lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä annetun asetuksen (EY) N:o 1008/2008 muuttamisesta covid-19-pandemian vuoksi 25 päivänä toukokuuta 2020 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2020/696 9 artiklan 1 c kohdan, 21 a artiklan 5 kohdan ja 24 a artiklan 4 kohdan mukaisesti

Covid-19-pandemia on vaikuttanut vuoden 2020 alusta lähtien erittäin kielteisesti lentoliikenteeseen Euroopassa ja koko maailmassa. Terveyden suojelemiseen liittyvät rajoitukset ja matkustusrajoitukset, joita EU:n jäsenvaltiot ja kolmannet maat ovat ottaneet käyttöön pandemian vuoksi, ovat heikentäneet merkittävästi kuluttajien luottamusta ja kysyntää, minkä johdosta lentoliikenne on vähentynyt ennätyksellisesti ja pitkäkestoisesti Euroopassa.

Maahuolintadirektiivin 6 artiklan 2 kohdan ja 9 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat rajoittaa maahuolintapalvelujen tarjoajien määrää lentoasemilla. Tällöin palveluntarjoajat on valittava enintään seitsemäksi vuodeksi. Covid-19-pandemia on johtanut lentoliikenteen äkilliseen vähenemiseen ennennäkemättömässä mittakaavassa, mikä on aiheuttanut vakavia taloudellisia vaikeuksia maahuolintapalvelujen tarjoajille. Palveluntarjoajat, joiden sopimukset päättyvät kriisin aikana tai kriisin alkamista seuraavan vuoden loppuun mennessä, eivät näin ollen voi antaa luotonantajilleen riittäviä takuita kestävyydestä lainan saamisen edellytyksenä, minkä vuoksi niillä voi olla vaikeuksia saada rahoitusta.

Jotta voidaan varmistaa, että toimissa noudatetaan suhteellisuus- ja avoimuusperiaatteita sekä puolueettomia ja syrjimättömiä perusteita, komissiolle ja muille jäsenvaltioille on ilmoitettava toimista viipymättä ja esitettävä asianmukaiset perustelut. Jos tällaisia toimia vaativat ongelmat jatkuvat yli 14 päivän ajan, jäsenvaltion on ilmoitettava siitä komissiolle ja muille jäsenvaltioille, ja se voi komission suostumuksella jatkaa toimia edelleen enintään 14 päivän jaksoin. Komissio hyväksyy pidennykset päätöksellä.

Tämän vuoksi asetuksessa (EU) 2020/696 annettiin toimivaltaisille lupaviranomaisille mahdollisuus olla peruuttamatta liikennelupaa kokonaan tai määräajaksi 1. maaliskuuta ja 31. joulukuuta 2020 välisenä aikana, jos kyseisenä aikana on tehty taloudellista elinkelpoisuutta koskeva arviointi ja edellyttäen, ettei turvallisuus vaarannu ja että on olemassa todelliset mahdollisuudet tyydyttävään taloudelliseen uudelleenjärjestelyyn seuraavien 12 kuukauden kuluessa.

Sidosryhmät (lentoyhtiöt, matkatoimistot, tietokonevarausjärjestelmät), joita komission yksiköt kuulivat lentoliikenteen tulevasta kysynnästä ja kuluttajien luottamuksesta erityisesti lähtö- ja saapumisaikoja koskevaa yhteenvetokertomusta varten, totesivat, että ennusteiden tekeminen talvikauden 2020/2021 jälkeiselle ajalle on erittäin vaikeaa. Ennen covid-19-pandemiaa lentoyhtiöt pystyivät tarjoamaan lentoja jo seuraavalle vuodelle, mutta tällä hetkellä niillä on vaikeuksia ennustaa tulevan kauden aikatauluja. Lentoyhtiöt arvioivat jatkuvasti lentoaikataulujaan, jotta ne voivat reagoida matkustus- tai lentorajoituksiin liittyviin ennakoimattomiin muutoksiin ja vaikeasti ennustettavaan matkustajien kysyntään.

