Komission Tiedonanto - Pääosastojen ja yksiköiden vuotta 2002 koskevien toimintakertomusten yhteenvetokertomus /* KOM/2003/0391 lopull. */





Komission Tiedonanto - Pääosastojen ja yksiköiden vuotta 2002 koskevien toimintakertomusten yhteenvetokertomus SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto 2. Katsaus yksiköiden esittämiin keskeisiin toiminnan tuloksiin vuonna 2002 3. Katsaus yksiköiden hallintoon ja valvontaan vuonna 2002 3.1 Hallinnolliset kysymykset: keskeiset saavutukset pääpiirteittäin 3.2 Sisäiset valvontajärjestelmät: parantamistarve 3.3 Tilintarkastustuomioistuimen esiin ottamat ja sisäisen tarkastajan ja sisäisen tarkastuksen seurantakomitean kertomuksissa esiin tulleet kysymykset 3.3.1 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen suositukset 3.3.2 Sisäisen tarkastajan vuosikertomus 3.3.3 Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean vuosikertomus 4. Vuotuisten toimintakertomusten laatimiskäytännön vakiintuminen 4.1 Vuosi 2001 4.2 Menetelmälliset parannukset 4.3 Vuosi 2002 4.4 Välttämättömät parannukset 5. Käynnissä oleva toiminta ja tarvittavat uudet korjaavat toimet 5.1 Pääosastojen ja yksiköiden korjaavat toimet 5.2 Vuoden 2001 yhteenvetokertomuksen toimintasuunnitelmien seuranta 5.3 Vuonna 2003 seurattava käynnissä oleva toiminta 5.3.1 Henkilöresurssien puute 5.3.2 Takaisinperintä 5.3.3 Yhteiset hallinnointijärjestelyt 5.3.4 Yhteisrahoitteiset ohjelmat 5.3.5 Komission lainsäädäntö- ja työohjelman täytäntöönpano 5.3.6 Hajauttamisprosessi ulkosuhteissa 5.3.7 Komission kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstö ja tietojärjestelmät 5.3.8 Sisäisten tarkastusrakenteiden kertomusten seuranta 5.3.9 OLAFin toimien seuranta 5.4 Uudet korjaavat toimet 5.4.1 Sisäiset tarkastusstandardit lähetystöissä 5.4.2 EKR:n sisällyttäminen EY:n talousarvioon 5.4.3 Valvontaympäristöä koskevat seikat tiedotustoimipisteissä ja edustustoissa 5.4.4 Yhteisön säännöstön täytäntöönpano laajentuneessa unionissa 5.4.5 Sisäiset tarkastusstandardit 5.4.6 Suositusten ja toimintasuunnitelmien seuranta 6. Päätelmä 1. JOHDANTO Pääjohtajat ja yksikönpäälliköt laativat toukokuussa 2002 ensimmäiset vuotuiset toimintakertomuksensa (jäljempänä vuosikertomukset) vuodelta 2001. Komissio antoi heinäkuussa vuotuisten toimintakertomusten ensimmäisen yhteenvedon ja toimitti sen muille toimielimille. Tämä lajissaan ensimmäinen toimi vahvisti komission kiinnittävän entistä enemmän huomiota hallintovastuuseen, vastuuvelvollisuuteen ja avoimuuteen. Yhteenvedon tarkoituksena on, että komissio voi * panna merkille yksiköidensä keskeiset saavutukset vuoden 2002 toimintastrategian toteuttamisessa * selvittää pääosastojensa ja yksiköidensä nykyisen tilanteen * seurata edistymistä ja yksilöidä korjaavia toimivia vaativat seikat * ilmoittaa edellä mainituista seikoista muille toimielimille. Tätä varten komissiolla on käytössään ennen muuta yksiköiden vuosikertomukset sekä sisäisen tarkastuksen seurantakomitean, sisäisen tarkastajan ja Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kertomukset. Komissio arvioi myös hallinnonuudistuksen täytäntöönpanon etenemistä ja edelliseen yhteenvetokertomukseen liittyviä jatkotoimia. Yleisesti tarkasteltuna komission pääosastojen ja yksiköiden suorituskyky näyttää kohentuneen melkoisesti vuonna 2002. Silti monia seikkoja on parannettava edelleen: * Vuosikertomusten laatimiskäytäntö, joka alkoi viime vuonna ja kärsi monista menetelmällisistä ongelmista, on kehittynyt ja vakiintuu parhaillaan. * Pääosastot ja yksiköt ovat toimittamiensa yleiskatsausten perusteella edistyneet huomattavasti uudistuksen toteuttamisessa ja viime vuoden yhteenvetokertomuksessa esiin otettujen seikkojen parantamisessa. Joitain alkuvaikeuksia on vielä voitettava, ja uudet työskentelymenetelmät on juurrutettava paremmin käytäntöön. * Korjaavia toimia vaativiin seikkoihin on aktiivisesti puututtu, ja monissa kohdin tulokset alkavat näkyä. Muutamat seikat edellyttävät kuitenkin perinpohjaista muokkausta, mikä vaatii myös enemmän aikaa. 2. KATSAUS YKSIKÖIDEN ESITTÄMIIN KESKEISIIN TOIMINNAN TULOKSIIN VUONNA 2002 Tässä jaksossa esitetään lyhyt tiivistelmä siitä, miten pääosastot ja yksiköt ovat saavuttaneet vuoden 2002 toimintastrategiassa asetetut tavoitteet. Vuosi 2002 alkoi euroseteleiden ja -kolikoiden liikkeeseenlaskulla 12 jäsenvaltiossa ja huipentui Kööpenhaminan Eurooppa-neuvoston päätökseen ottaa Euroopan unioniin kymmenen uutta jäsenvaltiota. Näiden kahden historiallisen tapahtuman lisäksi vuoteen mahtui merkittäviä saavutuksia, jotka perustuivat edistymiseen monilla yhteisön politiikkojen aloilla. Komission vuotuisessa toimintastrategiassa vuodelle 2002 oli asetettu seuraavat tavoitteet: * Ulkoisia keskeisiä tavoitteita olivat vakaus, rauha ja vauraus. Yhdentymisen edetessä oli johdonmukaisen ja kokonaisvaltaisen politiikan avulla luotava suhteet ympäröiviin maihin ja alueisiin sekä vastattava maailmanlaajuistumisen haasteisiin. Laajentuminen eteni yhdessä Välimeren aluetta tukevan politiikan kanssa. Sen lisäksi entisestään vahvistetussa kehitysyhteistyöpolitiikassa keskityttiin köyhyyden vähentämiseen kehitysmaissa. * Sisäisiksi keskeisiksi tavoitteikseen komissio määritteli Euroopan kansalaisten turvallisuuden ja taloudellisen yhdentymisen edistämisen. Yhteisvaluutan käyttöönoton, kestävän kehityksen edistämisen (sillä on myös sisäinen ulottuvuus) ja uuden hallintotavan todettiin olevan keskeisiä asioita, kun halutaan edistyä laadullisesti taloudellisessa, yhteiskunnallisessa ja poliittisessa yhdentymisessä. A. Laajentuminen * Kööpenhaminassa 12. ja 13. joulukuuta pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa saatiin päätökseen neuvottelut kymmenen ehdokasmaan (Kypros, Latvia, Liettua, Malta, Puola, Slovakia, Slovenia, Tsekki, Unkari ja Viro) kanssa Euroopan unionin historian suurimmasta yksittäisestä laajentumisesta. Prosessi oli aloitettu samassa kaupungissa yhdeksän vuotta aiemmin. * Kööpenhaminan joulukuinen huippukokous kruunasi tiiviit neuvottelut ja ehdokasmaissa tehdyn valmistelutyön, joka jatkui koko vuoden aikaisempien vuosien saavutusten pohjalta. Ratkaiseva käänne tapahtui lokakuun lopussa komission esitettyä selvityksensä eri ehdokasmaiden edistymisestä liittymisen valmisteluissa. Näiden asiakirjojen perusteella Brysselissä kokoontunut Eurooppa-neuvosto päätti saattaa neuvottelut päätökseen niiden kymmenen maan kanssa, jotka oli valittu kolmentoista ehdokasmaan joukosta liittymään unioniin laajentumisen ensi vaiheessa. B. Välimeren lähialueet * Barcelonan prosessi vauhdittui: komissio esitti konkreettisia ehdotuksia Euro-Välimeri-alueen toimivien sisämarkkinoiden luomiseksi, oikeus- ja sisäasioiden alan yhteistyön lujittamiseksi sekä Euro-Välimeri-säätiön perustamiseksi edistämään kulttuurien välistä vuoropuhelua ja ympäristöalan yhteistyötä. Barcelonan Eurooppa-neuvosto hyväksyi Euro-Välimeri-investointivälineen käyttöönoton Euroopan investointipankissa (EIP) yksityisten investointien kehittämiseksi tällä alueella. * Länsi-Balkanilla käynnistyneen vakauttamis- ja assosiaatioprosessin merkitys kasvaa. Unioni antoi jo huomattavaa rahallista tukea alueen maille vuonna 2002. Erityisen merkittävää on EU:n antama tuki näiden maiden oikeus- ja talousjärjestelmien asteittaiseksi lähentämiseksi unionin järjestelmiin. C. Kehitysyhteistyö * Unioni keskittyi maailman köyhyyden torjunnassa vuonna 2002 koulutukseen ja terveyteen, joita varten komissio ehdotti uusia aihe- ja alakohtaisia puitteita, erityisesti HI-viruksen ja aidsin torjumiseksi. * Komission puheenvuorot Monterreyn kokouksessa johtivat siihen, että Barcelonan Eurooppa-neuvosto sopi kehitysyhteistyön osuuden nostamisesta 0,39 prosenttiin jäsenvaltioiden bruttokansantuotteesta vuoteen 2006 mennessä. * Unioni pyrki toteuttamaan Dohassa Qatarissa vuonna 2001 sovittua ohjelmaa uuden monenvälisen kauppaneuvottelukierroksen järjestämiseksi Maailman kauppajärjestön piirissä. Tämä osoittaa Euroopan unionin pitävän tärkeänä, että kehitysmaita autetaan integroitumaan paremmin maailmantalouteen ja kansainväliseen kauppaan. D. Turvallisuus * Kansainvälisten tapahtumien perusteella komissio katsoi, että sen oli kiinnitettävä huomio Euroopan unionin kansalaisten turvallisuuteen. Se teki useita konkreettisia ehdotuksia ja toteutti toimenpiteitä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomista koskevan Tampereen ohjelman täytäntöön panemiseksi. Eurojust-yksikkö perustettiin virallisesti, ja eurooppalainen luovutusmääräys ja terroritekojen määrittelyä koskeva puitepäätös hyväksyttiin. Nämä olivat merkittäviä saavutuksia rikosasioita koskevan yhteistyön ja vastavuoroisen tunnustamisen kannalta. * Komission ehdotuksesta neuvosto hyväksyi toimintasuunnitelmat, joilla edistetään ulkorajojen yhdennettyä valvontajärjestelmää ja puututaan laittomaan maahanmuuttoon. * Tämän ohella yhteistä eurooppalaista maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaa kohti edettiin antamalla ehdotus kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsystä tiettyjä tarkoituksia varten sekä maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden komitean perustamisesta. * Vuoden 2002 aikana edistyttiin myös EU:n ja tulevien jäsenvaltioiden ympäröimän mutta Venäjälle kuuluvan Kaliningradin erillisalueen sijaintiin liittyvien ongelmien ratkaisemisessa. Tämäkin lisäsi merkittävästi turvallisuutta ja vakautta. * Lukuisilla ehdotuksilla pyrittiin lisäämään liikenteen, energiahuollon ja terveysalan turvallisuutta, ydinturvallisuus mukaan luettuna. Tältä osin on kiinnitettävä nimenomaista huomiota sellaisen henkilöstön saatavuuteen, jolla on