FI Euroopan unionin virallinen lehti C 137/2

EUROOPAN KESKUSPANKIN LAUSUNTO,

annettu 19 päivänä marraskuuta 2014,

ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi EU:n luottolaitosten häiriönsietokykyä parantavista rakennetoimenpiteistä

(CON/2014/83)

(2015/C 137/02)

Johdanto ja oikeusperusta

Euroopan keskuspankki (EKP) vastaanotti 14 päivänä maaliskuuta 2014 Euroopan parlamentilta pyynnön antaa lausunto ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi EU:n luottolaitosten häiriönsietokykyä parantavista rakennetoimenpiteistä (1) (jäljempänä ’ehdotettu asetus’). EKP vastaanotti 27 päivänä maaliskuuta 2014 Euroopan unionin neuvostolta pyynnön antaa lausunto ehdotetusta asetuksesta.

EKP:n toimivalta antaa lausuntoja perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 127 artiklan 4 kohtaan ja 282 artiklan 5 kohtaan, sillä ehdotetussa asetuksessa on säännöksiä, jotka vaikuttavat Euroopan keskuspankkijärjestelmän rooliin myötävaikuttaa rahoitusjärjestelmän vakauteen liittyvän politiikan moitteettomaan harjoittamiseen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 127 artiklan 5 kohdan mukaisesti. Tämän lausunnon on antanut EKP:n neuvosto Euroopan keskuspankin työjärjestyksen 17.5 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaisesti.

Yleiset huomautukset

EKP panee tyytyväisenä merkille, että kyseisestä asiasta on annettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi EU:n luottolaitosten häiriönsietokykyä parantavista rakennetoimenpiteistä. Tätä toimenpidettä sovelletaan suoraan kaikissa 28 jäsenvaltiossa (2) ja sen avulla pyritään varmistamaan yhdenmukainen unionin kehys, jonka puitteissa käsitellään sellaisten pankkien asioita, jotka ovat liian suuria, jotta niiden voisi antaa kaatua, ja joilla on liikaa keskinäisiä kytköksiä, jotta niiden voisi antaa kaatua. Ehdotetulla asetuksella pyritään vähentämään mahdollista sirpaloitumista, jota erilaisista kansallisista rakenteellisista pankkialan säännöksistä voi syntyä ja joka voi aiheuttaa epäjohdonmukaisuuksia, sääntelyn katvealueita ja tasapuolisten toimintaedellytysten puutetta sisämarkkinoilla (3).

Ehdotetussa asetuksessa määritetään myös EKP:n yksinomaiseen toimivaltaan neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 mukaisesti kuuluvien tiettyjen tehtävien yksityiskohdat (4). Epäyhtenäinen kansallinen lainsäädäntö rajoittaisi yhteisen valvontamekanismin (YVM) tehokkuutta, mikä monimutkaistaisi valvontaa ja lisäisi valvontakustannuksia (5). Tästä syystä yhdenmukaistaminen on tarpeen unionin tasolla.

Erityiset huomautukset

1. Ehdotettujen sääntöjen soveltamisala

1.1 Ehdotettua asetusta sovelletaan maailmanlaajuisiin järjestelmän kannalta merkittäviksi laitoksiksi määriteltyihin luottolaitoksiin (6) sekä muihin luottolaitoksiin, joiden taseet ja kaupankäyntitoimet ovat tiettyjen kynnysarvojen mukaisia kolmena peräkkäisenä vuonna (7). EKP ymmärtää, että näin pyritään asetetun tavoitteen mukaisesti keskittymään nimenomaan joihinkin suurimpiin ja monitahoisimpiin luottolaitoksiin ja konserneihin, jotka ovat muista säädöksistä huolimatta yhä liian suuria kaatumaan ja liian suuria pelastettaviksi tai joiden hallinnointi, valvonta ja kriisinratkaisu ovat yhä liian mutkikkaita toteuttaa (8).

1.2 Luottolaitosten keskittymissä (esim. fuusio), joista syntyisi välittömästi ehdotetun asetuksen soveltamisalaan kuuluva yksi luottolaitos, toimivaltaisen viranomaisen olisi otettava huomioon keskittymän muodostaneiden luottolaitosten yhteenlasketut luvut keskittymää edeltäneiden kahden vuoden ajalta arvioidessaan uuden yksikön kynnysarvojen saavuttamista (9). Mainittujen tapausten lisäksi kansallisten toimivaltaisten viranomaisten pitäisi tarkistaa säännöllisin väliajoin ja vähintään vuosittain, täyttyvätkö kynnysarvojen mukaiset perusteet (10). Komission pitäisi lisäksi arvioida kynnysarvoja koskevien perusteiden asianmukaisuus ehdotetun asetuksen tarkastelunsa yhteydessä varmistaakseen muun muassa sen, kuuluvatko kaikki olennaiset luottolaitokset soveltamisalaan (11). Jos on näyttää siltä, että kaupankäyntitoimintojen määritelmä ei kata kaikkia luottolaitosten kaupankäyntivaroja riittävän hyvin, komissiota pitäisi 34 artiklassa tarkoitettua kertomusta laatiessaan vaatia erityisesti arvioimaan, pitäisikö kaikki käypään arvoon mitatut rahoitusvarat ja velat tai vastaavat ei-IFSR-pankkien (International Financial Report Standards) taseen erät sisällyttää kaupankäyntitoimintojen laskentaan ehdotetun asetuksen mukaisesti. Päivitetty vaikutustenarviointi saattaa tästä syystä olla hyödyllinen.

