EUROOPAN KESKUSPANKIN LAUSUNTO,

annettu 7 päivänä joulukuuta 2018,

muutetusta ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomainen) perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1093/2010 ja siihen liittyvien säädösten muuttamisesta

(CON/2018/55)

(2019/C 37/01)

Johdanto ja oikeusperusta

Euroopan keskuspankki vastaanotti 11 päivänä lokakuuta ja 14 päivänä marraskuuta 2018 Euroopan parlamentilta ja Euroopan unionin neuvostolta pyynnöt antaa lausunto ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomainen) perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1093/2010, Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen) perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1094/2010, Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen) perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1095/2010, eurooppalaisista riskipääomarahastoista annetun asetuksen (EU) N:o 345/2013, eurooppalaisista yhteiskunnalliseen yrittäjyyteen erikoistuneista rahastoista annetun asetuksen (EU) N:o 346/2013, rahoitusvälineiden markkinoista annetun asetuksen (EU) N:o 600/2014, eurooppalaisista pitkäaikaissijoitusrahastoista annetun asetuksen (EU) 2015/760, rahoitusvälineissä ja rahoitussopimuksissa vertailuarvoina tai sijoitusrahastojen arvonkehityksen mittaamisessa käytettävistä indekseistä annetun asetuksen (EU) 2016/1011, arvopapereiden yleisölle tarjoamisen tai kaupankäynnin kohteeksi säännellyllä markkinalla ottamisen yhteydessä julkaistavasta esitteestä annetun asetuksen (EU) 2017/1129 ja rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen annetun direktiivin (EU) 2015/849 muuttamisesta (1) (jäljempänä ’muutettu ehdotus’).

Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti pyysivät 23 päivänä marraskuuta 2017 EKP:ltä lausuntoa alkuperäisestä lainsäädäntöehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomainen) perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1093/2010 ja siihen liittyvien säädösten muuttamisesta (2) ja vastaanottivat EKP:n antaman lausunnon 11 päivänä huhtikuuta 2018 (3). Ehdotettu asetus sisältää uusia säännöksiä, joista Euroopan parlamentti on pyytänyt EKP:ltä uutta lausuntoa.

EKP:n toimivalta antaa lausunto perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 127 artiklan 4 kohtaan ja 282 artiklan 5 kohtaan, sillä ehdotettu asetus sisältää säännöksiä, jotka vaikuttavat Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) rooliin myötävaikuttaa luottolaitosten toiminnan vakauden valvontaan ja rahoitusjärjestelmän vakauteen liittyvän politiikan moitteettomaan harjoittamiseen perussopimuksen 127 artiklan 5 kohdan mukaisesti, sekä EKP:lle annettuihin erityistehtäviin, jotka koskevat luottolaitosten toiminnan vakauden valvontaa perussopimuksen 127 artiklan 6 kohdan mukaisesti. Tämän lausunnon on antanut EKP:n neuvosto Euroopan keskuspankin työjärjestyksen 17.5 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaisesti.

1. Yleiset huomautukset

1.1 Muutetulla ehdotuksella pyritään vahvistamaan Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) toimivaltaa estää rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, jotta voidaan lujittaa luottamusta pankkiunioniin ja pääomamarkkinaunioniin. EKP tukee tätä tavoitetta kaikilta osin. Muutettu ehdotus edistää rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskien parempaa tunnistamista unionin tasolla sekä valvontakäytäntöjen parantamista ja yhdenmukaistamista koko unionissa.

