Vihreä kirja - Elatusvelvollisuudesta /* KOM/2004/0254 lopull. */





VIHREÄ KIRJA - Elatusvelvollisuudesta (komission esittämä) 1. Vihreän kirjan tavoite Tämän vihreän kirjan tavoitteena on käynnistää sidosryhmien keskuudessa laaja kuuleminen niistä oikeudellisista ja käytännöllisistä kysymyksistä, jotka liittyvät elatusapuasioiden käsittelyyn kansainvälisissä tilanteissa. Vihreä kirja perustuu Euroopan komission pyynnöstä laadittuun tutkimukseen, Euroopan unionin jäsenvaltioiden asiantuntijoilta saatuihin kannanottoihin ja kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevässä Haagin konferenssissa tästä aiheesta tehtyjen töiden yhteydessä annettuun palautteeseen. Vihreässä kirjassa tarkastellaan sellaisia tähän aiheeseen liittyviä näkökohtia, joista olisi tarpeen antaa yhteisön sääntöjä sekä uusia yleissopimusmääräyksiä Euroopan unionin rajat ylittävien elatusapuasioiden osalta. Lopuksi esitetään muutamia aihealueita edelleen pohdittaviksi. Kannanottojen ja kommenttien kokoaminen kaikilta aiheesta kiinnostuneilta sidosryhmiltä auttaa tavoitteiden suunnittelussa sekä yhteisön tasolla että Haagin konferenssissa aloitettujen töiden puitteissa. 2. Sidosryhmien kuuleminen Komissio pyytää asiasta kiinnostuneita vastaamaan vihreässä kirjassa esitettyihin kysymyksiin, jotka on koottu yhteen asiakirjan loppuun. Luettelo ei luonnollisestikaan ole tyhjentävä, vaan aiheeseen liittyvistä seikoista voi esittää myös muita kommentteja. Vastaukset ja kommentit on toimitettava komissiolle viimeistään 30. syyskuuta 2004. Kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevässä Haagin konferenssissa kesäkuussa 2004 käytäviä neuvotteluja varten komissiolle olisi kuitenkin hyödyllistä saada vastauksia ja kommentteja mahdollisimman pian ja mieluiten ennen 15. toukokuuta 2004. Ne voi lähettää seuraavaan osoitteeseen: Euroopan komissio Oikeus- ja sisäasioiden pääosasto (DG JAI) Yksikkö C.1 (LX46 0/26) B - 1049 Bryssel Faksi: + (32 2) 299 64 57 Sähköposti: jai.coop.jud.civil@cec.eu.int Vastaukset pyydetään lähettämään yhtenä kappaleena joko kirjeitse, sähköpostitse tai faksina. Vastaajia pyydetään ilmoittamaan, mikäli heidän vastauksiaan ja kommenttejaan ei saa julkistaa komission Internet-sivustolla. Komissio järjestää aikanaan myös julkisen kuulemistilaisuuden tästä aiheesta. 3. JOHDANTO 3.1. Yleistä 3.1.1. Yhteisön tasolla suunnitellut toimet Tampereella 15. ja 16. lokakuuta 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti neuvostoa vahvistamaan komission ehdotusten perusteella yhteiset menettelysäännöt sellaisia yksinkertaistettuja ja nopeutettuja valtioiden rajat ylittäviä oikeudenkäyntejä varten, jotka koskevat elatusvaateita. Se suositteli erityisesti kaikkien sellaisten välivaiheiden poistamista, jotka vielä ovat tarpeen toisessa jäsenvaltiossa annettujen tuomioiden tunnustamiseksi ja täytäntöönpanemiseksi pyynnön vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Tuomioiden vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen toteuttamista siviili- ja kauppaoikeuden alalla koskevassa toimenpideohjelmassa (jäljempänä "vastavuoroista tunnustamista koskeva toimenpideohjelma") viitataan Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmiin ja suositellaan, että elatusvaateilta poistettaisiin eksekvatuurimenettely. Siinä korostetaan elatusapuasioiden koskevan suoranaisesti kansalaisten jokapäiväistä elämää ja elatusvaateiden tehokkaan ja nopean perinnän varmistamisen olevan välttämätöntä lukuisten Euroopan kansalaisten hyvinvoinnille. Lisäksi muistutetaan, että elatusvaateet kuuluvat jo vuonna 1968 tehdyn Brysselin yleissopimuksen piiriin. Yleissopimuksen määräykset on sisällytetty tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta siviili- ja kauppaoikeuden alalla annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 44/2001, jonka 5 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: "Jos henkilön kotipaikka on jäsenvaltiossa, häntä vastaan voidaan nostaa kanne toisessa jäsenvaltiossa (...) elatusapua koskevassa asiassa sen paikkakunnan tuomioistuimessa, missä elatusapuun oikeutetun kotipaikka tai asuinpaikka on tai, jos asia liittyy henkilöiden oikeudellista asemaa koskevaan asiaan, siinä tuomioistuimessa, joka oman lakinsa mukaan on toimivaltainen tuossa asiassa, jollei toimivalta perustu ainoastaan toisen asianosaisen kansalaisuuteen". Elatusapuun oikeutettu voi siis panna asiansa vireille joko sen jäsenvaltion toimivaltaisessa tuomioistuimessa, jossa elatusvelvollisen kotipaikka on, tai siellä, missä hänen oma kotipaikkansa tai asuinpaikkansa on. Jos asian vireillepanijana on elatusvelvollinen, tällä ei ole muuta vaihtoehtoa kuin aloittaa menettely sen jäsenvaltion toimivaltaisessa tuomioistuimessa, jossa vastapuolen kotipaikka on. Elatusvelvollisuus on siis yksi voimassa oleviin yhteisön säädöksiin kuuluvista aloista, joiden osalta toimenpideohjelmassa ehdotetaan useita toimia, kuten päätösten väliaikaista täytäntöönpanoa sekä turvaamistoimia. Toimenpideohjelmassa todetaan yleisesti, että "joskus voi olla tarpeen ja suorastaan välttämätöntä sopia Euroopan tasolla tietyistä menettelysäännöistä, jotka olisivat yhteisiä vähimmäistakeita", ja jopa pyrkiä "yhdenmukaistamaan menettelyjä". Vastavuoroisen tunnustamisen liitännäistoimenpiteinä olisi "pyrittävä siihen, että jossain jäsenvaltiossa annettujen tuomioiden täytäntöönpanoa toisessa jäsenvaltiossa voitaisiin tehostaa", esimerkiksi mahdollistamalla "tarkkojen tietojen hankkiminen jäsenvaltioiden alueella olevan velallisen kaikesta omaisuudesta", jotta vastavuoroisen tunnustamisen periaate toteutuisi "jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten välisen yhteistyön tehostuessa". Vastavuoroista tunnustamista voitaisiin helpottaa myös "lainvalintasääntöjen yhdenmukaistamisella". Kootakseen toimenpideohjelman toteuttamiseen tarvittavat tiedot komissio teetti tutkimuksen elatusavun perinnästä Euroopan unionin jäsenvaltioissa. [1] [1] Tähän tutkimukseen voi tutustua komission oikeus- ja sisäasioiden pääosaston Internet-sivustolla, jonka osoite on http://europa.eu.int/comm/justice_home/ doc_centre/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm Tutkimuksen päätteeksi laaditun yhteenvedon mukaan "elatusavun perinnästä on tullut jäsenvaltioissa erittäin yleinen riita-asia, koska perheet hajoavat yhä herkemmin" ja "Euroopan kansalaisten vapaa liikkuvuus tekee elatusavun perinnästä koko yhteisöä koskettavan ongelman". Jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä koskevat tilastot eivät kuitenkaan vielä osoita niiden kanteiden todellista määrää, joiden käsittely saattaisi vaatia jäsenvaltioiden osallistumista. Tutkimusraportissa todetaan, että "Ranskan lukujen lähempi tarkastelu tuo esille joitakin varsin yllättäviä tuloksia. Viime vuonna Ranska sai Saksasta 11 ja lähetti sille viisi yhteistyöpyyntöä. Yhdistyneestä kuningaskunnasta se sai neljä ja lähetti sille kuusi yhteistyöpyyntöä. Saksan ja Yhdistyneen kuningaskunnan raporteissa annetaan samat luvut. Käsiteltäväksi tulleiden tapausten vähäistä määrää ei voi olla hämmästelemättä. Kun otetaan huomioon näiden kolmen valtion suuri väkiluku, maantieteellinen läheisyys ja tiiviit suhteet, on kohtuullista päätellä, että potentiaalisia tapauksia on tuhansia tai jopa kymmeniä tuhansia". Elatusavun perintää koskevien, valtioiden rajat ylittävien kanteiden määrästä ei ole tehty Euroopan tason tilastoja, mutta saatavilla on joitakin muita lukuja, jotka voivat antaa mielenkiintoisia viitteitä tilanteesta. Yhteisön tilastojen mukaan noin 6 miljoonaa Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaista asui jossakin toisessa jäsenvaltiossa vuonna 1999. Monissa unionin maissa avioerojen lukumäärä tuhatta asukasta kohti on lähes puolet samassa perusjoukossa solmittujen uusien avioliittojen lukumäärästä. Italiaa koskevan maakohtaisen raportin mukaan Italian tuomioistuimiin jätettiin vuonna 2000 kaikkiaan 155 621 avioero- tai asumuserohakemusta. Italian avioeroprosentti samalta vuodelta on kuitenkin vain 0,7 avioeroa tuhatta asukasta kohti, mikä on neljä kertaa vähemmän kuin kymmenessä Euroopan unionin 15 jäsenvaltiosta. Espanjaa käsittelevän raportin mukaan elatusapua myönnetään 80 prosentissa avioero- tai asumuseropäätöksistä, mutta yli 50 prosentissa tapauksista se jää maksamatta. Ruotsia (8,8 miljoonaa asukasta) koskevassa raportissa täsmennetään, että sosiaaliturvakassaan vuonna 2001 rekisteröidyistä elatusvelvollisista noin 21 000 asui ulkomailla. Nämä maksoivat yhteensä noin 7 miljoonaa euroa elatusapusaatavia. Nämä luvut antavat varmasti jonkinlaisen käsityksen siitä, miten merkittäväksi kysymykseksi elatusavun perintä on Euroopan oikeusalueella muodostunut. Kysymys koskettaa erittäin suurta määrää kansalaisia, joiden elatusavun perinnässä kohtaamat vaikeudet voivat osoittautua sekä aineellisesti että psykologisesti varsin tuhoisiksi, ja summat, joita jäsenvaltiot joutuvat elatusvelvollisten laiminlyöntien takia maksamaan, ovat huomattavia. Elatusvaateiden perintä ulkomailta ei aina edellytä jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä joko siksi, että elatusvelvollinen maksaa saatavan vapaaehtoisesti, tai siksi, että elatusapuun oikeutettu hakee itse päätöksen pakkotäytäntöönpanoa. On kuitenkin todennäköistä, että monet elatusapuun oikeutetut luopuvat vaatimasta oikeuksiaan, koska he eivät tunne käytettävissä olevia yhteistyöjärjestelmiä eivätkä saa asiansa hoitamiseen apua (esimerkiksi siksi, että kyseessä on aikuisen elatusapuasia ja elatusvelvollinen asuu sellaisessa valtiossa, joka suostuu yhteistyöhön vain lasten elatusapuun liittyvissä asioissa) tai koska he lopulta lannistuvat vuosikausia kestäneiden turhien yritysten jälkeen. Tutkimusraportin perusteella valtioiden rajat ylittävä elatusavun perintä Euroopan oikeusalueella kohtaa monenlaisia esteitä, joita voi jäsenvaltioiden heikon yhteistyön takia ilmetä jo ennen elatusapupäätöksen tekemistä tai itse täytäntöönpanovaiheessa. Pelkkä eksekvatuurimenettelystä luopuminen ei siis yksinään riitä poistamaan kaikkia elatusavun perinnän esteitä Euroopan oikeusalueelta, vaan sen lisäksi olisi toteutettava muitakin toimia. 3.1.2. Haagin konferenssissa meneillään olevat työt Myös kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevässä Haagin konferenssissa [2] on aloitettu uusia töitä elatusavun alalla. Tavoitteena on uudistaa nykyistä sopimusjärjestelmää, joka muutamien alueellisten tai kahdenvälisten sopimusten lisäksi koostuu viidestä kansainvälisestä yleissopimuksesta. [2] Kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevä Haagin konferenssi, sihteeristö: 6, Scheveningseweg 2517 KT, Haag, Alankomaat, www-sivut: http:// www.hcch.net Kyseessä ovat seuraavat yleissopimukset: - Haagissa 24. lokakuuta 1956 tehty yleissopimus lasten elatusapuun sovellettavasta laista (ratifioitu Alankomaissa, Belgiassa, Espanjassa, Italiassa, Itävallassa, Luxemburgissa, Portugalissa, Ranskassa ja Saksassa); - Haagissa 15. huhtikuuta 1958 tehty yleissopimus lapsen elatusapua koskevien päätösten tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta (ratifioitu Alankomaissa, Belgiassa, Espanjassa, Italiassa, Itävallassa, Portugalissa, Ranskassa, Ruotsissa, Saksassa, Suomessa ja Tanskassa); - Haagissa 2. lokakuuta 1973 tehty yleissopimus elatusapuun sovellettavasta laista (ratifioitu Alankomaissa, Espanjassa, Italiassa, Luxemburgissa, Portugalissa Ranskassa ja Saksassa). Tämä yleissopimus korvaa 24. lokakuuta 1956 tehdyn Haagin yleissopimuksen lasten elatusapuun sovellettavasta laista mainittujen sopimusten osapuolina olevien jäsenvaltioiden välisissä suhteissa; - Haagissa 2. lokakuuta 1973 tehty yleissopimus elatusapua koskevien päätösten tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta (ratifioitu Alankomaissa, Espanjassa, Italiassa, Luxemburgissa, Portugalissa, Ranskassa, Ruotsissa, Saksassa, Suomessa, Tanskassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa). Tämä yleissopimus korvaa 15. huhtikuuta 1958 tehdyn yleissopimuksen lapsen elatusapua koskevien päätösten tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta mainittujen sopimusten osapuolina olevien jäsenvaltioiden välisissä suhteissa. sekä: - New Yorkissa 20. kesäkuuta 1956 tehty Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus elatusavun perimisestä ulkomailla [3] (ratifioitu kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa). [3] On vielä huomattava, että jäsenvaltiot hyväksyivät vuonna 1990 yleissopimuksen elatusmaksujen perintämenettelyjen yksinkertaistamisesta, mutta se ei koskaan tullut voimaan. Ensimmäisen kerran Haagin konferenssin yhteydessä vuonna 1995 kokoontunut erityisvaliokunta laati joitakin suosituksia näiden yleissopimusten osapuolina oleville valtioille. Neljä vuotta myöhemmin pidetyssä toisessa kokouksessa uusi erityisvaliokunta joutui valitettavasti toteamaan, että Haagin ja New Yorkin yleissopimuksista muodostuvan järjestelmän toiminnassa oli tapahtunut vain vähän parannuksia. Siksi se suositteli, että laadittaisiin "kattava ja nykyisten yleissopimusten parhaisiin puoliin perustuva" uusi sopimus. Tämän toisen kokouksen päätelmien pohjalta huhtikuussa 2002 pidetyn Haagin konferenssin 19. diplomaattikokouksen yhteydessä yleisten ja poliittisten asioiden erityisvaliokunta päätti vuonna 2000 järjestetyn edellisen kokouksen päätelmien mukaisesti ottaa ensimmäiseksi asialistalleen uuden yleissopimuksen laatimisen elatusvelvollisuudesta. Erityisvaliokunnan ensimmäinen kokous, jossa keskityttiin vaihtamaan näkemyksiä konferenssin jäsenvaltioiden valtuuskuntien välillä, pidettiin toukokuussa 2003, ja toinen kokous on määrä järjestää vuonna 2004. 