2. Kielletyt kaupankäyntitoiminnot, erityisesti omaan lukuun tapahtuva kaupankäynti

2.1 Yleisesti ottaen EKP kannattaa sitä, että ehdotetussa asetuksessa kielletään tiettyjen luottolaitosten suorittama omaan lukuun tapahtuva kaupankäynti, kuten 5 artiklassa on kapeasti määritelty. Kiellettyjä olisivat ainoastaan kaupankäyntiyksiköiden, muiden yksiköiden ja osastojen ja yksittäisten kaupankäyntiä hoitavien henkilöiden toimet, joiden nimenomaisena tarkoituksena on ottaa positioita voiton tuottamiseksi omaan lukuun ilman kytköstä asiakkaan toimintaan tai yhteisön suojaamiseen riskiltä (12). Ottaen huomioon, että finanssikriisin jälkimainingeissa pankit ovat merkittävästi vähentäneet tai kokonaan lakkauttaneet nimenomaisesti omaan lukuun kauppaa käyviä kaupankäyntiyksiköitä, muita yksiköitä ja osastoja EKP ymmärtää, että ehdotettu asetus on tulevaisuuteen suuntautunut ehkäisevä toimenpide, jolla pyritään estämään pankkeja ryhtymästä uudelleen tällaiseen toimintaan. Tästä syystä omaan lukuun tapahtuvan kaupankäynnin kieltämisen täytäntöönpanokustannusten pitäisi olla vähäiset (13). Ennen finanssikriisiä ja sen aikana sattuneet tapahtumat osoittavat, että omaan lukuun tapahtuva kaupankäynti on suuririskistä toimintaa. Sen yhteydessä voi syntyä järjestelmäriski laajojen avointen positioiden ja rahoituslaitosten keskinäisen riippuvuuden vuoksi. Omaan lukuun tapahtuvaa kaupankäyntiä on helpompi lisätä lyhyellä aikavälillä kuin muuta toimintaa, esim. lainatoimintaa, joka on enemmän kytköksissä asiakkaisiin. Kun omaan lukuun tapahtuvaa kaupankäyntiä harjoitetaan pankkikonserneissa, jotka hyötyvät pankkien turvaverkon implisiittisestä takuusta (kriisinratkaisurahastot, talletussuojarahastot tai lopulta veronmaksajat), tämä saattaa houkutella pankkeja lisäämään suuririskistä toimintaa turvaverkon kustannuksella. Lisäksi EKP ymmärtää, että omaan lukuun tapahtuva kaupankäynti ei liity eikä vastaa pankkien asiakkaiden vaatimuksiin. Omaan lukuun tapahtuvaa kaupankäyntiä harjoittavassa pankkikonsernissa saattaakin syntyä eturistiriitoja omaan lukuun tapahtuvan kaupankäynnin ja asiakkaiden palvelujen välillä. Kun omaan lukuun tapahtuva kaupankäynti kielletään kokonaan pelkän rajoittamisen sijaan, ehdotetulla asetuksella varmistetaan, että pankit eivät suoraan altistu tällaiselle liiketoiminnalle tai niiden mainetta uhkaavalle riskille. Samasta syystä EKP suhtautuu myönteisesti siihen, että ehdotetussa asetuksessa kielletään keskeisiä luottolaitoksia omistamasta riskirahastoja tai tekemästä sijoituksia niihin (14). Tämä rajoittaisi omaan lukuun tapahtuvaa kaupankäyntiä koskevan kiellon kiertämisriskiä ja auttaisi lieventämään pankkien ja varjopankkijärjestelmän välisiä heijastusvaikutuksia.

