Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle linja-autoilla harjoitettavaa henkilöliikennettä koskevan yhteisön kehyksen toimivuudesta ja tulevaisuudennäkymistä: pääsy kansainvälisen liikenteen ja kabotaasiliikenteen markkinoille, liikenneturvallisuus ja matkustajien oikeudet [SEC(2004) 1020] (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) /* KOM/2004/0527 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE linja-autoilla harjoitettavaa henkilöliikennettä koskevan yhteisön kehyksen toimivuudesta ja tulevaisuudennäkymistä: pääsy kansainvälisen liikenteen ja kabotaasiliikenteen markkinoille, liikenneturvallisuus ja matkustajien oikeudet [SEC(2004) 1020] (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) A. JOHDANTO Tässä tiedonannossa analysoidaan kansainvälisen henkilöliikenteen markkinoille ja kabotaasiliikenteen markkinoille pääsyä koskevan yhteisön sääntelyn toimivuutta. Sillä täytetään asetuksessa (ETY) N:o 684/92 [1], sellaisena kuin se on muutettuna kansainvälistä henkilöliikennettä koskevalla asetuksella (EY) N:o 11/98 [2], ja (henkilöliikenteeseen kuuluvaa kabotaasiliikennettä koskevassa asetuksessa (EY) N:o 12/98 [3] säädetty sitoumus. Kyseisissä asetuksissa säädetään, että komissio antaa kertomuksen niiden yhteisön sääntöjen soveltamisesta, jotka koskevat kansainvälistä henkilöliikennettä ja kabotaasiliikenteen vaikutusta kansallisiin liikennemarkkinoihin. [1] EYVL L 74, 20.3.1992, s.1. [2] EYVL L 4, 8.1.1998, s. 1. [3] EYVL L 4, 8.1.1998, s. 10. Tämän tiedonannon liitteenä on komission yksiköiden valmisteluasiakirja. Valmisteluasiakirjassa esitetään tätä Euroopan parlamentille ja neuvostolle osoitettua tiedonantoa koskevien tietojen lisäksi yhteenveto tulkintakysymyksistä ja yhteisön lainsäädännön soveltamistapauksista, joita jäsenvaltiot, liikenteenharjoittajat ja liikenteenharjoittajien etujärjestöt ovat toimittaneet komission käsiteltäviksi viime vuosina. Siinä esitetään myös eräitä maanteiden henkilöliikenteen markkinoita koskevia taloudellisia tietoja. Komission yksiköiden valmisteluasiakirja on tarkoitettu erityisesti asianomaisille elinkeinonharjoittajille ja kansallisille viranomaisille. Sillä pyritään osaltaan varmistamaan markkinoille pääsyä koskevien yhteisön sääntöjen yhdenmukainen soveltaminen. Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa käsitellään myös kahta muuta tärkeää maanteiden henkilöliikenteen kehittämiseen liittyvää aihetta eli ajoneuvojen turvallisuutta ja matkustajien oikeuksia, vaikkeivät ne kuulukaan asetusten (ETY) N:o 684/92 ja (EY) N:o 12/98 soveltamisalaan. Markkinoille pääsyä koskevat yhteisön säännöt ovat toki olennaisen tärkeitä, mutta maanteiden henkilöliikenteen alan kehittyminen riippuu myös asiakkaille tarjotusta turvallisuustasosta. Asiakirja käsittelee paitsi teknistä kehitystä, jonka ansiosta ajoneuvoista on tullut entistä turvallisempia, myös alalla esiintyviä puutteita, joista komissio tekee tarvittaessa uusia aloitteita. Matkustajien oikeuksista voidaan todeta, että tehokkaiden ja laadukkaiden liikennepalvelujen varmistaminen on olennaista, jotta voitaisiin helpottaa integraatiota sekä parantaa kansalaisten hyvinvointia ja auttaa heitä hyödyntämään oikeuksiaan. Näitä kysymyksiä on tarkasteltava perusteellisesti. Matkustajien oikeudet ovat tulevina vuosina yksi yhteisön toiminnan painopisteistä. B. KERTOMUS YHTEISÖN KEHYKSEN TOIMINNASTA 1. Kansainvälinen henkilöliikenne Yhteisön liikennelupa Komission käytettävissä olevien tietojen perusteella asetuksen (ETY) N:o 684/92, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 11/98, soveltaminen ja tulkinta eivät ole yleisesti ottaen aiheuttaneet henkilöliikenteen harjoittajille tai toimivaltaisille kansallisille viranomaisille mainittavia