Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Koheesion tulevaisuus ja pitkän aikavälin vaikutukset rakennerahastoihin"

(96/C 153/03)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 30. maaliskuuta 1995 työjärjestyksensä 23 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti antaa lausunnon aiheesta "Koheesion tulevaisuus ja pitkän aikavälin vaikutukset rakennerahastoihin".

Asian valmistelusta vastannut aluekehityksen, yhdyskuntasuunnittelun ja maankäytön jaosto antoi lausuntonsa 20. helmikuuta 1996. Esittelijänä oli Jan Jacob van Dijk.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 333. täysistunnossaan (helmikuun 28. päivän kokouksessa) enemmistön äänin seuraavan lausunnon. Seitsemän pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Lausunnossa pohditaan (taloudellisen ja sosiaalisen) koheesion tulevaisuutta sekä pitkän aikavälin vaikutuksia rakennerahastoihin. Monissa aikaisemmissa lausunnoissaan () TSK on toistuvasti korostanut, kuinka tärkeitä ovat sekä koheesioperiaate EU:n alueiden välisen poliittisen solidaarisuuden ilmaisuna että rakennerahastojen toiminta yhteisenä EU:n sisällä vallitsevan taloudellisen erilaisuuden astetta vähentävänä avainpolitiikkana. Komitea toistaa nyt molemmat kannat.

Samalla talous- ja sosiaalikomitea yhtyy Rooman sopimuksen 2 artiklan sisältämään periaatteeseen. Kyseisessä artiklassa vedotaan Euroopan yhteisöön, jotta se

"... edistää taloudellisen toiminnan sopusointuista kehitystä koko yhteisössä, jatkuvaa ja tasapainoista kasvua, vakauden lisääntymistä, elintason nopeutuvaa nousua ja entistä läheisempiä suhteita yhteisöön kuuluvien valtioiden välillä."

Koheesiosta käytävän nykykeskustelun tulee jatkua kyseisen perusperiaatteen osoittamien suuntaviivojen mukaisesti.

1.2. Kun EU:n syventämis- ja laajentamisprosessi on suunnitteilla, TSK:n mielestä on olennaista tarkastella vaikutuksia koheesioon sekä pääasiallisiin koheesiota edistäviin politiikan keinoihin. Tähän on syynä se, että vuoden 1988 uudistusten jälkeen EU:n rakennepolitiikka on kehittynyt tehokkaaksi taloudellisen ja sosiaalisen koheesion edistämisen välineeksi ympäri EU:n. Ilman rakennerahastojen osuutta taloudellisesti heikoimmassa asemassa olevien unionin alueiden taloudellinen kasvu olisi ollut merkittävästi alhaisempi kuin mitä on kirjattu 1980-luvun puolivälistä lähtien. Tietoihin perustuvan kannan mukaan rakennerahastojen toiminta on huomattavasti kohottanut taloudellisia näkymiä tavoitteiden 2 ja 5b alueilla, vaikka sitä on vaikea ilmaista määrällisesti.

1.2.1. Euroopan unionin alueiden välisen taloudellisen ja sosiaalisen koheesion vahvistamisperiaate ilmaistiin selvimmin ja vahvimmin Euroopan yhtenäisasiakirjassa. Euroopan unionin perustamisasiakirjan 130 a artiklan mukaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta vahvistetaan pyrkimällä

"... vähentämään eri alueiden välisiä kehityseroja sekä muita heikommassa asemassa olevien alueiden, maaseutu mukaan luettuna, jälkeenjääneisyyttä."

Lisäksi perustamisasiakirjan 130 b artiklassa sanotaan jäsenvaltioista, että ne

"... harjoittavat talouspolitiikkaansa ja sovittavat sitä yhteen siten, että myös 130 a artiklassa tarkoitetut tavoitteet saavutetaan",

sekä määrätään erikseen, että

"Yhteisen politiikan ... täytäntöönpanossa sekä sisämarkkinoiden toteuttamisessa otetaan huomioon 130 a artiklassa tarkoitetut tavoitteet ...".

Siksi on tärkeätä painottaa, että perustamisasiakirjassa vaaditaan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden huomioon ottamista sekä yhteisen (EU) että kansallisen talouspolitiikan suunnittelussa ja täytäntöönpanossa.

1.2.2. Komitean mielestä on toivottavaa toistaa 130 b artiklassa mainitut määräykset ennen vuoden 1996 hallitustenvälistä konferenssia ja sellaisten, joidenkin jäsenvaltioiden kansallista talouspolitiikkaa koskevien vaikutusten valossa, jotka riippuvat Euroopan talous- ja rahaliiton (EMUn) lähentymisvaatimusten saavuttamisesta. Olennaista on, että kansalliset ja EU:n politiikat eivät vaaranna vuoden 1988 jälkeisiä huomattavia saavutuksia, jotka koskevat taloudellisen ja sosiaalisen koheesion vahvistamista kilpailevien tavoitteiden edistämiseksi.

1.2.3. EU:n politiikan tekijöiden päähaasteena on edelleen taata taloudellisen ja sosiaalisen koheesion edistyminen. Jokin aika sitten tehdyssä Euroopan parlamentin tutkimusraportissa () määriteltiin koheesio tilanteena, jossa (taloudelliset ja sosiaaliset) erot yhteisön alueiden ja ryhmien välillä ovat poliittisesti ja taloudellisesti hyväksyttäviä. On hyvä painottaa, että sellainen unioni on tuskin poliittisesti vakaa, jossa taloudellisen ja sosiaalisen hyvinvoinnin erot pysyvät suurina. Talous- ja rahaliiton saavuttamisen tiellä on aina vaara, että EU:n teollisuuden kannalta dynaamiset alueet hyötyvät epäsuotuisia alueita enemmän. Tämä vaara, josta kaikki EU:n jäsenvaltiot viime kädessä kärsisivät, voidaan kumota vain kehittämällä asianmukaisia, yhteisiä koheesiotoimia.

1.2.4. Rakennerahastot ja koheesiorahasto ovat pääasiallinen keino, jolla EU yrittää saavuttaa taloudellisen ja sosiaalisen koheesion tavoitteen. Rakennerahastoja uudistettiin koheesion edistämiseksi tehokkaammin vuonna 1988 yhtenäisasiakirjan vaatimusten mukaisesti. On syytä muistaa, että EU:n koheesiotoimia vahvistavan uudistuksen keskeisenä perusteluna oli huoli siitä, että vaikka Euroopan yhtenäismarkkinoiden toteuttaminen hyödyttäisi teollisuuden kannalta dynaamisia alueita, se voisi syventää unionin taloudellisesti heikompien alueiden taloudellisia vaikeuksia. Taloudellisen yhdentymisprosessin syventyessä huoli on edelleen ajankohtainen, ja siihen tulee antaa vastaus.

1.2.5. Vuonna 1988 käyttöön otettu uudistettu koheesiopaketti perustui neljään periaatteeseen: voimavarojen keskittäminen eniten apua tarvitseville alueille, kumppanuus aluepolitiikan suunnittelussa ja täytäntöönpanossa, rakennerahastoavun suunnittelu jolla tarkoitetaan sekä täydentävyys yhteensovittamisehdossa, edunsaajajäsenvaltion osallistumista rahoitukseen kotimaisin varoin. Vuoden 1988 uudistukset merkitsisivät rakennerahastoille vuoteen 1993 asti osoitettujen rahavarojen reaaliarvon kaksinkertaistumista.

1.2.6. On vaikea ennakoida vuoden 1996 hvk:n jälkeistä tilannetta sekä sitä, millaisen kannan jäsenvaltiot ottavat koheesioon. Komitean mielestä on kuitenkin olennaista, että rakennepolitiikkaan tehtävät muutokset eivät heikennä vuonna 1988 hyväksyttyjä sekä Lissabonin sekä Edinburghin Eurooppa-neuvostojen ratifioimaa neljää periaatetta. Keskittämisen, kumppanuuden, ohjelmien suunnittelun sekä täydentävyyden periaatteet ovat rakennerahastoille tärkeitä asioita ja niistä riippuu laajasti ottaen rahastojen rahoittamien ohjelmien menestys. Komitea on kommentoinut kyseisiä periaatteita useissa aikaisemmissa lausunnoissaan (). TSK:n mielestä periaatteet tulee säilyttää ja niiden täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa parantaa.