2.2 On laadittava asianmukaisia määritelmiä, jotta omaan lukuun tapahtuva kaupankäynti voitaisiin erottaa muista kaupankäyntitoiminnoista, erityisesti markkinatakaustoiminnoista (15). EKP myöntää, että omaan lukuun tapahtuvan kaupankäynnin erottaminen markkinatakauksesta on vaikeaa sekä teoriassa että käytännössä (16). EKP tukee yleisesti ottaen ehdotetussa asetuksessa esitettyä omaan lukuun tapahtuvan kaupankäynnin määritelmää (17), mutta ehdottaa muutamia muutoksia, joiden tarkoituksena on selventää kiellettyjä toimintoja (18). EKP ehdottaa erityisesti sen selventämistä, että sellaiset omaan lukuun tapahtuvaan kaupankäyntiin liittyvät tapahtumat tullaan kieltämään, jotka on suoritettu markkinoiden arvostuksen reaktiona ja tämän hyödyntämiseksi sekä voitontuottotarkoituksessa riippumatta siitä, toteutuuko tuotto todellisuudessa lyhyellä tai pitkällä aikavälillä. Luottolaitokset harjoittaisivat omaan lukuun tapahtuvaa kaupankäyntiä – toisin kuin markkinatakaustoiminnoissa – käyttämällä hyväksi todellisten varojen arvoja koskevia tietoja tarkoituksenaan tuoton saaminen markkina-arvon variaatioiden perusteella, ilman että tämä liittyy asiakkaiden toimeksiantoihin.

2.3 Tähän liittyen komission ehdotukseen sisältyy joitakin poikkeuksia: a) vaikka komissio pitää omaan lukuun tapahtuvaa kaupankäyntiä suuririskisenä toimintana, se olisi sallittua valtion joukkovelkakirjalainojen yhteydessä, ja b) ne luottolaitokset, jotka eivät kuulu ehdotetun asetuksen soveltamisalaan, voisivat edelleen ryhtyä suuririskisiin toimiin, jotka saattaisivat kasvaa suuriksi kokonaistasolla. Nämä poikkeukset osoittavat, että säädöksen ulkopuolelle jäävien kaupankäyntitoimien luonnetta pitäisi arvioida tarkemmin ehdotetun asetuksen tulevan tarkastuksen yhteydessä, jotta voitaisiin määrittää sellaisen mahdollisen uhan laajuus, jonka nämä kaupankäyntitoimet saattavat aiheuttaa luottolaitoksille tai koko rahoitusjärjestelmälle (19).

3. Päätös siitä, pyydetäänkö kaupankäyntitoimien eriyttämistä, erityisesti markkinatakaustoimintojen käsittely

3.1 Yleisesti ottaen EKP kannattaa kaupankäyntitoimien kokoa, monitahoisuutta, velkaantuneisuutta ja keskinäisiä kytköksiä koskevien parametrien käyttämistä ehdotetun asetuksen mukaisesti toteutetussa valvonta-arvioinnissa (20). Nämä parametrit eivät kuitenkaan anna valvojalle mahdollisuutta toteuttaa yksittäisten kaupankäyntitoimien syvällistä arviointia. Tästä syystä EKP katsoo, että kyseisten kriteerien ei pitäisi olla ainoa peruste toimintojen eriyttämispäätökseen johtavan menettelyn aloittamiselle. Konsolidointiryhmän valvojan olisi harkintansa mukaan täydennettävä kyseisten parametrien arviointia. Ehdotetussa asetuksessa on jonkin verran harkintavaltaa eriyttämisprosessin eri vaiheiden valvojia varten. Ehdotetussa asetuksessa toimivaltaisen viranomaisen päätös aloittaa menettely, joka johtaa tiettyjen kaupankäyntitoimien eriyttämiseen, riippuu siitä, onko toimivaltainen viranomainen todennut, että kyseessä on perusluottolaitoksen rahoitusvakautta tai unionin koko rahoitusjärjestelmää uhkaava asia, ottaen huomioon ehdotetun asetuksen tavoitteet (21). Jos toimivaltainen viranomainen tulee kaupankäyntitoimien arvioinnin seurauksena siihen tulokseen, että toimet ovat kyseisten parametrien mukaisia suhteellisen koon, velkaantuneisuuden, monitahoisuuden, kannattavuuden, liittyvän markkinariskin ja keskinäisten kytkösten suhteen, sen olisi vaadittava näiden toimien eriyttämistä perusluottolaitoksesta (22). Lopullisessa analyysissa tämä päätös riippuu myös toimivaltaisen viranomaisen tekemästä rahoitusvakauden arviointia koskevasta toisesta arvioinnista. Myös sen jälkeen, kun perusluottolaitokselle on ilmoitettu toimivaltaisen viranomaisen johtopäätöksistä, sillä on mahdollisuus osoittaa toimivaltaisen viranomaisen hyväksymällä tavalla, että kyseiset kaupankäyntitoimet eivät uhkaa perusluottolaitoksen rahoitusvakautta tai unionin koko rahoitusjärjestelmää, ottaen huomioon ehdotetun asetuksen tavoitteet (23).

