EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 23.9.2021 COM(2021) 583 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE teknisiä toimenpiteitä koskevan asetuksen (EU) 2019/1241 31 artiklan täytäntöönpanosta











{SWD(2021) 268 final}



1.Johdanto Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/1241 , jäljempänä asetus, tuli voimaan 14. elokuuta 2019. Siinä vahvistetaan EU:n tekniset säilyttämistoimenpiteet, joilla säännellään sitä, miten, missä ja milloin kalastusta voidaan harjoittaa. Näiden teknisten toimenpiteiden tarkoituksena on edistää yhteisen kalastuspolitiikan, jäljempänä YKP, tavoitteiden [sellaisina kuin ne määritellään asetuksessa 1380/2013 , jäljempänä YKP-asetus,] saavuttamista ja edistää meristrategiapuitedirektiivissä ja lintudirektiivin ja luontodirektiivin asianomaisissa säännöksissä tarkoitetun ympäristön hyvän tilan saavuttamista. Kestävän enimmäistuoton mukainen kalastus asianmukaisilla teknisillä toimenpiteillä kasvattaa tuotosta pyynnin kohteena olevista kalakannoista ja vähentää samalla ei-toivottuja (sivu-)saaliita ja herkkiin luontotyyppeihin kohdistuvia vaikutuksia joko kokovalikoivuuden (pienten kalojen välttäminen) tai lajivalikoivuuden (tiettyjen lajien välttäminen) kautta. Toimenpiteet ovat keskeisiä EU:n poisheittämispolitiikan ja purkamisvelvoitteen tosiasiallisessa täytäntöönpanossa. Jäsenvaltioiden ja toimijoiden pitäisi asettaa etusijalle entistä parempien pyydysten valitseminen ja menetelmät, joilla voidaan välttää ja mahdollisimman paljon vähentää ei-toivottuja saaliita. Asetuksessa otettiin käyttöön tulosperusteisia lähestymistapoja, joita tuetaan ”alueellistamisella”. Siinä vahvistettiin kaikilla EU:n vesialueilla sovellettavat yleiset säännöt ja säädettiin kalastustoiminnan alueellisia erityispiirteitä vastaavien teknisten toimenpiteiden toteuttamisesta. Tällä YKP:n tulosperusteisella alueellistavalla lähestymistavalla päätöksenteko pyritään tuomaan lähemmäs kalastajia. Se myös kannustaa jäsenvaltioita ja kalastusalaa osallistumaan aktiivisesti politiikan tekoon ja täytäntöönpanoon. Asetuksen 31 artiklan 1 kohdan mukaisesti tässä kertomuksessa arvioidaan, miten asetusta pannaan tällä hetkellä täytäntöön. Tämä ensimmäinen kertomus oli määrä antaa viimeistään 31. joulukuuta 2020, mutta sen antamista lykättiin koronaviruspandemian takia. Kertomuksessa on otettu huomioon viimeisimmät saatavilla olleet tieteelliset lausunnot. Tämän kertomuksen julkaisuhetkellä asetuksen voimaantulosta on kulunut vain kaksi vuotta. Koska asetuksen antamisen, täytäntöönpanon ja valvonnan, tiedonkeruun ja tieteellisen ja teknisen arvioinnin välillä on kulunut vasta vähän aikaa, ei ole ollut mahdollista arvioida kaikilta osin sitä, onko asetuksen tavoitteet saavutettu alueellisella tai EU:n tasolla. Näin ollen tässä ensimmäisessä kertomuksessa keskitytään tarkastelemaan seuraavia seikkoja: ·aiempien teknisten toimenpiteiden vaikutus; ·nykytilanne ja ·toimet, jotka on määrä toteuttaa lähitulevaisuudessa asetuksen panemiseksi täytäntöön. Sen lisäksi, että käsillä olevalla kertomuksella täytetään asetuksen 31 artiklan 1 kohdassa annettu toimeksianto, kertomus tarjoaa myös lähtökohdat sille, miten YKP:n avulla edistetään vuoteen 2030 ulottuvassa EU:n biodiversiteettistrategiassa ilmoitettua toimintasuunnitelmaa kalavarojen säilyttämiseksi ja meriekosysteemien suojelemiseksi, jäljempänä 'toimintasuunnitelma'. Kertomuksessa tuodaan esiin, millä osa-alueilla tarvitaan lisätoimia. 