Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Metsien ja ympäristövuorovaikutusten seurannasta yhteisössä (Forest Focus) 17 päivänä marraskuuta 2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2152/2003 mukainen Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille Forest Focus toimintasuunnitelman toteutuksesta {SEK(2008) 30} /* KOM/2008/0006 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 22.1.2008 KOM(2008) 6 lopullinen KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Metsien ja ympäristövuorovaikutusten seurannasta yhteisössä (Forest Focus) 17 päivänä marraskuuta 2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2152/2003 mukainen komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille Forest Focus -toimintasuunnitelman toteutuksesta {SEK(2008) 30} JOHDANTO JA SOVELTAMISALA Tällä kertomuksella täytetään asetuksen (EY) N:o 2152/2003 19 artiklan vaatimukset. Kyseisellä asetuksella perustettiin yhteisön toimintasuunnitelma (jäljempänä Forest Focus -ohjelma), jonka tavoitteena oli laajapohjainen, yhdenmukainen, kattava ja pitkäaikainen metsien tilan seuranta neljän vuoden aikana 1 päivästä tammikuuta 2003 31 päivään joulukuuta 2006. Asetus kumottiin ympäristöalan rahoitusvälineestä (Life+) annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 614/2007. Life+ sisältää toimenpiteitä, jotka kuuluvat Forest Focus -ohjelman soveltamisalaan. Näin ollen ei ole ollut syytä ehdottaa Forest Focus -ohjelman jatkamista vuoden 2006 jälkeen. Tässä kertomuksessa käsitellään ainoastaan Forest Focus -ohjelman toteutusvaihetta. FOREST FOCUS: TOIMINTASUUNNITELMA JA SEN TOTEUTUS Tausta ja tavoitteet Forest Focus perustui aiempaan lainsäädäntöön. Tämä lainsäädäntö liittyi pääasiassa metsien terveydentilan seurantaan, jota toteutettiin valtiosta toiseen tapahtuvaa ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevan YK:n/Euroopan talouskomission yleissopimuksen (CLRTAP) perusteella. Yhteisö on yleissopimuksen osapuoli [1] . Asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön, yhteisön metsien suojelusta ilmansaasteilta 17 päivänä marraskuuta 1986 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3528/86[2] ja metsäpalojen torjunnasta yhteisössä 23 päivänä heinäkuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2158/92[3], voimassaolo päättyi vuoden 2002 lopussa. Forest Focus -ohjelmassa keskityttiin ilmansaasteiden metsävaikutusten arviointiin, metsäpalojen, niiden syiden ja vaikutusten seurantaan sekä metsäpalojen ehkäisemiseen. Toimintasuunnitelmassa pyrittiin myös kehittämään uusia seurantavälineitä, jotka liittyvät maaperän seurantaan, hiilen sitomiseen, biologiseen monimuotoisuuteen, ilmastonmuutokseen ja metsien suojaaviin tehtäviin sekä seurantatoimien tehokkuuden arviointiin. Jäsenvaltiot toteuttavat tähän liittyen tutkimuksia, kokeita ja demonstraatiohankkeita, jotka on määrä saada päätökseen vuonna 2008. Ohjelmassa käytettiin tuhansien havaintokohteiden ja -alojen (tasot I ja II, katso alaviite 1) verkostoa, jonka avulla voitiin tehdä määräajoin kartoituksia ja suorittaa metsäekosysteemien jatkuvaa seurantaa. Toiminta Komissio vastaa toiminnan yhteensovittamisesta ja seurannasta sekä toimintasuunnitelman kehittämisestä. Forest Focus -ohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltioiden tuli laatia kaksivuotiset kansalliset ohjelmat vuosiksi 2003–2004 ja 2005–2006 (jälkimmäinen kausi on jaettu kahteen osaan: 2005 ja 2006). Kansalliset ohjelmat toimitettiin komission hyväksyttäviksi ja niistä tehtiin ennakkoarvioinnit. Kunkin jäsenvaltion