Erityiskertomus nro 1/2002 makrotaloudellisesta rahoitusavusta kolmansille maille ja rakennesopeutustuista Välimeren alueen maille sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 121 , 23/05/2002 s. 0001 - 0027



Erityiskertomus nro 1/2002 makrotaloudellisesta rahoitusavusta kolmansille maille ja rakennesopeutustuista Välimeren alueen maille sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2002/C 121/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> LYHENNELUETTELO AKT-maat Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maat alv arvonlisävero BKTL bruttokansantulo Ecofin-neuvosto Talous- ja raha-asioiden neuvosto EJTM entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia EKR Euroopan kehitysrahasto EU Euroopan unioni EYVL Euroopan yhteisöjen virallinen lehti IMF Kansainvälinen valuuttarahasto, International Monetary Fund UNMIK Yhdistyneiden Kansakuntien Kosovon siviilioperaatio TIIVISTELMÄ Ohjelman kuvaus I. Euroopan unioni tukee kolmansia maita erityisten ohjelmien ja hankkeiden lisäksi makrotalouden tasolla yleiseen taloudelliseen siirtymävaiheeseen ja rakenneuudistuksiin kohdistettavan tuen avulla. EU:n jäsenehdokasmaiden, Länsi-Balkanin maiden ja uusien itsenäisten valtioiden(1) kohdalla tukea kutsutaan makrotaloudelliseksi rahoitusavuksi ja jäsenvaltioihin kuulumattomien Välimeren alueen maiden kohdalla rakennesopeutustuiksi(2). Tausta ja oikeusperusta II. Koska puiteasetusta ei ole, makrotaloudellisen rahoitusavun piiriin kuuluvat tukitoimet perustuvat yksittäisiin neuvoston päätöksiin. Makrotaloudellista rahoitusapua annetaan lähinnä lainoina. Makrotaloudellista rahoitusapua pidetään poikkeuksellisena rahoitusvälineenä, ja sen hallinnoinnista vastaa talouden ja rahoituksen pääosasto. Rakennesopeutustukien oikeusperustana on vuoden 1996 Meda-asetus. Rakennesopeutustuet maksetaan avustuksina, eikä niitä pidetä poikkeuksellisena rahoitusvälineenä; tukien hallinnoinnista vastasi ulkosuhteiden pääosasto vuoteen 2001 saakka, jolloin hallinnointi siirtyi EuropeAidille (ks. kohdat 1-5). Rakennesopeutustukien suunnittelu III. Komissio ei dokumentoi rakennesopeutustukien osalta ohjelman kokonaissummaa koskevien päätösten perusteita eikä suoritusten aikataulua tai määriä. Päätösten perusteet eivät näin ollen ole selviä. Tuen määrä ei yleensä perustu sen kohteena olevan uudistusohjelman erityisiin kuluihin (ks. kohta 20). Ohjelmien ehdoissa on keskitytty esimerkiksi lainsäädännön ja toimintasuunnitelmien esittämiseen; ne ilmentävät pikemminkin aikeita kuin tavoitteita. Rahoitussopimuksista ei yleensä käy selkeästi ilmi, mitkä ehdot ovat yhteisiä Bretton Woodsin laitosten(3) kanssa, ja mitkä ovat komission omia ehtoja. Monet erityisehdot liittyvät sosiaalialaan. Rakennesopeutusalan asiantuntijoilla ei kuitenkaan aina ole kokonaisnäkemystä sosiaalialasta eikä teknisiä asiantuntijoita konsultoida järjestelmällisesti (ks. kohdat 23-27). Makrotaloudellisen rahoitusavun suunnittelu IV. EU:n makrotaloudellinen rahoitusapu ei ole aina Ecofin-neuvoston vuonna 1995 hyväksymien, kolmansille maille suunnattavaan makrotaloudelliseen rahoitusapuun sovellettavaksi tarkoitettujen viiden periaatteen(4) mukaista. Rahoitusapu on joissakin tapauksissa pikemminkin säännöllistä ja jatkuvaa kuin poikkeuksellista. Poliittiset ehdot(5) eivät aina täyty. Makrotaloudellista rahoitusapua on toistaiseksi käytetty lähinnä taloudellisena välineenä (ks. kohdat 34-35). EU:n makrotaloudellisen rahoitusavun ja muun EU:n tuen välistä täydentävyyttä tutkittaessa havaittiin koordinointiin liittyviä ongelmia komission sisällä (ks. kohdat 36-41). Vaikka poliittisia ja taloudellisia uudistuksia koskevat ehdot aina esitetäänkin, ei mitattavissa olevia selkeitä tuloskriteereitä useinkaan määritetä, eikä ehtojen noudattamisen valvonta ole helppoa. Makrotaloudellisiin ehtoihin liittyvä periaate on lisäksi sivuutettu tapauksissa, joissa maksupäätökseen ovat vaikuttaneet kiireelliset ja poliittiset tekijät (ks. kohdat 42-45). Yhteistyökumppanina olevan valtion talousarvio- ja kirjanpitomenettelyjen arviointi V. Talousarviotukeen liittyvien, lainoihin tai avustuksiin perustuvien toimien yhteydessä tuki ohjautuu suoraan yhteistyökumppanina olevan maan talousarviojärjestelmään eikä sen käyttöä voida tarkastella talousarviosta erillään; tällöin on tärkeää, että tuen kohteena olevan maan talousarvio- ja kirjanpitomenettelyt ovat luotettavia. Komissio ei ole laatinut kattavia erityisarviointeja menettelyjen luotettavuudesta maissa, joita se on tukenut (ks. kohdat 47-50). Seuranta VI. Seurannasta vastaavissa komission yksiköissä ei ole käytössä toimenkuvauksia, sisäisiä sääntöjä tai erityisiä välineitä, joiden avulla voitaisiin määrittää, onko edunsaajamaissa toteutettava uudistuspolitiikka tyydyttävää ja täyttävätkö maat asetetut erityisehdot. Komissio suorittaa tiivistä seurantaa yhteistyössä Kansainvälisen valuuttarahaston ja Maailmanpankin kanssa, ja useissa tapauksissa se luottaa laajalti kyseisten rahoituslaitosten työhön. Käytännössä komissio ei pidä kaikkien ehtojen täyttymistä edellytyksenä myönteiselle edistymistä koskevalle arvioille ja maksujen suorittamiselle. Maksupäätökseen saattavat vaikuttaa monet muut tekijät, ja komission olisikin perusteltava päätöksensä selkeästi (ks. kohdat 51-60). Raportointi ja arviointi VII. Makrotaloudellisen rahoitusavun toteuttamisesta vuosittain laadittava kertomus on kattava, mutta makrotaloudelliseen kehitykseen sekä rakenneuudistuksiin liittyvät selvitykset eivät ilmennä niiden ja tuen välistä yhteyttä ja syy-seuraussuhteita. Arviointien puuttuminen (makrotaloudellinen rahoitusapu) tai suppeus (rakennesopeutustuet) osoittaa, että komissio ei ole vielä pannut kokonaisuudessaan täytäntöön yhteisön meno-ohjelmiin sovellettavia yleisiä menettelyitä (ks. kohdat 61-65). Päätelmät ja suositukset VIII. Makrotaloudellinen rahoitusapu ja rakennesopeutustuet ovat epäilemättä tukeneet yleistä taloudellista siirtymävaihetta sekä rakennesopeutukseen liittyviä uudistusprosesseja, mutta parannettavaa on vielä paljon. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa (ks. kohdat 66-78), että: - arvonlisä, joka aiheutuu Euroopan unionin toimista suhteessa Maailmanpankin ja Kansainvälisen valuuttarahaston toimiin, määritetään selkeämmin, - EU:n jäsenehdokasmaille, Länsi-Balkanin maille ja uusille itsenäisille valtioille suunnattavaan makrotaloudellisen rahoitusapuun ja toisaalta jäsenvaltioihin kuulumattomille Välimeren alueen maille suunnattaviin rakennesopeutustukiin liittyviä menettelyitä pyritään yhdenmukaistamaan siten, että keskenään samankaltaisessa tilanteessa olevien maiden asema yhdenmukaistuu. Myös AKT-maista saatuja kokemuksia olisi hyödynnettävä, - komissio lisää päätöksenteon avoimuutta makrotaloudellisen tuen hallinnoinnin eri vaiheissa, etenkin rahoitussopimusten sisältöön vaikuttavien näkökohtien ja perusteiden sekä maksujen suorittamisen osalta, - komissio dokumentoi perustelunsa ehdoista myönnettäville poikkeuksille, - komission edunsaajamaissa suorittamaa varainhoidon laadun seurantaa parannetaan huomattavasti, ja kaikkien toimiin osallistuvien pääosastojen tulisi osallistua seurantaan, - arviointien toimittamista painotetaan aiempaa enemmän. JOHDANTO 1. Euroopan unioni tukee kolmansia maita erityisten ohjelmien ja hankkeiden lisäksi makrotalouden tasolla yleiseen taloudelliseen siirtymävaiheeseen ja rakenneuudistuksiin kohdistettavan tuen avulla. EU:n jäsenehdokasmaiden, Länsi-Balkanin maiden ja uusien itsenäisten valtioiden kohdalla tukea kutsutaan makrotaloudelliseksi rahoitusavuksi ja jäsenvaltioihin kuulumattomien Välimeren alueen maiden kohdalla rakennesopeutustuiksi. 2. Makrotaloudellinen rahoitusapu otettiin alun perin käyttöön yhteisön sisäisten maksutaseiden tukena. Sitä laajennettiin vuodesta 1990 alkaen kolmansiin maihin; tavoitteena oli maiden poliittisten ja taloudellisten uudistuspyrkimysten tukeminen. Neuvosto päättää makrotaloudelliseen rahoitusapuun liittyvistä toimista kuultuaan talous- ja rahoituskomiteaansa sekä Euroopan parlamenttia (ks. kohta 28). Komissio (talouden ja rahoituksen pääosasto) vastaa tuen täytäntöönpanosta yhteistyössä neuvoston talous- ja rahoituskomitean kanssa. 3. Monet eteläisen ja itäisen Välimeren alueen maat ovat toteuttaneet 1980-luvun puolivälistä alkaen Bretton Woodsin laitosten hyväksymiä rakennesopeutusuudistuksia. Uudistukset ovat keskittyneet talousarvioalijäämän ja vaihtotaseen alijäämän pienentämiseen. Makrotaloudellisen tilanteen kohennuttua useimmissa Välimeren alueen kumppanuusmaissa ovat makrotaloudellista vakauttamista koskevat tavoitteet menettäneet merkitystään, ja ohjelmat keskittyvät aiempaa enemmän rakenteellisiin uudistuksiin. Komissio on tukenut uudistuksia rakennesopeutustukien avulla. 4. Makrotaloudellisella rahoitusavulla ja rakennesopeutustuilla on joitakin yhtäläisyyksiä. Kummankin yhteydessä maksut suoritetaan yleensä erissä edunsaajamaan keskuspankille maksutaseen tasapainottamiseksi tai talousarvion rahoittamisen tukemiseksi. Tukea ei suunnata erityisille menoaloille. Maksettujen määrien osalta ei edellytetä erillistä kirjanpitoa. Tuki maksetaan yleensä peräkkäisissä erissä, joiden suorittamisen edellytyksenä on makrotaloudellista kehitystä sekä rakennesopeutusta koskevien sovittujen ehtojen täyttyminen; ehdot perustuvat edunsaajamaiden ohjelmiin. 5. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kolme keskeistä eroavaisuutta kolmansille maille suunnattavan makrotaloudellisen rahoitusavun ja jäsenvaltioihin kuulumattomille Välimeren alueen maille suunnattavien rakennesopeutustukien suunnittelussa ja toteuttamisessa: a) Makrotaloudellista rahoitusapua ei pidetä pysyvänä vaan poikkeuksellisena rahoitusvälineenä; rakennesopeutustukia pidetään sen sijaan tavanomaisena, jopa olennaisena välineenä. Makrotaloudelliselle rahoitusavulle ei näin ollen ole puiteasetusta(6), mutta rakennesopeutustuet kuuluvat Meda-asetuksen piiriin(7). b) Rakennesopeutustuki maksetaan aina avustuksena; makrotaloudellinen rahoitusapu maksetaan puolestaan yleensä lainoina ja ainoastaan joissakin erityistapauksissa avustuksina. c) Makrotaloudellisen rahoitusavun hallinnoinnista vastaa lähinnä talouden ja rahoituksen pääosasto, kun taas rakennesopeutustukien hallinnointi oli alun perin ulkosuhteiden pääosaston vastuulla. Rakennesopeutustukien hallinnointi siirtyi vuodesta 2001 alkaen EuropeAidin vastuulle. 6. Tilintarkastustuomioistuin ottaa mainitut eroavaisuudet huomioon, ja esittää tarvittaessa erilliset huomautukset makrotaloudellisen rahoitusavun ja rakennesopeutustukien osalta. Muussa tapauksessa kommentit koskevat molempia aloja. 7. EU maksaa Euroopan kehitysrahaston kautta rakennesopeutustukia myös Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maille. Tuki on viime aikoihin asti kohdennettu talousarvioon niin sanottujen vastikevarojen avulla. Vastikevarojen käyttöä on käsitelty tilintarkastustuomioistuimen hiljattain julkaisemassa erityiskertomuksessa(8). TALOUDELLINEN JA TALOUSARVIOON KOHDISTUVA MERKITYS Rakennesopeutustuet Välimeren maissa 8. Välimeren alueen maita koskeviin rakennesopeutusohjelmiin sidottiin vuosien 1992 ja 2000 välisenä aikana yhteensä 955 miljoonaa euroa, joista 600 miljoonaa euroa koski Meda-ohjelmaa vuosina 1996-2000(9) (ks. taulukot, liite I). Meda-ohjelman yhteydessä vuosina 1996-2000 suoritettujen maksujen kokonaismäärä oli 470 miljoonaa euroa. Edunsaajamaita oli viisi: Algeria, Jordania, Marokko, Tunisia ja Libanon. Kaikista kyseisille maille Meda-ohjelman yhteydessä suunnatuista varoista 34 prosenttia oli rakennesopeutustukia. Jordania ja Tunisia olivat suurimpia Meda-ohjelmaan perustuvien rakennesopeutustukien saajia. Makrotaloudellinen rahoitusapu kolmansille maille 9. Makrotaloudellisen rahoitusavun määrä vuosina 1998, 1999 ja 2000 oli 822 miljoonaa euroa, josta 704 miljoonaa euroa (85,6 prosenttia) oli lainoja ja 118 miljoonaa euroa (14,4 prosenttia) avustuksia (ks. liite II). Kyseisen ajanjakson kuluessa edunsaajina oli yhdeksän maata tai aluetta: Bulgaria ja Romania (EU:n jäsenehdokasmaat), Bosnia ja Hertsegovina, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Montenegro ja Kosovo (Länsi- Balkanin maat) sekä Armenia, Georgia ja Ukraina (uudet itsenäiset valtiot). Tadzikistanin, Moldovan ja Albanian osalta tehtiin päätökset, mutta maksuja ei suoritettu vuosina 1998-2000. 