2.Tietolähteet Tämä kertomus perustuu tieteellis-teknis-taloudellisen kalastuskomitean (Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries, jäljempänä STECF) ja kansainvälisen merentutkimusneuvoston (International Council for the Exploration of the Sea, jäljempänä ICES) tieteellisiin arvioihin ja tietoihin. Siinä otetaan huolellisesti huomioon 23 jäsenvaltion, kahdeksan neuvoa-antavan toimikunnan ja 37 sidosryhmän kannat ja lausunnot, jotka saatiin kohdennetun verkkokuulemisen avulla. Tieteellisiä tietoja ja kuulemistuloksia selostetaan yksityiskohtaisesti tämän kertomuksen liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. 3.Edistymisen mittaaminen

Tulosperusteinen kalastuksenhoito yhdistettynä sidosryhmien ja jäsenvaltioiden aktiiviseen osallistumiseen edellyttää tulosten seuraamista, mittaamista ja parantamista sekä teknisten toimenpiteiden tarkistamista ajan kuluessa. Aiempiin asetuksiin ei sisältynyt mittareita teknisten toimenpiteiden täytäntöönpanon vaikutuksen ja onnistuneisuuden mittaamiseen. Tämä merkitsee sitä, että aiemmin ei ollut mahdollista määrittää tarkasti, miten teknisillä toimenpiteillä on saatu edistettyä edellä mainittuja tavoitteita. Viimeisimmästä STECF:n tekemästä tieteellisestä analyysista ilmenee, että suurten kalojen osuus saaliista on kasvanut hitaasti ja hyvin vähitellen. Vaikka kokeellisissa tutkimuksissa on näytetty toteen, että valikoivuutta voidaan parantaa käyttämällä tietynlaisia pyydyksiä valvotuissa olosuhteissa, tiettyjen pyydysmääräysten soveltamisen, käytetyissä pyydyksissä tapahtuneiden muutosten ja kalastuslaivastojen yleisen kokovalikoivuuden välisten suorien syy-yhteyksien vahvistaminen on osoittautunut vaikeaksi. Käytettävissä olevat tiedot eivät ole tarpeeksi tarkkoja tällaisten yhteyksien tunnistamiseen. Lisäksi operatiivisten tekijöiden (siitä päättäminen, missä ja milloin kalastusta harjoitetaan, ja pyydysten virittämiseen liittyvät yksityiskohdat), jotka eivät kuulu sääntelyvelvoitteiden piiriin, uskotaan myös vaikuttavan merkittävästi valikoivuuteen. Asetuksen toimenpiteiden määrittelyssä painotetaan tulosperusteisia lähestymistapoja, ja siinä asetetaan teknisille toimenpiteille muun muassa seuraavat päämäärät: ·ei-toivottujen (erityisesti herkkien lajien) saaliiden vähentäminen; ·hyödyntämismallien optimoiminen; ·tuottojen parantaminen ja ·sen varmistaminen, että kalastuksen vaikutukset merenpohjan elinympäristöihin ovat EU:n ympäristölainsäädännön mukaisia. Käy aina vain ilmeisemmäksi, että valikoivuuden ja sen vaikutusten mittaamiseen tarvitaan aiempaa parempia menetelmiä, ja niitä tarvitaan yhä kipeämmin. Tuloksellisuutta voidaan arvioida vain