FI Euroopan unionin virallinen lehti C 120/82

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Muuttoliikkeen ja kehityksen mahdollisuudet ja haasteet”

(2008/C 120/18)

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea päätti 16. helmikuuta 2007 pitämässään täysistunnossa työjärjestyksensä 29 artiklan 2 kohdan nojalla laatia lausunnon aiheesta

Muuttoliikkeen ja kehityksen mahdollisuudet ja haasteet.

Asian valmistelusta vastannut ”ulkosuhteet”-erityisjaosto antoi lausuntonsa 3. lokakuuta 2007. Esittelijä oli Sukhdev Sharma.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 12.–13. joulukuuta 2007 pitämässään 440. täysistunnossa (joulukuun 12 päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 125 puolesta 5:n pidättyessä äänestämästä.

1. Tiivistelmä

1.1 Käsillä olevassa oma-aloitteisessa lausunnossa esitetään toimintalinjoja koskevia ehdotuksia aiheista, jotka ovat merkityksellisiä toisiinsa läheisesti liittyvien alojen, muuttoliikkeen ja kehityksen, näkökulmasta.

1.2 Käytännön esimerkkien, ehdotusten ja mahdollisesti kaikkien osapuolien kannalta hyödyllisten yhteistyöjärjestelyjen valossa muuttoliikettä voidaan tarkastella ”kehityksen välineenä”. Esittämällä erityistoimenpiteitä komitea toivoo siirtävänsä keskustelun poliittiselta tasolta ohjelmatasolle.

1.3 Maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikkojen tarkoituksenmukaiseen täytäntöönpanoon päästään parhaiten helpottamalla rahalähetyksiä nykyisestä (kohdat 3.4–3.8) vastaanottajien tulotason nostamiseksi sekä mahdollisesti sääntelemällä muuttovirtoja niin, että tämä olisi eduksi vähiten kehittyneille maille tai kehitysmaiden tietyille pienituloisille väestöryhmille (kohta 4.2). Yhteisen kehitystyön käsitteen ansiosta on mahdollista kanavoida yksityisiä rahalähetyksiä koko väestöä hyödyttäviin infrastruktuurihankkeisiin (kohdat 5.1–5.2). Yhteisen kehitystyön muissa muodoissa toimitaan yhteistyössä maahanmuuttajaorganisaatioiden kanssa, jolloin tavoitteena on mobilisoida inhimillisiä voimavaroja ja/tai rahoitusresursseja ulkomaisiin suoriin investointeihin, osaamisen ja teknologian siirtoa sekä sosiaalista ja kulttuurista pääomaa (kohdat 5.3–5.8). Maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikoilla voidaan lievittää aivoviennin kielteisiä vaikutuksia perustamalla aivotrusti ja helpottamalla kierto- ja virtuaalisen muuton muotoja (kohdat 6.2–6.6.4). Komitea katsoo myös, että maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikat voivat onnistua vain, jos ne valtavirtaistetaan muihin keskeisiin politiikan aloihin ja jos politiikkojen keskinäinen johdonmukaisuus varmistetaan (kohdat 7.1–7.3).

1.4 Tämä lausunto täydentää aiheesta ”Maahanmuuttopolitiikkaa koskevan yhteistyön lisääminen EU:n ja lähtömaiden välillä kehityksen tukemiseksi” laadittua komitean lausuntoa (1), jonka esittelijä oli Luis Miguel Pariza Castaños. Lisäksi lausunnossa asetutaan kannattamaan komission tiedonantoa kiertomuutosta ja mobiliteettikumppanuuksista Euroopan unionin ja kolmansien maiden välillä (2).

2 Muuttoliike ja globalisoituminen

2.1 Globalisoituminen on johtanut pääoman, tavaroiden ja palveluiden vapaaseen liikkuvuuteen. Ihmisten liikkuminen on kuitenkin edelleen globalisoitumisen rajoitetuin osa-alue. Jotta vähemmän kehittyneet maat voisivat saada suuremman osuuden globalisaation tuomasta talouskasvusta, on ihmisten vapaaseen liikkumiseen kiinnitettävä entistä enemmän huomiota. Tämä lausunto edustaa ajattelutapaa, jonka mukaan muuttoliike merkitsee kehitysmaille mahdollisuutta osallistua entistä tasavertaisemmin nykypäivän globalisoituneeseen talouteen. Muuttoliikkeellä on mahdollisuus kaventaa eriarvoisuutta; muuttoliikettä ei kuitenkaan pidä nähdä perinteisen kehitysavun korvaajana.

2.2 On nähtävissä kaksi seikkaa, joilla voidaan perustella tarvetta kehittää sellaista näkemystä, jossa muuttoliikettä arvostetaan linkkinä globalisaation ja kehityksen välillä. Ensinnäkin väestökehitys näyttää siltä, että EU:n jäsenvaltioissa jo nyt jossain määrin ilmenevä työvoiman puute kasvaa lähitulevaisuudessa erityisesti työvoimavaltaisilla palvelualoilla. Toiseksi Maailmanpankki arvioi, että asianmukaisesti ohjattuna muuttoliike voi lähitulevaisuudessa tuottaa merkittävää rahallista tukea köyhien maiden ihmisille, heille suunnattujen rahalähetysten muodossa (3). Maastamuuttajien rahalähetykset OECD-maissa, mutta myös OECD-maista kehitysmaihin ja jopa kehitysmaasta toiseen kasvavat jatkuvasti (4). Kansainvälinen muuttoliike voi näin olen olla tärkeä tekijä pyrittäessä saavuttamaan vuosituhattavoitteet. Rahalähetyksillä, samoin kuin yhteisen kehitystyön ja kiertomuuton käsitteillä on merkittävä potentiaali kehityksen kannalta. Mikä vielä tärkeämpää, niiden kehityspotentiaalia ruokkivat Länsi-Euroopan työmarkkinoiden tarpeet.

2.3 Tässä lausunnossa tähdennetään tarvetta maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikkoja koskevaan asianmukaisesti laadittuun, kattavaan ja yhdennettyyn lähestymistapaan, jonka avulla on mahdollista luoda tilanne, jossa kaikki osapuolet hyötyvät.

