EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel, 03.06.1998 
KOM( 1998) 353 lopull. 
KOMISSION TIEDONANTO 
NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE 
ILMASTONMUUTOS - EUROOPAN UNIONIN STRATEGIA KIOTON 
YMPÄRISTÖKOKOUKSEN JÄLKEISIÄ TOIMENPITEITÄ VARTEN 

Sisällysluettelo 
Keskeisiä kysymyksiä 
- Strategia 
- Täytäntöönpano - vastuun jakaminen - Joustomekanismit 
- Seuranta 
- Ulkoinen ulottuvuus 
- Tulevat toimenpiteet 
1 Johdanto 5 
1.1 Kioton ympäristökokouksen vaikutukset 5 
1.2 Strategian kehittäminen 6 
2 \'X):n täyläntöönpanostrategian osatekijät 7 
2.1 Keskeiset seikat 7 
2.2 Politiikkoja ja toimenpiteitä koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa 9 
2.2.1 Kaasukohtainen lähestymistapa 10 
2.2.2 Alat 12 
2.3 Tärkeimmät täytäntöönpanon alat 14 
2.4 Joustomekanismit 20 
2.4.1 Jäsenvaltioiden ja yhteisön osallistuminen kansainväliseen 
päästöoikeuksien kauppajärjestelmään 20 
2.4.2 Yhteistoteutus ja puhtaan kehityksen mekanismi yhteisön tavoitteiden 
saavuttamisessa 22 
2.4.3 Päätelmät jouslomekanismien soveltamisesta yhteisössä 23 
2.5 Seuranta 24 
2.5.1 Sitoumusten noudattamisen seuranta 24 
2.5.2 Joustomckanismicn seuranta 25 
3 Huroopan unionin strategian ulkoinen ulottuvuus 25 
3.1 Joustomekanismeja koskevat kansainväliset neuvottelut 25 
3.1.1 Buenos Airesin tavoite 25 
3.1.2 Oikeus osallistua avoimeen, selkeään ja syrjimättömään kansainväliseen 
päästöoikeuksien kauppaan 26 
3.1.3 Asteittainen lähestymistapa 26 
3.1.4 Täydentävyys 27 
3.1.5 Miten kaupasta saadaan ympäristön ja talouden kannalta toimivaa 28 
3.1.6 Joustomekanismien noudattamista koskevat määräykset 28 
3.1.7 Hankkeisiin perustuvien välineiden (yhteistoteutus ja puhtaan kehityksen 
mekanismi) kansainvälinen käyttö sitoumusten täyttämisen kannalta 29 
3.2 Kansainvälisen vuoropuhelun tiivistäminen 29 
4 Tulevat toimenpiteet 31 
Keskeisiä kysymyksiä 
Strategia 
Luroopan unionin on Kioton ympäristökokouksen perusteella laadittava tulevia 
toimenpiteitä koskeva strategia kokouksen pöytäkirjan mukaisten sitoumustensa 
täyttämiseksi. Komissiolla ei vielä ole käytössään kaikkia tietoja, jotka se tarvitsee 
yksityiskohtaisen täytäntöönpanostrategian esittämiseksi. Tämä tiedonanto on näin 
ollen alustava analyysi siitä, miten tällainen strategia olisi muotoiltava. 
Kokonaisvaltaisessa strategiassa on otettava huomioon kaikki, myös tulevaisuudessa 
hyväksyttävät pöytäkirjan määräykset ja erityisesti niin sanotut joustomekanismit. 
Lisäksi tehtävän analyysin on katettava kaikki unionin talouden alat ja mahdolliset 
toimia edellyttävät osa-alueet sekä kansainvälinen ulottuvuus. 
Yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä on tämän strategian laatimiseksi käynnistettävä 
vuorovaikutusprosessi, jonka avulla voidaan laatia yhteisön kehys sopimuspuolten 
toimien koordinoimiseksi, tiedon vaihtamiseksi, edistyksen seuraamiseksi sekä niiden 
osa-alueiden yksilöimiseksi, joilla sitoumusten täyttäminen edellyttää toimia. Aivan 
aluksi on sovittava EU:n strategian keskeisistä arviointiperusteista. 
Täytäntöönpano - vastuunjakaminen 
Päävastuu Kiotossa sovittujen vähennystavoitteiden saavuttamisesta on 
jäsenvaltioilla. Yhteisön on puolestaan pöytäkirjan allekirjoittajana ja tulevana 
sopimuspuolena varmistettava, että jäsenvaltiot noudattavat toiminnassaan 
perustamissopimuksen määräyksiä ja täyttävät velvoitteensa pöytäkirjan mukaisesti. 
Yhteisöllä on myös merkittävä asema jäsenvaltioiden toimien täydentäjänä, lujittajana 
ja tukijana yhteisten ja yhteensovitettujen politiikkojen ja toimenpiteiden avulla. 
Yksi keino saavuttaa kokonaistavoite on kehittää kustannustehokkaita politiikkoja ja 
toimenpiteitä, jotka kattavat kaikki talouden alat ja kaikki kasvihuonekaasut. Toisaalta 
asettamalla eri aloja ja kaasuja koskevia suuntaa-antavia tavoitteita, jotka saadaan 
yhdistelemällä kustannustehokkaimpia politiikkoja ja toimenpiteitä, voitaisiin 
edesauttaa eri alojen vastuiden määrittämistä. Samalla tavoitteet olisivat hyödyllinen 
mittapuu, jonka avulla voitaisiin seurata edistymistä ja käynnistää poliittisia toimia. 
Joustavuuteen liittyvien järjestelyjen osalta tällaisen lähestymistavan avulla olisi myös 
helpompi määrittää, mikä osa kokonaispäästöistä on kaupattavissa siinä tapauksessa, 
että oikeushenkilöiden annetaan myöhemmin osallistua päästöoikeuksien kauppaan. 
Joka tapauksessa ilmastonmuutokseen liittyvät kysymykset on sisällytettävä 
tiiviimmin alakohtaisiin politiikkoihin, kuten Cardiffin huippukokousta varten 
laaditussa komission tiedonannossa ympäristöpolitiikan yhdentämisestä on korostettu. 
BU.n on oltava perillä siitä, mitä toimenpiteitä jäsenvaltiot toteuttavat tavoitteidensa 
saavuttamiseksi ja millä tavoin. Yhteisö voi auttaa jäsenvaltioita niiden 
ponnisteluissa. 
Jousto mekanismit 
Joustomekanismeilla voi olla merkittävä asema pyrittäessä täyttämään sitoumukset 
pienemmin kustannuksin ja turvaamaan näin EU:n teollisuuden kilpailukyky. Niin 
kutsutun EU:n kuplan olemassaolo ei estä yhteisöä osallistumasta täysipainoisesti 
kansainväliseen päästöoikeuksien kauppaan. Lisäksi yhteisöulottuvuuden takia voi 
olla perusteltua ottaa käyttöön uusia sisämarkkinoihin, valtiontukiin ja nykyiseen 
ympäristölainsäädäntöön liittyviä sääntöjä tai suuntaviivoja. EY:n laajuinen 
päästöoikeuksien kauppaa koskeva lähestymistapa saattaisi myös helpottaa 
järjestelmän hallinnollisia toteuttamista ja estää uusien kaupan esteiden syntymisen. 
Tulevassa Buenos Airesin kokouksessa olisi keskityttävä vähimmäisvaatimuksiin, 
joiden noudattamista edellytetään kaikilta sopimuspuolilta tai yksityisiltä yrityksiltä 
kansainväliseen kaupankäyntiin osallistumiseksi. Näiden sääntöjen ja erityisesti 
sitoumusten noudattamista koskevien määräysten olisi oltava riittävän tiukkoja, jotta 
saavutettaisiin pöytäkirjan ympäristötavoitteet, ja riittävän yksinkertaisia, jotta ne 
eivät rasittaisi toimijoita tarpeettomasti. Yhteisön toimintamahdollisuudet 
määräytyvät kansainvälisten sopimusten perusteella, ja näin ollen yhteisön olisi 
pyrittävä vaikuttamaan rakentavasti joustomekanismien sääntöihin ja 
toteuttamistapoihin. 
Koska monen maan välisestä päästöoikeuksien kaupasta ei ole kokemuksia ja koska 
tiettyjen kaasujen päästöihin ja eräisiin päästölähteisiin liittyy joitakin 
epävarmuustekijöitä, on edettävä asteittain. Lisäksi pöytäkirjassa käytetty 
"täydentävyyden" käsite on määriteltävä suhteessa joustomekanismien asemaan. 
Sekä yhteistoteutuksen että puhtaan kehityksen mekanismin avulla voidaan edistää 
merkittävällä tavalla yhteisön tavoitteiden saavuttamista. Niitä koskevien sääntöjen 
olisi kuitenkin oltava yhdenmukaisia päästöoikeuksien kauppaa koskevien määräysten 
kanssa niin yhteisön tasolla kuin kansainvälisestikin ja taattava niiden tehokkuus 
ympäristön kannalta. 
Seuranta 
EY:n seurantamekanismia on lujitettava, jotta se tarjoaisi kehyksen edistymisen 
seurannalle, määräajoin toteutettavalle arvioinnille ja vertaisarvioinnille - joilla 
varmistetaan, että unioni saavuttaa sitoumuksensa - sekä joustomekanismien käytölle. 
Tällainen mekanismi edellyttää laajaa yhteisön osallistumista, koska on kyettävä 
saavuttamaan myös yhteisön oma tavoite sekä taattava toimijoille tasapuoliset 
toimintaedellytykset yhteisön alueella. 
Ulkoinen ulottuvuus 
EU:n on tiivistettävä vuoropuhelua muiden sopimuspuolten kanssa, jotta voidaan 
varmistaa pöytäkirjan ratifiointi. Erityisen tärkeää on kehitysmaiden osallistumista ja 
pisimmälle kehittyneiden kehitysmaiden vapaaehtoisia sitoumuksia koskevien EU:n 
kantojen määrittäminen. 
Tulevat toimenpiteet 
Jotta saataisiin aikaan Kioton ympäristökokouksen jälkeisiä toimenpiteitä koskeva 
EU:n strategia, on ratkaistava useita keskeisen keskeisiä kysymyksiä. 
Neuvostoa pyydetään näin ollen: 
• hyväksymään keskeiset arviointiperusteet EU:n ilmastonmuutosstrategian 
arviointia varten 
• 
• pohtimaan, pitäisikö yhteisön tason suuntaa-antavilla alakohtaisilla 
tavoitteilla olla merkittävä asema Kioton kokouksen jälkeisessä strategiassa 
vahvistamaan tässä tiedonannossa esitetyt osa-alueet aloiksi, joilla on tarpeen 
toteuttaa toimia, sekä hyväksymään tarvittavat yhteisön toimenpiteet alkaen 
komission jo tekemistä ehdotuksista; samalla olisi vahvistettava, että on 
tarpeen ottaa käyttöön myös kansallisia toimenpiteitä 
hyväksymään joustomckanismien käyttöönotto yhteisössä asteittain ja 
koordinoidusti 
hyväksymään tavoite, jonka mukaan yksityiset toimijat pyritään saattamaan 
järjestelmän piiriin asteittain; lisäksi neuvoston olisi vahvistettava, että on 
suotavaa laatia yhteisön kehys sisämarkkinoiden toiminnan turvaamiseksi, 
koska joustomekanismien kansallisessa soveltamisessa on noudatettava 
yhteisön lainsäädäntöä, 
hyväksymään, että "täydentävyyden" käsitteen määritelmä vaikuttaa EU:n 
strategian kustannustehokkuuteen 
• vahvistamaan, että niin täytäntöönpanon edistymisen seurannan kuin 
joustomckanismien täytäntöönpanonkin kannalta on tarpeen tehostaa 
huomattavasti yhteisön seurantajärjestelmää 
• hyväksymään tässä tiedonannossa esitetyt, EU:n strategian ulkoista 
ulottuvuutta koskevat suuntaviivat Buenos Airesin kokouksessa 
noudatettavan EU:n neuvottelukannan määrittämisen perustaksi 
• hyväksymään tässä asiakirjassa määritetyt ensisijaiset toimet, jotka koskevat 
yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa käydyn vuoropuhelun tehostamista. 
