Erityiskertomus nro 15/2003

Euroopan kehitysrahastosta rahoitettavien pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien tarkastuksesta sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2004/C 63/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

LYHENTEET JA TERMIT

Aidco- EuropeAid-yhteistyötoimisto

AKT- Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot, Lomén yleissopimuksen allekirjoittaneet valtiot

EKR- Euroopan kehitysrahasto

OLAS- OLAS-kirjanpitojärjestelmä (On line accounting system)

ONG- valtioista riippumaton järjestö

LÄHTEET

Lomén yleissopimus: artiklat 252, 290, 299.

TIIVISTELMÄ

I. Noin kaksi prosenttia Euroopan kehitysrahastojen avustuksista osoitetaan monivuotisiin pienimuotoisia hankkeita koskeviin ohjelmiin, joilla rahoitetaan pieniä infrastruktuureja. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli ohjelmien hallinnointia ja valvontaa, josta vastasivat komission keskusyksiköt ja kuuden AKT-maan (Ghanan, Madagaskarin, Malawin, Ugandan, Sambian ja Zimbabwen) osalta komission lähetystöt. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös, oliko ohjelmille asetetut tavoitteet saavutettu.

II. Tärkeimmät huomautuksista koskevat ohjelmien laadintaa, täytäntöönpanoa ja konkreettisia tuloksia otokseen kuuluvissa valtioissa. Tilintarkastustuomioistuimen arvio pienimuotoisia hankkeita koskevista ohjelmista on positiivinen, mutta tarkastuksessa havaittiin kuitenkin seuraavaa(1):

- Komission keskusyksiköillä ei ole riittävästi tietoa ohjelmista, eivätkä ne ole toimittaneet lähetystöille asianmukaisia ohjeita (kohdat 18-23). Ohjelmien hallintoyksiköillä AKT-maissa ei edelleenkään ole selkeää oikeudellista asemaa (kohdat 24-26). Ohjelmien toteuttaminen työsuunnitelmien avulla on joissakin tapauksissa sekavaa ja aikaavievää (kohdat 27-29). Hallinto- ja valvontamenettelyt ovat yleisesti ottaen tyydyttäviä, mutta niissä on kuitenkin puutteita, ja tietojärjestelmät ovat usein huonosti laadittuja tai niitä ei osata soveltaa (kohdat 30-37).

- Vaikka hankkeiden vaikutuksen tarkka arvioiminen onkin oletettua vaikeampaa, pienimuotoisten hankkeiden hyödyllisyys väestölle on laajasti todistettu ja perusteltavissa (kohdat 38-47). Näyttäisi siltä, että riittävät edellytykset pidemmän aikavälin vaikutuksille ovat olemassa, mutta paikallishallinnon heikkous saattaa vaikuttaa kehitykseen (kohdat 48-57).

III. Tarkastuksen perusteella tilintarkastustuomioistuin kehottaa komissiota:

- parantamaan keskusyksiköidensä toimintaa tämänkaltaisen yhteistyön hyödyntämisen lisäämiseksi;

- laatimaan lähetystöjä varten pienimuotoisiin hankkeisiin soveltuvat tarkat ja johdonmukaiset ohjeet, parantamaan hallintojärjestelmän valvontaa ja oikeusperustaa ohjelmien täytäntöönpanon seurannan helpottamiseksi;

- valvomaan, että ohjelmien täytäntöönpano mahdollistaa hankkeen seurannan koko sen elinkaaren ajan ja aikataulujen noudattamisen väestön ensisijaisten odotusten mukaisesti;

- ottamaan käyttöön realistisia tulosten mittausmenetelmiä, selvittämään tarkemmin miten pienimuotoisten hankkeiden jatkuvuus keskipitkällä aikavälillä voitaisiin turvata AKT-maissa erityisesti paikallishallinnon roolin osalta ja suosimaan arviointeja, jotka kattavat useita valtioita.

JOHDANTO

Monivuotiset pienimuotoisia hankkeita koskevat ohjelmat

1. Euroopan kehitysrahaston pienimuotoisia hankkeita koskevat ohjelmat syntyivät ensimmäisen Lomén yleissopimuksen (1975-1980) yhteydessä ja niillä rahoitetaan useita pieniä paikallisia infrastruktuureita (kuten kouluja, terveyskeskuksia ja pieniä pato-altaita). Ohjelmien tavoite neljännen Lomén yleissopimuksen(2) mukaan on "vastata paikallisiin kehitystarpeisiin". Vuoden 2002 lopulla kuudennen, seitsemännen ja kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston yhteenlaskettu ohjelmien rahoitus oli 618 miljoonaa euroa, mikä vastaa noin kahta prosenttia kaikista rahoituspäätöksistä (liite I).

2. Ohjelmat vastaavat yhteisön kehitysyhteistyön tavoitteita, jotka ovat kansalaisyhteiskunnan lujittaminen ja köyhyyden torjuminen(3). Ohjelmia on näin ollen jatkettu Cotonoun sopimuksella(4) ja ne on liitetty osaksi hajautettua yhteistyötä(5).

3. Lomén yleissopimuksen mukaan(6) pienimuotoisten hankkeiden on "vaikutettava taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti väestöjen elämään", vastattava "ilmenneeseen ja todettuun ensisijaiseen tarpeeseen" ja ne on "pantava täytäntöön edunsaajana olevan paikallisyhteisön aloitteesta ja väestön osallistuessa hankkeisiin aktiivisesti". Euroopan kehitysrahaston tuki ei voi missään tapauksessa olla enemmän kuin 300000 euroa, eikä se periaatteessa saa myöskään olla yli 75 prosenttia hankkeen kokonaiskustannuksista. Edunsaajana oleva paikallinen yhteisö vastaa rajan ylittävistä kuluista joko luontoissuoritusten, käteisen tai palvelujen muodossa. Poikkeustapauksissa kuluista vastaa AKT-maan hallinto.

4. Monivuotisten pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien toteutus on hajautettu. AKT-maissa toteutuksesta vastaa pääasiassa hallintoyksikkö, ohjauskomitean alaisena. Ohjauskomiteassa on yhteisön hallinnon ja kansallisen hallinnon edustajia. Hallintoyksiköllä on kolme päätehtävää: lisätä ohjelmien tunnettavuutta, valita mahdollisten edunsaajien esittämistä hankkeista tukikelpoiset hankkeet ja varmistaa hankkeiden toteutus (ks. taulukko 1 ja liite II).

Taulukko 1

Pääasialliset toimijat

>PIC FILE= "C_2004063FI.000501.TIF">

Lähde:

Tilintarkastustuomioistuin.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus

5. Tarkastus koski komission keskusyksiköitä ja kuutta AKT-maata(7), jotka olivat saaneet vuoden 2002 loppuun mennessä 44 prosenttia kuudennen, seitsemännen ja kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston rahoituksesta pienimuotoisia hankkeita koskeville ohjelmille (liite I).

>PIC FILE= "C_2004063FI.000601.TIF">

Kasteluhankkeen tarkastus paikalla

6. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kussakin maassa yhden seitsemännen Euroopan kehitysrahaston ja yhden kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston ohjelman(8) sekä vähintään 20 pienimuotoista hanketta. Suurin osa 144 tarkastuksesta, jotka kaikki toteutettiin asiakirjojen perusteella ja 104 myös paikalla, saatiin päätökseen ennen vuotta 2001. Tarkastukset koskivat ohjelmien tärkeimpiä osa-alueita: koulutusta, terveydenhoitoa ja maaseudun kehittämistä(9). Lisäksi tarkastettiin 20 pienimuotoisen hankkeen varainhoitovuoden 2002 kirjanpito valituissa maissa. Hankkeet paikalla tehtäviä tarkastuksia varten valittiin satunnaisotannalla, ja lisäksi tilintarkastustuomioistuin otti huomioon lähetystöjen näkemykset hankkeiden lähestyttävyydestä ja turvallisuudesta (liitteet III ja IV).

7. Tarkastukset koskivat komission keskusyksikköjä, lähetystöjä, pienimuotoisten hankkeiden hallintoyksikköjä, AKT-maiden kansallis- ja paikallishallintoa ja lopullisia edunsaajia. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida komission toteuttamaa pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien hallinnointia ja valvontaa ja määritellä oliko niille asetetut tavoitteet saavutettu. Tarkastuksessa keskityttiin ohjelmien suunnitteluun, täytäntöönpanoon ja tuloksiin. Siinä otettiin huomioon komission jo toteuttamissaan tarkastuksissa ja arvioinneissa havaitsemat riskit, etenkin hankkeiden jatkuvuutta koskevat ongelmat.

MONIVUOTISTEN PIENIMUOTOISIA HANKKEITA KOSKEVIEN OHJELMIEN SUUNNITTELU

Ohjelmien suunnitteluprosessi on kaavanmukainen, joustava ja tarkoitukseen soveltuva

8. Pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien suunnitteluprosessi on kaavanmukainen ja siihen osallistuvat taulukossa 1 ja liitteessä II kuvatut toimijat. Jotta komissio myöntäisi rahoituksen useaksi vuodeksi(10) AKT-maan ehdottamalle ohjelmalle, maan on pystyttävä arvioimaan tarpeensa ja prioriteettinsa sekä kykynsä hallinnoida vastaavanlaisia toimia.

9. Yleisten valtuutuksien antamismenettely mahdollistaa sen, että yhdestä EKR:n komitean myöntämästä korkeintaan 30 miljoonan euron suuruisesta summasta voidaan rahoittaa useita kansallisia ohjelmia. AKT-maiden esittämien ohjelmien pienen koon ansiosta pienimuotoisissa hankkeissa voidaan usein turvautua normaalin menettelyn asemesta menettelyyn, joka koskee ainoastaan alle 8 miljoonan euron suuruisia ohjelmia. Tämä vähentää EKR:n komitean työtaakkaa.

Saatuja kokemuksia ei oteta huomioon yhdenmukaisesti

10. Pienimuotoisia hankkeita koskevat ohjelmat arvioidaan, ja arvioinneissa ilmenneet suositukset otetaan tarkasti huomioon seuraavia ohjelmia valmisteltaessa. Arvioinnit kuitenkin toteutetaan yleensä vasta ohjelman keskivaiheilla tai pian ohjelman päättymisen jälkeen. Näin ollen vaikka useissa maissa monivuotisia pienimuotoisia hankkeita koskevia ohjelmia on pantu täytäntöön jo yli 20 vuoden ajan ja hankkeiden jatkuvuudesta on keskusteltu useaan otteeseen, pitkän aikavälin arviointeja ei ole kuitenkaan toteutettu juuri lainkaan siitä huolimatta, että arvioinneista voitaisiin saada hyödyllistä tietoa nimenomaan tämäntyyppisistä ohjelmista(11). Saatavilla olevia arviointeja ei myöskään ole vertailtu järjestelmällisesti keskenään komission keskusyksiköissä, vaikka tästä voisi olla hyötyä hallinnoinnin kehittämisessä. Useampia maita koskevia arviointeja toteutetaan harvoin, eivätkä niiden sisältämät tiedot ole riittävän ajankohtaisia(12) komission käyttöön.

Vastaavanlaisia ohjelmia ei oteta riittävästi huomioon

11. Euroopan kehitysrahaston monivuotiset pienimuotoisia hankkeita koskevat ohjelmat eivät ole ainoa tapa tukea pienten hankkeiden ensisijaisia tarpeita: myös jäsenvaltiot, muut kahden- tai monenvälistä rahoitusta myöntävät tahot, valtioista riippumattomat järjestöt ja kansalliset hallinnot hallinnoivat vastaavanlaisia ohjelmia. Näitä tukimuotoja ei kuitenkaan aina oteta riittävästi huomioon pienimuotoisia hankkeita koskevissa ohjelmissa. Tämä on esimerkki siitä, miten tietoa ei aina jaeta rahoittajien kesken, erityisesti jäsenvaltioiden ja Euroopan yhteisön ohjelmien välillä(13).

Laatikko 1

Vastaavanlaiset ohjelmat

1. Malawi: Maassa toteutetaan Maailmanpankin rahoittamaa ohjelmaa, joka tukee pienten infrastruktuurien rakentamista köyhillä maaseutualueilla. Ohjelman tavoitteet, laajuus ja toimintatavat muistuttavat suuresti Euroopan kehitysrahaston pienimuotoisia hankkeita koskevia ohjelmia. Paikalliset yhteisöt voivat esittää hankkeita näiden kahden eri mekanismin rahoitettavaksi. Mekanismien välillä on selvä koordinaation puute. Niiden puitteissa on muun muassa rahoitettu kouluja, jotka sijaitsevat aivan toistensa läheisyydessä. Puutetta on osittain korjattu lisäämällä erityisiä säännöksiä yhdeksännestä Euroopan kehitysrahastosta rahoitettavaan neljänteen monivuotiseen pienimuotoisia hankkeita koskevaan ohjelmaan.

2. Sambia: Vuonna 1991 perustettiin yhteinen hallintoyksikkö valvomaan Euroopan kehitysrahaston monivuotisten pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien ja Maailmanpankin rahoittamien ohjelmien hallintoa. Kesäkuun 2000 ja tammikuun 2002 välillä näiden ohjelmatyyppien väliset vaikeudet (syynä oli lähinnä ohjelmien organisatorisen tuen epävarmuus) aiheuttivat merkittäviä ongelmia Euroopan kehitysrahaston pienimuotoisia hankkeita koskeville ohjelmille. Ohjelmien hallinnointijärjestelmät erotettiin toisistaan tammikuussa 2003, ja siitä lähtien useilla alueilla kyseisten piirikuntien virkamiehet siirrettiin Maailmanpankin ohjelmiin liittyviin toimiin, Euroopan kehitysrahaston ohjelmien tappioksi. Vaikka nämä kaksi ohjelmatyyppiä ovatkin toisiaan täydentäviä, koordinaation ja yhteistyön puute niiden hallinnoinnissa on estänyt kokonaan positiivisen synergian syntymisen.

3. Zimbabwe: Eurooppalaiseen hajautetun yhteistyön ohjelmaan, joka aloitettiin vuonna 1999, kuuluu muun muassa rahasto, josta tuetaan kaupunki- ja maaseutualueiden pieniä infrastruktuureja, jotka ovat kaikilta osin verrattavissa pienimuotoisia hankkeisiin. Ohjelmaa koskevissa säännöksissä ei oteta huomioon alojen päällekkäisyyttä, ja toisaalta myöskään kahdennessatoista pienimuotoisia hankkeita koskevassa ohjelmassa, joka aloitettiin muutamia kuukausia myöhemmin, ei oteta huomioon hajautetun yhteistyön ohjelmaa.

Valinnat ohjelman suunnittelussa vastaamaan kansallisia tarpeita

12. Pienimuotoiset hankkeet kuuluvat joko maaohjelmissa (NIP) määrättyihin tuen keskittymisen aloihin tai niitä käsitellään erityisenä alana(14). Useimmiten alat jaetaan toisaalta sosiaalialoihin kuten opetus ja terveydenhuolto, vesisektori ja viemäröinti mukaan lukien, ja toisaalta talousalaan, johon kuuluvat maatalous ja käsiteollisuus, liikenneyhteyksien parantaminen ja erilaiset tuloja kartuttavat toimet.