Eurocontrolin mukaan Euroopassa odotettavissa olevien lentojen kokonaismäärä vähenee jälleen asteittain. Matalin taso saavutettiin huhtikuussa 2020, ja elokuussa havaittiin hienoista elpymistä 51 prosenttiin, mutta kasvu ei ollut kestävää. Tammikuussa 2021 lentojen määrän odotetaan olevan 60 prosenttia pienempi kuin vuonna 2019 (Eurocontrolin aiemmassa skenaariossa luku oli 20 prosenttia). Tässä skenaariossa oletetaan, että jäsenvaltiot eivät edelleenkään koordinoi rajat ylittävää lentomatkustusta koskevia toimiaan, että kysyntä matkustajien puolelta on edelleen erittäin vähäistä covid-19-tilanteeseen liittyvän epävarmuuden ja ennakoimattomuuden sekä rajoituksia tai karanteenitoimenpiteitä koskevan hämmennyksen vuoksi ja että lentoyhtiöt vähentävät kapasiteettia entisestään ennakkovarausten hyvin pienen määrän takia. Eurocontrolin mukaan liikenteen odotetaan lisääntyvän hitaasti helmikuussa 2021, vaikka se on edelleen 50 prosenttia alhaisempi kuin helmikuussa 2020.

IATA:n säännöllisesti julkaisemat taloudelliset selvitykset kriisistä osoittavat, että varaukset vähenivät edellisvuoteen verrattuna yhä nopeammin helmikuusta 2020 lähtien suunnilleen huhtikuun puoleenväliin saakka. Varausten määrä on lisääntynyt sen jälkeen jonkin verran, mutta se oli edelleen kesäkuun 2020 lopussa 82 prosenttia alhaisempi kuin edellisenä vuonna. Uusien tapausten lisääntymisen ja varausten määrän vähenemisen välillä näyttää olevan yhteys. IATA on lisäksi tilannut säännöllisiä selvityksiä matkustajien luottamuksesta covid-19-pandemian puhkeamisen jälkeen. Huhtikuussa noin 60 prosenttia vastaajista ilmoitti matkustavansa todennäköisesti jälleen muutaman kuukauden kuluttua pandemian laantumisesta. Kesäkuussa tämä osuus laski 45 prosenttiin. Syyskuussa yli puolet vastaajista ilmoitti odottavansa kuudesta kuukaudesta vuoteen ennen kuin he matkustaisivat jälleen. Tästä syystä lentohalukkuus on edelleen matala, eikä sen odoteta palautuvan tulevina kuukausina. Yksi tärkeimmistä esteistä on myös pakollinen karanteeni määränpäässä. Vastaajista 83 prosenttia ilmoitti, että he eivät matkusta, jos he joutuvat karanteeniin saavuttuaan perille.

Sääntely-ympäristön lisäksi kuluttajien luottamus on tärkeä tekijä, joka vaikuttaa liikenteen määrään ja joka osoittaa, että lentoliikenteen vähenemisen ja covid-19-pandemian puhkeamisen välillä on yhteys. Tästä tekijästä ei ole vielä paljon tietoja. Irlannin tilastokeskus teki tutkimuksen matkustajien luottamuksesta lentomatkustamiseen. Lähes neljä viidestä vastaajasta (78,0 prosenttia) ilmoitti pitävänsä kansainvälisen matkan taittamista lentokoneella ”levottomuutta aiheuttavana” tai ”huomattavasti levottomuutta aiheuttavana” ajatuksena. Raja- ja karanteenitoimenpiteiden ottaminen uudelleen käyttöön useissa jäsenvaltioissa koordinoimattomalla ja usein ennakoimattomalla tavalla on heikentänyt entisestään kuluttajien luottamusta, kuten viimeaikaiset tiedot osoittavat, ja vähentänyt matkustamista paljon enemmän kuin varsinaisten rajoitusten välittömät vaikutukset.

Monet maat reagoivat covid-19-pandemiaan ottamalla käyttöön lentokieltoja ja matkustusrajoituksia, joista osa on edelleen voimassa. Tämä on vaikuttanut merkittävästi EU:n sisäiseen ja kansainväliseen lentoliikenteeseen, koska rajoitukset, joiden perusteella ainoastaan ”välttämätön matkustaminen” sallitaan, laskevat kysynnän tasolle, jolla suurinta osaa reiteistä ei voida enää liikennöidä kaupallisesti.

3.4Lentoliikenteen väheneminen on johtanut maahuolintapalvelujen tarjonnan keskeytymiseen tai vaikeuttanut maahuolintayritysten rahoituksen saantia

Komission käytettävissä olevien tietojen mukaan covid-19-pandemia ja edellä kuvattu lentoliikenteen väheneminen ovat vaikuttaneet vakavasti maahuolintayrityksiin. Monet maahuolintapalvelujen tarjoajat ovat kohdanneet taloudellisia vaikeuksia, mistä ovat esimerkkeinä Swissport Groupin aloittama rakenneuudistus ja sen tytäryhtiöiden kohtaamia taloudellisia vaikeuksia koskevat uutiset, 800 työntekijää Saksassa irtisanonut WISAG, Aviapartner Belgiumille myönnetty pelastuspaketti ja Malév Ground Handlingin toiminnan lopettaminen. Lentoliikenteen väheneminen johtaa siis maahuolintapalvelujen tarjonnan keskeytymiseen ja vaikeuttaa maahuolintayritysten rahoituksen saantia.