3.2. Yhteisön säädösten ja Haagin yleissopimusten väliset suhteet Haagin konferenssin työskentelyn alkamiseen samanaikaisesti yhteisön hankkeiden kanssa liittyy väistämättä kysymys töiden yhteensovittamisesta. Komission mielestä siinä olisi ehdottomasti pyrittävä synergiaan näiden kahden työprosessin välillä. Euroopan yhteisön olisi pystyttävä omaksumaan Haagin neuvotteluissa yhtenäinen strategia, jotta se voisi sinne tuomallaan panoksella parantaa kansainvälistä yhteistyötä elatusavun perinnässä. Komissio esittikin neuvostolle huhtikuussa 2003 suosituksen päätökseksi, jossa se pyysi valtuuksia aloittaa Euroopan yhteisön puolesta neuvottelut elatusvelvollisuutta koskevan yleissopimuksen tekemisestä Haagin konferenssin yhteydessä. Komissio pitää valitettavana, ettei neuvosto ole toistaiseksi halunnut antaa sille tätä valtuutusta ja että Euroopan yhteisö on sen vuoksi jäänyt neuvottelujen ulkopuolelle. Lisäksi jotkin jäsenvaltiot ovat katsoneet, että Haagin konferenssissa meneillään olevat työt olisi asetettava yhteisössä toteutettavien hankkeiden edelle. Jäsenvaltiot haluaisivat mieluiten odottaa Haagissa aloitettujen neuvottelujen tuloksia, ennen kuin Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmiä ja vastavuoroista tunnustamista koskevaa toimenpideohjelmaa aletaan panna täytäntöön. Komissio ei voi hyväksyä tätä näkemystä. Haagin konferenssi oli aikoinaan tärkeä väline oikeudellisen yhteistyön vahvistamisessa Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä. Koska perustamissopimuksissa ei ollut annettu yhteisölle toimivaltaa oikeudellisen yhteistyön alalla, jäsenvaltioiden oli pakko turvautua yleissopimuksiin, joita on neuvoteltu sekä kahdenvälisesti (esimerkiksi vuonna 1968 tehty Brysselin yleissopimus tai vuonna 1980 tehty Rooman yleissopimus) että erilaisissa kansainvälisissä järjestöissä, joiden keskuudessa Haagin konferenssilla oli johtava asema. Amsterdamin sopimuksen yhteydessä jäsenvaltiot päättivät kuitenkin myöntää yhteisölle valtuudet säädösten antamiseen ja yhteistyöhön siviilioikeuden alalla. Amsterdamin sopimuksen tultua voimaan Euroopan oikeusaluetta ei tällä alalla ole enää rakennettu neuvottelemalla ja ratifioimalla kansainvälisiä yleissopimuksia, vaan antamalla asetuksia, direktiivejä ja päätöksiä. Näin Haagin konferenssi menetti yhden sille vuosikymmenien ajan kuuluneista tehtävistä foorumina, jossa jäsenvaltiot pyrkivät jatkuvasti tiiviimpään yhdentymiseen. On myös mielenkiintoista, että Amsterdamin sopimuksen 65 artiklassa mainitaan nimenomaisesti kaksi erityisalaa, joita ennen säänneltiin jäsenvaltioiden laajalti ratifioimilla Haagin yleissopimuksilla: oikeudenkäynti- ja muiden asiakirjojen tiedoksianto toisissa valtioissa sekä todisteiden vastaanottaminen. Näillä aloilla on sittemmin annettu kaksi yhteisön asetusta. Haagin konferenssi ei kuitenkaan kokonaan ole menettänyt merkitystään Euroopan yhteisön kannalta. Tämä kansainvälinen järjestö on viime vuosina saanut paljon uusia jäseniä, ja se edustaa Euroopan komissiolle kansainvälistä foorumia, joka mahdollistaa poliittisen yhteistyön kehittämisen kolmansien maiden kanssa siviilioikeuden alalla. Juuri tästä syystä Euroopan yhteisö päättikin hakea tämän kansainvälisen järjestön jäsenyyttä, ja komissio käy parhaillaan neuvotteluja tästä aiheesta. Lisäksi on todettava, että kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevässä Haagin konferenssissa saadut kokemukset sekä sen lukuisille maailman valtioille tarjoama mahdollisuus vuorovaikutukseen ja keskusteluun ovat arvokas innoituksen lähde Euroopan komissiossa suunniteltaville töille. Tämä on ilmeistä etenkin elatusvelvollisuuteen liittyvissä kysymyksissä, joiden osalta komissio on erittäin tyytyväinen voidessaan käyttää apuna valmisteluasiakirjoja, joita on laadittu sekä Haagin konferenssissa että toukokuussa 2003 käydyissä neuvotteluissa, joihin se osallistui tarkkailijana. Vaikka ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että Haagin neuvottelujen tulokset voivat joillakin aloilla vähentää tarvetta yhteisön säädöksen antamiseen - näihin aloihin kuuluvat esimerkiksi lainvalintasäännöt, mikäli neuvotteluissa vain päästään tyydyttäviin ratkaisuihin ja edellyttäen, että yhteisö voi liittyä yleissopimukseen - unionin jäsenvaltioiden yhdentymisen taso ja sen tavoitteiden laajuus kolmansiin maihin verrattuna vaativat yhteisöltä erityisratkaisuja. Yhteistyö jäsenvaltioiden välillä voi olla paljon tiiviimpää kuin kolmansien maiden kanssa, koska jäsenvaltioilla on käytettävissään paitsi entistä yhtenäisemmät ja täydellisemmät suoraa toimivaltaa ja ulkomaisten tuomioiden tunnustamista koskevat säännöt myös toimiva Euroopan oikeudellinen verkosto. Vaikka näihin kahteen työprosessiin liittyvissä tavoitteissa ja mahdollisuuksissa on varmasti eroja, niiden välille syntyy erinomaista synergiaa, jota on pystyttävä hyödyntämään sekä yhteisössä että kansainvälisellä tasolla meneillään olevissa töissä. Juuri sen vuoksi komissio päätti julkaista tämän vihreän kirjan, jolla on tarkoitus käynnistää yleinen keskustelu näistä kahdesta prosessista. 4. TULEVIEN VÄLINEIDEN SOVELTAMISALA Välineiden soveltamisalaa on vaikea määritellä, kun niiden sisällöstä ei vielä ole varmuutta. Esimerkiksi sovellettavan lain, oikeudellisen avunannon ja yhteistyön aloilla annetaan todennäköisesti täysin erilaiset säännöt, mikä tekee uuden välineen soveltamisalasta jokseenkin väljän. Vielä on mainitsematta muutamia kysymyksiä, joita olisi syytä tarkastella. Niitä ovat elatusavun käsitteen määritelmä ja niiden vaateiden luonne, joihin tulevia säädöksiä olisi sovellettava, sekä ne päätökset, oikeudenkäyntiasiakirjat ja henkilöt, joita välineiden olisi koskettava. 4.1. Elatusavun käsite On huomattava, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut laajasti elatusavun käsitettä silloin, kun on ollut kyse vuonna 1968 tehdyn Brysselin yleissopimuksen soveltamisesta. Asiassa L. de Cavel vastaan J. de Cavel annetussa tuomiossa [4] yhteisöjen tuomioistuin piti avioeron jälkeen Ranskan lain mukaan maksettavaa "korvausta" elatusapuna, koska sen määrä vahvistetaan "suhteessa kummankin puolison varallisuuteen ja tarpeisiin". Asiassa A. Van den Boogaard vastaan P. Laumen annetussa tuomiossa [5] se katsoi seuraavaa: "Näin ollen avioero-oikeudenkäynnissä annettua päätöstä, jossa määrätään maksettavaksi kertakorvaus sekä siirtämään tietty omaisuus puolisolta toiselle, on pidettävä elatusapua koskevana päätöksenä (...), jos sen tarkoituksena on kattaa puolison elinkustannuksia". Yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistavana ei ole ollut sellaista kannetta, joka koskisi ylenevää tai alenevaa polvea olevaan sukulaisuussuhteeseen perustuvaa elatusvelvollisuutta. Epäselvyyksien välttämiseksi voikin olla tarpeen määritellä, mitkä elatusavun alalajit tulevan yhteisön säädöksen soveltamisalaan kuuluisivat. [4] Asia 120/79, yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 6.3.1980. [5] Asia C-220/95, yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (viides jaosto) 27.2.1997. Elatusavun käsitettä ei määritellä Haagin yleissopimuksissa sen paremmin kuin New Yorkin yleissopimuksessakaan. Elatusapuun sovellettavasta laista vuonna 1973 tehdyn yleissopimuksen 8 artiklaan otettu erityismääräys poistaa kaiken tulkinnanvaran yleissopimuksen soveltamisesta eronneiden puolisoiden väliseen elatusvelvollisuuteen. [6] [6] Kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevä Haagin konferenssi, alustava asiakirja nro 1, syyskuu 1995. Tämän elatusapua koskevien Haagin yleissopimusten ja elatusavun perimisestä ulkomailla tehdyn New Yorkin yleissopimuksen toiminnasta laaditun muistion sivulla 22 todetaan, että eronneelle puolisolle maksettavan elatusavun vaihtelevan luonteen takia erityismääräyksen antaminen vaikutti aiheelliselta, sillä joissakin oikeusjärjestelmissä elatusapu on tarkoitettu elatukseen ja joissakin korvaukseksi. 4.2. Erääntyneet elatusapuerät Joissakin tapauksessa ongelmana ovat erääntyneet elatusapuerät eli tuomioistuimen määräämä elatusapu, joka on jätetty maksamatta. Vaikeuksia voi tulla etenkin silloin, jos täytäntöönpanovaltion lain mukaan eksekvatuurimenettelyssä hyväksytty elatusapupäätös voidaan panna täytäntöön vain vastaisuudessa erääntyvien elatusapuerien osalta tai jos erääntyneet elatusapuerät voi periä vain määrätyltä ajanjaksolta. 4.2.1. Yhteisön hanke Kun puhutaan Euroopan unionin jäsenvaltiossa tehdyn päätöksen tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta toisessa jäsenvaltiossa, eksekvatuurimenettelyn poistaminen ei juuri muuttaisi nykyistä tilannetta, koska päätöksen oikeusvaikutukset pyynnön vastaanottavassa jäsenvaltiossa ovat jo nykyisinkin samat kuin päätöksen tehneessä jäsenvaltiossa. Täytäntöönpanoa koskevissa menettelyissä sovelletaan aina pyynnön vastaanottavan jäsenvaltion lakia, joten mahdollisuus vanhojen elatusapupäätösten täytäntöönpanoon ja erääntyneiden elatusvelkojen perimiseen niiden nojalla voisi tuottaa ongelmia sellaisissa valtioissa, joissa vanhentumissääntöjä pidetään menettelysääntöinä. 4.2.2. Haagin yleissopimuksen valmistelu Kysymys erääntyneistä elatusapueristä tuli esille toukokuussa 2003 kokoontuneessa erityisvaliokunnassa, ja useat valtuuskunnat huomauttivat, että päätösten täytäntöönpanosta ulkomailla koituisi vaikeuksia eri oikeusjärjestelmien välillä vallitsevien suurien erojen ja common law -järjestelmästä puuttuvien selkeiden sääntöjen takia. Elatusapua koskevien päätösten tunnustamisesta vuonna 1973 tehdyn Haagin yleissopimuksen 11 artiklassa määrätään seuraavaa: "Jos päätös koskee määräajoin maksettavaa elatusapua, täytäntöönpano myönnetään sekä erääntyneiden että vastaisuudessa erääntyvien elatusapuerien osalta". Tämä säännös voitaisiin sisällyttää myös tulevaan yleissopimukseen. Kansainvälisellä tasolla hankaluuksia aiheuttavat ne jäsenvaltiot, jotka kieltäytyvät tunnustamasta ja panemasta täytäntöön tiettyjä ulkomaisia päätöksiä, koska ne eivät pidä niitä antaneita tuomioistuimia toimivaltaisina, vaan aloittavat pääasiassa uuden menettelyn omalla alueellaan. Jos uudessa päätöksessä ei velvoiteta elatusvelvollista maksamaan erääntyneitä velkojaan, osa aikaisemmalla päätöksellä elatusapuun oikeutetulle myönnetyistä saatavista jää perimättä. 