Erityiskertomus N:o 4/2011 ”Pk-yritysten takausjärjestelmän tarkastus”





SANASTO EIP : Euroopan investointipankki. Euroopan investointirahasto : Euroopan investointipankki on perustanut Euroopan investointirahaston, jonka tarkoituksena on laatia ja tarjota erityisiä rahoitustuotteita, kuten riskipääomasijoituksia, pk-yrityksille tarkoitettuja takausvälineitä sekä arvopaperistamista. Euroopan investointirahasto toimii yhteistyössä rahoituksen välittäjistä koostuvan verkoston kanssa; välittäjistä useat ovat erikoistuneet pk-yritysten rahoitukseen. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä Euroopan investointirahasto voidaan nähdä pk-yritysten takausjärjestelmän toiminnan hallinnoijana. Kasvua ja työllisyyttä koskeva aloite : Kasvua ja työllisyyttä koskeva aloite perustettiin neuvoston päätöksellä 98/347/EY ajanjaksolle 1998–2000. Aloitetta seurasi monivuotinen ohjelma yritysten ja yrittäjyyden hyväksi. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelma : Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelma perustettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä N:o 1639/2006/EY ohjelmakaudelle 2007–2013. Ohjelman käynnistivät yritys- ja teollisuustoiminnan pääosasto sekä talouden ja rahoituksen pääosasto ja sen hallinnoinnista vastaa Euroopan investointirahasto talouden ja rahoituksen pääosaston valvonnassa; tavoitteena on edistää yrittäjyyttä ja innovaatioita EU:n alueen pk-yrityksissä. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskeva päätös : Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1639/2006/EY, tehty 24 päivänä lokakuuta 2006, kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman (2007–2013) perustamisesta. Lainatakausten kattama enimmäismäärä : EU:n antaman takauksen avulla katettavissa oleva lainojen enimmäismäärä. Euroopan investointirahasto vahvistaa enimmäismäärän kaikkien rahoituksen välittäjien osalta; investointirahasto ottaa huomioon eri näkökohtia, kuten käytettävissä olevat EU:n talousarviomäärärahat ja vertailukelpoiset aiemmat lainamäärät. Lissabonin strategia : Lissabonissa järjestetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa (maaliskuu 2000) valtion- ja hallitusten päämiehet käynnistivät "Lissabonin strategian", jonka tavoitteena on tehdä Euroopan unionista maailman kilpailukykyisin talous ja saavuttaa täystyöllisyys vuoteen 2010 mennessä. Monivuotinen ohjelma yritysten ja yrittäjyyden hyväksi : Monivuotinen ohjelma yritysten ja yrittäjyyden hyväksi kattoi kauden 2001–2006. Tämä pk-yrityksiin kohdistuva ohjelma oli yritys- ja teollisuustoiminnan pääosaston vastuulla, ja sitä hallinnoi Euroopan investointirahasto talouden ja rahoituksen pääosaston valvonnassa. Ohjelma edelsi kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa. OECD : Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (Organisation for Economic Co-operation and Development). Panos : Tukitoimenpiteen toteuttamista varten käyttöön asetetut rahoitusvarat, henkilöstöresurssit ja aineelliset resurssit. Pk-yritykset : Pienet ja keskisuuret yritykset. Komissio antoi 6. toukokuuta 2003 suosituksen mikroyritysten, pienten yritysten ja keskisuurten yritysten määritelmästä; suosituksen mukaan pk-yritykset ovat yrityksiä, jotka työllistävät alle 250 työntekijää, joiden vuosiliikevaihto ei ylitä 50:tä miljoonaa euroa ja/tai joiden vuotuinen tase ei ylitä 43:ää miljoonaa euroa ja jotka täyttävät riippumattoman yrityksen määritelmän. Pk-yritysten takausjärjestelmä : Euroopan investointirahaston hallinnoima rahoitusväline. Järjestelmän yhteydessä rahoituksen välittäjille annetaan takauksia tai vastatakauksia sellaisia lainoja varten, joita rahoituslaitokset myöntävät pk-yrityksille; näin pyritään lisäämään pk-yrityksille tarjolla olevaa velkarahoitusta. Pk-yritysten takausjärjestelmän osajärjestelmät : Pk-yritysten takausjärjestelmä sisältää neljä osajärjestelmää: lainoihin tai leasing‑järjestelyihin perustuva velkarahoitus pienluottoihin perustuva rahoitus takaukset pk‑yrityksiin tehdyille pääomasijoituksille tai muille oman pääoman ehtoisille sijoituksille pk‑yrityslainasalkkujen arvopaperistaminen. Rahoituksen välittäjä : Pk-yritysten takausjärjestelmään osallistuvat rahoituksen välittäjät voivat olla julkisia takauslaitoksia, keskinäisistä takausjärjestelyistä vastaavia organisaatiota, mikrorahoituslaitoksia tai liikepankkeja. Ne voivat olla suoria luotonantajia, jotka tarjoavat lainoja pk-yrityksille, tai välillisiä takauslaitoksia, jotka antavat lainasalkun yhteistakauksen tai vastatakauksen yhdelle tai useammalle suoralle luotonantajalle. Rahoitusvälineet : Tässä kertomuksessa rahoitusvälineillä viitataan pk-yritysten takausjärjestelmään. Muita pk-yrityksille tarkoitettuja yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman yhteydessä toteutettavia yhteisön rahoitusvälineitä ovat esimerkiksi kasvavien ja innovatiivisten pk-yritysten rahoitustuki sekä valmiuksien kehittämisjärjestelmä. Seuraus : Tukitoimenpiteen toteuttamisen kautta aikaansaatu muutos, joka yleensä liittyy kyseisen tukitoimenpiteen tavoitteisiin. Seurauksia ovat sekä tulokset että vaikutukset. Seuraukset voivat olla ennakoitavissa tai odottamattomia, kielteisiä tai myönteisiä. Sijoitus- ja hallintasopimus : Euroopan yhteisön ja Euroopan investointirahaston välillä 20.9.2007 tehty sopimus, jota sovelletaan pk-yritysten takausjärjestelmään kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman (2007–2013) yhteydessä. Takauksen enimmäisraja : Takauksen enimmäisraja on ennalta sovittu osuus, joka muodostaa Euroopan investointirahaston vastuulla olevan osuuden ylärajan takaussopimuksen yhteydessä. Euroopan investointirahaston vastuulla olevan osuuden yläraja (takauksen enimmäismäärä) voidaan määrittää kertomalla lainojen kokonaismäärä takausten osuudella ja takausten enimmäisrajana olevalla määrällä. Esimerkki: lainojen määrä = 1000; takausten osuus = 50 %; takausten enimmäisraja = 10 %. Täten Euroopan investointirahaston vastuulla oleva enimmäisraja (takauksen enimmäismäärä) = 1000 x 50 % x 10 % = 50. Takaussopimus : Takaussopimukset ovat Euroopan investointirahaston ja rahoituksen välittäjien välisiä yksittäisiä sopimuksia, jotka kattavat sopimusten piiriin kuuluvat toimet. Takausten enimmäismäärä : Takausten enimmäismäärällä viitataan tappioiden enimmäismäärään, josta Euroopan investointirahasto vastaa EU:n takauksen yhteydessä. Tulos : Välittömät muutokset, jotka vaikuttavat tukitoimenpiteen välittömiin kohteisiin sen jälkeen kun niiden osallisuus tukitoimenpiteen toteuttamiseen on päättynyt. Tuotos : Se, mitä tukitoimenpiteeseen suunnattujen resurssien avulla on tuotettu tai saavutettu. Täydentävyys : EU:n perustaman pk-yritysten takausjärjestelmän tarkoituksena on tarjota pk-yrityksille lisämahdollisuuksia rahoituksen saantiin; tavoitteena ei ole korvata valtion toimesta tapahtuvaa rahoitusta. Täydentävyys toteutuu yleensä tapauksissa, joissa lainamäärät kasvaisivat verrattuna tilanteeseen, jossa EU:n tukitoimenpidettä ei ole. Täytäntöönpano-kertomus : Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskevan neuvoston päätöksen mukaan komission on laadittava vuotuinen täytäntöönpanokertomus puiteohjelmasta sekä kaikista erityisohjelmista; kertomuksessa tarkastellaan tuen kohteena olleiden toimien rahoituksen täytäntöönpanoa, tuloksia ja mahdollisuuksien mukaan myös toimien vaikutusta. Komission on toimitettava vuotuiset täytäntöönpanokertomukset Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle. Vaikutus : Pidemmän aikavälin sosiaalis-taloudelliset seuraukset, jotka ovat havaittavissa tukitoimenpiteen päätyttyä; seuraukset voivat kohdentua tukitoimenpiteen välittömiin tai välillisiin kohderyhmiin. Vaikutusten ennakkoarviointi : Komission valmisteluasiakirja, kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman (2007–2013) perustamista koskeva ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi, liite (Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council establishing a Competitiveness and Innovation Framework Programme (2007–2013), SEC(2005) 433). Viitemäärä : Takausten tai rahoituksen määrä, jonka rahoituksen välittäjä olisi voinut kohtuullisesti arvioituna saavuttaa ilman EU:n antamaa takausta. Yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelma : Yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelma on yksi kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman kolmesta pilarista; ohjelman tavoitteena on yrittäjyyden ja innovoinnin edistäminen. YHTEENVETO I. Pk-yritysten takausjärjestelmä on rahoitusväline, jota Euroopan investointirahasto hallinnoi Euroopan komission puolesta. Järjestelmän yhteydessä rahoituksen välittäjille annetaan takauksia tai vastatakauksia sellaisia lainoja varten, joita rahoituslaitokset myöntävät pk-yrityksille; näin pyritään lisäämään tarjolla olevaa velkarahoitusta. II. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida pk-yritysten takausjärjestelmän vaikuttavuutta erityisesti järjestelmän rakenteen ja suunnittelun, toimien hallinnoinnin sekä tavoitteiden saavuttamisen osalta. III. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että nykyisen pk-yritysten takausjärjestelmän tavoitteet ovat tarkempia kuin aiempien ohjelmien yhteydessä, mutta tavoitteet ovat erityisiä, mitattavissa, ajallisesti määrättyjä ja toteutettavissa ainoastaan ennakoitujen tuotosten osalta. Toimintalogiikkaa ei ilmennetty selkeästi, ja mahdollisten vaikutusten määrällinen arviointi oli puutteellista rahoitusvälineen suunnitteluvaiheessa. IV. Päivittäisten toimien hallinnointiin sovellettava järjestelmä katsottiin asianmukaiseksi, mutta järjestelmä ei sisällä rahoituksen välittäjien valintaan sovellettavia pisteytysmenetelmiä tai vähimmäisvaatimuksia. V. Järjestelmän yhteydessä otettiin käyttöön riittävät tuotosindikaattorit, joita sovellettiin pk-yritysten takausjärjestelmän täytäntöönpanosta tapahtuvan raportoinnin yhteydessä. Raportointivaatimukset ovat tyydyttäviä, ja rahoituksen välittäjät ovat hyväksyneet ne. VI. Ainoa määrällisesti ilmaistu tavoite, joka koskee pk-yritysten takausjärjestelmän avulla tavoiteltavien pk-yritysten lukumäärää, on saavutettavissa. Taatuista lainoista alle puolet annettiin pk-yrityksille, joilla ei ollut riittäviä vakuuksia, ja ainoastaan 12 prosenttia lainoista suunnattiin pk-yrityksille, jotka käyttivät varat innovatiivisiin investointeihin. Tilintarkastustuomioistuin analysoi lainoista poimimaansa otosta ja havaitsi 38 prosentin nollavaikutuksen. Rahoitusvälineestä EU:n tasolla saatavaa lisäarvoa ei osoitettu selkeästi ennen järjestelmän käynnistämistä, eikä lisäarvo ilmene myöskään rahoituksen välittäjien kanssa tehdyistä takaussopimuksista. VII. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että vastaavien tukitoimenpiteiden yhteydessä sovellettava ohjelmalogiikka ilmennetään tulevaisuudessa selkeästi ja harkitaan uusien tai parempien tuloksellisuutta kuvaavien indikaattoreiden soveltamista. Mahdollisten rahoituksen välittäjien valinnan olisi pohjauduttava vähimmäisvaatimuksiin perusteista, jotka hakijoiden on täytettävä. Käyttöön olisi myös otettava pisteytysjärjestelmä, jonka avulla hakemuksia voitaisiin verrata toisiinsa. Olisi suunniteltava asianmukaiset toimenpiteet, joiden avulla nollavaikutus voidaan minimoida. Välineen avulla EU:n tasolla saatava lisäarvo olisi osoitettava selvästi suunnitteluvaiheen aikana. JOHDANTO PIENILLE JA KESKISUURILLE YRITYKSILLE TARJOLLA OLEVA RAHOITUS 1. Pienet ja keskisuuret yritykset (pk-yritykset) muodostavat EU:n talouden kivijalan [1]; niiden osuus alueen kaikista yrityksistä on 99 prosenttia, ja ne tarjoavat 75 miljoonaa työpaikkaa Euroopan unionin alueella [2]. Rahoitusmarkkinoilla suhtaudutaan kuitenkin varauksellisesti investointeihin, jotka kohdistuvat uusiin tai tuoreisiin pk-yrityksiin, sillä niitä pidetään korkean riskin investointeina, etenkin jos kyse on innovaatiomarkkinoilla toimivista yrityksistä. Euroopan pk-yritysten seurantakeskuksen mukaan [3] rahoituksen vaikea saatavuus on ongelma Euroopassa toimiville pk-yrityksille. Julkisella sektorilla on keskeinen asema pk-yritysten tukijana etenkin soveltuvan rahoituksen tarjoamisen osalta. 2. Pk-yrityspolitiikka sisältyy olennaisena osana Lissabonin strategiaan; tavoitteena on tehdä Euroopasta houkuttelevampi paikka investoijille ja työntekijöille [4]. Lissabonin strategiassa painotettiin yritystoimintaan liittyvien aloitteiden ja innovaatioiden edistämistä ja kannustamista. Olisikin luotava innovatiivisen yritystoiminnan – etenkin pk-yritysten – käynnistämistä edistävä ympäristö [5]. Yksi EU:n tukivälineistä, jonka avulla edistetään pk-yritysten tarvitseman ulkoisen rahoituksen saatavuutta, tunnetaan pk-yritysten takausjärjestelmän nimellä (SME Guarantee, SMEG). 