FI Euroopan unionin virallinen lehti C 227/20

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Turkin rooli pakolaiskriisissä”

(oma-aloitteinen lausunto)

(2018/C 227/03)

Esittelijä: Dimitris DIMITRIADIS

Komitean täysistunnon päätös 22.9.2016 Oikeusperusta työjärjestyksen 29 artiklan 2 kohta oma-aloitteinen lausunto Vastaava erityisjaosto ”ulkosuhteet” Hyväksyminen erityisjaostossa 7.11.2017 Hyväksyminen täysistunnossa 14.2.2018 Täysistunnon nro 532 Äänestystulos (puolesta / vastaan / pidättyi äänestämästä) 227/6/12

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 ETSK toteaa, että Turkilla on keskeinen ja ratkaiseva rooli niin kutsutun pakolaiskriisin hallinnassa Lähi-idän ja Välimeren alueella ja että se on yrittänyt puuttua ongelmaan omilla keinoillaan saatuaan tosin myös lisäapua EU:lta ja kansainväliseltä yhteisöltä.

1.2 ETSK katsoo, että vaikka niin kutsuttu pakolaiskriisi on räjähtänyt käsiin, EU ei ole onnistunut luomaan uskottavaa ja tehokasta yhteistä eurooppalaista maahanmuuttopolitiikkaa eikä yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, koska osa jäsenvaltioista on perusteettomasti kieltäytynyt noudattamasta niin kansainvälisissä sopimuksissa kuin EU:n omissa perussopimuksissa asetettuja ja huippukokouksissa tai ministerineuvostojen kokouksissa yksimielisesti tehdyissä päätöksissä hyväksyttyjä oikeudellisia velvoitteitaan. Komitea kehottaa siksi neuvostoa ja komissiota puuttumaan päättäväisemmin tähän ongelmaan ja velvoittamaan ne jäsenvaltiot, jotka eivät noudata EU-tason sitoumuksiaan, ryhtymään vaadittuihin toimenpiteisiin viipymättä.

1.3 ETSK tuomitsee jyrkästi eräiden jäsenvaltioiden muukalaisvihamielisen asennoitumisen pakolaiskriisiin ja pitää tällaista suhtautumista EU:n perusarvojen vastaisena.

1.4 ETSK vakuuttaa olevansa valmis avustamaan kaikin käytettävissään olevin keinoin pakolaiskriisin ratkaisemisessa yhteistyössä EU:n toimielinten ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden (työnantajat, työntekijät, kansalaisjärjestöt) kanssa. Se on jo tehnyt paljon työtä asian hyväksi antamalla lausuntoja ja käymällä tutustumisvierailuilla tästä humanitaarisesta katastrofista kärsivissä maissa.

1.5 EU:n ja Turkin julkilausuman allekirjoittamisen jälkeen Euroopan rajoja laittomasti ylittävien ja Egeanmerelle hukkuneiden ihmisten määrä on vähentynyt huomattavasti ja tasaisesti. Samaan aikaan muuttovirrat muihin eteläisiin maihin ovat kuitenkin kasvaneet nopeasti, ja tämä huolestuttaa ETSK:ta erityisen paljon. EU:n jäsenvaltioiden saavuttamat tulokset sisäisten siirtojen ja uudelleensijoittamisten suhteen ovat edelleen olleet pettymys. Vaikka tarvittava perusta näiden ohjelmien toteuttamiselle on luotu, nykyinen vauhti ei edelleenkään riitä täyttämään tavoitteita eikä tällä tahdilla siis saada kaikkia ohjelmien piiriin kuuluvia henkilöitä siirrettyä tai uudelleensijoitettua.

1.6 ETSK pitää välttämättömänä, että Turkki laatii kansainvälisten ja eurooppalaisten vaatimusten mukaisesti ( 1 ) sellaisen yhdenmukaisen järjestelmän kansainvälisen suojelun myöntämiseksi turvapaikanhakijoille, jossa ei syrjitä kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä kansallisen alkuperän perusteella vaan annetaan heille kaikille yhtenäinen suoja. Sen olisi muun muassa poistettava maantieteellinen rajoitus muilta kuin eurooppalaisilta turvapaikanhakijoilta ja lopetettava erottelu syyrialaisten ja muiden kuin syyrialaisten turvapaikanhakijoiden välillä ( 2 ) . Lisäksi on taattava palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen.