2.4 Kyseisenlaisessa lähestymistavassa otetaan huomioon kehitysmaihin kohdistuvien muuttoliikkeen myönteisten ja kielteisten vaikutusten välinen epätasapaino, ja tarkastellaan kustannus- ja hyötytekijöitä sen mukaisesti. Vaikka eräissä maissa muuttoliike vähentää liikakansoituksesta ja työttömyydestä aiheutuvaa painetta, ja ammattitaitoisen työvoiman harkitulla viennillä luodaan ulkomailta tulevien rahalähetysten, ulkomaisten suorien investointien ja osaamisen siirron lähteitä, toisissa maissa inhimillisten voimavarojen jatkuva ulosvirtaus vaikeuttaa merkittävästi kehitystä. Siksi muuttoliikkeen asianmukainen hallinta lisää muuttoliikkeen myönteisiä vaikutuksia ja lievittää samalla siitä aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia.

2.5 Komitea tukee muun muassa Maailmanpankin, Yhdistyneen kuningaskunnan kansainvälisestä kehitysyhteistyöstä vastaavan ministeriön, Oxfamin ja muiden johtavien kansainvälisten kehitysyhteistyöorganisaatioiden näkökantoja, sillä ne kaikki korostavat kansainvälisen muuttoliikkeen kehityspotentiaalia köyhyyden vähentämiseksi ja talouskehityksen tukemiseksi lähtömaissa. Rahalähetykset merkitsevät huomattavaa tulonlisäystä vastaanottaville kotitalouksille ja ovat varteenotettava tekijä vähennettäessä köyhyyttä lyhyellä aikavälillä ja harkitusti käytettyinä voivat jopa johtaa pitkäaikaiseen kestävään kehitykseen. Kestävää kehitystä puolestaan tukevat yhteiseen kehitystyöhön liittyvät käsitteet, kuten maahanmuuttajayhteisöjen hyväntekeväisyystoiminta, sosiaalinen pääoma, osaamisen siirto ja kansainväliset liiketoimintaverkostot.

2.6 Asianmukaisesti johdettujen maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikkojen vahvuutena tulisi olla niiden kyky suojella haavoittuvia maita (lähes koko Saharan eteläpuolinen Afrikka) muuttoliikkeen aiheuttamilta kehityksen esteiltä. Kehitysmaat, jotka hyötyvät vähiten rahalähetyksistä ja hyväntekeväisyystoimista, vastaavat usein maastamuuton suurimmista kustannuksista menettäessään erittäin ammattitaitoisia ja lahjakkaita työntekijöitä. Kierto- ja virtuaalisen muuton malleissa voidaan tietyssä määrin ottaa huomioon esteettömään maastamuuttoon liittyvät epäkohdat. Maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikoissa voidaan ottaa huomioon koulutus- ja terveydenhoitoalan kaltaisten, maastamuuton kannalta erityisen haavoittuvien alojen tarpeet ja erityispiirteet. Ellei muuttoliikettä koskevilla tiukoilla järjestelyillä estetä ammattitaitoisen terveydenhoitohenkilöstön poistumista HIV/AIDS-tartunnan vakavasti koettelemilta alueilta, muilla kehitysyhteistyötoimilla ei saada aikaan kestäviä tuloksia. Muuttoliikkeitä koskevilla kahdenvälisillä ja alueellisilla kumppanuuksilla määrä- ja lähtömaiden välillä saattaa olla erittäin merkittävä rooli suojeltaessa kyseisiä, maiden kehityksen kannalta ratkaisevia aloja.

2.7 Komitea on hyvin tietoinen niistä moninaisista tavoista, joilla muuttoliikkeet vaikuttavat syvällisesti lähtö- ja määrämaihin. Jotkut niistä havaitaan vasta vuosia muuttoliikkeiden alkamisen jälkeen. Maastamuuttajien lapset, jotka jäävät lähtömaahan, ja heidän terveyttään ja koulutustaan koskevat tulevaisuudennäkymät yksinhuoltajatalouksissa ovat kasvavaa huolta herättävä aihe. Sosiaalisesta näkökulmasta tarkasteltuna alueilla, joihin muuttoliikkeet vaikuttavat, on havaittavissa merkkejä vääristyneestä sukupuolijakaumasta, joka aivan varmasti jättää jälkensä pitkän aikavälin kehityksen yhteiskunnallis-taloudellisiin puite-edellytyksiin. Nämä huolenaiheet on otettava huomioon suunniteltaessa ja toteutettaessa kansainvälistä muuttoliikettä koskevia politiikkoja.

2.8 Komitea painottaa vastaanottavan ja lähtömaan välillä nykyisin vallitsevaa yhteiskunnallis-taloudellista keskinäisriippuvuutta. Maahanmuuttajilla, jotka tulevat taloudellisesti hyvin toimeen vastaanottajamaissa, on taipumus lähettää enemmän varoja lähtömaahan. Sosiaalisesti hyvin integroituneilla maahanmuuttajilla on myös mahdollisesti suurempi vaikutus lähtömaansa yhteiseen kehittämiseen hyväntekeväisyystoiminnan, sosiaalisen pääoman sekä kierto- ja virtuaalisen muuton avulla huonommin integroituneisiin maahanmuuttajiin verrattuna. Näin ollen vastaanottavien maiden on otettava huomioon toimintalinjat, joilla estetään aivotuhlaus (brain waste): ne vaihtelevat yleisesti ottaen paremmasta sosiaalisesta integroitumisesta palkkojen yhdenmukaistamiseen ja työolojen parantamiseen, ammatillinen järjestäytyminen mukaan luettuna, tai maahanmuuttajien usein ongelmallisen oikeudellisen aseman ratkaisemiseen. Tällä lähestymistavalla maksimoidaan maahanmuuttajien panos vastaanottavassa yhteiskunnassa ja lisätään heidän kehityspotentiaaliaan.