EU:n ilmastonmuutosstrategian laatimisen kannalta tärkeitä ajankohtia ovat: 
• vuoden 1998 loppu, jolloin jäsenvaltiot toimittavat tiedot strategioistaan ja siitä, 
mitä ne haluavat yhteisön tekevän, 
• vuoden 1999 alkupuolisko, jolloin julkaistaan loinen EU:n ilmastoslralegiaa 
koskeva tiedonanto. 
JOHDANTO 
Komissio antoi lokakuussa 1997 tiedonannon ""Ilmastonmuutos Euroopan unionin 
käsitykset Kioton ympäristökonferenssin kysymyksistä1, joka oli perustana Euroopan 
unionin neuvottelukannalle Kioton huippukokouksessa. Tiedonannossa esitetty 
analyysi osoitti, että kolmesta kaasusta, hiilidioksidista (C02), metaanista (CH4) ja 
typpioksiduulista (N20), koostuvan "korin" päästöjen vähentäminen 15 prosentilla 
vuoteen 2010 mennessä on teknisesti ja taloudellisesti toteutettavissa, jos muut 
teollisuusmaat pyrkivät vastaavanlaiseen tavoitteeseen. 
Lokakuussa 1997 julkaistun tiedonannon mukaan komissio laatii Kioton kokouksen 
jälkeen yksityiskohtaisemman ilmastonmuutosta koskevan strategian olennaisten osa­
tekijöiden perusteellisen analyysin pohjalta. Nyt laaditulla tiedonannolla luodaan 
perustaa toimivan ilmastonmuutosstrategian kehittämiselle. Siinä otetaan huomioon 
Kioton kokouksen pöytäkirja ja tarkastellaan EU:n täytäntöönpanostrategian 
tärkeimpiä osatekijöitä sekä EU:n strategian ulkoista ulottuvuutta. 
1.1 Kioton ympäristökokouksen vaikutukset 
EU saavutti Kioton kokouksessa useita neuvotteluille asettamiaan tavoitteita. 
Erityisen merkittävää oli, että EU:n tärkeimmät kilpailijat ja kauppakumppanit 
hyväksyivät EU:n omaa sitoumusta vastaavia oikeudellisesti sitovia tavoitteita. 
Tämän ansiosta pystyttiin turvaamaan erittäin tärkeä näkökohta eli yhteisön 
2 
kilpailukyky. Toisaalta Kiotossa hyväksytty lopullinen pöytäkirja sisältää useissa 
tärkeissä kohdissa - erityisesti ns. joustomekanismien osalta - määräyksiä, jotka eivät 
kuuluneet EU:n lähestymistapaan Kioton kokouksessa. Kaikki nämä osatekijät ja 
niiden mahdolliset vaikutukset on otettava huomioon Kioton jälkeisiä toimenpiteitä 
koskevassa EU:n strategiassa. Erityistä huomiota on kiinnitettävä seuraaviin 
seikkoihin: 
• Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä muiden teollisuusmaiden päästöjen 
vähennystavoitteet ovat pöytäkirjan mukaan oikeudellisesti sitovia, kun taas 
ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen 
(UNFCCC) määräykset eivät asettaneet sopimuspuolille oikeudellista velvoitetta 
palauttaa päästöjen määrä vuoden 1990 tasolle3. 
EY:n ja sen jäsenvaltioiden sitoumukset laajennetaan koskemaan kuuden kaasun 
muodostamaa koria kolmen kaasun korin sijasta. Nämä kolme uutta (teollisuus-) 
1 KOM(97)481 lopullinen, 1.10.1997. 
2 Ks. komission sisäinen valmisteluasiakirja An Analysis of the Kyoto Protocol - SEC( 1998) 467, 
13.03.1998. 
3 EY on kuitenkin sitoutunut, joskaan ei oikeudellisesti sitovasti, vakiinnuttamaan koko yhteisön 
hiilidioksidipäästöt vuoteen 2000 mennessä vuoden 1990 tasolle. Tämä sitoumus on laajempi kuin 
UNFCCC-sopimuksen mukaiset sitoumukset. 
kaasua ovat lluorihiilivcdyl (IIEC), perlluorihiilivedyt (PIC) ja rikkiheksalluoridi 
(Sl\,). Kyseisten kolmen kaasun päästöjen vähentymistä voidaan tarkastella 
vertaamalla sitä joko vuoden 1990 tai vuoden 1995 tasoon. Pöytäkirjaan sisältyy 
lisäksi määräyksiä nk. nielujen sisällyttämisestä järjestelmään. Tämä 
kiistanalainen kysymys edellyttää kuitenkin yksityiskohtaisia lisätutkimuksia. 
Tällainen ratkaisu mahdollistaisi kuitenkin periaatteessa sen, että metsien ja 
maatalousmaan sitoma hiili voitaisiin ottaa huomioon sopimuspuolten 
päästövähennyksiä koskevissa laskelmissa. 
EY ja sen jäsenvaltiot ovat sitoutuneet vähentämään mainitun kuuden kaasun 
muodostaman korin päästöjä kahdeksalla prosentilla vuoden 1990 tasosta vuosien 
2008-2012 välisenä aikana (eikä tiettyyn ajankohtaan, eli vuoteen 2010, 
mennessä). Lisäksi niiden on jo vuoteen 2005 mennessä kyettävä osoittamaan 
saavuttaneensa edistystä. 
• Pöytäkirjan 4 artiklassa on EU:n kannalta keskeinen määräys, johon liittyvästä 
asiakokonaisuudesta käytetään tavallisesti nimitystä "EY:n kupla". Sen mukaan 
Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot voivat täyttää sitoumuksensa yhteisesti 
asettamalla eri jäsenvaltioille erilaiset vähennystavoitteet (rasitteiden jakaminen). 
Rasitteiden jakamisen ehdot on ilmoitettava sopimusta ratifioitaessa, ja määrien on 
pysyttävä samoina ensimmäisen sitoumusjakson ajan (vuosina 2008-2012). Sekä 
EY:n että sen jäsenvaltioiden tavoitteet ovat oikeudellisesti sitovia, ja ne ovat 
yhdessä vastuussa tavoitteiden saavuttamisesta. Jos tavoitteet saavutetaan, EY:n 
katsotaan noudattaneen sitoumuksiaan. Jos taas jäsenvaltiot eivät pysty täyttämään 
kokonaisvelvoitteitaan, myös EY rikkoo omia velvollisuuksiaan. Euroopan 
yhteisöllä onkin tässä yhteydessä tärkeä tehtävä, sillä sen olisi luotava 
kokonaiskehys täytäntöönpanoa varten ja edistettävä näin yhteisön ja 
jäsenvaltioiden tavoitteiden saavuttamista. 
• Pöytäkirjassa on määräyksiä useista ns. joustomekanismeista, eli päästöoikeuksien 
kaupasta, liitteessä I mainittujen valtioiden välisestä päästövähennysten 
yhteistoteutuksesta ja puhtaan kehityksen mekanismista. Näiden toimenpiteiden 
yksityiskohdista ei ole vielä sovittu, mutta niillä saattaa olla merkittävä asema 
Kiotossa hyväksyttyjen tavoitteiden saavuttamisessa. 
• Pöytäkirjassa on määrätty myös ilmoitusvaatimusten tiukentamisesta ja 
sitoumusten noudattamisen varmistamista koskevan tiukan järjestelmän 
kehittämisestä. Kun otetaan huomioon EY:ltä ja jäsenvaltioilta edellytettävä 
keskinäinen vuorovaikutus, viimeksi mainittu järjestelmä vaikuttaa jatkossa 
merkittävästi EU:n strategian kehittämiseen. 
1.2 Strategian kehittäminen 
Tämän tiedonannon tavoitteena on viitoittaa tietä vuorovaikutusprosessille sellaisen 
Kioton ympäristökokouksen jälkeisiä toimenpiteitä koskevan yleinen strategian 
aikaansaamiseksi, jonka myötä sekä jäsenvaltiot että yhteisö voivat täyttää Kioton 
pöytäkirjan mukaiset sitoumuksensa koordinoidusti ja tehokkaasti. Tehokas 
ilmastonmuutoksen torjuminen edellyttää, että EY:n määrittää täytäntöönpanon 
yhteydessä kehyksen, jolla varmistetaan, että kansalliset ja yhteisön strategiat tukevat 
toisiaan. Kehyksen on katettava sekä kansallisesti toteutettavat politiikat ja 
toimenpiteet että kansainväliset jouslomekanismit, sillä ne molemmat edistävät 
tavoiHeiden saavuttamista. 
Toiminnallisesti tämä merkitsee sitä, että yhteisön kehyksen puitteissa: 
• jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle yksityiskohtaiset tiedot siitä, miten ne 
aikovat saavuttaa yksittäiset velvoitteensa ja mitä ne odottavat yhteisöltä, 
4 
• komission olisi tehtävä jatkuvasti yhdessä jäsenvaltioiden kanssa selvityksiä, 
joiden perusteella voidaan ajantasaistaa ja laajentaa äskettäisissä tiedonannoissa 
esitettyjä havaintoja ilmastonmuutokseen liittyvistä näkökohdista, 
• yhteisön olisi sovittava EU:n yhteisen kannan muodostamisesta useiden 
merkittävien keskeneräisten asioiden, erityisesti joustomekanismien ja nielujen, 
kansainvälisen ja kansallisen ulottuvuuden osalta, 
• on seurattava tarkasti päästöjä, jotta voitaisiin varmistaa, että kaikki Euroopan 
unionin toimijat pystyvät täyttämään sitoumuksensa tarkoituksenmukaisesti. 
Komissio kehittää näiden osatekijöiden perusteella yhteistyössä kaikkien toimijoiden 
kanssa kokonaisvaltaisen ilmastonmuutosstrategian, josta on sovittava ennen 
pöytäkirjan ratifiointia. Keskeinen osa tätä strategiaa on jo annettujen, uusien 
tavoitteiden saavuttamista edistävien komission ehdotusten hyväksyminen sekä 
uusien politiikkojen ja toimenpiteiden kehittäminen. 
EU:N TÄYTÄNTÖÖNPANOSTRATEGlAN OSATEKIJÄT 
2.1 Keskeiset seikat 
Kioton jälkeisiä toimenpiteitä koskevassa kokonaisvaltaisessa Ell:n 
ilmastonmuutosstratcgiassa on otettava huomioon seuraavat keskeiset seikat: 
Tehokkuus ympäristön kannalta. Ensisijaisen tärkeä vaatimus on, että jäsenvaltiot ja 
yhteisö pystyvät strategian avulla saavuttamaan oikeudellisesti sitovat päästöjen 
vähentämistavoitteet sovittuun ajankohtaan mennessä. Strategian avulla on myös 
saatava aikaan todistettavissa olevaa edistystä vuoteen 2005 mennessä, ja siinä on 
otettava huomioon toimenpiteet vuoden 2012 jälkeen, jolloin on saatava aikaan 
huomattavia päästöjen lisävähennyksiä. Ongelman maailmanlaajuisen luonteen vuoksi 
4 Komissio saa todennäköisesti kesäkuun 1998 lopulla uutta koonnettua tietoa vuosien 1990-1995 
kasvihuonekaasupäästöistä, yhdenmukaiset ennusteet vuosille 2000 ja 2010 sekä useiden 
mallintamistoimien tulokset. Nämä muodostavat vertailukohdan tätä menoa -skenaarion perustasoon 
nähden, ja antavat tietoa siitä, mitä voi tapahtua, jos uusia toimia ei toteuteta. Tulosten perusteella 
voidaan muodostaa perustellumpi ja luotettavampi näkemys toimenpidekokonaisuuksista ja 
aikaisempien tiedonantojen taloudellisista vaikutuksista. 
ympäristötehokkuus riippuu myös siitä, miten muut sitovia tavoitteita hyväksyneet 
maat osallistuvat päästöjen vähentämiseen. 
