KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja KOMISSION TIEDONANTOON EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE tilannetietoisuuden parantamisesta vahvistamalla merivalvontaviranomaisten välistä yhteistyötä: EU:n yhteisen merialan tietojenvaihtoympäristön seuraavat vaiheet /* SWD/2014/0224 final */





KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja KOMISSION TIEDONANTOON EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE tilannetietoisuuden parantamisesta vahvistamalla merivalvontaviranomaisten välistä yhteistyötä: EU:n yhteisen merialan tietojenvaihtoympäristön seuraavat vaiheet Vastuuvapauslauseke: Tämä tiivistelmä edustaa ainoastaan sen laadintaan osallistuneiden komission yksiköiden kantaa. Se ei rajoita komission tulevien päätösten lopullista muotoa. 1. Ongelman määrittely Tämän vaikutusten arvioinnin tarkoituksena on tutkia, missä laajuudessa EU:lta tarvitaan lisätoimia EU:n yhteisen merialan tietojenvaihtoympäristön edelleenkehittämiseksi. Tämä tietojenvaihto on keskeistä seuraavien toimintojen kannalta: (1) merenkulun turvatoimet (etsintä- ja pelastustoiminta mukaan luettuna), meriturvallisuus ja alusten aiheuttama pilaantuminen, (2) kalastuksen valvonta, (3) meren pilaantumisen torjuntavalmiudet, meriympäristön suojelu, (4) tulli, (5) rajavalvonta, (6) yleinen lainvalvonta ja (7) maanpuolustus. Lisääntyvät EU:n merialaan liittyvät uhkat ja riskit lisäävät EU:n jäsenvaltioiden merivalvontaviranomaisten rasitusta EU:n ja sen kansalaisten turvallisuuden takaamisessa. Näille viranomaisille aiheutuvaa lisärasitusta ei tasapainoteta lisäresursseilla, mikä vuorostaan pakottaa niitä parantamaan resurssi- ja kustannustehokkuuttaan. Nykyinen tietojenvaihto merivalvontaviranomaisten välillä on puutteellista ja voi heikentää tehokkuutta, johtaa tiedonkeruun päällekkäisyyteen ja aiheuttaa tarpeettomia operatiivisia kustannuksia. Monissa tapauksissa tietoja ei vaihdeta, koska (1) merivalvontaviranomaiset eivät tiedä tiedon olevan saatavilla, (2) merivalvontaviranomaiset eivät tiedä, että niillä on hallussaan muille hyödyllisiä tietoja, tai (3) sen katsotaan olevan liian monimutkaista. Tietojenvaihtoa olisi kehitettävä edelleen nykyisten ratkaisujen ja kehitysten perusteella ja siinä olisi käytettävä yhteisiä standardeja, jotka mahdollistaisivat alakohtaisten järjestelmien ja koneella luettaviin tietoihin liittyvien palvelujen yhteensovittamisen. Tällä parannettaisiin edelleen viranomaisten mahdollisuuksia saada käyttöönsä kaikki operatiiviseen toimintaansa vaadittavat tiedot, minkä välillinen vaikutus olisi, että viranomaiset pystyisivät parantamaan suorituskykyään ja tehokkuuttaan operatiivisissa tehtävissä. Raakatietojen (kuten laivojen sijaintitietojen) vaihtamisen lisäksi tarkoituksena on kehittää tietopalveluja (kuten merta koskevaa tilannekuvaa, tiedustelutietoja, epäilyttävien alusten luetteloa, riskianalyysiä, poikkeusten havaitsemista, suuronnettomuuksia koskevia laajoja tietoja, reagointivalmiuksia ja yhteistyövälineitä) edelleen monialaisesti ja rajatylittävästi, mikä tukee kansallisia valvontaviranomaisia niiden päivittäisissä tehtävissä. Vaikka tietojenvaihdon saralla on saavutettu edistystä ja yhä useammat alat alkavat vaihtaa tietoja toistensa kanssa, kaikki merivalvontatoimiin osalliset alat eivät ole mahdollistaneet tällaisten