Komission yksiköiden valmisteluasiakirja - Liiteasiakirja ehdotukseen neuvoston asetukseksi asetusten (ETY) N:o 404/93, (EY) N:o 1782/2003 ja (EY) N:o 247/2006 muuttamisesta banaanialan osalta – Kohti yhteisön banaanintuottajien tukijärjestelmän uudistusta - Tiivistelmä vaikutustenarvioinnista laaditusta yhteenvetoraportista {KOM(2006) 489 lopullinen} {SEK(2006) 1107} /* SEK/2006/1106 */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 20.9.2006 SEK(2006) 1106 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Liiteasiakirja ehdotukseen neuvoston asetukseksi asetusten (ETY) N:o 404/93, (EY) N:o 1782/2003 ja (EY) N:o 247/2006 muuttamisesta banaanialan osalta KOHTI YHTEISÖN BANAANINTUOTTAJIEN TUKIJÄRJESTELMÄN UUDISTUSTA Tiivistelmä vaikutustenarvioinnista laaditusta yhteenvetoraportista {KOM(2006) 489 lopullinen}{SEK(2006) 1107} KOHTI YHTEISÖN BANAANINTUOTTAJIEN TUKIJÄRJESTELMÄN UUDISTUSTA Tiivistelmä vaikutustenarvioinnista laaditusta yhteenvetoraportista SYYT UUDISTUKSEN TEKEMISEEN Noin 16 prosenttia banaanien toimituksista yhteisön markkinoille on peräisin yhteisön kolmelta syrjäisimmältä alueelta eli Kanariansaarilta, Martiniquelta ja Guadeloupelta sekä Madeiralta. Yhteisön banaanintuottajien tukijärjestelmä perustettiin vuonna 1993, jolloin tavoitteena oli korvata 12 kansallisen järjestelmän yhdistämisestä aiheutuvat vaikutukset. Osa järjestelmistä takasi korkean suojan, ja osa antoi vapaan pääsyn. Komissio päätti tarkistaa tukijärjestelmää osana YMP:n uudistusta ja Posei-ohjelmien uusimista, koska tuontijärjestelmään oli tulossa huomattava muutos 1. tammikuuta 2006 ja koska Dohan neuvottelukierroksen tulossa olevien päätelmien ja AKT-maiden kanssa tehtävien tulevien talouskumppanuussopimusten vuoksi eräät määräajat lähestyvät loppua, mikä vaikuttaa etuuskohteluun oikeuttavaan tuontiin. Tukijärjestelmä on välttämätön yhteisön tuotannon säilyttämiseksi, mutta se ei ole kuitenkaan kehittynyt samaa tahtia YMP:n kehityksen ja WTO:n piirissä maataloudelle myönnettävän tuen kanssa, sillä tässä järjestelmässä: - hintavaihtelut muuttavat automaattisesti tuen määrää, joten tuottajat jäävät keinotekoisella tavalla eristyksiin markkinakehityksestä. Tämä on ristiriidassa markkinasuuntautuneisuuden tavoitteen kanssa. Järjestelmässä on myös vaikea ennakoida talousarviokustannuksia, - tuen sitomisen kaupan pidettäviin määriin katsotaan suoraan vääristävän kansainvälistä kauppaa, - myöntämismekanismi perustuu kiinteän viitetulon ja tuottajien saaman keskitulon väliseen erotukseen, minkä vuoksi eri alueiden tuottajat ovat jo muutaman vuoden ajan saaneet erisuuruisia korvauksia. Uudistuksen suuntaviivat Kun otetaan huomioon uudistetun YMP:n tavoitteisiin sisältyvien kestävän kehityksen ja Lissabonin eurooppalaisten strategioiden painopisteet sekä rahoituskehys ja kansainväliset sitoumukset ja – kuten perustamissopimuksessa edellytetään – syrjäisimpien alueiden erityiset haitat, tukijärjestelmän uudistuksessa olisi pyrittävä varmistamaan seuraavat: - maataloustuotannon jatkuminen osana kestävää kehitystä banaanien