KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2012 /* COM/2014/0120 final */





SISÄLLYSLUETTELO KOMISSION KERTOMUS. 3 Jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2012 3 Tiivistelmä. 3 Jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2012 5 1. Kertomuksen tarkoitus. 5 2 Tilintarkastustuomioistuimen vuotta 2012 koskevan kertomuksen keskeinen sisältö 5 3 Yhteenveto jäsenvaltioiden vastauksista. 7 3.1 Tuloksellisuus – EU:n talousarviosta rahoitetun toiminnan tuloksellisuus. 7 3.2 Tukikelpoisuus- ja oikeellisuusvirheet 9 3.3 Valvonnan ja järjestelmien parantaminen. 11 4. Päätelmät 15 KOMISSION KERTOMUS Jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2012 Tiivistelmä Tässä kertomuksessa tarkastellaan jäsenvaltioiden vastauksia Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2012. Kertomus täyttää varainhoitoasetuksen 162 artiklan 5 kohdassa säädetyt velvollisuudet. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulosten perusteella varainhoitovuoden 2012 konsolidoitu tilinpäätös antaa oikeat ja riittävät tiedot unionin rahoitusasemasta eikä sisällä olennaisia virheitä. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin katsoi, että kuluiksi tunnistettujen menojen virhetaso oli kokonaisuutena tarkasteltuna olennainen ja että niitä koskevat valvontajärjestelmät olivat kaikilla menoja koskevilla aloilla osittain vaikuttavia. Hallintomenot muodostivat tästä poikkeuksen, sillä ne eivät sisältäneet virheitä. Koko talousarvion tasolla todennäköisin virhetaso oli noussut vuoden 2011 3,9 prosentista 4,8 prosenttiin vuonna 2012. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tukikelpoisuuteen liittyvät virheet vastaavat merkittävää osaa arvioidusta kokonaisvirhetasosta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin korosti, että yhteisesti hallinnoidut menot, joiden osuus kaikista EU:n menoista on 80 prosenttia, vaikuttivat merkittävästi arvioituun kokonaisvirhetasoon ja että monet löydetyistä virheistä olisi voitu havaita jäsenvaltioissa paremmilla perustason tarkastuksilla. Tässä kertomuksessa tarkastellaan jäsenvaltioiden antamia vastauksia kolmen temaattisen pääotsikon alla: 1) Tuloksellisuus – EU:n talousarviosta rahoitetun toiminnan tuloksellisuus, 2) Tukikelpoisuuteen ja tukimaksujen oikeellisuuteen liittyvä virheet ja 3) Valvonnan ja järjestelmien parantaminen. Tuloksellisuuden suhteen tilintarkastustuomioistuin arvosteli olemassa olevaa tulosten mittaamista ja raportointia koskevaa kehystä. Tämän vuoksi jäsenvaltioita pyydettiin vastaamaan yhteisrahoitettujen ohjelmien tulosten mittaamista, arviointia ja raportointia koskeviin kysymyksiin. Jäsenvaltioista 23 vastasi käyttävänsä SMART-tavoitteita ja RACER-indikaattoreita. Jäsenvaltiot myös kuvailivat yksityiskohtaisesti tulosten mittaamista koskevien kansallisten menetelmiensä eri puolia. Jos jäsenvaltioiden myönteiset näkemykset voidaan vahvistaa, komissio voi kehittää yleistä tulosten mittausta ja raportointia jäsenvaltioiden tietojen perusteella. Kuluiksi tunnistettujen menojen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi toistuvia tukikelpoisuusvirheitä, joista aiheutui kuluilmoituksiin sisältyneiden tukeen oikeuttamattomien alv-maksujen vuoksi taloudellisia vaikutuksia. Maatalouden alalla tilintarkastustuomioistuin havaitsi kolmessa tarkastetussa viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmässä (LPIS) merkittäviä puutteita, jotka johtivat tukikelpoisuuteen ja oikeellisuuteen liittyviin virheisiin. Kaikki asianomaiset jäsenvaltiot ilmaisivat toteuttaneensa toimia korjatakseen arvonlisäveroihin liittyvät virheet sekä päivittääkseen ja parantaakseen LPIS-tietokantojaan. Tilintarkastustuomioistuin painotti yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen myönteisiä vaikutuksia työllisyys- ja koheesiopolitiikan alalla, ja enemmistö jäsenvaltioista oli tilintarkastustuomioistuimen kanssa asiasta samaa mieltä. Tämä on erittäin tärkeää, sillä yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttö voisi olla keskeinen keino estää ohjelmissa tehtäviä virheitä uudessa monivuotisessa rahoituskehyksessä. Komissio soveltaa yhteisen hallinnoinnin puitteissa yhtenäistä tarkastusmallia aina kun se on mahdollista. Tämä tarkoittaa, että komissio saattaa tukeutua kansallisten tarkastusviranomaisten tarkastuksiin ja valvontaan, jos ne osoittautuvat luotettaviksi ja jos hallinto- ja valvontajärjestelmät toimivat moitteettomasti. Tilintarkastustuomioistuin viittasi kertomuksessaan