FI    FI  
 EUROOPAN  
KOMISSIO 
Bryssel 25.2.2015  
COM(2015) 58 final 
  
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE 
Viides kertomus Länsi-Balkanin maiden viisumivapauden jälkiseurannasta komission 
8. marraskuuta 2010 antaman lausunnon mukaisesti 
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)  
 
2 KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE 
Viides kertomus Länsi-Balkanin maiden vi isumivapauden jälkiseurannasta komission 
8. marraskuuta 2010 antaman lausunnon mukaisesti 
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) 
  
1. JOHDANTO  
Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Mont enegron ja Serbian kansalaiset, joilla on 
biometrinen passi, ovat joulukuusta 2009 alk aen voineet matkustaa viisumitta EU:n 
jäsenvaltioihin (lukuun ottamatta Irlantia ja Yhdistynyttä kuni ngaskuntaa) asetuksen (EY) 
N:o 539/20011 mukaisesti. Albanian sekä Bosnia ja Hertsegovinan kansal aiset ovat voineet 
matkustaa viisumitta EU:n jäsenvaltioihi n joulukuusta 2010 alkaen. Viisumivapaus on 
edelleen merkittävimpiä saavutuksia näiden  maiden pyrkimyksissä yhdentyä Eurooppaan. 
Komissio korosti oikeus- ja sisäasioiden  neuvostolle 8. marraskuuta 2010 antamassaan 
lausunnossa, että kunkin Länsi-Balkanin maan on jatkettava viisumiasioita koskevassa 
etenemissuunnitelmassaan määriteltyjen toime npiteiden täytäntöönpanoa, jotta viisumivapaa 
matkustusjärjestelmä säilyy toimivana. Lausunnossa ilmoitettiin myös viisumivapauden jälkiseurantamekanismista, jonka avulla on tar koitus arvioida niiden uudistusten kestävyyttä, 
joilla pyritään ylläpitämään viisumivapaan matkustusjärjestelmän toimintaa. 
Tämä seurantakertomus on järjestyksessään  viides, joka on julk aistu viisumipakon 
poistamisen (vuoden 2010) jälkeen
2. Kertomuksessa luodaan yleiskatsaus viisumivapauden 
jälkiseurantamekanismin kehitykseen, tarkastellaan viisumivapaan matkustusjärjestelmän toimintaa ja annetaan suosituksia uudistuksista, joilla pyritään estämään niiden ongelmien toistuminen, jotka ovat vaivanne et järjestelmää vuodesta 2010 asti. 
2. T
EHOSTETTU VIISUMIVAPAUDEN JÄLKISEURANTAMEKANISMI  
Komission ja Länsi-Balkanin maiden  välistä vuoropuhelua viisumivapaasta 
matkustusjärjestelmästä käydään vakautus- ja assosiaatioprosessin sekä lukuja 23 ja 24 
koskevien liittymisneuvottelujen yhteydessä. Komission virkamiehiä vi eraili Albaniassa 
huhtikuussa 2014, Bosnia ja Hertsegovinassa toukokuussa, heinäkuussa ja marraskuussa 
2014, entisessä Jugoslavian ta savallassa Makedoniassa ma rraskuussa 2013, Montenegrossa 
helmi-, maalis-, heinä- ja lokakuussa  2014 sekä Serbiassa helmikuussa 2014. EU:n 
jäsenvaltioiden asiantuntijoiden tuella he tarkastelivat viisumivapaaseen järjestelmään liittyvien uudistusten edistymistä ja laatua. Lisätietoja näistä uudistuksista on Euroopan 
komission vuoden 2014 laajentumispaketissa
3. 
Joulukuusta 2012 alkaen kukin Länsi-Balkanin viisumivapaa maa on toimittanut komissiolle 
säännöllisesti tilastoja EU:hun suuntautu vista muuttovirroista. Marraskuussa 2014 
viisumivapaat maat toimittivat selontekoja toimenpiteistä, joita ne ovat toteuttaneet EU:hun suuntautuvan laittoman maahanmuuton hillitsemiseksi. 
                                                            
1 Neuvoston asetus (EY) N:o 539/2001. 
2 Aiempien kertomusten viitetiedot ovat seuraavat: SEC(2011) 695, SEC(2011) 1570, COM(2012) 472, 
ja COM(2013) 836. 
3  COM(2014) 700. 
 
