Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta: - "Komission tiedonanto yhteisön rautateiden kehittämisestä", - "Direktiivin 91/440/ETY soveltaminen tulevat toimenpiteet rautateiden kehittämiseksi", ja - "Ehdotus neuvoston direktiiviksi yhteisön rautateiden kehittämisestä annetun direktiivin (91/440/ETY) muuttamisesta"



Virallinen lehti nro C 153 , 28/05/1996 s. 0016



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta: "Komission tiedonanto yhteisön rautateiden kehittämisestä", "Direktiivin 91/440/ETY soveltaminen tulevat toimenpiteet rautateiden kehittämiseksi", ja "Ehdotus neuvoston direktiiviksi yhteisön rautateiden kehittämisestä annetun direktiivin (91/440/ETY) muuttamisesta" () (96/C 153/04) Neuvosto päätti 4. joulukuuta 1995 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 75 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainituista ehdotuksista. Asian valmistelusta vastannut liikenne- ja tietoliikennejaosto antoi lausuntonsa 14. helmikuuta 1996. Esittelijänä oli Giorgio Liverani. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 28. helmikuuta 1996 pitämässään 333. täysistunnossa suuren enemmistön äänin seuraavan lausunnon. Kaksi pidättyi äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Direktiivi 91/440/ETY (), joka astui voimaan 1. heinäkuuta 1993, mutta jota kaikki jäsenvaltiot eivät valitettavasti ole vielä saattaneet voimaan, on jo johtanut rautateiden organisatorisen rakenteen ja hallintomallien voimakkaaseen uudistukseen yhteisön alueella. Voidaankin todeta, että vaikka direktiivillä ei ole saavutettu kaikkia ennakoituja tuloksia, monissa unionin jäsenvaltiossa on parhaillaan käynnissä muutoksia. 1.2. Neljä vuotta tämän direktiivin voimaantulosta kaikki rautatiet eivät ole vielä täysin omaksuneet siinä vahvistettuja periaatteita. Rautateiden oleellista roolia Euroopan kuljetusrakenteessa ja yhdistelmäkuljetuksissa on tässä korostettava. Erityisesti seuraavat periaatteet on tunnustettu: rautatiet ovat yrityksiä, joilla on valtioiden yleis- ja sosiaalipoliittisista päämääristä riippumaton identiteetti, ainakin kirjanpidossa on alettu erottaa perusrakenteiden hallinta ja kaupalliset palvelut toisistaan, rautateiden taloudellisen tilanteen tervehdyttäminen, rautateiden perusrakenteiden käyttöoikeus vapautetaan asteittain rautatiemaksuperiaatteella. Rautatiemaksujen määrääminen on yleensä valtion ja aikalohkojen jakaminen perusrakenteiden kapasiteettia jakavan laitoksen tehtävä; tämä laitos voi olla rautateitä hallinnoiva tai jokin muu elin. 1.3. Direktiivi, jolla siis luotiin vain yleiset kehykset, on tietyssä määrin nopeuttanut rautateiden muutosprosessia, ja vuosikymmeniä voimassa olleet oikeudelliset ja institutionaaliset organisaatiomuodot ovat muuttuneet. 1.4. Mainitun direktiivin (91/440/ETY) 10 artiklassa määritellyn vapauttamisen välittömät vaikutukset olivat melko suppeita. Direktiivillä 91/440/ETY rajoitettiin rautateiden perusrakenteiden yleisen käyttöoikeuden vapauttaminen oleellisesti rajat ylittäviin tavaroiden yhdistelmäkuljetuksiin. Komissio onkin korostanut, että rautateiden taloudellisen tilanteen tervehdyttäminen on suurelta osin edelleen ratkaisematon asia. Tästä seuraa, että ajanmukaistuakseen joidenkin rautateiden on ollut pakko edelleen velkaantua ilman valtion toimia. Tässä tilanteessa rautateiden itsenäinen toiminta ei ole mahdollista. 