1.2 EKP:lle ei ole annettu tehtävää valvoa luottolaitoksia siltä osin kuin valvonnan tarkoituksena on estää rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen (rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntajärjestelmien valvonta). Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntajärjestelmien valvonnan tulokset on kuitenkin tärkeää ottaa huomioon, jotta EKP kykenee hoitamaan luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvät tehtävänsä perussopimuksen 127 artiklan 6 kohdan ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 ( 4 ) mukaisesti. Riski, joka liittyy siihen, että rahoitusjärjestelmää käytetään rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, on erityisen merkityksellinen EKP:n tehdessä varavaraisuusvalvonnan yhteydessä päätöksiä, jotka koskevat määräosuuksien hankkimista valvottavista yhteisöistä (myös siltä osin kuin kyseessä on toimilupien myöntäminen luottolaitoksille), ja tehtäessä valvottavien yhteisöjen olemassa olevia tai tulevia johtajia koskevia soveltuvuusarviointeja sekä harjoitettaessa päivittäistä valvontaa valvojan arviointiprosessin yhteydessä. Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntajärjestelmien vaatimusten vakavat rikkomiset voivat vaikuttaa kielteisesti luottolaitoksen maineeseen ja johtaa merkittäviin hallinnollisiin tai rikosoikeudellisiin seuraamuksiin, joita määrätään valvottaville yhteisöille tai niiden henkilöstölle, ja ne voivat siten aiheuttaa riskejä valvottavien yhteisöjen toimintakyvylle. Tietyissä tapauksissa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntajärjestelmien vaatimusten vakavat rikkomiset voivat välittömästi merkitä sitä, että luottolaitoksen toimiluvan peruuttaminen on välttämätöntä. Tästä syystä on erittäin tärkeää, että EKP, samoin kuin muut vakavaraisuusvalvonnasta vastaavat viranomaiset, saavat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavilta valvontaviranomaisilta oikea-aikaista ja luotettavaa tietoa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskeistä ja tapauksista, joissa valvottavat yhteisöt rikkovat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntajärjestelmien vaatimuksia.

1.3 Unionin lainsäädäntöä, jolla torjutaan rahoitusjärjestelmän käyttöä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, on viime vuosina ajantasaistettu useilla säädöksillä ( 5 ) , joista EKP on antanut lausuntonsa. EKP tukee vahvasti unionin järjestelmää, jolla varmistetaan, että jäsenvaltioihin ja unionin alueelle sijoittautuneilla laitoksilla on tehokkaita keinoja torjua rahanpesu ja terrorismin rahoitus ja erityisesti se, että rahanpesijät ja terrorismin rahoittajat sekä niiden rikoskumppanit käyttävät rahoitusjärjestelmää väärin ( 6 )

1.4 Koska EKP on jo esittänyt lausunnossa CON/2018/19 näkemyksensä alkuperäisestä lainsäädäntöehdotuksesta, EKP keskittyy vain muutettuun ehdotukseen sisältyviin uusiin säännöksiin.

2. Erityisiä huomautuksia

2.1 EPV:n keräämät tiedot

2.1.1 Muutetun ehdotuksen mukaisesti EPV:n tehtävänä olisi kerätä toimivaltaisilta viranomaisilta tietoja heikkouksista, jotka on havaittu sellaisissa finanssialan toimijoiden prosesseissa ja menettelyissä, hallintojärjestelyissä, soveltuvuusarvioinneissa, liiketoimintamalleissa ja toiminnassa, joilla ehkäistään rahanpesua ja terrorismin rahoitusta, sekä tietoja toimivaltaisten viranomaisten toteuttamista toimenpiteistä ( 7 ) . On epäselvää, mitä nimenomaisia tietoja EPV:lle on ilmoitettava. Ei ole esimerkiksi selvää, miten pitäisi tulkita liiketoimintamallin heikkoutta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen ehkäisemisessä. Muutettuun ehdotukseen ei myöskään sisälly minkäänlaista ilmoitettavien heikkouksien luokittelua, mikä viittaa siihen, että myös hyvin vähäiset heikkoudet pitäisi ilmoittaa. Ehdotetaan, että asetuksessa pitäisi a) selventää, että tämä uusi raportointivaatimus kattaa kaikki olennaiset heikkoudet, jotka lisäävät sitä riskiä, että rahoitusjärjestelmää voitaisiin käyttää rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, ja b) edellyttää, että EPV laatii toimivaltaisille viranomaisille ohjeita siitä, mitkä ovat tällaisia olennaisia heikkouksia. Asetuksessa pitäisi lisäksi määritellä kaikki lisätiedot tai -menettelyt, jotka saattaisivat olla tarpeen tiedonvaihtomenettelyn tehokasta toimintaa varten. Lisäksi EPV:n uuden tehtävän kannalta merkitykselliset rahanpesun tai terrorismin rahoituksen riskit voidaan tunnistaa muissa kuin muutetussa ehdotuksessa jo luetelluissa valvontamenettelyissä, kuten toimilupien myöntämisen yhteydessä tai arvioitaessa määräosuuksien hankkimisia rahoitusmarkkinoiden toimijoista. Ehdotetaan, että EPV:n keräämiä tietoja laajennetaan siten, että niihin sisältyvät tämäntyyppiset tiedot.

