Komission yksiköiden valmisteluasiakirja - Liiteasiakirja Ehdotus: neuvoston asetus viinin yhteisestä markkinajärjestelystä ja eräiden asetusten muuttamisesta - Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2007) 372 lopullinen} {SEK(2007) 893} /* SEK/2007/0894 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 4.7.2007 SEK(2007) 894 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Liiteasiakirja Ehdotus: NEUVOSTON ASETUS viinin yhteisestä markkinajärjestelystä ja eräiden asetusten muuttamisesta Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2007) 372 lopullinen}{SEK(2007) 893} 1. Ongelman määrittely Komission tiedonantoon ”Kohti kestävää viinialaa Euroopassa”[1] liitetyssä vaikutusten arvioinnissa[2] esitetyn analyysin mukaan Euroopan viiniala on olennaisen tärkeä paitsi sen vuoksi, että sillä on painava asema maailman viinimarkkinoilla, myös sen vuoksi, että sillä on ensisijainen rooli viiniä tuottavien jäsenvaltioiden ja alueiden maatalous- ja maaseutuelinkeinotoiminnassa. Vaikka EU:n viinintuotanto on suurelta osin maailmankuulua ja kilpailukykyistä, viinialalla esiintyy yhä enemmän ongelmia: 1. Kulutus on vähentynyt jatkuvasti viime vuosikymmeninä, koska yhteiskunnassa on tapahtunut suuria ravintoon liittyviä elämäntapamuutoksia. 2. Viinien kilpailukyky on heikentynyt EU:n ulkopuolisiin viineihin verrattuna. 3. EU:n viinialan markkinat ovat epätasapainossa kestämättömällä tavalla . 4. Viinipolitiikan säädöskehys on monimutkainen. 5. Ympäristönäkökohtia ei ole otettu riittävästi huomioon. Tässä suhteessa useat yhteisen markkinajärjestelyn välineet eivät näytä onnistuvan tavoitteiden saavuttamisessa. - Uusien viljelmien istutuskiellolla ei ole täysin pystytty kontrolloimaan tuotantoa. - Raivausjärjestelmän käyttö on lähestulkoon loppunut. - Tislaustoimenpiteet ja muuta markkinavälineet edistävät liikatuotantoa ja estävät siten markkinatasapainon saavuttamista. - Eräistä yhteisen markkinajärjestelyn säännöksistä on aiheutunut raskas hallinnollinen taakka . - Eräät säännöt (esim. pakkausmerkintöjä ja viininviljelymenetelmiä koskevat säännöt) eivät mahdollista tehokkuuden lisäämistä ja estävät uusien tuotantotekniikoiden ja markkinointimenetelmien kehitystä. Erityisesti merkintäsäännöt ovat liian sekavat ja jäykät. Niiden vuoksi on hankala kehittää ns. lajikeviinejä ( vins de cépage ) eli viinejä, jotka on tehty yhdestä tai useammasta rypäleestä ja joiden markkinoinnissa korostetaan lajikkeiden nimiä eikä tuotteen maantieteellistä alkuperää. - Nykyinen viinien jako pöytäviineihin ja määritellyillä alueilla tuotettuihin ” laatuviineihin ” ei enää palvele asianmukaisella tavalla viinien maantieteellisten merkintöjen käsitteen edistämistä. - Moniin nykyisistä toimintavälineistä kohdistuu painetta WTO :ssa. 2. Tavoitteet Kesäkuun 2006 tiedonannossa todetaan, että viinialan uudistus olisi nivottava vuonna 2003 alkaneeseen yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) yleisuudistukseen, jonka puitteissa uudistettiin 2004 puuvilla-, humala-, oliiviöljy- ja tupakka-alat ja vuonna 2005 sokeriala. Yksi tämänsuuntainen aloite on myös komission tuore