vaaraan, että tarkastusviranomaisten toimittamat tiedot ovat usein epäluotettavia. Kymmenen jäsenvaltiota vastasi, etteivät ne ole suunnitelleet parannustoimia, koska katsovat tarkastusviranomaistensa olevan luotettavia. Kaikki jäsenvaltiot ilmaisivat olevansa yleisesti ottaen tyytyväisiä komissiolta saamiinsa virheiden käsittelyä koskeviin ohjeisiin ja komission vuosina 2012 ja 2013 järjestämiin seminaareihin. Suurin osa jäsenvaltioista vastasi olevansa halukkaita toteuttamaan tehokkaita ja oikeasuhteisia petoksentorjuntatoimenpiteitä. Vaikka komissio tunnustaa yhtenäisen tarkastusmallin edut, sen on varmistettava jäsenvaltioiden ilmoittamien tietojen luotettavuus, mistä syystä se tekee arviointeja tarkastuksia kansallisten tarkastusviranomaisten ja EU-ohjelmien täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten elinten järjestelmistä. KOMISSION KERTOMUS Jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2012 1. Kertomuksen tarkoitus Varainhoitoasetuksen 162 artiklan 5 kohdassa säädetään, että komissio antaa heti tilintarkastustuomioistuimen toimitettua vuosikertomuksen asianomaisille jäsenvaltioille tiedoksi sellaisten varojen hallinnointia koskevat tilintarkastustuomioistuimen huomautukset, joihin nähden jäsenvaltioilla on toimivaltaa. Kunkin jäsenvaltion on vastattava komissiolle 60 päivän kuluessa. Komissio toimittaa yhteenvedon näistä tiedoista tilintarkastustuomioistuimelle, Euroopan parlamentille ja neuvostolle ennen seuraavan vuoden helmikuun 28. päivää. Tilintarkastustuomioistuimen julkaistua varainhoitovuotta 2012 koskevan kertomuksensa komissio antoi jäsenvaltioille asianmukaisesti tiedoksi niitä koskevat kohdat. Tiedot toimitettiin kirjeitse, ja jäsenvaltioita pyydettiin täyttämään kirjeessä olleet kolme liitettä: kyselylomake yksittäisiä jäsenvaltioita koskevista kertomuksen kohdista (liite I), kyselylomake kutakin jäsenvaltiota koskevista tarkastushavainnoista (liite II) ja kyselylomake yhteiseen hallinnointiin liittyvistä ajankohtaisista havainnoista vuoden 2012 tarkastuslausumaa varten (liite III). Tässä kertomuksessa tarkastellaan jäsenvaltioiden vastauksia kolmen temaattisen pääotsikon alla: 1) Tuloksellisuus – EU:n talousarviosta rahoitetun toiminnan tuloksellisuus, 2) Tukikelpoisuuteen ja tukimaksujen oikeellisuuteen liittyvä virheet ja 3) Valvonnan ja järjestelmien parantaminen. Kertomuksen yhteydessä toimitetaan komission yksiköiden valmisteluasiakirja, jossa esitetään jäsenvaltioiden vastaukset liitteiden I ja III kysymyksiin. 2 Tilintarkastustuomioistuimen vuotta 2012 koskevan kertomuksen keskeinen sisältö Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulosten perusteella varainhoitovuoden 2012 konsolidoitu tilinpäätös antaa oikeat ja riittävät tiedot unionin rahoitusasemasta eikä sisällä olennaisia virheitä. Myöskään sitoumusten virhetaso ei ollut olennainen millään menoalalla. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin katsoi, että kuluiksi tunnustettujen menojen virhetaso oli olennainen ja että niitä koskevat valvontajärjestelmät olivat yleisesti ottaen osittain vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että vuonna 2012 todennäköisin virhetaso oli noussut kaikissa toimintalohkoissa. Näin ollen virhetaso oli noussut myös koko talousarvion osalta 3,9 prosentista vuonna 2011 4,8 prosenttiin vuonna 2012. Virhealtteimmat menoalat olivat ”Maaseudun kehittäminen, ympäristöasiat, kalastus ja terveysasiat” (neljäs luku), jonka virhetaso oli 7,9 prosenttia, ja ”Aluepolitiikka, energia ja liikenne" (viides luku), jonka virhetaso oli 6,8 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2012 havaitsemien virhetyyppien mukaan tarkasteltuna merkittävä osa kokonaisvirhetasosta oli tukikelpoisuuteen liittyviä virheitä. Näiden jälkeen yleisimpiä olivat julkisiin hankintoihin liittyvät virheet. Seuraavasta kaaviosta ilmenee kunkin virhetyypin osuus arvioidusta kokonaisvirhetasosta.[1] Tilintarkastustuomioistuin korosti myös, että kokonaisuutena tarkasteltuna yhteisesti hallinnoitujen menojen osuus arvioidusta kokonaisvirhetasosta oli merkittävä (ks. kaavio 1.3). [2] Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että suuri osa yhteiseen hallinnointiin liittyvistä virheen sisältävistä tapahtumista oli sellaisia, joiden kohdalla jäsenvaltioiden viranomaisilla oli käytettävissään riittävästi tietoa niin, että ne olisivat voineet havaita ja ehkäistä kyseiset virheet.