1.2.7. Seuraavat erityishuomiot voidaan tehdä:

a) mitä tulee suunnitteluun, TSK:n mielestä rahojen jakamiseen tarvitaan vastedes lisää joustavuutta, kun muutosvauhti kasvaa;

b) voimavarojen keskittäminen on edelleen hyvin tärkeää ja sitä on jatkettava, mikäli rakennerahastojen on määrä osallistua täysimääräisesti alueellisen eriarvoisuuden kaventamiseen;

c) jäsenvaltioiden tulee edelleen noudattaa täydentävyyttä, mikäli halutaan, että rahastoilla on täysi vaikutus. Vaarana on kuitenkin, että rakennerahastojen tehokkuus laskee, mikäli yksittäisen jäsenvaltion on vähennettävä kotimaista julkista kulutusta täyttääkseen Maastrichtin sopimuksen lähentymisperusteet. On tärkeää, ettei taloudellisen ja sosiaalisen koheesion tavoitetta vaaranneta Maastrichtin sopimuksessa mainittujen lähentymiskriteerien mukauttamistarpeen takia;

d) komitea on vuosien varrella sekä useissa viimeaikaisissa lausunnoissaan () kiinnittänyt huomiota työmarkkinaosapuolten rakentavaan osuuteen rakennerahastojen toimenpiteissä. TSK oli erityisen tyytyväinen uusien tukikehysmääräysten 4 artiklaan, jossa työmarkkinaosapuolten osallistuminen alueellisten taloussuunnitelmien kehittämiseen ja täytäntöönpanoon tehtiin pakolliseksi. Valitettavasti jäsenvaltiot eivät aina täysin kunnioita kyseistä vaatimusta. TSK haluaa toistaa, kuinka tärkeänä se pitää kumppanuusperiaatetta ja vaatii lisää avoimuutta toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että kumppanuus otetaan käytännössä huomioon. TSK kääntyy komission puoleen, jotta tämä antaisi yksityiskohtaisen selonteon kumppanuuden täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa ottaen huomioon, missä määrin 4 artiklassa mainitut vaatimukset on täytetty;

e) rakennerahastot ovat erittäin tärkeitä työllisyyden edistämiselle EU:ssa, ja työpaikkojen luomisen tulee edelleen olla rahastoista tuettujen toimien menestyksen mittari. Siksi jäsenvaltioiden tulisi asettaa etusijalle sellaiset toimenpiteet, jotka parantavat epäsuotuisten alueiden mahdollisuuksia itseään ylläpitävään taloudelliseen kasvuun ja työpaikkojen luomiseen. Tämä saattaa vaatia eräiltä jäsenvaltioilta rakennerahastoista annettavan tuen jakamisen arviointia uudelleen perusrakenteisiin tehtävien investointien ja niitä suoremmin työllisyyteen vaikuttavien toimien kesken;

f) taloudellisen ja sosiaalisen koheesion periaate on keskeinen institutionaalisen yhtenäisyyden ja Euroopan unionin poliittisen solidaarisuuden kannalta. On siis todennäköistä, että rikkaiden jäsenvaltioiden heikentynyt määrätietoisuus koheesion edistämisessä johtaisi vastaavasti heikompien jäsenvaltioiden kasvavaan poliittiseen vihamielisyyteen unionia kohtaan. Odotettavasti laajentuva Euroopan unioni ja osittainen siirtyminen rahaliittoa kohti vuosikymmenen lopussa muodostavat vaaran, että EU:n institutionaalinen koheesio rikkoutuu: ts. syntyy unionin "vaihteleva geometria". Vaihtelevan geometrian ominaisuus on, että yksittäiset jäsenvaltiot pystyvät osallistumaan joihinkin vaan ei kaikkiin unionin toimintoihin. Yhdistyneen kuningaskunnan sosiaalipolitiikkaa koskevasta pöytäkirjasta sekä Yhdistyneen kuningaskunnan ja Tanskan rahaliitosta vapauttavat "poisjäämislausekkeet" ovat esimerkkejä vaihtelevan geometrian integraatiosta. Vaihtelevan geometrian vaarana on, että vastaavat piirteet voivat jäädä unionissa pysyviksi. Ainakin vahvoihin jäsenvaltioihin kohdistuvat paineet auttaa heikompia "kuromaan välimatka kiinni", mikä olisi (ja on) asianlaita monella nopeudella etenevässä integraatiossa, olisivat huomattavasti nykyistä vähäisempiä.

1.2.8. Rakenneohjelmat käytiin uudelleen läpi vuonna 1993, kuten asetuksessa oli edellytetty ja mikä oli tarpeen myös uuden budjettikehyksen neuvottelemiseksi EU:lle, mitkä neuvottelut johtivatkin sopimukseen Delors II paketista Edinburghin huippukokouksessa. Kyseisessä tarkastelussa rakenneohjelmien keskeisiä periaatteita puolustettiin uudelleen eikä kelpoisuusehtoja muutettu. Bruttokansantuote henkeä kohti pysyy siis edelleen alueellisen talouskehityksen pääosoittimena, siten että niillä alueilla, joilla bruttokansantuote henkeä kohti on 75 % tai vähemmän EU:n keskiarvosta, on oikeus tavoitteen 1 mukaiseen tukeen. Koheesiorahastosta voivat saada tukea myös valtiot joiden, keskimääräinen bruttokansantulo henkeä kohti on 90 % tai vähemmän EU:n keskiarvosta. Rakennerahastojen tavoite 2 on suunnattu taantuvien teollisuusalueiden auttamiseen. Oikeus saada tämän tavoitteen mukaista tukea on pääasiassa määritelty todetun työttömyysasteen mukaan.

1.2.9. Rakennerahastojen tavoitteen 5b mukainen tuki kohdistetaan edelleen tavoitteen 1 alueiden ulkopuolisille maaseutualueille, joilla maatalouden osuus kokonaistyöllisyydestä oli suuri ja joilla bkt oli alhainen. Tavoitteen 5b mukaista tukea voi saada myös maantieteellisen syrjäisyyden perusteella.

Todettakoon, että uusia jäsenmaita Suomea ja Ruotsia varten luotiin tavoite 6:n mukainen tuki. Tämän osalta ei vielä ole tarkempia kokemuksia, koska ohjelmat ovat vasta alkamassa.

Vuoden 1993 tarkastelu tehtiin sen jälkeen, kun oli sovittu rakennerahastoille vuoteen 1999 asti rahakehyksen antavasta Delors II budjettipaketista. Kyseiseen ajankohtaan mennessä rakennerahastot muodostavat 35 % EU:n kokonaisbudjettimenoista ja vain 0,45 % EU:n kokonaisbruttokansantulosta.

1.2.10. EU:n jäsenvaltiot joutuvat miettimään vuoteen 1999 mennessä unionin koheesiopolitiikan tulevaisuutta. Keskustelut tullaan pääosin käymään eri tilanteessa kuin 1980-luvun loppupuolella. Ensiksikin rahaliitto yhtenäisvaluutta-alueen jäsenyyteen oikeutettujen jäsenvaltioiden välillä tulee olemaan lähellä. Muiden jäsenvaltioiden taloudellinen tilanne tulee olemaan erittäin merkittävä koheesioneuvotteluissa. Toiseksi, kysymys EU:n laajentumisesta Keski- ja Itä-Euroopan maihin (KIE) tulee olemaan selvempi, ja aikataulusta on mahdollisesti sovittu. Rahoitusvaikutukset koheesiorahastojen laajentamisesta näihin maihin on tunnustettu huomattaviksi. Kolmanneksi, komissiolla tulee olemaan tietoa rakennerahastojen toiminnasta melkein vuosikymmenen ajalta, mikä epäilemättä vaikuttaa koheesiopolitiikan tuleviin muotoihin.

