[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 11.11.2008

KOM(2008) 719 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Kuudes asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 12 artiklan mukainen kertomus alv:n kanto- ja valvontamenettelyistä

{SEC(2008) 2759}

SISÄLLYSLUETTELO

1. TIIVISTELMÄ 4

1. 1 luku: Johdanto ja kertomuksen kattavuus 5

1.1. Asetuksen 12 artiklan mukaisen kertomuksen sisältö 5

1.2. Kertomusten laadinnassa käytettävät tietolähteet 5

1.3. Aikaisemmat 12 artiklassa tarkoitetut kertomukset 5

1.4. Kertomuksen tarkoitus 5

1.5. Kertomuksen kattavuus 6

2. 2 luku: Suositusten perusteella toteutetut toimet 6

2.1. Miksi on tärkeää tarkastella aikaisempia suosituksia? 6

2.2. Tietojen kerääminen 6

2.3. Vastausten analysointi 7

2.4. Tulokset 7

2.5. Tulosten arviointi 8

3. 3 luku: Seminaarin perusteella tehdyt käytännön päätelmät 8

3.1. Johdanto 8

3.2. Alv-ero 9

3.3. Arviointi 9

4. 4 luku: Päätelmät 11

4.1. Asiayhteys ja tavoitteet 11

4.2. Tulosindikaattorit 11

4.3. Yleisarviointi 12

1. TIIVISTELMÄ

Komissio toimittaa budjettivallan käyttäjälle kolmen vuoden välein kertomuksen jäsenvaltioissa käytössä olevista alv:n kanto- ja valvontamenettelyistä. Tämä on järjestyksessä kuudes tällainen kertomus. Aikaisemmissa kertomuksissa on käsitelty kaikkia asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 soveltamisalaan kuuluvia osa-alueita ja annettu parannussuosituksia lähes kaikista tarkastelluista osa-alueista. Tämä kertomus poikkeaa hieman näistä aikaisemmista kertomuksista, sillä tässä esitetään realistinen arvio siitä, mitä aiemmilla viidellä kertomuksella on saavutettu. Samalla arvioidaan, voidaanko kertomusten toimittamiseen perustuvan menettelyn osoittaa olleen tehokas toimintatapa.

Aikaisemmissa kertomuksissa on käsitelty 12 artiklan mukaisten kertomusten tarkoitusta. Vaikka komissiolle tilitettävien alv-pohjaisten omien varojen laskentaperusteena oleva määrä (alv-pohja) lasketaan hyvin tarkkaan määriteltyjä yhdenmukaisia menettelyjä noudattaen, lähtökohtana on aina alv, jonka jäsenvaltiot todellisuudessa kantavat. Omia varoja koskevissa tarkastuksissa komissio tarkistaa, pitävätkö jäsenvaltioiden laskelmat paikkansa, mutta se ei tarkasta jäsenvaltioissa käytössä olevia alv:n hallinnointi-, kanto- ja valvontajärjestelyjä. Kertomuksissa esitetyt tiedot kerätään jäsenvaltioilta yleensä kyselylomakkeella. Eri jäsenvaltioissa käytössä olevat järjestelyt ja menettelyt voivat poiketa toisistaan hyvinkin paljon. Tällä osa-alueella ei näin ole yhtä oikeaa menetelmää eikä etenkään yhtä kaikille soveltuvaa ratkaisua.

Komissio katsoo, että 12 artiklan mukaisilla kertomuksilla olisi saatava aikaan muutoksia. Muutokset voivat olla seurausta keskustelusta, jota kertomuksissa annetut suositukset ovat herättäneet Euroopan parlamentissa tai neuvostossa, tai jäsenvaltioiden toimista, joita nämä ovat toteuttaneet noudattaakseen suosituksia. Tässä kertomuksessa esitetään yhteenveto siitä, millaisia tuloksia kertomuksiin perustuvalla menettelyllä on tähän mennessä saavutettu, kun tilannetta arvioidaan toimielimissä käytyjen keskustelujen ja jäsenvaltioiden toteuttamien toimien perusteella.

