Omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskevien vähimmäisvaatimusten osalta yhteisen kriisinratkaisuneuvoston toimintatapa on kehittynyt: kun vuonna 2016 asetettiin informatiivisia tavoitteita, vuonna 2017 asetettiin sitovat vaatimukset suurimmille ja monitahoisimmille pankeille ja tehtiin pankkikohtaisia mukautuksia, jotka koskivat omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskevien vähimmäisvaatimusten laatua ja määrää. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto antoi vuoden 2018 lopussa ohjeet siitä, miten kriisinratkaisuneuvosto soveltaa vuoden 2018 omia varoja ja hyväksyttäviä varoja koskeviin vähimmäisvaatimuksiin liittyviä säännöksiä. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että pankit ovat siirtymävaiheessa ja, vaikka joillakin pankeilla on yhä omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskeviin vähimmäisvaatimuksiin liittyviä vajeita, ne saavuttanevat tavoitteensa yhteisen kriisinratkaisuneuvoston asettamassa määräajassa.

Pankkiunionissa yhteinen kriisinratkaisuneuvosto on parhaillaan laatimassa sen toimivaltaan kuuluvien pankkien kriisinratkaisusuunnitelmia. Lisäksi yhteinen kriisinratkaisuneuvosto on laatinut ohjeita kriittisistä toiminnoista ja velkakirjojen arvon alaskirjauksen toteuttamisesta, ja se työskentelee edelleen useiden aiheiden, etenkin operatiivisen jatkuvuuden ja johdon tietojärjestelmien, parissa. Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto julkaisi aiemmin kriisinratkaisun suunnittelua koskevan asiakirjan ”Introduction to Resolution Planning”, ja se laatii parhaillaan yksityiskohtaisempaa kriisinratkaisun suunnittelun käsikirjaa, joka julkaistaan ulkoisesti.

Elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin täytäntöönpano EU:ssa on meneillään. Monet jäsenvaltiot ovat laatineet kriisinratkaisustrategioita sekä omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskeviin vähimmäisvaatimuksiin liittyviä tavoitteita kaikille pankeille, jotka kuuluvat niiden suoraan toimivaltaan. Tämän ansiosta pankit ovat voineet alkaa poistaa näiden strategioiden toteuttamisen tiellä olevia esteitä ja kartuttaa omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskeviin vähimmäisvaatimuksiin liittyviä resursseja. Elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin käyttöönoton jälkeen on perustettu muutamia kriisinratkaisukollegioita, joiden tavoitteena on sopia kriisinratkaisusuunnitelmista, purkamismahdollisuuksien arvioinneista sekä omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskevista vähimmäisvaatimuksista koti- ja isäntäjäsenvaltion vastuullisten viranomaisten tai kriisinratkaisun kohteena olevien pankkiryhmien välillä EU:ssa.

Tähän mennessä kaikki jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että säädökset on nyt saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Komissio on varmistanut, että elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi on saatettu kokonaisuudessaan osaksi kaikkien jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä, ja päättänyt kyseiset täytäntöönpanotoimista ilmoittamisen laiminlyöntiä koskevat rikkomusmenettelyt.

Lisäksi yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevalla asetuksella on perustettu yhteinen kriisinratkaisuneuvosto (SRB), jonka tehtävänä on suunnitella ja toteuttaa jäsenvaltioihin sijoittautuneiden ja pankkiunioniin kuuluvien pankkien kriisinratkaisutoimet ja hallinnoida yhteistä kriisinratkaisurahastoa.

Yleissääntö on se, että pankin on katsottava olevan lähellä kaatumista tai todennäköisesti kaatuvan, kun se tarvitsee poikkeuksellista julkista rahoitustukea elinkelpoisuuden, likviditeetin tai vakavaraisuuden säilyttämiseksi. Vain tietyissä poikkeustapauksissa pankki voi saada julkista tukea ilman, että tämän vaatimuksen olisi täytyttävä. Tällaisia poikkeustapauksia ovat ennakollinen pääomapohjan vahvistaminen, valtion takaukset keskuspankkien tarjoamille maksuvalmiusjärjestelyille ja valtion takaukset hiljattain liikkeeseen lasketuille veloille.

Elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä ja yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevassa asetuksessa vahvistettiin periaate, että kriisinratkaisuviranomainen voi päättää, kun pankki on lähellä kaatumista tai todennäköisesti kaatuu, että on yleisen edun mukaista viedä laitos kriisinratkaisuun sen sijaan, että aloitettaisiin kansallisen lainsäädännön mukainen maksukyvyttömyysmenettely. Tämänkaltaisesta yleisestä edusta voi olla kyse esimerkiksi silloin, kun pankki tarjoaa sellaisia talouden kannalta kriittisiä toimintoja, joita ei voida keskeyttää ilman, että se vaikuttaisi rahoitusvakauteen kielteisesti. Jos kriisinratkaisu ei ole yleisen edun mukaista, pankki on likvidoitava kansallisen lainsäädännön maksukyvyttömyyssääntöjen mukaisesti.