Lentoliikenteen määrää joulukuun 2021 loppuun asti koskevien ennusteiden perusteella on todennäköistä, että entistä useammat maahuolintapalvelujen tarjoajat joutuvat keskeyttämään maahuolintapalvelujen tarjoamisen ennen kuin markkinat ovat toipuneet covid-19-pandemian aiheuttamasta kriisistä. On olemassa todellinen riski, että maahuolintapalvelujen tarjoajien konkurssit lisääntyvät koko vuoden 2021 ajan. Konkurssit voivat suurella todennäköisyydellä johtaa maahuolintapalvelujen äkillisiin keskeytyksiin. Näin ollen lentoasemat saattavat joutua tilanteeseen, jossa niiden on löydettävä vaihtoehtoinen maahuolintapalvelujen tarjoaja hyvin lyhyessä ajassa. Tämä toimenpide osoittautui hyödylliseksi Brysselin lentoasemalla, kun Brussels Airport Company (BAC) onnistui valitsemaan kiireellisesti korvaavan yrityksen Swissport Belgiumin konkurssin jälkeen.

Maahuolintapalvelujen tarjoajat, joilla on vaikeuksia saada rahoitusta sopimuksensa voimassaolon päättymisen vuoksi, voivat kuitenkin edelleen hyötyä nykyisen poikkeuksen mukaisesta pidennyksestä (31. joulukuuta 2022 saakka) saadakseen tarvittavat lainat ja varmistaakseen toimintansa jatkuvuuden. Lisäksi lentoasemat saavat pidennettyjen sopimusten avulla riittävästi aikaa tarjouskilpailujen järjestämiseen uusien maahuolintapalvelujen tarjoajien hankkimista varten, jotta niiden häiriönsietokyky lentoliikennealan jatkuvissa heilahteluissa paranisi.

3.5Lentorajoituksia ei enää tarvita yhä jatkuvan covid-19-pandemian hillitsemiseen

Lentoliikenneasetuksen 21 a artiklan hyväksymisen jälkeen komissio on ollut tiiviisti yhteydessä jäsenvaltioihin, erityisesti niiden siviili-ilmailuviranomaisiin, jotta se voi seurata tilannetta jatkuvasti. On käynyt ilmi, että lentorajoitukset eivät sinänsä ole välttämättä tarkoituksenmukaisin ja tarpeellisin toimenpide covid-19-taudin hillitsemisessä, kuten jäljempänä selitetään.

Jäsenvaltioiden lähestymistavat ovat olleet varsin erilaisia asetuksen soveltamisaikana. Komissio julkaisi jäsenvaltioilta saamansa tiedot avoimuuden varmistamiseksi, ja Eurocontrol on julkaissut päivittäin tiivistelmän vastaavista NOTAM-tiedotteista. Komissio on kehottanut säännöllisesti siviili-ilmailuviranomaisia tarkistamaan lentokieltojaan liikennepalvelujen ja ‑yhteyksien ja vapaan liikkuvuuden vaiheittaista palauttamista koskevien ohjeidensa mukaisesti heti, kun terveystilanne sen sallii, ottaen huomioon myös EASA:n/ECDC:n hyväksymän lentoturvallisuutta covid-19-pandemian aikana koskevan pöytäkirjan, jossa annetaan ohjeet matkustajalentoliikenteen turvalliseen ja asteittaiseen palauttamiseen. Tämän seurauksena jäsenvaltiot ovat vähitellen poistaneet lentorajoituksiaan ja toisinaan korvanneet ne muilla toimenpiteillä, kuten matkustusrajoituksilla ja kansanterveyteen liittyvillä toimilla. Kesäkaudella muutamat jäsenvaltiot alkoivat kuitenkin ottaa uudelleen käyttöön useita jäsenvaltioita koskevia lentokieltoja vastatakseen covid-19-tapausten lisääntymiseen useissa maissa.