3.2 EKP kannattaa ehdotetussa asetuksessa esitettyä lähestymistapaa kaupankäyntitoimien eriyttämisestä. Sen avulla vältetään pitkien ja kalliiden menettelyjen käynnistäminen tapauksissa, joissa kokoa ja monitahoisuutta koskevat kynnysarvot täyttyvät, mutta luottolaitoksen tai koko unionin rahoitusvakautta uhkaavia todellisia riskejä on huomattavasti vähennetty sääntelyvaatimusten ja valvontatoimien myötä. Luottolaitos voisi lisäksi saavuttaa edellä mainitut kynnysarvot osallistumalla tiettyihin kaupankäyntitoimiin, jotka parantavat rahoitusvakautta. Tällaisia toimia ovat esim. markkinatakaustoiminnot, jotka ovat olennaisen tärkeitä talouden rahoituksen kannalta tai toiminnot, joiden tavoitteena on likviditeettipuskurien luominen muiden vakavaraisuusvaatimusten täyttymisen varmistamiseksi. Tästä syystä valvojat tarvitsevat asetetut kynnysarvot ylittävää joustoa, jotta ne voisivat arviossaan ottaa huomioon säädösten laaja vuorovaikutus ja koko rahoitusjärjestelmälle aiheutuvat seuraukset. Tässä arvioinnissa pitäisi myös ottaa huomioon yksittäisten jäsenvaltioiden tai jäsenvaltioryhmien rahoitusvakaus unionissa, sillä valvojan arviolla saattaa olla merkittävä vaikutus kyseiseen jäsenvaltioon tai jäsenvaltioiden ryhmään. Olisi hyödyllistä täydentää näitä kannatettavia säännöksiä selventämällä arviota, jossa tarkastellaan sitä, uhkaavatko perusluottolaitoksen kaupankäyntitoimet rahoitusvakautta ja vaativatko ne näin ollen eriyttämistä muusta toiminnasta (24). Ehdotetussa asetuksessa esitetty vaatimus päätöksentekoprosessien avoimuudesta (25) on keskeinen seikka varmistettaessa, että päätökset olla eriyttämättä tiettyjä kaupankäyntitoimia ovat asianmukaisia ja perusteltuja. Tästä syystä valvontapäätös on tehtävä useampien perusteiden perusteella kuin ehdotetussa asetuksessa on esitetty. Sellaisen yhdenmukaisen kehyksen laatiminen, jonka avulla olisi helpompi tehdä oivaltavampi valvontapäätös kuin tämänhetkisen ehdotuksen pohjalta on mahdollista, ohjaisi toimivaltaista viranomaista harkintavallan käytössä ja auttaisi valvojia havaitsemaan toimintojen eriyttämistarpeen. Tämä voi myös tarjota luottolaitoksille kannustimen parantaa hallinnointiaan, kuten sisäisiä järjestelmiään ja menettelyjään, jotta ne välttäisivät compliance-riskejä ja vähentäisivät mahdollisten tulevien eriyttämisvaatimusten kustannuksia. Tätä tarkoitusta varten parametrejä voitaisiin täydentää seuraavilla laadullisilla lisätiedoilla: a) suunnitelma kaupankäyntitoimista, mukaan lukien menetelmät, joiden avulla arvioidaan tarvetta vahvistaa varastoja asiakkaan oletetun pyynnön mukaisesti, b) ehdotetun asetuksen täytäntöönpanoon tarkoitettu noudattamiskehys ja c) kaupankäyntiä hoitavien henkilöiden korvausjärjestelmä. Parametrejä voitaisiin täydentää myös kvantitatiivisilla lisätiedoilla, joita voivat olla esim. varaston kiertonopeus, value-at-risk-poikkeamat, 1. päivän tuotto ja tappio, kaupankäyntiyksikön rajoitukset ja kaupankäyntitoimien maantieteellinen hajaantuneisuus (26). Tämän ansiosta prosessin toteuttaminen olisi valvojien kannalta helpompaa. Luottolaitosten olisi tarjottava ehdotetun asetuksen yleistavoitteen mukaisesti kaikki parametrien laskentaan vaaditut tiedot, joita valvoja käyttää kaupankäyntitoimia arvioidessaan (27).