2. Aloitteet rautateiden kehittämiseksi 2.1. Sitä mukaa kun institutionaaliset puitteet kehittyvät Euroopan unionin uusien sääntöjen vauhdittamana, haaste on entistä suurempi. 2.2. Komission tavoitteet voidaan kokoavasti esittää toteamalla, että seuraavan askeleen on oltava kansainvälisen matkustajaliikenteen, tavarakuljetusten kansainvälisten ja kabotaasipalvelujen sekä tavaroiden yhdistelmäkuljetusten vapauttaminen yhteisön rautateillä. Tällaisilla toimilla voitaisiin komission mukaan lisätä kilpailukykyä ja edistää rautatiekuljetusten kehitystä, sillä näin otettaisiin huomioon yhteisön tasolla tapahtuvan liikenneyhteyksien parantamisen lisäksi kansallisten matkustajaliikennepalvelujen vaikeudet. Mikäli tämä kuvastaa komission näkökantoja oikein, voidaan välittömästi todeta, että on kyse nopeutetusta vapauttamisprosessista, joka soveltuu viime vuosikymmeninä kasvaneiden markkinoiden perinpohjaiseen muuttamiseen. 2.3. Tässä tilanteessa passiivisen asenteen omaksuminen tai nykytilanteen puolustaminen merkitsee yleisesti luopumista aktiivisesta roolista kuljetuksen strategisessa uudelleenjärjestämisessä. On nimittäin selvää että toimijat, jotka kykenevät havaitsemaan tulevat linjat, voivat ennakoida tarpeellisia muutoksia. Niistä tulee näin aktiivisia toimijoita muutoksessa eivätkä ne siis kärsi institutionaalisessa kehyksessä tehtyjen muutosten seurauksista. Erityisesti rautateiden osalta komitea viittaa aikaisempiin lausuntoihinsa ja korostaa tarvetta toimiin alalla vallitsevan tilanteen parantamiseksi. 2.4. Talous- ja sosiaalikomitea on antanut lausunnon () kahdesta rautateitä koskevasta direktiivistä: direktiiviin 95/18/EY rautateiden toimiluvan myöntämisestä ja direktiiviin 95/19/EY rautateiden perusrakenteiden jaosta ja perusrakenteen käyttömaksuista. Näitä direktiivejä voidaan pitää direktiivin 91/440/ETY, sen 10 artiklan sisältämien, vapauttamiselle soveltuvia toimijoita ja markkinoita koskevien rajoitusten puitteissa jo ilmaistujen tavoitteiden loogisena sovellutuksena. Komitea korosti lausunnossaan, että direktiivit eivät ota riittävästi huomioon nykyistä tilannetta ja että rautatiekuljetusten edun vuoksi uudistamiseen ja soveltamiseen liittyvät ongelmat on ratkaistava ensisijaisesti. Näiden kahden direktiivin soveltaminen jäsenvaltioissa on käytännössä edellytys rautateiden perusrakenteiden käyttöoikeudelle. Tämä tapahtuu kilpailulle avoimien ja aikalohkoihin jaettujen markkinoiden muodostamisella. 3. Yleistä 3.1. Rakennemuutos ja vapauttaminen 3.1.1. Ei ole luonnollisestikaan selvää, että komission toimissa nyt vallitseva suunta johtaa direktiivin 91/440/ETY soveltamisalueen laajentamisella ja 10 artiklan muuttamisella välittömästi vastaaviin toimiin. Uusi direktiiviehdotus on direktiivin 91/440/ETY mainitun 10 artiklan laajennus. Oleellisesti vahvistetaan kansainvälisen matkustajaliikenteen ja kaikkien tavaroiden kuljetuspalvelujen asteittaisen vapauttamisen periaate. 