erityisaloilla tarvittavaa erikoisasiantuntemusta (ks. kohta 5.3.1 ja toimi "Henkilöresurssit"). E. Yhtenäismarkkinat ja euron käyttöönotto * Eurosetelit ja -kolikot otettiin onnistuneesti käyttöön 12 jäsenvaltiossa. Vakaaseen makrotalouspolitiikkaan perustuva euro edistää osaltaan kasvua, kilpailukykyä ja työllisyyttä. Euron käyttöönotto toi samalla esiin sen, että tarvitaan lisää muutoksia, ennen kuin Eurooppa pystyy hyötymään kaikista yhtenäismarkkinoiden tarjoamista eduista. Nyt kun euro on otettu onnistuneesti käyttöön, voidaan todeta, että talous- ja rahaliitto on Euroopan yhdentymisen tärkeimpiä saavutuksia. Vastaavanlaisia virstanpylväitä ovat olleet tulliliiton perustaminen vuonna 1968 ja sisämarkkinoiden luominen vuonna 1992. * Komissio jatkoi Lissabonin tavoitteiden toteuttamista erityisesti koordinoimalla politiikkaa keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Useilla aloilla edistyttiin merkittävästi. Näihin kuuluvat yhteisön strategia työterveyden ja -turvallisuuden edistämiseksi, komission sitoutuminen elinikäiseen oppimiseen, palvelu- ja energiamarkkinoiden vapauttaminen sekä televiestintäsäännöstön uudistaminen. Lisäksi käynnistettiin rautatiemarkkinoiden yhdentymiseen tähtäävä lainsäädäntöprosessi. * Barcelonassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston asetuttua kannattamaan satelliittinavigointia koskevan Galileo-ohjelman käynnistämistä neuvosto antoi asetuksen yhteisyrityksen perustamisesta tätä varten. * Tutkimuksen kuudennet puiteohjelmat hyväksyttiin ja käynnistettiin, ja aloitettiin keskustelu keinoista, joilla tutkimusinvestoinnit nostetaan 3 prosentin tavoitetasolle Euroopassa. Näin lujitetaan eurooppalaista tutkimusaluetta. * Komissio ehdotti eLearning- ja Erasmus Mundus -ohjelmia ja laati tietoyhteiskunnan kehittämisen toimintakehyksen (eEurope) edistämään Euroopan siirtymistä osaamisyhteiskuntaan. F. Kestävä kehitys * Komissio pyrki vuonna 2002 konkretisoimaan Euroopan unionin kestävän kehityksen strategiassa sovitut periaatteet sisällyttämällä ympäristöulottuvuuden Lissabonin prosessiin. Tavoitteena on saavuttaa "oikea" tasapaino taloudellisen kilpailukyvyn, sosiaalisen osallisuuden ja ympäristönsuojelun välille. Komissio toimi keskeisessä asemassa myös Johannesburgissa järjestetyssä maailmanlaajuisessa huippukokouksessa, jossa se kohtasi epäröintiä mutta ajoi vakaasti konkreettisia sitoumuksia. * Vuoden 2002 aikana hyväksyttiin myös kuudes ympäristöä koskeva toimintaohjelma, jossa vahvistetaan yhteisön ympäristöpolitiikan kehittämisen suuntaviivat lähivuosia varten. * Komission tarkoituksena on lujittaa Euroopan kansalaisten vaurautta ja hyvinvointia vaarantamatta tulevien sukupolvien elämänlaatua, muun muassa laajentamalla avoimen koordinointimenetelmän käyttöä eläkkeiden alalle. * Vuonna 2002 perustettiin varsinaisesti Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen ja hyväksyttiin uusi kuluttajapoliittinen strategia vuosiksi 2002-2006. Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät uuden kansanterveysohjelman, joka kattaa vuodet 2003-2008. * Komissio antoi heinäkuussa tiedonannon yhteisen maatalouspolitiikan väliarvioinnista. Tiedonannossa pohditaan yhteisten markkinajärjestelyjen parantamista, nykyistä yksinkertaisempien ja kestävämpien suorien tuotantotukijärjestelyjen toteuttamista sekä maaseudun kehittämisessä saavutettujen tulosten vakiinnuttamista ja itse kehittämistoiminnan tehostamista (toinen pilari). Vuonna 2002 hyväksyttiin myös yhteisen kalastuspolitiikan uudistus, jonka tavoitteena on turvata alan kestävä kehitys sekä ympäristönsuojelun että talousnäkökohtien kannalta. G. Hallintotapa * Heinäkuussa 2001 julkaistun eurooppalaista hallintotapaa koskevan valkoisen kirjan jälkeen komissio hyväksyi (vuoden 2002 kesäkuussa) parempaa sääntelyä koskevan toimintaohjelman, tiedonannon vaikutustenarvioinnista ja keskusteluasiakirjan komission järjestämistä eturyhmien kuulemismenettelyistä. Vuoden 2002 joulukuussa komissio hyväksyi toisen sääntelyn parantamista koskevan kokonaisuuden, johon sisältyvät ehdotukset koskevat muun muassa komitologiaa, virastoja, kolmikantasopimuksia, rikkomuksia, erikoisasiantuntemuksen käyttöä ja avointen kuulemisten vähimmäisvaatimuksia. * Komissio jatkoi ennennäkemätöntä henkilöstöpoliittista uudistustaan ja esitti muille toimielimille ehdotuksen henkilöstösääntöjen nykyaikaistamiseksi. * Komissio hyväksyi yksityiskohtaiset täytäntöönpanosäännöt neuvoston kesäkuussa hyväksymän uuden varainhoitoasetuksen soveltamista varten. Tässä Euroopan unionin toimintaa sääntelevien rahoitussääntöjen suuressa uudistuksessa muotoiltiin kokonaisuudessaan uudelleen alun alkaen vuonna 1977 annettu varainhoitoasetus, jota oli sittemmin muutettu moneen kertaan. * Komissio esitti kahdessa lausunnossaan valmistelukunnalle näkemyksensä tulevasta Euroopan yhdentymishankkeesta. Komissio antoi 4. joulukuuta valmistelukunnalle tiedonannon, jossa kaavaillaan useita muutoksia unionin toimielinjärjestelmään ja päätöksentekoprosessin yksinkertaistamista siten, että Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimivaltajako ei muutu. Tiedonannossa ehdotetaan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan vahvistamista perustamalla unionisihteerin toimi. Virassa toimisi komission jäsen, mutta hän vastaisi toiminnastaan neuvostolle. Komissio toivoo, että nämä muutokset sisällytetään perustuslailliseen sopimukseen ja että uuteen sopimukseen otetaan mukaan myös joulukuussa 2000 hyväksytty Euroopan unionin perusoikeuskirja. Yhteenvetona komissio toteaa vuoden 2002 saavutusten kokonaistilanteen positiiviseksi ja painottaa erityisesti laajentumisneuvottelujen saattamista onnistuneesti päätökseen ja euroseteleiden ja -kolikoiden käyttöönottoa kaikissa euroalueen jäsenvaltioissa. Se on silti tietoinen tulevista haasteista. Ne liittyvät sekä laajentumiseen, jonka yhteydessä yhteisön säännöstö on pantava täysimääräisesti täytäntöön liittymispäivästä alkaen, että muihin kysymyksiin, kuten työhön, jota Johannesburgissa pidetyssä kestävän kehityksen huippukokouksessa asetettujen vaatimattomien tavoitteiden ylittäminen edellyttää. Talousarvion osalta todettakoon, että vuodeksi 2002 kaikkiaan hyväksytyistä maksumäärärahoista eli 99 miljardista eurosta, tehtiin maksusitoumuksia 97 miljardin euron arvosta. Maksuja suoritettiin 83 miljardia euroa kaikkiaan 96 miljardin euron talousarviomäärärahoista. Talousarvion täytäntöönpanokaudelle kirjattiin tositteita 526 000 kappaletta. Niihin sisältyy noin 90 000 perintämääräystä, yli 36 000 maksusitoumusta ja lähes 400 000 maksuvaatimusta. 3. KATSAUS YKSIKÖIDEN HALLINTOON JA VALVONTAAN VUONNA 2002 Hallinnointia koskevissa kysymyksissä edistyttiin, mutta eräillä sisäisen valvonnan aloilla toimintaa on parannettava. Komission hallintojärjestelmää oli kehitetty huomattavasti vuoden 2002 loppuun mennessä välineiden ja prosessien perustamisen ja toimittamisen osalta. Myös kasautumien, erityisesti jäljellä olevien maksattamattomien sitoumusten [1], vähentämisessä edistyttiin. Edistys on kaikkien asianomaisten yksiköiden merkittävän toiminnan ansiota. On kuitenkin korostettava, että monien jäljempänä esiteltyjen, uudistukseen liittyvien välineiden käyttöönotto alkoi vasta vuonna 2003. Varsinaisesta toiminnasta saatavien kokemusten arvioinnista selviää ratkaisevalla tavalla niiden tehokkuus ja työskentelymenetelmiin tarvittavien muutosten perinpohjaisuus (kohta 3.1). [1] Ranskaksi "reste à liquider" eli "RAL". Kohdassa 3.2 yksityiskohtaisesti kuvattujen sisäisten valvontajärjestelmien perustana olevien tarkastusstandardien käytössä tapahtuneesta merkittävästä edistymisestä huolimatta selvityksestä ilmenee, että tämä väline on juurrutettava paremmin komission yksiköiden toimintaan: yhdistämällä erilaisia toimia, joista voidaan mainita erityisesti henkilö- ja koulutustarpeiden arviointi, sisäisen valvonnan perusvaatimusten täytäntöönpanon nopeuttaminen ja perusteellisen tarkastusohjelman loppuun vieminen, pääosastojen ja yksiköiden olisi pystyttävä keskittämään toimintansa valvonnan tavoitteiden tehokkaaseen täytäntöönpanoon (kohta 3.2). Huomiota vaativia seikkoja on tullut esiin myös tilintarkastustuomioistuimen ja sisäisen tarkastuksen yksikön suorittamissa tarkastuksissa. Myös sisäisen tarkastuksen seurantakomitean suositukset on otettu huomioon (kohta 3.3). 