10. Kolmansille maille avustusten muodossa maksettava makrotaloudellinen rahoitusapu katetaan Euroopan unionin yleiseen talousarvioon kuuluvista erityisistä budjettikohdista(10). Lainat vaikuttavat yleiseen talousarvioon(11) ainoastaan takuurahastoon maksettavien osuuksien verran(12). Rahastoa käytetään, mikäli velallinen laiminlyö suorituksensa (ks. kohta 46). TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMA TARKASTUS 11. Tarkastuksen keskeisenä tavoitteena oli arvioida a) rahoitusvälineiden suunnitteluperusteita; b) komission maksujen hyväksymis- ja seurantamenettelyjen laatua; c) komission raportoinnin asianmukaisuutta ja arviointien kattavuutta. 12. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti makrotaloudellisen rahoitusavun osalta kaikki 23 maksutapahtumaa vuosilta 1998-2000 sekä niiden perustana olevat päätökset (ks. liite II). Lainojen suurimpaan edunsaajamaahan, Bulgariaan, tehtiin tarkastuskäynti. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen piiriin kuului Euroopan jälleenrakennusviraston tarkastuksen yhteydessä myös Yhdistyneiden Kansakuntien Kosovon siviilioperaatio. 13. Rakennesopeutustukien tarkastuksen yhteydessä Brysselissä toimitettiin Libanonia, Jordaniaa ja Tunisiaa koskevaan kuuteen ohjelmaan liittyviä asiakirjatarkastuksia. Nämä ohjelmat oli toteutettu vuosina 1996-2000(13) ja niitä koskevien sitoumusten kokonaismäärä oli 450 miljoonaa euroa (ks. liite I). Jordanian ja Tunisian ohjelmien osalta toimitettiin lisäksi yksityiskohtaisempi tarkastus, jonka yhteydessä tehtiin tarkastuskäynti lähetystöön sekä kansallisten viranomaisten edustajien luo. 14. Makrotaloudellisen rahoitusavun ja rakennesopeutustukien täytäntöönpanosta saatiin tietoa myös Maailmanpankilta ja Kansainväliseltä valuuttarahastolta. OHJELMIEN SUUNNITTELU Rakennesopeutustuet Välimeren alueen maille Tausta 15. Rakennesopeutusohjelmat perustuivat alun perin neljänteen pöytäkirjaan(14). Yhteisön tuki koostui lähinnä tuontia tukevista ohjelmista, joiden yhteydessä valuutan vasta-arvo kyseisen maan omana valuuttana (niin sanotut vastikevarat) käytettiin komission kanssa sovitun mukaisesti erityisiin kohtiin tai toimiin kyseisen valtion talousarvion sisällä. Tilintarkastustuomioistuin tutki rakennesopeutusohjelmia jäsenvaltioihin kuulumattomissa Välimeren alueen maissa vuonna 1994(15). 16. Kesäkuussa 1995 julkaistu neuvoston päätöslauselma(16) lisäsi rakennesopeutustukien hallinnoinnin joustavuutta. Siihen sisältyi mahdollisuus suoraan talousarviotukeen maille, joilla on vapaasti vaihdettava valuutta, sekä vastikevarojen aiempaa vähäisempään kohdentamiseen tapauksissa, joissa valvonnan välineet, talousarvion suunnittelu ja toteuttaminen olivat tehostuneet. Makrotaloudellinen tilanne on kohentunut useimmissa Välimeren alueen kumppanuusmaissa, joten makrotaloudellista vakauttamista koskevat tavoitteet ovat menettäneet merkitystään, ja ohjelmat keskittyvät aiempaa enemmän rakenneuudistuksiin. Perusta 17. Vuonna 1995 annetun Barcelonan julistuksen(17) jälkeen EU:n ja Välimeren alueen taloudellisen yhteistyön pääasiallisia kohteita olivat taloudellinen siirtymävaihe sekä EU:n ja sen Välimeren alueen yhteistyökumppaneiden välisen(18) ja Välimeren alueen yhteistyökumppaneiden keskinäisen vapaakauppa-alueen perustaminen. Meda-ohjelma on Euroopan unionin keskeinen rahoitusväline Euro-Välimeri-yhteistyökumppanuuden täytäntöönpanon yhteydessä. Yhteistyökumppanuuden oikeusperustana on vuonna 1996 annettu Meda-asetus. Sen perusteella maksetaan rakennesopeutustukia suorana talousarviotukena määrittelemättä erikseen tuettavia aloja. 18. Meda-asetuksen mukaan rakennesopeutusohjelmiin liittyvien toimien on täytettävä seuraavat tukikelpoisuusehdot: a) asianomaisen maan on käynnistettävä Bretton Woodsin laitosten hyväksymä uudistusohjelma tai toteutettava vastaaviksi todettuja ohjelmia yhteistyössä näiden laitosten kanssa; b) maan taloudellinen tilanne otetaan huomioon, erityisesti velkaantumisaste ja velanhoidon kulut, maksutase- ja valuuttavarantotilanne, varainhoitotilanne, rahapoliittinen tilanne, bruttokansantulon (BKTL) taso asukasta kohden laskettuna sekä työttömyystaso. 19. Komissio ei ole järjestänyt henkilöstölleen riittävää koulutusta, joka kattaisi mainittujen ehtojen arvioinnin ja niiden vaikutuksen ohjelmasuunnitteluun. Tämä on erityisen ongelmallista, kun otetaan huomioon suuret organisaatiomuutokset komissiossa viime vuosina, erityisesti rakennesopeutustukien täytäntöönpanon siirtyminen vuonna 2001 ulkosuhteiden pääosastolta EuropeAidin vastuulle. Tilintarkastustuomioistuimen saamien tietojen mukaan komissio valmistelee parhaillaan menettelykäsikirjaa. Rahoitussopimusten perusteet 20. Edunsaajamaille rakennesopeutustukina maksettavat määrät perustuvat lukuisiin tekijöihin ja näkökohtiin, esimerkiksi kyseessä olevan maan erityistarpeisiin, EU:n talousarviossa käytettävissä oleviin määriin sekä kyseessä olevan maan mahdollisuuksiin toteuttaa uudistuksia. Komissio ei kuitenkaan dokumentoi ohjelman kokonaissummaa koskevien päätösten perusteita eikä suoritusten aikataulua tai määriä. Päätösten perusteet eivät näin ollen ole selviä. Tuen määrää ei myöskään perustella yhdistämällä sitä uudistusohjelmaan liittyviin sosiaalialan tai muihin kuluihin. Tältä osin edistyttiin jonkin verran erään alakohtaisen ohjelman (Tunisia Santé) yhteydessä. Ohjelmaa koskevaan rahoitusehdotukseen(19) sisältyy liite, jossa uudistuksesta aiheutuvat kustannukset on arvioitu, mutta ohjelmasta ja uudistuksesta aiheutuvia kuluja ei ole yhdistetty toisiinsa. 21. Vaikka rakennesopeutustukiin liittyvät mukautukset tai uudistukset ovat yleensä pitkäkestoisia, rakennesopeutustuet on tähän asti suunniteltu ja hyväksytty tapauskohtaisesti ilman pitkän aikavälin sitoutumista ohjelmatyön jatkuvuuteen. Ehdollisuus 22. Rakennesopeutustukien yhteydessä sovelletaan ehdollisuuden periaatetta, jonka mukaan maksujen suorittamisen edellytyksenä on, että yhteisesti sovitut ehdot täyttyvät. 23. Ohjelmien ehdoissa on toistaiseksi keskitytty esimerkiksi lainsäädännön, toimintasuunnitelmien ja budjettien esittämiseen; ne ilmentävät pikemminkin aikeita kuin tavoitteita. Seurannan yhteydessä ei valvota, hyväksytäänkö kyseinen lainsäädäntö todellisuudessa ja toteutetaanko uudistustoimet lopulta. Esimerkiksi Jordaniassa rakennesopeutustoimien ensimmäiseen vaiheeseen liittyi ehto, jonka mukaan hallituksen olisi hyväksyttävä kilpailua koskeva laki. Vaikka hallitus olisi hyväksynyt kyseisen lain, sitä ei hyväksytty parlamentissa. Libanonissa toisen erän maksamiselle asetettiin kaksi ehtoa, jotka liittyivät vuoden 2000 talousarviolain tavoitteisiin(20). Tämä osoittaa, että komission on seurattava ehtojen noudattamista järjestelmällisesti myös maksun suorittamisen jälkeen, kun tiedetään, että ehdot on otettava huomioon suunniteltaessa uusia ohjelmia. Komissiolla on tällä hetkellä käytettävissään rajalliset henkilöstöresurssit rakennesopeutustoimien hallinnointiin, joten seuranta on vaikeaa, etenkin kun valvonnan yhteydessä pyritään ensisijaisesti varmistamaan, että ehdot on täytetty ennen maksun suorittamista (ks. kohta 53). 24. Libanonissa komissio päätti toteuttaa rahoitusohjelmansa, vaikka Maailmanpankki lykkäsi omaa ohjelmaansa maassa tuolloin vallinneen hälyttävän makrotaloudellisen tilanteen takia. Koska Maailmanpankin, jonka arviointityötä komissio voisi käyttää hyväkseen, rahoitusohjelma puuttui, ohjelmaan lisättiin myöhemmin ehto, jonka mukaan ensimmäisen erän suorittamisen yhteydessä otetaan huomioon Kansainvälisen valuuttarahaston laatima raportti vuonna 2000 käydyistä IV artiklan mukaisista neuvotteluista(21). Ensimmäisen maksun suunniteltuna suorittamisajankohtana Kansainvälisen valuuttarahaston raporttia ei ollut vielä saatavissa. Maksu suoritettiin lopulta komission ja Kansainvälisen valuuttarahaston välisen kirjeenvaihdon perusteella. Vaikka valuuttarahasto antoi melko ristiriitaisen kuvan Libanonin makrotaloudellisesta tilanteesta, komissio päätti kuitenkin suorittaa maksun, sillä se katsoi, että rahoitussopimuksessa määriteltyjä ensimmäistä rahoituserää koskevia ehtoja oli noudatettu riittävästi. 25. Rakennesopeutustuen saamisen ehtona on Meda-asetuksen II liitteen mukaan, että asianomainen maa käynnistää Bretton Woodsin laitosten hyväksymän uudistusohjelman tai toteuttaa vastaaviksi todettuja ohjelmia yhteistyössä näiden laitosten kanssa. Rahoitussopimuksissa ei yleensä osoiteta selkeästi, mitkä ehdot ovat yhteisiä Bretton Woodsin laitosten kanssa ja mitkä ovat komission omia. 26. Komissio on ottanut yleisten rakennesopeutustukien yhteydessä käyttöön erityisiä alakohtaisia ehtoja, jotka liittyvät yleensä sosiaalialaan. Esimerkiksi Tunisian kohdalla rakennesopeutustukien toiseen vaiheeseen liittyi ehtoja, jotka koskivat valtion osuutta ja makrotaloudellisia rakenteita sekä perusasteen ja korkea-asteen koulutukseen liittyviä uudistuksia. Jordaniassa rakennesopeutustukien ensimmäiseen vaiheeseen liittyi väestöpolitiikkaa ja syntyvyyden säännöstelyä koskevia ehtoja. Erityisaloja koskevien ehtojen vaikuttavuutta ei kuitenkaan kyetä varmistamaan, sillä sosiaalialaan liittyvien ehtojen laadinnassa ja arvioinnissa ei käytetä järjestelmällisesti apuna komission teknisiä asiantuntijoita eikä rakennesopeutusalan asiantuntijoilla välttämättä ole kattavaa näkemystä sosiaalialasta. 27. Jordaniassa ja Tunisiassa rakennesopeutustukien ensimmäisen vaiheen yhteydessä jätettiin rahoitussopimuksen allekirjoitusajankohtana joitakin toista maksuerää koskevia ehtoja avoimiksi. On selvää, että rakennesopeutustuista neuvoteltaessa saattaa olla vaikea tietää kaikkia ehtoja, jotka olisi täytettävä toisen maksun suorittamisajankohtaan mennessä, sillä olosuhteet saattavat muuttua. Ehtojen jättäminen avoimiksi johtaa kuitenkin epävarmuuteen siitä, kuinka monista näkökohdista on vielä neuvoteltava. Rahoitussopimuksen kaltaisessa sopimuksessa ei saisi olla tällaisia aukkokohtia, ja sopimuksessa olisi ainakin esitettävä asianmukaisesti niiden ehtojen osalta sovellettavat perusteet ja menettelyt, joista neuvotellaan myöhemmässä vaiheessa. Makrotaloudellinen rahoitusapu kolmansille maille Perusta 28. Kolmansille maille suunnattavan makrotaloudellisen rahoitusavun oikeudellisena perustana ovat tähän asti olleet EY:n perustamissopimuksen 308 artiklaan(22) (entinen 235 artikla) perustuvat neuvoston päätökset. Yleisen strategian ja tavoitteet määrittävä puiteasetus puuttuu, sillä makrotaloudellista rahoitusapua ei pidetty pysyvänä vaan poikkeuksellisena välineenä. Ecofin-neuvosto(23) päätti vuonna 1995 viidestä makrotaloudelliseen rahoitusapuun sovellettavasta periaatteesta. Komissio toi esille makrotaloudellisen rahoitusavun toteuttamista koskevassa vuoden 2000 kertomuksessaan(24), että kyseisiä, seuraavassa lueteltuja periaatteita on edelleen sovellettu yhteisön toiminnassa: a) poikkeuksellisuus b) poliittisten ehtojen täyttyminen c) täydentävyys d) ehdollisuus e) talouskuri. 29. Mainittujen periaatteiden noudattamista ohjelmien suunnittelussa analysoidaan kohdissa 30-46. Poikkeuksellisuus 30. Ensimmäisenä sovittuna periaatteena on, että kolmansille maille suunnattavan makrotaloudellisen rahoitusavun tulisi olla luonteeltaan poikkeuksellista, koska yhteisö ei ole kansainvälinen rahoituslaitos Maailmanpankin tai Kansainvälisen valuuttarahaston tapaan; niitä pidetään kyseessä olevan tuen ensisijaisina rahoittajina. Neuvosto teki komission ehdotusten perusteella kymmenen päätöstä, jotka pantiin täytäntöön tarkastuksen kattaman kolmen vuoden ajanjakson (1998-2000) kuluessa. Komissio toimitti kussakin tapauksessa talous- ja rahoituskomitealle tiedotteen, johon sisältyi perusteluosa sekä taloudellinen selvitys. Kyseisistä valmisteluasiakirjoista ei aina käy selkeästi ilmi, miksi tukea pidetään poikkeuksellisena tai tuottaako Euroopan unionin rahoitusosuus arvonlisää kansainvälisiin rahoituslaitoksiin verrattuna. Asiakirjoista ei siis käy ilmi, pyrkiikö Euroopan unioni samoihin tavoitteisiin kuin Maailmanpankki ja Kansainvälinen valuuttarahasto vai onko sillä omalle toiminnalleen erityisiä lisätavoitteita. 31. Poikkeukselliseen tukeen oikeutettujen maiden tai alueiden lukumäärä (vuoden 2000 lopussa 19) kasvaa jatkuvasti. Poikkeuksellisuuden käsite on viime vuosina muuttunut etenkin Armenialle, Georgialle ja Tadzikistanille suunnattavan, "erittäin poikkeukselliseksi" luokitellun tuen osalta. Tukeen liittyy tavanomaisten lainojen lisäksi avustus, joka maksetaan vain, mikäli edunsaajamaiden nettovelka komissiolle on pienentynyt vähintään vastaavalla summalla(25). 32. Kosovolle ja Montenegrolle maksettavaan makrotaloudelliseen rahoitusapuun liittyy oma erityispiirteensä: alueet eivät ole suvereenejä valtioita, joten ne eivät voi olla tavanomaisten Kansainvälisen valuuttarahaston tai Maailmanpankin tukemien ohjelmien edunsaajia. 