KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Rautatieliikenteen matkustajien oikeuksista ja velvollisuuksista 23 päivänä lokakuuta 2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1371/2007 soveltamisesta /* COM/2013/0587 final */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Rautatieliikenteen matkustajien oikeuksista ja velvollisuuksista 23 päivänä lokakuuta 2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1371/2007 soveltamisesta 1. Johdanto 1.1. Tausta Rautatieliikenteen matkustajien oikeuksia ja velvoitteita koskeva asetus[1], jäljempänä ”asetus”, annettiin 23. lokakuuta 2007 perussuojan takaamiseksi rautatieliikenteen matkustajille kaikkialla Euroopan unionissa. Se tuli voimaan 3. joulukuuta 2009 ja sitä sovelletaan kaikkeen toimiluvan[2] saaneiden rautatieyritysten harjoittamaan rautatieliikenteeseen (kansainvälinen ja kotimaan liikenne sekä alue-, kaupunki- ja esikaupunkiliikenne) EU:ssa. Jäsenvaltiot voivat soveltaa tiettyyn liikenteeseen siirtymäkausia ja poikkeuksia. Koska useimmat jäsenvaltiot ovat hyödyntäneet tätä mahdollisuutta, poikkeus on myönnetty noin 61 prosentille kaikesta kansallisesta kaukoliikenteestä ja 83 prosentille alue- ja esikaupunkiliikenteestä. Asetuksen 36 artiklan mukaan komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen asetuksen täytäntöönpanosta ja tuloksista. Tämä kertomus täyttää mainitussa artiklassa säädetyn vaatimuksen. Tässä kertomuksessa käsitellään myös asetuksen 12 artiklassa säädettyä rautatietyritysten vastuuvelvollisuuden riittävyyttä onnettomuustapauksissa. Tämän kertomuksen laadinnassa tarvittuja määrällisiä ja laadullisia tietoja saatiin ulkoisen konsultin tekemästä tutkimuksesta[3], muista lähteistä, jäsenvaltioiden viranomaisilta, Euroopan parlamentilta ja asiaankuuluvilta sidosryhmiltä[4]. 1.2. Asetus Rautatieyritykset ovat yleisesti ottaneet panneet asetuksen täytäntöön melko hyvin. Käytettävistä olevista tiedoista ei ilmene minkäänlaista asetuksen säännösten järjestelmällistä noudattamatta jättämistä eikä niiden moniselitteistä tulkintaa, joka olisi tehnyt säännösten noudattamisen mahdottomaksi jäsenvaltioille tai toimijoille. Lisäksi pakettimatkalla olevat rautatieliikenteen matkustajat hyötyvät pakettilomista annetussa direktiivissä[5] säädetystä lisäsuojasta. 1.3. Rautatiemarkkinat Asetuksen täytäntöönpanoa on tarkasteltava ottamalla huomioon rautateiden henkilöliikennemarkkinoiden kokonaiskehitys ja toiminta sekä vuoden 2011 valkoisessa kirjassa[6] asetettu toimintatavoite, jonka mukaan rautatieliikenteen osuutta muihin liikennemuotoihin nähden olisi kasvatettava. Vuonna 2010 rautatieliikenteen osuus sisämaan henkilöliikenteestä oli vain 7 prosenttia EU:ssa. Vuoden 2012 kuluttajamarkkinoiden tulostaulun mukaan kuluttajat pitivät rautatiepalveluja heikkoina[7]. Rautatieliikenteen osuus on vain 6 prosenttia koko EU:n kansainvälisestä liikenteestä. Kotimaan markkinoilla rautatieliikenne joutuu kilpailemaan muiden liikennemuotojen, lähinnä ilmaliikenteen ja henkilöautojen, kanssa. Lähde: Kotimaan markkinoiden avaamisesta annettavaa neljättä rautatiepakettia koskevan ehdotuksen mukana seuraava Euroopan komission vaikutusten arviointi SWD(2013)10. Komissio haluaa lisätä innovointia ja tehokkuutta ja tarjota rahalle parempaa vastinetta, minkä vuoksi se ehdottaa neljännessä rautatiepaketissa[8], että kotimaan henkilöliikennemarkkinat avattaisiin uusille toimijoille ja palveluille joulukuussa 2019. Tämä lisäisi rautatieliikennettä. 2. Vaatimustenmukaisuuden arviointi Kertomuksessa arvioidaan asetuksen noudattamista matkustajien oikeuksia koskevassa tiedonannossa[9] lueteltujen seuraavien kymmenen tärkeimmän oikeuden perusteella: syrjimättömyys, vammaisille ja liikuntarajoitteisille henkilöille annettava apu, tietojen saaminen, matkalipun hinnan palauttaminen, uudelleenreititys ja uusi varaus, oikeus saada apua matkan viivästyessä, korvauksen saaminen, vastuuvelvollisuus matkustajien ja matkatavaroiden kuljettamisesta, valitusten käsittely sekä EU:n lainsäädännön soveltaminen ja täytäntöönpanon valvonta. Siinä eritellään myös alat, joilla tarvitaan parannuksia ja selvennyksiä, sekä toteutettavat toimet. 