3.1. Hallinnolliset kysymykset: keskeiset saavutukset pääpiirteittäin Henkilöresurssit - Komissio esitti vuonna 2002 muille toimielimille ehdotuksen Euroopan unionin toimielinten palkkalistoilla oleviin virkamiehiin ja muuhun henkilökuntaan sovellettavien henkilöstösääntöjen nykyaikaistamiseksi. Neuvoston kanssa tehtiin poliittinen sopimus ehdotuksesta 19. toukokuuta 2003. - Koko henkilöstölle määriteltiin tehtävänkuvaukset ja perustettiin arviointia ja ylentämistä koskeva integroitu järjestelmä, joka on tarkoitus ottaa käyttöön vuodesta 2003 alkaen. - Määriteltiin rakenteellista liikkuvuutta koskevat selkeät ohjeet, joihin sisältyy henkilöstön säännöllisen, vapaaehtoisen liikkuvuuden uusi periaate. - Keskitetty uraneuvontaelin perustettiin antamaan henkilöstölle uranäkymiä koskevaa neuvontaa. - Uudet koulutuksen suuntaviivat ja strategiset koulutuspuitteet hyväksyttiin. Niihin sisältyvien toimien avulla henkilöstön koulutuksessa otetaan paremmin huomioon komission strategiset päämäärät ja arvot. - Yhteisön henkilöstövalintatoimisto EPSO perustettiin vuonna 2002 avustamaan uusista jäsenvaltioista palkattavien ylimääräisten toimihenkilöiden ensimmäisen ryhmän valinnassa. - Hallinnollisia tutkimuksia ja kurinpitotoimenpiteitä koskevat menettelysäännöt hyväksyttiin ja komission tutkinta- ja kurinpitoelin (IDOC) perustettiin vuonna 2002. Lisäksi tehtiin päätös, jossa asetetaan väärinkäytösten ilmoittamista koskevat selkeät säännöt. - Euroopan yhteisöjen virkamiesten palvelussuhteen lopullista päättymistä koskevien erityistoimenpiteiden ensimmäinen vaihe hyväksyttiin. Taloushallinto - Uusi varainhoitoasetus ja sen täytäntöönpanosäännöt hyväksyttiin viime vuonna, ja ne tulivat voimaan tammikuussa 2003. Aivan erityisesti on panostettu perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperintää koskevien säännösten laadintaan ja täytäntöönpanoon. - Kaikki yksiköt suorittivat yksityiskohtaisen valmiusarvioinnin, jossa kartoitettiin niiden valmiuksia panna täytäntöön uuden varainhoitoasetuksen vaatimukset niiden päivittäisissä menettelyissä. Uuden varainhoitoasetuksen mukaisesti saatettiin päätökseen myös toimintojen ennakkovalvontaa ja asianmukaista tehtävänjakoa koskeva rahoitusprosessisuunnittelu. Uusia tai muutettuja sitoumus- ja maksutyyppejä otettiin käyttöön. - Valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien vastuu ja vastuuvelvollisuus toiminnastaan mainittiin nimenomaisesti ja sitä tähdennettiin. Yksiköiden sisäistä valvontaa tiukennettiin. Se oli yksi edellytys keskitetyn varainhoidon valvonnan lakkauttamiselle. - Selvittämättä olevat maksusitoumukset vähentyivät merkittävästi vuoden 2002 aikana, ja sama kehitys jatkuu edelleen. Hallintojärjestelmät - Toimintojohtaminen ja strategisen suunnittelun ja ohjelmoinnin kierros otettiin vuonna 2002 vähitellen kokonaisuudessaan käyttöön. Vuotuiset hallintosuunnitelmat laadittiin kaikissa pääosastoissa ja yksiköissä käyttäen vertailukelpoisia hallinnointitietoja painopistealoista, osoitetuista resursseista, tavoitteista ja toimintokohtaisista indikaattoreista. Hallintosuunnitelma kattaa yksikköjen kaikki toiminnot ja auttaa niitä suunnittelemaan ja seuraamaan toimintojaan, toimiaan ja resurssien käyttöä ja raportoimaan niistä toiminta-ajatuksen ja tavoitteiden mukaisesti. Lisäksi siitä saadaan tietoja vuotuista toimintastrategiaa ja alustavaa talousarvioesitystä varten. Vuosikertomukset perustuvat suunnitelman toteuttamiseen. - Kuten edellä todettiin, pääjohtajat ja yksikönpäälliköt esittivät vuonna 2002 ensimmäistä kertaa vuosikertomuksensa ja tarkastuslausumansa. - Toimintoperusteinen budjetointi on toimintojohtamisen merkittävin talousarvioon vaikuttava osatekijä. Vuonna 2002 jatkettiin valmisteluja kokonaan toimintoperusteiseen budjetointiin siirtymiseksi vuodesta 2004 alkaen. Vuonna 2002 toteutettiin monia keskeisiä uudistustoimenpiteitä, mutta niiden ratkaisevat täytäntöönpanovaiheet ajoittuvat vuoteen 2003. Tämä koskee erityisesti urakehityksen arviointia ja uutta varainhoitoasetusta. Samoin kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön nykyaikaistaminen suoriteperusteista kirjanpitoa ja tilinpäätöstä koskevien periaatteiden asteittaiseksi käyttöön ottamiseksi suunnitelmien mukaisesti eli vuoteen 2005 mennessä, muodostavat suuren haasteen komission varainhoidolle. 3.2. Sisäiset valvontajärjestelmät: parantamistarve Komission käyttämä sisäistä tarkastusta koskeva kehys perustuu sisäisen tarkastuksen 24 standardiin, joissa otetaan huomioon komission hallintoprosessin kaikki osat. Vuoden 2002 toimintakertomuksia varten pääosastoja ja yksiköitä pyydettiin uudelleen arvioimaan itse tarkastusta koskevien standardien täytäntöönpanoastetta suhteessa niihin vähimmäisvaatimuksiin, joiden oletettiin olevan käytössä 31. joulukuuta 2002. Arvioinnit ovat tulosta kunkin pääosaston omista hallintoa koskevista arvioista, jotka perustuvat saatavilla olevaan tietoon ja tietämykseen, joskin tarkastuksia on eräissä tapauksissa voitu käyttää apuna arvioiden muodostamisessa. Tarkastusta koskevien standardien täytäntöönpanon edistymistä koskevan raportoinnin ohella pääosastojen ja yksiköiden oli laadittava suppea arvio sisäisestä tarkastus- ja riskiympäristöstä, jossa ne toimivat. Tarkoituksena on parantaa varausten ja muiden sellaisten esille tulleiden merkittävien seikkojen ymmärtämistä, joilla voi olla vaikutusta vuosi-ilmoituksissa edellytettyihin lausumiin. Valvontaympäristö Koska keskeisten henkilöstöä koskevien aloitteiden kehittäminen kuuluu edelleenkin ensisijaisiin tavoitteisiin, pääosastot ja yksiköt ilmoittivat yleensä tehtävänkuvauksia ja henkilöstöarviointia koskevien standardien (standardit nro 2 ja 4) täytäntöönpanon edistyneen voimakkaasti, mutta niiden arviot henkilöstön pätevyyden ja liikkuvuuden varmistamista (standardi nro 3) ja arkaluontoisia tehtäviä hoitavaa henkilöstöä (standardi nro 5) koskevien standardien tilasta eivät olleet yhtä luottavaisia. Yleisesti oltiin huolestuneita oikeanlaista erikoisasiantuntemusta omaavan henkilöstön saatavuudesta ja erityistä huomiota kiinnitettiin rahoitus- ja ydinaloihin, joilla sopivasta ammattitaidosta on ennen muuta pulaa ja joihin liittyen komissiolla on aivan erityisiä tarpeita. Suoritusten ja riskien arviointi Toimintojohtamisen tukena käytettävien tarkastusta koskevien standardien, erityisesti vuotuisia hallintosuunnitelmia (standardi nro 9) ja tavoitteiden asettamista (standardi nro 7) koskevien standardien, ilmoitetut täytäntöönpanoasteet kuvastavat yleistä edistymistä ja tämän aloitteen ensisijaisuutta. Suorituskykyindikaattoreihin perustuvien tehokkaiden seurantajärjestelmien laatimisessa saavutettu edistys on ilmoitusten mukaan kuitenkin vähäisempää, ja mielekkäiden syöttö- ja tuotosjärjestelyjen kehittämisessä on ilman muuta vielä paljon tehtävää. Riskien arvioinnissa ja hallinnassa (standardi nro 11) pääosastot ja yksiköt ryhtyivät vuonna 2002 merkittävään urakkaan, jossa mitataan niiden valmiutta omaksua uusi varainhoitoasetus arvioimalla siihen liittyviä riskejä ja tarvittavia valvontatoimenpiteitä. Pääosastojen ja yksiköiden työ oli vuoden lopussa kesken, ja niiden onkin vielä varmistettava, että tietyt pakolliset tarkastukset otetaan käyttöön. Myös niukaksi jääneen yleisen edistymisen perusteella on selvää, ettei pääosastoissa ja yksiköissä ilmeisesti ole täysin vakiintunutta riskinhallintakulttuuria. Tiedotus ja viestintä Pääosastot ja yksiköt mainitsivat tämän otsikon kohdalla pääasiassa ongelmia, jotka koskevat keskeisiä suorituskykyindikaattoreita (standardi nro 12), ja puolet niistä ilmoitti panneensa täytäntöön ainakin vähimmäisvaatimukset. Muut raportoivat täytäntöönpanon olevan vielä kesken ja mainitsivat muiden muassa ongelmista, joita oli ilmennyt yhdennetyn voimavarojen hallintajärjestelmän (IRMS) käytössä tehokkaana hallintovälineenä päivittäisessä toiminnassa. Postin rekisteröimis- ja arkistointijärjestelmien käyttöönotossa pääosastot ja yksiköt edistyivät paremmin, sillä enin osa niistä ilmoitti ainakin vähimmäisvaatimusten täytäntöönpanosta. Tämä on yksimielinen osoitus paitsi siitä, että Adonis-postinrekisteröimisjärjestelmä on laajalti käytössä, myös tarpeesta jatkaa nykyistä kehitystä arkistointijärjestelmien asianmukaisen hallinnan varmistamiseksi. Valvontatoimet Valvontatoimet ovat perustava osa pääosaston sisäistä valvontajärjestelmää, ja ne kattavat päivittäisen toiminnan, jonka tarkoituksena on antaa johdolle kohtuullinen varmuus siitä, että tavoitteet saavutetaan ja riskit hallitaan kaikilla eri toimialoilla. Niihin kuuluvat sellaiset peruskysymykset kuin asianmukainen tehtävänjako, valvontamenettelyjen dokumentointi ja johdon suorittama valvonta, joilla varmistetaan tarkastusten suorittaminen suunnitellulla tavalla. Valvontatoimien erilaiset heikkoudet kytkeytyvät usein toisiinsa, esimerkiksi oikeanlaisen asiantuntijahenkilöstön puutetta voivat pahentaa riittämätön tai epäselvä dokumentaatio todellisuudessa edellytetyistä vaatimuksista ja heikko koko prosessin kattava johdon suorittama valvonta. Vaikka pääosastot ja yksiköt ilmoittivat edistyneensä merkittävästi tietyillä aloilla, ennen kaikkea rahoitusprosessien tehtävänjaon eriyttämisessä, parannustarve on kaiken kaikkiaan suurin nimenomaan valvonta-alalla, jonka yhteydet varauksiin ja muihin vuosikertomuksissa esiin tulleisiin heikkouksiin ovat myös selvimmät. Yli puolet pääosastoista ja yksiköistä ilmoitti johtotason suorittamaa valvontaa koskevien vähimmäisvaatimusten täytäntöönpanon olevan vielä kesken. Alle puolet pääosastoista ja yksiköistä ilmoitti panneensa vähimmäistason tai sitä tiukemmat vaatimukset täytäntöön menettelyjen dokumentoinnin alalla. Sisäinen tarkastus ja arviointi Pääosastot ja yksiköt ilmoittivat edistyneensä tasaisesti moitteettomien tarkastus- ja arviointipuitteiden toteuttamiseen tarvittavien tekijöiden vakiinnuttamisessa. Niihin kuuluvat tilintarkastuksessa tehtyjen havaintojen, valvonnan heikkouksien ja itsearvioinnin asianmukaisen seurannan varmistaminen. Vaikka kaikki pääosastot ja yksiköt ovat laajalti omaksuneet käytännön, jonka mukaan niiden hallinnon on tarkistettava sen vastuualaan kuuluvat valvontajärjestelmät, tietyillä aloilla, muun muassa komission lähetystöissä ja edustustoissa, tätä toimintaa on erikseen vahvistettava prosessina. Yleiset päätelmät Kokoavasti voidaan todeta, että komission sisäiset valvontajärjestelmät ovat edelleen muutostilassa. Sisäiset valvontastandardit muodostavat näiden järjestelmien perustan, ja pääosastot ja yksiköt ovat itse arvioineet vuosikertomuksissaan standardien täyttymisen edistymistä ja raportoineet siitä. On ilmeistä, että nämä kysymykset ymmärretään nyt kaiken kaikkiaan paremmin, ja samoin on selvää, ettei sisäinen valvonta koske pelkästään rahoitusasioita. On kuitenkin huomattava, että viimeksi mainittuihin kiinnitettiin vuonna 2002 erityistä huomiota valmistauduttaessa uuteen varainhoitoasetukseen valmiusarviointiprosessin avulla. Vaatimusten täytäntöönpanossa edistytään yleisesti koko ajan. Itsearviointiprosessi sekä siihen liittyvä parempi hallintovastuun tiedostaminen ja havaittu edistyminen vaatimusten täytäntöönpanossa ovat merkittäviä edistysaskelia, mutta ne eivät sinällään todista, että valvontajärjestelmät kattavat riskit ja toimivat suunnitellulla tavalla. Ilmoituksessa edellytettävät lausumat liittyvät kiinteästi valvontajärjestelmien asianmukaisuuteen. Taustalla toimiva valvontamekanismi ja tarkastuksia koskevien standardien täyttäminen eivät sinällään ole päämääriä, mutta ne muodostavat välineen, jonka avulla voidaan saada varmuus asianmukaisesta hallinnosta ja valvonnasta ja jonka perusteella niitä koskevan lausuman esittäminen on mahdollista. Pääosastot ja yksiköt eivät aina ole nimenomaisesti liittäneet varausten sisältöä vaadittuihin tarkastuslausumiin. 