lainsäädäntöehdotus[3] viimeisen tärkeän alan eli hedelmä- ja vihannesalan uudistamiseksi. Tämä YMP:n suunnanmuutos on määrätietoinen askel kohti tulevaisuushakuista, markkinasuuntautunutta ja kestävää maatalousalaa. Se siis edistää merkittävästi Lissabonin strategian[4] tavoitteita ja Göteborgin Eurooppa-neuvostossa[5] sovittua kestävää kehitystä. Jotta uusi viinijärjestelmä toisi YMP:lle tuloksia, sen tulisi olla uuden YMP:n perusperiaatteiden mukainen. Sen vuoksi viinialan uudistuksen johtoajatuksena olisi oltava kilpailukyky sekä kestävyys taloudelliselta, yhteiskunnalliselta ja ympäristön kannalta . Tarkemmin sanottuna viinin yhteisen markkinajärjestelyn uudistuksella olisi päästävä seuraaviin tavoitteisiin: - tarjonnan ja kysynnän parempi tasapaino määrällisesti ja laadullisesti, - Euroopan viinien kilpailukyvyn parantaminen, - markkinasuuntautuneisuuden parantaminen, horisontaalinen lähestymistapa ja täydentävät ehdot, - tuottajien tulojen suojaaminen, - laajemman yhteiskunnan huolenaiheiden huomioiminen, esim. terveyden suojeleminen, kuluttajansuoja ja ympäristöasiat, - tuotteen aitouden ja perinteisen luonteen säilyttäminen, - kansainvälisten velvollisuuksien täyttäminen, - lainsäädännön yksinkertaistaminen ja lainsäädännöllisten puitteiden joustavoittaminen ja tehostaminen, - toissijaisuusasteen lisääminen mukauttamalla toimenpiteet erityisolosuhteisiin ja tarpeisiin kuitenkin siten, että tietyt säännöt ovat yhteisiä kilpailun vääristymisen estämiseksi, - Bulgarian ja Romanian sujuvan EU:hun liittymisen varmistaminen vauhdittamalla niiden viinialojen modernisointia ja rakenneuudistusta. 3. LAINSÄÄDÄNTÖEHDOTUS Lainsäädäntöehdotus perustuu suurelta osin kesäkuun 2006 tiedonannossa käsiteltyyn ”perusteellisen uudistuksen” B-vaihtoehtoon, jota on vielä kehitetty lisää. Tämän ehdotuksen tärkeimmät uudet elementit ”perusteelliseen uudistukseen” verrattuna ovat seuraavat: - raivausjärjestelmän kohteen pienentäminen (400 000 hehtaarista 200 000 hehtaariin), - viinialojen tekeminen tukikelpoisiksi tilatukijärjestelmässä (vaikka siihen liittyviä uusia tilatukioikeuksia ei luoda).Tämä toimenpide tuo ehdotukseen tärkeän elementin, joka sisältyi YMP-uudistusmallin mukaiseen vaihtoehtoon (tiedonannon vaihtoehto 3), - erityistä huomiota kiinnitetään eurooppalaisten viinien menekinedistämis toimenpiteisiin EU:n ulkopuolisilla markkinoilla kansallisten määrärahojen kautta ja tiedotus kampanjoihin, jotka koskevat vastuullista ja kohtuullista viinin kulutusta EU:ssa. 4. Vaikutusten analyys (nykytilanne vs. lainsäädäntöehdotus) 4.1. Taloudellinen vaikutus viinialaan 4.1.1. Markkinatasapaino EU-27:n viinialan keskipitkän aikavälin näkymien perusteella uudistuksen tekemättä jättäminen lisäisi ylijäämiä, mistä syystä se vaikuttaisi kestämättömältä. Komission ehdottamassa säädöskehyksessä viinintuotanto saataisiin markkinatoimenpiteiden lakkauttamisen ansiosta markkinasuuntautuneemmaksi eli saavutettaisiin pitkän aikavälin markkinatasapaino. Lyhyellä aikavälillä komission ehdotus mahdollistaisi viinin ylijäämän poistamisen asteittain , koska se vauhdittaisi tuotantokyvyn vähenemistä, tukisi alan rakennemuutosta ja lisäisi EU:n viinien kysyntää. 