näkyvillä tuloksilla: tällaisia olisivat esimerkiksi nuorten yksilöiden ja kutualueiden suojelun paraneminen, herkkien meriympäristön lajien tahattomien saaliiden pieneneminen, kielteisten ympäristövaikutusten pieneneminen ja myönteinen vaikutus ympäristölainsäädännön alaan. Mittausmenetelmillä on seuraavat kaksi käyttötarkoitusta: i) ehdotettujen ja kehitettyjen toimenpiteiden mahdollisten tulosten alustava arvioiminen ja ii) toimenpiteiden arvioiminen tällaisilla toimenpiteillä saavutettujen tulosten perusteella. Valikoivuus perustuu sekä siihen, minkälaisia pyydyksiä käytetään, että tapaan, jolla kalastusalusten päälliköt ja kalastajat käyttävät niitä (paikka, vuodenaika, vuorokaudenaika, nopeus ja muut operatiiviset valinnat). Valikoivuutta parannetaan paitsi sillä, että lainsäädäntöä käytetään pyydysten rakenteen muuttamiseen, myös sillä, että lainsäädännöllä luodaan kalastajille kannustimia noudattaa pyydysten käytössä nykyistä parempia käytäntöjä. Tämä tarkoittaa, että valikoivuuden valvontaan tarvitaan entistä parempia menetelmiä, joilla voidaan mitata nykyistä tarkemmin pyydettyjen pienten kalojen tai herkkien lajien määriä. Nykyisillä valvontamenetelmillä saaduilla tiedoilla STECF saattoi ainoastaan arvioida kokovalikoivuuden yleisiä suuntauksia suurissa laivastonosissa. Tulevassa toimintasuunnitelmassa komissio harkitsee suosituksia jäsenvaltioille lisäkeinoja politiikan onnistumiseksi tarvittavien tietojen keräämiseen. 4.EU:n ympäristötavoitteiden saavuttamisen edistäminen Teknisillä toimenpiteillä on myös edistettävä meristrategiapuitedirektiivissä tarkoitetun ympäristön hyvän tilan saavuttamista. YKP:n alaan kuuluvat meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseen tähtäävät toimenpiteet, joilla edistetään samalla meriympäristön suojelua, kuuluvat EU:n yksinomaiseen toimivaltaan. YKP:ssä edellytetään johdonmukaisuutta EU:n ympäristölainsäädännön kanssa, ja asetus perustuu siinä vahvistettuihin päämääriin. Määrällisiä ympäristötavoitteita ollaan kehittämässä meristrategiapuitedirektiivin kehyksessä, mutta valtaosa ympäristötavoitteista on yhä laadullisia, kuten esimerkiksi luontodirektiivin 1 artiklan e kohdassa ja 2 artiklassa tarkoitettu ”suotuisa suojelun taso”. Kuulemisista saatu palaute vahvistaa sen, että vie aikaa mukautua asetukseen, joka yhdistää ja korvaa yli 30 aiempaa asetusta, ja siirtyä tiukoista määräyksistä alueellistamismenettelyllä alueellisesti mukautettuihin toimenpiteisiin. Useimmat jäsenvaltiot, neuvoa-antavat toimikunnat, sidosryhmät ja STECF vahvistivat, että on liian aikaista arvioida asetuksen vaikutusta. Suurin osa kansalaisjärjestöistä katsoo, ettei asetus ole vielä edistänyt sen tavoitteiden ja päämäärien saavuttamista ja ettei sillä ole kyetty ehkäisemään kalastuksen kielteisiä ympäristövaikutuksia. Myös nämä sidosryhmät ajavat tulosperusteista lähestymistapaa ja katsovat, että sen pitäisi olla nykyistä paremmin linjassa Euroopan vihreän kehityksen ohjelman ja vuoteen 2030 ulottuvan EU:n biodiversiteettistrategian kanssa. Kalastus on keskeinen painetta aiheuttava tekijä, joka vaikuttaa ekosysteemeihin, herkkiin lajeihin ja merenpohjaan. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen hiljattain toteuttamassa tarkastuksessa todettiin, että luontotyyppien ja meriluonnon monimuotoisuuden häviäminen on edelleen uhka. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että lisätoimia tarvitaan, ja katsoo, että asetuksen mukaisten asianmukaisten teknisten toimenpiteiden kehittäminen on tässä avainasemassa. Tässä kertomuksessa herkillä lajeilla tarkoitetaan EU:n lainsäädännöllä ja EU:ta sitovilla kansainvälisillä sopimuksilla suojeltuja lajeja, kuten delfiinejä, pyöriäisiä, merilintuja, haita ja tiettyjä kala- ja kilpikonnalajeja, jotka ovat sukupuuton partaalla. Monet suurikokoiset, hidaskasvuiset kalat ja muut eläimet ovat nyt suurelta osin hävinneet aiemmilta levinneisyysalueiltaan, ja toiset taas ovat äärimmäisen uhanalaisia. Kalastus voi olla merkittävä uhka näille lajeille, ja tietyissä tapauksissa teknisten toimenpiteiden avulla voidaan ehkäistä tätä uhkaa. Seuraavien lajien tahattomista saaliista on runsaasti näyttöä. Esimerkiksi merilinnut voivat jäädä kiinni pyydykseen ja hukkua pitkäsiimakalastuksessa tai rannikkovesien verkkokalastuksessa. Pyöriäiset ja delfiinit voivat myös jäädä kiinni verkkoihin sekä (pelagisiin) trooleihin. Kilpikonnia jää kiinni verkkoihin, ja ne voivat myös takertua ajosiimoihin, syvänmerenhaita jää kiinni pitkiinsiimoihin ja verkkoihin, ja suuria pelagisia haita jää saaliiksi tonnikalojen pitkäsiimakalastuksessa. Suuren kokonsa takia nuoria haita ja rauskuja jää kiinni pohjatrooleihin. Tietyt ilmeiset sukupuuton uhkaamat lajit ovat kyllä tiedossa, mutta yleinen tieto herkkien lajien tahattomista saaliista ei riitä arvioimaan tarkasti tällaisten saaliiden vaikutuksia. STECF totesi, että rannikkovesien seisovilla verkoilla (tavalliset verkot ja riimuverkot) on suurin ja laaja-alaisin vaikutus herkkiin lajeihin, arvioi menetelmiä näiden tahallisten saaliiden pienentämiseksi ja määritti lukuisia mahdollisia toimenpiteitä, kuten kalastuskieltoajat ja akustisten karkotinlaitteiden ja lintujenkarkotussiimojen käytön. Asetuksessa kielletään edelleen ajoverkot ja rajoitetaan muiden sellaisten pyydysten käyttöä, joilla tiedetään olevan kielteisiä ympäristövaikutuksia, ja siinä kehitetään edelleen kumotussa valasasetuksessa aiemmin säädettyjä toimenpiteitä, kuten seurantavelvoitteita, joiden tarkoituksena oli täydentää aiemman tiedonkeruukehyksen mukaista kattavampaa tiedonkeruuta (jossa sivusaalistiedot ovat osa paljon laajempaa tiedonkeruukokonaisuutta). Tämä kohdennettu valaiden valvonta on osoittautunut vaikeaksi, ja sen tehokkuudesta ollaan selvästi huolissaan. Sivusaaliiden määrä jää edelleen suurelta osin hämärän peittoon. Asetuksessa säädetään myös merilintujen tahattoman pyynnin vähentämistä koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanokehyksestä ja annetaan jäsenvaltioille mahdollisuuksia toteuttaa omilla aluevesillään tai alueellisesti toimenpiteitä, joilla asetuksen tavoitteita ja päämääriä voitaisiin edistää paremmin.

