–Jäsenvaltiot laativat ja toimittavat riskinarvioinnin, jossa arvioidaan, miten kauan havaitun uhan odotetaan kestävän ja mihin sisärajojen osiin sen vaikuttaa, sekä osoitetaan, että sisärajavalvonnan jatkaminen on ainoa jäljellä oleva keino. Jos rajavalvontaa jatketaan yli kuudella kuukaudella, jäsenvaltion on myös jälkeenpäin selitettävä, miten rajavalvonta auttoi havaitun uhan torjumisessa. Tällaisten riskinarviointien laadun varmistamiseksi komissio toimittaa riskinarvioinnin tarvittaville virastoille (eurooppalainen raja- ja merivartiosto sekä Europol).

Jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava uhka, joka ei Schengen-arvioinnin mukaan liity ulkorajavalvonnan puutteisiin, sisärajavalvonnan palauttamiseen sovelletaan Schengenin rajasäännöstön 25–28 artiklassa säädettyjä ehtoja ja aikarajoja. Sen mukaan valvontaa sisärajoilla voidaan suorittaa enintään kuuden kuukauden ajan, jos on kyse ennakoitavista tapahtumista, kuten kansainvälisistä urheilu- tai poliittisista tapahtumista (25 artikla), tai enintään kahden kuukauden ajan, jos on kyse välittömiä toimia edellyttävästä tilanteesta (28 artikla). Komission tulkinnan mukaan 28 ja 25 artiklan nojalla palautetun rajavalvonnan kaudet on mahdollista kumuloida. Tämä tarkoittaa sitä, että jokaista ilmoitusta eri perusteilla tehdyistä rajavalvonnan palauttamista koskevista päätöksistä tarkastellaan erikseen sen perusteiden pohjalta ja sovellettavia määräaikoja sovelletaan jokaiseen tapaukseen erikseen.

Nykyisten Schengen-sääntöjen mukaan sisärajavalvonta on mahdollista pitempään kuin kuusi kuukautta, jos jonkin jäsenvaltion ulkorajojen valvonnassa on osoitettu Schengen-arvioinnissa olevan vakavia puutteita, jotka vaarantavat koko sen alueen toiminnan, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, tai jos jokin jäsenvaltio ei noudata neuvoston päätöstä, jossa on yksilöity toimenpiteet Schengen-alueen toimivuutta uhkaavien ulkorajavalvonnan riskien lievittämiseksi (Schengenin rajasäännöstön, sellaisena kuin se on muutettuna Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta 14 päivänä syyskuuta 2016 annetulla asetuksella (EU) 2016/1624, 29 artiklan mukainen menettely). Tällaisissa tapauksissa neuvosto voi komission ehdotuksesta suositella, että yksi tai useampi jäsenvaltio päättää palauttaa rajavalvonnan kaikille sisärajoilleen tai niiden tiettyihin osiin enintään kuuden kuukauden määräajoiksi, joita on mahdollista jatkaa kolme kertaa.

Komissio totesi jo toukokuussa 2017, että viime vuosina on noussut esiin uusia turvallisuushaasteita, kuten toistuvat terrori-iskut ovat osoittaneet. Vaikka nykyinen oikeudellinen kehys on ollut riittävä tähän mennessä ilmenneisiin haasteisiin vastaamiseksi, komissio käynnisti pohdinnan siitä, riittääkö se vastaamaan myös muuttuviin turvallisuushaasteisiin.

Rajavalvonnan väliaikainen palauttaminen sisärajoille on yleistynyt Euroopan unionissa kahden viime vuoden aikana merkittävästi. Syyskuusta 2015 lähtien rajavalvonta on palautettu tai sitä on jatkettu lähes 50 kertaa (vuosina 2006–2015 rajavalvonta palautettiin 36 kertaa). Syynä olivat laittomien muuttajien edelleen liikkuminen sekä useiden Schengen-valtioiden sisäiseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen kohdistuvan vakavan uhan kasvu rajat ylittävän terrorismin vuoksi. Näiden vakavien uhkien edessä joidenkin jäsenvaltioiden oli jatkettava palautettua rajavalvontaa useita kertoja – toisinaan nykyisten säännösten sallimien aikarajojen loppuun saakka.

