EU:n sisämarkkinat muodostavat alueen, jonka sisällä tavarat liikkuvat rajattomasti. Sisämarkkinoiden perustamisen myötä on tullut entistä tärkeämmäksi varmistaa sääntöjen yhdenmukainen soveltaminen ulkorajoilla, sillä tullialueen sisäpuolelle päästyään tavarat liikkuvat vapaasti. Tullin on löydettävä tasapaino yhtäältä valvonnan ja toisaalta kansainvälisen kaupan ja globaalien toimitusketjujen toiminnan helpottamisen välillä. Muualle maailmaan suuntautuvasta viennistä on viime vuosikymmeninä tullut yhä merkittävämpää liiketoimintaa eurooppalaisille yrityksille ja työpaikkojen tarjoaja Euroopan kansalaisille. Toisaalta 80 prosenttia EU:hun suuntautuvasta tuonnista on raaka-aineita EU:n tuotannolle. Koko EU:n kattavia toimia koskeva uusi lainsäädäntö muuta kuin tullia koskevilla politiikanaloilla tarkoittaa usein tullin tehtävien lisääntymistä, eikä tähän ole näkyvissä muutosta. Tullia esimerkiksi pyydetään keräämään tietoja ja jakamaan niitä muille viranomaisille. Aina kun tullille asetetaan uusia velvollisuuksia, on sitä varten kehitettävä uusi sähköinen järjestelmä, jota on ryhdyttävä hallinnoimaan ja josta aiheutuu komissiolle ja jäsenvaltioiden tulliviranomaisille lisää henkilöstötarpeita ja kustannuksia.

Tullisääntöjen ja -menettelyjä koskeva nykyaikaistettu oikeudellinen kehys on ollut käytössä vuodesta 2016. Sähköisten järjestelmien päivittämisen ja kehittämisen tarkoituksena on tehdä tulliliitosta nykyaikainen, verkottunut ja täysin paperiton toimintaympäristö, ja tämä työ on määrä saada valmiiksi koko EU:ssa vuoden 2025 loppuun mennessä.

EU:n tulliliitto tarkoittaa, että EU:n jäsenvaltiot soveltavat yhteistä tullimaksujärjestelmää EU:n tullialueen ulkopuolelta tuotaviin tavaroihin ja että EU:n jäsenvaltioiden välisillä rajoilla ei kanneta tullimaksuja eikä suoriteta tullitarkastuksia. EU on Maailman kauppajärjestön jäsen, sillä on yhteinen kauppapolitiikka ja se toimii kansainvälisiä kauppasopimuksia laadittaessa yhtenäisenä kaupan osapuolena. Jäsenvaltioiden tulliviranomaiset valvovat kaikkia EU:n tullialueelle saapuvia tai sieltä poistuvia tavaroita niiden saapumis- tai poistumistavasta riippumatta.

Osa ehdotetuista toimista edellyttää, että jäsenvaltiot kohdentavat niihin riittävästi kansallisen tason resursseja ja antavat tukensa sille, että EU:n tason rahoitusta myönnetään jo ehdotetulle EU:n uudelle tulliohjelmalle ja uudelle tullitarkastuslaitteiden rahoitusvälineelle. EU:n rahoituksen osalta kyseeseen tulevat summat ovat vaatimattomia, kun taas niillä saavutettava mahdollinen hyöty on huomattava, sillä pelkästään tullimaksujen osuus EU:n talousarvion kokonaistuloista on 14 prosenttia (eikä luvussa huomioida jäsenvaltioiden alv-tuloihin kohdistuvia kerrannaisvaikutuksia). Noin 85 prosenttia EU:n uudelle tulliohjelmalle ehdotetusta rahoituksesta aiotaan käyttää sähköisten tullijärjestelmien toimintaan, ylläpitoon ja kehittämiseen. Sähköisten tullijärjestelmien avulla voidaan luoda saumattomasti toimivat, yhdenmukaiset rakenteet, joilla taataan tulliliiton moitteeton toiminta sekä huolehditaan sisämarkkinoiden ja EU:n kansalaisten suojelusta.