Komissio antoi 3. heinäkuuta 2020 akustisia karkotinlaitteita koskevan täytäntöönpanoasetuksen. Kaksi jäsenvaltioiden alueellista ryhmää on laatimassa toimenpiteitä äärimmäisen uhanalaisen Itämeren pääaltaan pyöriäisen ja Biskajanlahden delfiinin suojelemiseksi ICESin maaliskuussa 2020 antamien lausuntojen pohjalta. Joissain jäsenvaltioissa on hyödynnetty asetuksen tarjoamaa mahdollisuutta ottaa käyttöön kansallisia toimenpiteitä, esimerkiksi valvonnan lisäämistä tai siirtymistä koskevia säännöksiä. Sidosryhmät löysivät puutteita asetuksen 11 artiklan 4 kohdassa säädetyistä ehkäisevistä toimenpiteistä ja liitteessä I esitetystä kiellettyjen lajien luettelosta. Sidosryhmät olivat enemmän huolissaan toiminnan ja lisätoimenpiteiden kehittämisen puutteesta, mukaan lukien sähköisen valvonnan puuttuminen, kuin asetuksen tällä hetkellä sovellettavien säännösten sisällöstä. Jäsenvaltiot eivät ilmaisseet merkittäviä säännöksiin liittyviä huolenaiheita. Useat jäsenvaltiot totesivat lisävalvonnan olevan tarpeen toimenpiteiden pohjustamiseksi. Tukeakseen asetuksen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa komissio määrittelee toimintasuunnitelmassaan toimia valikoivuuden lisäämiseksi ja herkkien lajien sivusaaliiden vähentämiseksi niin, että erityistä huomiota kiinnitetään lajeihin, joita uhkaa sukupuutto ja joiden suojelun taso on epäsuotuisa. Hyödynnettävien lajien ja herkkien lajien saaliiksi nostamisen ohella kalastustoiminta voi vaikuttaa ekosysteemeihin ja luontotyyppeihin myös laajemmin. Tämän vaikutuksen suuruus vaihtelee sen mukaan, miten tehokasta kalastus on, millaisissa luontotyypeissä kalastusta harjoitetaan ja mitkä kohdelajit ovat kyseessä. YKP:llä pyritään vähentämään tällaisia vaikutuksia niin paljon kuin mahdollista. Vaikutukset vaihtelevat myös pyydystyyppien mukaan: Pohjatroolaus voi vaikuttaa merenpohjan kerrostumiin, niiden vertikaaliseen läpäisevyyteen ja geokemialliseen koostumukseen ja vähentää näin luontotyypin monimuotoisuutta ja muuttaa lajiston koostumusta. Pitkäsiimakalastus (erityisesti syrjäisimmillä alueilla) voi repiä ja rikkoa koralleja. Asetuksen 12 artiklalla pyritään lisäksi suojelemaan herkkiä luontotyyppejä täsmentämällä alueita, joilla tiettyjen pyydysten käyttö on kielletty. Sitä voidaan muuttaa alueellistamisella YKP-asetuksen 11 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti. Jäsenvaltiot voivat myös ottaa käyttöön pyyntikieltoalueita tai muita säilyttämistoimenpiteitä kansallisilla toimenpiteillä tai asetuksen 15 artiklan 2 kohdan mukaisella alueellistamisella. Tietynlaisten pyydysten käyttö, kuten räjähteiden, lyömävälineiden, korallien keruuseen käytettyjen pohjaharojen ja kauhojen sekä yli 800 metrin syvyydessä käytettävien troolien käyttö, on jo kielletty herkkien luontotyyppien suojelemiseksi. Lisämääräyksistä säädetään Välimerta koskevassa asetuksessa, jossa kielletään kalastus liikkuvilla pyydyksillä meriheinäpohjien, koralleja tuottavien eliöyhteisöjen ja leväkalkkipohjien päällä. Lisäksi sienten pyydystämiseen tarkoitettujen pohjaharojen, vedettävien pyydysten ja kurenuottien käyttö on kielletty rannikkoalueilla (joskin erityisedellytyksiä ja poikkeuksia saatetaan soveltaa). Rajoituksia sovelletaan niin ikään niihin pyydyksiin, joita voidaan käyttää Välimeren virkistyskalastuksessa, jossa on kielletty vedettävien verkkojen, saartopyydysten, nuottien, pohjaharojen