Kustannustehokkuus. Tämä osatekijä on tärkeä strategian taloudellisen ja poliittisen 
hyväksyttävyyden kannalta. Kustannustehokkuuden analyysissa on yksilöitävä 
kustannuksiltaan alhaiset toimenpiteet ja oteltava huomioon ympäristölle välillisesti 
koituvat hyödyt, kuten paikallisen ja alueellisen ympäristön pilaantumisen 
väheneminen, muut hyödyt (työllisyys) sekä ilmastoa koskevien toimenpiteiden 
kustannukset ja hyödyt pitkällä aikavälillä. Analyysin on katettava myös 
täytäntöönpanotoimien hallinnolliset kustannukset. 
Yhdenmukainen kohtelu ja poliittinen hyväksyttävyys. Yhteisön tavoitteeseen 
pyrkimisestä aiheutuvat rasitteet on jaettu siten, että kaikki jäsenvaltiot osallistuvat 
yhtäläisellä tavalla EU:n kokonaispyrkimyksiin. Lisäksi on otettava huomioon, että 
tiettyjen yhteisön alueiden ja talouden alojen on tämän vuoksi sopeuduttava 
huomattaviin muutoksiin. 
Mukautettavuus. Uudet ja ennakoimattomat kehityskulut saattavat muuttaa politiikan 
arviointia ja vaikuttaa tavoitteiden saavuttamiseen, ja siten strategiaan on 
sisällytettävä mahdollisuus mukauttaa toimenpiteitä. 
Kattavuus. Kaikki talouden alat ja poliittiset toimijat ovat yhdessä vastuussa 
ilmastonmuutostavoitteiden saavuttamisesta, ja niiden on edistettävä tätä pyrkimystä. 
Eri alojen rakenteet eroavat toisistaan huomattavasti, minkä vuoksi tarvitaan laaja 
valikoima kohdennettuja välineitä. 
Yhdenmukaisuus. Periaatteella, jonka mukaan EU:n politiikoissa on otettava 
huomioon kestävä kehitys, varmistetaan, että EU:n ilmastonmuutosstrategia on 
yhdenmukainen näiden politiikkojen ja niiden tavoitteiden saavuttamiseen tähtäävien 
välineiden käytön kanssa. 
EU:n sisäiset toimet. EU:n sisäisten politiikkojen ja toimenpiteiden, jotka koostuvat 
jäsenvaltioissa toteutettavista ja yhteisön yhteisistä koordinoiduista toimenpiteistä, on 
oltava ensisijainen keino pyrittäessä vähentämään yhteisön päästöjä kahdeksalla 
prosentilla vuosina 2008-2012 vuoden 1990 tasoon verrattuna. Neuvosto vahvisti 
tämän kannan maaliskuussa 1998 pidetyssä ympäristöasiainneuvoston kokouksessa. 
Yhteisön asema strategian toteuttamisessa 
Ilmastonmuutosta koskevat toimenpiteet on toteutettava toissijaisuusperiaatteen 
mukaisesti tarkoituksenmukaisella tasolla. Jäsenvaltioilla on merkittävä asema 
toiminnassa, koska ne vastaavat kukin omista tavoitteistaan sovitun rasitteiden jaon 
mukaisesti (tästä rasitteiden jaosta on ilmoitettava samalla, kun EY ratifioi 
pöytäkirjan). Toisaalta koko yhteisölle asetettu oma tavoite sekä Euroopan talouden 
yhdentyminen ja tarve varmistaa toimijoiden tasapuoliset toimintaedellytykset 
edellyttävät myös yhteisön tason toimenpiteitä. Yhteisön on: 
laadittava yhtenäinen yhteisön strateginen kehys, jonka puitteissa Kioton 
kokouksen jälkeisiä toimenpiteitä koskeva Euroopan unionin strategia voidaan 
laatia ja hyväksyä, 
toteutettava yhteisiä ja koordinoituja yhteisön toimenpiteitä, joilla tuetaan ja 
täydennetään jäsenvaltioiden aloitteita, 
huolehdittava kokemusten vaihdosta ja sovitettava yhteen jäsenvaltioiden ja 
yhteisön tasoilla toteutettuja toimenpiteitä, 
varmistettava, että kaikkia välineitä, erityisesti joustomekanismeja, käytetään 
yhtenäisesti ja huolehdittava siitä, että ne ovat sopusoinnussa sisämarkkinoiden 
kanssa, 
seurattava aktiivisesti jäsenvaltioiden, talouden eri alojen ja asianomaisten 
toimijoiden edistymistä tavoitteiden saavuttamisessa ja laadittava siitä raportteja. 
Neuvostoa pyydetään hyväksymään nämä keskeiset arviointiperusteet 
Euroopan unionin ilmastonmuutosstrategian arvioimista varten. 
2.2 Politiikkoja ja toimenpiteitä koskeva kokonaisvaltainen 
lähestymistapa 
Komissio laatii parhaillaan analyysia, jonka lähtökohtina ovat yleiset olettamukset 
päästöjen kasvuvauhdista sekä nykyisin toteutettavat politiikat ja toimenpiteet. 
Tavoitteena on määrittää, mitä toimenpiteitä on toteutettava, jotta päästäisiin tätä 
menoa -skenaarion (business as usual) mukaiselta tasolta Kioton pöytäkirjassa 
edellytetylle päästötasolle. Analyysia ajantasaistetaan sisällyttämällä siihen kolme 
uutta teollisuuskaasua ja uutta tietoa metaanista ja typpioksiduulista. Komission 
alustavan analyysin perusteella EY:n on pöytäkirjan mukaisten vähennystavoitteiden 
saavuttamiseksi vähennettävä päästöjä 550-600 miljoonalla 
hiilidioksidiekvivalenttitonnilla5. 
On erittäin tärkeää, että EU:n strategia perustuu laaja-alaiseen arvioon keinoista, 
joiden avulla tämä tavoite saavutetaan vaaditussa ajassa. Tämän arvion on katettava 
kaikki Kioton pöytäkirjan osatekijät eli tavoitteiden taso, pöytäkirjassa mainitut kuusi 
kaasua, nielut sekä joustomekanismit. Niin ikään sen on katettava kaikki talouden 
alat, ja siinä on tarkasteltava sekä jäsenvaltioiden että EY:n käytettävissä oleva 
toimenpidevaihtoehtoja. Toukokuussa järjestetyssä energiaministerien neuvoston 
kokouksessa todettiin tähän liittyen, että on tarpeen laatia yhteinen selvitys 
kasvihuonekaasupäästöjen vähennysten taloudellisesta vaikutuksesta ja arvioida, 
missä määrin päästövähennyksiä voitaisiin saada kustannustehokkaasti aikaan 
energian tuotannossa ja käytössä. 
5 Hiilidioksidiekvivalenttia käytettäessä on mahdollista vertailla keskenään koriin kuuluvia 
kasvihuonekaasuja kunkin kaasun suhteellisen kasvihuonevaikutuksen (global wanning potential, 
GWP) suhteen. GWP:n avulla saadaan viitteitä kunkin kaasun säteilypotentiaalista. Hiilidioksidin 
G WP on 1, kun taas 100 vuoden ajanjaksolla metaanin GWP on 21 ja typpioksiduulin 310. 
2.2.1 Kaasukohtainen lähestymistapa 
Kaasukohtainen analyysi on hyödyllinen keino, jota voidaan käyttää valittaessa 
toimintavaihtoehtoja. Useat jäsenvaltiot ovatkin soveltaneet sitä omien 
ilmaslonmuutosstralegioidensa kehittämiseen. Seuraavassa selostetaan lyhyesti 
käytettävissä olevia toimintavaihtoehtoja. 
Hiilidioksidi 
Hiilidioksidi on ylivoimaisesti merkittävin ja tutkituin kasvihuonekaasu. C02-
päästöjen osuus kaasujen vaikutuksista on noin 80 prosenttia (kun korin muodostavia 
kaasuja painotetaan niiden suhteellisen kasvihuonevaikutuksen (GWP) perusteella), ja 
ne liittyvät enimmäkseen energian käyttöön ja fossiilisten polttoaineiden tuotantoon. 
C02-päästöihin liittyviä näkökohtia on analysoitu perusteellisesti tiedonannossa 
Ilmastonmuutos - Euroopan unionin käsitykset Kioton ympäristökonferenssin 
kysymyksistä. 
Nielut 
Kioton pöytäkirjan mukaan nielut, mukaan lukien metsät ja maatalousmaa, voidaan 
sisällyttää mukaan laskelmiin määritettäessä tavoitteiden saavuttamista. 
Ensimmäisenä sitoumusjaksona C02-päästöjä vähentävät nielut otetaan huomioon 
ainoastaan uusien alueiden metsittämisen, metsänuudistamisen ja metsänhävityksen 
osalta. Samansuuntainen pyrkimys sisältyy myös Agenda 2000 -asiakirjaan liittyvään 
maaseudun kehittämistä koskevaan asetusehdotukseen, jossa todetaan 
nimenomaisesti, että metsätalouden toimenpiteissä olisi otettava huomioon 
ilmastonmuutos. Jotta kuitenkin voitaisiin luoda vakaa perusta nielujen täsmällisten 
kvantifiointi- ja todentamismenetelmien laatimiselle, on tarkasteltava useita 
tieteellisiä kysymyksiä. Näin ollen hallitusten välisen ilmastonmuutospaneelin (1PCC) 
on määritettävä jatkossa ne luokat, joihin pöytäkirjaa sovelletaan, sekä muut luokat. 
Kun tulokset ovat käytettävissä, voidaan ehdottaa uusia nieluja koskevia 
toimenpiteitä. Euroopan yhteisön ympäristöä ja ilmastoa koskevasta 
tutkimusohjelmasta tuetaan merkittävällä tavalla kansainvälistä tutkimusta, jonka 
tuloksiin IPCC:n päätelmät ja arviot perustuvat. Viidennessä TTK:ta koskevassa 
puiteohjelmassa jatketaan ja lisätään tutkimusta, joka koskee hiilen kiertoa sekä 
nieluihin liittyviä tutkimusmenetelmiä ja nielujen todentamista. 
Metaani 
Tiedonannossa Toimintatapaa käsittelevä asiakirja metaanipäästöjen vähentämisestä 
(KOM (96) 557) sekä tiedonannossa Kioton ympäristökokousta edeltävästä 
strategiasta yksilöitiin EY:n metaanipäästöjen tärkeimmät lähteet. Nämä ovat 
maatalouden osalta karjan ruoansulatus ja lanta (45 prosenttia), jätteen osalta 
kaatopaikat (32 prosenttia) sekä energian osalta hiilen tuotanto ja maakaasun jakelu 
(23 prosenttia). Lisäksi esitettiin useita vaihtoehtoja metaanin -- joka on loiseksi 
merkittävin kasvihuonekaasu - päästöjen vähentämiseksi. M etaani päästi)) en odotetaan 
vähentyvän merkittävästi vuoteen 2010 mennessä pääosin jäsenvaltioiden tasolla 
parhaillaan toteutettavien jätteisiin liittyvien aloitteiden ansiosta sekä hiiliteollisuuden 
10 
toiminnan vähentymisen ja maataloustoiminnan kehittymisen myötä. Alasta riippuen 
päästöjä voitaneen vähentää edelleen vähäisin kustannuksin: 
• vähentämällä biohajoavan jätteen määrää kaatopaikoilla ja ottamalla niiltä talteen 
metaania 
• vähentämällä maakaasuputkista peräisin olevia kaasupäästöjä 
• käyttämällä ympäristön kannalta kestäviä lannankäsitlclymenetelmiä. 
Typpioksiduuli 
Tätä kaasua syntyy lähinnä teollisessa toiminnasta, kuten typpihapon ja adipiinihapon 
tuotannosta sekä lannoitteiden käytöstä maataloudessa. Sen määrää lisää kuitenkin 
myös katalysaattorien lisääntyvä käyttö ajoneuvoissa ja fossiilisten polttoaineiden 
palamisprosesseissa. Kiotoa edeltävää strategiaa koskevassa tiedonannossa yksilöitiin 
useita edullisia vaihtoehtoja päästöjen vähentämiseksi erityisesti teollisuudessa. 
Kemianteollisuudessa, lähinnä typpi- ja adipiinihapon tuotannossa, voitaneen 
saavuttaa vähäisin kustannuksin jopa 100 miljoonan hiilidioksidiekvivalenttitonnin 
vähennykset. 
