KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUKSENARVIOINNISTA Oheisasiakirja NEUVOSTON DIREKTIIVIIN turvallisuutta koskevien perusnormien vahvistamisesta ionisoivasta säteilystä aiheutuvilta vaaroilta suojelemiseksi /* SWD/2012/0138 final - NLE 2011/0254 */





KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUKSENARVIOINNISTA Oheisasiakirja NEUVOSTON DIREKTIIVIIN turvallisuutta koskevien perusnormien vahvistamisesta ionisoivasta säteilystä aiheutuvilta vaaroilta suojelemiseksi 1. Ongelman määrittely 1.1. Johdanto Altistus ionisoivalle säteilylle aiheuttaa terveyshaittoja. Annokset ovat tavanomaisissa tilanteissa hyvin pieniä, eikä kudoksissa havaita kliinisiä vaikutuksia. Vaikutus voi kuitenkin ilmaantua myöhemmin, erityisesti syövän muodossa. Otaksutaan, että pienestäkin altistuksesta voi myöhemmin seurata syöpä. Säteilysuojeluun on siksi kehitettävä tarkoituksenmukainen lähestymistapa. Sen on määritellyt vuosikymmenien ajan Kansainvälinen säteilysuojelutoimikunta (ICRP). Euratomin perustamissopimuksessa (1957) tunnustetaan terveyden samoin kuin ympäristön suojelun tarve. Terveyttä ja turvallisuutta käsittelevässä luvussa III annetaan asiasta määräyksiä. Euratom-perustamissopimuksen 31 artiklassa määrätään, että on vahvistettava yhtenäiset turvallisuutta koskevat perusnormit. Euratom-perustamissopimuksen 31 artiklassa määrätään myös menettelystä, joilla kyseiset normit vahvistetaan. Komission on erityisesti kuultava ns. 31 artiklalla perustettavaa asiantuntijaryhmää. Komission yksiköt ja asiantuntijat yleensä laativat uutta lainsäädäntöä yhdessä. Yhteisön lainsäädäntö on aina seurannut ICRP:n suosituksia. ICRP on arvostettu kansainvälinen järjestö. Se on hiljattain julkistanut suojelujärjestelmästä uudet ohjeet (julkaisu 103, 2007), joissa on otettu huomioon uusimmat tieteelliset tiedot säteilyn riskeistä ja määritellään säteilysuojelujärjestelmä. 1.2. Ongelman määrittely Nykyinen järjestelmä työntekijöiden ja väestön suojaamiseksi ionisoivalta säteilyltä ei vastaa tuoreimpia tutkimustietoja ja viimeisintä yhteiskunnallista ja teknologista kehitystä. Erityisesti: – Työntekijöiden ja väestön terveyden suojelu ei ole uusimman tieteellisen edistyksen mukaista. – NORM-alojen työntekijöiden ja erityisammattiryhmien, kuten ulkopuolisten työntekijöiden tai interventioita suorittavien radiologien suojelu on riittämätöntä. – Työntekijöiden ja väestön terveyden suojelu ei ole uusimman teknologisen edistyksen mukaista. – Väestön terveyden suojelu luonnonsäteilyltä on riittämätöntä. – Muihin lajeihin kuin ihmiseen tai yleisesti ottaen ympäristöön kohdistuvan ionisoivan säteilyn riskiä ei käsitellä nimenomaisesti, niin kuin kansainvälisissä suosituksissa edellytetään. – Nykyinen säteilysuojelun oikeudellinen kehys on liian monimutkainen. Tämän kehityksen johdosta komissio tarkasteli perusteellisesti uudelleen yhteisön säteilysuojelulainsäädäntöä ja pyysi 31 artiklalla perustetulta asiantuntijaryhmältä opastusta asiassa. Asiantuntijaryhmä antoi helmikuussa 2010 lausunnon yhteisön asiaa koskevan lainsäädännön mahdollisesta tarkistuksesta direktiiviluonnoksen muodossa. 