Tulokset eivät ole kovinkaan kannustavia. Yksikään tähän mennessä laadittu kertomus ei ole saanut Euroopan parlamenttia tai neuvostoa reagoimaan, saati herättänyt keskustelua näissä toimielimissä. Kyselyssä, jossa kaikilta jäsenvaltioilta tiedusteltiin, millaisia toimenpiteitä ne olivat toteuttaneet 12 artiklassa tarkoitettujen kertomusten perusteella, ei saatu kattavaa eikä vakuuttavaa näyttöä siitä, että kertomukset olisivat johtaneet minkäänlaisiin toimenpiteisiin.

Koska budjettivallan käyttäjä ei ole reagoinut kertomuksiin, on mietittävä, onko niillä vastaisuudessa muuta tarkoitusta kuin lakisääteisen vaatimuksen täyttäminen, sillä komissiolla on käytössään myös monia muita keinoja, joilla alv:n kantoa voidaan parantaa ja alv-petoksia vähentää. Komissio pitää kuitenkin tärkeänä sitä, että alv:n valvonnasta, kannosta ja hallinnoinnista käytävää keskustelua jatketaan kaikilla tarkoituksenmukaisilla tasoilla. Komissio aikoo tämän vuoksi käyttää 12 artiklassa tarkoitettuja järjestelyjä myös vastaisuudessa. Se pyrkii näin saamaan jäsenvaltiot pohtimaan alv:oon liittyviä kysymyksiä ja toteuttamaan muutoksia tarjoamalla niille mahdollisuuden keskustella alv:sta ja vaihtaa alv:oon liittyviä ajatuksia ja kokemuksia sekä muiden jäsenvaltioiden että komission kanssa.

1. 1 LUKU: JOHDANTO JA KERTOMUKSEN KATTAVUUS

1.1. Asetuksen 12 artiklan mukaisen kertomuksen sisältö

Asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89[1] 12 artiklan mukaan komissio laatii budjettivallan käyttäjälle (ts. Euroopan parlamentille ja neuvostolle) joka kolmas vuosi kertomuksen menettelyistä, joita jäsenvaltiot noudattavat rekisteröidessään verovelvollisia ja määrätessään ja kantaessaan alv:a, sekä jäsenvaltioiden alv-tarkastusjärjestelmiin liittyvistä yksityiskohtaisista säännöistä ja tarkastusten tuloksista. Kertomuksessa olisi myös tarkasteltava, voidaanko menettelyjä parantaa.

1.2. Kertomusten laadinnassa käytettävät tietolähteet

Kertomukset perustuvat jäsenvaltioilta kerättyyn tietoon. Tiedonkeruuta varten on tähän asti yleensä laadittu jäsenvaltioille lähetettävä kysely, jolla on kerätty tietoja tietyistä alv-hallinnon ja alv:n kannon osa-alueista. Jäsenvaltioiden antamat vastaukset kootaan kertomukseksi. Kyselylomakkeen käyttöä täydennettiin (vuoden 2005 alussa julkaistua) viidettä kertomusta laadittaessa kaikkiin silloisiin jäsenvaltioihin tehdyillä käynneillä, joiden yhteydessä jäsenvaltiot selvensivät ja tarkensivat kyselyyn antamiaan vastauksia. Tämä kertomus perustuu sitä varten suunniteltuun kyselyyn sekä komission vuonna 2006[2] kaikille jäsenvaltioille järjestämän seminaarin tuloksiin.

1.3. Aikaisemmat 12 artiklassa tarkoitetut kertomukset

Tämä kertomus on kuudes 12 artiklan mukainen kertomus.[3] Aikaisemmissa kertomuksissa on tarkasteltu kaikkia asetuksen soveltamisalaan kuuluvia osa-alueita, ja niissä on annettu suosituksia lähes kaikista käsitellyistä osa-alueista.

1.4. Kertomuksen tarkoitus

Asetuksen 3 artiklassa todetaan yksiselitteisesti, että alv-varojen peruste lasketaan jäsenvaltion kyseisen vuoden aikana kantamien alv-nettotulojen kokonaismäärän perusteella. Niinpä voidaan kysyä, mikä sitten on kertomuksen tarkoitus. Kun neuvosto antoi asiaa koskevat säännökset, se katsoi, että kertomusten laatimiseen perustuvalla järjestelyllä voidaan tehostaa petostentorjuntaa. Komissiolle kertomus puolestaan tarjoaa mahdollisuuden ottaa julkisesti kantaa siihen, miten tehokkaasti jäsenvaltiot hallinnoivat alv:a. Kertomusten avulla voidaan tämän vuoksi todennäköisesti kannustaa muutosten toteuttamiseen. Kertomuksilla tuetaan lisäksi parhaiden käytänteiden vaihtoa, ja ne ovat osoitus halusta varmistaa, että kaikki jäsenvaltiot osallistuvat tasapuolisesti yhteisön talousarvion rahoittamiseen.

