EUROOPAN KOMISSIO Strasbourg 13.11.2018 COM(2018) 851 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa

{SWD(2018) 551 final}



1. JOHDANTO Komissio laati tammikuussa 2017 kattavan selvityksen Romanian edistymisestä kymmenen vuoden aikana sen jälkeen, kun yhteistyö- ja seurantamekanismi perustettiin vuonna 2007.Komissio laati tämän pitkän aikavälin perspektiivin ja kymmenen vuoden aikana tammikuuhun 2017 mennessä aikaan saadun edistyksen perusteella 12 keskeistä suositusta. Jos näitä suosituksia noudatetaan, yhteistyö- ja seurantamekanismiprosessi voidaan saattaa päätökseen. Näin noudatettaisiin puheenjohtaja Junckerin asettamaa tavoitetta, jonka mukaan prosessi lopetettaisiin tämän komission toimikauden aikana. Tammikuussa 2017 esitettyjen suositusten voitiin katsoa riittävän yhteistyö- ja seurantamekanismin päättämiseen – elleivät jotkin tapahtumat osoittaisi selkeästi, että on tapahtunut käänne huonompaan suuntaan. Suosituksissa korostettiin myös, että edistymisvauhti riippuu siitä, miten nopeasti Romania kykenee noudattamaan suosituksia peruuttamattomalla tavalla. Erityisesti suosituksissa keskityttiin Romanian viranomaisilta edellytettävään vastuuseen ja vastuuvelvollisuuteen sekä sisäisten suojatoimien käyttöönottoon, jotta tulosten kestävyys voitaisiin varmistaa ja näin osoitettaisiin, että meneillään olevia hankkeita jatketaan, vaikka yhteistyö- ja seurantamekanismia ei enää noudateta. Kuten neuvosto on todennut, yhteistyö- ja seurantamekanismi päättyy, kun kaikki neljä Romaniaan sovellettavaa arviointiperustetta ovat täyttyneet tyydyttävällä tavalla. Komissio totesi marraskuussa 2017 antamassaan kertomuksessa, että tammikuussa 2017 annetun kertomuksen jälkeen oli edistytty useiden suositusten suhteen ja että ”erityisesti suositus 8 on toteutettu tyydyttävällä tavalla, samoin kuin suositukset 2, 7 ja 12, mikäli ne pannaan täytäntöön käytännössä. Vaikka edistyminen tietyissä suosituksissa on sujunut hyvin, hyvä uudistusvauhti hyytyi yleisesti vuoden 2017 aikana. Tämä hidasti jäljellä olevien suositusten täyttämistä ja aiheutti riskin, että tammikuun 2017 kertomuksessa täytetyiksi katsotut kysymykset on avattava uudelleen käsiteltäviksi. Myös oikeuslaitoksen riippumattomuuteen liittyvät haasteet ja sen kyseenalaistaminen ovat aiheuttaneet jatkuvaa huolta.” Sama toistettiin neuvoston päätelmissä, joissa Romaniaa kehotettiin ”keskittämään toimensa tämän edistymisen vakiinnuttamiseen, välttämään taantumista sekä ottamaan tarkoin huomioon komission kertomuksessaan esittämät huolenaiheet ja kaikki suositukset”. Tässä kertomuksessa tarkastellaan tilannetta marraskuun 2017 jälkeen. Tietyt tammikuun 2017 kertomuksen jälkeiset tapahtumat Romaniassa ovat edellyttäneet komissiolta yleisarvion perusteiden tarkistamista erityisesti kun otetaan huomioon, että Venetsian komissio on hiljattain antanut kaksi lausuntoa Romanian lainsäädäntömuutoksista. Sen lisäksi, että tässä kertomuksessa arvioidaan edistymistä suositusten suhteen, siinä myös esitetään, missä kohden on tapahtunut käänne huonompaan suuntaan kysymyksissä, joista komissio antoi myönteisen arvion tammikuussa 2017. Tämä koskee ensimmäistä arviointiperustetta (oikeuslaitoksen riippumattomuus ja uudistaminen) ja kolmatta arviointiperustetra (korkean tason korruption torjunta). Tämän vuoksi tammikuussa 2017 esitettyjen 12 suosituksen toteuttaminen ei enää riitä yhteistyö- ja seurantamekanismin loppuun saattamiseksi, vaan lisäsuositukset tätä varten vahvistetaan tässä kertomuksessa. Kuten aiempinakin vuosina, komissio on analysoinut tilannetta huolellisesti tiiviissä yhteistyössä Romanian instituutioiden kanssa. Lisäksi tämän kertomuksen laatimiseen ovat osallistuneet kansalaisyhteiskunta ja muut sidosryhmät, esimerkiksi muut jäsenvaltiot. 2. YLEISTILANNE Tammikuun 2017 kertomuksessa pantiin merkille tietyt yhteiskunnalliset, oikeudelliset ja poliittiset tekijät, joilla – vaikka ne eivät kuulukaan yhteistyö- ja seurantamekanismin eivätkä myöskään sitä koskevien suositusten piiriin – ”on suora vaikutus uudistusten toteuttamiseen, ja niiden vuoksi Romanian on vaikea osoittaa, että uudistukset ovat juurtuneet pysyvästi”. Esimerkkeinä esitettiin lainsäädäntökäytäntö, johon ei ole vieläkään kehitetty paremman sääntelyn periaatteita, valtion eri hallintoelinten keskinäinen vastakkainasettelu ja vaikea mediaympäristö. Nämä laajemmat tekijät eivät suoraan kuulu yhteistyö- ja seurantamekanismin piiriin, mutta niillä on selvä vaikutus oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan etenemiseen. Missään näistä kysymyksistä ei ole edistytty sitten tammikuun 2017 kertomuksen. Suuria lainsäädäntömuutoksia on viety läpi hätäisesti kiireellisyysmenettelyllä siten, että konsultointi on ollut minimaalista. Tuomarit ja syyttäjät ovat olleet mediassa henkilökohtaisten hyökkäysten kohteena ilman riittäviä oikeussuojamekanismeja. Valtion eri hallintoelimet ovat olleet keskenään konfliktissa ja osallisina erilaisissa perustuslakituomioistuimen oikeudenkäynneissä. Myös kansalaisyhteiskunta, jonka roolin uudistuksessa todettiin kertomuksessa olevan keskeinen, on lisääntyvien paineiden kohteena. Tilanne on aiheuttanut useita julkisia mielenosoituksia, ja viranomaiset ovat reagoineet niihin tavalla, joka on aiheuttanut lisää ristiriitoja. Samaan aikaan vapaalla ja moniarvoisella medialla on tärkeä rooli, jotta vallanpitäjät voidaan saattaa vastuuseen esimerkiksi tuomalla mahdollisia korruptiotapauksia päivänvaloon. Pitäisi olla itsestään selvää, että yleisen tietosuoja-asetuksen voimaantulon myötä jäsenvaltioilla on velvoite varmistaa, että median sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta kunnioitetaan. Julkisuudessa on esitetty väitteitä, joiden mukaan