2. Toissijaisuusperiaate Euratomin perustamissopimuksen 2 artiklan b alakohdan mukaan yhteisö laatii yhtenäiset turvallisuusmääräykset väestön ja työntekijöiden terveyden suojelemiseksi sekä huolehtii niiden noudattamisesta. Jäsenvaltiot julistavat sen mukaisesti perustamissopimuksen johdanto-osassa, että ne ”ovat päättäneet luoda tarvittavat edellytykset voimakkaan ydinteollisuuden kehittämiselle” ja myöskin ”pyrkivät saamaan aikaan sellaiset turvallisuusolosuhteet, että väestön elämää ja terveyttä vaarantavat tekijät poistuvat”. Yhteisön tehtäväksi annettiin laatia yhtenäiset turvallisuusmääräykset väestön ja työntekijöiden terveyden suojelemiseksi sekä huolehtia niiden noudattamisesta. Euratomin perustamissopimuksessa tunnustetaan siis nimenomaisesti Euroopan atomienergiayhteisön toimivalta antaa säännöksiä terveyden suojelemiseksi ionisoivalta säteilyltä. Euratomin lainsäädäntövalta Euratomin perustamissopimuksen 30 ja 31 artiklan nojalla on yksinomainen eikä periaatteessa edellytä toissijaisuusperiaatteen soveltamista. Toisaalta kyseisissä artikloissa määrätään, että komissio pyytää lainsäädäntöehdotuksistaan lausuntoa Euratomin tieteellis-teknisen komitean nimeämältä asiantuntijaryhmältä, joka toimii riippumattomina asiantuntijoina yhteisön hyväksi. 3. Keskeiset poliittiset tavoitteet Aloitteen yleisenä tavoitteena on varmistaa työntekijöiden, väestön ja potilaiden korkeatasoinen suojaaminen ionisoivalle säteilylle altistumisesta aiheutuvilta terveyshaitoilta. Toinen tavoite on ympäristön suojeleminen. Tästä yleisestä tavoitteesta voidaan johtaa seuraavat neljä erityistavoitetta: 1. Lainsäädäntöön on tehtävä tarvittavat asiasisältöä koskevat muutokset, jotta se vastaisi tuoreimpia tutkimustuloksia ja käyttökokemusta. 2. Vaatimuksia on selvennettävä, ja on varmistettava, että ne ovat johdonmukaisia yhteisön lainsäädännön kanssa. 3. On varmistettava, että säännökset ovat johdonmukaisia kansainvälisten normien ja suositusten kanssa. 4. Lainsäädännön on katettava kaikki säteilyvaaratilanteet ja altistusluokat. 4. Toimintavaihtoehdot Ongelma-alueisiin tarjolla olevat erilaiset ratkaisut analysoitiin perusteellisesti ja harkittiin erilaisia ratkaisuja lainsäädännön yksinkertaistamisen laajuuteen, päivittämiseen ja soveltamisalaan. Lisäarviointiin valittiin seuraavat vaihtoehdot: Vaihtoehto 1: Säilytetään voimassa oleva lainsäädäntö ennallaan. Vaihtoehto 2: Tarkistetaan turvallisuutta koskevat perusnormit ja lääketieteellinen direktiivi. Vaihtoehto 3: Tarkistetaan ja konsolidoidaan perusnormidirektiivi ja lääketieteellinen direktiivi ja yhdennetään tähän säädökseen ulkopuolisia työntekijöitä koskeva direktiivi, tiedotusdirektiivi ja korkea-aktiivisia umpilähteitä koskeva direktiivi. Vaihtoehto 4: Tarkistetaan perusnormidirektiivi ja laajennetaan sen soveltamisalaa väestön altistukseen luonnon säteilylle. Vaihtoehto 5: Tarkistetaan perusnormidirektiivi ja laajennetaan sen soveltamisalaa muiden lajien kuin ihmisten suojeluun. Vaihtoehto 6: Tarkistetaan ja konsolidoidaan perusnormidirektiivi ja lääketieteellinen direktiivi ja yhdennetään lainsäädäntöön ulkopuolisia työntekijöitä koskeva direktiivi, tiedotusdirektiivi ja korkea-aktiivisia umpilähteitä koskeva direktiivi sekä laajennetaan direktiivin soveltamisalaa väestön suojeluun luonnon säteilyltä ja muiden lajien kuin ihmisten suojeluun. 