1.7 ETSK pitää tarpeellisena parantaa majoitusolosuhteita Turkissa ja kehittää pakolaisaseman saaneiden henkilöiden sosiaaliseen ja taloudelliseen kotouttamiseen sovellettavaa politiikkaa erityisesti työmarkkinoille, terveydenhuoltoon ja koulutukseen pääsyn sekä asunnon saannin suhteen. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää ilman huoltajaa olevien alaikäisten ja lasten suojeluun ja erityisesti koulutukseen pääsyyn ja suojeluun pakkotyöltä ja pakkoavioliitoilta ( 3 )

1.8 ETSK vaatii EU:n ja Turkin pakolaisjulkilausumaan liittyvän kunnollisen, riippumattoman seuranta- ja valvontamekanismin käyttöönottoa, jotta voidaan yhteistyössä Turkin viranomaisten, kansainvälisten kansalaisjärjestöjen ja erikoistuneiden humanitaaristen organisaatioiden kanssa seurata sovittujen ehtojen täytäntöönpanoa ja noudattamista kummankin osapuolen toimesta kansainvälisen ja EU:n oikeuden mukaisesti ( 4 )

1.9 ETSK pitää keskeisen tärkeänä, että vahvistetaan Euroopan rajavartioviraston roolia salakuljetusverkostojen purkamisessa ja ihmiskaupan torjumisessa kansainvälisen oikeuden mukaisesti ( 5 )

1.10 ETSK vaatii, että ne EU:n jäsenvaltiot, jotka eivät ole tähän mennessä osallistuneet sisäisiin siirtoihin ja uudelleensijoittamismenettelyihin, täyttävät velvollisuutensa ja että asiaan liittyvien ohjelmien toteutusta nopeutetaan. Euroopan unionin tuomioistuimen antamat tuomiot sekä komission pyrkimykset varmistaa entistä parempi koordinointi EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden välillä ovat myönteinen askel tähän suuntaan. Päätöksillään EU:n tuomioistuin tuomitsee suoraan eräiden valtioiden käytöksen niiden kieltäytyessä ottamasta pakolaisia alueelleen ja toteaa, että se on turvapaikkapolitiikassa sovellettavan unionin jäsenvaltioiden välisen solidaarisuuden ja oikeudenmukaisen vastuunjaon vastaista.

1.11 ETSK on syvästi huolissaan Turkin yleisestä ihmisoikeustilanteesta erityisesti epäonnistuneen sotilasvallankaappauksen jälkeen. Komitea katsoo, että Turkin nykyinen hallitus saattaa toimia EU:sta tehdyn sopimuksen 2 artiklassa ( 6 ) tarkoitettujen EU:n periaatteiden ja arvojen vastaisesti. ETSK on huolissaan erityisesti siitä, että kansalaisyhteiskunnan organisaatiot eivät voi toimia vapaasti Turkissa etenkään poikkeustilan julistamisen jälkeen, ja katsoo, että niillä on keskeinen tehtävä pakolaisten humanitaarisen tilanteen suhteen pakolaisten paikallisyhteisöihin kotouttamiseen tähtäävien ohjelmien suunnittelussa ja täytäntöönpanossa.

1.12 ETSK katsoo, että työmarkkinaosapuolet voivat ja niiden täytyy saada näkyvä asema pakolaiskriisin ratkaisemisessa.

1.13 ETSK on huolissaan EU:n ja Turkin suhteissa viime aikoina ilmenneistä jännitteistä ja jännitteiden kiristymisen mahdollisista vaikutuksista sekä Euroopan ja Turkin välisen sopimuksen täytäntöönpanoon että yleisesti Euroopan ja Turkin suhteisiin. ETSK on edelleen sitä mieltä, että Euroopan ja Turkin suhteissa olisi pyrittävä ylläpitämään Turkin jäsenyysnäkymiä EU:n säännöstön noudattamisesta tinkimättä.

2. Johdanto: Euroopan muuttoliikeagendasta 18. maaliskuuta 2016 tehtyyn sopimukseen

2.1 Syyriassa syttyneen, valtaisaan humanitaariseen kriisiin johtaneen sodan ja Irakin pitkään kestäneen poliittisen epävakauden synnyttämän räjähdysalttiin tilanteen seurauksena tuhannet pakolaiset alkoivat saapua yli Turkin rajan epäinhimillisissä olosuhteissa, lopullisena päämääränään EU-valtiot ja etenkin Keski-Euroopan maat. Turkki oli tilanteessa, jossa sen piti ”vastaanottaa” noin kolme miljoonaa ihmistä, jotka olivat henkensä kaupalla kulkeneet läpi sota-alueiden ja – jälleen henkensä kaupalla – yrittäneet ja yrittivät edelleen päästä Kreikkaan ylittämällä Euroopan rajan sääntöjenvastaisesti.

2.2 Ensimmäisenä vastaanottajamaana Turkilla on ollut ja on edelleen erityisen ratkaiseva rooli niin kutsutussa pakolaiskriisissä, josta on tullut yksi EU:n suurimmista ratkaisemattomista ongelmista.

