PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaa koskevalla tiedonannolla käynnistettiin EU:lle uusi kasvustrategia, jonka tavoitteena on tehdä EU:sta oikeudenmukainen ja vauras yhteiskunta, jonka talous on moderni, resurssitehokas ja kilpailukykyinen. Siinä vahvistetaan komission pyrkimys nostaa ilmastotavoitteita ja tehdä Euroopasta ensimmäinen ilmastoneutraali maanosa vuoteen 2050 mennessä. Lisäksi sillä pyritään suojelemaan kansalaisten terveyttä ja hyvinvointia ympäristöön liittyviltä riskeiltä ja vaikutuksilta. Euroopan vihreän kehityksen ohjelma on osoittautunut aiempaakin tarpeellisemmaksi ja tärkeämmäksi, kun otetaan huomioon covid-19-pandemian erittäin vakavat vaikutukset unionin kansalaisten terveyteen, elin- ja työoloihin sekä taloudelliseen hyvinvointiin.

Ilmastonmuutoksen torjuminen on kiireellinen haaste. Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) erityisraportin tulosten mukaisesti maailmanlaajuisten hiilidioksidipäästöjen nollataso on saavutettava vuoden 2050 tienoilla ja neutraaliuus kaikkien muiden kasvihuonekaasujen osalta myöhemmin mutta mahdollisimman pian tällä vuosisadalla. Tämä kiireellinen haaste edellyttää, että EU tehostaa toimiaan ja osoittaa maailmanlaajuista johtajuutta saavuttamalla ilmastoneutraaliuden vuoteen 2050 mennessä. Tämä tavoite esitetään tiedonannossa ”Puhdas maapallo kaikille – Eurooppalainen visio kukoistavasta, nykyaikaisesta, kilpailukykyisestä ja ilmastoneutraalista taloudesta”.

Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaa koskevaan strategiaan ja kattavaan vaikutustenarviointiin perustuvassa, komission syyskuussa 2020 antamassa tiedonannossa ”EU:n ilmastotavoite vuodelle 2030 entistä korkeammalle” (’vuoden 2030 ilmastotavoitesuunnitelma’) esitettiin EU:n tavoitteen tiukentamista ja kattavaa suunnitelmaa, jolla Euroopan unionia sitova nettopäästöjen vuoden 2030 vähennystavoite nostettaisiin vähintään 55 prosenttiin vastuullisella tavalla. Vuoden 2030 tavoitetason nostaminen nyt auttaa antamaan varmuuden poliittisille päättäjille ja investoijille, jotta tulevina vuosina tehtävät päätökset eivät lukitse päästöjä tasoille, jotka ovat ristiriidassa EU:n vuodelle 2050 asettaman ilmastoneutraaliustavoitteen kanssa. Vuoden 2030 tavoite vastaa Pariisin sopimuksen tavoitetta pitää maapallon lämpötilan nousu selvästi alle kahdessa celsiusasteessa ja jatkaa toimia nousun pitämiseksi 1,5 celsiusasteessa.

Eurooppa-neuvosto vahvisti joulukuussa 2020 pitämässään kokouksessa EU:n uuden sitovan tavoitteen vuodelle 2030. Lisäksi neuvosto pyysi komissiota ”arvioimaan, miten kaikki talouden alat voivat parhaiten edistää vuoden 2030 tavoitteen saavuttamista. Komissiota pyydetään esittämään tarvittavat ehdotukset ja ehdotuksiin liittyvät perusteelliset arviot ympäristöön liittyvistä, taloudellisista ja yhteiskunnallisista vaikutuksista jäsenvaltioissa, ottamaan niissä huomioon kansalliset energia- ja ilmastosuunnitelmat ja tarkastelemaan olemassa olevia joustomahdollisuuksia”.

Tätä varten lainsäätäjien sopimassa eurooppalaisessa ilmastolaissa tehdään EU:n ilmastoneutraaliustavoitteesta oikeudellisesti sitova ja nostetaan vuoden 2030 tavoitetasoa asettamalla tavoitteeksi vähintään 55 prosentin vähennys nettopäästöihin vuoteen 2030 mennessä vuoden 1990 tasoon verrattuna.

Komissio on tarkistanut voimassa olevaa ilmasto- ja energialainsäädäntöä, jonka odotettiin vähentävän kasvihuonekaasupäästöjä vain 40 prosenttia vuoteen 2030 mennessä ja 60 prosenttia vuoteen 2050 mennessä, jotta voidaan noudattaa eurooppalaisessa ilmastolaissa ehdotettua kehityspolkua ja saavuttaa korkeampi tavoitetaso vuoteen 2030 mennessä. Tämä 55-valmiuspaketti (”Fit for 55”), josta ilmoitettiin vuoden 2030 ilmastotavoitesuunnitelmassa, on kattavin osa pyrkimyksiä panna täytäntöön uusi kunnianhimoinen vuoteen 2030 ulottuva ilmastotavoite, ja kaikkien talouden alojen ja politiikkojen on osallistuttava siihen.

Osana tätä pakettia komissio panostaa entistä enemmän ympäristöön EU:n päästökauppajärjestelmän yhteydessä muuttamalla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2003/87/EY (EU:n päästökauppadirektiivi) tavalla, joka vastaa yleistä tavoitetta. Lisäksi tarvitaan ennennäkemättömiä lyhyen aikavälin investointeja, jotta voidaan selvitä covid-19-kriisin kielteisistä vaikutuksista työpaikkoihin, tuloihin ja yrityksiin, mukaan lukien EU:n päästökauppajärjestelmän kattamat alat.