2.9 Yhtä lailla toisiinsa liittyviä ovat mallit, joilla on tarkoitus rajoittaa laitonta maahanmuuttoa. Laiton maahanmuutto aiheuttaa vahinkoa määrämaille, sillä se liittyy pimeään työhön. Lisäksi se muodostaa uhan (laittomille) maahanmuuttajille, koska he ovat usein heikossa asemassa, jolle ovat ominaisia uhka hyväksikäytetyksi tulemisesta, ankarat työskentelyolosuhteet ja riittämättömät työterveys- ja työturvallisuusstandardit. Laittomalla maahanmuutolla on myös kielteisiä kehitykseen liittyviä seurauksia: mahdollisuudet integroitua vastaanottajamaahan ovat rajalliset ja kyseisenlaisen maahanmuuton korkeat kustannukset vähentävät mahdollisuuksia lähettää rahaa lähtömaihin. Ilman asianmukaisia asiakirjoja olevien maahanmuuttajien aseman laillistaminen on kuitenkin edelleen inhimillisesti sekä taloudellisesti ja sosiaalisesti katsoen välttämätöntä. Lisäämällä mahdollisuuksia lailliseen maahanmuuttoon vahvistetaan sen kehityspotentiaalia, ja samalla vähennetään turvautumista salakuljetusta ja ihmiskauppaa harjoittaviin rikollisorganisaatioihin. Laillinen maahanmuutto minimoi näin ollen hyväksikäytön.

2.10 Komitea toteaa, että muuttoliike etelän maiden välillä on kansainvälisen muuttoliikkeen yleisin muoto. Naapurimaat tai välittömässä läheisyydessä sijaitsevat alueet ovat siirtolaisten useimmiten valitsemia määränpäitä (5). Kun lisäksi otetaan huomioon, että maahanmuuttoon sisältyy riskinottoa ja että se edellyttää taloudellisia varoja, osaamista ja verkostoja, tulee ilmeiseksi, että etenkin köyhille ihmisille muutto valtion rajojen sisällä on toistaiseksi kaikkein yleisin muuttoliikkeen muoto (6). Siksi maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa on myös otettava huomioon alueellisten ja sisäisten muuttoliikkeiden mahdolliset vaikutukset köyhyyden vähentämiseen ja talouskehitykseen.

2.11 Komitea kehottaa jäsenvaltioita panemaan täytäntöön vaatimukset, jotka on kodifioitu siirtotyöntekijöiden ja heidän perheenjäseniensä oikeuksien suojelua koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa (1990).

3 Muuttoliike ja köyhyyden vähentäminen — Rahalähetysten helpottaminen

3.1 Komitea on tietoinen maahanmuuttajien ja heidän lähtömaahan jääneiden perheenjäsentensä välisiin rahalähetyksiin liittyvästä kehityspotentiaalista. Tutkimukset osoittavat, että rahalähetykset nostavat välittömästi niiden vastaanottajien tulotasoa lievittäen näin köyhyyttä.

3.2 Tarkkaan määrittelemätön mutta merkittävä osuus — yhdestä kahteen kolmasosaa — rahalähetyksistä kulkee kuitenkin epävirallisia kanavia pitkin. Tällä on kielteisiä vaikutuksia maahanmuuttajiin ja vastaanottajiin sekä vastaanottaja- ja lähtömaihin. Koska kilpailua rahoituspalvelujen tarjoajien välillä epävirallisella sektorilla ei ole, maahanmuuttajilla ja vastaanottajilla ei ole muuta vaihtoehtoa kuin hyväksyä korkeat transaktiokustannukset, jotka puolestaan pienentävät maahanmuuttajien tuloja. Taloudellisesti heikoille kehitysmaille rahalähetykset tarjoavat merkittävän ulkomaisen valuutan lähteen, ja kun rahalähetykset kanavoidaan virallisten pankkien kautta ne edistävät rahoitusalan kehittymistä kartuttaessaan paikallisen pankkisektorin hallinnoimien talletusten ja luottojen kokonaismäärää (7). Rahaähetykset aikaansaavat näin myönteistä makrotaloudellista kehitystä. Vastaanottajamaat liittävät yleensä turvallisuushuolet epäviralliseen pankkisektoriin; sekä rahanpesu että terroristiorganisaatioiden rahoittaminen tapahtuu useimmiten käyttämällä epävirallisiin rahoitustoimiin liittyviä menetelmiä.

3.3 On monia syitä, jotka saavat maahanmuuttajat usein valitsemaan laittomat kanavat rahalähetyksiään varten virallisten pankkipalveluiden sijasta. Lukuisat maahanmuuttajat valitsevat laittomat siirtokanavat, koska viralliset palveluntarjoajat ovat liian kalliita, hitaita ja byrokraattisia tai koska niiden puoleen ei yksinkertaisesti ole asiaa. Lisäksi maahanmuuttajat tuntevat niukasti luottamusta kotimaansa pankkeja kohtaan tai pelkäävät valuuttakurssin heilahteluja. Pankkipalvelut eivät ole köyhien, etenkään syrjäisillä maaseutualueilla elävien vastaanottajien ulottuvilla fyysisesti. Monilla ei ole varaa maksuihin, joita pankkitilin ylläpidosta aiheutuu. Lähetyskustannuksilla on suhteeton vaikutus pienituloisiin perheisiin, jotka lähettävät säännöllisiä mutta pieniä rahamääriä. Ilman asianmukaisia asiakirjoja olevilla maahanmuuttajilla ei ole pääsyä pankkijärjestelmiin, koska heiltä puuttuvat pankkitilien avaamiseen tarvittavat asiakirjat.

3.4 Komitea kehottaa jäsenvaltioita, komissiota, parlamenttia ja neuvostoa tarkastelemaan seuraavia aloitteita keinona edistää kehitystä:

3.4.1. Lähtömaissa toimivien pankkien tulisi antaa valuuttamääräiset talletustilit ulkomailla elävien ja työskentelevien maastamuuttajien käyttöön.

3.4.2 Pankkipalvelut tulisi ulottaa pienituloisten perheiden käyttöön kohtuullisin pankkipalvelumaksuin. Pankkipalvelut tulisi tarjota myös yhteisöille, jotka nykyään ovat pankkipalveluverkoston ulkopuolella. Tämä voitaisiin toteuttaa liittämällä pankkipalvelut laajemmalle levinneisiin palvelualoihin, kuten posti- tai vähittäismyyntiverkostoihin tai olemassa oleviin luotto-osuuskuntiin. Lähetyskustannusten pienenemistä ei kuitenkaan tulisi mitätöidä epäedullisilla vaihtokursseilla, jotka on asetettu pankkien eduksi.