33. Makrotaloudellinen rahoitusapu on tietyissä tapauksissa muuttunut poikkeuksellisesta säännölliseksi ja jatkuvaksi. Marraskuussa 1999 Bulgarialle ja Romanialle myönnettiin tukea neljännen kerran vuoden 1991 jälkeen. Kolme muuta maata ovat saaneet makrotaloudellista rahoitusapua kolmesti. Poliittisten ehtojen täyttyminen 34. Toisen periaatteen mukaan makrotaloudellista rahoitusapua tulee maksaa ainoastaan maille, jotka täyttävät tietyt poliittiset ehdot: tiiviit poliittiset ja taloudelliset yhteydet Euroopan unioniin, maantieteellinen läheisyys, tehokkaiden demokraattisten menettelyjen täydellinen noudattaminen (parlamentaarinen monipuoluejärjestelmä mukaan lukien), oikeusvaltion periaatteiden noudattaminen sekä ihmisoikeuksien takaaminen. 35. Käytännössä tukea maksetaan myös sellaisille kolmansille maille, jotka täyttävät mainitut poliittiset ehdot ainoastaan osittain. Armeniaa, Georgiaa ja Tadzikistania ei pidetty maantieteellisen läheisyyden vuoksi Genvalin ehtojen mukaan oikeutettuina tukeen (ks. alaviite 4 sivulla 8), sillä ne eivät täytä mainittua periaatetta. Neuvosto ja komissio pitivät joidenkin edunsaajamaiden kohdalla huolestuttavana(26) ihmisoikeuskysymystä varsinkin vähemmistöjen osalta. Kyseisten maiden kanssa makrotaloudellisesta rahoitusavusta käytävä keskustelu saattaa kuitenkin lisätä poliittisella tasolla kiinnostusta demokraattisten menettelyiden parantamiseen, oikeusvaltion periaatteiden noudattamiseen ja ihmisoikeuksien takaamiseen. Täydentävyys 36. Kolmantena periaatteena on EU:n antaman makrotaloudellisen rahoitusavun ja muiden kahden- tai monenvälisten rahoittajien tuen välinen täydentävyys. EU:n tuen osuus saa olla enintään 60 prosenttia (jäsenehdokasmaat) tai kolmannes (muut maat) kahdenvälisen tuen kokonaismäärästä(27), jotta rahoitusvastuu jakautuu asianmukaisesti. Täydentävyyden periaatteeseen liittyy toinenkin näkökohta: täydentävyyttä edellytetään myös EU:n makrotaloudellisen rahoitusavun ja muiden EU:n tukien välillä. Tämä vaatii sisäistä koordinointia. 37. Yleensä makrotaloudellista rahoitusapua maksetaan vain, mikäli Kansainvälisen valuuttarahaston ja Maailmanpankin käyttöön asettamien varojen jälkeen edunsaajamaassa on havaittavissa huomattava ulkoinen rahoitusvaje(28), joka todetaan yhdessä Kansainvälisen valuuttarahaston ja Maailmanpankin kanssa. Toimia koordinoidaan näin ollen Kansainvälisen valuuttarahaston ja Maailmanpankin kanssa yleensä tiiviisti jo suunnitteluvaiheessa. Ongelmia havaittiin kuitenkin tapauksissa, joissa toimen suunnittelun ja toteuttamisen välillä oli huomattavia viiveitä. 38. Bulgariaa koskevan, vuonna 1999 päätetyn lainan (100 miljoonaa euroa) kohdalla lisärahoitustarpeista laaditun ensimmäisen arvion ja niihin perustuvan maksun suorittamisen välillä kului yli vuosi. Komission alkuperäinen tukilaskelma perustui syyskuulta 1998 peräisin olevaan Kansainvälisen valuuttarahaston arvioon rahoitustarpeista. Vuoden 1999 osalta esitetyt lisärahoitustarpeita koskevat arviot olivat kuitenkin huomattavasti pienempiä(29). Siksi komission yksiköt katsoivat, että Bulgarialle ei ollut tarvetta suorittaa maksua vuonna 1999. Lainan ensimmäinen erä maksettiin kuitenkin joulukuussa 1999(30). 39. Bulgarialle myönnetyn lainan syyskuussa 2000 maksetun toisen erän (60 miljoonaa euroa) kohdalla ei ole osoitusta siitä, että ennen maksuehdotuksen tekemistä sovellettiin komission ja Bulgarian viranomaisten välisen yhteisymmärryspöytäkirjan 9 kohtaa, jonka mukaan toisen erän suuruus päätetään, kun komissio on perehtynyt Bulgarian ulkoiseen lisärahoitustarpeeseen. Kyseisen kohdan mukaan huomiota kiinnitetään myös siihen, kuinka tehokkaasti muiden kahdenvälisten rahoittajien Bulgarialle antama taloudellinen tuki on asetettu käyttöön. Koska komissio ei tarkistanut tuolloin Bulgarian ulkoista lisärahoitustarvetta, ei ollut mahdollista varmistua siitä, oliko vuodelle 2000 lisärahoitustarpeita. Epäselväksi jäi lisäksi, oliko yhteisön osuus Bulgarialle vuosina 1999 ja 2000 maksetun kahdenvälisen tuen kokonaismäärästä alle 60 prosenttia jäsenehdokasmaille asetetun ylärajan mukaisesti. Tällä järjestelyllä on tarkoitus taata rahoitusvastuun asianmukainen jakautuminen. 40. EU:n makrotaloudellisen rahoitusavun ja sen muiden tukien välisen täydentävyyden ja koordinoinnin osalta voidaan todeta, että Kosovossa noudatettavia menettelyitä ei aina yhdenmukaistettu komission eri yksiköiden välillä. Pristinassa sijaitseva Euroopan jälleenrakennusvirasto, joka vuonna 2000 vastasi noin 400 miljoonan euron maksusitoumuksista, suhtautui epäillen Yhdistyneiden Kansakuntien Kosovon siviilioperaation tehokkuuteen (UNMIK). UNMIK ei raportoinut viraston hallinnoimien EU:n varojen käytöstä huolimatta lukuisista muistutuksista; niiden joukossa oli komission Brysselistä lähettämä kirje, jossa korostettiin, että siviilioperaatio asetti toiminnallaan myöhempien maksujen suorittamisen kyseenalaiseksi. Samanaikaisesti makrotaloudellisesta rahoitusavusta vastaava komission yksikkö päätti maksaa nopeasti seuraavan erän 35 miljoonan euron suuruisesta maksusitoumuksesta, joka liittyi siviilioperaation hallinnoimaan Kosovoa koskevaan talousarvioon (ks. liite III, kohta 1). 41. Albanian tapauksessa neuvosto päätti huhtikuussa 1999 enintään 20 miljoonan euron suuruisesta, lainana maksettavasta makrotaloudellisesta rahoitusavusta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen suorittamisajankohtaan (helmikuu 2001) mennessä ei kuitenkaan ollut suoritettu maksuja, koska Albania sai huomattavia määriä muuta EU:n tukea, jota maksettiin lähinnä avustuksina (talousarviosta elintarviketurvaohjelman perusteella maksettava, pakolaisista aiheutuviin kustannuksiin liittyvä hätäapu). Muiden maiden saadessa makrotaloudellista rahoitusapua avustuksina ei Albania ole enää halukas lainanottoon. Lainasopimuksen peruminen vaikuttaisi asianmukaiselta. Ehdollisuus 42. Neljäntenä periaatteena on makrotaloudellisten ehtojen täyttyminen. Tuki tulisi yleensä maksaa peräkkäisinä erinä, joiden suorittamisen ehtona on makrotaloudellista kehitystä sekä rakennesopeutusta koskevien, edunsaajamaiden taloudellisiin ohjelmiin perustuvien ehtojen täyttyminen Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa tehtyjen valmisluottojärjestelyiden mukaisesti. Ehtojen yhteydessä olisi huomioitava - osana yhteisön ulkopolitiikkaa - myös keskinäisten markkinoiden avaamisen edistyminen. 43. Kaikkien vuosina 1998-2000 toteutettujen toimien tarkastus osoitti, että ehdollisuuden periaate on otettu huomioon koko ajanjakson aikana. Kaikki ehdot eivät kuitenkaan sisällä selkeitä ja mitattavissa olevia tuloskriteereitä, vaan ne on muotoiltu yleisesti eikä niiden noudattaminen siten ole helposti tarkistettavissa (esimerkiksi Kosovon tapauksessa ehtona oli ryhtyminen asianmukaisiin toimiin tarvittavan lainsäädännön laatimiseksi ensisijaisille toiminta-aloille, ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian tapauksessa edellytettiin, että valtio saavuttaa huomattavaa edistystä virkamiesten ansiojärjestelmän perustamisessa). 44. Ehtojen perusteet eivät aina ole selkeitä, koska yhteyttä yleistavoitteisiin ei tuoda esille. Romanian tapauksessa ehdot on määritetty hajanaisesti, ja niiden merkitystä liittymisprosessin kannalta ei ole täsmennetty. 45. Tuki maksetaan yleensä kahdessa tai kolmessa erässä. Useimmissa tapauksissa ensimmäisen ja toisen erän väli on vähintään kolme kuukautta. Montenegron kohdalla erien välisen jakson vähimmäispituudeksi vahvistettiin ainoastaan kaksi kuukautta. Tällainen suunnittelu saa edunsaajamaan olettamaan, että tuen kokonaismäärä maksetaan nopeasti. Huomattavaa, mitattavissa olevaa makrotaloudellista edistystä ei kuitenkaan yleensä saavuteta näin lyhyessä ajassa. Montenegron tapauksessa maksut suoritettiin tammikuussa 2001 (eli neljä ja puoli kuukautta myöhemmin), ja vasta sen jälkeen kun maksujen suorittamisehtoja oli kevennetty (ks. liite III, kohta 6). Talouskuri 46. Viides Ecofin-neuvoston päättämä periaate koskee talouskurin noudattamista. Sen mukaan tuen määrien tulee olla yhteisön talousarviota koskevissa rahoitusnäkymissä vahvistettujen enimmäismäärien sekä ulkosuhteisiin liittyville hankkeille perustetun takuurahastojärjestelmän sääntöjen ja sen yhteydessä vahvistettujen enimmäismäärien mukaisia(31). Tilintarkastustuomioistuin tarkastaa takuurahastojärjestelmän vuosittain(32). Se ei ole todennut tapauksia, joiden yhteydessä talouskurin periaatetta ei olisi noudatettu. YHTEISTYÖKUMPPANINA OLEVAN VALTION TALOUSARVIO- JA KIRJANPITOMENETTELYJEN ARVIOINTI 47. Koska rakennesopeutustukina maksettavia varoja ei korvamerkitä, komissio on asettanut ne käyttöön kohdentamattomana talousarviotukena. Tämän seurauksena rahoitussopimuksista on poistettu kaikki rakennesopeutustukiin liittyvien menojen tarkastamista koskevat määräykset. Määräysten poistamista ei ole kuitenkaan korvattu lisäämällä yleistä valvontaa. Talousarviotukeen liittyvien, lainoihin tai avustuksiin perustuvien toimien yhteydessä tuki ohjautuu suoraan yhteistyökumppanina olevan maan talousarviojärjestelmään eikä sen käyttöä voida tarkastella talousarviosta erillään; tällöin on tärkeää, että kyseisen maan talousarvio- ja kirjanpitomenettelyt ovat luotettavia. Julkisten varojen hallinnoinnin laaja-alainen avoimuus, vastuullisuus ja ulkoinen valvonta ovat keskeisiä tekijöitä pyrittäessä edistämään hyvää hallintotapaa sekä petosten ja korruption vastaista toimintaa. Komission olisi dokumentoitava itse omat arviointinsa näistä menettelyistä Välimeren alueen maissa sekä mainittava, kuinka paljon se on perustanut arvioitansa kansainvälisten rahoituslaitosten töihin. Tähän mennessä ei ole saatu näyttöä siitä, että komissio olisi laatinut kyseistä arviointia. 48. Komissio yritti sisällyttää kysymyksen valtion talousarvio- ja kirjanpitomenettelyistä rahoitussopimukseen, joka koski Tunisian koulutusjärjestelmään liittyviä rakennesopeutustukia. Sopimuskäsittely oli tuolloin kuitenkin jo pitkällä, eikä komission yritys onnistunut. Mainittu tärkeä kysymys ei kuulunut komission yleisen, kaikkia maita koskevan poliittisen päätöksen piiriin, vaan se otettiin esille pikemminkin yksittäisenä tapauksena. 49. Julkisten varojen hallinnoinnin luotettavuuden tarkistaminen oli erittäin puutteellista makrotaloudellista rahoitusapua saavissa maissa. Ulkoinen teknisen avun toimisto harjoitti erittäin vähän erityistä seurantaa ja ainoastaan Montenegron tapauksessa (ks. liite III, kohta 6). AKT-maissa on aloitettu seurantaan tähtäävä toimien koordinointi Maailmanpankin kanssa. Tilintarkastustuomioistuin suositti hiljattain julkaistussa kertomuksessaan, että komissio seuraisi tarkoin julkisten varojen hallinnoinnin laatua(33). Suositus koskee yhtäläisesti kaikkia talousarviotukea saavia maita. 50. Komission näistä välineistä saaman kokemuksen antamat opetukset olisi otettava huomioon kaikissa talousarviotukea käsittelevissä pääosastoissa. Esimerkiksi komission sisäisen tarkastuksen yksikkö on myös hiljattain analysoinut AKT-maille suunnattavaa talousarviotukea(34). Sisäiseen käyttöön tarkoitetussa kertomuksessa esitetään joukko huomautuksia, jotka pätevät kaikkiin talousarviotukea saaviin maihin. Siinä korostetaan erityisesti varainhoitoa koskevien kysymysten merkitystä edunsaajamaiden hallintokapasiteetin sekä vastuullisuuden varmistamisen kannalta. MAKROTALOUDELLISEN RAHOITUSAVUN JA RAKENNESOPEUTUSTUKIEN SEURANTA Yleiset huomautukset 51. Komission tehtävänä on tarkistaa, onko edunsaajamaissa toteutettava talouspolitiikka tukea koskevien yleistavoitteiden mukaista ja täyttävätkö maat asetetut ehdot. Seurannasta vastaavilla yksiköillä ei kuitenkaan ole sisäisiä sääntöjä vastuualueista, toimenkuvauksia tai seurantavälineitä (esimerkiksi tarkistusluettelot, toimintaohjelma, suuntaviivat). 52. Ohjelmien hallinnointi ja seuranta tapahtuu lähinnä Brysselissä. Ennen maksujen suorittamista komission edustajat yleensä käyvät kyseisessä maassa. Lähetystön asema vaihtelee maittain. Komission seuranta perustuu useissa tapauksissa pääasiassa Kansainvälisen valuuttarahaston ja Maailmanpankin työhön, sillä useat ehdot ovat yhteisiä. 53. Komission seuranta on melko epäsäännöllistä henkilöstöresurssien rajallisuuden takia. Seuranta painottuu pikemminkin maksujen hyväksymisen edellytyksenä olevien ehtojen täyttämisen tarkistamiseen kuin kutakin maata koskevien taloudellisten ja poliittisten ehtojen täyttämisen jatkuvaan seurantaan. 54. Talouden ja rahoituksen pääosasto ei erityisasiantuntemuksestaan huolimatta osallistu tiiviisti Välimeren alueen maita koskevaan seurantaan, eikä sen tehtäväaluetta tällä alalla ole määritetty selkeästi. 