Tällä direktiiviehdotuksella pyritäänkin vähentämään epäterveitä kaupan käytäntöjä elintarvikkeiden toimitusketjussa ottamalla käyttöön koko EU:ssa suojelun yhteinen vähimmäistaso, joka muodostuu erityisesti kiellettyjen käytäntöjen luettelosta. Suojelu kattaa sellaiset pienet ja keskisuuret elintarvikeketjun toimittajat, jotka myyvät elintarvikkeita ostajille, jotka eivät ole pieniä tai keskisuuria. Tällä soveltamisalalla on tarkoitus taata maatalousväestön kohtuullinen elintaso, joka on yksi SEUT-sopimuksen 39 artiklassa esitetyistä yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteista.

Jotkin vapaaehtoisten käytännesääntöjen rajoitukset saattavat olla myös rakenteellisia. Toimitusketjualoitteella ei ole valtaa määrätä seuraamuksia eikä sen päätöksiä julkaista (ei varoittavaa vaikutusta). Kahden osapuolen välisiä riitoja ei käsitellä tavalla, jolla varmistettaisiin valitusten luottamuksellisuus, edes menettelyn alkuvaiheessa. Lisäksi aloitteessa ei ole mahdollista tehdä oma-aloitteisia tutkimuksia. Maataloustuottajien osallistuminen toimitusketjualoitteeseen on edelleen vähäistä, mikä johtuu täytäntöönpanon valvonnan tehokkuuteen liittyvistä kysymyksistä. Vapaaehtoisella aloitteella ei myöskään voida puuttua epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevien sääntöjen hajanaisuuteen jäsenvaltioissa.

Vapaaehtoinen toimitusketjualoite on toimialan yksityinen aloite, jolla pyritään hallitsemaan epäterveitä kaupan käytäntöjä. Jäsenvaltioissa esiintyy samanlaisia kansallisia aloitteita pakollisten kansallisten toimenpiteiden rinnalla. Perustamisestaan lähtien toimitusketjualoitteella on ollut merkittävä rooli jäsenvaltioissa lisättäessä tietoisuutta epäterveistä kaupan käytännöistä ja oikeudenmukaisesta liiketoiminnan harjoittamisesta. Aloitteen toiminta on laajentunut, ja hiljattain sille nimitettiin riippumaton puheenjohtaja. Aloite tarjoaa foorumin varhaiselle ja tuomioistuinten ulkopuoliselle riitojenratkaisulle. Aloite ei kuitenkaan todennäköisesti kehity kattavaksi hallintokehykseksi, joka tekisi turhaksi julkiset hallintotoimenpiteet, kuten täytäntöönpanon valvonnan. Osallistuminen toimitusketjualoitteeseen on vapaaehtoista, eikä se vielä kata kaikkia toimijoita elintarviketoimitusketjussa. Esimerkiksi vaikka vähittäiskauppiaat ovat toimitusketjualoitteen jäseniä, vähittäiskauppiaiden ostoliittymät tai maataloustuottajia edustavat organisaatiot eivät osallistu toimitusketjualoitteeseen. Viimeksi mainitut eivät liittyneet aloitteeseen, koska se ei niiden mukaan varmista riittävää luottamuksellisuutta valituksen tekeville osapuolille eikä sisällä riippumattomia tutkintoja eikä seuraamuksia. Maataloustuottajia edustavat organisaatiot osallistuvat kuitenkin kansallisiin toimitusketjualoitteisiin.

Jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välillä on myös erittäin vähän koordinointia, mikä johtuu siitä, että EU:n tasolla ei ole virallisia koordinointirakenteita. Koordinointi voisi kuitenkin parantaa lainvalvontakäytäntöjä jäsenvaltioissa.

Epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevia sääntöjä on voimassa 20 jäsenvaltiossa, mikä osoittaa, että asia herättää merkittävää huolta kansallisella tasolla. Epäterveiden kaupan käytäntöjen käsittely on kuitenkin hyvin erilaista eri jäsenvaltioissa. Joissakin jäsenvaltioissa ei ole mitään suojelua epäterveiltä kaupan käytännöiltä tai suojelu on tehotonta.

Elintarvikeketju on vertikaalisesti toisiinsa liittyvien markkinoiden jatkumo. Sille ovat ominaisia suhteellisen neuvotteluvoiman merkittävät erot pienten ja keskisuurten yritysten ja suurten yritysten välillä. Keskittymisen aste alkutuotantoa seuraavissa vaiheissa on korkea kaikissa jäsenvaltioissa. Joissakin tapauksissa epäterveet kaupan käytännöt vaikuttavat heikompiin tuottajiin, kuten maataloustuottajiin, vaikka ne eivät altistuisikaan suoraan niille, jos näistä käytännöistä johtuvat kustannukset siirtyvät elintarvikeketjussa heikoimpaan lenkkiin, joka on usein viljelijä. Toimitusketjussa myöhemmin, esimerkiksi vähittäiskauppiaan ja jalostajan välillä, esiintyvien epäterveiden kaupan käytäntöjen kielteiset vaikutukset voivat näin ollen aiheuttaa ketjureaktion taaksepäin ketjussa ja ulottua viime kädessä viljelijöihin.

