Eu-LISA takaa vaikuttavasti kolmen laaja-alaisen tietojärjestelmän operatiivisen hallinnoinnin ja on pannut täytäntöön vaikuttavia organisaatiokehyksiä. Täytäntöönpantujen tietoteknisten prosessien tulosten seurannassa havaittiin kuitenkin merkittäviä parannusta vaativia seikkoja. Toiminnan jatkuvuuteen havaittiin liittyvän riski, joka johtuu siitä, että järjestelmillä ei ole omaa ja monialaista katastrofielvytyssuunnitelmaa. Lisäksi keskeisissä tulosindikaattoreissa on puutteita, järjestelmien kapasiteettia ei arvioida järjestelmällisesti ja prosessi turvapoikkeamista ilmoittamiseksi on riittämätön.

Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaava eurooppalainen virasto, jäljempänä ’eu-LISA’ tai ’virasto’, perustettiin vuonna 2011 asetuksella (EU) N:o 1077/2011 (perustamisasetus). Tarkoituksena oli saada aikaan pitkän aikavälin ratkaisu tämän alan laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiiviseen hallinnointiin keskustasolla. Perustamisasetusta muutettiin 20. heinäkuuta 2015 asetuksella (EU) N:o 603/2013 (uudelleenlaadittu Eurodac-asetus) niiden muutosten huomioimiseksi, joita tämä asetus aiheutti viraston Eurodac-järjestelmään liittyviin tehtäviin.

Toimintakustannusten vertailun yhteydessä todettiin, että viraston on varmistettava kustannusten kirjaaminen selkeästi jokaisen järjestelmän osalta (toimintoperusteinen johtaminen) sen toteamiseksi, onko tehokkuus lisääntynyt. Vaikka hallinnon ja organisaation tasolla luotiin selkeästi synergioita, palvelulähtöisen arkkitehtuurin kehittäminen tietojärjestelmiä varten on edelleen kesken.

Yleisesti ottaen arvioinnissa saatiin tarvittava varmuus siitä, että eu-LISAn perustaminen on tuonut lisäarvoa, erityisesti siksi, että sen avulla tuotiin kolme tietojärjestelmää yhteen ˮyhden katon alleˮ, yhdistettiin asiantuntemusta, hyödynnettiin synergioita ja saatiin toiminnalle entistä joustavammat puitteet. Eu-LISAn tärkein saavutus perustamisensa jälkeen on ollut sen kyky taata yhtenäinen ja vakaa ympäristö toiminnalle ja ylläpidolle järjestelmien keskustasolla. Tämä on edistänyt yhteensovitetun, tehokkaan ja johdonmukaisen tietojärjestelmäympäristön luomista sellaisten tietojärjestelmien hallinnointia varten, jotka tukevat oikeus- ja sisäpolitiikan täytäntöönpanoa. Yhteisen hallintoviranomaisen perustaminen kolmen tietojärjestelmän operatiivista hallintoa varten luo runsaasti lisäarvoa siltä osin kuin virasto hoitaa tehtävänsä vaikuttavasti ja tehokkaasti.

Tehokkaalle yhteistyölle komission kanssa on luotu vahvat puitteet perustamisasetuksessa ja komission ja viraston välisessä yhteisymmärryspöytäkirjassa. Eu-LISAn ohjelma-asiakirjojen valmistelua ja sisältöä voitaisiin parantaa, ja ne voitaisiin mukauttaa tiukasti viraston toimeksiantoon ja komission lausuntoihin. Kuten viraston vaikuttavuutta koskevassa arviossa korostettiin, on suositeltavaa siirtää komission viestintäinfrastruktuuriin liittyvät velvollisuudet virastolle, jotta voidaan parantaa johdonmukaisuutta siihen liittyvien tehtävien hoitamisessa. Virastolla on näiden tehtävien hoitamiseen tarvittava tekninen osaaminen ja kapasiteetti, ja niiden siirtäminen voisi johtaa myös toiminnan tehostumiseen.