2.3 Jäsenvaltioiden kesken toukokuussa 2015 käytyjen vaikeiden ja pitkittyneiden neuvottelujen tuloksena laadittu Euroopan muuttoliikeagenda oli EU:n ensimmäinen yritys löytää ratkaisu henkensä kaupalla sota-alueiden läpi kulkeneiden ja Välimeren ylitystä yrittävien tuhansien pakolaisten ahdinkoon. Sisäisen siirron ja uudelleensijoittamisen käsitteet otettiin ensimmäistä kertaa käyttöön. Muuttoliikeagenda sisältää sekä välittömiä että pidemmän aikavälin toimenpiteitä, joilla puututaan EU:hun – ja erityisesti Välimeren maihin – kohdistuviin mittaviin muuttovirtoihin ja tällaisten kriisien hoitamisesta seuraaviin ongelmiin. Toimenpiteitä ovat Frontexin määrärahojen kolminkertaistaminen, pakolaisten ja muuttajien siirtäminen EU-maihin tarkkojen kriteerien ja kiintiöiden perusteella, EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun hätätilanteessa käytettävän toimintamekanismin aktivoiminen – ensimmäistä kertaa – jäsenvaltioiden auttamiseksi äkillisen pakolaisjoukkojen maahantulon käsittelemisessä sekä operaation käynnistäminen Välimerellä yhteisen turvallisuuden ja puolustuspolitiikan puitteissa salakuljetusverkostojen ja ihmiskaupan torjumiseksi kansainvälisen oikeuden sääntöjen mukaisesti.

2.4 Kuvaan kuuluu myös 18. maaliskuuta 2016 annettu EU:n ja Turkin julkilausuma, jonka tarkoituksena oli hillitä pakolaiskriisiä ja joka menettelytapasyistä nimettiin epäviralliseksi sopimukseksi, joka koskee sääntöjenvastaista muuttoliikettä Turkista EU:hun. Sen tarkoituksena oli korvata sääntöjenvastainen muuttoliike laillisilla kanavilla, joiden kautta pakolaiset sijoitettaisiin Euroopan unioniin ( 7 ) . Siinä määrätään muun muassa seuraavaa: i) Kaikki Turkista Kreikkaan sääntöjenvastaisesti saapuvat muuttajat palautetaan 20. päivästä maaliskuuta 2016 takaisin Turkkiin maiden kahdenvälisen sopimuksen nojalla. ii) Kaikki ne, jotka eivät ano turvapaikkaa tai joiden anomus katsotaan perusteettomaksi tai sitä ei voida ottaa käsiteltäväksi, palautetaan Turkkiin. iii) Kreikka ja Turkki sopivat EU:n toimielinten ja virastojen avustuksella tarvittavista kahdenvälisistä järjestelyistä näiden sopimusten täytäntöön panemiseksi, mukaan lukien turkkilaisten virkailijoiden läsnäolosta Kreikan saarilla ja kreikkalaisten virkailijoiden läsnäolosta Turkissa 20. maaliskuuta 2016 alkaen. iv) Jokaista Kreikan saarilta Turkkiin palautettavaa syyrialaista kohti sijoitetaan EU:hun yksi syyrialainen. v) Komission, EU:n virastojen, YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun sekä jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä perustetaan mekanismi, jolla varmistetaan tämän periaatteen toteutuminen palautusten aloittamispäivästä lähtien. vi) Etusijalle EU:hun uudelleensijoittamisessa asetetaan Turkissa – ei Kreikassa – oleskelevat syyrialaiset ja heidän joukostaan ne, jotka eivät ole aikaisemmin tulleet tai yrittäneet tulla EU:hun.

2.5 Maaliskuun 18 päivänä 2016 annettuun EU:n ja Turkin julkilausumaan liittyvässä täydentävässä tiedotteessa ( 8 ) komissio korostaa mahdollisuutta luokitella Turkki ”turvalliseksi kolmanneksi maaksi” ( 9 ) . Komission tiedonannossa Euroopan parlamentille ja neuvostolle ”Tilannekatsaus Euroopan muuttoliikeagendaan sisältyvien ensisijaisten toimien toteutukseen” päädytään samaan johtopäätökseen sillä perusteella, että turvallisen kolmannen maan käsite – sellaisena kuin se on määritelty turvapaikkamenettelydirektiivissä – ei komission mukaan vaadi, että Geneven yleissopimuksen täytäntöönpanoon ei liittyisi varaumia tai maantieteellisiä rajoituksia, vaan merkitsee sitä, että suojelua on periaatteessa mahdollista saada yleissopimuksen vaatimusten mukaisesti ( 10 )

2.6 ETSK on ilmaissut oman kantansa: sen mielestä turvallisen alkuperämaan käsitettä ei voida missään tapauksessa soveltaa maihin, joissa ei kunnioiteta lehdistön vapautta tai poliittista moniarvoisuutta, tai maihin, joissa esiintyy sukupuoleen ja/tai sukupuoliseen suuntautumiseen taikka kansalliseen, etniseen, kulttuuriseen tai uskonnolliseen vähemmistöön kuulumiseen perustuvaa vainoa. Harkittaessa tietyn maan lisäämistä turvallisten alkuperämaiden luetteloon on joka tapauksessa arvioitava (ainakin) muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta, YK:n pakolaisasiain päävaltuutetulta (UNHCR), Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastolta (EASO), Euroopan neuvostolta ja muilta ihmisoikeusjärjestöiltä saatavia ajantasaisia lähdetietoja ( 11 )