3.3 EKP katsoo, että on tärkeää suojella pankkien markkinatakaustoimintoja riittävällä tavalla, jotta voidaan ylläpitää tai lisätä varojen likviditeettiä ja markkinalikviditeettiä, kohtuullista hintavolatiliteettia sekä lisätä arvopaperimarkkinoiden sokkiensietokykyä. Tämä on olennaisen tärkeää rahoitusvakauden, rahapolitiikan toteuttamisen ja kitkattoman välittymisen sekä talouden rahoittamisen kannalta. Tästä syystä kaikessa sääntelyssä olisi vältettävä markkinatakaustoimintojen kielteisiä seurauksia, jotka eivät ole perusteltuja merkittävien riskien perusteella. Suorittaessaan markkinatakaustoimintojen perusteellisen tarkastuksen ehdotetun asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti valvojien olisi kiinnitettävä huomiota siihen, miten nämä toiminnot mahdollisesti vaikuttavat rahoitusvakauteen. Perusluottolaitoksessa jatkossa harjoitettavien markkinatakaustoimintojen pitäisi luonnollisesti olla yhdenmukaisia ehdotetun asetuksen tavoitteiden kanssa. Kyseisten toimien ei pidä johtaa sellaisen pankin luomiseen, joka on liian suuri, jotta sen voisi antaa kaatua, tai jolla on liikaa keskinäisiä kytköksiä. Pankilla ei pidä myöskään olla markkinatakaustoiminnaksi naamioitua omaan lukuun tapahtuvaa kaupankäyntiä, joka voisi uhata rahoitusvakautta. Tästä syystä olisi hyödyllistä selventää, että toimivaltainen viranomainen voi myöntää perusluottolaitokselle luvan toteuttaa sellaisia markkinatakaustoimintoja, jotka eivät uhkaa laitoksen rahoitusvakautta tai unionin koko rahoitusjärjestelmää tai sen osaa (28). Edellä esitetyn perusteella EKP ehdottaa myös joitakin muutoksia, jotta voitaisiin varmistaa toimivaltaisen viranomaisen päätelmien tehokas soveltaminen niiden kaupankäyntitoimien osalta, jotka kaupankäyntiyhteisössä pitäisi suorittaa (29). EKP suosittelee määrittämään markkinatakauksen tarkemmin (30) lisäämällä markkinatakauksen ehdotettuun määritelmään sanat ”tai kohtuullisesti ennakoimalla asiakkaan lukuun tapahtuvaa toimintaa”, jotta se olisi omaan lukuun tapahtuvan kaupankäynnin määritelmän mukainen. Lisäksi EKP suosittelee markkinatakauksen määritelmän yhdenmukaistamista unionin koko lainsäädännössä lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 236/2012 (31) sekä rahoitusvälineiden markkinoista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/65/EU (32) mukaisesti. Ehdotetun asetuksen haittapuolena mainittakoon termin ”olennaiset markkinariskit” määritelmän puuttuminen. EKP ehdottaa, että termi ”markkinatakaus” muutetaan asetuksen (EU) N:o 236/2012 mukaiseksi.

3.4 Luottolaitokset omaksuvat toimintansa seurauksena luottolaitokseen tai sen asiakkaille aiheutuvaan riskiin perustuvat riskienhallintasäännöt. Asianmukainen riskienhallinta parantaa luottolaitoksen vakavaraisuutta ja rahoitusjärjestelmän vakautta. Tähän liittyen ehdotetussa asetuksessa rajoitetaan perusluottolaitoksen riskienhallinnan velvoitteet tiettyihin johdannaisinstrumentteihin, jotka soveltuvat keskusvastapuoliselvitykseen. EKP suosittelee tästä syystä, että komissio ottaa – käyttäessään ehdotetun asetuksen 11 artiklan 3 kohdassa myönnettyä valtaa antaa delegoituja säädöksiä – huomioon pankkien riskinhallintakäytäntöjen erityisluonteen ja asianmukaisuuden.

3.5 Olisi pantava merkille myös, ettei toimintojen eriyttäminen itsessään poista niiden pankkien ongelmaa, jotka ovat liian suuria kaatumaan. Mikäli jo aiemmin eriytetty kaupankäyntiyhteisö epäonnistuu, sillä saattaa edelleen olla järjestelmävaikutuksia ja samalla merkittäviä seurauksia pääomamarkkinoihin. Kun tämä otetaan huomioon, tietyt pankit saattavat päättää, että erillinen kaupankäyntiyhteisö ei ole riittävän laaja ollakseen taloudellisesti kannattava. Tämän päätöksen johdosta ne saattavat luopua kaikista kaupankäyntitoiminnoistaan, minkä seurauksena kyseiset kaupankäyntitoiminnot mahdollisesti keskittyvät suurempiin pankkeihin, jolloin ne kasvavat entisestään. Tavoitteena oli vähentää niihin pankkeihin liittyvää ongelmaa, jotka ovat liian suuria, jotta niiden voisi antaa kaatua. Tulos ei siis ole tavoitteen mukainen. Vaihtoehtoisesti kyseiset kaupankäyntitoiminnot voidaan siirtää varjopankkitoimintasektorille. Tällainen kehityskulku edellyttää tahattomien seurausten tiivistä valvontaa, ja jos seurauksista tulee merkittäviä, erityistoimenpiteet voivat olla oikeutettuja niiden käsittelemiseksi.

4. Poikkeuslauseke

Ehdotetun asetuksen 21 artiklassa säädetään, että komissio voi jäsenvaltion pyynnöstä myöntää poikkeuksen eriyttämisvaatimuksista luottolaitoksille, jotka kuuluvat sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltamisalaan, jonka vaikutus vastaa ehdotetun asetuksen säännösten vaikutusta.

