FI Euroopan unionin virallinen lehti C 235/1

ERITYISKERTOMUS nro 6/2006

komission toteuttaman kehitysyhteistyön ympäristönäkökohdista sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2006/C 235/01)

SISÄLLYS

LYHENTEITÄ JA TERMEJÄ

I—VI TIIVISTELMÄ

1—7 JOHDANTO

1—3 Taustaa

4—7 Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa

8—27 KEHITYSYHTEISTYÖN YMPÄRISTÖNÄKÖKOHTIA KOSKEVA KOMISSION STRATEGIA

8 Johdanto

9—13 Tarvitaan selkeä ja kokonaisvaltainen ympäristöstrategia

14—27 Komission on vielä pantava täytäntöön tarvittavat hallinnointijärjestelyt toteuttaakseen ympäristönäkökohtien valtavirtaistamisstrategiansa ja arvioidakseen myöntämäänsä kehitysapuun sisältyvän ympäristönsuojelun tason

15—17 Ympäristönäkökohtien valtavirtaistamisstrategian toteuttamisen valvontamekanismit

18—23 Ympäristönäkökohtien valtavirtaistamisstrategian täytäntöönpanoa koskevien komission valmiuksien kehittäminen

24—27 Komission kehitysapuun sisältyvän ympäristönsuojelun tason arviointijärjestelmät

28—46 ARVIO YMPÄRISTÖNÄKÖKOHTIEN HUOMIOON OTTAMISEN VAIKUTTAVUUDESTA KOMISSIOSSA

28 Johdanto

29—35 Maakohtaisten ympäristöanalyysien tekemisessä uusia maakohtaisia strategia-asiakirjoja varten edistyttiin vuonna 2005, mutta niiden vaikutuksia on vielä liian aikaista arvioida

36—38 Ympäristönäkökohtia on harvoin otettu mukaan talousarviotukea koskeviin ohjelmiin

39—46 Valtavirtaistamismenettelyt eivät ole olleet riittävän systemaattisia hanketasolla

47—81 YMPÄRISTÖHANKKEIDEN VAIKUTTAVUUDEN ARVIOINTI JA OSATEKIJÄT

47 Johdanto

48—56 Hankkeiden vaikuttavuuden arviointi

57—81 Ympäristöhankkeiden vaikuttavuuden osatekijöitä koskeva analyysi

58—63 Hankesuunnitelmat ovat liian kunnianhimoiset

64—67 Viivästykset hankkeiden valmistelussa ja toteuttamisessa

68—70 Hallinnollisten valmiuksien kehittäminen vaatimatonta

71—72 Kestävään luonnonvarojen käyttöön paikallisissa yhteisöissä on kiinnitettävä enemmän huomiota

73—77 Hankkeiden riittämätön vaikutus poliittiseen ja oikeudelliseen kehykseen

78—81 Epärealistinen käsitys taloudellisen elinkelpoisuuden saavuttamisesta

82—101 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

82—86 Päätelmät

87—101 Suositukset

87—93 Kokonaisvaltaisen ympäristöstrategian laatiminen ja sen toteuttamista koskeva seuranta

94—97 Ympäristönäkökohtien vaikuttavampi huomioon ottaminen

98—101 Ympäristöhankkeiden vaikuttavuuden parantaminen

LIITE I – OECD:n kehitysapukomitea – hankkeiden luokittelu

LIITE II – Tarkastetut ympäristöhankkeet ja niiden vaikuttavuutta koskeva arvio

LIITE III – Hankkeiden vaikuttavuutta koskeva katsaus

Komission vastaukset

LYHENTEITÄ JA TERMEJÄ AKT Cotonoun sopimuksen allekirjoittaneet Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot DWNP Department of Wildlife and National Parks, luonnonvaraisesta eläimistöstä ja kasvistosta sekä luonnonpuistoista vastaava ministeriön osasto Botswanassa ECOFAC Ecosystèmes Forestiers d'Afrique Centrale, Keski-Afrikan metsien ekosysteemien suojelemista ja järkiperäistä käyttöä koskeva ohjelma YVA ympäristövaikutusten arviointi FAO Food and Agriculture Organisation, YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö GEF Global Environment Facility, Maailmanlaajuinen ympäristörahasto MEDA yhteisön ulkopuolisten Välimeren alueen maiden taloudellisten ja sosiaalisten rakenteiden uudistamisen liitännäistoimenpiteet NRPP Natural Resources Policy Programme, luonnonvaroihin sovellettavaa politiikkaa koskeva ohjelma OECD Organisation for Economic Co-operation and Development, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD DAC Development Assistance Committee of the Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD:n kehitysapukomitea

TIIVISTELMÄ

I. Ympäristönsuojelu on ehdottoman tärkeä osa kestävän kehityksen edistämistä. Perustamissopimuksessa säädetään, että ympäristönsuojelu on sisällytettävä kaiken yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, siis myös yhteisön ulkopuolelle suunnattuun tukeen. Yleisesti ottaen ympäristöasioista on tullut kansainvälisen kehityspolitiikan keskeisiä aihealueita, ja ympäristön kestävä kehitys on yksi vuosituhannen kehitystavoitteista (Millennium Development Goals, MDG) (ks. kohdat 1–3).

II. Tästä syystä Euroopan tilintarkastustuomioistuin tarkasti vuonna 2005, kuinka komissio hallinnoi kehitysapunsa ympäristönäkökohtia. Tarkastuksessa tutkittiin, oliko komissio luonut kokonaisvaltaisen strategian kehitysyhteistyönsä ympäristönäkökohtia varten, oliko komissio toteuttanut riittävät hallinnointijärjestelyt strategian panemiseksi täytäntöön, missä määrin ympäristökysymykset oli sisällytetty komission kehitysohjelmiin ja -hankkeisiin (”valtavirtaistettu”) ja millaisia tuloksia komission ympäristöhankkeilla oli saatu aikaan. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi komission keskusyksiköissä ja lähetystöissä käytettyihin järjestelmiin sekä tarkasti 16 maassa 65 ympäristöhanketta (yhteisarvo 560 miljoonaa euroa) ja 43 muuta ohjelmaa ja hanketta (yhteisarvo 1 073 miljoonaa euroa) (ks. kohdat 4–7).

III. Komission olisi laadittava selkeä kokonaisvaltainen strategia kehitysapunsa ympäristönäkökohtien hallinnoimiseksi. Vaikka vuodesta 2001 on ollut olemassa strategia, jossa tarve sisällyttää ympäristöasiat kehitysyhteistyöhön on otettu huomioon, luonnonvaroja ja ympäristöä koskevien ohjelmien ja hankkeiden rahoittamiseen sovellettavaa lähestymistapaa ei ole määritetty selkeästi. Uusi kehityspolitiikka, jota koskeva asiakirja allekirjoitettiin joulukuussa 2005, muodostaa hyvän perustan kokonaisvaltaisen strategian laatimiselle (ks. kohdat 9–12). Kolme keskeistä pääosastoa eivät ole järjestelmällisesti seuranneet ja koordinoineet komission valtavirtaistamisstrategian täytäntöönpanemiseksi laatiman toimintasuunnitelman noudattamista. Suunnitellut toimenpiteet on niin ollen yleensä toteutettu hieman myöhässä tai niitä ei ole toteutettu lainkaan (ks. kohdat 15–17). Komissio ei ole selvittänyt asianmukaisesti, millaisia vaikutuksia valtavirtaistamisstrategialla on henkilöstöresurssien tarpeeseen. Komissio on antanut ulkoisten asiantuntijoiden muodostaman ympäristökysymysten helpdesk-palvelun tehtäväksi neuvoa komission henkilöstöä ympäristöasioissa, mutta vuoden 2002 puolivälistä vuoden 2004 puoliväliin palvelu ei ollut toiminnassa. Ympäristökäsikirjaa (environment integration manual), jota oli tarkoitus käyttää vuodesta 2003, ei ollut saatu valmiiksi vielä vuonna 2005, vaikka käsikirja olisi ollut tärkeä sekä komission henkilöstön soveltamien valtavirtaistamismenettelyjen määrittämisen kannalta että olennaisena koulutusvälineenä. Suunnitelmista huolimatta täydennyskoulutus ei ole ollut pakollista keskeisille virkamiehille, ja kursseille osallistuminen oli usein heikkoa (ks. kohdat 18–23). Komission toteuttaman kehitysyhteistyön ympäristönäkökohtia koskevia raportointi-, seuranta- ja arviointijärjestelmiä on edelleen parannettava, jotta komission toimintaa tällä alalla olisi mahdollista arvioida nykyistä luotettavammin (ks. kohdat 24–28).

IV. Komissio on edistynyt ympäristönäkökohtien sisällyttämisessä kehitysyhteistyöhön vain vähän vuoden 2001 jälkeen. Komission yhdessä edunsaajamaiden kanssa laatimissa maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa (Country Strategy Paper, CSP), jotka kattavat komission tuen edunsaajamaille vuosina 2001–2006, ei ole otettu ympäristökysymyksiä riittävällä tavalla huomioon. Valmistellessaan uusia maakohtaisia strategia-asiakirjoja (vuosiksi 2007–2013) komissio on analysoinut edunsaajamaihin liittyviä ympäristökysymyksiä aiempaa paljon systemaattisemmin laatimalla maakohtaiset ympäristöprofiilit (Country Environment Profile, CEP); on kuitenkin liian aikaista arvioida, missä määrin analyysi lopulta vaikuttaa maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin (ks. kohdat 29–35). Talousarviotuen merkitys kehitysavun muotona kasvaa, mutta komissio ei ole tehnyt paljoakaan ottaakseen ympäristöasiat huomioon tältä osin (ks. kohdat 36–38). Uusiin hankkeisiin liittyviä ympäristötutkimuksia varten ei ole ollut yhdenmukaista järjestelmää. Komissiolla ei ole luetteloa kehityshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinneista (YVA), ja näyttöä saatiin siitä, ettei arviointeja ollut aina tehty silloin, kun se olisi ollut tarpeen. Olisi myös laadittava menettelyt, joilla varmistetaan YVA-suositusten noudattaminen (ks. kohdat 39–46).

V. Lähes kaikki tarkastetut ympäristöhankkeet vastasivat edunsaajamaan tarpeita ja usein myös yleisiä luonnonsuojelutarpeita, etenkin metsien ja luonnon monimuotoisuuden suojelun osalta. Hankkeissa saavutetut tuotokset ja tulokset ovat usein jääneet tavoitteista. Lisäksi hankkeisiin perustuvalla lähestymistavalla on sille ominaisia perusongelmia merkittävien vaikutusten aikaansaamisessa ja taloudellisen elinkelpoisuuden takaamisessa (ks. kohdat 47–56). Hankkeiden vaikuttavuus on kärsinyt etenkin siitä, että hankkeiden suunnittelu on ollut liian kunnianhimoista, hankkeiden valmistelu ja toteuttaminen ovat viivästyneet, hallinnollisten valmiuksien kehittäminen on edistynyt vain vähän, paikallisten yhteisöjen kehittymistarpeita on ollut vaikea ottaa huomioon suojellen samalla luontoa, hankkeilla ei ole riittävästi vaikutettu poliittiseen ja oikeudelliseen kehykseen ja hankerahoituksen päättymisen jälkeiselle taloudelliselle kestävyydelle on asetettu epärealistisia tavoitteita (ks. kohdat 57–81).

VI. Kohdissa 88–101 on esitetty yksityiskohtaisia suosituksia kokonaisvaltaisen ympäristöstrategian luomiseksi ja sen täytäntöönpanon seuraamiseksi sekä ympäristönäkökohtien huomioon ottamisen ja ympäristöhankkeiden vaikuttavuuden lisäämiseksi.

JOHDANTO

Taustaa

1. Vuonna 1972 Tukholmassa järjestetystä ihmisen elinympäristöä koskeneesta Yhdistyneiden Kansakuntien kokouksesta lähtien ympäristökysymyksistä ja kestävästä kehityksestä on keskusteltu kansainvälisellä tasolla. Vuonna 1992 Rio de Janeirossa pidetyssä Yhdistyneiden Kansakuntien ympäristö- ja kehityskonferenssissa ympäristön ja kestävän kehityksen merkitys korostui entisestään, ja siellä tehtiin kolme monenvälistä ympäristösopimusta (Multilateral Environment Agreement, MEA): ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus, biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus ja yleissopimus aavikoitumisen estämiseksi. Vaikka 1990-luvun jälkipuoliskolla kehityspolitiikkaa tietyssä määrin suunnattiin köyhyyden vähentämiseen, ympäristön kestävä kehitys valittiin yhdeksi kahdeksasta vuosituhannen kehitystavoitteesta, jotka asetettiin YK:n Millennium-huippukokouksessa vuonna 2000. Vuonna 2002 Johannesburgissa järjestetyssä maailman kestävän kehityksen huippukokouksessa (World Summit on Sustainable Development, WSSD) käsiteltiin sekä köyhyyttä että ympäristökysymyksiä.

2. Rahoittajayhteisöt ovat pyrkineet käsittelemään kehitysyhteistyön ympäristönäkökohtia lähinnä kahdenlaisin toimenpitein: a) rahoittamalla ohjelmia ja hankkeita, joiden päätavoite on parantaa ympäristöoloja; b) sisällyttämällä ympäristönäkökohtia kaikenlaisiin kehitysohjelmiin ja -hankkeisiin. Tätä tavallisesti tarkoitetaan puhuttaessa ympäristöasioiden ”valtavirtaistamisesta”. Viime vuosina rahoittajayhteisö, Euroopan komissio mukaan lukien, on yhä useammin soveltanut tätä lähestymistapaa.

3. Tarkasteltaessa sitä, kuinka komissio on pyrkinyt sisällyttämään ympäristönäkökohdat kehityspolitiikkaan, olisi otettava huomioon paitsi se, että rahoittajien kiinnostus tätä lähestymistapaa kohtaan on kasvanut, myös laajemmin Euroopan unionin poliittinen ja oikeudellinen kehys. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna Amsterdamin sopimuksella vuonna 1997, 6 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä … yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi”. Kesäkuussa 1998 Cardiffissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto korosti, että on tärkeää sisällyttää ympäristönsuojelunäkökohdat ja kestävä kehitys komission hallinnoimiin keskeisiin toiminta-aloihin, kehitysapu mukaan lukien, ja kehotti komissiota laatimaan asianmukaiset strategiat. Ympäristökysymykset otettiin mukaan vuonna 2000 hyväksyttyyn yhteisön kehityspolitiikkaan yhtenä monialaisena asiana. Euroopan komissio, jäsenvaltiot ja Euroopan parlamentti sopivat joulukuussa 2005 kehityspolitiikkaa koskevasta konsensuksesta, jossa ympäristö pidettiin edelleen yhtenä monialaisista asioista ja ympäristöasiat ja luonnonvarat valittiin yhdeksi yhdeksästä rahoituksen painopistealueesta.

Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa

4. Koska ympäristöllä on tärkeä rooli yhtenä kestävän kehityksen kolmesta pilarista ja yhtenä vuosituhannen kehitystavoitteista, Euroopan tilintarkastustuomioistuin tarkasti vuonna 2005, kuinka komissio hallinnoi Aasian ja Latinalaisen Amerikan kehitysmaiden, eteläisen Välimeren alueen maiden sekä Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden ryhmän kanssa tekemänsä kehitysyhteistyön ympäristönäkökohtia. Tarkastuksessa keskityttiin seuraaviin pääkysymyksiin (1): a) Onko komissiolla kokonaisvaltainen yleisstrategia kehitysyhteistyön ympäristönäkökohtia varten ja onko se toteuttanut riittävät hallinnointijärjestelyt strategian täytäntöönpanemiseksi ja kehitysapunsa ympäristövaikutusten arvioimiseksi? b) Onko komissio sisällyttänyt ympäristöasiat vaikuttavalla tavalla kaikkeen tekemäänsä kehitysyhteistyöhön? c) Ovatko komission rahoittamat ympäristöohjelmat ja -hankkeet olleet vaikuttavia?

5. Ympäristön käsitettä ei ole helppo määritellä. Tämän tarkastuksen yhteydessä ympäristö määritettiin lähinnä siinä melko kapeassa merkityksessä, jonka OECD:n kehitysapukomitea (OECD DAC) on vahvistanut hankkeiden luokittelua varten (ks. liite I). Lisäksi tarkastuksessa otettiin huomioon luonnonvaroista riippuvaisia aloja (metsä-, vesi- ja kalatalous) ja keskityttiin näistä nimenomaan metsätalouteen (2). Näiden alojen ohjelmia ja hankkeita varten vuosiksi 2003 ja 2004 tehdyt sitoumukset on esitetty alla taulukossa: Taulukko Ympäristöön ja luonnonvaroihin liittyvät talousarviositoumukset vuosina 2003–2004 Ala Sitoumukset vuosina 2003–2004 (EKR ja EU:n yleinen talousarvio; miljoonaa euroa) Sitoumukset prosentteina komission kaikesta avusta vuosina 2003–2004 Yleinen luonnonsuojelu 279 1,8 % Vesi- ja sanitaatiohuolto 679 4,3 % Metsätalous 42 0,3 % Kalatalous 70 0,4 % Yhteensä 1 070 6,8 % Lähde: Euroopan komissio.

6. Tarkastus toimitettiin kehitysyhteistyön ympäristönäkökohtien hallinnoimista varten luotujen järjestelmien yksilöimiseksi ja arvioimiseksi komission keskusyksiköissä, etenkin EuropeAid-yhteistyötoimistossa, sekä kehitysyhteistyön, ulkosuhteiden ja ympäristöasioiden pääosastoissa. Tarkastuskäynnit tehtiin Botswanaan, Brasiliaan, Keski-Amerikan alueelle, Kiinaan, Kongoon, Gaboniin, Indonesiaan, Maliin, Mauritiukselle, Marokkoon, Tyynenmeren alueelle ja Tansaniaan. Käyntien aikana tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat tutkivat 65 ympäristöhanketta, joiden osalta oli tehty 560 miljoonan euron sitoumukset vuosiksi 1995–2005, arvioidakseen hankkeiden vaikuttavuuden. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasti 43 muuta kehitysohjelmaa ja -hanketta (sitoumusten arvo yhteensä 1 073 miljoonaa euroa), joissa ensisijaisena tavoitteena ei ollut ympäristönsuojelu. Tällöin tarkoituksena oli arvioida, miten hyvin ympäristönäkökohdat oli sisällytetty tukitoimiin.

7. Lisäksi järjestettiin kokouksia Maailmanpankin, YK:n kehitysohjelman (United Nations Development Programme, UNDP), Yhdistyneen kuningaskunnan kansainvälisen kehitysyhteistyön osaston (British Department for International Development, DFID) sekä OECD:n kanssa. Tällä tavoin oli mahdollista verrata komission tapaa hallinnoida kehitysyhteistyön ympäristönäkökohtia muiden lähestymistapoihin. Kokouksia järjestettiin myös ympäristöalan kahden tärkeimmän valtioista riippumattoman järjestön, Maailman luonnonsäätiön (Eurooppa-ohjelman toimisto) sekä Kansainvälisen ympäristö- ja kehitysinstituutin, kanssa.

KEHITYSYHTEISTYÖN YMPÄRISTÖNÄKÖKOHTIA KOSKEVA KOMISSION STRATEGIA

Johdanto

8. Tarkastuksessa pyrittiin selvittämään seuraavat seikat: a) onko komissiolla kehitysyhteistyön ympäristönäkökohtia varten sellainen kokonaisvaltainen yleisstrategia, joka koskee sekä ympäristöohjelmien ja -hankkeiden rahoittamista että ympäristökysymysten sisällyttämistä muunlaisiin kehitysohjelmiin ja -hankkeisiin; b) onko komissio luonut hallinnointijärjestelmät, joilla voidaan varmistaa kyseisen strategian täytäntöönpano ja seuranta sekä arvioida avun ympäristövaikutukset.

Tarvitaan selkeä ja kokonaisvaltainen ympäristöstrategia

9. Luonnonsuojelu on yksi kestävän kehityksen kolmesta pilarista (3). Siksi sen pitäisi olla kehitystavoitteiden olennainen osatekijä (4). Marraskuussa 2000 hyväksytyssä Euroopan yhteisön kehityspolitiikassa, jonka yleinen tavoite oli köyhyyden vähentäminen, ympäristö pyrittiin ottamaan huomioon yhtenä useista ”monialaisista asioista”, jotka oli sisällytettävä kaikkiin kehitysohjelmiin ja -hankkeisiin. Ympäristöalaa ei kuitenkaan otettu yhdeksi kuudesta painopistealueesta, joihin avustusohjelmille ja -hankkeille myönnettävä rahoitus keskitettäisiin. Laatikko 1Neuvoston ja komission 10. marraskuuta 2000 antama julkilausuma Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikastaYleinen tavoite: Köyhyyden vähentäminenTärkeimmät yhteistyöalat: 1) Kauppa ja kehitys 2) Alueellinen yhdentyminen ja yhteistyö 3) Makrotalouspolitiikkojen tukeminen ja sosiaalipalveluiden tasavertaisen saatavuuden edistäminen 4) Liikenne 5) Elintarviketurva ja maaseudun kestävä kehitys 6) Institutionaalisten valmiuksien vahvistaminen Keskeiset monialaiset asiat:Ihmisoikeudet, ympäristökysymykset, sukupuolten tasa-arvo ja hyvä hallintotapa

10. Kehityspolitiikan lähestymistapa perustui suurelta osin ympäristönäkökohtien valtavirtaistamiseen eikä politiikassa otettu riittävästi huomioon sitä, että AKT-maiden (5), Aasian ja Latinalaisen Amerikan maiden (ALA) (6) sekä Välimeren alueen maiden (MEDA) (7) kanssa jo sovitut alueellisen yhteistyön puitteet mahdollistivat merkittävän rahoituksen myöntämisen ympäristöalan, ja laajemmin luonnonvaroista riippuvaisten alojen, ohjelmille ja hankkeille. ALA- ja MEDA-alueille annettavaa rahoitus- ja teknistä apua koskevien budjettikohtien määrärahoista osoitetaan nimittäin kymmenen prosenttia ympäristöä ja luonnonvaroja koskevaan politiikkaan. Lisäksi – vaikka asiaan ei viitata kehityspolitiikan yhteydessä – metsien säilyttämisestä ja hoidosta annetussa asetuksessa säädettiin tähän tarkoitukseen osoitettavasta 249 miljoonan euron summasta vuosiksi 2000–2006 (8).

11. Kehityspolitiikassa ympäristöasioihin sovellettu lähestymistapa ja kehitysyhteistyötä varten säädettyjen oikeudellisten kehysten lähestymistapa eivät täysin vastaa toisiaan, joten kehitysyhteistyön ympäristönäkökohtia varten tarvitaan kokonaisvaltainen yleisstrategia. Tärkein strategia-asiakirja, jonka komission yksiköt ovat laatineet kehitysyhteistyön ympäristönäkökohdista, on valmisteluasiakirja ”Integrating The Environment Into EC Economic and Development Cooperation – A Comprehensive Strategy” huhtikuulta 2001. Siinä korostetaan ympäristön merkitystä kestävän kehityksen kannalta, kuvataan ympäristönäkökohtien ottamista mukaan yhteisön yleiseen kehityspolitiikkaan sekä eritellään toimet strategian täytäntöönpanemiseksi. Asiakirjassa ei kuitenkaan esitetä sellaista kokonaisvaltaista ympäristöstrategiaa, jollaisen ovat hyväksyneet useat muut rahoittajat ja jossa käsitellään selkeästi paitsi ympäristönäkökohtien valtavirtaistamista myös ympäristöohjelmien ja -hankkeiden rahoitusta. Laatikossa 2 on lueteltu eräitä keskeisiä seikkoja, jotka tällaisen strategian voidaan ajatella kattavan. Laatikko 2Esimerkkejä ympäristöohjelmien ja -hankkeiden rahoittamiseen liittyvistä strategisista kysymyksistäMitkä ovat komission tavoitteet ja ensisijaiset alat, kun se myöntää rahoitusta ympäristöohjelmille ja -hankkeille, ottaen huomioon komission vahvuudet ja heikkoudet ja muiden rahoittajien roolin?Kun komissio myöntää rahoitusta tietylle ohjelmalla tai hankkeelle: mitä hankkeita komission kannattaisi hallinnoida itse ja millaisissa tilanteissa muut rahoittajat voisivat tehdä sen paremmin?Mitä etuja komission käytettävissä olevilla eri välineillä on toisiinsa verrattuna rahoitettaessa ympäristöalan tukitoimia (”suuret” hankkeet, ”pienet” hankkeet, alakohtaiset tukiohjelmat, erityisrahastot jne.)?Miten kahdenvälisen tuen avulla rahoitettujen hankkeiden pitäisi kytkeytyä ympäristöä ja trooppisia metsiä koskevasta budjettikohdasta rahoitettuihin hankkeisiin?Mitä taloudellisia vaikutuksia on sitoumuksilla, joita komissio tekee monenvälisten ympäristösopimusten yhteydessä, esimerkiksi edunsaajamaiden hallintorakenteiden kehittämisen kannalta?Missä määrin ja millä tavoin komissio aikoo käsitellä globaalien julkishyödykkeiden rahoittamista?Mitkä ovat komission tavoitteet ja ensisijaiset rahoituskohteet alueellisella tasolla?

12. Joulukuussa 2005 allekirjoitettiin uutta yhteisön kehityspolitiikkaa koskeva asiakirja (kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus). Uuden politiikan avulla pyritään ottamaan huomioon komission kehitysavun ympäristönäkökohdat valtavirtaistamisen kautta sekä valitsemalla ympäristöasiat ja luonnonvarat yhdeksi yhdeksästä rahoituksen painopistealueesta. Ehdottaessaan tätä uutta lähestymistapaa komissio myönsi, että aiempi kehityspolitiikka oli liiallisessa määrin rakentunut valtavirtaistamisen varaan, niin ettei sillä voitu varmistaa komission kehitysyhteistyön ympäristönäkökohtien ottamista huomioon (9).

13. Uudesta kehityspolitiikasta käy selvästi ilmi, että komissio aikoo kiinnittää ympäristöohjelmien ja -hankkeiden rahoittamiseen entistä enemmän huomiota, mutta politiikan toteuttamiseksi tarvitaan vielä selkeä strategia. Laatikossa 2 mainittujen seikkojen lisäksi strategiaa laadittaessa olisi määritettävä etenkin se, miten komissio pyrkii varmistamaan, että politiikan painotusten mukaisesti maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin todella sisällytetään ympäristöohjelmia ja -hankkeita. Tämä on tärkeä kysymys, sillä kyseinen aihealue on vain yksi yhdeksästä painopistealueesta, ja edunsaajamaiden on keskitettävä saamansa rahoitus vain yhdelle tai kahdelle keskeiselle alalle. Koska useimmissa edunsaajamaissa ympäristöasioita ei aseteta etusijalle, on olemassa riski, että maat kohdentavat melko vähän varoja ympäristöalalle ja luonnonvaroista riippuvaisille aloille siitä huolimatta, että komissio antaa kehityspolitiikassaan ympäristöohjelmien ja -hankkeiden rahoittamiselle aiempaa enemmän painoarvoa.

Komission on vielä pantava täytäntöön tarvittavat hallinnointijärjestelyt toteuttaakseen ympäristönäkökohtien valtavirtaistamisstrategiansa ja arvioidakseen myöntämäänsä kehitysapuun sisältyvän ympäristönsuojelun tason

14. Koska tärkeimmässä kehitysyhteistyön ympäristönäkökohtia käsittelevässä strategia-asiakirjassa keskitytään valtavirtaistamiseen, tässä kertomuksen osassa perehdytään etenkin hallinnointijärjestelyihin, joita on toteutettu strategian seurantaa varten. Osassa tutkitaan myös, mitä toimia komissio on toteuttanut arvioidakseen myöntämäänsä apuun sisältyvän yleisen ympäristönsuojelun tason, sekä valtavirtaistamisen että rahoitettujen ympäristöhankkeiden kannalta.

Ympäristönäkökohtien valtavirtaistamisstrategian toteuttamisen valvontamekanismi

15. Ympäristöasioiden kehitysyhteistyöhön sisällyttämistä koskevien strategioiden täytäntöönpano on osoittautunut suureksi haasteeksi niin komissiolle kuin muillekin rahoittajille. Komissiossa tehtävää vaikeuttaa lisäksi se, että vastuu yhteisön ulkopuolelle osoitetusta tuesta jakautuu kolmen pääosaston kesken (kehitysyhteistyön ja ulkosuhteiden pääosastot sekä EuropeAid-yhteistyötoimisto).

16. Varmistaakseen vaikuttavan toteuttamisen ja helpottaakseen koordinointia komissio liitti ympäristönäkökohtien huomioon ottamisesta laatimaansa valmisteluasiakirjaan toimintakehyksen valtavirtaistamisen jatkotoimenpiteitä varten. Toimintakehyksestä käyvät ilmi tavoitteet, toimintatyypit, määräajat ja mukana olevat pääosastot. Toimintakehyksen toteuttamista koskevan systemaattisen yleisen seurannan varmistamiseksi ei kuitenkaan perustettu yksiköiden välistä ohjausryhmää. Toimintakehyksessä yksilöidyt toimet ovat osittain tästä syystä edenneet hyvin eri tahtia alasta riippuen, mutta lähes aina ne ovat viivästyneet tai jääneet toteuttamatta.

17. Komission yksiköiden laatimassa valmisteluasiakirjassa todetaan, että ympäristökysymysten yhdentämisprosessin ohjaamiseksi on tarpeen kehittää joukko suoritusindikaattoreita, joilla voidaan mitata prosessin etenemistä. Niitä ei kuitenkaan ole luotu eikä toimintakehyksen täytäntöönpanon edistymisen osalta ole toteutettu kattavaa sisäistä eikä ulkoista raportointia.

Ympäristönäkökohtien valtavirtaistamisstrategian täytäntöönpanoa koskevien komission valmiuksien kehittäminen

18. Komissio ei ole asianmukaisella tavalla selvittänyt, onko sillä riittävät henkilöstöresurssit ympäristönäkökohtien valtavirtaistamisstrategian täytäntöönpanemiseksi. Komission yksiköiden ympäristönäkökohtien huomioon ottamisesta laatimassa valmisteluasiakirjassa todettiin ainoastaan, että on tarpeen lisätä ympäristöalaa laajasti tuntevan henkilöstön määrää ja hyödyntää erityisasiantuntijoita tilapäisesti. Komissio ei ole ryhtynyt riittäviin toimiin näiden henkilöstötarpeiden täyttämiseksi huolimatta Göteborgin Eurooppa-neuvoston päätelmistä, joiden kohdassa 4.3 todetaan, että ”Olisi varmistettava komission yksiköiden kyky huolehtia tehokkaasta ympäristönäkökohtien yhdentämisestä sekä Brysselissä että lähetystöissä tarvittavien henkilöstöresurssien kohdistamisen sekä koulutuksen, tietämyksen jakamisen ja palautteen asianmukaisen antamisen avulla”.