2.1. Oikeus käyttää liikennevälineitä ilman syrjintää 2.1.1. Kansalaisuuteen perustuva syrjintä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 18 artiklassa kielletään kansalaisuuteen perustuva syrjintä. Kansalaisuuden perusteella myönnettävät hinnanalennukset rikkovat EU-lainsäädäntöä. Useat rautatieyritykset myöntävät alennuksia tietyille matkustajaryhmille (esim. vammaisille henkilöille, vanhuksille ja lapsille), mutta tämä ei ole kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. Kun hinnanalennus on riippuvainen asuinmaasta eikä sitä sen vuoksi myönnetä muissa jäsenvaltioissa asuville henkilöille, kyseessä on syrjintä. 2.1.2. Vammaisuuteen ja liikuntarajoitteisuuteen perustuva syrjintä Yksi asetuksen tavoitteista on tarjota vammaisille ja liikuntarajoitteisille henkilöille samat mahdollisuudet matkustaa junilla kuin muille kansalaisille. Tämä perusperiaate vastaa EU:n velvoitteita, joista määrätään vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevassa Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksessa (UNCRPD)[10]. Rautatieyritykset eivät voi kieltäytyä kuljettamasta vammaista tai liikuntarajoitteista henkilöä eikä vaatia, että hänen mukanaan on matkustettava toinen henkilö, ellei tämä ole tarpeen oikeutta kuljetukseen koskevien sääntöjen noudattamiseksi (19 artikla). Tapaukset, joissa vammaiselle tai liikuntarajoitteiselle henkilölle ei suostuta tekemään varausta, ovat erittäin harvinaisia. Vammaisten etujärjestöt ovat vahvistaneet tämän. Kun näin on tapahtunut, syynä on tavallisesti ollut tilan puute (esim. rajoitettu määrä paikkoja pyörätuoleille). Näyttää siltä, että rautatieyritykset ovat pyrkineet aktiivisesti löytämään vaihtoehtoja silloin, kun kuljetus on ollut mahdotonta. Joissakin tapauksissa pyörätuolien käyttäjien on ollut pakko ostaa ensimmäisen luokan lippu, mikä on selvästikin syrjivää, jos lipun hintaa ei ole alennettu. 2.2. Oikeus liikkuvuuteen: Vammaisten ja liikuntarajoitteisten matkustajien mahdollisuus matkustaa junilla ja heille annettava apu Jotta kaikilla matkustajilla on yhtäläiset mahdollisuudet matkustaa junilla, asetuksessa asetetaan rautatieyrityksille, asemapäälliköille, lipunmyyjille ja matkanjärjestäjille eräitä velvoitteita. Rautatieyritysten tai lipunmyyjien on ennen matkaa annettava liitteessä II esitettävät vähimmäistiedot (vammaisten mahdollisuus käyttää kyseistä liikennepalvelua, käytön edellytykset ja vammaisten mahdollisuus käyttää junan palvelutiloja). Telemaattisten sovellusten yhteentoimivuuden teknisiä eritelmiä koskevassa lainsäädännössä[11] eritellään, mitä tietoja rautatieyritysten on ilmoitettava verkkosivuillaan. Vaatimuksia on yleensä noudatettu, mutta vaihtelevassa määrin. Usein pyörätuolien enimmäiskokoa ja -painoa sekä asianmukaisia junan palvelutiloja koskevia tietoja ei ole annettu. Asetuksen 22 ja 23 artiklan mukaan rautatieyritysten ja asemapäällikköjen on annettava apua korvauksetta junaan noustessa ja junasta poistuttaessa sekä matkan aikana. Asetuksen 24 artiklan a alakohdassa säädetään, että avuntarpeesta on ilmoitettava vähintään 48 tuntia ennen matkaa. Monet yritykset hyväksyvät tätä myöhemminkin annettavan ilmoituksen, mutta toisaalta joillekin yrityksille on ilmoitus annettava tätä aikaisemmin tai ne ottavat ilmoituksia vastaan vain työpäivinä. Ilmoitustapa ei ole aina selkeä ja aiheuttaa toisinaan kustannuksia (esim. maksullinen puhelinnumero). Yleensä apua annetaan, vaikka kotimaan liikenteelle olisi myönnetty poikkeus näiden artiklojen soveltamisesta. Asetuksessa velvoitetaan asemapäällikköjä varmistamaan, että asemilla annetaan apua. Käytännössä apua antavat useimmiten (suurimmat kansalliset) rautatieyritykset. Tulevilla kokonaan vapailla markkinoilla jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on estettävä kilpailevien rautateiden väliset toimivaltaongelmat ja varmistettava avun antaminen. Asetuksen 21 artiklassa, jossa viitataan liikuntarajoitteisia henkilöitä koskeviin yhteentoimivuuden teknisiin eritelmiin[12], säädetty infrastruktuuriin ja liikkuvaan kalustoon pääsy vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Vammaisten etujärjestöt pitävät vaikeapääsyisiä asemia tärkeimpänä vammaisten matkustamista estävänä tekijänä. Kansainväliset liikennepalvelut ja uudet liikennepalvelut, joissa käytetään uudempaa liikuntarajoitteisia henkilöitä koskevien yhteentoimivuuden teknisten eritelmien mukaista liikkuvaa kalustoa, ovat yleensä helppopääsyisempiä kuin kotimaan liikennepalvelut ja vakiintuneet liikennepalvelut. 