KOMISSION TIEDONANTO - Kohti jätteiden syntymisen ehkäisemisen ja kierrätyksen teemakohtaista strategiaa

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto

2. Jätteisiin liittyvä ympäristöhaaste

2.1. Johdanto

2.2. Jätteiden syntymisen ja jätehuollon kehityssuuntauksia

2.3. Jätehuoltoon liittyvät ympäristönäkökohdat

3. Yhteisön jätehuoltopolitiikan arviointi

3.1. Saavutukset

3.2. Edelleen kehitettäviä seikkoja

3.2.1. Täytäntöönpano

3.2.2. Vähäistä edistystä jätteiden syntymisen ehkäisemisessä

3.2.3. Kattavan kierrätystä koskevan lähestymistavan puute

3.2.4. Yhdenmukaistetut kierrätysstandardit

3.2.5. Muita lainsäädännöllistä kehystä koskevia näkökohtia

4. Tavoitteiden asettaminen

4.1. Johdanto

4.2. Jätteiden syntymisen ehkäiseminen

4.3. Kierrätystavoitteet

5. Teemakohtaisen strategian osa-alueet

5.1. Johdanto

5.2. Jätteiden syntymisen ehkäisemistä edistävät ohjauskeinot

5.2.1. Toimet, joilla pyritään määrällisiin tavoitteisiin

5.2.2. Toimet, joilla pyritään laadullisiin tavoitteisiin

5.2.3. Muut toimet, joilla edistetään sekä määrällisten että laadullisten tavoitteiden saavuttamista

5.2.3.1. Jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevat suunnitelmat

5.2.3.2. IPPC-direktiivi ja BREF-asiakirjat

5.3. Jätteiden kierrätystä edistävät ohjauskeinot

5.3.1. Kaatopaikkaverot

5.3.2. Tuottajan vastuu

5.3.3. Kaupattavat sertifikaatit

5.3.4. PAYT-järjestelmät

5.3.5. Kannustinjärjestelmät

5.3.6. Normatiiviset ohjauskeinot

5.4. Yhdenmukainen pelikenttä kierrätykselle

5.5. Lisätoimenpiteet

5.5.1. Jätehuoltoa koskevan lainsäädännöllisen kehyksen parantaminen

5.5.2. Tutkimus ja tuotekehitys ja tekniikan esittely

5.5.3. Kysyntään vaikuttavat toimenpiteet

5.5.4 Koulutus

5.6. Päätelmät ja ehdotetut jatkotoimet

6. Ympäristö ja terveys

7. Laajentuminen

8. Kansainvälinen kierrätysalan yhteistyö

9 Laaja vaikutusten arviointi

10. Strategian kehittäminen jatkossa

Liite I: EY:n jätelainsäädäntö

Liite II: Jätteiden syntymisen ja jätehuollon kehityssuuntauksia

Liite III

TIIVISTELMÄ

Jätteet muodostavat yhteiskunnallemme kaksinkertaisen ympäristöhaasteen. Kaikki jätteet on hyödynnettävä tai niistä on huolehdittava, ja nämä toimet vaikuttavat väistämättä ympäristöön ja aiheuttavat taloudellisia kustannuksia. Jätteet voivat olla myös oire tehottomista kulutus- ja tuotantotavoista, koska materiaaleja saatetaan käyttää turhaan. Materiaaleista syntyy jätettä, mutta sen lisäksi niiden tuotannolla ja käytöllä on monenlaisia vaikutuksia.

Kuudetta ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa (6EAP) vaaditaan useita toisiinsa liittyviä toimia, joilla on tarkoitus ehkäistä resurssien käytön ympäristövaikutuksia kestävää kehitystä koskevan Euroopan unionin strategian mukaisesti. Näihin toimiin kuuluvat teemakohtainen jätteiden kierrätyksen strategia ja jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevat aloitteet, etenkin ehdotukset jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskeviksi yhteisön tavoitteiksi.

Tämä tiedonanto on ensimmäinen askel kohti sekä jätteiden syntymisen ehkäisemisen että kierrätyksen kattavan teemakohtaisen strategian kehittämistä. Tiedonanto on lähtökohta kuulemisprosessille, jota jatketaan, kunnes komissio tekee ehdotukset sekä yleisestä teemakohtaisesta strategiasta ja yksittäisistä toimenpiteistä, joilla strategia toteutetaan.

Tämä tiedonanto pohjautuu elämänkaariajatteluun perustuvaan resurssien hallintaan; lähtökohtana on jätevaihe. Jätteiden syntymisen ehkäiseminen ja kierrätys voivat vähentää luonnonvarojen käytön ympäristövaikutuksia kahdella tavalla: vältetään ensinnäkin primaariraaka-aineiden käyttöönoton ja toiseksi tuotantoprosesseissa tapahtuvan primaariraaka-aineiden muokkaamisen aiheuttamat ympäristövaikutukset.

Jätteiden syntymisen ehkäiseminen ja kierrättäminen pitäisi lisäksi nähdä osana laajempaa jätehuoltostrategiaa. Päättäjien haasteena on löytää optimaalinen kierrätysaste ja eri lähestymistapojen paras yhdistelmä. Niitä ympäristöetuja, jotka saavutetaan resurssien elämänkaaren alkuvaiheessa ehkäisemällä jätteen syntymistä ja kierrätyksellä, on täydennettävä vähentämällä ympäristövaikutuksia jätehuoltovaiheessa mm. jätteen kierrätyksen avulla.

Jätteiden syntymisen ehkäisemisen osalta tämän tiedonannon tavoitteena on käynnistää ensimmäistä kertaa kuulemisprosessi, jossa kehitetään kokonaisvaltainen strategia. Tähän strategiaan sisältyvät jätteiden syntymisen ehkäisemiseen liittyvät tavoitteet ja näiden tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavat keinot. Tiedonannolla pyritään herättämään laajaa keskustelua mm. seuraavista aiheista:

*jätteen syntymisen ehkäisemiseen liittyvien mahdollisuuksien tunnistaminen;

*hyvien käytäntöjen ja kokemusten vaihtaminen, jotta voidaan määrittää, kuinka EU voi edistää hyviä käytäntöjä;

*tulevan kemikaalipolitiikan rooli jätteen syntymisen ehkäisemisessä;

*jätteen syntymisen ehkäisemistä koskevien vapaaehtoisten ja pakollisten suunnitelmien tarjoamat mahdollisuudet;

*IPPC-direktiivin (ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistäminen) tarjoamat mahdollisuudet jätteen ehkäisemisessä.

Jätteen kierrätyksen osalta komissio pyytää huomioita siitä, miten kierrätystä voidaan edistää, esimerkiksi:

*materiaaleja koskevien kierrätystavoitteiden kehittäminen yhdessä käytöstä poistettuja tuotteita koskevien kierrätystavoitteiden kanssa;

*eri jätehuoltovaihtoehtojen hintatason korjaaminen tasolle käyttämällä taloudellisia ohjauskeinoja, joihin voivat kuulua kaupattavat sertifikaatit, kansallisten kaatopaikkaverojen koordinointi, "PAYT-järjestelmien" (pay-as-you-throw, maksa itse omat jätekustannuksesi) edistäminen ja tuottajien asettaminen vastuuseen kierrättämisestä;

*helpon ja puhtaan kierrätyksen varmistaminen. Joissakin tapauksissa EU:n jätelainsäädännön täytäntöönpano on aiheuttanut tarpeettomia rasitteita kierrätysteollisuudelle. Tällaiset epäkohdat on selvitettävä ja korjattava. Lisäksi on kehitettävä yhteinen lähestymistapa sen varmistamiseksi, että kierrätysyritykset käyttävät parhaita käytettävissä olevia tekniikoita.

Euroopan parlamenttia, neuvostoa, Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa, alueiden komiteaa ja kaikkia sidosryhmiä pyydetään toimittamaan tiedonantoa koskevat huomionsa 30. marraskuuta 2003 mennessä. Lopullinen strategia laaditaan vuonna 2004.

1. JOHDANTO

Jätteet muodostavat yhteiskunnallemme kaksinkertaisen ympäristöhaasteen. Kaikki jätteet on hyödynnettävä tai niistä on huolehdittava, ja nämä toimet vaikuttavat väistämättä ympäristöön ja aiheuttavat taloudellisia kustannuksia. Jätteet voivat olla myös oire tehottomista kulutus- ja tuotantotavoista, koska materiaaleja saatetaan käyttää turhaan. Materiaaleista syntyy jätettä, mutta sen lisäksi niiden tuotannolla ja käytöllä on monenlaisia vaikutuksia.

Jätehuollon parantamista pidetään kansainvälisellä tasolla huomattavana ympäristöhaasteena. Kestävän kehityksen huippukokouksessa (Johannesburg, syyskuu 2002) sovittu toimintasuunnitelma perustuu Agenda 21 -ohjelmaan ja vaatii jatkotoimia, jotta voidaan "[e]stää jätteiden syntymistä, vähentää jätteitä sekä lisätä uudelleenkäyttöä, kierrätystä ja ympäristöystävällisten, vaihtoehtoisten materiaalien käyttöä yhteistyössä valtion viranomaisten ja kaikkien sidosryhmien kanssa jätteiden haitallisten ympäristövaikutusten minimoimiseksi ja luonnonvarojen käytön tehostamiseksi" [1].

[1] http://www.johannesburgsummit.org/html/ documents/summit_docs/2309_planfinal.htm, erityisesti 21 kappale.

Komission ehdotuksessa kestävää kehitystä koskevaksi Euroopan unionin strategiaksi korostetaan myös tarvetta purkaa yhteys talouskasvun, resurssien käytön ja jätteiden syntymisen välillä. [2] Göteborgissa (kesäkuussa 2001) kokoontunut Eurooppa-neuvosto katsoi, että "[t]alouskasvun, luonnonvarojen käytön ja jätteiden syntymisen välisen yhteyden on muututtava. Vahva taloudellinen suorituskyky on kytkettävä luonnonvarojen kestävään käyttöön ja kestävän kehityksen edellyttämiin jätetasoihin [...]". [3]

[2] Komission tiedonanto KOM(2001) 264 lopullinen, 15.5.2001: "Kestävä kehitys Euroopassa paremman maailman vuoksi: Kestävää kehitystä koskeva Euroopan unionin strategia".

[3] Ks. puheenjohtajan päätelmät, jotka ovat saatavilla osoitteessa http://ue.eu.int/en/Info/eurocouncil/ index.htm, erityisesti 31 kappale.

Tämän teeman kehittämistä on jatkettu kuudennessa ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa (6EAP) [4], jossa yleisenä tavoitteena on saavuttaa "luonnonvarojen tehokkaampi käyttö ja parempi hoito sekä parempi jätehuolto, jotta voidaan saada aikaan kestävämmät tuotantomenetelmät ja kulutusmallit, jolloin puretaan luonnonvarojen käytön ja jätteen syntymisen yhteys talouskasvun nopeuteen sekä pyritään varmistamaan, että uusiutuvien ja uusiutumattomien luonnonvarojen käyttö ei ylitä ympäristön kantokykyä". Tämän yleisen tavoitteen saavuttamiseen pyritään luonnonvarojen kestävää käyttöä ja hoitoa koskevassa teemakohtaisessa strategiassa ("luonnonvarastrategia").

[4] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1600/2002/EY, tehty 22 päivänä heinäkuuta 2002, kuudennesta ympäristöä koskevasta yhteisön toimintaohjelmasta; EYVL L 242, 10.9.2002, s. 1.

Luonnonvarojen käytöstä voi aiheutua vaikutuksia kaikissa kyseisen luonnonvaran elinkaaren vaiheissa, mukaan luettuina luonnonvarojen käyttöönotto ja alustava jalostus, työstö ja valmistaminen tuotteiksi, tuotteiden kulutus tai käyttö ja lopuksi jätehuolto. Toimet, joiden avulla estetään jätteiden syntyminen ja palautetaan jätteet kansantalouden kiertokulkuun ("materiaalikierron sulkeminen") eli hyödynnetään, ovat sen vuoksi tärkeä osatekijä luonnonvarojen hallintaa koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa.

Kuudetta ympäristöä koskevaa yhteisön toimintaohjelmaa (6EAP) koskevassa päätöksessä vaaditaan sellaisten erilaisten toimien hyväksymistä, joilla voidaan edistää jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä, mukaan luettuina teemakohtainen jätteiden kierrätyksen strategia ja jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevat aloitteet, etenkin ehdotukset jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskeviksi yhteisön tavoitteiksi.

Tämä tiedonanto on ensimmäinen askel kohti sekä jätteiden syntymisen ehkäisemisen että kierrätyksen kattavan teemakohtaisen strategian kehittämistä. Tiedonantoon sisältyy arvio yhteisön jätepolitiikasta jätteiden syntymisen ehkäisemisen ja kierrätyksen osalta, ja sen tarkoituksena on löytää keinoja jätehuoltopolitiikan kehittämiseksi edelleen yhteisön jätestrategiassa mainitun tavoitehierarkian mukaisesti. [5] Siinä keskitytään keinoihin, joilla voidaan edistää kestävän kehityksen mukaista jätehuoltoa vähentämällä jätteiden ympäristövaikutuksia samalla kun otetaan huomioon myös taloudelliset ja yhteiskunnalliset näkökohdat. Yhteisön toimien pitäisi sen vuoksi perustua kustannusten ja hyötyjen sekä eri vaihtoehtojen kustannustehokkuuden huolelliseen analysointiin. Tämän tiedonannon tavoitteena on käynnistää neuvotteluprosessi yhteisön toimielinten ja jätehuollon sidosryhmien kanssa ja siten myötävaikuttaa jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä koskevan kokonaisvaltaisen ja yhdenmukaisen politiikan kehittymiseen. Jätteiden syntymisen ehkäisemiseen ja kierrätykseen liittyvien politiikkojen tulee yhdessä energian hyödyntämisen ja jätteiden terveiden huolehtimisvaihtoehtojen kanssa auttaa toteuttamaan parasta jätehuoltostrategiaa, jonka tavoitteena on vähentää ympäristövaikutuksia ottamalla käyttöön kustannustehokkain vaihtoehto.

[5] Yhteisön jätehuoltostrategia hyväksyttiin vuonna 1989; ks. SEC(89) 934 lopullinen, 18.9.1989. Strategia tarkistettiin vuonna 1996; ks. KOM(96) 399 lopullinen, 30.7.1996.

Jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä koskevassa tulevassa teemakohtaisessa strategiassa on tunnistettava se tehokkain toimien ja tavoitteiden yhdistelmä, joka tarvitaan kestävämmän kehityksen mukaisen jätehuollon edistämiseksi. Jätteiden syntymisen ehkäisemisen osalta tämän tiedonannon tavoitteena on käynnistää ensimmäistä kertaa kuulemisprosessi, joka johtaa kokonaisvaltaisen strategian kehittämiseen, mukaan luettuna keskustelu jätteiden syntymisen ehkäisemiseen liittyvistä tavoitteista ja näiden tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista keinoista. Jätteiden kierrätyksen osalta tässä tiedonannossa tarkastellaan keinoja edistää kierrätystä niiltä osin kuin ympäristönsuojelun kannalta voidaan saavuttaa lisähyötyjä ja analysoidaan vaihtoehtoja, joilla kierrätystavoitteet voidaan saavuttaa kustannustehokkaimmalla tavalla.