Ehdotetun asetuksen johdannossa pannaan asianmukaisesti merkille, että epäyhtenäinen lainsäädäntö rajoittaisi yhtenäisen valvontamekanismin (YVM) tehokkuutta, koska EKP joutuisi soveltamaan valvonnassaan oleviin luottolaitoksiin erilaisia ja epäyhtenäisiä lainsäädäntöjä, mikä lisäisi valvonnan kustannuksia ja monimutkaisuutta (33). EKP on yhtä lailla huolissaan asiasta, ja näin ollen edellä mainitut seikat eivät puolla poikkeuksen sisällyttämistä säädökseen (34). Poikkeus on yhteensopimaton tasapuolisia toimintaedellytyksiä koskevan tavoitteen kanssa ja se saattaa muodostaa ennakkotapauksen lainsäädännön muiden alojen poikkeuslausekkeille. Tämä heikentäisi sisämarkkinoiden yhdentymistä ja jarruttaisi tavoitteita, jotka ehdotetulla asetuksella pyritään saavuttamaan (35). Lisäksi poikkeuslausekkeen laaja soveltamisala ei välttämättä ole yhdenmukainen asetuksen oikeudellisen muodon eikä ehdotetun asetuksen oikeusperustan – SEUT-sopimuksen 114 artikla – kanssa.

5. Toimivaltaisen viranomaisen ja asianomaisen kriisinratkaisuviranomaisen välinen yhteistyö

Ehdotetun asetuksen rakennetoimenpiteiden tarkoituksena on perustan luominen rahoituslaitosten kriisinratkaisua ja elvyttämistä varten. Tässä yhteydessä molemmat prosessit liittyvät luonnostaan toisiinsa. Ehdotetussa asetuksessa tarjotaan tämän mukaisesti yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten ja asiaan liittyvien kriisinratkaisuviranomaisten kesken toimivaltaisen viranomaisen suorittaman arvioinnin ja rakennetoimenpiteiden täytäntöönpanon eri vaiheissa (36). Sen toimivaltaisen viranomaisen, jolla on toimivaltuudet vaatia toimintojen eriyttämistä, on ilmoitettava toimivaltaisille kriisinratkaisuviranomaisille, ennen kuin se tekee päätöksen kaupankäyntitoimintojen eriyttämisestä. Arvioitaessa toimintojen eriyttämisen tarvetta on otettava huomioon myös käynnissä oleva tai aiemmin suoritettu purkamismahdollisuuksien arviointi. Lisäksi eriyttämistoimenpiteiden on oltava yhdenmukaisia vakavaraisuuden arviointiprosessin yhteydessä määrättyjen toimenpiteiden ja purkamismahdollisuuksien arvioinnin yhteydessä mahdollisesti määrättyjen toimenpiteiden kanssa.

Purkamismahdollisuuksien esteiden poistaminen on olennaisen tärkeää suunniteltaessa luottolaitokselle tai pankkikonsernille toimivaa kriisinratkaisua. Kuten EKP on edellä pannut merkille, vaikka valvojan kuuleminen riittää itse purkamismahdollisuuden arvioinnin yhteydessä, toimenpiteistä purkamismahdollisuuden esteiden poistamiseksi olisi päätettävä ja ne olisi toteutettava yhteistyössä valvojan kanssa (37). Kun ollaan hyväksymässä luottolaitoksen tai pankkikonsernin purkamismahdollisuuden lisäämistä koskevia asianmukaisia toimenpiteitä, kuten liiketoimintakäytäntöjen, -rakenteen tai -organisaation muutoksia, on otettava huomioon tällaisten toimenpiteiden vaikutus yksikön senhetkisen liiketoiminnan vakauteen. Tämä on olennainen näkökohta toimivaltaisen viranomaisen työssä. Pankkien purkamismahdollisuuksien lisääminen samalla, kun säilytetään koko talouselämän tärkeimmät rahoituspalvelut, on myös valvontaprosessin päätavoite, johon ehdotetun asetuksen toimenpiteillä tulisi pyrkiä. Tästä syystä toimivaltaisten viranomaisten ja kriisinratkaisuviranomaisten on tehtävä tiivistä yhteistyötä kummassakin prosessissa.