tuotantoalueilla, - tuottajille maksettavaa tukea koskevien sääntöjen yhteensopivuus uudistetun YMP:n ja WTO-sitoumusten kanssa, - tukijärjestelmässä aiheutuvien kustannusten vakauttaminen ja ennakoitavuus, - tuottajien kohtuullisen elintason säilyttäminen ja tuen määrässä olevien erojen poistaminen, - mahdollisuus suunnata yhteisön tuki sen mukaan, millaiset kehitysnäkymät maataloudella on kullakin tuotantoalueella, - banaanintuotannon ympäristövaikutusten vähentäminen, - tukijärjestelmän hallinnon yksinkertaistaminen ja kustannusten valvonnan parantaminen. VAIHTOEHDOT JA VIITESKENAARIOT Kolmea eri vaihtoehtoa on arvioitu. Ensinnäkin tuki voitaisiin irrottaa tuotantomääristä . Uudistetun YMP:n mukaisesti tasaustuet korvattaisiin tuotantomääristä riippumattomilla tuilla, jotka määräytyvät aiempien viitetietojen perusteella. Yhteisymmärryspöytäkirja puolestaan perustuu ehdotukseen, jonka merkittävimmät yhteisön tuottajamaat ovat tehneet. Kullekin maalle varattaisiin kiinteä määräraha ja tuki myönnettäisiin aiempien viitetietojen perusteella. Edellytyksenä olisi, että osa tuotannosta säilytetään. Kolmas vaihtoehto eli Posei perustuu siihen, että tukijärjestelmän määrärahat siirrettäisiin Posei-ohjelmiin. Tuen myöntämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja tukityypit määritettäisiin hajautetusti kunkin tuotantoalueen erityispiirteiden mukaisesti. Tässä vaihtoehdossa manneralueilla myönnettävät tuet sisällytettäisiin tilatukijärjestelmään. Näiden kolmen vaihtoehdon tarkastelua on täydennetty analysoimalla kahta viiteskenaariota, joita ovat nykytilanteen säilyttäminen ennallaan ja vapauttaminen . Uudistuksen vaikutukset Eri uudistusvaihtoehdoilla vaikuttaa olevan vähäiset vaikutukset markkinoihin vuosina 2009–2013. Eri vaihtoehdoilla olisi kuitenkin huomattava taloudellinen ja yhteiskunnallinen vaikutus tuotantoalueisiin, ja ne vaikuttaisivat tiettyjen maaseutuyhteisöjen tasapainoon. Tukijärjestelmän uudistus ei vaikuta suoraan kolmansiin maihin. On epävarmaa, kuinka eri vaihtoehdot vaikuttavat ympäristöön. Banaanintuotannon ympäristövaikutuksia voidaan kuitenkin parantaa kaikissa uudistusvaihtoehdoissa. Taloudelliset vaikutukset Vaihtoehdot vaikuttavat suoraan yhteisön tuotannon määrään . Jos tuet irrotetaan tuotantomääristä , tuotanto vähenee yli 50 prosenttia vuoteen 2013 mennessä. Koska osa tuloista olisi turvattu riippumatta tuotannosta, tuottajat haluaisivat välttää ”tappioita”, joita aiheutuu, kun tuotantoa joudutaan myymään alle marginaalikustannusten. Vaihtoehdoissa yhteisymmärryspöytäkirja ja Posei tuotanto säilyisi huomattavasti korkeammalla tasolla. Tuotantomääristä riippumaton tuki riittäisi houkuttelemaan tuottajat tuottamaan tuen saamisen edellyttämä vähimmäismäärä eli 70 prosenttia aiemmasta tuotannosta. Tariffisuojan kehittymisellä ei tuntuisi olevan vaikutusta tuotantoon. Tuonti kasvaisi kaikissa vaihtoehdoissa . Tullien aleneminen suosii tuontia, mutta tuonnilla korvataan myös yhteisön vähenevää tuotantoa. Tuonti kasvaisi 12–14 prosenttia, jos tuki irrotetaan tuotantomääristä , ja 8–9 prosenttia vaihtoehdoissa Posei ja yhteisymmärryspöytäkirja . Eri vaihtoehdoilla ei näyttäisi olevan vaikutusta siihen, miltä alueilta banaanit ovat peräisin. Siihen vaikuttaa päinvastoin suoraan suojan taso. Eri uudistusvaihtoehdoilla ei ole vaikutusta tuontihintojen kehittymiseen . Tuontihintojen kehittyminen seuraa tarkkaan tuonnin ja tullisuojan kehittymistä. Eri uudistusvaihtoehdoilla ei ole vaikutusta kulutuksen kehittymiseen. Kulutus kasvaa, kun hinnat alenevat kasvavan tuonnin ansiosta. Myös rajasuojan kehittyminen vaikuttaa kulutukseen. Kaikissa kolmessa vaihtoehdossa keskeistä on, että tuelle vahvistetaan kiinteä talousarvio . Kunkin uudistusvaihtoehdon kokonaismäärärahat perustuvat EU:n banaanintuottajille aiemmalla monivuotisella viitekaudella myönnettyyn keskimääräiseen tukeen. Uudistusvaihtoehdot vaikuttavat myös tuontitulleista kertyviin varoihin . Nämä varat kasvavat sitä mukaa, kun tuonti korvaa vähenevää yhteisön tuotantoa ( tuen irrottaminen tuotantomääristä ja Posei / yhteisymmärryspöytäkirja ). Tullien aleneminen puolestaan vähentää varoja. Alueelliset vaikutukset Banaanintuotannon supistumisen alueelliset vaikutukset riippuvat siitä, kuinka tärkeässä asemassa banaanintuotanto on ollut kyseisellä tuotantoalueella. Tuotannon jatkumisen turvaaminen vaikuttaa elintärkeältä Martiniquen maataloudelle, suhteellisen tärkeältä Kanariansaarten ja Guadeloupen maataloudelle ja vähemmän tärkeältä Madeiran maataloudelle. Myös asiantuntijoita kuultiin. Ottaen huomioon näiden alueiden ominaispiirteet he totesivat, että mahdollisuudet monipuolistaa toimintaa ovat rajalliset sekä maataloudessa että sen ulkopuolella. Asiantuntijat huomauttivat myös, että mantereelle suuntautuvat banaanilähetykset alentavat välillisesti saarten merikuljetusten kustannuksia ja että viljelmät vaikuttavat maisemanhoitoon alueilla, joilla on huomattavaa matkailupotentiaalia. Asiantuntijat olivat siksi yhtä mieltä siitä, että maataloutta on vähitellen suunnattava uudelleen kohti paikallisia markkinoita ja että on kehitettävä maataloutta täydentäviä muita maaseututoimintoja. Näiden yhteisten suuntaviivojen toteuttaminen riippuisi kuitenkin kunkin alueen valmiuksien ja erityispiirteiden mukaisesti eriytetyistä tavoitteista ja strategioista. Yhteiskunnalliset vaikutukset Banaaninviljely on huomattavan työvoimavaltaista. Jopa samalla tuotantoalueella työntekijöiden määrä voi vaihdella 0,8 vuosityöyksiköstä hehtaaria kohti (tasankoviljelmät Kanariansaarten eteläosissa) aina 1,4 vuosityöyksikköön hehtaaria kohti (pohjoisen rinneviljelmät sekä mäkinen maasto). Kolmella syrjäisimmällä alueella banaaniala vastaa kaiken kaikkiaan suoraan tai välillisesti 30 000 kokoaikaisesta työpaikasta. Kun otetaan huomioon toiminnan monimuotoisuus joillakin tiloilla ja tietyillä alueilla harjoitettava sekaviljely, tämä kokoaikaisina työpaikkoina ilmoitettu määrä työllistää tosiasiallisesti useampia ihmisiä. Kokonaislukujen taustalle kätkeytyy hyvin erilaisia tilanteita, jotka puolestaan luovat edellytykset sille, millaiset vaikutukset