VUOSIKERTOMUS SEITSEMÄNNESTÄ, KAHDEKSANNESTA JA YHDEKSÄNNESTÄ EUROOPAN KEHITYSRAHASTOSTA (EKR) RAHOITETUISTA TOIMISTA

(2008/C 286/02)

Vuosikertomus seitsemännestä, kahdeksannesta ja yhdeksännestä Euroopan kehitysrahastosta (EKR) rahoitetuista toimista

SISÄLLYS

1—5 Johdanto

6—13 Ensimmäinen luku – Seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen EKR:n täytäntöönpano

6—11 Rahoituksen toteutuminen

12—13 Komission vuotuinen selvitys EKR:jen varainhoidosta

14—56 Toinen luku – Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuma Euroopan kehitysrahastoista

I—XI Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuma seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen Euroopan kehitysrahaston (EKR) toimista varainhoitovuonna 2007

14—50 Tarkastuslausuman perustana olevat tiedot

14—15 Tarkastuksen sisältö ja luonne

16—18 Tilien luotettavuus

19—50 Tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus

51—56 Päätelmät ja suositukset

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET JOHDANTO 1. Euroopan kehitysrahastot (EKR) perustuvat Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden ja tiettyjen Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) valtioiden välisiin kansainvälisiin yleissopimuksiin tai sopimuksiin (1) sekä merentakaisten maiden ja alueiden (MMA) assosiaatiosta tehtyihin neuvoston päätöksiin. 1–5. EKR on Euroopan unionin AKT-maille myöntämän kehitysavun pääasiallinen väline. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen kantaan useissa asioissa ja haluaa kiinnittää huomiota suuriin riskeihin, joita rahaston hallinnointiin liittyy, kun otetaan huomioon — avun merkittävä määrä; — joidenkin kumppanimaiden hallintojen heikkous; — lukuisat merkittävät ongelmat, kuten heikko hallinnointi, useimmissa edunsaajamaissa. Näiden seikkojen johdosta komissio on ottanut käyttöön eri tasot kattavan valvontastrategian, johon sisältyy valvojien ja tarkastajien tehtäviä sekä hankintaviranomaisten, mutta myös suoraan komission lähetystöjen ja keskusyksiköiden suorittamia tarkastuksia. Tässä valvontastrategiassa on riskinarvioinnin lisäksi otettava huomioon kustannus-hyötysuhde. Komissio katsoo, että sen vahvistamat säännökset ovat tehokkaita ja vastaavat asetettuja vaatimuksia. Komissio on viime vuosina hionut strategiaansa tilintarkastustuomioistuimen huomautusten perusteella ja oman kokemuksensa nojalla, ja se aikoo tehdä niin jatkossakin. Tilintarkastustuomioistuimen kertomusta tarkasteltaessa on otettava huomioon toimintaympäristö, jossa komissio joutuu työskentelemään ja hallitsemaan tällaiseen toimintaan liittyviä riskejä. 2. Suurin osa EKR:jen menoista on komission vastuulla ja se hallinnoi suurinta osaa menoista. Euroopan investointipankki (2) (EIP) on hallinnoinut 1. huhtikuuta 2003 alkaen itsenäisesti EKR:n investointikehystä. EIP:lle kuuluvaa osaa ei oteta huomioon tilintarkastustuomioistuimen antamassa tarkastuslausumassa eikä Euroopan parlamentin vastuuvapausmenettelyssä (3) (4). 3. Ohjelmatyön jälkeen EKR:n varat asetetaan käyttöön kaksivaiheisesti. Komissio tekee AKT-valtion pyynnöstä rahoituspäätöksen (kirjanpidossa rahoitussitoumus). Seuraavaksi komissio ja asianomainen AKT-valtio määrittävät päätöksen täytäntöönpanoa koskevat säännöt. Täytäntöönpanosta vastaa asianomaisen valtion kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä rahoitussopimuksen puitteissa tai komissio suoraan. Kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä tekee sopimukset (jotka näkyvät tileillä yksittäisinä oikeudellisina sitoumuksina) ja hyväksyy maksut, joiden tarkistamisesta ja suorittamisesta vastaa komissio. 4. Talousarviotukea ei hallinnoida edellä mainitulla tavalla. Rahoitussopimukset muodostavat sinällään maksuihin johtavan oikeudellisen sitoumuksen; yksittäisiä oikeudellisia sitoumuksia ei tehdä. Kun komissio on varmistanut, että Cotonoun sopimuksen ja rahoitussopimuksen ehdot täyttyvät, tapahtuu ensimmäinen varojen siirto edunsaajamaiden talousarvioihin. Kun varat on siirretty, niistä tulee osa AKT-valtioiden talousarvioita, joissa niiden käyttö ja tarkastaminen tapahtuu edunsaajamaissa voimassa olevien lakien ja menettelyiden mukaisesti. Komissio ja muut keskeiset kansainväliset rahoittajat arvioivat sekä edunsaajamaiden julkistalouden hallinnoinnissa tehdyt parannukset että köyhyyden vähentämisessä saadut tulokset. Ennen seuraavien rahoituserien maksatusta komissio tarkistaa, että rahoitussopimuksessa asetetut ehdot ovat täyttyneet. 5. Komissiossa suurinta osaa EKR:n ohjelmista hallinnoi EuropeAid-yhteistyötoimisto (jäljempänä ’EuropeAid’). Pieni osa EKR:n hankkeista (5) liittyy humanitaariseen apuun, ja hankkeiden hallinnoinnista vastaa humanitaarisen avun pääosasto (ECHO). ENSIMMÄINEN LUKU – SEITSEMÄNNEN, KAHDEKSANNEN JA YHDEKSÄNNEN EKR:N TÄYTÄNTÖÖNPANO Rahoituksen toteutuminen 6. Kuudennen EKR:n voimassaolo päättyi vuonna 2006, ja seitsemättä, kahdeksatta sekä yhdeksättä EKR:a pantiin täytäntöön rinnakkain vuonna 2007. Seitsemännen EKR:n voimassaolon on määrä päättyä vuonna 2008. 7. Jäsenvaltioiden rahoitusosuuksien kokonaismäärä varainhoitovuonna 2007 oli 2 679 miljoonaa euroa. Määrään sisältyy 39 miljoonaa euroa vapaaehtoisia rahoitusosuuksia, jotka suunnattiin Afrikan rauhanrahastolle AKT-maiden välisen yhteistyön puitteissa (6). Komissio alkoi vuoden aikana panna maksuun yhdeksännen EKR:n rahoitusosuuksia, sillä kahdeksannen EKR:n rahoitusosuudet oli käytetty kokonaisuudessaan. 8. Kymmenennen EKR:n varat sidotaan kaudella 2008–2013. Kymmenennestä EKR:stä suunnataan 21 966 miljoonaa euroa yhteisön tukea AKT-maille; määrässä on 62 prosenttia lisäystä yhdeksännestä EKR:sta maksettuun tukeen verrattuna. 6–8. Komissio jatkoi vuonna 2007 Monterreyn ja Pariisin sitoumusten mukaisesti ponnisteluja avun lisäämiseksi ja tehostamiseksi. Vuosi 2007 oli vuoden 2006 tavoin erittäin menestyksekäs EKR:jen täytäntöönpanon kannalta. Vuoden aikana toteutettiin ennätysmäärä sopimuksia ja maksuja, vähennettiin merkittävästi vanhoja ja lepääviä sitoumuksia ja edistyttiin seitsemännen EKR:n päättämisessä. Tavoitteena oli sitoa kaikki yhdeksännen EKR:n varat vuoden 2007 loppuun mennessä, ja vuosina 2003–2007 käytettiinkin 15,9 miljardia euroa eli 100 prosenttia yhdeksännen EKR:n varoista. Määrä on suurin EKR:jen historiassa. Komissio aloitti vuonna 2006 käytännön, jossa laatutukiryhmä käsittelee kaikki EKR:n rahoitusehdotukset määrittely- ja arviointivaiheissa. Tätä käytäntöä sovellettiin myös vuonna 2007. Komissio jatkaa EKR:n täytäntöönpanon parantamiseen liittyviä toimiaan ja prosessiin liittyvien tilintarkastustuomioistuimen suositusten toteuttamista. Kymmenennestä EKR:stä myönnettävä 21 966 miljoonan euron yhteisön tuki (toimintamäärärahat AKT-maille merentakaisia maita ja alueita (MMA:t) lukuun ottamatta) kattaa kuusi vuotta, kun yhdeksännestä EKR:stä myönnetty tuki kattoi viisi vuotta (alkuperäinen määrä ilman siirtoja edeltävistä EKR:istä – ks. 9 kohta – oli 13 500 miljoonaa euroa). Vertailua varten tukien määrä on laskettava vuositasolla, jolloin nimelliseksi kasvuksi jää vain 35,6 prosenttia. 9. Taulukoista 1 ja 2 käy ilmi komission hallinnoimien EKR:jen varojen käyttö ja rahoituksen toteutuminen. Kaavioissa I ja II esitetään EKR:jen varat ja päätökset tukialoittain. Neuvosto päätti toukokuussa 2005, että yhdeksännen EKR:n varat on sidottava ennen 31. joulukuuta 2007 (7). Kyseisen niin sanotun raukeamislausekkeen mukaisesti käytännössä kaikki yhdeksännen EKR:n varat oli sidottu mainittuun ajankohtaan mennessä. Tähän päästiin siten, että kokonaissitoumusten määrä nousi peräti 16,7 prosenttia, 3 172 miljoonaan euroon. Nettomaksujen määrä nousi 4,1 prosentilla – 2 874 miljoonaan euroon. Määrä on hieman alkuperäistavoitetta alhaisempi, mikä johtuu kassavirtaan varainhoitovuoden lopussa liittyneistä rajoitteista. 9. Tämä on ensimmäinen kerta, kun kaikki EKR:n varat on sidottu ennen seuraavan EKR:n voimaantuloa. Kun yhdeksäs EKR tuli voimaan huhtikuussa 2003, kahdeksannesta EKR:stä oli sitomatta vielä lähes 2 miljardia euroa. 10. Maksamatta olevien maksujen määrä nousi näin ollen siten, että vuoden 2006 lopussa määrä oli 10 281 miljoonaa euroa ja vuoden 2007 lopussa 10 579 miljoonaa euroa. Maksamatta olevien maksujen kokonaismäärästä 903 miljoonaa euroa liittyy yli viisi vuotta sitten sidottuihin varoihin. Sellaisten kokonaissitoumusten, joiden kohdalla ei ole kahden viimeisen vuoden aikana tehty yksittäisiä oikeudellisia sitoumuksia tai suoritettu maksuja, määrä laski kuitenkin vuoden lopussa huomattavasti – 100 miljoonaan euroon. Maksattamatta olevien varojen kokonaismäärän ja vuotuisten maksujen välisen suhteen perusteella määritetty täytäntöönpanoaste pysyi vakaana (3,7 vuotta). 10. Komissio onnistui työssään poikkeuksellisen hyvin vuonna 2007: maksujen määrä kasvoi 12 prosenttia, sitoumusten määrä kasvoi 9 prosenttia ja maksamatta olevien sitoumusten määrä laski 2,8 prosenttiin. Täytäntöönpanoaste (3,7 vuotta) vastaa hankkeiden täytäntöönpanon keskimääräistä kestoa. 11. Vuonna 2007 suurin osa EU:n tuesta – 852 miljoonaa euroa (31 prosenttia kokonaismaksuista) – suunnattiin yhteiskunnan perusrakenteisiin, kuten koulutus-, terveys-, vesi- ja perusjätevesihuoltosektoreille. Seuraavaksi suurimpia tukialoja olivat liikenne-, viestintä- ja energiasektorit, joille suunnattiin 799 miljoonaa euroa (28 prosenttia). Hyödyketuen ja yleisen ohjelmatuen, joihin sisältyvät elintarvikeapu ja elintarviketurva, aloilla maksujen kokonaismäärä oli 557 miljoonaa euroa, joista 455 miljoonaa euroa (16 prosenttia maksujen kokonaismäärästä) käytettiin yleisen talousarvion tukiohjelmien kautta. Tuen täytäntöönpano tapahtui edelleen tiiviissä yhteistyössä YK:n järjestöjen ja Maailmanpankin kanssa (306,5 miljoonaa euroa eli 10,7 prosenttia maksuista). Komission vuotuinen selvitys EKR:jen varainhoidosta 12. Yhdeksänteen EKR:on sovellettavan varainhoitoasetuksen (8) mukaan komission on raportoitava EKR:jen varainhoidosta vuosittain. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kyseisen selvityksen arvioidakseen, antaako se oikean kuvan tavoitteiden saavuttamisesta, taloudellisesta asemasta ja tapahtumista, joilla on ollut merkittävä vaikutus varainhoitovuoden aikana toteutettuihin toimiin. Tarkastuksen yhteydessä selvitettiin, ovatko esitetyt rahoitustiedot oikeat ja onko jatkotoimia toteutettu tilintarkastustuomioistuimen aiempien huomautusten sekä vastuuvapauden myöntämisestä vastaavan viranomaisen suositusten pohjalta. 13. Varainhoitoa koskevassa selvityksessä annetaan tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan oikeat tiedot varainhoitovuoden aikana saavutetuista tavoitteista, taloudellisesta asemasta ja tapahtumista, joilla on ollut merkittävä vaikutus varainhoitovuoden 2007 aikana toteutettuihin toimiin. Komission tilintarkastustuomioistuimen huomautusten perusteella toteuttamia jatkotoimia koskevassa tiivistelmässä ei kuitenkaan useissa tapauksissa anneta riittävästi tietoa toteutetuista tai suunnitelluista toimista; tilintarkastustuomioistuin esittää oman analyysinsä tilanteesta taulukossa 4 . Lisäksi AKT-valtioiden Stabex-varojen (9) käytöstä ja AKT-valtioiden pankeissa olevien tilien saldoista toimittamat tiedot eivät ole luotettavia. Tämä johtuu toimenpiteen monimutkaisuudesta ja siitä, että EuropeAidin suorittama valvonta on ollut vähäistä. EuropeAid on tietoinen tilanteesta ja aikoi käynnistää vuonna 2007 Stabex-varojen tarkastuksia kaikissa asianomaisissa AKT-maissa. Tarkastuksia toimitettiin kuitenkin 38 edunsaajamaan joukosta ainoastaan neljässä. 13. Komissio arvostaa tilintarkastustuomioistuimen suosituksia, ja se on toteuttanut niistä jokaisen osalta jatkotoimia. Komissio katsoo, että tilintarkastustuomioistuimen suositusten jatkotoimet ovat yleisesti ottaen olleet riittäviä, mutta se esittää jatkossa tarkempia tietoja niistä. Vaikka neljännen Lomén yleissopimuksen 212 artiklassa ei sitä vaaditakaan, komissio on päättänyt vahvistaa Stabex-varojen valvontaa tarkastuksilla. Yhteensä 38 edunsaajamaasta 10 maassa ei kirjattu mitään kyseisten varojen liikkeitä vuonna 2007 ja 14 maassa tehtiin tarkastuksia, jotka kohdistuivat joko Stabex-tilien luotettavuuteen (8 maata) tai Stabex-varoilla rahoitettuihin hankkeisiin (6 maata).