Ehdotetun asetuksen tavoitteisiin kuuluu konsernien hallitun kriisinratkaisun ja elvytyksen helpottaminen (38). Rakennetoimenpiteiden määräämiseen liittyvät tavoitteet eivät kuitenkaan ole samanlaisia kuin purkamismahdollisuuksien arvioinnin tavoitteet. Ehdotetussa asetuksessa säädettyjen rakennetoimenpiteiden laajuus eroaa tästä syystä niiden toimenpiteiden laajuudesta, joilla pyritään poistamaan purkamismahdollisuuksien esteitä äskettäin hyväksytyn unionin kriisinratkaisukehyksen mukaisesti (39). EKP:n käsitys on, että vaikka kriisinratkaisun suunnittelun yhteydessä suoritetuissa purkamismahdollisuuksien arvioinnissa ei olisi havaittu merkittäviä purkamismahdollisuuksien esteitä, toimivaltainen viranomainen voi kuitenkin tunnistaa ehdotetun asetuksen mukaisten rakennetoimenpiteiden tarpeen. Tämä helpottaisi monitahoisten laitosten kriisinratkaisua ja elvytystä (40). Tässä yhteydessä on selvennettävä, että vaikka toimivaltaisen viranomaisen olisi otettava huomioon kaikki käynnissä olevat tai aiemmin suoritetut purkamismahdollisuuksien arvioinnit, tällaisen arvioinnin päätelmien ei pidä millään tavoin vaikuttaa ehdotetussa asetuksessa säädettyjen toimivaltaisen viranomaisen toimivaltuuksien käyttöön, etenkään silloin, kun toimivaltainen viranomainen toteaa toimintojen eriytymisperusteiden täyttyneen (41).

6. Seuraamusvaltuudet

Vaikka ehdotettua asetusta sovelletaan suoraan kaikkialla unionissa, jotkin säännökset edellyttävät jäsenvaltioilta muita täytäntöönpanotoimia (42). Koska EKP:tä pidetään yksinomaisesti toimivaltaisena viranomaisena mm. asetuksen (EU) N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdassa sille annettujen tehtävien hoitamiseksi ja koska ehdotetussa asetuksessa määritetyt tehtävät vastaavat EKP:lle jo asetuksen (EU) N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan i alakohdassa sille annettuja tehtäviä, EKP:llä pitäisi olla myös asianmukaiset seuraamusvaltuudet asetuksen (EU) N:o 1024/2013 18 artiklassa säädetyn kehyksen mukaisesti. Tämä asia olisi tuotava selvemmin esille ehdotetun asetuksen johdannossa ja epäselvyyksien välttämiseksi 28 artiklassa (43). EKP:lle myönnettyihin valtuuksiin ei sisälly seuraamusten määrääminen luonnollisille henkilöille eikä ei-taloudellisten seuraamusten määrääminen. On myös tarpeen yhdenmukaistaa ehdotetussa asetuksessa esitetyt taloudelliset seuraamukset Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU mukaisesti (44). Lisäksi toimiluvan keskeyttäminen on ehdotetussa asetuksessa kaavailtu uusi toimenpide (45). EKP ehdottaa kyseisen seuraamuksen poistamista asetuksesta, jotta vältettäisiin oikeudellisia vaikeuksia.

Lopuksi mainittakoon, että ehdotetussa asetuksessa käytetään ilmaisua ”[vastuussa olevan henkilön] saamat voitot tai välttämät tappiot”. Käytännössä on hyvin vaikeaa osoittaa täsmällisesti, mitä näiden summien pitäisi olla. Asetuksen 28 artiklan 4 kohdan b alakohdassa ehdotetussa seuraamuksessa otetaan huomioon ”[vastuussa olevan henkilön] saamat voitot tai välttämät tappiot” ja todetaan, että niiden luovuttaminen olisi yksi mahdollisista seuraamuksista. Käsiteltävän asetuksen 29 artiklan 1 kohdan d alakohdassa saatujen voittojen tai vältettyjen tappioiden suuruus sisältyy olosuhteisiin, joita viranomaisten on tarkasteltava määrittäessään seuraamusten tyyppiä ja tasoa. EKP ehdottaa ilmaisun korvaamista kummassakin tapauksessa toimivaltaisen viranomaisen arviolla tuotoista ja tappioista, jotka on saatu tai vältetty rikkomisen seurauksena (46).

Tehty Frankfurt am Mainissa 19 päivänä marraskuuta 2014. EKP:n puheenjohtaja Mario DRAGHI

(1) COM(2014) 43 final.

(2) Ehdotettu asetus ei edellytä muuta täytäntöönpanoa kansallisella tasolla, lukuun ottamatta muutamia säännöksiä. Ks. tämän lausunnon 6 kohta, jossa kerrotaan seuraamuksista.

(3) Ks. COM(2014) 43 final, s. 5.

(4) Neuvoston asetus (EU) N:o 1024/2013, annettu 15 päivänä lokakuuta 2013, luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille (EUVL L 287, 29.10.2013, s. 63).

(5) Ks. ehdotetun asetuksen johdanto-osan 8 kappale.

(6) Oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU 131 artiklan mukaan (EUVL L 176, 27.6.2013, s. 338).

(7) Ehdotetun asetuksen 3 artiklan mukaan kynnysarvot ovat seuraavat: a) kokonaisvarat ovat kolmena peräkkäisenä vuonna vähintään 30 miljardia euroa ja b) kaupankäyntitoiminnot ovat vähintään 70 miljardia euroa tai 10 prosenttia sen kokonaisvaroista.

(8) Ks. ehdotetun asetuksen johdanto-osan 13 kappale.