Komissio ei teemakohtaisen strategian laadinnan näin varhaisessa vaiheessa pysty vielä ehdottamaan erityisiä ympäristönsuojelutavoitteita. Tavoitteet määritellään strategiaa kehitettäessä ennakoidun kuulemisprosessin ja käynnissä olevien tutkimusten tulosten perusteella. Tässä tiedonannossa korostetaan tarvetta kehittää sopiva ohjauskeinojen yhdistelmä, mukaan luettuina lainsäädännölliset, vapaaehtoiset ja taloudelliset ohjauskeinot. Yhteisön nykyisen jätepolitiikan täydentämistä taloudellisilla ohjauskeinoilla tarkastellaan jossakin määrin, koska näillä keinoilla on suuret mahdollisuudet edistää kaikkien taloudellisten toimijoiden, myös kotitalouksien, käyttäytymisen muuttumista kohti kestävän kehityksen mukaista jätehuoltoa. Tavoitteena on tehostaa yhteisön jätehuoltopolitiikkaa ja samalla varmistaa, että säännöt ovat sekä yksinkertaisia että kustannustehokkaita ja että ne vastaavat yhteisön pyrkimyksiä saavuttaa entistä parempi sääntely. [6]

[6] Ks. komission tiedonanto KOM(2002) 275 lopullinen, 6.6.2002: "Eurooppalainen hallintotapa: Lainsäädännön parantaminen".

Tämä tiedonanto perustuu yhteisön nykyiseen politiikkaan ja komission suorittamaan analyysiin, mukaan luettuna komission tiedonanto Kierrätysteollisuuden kilpailukyky [7] ja kierrätysfoorumin [8] työ.

[7] Komission tiedonanto KOM(1998) 463 lopullinen, 22.7.1998: "Kierrätysteollisuuden kilpailukyky".

[8] Ks. http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

Tämän tiedonannon rakenne on seuraavanlainen:

-Kohdassa 2 arvioidaan jätehuoltoa ympäristön kannalta, erityisesti jätteiden syntymiseen liittyviä kehityssuuntauksia ja jätteiden tärkeimpiä ympäristövaikutuksia.

-Kohdassa 3 kuvataan yhteisön nykyistä jätepolitiikkaa, sen saavutuksia ja alueita, joita voidaan parantaa tai kehittää edelleen.

-Kohdassa 4 analysoidaan tavoitteiden asettamisen merkitystä jätteiden syntymisen vähentämiseen ja kierrätykseen liittyvän yleisen lähestymistavan pohjalta.

-Kohdassa 5 esitellään tulevan teemakohtaisen strategian kehys ja korostetaan keskeisiä keskustelukysymyksiä osana strategian kehittämistä.

-Kohdassa 6 kuvataan jätehuollon ja ihmisten terveyden välistä yhteyttä.

-Kohdassa 7 esitetään EU:n laajentumiseen liittyvät jätehuollon haasteet.

-Kohdassa 8 kuvataan lyhyesti OECD:ssä ja kansainvälisillä tasoilla jätehuollossa tehtävää työtä.

-Kohdassa 9 kerrotaan, että lopullisesta teemakohtaisesta strategiasta tehdään laaja vaikutusten arviointi, ja pyydetään sidosryhmiltä kommentteja kohdassa 5 mainituista politiikkavaihtoehdoista.

-Kohdassa 10 kuvataan strategian kehittämiseen liittyviä jatkotoimia.

2. JÄTTEISIIN LIITTYVÄ YMPÄRISTÖHAASTE

2.1. Johdanto

Tässä luvussa esitetään yhteenveto jätteiden syntymiseen ja jätehuoltoon liittyvistä kehityssuuntauksista. Siinä korostetaan myös jätehuollon keskeisiä ympäristövaikutuksia. Niitä ovat sekä jätteiden käsittelyn (mukaan luettuna hyödyntäminen) että luonnonvarojen käytön ympäristövaikutukset, jotka voidaan mahdollisesti välttää jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä koskevilla aloitteilla.

Yksityiskohtaisempia tietoja jätteiden syntymiseen ja jätehuoltoon liittyvistä kehityssuuntauksista on esitetty liitteessä II.

2.2. Jätteiden syntymisen ja jätehuollon kehityssuuntauksia

EU:ssa tuotetaan yhteensä noin 1,3 miljardia tonnia jätettä vuosittain (mukaan ei ole laskettu maatalousjätettä). Tämä tarkoittaa, että EU:ssa syntyvän jätteen kokonaismäärä (esim. yhdyskuntajäte ja teollisuusjäte mukaan luettuina) on noin 3,5 tonnia jätettä henkeä kohti vuosittain. Euroopan ympäristökeskuksen (EEA) julkaisemien tietojen mukaan viisi tärkeintä jätevirtaa muodostavat suurimman osan jätteiden kokonaistuotannosta EU:ssa: tuotantojätteet (26 prosenttia), kaivos- ja louhintajätteet (29 prosenttia), rakennus- ja purkujätteet (22 prosenttia), kiinteä yhdyskuntajäte (14 prosenttia) sekä maa- ja metsätalousjätteet, joiden määrien arviointi on erityisen hankalaa. Tästä jätemäärästä 2 prosenttia eli noin 27 miljoonaa tonnia on vaarallista jätettä. [9]

[9] Waste generated in Europe, data 1985-1997, Eurostat, 2000, s.37.

Tietojen puutteellisuus estää Euroopan useimpien jätevirtojen kokonaisvaltaisen arvioinnin. Viimeaikaisista raporteista saa kuitenkin jonkin verran tietoa jätteiden syntymiseen liittyvistä nykyisistä kehityssuuntauksista.

Kolmannessa Euroopan ympäristöä koskevassa arvioinnissaan [10] Euroopan ympäristökeskus raportoi, että "Jätteiden kokonaismäärät kasvavat edelleen useimmissa Euroopan maissa. Yhdyskuntajätettä syntyy paljon, ja sen määrä on edelleen kasvussa. Vaarallisten jätteiden määrät ovat vähentyneet monissa maissa mutta lisääntyneet toisissa määritelmien muutosten takia.../... Jätteiden kokonaistuotannon kasvu samaan tahtiin taloudellisen kasvun kanssa on pystytty estämään vasta harvoissa maissa." Tämä vahvistaa Euroopan ympäristökeskuksen aiempia havaintoja [11], joiden mukaan jätteiden tuotanto näyttää vähentyneen joissakin Euroopan maissa 1990-luvulta lähtien, mikä osoittaa edistymistä kohti jätteiden tuotannon ja talouskasvun välisen yhteyden purkamista. Lisäksi OECD:n projektien tunnusluvut viittaavat siihen suuntaan, että joidenkin jätteiden (esimerkiksi yhdyskuntajäte, rakennus- ja purkujätteet ja teollisuusjätteet) tuotanto on lisääntymässä, kun taas toisten osalta kehityssuuntaukset ovat monimutkaisempia.

[10] EEA, 2003: Europe's environment: the third assessment, s. 151.

[11] EEA, 2002: Environmental Signals 2002 - Benchmarking the millennium, Environmental assessment report N. 9, Copenhagen: European Environment Agency, 12 luku, s. 100-105.

Vaikuttaa siltä, että jätteiden tuotanto on vähentynyt Keski- ja Itä-Euroopan maissa 1990-luvulla pääasiassa markkinatalouteen siirtymistä seuranneen talouden rakennemuutoksen takia, mukaan luettuna vanhentuneen tuotantokapasiteetin poistaminen käytöstä. [12] Euroopan ympäristökeskus raportoi kolmannessa arvioinnissaan myös, että "määrät lisääntyvät useimmissa Euroopan maissa ja vähemmässä määrin useimmissa Keski- ja Itä-Euroopan maissa ja EECCA-maissa".

[12] Regional Environmental Centre for Central and Eastern Europe, 2001: Waste Management Policies in Central and Eastern European countries - Current Policies and Trends, tiivistelmä, s. 6.

Yleisesti ollaan yhtä mieltä siitä, että jätteiden määrä EU:ssa todennäköisesti lisääntyy ennakoitavissa olevana ajanjaksona, jos mihinkään lisätoimiin ei ryhdytä. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD) arvioi, että kiinteän yhdyskuntajätteen määrä OECD:n alueella lisääntyy 43 prosenttia vuodesta 1995 vuoteen 2020, jolloin kiinteätä yhdyskuntajätettä syntyy 640 kg henkeä kohti. OECD ennustaa myös muiden tärkeimpien jätevirtojen, esimerkiksi teollisuusjätteiden ja rakennus- ja purkujätteiden, kasvavan merkittävästi tulevaisuudessa.

Kattavaa tietoa jätteiden käsittelyyn liittyvistä kehityssuuntauksista on vaikea saada. Luotettavimmat saatavilla olevat tiedot koskevat kiinteää yhdyskuntajätettä. Niiden mukaan on tapahtunut jonkin verran edistystä, koska tärkeimmän käsittelymenetelmän eli kaatopaikalle sijoittamisen osuus on vähentynyt, vaikka kaatopaikalle sijoitettiinkin 1990-luvun lopulla vielä suurin osa (57 prosenttia) kiinteästä yhdyskuntajätteestä. Jonkinlaista edistystä voidaan havaita kiinteän yhdyskuntajätteen kierrätyksessä ja kompostoinnissa, joiden osuus on lisääntynyt 15 prosentista (vuonna 1995) 20 prosenttiin (1990-luvun lopulla).

Koko EU:ta koskeviin lukuihin tulisi suhtautua tässä yhteydessä varoen, koska eri maiden tilanteet vaihtelevat huomattavasti. Joissakin jäsenvaltioissa kaatopaikalle sijoittaminen on edelleenkin kiinteän yhdyskuntajätteen pääasiallinen käsittelymenetelmä (osuus vähintään 80 prosenttia). Joissakin jäsenvaltioissa kaatopaikalle viedään nykyään enää alle 20 prosenttia kiinteästä yhdyskuntajätteestä. Tilanne vaihtelee vielä enemmän biohajoavan kiinteän yhdyskuntajätteen kohdalla.

Vastaavanlaisia suuria vaihteluja esiintyy muidenkin jätevirtojen osalta. Euroopan ympäristökeskus raportoi esimerkiksi, että kun Alankomaissa kierrätetään rakennus- ja purkujätteistä noin 90 prosenttia, Luxemburgissa vastaava luku on alle 10 prosenttia. Kun otetaan huomioon tämä laaja vaihtelu eri maiden välillä, on selvää, että kaikki jäsenvaltiot eivät pysty edistymään samaa vauhtia tulevaisuudessa. Yleisesti voidaan olettaa, että ne jäsenvaltiot, jotka ovat tällä hetkellä edistyneimpiä, pystyvät parantamaan nykyisiä kierrätyslukujaan vain vähän.

Kannattaa muistaa, että kiinteä yhdyskuntajäte saa politiikan laatijoilta usein eniten huomiota osittain siksi, että tämän jätteen kerääminen ja käsittely on yleensä viranomaisten vastuulla. Vaikka kiinteä yhdyskuntajäte onkin tärkeä jätevirta monestakin syystä, muun muassa sen heterogeenisyyden takia, muut jätevirrat ovat vähintään yhtä tärkeitä. Esimerkiksi kotitalousjätteistä (suurin osa kiinteästä yhdyskuntajätteestä) vain pieni osa on ongelmajätettä, joka muodostaa noin 1 prosentin ongelmajätteen kokonaismäärästä [13], kun taas ongelmajätteiden suurin aiheuttaja useissa jäsenvaltioissa on jalostusteollisuus, jonka osuus kaikesta ongelmajätteen tuotannosta on yli 75 prosenttia.

[13] EEA, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries, Topic report No. 14/2001, Copenhagen: European Environment Agency, s. 22.

Jätteiden kokonaistuotantoa ja eri sektorien vaikutusta koskevia arvioita tulisi kuitenkin tulkita varoen, koska tuotettujen jätteiden paino tai tilavuus ei välttämättä ole sopivin tunnusluku kuvaamaan jätteiden aiheuttamaa ympäristökuormitusta. Käytännössä jätteiden tuotannon ja niiden ympäristövaikutusten välinen yhteys on monimutkaisempi, koska se riippuu useista tekijöistä, mukana luettuina kunkin jätelajin laatu ja koostumus.

2.3. Jätehuoltoon liittyvät ympäristönäkökohdat

Huolestuneisuus jätteiden vaikutuksesta ympäristöön ja ihmisten terveyteen on perinteisesti keskittynyt koko jätehuollossa vallinneisiin huonoihin käytäntöihin ja standardeihin. Jotkin jätteenpolttolaitokset ovat aiheuttaneet myrkyllisiä päästöjä (erityisesti dioksiineja tai furaaneja ja raskasmetalleja), ja joitakin kaatopaikkoja ei ole valvottu hyvin. Lisäksi on esiintynyt useita tapauksia, joissa jätteet eivät ole edes päätyneet niille tarkoitettuun jätehuoltolaitokseen, vaan ne on hävitetty täysin ilman valvontaa. Vaikka näillä alueilla on tapahtunut merkittävää paranemista, huomattavia ympäristöongelmia on yhä joissakin paikoin.

Vaikka valvomattomiin kaatopaikkoihin ja standardien vastaisiin jätteenpolttolaitoksiin liittyykin vielä ongelmia, joita komissio perussopimusten täytäntöönpanon valvojana selvittää jatkossakin aktiivisesti, viime vuosina on tapahtunut huomattavaa edistystä. Sekä jäsenvaltiot että yhteisö ovat hyväksyneet lakeja, jotka vaativat kaatopaikoilta ja jätteenpolttolaitoksilta huomattavasti korkeampaa ympäristönsuojelun tasoa.

Tämä kehitys on jo alkanut tuottaa merkittäviä hyötyjä ympäristön kannalta. Esimerkiksi kansallisella ja Euroopan tasolla hyväksytty jätteiden polttoa koskeva tiukempi lainsäädäntö on merkittävästi vähentänyt ja vähentää edelleen kunnallisten jätteenpolttolaitosten dioksiinipäästöjä. Jätteenpolttodirektiivin täysimääräinen täytäntöönpano tarkoittaa, että tämä prosessi ei ole enää suurin dioksiinipäästöjen aiheuttaja EU:ssa. Tähän on osaltaan vaikuttanut uusien polttotekniikoiden kehittyminen, joka helpottaa energian hyödyntämistä myös tulevaisuudessa.

Nykyiset taloudelliset arviot osoittavat, että suurimman osan jätteenpolttolaitosten päästöjen ympäristökustannuksista aiheuttavat hiukkaset (PM10), SO2 ja NOx, joista aiheutuu elämänlaatuun vaikuttavia ympäristö- ja terveyshaittoja. [14] Jotkin tutkimukset osoittavat, että dioksiinipäästöjen kustannukset ovat vähintään kaksi suuruusluokkaa eli 100 kertaa pienemmät kuin tästä lähteestä peräisin olevien nitraatti-, hiukkas- ja sulfaattipäästöjen terveyskustannukset. [15] Nykyisten standardien mukaisten kaatopaikkojen tärkeimpiä ympäristövaikutuksia näyttävät nykyään olevan vaikutukset ihmisten elämänlaatuun ja ilmaston lämpenemiseen. [16] Nämä arviot antavat laajaa osviittaa jätteiden käsittelyn tärkeimmistä ympäristövaikutuksista. Niitä tulisi kuitenkin tulkita varoen, koska menetelmiin, joilla ympäristövaikutukset lasketaan rahassa, liittyy vielä metodologisia rajoituksia.

