PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Unionissa toimivia luottolaitoksia koskeva vakavaraisuussäännöstö vahvistetaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 575/2013, jäljempänä ’vakavaraisuusasetus’, ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2013/36/EU, jäljempänä ’vakavaraisuusdirektiivi’. Vakavaraisuusasetus ja -direktiivi hyväksyttiin vuosien 2008–2009 finanssikriisin jälkimainingeissa EU:n rahoitusalalla toimivien luottolaitosten häiriönsietokyvyn parantamiseksi. Ne perustuvat suurelta osin maailmanlaajuisiin standardeihin, joista on sovittu EU:n kansainvälisten kumppaneiden, erityisesti Baselin pankkivalvontakomitean (BCBS), kanssa. Vakavaraisuusasetusta on sittemmin muutettu useampaan kertaan, jotta on voitu korjata vakavaraisuussäännöstössä jäljellä olleita heikkouksia ja toteuttaa joitakin rahoituspalveluiden maailmanlaajuisesta uudistuksesta puuttuneita elementtejä, jotka ovat olennaisen tärkeitä luottolaitosten häiriönsietokyvyn varmistamiseksi. Asetukseen (EU) 2017/2401 sisältyvillä muutoksilla on pantu täytäntöön Baselin pankkivalvontakomitean joulukuussa 2014 hyväksymä tarkistettu arvopaperistamiskehys, jäljempänä ’tarkistettu Baselin kehys’. Tarkistetun Baselin kehyksen tarkoituksena oli vähentää tuolloin sovellettujen lakisääteisten pääomavaatimusten monimutkaisuutta, ottaa paremmin huomioon arvopaperistamispositioihin liittyvät riskit ja antaa laitoksille mahdollisuus määrittää pääomavaatimukset omien laskelmiensa ja käytettävissään olevien tietojen perusteella, mikä vähentää riippuvuutta ulkoisista luokituksista.

Jotta luotettaviin käytäntöihin perustuvien korkealaatuisten EU:n arvopaperistamismarkkinoiden kehittämistä voitaisiin edelleen edistää, asetukseen (EU) 2017/2401 sisältyi myös muutoksia, joilla pyritään säätämään yksinkertaisten, läpinäkyvien ja standardoitujen (YLS), arvopaperistamisten riskiherkemmästä sääntelykohtelusta Baselin pankkivalvontakomitean heinäkuussa 2016 julkaisemien yksinkertaisten, läpinäkyvien ja vertailukelpoisten arvopaperistamisten vaihtoehtoista pääomakohtelua koskevien standardien mukaisesti. YLS-arvopaperistamisten kelpoisuusvaatimuksista säädetään asetuksessa (EU) 2017/2402, jossa säädetään myös kaikkia rahoituspalvelualoja koskevista riskin säilyttämistä, asianmukaista huolellisuutta ja tietojen julkistamista koskevista yhteisistä vaatimuksista.

Covid-19-pandemian aiheuttamalla vakavalla talouden häiriöllä ja poikkeuksellisilla rajoittamistoimenpiteillä on kauaskantoinen vaikutus talouteen. Yritykset kärsivät toimitusketjujen häiriintymisestä, tilapäisestä sulkemisesta ja kysynnän vähenemisestä, kun taas kotitaloudet kärsivät työttömyydestä ja tulojen vähenemisestä. Viranomaiset unionin ja jäsenvaltioiden tasolla ovat toteuttaneet määrätietoisia toimia, joilla tuetaan kotitalouksia ja maksukykyisiä yrityksiä, jotta ne voivat selviytyä tästä vakavasta mutta tilapäisestä talouden toimeliaisuuden hidastumisesta ja sen aiheuttamasta likviditeetin puutteesta. Vuoden 2008 finanssikriisin jälkimainingeissa toteutettujen uudistusten ansiosta laitokset ovat nykyään hyvin pääomitettuja ja sietävät häiriöitä paljon paremmin kuin vuonna 2008. Tämän ansiosta ne voivat olla keskeisessä asemassa covid-19-pandemian aiheuttaman talouden häiriön hallinnassa. Talouden toimeliaisuuden elpymisvauhtiin liittyvä epävarmuus vaikuttaa kuitenkin väistämättä pankkisektoriin ja siihen, että järjestämättömien lainojen määrän odotetaan kasvavan covid-19-pandemiakriisin aiheuttaman syvän taantuman vuoksi.