tietopalvelujen vaihtamista muiden alojen ja toimintojen kanssa. Tietojenvaihto on edelleen puutteellista erityisesti siviili- ja sotilasviranomaisten välillä. Keskeisimmät syyt puutteisiin ovat seuraavat: Syy 1: merivalvontaan liittyvien alojen välistä tietojenvaihtoa koskevat todelliset tai mielletyt lainsäädännölliset rajoitteet ja sitä koskeva oikeudellinen epävarmuus. Syy 2: nykyisten ja tulevien järjestelmien yhteenliitettävyyden varmistavan IT-ympäristön puuttuminen. Syy 3: moitteettoman tietojenvaihdon kulttuurilliset ja hallinnolliset esteet, joita ei ole saatu poistettua. Asianosaisiin sidosryhmiin kuuluu noin 400 viranomaista, joiden toimintaan liittyy merivalvontatietoja. Ne ovat pääosin EU:n ja ETA:n jäsenvaltioiden viranomaisia, mutta joukkoon kuuluu myös EU:n virastoja (kuten EFCA, Frontex, EMSA ja EDA). Julkisen vallan toimia tarvitaan paremman yhteentoimivuuden takaamiseksi nykyisten järjestelmien välillä. Tähän vaaditaan yhteisiä standardeja sellaiselle koneellisesti tapahtuvan tietopalvelujen vaihtamiselle, jolla voidaan vastata uusiin haasteisiin ja ratkaista tunnistetut ongelmat. Toimimatta jättämisen seurauksena olisi se, ettei lisääntyviä uhkia ja riskejä käsiteltäisi mahdollisimman tehokkaasti, ettei mahdollisia ristiriitoja EU:n keskeisten poliittisten tavoitteiden välillä saataisi poistettua ja että tiedonkeruun päällekkäisyydet jatkuisivat. 2. Toissijaisuuden analyysi Vaikutusten arvioinnin parhaaksi katsotut vaihtoehdot ovat ei-sitovia vaihtoehtoja (tiedonanto ja ohjeasiakirja), joiden osalta ei vaadita oikeusperustan määrittelemistä. Sidosryhmien kuulemisissa ja muiden tapahtumien yhteydessä EU:n toimien luoma lisäarvo on jo tunnustettu laajasti. Kansalliset viranomaiset pitävät tämän hankkeen edistämistä erittäin tärkeänä. Lisäksi EU:n tasolla säädetään jo kansainvälisen tietojenvaihdon säännöistä ja ehdoista etenkin saman alan viranomaisten osalta. Merivalvontatoimissa on osallisena myös useita EU:n virastoja. Toissijaisuusperiaate on myös hyvin olennainen tässä yhteydessä. Vaikka kohdennetut EU:n toimet ovat tarpeen nykyisten järjestelmien yhteentoimivuuden varmistamiseksi, tulevien yhteisten tietojenvaihtoympäristöjen operatiivinen täytäntöönpano on hajautettava. EU:n olisi tämän vuoksi toimittava pääasiassa edistäjänä ja keskityttävä kansainvälisiin näkökohtiin puuttumatta kansallisiin organisatorisiin kysymyksiin. 3. Tavoitteet Tämän poliittisen aloitteen yleinen tavoite on varmistaa, että yhden mereen liittyvän alan keräämiä tietoja ja kokoamia palveluja, joiden katsotaan olevan tarpeellisia ja hyödyllisiä toisille mereen liittyville aloille, voidaan vaihtaa tehokkaasti asianomaisten alojen kesken. Lähtökohtana ovat nykyiset saavutukset ja standardit tietojenvaihdon alalla, ja toimenpiteiden olisi keskityttävä EU:n tasolla säädellyn tietojenvaihdon yhteentomivuuteen ja erityisesti siihen, että jäsenvaltiot saisivat käyttöönsä yhteentoimivuusratkaisuja, joita ne voivat soveltaa kansallisella tasolla. Yksi päätavoitteista on tietojenvaihdon parantaminen siviili- ja sotilasviranomaisten välillä. Parannetun alojen välisen tietojenvaihdon odotetaan edistävän merivalvontaviranomaisten paremman kokonaiskuvan saamista merialaa koskevasta tietoisuudesta EU:n tasolla ja parantavan alojen politiikkojen välistä johdonmukaisuutta EU:n yhdennetyn meripolitiikan