55. Maailmanpankin ja komission välinen koordinointi toimi yleisesti ottaen erittäin hyvin etenkin suunnitteluvaiheessa. Seurantavaiheessa koordinoinnin taso vaihteli maittain, koska säännöllistä tiivistä yhteistyötä ei tehty järjestelmällisesti, vaan yhteistyö perustui suurelta osin henkilökohtaisiin kontakteihin. Rakennesopeutusmaksujen hyväksyminen 56. Rakennesopeutustukia pidettiin ensimmäisen Meda-ohjelman yhteydessä nopeina maksuvälineinä. Komissio onkin ehkä kyennyt suorittamaan maksut nopeammin kuin tavanomaisten hankkeiden yhteydessä, mutta maksujen hyväksyminen ja suorittaminen on vain harvoissa tapauksissa tapahtunut rahoitussopimuksiin merkittyjen aikataulujen mukaisesti. Maksujen ennustettavuus on kuitenkin tärkeää sen jälkeen kun niiden suorittamisen edellytyksenä olevat ehdot täyttyvät. Maiden on olennaisen tärkeää tietää, koska varat saadaan, etenkin, jos ne kohdentavat kyseiset varat talousarvioihinsa. Muussa tapauksessa vaikutukset uudistusprosessiin saattavat olla kielteisiä. Myös kansainvälinen valuuttarahasto on korostanut maksuaikatauluun liittyvän koordinoinnin tärkeyttä. 57. Ensimmäisten Meda-ohjelmaan perustuvien rakennesopeutustukien maksumenettelyiden hyväksyminen viivästyi toimiin osallistuvien pääosastojen välisen vastuualuejaon epäselvyyden vuoksi. Koordinointi ei ollut aina asianmukaista, mikä johti toisistaan poikkeaviin suunnitelmiin (esimerkiksi valvontatehtävien organisoinnin kohdalla). 58. Jordanian tapauksessa rakennesopeutustukien ensimmäisen vaiheen maksujen suorittaminen viivästyi, koska kilpailua koskevaa lakia ei ollut hyväksytty. Helmikuun ja heinäkuun 1997 välisen viiveen voidaan katsoa johtuvan Jordanian viranomaisista, jotka eivät toimittaneet komissiolle tarvittavia tietoja. Viivästyksiä aiheutui kuitenkin myös siitä, että kilpailun pääosasto osallistui menettelyyn vasta myöhäisessä vaiheessa. Kilpailun pääosaston osallistumisesta ei lopulta koitunut varsinaista hyötyä, sillä ulkosuhteiden pääosasto päätti suorittaa maksun Jordanian vakuutettua sisällyttävänsä lakiin kilpailun pääosaston esittämät muutokset, eikä se odottanut kilpailun pääosaston Jordaniaan maksun käsittelyajankohtana tekemän tarkastusmatkan tuloksia. Jordanian parlamentti ei lopulta hyväksynyt kyseistä lakia. Ehtojen täyttyminen 59. Makrotaloudellista rahoitusapua koskevien neuvoston päätösten tai rakennesopeutustukiin liittyvien yksittäisten rahoitussopimusten mukaan asetetut ehdot on täytettävä ennen kuin maksut voidaan suorittaa. Yleensä maksut suoritetaan, mikäli komissio, Maailmanpankki ja Kansainvälinen valuuttarahasto ovat yksimielisiä siitä, että edunsaajamaa on saavuttanut riittävästi uudistustavoitteiden suuntaista edistystä. Komission on kuitenkin luotettava omaan arviointiinsa tapauksissa, joissa Maailmanpankilla ja Kansainvälisellä valuuttarahastolla ei ole ohjelmia (esimerkiksi Libanon ja Montenegro), ja myös tapauksissa, joiden kohdalla komissio on asettanut omat erityisehtonsa. Käytännössä komissio soveltaa tiettyä liikkumavaraa arvioidessaan talouspoliittisten ehtojen täyttymistä. Se ottaa maksun suorittamista ehdottaessaan huomioon myös mahdolliset kiireelliset tilanteet ja poliittiset rajoitteet (ks. liite III). 60. Mainittu lähestymistapa merkitsee, että tietyn maan edistymisestä saatetaan antaa myönteinen arvio ja maksu saatetaan suorittaa, vaikka kaikki ehdot eivät täyttyisi(35). Vaikka liikkumavaran olemassaolo on tyypillistä rakennesopeutustukien ja makrotaloudellisen rahoitusavun kaltaisten välineiden yhteydessä, komissio ei ole aina ilmoittanut riittävän selkeästi, ovatko tietyt ehdot täyttyneet. Sellaisissa tapauksissa ei ollut esitetty riittävästi ehdoista poikkeamiseen liittyviä perusteluita. RAPORTOINTI JA ARVIOINTI Rakennesopeutustuet Välimeren alueen maille 61. Komissio julkaisi vuonna 2000 arvioinnin, joka koski talousuudistusohjelmiin ja rakennesopeutukseen yhteisön tukea saavia AKT-maita ja Välimeren alueen maita(36). Arvioinnissa esitettiin erilaisia parannusehdotuksia maiden nykyisiin käytäntöihin; esimerkkinä voidaan mainita uudistushankkeiden omaksumisen parantaminen edunsaajamaissa. Arvioinnissa suositettiin niin ikään selkeitä ja tarkistettavissa olevia ehtoja, jotka eivät painottuisi liiaksi pelkkiin uudistusten toteuttamista koskeviin muodollisiin sitoumuksiin. Arviointia kuitenkin rajoitti se, että se suoritettiin ajankohtana, jolloin Meda-ohjelmaan perustuvista ensimmäisistä rakennesopeutustuista oli maksettu vasta ensimmäiset erät. Siinä todettiin, että perusteellinen arviointi ei ollut mahdollinen, koska tuet oli otettu käyttöön vasta vuonna 1996 ja koska vuodelta 1997 oli ollut saatavissa ainoastaan väliaikaisia tietoja. Tämä merkitsee, että erillinen arviointi on tehty ainoastaan ensimmäisen Meda-ohjelman perusteella suoritetuista ensimmäisten rakennesopeutustukien ensimmäisistä eristä. Rakennesopeutustukien vaikutuksia koskeva arviointi oli yleisesti ottaen myönteinen, mutta on kuitenkin kyseenalaista, voidaanko rakennesopeutustukien vaikutuksia lainkaan arvioida kyseiseltä pohjalta. Arviointikertomuksessakin tuotiin esille, että kyseisten ensimmäisten erien kohdalla tietyt ehdot täyttyivät kutakuinkin jo rahoitussopimuksen allekirjoitusvaiheessa. 62. Yksittäisten rakennesopeutustukien osalta ei ole suoritettu järjestelmällisesti erillisiä arviointeja, joiden yhteydessä tukia tarkasteltaisiin ohjelmakokonaisuuksina(37). Rahoitussopimuksiin ei sisälly selkeitä määräyksiä ohjelmien arvioinnista. Välimeren alueen maita koskevissa rahoitussopimuksissa todetaan, että edunsaaja laatii hankkeen päätyttyä raportin, mutta sitä ei ole koskaan edellytetty järjestelmällisesti. Makrotaloudellinen rahoitusapu kolmansille maille 63. Makrotaloudellista rahoitusapua koskevissa neuvoston päätöksissä todetaan, että komissio toimittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle (yleensä vähintään kerran vuodessa, joidenkin päätösten yhteydessä 15. syyskuuta mennessä) kertomuksen, jonka yhteydessä arvioidaan päätösten täytäntöönpanoa. Kyseisen vaatimuksen mukaisesti komissio alkoi julkaista vuosittain kertomuksia. Vuosien 1997 ja 1998 kertomukset julkaistiin molemmat vasta marraskuussa 1999 ja vuoden 1999 kertomus julkaistiin vasta lokakuun 2000 lopulla(38). 64. Vuoden 1999 kertomukseen sisältyy yleiskatsaus makrotaloudelliseen rahoitusapuun (tausta, kyseisen vuoden aikana tapahtunut kehitys, suuntaukset, rahoitusvastuun jakaminen) sekä kuvaus kunkin edunsaajamaan tilanteesta. Kertomus on kokonaisuudessaan kattava, mutta makrotaloudellista kehitystä sekä rakenneuudistuksia koskevat selvitykset olisivat merkityksellisempiä, mikäli tukeen liittyvät yhteydet ja syy-seuraussuhteet tuotaisiin esille. Päätösten täytäntöönpanoa koskevat selvitysosat ovat erittäin lyhyitä eikä niitä voida pitää arviointeina. Komissio ei pyytänyt riippumatonta ulkoista arviointia koko toiminnan tai yksittäisten maiden osalta. Jäsenehdokasmaille, uusille itsenäisille valtioille ja Länsi-Balkanin maille suunnattua makrotaloudellista rahoitusapua koskevat arvioinnit eivät vastanneet niitä arviointeja, joita on tehty muiden, vastaavaa tukea saavien maiden kohdalla (ks. kohta 61). 65. Makrotaloudellista rahoitusapua koskevien arviointien puuttuminen osoittaa, että komissio ei ole vielä alkanut soveltaa yhteisön meno-ohjelmien arviointiin liittyvää yleistä menettelyään. SEM 2000 -aloitteen yhteydessä otettiin käyttöön yleinen menettely yhteisön meno-ohjelmien arviointia varten. Sen mukaan operatiiviset pääosastot ja yksiköt vastaavat ohjelmiensa säännöllisestä arvioinnista sekä omalla toiminta-alallaan toteutettavien arviointien suunnitteluun ja hallinnointiin tarvittavista voimavaroista(39). Niiden olisi myös sisällytettävä arviointien suunnittelu työohjelmiinsa(40). Mainitut vaatimukset eivät täyty talouden ja rahoituksen pääosaston hallinnoiman makrotaloudellisen rahoitusavun kohdalla. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Johdanto 66. Makrotaloudellinen rahoitusapu ja rakennesopeutustuet ovat antaneet mahdollisuuden aiempaa hyödyllisempään komission ja edunsaajamaiden väliseen, koko uudistusprosessia koskevaan vuoropuheluun, jollainen ei yleensä ole mahdollinen tavanomaisten kehityshankkeiden yhteydessä. Välineet ovat vuosien kuluessa kehittyneet, ja kaikkien toimintaan osallistuvien komission pääosastojen olisi jatkettava toimia, joiden avulla pyritään löytämään paras mahdollinen tapa hyödyntää kyseisiä välineitä osana komission yleistä edunsaajamaihin kohdistuvaa politiikkaa. 67. Komissio ei ole ainoa toimija. Eurooppa-neuvosto korosti, että Euroopan komissio ei ole makrotaloudellisen rahoitusavun yhteydessä Maailmanpankin tai Kansainvälisen valuuttarahaston kaltainen kansainvälinen rahoituslaitos. Tässä yhteydessä on painotettu, että makrotaloudellisten toimien pitäisi olla poikkeuksellisia. Euroopan unionin asemaa kolmantena toimijana tällä alalla ei ole kuitenkaan määritetty selkeästi eikä sen osallistumisesta odotettavaa arvonlisää ole täsmennetty (ks. kohdat 30-33). Suositus 1 68. Komission olisi aina perusteltava, miksi tietty erillinen EU:n toimi hallinnollisine seurauksineen on tarpeellinen. Odotettavaa arvonlisää ei pitäisi esittää ainoastaan suhteessa Bretton Woodsin laitosten olemassaoleviin ohjelmiin. Makrotaloudellisen rahoitusavun tapauksessa täydentävyys olisi pyrittävä varmistamaan myös suhteessa tavanomaiseen hankkeita ja ohjelmia koskevaan EU:n tukeen. Johdonmukainen lähestymistapa samankaltaisten välineiden kohdalla 69. Makrotaloudellinen rahoitusapu ja rakennesopeutustuet ovat samankaltaisia välineitä. Kummankaan yhteydessä varoja ei kohdenneta tiettyihin käyttötarkoituksiin, ja suoritukset maksetaan erissä sen jälkeen kun komissio on varmistunut tiettyjen ehtojen täyttymisestä; ehtojen ensisijaisena tarkoituksena on komission ja edunsaajavaltion välisessä sopimuksessa määritettyjen, edunsaajavaltion taloutta koskevien rakenneuudistusten tukeminen. Jäsenehdokasmaille, Länsi-Balkanin maille ja uusille itsenäisille valtioille suunnattavaa makrotaloudellista rahoitusapua pidetään kuitenkin poikkeuksellisena välineenä, joka perustuu pääasiassa lainoihin, kun taas jäsenvaltioihin kuulumattomille Välimeren alueen valtioille suunnattavia rakennesopeutustukia pidetään tavanomaisena välineenä, jonka yhteydessä tuki perustuu aina avustuksiin (ks. kohdat 1-5). Suositus 2 70. Komission olisi löydettävä yhdenmukaisempi lähestymistapa makrotalouden tasolla annettavaan tukeen. Tuen välineiden hallinnoinnin jakautuminen komission eri yksiköiden kesken olisi otettava uudelleen tarkasteltavaksi, ja tarkastelussa olisi otettava huomioon myös lähetystöjen asema. Myös AKT-maista saatuihin kokemuksiin perustuvia tietoja olisi hyödynnettävä. Sopimusten suunnittelu, ehdot ja seuranta 71. Edunsaajamaiden kanssa noudatettavasta sopimusmenettelystä ei anneta selkeitä tietoja. Makrotaloudellisen rahoitusavun tapauksessa ei anneta selkeitä tietoja sovellettavien ehtojen merkityksestä laajempien, esimerkiksi EU-jäsenyyteen liittyvien poliittisten tavoitteiden kannalta (ks. kohta 44). Rakennesopeutustukien kohdalla ei puolestaan perustella selkeästi tuen kokonaismäärää ja sen jakautumista tiettyihin eriin (ks. kohta 20). 72. Komissio hyödyntää seurannassa Kansainvälisen valuuttarahaston ja Maailmanpankin työtä silloin, kun sopimusehdot ovat yhteisiä. Komission oma seuranta on epäsäännöllistä. Se painottuu pikemminkin maksujen suorittamisehtojen täyttämisen tarkistamiseen kuin kyseessä olevan maan taloudellisen ja poliittisen tilanteen jatkuvaan seurantaan (ks. kohdat 52-55). 