2.7 EU:n ja Turkin julkilausuman allekirjoittamisen jälkeen Euroopan rajoja laittomasti ylittävien ja Egeanmerelle hukkuneiden ihmisten määrä on vähentynyt huomattavasti ja tasaisesti ( 12 ) . Samaan aikaan muuttovirrat muihin eteläisiin maihin ovat kuitenkin kasvaneet nopeasti, ja tämä huolestuttaa ETSK:ta erityisen paljon. EU:n jäsenvaltioiden saavuttamat tulokset sisäisten siirtojen ja uudelleensijoittamisten suhteen ovat edelleen olleet pettymys. Vaikka tarvittava perusta näiden ohjelmien toteuttamiselle on luotu, nykyinen vauhti ei edelleenkään riitä täyttämään tavoitteita eikä tällä tahdilla siis saada kaikkia ohjelmien piiriin kuuluvia henkilöitä siirrettyä tai uudelleensijoitettua ( 13 )

3. Turvallisen maan mekanismi: turvallinen kolmas maa ja ensimmäinen turvapaikkamaa

3.1 ”Turvallisen alkuperämaan”, ”turvallisen kolmannen maan” ja ”ensimmäisen turvapaikkamaan” käsitteet määritellään kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä annetussa direktiivissä 2013/32/EU, jossa säädetään kansainvälistä suojelua EU:n jäsenvaltioista hakeviin sovellettavista yhteisistä menettelyvaatimuksista ja takeista. Direktiivissä määritellään neljä turvallisen maan ryhmää. Ne ovat ensimmäinen turvapaikkamaa (35 artikla), turvallinen kolmas maa (38 artikla), turvallinen alkuperämaa (37 artikla) ja eurooppalainen turvallinen kolmas maa (39 artikla) ( 14 )

3.2 Kun direktiivin 2013/32/EU 39 artiklaa eurooppalaisista turvallisista kolmansista maista luetaan yhdessä ensimmäistä turvapaikkamaata käsittelevän 35 artiklan kanssa, käy ilmi, että kansainvälisen suojelun asema voi olla laajempi tai suppeampi. Direktiivin 38 artiklan mukainen turvallisen kolmannen maan järjestely on näiden välimaastossa. Korkeimman suojelun tason tarjoaa 39 artikla: siinä viitataan Geneven yleissopimuksen ilman maantieteellisiä rajoituksia ratifioineisiin maihin, jotka tarjoavat korkeimman mahdollisen suojan yleissopimuksen nojalla ja noudattavat yleissopimuksen 36 artiklaa kokonaisuudessaan ja joihin sovelletaan yleissopimuksen mukaisia valvontamekanismeja. Direktiivin 35 artikla poikkeaa tästä jyrkästi, sillä se rajoittuu vain pakolaisten suojelemiseen tai muuten riittävään suojeluun ja keskittyy palauttamiskiellon periaatteen soveltamiseen.

3.3 Direktiivin 2013/32/EU 38 artiklan mukaan maata pidetään turvallisena kolmantena maana tietyn hakijan kannalta, jos seuraavat kriteerit täyttyvät yleisesti: a) hakijan henki tai vapaus ei ole uhattuna hänen rotunsa, uskontonsa, kansallisuutensa, tiettyyn yhteiskuntaryhmään kuulumisensa tai poliittisten mielipiteidensä vuoksi, b) maa noudattaa Geneven yleissopimuksen mukaista palauttamiskiellon periaatetta, c) hakijalle aiheutuvan vakavan haitan vaaraa ei ole, d) maa noudattaa kansainvälisen oikeuden mukaista kieltoa poistaa hakija maahan, jossa häntä uhkaa kidutus tai julma, epäinhimillinen tai halventava kohtelu tai rangaistus, e) on olemassa mahdollisuus hakea pakolaisasemaa ja saada pakolaiseksi tunnustettuna Geneven yleissopimuksen mukaista suojelua ja f) hakijan ja asianomaisen kolmannen maan välillä on yhteys, jonka perusteella hakijan olisi kohtuullista matkustaa tähän maahan. Tästä seuraa, että jos toimivaltaiset viranomaiset katsovat tietyn maan, kuten Turkin, olevan ensimmäinen turvapaikkamaa tai turvallinen kolmas maa hakijalle, ne tekevät päätöksen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelemättä jättämisestä tutkimatta sitä sisällöllisesti ( 15 )

3.4 Palauttamiskiellon periaate on pakolaisten kansainvälisen suojelujärjestelmän kulmakivi. Se vahvistetaan vuoden 1951 Geneven yleissopimuksen 33 artiklan 1 kohdassa ( 16 ) . Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu on todennut, että kyseisessä artiklassa vahvistetaan yleissopimuksen keskeinen periaate, joka on sittemmin otettu osaksi kansainvälistä tapaoikeutta ja joka sitoo siten kaikkia kansainvälisen yhteisön valtioita riippumatta siitä, ovatko ne ratifioineet Geneven yleissopimuksen ( 17 )