4.1.2. Hinnat Jos tilanne säilytettäisiin ennallaan , lisääntyvät ylijäämät loisivat yhä enemmän paineita käyttää interventiotoimenpiteitä ja turvautua EU:n talousarvioon. Tulisi olemaan yhä vaikeampi poistaa viinivarastot tehokkaasti markkinoiden hallintavälineiden avulla. Toistuvat kriisit johtaisivat hintojen laskuun ja sitä myötä tilojen tulojen laskuun . Ehdotettu uudistus johtaisi pitkällä aikavälillä tyydyttävään hintatasoon , mikä olisi suoraa seurausta markkinatasapainon saavuttamisesta. Viinintuottajat joutuvat kuitenkin kärsimään hintojen laskusta lyhyellä aikavälillä , sillä markkinatilanteen vakauttaminen edellyttää merkittävää rakennemuutosta. Viinin hintoihin kohdistuva vaikutus arvioitiin ekstrapoloitiin pöytäviinien hintojen ja viinin kokonaisvarastojen välisen tilastollisen suhteen perusteella. Sen mukaan komission ehdotuksella olisi lyhyellä aikavälillä vähemmän vaikutusta hintoihin (–7 %) kuin tilanteessa, jossa uudistusta ei toteuteta (–11 %), ja hinnat vakautunevat nopeasti ajan mittaan. 4.1.3. Kilpailukyky EU:n viinialalla on tätä nykyä eräitä haittatekijöitä kilpailijoihin verrattuna: - pienemmät tuotantorakenteet , korkeammat tuotantokustannukset ja liian pienet määrät suhteessa suurten vähittäismyyjien tarvitsemiin määriin, - vähemmän dynaaminen markkinointistrategia, - suuremmat lainsäädännölliset rajoitukset. Nämä haittatekijät ovat nakertaneet EU:n viinien markkinaosuuksia sekä sisä- että vientimarkkinoilla. Tämä on osoitus Euroopan viinialan kilpailukyvyn huolestuttavasta heikkenemisestä erityisesti heikompi- ja keskilaatuisten viinien luokassa. Tässä suhteessa uudistuksen toteuttamatta jättäminen ei ratkaisisi nykyisiä ongelmia. Komission ehdotuksessa ongelmat ratkaistaisiin asianmukaisesti : - parantamalla markkinasuuntautuneisuutta ja rakenteita, - lisäämällä joustavuutta viininvalmistusmenetelmien ja merkintäsääntöjen suhteen, - vähentämällä lainsäädännöllisiä rajoituksia, - tukemalla EU:n viiniä koskevaa tiedotusta ja menekinedistämistä. Erityisesti uusien viljelmien istutuskiellon poistaminen vuodesta 2014 alkaen olisi hyödyksi kilpailukyvylle , koska tehokkaimmat tuottajat voisivat optimoida tilansa koon ja toimia sopivimmassa tuotantomittakaavassa. Väkevöimistä koskevat säännösehdotukset nostaisivat kyseisten tuotteiden tuotantokustannuksia : mitä halvempi viini, sitä rajumpi nousu. Tällä on enemmän merkitystä tuottajille, jotka väkevöivät viinin tuetulla tiivistetyllä rypäleen puristemehulla kuin tuottajille, jotka käyttävät sakkaroosia. 4.1.4. Taloudellinen vaikutus alkoholijuoma-alaan Jos viinin tislaukseen alkoholijuomiksi myönnettävä tuki poistettaisiin, se lisäisi tislaajien tuotantokustannuksia, koska nämä joutuisivat hankkimaan pöytäviinin markkinahinnoilla. Kustannusten nousuksi on arvioitu 40-prosenttisen brandylitran osalta noin 0,4 euroa ja väkevöityjen viinien osalta 0,15 euroa/litra. Tämä vähäinen kustannusten nousu todennäköisesti siirrettäisiin tuotteen vähittäismyyntihintaan. Kun litran brandypullon vähittäishinta on tavallisesti noin 10 euroa (jopa niissä maissa, joissa valmistevero on alhaisin), tuotantokustannusten nousun vaikutus brandyn hintaan jää varsin pieneksi (tavallisesti alle 5 %), ja väkevöidyissä viineissä vaikutus on vielä vähäisempi. Hinnannousu saa aikaan viinistä tislatun alkoholin kulutuksessa laskun, joka vastaa arvioiden mukaan neljää miljoonaa hehtolitraa viiniä. 