Nykyisessä maatalouspolitiikan toimintaympäristössä, josta on tullut selkeästi aiempaa markkinasuuntautuneempi, elintarvikeketjun hyvä hallintotapa on entistä tärkeämpi toimijoiden kannalta, etenkin maataloustuottajien kannalta. Ehdotuksella olisi varmistettava, että nämä toimijat pystyvät kilpailemaan oikeudenmukaisilla ehdoilla. Näin edistetään koko ketjun tehokkuutta. Jos neuvotteluvaltaansa käyttävien toimijoiden epätervettä kaupallista käyttäytymistä ei kielletä tai jos muutoksenhakumahdollisuudet ovat tehottomia, elintarvikeketjun toimijoiden taloudellinen elinkelpoisuus todennäköisesti heikkenee. Tällainen heikko hallintotapa myös heikentää todennäköisesti luottamusta elintarvikeketjun yleiseen oikeudenmukaisuuteen ja toimintaan.

Epäterveet kaupan käytännöt voivat aiheuttaa painetta toimijoiden voittoihin ja marginaaleihin, mikä voi johtaa resurssien väärään kohdentamiseen ja jopa pakottaa muutoin elinkelpoisia ja kilpailukykyisiä toimijoita ulos markkinoilta. Esimerkiksi takautuva yksipuolinen pilaantuvien tuotteiden sopimusmäärän vähentäminen tarkoittaa menetettyä tuloa toimijan kannalta, koska näille tuotteille ei ole helppo löytää vaihtoehtoisia ostajia. Maksujen viivästyminen sen jälkeen, kun pilaantuvat tuotteet on toimitettu ja ostaja on ne myynyt, tarkoittaa ylimääräisiä kustannuksia tavarantoimittajalle. Mahdolliset velvoitteet, joiden mukaan tavarantoimittajien on otettava takaisin tuotteet, joita ostaja ei ole myynyt, voivat muodostaa kohtuuttoman riskin siirtymisen tavarantoimittajille, ja tällä on vaikutuksia niiden suunnittelu- ja investointivarmuuteen. Jos tavarantoimittajat pakotetaan osallistumaan jakelijoiden yleisiin menekinedistämistoimiin myymälöissä ilman vastaavantasoista hyötyä, tämä saattaa pienentää kohtuuttomasti tavarantoimittajan marginaalia.

Vuonna 2016 esittämässään kertomuksessa komissio yksilöi epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevassa jäsenvaltioiden lainsäädännössä ja vapaaehtoisissa aloitteissa aloja, joilla on varaa parannuksiin. Komissio sitoutui arvioimaan uudelleen ennen toimikautensa päättymistä, tarvitaanko epäterveisiin kaupan käytäntöihin puuttumiseksi EU:n toimia, alan kehitys huomioon ottaen. Tilanteen kohenemiseen liittyvät odotukset eivät täysin täyttyneet, kuten selitetään tarkemmin vaikutustenarvioinnissa (3.3 jakso).

Epäterveiden kaupan käytäntöjen esiintyminen koko elintarvikeketjussa on yleisesti tunnustettua. Vuoden 2009 jälkeen on annettu kolme komission tiedonantoa, joissa on keskitytty elintarvikeketjuun, myös epäterveisiin kaupan käytäntöihin.

Maanviljelijät, jalostajat, kauppiaat, tukku- ja vähittäiskauppiaat sekä kuluttajat ovat kaikki toimijoita elintarvikeketjussa. Elintarvikeketjun pienempiin toimijoihin kohdistuu helpommin epäterveitä kaupan käytäntöjä, koska niiden neuvotteluvoima on yleisesti heikompi verrattuna ketjun suurempiin toimijoihin. Maataloustuottajat ovat erityisen alttiita epäterveille kaupan käytännöille, koska niillä ei useinkaan ole neuvotteluvoimaa, joka vastaisi niiden tuotteita ostavien, toimitusketjun loppupään kauppakumppaneiden neuvotteluvoimaa. Tämä johtuu siitä, että tuotteiden kuluttajille toimittamiseen on vain vähän vaihtoehtoja.