[14] Ks. COWI, 2000: A study on the economic valuation of environmental externalities from landfill disposal and incineration of waste, Brussels: European Commission, erityisesti 9 luku. Vaikutuksilla ihmisten elämän laatuun tarkoitetaan esimerkiksi lisääntyneiden liikenneruuhkien, haju- ja meluhaittojen sekä roskaantumisen vaikutuksia paikallisen väestön hyvinvointiin. Ne voivat esimerkiksi alentaa kiinteistöjen hintatasoa jätehuoltolaitosta ympäröivällä alueella.

[15] Ks. http://externe.jrc.es/ .

[16] Ks. COWI, 2000, mt., erityisesti 9 luku.

Jätteiden käsittely on vain yksi niistä tavoista, joilla jätteet aiheuttavat ympäristövaikutuksia. Luonnonvarojen käytön tehostaminen on aivan yhtä tärkeää. Juuri tältä osin jätteiden syntymisen ehkäiseminen ja niiden hyödyntäminen joko energian hyödyntämisen tai materiaalien hyödyntämisen avulla voivat merkittävästi vähentää luonnonvarojen käytön ympäristövaikutuksia sen lisäksi, mitä jätteidenkäsittelyprosessien sääntelyllä voidaan saavuttaa.

Jätteiden syntymisen ehkäisemisen tulisi sisältää yhä puhtaammat tekniikat tuotantoprosessien tasolla, tuotteiden parempi suunnittelu ympäristön kannalta ja yleisemmin ekotehokkaammat tuotanto- ja kulutustavat. Kaikista markkinoille tulevista tuotteista tulee kuitenkin vääjäämättä ennemmin tai myöhemmin jätettä. Kaikki tuotantoprosessit tuottavat myös jonkin verran jätettä. Jopa jätteiden hyödyntämiseen liittyvät prosessit, ovatpa ne sitten energian hyödyntämistä tai materiaalien hyödyntämistä, tuottavat jonkin verran "jäännösjätettä", joka ei ole enää hyödynnettävissä ja joka sen vuoksi vaatii huolehtimista. Jätteiden syntymisen ehkäisemistä on sen vuoksi täydennettävä politiikalla, joka edistää ympäristönäkökohdat huomioon ottavaa jätteiden hyödyntämistä, erityisesti materiaalien kierrätystä, mutta on otettava huomioon myös energian hyödyntämisen hyödyt kasvavan energiatarpeen kannalta.

Jätteiden syntymisen ehkäiseminen ja kierrätys voivat siten vähentää luonnonvarojen käytön ympäristövaikutuksia kahdella tavalla:

i. Vältetään primaariraaka-aineiden käyttöönoton aiheuttamat ympäristövaikutukset. Esimerkiksi yhdellä tonnilla kierrätysmetallia vältetään useiden metallimalmitonnien louhinta, [17] mikä vähentää kaivostoiminnan ympäristövaikutuksia. Tällaisia ympäristövaikutuksia voivat olla "ilmansaasteet (pääasiassa pöly), melu, maaperän ja veden pilaantuminen ja vaikutukset pohjaveden tasoihin, luontotyyppien tuhoutuminen tai häiriintyminen sekä visuaaliset vaikutukset ympäröivään maisemaan" [18].

[17] Määrä riippuu malmin metallipitoisuudesta. Se voi vaihdella muutamasta miljoonasosasta (kulta) muutamaan prosenttiin tai ylikin, esimerkiksi mangaanin 30 prosenttiin ja raudan 40 prosenttiin. Ks. "Mining - facts, figures and environment", Industry and Environment, Vol. 23, s. 5. Kun kierrätetään yksi tonni metallia, jonka malmin keskimääräinen metallipitoisuus on 10 prosenttia, vältetään louhimasta 10 tonnia metallimalmia.

[18] Ks. komission tiedonanto KOM(2000) 265 lopullinen, 3.5.2002: "Kestävän kehityksen edistäminen EU:n muussa kuin energian tuotantoon suuntautuvassa kaivannaisteollisuudessa", s. 8.

ii. Vältetään tuotantoprosesseissa tapahtuvan primaariraaka-aineiden muokkaamisen aiheuttamat ympäristövaikutukset. Esimerkiksi muovien kierrätys voi vähentää aerosoli- ja hiukkaspäästöjä - joilla kummallakin on vahvat yhteydet ihmisten terveyteen-, koska sen avulla vältetään primaaripolymeerin tuotanto. Lisäksi materiaalien tuotanto jätteitä kierrättämällä vaatii usein vähemmän energiaa kuin tuotanto primaariraaka-aineita käyttäen.

Wuppertal-instituutissa on laskettu, että ekologinen selkäreppu (päivittäistuotteiden valmistuksessa syntynyt jätemäärä) on hammasharjalla 1,5 kg, matkapuhelimella 75 kg ja tietokoneella 1 500 kg. Huomattavien luonnonvaramäärien käyttö ja niihin liittyvät ympäristövaikutukset voidaan näin ollen välttää käyttämällä nämä tuotteet uudelleen tai kierrättämällä ne jätevaiheessa ja suunnittelemalla ne ekotehokkaammalla tavalla. Pelkästään kasvihuonekaasupäästöiksi muutettuna yhden paperitonnin kierrätys säästää 900 kg CO2-ekvivalenttia ensiöpaperin tuotantoon verrattuna. Vastaava määrä polyeteenitereftalaattia (PET, eräs muovityyppi) säästää 1 800 kg, ja vastaava määrä alumiinia 9 100 kg. [19]

[19] KS. AEA TECHNOLOGY, 2001: WASTE MANAGEMENT OPTIONS AND CLIMATE CHANGE, BRUSSELS: EUROPEAN COMMISSION.

3. YHTEISÖN JÄTEHUOLTOPOLITIIKAN ARVIOINTI

Tässä jaksossa kuvataan EY:n jätehuoltopolitiikan saavutuksia ja alueita, joilla tarvitaan jatkokehitystä. Erityisesti tarkastellaan jätehuoltoa koskevan yhteisön lainsäädännöllisen kehyksen eri osatekijöitä. Lainsäädännöllinen kehys on kuvattu yksityiskohtaisemmin liitteessä I.

Tulisi muistaa, että yhteisön lainsäädännöllinen kehys on vain perusta jätehuoltokäytännölle. Se tarvitsee jäsenvaltioiden ja paikallisten viranomaisten täydentäviä toimia. Tämän asiakirjan tavoitteena on kuitenkin pikemminkin avata keskustelu jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä koskevan yhteisön politiikan jatkokehittämisen strategisista vaihtoehdoista kuin antaa kokonaisvaltainen analyysi jätehuoltopolitiikasta kaikilla tasoilla. Tällainen analyysi ei vastaisi komission roolia ja ylittäisi käytettävissä olevat resurssit.

3.1. Saavutukset

Yhteiset yleiset periaatteet ja valvontamenettelyt, joita tarvitaan varmistamaan korkea ympäristön ja ihmisten terveyden suojelun taso koko yhteisössä, on perustettu horisontaalisella jätehuoltolainsäädännöllä eli jätepuitedirektiivillä [20], vaarallisista jätteistä annetulla direktiivillä [21] ja jätteensiirtoasetuksella [22]. Ne muodostavat perustan muille politiikkakehyksen osatekijöille:

[20] Neuvoston direktiivi 75/442/ETY, annettu 15 päivänä heinäkuuta 1975, jätteistä, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, annettu 18 päivänä maaliskuuta 1991, jätteistä annetun direktiivin 75/442/ETY muuttamisesta; EYVL L 194, 25.7.1975, s. 39, ja EYVL L 78, 26.3.1991, s. 32.

[21] Neuvoston direktiivi 91/689/ETY, annettu 12 päivänä joulukuuta 1991, vaarallisista jätteistä; EYVL L 377, 31.12.1991, s. 20.

[22] Neuvoston asetus (ETY) N:o 259/93, annettu 1 päivänä helmikuuta 1993, Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta, sellaisena kuin se on muutettuna; EYVL L 30, 6.2.1993, s. 1.

-Jätehuollon hierarkia, aiheuttajaperiaate ja vaatimus, jonka mukaan jätehuolto ei saa vaikuttaa haitallisesti ihmisten terveyteen tai ympäristöön kokonaisuutena, ovat yhteisön lainsäädännön keskeisiä tekijöitä, joilla taataan ympäristönäkökohdat huomioon ottava jätehuolto.

-Jätteistä ja vaarallisista jätteistä annettuihin direktiiveihin sisältyvät lupa-, rekisteröinti- ja tarkastusvaatimukset ovat perusta kattavalle valvontajärjestelmälle, jonka avulla varmistetaan, että jätehuolto ei vahingoita ihmisten terveyttä eikä ympäristöä.

-Jätteensiirtoasetus on vakiinnuttanut yhdenmukaistetun järjestelmän, jolla säännellään rajatylittäviä jätteensiirtoja ja jolla pyritään saavuttamaan tasapaino korkeaa ympäristönsuojelun tasoa koskevan tavoitteen ja sisämarkkinoiden tehokkaan toiminnan varmistavan tavoitteen välillä. Hyödynnettäväksi tarkoitettua jätettä koskevan vapaakauppajärjestelmän avulla pystytään edistämään jätteiden hyödyntämisen kehittämistä.

Jotta voitaisiin taata korkea ympäristönsuojelun taso ja sisämarkkinoiden tehokas toiminta, horisontaalisen jätelainsäädännön yleisperiaatteita ja vaatimuksia täydentää yksityiskohtainen lainsäädäntö kahdella alueella:

1. jätteiden käsittelyä - mukaan luettuna huolehtimista - koskeva lainsäädäntö, esimerkiksi kaatopaikka- ja jätteenpolttodirektiivit

2. lainsäädäntö, jolla säännellään tiettyjen jätevirtojen hallintaa. Tälle lainsäädännölle on ollut pohjana yksi tai useampi seuraavista näkökohdista:

-joidenkin jätevirtojen, esimerkiksi pakkausjätteiden, romuajoneuvojen ja sähkö- ja elektroniikkalaiteromun, lisääntyvät määrät tai lisääntyvä monimutkaisuus

-tarve valvoa esimerkiksi tiettyjä paristotyyppejä ja PCB-yhdisteitä niiden vaarallisuuden takia

-se seikka, että niiden valvomattomalla käytöllä voi olla haitallisia vaikutuksia ihmisten terveyteen ja ympäristöön, esimerkiksi puhdistamolietteen ja karjanlannan valvomaton levittäminen maatalousmaalle erityisesti alueilla, jotka ovat herkkiä nitraatin vaikutuksille.

Jätteen käsittelyn ympäristövaikutukset ovat vähentyneet viime vuosina lainsäädännöllisten toimien ansiosta. Tätä kehitystä vahvistavat jatkossa kolme äskettäin hyväksyttyä direktiiviä: direktiivi ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi (IPPC) [23], kaatopaikkadirektiivi [24] ja jätteenpolttodirektiivi [25]. Koska näissä direktiiveissä on nykyisille laitoksille säädetty siirtymäaikoja, direktiivien täysiä ympäristöhyötyjä ei vielä ole saavutettu. Tämän lainsäädännön täytäntöönpano tarkoittaa kuitenkin, että tällä vuosikymmenellä jätehuoltoala kehittyy huomattavasti kohti yhä tiukempia ympäristöstandardeja. Esimerkiksi jotkin suurimmista jätteenkäsittelylaitoksiin liittyneistä ongelmista - kuten kunnallisten jätteenpolttolaitosten dioksiinipäästöt - ratkeavat suurelta osin jätteenpolttodirektiivin täytäntöönpanon myötä. Vastaavasti Euroopan ympäristökeskus arvioi, että jätteiden käsittelyn aiheuttamat EU:n kasvihuonekaasupäästöt vähenevät merkittävästi vuodesta 1990 vuoteen 2010 pääasiassa kaatopaikkadirektiivin täytäntöönpanon ansiosta, koska tämä direktiivi enemmän kuin kompensoi ennustettujen jätemäärien lisäysten aiheuttamat päästölisäykset. [26]

[23] Neuvoston direktiivi 96/61/EY, annettu 24 päivänä syyskuuta 1996, ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi; EYVL L 257, 10.10.1996, s. 26.

[24] Neuvoston direktiivi 1999/31/EY, annettu 26 päivänä huhtikuuta 1999, kaatopaikoista; EYVL L 182, 16.7.1999, s. 1.

[25] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/76/EY, annettu 4 päivänä joulukuuta 2000, jätteenpoltosta; EYVL L 332, 28.12.2000, s. 91.

[26] Ks. EEA, 2002: Analysis and comparison of national and EU-wide projections of greenhouse gas emissions, Topic Report 1/2002, Copenhagen: European Environment Agency.

Kaatopaikkadirektiivin täytäntöönpano vaikuttaa merkittävästi jätehuoltopolitiikoiden kehittymiseen kansallisella tasolla tällä vuosikymmenellä, mukaan luettuina pyrkimykset edistää materiaalien kierrätystä ja jätteiden biologista käsittelyä. [27] Erityisen tärkeitä tässä yhteydessä ovat direktiiviin sisältyvät, kaatopaikkoja koskevat rajoitukset, etenkin kaatopaikalle sijoitettavan biohajoavan jätteen määrän vähentäminen ja kielto sijoittaa kaatopaikalle tiettyjä jätetyyppejä, esimerkiksi nestemäisiä jätteitä ja renkaita. Lisäksi kaatopaikka- ja jätteenpolttodirektiiveihin sisältyvät yhä tiukemmat ympäristöstandardit tulevat tietyssä määrin edistämään materiaalien kierrätystä.

[27] Biologista käsittelyä ovat muun muassa kompostointi, mädättäminen ja mekaanis-biologinen käsittely. Komissio on ilmoittanut, että se aikoo esittää luonnoksen direktiiviksi biohajoavan jätteen biologisesta käsittelystä vuoden 2004 loppuun mennessä.

Tiettyjen ongelmallisten jätevirtojen parempi hallinta on saavutettu tietyistä jätevirroista annetuilla yhteisön direktiiveillä. Omat direktiivinsä on annettu tärkeistä vaarallisista jätteistä, esimerkiksi jäteöljyistä [28], PCB/PCT-yhdisteistä [29] ja paristoista [30]. Useiden tuotteiden sisältämiä raskasmetalleja on rajoitettu ja rajoitetaan edelleen yhteisön jätelainsäädännöllä, millä pyritään vähentämään jätteiden haitallisuutta (laadullinen tavoite). Joillekin keskeisille, monentyyppisistä jätteistä koostuville jätevirroille, nimittäin pakkauksille [31], romuajoneuvoille [32] ja sähkö- ja elektroniikkalaiteromulle [33], on asetettu kierrätys- ja hyödyntämistavoitteet. Tällaiset tavoitteet ovat tarpeen silloin, kun näiden jätteiden erilliskeräys ja kierrätys eivät ole kannattavia vapailla markkinoilla mutta ovat hyödyksi yhteiskunnan kannalta. Näistä tavoitteista keskustellaan yleensä vilkkaasti hyväksymisprosessin aikana, mutta kun ne on hyväksytty, ne antavat oikeudellisen varmuuden ja vakauden, joiden ansiosta kierrätysteollisuus voi suunnitella investoinnit tietäen, että kierrätyspalveluille on kysyntää.

[28] Neuvoston direktiivi 75/439/ETY, annettu 16 päivänä kesäkuuta 1975, jäteöljyhuollosta; EYVL L 194, 25.7.1975, s. 23.

