on merkki tehottomuudesta. EuropeAid on laatinut edustustoille suuren määrän ohjeita, mutta lisätuki on yhä tarpeen keskeiseen alaan – toimintalinjoja koskevaan vuoropuheluun – liittyen. SUOSITUS NRO 5 Edustustoille annettavan tuen tehostamista silmällä pitäen a) komission olisi pyrittävä vähentämään EuropeAidin henkilöstön suurta vaihtuvuutta b) EuropeAidin olisi parannettava toimintalinjoja koskevasta vuoropuhelusta annettavia ohjeita. 69. Edustustot eivät ole hyödyntäneet riittävän laajasti mahdollisuuksia, joita hajauttaminen tarjoaa tukitoimenpiteiden seurantakäynteihin, joiden tarkoituksena on parantaa tukitoimenpiteiden laatua sekä varainhoitoa ja tuloksia koskevaa raportointia. Edustustojen raportointi EuropeAidille on yleisesti ottaen painottunut liiaksi toteutettuihin toimiin ja raportointi on osittain päällekkäistä CRIS-järjestelmän sisältämien tietojen kanssa. Komission keskusyksiköt eivät hyödynnä riittävästi riippumattomia arviointeja, joita edustustot ovat teettäneet ulkopuolisilla tahoilla. SUOSITUS NRO 6 Komission olisi tehostettava hajautetun hallinnointijärjestelmän yhteydessä tapahtuvaa seurantaa, raportointia ja arviointia seuraavin tavoin: a) edellyttämällä, että edustustot suorittavat systemaattisesti teknisiä ja taloudellisia hankkeiden seurantakäyntejä kunkin edustuston seurantastrategian mukaisesti b) painottamalla sisäisen raportointijärjestelmän yhteydessä enemmän tukitoimenpiteiden avulla saavutettuja tuloksia c) varmistamalla Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisen yhteydessä, että uudet ehdotetut säännökset, joiden mukaan edustustojen päälliköt ovat valtuutettuina tulojen ja menojen hyväksyjinä tilivelvollisia, pannaan täytäntöön asianmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuimen jaosto III on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Jan KINŠTIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 1. helmikuuta 2011 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] EU:n yleisestä talousarviosta käytettiin 5371 miljoonaa euroa ja Euroopan kehitysrahastosta (EKR) 3069 miljoonaa euroa. [2] Erityiskertomus nro 10/2004 yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnoinnin hajauttamisesta komission lähetystöille (EUVL C 72, 22.3.2005). [3] Kehitysasioiden pääosasto on vastannut AKT-maille annettavan tuen ohjelmoinnista ja ulkosuhteiden pääosasto puolestaan muille maille suunnattavan tuen ohjelmoinnista. [4] Accran toimintasuunnitelma laadittiin Accrassa syyskuussa 2008 järjestetyssä kumppanuusmaiden ja rahoittajien välisessä kokouksessa; suunnitelma laadittiin osana tarkistusprosessia, joka koski vuonna 2005 avun tuloksellisuudesta annettuun Pariisin julistukseen perustuvien sitoumusten täytäntöönpanon edistymistä. [5] Sopimus Euroopan unionista, sellaisena kuin se on muutettuna Lissabonin sopimuksella, 27 artiklan 3 kohta. [6] Laajentumisasioiden pääosasto ei kuulunut tarkastukseen. [7] Erityiskertomus nro 10/2008 – Terveydenhuoltopalveluihin liittyvä EY:n kehitysyhteistyötuki Saharan eteläpuolisen Afrikan maille (kohdat 26 ja 27). [8] Vuonna 2008 noin 16 prosentin (300 miljoonaa euroa) osalta EKR:n tukea tehtiin sopimukset, joiden mukaan tuki sovittiin maksettavaksi tämän mekanismin avulla (ks. EuropeAid-yhteistyötoimiston vuotuinen toimintakertomus vuodelta 2008, liite 5). [9] Nämä viisi kriteeriä ovat vakiomuotoiset kehitysapuun sovellettavat kriteerit, joita OECD:n kehitysapukomitea (DAC) on suositellut. [10] On syytä panna merkille, että tulospainotteiseen seurantajärjestelmään sovellettavaa menetelmää muutettiin vuonna 2009 (ks. kohta 24 d). [11] Vuonna 2005 avun tuloksellisuudesta annetussa Pariisin julistuksessa määritettiin maiden omavastuullisuus, mukauttaminen, yhdenmukaistaminen, toiminnan tuloksellisuuden painottaminen ja