2. Koheesio laaja asia

2.1. Taloudellisen ja sosiaalisen koheesion käsitettä ei ole täsmällisesti määritelty perustamissopimuksessa. Yleisesti ottaen taloudellinen koheesio tarkoittaa EU:n alueiden taloudellisten erojen kaventumista. Henkeä kohti laskettu bruttokansantuote (bkt) ja työttömyysaste ovat yleisimmin käytetyt muuttujat mitattaessa alueiden taloudellisia eroja. Rakennerahastojen vaikutuksia arvioidaan pääasiallisesti sen mukaan, kuinka laajasti kyseiset taloudelliset osoittimet ovat alueellisesti lähentyneet.

2.1.1. Koheesion määritelmä voisi ja todennäköisesti sen pitäisi kuitenkin olla laajempi: hyvinvoinnin sosiaalisten osoittimien kuten terveyden, ympäristönlaadun, koulusaavutusten, koulutusmahdollisuuksien, rikostilastojen, muuttoliikkeen, jne. alueellisille eroille tulisi antaa nykyistä enemmän painoa. Kyseiset sosiaaliset näkökulmat epäilemättä liittyvät talouden kehitysprosessiin, vaikka suhde ei olekaan suora eikä yksinkertainen. Sosiaaliset osoittimet kuitenkin lasketaan taloudelliseen kehitysyhtälöön: erityisesti korkeateknologian alalla toimivat sijoittajat ovat todennäköisesti kiinnostuneimpia alueista, joiden sosiaalinen taso ja mukavuustaso ovat suhteellisen korkeat.

2.1.2. Koska hyvinvoinnin taloudelliset ja sosiaaliset osoittimet liittyvät toisiinsa, puutetta ja sosiaalisia ongelmia esiintyy usein eniten talouden heikkenemisestä tai takapajuisesta taloudesta kärsivillä alueilla.

Sosiaaliset ongelmat eivät välttämättä liity vain laimeaan taloudelliseen toimintaan. Myös "sosiaalinen polkumyynti" voi johtaa koheesiokuilun laajenemiseen sikäli kuin talouden kehittämispolitiikka tähtää sijoitusten houkuttelemiseen alentamalla työvoimakustannuksia. Siksi EU:n sosiaalipolitiikka on keskeisessä asemassa, kun koheesion tulevaisuudennäkymiä muotoillaan pitkällä aikavälillä.

2.1.3. Koheesiokeskusteluun läheisesti liittyvä aihe on Euroopan unionin jäsenvaltioiden nykyisen korkean työttömyystason vuoksi hyväksymä strategia. EU:n keskimääräinen työttömyysaste on 11,1 %, mikä on huomattavasti korkeampi kuin EU:n pääkilpailijamaissa. Keskiarvo sisältää huomattavia jäsenvaltioiden välisiä eroja. Huolestuttavin piirre on todennäköisesti pitkäaikaistyöttömyyden (ts. yli 12 kuukautta kestäneen työttömyyden) 45 %:n osuus EU:n työttömyysluvuista. Tutkimusten mukaan työnsaantimahdollisuudet laskevat sitä mukaa mitä pidempi työttömyysjakso on. Taidot vanhenevat ja ihmisten on yhä vaikeampi palata tehokkaille työmarkkinoille. On myös syytä painottaa, että työttömyys on erityisesti nuorten ja naisten polttava ongelma.

2.1.4. EU:n keskimääräinen työttömyysaste on 11,1 % (1994), mutta jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja. Esimerkiksi Espanjassa nuorisotyöttömyysaste on 45 % ja naisten vastaava luku 31,4 % kun taas Luxemburgissa nuorten työttömien osuus on vain 6,5 % ja naisten 4 % ().

2.1.5. On hyvin tärkeää, ettei taloudellista ja sosiaalista koheesiota jätetä huomiotta nykyisessä keskustelussa työttömyysongelmaa käsittelevistä toimintalinjoista, eikä koheesiokuilua pikemmin laajentavia kuin kaventavia toimintalinjoja tulisi ottaa käyttöön. Pinnalta katsottuna kysymyksessä näyttää olevan taloudellisen tehokkuuden ja sosiaalisen oikeudenmukaisuuden välinen yhteentörmäys. On kuitenkin tärkeä ymmärtää, ettei yksi EU:n jäsenvaltio voi koskaan kilpailla maailmanmarkkinoilla halvalla työvoimalla. Aina tulee olemaan maita joilla on vielä huonommin palkattua työvoimaa. Siksi tehokkuuden ja oikeudenmukaisuuden välinen yhteentörmäys voi olla pikemmin näennäinen kuin todellinen.

2.1.6. Laajemmassa, niin hyvinvoinnin sosiaaliset kuin taloudelliset osoittimet huomioon ottavassa mielessä koheesio muodostaa tärkeän poliittisen ulottuvuuden Euroopan unionin kehittyvässä rakenteessa. Pyrkimys aiempaa suuremman taloudellisen ja sosiaalisen koheesion varmistamiseen voi hyvinkin olla tärkeä elementti yhä kiinteämmän unionin saavuttamisessa. Suosittu perustelu EU:n taloudellisen ja poliittisen yhdentymisen jatkamiselle liittyy läheisesti EU:n kansalaisten aineelliseen hyvinvointiin, kuten on aiemmin nähty. Siksi mikä tahansa suuntaus vähentää sitoutumista koheesioon voisi heikkentää Euroopan yhdentymisen kansansuosiota etenkin köyhissä valtioissa.

3. Tähänastiset tulokset

3.1. Rakennerahastot ovat EU:n koheesion edistämiseen suunnattu pääasiallinen yhteinen väline. Kuten viimeaikaiset komission selonteot osoittavat, vuoden 1988 uudistuksista lähtien rakennerahastot ovat vaikuttaneet merkittävällä tavalla taloudellisten erojen vähenemiseen EU:n rikkaimpien ja köyhimpien alueiden välillä.

3.2. Koheesio on edistynyt eniten alueilla joilla on ollut oikeus rakennerahastojen tavoitteen 1 tukeen (erityisesti Irlannissa, Espanjassa ja Portugalissa; Kreikassa rakennerahastot eivät ole menestyneet yhtä hyvin). Kyseiset alueet ovat EU:n epäsuotuisimmat, minkä vuoksi niissä voi odottaa tapahtuvan eniten kehitystä, mutta keskittämisperiaate tarkoittaa, että kyseiset alueet houkuttelevat myös suurimman osan (noin 60 70 %) voimavaroista. Kysymyksessä on merkittävä varojen keskittäminen suhteessa kyseisten talouksien kokoon.

3.3. Komission viidennessä ajoittaisessa selonteossa () todettiin, että Irlannin, Espanjan ja Portugalin vuosittainen talouskasvu on ollut 1980-luvun puolivälistä lähtien keskimäärin 0,75 % 1,75 % suurempi kuin EU:n kasvu, osittain rakennerahaston tuen ansiosta. Tästä huolimatta vuoden 1993 ostovoimapariteetin mukainen bkt oli Espanjassa ja Irlannissa noin 22 22 % ja Portugalissa noin 40 % alle EU:n keskiarvon.