2.1.2 Muutetussa ehdotuksessa pitäisi lisäksi selventää, että raportointi EPV:lle ja EPV:n sen perusteella suorittama tietojen jakaminen eivät korvaa suoraa tiedonvaihtoa toimivaltaisten viranomaisten kesken. Sillä, että EPV:stä tulisi välittäjä kaikessa tietojenvaihdossa, asetettaisiin paljon paineita EPV:n resursseille mutta ei välttämättä kohennettaisi tietojenvaihdon tehokkuutta.

2.1.3 Jos olennaisia heikkouksia koskevia tietoja tai asiakirjoja jaetaan useiden toimivaltaisten viranomaisten kesken, pitäisi välttää sitä, että kaikki toimivaltaiset viranomaiset ilmoittavat samoista olennaisista heikkouksista useaan kertaan. Muutetussa ehdotuksessa pitäisi siten määrätä, että vain toimivaltaisen viranomaisen, joka alun perin keräsi tiedot tai laati asiakirjan, pitäisi raportoida EPV:lle.

2.1.4 Jotta rajoitettaisiin lisärasitetta, jota toimivaltaisille viranomaisille aiheutuu tästä uudesta raportoinnista EPV:lle, toimivaltaisilta viranomaisilta pitäisi edellyttää vain sellaisten tietojen ilmoittamista, joita he eivät ole ilmoittaneet EPV:lle muiden kanavien välityksellä. Esimerkiksi silloin, jos EPV osallistuu valvontakollegioihin ja saa tietoja olennaisista heikkouksista näissä kollegioissa, toimivaltaisten viranomaisten ei pitäisi edellyttää ilmoittavan tietoja uudelleen EPV:lle. EPV:n pitäisi siis käyttää jo olemassa olevia tietokanavia mahdollisuuksien mukaan. Tässä yhteydessä sopimus tietojenvaihtoa koskevista käytännön järjestelyistä, joka on Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/849 ( 8 ) 57 a artiklan 2 kohdan nojalla tehtävä viimeistään 10 päivänä tammikuuta 2019 EKP:n ja kaikkien jäsenvaltioiden rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntajärjestelmien valvonnasta vastaavien viranomaisten välillä, on merkittävä kanava vaihtaa tietoja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntajärjestelmien vaatimusten ja vakavaraisuusvaatimusten merkityksellisistä rikkomisista. EPV:lle tulisi antaa suora pääsy tämän sopimuksen nojalla vaihdettaviin tietoihin. Suora pääsy olisi tehokkain tapa varmistaa merkityksellisten tietojen oikea-aikainen vaihto EPV:n kanssa. Tällainen järjestely antaisi EPV:lle mahdollisuuden vastaanottaa tietoja ilman lisäviivettä samalla kun poistettaisiin tämän sopimuksen osapuolina olevien toimivaltaisten viranomaisten tarve ilmoittaa samat tiedot EPV:lle.

2.1.5 Sellaisia tilanteita varten, joissa erillinen raportointi EPV:lle on tarpeen, ehdotetaan, että EPV:n pitäisi laatia myös suuntaviivoja ja malleja raportoinnin helpottamiseksi.

2.1.6 On epäselvää, mitä EPV:n pitäisi koordinoida rahanpesun selvittelykeskusten kanssa ehdotetun uuden 9 a artiklan 1 kohdan a alakohdan viimeisen virkkeen perusteella, kun tietoja toimitetaan EPV:lle. On lisäksi epäselvää, liittyykö tämä koordinointi kyseisessä ehdotetussa säännöksessä säänneltyyn tiedonkeruuseen tai miten se liittyy siihen. Muutettua ehdotusta pitäisi tätä tarkoitusta varten vielä selventää. Jos toiminnan koordinointi rahanpesun selvittelykeskusten kanssa liittyy tietojen keräämiseen vakavaraisuusvalvojilta, mukaan lukien EKP, muutetussa ehdotuksessa pitäisi täsmentää säännöt, jotka koskevat rahanpesun selvittelykeskusten pääsyä tietoihin, joita toimivaltaiset viranomaiset toimittavat EPV:lle. Jos toiminnan koordinointi rahanpesun selvittelykeskusten kanssa ei liity EPV:n tiedonkeruuseen, vaatimus, joka koskee toiminnan koordinointia EPV:n ja rahanpesun selvittelykeskusten välillä, pitäisi siirtää johonkin toiseen säännökseen.