3 Frontex on tähän mennessä antanut Länsi-Ba lkanin riskianalyys iverkoston (WEBRAN) 
avustuksella 47 varoitusraporttia. Sen neljännesvuosittaisissa Länsi-Balkanin 
riskianalyyseissä esitetään tiivistetysti uusim mat kehityssuunnat rajavalvonnan ja kyseiseltä 
alueelta suuntautuvan laittoman maahanm uuton alalla. Lisäksi Europol ja Euroopan 
turvapaikka-asioiden tukivira sto (EASO) laativat kuukausitt ain raportteja turvapaikka-
asioiden kehityssuunnista ja  vuosittain raportin turvapaikka tilanteesta EU:ssa. Näissä 
raporteissa arvioidaan tarkasti Länsi-Balkan ilta suuntautuvan muuttoliikkeen kehityssuuntia 
sekä toimia, joita EU:n jäsenvaltiot ja  viisumivapaat maat ovat toteuttaneet 
turvapaikkajärjestelmien väärinkäytön estämiseksi. 
3. VIISUMIVAPAAN MATKUSTUSJÄRJESTELMÄN TOIMINTA VUONNA 2013  JA VUODEN 
2014  ENSIMMÄISTEN YHDEKSÄN KUUKAUDEN AIKANA  
3.1. Yleiskatsaus kehitykseen 
Länsi-Balkanin viiden viisumivapaan maan kansalaisten turvapaikkahakemusten määrä on 
kasvanut tasaiseen tahtiin EU:ssa ja Schenge niin assosioituneissa maissa sen jälkeen, kun 
viisumivapaus myönnettiin (vuonna 2009). Vuonna 2013 jätettiin ennätykselliset 53 705 hakemusta (kuva 1)
4. Vuoden 2014 ensimmäisten yhdeksän  kuukauden aikana hakemuksia 
jätettiin 40 prosenttia enemmä n kuin vastaavaan aikaan vuonna 2013, mikä viittaa siihen, että 
vuodesta 2014 tulee uusi ennätysvuosi. 
Myös Länsi-Balkanin viisumivapaiden maiden kansalaisten osuus  kaikista 
turvapaikanhakijoista EU:ssa ja Schengeniin assosioituneissa maissa on kasvanut sen jälkeen, kun viisumivapaus myönnettiin: se oli ennä tykselliset 11,4 prosenttia vuoden 2012 
ensimmäisten yhdeksän kuukauden aikana ja 10 ,7 prosenttia vastaav aan aikaan vuonna 2014 
(kuva 2)
5. 
Länsi-Balkanin maista suuntautuvasta turvapaikanhakija-aallosta on tullut ympärivuotinen 
ilmiö , jonka (lokakuusta alkavien) talvihuippujen  2013 ja 2014 välillä on ollut pienempiä 
huippuja tammi-, maalis- ja heinäkuussa 2014 ( kuva 3). Turvapaikkahakemusten määrä pysyi 
korkeana myös näiden huippujen välillä : vuoden 2014 ensimmäisten yhdeksän kuukauden 
aikana se oli 87 prosenttia vuode n 2013 hakemusten kokonaismäärästä. 
Myös toistuvien hakemusten  (useampia hakemuksia kuin yksi) osuus on kasvanut vuoden 
2013 alusta. Syyskuussa 2014 niiden osuus oli 37 prosenttia kaikis ta hakemuksista, mikä on 
uusi ennätys (kuva 3). Tämä tarkoittaa sitä, et tä kyseisen kuun aikana lähes neljä kymmenestä 
länsibalkanilaisesta hakijasta oli jo jä ttänyt yhden turvapaikkahakemuksen EU:ssa. 
Länsi-Balkanin viisumivapaiden maiden kansal aisten turvapaikkahake muksista suurin osa 
jätetään edelleenkin Saksassa  (kuva 4)6: Saksan osuus on kasvanut 12 prosentista (vuosi 
2009) 75 prosenttiin (vuoden 2014 ensimmäiset yhdeksän kuukautta). Tämän kehityksen 
vuoksi Saksa hyväksyi syyskuussa 2014 uuden lain, jo lla Serbia, entinen Jugoslavian tasavalta 
Makedonia sekä Bosnia ja Hertsegovina lisä ttiin turvallisten alkuperämaiden luetteloon7. On 
vielä liian aikaista arvioida tämän to imenpiteen vaikutuksia. Lokakuussa 2014 
turvapaikkahakemusten määrä kasvoi Saksassa kaikkien  Länsi-Balkanin viisumivapaiden 
maiden kansalaisten osalta, mikä ennakoi uutta talvihuippua. Sen sijaan  Ruotsissa hakemusten 
määrä on pysynyt samana. Saksan turvapaikk asääntöjen uudistaminen saattaa ajan myötä 
johtaa turvapaikanhakijavirtojen huomatta vaan uudelleenjakoon kaikkialla EU:ssa. 
                                                            
4 Lähde: Eurostat 
5 Lähde: Eurostat 
6 Lähde: Eurostat 
7 Gesetz zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten und zur Erleichterung des 
Arbeitsmarktzugangs für Asylbewerber und geduldete Ausländer , 5. marraskuuta 2014. 
 