TOINEN LUKU – TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTUSLAUSUMA EUROOPAN KEHITYSRAHASTOISTA

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausuma seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen Euroopan kehitysrahaston (EKR) toimista varainhoitovuonna 2007

I Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 248 artiklan määräysten mukaisesti tilintarkastustuomioistuin on tarkastanut a) seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen Euroopan kehitysrahaston lopullisen tilinpäätöksen varainhoitovuodelta 2007. Tilinpäätökseen sisältyvät konsolidoidut tilinpäätösasiakirjat (10) ja konsolidoitu selvitys seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen EKR:n rahoituksen toteutumisesta b) tilien perustana olevien toimien laillisuuden ja asianmukaisuuden EKR:iin sovellettavan säädösperustan pohjalta siltä osin kuin on kyse komission hallinnoimasta osasta EKR:n varoja (11). Johdon vastuu II Seitsemänteen, kahdeksanteen ja yhdeksänteen EKR:oon sovellettavan varainhoitoasetuksen mukaisesti johdon (12) vastuulla on laatia EKR:jen lopullinen tilinpäätös ja varmistaa tilinpäätöstietojen riittävyys ja varmistaa tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus: a) EKR:jen lopullisen tilinpäätöksen osalta johdon vastuulla on sisäisen valvonnan suunnittelu, täytäntöönpano ja ylläpito. Tarkoituksena on valvoa tilinpäätöksen laadintaa ja tilinpäätöstietojen riittävyyttä ja varmistaa, että tilinpäätöksessä ei esiinny petoksista tai virheistä johtuvia olennaisesti virheellisiä tietoja. Lisäksi johdon tehtävänä on valita sovellettaviksi asianmukaiset tilinpäätösperiaatteet, jotka perustuvat EKR:n tilinpitäjän hyväksymiin kirjanpitosääntöihin (13), ja tehdä vallitsevassa tilanteessa asianmukaisia kirjanpidollisia arvioita. Komissio hyväksyy EKR:jen lopullisen tilinpäätöksen. b) Tapa, jolla johto hoitaa tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyvää vastuutaan, riippuu EKR:jen talousarvion toteuttamistavasta. Suoran keskitetyn hallinnoinnin kohdalla toteuttamistehtävät suoritetaan komission yksiköissä. Hajautetun hallinnoinnin kohdalla toteuttamistehtävät siirretään kolmansille maille ja välillisen keskitetyn hallinnoinnin kohdalla muille elimille. Yhteistyössä toteutetun hallinnoinnin tapauksessa toteuttamistehtävät on jaettu komission ja kansainvälisten järjestöjen kesken. Toteuttamistehtävien on oltava moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisia, mikä edellyttää vaikuttavan ja tehokkaan sisäisen valvonnan suunnittelua, täytäntöönpanoa ja ylläpitoa, riittävää valvontaa ja tarkoituksenmukaisia toimenpiteitä, joiden avulla estetään sääntöjenvastaisuudet ja petokset, ja tarvittaessa oikeudellisia toimia, joiden avulla peritään takaisin aiheettomasti maksetut tai käytetyt varat. Sovelletusta toteuttamistavasta riippumatta komissio on viime kädessä vastuussa EKR:jen tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Tarkastajan vastuu III Tilintarkastustuomioistuimen on annettava tarkastuksensa perusteella Euroopan parlamentille ja neuvostolle lausuma tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksensa tilintarkastajien kansainvälisen järjestön (IFAC) ja ylimpien tarkastuselinten kansainvälisen järjestön (INTOSAI) kansainvälisten tarkastusstandardien ja ammattietiikkaa koskevan säännöstön mukaisesti EKR:jen toimintaympäristöön soveltuvin osin. Kyseisissä standardeissa edellytetään, että tilintarkastustuomioistuin suunnittelee ja toimittaa tarkastuksen saadakseen kohtuullisen varmuuden siitä, että EKR:jen lopullisessa tilinpäätöksessä ei ole olennaisesti virheellisiä tietoja, ja siitä, että tilien perustana olevat tapahtumat ovat kaiken kaikkiaan lailliset ja asianmukaiset. IV Kohdassa III kuvatussa tapauksessa tarkastuksen osana toteutettiin menettelyjä, joiden tarkoituksena oli saada todentavaa aineistoa lopullisen konsolidoidun tilinpäätöksen määristä ja tilinpäätöstiedoista ja tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Tarkastajan harkintavaltaan kuuluu valita sovellettavat menettelyt. Tämä pätee myös silloin, kun arvioidaan riskejä, jotka liittyvät siihen, että petoksista tai virheistä johtuen lopullisessa konsolidoidussa tilinpäätöksessä esiintyy olennaisesti virheellisiä tietoja ja että tilien perustana olevien toimien kohdalla on jätetty olennaisella tavalla noudattamatta EKR:jen lainsäädäntökehyksen vaatimuksia. Kyseisiä riskiarviointeja tehdessään tarkastaja arvioi lopullisen konsolidoidun tilinpäätöksen laatimiseen ja tilinpäätöstietojen riittävyyteen liittyvää sisäistä valvontaa sekä valvontajärjestelmiä, joiden avulla on tarkoitus varmistaa tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus. Hän suunnittelee arviointinsa pohjalta tilanteen kannalta asianmukaiset tarkastusmenettelyt. Tarkastuksen yhteydessä arvioidaan myös sovellettujen tilinpäätösperiaatteiden ja kirjanpidollisten arvioiden asianmukaisuutta sekä lopullisen konsolidoidun tilinpäätöksen ja vuotuisten toimintakertomusten esittämistä yleisellä tasolla. V Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että saatu todentava aineisto on riittävä ja sopiva tarkastuslausuman perustaksi.

Lausuma tilien luotettavuudesta

VI Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen EKR:n lopullinen tilinpäätös antaa olennaisilta osiltaan oikeat ja riittävät tiedot EKR:jen taloudellisesta asemasta 31. päivältä joulukuuta 2007 sekä toimien tuloksista ja rahavirroista päättyneeltä varainhoitovuodelta varainhoitoasetuksen ja tilinpitäjän soveltamien kirjanpitosääntöjen mukaisesti. VII Asettamatta kyseenalaiseksi kohdassa VI esittämäänsä kantaa tilintarkastustuomioistuin tuo esiin, että komissio ei ole osoittanut, että aiheutuvia menoja varten tehtävän varauksen arviointiperusteina käytetyt oletukset ovat hyväksyttäviä. Näin ollen siirtovelat saatetaan ilmoittaa liian pieninä ja tilinpäätöksen liitetiedoissa ilmoitettava vakuuksien määrä liian suurena.

Lausuma tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta

VIII Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että kohdassa IX kuvatun tilanteen vaikutuksia lukuun ottamatta varainhoitovuoden tulojen ja sitoumusten perustana olevat tapahtumat ovat kaiken kaikkiaan lailliset ja asianmukaiset. IX Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa kävi ilmi, että maksujen perustana oleviin tapahtumiin liittyvä virhetaso on olennainen. X Asettamatta kyseenalaiseksi kohdassa VIII esittämäänsä kantaa tilintarkastustuomioistuin tuo esiin, että talousarviotukeen liittyy erittäin korkea fidusiaarinen riski, koska komissio soveltaa tukikelpoisuuskriteereihin ”dynaamista tulkintaa”, jonka yhteydessä ei edellytetä, että maiden on täytettävä uskottavan julkisen talouden hoidon vähimmäiskriteerit ennen kuin talousarviotukea voidaan myöntää. XI Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komissio on parantanut valvontajärjestelmiään, mutta korostaa kuitenkin, että tiettyjä tärkeitä yleisen valvontastrategian osa-alueita on edelleen pyrittävä selkiyttämään ja tiettyjen järjestelmien rakennetta ja/tai täytäntöönpanoa on edelleen pyrittävä parantamaan.