3.1.2. Yritysoikeuksia ja perusrakenteiden kapasiteettijakoa koskevat direktiivit ovat direktiivin 91/440/ETY tarkkaan toteuttamiseen tarkoitettuja välineitä ja siten täydennyksiä, joiden ei pidä ylittää sovellusaluettaan. Näin aloitetaan kuitenkin epäilemättä rautatiekuljetusten asteittainen vapauttaminen. 3.1.3. Kuten kokemukset muilta julkisen palvelusektorin aloilta osoittavat, voidaan ajanmukaistamisprosessia kylläkin viivyttää, mutta tämä ei kuitenkaan muuta yleistä suuntausta. Puolustusasemiin hakeutuvat kansalliset toimijat ja yritykset ovat vaarassa aiheuttaa itselleen kilpailuhaittoja keskipitkällä aikavälillä. 3.1.4. Rautateiden monopolistinen asema on toimintaa jarruttavine tekijöineen yhteydessä rakenteelliseen talouskriisiin. Nämä tekijät yhdistettiin tähän asti yhtäältä riittämättömään yhdenmukaistamiseen teknisellä tasolla (kuljetuskalusto) ja toisaalta julkisen palvelun luonteeseen, johon kuuluu kilpailun vaikeus markkinoilla suhteessa niihin yrityksiin, joita julkisen palvelun velvoitteet eivät rasita. Muissa tapauksissa, kuten televiestintä ja sähköhuolto, yritykset ovat selvinneet helpommin rakennemuutoksesta, niin että ne ovat vielä pitkälti verovaroista riippuvaisiin rautateihin verrattuna saavuttaneet huomattavasti niitä korkeammat voitot markkinoilla. 3.1.5. Komissio tunnustaa, että rautateiden vapauttaminen on toteutettava asteittain ottaen huomioon alan erikoisuudet sekä valtioon ja julkisiin laitoksiin kytkeytyneiden rautateiden tarjoamiin julkisiin palveluihin kohdistuvat vaikutukset. Euroopan unionin mukaan vapauttamisprosessin on kuitenkin edettävä, vaikka asteittainkin. 3.1.6. Rautateiden asteittaisen vapauttamisen muodollisesta tunnustamisesta huolimatta komissio kuitenkin ponnistelee sääntelyn poistamiseksi yksilöimättä vielä alan erityisvaatimuksiin soveltuvaa, todella käyttökelpoista menettelytapaa, kuten kuluttajat ja yhteiskunnalliset eturyhmät ovat oikeutetusti vaatineet. 3.2. Rautateihin ja niiden ylläpitäjiin kohdistuvat vaikutukset 3.2.1. Kaikilla näillä tekijöillä saattaa olla huomattavia vaikutuksia rautateiden strategiseen kehitykseen tulevina vuosina, kun otetaan huomioon, että yksin direktiivi 91/440/ETY aiheutti Euroopan rautateille syviä organisatorisia muutoksia sekä työllisyyteen kohdistuvia vaikutuksia. 3.2.2. Säännöt rautateiden perusrakenteiden käyttöoikeudesta ovat todellinen avain Euroopan talousalueella käynnissä olevaan vapauttamiseen. Tämä kysymys on tiiviisti yhteydessä Euroopan laajuisen rautatieverkon kehityssuunnitelmaan, jossa sijoitusten rahoitukseen on tarkoitus käyttää myös yksityistä pääomaa. 3.2.3. Tämä viime vuosikymmenien käytäntöön verrattuna uudenlainen tekijä tuo mukanaan käyttöoikeussääntöjen määrittelyn. Näiden sääntöjen on määrä yhtäältä varmistaa hankkeiden yksityinen rahoitus ja toisaalta määritellä rautatieverkoston kaupallisen käytön yksityiskohdat. 