19. Komissio on kehittänyt valmiuksiaan lähinnä antamalla jo palveluksessa olevalle henkilöstölle ympäristönäkökohtien valtavirtaistamista koskevaa koulutusta ja tukea. Tämä on tapahtunut pääasiassa seuraavin keinoin: a) perustamalla ympäristökysymysten helpdesk-palvelu antamaan valtavirtaistamista koskevaa neuvontaa; b) laatimalla käsikirja ympäristönäkökohtien huomioon ottamisesta; c) tarjoamalla täydennyskoulutusta ympäristönäkökohtien huomioon ottamisen osalta. Koska komissiossa on vain rajallisesti ympäristöalan asiantuntemusta, se on tehnyt sopimuksia alan asiantuntijoiden kanssa. Komissio on kuitenkin kohdannut vaikeuksia kunkin edellä mainitun osa-alueen toteuttamisessa.

20. Ympäristökysymysten helpdesk-palvelu oli toiminnassa vuosina 1999–2002, mutta sopimuksen päätyttyä uudesta helpdesk-palvelusta, joka koostui kolmesta ympäristöalan asiantuntijasta, tehtiin sopimus vasta vuonna 2004. Komissio oli hyvin riippuvainen ulkopuolisesta asiantuntemuksesta, joten kahden vuoden tauko viivästytti huomattavasti valtavirtaistamisstrategian täytäntöönpanoa, sillä helpdesk-palvelu on neuvonnan lisäksi vastannut käsikirjan laatimisesta ja koulutuksesta.

21. Valtavirtaistamisstrategiaan kuului ympäristökäsikirjan laatiminen vuodeksi 2003. Vaikka sen valmistelu oli alun perin aloitettu vuonna 1998, se ei ollut vielä valmistunut vuoden 2005 loppuun mennessä (ks. tarkemmin laatikosta 3). Laatikko 3YmpäristökäsikirjaKomissio teki vuonna 1998 erään konsulttiyrityksen kanssa sopimuksen 12 kuukaudeksi, mutta lopulta vuonna 2001 valmistunutta käsikirjaa pidettiin puutteellisena. Sitä ei siis hyväksytty virallisesti, vaan se jäi luonnokseksi. Käsikirjaa on käytetty vain vähän, koska sitä on pidetty pelkkänä luonnoksena, se on erittäin pitkä ja osa henkilöstöstä ei edes tiennyt sen olemassaolosta. Käsikirjan perusteellinen tarkistustyö alkoi vasta vuoden 2004 puolivälissä, jolloin tehtiin sopimus uuden konsulttiyrityksen kanssa. Koska tehtävä on vaativa, koska komissio on asettanut etusijalle koulutusohjelman laatimisen ja koska sopimusta hallinnoiva komission henkilöstö on vaihtunut useasti, tarkistettua käsikirjaa ei ollut saatu valmiiksi vielä vuoden 2005 loppuun mennessä.

22. Valtavirtaistamisstrategian mukaan jokaisen keskusyksiköissä tai lähetystöissä työskentelevän virkamiehen, joka on keskeisessä asemassa tai vastaa kyseisistä maantieteellisistä alueista, olisi pitänyt saada täydennyskoulutuksensa päätökseen vuoden 2004 loppuun mennessä. Tosiasiassa koulutus alkoi vasta marraskuussa vuonna 2004 ja on ollut vapaaehtoista. Koulutuksessa oli tarkoitus käyttää uutta käsikirjaa, mikä ei kuitenkaan ole ollut mahdollista (ks. kohta 21). Osallistuminen komission keskusyksiköissä järjestettyyn koulutukseen on ollut vähäistä. Vaikka yleinen osallistumisaste on ollut suurempi lähetystöissä, vain pieni osa komission henkilöstöstä on osallistunut koulutukseen (ks. laatikko 4). Laatikko 4Ympäristönäkökohtien huomioon ottamiseen liittyvä täydennyskoulutusKomission keskusyksiköissä järjestettyihin koulutusjaksoihin osallistui keskimäärin kahdeksan henkilöä suunnitellun viidentoista sijasta. Useita koulutustilaisuuksia jouduttiin peruuttamaan vähäisen osallistujamäärän tähden. Ulkosuhteiden pääosaston henkilöstön jäsenistä 37 kävi puolen päivän mittaisen kurssin ympäristönäkökohtien sisällyttämisestä ohjelmasuunnitteluun, mutta vain yhdeksän henkilöstön jäsentä osallistui aihetta koskevaan kokonaiseen, kahden päivän pituiseen koulutusjaksoon. Vuosi 2005 oli kuitenkin ulkosuhteiden pääosastolle erityisen tärkeä vuosien 2007–2013 maakohtaisten strategia-asiakirjojen valmistelemisen kannalta. Lähetystöissä tähän tarkoitukseen kohdennetut koulutusmäärärahat riittivät koulutuksen järjestämiseen vain 20 lähetystössä (koulutukseen osallistui lähetystöjen ja edunsaajamaiden organisaatioiden henkilöstöä). Koulutus järjestettiin niin myöhäisessä vaiheessa, että useimmat lähetystöt Aasiassa, Latinalaisessa Amerikassa ja Välimeren alueella eivät voineet hyödyntää sitä uusia maakohtaisia strategia-asiakirjoja laadittaessa.

23. Eräs aloite, joka olisi voinut parantaa kehitysyhteistyön ympäristönäkökohtien hallinnointivalmiuksia komissiossa, oli ympäristöalan yhteyshenkilöiden verkoston perustaminen vuonna 2003. Verkostoon oli tarkoitus valita jokaisesta yksiköstä yksi virkamies ja verkostoon kuuluvien oli määrä selvittää yhdessä, miten ympäristökysymykset voidaan ottaa paremmin huomioon kehityshankkeissa ja miten edistettäisiin parhaiden käytäntöjen levittämistä. Verkoston jäsenet kokoontuivat neljästi toukokuuhun 2004 mennessä, mutta tämän jälkeen kokouksia ei ole järjestetty. Lisäksi verkosto koostui lähinnä EuropeAid-yhteistyötoimiston virkamiehistä, eikä komission muita yksiköitä, etenkään lähetystöjä, ollut otettu riittävällä tavalla mukaan sen toimintaan. Näin ollen verkosto ei toistaiseksi ole merkittävästi kehittänyt komission sisäisiä valmiuksia.

Komission kehitysapuun sisältyvän ympäristönsuojelun tason arviointijärjestelmät

24. Lisäksi komissiossa tehdään säännöksiä koskevia ja alakohtaisia arviointeja, joiden järjestämisestä vastaa EuropeAid-yhteistyötoimiston arviointiyksikkö, sekä yksittäisten hankkeiden arviointeja, joista lähetystöt huolehtivat. Komission toimintakehyksessä (ks. kohta 16) edellytettiin, että yhteisön apuun sisältyvän ympäristönsuojelun tasosta vuosina 1996–2000 tehdään riippumaton arviointi osana ympäristönsuojelun tason säännöllistä arviointiprosessia. Tällaisen arvioinnin avulla olisi voitu saada perustietoja ja testata suoritusindikaattoreita (ks. kohta 17). Arviointi olisi myös auttanut hyödyntämään aiemmista tukitoimista saatuja kokemuksia, joita olisi voitu käyttää kehitettäessä kokonaisvaltaista ympäristöstrategiaa (ks. kohta 11). Arviointi aiottiin saada päätökseen vuoden 2002 puoliväliin mennessä, mutta sitä ei ole vieläkään tehty (10).

25. Komission keskusyksiköillä ei ole yksittäisten ympäristöhankkeiden osalta järjestelmää, jolla se saisi lähetystöjen toteuttamien arviointien tulokset ja voisi analysoida ne. Niin ollen ei ole myöskään olemassa menettelyjä jo valmistuneiden arviointihankkeiden perusteella saatujen kokemusten ja parhaiden käytäntöjen jakamiseksi. Myöskään muiden kuin ympäristöhankkeiden ympäristövaikutuksia koskevien tietojen hankkimiseksi ja arvioimiseksi ei ole olemassa järjestelmää.

26. Komissiolla on vuodesta 2001 ollut käytössä käynnissä olevien kehityshankkeiden seurantajärjestelmä ”tuloshakuinen seuranta”. Järjestelmässä edellytetään, että komission kanssa sopimuksen tehneiden konsulttiyritysten edustajat tekevät kaikkien yli miljoonan euron arvoisten kehityshankkeiden osalta seurantakäynnin noin 12 kuukauden välein. He arvioivat kunkin hankkeen ja antavat sille ”arvosanan” viiden kriteerin perusteella: merkitys, tehokkuus, tuloksellisuus, vaikutus ja kestävyys. Näihin liittyy osaperusteita, joihin kuuluu myös ympäristönäkökohtiin perustuva kestävyys. Komission keskusyksiköt eivät kuitenkaan analysoi raporttien sisältämiä määrällisiä ja laadullisia havaintoja järjestelmällisesti arvioidakseen ympäristöhankkeiden yleisiä tuloksia ja sitä, missä määrin ympäristönäkökulma on otettu huomioon muissa kehityshankkeissa.

27. Komissio käyttää OECD:n kehitysapukomitean taloudellista seuranta- ja raportointijärjestelmää, joka on epätarkoituksenmukainen siksi, että summia ei voida eritellä, vaikka sellaiset muut kuin ympäristöhankkeet, joissa on aiheutunut ympäristöasioihin liittyviä menoja, voidaankin yksilöidä. Maailmanpankin käyttämässä koodausjärjestelmässä tämä ongelma on ratkaistu (11). Lisäksi komissio hyödyntää epäyhdenmukaisesti osoitinjärjestelmää, jolla yksilöidään monenvälisistä ympäristösopimuksista aiheutuneet menot. Tämä merkitsee, että komissio ei ole kyennyt täyttämään asianmukaisesti monenvälisiin ympäristösopimuksiin liittyviä raportointivelvoitteitaan.

ARVIO YMPÄRISTÖNÄKÖKOHTIEN HUOMIOON OTTAMISEN VAIKUTTAVUUDESTA KOMISSIOSSA

Johdanto

28. Tässä kertomuksen osassa arvioidaan, miten vaikuttavasti komissio on sisällyttänyt ympäristönäkökohdat kehitysyhteistyöhönsä. Arvio kohdistuu kolmenlaisiin komission tukitoimiin: a) maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin; b) talousarviotukea koskeviin ohjelmiin; c) muihin kuin ympäristöhankkeisiin.

Maakohtaisten ympäristöanalyysien tekemisessä uusia maakohtaisia strategia-asiakirjoja varten edistyttiin vuonna 2005, mutta niiden vaikutuksia on vielä liian aikaista arvioida

29. Komissio laati jokaisen siltä kehitysapua saavan maan ja alueen osalta maakohtaisen strategia-asiakirjan ensimmäisen kerran vuonna 2001 tai 2002 määrittääkseen, missä muodossa sen pitäisi antaa apua vuosiin 2006–2007 saakka. Periaatteessa maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa piti komission omien politiikkojen lisäksi ottaa huomioon kunkin maan ensisijaiset kehitystavoitteet maiden sitoutumisen varmistamiseksi. Asianomaisessa komission strategiassa, sellaisena kuin se on esitetty komission vuoden 2000 kehityspolitiikassa ja komission yksiköiden laatimassa valmisteluasiakirjassa, painotettiin ympäristönäkökohtien ottamista mukaan kaikkiin kehitysyhteistyön osa-alueisiin. Sen vuoksi oli erityisen tärkeää sisällyttää ympäristökysymykset komission maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin – muutoin yleisstrategia ei olisi vaikuttava.

30. Käydessään läpi näitä ensimmäisiä maakohtaisia strategia-asiakirjoja (2001–2007) tilintarkastustuomioistuin havaitsi, samoin kuin komission yksiköt selvityksissään, että tosiasiassa ympäristöä ei ollut otettu asiakirjoissa tyydyttävällä tavalla huomioon: ympäristöasioita oli yleisesti ottaen analysoitu puutteellisesti ja komission toteuttamat korjaavat strategiat eivät tyydyttävällä tavalla ratkaisseet rahoitettavien painopistealueiden ympäristökysymyksiä. Otokseen poimituista 60 maakohtaisesta strategia-asiakirjasta yhdessäkään ei mainittu ympäristönäkökohtiin perustuvaan kestävyyteen liittyvää vuosituhannen kehitystavoitetta ja vain noin neljänneksessä viitattiin monenvälisiin ympäristösopimuksiin.

31. Valtavirtaistamisen vähäisyys maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa kuvasti tietyssä määrin sitä, etteivät monet edunsaajamaista pitäneet ympäristönäkökohtia varsinaisesti ensisijaisina. Komissiolla on ollut tapana niveltää maakohtaiset strategia-asiakirjansa köyhyyden vähentämisstrategiaan (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSP) (12) niiden maiden osalta, joilla tällainen strategia on. Kuten Maailmanpankin tutkimus on osoittanut (13), ympäristöasioita ei tavallisesti ole sisällytetty köyhyyden vähentämisstrategioihin, mikä johtuu osittain siitä, että monet edunsaajamaat eivät pidä köyhyyden ja ympäristön välisiä yhteyksiä olennaisina. Ympäristöministeriöiden päätehtävä on puhua ympäristön puolesta kansallisessa politiikassa, mutta käytännössä niillä ei ole – edes Brasilian ja Kiinan kaltaisissa kehittyneemmissä maissa, joissa on suuria ympäristöön liittyviä huolenaiheita – yhtä paljon voimavaroja ja vaikutusvaltaa kuin vakiintuneemmilla ministeriöillä.

32. Joka tapauksessa se, että ympäristönäkökohtien sisällyttäminen kehitysapuun on riittämätöntä, heijastelee myös komission toimien puutteellisuutta. Komission yksiköiden ympäristönäkökohtien huomioon ottamisesta laatimassa valmisteluasiakirjassa todettiin, että maakohtaiset ympäristöprofiilit olivat ohjelmasuunnittelun aikana tärkeitä valtavirtaistamisen kannalta; silti komission vuonna 2002 tekemässä selvityksessä, jota varten oli poimittu 60 maakohtaisen strategia-asiakirjan otos, kävi ilmi, että vain kuusi ympäristöprofiilia oli laadittu. Näin siitä huolimatta, että maakohtaiset ympäristöanalyysit ovat kuuluneet parhaisiin käytäntöihin vuodesta 1992, jolloin OECD:n kehitysapukomitea julkaisi asiaa koskevat suuntaviivansa (14).