>PIC FILE= "C_2004063FI.000701.TIF">

Esimerkki tuloja kartuttavasta toimesta: maissijauhomylly

13. Toiminnan alojen lisäksi hankkeiden suunnittelussa tehdyt valinnat vaikuttavat maantieteelliseen kattavuuteen (koko alue vai vain osa siitä), ensisijaisuuskriteereihin (avun keskittyminen enemmän tai vähemmän selkeästi köyhimmille alueille tai köyhimpään väestönosaan) rahoitettavien toimien tyyppiin (infrastruktuurien rakentaminen tai uudistaminen, esimerkkeinä koulut, terveyskeskukset, veden jakelujärjestelmät, koulutukseen liittyvät toimet) ja rahoituksen muotoon (lainat tai tuet). Ohjelmat toteutetaan lähes poikkeuksetta maaseudulla.

Laatikko 2

Suunnittelussa tehdyt valinnat

1. Ghana: Neljännessä (talousarvio 8,89 miljoonaa euroa) ja viidennessä (27 miljoonaa euroa) ohjelmassa keskityttiin olemassa olevien infrastruktuurien uudistamiseen koulutuksen ja terveydenhuollon aloilla; tavoitteena oli lisätä niiden hyödyntämistä maaseudun väestön keskuudessa.

2. Madagaskar: Seitsemännestä Euroopan kehitysrahastosta rahoitetun kolmannen ohjelman toteutus aloitettiin vuonna 1998 yhden vuoden tähtäimellä, ja sen talousarvio oli miljoona euroa. Ohjelma sisälsi koko maan kattavia rakentamis- tai uudistamistoimia kaikilla infrastruktuurialoilla, joita ovat koulutus, terveydenhuolto, vedenjakelu, maatalous ja liikenneyhteydet maaseudulla. Kahdeksannesta Euroopan kehitysrahastosta rahoitettu neljäs ohjelma aloitettiin maaliskuussa 2000, ja sen talousarvio oli kahdeksan miljoonaa euroa. Ohjelma sisälsi edellä mainitun infrastruktuurien rakentamisen lisäksi yhtenä tärkeänä päämääränä tietojen ja taitojen siirtämisen.

3. Malawi: Ensimmäinen (3,1 miljoonaa euroa) toinen (6,38 miljoonaa euroa) ja kolmas (21 miljoonaa euroa) ohjelma kattavat koko maan. Ohjelmien yhteisenä tavoitteena on tarjota maaseudun väestölle perusinfrastruktuurit koulutuksen, terveydenhuollon, yhteyksien luomisen (tieverkko, postitoimistot) ja luonnonvarojen alalla. Ohjelmien yhteydessä myönnetään pienimuotoisia lainoja. Uudistamista ja rakentamista kohdellaan samanarvoisina toimina.

4. Uganda: Kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston ohjelmista merkittävin, jonka talousarvio on 15 miljoonaa euroa, on pantu täytäntöön kahdeksalla maan 29 alueesta, jotka valittiin köyhyystason mukaan. Toiminnan aloihin kuuluvat koulutus (yhteistyössä kansallisen laajamittaista perusopetusta edistävän "yleinen peruskoulutus" -suunnitelman kanssa), terveydenhuolto ja maaseudun kehittäminen. Uudistamista ja rakentamista kohdellaan samanarvoisina toimina, ja suunnitteilla on myös koulutustoimia. Samanaikaisesti toteutetaan erityisohjelmaa vesihuollon ja viemäröinnin edistämiseksi.

5. Sambia: Maassa on toteutettu seitsemää monivuotista pienimuotoisia hankkeita koskevaa ohjelmaa vuodesta 1985 alkaen. Neljännen Lomén yleissopimuksen mukaisesti ohjelmiin on käytetty 38,5 miljoonaa euroa, josta 22,4 miljoonaa euroa on käytetty kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston puitteissa vuodesta 1998 alkaen. Ohjelma koskee lähinnä koulutusta, johon on myönnetty yli puolet rahoituksesta, terveydenhuoltoa, vesihuoltoa ja viemäröintiä.

6. Zimbabwe: Seitsemännestä ja kahdeksannesta Euroopan kehitysrahastosta rahoitetut kuusi ohjelmaa, joiden talousarvio oli yhteensä 47,6 miljoonaa euroa kattavat koko maan ja keskittyvät erityisesti uudistamaan jo olemassa olevia infrastruktuureja, joiden määrä maassa on merkittävä. Ohjelmaan kuuluvat alat ovat koulutus, terveydenhuolto ja maaseudun kehittäminen, johon lasketaan pienet infrastruktuurihankkeet vesihuollon alalla, maaseudun sähköistäminen ja joitakin paikallisen käsiteollisuuden tukemishankkeita.

Edunsaajayhteisöjen määritelmä avoin

14. Termiä "paikallisyhteisöt" ei määritellä Lomén yleissopimuksessa, ja se voidaan tulkita usealla tavalla. Se voi viitata perinteisen auktoriteetin alaiseen ryhmään (kylä ja kylänpäällikkö), ryhmään, jonka jäsenillä on samat aineelliset tai henkiset intressit (yhdistys), tai ihmisiin, jotka asuvat tietyllä alueella, jolla on oma hallinto ja lailliset edustajansa (paikallisyhteisö julkisoikeudellisessa merkityksessä).

15. Tulkintojen erilaisuus mahdollistaa sen, että kukin maa voi toteuttaa pienimuotoisia hankkeita koskevia ohjelmia maan rakenteiden ja poliittisen elämän mukaisesti. Näin ollen toisiaan muistuttavien hankkeiden tukikelpoisuus voi vaihdella suuresti eri maissa, vaikka tarpeet, joihin hanke kohdistuu, hanketta esittävien henkilöiden määrä, menot ja tekniset ominaisuudet vastaisivat toisiaan.

Laatikko 3

Paikallisyhteisön määritelmä

1. Ghana: Tukikelpoisiin yhteisöihin kuuluu 20-700 jäsentä, mikä vastaa määrää, joka hankekomitealla on oikeus esittää.

2. Madagaskar: Edunsaajia edustaa paikallishallinto. Tukihakemusten laatiminen on toisaalta paikallishallinnon (kunnallisen päätöksentekoelimen pöytäkirja) ja toisaalta väestön vastuulla (pöytäkirja hankkeen piiriin kuuluvan väestön kokouksesta).

3. Malawi: Muodollista määritelmää ei ole, mutta vähintään viisi henkilöä, joilla on yhteinen etu, voivat muodostaa ryhmän, jota pidetään Lomén yleissopimuksen mukaisena paikallisyhteisönä.

4. Uganda: Käsite viittaa ryhmään, jonka jäsenillä on yhteinen etu ja jotka saavat välittäjänä toimivan paikallishallinnon tukea (alakreivikunnat ja piirikunnat). Henkilöiden lukumäärää ei ole rajoitettu millään tavalla, mutta etusijalla ovat hankkeet, joissa mahdollisten edunsaajien määrä on suurin.

5. Sambia: Paikallisyhteisö kattaa kaikki hankkeesta kiinnostuneet, jotka ovat valmiita osallistumaan hankkeen toteuttamiseen ja hyötyvät hankkeen tuloksista. Se, että käsitettä ei ole tarkasti määritelty tai osallistujien määrää ei ole rajattu, ei ole aiheuttanut käytännön ongelmia.

6. Zimbabwe: Käsite tarkoittaa yhteistyöhankkeita koskevan kansallisen lainsäädännön täytäntöönpanon myötä vähintään kymmenen henkilön ryhmää, jolla on todistettavasti ollut yhteinen hanke vähintään vuoden ajan.

Paikallisen hallinnon vastuu vaihteleva mutta kasvussa

16. Pienimuotoisia hankkeita koskeviin ohjelmiin kuuluu säännöksiä, jotka liittyvät paikallisiin julkisiin viranomaisiin. Käytännössä viranomaisten liittäminen hankkeisiin on hyvin vaihtelevaa ja joskus varsin rajoitettua. Jos paikallisen hallinnon vastuulla on merkittäviä tehtäviä, kyse on useimmiten halusta kehittää hallinnointikapasiteettia. Itse asiassa ohjelmat tähtäävät ensisijaisten sosiaalisten tarpeiden täyttämisen lisäksi entistä enemmän paikallisten instituutioiden kehittämiseen ja hajauttamispolitiikkojen tukemiseen. Vaikka tätä kunnianhimoisempaa päämäärää ei mainita Lomén yleissopimuksessa, se on kuitenkin AKT-maiden ja EU:n yhteistyön yleisten periaatteiden mukainen.

Laatikko 4

Paikallishallinnon rooli

1. Ghana: Alueen yleiskokousta pidetään viidennen pienimuotoisia hankkeita koskevan ohjelman hajautetun täytäntöönpanon keskuksena. Paikallinen erityiskomitea on vastuussa alueen hankkeiden valinnasta ja järjestykseen asettamisesta ja niiden täytäntöönpanon valvonnasta vuosittaisten paikallisten ohjelmien mukaisesti.

2. Madagaskar: Tärkein kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston pienimuotoisia hankkeita koskevista ohjelmista on nimeltään "Programme d'Appui aux Initiatives des Communes et des Associations Locales" (PAICAL). Ohjelman tavoitteena on tukea institutionaalista kehitystä parantamalla mukana olevien kuntien hallinnollista kapasiteettia. Kunnat liitetään kiinteästi mukaan hankkeeseen kaikissa sen eri vaiheissa, ja tarkoituksena on lisätä kuntien vastuuntuntoa siirtämällä niille tietoja ja taitoja.

3. Malawi: Paikallishallinto (maaseutualueilla) huolehtii useimmiten tukihakemusten kirjaamisesta ja niiden toimittamisesta pienimuotoisia hankkeita koskevaa ohjelmaa hallinnoiville tahoille. Joissakin tapauksissa paikallishallinto on ollut mukana hankkeiden ennakkoarvioinnissa.

4. Uganda: Kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston monivuotisen ohjelman yhteydessä paikallishallinto on vastuussa tarpeiden tunnistamisesta ja analysoimisesta ja pienimuotoisten hankkeiden suunnittelusta ja hallinnoinnista. Suunnittelu ja hallinnointi kuuluvat alueiden kehittämissuunnitelmaan. Ohjelman tavoitteena on kehittää paikallista hallinnointia myöntämällä paikallisille tahoille enemmän vastuuta. Ohjelmaan kuuluu tarkoitukseen soveltuva paikallisten virkamiesten koulutus.

5. Sambia: Alueet yhdessä alueellisten koordinaattorien kanssa vastaavat ohjelmien esittelystä, arvioivat hanke-esitykset sekä aineiston perusteella että paikalla ja suosittelevat tarvittaessa hankkeita kansalliselle ohjauskomitealle hyväksymistä varten.

6. Zimbabwe: Maaseutualueita ei ole liitetty ohjelmiin sopimuksin, eikä niiden roolia ole juurikaan määritelty. Alueet toimittavat hallintoyksikölle lausuntonsa esitetyistä hankkeista ja niiden edustajat osallistuvat arviointikokouksiin ja hankkeiden hallinnointiin. Hallinnosta vastaavat ja muut asianomaiset osapuolet ovat kiitelleet menettelyä, mutta sen vaikutuksia on vaikea arvioida.

MONIVUOTISTEN PIENIMUOTOISIA HANKKEITA KOSKEVIEN OHJELMIEN TÄYTÄNTÖÖNPANO

Tiedonpuutetta komission keskusyksiköissä

17. Kehitysyhteistyön pääosasto muotoilee ohjelmien yleiset suuntaviivat. Ohjelmien täytäntöönpanon seurannasta vastaa AKT-maiden ohjelmista vastuussa olevan EuropeAid-yhteistyötoimiston johto.

18. Vaikka pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien toteuttaminen on jatkunut jo vuodesta 1980, ohjelmien tuntemus komission keskusyksiköissä on edelleen puutteellinen. EuropeAid-yhteistyötoimiston yksiköt eivät ole pystyneet tuottamaan kattavaa luetteloa monivuotisista ohjelmista, joiden täytäntöönpano on joko saatu päätökseen tai meneillään, koska OLAS-kirjanpitojärjestelmässä ei ole erityistä kirjanpitokenttää. Yksiköt eivät pysty yhdistämään ohjelmiin niihin liittyviä sopimuksia, kuten teknisestä avusta tehtyjä sopimuksia, eivätkä ne näin ollen pysty laskemaan pienimuotoisten hankkeiden todellisia kustannuksia tai valvomaan tehokkaasti niiden hallintoa.

19. Niiden toiminnanalojen tunnistaminen, joita pienimuotoiset hankkeet koskevat, on myös puutteellista. EuropeAid-yhteistyötoimiston viimeisin tutkimus aiheesta(15) osoitti, että koulutuksen ala vastasi 26,5:tä prosenttia määrärahoista ja terveydenhuollon ala 18,7:ä prosenttia. Tarvittavien tietojen puuttuessa tutkimuksessa luokiteltiin kuitenkin 54,81 prosenttia menoista kategoriaan "muut". Keskusyksiköt eivät ole pyytäneet(16) yhteenvetoja, joita pienimuotoisia hankkeita koskevia ohjelmia hallinnoivat tahot ovat laatineet AKT-maissa.

20. On luonnollista, että komission keskusyksiköt antavat lähetystöjen huolehtia tuhansien eri hankkeiden täytäntöönpanon yksityiskohtien valvonnasta. On kuitenkin valitettavaa, etteivät keskusyksiköt tunne monivuotisten kansallisten ohjelmien pääpiirteitä. Tästä seuraa, ettei komissio voi hyötyä lähetystöjen pienimuotoisten hankkeiden alalta keräämästä kokemuksesta yksilöidäkseen hyvät toimintatavat ja edistääkseen niitä. Komission uudelleenjärjestelyn yhteydessä sen yksiköt hajautetaan(17), eikä tilanteen parantamiseksi ole mitään erityisiä suunnitelmia. Esimerkiksi yksikään parhaillaan täytäntöönpantavista aihekohtaisista tukiryhmistä ei käsittele pienimuotoisia hankkeita.

Erityisohjeet eivät ole yhteneväisiä

21. Komissio ei ole laatinut sisäisiä sääntöjä tai erityisiä hallinnollisia ohjeita pienimuotoisia hankkeita koskevista ohjelmista täydentääkseen Lomén yleissopimusta, sisäistä sopimusta, varainhoitoa koskevia säännöksiä ja niiden soveltamissääntöjä(18). Seitsemännen ja kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston rahoitusmenettelyjä koskevassa käyttöoppaassa on pienimuotoisiin hankkeisiin liittyvä sivu, mutta se ei riitä suuntaviivoiksi. AKT-maissa käytetään ohjelmien hallinnoinnissa komission yleisiä käytännön oppaita ja niiden tulkinta on vaihtelevaa.

22. Korvatakseen erityisten sääntöjen puutetta kansalliset viranomaiset ovat turvautuneet käytännön oppaisiin, jotka ovat yleisesti ottaen selkeitä ja hyödyllisiä, mutta eroavat toisistaan varsin paljon yksityiskohdiltaan, esitystavaltaan ja sisällöltään. Esimerkiksi Madagaskarissa nämä paikallisen tason oppaat on laadittu erittäin hyvin, mutta ne eivät silti korvaa selkeitä ja yksinkertaisia keskitettyjä suuntaviivoja, jotka ovat välttämättömiä, jos halutaan kehittää hajautettuja työmenetelmiä.

23. Erityisten sisäisten sääntöjen puuttuminen on entistäkin valitettavampaa siitä syystä, että Lomén yleissopimuksen tulkinta vaihtelee valtiosta toiseen, pienimuotoisia hankkeita koskevia ohjelmia on sovellettu jo yli kahdenkymmenen vuoden ajan ja niitä hallinnoivat riippumattomat elimet.