4 Serbian kansalaiset  ovat edelleen suurin Länsi-Balkanin viisumivapaista maista tuleva 
turvapaikanhakijaryhmä EU:ssa ja Schengeniin assosioituneissa maissa (42 prosenttia vuonna 
2013), vaikka heidän alueelline n osuutensa onkin kut istunut viisumivapauden myöntämisen 
jälkeen (kuva 5). Entisen Jugoslavian tasavallan  Makedonian ja Albanian kansalaisten osuus 
Länsi-Balkanilta tulevista turvapaika nhakijoista oli 21 prosenttia vuonna 2013. 
Viisumivapauden myöntämisestä lähtien Albani an osuus on ollut tasaisessa nousussa, kun 
taas entisen Jugoslavian tasa vallan Makedonian osuus on ollut laskussa. Bosnia ja 
Hertsegovinan kansalaisten osuus Länsi-Ba lkanilta tulevista turvapaikanhakijoista - oli 
14 prosenttia vuonna 2013. Heidän osuutensa on kasvanut viisumivapauden myöntämisestä 
lähtien. Montenegron osuus oli 2 prosentt ia vuonna 2013 eli edel leen hyvin pieni. 
Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kansalaiset  olivat viidellä hakijalla tuhatta 
asukasta kohti suhteellise sti ottaen kaikkein halukkaimpia hakemaan turvapaikkaa EU:sta ja 
Schengeniin assosioituneista maista vuonna 2013 ( kuvio 6). Albania oli tois ella tilalla (neljä 
hakijaa tuhatta asukasta kohti) , Serbia kolmannella (kolme hakijaa tuhatta asukasta kohti), 
Bosnia ja Hertsegovina neljännellä (kaksi ha kijaa tuhatta asukasta kohti) ja Montenegro 
viidennellä (yksi hakija  tuhatta asukasta kohti). 
Lähtö- ja kohdemaiden välinen  maantieteellinen yhteys  painottuu aiempaa enemmän 
Saksaan (kuva 7). Aiemmin valtaosa Serbian, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian 
sekä Bosnia ja Hertsegovinan kansalaisista haki turvapaikkaa Saksasta, kun taas useimmat 
Albanian kansalaiset jättivät hakemuks ensa Ranskaan, Ruotsiin, Yhdistyneeseen 
kuningaskuntaan tai Belgiaan ja Montenegro n kansalaiset Ranskaan, Luxemburgiin tai 
Ruotsiin. Vuonna 2014 Saksa oli kaikkien  Länsi-Balkanin maista tulevien 
turvapaikanhakijoiden suosikkikohdemaa. 
Hyväksyttyjen turvapai kkahakemusten määrä8 laski edelleen EU:ssa ja Schengeniin 
assosioituneissa maissa kaikkien Länsi-Balkanin  viisumivapaiden maiden kansalaisten osalta. 
Tämä osoittaa, että valtaosa hakemuksista oli perusteettomia ( kuva 8). Vielä vuonna 2013 
kyseisten viiden viisumivapaan  maan välillä oli jonkin verran vaihtelua. Hyväksyttyjen 
hakemusten osuus laski Montenegron kansalaisten  osalta 3,7 prosenttii n, Serbian kansalaisten 
osalta 2,7 prosenttiin ja entisen  Jugoslavian tasavallan Makedonian  kansalaisten osalta yhteen 
prosenttiin. Samalla 8,1 prosenttia albani alaisista hakijoista ja 5,9 prosenttia 
bosniahertsegovinalaisista hak ijoista sai kansainvä listä suojelua EU: ssa ja Schengeniin 
assosioituneissa maissa. Tämä viittaa siihen, että  katsottiin, että hieman muita suurempi osuus 
näistä kahdesta maasta tulevista hakijois ta tarvitsee kansainvälistä suojelua. 
Frontexin mukaan perusteettomien turvapaikkahak emusten ja palautusten suhde  pysyi 
viime vuonna lähellä arvoa 4:1 niis sä viidessä jäsenvaltiossa ja Schengeniin assosioituneessa 
maassa, joihin on kohdistunut eniten vaikutuksia9. Tämä osoittaa, että  jäsenvaltioilla on 
edelleen vaikeuksia palauttaa henkilöitä, joiden ei katsota tarvitsevan kansainvälistä suojelua. 
Hakijoiden palauttamismenetelmät ovat erila iset suosituimmissa kohdemaissa: Saksa ja 
Sveitsi palauttivat suurimman os an hakijoista pakkoon perustuva lla menettelyllä (Saksa ei 
kuitenkaan pane pakkomenettely jä täytäntöön talvikuukausina) , kun taas Belgia, Luxemburg 
ja Ruotsi sovelsivat vapaaehtoisuuteen perustuvaa menetelmää. 
Vuotta 2014 koskevassa Länsi-Balkanin vuotuisessa  riskianalyysissaan Frontex yksilöi kaksi 
maahanmuuttoriskiä , jotka liittyvät siirtymiseen Läns i-Balkanin maista EU:hun: niiden 
laittomien maahanmuuttajien to issijainen siirtyminen, jotk a tulevat EU:hun laittomasti 
Kreikan ja Turkin väliseltä rajalta ja kulkeva t Länsi-Balkanin maiden kautta, sekä Länsi-
                                                            
8 Hyväksyttyjen turvapaikkahakemusten osuus on myönteisten päätösten (pakolaisasema, toissijainen 
suojelu tai humanitaariset syyt) osuus kaikista ensimmäisen käsittelyasteen päätöksistä. 
9 Frontex, Post-Visa Liberalisation Monitoring Mechanism , raportti nro 46. 
 