Teollisuuskaasut 
Kioton pöytäkirjassa mainittujen kolmen teollisuuskaasun suhteelliset 
kasvihuonevaikutukset ovat erittäin suuret, ja kaasut säilyvät pitkään ilmakehässä. 
Näiden kaasujen mahdollisten ilmastovaikutusten vuoksi sekä siksi, että kyseiset 
kaasut sisällytettiin Kioton kokouksessa kaasujen koriin, EU:n strategiassa on tärkeää 
tarkastella erilaisia toimintavaihtoehtoja. Nykyisiä tietoja EY:n päästöistä vuosiksi 
1990-1995 ja ennusteita vuodelle 2010 on tarkasteltava varauksellisesti, koska 
menetelmät, joilla lähteiden tiedot on saatu, eivät aina ole johdonmukaisia. Kaikkien 
tätä menoa -skenaarion mukaisten ennusteiden mukaan kuitenkin HFC-yhdisteet ja 
SF6 lisääntyvät ja PFC-yhdisteiden määrä vähenee. 
HFC-yhdisteet kehiteltiin suurelta osin otsonikerrosta ohentavien ja Montrealin 
pöytäkirjassa kiellettyjen kloorifluorihiilivetyjen (CFC) vaihtoehdoksi. PFC-päästöjä 
puolestaan syntyy lähinnä alumiinin sulattamisen sivutuotteena, mutta päästöjä 
aiheuttavat myös puolijohde-, teräs-, sementti- ja fluoriteollisuus sekä polttolaitokset. 
SF6-päästöjä syntyy ensisijassa tämän aineen käytöstä korkeajännitelaitteissa, mutta 
niitä aiheuttavat myös magnesiumin tuotanto ja aineen käyttö erilaisiin 
erityistarkoituksiin eräissä jäsenvaltioissa. 
Näiden teollisuuskaasujen päästöjen rajoittamista ja vähentämistä koskevat 
toimenpiteet olisi toteutettava yhteisön tasolla, jotta varmistetaan yhdenmukainen 
lähestymistapa. Parhaillaan käynnissä olevassa työssä pyritään saamaan lisää tietoa 
näistä kaasuista sekä jatketaan mahdollisten vaihtoehtojen analysointia yhdessä 
teollisuusyritysten kanssa. Näyttää siltä, että vuoteen 2010 mennessä päästöjä voidaan 
vähentää merkittävästi vähäisin kustannuksin. 
11 
2.2.2 Alat 
Kaasukohtaista lähestymistapaa on tarkoituksenmukaisten poliittisten toimenpiteiden 
määrittämiseksi täydennettävä arvioimalla erilaisten kasvihuonekaasujen 
päästölähteitä aloittain tai taloudellisen toiminnan osa-alueittain sekä selvitettävä, 
missä määrin kukin ala voi edesauttaa tavoitteiden saavuttamista. Tarkastelua varten 
voidaan määrittää seuraavat yleiset luokat: 
Liikenne 
Liikenteen osuus kaikista EU:n päästöistä oli vuonna 1990 noin 20 prosenttia. 
Analyysin perusteella voidaan havaita, että jos uusia toimenpiteitä ei toteuteta, juuri 
liikenteen C02-päästöt voivat kasvaa eniten vuoteen 2010 mennessä. Myös 
katalysaattorien aiheuttamien typpioksiduulipäästöjen ja ajoneuvojen 
ilmastointilaitteiden HFC-päästöjen arvioidaan lisääntyvän voimakkaasti tänä 
ajanjaksona. 
Energia 
Energian käyttö ja tuotanto on ylivoimaisesti merkittävin kasvihuonekaasujen lähde, 
ja sen osuus EU:n päästöistä oli vuonna 1990 noin 80 prosenttia. Merkittävin kaasu on 
fossiilisten polttoaineiden tuotannosta ja käytöstä peräisin oleva hiilidioksidi. Noin 
kolmannes kaikista EU:n C()2-päästöistä on peräisin sähkön-ja lämmöntuotannosta. 
Muiden kasvihuonekaasupäästöjen, erityisesti hiilentuotannosta ja maakaasuvuodoista 
peräisin olevan metaanin sekä polttoaineen palamisesta syntyvien 
typpioksiduulipäästöjen, osuus oli vuonna 1990 noin viisi prosenttia kaikista energia-
alaan liittyvistä päästöistä. Koska energiaa käytetään muilla aloilla, kuten liikenteessä, 
teollisuudessa ja kotitalouksissa, myös näitä aloja on pidettävä energiaan liittyvien 
päästöjen aiheuttajina. 
Teollisuus 
Teollisuuden energiaan liittyvien päästöjen osuus oli vuonna 1990 noin 18 prosenttia. 
Energiatehokkuuden parantumisen myötä näiden päästöjen arvioidaan vähenevän 
vuoteen 2010 mennessä hieman tätä menoa -skenaariossa ennakoituja päästötasoja 
pienemmiksi. Jos otetaan huomioon kolmen uuden kaasun päästöt, jotka ovat 
pääasiassa teollisuuden aiheuttamia, teollisuuden osuus EU:n päästöistä vuonna 1990 
kasvaa noin yhdellä prosenttiyksiköllä. Näihin uusiin kaasuihin on kiinnitettävä 
erityistä huomiota, koska niiden käyttö on lisääntynyt ja koska ne säilyvät pitkään 
ilmakehässä. 
Kotitaloudet ja palveluala 
Kotitalouksien ja palvelualan osuus energiaan liittyvistä kasvihuonekaasuista on 
melko lähellä teollisuuden osuutta vuonna 1990. Niiden osuus kokonaispäästöistä on 
12 
kuitenkin noin 20 prosenttia, mikä johtuu yhdyskuntajätteestä aiheuluvista suurista 
metaanipäästöistä. Kotitalouksien ja palvelualan päästöjen arvioidaan tätä menoa 
-skenaarion perusteella kasvavan vuoteen 2010 mennessä. 
Maatalous 
Maatalouden osuus kolmen tärkeimmän kasvihuonekaasun (C02, CH4 ja N20) 
kokonaispäästöistä Euroopan unionissa on noin kahdeksan prosenttia6, mutta 
energiaan liittyvistä päästöistä alle kaksi prosenttia. Suurin osa metaani- ja 
typpioksiduulipäästöistä on peräisin maataloudesta (45 prosenttia metaanipäästöistä ja 
40,3 prosenttia typpioksiduulipäästöistä EU:ssa vuonna 19907). Toisaalta maa- ja 
metsätaloudella voi olla myös myönteinen vaikutus, koska fossiilisia polttoaineita 
voidaan korvata niiden tuottamalla biomassalla ja koska ne poistavat ilmakehästä 
erityisesti C02:ta nielujen avulla. 
Päätelmät 
Edellä olevan perusteella voidaan todeta, että kasvihuonekaasuja syntyy hyvin 
monenlaisessa taloudellisessa toiminnassa Kaikkien toimivien 
toimenpideslralegioiden on siksi oltava kokonaisvaltaisia, ja talouden eri alojen 
toimijoiden on osallistuttava niiden määrittämiseen ja toteuttamiseen. Järkevä 
lähestymistapa olisikin tässä tapauksessa se, että yksilöitäisiin koko talous huomioon 
ottaen valikoima kustannustehokkaita toimenpiteitä. Tämän perusteella voitaisiin sen 
jälkeen määrittää suuntaa-antavia päästötavoitteita edellä mainittuja aloja varten. 
Tällaisten suuntaa-antavien alakohtaisten tavoitteiden määrittämisestä koituisi tiettyjä 
etuja. Ensinnäkin sen ansiosta voitaisiin saada aikaan poliittisia toimia määrittämällä 
tärkeimpien talouden alojen velvollisuudet ja niihin kohdistuvat odotukset. Toiseksi 
suuntaa-antavien alakohtaisten tavoitteiden määrittäminen tehostaisi ilman muuta 
edistymisen seurantaa, ja siitä saattaisi siten tulla lisäkiintopiste parannettuun 
seurantajärjestelmään (ks. kohta 2.5). Alakohtaiset tavoitteet voisivat lisäksi olla 
hyödyllinen tekijä päästöoikeuksien kauppaan liittyvässä järjestelmässä, erityisesti 
jaettaessa alustavasti päästöoikeuksia oikeushenkilöille (ks. kohta 2.4). 
Alakohtaisten tavoitteiden käytössä on kuitenkin myös heikkoutensa. Niitä voidaan 
käyttää hyödyksi politiikkojen määrittämisessä ainoastaan, jos ne asetetaan ja niitä 
tarkistetaan määräajoin kustannustehokkuuteen liittyvät näkökohdat huomioon ottaen. 
Jäsenvaltioilla saattaa olla omia kansallisia alakohtaisia tavoitteita ja strategioita, 
joiden kanssa yhteisön suuntaa-antavat alakohtaiset tavoitteet eivät saisi olla 
ristiriidassa. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota tavoitteesta aiheutuvien rasitteiden 
jakamiseen EY:n sisällä. Kaikista näistä syistä on kiinnitettävä enemmän huomiota 
6 Tiedot on ilmaistu hiilidioksidiekvivalentteina ottamalla huomioon kaasujen suhteellinen 
kasvihuonevaikutus 100 vuoden aikana. Lähde: EUROSTAT. "Statistics in focus" (perustuu Euroopan 
ympäristöviraston tietoihin, jotka liittyvät UNFCCC:tä varten laaditun EU:n tiedonannon luonnokseen, 
1998). 
7 EUROSTAT. "Statistics in focus" (perustuu Euroopan ympäristöviraston tietoihin, jotka liittyvät 
UNFCCC:tä varten laaditun EU:n tiedonannon luonnokseen, 1998). 
13 
siihen, olisiko suuntaa-antaville alakohtaisille tavoitteille annettava merkittävä asema 
tulevassa yhteisön strategiassa. 
Neuvostoa pyydetään pohtimaan, pitäisikö yhteisön tason suuntaa-
antavilla alakohtaisilla tavoitteilla olla merkittävä asema Kioton jälkeisiä 
toimenpiteitä koskevassa strategiassa. 
2.3 Tärkeimmät täytäntöönpanon alat 
Sekä kansallisella että yhteisön tasolla on kehitetty lukuisia ilmastonmuutokseen 
liittyviä politiikkoja ja toimenpiteitä, joiden toteuttamisessa käytetään monia eri 
välineitä. Kioton kokousta edeltäneessä tiedonannossa ja äskettäisissä, erityisesti 
energia- ja liikennealan toimintatapaa koskevissa asiakirjoissa on määritetty 
yhdistelmä erilaisia kustannustehokkaita politiikkoja ja toimenpiteitä sekä laaja 
valikoima politiikkoihin liittyviä välineitä päästöjen vähentämiseksi. 
Jäsenvaltiot ovat aikaisemmissa kansallisissa ilmaslostrategioissaan yksilöineet useita 
toiminta-aloja sekä keinoja yhteisön säännösten täytäntöönpanemiseksi. Kun otetaan 
huomioon toissijaisuusperiaate, rasitteiden jakaminen sekä nykyisin suurelta osin 
jäsenvaltioiden vastuulla olevien EU:n sisäisten toimien keskeinen asema, on ilmeistä, 
että kansalliset toimenpiteet - jotka vastaavat jäsenvaltioiden erilaisia olosuhteita -
tulevat olemaan etualalla kehiteltäessä Kioton kokouksen jälkeisiä toimenpiteitä 
koskevaa strategiaa. 
EY:n on varmistettava, että jäsenvaltioiden ja yhteisön toimet ovat yhdenmukaisia 
muiden yhteisön politiikkojen kanssa ja että niissä noudatetaan perustamissopimuksen 
määräyksiä. Sovitun kehyksen sisällä tehtävien lisäselvitysten avulla voidaan kehittää 
edelleen nykyisiä toteutusvaihtoehtoja ja yksilöidä uusia erityisesti keskipitkällä 
aikavälillä sekä määrittää, mitä toimia voidaan parhaiten voidaan toteuttaa 
kansallisella ja mitä yhteisön tasolla. 
