Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ympäristösopimukset"

(97/C 287/01)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 27. helmikuuta 1997 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan mukaisesti antaa lausunnon aiheesta "Ympäristösopimukset".

Asian valmistelusta vastannut ympäristönsuojelu-, kansanterveys- ja kuluttajajaosto antoi lausuntonsa 15. toukokuuta 1997. Esittelijänä oli Klaus Boisserée.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 346. täysistunnossaan (toukokuun 28. päivän 1997 kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 66 ääntä puolesta, ja yksi pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Talous- ja sosiaalikomitea toi verrattain aikaisin "vapaaehtoiset sopimukset" ympäristöpoliittiseen keskusteluun yhteisötasolla. Komitea tutki 19. syyskuuta 1990 () antamassaan lausunnossa "Ympäristöpolitiikka ja Euroopan sisämarkkinat" uusien, erityisesti taloudellisten välineiden merkitystä vastauksena sisämarkkinoiden ympäristöpoliittisiin haasteisiin. Lausunnon kohdassa 6.3. mainittiin seuraavaa:

"Muutamat jäsenvaltiot ovat saaneet hyviä kokemuksia viranomaisten ja yksittäisten yritysten tai kokonaisten teollisuuden tai kaupan alojen välisistä vapaaehtoisista sopimuksista, jotka koskevat ympäristövaatimusten toteuttamista. Sopimukset eivät luonnollisestikaan poista viranomaisilta vastuuta ympäristönsuojelusta. Tällä tavoin ympäristönsuojelutoimet ovat kuitenkin usein entistä tehokkaampia oman valvonnan ja ajoissa tehtyjen järjestelyjen vuoksi. Yleisesti ottaen yhteisön tulisi tukea tällaisia sopimuksia."

1.2. Viidennessä ympäristöpolitiikan toimintaohjelmassa sekä neuvoston, Euroopan parlamentin sekä talous- ja sosiaalikomitean toimintaohjelmasta antamissa lausunnoissa korostetaan yhteistyöperiaatetta (shared responsibility). Ympäristösopimukset kuuluvat tämän periaatteen piiriin. TSK:n 29. toukokuuta 1996 antamassa lausunnossa viidennen ympäristöpolitiikan toimintaohjelman tarkistuksesta () mainitaan (kohdassa 4.3) mm. seuraavaa:

"On kuitenkin otettava huomioon että vapaaehtoiset sopimukset edellyttävät oikeudellisia puitteita, joilla voidaan estää ympäristön suojelutavoitteiden vesittyminen. On myös varmistettava, että sopimukseen kirjattujen menettelyjen ja päätöksien noudattamista voidaan valvoa riittävän hyvin ja varmistaa, että sopimus ei ole ristiriidassa eurooppalaisen ja kansallisen kilpailulainsäädännön kanssa. Sopimusten voimassaoloaikaa on säännösteltävä; erityisesti on estettävä, ettei synny ympäristönsuojelun kannalta oikeudetonta tilannetta, kun tällaisia sopimuksia irtisanotaan."

1.3. Komissio on nyt julkaissut tiedonantonsa neuvostolle ja Euroopan parlamentille ympäristösopimuksista (KOM(96) 561 lopull.). Eri eturyhmät ovat jo antaneet lausuntonsa siitä, ja vaikuttaa asianmukaiselta, että talous- ja sosiaalikomitea ilmaisee kantansa aiheesta uudelleen ja yksityiskohtaisesti. Tämän vuoksi komitea päätti antaa seuraavan oma-aloitteisen lausunnon.

2. Ympäristösopimukset: mahdollisuuksia ja ongelmia

2.1. Aihepiiri "ympäristösopimukset" on hyvin laaja. Siihen kuuluvat seuraavat tapaukset:

a) Komission tiedonannossa mainitaan ensi sijassa ympäristösopimukset, joiden on määrä kokonaan tai osittain korvata vastaava lainsäädäntö.

b) Komissio mainitsee myös teollisuuskumppanien yksipuoliset velvoitteet, joiden lähtökohtana on, että lainsäädäntö on velvoitteiden johdosta tarpeeton eikä sitä anneta. Yksipuolisen julistuksen voimassaolo riippuu tämän odotuksen täyttymisestä.

c) Jäsenvaltioissa ympäristösopimukset tarkoittavat käytännössä useimmiten ympäristöoikeuden toteuttamissäännöksiä eli hallinnollisia toimia. Tästä on lukuisia myönteisiä kokemuksia. Toimivaltaisten viranomaisten ja teollisuuden sekä tarvittaessa myös asianomaisten kolmansien osapuolten (naapurien) väliset sopimukset koskevat yleensä konkreettisia yksittäistapauksia.

d) Komissio ei käsittele oikeudellisesti ei-sitovia sopimuksia tai julistuksia (codes of conduct), joilla myös on käytännössä suuri merkitys. Ne voivat olla hyödyllisiä valmisteltaessa lainsäädäntötointa tai viranomaisten suorittamaa toteutusta.

