I JOHDANTO

Oikeusvaltio on yksi Euroopan unionin perusarvoista . Se ilmentää yhteistä identiteettiämme ja yhteistä perustuslaillista perinnettämme. Se on kaikkien jäsenvaltioiden demokraattisen järjestelmän perusta, jota tarvitaan perusoikeuksien suojan varmistamiseksi. Se on myös keskeinen edellytys sille, että Euroopan unioni toimii hyvin vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueena ja sisämarkkinoina, joilla lainsäädäntöä sovelletaan tehokkaasti ja yhdenmukaisesti ja määrärahoja käytetään sovellettavien sääntöjen mukaisesti. Oikeusvaltioperiaatteella varmistetaan, että jäsenvaltiot ja niiden kansalaiset voivat toimia yhdessä keskinäisen luottamuksen hengessä. Luottamus julkisiin instituutioihin, myös oikeusjärjestelmään, on ratkaisevan tärkeää demokraattisten yhteiskuntien sujuvan toiminnan kannalta. Oikeusvaltioperiaate on myös yksi EU:n ulkoista toimintaa ohjaavista periaatteista. Kaiken kaikkiaan kyseessä on vakiintunut periaate, jonka perusmerkitys on tarkoin määritelty ja jota voidaan arvioida objektiivisesti niin, että siihen liittyvät puutteet voidaan tunnistaa luotettavasti ja johdonmukaisesti.

Mikä on oikeusvaltioperiaate? Oikeusvaltio vahvistetaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEU-sopimus’, 2 artiklassa yhdeksi unionin perusarvoista. Oikeusvaltiolla tarkoitetaan, että kaikki julkinen valta toimii aina lainsäädännön asettamissa rajoissa demokratiaa ja perusoikeuksia koskevia arvoja kunnioittaen ja että julkinen valta on riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten valvonnassa. Oikeusvaltioperiaatteeseen kuuluvat muun muassa sellaiset periaatteet kuin laillisuusperiaate, joka merkitsee läpinäkyvää, vastuuvelvollista, demokraattista ja moniarvoista lainsäädäntöprosessia, oikeusvarmuus, toimeenpanovallan käyttäjien mielivaltaisuuden kielto, riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten takaama tehokas oikeussuoja, tehokas tuomioistuinvalvonta, johon kuuluu perusoikeuksien kunnioittaminen, valtioelinten välinen vallanjako ja yhdenvertaisuus lain edessä. Sekä Euroopan unionin tuomioistuin että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ovat tunnustaneet nämä periaatteet.

Euroopan unioni perustuu oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen, ja kaikki EU:n toiminta perustuu EU:n kaikkien jäsenvaltioiden vapaaehtoisesti ja demokraattisesti hyväksymiin perussopimuksiin. Oikeusvaltioperiaatteella on suuri vaikutus siihen, miten kansalaiset luottavat unioniin ja sen kykyyn toteuttaa tehokkaasti politiikkojaan, joten sillä on myös keskeinen merkitys Euroopan tulevaisuuden kannalta. Oikeusvaltioperiaatteen keskeinen asema EU:n toiminnassa tunnustetaan yhä laajemmin, ja vallalla on monenkeskinen yhteisymmärrys siitä, että on parannettava tapaa, jolla varmistetaan oikeusvaltioperiaatteen kunnioittaminen Euroopan unionissa. Lisäksi Euroopan unionin tuomioistuimen viimeaikaisella oikeuskäytännöllä on merkittävästi edistetty oikeusvaltion lujittamista vahvistamalla unionia arvoyhteisönä. Komissio pyrkii edistämään tuloksellista keskustelua oikeusvaltioperiaatteen lujittamisesta unionissa ja kehottaa kaikkia sidosryhmiä pohtimaan asiaa ja esittämään kommenttinsa. Tältä pohjalta komissio tekee omat päätelmänsä kesäkuussa.

Euroopan yhdentyminen on vaikuttanut merkittävästi ja pysyvästi sääntöpohjaiseen järjestykseen Euroopassa. Unioni on asteittain rakentanut vapauteen, yhteistyöhön ja vakauteen perustuvan alueen, jolla jäsenvaltiot, kansalaiset ja yritykset voivat luottaa ennakoitaviin ja tasapuolisiin sääntöihin sekä tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Tällaisessa ympäristössä vallitsee rauha, demokratia voi kukoistaa ja yritykset voivat menestyä. Viime vuosina on kuitenkin todettu, että unionin perusarvoihin ja ‑periaatteisiin, myös oikeusvaltioon, kohdistuu yhä enemmän paineita. Tähän on kiinnitettävä erityistä huomiota. On käynyt selväksi, että on tehtävä aiempaa enemmän työtä oikeusvaltioperiaatteen lujittamisen ja noudattamisen varmistamiseksi kaikkialla unionissa.