Yhteisö on Kioton pöytäkirjan perusteella vastuussa hyväksymänsä 
vähennystavoitteen saavuttamisesta, ja sen on otettava käyttöön välineet, joiden avulla 
voidaan varmistaa, että kokonaistavoite todella saavutetaan. Ulkomaankaupan tai 
maatalouden alaan kuuluvien välineiden taikka sisämarkkinoihin vaikuttavien 
välineiden käytöstä on aina sovittava yhteisön tasolla. Muilla aloilla, joilla on laadittu 
yhteisiä politiikkoja, kuten liikenteen, energian tai verotuksen alalla, yhteisö saattaa 
joutua velvoittamaan jäsenvaltiot toteuttamaan tiettyjä toimenpiteitä, jos ne eivät 
omilla toimillaan pysty varmistamaan yhteisön sitoumuksen noudattamista. Lisäksi 
yhteisö voi edistää jäsenvaltioiden toimenpiteitä. Yhteisö on jo osoittautunut 
foorumiksi, jolla vaihdetaan kokemuksia ja tutkimustuloksia. Pidemmällä aikavälillä 
olisi viidennen puiteohjelman yhteydessä kehitettävä edelleen tieteellistä tutkimusta, 
jonka ansiota onnistuminen Kioton kokouksessa osaltaan oli, ja luotava näin perustaa 
tarvittaville poliittisille päätöksille. 
Jos vuoteen 2005 mennessä halutaan saavuttaa todistettavissa olevaa edistystä, on 
tietyt osatekijät saatava toteutetuksi jo vuoteen 2002 mennessä. Tämä merkitsee sitä, 
14 
että joidenkin toimenpiteiden toteuttamisesta on sovittava välittömästi. Seuraavassa 
on esitetty EY:n keskeisten alojen kannalta tärkeimmät kansallisen ja yhteisön tason 
toiminnan painopistealueet. Tässä yhteydessä on myös yksilöity täytäntöönpanoa 
varten useita keskeisiä toimenpiteitä, jotka voidaan toteuttaa ainoastaan EY:n tasolla. 
Energia 
Energiaministerien neuvosto totesi Kioton kokousta koskeviin energia-alan 
toimenpiteisiin liittyvissä päätelmissään 11. toukokuuta 1998, että energia-alan 
kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen edellyttää muun muassa jatkuvaa 
sitoutumista energiatehokkuuteen ja energian säästämiseen, sellaisten turvallisten 
energialähteiden käytön kehittämistä jäsenvaltioissa, joihin liittyy vähän tai ei 
lainkaan C02-päästöjä, sekä runsaasti hiiltä sisältävien energialähteiden käytön 
vaikutusten lieventämistä. Tällaiset toimenpiteet olisivat hyödyllisiä esimerkiksi 
muassa teollisuudessa ja sähköntuotannossa. 
Tämänhetkiset toiminnan painopistealueet on esitetty kolmessa äskettäisessä 
toimintatapaa käsittelevässä asiakirjassa8: yhdistetyn lämmön ja sähkön tuotannon 
edistämistä ja energiatehokkuutta käsittelevissä tiedonannoissa sekä uusiutuvia 
energialähteitä koskevassa valkoisessa kirjassa. Energiaministerien neuvosto kehotti 
komissiota jatkamaan työtä näillä aloilla ja tekemään tarvittaessa konkreettisia 
ehdotuksia tällaisten toimenpiteiden kehittämisestä. Tältä osin painopistealueita ovat: 
• toimenpiteet, joilla pyritään lisäämään tuntuvasti uusiutuvien energialähteiden 
käyttöä. Tavoitteena on kaksinkertaistaa näiden energialähteiden osuus yhteisön 
energiataseesta 12 prosenttiin vuoteen 2010 mennessä. Tähän liittyy myös ehdotus 
yhteisön kehyksestä, jonka avulla pyritään turvaamaan uusiutuvista 
energialähteistä saadun sähkön tasavertainen pääsy sähköverkkoihin, sekä 
biomassan tuen lisääminen yhteisessä maatalouspolitiikassa ja uusiutuvien 
energialähteiden korostaminen tarkistetuissa rakennerahastoissa. 
• energian järkiperäisen käytön edistäminen, jossa keskitytään erityisesti 
energiatehokkuutta lisääviin toimiin rakennusalalla (mukaan lukien direktiivin 
93/76/ETY muuttaminen) ja sähkölaitteiden, valaistuksen ja toimistolaitteiden 
osalta; pitkäaikaiset sopimukset teollisuuden kanssa; energiapalvelujen 
edistäminen; parhaita käytänteitä koskevan tiedon levittäminen ja 
rahoitusinstrumenttien kehittäminen. On tärkeää, että muutettu ehdotus 
direktiiviksi järkiperäisten suunnittelumenetelmien käyttöön ottamiseksi sähkön-
ja kaasunjakelualoilla hyväksytään. Energiatehokkuutta on edistettävä myös 
muiden asianmukaisten yhteisön politiikkojen yhteydessä, ja tehokasta energian 
käyttöä haittaavia tukia ja verotusjärjestelmiä olisi asteittain vähennettävä. 
• toimenpiteet lämmön ja sähkön yhteistuotannon edistämiseksi ja sen osuuden 
kaksinkertaistamiseksi unionissa 18 prosenttiin vuoteen 2010 mennessä; näihin 
sisältyvät teollisuuden kanssa tehtävien vapaaehtoisten sopimusten edistäminen, 
8 KOM(97)5l4 lopullinen, KOM(98)246 lopullinen ja KOM(97)599 lopullinen. 
15 
teknologian hankinnan kehittäminen ja tiedon laadun parantaminen sekä sen 
laajempi levittäminen. 
Kaikilla näillä aloilla tarvitaan sekä jäsenvaltioiden että yhteisön tason toimia 
yhteisien ja koordinoitujen politiikkojen ja toimenpiteiden hyväksymiseksi ja 
toteuttamiseksi. Joitakin yhteisön toimia tuetaan ALIENER II- ja SAVE 11 -
ohjelmista, ja muita olemassa olevia yhteisön ohjelmia tullaan hyödyntämään jatkossa 
enemmän pyrittäessä vähentämään energia-alan kasvihuonekaasupäästöjä. 
Liikenne 
Liikenteen alan yleisiä painopistealueita on kartoitettu liikennettä ja C02-päästöjä 
koskevassa tiedonannossa (KOM(98)204). Tässä tiedonannossa esitettyjen 
toimenpiteiden avulla CO,-päästöjen kasvu pystyttäneen ainakin puolittamaan 
vuosina 2008-2012. Keskeiset painopistealueet, joilla päästöjä voidaan vähentää 
alhaisin kustannuksin, ovat: 
• henkilöautojen päästöjä vähentävät toimenpiteet 
• liikenteen oikeudenmukaisen ja tehokkaan hinnoittelun edistäminen 
• rautatieliikenteen sisämarkkinoiden toteuttaminen 
• tavara- ja henkilöliikenteen eri kuljetusmuotojen yhdistäminen inlermodaaliseksi 
liikennejärjestelmäksi. 
Näihin neljään osa-alueeseen kuuluu monia kansallisella tai paikallisella tasolla 
toteutettavia toimenpiteitä, joiden avulla voitaisiin saada aikaan merkittäviä 
liikenteeseen, talouteen ja ympäristöön liittyviä hyötyjä. Esimerkkejä ovat 
toimenpiteet, joilla edistetään parhaan käytännön soveltamista rahtiliikenteessä, 
kaupunkien liikennejärjestelmien parantaminen ja riittävien julkisen liikenteen 
infrastruktuurien kehittäminen. 
Jotkin toimenpiteet kuuluvat kuitenkin yhteisön tasolle joko siksi, että niillä on 
välittömiä vaikutuksia sisämarkkinoihin tai koska ne kuuluvat yhteisen 
liikennepolitiikan soveltamisalaan. Komissio on jo esittänyt eräitä tällaisia 
toimenpiteitä koskevia ehdotuksia ja hahmotellut niihin liittyviä toimintaohjelmia, 
mutta edistystä on tähän mennessä saavutettu hitaasti. Tärkeitä ehdotuksia ovat 
esimerkiksi vuonna 1995 tehty ehdotus, jolla tähdätään rautatiemarkkinoiden 
vapauttamisen lisäämiseen (KOM(95)337), vuonna 1996 tehty ehdotus yhteisön 
tiemaksu- ja verotusjärjestelmän muuttamisesta (KOM(96)331) sekä vuonna 1997 
julkaistu intermodaalisia tavarakuljetuksia koskeva tiedonanto (KOM(97)243 
lopullinen). Neuvosto ei vielä ole tehnyt päätöstä ensimmäisistä kahdesta 
ehdotuksesta eikä se myöskään ole toistaiseksi keskustellut intermodaalista 
tavaraliikennettä koskevasta tiedonannosta ja sen liitteenä olevasta 
toimintaohjelmasta. 
Komissio katsoo, että näiden ja muiden ehdotusten osalta olisi päästävä nopeasti 
eteenpäin, jotta voitaisiin tehostaa liikennejärjestelmää ja parantaa sen kestävyyttä 
ympäristön kannalta. 
16 
Kansainvälisen lentoliikenteen osalta komissio katsoo, että yhteisön ja jäsenvaltioiden 
olisi yhteistyössä toimien neuvoteltava kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön ICAO:n 
kanssa kasvihuonekaasujen rajoittamisesta tai vähentämisestä. Tämän vuoksi 
komissio antoi äskettäin tiedonannon (KOM(98) 265), jonka yhtenä tavoitteena on, 
että l('AO:n toimintasuunnitelma, jolla pyritään varmistamaan kansainvälisesti 
hyväksytyt lentoliikenteen päästövähennykset, saadaan hyväksytyksi. 
Maatalous 
Maatalouden kannalta tärkeimmät toiminnan osa-alueet on määritetty Agenda 2000 -
asiakirjassa. Tällä alalla on tehtävä lisää kvantitatiivisia tutkimuksia siitä, miten 
maatalousmarkkinoiden kehittyminen sekä nykyiset ja ehdotetut maaseudun 
kehittämistoimenpiteet tulevat vaikuttamaan ilmastonmuutokseen. 
Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) on Euroopan unionin keskeinen yhteinen 
politiikka, ja ilmastonmuutosta koskevat toimet tällä alalla on toteutettava yhteisön 
kehyksen mukaisesti. YMP.n yhteydessä on kuitenkin mahdollista toteuttaa useita 
sellaisia ilmastonmuutoksen kannalta tärkeitä toimia (erityisesti maaseudun 
kehittämisessä), joissa ensisijainen vastuu on kansallisilla ja alueellisilla 
viranomaisilla. Agenda 2000 -asiakirjaan liittyy useita konkreettisia toimenpiteitä, 
joilla voitaisiin vähentää tämän alan päästöjä. Osa näistä toimenpiteistä on EY:n 
yhteisiä, osa taas sellaisia, jotka antavat enemmän mahdollisuuksia kansallisen ja 
alueellisen tason toiminnalle. 
Euroopan yhteisön toiminnan painopisteitä ovat: 
• tehostettu tutkimus viidennen tutkimuksen puiteohjelman yhteydessä 
• tarkoituksenmukaisten metsitystoimenpiteiden käyttö maaseudun kehittämisessä 
• uusiutuvina energialähteinä käytettävien kasvien viljelyn edistäminen 
vapaaehtoisen kesannoinnin yhteydessä erityisesti eriyttämällä tai lisäämällä 
vapaaehtoisesti kesannoitua alaa muiden kuin ravinnoksi tarkoitettujen kasvien 
viljelyä varten; valtiontuen enimmäismäärien korottaminen monivuotisten, 
muiden kuin ravinnoksi tarkoitettujen kasvien osalta ja maaseudun 
kehittämistoimenpiteiden laatiminen jäsenvaltioiden käyttöön 
• metaanipäästöjen vähentäminen (a) käyttämällä maaseudun 
kehittämistoimenpiteitä, erityisesti investointitukea, lannan varastoinnin ja 
käsittelyn kehittämiseen ja (b) edistämällä eläinten ravinnon parantamista 
koskevaa tutkimusta 
• typpioksiduulipäästöjen vähentäminen (a) edistämällä maatalouden suurimpien 
typpioksiduulin lähteiden, lannoitteiden, käytön vähentämistä Agenda 2000 -
asiakirjassa ehdotettujen hinnanalennusten avulla, (b) lisäämällä tukea 
maatalouden ympäristötoimenpiteille lannoitteiden käytön vähentämiseksi ja 
tehostamiseksi, (e) pitämällä yliaja lisäämällä vähäisin tuotantopanoksin 
toimivien viljelyjärjestelmien ja muiden kestävien maatalouden käytäntöjen 
käyttöä kehittämällä epäsuotuisten alueiden järjestelmää sekä (d) hyödyntämällä -
suoran tuen järjestelmiä koskevista säännöistä annettuun direktiiviehdotukseen 
17 
liittyen jäsenvaltioiden mahdollista halukkuutta saattaa suorat maksut 
riippuvaisiksi lannoittamista koskevien vaatimusten noudattamisesta. 