EU:n laajuisten sääntöjen tehokkuuden perustana on vähimmäistaso, joka on yhteinen jäsenvaltioissa ja jolla otetaan käyttöön suojelu niissä jäsenvaltioissa, joissa ei tällä hetkellä ole sääntöjä epäterveiltä kaupan käytännöiltä suojelemiseksi. Valittu lähestymistapa on oikeassa suhteessa todettuun ongelmaan ja jäsenvaltioissa voimassa oleviin toimenpiteisiin nähden. Siinä ei säädetä kattavista EU:n puitteista, joilla hallinnoitaisiin epäterveitä kaupan käytäntöjä jäsenvaltioissa. Vähimmäistason yhdenmukaistamisen mukaisesti sillä pikemminkin puututaan muutamiin selkeästi epäterveisiin kaupan käytäntöihin, mutta annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus pitää voimassa tai antaa pidemmälle ulottuvia toimenpiteitä. Pidemmälle ulottuvia kansallisia sääntöjä ja vapaaehtoisia käytännesääntöjä, kuten toimitusketjualoitetta, ei korvata vaan niitä pikemminkin täydennetään. Sen vuoksi suojelua koskevan EU:n vähimmäistason odotetaan johtavan synergiaetuihin eikä näistä järjestelmistä saatavien hyötyjen peruuntumiseen. Ehdotetussa direktiivissä säädetään lainvalvontavaltuuksista, jotka ovat osoittautuneet tehokkaiksi sikäli, että niillä voidaan torjua pelkotekijää, vahvistaa varoittavaa vaikutusta ja parantaa muutoksenhakumahdollisuuksia jäsenvaltioissa. Tässäkin noudatetaan vähimmäistason yhdenmukaistamista ja hyödynnetään jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisia keskitetyn lainvalvontaviranomaisen sijaan. Ehdotettuun direktiiviin sisältyy myös komission tukeman lainvalvontaviranomaisten koordinointiverkon perustaminen. Se tarjoaa mahdollisuuden hyvien lainvalvontatapojen vaihtamiseen ja toimii foorumina, jolla voidaan keskustella epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevien sääntöjen soveltamisesta ja parantaa sitä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa vähittäiskaupan käytännesääntöjen välimiesmenettelyssä (UK Grocery Code Adjudicator) epäterveiden kaupan käytäntöjen valvonnasta saadut kokemukset osoittavat, että tehokkaalla suojelujärjestelmällä voidaan vähentää epäterveiden kaupan käytäntöjen esiintymistä ja parantaa niihin liittyvää muutoksenhakua.

Näin ollen tarvitaan EU:n toimenpiteitä, jotka kohdistetaan epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevan puutteellisen suojelun ongelmaan tarjoamalla yhteinen EU:n laajuinen vähimmäistaso. Vuosien keskustelut, analyysit ja suositukset ovat parantaneet käytännön tilannetta vain jossakin määrin, ja niiden jälkeen EU:n lainsäädäntö on keino, jolla voidaan varmistaa tällainen suojelun vähimmäistaso kaikkialla EU:ssa, myös koordinoinnin ja täytäntöönpanon valvonnan osalta.

Joissakin jäsenvaltioissa ei ole mitään erityissääntöjä, jotka suojelisivat epäterveiltä kaupan käytännöiltä. Toisissa taas ei puututa tehokkaan täytäntöönpanon valvonnan tärkeisiin osatekijöihin. Tämän seurauksena heikossa asemassa olevien toimijoiden, erityisesti maataloustuottajien, suojelu on puutteellista. Epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevilla vapaaehtoisilla käytännesäännöillä, esimerkiksi toimitusketjualoitteen käytännesäännöillä – sikäli kuin niitä sovelletaan jäsenvaltioissa – on kyllä myönteisiä vaikutuksia näiden käytäntöjen yksityiseen hallinnointiin, mutta niillä ei kyetä tosiasiallisesti korvaamaan julkisia hallintotoimenpiteitä.

Sellaisia yhteisiä EU-sääntöjä ei ole olemassa, jotka tarjoaisivat suojelun eurooppalaisen vähimmäistason lähentämällä tai yhdenmukaistamalla jäsenvaltioiden erilaisia toimenpiteitä, jotka koskevat epäterveitä kaupan käytäntöjä. EU-tason toimenpiteiden puuttuessa jäsenvaltioilla ei ole koordinointimekanismeja, joilla lähentämistä voitaisiin saada aikaan, eikä niillä ole ilmeisiä kannustimia oma-aloitteisiin lähentämistoimiin. Jäsenvaltioissa ei ole vielä epäterveiltä kaupan käytännöiltä suojelun vähimmäistasoa, vaikka komissio on antanut sitä koskevia suosituksia tiedonannoissaan.

Lisäksi lähestymistavassa, jolla suojellaan maataloustuottajia ja niiden järjestöjä (osuuskuntia ja muita tuottajaorganisaatioita), on otettava huomioon myös epäsuorat negatiiviset vaikutukset, joita niihin saattaa kohdistua epäterveistä kaupan käytännöistä elintarvikeketjun loppupäässä. Tämä liittyy toimijoihin, jotka eivät ole viljelijöitä mutta joiden heikko neuvotteluasema toimitusketjun loppupäässä tekee niistä haavoittuvia epäterveille kaupan käytännöille. Kun suojellaan toimitusketjun loppupään tavarantoimittajia epäterveiltä kaupan käytännöiltä, estetään viljelijöihin kohdistuvat tahattomat vaikutukset, jotka johtuvat kaupan ohjaamisesta – esimerkiksi jalostusvaiheessa – sijoittajien omistamille kilpailijoille, jotka eivät kuuluisi suojelun piiriin (esim. ostajilla on pienempi oikeudellinen riski joutua epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevien syytösten kohteeksi).