5. Vaikutusten arviointi 5.1. Vaihtoehto 1: Säilytetään voimassa oleva lainsäädäntö ennallaan. Tämä vaihtoehto ei selvästikään vastaa täysin aloitteen erityistavoitteita. Vuonna 1996 annetulla perusnormidirektiivillä taattiin työntekijöiden ja väestön riittävä suojaaminen samalla tavalla kuin vuonna 1997 annettu lääketieteellinen direktiivi oli virstanpylväs potilaiden suojaamisessa. Tiede ja yhteiskunta ovat kuitenkin kehittyneet, käytännössä on tullut esille tarve päivittää tiettyjä vaatimuksia, teknologinen kehitys edellyttää lainsäädännön mukana pysymistä, ja yhteiskunta odottaa luonnon säteilylähteiden ja keinotekoisten säteilylähteiden johdonmukaista hallinnointia samoin kuin luonnon suojelua. Tässä vaihtoehdossa analysoitiin, missä määrin kansainväliset turvallisuutta koskevat perusnormit täyttäisivät tarpeet. Niillä on kuitenkin erilainen tavoite: kansainväliset normit eivät ole sitovia, ja ne ovat vähemmän kunnianhimoisia, sillä niitä on määrä soveltaa kehitysmaissa(kin). Perustamissopimuksessa määrättyjen yhteisön velvollisuuksien mukaisesti uusien kansallisten säädösten on perustuttava yhteisön lainsäädäntöön. 5.2. Vaihtoehto 2: Tärkeimpien alalla annettujen direktiivien muuttaminen. Tässä vaihtoehdossa tarkastellaan, miten kyseisiä kahta säädöstä voitaisiin muuttaa erikseen käytännön kokemuksen ja uuden kehityksen perusteella. Muutoksilla voitaisiin puuttua useimpiin tunnistettuihin ongelmiin: A) Perusnormidirektiivissä – otettaisiin käyttöön uudet ICRP:n menetelmät annosten arviointiin, ja silmän mykiön annosta pienennettäisiin; – NORM-aloja (luonnon radioaktiiviset materiaalit) hallinnoitaisiin johdonmukaisesti; – viranomaisvalvontaan otettaisiin porrastettu lähestymistapa, joka vastaisi tällaisen valvonnan tehokkuutta; siihen sisältyisi yhdenmukaiset vaatimuksista vapauttamisen rajat (esim. ydinlaitosten käytöstäpoistosta ja purkamisesta peräisin oleville materiaaleille); B) lääketieteellisessä direktiivissä – vahvistettaisiin vaatimuksia potilaiden suojaamisesta samoin kuin riskinarvioinnista, raportoinnista ja reagoinnista vahinkoaltistuksiin erityisesti säde- ja isotooppihoidossa; – otettaisiin käyttöön uusi lähestymistapa ”oikeuslääketieteelliseen altistukseen”, jotta otetaan huomioon turvatarkastuslaitteiden lisääntyvä käyttö; tällaisia altistuksia pidetään nykyisin perusturvadirektiivin soveltamisalaan kuuluvina väestön altistuksina. Edellä mainituilla muutoksilla olisi merkittävä vaikutus seuraavilla aloilla: · Taloudelliset vaikutukset: Tässä vaiheessa ei ole mahdollista arvioida taloudellisia vaikutuksia määrällisesti, mutta NORM-toimialat hyötyvät joka tapauksessa eri jäsenvaltioiden vaatimusten yhdenmukaistamisesta. Yhtenäisten vaatimusten noudattamisesta vapauttamistasojen käyttöönotolla voi lisäksi olla merkittävä vaikutus ydinlaitosten purkukustannusten pienentämiseen; · Sosiaaliset ja terveysvaikutukset: Sosiaaliset vaikutukset liittyvät asianmukaisen suojelun tarjoamiseen NORM-toimialojen työntekijöille. Terveysvaikutus on suurin lääketieteellisissä