ongelmia. Asetuksella (EY) N:o 11/98 pyrittiin nimenomaan mukauttamaan ja yksinkertaistamaan asetusta (ETY) N:o 684/92, joka oli ensimmäinen yhteisön lainsäädäntöaloite kansainvälisen henkilöliikenteen markkinoiden avaamiseksi. Viime vuosina saatujen kokemusten perusteella voidaan katsoa, että kyseiset tavoitteet on saavutettu asetuksen (EY) N:o 11/98 avulla. Muualla kuin liikenteenharjoittajan sijoittautumisjäsenvaltiossa tehtävät tarkastukset ovat helpottuneet erityisesti yhteisön liikenneluvan ansiosta, mikä vuorostaan parantaa kansainvälisen liikenteen markkinoille pääsyn edellytyksiä. Komissiolle on esitetty joitakin valituksia seuraamuksista, joita kansalliset tarkastusviranomaiset ovat määränneet ajoneuvossa olevien asiakirjojen tarkastuksen yhteydessä. Komission yksiköiden tällaisissa tapauksissa tekemät kannanotot (jotka esitetään tiivistetysti liitteenä olevassa asiakirjassa) auttavat varmistamaan asianomaisen lainsäädännön moitteettoman soveltamisen. Koska yhteisön liikennelupa ja sen yhteisön sääntelyn mukainen käyttö ovat olennaisen tärkeitä henkilöliikennemarkkinoiden toiminnan kannalta, komissio pyytää asiasta kiinnostuneita toimittamaan vastauksensa seuraavaan kysymykseen: Kysymys nro 1 Ovatko täsmennykset, jotka komissio on antanut (komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa) yhteisön liikennelupaa koskevien säännösten tulkitsemisesta ja soveltamisesta, riittäviä? Antavatko ne vastauksia yhteisön liikennelupia ja oikeaksi todistettuja jäljennöksiä myöntävien viranomaisten sekä tarkastusviranomaisten ja liikenteenharjoittajien kysymyksiin? Säännöllistä liikennettä koskevat luvat Säännöllistä kansainvälistä liikennettä ja tiettyä säännöllistä erityisliikennettä koskevien lupien myöntämismenettely on tärkeä poikkeus liikennemarkkinoiden avaamista koskevasta yleisperiaatteesta. Euroopan yhteisö on pyrkinyt vapauttamaan maantie-, rautatie-, meri-, ilma-, tavara- ja henkilöliikenteen markkinoita yhä enemmän varmistaen kuitenkin palvelujen laatua ja turvallisuutta koskevien standardien korkean tason. Sen vuoksi olisi harkittava säännöllisen kansainvälisen liikenteen markkinoiden vapauttamisen seuraavaa vaihetta (olipa se välivaihe tai lopullinen vaihe). Pohdittavia vaihtoehtoja on kolme: - Vaihtoehto 1: Luvan epäämismahdollisuuksien rajoittaminen Asetuksella (EY) N:o 11/98 on jo kavennettu niitä perusteita, joilla säännöllistä kansainvälistä liikennettä koskeva lupa voidaan evätä. Lupa on myönnettävä, jos yhtäkään asetuksessa säädettyä epäämisperustetta ei voida käyttää. Olisi mentävä vielä pidemmälle ja vähennettävä mahdollisimman paljon asetuksen (ETY) N:o 684/92 7 artiklan 4 kohdassa säädettyjä tapauksia, joissa lupa voidaan evätä. Komissio ehdotti jo vuonna 1996 [4] poistettavaksi mahdollisuutta evätä lupa sillä perusteella, että linja-autoliikenne aiheuttaa vakavaa haittaa vastaavan rautatieliikenteen kannattavuudelle. Vaikka ehdotusta ei otettu huomioon asetusta (EY) N:o 11/98 hyväksyttäessä, poisto on eri liikennemuotojen välisen vapaan kilpailun periaatteen mukaan yhä täysin aiheellinen. On syytä huomata myös, että komission tietojen mukaan yhtään lupaa ei ole evätty tällä perusteella. [4] KOM(96) 190 lopullinen. Lisäksi olisi harkittava 7 artiklan 4 kohdan d ja e alakohdassa säädettyjen sääntöjen joustavoittamista säännöllisen liikenteen kehittämisen edistämiseksi eräillä kansainvälisillä reiteillä. Nykyiset säännöt saattavat lukita eräät markkinat täysin, koska niillä voidaan lähestulkoon estää uusien liikenteenharjoittajien markkinoille tulo. - Vaihtoehto 2: Luvan epäämismahdollisuuksien rajoittaminen ja ns. hiljainen suostumus Muutetun asetuksen (ETY) N:o 684/92 7 artiklan 3 kohdassa säädetään, että lupaviranomaisten on tehtävä lupahakemusta koskeva