tuotannon mahdollisella alenemisella on. Osa tiloista on erikoistuneita ja käyttää palkkatyövoimaa, kun taas osa viljelee banaania muiden lajien ohella ja käyttää lähinnä perhetyövoimaa. Viljelmillä työskentelevä työvoima on yleensä vähemmän koulutettua ja joskus suhteellisen iäkästä. Tämä rajoittaa huomattavasti mahdollisuuksia suuntautua uudelleen palvelualalle, jolla on kolme neljäsosaa kyseisten kolmen tuotantoalueen työpaikoista. Asiantuntijat katsoivat, että banaanialan maataloustyöntekijöillä ei ole keskipitkällä aikavälillä realistisia vaihtoehtoja löytää uutta työtä. Näin ollen tuotannon aleneminen heikentäisi jo ennestään huonoa työllisyystilannetta tärkeimmillä tuotantoalueilla. Kolmannet maat Tukijärjestelmän uudistus ei vaikuta suoraan vientituloihin ja kolmansien tuottajamaiden tilanteeseen. Kilpailu markkinaosuuksien säilyttämisestä johtaa kuitenkin siihen, että yritykset kaventavat marginaalejaan ja painostavat eräitä viljelmiä muuttamaan työolosuhteita, mikä saattaa myös vaarantaa pyrkimykset suojella ympäristöä. Tällaisten tulevaisuudennäkymien ehkäisemiseksi konsultaatiotahot ehdottivat seuraavanlaisia toimia: 1) suunnataan osa kasvavista tuontitulleista saatavista lisätuloista kestävämpien tuotantomenetelmien edistämiseen ja 2) rahoitetaan kansainvälistä foorumia, joilla alan toimijat voivat vaihtaa näkemyksiä. Vaikka tuontitullien lisääntyminen ei automaattisesti merkitse parempia mahdollisuuksia rahoittaa tällaisia menoja, ehdotukset lienevät kuitenkin mielenkiintoisia yhteisön veronmaksajien näkökulmasta. On yksilöity lukuisia aloja, joilla yhteisön banaanintuottajat ja samoilla alueilla sijaitsevat kolmansien maiden banaanintuottajat voisivat harjoittaa yhteistyötä. Aluepolitiikan ja kehitysyhteistyöpolitiikan välineiden niveltäminen yhteen on kuitenkin edelleen ongelmallista. Ympäristövaikutukset Banaanintuotannon geneettinen pohja on nykyisin kapea, mikä vuoksi banaanipuut ovat hyvin haavoittuvaisia. Kemiallisten tuotteiden pitkittynyt käyttö lisää tuholaisten vastustuskykyä ja käsittelyjen tarvetta. Tämä vaarantaa työntekijöiden terveyden, luonnon monimuotoisuuden, maaperän ja pohjavedet. Vaikka yhteisön tuotantoalueilla torjunta-aineita käytetään paljon kohtuullisemmin, saastumiseen liittyvät ongelmat eivät ole poissuljettuja. Integroitujen viljelyjärjestelmien käyttöönotto on Antilleilla auttanut vähentämään torjunta-aineiden käytön puoleen entisestä kahdeksan vuoden aikana vähentämättä kuitenkaan tuotantoa ja kannattavuutta. Ympäristöasioista koskevassa asiantuntijakokouksessa esitettiin toimintasuunnitelma, jonka tavoitteena on tällaisen kehityksen jatkaminen. Toimintasuunnitelmassa kaavaillaan viisivuotisia toimenpiteitä, joiden avulla on tarkoitus kehittää innovatiivisia viljelyjärjestelmiä ja vastustuskykyisempiä lajikkeita ja ottaa niitä laajamittaisesti käyttöön kaikilla yhteisön alueilla. Näin torjunta-aineiden käyttöä voitaisiin huomattavasti vähentää tai siitä voitaisiin jopa luopua. Joillakin alueilla suunnitelman toteuttaminen voisi myös edistää luonnonmukaiseen