1Johdanto

Covid-19-kriisi on kiistatta osoittanut uhat ja haasteet, joita disinformaatio aiheuttaa yhteiskunnillemme. ”Infodemia” eli pandemiaan liittyvien väärien, epätarkkojen tai harhaanjohtavien tietojen nopea leviäminen on aiheuttanut huomattavia henkilökohtaiseen terveyteen, kansanterveyteen, tehokkaaseen kriisinhallintaan, talouteen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen kohdistuvia riskejä. Pandemia on myös korostanut digitaaliteknologian asemaa elämässämme, ja se on yhä keskeisempi osa työskentelyä, oppimista, sosiaalisten kontaktien ylläpitämistä, aineellisten tarpeiden tyydyttämistä ja kansalaiskeskusteluun osallistumista. Se on lisännyt haasteita, jotka koskevat sen varmistamista, että verkkoekosysteemi on turvallinen tila, ja osoittanut, että tähän mennessä toteutetuista huomattavista ponnisteluista huolimatta disinformaation torjuntaa on kiireesti tehostettava.

EU:n disinformaation torjuntaa koskeva lähestymistapa on alusta alkaen perustunut sananvapauden ja muiden EU:n perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien ja vapauksien suojeluun. Disinformaation kriminalisoinnin tai kieltämisen sijaan EU:n strategian tavoitteena on tehdä näiden oikeuksien ja vapauksien mukaisesti verkkoympäristöstä ja sen toimijoista avoimempia ja vastuullisempia, jotta parannetaan sisällön moderointikäytäntöjen läpinäkyvyyttä, lisätään kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia ja edistetään avointa demokraattista keskustelua. EU on pyrkinyt mobilisoimaan tätä varten kaikki asiaankuuluvat sidosryhmät, kuten viranomaiset, yritykset, tiedotusvälineet, tutkijat ja kansalaisyhteiskunnan.

EU:n toimien keskiössä ovat olleet itsesääntelyyn perustuvat disinformaatiota koskevat käytännesäännöt. Lokakuusta 2018 alkaen voimassa olleiden käytännesääntöjen allekirjoittajien joukossa on nyt merkittäviä EU:ssa toimivia verkkoalustoja ja muun muassa tärkeimpiä eurooppalaista mainosalaa edustavia toimialajärjestöjä. Komissio pitää käytännesääntöjen laatimista merkittävänä saavutuksena, joka on ensimmäinen laatuaan. Niillä on tarjottu innovatiivinen väline verkkoalustojen avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden lisäämiseksi sekä jäsennelty kehys alustojen disinformaatiota koskevien toimintapolitiikkojen seuraamiseksi ja parantamiseksi.

Komission vuonna 2020 tekemässä arvioinnissa on kuitenkin havaittu, että käytännesäännöissä on merkittäviä puutteita. Näitä ovat muun muassa käytännesääntöjen epäjohdonmukainen ja puutteellinen soveltaminen alustoilla ja jäsenvaltioissa, käytännesääntöjen itsesääntelyperusteisuuteen olennaisesti liittyvät rajoitukset sekä puutteellisuudet käytännesääntöjen sitoumusten kattavuudessa. Arvioinnissa nostettiin esille myös, ettei käytössä ole asianmukaista seurantamekanismia, kuten keskeisiä suorituskykyindikaattoreita. Samoin puuttuvat sitoumukset, jotka koskisivat alustojen tietojen saatavuutta disinformaatiotutkimusta varten. Esille nostettiin myös sidosryhmien, erityisesti mainosalan, vähäinen osallistuminen. Komissio on näin ollen ilmoittanut Euroopan demokratiatoimintasuunnitelmassa, että se antaa ohjeistusta käytännesääntöjen tehostamiseksi osana verkkoympäristön disinformaation torjumiseksi toteutettavia kattavia toimia ja että se aikoo esittää erityistä poliittisen mainonnan avoimuutta koskevaa lainsäädäntöä.