3. Pk-yritysten takausjärjestelmä perustettiin lokakuussa 2006 osana kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa [6]. Järjestelmän perustana on neuvoston päätös 98/347/EY innovatiivisille ja työpaikkoja luoville pienille ja keskisuurille yrityksille (pk-yrityksille) tarkoitetuista rahoitustukitoimenpiteistä – kasvua ja työllisyyttä koskeva aloite. Aloitetta jatkettiin osana vuonna 2001 perustettua monivuotista ohjelmaa yritysten ja yrittäjyyden hyväksi [7]. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä toimiva pk-yritysten takausjärjestelmä lukeutuu yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman alaisuudessa käynnistettyihin yhteisön rahoitusvälineisiin (ks. liite I). 4. Yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman tavoitteet ovat laaja-alaisia: tarkoituksena on parantaa rahoituksen saatavuutta pk-yritysten käynnistys- ja kasvuvaiheessa sekä lisätä investointeja innovaatiotoimintaan. Pk-yritysten takausjärjestelmään sisältyy erityyppisiä takausohjelmia, joiden tavoitteena on tukea yrittäjyyttä edistämällä yritysten mahdollisuuksia saada toiminnalleen rahoitusta. Järjestelmä käsittää neljä osajärjestelmää: laina- ja leasingtoimet, pienluotot, oma pääoma ja oman pääoman ehtoinen pääoma sekä arvopaperistaminen. 5. Pk-yritysten takausjärjestelmän avulla on kohdennettu kaudelle 1998–2013 yhteensä 978 miljoonaa euroa kolmen peräkkäisen puiteohjelman kautta (kasvua ja työllisyyttä koskeva aloite, monivuotinen ohjelma yritysten ja yrittäjyyden hyväksi sekä kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelma). Vuoden 2009 lopussa määrärahojen avulla taattujen lainojen kokonaismäärä oli 10,6 miljardia euroa (ks. taulukko 1). TAULUKKO 1 PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN (SMEG) KOKONAISMÄÄRÄRAHAT Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission ja Euroopan investointirahaston julkaisemien kertomusten perusteella. | Määrärahat (miljoonaa euroa) | Lainatakausten kattama kokonaismäärä vuoden 2009 lopussa (miljoonaa euroa) | SMEG 1998 (kasvu ja työllisyys) | 187 | 2402 | SMEG 2001 (monivuotinen ohjelma yritysten ja yrittäjyyden hyväksi) | 281 | 4642 | SMEG 2007 (kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelma) | 510 [1001] | 3534 | yhteensä | 978 | 10578 | 6. Nykyisen kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä on varattu kaudelle 2007–2013 yhteensä 510 miljoonaa euroa. Määrärahoihin turvaudutaan ainoastaan tapauksissa, joissa takauksen saaneet lainat jäävät maksamatta; kunkin rahoituksen välittäjän tapauksessa on määritetty EU:n talousarviosta maksettava enimmäismäärä. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä oli 31. joulukuuta 2009 mennessä esitetty takuita maksettavaksi 1,7 miljoonan euron edestä. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä saavutetut pk-yritysten takausjärjestelmän tulokset on eritelty yksityiskohtaisesti taulukossa 2. PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN PÄÄPIIRTEET 7. Järjestelmän operatiiviseen hallinnointiin osallistuu useita eri osapuolia (ks. kaavio 1). TAULUKKO 2 PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN TULOKSET KILPAILUKYVYN JA INNOVOINNIN PUITEOHJELMAN YHTEYDESSÄ – KESKEISET LUVUT 31. JOULUKUUTA 2009 Lähde: Pk-yritysten takausjärjestelmää koskeva neljännesvuosikatsaus 31. joulukuuta 2009 (Quarterly Report 31 December 2009 – SMEG 2007 facility), Euroopan investointirahasto. | Yhteensä | Lainat | Pienluotot | Rahoituksen välittäjien lukumäärä | 21 | 17 | 4 | Sopimusten lukumäärä | 25 | 21 | 4 | Järjestelmän piiriin kuuluvat maat | 13 | 11 | 4 | Pk-yritysten lukumäärä | 58767 | 50476 | 8314 | Lainojen lukumäärä | 64327 | 55796 | 8531 | Työntekijöiden lukumäärä (arvioitu ajankohtana, jolloin yritys sisällytettiin järjestelmään) | 217134 | 204155 | 13004 | EU:n takauksen määrä (miljoonaa euroa) | 3534 | 3306 | 228 | Käytettyjen takausten nettomäärä (miljoonaa euroa) | 1,7 | 0,8 | 0,9 | Lainojen määrä (miljoonaa euroa) | 3793 | 3695 | 98 | Investointien määrä (miljoonaa euroa) | 6849 | 6692 | 157 | Pk-yritysten rahoitukseen liittyvien takausten arvioitu määrä (miljoonaa euroa) | 11610 | 11264 | 346 | 8. Järjestelmän suunnitteluun, hallinnointiin ja seurantaan osallistuu kaksi komission pääosastoa sekä Euroopan investointirahasto [8]. Yritys- ja teollisuustoiminnan pääosasto koordinoi oikeusperustaa, laatii kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman eri toiminta-aloihin liittyvät vuotuiset työohjelmat sekä täytäntöönpanokertomukset ja vastaa lisäksi ohjelman arviointien järjestämisestä. Talouden ja rahoituksen pääosasto vastaa suoraan pk-yritysten takausjärjestelmän hallinnoinnista: se neuvottelee sijoitus- ja hallintasopimuksesta Euroopan investointirahaston [9] kanssa, hyväksyy rahoituksen välittäjät, seuraa käteisvarojen siirtoja erillistileille ja varmistaa, että varat käytetään kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman tavoitteiden mukaisesti. KAAVIO 1 PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄÄN LIITTYVÄN PROSESSIN KUVAUS +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. 9. Euroopan investointirahasto tarjoaa rahoituksen välittäjille takauksia, joiden tarkoituksena on parantaa välittäjien luotonantokykyä ja samalla pk-yritysten saatavilla olevia lainoja ja niiden ehtoja. Euroopan investointirahasto tekee takaussopimuksia omissa nimissään Euroopan komission puolesta – riskit ja kustannukset kohdentuvat unionin talousarvioon. Investointirahasto raportoi talouden ja rahoituksen pääosastolle toimien edistymisestä neljännesvuosittain, jotta komissio voi seurata rahoitusvälineen toimintaa. 10. Pk-yritysten takausjärjestelmään osallistuvat rahoituksen välittäjät ovat julkisia takauslaitoksia, keskinäisistä takausjärjestelyistä vastaavia organisaatioita, mikrorahoituslaitoksia ja liikepankkeja tai julkisessa omistuksessa taikka valvonnassa olevia pankkeja. Ne voivat olla suoria luotonantajia, jotka tarjoavat lainoja pk-yrityksille, tai välillisiä takauslaitoksia, jotka antavat pk-yrityslainasalkkuun kohdistuvan yhteis- tai vastatakauksen [10] yhdelle tai useammalle suoralle luotonantajalle. Kussakin takaussopimuksessa [11] määritellään lainojen tavoitemäärät, jotka rahoituksen välittäjän on määrä saavuttaa. 11. Pk-yritysten on täytettävä komission laatima pk-yrityksen määritelmä voidakseen saada rahoitusta pk-yritysten takausjärjestelmän kautta. Määritelmän mukaan pk-yritykset ovat yrityksiä, joiden palveluksessa on alle 250 työntekijää ja joiden vuotuinen liikevaihto on enintään 50 miljoonaa euroa ja/tai joiden vuotuisen taseen loppusumma on enintään 43 miljoonaa euroa. Pk-yritysten on myös oltava riippumattomia [12]. TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 12. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida pk-yritysten takausjärjestelmän vaikuttavuutta seuraavien tarkastuskysymysten perusteella: Onko komissio suunnitellut pk-yritysten takausjärjestelmän ja sen hallinnointirakenteen johdonmukaisesti ja vaikuttavasti? Ovatko komissio ja Euroopan investointirahasto perustaneet ja soveltaneet vaikuttavia menettelyitä, joiden avulla valitaan soveltuvat rahoituksen välittäjät ja seurataan pk-yritysten takausjärjestelmän toimintaa? Ovatko pk-yritysten kanssa tehdyt takaussopimukset vaikuttaneet pk-yrityspolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen? 13. Tarkastuksessa perehdyttiin pk-yritysten takausjärjestelmään osallistuvien keskeisten osapuolten – komission, Euroopan investointirahaston ja rahoituksen välittäjien – asemaan ja vastuualueisiin. Tarkastuksen painopisteenä oli pk-yritysten takausjärjestelmän toiminta kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä (2007–2013); takausjärjestelmän toimintaa yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutetun monivuotisen ohjelman yhteydessä käytettiin kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman vertailupohjana. 14. Tarkastus käsitti seuraavat osa-alueet: arvioinnin, jossa tutkittiin, olivatko pk-yritysten takausjärjestelmän tavoitteet SMART-luokituksen mukaisia ja olivatko järjestelmän rakenne ja suunnittelu sellaisia, että vaikuttavien tulosten saavuttaminen on todennäköistä pk-yritysten takausjärjestelmän hallinnoinnin arvioinnin; arviointi kattoi myös rahoituksen välittäjien valintamenettelyt sekä komission ja Euroopan investointirahaston raportointi- ja seurantamenettelyt tarkastuskäynnin yhdeksän rahoituksen välittäjän luokse [13] (tarkastuksen suunnitteluvaiheessa kesäkuussa 2009 oli sopimus tehty yhteensä 14 rahoituksen välittäjän kanssa); välittäjät valittiin seuraavin perustein: i) takaustyyppi, ii) käytännössä toteutunut takauksen määrä, iii) rahoituksen välittäjän tyyppi, ja iv) suora takaus tai vastatakaus; tarkastuksen yhteydessä tutkittiin kunkin rahoituksen välittäjän osalta asianomainen takausehdotus, Euroopan investointirahaston ja komission arviointi takausehdotuksesta sekä Euroopan investointirahaston ja rahoituksen välittäjän välillä tehty sopimus tarkastuskäynnin kohteena olleiden yhdeksän rahoituksen välittäjän osalta poimitun 181 lainan otoksen; tavoitteena oli arvioida, onko takauksen kohteena olleiden pk-yritysten lainojen käyttö ollut takausjärjestelmän tavoitteiden mukaista [14] kyselylomakkeen, joka lähetettiin kaikille niille 51:lle rahoituksen välittäjälle, jotka osallistuivat yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutettuun monivuotiseen ohjelmaan ja/tai kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan [15]; tavoitteena oli selvittää asianomaisten rahoituksen välittäjien näkemykset pk-yritysten takausjärjestelmän rakenteesta ja hallinnoinnista [16]. TARKASTUSHAVAINNOT PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN SUUNNITTELU 15. Perusteellinen suunnittelu parantaa julkisten tukitoimenpiteiden onnistumistodennäköisyyttä. Tässä osassa arvioidaan suunnittelua analysoimalla pk-yritysten takausjärjestelmän taustalla vaikuttavaa toimintalogiikkaa. Osassa käsitellään kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman vaikutusten ennakkoarviointia [17] pk-yritysten takausjärjestelmän osalta sekä sitä, missä määrin arvioinnin tulokset otettiin huomioon suunnitteluvaiheessa. Lopuksi pk-yritysten takausjärjestelmän tavoitteita arvioidaan SMART-kriteereiden (specific, measurable, achievable, relevant, timed) perusteella. PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN TAUSTALLA VAIKUTTAA PÄTEVÄ IMPLISIITTINEN TOIMINTALOGIIKKA 16. Toimintalogiikka muodostaa yhteyden tietyn tukitoimenpiteen panosten ja toimenpiteen tuotosten toteutumisen välille, ja näin ollen yhteyden myös vaikutuksiin, jotka kohdistuvat yhteiskuntaan tukitoimenpiteen tuloksina ja seurauksina. Toimintalogiikan avulla kuvataan, kuinka tukitoimenpiteen ennakoidaan saavuttavan yleiset tavoitteensa. Selkeä toimintalogiikka ilmentää, kuinka ohjelman pitäisi toimia. 17. Pk-yritysten takausjärjestelmän toimintalogiikkaa ei ilmennetty edellä kuvatulla tavalla kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskevassa päätöksessä, komission ehdotuksessa eikä puiteohjelmaa koskevassa vaikutustenarvioinnissa. Myös yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman väliarvioinnin suorittaja pani merkille selkeän toimintalogiikan puuttumisen [18]. 18. Erityyppiset valmisteluasiakirjat sisältävät kuitenkin riittävästi tietoja, joiden avulla voidaan esittää implisiittisiä oletuksia siitä, kuinka pk-yritysten takausjärjestelmän voidaan olettaa toimivan. Luotonantajien voi olla vaikea arvioida yksittäisiä lainahakemuksia ja niihin liittyviä riskejä, etenkin jos lainanottajalla ei ole toiminnastaan aiempia tietoja rekisterissä (käynnistysvaiheessa olevat yritykset). Tällaisessa tilanteessa lainanottajat voivat antaa luotonantajalle lainansa takuuksi vakuuden, mutta lainanottajilta, joilla ei ole riittäviä vakuuksia, voidaan evätä luotto, vaikka liikeidea olisikin toteuttamiskelpoinen. Pk-yritysten takausjärjestelmän avulla pyritään oikaisemaan tämä tilanne tarjoamalla takauksia tapauksissa, joissa pk-yritykset eivät siihen kykene. 19. Selkeän toimintalogiikan puuttuessa on kuitenkin vaikea hahmottaa pk-yritysten takausjärjestelmän tiettyjen erityispiirteiden perusteita – esimerkiksi lainaohjelman kohdentamista innovatiivisiin pk-yrityksiin. Innovatiivisiin pk-yrityksiin kohdennetaan velkarahoitustoimia, vaikka pääomasijoitusten katsotaan yleensä soveltuvan paremmin tämäntyyppisiin pk-yrityksiin [19]. VAIKUTUSTENARVIOINTI HELPOTTI JÄRJESTELMÄN SUUNNITTELUA; ARVIOINTI SISÄLSI KUITENKIN NIUKALTI JÄRJESTELMÄÄ TUKEVAA TODENTAVAA AINEISTOA 20. Vaikutustenarviointi on komissiolle keskeinen väline toimintapolitiikkojen suunnittelussa [20]. Vaikutustenarvioinnissa olisi yksilöitävä ja analysoitava kyseessä olevaa ongelmaa, asetettavia tavoitteita sekä keskeisiä toimintapoliittisia vaihtoehtoja, jotka ovat käytettävissä tavoitteiden saavuttamista silmällä pitäen. Arvioinnissa olisi tarkasteltava eri toimintapoliittisten vaihtoehtojen todennäköisiä taloudellisia, yhteiskunnallisia ja ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia. Vaikutustenarvioinnissa olisi myös määriteltävä toimintapolitiikan täytäntöönpanon aikana tarvittavat seuranta- ja arviointijärjestelyt. 