[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 7.6.2007

SEK(2007) 744

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Liitännäisasiakirja Ehdotus:

EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI

kuluttajien suojaamisesta aikaosuuksiin, pitkäkestoisiin lomatuotteisiin, jälleenmyyntiin ja vaihtoon liittyvien tiettyjen seikkojen osalta Luonnos: VAIKUTUSTEN ARVIOINTI kiinteistöjen osa-aikaisesta käyttöoikeudesta annetun direktiivin (94/47/EY) tarkistamisesta TIIVISTELMÄ {KOM(2007) 303 lopullinen}{SEK(2007) 743}

JOHDANTO

Kiinteistön osa-aikainen käyttöoikeus tai aikaosuus tarkoittaa oikeutta viettää tietty aika (esim. viikko tai enemmän) lomakiinteistössä tiettynä aikana vuodesta kolmen tai useamman vuoden aikana. Kiinteistöjen osa-aikaisesta käyttöoikeudesta annetussa direktiivissä 94/47/EY, jäljempänä ’direktiivi’, säädetään kuluttajien suojaamisesta muun muassa seuraavilla aloilla: ennen sopimuksen tekemistä kuluttajille annettavat tiedot, kuluttajan oikeus peruuttaa sopimus (vähintään 10 päivän harkinta-aika), kielto ottaa vastaan ennakkomaksua tämän kauden aikana ja sopimuksen kieli.

Vuoden 2006 alussa käynnistettiin laaja julkinen kuuleminen, jossa pyydettiin sidosryhmien näkökantoja kahdella kyselylomakkeella, ja laadittiin kuulemisasiakirja, jossa esitettiin tärkeimmät alat tarkistusta varten. Kuuleminen huipentui laajaan sidosryhmien seminaariin, joka pidettiin heinäkuussa 2006.

Vaikutusten arvioinnissa, joka liitetään uuteen direktiiviehdotukseen, otetaan huomioon erityiskysymyksiä koskevan kuulemisprosessin tulokset ja kolme todennäköisintä toimintavaihtoehtoa. Mukana on vaikutusten arviointi kustakin vaihtoehdosta ja kustakin toimesta kussakin vaihtoehdossa. Asiaan liittyvien riskien ja etujen arvioimisen helpottamiseksi on omaksuttu analyyttinen lähestymistapa. Sen vuoksi vaikutusten arviointiin sisältyy taulukko, jossa tiivistetään muutamaan lauseeseen keskeiset päätelmät mahdollisista toimenpideyhdistelmistä, jotka ovat harkittavina.

Ongelman määritys

Direktiivi annettiin vuonna 1994, ja sen jälkeen markkinoilla on tapahtunut huomattavaa kehitystä, on esimerkiksi tullut uusia tuotteita, jotka eivät kuulu kiinteistöjen osa-aikaista käyttöoikeutta kuuluvan lainsäädännön piiriin. Tuotteita markkinoidaan samalla tavoin ja ne muistuttavat taloudelliselta kannalta aikaosuutta sikäli, että aluksi suoritetaan huomattava maksu, jonka jälkeiset maksut liittyvät loma-asumuksen varsinaiseen käyttöön (sellaisenaan tai yhdessä matkan kanssa). Näiden tuotteiden välttyminen sääntelyltä on aiheuttanut merkittäviä ongelmia kuluttajille ja lakia noudattaville elinkeinonharjoittajille, mitä osoittaa Euroopan kuluttajakeskuksille, kuluttajajärjestöille ja viranomaisille jätettyjen valitusten lukumäärä.

Taloudelliselta kannalta aikaosuutta ja sen kaltaisia tuotteita voidaan pitää toistuvan kiinteistön vuokrauksen ja palvelun (esim. kiinteistön huollon) yhdistelmänä. Sopimuksiin yleensä sisältyy toistuva oleskelu loma-asumuksessa. Se vaihtelee, miten tarkasti majoituspaikka tai käyttökausi on määritelty. Alennuslomaklubeissa hintaan saattavat sisältyä myös matkat, ja matkat voivat olla myös osa vaihdossa tarjottavia palveluja.