Yleisesti ottaen eu-LISA on hoitanut uudet tehtävät tehokkaasti. Se voisi kuitenkin hallita paremmin ulkoisten resurssien käyttöä vahvistamalla viraston sisäisiä valmiuksia ja vähentämällä riippuvuutta ulkoisista toimeksisaajista. Eu-LISA on myös luonut asianmukaisia toimintatapoja, prosesseja ja menettelyjä toimintojen hallinnoimiseksi, jäsentämiseksi ja organisoimiseksi. Viraston olisi kuitenkin ryhdyttävä toimiin näiden päivittämiseksi säännöllisesti. Hallinto toimi perustamisasetuksen ja työjärjestyksen hallintotapaa koskevien säännösten mukaisesti. Siitä huolimatta neuvoa-antavien ryhmien osallistumista pitäisi parantaa lisäämällä niiden aktiivista ja oikea-aikaista osallistumista hallintoneuvoston asiakirjojen (etenkin vuotuisten työohjelmien ja toimintakertomusten) laatimiseen sekä eu-LISAn suunnittelemien hankkeiden arvioimiseen ja tärkeysjärjestyksen määrittämiseen. Kirjallisen menettelyn käyttöä pitäisi tarkistaa siten, että tärkeitä päätöksiä, joilla on merkittävä taloudellinen vaikutus ja joista on keskusteltava hallintoneuvostossa, ei hyväksytä hiljaisesti.

Suunnittelun osalta eu-LISA on pannut täytäntöön asianmukaisia prosesseja vuotuisen työohjelman ja talousarvion valmistelemiseksi. Lisäksi se on ottanut käyttöön asianmukaiset tilinpitokäytännöt ja järjestelmät, jotka noudattavat EU:n yleisiä käytäntöjä. Tätä voitaisiin vahvistaa edelleen ottamalla sidosryhmät ja neuvoa-antavat ryhmät osallistavammin mukaan. Tavoitteeseen voitaisiin pyrkiä erityisesti

Toteuttaessaan toimeksiantoonsa kuuluvia tehtäviä eu-LISA on tehokkaasti mukauttanut tehtävät, toimet ja sisäiset prosessit tietoteknisen kehyksen hallinnointiin. Sen olisi kuitenkin tarkasteltava resurssien osoittamista tehtäviin varmistaakseen, että projektinhallinnan käytössä on riittävät henkilöresurssit hankkeen tarpeiden mukaisesti. Eu-LISA on vähitellen kehittänyt hankintastrategiaa ja sopimusjärjestelyjä. Virasto on edistynyt myös jonkin verran keskeisten ohjelma- ja raportointiasiakirjojen tarkkuuden ja selkeyden lisäämisessä. Viraston toiminnan tuloksellisuuden kokonaisarviointi perustuu pääasiassa näihin lähteisiin. Ohjelmointi- ja raportointimekanismeissa ja niiden avoimuudessa on kuitenkin edelleen parantamisen varaa. Organisaatioratkaisujen, henkilöresurssien ja menettelyjen osalta virasto on johdonmukaisesti toiminut talousarvioprosessin mukaisesti. Se on ottanut prosessiin asianmukaisesti mukaan kaikki asiaankuuluvat tahot – kuten viraston teknisen henkilöstön, joka voisi mahdollisesti antaa suuremman panoksen talousarvioprosessiin, jos sen roolia vahvistettaisiin. Lisäksi virasto voisi myös vahvistaa neuvoa-antavien ryhmien osallistumista prosessiin toimittamalla niille kaikki merkitykselliset tiedot hankkeista, jotka niiden on arvioitava voidakseen neuvoa hallintoneuvostoa asianmukaisesti.

Toinen erittäin tärkeä seikka on se, että neuvoa-antavien ryhmien potentiaalia on hyödynnettävä paremmin varmistamalla, että niitä kuullaan ohjelma-asiakirjoista riittävän aikaisin ja että ne antavat palautetta. Lisäksi viraston pitäisi vahvistaa tietosuojatukeaan Strasbourgissa joko siirtämällä tietosuojavastaava Tallinnasta Strasbourgiin tai nimittämällä sinne varatietosuojavastaava, jotta voitaisiin vahvistaa viestintää Strasbourgin teknisen henkilöstön kanssa ja avustaa sitä tietosuojakysymyksissä.