SEUT-sopimuksen 38 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisesti yhteinen maatalouspolitiikka kattaa pääasiallisesti SEUT-sopimuksen liitteessä 1 luetellut maataloustuotteet. Euroopan unionin tuomioistuin on kuitenkin nimenomaisesti vahvistanut, että elintarvikkeet, joita ei luetella SEUT-sopimuksen liitteessä I (liitteessä I luetellut tuotteet ovat perussopimuksessa määriteltyjä ’maataloustuotteita’), voidaan kattaa säädöksillä, jotka on annettu SEUT-sopimuksen 43 artiklan nojalla, jos näin edistetään yhteisen maatalouspolitiikan yhden tai useamman tavoitteen täyttymistä ja maataloustuotteet katetaan periaatteessa.

Epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevien yhteisten puitteiden puute on ristiriidassa yhteisen maatalouspolitiikan piiriin kuuluvien muiden sellaisten alojen kanssa, joilla on välitöntä merkitystä toimijoille, kuten kilpailusäännöt, valtiontukisäännöt ja kaupan pitämistä koskevat vaatimukset. Näillä aloilla yhteisessä markkinajärjestelyssä (asetus (EU) N:o 1308/2013) säädetään yhteisistä säännöistä, jotka ovat merkityksellisiä niiden markkinaedellytysten kannalta, joita toimijat kohtaavat EU:ssa. Tarkoituksena on edistää taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja tasapuolisia toimintaedellytyksiä sisämarkkinoilla.

Epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevien sääntöjen epäyhtenäisyys tai puute jäsenvaltioissa haittaa näin ollen tavoitetta, jonka mukaan on varmistettava maatalousväestön kohtuullinen elintaso. Epäterveet kaupan käytännöt vaarantavat maataloustuottajien kannattavuuden ja aiheuttavat niiden markkinatulon laskupaineita. Niiden hallinnointi kuuluu näin ollen yhteisen maatalouspolitiikan periaatteiden piiriin.

SEUT-sopimuksen 39 artiklassa täsmennetään, että yhteisellä maatalouspolitiikalla on taattava maatalousväestön kohtuullinen elintaso ja lisättävä maatalouden tuottavuutta, vakautettava markkinoita, varmistettava tarvikkeiden saatavuus ja taattava kohtuulliset kuluttajahinnat. SEUT-sopimuksen 40 artiklan mukaan yhteisessä markkinajärjestelyssä ei saa syrjiä tuottajia. SEUT-sopimuksen 43 artiklassa täsmennetään, että järjestelyllä on taattava kaupankäynnille unionissa vastaavat edellytykset kuin kansallisilla markkinoilla.

Yksi yhteisen maatalouspolitiikan keskeinen tavoite on taata maatalousväestön kohtuullinen elintaso (SEUT-sopimuksen 39 artikla). EU:n perussopimuksissa esiin tuotu tuottajan hyvinvointi on ainutlaatuista maataloussektorille ja viittaa yhteisen maatalouspolitiikan kattavaan vastuuseen Euroopan maataloudesta. Perussopimuksessa luetellaan neljä muutakin yhteisen maatalouspolitiikan tavoitetta eli maatalouden tuottavuuden lisääminen, markkinoiden vakauttaminen, tarvikkeiden saatavuuden varmistaminen ja kohtuullisten kuluttajahintojen takaaminen.

Maksuviivästyksiä koskevassa direktiivissä 2011/7/EU säädetään, että yritysten välisissä liiketoimissa sopimuksessa vahvistetun maksuajan ei pitäisi ylittää 30:tä kalenteripäivää, joka voidaan pidentää 60 päivään, jollei sopimuksessa nimenomaisesti sovita toisin ja edellyttäen, että se ei ole selvästi kohtuutonta velkojaa kohtaan. Sitovan enimmäismaksuajan puuttumista yritysten välisissä liiketoimissa käytetäänkin usein hyväksi, ja maksuajat asetetaan paljon pidemmiksi kuin velkoja haluaisi tai kuin olisi perusteltua kaupan käytäntöjen tai sopimuksen luonteen kannalta. Sen vuoksi ehdotuksen tavoitteena on asettaa enimmäismaksuajaksi 30 kalenteripäivää liiketoimissa, jotka liittyvät elintarvikkeiden ostamiseen ja myymiseen yritysten välillä. Maksuaika on sitova, eikä sitä saa ylittää missään olosuhteissa. Ehdotus muodostaa erityissäädöksen, joka koskee tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvien sopimusten maksuehtoja, mutta maksuviivästysdirektiiviä sovelletaan edelleen maksuviivästysten tapauksessa muiden säännösten osalta, etenkin niiden osien osalta, jotka koskevat maksuja ja korkoprosentteja, korvauksia, kohtuuttomia sopimusehtoja ja käytäntöjä, nopeutettuja menettelyjä saatavia koskevan maksumääräyksen hakemiseksi, maksuaikatauluja ja omistuksenpidätystä.

Yritysten ja kuluttajien välisiin liiketoimiin liittyvän suojelun alalla on toteutettu EU:n aloitteita juuri sellaisten sääntelyerojen ja puutteellisen suojelun vuoksi, joita epäterveissä kaupan käytännöissä esiintyy. Joissakin jäsenvaltioissa nämä säännöt on laajennettu koskemaan kansallisia yritysten välisiä tilanteita. Yritysten ja kuluttajien välistä liiketoimintaa koskevilla EU:n säännöillä on käsitteellisesti samoja ominaisuuksia kuin jäsenvaltioiden voimassa olevilla yritysten välisiä epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevilla säännöillä, sillä niissä molemmissa keskitytään liiketoimen suhteellisesti heikompaan osapuoleen.