21. Tämäntyyppisiä analyysejä suoritetaan pk-yritysten takausjärjestelmän yhteydessä osana kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman vaikutustenarviointia. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman vaikutustenarviointi kattoi kaikki pakolliset osat. Vaikutustenarviointi myös luo sellaisenaan katsauksen näkökohdista, joiden varaan kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman suunnittelu rakentui, sekä ohjelman keskeisistä osa-alueista, kuten pk-yritysten takausjärjestelmästä. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman vaikutustenarviointi merkitsee siis parannusta verrattuna yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutettuun monivuotiseen ohjelmaan, jonka kohdalla tällaista analyysiä ei suoritettu. 22. Useita kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman vaikutustenarvioinnin osa-alueita ei ole kuitenkaan määritetty riittävän tarkasti tai määrällisesti. Esimerkiksi ongelma-analyysissä ei osoiteta lainkaan ongelman laajuutta ja eri toimintapoliittisten vaihtoehtojen analysointi perustuu pelkkään yksinkertaistettuun laadulliseen vertailuun, eikä todennäköisiä vaikutuksia arvioida lainkaan määrällisesti. Työpaikkojen lukumäärään kohdistuvaa vaikutusta lukuun ottamatta komissio arvioi valitun toimintapoliittisen vaihtoehdon ennakoidut tuotokset määrällisesti [21] – vaikutukset jätettiin arvioimatta. TAVOITTEET OVAT TARKENTUNEET YRITYSTEN JA YRITTÄJYYDEN HYVÄKSI TOTEUTETTUUN MONIVUOTISEEN OHJELMAAN VERRATTUNA, MUTTA SELKEYDESSÄ JA ERITYISTAVOITTEIDEN MÄÄRITTÄMISESSÄ ON YHÄ PARANTAMISEN VARAA 23. Kaikelle talousarviosta rahoitetulle toiminnalle asetetaan SMART-tavoitteet [22]. Tavoitteet ovat: erityisiä (specific), jos ne ovat niin tarkkoja ja konkreettisia, ettei vaihteleville tulkinnoille jää sijaa [23] mitattavissa (measurable), jos tuotoksia voidaan mitata ja siten myös parannuksia arvioida toteutettavissa (achievable), jos odotetut tulokset voidaan realistisesti saavuttaa käytettävissä olevin resurssein asiaan kuuluvia (relevant), jos ne liittyvät tarpeisiin ja strategisiin tavoitteisiin ajallisesti määrättyjä (timed), jos ne ovat sidoksissa tiettyyn määräaikaan tai ajanjaksoon [23]. 24. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman rakenne on melko monitahoinen (ks. liite I), joten myös tavoitteiden hierarkkinen rakenne on moniulotteinen. Puiteohjelman tasolla on asetettu neljä yleistavoitetta [24]. Pk-yritysten takausjärjestelmää sovelletaan myös yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman yhteydessä, jossa välittömät tavoitteet [25] määritellään erityisohjelman tasolla [26]. Rahoitusvälineiden tasolla ei ole määritetty erityistavoitteita, mutta kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskevan päätöksen 19 artiklan 2 kohdassa kuvataan pk-yritysten takausjärjestelmän kaikki osajärjestelmät tavoitteiden muodossa (ks. laatikko 1). 25. Tavoitteet ovat asiaan kuuluvia, mutta ne ovat erityisiä, mitattavissa olevia ja ajallisesti määrättyjä ainoastaan järjestelmän ennakoitujen tuotosten osalta. Määrällisesti ilmaistu tavoite, jonka mukaan järjestelmän avulla olisi tavoitettava 315750 pk-yritystä, näyttäisi olevan kohtuullisen hyvin saavutettavissa (ks. kohta 77). 26. Pk-yritysten takausjärjestelmän tavoitteet olivat tarkempia kuin yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutetun monivuotisen ohjelman yhteydessä. Tavoitteet on kuitenkin määritelty hyvin yleisluontoisesti. Esimerkiksi yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman välittömän tavoitteen mukaan lainojen avulla on parannettava rahoituksen saantia pk-yritysten käynnistämistä ja kasvua varten. Tällainen tavoite kattaa hyvin laajan kirjon pk-yrityksiä, joihin lainoja voidaan kohdentaa, sillä voidaan väittää, että lähes kaikki pk-yritysten ottamat lainat tähtäävät yrityksen kasvuun. Myös innovoinnin käsitettä on tulkittu laajasti [27]. LAATIKKO 1 PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄÄN LIITTYVÄT TAVOITTEET Yleinen tavoite Edistää yritysten – etenkin pk-yritysten – kilpailukykyä. Välitön tavoite Tavoitteena on parantaa rahoituksen saantia pk-yritysten käynnistämistä ja kasvua varten sekä innovointitoimiin suuntautuvia sijoituksia. Pk-yritysten takausjärjestelmän osajärjestelmät Lainat – järjestelmä pienentää pk-yritysten rahoituksen saantiin liittyviä ongelmia, jotka johtuvat joko siitä, että erikoisosaamista edellyttäviin toimintoihin, kuten teknologiseen kehittämiseen, innovointiin ja teknologian siirtoon, tehtyihin investointeihin katsotaan kytkeytyvän suurempia riskejä, tai riittävien vakuuksien puuttumisesta. Pienluotot – järjestelmä, jonka tavoitteena on rohkaista rahoituslaitoksia tarjoamaan aktiivisemmin määrältään pienempiä lainoja, joiden lainakohtaiset kustannukset ovat yleensä suhteessa korkeammat, sellaisille lainanottajille, joiden vakuudet ovat riittämättömät. Rahoituksen välittäjille voidaan takausten ja vastatakausten lisäksi myöntää lisätukea pienluotoille ominaisten suurten hallintokulujen osittaiseksi kattamiseksi. Pääomasijoitukset ja muut oman pääoman ehtoiset sijoitukset – järjestelmä kattaa siemenpääomaa ja/tai käynnistysvaiheen pääomaa tuottavat sijoitukset samoin kuin välirahoituksen; tavoitteena on pienentää heikosta rahoitusrakenteesta ja liiketoiminnan luovutuksista johtuvia pk-yritysten ongelmia. Arvopaperistaminen – järjestelmän tavoitteena on saada pk-yritysten käyttöön lisää velkarahoitusta osajärjestelmän piiriin kuuluvien rahoituslaitosten kanssa tehtyjen asianmukaisten riskinjakojärjestelyjen mukaisesti. Kyseisille transaktioille myönnettävän tuen ehtona on se, että alullepanijoina toimivat laitokset myöntävät merkittävän osan käyttöön saadun pääoman perusteella syntyvästä likviditeetistä uusina luottoina pk-yrityksille kohtuullisen ajan kuluessa. 27. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman vaikutustenarvioinnissa asetettiin tuotostavoite siitä, kuinka monen pk-yrityksen odotetaan hyötyvän ohjelmasta seitsemän vuoden aikavälillä. Tulosten tai vaikutusten osalta sovellettavia tavoitteita ei ole asetettu (tarkempia tietoja kohdassa 64). Vaikutustenarvioinnissa esitettiin arvio viiden vuoden kuluessa säilyvistä tai syntyvistä välittömistä työpaikoista. Tämä ei liity suoranaisesti yhteenkään tavoitteeseen, mutta on johdettavissa uudistetusta Lissabonin strategiasta. PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN HALLINNOINTIRAKENTEEN PERUSTAMINEN: PÄIVITTÄISEN HALLINNOINNIN SIIRTÄMINEN EUROOPAN INVESTOINTIRAHASTOLLE 28. Tehokkaan ja vaikuttavan hallinnointivastuun siirron kivijalkana on sopimus, jossa yksilöidään tietyn elimen vastuulle annettujen tehtävien täytäntöönpanoon sovellettavat säännökset. Sopimuksessa olisi yksilöitävä asianomaisen elimen velvoitteet ja sen olisi sisällettävä kaikki asianmukaiset järjestelyt, joiden avulla pyritään varmistamaan toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttaminen [28]. 29. Euroopan investointirahasto on järjestelmällisesti kehittänyt asiantuntemusta, jonka tarkoituksena on tarjota rahoitusjärjestelytuotteita Euroopassa toimiville pk-yrityksille. Euroopan yhteisö valitsi Euroopan investointirahaston huolehtimaan pk-yritysten takausjärjestelmän päivittäisestä hallinnoinnista sen alkuvaiheessa vuonna 1998. Käyttämällä Euroopan investointirahastoa peräkkäisten monivuotisten ohjelmien yhteydessä (kasvua ja työllisyyttä koskea aloite, monivuotinen ohjelma yritysten ja yrittäjyyden hyväksi ja sitä seurannut kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelma) pyritään varmistamaan pk-yritysten takausjärjestelmän hallinnoinnin edellyttämä jatkuvuus. 30. Tilintarkastustuomioistuin tutki tässä yhteydessä, suunniteltiinko pk-yritysten takausjärjestelmän täytäntöönpano niin vaikuttavasti, että viivästykset kyettiin välttämään ja että pk-yrityksille kyettiin tarjoamaan keskeytyksetöntä tukea varmistetaanko sääntelypuitteilla [29], joilla määritetään Euroopan investointirahaston vastuulla olevat palvelut, järjestelmän tehokas ja vaikuttava hallinnointi. PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN SUUNNITTELUSSA ILMENNEET VIIVÄSTYKSET 31. Kun otetaan huomioon, että yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutettu monivuotinen ohjelma kattoi vuosien 2001 ja 2006 välisen ajanjakson ja että kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelma kattaa vuosien 2007 ja 2013 välisen ajanjakson, voidaan todeta, että kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä käynnistetyt toimet olisi pitänyt suunnitella siten, että taloudellisen tuen jatkuvuus kyetään varmistamaan. Sijoitus- ja hallintasopimus olisi pitänyt olla laadittuna vähintään 11 kuukautta (ks. kohta 33) ennen kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman käynnistämistä, sillä tällöin Euroopan investointirahaston ja rahoituksen välittäjien välisten takaussopimusten tekemiseen olisi jäänyt riittävästi aikaa. 32. Sijoitus- ja hallintasopimuksen ensimmäinen luonnos oli peräisin maaliskuulta 2006, mutta sopimus allekirjoitettiin vasta 20. syyskuuta 2007 – lähes yhdeksän kuukautta kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman käynnistymisen jälkeen. Tämän jälkeen kului lähes vuosi ennen kuin ensimmäinen takaussopimus allekirjoitettiin Euroopan investointirahaston ja rahoituksen välittäjän välillä [30] (ks. kaavio 2). KAAVIO 2 OIKEUSPERUSTAA KOSKEVA AIKATAULU: YRITYSTEN JA YRITTÄJYYDEN HYVÄKSI TOTEUTETTU MONIVUOTINEN OHJELMA SEKÄ KILPAILUKYVYN JA INNOVOINNIN PUITEOHJELMA +++++ TIFF +++++ 33. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan liittyvän välittäjältä tulleen hakemuksen vastaanottamisesta kului keskimäärin lähes 11 kuukautta siihen, kun sopimus allekirjoitettiin [31]. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn osallistuneista 21 vastaajasta kahdeksan piti hakemusprosessia tarpeettoman pitkänä [32]. Valintamenettelyn viivästyminen johtui lähinnä siitä, että Euroopan investointirahaston esiin tuomat tekniset kysymykset oli ratkaistava ennen pk-yritysten takausjärjestelmän täytäntöönpanoa; esimerkkeinä voidaan mainita sopiminen lainatakausten täydentävyyden määritelmästä ja täydentävyyden arvioinnista (ks. kohta 84). Mainitut tekijät johtivat siihen, että peräkkäisten ohjelmien väliset siirtymäajat venyivät huomattavan pitkiksi. TUEN JATKUVUUS PYRITTIIN TURVAAMAAN "TAANNEHTIVUUSLAUSEKKEEN" AVULLA 34. Tuen jatkuvuus on tärkeää rahoituksen välittäjille, sillä osa niistä otti käyttöön erityisiä pk-yritysten takausjärjestelmän tarpeisiin sovitettuja lainatuotteita. Tähän tarkoitukseen suunnattavan EU-tuen katkeaminen saattaisi aiheuttaa rahoituksen välittäjille suurempia tappioita, jos tuote säilytettäisiin ilman EU:n takausta. 35. "Taannehtivuuslausekkeen" käyttöönoton tavoitteena oli minimoida kahden peräkkäisen ohjelman väliin jäävä aika ja säilyttää jatkuvuus yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutetun monivuotisen ohjelman ja kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman välillä. Lausekkeen avulla rahoituksen välittäjät pystyivät sisällyttämään takausjärjestelmän piiriin taannehtivasti lainoja, jotka oli myönnetty yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutetun monivuotisen ohjelman yhteydessä käytettävissä olleen ajan päättymisen jälkeen ja ennen kuin kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskeva takaussopimus oli tehty. 36. Mainitun menettelyn seurauksena rahoituksen välittäjien tasapuolinen kohtelu ei toteutunut, sillä rahoituksen välittäjät, jotka olivat osallistuneet yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutettuun monivuotiseen ohjelmaan, olivat suosituimmuusasemassa kun lainoja sisällytettiin taannehtivasti uuteen ohjelmaan. Lainat oli mahdollista sisällyttää taannehtivasti uuteen ohjelmaan syyskuusta 2007 alkaen, kun taas uudet rahoituksen välittäjät pystyivät sisällyttämään lainoja uuteen ohjelmaan vasta sen jälkeen kun ne olivat tehneet takaussopimuksen Euroopan investointirahaston [33] kanssa. 