2.3. Tiedonsaantioikeus 2.3.1. Matkustajille ennen matkaa ja sen aikana annettavat tiedot Asetuksen 8 artiklan mukaan rautatieyritysten ja lipunmyyjien on ennen matkaa annettava ainakin asetuksen liitteessä II eritellyt tiedot (yleiset sopimusehdot sekä lipun hintoja ja matkaa koskevat tiedot). Kuljetusehdot näyttävät yleisesti ottaen olevan asetuksen mukaisia, vaikka niissä ei nimenomaisesti viitattaisikaan asetukseen. Useimmat rautatieyritykset antavat matkan aikana tietoja (8 artikla ja liitteessä II oleva 2 osa) junassa tarjottavista palveluista, seuraavista pysähtymispaikoista ja matkan keskeytymisistä joko junahenkilöstön, kuulutusten tai näyttöruutujen kautta. Unionin tuomioistuin totesi 22. marraskuuta 2012 asiassa C-136/11 antamassaan tuomiossa, että tärkeimmillä junayhteyksillä on junien myöhästymisestä tai peruutuksista annettava tiedot reaaliajassa riippumatta siitä, mikä rautatieyritys liikennettä harjoittaa. Rataverkon haltijan on ilmoitettava rautatieyrityksille muiden yritysten harjoittamasta yhteysliikenteestä[13]. Asetuksen 10 artiklan mukaan rautatieyritysten on käytettävä rautatieliikenteen tietokonepohjaista tieto- ja varausjärjestelmää ja muutettava tietotekniset järjestelmänsä matkustajia koskevien telemaattisten sovellusten yhteentoimivuuden teknisten eritelmien mukaisiksi, jotta tietojen vaihtaminen on mahdollista. 2.3.2. Lipunmyynti ja varaukset Asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan rautatieyritysten on tarjottava suoria lippuja[14], jos niitä on saatavilla, ja otettava vastaan varauksia. Suorien lippujen tarjoamiselle ei ole mitään kannustimia. Käytännön syyt tai tekniset syyt voivat rajoittaa suorien lippujen tarjoamista matkoille, joissa käytetään sekä varausjärjestelmää käyttämättä kirjoitettuja lippuja, joita voidaan käyttää kaikissa junissa, että varausjärjestelmän kautta kirjoitettuja lippuja, jotka oikeuttavat matkustamiseen vain tietyssä junassa. Tämän vuoksi suorien lippujen saatavuus on tällä hetkellä rajallista. Markkinoiden avautuessa rautatieliikenteen määrä kasvaa, koska kotimaan liikenteen yhteenliitettävyys sekä myös kotimaan ja kansainvälisen liikenteen yhteenliitettävyys helpottuvat. Tämän vuoksi varausjärjestelmien ja verkon välinen synergia on välttämätöntä erityisesti, jos jäsenvaltiot päättävät, että ne eivät ota käyttöön integroituja lipunvarausjärjestelmiä. 2.4. Oikeus luopua matkustamisesta ja oikeus lipun hinnan palauttamiseen Jos saapumisen arvioidaan viivästyvän yli 60 minuuttia, matkustajilla on 16 artiklan nojalla oikeus valita joko lipusta maksetun hinnan palauttaminen kokonaisuudessaan tai matkan uudelleenreititys mahdollisimman pian tai matkustajalle sopivana myöhempänä päivänä. Rautatieyritykset noudattavat kaiken kaikkiaan hyvin lipun hinnan palauttamista koskevaa vaatimusta. 2.5. Oikeus matkustussopimuksen täyttämiseen matkan keskeytyessä Jos matka keskeytyy, uudelleenreititysmahdollisuutta ei aina tarjota. Lentoliikenteen tapaan monet rautatieyritykset tulkitsevat 16 artiklan b alakohdan käsitettä ”vastaavat kuljetusehdot” rajoittavalla tavalla ja tarjoavat uudelleenreititystä ainoastaan omille palveluilleen, mutta ei muiden liikenteenharjoittajien tarjoamille palveluille (ei varsinkaan suurnopeusjuniin) eikä muihin liikennemuotoihin. 2.6. Oikeus avunsaantiin Asetuksen 18 artiklassa rautatieyrityksiä velvoitetaan antamaan apua[15], jos myöhästyminen ylittää 60 minuuttia. Yli 40 prosenttia jäsenvaltioista on myöntänyt kotimaan liikenteelleen poikkeuksen tästä säännöksestä, mikä tarkoittaa, että yli 94 prosenttia rautateiden henkilöliikenteestä jää tämän artiklan soveltamisalan ulkopuolelle. Lisäksi eräät rautatieyritykset asettavat rajoituksia majoituksen enimmäiskorvaukselle, kun taas toiset eivät vaatimusten vastaisesti tarjoa junissaan virvokkeita ja ruokaa, koska ne pitävät niiden järjestämistä liian vaikeana silloin, kun myöhästymisiä tapahtuu asemien välillä. Näin ollen avunsaantioikeuden noudattamista voitaisiin parantaa erityisesti jäsenvaltioiden viranomaisten aktiivisilla valvontatoimilla. 