1.5. Kertomuksen kattavuus

Tämä kertomus kattaa vuodet 2003–2006, ja siinä keskitytään kahteen osa-alueeseen. Ensin esitetään realistinen analyysi siitä, millaisia tuloksia viidessä edellisessä kertomuksessa annetuilla suosituksilla on saavutettu. Tämän jälkeen tarkastellaan, miten voitaisiin hyödyntää tuloksia seminaarista, jonka komissio järjesti vuonna 2006, kun viidennen kertomuksen julkaisemisesta oli kulunut yksi vuosi. Seminaarissa kävi mm. ilmi, että hallintoviranomaisilla oli hyvin erilaisia näkemyksiä vapaaehtoisesta noudattamisesta sekä arvioinnin käytöstä ja merkityksestä. Nämä ovat alv:n osa-alueita, joista on annettu runsaasti suosituksia. Tässä kertomuksessa tarkastellaan sen vuoksi myös päätelmiä, joita Tallinnassa pidetyssä seminaarissa tehtiin vapaaehtoisesta noudattamisesta ja arvioinnista.

2. 2 LUKU: SUOSITUSTEN PERUSTEELLA TOTEUTETUT TOIMET

2.1. Miksi on tärkeää tarkastella aikaisempia suosituksia?

Kuten johdannossa todettiin, tämä on kuudes kertomus, jonka komissio on jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella laatinut. Budjettivallan käyttäjälle aikaisemmin annetut 12 artiklan mukaiset kertomukset eivät herättäneet keskustelua. Tämän vuoksi on kysyttävä, onko kertomusten laatiminen tehokas toimintatapa. Vaikka keskustelua ei syntynyt, on mahdollista, että jäsenvaltiot käyttävät kertomuksissa esitettyjä tuloksia parantaakseen omia hallintomenettelyjään. Komissio järjesti viidennen kertomuksen julkaisemisen jälkeen seminaarin, jossa se pyrki selvittämään, pitikö tämä paikkansa. Seminaariin osallistuneet jäsenvaltiot pitivät seminaaria erittäin onnistuneena. Se tarjosi jäsenvaltioille hyvän tilaisuuden verkottua, vaihtaa parhaita käytänteitä ja kertoa käynnissä olevista hankkeista. Sen sijaan seminaari ei lopulta ollut paras tapa selvittää, miten jäsenvaltiot olivat edistyneet suositusten täytäntöönpanossa. Tämä saattoi osaltaan johtua siitä, että seminaari järjestettiin melko pian sen jälkeen, kun EU oli saanut 10 uutta jäsenvaltiota. Näin kolmasosa seminaariin osallistuneista jäsenvaltioista oli ollut EU:n jäseniä vasta kahden vuoden ajan, joten niillä oli ollut hyvin vähän aikaa reagoida suosituksiin.

Seminaarin rakenne perustui suosituksiin, ja suositukset myös vaikuttivat sen sisältöön. Sen sijaan arkisempia kysymyksiä siitä, miten jäsenvaltiot olivat edistyneet suositusten täytäntöönpanossa ja aikoivatko ne toteuttaa toimenpiteitä suositusten pohjalta, ei käsitelty järjestelmällisesti kaikkien jäsenvaltioiden ja kaikkien suositusten osalta. Seminaarissa käytyjen keskustelujen avulla muistutettiin jäsenvaltioita suosituksista ja varmistettiin, että kaikki jäsenvaltiot tunsivat kyseiset suositukset. Samalla todettiin, että keskusteluja voitaisiin hyödyntää seuraavassa kertomuksessa, jota varten tarvittavat tiedot kerättäisiin jälleen kyselylomakkeella. Komissio saisi näin tietoja, joiden avulla se voisi muodostaa realistisen arvion siitä, missä määrin suositukset olivat johtaneet parannuksiin. Samalla se pystyisi arvioimaan, miten paljon muutoksia kertomuksilla oli saatu aikaan.