Arvopaperistamisella voi olla tärkeä rooli parannettaessa laitosten kapasiteettia tukea talouden elpymistä, sillä se on toimiva väline laitosten varainhankintaan ja riskien hajauttamiseen. Tämän vuoksi covid-19-pandemian jälkeisen talouden elpymisen yhteydessä on olennaisen tärkeää vahvistaa tätä roolia ja auttaa laitoksia ohjaamaan riittävästi pääomaa reaalitalouteen. Tähän voidaan päästä kolmella kohdennetulla muutoksella, jotka perustuvat pitkälti Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) viimeaikaisen työhön. Muutoksilla pyritään lisäämään EU:n arvopaperistamiskehyksen yleistä riskiherkkyyttä, mikä tekisi arvopaperistamisen käyttämisestä laitoksille taloudellisesti kannattavampaa vakavaraisuuskehyksessä, joka on riittävä EU:n rahoitusvakauden turvaamiseen.

Ensinnäkin on tarpeen säätää taseen YLS-arvopaperistamisen riskiherkemmästä kohtelusta, kuten EPV on suositellut kertomuksessaan YLS-kehyksestä synteettistä arvopaperistamista varten (Report on STS framework for synthetic securitisation). Kertomuksessa suositellaan, että taseen YLS-arvopaperistamiselle luodaan monialainen EU:n kehys, joka rajoittuu taseen synteettiseen arvopaperistamiseen ja perustuu yhteisiin kelpoisuusvaatimuksiin. Suositus perustuu laajaan analyysiin, jossa tarkastellaan taseen synteettisen arvopaperistamisen markkinoiden kehitystä ja suuntauksia EU:ssa, sekä dataan synteettisiin transaktioihin liittyvästä aiemmasta maksulaiminlyönti- ja tappiokehityksestä. Lisäksi siinä suositellaan taseen YLS-arvopaperistamiseen liittyviä vastuita koskevaa kohdennettua eriytettyä vakavaraisuuskohtelua ottaen huomioon erityisesti sen, että toimeksisaajaan liittyvä riski ja malliriski ovat pienempiä kuin sellaisten taseen synteettiseen arvopaperistamiseen liittyvien vastuiden kohdalla, jotka eivät ole YLS-vastuita.

Vakavaraisuuskohtelun yhdenmukaistamista pidetään laajasti välttämättömänä, jotta laitoksia voidaan edelleen kannustaa kantamaan kustannukset, joita YLS-kriteerien noudattamisesta aiheutuu, kun arvopaperistamistransaktioita strukturoidaan.

Toiseksi on tarpeen poistaa nykyiseen kehykseen sisältyvät järjestämättömien vastuiden arvopaperistamista koskevat rajoitteet. Kuten järjestämättömien vastuiden arvopaperistamisen kohtelusta annetussa EPV:n lausunnossa 2019/13 tuodaan esiin, nykyisessä kehyksessä ei oteta huomioon järjestämättömien vastuiden arvopaperistamisen erityispiirteitä, mikä johtaa liiallisiin pääomavaatimuksiin tämäntyyppisten vastuiden osalta, erityisesti arvopaperistamisen sisäisten luottoluokitusten menetelmän (SEC-IRBA) ja arvopaperistamisen standardimenetelmän (SEC-SA) yhteydessä. Kehyksen liiallinen varovaisuus johtuu siitä, että sen muotoilussa on otettu huomioon yksinomaan hoidettujen lainojen riskitekijät. Sen vuoksi ehdotetaan, että järjestämättömien vastuiden arvopaperistamisten kohtelua muutetaan säätämällä yksinkertaisesta ja riittävän varovaisesta menetelmästä, jossa perinteisten järjestämättömien vastuiden ylimpään etuoikeusluokkaan sovelletaan kiinteää 100 prosentin riskipainoa ja kaikissa muissa etuoikeusluokissa perinteiseen ja taseen synteettiseen arvopaperistamiseen, joka kuuluu edelleen riskipainotettujen vastuiden laskemista koskevan yleisen kehyksen piiriin, sovelletaan riskipainon 100 prosentin vähimmäistasoa. Ehdotettu kohtelu on yhdenmukainen Baselin pankkivalvontakomitean parhaillaan viimeistelemän lähestymistavan keskeisten osien kanssa.

