FI Euroopan unionin virallinen lehti C 329/7

Komission tiedonanto valtiontukisääntöjen soveltamisesta finanssikriisin yhteydessä pankkien hyväksi toteutettaviin tukitoimenpiteisiin 1 päivästä tammikuuta 2011

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

2010/C 329/07

1. JOHDANTO

1. Sen jälkeen, kun maailmanlaajuinen finanssikriisi syksyllä 2008 alkoi, komissio on antanut neljä tiedonantoa, joissa selostetaan yksityiskohtaisesti perusteita, joita sovelletaan tutkittaessa, soveltuuko valtion tuki rahoituslaitoksille (1) sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan vaatimusten mukaisesti. Kyseiset tiedonannot ovat valtiontukisääntöjen soveltamisesta maailmanlaajuisen finanssikriisin seurauksena rahoituslaitosten suhteen toteutettuihin toimenpiteisiin annettu tiedonanto (2) (pankkitiedonanto); rahoituslaitosten pääomapohjan vahvistamisesta tämänhetkisessä finanssikriisissä: tuen rajaaminen välttämättömään vähimmäismäärään ja suojatoimet kilpailun kohtuuttoman vääristymisen estämiseksi annettu tiedonanto (3) (pääomapohjan vahvistamista koskeva tiedonanto); arvoltaan alentuneiden omaisuuserien käsittelystä yhteisön pankkisektorilla annettu tiedonanto (4) (arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskeva tiedonanto) ja elinkelpoisuuden palauttamisesta ja rahoitusalalla tämänhetkisessä kriisissä toteutettujen rakenneuudistustoimenpiteiden arvioinnista valtiontukisääntöjen perusteella annettu tiedonanto (5) (rakenneuudistustoimenpiteitä koskeva tiedonanto). Näistä kolmessa (pankkeja, pääomapohjan vahvistamista ja arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskevissa tiedonannoissa) esitetään edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioiden myöntämän tuen päätyypit – velkojen takaukset, pääomapohjan vahvistaminen ja omaisuuseriin kohdistuvat tukitoimet – soveltuvat sisämarkkinoille. Rakenneuudistustoimenpiteitä koskevassa tiedonannossa puolestaan esitetään, millainen rakenneuudistussuunnitelman (tai elinkelpoisuussuunnitelman) on oltava, kun rahoituslaitoksille myönnetään perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla kriisiin liittyvää valtiontukea.

2. Kaikissa neljässä tiedonannossa korostetaan, että tällaisten tukitoimenpiteiden hyväksyttävyys on tilapäistä. Niissä kussakin todetaan, että tällaiset tukitoimenpiteet ovat perusteltuja ainoastaan hätätoimenpiteinä, joilla vastataan ennennäkemättömiin paineisiin rahoitusmarkkinoilla, ja ainoastaan niin kauan kuin tällaiset poikkeusolosuhteet vallitsevat. Rakenneuudistustoimenpiteitä koskevaa tiedonantoa sovelletaan 31 päivään joulukuuta 2010 mennessä ilmoitettuun rakenneuudistustukeen. Muissa tiedonannoissa ei ole ilmoitettu voimassaolon päättymispäivää.

3. Tässä tiedonannossa esitetään parametrit, joilla kriisiin liittyvän pankkituen tilapäistä hyväksyttävyyttä arvioidaan 1 päivästä tammikuuta 2011.

2. PERUSSOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 3 KOHDAN B ALAKOHDAN SOVELTAMISEN JA RAKENNEUUDISTUSTOIMENPITEITÄ KOSKEVAN TIEDONANNON VOIMASSAOLON JATKAMINEN

4. Komission tiedonannoissa kriisiin liittyvästä pankkituesta ja kaikissa yksittäisissä päätöksissä tukitoimenpiteistä ja -ohjelmista, jotka kuuluvat näiden tiedonantojen soveltamisalaan, on oikeusperustana perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohta, jossa poikkeuksellisesti sallitaan tuki jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen. Kriisin akuuteimmassa vaiheessa vakavan häiriön ehto täyttyi kiistatta kaikkialla unionissa, kun otetaan huomioon rahoitusmarkkinoiden poikkeukselliset paineet, joihin myöhemmin yhdistyi poikkeuksellisen voimakas reaalitalouden supistuminen.