3.5 Näin ollen henkilö, joka on vuoden 1951 yleissopimuksen nojalla pakolainen tai täyttää vuoden 1951 yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan 2 alakohdassa asetetut pakolaisen määritelmän ehdot, kuuluu 33 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun suojelun piiriin, vaikka pakolaisasemaa ei olisi virallisesti tunnustettu ( 18 ) . Tämä on erityisen tärkeää turvapaikanhakijoille, sillä he saattavat olla pakolaisia, eikä heitä siksi pitäisi poistaa tai karkottaa turvapaikkamaasta ennen kuin lopullinen päätös heidän asemastaan on tehty ( 19 )

4. Turkki, ”turvallinen kolmas maa”

4.1 Turkki on vuoden 2011 jälkeen vastaanottanut suurimman määrän pakolaisia Syyriasta (yli kolme miljoonaa, 3 222 000). Samaan aikaan Libanon, jonka väkiluku on noin 4,8 miljoonaa, on vastaanottanut yli miljoona rekisteröityä pakolaista. Jordaniassa on seuraavaksi suurin määrä Syyrian pakolaisia (654 582), ja uusimpien virallisten lukujen mukaan Irakissa on 244 235 ja Egyptissä 124 534 rekisteröityä pakolaista ( 20 )

4.2 Turkki on ratifioinut Geneven pakolaisyleissopimuksen ja sen vuoden 1967 pöytäkirjan, mutta se on asettanut maantieteellisen varauman, joka koskee muita kuin eurooppalaisia turvapaikanhakijoita. Käytännössä se siis tunnustaa pakolaisiksi vain tulijat Euroopasta eli maista, jotka ovat Euroopan neuvoston jäseniä ( 21 ) . Huhtikuussa 2014 Turkki antoi uuden lain ulkomaalaisista ja kansainvälisestä suojelusta. Laissa määritellään maassa myönnettävät neljä suojeluasemaa: a) pakolaisasema Geneven yleissopimuksen mukaisesti tunnustetuille pakolaisille, jotka ovat jonkin Euroopan neuvoston 47 jäsenmaan kansalaisia, b) ehdollinen pakolaisasema tunnustetuille muille kuin eurooppalaisille pakolaisille, c) toissijainen suojeluasema, joka voidaan myöntää Euroopan maiden ja muiden maiden kansalaisille, jotka eivät täytä Geneven yleissopimuksessa asetettuja pakolaiseksi tunnustamisen kriteerejä mutta joita uhkaisi lähtömaahan palauttamisen jälkeen kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai halventava kohtelu tai joille aiheutuisi haittaa maassaan vallitsevasta aseellisesta konfliktista ja d) väliaikainen suojeluasema joukkomaahantulon tapauksissa ( 22 )

4.3 Joukoittain saapuneille syyrialaisille myönnettiin aluksi ”vieraan” (misâfir) asema ja sen jälkeen väliaikainen suojeluasema, mutta ilman oikeutta vaatia pakolaisasemaa. Tarkoituksena on, että he voivat jäädä Turkkiin vain siksi aikaa, kun sota jatkuu Syyriassa, ja että heidän on palattava Syyriaan, kun olosuhteet ovat parantuneet.

4.3.1 Muiden maiden kansalaiset (muut kuin syyrialaiset) voivat hakea turvapaikkaa henkilökohtaisin perustein, ja nämä hakemukset käsitellään huhtikuussa 2014 voimaan tulleen ulkomaalaisista ja kansainvälisestä suojelusta annetun lain mukaisessa rinnakkaisessa menettelyssä. Menettelyssä hakemukset lähetetään sekä muuttoliikkeen hallinnan pääosastoon, joka vastaa aseman määrittelemisestä, että YK:n pakolaisasiain päävaltuutetulle, joka toteuttaa rinnakkaisen asemanmäärittelymenettelyn ja esittää siirtosuosituksia. Sen päätökset eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta muuttoliikkeen hallinnon pääosasto ottaa ne huomioon arvioinneissaan. On siten selvää, että Turkin lainsäädännössä säädetään tällä alalla syyrialaisiin ja muiden kolmansien maiden kansalaisiin sovellettavista erilaisista suojeluvaatimuksista ja menettelysäännöistä, mistä seuraa, että suojelun saannissa ja sen ehdoissa on eroja.

4.4 Työmarkkinoille pääsyssä ja peruspalvelujen kuten terveys- ja hyvinvointipalvelujen ja koulutuksen saannissa sekä yleisesti yhteiskuntaan kotouttamisessa on myös suuria esteitä, puutteita ja ongelmia ( 23 ) . Vaikka Turkki on tunnustanut syyrialaisten työnteko-oikeuden tammikuusta 2016, käytännössä vain hyvin harva heistä on saanut työluvan, minkä seurauksena useimmat tekevät pimeää työtä ( 24 ) . Lisäksi on syytä mainita, että kansainvälistä suojelua saavilta on nimenomaisesti ja yleispätevästi evätty mahdollisuus pitkäkestoiseen kotoutumiseen Turkkiin (ulkomaalaisista ja kansainvälisestä suojelusta annetun lain 25 artikla) ja että pakolaisten vapaata liikkuvuutta rajoitetaan saman lain 26 artiklan nojalla. Onkin selvää, että kansainvälistä suojelua hakeville myönnetty suojeluasema Turkissa ei tarjoa Geneven yleissopimuksen nojalla pakolaisiksi tunnustetuille henkilöille myönnettyjen kaltaisia lakisääteisiä takeita ja oikeuksia, joita ovat muun muassa oikeus liikkumiseen sopimusvaltion alueella (vuoden 1951 yleissopimuksen 26 artikla), oikeus kansalaistamiseen (vuoden 1951 yleissopimuksen 34 artikla) ja oikeus työskentelyyn (vuoden 1951 yleissopimuksen 17, 18 ja 19 artikla).