Asetuksen (EU) 2020/696 mukaisen yksinkertaistetun menettelyn ansiosta jäsenvaltiot voivat toteuttaa kiireellisiä toimenpiteitä covid-19-pandemian torjumiseksi ilman tarpeetonta hallinnollista rasitetta, mutta jäsenvaltioiden velvollisuutena on kuitenkin perustella toimenpide asianmukaisesti, koska sillä on merkittävä haitallinen vaikutus sisämarkkinoiden toimintaan, ja varmistaa, että se on oikeassa suhteessa kansanterveydelliseen tavoitteeseen nähden.

Covid-19-tauti on nyt levinnyt ympäri maailmaa, ja tapauksia esiintyy viidellä mantereella. Kriisin alkuvaiheissa sekä WHO yhdessä Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) kanssa että ECDC katsoivat, että lyhytaikaiset matkustusrajoitukset voisivat auttaa hillitsemään epidemiaa hidastamalla taudin leviämistä. On kuitenkin näyttöä siitä, että ihmisten ja tavaroiden liikkuvuuden rajoittaminen pitkällä aikavälillä on useimmissa tilanteissa tehotonta pandemioiden torjunnassa ja saattaa ohjata resursseja pois muista toimista. Vaikka pandemia on edelleen merkittävä kansanterveydellinen uhka EU-maissa, kriisin alkamisen jälkeen on tapahtunut merkittävää kehitystä, jonka avulla liikennepalvelut voidaan asteittain palauttaa: esimerkiksi tartuntariskiä koskeva tietämys on lisääntynyt, ja muita diagnostisia ja ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä on kehitetty. Kaikki jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön muita toimenpiteitä, kuten terveyttä ja hygieniaa koskevia toimia, jotka vaikuttavat tarkoituksenmukaisemmilta, tehokkaammilta ja oikeasuhteisemmilta covid-19-pandemian hillitsemiseksi kuin varsinaiset lentorajoitukset.

Muutaman jäsenvaltion mielestä lentokieltojen palauttaminen voi olla tarpeen, koska epidemiologista tilannetta on vaikea ennustaa, kun taas muut komission kuulemiseen vastanneet jäsenvaltiot katsovat, että käytössä on muita toimenpiteitä ja mekanismeja taudin leviämisen rajoittamiseksi ja että yksipuolisten lentorajoitusten asettaminen häiritsisi koordinoitua reagointia covid-19-tilanteeseen ja haittaisi elpymistä. Lisäksi ne huomauttavat, että jäsenvaltiot voivat edelleen toteuttaa tarvittaessa kiireellisiä toimenpiteitä lentoliikenneasetuksen 21 artiklan nojalla.

EASA:n/ECDC:n hyväksymän lentoturvallisuutta covid-19-pandemian aikana koskevan pöytäkirjan myötä lentoyhtiöt katsovat, että yksipuoliset lentorajoitukset eivät ole enää tarpeen ja että ne voitaisiin kumota, koska lentoa edeltäviä valvontatoimenpiteitä ja korkeatasoisia terveys- ja turvallisuustoimia lentokoneessa pidetään varsinaisia lentokieltoja tehokkaampina ja oikeasuhteisempina keinoina sellaisten matkustajien kohdalla, jotka tulevat maista, joissa tartuntatapauksia on paljon. EU:n sisäiset yksipuoliset lentokiellot, jotka perustuvat vaihteleviin kriteereihin eri maissa ja jotka määrätään joskus vain muutaman tunnin varoitusajalla ja useimmiten lyhyiksi ajanjaksoiksi, ovat aiheuttaneet markkinoilla paljon sekaannusta ja oikeudellista epävarmuutta, mikä on vaikuttanut kielteisesti niin liikenteenharjoittajiin kuin matkustajiinkin sekä välillisesti myös maahuolintapalvelujen tarjoajien ja lentoasemien tilanteeseen. Lentoliikennealalla katsotaan, että koordinoitu lähestymistapa EU:n tasolla ja puolueettomat perusteet, joita sovellettaisiin yhdenmukaisesti kaikkialla EU:ssa, auttaisivat välttämään sekaannusta markkinoilla.

Vaikka on selvää, että covid-19-pandemia jatkuu edelleen, pandemian kehittymisen, viruksen ja sen epidemiologian paremman tuntemuksen sekä kaikissa jäsenvaltioissa toteutettavien kattavien terveys- ja hygieniatoimenpiteiden perusteella ei näytä olevan tarpeen, että jäsenvaltioiden olisi asetettava EU:n sisäisiä lentorajoituksia covid-19-pandemian torjumiseksi. Näin ollen 21 a artiklan 4 kohdan edellytys, jonka mukaan yksinkertaistettuja menettelysääntöjä voidaan jatkaa 31. joulukuuta 2020 jälkeen, ei täyty.