AKT-maiden hallintojärjestelmät varsin autonomisia

24. Pienimuotoisten hankkeiden hallintoyksiköt toimivat kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän alaisuudessa ja raportoivat toiminnastaan ohjauskomitealle(19), johon kuuluu kansallisen hallinnon ja lähetystön edustajia. Yksiköt ovat tapauksesta riippuen yhteydessä valtiovarainministeriöön tai ministeriöön, joka vastaa paikallisista hankkeista, kuten maatalous- tai maaseudun kehittämisministeriö. Lisäksi ne ovat hankkeen aloihin liittyvien teknisten ministeriöiden (koulutus, terveydenhuolto, maatalous, vesihuolto ja viemäröinti) valvonnassa. Nämä ministeriöt voivat myös olla edustettuna ohjauskomiteassa.

25. Tätä riippuvuutta kansallisesta hallinnosta lieventää laaja autonomia. Hallintoyksiköillä on edellytykset omaan toimintaan. Osassa maista ne voivat palkata vapaasti henkilöstöä sopimussuhteeseen yksityiseltä tai julkiselta sektorilta. Yksikköä johtaa joissakin tapauksissa palvelusopimuksella palkattu tekninen assistentti, jolla on varsin suuri toimintavapaus. Yksiköissä toimiva henkilöstö on yleisesti ottaen hoitanut tehtävänsä hyvin.

26. Yksiköiden itsenäisyys edistää tehokkuutta, etenkin jos siitä on olemassa selkeät oikeudelliset säännökset, joiden mukaan yksikkö määrittelee suhteensa kolmansiin osapuoliin sopimuksin. Tilanne on toinen niissä maissa, joissa hallintoyksiköillä ei ole oikeudellista toimivaltaa tehdä sopimuksia jolloin niiden suhteet ohjelmien täytäntöönpanoon osallistuviin muihin osapuoliin, kuten keskushallintoon, paikallisiin viranomaisiin, erikoistuneihin teknisiin toimistoihin, edunsaajayhteisöihin ja lähetystöön, ovat epäselvät, eikä niistä ilmene, mitkä ovat osapuolten velvollisuudet täytäntöönpanoon liittyvissä ongelmatilanteissa.

Laatikko 5

Hallintojärjestelmän oikeudelliset puitteet

1. Madagaskar: Hallintoyksikön tehtävät on annettu virastolle, joka on myös vastuussa hajautetusta yhteistyöstä. Viraston perustamisesta annettiin asetus ja sillä on täydet valtuudet tehdä sopimuksia kuntien kanssa. Nämä sopimukset poikkeavat kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän tekemistä sopimuksista.

2. Uganda: Euroopan kehitysrahaston kahdeksatta ohjelmaa toteutetaan seuraten pöytäkirjaa, jonka ovat laatineet "Euroopan kehitysrahaston pienimuotoisia hankkeita koskevat ohjelmat" -yksikkö, joka määritellään "Ugandan hallituksen itsenäisohjelmaksi", ja jokaisen osallistuja-alueen neuvosto. Samassa pöytäkirjassa todetaan kuitenkin, että hallintoyksikkö, jonka vastaava henkilö on allekirjoittanut sopimuksen, on "kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän ja Euroopan unionin edustaja". Sopimusten osapuolten määrä ei ole tiedossa, eikä myöskään niiden kesto.

3. Zimbabwe: Maassa on ryhdytty tutkimaan oikeudellisen neuvonantajan suosituksesta yksityisoikeudellista perussääntöluonnosta, jossa kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä olisi vain yksi hallintoneuvoston johtohenkilöistä. Voidaan tietenkin pohtia, onko ehdotuksesta mitään hyötyä.

Mukautettu ja periaatteessa sitova hallintomenettely

27. Monivuotiset pienimuotoisia hankkeita koskevat ohjelmat toteutetaan peräkkäisin erin ja eriin sovelletaan "työsuunnitelmia". Näiden "työsuunnitelmien" avulla määritellään mitä pienimuotoisia hankkeita milloinkin toteutetaan, arvioidaan kustannukset ja varmistetaan rahoitus etukäteen ennakkomaksuilla. Ne muodostavat myös talousarviopuitteet hallintoyksiköiden toiminnalle. Täytäntöönpanokausien ja rahoituserien tulisi olla, mikäli mahdollista, vuosittaisia(20) tai niiden keston olisi ainakin oltava määritelty ja asianmukainen, jotta tavoitteisiin voidaan pyrkiä ilman viivästyksiä ja saadut ennakot voidaan viipymättä tarkastaa ja hyväksyä. "Työsuunnitelmista" ei ole hyötyä, jos niitä ei saateta päätökseen määräajan kuluessa tai jos niiden kestoa pidennetään jatkuvasti sopimusta muuttamalla. Näitä hyvään hallintoon liittyviä sääntöjä ei ole noudatettu kaikissa tapauksissa.

28. Pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien menot toteutuvat joissakin tapauksissa "työsuunnitelmien" ulkopuolella, kuten yleensä tapahtuu palvelusopimuksella rekrytoidun teknisen tuen ja tilintarkastuspalveluiden kohdalla tai joskus joidenkin hankinta- ja materiaalikulujen ollessa kyseessä.

Laatikko 6

"Työsuunnitelmat"

1. Ghana: Kansallisten "työsuunnitelmien" kesto on puolitoista vuotta tai sitä pidempi. Ne liittyvät alueellisiin ohjelmiin ja niiden merkitseminen kirjanpitoon maksusitoumuksina on keskitetty(21).

2. Malawi: "Työsuunnitelmat" liittyvät ohjelman menojen kokonaisuuteen. Ohjelmien merkitseminen kirjanpitoon maksusitoumuksina tapahtuu erillisesti.

3. Uganda: "Työsuunnitelmat" ovat yksityiskohtaisia ja ne on liitetty alueiden kehittämissuunnitelmiin. Ne merkitään kirjanpitoon maksusitoumuksina. "Työsuunnitelmien" ohella hallintoyksikön johtamiseen liittyvän palvelusopimuksen hallinnointi johti vuonna 2002 ilman vastiketta suoritettuun maksuun, jossa olisi tarvittu oikeudellista tuntemusta.

4. Zimbabwe: "Työsuunnitelmat" sisältävät ainoastaan yhteenvedonomaisia tavoitteita, kuten kyseisen vuoden aikana kullakin sektorilla toteutettavien hankkeiden määrän. Niitä ei sinällään merkitä kirjanpitoon maksusitoumuksina. Yksityiskohtaiset tiedot hyväksytyistä hankkeista ovat erillisillä selvityslomakkeilla, jotka on osoitettu EuropeAid-yhteistyötoimistolle, jotta niiden merkitseminen kirjanpitoon tehtäisiin peräkkäisinä maksusitoumuksina, vaikka ne joka kerta merkitäänkin "työsuunnitelmiin". Ottaen huomioon että kahdestoista ohjelma rahoitetaan sekä seitsemännestä että kahdeksannesta Euroopan kehitysrahastosta, tämä kirjanpidon jakautuminen tekee hankkeiden rahoituksen seurannan erittäin vaikeaksi.

Ohjelmien täytäntöönpano ajoittain liian hidasta

29. Ensisijaisesti täytettävä avuntarve on suuri, ja paikallinen väestö esittää runsaasti tukipyyntöjä. Tästä seuraa, että pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien varojen käyttöaste AKT-maissa on hyvin korkea. Siitä huolimatta joidenkin seitsemännen ja kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston ohjelmien täytäntöönpanossa on ollut huomattavia viivästyksiä. Viivästykset kasvattavat ohjelmiin liittyviä hallintomenoja ja aiheuttavat pettymystä hankkeen kohderyhmän keskuudessa. Viivästyksiin on monia syitä: ne voivat johtua joko ulkoisista rasitteista tai puutteista sisäisessä hallinnossa.

Laatikko 7

Ohjelmien täytäntöönpanon eteneminen

1. Ghana: Viidennen ohjelman ensimmäinen vaihe hyväksyttiin 31. toukokuuta 1999, mutta ensimmäinen "työsuunnitelma" allekirjoitettiin vasta 15. kesäkuuta 2000 ja ennakkomaksu alueiden tileille maksettiin vasta toukokuussa 2001. Toukokuun 2001 jälkeen vaiheen kestoa on pidennetty kuusi kertaa peräkkäin. Toinen "työsuunnitelma" vuorostaan aloitettiin heinäkuussa 2002 ja sen täytäntöönpano oli viivästynyt merkittävästi jo saman vuoden lopulla.

2. Malawi: Keskushallintoyksikön ja sen paikallisyksiköiden välillä ei ole koordinaatiota, mikä johti siihen, että kaikkia hyväksyttyjä hankkeita ei voitu rahoittaa kolmannen ohjelman piirissä. Vuonna 2002 ohjauskomitea antoi ohjeet, joiden tavoitteena oli tiukentaa paikallisia hankkeiden valintamenettelyjä.

3. Uganda: Karamojan alueella vuonna 1996 aloitettua ohjelmaa ei ollut saatettu päätökseen vielä vuonna 2001, mihin vaikutti osittain paikallisen tilanteen epävakaus. Ohjelman ensimmäistä "työsuunnitelmaa" (1998-1999) muutettiin kolmeen otteeseen ja sen kestoa jatkettiin 31. heinäkuuta 2002 saakka. Kahdeksatta Euroopan kehitysrahaston ohjelmaa on jatkettu huomattavasti useaan otteeseen ja sen yhteydessä esiintyy merkittäviä "työsuunnitelmien" päällekkäisyyksiä. Joulukuussa 2002 kolme saman ohjelman "työsuunnitelmaa" oli samanaikaisesti käytössä.

4. Sambia: Maaliskuussa 2003, kun ohjelman toisen vaiheen rahoitussopimuksen allekirjoittamisesta oli kulunut yli vuosi, lähes kaikki varat oli sidottu hankkeisiin, jotka sisällöltään edustivat tuskin puolta ohjelman tavoitteesta. Samaan aikaan 125 hanketta oli odotuslistalla, vaikka niistä useimpien hyväksymisestä oli kulunut jo yli vuosi.

5. Zimbabwe: Maan taloudellinen tilanne vuosina 2001 ja 2002 - huima inflaatio ja valtavat valuuttakurssien vaihtelut - johti siihen, että 12. monivuotisen ohjelman hankkeisiin kohdistetut varat osoittautuivat vuoden aikana useiden hankkeiden kohdalla riittämättömiksi. Useissa tapauksissa ilmoitettiin hankkeen keskeyttämisestä.

Rahoitus- ja kirjanpitojärjestelyt ja valvonta tyydyttäviä, mutta edelleen parannettavissa

30. Hallintoyksiköiden hankkeisiin ja hallintomenoihin tarvittavat varat maksetaan ennakkomaksutileille. Ensimmäinen ennakkomaksu vastaa yleensä 30-50:ä prosenttia arvioiduista tarpeista. Seuraavien maksujen edellytyksenä on, että ennakot on käytetty asianmukaisesti. Menetelmän täytäntöönpano on riskialtista, koska huomattavia summia maksetaan ennen palvelun toteutumista.

31. Toinen pienimuotoisia hankkeita koskeville ohjelmille tyypillinen riski on toimien toteuttaminen useissa eri kohteissa, mikä vaikeuttaa niiden valvontaa ja lisää valvonnasta aiheutuvia kuluja. Alueellisten yksiköiden luominen ja paikallisen hallinnon roolin vahvistaminen on tehostanut hankkeiden seurantaa, mutta hajanaisuudesta johtuvat hallinnolliset menot eivät ole pienentyneet. Hallintomenojen(22) osuus talousarviosta vaihtelee voimakkaasti maittain (10 prosenttia Malawissa, 17 prosenttia Sambiassa, 20 prosenttia Madagaskarissa ja Zimbabwessa). Hallintomenojen vertailu ei kuitenkaan riitä jos halutaan verrata hallinnon tehokkuutta eri maissa. Itse asiassa paikallishallinnolle annettujen tehtävien arvostus ja maantieteellisten ja taloudellisten seikkojen aiheuttamat rajoitukset vaihtelevat huomattavasti maasta toiseen.

32. Menojen seurannan järjestämiseen ja sisäiseen valvontaan liittyvien riskien huomioimiseksi eri maissa on käytössä erilaisia yhdistelmiä keskitetystä ja hajautetusta kirjanpidosta ja ulkoisesta tarkastuksesta ja sisäisestä valvonnasta. Joissakin maissa hallinnoinnista vastaavat tahot ovat avanneet erillisen tilin kutakin menoluokkaa varten, toisissa kaikki menot suoritetaan samoilta tileiltä. Erillisten tilien käyttö toiminnallisille ja hallinnollisille menoille helpottaa hallinnollisten menojen seurantaa ja käsittelyä.

33. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien kirjanpito- ja varainhoitojärjestelmät olivat yleisesti ottaen tyydyttäviä, mutta niiden määritelmiä ja toimintaa voitaisiin kuitenkin parantaa erityisesti valvonnan suhteen. Yksittäisiä puutteita on havaittu erityisesti tarkastettaessa varainhoitovuoden 2002 toimia, jotka on valittu ja tarkastettu tilintarkastustuomioistuimen Euroopan kehitysrahastojen hallintoa koskevan tarkastuslausuman perustaksi. Osa puutteista johtuu riittämättömästä teknisestä osaamisesta ja osa paikallishallinnon tarvikepulasta.

Laatikko 8

Varainhoidon ja kirjanpidon järjestäminen

1. Ghana: Töiden rahoituksesta vastaavat alueet, jotka soveltavat omia ennakkovalvontamenettelyjään ja joilla on omat paikalliset tilit, joille hallintoyksikköjen ennakot ohjataan. Ennen keskustilille suoritettavaa maksua toteutettavat tarkastukset ovat sisäisiä. Viidennen ohjelman rahoitussopimuksessa määrättiin kuitenkin, että ensimmäinen vaihe on tarkastettava ulkoisesti ennen toisen vaiheen rahoittamista. Tarkastus toimitettiin sen jälkeen, kun varat oli maksettu. Lisäksi ilmeni useita tapauksia, joissa paikallisia kilpailumenettelyjä ei ole noudatettu.

2. Madagaskar: Kunnat hallinnoivat hankkeiden menoille tarkoitettuja tilejä, mutta menojen ennakkotarkastuksesta huolehtivat alueelliset hallintoyksiköt. Keskitetylle kansalliselle ennakkotilille suoritettavien lisämaksujen edellytyksenä on menojen jälkitarkastus, josta vastaa kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän yhteydessä toimiva yksikkö. Yksikkö valvoo kaikkia Euroopan kehitysrahaston toimia, joita hallinnoidaan "työsuunnitelmilla". Havaitut puutteet koskivat oikeudellista aineistoa, joka oli joissakin tapauksissa riittämätön, ja järjettömän korkeita yksikköhintoja, jotka oli hyväksytty tarjouksia arvioitaessa.

3. Malawi: Toiminnallisille menoille ja hallinnollisille menoille on erilliset tilit. Osto- ja kulutusmenettelyt on keskitetty kansalliselle hallintoyksikölle, joka etsii edullisimmat hinnat. Järjestelmän seurauksena on kuitenkin kasvava työtaakka, jota voitaisiin hyvin hajauttaa paikallisille yksiköille. Ennakkotileille suoritettavien maksujen edellytyksenä olevat ulkoiset tarkastukset on annettu yksityisille tarkastusyrityksille, jotka suorittavat säännöllisiä fyysisiä tarkastuksia. Tarkastuskertomuksissa on usein esitetty huomautuksia, mutta ne eivät ole johtaneet toimenpiteisiin.