Tähän mennessä ei ole vielä annettu EU:n horisontaalisia sääntöjä epäterveistä kaupan käytännöistä yritysten välillä. Oikeudenmukaisuus yritysten välisessä markkinatoiminnassa on erityistavoitteena direktiivissä 2006/114/EY, joka käsittelee harhaanjohtavia käytäntöjä ja vertailevaa mainontaa koskevia vaatimuksia. Kyseisessä direktiivissä annetuilla säännöksillä ei kuitenkaan puututa tässä ehdotuksessa yksilöityihin yritysten välisiin kaupan käytäntöihin.

Edellä kuvattujen sidosryhmäkuulemisten lisäksi vaikutustenarviointia koskevassa analyysissä hyödynnettiin erilaista tieteellistä, lainsäädännöllistä ja sovellettua tietoa. Perusskenaarion määrittämiseksi jäsenvaltioilta kerättiin tietoja, jotka ulkoiset lainsäädäntöalan asiantuntijat sitten käsittelivät ja analysoivat. Jäsenvaltioilta kerättiin myös lisätietoja, jotka liittyivät toimintavaihtoehtojen mahdollisiin vaikutuksiin, ja lisäksi hyödynnettiin julkisesti saatavilla olevaa tietoa. Vaikutustenarvioinnin näyttöön sisältyy tietoja, jotka saatiin edellä mainituista kuulemisista, tutkimusseminaareista ja teknisestä raportista, riippumattomista kirjallisuuskatsauksista sekä jäsenvaltioilta ja kolmansilta mailta niiden kokemuksista epäterveiden kaupan käytäntöjen sääntelystä. Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan kilpailukomissio totesi vuonna 2008 raportissaan (”The supply of groceries in the UK market investigation”), että joillakin epäterveillä kaupan käytännöillä saattaa olla kielteinen vaikutus kilpailuun ja kuluttajien hyvinvointiin. Sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosaston (GROW) vuonna 2016 teettämässä tutkimuksessa Areté käsitteli toimitusketjualoitteen rajoituksia epäterveisiin kaupan käytäntöihin puuttumisessa. Epäterveitä kaupan käytäntöjä käsitelleessä raportissa vuonna 2013 SEO vahvisti, että kostotoimien pelolla on merkitystä epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevissa tapauksissa.

Sidosryhmien panos on sisällytetty vaikutustenarvioinnin tekstiin ja otettu huomioon direktiiviehdotuksessa. Useimmat sidosryhmät kannattivat monenlaisten epäterveiden kaupan käytäntöjen kattavaa sääntelyä elintarvikeketjussa, mutta komission ehdotuksessa esitetään rajoitettua lähestymistapaa, joka kattaa vain muutaman erityisen haitallisen epäterveen kaupan käytännön. Komissio on suurelta osin samaa mieltä sidosryhmien valtaosan kanssa jäsenvaltioiden viranomaisten vankan lainvalvontakyvyn ja täytäntöönpanon valvonnan EU:n tason koordinoinnin merkityksestä.

Koska epäterveisiin kaupan käytäntöihin ei puututa toistaiseksi missään EU:n lainsäädäntöpuitteissa, tässä vaiheessa ei ole mahdollista esittää näyttöön perustuvaa arviointia siitä, miten EU:n toimenpiteet toimivat. Joissakin jäsenvaltioissa on kuitenkin suoritettu ennakko- tai jälkiarviointeja niissä toteutetun epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevan politiikan tehokkuudesta ja toimivuudesta.

Toimintatavaksi on valittu direktiivi, koska ei-sitova lähestymistapa saattaisi olla tehoton haluttujen vähimmäistason tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamiseksi. Direktiivin valinnassa epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevaksi toimintatavaksi otetaan huomioon myös toissijaisuusperiaate: direktiivi antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden sisällyttää vähimmäissuojelu kansalliseen oikeusjärjestykseensä tavalla, joka on yhteensopiva niiden valitsemien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten kanssa.

Valittua lähestymistapaa on harkittu eri kannoilta, ja se on näin ollen oikeassa suhteessa asetettuun tavoitteeseen. Ehdotuksessa esitetään osittaista, ei täyttä yhdenmukaistamista. Jäsenvaltiot voivat edelleen pitää voimassa epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevia sääntöjä, jotka ylittävät tässä direktiivissä ehdotetun suojelun vähimmäistason (edellyttäen, että sovellettavaa EU:n lainsäädäntöä noudatetaan). Direktiivissä ehdotetaan lisäksi lähestymistapaa, joka perustuu hajautettuun täytäntöönpanon valvontaan jäsenvaltioissa. Direktiivillä täydennetään voimassa olevia sääntöjä, mukaan luettuna sellaisia, jotka on laadittu vapaaehtoisissa aloitteissa, kuten toimitusketjualoitteessa. Direktiivillä ei pyritä näin ollen määrittämään kaikkia käytäntöjä, jotka voisivat olla epäterveitä kaupan käytäntöjä, vaan siinä esitetään luettelo kielletyistä käytännöistä. Suojelun soveltamisala on rajattu elintarvikeketjun tavarantoimittajiin, jotka ovat pk-yrityksiä, eikä sillä näin ollen puututa sellaisten suurempien toimijoiden kaupallisiin suhteisiin, joihin epäterveet kaupan käytännöt eivät niin todennäköisesti vaikuta tai joiden voidaan odottaa kykenevän vastamaan epäterveiden kaupan käytäntöjen aiheuttamaan paineeseen ja joihin ei kohdistu vaikutustenarviointiraportissa tarkoitettua pelkotekijää samalla tavalla kuin pk-yrityksiin.