5 Balkanin maiden kansalaisten harjoittama viisumivapaata matkustusjärjestelmää koskevan 
EU-säännöstön väärinkäyttö. Ensiksi mainitt u riski ilmeni pääasiassa laittomina 
rajanylityksinä ns. vihreillä rajoilla (raja nylityspaikkojen välisill ä rajaosuuksilla) Länsi-
Balkanin maiden välillä sekä Länsi-Balkanin  ja EU:n välisillä rajoilla. Jälkimmäinen 
puolestaan ilmeni Länsi-Balkanin maiden kansal aisten harjoittamana turvapaikkajärjestelmän 
väärinkäyttönä, laittomana oleskeluna jäsenvaltioissa ja asiakirjarikoksina10. 
Frontexin mukaan vuonna 2013 laittomat rajanylitykset  kasvoivat 27 prosenttia ns. vihreillä 
rajoilla Länsi-Balkanin maiden välillä sekä Läns i-Balkanin ja EU:n välisillä rajoilla. Noin 
40 000 laittomasta rajanylityksestä 22 000 koski Länsi-Balkanin kautta kulkevia Euroopan 
ulkopuolelta tulevia siirtolaisia ja 18 000 Läns i-Balkanin kansalaisia, myös kosovolaisia.* 
Puolet kaikista tapauksista hava ittiin Serbian ja Unkarin välis ellä rajalla, pääasiassa vuoden 
2013 alkupuoliskolla. Tämä johtuu todennäköisesti  siitä, ettei Unka ri enää vuoden 2013 
alkupuoliskolla ottanut turvapaikanhakijoita sä ilöön. Tämän seurauksena kolmansien maiden 
kansalaisten (mukaan lukien Länsi-Balkanin maid en kansalaiset) laittomien rajanylitysten ja 
turvapaikkahakemusten määrä kasvoi poikkeuksellisesti. 
Frontexin mukaan Länsi-Balkanin kansalaisten laittomat oleskelut  lisääntyivät EU:ssa 
vuosina 2012–2013 viidellä prosentilla 38 3 00 laittomaan oleskeluun. Viime vuonna 
11 prosentissa kaikista havaituista laittomista oleskeluista EU:ssa oli kyse Länsi-Balkanin 
maiden kansalaisista (myös kosovolaisista) . Vuonna 2012 tämä osuus oli 10 prosenttia. 
Albanian vastaava osuus oli 42 prosenttia, Serb ian 25 prosenttia ja  Kosovon 16 prosenttia 
vuonna 2013. Yli puolet kaikista tapauksista raporto itiin Kreikassa, Saks assa, Ranskassa ja 
Unkarissa. 
Lisäksi Frontexin mukaan asiakirjarikokset  lisääntyivät EU:ssa 18 prosenttia vuonna 2013. 
Vaikka havaittuja tapauksia oli 14 prosenttia  vähemmän vuonna 2013, albaanit olivat edelleen 
suurin ryhmä niistä kolmansien maiden kans alaisista, jotka yrittivät päästä EU:hun 
väärennetyin tai väärin asia kirjoin. Tällaisia asiakirjoja käyttävistä Länsi-Balkanin 
kansalaisista albaanien osuus oli 85 prosenttia , toiseksi suurin ry hmä oli serbialaiset 
(8 prosenttia) ja kolmanneksi suurin kosovolaiset (4 prosenttia). Albaanit käyttivät useimmiten kreikkalaisia ja italiala isia henkilöllisyysasiakirjoja.  
3.2. Turvapaikkajärjestelmien väärinkäytön t yöntötekijät ja toimenpiteet ongelman 
ratkaisemiseksi 
Länsi-Balkanilta tulevien turvapaikanhakijavirtojen yleisimmät työntötekijät  ovat edelleen 
seuraavat: köyhyys, työttömyys, syrjintä, tervey denhuollon, sosiaalietuuksien ja koulutuksen 
saantiin liittyvät vaikeudet sekä al baanien tapauksessa myös verikosto
11. Näiden ongelmien 
ratkaisemiseksi komissio suositteli viime vuonna, että viisumivapaat maat lisäävät kohdennettua tukea vähemmistöryhmille, erityisesti  romaneille, tehostavat operatiivista 
yhteistyötä ja tietojenvaihtoa naapurimaiden, EU:n jäsenvaltioi den ja asiaankuuluvien EU:n 
virastojen kanssa, tutkivat laittoman muuttoliikkeen avustajien tapauksia ja asettavat tällaiset henkilöt syytteeseen, tehostavat rajatarkastuksia  noudattaen kansalaisten perusoikeuksia sekä 
järjestävät tiedotuskampanjoita viisumivapaasta matkustusjärjestelmästä. Länsi-Balkanin maat ovat toteuttaneet toimia näillä aloilla seuraavasti: 
                                                            
10 Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis, 2014.  
* Tämä nimitys ei vaikuta Kosovon asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston 
päätöslauselman 1244/1999 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta 
antaman lausunnon mukainen. 
11 Näitä kysymyksiä käsitellään yksityiskohtaises ti EASO:n vuonna 2013 julkaisemassa asiakirjassa 
Asylum Applicants from the Western Balkans . Albaniassa verikosto on hyvin harvinainen, mutta tällä 
ilmiöllä pyritään edelleen pe rustelemaan turvapaikkahakemus. 
 