18. syyskuuta 2008 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA presidentti

Euroopan tilintarkastustuomioistuin 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

Tarkastuslausuman perustana olevat tiedot Tarkastuksen sisältö ja luonne 14. Euroopan kehitysrahastojen tilien luotettavuuteen liittyvällä tarkastustyöllä pyritään saamaan riittävästi todentavaa aineistoa, jonka perusteella on mahdollista päätellä, missä määrin tulojen, menojen, varallisuuden ja velkojen kirjaaminen on ollut asianmukaista ja antaako tilinpäätös oikean kuvan yhteisöjen taloudellisesta tilanteesta varainhoitovuoden lopussa. Tarkastuslausuman kohdissa VI ja VII esitetyt tilien luotettavuutta koskevat huomautukset perustuvat seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen EKR:n konsolidoitujen tilinpäätösten (14) ja konsolidoitujen rahoituksen toteutumisselvitysten tarkastukseen (15). Tarkastukseen kuului asianmukainen määrä erilaisia tarkastusmenettelyjä, joiden avulla testattiin rahamääriin ja ilmoitettuihin tietoihin liittyvää aineistoa. Lisäksi tarkastuksessa arvioitiin sovellettuja kirjanpitoperiaatteita, johdon esittämiä merkittäviä arvioita ja konsolidoitujen tilinpäätösten esittämistä kokonaisuudessaan. 15. Tilien perustana olevien toimien laillisuutta ja asianmukaisuutta koskevat huomautukset, jotka esitetään tarkastuslausuman kohdissa VIII–XI, perustuvat seuraaviin tekijöihin: a) Valvontajärjestelmien arviointi EuropeAidin keskushallinnossa ja kuusi maata kattavassa viidessä lähetystössä (Ghanassa, Guinea-Bissaussa, Nigerissä, Madagaskarissa ja Sudanissa). b) Kaikkia muita aloja paitsi talousarviotukea koskevista tapahtumista poimitun tilastollisen otoksen tarkastaminen kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa lähetystöissä. Tarkastettavana oli yhteensä 90 maksusuoritusta ja 15 yksittäistä oikeudellista sitoumusta. c) Talousarviotuen osalta tarkastettiin 30 maksua ja 15 rahoitussitoumusta, jotka valittiin tilastollisin menetelmin. Maksuotos muodostaa 46,0 prosenttia kaikista talousarviotukimaksuista ja rahoitussitoumuksista poimittu otos 62,1 prosenttia rahoitussitoumusten kokonaismäärästä. Tarkastuksen yhteydessä toimitettiin asiakirjatarkastus ja kahdeksan maksun tapauksessa suoritettiin tarkempia analyyseja neljässä tarkastuskäynnin kohteena olleessa maassa (Ghana, Guinea-Bissau, Niger ja Madagaskar). d) EuropeAidin keskushallinnon hyväksymien, tilastollisin menetelmin valittujen 30 maksusuorituksen tarkastaminen. e) EuropeAidin keskushallinnon jo jälkikäteen tarkastamien, tilastollisin menetelmin valittujen 30 maksusuorituksen tarkastaminen. f) Tilastollisin menetelmin valittujen 30 rahoitussitoumuksen tarkastaminen. g) EuropeAidin pääjohtajan vuotuisen toimintakertomuksen ja lausuman sekä näiden asiakirjojen valmisteluun käytetyn menetelmän tutkiminen. Tilien luotettavuus 16. Tilintarkastustuomioistuin totesi jo EKR:sta antamassaan vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2006 (16), että EKR:n kohdalla nykyisin käytössä olevassa kirjanpitojärjestelmässä ei ole kaikkia niitä toimintoja, joita tehokas ja vaikuttava suoriteperusteinen taloudellinen raportointi edellyttäisi. Kassaperusteisten tietojen muuntaminen suoriteperusteiseksi tilinpäätökseksi edellyttää näin ollen EKR:n tapauksessa laaja-alaista manuaalista käsittelyä, mikä lisää virheriskiä. Kirjanpitojärjestelmän avulla ei myöskään pystytä yksilöimään erikseen valuuttakurssivaihtelujen taloudellista vaikutusta, eikä tietoja tästä vaikutuksesta voi kerätä manuaalisesti (17). Komission budjettimenojen kirjaamiseen käyttämää kirjanpitojärjestelmää oli määrä alkaa soveltaa myös EKR:on vuonna 2006, mutta teknisten vaikeuksien takia aloittamista on lykätty useaan otteeseen; tämänhetkisen suunnitelman mukaan soveltamisen on määrä alkaa vuonna 2009. 16. Uuden kirjanpitojärjestelmän käyttöönotto vuonna 2009 auttaa korjaamaan nykyisiä puutteita. Manuaaliseen käsittelyyn liittyviä riskejä rajoitetaan tehokkailla tarkastuksilla. EKR:n nykyisen kirjanpitojärjestelmän avulla ei voida yksilöidä valuuttakurssivaihtelujen taloudellisia vaikutuksia, mutta vuoden 2007 nettotulokseen on sisällytetty valuuttakurssien eroista johtuvat voitot ja tappiot. Lisäksi vain 9 prosenttia maksuista tehdään kurssivaihtelujen alaisissa valuutoissa. Näin ollen komissio ei pidä mahdollisia kurssieroja olennaisina tilien kokonaistilanteen kannalta. 17. Tilinpäätökseen sisältyvä varaus, joka koskee sellaisia raportointikaudella aiheutuneita menoja, joista ei ole saatu laskua varainhoitovuoden loppuun mennessä, on useisiin eri olettamuksiin perustuva tilastollinen arvio. Varaus on määrältään 2 087 miljoonaa euroa, mikä vastaa 83 prosenttia vastattavien kokonaismäärästä. Tilintarkastustuomioistuin totesi EKR:sta antamassaan vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2006 (18), että komissio ei ole osoittanut, että hankemenojen lineaarisuuden arvioperusteina käytetyt oletukset ovat hyväksyttäviä. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi (19) osoittaa, että EuropeAidin soveltaman menetelmän seurauksena siirtovelat saatetaan ilmoittaa liian pieninä. Määrällistä vaikutusta konsolidoituun taseeseen varainhoitovuoden 2007 lopussa ei ole kuitenkaan mahdollista arvioida. 17. Komissio kehitti ja paransi edelleen vuonna 2007 varauksen laskentamenetelmää soveltamalla erityistä toteutusastetta kuhunkin sopimuslajiin (avustus-, urakka-, palvelu- ja tavarasopimukset). Jokaisen sopimuksen (sopimuksia on tällä hetkellä noin 8 000) yksilöllinen analysointi kasvattaisi työtaakkaa kohtuuttomasti suhteessa käytössä olevaan laskennalliseen menetelmään. Komissio suunnittelee tutkimuksen teettämistä menetelmässä käytettävien arviointiperusteiden lujittamiseksi. 18. Tilinpäätöksen liitetiedoissa (1.4) ilmoitettu vakuuksien määrä oli vuoden 2007 lopussa 1 004 miljoonaa euroa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että määrä on ilmoitettu 4,1 prosenttia liian suurena. 18. Komissio teki vuonna 2007 paljon työtä kirjanpitojärjestelmään kirjattavien tietojen laadun parantamiseksi. Varainhoitovuoden tilinpäätöstä laadittaessa suoritettiin lisätarkistuksia ja -oikaisuja. Siksi tilinpäätökseen kohdistuva vaikutus on hyvin rajallinen, eikä sitä pidetä merkittävänä. Tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus Tapahtumatarkastukset Hankkeita koskevat sitoumukset 19. Cotonoun sopimuksessa (20) edellytetään, että komission ja AKT-valtion tai -valtioiden väliset rahoitussopimukset on tehtävä 60 päivän kuluessa komission päätöksestä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa kävi ilmi, että edunsaajamaa ei ollut allekirjoittanut huomattavaa osaa rahoitussopimuksista kyseiseen määräaikaan mennessä (tarkastetuista 30:stä komission päätöksestä kahdeksan päätöstä oli allekirjoittamatta määräaikaan mennessä). 19. Komissio ja edunsaajamaat eivät ole rikkoneet Cotonoun sopimuksen mukaista 60 päivän sääntöä, sillä sääntö koskee rahoitussopimusten laatimista, ei niiden allekirjoittamista. Rahoitussopimusten allekirjoittamisen määräaika päättyy 31 päivänä joulukuuta vuonna n + 1, kun vuosi n on vuosi, jolloin komission rahoitussitoumus on tehty (yhdeksänteen EKR:ään sovellettavan varainhoitoasetuksen 54 artiklan 2 kohta). Komissio noudattaa kuitenkin huolellisuusperiaatetta, ja rahoitussopimusten laatimisen lisäksi se lähes kaikissa tapauksissa myös allekirjoittaa sopimukset 60 päivän kuluessa komission päätöksestä. 20. Yksittäisissä oikeudellisissa sitoumuksissa havaittiin usein esiintyviä virheitä, jotka koskivat tarjousten ja sopimusten tueksi annettavia lakisääteisiä pankkitakuita (viisi virhettä neljässä 15 tarkastetusta sitoumuksesta). Yhden yksittäisen oikeudellisen sitoumuksen tapauksessa tarjouskilpailusäännöistä poikettiin, vaikka poikkeamisen oikeuttava oikeudellinen ehto ei täyttynyt. 20. Komissio katsoo, ettei taloudellista riskiä ole, sillä mitään maksua ei tehdä ennen kuin pankkitakuu on saatu. Poikkeaminen oli komission mielestä perusteltua erittäin kiireellisistä syistä. Hankkeisiin liittyvät maksusuoritukset 21. Tarkastukseen valittiin yksitoista YK:n järjestöille suoritettua maksua. Kahden maksun laillisuutta ja asianmukaisuutta ei pystytty tarkastamaan kattavasti, koska tilintarkastustuomioistuin ei saanut tapahtumien perustana olevia tositteita asianomaisilta YK:n järjestöiltä (21). Näin ollen tilintarkastustuomioistuin ei voi tehdä päätelmiä kyseisten tapahtumien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Tilintarkastustuomioistuin panee lisäksi merkille, että YK:n järjestöjen muiden toimien tarkastusta haittasi se, että YK:n järjestöt eivät tehneet riittävästi yhteistyötä; tarkastus onnistui lopulta ainoastaan siksi, että komissio puuttui tilanteeseen riittävän ajoissa. 21. Komissio tukee tilintarkastustuomioistuimen pyyntöä saada tapahtumien perustana olevia tositteita YK:n järjestöiltä, ja tämä periaate esitetään selkeästi rahoitusta ja hallintoa koskevassa puitesopimuksessa. Heti kun komissio kuuli tilintarkastustuomioistuimen tässä asiassa kohtaamista vaikeuksista, se otti yhteyttä YK:ssa toimiviin kollegoihinsa tilanteen ratkaisemiseksi ja sen varmistamiseksi, että tilintarkastustuomioistuin saa tarvitsemansa tiedot. 22. Lähetystöjen ja EuropeAidin keskushallinnon hyväksymien maksusuoritusten tarkastuksessa kävi ilmi, että virhetaso oli olennainen tarkastettujen tilien perustana olevien tapahtumien kohdalla (27 virhettä 24:ssä 120 tutkitusta tapahtumasta). Suurin osa virheistä on vakavia (22) ja ne koskevat pääasiassa seuraavia tekijöitä: — menojen tukikelpoisuus (esim. menot olivat aiheutuneet tukikelpoisuuskauden ulkopuolella), arvonlisäveron maksaminen, myönnetyn budjetin ylittävät maksut ja sopimukseen sisältymättömien menotyyppien korvaaminen (17 virhettä 15:ssä 120 tutkitusta tapahtumasta) — ennakkomaksuja oli selvitetty, vaikka menot eivät olleet vielä toteutuneet (kuusi virhettä kuudessa 120 tutkitusta tapahtumasta) — virheellisten laskelmien vuoksi oli maksettu vääriä summia; oli suoritettu maksuja ilmoitetuista määristä, jotka eivät olleet todenmukaisia ja teknisiä urakkavaatimuksia ei ollut noudatettu (kolme virhettä kolmessa 120 tutkitusta tapahtumasta). 