4.3. Henkilöt, joihin tulevia välineitä olisi sovellettava Euroopan unionin eri jäsenvaltioiden kansallisia oikeussääntöjä tarkasteltaessa havaitaan, että ne sukulaisuussuhteet, joista kahden henkilön välinen elatusapuvelvoite voi syntyä, ovat eri jäsenvaltioissa erilaiset, sillä joissakin maissa kysymykseen voivat tulla vain vanhemmat ja näiden yhteiset lapset sekä puoliso tai entinen puoliso, mutta muutamissa maissa myös kaukaisemmat sukulaiset tai muut läheiset, rekisteröity kumppani tai jopa avopuoliso. Elatusavun perintä voi toisinaan myös siirtyä viranomaisille, jotka toimivat elatusapuun oikeutetun puolesta, tulevat velkojiksi tämän sijaan tai vaativat elatusvelvolliselta hyvitystä sosiaalietuuksista, joita ne ovat elatusvelvollisen laiminlyöntien takia maksaneet elatusapuun oikeutetun tarpeisiin. Tietyt valtiot kuitenkin kieltäytyvät avunannosta ulkomaisten viranomaisten vaatimien summien perinnässä. Julkisten viranomaisten elatusapuun oikeutetuille antama perintäapu, tarjottiin se missä muodossa hyvänsä, juontaa juurensa kansalliseen yhteisvastuuseen perustuvasta politiikasta. Se aiheuttaa kuitenkin valtiolle huomattavia kustannuksia, eikä elatusapuun oikeutetulle maksettujen summien pitäisi jäädä viime kädessä valtion vastuulle, jos elatusvelvollisella on varaa maksaa velkansa. Asiassa Gemeente Steenbergen vastaan Luc Baten annetussa tuomiossa [7] Euroopan yhteisöjen tuomioistuin tulkitsi Brysselissä 27. syyskuuta 1968 tehdyn tuomioistuimen toimivaltaa sekä tuomioiden täytäntöönpanoa yksityisoikeuden alalla koskevan yleissopimuksen 1 artiklan ensimmäistä kohtaa siten, että "yksityisoikeudellisen asian käsitteen soveltamisalaan kuuluu asia, jossa julkisoikeudellinen elin perii takautumiskanteella yksityishenkilöltä määriä, jotka se on suorittanut sosiaaliavustuksena tämän henkilön eronneelle aviopuolisolle ja lapselle, siltä osin kuin tämän kanteen nostamisen perusteista ja sitä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä säädetään elatusvelvollisuutta koskevassa yleisesti sovellettavassa lainsäädännössä". Yhteisöjen tuomioistuin täsmensi vielä, että tällainen asia ei ole sosiaaliturva-asia eikä siten kuulu Brysselin yleissopimuksen soveltamisalaan. Sen sijaan se katsoi, että "jos takautumiskanne perustuu säännöksiin, joilla lainsäätäjä on antanut julkisoikeudelliselle elimelle oman etuoikeuden, kanteen ei voida katsoa koskevan yksityisoikeudellista asiaa". [7] Asia C-271/00, yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (viides jaosto) 14.11.2002. Tätä kysymystä on tarkasteltu myös Haagin konferenssissa tehtyjen töiden yhteydessä. Kahden viimeisimmän Haagin yleissopimuksen soveltamisala on hyvin laaja, sillä niitä sovelletaan "päätöksiin, jotka koskevat perhe-, sukulaisuus-, avio- tai lankoussuhteesta johtuvaa elatusapuvelvoitetta, avioliiton ulkopuolella syntyneen lapsen elatusapu mukaan luettuna". Elatusapua koskevien päätösten tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta 2. lokakuuta 1973 tehdyssä yleissopimuksessa tähän kohtaan lisättiin, että sitä sovelletaan "sopimusvaltion oikeus- tai hallintoviranomaisen antamiin päätöksiin (...), jos päätös on annettu 1. latusapuun oikeutetun ja elatusvelvollisen välillä; tai 2. latusvelvollisen ja julkisen toimielimen välillä, joka vaatii korvausta elatusapuun oikeutetulle suorittamastaan avustuksesta." Molemmissa yleissopimuksissa sopimusvaltioille jätetään kuitenkin mahdollisuus tehdä varaumia niiden soveltamisesta elatusvelvollisuuteen etenkin sivusukulaisten ja avioliiton kautta sukua olevien henkilöiden välillä. Useat sopimusvaltiot, muun muassa tietyt Euroopan unionin jäsenvaltiot, ovatkin käyttäneet tätä mahdollisuutta ratifioidessaan näitä yleissopimuksia. Ensimmäisen kerran toukokuussa 2003 pidetyn kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevän Haagin konferenssin yhteydessä kokoontuneessa yleissopimuksen luonnosta valmistelevassa erityisvaliokunnassa tämä kysymys herätti paljon keskustelua, koska soveltamisalan laajennus saattaisi aiheuttaa jäsenvaltioille liian raskaita yhteistyövelvoitteita. Kysymys voi nousta esille myös Euroopan yhteisössä, sillä jotkin jäsenvaltiot suhtautuvat vastahakoisesti ajatukseen avustamisesta aikuisten elatusvelkojien tai viranomaisten hyväksi ulkomailla tehtyjen päätösten täytäntöönpanossa. Kysymys 1 Pitäisikö tulevissa välineissä: a. - määritellä elatusavun käsite? Miten? Pitäisikö tulevia välineitä soveltaa: b. - elatusvelkojen perintään? c. - julkisiin toimielimiin etenkin yhteistyön alalla? d. - kaikkiin niihin henkilöihin, joilla eri oikeusjärjestelmien mukaan on oikeus elatusapuun? Pitäisikö tulevassa yhteisön säädöksessä ja tulevassa Haagin yleissopimuksessa valita erilaiset ratkaisut? Mitkä ne olisivat? 5. KANSAINVÄLISEN YKSITYISOIKEUDEN SÄÄNNÖT 5.1. Suora toimivalta 5.1.1. Yhteisön säännöt Kuten edellä huomautettiin, elatusapuun sovelletaan asetusta (EY) N:o 44/2001, jonka 5 artiklan 2 kohdassa annetaan toimivaltaa koskevien yleisten sääntöjen ohella erityistä toimivaltaa koskevat säännöt. Tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja asetuksen (EY) N:o 1347/2000 kumoamisesta 27 päivänä joulukuuta 2003 annetun asetuksen (EY) N:o 2201/2003 [8] luonnosta laadittaessa pohdittiin, olisiko asetusta (EY) N:o 44/2001 vielä täsmennettävä sisällyttämällä siihen säännös, jonka mukaan henkilöiden oikeudellisen aseman käsite sisältää myös vanhempainvastuuta koskevat asiat, jotta toimivaltaiset viranomaiset voisivat henkilöiden oikeudellista asemaa koskevia asioita käsitellessään ratkoa myös niihin liittyviä elatusvaateita. [8] EUVL L 338, 23.12.2003. Mahdollisuus yhdistää nämä kaksi asiaryhmää, siis vanhempainvastuuta ja elatusapua koskevat asiat, voi osoittautua erittäin hyödylliseksi. Esimerkiksi päätöksissä, joilla lapsi määrätään asumaan toisen vanhemman luokse, velvoitetaan useimmiten toinen vanhemmista maksamaan lapsesta elatusapua, ja näissä tilanteissa yksinkertaisin ratkaisu olisi tietenkin antaa saman valtion viranomaisille toimivalta ratkaista molemmat asiat. Lopulta asetusta (EY) N:o 2201/2003 valmistelevissa keskusteluissa tultiin siihen tulokseen, että elatusapua koskevista asioista on jo annettu asianmukaiset säännökset asetuksen (EY) N:o 44/2001 5 artiklan 2 kohdassa. Epäselvyyksien välttämiseksi asetuksen (EY) N:o 2201/2003 johdanto-osan 11 kappaleessa täsmennetään seuraavaa: "Elatusapua koskevat asiat eivät kuulu tämän asetuksen soveltamisalaan, koska niitä säännellään jo asetuksella (EY) N:o 44/2001. Tämän asetuksen nojalla toimivaltaisilla tuomioistuimilla on yleensä toimivalta ratkaista elatusapua koskevia asioita asetuksen (EY) N:o 44/2001 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti". Useimmat niistä kysymyksistä, jotka liittyvät elatusavun määrän vahvistamista tai muuttamista koskevia hakemuksia ratkovien viranomaisten suoraan toimivaltaan, ratkaistaan näin ollen yhteisön tasolla. 5.1.2. Haagin yleissopimuksen valmistelu Edellä mainittuja sääntöjä ei tietenkään sovelleta Euroopan unionin ja kolmansien maiden välisissä suhteissa. Tuomion antaneen tuomioistuimen suoraa toimivaltaa koskevia sääntöjä, joiden perusteella voitaisiin osoittaa, minkä maan viranomaiset ovat toimivaltaisia ratkaisemaan elatusapuhakemuksen kansainvälisessä tilanteessa, ei ole vahvistettu myöskään niissä kansainvälisissä yleissopimuksissa, joita tietyt Euroopan unionin jäsenvaltiotkin soveltavat. Onkin syytä pohtia, olisiko tulevaan Haagin yleissopimukseen tarpeen sisällyttää tällaisia sääntöjä. Kansainvälisten yleissopimusten sopimusvaltioita sitovien suoraa toimivaltaa koskevien sääntöjen puuttuminen aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta, koska tuomion tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta ulkomailla voidaan kieltäytyä sillä perusteella, ettei sen antanut tuomioistuin ollut asiassa toimivaltainen. Voi myös käydä niin, että riitapuolet hakevat päätöstä eri valtioiden viranomaisilta. Tästä aiheutuu ongelmia myöhemmin haettaessa päätöksen tunnustamista ja täytäntöönpanoa ulkomailla, kun kumpikin osapuoli vaatii sovellettavaksi eri päätöstä. Suoraa toimivaltaa koskevien sääntöjen antaminen auttaa välttämään nämä ongelmat, ja se helpottaisi tuomioiden tunnustamista ja täytäntöönpanoa. Lisäksi Haagin konferenssin jäsenvaltioita sitovien yhtenäisten sääntöjen puuttuminen johtaa kahdenlaisiin ongelmiin. 5.1.2.1. Alkuperäiset hakemukset Alkuperäisiin hakemuksiin - siis sellaisiin, joissa pyydetään toimivaltaista viranomaista vahvistamaan toiselta henkilöltä perittävän elatusavun määrä - suurin osa Haagin konferenssin jäsenvaltioista soveltaa samoja toimivaltasääntöjä eli pitää toimivaltaisena joko elatusapuun oikeutetun tai elatusvelvollisen koti- tai asuinpaikan tuomioistuinta tai muuta viranomaista. Euroopan unionin jäsenvaltioiden lisäksi näin tekevät esimerkiksi Latinalaisen Amerikan valtiot. On kuitenkin sellaisiakin valtioita, jotka eivät tunnusta valtion viranomaisten tai elatusapuun oikeutetun asuinpaikan tuomioistuimen toimivaltaa tässä asiassa. Esimerkiksi Yhdysvalloissa perustuslaissa säädetyn due process -periaatteen (oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin) mukaan elatusapuun oikeutetun koti- tai asuinpaikan tuomioistuimet eivät voi tunnustautua toimivaltaisiksi, ellei niillä ole riittävän kiinteitä siteitä elatusvelvolliseen. Jos elatusapuun oikeutetulla on asuinpaikka Yhdysvalloissa, mutta elatusvelvollisella ei ole sinne minkäänlaisia siteitä, Yhdysvaltojen viranomaiset pyytävät sen valtion viranomaisia, jossa elatusvelvollisen koti- tai asuinpaikka sijaitsee, käynnistämään menettelyn tämän elatusvelvollisuuden määrittämiseksi ja jopa vanhemmuuden vahvistamiseksi sen lapsen osalta, jolle elatusapua haetaan. Muutamat valtiot kuitenkin katsovat, ettei niiden tarvitse suostua tällaisiin yhteistyöpyyntöihin, koska vuonna 1956 tehdyn New Yorkin yleissopimuksen 6 artiklaa, jonka mukaan "hakijan antaman valtuuden puitteissa välittävän elimen tulee hakijan puolesta ryhtyä kaikkiin asianmukaisiin toimenpiteisiin elatusavun perinnän varmistamiseksi, kuten vaatimuksen selvittelyyn, tai, milloin on tarpeellista, elatusapukanteen nostamiseen ja ajamiseen (...)", ei sovelleta niiden suhteissa Yhdysvaltoihin [9], joka ei ole ratifioinut tätä yleissopimusta. [9] Yhdysvallat on kuitenkin tehnyt yhteistyösopimuksia joidenkin valtioiden kanssa. Tästä seuraa, että niiden oikeussubjektien, joilla ei ole varaa oikeudenkäyntiin ulkomailla, on Yhdysvalloissa mahdotonta saada elatusvaateestaan tuomioistuimen päätöstä. 5.1.2.2. Muutoshakemukset Haagin konferenssin jäsenvaltiot soveltavat aiemmin tehtyjen elatusapupäätösten muutoshakemuksiin erilaisia toimivaltasääntöjä. Asetuksen (EY) N:o 44/2001 mukaan elatusapuun oikeutettu voi valita vapaasti joko oman koti- tai asuinpaikkansa tai elatusvelvollisen kotipaikan toimivaltaisen tuomioistuimen, kun taas elatusvelvollinen voi käyttää vain elatusapuun oikeutetun kotipaikan tuomioistuinta. Asetus mahdollistaa myös tuomioistuimen toimivaltaa koskevan sopimuksen tekemisen. Elatusavusta 15. heinäkuuta 1989 tehdyssä Montevideon yleissopimuksessa tehdään ero sen mukaan, koskeeko hakemus elatusavun korotusta vai sen alennusta tai lakkautusta. Käytännössä elatusavun korotusta pyytää yleensä elatusapuun oikeutettu, joka voi valita vapaasti, missä tuomioistuimessa asia käsitellään. Elatusavun alennusta tai lakkautusta pyytää tavallisesti elatusvelvollinen, jolloin ainoastaan alkuperäisen hakemuksen ratkaissut tuomioistuin on asiassa toimivaltainen. Tuomioistuimen toimivaltaa koskevan sopimuksen tekeminen on kuitenkin sallittu. Tietyt jäsenvaltiot pitävät toimivaltaisena sitä tuomioistuinta, joka ratkaisi alkuperäisen hakemuksen, paitsi jos toisella osapuolista on edelleen asuinpaikka kyseisessä jäsenvaltiossa, kun muutosasia pannaan vireille. Eri oikeusjärjestelmissä sovellettavien sääntöjen erot voivat siis aiheuttaa vaikeuksia silloin, jos osapuolten koti- tai asuinpaikat muuttuvat. Tästä voi seurata joko se, että tehdään useita rinnakkaisia päätöksiä, kun eri tuomioistuimet tunnustautuvat asiassa toimivaltaisiksi, tai päinvastoin se, etteivät osapuolet saa asiassa lainkaan päätöstä, koska mikään tuomioistuin ei katso olevansa toimivaltainen. Joissakin Itsenäisten valtioiden yhteisöön kuuluvissa valtioissa käytössä olevassa järjestelmässä kaikki alkuperäistä hakemusta tai muutoshakemuksia koskevat päätökset tehdään kaksivaiheisessa menettelyssä, joista ensimmäinen vaihe käydään elatusvelvollisen ja toinen elatusapuun oikeutetun asuinmaassa. Tämä järjestelmä on otettu käyttöön myös eräiden muidenkin maiden välillä tehdyissä sopimuksissa. Se voi tietenkin toimia vain siinä tapauksessa, että elatusapuun oikeutetun ja elatusvelvollisen asuinvaltioissa sovelletaan samoja sääntöjä. Jos elatusvelvollisen asuinvaltiossa ei tätä järjestelmää tunneta, päätöksentekoprosessin toinen vaihe jää käymättä, eikä asiassa voida antaa täytäntöönpanokelpoista tuomiota. Muutamat valtiot katsovat, että jotkin näistä vaikeuksista voitaisiin ratkaista yhteistyösääntöjen avulla. Muutamat muut valtiot toivoivat toukokuussa 2003 pidetyssä Haagin konferenssissa ja siellä kokoontuneessa erityisvaliokunnassa laadittuun kyselyyn lähettämissään vastauksissa, että tulevassa yleissopimuksessa annettaisiin suoraa toimivaltaa koskevat säännöt. On kuitenkin huomattava, että Yhdysvaltojen tuomioistuinten eteen tulee luultavasti melko vähän sellaisia tilanteita, joissa ne joutuvat kieltäytymään ottamasta käsiteltäväksi tuomiopiirissään asuvan elatusapuun oikeutetun hakemusta, sillä Yhdysvalloissa äskettäin annettu laki sisältää laajahkon luettelon tilanteista, joissa tuomioistuimet voivat tunnustautua toimivaltaisiksi elatusapuasiassa, vaikka elatusvelvollinen asuisikin ulkomailla. Tähän ongelmaan olisi siis tarjolla useitakin eri ratkaisuja: ei sisällytetä tulevaan yleissopimukseen lainkaan suoraa toimivaltaa koskevia sääntöjä tai annetaan tällaiset säännöt pelkästään muutospäätöksistä, yritetään laatia yleisesti hyväksyttäviä sääntöjä kyseenalaistamatta periaatetta elatusvelvollisen asuinpaikan tuomioistuimen toimivallasta, annetaan sääntöjä asetuksen (EY) N:o 44/2001 tai Montevideon yleissopimuksen pohjalta, tarjotaan sopimusvaltioille mahdollisuus yleisen varauman tai vain tietyissä tapauksissa sovellettavan varauman tekemiseen tai sisällytetään tulevaan yleissopimukseen suoraa toimivaltaa koskevat valinnaiset säännöt. Kysymys 2 Pitäisikö tulevaan Haagin yleissopimukseen sisällyttää: a. - täydelliset suoraa toimivaltaa koskevat säännöt? Jos pitäisi, minkälaiset? b. - sellaisia suoraa toimivaltaa koskevia sääntöjä, jotka koskevat ainoastaan aikaisemmin tehtyjen päätösten muutoshakemuksia? Jos pitäisi, minkälaisia? 