Komission ehdottamassa digipalvelusäädöksessä vahvistetaan käytännesääntöjen avulla disinformaatioon liittyviin järjestelmäriskeihin puuttumista koskeva yhteissääntelyyn perustuva kehys disinformaation torjunnan tehostamiseksi. Lisäksi siinä otetaan käyttöön sisällön moderointiin ja mainontaan kohdistuvia laaja-alaisia avoimuustoimenpiteitä ja ehdotetaan erittäin suurille verkkoalustoille sitovia ja täytäntöönpanokelpoisia oikeudellisia velvoitteita, jotta voidaan arvioida ja käsitellä perusoikeuksiin kohdistuvia järjestelmäriskejä tai palvelujen tahallisesta manipuloinnista aiheutuvia järjestelmäriskejä.

Ohjeet perustuvat komission tähänastisiin kokemuksiin käytännesääntöjen seurannasta ja arvioinnista sekä komission vuoden 2019 vaaleja koskevaan kertomukseen. Ohjeet myös auttavat komissiota toteuttamaan joulukuussa 2020 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien johdosta toteutettavia toimia. Komissio järjesti keskusteluja, joihin osallistui useita sidosryhmiä, ja jäsenvaltioiden työpajan kerätäkseen näkemyksiä näistä ohjeista.

Näissä ohjeissa esitetään komission näkemykset siitä, miten alustojen ja muiden asiaankuuluvien sidosryhmien olisi tehostettava toimenpiteitään käytännesääntöjen aukkojen ja puutteiden korjaamiseksi ja avoimemman, turvallisemman ja luotettavamman verkkoympäristön luomiseksi. Erityisesti disinformaation rahoituksen tyrehdyttäminen on ala, jolla käytännesäännöissä ei ole olla edistytty riittävästi, sillä verkkomainonta kannustaa edelleen disinformaation levittämiseen. Verkkoalustojen ja kaikkien muiden verkkomainosalan ekosysteemin toimijoiden olisi näin ollen kannettava vastuuta disinformaation rahoittamisesta ja toimittava yhdessä disinformaation rahavirtojen tukkimiseksi. Lisäksi tarkistetuissa käytännesäännöissä olisi tehostettava sitoumuksia manipuloinnin rajoittamiseksi, käyttäjien vaikutusmahdollisuuksia koskevien työkalujen vahvistamiseksi, poliittisen mainonnan avoimuuden lisäämiseksi ja tutkimus- ja faktantarkistusyhteisön vaikutusmahdollisuuksien parantamiseksi. Ohjeissa esitetään myös perustekijät tehostettujen käytännesääntöjen valvonnan paremmille ja vankoille puitteille. Tehostetuilla käytännesäännöillä olisi myös pyrittävä tavoittamaan laajemmin uusia allekirjoittajia, kuten uusia EU:ssa toimivia verkkoalustoja ja muita asiaankuuluvia toimijoita.

Käytännesääntöjen vahvistaminen tarjoaa sidosryhmille mahdollisuuden suunnitella varhaisessa vaiheessa asianmukaisia toimenpiteitä ehdotettu digipalvelusäädös huomioon ottaen. Ohjeilla pyritään myös kehittämään nykyisiä käytännesääntöjä kohti digipalvelusäädöksen 35 artiklan mukaisia ”käytännesääntöjä”. Erityisesti erittäin suuret verkkoalustat hyötyvät osallistumisesta tehostettuihin käytännesääntöihin ennakoidessaan uusia velvoitteita, joita niihin sovelletaan ehdotetun digipalvelusäädöksen nojalla, erityisesti riskinarvioinnin, riskinhallinnan, käyttäjien vaikutusmahdollisuuksien parantamisen ja mainonnan avoimuuden osalta. Myös pienemmät alustat ja muut sidosryhmät hyötyvät siitä, että ne sitoutuvat noudattamaan tehostettujen käytännesääntöjen mukaisia asianmukaisia sitoumuksia, jotta ne voivat hyötyä siihen sisältyvistä parhaista käytännöistä ja suojautua maineriskeiltä, joita niiden järjestelmien väärinkäyttö disinformaation levittämiseen aiheuttaa.