[3] 3 Yhteenveto jäsenvaltioiden vastauksista 3.1 Tuloksellisuus – EU:n talousarviosta rahoitetun toiminnan tuloksellisuus Tilintarkastustuomioistuin on vuodesta 2010 lähtien käsitellyt kertomuksessaan erityisesti toiminnan tuloksellisuutta. Vuotta 2012 koskevassa kertomuksessaan tilintarkastustuomioistuin painotti eräitä vuonna 2012 julkaisemissaan erityiskertomuksissa esiin tuotuja keskeisiä aihealueita ja kokemuksia, joista voidaan ottaa oppia jatkossa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ”toiminnan tuloksellisuutta arvioidaan moitteettoman varainhoidon periaatteiden (taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus) näkökulmasta. Tuloksellisuuden arviointi on olennaisen tärkeää julkisten tukitoimenpiteiden koko keston ajan, ja se kattaa panokset, tuotokset, tulokset sekä vaikutukset”[4]. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin katsoi myös, että ”sovellettava lainsäädäntöperusta on useilla EU:n talousarvion aloilla mutkikas, eikä tuloksellisuutta painoteta”[5]. Tuloksellisuutta koskevan tarkastuksen tuloksista tilintarkastustuomioistuin totesi kertomuksessaan, että se keskittyi ”kolmeen aihealueeseen, jotka ovat tärkeitä seuraavan sukupolven meno-ohjelmissa tavoiteltavien tulosten ja vaikutusten saavuttamisen kannalta”[6]. Aihealueet olivat SMART-tavoitteet ja ohjelmiin soveltuvat indikaattorit, ohjelmien tuloksellisuutta koskevat luotettavat ja oikea-aikaiset tiedot sekä EU-rahoitteisten hankkeiden kestävyys. Samoja aiheita käsitellään myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa. Tilintarkastustuomioistuin totesi esimerkiksi kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista koskevassa erityiskertomuksessaan, että ”komissio tarjosi laajaa indikaattoreita koskevaa ohjeistusta, mutta neljässä viidestä tarkastetusta jäsenvaltiosta ilmeni merkittäviä puutteita, jotka liittyivät SMART-tavoitteiden sisällyttämiseen ohjelmiin, asiamukaisen it-järjestelmän perustamiseen tiedonkeruuta varten ja/tai raportointiin tavoitteiden saavuttamisesta. Tämä heikensi jäsenvaltioiden ja komission kykyä ohjelmien seurantaan ja ohjaamiseen”[7]. Jäsenvaltioille lähetetyssä kyselylomakkeessa (liite III) jäsenvaltioita pyydettiin vastaamaan tuloksellisuuden mittaamista, arviointia ja raportointia koskeviin kysymyksiin. Jäsenvaltiot saivat selittää, millaisia kansallisia järjestelmiä ne käyttävät yhteisrahoitettujen ohjelmien tuloksellisuuden arvioinnissa. Tuloksellisuuden arvioinnissa käytettyjä tavoitteita ja indikaattoreita koskevassa kysymyksessä 23 jäsenvaltiota vastasi käyttävänsä SMART-tavoitteita ja RACER-indikaattoreita (ks. oheinen kaavio). Kysymykseen vastanneista 27 jäsenvaltiosta 23 vastasi myös keskustelleensa yhteisrahoitettuja ohjelmia koskevien tavoitteiden ja indikaattorien määrittämisestä Euroopan komission vastaavien tahojen kanssa. Jäsenvaltiot kuvasivat vastauksissaan yhteisrahoitettujen ohjelmien tuloksellisuuden arvioinnissa käyttämiensä menetelmien eri puolia yksityiskohtaisesti. Vastaukset keskittyivät neljään keskeiseen seikkaan: menettelyn yleiseen kuvaukseen, tuloksellisuuden seurantaan, arviointiin ja raportointiin. Jäsenvaltiot antoivat yleiskuvauksen menettelystä ja siitä vastaavista toimijoista. Vastauksissa kuvattiin indikaattoreihin liittyvää seurantaa, arviointia ja raportointia, jotka toteutettiin useimmiten vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa. Koko menettelyn koordinoinnista vastaavat pääasiassa hallintoviranomaiset tai seurantakomiteat. Joissakin tapauksissa hallintoviranomaiset eivät kuitenkaan järjestelmällisesti suorita arviointia ja raportointia. Viro totesi, että ”tavallisesti arvioinnin toteuttaa ulkopuolinen asiantuntija”[8], ja Unkarin mukaan ”arviointihankkeet ulkoistetaan yleensä ajanjaksoksi, joka kestää puolesta vuodesta vuoteen”[9]. Seurannan osalta jäsenvaltiot kuvailivat käyttämiään indikaattoreita. Itävalta, Kypros, Puola ja Tšekki vastasivat mittaavansa tuloksellisuutta toimenpideohjelmissa määritetyillä indikaattoreilla[10]. Bulgaria, Kypros ja Tšekki kertoivat käyttävänsä toimenpideohjelmien indikaattoreiden ohella myös hanketasolla määritettyjä indikaattoreita[11]. Bulgaria, Slovakia ja Tšekki täsmensivät lisäksi, että ne mittaavat tuloksellisuutta määrittämällä aloitus- ja tavoitearvot, ja Kreikka ja Kypros vastasivat käyttävänsä taloudellisia indikaattoreita, tuotosindikaattoreita ja tulosindikaattoreita[12]. Tanska vastasi käyttävänsä toimenpideohjelmissa tai hankekohtaisesti määritettyjen indikaattorien lisäksi myös tilastolähteistä, kuten