3.3. Täyden vapauttamisen taloudellinen ja sosiaalinen kehys 3.3.1. Perusrakenteiden käyttöoikeuden täyden vapauttamisen aikataulusta käytävä keskustelu on alkanut. Vallalla on kuitenkin käsitys, ettei näitä markkinoita voi käsitellä samoin kuin muita markkinoita, muutoin saatettaisiin vaikuttaa epäedullisesti rautateiden kilpailukykyyn muihin kuljetusvälineisiin verrattuna. 3.3.2. Komission valkoinen kirja "Kasvu, kilpailukyky, työllisyys" (Delorsin suunnitelma) nopeutti tietoisuuden kasvua siitä, että yhtenäismarkkinoiden luomisessa on keskityttävä sijoituksiin Euroopan laajuisten verkkojen luomiseksi, jotta Euroopan unionista tulee entistä kilpailukykyisempi. Valkoisen kirjan mukaan entistä tehokkaampien verkkojen luominen koko unionin ja myös sen rajojen ulkopuolella on keskeinen tehtävä, jonka toteuttamiseen tarvitaan julkisen sektorin kaikkien tasojen ja yksityisten toimijoiden yhteisiä, mittavia ja kestäviä ponnistuksia. 3.3.3. Komission analyysistä käy edelleen ilmi, että vuoteen 1999 mennessä tarvittaisiin sijoituksiin yhteensä 400 miljardia ecua, josta 220 miljardia suunnataan kuljetuksiin, 150 miljardia televiestintään ja 13 miljardia energiansiirtoon. Tämä on erittäin kunnianhimoinen tavoite, joka voidaan saavuttaa vain, jos onnistutaan käyttämään uusia rahoitustekniikoita, -menetelmiä ja -muodollisuuksia, jotta haasteiden suuruutta vastaavia toimenpiteitä voidaan myös toteuttaa. 3.3.4. Kun Euroopan talousalueen verkostojen täydentämistä () halutaan rahoittaa tätä suuruusluokkaa olevilla varoilla, on oltava tietoinen siihen liittyvistä vaikeuksista. Yhteisön ja jäsenmaiden taloudellinen tilanne tuskin sallii julkisten rahoitusvarojen nostamista jo päätettyjen varojen lisäksi. Joillakin aloilla, erityisesti kuljetuksen perusrakenteissa, tarvittavat laajat sijoitukset vaativat uusia kumppanuuden muotoja yksityisten ja julkisten rahoittajien välille, jotka muodostavat kaikki käytettävissä olevat rahoituslähteet ja -muodot kattavan rahoitusmekanismin. 3.3.5. Euroopan laajuisen rautatiekuljetusverkon laajentaminen edellyttää toiminnan yhdenmukaistamiseen tarvittavien standardien määrittelyä, jotta rautatiekuljetuspalveluille voi muodostua toimivat markkinat (). 3.3.6. Nykyisten reittien laajentamiseen ja uusien rakentamiseen tarkoitettu sijoitusohjelma vaatii entistä voimakkaampaa yritystason yhteistyötä Euroopan teollisuudessa. 3.3.7. Rautatiet ovat kuluneina vuosikymmeninä pysyneet kansallisina yrityksinä, joiden tarkoituksena oli myös usein taata kansallisille valmistajille urakoita, mistä puolestaan oli epäedullisia seurauksia kuluttajille. Euroopan markkinoiden avautumisen ja talouden maailmanlaajuistumisen myötä nämä organisaatiomuodot on purettava. 