3.3. Tilintarkastustuomioistuimen esiin ottamat ja sisäisen tarkastajan ja sisäisen tarkastuksen seurantakomitean kertomuksissa esiin tulleet kysymykset 3.3.1. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen suositukset Euroopan tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuotta 2001 koskevassa vuosikertomuksessaan esittämistä suosituksista muutamat ovat luonteeltaan monialaisia, ja ne on syytä mainita tässä yhteenvetokertomuksessa. Komissio on noudattanut tilintarkastustuomioistuimen uudistuksesta esittämiä suosituksia. Niistä voidaan mainita erityisesti seuraavat: * Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa todettiin, ettei uuden kirjanpitojärjestelmän kehittämisessä ollut edistytty riittävästi vuoden 2002 toukokuun loppuun mennessä (kohta 9.8). Tähän liittyen komissio antoi vuoden 2002 joulukuussa tiedonannon kirjanpitojärjestelmän nykyaikaistamisesta (KOM(2002) 755). Komissio myöntää, että seurantaa on parannettava (ks. jäljempänä kohta 5.3.7), ja aikoo tiedottaa saavutetusta edistymisestä säännöllisesti vastuuvapauden myöntämisestä vastaavalle viranomaiselle ja tilintarkastustuomioistuimelle. Kun uusi kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstö saadaan valmiiksi, monet tilintarkastustuomioistuimen esiin ottamista ongelmista, kuten rahoituksenvälittäjille maksettujen mutta lopullisille edunsaajille vielä maksamattomien määrien arviointi (tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen kohta 9.25), ratkeavat lopullisesti. * Komissio on noudattanut eräitä vuotuisten toimintakertomusten laadintaa koskevia suosituksia: aikataulua on nopeutettu (tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen kohdat 9.54 ja 9.55) ja sitä on edelleen nopeutettava, jotta uudelleenlaaditun varainhoitoasetuksen 60 artiklan 7 kohdassa edellytetty määräaika saavutetaan varainhoitovuodesta 2003 alkaen. Varauksien ja huomautusten luonnetta koskeviin huomioihin (tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen kohdat 9.71-9.91 ja 9.97d) on puututtu tehokkaampien ohjeiden avulla. Metodologiaa viimeistellään edelleen vuotta 2003 koskevan vuosikertomuksen yhteydessä (ks. jäljempänä jakso 4). * Pätevän henkilöstön saatavuutta koskevat vaikeudet, joita tilintarkastustuomioistuin painottaa (tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen kohta 9.65), ovat komission tiedossa. Toteutettavat korjaustoimenpiteet on esitetty jäljempänä kohdassa 5.3.1. * Tilintarkastustuomioistuimen huomioita sisäisten tarkastusstandardien täytäntöönpanosta (tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen kohta 9.66) käsitellään jäljempänä kohdassa 5.4.5. * Toimenpiteitä on toteutettu ja niitä seurataan tarkasti, jotta perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperinnän hallinnointi varmasti toimii tehokkaammin (tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen kohta 9.67). Tietyt takaisinperintämenettelyjen tehostamistoimenpiteet otettiin käyttöön jo vuonna 2002, ja ne jatkuvat edelleen. Niihin kuuluvat tietojenkäsittelyn kehittäminen ja menettelyjen dokumentoinnin täydentäminen. Lisäksi velkomiskirjeen lähettämisprosessi hajautetaan vuonna 2003. Vuoden 2003 alussa saatiin lisäksi päätökseen sisäisen tarkastuksen yksikön suorittama takaisinperintää koskeva tarkastus. Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean suorittaman tutkinnan jälkeen sovittiin, että yksiköissä pannaan täytäntöön toimintasuunnitelmat takaisinperintäasioiden seuraamiseksi ja tarvittaessa sisällytetään ne vuotuisiin hallintosuunnitelmiin (ks. kohta 5.3.2, toimi "Perintä"). * Tilintarkastustuomioistuin suositteli myös sisäisen tarkastuksen seurantakomitean organisaation tarkastamista tarkoituksena lujittaa mekanismeja, joilla puututaan mahdollisiin eturistiriitoihin käsiteltäessä kysymyksiä, joiden yhteydessä tarkastettavat yksiköt kuuluvat komitean puheenjohtajan tai muiden jäsenten alaisuuteen. Komissio harkitsee parhaillaan useita toimia, joilla se reagoi tilintarkastustuomioistuimen huomioihin (ks. jäljempänä kohta 3.3.3). * Komissio sitoutui toteuttamaan asianmukaiset toimet vastineena tilintarkastustuomioistuimen suosituksille, jotka koskevat tilien perustana olevien tapahtumien laillisuutta ja asianmukaisuutta, muun muassa selventämään ja yksinkertaistamaan rakennerahastojen alaa ja panemaan täytäntöön tutkimuksen puiteohjelmaa koskevan tehokkaan tarkastusstrategian. Toteutettavat korjaustoimenpiteet on esitetty jäljempänä kohdissa 5.3.3 ja 5.3.4. * Komission hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimessa 87 todetaan, että sisäisen tarkastuksen yksikön olisi suoritettava täydellinen tarkastus sen jälkeen, kun pääosastot ovat antaneet ensimmäiset vuotuiset toimintakertomuksensa ja valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät niihin liitetyt tarkastuslausumat. Sisäisen tarkastuksen yksikön tarkoituksena on esittää yleiskatsaus sisäisen valvonnan järjestelmien laatuun vuotta 2003 koskevassa vuosikertomuksessaan. 3.3.2. Sisäisen tarkastajan vuosikertomus Sisäisen tarkastuksen yksikön vuosikertomukseen sisältyy useita seikkoja, joihin komission on kiinnitettävä huomiota. Sellaisia ovat erityisesti komission uudistuksenjälkeiseen organisaatioon liittyvät seikat, jotka on tuotu esille ja jotka vaativat muutamissa tapauksissa viimeistelyä tai selkeyttämistä. * Kirjanpitouudistuksen poliittinen valvonta järjestetään komissiossa keskustelemalla asiasta säännöllisesti toimivaltaisen komission jäsenen laatiman tiedotteen perusteella (ks. jäljempänä kohta 5.3.6). * Komission tarkastusyhteisön sisäisen synergian parantaminen on sisäisen tarkastuksen yksikön esittämä hyödyllinen tavoite. Sisäistä valvontaa ja tarkastusta koskevassa tiedonannossa vahvistettiin uudelleen sisäisen tarkastuksen yksikön valtuudet tukea sisäisen tarkastuksen seurantakomiteaa Auditnetin avulla ja erityisesti edistää yhteisten menetelmien, välineiden ja tekniikoiden käyttöä komission tarkastuksessa [2]. Päätelmänä voidaan todeta, että sisäisen tarkastuksen yksikön olisi varmistettava yhdessä asianomaisten toimijoiden kanssa, että sen keskeinen tehtävä koordinoijana toteutuu täysimääräisesti. [2] SEC(2003) 59/3, tammikuu 2003. * Hajautettujen velvollisuuksien koordinointi tietyillä hallinto- ja valvonta-aloilla edellyttää tarkistetun hallinto- ja valvontakehyksen saattamista entistä tehokkaammin eri hallinto- ja henkilöstötasojen tietoon. Lisäksi pääsihteeristöllä on vankka asema koordinointitoiminnassa. Se hyödyntää sisäisiä hallintovälineitä, kuten pääjohtajien ryhmää, resurssijohtajia ja yksiköiden yhteistä koordinointiryhmää sekä toimintojohtamisen ohjausryhmää. * Resurssipäätösten ohjaaminen hallinnointiriskin arvioinnin perusteella on vielä ratkaisematon kysymys. Komissio selvittää, kuinka riskiarvioinnista tehdään näkyvämpi osa hallintosunnitelmien valmistelua ja resurssien allokointia. * Yhteisen hallinnoinnin osalta sisäisen tarkastuksen yksikkö ehdotti, että pääosastojen ja yksiköiden olisi ratkaistava resurssipula asettamalla ennalta ehkäisevä toiminta etusijalle tilinpäätöstarkastuksiin nähden. Vaikka ennalta ehkäisevät tarkastukset pyritään asettamaan etusijalle aloilla, joilla riski on suurin, on aivan ensisijaisesti noudatettava oikeudellista velvoitetta, jonka mukaan ohjelmat päätetään vasta asianmukaisten tarkastusten jälkeen. * Edunsaajamaiden tarkastuslausumat kohtuullisen varmuuden saamisen välikappaleina yhteisen tai hajautetun hallinnoinnin yhteydessä ei näytä ensi näkemältä ulkoisen avun yhteyteen soveltuvalta ratkaisulta, mutta sitä tutkitaan tarkemmin yhteisen hallinnoinnin aloilla vuoden 2001 yhteenvetokertomuksen toimea 12 käsittelevässä seurantatyöryhmässä (ks. kohta 5.3.3). Yleiskatsaus sisäisen tarkastuksen yksikön vuotta 2002 koskevan vuosikertomuksen sisältämiin suosituksiin esitetään erillisessä tiedonannossa komissiolle. 3.3.3. Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean vuosikertomus Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean toinen vuosikertomus kattaa jakson toukokuusta 2002 huhtikuuhun 2003. Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean peruskirjan [3] mukaisesti siinä esitetään komitean oma toiminta ja sen kanta komission sisäisiin valvontajärjestelmiin sisäisen tarkastuksen yksikön työn perusteella. [3] SEC(2000)1808/3, annettu 31.10.2000. Vuosikertomuksessa esitetyistä tärkeimmistä suosituksista korostuvat esiin seuraavat seikat: * Yksiköiden olisi parannettava osallistumistaan tarkastuksiin reagoimalla ajoissa tarkastuskertomusten luonnoksiin, jotta sisäisen tarkastuksen yksikkö pystyy lyhentämään nykyisen keskimääräisen tarkastusajan yli vuodesta ajaksi, joka mahdollistaa tarkastuksen tulosten täysimääräisen hyödyntämisen. Tarkastettujen tahojen olisi varmistettava sovittujen suositusten asianmukainen täytäntöönpano. * Sisäisen tarkastuksen yksikön olisi parannettava metodologiaansa yhteistyössä muiden sisäisten tarkastajien kanssa menetelmien vakiinnuttamiseksi ja tietoon saattamiseksi. Sen tulisi erityisesti jatkaa uutta lähestymistapaa, jonka mukaisesti sen tarkastuksissa keskitytään tarkastamaan vaatimustenmukaisuutta, suorituskykyä ja tehokasta täytäntöönpanoa ja tarkastukset tehdään havaintojen ja suositusten pätevyyden kannalta riittävän nopeasti. Sen olisi pyrittävä edelleenkin perustamaan havaintonsa kiistattomiin todisteisiin, jotta aiheista voidaan päästä sopimukseen tarkastuksen kohteiden kanssa ja samalla parantaa suositusten omaksumisastetta. Komission johto korostaa, että voidakseen arvioida sisäisen tarkastuksen täytäntöönpanon edistymistä, se tarvitsee noudattamista koskevia tietoja. Suositukset on priorisoitava selvemmin korostaen niiden täytäntöönpanon laiminlyönneistä johtuvia riskejä ja ottaen huomioon mahdolliset lisäkustannukset, jotta tarkastuksen kohteena olleet tahot panevat ne asianmukaisesti täytäntöön. Sisäisen tarkastajan olisi lisäksi otettava viipymättä käyttöön toimiva järjestelmä, jolla seurataan suositusten toteutumista, sekä tiivistettävä yhteistyösuhdetta sisäisten tarkastusrakenteiden kanssa komission tarkastussuoritteen yleistason parantamiseksi. * Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean tulisi hankkia yleisnäkemys sisäisistä valvontajärjestelmistä sisäisten ja ulkoisten tarkastajien työn pohjalta. Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean organisaatiosta todetaan, että sen jäsenet ja tehtävät pidetään nykyisellään mutta sen kokouksia ja yhteydenottoja Euroopan tilintarkastustuomioistuimeen tihennetään. Talousarviosta vastaava komission jäsen siirtää jatkossakin komitean puheenjohtajan tehtävät toiselle komitean jäsenelle silloin, kun tarkastukset koskevat nimenomaisesti hänen vastuualueeseensa kuuluvia yksiköitä. Tätä periaatetta sovelletaan muihinkin komitean jäseniin. Lisäksi komiteaan otetaan toinen ulkojäsen vuodesta 2004 sen erikoisasiantuntemuksen parantamiseksi. Sisäisen tarkastuksen seurantakomitean sihteeristö sijoitetaan pääsihteeristön yhteyteen. 4. VUOTUISTEN TOIMINTAKERTOMUSTEN LAATIMISKÄYTÄNNÖN VAKIINTUMINEN 4.1. Vuosi 2001 Vuotta 2001 koskevat ensimmäiset vuosikertomukset olivat kokeiluvaiheen toimi. Niihin liittyvät uudet käsitteet ja menetelmät osoittautuivat vakuuttaviksi avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden välineiksi. Ulkoisilta sidosryhmiltä, esimerkiksi tilintarkastustuomioistuimelta, saatu palaute oli myönteistä. Ensimmäiseen kertaan liittyi kuitenkin monia heikkouksia, kuten varausten kattavuuden ja merkityksen sekä varauksissa mainittujen seikkojen todellisten vaikutusten epäjohdonmukaisuus ja yleisesti esille tullut menetelmien selkiyttämistarve. 4.2. Menetelmälliset parannukset Komissio on ottanut opiksi kokeilussa hankkimistaan kokemuksista ja tarkastellut tilintarkastustuomioistuimen ja sisäisen tarkastajan suosituksia. Ensimmäisen kerran kokemusten varaan rakentuvat, vuotta 2002 koskevat kertomukset sisältävät monenlaisia menetelmällisiä parannuksia: * Vuosikertomusten monia kohtia on parannettu ja uusia osia lisätty, esimerkiksi sisäisen tarkastuksen yksikön ja Euroopan tilintarkastustuomioistuimen aiempien suositusten ja vuoden 2001 vuosikertomuksissa ja yhteenvetokertomuksessa esitettyjen toimintasuunnitelmien jatkotoimien esittelemiseksi. * Erityisesti on pyritty selventämään lausumien ja varausten kattavuutta (olennaisuuden käsite eli sellaisen kynnysarvon määrittäminen, jota suuremmat puutteet on katsottava varauksiksi) tammikuussa annetussa tiedonannossa [4]. [4] KOM(2003) 28, 21.1.2003. * Mahdollisten varausten vertaisarviointimenettely järjestettiin ennen uusien vuosikertomusten ja lausumien antamista. Vertaisarviointi lisäsi varausten käytön johdonmukaisuutta. 4.3. Vuosi 2002 Vuotta 2002 koskevien vuosikertomusten tarkastelusta käy ilmi ymmärrettävyyden ja johdonmukaisuuden laadullinen parantuminen. * Jotkut viime vuoden varauksista on tänä vuonna esitetty huomautuksina näiden kahden käsitteen kattavuuden ja käyttökriteerien selkiyttämisen jälkeen. * Useimmiten varaukset koskevat vaikeuksia selviytyä yhteisestä tai hajautetusta hallinnoinnista aiheutuvasta riskistä (ks. kohta 5.3.3, toimi "Yhteinen hallinnointi"), liikasuoritusten riskistä sellaisten sopimusten ja avustusten yhteydessä, jotka perustuvat todellisten kustannusten korvaamiseen (ks. kohta 5.3.4, toimi "Yhteisrahoitus") ja erikoistuneiden henkilöresurssien puutteesta esimerkiksi taloushallinnon, tarkastuksen, ydinturvallisuuden tai kielellisten tehtävien aloilla (ks. kohta 5.3.1, toimi "Henkilöresurssit). * Huomautukset liittyvät erityisesti sisäisten tarkastusstandardien puutteelliseen täytäntöönpanoon (ks. kohta 5.4.5, toimi "Sisäiset tarkastusstandardit"), puutteellisiin henkilöresursseihin ja taloushallinnon ongelmiin. Jotkut niistä koskevat seikkoja, jotka on otettava huomioon taustalla vaikuttavien syiden korjaamiseksi. Asianomaisten yksiköiden tulisikin määritellä erityiset toimintasuunnitelmat niiltä osin kuin suunnitellut toimet ovat pääosaston hallinnoitavissa (ks. kohta 5.4.6, toimi "Yksiköiden jatkotoimet"). 4.4. Välttämättömät parannukset Vaikka tietoisuus vastuuvelvollisuudesta on nyt vakiintunut kaikkialla komissiossa, lisätoimia tarvitaan prosessin laadun parantamiseksi kokonaisuudessaan kaikilla pääosastojen ja yksiköiden tasoilla, erityisesti seuraavien vuosikertomuksista esiin tulevien seikkojen osalta: - varauksiin olisi aina liitettävä konkreettisia todisteita - varausten vaikutukset ilmoituksessa edellytettyihin yksittäisiin lausumiin olisi aina erikseen ilmoitettava - olennaisuuden kriteeri, jonka avulla arvioidaan, onko yksittäisestä seikasta "varauksen" aiheeksi, olisi aina asianmukaisesti selitettävä - ilmoituksen sovittua vakiosanamuotoa olisi aina käytettävä - edeltävältä varainhoitovuodelta siirrettyjä varaumia ei tulisi sisällyttää kertomukseen pelkästään asiassa tapahtuneen edistyksen toteamiseksi tarkastelematta niiden todellista vaikutusta lausumiin. Tarvittavat selvennykset sisällytetään vuoden 2003 vuosikertomusten laadintaa koskeviin ohjeisiin, jotka perustuvat vuoden 2002 vuosikertomuksista poimittuihin parhaisiin toimintatapoihin. 5. KÄYNNISSÄ OLEVA TOIMINTA JA TARVITTAVAT UUDET KORJAAVAT TOIMET Pääosastojen ja yksiköiden viime vuonna käynnistämien korjaavien toimien ja komission hyväksymän toimintasuunnitelman toteutumista koskevasta selvityksestä ilmenee, että mainittuihin seikkoihin on aktiivisesti puututtu. On kuitenkin huomattava, että koska kertomukset laadittiin vuonna 2001 ensimmäistä kertaa, esiin otettuja seikkoja on paljon ja osa niistä on joutunut odottamaan ratkaisua jonkin aikaa. On siis normaalia, ettei komission tarvitsee tänä vuonna ottaa käsittelyyn yhtä monia uusia seikkoja. Toisaalta eräiden viime vuoden kysymysten ratkaisu vie vielä jonkin aikaa niiden monitahoisuuden vuoksi. Kertomuksen tämän jakson tarkoituksena on luoda ajantasainen katsaus siihen, kuinka pääosastot ja yksiköt ovat suoriutuneet niissä toteutetuista korjaavista toimista (kohta 5.1) ja viime vuoden yhteenvetokertomuksessa esiin otetuista seikoista, joista osa mainitaan tämänvuotisessakin kertomuksessa. Kokonaan tai lähestulkoon ratkaistut kysymykset on toistettu (kohta 5.2), ja toisaalta monista keskeisistä seikoista on esitetty tilannekatsaus (kohta 5.3). Lopuksi on mainittu eräitä uusia seikkoja, jotka kaipaavat parannuksia tai korjaavia toimia (kohta 5.4). 5.1. Pääosastojen ja yksiköiden korjaavat toimet Kaikki pääosastot ja yksiköt ilmoittivat panneensa täytäntöön toimintasuunnitelmia edelliskertomuksessa varauksia ja huomautuksia aiheuttaneiden seikkojen korjaamiseksi (soveltuvin osin). Näiden toimien kaikki vaikutukset eivät näkyneet vielä vuoden 2002 lopussa, ja osa niistä tuottaa tulosta vasta varainhoitovuodesta 2003 alkaen. Toimintasuunnitelmien onnistunut täytäntöönpano edellyttää jatkuvaa seurantaa ja riittävien resurssien osoittamista hallintosuunnitelmissa. Tältä osin toimintaa on parannettava, koska kaikki pääosastot ja yksiköt eivät ole asianmukaisesti jalostaneet toimintasuunnitelmiaan hallintosuunnitelmiksi. 5.2. Vuoden 2001 yhteenvetokertomuksen toimintasuunnitelmien seuranta Viime vuonna ensimmäiseen yhteenvetokertomukseen sisältyi toimintasuunnitelma, jonka täytäntöönpano on osoittautunut tyydyttäväksi. * Monia toimia on saatettu onnistuneesti päätökseen hallinnon ja valvonnan alalla, kuten valmiusasteiden arviointi uuden varainhoitoasetuksen voimaantuloa varten (toimi 11), rahoitusmenettelyjen suunnittelu ja dokumentointi (toimi 9), komission sisäisten koordinointimekanismien lujittaminen (toimi 6), valvonta- ja tarkastusalan toimijoiden tehtävien ja vastuualueiden selkiyttäminen (toimi 13) sekä varainhoitokoulutus (toimi 15). * Muillakin aloilla on saatu päätökseen toimia, esimerkiksi menettelytavat ja ohjaus vuoden 2002 toimintakertomusten laatimista varten (toimi 10, ks. myös edellä kohta 4.2), kesäkuussa 2003 annettu tiedonanto pääjohtajien asemasta yhteisessä hallinnoinnissa (toimi 12) ja ydinturvallisuutta koskevat toimet (toimi 3). * Lisäksi on aloitettu lukuisia toimia, joiden kohteena olevien kysymysten ratkaiseminen vie useamman vuoden. Tämä koskee esimerkiksi kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön nykyaikaistamista (toimet 16 ja 17) ja järjestelmien yhteentoimivuutta koskevaa toimintasuunnitelmaa (toimi 7). * Jotkut parannus- tai korjaavat toimet, jotka koskevat viime vuonna yksilöityjä ja käsiteltyjä aiheita, edellyttävät ajantasaistamista ja/tai uusia toimia. Tällaisia ovat esimerkiksi yhteiseen hallinnointiin (toimi 12) ja yhteisrahoitukseen (toimi 1) liittyvät kysymykset. Tilannekatsaus käynnissä oleviin toimiin on esitetty jäljempänä. * Vaikka joissain tapauksissa nähtiin myönteisiä vaikutuksia jo vuoden 2002 vuosikertomuksia laadittaessa (esimerkiksi vuosikertomuksen laatimismenettelyjen parantuminen ja valvonta- ja tarkastusalan toimijoiden tehtävien ja vastuualueiden selkiyttäminen), monissa tapauksissa korjaavat toimet tuottavat tulosta vasta varainhoitovuodesta 2003 alkaen tai vieläkin myöhemmin aina sen mukaan, millainen aihe on luonteeltaan ja millaisesta erityisestä aikataulusta on sovittu. 