Jos oikeusvaltioperiaatetta ei suojella asianmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa, unionin solidaarisuuden perusta, yhteenkuuluvuus, kansallisten päätösten vastavuoroisen tunnustamisen edellyttämä luottamus ja sisämarkkinoiden toiminta kokonaisuutena, heikkenevät. Oikeusvaltion puutteet voivat vaikuttaa myös talouteen, aivan kuten tehokkaat oikeusjärjestelmät ja vankat korruptiontorjuntakehykset ovat keskeisiä hyvin toimivan liiketoimintaympäristön ja terveen julkisen talouden kannalta.

Oikeusvaltioon liittyvä ongelma yhdessä jäsenvaltiossa vaikuttaa koko unioniin. Vaikka aina onkin ensin käytettävä kansallista keskinäistä valvontajärjestelmää, unioni osallistuu oikeusvaltioon liittyvien ongelmien ratkaisemiseen siitä riippumatta, missä ne esiintyvät, koska ne vaikuttavat myös unioniin. Viimeaikaiset oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen liittyvät haasteet eräissä jäsenvaltioissa ovat herättäneet huolta unionin kyvystä puuttua tällaisiin tilanteisiin. Luottamus siihen, että ratkaisuja voidaan löytää, auttaisi vahvistamaan sekä jäsenvaltioiden keskinäistä että jäsenvaltioiden ja EU:n toimielinten välistä luottamusta.

Edellä mainituista syistä EU on kehittänyt useita välineitä edistääkseen oikeusvaltioperiaatteen noudattamista. Ne täydentävät SEU-sopimuksen 7 artiklaa, joka on tärkein mekanismi kaikkien yhteisten arvojen suojelemiseksi, vaikka sitä käytetäänkin vain poikkeuksellisesti. Ennaltaehkäisevä toimintakehys perustettiin vuonna 2014. Nyt keskustellaan muista ajatuksista, kuten komission ehdotuksesta suojata EU:n taloudelliset edut, jos oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen liittyy yleisiä puutteita. Myös Euroopan syyttäjänviraston perustamisella on tarkoitus osaltaan edistää koordinoituja oikeudellisia toimia, joilla voidaan vastata tällaisiin vaaroihin kaikissa jäsenvaltioissa. Kaikki nämä välineet perustuvat yhteiseen ymmärrykseen siitä, mitä oikeusvaltiolla tarkoitetaan, mitkä ovat sen tunnuspiirteet ja millaisia puutteita voi ilmetä.

Lyhyesti sanottuna oikeusvaltio on Euroopan tulevaisuutta koskevan vision perusta. Tässä tiedonannossa tarkastellaan viime vuosien kokemuksia ja esitetään joitakin mahdollisia toimintasuuntia. Näin pohjustetaan asioita, joita käsitellään Sibiussa 9. päivänä toukokuuta 2019 pidettävässä epävirallisessa Eurooppa-neuvoston kokouksessa ja seuraavassa Eurooppa-neuvoston strategisessa ohjelmassa. Tiedonanto perustuu oikeusvaltiosta Euroopan unionissa käytyyn julkiseen keskusteluun. Siinä pyydetään unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita sekä muita sidosryhmiä esittämään ajatuksia siitä, kuinka oikeusvaltioperiaatteen noudattamista tukevaa välineistöä (rule of law toolbox) voitaisiin jatkossa kehittää.

II OIKEUSVALTIOPERIAATTEEN NOUDATTAMISTA TUKEVA NYKYINEN VÄLINEISTÖ

1.SEU-sopimuksen 7 artikla ja oikeusvaltiotoimintakehys

SEU-sopimuksen 7 artikla on yhä poikkeuksellinen mutta merkityksellisin väline, jota EU voi käyttää tilanteessa, jossa oikeusvaltioperiaatteen noudattamisessa on jossakin jäsenvaltiossa vakavia puutteita. Jos on olemassa selvä oikeusvaltioperiaatteen rikkomisen vaara, käynnistetään SEU-sopimuksen 7 artiklan 1 kohdan mukainen menettely. Näin on toistaiseksi tehty kahdessa tapauksessa: komissio käynnisti joulukuussa 2017 Puolaa koskevan menettelyn ja Euroopan parlamentti syyskuussa 2018 Unkaria koskevan menettelyn . Vaikka SEU-sopimuksen 7 artiklaan perustuvan menettelyn täysimittaiset seuraukset ovat merkittävät ja SEU-sopimuksen 7 artiklan puitteissa käytävällä vuoropuhelulla asianomaisen jäsenvaltion kanssa on arvoa sinänsä, neuvosto olisi voinut edetä näissä kahdessa tapauksessa määrätietoisemmin. Neuvosto on joutunut luomaan artiklan käytännön soveltamista varten kokonaan uusia menettelyjä, jotka eivät ole vielä osoittaneet täyttä tehoaan.