2.7. Oikeus korvaukseen Asetuksen 17 artiklan mukaan matkustajat voivat hakea korvausta lipun käyttämättä jääneestä osasta silloin, kun juna myöhästyy pidemmän ajan tai vuoro perutaan. Useimmat rautatieyritykset noudattavat tätä vaatimusta. Liikenteenharjoittajien asiakastoimintaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössä voidaan määrätä tätäkin anteliaammista korvauksista. Asetuksessa ei tehdä täysin selväksi, voidaanko ylivoimainen este katsoa riittäväksi syyksi vapauttaa liikenteenharjoittajat velvoitteesta maksaa korvausta (mutta ei muista velvoitteista, kuten velvoitteesta antaa apua). Unionin tuomioistuimessa parhaillaan vireillä olevassa asiassa C-509/11[16] julkisasiamies on todennut, ettei rautatieyrityksiä voida vapauttaa velvoitteesta maksaa korvausta junan saapumisen myöhästyessä, vaikka kyseessä olisivat liikenteenharjoittajasta riippumattomat syyt. Tuomioistuin ei ole vielä antanut tuomiota asiassa. 2.8. Oikeus asettaa liikenteenharjoittaja vastuuseen matkustajien ja heidän matkatavaroidensa osalta 2.8.1. Vastuu matkustajien ja matkatavaroiden kuljettamisesta Asetuksen 11 artiklan mukaan matkustajia ja matkatavaroita koskevasta vastuusta määrätään asetuksen liitteessä I olevissa CIV-sopimuksen[17] yhdenmukaisissa määräyksissä. Liikenteenharjoittajilla on korvausvastuu, kun matkustaja kuolee tai loukkaantuu, paitsi jos onnettomuus johtui poikkeuksellisista olosuhteita tai se oli kyseisen matkustajan tai kolmannen osapuolen syy. Viimeksi mainitussa tapauksessa liikenteenharjoittajalla on korvausvastuu, mutta se voi periä matkustajille etukäteen maksamansa korvaukset takaisin. Vahingot määritetään kansallisessa lainsäädännössä. Korvauksen yläraja on kuoleman- ja loukkaantumistapauksissa 175 000 laskentayksikköä (noin 190 000 euroa)[18]. Useimmat rautatieyritykset ilmoittivat noudattavansa matkatavaroiden osalta asetuksessa säädettyä ylärajaa tai jopa ylittävänsä sen. 2.8.2. Vastuukate Asetuksen 12 artiklassa edellytetään, että rautatieyritys ”on riittävästi vakuutettu tai se suorittaa järjestelyjä vastatakseen tämän asetuksen mukaisista vastuistaan”. Nämä vaatimukset eivät ole kovin tarkkoja eikä asetuksessa määritellä, milloin vakuutus on ”riittävä”. Näin ollen vastuukatteelle ei ole eritelty mitään rahallista vähimmäismäärää. Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta annetussa direktiivissä[19] edellytetään, että ”rautatieyrityksellä on oltava riittävät vakuutukset tai riittävät markkinaehtoiset takuut”. Jotta vakuutus olisi riittävä, tarvittava vastuukate riippuu rautatieyritysten mahdollisista vastuista. Vastuun tosiasiallinen taso, korvausvaateiden laajuus ja vahingonkorvausvastuu määritellään kansallisessa lainsäädännössä. Useimmissa jäsenvaltioissa tämä vastuu määritellään kansallisessa lainsäädännössä. Myös mahdolliset vastuut ja vastuukatetta koskevat vaatimukset riippuvat asianomaisen valtion tulotasosta. Vaikka suppea vastuukate ei sinällään tarkoita, että rautatieyritys ei noudata vaatimuksia, sitä ei voida pitää riittävänä, jos vain muutamalla matkustajalle myönnettävä korvaus ylittäisi tämän rajan. Vain erittäin harvojen rautatieyritysten tilanne on tällainen. Useimmat rautatieyritykset näyttävät ottaneen riittävän kattavan vakuutuksen vastuittensa kattamiseksi. 2.8.3. Liikkumisen apuvälineet Asetuksen 25 artiklassa kielletään rautatieyrityksiä rajoittamasta vammaisten henkilöiden käyttämien liikkumisen apuvälineiden vahingoittumisesta myönnettäviä korvauksia. Vain erittäin harvat rautatieyritykset jättävät noudattamatta tätä vaatimusta. 2.9. Oikeus nopeaan ja avoimeen valitustenkäsittelyyn 2.9.1. Valitusten käsittely Rautatieyritysten on 27 artiklan mukaisesti otettava käyttöön valitustenkäsittelymenettelyt ja ilmoitettava matkustajille yhteystietonsa. Matkustajat voivat jättää valituksen mille tahansa osallisena olleelle rautatieyritykselle (erityisesti silloin, kun matkalla käytettiin useamman rautatieyrityksen palveluja) ja niiden on saatava vastaus 1–3 kuukauden kuluessa. Rautatieyritysten palvelun laatua koskevassa kertomuksessa on oltava tilastotiedot jätetyistä valituksista. Rautatieyritykset antavat yleisesti ottaen hyvin tietoja valitustenkäsittelymenettelyistä. Useimmat yritykset noudattavat myös asetettua määräaikaa. Edellä mainitun tutkimuksen mukaan vuonna 2011 kansallisille valvontaelimille jätettiin noin 2 500 – 3 500 valitusta, jotka liittyivät asetukseen suoraan. Tämä on alle 10 prosenttia lentomatkustajien oikeuksia valvovien kansallisten valvontaelinten saamista valituksista. 