5. Talouden elpyminen on hitaasti päässyt vauhtiin vuoden 2010 alusta ja edennyt hieman aiemmin tänä vuonna ennakoitua nopeammin. Elpyminen on yhä haurasta ja epätasaista unionissa, mutta johtanut vaatimattomiin tai jopa vankempiin kasvulukuihin joissakin jäsenvaltioissa. Lisäksi haavoittuvuudesta huolimatta pankkiala on laajasti tarkastellen terveemmällä pohjalla verrattuna tilanteeseen vuosi sitten. Siksi ei olekaan enää itsestään selvää, että kaikkien jäsenvaltioiden taloudessa olisi vakava häiriö, kuten aiemmin kriisin aikana. Komissio on tietoinen tästä kehityksestä, mutta se katsoo tässä tiedonannossa esitettävistä syistä, että vaatimukset, jotka valtiontuen on perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti täytettävä, täyttyvät edelleen, koska äskettäin rahoitusmarkkinoilla on ilmennyt uusia paineita ja vaarana ovat laajemmat kielteiset heijastusvaikutukset.

6. Uudet jännitteet valtion velkamarkkinoilla osoittavat vahvasti rahoitusmarkkinoiden jatkuvan epävakauden. Unionin rahoitusalan voimakas yhdentyminen ja keskinäinen riippuvuus on aiheuttanut huolestumista tartuntavaarasta markkinoilla. Rahoitusmarkkinoiden huomattavan epävakauden ja talouden näkymien epävarmuuden vuoksi on perusteltua säilyttää jäsenvaltioiden turvaverkkona mahdollisuus vedota tarpeeseen turvautua kriisiin liittyviin tukitoimenpiteisiin perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti.

7. Siksi pankkitiedonannon, pääomapohjan vahvistamista koskevan tiedonannon ja arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskevan tiedonannon, joissa selostetaan perusteita, joilla kriisiin liittyvän pankkituen – lähinnä valtion takausten, pääomapohjan vahvistamisen ja omaisuuseriin kohdistuvien tukitoimien muodossa – soveltuvuutta sisämarkkinoille perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti arvioidaan, voimassaolon on jatkuttava 31 päivän joulukuuta 2010 jälkeen. Samaten tällaisten tukitoimenpiteiden jatkotoimenpiteitä käsittelevän rakenneuudistustoimenpiteitä koskevan tiedonannon voimassaolon on jatkuttava tuon päivän jälkeen. Rakenneuudistustoimenpiteitä koskeva tiedonanto on neljästä tiedonannoista ainoa, jonka voimassaolon päättymispäivä on määrätty: 31 päivä joulukuuta 2010. Soveltamisaikaa olisi siksi jatkettava ja sovellettava tiedonantoa rakenneuudistustukeen, josta ilmoitetaan 31 päivään joulukuuta 2011 mennessä.

8. Tiedonantoja on kuitenkin mukautettava, jotta voidaan valmistautua siirtymään kriisin jälkeiseen järjestelmään. Samalla on laadittava uudet pysyvät valtiontukisäännöt pankkien pelastamiselle ja rakenneuudistustoimille tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Jos markkinaolosuhteet sen sallivat, niitä olisi sovellettava 1 päivästä tammikuuta 2012. Kriisin aiheuttaman rahoitusalan poikkeuksellisen valtiontuen tarpeen mahdollista jatkumista arvioitaessa on pidettävä tämä tavoite mielessä. Tällaisen tuen soveltuvuusvaatimukset on asetettava niin, että niiden avulla valmistaudutaan parhaalla mahdollisella tavalla uuteen pankkien pelastamis- ja rakenneuudistustoimien järjestelmään, joka perustuu perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaan.

3. IRTAUTUMISPROSESSIN ETENEMINEN

9. Vaikka perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaan perustuvia tukitoimenpiteitä on edelleen käytettävissä poikkeuksellisten markkinaolosuhteiden vuoksi, tämä ei saisi estää irtautumista tilapäisistä ja poikkeuksellisista pankkien tukitoimenpiteistä. Talous- ja rahoitusasioiden neuvosto päätti kokouksessaan 2 päivänä joulukuuta 2009, että pankkialalle olisi suunniteltava strategia tukitoimien asteittaista lopettamista varten. Strategian olisi oltava avoin ja riittävän koordinoitu jäsenvaltioiden kesken, jotta vältetään kielteiset kerrannaisvaikutukset. Strategiassa olisi otettava huomioon eri jäsenvaltioiden erilaiset olosuhteet (6). Päätelmissä todetaan myös, että periaatteessa pankkien erilaisten tukimuotojen vaiheittainen lopettaminen olisi aloitettava valtion takausjärjestelmistä niin, että terveitä pankkeja kannustetaan irtautumaan tuesta ja muut pankit saadaan korjaamaan heikkoutensa.