Komissio perusti oikeusvaltiotoimintakehyksen vuonna 2014 , ja unionin tuomioistuin on tunnustanut sen roolin . Toimintakehyksen puitteissa noudatetaan vaiheittaista prosessia, johon sisältyy vuoropuhelu jäsenvaltion kanssa sekä komission jäsenneltyjä lausuntoja ja suosituksia. Tavoitteena on estää sellaisen oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuvan järjestelmätason uhkan syntyminen, joka edellyttäisi SEU-sopimuksen 7 artiklassa tarkoitetun menettelyn aloittamista. Ensimmäinen – ja toistaiseksi ainoa – kerta, jolloin oikeusvaltiotoimintakehystä on käytetty, oli vuoropuhelun aloittaminen Puolan kanssa tammikuussa 2016. Vaikka vuoropuhelu auttoi tunnistamaan ongelmia ja rajaamaan keskustelua, sen avulla ei pystytty ratkaisemaan oikeusvaltioperiaatteen noudattamisessa havaittuja puutteita, joten komissio käynnisti SEU-sopimuksen 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun menettelyn joulukuussa 2017.

2.Rikkomusmenettelyt ja ennakkoratkaisut

Komissio on käynnistänyt useita rikkomusmenettelyjä vastauksena vakaviin oikeusvaltioperiaatteen noudattamista koskeviin ongelmiin, jotka liittyvät unionin oikeuden rikkomiseen. EU:n toiminta tällä alalla on lisääntynyt Euroopan unionin tuomioistuimen viimeaikaisten tuomioiden ansiosta.

SEU-sopimuksen 19 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että riippumattomat tuomioistuimet takaavat tehokkaan oikeussuojan. Siinä konkretisoituu se, mitä oikeusvaltioperiaate merkitsee. Tämä määräys on keskeisellä sijalla lukuisissa ennakkoratkaisupyynnöissä, joita kansalliset tuomioistuimet ovat tehneet, ja rikkomusmenettelyissä, jotka komissio on vienyt unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Jo vuonna 2006 unionin tuomioistuin totesi, että ’tuomioistuinten riippumattomuus’ on unionin oikeuden itsenäinen käsite, joka tarkoittaa, että tuomareita on suojeltava kaikilta sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä, jotka voivat vaarantaa heidän päätöksentekonsa riippumattomuuden. Vuonna 2018 tuomioistuin antoi useita tähän liittyviä tärkeitä tuomioita. Unionin tuomioistuimen mukaan jäsenvaltioilla on unionin lainsäädännön nojalla velvollisuus varmistaa, että niiden tuomioistuimet täyttävät tehokkaan oikeussuojan vaatimukset, mikä on konkreettinen ilmaus oikeusvaltioperiaatteen merkityksestä; unionin tuomioistuimen mukaan olennaista oikeussuojan vaatimusten varmistamisen kannalta on kansallisten tuomioistuinten riippumattomuus. Unionin tuomioistuin on muissa tuomioissa määritellyt tarkemmin riippumattomuus- ja puolueettomuusvaatimuksia ja ‑takeita ottaen huomioon niiden keskeisen merkityksen sekä sen tuomioistuinten välisen yhteistyöjärjestelmän moitteettomalle toiminnalle, jota Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 267 artiklan mukainen ennakkoratkaisumenettely edustaa, että johdetun oikeuden välineille, jotka perustuvat keskinäisen luottamuksen periaatteeseen. Unionin tuomioistuin määräsi välitoimia sellaisten kansallisten uudistusten keskeyttämiseksi, joiden toteutus vaikuttaisi oikeuslaitoksen riippumattomuuteen. Unionin tuomioistuimessa on vireillä myös muita asioita, joita kansalliset tuomioistuimet ja komissio ovat vieneet sen käsiteltäväksi.

Lisäksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä korostetaan sitä, miten oikeusvaltioon liittyvät systemaattiset ongelmat voivat vaikuttaa EU:n rahoitukseen.

3.Muut mekanismit ja kehykset