Sopimuksesta aiheutuu kuluttajalle merkittävä taloudellinen sitoumus, jossa alkumaksun jälkeen suoritetaan vuotuisia maksuja (joiden suuruus riippuu tarjotusta asumuksesta, kaudesta ja palvelun sisällöstä) sopimuksen voimassaolon ajan. Pitkäkestoisten lomatuotteiden, kuten alennuslomaklubien, osalta alkumaksu voi olla pienempi kuin aikaosuudesta tai sen kaltaisesta tuotteesta maksettava, mutta kustakin varsinaisesta oleskelusta suoritettavat maksut saattavat olla korkeampia kuin vuotuiset hallintokulut, jotka aikaosuuden omistajat maksavat.

Jos kuluttaja liittyy vaihtojärjestelmään, se merkitsee vuotuisia jäsenyysmaksuja ja/tai kuhunkin toteutuneeseen vaihtoon liittyvää erillistä maksua.

Jälleenmyyntisopimuksiin liittyy yleensä kertamaksu, joka kattaa esimerkiksi jälleenmyyntiin liittyvät markkinointi- ja hallintokulut ja joka kuluttajan on usein maksettava etukäteen.

Edellä esitettyihin liiketoimiin liittyy yleensä useita toimijoita (ks. vaikutusten arvioinnin liite II), esimerkiksi aikaosuuskohteen rakennuttaja, tuotteita markkinoiva yritys, lomakohteen omistava edunvalvoja ja lomakohdetta hallinnoiva hallintoyritys. Aikaosuusviikkojen vaihtoa hallinnoi vaihtoyritys, ja vaihtomahdollisuus edellyttää jäsenyyttä vaihtoklubissa, jota usein markkinoidaan ja myydään aikaosuuden myynnin yhteydessä. Jos kuluttaja haluaa myydä aikaosuutensa, jälleenmyyntisopimus voidaan tehdä jälleenmyyntivälittäjän kanssa, kun taas itse myyntisopimus tehdään myyjänä toimivan kuluttajan ja toisen kuluttajan välillä.

Aikaosuuksia, aikaosuuden kaltaisia tuotteita ja pitkäkestoisia lomatuotteita koskevat sopimukset ovat tyypillisesti valtioiden rajat ylittäviä, koska sopimusta markkinoidaan ja/tai se tehdään usein muussa kuin kuluttajan kotimaassa tai muussa kuin kiinteistön sijaintimaassa. Jälleenmyynnin osalta kuluttajaan voi ottaa kotimaassa yhteyttä toisen maan jälleenmyyntivälittäjä, ja lomakohde, johon myytävä aikaosuus liittyy, saattaa sijaita kolmannessa maassa. Vaihtojärjestelmät tarjoavat asumuksia maailman laajuisesti, ja näin ollen niissä on mukana yrityksiä, kiinteistöjä ja palveluja monissa eri maissa.

Yleisesti ottaen siis sopimukset ovat oikeudellisesti monimutkaisia. Kuluttajien valitusten perusteella vaikuttaa siltä, että vastuun jakautuminen eri osapuolen kesken ei ole aina selvää ostajalle; tyypillinen esimerkki tästä on se, että myyntiesittelyssä luvatut palvelut eivät aina olekaan saatavilla. Monissa tapauksissa lomakohdetta hoitavan yrityksen vastauksena on, että nämä kaksi yritystä eivät ole missään yhteydessä toisiinsa ja että he eivät ole vastuussa myyntiesittelyssä annetuista lupauksista. Tämä saattaa pitää paikkansa, mutta valituksiin liittyvät tiedot osoittavat, että kuluttaja ei aina ymmärrä tätä vaan katsoo myyntihenkilön edustavan lomakohdetta.

Toimintavaihtoehdot

Vaikutusten arvioinnissa keskityttiin kolmeen keskeiseen toimintavaihtoehtoon.