Covid-19-pandemian suuren vaikutuksen johdosta on entistä tärkeämpää varmistaa EU:n tulliliiton järkevä hallinnointi. Komission tulliasiain yksiköt reagoivat nopeasti kriisiin hyväksymällä lainsäädäntöä, antamalla suuntaviivoja ja tukemalla aktiivisesti jäsenvaltioita ja yrityksiä. Tavoitteena oli etenkin huolehtia joustavuudesta tullivelkoihin liittyvissä asioissa, saada lääkinnällisten laitteiden ja suojavarusteiden tulliselvitykset tehtyä nopeasti ja estää väärennettyjen tai vaarallisten varusteiden ja laitteiden pääsy EU:hun. Näiden toimien uskotaan helpottavan tullin toimintaa, jos covid-19-tapausten määrä kääntyy yleisesti jälleen nousuun. Kriisin myötä on kuitenkin käynyt selväksi, että juuri nyt on erittäin tärkeää selvittää kaikki tavat, joilla voidaan varmistaa, että tulliliitto ja jäsenvaltioiden tulliviranomaiset toimivat mahdollisimman tehokkaasti, säilyttävät joustavuutensa ja häiriöidensietokykynsä kriisiaikoina ja pystyvät ennakoimaan paremmin mahdollisia ongelmia. Tämä edellyttää ennen kaikkea sitä, että tietojen ja data-analyysien parempi saatavuus ja hyödyntäminen tulliasioihin liittyvissä yhteyksissä sekä asianmukaisten ennakointivälineiden ja yhteisten kriisinhallintavälineiden kehittäminen asetetaan uudeksi painopisteeksi.

Viime vuosina on käynyt ilmi, että kaikkien eri tehtävien hoitaminen tuottaa haasteita jäsenvaltioiden tulliviranomaisille. Vaikka EU:n tullilainsäädäntöä uudistettiin merkittävästi vuonna 2016, edelleen esiintyy todistetusti esimerkiksi sellaisia ongelmia kuin tavaroiden alihinnoittelu tullien ja arvonlisäveron välttämiseksi sekä laittomien tai vaarallisten tavaroiden salakuljetus. Huolenaiheina ovat myös jäsenvaltioiden välinen epätasapaino tullitarkastuksissa ja se, että tavaroita pyritään ohjaamaan EU:n tullialueen heikoimpiin saapumis- ja poistumispaikkoihin, jotta ne jäisivät havaitsematta. Nopeasti muuttuva maailma, digitalisaation kiihtyminen ja verkkokaupan kaltaiset uudet liiketoimintamallit ovat lisänneet haasteita, joita tulli kohtaa pannessaan täytäntöön ja valvoessaan tuontia ja vientiä koskevaa EU:n lainsäädäntöä. Samanaikaisesti tullin toiminnalla on kuitenkin aina pyrittävä helpottamaan laillista kaupankäyntiä, sillä kansainvälinen kauppa on EU:n menestykselle elintärkeää. EU:n tulliviranomaisten työtaakkaa ovat lisänneet huomattavasti myös intensiiviset valmistelut, joita Yhdistyneen kuningaskunnan eroaminen EU:n tulliliitosta siirtymäkauden lopussa edellyttää. Jos näissä olosuhteissa ei ryhdytä toimiin kansallisten tulliviranomaisten toiminnan tukemiseksi kaikkialla EU:ssa, EU:n tulot vaarantuvat, kansalaisten turvallisuus on uhattuna ja lailliseen kauppaan kohdistuvat rasitteet saattavat kasvaa liian suuriksi.

Keinoina tämän vision saavuttamiseksi osallistujat toivat esiin muun muassa tiedonlouhinnan lisäämisen ja tietoresurssien paremman hyödyntämisen, tullin tietojärjestelmien ja muiden rajatietojärjestelmien yhteentoimivuuden lisäämisen, tulliliiton hallinnoinnin tehostamisen, tullivirkailijoiden koulutusjärjestelmän parantamisen sekä EU:n ja muiden maiden monenvälisen ja kahdenvälisen yhteistyön parantamisen.

III.Jatkotoimet

Ennakointihanke tuotti parempaa sääntelyä koskevien komission pyrkimysten mukaisesti kahdenlaista hyötyä: siinä sekä luotiin visio siitä, millaista EU:n tullitoiminta voi tulevaisuudessa olla, että vahvistettiin laajasti tärkeitä yhteyksiä sidosryhmiin. Komissio ehdottaa useita toimikautensa aikana toteutettavia toimia, joilla tulliliiton toiminta saadaan vietyä seuraavalle tasolle. Toimien tarkoituksena on viedä ennakointihankkeen tulokset EU:n jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kuultaviksi ja pohtia, mitä tulliasioihin liittyviä johtopäätöksiä taannoisesta covid-19-pandemiasta olisi syytä tehdä. Ensimmäinen vaihe kohti ennakointihankkeessa syntyneen vision saavuttamista ovat toimet, joissa keskitytään erityisesti parantamaan tietojen ja data-analyysien saatavuutta ja hyödyntämistä tulliasioihin liittyvissä yhteyksissä sekä varmistamaan toimitusketjujen älykäs ja riskiperusteinen valvonta. Toimet on jaoteltu neljään ryhmään seuraavasti:

a) Riskienhallinta on tullivalvonnassa keskeistä, sillä tullialueelle saapuvien ja sieltä poistuvien tavaroiden määrä on valtava, eivätkä tulliviranomaiset pysty tutkimaan jokaista erikseen. Huomioon on otettava myös laillisen kaupan helpottamisen tarve. Tulliviranomaisten nykyisessä riskienhallinnassa perustana on EU:n laajuinen yhteinen riskienhallintakehys, joka koostuu yhteisistä riskien arviointiperusteista ja -standardeista, toimenpiteistä riskeihin liittyvien tietojen vaihtamiseksi sekä sähköisistä riskianalyyseista. Keskeinen periaate muodostuu kahdesta puolustuslinjasta, joita ovat i) etukäteisarviointi ja ii) tarkastusten suorittamisesta sopivassa paikassa ja sopivana ajankohtana joko ennen tavaroiden luovuttamista EU:n tullialueelle tai sen jälkeen. Huolenaiheena on kuitenkin se, että riskienhallintakehystä ei toteuteta samalla tavalla kaikissa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioiden riskienarviointijärjestelmistä saattaa myös puuttua tärkeitä tietoja joko siksi, että tietoja ei ole kerätty tai jaettu jäsenvaltioiden kesken, tai siksi, että jäsenvaltioilla ei ole unionin laajuisia vertailukelpoisia tietoja, joiden pohjalta ne voisivat tulkita omia kansallisia tietojaan. EU:n tason data-analyysit ovat välttämättömiä, jotta eri lähteistä peräisin olevia tietoja saataisiin hyödynnettyä laajemmin ja paremmin ja riskienhallintaan, tullitarkastuksiin ja petostenvastaisiin toimiin liittyvien keskinäisten yhteyksien muodostaminen helpottuisi. Keinona tässä on esimerkiksi kansainvälinen tulliyhteistyö.

b) Verkkokaupan hallinta. Verkkokauppaa on syytä tukea sen yrityksille, etenkin pk-yrityksille, sekä kuluttajille tuomien hyötyjen vuoksi, ja sen helpottaminen on yksi digitaalisten sisämarkkinoiden strategian kulmakivistä. Vero- ja tulliviranomaisille on kuitenkin erittäin vaikeaa varmistaa, että tavaroiden verkkokauppa tapahtuu vero- ja tullilainsäädännön mukaisesti. Tulliviranomaisilla on lisäksi velvollisuus tarkastaa, että tavarat vastaavat edellä kuvattuja taloudelliseen arvoon liittymättömiä normeja, esimerkiksi turvallisuutta sekä teollis- ja tekijänoikeuksia koskevia. Verkkokauppaa koskevan arvonlisäveropaketin, joka hyväksyttiin 5. joulukuuta 2017 ja joka on määrä panna täytäntöön 1. heinäkuuta 2021 alkaen, tavoitteena on torjua arvonlisäveropetoksia ja varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset EU:n yrityksille samalla kun rajat ylittävää kauppaa helpotetaan. Tullilainsäädäntöä ja tietotekniikkajärjestelmiä mukautetaan parhaillaan uusia arvonlisäverosääntöjä vastaaviksi. Postipalveluja koskevat uudet raportointivelvoitteet, jotka tulevat voimaan 15. maaliskuuta 2021, auttavat osaltaan varmistamaan verkkokaupan kautta tapahtuvan tuonnin turvallisuuden. Lisätoimia ja myös kansainvälistä yhteistyötä tarvitaan kuitenkin varmistamaan, että tulli voi valvoa tätä tuontia tehokkaasti.

c) Vaatimusten noudattamisen edistäminen. Vaatimusten noudattamisen tehostaminen ja helpottaminen on olennaisen tärkeää, jotta tullitoiminnasta saadaan vapautettua resursseja siihen, että päähuomio voi olla epäilystä herättävissä tavaroiden liikkeissä. Olemassa on jo järjestelmä, jolla luotettaville elinkeinonharjoittajille tarjotaan etuja vastineeksi siitä, että ne täyttävät EU:n tullilainsäädännössä vahvistetut kriteerit. Järjestelmä on laajalti käytössä, mutta sitä on hallinnoitava paremmin väärinkäytösten estämiseksi. Samalla on jatkettava työtä, jolla helpotetaan vaatimuksia noudattavien vähäriskisten elinkeinonharjoittajien toimintaa ja varmistettava erityisesti, että tullilainsäädännössä säädetty tullimenettelyjen yksinkertaistaminen toimii myös käytännössä. Toinen tärkeä vaatimusten noudattamiseen liittyvä seikka on yhteistyön kehittäminen edelleen keskeisten kansainvälisten kumppaneiden kanssa kahden- ja monenvälisellä tasolla samalla, kun seurataan kolmansien maiden kanssa tehtyjen EU:n nykyisten etuuskohtelujärjestelyjen toteutumista ja valvotaan niiden sääntöjen noudattamista.