systeemisten väärinkäytösten taustalla ovat erityisesti korruptiotapauksissa olleet oikeuselinten, varsinkin syyttäjälaitoksen, ja Romanian tiedustelupalvelun väliset yhteistyösopimukset. On esitetty, että nämä salaiset sopimukset ovat syynä lainsäädännön nopeisiin muutoksiin ja tuomarikunnan ankaraan arvosteluun. Tiedustelupalvelun toiminta ei kuulu EU:lle eikä sisälly yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteisiin. On tuomioistuinten tehtävä päättää, ovatko väärinkäytösväitteet perusteltuja. Nyt tarvittaisiin avointa ja puolueetonta tutkintaa sen arvioimiseksi, onko järjestelmässä esiintynyt puutteita, esimerkiksi laitonta näytön kokoamista tai laitonta tuomareihin vaikuttamista, ja pitäisikö oikeudellisia suojakeinoja lujittaa. On selkeästi tärkeää saada aikaan rakenne, jonka puitteissa tiedustelupalvelua valvotaan moitteettomasti, rikoksia voidaan tutkita tuloksellisesti ja niistä voidaan nostaa syytteet ja samalla noudatetaan perusoikeuksia täysimääräisesti, ja kansalaiset voivat luottaa siihen, että oikeuslaitoksen riippumattomuus on taattu. Muiden jäsenvaltioiden asiantuntemus voisi olla arvokasta laadittaessa vahvempaa järjestelmää syyttäjälaitoksen käyttämille valvontatoimille sekä tiedustelupalvelun ja syyttäjien väliselle yhteistyölle, joka on tarpeen vakavien rikosten, esimerkiksi terrorismin ja kyberrikollisuuden, kitkemiseksi. 3. ARVIO EDISTYMISESTÄ TAMMIKUUSSA 2017 ANNETUSSA KERTOMUKSESSA VAHVISTETTUJEN SUOSITUSTEN TÄYTTÄMISESSÄ 3.1. Ensimmäinen arviointiperuste: oikeuslaitoksen riippumattomuus ja uudistaminen Ennen kuin tarkastellaan konkreettisia suosituksia, tässä luvussa tarkastellaan edistystä kahdella alalla, joiden vuoksi komissio on joutunut arvioimaan tammikuussa 2017 tehdyn arvion perustaa uudelleen. Oikeudenkäyttöä koskevat lait ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden oikeudelliset takuut Oikeudenkäyttöä koskevat kolme lakia hyväksyttiin vuonna 2004. Niillä säännellään tuomarien ja syyttäjien asemaa sekä tuomioistuinten, syyttäjänvirastojen ja ylimmän tuomarineuvoston organisaatiota ja toimintaa. Oikeudenkäyttöä koskevat lait olivat keskeinen perusta tammikuussa 2017 tehdylle myönteiselle arviolle Romanian edistymisestä yhteistyö- ja seurantamekanismissa. Jo marraskuun 2017 kertomuksessa korostettiin, että hallituksen ja parlamentin on tarpeen varmistaa avoin, läpinäkyvä ja rakentava lainsäädäntöprosessi, jossa arvostetaan oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja tuomarikunnan mielipidettä ja otetaan ne asianmukaisesti huomioon. Kertomuksessa myös muistutettiin, miten tärkeää uudistuksen on tukeutua Venetsian komission lausuntoon, sillä se on paras tapa varmistaa uudistuksen kestävyys ja yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteiden täyttyminen. Oikeudenkäyttöä koskevien lakien muutokset ovat nyt voimassa. Niihin sisältyy useita toimenpiteitä, jotka heikentävät oikeuslaitoksen riippumattomuuden oikeudellisia takuita ja todennäköisesti vaarantavat tuomareiden ja syyttäjien tosiasiallisen riippumattomuuden ja tätä kautta julkisen luottamuksen oikeuslaitokseen. Tämä on ollut oikeuslaitoksen ja kansalaisyhteiskunnan kielteisten reaktioiden keskeisenä kohteena. Ongelmallisimpia säännöksiä ovat erityisesti seuraavat: erityisen syyttäjäosaston perustaminen tuomareiden tekemien rikosten tutkintaa varten, uudet säännökset, jotka koskevat tuomareiden aineellista vastuuvelvollisuutta päätöksistään, uusi varhaiseläkejärjestely, tuomareiden sananvapautta koskevat rajoitukset ja ylimmän tuomarineuvoston jäsenyyden peruuttamisen perusteiden laajentaminen. Yksikään näistä muutoksista ei vastaa yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa annettuja suosituksia. Ainoa suositus, jossa nimenomaisesti kehotettiin tekemään lainsäädäntömuutos oikeudenkäyttöä koskevien lakien soveltamisalalla, koski ylimpien syyttäjäviranomaisten nimitysprosessia. Sitä ei ole toteutettu, ja lainsäädäntömuutosten yhteisvaikutus ennemminkin heikentää syyttäjien riippumattoman toiminnan taustalla olevaa keskinäiseen valvontaan perustuvaa järjestelmää ja vahvistaa oikeusministerin roolia entisestään. Muutokset myös tuovat esiin kysymyksen syyttäjien kyvystä jatkaa korkean tason korruption torjumista aiempaa vastaavalla riippumattomuudella. Moni ulkopuolinen tarkkailija on myös tuonut esiin riskin, että nämä tekijät – niin yksittäin kuin yhteisvaikutukseltaankin – voisivat aiheuttaa tuomareille ja syyttäjille painetta ja lopulta heikentää oikeuslaitoksen riippumattomuutta sekä tehokkuutta ja laatua. Näitä ovat erityisesti Euroopan neuvoston Venetsian komissio, lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä (GRECO) sekä muut jäsenvaltiot ja kansainväliset kumppanit. Arvioinnissa myös korostetaan, että perustuslaillisuutta koskeva tarkastukset ovat tärkeitä, mutta ne eivät ole ainoa kysymys: ne eivät korvaa tarvetta käydä keskustelua suurten muutosten taustalla olevista politiikkavalinnoista. Venetsian komissio antoi heinäkuussa alustavan lausunnon, mutta lait kuitenkin annettiin sellaisenaan. Lisäksi hallitus antoi useita poikkeusasetuksia, jotka pahensivat joitakin havaituista ongelmista esimerkiksi lujittamalla oikeusministerin arvovaltaa syyttäjiin nähden erityisesti kurinpidollisten menettelyjen käynnistämisen kautta.Hallituksen päätös muuttaa säännöksiä, jotka koskevat erityisosaston perustamista tuomareiden tutkintaa varten, ja asettaa uusia menettelyjä, joiden mukaan ylimmän tuomarineuvoston olisi järjestettävä tämä elin, herättää kysymyksiä kyseisen osaston riippumattomuudesta. Kysymyksiä syntyy myös hallituksen valmiudesta ottaa Venetsian komission suositukset huomioon ainoastaan valikoivasti. Hyvä mahdollisuus jäi siis käyttämättä.