4. Uganda: Alueet suorittavat maksut töistä paikallisilta tileiltä, joille hallintoyksikön ennakkomaksut on johdettu. Lisäksi ne suorittavat menojen ennakkotarkastuksia. Neljännesvuosittaisen jälkitarkastuksen suorittaa paikallinen tarkastusyritys, joka on samanaikaisesti vastuussa tilien tarkastuksesta ja kirjanpidon suorittavien kirjanpitäjien koulutuksesta. Ulkoisen tarkastajan ja neuvonantajan roolit eivät ole riittävän eriytyneet. Hallintoyksikkö ja lähetystö eivät ole ottaneet huomioon Ugandan kansallisen tarkastusviraston esittämiä hyödyllisiä havaintoja alueiden suorittamasta pienimuotoisten hankkeiden kirjanpidosta.

5. Sambia: Ennakkomaksujen asianmukaisen käytön sisäisen tarkastamisen oli määrä olla kolmen henkilön vastuulla, mutta tosiasiassa tammikuuhun 2003 saakka tehtävästä vastasi yksi henkilö, joka oli pelkästään hallintoavustajan asemassa. Menettely vaarantaa valvontajärjestelmän toimivuuden. Lisäksi viimeisin tarkastus, jonka tulokset toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen tarkastajille maaliskuussa 2003 koski ainoastaan varainhoitovuoden 2001 hallinnollisia menoja, eikä varainhoitovuoden 2000 menoista esitetty lainkaan tietoja.

6. Zimbabwe: Kaikkien menojen ennakkotarkastus on keskitetty. Toiminnalliset menot maksetaan hallintoyksikön hallinnoimalta keskustililtä. Viiden alueellisen hallintoyksikön hallinnolliset kulut maksetaan paikallisilta tileiltä, joille suoritetaan maksuja keskushallintotililtä. Maksujen edellytyksenä ovat neljännesvuosittaiset tarkastukset, jotka suorittaa kansainvälisen yrityksen paikallinen tytäryhtiö. Tarkastuksiin eivät kuulu tileille suoritetut tulot tai paikalla suoritetut tarkastukset, mikä vähentää tarkastuksista toimitettujen todistusten hyödyllisyyttä.

Edunsaajat ovat kunnioittaneet yhteisrahoitusperiaatetta

34. Edunsaajat suorittavat Lomén yleissopimuksessa määrätyn osuutensa rahoitukseen yleensä hyödykkeiden (tiilien, hiekan ja erilaisten materiaalien toimittaminen) tai työn (osallistuminen rakennustöihin) muodossa, mikä vaikeuttaa heidän osuutensa merkitsemistä kirjanpitoon. Niissä tapauksissa, joissa osuuden arvottaminen on mahdotonta tai liian virallista, tarkistetaan, onko osuus todettu riittäväksi. Useimmissa tapauksissa hankkeen kirjanpitoon on liitetty yksityiskohtainen arviointi, mutta sen tarkastaminen on vaikeaa tositteiden ja virallisten taloudellisten lähdetietojen puutteessa.

35. Lomén yleissopimusta on suositeltavaa soveltaa siten, että edunsaajilta edellytetyn osallistumisen laskemisessa käytetään arviointikykyä. On tunnettu tosiasia, että AIDSin leviäminen vaikuttaa siihen, miten taudin leviämisestä eniten kärsinyt maaseudun väestö kykenee hoitamaan osuutensa. Sopimuspuolet olivat yksimielisiä edunsaajien osallistumisesta, mutta sääntöjen liian ankara soveltaminen voi joissakin erittäin vaikeissa tapauksissa johtaa siihen, ettei heikossa asemassa olevan väestön ensisijaisiin tarpeisiin vastata Lomén yleissopimuksen toivomalla tavalla. Se, voidaanko edunsaajien osuus korvata AKT-maiden paikallisen hallinnon osallistumisella, riippuu hallinnon kapasiteetista. Paikalla toteutetut tutkimukset osoittavat, että tarkkuutta hallinnoinnissa ja osuuksien arvioinnissa on yhä mahdollista lisätä.

Seuranta varsin tyydyttävää, mutta edelleen parannettavissa

36. Tietyistä toimien hajautetusta toteuttamista johtuvista rajoituksista huolimatta rakennus- ja korjaustöiden seuranta oli kokonaisuudessaan tyydyttävää, mikä on erityisesti edunsaajien osallistumisen ansiota. Seurantaa voidaan kuitenkin edelleen kehittää etenkin monimutkaisimpien hankkeiden osalta, koska niissä vaaditaan laajempaa teknistä tuntemusta.

Laatikko 9

Infrastruktuurien tekninen seuranta

1. Madagaskar: Teknisen seurannan riittämättömyys johtuu lähinnä siitä, ettei valmiiden töiden hyväksymistä valvota tarpeeksi, minkä seurauksena paikallinen yhteisö oli ottanut käyttöön huonolaatuisen koulurakennuksen.

2. Malawi: Hankkeiden seuranta toteutetaan siten, että hallintoyksikön paikallisyksiköiden erikoistuneet virkamiehet tai joissakin tapauksissa ohjauskomitean jäsenet vierailevat kohteessa säännöllisesti. Edunsaajat osallistuvat valvontaan tarkistamalla keskitetysti hankittujen materiaalien käytön.

3. Uganda: Kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston tekninen seuranta ja ylläpito on infrastruktuurit omistavien alueiden vastuulla. Velvollisuuksien toteuttamista helpottaa se, että Euroopan kehitysrahaston rahoittamien infrastruktuurien tekninen laatu on parempi kuin kansallisen hallinnon omien ohjelmiensa yhteydessä rahoittamien infrastruktuurien.

4. Zimbabwe: Tekninen valvonta on annettu alueiden tai erikoistuneiden kansallisten teknisten virastojen tehtäväksi. Tämäntyyppisen tuen laatu vaihtelee suuresti hankkeesta toiseen henkilökunnan koulutuksesta ja saatavuudesta sekä hankkeen maantieteelliseen sijaintiin ja rahoitukseen liittyvistä rajoituksista riippuen. Lisäksi edunsaajat valvovat yritysten toimia työmailla teknisen tuntemuksensa mukaan - tietoja ja taitoja pyritään parantamaan koulutuksella ja lisäämällä edunsaajien valmiuksia havaintojen tekemiseen.

37. On tärkeää, että yksittäisten toimien teknisen seurannan lisäksi ohjelmien täytäntöönpanoa valvotaan tarkastamalla olennaiset tiedot hallinnoinnin alalta liittyen eri ajanjaksoihin, menoluokkiin tai edunsaajiin ja maantieteellisiin alueisiin. Usein tietojärjestelmät eivät kuitenkaan mahdollista tämäntyyppistä seurantaa, koska tiedot ovat tapauksesta riippuen riittämättömiä, liiallisia, epäselviä tai epäasianmukaisia. Ohjauskomiteat vastaanottavat usein raportteja, joissa toistuvat samat, hyödyttömät seikat.

Laatikko 10

Tietojärjestelmät

1. Ghana: Atk-pohjaisen tietojärjestelmän (MISME Management Information System Monitoring and Evaluation) oli määrä olla osa viidennen ohjelman hallinnon rahoitussopimuksen (tammikuu 1999) edellyttämää perustaa ja käsitellä paitsi hankkeiden fyysistä tilaa ja rahoitusta koskevia tietoja myös edunsaajien arviointeja ja vertailukehyksiä(23). Tietojärjestelmää ei ollut kuitenkaan otettu käyttöön vielä vuoden 2002 loppuun mennessä.

2. Madagaskar: Hallintoyksikön toimittama tieto jakautuu liiaksi erilaisiin raportteihin (hankkeen yksilöintiä koskevat asiakirjat, valvontakaaviot, kausiraportit...), joista ei ilmene selkeästi, mitä ne sisältävät. Monilta epäjohdonmukaisuuksilta vältyttäisiin, mikäli viraston esittämät tiedot ja raportit olisivat yksinkertaistettuja, keskittyisivät hankkeeseen ja käyttäisivät samaa tietolähdettä.

3. Malawi: Tiedot hankkeista on tallennettu useisiin erillisiin dokumentteihin, joten yhteen työhön liittyvien tietojen tarkastaminen on mahdotonta. Tiedot väestön sosioekonomisesta tilanteesta, tietyistä sektoreista tai hanketta edeltäneestä tilanteesta helpottaisivat sisäistä valvontaa, mutta tietojen hyödyntäminen ei ole mahdollista. Hallintoyksikkö ei ole ottanut käyttöön tietotekniikkajärjestelmää, joka mahdollistaisi olemassa olevien tietojen tehokkaamman keräämisen ja hyödyntämisen.

4. Uganda: Havaittiin, että raportteja oli liikaa eikä niissä ollut tarvittavia yhteenvetoja. Raportteja, joista oletettiin olevan hyötyä hallintoyksikölle, laadittiin jo pelkästään kahdeksanteen Euroopan kehitysrahastoon liittyen yli sata yhden vuoden aikana.

5. Zimbabwe: Tietojärjestelmän puutteita pahentaa hankkeiden rahoituksen osittaminen erillisiin kirjanpitoon merkittyihin maksusitoumuksiin. Tässä tilanteessa komission mainitsema hallinnon periaatteen mukainen hankkeen elinkaaren kattava valvonta on lähes mahdotonta. Tietojärjestelmä, joka on yhteydessä kirjanpitojärjestelmään, ei voi taata nopeasti saatavaa kattavaa kuvaa pienimuotoisen hankkeen fyysisestä ja rahoituksellisesta tilasta.

MONIVUOTISTEN PIENIMUOTOISIA HANKKEITA KOSKEVIEN OHJELMIEN TULOKSET

Välittömät tulokset erittäin myönteisiä

38. Pienimuotoisten hankkeiden odotetaan Lomén yleissopimuksen mukaisesti vaikuttavan taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti väestöjen elämään ja vastaavan ilmenneeseen ja todettuun ensisijaiseen tarpeeseen.

39. Tutkittuaan yhdessä edunsaajina olevien väestöjen kanssa perusteellisesti asiakirjat, jotka koskevat kuudessa tilintarkastustuomioistuimen vierailun kohteena olleessa maassa tarkasteltaviksi valitsemia pienimuotoisia hankkeita, ja tehtyään tarkastuksia paikalla tilintarkastustuomioistuin on todennut, että sillä on huomautettavaa korjausta vaativista epäkohdista, joista jäljempänä annetaan valaisevia esimerkkejä. Tarkastelu osoitti kuitenkin, että ensisijaisiin tarpeisiin vastaamisesta oli suurimmassa osassa tapauksia ollut hyötyä Lomén yleissopimuksessa esitettyjen toiveiden mukaisesti.

>PIC FILE= "C_2004063FI.001401.TIF">

Peruskouluja on rakennettu useita

40. Edunsaajat ovat useimmiten järjestäytyneet hankekomiteoiksi, jotka joissain tapauksissa ovat olleet olemassa jo ennen hankkeen käynnistämistä (kunnostamistapauksissa) tai jotka on luotu tätä erityistarkoitusta varten. Kyselyn aikana tavatut hankekomiteoiden edustajat olivat ymmärtäneet Euroopan kehitysrahaston ohjelmissa tunnusomaisesti esitetyn vaatimuksen, jonka mukaan lopullisten edunsaajien on osallistuttava aktiivisesti hankkeisiin. Hankkeiden jatkuvuuden ehdottomana edellytyksenä on edunsaajien osallistumista koskevan periaatteen kunnioittaminen. Kyseisen periaatteen kunnioittamista voidaan jo sinänsä pitää myönteisenä tuloksena. Itse asiassa periaate vastaa Cotonoun sopimuksessa tarkoitettua "hankkeeseen sitoutumisen" tavoitetta.

Vaikutus kuitenkin vaikeasti mitattavissa

41. Hankkeiden suunnittelun on perustuttava tarpeiden mittaamiseen. Hanketta suunniteltaessa on määritettävä ennalta käsin indikaattorit, joilla voidaan mitata hankkeen vaikutus jälkikäteen. Loogisen kehyksen menetelmään sisältyvässä komission ohjelmien hallinnointia koskevassa menettelyssä tehdään ero ohjelmien tulosten (infrastruktuurien ja palvelujen käyttöön asettamisen) ja ohjelmien vaikutuksen (väestöjen elämänlaadun parantamisen) välillä.

42. Ensisijaisia tarpeita ja niihin vastaamista mitataan AKT-maissa kansallisella tasolla. Täten juomaveden tarpeeseen vastaamista voidaan mitata vedenottopisteiden läheisyydellä(24). Vastaamista terveydenhuollon tarpeisiin voidaan mitata Maailman terveysjärjestön laatimilla kriteereillä, ja vastaamista koulutustarpeeseen voidaan mitata koulutukseen osallistuvien osuudella tai luokkakohtaisilla oppilasmäärillä.

43. Kansallisten tai edes alueellisten tilastojen kehitys ei kuitenkaan riitä kertomaan Euroopan kehitysrahaston ohjelmien vaikutuksesta. Olisi itse asiassa tehtävä ero näiden ohjelmien vaikutuksen ja niitä vastaavien ohjelmien vaikutuksen välillä varsinkin kun on kyse pienimuotoisista hankkeista, jolloin kyseisiä ohjelmia vastaavia ohjelmia on sitäkin runsaammin(25).

44. Rahoittajavaltiot, valtioista riippumattomat järjestöt ja AKT-maat eivät anna toisilleen tietoja pienimuotoisia hankkeita koskevista toimista. Olisi kuitenkin hyödyllistä tietää rahoituslähteestä riippumatta tiettynä vuonna toteutettujen tai kunnostettujen luokkahuoneiden, terveyskeskusten, juomaveden jakelujärjestelmien tai vedenpuhdistamojen kokonaismäärä kunkin maan osalta. Täten olisi mahdollista arvioida Euroopan kehitysrahaston pienimuotoisten hankkeiden vaikutusta ottaen huomioon niiden suhteellinen painoarvo kehitysyhteistyössä.

45. Pienimuotoisten hankkeiden vaikutuksen mittaamisen esteenä eivät ole ainoastaan puutteelliset tiedot ympäristöasioista. Ongelmia aiheuttavat myös ohjelmissa mittaamiseen käytettävät indikaattorit, jotka on laadittu turhan kunnianhimoisesti. Loogisen kehyksen menetelmä johtaa silloin tällöin liialliseen teorisointiin. Tietyissä ohjelmissa väitetään käytettävän "objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita", jotka ovat liian pitkälle kehitettyjä ja joita usein ei ole edes loppujen lopuksi käytettävissä, sillä ne perustuvat liian paljon maksavaan tilastointiin.

46. Vaikeuksia aiheuttaa myös epäsuora vaikutus, jolta ei voi välttyä, mutta joka vaikuttaa laajalla alalla, ja joka tietyissä hankkeissa erottuu selvemmin ja on näkyvämpää lyhyellä aikavälillä. Näin ollen sähköistystä ja kastelua koskevat pienimuotoiset hankkeet vastaavat sekä hankkeiden alullepanijoina olevien yhteisöjen tarpeisiin että tarjoavat taloudellisen kehittymisen mahdollisuuksia kyseisten alueiden koko väestölle.

>PIC FILE= "C_2004063FI.001501.TIF">

Padosta hyötyvät epäsuorasti monet edunsaajat

47. Tällaisissa tapauksissa on parempi tunnustaa, että vaikutusta ei voida tarkasti mitata, eikä turvautua umpimähkäisesti lukuihin, joiden todenperäisyyttä ei voida osoittaa.

Laatikko 11

Vaikutuksen arviointi

1. Ghana: Viidennen ohjelman tavoitteena oli uudistamalla sosiaalisia infrastruktuureja lisätä niiden käyttöä. Ohjelmaan ei liittynyt asianmukaista arviointia. Erityisesti rahoitussopimuksessa tarkoitettu osio "edunsaajien suorittamasta arvioinnista" ei tuottanut toivottuja tuloksia. Loogisen viitekehyksen sisältämistä vaikutusindikaattoreista ei ollut mitään hyötyä.