33. Komissio edistyi vuonna 2005 merkittävästi ongelman ratkaisemisessa, kun se laati maakohtaisen ympäristöprofiilin Aasian, Latinalaisen Amerikan ja Välimeren alueen edunsaajamaista vuosien 2007–2013 uusien maakohtaisten strategia-asiakirjojen valmistelemista varten. Samaa lähestymistapaa sovelletaan AKT-valtioiden osalta. Koska maakohtaisia strategia-asiakirjoja vasta valmisteltiin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen päättyessä, oli vielä liian aikaista arvioida, missä määrin ympäristöprofiilit olivat parantaneet ympäristönäkökohtien sisällyttämistä maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin. Kaikki riippuu lopulta siitä, kuinka tärkeänä edunsaajamaat ja komission yksiköt pitävät ympäristöprofiileissa esiin tuotujen ympäristöasioiden käsittelemistä maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa.

34. Tältä osin komissio on edistynyt vain vähän edunsaajamaiden ympäristötietoisuuden ja valtavirtaistamisvalmiuksien kehittämisessä sen jälkeen, kun se otti käyttöön oman valtavirtaistamisstrategiansa. Komissiolla on käytettävissään erityinen väline, jolla se voi edistää ympäristöasioiden sisällyttämistä kehitysyhteistyöhön, sillä asetukseen (EY) N:o 2493/2000 (15) liittyy 93 miljoonan euron määräraha vuosiksi 2000–2006. Välineellä on kuitenkin ollut vähäinen vaikutus, vaikka sillä voitaisiin merkittävästi myötävaikuttaa ympäristöalan valmiuksien kehittämiseen kehitysmaissa. Komissio ei kuitenkaan ole laatinut yleistä lähestymistapaa valmiuksien kehittämiseen, vaan on tyytynyt viemään yksittäisiä hankkeita eteenpäin tapauskohtaisesti.

35. Komission tasolla on huolestuttavaa, että maakohtaisten strategia-asiakirjojen valmistelusta vastaavat virkamiehet käyttivät vuonna 2005 vain vähäisessä määrin hyväkseen ympäristönäkökohtien huomioon ottamista koskevia koulutusmahdollisuuksia (ks. laatikko 4). Kehitysyhteistyön ja ympäristöasioiden pääosastoissa sekä EuropeAid-yhteistyötoimistossa on kaikissa maakohtaisten strategia-asiakirjojen ympäristönäkökohtien tutkimiseen erikoistunut yksikkö, mutta niiden analyysit eivät tavallisesti perustu kunkin maan yksityiskohtaiseen tuntemukseen; lisäksi rajallisten henkilöstöresurssien hajottaminen kolmeen pääosastoon merkitsee sitä, että tarkistukset ovat monesti pinnallisia.

Ympäristönäkökohtia on harvoin otettu mukaan talousarviotukea koskeviin ohjelmiin

36. Komission ja laajemman rahoittajayhteisön periaatteena on, että suoran talousarviotuen prosenttiosuutta kaikesta myönnettävästä tuesta lisätään. Esimerkiksi rahoituksesta, jota Euroopan kehitysrahasto on myöntänyt AKT-valtioille nykyisten maakohtaisten strategia-asiakirjojen perusteella, noin 25 prosenttia on ollut talousarviotukea. Komissio ei silti juurikaan ole pyrkinyt sisällyttämään ympäristönäkökohtia tähän uudenlaiseen tukimuotoon, vaikka neuvosto totesi 31. toukokuuta 2001 päätelmissään ympäristönäkökohtien huomioon ottamista koskevasta komission strategiasta, että ”ympäristönäkökohdat olisi johdonmukaisesti sisällytettävä kaikkiin … rakennemukautusohjelmiin ja alakohtaisiin uudistus- ja tukiohjelmiin” (16).

37. Talousarviotukea koskevien ohjelmien yhteydessä hyödynnettävä pääasiallinen ympäristöalan arviointiväline on strateginen ympäristöarviointi. Siinä tutkitaan ympäristönäkökohtien huomioon ottamista talousarviotuella rahoitettavissa edunsaajamaiden politiikoissa, suunnitelmissa ja ohjelmissa, muun muassa köyhyyden vähentämisstrategioissa. Neuvoston päätelmissä todettiin, että ”läpäisyperiaatteen huomioon ottamiseksi strategista ympäristöarviointia (SYA) olisi sovellettava systemaattisesti erityisesti rakenneohjelmia ja alakohtaisia ohjelmia laadittaessa ja tärkeimpiin uusiin infrastruktuureihin” (17). Strategisten ympäristöarviointien merkitys tunnustetaan myös komission valtavirtaistamisstrategian yhteydessä. Komissio on toistaiseksi käyttänyt sitä vain vähän, mikä johtuu osittain siitä, että – toisin kuin maakohtaiset ympäristöprofiilit ja ympäristövaikutusten arviointi – se on suhteellisen uusi väline, jota koko rahoittajayhteisö vasta totuttelee käyttämään (18). Komissio olisi silti voinut korostaa tukeen liittyvien ympäristönäkökohtien merkitystä talousarviotukea ja alakohtaista tukea koskevissa laajoissa käsikirjoissaan, joissa kuitenkin tuskin viitataan ympäristökysymyksiin. Komission henkilöstöllä ei siis ole ollut suuntaviivoja siitä, milloin ja miten strategisia ympäristöarviointeja olisi tehtävä, eikä siitä, kuinka tehdä rajoitetumpia ympäristöarviointeja silloin, kun strategista ympäristöarviointia ei pidetä tarkoituksenmukaisena.

38. Ympäristönäkökohtiin liittyvien arviointimenettelyjen puuttuminen heijastuu talousarviotukea koskevien ohjelmien valmisteluun: a) Komissio ei missään maassa ole arvioinut talousarviotuella rahoitettujen edunsaajamaiden politiikkojen ja ohjelmien mahdollisia ympäristövaikutuksia. b) Niistä 20 AKT-maasta, jotka olivat saaneet yleistä talousarviotukea yhdeksännen Euroopan kehitysrahaston kautta vuoteen 2005 mennessä, ainoastaan yhden maan, Tansanian, osalta tuen ehdoksi oli asetettu vaatimuksia, joiden tarkoituksena oli hyödyttää ympäristöä. Laatikko 5Esimerkki ympäristönäkökohtien sisällyttämisestä talousarviotukea koskeviin ohjelmiinTansaniassa, köyhyyden vähentämiseen tarkoitetun talousarviotukea koskevan ohjelman (114 miljoonaa euroa vuosina 2003–2006) yhteydessä, rahoittajat ja hallitus olivat asettaneet ympäristölainsäädännön hyväksymisen yhdeksi kuudesta köyhyyden vähentämisstrategian tavoitteesta. Tämä myötävaikutti suuresti ympäristönhoitoa koskevan lain hyväksymiseen vuonna 2005. c) Vaikka köyhyys ja ympäristökysymykset kytkeytyvät olennaisesti toisiinsa, ympäristöä ei huomioitu köyhyyden vähentämistä koskevia indikaattoreita asetettaessa. d) Komission talousarviotuen kahdella painopistealalla, koulutuksessa ja terveysalalla, on erinomaiset mahdollisuudet ottaa huomioon ympäristöasioita, etenkin ennaltaehkäisevän terveydenhoidon yhteydessä. Näitä mahdollisuuksia ei kuitenkaan käytetty hyväksi. e) Komissio pyrkii yhä useammin myöntämään tukea teiden rakentamiseen alakohtaisten tukiohjelmien kautta yksittäisten hankkeiden sijasta, joten erityisesti strategisia ympäristöarviointeja tarvittaisiin haitallisten ympäristövaikutusten välttämiseksi.

Valtavirtaistamismenettelyt eivät ole olleet riittävän systemaattisia hanketasolla

39. Vaikka yhä suurempi osuus tuesta myönnetään talousarviotukena, hankkeiden rahoittaminen on vielä tärkein tukimuoto. Hankkeiden ympäristöarvioinnin ensimmäinen vaihe on niiden tutkiminen mahdollisten ympäristöhaittojen ja -hyötyjen selvittämiseksi. Vuonna 2001 luonnostellussa ympäristökäsikirjassa määrättiin ympäristötutkimusten periaatteesta, jonka mukaan jokaisen hankkeen osalta oli täytettävä ympäristöasioiden huomioon ottamista koskeva lomake (Environmental Integration Form). Koska käsikirja jäi luonnokseksi (ks. kohta 21), menettelyä ei ole otettu systemaattisesti käyttöön. Niin ollen monet komission lähetystöt käyttivät muita arviointimenettelyjä tai eivät tehneet minkäänlaisia ympäristötutkimuksia. Laatikko 6Ympäristötutkimukset komission lähetystössä NicaraguassaKomission alueellinen lähetystö Nicaraguassa vastaa kuudesta maasta, ja siellä työskentelee yli 140 henkilöä. Tarkastuksessa havaittiin, että lähetystö ei sovella minkäänlaisia ympäristötutkimusten suuntaviivoja ja että vuosien 2002–2006 maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin liittyvien hankkeiden ja ohjelmien osalta ei ollut tehty ympäristötutkimuksia, jotka olisivat johtaneet tarkempiin jatkoarviointeihin. Lähetystössä ei myöskään ole ympäristöasiantuntijaa, joka olisi voinut valvoa ja tukea ympäristötutkimusmenettelyjen toteuttamista.

40. Käytännössä komissio valvoo ympäristötutkimuksia pääasiassa hankkeiden yksilöintilomakkeiden (project identification fiche) kautta. Lähetystöt valmistelevat lomakkeet hankesyklin alussa ja toimittavat ne EuropeAid-yhteistyötoimiston laatutukiryhmälle. Ympäristö on kuitenkin vain yksi monista lomakkeissa käsiteltävistä aiheista, ja kun EuropeAid-yhteistyötoimiston laatutukiryhmä vuonna 2005 kävi läpi 20 lomaketta, se totesi ympäristöasioiden käsittelyn jääneen riittämättömäksi: a) vaadittua hankkeiden luokittelua (19) ympäristövaikutusten perusteella ei ollut tehty yhdessäkään 20 tapauksesta; b) kuudessatoista tapauksessa ei ollut laadittu vaadittua kuvausta ympäristönäkökohtien sisällyttämisestä hankesuunnitelmaan.

41. Puutteet johtuvat osittain siitä, että muiden kuin ympäristöhankkeiden ympäristötutkimuksissa ei ole mukana ympäristöasiantuntijoita. Lähetystöissä ympäristöasiantuntemus on suurelta osin keskitetty maihin, joissa ympäristö on ensisijainen ala, ja joka tapauksessa asiantuntemusta ei käytetä muiden kuin ympäristöhankkeiden yksilöintilomakkeiden läpi käymiseen. Myös EuropeAid-yhteistyötoimistossa on ympäristöasiantuntijoita juuri sen verran, että he kykenevät arvioimaan ympäristöön ja luonnonvaroihin liittyvien hankkeiden laadun, mutta eivät sitä, onko ympäristönäkökohdat valtavirtaistettu muihin kuin ympäristöhankkeisiin.

42. Ympäristötutkimusten tekemisessä oli puutteita, joiden seurauksena oli vaikea yksilöidä ne tapaukset, joissa ympäristövaikutukset olisi pitänyt arvioida. Ympäristövaikutusten arviointeja on tehty jo kauan, ja niiden ansiosta hankkeiden todennäköiset ympäristövaikutukset voidaan määrittää ennalta ja suositella lieventäviä toimenpiteitä suunnittelu- ja toteutusvaiheissa. Euroopan unionilla on ollut sisäisiin politiikkoihin sovellettavia YVA-säännöksiä jo vuodesta 1985 (20). Neljännessä Lomén yleissopimuksessa vuodelta 1990 määrätään, että suurten, samoin kuin merkittävästi ympäristöä uhkaavien hankkeiden ollessa kyseessä käytetään ympäristövaikutusten arviointeja (21). Vuonna 1992 OECD:n kehitysapukomitea julkaisi kehityshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnin parhaita käytäntöjä koskevat suuntaviivat, joita kaikkien OECD:n jäsenten on noudatettava (22).

43. Ympäristövaikutusten arvioiminen on erityisen tärkeää infrastruktuuri- ja kaivoshankkeiden yhteydessä, sillä näistä aiheutuu tavallisesti huomattavia ympäristövaikutuksia. Nykyisten maakohtaisten strategia-asiakirjojen mukaisesta yhdeksännen Euroopan kehitysrahaston rahoituksesta jopa 35 prosenttia on osoitettu pelkästään tiehankkeisiin. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin kuitenkin useita tällaisia hankkeita, joissa arviointia ei ollut tehty. Komission selvityksessä liikennealan tukitoimista kolmansissa maissa (vuodelta 2004) todettiin, että 15 tutkitusta hankkeesta neljässä ympäristövaikutuksia ei ollut arvioitu. Silloinkin kun ympäristövaikutukset on arvioitu perusteellisesti, arvioinneissa keskitytään yleensä tiehankkeen suoriin ympäristövaikutuksiin eikä niinkään huomioida parantuneiden liikenneyhteyksien mukanaantuoman uuden taloudellisen toiminnan vaikutuksia. Tällä puutteella on merkitystä erityisesti silloin, kun tie on herkällä alueella, kuten trooppisessa metsässä, missä kulkuyhteyksien paranemisella on suora yhteys metsänhävittämisen ja salametsästyksen lisääntymiseen. Laatikko 7Suurien infrastruktuuri- ja kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arviointiTansaniassa Mwanzasta rajalta Tinteen ja Isakasta Nzgaan vievien teiden kunnostamisen ja nykyaikaistamisen (kahdeksas EKR, 85 miljoonaa euroa) osalta rahoitusehdotuksessa kutsuttiin ympäristövaikutusten arvioinniksi yhden sivun pituista osuutta toteutettavuustutkimuksesta.Botswanassa ei tehty ympäristövaikutusten arviointia Sysmin-hankkeesta (kahdeksas EKR, 30 miljoonaa euroa), jossa tuettiin Selebi Phikwen kupari- ja nikkelikaivoksen käyttöiän pidentämistä ilman, että olisi heti ryhdytty toimenpiteisiin rikastusjätepadon vakavan romahtamisvaaran ja sulattamon liiallisten rikkidioksidipäästöjen vuoksi.Guatemalassa ei arvioitu pakolaisten uudelleensijoittamista koskevan hankkeen (12 miljoonaa euroa) ympäristövaikutuksia, vaikka uudelleensijoittamishankkeilla voidaan ennakoida olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia. Uudisasutus aiheutti merkittäviä vahinkoja paikallisille ekosysteemeille.

44. Suurten infrastruktuuri-, maatalous- ja kaivoshankkeiden ympäristövaikutukset on arvioitava, mutta niiden lisäksi on monia muunlaisia hankkeita, joiden kohdalla arviointi olisi toivottava tai jopa olennaisen tärkeä. Ilman selkeitä suuntaviivoja tai sääntöjä siitä, millaisten hankkeiden ympäristövaikutukset olisi arvioitava, oli kuitenkin olemassa huomattava riski, että arviointeja ei tehdä silloinkaan kun se olisi tarpeen. Laatikko 8Muunlaisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointiTyynenmeren alueella tarkastetuista hankkeista ainakin neljässä ympäristövaikutusten arvioinnista olisi ollut hyötyä. Esimerkiksi Kiribatin merilevää koskevassa kehityshankkeessa (seitsemäs ja yhdeksäs EKR, 2,8 miljoonaa euroa) viljelysten tukipuut otettiin ympäröivästä kasvillisuudesta, ja tähän tarkoitukseen käytettiin myös mangrovepuita, jotka ovat tärkeitä meren ekosysteemeille ja rannikonsuojelulle. Lisäksi merilevän viljelijät tappavat suojeltuja kilpikonnia, jotka syövät viljelmiä. Arvioimalla ympäristövaikutukset tällaiset ongelmat olisi voitu huomata jo ennen hankkeen toteuttamista ja niiden ratkaisemiseksi olisi voitu antaa suosituksia.