DNA:n pääsyyttäjän erottaminen ja oikeuselimiin kohdistuva poliittinen painostus Samaan aikaan lainsäädäntömuutosten kanssa tietyt päätökset ovat korostaneet vaikutuksia, joita on seurannut vallan keskittymisestä oikeusministerille. Ensin kansallisen korruptiontorjuntaviraston (DNA) pääsyyttäjä erotettiin oikeusministerin pyynnöstä. Aluksi Romanian presidentti hylkäsi ehdotetun erottamisen ylimmän tuomarineuvoston kielteisen lausunnon mukaisesti. Perustuslakituomioistuin teki kuitenkin toukokuussa erottamismenettelystä päätöksen, joka vahvisti oikeusministerin vallan lisääntymistä. Päätöksen antamisen jälkeen presidentin piti heinäkuussa allekirjoittaa asetus, jolla erottaminen pantiin toimeen. Vallan keskittymistä oikeusministerille korosti myös tämän päätös ehdottaa DNA:n uuden pääsyyttäjän nimittämistä huolimatta ylimmän tuomarineuvoston kielteisestä lausunnosta, jonka mukaan kyseinen ehdokas ei täyttänyt useita keskeisiä valintaperusteita. Näillä tapahtumilla on vaikutuksia myös korruption torjunnan peruuttamattomuuden suhteen. Lisäksi kansallisen korruptiontorjuntaviraston (DNA) pääsyyttäjää koskeva menettely on saanut jatkoa muissa tärkeimpien oikeuselinten vastaisissa toimissa. Sama kuvio kuin DNA:n pääsyyttäjän erottamisprosessissa toistui 24. lokakuuta, kun oikeusministeri käynnisti prosessin valtakunnansyyttäjän erottamiseksi. Edustajainhuone oli aiemmin lokakuussa jo haastanut valtakunnansyyttäjän perustuslakituomioistuimeen tiedustelupalvelun kanssa toteutetun työjärjestelyn vuoksi. Hallitus päätti myös haastaa korkeimman oikeuden perustuslakituomioistuimeen.Tärkeimpiä oikeuselimiä koskevilla samansuuntaisilla toimilla on selkeä vaikutus oikeuslaitoksen riippumattomuuteen. Myös tuomioistuinten tarkastusyksikön toimintaan liittyy epäilyjä. Useissa peräkkäisissä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa tammikuuhun 2017 asti arvioitiin, että tuomioistuinten tarkastusyksikön riippumattomuus ja ammattimaisuus kehittyi myönteisesti. Marraskuuhun 2017 mennessä oli kuitenkin tullut esiin vaikeita kysymyksiä, ja tarkastusyksikön suhteet ylimpään tuomarineuvostoon muuttuivat vaikeammiksi.Marraskuun 2017 kertomuksessa mainittiin tuomioistuinten tarkastusyksikkö erikseen, kun tarkasteltiin tarvetta lujittaa oikeuselinten välistä yhteistyötä entisestään. Tuomioistuinten tarkastusyksikkö on alkanut nyt saada osakseen yhä suurempaa kritiikkiä. Tärkeimpien oikeuselinten johtoa vastaan aloitettiin useita kurinpidollisia tutkintoja.Monia niiden kohteena olleita tuomareita pidettiin myös meneillään olevien lainsäädäntömenettelyjen arvostelijoina. Eurooppalaisten tuomareiden konsultatiivinen neuvosto ja Venetsian komissio ovat kuitenkin korosteet, miten tärkeää on, että tuomarit voivat vapaasti kommentoida asiaan liittyviä julkisia keskusteluja.. Lisäksi tuomioistuinten tarkastusyksikkö toteutti useita tarkastuksia valtakunnansyyttäjän ja DNA:n toimistoissa. Ristiriitaisia ajatuksia herätti erityisesti se, että ainakin kahdesti tiedotusvälineet saivat tiedon tästä jo ennen tarkastuksen päättymistä. Ylin tuomarineuvosto ei myöskään järjestänyt avointa kilpailua tuomioistuinten tarkastusyksikön uuden johdon nimittämiseksi, vaikka johtoryhmän toimikausi päättyi elokuun 2018 lopussa. Hallituksen päätös ratkaista tilanne antamalla poikkeusasetus nykyisen ryhmän nimittämiseksi virkaa tekeväksi johtoryhmäksi – eikä jättää tätä ylimmän tuomarineuvoston tehtäväksi – ei juurikaan hälventänyt huolia. Ylin tuomarineuvosto ei ole kyennyt suorittamaan tehokasta keskinäistä valvontaa paineen alla toimivien oikeuselinten riippumattomuuden puolustamiseksi, vaikka tämä on tärkeä perustuslaissa asetettu tehtävä, jota korostettiin tammikuun 2017 kertomuksessa. Komission yksiköiden ja ylimmän tuomarineuvoston välisissä kokouksissa on tullut selvästi esiin, että tuomarineuvoston sisällä on jakolinjoja, joiden vuoksi sen on yhä vaikeampi toimia tehokkaasti oikeusjärjestelmän äänenä – erityisesti kun sitä kuullaan lainsäädäntökysymyksissä – ja oikeusjärjestelmän johtajana. Lisäksi tapauksissa, joissa ylin tuomarineuvosto on esittänyt yksimielisen lausunnon merkittävässä asiassa, se on jätetty huomiotta.Vaikka hallituksen ja parlamentin edustajat ovat kritisoineet erityisen voimakkaasti oikeuselimiä sekä yksittäisiä tuomareita ja syyttäjiä vuonna 2018, ylin tuomarineuvosto ei ole ollut halukas tekemään viran puolesta päätöksiä, joilla vastattaisiin oikeuslaitoksen riippumattomuuteen kohdistuviin hyökkäyksiin. Tämä aiheuttaa vaaran, että tuomarit luopuvat hoitamasta tavanomaista rooliaan valtiollisena toimijana ja esittämästä mielipiteitään oikeusjärjestelmään liittyvissä kysymyksissä. Oikeuslaitoksen riippumattomuus Suositus 1: Perustetaan Venetsian komission tuella vakaa ja riippumaton ylimpien syyttäjäviranomaisten nimitysjärjestelmä, joka perustuu selkeisiin ja läpinäkyviin kriteereihin. Suositus 2: Varmistetaan, että parlamentissa valmisteilla oleviin, parlamentin jäseniin sovellettaviin käytännesääntöihin sisältyy selkeät säännökset instituutioiden välisestä keskinäisestä kunnioituksesta. Käytännesäännöissä on myös tehtävä selväksi, että parlamentin jäsenten ja parlamentaarisen prosessin on kunnioitettava oikeuslaitoksen riippumattomuutta. Ministereille voitaisiin antaa vastaavat käytännesäännöt. Nimitykset Komissio toisti tammikuussa 2017 suosituksensa, jonka mukaan olisi otettava käyttöön läpinäkyvä ja ansioihin perustuva ylimpien syyttäjäviranomaisten nimitysjärjestelmä, joka tarjoaisi riittävän suojan politisoitumista vastaan. Useissa peräkkäisissä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on tuotu esiin keskinäisen valvonnan heikkoudet menettelyssä. Erityisesti on pohdittu oikeusministerin harkintavaltaa ehdokkaiden valinnassa, ylimmän tuomarineuvoston roolin rajallisuutta sekä sitä, missä määrin samaa nimittämis- ja erottamismenettelyä sovelletaan syyttäjäkunnan alemmilla hallintotasoilla. Marraskuun 2017 kertomuksessa mainittiin, ettei edistystä ollut tapahtunut, ja todettiin, että oikeudenkäyttöä koskevien lakien meneillään olevat muutokset tarjosivat mahdollisuuden puuttua tähän. Kertomuksessa myös muistutettiin tarpeesta hyödyntää Venetsian komission neuvoja. Romanian viranomaiset eivät seuranneet tätä suositusta, mutta Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous esitti Venetsian komissiolle lausuntopyynnön. Venetsian komission lausunnossa korostetaan nimenomaan muutosten tarvetta, jotta voidaan varmistaa, että nimittämis- ja erottamisprosessit ovat puolueettomia ja objektiivisia ja että eri instituutioiden roolit ovat tasapainossa.Oikeudenkäyttöä koskevien lakien muutokset ovat kuitenkin heikentäneet ylimmän tuomarineuvoston ja Romanian presidentin roolia ylimpien syyttäjien nimittämisprosessissa sekä vahvistaneet oikeusministerin roolia. Vallan keskittyminen entisestään oikeusministerille poikkeaa suosituksesta. Käytännesäännöt Viimeisimmän yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevan kertomuksen antamisen