3.3.8. Perinteisten organisaatiomallien uudistaminen yhteisön rautatiepalvelujen asteittaistakin vapauttamista silmällä pitäen vaatii hallituksia, yrityksiä ja työntekijäjärjestöjä kohtaamaan kasvavia sosiaalisia ongelmia monella taholla, minkä vuoksi kaikissa rakenteellisen ajanmukaistamisen vaiheissa voimakkaasti kasvavasta työttömyydestä (Euroopassa jo käynnissä oleva vaihe, joka on aiheuttanut kymmenien tuhansien työpaikkojen menetyksen) on ehdottomasti siirryttävä julkisen palvelun käyttäjille ja kuluttajille aiheutuvat seuraukset huomioon ottaen uusien työmahdollisuuksien laadulliseen luomiseen rautatiekuljetusten uudelleen elävöittämisen seuraavassa vaiheessa ja palveluhenkilökunnan uudelleenkoulutukseen, sillä nykyisessä unionin laajuisessa sosiaalipalvelujen kriisissä on vaikea toteuttaa varhaiseläkejärjestelyjä. 3.4. Euroopan eri rautateille erilainen kehitysnopeus? 3.4.1. Uudella direktiiviehdotuksella on radikaaleja vaikutuksia, sillä siinä mainitaan rautatiemarkkinoiden avaukselle lyhyitä määräaikoja ja avauksen käyttöalueen nopea laajentaminen. Vapauttamisperiaatteiden määrittelemisestä on tarkoitus siirtyä rautateiden perusrakenteen vapaan käyttöoikeuden todelliseen laajentamiseen kaupallisia käyttäjiä varten. Näin siis muotoutuu yhteisön uusi säännöstö, vaikka eurooppalaiset rautatiet eivät ole vielä sopeutuneet tilanteeseen, joka syntyi direktiivin 91/440/ETY sekä toimiluvan myöntämistä ja perusrakenteiden kapasiteettia koskevien direktiivien hyväksymisellä. 3.4.2. Direktiivin 91/440/ETY voimaan saattaminen osoittaa valtioiden välisen poliittisen eriytymisen vaaran arkaluontoisena hetkenä, jolloin yhteisön rautatiepolitiikkaa koskeva direktiivi on määrä saattaa voimaan. Tilanne on entistä arkaluontoisempi, koska uudet, jo hyväksytyt tai vielä keskustelun alaiset direktiivit asettavat jäsenvaltiot laajoine itsemääräämisoikeuksineen liian nopeasti ongelman eteen. 3.4.3. Karkeasti ottaen voidaan todeta kaksi äärimmäistä lähestymistapaa, joiden välillä muut jäsenvaltiot toimivat. Yhtäällä ovat vapauttamisen puoltajat, jotka ulottavat suunnitelmansa rautatiet kaupallisiin yrityksiin pirstovaan yksityistämiseen asti, jolloin myös rautatiepalveluille luodaan kilpailutilanne. Toisaalla suhtaudutaan äärimmäisen varovasti yhteisön suunnittelemaan vapauttamiseen, eikä rautatieverkon käyttäjien ja kaupallisten yritysten välisestä jaosta edes keskustella. Lisäksi on joukko ääripäiden välisiä mielipiteitä, jotka ovat vielä määrittelemättömiä. 3.4.4. Kansallisten viranomaisten erilaiset menettelytavat yhteisön direktiivien voimaan saattamisessa uhkaa johtaa erilaisilla nopeuksilla kehittyvään Euroopan rautatiesektoriin. 3.4.5. On vielä liian aikaista arvioida rautateiden vapauttamisen vaikutusta tällä sektorilla toimivien yritysten kilpailukykyyn myös siksi, että institutionaalisten uudistusten radikaaleimmat muutokset voidaan havaita vasta muutaman vuoden kuluttua, kun toimiluvan myöntämistä ja perusrakenteiden kapasiteettia koskevia direktiivejä ja näiden direktiivien mukaisia päätöksiä sovelletaan. 3.4.6. Tähän mennessä ei ainakaan ole todettu, että yhteisön vapauttamispolitiikka olisi parantanut rautateiden kilpailuasemaa muihin kuljetusvälineisiin verrattuna. 3.4.7. Myös tämän vuosikymmenen alkupuoliskolla rautatiekuljetusten markkinaosuudet ovat vähentyneet kuljetusmäärällä mitattuna etenkin tavaroiden kuljetuksessa. 