22. Komissio on ottanut menojen laillisuuden ja asianmukaisuuden tarkistamisen alalla käyttöön valvontajärjestelmän, joka perustuu ulkoisten tarkastajien ja valvojien työhön sekä sisäisiin tarkastuksiin. Komissio myöntää, että järjestelmään liittyy kuitenkin tietty virheiden riski. Kaikkien tapahtumien erillinen tarkistaminen on kuitenkin kustannussyistä mahdotonta, joten komissio jatkaa järjestelmänsä kehittämistä siten, että se on kustannus-hyötysuhteeseen nähden riittävän luotettava. 23. Tulojen ja menojen hyväksyjien olisi pitänyt estää tai havaita ja korjata suurin osa virheistä ennen kuin ennakoiden tai maksujen selvittämiseen annetaan lupa. Muut virheet selittyvät sillä, että valvojat tai tarkastajat eivät olleet suorittaneet riittäviä tarkastuksia. Tämä ilmentää puutteita valvontajärjestelmissä (ks. kohdat 32–47). Komission suunnittelemissa tarkastuksissa saatetaan kyllä havaita ja korjata joitakin virheitä, mutta jäännösriskin taso pysyy kuitenkin todennäköisesti olennaisena (ks. kohta 39). 23. Suurin osa todetuista virheistä koskee joko maksuja, jotka komissio on suorittanut tilintarkastuskertomuksen tai hankkeen valvojan laatiman menoselvityksen perusteella, tai ennakkotarkastuksia, jotka voidaan oikaista jälkeenpäin. 24. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa ilmeni myös muita toistuvia virheitä, jotka saattavat vaikuttaa tilien perustana olevien tapahtumien rahamääriin; suurin osa virheistä koski lakisääteisiä pankkitakuita ja tarjouskilpailu- ja sopimuksentekosääntöjä (16 virhettä 15:ssä 120 tutkitusta tapahtumasta). Lisäksi havaittiin myös muita kuin tilien perustana olevien tapahtumien rahamääriin vaikuttavia virheitä: maksuja oli esimerkiksi suoritettu liian varhaisessa vaiheessa, EKR:n rahoitustuki ei ollut riittävän näkyvää tai menot oli jaoteltu virheellisesti työsuunnitelmien välillä (6 virhettä kuudessa 120 tutkitusta tapahtumasta). 24. Kaksi tapausta koskee päättymässä olevien sopimusten vakuuksien jatkamista, joten niihin ei liity riskejä. Kaikissa muissa tapauksissa vakuudet on annettu sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen, eikä maksuja ole suoritettu ennen kuin vakuudet on saatu. Taloudellista riskiä ei siis ole aiheutunut. Komissio julkaisi huhtikuussa 2008 tiedotusohjeet EU:n ulkoisia toimia varten. Talousarviotukeen liittyvät sitoumukset 25. Cotonoun sopimuksessa todetaan, että suoraa talousarviotukea myönnetään siinä tapauksessa, että julkisten menojen hoito on riittävän avointa, vastuullista ja tehokasta (23). Komissio tulkitsee tätä ehtoa dynaamisella tavalla (24). Se katsoo, että rahoituspäätösvaiheessa julkistalouden hallinnointiin liittyvät puutteet eivät estä käynnistämästä talousarviotukiohjelmaa, jos uudistushalukkuus ja suunnitellut uudistukset arvioidaan tyydyttäviksi. Euroopan parlamentti on kyseenalaistanut ”dynaamisen tulkinnan”, jota komissio soveltaa EU:n talousarviotuen kelpoisuuskriteereihin, ja todennut, että talousarviotukeen pitäisi sitoutua vain maissa, jotka jo täyttävät uskottavan julkisen talouden hoidon vähimmäiskriteerit (25). 25. Komissio on tietoinen siitä, että Euroopan parlamentti on vuotta 2006 koskevan vastuuvapausmenettelyn yhteydessä annettujen suositusten seurantaa koskevassa selvityksessään kyseenalaistanut ”dynaamisen tulkinnan”, kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa huomautuksissaan. Komissio kuitenkin pitää tätä maakohtaista lähestymistapaa hyödyllisenä ja asianmukaisena, koska se parantaa komission mahdollisuuksia tukea julkistalouden hallinnointijärjestelmien kehittämistä ja siten tehostaa talousarviotuen yleistä kehitysvaikutusta edunsaajalle. Kaikkiin maihin sovellettavien viitearvojen määritteleminen ennakolta olisi metodologisesti vaikeaa. Se myös heikentäisi komission mahdollisuuksia tukea julkistalouden hallinnoinnin uudistuksia yhtä lailla silloin, kun viitearvoja ei saavuteta, kuin silloin, kun ne saavutetaan. Näin ollen komission lähestymistavassa keskitytään kattavaan diagnostiseen tarkasteluun julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskevan PEFA-menetelmän avulla, uskottavan ja asianmukaisen uudistusstrategian tarpeeseen sekä tämän strategian tyydyttävän täytäntöönpanon seurantaan. Useimpien muiden rahoittajien (kuten Bretton Woodsin toimielinten) tavoin komissio käyttää julkistalouden hallinnoinnin diagnostisia tietoja lähtökohtana, johon uudistusstrategian täytäntöönpanon edistymistä verrataan. Komissio myöntää, että tapaa, jolla se arvioi julkistalouden hallinnoinnin uudistusten etenemistä, on jäsennettävä ja vakioitava. Se tuo kuitenkin esiin, että PEFA-arviointien lisääntyessä se saa yhä enemmän näyttöä, jonka avulla se voi arvioida entistä tarkemmin maan tilanteen ja etenemistahdin. Lopuksi komissio palauttaa mieleen, että tukikelpoisuus tarkistetaan kaikissa ohjelman vaiheissa ja että epävakaiden valtioiden erityistapauksessa komissio hallitsee riskejä yleensä siten, että se edellyttää kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ohjelmaa perusasioista, kuten käteisvarojen hoidosta ja valtionkassan valvonnasta. 26. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että viidessä tarkastetuista 15 sitoumuksesta (26) AKT-valtioille annetaan talousarviotukea, vaikka Cotonoun sopimuksen vaatimukset julkisten menojen hoidon avoimuudesta, vastuullisuudesta ja tehokkuudesta eivät täyty. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vakavia puutteita talousarvion sisäisessä valvonnassa, kirjanpitojärjestelmissä sekä julkisissa hankintamenettelyissä ja korruption torjuntatoimenpiteissä. Keskeisiin huolenaiheisiin lukeutuu se, että oikeaan aikaan julkaistuja ja tarkastettuja tilinpäätöksiä ei ole saatavilla, minkä lisäksi ulkoinen valvonta on tehotonta. Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo korostanut, oikeaan aikaan julkaistut ja tarkastetut tilinpäätökset ja tehokas ulkoinen valvonta ovat kuitenkin olennaisia avoimuuden ja vastuullisuuden osoittimia. Talousarviotuen myöntäminen tällaisessa tilanteessa muodostaa erittäin korkean fidusiaarisen riskin. EKR:sta antamassaan varainhoitovuoden 2006 vuosikertomuksessa (27) tilintarkastustuomioistuin suositti, että Cotonoun sopimuksen noudattamista olisi arvioitava perusvaatimusten kannalta. Suositus ei ole kuitenkaan johtanut käytännön toimiin. 26. Komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen arviointiin asianomaisista neljästä maasta. Kuten edellä 25 kohdassa on tuotu esiin, kaikki sitoumukset tilintarkastustuomioistuimen mainitsemissa epävakaissa valtioissa tehtiin vasta sen jälkeen, kun niiden julkistalouden hallinnointijärjestelmien kehitys oli arvioitu riittäväksi IMF:n arviointien tuella. Julkistalouden hallinnointia on edelleen kehitetty asianomaisissa maissa, ja ne ovat pysyneet oikeutettuina talousarviotukeen. Komissio ei ymmärtänyt tilintarkastustuomioistuimen suositusta pyyntönä laatia kaikkiin maihin sovellettavat vähimmäisvaatimukset, ja kuten 25 kohdassa on esitetty, se ei pidä sellaista tarkoituksenmukaisena. Komissio sovelsi edelleen vuonna 2007 dynaamista lähestymistapaa, jota se pitää tarkoituksenmukaisena. Korruption torjuntatoimenpiteitä analysoidaan rahoitussopimusten yhteydessä ja seurataan julkistalouden hallinnointia koskevissa lähetystöjen vuosikertomuksissa. 27. Useissa tapauksissa (seitsemän 33 tarkastetusta rahoitussopimuksesta) talousarviotukea koskevien rahoitussopimusten ehdot olivat puutteellisia tai epäselviä; sopimuksissa ei esitetty talousarviotuen yleisehtoja, maksettavien määrien laskentamenetelmät määritettiin epäselvästi tai sopimuksissa viitattiin hallituksen tekemiin sitoumuksiin yksilöimättä eräpäivää ja seuraamuksia tapauksissa, joissa sitoumukset eivät toteudu. 27. Komissio edellyttää Cotonoun sopimuksen oikeudellista soveltamista kaikissa rahoitussopimuksissaan ja maksuerien vapauttamista koskevissa arvioinneissaan. Komissio kuitenkin myöntää, että tukikelpoisuuden arviointiperusteet olisi parasta esittää selkeästi rahoitussopimuksissa ja niiden yleisissä määräyksissä yleisen talousarviotuen ohjelmointia, suunnittelua ja hallinnointia koskevan oppaan (Guidelines on the Programming, Design and Management of GBS (General Budget Support)) mukaisesti. Komissio pyrkii näin ollen parantamaan rahoitussopimusten laatua kymmenennessä EKR:ssä. Rahoitussopimuksissa esitettävät maksatusehtojen arvioinnin päivämäärät ovat vain ohjeellisia. Talousarviotuen maksut 28. Talousarviotuen maksujen tarkastuksessa kävi ilmi, että virhetaso oli olennainen tarkastettujen tilien perustana olevien tapahtumien kohdalla (neljä virhettä neljässä 30 tarkastetusta maksusta). Tarkastuksessa yksilöitiin seuraavia virheitä: maksatettavien määrien laskenta perustui myönteiseen päätelmään julkistalouden hallinnoinnin edistymisestä, vaikka tilanteen arviointi ei tue myönteistä päätelmää, tai oli sovellettu laskentamenetelmää, joka ei sisältynyt rahoitussopimukseen. Kolmessa muussa tapauksessa maksut suoritettiin, vaikka ajan tasalla olevia julkistalouden hallinnointia koskevia raportteja ei ollut saatavilla. Tähän sisältyy riski siitä, että tukikelpoisuusehdot eivät täyttyneet. 28. Kaikissa tilintarkastustuomioistuimen mainitsemissa neljässä tapauksessa komissio pyrki tekemään tietoon perustuvan päätöksen asianomaisen rahoitussopimuksen määräysten tulkinnan perusteella. Kahdessa tapauksessa kolmesta (Botswana ja Namibia) julkistalouden hallinnoinnin tilanteesta oli saatavilla kertomukset yleistä talousarviotukea koskevien ohjeiden mukaisesti, ja tukikelpoisuus voitiin osoittaa. Uuden-Kaledonian tapauksessa (2007BS-EE16) tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat sitoumukset ovat liitännäistoimenpiteitä eivätkä maksatusehtoja. 29. Huomattavan useissa tapauksissa (6 maksua 30 tarkastetusta maksusta) komissio ei osoittanut järjestelmällisellä ja vakioidulla tavalla, oliko julkistalouden hallinnointiin liittyviä maksujen suorittamisehtoja noudatettu. Tarkastuksessa havaittiin esimerkiksi, että edistymisestä oli annettu turhan optimistinen tai vanhentuneisiin taikka virheellisiin tietoihin perustuva arvio, päätelmille ei saatu tukea tilien perustana olevien tietojen pohjalta, toteutuneiden tapahtumien sijasta luotettiin tuleviin tapahtumiin ja indikaattoreita arvioitiin virheellisesti. 