2. Madagaskar: Seitsemännestä Euroopan kehitysrahastosta rahoitetusta ohjelmasta odotetut tulokset oli mahdollista tarkistaa ja ilmaista määrällisesti infrastruktuureina. Toteutetun hankkeen lisäksi PAICAL pyrkii puolestaan vaikeasti mitattavissa oleviin tuloksiin kuten lisäämään väestölle tarjottuja peruspalveluja, vahvistamaan kansalaisyhteiskunnan, kansanedustajien ja paikallishallinnon yhteistoimintaa ja parantamaan hallinnollisia valmiuksia paikallistasolla.

3. Malawi: Kolmannen ohjelman tavoitteena on tarkistaa köyhyyden poistamisessa ja elinolojen parantamisessa saavutetut tulokset opetus- ja terveysministeriön vastuulla olevien indikaattorien avulla. Yhtäkään tämän kaltaista indikaattoria ei ollut käytetty.

4. Uganda: Kahdeksannesta Euroopan kehitysrahastosta rahoitettuja pienimuotoisia hankkeita varten suunniteltua vaikutustutkimusta ei ole tehty. Loogiseen viitekehykseen sisältyviä "objektiivisia ja todennettavissa olevia indikaattoreita" on mahdotonta tarkistaa asianomaisia alueita koskevan Euroopan kehitysrahaston osalta, koska käytettävissä olevat tilastolliset välineet ovat huonoja ja koska indikaattorit, jotka antaisivat tilanteesta todenmukaisemman kuvan, on tarkoitettu pikemminkin aineellisten tulosten kuin vaikutuksen mittaamiseen. Tällä toimenpidekokonaisuudella ei voida mitata väestöjen elämänlaadun mahdollista parantumista.

5. Zimbabwe: Kahdestoista monivuotinen ohjelma sisältää realistisia tulosindikaattoreita, kuten toteutuneiden taloudellisten tai sosiaalisten infrastruktuurien määrän, ja ohjelmassa vältetään soveltamasta vaikutusindikaattoreita, joita on erittäin vaikeata käyttää. Ohjelmien ulkoinen arviointi on osoittanut, että pienimuotoisten hankkeiden etuja on mahdotonta ilmoittaa lukuina tai tietää edunsaajien kokonaismäärää edes kiistattomasti toimivin metodein. Seitsemännen Euroopan kehitysrahaston ohjelmien arviointi on paljastanut, että lukuina ilmaistut tiedot puuttuvat ja että rahasto on perustanut lausuntonsa (joka on sitä paitsi erittäin myönteinen) laadullisiin indikaattoreihin, joiden sisältöä ei kuitenkaan selosteta yksityiskohtaisesti.

Tarpeisiin vastaamisen jatkuvuus usein epävarmaa

48. Monivuotisten pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien alullepanijoina olevien väestöjen tarpeisiin vastaamista kannattaa tarkastella tärkeimpien osa-alueiden eli koulutuksen, terveydenhuollon ja maaseudun taloudellisen kehityksen erityispiirteet huomioon ottaen. Tulosten arvioinnissa ehdottomana kriteerinä on tarpeisiin vastaamisen jatkuvuus, vaikka sitä ei mainitakaan Lomén yleissopimuksessa.

49. Rakennusurakoiden jatkuvuuden ensisijaisena takeena on edelleen töiden alkuperäinen laatu. Toimivat tukitoimet ovat kuitenkin tarpeen urakoiden jatkuvuuden varmistamiseksi. Rakennusurakoista mahdollisesti syntyvien tulojen hallinnointia varten laaditaan talousarvio. Hankkeiden elinkelpoisuuden edellytyksenä on lisäksi edunsaajien sitoutuneisuus hankkeisiin.

50. Tilintarkastustuomioistuin on valituissa kuudessa maassa tehtyjen tarkastuskäyntien johdosta tyytyväinen pienimuotoisten hankkeiden jatkuvuuden varmistamiseksi tehtyihin ponnisteluihin. Tarkastetut hankkeet täyttivät muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta tyydyttävästi jatkuvuutta koskevat edellytykset tai kun kyse oli vanhemmista hankkeista, hyvää kuntoa koskevat vaatimukset. Kuten edellä todettiin, pienimuotoisten hankkeiden yleisen jatkuvuuden tuntemusta rajoittaa kuitenkin se, että vanhimpia hankkeita ei ole tarkastettu. Siitä huolimatta, että pienimuotoisten hankkeiden voidaan tiettynä hetkenä todeta sujuvan tyydyttävällä tavalla, niiden toimivuus on kuitenkin epävakaata valtaosassa Afrikan maita. Jatkuvuuden pääasiallisena kriteerinä on yhä edelleen kansallisten viranomaisten, keskushallinnon tai paikallishallinnon tuki.

Sosiaaliala: koulutus ja terveydenhuolto

51. Koulutus- ja terveydenhuoltoalan erityispiirteet johtuvat edunsaajayhteisöistä ja pienimuotoisten hankkeiden teknisestä monimutkaisuudesta sekä näillä aloilla ilmenevästä tarpeesta käyttää kansallisten viranomaisten ja paikallishallinnon tarjoamia asiantuntija- ja tukipalveluja.

>PIC FILE= "C_2004063FI.001601.TIF">

Keskiasteen kouluja, joiden rakentamisessa tai kouluvälinein varustamisessa on onnistuttu

52. Koulutusalalla pienimuotoisten hankkeiden ohjelmilla rahoitetaan peruskoulujen ja keskiasteen koulujen rakennus- tai kunnostushankkeita ja joskus niiden huonekalu-, kirja- ja laboratoriotarvikehankintoja. Pienimuotoiset hankkeet ovat omiaan tälle alalle. Menestyksen kannalta ensisijaista on hankkeen toteuttajien, opettajien ja oppilaiden vanhempien koulutus- ja motivaatiotaso. Suotuisaksi tekijäksi voidaan katsoa myös yksinkertaiset koulurakennukset ja niiden standardointi. Jos koulunkäynti on ilmaista, kansalliset viranomaiset hankkivat pienten kunnostustöiden rahoittamiseen tarvittavat varat; jos koulunkäynti on maksullista, rahoituksesta huolehtivat vanhemmat. Varainhoidosta huolehditaan yleensä hyvin edellä mainituista sosiologisista syistä johtuen.

53. Terveydenhuoltoalalla pienimuotoiset hankkeet kohtaavat enemmän vastarintaa, ja niillä saavutetaan epävakaampia tuloksia. Ohjelmilla rahoitetaan terveyskeskusten, pienten sairaaloiden ja hoitohenkilökunnan asuntojen rakennus- ja kunnostushankkeita sekä yksinkertaista sairaalakalustoa koskevia hankintoja. Lääkehankinnat jäävät kansallisten viranomaisten vastuulle. Alalle ominaiset vaikeudet johtuvat osaltaan edunsaajista, jotka ovat laajalle levittäytyneitä ja itse asian suhteen vähemmän myönteisiä kuin koululaisten vanhemmat, vaikka myös terveydenhuoltoalan asiakkaiden muodostamat komiteat osallistuvat aktiivisesti toimintaan. Kansallisten viranomaisten vastuulla olevien lääkehankintojen säännöllisyys on sitä paitsi luonteeltaan paljon arkaluontoisempi kysymys kuin harvemmin uusittavien kouluvälineiden hankintojen säännöllisyys.

>PIC FILE= "C_2004063FI.001602.TIF">

Terveyskeskusten säännöllisen toiminnan jatkuminen vielä varmistamatta

54. Juomaveden jakeluun tai puhdistukseen liittyvät hankkeet, kuten kaivot tai käymälät, myötävaikuttavat kansanterveyteen, mutta kohtaavat vähemmän vastustusta.

Laatikko 12

Sosiaalialan pienimuotoiset hankkeet

1. Ghana: Suurinta osaa tarkastetuista infrastruktuureista käytettiin niiden alkuperäisen tarkoituksen mukaisesti. Joissain harvoissa tapauksissa todettiin väärinkäytöksiä. Osaa neljännestä ohjelmasta rahoitetusta maaseutuklinikasta oli käytetty keittiönä ja sairaanhoitajan asuntona, ja vastaavasti alun perin sairaanhoitajan asunnoksi tarkoitetussa huoneistossa asuivat kätilö ja opettaja. Eräällä toisella klinikalla ei ollut yli vuoteen harjoitettu minkäänlaista lääketieteellistä toimintaa. Suunnilleen neljänneksessä tarkastetuista infrastruktuureista oli näkyviä vikoja, kuten halkeamia, jotka edellyttivät usein edunsaajien ulottumattomissa olevia teknisiä toimia ja jotka oikeuttivat alueyksiköitä puuttumaan asiaan. Suurten korjaustöiden rahoituksen lisäksi ongelmallista oli riittävän henkilöstön saaminen kehityksessä jälkeenjääneille maaseutualueille, joilla oli suuri määrä kouluja. Huolimatta siitä, että sosiaalipalvelujen käytön lisääntyminen oli vaikuttanut selvästi väestöjen elämänlaadun paranemiseen, seuraavia aiemmin toteutettujen ohjelmien jatkuvuuteen liittyviä ongelmia ei ollut ratkaistu: opetus- ja terveysministeriöt eivät anna tarpeeksi tukea, ja välineistöä ei ole hankittu eikä uusittu.

2. Madagaskar: Yhtä keskiasteen koulua lukuun ottamatta vierailun kohteena olleet hankkeet olivat laadultaan tyydyttäviä ja vastasivat edunsaajien odotuksia.

3. Malawi: maahan on perustettu pienimuotoisten hankkeiden hallintokomiteoita, jotka vastaavat päätökseen saatetuista hankkeista. Hallintoyksiköiden henkilöstöt huolehtivat alueellaan tehtävästä valistustyöstä, jotta tapahtuisi hankkeisiin sitoutumista ja jotta saataisiin herätetyksi infrastruktuurien säilymisen edellyttämä tarve kantaa niistä vastuuta. Kun on kyse maksullisista keskiasteen kouluista, koulujen hallintokomiteat ovat perustaneet niiden jatkuvasta ylläpidosta vastaavia pysyväisluontoisia rahastoja. Kun on kyse ilmaisista peruskouluista, oppilaiden vanhempien rahoittamia pysyväisluontoisia rahastoja ei ole perustettu, koska yleisesti ottaen katsotaan, että hallitus on vastuussa kyseisten koulujen jatkuvasta ylläpidosta.

4. Uganda: Molemmista tarkastetuista ohjelmista rahoitetaan peruskoulujen rakennus- ja kunnostustöitä. Erityisesti painotetaan oppilaiden kouluruokailua, joka edistää säännöllistä koulunkäyntiä, ja opettajien asumista koulujen läheisyydessä, mikä helpottaa motivoidun henkilöstön nimittämistä. Valtio edellyttää ilmaisen koulunkäynnin periaatteen noudattamista yleistä peruskouluissa annettua opetusta koskevan vapaaehtoisen ohjelman mukaisesti. Kouluille myönnetään vastaavasti kunnostamiseen tarkoitetut määrärahat. Vierailun kohteena olleet koulut ja terveyskeskukset olivat tyydyttävässä kunnossa, mutta kalustuksen taso oli hyvin epätasaista.

5. Zimbabwe: Euroopan unionin neuvoston päätös jäädyttää kaikenlainen tuki, joka ei välittömästi hyödytä väestöä, korostaa pienimuotoisten hankkeiden merkitystä, joiden pääasiallisena tavoitteena on nimenomaan suora tuki.

- Maan rahapoliittisella tilanteella on epäedullisia vaikutuksia kaikkein köyhimpiin väestönosiin, joiden pitäisi kuulua Euroopan kehitysrahaston apua saaviin edunsaajiin. Kahdennentoista monivuotisen pienimuotoisia hankkeita koskevan ohjelman yhteydessä toteutettaville infrastruktuurihankkeille vuonna 2002 myönnetyt rahoituspuitteet ovat näin ollen moneen otteeseen osoittautuneet riittämättömiksi, mikä on johtunut kahden tekijän yhteisvaikutuksesta: erittäin epäedullisista vaihtokursseista ja sopimusosapuolina olleiden yritysten kärsimistä rajuista hinnannousuista. Tämän seurauksena on päätetty ylimääräisistä rahoituspuitteista ja alkuperäisiin palvelusopimuksiin on tehty leikkauksia, mikä on koitunut niiden edunsaajayhteisöjen haitaksi, jotka ovat kuitenkin osallistuneet sääntöjenmukaisesti hankkeiden toteuttamiseen.

- Juomaveden jakelua koskevaa hanketta ei näin ollen ole voitu saattaa päätökseen muuten kuin edunsaajayhteisöltä saadun ylimääräisen panoksen turvin. Toista samankaltaista hanketta ei ole voitu ottaa käyttöön, vaikka siitä oli saatu suuri osa valmiiksi, minkä vuoksi paikallisväestö jäi täysin vaille koko palvelua. Aids-epidemian vuoksi painopistealueeksi nimetyllä maaseutualueella sijaitsevaan terveyskeskukseen voitiin toimittaa vain puolet ohjelmasta rahoitetuista välineistä, koska rahastolta loppuivat varat. Edunsaajayhteisö oli halunnut pitää itsellään rakennusmateriaalit ja luopua sairaanhoitajan asunnon putkitöistä ja ylimääräisistä lääketarvikkeista.

- Yhdeksännen ja kahdennentoista ohjelman tavoitteena koulutusalalla oli parantaa annetun opetuksen tasoa. Tavoite oli saavutettu vakuuttavalla tavalla. Keskiasteen koulujen on luonnontieteellisten laboratorioidensa välineistöjen avulla saatava enemmän myönteistä huomiota opetusministeriöltä ja tarjottava korkeatasoisempia tutkintoja. Opettajien asuntoihin on jo pitkän aikaa kiinnitetty huomiota. Euroopan kehitysrahaston rahoittamat laitteet olivat vierailun kohteena olleissa kouluissa yleisesti ottaen hyvin varastoituja ja hyvässä kunnossa.

Talousala

55. Tuloja tuottavaa kaupallista toimintaa tukevissa hankkeissa vaikeudet johtuvat hankkeen alullepanijoina olevien yhteisöjen heikosta koulutustasosta, hankkeiden teknisestä monimutkaisuudesta, hankaluuksista saada hankkeet osaksi talouselämää ja ilmastoon liittyvistä riskeistä. Kyselyssä kävi ilmi lukuisia talousalan ongelmia. Talousalan pienimuotoisia hankkeita on vähän, mutta niiden yksikköhinta on korkeampi. Niissä tarvitaan enemmän asiantuntija-apua ja teknistä tukea. Kuitenkin niistä elintason kestävän parantamisen ja kehittämisen kannalta saatava hyöty oikeuttaa kyseisissä ohjelmissa otetut riskit.

>PIC FILE= "C_2004063FI.001801.TIF">

Myllyn taloudellinen kannattavuus vielä varmistamatta

56. Alan pääasialliset toimet ovat välineiden rakentaminen erityisesti seuraaviin tarkoituksiin: kastelu (padot, kanavat ja pumput), sadon varastointi (viljasiilot), viljan jalostaminen (myllyt), tuotteiden kaupan pitäminen (markkinapaikat), tuotteiden kuljetus (paikallinen tiestö) ja eläinten terveydestä huolehtiminen (rokotusvyöhykkeet)(26). Lisäksi rahoitetaan paikallista käsityöläistoimintaa. Tietyissä maissa harjoitetaan lainarahoitusta ja vastaavasti tietyissä maissa tästä käytännöstä on luovuttu, koska takaisinmaksu on ollut vähäistä tai koska hankkeesta vastaavat tahot eivät ole olleet alan asiantuntijoita.