2.2. Tietojen kerääminen

Tätä kertomusta varten tarvittavien tietojen keräämiseksi laadittiin kyselylomake, joka perustui kaikissa edellisissä kertomuksissa annetuista suosituksista tehtyyn yhteenvetoon. Tässä alun perin seminaaria varten laaditussa yhteenvedossa oli 11 kohtaa. Osa kohdista koski konkreettisia aiheita ja osa käsitetasolla tarkasteltavia kysymyksiä. Täydellinen luettelo aiheista on tämä kertomuksen liitteenä. Tärkeimpiin käsiteltyihin osa-alueisiin kuuluivat: vapaaehtoisen noudattamisen sekä takaisinperinnän ja täytäntöönpanon parantaminen, tietotekniikan käyttö, palaute ja muut arviointijärjestelyt sekä tiedostojen ja tiedonkulun parantaminen.

Kyselyssä pyydettiin jäsenvaltioita

- kuvailemaan, miten kunkin 11 suosituksen täytäntöönpanossa oli edistytty vuoden 2003 alun jälkeen

- ilmoittamaan, oliko saavutettujen tulosten vaikutuksia arvioitu millään tavoin

- jos toimia ei ollut toteutettu, ilmoittamaan syyt tähän, sekä

- kuvailemaan mahdollisia muita toimia, joita oli toteutettu puutteiden korjaamiseksi suositusten kattamilla osa-alueilla, sekä näillä toimilla saavutettuja tuloksia.

2.3. Vastausten analysointi

Kaikki jäsenvaltiot vastasivat kyselyyn. Vastaukset koottiin yhteen ja jokaisen suosituksen osalta selvitettiin, millaisia toimia sen pohjalta oli toteutettu, oliko saavutettuja tuloksia arvioitu ja mikä oli estänyt toimien toteuttamisen, jos niitä ei ollut toteutettu. Analysointia vaikeutti se, etteivät jäsenvaltiot olleet aina antaneet täsmällisiä vastauksia. Useimmat jäsenvaltioista kuvailivat vastauksissaan suosituksen kattamalla osa-alueella soveltamaansa järjestelmää, mutta eivät useinkaan antaneet tietoa ajankohdista, eikä innovaatioita ollut lähes koskaan liitetty tiettyyn suositukseen.

Vieläkin vaikeampi oli analysoida vastauksia, jotka saatiin kysymykseen siitä, oliko yksittäiset toimet arvioitu. Lähes kaikki jäsenvaltiot antoivat vain yleisluonteisia vastauksia. Toimien toteuttamatta jättämistä tai vaihtoehtoisten toimien toteuttamista (kaksi viimeistä kysymystä) perusteltiin hyvin harvoissa vastauksissa.

2.4. Tulokset

Tulosten perustella on laadittu taulukko, jossa luetellaan kaikki 11 suositusta ja jossa esitetään lyhyt yhteenveto jäsenvaltioiden antamista vastauksista sekä tiivistetty arvio siitä, miten täytäntöönpanossa on edistytty. Taulukko on tämän kertomuksen liitteenä.

Tulosten perusteella kokonaiskuva on ensi näkemältä myönteinen. Lähes kaikki jäsenvaltiot ilmoittivat toteuttaneensa joitakin toimia suositusten kattamilla osa-alueilla. Oli kuitenkin eräitä osa-alueita, joilla toimia ei ollut toteutettu. Tällaisiin kuuluivat mm. osa-alueet, jotka koskivat alv-valvontasuunnitelmia ja keskitetyn riskianalyysin merkitystä. Useiden jäsenvaltioiden näkemykset poikkesivat molemmilla edellä mainituilla osa-alueilla suosituksista. Eräät jäsenvaltiot esimerkiksi katsoivat, ettei alv-valvontasuunnitelmia pitäisi erottaa muista verovalvontasuunnitelmista, vaan ne olisi otettava osaksi näitä suunnitelmia. Tämä näyttää olevan todennäköinen vastaus erääseen toiseen kysymykseen, jota on jo käsitelty 12 artiklan mukaisissa kertomuksissa. Tämä kysymys koski hyötyä, joka saadaan siitä, ettei alv:n kanto ole erillisen yksikön vaan yhden suuren veronkannosta vastaavan yksikön vastuulla. Lisäksi osa jäsenvaltioista oli vakaasti sitä mieltä, että riskinarvioinnissa olisi parempi käyttää paikallista riskinarviointia, joskin tiedotus keskustasolle olisi varmistettava. Kolmas osa-alue, jolla toimia näyttäisi olleen hyvin vähän, oli yksittäisten virkamiesten työsuorituksen arviointi. Tätä osa-aluetta koskevissa vastauksissaan suurin osa jäsenvaltioista kuvaili arviointimenettelyä, jota käytettiin henkilöstöhallinnon tai urasuunnittelun tarpeisiin. Jäsenvaltioista vain yksi kuvaili vastauksessaan arviointia, joka oli kehitetty erityisesti sen alv-valvontatoimien tehokkuuden arviointia varten.