4.5 Turkin luokittelu ”turvalliseksi kolmanneksi maaksi” herättää lisäksi kysymyksiä, kun otetaan huomioon palauttamiskiellon periaate, joka on vahvistettu Geneven yleissopimuksen 33 artiklan 1 kohdassa, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa ja kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen 3 artiklan 2 kohdassa ( 25 ) . Sen lisäksi, että Turkki on perinteisesti käännyttänyt pois muut kuin eurooppalaiset turvapaikanhakijat, kansainvälisten ihmisoikeusjärjestöjen viimeaikaisissa selonteoissa raportoidaan tapauksista, joissa maahantulo on estetty ja ihmisiä käännytetty joukoittain takaisin Syyrian alueelle ( 26 ) . Amnesty International raportoi merkillepantavasti vain päivä sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen jälleen uudesta tapauksesta, jossa joukko afgaanipakolaisia palautettiin Kabuliin ( 27 ) . Euroopan neuvoston parlamentaarisen yleiskokouksen 20. huhtikuuta 2016 hyväksymässä päätöslauselmassa todetaan samansuuntaisesti muun muassa, että sekä syyrialaisten että muunmaalaisten palauttaminen Turkkiin on EU:n ja kansainvälisen oikeuden vastaista ( 28 ) . Onkin selvää, että takeet palauttamiskiellon periaatteen noudattamisesta käytännössä ovat riittämättömät ( 29 )

Bryssel 14. helmikuuta 2018. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Georges DASSIS

(1) Euroopan komissio, Turkey 2016 Report, Bryssel, 9.11.2016, SWD (2016) 366 final, s. 77–78 (http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2016/20161109_report_turkey.pdf).

(2) ETSK:n tiedonkeruumatka ”Pakolaistilanne kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden näkökulmasta”, Mission Report on Turkey, 9.–11. maaliskuuta 2016, s. 2 (http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/eesc-fact-finding-missions-refugees_turkey_en.pdf).

(3) Ks. alaviite 2.

(4) Amnesty International, Europe’s gatekeeper: unlawful detention and deportation of refugees from Turkey, s. 14 (https://www.amnesty.org/en/documents/document/?indexNumber=eur44%2f3022%2f2015&language=en).

(5) Ks. alaviite 2.

(6) EU:sta tehdyn sopimuksen 2 artikla: ”Unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo.”

(7) Eurooppa-neuvosto, ulkoasiat ja kansainväliset suhteet, 18.3.2016 (http://www.consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/).

(8) Euroopan komissio, Fact Sheet on the EU-Turkey Agreement, 19.3.2016 (http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-963_en.htm).

(9) ”Millä oikeudellisella perusteella turvapaikanhakijat palautetaan Kreikan saarilta Turkkiin? Kreikasta turvapaikkaa anovien hakemuksia käsitellään tapauskohtaisesti EU:n ja kansainvälisen oikeuden vaatimusten sekä palauttamiskiellon periaatteen mukaisesti. Käsittelyyn sisältyy henkilökohtaisia haastatteluja, henkilökohtaisia arviointeja sekä valitusoikeus. Turvapaikanhakijoita ei palauteta systemaattisesti tai automaattisesti. Jäsenvaltiot voivat EU:n turvapaikkasääntöjen nojalla tietyissä tarkkaan määritellyissä tilanteissa katsoa, että hakemusta ei voida ottaa käsiteltäväksi, eli hylätä hakemuksen käsittelemättä sitä sisällöllisesti. Päätökselle turvapaikkahakemuksen käsittelemättä jättämisestä Turkin yhteydessä on kaksi mahdollista oikeusperustaa: 1) ensimmäisen turvapaikkamaan sääntö (turvapaikkamenettelydirektiivin 35 artikla): jos henkilö on jo tunnustettu pakolaiseksi kyseisessä maassa tai kuuluu kyseisessä valtiossa muuten riittävän suojelun piiriin, 2) turvallisen kolmannen maan sääntö (turvapaikkamenettelydirektiivin 38 artikla): henkilö ei ole saanut suojelua kolmannessa maassa, joka voi kuitenkin taata palautetun henkilön tosiasiallisen pääsyn suojelun piiriin.”