5.2. Päätösten tunnustaminen ja täytäntöönpano Kuten edellä todettiin, tuomioiden vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen toteuttamisesta siviili- ja kauppaoikeuden alalla laaditussa toimenpideohjelmassa suositellaan nimenomaisesti, että elatusapupäätöksiltä poistettaisiin eksekvatuuri eli menettely, joka kunkin valtion tuomioistuimissa on pantava vireille toisen valtion tuomioistuimessa tehtyjen päätösten tunnustamiseksi ja julistamiseksi täytäntöönpanokelpoisiksi. Myös Haagin konferenssissa on pohdittu keinoja, joilla voitaisiin helpottaa ulkomaisten päätösten tunnustamista ja täytäntöönpanoa. Yhteisön alueella tuomiot ovat jo useita vuosia ja varsinkin asetuksen (EY) N:o 44/2001 voimaantulon jälkeen liikkuneet suhteellisen vaivattomasti, ja siellä tämä ongelma tulee esille eri tavalla kuin Haagin konferenssin jäsenvaltioiden välillä, joista kaikki eivät ole yleissopimuksen sääntöjen sitomia, joiden oikeusjärjestelmät ja kehitystaso ovat toisinaan hyvinkin erilaiset ja jotka sijaitsevat eri puolilla maailmaa. Kummassakin tapauksessa olisi kuitenkin välttämätöntä löytää keinoja, joiden avulla päätöksiä voitaisiin tunnustaa ja panna täytäntöön mahdollisimman nopeasti. On muistettava, että elatusvaateiden ratkaiseminen on erityisen kiireellistä, ja elatusapuun oikeutetun edut on aina asetettava etusijalle, mutta kuitenkin niin, että elatusvelvollisella on mahdollisuus hakea päätökseen muutosta siinä tapauksessa, että hän vastustaa sitä. 5.2.1. Yhteisön hanke 5.2.1.1. Eksekvatuurimenettelyn poistaminen Eksekvatuurimenettelyn syrjäyttävä yhteisön säädös voisi perustua tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja asetuksen (EY) N:o 1347/2000 kumoamisesta annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 2201/2003 tai hiljan annettuun asetusehdotukseen, joka koskee riitauttamattomia vaateita koskevan eurooppalaisen täytäntöönpanomääräyksen käyttöönottoa. Kummankin soveltamisalaan kuuluvat päätökset on tunnustettava ja pantava täytäntöön muissa jäsenvaltioissa vaatimatta täytäntöönpanokelpoiseksi julistamista ja antamatta mahdollisuutta tunnustamisen vastustamiseen. Kun kerran elatusapupäätösten eksekvatuurimenettelystä ollaan mahdollisesti luopumassa, on syytä tutkia, onko sille olemassa mitään olennaisia esteitä. Eksekvatuurimenettelyä koskevat säännöt annetaan neuvoston asetuksissa (EY) N:o 1347/2000 ja (EY) N:o 44/2001. Asetusten mukaan pääasian vastaajan on voitava vastustaa toisessa jäsenvaltiossa tehdyn päätöksen tunnustamista ja täytäntöönpanoa etenkin, jos tunnustaminen on selkeästi vastoin sen jäsenvaltion oikeusjärjestyksen perusteita, missä tunnustamista pyydetään, tai jos vastaajan puolustautumisoikeuksia ei ole kunnioitettu. Oikeusjärjestyksen perusteiden osalta Euroopan komissiolle toimitetussa tutkimusraportissa todetaan, että vaikka "potentiaalisia ristiriitatilanteita on useita, kansainvälisen oikeusjärjestyksen perusteiden käsite näyttäisi pikemminkin näennäiseltä ongelmalta kuin todelliselta esteeltä. Maakohtaisten raporttien tarkastelu osoittaa, että niiden tapausten lukumäärä, joihin tätä käsitettä sovelletaan, on häviävän pieni". Joissakin jäsenvaltioissa voi nousta ongelmaksi sellaisten päätösten tunnustaminen ja täytäntöönpano, joilla myönnetään elatusapua avioliiton tai parisuhteen uusien muotojen osapuolina olleille henkilöille. Puolustautumisoikeuksien osalta Euroopan komissiolle toimitetussa tutkimusraportissa todetaan, että muutamissa maissa ei anneta lainkaan tiedoksi sovittelijoiden tekemiä päätöksiä. Samaten muutamien valtioiden hallintoviranomaiset laativat asiakirjoja elatusvelvollisen tietämättä. Jos elatusvelvollista ei tavoiteta, oikeudenkäynti- ja muut asiakirjat annetaan joissakin maissa tiedoksi uskotulle miehelle, ja tätä menettelyä tietyt pyynnön vastaanottavat valtiot eivät hyväksy. Onkin syytä pohtia, onko tällä alalla odotettavissa todellisia ongelmia, ja jos on, miten ne voitaisiin ratkaista. Tältä osin vastavuoroista tunnustamista koskevassa toimenpideohjelmassa suositellaan, että tarpeen mukaan ja varsinkin nyt, kun suunnitellaan eksekvatuurimenettelystä luopumista, voitaisiin sopia vähimmäistakeiksi menettelysääntöjä, joilla voitaisiin varmistaa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten ehdoton noudattaminen. Tämä suositus on otettu huomioon esimerkiksi asetuksessa (EY) N:o 2201/2003, jonka mukaan lasten tapaamisoikeuteen liittyvät päätökset voidaan tunnustaa ja panna täytäntöön jäsenvaltioissa ilman eksekvatuurimenettelyä, jos kaikille asianosaisille ja etenkin lapselle on annettu tilaisuus tulla kuulluksi oikeuskäsittelyn aikana. Kysymys 3 Onko olemassa syitä, jotka saattaisivat vaikeuttaa eksekvatuurimenettelyn poistamista yhteisössä ja jotka liittyvät: a. - oikeusjärjestyksen perusteisiin? b. - puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen? Jos on, miten nämä ongelmat pitäisi ratkaista? Pitäisikö antaa uusia tai vahvistaa entisiä menettelyllisiä takeita? 5.2.1.2. Väliaikainen täytäntöönpano Joidenkin jäsenvaltioiden lainsäädännössä elatusapupäätösten väliaikainen täytäntöönpano on sallittua ilman eri toimenpiteitä, ja joidenkin muiden valtioiden oikeusjärjestelmissä välipäätöksen tekeminen on pelkkä mahdollisuus, jota tuomari voi harkintansa mukaan käyttää. On myös sellaisia järjestelmiä, joissa väliaikaisen täytäntöönpanon mahdollisuutta ei tunneta lainkaan. Jos väliaikainen täytäntöönpano ei ole mahdollista, elatusapuun oikeutetulla on toisinaan mahdollisuus hakea asiassaan välipäätöstä, jota sovelletaan menettelyn käynnistymisestä alkaen siihen asti, kunnes pääasian oikeudenkäynnissä on tehty lopullinen päätös. Yleisesti ottaen jo elatusapupäätöksen tavoite eli elatusapuun oikeutetun keskeisten päivittäisten tarpeiden turvaaminen oikeuttaisi yleistämään sen mahdollisuuden, että tuomari voi määrätä asiassa väliaikaisen täytäntöönpanon ja että päätös tämän seurauksena voidaan panna heti täytäntöön. Vieläkin tehokkaampaa olisi, jos menettelyn aikana voitaisiin tehdä välipäätös, joka velvoittaisi elatusavun maksamiseen siihen asti, kunnes asiassa on annettu lopullinen tuomio, koska silloin elatusapuun oikeutettu saisi elatusapua menettelyn käynnistämisestä alkaen siihen asti, kunnes valitusaika tai mahdollisen valituksen käsittely on päättynyt, mutta käytännössä tämä ei välttämättä helpota elatusavun perintää ulkomailla, koska se vaatisi kahden peräkkäisen päätöksen täytäntöönpanoa. Elatusavun perinnässä ulkomailla ne viivästykset, joita yleensäkin koituu viranomaisten välisestä oikeudellisesta yhteistyöstä, vahvistavat tarvetta löytää keinoja koko menettelyn nopeuttamiseen. Väliaikainen täytäntöönpano takaa elatusapuun oikeutetulle ainakin sen, että tämä voi toimittaa päätöksen elatusvelvollisen asuinvaltion viranomaiselle täytäntöönpantavaksi heti, kun se on annettu. Eri syistä on tietenkin vaikea ajatella, että mahdollisuus väliaikaiseen täytäntöönpanoon koskisi vain sellaisia päätöksiä, jotka on määrä panna täytäntöön ulkomailla. Tilanne ei nimittäin välttämättä ole kansainvälinen vielä siinä vaiheessa, kun päätös annetaan. Mikään ei kuitenkaan oikeuttaisi soveltamaan sellaisia ratkaisuja, jotka ovat elatusapuun oikeutetulle epäedullisia vain siksi, että elatusvelvollinen oleskelee ulkomailla. Voitaisiinkin ajatella, että väliaikaista täytäntöönpanoa alettaisiin soveltaa yleisesti kaikkiin jäsenvaltioissa tehtäviin elatusapupäätöksiin. Tätä ratkaisua suositeltiin myös Euroopan komission hiljattain teettämässä tutkimuksessa tuomioiden täytäntöönpanon parantamisesta. [10] [10] Tutkimukseen voi tutustua komission oikeus- ja sisäasioiden pääosaston sivustolla, jonka osoite on http://europa.eu.int/comm/justice_home/ doc_centre/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm Tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja asetuksen (EY) N:o 1347/2000 kumoamisesta annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 2201/2003 sisältyvässä tapaamisoikeutta koskevassa 41 artiklassa säädetään seuraavaa: "Vaikka kansallinen lainsäädäntö ei edellyttäisikään, että lapsen tapaamisoikeuden myöntävä tuomio on täytäntöönpanokelpoinen mahdollisesta muutoksenhausta riippumatta, tuomion antanut tuomioistuin voi julistaa kyseisen tuomion täytäntöönpanokelpoiseksi". Samanlaisia säännöksiä sisältyy asetuksen 42 artiklaan, joka koskee luvatta poisviedyn lapsen palauttamista. Näitä säännöksiä voitaisiin epäilemättä käyttää mallina tulevassa elatusapua koskevassa yhteisön säädöksessä. Kun otetaan huomioon kyseessä olevat edut, pelkkä tuomarille tarjottu mahdollisuus väliaikaiseen täytäntöönpanoon ei ehkä riitä, ja olisikin parempi, että kaikki elatusapupäätökset voitaisiin panna väliaikaisesti täytäntöön ilman eri toimenpiteitä. Kysymys 4 Liittyykö ilman eri toimenpiteitä tapahtuvan elatusapupäätösten väliaikaisen täytäntöönpanon periaatteeseen mitään erityisiä ongelmia? 5.2.1.3. Varsinainen täytäntöönpanomenettely Tietyissä valtioissa asiaa hoitava valtion virkamies voi aloittaa elatusavun maksamiseen velvoittavan tuomion täytäntöönpanon heti sen tultua täytäntöönpanokelpoiseksi. Joissakin muissa valtioissa oikeusviranomainen panee tuomion täytäntöön sen jälkeen, kun se on annettu ja julistettu täytäntöönpanokelpoiseksi, ja tuomarin annettua siitä viranomaiselle täytäntöönpanomääräyksen, johon on vielä mahdollista hakea muutosta. Tätä menettelyä sovelletaan myös sellaisiin ulkomaisiin tuomioihin, joille on myönnetty eksekvatuuri. Se, että täytäntöönpanoa varten on käytävä erikseen toinen oikeuskäsittely ja että vastaaja voi vastustaa tuomiota tai hakea siihen muutosta, saattaa viivyttää huomattavasti tuomion täytäntöönpanoa paitsi siksi, että täytäntöönpano voi keskeytyä oikeuskäsittelyn ajaksi, myös yleisemmin siksi, että oikeuskäsittelyt ovat joissakin jäsenvaltioissa erittäin pitkiä. Vaikuttaa siltä, että Tampereen Eurooppa-neuvoston suositukset, joissa neuvostoa kehotetaan poistamaan "välivaiheita, jotka ovat vielä tarpeen päätösten ja tuomioiden tunnustamiseksi ja täytäntöönpanemiseksi pyynnön vastaanottavassa valtiossa (...) esimerkiksi elatusvaateista annettujen tuomioiden osalta" [11] sekä "vahvistamaan (...) yhteiset menettelysäännöt yksinkertaistettuja ja nopeutettuja rajat ylittäviä oikeudenkäyntejä varten, jotka koskevat (...) elatusvaateita" [12], sietävät huonosti niitä viivästyksiä, joita täytäntöönpanomääräyksen antamiseen liittyvistä menettelyistä joissakin tapauksissa aiheutuu asioissa, joissa vaadittaisiin nopeaa täytäntöönpanoa. [11] Tampereen Eurooppa-neuvosto. Puheenjohtajavaltion päätelmät, 34 kohta. [12] Tampereen Eurooppa-neuvosto. Puheenjohtajavaltion päätelmät, 30 kohta. On ensinnäkin kysyttävä, voitaisiinko täytäntöönpanoa käsittelevässä tuomioistuimessa käytävää menettelyä keventää, jotta se nopeutuisi. Tiettyjä muodollisuuksia voitaisiin ehkä yksinkertaistaa tai menettelylle voitaisiin asettaa määräaikoja. Lisäksi voitaisiin esimerkiksi säätää, ettei täytäntöönpano periaatteessa voi enää keskeytyä muutoksenhaun vuoksi, mutta elatusvelvolliselle tulisi kuitenkin jättää mahdollisuus vastustaa omaisuutensa ulosmittausta, jos hän on maksanut koko velan tai suostuu vapaaehtoisesti suorittamaan määräajoin ne elatusmaksut, joihin hänet on velvoitettu. Täytäntöönpanon keskeyttäminen, joka tietyissä tapauksissa voi olla täysin perusteltua, olisi siis sallittava poikkeuksellisesti ja vain, jos sitä nimenomaisesti pyydetään. Kysymys 5 Pitäisikö tuomioiden täytäntöönpanovaiheessa: a. yksinkertaistaa menettelyjä, joita tietyissä jäsenvaltioissa nykyisin käytetään tuomioiden täytäntöönpanossa? Pitäisikö vahvistaa määräaikoja? b. säätää, ettei täytäntöönpanoa voi lykätä muutoin kuin poikkeuksellisesti? 