altistuksissa, erityisesti kun halutaan estää, että nuorille tehtäisiin useita tietokonetomografiakuvauksia, jotka voivat vuosia myöhemmin aiheuttaa syövän ilmenemistä. Tietyt ammattiryhmät (esimerkiksi sydäntautilääkärit) hyötyvät silmän mykiön annosrajan pienentämisestä ja välttyvät saamasta harmaakaihia. · Viranomaisten tehtävät: Suojelun optimointi, jonka mukaan annosten on oltava niin pieniä kuin on kohtuudella mahdollista (ALARA-periaate) sosiaaliset ja taloudelliset tekijät huomioon ottaen, on asianmukaisen kustannus-hyötysuhteen edellytys käytännön säteilysuojelussa, mutta uusi ”asteittainen lähestymistapa” ulottaa optimointiperiaatteen sääntelyn tehokkuuden parantamiseen ja yrityksille koituvien hallintokustannusten pienentämiseen. 5.3. Vaihtoehto 3: Tarkistetaan ja konsolidoidaan perusnormidirektiivi ja lääketieteellinen direktiivi ja yhdennetään tähän säädökseen ulkopuolisia työntekijöitä koskeva direktiivi, tiedotusdirektiivi ja korkea-aktiivisia umpilähteitä koskeva direktiivi. Tässä vaihtoehdossa tarkistettaisiin perusnormidirektiiviä ulottamalla vaatimukset lääketieteelliseen säteilyaltistukseen, tiedotukseen, ulkopuolisiin työntekijöihin ja korkea-aktiivisiin umpilähteisiin. Tässä vaihtoehdossa sulautettaisiin perusturvadirektiivi 96/29 ja siihen liittyvät säädökset. Vaihtoehto perustuu muihin kuin lainsäädännöllisiin keinoihin niiden ongelmien ratkaisemiseksi, jotka liittyvät suojaamiseen luonnon säteilylähteiltä ja ionisoivan säteilyn muille lajeille kuin ihmiselle aiheuttamiin riskeihin. Vaihtoehdossa 2 tarkasteltujen muutosten lisäksi tässä vaihtoehdossa tehtäisiin seuraavat muutokset: · korkea-aktiivisen umpilähteen (HASS) määritelmä yhdenmukaistettaisiin kansainvälisten normien mukaiseksi; · ulkopuolisten työntekijöiden suojeluun vahvistettaisiin erityisvaatimukset, joissa määritellään selkeästi heidän työnantajiensa ja niiden yritysten vastuut, joiden palveluksessa työntekijät altistuvat säteilylle; · vahvistettaisiin vaatimukset tiedottamisesta väestölle ennen säteilyvaaratilannetta ja sen ilmaantuessa. Vaatimukset sisällytetään säteilyvaaratilanteiden hallinnan yleiseen tarkistettuun soveltamisalaan. Näiden viiden direktiivin yhteensulauttaminen olisi tärkeä saavutus yhteisön lainsäädännön johdonmukaisuuden parantamiseksi. Perusnormidirektiivin soveltamisalan laajentamisen edellyttämä säädöksen rakenteen uudelleenjärjestely selkeyttää edelleen tekstiä ja parantaa vaatimusten käytännön täytäntöönpanoa. Vaihtoehdossa 3 säilytetään kakkosvaihtoehdon taloudelliset, sosiaaliset ja terveyshyödyt ja lisätään vaikutusta joissakin asioissa, esimerkiksi siten, että ulkopuolisten työntekijöiden suoja ja liikkuvuus paranee, mutta vaihtoehdon 3 suurin merkitys on kuitenkin siinä, että yhteisön lainsäädäntö tulee yksinkertaisemmaksi ja siten myös hallintotaakka pienenee, mikä koskee sekä saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä että käytännön toimintaa. Ohjeiden antaminen kansallisten toimintasuunnitelmien vahvistamisesta sisätiloissa tapahtuva radonaltistuksen riskin vähentämiseksi kiinnittää jäsenvaltioiden huomioon uudelleen tähän ongelmaan ja mahdollisiin toimiin sen ratkaisemiseksi. Tästä saataisiin lisäarvoa kuitenkin vain jos jäsenvaltiot noudattavat tarjottuja neuvoja, mitä todennäköisesti ei tapahdu, ellei anneta sitovia vaatimuksia. 