5.3. Vuonna 2003 seurattava käynnissä oleva toiminta 5.3.1. Henkilöresurssien puute Vuoden 2001 tapaan monet pääjohtajat ja yksikönpäälliköt toteavat vuotta 2002 koskevassa vuosikertomuksessaan, ettei kaikkia vuodeksi 2002 asetettuja tavoitteita pystytä saavuttamaan puutteellisten henkilöresurssien vuoksi. Myös sisäisen tarkastajan kertomuksessa viitataan komission tehtävien hoidon rakenteelliseen henkilöresurssien puutteeseen. Tässä yhteydessä on annettava tunnustusta pääosastojen ja yksiköiden jo muutamia vuosia jatkuneille pyrkimyksille uudelleensijoittaa henkilöstöä ensisijaisiin toimiin ja samanaikaisesti säilyttää sitoutumisaste yhä vaativampiin keskeisiin tehtäviin liittyvien toimintojen toteuttamiseksi. Vaikka vuonna 2002 järjestettiinkin uusia virkamieskilpailuja ja yksiköillä oli mahdollisuus palkata määräaikaisia toimihenkilöitä vakituisiin virkoihin, kunnes kilpailuista saadaan tulokset, esiin tuotiin seuraavat seikat: - henkilöresurssien riittämätön kohdentaminen, jonka vuoksi yhteisön säännöstön täysimääräistä täytäntöönpanoa ei pystytä varmistamaan laajentuneessa unionissa - erityistehtäviin ei ole saatavilla lainkaan pätevyysprofiililtaan ja ammattitaidoltaan sopivia henkilöitä tai heistä on pulaa. Tämä koskee erityisesti taloushallintoa ja tarkastusta, ydinturvallisuutta, lingvistisiä profiileita ja muuta erikoisasiantuntemusta. Toimi "Henkilöresurssit" A. Pääosastoja ja yksiköitä pyydetään priorisoimaan toimintonsa vuotuisissa hallintosuunnitelmissa vuodesta 2004 alkaen. Niitä pyydetään varmistamaan sisäisiä resursseja kohdentaessaan, että erityisesti sisäiseen valvontaan ja tarkastukseen liittyvissä yksiköissä on riittävästi työntekijöitä. Tämän ohella asianomainen pääjohtaja ja komission jäsen yksilöivät komission jäsenten ja osastojen toimintasääntöjen mukaisesti ne toimet, joita ei kenties toteuteta. Tämän ja yleisen hallinnointiriskien arvioinnin perusteella resursseja voidaan jakaa uudelleen yksiköiden kesken ensisijaisiin aloitteisiin, etenkin komission strategisten tavoitteiden saavuttamista edistäviin aloitteisiin. Tulokset lisätään komission vuotuiseen toimintastrategiaan. B. Pääosastoja pyydetään lisäksi selvittämään koulutus- ja palkkaustarpeet varainhoidon sekä sisäisten valvonta- ja tarkastustehtävien vapaiden virkojen täyttämiseksi ja ilmoittamaan tarpeet henkilöstön ja hallinnon pääosastolle vuoden 2003 syyskuuhun mennessä. Henkilöstön ja hallinnon pääosasto tarkistaa tämän arvioinnin sekä strategisten koulutuspuitteiden ja henkilökohtaisten koulutuskartoitusten perusteella, millaisesta ammattitaidosta on vajausta. Tämän perusteella laadittavassa komission tiedonannossa esitetään ennen vuoden 2003 loppua tilanne, toteutetut toimet ja ehdotetut toimenpiteet, joilla pyritään parantamaan erikoisasiantuntemuksen tasoa (esimerkiksi taloushallinnon ja valvonnan alalla). 5.3.2. Takaisinperintä Jo toteutetuista toimenpiteistä huolimatta perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperintä on edelleen huomattava riskiala monille toimielimen yksiköille. Budjettipääosasto ohjaa takaisinperinnän kasaumien selvitystyön seurantaprosessia siten, että se lähettää jokaiselle valtuutetulle tulojen ja menojen hyväksyjälle neljännesvuosittain raportin, jossa mainitaan tämän vastuulla olevien maksamattomien perintämääräysten lukumäärä, arvo ja perintään käytetty aika sekä edistymistä kuvaavat indikaattorit. Lisäksi pääosasto tekee tietojärjestelmiinsä välttämättömät parannukset. Kyseisten tulojen ja menojen hyväksyjien olisi puolestaan huolehdittava erääntyneiden ja maksattamattomien saatavien takaisinperinnän tehokkaasta sisäisestä seurannasta. Sisäisen tarkastuksen yksikön olisi seurattava asiasta tarkastusten perusteella annettujen suositusten täytäntöönpanoa kyseisissä pääosastoissa ja yksiköissä. Toimi "Takaisinperintä" A. Välittömiin menoihin liittyvien saatavien takaisinperintää on käsiteltävä jokaisen valtuutetun tulojen ja menojen hyväksyjän vuotuisessa hallintosuunnitelmassa asianmukaisten tehokkuusindikaattorien kera. Kyseisen henkilön laatimaan vuotuiseen toimintakertomukseen liitetään tuorein edellä mainituista budjettipääosaston neljännesvuosikatsauksista. B. Budjettipääosasto ohjaa takaisinperinnän kasaumien selvitystyön seurantaprosessia niin, että se kehittää paitsi suorituskykyindikaattoreita (sekä yksikön että koko komission tasolla) myös tietojärjestelmiä, joista tulojen ja menojen hyväksyjät saavat hallinnointiin tarvittavia säännöllisiä ja luotettavia tilasto- ja indikaattoritietoja ja joiden avulla voidaan laatia yleiskatsaus koko komission yleisestä suorituskyvystä ja tehokkuudesta. C. Sisäisen tarkastuksen yksikön olisi seurattava kaikkien tulojen ja menojen hyväksyjien kanssa kyseisiä yksiköitä koskevien suositusten täytäntöönpanoa määräajassa hallintosuunnitelmien tai erityisten toimintasuunnitelmien avulla niin, ettei sisäisen tarkastuksen yksikön tarvitse suorittaa lähitulevaisuudessa toista erikoistarkastusta takaisinperinnästä. 5.3.3. Yhteiset hallinnointijärjestelyt Vuoden 2002 toimintakertomuksissa esitettyjen, tätä seikkaa koskevien tietojen perusteella yhteistä hallinnointia koskevat kysymykset ymmärretään nyt paremmin. Silti jotkut yhteiseen hallinnointiin osallistuvat pääosastot ovat sisällyttäneet lausumiinsa varauksia siksi, ettei oikeudellinen kehys tarjoa tässä vaiheessa riittäviä välineitä ja menettelyjä kohtuullisen varmuuden saamiseksi siitä, että jäsenvaltioiden hallinnointi- ja valvontajärjestelmät toimivat tyydyttävästi. Samankaltaisia kysymyksiä tuotiin esiin myös viime vuonna. Yhteistä hallinnointia koskevat varaukset liittyvät pääosastojen ja yksiköiden harjoittaman valvonnan tasoon ja pääosaston tekemien, jäsenvaltioita koskevien arviointien ja tarkastusten tuloksiin. Joskus varauksia on käytetty siksi, etteivät pääosastot ole vielä saaneet valmiiksi selvityksiä järjestelmäkuvauksistaan. Toisinaan järjestelmäselvitys on kyllä tehty, mutta sitä ei ole vielä arvioitu eikä jälkivalvontaa tehty. Muutamissa tapauksissa varaukset ovat merkki siitä, että pääosastot ovat jäsenvaltioiden valvontajärjestelmät tarkistettuaan havainneet jäsenvaltioissa puutteita, vaikka taloudellisiin seurauksiin puututaankin pääosastojen suorittamaan jälkivalvontaan perustuvilla rahoituksellisilla oikaisuilla. Komission ja jäsenvaltioiden tarkastuskäytäntöjen vaihtelevuus edellyttää menetelmien lähentämistä toiminnan vaikutuksen, tehokkuuden ja vertailukelpoisuuden parantamiseksi. Toimi "Yhteinen hallinnointi" A. Viime vuoden yhteenvetokertomuksen [5] toimen 12 jatkoksi on perustettu yksiköiden välinen ryhmä selvittämään mahdollisia toimenpiteitä. Näitä voivat olla jäsenvaltioiden tarkastuslausumat, jäsenvaltioiden ennalta luovuttamat tilinpäätöstiedot, virastojen kokoaminen yhteen hyväksymisprosessia varten, jäsenvaltioiden hyväksymisprosessien valvonta ja vähimmäisvaatimusten kehittäminen uudesta tai muutetusta toissijaisesta lainsäädännöstä aiheutuvien riskien arvioimiseksi. Budjettipääosasto koordinoi ryhmää maatalouden, aluepolitiikan, työllisyyden, kalastuksen, oikeus- ja sisäasioiden ja laajentumisasioiden pääosastojen sekä pääsihteeristön, oikeudellisen yksikön ja sisäisen tarkastuksen yksikön tuella. Tehtävä on monivuotinen, ja ensimmäisen välikertomuksen odotetaan valmistuvan vuoden 2003 loppuun mennessä. Siinä otetaan huomioon jäljempänä mainitun oikeudellisen selvitysryhmän välitulokset. [5] Katso tiedonanto C(2003) 1830/2, 18.6.2003. B. Käytännön toimilla edistetään tarkastuksen menetelmien ja prosessien lähentämistä yhteisiä hallinnointijärjestelyjä käyttävien pääosastojen ja yksiköiden kesken. Huomio kiinnitetään erityisesti yhteisten standardien kehittämiseen ottaen huomioon vakiintuneet parhaat toimintatavat, täydentävät valvonta- ja tarkastusprosessit niin yhteisössä kuin kansallisellakin tasolla sekä jäsenvaltioiden kanssa tarkastuslausumista tehdyt pöytäkirjat. Aluepolitiikan pääosasto valmistelee tätä varten muiden asiaan liittyvien operatiivisten pääosastojen kanssa ja sisäisen tarkastuksen yksikön tuella tiedonannon vuoden 2004 maaliskuuhun mennessä. C. Oikeudellinen yksikkö laatii lisäksi oikeudellisen selvityksen komission ja nykyisten sekä tulevien jäsenvaltioiden kesken yhteisen hallinnoinnin vastuukysymyksistä. Sen perusteella komissio laatii kaikki tarvittavat ehdotukset, joilla selvennetään sekä jäsenvaltioiden että komission vastuuta yhteisissä hallinnointijärjestelyissä. Aluepolitiikan pääosasto laatii ehdotukset vuoden 2004 maaliskuuhun mennessä yhdessä pääsihteeristön ja muiden rakennerahastoihin liittyvien pääosastojen kanssa. 