Laatikko 13

Tuloja tuottava toiminta

1. Malawi: Puutteellisia olivat pääasiassa tuloja tuottavat hankkeet, jotka rahoitettiin lainan turvin kansallisen hallintoyksikön välittömän valvonnan alaisina. Viiden henkilön johtamalle sikalalle myönnettiin alun perin puoleksitoista vuodeksi laina ja avustus, jota ei ollut virallisesti hyväksytty. Vierailupäivänä lainan takaisinmaksu oli myöhästynyt jo viidellä kuukaudella, sillä hankkeen toteuttajat eivät olleet pystyneet ruokkimaan eläimiä tavalla, jota niiden asianmukainen edelleenmyynti olisi edellyttänyt. Yhtä toteutetuista hankkeista - leipomoa - ei voitu katsoa tukikelpoiseksi, sillä laina oli myönnetty vain yhdelle henkilölle, jolla päätöksentekopäivänä oli myös hallinnollinen virka lähetystössä. Eräs toinen toteutettu hanke, sahalaitos, ei toiminut, koska teknistä vikaa ei ollut korjattu.

2. Uganda: Karamojan pienimuotoisia hankkeita koskevan ohjelman sisältämien taloushankkeiden rahoittaminen lainan turvin oli epäonnistunut, minkä vuoksi ohjelma siirrettiin erilliseen ohjelmaan, jota johti pienluottoihin erikoistunut yksikkö. Pienimuotoisia hankkeita koskevasta ohjelmasta myönnettiin kuitenkin avustuksia useiden aidattujen karsinoiden, eläinlääkäriaseman ja verotoimiston rakentamiseen kahta hanketta varten, joiden tarkoituksena oli edesauttaa karjamarkkinoiden pitoa ja karjan myynnistä kannettujen verojen keruuta. Vuoden 2002 lopulla näissä hankkeissa oli vain vähän toimintaa: rakentaminen oli keskeytetty eikä niitä ollut virallisesti luovutettu edunsaajille. Alle kolmen vuoden kuluttua rakennustöiden lopettamisesta yksi rakennuskohteista oli jo varsin rapistunut (aitauksia ei ollut suunniteltu kestämään eläinten painoa).

3. Zimbabwe: Taloushankkeet rahoitetaan avustuksin. Hallintoyksikkö suosii yksinkertaisia ja edullisia tekniikoita, kuten painovoimaa hyväksi käyttävää kastelujärjestelmää. Maan kaakkoisosassa vuonna 1932 käyttöön otetun painovoimaa hyväksi käyttävän kastelujärjestelmän uusiminen edustaa vastoinkäymisistä (hiekoittuminen ja edunsaajaväestön raju luonnollinen kasvu) huolimatta myönteistä esimerkkiä avusta, joka annetaan jo olemassa oleville hankkeille, joilla on sekä vakuuttava menneisyys että huomattavat kasvumahdollisuudet. Toisen samalla alueella sijaitsevan kastelujärjestelmän kohdalla ei onnistuneen hankkeen edellytyksiä pystytty täyttämään, sillä hyvää satoa ei saatu eikä sadon pitäminen kaupan onnistunut. Tällä tasankoalueella oli turvauduttava helposti rikkoutuvaan tekniikkaan, sähköpumppuun, sen sijaan, että olisi käytetty sitä paljon kestävämpää painovoimaa hyväksi käyttävää järjestelmää. Käynnin aikana keskusteltiin kestävyysriskeistä ja todettiin, että sähköpumppu oli jo osittain ruostunut ja vuosi.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Päätelmät

57. Monivuotisilla pienimuotoisia hankkeita koskevilla ohjelmilla voidaan myöntämällä rajoitetusti rahoitusta todella auttaa vähäosaisia väestöjä Lomén yleissopimuksen sääntöjen sekä aloitteentekoa ja osallistumista koskevien periaatteiden mukaisesti. Ohjelmat tarjoavat vakuuttavan esimerkin tehokkaasta, taloudellisesta ja vaikuttavasta Euroopan kehitysrahaston varojen käytöstä (kohdat 38-40). Kukin maa on voinut toteuttaa pienimuotoisia hankkeita koskevia ohjelmia siten, että toteutuksessa huomioitaisiin kyseisen maan rakenteet ja poliittiset suuntaukset. Monivuotisten pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien tukikelpoisuuskriteereissä voi olla suuria eroja eri maiden välillä sen mukaisesti, miten Lomén yleissopimuksen ilmaisuja tulkitaan (kohdat 14-15).

58. Vaikka Euroopan kehitysrahaston ohjelmien vaikutus jäisi mittaamatta ja siitä huolimatta, että niiden vaikutus tuntuu olevan vaikeasti mitattavissa yksittäisiä hankkeita laajemmin (kohdat 41-47), valtaosa pienimuotoisista hankkeista vastaa hyödyllisellä tavalla ensisijaisiin tarpeisiin.

59. Tilintarkastustuomioistuimen kysely paljasti kuitenkin tiettyjä hallinnollisia puutteita ja tiettyjä näille ohjelmille luonteenomaisia riskejä, jotka eivät sinänsä aseta kyseenalaisiksi ohjelmien jatkamista, mutta kannustavat joko korjaamaan epäkohdat tai pysymään erityisen valppaina.

60. Komission keskusyksiköillä ei ole riittävästi tietoa monivuotisista pienimuotoisia hankkeita koskevista ohjelmista, mikä rajoittaa tuen tarjoamista lähetystöille (kohdat 17-20). Näitä ohjelmia vastaavia ohjelmia ei oteta tarpeeksi huomioon suunniteltaessa ja arvioitaessa Euroopan kehitysrahaston ohjelmia (kohta 11).

61. Komissio ei ole laatinut pienimuotoisia hankkeita koskevia ohjelmia varten sisäisiä sääntöjä eikä hallinnollisia ohjeita, mikä on johtanut laadultaan vaihtelevien paikallisten ohjeiden lisääntymiseen (kohdat 21-23). Ohjelmaan liittyvissä asiakirjoissa ei kerrota tarpeeksi selvästi, mikä on hallintoyksiköiden oikeudellinen asema (kohta 26). "Työsuunnitelmien" sääntöjä ei aina noudateta tarkasti varsinkaan täytäntöönpanokausien pidennysten osalta (kohdat 27-28). Ohjelmien täytäntöönpanossa on havaittu valitettavia viivästyksiä (kohta 9).

62. Vaikka ohjelmien kirjanpito- ja varainhoitojärjestelmät ovat yleisesti ottaen tyydyttäviä, sisäisen valvonnan menettelyissä on heikkouksia ja hankkeen hallinnointia koskevat tiedot ovat usein liian niukkoja, liian laajoja, sekavia tai epäolennaisia (kohdat 30-33).

>PIC FILE= "C_2004063FI.001901.TIF">

Kastelujärjestelmien ylläpito on välttämätöntä

63. Kansallisista pienimuotoisia hankkeita koskevista ohjelmista ei ole olemassa pitkän aikavälin arviointeja, joista voisi saada arvokasta tietoa aiemmin toteutettujen hankkeiden jatkuvuudesta ja joiden ansiosta jatkuvuus voitaisiin tulevissa hankkeissa ottaa paremmin huomioon. Enemmän kuin yhden maan kattavia arviointeja tehdään joko liian harvoin tai ne on tehty liian kauan sitten, joten niistä ei ole hyötyä komissiolle (kohta 10). Euroopan kehitysrahaston omaa panosta alalla ei voida arvioida, koska luotettavat konsolidoidut tiedot puuttuvat AKT-maissa sijaitsevien pienten infrastruktuurien rahoittamiseen annettavasta avustuksesta (kohta 44).

64. Huolimatta siitä, että rakennushankkeiden havaittiin olevan muutaman vuoden kuluttua niiden toteuttamisesta yleisesti ottaen hyvällä tolalla, niiden jatkuvuus on yhä edelleen lukuisissa tapauksissa epävarmaa ja suoritettujen palvelujen laatu vaihtelevaa erityisesti terveydenhuollon ja maaseudun taloudellisen kehittämisen aloilla (kohdat 53 ja 55-56).

Suositukset

65. Komissiota kehotetaan panemaan täytäntöön seuraavat suositukset:

a) järjestää keskusyksikkönsä sillä tavalla, että voitaisiin kerätä ja analysoida asianmukaista tietoa monivuotisten pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien yleisistä suuntaviivoista ja tuloksista, jotta tätä mielenkiintoista paikalliseen kehitykseen tähtäävää välinettä olisi mahdollista tukea, parantaa ja edistää laajemmin;

b) antaa lähetystöjen käyttöön pienimuotoisten hankkeiden hallintoa koskevia yhteisiä ohjeita, joissa otetaan huomioon välineen erityisominaisuudet ja alalta hankittu kokemus;

c) kiinnittää enemmän huomiota pienimuotoisten hankkeiden hallintoyksiköiden oikeudelliseen asemaan ja hallintoyksiköiden ja niiden kumppaneiden välisten suhteiden juridisen muodon vahvistamiseen erityisesti paikallishallintojen osalta;

d) huolehtia siitä, että "työsuunnitelmien" toteutusta valvotaan paremmin, jotta taataan toimiva seuranta hankkeen koko elinkaaren ajan ja jotta varmistetaan, että määräaikoja noudatetaan väestön ensisijaisten odotusten mukaisesti;

e) tarkastella tarkemmin pienimuotoisten hankkeiden jatkuvuuden edellytyksiä ja erityisesti sitä, mikä rooli paikallishallinnoille olisi tätä tarkoitusta varten annettava kunkin hankkeen eri vaiheissa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että olisi itse asiassa suotavaa, että ponnisteltaisiin tarmokkaammin sen hyväksi, että AKT-maiden paikallishallintojen osallistuminen monivuotisten pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien täytäntöönpanoon olisi selkeämpää(27);

f) hyväksyä kussakin maassa realistisia tulosten mittaamiseen tarkoitettuja menetelmiä ja hyödyntää paremmin arviointeja. Teettää enemmän useita maita koskevia arviointeja, jotta voitaisiin yksilöidä parhaat menettelytavat ja ottaa nämä menettelytavat käyttöön lähetystöissä.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 17. ja 18. joulukuuta 2003 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Juan Manuel Fabra Vallés

presidentti

(1) Huomautukset perustuvat yksityiskohtaisiin tarkastusraportteihin, jotka laadittiin asianomaisia lähetystöjä ja keskusyksikköjä varten marraskuun 2002 ja maaliskuun 2003 välillä suoritettujen kuuden tarkastuskäynnin perusteella.

(2) Neljäs Lomén yleissopimus allekirjoitettiin 15. joulukuuta 1989 kymmeneksi vuodeksi (maaliskuusta 1990 maaliskuuhun 2000) ja siihen kuuluu viideksi vuodeksi laadittu rahoituspöytäkirja, joka vastaa seitsemättä EKR:a. Sopimusta tarkistettiin 4. marraskuuta 1995 ja siihen liitettiin toinen viideksi vuodeksi laadittu rahoituspöytäkirja, joka vastaa kahdeksatta EKR:a.

(3) Neuvoston ja komission julkilausuma, annettu 25. huhtikuuta 2000, Euroopan unionin kehitysyhteistyöpolitiikasta.

(4) Cotonoun kumppanuussopimus allekirjoitettiin 23. kesäkuuta 2000 kahdeksikymmeneksi vuodeksi, ja sitä koskee tarkistuslauseke viisivuotiskauden välein; viideksi vuodeksi laadittu rahoituspöytäkirja, joka on suuruudeltaan 15,2 miljardia euroa ja vastaa yhdeksättä EKR:a.

(5) Cotonoun kumppanuussopimus, osa 4: Kehitysrahoitusyhteistyö, osasto II: Rahoitusyhteistyö, luku 5: Pienhankkeet ja hajautettu yhteistyö.

(6) 252 artikla.

(7) Ghana, Madagaskar, Malawi, Uganda, Sambia ja Zimbabwe.

(8) Zimbabwessa kahdennentoista monivuotisen ohjelman rahoitus saadaan sekä seitsemännestä että kahdeksannesta Euroopan kehitysrahastosta.

(9) Käsitteen eri merkitykset selitetään jäljempänä.

(10) Lomén yleissopimuksen 290 artiklan mukaan tietyt rahoituspäätökset koskevat monivuotisia ohjelmia.

(11) Esimerkiksi työt, joiden kesto on 5-10 vuotta.

(12) Viimeisin arviointi toteutettiin helmikuussa 1997 (Pienimuotoisten hankkeiden arviointi neljännen Lomén yleissopimuksen mukaisesti, Groupe Recherches et échanges Techniques GRET). Arviointiin kuuluvat valtiot: Uganda, Senegal, Komorit ja Malawi.

(13) EY:n perustamissopimuksen 180 artikla (entinen 130 X artikla):

1. Yhteisö ja jäsenvaltiot sovittavat yhteen kehitysyhteistyöpolitiikkansa sekä neuvottelevat keskenään avustusohjelmistaan, myös kansainvälisissä järjestöissä ja konferensseissa. Ne voivat ryhtyä yhteisiin toimiin. Jäsenvaltiot myötävaikuttavat tarvittaessa yhteisön avustusohjelmien täytäntöönpanoon.

2. Komissio voi tehdä aiheellisia aloitteita 1 kohdassa tarkoitetun yhteensovittamisen edistämiseksi.

(14) Jako perustuu Lomén yleissopimukseen, jossa pienimuotoiset hankkeet luokitellaan välineisiin (252 artikla) tai toiminnan aloihin (229 artikla).

(15) "Étude du contenu social des programmes pluriannuels de microréalisations des sixième, septième et huitième FED" (Tutkimus kuudennen, seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n monivuotisia pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien yhteiskunnallisesta sisällöstä.), EuropeAid-yhteistyötoimisto, 28. kesäkuuta 2002.

(16) Lomén yleissopimuksen 290 artiklan 3 kohdassa todetaan, että kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä toimittaa komissiolle kertomuksen monivuotisten ohjelmien täytäntöönpanosta.

(17) Ks. hajauttamista koskeva väliraportti 30. huhtikuuta 2003, kohta II, ulkosuhteiden pääosasto: "päätoimipaikan tehtävien on kehityttävä entistä enemmän koordinoinnin, laadunvalvonnan, hallinnon valvonnan, teknisen avun ja työskentelymenetelmien parantamisen suuntaan".

(18) Esimerkiksi neuvoston päätös nro 3/90, jossa määrätään urakoita, hankkeita ja palveluita koskevien sopimusten yleisehdoista.

(19) Ohjauskomiteaa kutsutaan asiayhteydestä riippuen johdon komiteaksi, suunnittelukomiteaksi tai arviointikomiteaksi, ja joskus se on jaettu kahtia kuten Zimbabwessa (arviointi- ja ohjauskomiteat).

(20) Nykyisin käytössä on nimitys "vuosittaiset työsuunnitelmat".

(21) Tässä laatikossa maksusitoumuksilla tarkoitetaan OLAS:iin sovellettavia maksusitoumuksia.

(22) Hallintomenot, joista on sovittu rahoitussopimuksissa ja "työsuunnitelmissa".

(23) Vertailukehykseen ("baseline data") perustuvalla menetelmällä pyritään luomaan mahdollisimman tarkka arvio siitä, miten lähtötilanteesta olisi edetty, jos tilanteen parantamiseen tähtäävää ohjelmaa ei olisi toteutettu.