2.2. Komissio katsoo tiedonannossaan ympäristösopimusten käytön erityiseksi painopisteeksi jäsenvaltion ja toisen osapuolen (teollisuus) välisen sitovan sopimuksen. Tällaisen sopimuksen on määrä korvata yhteisön direktiivien soveltaminen kansallisessa lainsäädännössä.

Komitea näkee tässä mallissa ongelmia, jotka on ratkaistava jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti. Komitea katsoo oikeaksi olla keskittämättä aihetta lainsäädännön korvaaviin ympäristösopimuksiin. Joka tapauksessa käytännössä hyväksi osoittautunut sopimusmuoto olisi sisällytettävä jo sopeutetun lainsäädännön toteuttamiseen.

On osoittautunut, että tässä yhteydessä ympäristösopimuksilla saavutetaan usein joustavia ja hyviä ratkaisuja konkreettisiin ongelmiin, kun sopimuksiin sisällytetään suuren yleisön ja naapuruston tarpeellinen suojelu. Tällaiset sopimukset eivät kilpaile lainsäätäjän poliittisesta vastuusta. Niissä käytetään hallinnon ajanmukaista välinettä, jota sovelletaan menestyksekkäästi myös muilla politiikan aloilla monissa jäsenvaltioissa.

3. Ympäristösopimusten solmimisen edellytykset

3.1. Kestävän ympäristösopimuksen onnistumisen paras edellytys on, että molemmilla osapuolilla on toteutettavissa olevia etuja, jotka taataan sopimuksella. Ympäristösopimuksesta johtuvat oikeudet ja velvollisuudet olisi saatettava tasapainoon sopimusosapuolten kesken.

3.2. Ympäristösopimusten periaatteellinen edellytys on ympäristönsuojelua yhteisön tasolla koskevien EY:n perustamissopimuksen määräysten, erityisesti 130 r artiklan noudattaminen. Tämä tarkoittaa, että ympäristösopimuksissa on otettava huomioon yhteisön ympäristöpolitiikan tavoitteet ja lähtökohdat:

korkea suojelutaso,

ennaltaehkäisy,

"saastuttaja maksaa" -periaate.

3.3. EY-sopimuksen määräysten sekä lukuisten Euroopan tuomioistuimen päätösten mukaan ympäristöpolitiikka jonka suunnitteluun ja toteutukseen kansalaiset sekä talouselämä osallistuvat on julkinen tehtävä; ympäristösopimukset eivät siis saa johtaa ympäristöpolitiikan "yksityistämiseen".

Ympäristösopimuksia ei voida tehdä ympäristöpoliittisista tavoitteista tai raja-arvoista. Poliittiset vastuunkantajat päättävät niistä ja kantavat niistä vastuun. Ympäristösopimuksia ei voi tehdä pelkästään komission mainitsemien ympäristötavoitteiden pohjalta. Ympäristötavoitteet on konkretisoitava EY:n perustamissopimuksen 130 r ja 130 s artiklan mukaisessa lainsäädäntöjärjestyksessä.

3.4. Ympäristösopimuksessa on kuvattava sopimuksen aihe tarkasti ja määrättävä konkreettisesti vastavuoroiset asialliset ja ajalliset velvoitteet (mikäli mahdollista vaiheittaisen suunnitelman mukaan). Ympäristösopimuksen aiheena voi olla myös velvoite osallistua ympäristöhallinto- ja yritystarkastusjärjestelmään (eko-audit) ().

3.5. Mikäli ympäristösopimus palvelee yhteisöoikeuden toteuttamista jäsenvaltioissa, kuten komissio tuntuu ehdottavan, on taattava, että tällaisista sopimuksista käytävissä neuvotteluissa noudatetaan toteutukselle annettua aikakehystä myös silloin, kun yksittäiset jäsenvaltiot neuvottelevat useiden kumppanien kanssa ja neuvotteluissa päästään tuloksiin eri ajassa. Jäsenvaltioissa voimassa oleva yhteisöoikeus on todettava yksiselitteisesti. Muutoin tarkan toteutuksen valvonta vaikeutuisi eikä vaatimusta yhteisön ympäristöoikeuden nykyistä paremmasta toteutuksesta (komission tiedonanto KOM(96) 500, 22.10.1996) täytettäisi.