Teollisuus 
Teollisuuden mahdollisuuksia vähentää C02-päästöjä on tutkittu paljon, ja useimmat 
EU:n energiavaltaisista teollisuuden aloista ovat parantaneet energiatehokkuutta ja 
siten vähentäneet päästöjä. Energiatehokkuutta voidaan kuitenkin edelleen parantaa, ja 
esimerkiksi alumiini-, sementti-, teräs-, kemian- ja moottoriajoneuvoteollisuus 
edistävätkin aktiivisesti päästöjen vähentämiseen tähtääviä teknologisia parannuksia. 
Teollisuudella voi myös olla merkittävä asema energiatehokkuutta parantavien 
tuotteiden kehittämisessä rakennuksia ja kotitalouksia varten. Kioton pöytäkirja 
asettaa teollisuudelle merkittävän uuden haasteen: sen lisäksi, että on vähennettävä 
C02-päästöjä, myös typpioksiduulin ja kaasujen koriin lisätyn kolmen uuden 
teollisuuskaasun kaltaiset voimakkaasti vaikuttavat kasvihuonekaasut edellyttävät 
teollisuudelta välittömästi tutkimuksia ja sitoumuksia. 
Edellä mainituilla toiminnan aloilla voidaan toteuttaa monia eri toimenpiteitä. Koska 
jäsenvaltioiden teollisuuden rakenteissa on eroja ja koska eri jäsenvaltiot ovat tähän 
mennessä edenneet teollisuuden päästöjen vähentämisessä eri tahtia, monet päästöjen 
vähentämiseen tähtäävät toimenpiteet toteutetaan jäsenvaltioiden tasolla. Toisaalta 
useita toimenpiteitä on toteutettava yhteisön tasolla sisämarkkinasyistä tai koska 
päästöjä pystytään kokonaisuudessaan vähentämään enemmän yhteisön toimenpiteen 
avulla. Seuraavassa on joitakin esimerkkejä: 
• Ehdotus direktiiviksi sähkö- ja elektroniikkalaitteista syntyvästä jätteestä voisi 
olla hyödyllinen keino HFC-päästöjen vähentämiseksi. 
• Neuvottelut ympäristösopimuksista runsaasti C02- ja muita 
kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttavien alojen kanssa ja sopimusten tekeminen 
EY:n tasolla ovat myös joustava vaihtoehto. Huomattavin esimerkki tästä ovat 
henkilöautojen CO,-päästöjen vähennykset, mutta komissio keskustelee 
parhaillaan myös muiden alojen kanssa. Esimerkiksi pesuaineiden valmistajien 
kanssa pyritään vähentämään energian kulutusta pesuaineiden käytössä. 
• Laatimalla kolmen teollisuuskaasun tuotannon ja käytön kaikki osa-alueet kattava 
kehys voitaisiin vähentää näiden kaasujen päästöjä ja kehittää ympäristöä 
säästäviä vaihtoehtoja. 
Monialaiset toimet 
Myös useat monialaiset toimet voidaan toteuttaa tarkoituksenmukaisimmin 
nimenomaan yhteisön tasolla. Merkittävimpiä näistä ovat: 
• Ehdotus neuvoston direktiiviksi energiatuotteiden verotusta koskevan yhteisön 
kehyksen uudistamisesta (KOM(97) 30), jossa ulotetaan yhteisön 
vähimmäisverojärjestelmä koskemaan mineraaliöljyjen lisäksi kaikkia 
• energiatuotteita. Tämän ehdotuksen toteutumisella olisi myös välittömiä 
ympäristöhyötyjä, ja se antaisi jäsenvaltioille mahdollisuuden eriyttää kansallisia 
veroja muun muassa CO,-päästöjen perusteella. Tätä ehdotusta olisi tarkasteltava 
erillisenä - mutta joustomekanismeja täydentävänä - välineenä, koska se on 
amcn kaikkea sisämarkkinoiden väline. 
Jätteiden käsittelystä kaatopaikoilla annettu direktiivi on osa jätteisiin liittyvää 
toimintaa. Sen tavoitteena on vähentää kaatopaikoille kuljetettavan biohajoavan 
yhdyskuntajätteen määrää ja siten metaanipäästöjä sekä varmistaa 
kaatopaikkakaasun talteenottoja valvonta niin olemassa olevilla kuin uusillakin 
kaatopaikoilla. Direktiivin vaikutukset kohdistuisivat etenkin kotitalouksiin ja 
palvelualaan. 
Tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen viidennen puiteohjelman (1998-2002) 
ja erityisesti ekosysteemin suojelua koskevan erityisohjelman sekä 
avaintoimintakokonaisuuden Maailmanlaajuiset ympäristömuutokset, ilmasto ja 
biologinen monimuotoisuus (400 miljoonaa ecua) yhteydessä tehdään 
luonnontieteellistä ja sosiaalis-taloudellista tutkimusta, joka liittyy 
ilmastonmuutoksen havainnointiin ja sen vaikutusten arviointiin sekä muutoksen 
lieventämiseen ja siihen sopeutumista koskeviin toimenpiteisiin. Tämän 
tutkimuksen tarkoituksena on luoda analyyttinen perusta, jonka varassa kyetään 
yksilöimään, arvioimaan ja toteuttamaan tehokkaat, kustannustehokkaat ja 
oikeudenmukaiset toimintavaihtoehdot ilmastonmuutoksen aiheuttamien 
ongelmien ratkaisemiseksi lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. Viides TTK-
puiteohjelma kattaa myös puhtaisiin ja tehokkaisiin energiateknologioihin 
liittyvän tutkimuksen ja kehittämisen sekä innovaatiopolitiikan. Tämän toiminnan 
avulla pystytään todennäköisesti kehittämään jo lyhyellä ja keskipitkällä 
aikavälillä uutta teknologiaa, jonka avulla on mahdollista vähentää huomattavasti 
kasvihuonekaasuja. Täydentävät innovatiiviset toimenpiteet, joissa otetaan 
huomioon myös sosiaalis-taloudellinen näkökulma, edistäisivät näiden uusien 
teknologioiden käytön leviämistä markkinoilla. Energiaan liittyviä kysymyksiä 
tarkastellaan kahdessa ekosysteemin suojelua koskevan erityisohjelman 
avaintoimintakokonaisuudessa {Puhtaammat energiajärjestelmät, mukaan lukien 
uusiutuvat energialähteet ja Energiaa taloudellisesti ja tehokkaasti Euroopan 
kilpailukyvyn vahvistamiseksi), ja näihin toimiin on varattu yhteensä noin miljardi 
ecua. Tämän lisäksi myös kilpailukykyistä ja kestävää kasvua koskevaan 
erityisohjelmaan sisältyy avaintoimintakokonaisuuksia, joissa tutkimuksen 
kohteena ovat lähinnä teollisuuden ja liikenteen uudet tekniikat, joilla saattaa olla 
merkittävä vaikutus kasvihuonekaasujen vähentämisessä. 
Neuvostoa pyydetään vahvistamaan tässä tiedonannossa esitetyt osa-alueet 
aloiksi, joilla on tarpeen toteuttaa toimia, sekä hyväksymään tarvittavat 
yhteisön toimenpiteet alkaen komission jo tekemistä ehdotuksista. Neuvoston 
olisi lisäksi vahvistettava, että on tarpeen ottaa käyttöön kansallisia 
toimenpiteitä. 
19 
2.4 Joustomekanismit 
Kioton pöytäkirjan perusteella sopimuspuolten käytössä on kolme joustomekanismia, 
kansainvälinen päästöoikeuksien kauppa, yhteistoteutus ja puhtaan kehityksen 
mekanismi. 
• Kansainvälisen päästöoikeuksien kaupan avulla sellaiset pöytäkirjan 
sopimuspuolet, jotka vähentävät päästöjään vaadittua enemmän, voivat myydä 
osan päästökiintiöstään muille sopimuspuolille. Jos jotkin sopimuspuolet sen 
sijaan eivät pysty vähentämään päästöjään riittävästi, ne voivat kasvattaa 
kiintiötään ostamalla päästöoikeuksia muilta sopimuspuolilta, joilla on 
ylimääräisiä päästöjen vähennyksiä ja jotka haluavat niitä myydä. 
• Yhteistoteutus on päästöoikeuksien kaupan erityismuoto, jota toteutetaan 
hankkeiden avulla. Yleissopimuksen liitteessä I mainitut sopimuspuolet voivat 
toteuttaa yhdessä toisen liitteessä I mainitun sopimuspuolen kanssa hankkeita 
(esimerkiksi korvata voimalaitoksessa käytetyn polttoaineen toisella), joiden 
ansiosta saadaan aikaan ylimääräisiä päästövähennyksiä hankkeen 
toteutuspaikkana olevassa maassa. Näitä vähennyksiä voidaan käyttää hanketta 
rahoittavan sopimuspuolen päästökiintiön kasvattamiseen, kun taas hankkeen 
toteutusvaltiossa sallittu päästömäärä vastaavasti pienenee. 
• Puhtaan kehityksen mekanismi perustuu myös hankkeisiin, mutta sopimuspuolilla, 
joiden alueella hankkeet ja vähennykset toteutetaan, ei ole määrällisiä päästöjen 
vähcntämissitoumuksia. Tämän vuoksi hankkeiden edellytyksenä on 
asianomaisten sopimuspuolten hyväksynnän lisäksi se, että riippumattomat 
asiantuntijat vahvistavat niistä tuloksena olevat päästövähennykset. 
Näiden mekanismien käytön sääntöjä on tarkennettava edelleen marraskuussa 1998 
järjestettävässä sopimuspuolten neljännessä konferenssissa (COP4). Yhteisön ja 
jäsenvaltioiden on päätettävä, miten ne aikovat käyttää näitä mekanismeja yhteisön 
sisällä ja kansainvälisesti. On varmistettava, että yhteisön aikomukset ovat 
sopusoinnussa COP4:ssä hyväksyttävien kansainvälisten sääntöjen kanssa. 
2.4.1 Jäsenvaltioiden ja yhteisön osallistuminen kansainväliseen päästöoikeuksien 
kauppajärjestelmään 
Yhteisön erityisasema Euroopan unionin sisäisessä päästöoikeuksien kaupassa 
Euroopan yhteisön "kupla" on avoin järjestelmä. Se on keino jakaa EU:n 
jäsenvaltioiden ponnisteluja siten, että pystytään varmistamaan Kioton kokouksen 
pöytäkirjan mukaisen yhteisön tavoitteen täyttyminen. Näin ollen EY:n kupla ja 
kansainväliset joustomekanismit ovat sopusoinnussa keskenään. Siitä, missä määrin 
EY ja jäsenvaltiot todella käyttävät joustomekanismeja, riippuu, päästäänkö EY:n 
sisäisillä toimenpiteillä, jotka tähtäävät EY:lle määrättyyn päästökiintiöön, yhteisön 
alueella yli vähennystavoitteen (-8%) vai jäädäänkö sen alle. Tosiasiallisten päästöjen 
ja alun perin määrätyn päästökiintiön välinen ero riippuu siitä, onko yhteisö EU:n 
ulkopuolisilta mailta peräisin olevien päästöoikeuksien tai lupien nettosaaja vai onko 
se näiden oikeuksien nettoluovuttaja. 