Rahoituspalveluja koskeva unionin sääntelykehys on kehittynyt huomattavasti rahoituskriisin jälkeen. On hyväksytty useita säädöksiä, joiden myötä on otettu käyttöön aiemmin sääntelemättömiä osa-alueita koskevia sääntöjä ja tarkistettu aiempaa lainsäädäntöä. Päätavoitteena oli puuttua rahoituskriisin aikana ilmenneisiin huolenaiheisiin ja heikkouksiin ja pienentää (systeemisten) kriisien uudelleen ilmaantumisen riskiä.

Huhtikuussa 2019 Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto hyväksyivät pankkipaketin, johon sisältyi muutoksia elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin ja yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevan asetuksen tiettyihin säännöksiin sekä vakavaraisuusdirektiiviin ja vakavaraisuusasetukseen. Säädösteksteissä annettujen määräaikojen perusteella uusia sääntöjä aletaan todennäköisesti soveltaa jäsenvaltioissa vuoden 2020 aikana.

Osa paketin säännöksistä liittyy omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskeviin vähimmäisvaatimuksiin. Paketissa säädetään erityisesti toimenpiteistä, joilla nykyisestä säädöskehyksestä tehdään finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän asettaman, kokonaistappionsietokykyä (TLAC) koskevan kansainvälisen vaatimuksen mukainen. Lisäksi paketti sisältää merkittäviä muutoksia omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskevien vähimmäisvaatimusten tarkistamiseen, hyväksymiskriteereihin ja vaatimusten kohdentamiseen konsernissa sekä vaatimusten noudattamatta jättämisen seuraamukset. Tekstissä käsitellään myös velkakirjojen arvon alaskirjauksen tunnustamista sopimuksissa, kun velat on laskettu liikkeeseen kolmannen maan lainsäädännön nojalla, sekä kriisinratkaisuviranomaisten valtuuksia lykätä maksuja (moratoriovaltuudet).

D.Esimerkkejä kriisinratkaisukehyksen säännösten soveltamisesta

Tähän mennessä kehyksen soveltamisesta lähellä kaatumista oleviin tai todennäköisesti kaatuviin pankkeihin on kertynyt vain vähän kokemusta.

Banco Popular (kesäkuu 2017) on ainoa tapaus, johon on sovellettu kriisinratkaisutoimia kaikkien yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevan asetuksen säännösten voimaantulon jälkeen. Banco Popularin kriisinratkaisusuunnitelmaan sisältyi velkakirjojen arvon alaskirjaus ja omiin varoihin luettaviksi muuntaminen sekä yhteisön myynti liiketoiminnan myynnin yhteydessä. Sopivaksi ostajaksi todettiin Banco Santander. Tässä tapauksessa velkakirjojen arvon alaskirjausta ei sovellettu etuoikeusasemaltaan huonompiin velkoihin eikä tukea yhteisestä kriisinratkaisurahastosta tarvittu.

Ennen Banco Popularia elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviä sovellettiin marraskuussa 2015, kun Italian viranomaiset asettivat neljä pankkia (Banca delle Marche, Banca Popolare dell'Etruria e del Lazio, Cassa di Risparmio di Ferrara ja Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti) kriisinratkaisun kohteiksi. Tämä tapahtui kuitenkin ennen kuin velkakirjojen arvon alaskirjausta koskevia säännöksiä alettiin soveltaa. Näin ollen tässä tapauksessa sovellettiin vain taakan jakamista koskevia valtiontukisääntöjä (joissa edellytetään osakepääoman ja etuoikeusasemaltaan huonomman velan alaskirjausta) muttei elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukaista velkakirjojen arvon alaskirjausta.

Lisäksi tiettyjä kriisinratkaisukehyksen säännöksiä on sovellettu hiljattain ongelmatilanteessa olleisiin pankkeihin, mutta näiden laitosten osalta ei kuitenkaan ryhdytty kriisinratkaisutoimiin:

-Tietyt pankit saivat ennakollista maksuvalmiustukea. Tätä tukea annettiin kahdelle kreikkalaiselle pankille (National Bank of Greece ja Piraeus Bank) huhtikuussa 2015. Joulukuussa 2016 sitä annettiin Monte dei Paschi di Siena ‑pankille, ja tammikuussa ja huhtikuussa 2017 kaksi keskikokoista italialaista pankkia, Banca Popolare di Vicenza ja Veneto Banca, myös saivat samantyyppistä tukea.

-National Bank of Greece ja Piraeus Bank saivat ennakollista tukea pääomapohjan vahvistamiseen marraskuussa 2015. Italian viranomaiset myönsivät samantyyppistä tukea Banca Monte dei Paschi di Sienalle kesäkuussa 2017.