päätös neljän kuukauden kuluessa hakemuksen jättöpäivästä. Käytännössä määräaika ylittyy usein, mikä on lupahakemuksen jättäneiden liikenteenharjoittajien kannalta kohtuutonta. Sen vuoksi lupahakemusten hylkäämismahdollisuuksien rajoittamisen lisäksi (ks. vaihtoehto 1) olisi säädettävä ns. hiljaisen suostumuksen antamismenettelystä. Se tarkoittaa, että jos lupaviranomainen ei ole tehnyt päätöstään 7 artiklan 3 kohdassa säädetyssä määräajassa, sen katsotaan myöntäneen luvan. Yritys voisi ryhtyä harjoittamaan aikomaansa liikennettä edellä tarkoitetun määrärajan päättymistä seuraavana päivänä. - Vaihtoehto 3: Lupamenettelyn poistaminen Tässä vaihtoehdossa säännöllinen kansainvälinen liikenne vapautetaan täysin satunnaisliikenteen tavoin. Johonkin Euroopan yhteisön maahan sijoittautunut yritys voisi vapaasti alkaa liikennöidä kansainvälistä reittiä riippumatta siitä, harjoittaako sitä jo yksi tai useampi liikenteenharjoittaja. Näin sovellettaisiin vapaan kilpailun periaatetta. Säännöllisen kansainvälisen liikenteen täydellinen vapauttaminen ei kuitenkaan olisi ristiriidassa sen vaatimuksen kanssa, jonka mukaan asianomaisille kansallisille viranomaisille on tehtävä ilmoitus liikenteen harjoittamisesta, sillä kyseiset viranomaiset voisivat tarkistaa, täyttääkö yritys, joka aikoo liikennöidä uutta reittiä, maanteiden henkilöliikenteen harjoittamista ja tieturvallisuussääntöjä koskevan yhteisön sääntelyn vaatimukset. Uusilla vapautetuilla markkinoilla olisi valvonnan osalta avainasemassa se jäsenvaltio, jonka alueelle liikenteenharjoittaja on sijoittautunut. Yhteisön luvan peruuttamista tai uusimatta jättämistä (tai yhteisön luvan alkuperäiskappaleesta tehtyjen oikeaksi todistettujen jäljennösten peruuttamista) olisi sovellettava nykyistä useammin seuraamuksena, jotta liikenteenharjoittajia kannustettaisiin noudattamaan sääntelyä tarkemmin. Liikenteenharjoittajien velvollisuuksien asianmukainen valvonta ja mahdollisten seuraamusten soveltaminen yhteisön luvan tasolla korvaisivat valvonnan, joka nykyään toteutetaan säännöllisen liikenteen lupamenettelyn yhteydessä. Lisäksi olisi säädettävä valvonta-asiakirjasta, jolla korvattaisiin asetuksessa (ETY) N:o 684/92 säädetty lupa. Olisi myös varmistettava, että markkinoiden vapauttaminen toteutetaan siten, ettei se ole ristiriidassa sellaisten julkisten palvelujen ja käyttöoikeussopimusten kanssa, joita sovelletaan rajat ylittäviin yhteyksiin. Komissio pyytää kaikkia asiaan liittyviä tahoja (liikenteenharjoittajia, niiden etujärjestöjä ja kansallisia viranomaisia) toimittamaan huomautuksensa seuraavista kolmesta vaihtoehdosta: Kysymys nro 2 Ovatko asetuksessa (ETY) N:o 684/92, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 11/98, säännöllisen kansainvälisen liikenteen ja tietyn säännöllisen erityisliikenteen osalta säädetty luvan hakumenettely ja luvan myöntämismenettely perusteltuja ja tasapainoisia suhteessa yleistavoitteeseen, joka on liikennepalvelujen vapauttaminen sisämarkkinoilla? Missä määrin nämä palvelut olisi vapautettava? a. Vaihtoehto 1: Rajoitetaan asetuksen (ETY) N:o 684/92, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 11/98, 7 artiklan 4 kohdassa säädettyjä mahdollisuuksia evätä lupa. Mitä epäämisperusteita olisi muutettava tai jopa poistettava? b. Vaihtoehto 2: Rajoitetaan mahdollisuuksia evätä lupa ja säädetään ns. hiljaisesta suostumuksesta, jonka lupaviranomaisen katsotaan antaneen, jollei se tee päätöstä neljän kuukauden kuluessa liikenteenharjoittajan tekemän hakemuksen jättöpäivästä. c. Vaihtoehto 3: Säädetään nykyään lupamenettelyn alaisen säännöllisen kansainvälisen liikenteen ja säännöllisen erityisliikenteen täydellisestä vapauttamisesta satunnaisliikenteen tapaan. Millaisilla muodollisuuksilla ja asiakirjoilla olisi tällöin korvattava nykyisen lupamenettelyn mukaiset muodollisuudet ja asiakirjat? Komissio aikoo tehdä tässä asiassa sille esitettyjen huomautusten ja ehdotusten perusteella vuoden 2004 lopulla tai vuoden 2005 alussa ehdotuksen asetuksissa (ETY) N:o 684/92 ja (EY) N:o 11/98 säädettyjen säännöllisen kansainvälisen liikenteen harjoittamisedellytysten muuttamiseksi. 