10. Komissio on 1 päivästä heinäkuuta 2010 soveltanut tiukempia ehtoja arvioidessaan perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaan perustuvien valtiontakausten soveltuvuutta sisämarkkinoille (7). Tuolloin otettiin käyttöön korkeampi takauspalkkio ja uutena vaatimuksena elinkelpoisuussuunnitelma tuensaajille, jotka turvautuvat uusiin takauksiin ja joiden taattu kokonaisvelkakanta ylittää tietyn kynnysarvon sekä absoluuttisesti että suhteessa velkojen kokonaismäärään (8). Komissio rajoitti tällaisten muutettujen takausjärjestelmien soveltamisajan nimenomaisesti vuoden 2010 jälkipuoliskoon. Kun otetaan huomioon nykyinen markkinatilanne ja se, että näiden uusien hinnoitteluehtojen käyttöönotosta ei ole kulunut kauaa aikaa, ehtoja ei näytä olevan tarpeellista muuttaa nyt enempää. Valtiontakausjärjestelmät, joiden valtiontukihyväksyntä on voimassa vuoden 2010 loppuun, voidaan näin ollen heinäkuussa 2010 käyttöön otettujen ehtojen perusteella sallia vielä kuudeksi kuukaudeksi 30 päivään kesäkuuta 2011 asti (9). Aikaisemman käytännön mukaisesti komissio arvioi vuoden 2011 alkupuoliskolla uudelleen, täyttyvätkö valtiontakausten soveltuvuusehdot 30 päivän kesäkuuta 2011 jälkeen.

11. Komissio esittää seuraavissa kohdissa pääomapohjan vahvistamista ja arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskevien toimenpiteiden asteittaista lopettamista koskevat toimet, sillä näiden toimenpiteiden osalta tällaisia toimia ei ole vielä toteutettu niiden irtautumiskannustimien lisäksi, joita toteutetaan hinnoittelun avulla.

4. RAKENNEUUDISTUSSUUNNITELMA SEKÄ TERVEILTÄ PANKEILTA ETTÄ ONGELMAPANKEILTA

12. Kriisin alkuaikoina komissio jakoi rahoituslaitokset epäterveisiin/ongelmapankkeihin ja perustaltaan terveisiin pankkeihin eli toisaalta pankkeihin, jotka kärsivät sisäsyntyisistä, rakenteellisista ongelmista, jotka liittyivät esimerkiksi niiden liiketoimintamalliin tai sijoitusstrategiaan, ja toisaalta pankkeihin, joiden ongelmat pitkälti liittyivät pelkästään finanssikriisin kärjistyneeseen tilanteeseen eikä niinkään niiden liiketoimintamallin terveyteen, tehottomuuteen tai liialliseen riskinottoon. Tämä jaottelu tehdään erityisesti pääomapohjan vahvistamista koskevista toimenpiteistä annetussa tiedonannossa esitettyjen indikaattoreiden perusteella. Näitä ovat vakavaraisuus, tämänhetkiset luottoriskinvaihtosopimusten hinnat, pankin tämänhetkinen luokitus ja sen luokitusnäkymät sekä mm. pääomasijoituksen suhteellinen koko. Viimeksi mainitun osalta komissio erottelee perustaltaan terveet ja ongelmapankit toisistaan sillä perusteella, onko pääomapohjan vahvistamistoimenpiteinä ja arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskevina toimenpiteinä myönnetty tuki enemmän kuin 2 prosenttia pankin riskipainotetuista omaisuuseristä. Ongelmapankin pääomapohjan vahvistaminen edellyttää, että komissiolle esitetään rakenneuudistussuunnitelma, kun taas terveen pankin pääomapohjan vahvistaminen edellyttää, että komissiolle esitetään elinkelpoisuussuunnitelma.

13. Alkuperäinen logiikka erottelun tekemisen ja indikaattoreiden, kuten pankkien riskipainotettujen omaisuuserien 2 prosentin kynnysarvon, asettamisen taustalla oli pelko, että arvonalennuksista johtuvat pääomatarpeet, markkinoiden kasvaneet odotukset pankkien pääomatasojen suhteen ja tilapäiset vaikeudet saada markkinoilta pääomaa johtaisivat muuten siihen, että terveet pankit vähentävät reaalitalouden luototusta, jotta ne eivät joutuisi tekemään rakenneuudistussuunnitelmaa turvautuessaan valtion varoihin. Tällä hetkellä pankkialalla on kuitenkin vähemmän vaikeuksia saada pääomaa markkinoilta tai esimerkiksi kertyneiden voittovarojen muodossa (10), ja ne voivat siksi tyydyttää pääomatarpeensa turvautumatta valtion tukeen (11). Pankkien markkinoilta hankkiman pääoman määrä on kasvanut huomattavasti vuosina 2009 ja 2010, mikä kertoo siitä, että pankit saavat jälleen pääomaa markkinoilta ja että ne varautuvat uusiin sääntelyvaatimuksiin (12).