Tanskan tilastokeskuksesta, peräisin olevia tietoja[13]. Jäsenvaltiot käyttivät indikaattorien mittaamisessa ja arvioinnissa erilaisia menetelmiä. Kuusi jäsenvaltiota vastasi seuraavansa indikaattoreita jatkuvasti tai käyttävänsä jatkuvaa arviointia. Bulgaria ja Tšekki totesivat myös vertailevansa sitoumuksia ja saavutettuja arvoja aloitus- ja tavoitearvoihin[14]. Lisäksi esimerkiksi Puola, Romania ja Unkari kertoivat käyttävänsä mittaamisessa myös arviointitutkimuksia, kyselyitä ja tarkastuksia[15]. Raportoinnin osalta jäsenvaltiot keskittyivät raportointimenetelmiensä muotoon ja ajoitukseen. Yleisimmin raportointi tehdään kerran vuodessa vuotuisessa täytäntöönpanokertomuksessa. Malta ja Puola vastasivat käyttävänsä myös kahdesti vuodessa laadittavia kertomuksia, kun taas Tšekki vastasi, että ”tuotoksista raportoidaan säännöllisesti kuukausittaisissa seurantakertomuksissa”[16]. Kertomuksia julkaistaan myös internetissä, ja niistä tiedotetaan kohdeyleisöille alakohtaisten verkostojen kautta, kuten esimerkiksi Espanjassa, Portugalissa ja Unkarissa, ja/tai keskustellaan julkisissa kuulemistilaisuuksissa, kuten Sloveniassa[17]. Bulgaria vastasi, että maassa on lisäksi kehitetty sähköinen SIBILA-järjestelmä, jolla ”arvioidaan rakennerahastoista ja koheesiorahastosta myönnettyjen varojen vaikutuksia Bulgarian talouteen”[18]. Itävalta korosti tuloksellisuuden merkitystä toteamalla, että ”valvontarakenteita on jatkuvasti kehitettävä, jotta voidaan varmistaa direktiivien ja asetusten toimivuus. Siksi Euroopan tilintarkastustuomioistuin toteuttaa tuloksellisuutta koskevia tarkastuksia (katso Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2012 ja sen 10 luku), joita Itävallan tilintarkastustuomioistuin pitää tervetulleina ja aikoo hyödyntää aiempaa enemmän”[19]. Tanska totesi samaan tapaan, että ”myös EU:n talousarviosta rahoitetun toiminnan tuloksellisuutta koskeva vuosikertomuksen luku on tärkeä. Luvussa osoitetaan, että on jatkuvasti keskityttävä rakentamaan vakaata järjestelmää tulossuuntautunutta raportointia ja vaikutusten mittaamista varten”[20]. Yleisesti ottaen jäsenvaltioiden vastaukset näihin kysymyksiin olivat hyvin myönteisiä. Komission haasteena on parantaa yleistä tuloksellisuuden mittaamista ja sitä koskevaa raportointia jäsenvaltioiden tietojen perusteella. 3.2 Tukikelpoisuus- ja oikeellisuusvirheet Kuten edellä mainittiin, eri toimintalohkoryhmissä ilmenneiden tukikelpoisuuteen liittyvien virheiden osuus koko talousarviota koskevasta arvioidusta virhetasosta oli huomattava, yli kaksi kolmasosaa[21]. Vuosikertomuksensa kolmannessa ja neljännessä luvussa[22] tilintarkastustuomioistuin antoi eri jäsenvaltioita koskevia esimerkkejä kyseisistä virheistä. Esimerkiksi kolmannessa luvussa kerrotaan, että tukikelpoisuuteen ja oikeellisuuteen liittyviä virheitä havaittiin viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmien (LPIS) yhteydessä. Vuosikertomuksen neljännessä luvussa tilintarkastustuomioistuin nosti esiin tukikelpoisuusvaatimuksien noudattamatta jättämisen investointihankkeissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös tukeen oikeuttamattomiin alv-maksuihin liittyviä ja taloudellisesti vaikuttavia toistuvia virheitä Espanjassa, Italiassa, Portugalissa, Puolassa, Ranskassa ja Romaniassa. Kultakin asianomaiselta jäsenvaltiolta kysyttiin, tuntevatko maksajavirastot arvonlisäveron korvaamisessa sovellettavan oikeusperustan, ja kukin vastasi myöntävästi. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen kolmannessa luvussa esitetyt tulokset osoittavat, että kolmessa tarkastetussa LPIS:ssä havaittiin merkittäviä puutteita[23], jotka johtivat tukikelpoisuus- ja oikeellisuusvirheisiin. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa mainitaan neljä maata, joiden LPIS-tietokannoissa oli puutteita[24]. Maat olivat Espanja, Itävalta, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta (Pohjois-Irlanti), ja ne kaikki vastasivat toteuttaneensa toimia päivittääkseen ja parantaakseen LPIS-tietokantojaan. Itävallan viranomaisten mukaan ”Itävallan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää päivitetään asianmukaisesti ja säännöllisin väliajoin. Vuodesta 2009 ja etenkin vuodesta 2012 lähtien olemme panostaneet paljon ilmakuvauksen parantamiseen”[25]. Viranomaiset totesivat myös, että ”vuoden 2013 kuvien hankinta järjestetään uudelleen”, mikä mahdollistaa säännöllisemmän ja tarkemman valokuvauksen[26]. Espanja selitti laajasti, miten se