2.9.2. Palvelujen laatua koskevat vaatimukset ja kertomukset Asetuksen 28 artiklan mukaan rautatieyritysten on määriteltävä liikennepalvelujen laatua koskevat vaatimukset ainakin asetuksen liitteessä III luetelluista seikoista. Niiden on julkaistava vuosikertomukset palvelujensa laadun tasosta omilla verkkosivuillaan ja Euroopan rautatieviraston (ERA) verkkosivuilla. Edellä mainitussa tutkimuksessa kävi alun perin ilmi, etteivät rautatieyritykset juurikaan noudata tätä vaatimusta. Komissio laati suuntaviivat[20] helpottaakseen palvelujen laatua koskevien kertomusten julkaisemista ja auttaakseen kansallisia valvontaviranomaisia vaatimusten noudattamisen seuraamisessa. Euroopan rautatieviraston verkkosivuille viimeksi lisätyt julkaisut osoittavat, että tilanne on parantunut huomattavasti[21]. 2.10. Oikeus EU-lainsäädännön täysimittaiseen soveltamiseen ja tosiasialliseen täytäntöönpanon valvontaan 2.10.1. Poikkeukset Jäsenvaltiot voivat 2 artiklan nojalla jättää tietyt palvelut osittain asetuksen soveltamisalan ulkopuolella tarvitsematta perustella tätä. Kotimaan rautatieliikennepalveluille voidaan myöntää poikkeus viisivuotiskaudeksi, joka voidaan uusia kaksi kertaa, ja kaupunki-, esikaupunki- ja alueliikenteelle voidaan myöntää poikkeus määrittämättömäksi ajaksi. Matkat, jotka suoritetaan suurelta osin muualla kuin EU:n alueella, voidaan myös jättää asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle viisivuotiskaudeksi, joka voidaan uusia. Näin ollen kotimaan kaukoliikenteelle, jonka osuus kotimaan rautatieliikenteestä on puolet, voidaan myöntää poikkeus jopa 15 vuodeksi. Vaikka useat jäsenvaltiot ovat myöntäneet laajoja poikkeuksia, ne koskevat usein vain alue- ja esikaupunkiliikennettä tai vain tiettyjä artikloja. Poikkeuksia on myönnetty erityisesti 18 artiklan 2 kohdasta, jossa säädetään avun antamisesta junien myöhästyessä yli 60 minuuttia, koska yritykset pitävät tätä artiklaa melko ankarana ja lisärasitteita aiheuttavana. Useimmat jäsenvaltiot, joiden rajanaapurina on EU:n ulkopuolinen maa, ovat mahdollisuuksien mukaan myöntäneet poikkeuksia kansainväliselle rautatieliikenteelle (2 artiklan 6 kohta). Tämä on antaa niille yhdeksälle jäsenvaltiolle[22], jotka ovat rautateiden yhteistyöelimen (OSJD) jäseniä, riittävästi toiminta-aikaa varmistaa, että OSJD-yleissopimuksen[23] tulevassa liitteessä tarjotaan kansainvälisille rautatiematkustajille vastaava suojan taso. 2.10.2. Täytäntöönpano ja sen valvonta Jäsenvaltioiden on 30 artiklan nojalla nimettävä riippumaton kansallinen elin, joka vastaa asetuksen täytäntöönpanon valvonnasta (kansallinen valvontaelin). Useimmat jäsenvaltiot ovat jo nimenneet elimen, mutta joissakin valtioissa kansallinen valvontaelin toimii vain osittain tai ei ollenkaan. Jotkut valtiot eivät puolestaan ole pystyneet siirtämään elimelle tosiasiallista valvontavaltaa. Eräät kansalliset valvontaelimet eivät näytä riittävän riippumattomilta. Kun kansallinen valvontaelin oli samalla myös direktiivin 2012/34/EU (aiemmin direktiivin 2001/14/EY) mukainen rautateiden säätelyelin, komissio tutki sen riippumattomuutta ja pani tarvittaessa vireille rikkomismenettelyn valvontaelimen puutteellisen riippumattomuuden vuoksi. Jäsenvaltioita edellytetään 32 artiklassa langettamaan tehokkaat, oikeasuhteiset ja varoittavat seuraamukset, jos vaatimuksia ei noudateta. Useimmat jäsenvaltiot ovat täyttäneet tämän velvoitteen, mutta jotkut eivät ole ottaneet käyttöön minkäänlaisia seuraamuksia tai seuraamukset koskevat vain tiettyjä artikloita. Joissakin jäsenvaltioissa voidaan langettaa vain ehdollisia ja restoratiivisia seuraamuksia, jotka eivät kannusta noudattamaan vaatimuksia yhtä todennäköisesti kuin rankaisevat seuraamukset. Seuraamusten taso vaihtelee huomattavasti eikä niitä voida pitää varoittavina, jos vaatimusten noudattaminen on kalliimpaa. Tähän mennessä seuraamuksia on langetettu erittäin vähän. Näin ollen on liian aikaista arvioida, ovatko seuraamusmenettelyt riittävän vahvoja vai onko seuraamusten langettamisessa mahdollisesti ongelmia. Asetuksen 31 artiklassa säädetystä yhteistyövelvoitteesta huolimatta kansallisten valvontaelinten välillä ei juurikaan ole ollut yhteyksiä, Koska vain 6 prosenttia EU:n rautatieliikenteestä on kansainvälistä liikennettä, yhteistyön tarve valitusten käsittelemiseksi oli rajallista. 