4.2 . Yhteiskunnalliset vaikutukset 4.2.1. Maataloustulot Kuten kohdassa 4.1.2 todetaan, viinin ylijäämien kertymisen aiheuttama hintojen lasku pitkällä aikavälillä johtaisi nykyjärjestelmässä siihen, että maataloustulot laskisivat viinialalla merkittävästi. Ehdotetussa uudistuksessa tulot noussevat pitkällä aikavälillä tyydyttävälle tasolle suhteellisen korkeiden hintojen ansiosta. Kuten hinta-analyysissä todetaan, viinintuottajien tulot tulevat kuitenkin väistämättä laskemaan lyhyellä aikavälillä olipa kyse sitten nykytilanteen säilyttämisestä ennallaan tai komission ehdotuksesta . Ennustetun hintojenlaskun vaikutus tuloihin simuloitiin maatalouden kirjanpidon tietoverkon (FADN) tietojen ja seitsemän sellaisen ”mallitilan” perusteella, jotka edustavat merkittävintä pöytäviinintuottajatyyppiä ja sijaitsevat viidellä suurimmalla viiniä tuottavalla EU:n alueella. Analyysin mukana komission ehdotuksella olisi kaikilla alueilla lyhyelläkin aikavälillä vähemmän vaikutusta tuloihin kuin jos nykytilanne säilytettäisiin , ja sillä varmistettaisiin tulojen vakaantuminen nopeasti ajan mittaan. 4.2.2. Maatalouden työpaikat Kun viiniuudistuksen ensimmäisinä viitenä vuonna elvytetään raivausjärjestelmä ja siihen yhdistetään viininviljelyalan pienentäminen, maatalouden työpaikkojen katoaminen viinialalla on merkittävämpää kuin jos nykytilanne säilytettäisiin ennallaan. Ennen kaikkea on odotettavissa, että vuonna 2009, jolloin viinitarhojen raivaus on huipussaan, maatalouden työpaikat vähenevät viinitiloilla 5,1 %. Osuus vähenee asteittain seuraavina vuosina ja asettuu 3,3 %:iin eli samaan osuuteen kuin maatalouden työpaikkojen oletettu väheneminen, jos nykyjärjestelmän soveltamista jatkettaisiin. Komission uudistusehdotus siis vauhdittaa hieman normaalia pitkän aikavälin suuntausta , joka liittyy työpanoksen käytön rationalisointiin ja maatalouden työpaikkojen vähenemiseen . Erityisen mielenkiintoista on havaita, että uudistuksen siirtymävaiheen päätyttyä vuonna 2013 työllisyys on kokonaisuudessaan samalla tasolla, joka nykyjärjestelmällä saavutettaisiin kaksi vuotta myöhemmin eli 2015. 4.2.3. Työpaikat viinin markkinaketjussa ja siihen liittyvillä aloilla Tilojen ulkopuolella tapahtuvaan viinintuotantoon osallistuu 8 600 osuustoiminnallista kellaria tai yksityistä viininvalmistamoa, jotka työllistävät EU:ssa yhteensä noin 76 000 henkilöä. Kun raivausjärjestelmä elvytetään, jotkin tuotantonsa nykyisellään viininvalmistamoihin lähettävät viininviljelijät lopettavat toimintansa, jolloin näiden viininvalmistamojen viinituotanto pienenee äkisti. Viinintuotannon kokonaislaskun takia viininvalmistusalalla tapahtunee merkittävä rakennemuutos, joka kannustaa viiniosuuskuntia kasvamaan tai sulautumaan optimaalisen koon saavuttamiseksi. Toisaalta tämä prosessi voi johtaa työpaikkojen menetyksiin, mutta toisaalta