Viimeksi mainitussa hankkeessa, joka pantiin muuten hyvin täytäntöön, korostui, että viraston on vahvistettava varainhoitokapasiteettiaan suhteessa EU:n avustusten hallinnointiin. Arvioinnissa vahvistettiin, että jos eu-LISAn tehtäväksi annettaisiin uusien laaja-alaisten tietojärjestelmien kehittäminen, se ei selviäisi siitä nykyisten resurssiensa avulla, koska sillä ei ole riittävää projektinhallinta- ja kehittämiskapasiteettia. EU:n muiden virastojen kanssa luotavien kumppanuuksien ja synergioiden osalta eu-LISA on kehittänyt tehokkaita yhteistyöjärjestelyjä oikeus- ja sisäasioiden alan olennaisimpien virastojen kanssa. Sen toimeksiannon noudattaminen olisi kuitenkin varmistettava, ja arvioinnissa havaittiin riskinä olevan se, ettei virasto keskity päätehtäviensä hoitamiseen. Tämä johtui esimerkiksi siitä, että eu-LISA pyrki tarjoamaan palveluja muille virastoille.

Eu-LISAn arviointi osui samaan ajankohtaan SIS II - ja VIS -järjestelmien oikeudellisen kehyksen ensimmäisen arvioinnin kanssa. Lisäksi komissio hyväksyi osana EU:n turvapaikkapolitiikan tulevaa arkkitehtuuria koskevaa työtä tiedonannon ja lainsäädäntöehdotuksia. Viimeksi mainittuihin kuuluu Dublin-asetuksen tarkistamista koskeva ehdotus, jossa annetaan eu-LISAlle tehtäväksi uuden automaattisen järjestelmän kehittäminen ja operatiivinen hallinnointi. Lainsäädäntöpakettiin kuuluu myös Eurodac-asetuksen tarkistamista koskeva ehdotus , jossa laajennetaan järjestelmän soveltamisalaa. Molemmat aloitteet vaikuttavat eu-LISAan.

Toinen tärkeä asiakirja komissiolta on huhtikuussa 2016 annettu tiedonanto Vahvemmat ja älykkäämmät tietojärjestelmät rajaturvallisuuden ja sisäisen turvallisuuden tueksi . Tiedonannossa, jonka tärkein tavoite on tietojärjestelmien yhteentoimivuuden parantaminen, kaavaillaan virastolle uusia tehtäviä. Osan niistä se hoitaa yhdessä komission kanssa, kun taas muut hoidetaan jäsenvaltioiden kanssa. Tiedonannossa todetaan komission selvittävän mahdollisuuksia perustaa uusi järjestelmä, EU:n matkustustieto- ja lupajärjestelmä (ETIAS). Komissio hyväksyi ETIAS-järjestelmää koskevan ehdotuksen marraskuussa 2016 , ja Euroopan parlamentti ja neuvosto tarkastelevat sitä parhaillaan. Tiedonannossa määritetyt innovatiiviset ratkaisut otetaan huomioon myös etenemissuunnitelmassa tiedonvaihdon ja tiedonhallinnan edistämiseksi, yhteentoimivuusratkaisut mukaan luettuna, oikeus- ja sisäasioiden alalla (Roadmap to enhance information exchange and information management including interoperability solutions in the Justice and Home Affairs area), jonka oikeus- ja sisäasioiden neuvosto hyväksyi kesäkuussa 2016 .

Tiedonannon mukaisesti komissio perusti korkean tason asiantuntijaryhmän käsittelemään eri vaihtoehtojen oikeudellisia, teknisiä ja operatiivisia näkökohtia tietojärjestelmien yhteentoimivuuden saavuttamiseksi rajaturvallisuuden ja sisäisen turvallisuuden alalla. Asiantuntijaryhmän loppuraportissaan esittämien havaintojen perusteella komissio esitteli Euroopan parlamentille ja neuvostolle konkreettisia lisäideoita asiakirjassa Seitsemäs raportti edistymisestä kohti toimivaa ja todellista turvallisuusunionia . Ideat toimivat perustana yhteiselle keskustelulle etenemistavasta. Huhtikuussa 2016 annetun tiedonannon rinnalla komissio esitti ehdotuksen rajanylitystietojärjestelmästä , josta voisi tulla ensimmäinen eu-LISAn kehittämä laaja-alainen tietojärjestelmä, mikäli lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyvät sen.