20 
Pöytäkirjaan sisältyvässä kuplasopimuksessa kullekin jäsenvaltiolle määrätään tietty 
päästökiintiö, joka on voimassa jakson alussa. Päästöoikeuksien kauppa - sekä 
yhteistoteulus ja puhtaan kehityksen mekanismi - kasvattavat tai pienentävät tätä 
kiintiötä sen mukaan, missä määrin kukin jäsenvaltio osaa tai myy päästöoikeuksia 
(suoraan tai valtuutettujen toimijoiden välityksellä). 
Kaikki toimijat tai alat eivät välttämättä halua osallistua päästöoikeuksien kauppaan, 
mutta jokaisen olisi edistettävä eri tavoin tavoitteiden saavuttamista, joko verotuksen, 
energiatehokkuuteen liittyvien normien, vapaaehtoisten sopimusten tai näiden ja 
muiden välineiden yhdistelmien avulla. Eri toimenpiteillä on kaikilla omat etunsa, ja 
ne on kohdistettu tietyille aloille. Kauppaan osallistuville toimijoille on kuitenkin 
luonnollisesti aseteltava oikeudellisesti sitovat, kaupankäynnin kohteena olevaa 
kaasua tai tiettyjä kaasuja koskevat määrälliset rajoitukset. Monialaisen 
kokonaisvaltaisen kauppajärjestelmän avulla olisi helpompi varmistaa 
kokonaisvähennystavoitteen saavuttaminen kustannustehokkaalla tavalla. 
Sisämarkkinat ja valtiontuet 
Sisämarkkinoiden vuoksi näyttäisi olevan syytä harkita EY:n laajuisten 
lupamarkkinoiden luomista. Ei ole suotavaa, että eri jäsenvaltioihin kehittyisi hyvin 
erilaisia kauppajärjestelyjä. Yhteisön asema voisi olla tässä yhteydessä kaksitahoinen. 
Yhtäältä se voisi koordinoida jäsenvaltioiden toimintaa ja toisaalta yhdenmukaistaa 
tarvittavassa määrin kauppajärjestelmää sisämarkkinoiden kunnollisen toiminnan 
varmistamiseksi. Kilpailun vääristymisen ja syrjinnän välttämiseksi EY tarvitsee 
yhteisen kehyksen, jossa on määritetty yhteiset periaatteet ja vähimmäissäännöt 
samalla tavoin kuin nykyisissä valtiontukia tai yhteisön arvonlisäverojärjestelmää 
koskevissa säännöissä. 
Erityisen tärkeitä ovat valtiontukia koskevat säännöt, koska kilpailu sisämarkkinoilla 
voisi vääristyä kansallisten kauppajärjeslelmien erilaisten sääntöjen vuoksi. 
Valtiontuet liittyvät mutkikkaalla tavalla siihen keskeiseen kysymykseen, missä 
määrin yksityiset toimijat voivat, tai voivatko ne ylipäänsä, osallistua 
päästöoikeuksien kauppaan. Kioton pöytäkirjan mukaan kukin sopimuspuoli voi 
valita, osallistuuko se kansainväliseen kauppajärjestclmään vai ei. Päätettäessä 
kaupankäyntiluvan myöntämisestä yksityisille toimijoille onkin aina otettava 
huomioon, minkälaisen kannan muut pöytäkirjan sopimuspuolina olevat jäsenvaltiot 
ovat omaksuneet päästöoikeuksien kauppaan osallistumiseen. Jos lähestymistavat 
eroavat yhteisön sisällä, yksityisillä yrityksillä saattaa olla yhdessä jäsenvaltiossa 
erilaiset taloudelliset toimintaedellytykset kuin muiden jäsenvaltioiden vastaavilla 
yrityksillä. Tämä saattaisi heikentää sisämarkkinoiden toimintaa. 
Jos jäsenvaltio ostaa päästöoikeuksia avoimilta markkinoilta ja antaa ne sitten tietyille 
omille teollisuusyrityksilleen ilmaiseksi tai ehdoitta, kyse on valtiontuesta, joka 
komission on hyväksyttävä ennakolta. Tällainen tuki saattaa nimittäin vääristää 
kilpailua muiden jäsenvaltioiden yritysten kanssa, joiden on hankittava itse 
tarvitsemansa oikeudet markkinahintaan. Siksi tarvitaan selkeitä suuntaviivoja. 
Samoin, jos yksityisten yritysten annetaan osallistua kaupankäyntiin, päästöoikeudet 
21 
on alun perin annettava niille valtiontukia koskevien säännösten mukaisesti. 
Komission näkemys on, että oikeudet olisi jaettava avoimesti ja syrjimättömästi, ja 
jakamisen olisi perustuttava yhteisiin perusteisiin ja periaatteisiin. Markkinoille on 
lisäksi jätettävä tilaa uusille yrittäjille, jotka eivät ole saaneet oikeuksia ensimmäisellä 
jakokierroksella. Erityisesti alussa tapahtuvan oikeuksien jaon, mutta myös seurantaa 
ja määräysten noudattamista koskevien sääntöjen kannalta on tärkeää, että 
kauppajärjestelmään osallistuvien välillä ei ole sisämarkkinoita vääristävää syrjintää. 
Lisäksi on otettava huomioon yhteisen maatalouspolitiikan asettamat 
erityisvaatimukset. 
Asteittainen lähestymistapa 
Yhteisö voisi teoriassa ottaa välittömästi käyttöön kattavan sisäisen päästöoikeuksien 
kauppajärjestelmän, johon sisältyisivät kaikki kaasut ja talouden alat. Koska 
kansallisesta ja kansainvälisestä päästöoikeuksien kaupasta ei kuitenkaan ole 
kokemusta, yhteisön ja jäsenvaltioiden kannalta on todennäköisesti parempi noudattaa 
varovaista asteittaista lähestymistapaa sisäisen kaupan kehittämisessä. Kaupankäynti 
edellyttää, että tosiasiallisia päästöjä kyetään seuraamaan suurella tarkkuudella ja 
varmuudella. Tätä asteittaista lähestymistapaa voidaan soveltaa kolmella eri lavalla: 
(I) rajoittamalla kaasujen määrää, koska tietyistä lähteistä peräisin oleviin ('(),-
päästöihin liittyy nykyisin vähemmän epävarmuustekijöitä kuin muihin kaasuihin, (2) 
rajoittamalla kauppa aluksi tunnetuimpiin päästöjen lähteisiin, kuten suuriin 
polttolaitoksiin, ja suuriin päästöjen aiheuttajiin ja (3) rajoittamalla kaupankäynti 
aluksi sopimuspuoliin, vaikka parhaillaan tutkitaankin yksityisten toimijoiden 
mahdollisuuksia osallistua siihen. Toiminnan yleiseksi tehostamiseksi jäsenvaltioiden 
kannattaisi selvästikin yhdenmukaistaa järjestelmiään koordinoidusti. 
2.4.2 Yhteistoleutus ja puhtaan kehityksen mekanismi yhteisön tavoitteiden 
saavuttamisessa 
Toisin kuin edellä kuvailtu päästöoikeuksien kauppa, yhteistoteutus ja puhtaan 
kehityksen mekanismi ovat hankkeiden muodossa toteutettavia välineitä, joiden avulla 
voidaan saada aikaan päästövähennysyksiköitä tai vahvistettuja päästövähennyksiä. 
Ne voidaan lisätä sopimuspuolien päästökiintiöihin, ja siten ne voivat tietyssä määrin 
edistää EY:n sitoumusten täyttämistä. Yhteistoteutus on rajoitettu liitteessä I 
mainittujen sopimuspuolten (sopimuspuolet, joilla on pöytäkirjassa määritetyt 
tavoitteet) välisiin hankkeisiin. Sen sijaan puhtaan kehityksen mekanismi koskee 
hankkeita, jotka toteutetaan muissa kuin yleissopimuksen liitteessä I mainituissa 
maissa. Näin ollen päästöhyvitykset, jotka koituvat liitteessä B mainituille 
sopimuspuolille puhtaan kehityksen mekanismin perusteella, lisäisivät liitteessä I 
mainittujen sopimuspuolten sallittujen päästöjen kokonaismäärää, joskin 
vastapainoksi on tässä yhteydessä otettava huomioon se päästöjen väheneminen, joka 
saadaan aikaan hyvin suunnitellulla ja toteutetulla puhtaan kehityksen mekanismilla 
liitteen I ulkopuolisissa maissa. 
Pöytäkirjan mukaan sopimuspuolet voivat antaa kenen tahansa oikeushenkilön 
osallistua yhteistoteutukseen ja puhtaan kehityksen mekanismin mukaiseen 
toimintaan. Erityisesti ne yritykset, jotka eivät hyväksy alun perin kaupankäynnin 
22 
kohteeksi määritettyä kaasupäästökiintiötä, voisivat toimia joustavammin 
yhteistoteutukseen ja puhtaan kehityksen mekanismiin kuuluvien hankkeiden 
pohjalta. Yksityisten yritysten osallistuminen toimintaan edellyttää kuitenkin tarkkaa 
hankkeiden ja vahvistettujen päästövähennysyksiköiden seuranta- ja 
kirjanpitojärjestelmää sekä kansallisella että Euroopan yhteisön tasolla. 
Lisäksi olisi tarkasteltava sitä, voitaisiinko yhteistoteutukseen ja puhtaan kehityksen 
mekanismiin kuuluvia hankkeita rahoittaa osittain julkisista varoista (EU:n varat 
mukaan lukien). Yleisesti ottaen on varmistettava, että puhtaan kehityksen 
mekanismin hankkeilla saadaan enemmän tuloksia kuin kuin pelkillä uusimpaan 
teknologiaan tehtävillä investoinneilla ja että toteutettavat hankkeet ja siirrettävä 
teknologia ulottuvat "rasitteettomia" vaihtoehtoja pidemmälle. Lisäksi puhtaan 
kehityksen mekanismiin liittyviä toimia tukevien jäsenvaltioiden ja yhteisön 
tukiohjelmien avulla olisi saatava aikaan päästöjen vähennyksiä, jotka ylittävät kaikki 
sellaiset päästövähennykset, jotka mahdollisesti saavutettaisiin ilman näitä ohjelmia, 
eivätkä ne saisi muuttaa tukivirtojen suuntaa. 
2.4.3 Päätelmät joustomekanismien soveltamisesta yhteisössä 
Kioton kokouksen pöytäkirjan mukaan kansainvälinen päästöoikeuksien kauppa 
aloitetaan vasta vuoden 2008 jälkeen. Yhteisö voisi kuitenkin perustaa oman sisäisen 
kauppajärjestclmänsä vuoteen 2005 mennessä osoituksena siitä, että se haluaa 
päättäväisesti edistää tavoitteiden saavuttamista kustannustehokkaalla tavalla. Yhteisö 
saisi siten arvokasta käytännön kokemusta monen maan välisestä kaupankäynnistä ja 
siihen liittyvästä seurantajärjestelmästä. Tällaiseen sisäiseen kauppajärjestelmään ei 
sovellettaisi Kioton pöytäkirjan mukaisia kansainvälisen päästöoikeuksien kaupan 
sääntöjä, eikä sen tavoitteena olisi hankkia ennakolta päästöoikeuksia kansainvälistä 
kauppaa varten. Järjestelmän avulla pyrittäisiin pikemminkin parantamaan yhteisön 
edellytyksiä osallistua kansainväliseen päästöoikeuksen kaupan järjestelmään sen 
käynnistyessä vuonna 2008. Niin ikään yhden jäsenvaltion sisäinen päästöoikeuksien 
kauppa olisi kansallinen toimenpide, eikä se kuuluisi Kioton pöytäkirjan mukaisen 
kansainvälisen päästöoikeuksien kaupan sääntöjen soveltamisalaan. 
Koska kaikki jäsenvaltiot ovat pöytäkirjan sopimuspuolia, EY:n sisäisen 
kauppajärjestelmän on oltava yhdenmukainen Buenos Airesissa määritettävien 
päästöoikeuksien kansainvälistä kauppaa koskevien sääntöjen kanssa. Kaikkia 
täsmennyksiä, jotka koskevat pöytäkirjassa olevaa vaatimusta joustomekanismien 
täydentävyydestä, on siten aina noudatettava myös jäsenvaltioiden välisessä kaupassa. 
