Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus - neuvoston direktiivi direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta sähkön ja kaasun luovutuspaikkaa koskevien sääntöjen osalta"

(KOM(2002) 688 lopullinen - 2002/0286 CNS)

(2003/C 133/13)

Neuvosto päätti 16. joulukuuta 2002 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut "talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus" -erityisjaosto antoi lausuntonsa 6. maaliskuuta 2003. Esittelijä oli Antonello Pezzini.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 26. ja 27. maaliskuuta 2003 pitämässään 398. täysistunnossa (maaliskuun 26. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 97 puolesta 4:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Jäsenvaltioiden sähkö- ja kaasumarkkinoita on EU:n sisämarkkinoiden luomisen jälkeen vapautettu asteittain alan tehokkuuden parantamiseksi. Lissabonissa 23.-24.3.2000 kokoontunut Eurooppa-neuvosto pyysi pikaisia toimia sisämarkkinoiden toteuttamiseksi ja kehotti komissiota nopeuttamaan muun muassa kaasun ja sähkön markkinoiden vapauttamista. Kokouksessaan 30.5.2000 energianeuvosto pyysi komissiota tekemään pikaisesti lisätoimia koskevia ehdotuksia.

1.2. Energianeuvosto vauhditti 25.11.2002 sähkön ja maakaasun markkinoiden vapauttamista ja määritti seuraavat jäsenvaltioille asetettavat velvoitteet:

- sähkön ja maakaasun markkinoiden vapauttaminen muille kuin yksityisasiakkaille 1. heinäkuuta 2004 mennessä

- markkinoiden avaaminen yksityisasiakkaille 1. heinäkuuta 2007 mennessä

- siirtoverkon haltijoiden ja sähköntuottajien oikeudellinen eriyttäminen

- julkisen palvelun velvoitteiden toteuttaminen (esimerkiksi sähkön tarjonta kohtuulliseen hintaan)

- verkkosiirtoa koskevien hinnoittelusäännösten toteuttaminen

- yhteenliittämiskapasiteetin jakamista sähkön rajatylittävässä kaupassa koskevien säännösten toteuttaminen.

1.2.1. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on tietoinen siitä, että vaikka suurin osa jäsenvaltioista kannattaa markkinoiden vapauttamista esitettyihin määräaikoihin mennessä, nykytilanne ei suinkaan ole yhtenäinen. Energiamarkkinoiden avautumisaste vaihtelee suuresti jäsenvaltioittain, mikä aiheuttaa huomattavia eroja yhtenäismarkkinoiden täysimittaisessa toteuttamisessa.

1.2.2. ETSK kannattaa kaikkia toimia, jotka tähtäävät tehokkaasti toimivien markkinoiden toteuttamiseen. Markkinoiden avaaminen ei yksistään takaa niiden toimivuutta käytännössä.

1.3. Kyseisten markkinoiden vapauttaminen edellyttää aiempaa voimakkaampaa sääntelyn purkamista ja lisää rajatylittävää kaupankäyntiä jäsenvaltioiden kesken. EU:n ja jäsenvaltioiden uudet toimenpiteet muuttavat merkittävästi markkinoiden toimintaa.

1.3.1. Perinteisillä sähkömarkkinoilla tärkeimmät sähköntuottajat, siirtoverkko-operaattorit sekä valtakunnalliset ja paikalliset jakeluyhtiöt olivat useimmissa jäsenvaltioissa lähes täysin valtion omistuksessa. Yleensä ottaen kyse oli pääosin kansallisista markkinoista, ja kauppaa käytiin pelkästään omassa maassa. Sama pätee kaasumarkkinoihin.

1.4. Markkinoiden vapauttaminen on johtanut siihen, että energiamarkkinat eivät enää ole pelkästään kansallisia, vaan toiminta on jo alkanut laajentua Euroopan tasoiseksi. Tämän myötä markkinoille on ilmaantunut uusia toimijoita kuten energiapörssejä, riippumattomia sähköntuottajia, meklareita ja kauppiaita. Valtionyhtiöiden, mm. suurten tuottajien, määräävä asema on muuttumassa yksityistämisen ja fuusioiden seurauksena. Maissa, joissa markkinoiden vapauttaminen on täydessä käynnissä, on todettu muutoksia niin kaupankäynnin menetelmissä kuin itse markkinoillakin.