3.4.3 Kilpailua rahanlähetyspalveluiden tarjoajien välillä on lisättävä, jotta lähetyskustannukset laskisivat. Valtiovallasta riippumattomat organisaatiot ja viranomaiset vastaanottajamaissa voivat kannustaa kilpailua levittämällä vertailevaa tietoa palveluidentarjoajien pyytämistä hinnoista. Esimerkillinen menettelytapa tältä osin on Internet-sivu www.sendmoneyhome.org. Lisäksi on erittäin tärkeää parantaa maahanmuuttajien tietämystä rahoitusalan mekanismeista; kansalaisyhteiskunnan tulisi tukea tätä yhteistyössä rahoituslaitosten kanssa.

3.4.4 Pankkitekniikkaa parantamalla lähtömaissa voitaisiin maksu- ja asiointitapahtumien kustannuksia vähentää merkittävästi, nopeuttaa käsittelyaikoja sekä lisätä maksu- ja asiointitapahtumien turvallisuutta. Satelliittitekniikkaan perustuva tietotekniikka syrjäisillä alueilla hallinnoinnin tehostamisen tukemiseksi sekä sähköinen siirtojärjestelmä lisäisivät tehokkuutta entisestään. Pankkikorttien tai matkapuhelimen lisäpalveluiden käyttöönottaminen on innovatiivinen ratkaisu, jota voitaisiin viedä vielä nykyistä pidemmälle. Kaikki edellä mainitut valmiuksia parantavat toimet edellyttävät investointeja, joita voitaisiin kannustaa virallisen kehitysavun tai julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien avulla.

3.4.5 Henkilöllisyyden todistamista koskevat tiukat vaatimukset ovat este ilman asianmukaisia asiakirjoja oleville maahanmuuttajille, jotka haluavat avata pankkitilin. Pankkien tulisi kehittää ideoita, joilla parannetaan ilman asianmukaisia asiakirjoja olevien maahanmuuttajien mahdollisuuksia käyttää pankkipalveluita. Jäsenvaltioiden tulisi harkita järkeviä muutoksia pankkialaa koskevaan säännöstöön kyseisen prosessin mahdollistamiseksi.

3.5 Rahalähetysten kustannusten alentaminen on välttämätön ensimmäinen askel rahalähetysten kehitysvaikutuksen lisäämiseksi. Rahavirtojen helpottaminen on toinen askel. Vastaanottavien maiden tulisi siksi muodostaa kumppanuuksia niiden lähtömaiden kanssa, joiden vastaanottamat rahalähetykset ovat määrältään suuria. Kumppanuuksilla voitaisiin asianmukaisesti edistää toimenpiteitä, joilla parannetaan köyhien ihmisten mahdollisuutta päästä pankkien asiakkaiksi, vahvistetaan rahoituspalveluiden tarjoajien valmiuksia helpottaa rahalähetysvirtoja ja luodaan kannustimia virallisten siirtokanavien käyttämiseen.

3.6 Komitea kehottaa Euroopan unionissa toimivia pankkeja kehittämään pankkipalveluita koskevia toimintalinjoja sitoutumalla tiukasti yritysten sosiaaliseen vastuuseen, joka liittyy pankkien keskeiseen rooliin, kun on kyse maahanmuuttajien ja heidän perheidensä tarpeiden huomioonottamisesta.

3.7 Komitea kannustaa voimakkaasti luomaan kumppanuuksia johtamaan aloitteita, joilla edistetään rahalähetysten käyttöä kehitystarkoituksiin alentamalla kustannuksia ja parantamalla pankkipalveluiden käyttömahdollisuuksia. Seuraavassa esitetään kaksi esimerkillistä mallia:

3.7.1 Matkaviestintäoperaattoreiden kaupallinen elin GSM Association ja maksujenkäsittely-yritys MasterCard ovat luoneet järjestelmän, jonka avulla maahanmuuttajat voivat ladata käteistä matkapuhelimiinsa ja määrätä se lähetettäväksi ulkomaiseen matkapuhelinnumeroon, jolloin vastaanottaja saa tekstiviestin, jossa ilmoitetaan rahan saapumisesta.

3.7.2 Yhdistyneessä kuningaskunnassa perustettu Lloyds TSB -pankki sallii yhteistyössä intialaisen ICICI-pankin kanssa ulkomailla asuvien intialaisten lähettää rahaa kustannuksitta Intiaan, kunhan heidän ICICI-tilillään säilytetään minimisaldo.

3.8 Erityisesti konflikti- ja kriisitilanteissa tai luonnonkatastrofien jälkeen rahalähetykset ovat osoittautuneet tehokkaaksi ja nopeaksi keinoksi vastata pakolaisten ja uhrien tarpeisiin lähtömaissa. Humanitaaristen avustusorganisaatioiden ja avustustoimiin ensimmäisinä osallistuvien tulisi tarkastella rahalähetysten käyttömahdollisuutta osana konfliktien/katastrofien jälkeistä avustustoimintaansa.

4 Muuttoliike ja eriarvoisuuden kuilun umpeen kurominen — Säännöllisten muuttoliikevirtojen sääntely alikehittyneiden alueiden eduksi

4.1 Huolimatta siitä, että rahalähetyksillä voidaan lievittää köyhyyttä reaaliajassa, niiden kehitysvaikutus yksityisinä transaktioina on rajallinen, koska ulkomailta peräisin olevat rahalähetykset eivät yleensä suuntaudu köyhille. Ihmiset, jotka kykenevät vastaamaan maastamuuton alkukustannuksista, ovatkin lähtöisin alemman keskiluokan kotitalouksista. Rahalähetykset virtaavat lisäksi ensisijaisesti maihin, joissa maastamuutto on suurta ja joilla on suunnitelmallisia inhimillisen pääoman vientipolitiikkoja. Alle kolmasosa rahalähetyksistä suuntautuu kaikkein vähiten kehittyneisiin maihin. Rahalähetysten jatkuva virtaaminen kulloiseenkin maahan riippuu suurelta osin jatkuvasta maastamuuttajien virrasta ja on siksi alttiina maahanmuuttopolitiikkojen tai talouskasvun muutoksille vastaanottajamaissa.