Tähänastiset tulokset ovat siis olleet vaatimattomia. On kolme pääasiallista syytä siihen, että rakenneohjelmat eivät ole vaikuttaneet koheesioon niin paljon kuin oli odotettu:

a) Ei ole määräyksiä siitä, että rakennerahastojen olisi reagoitava merkittävästi odottamattomiin, tiettyihin alueisiin tai aloihin haitallisesti vaikuttaviin taloushäiriöihin tai yleiseen taloudellisen toiminnan tason laskuun laman aikana. Taloudellisen toimeliaisuuden ja työllisyyden alueellista tasoa merkittävästi laskevan, tiettyä alaa koskevan iskun varalle EU:n politiikassa ei ole määräyksiä korvaavista rahavirroista, jotka voisivat muuten tasoittaa kysynnän tasoa ja suojella työllisyyttä. Kokemukset ovat osoittaneet, että sellaisten alueiden on erittäin vaikea saavuttaa entistä taloudellisen toiminnan tasoaan, joita on kohdannut edellä mainittu tilanne. Iskujen vaikutus peittää todennäköisesti alleen EU:n rakenneohjelmien kautta annetun pitkäaikaisen tuen.

b) EU:n rakenneohjelmien tulee toimia yhteydessä jäsenvaltioiden talouspolitiikkaan. Kansallisen talouspolitiikan tai rahoitusohjelmien muutos on todennäköisesti tärkeämpi kuin rakennepolitiikan vaikutus. Rakenteellisten toimenpiteiden vaikutusta koheesioon tulee siis tarkastella yleisemmin talouspolitiikan kehityksen kannalta. Vaikka 130 b artiklassa todetaan, että kansallisia ja EU:n politiikkoja on arvioitava siinä valossa, miten ne vaikuttavat koheesioon, jää nähtäväksi, kuka voi ja missä olosuhteissa asettaa politiikan pätevyyden kyseenalaiseksi siksi ettei sen katsota edistävän koheesiota.

c) Rakenneohjelmat tulevat tehoamaan, mutta vaikutukset voidaan todennäköisesti huomata vasta pitkällä aikavälillä. Politiikan nimenomainen tavoite on parantaa EU:n epäsuotuisten alueiden taloudellisia mahdollisuuksia kehittämällä taloudellisia perusrakenteita, inhimillisiä voimavaroja ja sijoitusmahdollisuuksia. Vaikka työttömyystasoa käytetään osoittimena rakennerahaston tukeen oikeutetuista alueista päätettäessä, on epärealistista käyttää työttömyysasteen lyhyen aikavälin muutoksia rakennetoimien menestyksen mittarina. Mikäli halutaan muutos joka ottaa työttömyyden tähtäimeensä, rakennerahastojen soveltaminen pitäisi melko varmasti määritellä uudelleen.

3.4. Viidennessä ajoittaisessa selonteossa tarkastellaan rakennerahastojen viimeaikaisia kokemuksia sekä mietitään yhtenäisen alueellisen kehitysstrategian luomista tulevaisuudessa. Perusrakennetta sekä inhimillisiä voimavaroja, sisäänpäin suuntautuvia investointeja sekä tutkimuksen ja teknologisen kehityksen asemaa korostetaan aivan oikein TSK:n lausunnossa (). Yhdessä nämä todellakin muodostavat alueellisen talouden menestyksekkään kehityksen reseptin ja niin muodoin kaventavat koheesiokuilua.

3.5. Komissiolle on äskettäin toimitettu rakennerahastojen tavoitteen 1 alueille ennakoituja vaikutuksia käsittelevä työ. Professori J. Beutelin pääosasto XVI:lle esittämässä selonteossa () tutkitaan rakennerahastojen todennäköistä vaikutusta tavoitteen 1 alueisiin vuoteen 1999 asti.

3.5.1. Beutelin tutkimuksessa arvioidaan tavoitteen 1 alueita koskevien nykyisten rakennetoimien todennäköistä vaikutusta. Panos tuotos-menetelmää käytetään arvioiden luomiseen, ja tulokset ilmaistaan alueellisena työllisyytenä ja tulovaikutuksina. Käytetyn metodologian avulla on mahdollista erottaa rakennerahastojen toimien vaikutukset alueiden talouteen muista alueen tuloihin ja työllisyyteen kohdistuvista vaikutuksista. Yleisarviot koheesion vaikutuksista ovat myönteisiä. Tavoitteen 1 käytettävissä olevien voimavarojen reaaliarvon kaksinkertaistumisen sekä toimien keskittämisen suhteellisen harvoille alueille odotetaan piristävän merkittävästi tavoitteen 1 alueiden taloudellisia näkymiä.

3.5.2. Beutel tekee eron rakennetoimiin liittyvän "kysynnän" ja "tarjonnan" vaikutusten välillä. Kysynnän vaikutukset liittyvät rakennerahastojen rahoituspanoksen välittömiin taloudellisiin seurauksiin alueiden kannalta. Rahastoja käytettäessä luodaan työpaikkoja aloille, jotka hyötyvät suoraan rakenneohjelmasta kuten rakennus- ja palvelualalle. Tärkein pitkän aikavälin vaikutus on kuitenkin alueellisen talouden tarjontapuolella. Tarjonta kehittyy, kun rakenneohjelmat saatetaan loppuun, minkä seurauksena alueen kilpailukyky kasvaa. Tarjonnan vaikutukset liittyvät parantuneeseen perusrakenteeseen, pätevämpään työvoimaan sekä uuden tuottantokapasiteetin kehittymiseen. Pitkän aikavälin vaikutuksista riippuu alueellisen talouden tuleva vauraus, joka antaa mahdollisuuden koheesiokuilun umpeen kuromiseen.

3.5.3. Beutelin tutkimuksessa osoitetaan selkeästi, kuinka tärkeä asema rakennerahastoilla on, kun ne tekevät tavoitteen 1 alueille mahdolliseksi koheesiokuilun umpeen kuromisen. Ilman tukea kyseiset alueet eivät voi luoda yhteisön vuosien 1994 1999 keskiarvoa korkeampaa talouskasvua, johon niiden kuitenkin on päästävä, mikäli aikovat jatkaa eron kiinnikuromista vauraampiin alueisiin nähden. Tämä on hyödyllinen esimerkki rakennerahastojen ratkaisevasta asemasta nykyistä suuremman koheesion takaamisessa.

3.6. Koheesiorahasto perustettiin myös helpottamaan lähentymistä. Kyseisen välineen äskettäinen voimaantulo tarkoittaa kuitenkin, että sen taloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista ei vielä voida tehdä lopullisia johtopäätöksiä ().

3.7. Tilintarkastustuomioistuin on viime aikoina kritikoinut rakennerahastoja (). Kritiikki kohdistui kuitenkin pääasiassa toimenpiteisiin ja täyttämättömiin sitoumuksiin, jotka rakennerahastojen hallinnossa kuuluvat varsinaisesti yksittäisten jäsenvaltioiden eikä komission vastuulle. Komissio hyväksyy täysin tilintarkastustuomioistuimen vaatimukset ponnistella toimenpiteiden valvonnan ja arvioinnin tehostamiseksi sekä tuomioistuimen sitkeän vaatimuksen rahastojen perusperiaatteiden (keskittäminen, kumppanuus, ohjelmien suunnittelu, arviointi sekä täydentävyys) noudattamisesta. Monet valituksista, jotka komissio on esittänyt rakennerahastojen toiminnassa mukana oleville jäsenvaltioille ovat kohdistuneet juuri näihin näkökulmiin.

TSK on huolissaan siitä, että sopimukset, joilla rakennerahastoja jatketaan vuoteen 1999 (tavoitteen 1 tapauksessa) ja vuoteen 1996 (tavoite 2) jäytävät komission kapasiteettia puuttua edelleen hienovaraisesti asioihin sen varmistamiseksi, että rakennerahastojen hallinto etenee asetuksen vaatimusten mukaisesti. Tämä siksi, ettei komissiolla ole riittävästi toimivaltaa puuttua jäsenvaltioiden rahankulutukseen silloin kun se on ristiriidassa asetuksen määräysten kanssa.

4. Seuraavan tarkistuksen näkymiä

4.1. Kuten on jo todettu, rakennerahastojen toimintaa tarkastellaan seuraavan kerran ratkaisevasti eri tilanteessa kuin edellisellä kerralla. On kuitenkin tärkeä tunnustaa, että huolimatta tilanteen muuttumisesta nykyisin rakennerahastojen tukea tarvitsevat ne EU:n alueet saattavat tarvita niitä vastakin, mikäli taloudellisen ja sosiaalisen koheesion tavoitetta aiotaan edelleen edistää. On todellakin varmistettava, etteivät politiikan muutokset tee tyhjäksi kyseisillä alueilla tähän asti saavutettua edistystä.