Kehittäessään ja pannessaan täytäntöön edellä mainittuja tehtäviä eu-LISAn on otettava huomioon henkilötietojen suojaa koskeva perusoikeus, joka on tunnustettu perusoikeuskirjan 8 artiklassa, ja erityisesti kyseisen oikeuden käyttötarkoituksen rajaamista koskeva periaate. Selvitettäessä laaja-alaisten tietojärjestelmien yhteentoimivuutta olisi kiinnitettävä erityistä huomiota sisäänrakennettua tietosuojaa koskeviin vaatimuksiin, jotka mainitaan uuden yleisen tietosuoja-asetuksen 25 artiklassa ja poliisiviranomaisia koskevan tietosuojadirektiivin 20 artiklassa, joita sovelletaan 25. toukokuuta 2018 ja 5. toukokuuta 2018 alkaen.

Harkitessaan mahdollisia muutoksia perustamisasetukseen komission on otettava huomioon EU:n lainsäädäntöön (kuten varainhoitoasetus ja varainhoidon puiteasetus) viraston perustamisen jälkeen tehdyt merkitykselliset muutokset ja muutokset, jotka johtuvat Euroopan parlamentin, EU:n neuvoston ja Euroopan komission 19. heinäkuuta 2012 allekirjoittamaan yhteiseen julkilausumaan erillisvirastoista liitetystä yhteisestä lähestymistavasta. Lisäksi sen on pohdittava SIS II järjestelmän arvioinnista johtuvia oikeudellisia muutoksia. Saatuaan lisää kokemusta järjestelmien hallinnoinnista keskustasolla eu-LISA on tehokkuuden lisäämiseksi itse ehdottanut ohjelma-asiakirjoissaan joitakin ideoita järjestelmien nykyisen teknisen rakenteen useiden osatekijöiden parantamiseksi. Ne saattavat edellyttää muutoksia perustamisasetukseen ja/tai järjestelmiä koskeviin asetuksiin.

Perustamisasetus heijastaa oikeudellista, poliittista ja taloudellista ympäristöä, jossa virasto perustettiin. Arvioinnin tulokset (ks. jakso 2) ja tämä tilanteen, lainsäädännön ja politiikan kehitys tarjoavat mahdollisuuden mukauttaa eu-LISAn toimeksiantoa sen kasvavaan potentiaaliin vastata paremmin EU:n uusiin tarpeisiin ja kehittää uutta yhteentoimivuuteen perustuvaa lähestymistapaa. Harkinnan arvoinen on esimerkiksi toimeksiannon laajentaminen siten, että virasto voisi erityisissä olosuhteissa tukea jäsenvaltioita, jotka vastaavat järjestelmien kansallisten osien toiminnasta. Tässä yhteydessä on otettava huomioon myös eu-LISAn toiminta Kreikassa pakolaiskriisin yhteydessä .

Tiedonannossa Hajautettujen virastojen henkilöstö- ja rahoitusresurssien ohjelmointi kaudelle 2014–2020 esitettiin suunnitelma kunkin hajautetun viraston henkilöstö- ja tukimääristä. Tiedonannon mukaan ohjelmoinnissa on noudatettava tavoitetta vähentää henkilöstömäärää 5 prosenttia viiden vuoden aikana, ja kyseistä tavoitetta sovelletaan kaikkiin toimielimiin, elimiin ja virastoihin. Eu-LISAa, joka oli vasta perustettu, ei vaadittu vähentämään henkilöstömäärää vuosina 2013–2015.

Perustamisasetukseen tehtävissä muutoksissa on näin ollen tasapainotettava poliittiset, oikeudelliset ja taloudelliset tosiasiat ja toisaalta päätavoite eli sen varmistaminen, että eu-LISAlla on riittävä kapasiteetti voidakseen keskittyä keskeisten tehtäviensä hoitamiseen. Näitä ovat nykyisten järjestelmien kehittäminen sekä rajanylitystietojärjestelmän (EES), matkustustieto- ja lupajärjestelmän (ETIAS) ja kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten rekisteröintiin sekä kunkin jäsenvaltion osuuden kaikista hakemuksista ja korjaavan jakomekanismin seuraamiseen tarkoitetun uuden automaattisen järjestelmän suunniteltu luominen.