6 – Albania  on järjestänyt edelleen kampanjoita, jo illa kansalaisille tiedotetaan heidän 
oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan viis umivapautta koskevassa järjestelmässä. Se 
on myös parantanut huomattavasti romanien tukiohjelmaansa, tehostanut maastapoistumistarkastuksia ja tutkinut  laittoman muuttoliikkeen avustajien 
tapauksia. Albania on ottanut käyttöön tiukemman lainsäädännön, joka sallii 
kansalaisten muuttaa nimeään vain kerran ja kieltää nimenmuutoksen niiltä, jotka 
ovat rikkoneet muuttoliikelainsäädäntöä. Frontexin mukaan tämä on vähentänyt hakemusten määrää lähes 600 hakemuksesta kuukaudessa (tammikuu 2013) noin 35 hakemukseen kuukaudessa (joulukuu 2013)
12; 
Bosnia ja Hertsegovina  on toteuttanut useita mediakam panjoita, joilla  kansalaisille 
tiedotetaan heidän oike uksistaan ja velvollisuuks istaan viisumivapaassa 
matkustusjärjestelmässä. Niitä on toteut ettu myös kylissä, joiden asukkaista 
huomattavan moni on matkustanut EU:hun jättääkseen turvapaikkahakemuksen. 
Bosnia ja Hertsegovina on järjestänyt laitto man muuttoliikkeen avustajia käsitteleviä 
kokouksia suosituimpien kohdemaiden, mukaan lukien Saksa ja R uotsi, edustajien 
kanssa, estänyt 22:n Monteneg roon rajoittuvan luvattoman  rajanylityspaikan käytön 
ja hyväksynyt toimintasuunnitelman roma nien integroimiseksi keskipitkällä 
aikavälillä. Lisäksi se on hyväksynyt romanistrategian yhteydessä kaksi 
toimintasuunnitelmaa, joista toinen liitt yy romanien koulutustar peisiin ja toinen 
työllistymiseen, asumiseen ja terve ydenhuoltoon, sekä pyrkinyt tehokkaammin 
vastaamaan romanien asumistarpeisiin;  
– Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia  on parantanut romaniyhteisön 
integrointia koulutuksen, väestörekister issä kirjoillaolon, työllisyyden ja 
terveydenhuollon alalla. Se on myös avannut  yhteisiä lainval vontakeskuksia Serbian 
ja Kosovon kanssa ja järjestänyt tässä yht eydessä yhteisiä partioita. Lisäksi se on 
tehostanut yhteistyötä Frontex in kanssa, ryhtynyt jaka maan tietoja Europolin 
SIENA-foorumin kautta ja asettanut syytt eeseen laittoman muuttoliikkeen avustajia. 
Frontexin mukaan entinen Jugoslavia n tasavalta Makedonia on tiukentanut 
rajatarkastuksia huomattava sti. Tämä näkyy siinä, että vuonna 2013 kielteisiä 
maastapoistumispäätöksiä tehtiin 41 prosenttia aiempaa enemmän13; 
Montenegro  on jatkanut tiukkaa rajava lvontaa, mukaan lukien 
maastapoistumistarkastukset naapuriva ltioiden kanssa, mukauttanut yhdennetyn 
rajaturvallisuuden strategiansa EU :n mallin mukaiseksi, soveltanut 
rikoslainsäädäntöään laittoman muuttoliikke en avustajiin (toteuttanut kaksi suurta 
poliisioperaatiota 27:ää henkilöä vastaan), allekirjoittanut operatiivisen sopimuksen Europolin kanssa, ryhtynyt tarjoamaan ap urahoja romaniopiskelijoille sekä lisännyt 
valmiuksiaan vastaanottaa turvapaikanhakijoita ja laittomia maahanmuuttajia.  
– Serbia  on tehostanut romanien tukiohje lmaansa, muun muassa työllisyyden, 
väestörekisterissä kirjoillaolon ja paikallishallinnon valtuuttamisen osalta sosiaalisen osallisuuden edistämiseksi. Se on jakanut ti edotusmateriaalia ja pe rustanut virallisen 
verkkosivuston, jolla kans alaisille tiedotetaan heidän oikeuksistaan ja 
velvollisuuksistaan viisumivapaassa järj estelmässä. Serbia on myös asettanut 
syytteeseen laittoman muuttoliikkeen avustaji a sekä parantanut tietojenvaihtoa niiden 
EU:n ja Schengeniin assosioituneiden ma iden kanssa, joihin on kohdistunut eniten 
vaikutuksia. Lisäksi Frontex korosti vuode n 2014 raportissaan, että Serbia on 
tehostanut rajatarkastuksiaan onnistuneesti
14. 
                                                            
12 Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis , 2014. 
13 Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis , 2014. 
14 Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis , 2014. 
 