2. Henkilöliikenteeseen kuuluva kabotaasiliikenne Henkilöliikenteeseen kuuluvaa kabotaasiliikennettä koskeva asetus (EY) N:o 12/98 ei ole aiheuttanut tulkinta- eikä soveltamisvaikeuksia. Jäsenvaltiot eivät ole ilmoittaneet sääntöjenvastaisuuksista, jotka koskisivat kabotaasiliikenteen ominaispiirrettä (palveluja voidaan tarjota vastaanottavassa jäsenvaltiossa vain väliaikaisesti). Näiden satunnaisten palvelujen keskimääräinen kesto vastaanottavassa jäsenvaltiossa on hyvin lyhyt: 1-5 päivää. Henkilöliikenteeseen kuuluvan kabotaasiliikenteen palvelujen lukumäärä on erittäin vähäinen. Säännöllisenä erityisliikenteenä harjoitettua kabotaasiliikennettä ei ole juuri lainkaan. Kabotaasiliikenteen vaikutuksesta kansallisiin liikennemarkkinoihin tehty analyysi osoittaa seuraavaa: - Kabotaasiliikenteen vaikutus jäsenvaltioiden kansallisiin markkinoihin on merkityksetön ja sen harjoittaminen on vähäistä. Liikenteenharjoittajat keskittävät siis toimintansa kansallisille markkinoilleen. - Kabotaasiliikennettä harjoitetaan lähinnä rajanaapureina olevissa jäsenvaltioissa. - Syy siihen, että toisista jäsenvaltioista olevat liikenteenharjoittajat harjoittavat kansallista liikennettä muissa jäsenvaltioissa hyvin vähäisessä määrin, voi olla erityisesti se, että kabotaasiliikenteen on oltava väliaikainen palvelu. Kun henkilöliikennettä harjoittava yritys haluaa päästä muille markkinoille, sen pitäisi voida tarjota palvelujaan jatkuvasti ja varsin säännöllisesti. Paras tapa on siis sijoittautua tiettyyn jäsenvaltioon tai ostaa sieltä yritys. Asetuksen (EY) N:o 12/98 säännöksiä ei näin ollen tarvitse muuttaa. 3. Liikenneturvallisuus ja matkustajien oikeudet Liikenneturvallisuudesta on todettava, että yhteisön lainsäädännön avulla ja tekniikan kehittymisen myötä ajoneuvojen turvallisuus on lisääntynyt. Tällainen kehitys on erityisen tärkeää linja-autoliikenteelle. Vaikka markkinoille pääsyä koskevat yhteisön säännöt ovat ensiarvoisen tärkeitä, maanteiden henkilöliikenteen alan kehittyminen riippuu myös asiakkaille tarjotun palvelun laadusta, ja asiakkaiden mielestä linja-autojen turvallisuus on yhä tärkeämpi kriteeri. Tämän vuoksi olisi tarkasteltava mahdollisuutta ottaa käyttöön järjestelmä todistuksen myöntämiseksi liikenteenharjoittajille, jotka täyttävät erityisen korkeat tieliikenneturvallisuusnormit, jotka ovat yhteisön ja kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä turvallisuutta koskevia vähimmäistoimenpiteitä tiukemmat. Linja-autoliikennealan on tarjottava tehokkaita ja laadukkaita palveluja. Niihin kuuluvat muun muassa matkustajien mukavuuden parantaminen, oikeus saada tietoa lippujen hinnoista, sopimuslausekkeista, valitusten käsittelystä, riitojenratkaisumenettelystä, liikuntaesteisten henkilöiden kuljetukseen paremmin sopivat ajoneuvot jne. Kaikkia linja-automatkustajien oikeuksiin liittyviä kysymyksiä on pohdittava. Komissio pyytää niitä, joita asia koskee, ja erityisesti liikenteenharjoittajia ja kuluttajayhdistyksiä toimittamaan huomautuksensa tästä asiasta. ********************** Tätä kertomusta koskevat huomautukset tai ehdotukset pyydetään lähettämään ennen 15. lokakuuta 2003 seuraavaan osoitteeseen: Postiosoite: Commission européenne Direction générale de l'Energie et des Transports Mme Isabelle Kardacz B-1049 Bruxelles Faksi: Isabelle Kardacz (+32-2) 295 21 65 Sähköposti: isabelle.kardacz@cec.eu.int