On kohtuullista olettaa, että eu-LISAn panos yhteensovitetun, tehokkaan ja johdonmukaisen tietojärjestelmäympäristön luomiseen sellaisten tietojärjestelmien hallinnointia varten, jotka tukevat oikeus- ja sisäpolitiikan täytäntöönpanoa, kasvaa vähitellen, sillä virasto tarjoaa ammattimaisen ja vakaan ympäristön tietojärjestelmien luomisen, operatiivisen hallinnoinnin ja kehittämisen sekä niiden yhteentoimivuuden tukemiselle, kun se on tarpeen ja järjestelmien oikeudellisen kehyksen salliessa.

Eu-LISAn potentiaali tarjota enemmän lisäarvoa sidosryhmiensä toiminnalle kasvaa ajan sekä teknologian ja politiikan kehityksen myötä. Eu-LISAn pitkän aikavälin tavoitteena on tulla osaamiskeskukseksi. Lisäksi yhä useammin pyydetään tapauskohtaista tukea sidosryhmille, kuten vuoden 2016 alkupuolella apua Kreikan viranomaisille Eurodac-järjestelmän palvelinkapasiteetin lisäämiseksi. Vastaavasti eu-LISA voisi auttaa alasta vastaavia komission yksiköitä niiden pyynnöstä teknisissä ongelmissa, jotka liittyvät nykyisiin tai uusiin järjestelmiin. Eu-LISAn palveluille on kuitenkin selkeät oikeudelliset ja taloudelliset rajoitukset.

4. Suosituksia perustamisasetuksen muuttamiseksi

4.1. Arvioinnin yhteydessä annetut suositukset

Ulkoisessa arvioinnissa annetuista suosituksista viraston perustamisasetuksen muuttamiseksi on esitetty yhteenveto tähän kertomukseen liitetyssä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. Ne sisältävät seuraavat suositukset:

-Viestintäinfrastruktuuriin liittyvät komission velvollisuudet olisi siirrettävä eu-LISAlle. Tämä muutos edellyttää järjestelmiä koskevien säädösten muuttamista. Se tuo mukanaan asianomaisen budjetin siirtämisen.

-Uudessa säännöksessä, joka koskee eu-LISAn yhteistyökehystä muiden oikeus- ja sisäasioiden alan virastojen kanssa, olisi selkeytettävä yhteistyön laajuutta eu-LISAn toimeksiannon puitteissa.

-Hallintoneuvoston olisi hyväksyttävä joka vuosi elokuun loppuun mennessä suunniteltujen toimien täytäntöönpanon edistymisestä väliraportti, joka kattaa saman vuoden kuusi ensimmäistä kuukautta.

-Pilottihankkeiden, jotka komissio voi antaa eu-LISAn tehtäväksi (9 artikla), soveltamisalan laajentamista olisi harkittava. Soveltamisala on tällä hetkellä rajattu pilottihankkeisiin, joihin viitataan varainhoitoasetuksen 54 artiklan 2 kohdan a alakohdassa, eli hankkeisiin, jotka voidaan toteuttaa ilman perussäädöstä. Se olisi laajennettava vähintään pilottihankkeisiin, joista on olemassa perussäädös.

Ulkoisessa arvioinnissa suositeltiin myös, että riski- ja ennakkoarviointi olisi tehtävä hankkeista, joiden menot ovat yli 500 000 euroa ja jotka eu-LISA toteuttaa nykyisen toimeksiantonsa puitteissa (eli jotka eivät johdu säädöksestä, jolla viraston hallinnoitavaksi annetaan uusi järjestelmä, jolloin komissio tekee vaikutustenarvioinnin). Tämä on merkittävä suositus, jota eu-LISAn on käsiteltävä asianmukaisesti. Se ei kuitenkaan edellytä viraston perustamisasetuksen muuttamista, koska komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 1271/2013 29 artiklan 5 kohdassa ja viraston varainhoitoa koskevissa säännöksissä edellytetään jo ennakko- ja jälkiarvioita ohjelmista ja toimista, joista aiheutuu huomattavia menoja.

Ulkoisessa arvioinnissa annettiin muitakin viraston toimeksiannon muuttamista koskevia suosituksia. Nämä muutokset olisi sisällytettävä järjestelmiä koskeviin säädöksiin, eivätkä ne edellyttäisi viraston perustamisasetuksen muuttamista tilastojen osalta:

-eu-LISAn velvollisuuksia olisi laajennettava kutakin järjestelmää koskevien tilastojen laatimisen/julkaisemisen osalta;