4.2. Seuraavaan tarkasteluun vaikuttaa todennäköisesti neljä asiaa: näköpiirissä oleva laajentuminen Keski- ja Itä-Euroopan maihin, talous- ja rahaliitto, yksittäisten jäsenvaltioiden mielipide rakennetoimintojen hyödyistä sekä sitoutuminen institutionaaliseen ja poliittiseen yhtenäisyyteen EU:ssa.

4.2.1. Laajentuminen

4.2.1.1. Mikäli EU on vuosiin 1997/1998 mennessä odotusten mukaisesti aloittanut neuvottelut useiden Itä- ja Keski-Euroopan maiden kanssa, sillä seikalla on epäilemättä tärkeä merkitys keskusteluun tulevista rakenneoperaatioista. Vaikka me oletamme KIE-maiden talouksien kehittyvän edelleen nykyiseen tahtiin, on odotettavissa, että kyseisten maiden tulo henkeä kohti tulee pysymään huomattavasti EU:n keskiarvon alapuolella vuosikymmenen lopussa. Siten pääsy EU:hun tulee vaikuttamaan rakennerahastoihin ainakin kahdessa mielessä.

4.2.1.2. Ensiksi, koska jäsenyys laajenee köyhempiin maihin, EU:n keskimääräinen tulotaso varmankin laskee aritmeettisesti. Tämän seurauksena tietyt nyt tavoitteen 1 mukaiseen tukeen oikeutetut alueet voivat huomata, ettei niillä enää olekaan oikeutta ko. tukeen ja että ne ovat "suoriutuneet" tavoitteen 1 mukaisesta tilantesta. Tämä saattaisi heikentää kyseisillä alueilla jo lisääntynyttä koheesiota, erityisesti alueilla jotka pysyvät lähellä 75 %:n kelpoisuuskynnystä. Samalla jotkin tällä hetkellä koheesiotukea EU:n budjetista saavat valtiot voivat huomata muuttuvansa kyseisen budjetin nettomaksajiksi, mikä kasvattaisi jo valmiiksi vaikean finanssitilanteen ongelmia. Finanssipolitiikan taakan lisääminen tällä tavoin voisi huonontaa koheesiokuilun umpeen kuromisen näkymiä entisestään.

4.2.1.3. Toiseksi, rakennerahastoihin kohdistuvat vaatimukset lisääntyvät merkittävästi, kun EU laajennee KIE-maiden myötä. Kaikkien tilastollisten osoittimien mukaan on odotettavissa, että monilla kyseisistä alueista on nykyisin kriteerein oikeus vaatia rakennetukea. Jotta vaatimukset voidaan täyttää, tarvitaan joko rakennetoimien voimavarojen lisäystä tai tuen tason laskemista.

4.2.1.4. Vaihtoehtoisesti laajentuminen saattaa vaatia rakennerahastoista annettavan tuen kriteerien nykyistä suurempaa eriyttämistä. Toisaalta tämä lähestymistapa antaisi mahdollisuuden suunnitella tukiohjelmia erityisesti KIE-maiden erityistarpeita varten siirtymäaikana, joka kestää muodolliseen EU-jäsenyyteen asti ja vielä sen jälkeenkin. Laajentuminen ei siis välttämättä vaadi liikaa EU:n 15 jäsenvaltion välisen koheesion saavuttamiseen nykyisin suunnattuja voimavaroja. Toisaalta erityisvälineiden suunnittelu siirtymävaiheen talouksille varmistaisi sen, että nykyisten rakennepolitiikan välineitten soveltamisessa käytettävää keskittämisperiaatetta ei heikennettäisi.

4.2.1.5. EU:n laajentuessa jäsenvaltioiden ei siis mitä todennäköisimmin tarvitsisi lisätä taloudellista sitoutumista rakennerahastoihin, johon ne ovat valmistautuneet, mikäli koheesiota kohti edetään nykyvauhtia. Muutoin koheesiokuilun voidaan odottaa laajenevan, mikä todennäköisesti heikentäisi EU:n poliittista solidaarisuutta ja vahingoittaisi mukanaan tulevaa yhdentymistä.

4.2.1.6. Jotta näin ei kävisi, tulee kehittää vaihtoehtoisia tehokkaita mekanismeja jakamaan apua rakennerahastoista ja vauhdittaa näin koheesioprosessia. Mikäli uudistukset muilla politiikan aloilla esim. työmarkkinoilla saavat lisäksi aikaan muutoksen epäsuotuisten alueiden olosuhteissa, olevien voimavarojen uudelleenjakaminen voisi olla mahdollista ilman, että koheesiokuilua laajennetaan nykyisestä.

4.2.2. Talous- ja rahaliitto

4.2.2.1. Vuosikymmenen loppuun mennessä Euroopan unioni on varmistanut edistymisen täydelliseen talous- ja rahaliittoon. Nykykeskustelua hallitsevat rahaliittoon liittyvät näkökohdat.

4.2.2.2. On todennäköistä, että joulukuussa 1992 tapahtunutta Euroopan yhtenäismarkkinoiden loppuunsaattamista seurannut talousliiton jatkuva kehitys vaikuttaa EU:n taloudelliseen ja sosiaaliseen koheesioon. Osittain ennakoimme talousliiton edistävän koheesiota. Siinä määrin kuin EU:n talouskasvu kokonaisuudessaan on korkeampi kuin se muuten olisi ollut, voimme odottaa kaikkien alueiden saavan jonkin verran absoluuttista hyötyä.

4.2.2.3. Samaan aikaan on kuitenkin monia syitä suhtautua varovaisesti talousliiton pitkän aikavälin seurauksiin. Jonkin verran huolta aiheuttaa erityisesti se, että EU:n talous kehittää dualistisia tai "ydin syrjäseutu" -suuntauksia, jotka liittyvät joidenkin jäsenvaltioiden nykyhetken talouteen. Talous- ja sosiaalikomitean äskettäin aluesuunnittelusta ja alueiden välisestä yhteistyöstä Välimeren alueella antamassa lausunnossa () korostettiin tällaista suuntausta moninapaiseen kehitykseen, jossa tietyt alueet saavat suhteettoman suuren ja toiset suhteettoman pienen osan integraation tuomista hyödyistä. Yhtenäismarkkinoiden ohjelman loppuunsaattamisen sekä tuotannon kasvavan maailmanlaajuistumisen odotetaan johtavan tuotannon rationalisointiin, jolloin teollinen toiminta keskittyy harvempiin vaikkakin laajempiin toimintoihin. Seuraus saattaa olla päinvastainen kehittymättömillä alueilla, erityisesti jos ne ovat myös maantieteellisesti syrjässä EU:n väestökeskuksista.

4.2.2.4. Siinä määrin kuin suuntausta esiintyy, taloudellisen ja sosiaalisen koheesion varmistaminen vaikeutuu ja rakennerahastoille osoitetut vaatimukset kasvavat. Tämän seurauksena aluesuunnitteluun liittyviä aiheita tulisi käsitellä heti alussa sen sijaan että niiden annetaan luoda ylimääräisiä ongelmia heikommille alueille. Tämä osoittaa taas kuinka tärkeää on valvoa tarkasti ja todellisin taloudellisin muuttujin EU:n eri alueiden ja jäsenvaltioiden välisen lähentymisen astetta ajan kuluessa. Erityishuomiota tulisi tietysti kiinnittää työllisyyteen ja tuotantotuloksiin.

4.2.2.5. Tuleva siirtyminen rahaliittoon herättää useita taloudelliseen ja sosiaaliseen koheesioon liittyviä tärkeitä ajatuksia. Tällä hetkellä odotetaan, että vain EU:n jäsenvaltioiden vähemmistö sekä tulee olemaan oikeutettu että haluaa siirtyä rahaliiton kolmanteen vaiheeseen. Niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka eivät tähän pysty, kumotaan osittain yhtenäisvaluuttajärjestelmässä mukanaolon ehtoja kunnes kyseiset valtiot täyttävät Maastrichtin sopimuksessa mainitut lähentymiskriteerit.