73. Vaikka yksittäisten ohjelmien erityisehdot on täytettävä ennen kuin maksut voidaan suorittaa, on ymmärrettävää, että käytännössä komissio tarvitsee tietyn liikkumavaran arvioidessaan, kuinka tehokkaasti edunsaajavaltio on todellisuudessa toiminut makrotalouden alan tavoitteiden ja uudistustavoitteiden saavuttamiseksi. Lisäksi komissio saattaa joissakin tapauksissa joutua ottamaan huomioon ennakoimattomia tapahtumia. Tiettyjen ehtojen täyttymättä jäämistä tai havaittuja ongelmia ei kuitenkaan aina tuotu esille riittävän avoimesti eikä korjaavia toimia aina vaadittu riittävän tehokkaasti (ks. kohdat 22-27 ja 42-45). Suositus 3 74. Komission olisi selkeytettävä päätöksentekoaan antamalla kirjalliset ohjeet makrotaloudellisen tuen hallinnoinnin eri vaiheista. Sen olisi myös dokumentoitava painottamansa näkökohdat selkeämmin päätettäessä edunsaajamaiden kanssa tehtävien rahoitussopimusten sisällöstä sekä päätettäessä maksujen suorittamisesta sopimuksessa määritettyjen ehtojen arvioinnin perusteella. Komission olisi dokumentoitava perustelunsa ehdoista poikkeamiseen tapauksissa, joissa ehdot eivät täyty. Yhteistyökumppanina olevan valtion talousarvio- ja kirjanpitomenettelyiden arviointi 75. Edunsaajavaltioiden talousarviomenettelyjen tasolla on keskeinen merkitys koko uudistusprosessin ajan; talousarviomenettelyjen tason olisikin oltava pääasiallisena ehtona myönnettäessä tiettyihin käyttötarkoituksiin kohdentamatonta talousarviotukea. Julkisten varojen hallinnoinnin laaja-alainen avoimuus, vastuullisuus ja ulkoinen valvonta ovat keskeisiä tekijöitä pyrittäessä edistämään hyvää hallintotapaa sekä petosten ja korruption vastaista toimintaa (ks. kohta 50). Suositus 4 76. Komission olisi parannettava huomattavasti edunsaajamaiden varainhoidon seurantaa, ja kaikkien toimissa mukana olevien pääosastojen olisi osallistuttava siihen. Jos komissio aikoo hyödyntää tällä alalla Bretton Woodsin laitosten työn tuloksia, sen olisi otettava ne huomioon kokonaisuudessaan. Arvioinnit 77. Arviointien puuttuminen (makrotaloudellinen rahoitusapu) tai niiden suppeus (rakennesopeutustuet) osoittaa, että komissio ei ole vielä pannut kokonaisuudessaan täytäntöön yhteisön meno-ohjelmiin sovellettavia yleisiä menettelyitä. Komissio ei voi näin ollen hyödyntää järjestelmällisesti aiempia kokemuksia (ks. kohdat 61-65). Suositus 5 78. Komission olisi suoritettava säännöllisesti kattavia arviointeja. Niiden avulla voitaisiin yksilöidä kokemukset, joita voidaan hyödyntää kehitettäessä menettelytapoja etenkin seuraavilta osin: uudistusohjelmien soveltuvuus, uudistusprosessin ehtojen asianmukaisuus sekä uudistusohjelmista aiheutuvien sosiaalikulujen keventäminen. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 7. maaliskuuta 2002 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Juan Manuel Fabra Vallés presidentti (1) Mainitut alueet saavat makrotaloudellista rahoitusapua. Aiemmin edunsaajamaina olivat myös Israel (1991) ja Algeria (1991 ja 1994). (2) EU maksaa rakennesopeutustukia myös Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maille (AKT-maat) (ks. kohta 7). (3) Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) ja Maailmanpankki. (4) Poikkeuksellisuus, poliittiset ehdot, täydentävyys, ehdollisuus ja talouskuri. (5) Maantieteellinen läheisyys EU:hun nähden sekä ihmisoikeuksien ja oikeusvaltion periaatteiden noudattaminen. (6) Talouden ja rahoituksen pääosasto aikoo kuitenkin työohjelmansa mukaan laatia makrotaloudellisen rahoitusavun puiteasetusta koskevan ehdotuksen neuvoston päätökseksi. (7) Neuvoston asetus (EY) N:o 1488/96, annettu 23 päivänä heinäkuuta 1996, rahoituksellisista ja teknisistä toimenpiteistä (MEDA) taloudellisen ja yhteiskunnallisen rakenneuudistuksen tukemiseksi Euro-Välimeri-yhteistyökumppanuuden puitteissa (EYVL L 189, 30.7.1996), sellaisena kuin se on muutettuna 27 päivänä marraskuuta 2000 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2698/2000 (EYVL L 311, 12.12.2000). (8) Erityiskertomus nro 5/2001 (EYVL C 257, 14.9.2001). (9) Kyseinen budjettikohta on B7-4 1 0 Meda (Välimeren alueen kolmansien maiden talous- ja yhteiskuntarakenteiden uudistamisen liitännäistoimenpiteet). (10) Avustuksina maksettavaa makrotaloudellista rahoitusapua koskeva budjettikohta otettiin ensimmäisen kerran käyttöön Euroopan unionin yleisessä talousarviossa varainhoitovuodelle 1998 (momentti B7-5 3 1: Poikkeuksellinen rahoitustuki Armenialle, Georgialle ja Tadzikistanille). Varainhoitovuoden 1999 talousarviossa otettiin käyttöön vielä uusi momentti (B7-5 3 2): Makrotaloudellinen rahoitusapu Länsi-Balkanin alueen maille. (11) Lukuun B0-2 1 tehty p.m.-merkintä (Kolmansien maiden kehitykseen myötävaikuttamiseen tarkoitettuun lainanottoon ja lainanantoon liittyvät takuut). (12) Ulkoisiin toimiin liittyvä takuurahasto perustettiin vuonna 1994. Rahastosta katetaan takaisinmaksujen laiminlyönnit käytettävissä olevien määrien mukaan. (13) Sekä Jordaniassa että Tunisiassa oli saatu päätökseen yksi rakennesopeutusohjelma, ja yksi ohjelma oli käynnissä. Tunisiassa oli käynnissä myös terveydenhuoltoalan ohjelma. Libanonissa oli käynnissä yksi rakennesopeutusohjelma. Kaikki kuusi tarkastettua rakennesopeutusohjelmaa kuuluivat Meda-ohjelmaan. (14) Maakohtaiset pöytäkirjat, jotka allekirjoitettiin 20. kesäkuuta ja 18. syyskuuta 1991 välisenä aikana, kattoivat ajanjakson 1. marraskuuta 1991-31. lokakuuta 1996. (15) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1994, kohdat 11.9-11.81 (EYVL C 303, 14.11.1995). (16) Recueil Vol. 2, 06/95-11/97. (17) EU:n ja Välimeren alueen maiden ulkoministerien kokous Barcelonassa (27.-28. marraskuuta 1995). (18) Eteläisen ja itäisen Välimeren alueen 12 kumppanuusmaata ovat: Marokko, Algeria, Tunisia (Maghreb-maat); Egypti, Israel, Jordania, palestiinalaishallinto, Libanon, Syyria (Mashrek-maat); Turkki, Kypros ja Malta. (19) Meda 1:n yhteydessä yli 2 miljoonan euron suuruiset rahoitusehdotukset annettiin komiteakäsittelyyn (MED-komitea); komiteaan kuuluu EU:n jäsenvaltioiden edustajia, jotka antavat komissiolle neuvontaa Meda-ohjelman toteuttamiseen liittyvissä kysymyksissä. Komitea antoi lausunnon esitetyistä ehdotuksista. (20) Talousarvioalijäämien pienentäminen ja palkkoihin käytettävien määrien lisääminen. (21) Kansainvälisen valuuttarahaston sopimusartiklojen IV artiklan mukaan valuuttarahasto käy edunsaajamaiden kanssa kahdenvälisiä neuvotteluita yleensä vuosittain. Rahaston edustajat tekevät käynnin kyseiseen maahan, keräävät talous- ja rahoitustietoja ja keskustelevat viranomaisten kanssa maan taloudellisesta kehityksestä ja poliittisista suuntaviivoista. Rahaston edustajat laativat käynnin perusteella raportin, jota hallintoneuvosto käyttää neuvottelujensa pohjana. (22) EY:n perustamissopimuksen 308 artikla: "Jos jokin yhteisön toimi osoittautuu tarpeelliseksi yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi yhteismarkkinoiden toiminnassa eikä tässä sopimuksessa ole määräyksiä tähän tarvittavista valtuuksista, neuvosto antaa aiheelliset säännökset yksimielisesti komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan". (23) Conclusions of ECOFIN Council of 20th March 1995 on principles of MFA to third countries, joilla saatettiin ajan tasalle 9. lokakuuta 1993 tehdyt makrotaloudellista rahoitusapua koskevat Genvalin Ecofin-neuvoston päätelmät (niin sanotut tarkistetut Genvalin suuntaviivat). (24) Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle kolmansille maille myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun toteuttamisesta vuonna 2000 KOM(2001) 288 lopullinen, 1.6.2001. (25) Yhteisö asetti vuonna 1992 uusien itsenäisten valtioiden käyttöön 1250 miljoonan euron suuruisen, elintarvikkeiden ja lääkevalmisteiden maahantuontiin tarkoitetun lainan; Armenialle myönnetyn lainan määrä oli 58 miljoonaa euroa ja Georgialle myönnetty määrä 113 miljoonaa euroa. Maat eivät kyenneet noudattamaan lainan ja korkojen takaisinmaksulle asetettuja määräaikoja. Ongelmallisen tilanteen helpottamiseksi neuvosto päätti marraskuussa 1997 poikkeuksellisen, lainoina ja avustuksina maksettavan tuen myöntämisestä Armenialle ja Georgialle. Neuvoston päätöstä muutettiin maaliskuussa 2000 siten, että tuen piiriin tuli myös Tadzikistan. (26) EU:n vuosittainen ihmisoikeusraportti vuodelta 2001, Euroopan unionin neuvosto, 8. lokakuuta 2001. European Initiative for Democracy and Human rights, compendium 2000 (Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen aloite), Euroopan komission rahoittama ohjelma. (27) Yksittäisten maiden (ei monenvälisten elinten) antama tuki. (28) Komissio erottaa toisistaan jäljellä olevat rahoitustarpeet, joihin ei sisällytetä Kansainvälisen valuuttarahaston ja Maailmanpankin antamaa taloudellista tukea, ja lisärahoitustarpeet, joiden yhteydessä mainittujen elinten antama tuki otetaan huomioon. (29) Arvioitu määrä laski 205 miljoonasta Yhdysvaltain dollarista (syyskuu 1998) 71 miljoonaan Yhdysvaltain dollariin (syyskuu 1999). (30) Erän suuruutta vähennettiin 50 miljoonasta eurosta 40 miljoonaan euroon. (31) Takuurahasto perustettiin 31. lokakuuta 1994 neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 2728/94; rahastoa käytetään, mikäli yhteisön kolmannelle maalle tai kolmannessa maassa myöntämän tai takaaman lainan edunsaaja laiminlyö takaisinmaksun. Talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta tehdyn neuvoston päätöksen 94/729/EY 14 artiklan mukaan Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon otetaan joka vuosi alustavasti varaus kattamaan takuurahaston varojen tarve. Antaessaan uuden lainoina myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskevan ehdotuksen komissio esittää tietoja toimen vaikutuksista talousarvioon. Takuurahastoon maksettava osuus sekä talousarviotakuun mahdollisesta käyttöönotosta aiheutuvat seuraukset käyvät näin ollen ilmi. (32) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2000, luku 8 (EYVL C 359, 15.12.2001). (33) Erityiskertomus nro 5/2001, kohdat 40-44. (34) Report on the managing, monitoring and control arrangements governing the use of counterpart funds and budgetary support in development aid, Internal Document, Bryssel, 4. heinäkuuta 2001. (35) Samanlainen havainto tehtiin AKT-maiden tapauksessa. Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1999, kertomus kuudenteen, seitsemänteen ja kahdeksanteen Euroopan kehitysrahastoon liittyvistä toimista, kohta 35 (EYVL C 342, 1.12.2000). (36) Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, Yhteisön tuki talousuudistusohjelmiin ja rakennesopeutukseen: tilanne ja näkymät, KOM(2000) 58 lopullinen, 4.2.2000. (37) Ulkoisista asiantuntijoista koottu Medan hallinnointiryhmä suoritti Marokkoa koskevan ohjelman arvioinnin. Arviointi oli mielenkiintoinen, ja se sisälsi useita oleellisia näkökohtia, jotka saattaisivat olla merkityksellisiä muita maita koskevien rakennesopeutustukiohjelmien kannalta. (38) Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle kolmansille maille myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun toteuttamisesta vuonna 1999, KOM(2000) 682 lopullinen, 27.10.2000. (39) Focus on results: Strengthening evaluation of Commission activities; Communication to the Commission from Mrs Schleyer in agreement with Mr Kinnock and the President, SEC(2000) 1051, 26.7.2000, sivu 3. (40) Spending more wisely: Implementation of the Commission's evaluation policy, Communication to the Commission by Mrs Gradin and Mr Liikanen, in agreement with the President, SEC(1999) 69/4. LIITE I RAKENNESOPEUTUSTUKIA KOSKEVA TALOUDELLINEN KEHITYS 1992-2000 >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Tilintarkastustuomioistuin (komission tietojen perusteella). LIITE II MAKROTALOUDELLINEN TUKI KOLMANSILLE MAILLE Maksuja koskeva erittely 1998-2000 >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Tilintarkastustuomioistuin (komission tietojen perusteella). LIITE III EHTOJEN TÄYTTYMINEN Kosovo 1. Kosovon kohdalla kaikkien ehtojen tarkkaa noudattamista ei pidetty välttämättömänä edellytyksenä päätökselle, jossa komissio esitti alueen talousarviota koskevan avustuksen toisen erän maksamista (15 miljoonaa euroa). Yhdistyneiden Kansakuntien Kosovon siviilioperaatio ei ollut edistynyt talousarvion vakauttamiseen liittyvissä toimissa odotusten mukaisesti. Tulopuoleen liittyi suuria ongelmia; 15 prosentin palkkaveron(1) käyttöön ottamisessa ei onnistuttu ja voitoista maksettavan veron käyttöön ottaminen viivästyi. Menopuolella suuren ongelman muodostivat yleishyödylliset laitokset (esimerkiksi huonosti soveltuva sähkön laskutusjärjestelmä)(2). Julkisen talouden tulot eivät kasvaneet, joten talousarviotuen tarve oli jatkuva. Kesäkuussa 2000 oli olemassa todellinen vaara Kosovon talousarvion käteisvarojen loppumisesta, joten kansainvälisiltä rahoittajilta pyydettiin käteisvaroja. Toinen erä maksettiin mainittujen kiireellisten rahoitustarpeiden takia. Maksun nopea suorittaminen vaaransi kuitenkin makrotaloudellisen ehdollisuuden periaatteen siitä huolimatta, että komission yleisen johtopäätöksen mukaan EU:n maksamaan talousarviotukeen liittyvät erityisehdot täyttyivät "suurelta osin". Bulgaria 2. Tilintarkastustuomioistuimen Bulgariassa huhtikuussa 2001 toimittama tarkastus osoitti, että pankkialan yksityistämisen yhteydessä ei valtionpankkia (Biochim) ollut vieläkään myyty, vaikka ehtojen mukaan niin olisi pitänyt tapahtua. Valtiovarainministeriön, Kansainvälisen valuuttarahaston ja Maailmanpankin edustajien mukaan pankin myymiseen liittyvä ehto oli epärealistinen. Maailmanpankin edustajat eivät pitäneet hyvänä ajatuksena myöskään tiettyjen yksittäisten, erikseen nimettyjen yritysten myymistä tiettynä ajankohtana, sillä menettely saattaisi vaikuttaa kielteisesti myyntihintaan. 