5.4. Vaihtoehto 4: Tarkistetaan perusnormidirektiivi ja laajennetaan sen soveltamisalaa väestön altistukseen luonnon säteilylle. ICRP:n uudet suositukset mahdollistavat johdonmukaisemman hallinnoinnin luonnon säteilylähteistä aiheutuville altistuksille. Niissä vahvistetaan vertailutasot sisäilman radonpitoisuuksille ja rakennusmateriaaleista aiheutuvalle ulkoiselle altistukselle. Kuten Maailman terveysjärjestö korostaa, sitovien vaatimusten vahvistamisesta asuntojen radonille aiheutuisi erittäin merkittävä terveysvaikutus. Jäsenvaltioiden on vahvistettava kattava ja läpinäkyvä radonia koskeva toimintasuunnitelma, joka sopeutetaan kansallisiin tarpeisiin ja eri alueiden geologisiin ominaisuuksiin. Kansallisen toimintasuunnitelman täytäntöönpano ja sen valvonta ovat jäsenvaltioiden vastuulla. Rakennusmateriaaleille vahvistettavien yhdenmukaistettujen vaatimusten ansiosta voidaan standardisointia kehittää pitemmälle EY:n rakennustuotelainsäädännön (neuvoston direktiivi 89/106/ETY) nojalla. Tämäkin kuitenkin merkitsee kustannuksia alalle. Kuluttajat ja rakennusalan ammatit hyötyvät materiaalien seurannasta ja merkinnöistä, kun taas rakennusalan hallintotaakka pysyy kurissa, kun valitaan asianmukaiset vertailutasot ja laaditaan luettelo huolta aiheuttavista materiaalityypeistä. 5.5. Vaihtoehto 5: Tarkistetaan perusnormidirektiivi ja laajennetaan sen soveltamisalaa muiden lajien kuin ihmisten suojeluun. ICRP:llä on nykyään menetelmät eliöstön altistuksen arviointiin. Kun Euratomin turvallisuutta koskeviin perusnormeihin (ja uusiin kansainvälisiin perusnormeihin) otetaan asiaa koskevat vaatimukset, jäsenvaltiot voivat sisällyttää ne kansallisiin ympäristöpolitiikkoihinsa johdonmukaisesti niiden lähestymistapojen kanssa, joita nykyisin sovelletaan terveyden suojeluun ionisoivalta säteilyltä. Tämän uuden kattavamman yhteisön lainsäädännön ympäristövaikutus liittyisi olennaisesti ympäristövahinkojen estämiseen ydinvoimalaonnettomuuden sattuessa, kun taas tavanomaisissa tilanteissa pikemminkin olisi osoitettava, ettei ympäristölle aiheudu haittaa. Ympäristönsuojeluvaatimukset eivät tässä vaiheessa ole kovin korkeita. Eliöstön altistuksen arviointimenetelmien lisäksi (julkaisu 108) ICRP julkaisee vuosina 2011–2012 ohjeet säteilysuojelujärjestelmän soveltamisesta. Siten olisi vielä aikaa antaa tältä pohjalta yhdenmukaistetut arviointiperusteet ennen kuin neuvosto hyväksyy direktiivin. Artiklalla 31 perustettu asiantuntijaryhmä suositteli siksi, että vaatimukset otetaan jo nyt mukaan komission ehdotukseen sen sijaan, että muutamia vuosia myöhemmin lisättäisiin taas yksi säädös, mikä olisi vastoin komission yksinkertaistamispolitiikkaa. 