2.1.7 Kun on saatu käytännön kokemuksia edellä kuvatusta uudesta ehdotetusta tiedonkeruuta ja tietojen jakamista koskevasta menettelystä, vaikuttaa asianmukaiselta tarkastella tätä menettelyä uudelleen yleiskertomuksessa, jonka komissio laatii asetuksen (EU) N:o 81 artiklan nojalla. Tällaisessa uudelleentarkastelussa pitäisi tutkia menettelyn tehokkuutta ja arvioida, pitäisikö siihen tehdä jotain muutoksia.

2.2 Valvontamenettelyjen lähentymisen edistäminen ja toimivaltaisia viranomaisia koskevat riskinarvioinnit

2.2.1 Muutetun ehdotuksen nojalla EPV:n tehtävänä olisi edistää direktiivissä (EU) 2015/849 tarkoitettujen valvontaprosessien lähentymistä muun muassa suorittamalla säännöllisiä arviointeja ( 9 ) . EKP tulkitsee, että nämä valvontaprosessit koskevat vain rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntajärjestelmien valvonnasta vastaavia viranomaisia eivätkä vakavaraisuusvalvojia. Tätä seikkaa pitäisi selventää nimenomaisesti muutetussa ehdotuksessa.

2.2.2 Muutetun ehdotuksen nojalla EPV:n tehtävänä olisi suorittaa toimivaltaisia viranomaisia koskevia riskinarviointeja, jotka kohdistuisivat pääasiallisesti mutta eivät yksinomaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntajärjestelmien valvonnasta vastaaviin viranomaisiin ( 10 ) . On epäselvää, miten nämä riskinarvioinnit poikkeaisivat edellä mainituista säännöllisistä arvioinneista. Sekä säännölliset arvioinnit että riskinarvioinnit näyttävät kattavan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskit ja niiden torjumisen, mutta kun säännöllisiä arviointeja koskevassa ehdotetussa säännöksessä viitataan kaikkiin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskeihin yleisesti, riskinarviointeja koskevan ehdotetun säännöksen mukaan seurataan vain ”suurimpia kehittymässä olevia riskejä”. Siten riskinarvioinnit näyttävät jo sisältyvän säännöllisiin arviointeihin. Muutettu ehdotus pitäisi siksi muotoilla uudelleen siten, että siinä erotetaan riskinarvioinnit ja säännölliset arvioinnit selkeämmin toisistaan. Samaan aikaan pitäisi selventää edelleen käsitettä ”suurimmat kehittymässä olevat riskit”.