Schengenin rajasäännöstön 29 artikla tarjoaa jatkossakin ainoan mahdollisuuden jatkaa sisärajavalvontaa, jos Schengen-arvioinnissa on todettua vakavia puutteita jonkin jäsenvaltion ulkorajojen valvonnassa. Tätä mahdollisuutta on hiljattain vahvistettu asiaa koskevilla eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevan asetuksen säännöksillä. Niiden mukaan tilanne, jossa jäsenvaltio ei ryhdy asianmukaisiin toimiin haavoittuvuusarvioinnissa havaittujen puutteiden vuoksi tai jossa jäsenvaltio ei ole pyytänyt Euroopan raja- ja merivartiovirastolta riittävää tukea, vaikka sen ulkorajoihin kohdistuu erityisiä ja suhteettomia haasteita, jotka saattavat vaarantaa Schengen-alueen toiminnan, voi olla peruste sisärajavalvonnan väliaikaiselle palauttamiselle (Schengenin rajasäännöstön 19 artiklan 10 kohta).

Ehdotuksella muutetaan sisärajavalvonnan väliaikaisen palauttamisen yleisiä aikarajoja, joista on säädetty ennakoitavien tapahtumien/uhkien osalta 25 artiklassa. Nykyinen rajavalvonnan väliaikaista palauttamista koskeva periaate ja siihen sovellettavat suojatoimet säilytetään, mutta komissiolle annetaan valtuudet (ja kuusi kuukautta ylittävien tapausten osalta velvollisuus) ottaa kantaa aiotun rajavalvonnan tarpeellisuuteen ja oikeasuhteisuuteen ja Schengenin rajasäännöstön 27 artiklan 5 kohdassa tarkoitettua neuvottelumenettelyä vahvistetaan sillä, että siihen osallistuvat asiaankuuluvat virastot, joilla on asiantuntemusta asianomaisen jäsenvaltion ilmoituksessa ja riskinarvioinnissa toimittamien tietojen arvioimiseksi. Schengenin rajasäännöstön 26 artiklassa säädettyjä rajavalvonnan väliaikaisen palauttamisen perusteita sovelletaan jatkossakin.

•Suhteellisuusperiaate

Ehdotetut muutokset sääntöihin rajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta sisärajoille ovat oikeassa suhteessa tavoitteeseen, joka on yleisen järjestyksen turvaaminen ja sisäisen turvallisuuden varmistaminen alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa.

Ehdotuksessa tunnustetaan kaikilta osin, että Schengenin sääntöjen mukaan sisärajavalvonnan väliaikaisen palauttamisen ja sen myöhemmän jatkamisen on pysyttävä poikkeuksena, johon sovelletaan Schengen-alueen jäsenille yhteisiä erityissääntöjä.

Ehdotuksella vastataan nykyisissä säännöissä havaittuihin puutteisiin, jotka liittyvät joidenkin jäsenvaltioiden viime vuosina kokemiin pitkäaikaisiin uhkiin yleiselle järjestykselle ja sisäiselle turvallisuudelle (kuten rajatylittävä terrorismin uhka tai laittomien muuttajien edelleen liikkuminen, joiden perusteella on palautettu sisärajavalvontaa). Kokemusten perusteella vaikuttaa siltä, että tietyissä pitkäaikaisissa uhissa ei riitä edes komission hyväksymä käytäntö yhdistää 28 artiklaan (välittömiä toimia vaativat tapahtumat) ja 25 artiklaan (ennakoitavat tapahtumat) perustuvat sisärajavalvonnan enimmäisajat.

Tämän vuoksi ehdotetaan seuraavaa:

1) Pidennetään ennakoitaviin tapahtumiin liittyvä yleinen aikaraja yhteen vuoteen.