3.6. Ympäristösopimuksissa on käsiteltävä myös "vapaamatkustajista" aiheutuvaa ongelmaa. "Vapaamatkustajat" nauttivat ympäristösopimuksen yleisistä eduista (esim. yhteisöoikeuden soveltamisen välttäminen) ilman, että ne ovat sitoutuneet suorittamaan siinä määrättyjä toimia.

3.7. Ympäristöoikeuden toteuttamisen yhteydessä konkreettisten yksittäistapausten ratkaisemiseksi solmittuihin sopimuksiin (esim. jälkikäteen tehdyt parannukset vanhojen tuotantolaitosten saneeraamiseksi tai luonnonsuojelumääräysten toteuttamiseksi solmitut sopimukset) on sisällytettävä asianomaisen naapuruston edut, jotta myös tässä mielessä saavutetaan lainvoima.

Yhteiskunnallisten ryhmien (työmarkkinajärjestöjen, ympäristöjärjestöjen ja kuluttajien edustajien) olisi aiheesta riippuen osallistuttava alakohtaisesta ympäristösopimuksesta käytäviin neuvotteluihin siten kuin lain valmistelusta on määrätty tai yleistä tapaa noudattaen. Myös tässä tapauksessa oikeustien on oltava avoin niille kansalaisille, joita asia henkilökohtaisesti koskee.

3.8. Ympäristösopimuksia on voitava tarkistaa käytännön kokemusten, teknisen kehityksen ja ekologisten tietojen perusteella.

3.9. Ympäristösopimusten noudattamista on valvottava samoin tai samanarvoisesti kuin lainsäädännön tai hallinnollisten määräysten noudattamista. Valvonnan tulisi kohdistua erityisesti yksittäisiin yrityksiin, ja sen suhteen olisi hyvä sopia eko-audit-menettelyn soveltamisesta. Ympäristösopimusten noudattamatta jättämisestä on rangaistava riittävästi.

3.10. Ympäristösopimusten sisällön on oltava lainsäädännöllisten tai hallinnollisten toimien lailla yleisölle avoimia. Ympäristöä koskevan tiedon saatavuutta käsittelevää direktiiviä () on voitava soveltaa vastaavasti.

4. Ympäristösopimusten oikeudellinen muoto

4.1. Kuten komissio tiedonannossaan osuvasti ilmaisee, ympäristösopimuksilla on kaksi oikeudellista muotoa:

kaksipuoliset sopimukset, jotka solmitaan usein viranomaisten ja teollisuuden (ryhmittymien tai yksittäisten yritysten) välillä tai julkisten yhteisöjen kesken,

teollisuuskumppanin yksipuoliset sitoumukset, jotka ovat tulosta viranomaisten ja teollisuuden välisistä neuvotteluista ja joiden aiheena on tietty toiminta tai toimimatta jättäminen.

4.2. Sopimusmääräysten mahdollisuuksien ja luvallisuuden suhteen on ongelmia:

Mikäli ympäristösopimuksen aiheena on odotus, että "viranomainen" jättää laki- tai hallintotoimen huomioon ottamatta, on muistettava, että lainsäädännössä määrätystä toimesta luopuminen ei ainakaan joidenkin jäsenvaltioiden lain mukaan voi olla sopimusaiheena.

Asianmukaisessa sopimuksessa edellytetään, että sopimuksen osapuolet ovat oikeutettuja sitoutumaan velvoitteeseen. Vaikka ryhmittymät (alojen edustajat) voivat käydä alakohtaisia ympäristösopimusneuvotteluja, on sopimusten saatava lisäksi jokaisen yksittäisen yrityksen hyväksyntä.

4.3. Talous- ja sosiaalikomitean mukaan ympäristösopimuksen oikeudellisesta muodosta voidaan päättää vain yksittäistapauksittain ja kyseisen jäsenvaltion lainsäädäntö huomioon ottaen.

5. Ympäristösopimuksen aihe

5.1. Kansalliseen lainsäädäntöön siirretyn yhteisöoikeuden toteuttamista koskevat ympäristösopimukset ovat ongelmattomia. Tällöin on kyse lain toteutuksen käytännön muodollisuuksista (esim. aika- ja vaihesuunnitelma), rahoitusavusta (esim. luonnonsuojelualueen perustaminen) tai paikallisten ympäristöongelmien poistamisesta.