EU:n tason toimenpiteet, joilla täydennetään jäsenvaltioiden järjestelmiä ja toimitusketjualoitetta, koostuvat yhteisistä epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevista säännöistä, joilla pyritään parantamaan elintarvikeketjun hallintotapaa ja saavuttamaan tavoite maatalousväestön kohtuullisen elintason varmistamisesta (SEUT-sopimuksen 39 artikla). Hyväksytty lähestymistapa toteutetaan osittaisen (vähimmäistason) yhdenmukaistamisen muodossa, ja siinä otetaan huomioon osapuolten välisten markkinavetoisten sopimusjärjestelyjen myönteiset vaikutukset. Koska epäterveitä kaupan käytäntöjä esiintyy koko elintarvikeketjussa ja niillä on vaikutuksia, jotka siirtyvät todennäköisesti ketjun läpi maataloustuottajiin, on järkevää puuttua niihin kattavasti ja koko ketjun pituudelta.

JRC järjesti heinäkuussa 2017 yhdessä maatalouden pääosaston kanssa seminaarin, jossa käsiteltiin epäterveitä kaupan käytäntöjä elintarvikeketjussa. Seminaarin osallistujista yli kymmenen tuli korkeakouluista eri puolilta EU:ta sekä Yhdysvalloista.

Seminaarin tulosten perusteella ja akateemisten raportoijien tuella JRC laati teknisen raportin, jossa vahvistettiin epäterveiden kaupan käytäntöjen esiintyminen elintarvikeketjussa ja esitettiin viitteet aiheeseen liittyviin kattaviin sääntelytoimiin ja analyyseihin.

Tutkimus kansallisista epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevista säännöistä jäsenvaltioissa

Komissio hankki kyselylomakkeiden perusteella palautetta jäsenvaltioilta niiden kokemuksista epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevista säännöistä ja tähän liittyvistä tiedoista, joita ne voisivat jakaa. Jäsenvaltioilta pyydettiin erityisesti i) päivittämään vuonna 2015 aiempaa tutkimusta varten kerättyjä tietoja epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevan kansallisen lainsäädännön olemassaolosta, täytäntöönpanosta ja täytäntöönpanon valvonnasta, ii) jakamaan tietoja mahdollisista vaikutustenarvioinneista, joita ne ovat tehneet epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevista kansallisista säännöistä päättämiseksi, ja iii) toimittamaan tietoja julkishallinnolle epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevien sääntöjen käyttöönotosta aiheutuvista hallintokustannuksista.

Jäsenvaltioiden vastauksia hyödynnettiin asiaa käsittelevässä katsauksessa (”Specific regulations on unfair trading practices in Member States in the business-to-business retail supply chain” – Cafaggi, F. ja P. Iamiceli; vaikutustenarvioinnin liite F). Lisäksi maatalouden pääosasto hyödynsi jäsenvaltioiden arvioita epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevien kansallisten sääntöjen käyttöönottoon ja täytäntöönpanon valvontaan liittyvistä hallintokustannuksista laatiessaan vaikutustenarviointia ja pohtiessaan eri vaihtoehtoja.

Epäterveiden kaupan käytäntöjen sääntelyn vaikutusta koskeva analyysi

Kilpailun pääosaston (COMP) pääekonomisti laati analyysin elintarvikeketjun kaupan käytäntöjen sääntelyn mahdollisesta vaikutuksesta, mukaan luettuna eri tyyppisten käytäntöjen sääntelyn mahdollisten hyötyjen ja haittojen yksilöinti (toimijoiden ja kuluttajien kannalta).

•Vaikutustenarviointi

Maatalouden pääosasto esitti vaikutustenarvioinnin sääntelyntarkastelulautakunnalle 21. helmikuuta 2018. Sääntelyntarkastelulautakunta antoi kielteisen lausunnon 23. helmikuuta 2018. Se edellytti lisätyötä ja pyysi toimittamaan vaikutustenarviointiraportin uudelleen. Lautakunta yksilöi useita puutteita, joita tarkistetussa versiossa on käsiteltävä. Vaikutustenarviointiraportin tarkistettu versio toimitettiin sääntelyntarkastelulautakunnalle 5. maaliskuuta 2018, ja se antoi 12. maaliskuuta 2018 toisen lausuntonsa, joka oli myönteinen tietyin varauksin. Katsaus lautakunnan suosituksiin ja tehtyihin muutoksiin esitetään vaikutustenarvioinnin liitteessä 1.