[29] Neuvoston direktiivi 96/59/EY, annettu 16 päivänä syyskuuta 1996, polykloorattujen bifenyylien ja polykloorattujen terfenyylien käsittelystä (PCB/PCT); EYVL L 243, 24.9.1996, s. 31.

[30] Neuvoston direktiivi 91/157/ETY, annettu 18 päivänä maaliskuuta 1991, vaarallisia aineita sisältävistä paristoista ja akuista; EYVL L 78, 26.3.1991, s. 38.

[31] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 94/62/EY, annettu 20 päivänä joulukuuta 1994, pakkauksista ja pakkausjätteistä; EYVL L 365, 31.12.1994, s. 10.

[32] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/53/EY, annettu 18 päivänä syyskuuta 2000, romuajoneuvoista; EYVL L 269, 21.10.2000, s. 34.

[33] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/96/EY, annettu 27 tammikuuta 2003, sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta - Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteinen julistus 9 artiklan osalta; EYVL L 37, 13.2.2003, s. 24.

Tuottajan vastuuta koskeva periaate on myös muodostanut vakaan rahoituslähteen, jonka avulla voidaan kompensoida kierrätyksen aiheuttamat korkeat kustannukset energian hyödyntämiseen ja kaatopaikalle sijoittamiseen verrattuna. Vaikka nykyinen pakkausdirektiivi ei perustukaan tähän periaatteeseen, lähes kaikki jäsenvaltiot ovat päättäneet panna direktiivin täytäntöön ainakin osittain tuottajan vastuun mukaisesti; tästä on joitakin poikkeuksia, esimerkiksi Tanska ja Alankomaat, joissa rahoitus tulee pääasiassa kunnilta sekä jätemaksuista ja veroista. [34] Sekä romuajoneuvoista että sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta annettuihin direktiiveihin sisältyy nimenomaisesti tuottajan vastuu.

[34] Ks. komission tiedonanto KOM(2000) 729 lopullinen, 7.12.2001: "Sijoituspalveludirektiivin (93/22/ETY) tarkistamisesta".

Erilliskeräysjärjestelmiä on toteutettu ja toteutetaan jatkossakin laajalti, niin että voidaan saavuttaa tiettyjä jätevirtoja koskevien yhteisön direktiivien tavoitteet; tämä koskee erityisesti käytöstä poistettuja tuotteita, jotka muutoin päätyisivät kiinteäksi yhdyskuntajätteeksi. Kiinteälle yhdyskuntajätteelle on tyypillistä muun muassa sen heterogeenisyys. Hyvälaatuisen hyötyjätteen erottaminen sekalaisesta kiinteästä yhdyskuntajätteestä on sen vuoksi yleensä teknisesti vaikeaa ja taloudellisesti kallista. Kun varmistetaan kierrätettävien materiaalien erilliskeräys, saadaan suhteellisen homogeenistä ja korkealaatuista hyötyjätettä.

Tässä yhteydessä kannattaa ottaa huomioon se epäsuora vaikutus, joka erilliskeräysjärjestelmien toteuttamisella on kuluttajien käyttäytymiseen kunnallisella tasolla. Erilliskeräys vaatii kansalaisilta aktiivista osallistumista jätehuoltoon varsinkin, jos keräyspisteet sijaitsevat katujen varsilla. Tällainen osallistuminen voi herättää myös yleisempää kiinnostusta jätteiden ympäristövaikutuksiin, mikä edistää kuluttajien käyttäytymisessä tapahtuvia muutoksia.

3.2. Edelleen kehitettäviä seikkoja

Edellä kuvatusta tärkeästä edistyksestä huolimatta jätehuoltoa koskevassa yhteisön politiikkakehyksessä on yhä lukuisia aukkoja tai alueita, joilla on varaa edistyä. Näitä on kuvattu jäljempänä.

3.2.1. Täytäntöönpano

Yhteisön nykyisen jätelainsäädännön täysimittainen ja ajallaan tapahtuva täytäntöönpano on tehokkaan jätehuollon edellytys. Ikävä kyllä jäsenvaltiot eivät aina saata yhteisön jätelainsäädäntöä ajallaan osaksi kansallista lainsäädäntöä eivätkä sovella jätehuoltoa koskevan yhteisön lainsäädännön tärkeitä elementtejä oikein. Tämä voi joskus olla seurausta yhteisön lainsäädäntöön sisältyvistä kunnianhimoisista määräajoista ja lähestymistavoista, mutta yleensä se osoittaa myös jäsenvaltioiden riittämättömiä pyrkimyksiä panna sovittu lainsäädäntö täytäntöön kansallisella tasolla ja valvoa sen noudattamista.

Olisi pyrittävä varmistamaan, että jäsenvaltiot varaavat riittävästi resursseja yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoon, samalla kun huolehditaan siitä, että direktiiveissä asetetut määräajat ja tavoitteet ovat realistisia.

3.2.2. Vähäistä edistystä jätteiden syntymisen ehkäisemisessä

Jätteiden syntymisen ehkäiseminen sisältää sekä määrällisen että laadullisen tavoitteen:

-Määrällinen tavoite viittaa syntyneen jätteen määrän vähentämiseen.

-Laadullinen tavoite viittaa syntyneen jätteen haitallisuuden vähentämiseen.

Käytännössä laadullista tavoitetta voidaan pitää määrällisen tavoitteen erityistapauksena, koska sillä tarkoitetaan tuotetun vaarallisen jätteen määrän vähentämistä. Tämä on laadullisen tavoitteen osalta jossakin määrin karkea lähestymistapa, koska siinä oletetaan, että kaikki vaaralliset jätteet ovat yhtä vaarallisia. Kehittyneemmät lähestymistavat, jotka perustuvat "vaarallisuuden" yhdistelmäindeksiin, eivät kuitenkaan ole nykyään toteuttamiskelpoisia, koska niissä käytettäviin menetelmiin liittyisi ongelmia, esimerkiksi erilaisten vaarallisuuteen liittyvien ominaisuuksien painottaminen. Laadullinen tavoite määritellään jäljempänä sen vuoksi vaarallisen jätteen määrän vähentämisenä.

Kuten jaksossa 2.1 on kuvattu, käytettävissä olevat todisteet osoittavat, että EU:ssa tuotetun jätteen määrä todennäköisesti lisääntyy. Yhteisön tasolla on hyväksytty joitakin toimia, jotka varmasti edistävät jätteiden syntymisen ehkäisemistä. Merkittävin tähän mennessä hyväksytty toimi on IPPC-direktiivi, jossa luetellaan toiminnanharjoittajan perusvelvollisuuksina muun muassa velvoite välttää jätteiden syntymistä jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun direktiivin 75/442/ETY mukaisesti. Lisäksi vähän jätteitä tuottavien teknisten keinojen käyttö ja mahdollisimman vaarattomien aineiden käyttö luetellaan esimerkkeinä niistä seikoista, jotka tulee IPPC-direktiivin mukaisesti ottaa huomioon parhaista käytettävissä olevista tekniikoista päätettäessä. Tämä tarkoittaa, että IPPC-direktiivi on tärkeä keino edistää jätteiden syntymisen ehkäisemistä teollisuudessa, vaikka vielä tätä vaikutusta ei voidakaan arvioida, koska direktiivin täytäntöönpano on vasta varhaisessa vaiheessa.

Lukuisat käytöstä poistetuista tuotteista annetut direktiivit koskevat jätteiden syntymisen ehkäisemistä, joskin nämä direktiivit ovat joko sovellusalaltaan rajallisia tai vasta täytäntöönpanon varhaisessa vaiheessa. Romuajoneuvoista annettu direktiivi ja tiettyjen vaarallisten aineiden käytön rajoittamista sähkö- ja elektroniikkalaitteissa annettu direktiivi [35] ovat keskittyneet laadullisiin tavoitteisiin rajoittamalla vaarallisten aineiden käyttöä tuotteissa. Määrällisiä tavoitteita on jossakin määrin asetettu pakkausdirektiivissä. Pakkausmäärien ja pakkausten painon, toimivuuden ja ympäristövaikutusten välinen tasapaino on kuitenkin monimutkainen kysymys, josta keskustellaan laajasti edelleenkin.

[35] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/95/EY, annettu 27 päivänä tammikuuta 2003, tiettyjen vaarallisten aineiden käytön rajoittamisesta sähkö- ja elektroniikkalaitteissa; EYVL L 37, 13.2.2003, s. 19.

Jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevia tavoitteita on yritetty aiemmin määritellä moneen kertaan, mutta yritykset ovat kuitenkin yleensä epäonnistuneet. Kolme esimerkkiä:

-Espanjan kansallisen yhdyskuntajätesuunnitelman (2000-2006) avulla kiinteän yhdyskuntajätteen määrä henkeä kohti pyritään vakiinnuttamaan vuoden 1996 tasolle vuoteen 2002 mennessä. [36] Eurostatin tiedot osoittavat kuitenkin, että kiinteän yhdyskuntajätteen määrä lisääntyi Espanjassa 390 kilosta henkeä kohti (vuonna 1996) 621 kiloon henkeä kohti (vuonna 1999). Tästä voi päätellä, että tavoitteen saavuttaminen on erittäin epätodennäköistä.

[36] Ks. http://www.mma.es/calid_amb/residuos/plan/ , 6.1 kohta.

-Tanskan "Jäte 21" -politiikan (Tanskan hallituksen jätteitä koskeva toimintasuunnitelma ajanjaksolle 1998-2004) yleistavoite on vakiinnuttaa jätteiden kokonaismäärä vuoteen 2004 mennessä ja vähentää sitä vähitellen tuon vuoden jälkeen. Viimeaikaiset arviot osoittavat kuitenkin, että jätteiden määrä Tanskassa lisääntyi 17 prosenttia ajanjaksolla 1994-2000 ja että se kasvaa edelleen noin 27 prosenttia vuodesta 2000 vuoteen 2020.

-Yhteisön viidenteen ympäristöä koskevaan yhteisön toimintaohjelmaan (5EAP) sisältyi tavoite vakiinnuttaa kiinteän yhdyskuntajätteen tuotanto 300 kiloon henkeä kohti vuodessa, mikä oli vuonna 1985 EU:n keskiarvo [37]. Ohjelmassa ei mainittu määräaikaa, johon mennessä tämä tavoite tulisi saavuttaa, eikä eritelty sen saavuttamiseksi tarvittavia toimia. Kiinteän yhdyskuntajätteen tuotannon arvioidaan nykyään olevan noin 550 kiloa henkeä kohti vuodessa (keskiarvo koko EU:ssa), kun taas OECD arvioi, että määrä nousee 640 kiloon henkeä kohti vuonna 2020.

[37] EYVL C 138, 17.5.1993, s. 1.

On siis edelleenkin totta, että vaikka jätteiden syntymisen ehkäiseminen on ollut sekä kansallisten että yhteisön jätehuoltopolitiikkojen tärkein tavoite jo vuosien ajan, tähän mennessä tavoitteen saavuttamisessa on edistytty vain rajallisesti.

Vähäisen edistymisen syynä voidaan osittain pitää sitä, että ei ole ollut kattavaa strategiaa, joka olisi edistänyt jätteiden syntymisen ehkäisemistä. Tavoitteet oli toisinaan määritelty ottamatta huomioon niiden realistisuutta ja niiden saavuttamiseksi tarvittavia keinoja, mikä on vähentänyt pyrkimysten uskottavuutta. Lisäksi talouden eri aloilla vallitsevia jätteiden tuotantotapoja ei yleensä ole arvioitu selvästi, mikä olisi mahdollistanut uskottavien ja tehokkaiden jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevien tavoitteiden määrittelyn.

Tämä kokemus osoittaa, että onnistuneen jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevan politiikan tulee perustua kattavaan tieteelliseen analyysiin, etenkin tuotetun jätteen painon tai tilavuuden, sen haitallisuuden ja sen ympäristövaikutusten välisen yhteyden analysointiin. Tavoitteiden tulisi lisäksi perustua jätteiden tuotantoa koskevien kehityssuuntausten selvään arviointiin talouden eri aloilla sekä niiden mahdollisuuksiin ehkäistä jätteiden syntymistä. Jätteiden syntymisen ehkäisemiseen liittyviä tavoitteita määriteltäessä tulee myös arvioida, millaisia toimia näiden tavoitteiden saavuttamiseksi tarvitaan. Jaksoissa 4.3 ja 5.2 annetaan ideoita siitä, miten tätä kokemusta voidaan hyödyntää.

3.2.3. Kattavan kierrätystä koskevan lähestymistavan puute

Tietyistä jätevirroista annetut direktiivit ovat tähän mennessä koskeneet yksittäisiä jätevirtoja tapauskohtaisesti. Nämä direktiivit ovat tärkeitä, koska ne osoittavat, että yhteisön jätepolitiikka on onnistunut vähentämään jätteiden ympäristövaikutuksia edistämällä jätteiden lajittelua niiden syntypaikalla ja eri jätelajien, esimerkiksi paristojen, pakkausten, romuajoneuvojen ja sähkö- ja elektroniikkalaiteromun, kierrätystä; nämä jätelajit ovat erityisen tärkeitä niiden vaarallisuuden takia, mikä lisää jätteiden tuotannon monimutkaisuutta tai kasvunopeutta. Nämä toimenpiteet parantavat erotetun materiaalin laatua, joka on tärkeä kierrätyksen kustannuksiin ja kierrätettyjen materiaalien laatuun vaikuttava tekijä. Nämä direktiivit kattavat kuitenkin vain rajallisen osan kaikista tuotetuista jätteistä. Esimerkiksi pakkausjäte muodostaa 5 prosenttia kaikista tuotetuista jätteistä, ja sekä romuajoneuvot että sähkö- ja elektroniikkalaiteromu edustavat noin prosenttia jätteiden kokonaistuotannosta. Lisäksi vaikka yhteisön lainsäädännössä vaaditaankin pakkauspaperin ja -pahvin kierrätystä, muista lähteistä peräisin olevan paperin, esimerkiksi toimistopaperin tai sanomalehtipaperin, kierrättämisestä ei ole vastaavaa vaatimusta. Näistä lähteistä peräisin oleva paperi soveltuu yleensä kierrätykseen sekä taloudelliselta että ympäristönsuojelun kannalta. Vastaavasti vaikka yhteisön lainsäädäntö vaatii muovipakkausten ja käytännössä myös joistakin muista säännellyistä jätevirroista (romuajoneuvot ja sähkö- ja elektroniikkalaiteromu) peräisin olevien muovien kierrätystä, yhteisön nykyiseen lainsäädäntöön ei sisälly vaatimusta kierrättää muoveja, jotka ovat peräisin muista tärkeistä sovelluksista, esimerkiksi rakennusmateriaaleista. Sen lisäksi, että yhteisön lainsäädännön nykyiset puutteet korjataan tarvittaessa, kierrätystä koskevaa yhteisön lainsäädäntöä voitaisiin myös täydentää uusilla aloitteilla, jotka keskittyvät tiettyjen käytöstä poistettujen tuotteiden sijasta tiettyihin materiaaleihin.

Jätehuollon hierarkian täytäntöönpano on osaltaan kannustanut kierrätykseen. Vaikka komissio tunnustaakin tämän periaatteen, se katsoo, että on kehitettävä edelleen tapoja määritellä parhaat ympäristönsuojeluvaihtoehdot ja asettaa kierrätystä ja jätteiden hyödyntämistä koskevat tavoitteet ottaen huomioon tuotteiden, materiaalien ja mahdollisten vaihtoehtojen väliset erot.