on pyrkinyt korjaamaan puutteita: ”Vastauksena komission pyyntöön toteuttaa toimenpiteitä puutteiden korjaamiseksi laadimme vuonna 2010 toimintasuunnitelman, joka sisältää tarpeellisiksi katsotut korjaavat toimenpiteet ja tarkan aikataulun niiden toteuttamiselle. Toimintasuunnitelmaan sisältyviä toimenpiteitä sovelletaan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän perusteella. Tämä täysin kattava ja toimiva järjestelmä on pitkäaikaisten ja suurten investointien tulos, ja se on sekä avoin että laadukas. Täten toimenpiteiden toteuttaminen johtaa nykyisen järjestelmän laadun paranemiseen.” Portugali totesi tilanteestaan, että ”viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää koskevan toimintasuunnitelman valmistuminen tammikuussa 2013 auttaa varmasti vähentämään näiden tapausten vaikutusta”[27]. Yhdistynyt kuningaskunta totesi Pohjois-Irlannin osalta, että ”Pohjois-Irlannin viranomaisten mukaan käynnissä olevan viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän kehityshankkeen puitteissa tehty työ on pienentänyt rahastolle aiheutuvaa riskiä”[28]. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vakavia tapauksia, joissa tukikelpoisuusvaatimuksia oli jätetty noudattamatta maaseudun kehittämisen alalla tehdyissä investointihankkeissa. Kyseisiä jäsenvaltioita pyydettiin kertomaan kantansa investointihankkeita koskevista tukikelpoisuusvaatimuksista, ja enemmistö maista totesi niiden olevan liian monimutkaisia. Suurin osa vastaajista kuitenkin totesi, että monimutkaisista säännöistä huolimatta ne toteuttaisivat kaikki tarvittavat toimenpiteet moitteettoman täytäntöönpanon varmistamiseksi. Esimerkiksi Puola totesi, että ”investointihankkeita koskevat tukikelpoisuusvaatimukset ovat suhteellisen monimutkaiset, minkä vuoksi niiden valvonta on vaikeaa. Puola kuitenkin tekee kaikkensa varmistaakseen, että valvonta on kattavaa ja että siinä käytetään kaikkia käytettävissä olevia välineitä”[29]. Liettua totesi, että sen tapauksessa ”väärinkäytettyjen rahaston varojen takaisinmaksusta Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoon on lähetetty korjattu maksupyyntö”[30]. Myös Espanja vakuutti toteuttaneensa tarvittavat korjaavat toimenpiteet ja totesi, että ”tarkastetussa tapauksessa havaitut puutteet eivät vaikuta muihin tapauksiin eikä virhe siten ole systemaattinen”[31]. Italia totesi vastaavasti toimittaneensa sitä koskevasta tapauksesta täydentäviä ja perustelevia tietoja ja totesi, että ”maksajavirastot soveltavat asiaa koskevia EU:n sääntöjä tunnollisesti”[32]. Komissio seuraa jäsenvaltioiden myönteisiä vastauksia niiden toimista ja aikeista varmistaakseen, että toimet vähentävät tehokkaasti tilintarkastustuomioistuimen havaitsemia riskejä. 3.3 Valvonnan ja järjestelmien parantaminen Tilintarkastustuomioistuin korosti vuoden 2012 kertomuksessaan yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen myönteistä vaikutusta. Tilintarkastustuomioistuin suositteli aiemmin vuonna 2006, että komission olisi lisättävä kertaluontoisten ja kiinteämääräisten maksujen käyttöä sen sijaan, että korvaukset perustuvat ”todellisiin kustannuksiin”. Tilintarkastustuomioistuin ei todennut vuoden 2012 kertomuksen kuudetta lukua varten poimimassaan tapahtumaotoksessa nimenomaan yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen osalta virheitä, jotka voidaan tai joita ei voida ilmaista kvantitatiivisesti. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan tämä osoittaa, että hankkeet, joiden kuluja ilmoitettaessa käytetään yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja, eivät ole yhtä virhealttiita kuin muut ja että yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käytön lisäämisellä olisi näin ollen myönteinen vaikutus virhetasoon. Jäsenvaltioilta kysyttiin, yhtyvätkö ne edellä mainittuun tilintarkastustuomioistuimen kantaan yksinkertaistetuista kustannusvaihtoehdoista. Kaikki jäsenvaltiot vastasivat kysymykseen myöntävästi. Jäsenvaltioita pyydettiin myös kertomaan, suunnittelevatko ne yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttöönottoa tai aikovatko ne lisätä yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttöä, jos ovat jo ottaneet ne käyttöön. Jäsenvaltiot olivat jälleen yksimielisiä vastauksissaan. Luxemburg korosti edunsaajille ohjelman tai hankkeen alussa antamaansa tukea toteamalla seuraavaa: ”Euroopan sosiaalirahaston hallintoviranomainen on laatinut melko yksinkertaisen esityksen, joka on menettelyn alussa hakijoiden saatavilla. Hallintoviranomainen myös tukee aktiivisesti edunsaajia, jotka pyytävät apua talousarvion hallintaan liittyvissä asioissa, ja pyrkii siten poistamaan virheiden todennäköisiä aiheuttajia ja tekemään hallinnosta edunsaajan kannalta yksinkertaisemman.”