(9) Ks. tämän lausunnon liitteessä olevat muutokset 7 ja 18.

(10) Ks. tämän lausunnon liitteessä oleva muutos 19.

(11) Ks. tämän lausunnon liitteessä oleva muutos 23.

(12) Ks. ehdotetun asetuksen 5 artiklan 4 kohta.

(13) Ks. komission vaikutustenarvioinnin liite A6 (osa 3/3), s. 58. Niistä harvoista pankeista, jotka toimittivat todisteita julkisessa kuulemisessa, yksikään ei ilmoittanut saaneensa merkittäviä tuloja omaan lukuun tapahtuvan kaupankäynnin yhteydessä.

(14) Ks. ehdotetun asetuksen 6 artikla.

(15) Ks. tämän lausunnon 3.3 kohta.

(16) Ks. komission vaikutustenarvioinnin 5.3.1.1 osa.

(17) Ks. ehdotetun asetuksen 5 artiklan 4 kohta.

(18) Ks. tämän lausunnon liitteessä oleva muutos 5.

(19) Ks. tämän lausunnon liitteessä oleva muutos 23.

(20) Ks. ehdotetun asetuksen 9 artikla.

(21) Ks. ehdotetun asetuksen 10 artiklan 1 kohta.

(22) Ehdotetun asetuksen johdanto-osan 23 kappaleen mukaan.

(23) Ks. ehdotetun asetuksen 10 artiklan 3 kohta ja johdanto-osan 23 kappale.

(24) Ks. tämän lausunnon liitteessä olevat muutokset 2 ja 10–15.

(25) Ks. ehdotetun asetuksen 10 artiklan 3 kohdan kolmas alakohta.

(26) Ks. tämän lausunnon liitteessä oleva muutos 8.

(27) Ks. tämän lausunnon liitteessä oleva muutos 9.

(28) Ks. tämän lausunnon liitteessä oleva muutos 12.

(29) Ks. tämän lausunnon liitteessä olevat muutokset 14 ja 15.

(30) Ks. tämän lausunnon liitteessä oleva muutos 6.

(31) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 236/2012, annettu 14. maaliskuuta 2012, lyhyeksimyynnistä ja tietyistä luottoriskinvaihtosopimuksiin liittyvistä kysymyksistä (EUVL L 86, 24.3.2012, s. 1).

(32) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/65/EU, annettu 15 päivänä toukokuuta 2014, rahoitusvälineiden markkinoista sekä direktiivin 2002/92/EY ja direktiivin 2011/61/EU muuttamisesta (EUVL L 173, 12.6.2014, s. 349).

(33) Ehdotetun asetuksen johdanto-osan 8 kappaleen mukaan.

(34) Ks. tämän lausunnon liitteessä olevat muutokset 1 ja 17.

(35) Ks. esimerkiksi ehdotetun asetuksen johdanto-osan 7 kappale ja 1 artikla.

(36) Ehdotetun asetuksen 19 artikla.

(37) Lausunnon CON/2013/76 2.5 kohta. Kaikki lausunnot julkaistaan EKP:n verkkosivustolla osoitteessa www.ecb.europa.eu

(38) Ehdotetun asetuksen 1 artiklan g kohta.

(39) Ks. erityisesti luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä sekä neuvoston direktiivin 82/891/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2001/24/EY, 2002/47/EY, 2004/25/EY, 2005/56/EY, 2007/36/EY, 2011/35/EU, 2012/30/EU ja 2013/36/EU ja asetusten (EU) N:o 1093/2010 ja (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 15 päivänä toukokuuta 2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/59/EU 17 ja 18 artikla (EUVL L 173, 12.6.2014, s. 190) ja yhdenmukaisten sääntöjen ja yhdenmukaisen menettelyn vahvistamisesta luottolaitosten ja tiettyjen sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisua varten yhteisen kriisinratkaisumekanismin ja yhteisen kriisinratkaisurahaston puitteissa sekä asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta 15 päivänä heinäkuuta 2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 806/2014 10 artikla (EUVL L 225, 30.7.2014, s. 1).

(40) Ks. myös komission vaikutustenarvioinnin 5.3.1.1 osa.

(41) Ks. tämän lausunnon liitteessä oleva muutos 16.

(42) Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä säädetään, että asetuksen joidenkin säännösten täytäntöönpano saattaa edellyttää joko jäsenvaltioiden tai itse unionin lainsäädäntövallan soveltamistoimenpiteiden hyväksymistä. Ks. asian C-367/09, SGS Belgium ja muut, 32–33 kohta, [2010] Kok., s. I-10761.

(43) Ks. tämän lausunnon liitteessä olevat muutokset 4 ja 21.

(44) Oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/36/EU (EUVL L 176, 27.6.2013, s. 338).

(45) Ks. ehdotetun asetuksen 28 artikla.

(46) Ks. tämän lausunnon liitteessä oleva muutos 22.