Jotta voitaisiin puuttua päästöoikeuksien kysynnän ja tarjonnan väliseen rakenteelliseen epätasapainoon markkinoilla ja parantaa EU:n päästökauppajärjestelmän kykyä sietää suuria häiriöitä, Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä (EU) 2015/1814, jäljempänä ’markkinavakausvarantopäätös’, perustettiin markkinavakausvaranto vuonna 2018. Markkinavakausvaranto on ollut toiminnassa vuodesta 2019.

Varanto toimii siten, että se käynnistää mukautuksia vuosittaisiin huutokaupattaviin määriin. Mahdollisimman suuren ennustettavuuden säilyttämiseksi markkinavakausvarantopäätöksessä vahvistettiin selkeät säännöt, jotka koskevat päästöoikeuksien lisäämistä varantoon ja niiden vapauttamista siitä.

Näitä sääntöjä on muutettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2018/410. Direktiivillä (EU) 2018/410 kaksinkertaistettiin prosenttiosuus (varantoon lisättävä osuus kierrossa olevien päästöoikeuksien kokonaismäärästä) 12 prosentista 24 prosenttiin ja varantoon lisättävä vähimmäismäärä 100 miljoonasta päästöoikeudesta 200 miljoonaan päästöoikeuteen vuoteen 2023 saakka.

On huomattava, että varantoon lisättävien päästöoikeuksien vähimmäismäärä määrittää välillisesti sen, miten paljon päästöoikeuksia on oltava kierrossa yhteensä, jotta päästöoikeuksia on mahdollista lisätä varantoon (varannon yläraja). Kierrossa on oltava yhteensä vähintään 833 miljoonaa päästöoikeutta, jotta 12 prosentilla tästä määrästä voidaan lisätä varantoon vähintään 100 miljoonaa päästöoikeutta. Tämä vähimmäismäärä ja prosenttiosuus kaksinkertaistettiin siten, että varannon yläraja pysyi samana (24 prosenttia 833 miljoonasta on 200 miljoonaa).

EU:n päästökauppajärjestelmän muuttaminen tavoitetason nostamiseksi vuotta 2030 silmällä pitäen ja vaikutukset, joita aiheutuu covid-19:n kaltaisista ulkoisista tekijöistä tai kansallisista toimenpiteistä, kuten hiilen käytöstä luopumisesta, edellyttävät, että markkinavakausvarannon perussääntöjen avulla on voitava puuttua kysynnän ja tarjonnan väliseen rakenteelliseen epätasapainoon myös jatkossa koko vuosikymmenen ajan. Lisäksi markkinavakausvarantopäätöksen 3 artiklassa komissiolle annetaan tehtäväksi tarkastella markkinavakausvarannon toimintaa uudelleen kolmen vuoden kuluessa varannon toiminnan alkamisesta unionin hiilimarkkinoiden sujuvaa toimintaa koskevan analyysin perusteella. Uudelleentarkastelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota markkinavakausvarannon keskeisiin numeerisiin muuttujiin ja voimassaolon päättymistä koskevaan sääntöön sekä tarkasteltava vaikutuksia, joita varannolla on kasvuun, työllisyyteen, unionin teollisuuden kilpailukykyyn ja hiilivuotoriskiin.

Uudelleentarkasteluun liittyvän vaikutustenarvioinnin osana tehty analyysi osoittaa, että markkinavakausvarantoa olisi mukautettava, jotta voidaan ottaa huomioon sekä uudet toimintapoliittiset olosuhteet ja markkinaolosuhteet että häiriöt. Se osoittaa myös, että markkinavakausvarannon olisi katettava myös ilmailualan kysyntä ja tarjonta. Lisäksi analyysistä kävi ilmi, että prosenttiosuus on altis kynnysvaikutukselle, mikä olisi korjattava.

Näitä tekijöitä olisi tarkasteltava uudelleen yhdessä niiden vaikutusten kanssa, joita EU:n päästökauppajärjestelmän tavoitetason nostamisella on markkinoiden vakaudelle. Tämän vuoksi uudelleentarkastelu toteutetaan osana ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi EU:n päästökauppadirektiivin ja markkinavakausvarantopäätöksen muuttamisesta EU:n päästökauppajärjestelmän vahvistamiseksi.

Markkinavakausvarantopäätöksen 1 artiklan 5 kohdan mukaan prosenttiosuus palautetaan 12 prosenttiin vuoden 2023 jälkeen. Jos markkinavakausvarannon muuttujia ei mukauteta asianmukaisesti ja oikea-aikaisesti, ylijäämä saattaa kasvaa haitallisella tavalla. Näin ollen direktiivissä (EU) 2018/410 vahvistettujen markkinavakausvarannon muuttujien (24 prosentin osuus ja vähintään 200 miljoonaa päästöoikeutta, jotka lisätään varantoon) säilyttäminen olisi hyväksyttävä erillään EU:n päästökauppajärjestelmän yleisestä uudelleentarkastelusta osana 55-valmiuspakettia, jotta voidaan varmistaa markkinoiden ennustettavuus.

Markkinavakausvarantopäätöstä olisi muutettava tämän olennaisen mukautuksen tekemiseksi, jotta voidaan säilyttää moitteettomasti toimiva ja kunnianhimoinen EU:n päästökauppajärjestelmä.