5.2.2. Täytäntöönpanotoimet Edellä mainitussa tuomioiden täytäntöönpanon parantamista käsittelevässä tutkimuksessa todetaan, että täytäntöönpanotoimien alueperiaate on väistymässä yleispätevyyden periaatteen ja jossakin määrin myös täytäntöönpanotoimien vastavuoroisen tunnustamisen tieltä. Siinä suositellaan muutamia parannuksia, joista voi olla paljon hyötyä elatusapujen perinnässä. Tutkimuksessa ehdotetaan joidenkin Euroopan unionin jäsenvaltioiden mallin mukaisesti sellaisen "eurooppalaisen tulo- ja varallisuusilmoituksen" käyttöönottoa, jonka avulla velkoja voisi saada tietoja vastaajan omaisuudesta. Tutkimuksessa mainitaan myös täytäntöönpanomääräyksen perusteella annettava "pankkitalletusten takavarikointia koskeva eurooppalainen päätös", joka voitaisiin panna täytäntöön ulkomailla. Tällaisista uudistuksista ja etenkin ensiksi mainitusta toimesta olisi paljon hyötyä elatusavun perinnässä. Tällä erityisalalla olisi myös ajateltavissa, että jossakin Euroopan unionin jäsenvaltiossa tehty palkanpidätyspäätös voitaisiin panna täytäntöön muissa jäsenvaltioissa ilman eri menettelyjä. Tällaisesta uudesta toimesta ei olisi välttämättä hyötyä elatusapujen perinnässä niissä valtioissa, joissa täytäntöönpano on annettu haastemiesten tehtäväksi, mutta muualla se säästäisi aikaa, koska elatusavun ulosmittauksen toimittamiseksi elatusvelvollisen palkasta ei tarvitsisi enää pyytää päätöstä tuomioistuimelta tai muulta viranomaiselta. Kysymys 6 Pitäisikö jossakin Euroopan unionin jäsenvaltiossa myönnetyn elatusavun pidättämisestä elatusvelvollisen palkasta tehdyt päätökset tunnustaa ja panna täytäntöön muissa jäsenvaltioissa ilman eri menettelyä? Mistä muista erityistoimenpiteistä olisi hyötyä? 5.2.3. Haagin yleissopimuksen valmistelu Yleisten asioiden erityisvaliokunnan Haagin konferenssissa vuosina 2000 ja 2002 määrittelemien linjausten mukaisesti uuden yleissopimuksen luonnokseen sisällytettävien, elatusapupäätösten tunnustamista ja täytäntöönpanoa koskevien sääntöjen pitäisi periaatteessa pohjautua tässä kansainvälisessä järjestössä vuosina 1958 ja 1973 tehtyjen yleissopimusten määräyksiin. Haagin konferenssilta tulleeseen kyselyyn annetuissa vastauksissa suurin osa konferenssin jäsenvaltioista suositteli, että tulevaan yleissopimukseen sisällytettäisiin tällaisia sääntöjä. Asiaan liittyy kuitenkin muutamia kiistanalaisia kysymyksiä. 5.2.3.1. Tunnustamista ja täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt Haagin konferenssin sihteeristö on ilmoittanut kannattavansa tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja asetuksen (EY) N:o 1347/2000 kumoamisesta 27 päivänä joulukuuta 2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2201/2003 41 ja 42 artiklassa säädetyn eksekvatuurimenettelyn poistamista ja esittänyt pohdittavaksi, millä edellytyksillä pyynnön esittävän jäsenvaltion tuomioistuimen olisi myönnettävä se tuomioon liitettävä todistus, josta tässä asetuksessa säädetään. Ehdotus on herättänyt hyvin ristiriitaisia reaktioita. Jotkin valtuuskunnat hyväksyisivät eksekvatuurimenettelyn poistamisen, kunhan elatusvelvolliselle jää mahdollisuus hakea muutosta sen jälkeen, kun pyynnön vastaanottavan valtion viranomaiset ovat antaneet päätöksen tiedoksi tai kun sitä aletaan panna täytäntöön tietyissä common law -järjestelmissä käytössä olevan prosessin tai neuvoston asetuksessa (EY) N:o 44/2001 säädetyn yksinkertaistetun eksekvatuurimenettelyn mukaisesti. Muutamat valtuuskunnat katsoivat, ettei eksekvatuurimenettelyn poistamista voida ajatella, ennen kuin lainvalinta- ja toimivaltasäännöt on yhtenäistetty, tai että tällainen uudistus olisi kansainvälisesti mahdoton toteuttaa eri valtioiden lainsäädännöissä nykyisin vallitsevien erojen takia. Useat valtuuskunnat ovat kuitenkin ilmaisseet kiinnostuksensa nopeiden menettelyjen käyttöön. Kysymys 7 Pitäisikö tulevaan Haagin yleissopimukseen sisällyttää samanlainen yksinkertaistettu eksekvatuurijärjestelmä kuin asetuksessa (EY) N:o 44/2001? Olisiko muita ratkaisuja, jotka helpottaisivat ja nopeuttaisivat tuomioiden tunnustamista ja täytäntöönpanoa? 5.2.3.2. Epäsuora toimivalta, tunnustamisen ja täytäntöönpanon edellytys Elatusapua koskevien päätösten tunnustamista ja täytäntöönpanoa koskeviin Haagin yleissopimuksiin sisältyy epäsuoraa toimivaltaa koskevia sääntöjä, jotka ovat niiden soveltamisen edellytys. Molemmissa yleissopimuksissa tunnustetaan toimivaltaiseksi sen paikkakunnan tuomioistuin, jossa elatusapuun oikeutetun tai elatusvelvollisen asuinpaikka on, sekä tuomioistuin, jonka toimivallan elatusvelvollinen on hyväksynyt. Lisäksi vuoden 1973 yleissopimuksessa tunnustetaan toimivaltaiseksi sen valtion tuomioistuin, jonka kansalaisia sekä elatusapuun oikeutettu että elatusvelvollinen ovat, samoin kuin niiden sopimusvaltioissa olevien viranomaisten toimivalta, jotka ratkaisevat elatusapuhakemuksia liitännäisinä vaatimuksina avioeroa, asumuseroa tai avioliiton pätemättömäksi julistamista koskevan kanteen yhteydessä. Toimivallan määräytymisestä elatusvelvollisen asuinpaikan mukaan tai siitä, että elatusapuun oikeutetun valitseman tuomioistuimen toimivallalle vaaditaan elatusvelvollisen hyväksyntä, ei ole syntynyt kiistaa, vaan nämä näyttäisivät olevan yleisesti hyväksyttyjä perusteita tai ainakin sellaisia, että niiden sisällyttäminen kansainväliseen sopimukseen olisi hyväksyttävissä. Elatusapuun oikeutetun asuinpaikan käyttö toimivaltaperusteena aiheuttaa sen sijaan ongelmia Yhdysvaltojen ja muiden Haagin konferenssin jäsenvaltioiden välisissä suhteissa. Haagin konferenssi ehdottaa, että omaksutaan "käsiteltävän asian tosiseikkoihin perustuva lähestymistapa", jonka mukaan "kullakin jäsenvaltiolla olisi oikeus soveltaa omia toimivaltaperusteitaan. Toisin sanoen pyynnön esittävässä valtiossa tehty päätös tunnustetaan ja pannaan täytäntöön vain, jos päätösvaltaa olisi voitu käyttää samoin perustein pyynnön vastaanottavassa valtiossa. Tämän periaatteen mukaan niillä tuomioistuimen toimivaltaa koskevilla säännöillä, joiden perusteella pyynnön esittävän valtion tuomioistuin tuomion antoi, ei olisi merkitystä. Ratkaisevaa on, ovatko käsiteltävässä asiassa vallitsevat olosuhteet sellaiset, että ne pyynnön vastaanottavan valtion sääntöjen mukaan vahvistavat siellä olevan tuomioistuimen toimivallan, olipa pyynnön esittävän valtion tuomioistuimen ilmoittama syy mikä hyvänsä. Jos näin on, tuomio olisi tunnustettava." [13] [13] Kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevä Haagin konferenssi, alustava asiakirja nro 3, "Towards a new global instrument on the international recovery of child support and other forms of family maintenance". William Duncanin raportti ja sen 76 kohta, jossa lainataan George G. Spectorin esseetä "Towards an accomodation of divergent jurisdictional standards for the determination of maintenance obligations in private international law". Epäsuoran toimivallan arvioiminen käsiteltävään asiaan liittyvien "tosiseikkojen perusteella" aiheuttaa erään käytännön ongelman. Se nimittäin edellyttää, että pyynnön vastaanottavan valtion viranomaisella on tunnustamista ja täytäntöönpanoa koskevaa pyyntöä tutkiessaan riittävät tiedot siitä, mihin seikkoihin tuomion antaneen tuomioistuimen toimivalta on perustunut, jotta asiaa käsittelevä viranomainen pystyisi vertaamaan niitä oman valtionsa laissa säädettyihin toimivaltasääntöihin. Tämä edellyttäisi, että tuomion antanut tuomioistuin olisi asiaa ratkaistessaan tietoinen siitä, mitä toimivaltaperusteita pyynnön vastaanottavan valtion tuomioistuimessa vaaditaan, ja täsmentäisi päätöksessä selvästi, mitkä näistä perusteista toteutuivat kyseisessä tapauksessa. Ongelma on kuitenkin siinä, ettei tilanne välttämättä ole vielä muuttunut kansainväliseksi siinä vaiheessa, kun päätös tehdään. Sihteeristön raportissa ehdotetaan, että pyynnön esittävän valtion viranomaiset lähettäisivät valtioiden välillä tehtyjen yhteistyöjärjestelyjen mukaisesti tunnustamista ja täytäntöönpanoa koskevan pyynnön vastaanottavalle tuomioistuimelle tiedot, joita se tarvitsee tutkiakseen päätöksen tehneen tuomioistuimen toimivaltaisuuden. Tähän kysymykseen liittyy tietenkin se, mitä tehtäviä keskinäiseen yhteistyöhön ryhtyvien sopimusvaltioiden viranomaisille voidaan uskoa. On myös selvää, että viranomaisilla on oltava jokin keino tarvittavien tietojen kokoamiseen. Haagin konferenssin sihteeristö ehdottaa, että uuteen yleissopimukseen otettaisiin seuraavat määräykset: "1. Sopimusvaltion (pyynnön esittävän valtion) oikeus- tai hallintoviranomaisen tekemä elatusapupäätös on tunnustettava tai pantava täytäntöön toisessa sopimusvaltiossa, jos: a. (...) b. (...) c. käsiteltävänä olevan asian olosuhteet ovat pyynnön vastaanottavan valtion sääntöjen mukaan sellaiset, että ne soveltuvin osin siirtävät toimivallan sille; tai d. elatusapuun oikeutetulla oli asuinpaikkansa pyynnön lähettävässä valtiossa silloin kun asia pantiin vireille. 2. Sopimusvaltio, jonka oikeus- tai hallintoviranomaisten toimivaltaisuus elatusapuasioissa ei voi määräytyä yksin elatusapuun oikeutetun asuinpaikan perusteella, voi tehdä varauman, jolla se jättää 1 kohdan d alakohdan soveltamatta." [14] [14] Yksityisoikeutta käsittelevä Haagin konferenssi, alustava asiakirja nro 3, "Towards a new global instrument on the international recovery of child support and other forms of family maintenance". William Duncanin raportti, 87 kohta. Valtioiden, jotka tekevät 2 kohdassa tarkoitetun varauman, olisi sitouduttava kehittämään jokin uusi menettely tämän ongelman lievittämiseksi. On kuitenkin muistettava, että tällaisen varauman tekeminen johtaa kahteen eri päätökseen, joiden oikeusvaikutukset toteutuvat eri valtioissa, ja tämä tilanne voi aiheuttaa monenlaisia ongelmia, jos elatusvelvollisen asuinpaikka muuttuu. Lisäksi osaa erääntyneistä elatusapueristä voi olla mahdotonta periä. Kysymys 8 Vaikuttaako "tosiseikkoihin perustuva" lähestymistapa sellaiselta, että se voitaisiin toteuttaa käytännössä? Pitäisikö se korvata jollakin toisella ratkaisulla? Jos pitäisi, millä? Haagissa toukokuussa 2003 kokoontuneen erityisvaliokunnan keskusteluissa tuli esille vielä kolme muutakin epäsuoran toimivallan perustetta, nimittäin osapuolten yhteinen kansalaisuus, avioero ja vanhempainvastuuseen liittyvät kysymykset. Kokouksessa harkittiin myös mahdollisuutta sallia osapuolten sopia itsenäisesti siitä, mikä tuomioistuin on asiassa toimivaltainen. Yksikään valtuuskunta ei kannattanut sitä, että toimivalta määräytyisi osapuolten yhteisen kansalaisuuden mukaan. Perheasemaan liittyvissä kanteissa tuomioistuimen epäsuora toimivalta ei sen sijaan näyttänyt aiheuttavan ongelmia. Tämä ratkaisu olisi sitä paitsi täysin sopusoinnussa yhteisön lainsäädännön kanssa. Osapuolten valinnanvapauden osalta jotkut asiantuntijat katsoivat, että olisi vaarallista jättää osapuolille vapaat kädet asioissa, joissa osapuolten voimasuhteet voivat olla epätasapainossa, tunnustamalla sen tuomioistuimen epäsuora toimivalta, jonka elatusapuun oikeutettu ja elatusvelvollinen valitsevat yhteisestä sopimuksesta. Kysymys 9 Onko epäsuoran toimivallan osalta hyväksyttävä: a. elatusapua koskevien päätösten tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta vuonna 1973 tehdyn Haagin yleissopimuksen 8 artiklassa esitetty ratkaisu? b. se oikeuspaikka, jonka elatusvelvollinen ja elatusapuun oikeutettu yhteisestä sopimuksesta valitsevat? Pitäisikö osapuolten valinnanvapautta rajoittaa? 5.2.3.3. Perusteet tunnustamisen epäämiselle Vuosina 1958 ja 1973 tehtyjen Haagin yleissopimusten mukaan päätöksen tunnustaminen tai täytäntöönpano voidaan evätä, jos se on ilmeisessä ristiriidassa sen valtion oikeusjärjestyksen perusteiden kanssa, jossa tunnustamista tai täytäntöönpanoa pyydetään, tai jonkin siellä aikaisemmin tehdyn päätöksen kanssa. Vuoden 1973 yleissopimuksessa kelpuutetaan näiden kahden lisäksi epäämisen perusteiksi vielä se, että ratkaisuun on vaikuttanut käsittelyn aikana tapahtunut vilpillinen menettely, sekä se, että samoja asianosaisia ja samaa kysymystä koskeva menettely on vireillä sen valtion viranomaisessa, jossa tunnustamista tai täytäntöönpanoa pyydetään. Toukokuussa 2003 pidetyssä erityisvaliokunnan kokouksessa useat valtuuskunnat kannattivat tunnustamisen ja täytäntöönpanon epäämisen oikeuttavien perusteiden rajoittamista puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen, oikeusjärjestyksen perusteiden vastaisuuteen, päätösten väliseen ristiriitaan ja samaa asiaa koskevan kanteen vireilläoloon kyseisessä valtiossa. Kysymys päätösten välisestä ristiriidasta on kuitenkin elatusvelvollisuuteen liittyvissä asioissa erityisen tärkeä, sillä on hyvin tavallista, että elatusmaksuista tehdään useita peräkkäisiä päätöksiä sen mukaan, miten osapuolten tilanteet muuttuvat. Tällaisessa tilanteessa on selvästikin suosittava viimeisimmän päätöksen tunnustamista ja täytäntöönpanoa, mutta tietenkin sillä edellytyksellä, että se on asiassa toimivaltaisen viranomaisen tekemä. Jos yleissopimukseen sisällytettävä suoraa toimivaltaa koskeva sääntö ei ratkaise tätä jälkimmäistä ongelmaa, se pitäisi voida ratkaista epäsuoraa toimivaltaa koskevalla säännöllä. Valtiot olivat samoin yksimielisiä siitä, että ajatus päätöksen ottamisesta uudelleen tutkittavaksi pyynnön vastaanottavassa valtiossa sen sisältämän asiaratkaisun osalta on hylättävä. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että tiettyjen Euroopan unionin jäsenvaltioiden viranomaiset, joita on pyydetty tunnustamaan ja panemaan täytäntöön pääasiaa koskeva päätös - olipa se tehty Euroopan unionin jäsenvaltiossa tai kolmannessa maassa - aloittavat elatusavun vahvistamiseksi uuden oikeuskäsittelyn, vaikka alkuperäinen päätös täyttäisi kaikki tunnustamisen ja täytäntöönpanon edellytykset, jos ne katsovat, ettei päätöstä voida panna täytäntöön elatusvelvollisuuden maksukyvyttömyyden tai osapuolten tilanteiden muuttumisen takia. Tämä käytäntö on vastoin asetuksen (EY) N:o 44/2001 säännöksiä ja Haagin yleissopimuksia, joiden mukaan ulkomaista tuomiota ei saa sen sisältämän asiaratkaisun osalta ottaa missään tapauksessa uudelleen tutkittavaksi eksekvatuurimenettelyssä, ja se rikkoo myös vuonna 1956 tehtyä New Yorkin yleissopimusta, jonka mukaan uuden oikeuskäsittelyn aloittaminen voidaan sallia vain hakijan antaman valtuuden puitteissa. Kysymys 10 Eksekvatuurimenettely: a. Millä perusteilla tuomion tunnustamisen ja täytäntöönpanon epääminen olisi sallittava tulevassa yleissopimuksessa? b. Jos päätökset ovat keskenään ristiriidassa, miten erotetaan, kumpi niistä on täytäntöönpanokelpoinen? c. Pitäisikö pyynnön esittävässä valtiossa tehdyn päätöksen ottaminen uudelleen tutkittavaksi ehdottomasti kieltää vai pitäisikö tähän myöntää poikkeuksia, ja jos pitäisi, missä tapauksissa ja mihin tarkoitukseen? 5.3. Sovellettava laki Asetukseen (EY) N:o 44/2001 sen enempää kuin mihinkään muuhunkaan yhteisön säädökseen ei sisälly elatusvelvollisuutta koskevia lainvalintasääntöjä. Sopimussuhteisiin sovellettavasta laista vuonna 1980 tehdyn Rooman yleissopimuksen - ainoan Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä sovellettavan siviilioikeudellisen sopimuksen, joka sisältää lainvalintasääntöjä - 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa jätetään yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle perhe-, sukulaisuus-, avio- tai lankoussuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet, mukaan lukien elatusvelvollisuus aviotonta lasta kohtaan. Vain osa Euroopan unionin jäsenvaltioista on ratifioinut elatusvelvollisuuteen sovellettavaa lakia koskevat vuosien 1956 ja 1973 Haagin yleissopimukset, joten Euroopan oikeusalueella sovellettavat lainvalintasäännöt eivät ole nykyään yhdenmukaiset. Haagissa meneillään olevissa töissä on tarkoitus käsitellä tätä kysymystä, sillä yleisiä asioita toukokuussa 2000 käsitellyt erityisvaliokunta päätti, että laaditaan kattava yleissopimus, joka tuo parannuksia voimassa oleviin yleissopimuksiin ja etenkin konferenssin hyväksymiin kahteen yleissopimukseen elatusvelvollisuuteen sovellettavasta laista. Sekä yhteisön ja laajemmalla kansainvälisellä tasolla näyttää tulevan esiin samankaltaisia kysymyksiä. On kuitenkin mietittävä, pitäisikö niihin etsiä yhteisön hankkeen ja tulevan Haagin yleissopimuksen puitteissa erilaisia ratkaisuja, joissa otetaan huomioon molempien ulottuvuuksien erityispiirteet. 5.3.1. Nykytilanne Valtioiden, myös Euroopan unionin jäsenvaltioiden, sisäisissä lainsäädännöissä on suuria eroja elatusvelvollisuuksien osalta. Valtioiden välillä on eroa muun muassa iässä, jolloin lapsi lakkaa olemasta oikeutettu saamaan elatusapua vanhemmiltaan. Joidenkin maiden lainsäädännössä perusteena ei ole ikä, vaan lapsen tilanne ja mahdollinen kyky huolehtia itsenäisesti omista tarpeistaan. Joidenkin maiden laissa säädetään, että toinen eronneista puolisoista on periaatteessa ainakin joissakin tapauksissa oikeutettu saamaan elatusapua entiseltä puolisoltaan. Toisten maiden laissa periaate on aivan päinvastainen. Joissakin lainsäädännöissä tunnustetaan elatusvelvollisuus eri perheenjäsenten välillä tai jopa sellaisten läheisten välillä, joiden välillä ei ole sukulaisuussuhdetta, kun taas toisissa elatusvelvollisuus rajoitetaan lapsiin tai puolisoihin. Erilaisiin oikeusjärjestelmiin kuuluvissa tuomioistuinten toimivaltasäännöissä tarjotaan yleensä osapuolille mahdollisuus valita eri valtioiden tuomioistuinten välillä, kuten elatusapuun oikeutetun tai elatusvelvollisen asuinpaikan tai kotipaikan tuomioistuimen välillä. Usean Haagin konferenssin jäsenvaltion sisäisessä lainsäädännössä tunnustetaan lisäksi kansalaisuusvaltion tai "asuinpaikan" - sanan anglosaksisessa merkityksessä - tuomioistuimen toimivalta. Euroopan unionin lainsäädäntö puolestaan tarjoaa kantajalle useita mahdollisuuksia asetusten (EY) N:o 44/2001 ja (EY) N:o 1347/2000 nojalla. Toiseen valtioon liittyviä osatekijöitä sisältävissä tilanteissa sovellettavien lainvalintasääntöjen yhdenmukaistaminen oikeusvarmuuden parantamiseksi on näin ollen perusteltua niin yhteisön tasolla kuin kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevän Haagin konferenssin puitteissa. Haagin konferenssissa hyväksytyt kaksi yleissopimusta elatusvelvollisuuteen sovellettavasta laista on kuitenkin ratifioitu vain muutamassa maassa, jotka ovat pääasiallisesti Euroopan unionin jäsenvaltioita. Lisäksi vanhempaa yleissopimusta, joka pitäisi korvata uudemmalla yleissopimuksella, sovelletaan yhä joidenkin sellaisten valtioiden välillä, jotka eivät ole ratifioineet myöhempää yleissopimusta. Tilanne on tietenkin monesta syystä epätyydyttävä. Eri valtioita yhdistävien kahden yleissopimuksen olemassaolo haittaa ratkaisujen ennakoitavuutta ja vaikeuttaa oikeusalan toimijoiden työtä. Joidenkin muiden maiden välisten sopimussääntöjen puuttuminen pahentaa näitä haittoja entisestään. Vuosina 1995 ja 1999 kokoontuneet erityisvaliokunnat ovat lisäksi tuoneet esiin joitakin yleissopimusten sisältöön liittyviä ongelmia. Oikeuskäytännöt vaihtelevat siksi, ettei vanhemmuuden vahvistamiseen sovellettavan lain määrittelemiseen ole sääntöjä, vaan jotkin tuomioistuimet soveltavat siihen lainvalintasääntöjensä mukaista lakia ja toiset elatusvelvollisuutta säätelevää lakia. Yleisellä tasolla voidaan tuoda esiin kysymys elatusapuasian vireillepanoon sovellettavasta laista. Vuoden 1973 yleissopimuksen 8 artiklassa määrätään, että avioeroon sovellettu laki säätelee siinä sopimusvaltiossa, jossa avioero on myönnetty tai tunnustettu, eronneiden puolisoiden välistä elatusvelvollisuutta ja siihen liittyvien päätösten tarkistamista. Tämä sääntö, joka takaa sen, että tilanteen käsittelyssä sovelletaan yhtä ja samaa lakia, ja joka turvaa siten oikeusvarmuuden, on kuitenkin sivuutettu Alankomaiden korkeimman oikeuden 21.2.1997 antamassa tuomiossa, jossa katsottiin, ettei sääntö ole ristiriidassa sen kanssa, että osapuolet saavat valita sovellettavan lain. Lopuksi kysymys vanhentumiseen sovellettavasta laista on tuottanut ongelmia tunnustamis- ja täytäntöönpanohakemusten yhteydessä ja pakkotäytäntöönpanon toteuttamisessa ulkomailla. Joissakin oikeusjärjestyksissä vanhentumista pidetään aineellisena kysymyksenä, jota säätelevät lainvalintasäännöt, toisissa sitä taas pidetään menettelysääntönä, johon sovelletaan tuomioistuinvaltion lakia. Haagissa toukokuussa 1999 kokoontuneen erityisvaliokunnan töiden aikana lukuisat roomalaisgermaanista oikeusperinnettä edustavien valtioiden valtuuskunnat ottivat kantaa sen puolesta, että uuteen yleissopimukseen sisällytettäisiin lainvalintasäännöt, joissa otettaisiin mallia vuoden 1973 yleissopimuksen säännöistä. Kannan tueksi esitettiin useita väitteitä, ja sitä perusteltiin etenkin tarpeella yhtenäistää ja nykyaikaistaa yleissopimuksiin sisältyviä sääntöjä ja mukauttaa niitä siten, että kaikki konferenssin jäsenvaltiot voisivat hyväksyä ne. Common law -järjestelmän maiden edustajat taas vetosivat toisen valtion lain soveltamisesta tuomarille aiheutuviin vaikeuksiin ja osapuolille aiheutuviin lisäkustannuksiin. Erityisvaliokunnassa pohdittiin useita ratkaisuja, muun muassa sitä, että tulevaan yleissopimukseen sisällytettäisiin joko täydelliset lainvalintasäännöt tai ainoastaan joitakin sääntöjä, joilla täydennettäisiin nykyisiä yleissopimuksia, tai että lainvalintasäännöt jätettäisiin kokonaan pois yleissopimuksesta tai että valtiot, jotka haluavat tällaisia sääntöjä, hyväksyisivät pelkän pöytäkirjan elatusvelvollisuuteen sovellettavasta laista. Yhdenmukaistettujen ratkaisujen löytäminen saattaa olla vielä vaikeampaa laajemmissa puitteissa kuin vain Euroopan unionin jäsenvaltioiden kesken. Kysymys 11 Pitäisikö tulevaan yhteisön säädökseen tai tulevaan Haagin yleissopimukseen sisällyttää: a. täydelliset lainvalintasäännöt? b. lainvalintasäännöt tiettyjen ongelmatilanteiden ratkaisemiseen? 5.3.2. Kysymyksiä, joissa voitaisiin soveltaa lainvalintasääntöjä 5.3.2.1. Pääkysymys Tuoreimpaan ja kattavimpaan vuoden 1973 Haagin yleissopimukseen sisältyy porrastettu järjestelmä, jossa elatusvelvollisuutta säätelee elatusapuun oikeutetun asuinpaikan laki tai toissijaisesti, jos elatusapuun oikeutettu ei voi kyseisen lain nojalla saada elatusapua, sen maan laki, jonka kansalaisia elatusvelvollinen ja elatusapuun oikeutettu molemmat ovat, tai, jos elatusapuun oikeutettu ei voi tämän jälkimmäisenkään lain nojalla saada elatusapua, tuomioistuinvaltion laki. Montevideon yleissopimukseen sisältyy erilainen järjestelmä, sillä sen 6 artiklan mukaan: "Elatusvelvollisuutta sekä elatusapuun oikeutetun ja elatusvelvollisen käsitteitä säätelee sen maan laki, joka on toimivaltaisen viranomaisen mielestä eniten elatusapuun oikeutetun edun mukainen, eli: a) elatusapuun oikeutetun koti- tai asuinmaan laki; b) elatusvelvollisen koti- tai asuinmaan laki." Myös joidenkin valtioiden lakiin sisältyy porrastettu lähestymistapa tai samankaltainen järjestelmä kuin Montevideon yleissopimukseen. Toisissa valtioissa oikeutta elatusapuun säätelee sen maan laki, jonka kansalainen elatusapuun oikeutettu on. Haagissa toukokuussa 2003 kokoontuneessa erityisvaliokunnassa tuotiin esiin, että jos elatusapuun oikeutetun henkilön tuomioistuinvaltiota pidettäisiin toimivaltaisena ja elatusapuun oikeutetun koti- tai asuinpaikan lakia pidettäisiin sovellettavana, sovellettaisiin tuomioistuinvaltion lakia, jolloin siviililakijärjestelmät ja common law -järjestelmä voitaisiin sovittaa yhteen. Myös tuomioistuinvaltion sisäisen lain järjestelmällistä soveltamista ehdotettiin sen perusteella, että siinä vaiheessa, kun alkuperäinen hakemus esitetään, elatusapuun oikeutettu valitsee tuomioistuimen ja voi siten valita sen, joka on eniten hänen etunsa mukainen. Tällainen ratkaisu vaikuttaa kuitenkin suosivan tavoitehakuista tuomioistuinvalintaa ("forum shopping"). Jotkut osanottajat huomauttivat lisäksi, että esimerkiksi jotkin islamilaisen oikeuden valtiot saattaisivat haluta ratifioida tulevan yleissopimuksen, ja niiden kannalta paras ratkaisu olisi kenties tuomioistuinvaltion lain ja siihen sisältyvien kansainvälisen yksityisoikeuden sääntöjen soveltaminen. Kysymys 12 Mitkä lainvalinnan yleissäännöt pitäisi elatusvelvollisuuden alalla vahvistaa kansainvälisellä tasolla tai yhteisön tasolla? Entisten puolisoiden välisen elatusvelvollisuuden alalla on syytä tarkastella, pitäisikö vuoden 1973 Haagin yleissopimuksen 8 artiklassa esitetty ratkaisu säilyttää. Sääntö, jota jotkut kritisoivat voimakkaasti silloin, kun se hyväksyttiin, ei vaikuta aiheuttaneen merkittäviä vaikeuksia käytännön tasolla. Haagin konferenssissa suunniteltiin, että tahdonautonomialle jätettäisiin sijaa Alankomaiden korkeimman oikeuden tuomion mukaisesti siten, että osapuolet voisivat valita elatusvelvollisuuttaan säätelemään jonkin muun valtion lain kuin sen, jota heidän avioeroonsa on sovellettu. Tällaisen ratkaisun yhteydessä olisi syytä pohtia, jätettäisiinkö osapuolille täydellinen valinnanvapaus, vai pitäisikö sitä rajoittaa etenkin sen välttämiseksi, että jompikumpi osapuoli määräisi sovellettavaksi lakia, joka on erityisen epäsuotuisa toiselle osapuolelle. Asetuksen (EY) N:o 1347/2000 nojalla toimivaltaisen tuomioistuimen myöntämien avioerojen osalta voitaisiin sovellettavaa lakia koskevia sääntöjä vahvistaa yhteisön säädöksessä, ja kysymystä entisten puolisoiden välisestä elatusvelvollisuudesta tullaan tarkastelemaan tässä yhteydessä. Kysymys 13 Mikä puolisoiden tai entisten puolisoiden välistä elatusvelvollisuutta koskeva lainvalintasääntö pitäisi sisällyttää tulevaan Haagin yleissopimukseen? Kysymys 14 Pitäisikö osapuolilla olla mahdollisuus valita sovellettava laki, ja jos näin olisi, pitäisikö valinnanvapautta rajoittaa? 