banaanintuotantoon siirtymistä. EU:n banaanintuotanto, joka on hädin tuskin 1 prosentti koko maailmantuotannosta, voisi näin ollen toimia esikuvana muille. Tuottajille, jotka sitoutuvat siirtymään integroituun viljelyyn, voitaisiin maksaa siirtymäkauden tukea. Lisäksi integroidun viljelyn vakiintuminen riippuu siitä, onko realistisia mahdollisuuksia luoda markkinamahdollisuuksia integroidusti viljellyille banaaneille ja lisätä niiden arvostusta markkinoilla. Tukijärjestelmän uudistusvaihtoehdoilla on ainoastaan välillinen vaikutus siihen, millaiset mahdollisuudet on parantaa banaaninviljelyn ympäristövaikutuksia . Vaikka tilatukijärjestelmää ei sovelleta syrjäisimpiin alueisiin, YMP:n uudistuksen jälkeen täydentäviä ympäristöehtoja sovelletaan suorien tukien myöntämistä koskevien säännösten nojalla. Niitä sovelletaan edelleen siitä riippumatta, mikä kolmesta uudistusvaihtoehdosta valitaan. Vaihtoehdossa Posei ympäristönäkökohtia on myös nimenomaisesti tutkittava ennakolta ennen tukien hyväksymistä. Uudistusvaihtoehdot eivät myöskään vaikuta mahdollisuuteen saada maaseudun kehittämistukea tai muiden yhteisön välineiden mukaista tukea maatalouden ympäristötoimenpiteiden kehittämiseksi ja toteuttamiseksi. Banaaniviljelmät yhdistetään yleensä tuotantoalueiden maisemalliseen kauneuteen. Kun otetaan huomioon, että maatalouden monimuotoistaminen näillä alueilla on erityisen vaikeaa, luopuminen banaaninviljelystä kokonaan voisi samalla merkitä kaikesta maanviljelystä luopumista ja muiden maankäyttötapojen yleistymistä. Yhteenveto eduista ja haitoista Maataloustuotannon ja -työllisyyden säilyttäminen osana syrjäisimpien alueiden kestävää kehitystä vaikuttaisi olevan vakavasti uhattuna, jos valitaan tuen irrottaminen tuotantomääristä , sillä tämä johtaisi luopumiseen suurimmasta osasta tuotantoa. Se, ettei muiden viljelykasvien tukia irroteta tuotantomääristä, heikentää huomattavasti varsinaisia syitä irrottaa banaanintuotannon tuki tuotantomääristä – eli pyrkimystä palauttaa tuottajille mahdollisuus päättää viljelyvaihtoehdoista markkinamahdollisuuksien perusteella sen sijaan, että päämääränä on vain tuen saaminen. Kun tavoitteena on maataloustuotannon säilyttäminen, kahdella muulla uudistusvaihtoehdolla olisi lievemmät seuraukset, sillä tuotanto supistuisi noin kolmanneksella nykyisestä. Tuotanto olisi vaarassa supistua eniten alueilla, jotka ovat hyvin riippuvaisia banaaninviljelystä, etenkin, kun mahdollisuudet tuotannon monipuolistamiseen ja tuotantosuunnan muuttamiseen – sikäli kuin niitä on – vaikuttavat olevan saavutettavissa ainoastaan huomattavin ponnisteluin. Vaikka mahdollisuudet tuotannon monipuolistamiseen ja tuotantosuunnan muuttamiseen ovat vähäisiä, niitä kuitenkin on. Analyysit osoittavat, että tämä edellyttää eriytettyjä strategioita, vaikka niiden onkin noudatettava yhteisiä suuntaviivoja: suuntautuminen uudelleen paikallisille markkinoille, pyrkimys integroitua paremmin kohti jatkojalostusvaiheita, jotka tuovat huomattavan osan lisäarvosta, sekä maataloutta täydentävien maaseututoimintojen