14. Pankkien jakamisella terveisiin ja ongelmapankkeihin ei tämän vuoksi enää tunnu olevan merkitystä määritettäessä, minkä pankkien olisi aloitettava komission kanssa keskustelut rakenneuudistuksestaan. Näin ollen pankkien, jotka vuonna 2011 edelleen turvautuvat valtioon pääoman hankkimiseksi tai arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskevien toimenpiteiden toteuttamiseksi, olisi toimitettava komissiolle rakenneuudistussuunnitelma, josta näkyy, että pankki aikoo määrätietoisesti toteuttaa tarvittavat rakenneuudistustoimet ja palauttaa elinkelpoisuutensa ilman aiheetonta viivytystä. Näin ollen 1 päivästä tammikuuta 2011 jokaiselta tuensaajalta, jonka hyväksi toteutetaan uusi pääomapohjan vahvistamista tai arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskeva toimenpide (13), edellytetään rakenneuudistussuunnitelmaa.

15. Pankkien rakenneuudistustarpeita arvioidessaan komissio ottaa huomioon, mikä on kunkin pankin erityistilanne, missä määrin rakenneuudistusta tarvitaan, jotta elinkelpoisuus voidaan palauttaa ilman lisätukea valtiolta, ja missä määrin valtiontukeen on turvauduttu aiemmin. Yleissääntönä on, että mitä merkittävämpää turvautuminen valtiontukeen on, sitä voimakkaampi on tarve toteuttaa perusteellinen rakenneuudistus pitkän aikavälin elinkelpoisuuden varmistamiseksi. Yksittäisessä arvioinnissa otetaan lisäksi huomioon markkinoiden mahdollinen erityistilanne ja rakenneuudistuspuitteita sovelletaan asiaankuuluvalla joustavuudella, jos vakava sokki vaarantaa rahoitusjärjestelmän vakauden yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa.

16. Rakenneuudistussuunnitelman vaatiminen pankeilta, jotka saavat rakenteellista tukea (pääomapohjan vahvistamista ja arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskevat toimenpiteet), viestittää, että pankkien on valmistauduttava palaamaan tavanomaisiin markkinamekanismeihin ilman valtion tukea, kun rahoitusala vähitellen toipuu kriisiolosuhteista. Samalla kuitenkin hyväksytään, että pelkkä jälleenrahoitustakauksien käyttö ei edellytä rakenneuudistussuunnitelman toimittamista (14). Tämä kannustaa tukea yhä tarvitsevia yksittäisiä pankkeja nopeuttamaan tarvittavaa rakenneuudistusta. Samalla annetaan riittävästi joustavuutta, jotta eri pankkien tai kansallisten rahoitusmarkkinoiden tilanteeseen vaikuttavat mahdollisesti erilaiset olosuhteet voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon. On otettu huomioon myös mahdollisuus, että rahoitusjärjestelmän vakaus heikkenee kokonaisuudessaan tai jossakin maassa. Tällä hetkellä tätä mahdollisuutta ei voida sulkea pois, kun otetaan huomioon, että rahoitusmarkkinoiden tilanne on edelleen hauraalla pohjalla.

5. SOVELTAMISAIKA JA TULEVAISUUDENNÄKYMÄT

17. Perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamista ja rakenneuudistustoimenpiteitä koskevan tiedonannon voimassaoloa jatketaan 31 päivään joulukuuta 2011 (15). Voimassaolon jatkaminen muuttunein ehdoin liittyy myös siihen, että siirrytään vähitellen perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaan perustuvaan pysyvämpään pankkien pelastamis- ja rakenneuudistustukea koskevien valtiontukisuuntaviivojen järjestelmään, jota olisi tarkoitus alkaa soveltaa, jos markkinaolosuhteet sallivat, 1 päivästä tammikuuta 2012.

(1) Yksinkertaisuuden vuoksi tässä asiakirjassa ”rahoituslaitoksia” kutsutaan ”pankeiksi”.

(2) EUVL C 270, 25.10.2008, s. 8.

(3) EUVL C 10, 15.1.2009, s. 2.

(4) EUVL C 72, 26.3.2009, s. 1.

(5) EUVL C 195, 19.8.2009, s. 9.