5.3.2.2. Sovellettavan lain soveltamisala Vuoden 1973 Haagin yleissopimuksessa ja vuoden 1989 Montevideon yleissopimuksessa määrätään, että sovellettava laki määrittelee elatusvelvollisen ja elatusapuun oikeutetun käsitteet, elatusasian vireillepanoon oikeutetut henkilöt sekä elatusasian vireillepanon määräajat. Montevideon yleissopimuksessa lisätään, että sovellettava laki säätelee muita ehtoja sille, että henkilö voi vedota oikeuteen saada elatusapua, sekä elatusavun määrää ja sen maksamisen määräaikaa ja ehtoja. Haagin yleissopimuksessa määrätään, että elatusvelvollisuuteen sovellettava laki määrittelee myös elatusvelvollisen velvollisuuden rajat silloin, kun elatusapuun oikeutetulle avustuksia maksanut julkinen elin vaatii avustusten takaisinmaksua. Joidenkin Haagin konferenssin jäsenvaltioiden lainvalintasääntöjen mukaan taas oikeutta elatusapuun säätelee elatusapuun oikeutetun kotipaikan laki ja elatusavun määrittelyehtoja ja etenkin sen määrää säätelee elatusvelvollisen kotipaikan laki. Joissakin maissa elatusavun määrittelyssä käytetään tiettyjä asteikkoja, jotka voivat olla melko monimutkaisiakin. Toisissa maissa taas elatusapu määritellään elatusapuun oikeutetun tarpeiden ja elatusvelvollisen varallisuuden perusteella, ja tämä periaate on sisällytetty myös vuoden 1973 Haagin yleissopimukseen. Kysymys elatusavun määrittelysäännöistä on erityisen tärkeä silloin, kun elatusvelvollinen ja elatusapuun oikeutettu asuvat maissa, joissa elintaso on hyvin erilainen. Ongelma on suurin silloin, kun elatusapuun oikeutettu asuu maassa, jossa elintaso on korkea, mutta elatusvelvollinen saa asuinmaassaan palkkaa, joka ei riitä hänelle määrätyn elatusavun maksamiseen. Vuoden 1973 Haagin yleissopimuksen 11 artiklassa määrätään tältä osin, että vaikka sovellettavassa laissa säädettäisiin toisin, elatusapuun oikeutetun tarpeet ja elatusvelvollisen varallisuus on otettava huomioon elatusavun määrän määrittelyssä. Tällaisen säännön täytäntöönpano edellyttää tietenkin, että elatusavun vahvistavalla viranomaisella on käytössään tarvittavat tiedot, mikä saattaa edellyttää muiden maiden viranomaisten avunantoa. Kansainvälisellä tasolla vaikuttaa kuitenkin vaikealta päästä tätä pitemmälle. Elatusavun määrän määrittelysääntöjen lähentämistä Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä voitaisiin kuitenkin miettiä. Useiden maiden laissa on lisäksi indeksointijärjestelmä, jolla elatusapua voidaan mukauttaa elinkustannusten vaihteluihin. Mukauttamisen laskentatavat vaihtelevat tietenkin eri maissa, ja niitä on muissa maissa vaikea ymmärtää tai jopa mahdotonta soveltaa vastaavan viiteasteikon puuttuessa. Elatusvelvollisuuteen liittyvien päätösten indeksointitapoja olisi vaikea yhtenäistää kansainvälisellä tasolla. Niiden yhtenäistäminen saattaisi kuitenkin olla mahdollista yhteisön alueella. Kysymys 15 Mitkä kysymykset kuuluisivat lainvalintasääntöjen piiriin? Kysymys 16 Miten kysymys elatusavun määrän määrittelystä voitaisiin ratkaista erityisesti yhteisön tasolla? Kysymys 17 Miten kysymys elatusavun indeksoinnista voitaisiin ratkaista erityisesti yhteisön tasolla? 5.3.2.3. Erityiskysymykset 5.3.2.4. Sukulaisuussuhteiden vahvistaminen Haagin yleissopimukseen sen enempää kuin Montevideon yleissopimukseenkaan ei sisälly määräyksiä tähän kysymykseen sovellettavasta laista. Vuoden 1973 Haagin yleissopimuksessa, jonka soveltamisalana on "perhe-, sukulaisuus-, avio- tai lankoussuhteesta johtuva elatusapuvelvoite, avioliiton ulkopuolella syntyneen lapsen elatusapu mukaan luettuna", määrätään jopa, etteivät yleissopimuksen mukaisesti tehdyt päätökset vaikuta ensimmäisessä artiklassa tarkoitetun suhteen olemassaoloon. Erilaisten lainvalintasääntöjen soveltaminen eri valtioiden tuomioistuimissa saattaa johtaa siihen, että samalle lapselle vahvistetaan kaksi isää, tai siihen, että jonkin valtion viranomaiset ottavat huomioon avioliiton, jota ei toisessa valtiossa katsottaisi edes olevan olemassa. Vanhemmuuden osalta kysymys saattaa tulla eri tavoin esiin, kun valtiot määrittelevät erilaisia vaikutuksia päätöksille sen mukaan, tehdäänkö ne vanhemmuuden vahvistamista koskevan kanteen pohjalta, vai sellaisen elatusapukanteen pohjalta, jossa vanhemmuutta tarkastellaan toissijaisesti. Erityisvaliokunta, joka kokoontui Haagissa vuonna 1995 tarkastelemaan elatusvelvollisuutta koskevien yleissopimusten täytäntöönpanoa, suositteli, että vanhemmuuden "esikysymykseen" sovellettaisiin elatusvelvollisuutta säätelevää lakia, mutta suosituksella ei näytä olleen vaikutusta oikeuskäytäntöön, vaan valtiot ovat soveltaneet henkilöiden oikeudellista asemaa säätelevien kansainvälisen yksityisoikeuden sääntöjensä mukaista lakia. Toukokuussa 2003 kokoontuneessa erityisvaliokunnassa jotkut osanottajat ilmoittivat kannattavansa sellaisen säännön hyväksymistä, jonka mukaan "esikysymystä" säätelisi elatusvelvollisuuteen sovellettava laki, kun taas toisten mielestä oli joka tapauksessa vältettävä se, että isyydestä toissijaisesti tehdyllä päätöksellä olisi yleistä oikeusvaikutusta. 5.3.2.4.1 Statuutinvaihdos Edellä on jo todettu, että elatusapuun oikeutetun tai elatusvelvollisen koti- tai asuinpaikan muutos aiheuttaa ongelmia aiemmin tehtyjen päätösten muutoshakemusten käsittelyn toimivallan alalla. Myös kysymys näihin uusiin hakemuksiin sovellettavasta laista on tullut esiin. Vuoden 1973 Haagin yleissopimuksessa, jonka mukaan sovelletaan periaatteessa elatusapuun oikeutetun pysyvän asuinpaikan sisäistä lakia, määrätään, että "jos elatusapuun oikeutetun pysyvä asuinpaikka muuttuu, uuden pysyvän asuinpaikan sisäistä lakia sovelletaan muutosta lähtien". Tällaisella ratkaisulla on etunsa sikäli, että sen kautta elatusapuun oikeutetun tilanne voidaan mukauttaa hänen uuteen ympäristöönsä. Ratkaisun voitaisiin myös katsoa kannustavan elatusapuun oikeutettua muuttamaan asuinpaikkaansa elatusavun muuttamiseksi. Tähän asiaan saattaa tietenkin vaikuttaa myös se, mitä lainvalinnan pääsääntöä sovelletaan. 5.3.2.4.2 Osapuolten välillä tehdyt sopimukset Jotkin valtiot suosivat osapuolten välisiä sopimuksia, kun taas toisissa valtioissa ne ovat kiellettyjä. Näin ollen herää kysymys, mitä lakia tällaisiin sopimuksiin olisi sovellettava muotoseikkoja koskevien ja aineellisoikeudellisten sääntöjen osalta. Tarkempien tietojen puuttuessa on epäselvää, kuuluvatko nämä sopimukset Haagin yleissopimuksen soveltamisalaan. Kysymys jää joka tapauksessa avoimeksi niiden maiden osalta, jotka eivät ole yleissopimusten osapuolia. 5.3.2.4.3 Vanhentuminen Vanhentuminen kuuluu oikeusjärjestelmästä riippuen joko prosessioikeuden tai aineellisen oikeuden alaan. Vuoden 1973 Haagin yleissopimuksessa ja Montevideon yleissopimuksessa valitun ratkaisun mukaan elatusapukanteen vanhentuminen on aineellinen kysymys, joten se kuuluu elatusvelvollisuuteen sovellettavan lain piiriin. Eksekvatuuria tai perintää koskevan kanteen vanhentumista ei sen sijaan käsitellä suoraan kummassakaan yleissopimuksessa, ja oikeuskäytännön tarkastelussa ilmenee eroja siinä, tulkitaanko sen kuuluvan prosessioikeuden vai aineellisen oikeuden alaan. Erityisen ongelman aiheuttaa se, että elatusvelvollisuus voi jatkua osapuolten välillä monta vuotta, mutta tarve eksekvatuurille tai pakkotäytäntöönpanolle ulkomailla saattaa ilmetä vasta kauan sen jälkeen, kun päätös on annettu. Monet valtuuskunnat toivat Haagissa toukokuussa 2003 kokoontuneen erityisvaliokunnan keskusteluissa esiin toivovansa, että tämän ongelman eri näkökohtia käsiteltäisiin ja tarvittaessa vahvistettaisiin aineellisia sääntöjä. Kysymys 18 Pitääkö erityisiä lainvalintasääntöjä vahvistaa seuraavia varten: a. perhesuhteet, joista voi aiheutua elatusvelvollisuus? b. statuutinvaihdos? c. elatusvelvollisuutta koskevat sopimukset? d. elatusapua, eksekvatuuria tai pakkotäytäntöönpanoa koskevan kanteen vanhentuminen? Pitäisikö tulevassa yhteisön säädöksessä ja tulevassa Haagin yleissopimuksessa valita erilaiset ratkaisut? 6. YHTEISTYÖ Suuri osa toukokuussa 2003 Haagissa kokoontuneen erityisvaliokunnan työstä kohdistui yhteistyöhön, joka voisi joissakin vaihtoehdoissa muodostaa tulevan yleissopimuksen ytimen. Voidaan toki epäillä, pystytäänkö todetut oikeudelliset ongelmat ratkaisemaan pelkillä yhteistyötä koskevilla säännöillä, mutta on todettava, ettei oikeussääntöjen laatiminen riitä varmistamaan elatusavun nopeaa ja tehokasta perintää silloin, kun elatusapuun oikeutettu ja elatusvelvollinen asuvat eri maissa. Kansainvälisellä tasolla ja yhteisön tasolla ratkaistavissa ongelmissa on yhtäläisyyksiä, mutta tälläkin alalla voidaan varmasti ottaa yhteisön alueella käyttöön nykyistä kattavampia ja tehokkaampia ratkaisuja. 6.1. Yhteistyöstä vastaavat viranomaiset 6.1.1. Viranomaisten nimeäminen Useissa yleissopimuksissa ja yhteisön säädöksissä käyttöönotettu järjestelmä, jossa keskusviranomaiset valtuutetaan vastaamaan yhteistyöstä, on osoittanut mahdollisuutensa, ja sitä näyttäisi olevan syytä uudistaa. Vaikka se, että kussakin maassa - tai valtioissa, joissa hallinto on hajautettu, kullakin autonomisella alueella - on yksi yhteyspiste, joka hoitaa suhteita muihin maihin tiettyjen tärkeiden kysymysten alalla, vaikuttaakin hyvältä ratkaisulta, useissa tapauksissa olisi vielä parempi, että alue- tai paikallisviranomaiset olisivat suoraan yhteydessä toisiinsa. Asiakirjojen toimittaminen useiden välikäsien kautta hidastaa ja heikentää tiedonkulkua. Euroopan komission teettämästä tutkimuksesta, jossa tarkasteltiin Euroopan unionin jäsenvaltioiden elatusavun alalla tekemän yhteistyön toimivuutta, ilmenee että useilla New Yorkin yleissopimuksen tai muiden sopimusten mukaisesti nimetyillä keskusviranomaisilla on vain vähäinen rooli oikeusapupyyntöjen käsittelyssä, ja osa ainoastaan siirtää ne eteenpäin paikallisviranomaisille. Organisaatiota ei välttämättä voida yksinkertaistaa merkittävästi kansainvälisen sopimuksen puitteissa. Euroopan unionin jäsenvaltioiden osalta olisi hyvä suunnitella pidemmälle vietyä hajauttamista, eli sellaisten paikallisviranomaisten nimeämistä, jotka voisivat olla suoraan yhteydessä virkaveljiinsä muissa jäsenvaltioissa. Tällaisten viranomaisten nimeäminen tarjoaisi joillekin jäsenvaltioille tilaisuuden pohtia voimassaolevien sopimusten mukaisesti luodun yhteistyörakenteen tehokkuutta. Euroopan komission elatusavun perinnästä teettämään tutkimukseen liittyvissä raporteissa tuodaan esiin viiveitä ja häiriöitä, joita voitaisiin kenties ainakin osittain korjata rakenteellisilla uudistuksilla. Kysymys 19 Olisiko Euroopan unionissa hyvä suunnitella hajautetun hallinnon viranomaisten nimeämistä tiettyihin yhteistyön osa-alueisiin? Kuinka tilannetta voitaisiin parantaa kansainvälisellä tasolla? 6.1.2. Nimettyjen viranomaisten tehtävät 6.1.2.1. Asiakirja-aineiston toimittaminen Kansainvälisellä tasolla voitaisiin ainakin suunnitella sellaisen "puolisuoran" järjestelmän käyttöönottoa, joka sisältyy oikeudenkäynti- ja muiden asiakirjojen tiedoksiantoa ulkomailla siviili- tai kauppaoikeudellisissa asioissa koskevaan, 15. marraskuuta 1965 tehtyyn Haagin yleissopimukseen. Mikään ei todellakaan näyttäisi oikeuttavan sitä, että ulkomailta tulevat tunnustamis- ja täytäntöönpanopyynnöt osoitetaan keskusviranomaiselle, joka toimittaa ne suoraan alue- tai paikallisviranomaiselle, tosin sillä edellytyksellä, että oikeusapupyyntöjä voidaan käsitellä välittömästi. Tämä edellyttää, että pyynnön esittävän valtion viranomaiset pystyvät tunnistamaan vastaanottavan valtion hajautetun hallinnon viranomaiset, mutta myös, että asiakirja-aineisto on täydellinen eikä edellytä mitään toimia vastaanottavalta keskusviranomaiselta. Hajautetun hallinnon viranomaisten tunnistamiseen riittää, että valtiot ilmoittavat tarpeelliset tiedot Haagin yleissopimuksen sihteeristölle, joka vastaa niiden levityksestä. Näin toimitaan muiden yleissopimusten soveltamisen yhteydessä. Asiakirja-aineiston sisällön taas voisi tarkistaa pyynnön esittävän valtion keskusviranomainen - jolle tehtävä puolisuorassa järjestelmässä kuuluisi - ennen tunnustamis- tai täytäntöönpanopyynnön lähettämistä. Euroopan oikeusalueella keskusviranomaisten rooli voisi olla vielä kapeampi sillä edellytyksellä, että pyynnön esittävä viranomainen tarkastaisi asiakirja-aineiston sisällön, ja paikallisviranomaisten suoraa yhteydenpitoa voitaisiin suosia. Tiettyjen yhteisön asetusten mukaista keskusviranomaista, joka vastaa yhteistyön toiminnan valvonnasta ja yleisluonteisista tehtävistä, tarvittaisiin kuitenkin varmaan jatkossakin. Kysymys 20 Millainen järjestelmä pitäisi ottaa käyttöön asiakirja-aineiston toimittamiseen pyynnön esittävän ja vastaanottavan valtion välillä? Voitaisiinko yhteisön tasolla harkita asiakirja-aineiston suoraa toimittamista niiden viranomaisten välillä, jotka ovat paikallisesti toimivaltaisia käsittelemään niitä? 