(10) ”Tässä yhteydessä komissio korostaa, että turvapaikkamenettelydirektiivissä tarkoitettu turvallisen kolmannen maan käsite edellyttää mahdollisuutta saada suojelua Geneven yleissopimuksen mukaisesti mutta ei edellytä, että asianomainen turvallinen kolmas maa olisi ratifioinut kyseisen yleissopimuksen ilman maantieteellistä varaumaa. Lisäksi tarkasteltaessa, onko hakijalla yhteyttä kyseiseen kolmanteen maahan ja onko siksi kohtuullista lähettää hakija kyseiseen maahan, voidaan myös ottaa huomioon, onko hakija kulkenut kyseisen turvallisen kolmannen maan kautta tai sijaitseeko tämä kolmas maa maantieteellisesti lähellä hakijan lähtömaata.” Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle – Tilannekatsaus Euroopan muuttoliikeagendaan sisältyvien ensisijaisten toimien toteutukseen, 10.2.2016, COM (2016) 85 final.

(11) Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto turvallisia alkuperämaita koskevan EU:n yhteisen luettelon laatimisesta (EUVL C 71, 24.2.2016, s. 82), kohdat 2.4 ja 2.11.

(12) Rajanylitysten määrä Turkista Kreikan saarille on pysynyt alhaisena sen jälkeen, kun komissio on viimeksi raportoinut keskimäärin 75 saapumisesta päivässä. Euroopan komissio, Bryssel, 6.9.2017, COM(2017) 470 final, Komission kertomus Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle ja neuvostolle – Seitsemäs kertomus EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanon edistymisestä: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0470&qid=1508853301696&from=FI

(13) Uusimpien tietojen mukaan sisäisten siirtojen kokonaismäärä on 27 695 (19 244 Kreikasta ja 8 451 Italiasta), ja yhteensä 8 834 syyrialaista on sijoitettu uudelleen Turkista EU:hun EU:n ja Turkin julkilausuman nojalla. Turkin-pakolaisavun koordinointivälineeseen on myönnetty vuosiksi 2016–2017 yhteensä 3 miljardin euron rahoitus, ja sopimuksia on tehty jo yli 1,66 miljardin euron arvosta ja maksuja suoritettu 838 miljoonaa euroa. Hätätilanteiden sosiaalisen turvaverkon kautta tukea saavien haavoittuvassa asemassa olevien pakolaisten määrä on noussut nopeasti 600 000:sta 860 000:een, ja sen odotetaan nousevan 1,3 miljoonaan vuoden 2017 loppuun mennessä. Euroopan komissio, Bryssel, 6.9.2017, COM(2017) 465 final, Komission kertomus Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle ja neuvostolle – Viidestoista kertomus sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0465&qid=1508854102500&from=FI

(14) On väitetty, että turvallisen maan mekanismi olisi Geneven yleissopimuksen 31 artiklan 1 kohdan vastainen, sillä kansainvälisissä oikeussäännöissä ei määrätä, että hakemus olisi tehtävä ensimmäisessä sellaisessa maassa, jossa kansainvälinen suojelu voidaan tarjota. Ks. aiheesta M. Symes & P. Jorro, Asylum Law and Practice, LexisNexis UK, 2003, s. 448; G. Goodwin-Gill & J. McAdam, The Refugee in International Law, Oxford University Press, 2007, s. 392. Vastakkaista mieltä on K. Hailbronner artikkelissa ”The Concept of ’Safe Country’ and Expeditious Asylum Procedures: A Western European PerspectiveInternational Journal of Refugee Law”, 1993, 5(1): s. 31–65.

(15) Kreikan ihmisoikeusliiton mukaan EU:n ja Turkin pakolaissopimuksen ensimmäisistä soveltamispäivistä lähtien EASOn asiantuntija katsoi Turkin olevan turvallinen kolmas maa ensimmäisiä turvapaikkahakemuksia käsiteltäessä. ”Tämä kanta eli vakioteksti, joka esitetään perusteeksi kaikille hylätyille hakemuksille, epää käytännössä hakijoilta oikeuden tarvittavaan yksilölliseen arviointiin, ja mikä vielä pahempaa, sälyttää turvapaikanhakijalle vastuun sen todistamisesta, että Turkki ei olisi turvallinen kolmas maa, mikä on täysin direktiivin hengen vastaista. Näissä ensimmäisissä tapauksissa pikakäännytykset eivät ole olleet perusteltuja.” Kreikan ihmisoikeusliitto, Kommentteja ja kriittisiä huomautuksia lain 4375/2016 säännöksistä ja täytäntöönpanosta, 21. huhtikuuta 2016 (http://www.hlhr.gr/?MDL=pages&SiteID=1215). Toukokuun 10 päivänä 2016 tehtiin kuitenkin Kreikan ensimmäinen päätös, jonka mukaan Turkin ei katsota olevan turvallinen kolmas maa. Lesboksessa oleskelevan syyrialaisen, jolle ei ollut myönnetty turvapaikkaa ja joka olisi siten pitänyt palauttaa Turkkiin, valitettua päätöksestä pakolaisasiain muutoksenhakulautakunta katsoi, että Turkki ei ole turvallinen kolmas maa ja että turvapaikkahakemus pitää siten käsitellä uudelleen yksityiskohtaisemmin ja tosiseikat huomioon ottaen. Tätä ennakkotapausta eli ensimmäistä päätöstä, jonka mukaan Turkkia ei voida pitää turvallisena kolmantena maana, ovat seuranneet monet pakolaisasiain muutoksenhakulautakunnat.