d) Tulliviranomaisten yhtenäinen toiminta. Jäsenvaltiot tekevät jo yhteistyötä monilla aloilla, mutta tullin keskeisten painopisteiden toteutumisen varmistaminen edellyttää tulliviranomaisten laajempaa ja käytännönläheisempää yhteistyötä aihekohtaiselta tai maantieteelliseltä pohjalta. Tulliviranomaisten ja muiden kansallisten viranomaisten välistä yhteistyötä on myös parannettava, ja EU:n on toimittava tulliasioissa yhtenäisesti kansainvälisellä tasolla. Jäsenvaltioiden väliseen tullitarkastuksien epätasapainoon on myös puututtava, erityisesti varmistamalla, että kaikilla jäsenvaltioilla on riittävät ja koulutetut henkilöresurssit sekä nykyaikaiset ja luotettavasti toimivat tullitarkastuslaitteet. Ulkorajoilla tehtävien tarkastusten tulosten vastaavuus on myös varmistettava mittaamalla täsmällisesti tullin tehtävien suorittamista. Ennen kaikkea on tarpeen pohtia perusluonteisia kysymyksiä, kuten taannoisen covid-19-pandemian kaltaisissa kriisitilanteissa toimimista, tullin sähköisten järjestelmien kustannusten hallinnointia, tullin välineiden, koulutuksen, menetelmien ja organisaatiorakenteiden riittävyyden ja tarkoituksenmukaisuuden varmistamista sekä tullin roolin näkyvyyden varmistamista yhteiskunnassa ja keinoja houkutella kyvykkäitä ja motivoituneita ihmisiä töihin tullin palvelukseen.

Seuraavassa luvussa kerrotaan toimista, joita komissio aikoo toteuttaa näiden neljän pääotsikon puitteissa. Joidenkin toimien osalta valmistelutyö on jo aloitettu, mutta nämäkin toimet on syytä mainita, sillä ne ovat tärkeitä tulliliiton seuraavalle tasolle viemistä koskevissa suunnitelmissa. Komissio tukee näiden toimien toteuttamista viedäkseen tulliliiton seuraavalle tasolle teknisten tukiohjelmiensa kautta. Seuraavassa esitetyistä toimista huolimatta tullia voidaan edellyttää toteuttamaan myös muita EU:n politiikkoja EU:n rajoilla. Tätä varten sillä on oltava käytettävissään tarvittavat henkilö- ja taloudelliset resurssit, vaikutuksia politiikkaan ja tietoteknisiin järjestelmiin on arvioitava ja toiminnasta on tehtävä asianmukaiset suunnitelmat.

IV.Toimet

a) Tehokkaampi tullialan riskienhallinta tehokkaampien tarkastusten mahdollistamiseksi

1)EU:n yhteiset analyysivalmiudet

Tullitarkastuksista käydyissä neuvotteluissa on käynyt ilmi, että tulliviranomaisille olisi useissa tulliasioihin liittyvissä yhteyksissä runsaasti hyötyä siitä, että tietoa ja data-analyyseja olisi saatavilla enemmän. Laadukkaammilla data-analyyseilla helpotettaisiin riskienhallintaa, tulliselvitysten ja jälkitullausten tekemistä sekä petostentorjuntaan liittyviä toimia. Erilaisten kehityssuuntausten ja tunnusomaisten ilmiöiden seurannalla data-analyysien avulla voitaisiin pidemmällä aikavälillä esimerkiksi auttaa komissiota ja tulliviranomaisia yksilöimään puutteita ja heikkoja kohtia sekä tekemään vahvemmin tietoon perustuvia poliittisia päätöksiä.

EU:n ja jäsenvaltioiden lukuisissa tietokannoissa ja tietoalustoilla on runsaasti tietoa, jota jo jossain määrin hyödynnetään riskienhallinnassa. Lisäksi EU:n tasolla on tulossa saataville vielä lisää tietoa, kun uudet unionin tullikoodeksiin (UTK) liittyvät sähköiset järjestelmät ja päivitykset saadaan verkkoon. Tämän suuren tietomäärän keskinäinen yhdistäminen ja hyödyntäminen on kuitenkin ollut tähän saakka puutteellista. Tiedot on tuotava paremmin tulliviranomaisten ja komission saataville esimerkiksi petostentorjuntaa varten.