Tuottajan vastuuta koskevaa periaatetta käytetään edelleenkin tehokkaasti yhteisön ja kansallisessa lainsäädännössä käytöstä poistettujen tuotteiden kierrätyksen edistämiseen. Kun vaaditaan, että tuottajat vastaavat tuotteidensa kierrätyksen aiheuttamista kustannuksista sen jälkeen, kun kuluttajat ovat poistaneet tuotteet käytöstä, tuottajien erityisroolina tuottajien, kuluttajien ja jätehuollosta vastaavien tahojen ketjussa on rahoittaa kierrätys ja sisällyttää jätehuoltokustannukset tuotteiden hintoihin. Tällä menettelyllä pyritään myös saamaan aikaan taloudellisia kannustimia tuottajille, niin että he alentaisivat tuotteidensa uudelleenkäytön ja kierrätyksen kustannuksia esimerkiksi parantamalla tuotteiden muotoilua tai materiaaleja kierrätyksen helpottamiseksi.

Tuottajan vastuuseen liittyviä etuja ja haittoja on tutkittu jossakin määrin. [38] Tutkimus osoittaa, että tuottajan vastuu voi hyvinkin tehokkaasti edistää joidenkin jätelajien kierrätystä mutta että se voi sopia huonommin joillekin toisille jätelajeille. Tämä viittaa siihen, että vaikka tuottajan vastuuta koskeva periaate on jatkossakin tärkeä osatekijä kierrätystä erityisesti käytöstä poistettujen tuotteiden kierrätystä koskevassa yhteisön politiikassa, sitä on täydennettävä muilla keinoilla, joilla tärkeiden jätelajien kierrätystä voidaan edistää. Lisäksi tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän luomien taloudellisten kannustimien tehoon vaikuttavat monet tekijät. Niiltä osin kuin kierrätys on jo kannattavaa markkinaolosuhteissa, lainsäädännöllisen kehyksen kehittäminen ei luultavasti ole tarpeen eikä hyödyllistä. Sen sijaan voitaisiin kehittää vapaaehtoisia lähestymistapoja, joilla näiden markkinoiden toimintaa voitaisiin optimoida.

[38] Ks. esimerkiksi OECD, 2001: Extended Producer Responsibility - A Guidance Manual for Governments, Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development ja SOU, 2001: Resurs i retur - Slutrapport från utredningen för översyn av producentansvaret, SOU 2001:102, Stockholm: Statens Offentliga Utredningar.

Kuudennessa ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa (6EAP) todetaan, että kierrätysstrategiaan tulisi sisältyä "muun muassa" -toimia, joilla pyritään varmistamaan jätteiden lajittelu niiden syntypaikalla ja tärkeimpien jätelajien keräys ja kierrätys. Toimintaohjelman muutkin elementit ovat vahvasti yhteydessä kierrätykseen. Etenkin 8 artiklan 2 kohdan iv alakohdassa komissiota kehotetaan ehdottamaan uutta tai muutettua lainsäädäntöä "mukaan lukien muun muassa rakennus- ja purkujäte, viemäriliete, biohajoava jäte, pakkaukset, paristot ja jätteiden siirrot, jätteen ja muun kuin jätteen välisen eron selventäminen sekä asianmukaisten kriteerien kehittäminen jätepuitedirektiivin liitteiden II A ja II B muokkaamiseksi edelleen".

Monet yllä mainituista 6EAP-ohjelmaan sisältyvistä ehdotuksista liittyvät suoraan kierrätykseen. Teemakohtaisen strategian tulisi auttaa selventämään tätä yhteyttä, niin että voitaisiin tunnistaa ne prioriteetit ja keinot, joiden avulla kierrätyspolitiikkaa voitaisiin kehittää edelleen kaikkein tehokkaimmin.

Kierrätyksen tehostamisen tärkein este on monissa tapauksissa kierrätystä koskeva epäsuotuisa taloudellinen tilanne, koska usein on halvempaa sijoittaa jätteet kaatopaikalle tai polttaa ne. Tämä tilanne johtuu osittain siitä, että luonnonvarojen käytön ja jätteenkäsittelymenetelmien hinnat eivät aina vastaa yhteiskunnallisia kustannuksia. On siis olemassa negatiivisia ulkoisvaikutuksia. Tämä tarkoittaa, että markkinat valitsevat usein muita kuin parhaita jätehuoltomenetelmiä. Tämän esteen voittaminen on tärkeää yhteisön tulevan kierrätyspolitiikan kannalta. Tiettyjen käytöstä poistettujen tuotteiden, jätelajien tai materiaalien lisääntynyt kierrätys toisi kuitenkin ympäristön kannalta vaihtelevassa määrin lisähyötyjä. Sen vuoksi tulisi ensisijaisesti suunnitella uusia aloitteita, jotka toisivat ympäristöhyötyjä aloilla, joilla kierrätys on kustannus-hyötysuhteen mukaan perustelluinta.

Viimeaikaiseen yhteisön lainsäädäntöön (IPPC-, kaatopaikka- ja jätteenpolttodirektiivit) sisältyvät tiukat ympäristönormit voivat lisätä tiettyjen jätteenkäsittelylaitosten käyttökustannuksia, mikä muodostaa taloudellisen kannustimen jätteiden hyödyntämiseen, mukaan luettuna materiaalien kierrätys. Esimerkiksi kaatopaikkadirektiivissä kuvatut jätteen hyväksymiskriteerit voivat lisätä jätteiden huolehtimisen kustannuksia ja siten myös parantaa joidenkin materiaalien kierrätyksen suhteellista edullisuutta. Näin voi olla esimerkiksi joidenkin sellaisten jäteluokkien kohdalla, joita nykyään pidetään pysyvinä jätteinä, esimerkiksi jotkin rakennus- ja purkujätteen tyypit. Kaatopaikkadirektiivin täytäntöönpano ei todennäköisesti kuitenkaan yksin riitä tuomaan kaatopaikalle sijoittamisen ja materiaalien kierrätyksen kustannuksia samalle tasolle, vaikka tätä direktiiviä täydennettäisiin kansallisella tasolla hyväksytyillä kaatopaikkaveroilla. Muiden keinojen puuttuessa huomattava osa poltettavasta jätteestä voitaisiin hyödyntää energiana, jonka kustannukset ovat yleensä alhaisemmat kuin materiaalien kierrätyksellä. Lisäksi kaatopaikalle sijoittamisen kustannuksissa EU:n eri puolilla vielä esiintyvät erot voivat joissakin tapauksissa aiheuttaa tarpeetonta jätteiden kuljettamista pitkiä matkoja.

Vielä yksi näkökohta, jota ei pitäisi jättää huomiotta lisäaloitteita kehitettäessä, on kansallisella ja Euroopan tasolla vaadittavien hallinnollisten ja taloudellisten resurssien käytön optimointi. Ei pitäisi aliarvioida niitä resursseja, joita tarvitaan jätevirtojen tapauskohtaista sääntelyä koskevan lainsäädännön täytäntöönpanoon erityisesti direktiivien määrän mahdollisen huomattavan lisääntymisen ja tällaisen lainsäädännön teknisen monimutkaisuuden takia.

Kuudennen ympäristöä koskevan yhteisön toimintaohjelman (6EAP) valtuutuksessa ja yllä mainituissa näkökohdissa tullaan siihen tulokseen, että tarvitaan sopiva yhdistelmä ohjauskeinoja, joilla jätehuoltokysymyksiä voidaan säännellä ja joilla voidaan varmistaa yhteisön jätepolitiikan teho ja kustannustehokkuus. Tämä yhdistelmä voisi sisältää uusia lainsäädäntöaloitteita, ympäristösopimuksista neuvottelemista ja taloudellisten ohjauskeinojen kehittämistä. Taloudelliset ohjauskeinot voisivat olla keskeisessä roolissa, koska nykyiset jätteitä koskevat talousalan tutkimukset antavat merkkejä, jotka estävät kierrätystä. Lainsäädäntöaloitteiden osalta yhteisö katsoo, että kannattaa tutkia nykyisten direktiivien täydentämistä uudella lähestymistavalla, jonka mukaan ei niinkään pyritä sääntelemään käytöstä poistettujen tuotteiden kuin materiaalien kierrätystä. Tähän voisi sisältyä tarvittaessa tuottajan vastuun kehittäminen sekä ympäristönsuojelun kannalta että taloudelliselta kannalta. Ohjauskeinojen yhdistelmästä käytävä keskustelu voisi kattaa kysymykset jätehuollon hierarkian toteuttamisesta sekä siitä, mitä ohjauskeinoja tulisi käyttää parhaiden jätehuoltovaihtoehtojen määrittelyyn. Mahdollisia jatkotoimia on kuvattu jaksoissa 4 (tavoitteet) ja 5 (keinot).

3.2.4. Yhdenmukaistetut kierrätysstandardit

Yhteisön yhdenmukaistetut ympäristövaatimukset eivät koske monia käsittelytoimintoja, etenkään kierrätystä. Joitakin näistä toiminnoista koskee IPPC-direktiivi, ja niihin on sen vuoksi sovellettava parhaita käytettävissä olevia tekniikoita (BAT). Näiden laitosten ympäristötehokkuuden yhdenmukaistuminen tämän direktiivin avulla riippuu kuitenkin siitä, miten parhaita käyttökelpoisia tekniikoita käytetään paikallisella tasolla.

Pakollisten jätteenkäsittelystandardien puuttuminen EU:n tasolla heikentää korkeatasoisen suojelun luomista koko yhteisöön, ja se on myös saanut aikaan huolestumista "standardien polkumyynnistä". Väite siitä, että erilaiset ympäristöstandardit johtavat merkittäviin kustannuseroihin jätehuoltolaitosten välillä, pitää periaatteessa paikkansa, joskin taloudellisista kysymyksistä ja todellisista jätevirroista on saatavilla vain vähän todellista tietoa. On kuitenkin esiintynyt väitteitä siitä, että kierrätettäväksi tarkoitettua jätettä viedään usein ulos maista, joissa on korkeahkot standardit, ja että näissä maissa toimivat laitokset eivät tämän seurauksena saa riittävästi jätettä, niin että ne olisivat taloudellisesti kannattavia. Sen vuoksi on väitetty, että jäsenvaltioita estetään kehittämästä ympäristönsuojelun kannalta parhaita, kierrätystä koskevia jätteenkäsittelytekniikoita ja -vaatimuksia ja valvomasta niiden toteuttamista, koska jätettä virtaa yleensä maihin, joissa on alhaisemmat standardit.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hyödynnettäviksi tarkoitettuja jätteitä tulee pitää perustamissopimuksen (28-30 artikla) tavaroiden vapaata liikkumista koskevien säännösten tarkoittamina tuotteina, joilla käydään kauppaa. Kansallisia toimenpiteitä, jotka voivat haitata hyödynnettäviksi tarkoitettujen jätteiden vaihtoa, voidaan pitää perustamissopimuksen 28 artiklan vastaisina, elleivät kyseiset toimet ole perusteltuja ja oikeassa suhteessa aiottuun tavoitteeseen.

Jätepuitedirektiivin liitteeseen II A sisältyvä huolehtimistoimien määritelmä ja liitteeseen II B sisältyvä hyödyntämistoimien määritelmä ovat keskeisiä tekijöitä, kun määritellään, mitä sääntöjä tiettyyn jätekäsittelytoimeen sovelletaan. Niiden avulla erityisesti määritellään säännöt, joita sovelletaan rajat ylittäviin jätteiden siirtoihin yhteisössä jätteensiirtoasetuksen mukaisesti. Niiden avulla myös määritellään, mitkä toiminnot voivat edistää tiettyihin direktiiveihin sisältyvien kierrätys- ja hyödyntämistavoitteiden saavuttamista.

Nämä määritelmät ovat yleisluonteisia, ja niissä on suhteellisen paljon tulkinnanvaraa, jota voidaan käyttää huolehdittavaksi tarkoitettuja jätteitä koskevien velvoitteiden kiertämiseen lähettämällä tällaiset jätteet käsiteltäviksi tavalla, joka ei välttämättä ole jätteen hyödyntämistä. Jäsenvaltiot voivat niiden avulla myös estää jätteiden kuljetuksen omalta alueeltaan. Nämä täytäntöönpano-ongelmat ja kritiikit eri sidosryhmien taholta ovat aineellistuneet oikeudenkäynneissä sekä kansallisella että Euroopan tasolla.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on äskettäin kehittänyt perusteen, jonka mukaan jätteen hyödyntäminen ja huolehtiminen voidaan erottaa toisistaan. Tuomioistuimen mukaan jätteenkäsittelytoiminto on luokiteltava hyödyntämiseksi, kun toiminnon perustavoitteena on, että jäte korvaa primaariluonnonvarojen käytön. Tuomioistuin on nimittäin päättänyt, että kaivoksen täyttäminen jätteellä voi olla hyödyntämistoimi, jos jätettä käytetään korvaamaan primaariluonnonvaroja, joita olisi muuten käytetty kaivoksen täyttämiseen. [39] Näin voisi olla esimerkiksi silloin, kun kaivos joudutaan täyttämään maaperän vakauttamiseksi. Tuomioistuin on päättänyt myös, että jätteen käyttäminen polttoaineena sementtiuunissa on hyödyntämistä silloin, kun syntyy ylimääräistä lämpöä, joka käytetään prosessissa. [40] Tuomioistuin on sitä vastoin päättänyt [41], että kun jätteet poltetaan tähän tarkoitukseen suunnitellussa kunnallisessa jätteenpolttolaitoksessa, ensisijaisena tarkoituksena on jätteistä huolehtiminen. Tuomioistuin lisäsi, että analysoiduissa tapauksissa tämä luokittelu huolehtimistoimeksi ei muutu, vaikka prosessin sivuvaikutuksena syntyy energiaa, joka käytetään hyödyksi.

[39] Asia C-6/00.

[40] Asia C-228/00.

[41] Asia C-458/00.

Tuomioistuin korosti myös, että jäsenvaltiot voivat vastustaa siirtoja jätteensiirtoasetuksen (ETY) 259/93 7 artiklan 4 kohdan viidennen alakohdan mukaisesti, "jos hyödynnettävien ja sellaisten jätteiden suhde, joita ei hyödynnetä, lopulta hyödynnettävien aineiden arvioitu arvo tai hyödyntämisestä aiheutuvat kulut taikka sen osan, jota ei hyödynnetä, huolehtimisesta aiheutuvat kulut ovat niin suuret, ettei hyödyntäminen kannata taloudellisista ja ympäristöllisistä syistä". Tätä säännöstä soveltamalla jäsenvaltioiden pitäisi pystyä välttämään muka hyödynnettäviksi tarkoitettujen jätteiden laittomat siirrot.

Jaksossa 5.5.1.1 tarkastellaan lähemmin kysymyksiä, joista tämän tiedonannon osalta tulisi keskustella.

3.2.5. Muita lainsäädännöllistä kehystä koskevia näkökohtia

Komissio on käsitellyt aiemmin myös joitakin jätteiden kierrätystä koskevaan lainsäädännölliseen kehykseen liittyviä näkökohtia. Kierrätysfoorumissa [42] esimerkiksi analysoitiin jätelainsäädännön, erityisesti jätepuitedirektiivin ja jätteensiirtodirektiivin, vaatimusten aiheuttamia kustannuksia. Tässä jaksossa keskitytään keinoihin vähentää lainsäädännön noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia hyödyntämällä EY:n nykyistä jätelainsäädäntöä ja selventämällä joitakin sen kohtia.

