PERUSTELUT

1. EHDOTUKSEN TAUSTA

·Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Tämän ehdotuksen tarkoituksena on antaa EU:lle mahdollisuus myöntää Ukrainalle lisää poikkeuksellista makrotaloudellista rahoitusapua 5 miljardin euron lainojen muodossa ja samalla antaa EU:n talousarviolle keinot kattaa tappioriski, joka näihin lisälainoihin ja 12. heinäkuuta 2022 hyväksyttyyn 1 miljardin euron makrotaloudelliseen rahoitusapulainaan liittyy. Lisäksi ehdotuksella pyritään samalla tavalla suojaamaan talousarviota siltä osin kuin on kyse jo allekirjoitettujen ulkoisen lainanantovaltuuden lainojen suorittamisesta Ukrainan viranomaisille ja Ukrainan valtion omistamille yhteisöille 15. heinäkuuta 2022 jälkeen.

·Yleinen tausta

EU:n tuki Ukrainalle perustuu vahvaan pitkäaikaiseen suhteeseen. Ukraina on rakentanut tiivistä kumppanuutta EU:n kanssa vuodesta 2014. Kumppanuus on ulottunut pelkkää kahdenvälistä yhteistyötä pitemmälle ja edennyt asteittain kohti poliittista assosioitumista ja taloudellista yhdentymistä. EU:n ja Ukrainan assosiaatiosopimus, joka tuli voimaan 1. syyskuuta 2017 ja johon sisältyy pitkälle menevä ja laaja-alainen vapaakauppa-alue, on ollut tärkein väline Ukrainan ja EU:n lähentämisessä. Sopimus on edistänyt syvempien poliittisten siteiden ja vahvempien taloudellisten yhteyksien luomista sekä yhteisten arvojen kunnioittamista. Tämän lisäksi sopimus on tarjonnut vankan kehyksen tavoitteelliselle uudistusohjelmalle, jossa painotetaan korruption torjumista, riippumatonta oikeuslaitosta, oikeusvaltioperiaatetta sekä suotuisampaa liiketoimintaympäristöä. EU on antanut jatkuvaa tukea Ukrainan merkittäviin rakenneuudistuksiin, jotka ovat keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä erittäin tärkeitä investointien houkuttelemisen, tuottavuuden edistämisen sekä elintason nostamisen kannalta. Nyt kun maa on hakenut EU:n jäsenyyttä ja sille on myönnetty ehdokasmaan asema, Ukrainan kanssa tehtävän yhteistyön odotetaan syvenevän maan edetessä eurooppalaisella tiellä.

Ukrainan pitkän aikavälin talouskehitys ja uudistussuuntautuneisuus ovat olleet järisyttävän haasteen edessä sen jälkeen, kun Venäjä tunkeutui ennennäkemättömällä tavalla maahan ja aloitti perusteettoman ja provosoimattoman hyökkäyksensä 24. helmikuuta 2022. Venäjän hyökkäyssota Ukrainaa vastaan on inhimillisen kärsimyksen lisäksi aiheuttanut valtavia vahinkoja maan fyysiselle infrastruktuurille (mm. tiet, sillat ja tehtaat) sekä asuin- ja julkisille rakennuksille (mm. asunnot, koulut ja sairaalat). Taistelut ovat myös aiheuttaneet valtaisan ihmispaon: maan sisällä siirtymään joutuneita henkilöitä on yli kahdeksan miljoonaa, ja pakolaisiksi lähteneiden määrä on yli kuusi miljoonaa. Vuonna 2022 tuotanto supistuu ja menetetään tulevaa tuotantoa pääoman tuhoutumisen ja työvoiman muuttoliikkeen vuoksi. Arviot tämän kokonaisvaikutuksesta talouteen liikkuvat sadoissa miljardeissa. Pelkästään vuonna 2022 Ukrainan BKT:n odotetaan supistuvan 30–50 prosenttia, mikä merkitsisi 100 miljardin euron lisätappiota fyysisen pääoman tuhoutumisen lisäksi.