3. Ympäristöalalla Bulgarialta edellytettiin lainsäädäntöä, joka on täysin ympäristövaikutusten arviointia koskevan EU:n direktiivin mukainen. Lähetystö arvioi huhtikuussa 2000, että ehtoa ei ollut täytetty. Kesäkuussa 2000 talouden ja rahoituksen pääosasto katsoi, että ehtoa ei ollut täytetty muodollisesti, mutta sen täyttämisessä oli kuitenkin tapahtunut huomattavaa edistystä. Talouden ja rahoituksen pääosaston arvion mukaan saavutettu edistys riitti toisen erän suorittamiseen. Uusi ympäristövaikutusten arviointia koskeva lakiesitys oli huhtikuussa 2001 jo laadittu, mutta Bulgarian parlamentti ei ollut vielä hyväksynyt sitä. 4. Komissio katsoi lainan myöntämisen yhteydessä ympäristöalaa koskevan ehdon täyttyneen (lainsäädännön saattaminen ympäristövaikutusten arviointia koskevan EU:n direktiivin mukaiseksi). Laajentumisasioiden pääosaston laatimassa Bulgarian liittymisvalmisteluiden edistymistä koskevassa määräaikaiskertomuksessa (marraskuu 2000) komissio kuitenkin totesi, että kaikkien ympäristövaikutusten arviointia koskevien EU:n vaatimusten noudattaminen edellyttää lisämuutoksia lainsäädäntöön. 5. Bulgarialle aiemmin myönnetyn lainan (250 miljoonaa euroa), jota koskeva päätös tehtiin vuonna 1997, yhteydessä komissio harkitsi toisen erän jakamista kahteen osaan, koska Euroopan unioniin liittymisen valmistelua koskevat ehdot täyttyivät vain osittain. Seurantamenettelyyn perustuvia tietoja ei kuitenkaan lopulta otettu huomioon, ja koko määrä maksettiin. Montenegro 6. Marraskuussa 2000 julkaistiin ensimmäinen konsultin laatima raportti, jossa tuotiin esille keskeisiä talousarvion avoimuuteen ja kattavuuteen liittyviä ongelmia (raportissa todettiin esimerkiksi, että kassaperusteiset luvut eivät anna totuudenmukaista kuvaa talousarvion toteuttamisesta). Loppuraporttinsa päätelmissä konsultti totesi, että Montenegro on saavuttanut huomattavaa, aloittain vaihtelevaa edistystä pyrkiessään saavuttamaan asetetut ehdot. Julkisen talouden ja talousarvioon liittyvän avoimuuden lisäämistä koskevan ehdon osalta raportissa todettiin, että Montenegro on saavuttanut talousarvioluokkiin liittyvät ehdot kokonaisuudessaan, mutta sillä on vielä matkaa kansainvälisten julkisen talouden avoimuutta koskevien standardien täyttämiseen (Montenegro täytti ainoastaan kolme Kansainvälisen valuuttarahaston määrittämistä 20:stä, julkisen talouden avoimuuden hyviä käytäntöjä koskevasta periaatteesta (Code of Good Practices principles on Fiscal Transparency)). Konsultti ei esittänyt selkeää suositusta maksun suorittamispäätöksen puolesta tai sitä vastaan. Komissio teki kuitenkin talous- ja rahoituskomitealle ehdotuksen toisen erän suorittamisesta (tietyin ehdoin) ennen kuin loppuraportti oli saatavissa. Komissio toimitti joulukuun 2000 alussa Montenegrossa oman tarkastuksensa, jonka yhteydessä se havaitsi, että joillakin aloilla oli saavutettu huomattavaa edistystä, mutta joillakin aloilla tarvittiin enemmän toimia (esimerkiksi valtiovarainministeriön aseman lujittaminen oli edistynyt puutteellisesti, tuloverouudistus ja erääntyneiden velkojen maksujärjestelmän uudistus oli edistynyt vain vähän eikä menojen valvonta ollut tyydyttävää). Montenegron viranomaisia kehotettiin toimimaan nopeasti. Ehdoista neuvoteltiin osittain uudelleen ja niitä lievennettiin siten, että Montenegro saavutti ehdot jo joulukuussa 2000. Komissio maksoi 12,95 miljoonan euron määrän suunnitelmien mukaan tammikuussa 2001. Jordania 7. Komissio esitti Jordanialle rakennesopeutustukien toiseen vaiheeseen liittyvän ensimmäisen erän suorittamista koskevassa analyysissään, että arvonlisäverojärjestelmän käyttöön ottaminen oli viivästynyt. Siitä huolimatta komissio katsoi, että asiaan liittyvää ehtoa oli noudatettu. Tunisia 8. Tunisian rakennesopeutustukien ensimmäisen vaiheen toisen erän suorittamista koskeneessa komission laatimassa ehtojen täyttymistä koskevassa analyysissä todettiin, että viiden julkisen yhtiön myyntiin asettamista koskeva ehto oli täytetty, vaikka myyntiin oli asetettu ainoastaan kaksi yhtiötä. Komissio suoritti Tunisian rakennesopeutustukien ensimmäiseen vaiheeseen liittyvän toisen maksuerän joulukuussa 1997 varainhoidon valvojan annettua hyväksyntänsä siitä huolimatta, että viiden ehdon havaittiin täyttyneen ainoastaan osittain. Varat siirrettiin euroina Tunisian keskuspankkiin. Rahoitussopimuksen mukaan vastaava määrä tuli siirtää talousarvioon dinaareina sekä kansallisen koordinaattorin että lähetystön päällikön allekirjoituksen jälkeen(3). Lähetystön päällikkö allekirjoitti sopimuksen vasta heinäkuussa 1998, sillä vasta silloin komissio katsoi kaikkien ehtojen täyttyneen(4). Kun tämä otetaan huomioon, ainoana syynä varojen siirtämiseen joulukuussa 1997 saattoi olla se, että komissio yritti näennäisesti parantaa talousarvion toteuttamisastetta. Kyseinen määrä oli Tunisian keskuspankin tilillä yli kuusi kuukautta, mutta siitä ei koskaan maksettu korkoa. (1) Yhtäläisen aseman toteutumiseen liittyy huomattavia ongelmia, sillä YK:n palveluksessa työskentelevät paikalliset on vapautettu verosta YK:n yleissopimuksen perusteella. UNMIK on yrittänyt (Bernard Kouchnerin kirje YK:n pääsihteerille 25. toukokuuta 2000) - toistaiseksi tuloksetta - ehdottaa, että vapautuksia ei sovellettaisi Kosovon tapauksessa. (2) Ks. Kertomus Euroopan jälleenrakennusviraston kirjanpidosta ja Kosovolle tarkoitetun avun täytäntöönpanosta vuonna 2000 (EYVL C 355, 13.12.2001). (3) Kahden allekirjoituksen edellyttäminen ei ole tarkoituksenmukaista, kun kyse on Brysselin yksiköiden hallinnoimasta suorasta talousarviotuesta. Ehtojen täyttymistä koskeva päätös tulisi tehdä kertaluonteisesti yhteisöjen nimissä. Menettelyn ei pitäisi olla kaksivaiheinen. (4) Viiden julkisen yhtiön myyntiin asettamista koskevan ehdon katsottiin täyttyneen, joten jatkoseurantaa ei suoritettu. Komission vastaukset TIIVISTELMÄ I-II. Vaikka makrotaloudellinen rahoitusapu (MFA, Macro-Financial Assistance) ja rakennesopeutustuet (SAF, Structural Adjustment Facilities) ovat monessa suhteessa samanlaisia, ne on suunniteltu eri tavoin ja tarkoitettu eri tarpeisiin. MFA on poikkeusväline ja perustuu neuvoston tapauskohtaisiin päätöksiin. Se on tarkoitettu auttamaan tuensaajamaita vakavissa, mutta yleensä lyhytaikaisissa makrotalouden tasapainottomuustilanteissa (vakavat maksutaseongelmat ja julkisen talouden vaikeudet). Meda-SAF-varat puolestaan ovat rahoitusyhteistyössä Välimeren alueen tuensaajamaiden kanssa säännöllisesti käytettäviä varoja. Niillä pyritään ratkaisemaan pitkäaikaisempia kyseisten maiden kehitykseen liittyviä julkisen talouden tarpeita, ja niistä päätetään tavanomaisen suunnittelun yhteydessä, jota sovelletaan kaikkiin Meda-asetuksen nojalla toteutettaviin toimiin. III. Rakennesopeutustuen määrästä päätettäessä otetaan huomioon sillä tuettavien uudistusten kustannukset, ja vuodesta 2001 lähtien ne on dokumentoitu entistä paremmin. Komissio käy tiiviitä keskusteluja saajamaiden ja kansainvälisten rahoituslaitosten, erityisesti Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ja Maailmanpankin kanssa koordinoidakseen toimia ja arvioidakseen kunkin maan todellisia tarpeita. Rakennesopeutuksen kohdalla synergiaa Maailmanpankin kanssa pidetään tärkeänä, sillä tuki toteutuu joko rinnakkaistoimina, joille asetetaan samat ehdot (yhteisvaikutuksen lisääminen ja sen välttäminen, että useampi rahoittaja myöntäisi rahoitusta toisistaan tietämättä), tai itsenäisinä EU:n toimina, joilla edistetään assosiaatiosopimusten tavoitteita, joita Maailmanpankkikin pitää hyvin tärkeinä. Koska rakennesopeutustuet liittyvät Välimeren alueen kumppanuusmaiden uudistusohjelmiin, ei maksuille tarvita kiinteää maksuaikataulua (erät maksetaan vasta kun ehdot täyttyvät). Tämä johtuu siitä, että a) kumppanimaan uudistustahtia on noudatettava ja b) rakennesopeutustuet eivät ole poikkeusvälineitä, joita käytetään rahoitettaessa kiireellisesti sisäisiä ja ulkoisia alijäämiä. IV. Vaikka tilintarkastustuomioistuimen tarkoittamat Ecofin-neuvoston päätelmät ovat epäviralliset eivätkä ne ole oikeudellisesti sitovia, suurimmassa osassa MFA-apua noudatetaan niiden periaatteita. Joitakin poikkeuksia voi sattua, mikä ei ole odottamatonta, kun otetaan huomioon rahoitusavun luonne, mutta poikkeukset ovat tiedossa, ja niitä tarkastellaan asianmukaisesti. Koordinointia voidaan aina parantaa, mutta tuntuu siltä, että koordinoinnin ja toiminnan välillä saavutetaan yleensä hyvä tasapaino. V. Tukea saavat maat joutuvat säännöllisesti IMF:n IV artiklan mukaiseen tarkastukseen, jossa tutkitaan ja arvioidaan myös talousarvion täytäntöönpanoa ja julkista taloutta koskevien tietoja laatua. Niistä saadaan tärkeitä tietoja, joiden pohjalta talousarvio- ja tilinpitoprosessien laatu arvioidaan. VI. Ohjelmia hallinnoi hyvin pätevä ja kokenut henkilöstö, joka on yhteydessä erikoistuntijoihin ja riippumattomiin asiantuntijoihin. Komissio työskentelee tiiviisti yhdessä kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa ja käyttää samoja tietoja kuin ne, sillä monissa tapauksissa myös tavoitteet ovat samat. Maksu voi tapahtua tiettyjen tavoitteiden saavuttamista koskevan yleisarvion perusteella, mutta kaikki käytettävissä olevat merkitykselliset tiedot on otettava huomioon, jotta päästään oikeisiin päätelmiin. Jotkut toimet, joita ei ole alkuperäisessä sopimuksessa voitu ennakoida, voivat olla tärkeitä kokonaistavoitteen saavuttamiselle. VII. Komission laatima kertomus ylittää vähimmäisvaatimukset. Kertomusta pyritään kuitenkin jatkuvasti parantamaan, ja koska arviointiin kiinnitetään paljon huomiota, kertomusta on edelleen kehitettävä tulevaisuudessa yksityiskohtaisten tulosten perusteella. VIII. Toimissa on pyritty järjestelmällisesti varmistamaan riittävä täydentävyys IMF:n ja Maailmanpankin ohjelmien kanssa. Yleensä MFA-avustusten ja SAF-varojen käyttö liittyy lisäuudistustarpeisiin, joita tukea saavat kumppanimaat edellyttävät. Lisää arvioita tarvitaan uudistuksessa, joka sisältää myös tuloskriteerit. Niiden avulla voitaneen entistä paremmin arvioida EU:n toimilla saatavaa lisäarvoa. Vaikka nämä kaksi välinettä on suunniteltu eri tavoin ja niillä on jossakin määrin eri tavoitteet, niiden täytäntöönpanon johdonmukaisuus pyritään varmistamaan. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset otetaan tässä yhteydessä huomioon. Komissio varmistaa joka tapauksessa, että lykkäysten myöntämisperusteet dokumentoidaan riittävän hyvin. Tätä pidetään osana yleistä uudistusta. JOHDANTO 4. Makrotaloudellinen rahoitusapu (MFA) on (neuvoston tapauskohtaisiin päätöksiin perustuva) poikkeusväline, jolla on tarkoitus auttaa tuensaajamaita pääasiassa makrotalouden lyhytaikaisen epätasapainon korjaamisessa. Rakennesopeutustuet (SAF) puolestaan ovat talousyhteistyön vakioväline, jolla pyritään tukemaan tuensaajamaita pitkäaikaisesti niiden uudistuspyrkimyksissä. OHJELMIEN SUUNNITTELU 19. Ulkomaille myönnettävien avustusten hallinnointia uudistettaessa komissio laatii käsikirjan ja järjestää koulutusta sen ohjeiden noudattamisessa. Komissio uskoo, että sen näiden välineiden hallinnoinnista vastaavilla yksiköillä on riittävä asiantuntemus, jotta voidaan turvata ohjelmien toteutukseen liittyvien suorituskriteereiden tehokas arviointi. 20. SAF-tuen määrästä päätettäessä otetaan huomioon toimella tuettavien uudistusten kustannukset, ja vuodesta 2001 sen dokumentointi on entistä täydellisempää. 21. Vuosien 2000-2006 maastrategia-asiakirjoilla ja vuosien 2000-2002 alustavilla kolmivuotisohjelmilla komission yksiköt ovat onnistuneet luomaan SAF-toimien keskipitkän aikavälin rakenteen. Sen pohjalta voidaan laajentaa vuosittain maan modernisoinnin edellyttämien uudistusten soveltamisalaa tavalla, joka takaa EU:n tukien johdonmukaisuuden. 23. Ks. vastaus kohtaan 53. 24. Maailmanpankin vetäytyminen johtuu osittain Libanonin talouden tilasta. SAF-tukien jatkaminen on toteutettu hyvin tiiviissä yhteistyössä IMF:n ja Maailmanpankin kanssa. IMF ja Maailmanpankki ovat todella toivoneet, että komissio jatkaisi toimiaan, koska se on keino painostaa Libanonia uudistuspolitiikkaan. Vaikka IV artiklan mukaiset kuulemiset viivästyivät, toimitti IMF, joka seurasi Libanonin tilannetta, komissiolle kaikki tarvittavat tiedot. Ensimmäisen erän ehtojen toteutuminen on mahdollistanut muun muassa arvonlisäverotuksen valmistelun, joka on Libanonin verouudistuksen kulmakiviä, ja myös assosiaationeuvotteluja päästiin jälleen jatkamaan. Tämä riitti erän maksun perusteeksi, vaikka komissio joutuikin ilmaisemaan vakavan huolestumisensa makrotalouden kehityksestä komissaarin 28. heinäkuuta 2000 päivätyllä kirjeellä valtiovarainministerille. Komissio valitsi muotoilun, joka ei ole liian sitova, jotta komissiolle jäisi päätösvapaus IMF:ään nähden. 