37. Taannehtivuuslausekkeen tarkoituksena oli ratkaista ongelma, joka aiheutui rahoituksen välittäjien saaman rahoituksen katkeamisesta yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutetun monivuotisen ohjelman ja kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman välisenä aikana. Lausekkeen avulla ei kuitenkaan aina kyetty estämään pk-yrityksille tarkoitetun EU-tuen katkeamista. Näin kävi tarkastuskäynnin kohteena olleista yhdeksästä rahoituksen välittäjästä kahdelle; niiden kohdalla yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutetun monivuotisen ohjelman piirissä käytettävissä ollut aika päättyi ennen kuin lainoja voitiin myöntää kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman perusteella (väliin jäävä aika oli neljä kuukautta). PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN TOIMINTAA VARTEN PERUSTETTIIN ASIANMUKAINEN HALLINNOINTIJÄRJESTELMÄ 38. Pk-yritysten takausjärjestelmä toimii komission ja Euroopan investointirahaston toteuttaman yhteishallinnoinnin avulla [34]. Tehtävien siirron onnistumista silmällä pitäen sijoitus- ja hallintasopimuksen ja siihen liittyvien toimintaohjeiden olisi katettava seuraavat osa-alueet: toteutettavien toimien – esimerkiksi osajärjestelmäkohtaisten tavoitteiden – määrittely (ks. osajärjestelmien kuvaus, laatikko 1) tehtävien täytäntöönpanoon sovellettava hallinnointijärjestelmä asianmukainen maksujärjestelmä, jota sovelletaan Euroopan investointirahaston tarjoamiin palveluihin. 39. Sijoitus- ja hallintasopimuksen 3 artiklan mukaan Euroopan investointirahasto vastaa seuraavista tehtävistä (ks. laatikko 2): LAATIKKO 2 PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄÄN LIITTYVÄT EUROOPAN INVESTOINTIRAHASTON PÄÄTEHTÄVÄT: rahoituksen välittäjien yksilöinti, arviointi ja valinta EU:n takausten luonteen määrittely ja takausten yksityiskohtaisista ehdoista sopiminen rahoituksen välittäjien kanssa varojen sitomista koskevat päätökset EU:n takausten toteuttaminen, hallinnointi ja päättäminen (raportointi ja seuranta mukaan lukien). 40. Pk-yritysten takausjärjestelmän eri osajärjestelmiä varten laadittiin toimintaohjeet [35], joissa yksilöitiin järjestelmän tarkoitus, rahoituksen välittäjien valinta, tukikelpoisuuskriteerit, EU:n takaus sekä toimintatapa. Komissio täydensi toimintaohjeita julkaisemalla 29. lokakuuta 2007 ohjeet rahoituksen saatavuuden edistämisestä; ohjeissa käsiteltiin esimerkiksi sijoitus- ja hallintasopimuksen määräyksiä takaussopimuksia koskevien parametrien laadinnasta. 41. Pk-yritysten takausjärjestelmää varten perustettu hallinnointijärjestelmä oli asianmukainen, sillä se paransi tehtävien täytäntöönpanoon sovellettavia toimintaohjeita ja muita säännöksiä yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutettuun monivuotiseen ohjelmaan verrattuna; ohjeet ja säännökset kattavat kaikki tehtävät riittävän yksityiskohtaisesti. 42. Euroopan investointirahastolle suoritettavien maksujen laskennassa olisi otettava huomioon seuraavat tekijät: kuinka erityistavoitteiden saavuttamisessa on edistytty millainen on tukeen oikeutettujen maiden maantieteellinen jakaantuminen kuinka uusi ja monitahoinen takausväline on. 43. Euroopan investointirahaston maksujärjestelmä on parantunut seuraavasti kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutettuun monivuotiseen ohjelmaan verrattuna: maksujärjestelmä on jaettu neljään erilliseen osa-alueeseen, minkä myötä kuhunkin tehtävään liittyvä työmäärä käy paremmin ilmi oikeuksia maksuihin arvioidaan erityistavoitteiden saavuttamisen perusteella (ks. taulukko 3). TAULUKKO 3 EUROOPAN INVESTOINTIRAHASTOLLE SUORITETTAVAT NELJÄ KANNUSTINMAKSUA Lähde: Sijoitus- ja hallintasopimus, liite 13. Kannustinmaksu | Tavoitteena edistää ensisijaisesti: | Käynnistysmaksu | Ohjelman käynnistämistä 12 kuukauden kuluessa | Sopimuksentekomaksu | Ohjelman laajaa maantieteellistä kattavuutta ja osajärjestelmien käyttöä | Täytäntöönpanomaksu | Lainamäärien lisäämistä ja päivittäisiä toimia | Seurantamaksu | Asianmukaisen varainhoidon varmistamista | 44. Euroopan investointirahastolle suoritettava "sopimuksentekomaksu" sisältää erityishyvityksen silloin, kun välittäjät ovat jakautuneet maantieteellisesti laajalle alueelle. Maksuja suoritetaan myös tapauksissa, joissa ohjelmiin osallistuu välittäjiä maissa, jotka eivät ole kuuluneet aiempiin ohjelmiin, ja silloin, kun ohjelmiin osallistuu uusia välittäjiä, jotka eivät ole olleet mukana aiemmissa ohjelmissa. 45. Osajärjestelmien käyttöön kannustavista maksuista huolimatta pääomasijoituksia ja muita oman pääoman ehtoisia sijoituksia ja arvopaperistamista koskevia osajärjestelmiä ei ollut käytetty 31. joulukuuta 2009 mennessä. Tämä johtuu osittain siitä, että talouskriisillä oli yleisesti ottaen kielteinen vaikutus arvopaperistamismarkkinoihin. RAHOITUKSEN VÄLITTÄJIEN VALINTA 46. Tarkastuksessa arvioitiin valintamenettelyä seuraavilta osin: oliko Euroopan investointirahastoa rahoituksen välittäjien valinnassa ohjaava järjestelmä täysimuotoinen ja taattiinko järjestelmän avulla, että valinta tapahtuu oikeudenmukaisesti ja avoimesti oliko sopimuksiin sovellettavat parametrit, joiden avulla määritettiin EU:n tukitoimenpiteiden laajuus, asetettu oikein oliko toimintapoliittiset tavoitteet siirretty asianmukaisesti takaussopimuksiin. HYVIN SUUNNITELTU VALINTAMENETTELY 47. Rahoituksen välittäjien arvioinnissa olisi sovellettava yleisiä standardeja, jotta kyetään varmistamaan oikeudenmukainen, jäsennelty ja avoin valintamenettely. Euroopan investointirahaston ja komission olisi luotava vähimmäisstandardit, joita sovelletaan mahdollisten välittäjien valintaan. 48. Komissio valtuutti Euroopan investointirahaston [36] valitsemaan välittäjät noudattamalla valintaperusteita ja menettelyitä, jotka on esitetty takauksiin sovellettavissa toimintaohjeissa [37]. Takauksiin sovellettavissa toimintaohjeissa todetaan, että välittäjät on valittava parhaan käytännön mukaisesti. Laatikossa 3 luodaan katsaus valintamenettelyyn, jota Euroopan investointirahasto noudattaa pk-yritysten takausjärjestelmän yhteydessä. 49. Rahoitusvälineen hallinnointirakenteen määrittämisen yhteydessä sijoitus- ja hallintasopimuksessa vahvistettiin seuraavat mahdollisten rahoituksen välittäjien valintaperusteet [38]: välittäjän taloudellinen asema ja toiminnalliset valmiudet sekä sen riskinhallintavalmiudet ja valmiudet noudattaa pk-yritysten takausjärjestelmään sovellettavia ehtoja takaako välittäjä velkoja ja/tai pienluottoja, joita lukuisat luotonantajat tarjoavat pk-yrityksille maantieteellinen kattavuus (ainoastaan lainoja koskeva osajärjestelmä) mahdollisuus tarjota ohjausta ja yritystukea (ainoastaan pienluottoja koskeva osajärjestelmä) rahoituksen saatavuuden edistämistä koskevien perusteiden hyväksyminen (ks. kohta 54). LAATIKKO 3 EUROOPAN INVESTOINTIRAHASTON NOUDATTAMA VÄLITTÄJIEN VALINTAMENETTELY Avoimen pyynnön perusteella saatujen välittäjähakemusten analysointi Hakemusten esivalinta – standardimuotoinen muodollisten vaatimusten tarkistus Due diligence-prosessi (huolellisuusvelvoitteen mukainen ennakkotarkastus, johon sisältyy takauksiin sovellettavien parametrien laadinta) Euroopan investointirahaston riskinhallintaosaston riippumaton lausunto Sääntöjenmukaisuutta valvovan Euroopan investointirahaston osaston suorittama arviointi Euroopan investointirahaston hallituksen ja Euroopan komission (talouden ja rahoituksen pääosaston johtaja – linja L) antama hyväksyntä 50. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että rahoituksen välittäjien valintaan sovellettavat perusteet ovat yhdenmukaisia vastaavissa rahoituslaitoksissa sovellettavien käytäntöjen kanssa. Komissio ja Euroopan investointirahasto eivät ole kuitenkaan laatineet arviointiin sovellettavaa pisteytysjärjestelmää, jonka avulla välittäjien hakemuksia olisi voitu arvioida, pisteyttää ja verrata perusteisiin nähden. Koska valintaperusteita ei ollut määritetty tarkasti, Euroopan investointirahasto saattoi käyttää laajalti vapaata harkintaa hakemuksia arvioidessaan. SOPIMUKSIIN SOVELLETTAVIEN PARAMETRIEN PERUSTEITA EI OLE DOKUMENTOITU RIITTÄVÄN HYVIN 51. Takaussopimuksiin sovellettavat pääasialliset parametrit ovat viitemäärä ja takausten enimmäisraja. Viitemäärä tarkoittaa takausten tai rahoituksen määrää, joka välittäjän voidaan kohtuullisesti katsoa saavuttavan ilman EU:n takausta [39]. Viitemäärä luo myös perustan sopimuksiin sovellettavien lisäparametrien laadinnalle. Takausten enimmäisraja [40] viittaa tappioiden enimmäismäärään, josta Euroopan investointirahasto on vastuussa takaussopimuksen perusteella. Molemmat parametrit ovat keskeisiä tekijöitä, sillä niiden avulla arvioidaan: muodostaako EU:n tukitoimenpide lisän takausjärjestelmän olemassa olevalle toiminnan tasolle vai korvaako tukitoimenpide takausjärjestelmän toiminnan EU:n talousarvioon tietystä sopimuksesta aiheutuvat oletetut enimmäiskustannukset. 52. Sijoitus- ja hallintasopimuksen ja rahoituksen saatavuuden edistämistä koskevien ohjeiden mukaisesti määrät – viitemäärä mukaan luettuna – vahvistetaan Euroopan investointirahaston ammatillisen arvion perusteella; arvion pohjana käytetään aiempia määrärahoja ja tappioiden määriä tai ennusteita (etenkin julkisten takuujärjestelmien tapauksessa). Huomioon otetaan myös markkinaolosuhteet sekä niiden kehittyminen ajan kuluessa. 53. Sopimuksiin sovellettavien parametrien – esimerkiksi viitemäärien ja takausten enimmäismäärien – asettamista koskevassa Euroopan investointirahaston dokumentoinnissa havaittiin puutteita. Euroopan investointirahaston hallitukselle toimittamassa pyynnössä esitetään ainoastaan yhteenveto due diligence -vaiheen (huolellisuusvelvoitteen mukaisen ennakkotarkastuksen) tuloksista. Parametrejä asettaessaan Euroopan investointirahasto käyttää perustana rahoituksen välittäjän antamia tietoja. Ei ollut havaittavissa, että Euroopan investointirahasto olisi tarkistanut asianomaiset tiedot. TAKAUSSOPIMUKSISSA EI MÄÄRITETTY TOIMINTAPOLIITTISIA TAVOITTEITA KATTAVASTI 54. Takaussopimusten pitäisi edesauttaa toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamista yksilöimällä tavoitteet tarkasti. Takaussopimuksissa eritellään rahoituksen välittäjiin sovellettavat yleiset sitoumukset, joihin lukeutuvat rahoituksen saatavuuden edistämistä koskevat periaatteet. Periaatteet on johdettu oikeusperustassa [41] ja sijoitus- ja hallintasopimuksessa määritetyistä laajemmista tavoitteista; periaatteet kuvastavat tavoitteita asianmukaisesti. Laatikossa 4 esitetään lainoja koskevaan osajärjestelmään sovellettavat periaatteet. LAATIKKO 4 RAHOITUKSEN SAATAVUUDEN EDISTÄMISTÄ KOSKEVAT PERIAATTEET TAKAUSSOPIMUKSITTAIN (LAINOJA KOSKEVA OSAJÄRJESTELMÄ) Sopimuksen tarkoituksena on, että Euroopan investointirahasto antaa takauksen rahoituksen välittäjälle. Tavoitteena on kattaa osittain välittäjän sijoitusriskit, jotta: i) edistetään pk-yritysten saatavilla olevaa rahoitusta ii) pienennetään pk-yritysten rahoituksen saantiin liittyviä ongelmia, jotka johtuvat joko siitä, että erikoisosaamista edellyttäviin toimintoihin, kuten teknologiseen kehittämiseen, innovointiin ja teknologian siirtoon, tehtyihin investointeihin katsotaan kytkeytyvän suurempia riskejä, tai riittävien vakuuksien puuttumisesta iii) edistetään uusien työpaikkojen luomista tukemalla pk-yrityksiä kasvun ja työpaikkojen luomisen aloilla. 55. Mainittujen yleisten säännösten lisäksi rahoituksen välittäjiin sovellettaviin takauksen erityisehtoihin saattaa sisältyä laadullisia lisäsitoumuksia, jotka liittyvät rahoituksen saatavuuden edistämiseen. Jotkin rahoituksen välittäjiin sovellettavat takausehdot eivät kuitenkaan ole yhteneväisiä kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman tavoitteiden kanssa tai sisältävät hyvin vähän operatiivista ohjeistusta. Tästä voidaan mainita seuraavat esimerkit: Riittävien vakuuksien puuttumista koskevan näkökohdan osalta havaittiin erään rahoituksen välittäjän tapauksessa, että sopimusehtojen noudattamisen lisäksi välittäjä sitoutui pitämään vakuuksien tason alhaisena välittäjätapahtumien kohdalla. Tässä tapauksessa sopimuksen erityisehdoissa tulkitaan vakuuksien puuttumiseen liittyviä yleisehtoja siten, että vakuusvaatimuksia voidaan pienentää. Tällöin kuitenkin itse asiassa kaikki pk-yritykset voivat hyötyä pienennetyistä vakuusvaatimuksista; tässä tilanteessa jää varmistamatta, että järjestelmästä hyötyisivät ainoastaan ne pk-yritykset, joilla ei todellisuudessa ole riittäviä vakuuksia ja jotka eivät täten saa lainaa tavanomaisin kaupallisin ehdoin. Sopimusten erityisehdot jättävät laajalti harkinnan varaa innovointia koskevan tulkinnan osalta; samassa takaussopimuksessa todettiin ilman erillistä lisäselvitystä, että välittäjä sitoutuu toimimaan hiljattain perustettujen tai innovatiivisiin hankkeisiin osallistuvien pk-yritysten kanssa. TULOKSELLISUUDEN SEURANTA JA RAPORTOINTI 56. Vaikuttava seuranta ja raportointi edellyttävät asiaan kuuluvaa, luotettavaa ja oikea-aikaista tietoa toimintapolitiikan täytäntöönpanon edistymisestä sekä siitä, missä määrin toimintapolitiikan tavoitteita saavutetaan. 