1. Ei toteuteta mitään toimia

2. Direktiivin alakohtainen (vertikaalinen) tarkistus (useita alavaihtoehtoja)

3. Muut kuin lainsäädäntötoimet (3 alavaihtoehtoa)

Odotetut vaikutukset

Arvioinnin tulokset osoittavat, että vaihtoehdolla 1 (säilytetään tilanne ennallaan) olisi kielteisiä vaikutuksia suurimpaan osaan sidosryhmiä ja että vain harvat sidosryhmät hyötyisivät, jos direktiivi pidettäisiin ennallaan. Sama koskee vaihtoehtoa 3 (muut kuin lainsäädäntötoimet), joka jättäisi useimmat tarkistusprosessissa ongelmallisiksi havaitut kysymykset ratkaisematta.

Direktiivin alakohtaista (vertikaalista) tarkistusta koskevan vaihtoehdon 2 vaikutusten arviointi toisaalta vaikuttaisi osoittavan, että vaihtoehdolla taattaisiin markkinoiden parempi toiminta useimmille sidosryhmille. Tärkeimmät odotetut vaikutukset ovat seuraavat:

Taloudelliset vaikutukset

Vaikutukset kuluttajiin

Kuluttajille annettaisiin oikeuksia ja suoja näitä tuotteita ostettaessa.

- Lisää todennäköisesti kuluttajien luottamusta, koska näitä tuotteita ostavien tuottajien suojaksi tulisi nyt harkinta-aika ja muita oikeuksia.

- Kuluttajilla olisi pienempi todennäköisyys joutua vilpillisten elinkeinonharjoittajien ja petosten uhriksi, koska sääntelyn kattavuus todennäköisesti pakottaisi tällaiset ulos markkinoilta.

- Kuluttajien suoja paranee, koska nyt heille tarjotaan parempaa sopimukseen liittyvää tietoa.

- Kuluttajien oikeuksista tulee selvemmät ja ymmärrettävämmät kaikkialla EU:ssa.

Vaikutukset elinkeinonharjoittajiin

- Harkinta-aikojen yhdenmukaisuus kaikkialla EU:ssa lisää oikeusvarmuutta.

- Oikeudelliseen neuvontaan liittyvät kulut vähenevät.

- Valtioiden rajat ylittävien liiketoimien suorittaminen helpottuu, kun eri maiden erilaisiin harkinta-aikoihin liittyvä hajanaisuus vähenee.

- Tuotteen parantunut imago ja kuluttajien lisääntynyt luottamus todennäköisesti lisäävät myyntiä.

- Päivitetyt kielivaatimukset yksinkertaistavat elinkeinonharjoittajien sopimusvelvoitteita kuluttajiin nähden.

- Tuotteiden sääntelyn kattavuus todennäköisesti poistaa vilpilliset elinkeinonharjoittajat markkinoilta.

- Laillisesti toimivien aikaosuusyritysten epäterveet kilpailuedellytykset poistuvat, koska nyt myös uusien tuotteiden alalla toimivien on noudatettava säännöksiä.

- Pk-yritykset todennäköisesti hyötyvät yhtä paljon kuin suuremmatkin toimijat markkinoiden toiminnan yleisistä parannuksista.

- Ei todennäköisesti aiheuta liiallisia hallinnollisia kuluja. Markkinoilta saatu näyttö osoittaa, että vakavat ja legitiimit yritykset varmistavat jo nyt, että tiedot tarjotaan jäsennetysti ja ymmärrettävästi, ja ne ylittävät usein direktiivissä vaaditun tason. Suosituimpaan toimintavaihtoehtoon (vaihtoehto 2) liittyvät hallinnolliset lisäkustannukset ovat arviolta 202 541 euroa verrattuina 279 794 euroon, joka on seurausta voimassa olevasta direktiivistä.