[33] Jäsenvaltiolta kysyttiin myös niiden mielipidettä siitä, onko komissio edistänyt yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttöä riittävästi. Lähes kaikki 27 vastaaja olivat sitä mieltä, että komissio voisi tehdä enemmän. Saksa ja Unkari mainitsivat, että edellisellä ohjelmakaudella vuosina 2007–2013 hyväksymismenettelyt ja -neuvottelut olivat pitkiä[34]. Yhdistynyt kuningaskunta totesi lisäksi, että ”komission aktiivinen kannustus varhaisemmassa vaiheessa ohjelmakautta 2007–2013 olisi ollut toivottavaa”[35]. Itävalta käsitteli ajatusta laajemmin ja totesi yhtäältä, että komissio kyllä pyrki edistämään yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käyttöä, mutta katsoi toisaalta seuraavaa: ”Aiemmat kokemukset ovat kuitenkin osoittaneet, että yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käytössä on keskeistä, että jäsenvaltio voi olla täysin varma, että yksinkertaistettuja kustannusvaihtoehtoja käytettäessä komissio ja/tai tarkastusviranomainen hyväksyy kustannukset. Juuri tähän liittyivät rakennerahastojen ohjelmakauden 2007–2013 suurimmat ongelmat. Vaikka lakisääteiset kiinteämääräiset järjestelmät periaatteessa jättivät toteuttamiseen paljon liikkumavaraa, käytännössä sitä rajoitettiin joukolla tulkintoja. Tämä puolestaan altisti täytäntöönpanevat yksiköt suuremmalle riskille siitä, että komissio tai tarkastusviranomainen ei hyväksyisi menoja yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen yhteydessä.”[36] Sekä Romania että Malta peräsivät komissiolta ”enemmän ohjeita”, ja Romania totesi lisäksi, että ”unionin säännösten soveltamiseksi vuosina 2014–2020 tarvitaan enemmän ohjeita ja koulutusta”[37]. Kypros ja Latvia erittelivät tarkemmin apua ja ohjeistusta, jota komissio voisi antaa. Kypros kaipasi seuraavanlaisia toimia: ”enemmän työpajoja ja seminaareja, joissa jäsenvaltiot voivat vaihtaa kokemuksiaan”. Latvia puolestaan toivoi tietojenvaihtoa ja esimerkkejä seuraavista seikoista: ”erilaisten yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen soveltamisen parhaat käytännöt, tietoa aloista, joilla tällaisia kustannusvaihtoehtoja voidaan soveltaa, ja tiettyjä aloja ja kustannuksia koskevat vakiomenettelyt”[38]. Ruotsi kannatti tilintarkastustuomioistuimen suositusta, että ”komissio jatkaa yksinkertaisia kustannusvaihtoehtoja koskevan kehyksen puitteissa kehitetyn kiinteiden määrien ennakkohyväksynnän käyttöä ja kehittää sitä edelleen”. Ruotsin mukaan tavoitteen saavuttaminen edellyttää, että ”komissio kohdistaa enemmän resursseja yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen kehittämiseen, jotta jäsenvaltioita voitaisiin tukea enemmän kiinteiden määrien hyväksynnässä. Komission tarkastajien kanssa tehtävää yhteistyötä on myös kehitettävä, jotta voidaan selventää, miten lainsäädäntökehystä tulisi tulkita yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen osalta. Tätä varten on parannettava tiedonsaantia ja maantieteellisistä alueista vastaavien yksiköiden kanssa tehtävää yhteistyötä, jotta voidaan helpottaa yksinkertaistamistoimenpiteiden käyttöönottoa jäsenvaltioiden toimenpideohjelmissa.”[39] Jäsenvaltioiden kiinnostus yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käytön lisäämiseen on erittäin tärkeää, sillä se on yksi keskeisistä tekijöistä, joilla voidaan pienentää virheriskiä uuden monivuotisen rahoituskehyksen ohjelmissa. Tarkastusten osalta tilintarkastustuomioistuin viittaa vuosikertomuksensa aluepolitiikkaa, energiaa ja liikennettä koskevassa viidennessä luvussa ja työllisyys- ja sosiaaliasioita koskevassa kuudennessa luvussa riskiin siitä, että tarkastusviranomaisten toimittamat tiedot ovat usein epäluotettavia. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin suositteli, että ”komissio pyrkii parantamaan tarkastusviranomaisten tekemää työtä sekä vuotuisissa valvontakertomuksissa ja tarkastuslausunnoissa esitettyjen tietojen laatua ja luotettavuutta”[40]. Jäsenvaltioilta kysyttiin, suunnittelevatko ne ottavansa käyttöön järjestelyjä tilanteen parantamiseksi. Yhteensä kymmenen jäsenvaltiota vastasi, etteivät ole suunnitelleet parannuksia, koska katsoivat tarkastusviranomaistensa olevan luotettavia. Joissakin tapauksissa ne olivat jopa saaneet komission hyväksynnän. Esimerkiksi Portugali vastasi seuraavasti: ”Vuotuisissa valvontakertomuksissa ja tarkastuslausunnoissa esitettyjen tietojen katsotaan olevan laadukkaita ja riittävän luotettavia.”