57. Pk-yritysten takausjärjestelmään liittyvästä tuloksellisuuden seurannasta vastaavat sekä komissio että Euroopan investointirahasto (ks. liite II). Tiedot siirtyvät pk-yrityksiltä (eli lopullisilta edunsaajilta) yhden tai useamman rahoituksen välittäjätason kautta (yhteis- tai vastatakausten tapauksessa) Euroopan investointirahastolle ja lopulta komissiolle. Rahoituksen välittäjät raportoivat pk-yritysten takausjärjestelmästä Euroopan investointirahastolle neljännesvuosittain. Euroopan investointirahasto laatii saamiensa tietojen perusteella komissiolle neljännesvuosittain konsolidoidut kertomukset; komissio käyttää kertomuksia laatiessaan vuotuisia kertomuksia yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman sekä kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman täytäntöönpanosta. 58. Tilintarkastustuomioistuin tutki seuraavia tuloksellisuuden seurantaan ja raportointiin liittyviä näkökohtia: oliko komissio laatinut tasapainotetut tuloksellisuuden indikaattorit, joiden avulla toimintapolitiikan täytäntöönpanon edistymistä on mahdollista mitata luotettavasti ovatko raportointivaatimukset selkeitä ja kohtuullisia. TULOKSELLISUUDEN INDIKAATTOREITA LAADITTIIN, MUTTA NIIDEN PITÄISI OLLA VAKAAMPIA JA PAREMMIN TASAPAINOTETTUJA 59. Vaikuttavan seurannan (eli pk-yritysten takausjärjestelmän täytäntöönpanon edistymisen mittaamisen) edellytyksenä on, että määritellään joukko selkeitä indikaattoreita ja niihin liittyviä tavoitteita. Indikaattoreiden pitäisi olla suhteellisen vakaita, jotta ajan kuluessa tapahtuvia muutoksia voidaan seurata ja vertailla. 60. Pk-yritysten takausjärjestelmään sovellettavien tuloksellisuuden indikaattoreiden pitäisi edesauttaa oikeusperustassa määritettyjen ohjelman erityistavoitteiden saavuttamisen arviointia; arvioinnissa on huomioitava myös Euroopan unionin toimintapolitiikan yleistavoitteet, joista erityistavoitteet on johdettu. 61. Komissio laati pk-yritysten takausjärjestelmää varten kuusi indikaattoria (ks. taulukko 4). 62. Ennakkoarviointiin sekä yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman vuoden 2009 työohjelmaan sisältyneistä neljästä indikaattorista (indikaattorit 2, 3, 5 ja 6) ainoastaan kaksi (indikaattorit 2 ja 3) siirrettiin yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman täytäntöönpanoa koskevaan komission kertomukseen. Yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman vuoden 2010 työohjelmassa kaksi alkuperäistä indikaattoria (indikaattorit 5 ja 6) poistettiin ja lisättiin kaksi uutta indikaattoria (indikaattorit 1 ja 4). Nämä vuonna 2010 tehdyt muutokset toteutettiin indikaattoreiden arviointia koskeneen tutkimuksen perusteella [42]. TAULUKKO 4 KOMISSION LAATIMAT PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄÄN SOVELLETTAVAT INDIKAATTORIT | Takausjärjestelmän indikaattorit | Vaikutusten ennakkoarvioinnissa määritetyt indikaattorit [1002] | Yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman indikaattorit vuoden 2009 työohjelmassa | Vuoden 2009 täytäntöönpanokertomuksessa raportoidut yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman indikaattorit | Yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman indikaattorit vuoden 2010 työohjelmassa | Indikaattorityyppi | 1 | Euroopan komissio on sitoutunut velkarahoitukseen ja kokonaisrahoitus on taattu | ei sovellettavissa | ei sovellettavissa | 111,8 miljoonan euron (enimmäismäärä) avulla taattavan lainan kokonaismäärä on 2771 miljoonaa euroa | kyllä, mutta tavoitemäärää ei osoitettu | tuotos | 2 | Uutta rahoitusta saavissa pk-yrityksissä luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen lukumäärä | 315750 [1003] | kyllä, mutta tavoitemäärää ei osoitettu | työntekijöiden lukumäärä ajankohtana, jolloin yritys sisällytettiin järjestelmään: 151475 | kyllä, mutta tavoitemäärää ei osoitettu | vaikutus | 3 | Uutta rahoitusta saavien pk-yritysten lukumäärä | 315750 | kyllä, mutta tavoitemäärää ei osoitettu | 47791 | kyllä, mutta tavoitemäärää ei osoitettu | tuotos | 4 | Tuettujen pk-yritysten lukumäärä toiminta-aloittain | ei sovellettavissa | ei sovellettavissa | ei sovellettavissa [1004] | kyllä, mutta tavoitemäärää ei osoitettu | tuotos | 5 | Investointirahoituksen määrällinen muutos | kyllä, mutta tavoitemäärää ei osoitettu | kyllä, mutta tavoitemäärää ei osoitettu | ei raportoitu | ei sovellettavissa | tulos | 6 | Nettomaksut yhteensä | kyllä, mutta tavoitemäärää ei osoitettu | kyllä, mutta tavoitemäärää ei osoitettu | ei raportoitu | ei sovellettavissa | tuotos | 63. Ennakkoarvioinnissa ainoastaan kaksi indikaattoria (indikaattorit 2 ja 3) sisälsi niille tarkoitettuja tavoitearvoja. Yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman työohjelmissa vuosille 2009 ja 2010 ei asetettu tavoitteita, jotka indikaattoreilla mitaten olisi saavutettava asianomaisten ajanjaksojen kuluessa. Tavoitearvojen puuttuessa on vaikea arvioida, eteneekö ohjelma toivotulla tavalla. 64. Komissio pyrki laatimaan tasapainotetun joukon mitattavissa olevia indikaattoreita – tuotos-, vaikutus- ja tulosindikaattorit mukaan lukien – mutta ainoaa tulosindikaattoria (indikaattori 5) ei siirretty täytäntöönpanokertomukseen, ja komissio jätti lopulta indikaattorin pois. Ainoa vaikutusindikaattori (indikaattori 2) on ongelmallinen (ks. kohdat 67 ja 68), ja kaikki muut indikaattorit ovat tuotosindikaattoreita. Indikaattoreista onkin tullut pikemminkin operatiivisen hallinnoinnin välineitä kuin ohjelman vaikutusta ja onnistumista mittaavia indikaattoreita. On vaikea löytää sopiva tasapaino tietojen taloudellisen keräämisen ja toiminnan tuloksellisuuden vaikuttavan seurannan välillä. Yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman indikaattoreiden arvioijat ehdottivat tasapainotetuista indikaattoreista koottua joukkoa ja tiedonkeruumenetelmien sekä sopivan ajoituksen vahvistamista [43]. 65. Jotta pk-yritysten takausjärjestelmän tuloksista tehdyt päätelmät olisivat tarkoituksenmukaisia, on tärkeää, että rahoituksen välittäjien toimittamat seurantatiedot ovat luotettavia – toisin sanoen oikeellisia ja kattavia. 66. Kaikki tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleet rahoituksen välittäjät olivat perustaneet tiedonkeruumenetelmät, jotka ovat tarpeen Euroopan investointirahastolle tapahtuvaa raportointia silmällä pitäen. Välittäjien tasolla noudatettavien raportointimenettelyiden laatua valvotaan Euroopan investointirahaston paikan päälle suorittamien seurantakäyntien yhteydessä. 67. Luotujen työpaikkojen määrää koskevaan indikaattoriin liittyvien tietojen keruu aiheuttaa vaikeuksia joillekin rahoituksen välittäjille. Joissakin maissa tiedot saadaan viranomaisilta [44], osa rahoituksen välittäjistä keräsi tiedot otantamenetelmän avulla [45], osa suoritti laskelmia ennakoitujen arvojen perusteella [46] ja jotkin rahoituksen välittäjät eivät päivittäneet työllisyystietoja vuosittain, koska siitä olisi aiheutunut liian suuri työmäärä [47]. Työllisyystietojen laatu vaihtelee maittain, joten saatujen tietojen laskeminen yhteen herättää kysymyksen luotuja työpaikkoja koskevan indikaattorin (indikaattori 2) arvon luotettavuudesta. 68. Tähän indikaattoriin liittyy myös se ongelma, että arvot lasketaan tuen kohteena olevissa pk-yrityksissä työllistyneiden henkilöiden lukumäärän perusteella; määrä ei vastaa uutta rahoitusta saavissa pk-yrityksissä luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen lukumäärää. Pk-yrityksen saama uusi rahoitus ei ole ainoa tekijä, joka johtaa työpaikkojen säilyttämiseen tai luomiseen. Ei ole analysoitu, kuinka lainatakaukset ovat vaikuttaneet työpaikkojen säilyttämiseen tai luomiseen. RAPORTOINTIVAATIMUKSET OVAT SELKEITÄ JA KOHTUULLISIA – VAIN JOTKIN RAHOITUKSEN VÄLITTÄJÄT PITÄVÄT NIITÄ TAAKKANA 69. Rahoituksen välittäjillä pitäisi olla selkeät raportointivaatimukset, joita sovelletaan pk-yritysten takausjärjestelmän seurantaa ja raportointia varten tapahtuvaan tiedonkeruuseen. Indikaattoreita varten tarvittavien tietojen keruuseen kuluvasta ajasta ja resursseista ei saisi muodostua tarpeettoman suurta hallinnollista työtaakkaa. 70. Rahoituksen välittäjien on kerättävä tukea saavista pk-yrityksistä erityyppisiä tietoja ja raportoitava Euroopan investointirahastolle säännöllisin väliajoin (ks. liite III). Raportointivaatimukset on lueteltu Euroopan investointirahaston ja rahoituksen välittäjien välisissä takaussopimuksissa. Euroopan investointirahasto on laatinut tätä silmällä pitäen rahoituksen välittäjille selkeät ohjeet [48] pyydettyjen tietojen keräämisestä. Ohjeiden selkeyden vahvistaa se, että 88 prosenttia rahoituksen välittäjistä katsoi, että Euroopan investointirahaston antamat ohjeet olivat selkeitä [49]. Lisäksi 98 prosenttia rahoituksen välittäjistä totesi, että Euroopan investointirahasto on aina halukas antamaan lisätietoja operatiivisten kysymysten tarkentamista silmällä pitäen [50]. 71. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksen tulokset osoittivat myös, että ainoastaan 20 prosenttia kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan ja/tai yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutettuun monivuotiseen ohjelmaan osallistuneista rahoituksen välittäjistä piti raportointivaatimuksia kohtuuttomina [51]. 72. Tapauksissa, joissa rahoituksen välittäjien kautta tapahtuva tiedonkeruu oli hyvin ongelmallista (esimerkiksi työllisyystiedot), vaihtoehtoiset tiedonkeruumenetelmät olisivat saattaneet soveltua tilanteeseen paremmin. Sekä yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman indikaattoreita koskevassa arvioinnissa että ohjelman väliarvioinnissa ehdotettiin kyselytutkimusten käyttöä arviointien yhteydessä. PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN SAAVUTUKSET 73. Tässä osassa kuvataan pk-yritysten takausjärjestelmän tuotoksia. Tuotoksia arvioidaan järjestelmän tavoitteiden perusteella. Osassa perehdytään myös lisäarvoon, joka järjestelmän avulla on saatu Euroopan tasolla; huomiota kiinnitetään esimerkiksi siihen, saavutetaanko järjestelmän tavoitteet paremmin yhteisön tasolla tapahtuvan kuin kansallisella tai alueellisella tasolla tapahtuvan täytäntöönpanon avulla. PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN TUOTOKSET 74. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman rahoitusvälineiden avulla "parannetaan – – rahoituksen saantia pk-yritysten käynnistämistä ja kasvua varten sekä innovointitoimiin suuntautuvia sijoituksia" [52]. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä toteutettavan pk-yritysten takausjärjestelmän erityistavoitteena on: tavoittaa 315750 pk-yritystä [53] taata lainoja, joiden avulla rahoitetaan pk-yritysten innovatiivisia investointeja [54] tai joita myönnetään pk-yrityksille, joilla ei ole riittäviä vakuuksia edistää sitä varten rahoituksen saatavuutta tapauksissa, joissa markkinat eivät tarjoa sitä. 75. Seuraavan analyysin perustana oli tilintarkastustuomioistuimen lainoista poimiman otoksen tarkastus [55]. Tiettyihin erikoisosaamista edellyttäviin toimintoihin, kuten teknologiseen kehittämiseen, innovointiin ja teknologian siirtoon liittyvien investointien tapauksessa viitataan OECD:n laatimaan Oslon käsikirjaan, jossa käsitellään tieteellisten ja teknologisten toimintojen mittaamista [56]. YLEISTAVOITE – 315750 PK-YRITYKSEN TAVOITTAMINEN – ON SAAVUTETTAVISSA 76. Kaikki tarkastuskäynnin kohteena olleet rahoituksen välittäjät kohdensivat toimensa selkeästi pk-yrityksiin ja niillä oli käytössään menettelyt, joiden avulla lainanottajan pk-yrittäjyys voitiin tarkistaa. 77. Yleistavoitteena oli tavoittaa 315750 pk-yritystä [57]. Komissio ja Euroopan investointirahasto toteuttivat tämän tavoitteen osalta merkittäviä toimia, joiden avulla pyrittiin ratkaisemaan alun perin ilmenneen viivästyksen (ks. kohta 32) seuraukset keskittymällä suurimpiin rahoituksen välittäjiin. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman voimaantuloa seuranneiden kolmen vuoden aikana Euroopan investointirahasto on allekirjoittanut 25 sopimusta 21 rahoituksen välittäjän kanssa (ks. taulukko 2). Vuoden 2009 lopussa näihin takaussopimuksiin liittyvien takausten enimmäismäärä [58] oli 191,1 miljoonaa euroa; määrä on 37,5 prosenttia pk-yritysten takausjärjestelmän kokonaismäärärahoista. Rahoituksen välittäjät olivat antaneet lainoja lähes 59000 pk-yritykselle; määrä vastaa 19 prosentin osuutta tavoitteena olleesta pk-yritysten lukumäärästä. Kun yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutetun monivuotisen ohjelman tulokset otetaan huomioon, tehdyt takaussopimukset tavoittavat yli puolet (57,4 prosenttia) tavoitteena olleesta pk-yritysten määrästä, jos kaikkien sopimusten kohdalla toteutuu rahoituksen hyväksytty enimmäismäärä [59] (ks. kaavio 3). Täytäntöönpano on siis edistynyt siinä määrin, että 315750 pk-yrityksen tavoittamista koskeva yleistavoite voidaan olettaa saavutettavan. KAAVIO 3 PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN TUOTOKSET KILPAILUKYVYN JA INNOVOINNIN PUITEOHJELMAN YHTEYDESSÄ (TILANNE VUODEN 2009 LOPUSSA) +++++ TIFF +++++ 1 Tilintarkastustuomioistuin laski osuuden olettaen, että EU:n talousarvioon kohdistuvat keskimääräiset menot kutakin pk-yritystä kohti ovat samat kuin monivuotisessa ohjelmassa yritysten ja yrittäjyyden hyväksi (1055 euroa) ja että jokaisen takaussopimuksen yhteydessä on saavutettu lainan enimmäismäärä. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. JÄRJESTELMÄ TAVOITTAA PK-YRITYKSET, JOILLA EI OLE RIITTÄVIÄ VAKUUKSIA; INNOVATIIVISET HANKKEET OVAT HARVASSA 78. Pk-yritysten takausjärjestelmän tarkoituksena on edistää velkarahoituksen saatavuutta sellaisille pk-yrityksille, joilla on toteuttamiskelpoisia hankkeita, mutta jotka eivät saa lainaa kaupallisilta luotonantajilta. Tällainen tilanne voi syntyä, jos pk-yrityksen vakuudet eivät täytä kaupallisen luotonantajan vaatimuksia. Pk-yritykseltä voidaan evätä mahdollisuus lainarahoitukseen myös siinä tapauksessa, että kaupalliset luoton- antajat eivät pysty helposti arvioimaan liikeidean toteuttamiskelpoisuutta; näin voi olla esimerkiksi innovatiivisten investointien tapauksessa. Lainan myöntäminen on sitä epätodennäköisempää, mitä uudenlaisemmasta investoinnista on kyse. 79. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn saatujen vastausten perusteella voitiin todeta, että rahoituksen välittäjät pyrkivät kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä kohdentamaan toimiaan ensisijaisesti pk-yrityksiin, joilla ei ollut riittäviä vakuuksia; toisena tulivat mikroyritykset ja niiden jälkeen käynnistysvaiheessa olevat yritykset. Toimia kohdennetaan vähiten innovatiivisiin pk-yrityksiin. Rahoituksen välittäjistä 90 prosenttia kannatti väittämää, jonka mukaan kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä taatun lainatuotteen kohderyhmänä olivat asiakkaat, joilla ei ollut riittäviä vakuuksia; sitä vastoin vain noin puolet välittäjistä kannatti väittämää, jonka mukaan kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan perustuvan lainatuotteen kohderyhmänä olivat innovatiiviset pk-yritykset (ks. kaavio 4). KAAVIO 4 RAHOITUKSEN VÄLITTÄJIIN KOHDISTETTU KYSELYTUTKIMUS – TAKAUS-/LAINATUOTTEEN KOHTEENA OLEVAT PK-YRITYKSET +++++ TIFF +++++ Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan osallistuvien rahoituksen välittäjien oli osoitettava kantansa näihin väittämiin viisitasoisella asteikolla. Kaaviossa kuvattu prosenttiosuus osoittaa niiden vastaajien osuuden, jotka olivat samaa mieltä tai vahvasti samaa mieltä väittämän kanssa. Kuhunkin väittämään saatujen vastausten lukumäärä vaihteli hieman; vastauksen antoi 28–30 rahoituksen välittäjää 31 välittäjästä, jotka osallistuivat tai aikoivat osallistua kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan. Lähde: Rahoituksen välittäjille suunnattu tilintarkastustuomioistuimen kysely. 80. Lainoista poimitun otoksen analysointi osoitti, että pk-yritykset, joilla ei ollut riittäviä vakuuksia, saivat lainoja useammin kuin innovatiivisia investointeja toteuttavat pk-yritykset. Otokseen kuuluneista 181 lainasta 77 (43 prosenttia) annettiin pk-yrityksille, joiden vakuudet eivät riittäneet tavanomaisten kaupallisten lainojen avulla tapahtuvaan rahoitukseen. Ainoastaan 22:ta lainaa (12:ta prosenttia) käytettiin innovatiivisia piirteitä sisältävien hankkeiden rahoittamiseen (ks. taulukko 5). 81. Innovatiiviset investoinnit olivat harvassa, mutta lainoista poimittuun otokseen sisältyi joitakin erittäin innovatiivisia investointeja. Puolet innovatiivisista hankkeista (11 hanketta 22:sta) arvioitiin innovaatioiksi, jotka ovat uusia asianomaisilla markkinoilla tai koko maailmassa. Hankkeiden tavoitteena oli luoda uusia tai huomattavasti parempia tuotteita, tuotantoprosesseja tai jakelumenetelmiä, jotka ovat uusia ainakin yrityksen toiminnan kohteena olevilla markkinoilla. Tällaisesta investoinnista annetaan esimerkki laatikossa 5. Muita innovatiivisia investointeja voidaan kuvata uusiksi ainoastaan asianomaisille yrityksille; niitä toteuttivat jo muut yritykset, jotka kilpailivat suoraan lainanottajan kanssa. TAULUKKO 5 LAINOJEN ANALYSOINNIN TULOKSET LAINOJEN LUKUMÄÄRÄN JA OTOSTA KOSKEVAN PROSENTTIOSUUDEN PERUSTEELLA Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. | Pk-yritykset, joilla ei ollut riittäviä vakuuksia [1005] | Pk-yritykset, joilla oli riittävät vakuudet | Vakuuksien puuttumista ei osoitettu | Yhteensä | Innovatiivisten investointien rahoitukseen käytetyt lainat | 7 | 12 | 3 | 22 | 4 % | 7 % | 2 % | 12 % | Sellaisten hankkeiden rahoitukseen käytetyt lainat, jotka eivät sisältäneet huomattavia innovatiivisia osa-alueita | 70 | 69 | 20 | 159 | 39 % | 38 % | 11 % | 88 % | Yhteensä | 77 | 81 | 23 | 181 | 43 % | 45 % | 13 % | 100 % | 82. Ilmoitettua vakuuksien riittämättömyyttä ei voitu kuitenkaan arvioida 23 lainan osalta, koska rahoituksen välittäjillä ei ollut asiasta tietoa. RAHOITUKSEN VÄLITTÄJÄT PYRKIVÄT LISÄÄMÄÄN LAINOJEN MÄÄRIÄ, MUTTA NOLLAVAIKUTUKSEEN OLISI VOITU KIINNITTÄÄ ENEMMÄN HUOMIOTA 83. Takausjärjestelmissä ilmenee "nollavaikutus", jos lainanottaja olisi voinut saada lainan kaupallisilta luotonantajilta ilman julkista tukea. Tällaisissa tapauksissa vaikutukset, kuten työpaikkojen luominen taikka taloudellinen tai innovaatiotoiminta, olisivat toteutuneet joka tapauksessa. Julkisesti tuetut takausjärjestelmät ovat vaikuttavimpia tapauksissa, joissa investointi ja tavoitellut tulokset olisivat jääneet toteutumatta ilman tukea. 84. Komissio on laatinut rahoituksen saatavuuden edistämistä koskevat ohjeet, joiden tarkoituksena on varmistaa, että pk-yritysten takausjärjestelmän avulla tarjotaan pk-yrityksille lisärahoitusmahdollisuuksia. Menettelyn avulla pyritään siihen, että rahoituksen välittäjä voi käyttää järjestelmään perustuvaa takausta vasta sitten kun lainojen tosiasiallinen määrä ylittää määrän, jonka välittäjä olisi saavuttanut ilman takausta. Tämä täydentävyyden käsite on yksinkertainen soveltaa ja se voidaan helposti sisällyttää takaussopimukseen. LAATIKKO 5 ESIMERKKI INNOVATIIVISESTA HANKKEESTA Yrittäjän vakuudet eivät riittäneet tavalliseen kaupalliseen 40000 euron lainaan. Yrittäjä oli kuitenkin hankkinut aiemmissa tehtävissään tutkijana riittävän tietämyksen viinietikan tuotannosta. Yrittäjä käynnistikin taatun lainan avulla korkealaatuista viinietikkaa tuottavan yrityksen. Tuotantoprosessissa käytettiin erikoisviljeltyjä bakteereja, jotka vakauttivat käymisprosessia. Prosessin tuloksena valmistunut viinietikka oli maultaan parempaa ja sokeripitoisuudeltaan suurempaa – siis kuluttajille mieleistä. Yritys toimi alueellisilla markkinoilla, joilla ei ollut samaa tuotantoprosessia hyödyntäviä kilpailijoita. 85. Täydentävyyden avulla ei kyetä kuitenkaan varmistamaan, että rahoituksen välittäjän tasolla saavutettava määrällinen lisäys merkitsee lisäystä myös talouden tasolla. Pk-yritysten takausjärjestelmän yhteydessä katsotaan, että nollavaikutus ilmenee, mikäli takauksia annetaan riittävät vakuudet omaaville pk-yrityksille, jotka eivät toteuta innovatiivisia investointeja. Tietty nollavaikutuksen määrä on kuitenkin väistämätön lainasalkkuihin perustuvan tuen yhteydessä. Lainoja analysoitaessa kävi ilmi, että yli kolmannekseen otoksen lainoista liittyi nollavaikutus (38 prosenttia; 69 lainaa 181:sta, ks. taulukko 5). Muutoin samanlaisten edellytysten vallitessa nämä lainanottajat olisivat voineet saada lainansa kaupallisilta luotonantajilta ilman pk-yritysten takausjärjestelmää. Vastaavansuuruinen nollavaikutuksen taso havaittiin myös kyselytutkimuksessa, jonka väliarvioinnin suorittaja kohdisti lainanottajiin, joiden lainat perustuivat monivuotiseen ohjelmaan yritysten ja yrittäjyyden hyväksi [60]. ERITYISET LAINAEHDOT 86. Euroopan investointirahaston ja rahoituksen välittäjien välisissä takaussopimuksissa on vakiolauseke, jossa luetellaan rahoituksen saatavuuden edistämiseen sovellettavat periaatteet (ks. kohta 54) ilman riittäviä vakuuksia olevien tai innovatiivisia investointeja toteuttavien pk-yritysten tapauksessa. Aina ei osoiteta selkeästi, kuinka rahoituksen välittäjä aikoo kohdentaa toimensa asianomaisiin yrityksiin. Jotkin rahoituksen välittäjät sovelsivat erityisiä lainaehtoja, joiden tavoitteena oli herättää tällaisten pk-yritysten kiinnostus – menettelyn avulla minimoitiin nollavaikutus (ks. laatikko 6). LAATIKKO 6 LAINAEHDOT, JOIDEN TAVOITTEENA ON HERÄTTÄÄ INNOVATIIVISTEN TAI ILMAN RIITTÄMÄTTÖMIÄ VAKUUKSIA OLEVIEN PK-YRITYSTEN KIINNOSTUS Taattuja lainoja voidaan tarjota ainoastaan käynnistysvaiheessa oleville, lyhyen aikaa toiminnassa olleille pk-yrityksille Lainan määrälle on vahvistettu enimmäisraja Pk-yrityksille tarjotaan ei-rahallisia etuja [61], joten taatut lainat eivät ole edullisempia kuin takauksettomat lainat Takaukset ovat suurempia, kun kyseessä ovat innovatiiviset tai jossain määrin uudenlaiset investoinnit 87. Kolme ensimmäistä lainaehtoa johtaa automaattisesti riittämättömiä vakuuksia ilman olevien lainanottajien suosimiseen, mutta viimeinen lainaehto todennäköisesti lisää innovatiivisten pk-yritysten kiinnostusta. Innovatiivisia pk-yrityksiä suosivia lainaehtoja ei juurikaan ole, mikä saattaa selittää sen, että otokseen sisältyi vain vähän innovatiivisia investointeja (ks. taulukko 5). EUROOPAN TASOLLA SAATAVA LISÄARVO 88. Kaikki kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman kattamat alat kuuluvat jäsenvaltioiden ja yhteisön jaetun vastuun piiriin [62], joten pk-yritysten takausjärjestelmän yhteydessä on myös noudatettava perustamissopimuksen 5 artiklassa määritettyä toissijaisuusperiaatetta. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla (kuten pk-yritysten takausjärjestelmä), jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. 89. Toissijaisuusperiaate tuodaan esille myös kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskevaa päätöstä edeltävässä johdanto-osassa [63], kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmasta laaditussa ehdotuksessa [64] sekä ohjelmaa koskevassa vaikutustenarvioinnissa [65]. Syyt, joilla komissio on perustellut rahoitusvälineiden EU-ulottuvuutta, voidaan jakaa kahteen ryhmään: täytäntöönpanon yhdenmukaisuus on varmistettava kilpailu ja innovointi ovat luonteeltaan globaaleja. PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄSTÄ SAATTAA KOITUA RAHOITUKSEN VÄLITTÄJÄLLE HUOMATTAVIA EI-RAHALLISIA ETUJA; TÄYTÄNTÖÖNPANON YHDENMUKAISUUTTA EI KUITENKAAN TAVOITELLA AKTIIVISESTI 90. Komissio totesi kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskevissa valmisteluasiakirjoissa, että eurooppalaisen ulottuvuuden avulla varmistettaisiin hyvien käytäntöjen levittäminen rahoitusvälineiden – kuten pk-yritysten takausjärjestelmän – yhteydessä. Samankaltaisia toimenpiteitä on käytössä joissakin jäsenvaltioissa, mutta yhteisön tukitoimenpitein edistetään täytäntöönpanon yhdenmukaisuutta. 91. Tarkastuksessa havaittiin useita tapauksia, joissa EU:n talousarviosta peräisin oleva rahoitus oli olennaista sekä luottotappioiden osittaista kattamista silmällä pitäen että siksi, että rahoituksen avulla välittäjien oli mahdollista koettaa jotakin uutta. Kahdessa tapauksessa pk-yritysten takausjärjestelmä auttoi luomaan takaus- tai lainatuotteita, jotka olivat välittäjille uusia. Toisen välittäjän tapauksessa oli yritettävä lukuisia kertoja ennen kuin tuote tuli riittävän hyvin jälleenlainausta harjoittavien pankkien sekä asiakkaiden tietoon. Voidaan olettaa, että tuotetta ei olisi kehitetty, elleivät Euroopan investointirahasto ja komissio olisi tehneet toistuvasti yhteistyötä asianomaisen välittäjän kanssa. EU:n toimielinten kanssa tehtävä yhteistyö saattaa lisäksi auttaa pienempiä yksityisiä rahoituksen välittäjiä etenkin saamaan tunnettuutta jälleenlainausta harjoittavien pankkien ja/tai niiden asiakkaiden keskuudessa. 92. Rahoituksen välittäjille lähetetyn kyselyn tulokset tukevat edellä esitettyä. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan osallistuneista 31 välittäjästä 6 [66] on kehittänyt uuden laina- tai takaustuotteen, ja 16 välittäjää 31:stä on muokannut huomattavasti nykyisiä tuotteitaan kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan osallistumista silmällä pitäen. 