(24) Juomaveden noutoon käytetyn matkan pituus on tavanomaisesti käytetty kriteeri.

(25) Pienimuotoiset hankkeet kuuluvat erityisesti valtioista riippumattomien järjestöjen toimialaan.

(26) Rokottaminen tehdään helpommaksi pitämällä eläimet paikoillaan rokotusvyöhykkeessä.

(27) Katso samassa hengessä laaditut yleisestä talousarviosta rahoitettavan Euroopan unionin elintarviketurvapolitiikan täytäntöönpanosta kehitysmaissa annetun erityiskertomuksen nro 2/2003 (EYVL C 93, 17.4.2003) kohdat 101-102.

LIITE I

KUUDENNESTA, SEITSEMÄNNESTÄ JA KAHDEKSANNESTA EUROOPAN KEHITYSRAHASTOSTA (EKR) RAHOITETUT PIENIMUOTOISET HANKKEE

(Tilanne 31.12.2002)((Kertomuksessa tarkoitetut tarkastetut ohjelmat koskevat lihavoinnilla merkittyjä maita.))

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Komission tilit 31.12.2002.

LIITE II

PIENIMUOTOISTEN HANKKEIDEN SUUNNITTELU JA HALLINTO

>PIC FILE= "C_2004063FI.002202.TIF">

Lähde:

Tilintarkastustuomioistuin.

>PIC FILE= "C_2004063FI.002301.TIF">

LIITE III

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTUSTA VARTEN VALITUT PIENIMUOTOISIA HANKKEITA KOSKEVAT OHJELMAT

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Tilintarkastustuomioistuin.

LIITE IV

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTAMIEN PIENIMUOTOISTEN HANKKEIDEN MÄÄRÄ

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Tilintarkastustuomioistuin.

Komission vastaukset

TIIVISTELMÄ

II. Komissio on tyytyväinen pienimuotoisia hankkeita koskevista ohjelmista (MPP) tehtyyn myönteiseen kokonaisarvioon.

Keskusyksiköt ovat kohdanneet aiemmin vaikeuksia MPP-ohjelmien tiiviissä seurannassa, mutta ne aikovat tehostaa rooliaan antamalla aihekohtaista tukea ja jakamalla tietoa parhaista toimintatavoista. Ne valmistelevat myös parhaillaan MPP-ohjelmia koskevaa yleisopasta.

On totta, ettei hallintoyksiköillä ole aina selkeää oikeudellista asemaa, mutta niiden tärkeimmät suhteet kansalliseen tulojen ja menojen hyväksyjään on kuitenkin vahvistettu pöytäkirjoin tai sopimuksin.

Vaikka paljon valmistelua vaativat hankkeet ja niiden maksut käynnistyvät hitaasti, niiden etuna on kuitenkin se, että paikallisyhteisöt ymmärtävät hankkeet paremmin ja ottavat niihin osaa innokkaasti.

Yhdeksännen EKR:n yhteydessä on otettu käyttöön määräyksiä, joiden avulla työsuunnitelmien hallinnon luotettavuutta ja tehokkuutta voidaan parantaa riittävästi.

EuropeAid-yhteistyötoimisto on juuri saanut valmiiksi rekisterin meneillään olevista ja tammikuun 2003 jälkeen lopetetuista pienimuotoisista hankkeista.

Komissiossa pidetään erittäin tärkeänä instituutioiden toimintavalmiuksien kehittämistä kaikilla hallinnon tasoilla hankkeiden jatkuvuuden edistämiseksi. Paikallisviranomaisten ja kuntien mahdollinen osallistuminen hankkeisiin voi osaltaan tukea hankkeiden omistajuutta ja jatkuvuutta.

III. EuropeAid-yhteistyötoimisto aikoo:

- Lisätä tukirooliaan.

- Hyödyntää parhaita toimintatapoja laatimalla yksityiskohtaisen oppaan ja huolehtia siitä, että ohjelmien hallinto on vastedes luotettavampaa ja tehokkaampaa.

- Saada paikallisviranomaiset ja kunnat mukaan aina kun se on mahdollista, jotta ne tukisivat hankkeiden onnistumista ja jatkuvuutta. Cotonoun sopimuksen määräyksissä on annettu lisää tilaa hajautetun hallinnon toimijoille.

- Aloittaa vuonna 2004 MPP-ohjelmien järjestelmällisen arvioinnin monialaiselta perustalta.

MONIVUOTISTEN PIENIMUOTOISIA HANKKEITA KOSKEVIEN OHJELMIEN SUUNNITTELU

10. Komissio pitää arviointitoimintoja erittäin tärkeinä. Se onkin arvioinut kunkin pienimuotoisia hankkeita koskevan ohjelman erikseen. Vuonna 2004 aloitetaan järjestelmällisempi arviointi monialaiselta perustalta.

11. Koordinoidusta lähestymistavasta on hyötyä kaikissa toiminnoissa, ja (kuten hallinnon hajauttamisprosessissa, jossa lähetystöt saavat yhä enemmän itsenäistä päätöksentekovaltaa) sitä on tehostettava.

Laatikko 1 - Vastaavanlaiset ohjelmat:

1. Malawi: Vähäinen koordinointi Maailmanpankin ja Malawin hallituksen toteuttaman MASAF-hankkeen kanssa johtuu siitä, että kyseinen hanke on usein alttiina poliittisille toimille. Tietoja paikallisyhteisöjen tekemistä hakemuksista kuitenkin vaihdetaan, ja tapaukset, joissa EKR ja MASAF ovat toteuttaneet/rahoittaneet samojen yhteisöjen kanssa hankkeita samoilla seuduilla, ovat erittäin harvinaisia ja useimmiten täysin perusteltuja.

3. Zimbabwe: Lähetystö myöntää, että koordinointia MPP-ohjelmien ja muiden aloitteiden välillä on tehostettava. Zimbabwessa toteutettavasta hajautetun yhteistyön ohjelmasta (ZCDP) hiljattain tehdyssä arvioinnissa on havaittu, että ohjelman prosessiperusteinen lähestymistapa on onnistunut ja että hankkeet ovat vastaavanlaiset. MPP-ohjelmassa on kuitenkin omaksuttu rakenteisiin perustuva lähestymistapa (infrastruktuurien rakentaminen), kun taas ZCDP-ohjelmassa keskitytään enemmän toimintatapoihin (miten infrastruktuuria käytetään). Prosessin päätyminen vastaavanlaisiin hankkeisiin johtuu siitä, että ZCDP-ohjelman pilottivaiheessa oli vaikea kehittää innovatiivisempia hankkeita. Suunnitteilla olevissa uusissa MPP- ja ZCDP-ohjelmissa keskitytäänkin nyt ohjelmien väliseen koordinointiin ja siihen, miten ne täydentävät toisiaan.

15. Pienimuotoisia hankkeita koskevien ohjelmien erilaiset lähestymistavat ja ohjelmien mukautettavuus paikallisiin rakenteisiin ja oloihin ovat todellakin yksi niiden hyviä puolia, sillä näin ne voidaan muokata paikallisiin tarpeisiin.

16. Paikallisviranomaisten osallistumisaste riippuu hallinnon hajauttamisen tilasta: jos maan hallinto on jo aiemmin hajautettu ja sillä on vahvat paikallisinstituutiot, joilla on valmiudet ohjelman hallinnointiin, hajautettujen MPP-ohjelmien edistäminen on perusteltua. Neuvonta ja keskitetty tuki ovat puolestaan ensiarvoisen tärkeitä maissa, joissa hallintoa on hajautettu vähemmän.

MONIVUOTISTEN PIENIMUOTOISIA HANKKEITA KOSKEVIEN OHJELMIEN TÄYTÄNTÖÖNPANO

18-19. MPP-ohjelmat eivät ole toimintasektori vaan pikemminkin toimeenpanoväline. MPP-ohjelmille onkin vaikea osoittaa OLAS-järjestelmässä erillistä DAC-koodia, koska niihin sisältyy monia erilaisia toimintoja. Tämä seikka on aiheuttanut joitakin sekaannuksia.

EuropeAid-yhteistyötoimisto on jo saanut valmiiksi rekisterin meneillään olevista ja tammikuun 2003 jälkeen lopetetuista pienimuotoisista hankkeista. Rekisterissä on sektoreittain ja alasektoreittain jaoteltuja tietoja toiminta-aloista, ja sen tiedoista on hyötyä pienimuotoisten hankkeiden seurannassa ja arvioinnissa. Rekisteriä on esimerkiksi käytetty tietokantana laadittaessa sektoritason tutkimusta MPP-ohjelmasta tukea saaneista toiminnoista. Tutkimuksen tulokset saadaan käyttöön tammikuussa 2004.

20. EuropeAid-yhteistyötoimisto aikoo tehostaa rooliaan aihekohtaisen tuen antajana, laatia parhaillaan toteutettavia MPP-ohjelmia varten oppaan (jossa hyödynnetään aiempia kokemuksia) sekä tarjota perustietoa siitä, mitä toimintoja on rahoitettu ja mitä toteutusmalleja eri suunnitelmissa on käytetty. Tämä tavoite on saavutettavissa jo lyhyenkin ajan kuluessa; keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä voidaan laatia yksityiskohtaisempi runkoasiakirja. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen jälkeen MPP-ohjelmia koskevien seurantakäyntien tulokset ja aiemmin saadut kokemukset on lähetetty tiedoksi kaikkiin lähetystöihin, ja samoin toimitaan myös muun MPP-ohjelmia koskevan taustamateriaalin kanssa (esim. Botswanan hallituksen selvitys itäisessä ja eteläisessä Afrikassa toteutettuja MPP-ohjelmia koskevasta työkokouksesta, joka pidettiin marraskuussa 2002 - tämä on erinomainen esimerkki siitä, miten tietyltä alalta saadut yksittäiset kokemukset voidaan jakaa kaikkien yhteiseen tietouteen, ja hanke, josta muutkin alueet voisivat ottaa oppia).

Tiedot puolivälitarkistuksista (niiden ajoitus, saatu palaute jne.) kootaan järjestelmällisesti.

21-22. Aiemmista kokemuksista saatuja tietoja levittämällä voidaan parantaa suunnittelua, mutta samaa lähestymistapaa ei välttämättä voida käyttää kaikkialla. Kokemus on osoittanut, että eri mailla on erilaiset tarpeet ja että niiden valmiudet ovat hyvinkin eri tasoilla. Hiljattain valmistunut raportti osoittaa, että parhaimmat tulokset saavutetaan mukautumalla tietyn maan oloihin. Raportissa todetaan, että MPP-ohjelmien suunnitelmat ovat parhaimmillaan silloin, kun niissä on otettu huomioon maan tilanne, eikä sama suunnitelma sovellu kaikkiin maihin. Valmisteilla olevassa MPP-ohjelmia koskevassa yleisoppaassa korostetaan joustavuutta ja annetaan perussäännöt sekä esitetään hyväksyttävät toimintatavat. Oppaan on määrä valmistua maaliskuuhun 2004 mennessä.

23. Hankkeiden poikkeaminen Lomén yleissopimuksessa MPP-ohjelmille asetetuista ehdoista on ongelma, joka on määrä korjata Cotonoun sopimuksen aikana kiinnittämällä tarkempaa huomiota suunnitteluun. Sopimuksen määräyksissä annetaan myös enemmän tilaa hajautetun hallinnon toimijoille, ja valtiosta riippumattomat toimijat liitetään aiempaa tiiviimmin ohjelmien valmisteluun.

26. Kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän yksikölle antama toimeksianto ja hankkeen hallinto- ja toteutussäännöt määritellään yhteisymmärryspöytäkirjassa (silloin kun on kyseessä julkisoikeudellinen elin, joka hoitaa hankkeen hallintoyksikön tehtäviä) tai palvelusopimuksessa (silloin kun samoja tehtäviä hoitavat yksityisoikeudelliset elimet). Tässä toimeksiannossa määritellään hallintoyksikön vastuu, sen yhteydet AKT-valtioon sekä kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän antamien toimivaltuuksien delegointiaste, joka mitataan tehdyillä sopimuksilla ja hankinnoilla. Näin hankkeiden hallintoyksiköistä tulee oikeudellisesti hyvin itsenäisiä.

Komissio on tietoinen siitä, että toimivaltuuksia ei aina delegoida yhdenmukaisesti; tämä ongelma ratkaistaan yhdeksännen EKR:n yhteydessä ja laatimalla uusi käytännön opas julkisoikeudellisten laitosten valvonnassa toteutettavien toimien hallintoa varten. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat oikeuskelpoisuutta koskevat kysymykset voivat tietenkin aiheuttaa ongelmia. Komissio miettii ongelmiin ratkaisua yhdessä kumppanimaiden kanssa.

27-29. Vaikka paljon valmistelua vaativat hankkeet ja niiden maksut käynnistyvät hitaasti, niiden etuna on kuitenkin se, että paikallisyhteisöt ymmärtävät hankkeet paremmin ja ottavat niihin osaa innokkaasti.

Joissakin tapauksissa vuosittaisten työsuunnitelmien kesto johtuu lopetusvaiheen pitkittymisestä, mikä ei kuitenkaan aseta kyseenalaiseksi työsuunnitelmien hyödyllisyyttä. Yleensä ohjelmat on määrä lopettaa viimeistään kuusi kuukautta toimien kattaman ajanjakson jälkeen.

Laatikko 6 - "Työsuunnitelmat"

4. Zimbabwe: Kun vuonna 2001 siirryttiin eriin jaettujen maksusitoumusten järjestelmään, tarkoituksena oli välttää ongelma yksittäisestä isosta maksusitoumuksesta, jota ei voida sulkea, koska siitä rahoitetaan suuri määrä hankkeita, joilla on kaikilla eri lopettamisajankohdat. Siirtymällä kyseiseen järjestelmään oli määrä helpottaa maksusitoumusten sulkemista ja auttaa sulkemaan ne ajoissa. Käyttäjäystävällisemmän järjestelmän kartoitustyötä jatketaan.

29. Vaikka paljon valmistelua vaativat hankkeet ja niiden maksut käynnistyvät hitaasti, niiden etuna on kuitenkin se, että paikallisyhteisöt ymmärtävät hankkeet paremmin ja ottavat niihin osaa innokkaasti. Säännöt ja menettelyt tarjoavat ohjelmien johdolle keinoja valvoa hankkeitaan ja saada paikallisyhteisöt ymmärtämään, millaisia sopimuksia ne ovat tehneet.

Laatikko 7 - Ohjelmien täytäntöönpanon eteneminen

1. Ghana: Ohjelman käytännön toteutus viivästyi. Yhtenä syynä tähän oli se, että keskushallinto maksoi ns. alueellisen yhteisrahaston (District Common Fund) maksuerät alueille myöhässä.

Komission yksiköt ja kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä tutkivat mahdollisuuksia saada kaikki pienimuotoiset hankkeet päätökseen ja laatia todennäköinen jatko-ohjelma, jotta toiminnot eivät keskeytyisi siirryttäessä viidennestä MPP-ohjelmasta sitä seuraavaan ohjelmaan.

2. Malawi: Korjatakseen tilanteen ohjauskomitea päätti vuoden 2002 lopulla keskeyttää uusien hankkeiden hyväksymisen ja suorittaa organisaatiossa laajan järjestelmätarkastuksen koko hankkeen ajalta (MPP I, II ja III). Tarkastuksessa annettiin suosituksia, joiden perusteella ohjauskomitea muutti vuonna 2003 tarjouseritelmiään. Alueellisten paikallistoimiostojen työskentelymenetelmiä on määrä tehostaa MPP 4 -ohjelmassa.