5.3.4. Yhteisrahoitteiset ohjelmat Tutkimusala Tutkimuksen alalla lausumiin on yleisesti sisällytetty viidennen puiteohjelman yhteisrahoitteisten sopimusten hallinnointia ja valvontaa koskevia varauksia. Tässä järjestelmässä yhteisön varat maksetaan tuensaajien ilmoittamien, syntyneiden tukikelpoisten kustannusten perusteella. Koska komissio ei pysty varmistamaan näitä kustannuksia aukottoman tarkasti ennen maksujen hyväksymistä, liikasuorituksen riski on olemassa. Ilmoitettujen menojen oikeellisuus voidaan määrittää varmasti ja tarkasti ainoastaan täydellisessä tilintarkastuksessa. Viime vuoden yhteenvetokertomuksen toimen 1 mukaisesti komissio hyväksyi 10. tammikuuta 2003 yhteisen toimintasuunnitelman, jonka täytäntöönpano on alkanut ja johon sisältyvillä toimenpiteillä muun muassa parannetaan pääosastojen ja yksiköiden välistä johdonmukaisuutta tällaisten sopimusten hallinnoinnissa ja lisätään menoilmoitusten tarkastuksen tehokkuutta ja vähennetään virheiden vaaraa. Nämä toimenpiteet pannaan täytäntöön vuonna 2003 tai sen jälkeen. Riskin pienentämiseksi monet pääosastot ottivat käyttöön muitakin korjaavia toimia (esimerkkeinä tarkastuslausumien käyttöönotto, jälkitarkastuksen lisääminen, tiedotuksen lisääminen edunsaajille, väljiä määräyksiä sisältävien vahojen sopimusten karsiminen). Riskiä ei voida kuitenkaan kokonaan poistaa. Se nimittäin edellyttäisi kaikille hankkeille tehtävää täydellistä tilintarkastusta, joka ei olisi komission kannalta kustannustehokas ratkaisu. Yhteisrahoitusohjelmat yleensä Menoilmoitusten oikeellisuuteen liittyvät riskit eivät koske pelkästään tutkimuksen alaa. Ne koskevat kaikkia todellisten tukikelpoisten kustannusten korvaamiseen perustuvia järjestelmiä (esimerkiksi muut avustukset). Lisätoimia tarvitaan myös muilla yhteisrahoitusohjelmiin perustuvilla aloilla. Toimi "Yhteisrahoitus" Yksiköiden yhteinen ryhmä selvittää vuoden 2003 loppuun mennessä mahdollisuutta sisällyttää tukiin kiinteämääräisiä osuuksia. Ryhmää johtaa pääsihteeristö budjettipääosaston tuella ja siinä ovat mukana kaikki yhteisrahoitukseen liittyvät pääosastot. Asiaan liittyviksi valvontamenetelmiksi tulisi mahdollisuuksien mukaan pyrkiä kehittämään riskinhallintaa ja kustannus- ja hyötylaskelmia koskevat yhteiset vaatimukset sulkematta pois myöskään satunnaisten tarkistusten mahdollisuutta. 5.3.5. Komission lainsäädäntö- ja työohjelman täytäntöönpano Komissio aloitti vuonna 2001 uudistetun ohjelmasuunnittelutyön, jossa keskitytään strategisia prioriteetteja vastaaviin aloitteisiin ja ehdotuksiin. Vuonna 2002 saadut tulokset olivat varsin myönteisiä. Viime vuoden yhteenvetokertomuksen toimen 6 mukaisesti komissio otti vuonna 2002 käyttöön tarvittavat mekanismit, joilla työohjelman täytäntöönpanoa seurataan järjestelmällisesti ja löydetään joustavat ratkaisut tuleviin ongelmiin. Toimi "Työohjelman täytäntöönpano" Pääsihteeristö seuraa entistäkin tiiviimmin vuoden 2003 lainsäädäntö- ja työohjelman täytäntöönpanoa ottaen etenkin huomioon vuonna 2004 järjestettävät Euroopan parlamentin vaalit sekä vaikutukset, joita vaaleista aiheutuu nykyisille täytäntöönpanotasoille. 5.3.6. Hajauttamisprosessi ulkosuhteissa Prosessi, jossa hankkeiden hallinnointi hajautetaan lähetystöille, kuuluu osana toukokuussa 2000 aloitettuun ulkoisen avun uudistukseen [6]. Prosessi perustuu periaatteeseen, jonka mukaan Brysselissä ei pidä hallinnoida mitään, mikä voidaan hallinnoida paremmin paikallisesti. [6] Ks. asiakirja SEC(2000)814/5. Vuotta 2001 koskevien vuosikertomusten yhteenvedossa luvattiin, että prosessia arvioidaan tänä vuonna. Arvioinnin alaa laajennetaan keskittymällä erityisesti seuraaviin näkökohtiin: - mahdollisuudet sovittaa henkilöresurssit vastaamaan hajautettujen lähetystöjen lisääntynyttä vastuuta - työntekijöiden asianmukainen jakaminen päätoimipaikan ja lähetystöjen kesken ulkoisen avun toimivaa hallinnointia varten - nykyisin keskitetysti hoidettujen hallintomenojen mahdollinen hajauttaminen lähetystöihin. Toimi "Hajauttaminen" Ulkosuhteista vastaavat pääosastot valmistelevat ulkosuhteiden pääosaston johdolla ja yhdessä pääsihteeristön, budjettipääosaston ja hallintopääosaston kanssa vuoden 2003 loppuun mennessä tiedonannon, jossa arvioidaan hajauttamisen tuloksia ja kiinnitetään erityistä huomiota edellä mainittuihin seikkoihin. Tämän toimintasuunnitelman vaikutuksia resursseihin tarkastellaan vuotta 2005 koskevassa toimintastrategiassa. 5.3.7. Komission kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstö ja tietojärjestelmät Budjettipääosaston esittämät varaukset koskevat sekä suoriteperusteista kirjanpitoa että Sincom2-keskustietojärjestelmän lukuisten osajärjestelmien keskinäistä johdonmukaisuutta. Tilinpäätökset eivät täysin vastaa yhteisöjen taloudellista asemaa suoriteperusteisten tekijöiden osalta. Tilanteen odotetaan korjaantuvan lopullisesti vuonna 2005, jolloin tilinpäätös laaditaan täysin integroidussa järjestelmässä suoriteperusteisen kirjapidon periaatteita noudattaen uuden varainhoitoasetuksen ja komission 17. joulukuuta 2002 hyväksymän yleisen uudenaikaistamishankkeen mukaisesti. Siihen saakka budjettipääosasto pyrkii kehittämään suoriteperusteista kirjanpitoa edelleen käyttäen apunaan julkisen rahoituksen tunnustettuja asiantuntijoita. Sincom2-järjestelmän monia eri osajärjestelmiä koskeva varaus koskee kahta seikkaa. Ensimmäinen ongelma liittyy siihen, että järjestelmäarkkitehtuurin vuoksi tietojärjestelmissä esiintyy tietoja useaan kertaan. Tästä puolestaan aiheutuu se vaara, että tulojen ja menojen hyväksyjille toimitetut tiedot saattavat poiketa yksiköille esitetyistä tiedoista. Pysyvä ratkaisu saadaan aikaan ainoastaan järjestelmäarkkitehtuuria muuttamalla, mitä onkin suunniteltu edellä mainitussa uudenaikaistamishankkeessa. Vuotta 2002 koskevien tietojen johdonmukaisuus on joka tapauksessa varmistettu budjettipääosaston suorittaman täsmäyttämisprosessin avulla. Varauksen toisessa kohdassa viitataan järjestelmien turvallisuutta koskevaan politiikkaan ja erityisesti käyttöoikeuksiin. Kaikki osajärjestelmät kattava yleinen turvallisuuspolitiikka on edelleen kehittämättä. Toimi "Kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstö ja tietojärjestelmät" Komissio pidetään säännöllisesti ajan tasalla asian edistymisestä. 5.3.8. Sisäisten tarkastusrakenteiden kertomusten seuranta Sisäisten tarkastusrakenteiden laatimien tarkastuskertomusten seuranta ja välittäminen edelleen on otettu esiin. Se on erityisen tärkeää silloin, kun kertomuksissa otetaan esiin seikkoja, jotka voivat vaikuttaa muihin yksiköihin tai komission maineeseen. Yleisestikin muistutetaan, että on tärkeää tiedottaa komission jäsenille säännöllisesti heidän vastuulleen kuuluvissa yksiköissä toimivien tarkastajien tai valvojien työssä esille tulleista seikoista. Toimi "Tarkastuskertomusten seuranta" Pääjohtajat raportoivat asiasta vastaavalle komission jäsenelle ainakin kahdesti vuodessa sisäisten tarkastusrakenteidensa työstä ja niiden esittämistä päätelmistä sekä suunnitelluista tai aloitetuista korjaavista toimista. Näissä tiedoissa olisi mainittava kaikki asiaankuuluvat seikat, jotka ovat tulleet esiin sisäisen tarkastuksen yksikön, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ja OLAFin työssä sekä pääosaston itsensä suorittamissa jälkitarkastuksissa. Siihen asti pääjohtaja ilmoittaa edellä mainitut tiedot asianmukaiseksi katsomanaan ajankohtana. 5.3.9. OLAFin toimien seuranta Yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien petosten torjunnasta vastaava Euroopan petostentorjuntavirasto OLAF on siitä erikoisessa asemassa , että vaikka se on rakenteellisesti komission yksikkö, se on operatiivisesti itsenäinen ja sillä on osittainen itsemääräämisoikeus talousarviosta ja hallinnosta. Vaikka komissio tunnustaakin täysin OLAFin riippumattomuuden, komissiolle on tiedotettava kyseiselle virastolle ilmoitetuista merkittävistä kysymyksistä, jotta komissio voi toteuttaa asianmukaisia toimia. Toimi "OLAFin seuranta" A. Jos pääjohtaja ilmoittaa erityiskysymyksen OLAFille tai katsoo sen riittävän tärkeäksi, hän ilmoittaa siitä asiasta vastaavalle komission jäsenelle. B. Vuoden 2003 syyskuun loppuun mennessä laaditaan toimintasäännöt OLAFin ja komission välisen viestinnän parantamiseksi. 5.4. Uudet korjaavat toimet Komissiossa tarvitaan myös muita toimia vuonna 2002 esiin tulleiden lukuisten seikkojen korjaamiseksi. 5.4.1. Sisäiset tarkastusstandardit lähetystöissä Eräissä ulkosuhteista vastaavien pääosastojen pääjohtajien kertomuksissa ja lausumissa mainitaan tarve arvioida sisäisten tarkastusstandardien täytäntöönpanon tilaa lähetystöissä. Tämä koskee erityisesti hallintomenojen hallinnointiin vaikuttavia tapauksia. - Ulkosuhteiden pääosaston olisi laadittavia yhdessä ulkosuhteista vastaavien pääjohtajien kanssa ja budjettipääosaston tuella yhteinen toimintasuunnitelma lähetystön toimintaympäristöön mukautettujen sisäisten tarkastusstandardien täytäntöönpanosta painottaen erityisesti lähetystöjen itsearviointiprosessia. Toimi "Sisäinen valvonta lähetystöissä" Ulkosuhteiden pääosaston johtama työryhmä laatii budjettipääosaston tuella ulkosuhteista vastaaville yksiköille erityisen toimintasuunnitelman, jossa pannaan täytäntöön sisäiset valvontasäännöt ja kehitetään lähetystöjen itsearviointiprosessia. 5.4.2. EKR:n sisällyttäminen EY:n talousarvioon Euroopan kehitysrahasto on jäsenvaltioiden suorien maksujen avulla rahoitettu talousarvion ulkopuolinen väline. Sen hallinnointiin tarvitaan yhteisön talousarviosta erilliset ja poikkeavat sääntely- ja kirjanpitojärjestelmät ja päätöksentekomenettelyt. Yhdeksännen EKR:n voimassaolon päättyminen ja tarve neuvotella Euroopan unionin ja AKT-maiden kesken uusi, vuonna 2005 voimaan tuleva allokointimalli samoin kuin uusien rahoitusnäkymien valmistelu ovat komission kannalta otollinen aika antaa uusi tiedonanto EKR:n yhteisön talousarvioon sisällyttämisen hyödyistä ja haitoista. Sitä ennen EKR:n kirjanpito on tarkoitus muuttaa suoriteperusteiseksi tammikuuhun 2005 mennessä yhdeksättä EKR:a koskevan uuden varainhoitoasetuksen tultua voimaan. Budjettipääosaston ja EuropeAid-yhteistyötoimiston pääosaston työryhmä selvittää mahdollisia vaihtoehtoja EKR:n kirjanpidon sisällyttämiseksi komission tulevaan kirjanpitojärjestelmään. Toimi "EKR" Parhaillaan käynnissä olevan arvioinnin harkintavaiheen jälkeen komissio valmistelee EKR:n sisällyttämistä EY:n talousarvioon koskevan tiedonannon osana tulevien rahoitusnäkymien valmistelua. 