5.6. Vaihtoehto 6: Tarkistetaan ja konsolidoidaan perusnormidirektiivi ja lääketieteellinen direktiivi ja yhdennetään lainsäädäntöön ulkopuolisia työntekijöitä koskeva direktiivi, tiedotusdirektiivi ja korkea-aktiivisia umpilähteitä koskeva direktiivi sekä laajennetaan direktiivin soveltamisalaa väestön suojeluun luonnon säteilyltä ja muiden lajien kuin ihmisten suojeluun. Tämä vaihtoehto sisältää kaikki kolmosvaihtoehdon osatekijät. Perusnormidirektiivin tarkistukseen sisältyvät kaikki tunnistetut kysymykset, ja siinä laajennetaan säädöksen soveltamisalaa kaikkiin säteilyaltistustilanteisiin, mukaan luettuina väestön altistuminen rakennusmateriaaleille ja radonille sisätiloissa, sekä kaikenlaiset ihmisten ja muiden lajien altistukset. 6. Vaihtoehtojen vertailu Eri vaihtoehtoja on vertailtu sen perusteella, miten tehokkaita ja toimivia ne ovat ja miten ne ovat linjassa muun lainsäädännön kanssa. Ykkösvaihtoehto tyydyttää osittain toimen yleisen tavoitteen. Se on myös lähtötilanteena muiden vaihtoehtojen vertailulle. Kakkosvaihtoehto vastaa täysin ensimmäistä tavoitetta ja parantaa jossain määrin Euratomin säteilysuojelulainsäädännön johdonmukaisuutta ja on myös linjassa kansainvälisten normien kanssa, joten se vastaa kolmea erityistavoitetta. Kolmosvaihtoehto täyttää täysin johdonmukaisuutta ja selkeyttä koskevat vaatimukset. Se noudattaa myös komission yksinkertaistamispolitiikkaa. Vaihtoehdot 4 ja 5 täyttävät vaatimuksen johdonmukaisuudesta kansainvälisten suositusten kanssa. Nämä vaihtoehdot laajentavat nykyisen lainsäädännön soveltamisalaa, mikä voi merkitä jonkin verran hallinto- ja talouskustannuksia. Kuutosvaihtoehdossa yhdistyvät vaihtoehdot 4 ja 5, joten se kattaa kaikki säteilysuojelun tavoitteet. Kuutosvaihtoehdossa myös konsolidoidaan koko lainsäädäntö samalla tavalla kuin kolmosvaihtoehdossa. Vaihtoehdossa 6 siis päästään kaikkiin tavoitteisiin tehokkaasti sarjalla tehokkaita toimenpiteitä. Se takaa myös parhaan mahdollisen johdonmukaisuuden muun lainsäädännön kanssa. Liitteessä 1 esitetään vertaileva yhteenveto taulukon muodossa. 7. Seuranta ja arviointi Jäsenvaltiot toimittavat komissiolle Euratom-perustamissopimuksen 33 artiklan nojalla laatimansa luonnokset lainsäädännöstä ja hallinnollisista määräyksistä, jotta komissio voi varmistaa lähestymistapojen yhdenmukaisuuden. Direktiivin asianmukainen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on osoituksena selkeyden ja yksinkertaisuuden toteutumisesta. Liite 1 Yhteenveto vertailusta vaihtoehtojen 2–6 välillä Vaikutus || Vaihto-ehto 2 || Vaihto-ehto 3 || Vaihto-ehto 4 || Vaihto-ehto 5 || Vaihto-ehto 6 Taloudellinen || (+) || (+) || (+) || (+) || (+) Sisämarkkinoiden toiminta || (+) || (+) || (+) || (+) || (+) Yrityksille aiheutuva hallinnollinen taakka || (+) || (+) || (+)(-) || (+) (-) || (+)(-) Valvontaviranomaiset || (-) || (+) || (-) || (-) || (+)(--) Ympäristö || (+) || (+) || (+) || (++) || (++) Ympäristönsuojelu || (+) || (+) || (+) || (++) || (++) Sosiaaliasiat ja terveys || (+) || (++) || (++) || (+) || (++) Työterveys ja -turvallisuus || (+) || (++) || (+) || (+) || (++) Työntekijöiden ja asiantuntijoiden liikkuvuus || (+) || (+) || (+) || (+) || (+) Potilaiden suojaaminen || (+) || (+) || || || (+) Väestön suojaaminen || (+) || (+) || (++) || (+) || (++) Lainsäädännön johdonmukaisuus ja selkeys || (+) || (++) || (+) || (+) || (++) Johdonmukaisuus kansainvälisten suositusten kanssa || (+) || (+) || (+) || (+) || (++) Kokonaisvaikutus || + || ++ || ++ || + || +++