45. Silloinkaan kun ympäristövaikutukset oli arvioitu ja lieventäviä toimenpiteitä yksilöity, käytössä ei ollut järjestelmää sen varmistamiseksi, että tällaisista toimenpiteistä oli muodostettu hankkeen aikana noudatettava ympäristönhoitosuunnitelma. Järjestelmällisesti ei myöskään edellytetty, että ympäristövaikutusten arviointiin perustuvat suositukset otettaisiin tarvittaessa huomioon urakkasopimusten teknisissä erittelyissä. Vaikka YVA-arviointiin perustuvat suositukset olisikin sisällytetty sopimukseen, ympäristöä koskevien sopimusehtojen noudattamatta jättämiseen ei aina liittynyt seuraamuksia. Laatikko 9Ympäristövaikutusten arviointeihin liittyvä seurantaMauritiuksen pohjoisylängöillä toteutetussa kasteluhankkeessa (seitsemäs EKR, 9 miljoonaa euroa) laadittiin yksityiskohtainen ympäristönvaikutusten arviointi, joka koski kasteluputken korvaamista. Lisäksi rahoitussopimuksen erityisehdoissa määrättiin ympäristövaikutusten jatkuvasta seurannasta sen varmistamiseksi, että arvioinnissa ehdotetut lieventävät toimenpiteet toteutetaan. Tästä ei kuitenkaan saatu näyttöä.Malissa riisialan tukemiseksi toteutetun hankkeen (kahdeksas EKR, 15,4 miljoonaa euroa) kohdalla ympäristövaikutusten arvioinnissa suositeltiin puiden istuttamista kylien ympärille, veden saastumisen valvontaa ja öljynkierrätystä koskevan tutkimuksen tekemistä, mutta suosituksia ei otettu mukaan sopimuksen tekniseen eritelmään.Fidžillä toteutettavan Rewa Bridgen suojeluhankkeen (seitsemäs ja kahdeksas EKR, 11 miljoonaa euroa) oletettiin vaikuttavan makean veden kai-simpukoiden kalastukseen, joten sopimukseen sisällytettiin vaatimus veden laadun valvomisesta. Sopimuspuoli ei noudattanut vaatimusta, eikä sopimuksessa ollut määrätty noudattamatta jättämisen seuraamuksista.

46. Komissiolla ei ole rekisteriä, johon olisi keskitetysti koottu komission rahoittamista kehityshankkeista tehdyt ympäristövaikutusten arvioinnit. Tämä on puute sisäisissä hallintotiedoissa. Rekisterin olemassaolo helpottaisi myös yleisön tiedonsaantia kyseisistä ympäristöasioista.

YMPÄRISTÖHANKKEIDEN VAIKUTTAVUUDEN ARVIOINTI JA OSATEKIJÄT

Johdanto

47. Tämän kertomuksen edellisessä osassa perehdyttiin toimenpiteisiin, joita komissio on toteuttanut ympäristönäkökohtien ottamiseksi mukaan kehitysyhteistyöhön. Lisäksi komissio on pyrkinyt ottamaan ympäristökysymykset huomioon rahoittamalla ympäristöalan ohjelmia ja hankkeita. Vaikka ympäristöala ei kuulunut vuonna 2000 hyväksytyn kehityspolitiikan painopistealueisiin (ks. kohta 9) ja alalla tehdyt sitoumukset ovat muodostaneet melko vähäisen osan kaikesta tukirahoituksesta (ks. taulukko), komission toiminta on ollut aktiivista. Komissio saattaa aktivoitua entisestään uuden kehityspolitiikan hyväksymisen myötä, sillä ympäristö ja luonnonvarat kuuluvat uuden kehityspolitiikan painopistealueiden joukkoon (ks. kohta 12). Tarkastuksessa pyrittiin a) arvioimaan komission rahoittamien ympäristöhankkeiden vaikuttavuutta; b) yksilöimään vaikuttavuuden keskeiset osatekijät.

Hankkeiden vaikuttavuuden arviointi

48. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 65 hanketta, jotka liittyivät 16 maan osalta tehtyihin 560 miljoonan euron sitoumuksiin. Hankkeet rahoitettiin vuosien 1995–2005 yleisestä talousarviosta sekä seitsemännestä, kahdeksannesta ja yhdeksännestä EKR:sta. Tutkittuja hankkeita oli lähinnä kahdentyyppisiä: a) Tarkastetuista hankkeista 30 (noin 15 prosenttia mainitusta 560 miljoonan euron summasta) oli rahoitettu ympäristöalaan liittyvistä budjettikohdista, etenkin ympäristöä ja metsiä koskevasta budjettikohdasta (ks. kohdat 10 ja 34). Ympäristöä ja metsiä koskevasta budjettikohdasta tuetut hankkeet olivat suhteellisen pieniä (tavallisesti 1,0–2,5 miljoonaa euroa), ja toteutuksesta huolehtivat yleensä valtioista riippumattomat järjestöt komission pyytämien hanke-ehdotusten perusteella. Varoja ei kohdenneta maittain vaan sen mukaan, mitkä ehdotukset komissio arvioi parhaiksi. b) Tarkastetuista hankkeista 34 (noin 80 prosenttia mainitusta 560 miljoonan euron määrästä) oli rahoitettu siten, että komissio myönsi eräille maille kahdenvälistä apua EKR:n tai Aasian, Latinalaisen Amerikan ja Välimeren alueen maiden kanssa tehtävää yhteistyötä koskevien budjettikohtien kautta. Hankkeiden koko vaihteli huomattavasti, mutta niiden keskimääräinen arvo oli 10–15 miljoonan euron luokkaa. Lisäksi tutkittiin yksi tukiohjelma, joka perustui talousarviotukeen eikä varsinaisesti ollut tavanomainen hanke. Kyse oli alakohtaisesta tukiohjelmasta, joka liittyi jätevesien käsittelyyn Mauritiuksella (yhdeksäs EKR, 29,8 miljoonaa euroa). Esimerkki kuvastaa tällaisten ohjelmien vähäistä käyttöä ympäristöalalla ja luonnonvaroista riippuvaisilla aloilla.

49. Hankkeiden vaikuttavuuden arvioinnissa käytettiin viittä kriteeriä: a) merkitys – vastaavatko hankkeen tavoitteet edunsaajamaiden tarpeita; b) tuotokset – saatiinko hankkeen ansiosta aikaan hankesuunnitelmassa määritellyt infrastruktuurit, palvelut ja kalusto; c) tulokset – tuottiko hanke aiotut, edunsaajan kannalta myönteiset muutokset; d) vaikutus – aiheutuiko hankkeesta myönteisiä vaikutuksia myös sen itsensä ulkopuolelle; e) kestävyys – hyödytäänkö hankkeen tuloksista vielä komission tuen päätyttyä.

50. Tilintarkastustuomioistuimen yleinen arvio kunkin viiden kriteerin täyttymisestä on annettu jäljempänä olevassa kaaviossa. Liitteessä II on yksityiskohtainen taulukko kutakin hanketta koskevasta tilintarkastustuomioistuimen arviosta mainittujen viiden kriteerin perusteella ja liitteessä III on esitetty maakohtainen sanallinen yleiskatsaus hankkeiden vaikuttavuudesta. Koska kaikkia hankkeita ei ollut saatu päätökseen tarkastukseen mennessä ja koska lopullinen käsitys vaikutuksista ja kestävyydestä voidaan todennäköisesti saada vasta kauan hankkeen päättymisen jälkeen, nyt esitettyjä arvioita voidaan pitää ainoastaan suuntaa-antavina.

51. Tarkastuksessa todettiin, että hankkeet lähes aina vastasivat – tosin vaihtelevassa määrin – edunsaajamaiden tarpeita (merkitys). Usein niissä otettiin myös huomioon maailmanlaajuiset luonnonsuojelun tarpeet, etenkin metsien ja luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen. Ilman kattavaa ympäristöarviointia oli mahdotonta selvittää, vastasivatko rahoitetut hankkeet edunsaajien tarpeita kaikkein parhaimmin. Komissio on kuitenkin vuodesta 2005 alkaen hyödyntänyt yhä järjestelmällisemmin maakohtaisia ympäristöprofiileita (ks. kohta 33), joiden avulla pyritään arvioimaan ympäristönäkökohdat kattavasti kunkin edunsaajamaan osalta. Ympäristöprofiilien ansiosta komission pitäisi kyetä entistä paremmin määrittämään, mitkä hankkeista ovat tärkeimpiä.

52. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että 63 prosentissa hankkeista tuotokset oli saavutettu tai tullaan todennäköisesti saavuttamaan kaikilta osin. Tapauksista 37 prosenttia oli sellaisia, joissa tuotokset oli saavutettu osittain tai ne tullaan sovitussa aikataulussa todennäköisesti saavuttamaan osittain.

53. Useimmat tuloksista oli saavutettu 58 prosentissa hankkeista; osa tuloksista oli saavutettu 21 prosentissa ja pieni osa 21 prosentissa tapauksista. Selvää on, että tuloksia ei tavallisesti saavuteta, jos tuotoksia ei ole saatu aikaan.

54. Tapauksista 42 prosentissa arvioitiin, että hankkeen vaikutus on tai tulee todennäköisesti olemaan ainakin keskinkertainen tai jopa suuri, ja 58 prosentissa sen arvioitiin jäävän vähäiseksi. Vaikutus on aina olennainen osatekijä, mutta erityisen tärkeä se oli monissa tarkastetuissa ympäristöhankkeissa sen vuoksi, että ne oli suunniteltu kokeilu- tai esittelyhankkeiksi, jollaisia oli tarkoitus myöhemmin toteuttaa edunsaajamaan muilla alueilla.

55. Kestävyys oletetaan hyväksi 45 prosentissa hankkeista, kun taas 55 prosentissa kestävyysnäkymiä pidettiin rajallisina. Taloudellinen elinkelpoisuus on hyvin tärkeä kestävyyden osatekijä, sillä ympäristöhankkeet keskittyvät enemmänkin säilyttämiseen kuin kehittämiseen, ja edunsaajamaiden täytyy kenties myöntää säilytystoimintaan jatkorahoitusta sen jälkeen, kun rahoittajien tuki on päättynyt, ja luopua samalla mahdollisesta taloudellisesta hyödystä.

56. Näiden lukujen perusteella näyttää yleisesti ottaen siltä, että hankkeilla on tavallisesti suuri merkitys, mutta suunniteltuja tuotoksia ei aina saada aikaan. Vähän yli puolessa hankkeista halutut tulokset saavutetaan kaikilta osin, ja hieman vajaa puolet tapauksista on sellaisia, joissa hankkeella on merkittävässä määrin muitakin kuin hankkeen välittömiä vaikutuksia ja hanke todennäköisesti osoittautuu kestäväksi. Jäljempänä laatikossa 10 annetulla esimerkillä havainnollistetaan näitä vaikuttavuuden eri näkökohtia erään suurimpiin komission rahoittamiin hankkeisiin kuuluvan tapauksen avulla. Laatikko 10Esimerkkitapaus arviointikriteerien soveltamisesta – Keski-Afrikan metsien ekosysteemien suojelemista ja kehittämistä koskeva alueellinen ohjelma (ECOFAC)Vuodesta 1992 alkaen komissiolla on ollut johtava rooli Keski-Afrikan metsien ekosysteemien suojelemista ja kestävää käyttöä koskevien toimien käynnistämisessä, pääasiassa Keski-Afrikan metsien ekosysteemien suojelemista ja kehittämistä koskevan alueellisen ohjelman (ECOFAC) kautta (kuudes, seitsemäs, kahdeksas ja yhdeksäs EKR, 72,45 miljoonaa euroa).Ohjelman merkitys on suuri, sillä sen avulla suojellaan Amazonin jälkeen maailman toiseksi suurinta yhtenäistä sademetsäaluetta, josta on luonnon monimuotoisuuden säilyttämisen ja ilmastonmuutoksen estämisen näkökulmasta maailmanlaajuista hyötyä. Alueellisella ja kansallisella tasolla metsä on tärkeä tulonlähde Keski-Afrikan maille teollisen puuntuotannon, muiden metsätaloustuotteiden kuin puutavaran sekä lihariistan kannalta.ECOFAC-ohjelman tuotoksena on saatu aikaan hyvin monenlaisia infrastruktuureita suojeltujen alueiden hoitoa varten (liityntäteitä, kulkureittejä, siltoja, tutkimuskeskuksia, vastaanottokeskuksia ja leirejä matkailijoille, näköalapaikkoja, maastolentokenttiä, metsänhoitajien varusteita sekä henkilöstöä).Ohjelman tuloksena tietoisuus tarpeesta suojella Keski-Afrikan metsien ekosysteemejä on lisääntynyt, ja ohjelmalla on edistetty alueen ainutlaatuisen lajiston säilyttämiselle erityisen tärkeiden suojelualueiden perustamista, kehittämistä ja turvaamista. Ohjelma on myös antanut mahdollisuuden lukuisiin tieteellisiin tutkimuksiin. Toisaalta tavoite, joka koskee suojeltujen alueiden luonnon- ja kulttuuriperinnön edistämistä matkailua kehittämällä, on saavutettu vain osittain. Tämä johtuu useista tekijöistä (lentokuljetusten hinnat; Ebola-virusepidemia; gorilloja ei ole onnistuttu totuttamaan ihmisten läsnäoloon Lopén suojelualueella Gabonissa; kansallisten viranomaisten vähäinen osallistuminen ja yksityisten sijoittajien mielenkiinnon puute).Suojelualueiden ulkopuolella ohjelman vaikutus on ollut pieni. Ohjelmassa on kiinnitetty vain vähän huomiota sellaisiin olennaisiin asioihin kuin laillinen ja laiton puunhakkuu sekä salametsästys suojelualueiden ulkopuolella. Ohjelman avulla ei juuri ole vähennetty metsissä asuvien kansojen köyhyyttä, mikä on osittain johtunut epäonnistuneista maaseudun kehittämistoimenpiteistä.Suojelualueet eivät vielä ole taloudellisesti kestäviä, vaan ovat yhä hyvin riippuvaisia ulkoisesta rahoituksesta. Tämän vuoksi ECOFAC-ohjelmaa on toistuvasti jatkettu vuodesta 1992 lähtien. Ohjelman ansiosta perustettiin Keski-Afrikan luonnonsuojelualueiden verkko (Network of Protected Areas of Central Africa, RAPAC) yhdessä suojelualueen hoidosta vastaavien elinten ja viranomaisten kanssa (esimerkiksi Conférence Ministérielle des Forêts d'Afrique Centrale, COMIFAC). Tällä tavoin edistettiin kansallisten viranomaisten osallistumista, mutta varoja ei ole saatu riittävästi.

Ympäristöhankkeiden vaikuttavuuden osatekijöitä koskeva analyysi

57. Kertomuksen tässä osassa eritellään hankkeiden vaikuttavuuden keskeiset osatekijät. Osa komission kehitysavusta perustuu kumppanuuden periaatteeseen, ja jotkin havaituista ongelmista johtuivat ainakin osittain puutteista edunsaajamaassa. Myös komission on kuitenkin mahdollisuuksiensa mukaan osallistuttava näiden ongelmien ratkaisemiseen.