ja seisovien verkkojen käyttäminen. Meneillään olevassa tieteellisessä työssä kartoitetaan merenpohjan erilaisten luontotyyppien jakautumista ja vaikutuksia, joita kalastustoiminnalla on tällaisilla alueilla ja niiden yläpuolella. Tämän ansiosta voidaan tehdä arvio niistä alueista, joilla luonnon monimuotoisuus on pahiten uhattuna ja joilla suojelutoimenpiteitä tarvitaan kaikista eniten. STECF on tuonut esiin vaihtoehtoisia pyydyksiä, joilla saatetaan voida vähentää merenpohjaan kohdistuvia vaikutuksia: tällaisia ovat sähköpulssitroolit, puolipelagiset trooliovet, bentaalisen aineksen vapauttavat paneelit, kohotetulla pohjaketjulla varustetut troolit, pehmeäharjaiset pohjapyydykset ja sähkökäyttöiset pohjaharat veitsisimpukoiden pyytämiseen. Kuulemisessa saatiin tietoa toimista, joita jäsenvaltiot ovat jo toteuttaneet ja joita niissä ollaan kehittämässä. Tietoja saatiin myös alueellisissa ryhmissä parhaillaan tehtävästä työstä sellaisten luontotyyppien suojelutoimenpiteiden kehittämiseksi, joilla täydennetään niitä toimenpiteitä, joita kukin jäsenvaltio toteuttaa erikseen täyttääkseen EU:n ympäristölainsäädännön mukaiset velvoitteensa. Vuoteen 2030 ulottuvassa EU:n biodiversiteettistrategiassa annetun sitoumuksen mukaisesti komissio aikoo määritellä toimintasuunnitelmassaan toimenpiteitä niiden pyydysten käytön rajoittamiseksi, jotka ovat vahingollisimpia luonnon monimuotoisuudelle, mukaan lukien merenpohjan luonto, ja kartoittaa keinoja, joilla kalastuksenhoitotoimenpiteitä voidaan parantaa erityisesti Natura 2000 -alueilla ja muilla merisuojelualueilla. 5.Tieteellinen tutkimus, innovaatiot ja pilottihankkeet Asetuksella helpotetaan tieteellistä tutkimusta ja kalastusalojen osallistumista tieteelliseen toimintaan. Jäsenvaltioille voidaan myöntää poikkeuksia kalastustoimien tieteelliseen tutkimukseen, mikäli tarvittavat asetuksen 25 artiklan 1 kohdan a–f alakohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät. Asetuksen voimaantulon jälkeen 17 jäsenvaltiota on ilmoittanut komissiolle 67 tieteellisiä tutkimuksia varten toteutettua kalastustointa. Kahdessa saadussa hakemuksessa haettiin lupaa tieteelliseen tutkimukseen, johon osallistuisi enemmän kuin kuusi kaupallista alusta, ja siksi hakemukset otettiin erityiseen tarkasteluun. STECF:n lausuntojen perusteella komissio totesi kummassakin tapauksessa, ettei tällainen osallistumisen taso ollut tieteellisesti perusteltua ja että jäsenvaltioiden olisi muutettava tieteellisen tutkimuksen edellytyksiä sen mukaisesti. Asetuksen 20 artiklassa jäsenvaltioille annetaan myös alueellistamisella mahdollisuus sallia innovatiivisten pyydysten käyttö. Tämän prosessin helpottamiseksi ICES laati arvion innovatiivisista pyydyksistä. Vaikka tämän arvion perusteella voidaankin tehdä alustavia päätelmiä, sekä ICES että STECF korostavat, että arviointia on edelleen kehitettävä erityisesti niin, että siinä otetaan nykyistä paremmin huomioon sosioekonomiset tekijät, jotka vaikuttavat merkittävästi siihen, miten innovatiivisia pyydyksiä otetaan käyttöön kalastusalalla. Vaikka asetuksen 23 artiklassa annetaan mahdollisuus määrittää pilottihankkeita, joiden avulla kehitetään saaliiden ja poisheitettyjen saaliiden täydellistä dokumentointia koskeva järjestelmä, joka perustuu mitattavissa oleviin tavoitteisiin, yksikään alueellinen ryhmä ei ole esittänyt yhteisiä suosituksia tätä tarkoitusta varten.