4.2.2.6. Rahaliitto aiheuttaa heikoille valtioille useita yleisiä ongelmia, jotka vaikuttavat koheesioon:

a) Jäsenvaltioiden talouspolitiikan lähentyminen

jotta valtio saa oikeuden olla mukana yhtenäisvaluuttajärjestelmässä sen tulee noudattaa kahta valtion tulopolitiikkaan liittyvää lähentymisehtoa, joskin näistä päätettäessä käytetään harkintaa: vuotuisen budjettivajeen tulee olla vähemmän kuin 3 % bkt:sta ja maksamattoman valtion velan suhdeluvun bkt:hen vähemmän kuin 60 % (). Monissa heikoimmista jäsenvaltioista nykyiset suhdeluvut ovat paljon korkeampia, ja tarvitaan korkeita talouskasvulukuja sekä huomattavaa valtion tuloja koskevaa harkintaa, mikäli halutaan saavuttaa lähentymisehdot keskipitkällä aikavälillä. Maastrichtin sopimuksessa mainittujen lähentymisehtojen saavuttaminen ei ole kivutonta, ja sen voidaan odottaa johtavan suhteellisen epäsuositun talouspolitiikan käyttöönottoon asianomaisissa jäsenvaltioissa. Mitä tulee julkisten menojen vähentämiseen kyseisissä valtioissa, vaikutus alueiden taloudellisille kehityssuuntaviivoille annettavaan kansalliseen tukeen voi olla päinvastainen. Jos EU:n rahastot eivät voi korvata kansallisia ohjelmia (ts. rakennetoiminnasta annettavan tuen määrää nostetaan) on vaikeata nähdä, miten voidaan välttää koheesiokuilun laajentuminen.

b) Epäsymmetrinen kasvu

mikäli hyödyt rahaliitolle ovat niin merkittäviä kuin jotkut analyytikot ennustavat, se näkyy yhtenäisvaluuttaan osallistuvien korkeampana taloudellisena kasvuna verrattuna sellaisiin, jotka eivät siihen osallistu. Tämä vuorostaan tekee lähentymisehtojen täyttämisen järjestelmään kuulumattomille entistä vaikeammaksi, erityisesti sellaisten ehtojen jotka on ilmaistu parhaiten menestyneiden talouksien mittapuun mukaan. Ottaen huomioon että useimpien koheesiovaltioiden ei odoteta olevan ensimmäisten rahaliittoon liittyjien joukossa, yhtenäisvaluuttaan osallistumisesta johtuvat talouskasvun erot johtavat koheesiokuilun kasvamiseen, olkoonkin että talouskasvu saattaa jatkua heikommilla alueilla;

c) Vaihtokurssien muutokset

ne valtiot, joilla ei ole oikeutta olla mukana yhtenäisvaluuttajärjestelmän ensimmäisessä vaiheessa, voivat käyttää kotimaisen rahapolitiikan keinoja (vaihtokurssi mukaanlukien) kansallisten taloustavoitteiden saavuttamiseksi. Käytännössä tämä saattaa kuitenkin olla vain rajoitetusti mahdollista. Käytännössä kansainväliset pääomamarkkinat voisivat ottaa valtion kykenemättömyyden täyttää lähentymisehdot merkkinä siitä, että lainaaminen kyseisille valtioille sisältää ylimääräisen riskin. Voidaan siis vaatia preemiota ansaitulle korolle, ja asianomaiset valtiot huomaavat, että rahaliitto, jossa he eivät ole mukana, on asettanut niille korkeamman nimelliskorkorakenteen. Vaikka vaihtokurssit pysyvät keinona edistää kotimaisen talouden toimintaa ainakin lyhyellä aikavälillä, muut EU:n jäsenvaltiot voivat käytännössä pitää sitä mahdottomana hyväksyä, koska se muuttaa niiden suhteellista kilpailuasemaa;

d) Ulkoiset taloudelliset iskut

ulkoinen, joko tiettyä alaa koskeva tai yleinen taloudellinen häiriö voi kohdata jokaista valtiota, olkoon se rahaliitossa mukana tai sen ulkopuolella esim. ulkomaanmarkkinoiden lamasta aiheutunut viennin kysynnän lasku. Rahaliittoon kuuluminen tai siihen sitoutuminen supistaa valtion reagoimismahdollisuuksia. Vaihtokurssia ei ilmeisesti voisi enää käyttää, mikäli valtio olisi liittynyt rahaliittoon. Jopa sitoutuminen tulevan rahaliiton jäsenyyteen voi kuitenkin saada valtion vakuuttuneeksi siitä, ettei se mukauta vaihtokurssiaan, koska vaihtokurssin vakaus on ehtona mukaan pääsylle rahaliittoon. Iskun saanut valtio voi siis huomata työttömyyden kasvun ja tulojen laskun sekä koheesiokuilun laajenemisen olevan seurauksena. Missä määrin kansallista finanssipolitiikkaa tulisi käyttää ulkoisen iskun aiheuttamien haittojen pienentämiseksi riippuu vaadittuihin lähentymisehtoihin liittyvästä vallitsevasta finanssitilanteesta. Siksi on vaara, että rahaliittoon kuuluminen tai siihen sitoutuminen pahentavat ulkoisen taloudellisen iskun vaikutuksia.

4.2.2.7. On kolme mekanismia, jotka teoriassa vähentäisivät sellaista todennäköisyyttä, että rahaliitto ja pyrkimykset täyttää kelpoisuusehdot voisivat johtaa koheesiokuilun laajenemiseen.

4.2.2.8. Ensimmäinen mekanismi koskee tehokkaan ja joustavamman finanssipolitiikan kapasiteetin kehittämistä itse EU:n tasolla, ts. siirtymistä kohti Euroopan finanssipoliittista liittoa, joka niveltyisi Euroopan rahaliittoon. Mikäli näin tapahtuisi, vastauksena ulkoisille häiriöille virtaisi taloudellista apua epäsuotuisille tai sellaisille alueille jotka eivät hyödy korkeammasta vaurauden tasosta. Teollisessa maailmassa rahaliitto on melkein aina valtion tuloja koskevan liiton rinnalla, joka nimenomaan saa aikaan kyseisten rahoitusvirtojen uudelleenjakelun.

4.2.2.9. Toiseksi, jotkin mainituista ongelmista voitaisiin ratkaista, jos EU:ssa esiintyisi nykyistä enemmän alueellista palkkajoustoa. Näin ei todennäköisesti kuitenkaan tapahdu. Sen sijaan kokemuksen mukaan eri alueiden rahapalkan taso pikemminkin lähenee kuin loittonee rahaliitossa. Joka tapauksessa tuloerojen asteen kasvu EU:ssa sotii nimenomaan julistettuja taloudellisen ja sosiaalisen koheesion tavoitteita vastaan.

4.2.2.10. Lopuksi työvoiman suurempi liikkuvuus saattaisi johtaa siihen, että yhden alueen työttömät siirtyisivät alueille, joilla työnsaantimahdollisuudet ovat suuremmat. Tämäkään ei todennäköisesti olisi ongelmien käytännöllinen ratkaisu. On todennäköistä, että tämäntyyppiset merkittävät työvoiman siirtymiset aiheuttaisivat uusia, tilanahtauteen liittyviä ja sosiaalisia ongelmia siirtotyövoimaa houkuttelevilla alueilla.

4.2.2.11. Talous- ja sosiaalikomitea on niin muodoin huolissaan siitä, että siirtyminen rahaliittoon tietyin ehdoin nykyisine institutionaalisine ja politiikkaehtoineen johtaisi koheesiokuilun laajentumiseen.

4.2.2.12. Jos yksikin yllä mainituista kehityskuluista puuttuu, on todellinen vaara että rahaliitto johtaa koheesiokuilun laajentumiseen.