[42] http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

Komissio viimeistelee parhaillaan ehdotusta tarkistetuksi jätteensiirtodirektiiviksi. Tarkistamalla direktiivin komissio pyrkii ottamaan huomioon EU:n kansainväliset velvoitteet sekä selventämään ja yhdenmukaistamaan rajat ylittäviä jätteensiirtoja koskevia valvontamenettelyjä. Tarkistetun direktiivin tulisi selventää ja mahdollisesti yksinkertaistaa sääntöjä, joita sovelletaan sekä yhteisön sisällä että kolmansien maiden kanssa käytävään jätekauppaan.

Jätepuitedirektiivin 1 artiklan a alakohtaan sisältyvä jätteen määritelmä on jätelainsäädännön kulmakivi. Tästä määritelmästä on kuitenkin käyty huomattavaa keskustelua, ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on antanut arvokasta opastusta sen tulkintaan. Keskustelu jätteen määritelmästä jatkuu todennäköisesti siitä huolimatta. Lisäksi kuudennen ympäristöä koskevan yhteisön toimintaohjelman (6EAP) 8 artiklan 2 kohdan iv alakohdassa tavoitteena on "jätteen ja muun kuin jätteen välisen eron selventäminen".

Jätteen määrittely on lainsäädännöllinen menettely, jota voi hyvin olla mahdollista parantaa. Nykyistä määritelmää vastaan esitetyt arvostelut ovat kuitenkin usein olleet yleisluonteisia. Toisinaan esimerkiksi esitetään, että kierrätettävät materiaalit tulisi jättää määritelmän ulkopuolelle, koska jätelainsäädännön noudattamisesta aiheutuvat kustannukset ja jäte-termiin liittyvä kielteinen mielikuva haittaavat kilpailukykyisen kierrätyssektorin luomista. Nämä väitteet perustuvat kuitenkin vain harvoin niiden todellisten kustannusten arviointiin, joita lainsäädännön noudattamisesta aiheutuu.

Jaksossa 5.5.1.2 tarkastellaan lähemmin kysymyksiä, joista tämän tiedonannon osalta tulisi keskustella.

4. Tavoitteiden asettaminen

4.1. Johdanto

Ympäristövaikutusten vähentämiseen tähtäävän optimaalisen jätehuoltostrategian tulee yleisesti kattaa jätteiden syntymisen ehkäiseminen, materiaalien kierrätys, energian hyödyntäminen ja huolehtimisvaihtoehdot.

Kustannus-hyötyanalyysi tarjoaa kehyksen optimaalisten kierrätysprosenttien määrittelyyn, vaikka jätteiden syntymisen ehkäisemiseen tähtäävien toimien kustannus-hyötyanalyysistä onkin suhteellisen vähän kokemusta. Kustannus-hyötyanalyysissä arvioidaan sellaisten eri ympäristövaikutusten rahallinen arvo, jotka eivät yleensä heijastu markkinahinnoissa (ulkoisvaikutukset). Analyysin ansiosta jätehuoltovaihtoehtojen ympäristöhyötyjä voidaan siten verrata niiden taloudellisiin kustannuksiin. Vaikka kustannus-hyötyanalyysin tietyistä menetelmiin liittyvistä näkökohdista - esimerkiksi rahallisen arvon määrittelyyn liittyvät tekijät [43] ja diskonttaus [44] - käydään edelleen keskustelua, komissio katsoo, että tämä menetelmä tarjoaa parhaan käytettävissä olevan perustan tavoitteiden arviointiin jätehuoltopolitiikan alalla.

[43] Rahallisen arvon määrittelyyn liittyviä tekijöitä käytetään määriteltäessä ympäristövaikutusten rahallinen arvo, esimerkiksi yhden hiilidioksiditonnin päästön "taloudellinen kustannus".

[44] Diskonttaukseen liittyy erityisen diskonttauskoron valitseminen vastaamaan omaisuuden muuttuvaa taloudellista arvoa.

Komissio on käynnistänyt tutkimuksen, jonka tavoitteena on arvioida EU:ssa tulevaisuudessa tapahtuvaan kierrätykseen liittyviä kustannus-hyötyskenaarioita erilaisten lainsäädännön ja tekniikan kehitystä koskevien oletusten pohjalta. Näin saadaan tietoa tämän strategian mukaisten kierrätystavoitteiden kehittymisestä, ja komissio voi kehittää edelleen pakkausdirektiivin kierrätystavoitteiden tarkistamisessa käytettyä lähestymistapaa. Tämän tutkimuksen tulokset ovat todennäköisesti käytettävissä vuoden 2003 lopussa.

4.2. Jätteiden syntymisen ehkäiseminen

Jätteiden tuottamiseen liittyviin kehityssuuntauksiin vaikuttavat useat tekijät, mukaan luettuna taloudellisen toimeliaisuuden tasot, väestön kehitykseen liittyvät muutokset, tekniikan kehittyminen, elämäntavat sekä yleisemmin tuotanto- ja kulutustavat. [45] Tämä tiivis yhteys hankaloittaa jätteiden syntymisen ehkäisemisen käsittelyä erillään luonnonvarojen hoidosta ja tuotepolitiikasta. Tämä on todennäköisesti tärkein selitys sille, että nykyisillä politiikoilla ei ole juurikaan onnistuttu edistämään jätteiden syntymisen ehkäisemistä yleensä eikä asettamaan tätä koskevia tavoitteita erityisesti.

[45] Ks. esimerkiksi OECD, 2002: Household Energy & Water Consumption and Waste Generation: Trends, Environmental Impacts and Policy Responses, ENV/EPOC/WPNEP(2001)25, Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development, s. 67-62.

Useimmat aiemmat yritykset määritellä jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevat tavoitteet ovat keskittyneet syntyneen jätteen painoon tai tilavuuteen. On kuitenkin kyseenalaista, ovatko paino tai tilavuus aina sopivimpia tunnuslukuja kuvaamaan jätteiden aiheuttamaa ympäristökuormitusta. Käytännössä jätteiden syntymisen ja niiden ympäristövaikutusten välinen yhteys on monimutkaisempi, koska jätteiden tuottamistapojen muutokset eivät yleensä vaikuta ainoastaan tuotetun jätteen määrään vaan myös sen laatuun. Tällaisilla muutoksilla voi olla vaikutuksia myös tuotteen elinkaaren muissa vaiheissa, esimerkiksi tuotteen muotoiluun tehtävien muutoksien kautta. Siirtyminen esimerkiksi kevyempiin pakkauksiin ei välttämättä vähennä pakkausten ympäristövaikutusta niitä käytöstä poistettaessa tai koko niiden elinkaaren aikana. Kun otetaan huomioon, miten hankalaa on kehittää yhteismittareita jätteiden ympäristövaikutuksille, tällä hetkellä ei näytä olevan käytännön vaihtoehtoa sille, että käytetään painoa tai tilavuutta kuvaamaan jätteiden syntymisen ehkäisemiseen liittyviä tavoitteita. Tämän vuoksi on tärkeää ymmärtää, että tulosten maksimoimiseksi on saatava aikaan suora yhteys jätteiden syntymisen ehkäisemisen ja yhdennetyn tuotepolitiikan välillä. Ensimmäisen askeleen kohti maailmanlaajuista jätteiden syntymisen ehkäisemiseen tähtäävää strategiaa tulisi olla kaikkien käytettävissä olevien ohjaustoimien välisen yhdenmukaisuuden vahvistaminen.

Pyrkimyksiä määritellä jätteiden syntymisen ehkäisemiseen liittyviä tavoitteita EU:n tasolla vaikeuttaa myös se, että nykyiset jätetuotantoa koskevat tilastotiedot ovat epätyydyttäviä. Näiden puutteiden takia jätteiden syntymisen ehkäisemiselle ei voida tässä vaiheessa ehdottaa mitään operatiivisia, määrällisiä tavoitteita, jotka perustuisivat kattavaan ympäristö- ja taloudellisten näkökohtien analyysiin. Koska ei ole olemassa luotettavia tilastoja eikä selkeää lähtötilanteen skenaariota jätetuotannosta tulevaisuudessa, edistymistä olisi lisäksi lähes mahdoton seurata.

Jätetilastoista annetun asetuksen [46] tavoitteena on täyttää nämä aukot jätetuotantoa koskevissa tiedoissa, ja se muodostaa oikeudellisen perustan tällaisten tilastotietojen kattavalle keruulle ja käsittelylle yhteisössä. Kun jätetilastoasetus on pantu täysin täytäntöön, se antaa kattavan kuvan jätteiden tuotannosta ja käsittelystä koko yhteisön taloudessa eri jätetyyppien ja talouden alojen osalta. Tietoja kerätään joka toinen vuosi, ja kerääminen alkaa vertailuvuodesta 2004. Ensimmäiset tilastot ovat komission käytettävissä vuonna 2006.

[46] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 2150/2002, annettu 25 päivänä marraskuuta 2002, jätetilastoista; EYVL L 332, 9.12.2002, s. 1.

Tyydyttäviä tietoja jätteiden tuotannosta ja käsittelystä EU:n tasolla on siten saatavilla aikaisintaan vuonna 2006. Kehityssuuntauksia ei kuitenkaan voida arvioida yksittäistä vuotta koskevien tietojen perusteella. Ensimmäinen arvio jätteiden tuotantoon liittyvistä kehityssuuntauksista koko EU:ssa voidaan sen vuoksi tehdä vasta 2008, jolloin toisen kerran kerätyt tiedot ovat käytettävissä jätetilastoasetuksen mukaisesti.

Lisäksi Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan sosiaali- ja talouskomissiossa (UNECE) neuvotellaan parhaillaan Århusin yleissopimuksen [47] pöytäkirjasta, joka mahdollistaa epäpuhtauksien päästöjä ja kulkeutumista koskevien rekisterien (Pollutant Release and Transfer Registers, PRTR) laatimisen. Nämä rekisterit voitaisiin toteuttaa tarkistetun ja laajennetun Euroopan epäpuhtauspäästörekisterin (European Pollutant Emissions Register, EPER) [48] pohjalta. Euroopan epäpuhtauspäästörekisteristä voisi siten saada tietoja jätteen tuotannosta ja jätehuollosta, ja se voisi kattaa suuren määrän merkittäviä jätteen tuottajia. Tällaisten rekisterien käyttö voisi toimia pohjana tavoitteiden asettamiselle joko yksittäisillä tai useammilla teollisuuden aloilla.

[47] Yleissopimus tiedon saannista ja kansalaisten osallistumisoikeudesta päätöksentekoon ympäristöasioissa, yhteisön allekirjoittama 23-25 päivänä kesäkuuta 1998 pidetyssä ministerikonferenssissa.

[48] Ks. komission päätös, tehty 17 päivänä heinäkuuta 2000, Euroopan epäpuhtauspäästörekisterin (EPER) laatimisesta ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämisestä annetun neuvoston direktiivin 96/61/EY 15 artiklan mukaisesti (IPPC); EYVL L 192, 28.7.2000, s. 36.

On edelleenkin huomattavaa epävarmuutta siitä, missä määrin jätteiden syntymistä voidaan ehkäistä talouden eri aloilla ja miten hyvin eri ohjauskeinoilla voidaan ehkäistä jätteiden syntymistä. Vaikka jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevien tavoitteiden asettaminen poliittisesti kunnianhimoiselle tasolle voikin olla hyödyllistä, on olemassa riski, että uudet tavoitteet vain nostattaisivat toiveita, jotka toteutuisivat yhtä huonosti kuin viidennessä ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa. Komissio aikookin käynnistää keskustelun perusanalyysistä, jolla voidaan perustella jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevat tavoitteet, ja varsinkin siitä, miten jätteiden syntymisen ehkäiseminen, luonnonvarojen hoito ja yhdennetty tuotepolitiikka liittyvät toisiinsa. Ennen tavoitteiden ehdottamista komissio toivoo saavansa lisäselvyyttä siitä, millaisilla toimilla tavoitteet voidaan saavuttaa ja tukisivatko lainsäätäjät tällaisia toimia. Sidosryhmiä pyydetään myös kertomaan kokemuksistaan jätteiden syntymisen ehkäisemisestä, saavutetuista vaikutuksista ja siitä, missä määrin tällaiset toimet ovat edistäneet jätteiden syntymisen ehkäisemiseen liittyvien yleisten tavoitteiden saavuttamista.

4.3. Kierrätystavoitteet

Toisin kuin jätteiden syntymisen ehkäisemisessä, kierrätyksen alalla tavoitteiden asettaminen on sekä vakiintunutta että yksinkertaista. Tämän teemakohtaisen strategian tulisi sen vuoksi keskittyä kierrätystavoitteiden tehostamiseen. Ensinnäkin kierrätystavoitteiden asettamista koskeva yhteisön lähestymistapa on tähän asti keskittynyt käytöstä poistettuihin tuotteisiin, eikä näissä tavoitteissa ole tehty eroa eri materiaalien välillä. Pakkausdirektiivi on osittainen poikkeus, koska siinä vaaditaan, että kierrätystä koskevat vähimmäistavoitteet saavutetaan erikseen kunkin materiaalin osalta. Direktiivin tavoitteiden tarkistamista koskevassa ehdotuksessaan komissio esitti kullekin materiaalille eriytettyjä tavoitteita sillä perusteella, että optimaalisen kierrätyksen tulisi perustua kyseisen materiaalin kustannuksiin ja hyötyihin, jotka ovat selvästi erilaisia eri tapauksissa. [49]

[49] Ks. Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi, pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun direktiivin 94/62/EY muuttamisesta, KOM(2001) 729 lopullinen, 7.12.2001, erityisesti sivulta 12 eteenpäin.

Käytöstä poistettuja tuotteita koskevien tavoitteiden asettaminen on ollut tehokas keino edistää erilliskeräilyä ja kierrätystä. Joissakin tapauksissa voi kuitenkin kysyä, miksi joidenkin jätelajien tiettyjä materiaaleja kierrätetään mutta ei toisten. Esimerkiksi vaikka yhteisön lainsäädännössä vaaditaankin pakkauspaperin ja -pahvin kierrätystä, muista lähteistä peräisin olevan paperin, esimerkiksi toimistopaperin tai sanomalehtipaperin, kierrättämisestä ei ole vastaavaa vaatimusta. Näistä lähteistä peräisin oleva paperi sopii yleensä kierrätykseen vähintään yhtä hyvin sekä taloudelliselta että ympäristönsuojelun kannalta. Vastaavasti vaikka yhteisön lainsäädäntö vaatii muovipakkausten (ja käytännössä myös joistakin muista säännellyistä jätelajeista, etenkin sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta peräisin olevien muovien) kierrätystä, yhteisön nykyiseen lainsäädäntöön ei sisälly vaatimusta kierrättää muoveja, jotka ovat peräisin muista tärkeistä sovelluksista, esimerkiksi rakennusmateriaaleista.

Jätelajisuuntautunut ja materiaalikohtainen lähestymistapa voitaisiin yhdistää. Yleensä voi hyvin olla niin, että jätelajisuuntautunut lähestymistapa sopii paremmin erilliskeräilyyn ja monenlaisista raaka-aineista koostuvien, käytöstä poistettujen tuotteiden purkamiseen. Materiaalikohtaista lähestymistapaa voitaisiin puolestaan käyttää kierrätystavoitteiden asettamiseen. Tällaisen lähestymistavan noudattaminen edellyttäisi sitä, että tulevassa jätelainsäädännössä erilliskeräystä ja purkamista koskevat vaatimukset erotetaan kierrätystavoitteista. Materiaalien, kierrätysprosessien ja markkinoiden rakenteiden väliset luontaiset erot tulisi ottaa huomioon arvioitaessa täydentävien materiaalikohtaisten tavoitteiden asettamisen tehokkuutta.

Nykyisissä direktiiveissä lähtökohtana on, että kaikkien jäsenvaltioiden tulisi saavuttaa samat kierrätystavoitteet. Voidaan kuitenkin aiheellisesti kysyä, toimiiko tällainen tavoitteiden yhdenmukaisuus parhaiten sekä ympäristönsuojelun että talouden kannalta. Ympäristönsuojelun kannalta on tärkeämpää optimoida jätteiden keräily ja kierrätys yhteisössä kokonaisuutena kuin tarkastella sitä, miten ne tapahtuvat jossakin yksittäisessä jäsenvaltiossa. Talouden kannalta taas on tärkeämpää luoda oikeudenmukainen kilpailu sisämarkkinoilla kuin saavuttaa sama jätteiden keräilyn ja kierrätyksen taso kaikkialla. Tämä voisi heijastua siinä, että asetetaan yleinen kierrätystavoite yhteisön tasolla ja annetaan markkinavoimien määritellä, mitkä kierrätyslaitokset pystyvät saavuttamaan tavoitteen kustannustehokkaimmin. Tällainen lähestymistapa vaatisi markkinasuuntautuneempaa lainsäädännöllistä kehystä. Tällainen lähestymistapa on todennäköisesti kuitenkin kannattava vain, jos kierrätyslaitoksia koskevat ympäristöstandardit ovat koko yhteisössä nykyistä yhdenmukaistetumpia. Tällaisessa kehyksessä vastuut tulisi jakaa selvästi ja tulisi perustaa sopiva järjestelmä saavutuksia koskevien tietojen saamiseksi, niin että voidaan varmistaa kehyksen täytäntöönpanokelpoisuus.

Yhteisön nykyiseen lainsäädäntöön, esimerkiksi pakkauksista, romuajoneuvoista ja sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta annettuihin direktiiveihin, sisältyvät kierrätystavoitteet ovat lain mukaan sitovia. Tätä lähestymistapaa voitaisiin laajentaa, jos materiaalisuuntautuneet tavoitteet sisällytetään tuleviin aloitteisiin. Lisäksi voitaisiin määritellä ohjeellisia lisätavoitteita suurille jätevirroille, esimerkiksi rakennus- ja purkujätteille ja kiinteälle yhdyskuntajätteelle. Tämä mahdollistaisi edistymisen seurannan eri jäsenvaltioissa, samalla kun se jättäisi riittävästi joustonvaraa, jotta voitaisiin ottaa huomioon paikalliset olosuhteet eri puolilla yhteisöä.

Tämän tiedonannon ja sitä seuraavien keskustelujen tulisi tuoda esiin ideoita sellaisten tavoitteiden asettamisesta, jotka ovat ympäristönsuojelun ja talouden kannalta vaikuttavimpia. Tällaiset tavoitteet voisivat keskittyä materiaaleihin pikemminkin kuin käytöstä poistettuihin tuotteisiin, ja ne voisivat mahdollisesti olla yhteisön tavoitteita kansallisten tavoitteiden sijasta, niin että saadaan enemmän joustavuutta ja voidaan keskittää jätteiden keräily ja kierrätys niille maantieteellisille alueille, joilla se on tehokkainta, jne. Tätä lähestymistapaa voitaisiin täydentää yleisemmillä ohjeellisilla tavoitteilla, jotka koskevat tärkeitä jätevirtoja, esimerkiksi kiinteää yhdyskuntajätettä.

Komissio suhtautuu sen vuoksi myönteisesti sidosryhmiltä saatuun palautteeseen etenkin seuraavien kysymysten osalta:

-materiaalisuuntautuneiden tavoitteiden mahdollinen rooli ja vaikuttavuus

-kustannukset, jotka liittyvät materiaalisuuntautuneiden tavoitteiden saavuttamiseen yhdessä käytöstä poistettujen tuotteiden kierrättämiseen liittyvien tavoitteiden kanssa

-mahdollisuus suurempaan joustonvaraan, jonka ansiosta voidaan ottaa huomioon paikalliset olosuhteet asettamalla tavoitteita yhteisölle kokonaisuudessaan. Tällä olisi vaikutusta myös kilpailuun kierrätysteollisuudessa.

-lain mukaan sitovien ja ohjeellisten kierrätystavoitteiden roolit.

5. Teemakohtaisen strategian osa-alueet

5.1. Johdanto

Tässä luvussa keskitytään niihin keinoihin, joiden avulla luvussa 4 käsitellyt, jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja jätteiden kierrätystä koskevat tavoitteet voidaan saavuttaa. Luvussa 3 kuvatun yhteisön nykyisten toimien arvioinnin perusteella komissio katsoo, että jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä koskeva teemakohtainen strategia voisi koostua neljästä osa-alueesta:

Osa-alue 1. jätteiden syntymisen ehkäisemistä edistävät keskeiset ohjauskeinot

Osa-alue 2. jätteiden kierrätystä edistävät keskeiset ohjauskeinot

Osa-alue 3. toimet, joilla korjataan jätteiden kierrätystä koskevissa standardeissa olevat puutteet

Osa-alue 4. lisätoimet, joilla edistetään jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä.

Näillä osa-alueilla on tarkoitus asettaa prioriteetit tuleviksi vuosiksi, ja ne täydentävät nykyisen lainsäädännön ja nykyisten lähestymistapojen täytäntöönpanoa. Vaikka EY:n nykyinen jätelainsäädäntö onkin saanut aikaan merkittävää edistymistä kohti kestävän kehityksen mukaista jätehuoltoa, se ei vielä muodosta kattavaa kehystä jätteiden syntymisen ehkäisemisen ja kierrätyksen edistämiselle. Useita nykyisiä direktiivejä voi lisäksi luonnehtia teknisesti huomattavan monimutkaisiksi. Joitakin elementtejä (esimerkiksi tiettyjen vaarallisten aineiden käytöstä poistamista) lukuun ottamatta jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskeva politiikka on toistaiseksi epäonnistunut, koska ei ole ollut selviä vaihtoehtoisia lähestymistapoja. Jätepolitiikan mahdollisimman suuren tehokkuuden varmistamiseksi tulee sen vuoksi keskittyä niihin elementteihin, joilla voidaan eniten vähentää ympäristövaikutuksia ja jätelainsäädännön soveltamiseen liittyviä ongelmia.

Luonnonvarojen käyttöön ja jätehuoltoon liittyvät valinnat riippuvat paljolti eri jätteenkäsittelyvaihtoehtojen (sijoittaminen kaatopaikalle, polttaminen, kaasutus, materiaalien kierrätys jne.) hinnoista. Lainsäädäntöä voidaan käyttää velvoittamaan kuluttajia ja yrityksiä muuttamaan käyttäytymistään. Niin kauan kuin hintasignaalit ovat vastakkaisia lainsäädännöllisille tavoitteille, on kuitenkin olemassa kannustin lainsäädännön kiertämiseen, ja tarvitaan yhä monimutkaisempia mekanismeja, joiden avulla lainsäädäntö voidaan panna täytäntöön ja sen soveltamista valvoa. Lisäksi komissio huomautti tiedonannossaan Kestävää kehitystä koskeva Euroopan unionin strategia [50], että se antaa politiikassaan ja lainsäädäntöä koskevissa ehdotuksissaan etusijan hintakannustimia tarjoaville markkinaperusteisille lähestymistavoille aina, kun niillä voidaan todennäköisesti saavuttaa yhteiskunnallisia ja ympäristönsuojeluun liittyviä tavoitteita joustavasti ja kustannustehokkaasti. Tällaisten lähestymistapojen tulisi olla yhdenmukaisia kansainvälisten kauppaa koskevien sääntöjen kanssa. Lisäksi komissio katsoo, että yleensäkin jätehuoltoteollisuuden ja erityisesti kierrätysteollisuuden taloudellinen ulottuvuus on olennainen osa haastetta, joka EU:lla on nyt edessään. Komissio varmistaa, että tämä taloudellinen ulottuvuus otetaan täysin huomioon tulevan jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja kierrätystä koskevan strategian arvioinnissa ja täytäntöönpanossa.

[50] Komission tiedonanto KOM(2001) 264 lopullinen, 15.5.2001: "Kestävä kehitys Euroopassa paremman maailman vuoksi: Kestävää kehitystä koskeva Euroopan unionin strategia".

Tässä tiedonannossa analysoidaan keinoja, joilla voidaan varmistaa, että lainsäädännöllisten, vapaaehtoisten ja taloudellisten keinojen yhdistelmä tarjoaa sopivat kannustimet kestävän kehityksen mukaisen jätehuollon edistämiseen ehkäisemällä jätteiden syntymistä ja kierrätyksen avulla. Tässä tiedonannossa analysoidaan myös keinoja täydentää jätteiden kierrätystä koskevat yhteisön standardit puuttuvilta osin ja selventää yhteisön jätelainsäädännön perusmääritelmiä.

Nämä lähestymistavat täydentävät suunnitteilla olevia direktiivejä eli ehdotuksia tarkistaa puhdistamolietteestä annettu direktiivi ja jätteensiirtoasetus sekä biohajoavista jätteistä [51] ja louhintajätteistä annettuja direktiiviehdotuksia. Muita ehdotuksia esimerkiksi rakennus- ja purkujätteistä voidaan antaa myöhemmin olennaisena osana teemakohtaista strategiaa.

[51] Puhdistamolietteestä ja biohajoavasta jätteestä annettavat direktiivit liittyvät läheisesti maaperän suojelun teemakohtaiseen strategiaan. Näiden direktiivien kattamia ongelmia käsitellään sen vuoksi tuossa yhteydessä, ei niinkään tässä strategiassa.

Kohdassa 5.2 tarkastellaan erilaisten ohjauskeinojen soveltuvuutta jätteiden syntymisen ehkäisemisen edistämiseen ja kohdassa 5.3 vastaavasti kierrätykseen. Jotkin käytettävissä olevista, jäljempänä analysoiduista keinoista edistävät sekä jätteiden syntymisen ehkäisemistä että kierrätystä. Niitä tarkastellaan tämän tiedonannon siinä kohdassa, johon ne vaikuttavat eniten. Näiden jaksojen tavoitteena ei ole puhua minkään tietyn ohjauskeinon käytön puolesta vaan pikemminkin virittää keskustelua näiden keinojen mahdollisesta roolista ja tehosta kattavan teemakohtaisen strategian puitteissa. Yksittäisen ohjauskeinon teho vaihtelee taloudellisen ja teknisen kontekstin mukaan, joten on epätodennäköistä, että mikään yksittäinen politiikka voisi soveltua kaikkiin tapauksiin. Komissio ei sen vuoksi ota tässä vaiheessa tiukkaa kantaa siihen, mitä ohjauskeinoja pitäisi käyttää ja miten niitä pitäisi yhdistellä.

Kohdassa 5.4 tarkastellaan tarvetta varmistaa kierrätykselle samanlainen pelikenttä koko Euroopassa. Yhtäläisten olojen merkitys korostuu erityisesti, jos toteutetaan markkinasuuntautuneempaa politiikkaa, koska kierrätyslaitoksia koskevien ympäristöstandardien erot eri puolilla Eurooppaa voivat korostaa huolia epäoikeudenmukaisesta kilpailusta "standardien polkumyynnin" kautta. Kohdassa 5.5 tarkastellaan myös useita lisätoimia, joiden avulla kierrätystä voidaan edistää. Näillä toimilla ei yksin voitaisi saavuttaa merkittävää edistystä, mutta ne voivat tukea osa-alueisiin 1 ja 2 sisältyviä keskeisiä toimia.

5.2. Jätteiden syntymisen ehkäisemistä edistävät ohjauskeinot

5.2.1. Toimet, joilla pyritään määrällisiin tavoitteisiin

Jos halutaan saada aikaan merkittävää edistymistä jätteiden syntymisen ehkäisemisessä, on muutettava sitä tapaa, jolla resursseja käytetään tuotantoprosesseissa ja tuotteissa. Tämä vaatii kotitalouksien, tuottajien ja muiden taloudellisten toimijoiden käyttäytymisen muutosta. Vaikka perinteisillä sääntelykeinoilla voikin olla vaikutusta, ne ovat yksin käytettyinä harvoin tehokkaita näin monimutkaisessa yhteydessä. Koska kaikista taloudessa käytettävistä materiaaleista ennemmin tai myöhemmin tulee jätettä, jätteiden syntymisen muuttuminen merkittävästi vaatii tuotanto- ja kulutustapojen muuttumista. Tämä vaatii lähestymistapoja, jotka eivät keskity pelkkään jätepolitiikkaan sanan tiukassa merkityksessä vaan kattavat myös muita aloja, esimerkiksi luonnonvarojen hoidon ja yhdennetyn tuotepolitiikan.

Jätteiden syntymisen ehkäisemiseen voidaan jätehuollon kannalta vaikuttaa monin eri tavoin. Usein käytetään taloudellisia ohjauskeinoja tai tiedotuskampanjoita, ja näillä toimilla voi olla vaikutusta sekä siksi, että ne kannustavat estämään jätteiden syntymistä, että siksi, että niiden ansiosta jätteet käsitellään suotavammilla tavoilla, esimerkiksi kierrättämällä. Yleensä ei kuitenkaan ole juurikaan käytännön kokemusta ohjauskeinoista, joilla voitaisiin saada aikaan merkittävää jätteiden määrän vähenemistä ja joissa yhteisöllä voisi olla rooli.

Lisäarvoa voi kuitenkin olla myös niiden kansallisten lähestymistapojen koordinoinnissa, joilla voidaan vaikuttaa markkinatoimijoihin. Kuluttajien valinnat ja julkishallinnon hankinnoista vastaavien tahojen vapaaehtoiset järjestelmät voivat erityisesti olla voimakas signaali vihreämpien tuotteiden kehittämiseen, mukaan luettuna tuotteet, joiden valmistaminen, käyttö ja kulutus tuottaa vähemmän jätettä. Kun kokeillaan kansallisesti ja paikallisesti sellaisten kannustimien suunnittelemista kuluttajille, joiden avulla he valitsisivat tällaisia vihreämpiä tuotteita, Euroopan tasolla tapahtuvasta tietojen vaihdosta ja keskustelusta voisi olla hyötyä. Tämä pitää paikkansa myös tuotannon viherryttämistä koskevien kansallisten kannustimien osalta. Keskustelu tällaisesta lähestymistavasta tämän tiedonannon pohjalta voisi auttaa ymmärtämään, miten yhdennetty tuotepolitiikka voi osaltaan ehkäistä jätteiden syntymistä.

Komissio suhtautuu sen vuoksi myönteisesti kaikilta sidosryhmiltä saatavaan palautteeseen, jotta voidaan arvioida kattavasti, miten tehokkaasti jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevat tulevat tavoitteet voidaan saavuttaa eri ohjauskeinojen avulla ja miten yhteisö voi edistää näiden keinojen kehittämistä. Komissio suhtautuisi erityisen myönteisesti jäsenvaltioiden ja sidosryhmien näkökantoihin Euroopan tasolla tapahtuvan, kuluttajille suunnattuja kansallisia kannustinjärjestelmiä koskevien tietojen vaihdon sekä vihreiden hankinta-aloitteiden eduista.