5.4.3. Valvontaympäristöä koskevat seikat tiedotustoimipisteissä ja edustustoissa Lehdistö- ja viestintäpääosaston vuosikertomukseen vuodelta 2002 sisältyy kaksi varausta, jotka koskevat perustavia heikkouksia verkostojen ja edustustojen sisäisessä valvonnassa. Toimi "Lehdistö- ja viestintä", osa A: Lehdistö- ja viestintäpääosasto arvioi budjettipääosaston tarjoamaa teknistä apua hyödyntäen vuoden 2004 maaliskuuhun mennessä valvontaympäristön tilaa, selvittää sen suurimmat heikkoudet ja ehdottaa ratkaisuja keskittyen erityisesti tiedotustoimipisteisiin ja -verkostoihin sekä edustustojen hallinnointi- ja valvontaympäristöön. Lehdistö- ja viestintäpääosastoa koskeva sisäisen tarkastajan perusteellinen tarkastus, joka on parhaillaan käynnissä, auttanee sekin asiaa. Toimi "Lehdistö- ja viestintä", osa B: Komission joulukuussa 2002 tekemän päätöksen täytäntöön panemiseksi perustetaan työryhmä, jonka puheenjohtajana toimii varapääsihteeri ja jonka tehtävänä on selvittää, onko mahdollista sisällyttää jäsenvaltioissa sijaitsevat edustustot ulkosuhteiden pääosaston virkakiertojärjestelmiin. 5.4.4. Yhteisön säännöstön täytäntöönpano laajentuneessa unionissa Yhteisön säännöstön täytäntöönpanon on oltava täydellistä laajentuneessa unionissa heti liittymispäivästä alkaen. Tämä merkitsee, että säädösten saatavuus on taattava uusien jäsenvaltioiden virallisilla kielillä 1. toukokuuta 2004 alkaen ja lukuisten säännösten asianmukainen täytäntöönpano on varmistettava. Pääosastot valvovat yhteisön säännöstön saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen täytäntöönpanoa Euroopan unionin jäsenvaltioissa, vuoden 2004 toukokuusta alkaen myös uusissa jäsenvaltioissa, tavanomaisten menettelyjen mukaisesti. Tällöin keskitytään erityisesti sisämarkkinalainsäädäntöön ja erityisiin aiheisiin, kuten elintarvikkeiden tarkastuksiin, ydinturvallisuuteen, rajavalvontaan tai ympäristön seurantaan. Toimi "Yhteisön säännöstö", osa A: Oikeudellinen yksikkö seuraa yhteistyössä laajentumisen pääosaston kanssa ja julkaisutoimiston avustuksella, miten uudet jäsenvaltiot edistyvät yhteisön säännöstön kääntämisessä, ja perustaa tarkoituksenmukaisen päivitysmekanismin säännöstöluetteloa varten. Se raportoi edistymisestä säännöllisesti vuoden 2003 syyskuusta alkaen. Toimi "Yhteisön säännöstö", osa B: Pääsihteeristö suunnittelee yhteisön säännöstön täytäntöönpanon seuraamisprosessin. Tämä tapahtuu tiiviissä yhteistyössä kaikkien asiaan liittyvien pääosastojen ja yksiköiden kanssa. Toimessa keskitytään ennen muuta erityisen ongelma-alttiisiin säännöksiin, ja sen avulla komission tulisi pystyä aikanaan käynnistämään asianmukaisia toimia ottaen huomioon seurantakertomuksen, joka on määrä antaa vuoden 2003 lokakuussa. 5.4.5. Sisäiset tarkastusstandardit Kuten kohdassa 3.2 todettiin, pääosastot ja yksiköt jatkoivat vuonna 2002 toimintaansa sisäisten tarkastusstandardien täytäntöön panemiseksi. Vaatimuksiin mukautumisessa on edistytty, mutta silti myönnetään, että kaikkien perusvaatimusten täytäntöön paneminen kokonaisuudessaan vaatii vielä edistymistä. Komissio pyytää kaikkia pääosastoja ja yksiköitä asettamaan etusijalle toteutumatta jääneet toimet, jotta täytäntöönpanossa päästään tyydyttävälle tasolle vuoden 2003 loppuun mennessä. Yhteinen varainhoitoelin avustaa yksiköitä sisäisten tarkastusstandardien täytäntöönpanossa varmistamalla niiden oikean ymmärtämisen, kehittämällä välineitä ja menetelmiä sekä tarjoamalla koulutusta. Tämä on ratkaisevan tärkeää varmistettaessa, että yksiköiden itsearvioinneissaan tai sisäisissä tarkastuksissaan ilmoittamat tiedot antavat todenmukaisen kuvan niiden tilanteesta. Yhteinen varainhoitoelin valmistelee vuosikertomuksen, jossa esitetään yleiskatsaus komission sisäisiin valvontajärjestelmiin pääosastoittain ja yksiköittäin. Kertomus annetaan aina huhtikuussa ja päivitetään lokakuussa. Yleiskatsaus on yksi erillisistä olennaisista kertomuksista, joiden tietoja käytetään yhteenvetokertomuksen laadintaan muiden tarkastus- ja valvontakertomusten ohella. On aiheellista pohtia vaatimusten täytäntöönpanosta tähän mennessä saatuja kokemuksia ja lisätä pääosastojen ja yksiköiden vaikutusmahdollisuuksia. Samalla on varmistettava, että vaatimukset edustavat kansainvälisesti hyväksyttyjä parhaita toimintatapoja. Toimi "Sisäiset tarkastusstandardit": Kaikki pääosastot ja yksiköt laativat toimintasuunnitelman, jossa tavoitteena on täyttää perusvaatimukset ennen vuoden 2003 loppua. Näin perusvaatimukset saadaan tyydyttävästi täytäntöön 31. joulukuuta 2003. Yksiköitä pyydetään ilmoittamaan vuoden 2003 syyskuun loppuun mennessä, onko niillä valmiuksia pysyä määräajassa, joksi on asetettu 31. joulukuuta 2003. Yksiköille, jotka eivät pysty noudattamaan määräaikaa, voidaan antaa eritystä tukea. 5.4.6. Suositusten ja toimintasuunnitelmien seuranta Pääosastojen ja yksiköiden tulisi varmistaa, että hallinnoinnin ja valvonnan erityisten heikkouksien seurannan edellyttämät toimet ilmenevät kokonaisuudessaan niiden hallintosuunnitelmista ja pannaan täytäntöön viipymättä. Tämä koskee ennen muuta erityisissä ulkoisissa tai sisäisissä tarkastuksissa annettuja suosituksia, tässä yhteenvetokertomuksessa mainittuja toimia sekä pääosastojen ja yksiköiden vuotta 2002 koskevissa vuosikertomuksissaan esittelemiä korjaavia toimia, joilla vaikutetaan niiden esittämissä varauksissa yksilöityihin puutteisiin. Myös vuotta 2002 koskeviin vuosikertomuksiin sisältyy merkittävä määrä huomautuksia, joiden taustalla oleviin ongelmiin olisi puututtava erityisten toimien avulla, sikäli kuin yksikkö pystyy niihin vaikuttamaan. Toimet, joilla näihin seikkoihin reagoidaan, tulisi sisällyttää käynnissä oleviin vuotuisiin hallintosuunnitelmiin ja niille tulisi laatia aikataulu. Niitä tulisi seurata säännöllisesti, jotta saadaan selville, päästäänkö niillä odotettuihin tuloksiin. Yksittäisten komission jäsenien vastuulla on varmistaa, että asiaan liittyvät pääjohtajat ovat käynnistäneet suunnitellut toimenpiteet kukin omalla vastuualueellaan. Toimi "Seuranta yksiköissä": Pääosastot ja yksiköt sisällyttävät tarvittavat toimintasuunnitelmat hallintosuunnitelmiinsa ja seuraavat säännöllisesti niiden täytäntöönpanoa. 6. PÄÄTELMÄ Vuosikertomukset ja lausumat, jotka ovat merkittävä osa hallinnonuudistusta, annettiin vuonna 2002 toista kertaa. Kuten tässä kertomuksessa todetaan, komissio on ottanut tarvittaessa opiksi ensimmäisen vuoden kokemuksista ja viimeistellyt tämän hallintovastuun ja avoimuuden välikappaleen muodon vuotta 2002 varten. Nämä hallintokulttuurin muutokset ovat vaatineet suuria ponnistuksia koko henkilöstöltä ja tuoneet entistä selvemmin esiin komission toimintoihin liittyvän korkean riskitason. Kertomusten laadinnan merkityksen ja viime vuodesta tapahtuneen kehityksen ottamiseksi täysimääräisesti huomioon on korostettava vuosikertomusten monipuolista luonnetta. Vuosikertomus on * pääjohtajille ja yksikönpäälliköille vastuuvelvollisuuden väline, jota he voivat käyttää kertomusvuoden kuvaamiseen omalla hallintoalueellaan * välineellinen muutostekijä sekä prosessin että tulosten kannalta - väline, jolla paljastetaan heikkoudet ja riskit asetettuihin tavoitteisiin ja odotettuihin tuloksiin nähden. Niiden täsmällinen tunnistaminen nopeuttaa korjaavia toimia * väline, jolla lisätään vastuunottoa tuloksista, hallinnoinnista ja valvonnasta paitsi ylimpien virkamiesten myös muiden työntekijöiden keskuudessa. Toisaalta on tunnustettava vuosikertomusten ja lausumien käyttöönotosta aiheutuneet myönteiset vaikutukset: - Prosessi on olemukseltaan syvempi kuin pelkkä uudistusohjelman täytäntöönpano, koska sen on tarkoitus tuoda esiin uusia seikkoja. Sillä kannustetaan paljastamaan kaikki puutteet, jotka edellyttävät korjaavia toimia. - Se on merkki hallintokulttuurin muutosprosessista, jossa niin vahvuuksien kuin heikkouksienkin käsitteleminen entistä avoimemmin tuottaa erittäin myönteisiä vaikutuksia. Tässä suhteessa ylempien virkamiesten sekä työntekijöiden mieliin on iskostettu, että jokaisella heistä on hallinnoinnissa ja valvonnassa oma vastuunsa yksittäisille toimijoille erityisesti osoitettujen vastuiden rinnalla. - Se on väline, jolla arvioidaan kokonaisvaltaisesti komission pääosastojen ja yksiköiden tilannetta, otetaan vastuuta tuloksista ja tehdään päätöksiä korjaavia toimia vaativissa kysymyksissä. Näin komissio voi samalla varmistaa toiminnan tuloksellisuuden ja kehittää hallinnointia. YHTEENVETOKERTOMUKSEN TOIMIEN TIIVISTELMÄ Seuraavassa taulukossa esitetään tiivistetysti tähän yhteenvetokertomukseen liittyvät tehtävät ja toimet. SISÄINEN VALVONTA >TAULUKON PAIKKA> Taloushallinto >TAULUKON PAIKKA> SISÄINEN TARKASTUS >TAULUKON PAIKKA> Toimintojohtaminen, strateginen suunnittelu ja ohjelmasuunnittelu >TAULUKON PAIKKA> VUOTUISTEN TOIMINTAKERTOMUSTEN METODOLOGIA >TAULUKON PAIKKA> YHTEISÖN SÄÄNNÖSTÖ >TAULUKON PAIKKA> Vuoden 2001 vuotuisten toimintakertomusten yhteenvedon sisältämän toimintasuunnitelman seuranta A) Monialaiset poliittiset kysymykset >TAULUKON PAIKKA> B) Uudistuksen täytäntöönpano >TAULUKON PAIKKA> C) Monialaista hallinnointia koskevat kysymykset >TAULUKON PAIKKA>