25. SAF-tuen kohdalla synergiaa Maailmanpankin kanssa pidetään tärkeänä joko a) rinnakkaistoimina, joille asetetaan samat ehdot, jotta lisätään yhteistä kerrannaisvaikutusta ja vältetään "rahoittajien hajottaminen", tai b) itsenäisinä EU:n toimina, joita ei soviteta Maailmanpankin toimiin, mutta joilla edistetään assosiaatiosopimusten tavoitteita, joita Maailmanpankkikin pitää hyvin tärkeinä. 26. Kaikissa tilintarkastustuomioistuimen mainitsemissa tapauksissa komissio on neuvotellut Maailmanpankin asiantuntijoiden kanssa, jotka ovat antaneet asiantuntevia tietoja sosiaalialalta. Yleisemmin vuoropuhelu on antanut komission yksiköille mahdollisuuden tasapainottaa ohjelmien kattamia toimia. 27. Toisen erän ehdot on jätetty avoimiksi vain poikkeustapauksissa, mutta tammikuusta 2001 lähtien komissio ei ole jättänyt avoimiksi yhdenkään SAF-sopimuksiin liittyvän toisen erän ehtoja. 28. Genvalin epävirallisen Ecofin-neuvoston päätelmissä, joihin tilintarkastustuomioistuin viittaa, on yleisiä ohjeita MFA:n koostumuksesta ja toteutuksesta. Koska MFA kuitenkin on luonteeltaan tapauskohtaista apua, jokaisessa makrotaloudellista tai poikkeuksellista rahoitusapua koskevassa päätöksessä määritellään erikseen sen sisältämän apupaketin periaatteet ja täytäntöönpanoehdot. 30. Komission ehdotuksen perustelut, jotka koskevat myös niiden tekijöiden arviointia, joilla yhteisön rahoitusapua perustellaan, esitetään tavallisesti komission ehdotukseen liittyvässä perusteluosassa. Ulkoisen rahoituksen puutteen ilmeneminen tuensaajamaan maksutaseessa (kun kansainvälisten rahoituslaitosten rahoitus on jo otettu huomioon) on tärkeä mutta ei riittävä edellytys tällaisen avun myöntämiselle. Komission avusta odotettu lisäarvo perustuu nimenomaan makrotaloudellisen rahoitusavun luonteeseen. Yleensä sitä myönnetään kumppanimaille, jotka ovat maantieteellisesti lähellä EU:ta ja joilla on tärkeitä poliittisia ja taloudellisia kytkentöjä unioniin. Tällainen tuki täydentää kansainvälisten rahoituslaitosten myöntämää rahoitusta ja siksi sen tavoitteet ovat yhdenmukaiset näiden laitosten ja saajamaan sopimien tavoitteiden kanssa. Tukeen liitetyt talouspoliittiset ehdot (varsinkin rakenneuudistus) juontavat nekin juurensa EU:n ja tuensaajamaan taloudelliseen yhteistyöohjelmaan, joka on määritelty assosiaatio- tai yhteistyösopimuksessa. 31. Komissio on ehdottanut makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämistä silloin kun on havaittu ulkopuolisen rahoituksen tarvetta sen lisäksi mitä kansainväliset rahoituslaitokset ovat myöntäneet. Armenialle, Georgialle ja Tadzikistanille myönnetyssä poikkeusrahoitusavussa oli hyvin samanlaisia piirteitä kuin muissa makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmissa: - maiden piti hoitaa ulkoiset taloudelliset velvoitteensa yhteisölle ennen kuin sille myönnettiin uusi apupaketti, - avustusosan perusteena oli maiden poikkeuksellisen vaikea taloudellinen ja yhteiskunnallinen tilanne ja niiden vähäinen velanhoitokyky, kuten Albanian, Kosovon sekä Bosnia ja Hertsegovinankin kohdalla, - avustuksen maksaminen riippui siitä, täyttivätkö sen saavat maat makrotaloutta ja rakenneuudistusta koskevat ehdot. Armenian, Georgian ja Tadzikistanin nettovelan ehdotettu vähennys suunniteltiin helpottamaan näiden alhaisen tulotason maiden velanhoitovelvoitteita. 33. Makrotaloudellisen rahoitusavun täytäntöönpanoa on tarkasteltava laajemmassa yhteydessään. Viime vuosikymmenen alkuvuosina, kun useimmat Keski- ja Itä-Euroopan maat alkoivat siirtyä keskusjohtoisesta suunnittelusta markkinatalouteen, monet niistä saivat kertaluonteisia apupaketteja (Unkari, Tsekin tasavalta, Slovakia, Baltian maat). Makrotaloudellisen rahoitusavun myöntäminen useaan kertaan eräille Itä- ja Kaakkois-Euroopan maille (Romanialle, Bulgarialle ja Ukrainalle) osoittaa vain, että siirtyminen markkinatalouteen on joissakin tapauksissa ollut monimutkaista ja katkonaista. Vaikean poliittisen tilanteen vuoksi ovat tarpeelliset rakenneuudistukset joissakin maissa viivästyneet tai ne on toteutettu puutteellisesti, ja poikkeustilanteeseen on jouduttu uudelleen. 35. Maantieteellistä läheisyyttä ajatellen voidaan Armeniaa ja Georgiaa pitää monessa suhteessa Euroopan uusina itsenäisinä valtioina. Turkin mahdollisesti liittyessä EU:hun niistä tulee myös EU:n naapureita samoin kuin Valko-Venäjästä, Ukrainasta ja Moldovasta. Yhteisöllä on niihin strateginen etuyhteys, koska niiden makrotalouden ja politiikan vakaus on keskeistä Euroopan energian saannille Keski-Aasian öljy- ja kaasuputkien kautta. Näillä mailla on Euroopan unioniin erityissuhde: kumppanuus- ja yhteistyösopimukset sekä tärkeitä ohjelmia kuten Traceca ja Inogate. Tadzikistan on hieman erilainen tapaus, mutta maan vakaus on myös tärkeää Keski-Aasian vakaudelle ja öljyn ja kaasun saannin toimivuudelle. Vaikka onkin myönnettävä, että ihmisoikeuksissa tarvitaan joissakin kyseisistä maista lisäedistystä, komissio katsoo kuitenkin, että poliittiset ehdot on tähän asti täytetty eikä aktiivisista MFA-ohjelmista avusteta tällä hetkellä yhtään maata, jonka saavutukset demokratian periaatteiden ja ihmisoikeuksien kunnioittamisessa olisivat jotenkin epäiltävissä. 38. Yhteisön avusta päätetään tavallisesti tiettynä ajankohtana ja varoista päätetään tuensaajamaan maksutaseen arvioitujen keskimääräisten rahoitustarpeiden perusteella IMF:n tukeman ohjelman yhteydessä. Maksut tapahtuvat, kun avun edellytykset täyttyvät, periaatteessa ohjelmakauden aikana, mutta riippumatta todellisista maksutasetarpeista (jotka vaihtelevat jatkuvasti kauden mittaan) maksujen suoritusajankohtana (jos odottamattomia tilanteita ei ilmene, ohjelma keskeytetään tai ulkoista rahoitustarvetta arvioidaan uudelleen jo päätöstä tehtäessä suunnitellulla tavalla). Tämä on ainoa käytännöllinen tapa toteuttaa tämäntyyppistä rahoitusapua, ja kaikki merkittävät viralliset rahoittajat noudattavat samaa käytäntöä. 39. Kuten Euroopan parlamentille ja neuvostolle kolmansille maille myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun toteuttamisesta vuonna 2000 annetun komission kertomuksen (KOM(2001) 288 lopull.) liitteessä II olevasta 1 kohdasta ilmenee, yhteisön apu Bulgarialle oli vuosina 1999-2000 noin 50 prosenttia maan saamasta kahdenvälisestä kokonaistuesta. (Ks. myös vastausta kohtaan 38.) 40. Komission käsityksen mukaan UNMIK oli edistynyt erityisen hyvin makrotalouden toimintaympäristön vakiinnuttamisessa hyvin vaikeissa oloissa. Se perusti muun muassa veroviranomaisen, joka varmisti verovalvonnan ja veroperustan kehittämisen. Tämän vuoksi komission mielestä oli perusteltua maksaa toinen maksuerä. Myönteistä arviota vahvisti kansainvälisten rahoituslaitosten ja muiden kansainvälisten elinten myönteinen arvio Kosovon taloudessa tapahtuneesta muutoksesta. Komissio otti päätöstä tehdessään huomioon myös ulkoiset rahoitustarpeet ja niiden kiireellisyyden. Euroopan jälleenrakennusviraston Pristinan toimisto ei ollut vastuussa sen päättämisestä, milloin toisen maksuerän suorittamisen ehdot oli täytetty. Tuolloin katsottiin aiheelliseksi edetä makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksessa, kun sen ehdot oli täytetty, mieluummin kuin ottaa käyttöön ristikkäisiä ehtoja, jolloin olisi vaarannettu edistyksen jatkuminen talouden puitteiden kehittymisessä ja peruspalvelujen toimittamisessa Kosovoon. 41. Kosovon kriisin puhjetessa komissio päätti myöntää Albanialle hätäapuna talousarviotukea (avustuksena) enintään 67 miljoonaa euroa, joilla autettaisiin maata selviytymään suurista pakolaisjoukoista. Vaikka loppujen lopuksi maksettiin vain 33 miljoonaa euroa, kun pakolaiset palasivat kotiseuduilleen odotettua nopeammin, Albania päätti, ettei se käyttäisi hyväkseen jo hyväksyttyä lainan muotoista tukea. Tämä tuki on poistettu ohjelmista, ja komissio myöntää, että se voidaan peruuttaa kokonaan. 43. Poliittisiin ehtoihin sidottu MFA voidaan joskus muotoilla hyvin yleisesti, jotta vaikeat olosuhteet voidaan ottaa huomioon ja jättää harkinnan varaa. Mainituista kahdesta esimerkistä komissio toteaa seuraavaa: - Kosovon osalta UNMIK, Euroopan komissio ja Maailmanpankki esittivät toisessa rahoittajien konferenssissa 17. marraskuuta 1999 yksityiskohtaiset ohjelmat ja asiakirjat. Asiakirjoissa kuvailtiin painopistealueita, joille oli luotava sääntelypuitteet (energia, vesi- ja jätehuolto, liikenne, televiestintä jne.). Tuloksia voidaan arvioida valmisteluasiakirjojen pohjalta (mm. valkoinen kirja yksityissektorin kehittämisestä), säädösluonnoksista (joista oli tiedotettu yhteiselle väliaikaishallinnolle JIAS:lle tai jotka oli toimitettu oikeudelliselle virastolle) tai jo hyväksytyistä säädöksistä. - Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kohdalla mainittu ehto perustui Maailmanpankin laatimaan julkisia menoja ja instituutioiden uudelleentarkastelua koskevaan toimintasuunnitelmaan. Toimintasuunnitelmassa luetellaan tiettyjä toteutettavia vaiheita, mutta se ei ollut kovin yksityiskohtainen noudatettavan aikataulun suhteen (koska suurin osa aikataulusta koski virkamiehistä vastaavan viraston perustamista). Sen vuoksi pidettiin aiheellisena muotoilla ehto väljästi ja käyttää Maailmanpankin toimintasuunnitelmaa sen arvioimiseen, olivatko viranomaiset "edistyneet merkittävästi...". 44. Kaikki Romanialle vuonna 1999 myönnettyyn makrotaloudelliseen lainaan liitetyt ehdot olivat komission maalausunnoissa ja vuosien 1997, 1998 ja 1999 määräaikaiskertomuksissa esitettyjä avainkohtia. 45. Toimien toteutusvaiheessa Montenegron ulkoinen toimintaympäristö oli hyvin vaikea, ja maa oli siirtymävaiheessa, johon sisältyi instituutioiden perustamista ja hallinnon modernisointia. Apu oli poliittisista, taloudellisista ja rahoitussyistä toteutettava nopeasti. Tätä taustaa vasten päätettiin maksujen tavallista vähimmäisväliaikaa lyhentää kolmesta kuukaudesta kahteen. Maksuihin liitetty rakenneuudistusehto koski erityisesti julkista taloutta ja varsinkin verotuksen ja julkisen talouden avoimuutta, joissa pidettiin mahdollisena, että viranomaiset pystyisivät edistymään tyydyttävästi kahdessa kuukaudessa. Kuten neuvoston päätöksessä todettiin, kahden kuukauden maksuväli oli kuitenkin minimi, eikä apua missään tapauksessa voitu maksaa ennen kuin ehdot oli täytetty. Toinen erä maksettiin todellisuudessa neljä kuukautta ensimmäisen erän jälkeen nimenomaan siksi, että ehtoja ei ollut tyydyttävästi täytetty. YHTEISTYÖKUMPPANINA OLEVAN VALTION TALOUSARVIO- JA KIRJANPITOMENETTELYJEN ARVIOINTI 47. Meda-maissa toteutetaan vuosittain IMF:n IV artiklan mukainen tarkastus, jossa tutkitaan ja arvioidaan myös talousarvion toteutumista ja julkista taloutta koskevien tietojen laatua. Komissio ei ole tehnyt näistä asioista erityisarviota, koska se koordinoi toimiaan Maailmanpankin kanssa, joka tarkastaa julkisia menoja kyseisellä alueella, ja IMF:n ja erityisesti sen talousosaston kanssa kaikissa julkiseen talouteen liittyvissä asioissa. Näiltä rahoituslaitoksilta saadaan huomattava osa tiedoista, joiden pohjalta julkisen talouden ja tilinpidon prosessien laatua arvioidaan. 48. Valmisteilla olevassa talousarviotukioppaassa todetaan, että julkisen talouden arviointi on tärkeimpiä talousarviotukien valmistelun vaiheita. 49. Kun makrotaloudellista rahoitusapua käytetään tavalliseen tarkoitukseensa, maan ulkoisten varantojen vahvistamiseen, ei keskipisteenä ole tuensaajamaan valtion talousarvion tiivis seuranta. Hallituksen ei odoteta käyttävän keskuspankille maksettuja varoja, sillä ulkoisten varantojen kasvu ei ilman muuta kasvata keskuspankin luottoa hallitukselle. IMF:n määrällisiin tavoitteisiin kohdistama seuranta on tässä suhteessa riittävä tae. Kun makrotaloudellinen rahoitusapu maksetaan suoraan valtion talousarvioon (kuten Kosovossa ja Montenegrossa), on aiheellista seurata tätä talousarviota. Tältä osin komission yksiköt hyödynsivät kansainvälisten rahoituslaitosten, YK:n Kosovon-hallinnon EU-pilarin ja erään Montenegrossa toimivan konsultin toteuttamaa yleistä talousarvioseurantaa. 