4.2 Jotta rahalähetysten köyhyyttälievittävää vaikutusta voitaisiin tehostaa ja kuroa samalla umpeen eriarvoisuuden kuilu, vastaanottavien maiden on hallinnoitava aiempaa paremmin ja helpotettava rahalähetysvirtoja sekä parannettava niitä edeltävien muuttovirtojen hallintaa. Laillisten maahanmuuttajien hyväksymistä koskevat rajoitukset määrämaissa vaikuttavat näin ollen kielteisesti lähtömaihin suuntautuviin rahalähetysvirtoihin. Määrämaat voivat myös tehokkaasti määrätä rahalähetysvirtojen suunnan myöntämällä ”etuoikeutetun maahanmuuttaja-aseman” tietyistä lähtömaista tai -alueilta peräisin oleville maahanmuuttajaryhmille. Näin varmistetaan, että tiettyyn maahan ei synny alueellisia vääristymiä jo olemassa olevien maahanmuuttajaverkostojen johdosta ja ettei eriarvoisuus kasva entisestään lähtömaissa. Näin vastaanottava maa tukee aloitteellisesti lähtömaiden vähiten kehittyneitä alueita ja auttaa siten kaventamaan eriarvoisuuden kuilua. Toinen menetelmä, jolla varmistetaan rahalähetysten suuntautuminen heikoimmassa asemassa oleville, on kohdistaa toimet pienituloisiin kotitalouksiin ja helpottaa niiden maastamuuttoprosessia.

5 Muuttoliike ja yhteinen kehitystyö

5.1 Yhteisellä kehitystyöllä tarkoitetaan maahanmuuttajien toimia, joilla täydennetään, mutta ei korvata kehitysyhteistyötä. Kyseisille toimille ovat luonteenomaisia tarpeiden pohjalta lähtevä suunnittelu, kestävyys sekä kyky luoda yhteyksiä maahanmuuttajaryhmien ja lähtömaiden yhteisöjen välille. Rahalähetysten avulla toteutetut investoinnit koulutus- ja perusterveydenhoitopalveluiden infrastruktuuriin on yksi vastaanottavan yhteisön kaikki tulotasot tavoittavista yhteisen kehitystyön muodoista. Näin ollen komitea kannattaa rahalähetysten sisällyttämistä yhteiseen kehitystyöhön.

5.1.1 Yhteisrahoitusohjelma on esimerkillinen aloite. Kutakin rahalähetystä kohti, jonka maahanmuuttajat kanavoivat paikallisiin kehitystarkoituksiin lähtömaassaan, ohjelman kukin institutionaalinen kumppani maksaa samansuuruisen summan (8). Ihannetapauksessa kyseiset kumppanit ovat kehitysyhteistyöorganisaatioita, jotka tuovat mukanaan ohjelmaan johtamista koskevaa asiantuntemusta ja kokenutta henkilöstöä ja toimivat yhteistyössä paikallishallinnon kanssa kestävien tulosten aikaansaamiseksi. Yhteisrahoitusohjelmia tulisi tehdä laajalti tunnetuksi ja niihin osallistuminen tulisi tehdä helpoksi sellaisten tietojärjestelmien avulla, joilla edistetään myös virallisten pankkipalvelukanavien käyttöä rahalähetyksiä varten. Kun soveltuvat yhteisrahoitusohjelmat on yksilöity, niihin tulisi lisäksi kannustaa ”vastapainoksi” mukaan kumppaneita yksityiseltä sektorilta. Etenkin yrityksiä, jotka työllistävät merkittävän määrän maahanmuuttajia, sekä rahoituspalveluiden tarjoajia, jotka helpottavat rahalähetyksiä, tulisi kannustaa osallistumaan ja kantamaan osansa yritysten sosiaalisesta vastuusta. Tällaiset julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet hyödyttävät kaikkia osallistujia: kehitysvaikutus kasvaa suurempien yhteisten rahalähetysten ansiosta, ja vastaavasti asiakkaiden luottamus yrityksiin ja pankkeihin kasvaa. Komitea tiedostaa kuitenkin, että lähtömaan ja vastaanottavan maan yhteistyössä tulisi ottaa huomioon kaikki tasot: hallitusten ja viranomaisten lisäksi myös työmarkkinaosapuolet ja kansalaisyhteiskunnan organisaatiot. Luomalla tällä tavoin korruptionvastaisia käytänteitä ja säännöstöjä ehkäistäisiin varojen siirtoon liittyvien häikäilemättömien toimintatapojen kehittyminen.

5.2 Yhteisen kehitystyön muissa muodoissa keskitytään ohjaamaan rahalähetyksiä yritystoimintaan tai investointeihin liittyviin toimiin.

5.2.1 Kannustimet, joita lähtömaat voivat tarjota kasvattaakseen yhteiseen kehitystyöhön tarkoitettujen rahalähetysten kokonaisvirtaa, vaihtelevat paikalliseen yritystoimintaan tehdyistä investoinneista maastamuuttajille myönnettävistä verohelpotuksista yritysten investointeja varten myönnettäviin tuontitullihelpotuksiin.

5.2.2 Komitea kannustaa pankkeja ja kehitysorganisaatioita kokeilemaan pilottiohjelmia, joiden avulla kytketään rahalähetykset ja mikrorahoituslaitokset kehitysmaissa toisiinsa.

5.2.3 Pankkeja lähtö- ja vastaanottajamaissa tulisi kannustaa kehittämään rahalähetyksiin liittyviä kumppanuuksia, jotta helpotettaisiin täydentävien rahoituspalveluiden ristiinmyyntiä, esimerkiksi pienten yritys- ja asuntoluottojen tarjoamista rahalähetyspalveluiden ohella.