3.4.8. Vaikka markkina-asemassa ei olekaan vielä nähtävissä suuntausten kääntymistä viime vuosikymmenien kehitykseen nähden, on kuitenkin myönnettävä, että komission aloittama institutionaalinen uudistus toi mukanaan ainakin rautatieyritysten organisatorisia uudistuksia ja nopeutti näin rautateiden strategisen roolin muutosta. 4. Päätelmät 4.1. Tätä alaa koskevien havaintojen, ajatusten ja tutkimusten sekä talous- ja sosiaalikomitean yksimielisesti hyväksymän arvion jälkeen, joka ilmenee hiljattain hyväksytystä rautateiden uudistusta koskevasta lausunnosta, voidaan todeta, että aika on otollinen vapauttamiselle vain, mikäli sitä vastaa yhtenäinen ja yhdenmukaistettu politiikka, jonka tarkoituksena on sektorin uudistaminen taloudelliselta, sosiaaliselta ja johtamistavan kannalta sekä erityisesti: johdon itsenäistäminen, talouden tervehdyttäminen, ulkoisista kuluista aiheutuneiden ongelmien huomioon ottaminen, monia liikennevälineitä käyttävän kuljetusmuodon (yhdistelmäkuljetusten) kehitys, rautateiden yhteiskäytön ongelmat, julkisen palvelun tarpeiden määrittely Euroopan tasolla, sosiaalisen alan yhdenmukaistaminen ottaen erityisesti huomioon työllisyys- ja työaikaongelmat, turvallisuusstandardien ja -säännöstöjen määrittely Euroopan tasolla. 4.2. Erityisesti direktiivin 91/440/ETY muuttamista koskevan neuvoston direktiiviehdotuksen osalta talous- ja sosiaalikomitea, vaikka hyväksyykin direktiiviehdotuksen ja tunnustaa loogisen yhteenkuuluvuuden yhtenäismarkkinoiden kuljetusalan uudistuksen ja rautateiden kilpailukyvyn lisäämistarpeen välillä, on kuitenkin sitä mieltä, että valtioiden välinen yhdenmukaistaminen siten, että hallitukset siirtävät kansalliseksi laiksi sekä jo hyväksytyt direktiivit että myös ne, jotka ovat vielä vailla neuvoston lopullista hyväksyntää, helpottaisi mainittujen tavoitteiden toteuttamista huomattavasti. 4.3. Komitea pyytää komissiota myös tehostamaan mielipiteenvaihtoa työmarkkinajärjestöjen kanssa, jotta mahdollisesti pian hyväksyttävän muutetun direktiivin työmarkkinoihin kohdistuvat vaikutukset tarkistetaan ja sen mahdollisesti aiheuttamat epäedulliset seuraukset voidaan välttää työmarkkinajärjestöjen kanssa sovittavalla yhteisön tukiohjelmalla. Tässä yhteydessä komissiota pyydetään myös nopeuttamaan julkista palvelua koskevan tiedonannon esittelyä. 4.4. Lopuksi komitea pohtii rautatiekuljetusten uudistuksen monimutkaisuus huomioon ottaen tarvetta ottaa käyttöön aikataulu, kuten tehtiin televiestinnän, terästeollisuuden ja muiden yhtä monimutkaisten alojen kohdalla. Bryssel, 28. helmikuuta 1996. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Carlos FERRER () EYVL N:o C 321, 1. 12. 1995, s. 10. () EYVL N:o C 225/90, s. 27; EYVL N:o L 237, 24. 8. 1991, s. 25. () EYVL N:o C 393/95, s. 56. () Kts. TSK:n lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi yhteisön linjauksista Euroopan laajuisen kuljetusverkon kehittämiseksi", EYVL N:o C 397, 31. 12. 1994, s. 23. () Kts. TSK:n lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi Euroopan luotijunaverkoston yhteisestä käytöstä", EYVL N:o C 397, 31. 12. 1994, s. 8.