Lisäksi havaittiin, että vain harvat jäsenvaltiot ilmoittivat toimien liittyvän vuodesta 2003 alkavaan ajanjaksoon (lukuun ottamatta niitä jäsenvaltioita, jotka liittyivät EU:hun vuoden 2003 jälkeen). Eräät vanhat jäsenvaltiot itse asiassa totesivat, että tietyt toimet oli toteutettu tai tietyt tavoitteet saavutettu jo ennen 12 artiklan mukaisiin kertomuksiin sisältyvien suositusten antamista.

Erittäin harvoja yksittäistapauksia lukuun ottamatta oli hyvin vaikea koota selkeitä kokonaisuuksia vastauksista kysymyksiin, jotka koskivat saavutetun kehityksen tai toteutettujen toimien vaikutuksista tehtyjen arviointien tuloksia, toimien toteuttamatta jättämisen syitä ja parempana vaihtoehtona pidettyjä toimia.

2.5. Tulosten arviointi

Arvioinnilla pyrittiin selvittämään, oliko 12 artiklan mukaisissa kertomuksissa annetuilla suosituksilla saatu aikaan muutoksia. Todisteita siitä, että näin olisi ollut, saatiin hyvin vähän. Tulokset vahvistivat kuitenkin sen, että suositukset vastasivat pääpiirteissään hankkeita, joita jäsenvaltiot olivat toteuttaneet tai joita ne parhaillaan toteuttivat. Todisteita siitä, että jäsenvaltiot olisivat toteuttaneet jonkin toimen nimenomaan suosituksen perusteella, oli kuitenkin vaikea löytää.

Tulosten arvioinnissa tarkasteltiin myös tietoja, joita jäsenvaltiot olivat antaneet hankkeiden onnistumista mittaavien arviointiensa tuloksista. Jäsenvaltioille lähetetyssä kyselyssä ja vuonna 2006 järjestetyssä seminaarissa oli molemmissa korostettu näiden arviointien merkitystä, joten kyseessä on keskeinen 12 artiklan mukaisten kertomusten vaikutuksia ja merkitystä mittaava indikaattori. Tällä osa-alueella saadut tulokset olivat kuitenkin pettymys, sillä vain hyvin harvoilta jäsenvaltioilta saatiin tietoja arvioinneista tai käynnissä olevista arviointihankkeista.

3. 3 LUKU: SEMINAARIN PERUSTEELLA TEHDYT KÄYTÄNNÖN PÄÄTELMÄT

3.1. Johdanto

Seminaari perustui jäsenvaltioiden hallintovirkamiesten ja ulkopuolisten asiantuntijoiden eri aiheista pitämiin seminaariesitelmiin sekä työpajoihin ja paneelikeskusteluun.

Seminaari oli suunnattu strategisen tason tehtävistä vastaaville virkamiehille, eikä niinkään virkamiehille, joiden työtehtävät liittyivät alv-perusteisiin omiin varoihin. Kohderyhmänä olivat siis jäsenvaltioiden virkamiehet, joiden työtehtävät liittyivät alv-valvonnan yleiseen johtamiseen, valvonnan suunnitteluun sekä alv-valvonnan, alv:n kannon ja alv-säännösten täytäntöönpanon arviointiin.