keskinäinen vastuu; nämä viisi periaatetta muodostavat keskeiset avun tuloksellisuuteen vaikuttavat periaatteet. Julistuksen allekirjoitti yli sata rahoittajaa (esimerkiksi Euroopan komissio) ja kumppanuusmaata. [12] Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 11/2010 – Miten komissio on hallinnoinut suoraa talousarviotukea Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioissa sekä Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa?, kohta 83. [13] Edustustot teettävät ulkoisia tarkastuksia lähinnä hankkeiden lopussa ennen loppumaksujen suorittamista; tavoitteena on varmistaa hankemenojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus. [14] Yhtenäinen hallintotietojärjestelmä (Common RELEX Information System). [15] Vuonna 2001 edustustojen henkilöstömäärä oli noin 900, ja EuropeAidin henkilöstömäärä noin 1350. [16] Kehitysyhteistyön rahoitusvälineen avulla rahoitetaan viittä aihekohtaista ohjelmaa: valtioista riippumattomat toimijat ja paikallisviranomaiset, investointi ihmisiin, elintarviketurva, ympäristö ja luonnonvarojen kestävä hallinta sekä maahanmuutto- ja turvapaikkakysymykset. [17] EU:n menettelysäännöt täydentävyydestä ja työnjaosta kehitysyhteistyöpolitiikassa. Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätelmät 9558/07, Bryssel, 15.5.2007. [18] Asianomaisiin kolmeen alaan eivät sisälly suoran talousarviotuen ohjelmat. [19] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille – Kehitysyhteistyöpolitiikan työnjakoa koskevat EU:n menettelysäännöt, KOM(2007) 72 lopullinen, Bryssel, 28.2.2007. [20] Joillakin maantieteellisillä linjoilla osuus on peräti 50 prosenttia, toimien laadusta vastaavalla linjalla 35 prosenttia. Tämä on suhteessa koko komission tasolla vallitsevaan 15 prosentin osuuteen. [21] Erityiskertomus nro 13/2010 – Sovelletaanko eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä oikeansuuntaisesti Etelä-Kaukasiassa (Armenissa, Azerbaidžanissa ja Georgiassa)? [22] Erityiskertomus nro 18/2009 – Alueelliseen taloudelliseen yhdentymiseen suunnatun EKR:n tuen vaikuttavuus Itä- ja Länsi-Afrikassa, erityisesti laatikko 2. -------------------------------------------------- LIITE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN VIIMEAIKAISET KEHITYSAPUA KOSKEVAT TOIMINNANTARKASTUKSET (2007–2010) Erityiskertomus nro 6/2007 teknisen avun vaikuttavuudesta hallinnon kehittämisen yhteydessä. Erityiskertomus nro 6/2008 Euroopan komission antamasta kunnostusavusta hyökyaallon ja Mitch-pyörremyrskyn jälkeen. Erityiskertomus nro 9/2008 – EU-tuen vaikuttavuus vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla Valko-Venäjällä, Moldovassa ja Ukrainassa. Erityiskertomus nro 10/2008 – Terveydenhuoltopalveluihin liittyvä EY:n kehitysyhteistyötuki Saharan eteläpuolisen Afrikan maille. Erityiskertomus nro 4/2009 – Kuinka komissio hallinnoi valtioista riippumattomien toimijoiden osallistumista EY:n kehitysyhteistyöhön. Erityiskertomus nro 15/2009 – Yhdistyneiden Kansakuntien järjestöjen kautta täytäntöönpantu EU:n apu: päätöksenteko ja seuranta. Erityiskertomus nro 18/2009 – Alueelliseen taloudelliseen yhdentymiseen suunnatun EKR:n tuen vaikuttavuus Itä- ja Länsi-Afrikassa. Erityiskertomus nro 11/2010 – Miten komissio on hallinnoinut suoraa talousarviotukea Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioissa sekä Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa? Erityiskertomus nro 12/2010 – EU:n kehitysapu perusopetukseen Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja Etelä-Aasiassa. Erityiskertomus nro 13/2010 – Onnistuiko eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen käynnistäminen ja saavutetaanko välineen avulla tuloksia Etelä-Kaukasiassa (Armeniassa, Azerbaidžanissa ja Georgiassa)? --------------------------------------------------