7 3.3. Turvapaikkajärjestelmien väärinkäytön ve totekijät ja toimenpiteet ongelman 
ratkaisemiseksi 
Länsi-Balkanin maiden kansalaisten harjoitt aman turvapaikkajärjestelmien väärinkäytön 
tärkeimmät vetotekijät  olivat edelleen samat: vastaanottavassa valtiossa oleva 
maahanmuuttajien yhteisö,  turvapaikkamenettelyn ke sto, rahaetuuksien suuruus, 
mahdollisuudet kerjäämiseen tai laittomaan työnt ekoon sekä tieto siitä, miten todennäköisesti 
turvapaikkahakemukset on aiemmin hyväksytt y. Jäsenvaltiot ovat pyrkineet lieventämään 
näiden tekijöiden vaikutuksia muun muassa seuraavasti: 
– Unkari  tehosti rajatarkastuksia Serbian vastaisella rajalla vuonna 2013. Tämän 
tuloksena maahantulo kiellettiin 5 400 Serb ian kansalaiselta, mikä on 65 prosenttia 
enemmän kuin edellisvuonna. Lähes kolme neljäsosaa Unkarin maahantulonkielloista annettiin sallit un oleskeluajan ylittymisen, toimeentulon 
edellytysten täyttymättä j äämisen tai sen vuoksi, ettei henkilö kyennyt perustelemaan 
oleskelunsa tarkoitusta. Viime vuonna Serbian rajavirano maiset kielsivät 
maastapoistumisen yli 6 500:lta Serbian kansalaiselta, jotka eivät kyenneet perustelemaan oleskelunsa tarkoitusta EU: ssa. Kaiken kaikkiaan näiden kahden maan 
rajaviranomaiset estivät pääsyn Schengenin alueelle lähes viideltä matkustajalta 
tuhannesta, mikä on huomattavasti enemmä n kuin millään muulla EU:n ulkorajalla
15; 
– Saksa  tarkisti turvapaikkamenettelyään 29. syyskuuta 2014. Se lisäsi Bosnia ja 
Hertsegovinan, entisen Jugoslavian tasavall an Makedonian ja Serbian turvallisten 
alkuperämaiden luetteloon. Lainsäädäntöm uutoksella on todennäköisesti vaikutusta 
muuttoliikevirtojen jakautumiseen keskipit källä aikavälillä, koska valtaosa Länsi-
Balkanin maista tulevista turvapaikanhak ijoista halusi erit yisesti Saksaan vuonna 
2013. 
Useat jäsenvaltiot, mukaan lukien tärkeimmät  kohdemaat (paitsi Ruotsi), ovat antaneet 
kansallista lainsäädäntöä, jossa tietyt Läns i-Balkanin viisumivapaat maat määritellään 
turvallisiksi alkuperämaiksi  turvapaikkamenettelydi rektiivin mukaisesti: 
– Albaniaa , jonka kansalaisia haki turvapaikkaa vuonna 2013 pääasiassa Ranskasta, 
Yhdistyneestä kuningaskunnasta, Saksasta, Ruotsista ja Belgiasta, pidetään 
turvallisena alkuperämaana Itävallassa, Belgiassa, Ranskassa, Luxemburgissa ja 
Yhdistyneessä kuningaskunnassa; 
– Bosnia ja Hertsegovinaa , jonka kansalaisia haki turvapaikkaa vuonna 2013 
pääasiassa Saksasta, Ranskasta, Ruotsista ja Sveitsistä, pidetään turvallisena 
alkuperämaana Itävallassa, Belgiassa, Tšek issä, Saksassa, Ranskassa, Luxemburgissa 
ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa; 
– entistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa , jonka kansalaisia haki turvapaikkaa 
vuonna 2013 pääasiassa Saksasta, Belgiasta, Ruotsista ja Ranskasta, pidetään 
turvallisena alkuperämaana Itävallassa, Belgiassa, Tšek issä, Saksassa, Ranskassa, 
Luxemburgissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa; 
– Montenegroa , jonka kansalaisia haki turv apaikkaa vuonna 2013 pääasiassa 
Saksasta, Ranskasta, Luxemburgista ja  Ruotsista, pidetään turvallisena 
alkuperämaana Itävallassa, Belgiassa, Tšekissä, Ranskassa, Luxemburgissa, 
Slovakiassa ja Yhdist yneessä kuningaskunnassa;  
– Serbiaa , jonka kansalaisia haki turvapai kkaa vuonna 2013 pääasiassa Saksasta, 
Ruotsista, Belgiasta ja Ranskasta, pidetä än turvallisena alkupe rämaana Itävallassa, 
                                                            
15 Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis , 2014. 
 