[41] Kypros korosti, että ”EU on ilmaissut olevansa tyytyväinen valvontaviranomaisen vuotuisten tilintarkastuskertomusten tasoon”[42]. Luxemburg totesi, että sen lisäksi, että sen tarkastusviranomaisia ei kuulunut tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2012 tarkastusotantaan, sen kertomukset on yleisesti ottaen ”hyväksytty komissiossa” ja että ”Luxemburgin hallintojärjestelmät ovat rakenteeltaan yksinkertaisia ja avoimia”[43]. Lisäksi Irlanti huomautti seuraavaa: ”Tarkastusviranomainen ei tee erityistä petoksia koskevaa riskinarviointia. Hallinnollisten tarkastusten ohjelman (sekä asiakirjoihin perustuvien että paikalla tehtävien tarkastusten) katsotaan olevan riittävä antamaan riittävän varmuuden petosriskin vähentämisestä.”[44] Suosituimpana toimenpiteenä, jota jäsenvaltiot toivoivat tilanteen korjaamiseksi, oli komission antaman ohjauksen ja koulutuksen lisäys. Lisäksi osa jäsenvaltioista mainitsi, että tarkastusviranomaisten sisäisiä laadunvalvontatoimia olisi parannettava. Tarkastusviranomaisten ulkoinen arviointi ja valvonta saivat hieman vähemmän kannatusta, mutta osa jäsenvaltioista piti niitäkin tarkastusviranomaisten kannalta tarpeellisina. Tšekki kertoi yksityiskohtaisesti toimista, joita se on jo toteuttanut noudattaakseen tarkastusviranomaisia koskevaa tilintarkastustuomioistuimen suositusta. Tšekki mainitsi toimintasuunnitelmansa (pantu täytäntöön vuonna 2012) ja aikeensa parantaa rakennerahastojen hallinto- ja valvontajärjestelmiä, tarkastustoimien keskittäminen mukaan lukien. Tšekki korosti myös tarkastustoimia koskevan oppaan laatimista ja henkilöstölle tarjottavaa sisäistä ja ulkoista koulutusta. Tšekki totesi lopuksi seuraavaa: ”Tarkastusviranomaisen (valtiovarainministeriön) edustajat ovat antaneet edellä mainitut muutokset Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle tiedoksi henkilökohtaisesti. Tšekki on toteuttanut kaikki komission ehdottamat toimenpiteet, aikoo pitää yhteyttä komission yksiköihin parantaakseen tiedon laatua ja luotettavuutta ja toivoo komission järjestävän enemmän seminaareja, joiden avulla voidaan parantaa tarkastusviranomaisen toimintaa.”[45] Tarkastusviranomaisten osalta kaikki jäsenvaltiot ilmaisivat olevansa yleisesti ottaen tyytyväisiä komissiolta saamiinsa virheiden käsittelyä koskeviin ohjeisiin ja komission vuosina 2012 ja 2013 järjestämiin seminaareihin ja totesivat, että ”lisäohjeet ja -koulutus ovat aina toivottavia”[46]. Italia, Kreikka, Latvia, Slovakia ja Slovenia mainitsivat erityisen hyödyllisinä ja lisäarvoa tuottavina aloitteina erilaiset otantaa koskevat seminaarit ja ohjeet[47]. Liettua, Malta ja Puola[48] mainitsivat, että Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) järjestämät kokoukset ja konferenssit ovat hyödyllisiä, kun taas Bulgaria ja Latvia[49] korostivat homologiryhmän tapaamisten hyödyllisyyttä tarkastajille. Saksa totesi myönteisesti, että ”seminaarien lisäksi Euroopan komission yhteyshenkilöt antavat auliisti yksityiskohtaisia vastauksia yksittäisiin kysymyksiin”[50]. Jotta järjestelmiä saataisiin vahvistettua entisestään, uudessa koheesiopolitiikkaa koskevassa lainsäädäntökehyksessä edellytetään, että hallintoviranomaiset ottavat käyttöön tehokkaita ja oikeasuhteisia petoksentorjuntatoimenpiteitä. Kun jäsenvaltioilta kysyttiin, toteuttavatko ne hallinto- ja valvontajärjestelmiään koskevia petosriskinarviointeja, yli 60 prosenttia jäsenvaltioista vastasi myöntävästi. Lisäksi vastaava osuus jäsenvaltioista vastasi varmistavansa tehokkaiden ja oikeasuhteisten petostentorjuntatoimenpiteiden toteuttamisen petosriskin vähentämiseksi. Hieman pienempi osa eli vähän yli 50 prosenttia jäsenvaltioista vastasi määritelleensä indikaattorit, jotka osoittavat petosten havaitsemiseksi ja torjumiseksi tehtyjen tarkastusten tulokset (ks. alla oleva taulukko). Yhteisen hallinnoinnin osalta komission on EU:n talousarviota valvoessaan voitava tukeutua jäsenvaltioiden järjestelmiin ja valvontaan. Komissio tunnustaa yhtenäisen tarkastusmallin edut, mutta on tietoinen tilintarkastustuomioistuimen huomauttamasta riskistä, että tarkastusviranomaiset saattavat toimittaa epäluotettavia tietoja. Tämän vuoksi komissio jatkaa kansallisten tarkastusviranomaisten järjestelmiä ja EU:n ohjelmien täytäntöönpanosta vastaavia kansallisia elimiä koskevia tarkastuksia. 