3. Uganda: Useiden eri työsuunnitelmien päällekkäinen toteuttaminen ja/tai jatkaminen johtuu urakoiden viivästymisestä ja siitä, että alihankkijoille on maksettu 10 prosenttia urakan loppuun saattamisen varmistamiseksi pidätetyistä varoista maksusitoumusten sulkemisessa esiintyneiden ongelmien vuoksi. Vuodesta 2003-2004 alkaen eri työsuunnitelmat liitetään yhdeksi työsuunnitelmaksi, johon kootaan edellisiltä vuosilta siirretyt maksusitoumukset (vastuut) ja uudet toiminnot. Näin vanhat työsuunnitelmat voidaan saattaa päätökseen muutaman kuukauden sisällä.

5. Zimbabwe: Zimbabwen taloudelliset ongelmat ovat joissakin tapauksissa johtaneet tiettyjen toimintojen lopettamiseen. Uuden valuuttakurssin myötä MPP-ohjelman kaikki viimeaikaiset hankkeet arvioidaan uudelleen lisärahoituksen myöntämiseksi niille hankkeille, joiden on täytynyt vähentää tai lopettaa aloitteitaan, ja sen varmistamiseksi, että hankkeet saadaan päätökseen.

30. Kun hankkeen toteuttamisesta vastaa yksityisoikeudellinen hallintoyksikkö, riskin kattamiseksi vaaditaan pankkitakaus. Julkisoikeudellisten laitosten valvomien toimien tapauksessa taloudellinen vastuu komissioon nähden on viime kädessä kansallisella tulojen ja menojen hyväksyjällä. Ensimmäistä ennakkomaksua seuraavat erät maksetaan vasta suoritettujen menojen tarkastamisen jälkeen. Tällä tarkastusrakenteella voidaan yleensä varmistaa toimien asianmukaisuus ja varojen moitteeton hoito.

33. Yhdeksännen EKR:n ja julkisoikeudellisten laitosten välillisessä valvonnassa toteutettavien toimien yhteydessä tehdään palvelusopimus, jossa eritellään, mitkä tehtävät on delegoitu hankkeen toteuttamisesta vastaavalle julkis- tai yksityisoikeudelliselle elimelle. Sopimuksessa on oltava riittävät määräykset siitä, että EKR:n varojen käyttöä valvotaan. Näin on määrä parantaa työsuunnitelmien luotettavuutta ja tehostaa niiden hallintoa.

Laatikko 8 - Varainhoidon ja kirjanpidon järjestäminen

1. Ghana: Väliarviointi on tehty hankkeen toisen vaiheen toteutuksen aikana ennen kolmannen vaiheen alkua. Arvioinnin tulokset ja sen perusteella annetut suositukset on määrä tutkia, ja ne otetaan tarvittaessa huomioon kolmannen vaiheen toteutuksessa.

2. Madagaskar: On totta, että kunta hoitaa hankkeelle tarkoitettua tiliä, jolle se tallettaa oman rahapanoksensa. AMCD:n ja kunnan välillä tehdyssä rahoitussopimuksessa selvitetään, miten AMCD suorittaa maksut kunnalle. Sopimusjärjestelyjä on täydennetty kunnan ja toimeksisaajan allekirjoittamalla hankintakirjeellä, jossa on ohjelman pääurakoitsijana toimivan AMCD:n hyväksymismerkintä. Töiden edistyessä AMCD suorittaa maksueriä kunnan tilille. Kunta maksaa tämän jälkeen toimeksisaajalle tälle määrätyn summan. AMCD tarkastaa jokaisen maksun suorituksen.

3. Malawi: Ongelma, joka aiheutuu siitä, että hankkeen varainhoito on liian keskitettyä, on hyvin tiedossa. Se on myös ohjauskomitean ja hankkeen johdon tiedossa, ja asia mainittiin lisäksi vuonna 2003 toimitetussa organisatorisessa tarkastuksessa. Tämän tarkastuksen perusteella Malawin hallituksen on määrä hajauttaa hankkeen hallintoa enemmän paikallisyksiköille, jotta sama tilanne ei toistuisi tulevaisuudessa. Ulkopuolisten tilintarkastustoimistojen toimittamien ns. varmentamistarkastusten (certification audits) tulokset ovat tärkeässä asemassa siirrettäessä ennakkomaksuja tileille. Hankkeen johdon vastuulla on tällä hetkellä esittää jokaisessa ohjauskomitean ryhmän kokouksessa ulkopuolisten toimistojen laatimien tarkastusraporttien tulokset ja suositukset.

4. Uganda: Tarkastustehtävät erotettiin koulutus- ja neuvontatehtävistä vuoden 2002 viimeisellä neljänneksellä, ja koulutuksesta vastaa nykyään toinen tilintarkastustoimisto.

MPP-ohjelmista rahoitetut pienimuotoiset hankkeet kuuluvat alueelliseen kehittämissuunnitelmaan ja alueelliseen tilinpitojärjestelmään, joten niiden tilit tarkastetaan yleensä jo kansallisen tarkastusviraston toimesta. Kansallinen tarkastusvirasto ei kuitenkaan toimita tietoja havainnoistaan MPP-ohjelmille, ja myös alueet ovat haluttomia jakamaan niitä. Näin ollen alueiden kirjanpidon tulokset on arvioitava MPP-ohjelmien omissa sisäisissä seuranta- ja tarkastusprosesseissa, joita täydennetään Maailmanpankin ja muiden avunantajien rahoittaman paikallishallinnon kehittämisohjelman (LGDP) arviointiraporteilla.

36. Ohjelmien tarkkailu ja yleinen seuranta on aloitteen onnistumisen kannalta keskeinen tekijä. Kokonaissuunnitelmaan ja yksittäisiin aloitteisiin tehdyt tarkastukset ja muutokset on tehtävä suunnitellusti jo ohjelman hahmotteluvaiheessa, ja edunsaajat olisi saatava niihin mukaan mahdollisimman usein. Ohjelmien on oltava riittävän joustavia, jotta niitä voidaan arvioida niiden kaikissa vaiheissa ja jotta arviointitulosten perusteella voidaan ryhtyä tarvittaviin toimiin.

Laatikko 9 - Infrastruktuurien tekninen seuranta

1. Madagaskar: Hankkeet ovat yleensä riittävän laadukkaita, ja poikkeuksia tähän esiintyy vain harvoin. Tilintarkastustuomioistuimen suositusten perusteella on otettu käyttöön järjestelmä, jolla töiden edistymistä valvotaan ennen maksujen suorittamista. Kahden tunnin tarkastuskäynnin tekeminen edellyttää joissakin hankkeissa vuorokauden kestävää kanoottimatkaa tai 40 km:n patikkamatkaa.

37. Komissio myöntää, että seuranta- ja raportointijärjestelmää on ohjelmien täytäntöönpanon tasolla parannettava ja yksinkertaistettava, ja useimmissa tapauksissa lähetystöt ovat jo ryhtyneet tarvittaviin toimiin.

Laatikko 10 - Tietojärjestelmät

1. Ghana: Seurantajärjestelmän suunnitelma on nyt valmistunut, ja sitä testataan parhaillaan kentällä. Paikallisyhteisöiltä saadut vastaukset ovat jokseenkin puutteellisia, ja tämä johtuu usein siitä, ettei kyläläisissä ole riittävästi lukutaitoisia, jotka kykenisivät täyttämään seurantalomakkeita.

2. Madagaskar: Järjestelmää on tarkistettu, yhtenäistetty ja yksinkertaistettu, jotta tiedot olisivat yksiselitteisiä ja helposti saatavilla. Seurantaa varten on nykyään käytettävissä sama tietolähde. Yksityiskohtaisemmat tiedot löytyvät käytännön toteutusta ja rahoitusta koskevista raporteista.

3. Malawi: Kyseinen ongelma oli yksi vuonna 2003 järjestetyn organisatorisen tarkastuksen aiheita. Tarkastuksen suosituksista on käyty laajaa keskustelua ohjauskomiteassa, joka päättikin vuonna 2003 korvata hankkeen hallintovastaavan.

Vuonna 2003 toimitetun tarkastuksen jälkeen hankkeessa otettiin käyttöön kirjanpitotietojen hallinnon optimoimiseksi PASTEL® - ohjelma, ja MPP 4 -ohjelman aloituksen yhteydessä perustetaan muun muassa teknisiä raportteja ja arviointeja sisältävä tietokanta.

4. Uganda: Raportointimenettelyissä laaditaan yhteensä noin 70 raporttia vuodessa, mutta ne tiivistetään hankkeen ulkopuolelle jaettaviin alle kymmeneen raporttiin.

5. Zimbabwe: Katso vastaus laatikkoon 6.

MONIVUOTISTEN PIENIMUOTOISIA HANKKEITA KOSKEVIEN OHJELMIEN TULOKSET

39. On kannustavaa havaita, että pienimuotoisia hankkeita koskevan ohjelman kokonaisarvio on myönteinen.

41. Tarpeiden kokonaisarvioinnin on oltava osa ohjelmasuunnittelua. Näin yksittäisille hankkeille saadaan selkeät valintakriteerit ja myös selkeät vaikutusindikaattorit. Loogisen viitekehyksen menetelmää olisi käytettävä kehittämisvälineenä, ja sitä olisi päivitettävä ja noudatettava ohjelman / yksittäisten hankkeiden aikana.

42. MPP-ohjelmissa olisi pyrittävä työskentelemään kansallisten strategioiden ja suunnitelmien mukaisen ohjelman yhteydessä. Pienimuotoisia hankkeita ei kuitenkaan ole tarkoitettu arvioitavaksi ainoastaan perinteisin indikaattorein (esim. vesipumppujen määrä), koska niiden tarkoituksena on myös lisätä toimintavalmiuksia. Vaikka onkin totta, että pienimuotoisten hankkeiden vaikutusten mittaaminen on tässä yhteydessä vaikeaa, se ei ole mahdotonta vaan riippuu maiden poliittisten olojen ja painopisteiden kehittymisestä.

44. EuropeAid-yhteistyötoimisto on ottanut käyttöön MPP-ohjelmia koskevan rekisterin, ja tietoa puolivälintarkistuksista (niiden ajoituksesta, saadusta palautteesta jne.) kootaan järjestelmällisesti. EuropeAid-yhteistyötoimistossa kehitetään järjestelmää MPP-ohjelmien seurannan tehostamiseksi.

45. Jotta pienimuotoiset hankkeet olisivat todellisia "prosessihankkeita", niiden on oltava riittävän joustavia. Loogiseen viitekehykseen perustuva lähestymistapa kuuluu asiaan, mutta joissain tapauksissa sitä ei käytetä työskentelymenetelmänä, ja se on liian epämääräinen teoreettisine indikaattoreineen. Indikaattoreita olisikin paranneltava koko hankkeen ajan.

46. Välillinen vaikutus on useimmiten myönteinen ilmiö mutta saattaa olla myös kielteinen. Tämäkin olisi otettava huomioon ohjelmien suunnittelussa, toteutuksessa ja seurannassa.

47. Laatikko 11 - Vaikutuksen arviointi

1. Ghana: Edunsaajien laatimaa viidennen MPP-ohjelman hankkeiden tuloksellisuuden arviointia pidettiin aina tarpeellisena ja tärkeänä. Sen vuoksi edunsaajien laatima arviointi otettiin viidennen MPP-ohjelman aikana olennaiseksi osaksi MISMEä (Management Information System Monitoring and Evaluation).

Paikallisyhteisöiltä ja alueilta saadut vastaukset osoittautuivat kuitenkin jokseenkin puutteellisiksi (ks. myös vastaus laatikkoon 10, ensimmäinen kappale). Alueilla ja paikallisyhteisöillä ei ole kokemusta edunsaajien arvioinnista. Lomakkeiden täyttämistä paikallisyhteisön tasolla vaikeuttaa lukutaidottomien suuri määrä. Siksi onkin suunniteltu, että vuoden 2004 ensimmäisellä neljänneksellä tehdään sopimus yhden tai useamman valtiosta riippumattoman paikallisjärjestön kanssa laajojen edunsaaja-arviointeja koskevien selvitysten suorittamisesta.

2. Madagaskar: Sosio-organisatorisen kehityksen ja maaseutuyhteisöjen rakennekehityksen tuloksia on vaikea arvioida. On kuitenkin todettava, että osallistumista ja sosiaalista yhteistoimintaa korostamalla PAICAL-hankkeissa on voitu merkittävästi vähentää hankkeiden keskeyttämis- ja epäonnistumistapauksia aiempiin pienimuotoisiin hankkeisiin verrattuna. PAICALista tehdään vuoden 2004 kuluessa tulosten hyödyntämistarkoituksessa loppuselvitys ja jälkiarviointi. Tätä selvitystä ei voida toteuttaa perinteisin menetelmin, ja siinä annetaan merkittävä sija osallistumista edistävälle metodologialle.

3. Malawi: MPRSP (Malawi Poverty Reduction Strategy Paper) -asiakirjassa esitetään joitakin indikaattoreita, mutta vain jotkin niistä soveltuvat pienimuotoisiin hankkeisiin. MPP 4 -ohjelman aloittamisen yhteydessä tehdään kuitenkin selvityksiä ns. peruslinjojen ja objektiivisesti tarkastettavissa olevien indikaattoreiden laatimiseksi.

4. Uganda: Ohjelman looginen viitekehys on tarkistettu vuoden 2002 jälkipuoliskolla, ja sen toimille, tuloksille ja tarkoitukselle on laadittu mitattavissa ja tarkastettavissa olevat indikaattorit. Ohjelmasta on laadittu perustietoja vuosien 2002-2003 aikana, ja ohjelman seurauksia ja vaikutusta voidaan seurata (arvioida) vertailuvuoden (kesäkuu 2000) kannalta. Tämä voidaan tehdä mittaamalla sosiaalipalvelujen tarjontaa (toimia), saatavuutta (tuloksia) ja käyttöä (tarkoitusta), joka on suoraan yhteydessä väestön elämänlaatuun.

Tietojen tarkkuus on parantunut, kun käytettävissä ovat olleet vuoden 2002 väestönlaskennan tiedot (väestöstä ja hallintoyksiköistä).

Toimintavalmiuksien kehittämistyön tuloksellisuutta seurataan asettamalla laadullisia tavoitteita, kuten hankkeiden toimeenpanokomiteoiden (Project Implementation Committees) toiminta, pienimuotoisia hankkeita koskevien ehdotusten laadukkuus ja alueviranomaisten hankinnat, sopimushallinto ja vastuullisuus.

49. Saamalla paikallisviranomaiset ja kunnat (mahdollisesti) mukaan hankkeisiin voidaan tukea niiden onnistumista ja jatkuvuutta. Kahdenkymmenenviiden prosentin rahoitusosuus ei yksin synnytä omistajuutta vaan sitä on vaalittava. Jos hankkeita ei koeta omiksi, ne ovat vaarassa jäädä pelkiksi rakennushankkeiksi eikä niistä tule paikallisyhteisön kehittämishankkeita.

50. Aiemmista ohjelmista saatuja kokemuksia pystytään hyödyntämään paremmin komission ryhdyttyä toteuttamaan seurantaa ja laadittua suunnitelman järjestelmällisesti toteutettavasta arviointivaiheesta (ks. edellä). Pienimuotoisia hankkeita pidetään usein yleisratkaisuna maissa, joissa perinteisempiä ohjelmia on huonon hallinnon vuoksi vaikea toteuttaa. Tällaisilla hankkeilla olisi kuitenkin oltava aina selkeät yhteydet instituutioiden toimintavalmiuksien kehittämiseen niiden jatkuvuuden edistämiseksi.