Komission järjestämä seminaari tarjosi hyvän tilaisuuden keskustella 12 artiklan mukaisissa kertomuksissa käsitellyistä aiheista sekä vaihtaa ajatuksia ja kokemuksia. Seminaariin osallistuneet jäsenvaltiot pitivät seminaaria onnistuneena riippumatta siitä, milloin ne olivat EU:hun liittyneet.

Seminaarissa tarkasteltiin paitsi aikaisempien suositusten pohjalta toteutettuja toimia myös alv-eroon liittyviä laatunäkökohtia ja tähän osana kuuluvaa säännösten vapaaehtoista noudattamista sekä arviointikierrosten merkitystä nykyhallinnossa.

3.2. Alv-ero

Alv-erolla tarkoitetaan odotettavissa olevien alv-tulojen ja todellisuudessa kannettua alv:a vastaavien alv-tulojen erotusta. Ero syntyy yleensä sen vuoksi, että osa tuloista menetetään petosten, maksukyvyttömyyden tai veronkierron seurauksena. Kapeasti katsottuna voi vaikuttaa yllättävältä, että alv-perusteisia omia varoja käsittelevässä seminaarissa tarkastellaan alv-eroa, koska alv-perusteisten omien varojen laskentamenetelmä on tarkoituksella laadittu sellaiseksi, ettei alv-erolla ole siihen vaikutusta. Alv-pohjaa laskettaessa lähtökohdaksi otetaan todellisuudessa kannettu alv, ei siis alv, joka olisi pitänyt kantaa.[4] Sellaisten toimenpiteiden suunnittelun, joilla pyritään parantamaan vapaaehtoista noudattamista ja jotka voivat liittyä mm. asiakaspalveluun ja odotuksiin, ja alv-eron määrällisen tarkastelun sijasta sen laadulliseen määrittelyyn keskittyvän lähestymistavan välillä on kuitenkin suora yhteys.

Seminaarissa kävi selvästi ilmi, että jäsenvaltiot olivat eri mieltä siitä, miten hyödyllistä alv-eron suuruuden arviointi on. Lisäksi arviointiprosessiin suhtauduttiin eri tavoin. Jotkin jäsenvaltiot painottivat eron määrän määrittämistä ja vakiomuotoisen laskentamenetelmän käyttöä. Kun alv-eron suuruus on saatu määritettyä, jäsenvaltioilla on hyvin vähän käyttöä tälle tarkalle tiedolle. Pelkkä tieto alv-eron suuruudesta ei itsessään korjaa tilannetta.

Tämän vuoksi on tehtävä myös laadullinen analyysi, jossa käytettävillä menetelmillä voidaan määrittää alv-eron aiheuttavat talouden toimijat. Tällaista analyysia tarvitaan, jotta voitaisiin vähentää sellaisten elinkeinonharjoittajien määrää, jotka eivät kaikilta osin noudata säännöksiä. Alv-eron aiheuttavien elinkeinonharjoittajaryhmien erityispiirteet on selvitettävä, minkä jälkeen kutakin ryhmää varten on laadittava ja otettava käyttöön tarkoituksenmukaiset menetelmät, joilla varmistetaan säännösten noudattaminen. Näihin menetelmiin voivat kuulua esimerkiksi vapaaehtoiseen noudattamiseen liittyvät kohdennetut toimenpiteet ja rikossyytteet.

Kuten tämä lyhyt yhteenveto osoittaa, asiaa käsiteltiin seminaarissa perusteellisesti, mutta yhteisymmärrystä ei tästä huolimatta saavutettu. Vaikka kaikki sidosryhmät katsoivat, että kyse on tärkeästä käsitteestä, ne eivät päässeet yhteisymmärrykseen siitä, miten tilanne olisi korjattava.

3.3. Arviointi

Viidennessä 12 artiklan mukaisessa kertomuksessaan komissio korosti sitä, miten tärkeää jäsenvaltioiden oli arvioida alv:n kantojärjestelynsä tarkoituksenmukaisella tavalla. Se korosti tätä, koska oli käynyt ilmi, ettei kaikkien jäsenvaltioiden verohallinnossa ollut kiinnitetty arviointiin sen ansaitsemaa huomiota.