Eri toimintavaihtoehdot esitetään ja niitä käsitellään vaikutustenarvioinnin 5 jaksossa. Nämä vaihtoehdot arvioidaan ja yhdistetään useaksi järkeväksi eri vaihtoehtokokonaisuudeksi (6.4 jakso). Parhaaksi valittu vaihtoehtokokonaisuus esitetään 8 jaksossa. Käytetty menetelmä ja kokonaisuuksien ja niiden osatekijöiden tehokkuuden ja toimivuuden arviointi kuvataan liitteessä E.

Vaihtoehtojen osatekijöiden osalta on tärkeää tarkastella jäljempänä esitettyjä seikkoja. Käytettävissä olevan näytön perusteella EU:n elintarvikeketjun epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevien sääntöjen yksityiskohtainen yhdenmukaistaminen ei vaikuta perustellulta. Osittaisella yhdenmukaistamisella, johon liittyy olennaisia epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevia sääntöjä, voidaan huomioida jäsenvaltioiden tiukemmat säännöt ja ottaa samalla EU:ssa käyttöön suojelun yhteinen vähimmäistaso, joka tukee tavoitetta epäterveiden kaupan käytäntöjen vähentämisestä.

Yleinen lauseke, jolla kielletään epäterveet kaupan käytännöt, tarjoaa suojelun yhteisen tason näitä käytäntöjä vastaan jäsenvaltioissa. Vaikka jäsenvaltioiden viranomaiset tulkitsisivatkin tätä lauseketta tapauskohtaisesti, siihen liittyisi odotuksia yhdenmukaisesta soveltamisesta. Yleinen lauseke voisi näin tosiasiallisesti merkitä tietyn asteista yhdenmukaistamista, mikä voisi lisätä jännitteitä suhteessa jäsenvaltioiden voimassa oleviin järjestelmiin, joissa usein nojaudutaan yleisiin kansallisiin kieltoihin. Tiettyjen epäterveiden kaupan käytäntöjen kieltämisellä – mikä on tässä direktiivissä valittu lähestymistapa – ei ole tätä laajaa tosiasiallista yhdenmukaistamisvaikutusta. Konkreettisesti muotoillut kiellot, jotka kohdennetaan tiettyihin epäterveisiin kaupan käytäntöihin, vähentävät myös liiketoimiin liittyvää oikeudellista epävarmuutta, jota yleisempi kielto saattaa synnyttää. Erityisyytensä vuoksi sääntöjen tavoitteena on olla ennustettavia toimijoiden kannalta ja toimivia niiden viranomaisten kannalta, joille on annettu tehtäväksi niiden täytäntöönpanon valvonta.

On tarpeen erottaa toisistaan käytännöt, joista osapuolet ovat sopineet selkeästi ja yksiselitteisesti toimitussopimuksessa ennen liiketoimen aloittamista, ja käytännöt, joita esiintyy liiketoimen aloittamisen jälkeen ilman että niistä on sovittu etukäteen selkeästi ja yksiselitteisesti. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvat käytännöt todennäköisesti synnyttävät tehokkuusetuja osapuolten kannalta, kun taas toiseen ryhmään kuuluvista käytännöistä tällaisia tehokkuusetuja ei todennäköisesti synny. Sen vuoksi tässä ehdotuksessa tiettyjen epäterveiden kaupan käytäntöjen määritelmässä otetaan huomioon osapuolten väliset sopimusjärjestelyt, paitsi jos niiden ei voida kohtuudella katsoa synnyttävän tehokkuusetuja, esimerkiksi jos järjestelyillä annetaan vahvemmalle osapuolelle epämääräisiä ja täsmentämättömiä valtuuksia päättää yksipuolisesti tällaisista käytännöistä sen jälkeen, kun liiketoimi on jo käynnistynyt (ennakoimattomuus), tai siksi, että jotkin käytännöt ovat luonnostaan epäterveitä.

Ehdotetut epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevat säännöt keskittyvät tuotteisiin, jotka on lueteltu SEUT-sopimuksen liitteessä I ja joita käytetään elintarvikkeina sekä jalostettuihin maataloustuotteisiin, joilla käydään kauppaa elintarvikeketjussa, joten ne kattavat kaikki elintarvikkeet, joilla käydään kauppaa. Jos näitä tuotteita ostavat muut kuin pk-yritykset elintarvikeketjussa, niiden on noudatettava epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevia EU:n sääntöjä. Tämä kattava soveltamisala on johdonmukainen toimitusketjualoitteen ja epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevien jäsenvaltioiden toimenpiteiden kanssa. Jos katettaisiin vain liitteessä I luetellut maataloustuotteet, vaarana olisi, että toimitusketjuun syntyy vääristymiä, jotka voisivat viime kädessä vaikuttaa kielteisesti maataloustuotteiden kauppaan ja maataloustuottajiin.