8 Belgiassa, Tšekissä, Saksassa, Ranska ssa, Luxemburgissa ja Yhdistyneessä 
kuningaskunnassa.  
Turvallisen alkuperämaan käsitett ä olisi käytettävä niiden muid en toimenpiteiden yhteydessä, 
joilla pyritään vähentämään turvapaikkajärjes telmien väärinkäyttöä.  EASO on esittänyt 
tiivistetysti uudistukset, joilla on viime vuosina onnistuttu torjumaan tu rvapaikkajärjestelmien 
väärinkäyttöä heikentämättä  hakijoiden perusoikeuks ia. Näitä uudistuksia ovat 
– korkean tason vierailut asianomaisiin ma ihin ja tiedotuskampanjat yhteistyössä 
paikallisten kansalaisjärjestöjen ja hallinto elinten kanssa, jotta kansalaisille voidaan 
tiedottaa viisumivapaaseen matkustamiseen liittyvistä oikeuksista ja 
velvollisuuksista, käyttäen pa inettua ja sähköistä mediaa, 
– jatkuva operatiivinen yhte istyö asianomaisten maiden viranomaisten kanssa, 
– rahaetuuksien, kuten taskurahan ja paluut a varten myönnettävän taloudellisen tuen, 
pienentäminen, turvapaikkajärjestelmien väärinkäytön taloudellisten kannustimien 
vähentämiseksi, 
– turvapaikkamenettelyjen keston lyhentäm inen lisäämällä turvapaikkatapauksia 
käsittelevän henkilöstön määrää huippuaikoi na tai ottamalla käyttöön nopeutettu 
menettely, jonka avulla huippuaikoina saa puneet tai tiettyjen ma iden kansalaisten 
jättämät hakemukset voidaan käsitellä nopeasti. 
3.4. Muu EU:n myöntämään viisum ivapauteen liittyvä kehitys 
Euroopan parlamentti ja neuvos to hyväksyivät tarkistetun turvapaikkamenettelydirektiivin  
(direktiivi 2005/85/EY) kesäkuussa 2013. Tarkistetulla direktiivi llä, joka tulee voimaan 
kesäkuussa 2015, otetaan käyttöön uusia väline itä turvapaikkajärjes telmien väärinkäytön 
torjumiseksi. Direktiivillä muun muassa rajoitetaan hakijan oikeutta jäädä maahan, jos hakijan 
toinen turvapaikkahakemus ei sisällä edellise en hakemukseen verrattuna uusia hakemusta 
tukevia seikkoja tai jos haki ja jättää toisen hakemuks en estääkseen välittömän 
maastapoistamisensa. Direktiivin perusteella rajoituksia, jotka koskevat oikeutta jäädä 
maahan, voidaan soveltaa myös hakijoihin , jotka ovat jättän eet vähintään kolme 
turvapaikkahakemusta. Nämä säännöt eivät ol e poikkeus palauttamiskiellon periaatteeseen, 
jota on aina noudatettava. 
Euroopan parlamentti ja neuvosto tarkistivat viisumiasetusta  (asetus (EY) N:o 539/2001) 
joulukuussa 2013. Tarkistetulla asetuksella otet aan käyttöön mekanismi, jolla kolmansien 
maiden kansalaisten viisumivapaus voidaan keskeyttää tilapäisesti poikkeustapauksissa. Mekanismia saa soveltaa ainoastaan väliaikai sena toimenpiteenä hätätilanteessa. Tähän 
mennessä yksikään jäsenvaltio ei ole pyytänyt viisumivapauden tilapäistä keskeyttämistä. 
4. S
EURAAVAT VAIHEET  
Valtaosa viisumivapauden saaneiden Länsi-Balkanin maiden kansalaisista on vilpittömiä 
matkustajia, joilla on legitiimi syy matkustaa EU:hun. Viisumivapaan matkustusjärjestelmän 
tavoitteet ovat toteutuneet: se on vahvistanut Länsi-Balkanin ma iden ja EU:n kansalaisten 
välisiä yhteyksiä, myös yhteyks iä jäsenvaltioissa oleviin maahanmuuttajayhteisöihin, 
edistänyt liiketoimintamahdollisuuksia ja kulttuurivaihtoa sekä antanut Länsi-Balkanin maiden kansalaisille mahdollisuuden tutust ua paremmin Euroopan unioniin. Kaikki 
asianomaiset Länsi-Balkanin maat ovat ilmaisseet haluavansa jatkaa niiden uudistusten täytäntöönpanoa, jotka ova t tarpeen viisumivapauden säilyttämiseksi. 
Turvapaikkajärjestelmien väärinkäyttö on kuitenkin  alusta alkaen ollut uhka viisumivapaalle 
järjestelmälle. Tämä kestämätön tilanne edellyttää uudistuksia sekä Länsi-Balkanin 
 
