FI
EUROOPAN KESKUSPANKIN LAUSUNTO,
annettu 20 päivänä tammikuuta 2004
Suomen eduskunnan talousvaliokunnan pyynnöstä,
koskien hallituksen esitystä Laiksi Suomen Pankista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen
liittyviksi laeiksi
(CON/2004/1)
Johdanto
1. Euroopan keskuspankki (EKP) vastaanotti 22 päivänä joulukuuta 2003 Suomen eduskunnan
talousvaliokunnalta pyynnön antaa lausunto hallituksen esityksestä Suomen Pankista annetun lain214/1998 (27.3.1998), Suomen Pankin virkamiehistä annetun lain 1166/1998 (30.12.1998) jaRahoitustarkastuksesta annetun lain 587/2003 (27.6.2003) muuttamiseksi (HE 134/2003; jäljempänä’lopullinen ehdotus’). Lausuntopyyntö koskee samaa asiaa, josta EKP antoi 15 päivänä lokakuuta 2003lausunnon CON/2003/22. Siinä EKP esitti mielipiteensä hallituksen esitystä koskevasta luonnoksesta(jäljempänä ’ehdotusluonnos’). Tämä lausunto koskee lopullista hallituksen esitystä, joka annettiin senjälkeen, kun EKP oli antanut ensimmäisen lausuntonsa asiasta. Ensimmäisen lausunnon tavoin tässäkinlausunnossa keskitytään ehdotuksen niihin osiin, jotka vaikuttavat Suomen Pankin taloudelliseenasemaan tai koskevat sen norminantovaltaa. 
2. EKP:n toimivalta antaa lausunto perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 105 artiklan
4 kohdan toiseen luetelmakohtaan ja jäsenmaiden viranomaisten velvollisuudesta kuulla Euroopankeskuspankkia suunnitelmista lainsäädännöksi 29 päivänä kesäkuuta 1998 tehdyn neuvoston päätöksen98/415/EY 2 artiklan 1 kohtaan,
1 koska lopullinen ehdotus koskee Suomen kansallista keskuspankkia
(Suomen Pankki). Tämän lausunnon on antanut EKP:n neuvosto Euroopan keskuspankintyöjärjestyksen 17.5 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaisesti.
Yhteenveto merkittävimmistä eroavaisuuksista ehdotusluonnoksen ja lopullisen ehdotuksen välillä
3. Ehdotusluonnoksessa esitettiin Suomen Pankin kantarahaston pienentämistä. Kantarahaston
pienentäminen olisi käytännössä pakottanut Suomen Pankin myymään osan valuuttavarantoaan. Kutenlausunnossa CON/2003/22 todetaan, EKP:n mielestä Suomen Pankin riippumattomuus olisi
                                                     
1EYVL L 189, 3.7.1998, s. 42.
2vaarantunut pääoman pienentämisen ja muiden Suomen Pankin taloudelliseen asemaan vaikuttavien
toimenpiteiden yhteisvaikutuksena sekä sellaisten suojasäännösten puuttuessa, joilla varmistettaisiinSuomen Pankin mahdollisuudet hoitaa EKPJ:hin liittyviä ja muita tehtäviään. EKP on tyytyväinen, etteilopullisessa ehdotuksessa esitetä pääoman pienentämistä. EKP pitää myös tervetulleena sitä, ettälopulliseen ehdotukseen sisällytettiin lauseke, jolla pyritään varmistamaan, että Suomen Pankkikykenee hoitamaan EKPJ:hin liittyviä tehtäviään. Lauseke ei kuitenkaan täysin täytä taloudellisenriippumattomuuden vaatimuksia, kuten jäljempänä todetaan. 
Yleinen arvio ehdotettujen muutosten vaikutuksista Suomen Pankin riippumattomuuteen
4. Perustamissopimuksen 109 artiklan mukaan jokaisen jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että sen
kansallinen lainsäädäntö, sen kansallisen keskuspankin perussääntö mukaan luettuna, on sopusoinnussaperustamissopimuksen ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännönkanssa. Perustamissopimuksen 108 artiklassa sekä perussäännön 7 artiklassa edellytetään, ettäEuroopan keskuspankkijärjestelmään (EKPJ) kuuluva keskuspankki on riippumaton. 