Arvioinnista on tullut entistäkin tärkeämpää, koska hallintoa ja myös muita tehtäviä on hajautettu ja koska palvelujen tehokkuutta, vaikuttavuutta ja laatua pidetään yhä tärkeämpänä. Arvioinnin merkitystä on edelleen korostanut se, että budjettimäärärahoja on vähennetty ja niiden käyttöä valvotaan entistä tarkemmin.

Asianmukainen arviointi on sellainen, jossa selvitetään, mikä oli tilanne ennen toimenpiteiden toteuttamista ja niiden toteuttamisen jälkeen, ja jossa edistystä seurataan säännöllisesti indikaattoreiden avulla.

Seminaarissa kävi lisäksi ilmi, että seurannan ja arvioinnin välinen ero ei useissa jäsenvaltioissa ollut täysin selvä. Komissio katsoo, että sekä seurantaa että arviointia tarvitaan tulosten parantamiseksi ja sen varmistamiseksi, että oikeita asioita tehdään oikealla tavalla. Selvää oli kuitenkin se, etteivät kaikki jäsenvaltiot pitäneet arviointimenetelmiä yhtä tärkeinä kehittäessään ja parantaessaan alv-valvonnassa noudattamiaan periaatteita ja strategioita.

4. 4 LUKU: PÄÄTELMÄT

4.1. Asiayhteys ja tavoitteet

Arvonlisäverosta kertyvien omien varojen kantomenettelystä annetussa asetuksessa (ETY, Euratom) N:o 1553/89 edellytetään, että komissio antaa budjettivallan käyttäjälle kertomuksen kolmen vuoden välein. Kertomukset laaditaan jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella. Säännösten mukaan kertomuksissa tarkastellaan jäsenvaltioiden käyttämiä verovelvollisten rekisteröintimenettelyjä, alv:n laskentaa ja kantamista sekä jäsenvaltioissa käytössä olevia valvonta- ja tarkastusjärjestelmiä.

On tärkeää ottaa huomioon, että vaikka määrä (alv-pohja), johon komission käyttöön asetettava alv:n määrä perustuu, lasketaan noudattaen yhdenmukaisia menettelyjä, jäsenvaltioilla on huomattavasti enemmän liikkumavaraa[5], kun kyse on rekisteröintimenettelyjä ja rekisteröinnissä noudatettavia kynnysarvoja sekä verokantoja ja valvontamenettelyjä koskevista päätöksistä. Näin ollen näillä osa-alueilla ei ole olemassa yhtä oikeaa ratkaisua eikä yhtä kaikille soveltuvaa vaihtoehtoa.

Komissio on kuitenkin esittänyt aikaisemmissa kertomuksissaan useita suosituksia, joissa on otettu huomioon edellä tarkoitetut rajoitukset ja joilla on pyritty varmistamaan, että jäsenvaltiot parantavat työskentelymenetelmiään. Tässä kertomuksessa arvioidaan, onko edellisillä kertomuksilla ja niissä esitetyillä suosituksilla saatu aikaan muutoksia.

4.2. Tulosindikaattorit

Sitä, saavutettiinko kertomuksilla niille asetetut tavoitteet, voidaan mitata kahdella indikaattorilla. Selkein osoitus tavoitteiden saavuttamisesta olisi ollut se, että kertomukset olisivat saaneet budjettivallan käyttäjän käynnistämään keskustelut ja nämä keskustelut olisivat johtaneet parannuksiin jäsenvaltioiden alv:n hallinnoinnissa ja kannossa käyttämissä järjestelyissä. Viitteitä tästä ei kuitenkaan saatu.

Lisäksi jäsenvaltioilta pyydettiin tietoja toimista, joita ne olivat toteuttaneet suositusten täytäntöönpanemiseksi. Komissio aloitti tämän kertomuksen valmistelut, kun viimeisin, vuonna 2005 laadittu kertomus oli julkaistu, järjestämällä seminaarin, johon se kutsui kaikki jäsenvaltiot. Seminaarissa oli tarkoitus keskustella aikaisempien suositusten antamiseen johtaneista laaja-alaisista kysymyksistä. Tavoitteena oli saada jäsenvaltiot analysoimaan ja arvioimaan sitä, missä määrin suositukset oli pantu täytäntöön, ja jos suosituksia ei ollut noudatettu, sitä, mistä tämä johtui ja millaisiin vaihtoehtoisiin ratkaisuihin oli päädytty. Analyysin tulokset oli tarkoitus kerätä tätä kertomusta varten laadittavalla kyselyllä.