kehittäminen. Tässä suhteessa vaihtoehto Posei eroaa vaihtoehdosta yhteisymmärryspöytäkirja sikäli, että se tarjoaa alueille enemmän joustavuutta. Vaihtoehdoissa yhteisymmärryspöytäkirja ja Posei tuki säilytetään tasolla, joka on välttämätön syrjäisimmillä alueilla olevien haittojen korvaamiseksi, sitomatta kuitenkaan tukea suoraan tuotettuihin määriin. Tällöin lähestytään hieman markkinasuuntautuneisuuden tavoitetta. Tähän on paremman valmiudet vaihtoehdossa Posei , vaikka sen vapaaehtoinen luonne ei tarjoakaan tässä suhteissa takeita. Tavoitteena on suojata yhteisön talousarviota epävakaudelta, ja kaikissa kolmessa vaihtoehdossa poistetaankin epävakauden riski vahvistamalla tuen määrä ennakkoon (vaihtoehdossa yhteisymmärryspöytäkirja ehdotetaan tosin tarkistuslauseketta). Lisäksi kaikissa kolmessa vaihtoehdossa poistetaan tuen määrässä nykyisin olevat erot , sillä niissä sovelletaan tuottajamaiden ehdottamaa tuotantoalueiden välistä jakoperustetta. Kun tarkastellaan tavoitetta säilyttää viljelijöiden tulotaso , tuen irrottaminen tuotantomääristä vaikuttaisi ensi silmäyksellä tarjoavan selkeimmän parannuksen. Tulotaso olisi turvattu, mutta tuottajille ei enää aiheutuisi kustannuksia alle marginaalikustannusten myytävien määrien tuotannosta. Voitaisiinko kuitenkaan enää puhua maanviljelyksestä, jos suurin osa viljelijöistä päättäisi lopettaa tuotannon? Vaihtoehto Posei voi palvella tätä tavoitetta paremmin, sillä se tarjoaa viranomaisille mahdollisuuden saavuttaa paremmin paikallisella tasolla tasapaino lyhyen aikavälin rajoitusten ja sen tavoitteen välillä, että toimintoja on tarpeen monipuolistaa elinkelpoisella tavalla. Ympäristön säilyttäminen on huomioitu kaikissa uudistusvaihtoehdoissa ja on seurausta siitä johdonmukaisesta tavasta, jolla tämä tavoite on saatettu osaksi YMP-tuen kaikkia muotoja. Tukien täydentäviä ympäristöehtoja sovelletaan edelleen kaikissa uudistusvaihtoehdoissa. Jos ympäristönsuojelussa edetään pidemmälle kuin mitä hyvä viljelykäytäntö edellyttää, yhteisön tukea voidaan myöntää maaseudun kehittämispolitiikkaan sisällytetyistä maatalouden ympäristötoimenpiteistä. Vaihtoehdossa Posei on kuitenkin suuremmat valmiudet varmistaa ympäristönsuojeluun ja -parantamiseen tähtäävien toimien johdonmukaisuus. Jos tuki irrotettaisiin tuotantomääristä , tuotanto vähenisi huomattavasti, mikä automaattisesti vähentäisi ympäristöön ja luonnonvaroihin kohdistuvaa painetta. Suurin osa banaaniviljelmistä luultavasti siirtyisi muuhun kuin maatalouskäyttöön, ja tällaisen käytön vaikutuksia luonnonvaroihin, ympäristöön, luonnon monimuotoisuuteen ja maisemiin ei ole mahdollista arvioida ennakolta. Yhteisymmärryspöytäkirjaa lukuun ottamatta vaihtoehdoissa on valmiuksia yksinkertaistaa tukien hallintoa ja parantaa niiden valvontaa, mutta erot eivät vaikuta tarpeeksi merkittäviltä vaihtoehtojen erottamiseksi toisistaan. Kaiken kaikkiaan tämän analyysin perusteella ja ottaen huomioon kaikki eri vaihtoehtojen arvioinnissa käytetyt perusteet Posei vaikuttaisi palvelevan parhaiten uudistuksen tavoitteita.