29. Komissio on samaa mieltä siitä, että julkistalouden hallinnointiin liittyvien maksatusehtojen noudattaminen on osoitettava jäsennetyllä ja vakioidulla tavalla. Komission pääasiallinen väline julkistalouden hallinnoinnin arvioinnissa on PEFA-arviointi, jota täydennetään tuoreimmilla tiedoilla julkistalouden hallinnoinnin uudistusten edistymisestä (usein yhteistyössä muiden kehityskumppanien kanssa). Komissio ottaa maksua koskevan päätöksen tekemisessä huomioon kaiken saatavilla olevan tiedon. Lisäksi lähetystöjen on laadittava julkistalouden hallinnoinnista vuosittain kertomus, jossa on tietoa viimeaikaisista ja suunnitelluista uudistuksista. Komissio kuitenkin myöntää, että joidenkin mainittujen maksujen osalta lähetystöt olisivat voineet esittää arvioinnin perustana olleet tiedot selkeämmin. Huomautuksesta, jonka mukaan komissio on ollut arvioinneissaan perusteettoman optimistinen, komissio tuo esiin, että se ottaa huomioon julkistalouden hallinnoinnin alalla tapahtuneen edistyksen, realistisen ja asianmukaisen sitoutumisen tuleviin uudistuksiin, kumppanimaiden ja kehityskumppanien kanssa käydyn vuoropuhelun tulokset sekä tarjotun täydentävän tuen. Komissio siis puntaroi tapahtunutta edistystä, poliittista sitoutumista uudistukseen sekä jäljellä olevia huolenaiheita, kun se tekee tietoon perustuvan päätöksen. EuropeAidin pääjohtajan toimintakertomus 30. EuropeAidin pääjohtaja käsittelee toimintakertomuksessaan toiminnan tuloksia, hallinnoinnin laatua eri yksiköissä ja tarkastusten keskeisiä tuloksia. Lisäksi toimintakertomuksessa käsitellään seurantaa, jota komissio on toteuttanut tilintarkastustuomioistuimen, komission sisäisen tarkastuksen osaston ja EuropeAidin oman sisäisen tarkastuksen yksikön suositusten perusteella. 31. Toimintakertomus sisältää nimenomaan laillisuutta ja asianmukaisuutta koskevia indikaattoreita (28). Indikaattorit eivät kuitenkaan sisällä tietoja esimerkiksi tarkastusten sisällöstä, eri valvontamenettelyissä havaitusta virhetasosta, laadittujen perintämääräysten lukumäärästä ja tosiasiassa perityistä määristä. Onkin epäselvää, millä perusteella EuropeAidin pääjohtaja ilmoitti saaneensa kohtuullisen varmuuden siitä, että käytössä olevien valvontamenettelyjen avulla voidaan taata tarpeellisessa määrin tilien perustana olevien toimien laillisuus ja asianmukaisuus. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa ilmeni, että virhetaso oli olennainen ja valvontajärjestelmät puutteellisia. 31. EuropeAidin vuoden 2007 toimintakertomukseen ja sen liitteisiin sisältyi laillisuutta ja asianmukaisuutta koskevia indikaattoreita, jotka koskivat muun muassa jälkitarkastuksia ja vuotuisten tarkastussuunnitelmien täytäntöönpanoa. Pääjohtajalla oli käytettävissään EuropeAidin yksiköiden toteuttamien perintätoimien samoin kuin muidenkin valvontatoimien tulokset. Pääjohtajan ilmoittama kohtuullinen varmuus ei perustu mekaanisesti yhteen indikaattoriin. Ilmoitus perustuu useisiin tekijöihin, kuten säännölliseen johdon valvontatoimintaan, sisäisen valvonnan toimivuuden säännöllisiin arviointeihin, edelleen siirrettyjen valtuuksien perusteella toimivien tulojen ja menojen hyväksyjien säännölliseen raportointiin, eri valvontaelinten suosituksiin perustuvien toimintasuunnitelmien täytäntöönpanoon sekä jälkitarkastusten tuloksiin. Valvontajärjestelmät Yleinen valvontastrategia 32. Yhdennettyä sisäisen valvonnan kehystä koskeva komission toimintasuunnitelma ja EuropeAidin yleisen valvontastrategian perustamista koskeva tilintarkastustuomioistuimen suositus (29) vaikuttivat siihen, että EuropeAidin pääjohtajan toimintakertomukseen sisältyviin sisäisen valvonnan kuvausmalleihin lisättiin keskeisten hallinto- ja valvontajärjestelmien kuvaus. Kyseessä on huomattava edistysaskel, mutta kuvaus ei vielä kata tärkeitä osa-alueita, kuten tavoitteena olevaan varmuustasoon liittyviä keskeisiä indikaattoreita, tiettyjen tarkastusten sisältöä tai ennakko- ja jälkitarkastusten välistä koordinointia. 32. EuropeAid on sitoutunut kyseisten osa-alueiden kuvaamiseen valvontastrategiassaan. 33. Varoja hallinnoivan komission henkilöstön määrä on vähenevä suhteessa sidottujen varojen määrään (30). Henkilöstön määrään ei ole suunnitteilla huomattavaa lisäystä, vaikka sitoumusten määrää on tarkoitus lisätä huomattavasti kymmenennen EKR:n yhteydessä. On toki oikeutettua varmistaa henkilöstöresurssien tehokas hyödyntäminen, mutta on olemassa riski, että henkilöstön puute tai epäasianmukainen jakaantuminen taikka erityistaitojen ja -tietojen puuttuminen vaikuttavat valvonnan, tarkastusten ja seurannan laatuun. Euroopan parlamentti on tuonut esille huolestumisensa asiasta (31). EKR:n kautta maksettavan talousarviotuen lisääntyminen luo lisäksi tarpeen erityistaidoista ja -tiedoista; tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että EuropeAidin sisäisen tarkastuksen yksikkö on suosittanut talousarviotuen osalta sellaisen henkilöstöpolitiikan laatimista, jonka yhteydessä vahvistetaan tarvittavan talousarviotukea hallinnoivan henkilöstön määrää, taitoja ja tietoja koskevat tavoitteet. 33. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että henkilöstön riittävä määrä ja asiantuntemus asettavat haasteen. Täytäntöönpanosta vastaavat elimet 34. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että työsuunnitelmia hallinnoivilla pienillä yksiköillä (32) ja avustussopimusten edunsaajilla on usein heikot sisäisen valvonnan järjestelmät. Niillä ei usein ole esimerkiksi tarkoituksenmukaista hankemenojen kirjaamiseen tarkoitettua kirjanpitojärjestelmää. Täytäntöönpanosta vastaavien elinten toimeksiannosta toimitettavissa tarkastuksissa jää lisäksi usein havaitsematta tapahtumien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttavia ongelmia. 34. Hallinnointiyksiköiden sisäisten valvontajärjestelmien laadun parantamiseksi komissio on laatinut niille oppaita ja tarjoaa säännöllisesti koulutusta (22 maassa vuonna 2007). Se harkitsee myös yleisten kirjanpito- ja taloushallintovälineiden kehittämistä. Helmikuusta 2006 lähtien avustussopimuksiin on sisällytetty menojen tarkistusta koskevat toimeksiantojen kuvaukset (liite VII). Näissä toimeksiantojen kuvauksissa määritellään tarkasti laajuus ja menetelmät, joita edunsaajaorganisaation valtuuttaman tarkastajan on sovellettava, ja ne parantavat siten valvontaa. Sopimuksen täytäntöönpanon valvojat 35. Tärkeiden urakka-, hankinta- ja palvelusopimusten kohdalla nimetään ulkoinen valvoja johtamaan ja/tai valvomaan sopimuksen täytäntöönpanoa. Joissakin tapauksissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että valvojien suorittamat tarkastukset olivat laadullisesti riittämättömiä, mikä on vaikuttanut toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen. 35. Komissio on pyytänyt lähetystöjään vahvistamaan urakoiden valvojien työn valvontaa. Komissio tutkii, voisiko se ottaa käyttöön järjestelmän, jolla varmistettaisiin, että valvojien suorittamien valvontatoimien laatu vastaa tapahtumien laillisuutta ja asianmukaisuutta koskevia vaatimuksia, ja jolla tehostettaisiin valvontaa. AKT-valtiot 36. Komissio jatkoi ponnistelujaan kansallisten tulojen ja menojen hyväksyjien hallintoyksiköiden valmiuksien lisäämiseksi tarjoamalla niille teknistä tukea, välineistöä ja koulutusta, jotta ne pystyisivät valvomaan tehokkaasti EKR:n menoja. AKT-valtiot eivät monissa tapauksissa osallistuneet tähän toimintaan. Tämä lisää tarkastusten riittävyyden varmistamiseen liittyvää lähetystöjen työtaakkaa, koska monet niistä voivat luottaa ainoastaan vähäisessä määrin kyseisten hallintoyksiköiden toimittamiin tarkastuksiin. 36. Komissio jatkaa tuki- ja koulutustyötään. Vuonna 2007 komissio tarjosi EKR:n rahoitus- ja sopimusmenettelyjä koskevan koulutuksen 1 430 osallistujalle 22 AKT-maasta. Lähetystöjen ja EuropeAidin keskushallinnon tulojen ja menojen hyväksyjät 37. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi laadullisia puutteita joissakin tulojen ja menojen hyväksyjien toimittamissa tarkastuksissa; puutteet liittyivät esimerkiksi ennakkomaksujen selvittämisluvan myöntämiseen ja menojen perustana olevien tositteiden tutkimiseen, muun muassa tarkastajien työhön ja työn tuloksiin, sekä tarkastushavaintojen osalta toteutettuun seurantaan. Lähetystön henkilöstöä ei myöskään ollut riittävästi läsnä kentällä esimerkiksi valvomassa sopimuksen täytäntöönpanon valvojien työtä. 37. Komissio varmistaa, että varainhoitoasetuksen säännöksiä, jotka liittyvät vastaavan tulojen ja menojen hyväksyjän suorittamiin menojen vahvistuksiin, noudatetaan, käyttämällä talousprosesseja ja vakiomuotoisia tarkastuslistoja kullekin tapahtumalle. Tämä parantaa toimien yhdenmukaisuutta ja laatua. Komissio palauttaa tulojen ja menojen hyväksyjien mieleen ennakkotarkastusten periaatteet. Tarkastusten seurannan alalla vastaavat tulojen ja menojen hyväksyjät antavat perintämääräyksiä aina, kun se on tarpeellista. 38. Lähetystöjen ja EuropeAidin keskushallinnon aloitteesta toimitettavista menojen tarkastuksista vastaavat yksityiset tilintarkastusyritykset. Tarkastukset muodostavat keskeisen osan komission valvontajärjestelmää, ja niiden tarkoituksena on edistää varmuuden saamista EKR:n menoista. 39. Vuotuinen tarkastussuunnitelma koostuu pakollisista sekä riskinarviointiin perustuvista tarkastuksista. Riskianalyysiä koskeva dokumentointi on puutteellista, joten sen suorittamisprosessista ei ole tarkkaa tietoa; tarkkaa tietoa ei ole myöskään siitä, noudattavatko lähetystöt kyseistä prosessia yhdenmukaisesti. Vuotuisen tarkastussuunnitelman yleinen täytäntöönpanoaste on alhainen etenkin lähetystöissä; kaikista suunnitelluista tarkastuksista aloitetaan vuoden aikana 55 prosenttia – muita tarkastuksia lykätään tai joissakin tapauksissa tarkastukset perutaan. Tähän ovat osasyynä lähetystöjen rajalliset valmiudet järjestää tarkastuksia ja suorittaa niiden perusteella seurantaa. Silloinkin kun tarkastuksia käynnistetään, tarkastussykli on pitkä; loppukertomukset laaditaan huomattavalla viipeellä menojen aiheutumisesta. Tällaisten järjestelmäpuutteiden takia menoista saatetaan saada huomattavasti suunniteltua alhaisempi yleinen varmuus. 