1.5. Kaasun ja sähkön jakelun jatkuvan vapautumisen vuoksi on tarpeen tarkistaa nykyiset alv-säännöt pikaisesti uudelleen ja varmistaa, että ne vastaavat näiden toimitusten yksinkertaista ja asianmukaista verotusta koskevia vaatimuksia. Uudet markkinat tuovat mukanaan myös uudenlaisia ongelmia, joihin kuuluu mm. siirtokustannusten verotus.

2. Nykyisiin sääntöihin liittyvät ongelmat

2.1. Luovutuspaikka

2.1.1. Alv-sääntöjen mukaan "luovutuspaikan" perusteella määrätään, millä jäsenvaltiolla on oikeus kantaa veroa tehdystä kaupasta. Näin ollen luovutuspaikasta riippuu myös sovellettava arvonlisäverokanta ja (yleensä) se, minkä jäsenvaltion alv-rekisteriin toimittajan tulee kirjoittautua. Kyseinen jäsenvaltio määritetään perinpohjaisella menettelyllä, eikä se ole välttämättä se paikka, jossa toimitus on fyysisesti tapahtunut.

2.1.2. Kuudennen arvonlisäverodirektiivin(1) 5 artiklan 2 kohdan mukaan sähköä ja kaasua pidetään aineellisena omaisuutena. Niiden toimittaminen on näin ollen tavaroiden luovutusta, ja luovutuspaikka on määritettävä kyseisen direktiivin 8 artiklan mukaisesti. Ennen kaasu- ja sähkömarkkinoiden vapauttamista kysymys siitä, kuuluiko toimitus 8 artiklan 1 kohdan a alakohdan vai b alakohdan soveltamisalaan (luovutus kuljetettuna vai ilman kuljetusta), ei ollut ongelma, koska lähes kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa sähkön ja kaasun tuotanto, jakelu ja kauppa oli kansallista eikä rajatylittävää kauppaa esiintynyt. Satunnaiset rajatylittävät toimitukset eivät aiheuttaneet ongelmia, sillä niiden jakelija ilmoittautui kyseisen toisen jäsenvaltion alv-rekisteriin.

2.1.3. Uusilla vapautetuilla markkinoilla rajatylittävää kauppaa käydään jatkuvasti. Kun otetaan huomioon sähkön ja kaasun ominaispiirteet, on lähes mahdotonta paikantaa fyysisten sähkö- ja kaasuvirtojen kulkua. Jos esimerkiksi pohjoiseurooppalainen tuottaja myy sähköä Etelä-Euroopassa olevalle kuluttajalle, kyseisen tuottajan tuottamat elektronit eivät todellisuudessa virtaa pohjoisesta etelään. Vastaavasti sähköön ja kaasuun ei voida soveltaa kuljetus-käsitettä. On turha kehottaa rajatylittävän kaupan tehnyttä toimittajaa esittämään näiden kahden kauppatavaran lähettämisen tai vastaanottamisen osoittavia asiakirjoja.

2.1.4. Fyysiset sähkö- ja kaasuvirrat eivät vastaa suoraan myyjän ja ostajan välistä sopimussuhdetta. Tämä ilmenee etenkin tilanteessa, jossa ostaja pyytää, että tavara toimitetaan suoraan hänen asiakkaalleen.

2.1.5. Nykyiset säännöt edellyttävät toisinaan, että tavarantoimittaja kirjoittautuu muun kuin oman jäsenvaltionsa alv-rekisteriin. Moinen monimutkainen ja kallis menettely saattaa haitata yhtenäismarkkinoiden kehittämistä.

2.1.6. Erot luovutushetkeä ja -paikkaa koskevissa jäsenvaltioiden siviilioikeudellisissa säädöksissä saattavat myös aiheuttaa vaikeuksia.

2.2. Siirtokustannukset

2.2.1. Direktiivin 96/92/EY 7 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä verkko-operaattori, joka on sähköntoimitusvarmuuden takaamiseksi vastuussa siirtoverkon käytöstä, sen ylläpidon varmistamisesta ja tarvittaessa sen kehittämisestä tietyllä alueella sekä sen liitosyksiköistä. Verkko-operaattori vastaa verkon energiavirtojen ohjaamisesta ottaen huomioon energiavaihdon muiden yhteenliitettyjen verkkojen kanssa. Sähkön tuonnin yhteydessä verkko-operaattori jakaa käytettävissä olevan kapasiteetin.