Tätä enimmäiskestoa on tarkoitus soveltaa, jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia ei voida poistaa muutamassa kuukaudessa. Tämän mahdollisuuden ei tulisi vaikuttaa keskimääräiseen kestoon tapauksissa, joissa rajavalvonta on palautettu tavallisimpien syiden vuoksi, jotka liittyvät yleensä urheilutapahtumiin tai korkean tason poliittisiin tapahtumiin. On syytä muistaa, että jäsenvaltioilla on Schengenin rajasäännöstön asettamissa rajoissa valta päättää säännöstön 25 tai 28 artiklan mukaisen rajavalvonnan väliaikaisen palauttamisen kestosta. Koska väliaikaisen sisärajavalvonnan soveltamisala ja kesto eivät saisi ylittää sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä vakavan uhan torjumiseksi, komissio voi valvoa valvonnan kestoa ja antaa siitä lausunnon. Jos palautetun rajavalvonnan tarpeellisuudesta tai oikeasuhteisuudesta on epäilyksiä tai jos sisärajavalvontaa suoritetaan yli kuuden kuukauden ajan, komissio on velvollinen antamaan lausunnon.

Lisäksi komissiolla on perussopimusten valvojana yleinen toimivalta puuttua päivitettyjen aikarajojen mahdolliseen väärinkäyttöön.

Rajavalvonnan palauttamisesta tai pidentämisestä on myös tehtävä riskinarviointi. Siinä tarkastellaan uhan oletettua kestoa ja rajaosuuksia, joihin se vaikuttaa, arvioidaan valittavissa olevia vaihtoehtoja sekä selitetään, miksi valitun vaihtoehdon katsotaan soveltuvan parhaiten havaittuun uhkaan. Kun rajavalvontaa on suoritettu kuuden kuukauden ajan, riskinarvioinnissa olisi myös esitettävä, miten sen aiempi jatkaminen on auttanut havaitun uhan lievittämisessä.

2) Ehdotuksessa tarjotaan myös mahdollisuus poikkeuksellisesti jatkaa sisärajavalvontaa, jos sama uhka kestää kauemmin kuin vuoden, mutta ainoastaan siinä tapauksessa, että yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva uhka, jonka perusteella rajavalvontaa halutaan jatkaa, on riittävän täsmällinen ja toimenpiteeseen liittyy vastaavantasoisia kansallisia poikkeustoimia, kuten hätätilan julistaminen. Sen varmistamiseksi, että tällainen jatkaminen on poikkeustapaus, mahdollisuus ylittää Schengenin rajasäännöstössä säädetyt yleiset aikarajat edellyttäisi komission lausuntoa ja sen jälkeen annettua neuvoston suositusta, jossa vahvistettaisiin tarvittaessa ehdot asianomaisten jäsenvaltioiden väliselle yhteistyölle. Suositus voisi koskea enintään kuuden kuukauden ajanjaksoa. Kestoa voitaisiin jatkaa samalla menettelyllä enintään kolme kertaa, kulloinkin kuudeksi kuukaudeksi.

•Toimintatavan valinta

Ehdotus koskee asetuksen muuttamista. Koska ehdotuksella täydennetään asetuksen III osaston II luvun voimassa olevia säännöksiä sisärajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta, ainoastaan asetus on asianmukainen toimintatapa.

3.JÄLKIARVIOINTIEN, SIDOSRYHMIEN KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET

•Vaikutustenarviointi

Ehdotettu muutos antaa nykyisiin sääntöihin hallittua joustovaraa muuttamatta sisärajavalvonnan poikkeuksellisen väliaikaisen palauttamisen logiikkaa. Tämä oikeuttaa käytettävissä olevien vaihtoehtojen yksinkertaistetun analyysin. Tämän vuoksi täysimittaista vaikutustenarviointia ei tarvita.

•Perusoikeudet

Muutosehdotuksessa kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan periaatteita, jotka on tunnustettu Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, ja etenkin sen 45 artiklassa tarkoitettua liikkumis- ja oleskeluvapautta. Schengenin rajasäännöstön 3 artiklan a kohdassa sekä 4 ja 7 artiklassa säädettyjä suojatoimia sovelletaan edelleen.

4.TALOUSARVIOVAIKUTUKSET

Ehdotetulla muutoksella ei ole vaikutuksia unionin talousarvioon.

5.LISÄTIEDOT