4.2.3. Jäsenvaltioiden näkemyksiä

4.2.3.1. Rakenneohjelmien tuleva kehitys riippuu osittain yksittäisten jäsenvaltioiden ohjelmille antamasta poliittisesta tuesta. Kumppanuusperiaatteen mukaisesti rakennetoimien suunnittelu ja täytäntöönpano vaatii yhdessä komission kanssa työskentelevien julkisen ja yksityisen sektorin taloudellisten toimijoiden osallistumista sekä paikallisella että kansallisella tasolla työmarkkinaosapuolet mukaanlukien. Yleisesti ottaen paikalliset taloudelliset toimijat ovat tyytyväisiä rakenneohjelmiin, ja niiden tuki on ratkaiseva neuvoteltaessa ohjelmien tulevaisuudesta.

4.2.3.2. Sen lisäksi, että paikalliset taloudelliset toimijat voivat rohkaistua tukemaan koheesion yleisiä suuntalinjaa he voivat myös kommentoida suuntalinjojen kehittämistä edelleen. Erityisesti paikallistason tieto saatavilla olevasta pääomasta, tutkimus- ja teknologisen kehityksen kapasiteetista, perusrakenteiden puutteista, koulutusvaatimuksista, ympäristöongelmien luonteesta sekä niiden ratkaisemisesta auttaa varmistamaan, että koheesion suuntalinjat suunnitellaan palvelemaan parhaiten paikallisia vaatimuksia.

4.2.3.3. On tietenkin mahdotonta ennakoida, mikä on yksittäisten jäsenvaltioiden kanta, kun rakennerahastoja tarkastellaan seuraavan kerran. Vuonna 1988 käytyjen ensimmäisen Delors paketin neuvottelujen ja vuoden 1992 toisen Delors paketin välinen aika osoitti joidenkin jäsenvaltioiden kannan muuttuneen siten, että taloudellista sitoutumista rakennetoimiin vastustettiin merkittävästi enemmän kuin mitä oli tehty vuonna 1988. Asenteen muutos voidaan osittain selittää yleisen taloudellisen ilmaston huononemisella, joka alkoi näkyä vuoden 1992 loppupuolella. Osittain muutos voi kuitenkin heijastaa EU:n budjetin nettomaksajan asemassa olevien jäsenvaltioiden kovenevaa asennetta koheesiopolitiikan tukemiseen.

5. Suositukset

5.1. Kuten tässä lausunnossa on mainittu, EU:n tavoite saavuttaa suurempi taloudellinen ja sosiaalinen koheesio unionin alueiden välillä kohtaa todennäköisesti huomattavia haasteita. Haasteita ei kuitenkaan tulisi tarkastella koheesion ylitsepääsemättöminä esteinä, vaikka ne saattavat vaatia unionin politiikoilta suurempia ponnisteluja, mikäli koheesiokuilu halutaan kuroa umpeen.

5.2. Edelleen pätevät EU:n koheesiotoimien edelleenkehittämistä tukevat perustelut:

Epäonnistuminen koheesiokuilun umpeen kuromisessa saattaa hyvinkin johtaa siihen, että työvoimaa siirtyy joukottain korkeamman elintason perässä EU:n vauraampiin osiin, mikä johtaisi kyseisillä alueilla vakaviin taloudellisiin ja sosiaalisiin ongelmiin. Siten koheesiotoimet edistävät EU:n yhdentymistä.

Koheesiota tukevat rahansiirrot voivat johtaa nykyistä suurempaan taloudelliseen tehokkuuteen, koska ne voivat eliminoida tai korjata markkinoiden epäonnistumisia, kuten tiedon puutetta ja erityisiä taitoja omaavan paikallisen työvoiman vajausta.

Koheesiotoimet voivat edistää taloudellista ja sosiaalista vakautta vähentämällä ulkoisten iskujen vaikutuksia paikallisiin tuloihin ja työllisyyteen.

Koheesiotoimet edistävät yhtenäismarkkinoiden vakauttamista varmistamalla, että markkinoiden loppuunsaattamisesta vähiten hyötyvät saavat korvausta niiltä jotka hyötyvät eniten. Korvausjärjestelmän puuttuessa heikommat alueet voisivat kysyä integraation taloudellisia ja sosiaalisia hyötyjä.

5.3. Yllä mainittujen ajatusten valossa talous- ja sosiaalikomitea suosittaa koheesiotoimien vastaiseksi kehittämiseksi seuraavaa:

a) Jäsenvaltioiden ei tulisi vähentää sitoutumistaan tavoitteeseen saavuttaa suurempi taloudellinen ja sosiaalinen koheesio alueiden ja EU:n kansalaisten välillä.

b) Toiminnan jatkuvan ja tasapainoisen laajentamisen periaate luotiin Rooman sopimuksessa, ja asetus yhtenäismarkkinoista vakiinnutti koheesion periaatteen. Periaatteet tulisi todeta uudelleen tulevassa hallitustenvälisessä konferenssissa samoin kuin unionin ja yksittäisten jäsenvaltioiden velvoitteet 130 a ja b artiklassa sovitun talouspolitiikan suunnittelussa.

c) Keskittämisen, kumppanuuden, ohjelmien suunnittelun sekä täydentävyyden neljää periaatetta tulee edelleen noudattaa EU:n rakennepolitiikkojen suunnittelussa ja täytäntöönpanossa. TSK toistaa tilintarkastustuomioistuimen ilmaiseman huolen siitä, että tietyt jäsenvaltiot eivät pysty mukautumaan rakennerahastojen täytäntöönpanoa ohjaaviin, erityisesti kumppanuutta ja täydentävyyttä koskeviin asetuksiin. Talous- ja sosiaalikomitea on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä vaatiessaan sekä komissiota että jäsenvaltioita korostamaan tinkimättömästi rakennerahastojen täytäntöönpanoa ohjaavia asetuksia.

d) Koheesion tukemiseen kohdistuvien lisääntyvien vaatimusten valossa saatetaan yllä mainituin neljän periaatteen nojalla vastedes tarvita yhä suurempia ponnisteluja rakennerahastojen keskittämiseksi alueille joilla tarve on suurin. Kaikkiin tavoitteisiin tarvitaan lisää keskittämistä, mukaanlukien aluesuunnitteluun kohdistetut toimet. Tuen soveltamisesta saadut kokemukset vuodesta 1988 lähtien osoittavat selvästi, että rakennerahastojen tuki paransi merkittävästi useimpien tavoitteen 1 mukaisen tuen vastaanottajien taloudellista suoritusta merkittävästi. Tämä luo pohjan tuen keskittämisestä todennäköisesti koituville hyödyille.

e) TSK kaipaisi nykyistä enemmän koordinaatiota koheesioon vaikuttavien kansallisten ja EU:n suuntalinjojen välillä. Koordinaatio on erityisen tärkeä alueiden talouskasvuun vaikuttaville toimintalinjoille, esim. koulutusohjelmille, tutkimus- ja kehitystuelle, ympäristöpoliittisille toimintaohjelmille, perusrakenteiden kehittämiselle, sisäänpäin suuntautuneiden investointien tukitoimille, maaseudun kehitysohjelmille.

f) EU:n köyhimpien alueiden taloudelliselle kehitykselle tärkeä tie on sellaisten paikallista talouskehitystä edistävien taloudellisten toimien kehittäminen, jotka eivät ole perinteisiä, olivatpa kyseessä tavoitteen 1, tavoitteen 2 tai tavoitteen 5b mukaista tukea saavat alueet. Suunnittelemalla alueellista talouden eriytymistä avustavia tukitoimia julkinen politiikka voi kasvattaa taloudellisesti heikoimpien alueiden kasvupotentiaalia. Toisin sanoen maataloussektorin edelleen hallitseman alueen talouskasvupotentiaali on luonnostaan alhaisempi kuin alueen, jota hallitsee korkean teknologian teollisuus. EU:n tuen tulisi korostaa enemmän uusien toimien kehitystä sekä tukea kyseisten toimien kukoistamisen vaatimia panoksia mukaanlukien pk-yritysten tukeminen.

g) TSK vaatii, että komissio arvioi mahdollisimman pian yksityiskohtaisesti rakennerahastojen uuden tavoitteen 4 mukaisen tuen vaikutukset. Kyseinen politiikan väline voi pehmentää teollisuuden siirtymistä auttamalla työvoimaa sopeutumaan uuteen tekniikkaan ja uusiin työtapoihin. On tärkeä arvioida, miten ohjelma toimii, jotta voidaan päättää, pitääkö aloitteisiin panostaa nykyistä enemmän.