(6) Eurooppa-neuvosto vahvisti nämä päätelmät kokouksessaan 11 päivänä joulukuuta 2009. Myös Euroopan parlamentti on vaatinut 9 päivänä maaliskuuta 2010 kilpailupolitiikkaa koskevasta kertomuksesta (2008) esittämässään päätöslauselmassa (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P7-TA-2010-0050), että valtion tukea rahoituslaitoksille ei pitäisi tarpeettomasti jatkaa ja että strategiat tuesta irtautumiseksi olisi laadittava mahdollisimman pian.

(7) Ks. komission kilpailun pääosaston valmisteluasiakirja 30 päivältä huhtikuuta 2010 (The application of State aid rules to Government Guarantee schemes covering bank debt to be issued after 30 June 2010). http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/phase_out_bank_guarantees.pdf

(8) Joustavuuslauseke mahdollistaa tilanteen uudelleenarvioinnin ja asianmukaiset korjaustoimet, jos rahoitusmarkkinoita kohtaa uusi vakava sokki kaikkialla unionissa tai yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa. Mikään jäsenvaltioista, jotka ovat ilmoittaneet takausjärjestelmiensä jatkamisesta vuoden 2010 loppuun, ei ole vedonnut joustavuuslausekkeeseen.

(9) Sama koskee maksuvalmiusjärjestelmiä.

(10) Pankit ovat pääomapuskureiden kasvattamiseksi päättäneet myydä ei-strategisia omaisuuseriä, kuten rahoitussektorin ulkopuolisia omistusyhteyksiään, tai keskittyä tietyille maantieteellisille alueille. Ks. Euroopan keskuspankki: EU Banking Sector Stability, syyskuu 2010.

(11) Euroopan keskuspankin mukaan pankkien vakavaraisuussuhdeluku kasvoi huomattavasti vuonna 2009 kaikissa jäsenvaltioissa. Lisäksi unionin suuria pankkeja koskevan otoksen tiedot viittaavat siihen, että vakavaraisuus parani edelleen vuoden 2010 alkupuoliskolla, mitä tuki kertyneiden voittovarojen kasvu sekä yksityisen pääoman hankkiminen ja joissakin pankeissa julkiset pääomasijoitukset. Ks. Euroopan keskuspankki: EU Banking Sector Stability, syyskuu 2010.

(12) Baselin pankkivalvontakomitean (BCBS) laatimassa tulevassa sääntely-ympäristössä, ns. Basel III, edetään kohti uusia pääomasääntöjä, joiden uudet pääomavaatimukset pankkien pitäisi ajan myötä täyttää. On kiinnostavaa todeta ensinnäkin, että useimmat suurimmista unionin pankeista ovat vahvistaneet pääomapuskureitaan viimeisten kahden vuoden aikana lisätäkseen tappionsietokykyään, ja toiseksi, että unionin muilla pankeilla pitäisi olla riittävästi aikaa (vuoteen 2019) kasvattaa pääomapuskureitaan käyttämällä mm. kertyneitä voittovaroja. On huomattava myös, että uuden sääntelykehyksen siirtymäsäännöksillä sallitaan nykyisten julkisen sektorin pääomasijoitusten jatkaminen 1 päivään tammikuuta 2018 asti. Lisäksi Baselin komitean tekemässä ja komission laskelmilla vahvistetussa määrällisten vaikutusten arvioinnissa osoitetaan melko vaatimaton vaikutus pankkilainoihin. Siksi uusien pääomavaatimusten ei odoteta vaikuttavan tässä tiedonannossa hahmoteltuun ehdotukseen.

(13) Tämä koskee kaikkia pääomapohjan vahvistamista ja arvoltaan alentuneita omaisuuseriä koskevia toimenpiteitä siitä riippumatta, ovatko ne yksittäisiä vai järjestelmän osana myönnettyjä toimenpiteitä.

(14) Kilpailun pääosaston valmisteluasiakirjassa 30 päivältä huhtikuuta 2010 (The application of State aid rules to Government Guarantee schemes covering bank debt to be issued after 30 June 2010) asetetaan kuitenkin taatun kokonaisvelkakannan kynnysarvoksi 5 prosenttia kokonaisvelkakannasta ja taattujen velkojen kokonaismääräksi 500 miljoonaa euroa, joiden ylittyessä edellytetään elinkelpoisuuden kartoitusta.

(15) Komission aiemman käytännön mukaisesti voimassa olevia pankkitukijärjestelmiä (oli sitten kyse takauksista, pääomapohjan vahvistamisesta, maksuvalmiudesta, omaisuuseriin kohdistuvista tukitoimista tai muusta tuesta) jatketaan ja uusia hyväksytään ainoastaan kuudeksi kuukaudeksi, jotta lisämukautukset ovat tarvittaessa mahdollisia vuoden 2011 puolivälissä.