jälkeen oikeusjärjestelmään ja tuomarikuntaan on edelleen kohdistunut arvostelua tiedotusvälineiden sekä hallituksen ja parlamentin edustajien taholta. Koko vuoden 2018 ajan on esitettty jatkuvasti kritiikkiä, jonka kohteena on koko oikeuslaitos ja erityisesti korkean tason korruptiota käsittelevät instituutiot sekä yksittäiset tuomarit. Tämä aiheuttaa selkeän riskin julkiselle luottamukselle oikeuslaitosta kohtaan.On siis toteutettava toimia, joilla estetään oikeuden riippumattomuuden ja tuomioistuinten päätösten arvovallan avoin haastaminen. Oikeussuojaa on yritetty saada aikaan ylimmän tuomarineuvoston kautta, ja yksittäiset tuomarit ovat nostaneet omia kanteitaan tuomioistuimissa. Parlamentin jäseniin sovellettavia käytännesääntöjä koskevalla yhteistyö- ja seurantamekanismin suosituksella pyrittiin saamaan ongelmalle institutionaalinen tunnustus ja prosessi sen ratkaisemiseksi. Marraskuussa 2017 annetussa kertomuksessa todettiin, että sekä parlamentti että hallitus olivat hyväksyneet käytännesäännöt. Toiveena oli, että niistä tulisi käytännön väline ongelmaan puuttumiseksi. On kuitenkin käynyt ilmi, että käytännesäännöt eivät vielä ole tätä varten toimiva väline, sillä niissä ei ole nimenomaisia ohjeita oikeuslaitoksen riippumattomuuden kunnioittamisesta. Komissio ei ole saanut tietoa tapauksista, joissa parlamentissa olisi aloitettu menettelyjä oikeuslaitoksen riippumattomuutta rajoittavan lausunnon vuoksi. Oikeuslaitoksen uudistaminen Suositus 3: Romanian rikoslain ja rikosprosessilain uudistamisen nykyvaihe olisi saatettava päätökseen, ja parlamentin olisi toteutettava suunnitelmansa hyväksyä hallituksen vuonna 2016 esittämät muutokset oikeusviranomaisten kuulemisen jälkeen. Oikeusministerin, ylimmän tuomarineuvoston ja korkeimman oikeuden olisi saatava päätökseen toimintasuunnitelma sen varmistamiseksi, että siviiliprosessilain viimeisten säännösten täytäntöönpanolle asetettua uutta määräaikaa pystytään noudattamaan. Suositus 4: Jotta lainsäädäntöprosessin läpinäkyvyyttä ja ennakoitavuutta voitaisiin parantaa edelleen ja sisäisiä suojatoimia peruuttamattomuuden hyväksi voitaisiin lujittaa, hallituksen ja parlamentin olisi varmistettava täysi avoimuus ja otettava täysimääräisesti huomioon asianomaisten viranomaisten ja sidosryhmien kuuleminen päätöksenteossa ja lainsäädäntötyössä, joka koskee rikoslakia ja rikosprosessilakia, korruptiota koskevia lakeja, lahjomattomuutta koskevia lakeja (esteellisyys, eturistiriidat, perusteeton vaurastuminen), oikeudenkäyttöä koskevia lakeja (oikeusjärjestelmän järjestäminen) sekä siviililakia ja siviiliprosessilakia, hallituksen vuonna 2016 vahvistaman päätöksenteon avoimuutta koskevan mallin mukaan. Siviiliprosessilaki

Suositus 3 kattaa siviiliprosessilain uudistuksen loppuun saattamisen. Romanian tapahtumat osoittavat, ettei tämän keskeisen lain kehittäminen ole edennyt vakaasti. Sen viimeisten säännösten täytäntöönpanon aloittamiselle asetettiin joulukuussa 2016 uusi määräaika, joka on tammikuu 2019. Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa marraskuun 2017 kertomuksessa todettiin, että ensimmäiset toimet uuden järjestelmän edellyttämän infrastruktuurin järjestämiseksi oli toteutettu. Parlamentti kuitenkin hyväksyi kesäkuussa siviiliprosessilakiin merkittäviä muutoksia, joilla prosessista esimerkiksi poistettiin neuvotteluvaihe. Korkein oikeus valitti joistakin näistä muutoksista perustuslakituomioistuimeen, joka hyväksyi valitukset. Tämän vuoksi lakia on muutettava parlamentissa. Tässä prosessissa olisi otettava erityisesti huomioon korkeimman oikeuden työmäärä. Rikoslait Marraskuussa annetussa 2017 yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa todettiin, että suositusta, jonka mukaan Romanian rikoslain ja rikosprosessilain uudistamisen nykyvaihe olisi saatettava päätökseen, ei ole toteutettu. Suositus perustui siihen, että muutokset olivat kehittyneet asteittain kuulemisten kautta ja johtuivat tarpeesta mukautua hiljattain annettuihin perustuslakituomioistuimen päätöksiin ja EU:n direktiivien saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä.Hallitus antoi lakiesityksen marraskuussa 2017. Kun parlamentin valiokunta aloitti keskustelun huhtikuussa 2018, se kuitenkin perustui kokonaan uusiin lakiesityksiin, jotka sisälsivät hyvin paljon muutoksia. Tämä näkyi lopullisissa esityksissä, jotka parlamentti hyväksyi kesä- ja heinäkuussa. Muutoksilla uudistetaan vuonna 2014 annettuja lakeja perusteellisesti esimerkiksi rikostutkinnan ja -oikeudenkäynnin menettelyseikkojen sekä rikosseuraamuksia koskevan yleisen edun, rikosten uhrien oikeuksien ja rikoksista epäiltyjen oikeuksien välisen tasapainon osalta. Muutoksilla myös kavennetaan korruption rikosstatusta. Jos tämä muutos vahvistetaan siinä vaiheessa, kun lait palautuvat parlamenttiin perustuslakituomioistuimen päätöksen jälkeen, koko yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa tähän mennessä aikaan saatu edistys on arvioitava uudelleen. Muutokset eivät ole vielä tulleet voimaan, sillä ne on viety perustuslakituomioistuimeen. Perustuslakituomioistuin totesi lokakuussa, että merkittävä osa muutoksista on perustuslain vastaisia. Perustuslain mukaisuuteen liittyvien kysymysten lisäksi nämä muutokset ovat herättäneet monia lainsäädäntöön ja politiikkaan liittyviä huolia. Lainvalvontaviranomaiset ja kansalaisyhteiskunnan edustajat Romaniassa ovat tuoneet niitä esiin, samoin kuin monet kumppanit Romanian ulkopuolella. Venetsian komissio antoi 20. lokakuuta lausunnon rikoslain ja rikosprosessilain muutoksista. Venetsian komission päätelmät olivat hyvin kriittiset. Niissä mainitaan oikeusvaltioperiaatetta koskevat ongelmat, jotka johtuvat rikosten rankaisematta jättämisestä, lainsäädännön heikko laatu ja puutteet sen valmistelussa sekä ristiriitaisuudet Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön ja Romanian kansainvälisten velvoitteiden suhteen erityisesti korruption torjunnassa. Tämän vuoksi Venetsian komissio suosittelee, että Romanian viranomaiset tekevät kokonaisvaltaisen uudelleenarvioinnin rikoslain ja rikosprosessilain muutoksista toteuttamalla kattavan ja tehokkaan kuulemisprosessin, jotta voidaan laatia vankka ja johdonmukainen lainsäädäntöehdotus, joka saa laajaa tukea Romanian yhteiskunnalta ja jossa otetaan sovellettavat standardit täysimääräisesti huomioon. Oikeuslaitoksen uudistamista ja korruption torjuntaa koskevan lainsäädäntöprosessin läpinäkyvyys ja ennakoitavuus Marraskuun 2017 kertomuksessa todettiin, että parlamentin erityisvaliokunnalla, joka käsittelee oikeuslaitoksen järjestelmällisyyden ja yhtenäisyyden parantamista ja lainsäädännöllisen vakauden varmistamista, on mahdollisuus saada aikaan ennakoitavissa oleva muutosmenettely, johon kuuluvat myös keskustelu ja julkinen kuuleminen. Valiokunta on käsitellyt oikeudenkäyttöä koskevien lakien ja rikoslakien uudistuksia. Tietyt valiokunnassa valmistellut lainsäädäntömenettelyn näkökohdat voitaisiin katsoa edistykseksi verrattuna aiempaan tilanteeseen. Keskustelut esimerkiksi lähetetään suorana lähetyksenä, luonnokset ovat yleensä saatavilla, ja oikeuselimet kutsutaan osallistumaan keskusteluihin ja ne voivat esittää mielipiteensä. Kiireellisyysmenettelyjen käyttäminen on kuitenkin rajoittanut voimakkaasti näiden uudistusten tehoa ja uskottavuutta. Näiden menettelyjen käytön objektiivisia syitä on edelleen vaikea ymmärtää samoin kuin sitä, ettei kiireellisyyttä ole arvioitu myöhemmin uudelleen, varsinkin kun luonnoksista on esitetty perustavanlaatuisia epäilyjä. Niitä ovat Romanian instituutioista esittäneet esimerkiksi korkein oikeus sekä ulkoisista kumppaneista Euroopan komissio ja muut jäsenvaltiot. Keskustelun puute on ollut erityisen yllättävää siksi, että nopeutettujen valiokuntamenettelyjen jälkeen näistä oikeusjärjestyksen kannalta keskeisistä kysymyksistä on käyty hyvin vähän tai ei lainkaan keskustelua itse parlamentin kummassakin kamarissa. Vielä senkin jälkeen kun oikeudenkäyttöä koskevat lait olivat valmiit, hallitus teki lokakuussa lisää muutoksia poikkeusasetuksella, jolloin mahdollisuuksia kuulemiseen oli vielä vähemmän. Tämän prosessin täytäntöönpano muodostaisi oikeusviranomaisille valtavan haasteen ja todellisen riskin oikeuden toteutumiselle, mitä ei ilmeisestikään ole pohdittu prosessin aikana. Parlamentin jäsenet ovat esittäneet mielipiteenään, että lainsäädäntöprosessi on läpinäkyvä ja siinä otetaan huomioon tuomarikunnan mielipide. On totta, että lakeihin sisältyy muutoksia, joita tuomarit ovat itse ehdottaneet. Tämä ei kuitenkaan koske suurinta osaa kaikkein kiistanalaisimmista säännöksistä, joista on tehty lakeja ilman, että on välttämättä ollut lainkaan selvää, minkä vuoksi tuomareiden näkemykset on sivuutettu. Perustuslakituomioistuimen – jo pelkästään perustuslaillisista asioista – esiin nostamien kysymysten laajuus korostaa jälleen, miten heikosti näitä muutoksia on valmisteltu ja mitkä ovat seuraukset, kun keskeisten oikeuselinten asiantuntemusta ei ole hyödynnetty. Kuten myös Venetsian komissio ja GRECO ovat todenneet, tällaisia perustavanlaatuisia lainsäädännöllisiä muutoksia suunniteltaessa olisi odotettava, että parlamentti käy muutosten yhteiskunnallisista tarpeista ja vaikutuksista aidon keskustelun, joka perustuu laajaan kuulemiseen – kyseessä ovat oikeusjärjestyksen perusteisiin liittyvät asiat, eikä ainoastaan perustuslakituomioistuimen tarkastelemia perustuslain mukaisuuteen liittyviä asioita voida pitää merkityksellisinä. Se, että Venetsian komission lausunnossa todettiin oikeudenkäyttöä koskevissa laeissa olevan edelleen merkittäviä ongelmia, ja se, että rikoslain ja rikosprosessilain muutokset saattavat olla ristiriidassa Romanian EU:n tason ja kansainvälisten velvoitteiden kanssa, ovat molemmat osoituksia nopeutettuihin menettelyihin liittyvistä ongelmista. Tätä prosessia ei voida pitää suosituksen mukaisena. Suositus 5: Hallituksen olisi laadittava asianmukainen toimintasuunnitelma, jolla se puuttuu tuomioistuinten päätösten täytäntöönpanoon ja tuomioistuinten vahvistaman oikeuskäytännön soveltamiseen julkishallinnossa. Siihen olisi sisällyttävä tarkkojen tilastojen laadintamekanismi tulevan seurannan mahdollistamiseksi. Hallituksen olisi myös toimintasuunnitelman oikean toimeenpanon varmistamiseksi kehitettävä sisäisen valvonnan järjestelmä, jossa mukana ovat myös ylin tuomarineuvosto ja tilintarkastustuomioistuin. Suositus 6: Oikeuslaitoksen strategisen johdon eli oikeusministerin, ylimmän tuomarineuvoston, korkeimman oikeuden ja valtakunnansyyttäjän olisi varmistettava toimintasuunnitelman toteuttaminen sellaisena kuin se on hyväksytty. Sen olisi aloitettava säännöllinen raportointi yleisölle toimintasuunnitelman toteuttamisesta, esimerkiksi ratkaisuista tuomioistuinten henkilökuntavajeen, liian suuren työmäärän ja päätösten perustelujen viiveiden, korjaamiseksi. Tuomioistuinten päätösten noudattaminen Tuomioistuinten päätösten noudattaminen ja täytäntöönpano ovat erottamaton osa oikeusjärjestelmän tehokkuutta ensimmäisen arviointiperusteen mukaisesti. Sen jälkeen kun Euroopan ihmisoikeustuomioistuin oli tuominnut Romanian tilanteen 2016, Romania esitti Euroopan neuvoston ministerikomitealle toimintasuunnitelman, jossa puututtiin tuomioistuinten antamien valtion vastaisten päätösten täytäntöönpanon laiminlyöntien muodostamiin rakenteellisiin ongelmiin. Tämä toimintasuunnitelma ja Euroopan neuvoston ministerikomitean edellyttämät lisätoimenpiteet liittyvät suoraan tämän suosituksen toteuttamiseen. Toimintasuunnitelman suhteen ollaan toteuttamassa toimia, joista toimitettiin syyskuussa luettelo hallitukselle. Ehdotuksiin sisältyy muutoksia oikeudelliseen kehykseen, jotta voidaan varmistaa oikea-aikainen voimaantulo, sekä mekanismi sellaisten tuomioiden valvomiseksi ja myöhäisen täytäntöönpanon estämiseksi, joissa valtio on velallinen. Oikeusministeriö ja ylin tuomarineuvosto myös etenevät sellaiset tuomioistuinten päätökset sisältävän tietorekisterin perustamisessa, joissa valtio on velallinen tai velkoja. Oikeuslaitoksen rakenteen uudistaminen Marraskuun 2017 kertomuksessa todettiin, että tuolloin toteutettiin vuonna 2016 hyväksyttyä, kattavaa, oikeuslaitoksen kehittämistä koskevaa toimintasuunnitelmaa , jossa vahvistettiin toteutettavat rakenneuudistukset vuoteen 2020 asti ja jonka oli määrä tuoda oikeusjärjestelmän käyttäjille suuria etuja ja parantaa yleisön luottamusta järjestelmään kokonaisuudessaan. Tätä toimintasuunnitelmaa on kehitetty ja mukautettu vuoden 2018 aikana, ja sille on annettu taloudellista tukea EU:n rakennerahastoista. Työtä ohjataan oikeuslaitoksen strategisesta johdosta vastaavan neuvoston kokouksissa. Toimintasuunnitelmassa myös käsitellään esimerkiksi pysyvän vuoropuhelumekanismin perustamista valtiovallan kolmen osapuolen edustajien välille ja tietojärjestelmän päivittämistä tietosuojan osalta. Oikeuslaitoksen strategisesta johdosta vastaava neuvosto ei kuitenkaan ole kehittynyt foorumiksi, joka kykenisi puuttumaan oikeusjärjestelmää koskeviin suuriin strategisiin kysymyksiin. Se ei esimerkiksi vaikuta osallistuneen lainkaan keskusteluun oikeudenkäyttöä koskevien lakien ja siviili- ja rikoslakien muutoksista, joilla on merkittävä vaikutus oikeusjärjestelmän toimintaan ja organisointiin. Kuten edellä on todettu, oikeudenkäyttöä koskevien lakien täytäntöönpanoa on edistetty yksipuolisilla poikkeusasetuksilla, ei oikeuslaitoksen strategisen johdon yhteisymmärrykseen perustuvilla päätöksillä. Suositus 7: Uuden ylimmän tuomarineuvoston olisi valmisteltava toimikauttaan varten yhteinen ohjelma, johon sisältyy toimenpiteitä läpinäkyvyyden ja vastuuvelvollisuuden lisäämiseksi. Siihen olisi kuuluttava tiedotusstrategia, jonka osana järjestetään säännöllisesti avoimia kokouksia kaikkien tasojen tuomareiden ja syyttäjien sekä kansalaisjärjestöjen ja ammattiorganisaatioiden kanssa. Strategiasta olisi myös laadittava vuosikertomus, josta keskustellaan tuomioistuinten ja syyttäjänvirastojen yleiskokousten kanssa.

Ylimmän tuomarineuvoston läpinäkyvyys ja vastuuvelvollisuus Marraskuun 2017 kertomuksessa todettiin, että ylin tuomarineuvosto oli asettanut toimikautensa (2017–2022) prioriteetit, ja ne tarjoavat alustavan lähtökohdan koko instituution vastuuvelvollisuuden edistämiselle. Kertomuksessa todettiin myös, että tuomarineuvosto oli haastavista olosuhteista huolimatta kyennyt tekemään vaikeita päätöksiä, esimerkiksi hylännyt oikeudenkäyttöä koskevien lakien ehdotetut muutokset. Sen mukaan ”tuomarineuvoston olisi edelleen vakiinnutettava työtään tuomarikunnan maineen puolustamiseksi johdonmukaisesti ja tehokkaasti sekä käytävä rakentavaa ja läpinäkyvää vuoropuhelua hallituksen ja parlamentin kanssa”. Olosuhteet ovat sittemmin aiheuttaneet sen, että ylimmän tuomarineuvoston on yhä vaikeampaa pitää yllä prioriteeteissaan asettamaansa lähestymistapaa, sillä hallitus on hylännyt useita sen lausuntoja.Tuomarineuvosto oli jakautunut sen suhteen, kuinka reagoida oikeudenkäyttöä koskevista laeista annettuihin Venetsian komission ja GRECOn suosituksiin. Tämä koski jopa hallintoon liittyviä osia, kuten varhaiseläkejärjestelyn ja viivästyneen ammattiin pääsyn kaltaisten muutosten vaikutusten analysointia. Ylintä tuomarineuvostoa pyydettiin esittämään näkemyksensä rikoslakien muutoksista.Se kuuli kaikkia tuomioistuimia ja syyttäjänvirastoja ja toimitti parlamentin valiokunnalle yhteenvedon näkemyksestään. Tuomarineuvoston jäsenet osallistuivat parlamentin keskusteluihin, ehdottivat muutoksia ja esittivät kommentteja. Kun parlamentti oli hyväksynyt lait, tuomarineuvosto ei kuitenkaan antanut lausuntoa muutoksista eikä analysoinut muutosten vaikutusta oikeusjärjestelmään. Tammikuun 2017 kertomuksessa korostettiin erityisesti arvoa, joka on ylimmän tuomarineuvoston julkisella raportoinnilla toteuttamistaan toimista oikeuden riippumattomuuden puolustamiseksi ja tuomareiden maineen, riippumattomuuden ja puolueettomuuden suojaamiseksi. Tuomarineuvosto ei kuitenkaan pystynyt toimimaan voimakkaasti tällä alalla huolimatta kokonaistilanteesta, jossa tuomarikunta ja oikeuselimet olivat yleisen arvostelun kohteena. Komissio saattoi todeta tammikuussa 2017, että ensimmäisen arviointiperusteen suhteen oli ”edistytty merkittävästi”. Nyt tilanne on se, että vaikka suosituksen 5 (tuomioiden täytäntöönpano) suhteen on edistytty, muiden Romanian toteuttamien toimien vuoksi tilanne on kääntynyt huonompaan suuntaan tai saavutettu kehitys on kyseenalaistunut. Suosituksia 1, 3 ja 4 ei ole noudatettu. Suositusten 2, 6 ja 7 suhteen ei ole edistytty lainkaan kohti merkityksellisiä tuloksia. Laajemmin lainsäädäntömuutokset, jotka heikentävät oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja keskittävät lisää valtaa oikeusministerille, sekä useat toimet, joilla asetetaan painetta tärkeimmille oikeuselimille, merkitsevät, että Romanian viranomaiset ovat ottaneet askeleen taaksepäin tammikuun 2017 arvioon verrattuna. Sama riski liittyy meneillään oleviin rikoslain ja rikosprosessilain muutoksiin. Tämän vuoksi komissio on sitä mieltä, että ensimmäistä arviointiperustetta ei voida katsoa täytetyksi ja että tavoitteen saavuttamiseksi tarvitaan lisäsuosituksia, jotka esitetään tämän kertomuksen päätelmissä. 3.2. Toinen arviointiperuste: lahjomattomuuden valvonnan puitteet ja lahjomattomuutta valvova kansallinen virasto Suositus 8: PREVENT-järjestelmän käyttöönotto olisi varmistettava. ANIn ja julkisista hankinnoista vastaavan kansallisen viraston olisi aloitettava raportointi julkisten hankintojen menettelyjä koskevista ennakkotarkastuksista ja niiden jatkotoimista, esimerkiksi jälkitarkastuksista, sekä havaituista eturistiriita- tai korruptiotapauksista. Lisäksi niiden olisi järjestettävä julkisia keskusteluja, jotta hallitus, paikallisviranomaiset, oikeuslaitos ja kansalaisyhteiskunta saavat mahdollisuuden vastata. Suositus 9: Parlamentin olisi oltava läpinäkyvä päätöksenteossaan, kun kyse on sen jäsenten esteellisyyttä, eturistiriitoja ja perusteetonta vaurastumista koskevien lopullisten ja peruuttamattomien päätösten jatkotoimista. PREVENT-järjestelmä PREVENT-järjestelmän tarkoituksena on estää eturistiriidat julkisissa hankintamenettelyissä ennakkotarkastusjärjestelmän avulla, jolloin hankintaviranomaiset voivat korjata mahdolliset ongelmat ennen hankintasopimuksen tekemistä. Järjestelmä on nyt täysin toiminnassa, ja lahjomattomuutta valvova kansallinen virasto ANI on raportoinut tulosten olevan myönteisiä.PREVENT on paitsi välittänyt varoituksia, myös lisännyt tietoisuutta hankintaviranomaisten keskuudessa. Vaikuttaa yleisesti siltä, että ennaltaehkäisevä lähestymistapa on saamassa otetta, ja sen arvoa osoittaa, että valtaosa hankintaviranomaisista on valmis estämään mahdolliset eturistiriidat ennen sopimusten allekirjoittamista. Lainsäädäntöön tehtiin muutos, jonka mukaan hankintaviranomaiselle voidaan asettaa sakko, jos tämä ei reagoi PREVENT-järjestelmän välittämiin varoituksiin. Tämän muutoksen lisäarvo ei kuitenkaan ole selkeä. ANIn tulokset pysyivät laajalti vakaina esteellisyyttä ja hallinnollisia eturistiriitoja koskevassa tutkinnassa.Lahjomattomuutta koskevan lainsäädäntökehyksen vakauteen liittyy edelleen haasteita. Parlamentti hyväksyi heinäkuussa kaksi lainsäädäntöehdotusta ANIn kielteisestä lausunnosta huolimatta. Ensimmäisen ehdotuksen mukaan niiden asiakirjojen, jotka osoittavat eturistiriidan tai esteellisyyden olemassaolon, toteamismääräajaksi asetettaisiin kolme vuotta. Toisella ehdotuksella muutettaisiin vaaleilla valittujen paikallisten virkamiesten eturistiriitoja koskevaa seuraamusjärjestelyä. Molemmat ehdotukset on viety perustuslakituomioistuimeen.Lisäksi parlamentissa on käsiteltävänä muita ehdotuksia. Myös ANIn taloudelliset resurssit muodostavat haasteen. Sen määrärahoja vähennettiin merkittävästi vuonna 2017, ja lisäleikkaukset aiheuttavat riskin, että ANIlla on taloudellisia vaikeuksia maksaa palkkoja ja toimeksisaajien palkkioita. On keskeisen tärkeää, että sillä on tarpeelliset resurssit jatkaa tehtäviensä toteuttamista toisen arviointiperusteen mukaisesti. Parlamentin jäseniä koskevien tuomioistuinten päätösten jatkotoimet Aiemmissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on tuotu esiin viiveet ja ilmeinen epäjohdonmukaisuus sellaisille parlamentin jäsenille määrättyjen seuraamusten täytäntöönpanossa, joiden on katsottu olevan esteellisiä tai joihin liittyy eturistiriita lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston raporttia koskevan tuomioistuimen lopullisen päätöksen perusteella. Tämän vuoksi komissio on suositellut päätöksentekoon enemmän läpinäkyvyyttä ja teki tätä varten joitakin konkreettisia ehdotuksia marraskuun 2017 kertomuksessa. Parlamentin jäsenistä on lokakuun 2016 jälkeen annettu viisi lopullista ja peruuttamatonta tuomioistuinten päätöstä. Kahdessa tapauksessa sekä kahdessa muussa, joulukuussa 