5.2.4 Kyseisten toimien tukemiseksi ja lisäämiseksi kehitysyhteistyöjärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden tulisi tiedottaa vastaanottavien maiden maahanmuuttajayhteisöille investointimahdollisuuksista, tarjota liiketoimintakoulutusta sekä edistää verkostoja, joiden avulla luodaan yhteys maahanmuuttajien ja pääomaa tarvitsevien yrittäjien välillä lähtömaassa. Vastaanottavien maiden maahanmuuttajayrittäjät ja lähtömaiden yrittäjät tulisi saattaa yhteen strategisiin liiketoiminta- ja kehitysverkostoihin.

5.3 Eräät edellä mainituista toimenpiteistä edellyttävät vastaanottavien maiden maahanmuuttajaorganisaatioiden yhteistyötä. Maahanmuuttajien ja lähtömaan välisten yhteyksien verkosto on syntynyt lähinnä yksittäisten henkilöiden tai ryhmien oma-aloitteisen toiminnan tuloksena. Nämä verkostot ovat ulkomaisten suorien investointien, osaamisen ja teknologian siirron, hyväntekeväisyyden sekä sosiaalisen ja kulttuurisen pääoman merkittävä lähde. Niillä voi olla merkitystä jopa rauhan- ja jälleenrakennusprosesseissa. Vähiten kehittyneiltä mailta puuttuvat kuitenkin valmiudet pitää yhteyttä maastamuuttajiin ulkomailla ja luoda maastamuuttajaverkostoja kyseisten resurssien hyödyntämiseksi kehitystarkoituksiin (rahalähetykset, investoinnit, osaaminen, tiedot).

5.4 Siksi haasteena on kehittää vähiten kehittyneistä maista lähtöisin olevien maahanmuuttajaorganisaatioiden valmiuksia ja suunnata kehittämistoimet alimman tulotason väestöryhmiin.

5.5 Valmiuksia kehitettäessä on otettava huomioon, että maahanmuuttajaorganisaatiot ovat useimmiten epävirallisesti ja löyhästi järjestäytyneitä. Niillä on kullekin maalle ominaiset rakenteensa, ja ne toimivat niille tyypillisen vuorovaikutusdynamiikan pohjalta lähtömaansa kanssa.

5.6 Prosessi, jossa etsitään soveltuvia maahanmuuttajaryhmiä ja parannetaan niiden valmiuksia osallistua lähtömaiden kehittämiseen, saattaa johtaa aivotrustin perustamiseen. Tähän päästään niin, että inhimillisen pääoman ohjelmissa rekrytoidaan maahanmuuttajia (tai heidän jälkeläisiään) julkisen tai yksityisen sektorin kehitysyhteistyöohjelmiin. Nämä ohjelmat hyödyntävät kielitaitoa ja kulttuurista osaamista ja saattavat maahanmuuttajien hankkiman ammattitaidon, asiantuntemuksen ja yhteydet kehitysmaiden käyttöön.

5.6.1 Edellä mainitun kaltaisten organisaatioiden ja verkostojen yksilöiminen ja kartoittaminen on välttämätön toimenpide, jotta maahanmuuttajaorganisaatioille ja vähiten kehittyneille lähtömaille suunnatut valmiuksien kehittämistoimet voidaan aloittaa. Siksi komitea suosittaa luomaan vapaaehtoisuuteen perustuvia luetteloita ammattitaitoisista maahanmuuttajista, jotka ovat lähtöisin aivoviennistä kärsivistä maista ja asuvat vastaanottavissa maissa, sekä pienistä ja keskisuurista kehitysmaista lähteneiden maahanmuuttajien perustamista yrityksistä, jotka toimivat nykyään vastaanottavissa maissa.

5.6.2 Kun maahanmuuttajaorganisaatiot on saatu yksilöityä, niille tulisi antaa valmiudet luoda yhteys lähtömaihin ja osallistua niiden kehittämiseen. Määrämaiden ja kansainvälisten kehitysyhteistyöjärjestöjen tulisi järjestää keskustelu- ja muita foorumeita sekä liikeneuvotteluita ja tarjota matka- ja muita apurahoja kyseisen prosessin helpottamiseksi.

5.7 Maahanmuuttajayhteisöjen olemassaolo ei takaa automaattisesti myönteistä kehitysvaikutusta lähtömaassa. Poliittisilla ja yhteiskunnallis-taloudellisilla olosuhteilla sekä kehitysmaan harjoittamilla politiikoilla on niin ikään merkittävä, ellei jopa ratkaiseva rooli. Maahanmuuttajaorganisaatioiden tulisi kuitenkin yleisesti ottaen olla aiempaa enemmän osallisina kehitystä koskevissa kysymyksissä. Siksi kehitysyhteistyöorganisaatioita pyydetään ottamaan yhteyttä maahanmuuttajaorganisaatioihin keskustellakseen niiden kanssa järkevästä yhteistyöstä.

5.8 Komitea kannattaa erityisen maahanmuutto- ja kehitysrahaston perustamista edellä mainittujen kehitysyhteistyötoimien mahdollistamiseksi.

6 Muuttoliike ja aivoviennin vaikutusten lievittäminen — Aivotrustin perustaminen sekä kierto- ja virtuaalisen muuton helpottaminen

6.1 Inhimillisen pääoman vapaaehtoisuuteen perustuva siirtyminen ulkomaille synnyttää usein taloudellisesti edullisia seurauksia lähtömaalle. Kansainväliset muuttoliikkeet helpottavat liikakansoituksesta ja työttömyydestä aiheutuvaa painetta monissa lähtömaissa. Eräät maat vievät työvoimaa harkitusti ja menestyksellä luodakseen ulkomaille keskittymiä rahalähetyksiä, ulkomaisia suoria investointeja ja osaamisen siirtoa varten. Inhimillisen pääoman jatkuva ulosvirtaus, etenkin kun on kyse pitkälle kouluttautuneista ja lahjakkaista henkilöistä, vaikeuttaa kuitenkin kehitystä vähiten kehittyneissä maissa, joilla ei ole taloudellisia eikä institutionaalisia valmiuksia korvata kyseistä työvoimaa.