2.2.2. Kansallinen verkko-operaattori vastaa verkon kustannuksista. Verkkoa käytetään sähkön siirtämiseen kansallisella ja kansainvälisellä tasolla. Siirtoverkko-operaattorin kokonaiskustannuksista osa kohdistetaan kansallisiin siirtoverkkopalveluihin ja osa rajat ylittävään siirtoon. Sähköä vievät toimijat maksavat maksun, joka kattaa verkkokustannukset kokonaisuudessaan. Tämä maksu katsotaan arvonlisäverotuksessa palvelusta saatavaksi vastikkeeksi. Jos maksu peritään muuhun jäsenvaltioon kuin siirtoverkko-operaattorin kotivaltioon sijoittautuneelta toimijalta, palvelujen suorituspaikasta tulee merkittävä tekijä. Jos tätä maksua pidetään yhteisön sisäisestä kuljetuspalvelusta perittävänä maksuna, arvonlisävero tulisi maksettavaksi siinä jäsenvaltiossa, jossa toimijalle on annettu arvonlisäverotunniste. Jos kyseinen maksu taas peritään pääsystä sähkönjakeluverkkoon, verotuspaikka määritettäisiin 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja olisi se maa, johon siirtoverkko-operaattori on sijoittautunut. Epävarmuus siitä, mitä 9 artiklan kohtaa on sovellettava, voi johtaa tulkintaeroihin ja niiden myötä kaksinkertaiseen verotukseen tai siihen, että veroa ei kanneta lainkaan.

3. Ratkaisuehdotus

3.1. Yleinen lähestymistapa

3.1.1. Nykyinen alv-järjestelmä erityisesti jäsenvaltioiden välisiä luovutuksia koskevine sääntöineen aiheuttaa tarpeettomia ongelmia, kun sitä sovelletaan kaasun ja sähkön toimituksiin. Luovutuspaikkaa koskevissa uusissa säännöissä tulee ottaa huomioon kyseessä olevien hyödykkeiden erityisluonne, ja uusilla säännöillä tulee helpottaa alan sisämarkkinoiden toimintaa. Kaasun ja sähkön luovutusten yhteydessä hylätään yksi tavaroiden arvonlisäverotuksen perusperiaatteista eli periaate, jonka mukaan verotus tapahtuu paikassa, jossa tavarat tosiasiallisesti ovat. Se on perusteltua jo pelkästään siksi, että liiketointa ja tavaran fyysistä kuljetusta on näissä tapauksissa useimmiten mahdotonta liittää toisiinsa.

3.2. Uudet säännöt

3.2.1. Tilanne yritetään määrittää seuraavassa esitetyin "säännöin" yksinkertaisesti, mutta riittävän yksiselitteisesti.

3.2.2. Sääntö nro 1

3.2.2.1. Sähkön tai kaasun toimittaminen myyjän kanssa samaan jäsenvaltioon sijoittautuneelle henkilölle verotetaan kyseisessä jäsenvaltiossa, ja veron suorittaa myyjä. EU:n ulkopuolelle sijoittautuneelle henkilölle toimitetusta kauppatavarasta ei kanneta yhteisön arvonlisäveroa. Näillä kahdella seikalla nykytilanne kirjataan yksinkertaisesti säädöksiin.

3.2.3. Sääntö nro 2

3.2.3.1. Sähkön tai kaasun toimittaminen muuhun kuin myyjän sijoittautumisjäsenvaltioon sijoittautuneelle henkilölle verotetaan ostajan sijoittautumisvaltiossa, mikäli henkilö hankkii kyseisen tavaran jälleenmyyntiin. Veron maksaa ostaja. Myyjää ei velvoiteta ilmoittautumaan ostajan jäsenvaltion alv-rekisteriin.

3.2.4. Sääntö nro 3

3.2.4.1. Sähkön tai kaasun toimittaminen muuhun kuin myyjän sijoittautumisjäsenvaltioon sijoittautuneelle henkilölle verotetaan siinä jäsenvaltiossa, jossa energia kulutetaan, mikäli henkilö EI hanki kyseistä tavaraa jälleenmyyntiin. Veron maksaa myyjä, jonka velvollisuutena on ilmoittautua kyseisen jäsenvaltion alv-rekisteriin.

3.2.4.2. Jos energian ostaja on kuitenkin ilmoittautunut alv-rekisteriin siinä jäsenvaltiossa, jossa energia kulutetaan, kyseisellä valtiolla on oikeus siirtää verovelvollisuus myyjältä ostajalle. Siinä tapauksessa myyjällä ei ole velvollisuutta ilmoittautua kyseisen jäsenvaltion alv-rekisteriin.