Taloudelle aiheutuneen tuhoisan vahingon lisäksi Ukraina on Venäjän hyökkäyssodan seurauksena menettänyt pääsyn kansainvälisille pääomamarkkinoille. Viranomaiset ja Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) arvioivat kesäkuussa 2022, että tästä johtuva taustalla oleva maksutaseen vaje kasvaa koko vuoden 2022 osalta noin 39 miljardiin Yhdysvaltain dollariin. IMF:n alustavan arvion mukaan Ukraina voisi turvallisesti rahoittaa 9 miljardia Yhdysvaltain dollaria tästä vajeesta tekemällä noston virallisesta kansainvälisestä valuuttavarannostaan, eikä se uhkaisi maan makrovakautta.

Ukrainalle G7-maiden valtionvarainministerien ja keskuspankkien pääjohtajien kokouksessa Petersbergissä 18.–20. toukokuuta luvattu kahden- ja monenvälinen rahoitustuki on lähes 20 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Nämä sitoumukset ovat ratkaisevan tärkeitä Ukrainan valtion toiminnan tukemiseksi, mutta vaikka ne suoritettaisiin täysimääräisesti ja nopeasti, IMF:n arvioimista rahoitustarpeista jäisi kattamatta noin 10 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Jos maksettaisiin huomattava osa poikkeuksellisen makrotaloudellisen rahoitusavun loppuosasta, tilanne helpottuisi merkittävästi ja osa tästä vajeesta saataisiin katettua.

Muun muassa sitoumusten ja suoritusten välisen huomattavan eron vuoksi maan kansainvälinen valuuttavaranto pieneni 8,5 miljardia Yhdysvaltain dollaria vastaavan määrän vuoden 2022 seitsemän ensimmäisen kuukauden aikana ja oli heinäkuun lopussa noin 22,3 miljardia Yhdysvaltain dollaria (kattaen noin 3,5 kuukautta tulevaa tuontia). Näin ollen varantojen nostamiseen jäi loppuvuodeksi vain hyvin vähän puskuria (20:tä miljardia dollaria pidetään usein maan makrotalouden vakauden varmistamiseen tarvittavien varantojen kriittisenä tasona). Tässä yhä haastavammaksi käyvässä tilanteessa Ukrainan keskuspankki alensi 21. heinäkuuta hryvnian arvoa 25 prosenttia suhteessa Yhdysvaltain dollariin säilyttäen kuitenkin kiinteän valuuttakurssin järjestelmän. Tämän lisäksi on toteutettu lisätoimenpiteitä ulkomaanvaluutan kysynnän minimoimiseksi.

Ukraina käynnisti 21. heinäkuuta myös virallisen pyyntöprosessin kaupallisen velanhoidon keskeyttämiseksi ainakin vuoden 2023 loppuun saakka. Tähän velanhoidon keskeyttämistä koskevaan aloitteeseen suhtauduttiin myönteisesti ja sitä tuettiin keskeisten kahdenvälisten julkisten velkojien, erityisesti Ukrainan velkojaryhmän, aikomuksella tehdä samoin. Se auttaa merkittävällä tavalla Ukrainaa hallitsemaan maksuvalmiuttaan, ja sen odotetaan keventävän edelleen talousarviopainetta.

Monet EU:n jäsenvaltiot ovat myöntäneet avustuksia ja luvanneet lisää lainoja ja takauksia joko kahdenvälisesti tai kansainvälisten rahoituslaitosten kautta. EU:n jäsenvaltioiden tähän mennessä myöntämät kahdenväliset lainat ovat ehdoiltaan edullisia, ja niihin sisältyy huomattava avustusosuus, kun sovelletaan OECD:n vakiintunutta menetelmää julkisen kehitysavun avustusosuuden laskemiseksi.

EU on itse myöntänyt Ukrainalle 2,2 miljardia euroa makrotaloudellisen rahoitusavun lainoina vuoden 2022 aikana. Maalis- ja toukokuun aikana suoritettiin 1,2 miljardia euroa makrotaloudellista hätäapua, minkä lisäksi 1. ja 2. elokuuta suoritettiin 1 miljardia euroa poikkeuksellista makrotaloudellista rahoitusapua. Viimeksi mainittu on ensimmäinen osa enintään 9 miljardin euron poikkeuksellisesta makrotaloudellisesta rahoitusavusta, josta ilmoitettiin komission 18. toukokuuta antamassa Ukrainan auttamista ja jälleenrakentamista koskevassa tiedonannossa ja jonka Eurooppa-neuvosto hyväksyi 23.–24. kesäkuuta 2022. Rahoitusvaje on suuri, ja EU on ilmoittanut aikovansa osallistua merkittävällä summalla Ukrainan jäljellä olevien vuoden 2022 rahoitustarpeiden kattamiseen. Vuoden loppuun mennessä on vapautettava huomattava määrä varoja, mitä korostaa entisestään se, että vuoden viimeistä neljännestä varten on luvattu vain vähän kansainvälistä rahoitustukea.

Eurooppa-neuvoston 23.–24. kesäkuuta esittämän pyynnön ja Ukrainan lyhyen aikavälin rahoitustarpeiden kiireellisyyden vuoksi Euroopan komissio esitti ensimmäisen ehdotuksen enintään miljardin euron poikkeuksellisesta makrotaloudellisesta rahoitusavusta, joka suoritettiin kokonaisuudessaan kahdessa osaerässä 1. ja 2. elokuuta 2022. Tämän poikkeuksellisen tukipaketin toteuttamisen nopeuttamiseksi Euroopan komissio esittää tämän ehdotuksen Ukrainalle myönnettävästä uudesta poikkeuksellisesta 5 miljardin euron lainamuotoisesta makrotaloudellisesta rahoitusavusta. Loput enintään 3 miljardia euroa ilmoitetusta poikkeuksellisesta makrotaloudellisesta rahoitusavusta, joka on kokonaisuudessaan enintään 9 miljardia euroa, myönnetään mahdollisimman pian.

Suoran tuen lisäksi Euroopan komissio sopi heinäkuussa 2022 ulkoiseen lainanantovaltuuteen kuuluvien 1,59 miljardin euron suorittamattomien lainojen käyttötarkoituksen muuttamisesta. EIP:n on määrä suorittaa tästä summasta 1,05 miljardia euroa Ukrainan viranomaisille myönnettävänä tukena vuoden 2022 kolmannella neljänneksellä, ja 536 miljoonaa euroa lisää suoritetaan myöhemmässä vaiheessa EIP:n lainoina valittujen hankkeiden uudelleenkäynnistämiseen. Tämä täydentää niitä 668:aa miljoonaa euroa, joiden käyttötarkoituksen muuttamisesta komissio ja EIP sopivat jo maaliskuussa 2022 ja jotka suoritettiin kuukauden kuluessa Venäjän hyökkäyssodan alkamisesta.

Makrotaloudellisen rahoitusavun lainat ja käyttötarkoitukseltaan muutetut ulkoiseen lainanantovaltuuteen kuuluvat lainat täydentävät monia muita EU:n myöntämän tuen muotoja, erityisesti humanitaarista sekä kehitys- ja puolustusapua, kaikkien Ukrainan vientiin sovellettavien tuontitullien poistamista vuodeksi ja muita solidaarisuusaloitteita, joita on tehty esimerkiksi kuljetusten pullonkaulojen poistamiseksi, jotta erityisesti viljan vienti voitaisiin varmistaa.

Lisäksi tämä kattava EU:n tukikokonaisuus on osa kahdenvälisten avunantajien ja rahoituslaitosten poikkeuksellisia kansainvälisiä toimia, joilla on tarkoitus tukea Ukrainaa tässä kriittisessä tilanteessa ja myös pidemmän aikavälin jälleenrakentamisessa.

Koska Ukrainan vastuisiin liittyy kohonnut riski, tässä ehdotuksessa selvennetään talousarviovaroja, jotka tarvitaan 5 miljardin euron poikkeuksellisen makrotaloudellisen rahoitusavun lisälainojen ja käyttötarkoitukseltaan muutettujen ulkoiseen lainanantovaltuuteen kuuluvien lainojen tueksi.

·Ehdotuksen pääasiallinen sisältö