2.10.3. Yksityiset oikeussuojakeinot, vaihtoehtoinen riitojenratkaisu ja asiaankuuluvat kansalliset määräykset Useimmissa jäsenvaltioissa on käytössä yksityisiä oikeussuojakeinoja, kuten vaihtoehtoinen riitojenratkaisu ja vähäisiin vaatimuksiin sovellettava menettely. Nämä ovat kuluttajille ilmaisia tai erittäin halpoja. Kun näitä keinoja ei ole tarjolla, matkustajien on pantava vireille kanne riita-asioita käsittelevässä tuomioistuimessa. Prosessi on monimutkainen, minkä vuoksi matkustajat eivät usein halua nostaa kannetta. Useissa jäsenvaltioissa kansalliset määräykset takaavat kotimaan rautatieliikenteen matkustajille jopa paremman suojan kuin asetus (esim. rautatieyritysten toimilupasopimukset). Asetuksessa ei estetä tätä, kunhan kansalliset määräykset eivät ole ristiriidassa asetuksen säännösten kanssa silloin, kun osallistumattomuusmahdollisuutta ei ole annettu. 3. Asetuksessa havaitut epäselvät tai ongelmalliset kohdat Edellä olevasta arvioinnista ilmenee, ettei asetuksen täytäntöönpanoa estäviä suurempia ongelmia ole. Eräitä ilmaisuja ja artikloja voitaisiin kuitenkin selkeyttää, mikä parantaisi asetuksen soveltamista. Jotkut määritelmät puuttuvat kokonaan (esim. ”junayhteyden menettäminen”) tai ne ovat epäselviä (esim. ”lipunmyyjä”, ”kaupunkiliikenne”, ”esikaupunkiliikenne” ja ”rautateiden matkustajapalvelut alueellisessa liikenteessä”) tai epäjohdonmukaisia muussa asiaankuuluvassa lainsäädännössä olevien määritelmien kanssa. Olisi myös selkeytettävä ”ylivoimaisen esteen” käsite ja edellytykset, joilla yritykset vapautetaan velvoitteesta maksaa korvauksia. Polkupyöräilijöiden etujärjestöt pitävät polkupyörien kuljettamista koskevaa 5 artiklaa liian epämääräisenä ja katsovat, ettei polkupyörien kuljettamiselle tarjota minkäänlaisia kannustimia. Lisäksi jotkut tahot katsovat, että asetuksen pääteksti ja sen liitteet (erityisesti liite I) eivät ole johdonmukaisia. 4. Päätelmät Kokonaisuudessaan asetusta sovelletaan ja sen täytäntöönpanoa valvotaan tyydyttävästi nykyisessä markkinatilanteessa, vaikkei kaikkia sen tavoitteita ole saavutettu (esim. rautatieliikenteen osuuden kasvattaminen muihin liikennemuotoihin nähden[24]). Neljännessä rautatiepaketissa ehdotettu markkinoiden laajempi avaaminen edellyttää rautateiltä ja jäsenvaltioilta lisäponnisteluja, jotta asianmukainen matkustajien suoja voitaisiin varmistaa. Erityisesti ennen matkaa annettavien tietojen tasapuolinen ja avoin saatavuus, matkalippujen saatavuus, myöhästymisiä ja peruutuksia koskevat tiedot ja varausjärjestelmien integroiminen ovat tärkeässä asemassa varmistettaessa, että matkustajat voivat saada täyden hyödyn markkinoiden avaamisesta. Kansallisten valvontaelinten on valvottava täytäntöönpanoa johdonmukaisesti ja aktiivisesti, jotta tasapuoliset toimintaedellytykset varmistetaan kaikille rautatieyrityksille. Kansallisten valvontaelinten ja kuluttajajärjestöjen mukaan rautatieala suhtautuu yleisesti ottaen myönteisesti täytäntöönpanoon. Mitään tahallista, vakavaa tai järjestelmällistä vaatimusten noudattamatta jättämistä ei ole havaittu. Myönteisestä yleiskuvasta huolimatta eräiden jäsenvaltioiden ja rautatieyritysten on toteutettava lisätoimia parantaakseen asetuksen soveltamista ja täytäntöönpanon valvontaa. Yksi asetuksen keskeisistä piirteistä on se, että siinä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus myöntää suurimmalle osalle rautatiepalveluistaan poikkeus asetuksen useimpien säännösten soveltamisesta. Komissio katsoo, että poikkeusten laaja myöntäminen estää vakavalla tavalla asetuksen tavoitteiden saavuttamista. Eri järjestelmien soveltaminen kotimaiseen ja EU:n sisäiseen kansainväliseen liikenteeseen ei ole johdonmukainen yhtenäisen eurooppalaisen rautatiealueen toimintatavoitteen kanssa, vaan se luo esteitä useissa jäsenvaltioissa toimiville liikenteenharjoittajille. Tässä yhteydessä komissio korostaa, että poikkeukset asetuksen säännöksistä voivat koskea ainoastaan palveluja[25] mutta eivät matkoja (erityisesti rajat ylittäviä matkoja)[26]. Joissakin jäsenvaltioissa täytäntöönpanon valvonta on puutteellista. Niissä ei joko ole täysivaltaista kansallista valvontaelintä, tai sillä ei ole riittäviä valtuuksia tai se ei ole tarpeeksi riippumaton. Joidenkin jäsenvaltioiden on edelleen määriteltävä tosiasialliset, asianmukaiset ja varoittavat seuraamukset. Toinen huolta herättävä seikka on se, että kahden jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu on riittämätön onnettomuustapauksissa. 