Pienten ja keskisuurten toimittajien kohdennettu suojelu elintarvikeketjussa on perusteltua, koska juuri ne eivät useinkaan pysty puolustautumaan epäterveiltä kaupan käytännöiltä neuvotteluvoiman puutteen vuoksi. Suurempien toimijoiden sopimussuhteisiin vaikuttavissa toimenpiteissä vaarana olisivat myös tahattomat kielteiset vaikutukset. Sen vuoksi tässä vaiheessa kohdennettu suojelu on oikeasuhteisempaa, vaikka vaikutustenarvioinnissa epäterveet kaupan käytännöt määritelläänkin absoluuttisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta. Samalla perusteella sääntöjä on sovellettava muihin kuin pieniin ja keskisuuriin ostajiin elintarvikeketjussa, koska ne voivat käyttää neuvotteluvoimaansa pienempiä toimijoita kohtaan tavalla, joka mahdollistaa epäterveet kaupan käytännöt.

Tiettyjen menettelyvaltuuksien antaminen viranomaisille, joilla on toimivalta seurata epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevien sääntöjen noudattamista – ja ensi kädessä tällaisten viranomaisten olemassaolo – on osoittautunut tärkeäksi siltä kannalta, että toimijat kokevat lainvalvonnan tehokkaaksi, ja sillä pystytään puuttumaan perussyihin (pelkotekijä), joiden vuoksi epäterveiden kaupan käytäntöjen uhriksi joutuneet eivät käytä oikeussuojakeinoja. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on nimettävä epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevien sääntöjen täytäntöönpanon valvontaa varten toimivaltainen viranomainen, jolle annetaan tietyt vähimmäistason lainvalvontavaltuudet jäsenvaltioiden olemassa olevista järjestelmistä saatujen hyvien toimintatapojen perusteella.

EU:n sääntöihin olisi liitettävä toimivaltaisten viranomaisten välinen koordinointimekanismi, jolla varmistetaan näiden sääntöjen koordinoitu soveltaminen, ja sillä olisi helpotettava hyvien toimintatapojen vaihtoa. Sillä olisi myös kerättävä jäsenvaltioiden raporttien kautta tietoa, jota voidaan hyödyntää toimenpiteiden tulevassa tarkastelussa. Komissio avustaa verkostoa järjestämällä vuotuisia kokouksia, jotka perustuvat jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten toimittamiin vuotuisiin soveltamisraportteihin.

On vaikea antaa tarkkaa määrällistä arviota hyödyistä, joita toimijat saavat epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevista säännöistä. Jokaisella kohteena olevalla epäterveellä kaupan käytännöllä on kuitenkin selvä negatiivinen vaikutus niiden nettotulokseen kohtuuttoman riskin siirtymisen ja epävarmuuden syntymisen kautta eli sellaisten kustannusten kautta, jotka kilpailukykyisillä markkinoilla eivät olisi osa niiden yrittäjyystoimintaa. Tässä vaikutustenarvioinnissa siteerattujen lukuisten kyselyjen vastaajat olivat lähes kaikki huolissaan epäterveiden kaupan käytäntöjen esiintymisestä ja niiden aiheuttamasta haitasta ja odottivat, että epäterveitä kaupan käytäntöjä koskevilla julkisilla (EU:n) säännöillä ja niiden tehokkaalla täytäntöönpanon valvonnalla olisi positiivisia vaikutuksia. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa vähittäiskaupan käytännesääntöjen välimiesmenettely (UK Grocery Code Adjudicator) on osoittautunut tehokkaaksi vähentämään epäterveitä kaupan käytäntöjä.

Arvioita vahingoista, joita epäterveistä kaupan käytännöistä aiheutuu, esitetään vaikutustenarvioinnin 2.5 ja 6.2.1 jaksossa. Vuonna 2013 tehdyssä maataloustuottajia ja maatalousosuuskuntia koskevassa kyselyssä, jossa epäterveet kaupan käytännöt oli määritelty laajasti, arvioitiin näiden käytäntöjen aiheuttamaksi vahingoksi yli 10 miljardia euroa vuodessa. Elintarvikevalmistajat, jotka osallistuivat vuonna 2011 kyselyyn (myös laajan käytäntöjen määritelmän perusteella), raportoivat epäterveisiin kaupan käytäntöihin liittyviksi kustannuksikseen 0,5 prosenttia liikevaihdostaan, mikä vastaa 4,4:ää miljardia euroa, jos se suhteutetaan koko elintarviketeollisuuden liikevaihtoon tuona vuonna.

Epäterveiden kaupan käytäntöjen esiintymisen vähentämisestä odotettavissa olevina hyötyinä voitaisiin pitää kustannuksia niille vahvemmille toimijoille, jotka ovat soveltaneet tällaisia käytäntöjä ja jotka eivät enää pystyisi soveltamaan niitä sääntöjen ansiosta. Oikeudenmukaisuutta koskevien yhteiskunnallisten näkökohtien vuoksi tällaisia hyötyjä, jotka ovat tulosta tavarantoimittajien altistumisesta epäterveille kaupan käytännöille, ei kuitenkaan pidetä perusteltuina alun alkaenkaan. Tästä seuraa, että epäterveiden kaupan käytäntöjen kieltämisestä seuraavat hyödyt ovat suuremmat kuin tämä ”vahingon” erityismuoto.