Tällaisista sopimuksista käydyissä neuvotteluissa jäsenvaltiot ovat saaneet erittäin hyviä kokemuksia eturyhmien välittäjänä toimivan puolueettoman neuvottelujohtajan käytöstä. Tällainen välittäjämenettely tulee kysymykseen myös yhteisön ympäristöoikeuden toteuttamisessa.

5.2. Komissio käsittelee ympäristösopimuksia koskevassa tiedonannossaan sekä jäsenvaltioille antamissaan asianomaisissa suosituksissa () ensi sijassa ympäristösopimuksia, joiden on määrä korvata lainsäädäntö eli palvella yhteisön direktiivien soveltamista.

Tällainen järjestelmä tulee kysymykseen vain, jos sopimusosapuolia (yrityksiä) on vähän. Vain tällöin voidaan solmia sitova sopimus, joka olisi samanarvoinen kuin direktiivin soveltaminen. Eurooppalaisilla kattojärjestöillä ei yleensä ole oikeutusta solmia tällaisia oikeudellisesti sitovia sopimuksia.

5.3. Kun kyse on yhteisön direktiivien soveltamisesta, ympäristösopimusten toteuttamisen poliittisena tasona tulevat ensi sijassa kysymykseen jäsenvaltiot, muutoin myös alueet tai paikallisviranomaiset.

Komissio sulkee tiedonannossaan EY-tason käytännössä toteutuksen ulkopuolelle. Komitea on tästä yhtä mieltä, ellei sitten eurooppalaisten järjestöjen kanssa voida solmia "laajaa sopimusta yleisistä ongelmista". Yleensä tässä yhteydessä on kuitenkin kyse omakohtaisesta sitoutumisesta tai lainsäädäntöä tai kansainvälistä sopimusta valmistelevasta neuvottelutuloksesta.

Mikäli tuloksena on määrä olla tällainen sopimus, olisi varmistettava sellaisten elinten osallistuminen neuvotteluihin, jotka ovat yhteisön tasolla vastuussa lainsäädännöstä (mukaan lukien TSK).

5.4. Asianomaisille on annettava tietoa soveltuvalla tavalla, mikäli ne eivät ole sopimuksen välittömiä osapuolia. Yleisluontoisissa sopimuksissa olisi sovittava tiedotuksesta asiaankuuluvissa virallisissa tiedotteissa.

5.5. On tarkistettava, että ympäristösopimuksissa noudatetaan yhteisön perustamissopimuksen kilpailumääräyksiä (85 ja 86 artikla) ja mikäli sopimus takaa avustuksia tai verohelpotuksia jollekin sopimusosapuolelle perustamissopimuksen 92 artiklaa. Ympäristösopimuksissa on myös noudatettava Maailman kauppajärjestön sääntöjä, jotka koskevat tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja kaupan teknisiä esteitä. Komission on suoritettava tämä tarkistus sopimuksen solmivien viranomaisten avustuksella.

6. Huomioita komission tiedonannosta sekä suosituksia jäsenvaltiolle

6.1. Talous- ja sosiaalikomitea kannattaa lausunnossaan yleisesti ottaen komission tiedonantoa, vaikka asettaa osittain toisenlaisen tärkeysjärjestyksen. Lausunnossa on komitean tärkeinä pitämiä täydennysehdotuksia.

6.2. Tiedonantoon sisältyvien "ympäristösopimusten suuntaviivojen" sovellusalue olisi ulotettava myös hallinnon tasolla solmittaviin sopimuksiin. Ympäristösopimuksia voitaisiin käyttää myös toteutettaessa yhteisön asetuksia. Samoin näyttäisi olevan tarpeen tutkia tiedonannon soveltamista sopimuksiin, jotka ovat voimassa myös yhteisön rajojen ulkopuolella.

6.3. On epäselvää, viittaako jo 21.12.1996 virallisessa lehdessä julkaistu "Suositus ympäristösopimuksista" (komission tiedonannon liite) vain kansalliseen lakiin siirtämiseen vai myös siirretyn lain toteutukseen. Tätä olisi selvennettävä tiedonannossa. Mikäli viitataan siirretyn lain toteutukseen, olisi suosituksessa mainittava myös yksipuoliset omaehtoiset sitoumukset. Vaikuttaa asianmukaiselta viitata siihen, että EY:n perustamissopimuksen asianomaisten määräysten noudattaminen on taattava kaikissa ympäristösopimuksissa yhteisöoikeuden alalla.

Bryssel, 28. toukokuuta 1997.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Tom JENKINS

() EYVL C 332, 31.12.1990

() EYVL C 212, 22.7.1996

() Ks. asetus () EYVL L 158, 23.6.1990

() EYVL L 333, 21.12.1996