Vaikutukset investointeihin ja kilpailukykyyn

- Koska näiden tuotteiden sääntelyn odotetaan parantavan markkinatilannetta, EU:sta tulee houkuttelevampi sijoitusrahastojen sijainnin kannalta sekä eurooppalaisille että kansainvälisille yrityksille. Tätä tukee viime vuosina havaittu aikaosuuksiin liittyvien investointien lisääntyminen etenkin Yhdysvalloissa, Lähi-idässä ja Aasiassa.

Sosiaaliset vaikutukset

- Työvoiman lisääntynyt kysyntä ja näin ollen uusien työpaikkojen syntyminen alueilla, joilla on aikaosuusyrityksiä, kun aikaosuusmarkkinat kehittyvät.

- Henkilöresurssien monipuolistuminen matkailualalla ja matkailualaan suuntautuviin erilaisiin taitoihin kohdistuvan kysynnän luominen.

- Kuluttajille aiheutuvien haittojen väheneminen aikaosuusmarkkinoilla, kun tarkistetulla lainsäädännöllä pienennetään mahdollisuuksia rikolliseen/vilpilliseen toimintaan alalla.

Ympäristövaikutukset

- Jos oletetaan, että aikaosuusyritysten parannettu sääntely-ympäristö edistää aikaosuusmarkkinoiden laajentumisedellytyksiä (enimmäkseen edellä esitettyjen taloudellisten seikkojen ansiosta), voitaisiin loogisesti odottaa olemassa olevien aikaosuuskohteiden laajentumista ja uusien syntymistä, jotta voitaisiin vastata kuluttajien kysyntään. Tällä saattaa olla joitakin vaikutuksia ympäristöön. Asiantuntijalausuntojen perusteella vaikuttaa kuitenkin siltä, että aikaosuuskohteiden kehittämisessä noudatetaan tiukkoja ympäristövaatimuksia, jotka on asetettu yhteisön ja jäsenvaltioiden lainsäädännössä.

- Ehdotetulla direktiivin tarkistuksella ei sen vuoksi odoteta olevan negatiivisia ympäristövaikutuksia.

Toimintavaihtoehtojen vertailu

Toimintavaihtoehto Tavoite | Vaihtoehto 1: Ei toimia | Vaihtoehto 2: Direktiivin 94/47/EY alakohtainen tarkistus | Vaihtoehto 3: Muu kuin lainsäädäntö |

YLEISET TAVOITTEET | Lisätään kuluttajien ja elinkeinonharjoittajien luottamusta sisämarkkinoihin parantamalla kuluttajansuojan yhteistä tasoa, poistamalla sisämarkkinoiden esteitä ja yksinkertaistamalla sääntelyä soveltamalla paremman sääntelyn periaatteita. | Ei edistystä tavoitteeseen nähden, koska kuluttajat kärsisivät edelleen siitä, että suoja ei koske direktiivin soveltamisalan ulkopuolisia tuotteita; elinkeinonharjoittajat kärsisivät edelleen vilpillisistä toimijoista johtuvista epäterveistä kilpailuedellytyksistä; sisämarkkinat olisivat edelleen hajanaiset erilaisten kansallisten sääntöjen esiintymisen vuoksi (esim. harkinta-aika) | Kuluttajien luottamus todennäköisesti lisääntyisi, jos kuluttajansuoja ulotettaisiin uusiin tuotteisiin; elinkeinonharjoittajat hyötyisivät epäterveiden kilpailuedellytysten poistumisesta, eikä niihin kohdistuisi suhteettomia sääntely- tai hallintokuluja ehdotuksen vuoksi; yksi sisämarkkinaeste poistuisi, kun otettaisiin käyttöön täysin yhdenmukainen 14 vrk:n harkinta-aika koko EU:ssa; lievemmät kielivaatimukset ja selkeytetty ja päivitetty luettelo ennen sopimusta vaadittavista tiedoista ja sopimusvaatimuksista yksinkertaistaisivat sääntelyä; lainsäädännön täytäntöönpano paranisi asiaa koskevien säännösten lisäämisellä uuteen direktiiviin | Elinkeinonharjoittajien itsesääntelyn on havaittu hillitsevän joitakin käytäntöjä, mutta sillä ei voida vaikuttaa sääntelyn puutteisiin; sama koskee mahdollisuutta parantaa voimassa olevan kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanoa; kuluttajille suunnatuilla tiedotuskampanjoilla voisi olla positiivista vaikutusta, mutta niiden ei voida odottaa parantavan kuluttajien luottamusta eikä käsittelevän niiden tuotteiden sääntelyn puutteesta johtuvia ongelmia, jotka ovat tulleet markkinoille direktiivin antamisen jälkeen |