mukaisesti. Suunnitellussa alojen välisessä tietojenvaihdossa on noudatettava samoja sääntöjä ja periaatteita kuin alojen sisäisessä tietojenvaihdossa ja erityisesti EU:n perusoikeuskirjan asiaan liittyviä säännöksiä, henkilötietojen suojaa koskevaa EU:n lainsäädäntöä ja kansallista lainsäädäntöä, jolla se pannaan täytäntöön, sekä asiaan liittyviä kaupallisesti arkaluonteisten tietojen suojaa koskevia säännöksiä. Ensimmäinen erityistavoite on tunnistaa ja ratkaista todelliset tai mielletyt lainsäädännölliset rajoitteet, jotka kohdistuvat merivalvontatietojen ja -palvelujen oikeutettuun vaihtamiseen alojen välillä. Toinen erityistavoite on varmistaa merivalvonnan toimijoiden keskeisten IT-ratkaisujen yhteentoimivuus ottamalla käyttöön yhteisiä standardeja ja eritelmiä. Kolmas erityistavoite on luoda luottamusta eri alojen merivalvontaviranomaisten yhteen tuomista varten ja etsiä keinoja yhteistyön parantamiseksi esimerkiksi yhteisten tehtävien ja operatiivisten toimenpiteiden, yhteisen koulutuksen ja parhaiden käytäntöjen jakamisen avulla. 4. Toimintavaihtoehdot Tässä vaikutusten arvioinnissa vastataan kysymykseen siitä, miten tietojenvaihtoa merivalvontaviranomaisten välillä voidaan parantaa. Tässä yhteydessä tunnistettiin laaja kirjo mahdollisia vaihtoehtoja alojen sisäisen ja alojen välisen merivalvontatietojen vaihtamisen mahdollisimman hyvän tason saavuttamiseksi. Hyväksytyt toimintavaihtoehdot jaettiin kolmeen seuraavan luokkaan: • Ei uusia EU:n toimia • Vapaaehtoiset toimenpiteet • Oikeudellisesti sitovat toimenpiteet. Vapaaehtoisten toimenpiteiden osalta arvioitiin kolme eri alavaihtoehtoa: Tiedonannon laatiminen Tämän välineen keskeisin tarkoitus olisi toimia suunnitelmana yhteisen tietojenvaihtoympäristön edelleenkehittämiselle. Joustavien poliittisten aloitteiden, kuten ohjeasiakirjan tai parhaiden käytäntöjen, kehittäminen Asiakirjan tarkoituksena olisi tietojenvaihtoa koskevien suositusten, suuntaviivojen ja parhaiden käytäntöjen esittäminen sekä kannustaminen tiiviimpään kulttuurillisten esteiden poistamista koskevaan yhteistyöhön EU:n jäsenvaltioiden viranomaisten välillä. Yhteisyrityksen perustaminen SEUT-sopimuksen 187 artiklan mukaisesti Tällaisen yrityksen tarkoituksena olisi toimia kehyksenä kaikkien eri sidosryhmien väliselle yhteistyölle ja tutkimukselle, ja sen päämääränä on uuden sukupolven merivalvontatietopalvelujen kehittäminen sekä siviili- ja sotilasviranomaisten välisen yhteistyön edistäminen merivalvonnan tehokkuuden ja kustannustehokkuuden parantamiseksi. Sitovien toimenpiteiden osalta arvioitiin kolme eri alavaihtoehtoa: Uuden politiikkapaketin sisällyttäminen nykyiseen lainsäädäntöön Tällaisen aloitteen tarkoituksena olisi mahdollisesti tarvittavien muutosten suunnitteleminen EU:n nykyisiin merivalvontatietojen vaihtamista koskeviin sääntöihin. Aloitteella ei suunniteltaisi uuden välineen käyttöönottoa EU:n tasolla eikä ratkaistaisi lainsäädännöllisiä rajoituksia kansallisella tasolla. Monialaisen tietojenvaihtoa koskevan lainsäädäntökehyksen (määräyksen) luominen Tämän määräyksen tarkoituksena olisi toimia laillisesti sitovana lainsäädäntökehyksenä, jolla ratkaistaisiin lainsäädännölliset rajoitukset ja otettaisiin käyttöön edellä mainitun alavaihtoehdon mukaiset tekniset yhteentoimivuusstandardit sekä säädettäisiin sitovasti muista EU:n yhteisen merialan tietojenvaihtoympäristön osatekijöistä. Monialaisen teknisiä näkökohtia koskevan lainsäädäntökehyksen luominen Tämän teknisen määräyksen tarkoituksena olisi EU:n laajuista tietopalvelujen vaihtamista varten vaadittavien yhteentoimivuusstandardien käyttöönotto. 