se voi edistää rationalisointia viininvalmistusalalla, jolla esiintyy tehottomuutta alan pienuuden vuoksi. Samaan aikaan maaseudun kehittämistoimenpiteisiin viinialueilla tarkoitettujen määrärahojen lisäys voisi vauhdittaa nykysuuntausta: viininvalmistajat pyrkivät kasvattamaan tuotantonsa lisäarvoa laajentamalla toimintaansa viinin markkinaketjussa. Toinen viinintuotantoon liittyvä ala on tislaamoala: Italiassa, Ranskassa ja Espanjassa on 256 tislaamoa , jotka työllistävät yhteensä 6 800 henkeä (muista jäsenvaltioista ei ole tietoja). Kun tislaustoimenpiteet poistetaan ja erityisesti viininvalmistuksen sivutuotteiden tislaus, joka on tislaamoille merkittävää toimintaa, lopetetaan, tislaamot joutuvat ankaran paineen kohteeksi ja jotkin niistä varmaankin joutuvat sulkemaan . Muilla tislaamoilla on kuitenkin mahdollisuus mukautua uuteen tilanteeseen , koska niiden toisella tuotantohaaralla eli alkoholijuomilla on merkittävää kysyntää markkinoilla. Maaseudun kehittämiseen tarkoitetuilla lisävaroilla voidaan rahoittaa investointeja uuden teknologian kehittämiseen kustannusten alentamiseksi tai uusien markkinoiden löytämiseksi tislaustuotteille. Samaten niistä voidaan rahoittaa rakenneuudistamistoimia, joilla pyritään löytämään uusia mahdollisuuksia muulle tuotannolle sulkeutuvissa tislaamoissa. 4.3 . Ympäristövaikutukset Viinintuotannolla on joukko ympäristövaikutuksia: vaikutukset maaperään, kasvinsuojeluaineiden tehokäyttö (erityisesti sienitautien torjunta-aineet), viininvalmistuksen sivutuotteiden hävittäminen, keinokastelun lisääntyminen eräillä alueilla, liiallinen erikoistuminen. Nykytilanteen säilyttäminen tarkoittaisi, että kaikki ympäristöpaineet jatkuisivat edelleen . Uudistusehdotus hyödyttäisi ympäristöä monin tavoin, ennen kaikkea koska viinialoista tehdään tukikelpoisia tilatukijärjestelmässä , viinin yhteisessä markkinajärjestelyssä myönnettävien tukien edellytykseksi tulee täydentäviin ehtoihin liittyvien sääntöjen noudattaminen ja uusia varoja siirretään toiseen pilariin . Raivausjärjestelmän tehostamisella voisi olla positiivinen kokonaisvaikutus ympäristön kannalta, sillä se vähentää monokulttuuria. Maan viljelykäytöstä poistamisen haitallisia vaikutuksia voitaisiin ehkäistä lopulliseen viljelystä luopumiseen myönnettävään palkkioon liittyvillä täydentävien ehtojen säännöillä ja raivatuille aloille myönnettävillä tilatukioikeuksilla. Kaikkien tislaustoimenpiteiden poistaminen voi vaikuttaa positiivisesti ympäristöön, jos kaikki viininvalmistuksen sivutuotteet hävitetään ympäristöä säästävällä tavalla. 4.4 . Vaikutus kauppaan ja WTO:n sääntöjen noudattamiseen WTO:hon liittyvät tärkeimmät kysymykset ovat viinialalla seuraavat: - sisäinen tuki :Suuri osa viinin yhteisen markkinajärjestelyn vuotuisista menoista luokitellaan oranssiin laatikkoon eli kauppaa eniten vääristäviin tukiin. - vientituet: WTO-neuvotteluissa saatetaan tehdä sopimus kaikkien vientitukien asteittaisesta poistamisesta. - laatupolitiikka/maantieteelliset merkinnät: Nykyinen laatua koskeva sääntelykehys ei anna EU:n maantieteellisille merkinnöille optimaalista suojaa kansainvälisellä tasolla WTO:n