50. Komissio on samaa mieltä siitä, että saadut kokemukset on otettava riittävästi huomioon. Se on samaa mieltä myös siitä, että on tärkeää arvioida julkisen talouden hallinnoinnin laatua maissa, jotka saavat talousarviotukea, mitä erityisesti korostettiin IAS:n raportissa. Komissio kuulee julkisen talouden hallinnointia arvioidessaan rahoittajia, joihin myös Maailmanpankki ja IMF kuuluvat. MAKROTALOUDELLISEN RAHOITUSAVUN JA RAKENNESOPEUTUSTUKIEN SEURANTA 51. MFA:sta on sisäisiä sääntöjä ja menettelyjä, vaikka ne eivät aina ole tiukan muodollisia. Näiden sääntöjen ja menettelyjen epämuodollisuus johtuu rahoitusvälineen poikkeusluonteesta. Vastuu makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta on maantieteellisillä yksiköillä, mutta rahoitusavun koordinoinnista vastaava neuvonantaja valvoo kaikkia toimia ja varmistaa yleisen johdonmukaisuuden. 53. Komission yksiköt, joihin myös kolmansissa maissa olevat lähetystöt kuuluvat, seuraavat säännöllisesti tuensaajamaiden taloudellista ja poliittista kehitystä. Komission ohjelmassa on henkilöstön hajauttaminen lähetystöihin, jolla vahvistetaan henkilöstön valmiuksia seurata tuensaajamaiden poliittisia ja taloudellisia oloja. 55. Päätösvaltansa säilyttäen komissio koordinoi tällä hetkellä toimiaan järjestelmällisesti Maailmanpankin kanssa. 56. SAF-tukien perusteluksi (Välimeren alueen kumppanimaiden uudistusohjelmiin osallistumisessa) ei tarvita kiinteää maksuaikataulua. Maksuerät suoritetaan vasta kun ehdot täyttyvät. Kumppanimaan uudistusvauhtia on kunnioitettava. On myös muistettava, että SAF-rahoitus ei ole poikkeusväline, jota käytetään lyhytaikaisten kiireellisten ulkoisten rahoitustarpeiden hoitamiseksi. 58. Jordanian hallitus antoi yhteisymmärryspöytäkirjassa määriteltyjen maksujen ehtojen mukaisesti kilpailulakiluonnoksen, jossa otettiin huomioon kilpailun pääosaston huomautukset. Hallitus esitti lakiehdotuksen parlamentille vuonna 1997. Sen jälkeen parlamentin valiokunnat ovat keskustelleet ehdotuksesta ja lähettäneet sen useita kertoja takaisin hallitukselle muutospyyntöjen kera. Valitettavasti parlamentti hylkäsi lain huhtikuussa 2001. Komission neuvotteluosapuolena toiminut Jordanian hallitus puolestaan noudatti täysin yhteisymmärryspöytäkirjan ehtoja. 59. Pitää paikkansa, että komission, IMF:n ja Maailmanpankin kesken vallitsee yhteisymmärrys tuensaajamaan muutoksen ja uudistusten edistymisestä. Komission päätökset makrotaloudellisen avun ja SAF:n maksamisesta tehdään kuitenkin itsenäisesti. 60. Neuvoston päätöksissä makrotaloudellisista rahoitusaputoimista määrätään, että komissio vastaa talous- ja rahoituskomiteaa kuullen ja toimiaan IMF:n kanssa koordinoiden siitä, että se sopii tuensaajamaan viranomaisten kanssa makrotaloudellisten rahoitusaputoimien ehdoista ja näiden ehtojen täyttymistä koskevista tarkastuksista. Komissio pyrkii kaikissa tapauksissa dokumentoimaan täydellisesti ehdoista poikkeamisen syyt. Samaa käytäntöä sovelletaan SAF-rahoituksessa (ks. myös kohta 74). RAPORTOINTI JA ARVIOINTI 61-62. Kaikkiin vuodesta 2000 alkaen tehtyihin SAF-päätöksiin sisältyy rahoitusvaraus ohjelmien riippumattoman loppuarvioinnin teettämiseen. Tilintarkastustuomioistuimen huomautus tuensaajamaiden toimitettavasta raportista otetaan huomioon nykyisissä ja tulevissa ohjelmissa. 62. Makrotalouspoliittisen tuen arviointia suunnitellaan vuosiksi 2004-2005, mutta MFA:n sisällyttäminen siihen ei kuulu suunnitelmiin. Kun arviointiraportti on laadittu, se julkistetaan komission Internet-sivuilla. 63. Viime aikoina on tapahtunut huomattavaa edistystä: komissio antoi 1. kesäkuuta 2001 kertomuksen makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2000 (KOM(2001) 288). 64-65. Vuosikertomukseen sisältyvä rakenneuudistuksesta tehty selvitys vastaa tuensaajamaiden kanssa sovittuja poliittisia ehtoja. Koska tuensaajamaiden hallitusten kanssa yhteisymmärryspöytäkirjassa sovitut uudistukset ovat herkkiä ja luottamuksellisia, komission analyysin ja toimiin liitettyjen tarkkojen ehtojen välistä kytkentää ei yleensä ilmaista kovin selvästi. Komissio suunnittelee riippumattomien arvioiden teettämistä MFA-ohjelmista vuodesta 2003 lähtien. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 66. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa ja etsii parhaillaan sopivinta tapaa jäsentää ja toteuttaa näitä politiikkaperusteisia välineitä johdonmukaisuutta ja tehokkuutta lisäävällä tavalla. 67. Kuten 30 kohdassa todettiin, makrotaloudellista rahoitusapua myönnetään yleensä kumppanimaille, jotka sijaitsevat EU:n läheisyydessä ja joilla on unioniin tärkeitä taloudellisia ja poliittisia yhteyksiä. MFA täydentää kansainvälisten rahoituslaitosten myöntämää rahoitusta ja sen vuoksi sen tavoitteet ovat yhdenmukaiset näiden laitosten ja tuensaajamaiden keskenään sopimien tavoitteiden kanssa. Avun toteuttamiseen liitettyihin talouspoliittisiin ehtoihin (jotka usein koskevat rakenneuudistusta) vaikuttaa kuitenkin myös EU:n ja tuensaajamaan välistä taloudellista yhteistyötä koskeva suunnitelma, joka sisältyy assosiaatio- tai yhteistyösopimuksiin. 68. SAF-tuen kohdalla pyritään järjestelmällisesti synergiaan Maailmanpankin kanssa joko a) rinnakkaistoimin, joihin liitetään samanlaiset ehdot, joilla lisätään yhteisiä kerrannaisvaikutuksia ja vältetään rahoittajien hajauttaminen, tai b) itsenäisillä EU:n toimilla, joita ei soviteta yhteen Maailmanpankin kanssa mutta joilla edistetään assosiaatiosopimusten tavoitteita, joita Maailmanpankki pitää hyvin tärkeinä. Makrotaloudellisessa rahoitusavussa kukin EU-toimi perustellaan selvästi kyseistä operaatiota koskevan neuvoston päätöksen perusteluosassa ja yhdenmukaisuuteen muiden EU:n välineiden kanssa pyritään (ks. kohtaan 30 annettua vastausta). 69. MFA:n ja SAF:n tavoitteet ovat erilaiset, sillä niillä pyritään täyttämään eri tarpeita, vaikka eräät toiminnalliset tekijät ovatkin samanlaisia, kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa. 70. Komissio pyrkii kaikissa toimissaan yhdenmukaistamaan toimintatapaansa aina kun sen on mahdollista ja samalla varmistamaan riittävän joustavuuden sopeutuakseen erilaisiin vaatimuksiin. 73. SAF-tukien kohdalla otetaan AIDCOssa parhaillaan valmisteltavassa talousarviotuen oppaassa huomioon useat tilintarkastustuomioistuimen suosituksista. Ks. myös kohtiin 60 ja 74 annetut vastaukset. 74. Komissio pyrkii laatimaan järjestelmällisemmät säännöt ja menettelyt koskemaan rahoitusvälineitä, joilla on makrotaloudellisia vaikutuksia. MFA:n ja SAF:n kaltaisten välineiden toteuttaminen riippuu tavallisesti poliittisten ehtojen tyydyttävästä täyttämisestä. Tällaiset ehdot on joskus muotoiltava väljiksi, jotta voidaan varautua vaihteleviin tilanteisiin. Usein ei ole vain välttämätöntä vaan myös kannattavaa jättää varaa harkinnalle. Tästä syystä MFA:han ja SAF:ään liitettyjen ehtojen tyydyttävän toteuttamisen tarkastaminen vaatii asiantuntevaa ja kattavaa arviointia maan makrotalouden sopeuttamisesta ja rakenneuudistusohjelmasta. 75. Komissio on täysin samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa talousarviomenettelyjen ja avoimuuden tärkeydestä. 76. Komissio pyrkii edelleen vahvistamaan taloushallinnon seurantaa tuensaajamaissa. Komissiolla on läheiset työsuhteet IMF:ään ja Maailmanpankkiin, mutta EY ei ole näiden laitosten jäsen. Sen vuoksi voi olla olemassa institutionaalisia rajoitteita, jotka estävät komission osallistumisen niiden työskentelyyn. 78. Komissio etsii keinoja vahvistaa MFA:n arviointimenettelyjä erityisesti rahoittamalla arviointia vuodesta 2003 eteenpäin. Komission vuosikertomuksissa neuvostolle ja parlamentille MFA:n toteutuksesta samoin kuin kaikissa tulevaisuudessa laadittavissa arvioissa tämäntyyppisestä avusta on otettava riittävästi huomioon komission ja tuensaajamaiden kesken sovittujen politiikkatoimien arkaluonteisuus ja luottamuksellisuus samoin kuin avun maksamisen ehdot. SAF-tukien osalta komissio yrittää toimien valmisteluvaiheesta lähtien analysoida näistä varoista tuetun uudistuksen toteutettavuutta ja vaikutusta. Lisäksi komissio on vuodesta 2001 alkaen varautunut arvioimaan järjestelmällisesti SAF-tukia. LIITE III: EHTOJEN TÄYTTYMINEN Kosovo 1. Kosovoa koskevien ehtojen asettaminen oli erityisen arkaluonteista siksi, että olot ovat poikkeukselliset ja tilanne kentällä vaikea. Kesäkuun 2000 tarkastusmatkan jälkeen komissio oli kuitenkin vakuuttunut siitä, että UNMIK edistyi ehtojen täyttämisessä riittävästi, jotta maksu voitiin suorittaa. Kosovon julkisen talouden konsolidointi ei ollut ehtona, mutta tulojen keruu ja parempi menojen valvonta olivat. UNMIK oli edistynyt näillä aloilla, ja kansainvälinen yhteisö kiitti sitä tästä (Working Level Steering Group, 20. kesäkuuta 2000). Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa (alaviite 1 sivulla 18), merkittävät sosiaaliset ja taloudelliset syyt ("yhtäläisen aseman totentuminen") johtivat UNMIKin päätökseen, että se ei ottaisi käyttöön palkkaveroa. Komissio mukautui tähän näkemykseen ja hyväksyi päätöksen. Omarahoituksen osalta UNMIK oli komission näkemyksen mukaan onnistunut merkittävästi kasvattamaan kotimaisin varoin rahoitettua talousarvion osaa: vuoden 1999 neljän budjettikuukauden aikana (syyskuu-joulukuu) noin kolmannes juoksevista menoista oli maksettu omin varoin, vaikkakin erillisestä budjetista. Vuonna 2000 talousarviosuunnitelmassa kaavailtiin ulkoiseksi rahoitukseksi 50:tä prosenttia eli 220 miljoonaa Saksan markkaa, kun budjettiin itse asiassa jäi 46 miljoonan Saksan markan ylijäämä, josta 38 miljoonaa Saksan markkaa oli kotimaisista tuloista. Vuoden 2001 talousarviosuunnitelmassa ulkoisen rahoituksen odotetaan edelleen supistuvan (sekä määrällisesti että suhteellisesti). Bulgaria 2. Kuten edellä jo mainittiin, komissio jättää aina harkinnan varaa poliittisten ehtojen muotoilussa. Komissio katsoo, että yksittäisten yritysten nimeäminen poliittisten ehtojen joukossa voi joissakin tapauksissa olla tarpeen, jotta yksityistämisessä saataisiin aikaan edes vähimmäisedistystä. Tämä koskee varsinkin suuria pankkeja ja muita valtion yrityksiä. Tämä vaikuttaa myyntihintaan vain, jos ehto julkistetaan, mitä makrotaloudelliseen rahoitusapuun liitettävien ehtojen kohdalla ei tapahdu. On huomattava, että Biochimin myynti oli myös ilmoitettu osana IMF:n ja Maailmanpankin ehtoja. 3. Toisen erän maksamisen aikoihin komissio pystyi toteamaan, että ympäristöministeriö valmisteli ympäristövaikutusten arvioinnista uutta lakia, jolla varmistettaisiin yhdenmukaisuus EU:n vastaavan direktiivin kanssa. Bulgarian viranomaisten antamia vakuutuksia lain läpimenosta pidettiin riittävinä. 4. Komissio katsoi ehdon täyttyneen riittävästi, kun makrotaloudellisen avun tavoitteita noudatettiin. Yhteisön oikeuden noudattamista vaaditaan EU:n jäsenyyttä varten ja sitä seurataan määräaikaiskertomuksissa, mutta se on paljon vaativampi tavoite, eikä sitä ole edellytetty yhteisymmärryspöytäkirjoissa. 5. Bulgarian viranomaisten kanssa sovittiin, että apu maksettaisiin kahdessa erässä. Toisen erän maksamisen ehdot täytettiin suurelta osin vuoden 1998 toisella puoliskolla. Kesäkuussa 1998 harkittiin todella mahdollisuutta jakaa toinen erä. Prosessi viivästyi kuitenkin syistä, jotka liittyivät useiden EU:n jäsenvaltioiden kanssa velka-asioista syntyneisiin ongelmiin. Koko summa maksettiin vasta joulukuussa 1998, kun komissio katsoi, että ehtojen täyttäminen oli riittävää. Montenegro 6. Konsultin päätehtävänä oli tukea Montenegron hallitusta julkisen talouden uudistamisessa ja auttaa viranomaisia täyttämään apuun liitetyt talouspoliittiset ehdot. Tehtävässään asiantuntija toimitti komissiolle tärkeitä tietoja, jotka auttoivat avun seurannassa. Komissio toteutti oman seurantansa ja arvioi apua säännöllisellä yhteydenpidolla ja joulukuun 2000 arviointimatkalla. Konsultti täytti tehtävänsä tyydyttävästi varsinkin, kun otetaan huomioon hänen lyhyt toimiaikansa ja vaikeat olosuhteet. Konsultti auttoi varsinkin Montenegron valtiovarainministeriötä vahvistamaan huomattavasti julkisen talouden avoimuutta ja parantamaan talousarviomenettelyjä. Komissio ei odottanut selvää suositusta maksun suorittamisesta, koska se katsoi ratkaisun olevan komission omalla vastuulla. Komissio toteutti tarkastusmatkan joulukuussa 2000 arvioidakseen ehtojen täyttymistä. Tuolloin konsultti oli myös paikalla Podgoricassa, ja komissiolla oli tilaisuus keskustella hänen loppuraporttinsa luonnoksesta, joka oli käytettävissä jo matkan alussa. Talous- ja rahoituskomitean kuuleminen perustui komission omaan arvioon ja loppuraportin luonnoksen päätelmiin. Matkallaan joulukuussa 2000 komissio totesi, että joillakin aloilla edistys oli riittämätöntä. Sen vuoksi se varoitti Montenegron viranomaisia, että jos ei tuntuvaa lisäedistystä näillä aloilla tapahtuisi, toista erää ei voitaisi maksaa. Komissio määritteli myös, mitä toimia olisi toteutettava, mutta ei millään tavalla lieventänyt ehtoja, jotka yhteisymmärryspöytäkirjassa oli a