Hankesuunnitelmat ovat liian kunnianhimoiset

58. Komissio ja edunsaajamaiden hallitukset suunnittelevat suuret kahdenväliset hankkeet yhdessä konsulttien avulla, minkä jälkeen komissio vastaa hankkeiden lopullisesta arvioinnista ennen rahoituspäätöksen tekemistä. Ympäristöä ja metsiä koskevasta budjettikohdasta rahoitetut hankkeet ovat tavallisesti pieniä ja valtioista riippumattomien järjestöjen suunnittelemia, mutta komissio vastaa niidenkin arvioinnista. Noin puolessa kaikista tarkastetuista hankkeista suunnitelmat olivat liian kunnianhimoiset etenkin siksi, että niissä pyrittiin saavuttamaan liian paljon liian lyhyessä ajassa. Tällaisissa tapauksissa hankesuunnitelmissa ei aina otettu asianmukaisesti huomioon sitä, että ympäristöhankkeet ovat vaikuttavia vain, jos paikallisten yhteisöjen kuulemiseen ja osallistumiseen on varattu riittävästi aikaa.

59. Ympäristöä ja metsiä koskevassa budjettikohdassa edellytetään, että hankkeet toteutetaan enintään 36 kuukauden ja toisinaan jopa 24 kuukauden kuluessa. Tämä ei useimmissa tapauksissa ollut realistista. Hanke-ehdotusten välinen kilpailu rahoituksesta aiheuttaa riskin, että hanketavoitteet esitetään liian kunnianhimoisina: rahoitusta myönnetään todennäköisemmin hankkeille, joissa luvataan eniten.

60. Vuodesta 2002 alkaen varainhoitoasetuksessa on säädetty, että jokaisen hankkeen osalta kaikki sopimukset on tehtävä kolmen vuoden kuluessa talousarviositoumuksen tekemisestä. Tätä uutta rajoitusta saattaa olla erityisen hankala noudattaa suunniteltaessa kahdenvälisestä avusta rahoitettavia suuria ympäristöhankkeita.

61. Monet ympäristöhankkeet toteutetaan laajoilla syrjäisillä alueilla. Tästä huolimatta useita maantieteellisiä alueita sisällytetään joskus tarpeettomasti samaan hankkeeseen, vaikka olisi parempi keskittyä vain yhteen. Silloin liian kunnianhimoinen lähestymistapa saattaa johtua siitä, ettei paikallisia olosuhteita oteta riittävästi huomioon. Indonesiassa kahden tarkastetun hankkeen maantieteellistä kattavuutta jouduttiin pienentämään toteutusvaiheessa, sillä suunnitelma oli ollut liian kunnianhimoinen.

62. Ulkopuolisilla konsulteilla ja valtioista riippumattomilla järjestöillä, jotka yleensä laativat yksityiskohtaiset hankesuunnitelmat, ei aina ole yksityiskohtaisia tietoja komission täytäntöönpanomenettelyistä, jotka ovat varsin pitkälliset jopa ripeästi toimeenpantuina. Menettelyihin kuluvan ajan aliarvioiminen on lisäsyy siihen, että jotkin hanketavoitteet osoittautuivat liian kunnianhimoisiksi.

63. Vuodesta 2002 alkaen EuropeAid-yhteistyötoimisto on toiminut määrätietoisesti parantaakseen hankkeiden arviointimenettelyjä laatutukiryhmänsä avulla. Hankkeet käydään siis läpi komission keskusyksiköissä. Tämän lisäksi on kuitenkin osoitettava riittävästi voimavaroja siihen, että hankkeet voi paikalla arvioida sellainen komission henkilöstö, jolla on tarvittava ympäristöalan, paikallisten olosuhteiden ja komission menettelyjen tuntemus. Laatikko 11Esimerkki liian kunnianhimoisesta hankesuunnittelustaKiinassa toteutettavalla luonnonmetsän hoitoa koskevalla hankkeella (16,9 miljoonaa euroa) pyritään viiden vuoden kuluessa ottamaan käyttöön aivan uudenlainen lähestymistapa, jossa valtion metsissä asuvat kyläläiset ja yritykset hoitavat metsiä yhdessä. Vielä ei ole määritelty, kuinka yhteinen metsänhoito nimenomaan Kiinassa tapahtuisi. Hanke kattaa kolme maakuntaa Lounais-Kiinassa (Sichuan, Hunan ja Hainan) ja tukitoimia toteutetaan kuudessa läänissä, 11 kunnassa ja 58 kylässä eri puolilla mainittua kolmea maakuntaa. Varsinaisen yhteisen metsänhoidon lisäksi hankkeeseen kuuluu köyhyyden vähentämistä koskeva osio, johon liittyy ainakin 290 pientä julkista infrastruktuurihanketta kylätasolla. Jokaiseen hankkeessa mukana olevaan lääniin ja kuntaan aiotaan perustaa uusia elimiä, kuten kylien ja kuntien välisiä hallinnointikomiteoita ja mikrorahoitusta käsitteleviä yksiköitä. Jotta valtion metsähallinto voi osallistua hankkeeseen, myös hallintorakenteiden kehittämiseen on annettava huomattavaa tukea maakunta- ja läänitasolla siellä, missä valmiudet ovat vähäiset. Hankkeen ensimmäisten 18 kuukauden aikana tehdyn työn todettiin myöhemmin menneen hukkaan, sillä teknistä apua koskeva tarjouskilpailu peruutettiin.

Viivästykset hankkeiden valmistelussa ja toteuttamisessa

64. Komissiolla on yleinen vastuu hankkeiden valmistelussa ja toteuttamisessa käytettävien menettelyjen määrittämisestä. Komission yksiköt tekevät tavallisesti yksityiskohtaisia tarkastuksia edunsaajamaan viranomaisten tai valtioista riippumattomien järjestöjen toteuttamien hankkeiden jokaisessa vaiheessa. Hanketavoitteet ovat monesti epärealistisia siksi, ettei niitä asetettaessa ole otettu huomioon hankkeiden toteuttamiseen komission menettelyjen mukaisesti tarvittavaa aikaa, mutta lisäksi useimpien tutkittujen hankkeiden valmistelu- tai toteutusvaiheessa aiheutui huomattavia, yllättäviä viivästyksiä. Useimmissa tapauksissa ongelmat eivät olleet ominaisia nimenomaan ympäristöalalle, vaan sellaisia, joita todennäköisesti ilmenee muidenkin alojen hankkeissa. Viivästyksistä ovat vastuussa niin komissio kuin edunsaajamaiden viranomaisetkin (tai valtioista riippumattomat järjestöt).

65. Hankkeiden valmisteluvaihe valinnasta hyväksymiseen kesti usein kauan. Toisin kuin toteutusvaiheen kohdalla, valmisteluvaiheen kestolle ei ole asetettu rajoituksia. Ympäristöä ja metsiä koskevasta budjettikohdasta rahoitettujen hankkeiden osalta komissiolta kului liian kauan aikaa hanke-ehdotusten pyytämisestä avustussopimuksen allekirjoittamiseen. Esimerkiksi tammikuussa 2001 toteutetun ehdotuspyynnön perusteella rahoitettavaksi hyväksyttyihin hankkeisiin liittyvistä sopimuksista noin 50 prosenttia allekirjoitettiin vasta vuoden 2002 jälkipuoliskolla ja loput 50 prosenttia vasta vuoden 2003 loppupuolella. Tällaiset viivästykset ovat toisinaan vähentäneet hankkeen merkitystä, koska olosuhteet ovat muuttuneet sen jälkeen, kun hanke-ehdotus alun perin esitettiin (ks. laatikko 12).

66. Viivästyksiä aiheutui monesti hankkeiden hyväksymisen ja käynnistämisen välillä. Kaksi tavallisinta syytä olivat ensimmäisen varojensiirron tai teknisen avun hankinnan myöhästyminen. Ympäristöhankkeiden (lukuun ottamatta ympäristöä ja metsiä koskevasta budjettikohdasta rahoitettuja pieniä hankkeita) toteuttamisen aikana tarvitaan tavallisesti lukuisia erilaisia (infrastruktuureihin, palveluihin ja kalustoon liittyviä) hankinta- ja avustussopimuksia, ja lisäksi on valmisteltava ja hyväksyttävä työohjelmia hankkeiden tuotosten ja tulosten saavuttamiseksi. Tämä merkitsee sitä, että ympäristöhankkeissa ilmenee viivästyksiä todennäköisemmin kuin eräiden muiden alojen hankkeissa. Erityisen ongelmallista on, jos kalusto, jonka olisi pitänyt olla käytettävissä jo varhaisessa vaiheessa – jotta hanketavoitteet saavutettaisiin ja jotta kalustoa käyttävällä edunsaajamaan henkilöstöllä olisi riittävästi aikaa saada koulutusta teknistä apua antavalta henkilöstöltä – toimitetaankin vasta hankkeen loppuvaiheessa. Esimerkiksi Liaoningin yhdennettyä ympäristöhanketta Kiinassa haittasi se, että kaikki kolmea eri osiota (vesivarat, ilmanlaatu ja energia) varten tarvittava kalusto saatiin vasta hankkeen lopulla.

67. Brasiliassa kahden, Guatemalassa yhden ja Marokossa yhden hankkeen toteuttaminen viivästyi, koska ne piti keskeyttää taloudellisten sääntöjenvastaisuuksien tutkinnan ajaksi. Brasiliassa hankkeita jatkettiin, kun sääntöjenvastaisuudet oli selvitetty. Guatemalassa ja Marokossa hankkeet päätettiin lopettaa. Laatikko 12Esimerkkejä hankkeen merkitystä vähentävistä viivästyksistäNicaraguassa Responsible Coffee Consumption and Production -hanke (1,2 miljoonaa euroa) hyväksyttiin vasta kaksi vuotta sen esittämisen jälkeen. Tästä seurasi, että edunsaaja toteutti keskeiset toiminnot, kuten luonnonmukaiseen kahvin tuotantoon liittyvän ohjelman ja markkinoille pääsyn, muiden varojen avulla.Indonesiassa toteutettu hanke, joka koskee ekologisesti kestävän, yhteiskunnallisesti oikeudenmukaisen ja taloudellisesti elinkelpoisen metsänhoidon edistämistä luotettavan sertifiointijärjestelmän avulla (0,9 miljoonaa euroa), hyväksyttiin myös vasta kaksi vuotta esittämisensä jälkeen. Tämä sekä se, että hankkeen oli suunniteltu kestävän vain kaksi vuotta, johtivat kohdealueiden vähenemiseen alun perin aiotuista viidestä kolmeen.Brasiliaa koskeva kestävän kehityksen Cuiabá-Santarem Economic Corridor-hanke (1,5 miljoonaa euroa) hyväksyttiin sekin kaksi vuotta esittämisen jälkeen. Tällä välin alueella, jolla hanke oli tarkoitus toteuttaa, tilanne kehittyi huolestuttavaan suuntaan eturistiriitojen ja väkivallan vaikeuttaessa toteuttamisesta vastaavan valtioista riippumattoman järjestön toimintaa.

Hallinnollisten valmiuksien kehittäminen vaatimatonta

68. Hallinnollisten valmiuksien kehittäminen kuuluu olennaisena osana kaikkeen kehitysyhteistyöhön, kuten edellä jo todettiin (ks. kohta 34), mutta ympäristöministeriöt ja muut ympäristöalan elimet ovat usein suhteellisen uusia ja siksi erityisen avun tarpeessa. Tämä koskee varsinkin maita, joissa äskettäin täytäntöönpantu hallinnon hajauttaminen on merkinnyt suuremman ympäristövastuun siirtämistä alueelliselle ja paikalliselle tasolle. Hankkeilla, joihin ei liity vaikuttavaa tukea hallintorakenteiden kehittämiseksi, on pienemmät mahdollisuudet osoittautua kestäviksi, vaikka välittömät tekniset tavoitteet saavutettaisiinkin.

69. Silloinkaan kun komissio on tukenut hallintorakenteiden kehittämistä, se ei aina ole varmistanut tuen vaikuttavuutta edunsaajamaan korkeiden tahojen riittävän sitoutumisen avulla. Botswanassa toteutettiin merkittävä 14 miljoonan euron hanke, jossa keskityttiin lähinnä luonnonvaraisesta eläimistöstä ja kasvistosta sekä luonnonpuistoista vastaava osaston (Department of Wildlife and National Parks, DWNP) hallintorakenteiden kehittämiseen, ilman että ministeriö (Ministry of Wildlife, Environment and Tourism), jonka alaisuuteen osasto kuului, olisi riittävällä tavalla osallistunut ja sitoutunut hankkeeseen (ks. laatikko 13). Tekninen apu on hallintorakenteiden kehittämisen tärkein väline, mutta sillä on kyetty parantamaan valmiuksia vain silloin, kun edunsaajaorganisaatio on osoittanut mukaan riittävän määrän tarkoituksenmukaisella hierarkiatasolla työskentelevää henkilöstöä. Käytännössä näin ei useinkaan tapahdu, sillä henkilöstön vaihtuvuus on tavallisesti suurta, joten teknisen avun henkilöstön antamasta koulutuksesta saatu hyöty ei jääkään organisaation käyttöön.

70. Pyrkiessään varmistamaan hanketavoitteiden saavuttamisen teknistä apua antava henkilöstö on liian usein joutunut omaksumaan täytäntöönpanijan roolin neuvontatehtävän sijasta, kun edunsaajamaan viranomaisten joukosta ei ole saatu mukaan tarvitunlaista henkilöstöä. Tämä on kuitenkin hankaloittanut pitkän aikavälin kestävyyden saavuttamista. Toinenkin seikka vie huomiota pois kestävyysnäkökohdista: erityisen asiantunteva teknisen avun henkilöstö joutuu käyttämään aikaansa hankinta- ja hallintomenettelyihin. Lisäksi hankkeita on monesti haitannut se, että teknisen avun henkilöstön jäsenistä yksi tai useampia on vaihtunut kyseiseen henkilöstöön tavallisesti sovellettavan kolmen tai neljän vuoden pituisen sopimuskauden kuluessa. Laatikko 13Esimerkki hallintorakenteiden kehittämishankkeiden ongelmistaKahdeksannesta EKR:sta Botswanassa rahoitettu luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön suojelu- ja hoito-ohjelma (14 miljoonaa euroa) on hyvä esimerkkitapaus, jonka avulla voidaan havainnollistaa monia hallintorakenteiden kehittämishankkeisiin liittyvistä ongelmista. Eräässä seitsemännen EKR:n hankkeessa oli myönnetty tukea luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön suojeluun, mutta vain vähän huomiota oli kiinnitetty hallintorakenteiden kehittämiseen, ja tämä puute oli tarkoitus korjata kahdeksannen EKR:n hankkeella. DWNP-osaston asema on ollut epävarma, koska sen muuttamista puolivaltiolliseksi organisaatioksi harkittiin. Tämä on vaikeuttanut hankkeen valmistelua ja toteuttamista. Teknisen avun ryhmänvetäjä ei työskennellyt osastolla ylemmän, vaan ainoastaan keskijohdon tasolla. Hänen kanssaan ei työskennellyt DWNP:n virkamies, vaan DWNP:n osoittama toinen ulkomaalainen tekninen asiantuntija. Teknisen avun ensimmäisen ryhmänvetäjän tilalle oli 11 kuukauden kuluttua alettava etsiä uutta, mutta hänet saatiin korvattua vasta viisi kuukautta myöhemmin. Suuri osa ryhmänvetäjän ajasta kuluu hankkeen hallintotyöhön, mikä ei ole kustannustehokas tapa käyttää hänen aikaansa. Hankkeeseen piti olennaisena osana kuulua DWNP:n hallinnoinnin tarkastus, jota ei kuitenkaan ollut tehty hankkeen puoliväliin mennessä, koska DWNP ei kannattanut tarkastusta eikä ministeriö sitoutunut siihen. Vaikka tarkoituksena oli lisäksi palkata hallintorakenteiden kehittämiseen perehtynyt tekninen asiantuntija, paikka täytettiin vasta puolivälissä hanketta.