ERITYISTAVOITTEET | 1. Laajennetaan kuluttajansuojaa, joka kohdistuu aikaosuuksien, aikaosuuksien kaltaisten tuotteiden ja muiden pitkäkestoisten lomatuotteiden ostoon samoin kuin jälleenmyynti- ja vaihtojärjestelmiin | Ei edistystä tämän tavoitteen suhteen | Vaihtoehto 2, jonka mukaan lainsäädännön soveltamisalaa olisi laajennettava koskemaan nämä tuotteet, on ainoa kolmesta tarkastellusta vaihtoehdosta, jolla tavoite voidaan saavuttaa | Voimassa olevan lainsäädännön paremmalla täytäntöönpanolla voitaisiin poistaa joitakin vilpillisiä käytäntöjä; myös itsesääntelyllä voitaisiin päästä joihinkin tuloksiin; kuluttajilla ei kuitenkaan edelleenkään olisi oikeudellista suojaa heidän ostaessaan näitä tuotteita |

3. Yhdenmukaistetaan täysin kuluttajansuojasäännökset, jotka koskevat aikaosuuksiin, aikaosuuksien kaltaisiin tuotteisiin, alennuslomaklubeihin sekä jälleenmyyntiin ja vaihtoon liittyviä sopimuksia kaikkialla EU:ssa (esim. tietojen antamista koskevat vaatimukset) tarvittaessa | Ei edistystä tämän tavoitteen suhteen tässä vaiheessa | Vaihtoehtoon 2 sisältyvät täysin yhdenmukaistetut kuluttajille tiedottamista koskevat vaatimukset, joilla poistetaan hajanaisuus jäsenvaltioiden väliltä, vähennetään oikeudellisista neuvoista aiheutuvia kustannuksia ja vahvistetaan oikeusvarmuutta | Ei edistystä tämän tavoitteen suhteen |

TOIMINNALLISET TAVOITTEET | 1. Annetaan lakia noudattaville elinkeinonharjoittajille mahdollisuus toimia menestyksekkäästi kaikkialla EU:ssa suojaamalla niitä epäterveiltä kilpailuedellytyksiltä ja poistamalla esteitä valtioiden rajat ylittävältä kaupalta | Ei edistystä tämän tavoitteen suhteen | Vaihtoehdolla 2 pystytään jossakin määrin poistamaan esteitä rajaylittävältä kaupalta; mikä tärkeämpää, sen odotetaan johtavan paljon parempiin tuloksiin, koska elinkeinonharjoittajien ei enää tarvitse kärsiä epäterveistä kilpailuedellytyksistä sen vuoksi, että sääntelyä ei sovelleta kaikkiin toimijoihin; tämä voidaan saavuttaa ilman korkeita sääntely- tai hallintokustannuksia | Ei edistystä tämän tavoitteen suhteen |

2. Varmistetaan tehokas täytäntöönpano | Ei edistystä tämän tavoitteen suhteen | Vaihtoehdolla 2 saavutetaan tavoite, koska ehdotuksessa on erityissäännöksiä, jotka liittyvät lainsäädännön täytäntöönpanoon jäsenvaltioissa | Vaihtoehdolla 3 voitaisiin edistyä hieman tavoitteeseen nähden, mutta kaikki muut havaitut ongelmat jäisivät käsittelemättä |