6.2 Näin ollen komitea kehottaa kaikkia toimijoita ensinnäkin ryhtymään kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin aivoviennin vaikutusten lievittämiseksi ja toiseksi laatimaan suunnitelmia, jotta estettäisiin inhimillisen pääoman jatkuva ehtyminen haavoittuvilta elinkeino- ja muilta aloilta. Komissio on jo tähdentänyt äskettäisessä tiedonannossaan, että aivoviennin vaikutusten lievittämiseen liittyvät kierto- ja virtuaalisen muuton käsitteet (9). Eettiset käytännesäännöt, suuremmat tulot sekä korvausrahastot ovat keinoja estää koulutettuja ammattilaisia lähtemästä. Lisäksi hyvin organisoitu ulkoistaminen OECD-maista kehitysmaihin voi vähentää muuttopainetta kyseisissä maissa. Kehitysmaihin ulkoistetuilla teollisuudenaloilla työskenteleviin työntekijöihin tulisi kuitenkin soveltaa samoja näkökohtia, joista keskustellaan aivotuhlauksen estämiseksi kehittyneissä määrämaissa.

6.3 Kierto- ja virtuaalisen muuton helpottaminen perustuu maahanmuuttajaryhmien edellä mainittuihin valmiuksiin sekä niiden kykyyn luoda yhteyksiä lähtömaahansa (aivotrustin perustaminen). Ammattitaitoiset maahanmuuttajat, jotka ovat hankkineet korkea-asteen tai ammatillisen koulutuksen määrämaissa, voivat olla voimavara lähtömaille, mikäli heille annetaan mahdollisuus siirtää osaamistaan ja tarjota palveluitaan.

6.4 Aivotrustin perustaminen on täydentävä käsite aivoviennille, sillä ihannetapauksessa nettohäviö lähtömaissa ruokkii muuttoliikeperäistä aivotrustia määrämaissa. Ennen kaikkea kuitenkin aivotrustin avulla lievitetään jossain määrin haitallisia vaikutuksia, joita aivoviennistä lähtömaissa aiheutuu. Yksittäiset maastamuuttajat voivat tarjota ammattitaitonsa tai organisointikykynsä lähtömaansa käyttöön joko väliaikaiselta pohjalta (väliaikainen paluu) tai virtuaalisesti verkkopohjaisten sovellusten ja Internet-foorumien avulla.

6.4.1 Viisumijärjestelyitä tulisi mukauttaa vastaavasti, jotta ammattilaiset voivat nykyistä helpommin ”sukkuloida” vastaanottavan ja lähtömaan välillä. Kansainvälisten kehitysyhteistyöorganisaatioiden tulisi ryhtyä tarkastelemaan sellaisia kehitysmalleja, joissa erittäin ammattitaitoisten maahanmuuttajien palvelut ja osaaminen siirretään virtuaalisesti. Tällöin esimerkiksi sydäntautilääkärit, jotka työskentelevät määrämaissa, analysoisivat Internetin välityksellä lähtömaasta peräisin olevia potilastietoja, geologit mahdollistaisivat pääsyn huipputason laboratorioihin vastaanottavissa maissa ja rahoitusanalyytikot voisivat arvioida mikrorahoitusohjelmiin liittyviä liiketoimintasuunnitelmia. Myöntämällä toistuvaisviisumi voidaan kiertomuuttoa helpottaa.

6.4.2 Paluu- ja kiertomuuton toisena vahvana kannustimena on maahanmuuttajien eläke- ja sosiaaliturvaetuuksien siirrettävyys vastaanottavista maista lähtömaihin.

6.4.3 Kehitysmaat on saatava tietoisiksi yhteisen kehitystyön nykyisistä mahdollisuuksista. Tämän lisäksi kehitysmaita on kannustettava luomaan verkostoyhteyksiä ulkomailla asuviin maastamuuttajayhteisöihinsä ja järjestettävä niille tähän valmiudet.

6.4.4. Edellä mainitut seikat edellyttävät luonnollisesti maahanmuuttajien menestyksellistä integroitumista vastaanottavaan yhteiskuntaan. Määrämaiden on vähennettävä nykyistä aivotuhlausta (maahanmuuttajien työskentely hankkimaansa yleissivistävää ja ammatillista koulutusta vastaamattomissa työtehtävissä) arvioimalla nykyistä paremmin maahanmuuttajien osaamista ja tunnustamalla lähtömaiden tutkinto- ja koulutustodistukset. Näin vahvistetaan heidän panostaan vastaanottavassa yhteiskunnassa sekä heidän kehitysvaikutustaan lähtömaissa.

6.5 Maastamuuton hallinnan tulee olla perusperiaatteena koulutuksen ja terveydenhoidon kaltaisilla erityisaloilla. Kyseisten haavoittuvien alojen suojeleminen aivovienniltä edellyttää toimenpiteitä, jotka kohdistuvat muuttoliikkeiden työntö- ja vetovoimatekijöihin.

6.5.1 Komitea kehottaa kehittyneitä maita pidättymään rekrytoimasta henkilöstöä kyseisistä haavoittuvista kehitysmaista. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on ottanut käyttöön esimerkillisen, eettistä rekrytointia koskevan käytännesäännöstön, joka sitoo julkisen ja yksityisen sektorin hoitolaitoksia olemaan palkkaamatta uutta henkilöstöä sellaisista kehitysmaista, joita koettelee terveydenhoitoalan henkilöstökriisi.

6.5.2 Työvoimaperusteista maahanmuuttoa koskevia määrämaiden politiikkoja voidaan myös mukauttaa, jotta erittäin ammattitaitoisten ihmisten virta riskialttiissa tilanteessa olevista kehitysmaista pidettäisiin minimissä.

6.6 Aivoviennin vaikutusten torjumiseksi on käytettävissä useita vaihtoehtoja, riippuen riskialttiissa tilanteessa olevien ja erityisen haavoittuvien kehitysmaiden käytössä olevista resursseista.

6.6.1 Yksi vaihtoehto on luoda inhimillisen pääoman ylijäämä, joka antaa mahdollisuuden noudattaa vientiin suuntautuvaa (inhimillisen pääoman) kehittämisstrategiaa. Kyseiset koulutustoimet voitaisiin rahoittaa määräämällä maastapoistumisvero erittäin pitkälle kouluttautuneille ammattilaisille, jotka päättävät muuttaa maasta. Vero voitaisiin periä maastamuuttajalta tai vastaanottavalta maalta.