4Päätelmät

Kun tämä kertomus esitetään Euroopan parlamentille ja neuvostolle, lentoliikenteen määrä on edelleen merkittävästi pienempi verrattuna samaan ajanjaksoon vuonna 2019. Vaikka lentoliikenteen elpymistä on vaikea ennustaa tarkasti, on perusteltua olettaa, että covid-19-pandemiasta johtuva lentoliikenteen ja matkustajakysynnän matala taso jatkuu koko vuoden 2021. Paluuta covid-19-pandemiaa edeltävälle tasolle ei odoteta useaan vuoteen. Tässä vaiheessa on kuitenkin liian aikaista päätellä, jatkuvatko kapasiteetin vähennykset vuoden 2021 jälkeen yhtä merkittävinä.

Kansalliset ja koordinoimattomat matkustaja- ja lentorajoitukset tiettyihin kohteisiin tai tietyistä kohteista, karanteenivaatimukset, turvallisen matkustamisen mahdollistavat hygieniatoimenpiteet ja kuluttajien luottamus ovat keskeisiä tekijöitä, jotka ohjaavat lentoliikenteen elpymistä.

Covid-19-epidemian ja sen lentoliikenteelle aiheuttamien vaikutusten jatkuessa on odotettavissa, että lentoliikenteen harjoittajilla on edelleen vuonna 2021 vakavia maksuvalmiusongelmia, jotka voivat johtaa niiden liikenneluvan peruuttamiseen määräajaksi tai kokonaan. Samoin on odotettavissa, että maahuolinta-alan markkinaolosuhteet pysyvät vaikeina vuonna 2021 ja heikentävät entisestään maahuolintapalvelujen tarjoajien taloudellista tilannetta, mistä seuraa uusien konkurssien riski. Tästä syystä maahuolintapalvelujen tarjonnan keskeytymiset ja maahuolintayritysten rahoituksen saantiin liittyvät vaikeudet jatkuvat todennäköisesti koko vuoden 2021 ajan.

Näin ollen edellytykset väliaikaisia toimilupia koskevassa 9 artiklan 1 b kohdassa ja maahuolintapalveluja koskevassa 24 a artiklan 3 kohdassa säädettyjen toimenpiteiden, jotka päättyvät tällä hetkellä 31. joulukuuta 2020, jatkamiselle delegoidulla säädöksellä täyttyvät.

Koska liikennelupia ja maahuolintayritysten valintaa koskevien poikkeusten voimassaolo päättyy jo 31. joulukuuta 2020 ja koska ne ovat edelleen välttämättömiä 9 artiklan 1 b kohdan ja 24 a artiklan 3 kohdan vahvistettujen edellytysten mukaisesti, komissio jatkaa niiden voimassaoloa delegoidulla säädöksellä 31. joulukuuta 2021 saakka.

Käytettävissä olevien pitkän aikavälin tietojen rajallisuuden vuoksi komissio ei tässä vaiheessa katso, että edellytykset maahuolintasopimusten voimassaolon jatkamista koskevan nykyisen poikkeuksen, joka mahdollistaa sopimusten jatkamisen 31. joulukuuta 2022 asti, jatkamiselle vuoden 2022 jälkeen täyttyisivät. Komissio kuitenkin seuraa tilannetta tiiviisti.

Mitä tulee jäsenvaltioiden mahdollisuuteen toteuttaa kiireellisiä toimenpiteitä, joilla evätään liikenneoikeuksien käyttö, rajoitetaan niitä tai asetetaan niille ehtoja covid-19-pandemian torjumiseksi, pandemian kehittymisestä saatavilla olevan näytön ja taudin tartuntariskiä koskevan tietämyksen perusteella tällaiset toimenpiteet eivät enää ole tarpeen, kun otetaan huomioon muut tarkoituksenmukaisemmat toimenpiteet taudin leviämisen hillitsemiseksi, kuten tehokkaat terveys- ja hygieniatoimenpiteet, sekä lentoliikenneasetuksen 21 artikla. Näin ollen 21 a artiklan 4 kohdassa vahvistettu edellytys toimenpiteen jatkamisesta delegoidulla säädöksellä 31. joulukuuta 2020 jälkeen ei täyty eikä nykyistä voimassaoloaikaa pidennetä.