3. Annetaan kuluttajille mahdollisuus tehdä perusteltuja päätöksiä | Ei edistystä tämän tavoitteen suhteen | Vaihtoehdolla 2 saavutaan tavoite, koska siihen sisältyy selkeytetty ja päivitetty luettelo tiedoista, jotka on ilmoitettava kuluttajalle | Vaihtoehdolla 3 voitaisiin edistyä huomattavasti tähän tavoitteeseen nähden, mutta kaikki muut havaitut ongelmat jäisivät käsittelemättä |

Hallinnolliset kustannukset:

Komission suuntaviivojen mukaisesti tässä vaikutusten arvioinnissa tutkittiin tarkasti harkittavina olleiden kolmen toimintavaihtoehdon aiheuttamia hallinnollisia kustannuksia.

Voimassa olevasta direktiivistä seuraaviin hallinnollisiin kustannuksiin (279 794 euroa) verrattuna direktiivin tarkistusta koskevasta komission ehdotuksesta seuraavat lisäkustannukset ovat 202 541 euroa (netto).

Summaa on pidettävä erittäin alhaisena koko Euroopan tasolla, kun sitä verrataan sääntelyvaihtoehdon mukanaan tuomiin etuihin. Elinkeinonharjoittajille aiheutuvien kustannusten osalta toimenpiteitä ei pidetä liiallisen rasittavina tai suhteettomina ongelman laajuuteen nähden.

Näistä arvioista ja niiden saamiseksi käytetystä menetelmästä löytyy lisätietoja vaikutusten arvioinnin liitteestä I.

Päätelmä

Vaihtoehdolla 2 on paras etujen ja haittojen suhde, ja sitä ehdotetaan näin ollen parhaaksi ratkaisuksi direktiivin tarkistusta varten.

Vaihtoehdosta 2 ei seuraa liian rasittavia velvoitteita elinkeinonharjoittajille, ja sillä laajennetaan direktiivin kuluttajansuojasäännökset koskemaan uusia ja ongelmallisia tuotteita, myös alennuslomaklubeja, aikaosuuksien kaltaisia tuotteita, jälleenmyyntiä ja vaihtoa. Ehdotuksella annetaan kuluttajille lakisääteisiä oikeuksia (kuten harkinta-aika) ja suojaa heidän ostaessaan näitä tuotteita, mikä todennäköisesti lisää kuluttajien luottamusta. Myös luottamus markkinoihin todennäköisesti lisääntyy, kun vilpillisiin toimijoihin kohdistuu painetta joko toimia laillisesti tai vastata oikeudellisista seuraamuksista. Lisäksi täysin yhdenmukaistettu 14 päivän harkinta-aika tarjoaa kuluttajille varmuutta ja elinkeinonharjoittajille yksinkertaisemman oikeudellisen toimintaympäristön.

Uusi direktiivi tarjoaa elinkeinonharjoittajille tasavertaisemmat toimintaedellytykset. Tällä hetkellä aikaosuuksien alalla toimivien on noudatettava direktiivin säännöksiä, mutta muita pitkäkestoisia lomatuotteita myyviin elinkeinonharjoittajiin, jotka toimivat samalla alalla, kohdistavat toimintansa samoihin kuluttajiin ja tarjoavat tuotteita, joita pidetään aikaosuuksien vaihtoehtona, ei vielä sovelleta direktiivin velvoitteita. Alan heikkeneminen Euroopassa viime vuosina voi ainakin osittain johtua tästä. Uudella direktiivillä pyritään korjaamaan tilanne torjumalla epäterveitä kilpailuedellytyksiä ja poistamalla vilpilliset toimijat markkinoilta. Odotetaan, että tavoitteisiin päästään ilman merkittäviä tai suhteettomia hallinnollisia kustannuksia, joita tulisi, jos otettaisiin käyttöön esimerkiksi ammatillisia toimilupia koskevia vaatimuksia.