Kestävään luonnonvarojen käyttöön paikallisissa yhteisöissä on kiinnitettävä enemmän huomiota

71. Paikallisten yhteisöjen osallistuminen ympäristöhankkeiden valmisteluun ja toteuttamiseen on keskeinen edellytys sille, että hanketavoitteet saavutetaan täysimääräisesti ja että hankkeista tulee kestäviä. Komissio on ottanut tämän yhä paremmin huomioon, mikä osittain johtuu vuonna 2000 käynnistetystä köyhyyden vähentämiseen keskittyvästä kehityspolitiikasta: paikallisten yhteisöjen kehittämiseen on kiinnitettävä aiempaa enemmän huomiota luonnonsuojelun yhteydessä.

72. Paikallisten yhteisöjen taloudellisten tarpeiden ja luonnonsuojelun yhteensovittaminen on suuri haaste. Hankkeissa ei ole kiinnitetty riittävästi huomiota siihen, miten paikallisia yhteisöjä voitaisiin auttaa saamaan luonnonvaroista tuloja kestävällä tavalla. Niinpä esimerkiksi paikallisten yhteisöjen harjoittama laiton metsästys (salametsästys) on edelleen vakava uhka suojeluhankkeiden tuloksille ja kestävyydelle ympäristön näkökulmasta. Tämä koskee jopa alueita, joille komissio on myöntänyt tukea pitkien jaksojen ajan, kuten Serengetin kansallispuistoa Tansaniassa ja ECOFAC-ohjelmasta rahoitettuja suojelualueita Keski-Afrikassa. Matkailua kehittämällä on mahdollista lisätä paikallisia ja kansallisia tuloja. Botswanassa kahdeksannesta EKR:sta rahoitetussa luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön suojeluhankkeessa ei silti juurikaan kehitetty matkailua Makgadikgadin kansallispuistoon, vaikka aiemmassa kuudennen EKR:n yhteydessä Botswanan osalta tehdyssä matkailua koskevassa tutkimuksessa oli suositeltu tällaista lähestymistapaa. ECOFAC-ohjelmalla on saavutettu luonnonsuojelutavoitteita, mutta matkailun osalta ei juuri ole edistytty (ks. laatikko 10). Komission on siis edelleen autettava paikallisia yhteisöjä löytämään vaihtoehtoisia tulonlähteitä. Laatikko 14Esimerkkitapaus: paikallisten yhteisöjen tarpeet on tärkeää arvioida ympäristöhankkeiden yhteydessäKeski-Afrikan metsissä Koillis-Gabonissa (1,9 miljoonaa euroa) eläimistön hoitoon sovellettavan mallin kehittämistä koskevalla kokeiluhankkeella pyrittiin ratkaisemaan kaupallisen salametsästyksen ongelma Kongon altaan metsissä. Hankkeeseen sisältyi niin ollen useita salametsästyksen torjuntayksikköjen toteutettaviksi aiottuja toimenpiteitä. Hankkeen suunnittelijat eivät kuitenkaan olleet ottaneet huomioon, että myös suurin osa paikallisista yhteisöistä osallistui metsästykseen, eikä hankkeessa siis eritelty, kuinka näitä yhteisöjä voitaisiin auttaa. Tarkastajien käynnin aikana erään paikallisen kalastusyhteisön edustajat myönsivät, että heillä oli ollut viisi metsästystukikohtaa, jotka salametsästyksen torjuntayksiköt tuhosivat, ja että kyseisen yhteisön oli löydettävä ratkaisu riistan tosiasiallisesta vähenemisestä johtuvaan ongelmaan ja kuitenkin samalla huolehdittava lyhyen aikavälin tarpeistaan.

Hankkeiden riittämätön vaikutus poliittiseen ja oikeudelliseen kehykseen

73. Jos hankkeiden tukena ei ole selkeää poliittista ja oikeudellista kehystä, hankkeilla on vain vähäiset mahdollisuudet saada aikaan enemmän kuin välittömiä tuotoksia ja tuloksia eli saavuttaa pitkän aikavälin kestävyys ja laaja-alaisempi vaikutus. Valitessaan hankkeita komissio ei ole ottanut riittävällä tavalla huomioon, onko asianmukainen poliittinen ja oikeudellinen kehys olemassa tai voidaanko sellaisen puuttuessa hankerahoituksella saada aikaan muutoksia.

74. Puutteelliset oikeudelliset kehykset ovat, etenkin paikallisissa yhteisöissä edunsaajien maankäyttöoikeuksien osalta, saattaneet estää metsätaloushankkeita Indonesiassa ja Kiinassa. Myös se, että Botswanassa ja Tansaniassa ei ole tarkkaa lainsäädäntöä paikallisten yhteisöjen harjoittamasta luonnonvarojen hallinnoinnista ja luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön hoidosta, vaikeuttaa hankkeiden täysimääräisen vaikutuksen aikaansaamista. Monissa maissa ei ole riittävästi voimavaroja tai tahtoa soveltaa salametsästyksen vastaisia lakeja eläimistön suojelemiseksi, mikä on vaarantanut joidenkin hankkeiden kestävyyden niiden valmistumisen jälkeen.

75. Eräs tapa käyttää hankkeita poliittisen ja oikeudellisen kehyksen muuttamiseen on se, että komissio asettaa ehtoja rahoituksen myöntämiselle. Tämä lähestymistapa ei kuitenkaan ole mahdollinen silloin, kun valtioista riippumattomien järjestöjen toteuttamiin hankkeisiin myönnetään rahoitusta ympäristöä ja metsiä koskevasta budjettikohdasta eivätkä edunsaajamaan viranomaiset ole oikeutettuja saamaan tukea. Joissakin tapauksissa komission rahoittamien kahdenvälisten hankkeiden yhteydessä edunsaajamaiden viranomaisilta on edellytetty ”liitännäistoimia” asianmukaisten politiikkojen ottamiseksi käyttöön. Näitä toimia ei kuitenkaan aina ole määritelty tarkasti eikä komissio ole toteuttanut seurantaa niiden osalta.

76. Käytettävien varojen määrät ovat lisäksi pienet jopa suhteellisen suurissa kahdenvälisissä hankkeissa, minkä vuoksi on vaikeata vaatia, että liitännäistoimet todella pannaan täytäntöön. Esimerkiksi Tansaniassa komissio halusi varmistaa, että viranomaiset osoittavat suuremman osan metsästyslupien myyntituloista metsästysalueiden toimintakustannusten kattamiseen. Komissio ei kuitenkaan puuttunut siihen peruskysymykseen, että metsästyslupien myöntämistapa ei ole avoin, ja tilannetta vaikeutti se, että hankkeessa oli käytettävissä varoja ainoastaan kaksi miljoonaa euroa. Ympäristöalan poliittisten ja oikeudellisten uudistusten kytkeminen merkittävän suoran talousarviotuen myöntämiseen olisi parempi tapa edesauttaa sellaisen toimintakehyksen luomista, joka tarvitaan hanketason toimien kestävyyden ja vaikutusten mahdollistamiseksi.

77. Myös hankkeiden tuloksista ja saaduista kokemuksista tiedottamisella voi olla suuri vaikutus politiikkoihin. Hankesuunnittelussa ei kuitenkaan yleensä selkeästi määritellä, miten tiedottaminen tapahtuisi. Lisäksi liian tiukat aikataulut ja niistä johtuvat viivästykset ovat vähentäneet teknisen avun ryhmien ja valtioista riippumattomien järjestöjen mahdollisuuksia tiedottaa tuloksista ennen hankkeen päättymistä. Poliittiseen kehykseen vaikuttaminen on erityisen pulmallista ympäristöä ja metsiä koskevan budjettikohdan osalta. Yksi budjettikohdan päätavoitteista on tuen myöntäminen kokeiluhankkeille uusien lähestymistapojen kehittämiseksi. Komissio on kuitenkin usein antanut kyseisten politiikkojen täytäntöönpanon valtioista riippumattomien järjestöjen tehtäväksi, eikä ole ottanut käyttöön menettelyjä, joilla taattaisiin, että edunsaajamaiden viranomaiset saavat järjestelmällisesti tiedon hankkeiden tuloksista. Laatikko 15Esimerkkitapaus: poliittiseen ja oikeudelliseen kehykseen liittyvät ongelmat vähentävät hankkeiden vaikutusta ja kestävyyttäBrasiliassa komissio rahoittaa luonnonvaroihin sovellettavaa politiikkaa koskevan ohjelman kautta (Natural Resources Policy Programme, NRPP) yhdennetyn ympäristönhallintamallin määrittämistä ja toteuttamista sekä mallin hyödyntämisen hajauttamista keskushallinnolta viiteen Amazonin alueen osavaltioon ja kuntatasolle (16,7 miljoonaa euroa). NRPP-ohjelma oli tärkein sademetsän suojelun pilottiohjelman (Rain Forest Pilot Programme, PPG7) avulla rahoitetuista hankkeista, ja sen yleisenä tavoitteena oli Amazonin sademetsien tuhoutumisen rajoittaminen ja kehityksen kääntäminen myönteiseen suuntaan.Ympäristönhallintamalli ei ole rajoittanut sademetsien tuhoutumista niin tehokkaasti kuin oli toivottu. Tähän on monia syitä, joista kuitenkin ratkaiseva merkitys oli sillä, että osavaltioissa ei ole riittävää poliittista sitoutumista asiaan. Useimpien osavaltioiden ja kuntien heikko taloudellinen tilanne sekä eräiden osavaltio- ja paikallistason eliittien taloudellinen etu ovat johtaneet siihen, että paikalliset viranomaiset myöntävät hakkuulupia ja hyväksyvät maan lisääntyvän maatalouskäytön, jotka synnyttävät tuloja ja työpaikkoja metsänhoidon kustannuksella. Tämän vuoksi mallilla on joissakin osavaltioissa ollut hyvin vähän vaikutusta viranomaisten harjoittamaan politiikkaan, ja pahimmillaan sitä on käytetty pelkästään rajoittavana välineenä. Lisäksi mallia on käytetty uusien taloudellisesti hyödynnettävien alueiden löytämiseen ympäristönhallinnan sijasta. Vuonna 2004 Mato Grosson osavaltiossa tuhoutui sademetsiä enemmän kuin muissa osavaltioissa, vaikka siellä ollaan mallin kehittämisessä pisimmällä.Ohjelman avulla ei ole kyetty takaamaan, että ympäristöasiat todella sisällytetään osavaltioissa muihin aloihin, kuten maa- ja metsätalouteen, opetukseen, liikenteeseen ja niin edelleen. Tämä seikka on ratkaisevan tärkeä, sillä ohjelman poliittinen ja taloudellinen toteutusympäristö muodostuu kehitystä edistävistä lyhyen aikavälin politiikoista ja tavoitteista, jotka eivät ole yhteensopivia kestävän kehityksen kanssa. Ympäristönäkökohtien valtavirtaistamisen puutteet ovat johtaneet siihen, että osavaltioiden ympäristövirastot joutuvat liiallisessa määrin turvautumaan käskyistä ja valvonnasta koostuviin menettelyihin. Tätä rajoittaa kuitenkin suuresti varojen ja koulutetun henkilöstön puute, joten lupien myöntäminen ja valvonta ei ole tehokasta.

Epärealistinen käsitys taloudellisen elinkelpoisuuden saavuttamisesta

78. Komission hankkeiden on ympäristöalalla, kuten muillakin aloilla, oletettu lopulta tulevan taloudellisesti elinkelpoisiksi. Tuloa tuottavien hankkeiden kohdalla tähän tavoitteeseen on realistista pyrkiä. Jäteveden puhdistamishankkeissa Mauritiuksella ja Tansanian toiseksi suurimmassa kaupungissa Mwanzassa tavoitteen saavuttamisessa onkin edistytty hyvin: vesimaksut ovat nousseet tasaisesti kohti tasoa, jolla ne kattaisivat toimintakustannukset ja poistot. Toisaalta Tyynenmeren alueella Fidžillä ja Tuvalussa kiinteän jätteen hävittämistä koskevassa hankkeessa ilmeni vaikeuksia, koska väestö ei halunnut maksaa kyseisestä palvelusta.

79. Ympäristöä ja metsiä koskevasta budjettikohdasta rahoitettujen hankkeiden, jotka ovat melko pieniä ja usein kokeiluhankkeita, kohdalla jatkorahoitusta on mahdollista saada EKR:sta tai kyseiseen maantieteelliseen alueeseen sovellettavasta budjettikohdasta rahoitettavien suurempien hankkeiden kautta. Käytännössä näin ei silti tapahtunut kovin usein. Tämä on osittain seurausta siitä, että komissiolla ei ole ollut selkeää strategiaa, jota noudattaen edistettäisiin pienten kokeiluhankkeiden jatkamista suurempien kahdenvälisten hankkeiden avulla. Komissiossa ja jäsenvaltioissa on itse asiassa monesti katsottu, ettei ympäristöalalle tarvitse osoittaa kahdenvälistä tukea, koska sille voidaan myöntää varoja ympäristöä ja metsiä koskevasta budjettikohdasta.

80. Taloudellisen elinkelpoisuuden saavuttaminen ilman viranomaisten tukea on useimmissa maissa joka tapauksessa epätodennäköistä, ja monien kehitysmaiden talousarviovarat eivät riitä suojelutoimenpiteiden rahoittamiseen. Kannustaakseen edunsaajamaita osoittamaan lisää varoja ympäristönsuojeluun komissiolla ja muilla rahoittajilla on mahdollisuus tukea tutkimusta nykyistä enemmän ja lisätä edunsaajamaiden kanssa käymäänsä vuoropuhelua ympäristönsuojelun taloudellisista hyödyistä ja tarpeesta välttää luonnonvarojen kestämätöntä kuluttamista. Monissa edunsaajamaissa taloudellista hyötyä voidaan ainakin lyhyellä aikavälillä saada enemmän kuluttamalla luonnonvaroja, jotka sijaitsevat suojeltavilla alueilla. Tarkastuksen kuluessa havaittiin useita tällaisia tapauksia, joissa hankkeilla saavutetut tulokset olivat uhattuina (ks. laatikko 16).