6.1.2.2. Menettelyjen aloittaminen 6.1.2.2.1 Ulkomailla tehtyjen päätösten tunnustamis- ja täytäntöönpanomenettelyt Yhteisössä ollaan periaatteessa lakkauttamassa päätösten tunnustamis- ja täytäntöönpanomenettelyjä, joten tätä kysymystä tarvitsee tarkastella vain Haagin konferenssissa meneillään olevien töiden osalta. Järjestelmässä, jonka useat valtiot ovat ottaneet käyttöön vuoden 1956 New Yorkin yleissopimuksen mukaisesti, pyyntöjä vastaanottavat keskusviranomaiset toimivat joko itse tai paikallisen yksikön välityksellä, tai ne antavat menettelyn aloittamisen asianajajan tehtäväksi. Vaikka käyttöönotetulla organisaatiomallilla ei periaatteessa ole merkitystä, näiden kahden järjestelmän tehokkuudessa on usein eroa. Julkiset elimet toimivat usein nopeammin kuin asianajajat. Asianajaja on yleensä nimettävä oikeusapuna, mihin tarvitaan ensin toinen menettely. Elatusvaateiden kansainvälisessä perinnässä todettujen ongelmien johdosta on syytä tarkastella käytössä olevien järjestelmien tehokkuutta ja korjata mahdolliset esteet. Kysymys 21 Miten päätösten tunnustamisen ja täytäntöönpanon alalla tehtävää yhteistyötä voitaisiin parantaa? 6.1.2.2.2 Pääasiaa koskevat menettelyt Kuten edellä on jo todettu, kansainvälisissä suhteissa jotkin valtiot, jotka eivät hyväksy elatusapuun oikeutetun koti- tai asuinpaikan tuomioistuimen toimivaltaa, pyytävät elatusvelvollisen koti- tai asuinmaata aloittamaan menettelyn elatusvaateen vahvistamiseksi tai elatusapuun oikeutetun lapsen vanhemmuuden vahvistamiseksi, mistä jotkin pyynnön vastaanottavat valtiot kieltäytyvät. Tällaista ei kuitenkaan esiinny yhteisön alueella, sillä asetuksessa (EY) N:o 44/2001 annetaan toimivalta elatusapuun oikeutetun koti- tai asuinpaikan viranomaisille. Monet valtuuskunnat toivat Haagissa toukokuussa 2003 kokoontuneessa erityisvaliokunnassa esiin, että lapsen vanhemmuuden vahvistamismenettely on monimutkainen ja kallis, koska siinä on käytettävä asiantuntijoita, joten keskusviranomainen ei voi aloittaa sellaista ulkomailla asuvan elatusapuun oikeutetun puolesta. Jotkin valtiot ilmeisesti myös pelkäävät hukkuvansa erilaisiin, etenkin huoltajuutta koskeviin hakemuksiin. Pääasiassa tehtävän päätöksen osalta voidaan myös pohtia, pitäisikö yhteistyöstä vastaavien viranomaisten tarjota apua elatusvelvollisille, jotka haluavat hakea muutosta aiemmin tehtyyn päätökseen. Kysymys tulee esiin valmisteltaessa paitsi tulevaa Haagin yleissopimusta myös tulevaa yhteisön säädöstä, sillä asetuksen (EY) N:o 44/2001 mukaan elatusvelvollisella ei ole muuta vaihtoehtoa kuin kääntyä sen valtion tuomioistuimen puoleen, jossa elatusapuun oikeutetulla on koti- tai asuinpaikka. Jotkut painottavat, että elatusvelvollisella voi elatusapuun oikeutetun tavoin olla taloudellisia vaikeuksia, joiden takia hänellä ei ole varaa aloittaa menettelyä ulkomailla. Toisten mielestä ainoana tavoitteena on elatusvaateiden perintä, eikä apua ole yhteistyön puitteissa syytä antaa muihin tarkoituksiin. Lisäksi on syytä huomauttaa, että erilaisissa välineissä, kuten 27. tammikuuta 2003 annetussa neuvoston direktiivissä (EY) N:o 2002/8, on mahdollistettu oikeusavun myöntäminen myös tällaisiin asioihin. Kysymys 22 Pitäisikö tulevassa Haagin yleissopimuksessa määrätä, että sen sopimusvaltion viranomaisten, jossa elatusvelvollisella on koti- tai asuinpaikka, on aloitettava pääasiaa koskeva menettely elatusavun vahvistamiseksi tai elatusapuun oikeutetun lapsen vanhemmuuden vahvistamiseksi silloin, kun elatusapuun oikeutetun koti- tai asuinvaltion tuomioistuimien soveltamat toimivaltasäännöt eivät salli niiden ottaa asiaa käsiteltäväksi? Kysymys 23 Onko tulevan Haagin yleissopimuksen / tulevan yhteisön välineen mukaan apua annettava yhteistyön työn puitteissa myös elatusvelvollisen hyväksi? 6.1.2.3. Tietojen toimittaminen Elatusvelvollisuuteen liittyvien oikeusapupyyntöjen käsittely voi edellyttää, että ulkomailta kerätään tietoja, jotka koskevat esimerkiksi elatusvelvollisen kotipaikkaa, omaisuutta ja varallisuutta, asiantuntijalausuntoihin - etenkin vanhemmuuden vahvistamiseksi - liittyviä tietoja tai toisessa valtiossa sovellettavaa lakia. Elatusvelvollisen osoitteen on oltava tiedossa ensimmäisessä käsittelyssä, jossa vahvistetaan elatusapu, jotta voitaisiin varmistaa menettelyn kontradiktorisuus. Hänen omaisuuttaan ja varallisuuttaan koskevien tietojen perusteella elatusavusta päättävä viranomainen pystyy vahvistamaan asianmukaisen elatusavun määrän. Elatusapuun oikeutetulla ei aina ole näitä tietoja, ja hänen voi olla vaikeaa tai mahdotonta nostaa kannetta, ellei hän saa apua tietojen selvittämiseen. Kansainvälisesti tai alueellisesti sovellettavissa välineissä ei nykyään määrätä, että viranomaista voitaisiin pyytää etsimään alueellaan asuvan elatusvelvollisen osoite toisessa maassa käytävää menettelyä varten. Elatusvelvollisen omaisuutta koskevien tietojen keruussa tuomioistuimet voivat tapauksesta riippuen vedota joko vuoden 1956 New Yorkin yleissopimukseen elatusavun perimisestä ulkomailla, vuoden 1970 Haagin yleissopimukseen todisteiden vastaanottamisesta ulkomailla siviili- tai kauppaoikeudellisissa asioissa tai asetukseen (EY) N:o 1206/2001 jäsenvaltioiden tuomioistuinten välisestä yhteistyöstä siviili- ja kauppaoikeudellisissa asioissa tapahtuvassa todisteiden vastaanottamisessa. Näiden kolmen välineen nojalla voidaan pääasiallisesti turvautua järjestelmään, jossa pyynnön esittävän valtion oikeusviranomaiset lähettävät oikeusapupyynnön sen vastaanottavan valtion oikeusviranomaisille, ja vain yhteisön asetuksessa säädetään määräaikoja, joissa tuomioistuinten on täytettävä niille lähetetyt oikeusapupyynnöt. Mainittuihin välineisiin sisältyvät järjestelmät eivät sovellu kovin hyvin esimerkiksi elatusvelvollisten omaisuutta koskevien tietopyyntöjen käsittelyyn, vaan ne soveltuvat paremmin esimerkiksi asiantuntijalausuntojen pyytämiseen vanhemmuuden vahvistamiseksi. Yhteisön jäsenvaltioiden välillä vuonna 1990 tehdyn elatusmaksujen perintämenettelyjen yksinkertaistamista koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen - joka ei tullut koskaan voimaan - 3 artiklassa määrättiin seuraavaa: "Kun pyynnön vastaanottavan valtion keskusviranomainen on saanut [päätöksen tunnustamista tai täytäntöönpanoa koskevan] hakemuksen, se toteuttaa tai teettää viipymättä kaikki asianmukaiset ja tarpeelliset toimenpiteet: 1) elatusvelvollisen tai hänen omaisuutensa löytämiseksi tai paikantamiseksi; 2) saadakseen tarvittaessa hallinnoilta tai julkisilta elimiltä elatusvelvollisesta tarvittavat tiedot." Määräyksessä annettiin kuitenkin keskusviranomaisten tehtäväksi selvittää elatusvelvollisen osoite ja hänen omaisuutensa vain eksekvatuuria koskevan hakemuksen yhteydessä. Joissakin valtioissa on väestörekisteri, jonka avulla voidaan nopeasti paikantaa niiden alueella asuvat henkilöt. Toisissa valtioissa käytetään erilaisia rekistereitä, jotka on luotu esimerkiksi sosiaali-, verotus- tai pankkialan tarpeisiin. Näiden järjestelmien kautta pitäisi voida kerätä olennaiset tiedot, joita tarvitaan elatusapuasioiden käsittelyyn. Hallintoviranomaisilla tai tuomioistuimilla ei kuitenkaan ole aina mahdollisuutta päästä näiden erilaisten rekisterien tietoihin, joko siksi, että henkilötiedot ovat jossakin määrin luottamuksellisia, tai siksi, että aineelliset keinot ovat rajallisia. Vuoden 1990 eurooppalaisen yleissopimuksen määräyksistä voisi olla hyvä ottaa mallia etenkin tulevan yhteisön säädöksen valmisteluissa siten, että keskusviranomaisten vastuulle annettaisiin tässä yleissopimuksessa määrätyt erilaiset tehtävät ja säädettäisiin, että nämä tehtävät on täytettävä myös elatusavun vahvistamista koskevan hakemuksen yhteydessä. Keskusviranomaisille voitaisiin kenties antaa muitakin tehtäviä, joista ei ole määrätty yleissopimuksessa. Yhteisön tasolla olisi hyvä, että keskusviranomaisilla olisi käytössään tietojen keräämiseen tarvittavat välineet. Valtioiden sisäisen lainsäädännön osalta Euroopan neuvoston 7. kesäkuuta 1968 hyväksymässä ulkomaisesta lainsäädännöstä saatavia tietoja koskevassa eurooppalaisessa yleissopimuksessa annetaan sopimusvaltioiden oikeusviranomaisille mahdollisuus pyytää vireillä olevan asian osalta tietoja keskusviranomaisten välityksellä. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että tätä usean Euroopan unionin jäsenvaltion ratifioimaa yleissopimusta sovelleta vain harvoin. Kansallista lainsäädäntöä koskevat tiedot voidaan yhteisön alueella toimittaa siviili- ja kauppaoikeuden alan Euroopan oikeudellisen verkoston [15] kautta. [15] Siviili- ja kauppaoikeuden alan Euroopan oikeudellinen verkosto: Myös kansainvälisellä tasolla voitaisiin kansallista lainsäädäntöä koskevien tietojen toimittaminen antaa keskusviranomaisten tehtäväksi. Kysymys 24 Pitäisikö elatusvelvollisuuden alalla tehtävästä yhteistyöstä vastaavien keskusviranomaisten tehtäväksi antaa tietojen toimittaminen, elatusvelvollisten paikantaminen ja tietojen kerääminen elatusvelvollisten omaisuudesta? Entä pitäisikö niiden tehtäväksi antaa muiden, etenkin kansallista lainsäädäntöään koskevien tietojen toimittaminen? Kysymys 25 Pitäisikö keskusviranomaiset velvoittaa teettämään asiantuntijalausuntoja, jotta elatusavun vahvistamista koskevaa hakemusta käsittelevä tuomioistuin voisi tehdä ratkaisun lapsen vanhemmuudesta? Kysymys 26 Pitäisikö keskusviranomaisille antaa muita tehtäviä? Kysymys 27 Millä aloilla voitaisiin yhteisössä miettiä nykyistä tiiviimpää yhteistyötä koskevia sääntöjä? 6.2. Kuluista vastaaminen Periaatteesta, jonka mukaan keskusviranomaisten kansainvälisen avunannon puitteissa toteuttamista tehtävistä ei veloiteta ja joka on muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta sisällytetty yhteistyötä käsitteleviin kansainvälisiin sopimuksiin, vallitsee laaja yksimielisyys, mutta näkemyksissä on sen sijaan eroja eksekvatuurimenettelyjen ja varsinaisen täytäntöönpanon aiheuttamista kuluista vastaamisen osalta. Näkemyserot selittyvät muun muassa sillä, että voimassa olevien yleissopimusten nojalla esitettyjen yhteistyöpyyntöjen käsittelytavoissa on eroja. Joissakin valtioissa oikeus- tai hallintoelimet käsittelevät itse ulkomaiset oikeusapupyynnöt aina täytäntöönpanokelpoisuuden vahvistamisesta varsinaiseen täytäntöönpanoon asti. Toisissa valtioissa taas pyynnön vastaanottava keskusviranomainen siirtää sen itsenäisinä ammatinharjoittajina toimiville oikeusavustajille ja elatusapuun oikeutettu vastaa maksullisen menettelyn kuluista. Näiden kahden ääripään välillä on erilaisia ratkaisuja, joita valtiot ovat ottaneet käyttöön sisäisen organisaationsa pohjalta. Sen lisäksi, että pyynnön vastaanottavan valtion oikeus- tai hallintoviranomaisten suora käsittely on elatusapuun oikeutetulle ilmaista, se säästää merkittävästi aikaa, sillä edellytyksellä tietenkin, ettei kyseisillä viranomaisilla ole liian suurta työtaakkaa. Ilmaista yhteistyötä ei kuitenkaan tehdä yleensä kuin lasten elatusvaateiden osalta; elatusapuun oikeutetut aikuiset eivät useimmiten saa mitään apua tällaista järjestelmää soveltavien maiden viranomaisilta. Maissa, joissa ulkomaisten oikeusapupyyntöjen käsittelystä vastaavat itsenäisinä ammatinharjoittajina toimivat oikeusavustajat, elatusapuun oikeutetut voivat saada oikeusapua, jos tämä mahdollisuus on vahvistettu sovellettavissa kansainvälisissä sopimuksissa tai asianosaisten valtioiden sisäisessä lainsäädännössä. Euroopan unionin jäsenvaltioiden välisissä suhteissa tämä on varmistettu 27. tammikuuta 2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2002/8 täytäntöönpanemiseksi kansallisessa oikeudessa annetuilla oikeussäännöillä. Näissä erilaisissa järjestelmissä asetetaan yleensä oikeusavulle varallisuusehto. Järjestelmä voi osoittautua hyväksi sikäli, että apua voidaan myöntää niin aikuisille kuin lapsillekin. Sillä voi myös olla haittoja, kuten asioiden käsittelyn merkittävä hidastuminen oikeusapuhakemusten käsittelyn aiheuttaman viiveen takia mutta myös tarve uusia hakemukset vuosittain tai koko perheen tulojen huomioiminen silloinkin, kun elatusapuhakemus esitetään alaikäisen lapsen puolesta. Jos tulevassa Haagin yleissopimuksessa ja tulevassa yhteisön säädöksessä halutaan välttää neu