Kolmanneksi ehdotetaan, että muutetaan 249 artiklan 3 kohtaa, jossa otetaan käyttöön takauksen luonteisen luottosuojan hyväksyttävyyttä koskeva lisäkriteeri laitoksille, jotka soveltavat standardimenetelmää laskiessaan arvopaperistettujen vastuiden pääomavaatimuksia. Siinä asetetaan luottoluokitusta koskeva vähimmäisvaatimus lähes kaikentyyppisille takauksen luonteisen luottosuojan tarjoajille, myös keskushallinnolle. Säännös vaikuttaa olevan ristiriidassa vakavaraisuusasetuksen yleisten luottoriskin vähentämissääntöjen ja kyseisen asetuksen tavoitteiden kanssa sekä tarkistetun Basel III -kehyksen uusien kansainvälisten standardien kanssa, joissa asetetaan luottoluokitusta koskeva vähimmäisvaatimus vain rajoitetulle joukolle luottosuojan tarjoajia arvopaperistettujen vastuiden tapauksessa. Tällä muutoksella lisätään sellaisten kansallisten julkisten takuujärjestelmien vaikuttavuutta, joilla tuetaan laitosten strategioita arvopaperistaa järjestämättömiä vastuita covid-19-pandemian jälkihoidon yhteydessä.

Nämä ehdotetut muutokset yhdessä asetukseen (EU) 2017/2402 ehdotettujen muutosten kanssa mahdollistavat sen, että laitokset voivat tulevina kuukausina säilyttää luotonannon volyymin suurena ja näin edistää merkittävästi covid-19-kriisin aiheuttaman häiriön vaikutusten lieventämistä.

Nykyiseen sääntelykehykseen verrattuna muutokset vahvistavat arvopaperistamisen roolia välineenä, jonka avulla laitokset voivat ylläpitää ja mahdollisesti jopa parantaa lainanantokapasiteettiaan kahdella tavalla:

·helpottamalla tämän tekniikan käyttöä sellaisten järjestämättömien vastuiden purkamiseksi, joiden voidaan odottaa kasvavan kriisin jälkimainingeissa. Näin laitokset voivat paremmin jakaa riskiä muille rahoitusalan toimijoille ja viime kädessä vähentää järjestämättömien vastuiden suuresta määrästä johtuvia lakisääteistä pääomaa koskevia rajoitteita säilyttäen samalla tiukat vakavaraisuusvaatimukset; ja

·soveltamalla alullepanevan laitoksen hallussa olevan ylimmän etuoikeusluokan riskiherkempää kohtelua, kun kyseessä on taseen YLS-arvopaperistaminen. Kuten monet sidosryhmät ovat huomauttaneet, YLS-kelpoisuusvaatimusten kehittäminen ei itsessään riitä tavoitteen saavuttamiseen – eli siihen, että näiden vaatimusten täyttämisestä tehdään taloudellisesti kannattavaa – jos uusien vaatimusten käyttöönottoon ei liity arvopaperistamisen erityispiirteitä paremmin vastaavaa riskiherkempää vakavaraisuuskohtelua pääomavaatimusten osalta.

Tässä ehdotuksessa esitetään riskiherkempi kohtelu järjestämättömien vastuiden arvopaperistamisille ja taseen synteettisten YLS-arvopaperistamisten ylimmälle etuoikeusluokalle, kun taas jälkimmäisten arvopaperistamisten kelpoisuusvaatimukset yhdessä muiden monialaisten säännösten kanssa sisältyvät asetukseen (EU) 2017/2402.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa