EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel, 30.04.1997 
KOM(97) 176 lopull. 
EUROOPAN UNIONIN 
ELINTARVIKELAINSÄÄDÄNNÖN YLEISET PERIAATTEET 
Komission vihreä kirja 

SISÄLLYSLUETTELO 
YHTEENVETO '. 6 
OSAI JOHDANTO 12 
1. YLEISTÄ 12 
2. TALOUDELLINEN ASIAYHTEYS 14 
3. YHTEISÖN ELINTARVIKEALAN TOIMIEN KEHITYKSEN TAUSTA 15 
3.1 Yhteinen maatalouspolitiikka ja elintarvikelainsäädäntö 15 
3.2 Yhteinen kalastuspolitiikka 16 
3.3 Jalostettujen elintarvikkeiden sisämarkkinoiden kehittäminen 17 
4. TEOLLISUUSPOLIITTINEN YHTEYS 19 
5. KULUTTAJA, ELINTARVIKETURVALLISUUS JA TERVEYDEN 
SUOJELU 19 
OSA H YHTEISÖN ELINTARVIKELAINSÄÄDÄNNÖN 
YKSINKERTAISTAMINEN JA JÄRKEISTÄMINEN 21 
1. JOHDANTO 21 
2. YLEISIÄ NÄKÖKOHTIA 21 
3. SÄÄNTELYÄ KOSKEVA YLEINEN LÄHESTYMISTAPA 22 
4. SISÄISEN VALVONNAN MERKITYS ELINTARVIKEALALLA 24 
5. HORISONTAALINEN JA VERTIKAALINEN LÄHESTYMISTAPA 
ELINTARVIKELAINSÄÄDÄNNÖSSÄ 25 
6. TOISSIJAISUUSPERIAATE JA LAINSÄÄDÄNNÖN 
YKSINKERTAISTAMINEN 25 
2 
7. KANSALLISET LAKIALOITTEET 27 
8. SISÄMARKKINOIDEN LOPULLISEKSI TOTEUTTAMISEKSI 
TARVITTAVA UUSI YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNTÖ 29 
OSA ffl NYKYISEN YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNNÖN TARKISTAMINEN 30 
1. YLEISTÄ 30 
2. YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNNÖN AVOIMUUS 30 
3. ASETUSTEN KÄYTTÖ DIREKTIIVIEN SUASTA 31 
4. LAINSÄÄDÄNNÖN AJANTASAISTAMINEN TEKNIIKAN JA TIETEEN 
EDISTYMISEN PERUSTEELLA 31 
5. YHTEISÖN ELINTARVIKELAINSÄÄDÄNTÖÖN SISÄLTYVIEN 
MÄÄRITELMIEN JÄRKEISTÄMINEN 32 
5.1 Elintarvikkeen määritelmä 33 
5.2 Markkinoille saattamisen määritelmä 34 
6. ELINTARVIKEHYGIENIA 34 
7. ELINTARVIKKEIDEN LAATU 37 
8. ELINTARVKEMERKINNÄT 38 
OSA IV KORKEATASOISESTA SUOJELUSTA HUOLEHTIMINEN 41 
1. YLEISTÄ 41 
2. TIETEELLISEN ASIANTUNTEMUKSEN ASEMA 
ELINTARVIKETURVALLISUUTTA KOSKEVAN LAINSÄÄDÄNNÖN 
VALMISTELUSSA 42 
3. ELINTARVIKKEITA KOSKEVA TIETEELLINEN YHTEISTYÖ 44 
4. VAKAVIEN JA KIIREELLISTEN KANSANTERVEYSRISKIEN 
HALLINTA 45 
5. SÄTEILYN AIHEUTTAMAT HÄTÄTILANTEET ...46 
6.Z00N00SIT 47 
7. TURVALLISIA JA TERVEELLISIÄ ELINTARVIKKEITA KOSKEVAN 
YLEISEN VELVOITTEEN KÄYTTÖÖNOTTO 49 
7.1 Nykyinen tilanne yhteisössä 49 
7.2 Turvallisuutta ja terveellisyyttä koskevan yleisen velvoitteen soveltamisala 50 
8. TUOTEVASTUUPERIAATTEEN SOVELTAMINEN 
ELINTARVIKKEIDEN ALALLA 51 
9. KULUTTAJIEN UUSIEN TOIVEIDEN TÄYTTÄMINEN 52 
OSA V SISÄMARKKINOITA KOSKEVIEN SÄÄNTÖJEN TEHOKAS 
TÄYTÄNTÖÖNPANO 55 
1. YLEISTÄ 55 
2. YHTEISÖN OIKEUDEN SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA 
LAINSÄÄDÄNTÖÄ JA SEN SOVELTAMINEN 55 
3. VALVONTA JA TÄYTÄNTÖÖNPANO 56 
3.1 Eläinlääkintätarkastukset 57 
3.2 Muut elintarvikkeiden viralliset tarkastukset 57 
4. SEURAAMUKSET 59 
5. SISÄMARKKINOIDEN HALLINTO YHDENMUKAISTAMATTOMILLA 
ALOILLA 59 
OSA VI YHTEISÖN ULKOPUOLISET SUHTEET 61 
1. YLEISTÄ 61 
4 
2. MONENVÄLISET SUHTEET 61 
2.1 WTO-sopimukset 62 
2.2 Codex Alimentanuksen saavuttama kehitys 64 
2.3 Kehityksen seuraukset yhteisölle 65 
3. KAHDENVÄLISET SUHTEET 66 
Yhteenveto 
Yleistä taustaa 
1. Elintarvikelainsäädännöllä on hyvin suuri merkitys kansalaisille. Korkea 
turvallisuuden taso ja tehokas viranomaisvalvonta ovat välttämättömiä, jotta 
voitaisiin varmistaa elintarvikkeiden turvallisuus ja terveellisyys ja jotta muita 
kuluttajien etuja voitaisiin suojella tehokkaasti. 
2. Jokainen kotitalous kuluttaa keskimäärin 20 prosenttia käytettävissä olevista 
tuloistaan elintarvikkeisiin ja juomiin, ja tämän vuoksi elintarvikealan merkitys 
Euroopan talouselämälle on hyvin suuri. Juoma- ja elintarvikejalostusteollisuus 
työllistää noin 2,3 miljoonaa ihmistä, ja vuonna 1996 yhteisön kulutus kasvaa noin 
500 000 miljoonaan ecuun. 
3. Elintarvikkeita koskevien yhteisön säädösten määrä on kasvanut huomattavasti, 
erityisesti sisämarkkinaohjelman vuoksi ja yhteisen maatalouspolitiikan asteittaisen 
täytäntöönpanon ansiosta. Nykyisin kansalliset elintarvikelainsäädännöt on 
suurimmaksi osaksi yhdenmukaistettu yhteisössä. Jopa epäyhdenmukaisilla aloilla 
perustamissopimuksen yleisten määräysten, erityisesti 30-36 artiklan, soveltaminen 
muodostaa perustan elintarvikkeiden vapaalle liikkuvuudelle. 
4. Tieteellistä neuvontaa ja valvontaa koskeva komission uusi lähestymistapa 
esitellään tiedonannossa Kuluttajien terveys ja elintarvikkeiden turvallisuus, joka 
laadittiin sen jälkeen, kun oli päätetty, että tiedekomiteoiden hallinnon vastuut ja 
valvontavastuut erotetaan komission lainsäädäntöyksiköiden vastuista. Tätä uutta 
lähestymistapaa ei käsitellä tässä vihreässä kirjassa, koska tässä keskitytään 
pääasiassa elintarvikealaan sovellettaviin olennaisiin yhteisön säädöksiin. Kuten 
mainitussa tiedonannossa todetaan, komissio on toteuttanut toimia tehostaakseen 
valvontayksiköidensä toimintaa ja niiden parhaan mahdollisen työtuloksen 
taatakseen turvannut niiden riippumattomuuden ja avoimuuden. 
Vihreän kirjan tavoitteet 
1. tarkastella sitä, miten lainsäädäntö vastaa kuluttajien, tuottajien, valmistajien ja 
kauppiaiden tarpeita ja odotuksia; 
2. tutkia, miten virallisten valvonta- ja tarkastusjärjestelmien itsenäisyyttä ja 
puolueettomuutta sekä vastaavuutta ja tehokkuutta lujittavat toimenpiteet 
täyttävät niille asetetut perustavoitteet eli varmistavat elintarvikkeiden 
turvallisuuden ja terveellisyyden ja suojelevat kuluttajien muita etuja; 
3. käynnistää julkinen keskustelu elintarvikelainsäädännöstä, jonka avulla 
4. komissio voi tarvittaessa ehdottaa asianmukaisia toimenpiteitä yhteisön 
elintarvikelainsäädännön kehittämiseksi tulevaisuudessa. 
Vihreässä kirjassa yksilöidään aluksi yhteisön elintarvikelainsäädännön 
kuusi tärkeintä päämäärää: 
1. varmistaa ihmisten terveyden ja turvallisuuden sekä kuluttajien korkeatasoinen 
suojelu; 
2. varmistaa tavaroiden vapaa liikkuvuus sisämarkkinoilla; 
3. varmistaa, että lainsäädäntö perustuu etupäässä tieteelliseen todistusaineistoon ja 
vaarojen arviointiin; 
4. varmistaa Euroopan teollisuusyritysten kilpailukyky ja parantaa niiden 
vientimahdollisuuksia; 
5. asettaa suurin vastuu elintarvikkeiden turvallisuudesta teollisuudelle, tuottajille ja 
tavarantoimittajille soveltamalla HACCP:n (Hazard Analysis and Critical Control 
Points, vaarojen analysointi ja kriittiset kohdat niiden hallitsemiseksi) kaltaisia 
järjestelmiä, joita on tuettava tehokkailla virallisilla valvonta- ja 
täytäntöönpanoja^ estelmillä; 
6. varmistaa, että lainsäädäntö on yhtenäistä, järkevää ja helppoa ymmärtää ja 
soveltaa. 
Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi lainsäädännön on käsitettävä koko elintarvikeketju 
"laitumilta ruokapöytään". Tässä yhteydessä tulee esiin kaksi kysymystä: 
1. missä määrin maatalouden alkutuotantoa ja elintarvikejalostusta pitäisi säädellä 
samoilla yleisillä säännöillä; 
2. onko tuottajan tuotevastuuperiaate saatava pakolliseksi maatalouden 
alkutuotannossa (ks. direktiivi 85/374/ETY). 
Yhteisön elintarvikelainsäädännön yksinkertaistaminen ja järkeistäminen 
1. Vaikka yksinkertaistaminen ja järkeistäminen ovat suotavia tavoitteita, ne eivät saa 
heikentää kansanterveyden suojelua tai kuluttajansuojaa. Komissio on vuodesta 
1985 alkaen yleisesti rajoittanut elintarvikealan sisämarkkinoita koskevat 
ehdotukset ihmisten terveyden ja kuluttajien suojelemisen kannalta välttämättömiin 
toimenpiteisiin. 
2. On tärkeää varmistaa, että nykyisessä lainsäädännössä vallitsee oikea tasapaino 
yleisten säädösten ja yksityiskohtaisempien normatiivisten säädösten välillä, sitovan 
lainsäädännön ja vapaaehtoisten keinojen käytön välillä sekä horisontaalisen 
lähestymistavan ja tiettyihin elintarvikeryhmiin sovellettavien erityisten sääntöjen 
välillä. 
3. Toissijaisuusperiaatteen ja lainsäädännön yksinkertaistamisen periaatteen 
soveltamisen tulokset ovat olleet tällä alueella sekalaisia. Erityisenä ongelmana on 
ollut varmistaa, että toissijaisuusperiaatteen soveltaminen käytännössä ei johda 
sisämarkkinoiden asteittaiseen purkamiseen uusien kansallisten lakialoitteiden 
vuoksi. Lisäksi yhteisön lainsäädännön soveltamisalaa on ehkä laajennettava 
koskemaan tiettyjä alueita, joilla sisämarkkinat eivät tunnu toimivan tehokkaasti. 
Nykyisen lainsäädännön tarkistaminen 
1. Työmarkkinaosapuolten laaja kuuleminen lainsäädännön valmisteluvaiheessa on 
tärkeä keino, jonka avulla voidaan varmistaa lainsäädännön tavoitteiden 
toteutuminen. Työmarkkinaosapuolia voitaisiin rohkaista osallistumaan 
aktiivisemmin ehdotetun uuden lainsäädännön kustannusten ja hyötyjen 
arvioimiseen. 
2. Asetusten laajempi käyttö direktiivien sijasta parantaisi lainsäädännön avoimuutta, 
ja niiden avulla voitaisiin välttää se, että yhteisön säädösten saattaminen osaksi 
kansallista lainsäädäntöä viivästyy tai että se on puutteellista. Direktiivejä olisi 
kuitenkin jatkossakin käytettävä puitelainsäädännön yhteydessä. 
3. Nykyisen lainsäädännön mukauttaminen tekniikan ja tieteen kehitykseen on hyvin 
vaikeaa, ja näitä vaikeuksia voitaisiin vähentää soveltamalla useammin 
yksinkertaistettuja menettelyjä. 
4. Moniin oikeudellisiin välineisiin nykyisin sisältyviä määritelmiä olisi järkeistettävä 
ja täydennettävä elintarvikkeita ja markkinoille saattamista koskevilla uusilla 
määritelmillä. 
5. Yhteisössä sovelletaan 11 vertikaalista eläinlääkintähygieniadirektiiviä rinnakkain 
yleisestä elintarvikehygieniasta annetun direktiivin kanssa. Komissio on jo ryhtynyt 
yksinkertaistamaan vertikaalisia direktiivejä, mutta lisäksi on tarkasteltava niiden 
suhdetta yleiseen direktiiviin. Ensisijaisesti on tärkeää varmistaa yhtenäinen ja 
johdonmukainen yhteisön hygieniasäädöskokoelma. Tämä saavutetaan parhaiten 
soveltamalla yleisesti HACCP.n kaltaisia periaatteita ja säätämällä yksityiskohtaisia 
normatiivisia asetuksia ainoastaan silloin, kun ne ovat olennaisen tärkeitä. 
Johdonmukaisuuspyrkimyksen vastapainona on lisäksi säilytettävä riittävä 
joustavuus elintarvikehygienia-asetusten suunmttelussa ja täytäntöönpanossa, jotta 
voitaisiin taata korkeatasoinen suojelu rasittamatta liikaa liikeyrityksiä. 
6. Sisämarkkinoiden ja maatalouslainsäädännön erilaisista tavoitteista johtuvat 
lähestymistapaerot eivät ilmeisesti aiheuta laadun epäyhtenäisyyden tai 
epäjohdonmukaisuuden ongelmia. 
7. Sitovien tuotemerkintäsääntöjen avulla pitäisi voida varmistaa, että kuluttajat 
saavat olennaista tietoa elintarvikkeesta helppotajuisesti. On saavutettava 
tasapaino niin, että kuluttajat saavat kaiken hyödyllisen tiedon ja ettei anneta liian 
yksityiskohtaisia säännöksiä. Valmistajien on voitava vapaasti tarjota kuluttajille 
lisätietoa, jos se ei ole harhaanjohtavaa, vaikka toisaalta joissakin tapauksissa 
lisätiedon tarjoamista koskeva lainsäädäntö voi olla tarpeen. Tässä vihreässä 
kirjassa pyydetään erityisesti esittämään huomioita yhteisön lainsäädännön 
lähestymistavasta, joka koskee elintarvikkeisiin liittyviä väitteitä ja 
ravitsemusmerkintöjä. 
Korkeatasoisen suojelun säilyttäminen 
1. Perustamissopimuksen mukaan yhteisön on edistettävä ihmisten terveyden sekä 
ympäristön ja kuluttajien korkeatasoista suojelua. Korkeatasoisen suojelun ja 
yhtenäisyyden varmistamiseksi suojelutoimien on perustuttava riskien arviointiin ja 
niissä on otettava huomioon kaikki mahdolliset riskitekijät, joihin kuuluvat muun 
muassa teknologiset näkökohdat, paras mahdollinen tieteellinen todistusaineisto 
sekä tarkastus-, näytteenotto- ja testausmenetelmien saatavuus. Jos täydellinen 
vaarojen arviointi ei ole mahdollista, toimenpiteiden on perustuttava ennakolta 
varautumisen periaatteeseen. 
2. Erittäin tärkeää on, että on olemassa puolueettomia lausuntoja, joihin kansalaiset 
luottavat. Tieteellisen neuvonnan ja tiedekomiteoiden puolueeton ja itsenäinen 
toiminta on taattava kaikilla tasoilla. Komissio on toteuttanut toimia 
varmistaakseen tiedekomiteoiden määrän, toimialojen, kokoonpanon ja toiminnan 
keskitetyn koordinoinnin, jotta tieteelliset lausunnot olisivat erittäin päteviä ja 
täysin johdonmukaisia ja jotta tieteelliselle toiminnalle voitaisiin myöntää riittävästi 
voimavaroja. Tieteellisten päätelmien esittämistä selkeästi ja vakuuttavalla tavalla 
on edistettävä mahdollisimman paljon. 
3. Tieteelliset lausunnot ovat erittäin tärkeitä, mutta ne eivät yksinään riitä. Yhteisön 
lainsäädännössä on monissa tilanteissa tunnustettu, että myös muut tekijät, 
erityisesti kuluttajien tarpeet ja heille tärkeät kysymykset, on otettava 
päätöksenteossa huomioon. 
4. Yhteisöllä on oltava riittävästi keinoja toteuttaa ennaltaehkäiseviä toimenpiteita 
vakavien ja kiireellisten kansanterveyttä uhkaavien vaarojen varalta. Komissiolla 
on käytettävissään useita suojaamisvaltuuksia, mutta lisäksi on tärkeää varmistaa 
järjestelmän aukottomuus. Lisäksi voi olla tarpeen parantaa kansalaisille 
tiedottamista vakavissa vaaratilanteissa. 
5. Yhteisöllä on käytettävissään useita strategioita zoonoosien hallitsemiseksi ja 
valvomiseksi (hävittäminen, vähentäminen, poistaminen, hoito). Komissio pyytää 
esittämään huomioita siitä, miten zoonoosien uhkaa voitaisiin hallita paremmin. 
6. Lainsäädännössä olisi määriteltävä selkeästi tuottajien, jalostajien, jakelijoiden ja 
vähittäismyyjien velvollisuudet tarjota turvallisia ja terveellisiä elintarvikkeita, jotka 
soveltuvat ihmisten kulutukseen, täyttävät tietyt laatuvaatimukset ja jotka on 
asianmukaisesti yksilöity. Lisäksi lainsäädännössä olisi määritettävä toimivaltaisten 
valvontaviranomaisten velvollisuudet. On ehkä aiheellista asettaa yleisiä 
velvollisuuksia kaikille taloudellisille toimijoille sen varmistamiseksi, että 
markkinoille saatetaan ainoastaan turvallisia ja terveellisiä elintarvikkeita. Nämä 
velvoitteet olisivat riippumattomia tuotevastuudirektiivin mukaisista kuluttajien 
oikeussuojakeinoista. 
7. Tuotevastuudirektiivin laajentamisen koskemaan maatalouden alkutuotteita pitäisi 
parantaa kuluttajansuojan yleistä tasoa, mutta sitä ei saisi pitää vaihtoehtona 
asianmukaisille tuoteturvallisuussäännöille ja tehokkaille virallisille 
valvontajärjestelmille. 
8. Viimeaikainen kehitys on osoittanut, että kuluttajat ovat kiinnostuneita 
elintarvikkeiden tuotantomenetelmistä. Yhteisön elintarvikealan lainsäädäntö1 ei 
edellytä tuotantomenetelmien ilmoittamista tuotteeseen sisältyvissä merkinnöissä 
silloin, kun niillä ei ole vaikutusta valmiin tuotteen ominaisuuksiin. Joissakin 
tapauksissa voidaan kuitenkin harkita sellaisia pakollisia tuotemerkintäjärjestelmiä, 
kuten esimerkiksi hiljattain vahvistetut säännöt naudanlihan merkitsemisestä. 
Lisäksi voi olla aiheellista tarkastella asianmukaisia vapaaehtoisuuteen perustuvia 
merkintäjärjestelmiä, joilla kuluttajien tiedontarve voitaisiin tyydyttää. 
Sisämarkkinasääntöjen tehokkaan täytäntöönpanon varmistaminen 
1. Yhteisön lainsäädännön asianmukainen ja oikea-aikainen täytäntöönpano on 
olennainen edellytys sisämarkkinoiden tehokkaalle toiminnalle. Yhteisön 
lainsäädännön tulkitsemista koskevien kysymysten ja sen täytäntöönpanossa 
mahdollisesti esiintyvien ennakoimattomien ongelmien tarkastelussa pitäisi 
hyödyntää enemmän pysyviä komiteoita. Lisäksi olisi harkittava 
keskustelufoorumin luomista, jossa komission, jäsenvaltioiden ja asiasta 
kiinnostuneiden osapuolten edustajat voisivat siten käsitellä lainsäädännön 
täytäntöönpanoon liittyviä yleisiä asioita. 
2. Yhteisön ensiarvoisen tärkeiden valvontatehtävien tarkoituksena ei ole syrjäyttää 
jäsenvaltioita vaan varmistaa, että tarvittava valvonta toteutetaan tehokkaasti ja 
yhdenmukaisesti koko sisämarkkina-alueella. Lainsäädännössä on säädettävä 
asianmukaisista täytäntöönpano- ja valvontatoimista. Korkeatasoisen suojelun 
tavoitteen lisäksi valvonnassa ja täytäntöönpanossa olisi otettava huomioon 
suhteellisuusperiaate, ja niiden avulla olisi myös pystyttävä kohdistamaan valvonta 
toimintaan, johon suurimmat riskit sisältyvät. Toimia olisi toteutettava 
jäsenvaltioiden keskinäisen ja niiden ja komission välisen hallinnollisen ja 
tieteellisen yhteistyön lujittamiseksi, jotta voitaisiin taata yhtäläinen 
täytäntöönpano kaikkialla yhteisössä ja voitaisiin varmistaa tehokkaat menetelmät 
epäterveellisten elintarvikkeiden markkinoinnin estämiseksi ja elintarvikkeiden 
välityksellä leviävien sairauksien alkuperän ja niihin liittyvien tekijöiden 
tunnistamiseksi. Tässä yhteydessä myös tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen 
viidennellä puiteohjelmalla on tärkeä tehtävä. Kuluttajien luottamuksen 
parantamiseksi tiedonannossa Kuluttajien terveys ja elintarvikkeiden turvallisuus 
on pyritty lisäämään valvontajärjestelmän avoimuutta yhteisössä, ja suurempaa 
avoimuutta olisi harkittava myös kansallisella tasolla. 
3. Yhteisön sisämarkkinalainsäädännön rikkomisesta määrättyjen seuraamusten on 
oltava yhdenmukaisia kansallisessa lainsäädännössä määrättyjen rangaistusten 
kanssa, ja lisäksi niiden on oltava tehokkaita, suhteutettuja ja varoittavia. 
4. Yhteisöllä on käytettävissään uusien kansallisten lakiluonnosten tutkimiseksi 
menettelyjä, joista säädetään direktiivin N:o 83/189/ETY teknisiä määräyksiä 
koskevissa säännöksissä. Lisäksi komissio valvoo yhteisön elintarvikesääntöjen 
i Neuvoston direktiivi 79/112/ETY kuluttajalle myytäväksi taikoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, 
esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 
Neuvoston asetus (EY) N:o 258/97 uuselintarvikkeista ja elintarvikkeiden uusista ainesosista 
10 
noudattamista tutkimalla valituksia. Tätä toimintaa edistänee merkittävästi myös 
uusi menetelmä, joka koskee vastavuoroista tiedottamista kansallisista, tavaroiden 
vapaan liikkuvuuden periaatteesta poikkeavista toimenpiteistä. 
Yhdenmukaistamattomilla aloilla sisämarkkinoiden hallinnoinnin tärkein väline on 
edelleen vastavuoroisen tunnustamisen periaate, jonka mukaan jäsenvaltion on 
sallittava omalla alueellaan toisen jäsenvaltion määräysten, testien ja standardien 
mukaisesti tuotettujen ja markkinoitujen tavaroiden vapaa liikkuvuus, jos nämä 
määräykset, testit ja standardit vastaavat kyseisessä jäsenvaltiossa edellytettyä 
suojelun tasoa. 
Yhteisön suhteet kolmansiin maihin 
1. Yhteisö sekä tuo että vie paljon elintarvikkeita. Maahantuojana yhteisön on 
varmistettava, että kolmansista maista tuodut elintarvikkeet täyttävät samat 
korkeat standardit, jotka yhteisön tuotteiden on täytettävä. Elintarvikkeiden 
viejänä yhteisön on vakuutettava kolmansien maiden hallitukset ja kansalaiset siitä, 
että yhteisössä tuotettua ruokaa voi markkinoida niissä turvallisesti. 
2. Lainsäädännön on oltava yhdenmukainen yhteisön kansainvälisten velvoitteiden, 
erityisesti Maailman kauppajärjestön WTO:n kanssa tehtyjen sopimusten kanssa. 
Yhteisön on lisäksi toimittava kiinteässä yhteistyössä jäsenvaltioiden, tuottajien ja 
elintarviketeollisuuden kanssa sen varmistamiseksi että yhteisön tärkeimmät 
kauppakumppanit täyttävät myös omat velvollisuutensa. Yhteisön on lisäksi 
voitava osallistua täysimääräisesti elintarvikealan kansainväliseen 
standardointitoimintaan. Yhteisön on myös neuvoteltava kaikissa mahdollisissa 
tapauksissa vastaavuussopimuksista tai kehitettävä vastavuoroisen tunnustamisen 
järjestelyjä tärkeimpien kauppakumppaniensa kanssa kuluttajien korkeatasoisen 
suojelun takaamiseksi kaikissa tapauksissa. 
11 
OSAI 
JOHDANTO 
1. YLEISTÄ 
Yli 30 vuotta kestäneen lainsäädäntötyön jälkeen suuri osa kansallisista 
elintarvikelainsäädännöistä on yhdenmukaistettu yhteisön tasolla. Viimeaikaisissa 
tutkimuksissa - erityisesti tutkimuksessa, joka koskee sisämarkkinaohjelman 
vaikutuksia ja tehokkuutta elintarvikejalostusalalla - on osoitettu, että yhteisön 
elintarvikealan lainsäädäntöohjelmalla on ollut yleisesti ottaen myönteinen vaikutus. 
Jonkin verran on tosin moitittu liian yksityiskohtaisia säädöksiä, hajanaisuutta, 
vaikeuksia, joita esiintyy lainsäädännön mukauttamisessa innovaatioihin, sekä 
sisämarkkinoiden jokapäiväisen toiminnan ongelmia. Tiettyjen viimeaikaisten 
tapahtumien ja erityisesti BSE:n vuoksi jotkut tahot ovat epäilleet, voidaanko 
lainsäädännön avulla saavuttaa täydellisesti sille asetetut tavoitteet eli varmistaa 
ihmisten terveyden ja kuluttajien korkeatasoinen suojelu. 
Toisin kuin useimpien jäsenvaltioiden lainsäädännöt, yhteisön elintarvikelainsäädäntö 
on kehittynyt vähitellen ajan myötä, eikä ole olemassa yksittäistä säädöstä, johon olisi 
koottu yhteisön elintarvikeoikeuden perusperiaatteet ja jossa määriteltäisiin selkeästi 
asianmukaisten toimijoiden velvollisuudet. Viime vuosina erityisesti Euroopan 
parlamentin jäsenet ovat vaatineet yhä useammin tällaisen lainsäädäntökehyksen 
laatimista. Vuonna 1992 komissio pyysi kolmea tunnettua elintarvikelainsäädännön 
asiantuntijaa tutkimaan tällaisen yleisen direktiivin tarvetta ja sen mahdollista 
soveltamisalaa. Toukokuussa 1993 Firenzessä toimiva Euroopan yliopistoinstituutti 
järjesti komission pyynnöstä konferenssin, jossa käsiteltiin tätä kysymystä ja johon 
osallistuivat edellä mainitut kolme asiantuntijaa sekä jäsenvaltioiden ja komission 
edustajia maatalous- ja teollisuustuotannon alalta sekä kaupallisten eturyhmien ja 
kuluttajansuojajärjestöjen edustajia. 
Tämän vihreän kirjan tavoite on: 
- tutkia sitä, millä tavalla lainsäädäntö vastaa kuluttajien, tuottajien, valmistajien ja 
kauppiaiden tarpeita ja odotuksia; 
- tarkastella, miten elintarvikkeiden virallisten valvonta- ja tarkastusjärjestelmien 
puolueettomuutta, itsenäisyyttä, vastaavuutta ja tehokkuutta lujittavat 
toimenpiteet täyttävät tavoitteensa; 
- saada aikaan elintarvikelainsäädäntöä koskevaa julkista keskustelua, jonka avulla 
komissio voisi kehittää jatkossa elintarvikkeita koskevia lainsäädäntöaloitteita; 
- antaa komissiolle mahdollisuus ehdottaa toimenpiteitä, joiden avulla voitaisiin aina 
kun se on mahdollista parantaa kansanterveyden suojelua (j°sta säädetään 
yhteisön sisämarkkinoita koskevissa toimissa ja yhteisessä maatalouspolitiikassa), 
yhtenäistää yhteisön elintarvikelainsäädäntöä entistä enemmän, vahvistaa ja 
yksinkertaistaa sitä, tehostaa sisämarkkinoiden toimintaa ja ottaa huomioon yhä 
- tärkeämmät suhteet kolmansiin maihin ja erityisesti yhteisön tärkeimpien 
kauppakumppanien noudattamat menetelmät ja WTO-sopimusten vaatimukset. 
12 
Tieteellistä neuvontaa ja valvontaa koskeva komission uusi lähestymistapa esitellään 
tiedonannossa Kuluttajien terveys ja elintarvikkeiden turvallisuus, joka laadittiin sen 
jälkeen, kun oli päätetty, että tiedekomiteoiden hallinnon vastuut ja valvontavastuut 
erotetaan komission iainsäädäntöyksiköiden vastuista. Tätä uutta lähestymistapaa ei 
käsitellä tässä vihreässä kirjassa, koska tässä keskitytään pääasiassa elintarvikealaan 
sovellettaviin olennaisiin yhteisön säädöksiin. Kuten mainitussa tiedonannossa 
todetaan, komissio on toteuttanut toimia tehostaakseen valvontayksiköidensä 
toimintaa ja niiden parhaan mahdollisen työtuloksen taatakseen turvannut niiden 
riippumattomuuden ja avoimuuden. 
Ennen kuin ryhdytään tarkastelemaan keskustelun kohteena olevia vaihtoehtoisia 
menettelyjä, on tärkeää vahvistaa EY.n elintarvikelainsäädännön perustavoitteet ja 
saavutukset, joita ei missään tapauksessa saa kyseenalaistaa. Näitä ovat: 
- ihmisten terveyden ja turvallisuuden suojelun sekä korkeatasoisen 
kuluttajansuojan varmistaminen; 
- tavaroiden vapaan liikkuvuuden varmistaminen yhtenäismarkkinoilla; 
- lainsäädännön perustuminen pääasiassa tieteelliseen todistusaineistoon ja vaarojen 
arviointiin yhteisön kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti; 
- Euroopan teollisuuden kilpailukyvyn takaaminen niin, että lainsäädäntöä voidaan 
mukauttaa joustavasti uuden teknisen kehityksen huomioon ottamiseksi sekä 
yhteisön vientimahdollisuuksien parantamiseksi; 
- tarve asettaa suurin vastuu elintarvikkeiden turvallisuudesta teollisuudelle, 
tuottajille, myyjille ja myös kolmansista maista tapahtuvalle tuonnille sisäistä 
valvontaa koskevien määräysten avulla (ns. vaarojen analysointi ja kriittiset kohdat 
niiden hallitsemiseksi eli HACCP-järjestelmät), joita tuetaan virallisilla 
tarkastuksilla ja asianmukaisella täytäntöönpanolla; 
- yhtenäinen, järkevä, johdonmukainen, entistä yksinkertaisempi ja helpommin 
ymmärrettävä ja sovellettava lainsäädäntö, jota valmisteltaessa kuullaan kaikkia 
asianmukaisia osapuolia. 
Lisäksi on painotettava sitä, että elintarvikeketjun monimutkaistuessa ja 
alkutuottajien osallistuessa yhä suuremmassa määrin elintarviketeollisuuden kautta 
jakeluun ja vähittäismyyntiin, on huolehdittava siitä, että sääntelyssä on otettu 
huomioon kaikki mahdolliset turvallisuus- ja terveysriskit elintarvikeketjun kaikissa 
vaiheissa: ketjun alkupäässä esiintyvät mahdolliset haitalliset aineet tai 
ympäristösaasteet, maataloustuotantoon liittyvät tekijät ja valmistuksen, jalostuksen, 
jakelun tai varastoinnin aikana esiintyvät riskit. 
Tästä syystä tämän vihreän kirjan tavoitteena on myös tarkastella, missä määrin 
jalostettuja elintarvikkeita ja maatalouden alkutuotantoa voidaan säännellä 
elintarvikkeisiin sovellettavien yleisten säädösten avulla niiden välisistä eroista 
huolimatta. Lisäksi tuotevastuudirektiivin mukaan on jäsenvaltioiden asia päättää, 
sovelletaanko tuotevastuuta maatalouden alkutuotantoon. Näin ollen vihreässä 
13 
kirjassa tarkastellaan myös yhteisön tuotevastuusääntöjen laajentamista niin, että se 
koskee kaikkia elintarvikeketjun toimijoita ja myös alkutuotantoa. 
Komissio haluaa varmistaa, että vihreän kirjan yhteydessä kuullaan mahdollisimman 
monia toimijoita. Tämän vuoksi komissio kehottaa kaikkia tahoja, joita asia koskee, 
toimittamaan komissiolle asiaan liittyviä huomioita ja ehdotuksia. Kuulemisen 
päätteeksi komissio tutkii, mitkä muutokset ovat tarpeellisia. Tällaisia muutoksia 
voisivat olla: 
- ehdotus elintarvikelainsäädäntöä koskevaksi yleiseksi direktiiviksi; 
- joidenkin säännösten kokoaminen yhdeksi koonnelmaksi, niiden 
yksinkertaistaminen tai nykyisen lainsäädännön uudelleenmuotoilu; 
- muut kuin lainsäädännölliset esitykset tai ehdotukset, joihin kuuluu myös 
menettelytapojen tai työmenetelmien muuttaminen. 
Tätä vihreää kirjaa koskevat huomiot on toimitettava 31 päivään heinäkuuta 1997 
mennessä seuraavaan osoitteeseen: 
Euroopan komissio 
Teollisuuden pääosasto (Elintarvikelainsäädännön vihreä kirja) 
200 rue de la LoiAVetstraat 200 (RP 11 3/1) 
B-1049 Bruxelles/Brussel 
Belgique/België 
2. TALOUDELLINEN ASIAYHTEYS 
Yhteisön kotitaloudet kuluttavat keskimäärin 20 prosenttia käytettävissä olevista 
tuloistaan elintarvikkeisiin ja juomiin. Vuonna 1996 yhteisön elintarvikkeiden, 
juomien ja tupakan kulutus kasvaa arviolta noin 500 000 miljoonaan ecuun, ja 
tuotanto kasvaa 510 000 miljoonaan ecuun. Yhteisö on tärkeä elintarvikkeiden tuoja 
ja viejä. Vuonna 1994 yhteisö vei tuotteita 34 250 miljoonan ecun ja toi tuotteita 24 
480 miljoonan ecun arvosta. Tämän ansiosta kauppatase oli 9 770 miljoonaa ecua 
ylijäämäinen, eli kasvu on ollut vuoteen 1992 verrattuna yli 50 prosenttia. Eräillä 
elintarvikealoilla kauppatase on kuitenkin alijäämäinen. Esimerkiksi yhteisön 
kalataloustuotteiden osalta alijäämä oli 6 172 miljoonaa ecua vuonna 1994. 
Elintarvikkeiden ja juomien valmistuksen parissa työskentelee yli 2,3 miljoonaa 
ihmistä, ja heistä miltei 50 prosenttia alle sadan työntekijän yrityksissä. Maatalouden 
alkutuotannossa työskentelee kymmenen miljoonaa ihmistä. Näin ollen elintarvike- ja 
juomateollisuuden merkitys Euroopan talouselämälle kokonaisuudessaan on selvästi 
hyvin suuri. 
Vuosina 1984-1992 sekä elintarvikkeiden ja juomien tuotanto että niiden kulutus 
kasvoivat jatkuvasti EY:ssä, ja niiden kiinteä reaalikasvu oli vuosittain 2-2,5 
prosenttia. Vuosina 1992-1993 tämä kasvuvauhti kuitenkin hidastui alle yhteen 
prosenttiin. Suuri osa kasvusta johtuu jalostusarvon lisääntymisestä; erityisesti 
Pohjois-Euroopan kuluttajat ovat nimittäin siirtymässä tuoreista elintarvikkeista 
puolivalmisteisiin. Tärkeimmät tuottajat ovat vastanneet tähän pitkän aikavälin 
muutokseen investoimalla paljon tuotantokapasiteetin lisäämiseen ja laitteiston 
14 
uudenaikaistamiseen sekä sijoittamalla uuteen teknologiaan. Pieniin tuottajiin 
kohdistuu puolestaan yhä suurempia paineita elintarvikkeiden kysynnän muuttumisen 
ja vähittäiskaupan jakelujärjestelmässä tapahtuvien suurten muutosten vuoksi. Näitä 
muutoksia ovat erityisesti keskittymien lisääntyminen elintarvikkeiden jakelualalla ja 
suurmyymälöiden omien tuotemerkkien markkinaosuuden kasvu. Tästä syystä 
useiden pienten tuottajien vaihtoehtona on joko löytää markkinarako laatutuotteiden 
markkinoilla tai ryhtyä suurmyymälöiden omien tuotemerkkien toimittajiksi. 
Yhteisön elintarvikemarkkinoilla on edelleen merkittäviä alueellisia vaihteluja, 
erityisesti pohjoisten jäsenvaltioiden ja Välimeren alueen välillä. Etelä-Euroopassa 
tuoreiden elintarvikkeiden kulutus on edelleen suhteellisen suurta, ja elintarvikkeiden 
jalostuksesta saatavan lisäarvon määrä on siksi huomattavasti pienempi. Saatavilla 
olevat tuotteet ja tuotevalikoimat ovat kuitenkin kaikissa jäsenvaltioissa 
monipuolistuneet, ja tämä suuntaus todennäköisesti jatkuu valmistajien pyrkiessä 
hyödyntämään sisämarkkinasääntöjä löytääkseen tuotteilleen uusia markkinoita. 
Näiden olojen vallitessa vaikuttaa selvältä, että yhteisö edistää merkittävästi avointa 
ja vakaata sääntely-ympäristöä, joka on tämän elintärkeän alan tulevan kehittämisen 
perusta. Erityisesti sisämarkkinoiden avoimuus ja tehokas toiminta on olennaisen 
tärkeää lukuisten pienten ja keskisuurten yritysten säilymiselle, koska niiden on yhä 
ankarammin kilpailtava elintarviketeollisuuden monikansallisten jättiyritysten kanssa. 
3. YHTEISÖN ELINTARVIKEALAN TOIMIEN KEHITYKSEN TAUSTA 
Yhteisön elintarvikelainsäädännön kehitykseen ovat eniten vaikuttaneet yhteinen 
maatalouspolitiikka ja sisämarkkinoiden toteuttamista koskeva ohjelma. Yhteisöllä 
on myös erillinen kalataloutta ja vesiviljelyä koskeva yhteinen kalastuspolitiikka. 
Yhteisön tulevien toimien kehitykseen elintarvikealalla vaikuttavat merkittävästi 
Maastrichtin sopimuksen lisäämät uudet säännökset, jotka koskevat ihmisten 
terveyden suojelua (129 artikla), kuluttajansuojaa (129 a artikla) ja ympäristöä (130 r 
artikla). 
3.1 Yhteinen maatalouspolitiikka ja elintarvikelainsäädäntö 
Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) on vaikuttanut suuresti yhteisön 
elintarvikelainsäädännön kehittämiseen. YMP:n tavoitteiden saavuttamiseksi 
toteutettujen toimien seurauksena on kuitenkin väistämättä jouduttu kehittämään 
lainsäädäntöä, joka vaikuttaa myös maataloustuotteiden kauppaan. Tässä yhteydessä 
on pantava merkille erityisesti kolme kohtaa: 
1. Eräs YMP:n tärkeimmistä osa-alueista on ollut kehittää merkittävimpiä 
maataloustuotteita koskevia yhteisiä markkinajärjestelyjä sekä hintatukia ja 
tukitoimia, joita rahoitetaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja 
tukirahastosta (EMOTR). Eräissä tapauksissa näiden toimenpiteiden 
tehostamiseksi ja petosten torjumiseksi on ollut välttämätöntä laatia 
laatuvaatimuksia tukiin oikeutettujen tuotteiden määrittämiseksi. Lisäksi 
tuotteiden laatuvaatimusten määrittämistä on pidetty tarpeellisena siksi, 
että tätä on käytetty markkinatukitoimenpiteenä ja toisinaan 
hintatukijärjestelmien puuttuessa. Näiden sääntöjen luonne ja määrä 
15 
vaihtelevat kyseisen yhteisen markkinajärjestelyn mukaan. Toisinaan 
säännöillä voi olla ainoastaan vähän vaikutusta valmiiden tuotteiden 
markkinointiin ja toisinaan, esimerkiksi viinin yhteismarkkinoilla, säännöistä 
on muodostunut laaja ja itsenäinen markkinointisäännöstö. 
2. Alkutuotteiden vapaan liikkuvuuden turvaamiseksi yhteisössä on pidetty 
välttämättömänä laatia yksityiskohtaisia sääntöjä, joiden avulla lähennetään 
ihmisten, eläinten ja kasvien terveyteen liittyvää lainsäädäntöä. Esimerkiksi 
eläinlääkintähygieniaa koskevat säännöt vaikuttavat suuresti eläinperäisten 
elintarvikkeiden käyttöön ja markkinointiin. Lisäksi on tarpeen huolehtia 
siitä, että maataloustuotannossa käytettävät menetelmät eivät itsessään 
vaaranna kansanterveyttä. Tätä varten on esimerkiksi laadittu 
yksityiskohtaisia säädöksiä, joissa määritetään suurimmat sallitut rajat 
elintarvikkeiden sisältämille torjunta-aine-ja eläinlääkejäämille. 
3. Vuonna 1989 laaditussa maaseudun tulevaisuutta koskevassa 
tiedonannossa komissio ilmoitti aikovansa edistää tuotteiden 
laatupolitiikkaa yhteisössä. Tämän vuoksi hyväksyttiin erityisiä yhteisön 
säädöksiä, jotka koskevat laatumerkkien tai -merkintöjen käyttöä erityisten 
tuotantolaatuvaatimusten alaisten tuotteiden (asetus N:o 2082/92), 
perinteisiltä tuotantoalueilta peräisin olevien tuotteiden (asetus N:o 
2081/92) tai todistetusti erityismenetelmillä, kuten luonnonmukaisella 
tuotantotavalla, valmistettujen elintarvikkeiden yksilöimiseksi. 
Aivan äskettäin yhteisö on toteuttanut kuluttajan kannalta tärkeitä toimia. 
Neuvosto vahvisti hiljattain sitovat säännöt naudoista saatavien tuotteiden 
jäljitettävyydestä, ja lisätoimenpiteitä harkitaan muiden eläimistä saatavien 
tuotteiden jäljitettävyyden parantamiseksi. Niin ikään valmistellaan ehdotuksia, 
joilla laajennetaan luonnonmukaista tuotantotapaa osoittavat merkinnät koskemaan 
eläimistä saatavia elintarvikkeita. 
3.2 Yhteinen kalastuspolitiikka 
Myös kalataloustuotteita pidetään yleensä maatalouden alkutuotantona, mutta 
kalastusta ja vesiviljelyä varten on laadittu täysin erillinen yhteinen kalastuspolitiikka 
(YKP). Näin ollen yhteisön elintarvikelainsäädäntöön kuuluu erityisiä 
kalataloustuotteita koskevia säädöksiä. Yhteiseen markkinajärjestelyyn liittyy 
periaatteita ja sääntöjä, jotka koskevat yhteisiä markkinointistandardeja, 
tuottajajärjestöjä, sisämarkkinoiden hmtatukimenetelmiä ja kolmansien maiden kanssa 
käytävää kauppaa. Kalastukseen ja vesiviljelyyn liittyvät rakennetukimenettelyt 
pannaan täytäntöön kalatalouden ohjauksen rahoitusvälineen (KOR) mukaisesti; 
KOR:een kuuluu laadun ja hygienian parantamista ja valvontaa koskeva rahoitus. 
Rajallisten kalakantojen säilyttämiseen liittyvät yksityiskohtaiset säännöt ovat kiinteä 
osa yhteistä kalastuspolitiikkaa. Kaloihin ja äyriäisiin sovellettavaa 
eläinlääkintälainsäädäntöä tarkistetaan parhaillaan osana hanketta, jonka tavoitteena 
on yksinkertaistaa eläimistä peräisin olevia tuotteita koskevaa 
eläinlääkintälainsäädäntöä. 
16 
3.3 Jalostettujen elintarvikkeiden sisämarkkinoiden kehittäminen 
Elintarvikeala on olennainen osa sisämarkkinoita niin kuluttajan näkökulmasta kuin 
myös taloudellisten toimijoiden kannalta. Tämän vuoksi kaikissa yhteisön ja 
kansallisella tasolla toteutettavissa toimenpiteissä on otettava täysimääräisesti 
huomioon sisämarkkinoiden perusperiaatteet ja erityisesti tavaroiden vapaan 
liikkuvuuden periaate. 
Yhteisö voi edistää sisämarkkinoiden toteutumista useiden välineiden avulla, joita 
ovat: 
- tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien perusperiaatteiden soveltaminen, 
erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella kehittynyt 
vastavuoroisen tunnustamisen periaate (jonka mukaan jäsenvaltion on annettava 
tavaroiden liikkua vapaasti alueellaan, jos tavaroiden tuotannossa ja 
markkinoinnissa on noudatettu toisessa jäsenvaltiossa sovellettavia määräyksiä, 
testejä ja standardeja ja jos nämä määräykset, testit ja standardit vastaavat 
kyseisessä jäsenvaltiossa edellytetyn suojelun tasoa); 
- kansallisten lainsäädäntöjen yksityiskohtainen yhdenmukaistaminen silloin, kun 
vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltaminen ei tarjoa riittävää perustaa 
sisämarkkinoille; 
- yhteisö voi laatia tiettyjä perusperiaatteita sisältäviä puitelakeja, joiden mukaan 
jäsenvaltiot voivat vapaasti soveltaa ankarampia tai täsmällisempiä sääntöjä, jos 
nämä säännöt eivät rajoita perusteettomasti sisämarkkinoiden toimintaa; 
- vapaaehtoisten keinojen käyttö, kuten standardien tai käytännesääntöjen 
laatiminen. 
Kansallisten elintarvikelainsäädäntöjen yksityiskohtainen yhdenmukaistaminen 
vapaan liikkuvuuden turvaamiseksi alkoi yhteisön alkuaikoina. Vuosina 1962-1985 
yhteisössä sovellettiin kahta eri lähestymistapaa: 
- kaikkia elintarvikkeita koskeva horisontaalinen yhdenmukaistaminen, jonka 
tavoitteena oli joko suojella kansanterveyttä (esimerkiksi lisäaineiden osalta) tai 
kuluttajien muita etuja esimerkiksi tarjoamalla tietoa tai torjumalla harhaanjohtavia 
liiketoimintakäytäntöjä (esimerkiksi merkintöjen yhteydessä); 
- vertikaalinen yhdenmukaistaminen, joka koskee tiettyihin elintarvikeryhmiin 
sovellettavista yksityiskohtaisista eritelmistä; yhteisö on hyväksynyt kahdeksan 
direktiiviä, jotka koskevat kaakao- ja suklaatuotteita, sokereita, hunajaa, 
hedelmämehuja ja vastaavia tuotteita, hilloja, hyytelöitä ja marmeladia, 
maitojauhetta, kahviuutteita ja luontaisia kivennäisvesiä. 
Lisäksi on mainittava juomaveden laadusta annettu neuvoston direktiivi N:o 
80/778/ETY. Tämä direktiivi on elintarvikealalle olennaisen tärkeä, koska kaikkia 
ihmisten kulutukseen tarkoitettuja tuotteita tai aineita valmistettaessa, jalostettaessa, 
säilytettäessä tai niitä markkinoille saatettaessa käytetyn ja lopullisen elintarvikkeen 
17 
terveellisyyteen vaikuttavan veden on täytettävä edellä mainitun direktiivin 
vaatimukset. 
Yhteisön lainsäädännön kehittämisen ohella yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut 
Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 30-36 artiklaa. Komissio tarkisti Cassis 
de Dijon -asiaa koskevan yhteisöjen tuomioistuimen tuomion jälkeen perusteellisesti 
elintarvikelainsäädäntöjen yhdenmukaistamista koskevaa menettelyään ja esitti 
vuonna 1985 elintarvikealan sisämarkkinoiden loppuunsaattamista koskevan 
tiedonannon neuvostolle ja Euroopan parlamentille (KOM(85)603, lopullinen). 
Samalla komissio selkeytti vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisalaa. 
Tiedonannon mukaisesti yhteisön elintarvikelainsäädännöllä yhdenmukaistetaan 
kansallisia määräyksiä ainoastaan silloin, kun se on perusteltua yhteisöjen 
tuomioistuimen yksilöimien pakollisten vaatimusten mukaisesti, ja näitä vaatimuksia 
ovat: 
- kansanterveyden suojelu; 
- kuluttajien muiden etujen suojelu, erityisesti kuluttajille tarkoitettu tieto; 
- rehellinen kaupankäynti; 
- asianmukaisen viranomaisvalvonnan varmistaminen. 
Toisaalta komissio ilmoitti, että se ei periaatteessa enää aio laatia laatuvaatimusten 
yhdenmukaistamista koskevia ehdotuksia - kuten elintarvikkeiden ainesosiin tai 
valmistukseen liittyviä määräyksiä -jos kansanterveyden suojeleminen ei sitä edellytä. 
Tämän sijasta komissio uskoi, että, vastavuoroinen tunnustaminen voidaan saavuttaa 
vahvistamalla merkintäsääntöjä kuluttajan tiedonsaannin ja rehellisen kaupankäynnin 
varmistamiseksi. Lisäksi komissio rohkaisi teollisuutta kehittämään vapaaehtoisiin 
keinoihin perustuvia laadullisia menetelmiä. 
Myöhemmin vuonna 1989 laaditussa tiedonannossa elintarvikkeiden vapaasta 
liikkuvuudesta yhteisön alueella, komissio teki tämän alan periaatteista yhteenvedon, 
jossa se otti huomioon yhteisöjen tuomioistuimen päätösvallan. Vuonna 1991 
laatimassaan tuotteiden myyntinimityksiä koskevassa selventävässä tiedonannossaan 
komissio määritteli järjestelmän, joka liittyy elintarvikkeiden vastavuoroiseen 
tunnustamiseen yhdenmukaistamattomilla alueilla sen lisäksi, että on mahdollista 
hyväksyä yhteisön muiden toimenpiteiden toteuttamiseksi tarvittavia alakohtaisia 
määräyksiä. Näitä ovat esimerkiksi ainesosia koskevat vaatimukset, 
luonnonmukaisen tuotantotavan määritelmä, perinteisten elintarvikkeiden 
laatumerkinnät ja alkuperämerkinnät. 
Lähes kaikki komission vuoden 1985 ohjelmassa määrittelemä lainsäädäntö on nyt 
annettu lukuun ottamatta elintarvikkeiden säteilytykseen ja uuselintarvikkeisiin 
liittyviä lakeja, joita neuvosto ja Euroopan parlamentti käsittelevät parhaillaan. 
Lisäksi on hyväksytty muita toimenpiteitä, joiden avulla voidaan ottaa huomioon 
ongelmat, joita ei vuonna 1985 pystytty ennakoimaan ja jotka liittyvät erityisesti 
elintarvikehygieniaan ja kontaminantteihin. Lisäksi on olemassa vaikeuksia, jotka 
18 
koskevat komission ja jäsenvaltioiden yhteistyötä elintarvikkeisiin liittyvien 
tieteellisten kysymysten tarkastelussa. 
Jäsenvaltioiden on pitänyt 1 päivästä tammikuuta 1989 ilmoittaa komissiolle 
direktiivissä N:o 83/189/ETY säädetyn tietojen toimittamisessa noudatettavan 
menettelyn mukaisesti laatimistaan elintarvikkeisiin liittyvistä teknisistä määräyksistä. 
Muita erityisiä ilmoitusmenettelyjä sovelletaan kansallisiin toimenpiteisiin, jotka 
koskevat elintarvikkeiden merkintöjä, kontaminantteja ja elintarvikehygieniaa. Näistä 
kerrotaan osan n jaksossa 7. 
Lopuksi on kiinnitettävä huomiota siihen, että niillä alueilla, joille yhteisön 
lainsäädäntö ei ulotu, yhteisöjen tuomioistuimen kehittyvä oikeuskäytäntö muodostaa 
jatkuvan perustan elintarvikkeiden vapaalle liikkumiselle. 
4. TEOLLISUUSPOLIITTINEN YHTEYS 
Edellä jaksossa 2 pantiin merkille, että maatalouden alkutuotanto ja juoma- ja 
elintarvikejalostusalat ovat erittäin tärkeitä Euroopan talouselämälle. Tämän vuoksi 
näiden alojen kilpailukyky on säilytettävä, jotta voidaan parantaa elintasoa ja 
yhteiskunnallista hyvinvointia yhteisön kaikilla alueilla. Äskettäin laaditussa 
Euroopan teollisuuden kilpailukyvyn esikuva-analyysia koskevassa tiedonannossa 
komissio huomautti, että suurin vastuu yritysten kilpailukyvyn säilyttämisestä on 
yrityksillä itsellään. Tästä huolimatta julkishallinnon viranomaiset edistävät 
kilpailukykyä luomalla asianmukaiset edellytykset yritysten toiminnalle: viranomaiset 
voivat kehittää tarvittavaa infrastruktuuria, luoda asianmukaisen sääntely-ympäristön 
ja toteuttaa erityisesti innovaatioihin, laatuun, pienten ja keskisuurten yritysten 
liiketoimintaympäristöön ja taloudelliseen yhteenkuuluvuuteen liittyviä aloitteita. 
Komissio on viime aikoina toteuttanut tähän liittyen useita yleisiä aloitteita, 
esimerkiksi antanut innovaatiota käsittelevän vihreän kirjan, laatua koskevan 
alustavan asiakirjan pk-yrityksiä koskevan monivuotisen ohjelman, jotka liittyvät yhtä 
lailla myös elintarvikealaan. Tiettyjä asioita, kuten asianmukaisten ja innovaatiota 
tukevien säädösten kehittämistarvetta, käsitellään usein tässä vihreässä kirjassa. 
Komission mielestä on tärkeää huolehtia siitä, että nämä teollisuuspoliittiset 
suuntaukset sisällytetään sen elintarvikealan sääntelyä koskevaan lähestymistapaan, ja 
komissio pyytää toimittamaan huomioita kaikista tässä yhteydessä tarvittavista 
toimenpiteistä. 
5. KULUTTAJA, ELINTARVIKETURVALLISUUS JA TERVEYDEN SUOJELU 
Kuten edellisistä jaksoista käy ilmi, elintarvikkeisiin sovellettavat yhteisön säännöt 
pohjautuvat perustamissopimuksessa määrättyihin useisiin erilaisiin oikeudellisiin 
perustoihin, ja niiden tavoitteena on saavuttaa erilaisia päämääriä. Lisäksi 
lainsäädäntö perustuu monimutkaiseen vastuunjakoon komission ja jäsenvaltioiden 
kesken. Tilanne on mutkikas, ja sitä on tavallisten kansalaisten lisäksi joskus myös 
asiantuntijoiden vaikea ymmärtää. Siksi yhteisöä on moitittu siitä, että sillä ei ole 
yhtenäistä koko elintarvikealaa koskevaa politiikkaa ja että ongelmia lähestytään yksi 
kerrallaan. 
19 
Tämän osan alussa olevassa I7ew/a-jaksossa yksilöidään joitakin koko yhteisön 
elintarvikelainsäädännön käsittäviä yhteisiä päämääriä. 
BSE-kriisi on tuonut esiin sellaisen eurooppalaisen elintarvikepolitiikan tarpeen, joka 
keskittyy vaatimukseen vain turvallisten, terveellisten ja ihmisravinnoksi soveltuvien 
elintarvikkeiden saattamisesta markkinoille. Elintarvikkeiden kulutukseen liittyvän 
terveyden suojelun on oltava ensisijainen tavoite jatkuvasti eikä vain kiireellisissä 
tapauksissa. 
Komissio on jo aloittanut yksiköidensä rakenteen mukauttamisen kyseisen tavoitteen 
saavuttamiseksi täysimääräisesti. 
Komissio aikoo kehittää varsinaisen elintarvikepolitiikan, jossa kaikkein tärkeintä on 
kuluttajan ja hänen terveytensä suojelu. 
Tehokkaan elintarviketurvallisuutta koskevan politiikan luomiseksi on toteutettava 
tärkeitä toimia sen varmistamiseksi, että 
- lainsäädäntö- tai muista toimista päätettäessä otetaan huomioon tuoreimmat ja 
täydellisimmät tieteelliset todisteet; 
- varotoimenpiteet ovat sääntönä silloin, kun tieteelliset todisteet ovat tavalla tai 
toisella epätäydelliset tai epäuskottavat ja riskien täydellinen arviointi on 
mahdotonta; 
- vastuu elintarvikkeiden turvallisuudesta ja terveellisyydestä on selkeästi määritelty 
elintarvikeketjun kaikissa vaiheissa. Tämä merkitsee säännöksiä tuotevastuusta 
silloin, kun vaaralliset tai epäterveelliset elintarvikkeet ovat vahingoittaneet 
kuluttajan terveyttä; 
- valvontatoimia toteutetaan kaikissa elintarvikeketjun ratkaisevissa vaiheissa 
(alkutuotanto, jalostus, kuljetus, käsittely ja jakelu sekä esillepano lopullisessa 
myyntipisteessä). Sama koskee maahan tuotuja elintarvikkeita; 
- elintarvikkeiden ominaisuuksista ja sisällöstä annetaan kuluttajalle oikeaa tietoa 
asianmukaisella tavalla; 
- valvonnan eri toteuttajien (muun muassa tuottajien, jäsenvaltioiden viranomaisten 
ja komission yksiköiden) vastuualueet ja valvonnan luonne (esim. paikalla 
tapahtuva tarkastus, valvontajärjestelmien tarkastus) on selkeästi määritelty. 
Tässä yhteydessä on otettava huomioon, että Maastrichtin sopimuksen voimaantulon 
jälkeen komissio on omaksunut uusia velvoUisuuksia korkeatasoisen ihmisten 
terveyden suojelun (129 artikla), kuluttajansuojan (129 a artikla) ja 
ympäristönsuojelun (130 r artikla) toteuttamiseksi. Viime vuosien aikana esimerkiksi 
ravitsemukseen ja terveyteen on kiinnitetty yhä enemmän huomiota. Hallitusten 
välisessä konferenssissa keskustellaan parhaillaan perustamissopimuksen 129 artiklan 
tarkistamisesta. 
Lisäksi viime vuosina on kiinnitetty yhä enemmän huomiota ravintoon ja terveyteen, 
mikä herättää kysymyksen yhteisön tehtävästä näillä alueilla. 
20 
OSA n 
YHTEISÖN ELINTARVIKELAINSÄÄDÄNNÖN YKSINKERTAISTAMINEN JA 
JÄRKEISTÄMINEN 
1. JOHDANTO 
Viime vuosien aikana on esitetty lukuisia moitteita, jotka ovat koskeneet yhteisön 
elintarvikelainsäädännön monimutkaisuutta, hajanaisuutta ja epäyhdenmukaisuutta 
sekä vaikeuksia, joita esiintyy lainsäädännön mukauttamisessa innovaatioon. 
Erityisesti on väitetty, että 
- tietyt säädökset ovat tarpeettoman yksityiskohtaisia tai normatiivisia, eikä niissä 
oteta huomioon elintarvikkeiden laadun ja turvallisuuden varmistamiseksi 
laadittujen teollisuudenalojen sisäisten valvontajärjestelmien kehitystä; 
- säädökset ovat toisinaan päällekkäisiä tai erityisille aloille sovellettavat erilaiset 
vertikaaliset säännöt ovat joskus epäyhtenäisiä tai vertikaaliset ja horisontaaliset 
säännöt ovat keskenään epäyhtenäisiä; 
- lainsäädännön monimutkaisuuden ja yhteisön lainsäädäntömenettelyjen hitauden 
vuoksi lainsäädäntöä on vaikeaa ajantasaistaa tieteen ja tekniikan kehityksen 
huomioon ottamiseksi. 
Poliittisella tasolla sisämarkkinoita käsittelevä neuvosto on lisäksi pyytänyt 
komissiota tutkimaan mahdollisuuksia yksinkertaistaa sisämarkkinalainsäädäntöä. 
Tämän osan tavoite on tarkastella yhteisön elintarvikealaa koskevaa yleistä 
lähestymistapaa esitetyn arvostelun perusteella ja tutkia, millaisilla toimilla yhteisön 
elintarvikelainsäädäntöä voitaisiin yksinkertaistaa ja järkeistää. 
2. YLEISIÄ NÄKÖKOHTIA 
Julkishallinnon viranomaisten tärkeimpiä velvollisuuksia on ollut varmistaa, että 
kuluttajien saatavilla on riittävästi terveellistä ja turvallista ruokaa. Nykyisin kaikissa 
teollisuusmaissa on säädetty huomattava määrä lakeja, joiden tavoitteena on taata, 
että elintarvikkeet ovat turvallisia, terveellisiä ja ihmisravinnoksi soveltuvia, että 
kaupallista toimintaa harjoitetaan rehellisesti ja että on olemassa tarvittavat viralliset 
valvonta-ja tarkastusjärjestelmät. 
Viime vuosina on noussut esiin uusia elintarvikkeita koskevia asioita. Tämä on 
johtunut tieteellisen tiedon lisääntymisestä ja siitä, että kansalaiset ovat tiedostaneet 
ravitsemuksen ja terveyden väliset yhteydet sekä myös siitä, että kuluttajien kysyntä 
on muuttunut. He eivät ole enää kiinnostuneita ainoastaan turvallisesta ruuasta vaan 
huomiota kiinnitetään lisäksi yhä enemmän maataloudessa ja elintarviketuotannossa 
käytettäviin menetelmiin. 
Sisämarkkinoiden ja yhteisen maatalouspolitiikan toteuttamisen edistymisen myötä 
kansalliset määräykset on yhä suuremmassa määrin korvattu yhteisön 
lainsäädännöllä. Nykyisin elintarvikelainsäädäntö on suurimmaksi osaksi yhteisössä 
yhdenmukaistettu, ja monilla aloilla jäsenvaltioiden yksipuolisten aloitteiden 
mahdollisuuksia on suuresti rajoitettu. Tämän vuoksi yhteisön on itse kehitettävä 
21 
menetelmiä, jotka takaavat korkeatasoisen suojelun, täyttävät kuluttajien perustellut 
vaatimukset ja odotukset, mutta estävät sellaisten säädösten laatimisen, jotka 
rasittaisivat tarpeettomasti tuottajia ja teollisuutta. Näiden rasitteiden kustannukset 
siirretään luonnollisesti viime kädessä kuluttajien maksettavaksi korkeampina 
hintoina. 
Kuten edellä on mainittu, yhteisön elintarvikelainsäädäntö on vuoden 1985 jälkeen 
yleensä rajoittunut toimenpiteisiin, jotka ovat välttämättömiä kansanterveyden ja 
kuluttajien muiden etujen suojelun sekä tarvittavan valvonnan varmistamiseksi. 
Lisäksi se, että yhteisön lainsäädännön avulla 15 erilaista ja toisinaan ristiriitaista 
säännöstöä on korvattu yhdenmukaisella yhteisellä säännöstöllä, on jo itsessään 
yksinkertaistanut merkittävästi elintarvikelainsäädäntöä. 
Näiden yleisten näkökohtien perusteella pitäisi olla selvää, että jo laadittuja säädöksiä 
ja suojelujärjestelmää ei kokonaisuudessaan voida purkaa. Tavoitteena on laatia 
lainsäädäntörunko, joka on tehokas, mutkaton, helppotajuisempi ja helpommin 
sovellettavissa niiden kannalta, joita asia lähinnä koskee eli tuottajien, 
teollisuusyritysten, elintarvikealan yritysten, valvontaviranomaisten ja kuluttajien 
kannalta. 
3. SÄÄNTELYÄ KOSKEVA YLEINEN LÄHESTYMISTAPA 
Elintarvikelainsäädännön merkitys kansalaisille on erittäin suuri. Ainoastaan 
korkeatasoisen turvallisuuden ja tehokkaan viranomaisvalvonnan avulla voidaan 
vähentää mahdollisimman paljon elintarvikkeiden herkkyyttä terveyshaitoille, joilla 
voi olla suuria vaikutuksia kulutuskysyntään, teollisuusyritysten tuottoihin ja 
työllisyyteen. Tehokas lainsäädäntö- ja sääntelykehys on tämän vuoksi olennainen. 
Lisäksi yhä mutkikkaamman elintarviketuotannon ja -jakelun vuoksi on välttämätöntä 
varmistaa, että suojelu käsittää koko elintarvikeketjun. Ketjun joidenkin osien 
huolellinen valvonta ei ole järkevää, jos kontaminantit voivat läpäistä tarkastukset 
ketjun muissa kohdissa. 
Sääntelykehys on kuitenkin suunniteltava ja pantava täytäntöön siten, että suurin 
vastuu terveellisten ja turvallisten elintarvikkeiden tuotannosta kuuluu tuottajille ja 
teollisuudelle. Teollisuusaloille on näin ollen aina mahdollisuuksien mukaan annettava 
tilaa suunnitella ja toteuttaa asianmukaisia sisäisiä valvontamenettelyjä, jos näiden 
menettelyjen tukena on tehokkaita virallisia valvontajärjestelmiä. 
Joskus voi olla aiheellista säätää erityisiä yksityiskohtaisia lakeja. Tämä on erityisen 
tärkeää silloin, kun yritykset voivat käyttää vaikeasti havaittavia menetelmiä 
epähygieenisten tai puutteellisten tuotantomenetelmien vaikutusten kätkemiseen. 
Muissa tapauksissa riittää, että vaatimukset muotoillaan niiden päämäärien ja 
tarkoitettujen tulosten mukaisesti sen sijaan, että määrättäisiin, miten tämä tulos on 
saavutettava. Kun saavutettavia tavoitteita koskeva selkeä lainsäädäntökehys on 
laadittu, lainsäädännön noudattaminen voidaan jättää taloudellisille toimijoille 
valvontaviranomaisten valvoessa sitä HACCP-tyyppisten järjestelmien, 
käytännesääntöjen ja muiden sopivien menettelyjen avulla. 
22 
Näiden kahden lähestymistavan vähstä eroa voidaan selkeimmin havainnollistaa 
elintarvikehygienian alalla, jolla molempia käytetään rinnakkain. Terveyden kannalta 
arkoja eläimistä saatavia elintarvikkeita varten on olemassa useita yksityiskohtaisia 
vertikaalisia direktiivejä, joissa säädetään yksityiskohtaisesti noudatettavista 
hygieniavaatimuksista. Muihin elintarvikkeisiin sovelletaan yleistä 
elintarvikehygieniasta annettua direktiiviä. Vaikka tämä direktiivi sisältää eräitä 
normatiivisia säännöksiä, siinä on tavoiteltu yleisempää lähestymistapaa, koska siinä 
säädetään elintarvikehygienian tavoitteista ja jätetään teollisuusyrityksille paljon 
joustavuutta direktiivin täytäntöönpanossa. Elintarvikehygieniaa tarkastellaan 
yksityiskohtaisemmin osan m jaksossa 6. 
Molemmilla lähestymistavoilla on hyvät ja huonot puolensa. Normatiivisemmassa 
lähestymistavassa lainsäätäjän on yksilöitävä tärkeimmät riskitekijät ja näiden riskien 
hallintakeinot. Tämän vuoksi yritysten on usein helpompi tunnistaa velvollisuutensa, 
mikä puolestaan helpottaa valvontaviranomaisten työtä. Yleisemmän lähestymistavan 
ansiosta teollisuus saa puolestaan nauttia suuremmasta joustavuudesta lainsäädännön 
noudattamisessa. Tämä lähestymistapa todennäköisesti vähentää lainsäädännön 
noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia, mutta samalla on huolehdittava siitä, että 
kansanterveyden suojelu on yhtä korkeatasoista kuin normatiivisen lähestymistavan 
yhteydessä. Lisäksi lainsäädäntöä ei tarvinne ajantasaistaa kovin usein. Yleisempää 
lähestymistapaa sovellettaessa sekä elintarvikealan yritysten että 
valvontaviranomaisten on kuitenkin omaksuttava aktiivisempi rooli erilaisen 
toiminnan aiheuttamien vaarojen analysoimisessa ja sen varmistamisessa, että näiden 
vaarojen valvomiseksi voidaan toteuttaa tehokkaita toimenpiteitä. Tämä voi olla 
erityisen vaikeaa alalla toimiville pienille yrityksille, vaikka koko teollisuudenalan 
laajuisten käytännesääntöjen laatiminen voi ratkaista ongelman. 
On syytä panna merkille, että nämä kaksi lähestymistapaa eivät sulje toisiaan pois. 
Elintarvikkeiden lisäaineita koskeva yhteisön lainsäädäntö on esimerkki alasta, jolla 
nämä kaksi lähestymistapaa on menestyksekkäästi yhdistetty. Lainsäädäntö perustuu 
siihen, että kaikkien lisäaineiden turvallisuus arvioidaan huolellisesti. Ainoastaan 
niiden lisäaineiden käyttö, joita voidaan todistetusti käyttää turvallisesti 
elintarvikkeissa, on yhteisössä sallittua. Silloin, kun turvalhsuusarvioinnin perusteella 
päätellään, että kansanterveyden suojeleminen edellyttää suurimman suositeltavan 
päivittäisannoksen määrittelyä, asetetaan normatiiviset rajat kaikkien lisäaineiden 
käytölle jokaisessa elintarvikkeessa, jotta lisäaineelle altistuminen ei ylitä suositellun 
päivittäisannoksen ylärajaa. Jos turvallisuusarvioinnissa päädytään siihen, että 
annosrajan määrittäminen ei ole tarpeen, sovelletaan quantum sati -käsitettä. Tämä 
tarkoittaa sitä, että teollisuus voi vapaasti käyttää kyseistä lisäainetta hyvän 
tuotantotavan mukaisesti ainoastaan niin paljon kuin on välttämätöntä aiotun 
tavoitteen saavuttamiseksi, jos kuluttajaa ei johdeta harhaan. 
Näin ollen komission mielestä on välttämätöntä omaksua yksityiskohtaisen 
normatiivisen lainsäädännön ja yleisemmän lainsäädäntöä koskevan lähestymistavan 
välinen tasapainoinen toimintatapa. Komissio pyytää huomioita siitä, kuvastaako 
nykyinen yhteisön lainsäädäntö tällaista tasapainoa oikein. 
23 
4. SISÄISEN VALVONNAN MERKITYS ELINTARVIKEALALLA 
Elintarvikealan arkaluontoisuuden vuoksi on aina keskusteltu siitä, missä määrin 
sisäisten sääntelymenetelmien, kuten käytännesääntöjen tai standardien käyttäminen 
on asianmukaista joko sääntelyn vaihtoehtona tai niitä täydentävänä tekijänä. 
Vapaaehtoisia menetelmiä käytettäessä on tärkeää, että nämä keinot todella 
perustuvat vapaaehtoisuuteen ja että käytettävissä on turvatoimia sen 
varmistamiseksi, että menetelmien laatimismenettelyt ovat avoimia, kaikkien 
asianomaisten käytettävissä ja että niihin sisältyy riittävästi toiminnan laadun 
valvontaa. 
Aikaisemmin vapaaehtoisia välineitä on käytetty sääntelyn sijasta lähinnä seuraavissa 
tapauksissa: 
- elintarvikkeiden ainesosia koskevien määräysten yhteydessä. Vuonna 1985 
laaditussa elintarvikealan sisämarkkinoiden täytäntöönpanoa koskevassa 
tiedonannossa komissio ilmoitti, että se ei enää aio tehdä lainsäädäntöehdotuksia 
elintarvikkeiden ainesosia koskevien määräysten yhdenmukaistamiseksi, ellei 
yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden saavuttaminen sitä edellytä. Tämän 
sijasta komissio haluaa rohkaista vapaaehtoisten standardien käyttöä. 
Elintarvikealan standardointi ei ole ollut yhteisön tasolla kovin menestyksekästä, 
eikä lukuisista pyrkimyksistä huolimatta ole hyväksytty yhtään Euroopan laajuista 
elintarvikkeiden laatuvaatimuksia koskevaa standardia. Kansallisella tasolla 
tällaiset standardit tai vastaavat keinot, kuten käytännesäännöt, ovat kuitenkin 
yleistyneet jatkuvasti, ja tämän vuoksi yhteisön sisäiseen kaupankäyntiin saattaa 
muodostua uusia todellisia esteitä; 
- näytteenotto- ja analyysimenetelmien yhteydessä, jolloin yhteisön tasolla saatu 
kokemus on ollut paljon myönteisempää ja useita standardeja on vahvistettu. 
Nykyistä lainsäädäntöä täydennetään elintarvikehygieniaan liittyvillä vapaaehtoisilla 
keinoilla. Direktiivin N:o 93/43/ETY 5 artiklassa edistetään hyvien 
hygieniakäytäntöjen kehittämistä. Ne ovat elintarvikealan yrityksille vapaaehtoisia, ja 
niitä voidaan käyttää suuntaviivoina pantaessa täytäntöön direktiivissä säädettyjen 
elintarvikehygienian yleisiä periaatteita. Lisäksi direktiivissä määritellään yhteisön 
ohjeiden tunnustamista koskeva menettely ja säädetään tietyistä vakuuksista, joiden 
avulla voidaan varmistaa, että ohjeita laatimassa on elintarvikeyritysten ja muiden 
tahojen edustajia, joita asia merkittävästi koskee, kuten toimivaltaisia viranomaisia ja 
kuluttajajärjestöjä. Vakuuksilla voidaan myös varmistaa, että ohjeet täyttävät 
hygieniavaatimukset, ovat käyttökelpoisia ja että niiden valmistelun aikana kuullaan 
riittävästi eri tahoja. Kansallisella tasolla laadittujen lukuisten aloitteiden lisäksi 
komissio on tietoinen siitä, että Euroopan tasolla valmistellaan parhaillaan useita 
tällaisia ohjeita, jotka koskevat erityisesti mehujäätelöltä, leivonnaisia ja 
myyntiautomaateista ostettavia kuumia ja kylmiä elintarvikkeita ja juomia. 
Komissio ottaa mielellään vastaan huomioita vapaaehtoisten keinojen asemasta 
elintarvikealalla. Komissio haluaisi huomioita myös mahdoUisuudesta laajentaa 
olemassa olevien kansallisten vapaaehtoisten menetelmien soveltamisala koskemaan 
koko yhteisöä. 
24 
5. HORISONTAALINEN JA VERTIKAALINEN LÄHESTYMISTAPA 
ELINTARVIKELAINSÄÄDÄNNÖSSÄ 
Elintarvikealan monimuotoisuuden vuoksi toisinaan on mietittävä sitä, pitäisikö 
suosia horisontaalista lähestymistapaa, jossa asetetaan yleisiä, elintarvikealalla yleensä 
sovellettavia määräyksiä, vai olisiko sovellettava vertikaalista lähestymistapaa 
erityisten, tiettyjä aloja koskevien säädösten laatimiseksi. 
Vuonna 1985 elintarvikejalosteista annetussa valkoisessa kirjassa hyväksytyn 
lainsäädäntökehyksen mukaisesti on yleensä suosittu ensisijaisesti horisontaalisia, 
kaikkiin elmtarvikeryhmiin (muun muassa lisäaineisiin, makeutusaineisiin, 
uuttamishuottimiin, tuote- ja ravitsemusmerkintöihin ja hygieniaan) sovellettavia 
toimenpiteitä. Toisinaan on kuitenkin pidetty tarpeellisena turvautua vertikaalisiin 
toimenpiteisiin, erityisesti tiettyihin ravitsemustarkoituksiin tuotettujen 
elintarvikkeiden sekä pakasteruokien yhteydessä. 
Alkutuotantoa ja eläimistä saatavia tuotteita koskevien sääntöjen yhteydessä on 
yleensä sovellettu alakohtaisempaa lähestymistapaa. Lisäksi on kuitenkin hyväksytty 
joitakin yleisiä säädöksiä, jotka liittyvät erityisesti alkuperämerkintöihin ja 
erityisluonnetta sekä luonnonmukaista tuotantotapaa koskeviin merkintöihin. 
Erityisiä kysymyksiä, jotka koskevat horisontaalisten ja vertikaalisten lakien 
rinnakkaisuutta yhteisön nykyisessä lainsäädännössä, käsitellään osassa III. Yleisesti 
ottaen voidaan kuitenkin panna merkille, että paras ratkaisu ei ole suosia yhtä 
lähestymistapaa toisen kustannuksella joka ainoassa tapauksessa, vaan kyse on siitä, 
että löydetään asianmukainen tasapaino näiden kahden lähestymistavan välillä, joilla 
molemmilla on hyvät ja huonot puolensa. Horisontaalisen lähestymistavan ansiosta 
on mahdollista tarkastella yleisesti tiettyä tilannetta ja helpottaa lainsäädännön 
noudattamista erityisesti useammalla alalla toimivien elintarvikealan yritysten osalta, 
joihin kuuluvat valmistajien lisäksi kauppiaat ja jakeluyritykset. Vertikaalisen 
lähestymistavan avulla lainsäädäntöä voidaan puolestaan mukauttaa tietyn alan 
tarpeisiin erityisesti silloin, kun lainsäädäntöä koskeva tarkemmin suunnattu 
lähestymistapa on tarpeen. Näin voidaan lisäksi suunnitella lainsäädäntöä koskevaa 
yhtenäisempää lähestymistapaa, joka käsittää tietyn alan kaikki osa-alueet. 
Komissio olisi erityisen kiitollinen tätä asiaa koskevista mielipiteistä. 
6. TOISSIJAISUUSPERIAATE JA LAINSÄÄDÄNNÖN YKSINKERTAISTAMINEN 
Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 3 b artiklan mukaisesti yhteisö toimii 
toissijaisuusperiaatteen mukaisesti aloilla, jotka eivät kuulu yhteisön yksinomaiseen 
toimivaltaan, vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi 
riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka suunnitellun 
toiminnan laajuuden tai vaikutusten takia voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin 
yhteisön tasolla. 
Komission käytäntönä on useiden vuosien ajan ollut niin sanotun 
toissijaisuuslausuman liittäminen kaikkiin uusiin lainsäädäntöehdotuksiin 
tarkoituksenaan selittää, miksi yhteisön toiminta on komission mielestä tarpeen. 
Lausumassa tarkastellaan myös ehdotetun toiminnan tavoitteita ja sitä, voitaisiinko 
25 
ehdotetut tavoitteet saavuttaa vähemmän sitovilla säädöksillä. Lisäksi komissio 
hyväksyi 16 päivänä tammikuuta 1996 yleisiä sääntelytoimenpiteitä koskevia 
suuntaviivoja, joiden tarkoitus on edistää yhteisön toiminnan yhtenäisyyttä, järkeistää 
ja uudenaikaistaa komission ehdotusten vaikutusten arviointia ja vahvistaa yhteisön 
ulkopuolisten osapuolten kuulemista. 
Joulukuussa 1992 järjestetyssä Edinburghin huippukokouksessa tehtyjen päätelmien 
vuoksi komissio on toteuttanut useita aloitteita yhteisön elintarvikelainsäädännön 
yksinkertaistamiseksi. Näihin liittyy se, että tiettyjen säädösten tarpeellisuutta 
tarkastellaan uudelleen ja poistetaan liian rajoittavia säädöksiä nykyisestä 
lainsäädännöstä. 
Huhtikuussa 1994 komissio ehdotti erityisravinnoksi tarkoitettuja elintarvikkeita 
koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun direktiivin N:o 
89/398/ETY muuttamista siten, että tiettyjä ruokavalioihin liittyviä elintarvikeryhmiä 
koskevien erityisdirektiivien määrää vähennettäisiin kahdeksasta neljään. Itse asiassa 
komissio ehdotti, että vähän natriumia sisältäviä elintarvikkeita, gluteenittomia 
elintarvikkeita ja diabeetikoille ja urheilijoille tarkoitettuja elintarvikkeita koskevia 
yksityiskohtaisia direktiivejä ei laadittaisi lainkaan. Yleisesti ollaan sitä mieltä, että 
vähän natriumia sisältäviä ja gluteenittomia elintarvikkeita koskevien 
yksityiskohtaisten direktiivien säätäminen ei ole tarpeen ja että näille elintarvikkeille 
riittävät yleiset merkintäsäännöt. Toisaalta on ollut paljon erimielisyyksiä sen 
suhteen, pitäisikö diabeetikoille ja urheilijoille tarkoitetuista elintarvikkeista säätää 
direktiivit. Komissio muutti ehdotustaan siten, että se hyväksyi Euroopan 
parlamentin esittämän tarkistuksen, jossa vaadittiin diabeetikoille tarkoitettuja 
elintarvikkeita koskevan direktiivin säätämistä. Neuvostossa kuitenkin valtaosa 
jäsenvaltioista on sitä mieltä, että tällaista direktiiviä ei tarvita, mutta merkittävä osa 
jäsenvaltioista kannattaa urheilijoiden elintarvikkeita koskevaa direktiiviä. 
Komissio hyväksyi lisäksi 17 päivänä huhtikuuta 1996 seitsemän ehdotuksen paketin, 
jonka tarkoitus oli yksinkertaistaa aikaisempia, vuonna 1970 hyväksyttyjä tuotteiden 
ainesosista annettuja direktiivejä, jotka koskivat hunajaa, sokereita, maitojauhetta, 
kahviuutteita, hedelmämehuja ja nektareita, hilloja, hyytelöitä ja marmeladeja sekä 
suklaata ja suklaatuotteita. Jälleen kerran tämä toimenpide herätti paljon 
erimielisyyksiä, erityisesti suklaan ainesosiin liittyvien määräysten yhteydessä. 
Nämä kaksi esimerkkiä osoittavat selvästi, että lainsäädännön yksinkertaistaminen ei 
ole lainkaan helppo tehtävä. Toisten mielestä liian rajoittavat säädökset voivat toisille 
olla olennaisen tärkeitä. Lainsäädännön yksinkertaistamisen mahdollisia etuja on 
punnittava tarkoin, jotta voitaisiin välttää vanhojen ristiriitojen nouseminen uudelleen 
pintaan ja jotta kyseisten alojen taloudelliset toimijat eivät joutuisi pitkään kärsimään 
epävarmuudesta. 
Komissio on tehnyt ehdotuksia juomavesidirektiivin (KOM(94)612) vahvistamiseksi, 
yksinkertaistamiseksi ja saattamiseksi ajan tasalle. Osan m jaksossa 6 tarkastellaan 
myös toista komission aloitetta eläinlääkintähygieniaan liittyvän lainsäädännön 
yksinkertaistamiseksi. 
Yksi elintarvikealan erityisongelmista on se, että yksinkertaistamisen ja 
toissijaisuuden käytännönläheisiä käsitteitä on vaikea sovittaa yhteen korkeatasoisen 
suojelun säilyttämisen sekä sisämarkkinoiden ja yhteisen maatalouspolitiikan 
26 
tehokkaan toiminnan kanssa. Joka vuosi jäsenvaltiot säätävät useita lakeja 
kansanterveyden tai kuluttajien suojelemiseksi. Tällaiset toimenpiteet voivat luoda 
esteitä sisämarkkinoille tai vaikeuttaa YMP:n toimintaa, ja tämä puolestaan johtaa 
vaatimuksiin yhteisön lainsäädännön laatimisesta. Se, mitä yksi jäsenvaltio pitää 
välttämättömänä voi kuitenkin toisten mielestä olla liiallista sääntelyä. Jos 
toimenpiteiden halutaan kuitenkin olevan mahdollisimman tehokkaita, 
toissijaisuusperiaatetta ja lainsäädännön yksinkertaistamisperiaatetta on sovellettava 
niin kansallisella kuin myös yhteisön tasolla. 
Lopuksi voidaan sanoa, että on tärkeää korostaa tarvetta löytää oikea tasapaino 
toisaalta toissijaisuusperiaatteen ja yksinkertaistamisen periaatteen ja toisaalta 
sisämarkkinoiden tarpeiden välillä. Elintarvikealaa säädellään nykyisin ja 
tulevaisuudessakin tarkasti korkeatasoisen kansanterveyden suojelun ja 
kuluttajansuojan varmistamiseksi. Kun yhteisön lainsäädäntöä ei ole, jäsenvaltiot 
laativat jatkossakin uusia määräyksiä silloin, kun ihmisten terveyden ja kuluttajien 
suojeleminen niiden mielestä sitä edellyttää. Jos yhteisön tasolla ei löydetä 
asianmukaista ratkaisua, sisämarkkinoiden uhkana on jatkuvasti niiden 
pirstoutuminen uudelleen kansallisiksi markkinoiksi. 
7. KANSALLISET LAKIALOITTEET 
Vaikka yhteisön elintarvikesäädösten laatiminen on hidastunut huomattavasti, uusien 
kansallisten määräysten virta ei tunnu laantuvan. Joka vuosi komission yksiköt 
käsittelevät noin 60-80 uutta elintarvikealaa koskevaa lakialoitetta direktiivissä N:o 
83/189/ETY säädettyjen menettelyjen mukaisesti. 
Direktiivissä jäsenvaltioita edellytetään ilmoittamaan teknistä määräystä koskevasta 
aloitteesta komissiolle, joka toimittaa ehdotuksen muille jäsenvaltioille tiedoksi. 
Aluksi sovelletaan kolmen kuukauden pituista odotusaikaa. Jos uusi kansallinen 
määräys aiheuttaa komission tai jonkin jäsenvaltion mielestä kaupan esteitä 
sisämarkkinoilla, ne voivat laatia tapausta koskevan yksityiskohtaisen lausunnon, 
jonka vuoksi jäsenvaltion on lykättävä toimenpiteiden soveltamista kuudella 
kuukaudella. Jäsenvaltion on tällöin ilmoitettava, mitä se ehdottaa tehtäväksi 
yksityiskohtaisen lausunnon johdosta. Lisäksi komissio voi menettelyn avulla lykätä 
kansallisen toimenpiteen hyväksymistä enintään vuodella, jotta yhteisön tasolla 
voitaisiin valmistella säädösehdotuksia tai jotta käsiteltävänä olevat ehdotukset 
voitaisiin hyväksyä. Yhteisöjen tuomioistuin omaksui äskettäin CIA Security 
International -asiassa kannan, jonka mukaan lakia ei voida soveltaa jäsenvaltiossa, jos 
jäsenvaltio ei ole ilmoittanut komissiolle määräystä koskevasta aloitteestaan 
direktiivin N:o 83/189/ETY mukaisesti. 
Direktiivin N:o 83/189/ETY mukaisen menettelyn ansiosta komissio voi lausua 
mielipiteensä jäsenvaltion aloitteesta ja pyytää jäsenvaltiota tekemään siihen 
muutoksia, jotta aloitteen vaikutuksia yhteisön sisäiseen kauppaan voitaisiin vähentää 
mahdollisimman paljon. Komissio on usein menestyksellisesti suostutellut 
jäsenvaltion muuttamaan aloitettaan yhteisön oikeuden mukaiseksi. Esimerkkinä on 
vastavuoroista tunnustamista koskevan lausekkeen sisällyttäminen kansalliseen 
lainsäädäntöön. Tämän menettelyn soveltaminen on myös tärkeää siksi, että sen 
avulla voidaan korostaa aloja, joilla uudet yhteisön säännökset voivat olla tarpeen. 
27 
EUntarvikealalla on kuitenkin käytössä muitakin erityisiä ilmoitusmenettelyjä. 
Elintarvikemerkintöjä, kontaminantteja ja elintarvikehygieniaa koskevien yhteisön 
sääntöjen mukaan jäsenvaltiot voivat soveltaa yhteisön säädöksiä tiukempia 
määräyksiä. Toissijaisuusperiaatteen ansiosta jäsenvaltiot voivat näin ollen hyväksyä 
yksityiskohtaisempia lakeja kyseisen maan erityisolojen huomioon ottamiseksi. 
Yhteisön etujen ja erityisesti sisämarkkinoiden toiminnan suojelemiseksi komissiolla 
on kuitenkin oikeus valvoa sitä, miten jäsenvaltiot tätä mahdollisuutta käyttävät. 
Jäsenvaltioiden on toimitettava aloitteista tieto komissiolle ja annettava komissiolle 
kolme kuukautta aikaa tutkia aloitetta. Jos komissio epäilee lainsäädännöllä olevan 
vaikutuksia sisämarkkinoihin, se voi antaa asiasta kielteisen lausunnon. Jos muut 
jäsenvaltiot puoltavat komissiota pysyvässä elintarvikekomiteassa, komissio voi 
tämän jälkeen vaatia jäsenvaltiota muuttamaan aloitetta, peruuttamaan sen tai 
lykkäämään sen hyväksymistä jopa vuotta pidemmäksi ajaksi, jotta yhteisöllä olisi 
aikaa valmistella omaa lainsäädäntöään aiheesta. 
Ilmoituksiin liittyvien hallintomenettelyjen yksinkertaistamiseksi komissio on ottanut 
käyttöön järjestelyjä, joiden avulla kaikki tieto toimitetaan ensin samaan paikkaan. 
Menettelyn myöhemmät vaiheet eroavat kuitenkin merkittävästi. Direktiivissä N:o 
83/189/ETY säädetään, että jos jäsenvaltio ei suostu peruuttamaan ehdotustaan ja 
väittää sen olevan perusteltu perustamissopimuksen 36 artiklan perusteella, 
jäsenvaltio voi hyväksyä kansallisen lain asianmukaisen odotusajan umpeuduttua. 
Tällöin komissio päättää, vetoaako se asiassa yhteisöjen tuomioistuimeen lopullista 
päätöstä varten, vai pitääkö se kansallista toimenpidettä yhteisön oikeuden 
mukaisena. Elintarvikkeisiin sovellettavien erityisten menettelyjen mukaisesti 
komissiolla on mahdollisuus komiteamenettelyn mukaisesti vaatia jäsenvaltiota 
muuttamaan tai peruuttamaan lakialoitteet, joita komissio pitää tarpeettomina tai 
suhteettomina. 
Komission mielestä hallinnollisen tehokkuuden vuoksi on tärkeää, että kaikkiin 
ilmoituksiin sovelletaan jatkossakin yhden tulopaikan periaatetta. Toisaalta 
menettelyn myöhemmissä vaiheissa merkintöjä, kontaminantteja ja 
hygieniamääräyksiä koskevissa säännöissä mainittujen valtuuksien laajentaminen 
koskemaan koko elintarvikealaa voi auttaa ratkaisemaan ongelman, joka koskee 
toissijaisuus- ja yksinkertaistamisperiaatteiden yhteensovittamista sisämarkkinoiden 
toiminnan kanssa. Komissio voisi tämän ansiosta laatia kiinteässä yhteistyössä 
jäsenvaltioiden kanssa selkeitä periaatteita uusien kansaUisten lakialoitteiden 
käsittelemiseksi ja niiden edellytysten määrittelemiseksi, joiden perusteella aloitteiden 
katsottaisiin aiheuttavan ongelmia sisämarkkinoilla. Lisäksi komissio voisi määritellä 
olosuhteet, joissa yhteisön olisi laadittava uusia säädöksiä kansallisten aloitteiden 
perusteella. 
Toisaalta on selvää, että tällaisten menettelyjen kehittäminen ei saa estää komissiota 
täyttämästä velvollisuuttaan huolehtia siitä, että jäsenvaltiot soveltavat 
asianmukaisesti perustamissopimuksen 30-36 artiklaa. Komissio kehottaa 
toimittamaan sille tätä asiaa koskevia huomioita. 
26 
8. SISÄMARKKINOIDEN LOPULLISEKSI TOTEUTTAMISEKSI TARVITTAVA UUSI 
YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNTÖ 
Eräillä yhdenmukaistamattomilla aloilla jäsenvaltiot ovat usein korostaneet sitä, miten 
vaikeaa on ratkaista vapaaseen liikkuvuuteen liittyviä ongelmia vastavuoroista 
tunnustamista koskevilla lausekkeilla. Jäsenvaltioiden mielestä kansanterveyden 
suojeluun liittyvillä aloilla niiden ehdottama tai voimassa oleva kansallinen 
lainsäädäntö voi olla perusteltu kansanterveyden suojelemiseksi 36 artiklan 
mukaisesti, eivätkä ne tämän vuoksi halua soveltaa vastavuoroista tunnustamista. 
Tällaisissa tapauksissa on harkittava uuden yhteisön lainsäädännön hyväksymistä 
kyseisten kansanterveyttä koskevien näkökohtien perusteella ja edellä kuvailtujen 
periaatteiden mukaisesti. 
Viime vuosina komission tietoon on tullut elintarvikkeiden vapaata liikkuvuutta 
koskevia valituksia. Näitä analysoimalla komissio on määritellyt kolme alaa, joilla 
vastavuoroisen tunnustamisen periaatteella ei yksinään voida ratkaista 
sisämarkkinoihin kohdistuneiden kielteisten vaikutusten ongelmaa. Tämän vuoksi 
komissio aikoo käynnistää mahdollisimman pian teknisiä kuulemisia, jotka koskevat 
jalostustukiin, elintarvikkeisiin lisättävien vitamiinien ja kivennäisaineiden sekä 
ruokavaliota täydentäviin aineisiin liittyvän yhteisön lainsäädännön tarvetta ja 
mahdollista laajuutta. 
29 
OSA m 
NYKYISEN YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNNÖN TARKISTAMINEN 
l. YLEISTÄ 
Tämän osan tavoitteena on tarkastella edellisessä osassa kuvailtujen yleisten 
näkökohtien perusteella erilaisia toimenpiteitä, joiden avulla yhteisön nykyistä 
lainsäädäntöä voitaisiin järkeistää ja yksinkertaistaa. Aluksi tutkitaan tiettyjä yhteisön 
toimintamenettelyjä; oikeudellisten välineiden valintaa ja mahdollisuutta ajantasaistaa 
lainsäädäntöä tekniikan ja tieteen edistymisen perusteella. Lisäksi tarkastellaan 
mahdollisuuksia yksinkertaistaa lainsäädäntöä ottamalla käyttöön yhteisiä käsitteitä ja 
määritelmiä. Lopuksi tutkitaan yhteisön elintarvikelainsäädännön kolmea tärkeintä 
alaa (hygieniaa, laatua ja merkintöjä). Näitä aloja on arvosteltu siitä, että tietyt 
säännökset ovat tarpeettoman yksityiskohtaisia tai rajoittavia ja että horisontaalisten 
ja vertikaalisten säädösten soveltaminen yhteisössä rinnakkain aiheuttaa vaikeuksia, 
joihin kuuluvat myös mahdolliset säädösten epäyhdenmukaisuuden aiheuttamat 
ongelmat. Komissio ottaa kuitenkin mielellään vastaan myös muihin kuin tässä 
erityisesti mainittuihin asioihin liittyviä huomioita. 
2. YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNNÖN AVOIMUUS 
Avoimuus perustuu siihen, että ennen päätöksentekomenettelyä ja sen aikana 
kuullaan riittävästi mitä yhteiskunnallisia ja taloudellisia toimijoita, joihin yhteisön 
lainsäädäntö vaikuttaa. Tehokkuuden varmistamiseksi kuulemista ei saa rajoittaa 
ehdotuksen teknisiin näkökohtiin, vaan myös työmarkkinaosapuolten olisi voitava 
tarjota kaikki käytettävissään oleva tietoja mielipiteensä lainsäädäntöehdotuksesta ja 
ehdotetun toimenpiteen kustannuksista ja hyödyistä. 
Komissio perusti vuonna 1975 neuvoa-antavan elintarvikekomitean, jonka 
tarkoituksena oli tarjota mahdollisuus tärkeimpien yhteiskunnallisten ja taloudellisten 
elintarvikealan ryhmien edustajille, joita elintarvikeala, maatalous, kauppa, kuluttaja-
asiat, teollisuus ja työntekijöiden asiat pääasiassa koskevat. Komitea voi lausua 
mielipiteensä kaikista elmtarvikelainsäädännön yhdenmukaistamiseen liittyvistä 
kysymyksistä. Samanlaisia komiteoita on perustettu myös eläinlääkintäalalle ja useille 
maataloustuotteita koskeville aloille. Näiden komiteoiden kokouksissa osapuolet 
voivat sovittaa yhteen erilaisia lainsäädäntöehdotusta koskevia kantoja. Komiteoiden 
tehokkuuden varmistamiseksi asiakirjat on toimitettava jäsenille hyvissä ajoin ennen 
jokaista kokousta ja osapuolten on voitava neuvotella perusteeUisesti edustamiensa 
eturyhmien kanssa. 
Komission yksiköt ovat parhaillaan toteuttamassa toimenpiteitä, joiden avulla 
voidaan parantaa yhteiskunnallisten ja taloudellisten kumppanien kuulemista yhteisön 
lainsäädännön valmisteluvaiheessa. Toimenpiteisiin kuuluvat lainsäädäntöaikeiden 
julkaiseminen Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä, useampien vihreiden kirjojen 
ja muiden kuulemisen tuloksena syntyneiden asiakirjojen julkaiseminen ja yhteyksien 
lisääminen asiasta kiinnostuneisiin osapuoliin. Ongelmia kuitenkin syntyy, kun muut 
toimielimet ehdottavat suuria muutoksia komission ehdotuksiin, joiden vaikutuksia 
on usein vaikea tai mahdoton arvioida käytettävissä olevassa vähäisessä ajassa. 
30 
3. ASETUSTEN KÄYTTÖ DIREKTIIVIEN SIJASTA 
Eräissä tapauksissa yhteisö on lähentänyt kansallisia lainsäädäntöjä kahdessa 
vaiheessa. Ensimmäisessä vaiheessa asiaan sovellettavat yleiset perusteet ja 
periaatteet määritellään puitelainsäädännössä. Toisessa vaiheessa annetaan 
erityissäännökset kaikkien näiden periaatteiden yhtäläisen täytäntöönpanon 
varmistamiseksi koko yhteisössä. Täytäntöönpanomääräykset ovat toisinaan erittäin 
yksityiskohtaisia ja ne jättävät vain vähän tai eivät lainkaan täytäntöönpanon 
harkintavaltaa jäsenvaltioille. Esimerkkejä ovat erityiset yhteisön määräykset, jotka 
koskevat lisäaineita, elintarvikkeiden kanssa kosketukseen joutuvia materiaaleja ja 
uuttamisliuottimia. 
Toisinaan direktiivien säännökset ovat myös erittäin yksityiskohtaisia, vaikka ne 
sisältyvät yhteen säädökseen, eikä niissä jätetä jäsenvaltioille kovinkaan paljon 
harkintavaltaa. 
Näissä oloissa asetusten käyttö direktiivien sijasta voi tarjota useita etuja: 
- asetusten käyttö helpottaa lainsäädännön yhdenmukaista soveltamista 
sisämarkkinoiden alueella; 
- asetusten käyttö parantaa yhteisön oikeuden avoimuutta; 
- koska kansallisia täytäntöönpanomääräyksiä ei tarvita, asetusten käyttö nopeuttaa 
yhteisön lainsäädännön ajantasaistamista tekniikan ja tieteen kehityksen huomioon 
ottamiseksi. 
Näistä syistä olisi aiheellista harkita asetusten käyttöä useammin sopivissa 
tapauksissa sekä yhteisön primäärioikeudessa että johdetussa oikeudessa. Yleiset 
periaatteet ja perusteet yhdenmukaistavasta lainsäädännöstä, kuten elintarvikkeiden 
viranomaisvalvontaa koskevasta lainsäädännöstä, säädettäisiin kuitenkin jatkossakin 
direktiivien avulla. 
4. LAINSÄÄDÄNNÖN AJANTASAISTAMINEN TEKNIIKAN JA TIETEEN EDISTYMISEN 
PERUSTEELLA 
On erittäin tärkeää voida muuttaa nopeasti lainsäädäntöä tekniikan ja tieteen 
kehittymisen huomioon ottamiseksi. Innovoinnin ja Euroopan teollisuuden 
kilpailukyvyn kannalta on merkittävää, että innovatiiviset tuotteet voidaan saattaa 
nopeasti koko mantereen käsittäville markkinoille. Kansanterveyden kannalta on 
lisäksi tärkeää voida mukauttaa lainsäädäntöä nopeasti mahdollisten uusien 
vaaratekijöiden huomioon ottamiseksi. 
Kokemus on osoittanut, että yhteisöllä ei kuitenkaan ole välineitä, joiden avulla se 
voisi reagoida innovaatioiden yhä nopeampaan kehitykseen ja jatkuvasti lisääntyvään 
tieteellisen tiedon määrään. 
Eräs syy tähän on se, että neuvosto ja parlamentti eivät ole halunneet antaa 
komissiolle tarvittavia yhteisön lainsäädännön teknistä täytäntöönpanoa koskevia 
valtuuksia. Vaikka neuvosto ja parlamentti ovat siirtäneet komissiolle merkittävästi 
31 
valtuuksia esimerkiksi kontaminanttien, yleisen elintarvikehygienian, elintarvikkeiden 
kanssa kosketuksiin joutuvien aineiden, tiettyihin ravitsemustarkoituksiin 
suunnattujen elintarvikkeiden ja elintarvikemerkintöjen alalla, komissiolla on paljon 
vähemmän toimivaltaa muilla aloilla, kuten lisäaineiden ja uuttamisliuottimien alueilla 
ja eläinlääkintälainsäädännössä. 
Kun esimerkiksi uusi lisäaine merkitään sallittujen aineiden luetteloon tai kun tästä 
luettelosta poistetaan jokin lisäaine tai kun lisäaineen käyttöolosuhteita laajennetaan 
tai rajoitetaan, päätös on hyväksyttävä yhteispäätösmenettelyn avulla. Silloin kun 
varataan riittävästi aikaa, jotta elintarvikealan tiedekomitea voi arvioida 
kansanterveyden näkökohtia, komissio voi valmistella ehdotusta ja jotta 
yhteispäätösmenettelyn mukaiset kaksi tai kolme käsittelyä saadaan päätökseen 
neuvostossa ja parlamentissa, yhteisön menettelyn päättäminen kestää keskimäärin 
viisi vuotta. Tämä aika pidentyy 6-7 vuoteen, jos lisäksi kansaUisten 
täytäntöönpanotoimenpiteiden hyväksymiselle varataan riittävästi aikaa. Useimmissa, 
kenties kaikissa jäsenvaltiossa, samanlainen päätös voitaisiin kuitenkin tehdä nopeasti 
ministeritasolla, toimivaltaisen kansallisen neuvoa-antavan tieteellisen komitean 
ehdotuksesta ja ilman, että ensin pitäisi laatia primäärilainsäädäntöä. 
Silloinkin, kun komissiolle on siirretty toimivaltuuksia, ne vaativat usein 
tarpeettoman työläitä menettelyjä. Esimerkiksi Euroopan yhtenäisasiakirjaan Intetyssä 
julistuksessa komission täytäntöönpanovallasta hallitusten välisen konferenssi kehotti 
neuvostoa "antamaan varsinkin neuvoa-antavan komitean menettelylle etusijan 
päätöksentekomenettelyn nopeuden ja tehokkuuden turvaamiseksi komission 
käyttäessä ETY.n perustamissopimuksen 100 a artiklan soveltamisalalla sille 
uskottua täytäntöönpanovaltaa". Elintarvikealalla neuvosto on kuitenkin 
järjestelmällisesti hylännyt komission ehdotukset menettelyssä I tarkoitetuksi neuvoa-
antavaksi komiteaksi ja kannattanut menettelyssä m tarkoitettua sääntelykomiteaa, 
joka edellyttää jäsenvaltioiden määräenemmistön myönteistä kantaa ennen kuin 
komissio voi päättää asiasta. Eläinlääkintähygienian yhteydessä neuvosto turvautuu 
järjestelmällisesti menettelyyn III b, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat yksinkertaisella 
enemmistöllä estää kaiken toiminnan yhteisön tasolla. 
Komission mielestä yhteisön lainsäädännön mukauttaminen elintarvikealan 
innovaatioiden ja teknisen edistyksen perusteella on vakava ongelma, jota on 
tutkittava huolellisesti. Tähän asiaan liittyviä huomioita, joita asiaan liittyvien 
osapuolten toivotaan toimittavan komissiolle, tarkastellaan käynnissä olevien 
toimielinten ja hallitusten välisten neuvottelujen tuloksen perusteella. 
5. YHTEISÖN ELINTARVDXELAINSÄÄDÄNTÖÖN SISÄLTYVIEN MÄÄRITELMIEN 
JÄRKEISTÄMINEN 
Yhteisön elintarvikelainsäädäntöön sisältyy jo nykyisin useita määritelmiä, jotka 
koskevat elintarvikehsäaineita, makeutusaineita, jalostustukia, kontaminantteja, 
torjunta-aine- ja eläinlääkejäämiä, elintarvikkeiden kanssa kosketuksiin joutuvia 
materiaaleja ja esineitä, elintarvikemerkintöjä, ravitsemusmerkintöjä ja -väitteitä, 
elintarvikkeiden viranomaisvalvontaa sekä elintarvikehygieniaa. 
Yhteisön eläinlääkintälainsäädäntöön sisältyy myös lihan, punaisen lihan, siipikarjan-
ja kaninlihan, tarhatun ja luonnonvaraisen riistan, kalastustuotteiden, simpukoiden, 
32 
maidon, maitotuotteiden, munatuotteiden, munien, etanoiden, sammakonreisien sekä 
muiden eläimistä saatavien ja jalostettujen tuotteiden määritelmät. 
Aikaisemmin on joskus esitetty epäilyksiä siitä, sovelletaanko näitä määritelmiä 
ainoastaan niihin erityisiin säännöksiin, joihin ne sisältyvät, vai onko niitä sovellettava 
yleisemmin. Kaikkien epäilysten poistamiseksi komissio ehdottaa laadittavaksi 
säädöstä, jonka mukaan näitä määritelmiä sovelletaan yleisesti kaikkeen yhteisön 
elintarvikelainsäädäntöön. 
5.1 Elintarvikkeen määritelmä 
Vaikka useimpien jäsenvaltioiden lainsäädännöissä 'elintarvike' on määritelty, 
yhteisöllä ei vielä ole omaa määritelmäänsä. Euroopan parlamentti on pyytänyt 
virallisesti komissiota ehdottamaan tällaisen määritelmän laatimista, koska yhteisön 
määritelmän avulla voidaan varmistaa, että kaikkea yhteisön elintarvikelainsäädäntöä 
sovelletaan todella kaikissa jäsenvaltioissa samoihin tuotteisiin ja aineisiin. 
Komissio ehdottaa seuraavaa Codex Alimentariukseen sisältyvän määritelmän 
mukaista määritelmää: 
Elintarvikkeella tarkoitetaan kaikkia jalostettuja, osittain jalostettuja ja 
jalostamattomia aineita tai tuotteita, jotka on tarkoitettu ihmisten 
nautittavaksi, poikkeuksena direktiivissä N:o 89/662/ETY määritetyt 
tupakkatuotteet, direktiivissä N:o 65/65/ETY määritetyt lääketuotteet ja 
jäsenvaltioiden asianmukaisten kansainvälisten sopimusten mukaisesti 
valvomat narkoottiset tai psykotrooppiset aineet. 
Tämä määritelmä on tarkoituksellisesti jätetty väljäksi, ja sen on tarkoitus koskea 
kaikkia ihmisten välittömään kulutukseen tarkoitettuja tuotteita, mukaan lukien 
juomat ja purukumi, sekä kaikkia teollisuustuotannossa, elintarvikkeiden 
valmistuksessa ja jalostuksessa käytettyjä aineita, joihin kuuluvat raaka-aineet, 
valmistusaineet, kontaminantit ja jäämät niiden laajimmassa merkityksessä. 
Tuotteiden nauttimisella tarkoitetaan kaikkia ruoansulatuskanavan kautta kulkevia 
tuotteita, mukaan lukien suun tai nenän kautta elimistöön sekä intubaation avulla 
mahalaukkuun saatetut aineet. Toisaalta määritelmän soveltamisalaan eivät kuulu 
aineet, jotka saatetaan ulkoisesti suoraan verenkiertoon. 
Lisäksi on tarkasteltava määritelmien soveltamista alkutuotantoon, joka voi olla 
suunnattu joko ihmisten kulutukseen tai teollisuuskäyttöön (esimerkiksi perunoita 
voidaan käyttää ravinnoksi tai teollisuustärkkelyksen tuotannossa, ja eräitä 
kemikaaleja voidaan käyttää elintarvikkeiden lisäaineina tai muuhun 
teollisuustarkoitukseen). Määritelmien soveltaminen tällaisiin tuotteisiin merkitsisi 
sitä, että tuottajien olisi täytettävä kaikki yhteisön elintarvikelainsäädännön mukaiset 
asiaankuuluvat velvollisuudet, jotka voivat olla liian rajoittavia. Luonnollisesti on 
kuitenkin varmistettava, että kaikki elintarvikkeissa käytetyt aineet vastaavat yhteisön 
lainsäädännön vaatimuksia. Komissio pyytää toimittamaan huomioita tästä asiasta. 
33 
5.2 Markkinoille saattamisen määritelmä 
Markkinoille saattamisen käsitettä käytetään usein yhteisön 
elintarvikelainsäädännössä ilman, että sitä olisi määritelty. 
Eläinlääkintähygieniadirektiiveihin sisältyy markkinoinnin määritelmä, mutta se ei 
sovellu kaikilta osin elintarvikelainsäädännön tarkoituksiin, koska siinä ei oteta 
huomioon vähittäiskauppaa. Muita markkinoille saattamisen määritelmiä sisältyy 
uuden lähestymistavan direktiiveihin ja geneettisesti muunnettujen organismien 
tahallista saattamista ympäristöön koskevaan direktiiviin N:o 90/220/ETY, mutta 
nämä määritykset eivät sovellu täydellisesti elintarvikealan käyttöön. 
Eräs mahdollinen määritelmä voisi olla: 
Markkinoille saattamisella tarkoitetaan kaikkea toimintaa, jonka 
tarkoituksena on tarjota elintarvikkeita kolmansille osapuolille, mukaan 
lukien elintarvikkeiden tarjoaminen myyntiin, niiden muu toimittaminen 
maksua vastaan tai ilmaiseksi kolmannelle osapuolelle tai varastointi, 
jonka tarkoituksena on elintarvikkeen toimittaminen kolmannelle 
osapuolelle lukuunottamatta elintarvikkeen toimittamista tieteelliseen 
tutkimukseen, joka toteutetaan jäsenvaltioiden valvonnassa 
Jotta voitaisiin varmistaa terveyden suojelua koskevien yhteisön asetusten täydellinen 
noudattaminen, ehdotettu määritelmä koskee kaupallisen liiketoiminnan lisäksi myös 
hyväntekeväisyystoimintaa ja ilmaisnäytteitä. Määritelmää voitaisiin soveltaa lisäksi 
kaikenlaiseen elintarviketarjontaan, johon kuuluu elintarvikkeiden myynti 
ravintoloille, ruokaloille, sairaaloille ja puolustusvoimille. Kolmannen osapuolen 
käsitteen avulla on kuitenkin pyritty tarkoituksella jättämään määritelmästä pois 
elintarvikkeiden varastointi tai niiden toimittaminen perheelle tai ystäville perheen 
kodissa. 
6. ELINTARVIKEHYGIENIA 
Vaikeimmat yhteisön elintarvikelainsäädännön yksinkertaistamisen ja järkeistämisen 
kysymykset näyttävät liittyvän juuri elintarvikehygieniaan. 
Eläimistä saatavia elintarvikkeita koskevissa 11 vertikaalisessa direktiivissä säädetään 
tiettyjen elintarvikeryhmien erityisistä hygieniaedellytyksistä. Tuoteryhmiä ovat tuore 
liha, siipikarja; lihatuotteet, jauheliha ja lihavalmisteet; kani; tarhattu ja 
luonnonvarainen riista; kala; äyriäiset; kananmunat ja munatuotteet; maito ja 
maitotuotteet sekä muut tuotteet, kuten sammakonreidet, etanat ja hunaja. Lisäksi on 
olemassa säädöksiä, jotka koskevat elintarvikkeiden tuontia kolmansista maista ja 
niiden valvontaa. Näissä direktiiveissä määritetään erityiset lainsäädäntövaatimukset 
kyseisten tuotteiden ominaisuuksille, joita pidetään erityisen arkoina, kun taas muihin 
ominaisuuksiin sovelletaan HACCP-järjestelmään perustuvaa lähestymistapaa. 
Tuotteisiin, jotka eivät kuulu näiden säädösten soveltamisalaan, sovelletaan 
elintarvikehygieniasta annettua yleistä direktiiviä N:o 93/43/ETY. Tähän direktiiviin 
sisältyy yleisempi riskienhallintaa koskeva lähestymistapa, joka perustuu HACCP-
34 
periaatteiden soveltamiseen ja hyvää hygieniakäytäntöä koskevien vapaaehtoisten 
menettelyohjeistojen kehittämiseen. 
Näiden eri säädösten rinnakkaisuuden vuoksi on esitetty useita 
epäjohdonmukaisuutta ja epäyhtenäisyyttä koskevia moitteita. Elintarvikehygieniasta 
annetun yleisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa vaaditaan komissiota määrittämään 
erityisiin hygieniadirektiiveihin ja yleisdirektiiviin sisältyvien säännösten välinen suhde 
ja tarvittaessa tekemään ehdotuksia. 
Komissio on aloittanut kyseisen toiminnan käynnistämällä laajan kuulemisen eläimistä 
saatavia elintarvikkeita koskevien vertikaalisten eläinlääkintähygieniasäädösten 
keskinäisestä suhteesta. Tavoitteen saavuttamiseksi komission yksiköt ovat 
valmistelleet oppaan ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien tuotteiden 
tuotannon, markkinoinnin ja tuonnin tietyistä säännöistä. Oppaan tarkoitus on laatia 
14 erillisestä eläinten ja ihmisten terveyteen liittyvän direktiivin säännöksestä yksi 
koonnelma, joka käsittäisi myös kolmansista maista tuodut elintarvikkeet. Joitakin 
yhteisiä periaatteita, kuten HACCP-järjestelmä, laajennettaisiin koskemaan kaikkia 
direktiivejä ja jotkin liian yksityiskohtaiset säännökset ja säädöksissä esiintyvät 
ristiriitaisuudet poistettaisiin. 
Komissio on lisäksi käynnistänyt kuulemisen sääntöjen 
yksinkertaistamismahdollisuuksista. Komissio pyysi osapuolilta, joita asia koskee, 
erityisesti seuraaviin kohtiin liittyviä huomioita: 
- vapaaehtoisten keinojen, kuten standardien tai käytännesääntöjen asema 
eläinlääkintähygieniassa; 
- lämpötilan valvontavaatimukset; 
- pieniä ja keskisuuria yrityksiä koskevien poikkeusten tarve ja asianmukaisuus; 
- eläinlääkintähygieniaa koskevien sääntöjen kansainvälinen ulottuvuus; 
- tuotteiden valmistajien harjoittaman sisäisen valvonnan ja julkishallinnon 
viranomaisten asema; 
- lupamenettelyt ja sijoittautumista koskevat hyväksymismenettelyt; 
- vastaavuusmerkinnät. 
Lisäksi on esitetty muita kysymyksiä epäsuorasti elintarvikehygieniaan liittyvien 
laatua tai merkintöjä koskevien säännösten sisällyttämisestä hygienialainsäädäntöön. 
Kun erityisten vertikaalisten hygieniadirektiivien välistä suhdetta on ensin 
selvennetty, on tarkasteltava näiden direktiivien ja yleisen 
eUntarvikehygieniadirektiivin välistä suhdetta. Tässä yhteydessä tuntuisi aiheelliselta 
huolehtia ensisijaisesti siitä, että on olemassa elintarvikehygieniaa koskeva yhtenäinen 
ja johdonmukainen lainsäädäntörunko. Tämä saavutetaan parhaiten soveltamalla 
HACCP-periaatteita ja laatimalla yksityiskohtaisia ja normatiivisia säädöksiä 
ainoastaan silloin, kun ne ovat olennaisia. 
35 
Tästä huolimatta on syytä panna merkille, että HACCP-periaatteiden suunnittelussa 
ja soveltamisessa olisi sallittava jonkin verran joustavuutta. Codex Alimentariukseen 
sisältyvien HACCP-järjestelmän soveltamista koskevien suuntaviivojen mukaan 
HACCP on järjestelmä, jossa yksilöidään tietyt vaarat ja niiden hallitsemiseksi 
tarvittavat ennaltaehkäisevät toimenpiteet. Järjestelmä koostuu seuraavista 
seitsemästä periaatteesta. 
1. Elintarviketuotantoon mahdollisesti liittyvien vaarojen yksilöiminen 
tuotannon kaikissa vaiheissa viljelystä, jalostuksesta, tuotteiden 
valmistuksesta ja jakelusta aina tuotteiden kulutukseen saakka. 
Vaaratilanteiden todennäköisyyden arvioiminen ja tarvittavien 
ennaltaehkäisevien toimenpiteiden yksilöiminen vaarojen hallitsemiseksi. 
2. Niiden seikkojen, menettelyjen tai toimintavaiheiden määrittäminen, joita 
voidaan valvoa vaarojen poistamiseksi tai vaarojen todennäköisyyden 
pienentämiseksi mahdollisimman paljon (kriittinen valvontamuuttuja, CCP). 
3. On asetettava kriittiset rajat, jotka on saavutettava, jotta voidaan 
varmistaa, että CCP on hallinnassa. 
4. On kehitettävä järjestelmä, jonka avulla voidaan tarkkailla CCP:n valvontaa 
tietyin aikavälein tapahtuvan testauksen tai havainnoinnin avulla. 
5. On määriteltävä korjaavia toimenpiteitä, joita toteutetaan silloin kun 
seurannassa paljastuu, että jokin CCP ei ole hallinnassa. 
6. On määriteltävä varmistusmenettelyt, joihin kuuluu HACCP-järjestelmän 
tehokkaan toiminnan vahvistavia täydentäviä testejä ja menettelyjä. 
7. On laadittava asiakirja-aineisto, joka koskee kaikkia näiden periaatteiden ja 
niiden soveltamisen kannalta aiheellisia menettelyjä ja muistiinpanoja. 
Ensimmäiset viisi periaatetta on sisällytetty yhteisön lainsäädäntöön hygieniasta 
annetulla yleisellä direktiivillä. Varmentamista ja asiakirja-aineistoa koskevien 
virallisten vaatimusten asettamista ei ole kuitenkaan pidetty välttämättömänä. Kaikille 
elintarvikealan yrityksille on annettu vapaus päättää itse, mitkä vaatimukset ovat 
tarpeen, ja toimivaltaiset viranomaiset valvovat näitä päätöksiä. Toisaalta kyseisten 
elintarvikkeiden luonteen vuoksi eläinlääkintähygieniadirektiiveissä määritettyihin 
sisäisiä tarkastuksia koskeviin perusperiaatteisiin liittyy yksityiskohtaisia sääntöjä 
kirjallisten muistiinpanojen pitämisestä ja niiden esittämisestä toimivaltaiselle 
viranomaiselle. Tämä kuvastaa tarvetta säilyttää jonkin verran joustavuutta 
elintarvikehygienia-asetusten suunnittelussa ja täytäntöönpanossa, jotta 
korkeatasoisen suojelun säilyttämisen ohella voitaisiin varmistaa, että liikeyrityksille 
sääntelystä aiheutuvat rasitteet pysyvät mahdollisimman pieninä. Johdonmukaisuuden 
ja yhtenäisyyden tavoittelun perusteella ei pitäisi luoda yhdenmukaista ja kaikkia 
koskevaa järjestelmää silloin, kun se ei ole aiheellista. 
Yleisesti myönnetään, että elintarvikehygieniaa koskevan lainsäädäntöjärjestelmän on 
käsitettävä koko elintarvikeketju alkutuotannosta kulutukseen, jotta se olisi tehokas. 
Yleisessä elintarvikehygieniadirektiivissä säädetään kaikista elintarviketuotannon ja 
-jakelun vaiheista maatalouden alkutuotannon jälkeen. Yhteisössä ei kuitenkaan ole 
36 
yleistä lainsäädäntöä, joka koskee muiden kuin eläimistä saatavien tuotteiden 
hygieniaa maatalouden alkutuotannossa. Komissio pyytää mielipiteitä siitä, ovatko 
nykyiset, esimerkiksi torjunta-ainejäämiä tai kontaminantteja koskevat säännöt 
riittäviä, jotta niiden avulla voidaan varmistaa muiden kuin eläimistä saatavien 
tuotteiden hygienia ja turvallisuus. 
Eläimistä saatavien elintarvikkeiden alkutuotannosta säädetään 
eläinlääkintähygieniasäädöksissä. Nämä direktiivit käsittävät kaikki vaiheet 
alkutuotannosta jakeluun. Vähittäismyynti ei kuitenkaan yleensä kuulu 
eläinlääkintähygieniasääntöjen soveltamisalaan, ja tämän vuoksi siihen sovelletaan 
hygieniasta annettua yleistä direktiiviä. Komissio pyytää mielipiteitä siitä, pitäisikö 
eläinperäisten tuotteiden vähittäismyyntiin myös jatkossa soveltaa yleisdirektiiviä vai 
olisiko eläinlääkintähygieniadirektiivien soveltamisala laajennettava koskemaan 
vähittäismyyntiä. 
7. ELINTARVDXKEroEN LAATU 
Vuonna 1985 laaditussa elintarvikealan sisämarkkinoiden loppuunsaattamista 
koskevassa tiedonannossa komissio ilmoitti, että se ei enää aio tehdä ehdotuksia 
vertikaaliseksi lainsäädännöksi tiettyjen tuoteryhmien laatuvaatimuksista. Tämän 
sijasta komissio aikoi edistää merkintöjen käyttöä sekä vapaaehtoisten välineiden 
soveltamista, joiden avulla muodostettaisiin perusta kansaUisten sääntöjen 
vastavuoroiselle tunnustamiselle yhteisöjen tuomioistuimen määrittämien 
periaatteiden mukaisesti. 
Tämän lähestymistavan mukaan sisämarkkinoiden (tuotteisiin tai yrityksiin liittyvät) 
laatustandardit ja laadunvarmennus jätetään toimijoiden vapaaehtoisten aloitteiden 
varaan. Kuitenkin on selvää, että näiden välineiden käytössä on noudatettava 
harhaanjohtavaa tietoa kieltäviä sääntöjä, eivätkä ne saa luoda kaupan esteitä. 
Toimijoita on lisäksi rohkaistava noudattamaan kansainvälisesti ja Euroopassa 
hyväksyttyjä standardeja, kuten ISO 9000-ja EN 29 000- standardeja, jotta voitaisiin 
varmistaa heidän käyttämiensä välineiden luotettavuus. Komissio on myöhemmin 
tehnyt yleisiä aloitteita, joiden tavoitteena on rohkaista yhteisön laatupolitiikan 
kehittämistä. 
Maatalousalalla on noudatettu melko erilaista lähestymistapaa. YMP:n erityisten 
tavoitteiden vuoksi ei ole voitu luopua kaikista mahdollisuuksista laatia tuotteiden 
ainesosia koskevia laatuvaatimuksia. Yhteisten markkinajärjestelyjen yhteydessä 
laatuvaatimukset ovat välttämättömiä esimerkiksi silloin, kun toiminnalle myönnetään 
määrärahoja yhteisön talousarviosta. 
Laadun edistämisen ja laadunvarmennusmenettelyjen yhteydessä on otettu käyttöön 
erityisiä toimenpiteitä, jotka koskevat varsinkin maaseudun kehitystä. Nämä välineet 
liittyvät luonnonmukaisesti tuotettuihin maataloustuotteisiin, perinteisten tuotteiden 
erityisominaisuuksia koskeviin todistuksiin ja suojattuihin maantieteellisiin 
merkintöihin. 
Komission mielestä sisämarkkina- ja maatalouslainsäädännössä sovellettavien 
lähestymistapojen erot eivät aiheuta epäjohdonmukaisuuksia tai vääristä kilpailua. 
Tästä huolimatta eläinlääkintähygieniasääntöjen yksinkertaistamisen yhteydessä olisi 
37 
ehkä aiheellista käsitellä uudelleen lainsäädäntöön sisältyviä laatua koskevia 
säännöksiä. Periaatteessa vaikuttaa siltä, että kun tällaiset säännökset ovat tarpeen, 
ne olisi sisällytettävä erityiseen laatua koskevaan lainsäädäntöön ja poistettava 
eläinlääkintädirektiiveistä, ellei niillä voida osoittaa olevan yhteyttä terveyteen. 
Komissio olisi kiitollinen asiaa koskevista huomioista. 
8. ELINTARVIKEMERKINNÄT 
Elintarvikemerkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskeva neuvoston direktiivi N.o 
79/112/ETY suunniteltiin nimenomaan siten, että se muodostaisi yhtenäisen 
lainsäädäntökehyksen elintarvikemerkintöjä koskeville pakollisille säännöille. 
Direktiiviä on myöhemmin muutettu monta kertaa. Euroopan parlamentti ja neuvosto 
hyväksyivät viimeksi vuonna 1996 mainittuun direktiiviin muutoksia, joilla otettiin 
käyttöön lausunto ainesosien määrästä (quantitative declaration of ingredients, 
QUID), ja muutettiin tuotteen myyntinimityksen merkintäsääntöjä siten, että niissä 
otetaan huomioon yhteisöjen tuomioistuimen viime aikoina luoma oikeuskäytäntö. 
Komissio aikoo laatia ehdotuksen direktiivin kodifikaatiosta mahdollisimman pian. 
Direktiivi N.o 79/112/ETY perustuu toiminnallisten merkintöjen periaatteeseen. 
Direktiivin tavoite on varmistaa, että kuluttajat saavat olennaisen tiedon tuotteen 
ainesosista, sen valmistajasta ja varastointi- ja valmistusmenetelmistä. Tiedot ovat 
välttämättömiä, jotta voidaan varmistaa, että tuote on kuluttajalle turvallinen ja että 
kilpailu on oikeudenmukaista. Tuottajat ja valmistajat voivat ilmoittaa merkinnässä 
haluamiaan lisätietoja, jos ne ovat totuudenmukaisia eivätkä johda kuluttajaa 
harhaan. 
Direktiivin N:o 79/112/ETY lisäksi moniin vertikaalisiin säädöksiin sisältyy erityisiä 
pakollisia merkintäsäännöksiä. Tällaisia ovat viiniä, tuoreita hedelmiä, vihanneksia ja 
kananmunia koskevat yhteisön säännöt sekä tietyt, erityisiin ravitsemustarkoituksiin 
suunnattuja elintarvikkeita koskevat direktiivit. Komissio ottaa mielellään vastaan 
mielipiteitä siitä, olisiko aiheellista yhdistää nämä erilliset säädökset yhdeksi 
merkintöjä koskevaksi koonnelmaksi, vai olisiko joustavuuden kannalta parempi, että 
nämä vaatimukset sisältyvät myös jatkossa eri säädöksiin. 
Viime aikoina on esitetty jonkin verran moitteita siitä, että tietyistä merkintäsääntöjen 
ominaisuuksista on tullut tarpeettoman yksityiskohtaisia. Erityisesti sekä yhteisön 
että kansallisella tasolla on ollut tapauksia, jolloin lainsäädännössä on edellytetty jo 
tuotemerkintään, erimerkiksi valmistusaineluetteloon, sisältyvän tiedon toistamista 
uudelleen ja näkyvämmin muualla merkinnässä. Tuomioistuin kuitenkin lausui Sauce 
Béarnaise -asiassa, että usein valmistusaineluettelossa oleva tieto riittää kuluttajalle. 
Ongelmana on kuitenkin pidetty myös sitä, että eräiltä osin merkintäsäännöt eivät 
ehkä aina tarjoa kuluttajalle riittävästi tietoa. Komissiota on esimerkiksi viime aikoina 
pyydetty tutkimaan mahdollisuuksia muuttaa merkintäsääntöjä siten, että 
merkinnöissä olisi annettava enemmän tietoa elintarvikkeissa olevista tunnetuista 
allergeeneista jopa siinä tapauksessa, että allergeenejä olisi tuotteessa hyvin pieniä 
määriä, joihin myös jäämät kuuluvat. Lisäksi on moitittu nykyisiä elintarvikkeiden 
koostettuja valmistusaineita koskevia merkintöjä. Nykyisen lainsäädännön mukaan 
koostetun valmistusaineen ainesosia ei tarvitse luetteloida erikseen, jos koostetun 
ainesosan valmistusaineen on alle 25 prosenttia valmiista tuotteesta. Näin ollen jos 
38 
esimerkiksi piirakasta 25 prosenttia on taikinaa, valmistusaineluettelossa riittää 
maininta "taikina", eikä kaikkia taikinan ainesosia tarvitse luetella erikseen. On 
esitetty, että tämä 25 prosentin raja on liian korkea ja että se pitäisi alentaa 
esimerkiksi viiteen prosenttiin. 
Merkintää koskevien pakollisten perusvaatimusten lisäksi on laadittu eräitä yhteisön 
säädöksiä, joiden tarkoituksena on valvoa tuottajien tai valmistajien vapaaehtoisesti 
ilmoittamaa ylimääräistä tietoa. Esimerkiksi ravitsemusmerkinnät eivät ole yhteisössä 
pakollisia. Jos valmistajat haluavat kuitenkin vedota tuotteen 
ravitsemusominaisuuksiin tai merkitä tuotteeseen niihin liittyvää tietoa, niiden on 
tehtävä se standardoidulla tavalla. Lisäksi neuvoston asetuksessa N: o (ETY) 2092/91 
säädetään vihannesten ja vihannestuotteiden luonnonmukaista tuotantotapaa 
koskevien merkintöjen käytöstä, ja komissio on myös äskettäin ehdottanut sääntöjä 
luonnonmukaisesta tuotantotavasta kertovien merkintöjen käyttämisestä eläimistä 
saatavissa tuotteissa. 
On tärkeää, että yhteisön merkintöjä koskevassa lainsäädännössä löydetään oikea 
tasapaino pakollisia merkintöjä koskevien perusvaatimusten ja vapaaehtoisten 
välineiden käytön välillä. Komissio pyytää mielipiteitä siitä, onko nykyisessä 
lainsäädännössä saavutettu tämä oikea tasapaino. 
Kuten edellä on mainittu, tuottajat tai valmistajat voivat nykyisin sisällyttää 
elintarvikemerkintöihin mitä tahansa ilmoituksia tai väitteitä, jos ne ovat 
totuudenmukaisia eivätkä johda kuluttajia harhaan. Vastuu näiden väitteiden 
varmentamisesta on jäsenvaltioilla. Viime vuosien aikana elmtarvikemerkintöihin 
sisältyvien ja elintarvikkeiden mainonnassa esitettyjen väitteiden määrä on kasvanut 
merkittävästi. Terveysvaikutuksiin liittyvät väitteet ovat erityisen ongelmallisia, 
koska jonkin elintarvikkeen väitetyt myönteiset vaikutukset voivat tiedemiesten 
mielestä olla kiistanalaisia, joten toimivaltaisten viranomaisten on vaikeaa todistaa 
merkintään sisältyvää väitettä oikeaksi. Komissio on tietoinen siitä, että eräissä 
tapauksissa jäsenvaltiot ovat omaksuneet erilaisia kantoja tiettyjen väitteiden 
oikeellisuudesta, ja tämä on aiheuttanut kyseisen elintarvikkeen kohdalla vapaata 
liikkuvuutta koskevia ongelmia. Komissio yritti jokin aika sitten ehdottaa erityistä 
lainsäädäntöä, jolla olisi säännelty elintarvikkeita koskevia väitteitä määrittämällä 
olosuhteet, joiden perusteella tiettyjä väitteitä voitaisiin esittää. Tähän toimintaan 
liittyy kuitenkin useita teknisiä ongelmia, ja siitä luovuttiin ainakin toistaiseksi. Sen 
sijaan komissio tarkastelee harhaanjohtavaa mainontaa koskevan direktiivin 
säännösten vahvistamista. Komissio pyytää erityisesti toimittamaan huomioita siitä, 
millainen lähestymistapa yhteisön tasolla pitäisi omaksua väitteiden sääntelemiseksi. 
Näihin kuuluisivat sellaisten valmistusainekoostumusta koskevien väitteiden, kuten 
'kevyt' tai 'vähärasvainen* lisäksi terveellisyyteen ja samanlaisiin ominaisuuksiin 
liittyvät väitteet, joita sisältyy yhä useammin niin kutsuttujen terveysvaikutteisten 
elintarvikkeiden merkintöihin. 
Lisäksi komissio aikoo ryhtyä vuonna 1997 tarkistamaan ravitsemusmerkinnöistä 
annettua direktiiviä erityisesti saattaakseen ajan tasalle tiettyjä direktiivin säännöksiä 
uuden tutkimustiedon huomioon ottamiseksi. Komissio ottaisi erityisen mielellään 
vastaan mielipiteitä siitä, pitäisikö ravitsemusmerkinnöistä tehdä pakollisia ja onko 
vaadittu ravitsemustieto riittävä, jotta kuluttaja saa oikeaa tietoa. Komissiolla on 
tässä yhteydessä mahdollisuus tarkastella myös muita edellä mainittuun direktiiviin 
39 
liittyviä huomioita. Lisäksi kansainvälisellä tasolla tarkastellaan myös asianmukaisia 
Codex Alimentarius -standardeja. 
Äskettäin on myös annettu asetus uuselintarvikkeista, joihin kuuluvat muun muassa 
geneettisesti muunnettuja organismeja (GMO) sisältävät tai niistä valmistetut 
elintarvikkeet. Asetus sisältää vaatimuksia siitä, että elintarvikemerkinnöissä on 
oltava maininta sellaisten tiettyjen aineiden kuten GMO:iden käytöstä. Komission 
mielestä näiden merkintäsääntöjen oikea noudattaminen on erittäin tärkeää. 
40 
OSA IV 
KORKEATASOISESTA SUOJELUSTA HUOLEHTIMINEN 
1. YLEISTÄ 
Perustamissopimuksen 100 a artiklan 3 kohdassa edellytetään komission perustavan 
terveyttä, turvallisuutta, ympäristönsuojelua ja kuluttajansuojaa koskevat 
sisämarkkinoiden alaan kuuluvat ehdotuksensa suojelun korkeaan tasoon. 
Perustamissopimuksen 129 artiklassa määrätään, että terveyden suojelua koskevien 
vaatimusten on kuuluttava osana yhteisön muuhun politiikkaan. Edelleen 129 a 
artiklassa vaaditaan, että yhteisön on myötävaikutettava korkeatasoisen 
kuluttajansuojan toteuttamiseen toimenpiteillä, jotka se toteuttaa 100 a artiklan 
nojalla sisämarkkinoiden toteuttamisen yhteydessä ja erityistoimilla, jotka tukevat ja 
täydentävät jäsenvaltioiden harjoittamaa politiikkaa kuluttajien terveyden, 
turvallisuuden ja taloudellisten etujen suojaamiseksi sekä riittävän 
kuluttajavalistuksen turvaamiseksi. 
Komission puheenjohtaja teki Euroopan parlamentille 18. helmikuuta 1997 
osoittamassaan puheessa vetoomuksen todellisen elintarvikepolitiikan luomisesta 
asteittain ja kuluttajansuojan ja kuluttajan terveyden asettamisesta siinä etusijalle. 
Tällaisessa hengessä unionin on huolehdittava tarvittavista toimintakeinoista ja 
pyrittävä seuraaviin päämääriin: 
- Euroopan parlamentti osallistuu päätöksentekoon enemmän; tätä varten komissio 
aikoo käyttää 100 a artiklaa entistä enemmän eläinlääkintä- ja kasvinsuojelualaa 
koskevien ehdotustensa perustana, joiden päätavoitteena on kuluttajan terveys, ja 
saada hallitusten välisen konferenssin hyväksymään, että kaikki 
lainsäädäntöpäätökset olisi tehtävä yhteispäätösmenettelyllä; 
- yhteisölle on annettava todellista valtaa terveyden alalla; näin ollen komissio on 
esittänyt hallitusten väliselle konferenssille konkreettisen ehdotuksen 129 artiklan 
perusteellisesta tarkistamisesta, jonka kolme pääparannusta ovat: 
- jäsenvaltioiden politiikkojen yhteensovittamismenettelyn parantaminen; 
- tarvittaessa mahdollisuus kansanterveyden alan yhdenmukaistamiseen 
yhteisössä; 
- yhteispäätösmenettely terveyttä koskevissa asioissa. 
Elintarviketurvallisuudessa ei voida tehdä kompromisseja. Perustamissopimuksessa 
edellytetään komission perustavan ehdotuksensa suojelun korkeaan tasoon ja 
varmistavan, että kansanterveyttä koskevat vaatimukset sisällytetään täysimääräisesti 
sen politiikkoihin. Tätä suojelun tasoa on tarkistettava jatkuvasti ja tarvittaessa 
mukautettava uusien tietojen huomioon ottamiseksi tai aiempien tietojen uudelleen 
arvioimiseksi. Tässä osassa tarkastellaan, miten nämä tavoitteet on sisällytetty 
yhteisön politiikkoihin sisämarkkinoiden ja yhteisen maatalouspolitiikan hallinnossa, 
ja pyydetään tekemään mahdollisia parannusehdotuksia. 
41 
2. TIETEELLISEN ASIANTUNTEMUKSEN ASEMA ELINTARVIKETURVALLISUUTTA 
KOSKEVAN LAINSÄÄDÄNNÖN VALMISTELUSSA 
Periaatteessa komissio katsoo, että riippumattomien tieteellisten asiantuntijoiden 
kuuleminen ennakolta on paras keino taata vaarojen analysoinnin tieteellinen 
puolueettomuus ja johdonmukaisuus kansanterveyteen liittyvien sääntöjen 
valmistelun yhteydessä. Jotta riskien arviointi olisi tehokasta, sen on kohdistuttava 
koko elintarvikeketjuun. Esimerkiksi arvioitaessa elintarvikkeista löytyneen 
kemikaalin turvallisuutta on otettava huomioon kaikki tekijät, jotka altistavat ihmisiä 
tälle kemikaalille, myös sen esiintyminen kontaminanttina elintarvikkeissa tai 
juomavedessä ja ihmisten altistuminen sen vuoksi, että sitä on käytetty 
elintarvikelisäaineena, torjunta-aineena tai eläinten lääkintään. Elintarvikealasta 
vastaa joukko tiedekomiteoita, jotka ovat elintarvikealan tiedekomitea (SCF), 
eläinlääkintäalan tiedekomitea, torjunta-aineita käsittelevä tiedekomitea, eläinten 
ravitsemusta käsittelevä tiedekomitea sekä toksisuutta ja ekotoksisuutta käsittelevä 
tiedekomitea. Riskien arviointia koskeva yhtenäinen lähestymistapa saattaa edellyttää 
useiden edellä mainittujen komiteoiden kuulemista. Kunkin komitean toteuttama 
riskien arviointi sisältää erityispiirteitä, joita muissa komiteoissa ei käsitellä. Näitä 
ovat esimerkiksi hyvät eläinlääkinnälliset tai maatalouteen liittyvät käytännöt. 
Useiden komiteoiden osallistuminen on näin ollen tarpeen, mutta yhteensovittaminen 
on välttämätöntä, jotta vältettäisiin saman riskin toistuva arviointi tai työn 
päällekkäisyys. 
Lisäksi on huomattava, että eläinlääkekomitea, joka on Lontoossa sijaitsevan 
Euroopan lääkearviointiviraston yhteydessä, on vastuussa eläimistä saatavissa 
elintarvikkeissa esiintyvien eläinlääkejäämien turvallisuuden arvioinnista. 
Osassa yhteisön lainsäädäntöä määrätään elintarvikealan tiedekomitean pakollisesta 
kuulemisesta ennen kansanterveyteen mahdollisesti vaikuttavan lainsäädännön 
hyväksymistä, esimerkiksi lisäaineiden, kontaminanttien, elintarvikehygienian, 
elintarvikkeiden kanssa kosketukseen joutuvien materiaalien ja uuselintarvikkeiden 
alalla. 
Jos tieteellisen arvioinnin on oltava uskottava ja nautittava yleistä luottamusta, 
saadun tieteellisen neuvonnan puolueettomuudesta ja riippumattomuudesta on 
tarjottava riittävät takeet. Tämän tavoitteen perusteella komissio on kehittänyt 
tieteellisten neuvojen antamisesta uuden lähestymistavan, joka esitellään hiljattain 
neuvostolle ja Euroopan parlamentille annetussa tiedonannossa Kuluttajien terveys ja 
elintarvikkeiden turvallisuus. Uudessa lähestymistavassa lujitetaan kolmea 
pääperiaatetta, tiedekomiteoiden tieteellistä pätevyyttä, riippumattomuutta ja 
avoimuutta, seuraavilla keinoilla: 
- huolehtimalla siitä, että tiedekomiteoiden jäsenet valitaan tieteellisten ansioiden ja 
tieteellisen pätevyyden perusteella ja että valintamenettely on avoin Euroopan 
parlamenttiin, jäsenvaltioihin, taloudellisiin toimijoihin ja kuluttajiin nähden; 
- huolehtimalla siitä, etteivät tiedekomiteat aja riippumattoman neuvonannon kanssa 
ristiriitaisia etuja. Tässä yhteydessä laajennetaan vaatimuksia ja menettelyjä, jotka 
koskevat sidonnaisuuksista ilmoittamista. 
42 
- toteuttamalla yleensä avointa politiikkaa koko tieteellisessä neuvonannossa. 
Erityisesti Euroopan toimielimet, kansalliset viranomaiset sekä kaikki, joita asia 
koskee, eli kuluttajat sekä yksityishenkilöinä että kuluttajayhdistyksinä saavat 
käyttöönsä tietoja komiteoiden työmenetelmistä ja niiden antamista neuvoista. 
Lisäksi tiedekomiteoiden yhdistäminen samaan komission pääosastoon saa aikaan 
entistä enemmän yhteisvaikutusta ja mahdollistaa komiteoiden työn paremman 
koordinoinnin. 
Komissio jatkaa työtään seuraavien toimien toteuttamiseksi: 
- vahvistetaan periaate yhteisön tason tieteellisen neuvonnan saamisesta ennen 
kansanterveyteen mahdollisesti vaikuttavien yhteisön elintarvikesäädösten 
luonnostelemista (vaikka eräät poikkeukset ovatkin tarpeen erityisesti kiireellisten 
suojatoimenpiteiden yhteydessä); 
- käytetään yhtä menettelyä kaikkien merkittävien riskien arvioimiseen eli "yksi ovi, 
yksi avain" -periaatetta. 
Toisaalta on tärkeää ottaa huomioon tiedekomiteoiden tehtävien rajat. Riskien 
arvioinnin ja niiden hallinnan käsitteiden välille on tehtävä selvä ero sekä yhteisön 
tasolla että yleisesti. Codex Alimentariuksessa tarkasteltavana olevien määritelmien 
mukaisesti riskien arviointi on tieteellinen menettely, joka koostuu vaarojen 
tunnistamisesta ja luonnehtimisesta, altistumisen arvioinnista ja riskin kuvaamisesta. 
Riskien hallinnassa sitä vastoin arvioidaan menettelytapoja riskien arvioinnin tulosten 
perusteella ja tarvittaessa valitaan ja toteutetaan asianmukaiset valvontakeinot, joihin 
sääntelytoimenpiteet kuuluvat. Vaikka riskien arviointi voidaan antaa tieteellisten 
neuvoa-antavien elimien tehtäväksi, riskien hallinta jää sääntelyviranomaisten 
vastuulle, joita yhteisössä ovat neuvosto, komissio ja Euroopan parlamentti. 
Erityisiä vaikeuksia voi syntyä tapauksissa, joissa tiedekomiteat eivät tieteellisen 
epävarmuuden tai tietojen puutteen vuoksi pysty toteuttamaan perusteellista riskien 
arviointia. Korkeatasoisen suojelun varmistamista koskevan velvoitteen mukaisesti 
tällaisissa tapauksissa lienee tarpeellista suhtautua riskien hallintaan varovaisesti 
soveltamalla varotoimiperiaatetta. 
Yhteisön tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen puiteohjelmassa olisi erityisesti 
tehtävä tutkimusta ja kehitettävä sovelluksia, joilla voidaan Usätä epidemiologisten ja 
elintarvikkeisiin liittyvien riskien paremman arvioinnin mahdollistavaa tietämystä ja 
tekniikkaa. Lisäksi olisi tutkittava keinoja tällaisten riskien vähentämiseksi. 
Eräs toinen ongelma koskee tietojen keruuta, joka on tarpeen riskin arvioimiseksi. 
Uusien aineiden tapauksessa hakija on selkeästi vastuussa niiden tietojen 
keräämisestä ja esittämisestä, joita on tarpeen tarkastella. Ohjeistoja ja niiden 
kaltaisia asiakirjoja käytetään hakijoiden apuvälineinä arvioimista varten tarvittavien 
tietojen kuvailemisessa. Kontaminanttien yhteydessä tai olemassa olevien aineiden 
uusien riskitekijöiden tapauksessa tarvittavien tietojen saaminen voi olla kuitenkin 
vaikeaa. Tämän ongelman poistamiseksi yhteisö on luonut jäsenvaltioiden ja 
komission välisen tieteellisen yhteistyön menettelyjä elintarvikkeita koskevien 
tieteellisten kysymysten tarkastelua varten. 
43 
3. ELINTARVIKKEITA KOSKEVA TIETEELLINEN YHTEISTYÖ 
Elintarvikkeita koskevan tieteellisen yhteistyön periaatteille annettiin virallinen muoto 
jäsenvaltioiden avusta komissiolle ja näiden yhteistyöstä elintarvikkeita koskevien 
kysymysten tieteellisessä tutkimisessa 25 päivänä helmikuuta 1993 annetussa 
direktiivissä 93/5/ETY. 
Direktiivissä esitetään periaate, jonka mukaisesti jäsenvaltioiden on toteutettava 
aiheelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että niiden toimivaltaiset viranomaiset ja 
laitokset voivat toimia yhteistyössä komission kanssa ja antaa sille tarvittavaa apua 
elintarvikkeita koskevien yleisesti kiinnostavien kysymyksien tieteellisessä 
tutkimuksessa erityisesti kansanterveyden alalla esimerkiksi lääketieteeseen, 
ravitsemukseen, toksikologiaan, biologiaan, hygieniaan, elintarviketeknologiaan, 
bioteknologiaan, uuselintarvikkeisiin ja uusiin prosesseihin, riskien 
arviomtitekniikoihin, fysiikkaan ja kemiaan liittyvissä tieteissä. 
Jotta yhteistyö toimisi tehokkaasti, jokaisen jäsenvaltion on nimettävä viranomainen, 
jonka tehtävänä on yhteistyö komission kanssa ja tehtävien jakaminen soveltuvien 
laitosten kesken. Tieteellisessä yhteistyössä toteutettavina tärkeimpinä tehtävinä on: 
- laatia ohjeita elintarvikkeiden ainesosia koskevien vaarojen arvioimiseksi ja 
kehittää ravintoarvon arviointimenetelmiä; 
- arvioida ruokavalion riittävää ravintoarvoa; 
- tutkia yhteisölle esitettyjä testituloksia ja laatia erikoistutkimus elintarvikealan 
tiedekomitean arvioitavaksi; 
- suorittaa kyselyjä elintarvikkeiden kulutuksesta; 
- suorittaa kyselyjä eri jäsenvaltioiden ruokavalioiden osatekijöistä tai 
elintarvikkeiden biologisista tai kemiallisista kontaminanteista; 
- auttaa komissiota noudattamaan yhteisön kansainvälisiä sitoumuksia toimittamalla 
sille elintarvikkeiden turvallisuutta koskevaa erityistietoa. 
Komission edellytetään valmistelevan tieteellistä yhteistyötä koskevien tehtävien 
luettelo ja ajantasaistavan sen jäsenvaltioilta saatujen ehdotusten ja komission 
ensisijaisten tavoitteiden perusteella. Kyseinen luettelo sisältää tiivistetyn kuvauksen 
tehtävästä, koordinoivan valtion nimen, muiden tehtävään osallistuneiden valtioiden 
nimet ja määräajan sen toteuttamiseksi. Nykyinen luettelo sisältää joukon tehtäviä, 
jotka koskevat tietojen keruuta elintarvikkeiden kemiallisista tai mikrobiologisista 
kontaminanteista, elintarvikkeiden mausta, ruokavaliosta ja altistumiseen liittyvistä 
arvioista sekä ravinnon tieteellisten näkökohtien tarkastelua. 
Koordinoiva laitos vastaa kunkin tehtävän hallinnoinnista. Komissio vastaa 
tieteellisen yhteistyön kokonaishallinnosta. Tehtävien kustannukset ovat pääasiassa 
niiden jäsenvaltioiden vastuulla, joita asia koskee. Komissio tarjoaa jonkin verran 
Usärahoitustukea niiden ylimääräisten kustannusten kattamiseksi, jotka aiheutuvat 
jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa pidettävien kokousten koordinoinnista ja 
koolle kutsumisesta. Vaikka vielä on liian aikaista tehdä lopullista ratkaisua, alustavat 
44 
tulokset osoittavat, että tieteellinen yhteistyö on hyödyllinen ja taloudellisesti erittäin 
kannattava menetelmä eräisiin seikkoihin liittyvien tietojen ja voimavarojen 
yhdistämiseksi. 
Toisaalta on tärkeää tunnustaa tieteellisen yhteistyön täydentävä luonne ja 
elintarvikealan tiedekomitean tehtävä. Riskien arviointiin liittyvän tieteellisen 
yhteistyön tehtävänä on koota yhteen tiettyä ongelmaa koskevat jäsenvaltioiden 
käytössä olevat parhaat tiedot ja vertailla niitä keskenään. Nämä tiedot toimitetaan 
sen jälkeen elintarvikealan tiedekomitealle, jotta sillä olisi vankat perusteet riskien 
arviointiin, jonka se toteuttaa, sillä SCF on komission tärkein tietolähde 
elintarvikkeita koskevissa tieteellisissä kysymyksissä. Tieteellisen asiantuntemuksen 
itsenäisenä keskuksena yhteinen tutkimuskeskus voi myös osaltaan vaikuttaa 
tieteelliseen yhteistyöhön. 
4. VAKAVIEN JA KIIREELLISTEN KANSANTERVEYSRISKIEN HALLINTA 
Kaikkialla yhteisön lainsäädännössä on kansanterveyttä suojelevia suojalausekkeita. 
Niiden avulla jäsenvaltiot voivat soveltaa rajoituksia tuotteen tai aineen kaupan 
pitämiseen, jos on perusteltua syytä olettaa, että ne ovat vaarallisia, vaikka ne 
noudattaisivatkin olemassa olevia yhteisön säännöksiä. Nopea 
tietojenvaihtojärjestelmä vahvistettiin muodollisesti vuonna 1984 tietojen 
vaihtamiseksi kuluttajien terveyttä ja turvallisuutta uhkaavista vakavista ja 
välittömistä vaaroista, ja se sisällytettiin sittemmin direktiiviin 92/59/ETY. Komissio 
voi tarvittaessa kutsua hyvin lyhyellä varoitusajalla koolle asiaankuuluvien 
tiedekomiteoiden kokouksia vaaran arvioimiseksi. 
Yhtenäismarkkinoiden toteuttamisen myötä yhteisö sai Usäksi, erityisesti yleisestä 
tuoteturvallisuudesta annetulla direktiivillä 92/59/ETY huomattavia valtuuksia 
poistaa sisämarkkinoilta tuotteita, jotka muodostavat vakavan ja välittömän vaaran 
kuluttajille. Direktiivin 92/59/ETY mukaisesti komissio voi kuitenkin puuttua asiaan 
ainoastaan jäsenvaltiolta saadun tiedon perusteella. 
Komissio on Usäksi antanut tiedonannon yhteisön sääntöjen täytäntöönpanoon 
liittyvien kiireellisten tilanteiden hoitamisesta (KOM (93) 430 lopuU., 16.12.1993). 
Siinä kuvaillaan eri aloilla jo käytössä olevaa välineistöä ja ehdotetaan aiheita 
tarkastelua ja keskustelua varten. 
Lisäksi komissio voi eläinten terveyttä koskevien direktiivien ja elintarvikehygieniasta 
annetun direktiivin 93/43/ETY mukaisesti toteuttaa väliaikaisia kiireellisiä 
toimenpiteitä, jotka tulevat voimaan välittömästi ja jotka on ratifioitava 
komiteamenettelyssä hyvin pian. Yhteisöjen tuomioistuin tunnusti 12 päivänä 
heinäkuuta 1996 tekemässään päätöksessä, joka koski Yhdistyneen kuningaskunnan 
väliaikaisesti soveltamia huojennuksia komission määräämiin BSE-tautia koskeviin 
kiireelUsiin toimenpiteisiin, että näitä menettelyjä soveUettaessa huomio on 
ensisijaisesti kiinnitettävä kansanterveyden suojeluun senkin uhalla, että kaupalliset ja 
yhteiskunnalliset edut saattavat kärsiä vakavia ja mahdollisesti korvaamattomia 
vahinkoja. 
Komission valtuudet eroavat kuitenkin soveltamisalaltaan merkittävästi verrattaessa 
toisiinsa eläinlääkintää ja yleistä elintarvikehygieniaa koskevien direktiivien 
45 
suojalausekkeita. Eläinlääkintädirektiivien suojalausekkeita sovelletaan sekä 
kolmansista maista tuoduista tuotteista että yhteisön sisäisessä kaupassa olevista 
tuotteista aiheutuviin riskeihin. Yleisestä elintarvikehygieniasta annetun direktiivin 10 
artiklassa esitetty suojalauseke rajoittuu sitä vastoin kolmansista maista tuotuihin 
tuotteisiin. Komissio pyytää tämän vuoksi mieUpiteitä sutä, halutaanko viimeksi 
mainitun suojalausekkeen soveltamisalaa laajentaa yhteisön sisäisessä kaupassa 
oleviin tuotteisiin. 
Kun vakava vaara uhkaa useita tuoteluokkia ja käynnistää useita kiireellisiä 
menettelyjä, toteutettavia toimenpiteitä on sovitettava yhteen riittävällä tavalla niiden 
johdonmukaisuuden varmistamiseksi. Lisäksi on tärkeää varmistaa, että kaikki 
vakavien vaarojen hallintaan osallistuvat toimijat, joihin kuuluvat jäsenvaltioiden 
toimivaltaiset viranomaiset, kuluttajat ja teollisuuden edustajat, ymmärtävät täysin 
kyseiset menettelyt. 
Kokemus on myös osoittanut, että saattaa olla tarpeen parantaa järjestelyjä, jotka 
koskevat yleisöUe vakavien vaarojen yhteydessä suunnattavaa tiedotusta ja 
tiedottamisvastuuta. Nopea tietojenvaihto ja suojatoimet edeUyttävät jäsenvaltioiden 
välistä yhteistyötä ja keskinäistä luottamusta sekä kuluttajien ja teollisuuden 
tarpeiden täysimääräistä huomioon ottamista. Samalla kun elintarvikkeiden 
muodostamista vakavista terveysriskeistä on annettava yleisölle mahdollisimman 
nopeasti luotettavia tietoja, väärien hälytysten ja paniikkia lietsovien tiedotteiden 
välttäminen on tärkeää. Aiemmin muutamissa tapauksissa on toteutettu koko 
tuoteluokkaa koskevia toimia, vaikka vain yksi tuote aiheutti terveysriskin. Yleiset 
tiedotteet ja varoitukset olisi kohdistettava erityisiin tuotteisiin ja suhteutettava oikein 
vaaran luonteeseen aina, kun se on mahdollista. 
Komissio pyytää huomioita toimenpiteistä, joita voitaisiin toteuttaa, jotta yhteisö 
pystyisi paremmin käsittelemään elintarvikkeisiin liittyviä vakavia ja kiireellisiä 
kansanterveydellisiä riskejä. 
5. SÄTEILYN AIHEUTTAMAT HÄTÄTILANTEET 
Normaalioloissa (eU muulloin kuin onnettomuustapauksessa) radioaktiivisten 
aineiden aiheuttama elintarvikkeiden saastumisen torjunta varmistetaan neuvoston 
direktiivillä 80/836/Euratom, joka kumotaan 13 päivänä toukokuuta 2000. Kyseinen 
direktiivi korvataan direktiivillä 96/29/Euratom. 
Tsernobylin onnettomuuden jälkeen on annettu joukko onnettomuustilanteita 
koskevia säännöksiä. Nykyisin voimassa olevat TSernobylin onnettomuuden jälkeen 
annetut säännökset luetellaan 22 päivänä maaliskuuta 1990 annetussa neuvoston 
asetuksessa 737/90, jolla täydennettiin ja mukautettiin tähän mennessä annettuja 
asetuksia. Kyseinen asetus on voimassa maaliskuun 2000 loppuun. 
Tulevien onnettomuuksien tapauksessa sovellettava järjestelmä esitetään 22 päivänä 
joulukuuta 1987 annetussa asetuksessa 3954/87, jossa säädetään, että 
onnettomuustapauksessa komissio voi määrätä ennalta määriteUyt saUitut 
saastumisen enimmäistasot. Tätä hätätilatoimintaa voidaan tämän jälkeen mukauttaa 
kyseessä olevan tapahtuman tarkkaan luonteeseen ja laajuuteen. 
46 
18 päivänä heinäkuuta 1989 annetussa neuvoston asetuksessa 89/2219/ETY 
kielletään sellaisten elintarvikkeiden vienti, joiden saastuneisuus ylittää yhteisössä 
sallitut enimmäistasot. 
Neuvosto teki 14 päivänä joulukuuta 1987 päätöksen 87/600/Euratom yhteisön 
järjestelyistä nopeaksi tietojenvaihdoksi säteilyhätätilanteen yhteydessä. Näissä 
järjestelyissä tietojenvaihtoon kuuluu myös eUntarvikkeista ja juomavedestä mitatut 
säteilyn tasot. 
6. ZooNoosrr 
Kuten voimassa olevassa yhteisön lainsäädännössä määritellään, zoonoosit ovat 
tauteja ja/tai tartuntoja, jotka voivat levitä luonnollisesti eläimistä ihmisiin. Yleisimpiä 
elintarvikkeiden välityksellä leviäviä zoonooseja ovat: 
- virustartunnat, kuten Norwalk-virus ja A-hepatiitti äyriäisillä; 
- bakteerien, kuten salmoneUan, kampylobakteerin, E. coU- ja B. meUtensis-
bakteerin aiheuttamat tartunnat ja nautatuberkuloosi; 
- bakteerimyrkytykset, kuten Staphylococcal enterotoxaemia ja botuUsmi; 
- loisten aiheuttamat tartunnat, kuten Cryptosporidium ja toksoplasmoosi; 
- heisimadon aiheuttamat tulehdukset, kuten Cysticercus bovis ja cysticercus 
cellulosae; 
- sukkulamadon aiheuttamat tulehdukset kuten Trichinellosis. 
Yhteisössä on annettu erityisiä sääntöjä joistakin bakteeritartunnoista, kuten 
nautatuberkuloosista sekä naudan, lampaan ja vuohen bruselloosista niiden 
valvomiseksi ja hävittämiseksi eläinpopulaatioista (ja samalla niiden poistamiseksi 
ihmisväestöstä). Nämä toimet perustuvat eläville eläimille tehtäviin testeihin ja niiden 
eläinten teurastuksiin, joiden testitulokset ovat positiivisia. Joissakin tapauksissa 
käytetään myös rokotuksia tartuntojen vähentämiseksi eläinpopulaatiossa. 
Nautatuberkuloosia ja bruseUoosia on onnistuttu vähentämään huomattavasti, kun 
taas lampaan ja vuohen bruselloosin vähentäminen ei ole onnistunut yhtä hyvin. 
Ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien tuotteiden hygieniaa koskevassa 
yhteisön lainsäädännössä on säännöksiä, joiden tarkoituksena on valvoa zoonoosien 
leviämisvaaraa eläimistä ihmisiin. Niihin kuuluvat erityiset säännökset esimerkiksi 
teurastamoissa olevien eläinten ante mortem ja post mortem -tarkastuksista sekä 
yleiset vaatimukset esimerkiksi elintarviketuotantoon käytettävien tilojen 
hygieenisestä rakentamisesta ja toiminnasta ja myös säännökset käsittelyn 
vähimmäisedeUytyksistä ja varastointi-ja kuljetuslämpötiloista. 
Näiden zoonoosien valvontaa suoraan tai epäsuorasti sääntelevien vertikaalisten 
direktiivien lisäksi neuvosto on antanut direktiivin 92/117/ETY, joka koskee tiettyjä 
eläimissä ja eläinperäisissä tuotteissa esiintyviä zoonooseja ja zoonoosien aiheuttajia 
koskevia suojatoimenpiteitä eUntarvikkeista aiheutuvien tartuntojen ja myrkytysten 
ehkäisemiseksi. Sen vaatimukset kohdistuvat pääasiassa eräiden zoonoosien 
47 
valvontaan ja tarkkailuun. Jäsenvaltioiden edellytetään raportoivan vuosittain 
edehisenä vuonna havaittujen zoonoositartuntojen esiintymisestä, suuntauksista ja 
lähteistä (ihmisissä, kotieläimissä, eläinten ravinnossa ja villieläimissä). Direktiivissä 
säädetään myös eräiden Uhasupikarjassa esiintyvien aggressiivisten salmoneUan 
serotyyppien valvonta-, tarkkailu-ja lopulUsista hävittämistoimista. 
Kokemus on osoittanut, että eräät määräajat, joiden kuluessa jäsenvaltioiden oli 
toteutettava tietyt toimenpiteet, ovat turhan optimistisia ja että joitakin direktiivin 
teknisiä säännöksiä on tarkistettava. 
Komissio pyytää tämän vuoksi huomioita tämän direktiivin mahdolUsista 
parannuksista. 
Zoonoosien valvontaa koskevat vaihtoehdot 
Zoonoosien aiheuttajia esiintyy luonnostaan vähintään kahdella kantajalajiUa. 
Monissa, esimerkiksi salmoneUan aiheuttamissa tapauksissa monet kantajat ovat 
saaneet tartunnan, vaikka kaikilla tartunnan saaneilla eläimillä ei välttämättä ole selviä 
kliinisiä oireita. Tästä syystä valvonta- ja hävittämistoimia voidaan toteuttaa monissa 
eri tartunnan vaiheissa ja useamman kuin yhden toimintatavan käyttö voi olla tarpeen. 
Toisaalla tässä vihreässä kirjassa on käsitelty elintarvikeketjun kaikissa vaiheissa 
toteutettavia hyvää hygieniaa koskevia yleisperiaatteita. Näiden lisäksi 
erityismenetelmiä ovat: 
- taudinaiheuttajan hävittäminen eläinpopulaatiosta tai ympäristöstä; 
- taudinaiheuttajan vähentäminen eläinpopulaatiossa min, ettei se aiheuta enää 
vaaraa ihmisten terveydelle esimerkiksi jalostamalla eläinten ravintoa, 
rokotusohjelmien avuUa, hoitamalla tartunnan saaneita eläimiä ja lopettamalla sekä 
hävittämällä kliinisiä oireita saaneet eläimet; 
- taudinaiheuttajan poistaminen elintarvikeketjusta esimerkiksi raaka-aineen 
jalostuksessa käytettävällä erityismenetelmäUä kaikkien taudinaiheuttajien 
tuhoamiseksi; 
Hävittäminen on kallista, koska testausohjelmat ja myös tartunnan saaneiden 
eläinten lopettaminen ja hävittäminen vaativat paljon työvoimaa ja voimavaroja. 
Hävittäminen riippuu riittävän luotettavasta ja tarkasta eläville eläimille tehtävästä 
testistä sekä karjanhoitajien tuesta. Lisäksi hävittämisen voi odottaa onnistuvan vain 
silloin, kun taudinaiheuttajalla on rajoitettu määrä kantajia (eikä niihin kuulu 
viUieläimiä). Tämä menetelmä on perusteltu siUoin, kun sairaus, esimerkiksi karjan 
tuberkuloosi tai bruseUoosi, aiheuttaa taloudeUisia ongelmia tai huomattavaa vaaraa 
ihmisten tai eläinten terveydeUe. 
Vähentämiseen kuuluu elävien eläinten tuotantoketjun eri vaiheissa toteutettavia 
erilaisia toimenpiteitä. Usein se edeltää täydellistä hävittämisohjelmaa. Silloinkin, kun 
koordinoitu ohjelma taudin vähentämiseksi eläinpopulaatiossa ei ole hävittämisen 
ensimmäinen vaihe, se voi huomattavasti vaikuttaa siihen, missä määrin kuluttaja 
altistuu tartuntavaaralle. Tällaisissa ohjelmissa vaaditaan yleensä paljon 
48 
karjanhoitajien, tavarantoimittajien, jalostajien ja viranomaispalvelujen välistä 
yhteistyötä. 
Taudinaiheuttajan poistamiseen elintarvikeketjusta kuuluu elintarvikkeen käsittely 
jollakin erityismenetelmäUä riippumatta siitä, onko elintarvikkeessa taudinaiheuttajia. 
Poistaminen on erityisen hyödyUistä, kun tartunnan aiheuttajan löytäminen on Uian 
kallista tai epäluotettavaa. Poistamismenetelmiä ovat muun muassa lämpökäsittely, 
kuivatus, säilöntä, suola- tai etikkaUemeen säilöminen ja jäädytys. Vaikka 
poistaminen onkin tehokasta, se ei yleensä estä uuden tartunnan mahdollisuutta: 
esimerkiksi äkiUisissä ruokamyrkytystapauksissa on usein syynä kypsytetyn Uhan 
varastointi raa'an Uhan yhteydessä. 
7. TURVALLISIA JA TERVEELLISIÄ ELINTARVIKKEITA KOSKEVAN YLEISEN 
VELVOITTEEN KÄYTTÖÖNOTTO 
Voimassa oleva yhteisön lainsäädäntö sisältää joukon elintarviketuottajille 
suunnattuja erityisvelvoitteita, joiden tarkoituksena on varmistaa, että elintarvikkeet 
täyttävät yhteisön säännöissä esitetyt vaatimukset. Eräät jäsenvaltiot ovat 
kansallisella tasolla menneet kuitenkin vielä pidemmälle. Sen Usäksi, että ne ovat 
saattaneet voimassa olevat yhteisön säädökset osaksi kansallista lainsäädäntöä, ne 
ovat ottaneet kansallisessa lainsäädännössään käyttöön elintarviketurvallisuutta 
koskevan yleisen velvoitteen. Sen mukaisesti eUntarvikeyritysten edeUytetään 
huolehtivan, että markkinoille saatetaan ainoastaan elintarvikkeita, jotka ovat 
turvalUsia, terveeUisiä ja ihmisravinnoksi soveltuvia. Elintarvikeyritys, joka pitää 
kaupan elintarvikkeita, jotka eivät ole turvalUsia, terveeUisiä ja ihmisravinnoksi 
soveltuvia, rikkoo kyseisen jäsenvaltion lakia ja siihen voidaan kohdistaa 
rikosoikeudellisia tai hallinnollisia seuraamuksia. 
Tämän jakson tavoitteena on pyytää mielipiteitä siitä, olisiko asianmukaista ottaa 
elintarvikeyritysten suhteen käyttöön samanlainen yleinen velvoite siitä, että 
elintarvikkeet ovat turvalUsia, terveeUisiä ja mmisravinnoksi soveltuvia. On tärkeää 
painottaa, että elintarvikeyritykset vastaavat tällaisesta yleisestä turvalUsuutta ja 
terveeUisyyttä koskevasta velvoitteesta suoraan toirnivaltaisiUe viranomaisille 
kyseisen jäsenvaltion rikos- tai hallinto-oikeuden mukaisesti. Vastuu oUsi näin täysin 
erillään tuottajien viallisia tuotteita koskevasta vastuusta kuluttajiin nähden, jota 
käsiteUään seuraavassa jaksossa. Tällaisen yleisen velvoitteen käyttöönotto ei 
myöskään aiheuttaisi uusien ennakkohyväksyntä- tai ilmoitusjärjestelmien 
käyttöönottoa jäsenvaltioissa. 
7.1 Nykyinen tilanne yhteisössä 
Vaikka yhteisön elintarvikelainsäädännössä yleistä tuoteturvalUsuusdirektuviä lukuun 
ottamatta esitetään joukko eUntarvikeyrityksiä koskevia erityisvelvoitteita, se ei täUä 
hetkeUä sisällä yleistä oikeudellista velvoitetta siitä, että markkinoille oUsi saatettava 
ainoastaan turvallisia, terveeUisiä ja ihmisravinnoksi soveltuvia elintarvikkeita. 
Yksittäisissä direktiiveissä tätä kysymystä käsiteUään eri tavoin. Eräissä 
vertikaaUsissa hygieniaa koskevissa direktiiveissä vaaditaan selvästi, että tiettyjen 
tuotteiden on sovelluttava mmisravinnoksi, toisissa vertikaaUsissa direktiiveissä tätä 
vaaditaan epäsuorasti. Yleisestä eUntarvikehygieniasta annetussa direktiivissä on 
vaatimus, jonka mukaisesti "elintarvikkeiden valmistus, jalostus, teollinen tuotanto, 
49 
pakkaus, varastointi, kuljetus, jakelu, käsittely ja myynti tai luovuttaminen on 
suoritettava hygieenisesti". 
Yleisestä tuoteturvaUisuudesta annetun direktiivin 92/59/ETY 3 artiklan 1 kohdassa 
velvoitetaan tuottajia saattamaan markkinoiUe ainoastaan turvallisia tuotteita. On 
kuitenkin esitetty epäUyjä sutä, että direktiivissä 92/59/ETY esitetty 
tuoteturvalUsuuskäsite eroaisi jossain määrin vaatimuksesta, jonka mukaan 
eUntarvikkeiden on oltava turvallisia, terveeUisiä ja ihmisravinnoksi soveltuvia. 
Elintarvikkeisiin voidaan esimerkiksi sekoittaa aineita, jotka eivät itsessään muodosta 
terveysriskiä eivätkä tekisi elintarvikkeesta vaaraUisia siten kuin direktiivissä 
92/59/ETY on tarkoitettu. TäUaisia elintarvikkeita ei kuitenkaan tavaUisesti pidettäisi 
ihmisravinnoksi soveltuvina. 
EUntarvikkeiden turvaUisuutta ja terveeUisyyttä koskevan yleisen velvoitteen 
käyttöönotolla vahvistettaisiin yhteisön kuluttajansuojan yleistä tasoa kannustamalla 
kaikkia elintarvikeyrityksiä ottamaan käyttöön omat sisäiset turvallisuus- ja 
valvontamenettelynsä. Tämä turvalUsuusvelvoite voi myös auttaa yksinkertaistamaan 
koko yhteisön elintarvikelainsäädäntöä, sillä sen avulla poistuisi 
yksityiskohtaisempien sääntöjen tarve aloilla, joilla yleiset säännökset riittäisivät 
takaamaan tuoteturvallisuuden. OUsi kuitenkin varmistuttava siitä, että uuden 
turvalUsuus- ja terveeUisyysvelvoitteen käyttöönotoUa ei luoda sisämarkkinoiUe 
kaupan esteitä. Tämän vuoksi kaikkien toimenpiteiden oUsi noudatettava 
sisämarkkinoiden periaatteita ja erityisesti tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevia 
perustamissopimuksen määräyksiä. 
7.2 Turvallisuutta ja terveellisyyttä koskevan yleisen velvoitteen soveltamisala 
Tehokkuussyistä kaikkia uusia yleisiä turvalUsuus- ja terveelUsyysvelvoitteita olisi 
periaatteessa sovellettava koko elintarvikeketjuun alkutuotannosta elintarvikkeen 
lopulliseen myyntiin kuluttajalle. Niissä on myös otettava huomioon, että tuottajien, 
valmistajien ja jakelijoiden välinen vuorovaikutus on muuttunut yhä 
monimutkaisemmaksi. Monissa tapauksissa esimerkiksi alkutuottajilla on valmistajia 
tai jakelijoita kohtaan sopimusvelvoitteita, jotka edellyttävät laatu- tai 
turvallisuusvaatimusten täyttämistä. JakeUjoiUa on yhä enemmän omalla tuotemerkillä 
tuotettuja tuotteita ja avainasema tuotesuunnittelussa. 
Tämän uudenlaisen tilanteen oUsi johdettava pikemminkin koko elintarvikeketjun 
suurempaan yhteisvastuuseen kuin hajaantuneisiin yksittäisiin vastuisiin. 
Elintarvikeketjun jokaisen portaan oUsi toteutettava tarvittavat toimenpiteet 
eUntarviketurvaUisuuden varmistamiseksi omien erityistoimiensa yhteydessä 
soveltamalla HACCP-järjestelmän periaatteita ja muita vastaavia välineitä. Kun 
tuotteen ei katsota olevan standardin mukainen, ketjun kunkin portaan vastuuta oUsi 
tarkasteltava sen perusteella, onko se huolehtinut kunnolla omista erityisvastuistaan. 
Periaatteessa oUsi esimerkiksi väärin pitää eUntarvikkeiden jälleenmyyjää vastuussa 
säilykkeessä olevien elintarvikelisäaineiden liiallisesta määrästä, sillä jälleenmyyjä ei 
voi valvoa sitä. Kun kypsä viipaloitu kylmä liha havaitaan myyntivaiheessa 
mikrobiologisesti pilaantuneeksi, vaaditaan kuitenkin lisätutkimuksia, jotta voidaan 
määritellä, onko pilaantuminen johtunut huonosta hygieniasta valmistuksen aikana, 
kylmäketjun pettämisestä jakelun aikana vai riittämättömästä käsittelystä ja 
varastoinnista myynnissä. 
50 
Tämä nostaa esiin kysymyksen min sanotusta asianmukaisen huolellisuuden suojasta. 
Kun elintarvikeyritys pitää kaupan elintarviketta, joka ei vastaa yhteisön tai 
jäsenvaltion lainsäädännössä esitettyä vaatimusta, kyseiseen yritykseen voidaan 
kyseessä olevan jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti kohdistaa rikosoikeudellisia 
tai haUinnoUisia seuraamuksia. Eräiden jäsenvaltioiden yrityksiin ei voida kohdistaa 
seuraamuksia, jos ne voivat osoittaa toteuttaneensa kaikki toimet, joita miltä voidaan 
kohtuudella odottaa sen varmistamiseksi, että elintarvike täyttää lainmukaiset 
vaatimukset (asianmukainen huolellisuus). Näin oUen asianmukaisen huolellisuuden 
velvoitteen täyttäminen muodostaa ehdottoman puolustautumiskeinon kaikkien 
myöhempien oikeudeUisten tai haUinnoUisten menettelyjen yhteydessä. Toisissa 
jäsenvaltioissa toimija on kuitenkin yhä vastuussa, vaikka yhtiön harjoittama 
asianmukainen huolellisuus otetaankin huomioon langetettujen seuraamusten 
lieventämisessä. 
Alustavien kuulemisten yhteydessä komissiolta pyydettiin, että 
elintarviketurvaUisuutta koskevan yleisen velvoitteen sisäUyttämistä yhteisön 
lainsäädäntöön täydennettäisiin asianmukaista huolellisuutta koskevan 
puolustautumiskeinon käyttöön otoUa. 
Komissio on tietoinen sutä, että niiden seikkojen ja edeUytysten määrittely, jotka 
voivat saattaa toimijan rikosoikeudelliseen tai hallinnolliseen vastuuseen, on 
monimutkainen kysymys ja riippuu erittäin paljon erilaisten kansallisten 
oikeusjärjestelmien rakenteesta. 
Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että seuraamusjärjestelmässä on tärkeää ottaa 
huomioon velvoite eUntarviketurvaUisuuden varmistamisesta kaikin kohtuuUisin 
keinoin, jotta tunnustetaan yritysten vastuu sutä, että niiden tuotteet ovat sääntöjen 
mukaisia. Näin oUen velvoitteen noudattamatta jättäminen johtaisi ankarampiin 
seuraamuksiin silloin, kun tuotteet eivät ole sääntöjen mukaisia, kun taas velvoitteen 
täyttämisestä pitäisi seurata mahdollisuus puolustautua sillä, että asianmukaista 
huolellisuutta on noudatettu, tai ainakin lievempiä seuraamuksia. 
Asianmukaisen huolellisuuden puolustautumiskeinoa koskevaa kysymystä olisi 
tarkasteltava myös siltä kannalta, että turvalUsuusvelvoitteen soveltamisalaa voitaisiin 
laajentaa alkutuotantoon. 
Komissio ottaa mielellään vastaan yksityiskohtaisia huomioita näistä seikoista. 
8. TUOTEVASTUUPERIAATTEEN SOVELTAMINEN ELINTARVIKKEIDEN ALALLA 
Turvallisuudeltaan puutteellisia tuotteita koskevasta vastuusta annetussa neuvoston 
direktiivissä 85/374/ETY vahvistetaan tuottajan tuotevastuuperiaate. Direktiiviä 
sovelletaan elintarvikkeisiin ja muihin tuotteisiin. Direktiivin 2 artiklassa oleva 
tuotteen määritelmä sulkee pois maatalouden perustuotteet ja riistan. Kyseisessä 
direktiivissä maatalouden perustuotteilla tarkoitetaan maassa kasvaneita tuotteita, 
karjatilojen tuotteita ja kalastustuotteita ensiasteeUa jalostettuja tuotteita lukuun 
ottamatta. Jalostamattomat maataloustuotteet ja riista eivät sus periaatteessa kuulu 
tuotevastuudirektiivin soveltamisalaan, mutta jäsenvaltiot voivat itse säätää toisin. 
51 
Tähän mennessä ainoastaan Kreikka, Luxemburg, Suomi ja Ruotsi ovat hyödyntäneet 
tätä mahdollisuutta. 
Erityisesti kuluttajajärjestöt ovat viime vuosina esittäneet yhä enemmän vaatimuksia 
sutä, että jalostamattomat maatalouden perustuotteet oUsi Uitettava 
tuotevastuudirektiivin soveltamisalaan. Aivan viime aikoina nämä vaatimukset ovat 
lisääntyneet BSE-taudin pelosta. 
Jalostamattomien maatalouden perustuotteiden Uittaminen tuotevastuudirektiivin 
soveltamisalaan ilmentäisi periaatteessa merkittävää edistystä yhteisön lainsäädännön 
mukaisessa kuluttajansuojassa. Ei pidä kuitenkaan ajatella, että tämä laajentaminen 
tarjoaisi ratkaisun kaikkiin mahdollisesti ilmeneviin ongelmiin. Direktiivin 4 artiklassa 
säädetään, että vahinkoa kärsineen on näytettävä toteen vahinko, tuotteen 
puutteellinen turvallisuus sekä puutteellisen turvaUisuuden ja vahingon välinen syy-
yhteys. Kokemus on osoittanut, että eUntarvikeperäisten tautien aiheuttajan 
selvittäminen on hyvin vaikeaa. Se on sitä vaikeampaa, mitä pidempi pilaantuneelle 
elintarvikkeelle altistumisen ja oireiden ilmenemisen välinen aika on. Vaikka BSE-
taudin tapauksessa näytettäisiin toteen syy-yhteys Creutzfeldt-Jakob -taudin uuden 
muunnoksen kanssa, taudin erittäin pitkän itämisajan vuoksi on todennäköisesti 
mahdotonta osoittaa, että tietty tuote on aiheuttanut kyseisen vahingon. 
Eräs toinen kysymys Uittyy vaikeuteen selvittää elintarvikkeen tuotannon alkuperä 
siinä vaiheessa, kun tuote myydään kuluttajalle. Yhteisö on vahvistanut äskettäin 
toimenpiteitä naudasta saatavien tuotteiden alkuperän selvittämiseksi 
tuotantovaiheesta alkaen, ja näiden sääntöjen laajentamista muista eläimistä saatavan 
tuotteisiin on ehdotettu. On myös tarkasteltava sitä, oUsiko muista alkuperän 
selvittämissäännöistä säädettävä oikeudellisesti sitovin asiakirjoin vai vapaaehtoisin 
keinoin. Eräiden huomattavien eUntarvikkeiden jälleenmyyjien ja jakelijoiden 
tiedetään kehittävän järjestelmiä eUntarvikkeiden alkuperän selvittämisen 
parantamiseksi. Tässä yhteydessä oUsi otettava huomioon, että tuotevastuudirektiivin 
3 artiklan 3 kohdassa säädetään, että "jos tuotteen valmistajaa ei voida tunnistaa, 
tuotteen valmistajana pidetään jokaista, joka on laskenut tuotteen liikkeelle... ". 
Näissä oloissa vaikuttaa siltä, että tuotevastuudirektiivin soveltamisalan 
laajentaminen jalostamattomiin maatalouden perustuotteisiin ei voi oUa vaihtoehto 
asianmukaisten tuoteturvalUsuussääntöjen ja tehokkaiden virallisten 
valvontajärjestelmien kehittämiseUe vaan täydentävä toimenpide sinällään. Komissio 
pyytää toimittamaan tähän kysymykseen liittyviä huomioita. 
9. KULUTTAJIEN UUSIEN TOIVEIDEN TÄYTTÄMINEN 
Tähän asti yhteisön elintarvikelainsäädännön päämääränä on oUut eUntarvikkeiden 
vapaan liikkuvuuden varmistaminen yhteisössä lähinnä yhdenmukaistetun 
eUntarvUcelainsäädännön avuUa. Yhteisön eUntarvikelainsäädännössä ei sitä vastoin 
ole paljonkaan käsitelty ravitsemukseen Uittyviä asioita eikä keinoja, joilla yleisöä 
askarruttavUn kysymyksun voitaisiin reagoida. Koska tämä vihreä kirja julkaistaan 
aikana, joUoin yleisö on erittäin kiinnostunut elintarvike- ja terveysasioista, on 
mahdoUista käynnistää keskustelu uusista toimintaperiaatteista, joUla näitä asioita 
52 
voitaisiin käsiteUä sekä yleisessä eUntarvikepoUtiikassa että erityisessä 
elintarvikelainsäädännössä. 
Elintarvikelainsäädäntö on yksi elintarvikkeita ja ravintoa koskevan politiikan 
päätekijöistä. Sillä voisi oUa merkitystä, jos aiotaan Usätä yhteisön kansalaisten 
tietoisuutta eUntarvikkeiden ostosta, ruokavaliosta ja ruoanvalmistuksesta. SUlä 
voitaisiin myös kannustaa heitä tekemään terveyttä edistäviä valintoja, joiden 
seurauksena kansanterveys kohenisi ja sairastuvuus sekä ennenaikainen kuolleisuus 
vähenisivät. Tässä prosessissa terveydenhoitoalan, kuluttajien, haUitusten, 
teolUsuuden ja yhteisön yhteistyö hyödyttäisi kaikkia osapuoUa. 
Komissio pyytää mielipiteitä siitä, mitä toimintaperiaatetta ravitsemus- ja 
terveysasioissa oUsi yhteisön tasolla noudatettava, mihin tavoitteisiin oUsi pyrittävä ja 
missä määrin tämä edellyttää yhteisön elintarvikelainsäädännön mukauttamista. 
Lisäksi kuluttajat ovat oUeet yhä huolestuneempia menetelmistä, joilla heidän 
elintarvikkeitaan tuotetaan. Yhä useammat kuluttajat haluavat varmistua sutä, että 
heidän syömänsä elintarvikkeet on tuotettu ympäristöystävällisesti ja siten, että ne 
täyttävät maatilan eläinten hyvinvointitarpeet. Äskettäiset tapahtumat ja erityisesti 
pelot BSE-taudin mahdollisesta tarttumisesta ihmisiin, ovat korostaneet huolta sutä, 
että myös tietyt tuotantomenetelmät voivat vaikuttaa eUntarviketurvaUisuuteen. 
Lisäksi on keskusteltu uusien elintarvikkeisiin käytettävien tieteen kehitystulosten 
kuten GMO:iden eettisistä ja ympäristövaikutuksista ja kloonaustekniikoiden 
soveltamisesta. 
Yhteisön lainsäädäntö sisältää jo nyt monia säännöksiä, joiden tarkoituksena on 
vastata näihin huolenaiheisiin. Torjunta-aineiden ja eläinlääkkeiden käyttöä 
elintarvikkeissa säännellään tarkoin sen varmistamiseksi, että niiden käyttö on 
mahdollisimman vähäistä maataloutta ja eläinlääkintää koskevan moitteettoman 
menettelyn mukaisesti. Rajoituksia asetetaan, jotta torjunta-aineiden ja 
eläinlääkkeiden jäämät ja maataloudesta tai ympäristöstä peräisin olevat 
kontaminantit eivät muodosta vaaraa kuluttajien terveydeUe. Yhteisö on antanut 
sääntöjä myös maatilan eläinten hyvinvoinnista, mutta niiden yksityiskohdat eivät 
kuulu tämän vihreän kirjan soveltamisalaan. Ne nostavat kuitenkin esille kaksi 
merkittävää seikkaa, joilla on elintarvikelainsäädännössä välitöntä merkitystä: 
turvallisuusnäkökohta ja kuluttajille tiedottaminen. 
EUntarviketurvaUisuudessa ei ole tilaa kompromisseille. Tämän osan aiemmissa 
jaksoissa kuvaUtun, kuinka riskien arviointi- ja hallintotekniikat sisältyvät yhteisön 
elintarvikealan politiikkoihin. Korkeatasoisesta suojelusta huolehtiminen merkitsee 
kuitenkin, ettei vaarallisia elintarvikkeita tai elintarvikkeiden tuotantomenetelmiä 
voida saUia vaatimustenmukaisuusmerkintöjen avuUa. EUeivät tuotteet ole turvallisia, 
niitä ei voida sallia. 
Merkintöjen osalta direktiivissä 79/112/ETY edeUytetään jalostusta tai käsittelyä 
koskevien tietojen antamista eUntarvikemerkinnöissä ainoastaan siUoin, kun tällaisen 
tiedon poisjättäminen saattaisi aiheuttaa kuluttajille sekaannusta, esimerkiksi kun 
tuotteet ovat jauhettuja, kylmäkuivattuja, pakastettuja, säilöttyjä tai savustettuja. 
Tämän Usäksi säteUytetyistä elintarvikkeista on aina mainittava merkinnässä. 
Yhteisön lainsäädännössä ei kuitenkaan vaadita merkintöjä sellaisista tuotanto- tai 
53 
jalostusmenetelmistä, jotka eivät vaikuta lopputuotteen ominaispiirteisiin. 
Parlamentin, neuvoston ja komission välillä käytiin äskettäin uuseUntarvikkeita ja 
eUntarvikkeiden uusia ainesosia koskevan komission asetusehdotuksen tarkastelun 
yhteydessä laajoja keskusteluja sutä, missä määrin nykyaikaiseUa bioteknologialla 
valmistetuilta elintarvikkeilta oUsi edeUytettävä järjestelmäUisiä merkintöjä. 
Kokemus on yleensä osoittanut, että kun kuluttajat todeUa haluavat Usää tietoja 
joistakin eUntarvikkeeseen Uittyvistä seikoista, tuottajat ja jakehjat kertovat asiasta 
usein vapaaehtoisesti esimerkiksi merkintöjen tai puhelintiedotuspalvelujen avuUa tai 
Internetin väUtykseUä. Uusia yhteisön toimia tällaisten vapaaehtoisten aloitteiden 
kehittämiseksi on ehkä harkittava. Lisäksi joissakin tapauksissa, kuten äskettäin 
laaditussa naudanUhan merkintäjärjestelmässä, voi olla aiheeUista säätää muista 
pakollisista toimista. Komissio pyytää huomioita tästä kysymyksestä. 
54 
OSAV 
SISÄMARKKINOITA KOSKEVIEN SÄÄNTÖJEN TEHOKAS 
TÄYTÄNTÖÖNPANO 
1. YLEISTÄ 
Kun kansallisten elintarvikelainsäädäntöjen yhderimukaistaminen on nyt suurimmaksi 
osaksi saatu päätökseen, on varmistettava, että sisämarkkinat toimivat tehokkaasti ja 
tarjoavat odotetun kaltaisia etuja tuottajille ja kuluttajiUe. 
Sisämarkkinoiden tehokkaan hallinnon tarve on tunnustettu lokakuussa 1992 
annetussa Sutherlandin kertomuksessa Sisämarkkinat vuoden 1992 jälkeen: 
haasteisiin vastaaminen. Myös Eurooppa-neuvosto on tunnustanut tämän tarpeen. 
Lisäksi monissa neuvostolle osoitetuissa komission tiedonannoissa on korostettu 
sisämarkkinoiden tehokkaan toiminnan tarvetta: 
- Kansallisten sääntöjen vastavuoroisen tunnustamisen haUinto vuoden 1992 jälkeen 
(KOM (93) 669 lopull., 15.12.1993) 
- Hallinnollisen yhteistyön kehittäminen sisämarkkinoita koskevan yhteisön 
lainsäädännön täytäntöönpanoa ja soveltamista varten (KOM (94) 29 lopull., 
16.2.1994) 
- Sisämarkkinoiden mahdollisimman tehokas hyödyntäminen (KOM (93) 632 
lopull., 22.12.1993) 
- Yhtenäismarkkinoiden toimintasuunnitelma (KOM (97) 184) 
Sisämarkkina-asioita käsittelevä neuvosto antoi aivan äskettäin sarjan 
päätöslauselmia, joiden tavoitteena on varmistaa sisämarkkinoiden toimintaa 
koskevien sääntöjen yksinkertaisuus ja yksiseUtteisyys. Osassa H tarkasteltiin laajalti 
yhteisön elintarvikelainsäädännön yksinkertaistamismahdolUsuuksia, joten asiaa ei 
käsitellä enää tässä osassa. 
Tässä osassa on tarkoitus tarkastella nykyisiä järjestelyjä yhteisön lainsäädännön 
tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi sisämarkkinoilla ja pyytää 
parannusehdotuksia. 
2. YHTEISÖN OIKEUDEN SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ JA 
SEN SOVELTAMINEN 
Sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi on tarpeen valvoa 
jäsenvaltioiden toteuttamaa yhteisön direktuvien saattamista osaksi kansallista 
lainsäädäntöä ja varmistaa, että yhteisön sääntöjä soveUetaan asianmukaisesti. 
Komissio on valmistellut joukon elintarvikedirektiivien täytäntöönpanoa koskevia 
erityistutkimuksia, ja näiden tutkimusten tuloksia analysoidaan. Epäasianmukaisen 
täytäntöönpanon tapaukset käsitellään kyseisissä jäsenvaltioissa. 
Sen lisäksi, että yhteisön lainsäädäntöä saatetaan osaksi kansaUista lainsäädäntöä, on 
yleinen käytäntö, että kansalUset viranomaiset antavat täytäntöönpanoa koskevia 
55 
lainsäädännön soveltamisala on hyvin laaja. Tällaisten suuntaviivojen tavoitteena on 
varmistaa lainsäädännön yhdenmukainen soveltaminen koko jäsenvaltiossa ja 
ratkaista täytäntöönpanoon liittyviä käytännön ongelmia. 
TäUaiset suuntaviivat voivat kuitenkin aiheuttaa ongelmia sisämarkkinoiden 
haUinnoUe, kun jäsenvaltiot tulkitsevat lainsäädäntöä eri tavoin sillä seuraukseUa, että 
säännöksiä ei soveUeta yhdenmukaisesti koko sisämarkkinoiden alueella. 
Avoimuuden säilyttäminen on tämän vuoksi tärkeää yhteisön tasoUa, ja mahdoUiset 
eroavuudet on poistettava. 
Komissio on useiden vuosien ajan noudattanut epäviraUista työskentelymenettelyä 
esittäessään pysyviUe komiteoiUe yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa koskevia 
kysymyksiä. Vastaavaa menettelyä on noudatettu, kun lainsäädännön 
täytäntöönpanon aikana on ilmennyt odottamattomia vaikeuksia. Useissa tapauksissa 
nämä keskustelut ovat johtaneet jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten ja 
komission väliseen sopimukseen sutä, millä tavoin lainsäädäntöä on tulkittava tai 
sovellettava. Komission mielestä tällaista hyödyllistä menettelyä oUsi jatkettava ja 
komitean päätelmät olisi saatettava laajemmin asiasta kiinnostuneiden osapuolten 
tietoon, vaikka näillä päätelmillä ei ole muodollista oikeudellista asemaa ja vaikka 
riitatapauksessa yhteisöjen tuomioistuimeUa on lopullinen vastuu yhteisön 
lainsäädännön tulkinnasta. 
Kaikkia asiaan luttyviä osapuoUa oUsi Usäksi avoimuussyistä kannustettava 
keskustelemaan yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanosta ja soveltamisesta 
sellaisissa oloissa, joissa jäsenvaltioita voidaan kuulla ja joissa eri sosiaalis­
taloudelliset eturyhmät voivat ilmaista mielipiteensä. Komissio pyytää tämän vuoksi 
ilmoittamaan, onko syytä järjestää tietyin aikavälein kokouksia, joihin jäsenvaltioiden, 
tuottajien, teollisuuden, kaupan ja kuluttajien edustajat kokoontuisivat 
keskustelemaan yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoon Uittyvistä yleisistä 
seikoista. Tällaisissa kokouksissa ei kuitenkaan käsiteltäisi yhteisön lainsäädännön ja 
kansallisen lainsäädännön välisiin ristiriitoihin Uittyviä asioita, vaan niihin 
kohdistettaisiin jatkossakin vakiintuneita komission menettelyjä. 
3. VALVONTA JA TÄYTÄNTÖÖNPANO 
Perustamissopimuksen mukaisesti pääasialUnen vastuu EY:n sääntöjen valvonnasta ja 
täytäntöönpanosta on jäsenvaltioiden toimivaltaisina viranomaisUla. Yhteisön 
lainsäädännössä on noudatettu jäsenvaltioiden perinteistä menettelyä, jossa eläimistä 
saatavien eUntarvikkeiden tarkastamista säänneUään erityissäännöillä ja muiden 
elintarvikkeiden tarkastukseen sovelletaan yleisempiä periaatteita. 
Yhteisön tärkein valvontatehtävä ei ole jäsenvaltioiden toimivaltaisen viranomaisten 
tekemien tarkastusten ja täytäntöönpanotoimien korvaaminen vaan sen valvominen, 
millä tavalla viranomaiset toteuttavat lainsäädäntöä jäsenvaltioissa. 
Varmistaakseen yhteisön tasoUa tehtävän valvonnan riippumattomuuden ja 
tehokkuuden komissio on tarkistanut tarkastus- ja valvontayksiköidensä 
organisaatiota ja antanut neuvostoUe ja Euroopan parlamentille tiedonannon tämän 
alan tulevasta poUtiikastaan. Koska valvontatoimet vaikuttavat osaltaan 
huomattavasti yhteisön lainsäädännön tehokkaaseen täytäntöönpanoon - jossa 
56 
komission ja kansaUisten viranomaisten on tehtävä yhteistyötä - komissio pyytää 
asiasta kiinnostuneita osapuoUa toimittamaan huomioita uudesta politiikastaan. 
3.1 Eläinlääkintätarkastukset 
Eläimistä saataviin elintarvikkeisiin kohdistettavia eläinlääkintätarkastuksia koskeva 
lainsäädäntö on yhteisön tasoUa täysin yhdenmukaistettu vertikaalisin direktiivein, 
joissa asetetaan valvontasäännökset kullekin tuotteeUe tai tuoteluokalle (tuore liha, 
siipikarjanliha, lihavalmisteet, kala- ja kalastustuotteet, maito ja maitotuotteet jne.). 
Kyseisiä sääntöjä ollaan parhaillaan tarkistamassa yksinkertaisemman kodifikaation 
laatimiseksi (katso osa II, kohta 8.1). 
Nykyinen valvontahierarkia on seuraava: tuottaja on ensisijaisesti vastuussa 
ihmisravinnoksi soveltuvien eUntarvikkeiden tuottamisesta, kansalliset 
valvontaviranomaiset vastaavat yhteisön sääntöjen päivittäisestä täytäntöönpanosta 
kyseisten tuotteiden osalta ja komissio vastaa sutä, että kansalliset viranomaiset 
soveltavat yhteisön sääntöjä tehokkaasti ja yhdenmukaisesti. Elintarvikealan 
valvontaa koskevaa nykyistä vastuunjakoa on tutkittava. Asiaa on tarkasteltava 
meneillään olevan eläinlääkintäalan lainsäädännön yksinkertaistamisen osana sekä 
komission sisäisen tarkastus- ja valvontayksiköiden tarkistuksen perusteella. 
Komissio rahoittaa säännöllistä koulutusta, johon osaUistuu useiden jäsenvaltioiden 
eläintautitarkastajia, tavoitteenaan niiden menettelytapojen yhteensovittaminen 
yhteisön lainsäädännön soveltamisessa. 
Komission alainen yhteisön eläinlääketieteellinen ja kasvinsuojelualan tarkastus- ja 
valvontatoimisto on ollut vastuussa paikalla tehtävistä tarkastuksista jäsenvaltioissa 
ja niissä kolmansissa maissa, jotka vievät eläimiä tai eläintuotteita yhteisöön. 
Toimisto on äskettäin siirretty kuluttajapolitiikan pääosastoon XXIV, ja sen nimenä 
on EY:n tuotteiden laadun tarkastus- ja valvontatoimisto. Toimiston tehtävänä on 
valvoa niiden kansallisten valvontaviranomaisten toimia, jotka tekevät tarkastuksia 
asiaankuuluvan yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanosta, muttei korvata näitä 
viranomaisia. Parhaillaan virasto pystyy hoitamaan vain joitakin yhteisön 
lainsäädännössä määritellyistä tehtävistä. 
Komissio on tarkistanut viraston asemaa, vastuita ja toimintatapaa ja antanut asiasta 
neuvostoUe ja Euroopan parlamentille tiedonannon. 
3.2 Muut elintarvikkeiden viralliset tarkastukset 
Yhteisön lainsäädännössä esitetään elintarvikkeiden virallista valvontaa koskevat 
yleiset periaatteet. Valvonta koostuu tarkastuksista, näytteiden ottamisesta ja 
analyyseistä, henkilökunnan noudattaman hygienian valvonnasta, kirjallisten 
aineistojen ja asiakirjojen sekä yritysten luomien varmennusjärjestelmien 
tarkastelusta. Tarkastukset kattavat kaikki tuotantoon, valmistukseen, yhteisöön 
tuontun, jalostamiseen, varastointiin, kuljetukseen, jakeluun ja kauppaan Uittyvät 
vaiheet. Johonkin toiseen EY:n jäsenvaltioon lähetettäväksi tarkoitetut tuotteet on 
tarkastettava yhtä huoleUisesti kuin kyseisessä jäsenvaltiossa myytäviksi tarkoitetut 
tuotteet, eikä tuotetta saa jättää tarkastamatta pelkästään sen vuoksi, että se on 
tarkoitettu vietäväksi yhteisöstä. 
57 
Valvonnassa ja täytäntöönpanossa on Usäksi kehitetty jäsenvaltioiden välisiä 
haUintoyhteistyömenettelyjä, jotta tarvittavat tarkastukset toteutetaan tehokkaasti ja 
yhdenmukaisesti kaikkiaUa yhteisössä. Komissio laatukin vuosittain eUntarvikkeiden 
valvontaa koskevan koordinoidun ohjelman. Jäsenvaltiot vaihtavat tilastotietoja 
valvontajärjestelmien toiminnasta, toteutettujen tarkastusten määrästä ja havaituista 
rikkomuksista. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten edeUytetään antavan 
toisilleen hallinnollista apua kaikissa valvontamenettelyissä, jotka koskevat 
elintarvikkeisiin sovellettavia oikeudellisia määräyksiä ja laatuvaatimuksia, ja 
elintarvikelainsäädännön rikkomisen vuoksi käynnistetyissä menettelyissä. 
KansaUisten elintarviketarkastajien vaihtoja toteutetaan Karolus-ohjelman 
yhteydessä. Tämän Usäksi on perustettu pieni keskitetty yhteisön 
eUntarvikevalvonnan yksikkö valvomaan kansaUisten tarkastusjärjestelmien 
vastaavuutta ja tehokkuutta. Kyseiset tarkastajat ovat päättämässä ensimmäistä, 
jokaiseen jäsenvaltioon suuntautuneiden vierailujen ohjelmaansa. 
Näiden toimien tavoitteena on helpottaa sisämarkkinoiden toimintaa luomalla 
kansaUisten tarkastajien välilie keskinäistä luottamusta, niin ettei muissa 
jäsenvaltioissa tuotettuja tuotteita tarvitse enää tarkastaa uudeUeen. 
On kuitenkin korostettava, että jäsenvaltioiden virallisten tarkastusyksiköiden 
voimavarat ovat rajaUiset, eivätkä ne voi tarkastaa jokaisen tuotteen jokaista erää 
markkinoilla, joilla elintarvikkeita arvioidaan kulutettavan noin 500 000 miljoonan 
ecun arvosta. 
Järjestelmälliset viralliset tarkastukset oUsivat myös aiheettomia teollisuuden viime 
vuosien aikana kehittämän laatu- ja turvallisuusvalvonnan vuoksi. 
Tästä syystä virallisia tarkastuksia suunnataan kaikissa teollisuusmaissa yhä enemmän 
tuotteiden vaatimustenmukaisuuden noudattamista käsittelevien, yhtiöiden omien 
sisäisten valvontamenettelyjen soveltuvuuteen ja luotettavuuteen. Tämä merkitsee 
sitä, että julkisia varoja hyödynnetään tehokkaammin, sillä tarkastusviranomaiset 
voivat keskittää toimintansa mihin yhtiöihin, joiden toiminta antaa aihetta huoleen, ja 
vähentää viraUisia tarkastuksia yhtiöissä, joissa on otettu käyttöön luotettavat ja 
sopivat valvontajärjestelmät. 
Jos eUntarvuceyhtiöiUe on määrättävä turvaUisuusvelvoite, oUsi aiheeUista sisällyttää 
yhteisön säännöksiin yleinen vaatimus sutä, että viraUisten tarkastusyksikköjen on 
määriteltävä tarkastusten tehokkuus ja taajuus eUntarvikkeiden ja nuhin Uittyvien 
toimien riskien mukaisesti, mutta myös niiden sisäisten menettelyjen soveltuvuuden ja 
luotettavuuden mukaisesti, joita yhtiöt ovat ottaneet käyttöön varmistaakseen, että 
elintarvikkeet ovat vaadittujen standardien mukaisia. Tämän periaatteen soveltaminen 
yhdenmukaistaisi elintarvikkeiden tarkastusta koskevat yleiset säännökset 
eUntarvikehygieniasta annetun direktiivin 8 artiklan kanssa, jossa säädetään, että 
kaikki eUntarvikkeisiin liittyvään toimintaan käytettävät tilat on tarkastettava, ja 
tarkastustiheys määräytyy tiloihin Uittyvien riskien mukaan. Huomiota olisi 
kiinnitettävä myös sellaisten uusien välineiden valvontajärjestelmiin, joita kehitetään 
esimerkiksi teoUisuudessa osoittamaan tuoreutta ja joita voidaan käyttää 
osoittamaan, onko kylmäketju keskeytynyt tuotteen jakelun aikana. 
Huolestumista on aUieuttanut myös eräiden eUntarviketarkastukseen ja -valvontaan 
Uittyvien näkökohtien avoimuuden puute ja se, etteivät kuluttajat voi osaUistua 
58 
tarkastusjärjestelmien toimintaan. Komission tiedonannossa Kuluttajien terveys ja 
elintarvikkeiden turvallisuus on käsitelty näitä asioita. 
4. SEURAAMUKSET 
Komissio päätti tiedonannossaan seuraamusten merkityksestä yhteisön lainsäädännön 
täytäntöönpanossa sisämarkkinoiden alalla (KOM (95) 162 lopull), että 
jäsenvaltioiden määräämien, sisämarkkinalainsäädännön rikkomista koskevien 
seuraamusten oUsi oltava tehokkaita, suhteutettuja ja varoittavia sekä yhdenmukaisia 
kansallisessa lainsäädännössä olevien vastaavien seuraamusten kanssa. Nämä yleiset 
periaatteet vahvistettiin sisämarkkina-asioita käsittelevän neuvoston 6. kesäkuuta 
1996 antamassa päätöslauselmassa. Näin oUen nämä periaatteet oUsi sisällytettävä 
yhteisön elintarvikelainsäädäntöön. Komissio pyytää huomioita asiasta. 
5. SISÄMARKKINOIDEN HALLINTO YHDENMUKAISTAMATTOMTLLA ALOILLA 
Niillä aloilla, joita ei ole yhteisön tasoUa yhdenmukaistettu, yhteisöjen 
tuomioistuimen oikeuskäytäntö tarjoaa perustan elintarvikkeiden vapaan 
liikkuvuuden varmistamiselle. Sisämarkkinoiden hallinnon tärkein väline on yhä 
vastavuoroista tunnustamista koskevan periaatteen soveltaminen, sellaisena kuin se 
määriteltiin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä Cassis de Dijon-asian 
seurauksena. 
Komissio on tulkintaa koskevissa tiedonannoissaan tulkinnut elintarvikkeiden vapaata 
liikkuvuutta koskevia periaatteita yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön 
perusteella. Esimerkiksi vuonna 1989 antamassaan tiedonannossa eUntarvikkeiden 
vapaasta liikkuvuudesta yhteisössä komissio antoi tulkintansa sovellettavista 
säännöistä yhteisön lainsäädännön puuttuessa. Jäsenvaltioiden on sallittava alueelleen 
muissa jäsenvaltioissa laillisesti tuotettujen ja kaupan pidettyjen elintarvikkeiden 
tuonti. Jos yhteisössä ei ole asiaa koskevia yhdenmukaistettuja sääntöjä, 
elintarvikkeiden tuontia ja markkinoille saattamista voidaan rajoittaa ainoastaan, jos 
tällainen toimenpide 
- voidaan osoittaa tarpeelliseksi pakollisten vaatimusten täyttämiseksi 
(kansanterveys, kuluttajansuoja, kauppatapahtumien oikeudenmukaisuus, 
ympäristönsuojelu); 
- on oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään, ja 
- muodostaa keinon vähiten kauppaa estävän tavoitteen saavuttamiseksi. 
Komissio kuvaiU kyseisissä tiedonannoissa myös eUntarvikkeiden liikkuvuuteen 
vaikuttavia suurimpia erityisongelmia, joita ovat: 
- kauppanimike (eli nimi, joUa tuontieUntarvikkeita voidaan myydä); 
- elintarvikkeissa olevat lisäaineet. 
Tiedonannoissa kuvaiUut suurimmat ongelmat on sittemmin enimmäkseen ratkaistu 
joko lainsäädännön yhdenmukaistamisen tai yhteisöjen tuomioistuimen 
59 
oikeuskäytännön kehittymisen myötä. Muita ongelmia on kuitenkin ilmaantunut, 
esimerkiksi ne, joista kerrotaan osan n jaksossa 8. 
KomissioUa on tähän asti oUut käytössään kaksi pääasiaUista keinoa sisämarkkinoiden 
hallinnoimiseksi yhdenmukaistamattomilla aloiUa: 
- direktiivin 83/189/ETY mukaisesti tiedoksi annettujen kansaUisten teknisten 
määräysluonnosten tarkastelu (asiaa on käsitelty osan n jaksossa 7), 
- sellaisten valitusten tutkiminen, joiden mukaan jäsenvaltiot rikkovat 
perustamissopimuksen 30-36 artiklassa esitettyjä tavaroiden vapaata liikkuvuutta 
koskevia sääntöjä. Vaikka teoUisuus on oUut pidättyväinen muodoUisten vaUtusten 
esittämisessä komissioUe, suurin määrä komission perustamissopimuksen 30-36 
artiklan perusteeUa vastaanottamia vaUtuksia koskee yhä elintarvikealaa. Komissio 
on toteuttanut useita toimia vaUtusmenettelyjen järkeistämiseksi ja 
nopeuttamiseksi. Vaihtoehtoisena korvauksenhakukeinona on Usäksi mahdoUisuus 
esittää valitus kansallisille tuomioistuimiUe ja hakea tarvittaessa ennakkoratkaisua 
yhteisöjen tuomioistuimesta perustamissopimuksen 177 artiklan mukaisesti. 
KomissioUa on 1 päivästä tammikuuta 1997 oUut käytössään uusi merkittävä 
sisämarkkinoiden hallintokeino. Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksessä 
määrätään menettelyistä, joilla on vastavuoroisesti tiedotettava kansallisista 
toimenpiteistä, jotka poikkeavat tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteesta 
yhteisössä. Tämän päätöksen määräysten mukaisesti jäsenvaltioiden on tiedotettava 
komissioUe kaikista toimenpiteistä, jotka estävät jonkin sellaisen tuotetyypin tai 
-mallin vapaan liikkuvuuden, jota tuotetaan tai pidetään kaupan lailUsesti toisessa 
jäsenvaltiossa, joUei kyseisessä päätöksessä esitettyjen edeUytysten soveltamisesta 
muuta johdu. Tämän uuden menettelyn asteittainen täytäntöönpano antaa komissioUe 
paljon tarkemman yleiskuvan todeUisesta tilanteesta sisämarkkinoina ja tarjoaa sille 
mahdollisuuden toteuttaa tarvittaessa asianmukaisia korjaustoimenpiteitä. 
Komissio pyytää huomioita eUntarvikkeiden vapaasta hikkuvuudesta 
yhdenmukaistamattomilla aloiUa ja erityisesti sutä, onko edeUä esitetyt periaatteet 
toteutettu täysimääräisesti kansaUiseUa tasoUa ja ovatko ne yhä voimassa. 
60 
OSA VI 
YHTEISÖN ULKOPUOLISET SUHTEET 
1. YLEISTÄ 
Yhteisön elintarvikelainsäädännön vaikutukset eivät rajoitu pelkästään yhteisöön. 
ETA-sopimuksen mukaisesti yhteisön elintarvikelainsäädäntöä soveUetaan Norjaan ja 
Islantiin ja piakkoin Liechtensteiniin. Jäsenyyttä hakeneet ja liittymiseen 
valmistautuvat Keski- ja Itä-Euroopan maat sekä Kypros ovat mukauttamassa 
lainsäädäntöään yhteisön sääntöjen mukaiseksi. Yhteisön ja Turkin välisessä 
tulliliittosopimuksessa määrätään lainsäädäntöjen yhdenmukaistamisesta, ja Sveitsin 
kanssa käytävät neuvottelut ovat edistyneet pitkälle. Myös eräät kolmannet maat 
käyttävät oman lainsäädäntönsä mallina yhteisön lainsäädäntöä, joka vastaa monin 
paikoin Codex Alimentariuksen vahvistamia asiaankuuluvia kansainvälisiä 
standardeja. 
Sisämarkkinoiden periaatteita soveUetaan myös kolmansista maista tuleviin 
tavaroihin, jotka on luovutettu vapaaseen liikkeeseen. Tällaisten tuotteiden on 
noudatettava kaikkia vaatimuksia, jotka yhteisön lainsäädäntö asettaa yhteisössä 
tuotetuille tuotteille. Eläimistä tai kasveista saataville elintarvikkeille on erityiset 
eläinlääkinnälliset ja kasvitautitarkastukset ja varmennusmenettelyt niitä yhteisöön 
tuotaessa, ja käsittelemättömät hedelmät ja vihannekset tarkastetaan erityisten 
laatuvaatimusten perusteella viennin ja tuonnin yhteydessä. Yhteisö tekee 
tarkastuksia myös kolmansissa maissa. 
Muihin tapauksiin ei ole olemassa erityisiä tuonti- ja vientituotteiden tarkastamis- tai 
todistamismenettelyjä. Tuotteita tarkastetaan satunnaisesti niitä yhteisöön tuotaessa 
tai niiden määräpaikassa, ja myös tuojien toimintaa voidaan valvoa. 
Tuontitarkastusten parempaa koordinointia oUsi ehkä syytä harkita. On myös 
muistettava, että elintarvikkeet kuuluvat luetteloon tuotteista, joille tehdään 
tarkastuksia kolmansista maista tuotavien tuotteiden tuoteturvalUsuutta koskevien 
säännösten mukaisuuden tarkastamisesta annetun neuvoston asetuksen (ETY) 
339/93 mukaisesti. 
Sen Usäksi, että yhteisöön tuodaan paljon elintarvikkeita, sieltä myös viedään paljon 
elintarvikkeita. On arvioitu, että vuonna 1996 yhteisön tuottamien elintarvikkeiden ja 
juomien kauppatase on suurempi kuin 10 000 mUjoonaa ecua. Näissä oloissa on 
tärkeää varmistua sutä, että yhteisön oma sisäinen lainsäädäntö tarjoaa riittävät 
vakuudet tärkeimmille kauppakumppaneille ja että yhteisön vienti sen ulkopuolisille 
markkinoille pääsyssä ei rajoitu perusteettomasti. 
EUntarvikkeisUn soveUettavissa monenväUsissä kauppajärjestelyissä sekä yhteisön ja 
sen tärkeimpien kauppakumppanien välisissä kahdenkeskisissä suhteissa on viime 
vuosina tehty merkittäviä muutoksia. 
2. MONENVÄLISET SUHTEET 
Sekä WTO-sopimuksiUa käyttöön otetut että Codex Alimentariukseen Uittyvät 
äskettäin tehdyt muutokset vaikuttavat eUntanokelainsäädäntöön. 
61 
2.1 WTO-sopimukset 
Useat Uruguayn kierroksen päätteeksi tehdyt sopimukset ovat vaikuttaneet 
merkittävästi elintarvikealaan. Maataloudesta tehty sopimus vaikuttaa huomattavasti 
elintarvikkeiden kansainvälisen kaupan edeUytyksiin. TeoUis- ja tekijänoikeuksien 
kauppaan liittyvistä näkökohdista tehdyn sopimuksen täytäntöönpano helpottaa 
alkuperänimitysten ja asiaankuuluvien yhteisön sääntöjen mukaisesti myönnettyjen 
erityisluonnetta koskevien todistusten kansainvälistä tunnustamista. Yhteisön 
elintarvikelainsäädäntöön vaikuttavat kuitenkin eniten kaupan teknisistä esteistä 
tehdyn sopimuksen muutokset ja uusi sopimus terveys-ja kasvinsuojelutoimista. 
Nämä kaksi sopimusta on suunniteltu estämään teknistä lainsäädäntöä, jonka 
tavoitteena on Uimisten terveyden tai turvaUisuuden suojelu, eläinten tai kasvien 
terveyden tai elämän suojelu, kuluttajansuoja petoUisia menettelyjä vastaan ja 
ympäristönsuojelu, jota käytetään kansainvälisen kaupan perusteettomien esteiden 
luomiseen tai joka johtaa siihen. Yhteisö on täysimääräisenä osapuolena molemmissa 
sopimuksissa, joita soveUetaan sekä yhteisön lainsäädäntöön että jäsenvaltioiden 
hyväksymään lainsäädäntöön. 
Sopimuksissa kannustetaan WTO:n jäseniä osallistumaan täysimääräisesti 
yhdenmukaisten kansainvälisten standardien kehittämiseen, jotta ristiriitaisista 
kansallisista säännöistä aiheutuvia kaupan esteitä voidaan vähentää. Jos jäsenet 
noudattavat toimenpidettä laatiessaan asiaankuuluvien kansainvälisten järjestöjen 
valmistelemia standardeja, suuntaviivoja ja suosituksia, kyseisen toimenpiteen 
oletetaan noudattavan sopimusten määräyksiä. Molemmissa sopimuksissa 
tunnustetaan kuitenkin, että jäsenillä on täysivaltaisina toimijoina oikeus määrätä 
toimenpiteistä, jotka tarjoavat korkeatasoisemman suojelun kuin asiaankuuluvien 
kansainvälisten standardien tarjoamat toimenpiteet, edellyttäen että kyseiset 
toimenpiteet eivät johda kansainvälisen kaupan perusteettomiin rajoituksiin. 
Avoimuuden edistämiseksi molemmissa sopimuksessa määrätään tiedon antamisesta 
ennakolta toimenpideluonnoksista, jotka voivat vaikuttaa kansainväliseen kauppaan, 
joUoin muut WTO:n jäsenet voivat esittää niitä koskevat mielipiteensä. 
Kaupan teknisistä esteistä tehtyä sopimusta soveUetaan kaikkiin tuotteisiin, 
maataloustuotteet mukaan lukien, ja se käsittää kaikki toimenpiteet, jotka voivat 
vaikuttaa kansainväliseen kauppaan. Sitä ei kuitenkaan sovelleta terveys- ja 
kasvinsuojelutoimenpiteisiin sellaisena kuin ne on määritelty terveys- ja 
kasvinsuojelutoimista tehdyssä sopimuksessa. 
Tavoitteidensa saavuttamiseksi tässä sopimuksessa esitetään joukko periaatteita: 
sopimusvaltioiden toimenpiteillä oUsi oltava laillinen tavoite; toteutettujen 
toimenpiteiden oUsi oltava kyseisiin tavoitteisiin sopivia tai suhteutettuja, ei saisi oUa 
kansainvälistä kauppaa vähemmän häiritseviä vaihtoehtoja eikä syrjintää. 
Kansainvälisistä standardeista poikkeavien, jonkin sopimuspuolen toteuttamien 
elintarvikealan toimenpiteiden soveltamiseen oikeuttavia tavoitteita ovat kaupan 
teknisistä esteistä tehdyn sopimuksen mukaisesti mahdoUisesti harhaanjohtavien 
menettelyjen ehkäisy (harhaanjohtavat tiedot), Uimisten terveyden tai turvaUisuuden 
suojelu, eläinten hengen tai terveyden suojeluja ympäristönsuojelu. 
-62-
Näiden laUUsten tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettuja toimenpiteitä voidaan 
perusteUa tieteeUisUlä ja teknisUlä tiedoiUa, asiaan UittyvUlä jalostusmenettelyUlä ja 
tuotteiden loppukäytöUä. 
Terveys- ja kasvinsuojelutoimista tehtyä sopimusta soveUetaan toimenpiteisiin, 
- joiden tavoitteena on suojeUa eläinten tai kasvien elämää tai terveyttä vaaroUta, 
jotka johtuvat tuholaisten, tautien, tauteja kantavien organismien tai tauteja 
aiheuttavien organismien ilmaantumisesta, asettautumisesta tai leviämisestä; 
- joiden tavoitteena on suojeUa ihmisten tai eläinten elämää tai terveyttä vaaroilta, 
jotka johtuvat elintarvikkeissa olevista lisäaineista, kontaminanteista, myrkyistä tai 
tauteja aiheuttavista organismeista, 
- joiden tavoitteena on suojeUa ihmisten elämää tai terveyttä vaaroUta, jotka 
johtuvat eläinten, kasvien tai nustä valmistettujen tuotteiden kantamista taudeista 
tai tuholaisten ilmaantumisesta, asettautumisesta tai leviämisestä, 
- joiden tavoitteena on ehkäistä tai rajoittaa muita tuholaisten ilmaantumisesta, 
asettautumisesta tai leviämisestä aiheutuvia vahinkoja. 
Terveys- ja kasvinsuojelutoimista tehdyn sopimuksen päätavoitteena on säilyttää 
kaikkien jäsenten täysivaltainen oikeus tarjota asianmukaiseksi katsomansa 
terveydellisen suojelun taso, mutta varmistaa, että näitä täysivaltaisia oikeuksia ei 
käytetä väärin protektionistisiin tarkoituksiin ja etteivät ne johda tarpeettomiin 
esteisiin kansainvälisessä kaupassa. 
Toimenpiteiden, jotka jäsenet toteuttavat saavuttaakseen valitsemansa suojelun 
tason, on perustuttava terveyttä koskevien riskien arviointiin, ottaen huomion 
käytettävissä olevat tieteelUset näytöt, jalostus- ja tuotantomenetelmät, tarkastukset, 
näytteet ja testausmenetelmät sekä eläinten ja kasvien elämän ja terveyden osalta 
asian kannalta merkitykselliset taloudelliset tekijät. 
Yhtäläisissä tai samankaltaisissa oloissa toimenpiteUlä ei saa harjoittaa mielivaltaista 
tai perusteetonta syrjintää jäsenten väUUä. Toimenpiteet eivät saa oUa kauppaa 
rajoittavampia kuin mitä on vaadittu asianmukaisen suojelun tason saavuttamiseksi, 
ottaen huomioon tekninen ja taloudellinen toteutettavuus. Jäsenet voivat ottaa 
käyttöön tai yUäpitää toimenpiteitä, joilla saadaan aikaan korkeampi suojelun taso 
kuin mikä saavutettaisiin kansainvälisiin standardeihin, suuntaviivoihin tai 
suosituksiin perustuvilla toimenpiteUlä, jos tähän on olemassa tieteelUset perusteet, 
tai mikä saavutettaisiin suojelulla, jonka jäsen määrittää aiheelliseksi. 
Päinvastoin kuin kaupan teknisistä esteistä tehdyssä sopimuksessa, terveys- ja 
kasvinsuojelutoimista tehdyssä sopimuksessa vutataan erityisesti muutamiin 
kansainvälisiin järjestöihin, joiden standardien, suuntaviivojen ja suositusten 
katsotaan olevan merkittäviä. ElintarviketurvaUisuuden osalta vutataan Codex 
Alimentarius -komissioon, eläinten terveyden ja zoonoosien osalta kansainväliseen 
eläintautijärjestöön ja kasvien terveyden osalta kansainväliseen 
kasvinsuojeiusopimukseen. 
-63 
Nuhin WTO:n jäseniin, jotka eivät noudata asianmukaisia kansainvälisiä standardeja, 
voidaan kohdistaa useita eri menettelyjä, joita ovat: 
- ne WTO:n jäsenet, jotka katsovat, että nulle GATT:n Umoitusmenettelyn 
mukaisesti ilmoitetut kansalUset toimenpiteet ovat ristiriidassa terveys- ja 
kasvinsuojelutoimista sekä kaupan teknisistä esteistä tehtyjen sopimuksen kanssa, 
voivat pyytää perusteluja; 
- kansalUset toimenpiteet voidaan esittää sopimusten haUinnosta vastaavien 
komiteoiden käsiteltäviksi; esimerkiksi terveys- ja kasvinsuojelutoimista tehdyssä 
sopimuksessa Umoitetaan, että suloin kun iainsäädäntö, josta halhntokomitean on 
laadittava luettelo, vaikuttaa suuresti kansainväliseen kauppaan, kansainvälistä 
standardia laiminlyövän jäsenen on sehtettävä toimintansa syyt komiteaUe; 
- riita-asiat voidaan selvittää erityisissä WTO:n yhteyteen perustetuissa 
lautakunnissa. 
2.2 Codex Alimentanuksen saavuttama kehitys 
Vuonna 1962 YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö sekä Maailman terveysjärjestö 
perustivat Codex Alimentariusta käsittelevän yhteisen FAO/VVHO-komitean 
valmistelemaan standardeja, suosituksia ja suuntaviivoja kuluttajien terveyden 
suojelemiseksi, oikeudenmukaisten kaupallisten menettelyjen varmistamiseksi ja 
kansainvälisen kaupan helpottamiseksi. Vuoteen 1994 mennessä Codexiin kuului 146 
jäsenvaltiota. Se oli vahvistanut 237 kulutuselintamkkeen standardia ja 41 hygieniaa 
ja elintarviketeknologiaa, koskevaa käytännesääntöä. 185 torjunta-ainetta oU arvioitu, 
ja tämän perusteella vahvistettiin 3 274 torjunta-aineiden emnimäisjä^miin liittyvää 
rajoitusta. Tämän lisäksi oli arvioitu 760 eUntarvikeUsäainetta, 25 kontaminanttia ja 
54 eläinlääkettä. 
FAO:n ja WHO:n yhteistyössä GATT:n kanssa maaliskuussa 1991 järjestämä 
konferenssi, jossa käsiteltiin eUntamkkeiden standardeja, eUntarvikkeissa esiintyviä 
kemikaaleja ja kansainvälistä kauppaa, suunnitteli GATT.n saamien kokemusten 
perusteeUa Codex Alimentariuksen tulevaisuuden kehitystä ja uutta terveys- ja 
kasvinsuojelutoimia koskevaa sopimusta. 
Uudessa terveys- ja kasvinsuojelutoimia koskevassa sopimuksessa annetaan 
Codexissa hyväksytyUle standardeille, suosituksille, suuntavUvoille ja moitteettoman 
hygieniamenettelyn säännöille kansainvälinen vnteasema. 
Codex on alkanut tarkistaa perinpohjin toimintatapojaan ja menettelyjään voidakseen 
suorittaa sUle terveys- ja kasvmsuojelutoimista tehdyssä sopimuksessa annetut 
tehtävät. Tämä on johtanut useisun uudistuksiin standardien valmistelu- ja 
antamismenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi. Lisäksi useiden Codexin 
standardien sisältöä tarkasteUaan uusien WTO-sopimusten huomioon ottamiseksi. 
Codexin ja terveys- ja kasvinsuojelutoimista tehdyn sopimuksen välistä suhdetta on 
kuitenkin yhä selvennettävä ja hiottava. 
Yhteisö on päättänyt toimia rakentavasti näiden uusien lähestymistapojen 
suunnittelussa ja toteuttamisessa ja pyrkiä korkeatasoiseen terveyden ja kuluttajien 
64-
suojeluun. Lisäksi sen on varmistettava, että siUä on käytössään tätä varten 
tarvittavat voimavarat. 
2.3 Kehityksen seuraukset yhteiselle 
Tämä kehitys vaikuttaa monin tavoin yhteisön toimintaan eUntarvikealalla. 
1. Yhteisön edellytetään yhä enemmän määrin tarjoavan tieteeUisiä perusteita 
kansainvälisen tason toimenpiteiUeen. Myös edeUä esitettyjä esityksiä 
tiedekomiteoiden kuulemisesta etukäteen oUsi pidettävä ehdotuksina, joita 
yhteisöltä edellytetään kansainväliseUi tasoUa. 
2. Koska yhteisön on pystyttävä perustelemaan toimenpiteet, jotka 
poikkeavat asiaankuuluvista kansainvälisistä standardeista, on tärkeää ottaa 
huomioon kansainvälinen ulottuvuus yhteisön tieteeUisessä arviointityössä. 
Yhteisön tiedekomiteoiden jäsenten on pystyttävä tekemään yhteistyötä 
muiden kollegoidensa kanssa erityisesti JECFA:n (Joint Expert Committee 
on Food Additives) ja JMPR:n (Joint Meeting on Pesticide Residues) 
kaltaisten tieteellisistä asiantuntijoista koostuvien kansainvälisten 
komiteoiden kanssa, jotka valmistelevat Codexin standardien valmistelun 
tieteeUisenä perustana olevien vaarojen tieteelUstä arviointia. Erityisiä 
vaaroja koskevat kansainväliset arvioinnit olisi aina otettava 
mahdollisuuksien mukaan huomioon vaarantamatta kuitenkaan yhteisön 
suojelun tasoa. 
3. Uusi tilanne asettaa yhteisölle haasteita mutta tarjoaa myös mahdollisuuden 
varmistua siitä, Qtiä sen tärkeimpien kauppakumppaneiden toteuttamat 
toimenpiteet ovat yhdenmukaisia myös niiden kansainvälisten velvoitteiden 
kanssa. Hyödyntääkseen tätä mahdolMsuutta parhaiten yhteisön on oltava 
valmis ottamaan käyttöön voimavarat, joita tarvitaan sen 
kauppakumppaneiden valmistelemien toimenpiteiden tarkasteluun. Tämä 
voidaan saavuttaa ainoastaan komission, jäsenvaltioiden ja suoraan asiaan 
Uittyvien tahojen, erityisesti yhteisön tuottajien ja teolUsuuden välisen tiiviin 
kumppanuuden avulla. 
4. Yhteisön on pystyttävä täyttämään tehtävänsä myös Codex 
Alimentariuksessa ja muilla tahoilla käytävissä neuvotteluissa, jotka 
johtavat kansainvälisten standardien antamiseen ja hyväksymiseen. 
Yhteisön täysimääräinen osalUstuminen on olennaista, jotta yhteisön etu 
voidaan ottaa huomioon valmisteltaessa kansainvälisiä standardeja, joita 
käytetään viitteinä yhteisön oman lainsäädännön laUlisuuden arvioinnissa. 
Nykytilanne, jossa yhteisö on WTO-sopimusten täysimääräinen jäsen mutta 
osallistuu ainoastaan tarkkaUijana Codexissa toteutettuun kansainväUsten 
standardien laadintaan, muodostaa perusteettoman poikkeuksen. Poikkeus 
on mahdolUsirnman pian korjattava liittämällä yhteisö Codex 
Alimentariuksen täysjäseneksi. Tätä koskeva ehdotus on esitetty 
neuvostolle, joka on antanut komissiolle neuvotteluvaltuudet, ja 
neuvottelut on aloitettu Codexin sihteeristön kanssa. 
Ottaen huomioon yhteisön toimivaUan kasvinsuojelualaUa ja kansainvälisen 
kasvinsuojeluyleissopimuksen (IPPC) tavoitteet, yhteisö osaUistuu 
»65» 
yleissopimuksen tarkistusneuvotteluihin ja aikoo niiden jälkeen liittyä 
siihen. 
Tämä johtaa luonnollisesti siihen, että yhteisö osaUistuu laajemmin 
olemassa olevien vaarojen arviointia koskevaan kansainväliseen 
tieteelliseen toimintaan. Jo tieteellistä yhteistyötä koskeva direktiivi 
93/5/ETY tarjosi yhteisön elimille perustan kansainväliseen tieteeUiseen 
yhteistyöhön osallistumiseksi. Ehdotuksessa viidenneksi puiteohjelmaksi 
ennakoidaan tällaisen osallistumisen Usääntymistä. 
3. KAHDENVÄLISET SUHTEET 
Myös maailmanlaajuinen kehitys tarjoaa yleisen kehyksen, jonka mukaisesti 
yksittäiset valtiot voivat allekirjoittaa omia kahdenvälisiä vastaavuussopimuksiaan. 
Terveys- ja kasvinsuojelutoimista tehdyn sopimuksen 4 artiklassa rohkaistaan 
kahdenvälisten vastaavuussopimusten kehittämistä. Lisäksi elintarvikkeiden tuonti- ja 
vientitodistuksia ja tarkastusjärjestelmiä käsittelevä Codex Alimentarius -komitea 
valmistelee parhaillaan suuntavuvoja kahdenväUsten sopimusten kehittämisen 
edistämiseksi. Tällaisten sopimusten avulla on mahdollista arvioida käytännössä niitä 
aloja, joiUa viraUisten tarkastus- ja todistusjärjestelmien sääntöjen ja vakuuksien 
katsotaan vastaavan toisiaan eU joilla niiden katsotaan tarjoavan samantasoinen 
suojelu, vaikka ne voivat oUa erilaisia. Vastaavuuden tunnustaminen helpottaa 
kaupankäyntiä, siUä se yksinkertaistaa allekirjoittajamaiden välisiä kaupan ehtoja. 
Tällaiset sopimukset ovat erityisen tarpeellisia siUoin, kun lainsäädäntöjärjestelmät 
perustuvat ehkäisytoimenpiteiden, esimerkiksi HACCP-periaatteisiin perustuvien 
toimenpiteiden toteuttamiseen tuotannossa tai jalostuksessa. Todiste järjestelmän 
soveltamisesta saadaan ainoastaan tekemällä tarkastuksia itse yhtiöissä eikä 
pelkästään tarkastamalla lopputuote. 
Näiden sopimusten avuUa voidaan myös kuluttajansuojaa heikentämättä haUinnoida 
tehokkaammin yleistep. viraUisten tarkastusten voimavaroja jättämäUä seUaiset 
tarkastukset tekemättä, jotka viejämaa on jo asianmukaisesti toteuttanut. NUUä 
voidaan myös helpottaa eri maiden vähstä teknistä yhteistyötä tieteeUisen 
tutkimuksen alalla sekä eUntarvikesäännösten valmistelua, tarkastuksia ja 
todistamista. 
Tässä yhteydessä olisi muistettava, että neuvosto teki 21. syyskuuta 1992 päätöksen, 
joka antoi komissiolle valtuudet neuvoteUa yhteisön ja eräiden kolmansien maiden 
välisistä vastavuoroista tunnustamista koskevista sopimuksista yhdenmukaisuuden 
arviointia varten. Komissio on aloittanut muiden neuvoston valtuutuksien perusteeUa 
neuvotteluja kahdenväUsistä eläinlääkintä- ja kasvinsuojelualan 
vastaavuussopimuksista. Neuvosto on hyväksynyt ja aUekirjoittanut sopimuksen 
Uuden Seelannin kanssa. Ehdotus TSekin tasavaUan kanssa tehtäväksi sopimukseksi 
on saatettu päätökseen ja toimitettu neuvostoUe. Neuvottelut jatkuvat muiden 
kauppakumppanien kanssa, joihin kuuluvat AustraUa, Kanada, YhdysvaUat, Etelä-
Amerikan maista erityisesti Argentiina, ChUe ja Uruguay sekä Keski- ja Itä-Euroopan 
assosioituneet maat. 
66-
Vastaavuussopimusten kehittämisen helpottamiseksi eläinlääkintä- ja 
kasvinsuojelualojen ulkopuoleUa nykyisiä viraUista valvontaa koskevia määräyksiä 
olisi täydennettävä toimenpiteUlä, joiden tavoitteena on: 
- varmistaa, että tuonti- ja vientituotteiden tarkastuksissa noudatetaan kansainvälisiä 
sääntöjä erityisesti ottamalla huomioon edeUä ehdotettu suhteuttaminen vaaroihin 
ja ottamalla vastaavuuden tunnustavat sopimukset huomioon, 
- saUia, että direktiivissä 93/99/ETY tarkoitettu jäsenvaltioiden viraUisen 
elintarvikkeiden tarkastusjärjestelmien vastaavuutta ja tehokkuutta arvioivien ja 
tarkastavien yhteisön viranomaisten erityisryhmä toimii Usäksi yhteistyössä 
jäsenvaltioiden kanssa arvioitaessa ja tarkastettaessa kolmansien maiden virallisia 
tarkastusjärjestelmiä, neuvoteltaessa vastaavuuden tunnustavasta sopimuksesta ja 
hallinnoitaessa sitä. 
Lisäksi yhteisö pitää yllä tärkeimpien kauppakumppaniensa kanssa useita kahdenvälisiä 
yhteyksiä elintarvikealan sääntelyasioista. Näihin kuuluu yhteisön ja Yhdysvaltojen välinen 
vuoropuheluja yhteistyö sääntelyasioissa. 
67-

ISSN 1024-4492 
KOM(97) 176 lopullinen 
ASIAKIRJAT 
FI 03 06 01 10 
Luettelonumero : CB-C0-97-196-FI-C 
ISBN 92-78-19514-6 
Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto 
L-2985 Luxemburg