h) On tärkeää huomata, että alueiden välinen taloudellinen eriarvoisuus voi kasvaa myös EU:n vauraammilla alueilla käyttöönotettujen toimintalinjojen myötä. TSK muistuttaa komissiota siitä, että EU:n kilpailupolitiikka estää jäsenvaltioita auttamasta kotimaista teollisuutta epäoikeudenmukaisesti valtionavun ja muiden vastaavien kilpailua vääristävien toimien avulla. Kyseisiä toimintalinjoja tulisi valvoa tarkasti sen varmistamiseksi, eteivät ne vääristä muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien yritysten ja alueiden talousnäkymiä.

i) On todisteita siitä, että EU:n rakennetoimien tehokkuus kasvoi vuoden 1988 uudistusten jälkeen. Pääasiassa uudistukset tehostivat komission osuutta alueiden talouskehitystuen kehittämisessä. TSK:n mielestä komission asema on tässä suhteessa edelleen keskeinen, koska vain komissio voi tarkastella politiikan vaikutuksia koheesioon ympäri EU:n. Komissio pystyy lisäksi parhaiten arvioimaan koheesioon eniten myötävaikuttavia suuntaviivoja ja toimenpiteitä. TSK:n mielestä on olennaista, että komissio jatkaa toimintaansa koordinaattorina ja tarpeen tullen politiikan alullepanijana kyseisellä alalla.

j) Kehitettäessä koheesion välineitä edelleen osa rakennerahastoista annettavasta tuesta on tähdättävä tavoitteiden 1 ja 2 piiriin kuuluvien alueiden suuriin taajamiin. Tietyssä määrin kyseisten aluekeskusten vaurastuminen lisää toimintaa koko alueella, kun keskuksen taloudellinen dynaamisuus leviää lähiympäristöön. Samalla on kuitenkin varmistettava, ettei tuki luo uutta taloudellista ja sosiaalista ongelmaa, kun taajamien houkuttelema, työttömyysuhan alla oleva työvoima aiheuttaa uusia tilanahtauteen ja sosiaaliseen puutteeseen liittyviä ongelmia.

k) Nykysäännösten mukaan Keski- ja Itä-Euroopan mailla tulee unionin jäseneksi liittyessään olemaan oikeus tukeen rakennerahastoista. Mikäli EU:n budjetissa mainitut voimavarat eivät kasva huomattavasti, lisävaatimukset voidaan täyttää vain siirtämällä tukea pois rakennerahastojen tukea nykyisin saavilta alueilta, siitä huolimatta että monet näistä alueista todennäköisesti pysyvät epäsuotuisina lähitulevaisuudessakin. On myös kyseenalaista, ovatko rakennerahastot sellaisenaan tarkoituksenmukainen tukiväline täyttämään KIE-maiden erityistarpeita niiden tullessa jäseniksi. Niin muodoin TSK ehdottaa, että komissio tutkii yhdessä jäsenvaltioiden kanssa mahdollisuuksia suunnitella väliaikaisia (ja alenevia), erityisesti KIE-maiden taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen edistämiseen tähtääviä siirtymäajan välineitä, kun maat ovat siirtymässä EU:n jäseniksi ja jäsenyyden jälkeenkin. Muutoin on olemassa vaara, että nykyisten EU:n jäsenvaltioiden välinen taloudellinen ja sosiaalinen koheesiokuilu laajenee rakennerahastojen alueellisen painopisteen muuttuessa sekä että neljän todennäköisen uuden jäsenvaltion ja EU:n nykyisten jäsenvaltioiden välinen todellinen edistyminen kohti koheesiota estyy.

l) Ottaen huomioon huolen siitä, että lähentymisen saavuttamiseen liittyvät toimenpiteet voisivat johtaa koheesiokuilun laajenemiseen, talous- ja sosiaalikomitea kannattaa ehdotusta, että sellaisilla jäsenvaltioilla, joilla ei ole oikeutta siirtyä rahaliiton kolmanteen vaiheeseen 1. tammikuuta 1999 mennessä, voisivat edelleen saada tukea mahdollisesti mukaillusta koheesiorahastosta, jotta kyseisiä valtioita autettaisiin täyttämään Maastrichtin sopimuksessa mainitut lähentymisehdot.

m) Lähentymisehdot koheesiorahaston tuen turvin täyttämään pystyneet maat voivat tarvita taloudellista tukea EMU:n 3-vaiheen alkamisen jälkeenkin. Tämä vaatii joko koheesiorahaston nykyisten sääntöjen muuttamista tai uuden taloudellisen välineen luomista, jolla pyritään ratkaisemaan näiden maiden erityisongelmat.

n) Talous- ja sosiaalikomitea on huolissaan siitä, että rakennerahastojen tehokkuutta saatetaan toisinaan heikentää painottamalla perusrakenneinvestointeihin suunnattua kansallisen tason aluetoimintaa. Koska rahastojen perimmäinen tavoite on auttaa pysyvään työllisyyteen johtavan taloudellisen ja sosiaalisen koheesion luomista, talous- ja sosiaalikomitea korostaa, että tuottavien investointien ja työvoiman koulutuksen tulee olla rakennerahastojen varainkäytössä etusijalla.

o) Tämän lausunnon tarkoitus on osoittaa Euroopan unionin rakennerahastojen haasteet. Yksi analyysin johtopäätöksiä on, että Euroopan aluepolitiikan välineitä tullaan käyttämään yhä enemmän laajentuneen unionin yhteydessä sekä kun talous- ja rahaliitto on saavutettu. Niiden haasteiden valossa, joita tämä luo EU:n koheesiolle, rakennerahastojen kasvattamiselle on pätevät perusteet. Nykyisellään rakennerahastot muodostavat alle 0,5 % EU:n bruttokansantuotteesta. Määrä on suhteellisen pieni haasteet huomioon ottaen ja siten sen merkitys voi olla toissijainen taloudellista ja sosiaalista koheesiota edistettäessä. Tiettyyn alueeseen haitallisesti vaikuttavat ulkoiset taloudelliset iskut voivat vaarantaa kyseisen alueen talouskehityksen vuosiksi eteenpäin. Nykyisin järjestelyin rakennerahastot eivät voi auttaa kyseisiä alueita muuten kuin yhteisön aloiteohjelmien erittäin niukoista voimavaroista. Kun otetaan huomioon taloudellisen ja sosiaalisen koheesioprosessin dynaamisuus, TSK:n mielestä on vahvoja perusteluja, tehostaa rakennerahastojen rahoituskapasiteettia sekä soveltaa yhä suurempaa joustoa ja tarkempaa reagointia rakennerahastojen tukea hahmottaessa.

Bryssel, 28. helmikuuta 1996.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Carlos FERRER

() EYVL N:o C 304, 10. 11. 1993; EYVL N:o C 236, 11. 9. 1995.

() A new strategy for social and economic cohesion. Euroopan parlamentti, Ian Begg ja David Mayes (1991).

() EYVL N:o C 201, 26. 7. 1993; EYVL N:o C 195, 18. 7. 1994; EYVL N:o C 236, 11. 9. 1995.

() EYVL N:o C 127, 7. 5. 1994; EYVL N:o C 393, 31. 12. 1994.

() Työllisyys Euroopassa 1995, komissio COM(95) 381 final.

() COM(94) 322 final.

() EYVL N:o C 236, 11. 9. 1995.

() Yhteisön tukikehysten taloudellinen vaikutus tavoitteen 1 alueisiin 1994 1999.

() Ks. asiakirja CES 1449/95.

() EYVL N:o C 303, 14. 11. 1995.

() Aluesuunnittelu ja alueiden välinen yhteistyö Välimeren alueella, esittelijä Vasco Cal (EYVL N:o C 133, 31. 5. 1995).

() 104 artiklan 2 kohta antaa hieman tilaa vähäiseen joustoon näiden lukujen suhteen.