Tehostettuja käytännesääntöjä voidaan käyttää verkkoalustoilla välineenä, jonka avulla ne voivat parantaa toimintatapojaan ja lieventää disinformaatioon liittyviä riskejä, joita niiden palvelut aiheuttavat demokratialle, sanotun kuitenkaan rajoittamatta lainsäätäjien lopullista sopimusta digipalvelusäädöksestä tai komission poliittisen mainonnan avoimuutta koskevasta lainsäädäntöaloitteesta.

Käytännesääntöjen vahvistaminen ei ole ainoastaan väliaikainen toimenpide. Näillä ohjeilla kehotetaan kehittämään käytännesäännöistä vahva, vakaa ja joustava väline, jolla lisätään sisäänrakennetusti verkkoalustojen avoimuutta, vastuuvelvollisuutta ja vastuullisuutta.

2Covid-19-seuranta – Tulokset ja saadut kokemukset

Käytännesääntöjen arvioinnista saatujen kokemusten lisäksi uutta tietoa on kerätty covid-19-disinformaation torjuntaa koskevan yhteisen tiedonannon julkaisemisen jälkeen perustetun seurantaohjelman puitteissa, ja käytännesääntöjen allekirjoittajat ovat sen aikana raportoineet kuukausittain toimista, joita on toteutettu covid-19-disinformaation torjumiseksi EU:ssa.

Sen lisäksi, että seurantaohjelmalla on annettu perusteellinen yleiskuva käytännesääntöjen sitoumusten perusteella covid-19-pandemiaan liittyvän disinformaation torjumiseksi toteutetuista toimista, sillä on myös toteutettu käytännesääntöjen ”stressitesti”.

Alustojen raportit osoittavat, että käytännesääntöjen sitoumukset on pantu tehokkaasti täytäntöön eri aloilla, esimerkiksi lisäämällä arvovaltaisten lähteiden näkyvyyttä niiden palveluissa, kehittämällä uusia työkaluja ja palveluja ja ottamalla ne käyttöön luotettavien tietojen saatavuuden helpottamiseksi, toteuttamalla toimia, joilla puututaan sisältöön, joka sisältää vääriä tai harhaanjohtavia tietoja, jotka todennäköisesti aiheuttavat fyysistä haittaa tai heikentävät kansanterveyspolitiikan tehokkuutta, sekä kieltämällä nimenomaisesti mainonta, jossa hyödynnetään kriisiä tai levitetään covid-19-tautiin liittyvää disinformaatiota.

Kaiken kaikkiaan ohjelma on osoittanut, että käytännesäännöt tarjoavat joustavan ja jäsennellyn kehyksen, jonka allekirjoittajat voivat ottaa käyttöön ja muuntaa päättäväisiksi toimiksi disinformaation torjumiseksi kriisitilanteissa ja jolla täydennetään sovellettavien sääntelykehysten mukaisia velvoitteita. Käytännesäännöillä on myös tarjottu hyödyllinen rakenne näiden toimenpiteiden seurannalle poikkeuksellisessa tilanteessa ja niiden avulla on muutettu painopistettä dynaamisesti kriisin aikana (esimerkiksi keskittymällä covid-19-rokotteita koskevaan disinformaatioon).

Samaan aikaan covid-19-ohjelmassa tuotiin esiin joitakin käytännesääntöjen nykyisen seurantakehyksen puutteita:

·Raportoinnin laatu: raportoinnin johdonmukaisuus, laatu ja yksityiskohtaisuus vaihtelevat huomattavasti. Riittävän yksityiskohtaisten tietojen puute erityisesti jäsenvaltioiden tasolla tarkoitti sitä, että toimitetuista tiedoista ei usein käynyt ilmi, toteutettiinko ilmoitetut toimet kaikissa jäsenvaltioissa tai kaikilla EU:n kielillä. Lisäksi yhteisesti sovitun raportointimallin puuttuminen on edelleen este tehokkaammalle seurannalle ja alustojen väliselle vertailulle.

·Keskeiset suorituskykyindikaattorit: vaikka raportoinnin laatu ja yksityiskohtaisuus paranivat ajan mittaan, toimitetut tiedot eivät vieläkään ole aina riittäviä ja niin yksityiskohtaisia, että niiden avulla voitaisiin mitata sitoumusten täytäntöönpanon laajuutta tai toteutettujen toimien vaikutusta.