39. Riskianalyysin suorittamisprosessi määritellään selkeästi vuotuisen tarkastussuunnitelman ja riskianalyysien toimintaohjeissa (Operational Guidelines for the Annual Audit Plan and Risk Analysis). Komissio on samaa mieltä siitä, että riskianalyysin dokumentointiprosessia pitäisi vahvistaa. Vuotuisessa tarkastussuunnitelmassa esitetään käynnistettävät tarkastukset, jotka liittyvät yleensä hankkeiden menojen tarkistamiseen. Osa näistä tarkastuksista aloitetaan ja saatetaan päätökseen samana vuonna (n + 1) ja osa seuraavana vuonna (n + 2) sen mukaan, miten hanke/ohjelma ja itse tarkastusprosessi etenevät. Alkuperäistä suunnitelmaa joudutaan näin ollen mukauttamaan, ja jokainen tarkastuksen peruuttaminen tai lykkääminen on perusteltava asianmukaisesti. Tämä ei aina tarkoita, että kaikkia tarkastuksia, joita ei aloiteta vuoden aikana, lykätään. Vuoden 2007 tarkastussuunnitelman täytäntöönpanoaste on näiden mukautusten seurauksena 77 prosenttia. Aste on samansuuntainen kuin edellisinä vuosina, kun suunnitelmien elinkaari on kaksi vuotta. Varmuus taataan siten, ettei yhtään tarkastuksen alaista maksua panna täytäntöön, ennen kuin tarkastuksen tulokset on saatu ja otettu huomioon. 40. Komissio otti tarkastusalalla huomattavan edistysaskeleen julkaisemalla lokakuussa 2007 kaikkiin tarkastuksiin sovellettavat uudet toimeksiantojen kuvaukset. Niiden vaikutus ei ole hiljattain tapahtuneen täytäntöönpanon takia vielä arvioitavissa, mutta on havaittavissa myönteisiä merkkejä siitä, että uusien kuvausten myötä tarkastajien raportointi yhdenmukaistuu etenkin esitettävän tarkastuslausuman muodon ja sovellettavan olennaisuustason osalta. EuropeAidin keskushallinnon suorittama seuranta 41. Tärkeimpänä lähetystöjen seurantaan käytettävänä välineenä pidetään yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnointia koskevia kertomuksia (EARM-kertomuksia), joita lähetystöt laativat kuuden kuukauden välein. Ne ovat säännöllinen tiedonlähde, ja niiden ansiosta valtuutetut hajautetun hallinnon piiriin kuuluvat lähetystöt voivat toimittaa EuropeAidin keskushallinnolle keskeisiä tietoja sisäisestä organisaatiosta, hankkeiden täytäntöönpanosta ja ulkoisista tarkastuksista. EuropeAidin keskushallinto puolestaan antaa palautetta lähetystöille. Lähetystöt raportoivat säännöllisesti esimerkiksi valmiuksien ja resurssien puutteesta (ks. kohta 36) sekä henkilöstörajoitteista (ks. kohta 33) kansallisten tulojen ja menojen hyväksyjien hallintoyksiköissä. 42. Lähetystöjen aloitteesta vuonna 2007 käynnistettyjen tarkastusten sisällöstä ja tuloksista ei ole olemassa keskitettyjä hallintotietoja. Tämä tarkoittaa sitä, että näiden tarkastusten perusteella saatava varmuus on paljon vähäisempi kuin mitä se voisi olla, jos käytössä olisi toimiva hallintotietojärjestelmä. Nykyistä tietokonepohjaista välinettä, CRIS-Audit-järjestelmää, on muutettu; tavoitteena on helpottaa järjestelmän käyttöä, joka tuli pakolliseksi tammikuussa 2008. Järjestelmä on niin uusi, että sen vaikuttavuus ei ole vielä ollut arvioitavissa, mutta näyttäisi hyvinkin siltä, että järjestelmä osoittautuu tehokkaaksi edistymisen seurannan kannalta. Tietty järjestelmän hienosäätö on yhä tarpeen, jotta voidaan arvioida, kuinka hyvin tarkastukset kattavat menot ja kuinka järjestelmää käytetään tarkastushavaintojen ja -suositusten keräämiseen, analysointiin ja niiden perusteella toimimiseen; tavoitteena on ongelmien jatkuva arviointi ja tarvittaessa nopea ja oikea-aikainen toiminta. 42. EuropeAid on kehittänyt tarkastusten suorittamista varten erityisiä välineitä, ja monet mekanismit edistävät tarkastusten laadunvalvontaa sekä niiden systemaattisten tulosten konsolidointia ja käyttöä. Tarkastusten suunnittelusta ja niiden tulosten perusteella toteutettavista seurantatoimista vastaavat lähetystöt ja päätoimipaikat. Yhtään tarkastuksen alaista maksua ei hyväksytä, ennen kuin tarkastuksen tulokset on saatu ja otettu huomioon. Aiempien tarkastusten tulokset otetaan huomioon vuotuisen tarkastussuunnitelman laadinnassa. EuropeAid seuraa vuotuisen tarkastussuunnitelman täytäntöönpanoa keskitetysti, ja vuodesta 2005 lähtien se on tarkastanut vuoden aikana laaditut tarkastuskertomukset. Tällä tarkastuksella pyritään edistämään tarkastustoiminnan seurantaa päätoimipaikoissa ja lähetystöissä sekä parantamaan tarkastusjärjestelmää muun muassa analysoimalla tarkastusten tulosten typologiaa. 43. EuropeAidin keskushallinnon aloitteesta tehtyihin tarkastuksiin on sovellettu vuosien ajan tiukkaa valvontaa, ja vuosittain laaditaan yhteenvetokertomus, johon kootaan tiedot tarkastuksista; tavoitteena on tarvittaessa tehdä järjestelmiin parannuksia. Vuonna 2007 laadittiin yhteenvetokertomus myös lähetystöjen aloitteesta tehdyistä tarkastuksista, jotka muodostavat tarkastuksista suurimman osan. Kertomuksen lähestymistapa on metodologinen ja kattaa painopisteenä olevat alat, kuten toimeksiantojen noudattamisen. Kertomus sisälsi runsaasti määrä- ja luokittelutietoja tehdyistä havainnoista. EuropeAidin keskushallinnon toimittamat tarkastukset 44. EuropeAidin keskushallinnon toimittamia tarkastuksia ovat mm. tarkastuskäynnit, joiden yhteydessä tutkitaan lähetystöjen sisäisen valvonnan järjestelmien toimintaa. Tarkastuksiin lukeutuvat myös tapahtumien jälkitarkastukset ja EuropeAidin keskushallinnon aloitteesta toimitettavat tarkastukset. 45. Vuonna 2007 EuropeAidin keskushallinto teki yhden tarkastuskäynnin, jonka yhteydessä tarkastettiin valvontajärjestelmän rakenne ja toiminta yhdessä lähetystössä. Tarkastuskäynti suunniteltiin hyvin, ja sen perusteella annettiin käytännön suosituksia valvontajärjestelmien parantamiseksi. Kyseessä on kuitenkin ainoa tämäntyyppinen tarkastus. EuropeAidissa oli vuonna 2007 kehitteillä tällaisiin tarkastuskäynteihin sovellettava vakiomenettely. Tässä yhteydessä tehtiin kaksi pilottiluonteista tarkastuskäyntiä, joiden aikana asetettiin etusijalle pikemminkin operatiiviset kysymykset kuin valvontajärjestelmien toiminta. 45. EuropeAid vahvisti tarkastuskäynteihin sovellettavan vakiomenettelyn maaliskuussa 2008. 46. EuropeAidin tapahtumien jälkitarkastusjärjestelmän avulla havaitaan tehokkaasti tapahtumien muotonäkökohtiin liittyviä virheitä, mutta järjestelmä ei ole yhtä tehokas maksujen määriin vaikuttavien virheiden havaitsemisessa. Kuten varainhoitovuoden 2006 vuosikertomuksessa todettiin, tapahtumien jälkitarkastus voi näin ollen vaikuttaa ainoastaan rajallisesti yleisen varmuuden saamiseen järjestelmistä ja menettelyistä sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Tilintarkastustuomioistuin tutki jälkikäteen tarkastetuista tapahtumista poimitun otoksen ja havaitsi, ettei tarkastuksia ollut joissakin tapauksissa dokumentoitu asianmukaisesti ja että joitakin virheitä oli jäänyt havaitsematta. Lisäksi todettiin, että havaintojen perusteella ei kaikissa tapauksissa toimittu niin nopeasti kuin olisi ollut mahdollista. 46. Tapahtumien jälkitarkastusjärjestelmän luomisessa ja sen ominaisuuksien määrittelemisessä otetaan huomioon jäljelle jäävät riskit ja uusien menettelyjen yhteensopivuus valvontajärjestelmän muiden osien kanssa. Tapahtumien jälkitarkastukset antavat lisävarmuuden kyseisen valvonnan alaisten osien arviointiin. Järjestelmä kattaa komission suorittamat maksut, takaisinperinnät sekä ennakkomaksutapahtumien tarkastamisen ja hyväksymisen. Kunkin tapahtuman tarkastuksen yhteydessä tarkistetaan järjestelmällisesti siihen sovellettavat sopimusehdot. Tapahtumien jälkitarkastusoppaassa on selvästi määritetty, mitä asiakirjoja kustakin tapahtumatyypistä vaaditaan. 47. EuropeAidin keskushallinnon aloitteesta tehdyissä riskinarviointiin perustuvissa tarkastuksissa on havaittu korkea virhetaso. Riskianalyysejä ei ole kuitenkaan dokumentoitu niin laajasti, että EuropeAidin voitaisiin osoittaa valinneen tarkastettavaksi kaikki korkean riskin sisältävät kohteet. 47. Komissio on samaa mieltä siitä, että riskianalyysin dokumentointiprosessia pitäisi vahvistaa. Sisäinen tarkastus 48. EuropeAidin sisäisen tarkastuksen yksikön päätavoitteena on tutkia ja arvioida yhteistyötoimiston sisäisen valvonnan järjestelmää. Yksikkö toimii tehokkaasti. Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että sisäisen tarkastuksen yksikön riskianalyysissä ei oteta riittävän hyvin huomioon EuropeAidin riskirekisteriä, eikä tarkastusohjelma ole niin joustava, että se mukautuisi havaittujen riskien perusteella ajan mittaan tehtäviin muutoksiin. Vuonna 2007 sisäisen tarkastuksen yksikkö saattoi päätökseen tarkastuksia seuraavilla aloilla: talousarviotuki; yhteis- ja erityisrahastot; yksilöintiin sovellettu menettely; tarkastukseen valitut sisäisen valvonnan standardit tarkastukseen valituissa lähetystöissä; lähetystöjen riskinhallinta. Lisäksi yksikkö suoritti lukuisia seurantatarkastuksia. Yksikön tarkastuspäätelmät ovat yleisesti ottaen yhteneväisiä tilintarkastustuomioistuimen havaintojen kanssa. 48. Sisäisen tarkastuksen yksikön riskianalyysi toimii sen oman vuotuisen tarkastussuunnitelman pohjana. EuropeAidin riskirekisterin riskien tarkastelussa otetaan lisäksi huomioon vaikutukset tarkastettavaan alueeseen. Vaikka jollakin alueella olisi sisäisen tarkastuksen yksikön riskirekisterin mukaan korkea riski, kyseistä aluetta ei välttämättä sisällytetä tietyn vuoden tarkastussuunnitelmaan, koska prosessi ei vielä kuulu pääosaston työmenetelmään tai tiettyjen ohjelmien elinkaareen. Sisäisen tarkastuksen yksikön riskirekisteriä päivitetään monta kertaa vuoden aikana EuropeAidin riskiympäristössä tapahtuneiden muutosten huomioimiseksi. 49. Komission sisäisen tarkastuksen osasto suoritti EuropeAidin toimien jälkitarkastuksen (33). Osaston päätelmät tukevat tilintarkastustuomioistuimen havaintoja yleisen valvontastrategian (ks. kohta 32) sekä tarkastusten suunnittelun ja seurannan (ks. kohdat 38 ja 42) osalta. 49. Komission sisäisen tarkastuksen toimialan tekemän tarkastuksen aikaan valvontastrategiaa oltiin vahvistamassa. Sen tuloksissa ei voitu ottaa huomioon myöhemmin tapahtunutta kehitystä. 50. Komission sisäisen tarkastuksen osasto suoritti EuropeAidissa myös valtioista riippumattomien järjestöjen rahoitusta koskeneen seurannan lopputarkastuksen sekä YK:n kanssa tehtyyn rahoitusta ja hallintoa koskevaan puitesopimukseen liittyvien menojen tukikelpoisuuden tarkastuksen. Puitesopimusta koskeneessa tarkastuksessa vahvistui, että sopimuksen rakenne on asianmukainen, mutta valvontamekanismien täytäntöönpanoa on edelleen tehostettava sekä hankkeen että hankekumppaneiden tasolla. Tehostaminen tapahtuu esimerkiksi tiukentamalla maksujen valvontaa ja varmistamalla tarkastuskäyntien asianmukainen kattavuus (34). 