3.2.4.3. Käytännössä energian kulutuspaikka on se paikka, jossa energiankulutuksen osoittava mittari sijaitsee.

3.2.5. Sääntö nro 4

3.2.5.1. EU:n ulkopuolelle sijoittautuneen henkilön sähkö- tai kaasuostoista ei ole nimenomaisesti säädetty. Sääntö vaikuttaa seuraavanlaiselta:

- Jos ostaja toimii energian jälleenmyyjänä, ostosta kannetaan vero ostajan jäsenvaltiossa ja verovelvollinen on ostaja.

- Jos ostaja ei myy energiaa edelleen, ostosta kannetaan vero siinä jäsenvaltiossa, jossa energia kulutetaan. Ensisijainen verovelvollinen on myyjä, mutta jos hän ei ilmoittaudu kyseisen jäsenvaltion alv-rekisteriin, kyseinen valtio voi käyttää oikeuttaan siirtää verovelvollisuus ostajalle, jos tämä on kirjoittautunut alv-rekisteriin.

3.2.6. Sääntö nro 5

3.2.6.1. Nykyinen epävarmuus tietyistä sähkönsiirtomaksuista poistuu:

- Vastedes palvelusta, jonka henkilö toimittaa samassa jäsenvaltiossa asuvalle asiakkaalleen, kannetaan veroa kyseisessä jäsenvaltiossa ja veron maksaa palveluntarjoaja.

- Jos osapuolet ovat sijoittautuneet eri jäsenvaltioihin, tulee asiakkaan maksaa arvonlisävero kotijäsenvaltiolleen.

- Jos toimittaja on sijoittautunut EU:n ulkopuolelle, tulee asiakkaan maksaa arvonlisävero kotijäsenvaltiolleen.

4. Huomioita

4.1. Yleistä

4.1.1. Komission ehdotus alv-sääntöjen muuttamisesta siten, että otetaan huomioon energiamarkkinoiden vapauttaminen, on merkittävässä asemassa, kun kyseisten markkinoiden vapauttamista jatketaan. Vapauttamisessa edetään poistamalla rajoitteet, jotka rasittavat yrityksiä ja joita ei osattu ennakoida silloin, kun sähkö- ja kaasuala olivat vielä laajalti valtion monopoleja eivätkä toimineet kotimaan ulkopuolella. Yritykset suhtautuvat erittäin myönteisesti nykyisiin ehdotuksiin ja ovat vaatineet kyseisiä muutoksia. Tällä hetkellä noin 200 yritystä toimittaa sähköä tai kaasua muuhun kuin kotijäsenvaltioonsa, mutta yritysten määrä noussee jopa kymmenkertaiseksi lähivuosina.

4.1.2. Komitea on tyytyväinen käsiteltävänä olevaan ehdotukseen, mutta seuraavissa kolmessa pääkohdassa se esittää kuitenkin kaksi sitä koskevaa varausta ja ehdotuksen.

4.2. Ensimmäinen varaus

4.2.1. Yllä kohdassa "Sääntö nro 3" kuvatut määräykset luovat säädökseen tiettyä epävarmuutta. Yhdessä jäsenvaltiossa vaikuttavalla toimittajalla voi olla toisessa jäsenvaltiossa lukuisia asiakkaita, jotka eivät myy energiaa edelleen, vaan kuluttavat sen itse. Asiakkaiden jäsenvaltio saattaa käyttää oikeuttaan verovelvollisuuden siirtämiseen eri asiakkaiden kohdalla eri tavoin. Sitä paitsi valtio voi vaihtaa jokaisen asiakkaan kohdalla mielipidettä ja olla päinvastaisella kannalla myöhempien toimitusten yhteydessä tai palata aiempaan näkemykseensä. Toimittajalla voi olla asiakkaita muissa jäsenvaltioissa, ja kaikkialla vallitsee yhtä epävarma tilanne.

4.2.2. Komissio ei tee asiakirjassaan selkoa hyväksymiensä määräysten perusteista. Säännöksissä ei noudateta periaatetta, jonka mukaan verotuksesta on säädettävä vakaasti eikä se saa olla mielivaltaista. Tämä koskee erityisesti olennaista kysymystä siitä, kuka maksaa.

4.2.3. Komissio antaa kaksi vastausta komitean huolenaiheisiin:

- Energiayhtiö, jolla olisi useita asiakkaita toisessa jäsenvaltiossa, olisi luultavasti kirjoittautunut arvonlisäverovelvolliseksi kyseisessä maassa eikä ongelmaa näin ollen pääsisi syntymään.