5.2.2. Toimet, joilla pyritään laadullisiin tavoitteisiin

Tuleva kemikaalipolitiikasta annettava asetus tähtää ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun korkean tason varmistamiseen, samalla kun sillä pyritään varmistamaan sisämarkkinoiden tehokas toiminta ja kannustamaan innovointia kemianteollisuudessa ja sen kilpailukykyä. Vuonna 2001 komissio hyväksyi valkoisen kirjan [52], jossa se esitti ehdotuksensa tulevaa kemikaalipolitiikkaa koskevaksi strategiaksi. Keskeisellä sijalla näissä ehdotuksissa on kemikaalien valvontaan liittyvä REACH-järjestelmä (Registration, Evaluation and Authorisation of CHemicals). REACH-järjestelmä perustuu periaatteille, joiden tavoitteena on parantaa tietämystä kemikaaleista, joilla voi olla haitallinen vaikutus ihmisten terveyteen ja ympäristöön, ja vahvistaa tällaisten kemikaalien valvontaa. Tähän järjestelmään liittyy erityisesti seuraavanlaisia tekijöitä:

[52] Valkoinen kirja - Tulevaa kemikaalipolitiikkaa koskeva strategia, KOM(2001) 88 lopullinen, 27.2.2001.

-Tuottajien ja jatkokäyttäjien on arvioitava tuotteidensa turvallisuus sen elinkaaren jakson osalta, johon he vaikuttavat, mukaan luettuina jätteistä huolehtiminen ja jätehuolto.

-Vaarallisten aineiden korvaamista vaarattomammilla on edistettävä, jos soveltuvia vaihtoehtoja on käytettävissä. Kun jatkokäyttäjien vastuu kasvaa ja julkisen tiedon saatavuus paranee, riittävästi testattujen ja tiettyyn käyttötarkoitukseen turvallisiksi todettujen korvaavien kemikaalien kysyntä kasvaa voimakkaasti.

Erityistä huolta aiheuttavien aineiden osalta valkoisessa kirjassa ehdotetaan riskien arviointiin perustuvaa lupajärjestelmää, Riskien arviointi kattaa kyseisen erityiskäyttötarkoituksen osalta aineen koko elinkaaren, aineen hävittäminen mukaan luettuna. Lupa myönnetään, jos käytöstä aiheutuu vain vähäinen riski.

Komission valkoisessa kirjassa ehdottama lähestymistapa mahdollistaa paljon paremman vaarallisten aineiden käytön valvonnan, myös niiden, joista tulee jätettä, samalla kun se edistää vaarallisten aineiden korvaamista, kun soveltuvia vaihtoehtoja on käytettävissä. Tämän pitäisi vuorostaan vähentää ongelmajätteiden syntymistä (tuotantovaiheessa ja käytöstä poistettaessa).

Komissio on käynnistänyt tulevan REACH-järjestelmän toimivuudesta 8 viikkoa kestävän, Internetin kautta toteutettavan kuulemisen, joka jatkuu 10. heinäkuuta 2003 saakka [53].

[53] http://europa.eu.int/comm/environment/ chemicals/whitepaper.htm

Kun otetaan huomioon uuden kemikaalipolitiikan laajakantoiset vaikutukset ja läheinen yhteys vaarallisten aineiden käytön ja ongelmajätteiden tuottamisen välillä, tulevina vuosina näihin aineisiin liittyvien riskien hallinta tulisi hoitaa REACH-järjestelmän kautta. Se voisi kattaa myös jätteiden syntymisen ehkäisemiseen liittyvät laadulliset tavoitteet. Komissio ei kuitenkaan sulje pois mahdollisuutta hyväksyä lisärajoituksia yksittäisille aineille ja sovelluksille, jotka voivat aiheuttaa erityisiä ongelmia jätevaiheessa. Tämä periaate vastaa nykyisissä jätedirektiiveissä omaksuttuja lähestymistapoja, ja sitä sovellettaisiin edelleen, kunnes REACH-järjestelmä kattaisi nämä näkökohdat täysin.

5.2.3. Muut toimet, joilla edistetään sekä määrällisten että laadullisten tavoitteiden saavuttamista

5.2.3.1. Jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevat suunnitelmat

Jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevat suunnitelmat voivat edistää sekä määrällisten että laadullisten tavoitteiden saavuttamista: Jäsenvaltiot ovat käynnistäneet useita aloitteita ja ohjelmia, joiden tavoitteena on, että taloudelliset toimijat kehittäisivät tällaisia suunnitelmia. Tämän lähestymistavan puolestapuhujien mukaan kustannustehokkaita keinoja ehkäistä jätteiden syntyminen voidaan kehittää vain kyseisillä talouden aloilla käytävän intensiivisen keskustelun kautta, koska jätteiden syntymisen ehkäiseminen on monimutkainen kysymys. Lisäksi tarvitaan myös viranomaisten vahvaa sitoutumista, jotta sovitut jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevat suunnitelmat voivat toimia käytännössä.

Tällaisia suunnitelmia voidaan laatia kokonaisten talouden alojen tai yksittäisten yritysten tasolla, esimerkiksi yhteisön ympäristöasioiden hallinta- ja tarkastusjärjestelmän (EMAS) [54] tai muiden ympäristöasioiden hallintajärjestelmien puitteissa. Jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevista suunnitelmista voidaan sopia eri tasoilla, esimerkiksi Euroopan tasolla tai kansallisella tai paikallisella tasolla siten, että painopisteet ovat erilaisia mutta toisiaan täydentäviä. Ne voivat olla yhteisön lainsäädännön mukaan pakollisia, tai ne voivat pysyä ympäristösopimusten tasolla.

[54] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 761/2001, annettu 19 päivänä maaliskuuta 2001, organisaatioiden vapaaehtoisesta osallistumisesta yhteisön ympäristöasioiden hallinta- ja auditointijärjestelmään (EMAS-järjestelmä); EYVL L 114, 24.4.2001, s. 1.

Maininnanarvoisia ovat myös muut vaihtoehdot, esimerkiksi sellaisten teollisuusjätteitä koskevien kaupattavien sertifikaattien käyttö. Sellaisista ohjauskeinoista, joilla voitaisiin saada aikaan merkittävää jätteiden määrän vähenemistä ja joissa yhteisöllä voisi olla rooli, ei kuitenkaan yleisesti ole juuri käytännön kokemusta.

5.2.3.2. IPPC-direktiivi ja BREF-asiakirjat

IPPC-direktiivissä luetellaan toiminnanharjoittajan perusvelvollisuuksina muun muassa velvoite välttää jätteiden syntymistä jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun direktiivin 75/442/ETY mukaisesti, ja vähän jätteitä tuottavien teknisten keinojen käyttö ja mahdollisimman vaarattomien aineiden käyttö (laadulliset tavoitteet) luetellaan esimerkkeinä niistä seikoista, jotka tulee IPPC-direktiivin mukaisesti ottaa huomioon parhaista käytettävissä olevista tekniikoista (BAT) päätettäessä. Tämän direktiivin mahdollista vaikutusta jätteiden syntymisen ehkäisemiseen ei tulisi aliarvioida, koska se koskee suurinta osaa [55] merkittävistä jätteitä tuottavista aloista.

[55] Direktiivi ei koske kaivostoimintaa, louhintaa ja metsätaloutta eikä suurinta osaa maataloudesta.

Vaikka vielä ei voidakaan arvioida direktiivin vaikutusta, koska sen täytäntöönpano on vasta varhaisessa vaiheessa, direktiivin jätteitä koskevia säännöksiä täytäntöön pantaessa on toivottavaa edistää hyviä käytäntöjä. Komissio aikoo tukea jätteisiin liittyviä ympäristölupien ehtoja koskevaa IMPEL-projektia ja osallistua aktiivisesti tähän projektiin, jonka tavoitteena on entistä tehokkaampi ja yhdenmukaisempi täytäntöönpano Euroopassa. Projektin hyväksyi joulukuussa 2002 IMPEL-yleiskokous, joka on hakenut sille rahoitusta komissiolta, niin että se voisi alkaa vuoden 2003 puolivälissä.

Tämä arviointi voisi johtaa päätelmiin siitä, miten IPPC-prosessin tehokkuutta voidaan optimoida sekä niiden laadullisten että määrällisten tavoitteiden osalta, joilla pyritään ehkäisemään jätteiden syntymistä, esimerkiksi julkaisemalla ohjeita siitä, miten jätteiden syntymisen ehkäisemistä voidaan edistää parhaita käyttökelpoisia tekniikoita kuvaavien vertailuasiakirjojen (BREF-asiakirjojen) ja lupien avulla. Kommentit ja ehdotukset parhaista keinoista edistää jätteiden syntymisen ehkäisemistä IPPC-direktiiviä soveltamalla ovat tervetulleita.

5.3. Jätteiden kierrätystä edistävät ohjauskeinot

Tärkeimpänä esteenä kierrätyksen edistämiselle on kierrätyksen kalleus verrattuna muihin jätteenkäsittelyvaihtoehtoihin. Taloudellisten ja markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttöä pidetään sen vuoksi lupaavimpana keinona edistää kierrätystä.

Jos kuulemisprosessin tulos kuitenkin paljastaa, että taloudelliset ohjauskeinot eivät ole joko poliittisista tai teknisistä syistä hyväksyttäviä tai kannattavia, komissio aikoo käyttää aloiteoikeuttaan ja ehdottaa entistä kestävämpään jätehuoltoon tähtääviä lainsäädännöllisiä keinoja. Näitä voisivat olla esimerkiksi kohdassa 5.3.6. (Normatiiviset ohjauskeinot) tarkastellut ohjauskeinot.

5.3.1. Kaatopaikkaverot

Erilaisten jätehuoltovaihtoehtojen suhteellisten kustannusten muuttaminen varsinkin sisällyttämällä niihin ulkoiset kustannukset voi olla erittäin tehokas keino muuttaa jätehuoltoon liittyviä valintoja. Yksinkertaisin keino saada aikaan tällainen muutos on lisätä vaihtoehtoisten jätteenkäsittelymenetelmien kustannuksia. Tämä on saanut monet jäsenvaltiot ottamaan käyttöön kaatopaikkaveroja. Kaatopaikkaveroja on kuitenkin täydennettävä muilla ohjauskeinoilla, jotta vältettäisiin suurten sekajätemäärien hävittäminen polttamalla. Kaatopaikkaverojen vaikutus on arvioitava ottamalla erityisesti huomioon vaihtoehtoisten jätteenkäsittelytoimintojen kustannusten vaihtelut. Lisäksi kaatopaikkaverojen koordinoimaton käyttöönotto voisi aiheuttaa vaikeuksia, jos naapurimaat tai lähialueet ottavat käyttöön hyvin eritasoisia veroja.

Kaatopaikkaverojen roolia tulisi tarkastella tämän teemakohtaisen strategian puitteissa, vaikka verotoimenpiteet yleensä ovat poliittisesti arkaluonteisia aiheita. Tämä ei välttämättä tarkoittaisi yhteisön yhdenmukaistetun kaatopaikkaveron käyttöönottoa. Tätä kysymystä voitaisiin ryhtyä ratkaisemaan tiiviimmällä koordinoinnilla jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välillä. Koordinointi voisi aluksi keskittyä yhteisymmärryksen muodostamiseen kaatopaikkaverojen tehosta, ja myöhemmin voitaisiin kehittää perusteet kansallisella tasolla käyttöön otettujen verojen yhdenmukaistamiselle.

5.3.2. Tuottajan vastuu

Päätöksessä kuudennesta ympäristöä koskevasta yhteisön toimintaohjelmasta (6EAP) viitataan tuottajan vastuuseen yhtenä kolmesta seikasta, jotka kierrätysstrategiassa on otettava huomioon. Luvuissa 3.1 ja 3.2.3 esitetyn analyysin perusteella komissio aikoo aloittaa avoimen keskustelun tuottajan vastuusta. Keskustelun on perustuttava selvästi yhteisön tasolla ja kansallisella ja kansainvälisellä tasolla tehtyjen, asiaa koskevien aloitteiden pohjalta saatuun kokemukseen.

Komissio tunnustaa näiden aloitteiden ansiot, koska monissa tapauksissa aloitteet ovat olleet erittäin onnistuneita. Keskustelussa tulisi sen vuoksi pohtia muuan muassa sitä, voidaanko tätä lähestymistapaa laajentaa ja mitä jätelajeja se voisi koskea. Tässä strategiassa tulisi tarkastella myös joitakin tuottajan vastuuseen liittyviä erityisnäkökohtia:

-Vaikutus tuotteiden suunnitteluun: Toistaiseksi tiedetään suhteellisen vähän tuottajan vastuun vaikutuksista ekosuunnittelun edistämiseen. On merkkejä siitä, että tuottajan vastuun soveltaminen pakkauksiin on tietyissä maissa vähentänyt markkinoille tulevien pakkausten määrää. Tämä on todennäköisesti seurausta kierrätyskustannusten sisällyttämisestä tuotantokustannuksiin. Esimerkiksi romuajoneuvoista ja sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta annetuissa direktiiveissä sovelletun yksittäisen tuottajan vastuun vaikutuksia ei juuri tunneta, koska nämä direktiivit on hyväksytty vasta äskettäin.

-Yksityinen vastuu vai kollektiivinen vastuu: Aloilla, joille on ominaista tuotteiden huomattava eriytyminen, yksittäisen tuottajan vastuu voi toimia merkittävänä kannustimena tuotteiden muokkaamiseen kierrätettävyyden edistämiseksi tai jätteiden vähentämiseksi, kun taas kollektiivinen tuottajan vastuu voi olla asianmukaisempi sellaisten standardoitujen tuotteiden kohdalla, joita tuotetaan suuria määriä ja joiden arvo on pieni. Tuotteen käyttöiällä voi myös olla merkitystä. Mitä pidempi käyttöikä tuotteella on, sitä epätodennäköisempää on, että tulevat kustannukset vaikuttavat suunnittelua koskeviin päätöksiin nykyhetkellä.

-Vaikutus kilpailuun: Komissio on äskettäin hyväksynyt kolme päätöstä "Der Grüne Punkt" -merkkiä käyttävistä yrityksistä [56], koska tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien käytännön soveltaminen on aiheuttanut huolta. Lisää tapauksia voi tuoda esiin romuajoneuvoista ja sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta annettujen direktiivien täytäntöönpano. Tätä seikkaa korostettiin myös Ruotsin hallitukselle äskettäin annetussa raportissa, jossa huomautettiin, että "lakisääteinen tuottajan vastuu on saanut aikaan ... monopolistisia pyrkimyksiä..." [57]. Sen, miten tuottajan vastuuta koskevat järjestelmät suosivat tai estävät kilpailua, tulisi sen vuoksi olla tärkeä kysymys tätä teemakohtaista strategiaa koskevissa tulevissa keskusteluissa. [58]

[56] Ks. asian DSD osalta komission päätös 2001/463/EY, tehty 20 päivänä huhtikuuta 2001, EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan soveltamisesta (EYVL L 166, 21.6.2001, s. 1) ja komission päätös 2001/837/EY, tehty 17 päivänä syyskuuta 2001, EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan ja ETA-sopimuksen 53 artiklan soveltamisesta (EYVL L 319,