50. EuropeAid on edistynyt merkittävästi sen jälkeen, kun komission sisäisen tarkastuksen toimiala saattoi päätökseen vuonna 2006 ja vuoden 2007 alussa tekemänsä tarkastukset, jotka kohdistuivat rahoitusta ja hallintoa koskevaan puitesopimukseen: — kansainvälisesti tunnustettujen standardien yhdenmukaisuus on analysoitu Yhdistyneiden kansakuntien (YK) järjestöjen osalta (97 prosentin kattavuus); — komission YK:lle suorittamien rahoitusosuuksien kasvun mukaisesti YK:n tarkistusmatkojen määrä on kasvanut voimakkaasti (39 tarkistusta vuonna 2007, kun niitä oli vain 7 vuosina 2005 ja 2006); — tarkistuksista laaditaan vuosittain suunnitelma; — tarkistusten tulokset konsolidoidaan; — komissio ja YK ovat laatineet raportointia koskevia yhteisiä toimintaohjeita raportoinnin laadun parantamiseksi. Päätelmät ja suositukset 51. Tilintarkastustuomioistuin toteaa tarkastustensa perusteella, että EKR:jen tilinpäätökset 31. joulukuuta 2007 päättyneeltä varainhoitovuodelta ovat kaikilta olennaisilta osiltaan luotettavia, mutta haluaa tuoda esiin kohdassa 17 esitetyn huomautuksen, joka koskee aiheutuvia menoja varten tehtävää varausta. 52. Tilintarkastustuomioistuin esittää tarkastustensa perusteella seuraavat päätelmät: a) Kohdissa 19, 20 ja 27 kuvatun tilanteen vaikutuksia lukuun ottamatta EKR:jen tulojen ja sitoumusten perustana oleviin tapahtumiin ei liity olennaisia virheitä. Tilintarkastustuomioistuin kiinnittää lisäksi huomion kohdissa 25 ja 26 mainittuun korkeaan fidusiaariseen riskiin. b) EKR:jen maksujen perustana oleviin tapahtumiin liittyvä virhetaso on olennainen. 53. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan Euroopan kehitysrahaston valvontajärjestelmät ovat osittain tehokkaita. Taulukossa 3 esitetään katsaus EuropeAidin valvontajärjestelmiä koskevasta tilintarkastustuomioistuimen arvioinnista (35). 53. Komissio katsoo, että sen käytössä olevat aineelliset resurssit ja henkilöresurssit huomioon ottaen sen valvontajärjestelmät tarjoavat kohtuullisen varmuuden. 54. EuropeAid on jatkanut tiettyjen tilintarkastustuomioistuimen aiemmissa vuosikertomuksissa mainittujen puutteiden korjaamista. EuropeAid on laatinut uudet tarkastuksiin sovellettavat toimeksiantojen kuvaukset ja pannut täytäntöön CRIS-Audit-hallintotietojärjestelmän, johon kootaan tietoja tarkastusten sisällöstä ja tuloksista. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti EuropeAidin valvontastrategian kehittämistoimiin, mutta tiettyihin tärkeisiin osa-alueisiin liittyy epäselvyyttä etenkin seuraavilta osin: tiettyjen tarkastusten sisältö, ennakko- ja jälkitarkastusten välinen koordinointi sekä keskeiset indikaattorit, jotka tukevat pääjohtajan saamaa yleistä varmuutta. 54. Komissio arvostaa tilintarkastustuomioistuimen tunnustusta vuosien varrella tapahtuneesta jatkuvasta edistyksestä. 55. Tiettyjen järjestelmien rakennetta ja/tai täytäntöönpanoa on edelleen pyrittävä parantamaan. Tässä yhteydessä olisi otettava huomioon seuraavat suositukset: 55. a) EuropeAidin valvontastrategian pitäisi kattaa seuraavat osa-alueet: keskeiset indikaattorit, jotka tukevat pääjohtajan saamaa yleistä varmuustasoa, tiettyjen tarkastusten sisältö, ennakko- ja jälkitarkastusten välinen koordinointi sekä tarvittavat henkilöstöresurssit. a) EuropeAid on sitoutunut parantamaan kyseisten osa-alueiden kuvausta valvontastrategiassaan. b) Olisi arvioitava, onko EuropeAidin keskushallinnolla ja lähetystöillä valvonnan laadun varmistamisen kannalta riittävät ja oikeantyyppiset henkilöstöresurssit. b) Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että määrällisesti ja taidoiltaan riittävä henkilöstö asettaa haasteen, ja se on valmis tutkimaan asiaa. c) Täytäntöönpanosta vastaavien elinten hallinnointia olisi tuettava paremmin. Lähetystöjen henkilöstön pitäisi olla enemmän läsnä kentällä, kirjanpitojärjestelmiä olisi tuettava ja olisi järjestettävä etenkin työsuunnitelmien avulla toteutettaviin hankkeisiin liittyvää koulutusta. c) EuropeAid aikoo kehittää erilaisia välineitä täytäntöönpanosta vastaavien elinten hallinnoinnin parantamiseksi, ja se laatii uudet toimeksiantojen kuvaukset uusien työsuunnitelmien tarkastuksia varten. d) Maksujen hyväksymistä edeltävissä lähetystöjen toimittamissa tarkastuksissa olisi maksupyynnöt tutkittava tarkemmin ja olisi painotettava entistä enemmän maksujen todenmukaisuutta, tukikelpoisuutta ja oikeellisuutta. Sopimuksen täytäntöönpanon valvojien ja tarkastajien työn laatua olisi valvottava paremmin. d) Komissio varmistaa, että varainhoitoasetuksen säännöksiä, jotka liittyvät vastaavan tulojen ja menojen hyväksyjän suorittamiin menojen vahvistuksiin, noudatetaan, käyttämällä talousprosesseja ja vakiomuotoisia tarkastuslistoja kullekin tapahtumalle. Tämä parantaa toimien yhdenmukaisuutta ja laatua. e) Tarkastusten sisältöä ja tuloksia pitäisi voida seurata CRIS-Audit-hallintotietojärjestelmän täytäntöönpanon myötä. Laadulliset tiedot suosituksista ja havaintojen perusteella tarpeen olevista parannuksista ovat olennaisia, jotta voidaan varmistaa, että tarkastustoimeksiantojen perimmäiset tavoitteet saavutetaan. e) Uuden CRIS-Audit-tarkastusohjelman käyttöönotto 1. tammikuuta 2008 helpottaa tarkastuksen kattavuuden laskentaa ja tarkastuksen tulosten typologista analysointia kytkemällä tarkastettavan sopimuksen määrän tarkastettavaan määrään. Komissio pitää tilintarkastustuomioistuimen suositusta hyvänä ja aikoo koota ja analysoida tarkastusten tulokset vuosittain oppiakseen niistä ja tehdäkseen tarvittavia parannuksia. f) Todentavaa aineistoa olisi tutkittava paremmin tapahtumien jälkitarkastuksissa, jotta voidaan varmistaa, ettei tapahtumiin liity tukikelpoisuutta ja tosiasiallisuutta koskevia virheitä, ja tarkistaa, että ennen maksujen hyväksymistä suoritetut tarkastukset ovat olleet riittäviä. f) Komissio pyrkii jatkuvasti parantamaan järjestelmäänsä, ja se aikoo kiinnittää erityistä huomiota työsuunnitelmien todentavan aineiston yksityiskohtaisuuteen. g) Seurantakäynteihin sovellettavat vakiomenettelyt olisi laadittava valmiiksi ja tällaisten käyntien määrää lisättävä. Uusien menettelyjen yhteydessä tarkastusten painopisteenä olisi edelleen pidettävä valvontajärjestelmien rakenteen ja toiminnan tarkastamista. g) EuropeAid vahvisti seurantakäynteihin sovellettavan vakiomenettelyn maaliskuussa 2008, ja näiden käyntien määrää aiotaan lisätä. 56. Talousarviotuen osalta pitäisi ottaa huomioon seuraavat suositukset: 56. a) Cotonoun sopimuksen noudattamista olisi arvioitava perusvaatimusten kannalta; eräs tällainen perusvaatimus on esimerkiksi oikeaan aikaan julkaistujen ja tarkastettujen tilinpäätösten saatavuus. Perusvaatimukset on täytettävä ennen talousarviotuen myöntämistä. a) Kuten 25 kohdassa on esitetty, komissio käyttää dynaamisessa lähestymistavassa julkistalouden hallinnoinnin diagnostisia tietoja ja uudistusohjelmaa lähtökohtana, johon uudistusstrategian täytäntöönpanon edistymistä verrataan maakohtaisesti, eikä komissio pidä kaikkiin maihin sovellettavien yhteisten vähimmäisvaatimusten asettamista tarkoituksenmukaisena. b) Käytettävien tulosindikaattoreiden avulla olisi tarvittaessa saatava selkeää näyttöä julkistalouden hallinnoinnissa tapahtuneesta edistyksestä. Tämä saataisiin aikaan lujittamalla ajan mittaan saavutettavaa edistystä mittaavia tulosindikaattoreita yhdessä kausittaisen vertailun mahdollistavien prosessia kuvaavien indikaattoreiden kanssa. b) Julkistalouden hallinnoinnin alalla tulosindikaattoreiden määritteleminen on vaikeampaa ja monimutkaisempaa kuin muilla aloilla. Komissio kuitenkin suosii – silloin kun se on mahdollista – tulosindikaattoreiden käyttöä uudistusten vaikutusten mittaamisessa, mutta se käyttää myös prosessi-indikaattoreita ja -mittareita uudistusohjelmien täytäntöönpanon edistymisen seurannassa. c) Jotta komissio voisi esittää julkistalouden hallinnoinnin edistymistä koskevat päätelmänsä jäsennellysti, sen olisi varmistettava, että maksatuspäätösten perustana käytetyt tiedot ovat luotettavia ja pohjautuvat jo tapahtuneiden seikkojen mittaamiseen eivätkä tulevaisuuden ennusteisiin. c) Komissio ottaa tukikelpoisuuden arvioinnissa huomioon aiemmat suoritukset ja tulevaisuuteen suuntautuvat sitoumukset. Komissio kuitenkin myös myöntää, että maksatusten arvioinnissa painopisteen tulisi olla todistetuissa saavutuksissa. d) EuropeAidin pitäisi varmistaa ennen talousarviotukiohjelman aloittamista, että julkistalouden hallinnointia on arvioitu selkeästi ja kattavasti, ja että tuen vastaanottajamaalla on uskottava ja relevantti uudistusohjelma, joka kohdistuu kaikkiin merkittäviin puutteisiin ennakoidun ajan kuluessa. d) Komissio on samaa mieltä siitä, että julkistalouden hallinnointijärjestelmät on arvioitava ennen talousarviotuen myöntämistä, ja komissio tekee tämän arvioinnin mieluiten PEFA:n puitteissa. Komissio uskoo, että PEFA-arvioinnit saadaan tehtyä kaikissa EKR:stä talousarviotukea saavissa maissa ennen vuoden 2008 loppua. Useimmissa tapauksissa hallituksilla on jo laadittuna julkistalouden hallinnoinnin uudistusohjelma, jota saatetaan joutua muokkaamaan tulosten perusteella. Jos hallituksen on laadittava uusi ohjelma, komission on saatava varmuus siitä, että hallitus sitoutuu kehittämään ja toteuttamaan tarvittavat julkistalouden hallinnoinnin uudistustoimenpiteet, ennen kuin talousarviotukea voidaan myöntää. e) Rahoitussopimusten laatua olisi parannettava laatimalla kaikissa tapauksissa sovellettavat yleisehdot, yksiselitteiset säännökset ja julkistalouden hallinnoinnin parantamiseen sovellettavat selkeät vaatimukset. e) Komissio pyrkii varmistamaan, että rahoitussopimuksiin sisällytetään yleisehdot ja että julkistalouden hallinnoinnin tukikelpoisuus arvioidaan jäsennetyllä ja vakioidulla tavalla. Erilaisia eriä koskevien julkistalouden hallinnoinnin tulosindikaattorien on oltava selkeitä ja täsmällisiä siten, että niillä voidaan mitata ajan mittaan tapahtuvaa edistystä. f) Henkilöstöpolitiikkaa olisi kehitettävä analysoimalla, millaiset taidot ja tietämys ovat tarpeen merkitykseltään jatkuvasti kasvavan talousarviotuen hallinnointiin. f) Henkilöstön rekrytoinnissa otetaan huomioon talousarviotukiohjelmien erityiset tarpeet. Lisäksi asiasta vastaavat komission yksiköt tarjoavat lähetystöissä ja päätoimipaikoissa työskenteleville komission työntekijöille huomattavasti koulutusta talousarviotukeen liittyvien erityiskysymysten alalla (julkistalouden hallinnointi, makrotalous, suorituskyvyn mittaaminen, alakohtaiset kurssit jne.).