6.6.2 Maastamuuttajan ja lähtömaan välillä ennen lähtöä solmitut takaisinmaksua koskevat sopimukset (korvausrahastot) saattavat vähentää halukkuutta pysyvään muuttoon ja mahdollistavat sen, että lähtömaalle korvataan sen antamasta yleissivistävästä ja ammatillisesta koulutuksesta aiheutuneet kustannukset (10).

6.6.3 Aivotrustien perustaminen vakavista aivovientiin liittyvistä vaikutuksista kärsivien maiden hyväksi.

6.6.4 Vastaanottavat maat voivat sopia uutta maahantuloa koskevista järjestelyistä tai myöntää helposti saatavia lyhytaikaiseen oleskeluun tarkoitettuja viisumeita, kun on kyse erittäin pätevistä ammattilaisista, jotka tulevat kehittyneisiin maihin hankkimaan lisäkoulutusta tai erikoistumaan. Tällaiset kiertomuuton mekanismit voivat kannustaa lähtömaihin suuntautuvaa paluumuuttoa.

7 Maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikkojen valtavirtaistaminen ja politiikkojen yhdenmukaisuuden varmistaminen

7.1 Kuten edellä todettiin, komitea on tietoinen siitä, että etelän maiden väliset ja alueelliset muuttoliikkeet ovat huomattavasti merkittävämpiä kuin kansainvälinen muuttoliike kehitys- ja kehittyneiden maiden välillä. Siksi aiempaa suurempaa huomiota tulisi kiinnittää muuttoliikkeen ja kehityksen alueellisiin lähestymistapoihin, kuten Afrikan unionissa on jo tehty.

7.2 Komitea korostaa tarvetta valtavirtaistaa maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikkoja vastaanottavien maiden maahanmuutto- ja kotouttamispolitiikkoihin, lähtömaiden kansallisiin kehitysstrategioihin sekä kansainvälisten kehitysyhteistyöorganisaatioiden laatimiin, köyhyyden vähentämiseen tähtääviin strategioihin.

7.3 Komitea huomauttaa, että politiikkojen johdonmukaisuudella edistetään merkittävästi maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikkojen odotettujen tulosten toteutumista. Kauppa- ja turvallisuuspolitiikkojen ei tule heikentää maahanmuutto- ja kehitysyhteistyöpolitiikkojen antamaa kehitystä edistävää panosta. Lisäksi komitea kehottaa unionin jäsenvaltioita pyrkimään politiikkojen johdonmukaisuuteen pidättymällä ajamasta erilaisia toimintalinjoja jäsenvaltioissa ja Euroopan unionin tasolla.

Bryssel 12. joulukuuta 2007 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Dimitris DIMITRIADIS

(1) ”Maahanmuutto ja kehitysyhteistyö” (asiakokonaisuus SOC/268), 4. kesäkuuta 2007.

(2) KOM(2007) 248 lopullinen, 16. toukokuuta 2007.

(3) World Bank 2006, Global Economic Prospect.

(4) Maailmanpankin mukaan maastamuuttajien rahalähetysten määrä on kaksinkertaistunut vuodesta 2001 vuoteen 2005 ennätykselliseen 249 miljardin Yhdysvaltain dollarin arvoon vuonna 2005. Tästä summasta kehitysmaat saivat 180 miljardia — mikä on nelin- tai viisinkertaisesti virallisen kehitysavun määrä (World Bank: International Migration Agenda and the World Bank — Managing Risks and Enhancing Benefits 2006). Oxfam arvioi kehitysmaihin suuntautuvien rahalähetysten määräksi 80 miljardia Yhdysvaltain dollaria vuodessa (International Development Committee Inquiry on Migration and Development, Oxfam, 2003). Kansainvälisen muuttoliikkeen maailmanlaajuisen komission arvion mukaan kehitysmaat vastaanottavat maastamuuttajien rahalähetyksiä 93 miljardia Yhdysvaltain dollaria vuosittain (Migration and Development, Policy Analysis and Research Programme, 2003). Maastamuuttajien rahalähetykset muodostavat näin ollen noin 2,2 % kehitysmaiden bruttokansantuotteesta (International Monetary Fund 2005).

(5) Etenkin Etelä-Afrikan lisätaakkana on olla maa, johon siirtolaiset koko alueella usein hakeutuvat.

(6) Ks. kansainvälisestä kehitysyhteistyöstä vastaavan ministeriön raportti Moving out of poverty — making migration work better for poor people

http://www.dfid.gov.uk/pubs/files/migration-policy-paper-draft.pdf.

(7) Tämän seurauksena pankit kykenevät saamaan pidemmän aikavälin rahoitusta kansainvälisiltä pääomamarkkinoilta halvemmalla arvopaperistamalla tulevia rahalähetyksiä.

(8) Tästä esimerkkinä on Meksikon Zacatecasin osavaltiosta lähtöisin oleva maahanmuuttajayhteisö Yhdysvalloissa. Nimeä ”Kolme yhdestä” kantavan ohjelman pohjalta kutakin maahanmuuttajajärjestöjen lähettämää dollaria kohti Meksikon liittovaltiohallitus ja Zacatecasin osavaltio maksavat kumpikin dollarin. Jotta tämänkaltaiset aloitteet menestyisivät, maahanmuuttajien on kuitenkin oltava sosiaalisesti hyvin integroituneita vastaanottaviin yhteisöihin kyetäkseen järjestäytymään.

(9) Komission tiedonanto kiertomuutosta ja mobiliteettikumppanuuksista Euroopan unionin ja kolmansien maiden välillä.

(10) Maastamuuttajien ja lähtömaiden välisiä mahdollisia korvausrahastoja on käsitelty yksityiskohtaisemmin annetussa ETSK:n EUVL C 256, 27.10.2007 lausunnossa aiheesta ”Terveydenhuolto ja maahanmuutto” (esittelijä Sukhdev Sharma ja apulaisesittelijä Ágnes Cser).