Komissio ehdottaakin, että sen yksiköissä käynnistetään EU:n yhteisiä analyysivalmiuksia koskeva aloite, jolla helpotetaan tiedonkeruuta ja tullin ja muista lähteistä saatavien tietojen hyödyntämistä sekä tarjotaan välineitä tietojen pitemmälle vietyä jakamista ja keskinäistä yhdistämistä varten. Tässä tehdään tiiviistä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa, ja työn tulokset jaetaan jäsenvaltioiden kanssa niiden omien tietojen ja välineiden täydentämiseksi. Data-analyysit tuodaan saataville myös petostentorjunta- ja täytäntöönpanotoimia varten, mukaan lukien perinteisten omien varojen menettämisen estämiseen liittyvät toimet.

Yhteisiä analyysivalmiuksia koskevan aloitteen lähtökohtana on riskienhallinnan parantaminen. Nykyisen riskienhallintastrategian mukaisesti siinä asetetaan etusijalle unionin taloudellisten etujen suojaamisen kehittäminen sekä EU:n ja sen kansalaisten turvallisuuden parantaminen. Työn tulosten avulla tulliviranomaiset kykenevät helpommin tunnistamaan riskialttiit kauppavirrat myös kriisitilanteissa. Näin tulliviranomaiset pystyvät parantamaan suoritettavien tarkastusten kohdentamista, vaikuttavuutta ja kustannustehokkuutta ja hyödyntämään niukat resurssit optimaalisesti. Tämän odotetaan vuorostaan parantavan tulliliiton suorituskykyä mittaavilla indikaattoreilla saatavia tuloksia (ks. jäljempänä).

Tässä yhteydessä keskitytään aluksi hyödyntämään tietoja, jotka ovat jo saatavilla EU:n tullivalvontajärjestelmän tuonti- ja vientitietojen tietokannassa kauppavirtojen analysointia varten. Valvontajärjestelmän tietojen analysointi auttaa myös varmistamaan, että unionin tullitariffit pannaan asianmukaisesti ja yhdenmukaisesti täytäntöön jäsenvaltioiden tulliselvitysjärjestelmissä.

Tullin uusi sähköinen tuontivalvontajärjestelmä (ICS2) tarjoaa lisää dataa ja data-analyysiin tarvittavia valmiuksia. Se otetaan käyttöön kolmessa vaiheessa vuosina 2021–2024, ja järjestelmän tavoitteena on tunnistaa turvallisuutta uhkaavat tekijät ennen niiden saapumista EU:hun. ICS2:n yhteisten analyysivalmiuksien kartoittamiseen tähtäävä alustava työ alkaa vuonna 2020 ja ICS2:n analyysivälineen hyväksymistä esitetään tullipoliittiselle ryhmälle joulukuussa 2020.

Käytettävissä olevista resursseista riippuen komission yksiköt voivat myöhemmin laajentaa data-analyysitoimintaansa pohtimalla, voidaanko muista lähteistä saaduilla tiedoilla täydentää yhteisiä analyysivalmiuksia ja millä tavalla tämä tapahtuisi. Esimerkkejä ovat tullivalvontajärjestelmästä saatavien tietojen yhdistäminen väärennösten ja piratismin vastaisessa COPIS-tietojärjestelmässä oleviin teollis- ja tekijänoikeuksien loukkauksia koskeviin tietoihin, petostentorjunnan tietojärjestelmän (AFIS) tietojen hyödyntäminen sekä uusien tietolähteiden hyödyntäminen, mukaan lukien tiedot, joita voitaisiin kerätä useilla tässä tiedonannossa kuvatuilla toimilla (arvonlisäveron maksutiedot, verkkoalustat, tulliliiton suorituskykyä koskeva järjestelmä, unionin tullikoodeksin sähköiset järjestelmät jne.). Yhteisiin analyysivalmiuksiin voidaan ajan mittaan ja mahdollisuuksien mukaan sisällyttää myös tekoäly ja koneoppiminen.

Analyysin tuloksia varten kehitetään asianmukaiset hallinnointiratkaisut, ja tietosuojaa ja luottamuksellisuutta koskevat kysymykset otetaan huomioon. Keskipitkällä aikavälillä voitaisiin vaikutustenarvioinnin tulosten perusteella tarvittaessa kehittää tietojen tallentamista ja hallintaa koskeva EU:n tason rakenne nykyisten rakenteiden puitteissa tai myöhemmin perustettavassa uudessa virastossa (ks. myös jäljempänä).