5. Vaikutusten arviointi Eri toimintavaihtoehtojen arviointi on toteutettu neljässä vaiheessa, jotka ovat seuraavat: • Kunkin toimintavaihtoehdon kvalitatiivinen arviointi. • Kunkin toimintavaihtoehdon ja erikseen yhteisen tietojenvaihtoympäristön täyden potentiaalin käyttöönoton mahdollisen lisäarvon kvantitatiivinen arviointi. • Toimintavaihtoehtojen mahdollisten perusoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arviointi. • Kustannusten arviointi. Kvalitatiivinen arviointi osoitti, että vapaaehtoinen vaihtoehto laatia tiedonanto ja parhaita käytäntöjä sisältävä ohjeasiakirja on paras vaihtoehto tavoitteen tehokkaan ja johdonmukaisen saavuttamisen ja erityisesti siviili- ja sotilasviranomaisten välisen tietojenvaihdon parantamisen kannalta. Sitovista vaihtoehdoista alakohtaisen lainsäädännön tarkistaminen vaikuttaa tehokkaalta vaihtoehdolta EU:n tason lainsäädännöllisten esteiden ratkaisemiseksi. Täysimääräinen määräys kuitenkin saa vain rajallista kannatusta sidosryhmiltä ja vaikuttaa liian monimutkaiselta suunniteltua tarkoitusta varten, mikä tekee siitä epäsuhtaisen. Kvantitatiivisen tutkimuksen mukaan EU:n yhteisen merialan tietojenvaihtoympäristön mahdollinen kokonaisvaikutus on 1,6‒4,2 miljardia euroa kymmenen vuoden aikana. Euroopan kannalta merkityksellisten maailman merialueiden (kuten Itämeren, Kelttimeren, Biskajanlahden/Baleaarienmeren, Mustanmeren, Välimeren, Pohjoisen jäämeren, Euroopan merentakaisten alueiden lähellä sijaitsevien merialueiden ja avomerialueiden) haasteista, uhkista ja haavoittuvuuksista tehdyssä riskianalyysissä todettiin, että merialueita koskevan tietouden ja tilannetietoisuuden parantamisen avulla voidaan mahdollisesti vähentää uhkia keskimäärin 30 prosentilla. Tämä vähennys ei tietenkään ole samansuuruinen kaikkien riskityyppien ja Euroopan kannalta merkityksellisten merialueiden osalta. Perusoikeuksia koskevassa arvioinnissa todettiin, että mikään vaihtoehdoista ei vaikuta merkittävästi perusoikeuksiin. Jos myöhemmin kuitenkin ryhdytään lainsäädäntötoimenpiteisiin, perusoikeuksiin kohdistuvat vaikutukset on arvioitava uudelleen. Kustannuksia koskevan arvioinnin mukaan parhaaksi katsotusta vaihtoehdosta aiheutuisi 10 vuoden aikana 133 miljoonan euron kustannukset. EU:n tasolla kustannuksia aiheutuisi 10 vuodessa 26 miljoonaa euroa ja jäsenvaltioiden tasolla 107 miljoonaa euroa. Merialan tietojenvaihtoympäristön edelleenkehittämisen kustannukset riippuvat paljolti siitä, kuinka laajoja organisatorisia uudistuksia jäsenvaltiot haluavat tehdä tietojenvaihtoympäristöön liittymisen osalta, tietojenvaihtoympäristössä tarjottavien tietopalvelujen lukumäärästä sekä nykyisten ja suunniteltujen IT-järjestelmien laajasta kirjosta. 