- Jäsenvaltion, joka haluaisi siirtää arvonlisäverovelvollisuuden, tulisi soveltaa samaa käytäntöä kaikkiin toimittajiin ja kaikkiin toimituksiin.

4.2.3.1. Komission antamasta ensimmäisestä vastauksesta ETSK toteaa, että on hyvinkin mahdollista, että energiantoimittajilla on useampia asiakkaita toisessa jäsenvaltiossa ilman, että ne ovat kirjoittautuneet sinne itse.

4.2.3.2. Komission toisen vastauksen suhteen ETSK pysyy kannassaan, että direktiivin säädösten mukaan jäsenvaltiolla olisi mahdollisuus siirtää verovelvollisuus ainoastaan tiettyjen toimitusten kohdalla. Olisi toivottavaa, että komissio takaa kirjallisesti, että kaikki jäsenvaltiot hyväksyvät tämän tulkinnan.

4.2.4. Tärkeimmältä vaikuttava säädös, jota sovelletaan, mikäli valtio ei käytä oikeuttaan siirtää verovelvollisuutta, edellyttää, että toimittaja ilmoittautuu oman jäsenvaltionsa ulkopuoliseen alv-rekisteriin. Se on taakka, jota uuden direktiivin olisi päinvastoin täytynyt pyrkiä lieventämään.

4.2.5. Ehdotamme, että "Sääntö nro 3" muotoillaan uudelleen seuraavansuuntaiseksi:

4.2.5.1. "Sääntö nro 3" ehdotetussa uudessa sanamuodossa

4.2.5.2. Sähkön tai kaasun toimittaminen muuhun kuin myyjän sijoittautumisjäsenvaltioon sijoittautuneelle henkilölle tulisi verottaa siinä jäsenvaltiossa, jossa energia kulutetaan, mikäli henkilö ei hanki kyseistä tavaraa jälleenmyyntiin. Verovelvolliseksi tulisi katsoa ostaja, jos hän on ilmoittautunut alv-rekisteriin kyseisessä jäsenvaltiossa. Jos hän ei ole rekisteröitynyt arvonlisäveron maksajaksi, vero pitäisi kantaa myyjältä, jonka on ilmoittauduttava kyseisen jäsenvaltion alv-rekisteriin.

4.3. Toinen varaus

4.3.1. Uudet säännöt riippuvat siitä, ostetaanko sähkö tai kaasu jälleenmyytäväksi vai ei. ETSK:n kysymykseen tapauksesta, jossa kunta ostaa sähköä, myy siitä osan kuntalaisilleen ja käyttää lopun omissa toimitiloissaan ja valaistakseen katujaan, komissio vastaa, että oston yhteydessä ostajan aie on aiheellista olla tiedossa. Jos tarkoituksena on myydä suurin osa sähköstä edelleen, ostoon sovelletaan sääntöä nro 2, jonka mukaan kauppa verotetaan ostajan sijoittautumisvaltiossa ja veron maksaa ostaja. Päinvastaisessa tapauksessa sovelletaan sääntöä nro 3.

4.3.2. ETSK katsoo, että "aie" on vaikeasti todennettava peruste eikä sovellu käytettäväksi verotuksessa. Myöskään ilmaus "suurin osa" ei ole tarpeeksi täsmällinen. Vaikeuksia ehdotetun direktiivin soveltamisessa voitaisiin välttää käyttämällä tässä säännöksessä täsmällisempiä ilmauksia.

4.4. Ehdotus

4.4.1. Otaksuttakoon, että italialainen yritys ostaa ranskalaiselta tuottajalta kaasua, joka käytetään kokonaisuudessaan sähkön tuotantoon ja myyntiin. Tässä tapauksessa kaasuostoon sovellettaisiin komission ehdottaman direktiivin mukaan sääntöä nro 3. ETSK:n mielestä olisi kuitenkin asianmukaisempaa soveltaa tapaukseen saman direktiivin periaatteiden nojalla sääntöä nro 2.

5. Päätelmä

5.1. Vaikka komitea suhtautuukin myönteisesti ehdotuksessa esitettyihin tavoitteisiin ja joihinkin säännöksiin, se ei tue ehdotusta kokonaisuudessaan, ennen kuin se on saanut tyydyttävän vastauksen edellä kohdissa 4.2 ja 4.3 esittämiinsä varauksiin.

Bryssel 26. maaliskuuta 2003.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Roger Briesch

(1) EYVL L 145, 13.6.1977, s. 1.