5. Jatkotoimenpiteet 5.1. Komission toimet · Komissio arvioi parhaillaan, millaisia toimia se toteuttaa sellaisia tapauksia vastaan, joissa kansallista valvontaelintä ei ole perustettu, joissa kansallisella valvontaelimellä ei ole riittäviä valtuuksia tai joissa tosiasialliset seuraamukset puuttuvat. Komissio puuttuu myös tapauksiin, joissa sen mielestä kansallinen valvontaelin ei ole riittävän riippumaton. Jotkut tapaukset ovat itsestäänselviä, kun taas toisissa tapauksissa kansalliset valvontaelimet kohtelevat eri rautatieyrityksiä eri tavalla (erityisesti vapaimmilla markkinoilla). Ensimmäisessä vaiheessa komissio käynnistää rikkomusmenettelyä valmistelevan vaiheen sellaisia 10 jäsenvaltiota vastaan, jotka eivät näytä noudattavan asetuksen vaatimuksia tai joissa täytäntöönpanon valvontaa on tehostettava tietyiltä osin ja erityisesti seuraavilla aloilla: · kansallinen valvontaelin ei valvo kaikki asetuksen artikloja ja tosiasialliset seuraamukset puuttuvat; · vastuukate on riittämätön; · velvoitetta suorittaa ennakkomaksu matkustajan kuolintapauksessa ei noudateta; · matkustajille ei anneta riittävästi tietoja ja tiedot vammaisille henkilöille annettavasta avusta ja asianmukaiset ilmoitusvälineet puuttuvat; · eri syistä tapahtuva syrjintä; · apua ei anneta matkan keskeytyessä; · rahallista korvausta ei tarjota tai rekisteröidyn matkatavaran tai liikkumisen apuvälineiden katoamisesta tai vahingoittumisesta ei myönnetä korvausta; · uudelleenreititystä ei voida tehdä muuhun verrattavissa olevaan liikennemuotoon; · palvelujen laatua koskevia kertomuksia ei julkaista. · Lyhyellä aikavälillä komissio tarkastelee yhdessä jäsenvaltioiden, rautatiealan ja sidosryhmien kanssa tulkitsevien suuntaviivojen hyväksymistä, joilla helpotettaisiin ja parannettaisiin asetuksen soveltamista ja edistettäisiin parhaita käytänteitä. · Komissio kannustaa tekemään yhteistyötä muiden liikennemuotojen kanssa saumattoman intermodaaliliikenteen mahdollistamiseksi. · Komissio neuvottelee asiaankuuluvien sidosryhmien kanssa, jotta matkasuunnittelun ja varausjärjestelmien integroimista koskevissa kysymyksissä voitaisiin edetä. · Keskipitkällä aikavälillä komissio haluaa tehostaa rautatiematkustajien oikeutta koskevan lainsäädännön soveltamista, minkä vuoksi se suunnittelee tarkastelevansa uudelleen asetusta (EY) N:o 1371/2007 käynnissä olevan pakettilomista annetun direktiivin tarkistamisprosessi huomioon ottaen. Tässä yhteydessä se kiinnittää huomiota seuraaviin: · kotimaan liikenteelle (kaukoliikenteelle) myönnetyt poikkeukset, jotta ne voitaisiin yhdenmukaistaa neljännen rautatiepaketin kanssa; · ”ylivoimainen este”: komissio harkitsee vahvistavansa, että ylivoimaisen esteen tapauksessa rautatieyritysten ei tarvitsisi maksaa korvausta, mikä noudattaisi muita liikennemuotoja käyttävien matkustajien oikeuksista annettua lainsäädäntöä ja unionin tuomioistuimessa parhaillaan vireillä olevaa asiaa C-509/11; · epäselvien kysymysten selkeyttäminen (esim. matkustajia koskevan vastuun laajuus, jotta toimijoille varmistettaisiin tasavertaiset toimintaedellytykset ja matkustajien oikeusvarmuus toteutuisi); · vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen soveltaminen: asetukseen ehdotetaan asianmukaisia muutoksia (esim. ”vammaisia” ja ”liikuntarajoitteisia” henkilöitä koskevat määritelmät 21 artiklassa ja liitteessä III); · lisätään asianomaisen henkilöstön tietoisuutta vammaisten henkilöiden tarpeista ja annetaan avustavaa koulutusta, jotta rautatiematkustajien oikeuksia koskeva lainsäädäntö olisi yhdenmukainen muita liikennemuotoja koskevan lainsäädännön kanssa; · rautatieasemille, lipunmyyntipisteisiin ja junien sisälle asetetaan esille ilmoituksia asetuksessa säädetyistä matkustajien oikeuksista, mikä vastaisi muita liikennemuotoja käyttävien matkustajien oikeuksia koskevaa lainsäädäntöä. 