6. Vaihtoehtojen vertailu || || Lyhyen aikavälin tehokkuus tavoitteiden saavuttamisen kannalta || Lyhyen aikavälin taloudellinen ja ympäristöön liittyvä hyöty || Pitkän aikavälin tehokkuus tavoitteiden saavuttamisen kannalta || Pitkän aikavälin taloudellinen ja ympäristöön liittyvä hyöty || Kustannukset Vaihtoehto 1 || Perusskenaario || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Vaihtoehto 2 || Tiedonanto || +++ || +++ || +++ || +++ || € Ohjeasiakirja suosituksena || +++ || +++ || +++ || +++ || €€ Yhteisyritys || ++ || + || +++ || +++ || €€€ Vaihtoehto 3 || Alakohtaisen lainsäädännön tarkistaminen || ++ || + || ++ || ++ || €€ Monialainen määräys || + || + || +++ || +++ || €€ || Tekninen määräys || ++ || ++ || ++ || ++ || €€ 0: ei muutosta perusskenaarioon nähden; +: pieni lisäys perusskenaarioon nähden; ++: kohtuullinen lisäys perusskenaarioon nähden; +++: suuri lisäys perusskenaarioon nähden Päätelmä Vaikutusten arvion päätelmänä on, että määriteltyä tavoitetta ei voida saavuttaa yhdellä toimintavaihtoehdolla. Oikeudellisesti sitovilla vaihtoehdoilla voidaan ratkaista lainsäädännöllisiä ja teknisiä rajoituksia, mutta ei kaikkien seitsemän alan osalta, eikä niillä voida poistaa kulttuuriin liittyviä esteitä. Erityisesti tietojenvaihtoa siviili- ja sotilasviranomaisten välillä ei voida parantaa tällä tavalla. Ei-sitovat vaihtoehdot sopivat parhaiten kulttuuriesteiden (jotka ainakin lyhyellä aikavälillä vaikuttavat olevan suurimpia esteitä) ratkaisemiseen, ja ne voivat olla erittäin hyödyllisiä sellaisten käytännön ratkaisujen löytämisessä, joissa kaikki seitsemän toimintoa olisi osallisena ja joilla siten parannettaisiin siviili- ja sotilasviranomaisten välistä tiedonvaihtoa. Näillä vaihtoehdoilla ei kuitenkaan voida ratkaista lainsäädännöllisiä rajoituksia tai teknisiä esteitä. Paras ratkaisu vaikuttaa siten olevan useiden vaihtoehtojen yhdistäminen lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Vaikuttaa siltä, että paras tapa yhdistää vaihtoehdot lyhyellä aikavälillä on sellaisen tiedonannon julkaiseminen, jossa esitetään täytäntöönpanosuunnitelma sekä määritellään konkreettisesti, mihin toimenpiteisiin on ryhdyttävä milläkin aikavälillä. Tiedonannon julkaisemisen jälkeen olisi lyhyellä aikavälillä julkaistava ohjeasiakirja, jolla ennen kaikkea ratkaistaan kulttuuriin liittyvät esteet ja vahvistetaan tietojenvaihdon parhaita käytäntöjä. Alavaihtoehto, jossa lainsäädännölliset ja tekniset rajoitukset ratkaistaan ajan myötä tarkistamalla olemassa olevaa lainsäädäntöä, vaikuttaa sidosryhmien kannalta oikeasuhtaisimmalta ja hyväksyttävimmältä liiallisten EU:n toimien välttämiseksi. Tekninen määräys voi olla pitkän aikavälin ratkaisu standardin johdonmukaiseen käyttöönottoon. Parhaaksi katsottu vaihtoehto on siten vaihtoehtojen 2.1 ja 2.2 yhdistelmä, jonka yhteydessä toteutettaisiin tarvittaessa myös vaihtoehdot 3.1 ja 3.3. Tämän toimintayhdistelmän arvioidaan saavuttavan 80 prosenttia EU:n yhteisen merialan tietojenvaihtoympäristön täydestä potentiaalista. Perusskenaarioon verrattuna sen kokonaiskustannukset olisivat 133 miljoonaa euroa ja kustannussäästöt 151 miljoonaa euroa. Lisäksi sillä olisi 460 miljoonan euron myönteinen vaikutus ja siten yhteensä 611 miljoonan euron myönteinen vaikutus merialan tietojenvaihtoympäristön yhteensä 10 vuotta kestävän vaiheittaisen käyttöönoton aikana. Yhteensä EU:n yhteisen merialan tietojenvaihtoympäristöllä arvioidaan olevan 160‒420 miljoonan euron vuosittainen myönteinen vaikutus seuraavan 10 vuoden aikana. 7. Seuranta ja arviointi Aloitetta olisi seurattava ja arvioitava säännöllisesti siten, että tietovirtojen suhteellista lisääntymistä ja merivalvontatehtävien tehokkuutta mitattaisiin indikaattoreilla.