-Kesäkuussa 2017 EKP ilmoitti, että Banca Popolare di Vicenzan ja Veneto Bancan olevan lähellä kaatumista tai todennäköisesti kaatuvan, ja yhteinen kriisinratkaisuneuvosto katsoi, etteivät kriisinratkaisutoimet olleet yleisen edun mukaisia. Kriisinratkaisukehyksessä säädetään, että tässä tilanteessa sovelletaan kansallista maksukyvyttömyyslainsäädäntöä. Niinpä nämä kaksi laitosta asetettiin Italian lainsäädännön mukaiseen hallinnolliseen pakkoselvitystilaan.

-Sen jälkeen kun EKP totesi helmikuussa 2018, että latvialainen pankki ABLV, AS ja sen tytäryritys ABLV Bank Luxembourg S.A. ovat lähellä kaatumista tai todennäköisesti kaatuvat, yhteinen kriisinratkaisuneuvosto päätti, ettei kriisinratkaisutoimia aloiteta, koska se ei olisi ollut yleisen edun mukaista. Sen vuoksi ABLV AS hakeutui vapaaehtoiseen selvitystilaan Latvian lainsäädännön mukaisesti ja ABVL Luxembourg AS pysyi yhä maksuliikenteen keskeytysjärjestelyssä Luxemburgin lainsäädännön nojalla.

Tarvittaessa komissio arvioi jäsenvaltion ilmoittaman toimen rahoitusalaa koskevien valtiontukisääntöjen perusteella, sillä pääomatuen myöntäminen edellyttää, että osakkeenomistajat ja huonommassa etuoikeusasemassa olevat velkojat osallistuvat taakanjakoon, sekä muiden säännösten perusteella, jotka koskevat esimerkiksi rakenneuudistussuunnitelman toimittamista tarvittaessa.

III. Tarkemmin arvioidut seikat

A.Elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin ja yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevan asetuksen soveltaminen

Ennakollinen pääomapohjan vahvistaminen

Ennakollisen pääomapohjan vahvistamisen avulla pankin pääomapohjaa voidaan vahvistaa poikkeuksellisissa olosuhteissa julkisin varoin. Näin voidaan reagoida oikea-aikaisesti sellaisiin vaikeuksiin, joita voi ilmaantua epätodennäköisen talousskenaarion yhteydessä (joka on määritetty stressitestiin kuuluvassa epäsuotuisassa skenaariossa) ja jotka voivat vaikuttaa vakavaraisten laitosten rahoitustilanteeseen. Näin voidaan luoda ennakoiva lähestymistapa rahoitusvakauteen ja välttää sen heikentyminen siinä määrin, että pankkia uhkaisi vararikko. Sen varmistamiseksi, että ennakollista pääomapohjan vahvistamista käytetään asianmukaisesti ja kriisinratkaisukehyksen toimintalogiikan mukaisesti, elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä ja yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevassa asetuksessa säädetään useista ehdoista, joiden on täytyttävä. Ehtojen mukaan pankin on oltava vakavarainen eikä julkisella rahoitustuella saa kattaa tappioita, joita laitokselle on aiheutunut tai joita sille todennäköisesti aiheutuu tulevaisuudessa, ja ennakollisen pääomapohjan vahvistamisen on oltava tarpeen, jotta voidaan puuttua stressitestin tai omaisuuserien laadun tarkastelun perusteella todettuun pääomavajeeseen. Lisäksi toimenpiteen on oltava luonteeltaan väliaikainen ja jäsenvaltion talouden vakavan häiriön seurausten korjaamisen kannalta oikeasuhteinen. Toimenpiteen ehtona on myös unionin valtiontukikehyksen mukainen lopullinen hyväksyntä.

Komissio on todennut, että ehtoja ja menettelyä, jolla ennakollinen pääomapohjan vahvistaminen hyväksytään, voi olla syytä selventää entisestään, jotta voidaan varmistaa oikea-aikaisuus ja asianomaisten toimijoiden välisen koordinoinnin asianmukaisuus. Kehyksessä ei esimerkiksi täsmennetä, minkä viranomaisen tulisi vahvistaa, että pankki on ”vakavarainen”, ennen kuin sille annetaan tukea ennakolliseen pääomapohjan vahvistamiseen (eikä kehyksessä myöskään määritellä vakavaraisuutta ennakollisen pääomapohjan vahvistamisen kannalta). Siinä ei liioin mainita, minkä viranomaisen tulisi määrittää ne tappiot, joita yhteisölle on aiheutunut tai todennäköisesti aiheutuu lähitulevaisuudessa ja joita ei voida kattaa vahvistamalla pääomapohjaa ennakollisesti.

Ensimmäisistä tapauksista kertyneiden kokemusten perusteella ja yhteistyössä EKP:n ja yhteisen kriisinratkaisuneuvoston kanssa komissio on kehittänyt menettelyn tietyille osa-alueille parhaita käytäntöjä, joissa käsitellään myös stressitestien roolia ja niiden vaikutusta omaisuuserien laadun tarkastelussa. Komissio jatkaa työtään näiden asioiden parissa.

Varhaisen tilanteeseen puuttumisen toimenpiteet