TRIPS-sopimuksen puitteissa. - Päällysmerkintöjä koskevat säännökset: Jotkin kolmannet maat pitävät EU:n sääntöjä syrjivinä. Jos uudistusta ei tehdä, juuri mitkään nykyisen viinijärjestelmän WTO:hon liittyvät ongelmat eivät ratkeaisi, joten monet yhteisen markkinajärjestelyn säännökset saattaisivat joutua vastatoimien kohteeksi tulevaisuudessa . Uudistusehdotus tekisi viinin yhteisestä markkinajärjestelystä enemmän WTO:n sääntöjen mukaisen , vaikkakin kansallisten määrärahojen lukeutuminen vihreään laatikkoon ei ole kaikkien toimenpiteiden osalta varmaa. 4.5 . Vaikutukset viinin laatuun sekä kuluttajien terveyteen ja suojeluun 4.5.1. Viinin laatu Uudistusehdotuksessa markkinatoimenpiteiden poistamisen myötä lisääntynyt markkinasuuntautuneisuus hyödyttänee laadukkaita viinejä . 4.5.2. Kansanterveys- ja kuluttajansuojapolitiikka Nykyisessä viinin yhteisessä markkinajärjestelyssä viinin tislaus alkoholijuomiksi vaikuttaa kielteisesti kansanterveyteen, sillä sen avulla tuetaan viinin muuttamista alkoholipitoisemmaksi juomaksi. Koska viinistä voidaan näin tislata alkoholijuomia alhaisemmin kustannuksin, se lisää väkevien alkoholijuomien kulutusta, mikä taas on ristiriidassa terveyspyrkimysten kanssa. Tällaiseen tislaukseen myönnettävien tukien poistaminen ja yleisemmin tavoite ylijäämien vähentämiseen tuotannon markkinasuuntautuneisuutta parantamalla vaikuttanevat positiivisesti kansanterveyteen . Lisäksi avoimuus voisi kuluttajien näkökulmasta katsottuna parantua , jos ehdotettu laatupolitiikan, maantieteellisten merkintöjen järjestelmän sekä päällysmerkintäsääntöjen yksinkertaistaminen toteutettaisiin ja pantaisiin täytäntöön tiedotuskampanjoita. 4.6 . Vaikutus hallinnoinnin tehokkuuteen Nykyisen yhteisen markkinajärjestelyn säilyttäminen sellaisenaan tarkoittaisi monimutkaisen järjestelmän soveltamisen jatkamista ja taloudellisten toimijoiden taakan lisääntymistä ja siis kilpailukyvyn jarruttamista , eikä toissijaisuusperiaatteelle jäisi juurikaan tilaa . Komission ehdotus merkitsisi huomattavaa yksinkertaistumista ennen kaikkea eräiden monimutkaisten toimenpiteiden (istutusoikeudet, tislaukset, viinin yksityinen varastointi ja alkoholin julkinen varastointi) lakkauttamisen – joissakin tapauksissa sovellettaisiin siirtymäaikaa – ansiosta. Toissijaisuuden soveltamisaste nousisi , kun käyttöön otettaisiin kansalliset määrärahat, jäsenvaltiot saisivat valita vaihtoehtoisten toimenpiteiden välillä ja maaseudun kehittämisen määrärahoja lisättäisiin viininviljelyalueilla. Komission ehdotuksella ei ole juurikaan vaikutuksia talousarvioon (noin 1,3 miljardia euroa vuodessa). Alalle myönnettävä kokonaistuki ei näin ollen muuttuisi lainkaan, mutta yhteisön varoja käytettäisiin kustannustehokkaammin . [1] SEK(2006) 770 af 22.6.2006, http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/wine/fullimpact_da.pdf.http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/wine/com2006_319_en.pdf. [2] KOM(2006) 319 af 22.6.2006http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/wine/com2006_319_da.pdf. [3] KOM(2007) 17. [4] KOM(2005) 24. [5] Puheenjohtajan päätelmät, 15. ja 16. kesäkuuta 2001.