2016 pidettyihin vaaleihin liittyvässä tapauksessa parlamentti on kirjoittanut ANIlle, ettei kurinpitoseuraamuksia tarvittaisi. Muihin tapauksiin parlamentti ei ole vielä reagoinut. Tällaiset kirjeet ovat edistysaskel läpinäkyvyyden suhteen, mutta parlamentin perusteluissa on riskinä, että ne luovat seuraamusten varoittavuuteen kohdistuvan porsaanreiän. Perusteluina oli, ettei toimia toteutettu, sillä kyseinen lahjomattomuuteen liittyvä tapaus sattui aiemmassa tehtävässä tai asemassa. Tähän mennessä tuomioistuimet tai muut julkiset instituutiot eivät ole soveltaneet tällaista tulkintaa. Tämä osoittaa, että eturistiriitoja ja esteellisyyttä koskeviin sääntöihin tarvitaan selvyyttä siten, että voidaan täyttää yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperuste, joka koskee ANIn kykyä antaa ”velvoittavia päätöksiä, joiden nojalla voidaan määrätä varoittavia rangaistuksia”. Komissio katsoo, että marraskuussa 2017 toisen arviointiperusteen osalta todettu merkittävä edistyminen on pysähtynyt. Suositus 8 toteutuu, kunhan PREVENT-järjestelmästä tulee tehokas ennaltaehkäisyn väline. Edistyminen suosituksen 9 suhteen edellyttää, että sääntöjen nykyinen epäselvyys korjataan. 3.3. Kolmas arviointiperuste: korkean tason korruption torjunta Kansallisen korruptiontorjuntaviraston kestävyys ja korruption torjunnan peruuttamattomuus Tammikuussa 2017 annetussa kertomuksessa tunnustettiin, että korkean tason korruption torjunnassa oli edistytty merkittävästi. Siinä myös todettiin, että korruption rikosstatuksen lieventäminen tai kaventaminen tai huomattavat korruption torjuntaan erikoistuneen syyttäjänviraston riippumattomuutta tai tehokkuutta uhkaavat tekijät merkitsisivät askelta taaksepäin. Marraskuussa annetun 2017 yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevan kertomuksen jälkeiset tapahtumat ovat edellyttäneet, että komissio tarkastelee arviotaan uudelleen. Tärkeimpiin korruptiontorjuntainstituutioihin kohdistuu jatkuvasti painetta, joka antaa aihetta huoleen niiden jatkuvasta kyvystä saada aikaan tuloksia ja näin ollen korruption torjunnan peruuttamattomuudesta. Tähtäimessä on ollut erityisesti kansallinen korruptiontorjuntavirasto DNA, sillä paine saattaa vahingoittaa sen riippumattomuutta. Se on saanut osakseen julkisesti voimakasta arvostelua johtavilta poliitikoilta tiedotusvälineissä, ja suuria epäilyjä prosessista on herättänyt erityisesti se, että ylin tuomarineuvosto antoi sekä DNA:n virassa olleen pääsyyttäjän erottamisesta että uuden pääsyyttäjän ehdotetusta nimittämisestä kielteisen lausunnon, jotka kuitenkin sivuutettiin (ks. edellä). Oikeusministeri on myös käynnistänyt menettelyt uusien edustajien ja sektoripäälliköiden nimittämiseksi saman menettelyn mukaisesti. Myös muutetut oikeudenkäyttöä koskevat lait voivat luoda vaikeuksia, sillä osa henkilöstöstä saattaa joutua lähtemään DNA:sta. Hallitus antoi lokakuussa uuden poikkeusasetuksen, jolla on tarkoitus muuttaa DNA:n syyttäjien virkaikää koskevia vaatimuksia. Tällä saattaa olla lisää kielteistä vaikutusta DNA:n toimintavalmiuteen.

Paine on laajentunut myös korkeimpaan oikeuteen ja erityisesti sen rikosjaoston tuomareihin. Kuten edellä mainittiin, hallitus on haastanut korkeimman oikeuden perustuslakituomioistuimeen. Myös oikeusjärjestelmän sisältä tulee painetta. Ylin tuomarineuvosto jätti monia korkean tason korruptiotapauksia käsittelevän korkeimman oikeuden rikosjaoston puheenjohtajan toimikauden uusimatta, mihin suhtauduttiin ristiriitaisesti, samoin kuin siihen, että tuomioistuinten tarkastusyksikölle on tehty kanteluja korkeimman oikeuden presidentistä (ks. edellä). Hallituksen toimet saattavat tulla esiin myös siinä, että yhteistyötä DNA:n kanssa on selvästikin vähennetty, ja monien julkisten instituutioiden, kuten ministeriöiden, tilintarkastustuomioistuimen ja muiden valvontaelinten raportoidaan olevan aiempaa haluttomampia ilmoittamaan mahdollisista petos- ja korruptiotapauksista. Korruption torjunnan kannalta on erityisen huolestuttavaa, että muutetuilla oikeudenkäyttöä koskevilla laeilla perustetaan uusi jaosto tuomareiden tekemien rikosten tutkintaa varten: uusi rakenne saattaa olla riippumattomuuden suhteen haavoittuvampi kuin DNA on tähän mennessä ollut, sillä sitä voidaan käyttää uutena välineenä tuomareiden pelottelua ja painostamista varten. Se myös olisi yleinen osasto kaikkia tuomareiden tekemiä rikoksia varten, joten sillä ei olisi asiantuntemusta erityisesti korruptiorikosten tutkinnassa. Tämä vaikutus korostuisi, jos DNA:n toimivallasta poistettaisiin kaikkien sellaisissa tapauksissa mukana olevien henkilöiden tutkinta, joissa on mukana tuomari. Oikeudellisen kehyksen osalta myös parlamentin ennen kesää hyväksymät rikoslain ja rikosprosessilain muutokset saattavat heikentää korruption torjuntaa (ks. edellä). Muutoksia on kritisoitu laajalti ja erityisesti vaikutus korruptioon on tuotu esiin. Muutokset haittaavat vakavasti tutkintaa, syytteiden nostamista ja tuomion antamista, ja lisäksi useiden korruptiorikosten rikosstatusta on vähennetty. Tämä oli tärkeä sanoma myös Venetsian komission näistä laeista antamassa lausunnossa. Esiin saattaa tulla myös kysymyksiä yhteensopivuudesta Romanian ratifioimien kansainvälisten yleissopimusten kanssa. Venetsian sopimuksen mukaan useat muutokset paitsi erikseen, myös erityisesti yhteisvaikutuksensa takia, heikentävät vakavasti Romanian rikosoikeusjärjestelmän tehokkuutta erilaisten rikosten, myös korruptioon liittyvien rikosten, väkivaltarikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden, torjunnassa. Ei ole mitään merkkejä siitä, että yhteensopivuudesta kansainvälisten velvoitteiden kanssa olisi keskusteltu hallituksessa tai parlamentissa. Eräät näistä muutoksista on katsottu perustuslain vastaisiksi. Suositus 10: Otetaan käyttöön objektiiviset arviointiperusteet, joiden perusteella voidaan päättää parlamentin jäsenten syytesuojan poistamisesta ja perustella kyseiset päätökset, jotta voidaan varmistaa, ettei syytesuojaa käytetä korruptiorikoksia koskevien tutkimusten ja syytteeseenpanon välttelemiseen. Hallitus voisi myös harkita lain muuttamista siten, että ministereiden syytesuoja rajoitetaan koskemaan vain heidän toimikauttaan. Venetsian komissio ja GRECO voisivat avustaa näissä toimissa. Parlamentin olisi otettava käyttöön järjestelmä, jolla sen molempien kamareiden tekemistä syytesuojan poistamista koskevista päätöksistä raportoidaan säännöllisesti. Se voisi myös järjestää julkisen keskustelun siten, että ylimmällä tuomarineuvostolla ja kansalaisyhteiskunnan edustajilla on mahdollisuus vastata. Suositus 10 koskee parlamentin vastuuvelvollisuutta sen tehdessä päätöksiä, jotka koskevat syyttäjien pyytämiä lupia ehkäiseviin toimenpiteisiin, esimerkiksi etsintöihin tai pidätyksiin, ja parlamentin jäseniä koskevaan tutkintaan silloin, kun nämä myös toimivat tai ovat