9 viisumivapaissa maissa että niissä EU:n jäsenvaltioissa ja Schengeniin assosioituneissa 
maissa, joihin kohdistuu eniten vaikutuksia. 
Komissio kehottaa kutakin asianomaista Länsi-Balkanin maata tukemaan viisumivapautta 
koskevaa poliittista sitoumustaan tehokkailla  käytännön toimilla. Kunkin viisumivapaan maan 
on kyettävä kääntämään turvapaikkahakemu sten kokonaismäärä kestävästi laskusuuntaan. 
Komissio suosittelee, että viisumivapaat Länsi-Balkanin maat edelleenkin 
(1) lisäävät kohdennettua tukea vähemmistöryhmille , etenkin romanitaustaisille, jotta 
voidaan parantaa näiden ryhmien pitkäai kaista sosio-ekonomista integrointia 
toteuttamalla yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen ohjelmia sekä 
työllisyysohjelmia, mukaan lukien kans allisten strategioiden täytäntöönpano ja 
kansallisten varojen käyttö, jo ita tuetaan EU:n tasolla ja kahdenvälisellä tasolla EU:n 
jäsenvaltioiden kautta; 
(2) tiivistävät operatiivista yhte istyötä ja tietojenvaihtoa naapurimaiden, EU:n 
jäsenvaltioiden ja Schengeniin assosio ituneiden maiden, Euroopan komission sekä 
tarvittaessa Frontexin, Europolin ja EASO :n kanssa rajavalvonnan, muuttoliikkeen 
hallinnan sekä turvapaikka-asioiden ja ta kaisinoton aloilla EU:n ja kansallisen 
lainsäädännön mukaisesti; 
(3) tutkivat laittoman muuttoliikkeen avustajien tapauksia  ja asettavat syytteeseen 
henkilöt, jotka mahdollistavat viisumivapaan järjestelmän väärinkäytön, tiiviissä yhteistyössä EU:n jäsenvaltioiden ja Schengeniin assosioituneiden maiden 
lainvalvontaviranomaisten sekä Europolin kanssa; 
(4) tehostavat rajatarkastuksia  noudattaen tiukasti kansalai sten perusoikeuksia ja 
tiivistävät yhteistyötä niiden EU:n jäsenvaltioiden kanssa, jotka ovat suoraan vastuussa EU:n ulkorajojen valvonnasta; 
(5) tehostavat kohdennettuja tiedotuskampanjoita , joilla kansalaisille tiedotetaan 
viisumivapaaseen matkustamiseen liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista, myös 
vastuusta käytettäessä viisumivapautta väärin. 
Lisäksi komissio suosittelee, että ne EU:n jäse nvaltiot ja Schengeniin assosioituneet maat, 
jotka ovat vastaanottaneet eniten perusteettomia turvapaikkahakemuksia Länsi-Balkanin maiden kansalaisilta, harkitsevat lisätoimia seuraavilla aloilla: 
(1) yksinkertaistetaan  turvapaikkamenettelyjä viiden viisumivapaan Länsi-Balkanin 
maan kansalaisten osalta, muun muassa lisäämällä turvapaikkahakemuksia käsittelevän henkilöstön määrää huippuaikoi na tai ottamalla käyttöön nopeutettu 
menettely, jonka avulla huippuaikoina saa puneet tai tiettyjen ma iden kansalaisten 
jättämät hakemukset voidaan käsitellä nop easti. Tarvittaessa harkitaan turvallisen 
alkuperämaan käsitteen käyttämistä ka nsallisten turvapaikkamenettelyjen 
uudistamisen yhteydessä; 
(2) myönnetään maltillisemmin ja valikoivammin rahaetuuksia , kuten  taskurahaa ja 
taloudellista tukea paluuta varten, jotta voidaan vähent ää turvapaikkajärjestelmien 
väärinkäytön taloudellisia kannustimia; 
(3) järjestetään  korkean tason vierailuja asianomaisiin maihin ja yhteistyössä 
paikallisten kansalaisjärjestöj en ja hallintoelinten kanssa tiedotuskampanjoita , joilla 
tiedotetaan kansalaisille viisumivapaaseen matkustamiseen liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista, käyttäen pa inettua ja sähköistä mediaa; 
(4) tiivistetään  operatiivista yhteistyötä ja tietojenvaihtoa  asianomaisten maiden 
viranomaisten kanssa, muun muas sa yhteyshenkilöiden kautta. 
 
10 Komissio arvioi näiden toimenpiteiden täytäntöönpanoa nykyisellä viisumivapauden 
jälkiseurantamekanismilla ja antaa kertomuks en Euroopan parlamentille ja neuvostolle 
vuonna 2015. 
 
11 5. TILASTOT  
Kuva 1: Länsi-Balkanin (LB) viis umivapaiden maiden kansalaisten 
turvapaikkahakemusten määrä EU:ssa ja Schengeniin assosioituneissa maissa  
 
Kuva 2: Turvapaikkahakemusten koko naismäärä EU:ssa ja Schengeniin 
assosioituneissa maissa sekä Lä nsi-Balkanin (LB) osuus siitä 
 
 
12 Kuva 3: Länsi-Balkanin (LB) maiden kansalaisten turvapaikkahakemusten 
kausiluonteisuus vuodesta 2009 
 
Kuva 4: EU:n jäsenvaltiot ja Schengeniin a ssosioituneet maat, joihin Länsi-Balkanin 
maiden kansalaiset jättävät en iten turvapaikkahakemuksia  
 
 
13 Kuva 5: EU:sta ja Schengeniin assosioitune ista maista turvapaikkaa hakevien Länsi-
Balkanin maiden kansalaisten jaottelu  
 
Kuva 6: Länsi-Balkanin maiden kansalaisten  halukkuus hakea turvapaikkaa EU:sta ja 
Schengeniin assosioituneista maista16 
Montenegro 0,16 %Entinen Jugoslavian 
tasavalta Makedonia 
0,54 %
Albania 0,40 %
Serbia 0,32 %
Bosnia ja 
Hertsegovina 0,19 %
0,0 %0,1 %0,2 %0,3 %0,4 %0,5 %0,6 %
2009 2010 2011 2012 2013 2014 (9 kk) 
                                                            
16 Turvapaikkahakemusten kokonaismäärä EU:ssa ja Schengeniin assosioituneissa maissa jaettuna 
väkiluvulla. 
 
14 Kuva 7: Länsi-Balkanin maista tulevi en turvapaikanhakijoiden suosituimmat 
kohdemaat EU:ssa ja Schengeniin  assosioituneissa maissa  
 
 
 
15 
 
 
 
16 
 
 
Kuva 8: EU:ssa ja Schengeniin assosioitune issa maissa hyväksyttyjen Länsi-Balkanin 
maiden kansalaisten tur vapaikkahakemusten osuus