93. Pk-yritysten takausjärjestelmä lisää EU:n tuen näkyvyyttä rahoituksen välittäjien keskuudessa. Tarkastuskäynnit osoittivat, että pk-yrityksillä ei ollut kovinkaan hyvää tietämystä EU:n takauksista. Ei ollut havaittavissa, että eri välittäjien soveltamia käytäntöjä olisi pyritty yhdenmukaistamaan aktiivisesti. Euroopan investointirahasto ainoastaan kerää tiedot rahoituksen välittäjien soveltamista käytännöistä, eikä aseta niitä kyseenalaiseksi. Kuten lainaehtojen tapauksessa osoitettiin (ks. kohta 86), Euroopan investointirahaston aktiivisempi lähestymistapa saattaisi lisätä järjestelmän soveltamista innovatiivisia hankkeita toteuttavissa tai ilman riittämättömiä vakuita olevissa pk-yrityksissä. PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄ LISÄÄ YKSITTÄISTEN YRITYSTEN KILPAILUKYKYÄ; TÄMÄ EI MERKITSE, ETTÄ EU:LLE KOITUVA LISÄARVO TOTEUTUISI 94. EU:lle koituvaa lisäarvoa koskeva näkökohta liittyy suoraan yhteen kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yleistavoitteista: "parantaa yritysten, varsinkin pk-yritysten, kilpailukykyä" [67]. Komissio totesi valmisteluasiakirjoissa, että eurooppalaisten yritysten edessä oleva kilpailu on enenevässä määrin maailmanlaajuista, ja innovaatiot nähdään maailmanlaajuisina ilmiöinä, jotka eivät onnistu ja ole kestäviä suljetussa ympäristössä. 95. Lainojen analysointi osoitti, että pk-yritysten takausjärjestelmä todellakin auttaa yksittäisiä yrityksiä parantamaan kilpailukykyään. Tarkastuksessa havaittiin, että 74:ää lainaa 181:sta (41 prosenttia) käytettiin suoraan yritysten kilpailukyvyn parantamiseen [68]. Pk-yritysten takausjärjestelmän avulla saavutetaan lukuisia muita arvokkaita tuloksia, jotka liittyvät paremman kilpailuympäristön luomiseen. Järjestelmän avulla on mahdollista käynnistää – pääasiassa palvelualan – pienyrityksiä. Otokseen kuuluneista 181:sta lainasta 26:ta (14:ää prosenttia) käytettiin uuden yritystoiminnan käynnistämiseen ja 15:ttä lainaa (8:aa prosenttia) käytettiin yritystoiminnan laajentamiseen käynnistämisvaiheen jälkeen [69]. Järjestelmä tukee myös kilpailunäkymien säilyttämistä, sillä sen avulla yksityishenkilöt voivat ryhtyä yrittäjiksi ostamalla olemassa olevan pk-yrityksen (47 lainaa, 26 prosenttia). 96. Mainittujen tulosten avulla ei kuitenkaan saavuteta ratkaisevaa lisäarvoa EU:n tasolla, sillä sama olisi voitu saavuttaa kansallisista talousarvioista tulevan rahoituksen turvin. Komissio [70] esimerkiksi esittää kolme ehdotusta siitä, kuinka EU:n noudattama toimintapolitiikka voi vaikuttaa kilpailukykyyn EU:n tasolla [71]. EU:n toimintapolitiikka voi: vaikuttaa EU:n alueen yritysten kilpailuasemaan EU:n ulkopuolisiin yrityksiin nähden edistää rajatylittäviä investointeja sekä taloudellisen toiminnan sijoittamista uuteen kohteeseen olla välttämätöntä sen kannalta, että markkinaprosessien haitalliset tulokset kyetään välttämään Euroopan markkinoilla. 97. Tarkastuksessa ei havaittu mainituista vaikutuksista ainoatakaan. Lainojen analysointi vahvisti sen, että suurin osa pk-yrityksistä toimii paikallisilla, alueellisilla tai kansallisilla markkinoilla. Yhteensä 181 lainasta 19 (10 prosenttia) myönnettiin pk-yrityksille, joilla oli jonkin verran rajatylittävää toimintaa, ja 13 lainaa (7 prosenttia) käytettiin investointeihin, joihin liittyi merkittäviä rajatylittäviä osa-alueita [72]. Rajatylittävän toiminnan harvinaisuus ei ole yllättävää, kun otetaan huomioon otokseen kuuluneiden pk-yritysten toimialat (katsaus kaaviossa 5): 17 ravintolaa, 8 taksiyritystä, 41 pientä vähittäiskauppaa (leipomoita, lihaliikkeitä, lehtikauppoja tai supermarketteja) ja 17 ammatinharjoittajaa (puuseppiä, sähköasentajia, muurareita ja kattoasentajia). Tarve EU:n tukitoimenpiteille ei ole riittävän ilmeinen, kun otetaan huomioon, että esimerkkeinä mainitut lainanottajat ovat yleensä paikallisia. 98. Voidaan todeta, että yksittäiset takaussopimukset eivät ylitä kansallisia rajoja. Pk-yritysten takausjärjestelmä toimii olennaisilta osin kansallisista takausjärjestelmistä koostuvana kokonaisuutena, sillä kansallisten velkamarkkinoiden välillä on huomattavia eroja [73]. Erot johtuvat sekä kulttuurisista että oikeudellisista tekijöistä ja ovat niin merkittäviä, että velkamarkkinoiden voidaan katsoa olevan yksinomaisesti kansallisia. KAAVIO 5 LAINA-ANALYYSI TOIMIALOITTAIN +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN RAKENNE 99. Pk-yritysten takausjärjestelmää koskevissa kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman valmisteluasiakirjoissa ei tuotu esille selkeää toimintalogiikkaa, mutta ohjelmaa koskevan päätöksen valmisteluasiakirjat sen sijaan ilmentävät implisiittistä toimintalogiikkaa. Käsillä olevien ongelmien ja ennakoitujen tulosten ja vaikutusten välillä ei kuitenkaan ole käsitteellistä yhteyttä, joka vahvistettaisiin ennen tukitoimenpiteen käynnistämistä. Tavoitteet ovat tarkentuneet aiempaan yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutettuun monivuotiseen ohjelmaan verrattuna, mutta ne ovat erityisiä, mitattavissa, saavutettavissa ja ajallisesti määrättyjä ainoastaan ennakoituihin tuotoksiin nähden. SUOSITUS NRO 1 Tulevien pk-yritysten tukiohjelmien olisi perustuttava selkeään toimintalogiikkaan, joka yhdistää panokset ennakoituihin tuotoksiin, tuloksiin ja vaikutuksiin. HALLINNOINTIJÄRJESTELMÄN PERUSTAMINEN 100. Pk-yritysten takausjärjestelmää varten on perustettu kaiken kaikkiaan asianmukainen hallinnointijärjestelmä. Maksujärjestelmää on parannettu yritysten ja yrittäjyyden hyväksi toteutettuun monivuotiseen ohjelmaan verrattuna lisäämällä tuloksellisuuteen perustuvien kannustimien määrää. Järjestelmän suunnittelussa ilmenneet viivästykset kuitenkin estivät määrärahojen vaikuttavan suuntaamisen ensimmäisen vuoden aikana ja keskeyttivät tuen maksun joillekin rahoituksen välittäjille. SUOSITUS NRO 2 Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että vastaavia uusia järjestelmiä suunniteltaessa oikeusperusta ja hallinnointijärjestelmä viimeistellään hyvissä ajoin ennen ohjelmakauden varsinaista alkua, jotta jää riittävästi aikaa valita asianmukaiset rahoituksen välittäjät ja saattaa niiden kanssa käytävät sopimusneuvottelut päätökseen ohjelmakauden varsinaiseen alkuun mennessä; tällöin tulevaisuudessa ei ole tarvetta turvautua taannehtivuuslausekkeeseen. RAHOITUKSEN VÄLITTÄJIEN VALINTA 101. Komissio otti käyttöön asianmukaiset rahoituksen välittäjien valintamenettelyt. Erityyppisiltä mahdollisilta rahoituksen välittäjiltä tulevien hakemusten arviointia varten ei kuitenkaan perustettu pisteytysjärjestelmää, eikä eri valintaperusteita varten ole määritetty vähimmäisvaatimuksia. Rahoituksen välittäjien kanssa tehtävien takaussopimusten yhteydessä asetettavien parametrien dokumentoinnissa havaittiin puutteita. SUOSITUS NRO 3 Valintamenettelyn avoimuuden edistämistä silmällä pitäen olisi tulevien ohjelmien yhteydessä otettava käyttöön pisteytysjärjestelmä, jonka avulla arvioitaisiin mahdollisten rahoituksen välittäjien esittämiä hakemuksia. Rahoituksen välittäjien valintaa varten olisi asetettava vähimmäisvaatimukset, ja takaussopimuksiin sisältyvien parametrien laskenta olisi dokumentoitava yksityiskohtaisemmin. TULOKSELLISUUDEN SEURANTA JA RAPORTOINTI 102. Käyttöön otettiin riittävät tuotosindikaattorit, joita sovellettiin pk-yritysten takausjärjestelmän täytäntöönpanoa koskevaan raportointiin. Ainoaa vaikutusindikaattoria ("luotujen työpaikkojen lukumäärä") koskevia tietoja on vaikea kerätä, ja toisistaan poikkeavien laskentamenetelmien takia eri maita koskevat tiedot eivät ole keskenään vertailukelpoisia. Suurin osa pk-yritysten takausjärjestelmään osallistuvista rahoituksen välittäjistä pitää raportointivaatimuksia selkeinä eikä katso niiden aiheuttavan työtaakkaa. SUOSITUS NRO 4 Komission olisi tutkittava, onko mahdollista luoda nykyisten lisäksi sovellettavia tai parempia tuloksellisuuden indikaattoreita, jotta järjestelmän tavoitteiden saavuttamista voidaan seurata paremmin ja voidaan tehdä seurannan perusteella asianmukaiset päätelmät. PK-YRITYSTEN TAKAUSJÄRJESTELMÄN SAAVUTUKSET 103. Ainoa määrällisesti ilmaistu tavoite – 315750 pk-yrityksen tavoittaminen – saavutetaan todennäköisesti. Tilintarkastustuomioistuimen lainoista poimiman otoksen analysointi osoitti, että alle puolet lainoista (43 prosenttia) myönnettiin pk-yrityksille, joilla ei ollut riittäviä vakuuksia, ja ainoastaan 12 prosenttia pk-yrityksistä käytti lainat innovatiivisiin investointeihin. Lainojen analysoinnissa havaittiin nollavaikutuksen olevan 38 prosenttia; lainoja siis myönnettiin pk-yrityksille, joilla oli riittävät vakuudet ja jotka eivät käyttäneet lainoja innovaatioihin. SUOSITUS NRO 5 Komission pitäisi tulevaisuudessa asettaa tarkemmat kohteet, jotka ilmentävät paremmin rahoitusvälineen tavoitteita. Rahoitusvälineen soveltamisjakson aikana olisi järjestettävä seurantaa, jonka avulla mitattaisiin tavoitteiden saavuttamisen edistymistä ja voitaisiin tarvittaessa ryhtyä oikaisutoimiin. Nollavaikutukset olisi pyrittävä minimoimaan asianmukaisin toimenpitein; menettelyn yhteydessä olisi esimerkiksi hyödynnettävä parhaita käytäntöjä, joita jotkin välittäjät jo toteuttavat. 104. Pk-yritysten takausjärjestelmän avulla joidenkin rahoituksen välittäjien oli mahdollista kehittää ja tarjota uusia laina- tai takaustuotteita, mutta hyvien käytäntöjen aktiivista määrittämistä tai levittämistä ei ole tapahtunut. Takausjärjestelmästä EU:n tasolla saatavaa lisäarvoa ei ole osoitettu, sillä järjestelmän tulokset olisi voitu saavuttaa myös kansallisiin järjestelmiin perustuvan rahoituksen avulla. Tarkastuksessa ei havaittu takausjärjestelmän perusteella myönnettyjen lainojen avulla toteutuneen merkittäviä rajatylittäviä investointeja tai vaikutuksia. SUOSITUS NRO 6 Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin tuonut esille, unionin talousarvioon sisällytettävien menojen on tuotettava EU:lle ja sen kansalaisille sellaista selkeää ja näkyvää etua, jota ei voitaisi saavuttaa, jos asianomaiset menot toteutettaisiin yksinomaan kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla [74]. Budjettivallan käyttäjien ja komission olisikin tutkittava, kuinka EU:n tasolla saatava lisäarvo voidaan maksimoida pk-yritysten takausjärjestelmää seuraavien järjestelmien yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuimen jaosto IV on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Igors LUDBORŽSIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 22. maaliskuuta 2011 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Giving SMEs the credit they need, yrityspolitiikkaa koskeva julkaisu, Euroopan komissio, 12.2.2009. [2] KOM(2005) 551 lopullinen, 10.11.2005. [3] Euroopan pk-yritysten seurantakeskus, analysointiraportti, marraskuu 2006 – tammikuu 2007, Flash Eurobarometer. [4] KOM(2005) 24 lopullinen, 2.2.2005. [5] Lissabonin Eurooppa-neuvosto 23. ja 24. maaliskuuta 2000, puheenjohtajan päätelmät. [6] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1639/2006/EY, tehty 24 päivänä lokakuuta 2006, kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman (2007–2013) perustamisesta, (EUVL L 310, 9.11.2006, s. 15). [7] Neuvoston päätös, tehty 20 päivänä joulukuuta 2000, monivuotisesta ohjelmasta yritysten ja yrittäjyyden, erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritykset), hyväksi (2001–2005) (EUVL L 333, 29.12.2000, s. 84). [1001] Pk-yritysten takausjärjestelmän ohjeelliset määrärahat kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman alussa. Määrärahat jaetaan vuosittain eri rahoitusvälineiden kesken. [8] Euroopan investointirahasto on Euroopan unionin elin, joka on erikoistunut tarjoamaan pk-yrityksille takausvälineitä ja riskipääomaa. [9] Sijoitus- ja hallintasopimus, joka tehtiin 20.9.2007 Euroopan yhteisön ja Euroopan investointirahaston välillä pk-yritysten takausjärjestelmää varten kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman (2007–2013) yhteydessä. [10] Yhteistakaus antaa luotonantajalle päätakauksen ohella lisätakauksen, kun taas vastatakauksen avulla taataan osa ensimmäisen takaajan takauksesta. [11] Takaussopimukset ovat Euroopan investointirahaston ja rahoituksen välittäjien välisiä yksittäisiä sopimuksia ja ne kattavat näiden sopimusten piiriin kuuluvat toimet. [12] Komission suositus 2003/361/EY, annettu 6 päivänä toukokuuta 2003, mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten määritelmästä (EYVL L 124, 20.5.2003, s. 36). [13] Tarkastuskäynnin kohteena olivat rahoituksen välittäjät Belgiassa, Ranskassa, Unkarissa, Sloveniassa, Italiassa, Espanjassa ja Saksassa. [14] Tarkastuksen yhteydessä arvioitiin rahoituksen välittäjien tiloissa lainaehdotusta ja lainan hyväksymistä koskevia asiakirjoja, lainanottajan luottoriskiä sekä lainan tarkoitusta. [15] Kyselylomakkeessa rahoituksen välittäjiä kehotettiin vastaamaan 48 kysymykseen, jotka liittyivät esimerkiksi seuraavanlaisiin aihealueisiin: i) pk-yritysten takausjärjestelmän sovellusprosessi, ii) Euroopan investointirahaston hallinnointi takauksen voimassaoloaikana, iii) takauksen kohteena oleva tuote ja iv) talouskriisin vaikutus tuotteisiin. Lisäksi