aiemmin toimineet ministereinä. Tämä on perustuslain mukainen toimivalta, samanlainen kuin monissa parlamentaarisissa järjestelmissä käytössä oleva syytesuoja, jolla suojataan parlamentin jäseniä näiden hoitaessa edustajantoimeaan. Suositus ei koske tällaisen toimivallan olemassaoloa, vaan tapaa, jolla sitä käytetään. Aiemmissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on tuotu esiin, miten tärkeitä ovat läpinäkyvät perusteet, joiden avulla parlamentti voi osoittaa, että se käyttää kyseistä toimivaltaansa objektiivisesti. Niiden avulla voitaisiin myös osoittaa yhteys syyttäjien pyytämien lupien epäämisen ja parlamentin jäsenten edustajantoimen toteuttamisen suojelun välillä ilman, että korruptiorikosten tutkintaa ja niistä syyttämistä rajoitetaan tai vältetään millään tavalla. Marraskuun 2017 kertomuksessa pidettiin myönteisenä sitä, että tuolloin harkittiin tarvetta lisätä läpinäkyvyyttä syyttäjien pyyntöjä koskevien jatkotoimien suhteen. Kertomuksessa katsottiin kuitenkin, että suosituksen 10 suhteen tarvitaan lisätyötä, ja toistettiin ohje pyytää apua Venetsian komissiolta ja GRECOlta. Edustajainhuoneen oikeudellisten asioiden valiokunta on ilmaissut olevansa avoin Venetsian komission vahvistamien nykyisten perusteiden käyttämiseen, mutta ei kuitenkaan ole toistaiseksi tehnyt niin, eikä tätä ole kirjattu edustajainhuoneen tai senaatin sääntöihin. Hallitusta on pyydetty harkitsemaan lain muuttamista sen selventämiseksi, että ministerin syytesuoja liittyy ainoastaan toimiin virkakauden ajan, mutta vuonna 2018 ei toteutettu lainkaan jatkotoimia tämän suhteen. Elokuuhun 2018 mennessä oli tehty kaksi pyyntöä aloittaa rikosoikeudenkäynti sellaisia entisiä ministereitä vastaan, jotka eivät ole parlamentin jäseniä. Romanian presidentti hyväksyi pyynnöt. Suosituksessa kehotettiin myös raportoimaan päätöksistä ja pitämään julkinen kuuleminen. Ensimmäinen askel tähän suuntaan on se, että keskustelut parlamentin valiokunnissa ja täysistunnoissa lähetetään suorina lähetyksinä ja ne voidaan myös katsoa verkossa myöhemmin. Komissio voi vahvistaa kolmannen arviointiperusteen analyysin pohjalta marraskuussa 2017 esittämänsä päätelmän, että suosituksen 10 osalta tarvitaan lisätyötä. Lisäksi Romania on avannut uudelleen perustan, jonka pohjalta kolmannesta arviointiperusteesta tehtiin myönteinen arvio tammikuussa 2017. Tämän vuoksi ei voida enää katsoa, että suositus 10 riittää kyseisen arviointiperusteen käsittelyn päättämiseen. Tämän kertomuksen päätelmissä esitetään tätä varten lisäsuosituksia. 3.4. Neljäs arviointiperuste: korruption torjunta kaikilla tasoilla Suositus 11: Jatketaan kansallisen korruptiontorjuntastrategian toteuttamista hallituksen elokuussa 2016 asettamia määräaikoja noudattaen. Oikeusministerin olisi otettava käyttöön kansallisen korruptiontorjuntastrategian tosiasialliseen toteuttamiseen liittyvä raportointijärjestelmä, johon sisältyy tilastoja lahjomattomuutta koskevista häiriöistä julkishallinnossa, yksityiskohtaiset tiedot kurinpitomenettelyistä ja seuraamuksista sekä tiedot korruptioherkillä aloilla sovelletuista rakenteellisista toimenpiteistä. Suositus 12: Varmistetaan, että takavarikoidun omaisuuden hoitamiseen keskittyvä kansallinen virasto toimii täysimääräisesti ja tosiasiallisesti, jotta se voi antaa ensimmäisen vuosiraporttinsa, joka sisältää luotettavat tilastotiedot rikoksella hankittujen varojen takavarikoinnista. Viraston olisi otettava käyttöön järjestelmä, jonka avulla hallinnollisten valmiuksien kehittämisestä, takavarikoinnin tuloksista ja rikoksella hankittujen varojen hoitamisesta voidaan raportoida säännöllisesti. Kansallinen korruptiontorjuntastrategia Romania jatkoi viime vuonna jossain määrin etenemistään kansallisen korruptiontorjuntastrategian suhteen. Oikeusministeriössä strategian teknisestä toteuttamisesta vastaava sihteeristö julkaisi ensimmäisen valvontaraporttinsa maaliskuussa 2018. Sihteeristö on järjestänyt edelleen julkisten instituutioiden teemakohtaisia arviointeja ja pyrkinyt tarkistamaan, miten nämä instituutiot määrittelevät korruptioriskin keskeisillä aloilla, ja käytössä olevat toimenpiteet häiriöiden estämiseksi. Vertaisarviointeja tuetaan myös EU-varoin. Strategian toteuttaminen vaikuttaa edenneen joillakin tärkeillä haavoittuvilla aloilla, erityisesti koulutusalalla, sisäasiainministeriössä ja paikallistasolla, mutta vähemmän selkeästi terveydenhuollon alalla. Yksi strategian tavoitteista on parantaa korruption torjunnan tuloksia soveltamalla rikosoikeudellisia ja hallinnollisia seuraamuksia. ANI ja DNA ovat jatkaneet viime vuoden aikana työtään, ja valtakunnansyyttäjän toimisto on toiminut syyttäjänä niissä korruptiorikoksissa, jotka eivät kuulu DNA:n tehtäviin.Kuten edellä on todettu, näiden keskeisten instituutioiden tehokkuus on kuitenkin asetettu kyseenalaiseksi, ja useat meneillään olevat lainsäädäntöaloitteet herättävät kysymyksiä siitä, mikä on niiden mahdollinen vaikutus strategian täytäntöönpanoon, ja antavat ristiriitaisen signaalin poliittisesta tuesta korruption ehkäisemisen jatkamiselle ja siitä annettaville seuraamuksille. Tämä koskee myös muutoksia rikoslakiin ja rikosprosessilakiin sekä lahjomattomuuden valvonnan puitteisiin. Riskinä on, että sillä on vaikutusta julkisen hallinnon kaikilla tasolla. Takavarikoidun omaisuuden hoitamiseen keskittyvä kansallinen virasto Takavarikoidun omaisuuden hoitamiseen keskittyvä kansallinen virasto (ANABI) on nyt täysin toiminnassa. Se on jatkanut toimintansa kehittämistä ja tuonut tämän selkeästi esiin vuosiraporteissaan. ANABI on myös edistynyt sellaisen kansallisen integroidun järjestelmän kehittämisessä, jolla valvotaan viranomaisten toteuttamia toimia varojen takaisin perimisen kaikissa vaiheissa. ANABIlla on kuitenkin potentiaalia kehittyä vielä pidemmälle. Olisi tärkeää kehittää sen toimintaa, joka liittyy takavarikoidun omaisuuden käyttämiseen uudelleen sosiaalisiin ja julkisiin tarkoituksiin, mikäli lainsäädäntö sallii tuen kansalaisyhteiskunnan hankkeisiin, esimerkiksi oikeusalan koulutukseen, rikollisuuden ehkäisemiseen, uhrien auttamiseen ja muihin yleisen edun mukaisiin hankkeisiin. ANABI ei ole tähän mennessä kyennyt käynnistämään tätä koskevaa ehdotuspyyntöä, koska sillä ei ole ollut riittäviä hallinnollisia valmiuksia. Lokakuussa 2018 virastossa työskenteli vain 20 henkilöä, vaikka henkilöstötarpeeksi oli arvioitu 35. Nykyisellään se pystyy keskittymään ainoastaan ydintoimintoihin. Komissio voi vahvistaa neljännen arviointiperusteen analysoinnin pohjalta marraskuussa 2017 esittämänsä päätelmän, että arviointiperusteen täyttäminen edellyttää lisätyötä. Korruption ehkäisemisen esteenä ovat poliittiset tapahtumat, jotka heikentävät kehityksen uskottavuutta (suositus 11). Komissio voi todeta, että suositus 12 on täytetty, mutta ANABIlle on varmistettava riittävät henkilöresurssit. 4. PÄÄTELMÄT