2.3 Kolmansissa maissa toimivien asianomaisten viranomaisten kanssa tehtävän yhteistyön helpottaminen

Muutetun ehdotuksen mukaan EPV:llä olisi johtava asema unionissa toimivien toimivaltaisten viranomaisten ja kolmansissa maissa toimivien asianomaisten viranomaisten välisen yhteistyön helpottamisessa rahanpesua tai terrorismin rahoitusta koskevissa merkittävissä tapauksissa, jotka vaikuttavat kolmansien maiden kanssa oleviin rajat ylittäviin kysymyksiin (11). EKP suhtautuu myönteisesti kaikkeen EPV:ltä saatavaan tukeen, joka auttaa toimivaltaisia viranomaisia toimimaan tehokkaammin yhdessä kolmansien maiden asianomaisten viranomaisten kanssa. EKP uskoo kuitenkin, että EPV:n suorittaman koordinoinnin ei pitäisi korvata suoria yhteyksiä, joita toimivaltaiset viranomaiset saattavat tarvita asianomaisiin kolmansien maiden viranomaisiin. Jos suora yhteistyö kyseisten viranomaisten kanssa voi toimia hyvin, ei vaikuta tehokkaalta lisätä EPV:tä yhdeksi ylimääräiseksi koordinoinnin tasoksi. Jos EPV:stä tulee uusi viranomainen tilanteessa, jossa toimivaltainen viranomainen ja kolmannen maan asianomainen viranomainen jo toimivat suorassa yhteistyössä, tämä saattaisi olla ongelmallista myös laillisuuden kannalta, jos toimivaltainen viranomainen ja kolmannen maan asianomainen viranomainen tekevät keskenään yhteistyötä sellaisen yhteisymmärryspöytäkirjan perusteella, jossa EPV ei ole osapuolena. Muutetussa ehdotuksessa pitäisi siten antaa EPV:lle toimivalta avustaa toimivaltaisia viranomaisia tekemään yhteistyötä kolmansien maiden asianomaisten viranomaisten kanssa, jos se on asianmukaista. Muutetussa ehdotuksessa ei kuitenkaan tarvitse edellyttää sitä, että EPV omaksuu automaattisesti johtavan aseman tällaisen yhteistyön helpottamisessa. Tämän lisäksi pitäisi täsmentää vielä käsitettä ”olennaiset rikkomiset”, jotta on selvää, missä tilanteissa EPV:n tukea koskeva vaatimus olisi voimassa. Tätä tarkoitusta varten vaikuttaa tarpeelliselta täsmentää perusteet, joita EPV:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten pitäisi noudattaa tällaisten tapausten tunnistamisessa. Lisäksi pitäisi vahvistaa EPV:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten väliset vuorovaikutusmenettelyt näiden tapausten tunnistamisessa, raportoinnissa ja käsittelyssä. Tästä syystä ehdotetaan, että EPV:n pitäisi antaa suuntaviivoja, joissa täsmennetään kaikki osatekijät ja prosessit, jotka ovat tarpeen tämän menettelyn tehokasta toimintaa varten.

Niiltä osin kuin EKP suosittaa ehdotettua asetusta muutettavaksi, tarkat muutosehdotukset perusteluineen on esitetty teknisessä työasiakirjassa, johon on liitetty selvitys. Tekninen työasiakirja on luettavissa englanninkielisenä EKP:n verkkosivuilla.

Tehty Frankfurt am Mainissa 7 päivänä joulukuuta 2018. EKP:n puheenjohtaja Mario DRAGHI

(1) COM(2018) 646 final.

(2) COM(2017) 536 final.

(3) Euroopan keskuspankin lausunto CON/2018/19, annettu 11 päivänä huhtikuuta 2018, ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomainen) perustamisesta annetun asetuksen (EU) N:o 1093/2010 ja siihen liittyvien säädösten muuttamisesta (EUVL C 255, 20.7.2018, s. 2). Kaikki EKP:n lausunnot julkaistaan EKP:n verkkosivuilla osoitteessa www.ecb.europa.eu.

(4) Neuvoston asetus (EU) N:o 1024/2013, annettu 15 päivänä lokakuuta 2013, luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille (EUVL L 287, 29.10.2013, s. 63).

(5) Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2018/843, annettu 30 päivänä toukokuuta 2018, rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen annetun direktiivin (EU) 2015/849 ja direktiivien 2009/138/EY ja 2013/36/EU muuttamisesta (EUVL L 156, 19.6.2018, s. 43); Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/849, annettu 20 päivänä toukokuuta 2015, rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta (EUVL L 141, 5.6.2015, s. 73); Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2015/847, annettu 20 päivänä toukokuuta 2015, varainsiirtojen mukana toimitettavista tiedoista ja asetuksen (EY) N:o 1781/2006 kumoamisesta (EUVL L 141, 5.6.2015, s. 1).

(6) Ks. EKP:n lausunto CON/2013/32.

(7) Ehdotettu asetuksen (EU) N:o 1093/2010 uusi 9 a artiklan 1 kohdan a alakohta.

(8) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/849, annettu 20 päivänä toukokuuta 2015, rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta (EUVL L 141, 5.6.2015, s. 73).

(9) Ehdotettu asetuksen (EU) N:o 1093/2010 uusi 9 a artiklan 3 kohta.

(10) Ehdotettu asetuksen (EU) N:o 1093/2010 uusi 9 a artiklan 4 kohta.

(11) Ehdotettu asetuksen (EU) N:o 1093/2010 uusi 9 a artiklan 5 kohta.