rahoituksen välittäjiä, jotka osallistuivat monivuotiseen ohjelmaan yritysten ja yrittäjyyden hyväksi mutta eivät olleet mukana kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmassa, pyydettiin ilmoittamaan tähän liittyvät syyt. [16] Kysymysten laadinnassa otettiin huomioon sekä Euroopan investointirahaston että komission esittämät kommentit. Kyselyn vastausprosentti oli 82 (siihen vastasi 42 rahoituksen välittäjää 51:stä). [17] Komission valmisteluasiakirja, kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman (2007–2013) perustamista koskeva ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi, liite (Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council establishing a Competitiveness and Innovation Framework Programme (2007–2013), SEC(2005) 433, 6.4.2005). [18] Väliarvioinnin suorittaja suositteli, että kuhunkin toimenpiteeseen sovellettava toimintalogiikka ilmaistaan selkeästi, jotta kyetään parantamaan ohjelman yleistä johdonmukaisuutta ja osoittamaan ohjelman vaikutukset, Euroopan komissio, Interim Evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme, 2009. [19] Katso esimerkiksi: North, Baldock, Ekanem, Whittam ja Wyper: Access to Bank Finance for Scottish SMEs, 2008. [20] KOM(2002) 276 lopullinen, 5.6.2002. [21] Vaikutustenarvioinnissa esimerkiksi lainojen tai pk-yritysten lukumäärään liittyvät tuotokset tulkitaan vaikutuksiksi. Todellinen vaikutus on kuitenkin tuotoksia vähäisempää, koska osa pk-yrityksistä olisi saanut lainat myös ilman takausta. [22] Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25 päivänä kesäkuuta 2002 annettu neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1), 27 artiklan 3 kohta. [23] Määritelmä on peräisin Euroopan komission vaikutustenarviointiohjeista (Impact Assessment Guidelines, SEC(2005) 791, 15.6.2005). [24] Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskeva päätös, 2 artikla. [25] Välittömät tavoitteet koskevat tukitoimenpiteen tulosta välittömän kohteen kannalta arvioituna, ja niiden yhteydessä otetaan huomioon kohteena oleva erityisala sekä suunnitteilla olevan toimintapoliittisen tukitoimenpiteen erityisluonne. Pk-yritysten takausjärjestelmän yhteydessä välittömänä tavoitteena pidetään asianomaista yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman tavoitetta. [26] Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskeva päätös, 10 artikla. [27] Otoksessa havaittuihin innovaatioihin lukeutuivat esimerkiksi varastossa sovellettavaan uuteen pakkaus- ja lajitteluteknologiaan liittyvä investointi sekä leipomoliikkeessä toteutettu investointi, joka kohdistui lisätoimintoja sisältävään uuteen uuniin. [28] Komission asetus (EY, Euratom) N:o 2342/2002, annettu 23 päivänä joulukuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 soveltamissäännöistä (EYVL L 357, 31.12.2002, s. 1), 43 artiklan 4 kohta. [29] Pk-yritysten takausjärjestelmän osalta sijoitus- ja hallintasopimus ja siihen sovellettavat toimintaohjeet (esimerkiksi rahoituksen saatavuuden edistämisestä: Guidance on Enhanced Access to Finance). [30] Ensimmäinen kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan liittyvä takaussopimus rahoituksen välittäjän ja Euroopan investointirahaston välillä tehtiin 2. syyskuuta 2008. [31] Tarkastuskäynnin kohteena olleiden yhdeksän rahoituksen välittäjän perusteella suoritettu laskenta osoitti, että hyväksytyn hakemuksen käsittelyyn kului kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman yhteydessä keskimäärin 323 päivää. [32] Kyselylomakkeen (kysymys nro 6) perusteella; lomake lähetettiin kaikille rahoituksen välittäjille, jotka sovelsivat kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa. [33] Ensimmäiset kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan liittyvät takaussopimukset tehtiin 2. syyskuuta 2008. [34] Neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 53 artiklan mukaisesti. [35] Sijoitus- ja hallintasopimus, liitteet 1A–1D. [36] Sijoitus- ja hallintasopimus, 3 artiklan 1 kohta. [37] Sijoitus- ja hallintasopimus sisältää neljä takausmuotoa, jotka liittyvät rahoitusvälineen neljään eri osajärjestelmään. Takausmuotojen yhteydessä eritellään osajärjestelmän tarkoitus, rahoituksen välittäjien valintaprosessi, tukikelpoisuuskriteerit, rahoituksen saatavuuden edistämiseen sovellettava toimintatapa, raportointi, seuranta ja tarkastus sekä toiminnan edistäminen ja näkyvyys. [38] Lainoihin ja pienluottoihin sovellettavat perusteet. Pääomaa ja arvopaperistamista koskeviin osajärjestelmiin sovellettavia valintaperusteita ei tutkittu, sillä järjestelmiä ei käytetty ennen 31. joulukuuta 2009. [39] Rahoituksen saatavuuden edistämisestä laaditut ohjeet (Guidance on Enhanced Access to Finance), 25. lokakuuta 2007. [40] Takauksen enimmäisraja on ennalta sovittu osuus, joka muodostaa Euroopan investointirahaston vastuulla olevan osuuden ylärajan takaussopimuksen yhteydessä. Euroopan investointirahaston vastuulla olevan osuuden yläraja (takauksen enimmäismäärä) voidaan määrittää kertomalla lainojen kokonaismäärä takausten osuudella ja takausten enimmäisrajana olevalla määrällä. Esimerkki: lainojen määrä = 1000; takausten osuus = 50 %; takausten enimmäisraja = 10 %. Täten Euroopan investointirahaston vastuulla oleva enimmäisraja (takauksen enimmäismäärä) = 1000 x 50 % x 10 % = 50. [41] Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskeva päätös, 19 artikla. [42] Yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelmaan sovellettavien indikaattoreiden arviointi, helmikuu 2010. [1002] Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman (2007–2013) perustamista koskeva ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi, liite (Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council establishing a Competitiveness and Innovation Framework Programme (2007–2013), SEC(2005) 433). [1003] Yksi luotu tai säilytetty työpaikka kutakin uutta rahoitusta saavaa pk-yritystä kohti. Työllisyyttä ja kasvua koskevaan aloitteeseen liittyvät tiedot osoittavat, että edunsaajina olleet pk-yritykset loivat keskimäärin 1,2 työpaikkaa; komissio katsoo näin ollen, että olisi pitänyt soveltaa maltillisempaa suhdetta sen osoittamiseen, että pienluottojen osuus kaikista pk-yritysten takausjärjestelmän piiriin kuuluneiden yritysten lainoista oli yli 20 prosenttia – asianomaisten pk-yritysten voidaan odottaa luovan vähemmän työpaikkoja, mikä puolestaan laskee yleistä keskiarvoa. [1004] Tiedot ovat saatavilla ainoastaan Euroopan investointirahaston neljännesvuosikatsauksissa. [43] Tulosten ja vaikutusten mittaamiseen ehdotettiin useita indikaattoreita, esimerkiksi edunsaajien toiminnan tuloksellisuuteen kohdistuvaa vaikutusta (myynnin kasvu, luodut/säilytetyt työpaikat, kehitetyt uudet tuotteet tai palvelut) tai rahoituksen kohteena olleiden pk-yritysten liikevaihdon kokonais- tai keskimääräistä kasvua. [44] Esimerkiksi eräs slovenialainen rahoituksen välittäjä sai työllisyystiedot kansalliselta sosiaaliturva- ja vakuutuslaitokselta. [45] Eräs espanjalainen rahoituksen välittäjä kerää tiedot vuosittain otantamenetelmällä alueellisilta takauslaitoksilta. [46] Toinen espanjalainen rahoituksen välittäjä laskee työllisyydessä tapahtuneen muutoksen vertaamalla lainapyynnön esittämisajankohtana odotusarvona ollutta työllistymistä laskennan suorittamisajankohtana vallinneeseen todelliseen työllistymiseen. [47] Esimerkiksi eräs italialainen rahoituksen välittäjä kerää työllisyystiedot ainoastaan alkuperäiseen takaushakemukseen eikä päivitä tietoja myöhemmin. [48] Opas tietojen keräämisestä kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan sovellettavan pk-yritysten takausjärjestelmän yhteydessä (Manual for compiling reports under the SME guarantee facility 2007–2013 (CIP)), Euroopan investointirahasto. [49] Kyselylomakkeeseen (kysymys nro 14) vastanneista 41:stä rahoituksen välittäjästä 36 katsoi, että Euroopan investointirahaston antamat toimintaohjeet olivat selkeitä. [50] Kyselylomakkeeseen (kysymys nro 15) vastanneista 41:stä välittäjästä 40 katsoi, että Euroopan investointirahasto on aina halukas antamaan lisäselvityksiä takauksen voimassaoloaikana. [51] Kyselylomakkeeseen (kysymys nro 16) vastanneista 42:sta rahoituksen välittäjästä 8 ei pitänyt raportointivaatimuksia kohtuullisina. [52] Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskeva päätös, 10 artikla. [53] Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman (2007–2013) perustamista koskeva ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi, liite (Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council establishing a Competitiveness and Innovation Framework Programme (2007–2013), SEC(2005) 433). [54] Koskee ainoastaan lainojen osajärjestelmää. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskevan päätöksen 19 artiklan 2 kohdassa viitataan "erikoisosaamista edellyttäviin toimintoihin, kuten teknologiseen kehittämiseen, innovointiin ja teknologian siirtoon, tehtyihin investointeihin". [55] Tarkastukseen poimittiin 181 lainan otos yhdeksältä tarkastuskäynnin kohteena olleelta rahoituksen välittäjältä. Kutakin rahoituksen välittäjää kohti valittujen lainojen lukumäärä (10:n ja 45:n välillä) vastaa toteutunutta takauksen määrää. [56] Oslon käsikirja, ehdotus teknologisia innovaatioita koskevien tietojen keräämiseen ja tulkintaan sovellettavista ohjeista (Proposed guidelines for collecting and interpreting technological innovation data), OECD, 1997. Käsikirjaan viitataan myös kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskevan päätöksen johdanto-osan 8 kappaleessa ja Euroopan komission vuonna 2009 laatimissa vaikutustenarviointiohjeissa (Impact assessment guidelines, SEC(2009) 92). [57] Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskevan vaikutustenarvioinnin mukaisesti (SEC(2005) 433). [58] Enimmäismäärä tarkoittaa EU:n talousarviosta rahoitettavan osuuden ylärajaa. Enimmäismäärä toteutuu vain, mikäli rahoituksen välittäjä saavuttaa lainojen enimmäismäärän ja arvioidut lainasalkkuun kohdistuvat tappiot toteutuvat. [59] Esimerkiksi monivuotisessa ohjelmassa yritysten ja yrittäjyyden hyväksi ainoastaan kaksi rahoituksen välittäjää 45:stä jäi alle 90 prosenttiin lainojen enimmäismäärästä. [1005] Tapauksissa, joissa rahoituksen välittäjä määritti riittävien vakuuksien tason tai taso oli implisiittisesti pääteltävissä, tasoa sovellettiin vakuuksien "riittävyyden" määrittämiseen. Muissa tapauksissa pk-yrityksen vakuuksia pidettiin riittävinä, jos lainamäärä ei ylittänyt 70:ää prosenttia realisoitavissa olevien varojen määrästä. Tässä ryhmässä huomioon otettiin myös muita pk-yrityksen riskiprofiilia lisääviä tekijöitä (esimerkiksi työttömille myönnettävät lainat), joiden seurauksena pk-yritysten vakuuksia pidettiin riittämättöminä. [60] Tutkimustulokset osoittivat, että kaksi yritystä kolmesta ei olisi ryhtynyt hankkeeseen ilman lainatakausta, tai hanke olisi toteutettu pienimuotoisempana. Ainoastaan yksi kolmesta kyselytutkimuksen kohteena olleesta yrityksestä vastasi, että yritys olisi perustettu tai hanke käynnistetty myös ilman lainatakausta. [61] Esimerkiksi pienennetyt vakuusvaatimukset, nopeutetut luottopäätökset ja kiinteät korot. [62] Komissio määritti kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman oikeusperustan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 172 artiklan, 173 artiklan 3 kohdan ja 192 artiklan 1 kohdan perusteella (Lissabonin sopimuksen jälkeen konsolidoitu toisinto). [63] Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskeva päätös, johdanto-osan 62 kappale. [64] KOM(2005) 121 lopullinen, 6.4.2005. [65] SEC(2005) 433, 6.4.2005. [66] Rahoituksen välittäjät, jotka osallistuvat tai aikovat osallistua kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan. [67] Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa koskeva päätös, 2 artikla. [68] Yrityksen kilpailukyvyn katsottiin parantuneen, jos liiketoimintasuunnitelman mukaan investoinnit - parantaisivat tai tehostaisivat yrityksen tuotantokapasiteettia tavaroiden tai palveluiden osalta - lisäisivät yrityksen markkinaosuutta - lisäisivät yrityksen vientiä - lisäisivät yrityksen henkilöstön toiminnan tuloksellisuutta tai henkilöstön koulutusta - johtaisivat tietoteknologian tuottavampaan hyödyntämiseen - parantaisivat yrityksen tuotteiden tai palveluiden markkinointia.Yritysten käynnistämisen katsottiin sinällään aina vahvistavan kilpailuympäristöä. [69] Käynnistysvaiheen jälkeisellä laajentamisella tarkoitetaan yritystoiminnan laajentamista kolmen vuoden kuluessa käynnistämisestä. [70] Vaikutustenarviointia koskeva komission valmisteluasiakirja (Impact Assessment: Next Steps – In support of competitiveness and sustainable development, SEC(2004) 1377). [71] Mainittu myös asiakirjassa SEC(2005)