(1) Ensimmäinen yleissopimus (Yaoundé I) tehtiin vuonna 1964 ja viimeisin sopimus (Cotonou) 23. kesäkuuta 2000; sopimusta tarkistettiin Luxemburgissa 25. kesäkuuta 2005.

(2) Yhdeksännen EKR:n alkuperäiset määrärahat olivat 13 800 miljoonaa euroa, joista EIP hallinnoi 2 200 miljoonan euron osuutta.

(3) Yhdeksänteen EKR:oon sovellettavan 27 päivänä maaliskuuta 2003 annetun varainhoitoasetuksen 96, 103 ja 112 artikla (EUVL L 83, 1.4.2003, s. 1). Mainittua asetusta koskevassa lausunnossaan nro 12/2002 (EYVL C 12, 17.1.2003) tilintarkastustuomioistuin korosti, että kyseiset säännökset kaventavat Euroopan parlamentin vastuuvapauden myöntämiseen liittyviä valtuuksia.

(4) Näitä toimia koskevaan tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen sovellettavista säännöistä määrätään EIP:n, komission ja tilintarkastustuomioistuimen välisessä kolmikantasopimuksessa (edellä mainitun yhdeksänteen EKR:oon sovellettavan 27 päivänä maaliskuuta 2003 annetun varainhoitoasetuksen 112 artikla).

(5) Osuus varainhoitovuoden 2007 maksuista 0,8 prosenttia.

(6) AKT–EY-ministerineuvoston päätös 2/2007, tehty 25 päivänä toukokuuta 2007 (EUVL L 175, 5.7.2007, s. 35).

(7) 2005/446/EY: Neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätös (EUVL L 156, 18.6.2005, s. 19), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 26 päivänä marraskuuta 2007 tehdyllä päätöksellä 2007/792/EY (EUVL L 320, 6.12.2007, s. 31).

(8) Artiklat 96 ja 102.

(9) Stabex-ohjelman taloudellinen merkitys vähenee, sillä toimenpidettä ollaan asteittain poistamassa. Euroopassa komission yksinomaisessa valvonnassa pidettävillä vakuustileillä oli vuoden 2007 lopussa noin 100 miljoonaa euroa, kun määrä vuoden 2006 lopussa oli ollut 192 miljoonaa euroa. Komission tavoitteena on, että varat maksatetaan 31. joulukuuta 2010 mennessä edellyttäen, että kaikki maksujen suorittamisen ehdot täyttyvät.

(10) Konsolidoitu tilinpäätös sisältää taseen, selvityksen taloudellisesta tuloksesta, rahavirtalaskelman ja Euroopan kehitysrahaston saamisia koskevan taulukon. Tarkastuslausuma ei koske EIP:n toimittamia tilinpäätöksiä ja tietoja (ks. alaviite 11).

(11) Yhdeksänteen EKR:oon sovellettavan varainhoitoasetuksen 1 artiklan ja 103 artiklan 3 kohdan mukaisesti tarkastuslausuma ei koske EIP:n hallinnoimia ja sen vastuulla olevia yhdeksännen EKR:n varoja.

(12) Komission tasolla johtoon kuuluvat toimielimen jäsenet, valtuutetut ja edelleenvaltuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät, tilinpitäjä ja varainhoito-, tarkastus- ja valvontayksiköiden johtohenkilöstö. Edunsaajavaltioiden tasolla johtoon kuuluvat kansalliset tulojen ja menojen hyväksyjät, tilinpitäjät, maksuviranomaiset sekä täytäntöönpanosta vastaavien elinten johtohenkilöstö.

(13) EKR:n tilinpitäjän soveltamat kirjanpitosäännöt perustuvat tilintarkastajien kansainvälisen yhteistyöjärjestön (International Federation of Accountants, IFAC) antamiin kansainvälisiin julkisen sektorin tilinpäätösstandardeihin (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS) tai niiden puuttuessa kansainvälisen tilinpäätösstandardeja käsittelevän elimen (International Accounting Standards Board, IASB) antamiin kansainvälisiin IAS/IFRS-tilinpäätösstandardeihin (International Accounting Standards/International Financial Reporting Standards). ”Konsolidoitu tilinpäätös” varainhoitovuodelta 2007 on laadittu varainhoitoasetuksen mukaisesti EKR:n tilinpitäjän soveltamien kirjanpitosääntöjen perusteella. Kyseisillä kirjanpitosäännöillä suoriteperusteisia kirjanpidon periaatteita on mukautettu yhteisöjen toimintaympäristöön sopiviksi. Konsolidoitu selvitys EKR:jen toteuttamisesta laaditaan yhä pääasiallisesti kassatapahtumien perusteella.

(14) Ks. 27 päivänä maaliskuuta 2003 annetun yhdeksänteen EKR:oon sovellettavan varainhoitoasetuksen 100 artikla: tilinpäätös sisältää taseen, selvityksen taloudellisesta tuloksesta, rahavirtalaskelman ja EKR:n saamisia koskevan taulukon.

(15) Ks. 27 päivänä maaliskuuta 2003 annetun yhdeksänteen EKR:oon sovellettavan varainhoitoasetuksen 101 artikla: rahoituksen toteutumisselvitykseen sisältyy taulukoita, joissa esitetään määrärahat, maksusitoumukset ja maksusuoritukset.

(16) Kohta 15 (EUVL C 259, 31.10.2007).

(17) IPSAS 4 -säännön (valuuttakurssien vaihtelun vaikutukset) mukaan kyseiset tiedot on ilmoitettava.

(18) Kohta 17.

(19) Vuoden 2007 lopussa vallinneesta tilanteesta ei ollut saatavilla riittävästi tietoa, joten tilintarkastustuomioistuin tarkasti menetelmän hyväksyttävyyden tutkimalla 31. joulukuuta 2006 voimassa olleet varaukset tilastollisen otoksen perusteella. Otokseen poimittiin 60 yksittäistä sopimusta; sopimukset liittyivät 18 hankkeeseen, jotka oli toteutettu 13 AKT-maassa.

(20) Liite 4, 17 artiklan 2 kohta.

(21) YK:n väestöohjelmarahasto ja YK:n kehitysohjelma.

(22) Tilintarkastustuomioistuin luokittelee virheet ”vakaviksi”, jos niiden osuus ylittää 2 prosenttia.

(23) 61 artiklan 2 kohdan a alakohta.

(24) Ks. erityiskertomus nro 2/2005 EKR:n talousarviotuesta AKT-maille, kohdat 28 ja 29 (EUVL C 249, 7.10.2005).

(25) Euroopan parlamentin päätös 22. huhtikuuta 2008 vastuuvapauden myöntämisestä kuudennen, seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen Euroopan kehitysrahaston talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2006, kohta 32.

(26) Kyseiset viisi sitoumusta liittyvät Burundiin, Keski-Afrikan tasavaltaan, Guinea-Bissauhun ja Haitiin. Maille annettavaan talousarviotukeen liittyvien sitoumusten määrä oli vuonna 2007 yhteensä 83,7 miljoonaa euroa eli 24,9 prosenttia kaikista talousarviotukeen liittyvistä sitoumuksista.

(27) Kohta 55.

(28) EuropeAidin toimintakertomus varainhoitovuodelta 2007, sivu 57.

(29) Ks. Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 2/2004 ”yhtenäisestä tarkastusmallista” (single audit) (sekä yhteisön sisäisen valvonnan menettelyjä koskeva ehdotus) (EUVL C 107, 30.4.2004), vuosikertomus kuudennesta, seitsemännestä, kahdeksannesta ja yhdeksännestä Euroopan kehitysrahastosta (EKR) rahoitetuista toimista varainhoitovuodelta 2005 (EUVL C 263, 31.10.2006, s. 205), kohta 40, ja vuosikertomus kuudennesta, seitsemännestä, kahdeksannesta ja yhdeksännestä Euroopan kehitysrahastosta (EKR) rahoitetuista toimista varainhoitovuodelta 2006, kohta 54.

(30) Vuonna 2004 varoja hallinnoivan henkilöstön määrä oli 4,8 henkeä sidottua 10 miljoonaa euroa kohti; vuonna 2007 vastaava määrä oli 4,2.

(31) Euroopan parlamentin päätöslauselma 24. huhtikuuta 2007, joka sisältää huomautukset, jotka ovat erottamaton osa päätöstä vastuuvapauden myöntämisestä kuudennen, seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen Euroopan kehitysrahaston talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2005 (EUVL C 74 E, 20.3.2008) ja Euroopan parlamentin päätös 22. huhtikuuta 2008 vastuuvapauden myöntämisestä kuudennen, seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen Euroopan kehitysrahaston talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2006.

(32) Nämä ovat joko asianomaisen valtion tai asianomaisten valtioiden julkisia tai puolijulkisia virastoja tai tukitoimenpiteen täytäntöönpanosta vastaavia oikeushenkilöitä.

(33) Tapahtumien jälkitarkastukset ja tilintarkastukset.

(34) Annual report to the discharge Authority on internal audits carried out in 2007 (komission esittämä, SEC(2008) 2361 lopullinen, 30.7.2008).

(35) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuodelta 2007, kahdeksas luku (yhteisön ulkopuolelle suunnattu tuki sekä kehitys- ja laajentumisasiat): humanitaarisen avun pääosaston ECHOn valvontajärjestelmien arviointi.