4. Päätelmät Tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2012 kertomus osoittaa, että yhteisessä hallinnoinnissa on yhä keskityttävä karsimaan virheitä. Tilintarkastustuomioistuin huomautti, että suurimmassa osassa yhteisesti hallinnoiduista tapauksista jäsenvaltioilla oli riittävästi tietoja havaita ja korjata virheet. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin suhtautui kriittisesti eräiden tarkastusviranomaisten tehottomuuteen ja totesi myös, ettei tuloksellisuutta painoteta riittävästi. Jäsenvaltiot ovat tämänvuotisissa vastauksissaan jäsennelleet yksityiskohtaisesti eräitä tilintarkastustuomioistuimen suositusten noudattamiseksi toteuttamiaan toimia. Osassa jäsenvaltioista toimenpiteistä, kuten tilintarkastustuomioistuimen aktiivisesti kannattamista yksinkertaistetuista kustannusvaihtoehdoista, on jo tullut olennainen osa ohjelmien ja hankkeiden varainhoitoa. Jäsenvaltiot ovat myös pyytäneet komissiota tukemaan ja edistämään yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen käytön lisäämistä. Monet jäsenvaltiot eivät olleet tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä tarkastusviranomaisten tehottomuudesta, ja osa niistä korosti sitä, että joissakin tapauksissa komissio luottaa täysin tarkastusviranomaisten työhön (myöntämällä niille 73 artiklassa[51] tarkoitetun aseman). Jäsenvaltiot vaikuttavat kuitenkin pyrkivän komission avustuksella parantamaan tarkastusviranomaistensa valmiuksia jatkuvasti. Tuloksellisuuden osalta jäsenvaltiot toivat vastauksissaan esiin sen, että ne painottavat tällä hetkellä tuloksellisuusasioita huomattavasti ja ovat sitoutuneita luomaan ja edistämään tulossuuntautunutta toimintatapaa. Uuden ohjelmakauden alussa jäsenvaltioiden toimet ja tiivis yhteistyö komission kanssa osoittavat, että useita käytännön toimenpiteitä on jo toteutettu. Näillä toimenpiteillä pyritään parannuksiin, ja ne auttavat edistämään ja ylläpitämään moitteetonta varainhoitoa pienentäen siten virheriskiä. [1] Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012, 1.17 kohta. [2] Tämän kertomuksen liite A. [3] Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012, 5.27 ja 6.12 kohta. [4] Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012, 10.2 kohta. [5] Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012, 10.3 kohta. [6]Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012, 10.26 kohta. [7] Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012, 10.29 kohta. [8] Valmisteluasiakirja, s. 164. [9] Valmisteluasiakirja, s. 189. [10] Valmisteluasiakirja, s. 131, 152, 154 ja 239. [11] Valmisteluasiakirja, s. 140, 152 ja 154. [12] Valmisteluasiakirja, s. 140, 152, 185 ja 264. [13] Valmisteluasiakirja, s. 158. [14] Valmisteluasiakirja, s. 140 ja 155. [15] Valmisteluasiakirja, s. 186, 187, 242 ja 263. [16] Valmisteluasiakirja, s. 156. [17] Valmisteluasiakirja, s. 191, 258, 268 ja 272. [18] Valmisteluasiakirja, s. 147. [19] Valmisteluasiakirja, s. 302. [20] Valmisteluasiakirja, s. 303. [21] Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012, 1.17 kohta. [22] Kolmas luku – Maatalous: markkinatoimenpiteet ja suora tuki ja neljäs luku – Maaseudun kehittäminen, ympäristöasiat, kalastus ja terveysasiat. [23] Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012, 3.22 kohta. [24] Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012, laatikot 3.1 ja 3.3. [25] Valmisteluasiakirja, s. 130. [26] Valmisteluasiakirja, s. 130. [27] Valmisteluasiakirja, s. 50. [28] Valmisteluasiakirja, s. 56. [29] Valmisteluasiakirja, s. 238. [30] Valmisteluasiakirja, s. 78. [31] Valmisteluasiakirja, s. 77. [32] Valmisteluasiakirja, s. 201. [33] Valmisteluasiakirja, s. 208. [34] Valmisteluasiakirja, s. 175 ja 186. [35] Valmisteluasiakirja, s. 299. [36] Valmisteluasiakirja, s. 130. [37] Valmisteluasiakirja, s. 214 ja 263. [37] Valmisteluasiakirja, s. 152 ja 203. [39] Valmisteluasiakirja, s. 296. [40] Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012, 6.24 kohta. [41] Valmisteluasiakirja, s. 256. [42] Valmisteluasiakirja, s. 152. [43] Valmisteluasiakirja, s. 208. [44] Valmisteluasiakirja, s. 195. [45] Valmisteluasiakirja, s. 155 ja 156. [46] Valmisteluasiakirja, s. 299. [47] Valmisteluasiakirja, s. 185, 201, 202, 264 ja 267. [48] Valmisteluasiakirja, s. 205, 214 ja 238. [49] Valmisteluasiakirja, s. 140 ja 202. [50] Valmisteluasiakirja, s. 175. [51] Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 73 artikla.