5.2. Täytäntöönpanon valvonta jäsenvaltioissa · Kansallisten valvontaelinten on valvottava täytäntöönpanoa aktiivisemmin esim. tekemällä tarkastuksia ja varsinkin silloin, kun vaatimuksia ei ole noudatettu. Riittävät resurssit on varmistettava. · Kansallisten valvontaelinten on varmistettava, että rautatieyritykset vahvistavat laadukkaita vaatimuksia ja julkaisevat palvelujen laatua koskevia kertomuksia. Kansalliset valvontaelimet voivat helposti tarkastaa vaatimusten noudattamisen näillä aloilla ja toteuttaa tarvittaessa toimia. · Kuten 31 artiklassa säädetään, kansallisten valvontaelinten on tehtävä keskenään tiiviimpää yhteistyötä rajat ylittävien ongelmien ratkaisemiseksi sekä tietojen ja parhaiden käytänteiden vaihtamiseksi. · Kansallisten valvontaelinten olisi aktiivisesti pyrittävä saamaan matkustajat paremmin tietoisiksi omista oikeuksistaan. · Komissio järjestää jatkossakin säännöllisiä tapaamisia kansallisten valvontaelinten kanssa päästäkseen keskinäiseen yhteisymmärrykseen asetuksen täytäntöönpanoon liittyvistä käytännön kysymyksistä ja antaakseen kansallisille valvontaelimille mahdollisuuden jakaa kokemuksia. 5.3. Muuta · Komissio järjestää tiedotuskampanjoita ja kutsuu kansalliset valvontaelimet, rautatiealan ja muut sidosryhmät mukaan näihin toimiin tai pyytää niitä käynnistämään vastaavia omia toimiaan. [1] EUVL L 315, 3.12.2007, s. 14. [2] Sellaisena kuin se määritellään rautatieyritysten toimiluvista 19 päivänä kesäkuuta 1995 annetussa neuvoston direktiivissä 95/18/EY (EYVL L 143, 27.6.1995, s. 70) [3] Steer Davies Gleeve (SDG): http://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/studies/doc/2012-07-evaluation-regulation-1371-2007.pdf [4] Rautatieala sekä käyttäjä- ja kuluttajayhdistykset. [5] Matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista 13 päivänä kesäkuuta 1990 annettua neuvoston direktiiviä 90/314/ETY (EYVL L 158, 23.6.1990, s. 59) tarkistetaan parhaillaan. Uusi ehdotus COM(2013)512 annettiin 9 päivänä heinäkuuta 2013. [6] KOM(2011) 144, 28.3.2011. [7] http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/cms_en.htm [8] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 1370/2007 muuttamisesta rautateiden kotimaan henkilöliikenteen markkinoiden avaamisen osalta (COM(2013) 28 final, 30.1.2013) sekä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21 päivänä marraskuuta 2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/34/EU muuttamisesta rautateiden kotimaan henkilöliikennemarkkinoiden avaamisen ja rautatieinfrastruktuurin hallinnoinnin osalta (COM(2013) 29, 30.1.2013). [9] KOM(2011) 898, 19.12.2011. Näihin oikeuksiin viitataan myös kaikkia liikennemuotoja koskevista matkustajien oikeuksista annetussa Euroopan parlamentin kertomuksessa (2012/2067 (INI)). [10] Neuvoston päätös 2010/48/EY, tehty 26 päivänä marraskuuta 2009, vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta (EUVL L 23, 27.1.2010, s. 35). [11] Komission asetus (EU) N:o 454/2011, annettu 5 päivänä toukokuuta 2011, Euroopan laajuisen rautatiejärjestelmän osajärjestelmää ”henkilöliikenteen telemaattiset sovellukset” koskevasta yhteentoimivuuden teknisestä eritelmästä (EUVL L 123, 12.5.2011, s. 11). [12] Komission päätös 2008/164/EY, tehty 21 päivänä joulukuuta 2007, liikuntarajoitteisia henkilöitä Euroopan laajuisessa tavanomaisessa ja suurten nopeuksien rautatiejärjestelmässä koskevasta yhteentoimivuuden teknisestä eritelmästä (EUVL L 64, 7.3.2008, s. 72). [13] Westbahn Management GmbH v ÖBB-Infrastruktur AG. [14] 3 artiklan 10 kohdan määritelmän mukaisesti. [15] Aterioita, virvokkeita, majoitus. [16] ÖBB-Personenverkehr AG v Schienen-Control Kommission und Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie. [17] Kansainvälinen yleissopimus matkustajien ja matkatavaran kuljetuksesta rautateitse. [18] Liitteessä I olevan 30 artiklan 2 kohta. [19] Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21 päivänä marraskuuta 2012 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/34/EY (EUVL L 343, 14.12.2012, s. 32). [20] Kansallisille valvontaelimille maaliskuussa 2012 lähetetyt komission suuntaviivat rautatiepalvelujen laatuvaatimuksista sekä kertomusten julkaisemismenettelystä ja sisällöstä. [21] https://eradis.era.europa.eu/interop_docs/ruSQPreports/default.aspx [22] Bulgaria, Latvia, Liettua, Puola, Romania, Slovakia, Tšekki, Unkari ja Viro. [23] Tästä matkustajien ja matkatavaroiden kansainvälisiä rautatiekuljetuksia sääntelevästä liitteestä neuvotellaan parhaillaan. Sen soveltamisala osuu suurelta osin yhteen matkustajien oikeuksia koskevien EU-sääntöjen kanssa. [24] Johdanto-osan 1 kappale. [25] 2 artiklan 1, 4 ja 5 kohta. [26] Lukuun ottamatta 2 artiklan 6 kohtaa, josta voidaan myöntää poikkeus sekä palveluille että matkoille.