(16) Ks. palauttamiskiellon periaatteesta esim. E. Lauterpacht & D. Bethlehem, ”The scope and content of the principle of non-refoulement: Opinion”, teoksessa E. Feller, V. Tuerk & F. Nicholson (toim.), Refugee Protection in International Law, UNHCR’s Global Consultations on International Protection, Cambridge University Press, Cambridge 2003, s. 87–177. Ks. myös YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun neuvoa-antava lausunto aiheesta Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: http://www.unhcr.org/refworld/docid/45f17a1a4.html

(17) Muistio kansainvälisestä suojelusta, 13. syyskuuta 2001 (A/AC. 96/951, kohta 16). Ks. myös UNHCR, The Principle of Non Refoulement as a Norm of Customary International Law, Response to the Questions Posed to UNHCR by the Federal Constitutional Court of the Federal Republic of Germany in cases 2 BvR 1938/93, 2 BvR 1953/93, 2 BvR 1954/93 sekä UNHCR, Note on the Principle of Non Refoulement (EU:n seminaari turvapaikkamenettelyjen vähimmäistakuista vuonna 1995 annetun EU:n päätöslauselman täytäntöönpanosta), 1.11.1997. Ks. lisäksi vuoden 1951 yleissopimukseen liitetyn sopimuspuolten julistuksen johdanto-osan 4 kohta ja/tai vuoden 1967 pöytäkirja pakolaisten oikeusasemasta, hyväksytty ministerikokouksessa 12.–13. joulukuuta 2001, HCR/MMSP/2001/09, sekä Uuden-Seelannin muutoksenhakutuomioistuimen päätös asiassa Zaoui v. Attorney General (No. 2) [2005] 1 NZLR 690, 20.9.2004, kohdat 34 ja 136.

(18) Päätelmä nro 6 (XXVIII) – 1977 palauttamiskiellon periaatteesta, kohta c), päätelmä nro 79 (XLVIII) – 1996 kansainvälisestä suojelusta, kohta j), päätelmä nro 81 (XLVIII) – 1997 kansainvälisestä suojelusta, kohta i).

(19) UNHCR, Global Consultations on International Protection/Third Track: Asylum Processes (Fair and Efficient Asylum Procedures), EC/GC/01/12, 13.5.2001, kohdat 4, 8, 13 & 50 c) ja E. Leuterpacht & D. Bethlehem, alaviite 16 edellä, kohdat 87–99.

(20) Lisätietoa: http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php

(21) Ks. alaviite 2.

(22) Lakiteksti on saatavilla englanniksi (http://www.goc.gov.tr/files/files/eng_minikanun_5_son.pdf).

(23) Ks. alaviite 2.

(24) Meltem Ineli-Ciger, ”Implications of the New Turkish Law on Foreigners and International Protection and Regulation no. 29153 on Temporary Protection for Syrians Seeking Protection in Turkey”, Oxford Monitor of Forced Migration”, 2014, 4(2), s. 28–36.

(25) Ks. alaviite 2.

(26) Ks. esim. Human Rights Watch -järjestön tiedote, 23. marraskuuta 2015 (https://www.hrw.org/news/2015/11/23/turkey-syrians-pushed-back-border).

(27) Amnesty International, Η ψευδαίσθηση της ”ασφαλούς χώρας” για την Τουρκία καταρρέει (”Romuttunut harhakuva Turkista ’turvallisena maana’”), 23. maaliskuuta 2016, saatavana vain kreikaksi (https://www.amnesty.gr/news/press/article/20243/i-pseydaisthisi-tis-asfaloys-horas-gia-tin-toyrkia-katarreei). Lisätietoja: Ulusoy, Turkey as a Safe Third Country?, 29. maaliskuuta 2016 (https://www.law.ox.ac.uk/research-subject-groups/centre-criminology/centreborder-criminologies/blog/2016/03/turkey-safe-third) E. Roman, Th. Baird & T. Radcliffe, ”Why Turkey is Not a ’Safe Country’”, helmikuu 2016, Statewatch, http://www.statewatch.org/analyses/no-283-why-turkey-is-not-a-safe-country.pdf

(28) Päätöslauselma 2109 (2016), alustava versio, The situation of refugees and migrants under the EU–Turkey Agreement of 18 March 2016, laatija: Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous, lähde: keskustelu yleiskokouksessa 20. huhtikuuta 2016 (15. istunto) (ks. asiak. 14028, väestö-, siirtolais- ja pakolaisasiain komitean mietintö, esittelijä Tineke Strik). Yleiskokouksen 20. huhtikuuta 2016 (15. istunto) hyväksymä teksti.

(29) L. Reppeli (2015), ”Turkey’s track record with the European Court of Human Rights”, Turkish Review, 1. tammikuuta 2015 (http://archive.is/XmdO5).