Kuten 2 luvussa ja liitteessä esitetyt tulokset osoittavat, realistinen ja tarkoituksellisen tinkimätön analyysi tuloksista, joita edellisissä viidessä kertomuksessa annetuilla suosituksilla oli saavutettu, ei juurikaan tue myönteisten johtopäätösten tekemistä. Analyysi vahvistaa kuitenkin sen, että suurin osa suosituksista oli tarkoituksenmukaisia ja että jäsenvaltiot toteuttivat tai olivat jo toteuttaneet toimia vastaavilla osa-alueilla, joskaan kyseisiä toimia ei ollut toteutettu suositusten perusteella.

4.3. Yleisarviointi

Kun tarkastellaan alv:sta kertyviin omiin varoihin sovellettavien järjestelyjen nykytilannetta, voidaan kysyä, mikä on 12 artiklan mukaisten kertomusten tarkoitus. Voidaan väittää, että näillä kertomuksilla olisi saatava aikaan muutoksia, jotta niistä olisi todellista hyötyä. Lisäksi olisi otettava huomioon jäsenvaltioiden näkemys, jonka mukaan kertomuksista saattaisi olla hyötyä myös alv-petosten torjunnassa.

Tässä kertomuksessa on kuvattu pyrkimyksiä arvioida sitä, millä tavoin kertomukset ovat auttaneet kehittämään ja parantamaan menetelmiä, joita jäsenvaltiot käyttävät alv:n hallinnoinnissa. Yhtenä arviointiperusteena oli, olivatko aiemmat 12 artiklan mukaiset kertomukset herättäneet keskustelua Euroopan parlamentissa tai neuvostossa. Kertomukset eivät olleet saaneet aikaan minkäänlaista keskustelua Euroopan parlamentissa tai neuvostossa, joten tavoitteita ei tältä osin saavutettu. Lisäksi jäsenvaltioilta tiedusteltiin, millaisia toimia ne olivat toteuttaneet 12 artiklan mukaisten kertomusten perusteella. Vaikka jäsenvaltioilta saatiin jonkin verran myönteistä palautetta, on vaikeaa osoittaa yhtään sellaista toimea, joka olisi kiistatta ollut seurausta 12 artiklan mukaisesta kertomuksesta. Komissio aikoo tämän vuoksi ottaa asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 12 artiklassa tarkoitetut kysymykset ja tästä kertomuksesta tehtävät päätelmät esille omia varoja käsittelevässä neuvoa-antavassa komiteassa herättääkseen niistä keskustelua jäsenvaltioiden asianomaisten edustajien kesken.

[1] Neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 1553/89, annettu 29 päivänä toukokuuta 1989, arvonlisäverosta kertyvien omien varojen lopullisesta yhdenmukaisesta kantomenettelystä, EYVL L 155, 7.6.1989.

[2] Seminaari järjestettiin Viron pääkaupungissa Tallinnassa 11.–13. lokakuuta 2006 osana Fiscalis 2007 -ohjelmaa (verohallintojen ja niiden virkamiesten hallintoyhteistyötä tukeva yhteisön ohjelma).

[3] Viides kertomus: KOM(2004) 855 lopullinen + liite SEC(2004) 1721

Neljäs kertomus: KOM(2000) 28 lopullinen

Kolmas kertomus KOM(1998) 490 lopullinen

Toinen kertomus: KOM(1995) 354 lopullinen

Ensimmäinen kertomus SEC(1992) 280 lopullinen.

[4] - lukuun ottamatta eräitä mukautuksia ja kompensaatioita, joita tarvitaan, koska alv-lainsäädäntö antaa jäsenvaltioille joitakin valinnanmahdollisuuksia ja koska alv-pohjaa laskettaessa oletuksena on, että lait ovat täysin yhdenmukaiset.

[5] Alv-direktiivin sallimissa rajoissa – neuvoston direktiivi 2006/112/EY, annettu 28 päivänä marraskuuta 2006, yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä, EUVL L 347, 11.12.2006, direktiivi sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 12 päivänä helmikuuta 2008 annetulla neuvoston direktiivillä 2008/8/EY, EUVL L 44, 20.2.2008, s. 11.