81. Lisäksi olisi yksiselitteisesti tunnustettava ne hyödyt, jotka Euroopan unioni saa kehitysmaiden ympäristön jatkuvasta suojelemisesta. Tässä tilanteessa on tarpeen pohtia, onko komission kehityshankkeisiin perinteisesti soveltama toimintatapa (jossa myönnetään hankerahoitusta vain muutamaksi vuodeksi ja odotetaan hankkeen sitten tulevan taloudellisesti elinkelpoiseksi) tarkoituksenmukainen ympäristöalalla. Jos komissio olisi laatinut kokonaisvaltaisen strategian ympäristökysymysten käsittelemiseksi kehitysavun yhteydessä (ks. kohta 11), se olisi voinut harkita tarkemmin esimerkiksi seuraavia vaihtoehtoisia lähestymistapoja: a) pidempien toteutusaikojen asettaminen ympäristöhankkeille; b) alakohtaisten tukiohjelmien laatiminen ympäristöalalla ja luonnonvaroista riippuvaisilla aloilla; c) erityisrahastojen laajempi käyttö; d) tiiviimpi yhteistyö Maailmanlaajuisen ympäristörahaston (Global Environment Facility, GEF) kanssa. GEF on suurin rahoittajien käytettävissä oleva väline, jolla ne voivat vaikuttaa nimenomaan ympäristöalan huolenaiheisiin kehitysmaissa. Vaikka komissio ei tällä hetkellä ole Maailmanlaajuisen ympäristörahaston jäsen eikä siis voi suoraan osallistua sen toimintaan, yhteisrahoituksen järjestämiseen nykyistä useammin rahaston kanssa on olemassa laajat mahdollisuudet. Laatikko 16Hankkeiden vaikuttavuus on vaarassa taloudellisen toiminnan vuoksiIndonesiassa komissio on tukenut kestävän metsänhoidon kehittämistä Beraun alueella Kalimantanilla. Berau Coal Company -yhtiön kaivostoimintalupa kattaa kuitenkin 25 prosenttia alueen pinta-alasta, ja pitkän aikavälin tutkimusta varten rahoitettavasta 18 maa-alueesta 16 sijaitsee kyseisellä alueella. Vaikka hiilikaivostoiminta on virallisesti keskeytetty ainakin vuoteen 2011 asti, jolloin nykyisen hankkeen oli alun perin tarkoitus päättyä, hiilikerrostumia tutkittiin jopa tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien käynnin aikana kesäkuussa 2005. Myös laittomat hakkuut vaaransivat edelleen komission metsätalousalalle myöntämän rahoituksen vaikuttavuuden Indonesiassa.Kiinassa luonnonmetsiä koskevan hankkeen kattamasta kolmesta maakunnasta kahdessa (Hainan ja Hunan) metsien tuhoaminen jatkui yleisestä hakkuukiellosta huolimatta.Tansaniassa tehtiin koekaivauksia Kigosin riistansuojelualueella, joka on yksi EKR:sta rahoitettavista suojelualueista.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Päätelmät

82. Komissio ei ole toistaiseksi ottanut riittävällä tavalla huomioon kehitysyhteistyöhönsä liittyviä ympäristönäkökohtia, vaan sen on vielä kehitettävä kokonaisvaltainen kehitysyhteistyön ympäristöstrategia. Uusi kehityspolitiikka, jota koskeva asiakirja allekirjoitettiin joulukuussa 2005, muodostaa aiempaa selkeämmän perustan strategian kehittämiselle, koska siinä on myönnetty, kuinka tärkeää on sisällyttää ympäristönäkökohdat kaikkiin kehitysohjelmiin ja -hankkeisiin, ja lisäksi vielä valittu ympäristöala tärkeimpien menoalojen joukkoon. Ilman selkeää strategiaa, jolla uuden kehityspolitiikan ympäristöä koskevaa lähestymistapaa sovelletaan käytännössä, politiikan mahdolliset edut joutuvat todennäköisesti uhatuiksi.

83. Vuosina 2001–2005 komission strategiassa keskityttiin suurelta osin siihen, että ympäristöasioita sisällytettiin kehitysyhteistyöhön. Tämän strategian toteuttaminen on kuitenkin ollut hidasta eikä sen osalta ole toteutettu asianmukaista seurantaa, koska strategian edellyttämään lisähenkilöstön tarpeeseen ei ole kunnolla vastattu. Nykyiselle henkilöstölle alettiin vuonna 2005 järjestää ympäristöasioiden huomioon ottamista koskevaa täydennyskoulutusta, jota on kuitenkin haitannut se, ettei koulutus ole ollut pakollista keskeisille virkamiehille. Ympäristökäsikirjan valmistelu on viivästynyt huomattavasti, ja sitä oltiin vasta saamassa päätökseen vuoden 2005 lopussa. Yleisesti ottaen enemmän huomiota olisi voitu kiinnittää myös komission kehitysyhteistyöhön sisältyvän ympäristönsuojelun tasoa koskevaan seurantaan, arviointiin ja raportointiin.

84. Osittain joistakin näistä puutteista johtuen ympäristönäkökohtia ei vielä tosiasiallisesti ole sisällytetty komission harjoittamaan kehitysyhteistyöhön. Nykyisissä maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa (vuosiksi 2001–2006) ympäristöasioita ei ole käsitelty riittävän perusteellisesti, mutta komissio on huomattavasti parantanut parhaillaan valmisteltaviin seuraaviin maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin käytettävissä olevia ympäristöanalyyseja. Se, missä määrin tämä parantunut analysointi tosiasiassa vaikuttaa uusiin maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin, riippuu jatkossakin siitä, kuinka tärkeinä komissio ja edunsaajamaat ympäristökysymyksiä pitävät. Vaikka ympäristönäkökohtien sisällyttäminen suoraan talousarviotukeen on kaikille rahoittajille suuri haaste, komissio ei juurikaan ole paneutunut tähän tärkeään aiheeseen. Hanketasolla ympäristönäkökohtien huomioon ottamista on haitannut systemaattisten menettelyjen puuttuminen, sillä käytettävissä ei ole ollut käsikirjaa, jossa keskeiset menettelyt määriteltäisiin selkeästi ja niiden noudattaminen määrättäisiin pakolliseksi.

85. Rahoitetuilla ympäristöhankkeilla on ollut merkitystä, mutta saavutetut tuotokset ja tulokset ovat usein jääneet tavoitteista, mikä tosin joissakin tapauksissa on johtunut liian kunnianhimoisesta hankesuunnittelusta. Suunnitteluun ja toteuttamiseen liittyvien puutteiden lisäksi hankkeisiin perustuvalla lähestymistavalla on – ainakin erillään muista tukivälineistä käytettynä – sille ominaisia ongelmia merkittävien vaikutusten aikaansaamisessa ja taloudellisen elinkelpoisuuden takaamisessa. Näin ollen olisi syytä arvioida, voitaisiinko nämä kysymykset mahdollisesti ratkaista paremmin kokonaisvaltaisen ympäristöstrategian yhteydessä muiden välineiden avulla.

86. Komission olisi tehtävä selväksi, miten tärkeänä se pitää ympäristöasioita niiden monien ensisijaiseksi määriteltyjen alojen joukossa, jotka sen on kehitysyhteistyössä otettava huomioon. Jos ympäristöä pidetään yhtenä kolmesta kestävän kehityksen pilarista, komission on varmistettava, että politiikan painotusten mukaisesti maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin todella sisällytetään ympäristöohjelmia ja -hankkeita, että komissiosta löytyy tarvittava ympäristöalan asiantuntemus ja että ympäristönäkökohtien huomioon ottamiseksi on määritelty selkeät menettelyt, joita myös noudatetaan.

Suositukset

Kokonaisvaltaisen ympäristöstrategian laatiminen ja sen toteuttamista koskeva seuranta

87. Komission olisi laadittava kehitysyhteistyönsä ympäristönäkökohtia varten kokonaisvaltainen strategia, joka perustuu vuonna 2005 hyväksytyn kehityspolitiikan mukaiseen ympäristökysymyksiä koskevaan uuteen lähestymistapaan.

88. Komission olisi laadittava ympäristöstrategian toteuttamiselle uusi toimintakehys sekä määritettävä selkeät suoritusindikaattorit ja koordinointimekanismit strategian toteuttamista varten.

89. Komission olisi selvitettävä, onko sillä ympäristöstrategian toteuttamiseksi tarvittava sisäinen asiantuntemus.

90. Ympäristökäsikirja olisi saatava valmiiksi ja hyväksyttävä mahdollisimman nopeasti, ja siinä määritettyjen menettelyjen järjestelmällinen noudattaminen olisi varmistettava tarkoituksenmukaisin mekanismein.

91. Uuteen käsikirjaan perustuva täydennyskoulutus olisi tehtävä pakolliseksi kaikille keskeisille virkamiehille ja siihen olisi osoitettava riittävästi varoja.

92. Komission olisi luotava kattava järjestelmä ympäristönsuojelunsa tason arvioimiseksi; tämä tapahtuisi toteuttamalla yleinen arviointi, parantamalla yksittäisten hankkeiden arviointijärjestelmiä ja hyödyntämällä nykyistä paremmin ulkoisen valvontajärjestelmän tuottamia tietoja.

93. Komission pitäisi tarkistaa sisäistä taloudellisen raportoinnin järjestelmäänsä varmistaakseen, että kirjatuksi tulevat myös sellaisten hankkeiden yhteydessä aiheutuneet ympäristömenot, joiden päätavoite ei liity ympäristöalaan.

Ympäristönäkökohtien vaikuttavampi huomioon ottaminen

94. Komission oli huolehdittava siitä, että nykyisiin maakohtaisiin ympäristöprofiileihin liittyvät analyysit ja suositukset otetaan järjestelmällisesti ja näkyvällä tavalla huomioon valmisteltaessa uusia maakohtaisia strategia-asiakirjoja.

95. Komission pitäisi määrätietoisesti pyrkiä sisällyttämään ympäristönäkökohdat nykyistä paremmin suoraan talousarviotukeen. Tämä tapahtuisi etenkin varmistamalla, että strategisia ympäristöarviointeja tehdään, sekä yksilöimällä tilanteita, joissa ympäristöindikaattoreita voidaan käyttää.

96. Olisi luotava erityiset menettelyt takaamaan, että kaikkien hankkeiden osalta tehdään ympäristötutkimus, ja lähetystöissä ympäristöalan yhteyshenkilöiden ja EuropaAid-yhteistyötoimistossa ympäristöalan asiantuntijoiden olisi tarkistettava menettelyt.

97. Olisi otettava käyttöön tarkastukset, joilla nimenomaisesti varmistetaan, että ympäristövaikutukset arvioidaan aina tarvittaessa ja että ympäristösuunnitelmat ja sopimusehdot ovat arvioinneissa esitettyjen suositusten mukaisia.

Ympäristöhankkeiden vaikuttavuuden parantaminen

98. Komission olisi annettava enemmän painoarvoa ympäristöhankkeita koskevien ehdotusten arvioimiselle paikalla.

99. Komission olisi jatkettava toimia hankintamenettelyjen ruuhkautumiskohtien löytämiseksi ja poistamiseksi.

100. Komission olisi kiinnitettävä aiempaa enemmän huomiota siihen, miten paikallisia yhteisöjä voidaan auttaa käyttämään luonnonvaroja kestävällä tavalla.

101. Komission pitäisi analysoida eri välineiden vaikuttavuus ympäristöalalla, jotta hankkeiden merkitystä ja kestävyyttä voitaisiin lisätä, mukaan lukien hallinnollisten valmiuksien kehittäminen. Vaihtoehtoina nykyiselle lähestymistavalle, joka perustuu suhteellisen lyhyen aikavälin hankkeisiin, olisi harkittava mahdollisuuksia käyttää entistä laajemmin alakohtaisia tukiohjelmia, erityisrahastoja ja yhteisrahoitusta Maailmanlaajuisen ympäristörahaston kanssa sekä perinteisten hankkeiden rahoittamista pidempien jaksojen ajan.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 15. kesäkuuta 2006 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Hubert WEBER presidentti

(1) Pääkysymysten osalta tarkastuksessa otettiin huomioon ylimpien tarkastuselinten kansainvälisen järjestön (International Organisation of Supreme Audit Institutions, INTOSAI) antamat ympäristöauditoinnin suuntaviivat.

(2) Tarkastuksessa keskityttiin metsätalouteen pääasiassa sen vuoksi, että komissio voi trooppisten ja muiden metsien osalta hyödyntää erityistä budjettikohtaa (ks. kohta 10). Erillinen vesialan AKT–EU-väline luotiin vuonna 2004, mutta sen toteuttaminen on vasta alussa.

(3) Kaksi muuta pilaria ovat taloudellinen hyvinvointi ja yhteiskunnallinen kehitys. Tavallisimmin käytetyn määritelmän mukaan kestävä kehitys on kehitystä, joka vastaa nykypäivän tarpeisiin vaarantamatta tulevien sukupolvien mahdollisuutta vastata omiin tarpeisiinsa (vuonna 1987 julkaistu Brundtland-raportti ympäristöstä ja kehityksestä).

(4) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 177 artiklan mukaan kestävä kehitys kuuluu kehitysyhteistyön tavoitteisiin.

(5) Cotonoussa 23 päivänä kesäkuuta 2000 allekirjoitetun kumppanuussopimuksen 32 artikla (EYVL L 317, 15.12.2000).

(6) Rahoitusavusta ja teknisestä avusta Aasian ja Latinalaisen Amerikan kehitysmaille sekä taloudellisesta yhteistyöstä näiden maiden kanssa 25 päivänä helmikuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 443/92 5 artikla (EYVL L 52, 27.2.1992, s. 1).

(7) Rahoituksellisista ja teknisistä toimenpiteistä (MEDA) taloudellisen ja yhteiskunnallisen rakenneuudistuksen tukemiseksi Euro–Välimeri-yhteistyökumppanuuden puitteissa 23 päivänä heinäkuuta 1996 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1488/96 liite II (EYVL L 189, 30.7.1996, s. 1).

(8) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 2494/2000, annettu 7 päivänä marraskuuta 2000, toimenpiteistä kehitysmaissa olevien trooppisten ja muiden metsien säilyttämisen ja kestävän hoidon edistämiseksi (EYVL L 288, 15.11.2000, s. 6).

(9) Komission yksiköiden 13. heinäkuuta 2005 laatima valmisteluasiakirja, joka koskee ehdotusta neuvoston, Euroopan parlamentin ja komission yhteiseksi julkilausumaksi Euroopan unionin kehityspolitiikasta. Asiakirjan mukaan kestävän kehityksen ympäristöulottuvuuteen aiottiin kiinnittää aiempaa enemmän huomiota siirtämällä ympäristönäkökohdat monialaisten asioiden joukosta EU:n tuelle nimenomaisesti asetetuksi tavoitteeksi, johon liittyy yhteisön tuen yksityiskohtaisia ensisijaisia aihealueita.

(10) Komissio tosin toteutti kapea-alaisemman arvioinnin ympäristöä ja trooppisia metsiä koskevan budjettikohdan osalta asianomaisessa asetuksessa vuonna 2004 säädetyn mukaisesti.

(11) Maailmanpankki otti vuonna 2002 käyttöön uuden kaksiulotteisen koodausjärjestelmän. Jokaista lainaa voidaan seurata sekä aihepiiri- että toimialakoodin avulla. Aihepiirikoodeja on 11, ja ne vastaavat Maailmanpankin toiminnan päämääriä ja tavoitteita. Toimialakoodit, joita on 12, osoittavat pankin tuesta suorasti hyötyvät talouden osa-alueet. Ympäristö ja luonnonvarojen hallinnointi on yksi 11 aihepiiristä.

(12) Kehitysmaat ovat 1990-luvun lopusta asti laatineet köyhyyden vähentämisstrategioita kansallisten politiikkojen ja ohjelmien sekä ulkomaisen avun perustaksi yleistavoitteenaan köyhyyden vähentäminen.

(13) Status and evolution of environmental p