oli nimettävä toimivaltainen viranomainen, joka hallinnoi sen kansallista ohjelmaa. Koska Belgia, Saksa ja Portugali nimesivät tätä varten useamman kuin yhden toimivaltaisen viranomaisen, ohjelmaa hallinnoi kaikkiaan 41 toimivaltaista viranomaista. Tähän sisältyvät (Maltaa lukuun ottamatta)10 jäsenvaltiota, jotka liittyivät EU:hun vuonna 2004). Komissio on tehnyt päätökset[4] toimintasuunnitelmaa toteuttavista kansallisista elimistä, kansallisista ohjelmista ja niiden budjetista ja ilmoittanut päätöksistä ohjelmaan osallistuville jäsenvaltioille. Tämän jälkeen komissio on tehnyt kansallisten toimivaltaisten elinten kanssa sopimukset jokaiseksi kansalliseksi ohjelmakaudeksi. Näiden päätösten perusteella komissio on tehnyt kansallisten elinten kanssa kaikkiaan 123 sopimusta, jotka kattavat kauden 2003–2006. Forest Focus -ohjelman kokonaisbudjetti kyseiselle nelivuotiskaudelle oli 65 miljoonaa euroa, josta 9 miljoonaa euroa käytettiin metsäpalojen ehkäisytoimenpiteisiin. Euroopan unionin rahoitusosuus kansallisten ohjelmien kustannuksista oli 50–75 prosenttia toimintatyypistä riippuen. Liitteessä I on vuosittainen erittely ohjelmassa kehitetyistä toimista. Forest Focus -toimet kussakin kansallisessa ohjelmassa voidaan jakaa seuraavasti (katso kuva 1 ja 2): - A-toimet, joita ovat hankkeiden koordinointiin ja hallinnointiin liittyvät toimet, kuten kansallisten ohjelmien koordinointiin liittyvät toimet; - B1-toimet, jotka liittyvät tason I seurantaverkkoon , kuten järjestelmällisen näytealaverkon asentaminen ja ylläpito; - B2-toimet, jotka on suoritettu tason II (intensiivisen seurannan) näytealoilla , kuten latvuston kunnon mittaukset; - B3-toimet, jotka liittyvät metsäpalojen ehkäisemiseen , myös metsäpaloja koskeva eurooppalainen tietojärjestelmä (EFFIS). Näitä toimia ovat esimerkiksi palonkatkaisulinjojen luominen ja ylläpitäminen, EFFIS-järjestelmän kehittäminen edelleen sekä valistuskampanjat; - C-toimet, joita ovat tutkimus- ja demonstraatiohankkeet , kuten tutkimukset metsäpalojen syistä ja dynamiikasta ja seurannan testausjaksot (katso tutkimusluettelo liitteessä). [pic] Kuva 1: Erityyppisille toimille myönnettyjen määrärahojen prosenttiosuudet. (A: hankkeiden koordinointi ja hallinnointi; B1: tason I seuranta: B2: tason II intensiivinen seuranta: B3: metsäpalojen ehkäisy; C: tutkimukset ja demonstraatiohankkeet). Komissio (Yhteinen tutkimuskeskus) on tukenut ohjelmaa sekä teknisesti että tieteellisesti. Yhteisessä tutkimuskeskuksessa toimiva tieteellinen koordinointielin on luonut tietokannan ohjelmassa tarvittavien tietojen keruuta varten sekä kehittänyt EFFIS-järjestelmän ja parantanut sitä jäsenvaltioiden ja Euroopan parlamentin ilmaisemien vaatimusten mukaisesti. Yhteinen tutkimuskeskus hallinnoi komissiossa Euroopan metsätietokeskusta. ICP Forests -ohjelma (katso alaviite 1) on huolehtinut komission kanssa tehdyn tukisopimuksen perusteella asiantuntijapaneelien toiminnasta ja kehittänyt yhdenmukaisia menetelmiä ja standardeja metsien terveydentilan seuraamiseksi (taso I ja II). Tässä yhteydessä on laadittu muun muassa yhteinen seurantakäsikirja sekä laadunvarmistus ja -valvontajärjestelmät kenttähavaintoja ja laboratorioanalyyseja varten. Näitä tehtäviä varten ICP Forests -ohjelman tukena on ollut 6 yhteistyökumppania, pääasiassa metsäalan tutkimuslaitoksia. [pic] Kuva 2: Vuosina 2003–2006 eri toimintatyyppeihin myönnetyt määrärahat (A: hankkeiden koordinointi ja hallinnointi; B1: tason I seuranta: B2: tason II intensiivinen seuranta: B3: metsäpalojen ehkäisy; C: tutkimukset ja demonstraatiohankkeet) RAPORTOINTI Jäsenvaltiot täyttivät vuosittaiset raportointivelvoitteensa toimittamalla komissiolle Forest Focus -ohjelmassa vuosittain kerätyt tiedot (sekä saattamalla ne yleisön saataville[5]). Tietoihin liitettiin vuosittainen kertomus. Välikertomukset, jotka käsittelivät ohjelman ensimmäistä kautta (2003–2004), on nyt toimitettu komissioon. Loppukertomusten on määrä valmistua kun kansalliset ohjelmat on saatettu päätökseen, mikä voi olla jopa kolme vuotta kyseessä olevan ohjelmakauden jälkeen. Tämä viive johtuu pääasiassa siitä, että tutkimukset on saatava päätökseen. Lisäksi ohjelmaa toteuttavien toimivaltaisten elinten on tiedotettava komissiolle säännöllisesti siitä, miten ohjelmien toteuttaminen on edistynyt. Yleiseen Forest Focus -raportointiin käytetään Euroopan komission ja ICP Forests -ohjelman julkaisemia vuosikertomuksia sekä tieteellisiä julkaisuja (http://www.icp-forests.org/Reports.htm), joita käytetään kansallisia metsiä ja ympäristöpolitiikkoja koskevaan tiedotukseen. Komissio osallistuu ICP Forests -ohjelman kertomusten valmistelun ja julkaisemisen rahoittamiseen tukisopimuksen perusteella. TOTEUTUKSEEN LIITTYVIÄ YKSITYISKOHTAISIA NÄKÖKOHTIA Metsäpalot Komissio ja jäsenvaltiot perustivat vuonna 1998 pysyvän mutta epävirallisen asiantuntijaryhmän, joka käsittelee metsäpaloja. Asiantuntijaryhmä on tietojenvaihdon foorumi, jonka tavoitteena on kehittää hyviä menetelmiä metsäpalojen riskien arvioimiseksi ja kartoittaa palaneita alueita Euroopassa. Tämä toiminta johti siihen, että Yhteinen tutkimuskeskus kehitti metsäpaloja koskevan eurooppalaisen tietojärjestelmän (EFFIS)[6]. EFFIS-järjestelmää tuettiin tämän jälkeen Forest Focus -ohjelmassa ja sen jatkuvuus turvattiin komission ympäristöasioiden pääosaston ja Yhteisen tutkimuskeskuksen välisellä hallinnollisella järjestelmällä. Jäsenvaltioiden keräämien tietojen säilytys ja analyysi sekä metsäpaloihin liittyvien toimien koordinointi Euroopan tasolla tapahtuu EFFIS-järjestelmän puitteissa. Järjestelmästä saadaan päivittäisiä ennusteita metsäpaloriskeistä, siinä analysoidaan metsäpaloriskien kehittymistä vuosittain ja arvioidaan viimeisintä metsäpalokautta ja pyritään näin löytämään mahdolliset heikkoudet metsäpalojen hallinnassa ja torjunnassa EU:n alueella ja sen ulkopuolella. Komissio koordinoi EFFIS-järjestelmän toimia, jotta tiedot voidaan toimittaa loppukäyttäjille, pääasiassa pelastuspalveluille ja metsätalouspalveluille jäsenvaltioissa. EFFIS-järjestelmää käytetään myös arvioitaessa metsävahinkojen korvausvaatimuksia, joilla haetaan taloudellista tukea Euroopan unionin solidaarisuusrahastosta[7]. Metsäpaloja käsittelevä asiantuntijaryhmä koostuu kansallisten viranomaisten (myös pelastuspalvelun) asiantuntijoista. Ryhmä on ainoa yhteinen metsäpalojen asiantuntijaverkosto EU:n tasolla. Siihen kuuluu edustajia kaikista jäsenvaltioista ja joistakin Välimeren alueen kolmansista maista, joissa on merkittäviä metsäpaloriskejä. Tällä yhteistyöllä Euroopan unionin naapurina olevien kolmansien maiden kanssa on huomattavaa merkitystä, koska valtioiden rajojen yli ulottuvat ehkäisytoimenpiteet ja keskinäinen avunanto palojen torjuntatoimissa ovat riippuvaisia yhteisestä Euroopan laajuisesta riskien kartoituksesta. Forest Focus -ohjelmassa voitiin rahoittaa rakenteellisia metsäpalojen ehkäisytoimenpiteitä, kuten metsäteiden, vesipisteiden ja palojen havaintoasemien rakentamista, sillä edellytyksellä, ettei toimenpiteille myönnetä tukea maaseudun kehittämistä koskevan asetuksen (EY) N:o 1257/1999[8] nojalla eivätkä ne sisälly kansallisiin tai alueellisiin maaseudun kehittämisohjelmiin. Vuonna 2004 perustettiin metsäpalojen asiantuntijoista koottu tilapäinen työryhmä, johon kuuluu edustajia jäsenvaltioista ja merkittävimmistä metsäalalla toimivista kansalaisjärjestöistä. Työryhmän tehtävänä oli tehdä komissiolle ehdotuksia metsäntorjuntatoimista vuoden 2006 jälkeen. Työryhmän suosituksiin[9] kuului muun muassa se, että sekä Life+-asetukseen että maaseudun kehittämistä koskevaan asetukseen sisällytettäisiin säännökset, jotka koskevat ympäristön suojelemista tulipaloilta. Tämä on toteutettu molemmissa asetuksissa kauden 2007–2013 osalta. Life+ sisältää säännöksiä metsäpaloja koskevista tiedotus- ja valistuskampanjoista sekä metsäpalojen ehkäisytoimiin osallistuvien henkilöiden koulutuksesta. Maaseudun kehittämistä koskevassa asetuksessa säädetään metsäpalojen ehkäisytoimista ja ennallistamistoimenpiteistä. Lisäksi työryhmä tuki EFFIS-järjestelmää strategisena suunnitteluvälineenä ja metsäpalojen seurannan keskeisenä osana. Forest Focus -ohjelmassa tuetun EFFIS-järjestelmän toiminta on turvattu vuoden 2010 loppuun tuella, jota Euroopan parlamentti on myöntänyt metsien suojelua ja säilyttämistä varten. Komissio on vuodesta 2000 alkaen julkaissut tiiviissä yhteistyössä asiantuntijaryhmän kanssa metsäpaloja koskevaa vuosikertomusta[10], jossa viitataan metsäpaloja koskeviin tilastoihin niistä eniten kärsineissä jäsenvaltioissa (katso liitteen taulukot metsäpalojen määrästä ja palaneesta alueesta). Metsien tilan seuranta ja muu ympäristöseuranta – arviointikertomus Vaikka useita Forest Focus -ohjelmaan kuuluvia tutkimuksia ei saada päätökseen ennen vuotta 2008, komissio on teetättänyt ulkoisen arvioinnin, joka liittyy erityisesti ohjelman hallinnointiin ja metsien tilan seurantaan vuonna 2005. Arvioinnin ovat suorittaneet Forest Research -tutkimuslaitos sekä Metsäntutkimuslaitos (Metla) (katso http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/final_report.pdf ). Arvioinnissa todettiin seuraavaa: Ohjelmien hallinnointi oli kustannustehokasta, mutta niissä jäsenvaltioissa, joissa nimettiin useampi kuin yksi toimivaltainen viranomainen, hallinnollinen taakka kasvoi. Seurantatoimissa (tason I ja II havaintoaloilla) ei tulisi rajoittua ainoastaan siihen, miten ilman epäpuhtaudet vaikuttavat metsien terveydentilaan. Seurannassa olisi käytettävä myös parametreja, jotka liittyvät ilmastonmuutokseen, biologiseen monimuotoisuuteen sekä metsien suojeleviin toimintoihin. Metsien seurannassa olisi otettava huomioon kansallisista metsien inventoinneista saatavat tiedot. Seurantajärjestelmän jatkuvuus olisi turvattava. Raportissa tuodaan esiin myös, että Forest Focus -asetuksen voimassaolon päättyminen poistaa jäsenvaltioilta velvoitteen koordinoida metsien seurantaa EU:n tasolla. Jotta voitaisiin välttää koordinoimattomia toimia tulevaisuudessa, on tarpeen luoda EU:n laajuiset puitteet, jotka mahdollistavat tehokkaan hallinnoinnin, tietojen tallentamisen, analyysin, laadunvalvonnan ja raportoinnin. Komissio haluaa tuoda esiin, että vaikka tämä arviointi tehtiin toteutuksen aikaisessa vaiheessa, arviointiin sisältynyt keskeinen suositus, joka koskee seurantatoimien laajentamista, on nyt sisällytetty Life+-ohjelmaan. Komissio muistuttaa, että metsien seurantatoimien jatkaminen tuodaan esiin myös metsänhoitoa koskevassa EU:n toimintasuunnitelmassa[11] vuosille 2007–2011. Toimintasuunnitelman avaintoimessa 8 ehdotetaan Euroopan metsien seurantajärjestelmän laatimista. Kyseistä toimintasuunnitelmaa koskevissa neuvoston päätelmissä[12] vahvistetaan jäsenvaltioiden sitoutuminen siihen, että eurooppalaista metsien seurantajärjestelmää valmistellaan edelleen. Life+-rahoitusvälinettä varten ei ole vielä saatu ehdotuksia, mutta niissä voi olla mukana inventoinneista vastaavia kansallisia viranomaisia. Life+-järjestelmä perustuu vapaaehtoiseen osallistumiseen. Tämän vuoksi seurannassa tulisi tulevaisuudessa tarkastella erityiskysymyksiä kuten ilmastonmuutosta, biologista monimuotoisuutta ja metsien suojelevia toimintoja pikemmin kuin jatkaa havaintosarjoja, jotka perustuvat ilman epäpuhtauksiin liittyviin perinteisiin parametreihin, kuten Forest Focus -ohjelmassa tehtiin. Järjestelmän hallinnon osalta komissio huomauttaa, että keskimääräiset rahoitussitoumukset ohjelmaa kohti ovat pienet. Vuosina 2003–2004 ne olivat keskimäärin noin 0,5 miljoonaa euroa sopimuspuolta kohti ja vaihtelivat 20 000 euron ja 2,7 miljoonan euron välillä. Vuonna 2005 keskimääräinen rahoitus oli 0,4 miljoonaa euroa (20 000 euron ja 2,1 miljoonan euron välillä) ja vuonna 2006 0,4 miljoonaa euroa (28 000 euron ja 2,1 miljoonan euron välillä). Tästä noin 7 prosenttia myönnettiin toimivaltaisille viranomaisille kansallisten ohjelmien koordinointia ja hallinnointia varten. [1] Koska ilmansaasteiden mahdollisiin metsävaikutuksiin alettiin kiinnittää yhä enemmän yleistä huomiota, perustettiin vuonna 1985 YK/ECE:n alainen yhteistyöohjelma (International Cooperative Programme on the Assessment and Monitoring of Air Pollution Effects on Forests/ICP Forests) ilmansaasteiden metsävaikutusten arvioimiseksi ja seuraamiseksi. ICP Forests -metsäohjelma perustuu kansainväliseen ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevaan yleissopimukseen (CLRTAP). ICP Forests -ohjelmassa seurataan Euroopan maiden metsien terveydentilaa yhteistyössä Euroopan komission kanssa käyttäen seurannan kahta intensiteettitasoa. Laaja-alainen seuranta, taso I, perustuu seurantaan noin 6 000 havaintoalalla, jotka sijaitsevat järjestelmällisessä 16 x 16 km:n havaintoverkossa eri puolilla Eurooppaa. Intensiivinen seuranta, taso II, kattaa noin 800 näytealaa, jotka sijaitsevat valituissa metsäekosysteemeissä Euroopassa. Nämä tason I ja II havaintoalat ovat yhteisiä Forest Focus -ohjelman kanssa. ICP Forests -ohjelmaan osallistuu tällä hetkellä 40 maata. Katso myös: http://www.icp-forests.org/Political.htm [2] EYVL L 326, 21.11.1985, s.2. [3] EYVL L 217, 31.7.1992, s.3-7. [4] Päätös 2003-2004: Komission päätös C(2004)4901 lopullinen. Päätös 2005: Komission päätös C(2006)874 lopullinen. Päätös 2006: Komission päätös C(2006)2466 lopullinen. [5] Vaikka tietojen julkaisemisesta ja levittämisestä keskusteltiin monta kertaa toimivaltaisten elinten kanssa, asiasta ei päästy yksimielisyyteen. Tiedot eivät tämän vuoksi ole yleisesti saatavilla, vaan niiden saamiseksi on pyydettävä tietojen omistajien suostumus. [6] EFFIS-järjestelmän tarkoituksena on antaa tietoa metsien suojelemiseksi metsäpaloilta Euroopassa, ja siinä käsitellään olosuhteita sekä ennen metsäpaloja että niiden jälkeen: http://effis.jrc.it/wmi/viewer.html [7] Neuvoston asetus (EY) N:o 2012/2002, annettu 11 päivänä marraskuuta 2002 (EYVL L 311, 14.11.2002, s. 1). [8] EYVL L 160, 26.6.1999, s.80. [9] http://ec.europa.eu/environment/forests/wgffp.htm, [10] http://forest.jrc.it/documents/2006/ForestFiresInEurope2005.pdf [11] KOM(2006) 302 lopullinen, 15.6.2006. [12] Metsänhoitoa koskeva EU:n toimintasuunnitelma vuosiksi 2007–2011 – Neuvoston päätelmät. Maatalous- ja kalastusneuvoston 2758. kokous, 24.–25. lokakuuta 2006.