5. Perustamissopimuksen 108 artiklan mukainen taloudellisen riippumattomuuden periaate edellyttää, että
”kansallisten keskuspankkien on voitava päättää tarvittavien varojen käytöstä, jotta voidaan varmistaa,että ne voivat suorittaa asianmukaisesti niille kuuluvat EKPJ:n tehtävät”
2. Taloudellisen
riippumattomuuden käsitteeseen sisältyy lisäksi, että kansallisella keskuspankilla on oltava kaikissatilanteissa riittävästi varoja, jotta se voisi huolehtia myös muista tehtävistään eli suorittaa kansallisettehtävänsä, täyttää kansainväliset velvoitteensa ja kattaa omat hallinto- ja toimintakulunsa. Olisi lisäksiotettava huomioon, että kansallisilla keskuspankeilla on myös muita sitoumuksia, jotka koskevat niidenvaluuttavarantoa ja omia varoja, esimerkiksi Kansainväliseen valuuttarahastoon (IMF) liittyviäsitoumuksia. Suomen Pankin kansallisiin tehtäviin kuuluu rahoitusjärjestelmän vakauteen ja kriisienestämiseen ja hallintaan liittyviä tehtäviä. Vaikka koko rahoitusjärjestelmään vaikuttavat kriisit ovatyleensä harvinaisia ja pitkälti ennalta arvaamattomia, niillä voi olla suuri vaikutus talouteen, mistäsyystä keskuspankkien olisi kiinnitettävä niihin riittävästi huomiota. Kriisien yhteydessä keskuspankinkyvyllä reagoida nopeasti saattaa olla erityisen tärkeä merkitys. Keskuspankin varojen riittävyys lisääyleistä luottamusta sen kykyyn toimia itsenäisesti kriisin ratkaisemiseksi. Tämä myös lisäisi sellaistenkeskuspankin julkisten lausumien uskottavuutta, joiden avulla pyritään palauttamaan luottamus kokorahoitusjärjestelmän toimintakykyyn. 
6. Lopulliseen ehdotukseen sisältyy muun muassa seuraavat kaksi muutosta: i) Suomen Pankille
asetettaisiin velvollisuus siirtää pääsääntöisesti 100 prosenttia voitostaan valtiolle ja ii) Suomen Pankinoikeutta tehdä varauksia rajoitettaisiin huomattavasti. Suomen Pankin taloudellinen asema heikkeneeajan myötä näiden muutosten yhteisvaikutuksena, ellei asianmukaisin lakiin kirjatuin suojasäännöksinvarmisteta, että Suomen Pankki kykenee hoitamaan EKPJ:hin liittyviä tehtäviään. Tämä taas kasvattaa
                                                     
2Euroopan rahapoliittinen instituutti: Lähentymisraportti, maaliskuu 1998.
3riskiä, että Suomen Pankilla ei ole tulevaisuudessa riittäviä varoja huolehtia EKPJ:hin liittyvistä ja
muista tehtävistään, ja tekee Suomen Pankin tällaisissa tilanteissa riippuvaiseksi kolmansienosapuolten päätöksistä. Koska Suomen Pankkiin tulevaisuudessa kohdistuvista taloudellisista rasitteistaei ole varmaa tietoa, on erittäin tärkeää, että Suomen Pankilla on riittävästi liikkumavaraa ja että senvarat suhteessa sen tehtäviin säilyttävät reaaliarvonsa. Nykyisessä muodossaan lopullinen ehdotusloukkaa taloudellisen riippumattomuuden periaatetta Suomen Pankin osalta. EKP katsoo näin ollen,että lopullinen ehdotus on edelleen perustamissopimuksen ja sen tavoitteiden vastainen. KoskaEKPJ:hin/eurojärjestelmään kuuluvan kansallisen keskuspankin taloudellisen aseman heikentymistä eivoida tarkastella erillään itse järjestelmästä kokonaisuudessaan, lopullisella ehdotuksella olisi kielteisiävaikutuksia koko eurojärjestelmän uskottavuuteen ja taloudelliseen asemaan. 
Suomen Pankin voiton jakaminen
7. Lopullisessa ehdotuksessa esitetään muutoksia Suomen Pankin voitonjakosäännöksiin. Nykyisen
Suomen Pankkia koskevan lain mukaan voitosta puolet tuloutetaan valtiolle ja puolet siirretäänvararahastoon, ellei pankkivaltuusto päätä voiton jakamisesta toisin. Lopullisessa ehdotuksessa sääntöämuutetaan siten, että koko Suomen Pankin vuotuinen voitto on tuloutettava valtiolle. Pankkivaltuustonpäätös voiton käyttämisestä muulla tavoin edellyttäisi lopullisen ehdotuksen mukaan erityisiäperusteita. 
8. EKP on erittäin huolestunut siitä, millaisia seurauksia olisi sellaisesta juridisesta järjestelystä, jonka
seurauksena mitään osaa Suomen Pankin voitosta ei siirretä vararahastoon, ei automaattisesti eikäSuomen Pankin johtokunnan riippumattoman asiantuntija-arvion perusteella, jossa on otettu huomioonkaikki tulevaisuuden riskit. Lopullisen ehdotuksen sanamuodon mukaan mahdollisen voitonkäyttäminen kyseiseen tarkoitukseen on pankkivaltuuston yksinomaisessa harkintavallassa.Jäsenvaltioissa, joissa hallitus tai parlamentti voi suoraan tai välillisesti vaikuttaa kansallisenkeskuspankin voitonjakoon, on taloudellisen riippumattomuuden vuoksi lain säännöksin taattava, etteitällä estetä kansallisten keskuspankkien mahdollisuutta hoitaa EKPJ:hin liittyviä tehtäviäänasianmukaisella tavalla
4. 
9. Lopullisen ehdotuksen 21 §:n 2 momentin mukaan pankkivaltuusto voi EKPJ:n tehtävien hoidon
turvaamiseksi päättää voiton käyttämisestä toisin. Säännöksen sanamuoto, erityisesti sanan ”voida”käyttäminen sanan ”täytyä” sijaan, jättää kuitenkin pankkivaltuustolle täyden harkintavallan päättäävoitonjaosta joko pääsäännön (100 prosenttia valtiolle) mukaisesti tai sen vastaisesti. Vaikka 21 §:n2 momentin perusteluissa todetaan, että ”voitonjako ei saa vaarantaa Suomen Pankin Euroopankeskuspankkijärjestelmään liittyvien tehtävien hoitamista”, EKP katsoo, että säännökselle nytehdotettu sanamuoto ei takaa Suomen Pankin taloudellista riippumattomuutta perustamissopimuksen108 artiklassa edellytetyllä tavalla. Asian selkeyttämiseksi EKP huomauttaa, että vaikka lopullisessa
                                                     
4 Euroopan rahapoliittinen instituutti: Lähentymisraportti, maaliskuu 1998.
4ehdotuksessa esitettäisiin, että vain osa voitosta tuloutettaisiin valtiolle koko voiton sijaan, se olisi silti
ristiriidassa perustamissopimuksen mukaisen keskuspankin riippumattomuutta koskevan vaatimuksenkanssa, jos siinä annettaisiin pankkivaltuustolle mahdollisuus pidättäytyä voiton siirtämisestä SuomenPankille silloin, kun EKPJ:hin liittyvien tehtävien hoitaminen sitä kuitenkin edellyttäisi.   
10. Suomen eduskunnan perustuslakivaliokunta katsoi 27 päivänä marraskuuta 2003 eduskunnan
talousvaliokunnalle antamassaan lausunnossa, että koska pankkivaltuustolle saattaa tietyissä tilanteissasyntyä perustamissopimuksen 108 artiklasta johdettava velvollisuus poiketa voitonjakoa koskevastapääsäännöstä, laista ei pitäisi saada sitä kuvaa, että pankkivaltuustolla olisi tällaisissa tilanteissaharkintavaltaa. EKP tukee täysin tätä näkemystä.
Suomen Pankin oikeus tehdä varauksia
11. Lopullisessa ehdotuksessa esitetään, että Suomen Pankilta poistetaan oikeus tehdä itsenäisesti
varauksia pääomansa ja rahastojensa reaaliarvon säilymisen turvaamiseksi. EKP korostaa, etteirahoitusmarkkinoiden ja talouden tulevaisuuden kehitystä ei voida ennakoida täsmällisesti, eikä se tästäsyystä pidä perusteltuna sitä, että kansalliselta keskuspankilta poistetaan mahdollisuus suojautuapääoman reaaliarvon heikkenemiseltä pitkällä aikavälillä. 
12. Lopullisessa ehdotuksessa sallitaan valuuttakurssiriskien ja arvopaperien markkina-arvon vaihtelusta
aiheutuvien riskien kattaminen tekemällä varauksia. Varaukset voivat kuitenkin olla vain näistälähteistä realisoituneen vuotuisen nettovoiton suuruisia. Jos tällaista realisoitunutta nettovoittoa ei oletai se ei kata tulevia riskejä, jää pankkivaltuuston harkintavaltaan päättää voiton siirtämisestävararahastoon. Tämä on ristiriidassa kansallisen keskuspankin taloudellista riippumattomuuttakoskevan vaatimuksen kanssa, koska Suomen Pankin johtokunnan asiantuntija-arvio tulevien riskienkattamisesta ei lopullisen ehdotuksen mukaan olisi ratkaiseva ja koska lopullisessa ehdotuksessa eiedelleenkään taata asianmukaisella tavalla, että voitonjakosäännöksien avulla varmistettaisiin, ettäSuomen Pankilla on ja tulee olemaan riittävästi varoja huolehtia tehtävistään.
Suomen Pankin norminantovalta yleisvalvontaan liittyen
13. Lopullisessa ehdotuksessa Suomen Pankille myönnetään tiettyä rajallista norminantovaltaa, jotta se voi
hoitaa tehtäviään osana eurojärjestelmää. Lopullisen ehdotuksen mukaan määräyksiä voitaisiin antaavain yhteisöille, jotka ylläpitävät sellaisia maksu- tai selvitysjärjestelmiä tai osallistuvat sellaisiinmaksu- tai selvitysjärjestelmiin, jotka Suomen valtiovarainministeriö on nimennyt selvityksenlopullisuudesta annetun direktiivin
5 täytäntöönpanoa koskevan lain mukaisesti. Koska lopullinen
ehdotus jäi tässä mielessä tietyiltä osin muuttamatta, EKP toistaa lausunnossaan CON/2003/22esittämänsä näkökannat.
                                                     
5 Direktiivi 98/26/EY, selvityksen lopullisuudesta maksujärjestelmissä ja arvopaperien selvitysjärjestelmissä (EYVL L 166,
11.6.1998, s. 45).
514. Perustamissopimuksen 105 artiklan 2 kohdan ja perussäännön 3.1 artiklan mukaan eurojärjestelmän
keskuspankkitoiminnan perustehtäviin kuuluu maksujärjestelmien moitteettoman toiminnanedistäminen. Nämä artiklat muodostavat euron käyttöön ottaneiden jäsenvaltioiden kansallisillekeskuspankeille oikeusperustan maksujärjestelmien yleisvalvonnalle (oversight). Maksujärjestelmätliittyvät toiminnallisesti suoraan selvitysjärjestelmiin. Yleisvalvonnasta huolehditaaneurojärjestelmässä yleensä kansallisten keskuspankkien tasolla EKP:n neuvoston eurojärjestelmällemäärittelemien yleisvalvonnan yhteisten linjausten mukaisesti. EKP:n käsityksen mukaan kansallistenkeskuspankkien yleisvalvontatehtävän
6 mukaisesti Suomen Pankista annetun lain 3 §:ssä luodaan
oikeusperusta Suomen Pankin yleisvalvontatehtävälle, kun siinä säädetään, että Suomen Pankintehtävänä on huolehtia osaltaan maksu- ja rahoitusjärjestelmän luotettavuudesta ja tehokkuudesta sekäosallistua sen kehittämiseen.
15. EKP kannattaa tätä ehdotettua muutosta, joka parantaa Suomen Pankin mahdollisuuksia hoitaa
yleisvalvontatehtäväänsä riittävän avoimella tavalla. EKP kuitenkin toteaa, että lopullisen ehdotuksensanamuoto vaikuttaa verrattain rajoittavalta ja saattaa tästä syystä osoittautua epäkäytännölliseksi.Ensinnäkin Suomen Pankki vastaa rahoitusjärjestelmän koko infrastruktuurin luotettavuuden jatehokkuuden yleisvalvonnasta, arvopaperikaupan selvitysjärjestelmät mukaan lukien. Asianselventämiseksi EKP suosittaa, että Suomen Pankkia koskevaan lakiin otettaisiin nimenomainenviittaus Suomen Pankin yleisvalvontatehtävään arvopaperien selvitys- ja toimitusjärjestelmien osalta.Toiseksi ottaen huomioon, että Suomen Pankilla on perusteluissa kuvatulla tavalla laajayleisvalvontatehtävä, olisi tarkoituksenmukaista, että Suomen Pankin norminantovalta ulottuisikaikkiin maksujärjestelmiin ja arvopaperikaupan selvitys- ja toimitusjärjestelmiin siitä riippumatta,saavatko ne selvityksen lopullisuudesta annetun direktiivin mukaista suojaa. Kolmanneksi EKP:n muutsäädökset kuin suuntaviivat, ohjeet ja asetukset, siis esimerkiksi päätökset ja EKPJ:n laajuisetsopimukset, on jätetty lopullisen ehdotuksen nimenomaisen sanamuodon ulkopuolelle. Kansallisiakeskuspankkeja sitoviin EKP:n päätöksiin viitataan kuitenkin lopullisen ehdotuksen perusteluissa. EKPtoteaa, että hyväksyessään perustamissopimuksen Suomi sitoutui toimimaan siten, että sen kansallinenkeskuspankki voi noudattaa sitä sitovia EKP:n säädöksiä. Selkeyden ja oikeusvarmuuden lisäämiseksiEKP ehdottaa Suomen hallitukselle ja eduskunnalle sanamuodon laajentamista siten, että sillä katetaankaikki kansallisia keskuspankkeja sitovat EKP:n säädökset. Tämä voitaisiin tehdä esimerkiksikytkemällä Suomen Pankin norminantovalta sen velvollisuuteen huolehtia tehtävistään osana EKPJ:tälopullisen ehdotuksen perusteluissa todetulla tavalla. EKP huomauttaa tässä yhteydessä, että EKP:nsäädösten sisältö ja parametrit ovat aina jäsenvaltioiden kansallisia keskuspankkeja sitovia eivätkä
                                                     
6 Kansallisten keskuspankkien yleisvalvontatehtävää on kuvattu yksityiskohtaisesti EKP:n aika isemmissa lausunnoissa, jotka
on julkaistu EKP:n verkkosivuilla http://www.ecb.int. Katso esim. EKP:n Banca d’Italian pyynnöstä 7.8.2003 antamalausunto CON/2003/14, joka koskee ehdotusta maksujärjestelmiä, maksuinfrastuktuuria ja maksuvälineitä koskevaksi Italianlainsäädännöksi, ja EKP:n Sveriges Riksbankin pyynnöstä 8.8.2003 antama lausunto CON/2003/15, joka koskee esitystä
Sveriges Riksbankista annetun lain muuttamista koskevaksi laiksi (ei vielä julkaistu).
6siten salli harkintavallan käyttöä täytäntöönpanon yhteydessä. 
Tämä lausunto julkaistaan EKP:n verkkosivuilla.
Annettu Frankfurt am Mainissa 20 päivänä tammikuuta 2004. 
[allekirjoitus]
Jean-Claude TRICHET
EKP:n puheenjohtaja