Neuvostoa pyydetään hyväksymään joustomekanismien käyttöönotto 
yhteisössä asteittain ja koordinoidusti. 
Neuvostoa pyydetään hyväksymään tavoite, jonka mukaan yksityiset 
toimijat pyritään saattamaan järjestelmän piiriin asteittain; lisäksi 
neuvoston olisi vahvistettava, että on suotavaa laatia yhteisön kehys 
sisämarkkinoiden toiminnan turvaamiseksi, koska joustomekanismien 
kansallisessa soveltamisessa on noudatettava yhteisön lainsäädäntöä. 
23 
Neuvostoa pyydetään lisäksi hyväksymään, eitä "täydentävyyden" 
käsitteen määritelmä vaikuttaa ICI): n kokonaisstrategian 
kustannustehokkuuteen. 
2.5 Seuranta 
2.5.1 Sitoumusten noudattamisen seuranta 
Edistymistä sitoumusten noudattamisessa on seurattava. Tässä yhteydessä EY:n 
seurantamekanismilla on merkittävä asema Euroopan unionin strategian 
kehittämisessä ja toteuttamisessa, koska sekä jäsenvaltiot että EY ovat yhteisesti 
vastuussa Kioton pöytäkirjan mukaisien sitoumusten täyttämisestä. 
Seurantamekanismi on tähän mennessä ollut suhteellisen heikko, ja tiedot on saatu 
myöhässä. Parhaillaan hyväksyttävänä oleva tarkistettu seurantamekanismi9 parantaa 
tätä tilannetta tullessaan voimaan vuonna 1999. Se edellyttää muun muassa, että 
jäsenvaltioiden on toimitettava yhteisölle tietoa toimenpiteiden vaikutuksista omiin 
päästöihinsä, jolloin komissio voi vuosittain arvioida EY:n edistymistä Kioton 
sitoumusten saavuttamisessa. Seurantamekanismin olisi muodostettava aktiivisesti 
toimiva perusta jatkuvalle vuoropuhelulle, ja sen avulla olisi tarkasteltava edistymistä 
suuntaa-antavien alakohtaisten tavoitteiden suhteen. Näiden tavoitteiden avulla 
voidaan vuosittain todeta, saavutetaanko todistettavissa olevaa edistystä ja 
osallistuvatko kaikki alat odotetulla tavalla ponnisteluihin tavoitteiden 
saavuttamiseksi. Eri osapuolten - komission ja jäsenvaltioiden - välisen jatkuvan 
arvioinnin, keskinäisen vaikuttamisen ja tarkistusten avulla voidaan tarvittaessa 
parantaa järjestelmän toimivuutta, jos tavoitteiden saavuttaminen ei vaikuta 
todennäköiseltä. 
Ilmeisiä on seurantamekanismin yhteydessä on tarpeen tiivistää vuoropuhelua jo 
ennen mekanismin tarkistamista, koska EU:n on osoitettava vuoteen 2005 mennessä, 
että se on saavuttanut edistystä. Tässä yhteydessä on tarkasteltava myös kysymystä 
siitä, pitäisikö yhteisön määrittää vuodelle 2005 väliaikatavoitteet, joiden avulla 
pystyttäisiin paremmin varmistamaan, että tarvittavat toimenpiteet otetaan käyttöön 
ajoissa. Jos EU haluaa jatkaa kehitystä edelleen ja katsoo, että Kioton tavoitteet ovat 
vasta ensimmäinen askel, on perusteltua asettaa kunnianhimoinen tavoite vuodelle 
2005. Näin EU voisi varmistua siitä, että yhteisö täyttää oikeudelliset velvoitteensa ja 
on valmis toteuttamaan pidemmälle meneviä toimenpiteitä toisen sitoumusjakson 
aikana. 
9 Muutettu ehdotus neuvoston päätökseksi yhteisön C02-päästöjen ja muiden 
kasvihuonekaasupäästöjen valvontajärjestelmästä tehdyn päätöksen 93/389/ETY muuttamisesta, 
KOM(98) 108, lopullinen, 2.3.1998. 
24 
2.5.2 Joustomekanismien seuranta 
Joustomekanismien käytön ohella sopimuspuolten ja erityisesti päästöoikeuksien 
kauppaan oikeutettujen yksityisten toimijoiden on käytettävä selkeää ja avointa 
seurantajärjestelmää. Tällaisen seurantajärjestelmän olisi pidettävä sisällään myös 
oikeuksien siirtoa koskeva kirjanpito ja siihen liittyen päästökiintiöiden 
mukauttaminen tarpeen mukaan sekä yhteistoteutuksen ja puhtaan kehityksen 
mekanismin avulla aikaansaatujen päästöjenvähennysyksiköiden ja vahvistettujen 
päästövähennysten todentaminen. Lisäksi on kyettävä määrittämään sitoumusten 
noudattaminen (mukaan lukien oikeus käyttää kutakin jouslomekanismia). Yhtäläisten 
toimintaedellytysten turvaaminen yhteisön alueella edellyttää siten, että yhteisö 
osallistuu paljon laajemmin tällaisen kokonaisvaltaisen valvontajärjestelmän 
toimintaan. Vuonna 2000 voimaan tulevaa yhteisön seurantajärjestelmää onkin näin 
ollen todennäköisesti muutettava tuntuvasti. 
Sitoumusjakson (2008-2012) aikana yhteisön seurantamekanismin avulla pystytään 
varmistamaan, että yhteisö pöytäkirjan sopimuspuolena saavuttaa oikeudellisesti 
sitovat tavoitteensa ja noudattaa joustomekanismien osalta sovittuja sääntöjä ja 
menettelyjä. 
Neuvostoa pyydetään vahvistamaan, että niin täytäntöönpanon 
edistymisen seurannan kuin joustomekanismien täytäntöönpanonkin 
kannalta on tarpeen tehostaa huomattavasti yhteisön 
seurantajärjestelmää. 
3 EUROOPAN UNIONIN STRATEGIAN ULKOINEN ULOTTUVUUS 
3.1 Joustomekanismeja koskevat kansainväliset neuvottelut 
3.1.1 Buenos Airesin tavoite 
Komissio esittää tässä tiedonannossa joukon suuntaa-antavia periaatteita, jotka 
koskevat päästöoikeuksien kansainvälistä kauppaa ja muita jousto välineitä. Buenos 
Airesissa järjestettävässä sopimuspuolten neljännessä konferenssissa (COP4) on 
tarkoitus hyväksyä tärkeimpiä kaupan periaatteita ja mahdollisesti myös 
yksityiskohtaisia sääntöjä koskeva kanta. Yhteisön on parhaansa mukaan pyrittävä 
varmistamaan, että COP4:ssä saadaan aikaan myönteinen tulos ja määritetään 
selkeästi joustomekanismien kansainvälisen käytön säännöt sekä luodaan perusta 
liitteen I ulkopuolisten maiden osallistumiselle tiiviimmin maailmanlaajuisiin 
kasvihuonekaasujen vähentämispyrkimyksiin. Yhteisön on päätettävä Buenos Airesin 
kokouksen jälkeen siitä, missä määrin on perusteltua noudattaa yhteisön sisällä 
COP4:ssä sovittuja tiukempia sääntöjä erityisesti sisämarkkinoiden ja seurannan 
osalta. 
Riippumalla siitä, haluavatko yksittäiset jäsenvaltiot lopulta käyttää näitä 
joustomekanismeja, EY.n olisi esitettävä Buenos Airesissa selkeä yhteinen kanta, jolla 
edistetään kansainvälisen päästöoikeuksien kaupan vähimmäissääntöjen laatimista. 
25 
3.1.2 Oikeus osallistua avoimeen, selkeään ja syrjimättömään kansainväliseen 
päästöoikeuksien kauppaan 
Vaikka sopimuspuolilla on pöytäkirjan mukaan oikeus käydä päästöillä kauppaa, 
niiden ei siihen oikeutettuinakaan ei ole pakko näin tehdä. Toisaalta sopimuspuoli voi 
sitoumusjakson aikana tulla siihen tulokseen, että sen on ostettava lisää 
päästöoikeuksia tavoitteensa täyttämiseksi. Tällainen joustavuus on kuitenkin 
mahdollista ainoastaan, jos sopimuspuolet täyttävät kaikki kaupankäynnin 
edellyttämät kelpoisuusperusteet. 
Kaikkia kauppaan osallistuvia sopimuspuolia koskevien kelpoisuusperusteiden 
määrittäminen ja täyttäminen on EY:n ja jäsenvaltioiden etujen mukaisia riippumatta 
siitä, haluavatko ne käydä kauppaa vai ei, koska tämän ansiosta niille on 
tulevaisuudessa tarjolla useampia vaihtoehtoja. 
EU:n on vaadittava, että kansainvälinen kasvihuonekaasujen kauppajärjestelmä on 
avoin, selkeä ja syrjimätön. Kaikkien sopimuspuolten ja muiden kauppaan 
oikeutettujen toimijoiden pitäisi halutessaan voida ostaa päästöoikeuksia, ja 
kaupankäynnin ehdoista ja tehdyistä kaupoista olisi annettava tietoa avoimesti ja 
säännöllisesti siten, että tieto on kaikkien sopimuspuolten ja muiden asianomaisten 
käytettävissä. 
3.1.3 Asteittainen lähestymistapa 
Joustomekanismeista ei ole käytännön kokemusta. Jos liian nopeasti toteutetaan liikaa 
toimenpiteitä, kansainvälisen kaupan järjestelmä saattaa osoittautua 
toimintakelvottomaksi. 
EU:n olisi näin ollen pyrittävä saamaan kansainvälisesti aikaan toimintamalli, jossa 
edetään asteittain niin toimintaan osallistuvien tahojen kuin kaupan kohteena olevien 
kaasujen, päästömäärien ja päästölähteidenkin osalta. Tällöin voitaisiin ottaa 
huomioon tiettyihin kaasupäästöihin ja lähteisiin liittyvät epävarmuustekijät sekä 
tarve säilyttää sopimuspuolten oma vastuu, sillä nimenomaan sopimuspuolet itse 
vastaavat jatkossakin siitä, että ne toimivat tavoitteiden mukaisesti. Yksi vaihtoehto 
on rajoittaa ensimmäisen jakson (2008-2012) aikana kauppaa käyvien tahojen määrä 
sopimuspuoliin ja - jos säännöillä mahdollistetaan yksityisten toimijoiden 
kaupankäynti - rajoittaa aluksi kaupankäyntiä siten, että sitä saavat harjoittaa 
ainoastaan suuret päästöjen aiheuttajat, joiden päästöihin liittyy vähemmän 
epävarmuustekijöitä ja jotka pystyvät seuraamaan päästöjään riittävän tarkasti. 
Tällainen asteittainen kaupankäyntiä koskeva lähestymistapa voitaisiin aloittaa 
tarkasti mitattavissa olevista päästöistä, kuten C02-päästöistä. 
Yhteistoteutukseen ja puhtaan kehityksen mekanismiin liittyvää epävarmuutta on 
vähennettävä määrittämällä hankkeita koskevat kriteerit ja sopimalla 
päästövähennysten todentamisessa käytettävistä menetelmistä. 
26 
On mahdollista, eitä kansainvälisellä tasolla tehdään päätös, jolla sallitaan yksityisten 
toimijoiden osallistuminen kaupankäyntiin. Nykyisessä pöytäkirjassa kaupankäyntiä 
on rajoitettu siten, että sitä saavat harjoittaa vain sopimuspuolet, kun taas yksityiset 
toimijat voivat osallistua yhteistoleutukseen ja puhtaan kehityksen mekanismiin. 
Yksityisten toimijoiden osallistuminen kaupankäyntiin lisäisi yhtäältä 
kaupankäynnistä saatavaa taloudellista hyötyä, mutia toisaalta se mutkistaisi sääntelyä 
ja valvontaa, joilla varmistetaan pöytäkirjan mukaisten ympäristötavoitteiden 
saavuttaminen. Riippumatta siitä, mitä kaupankäyntioikeudesta päätetään, 
sopimuspuolten olisi voitava päättää vapaasti oikeudenkäyttövaltaansa kuuluvien 
yksityisten toimijoiden päästöoikeuksista, kunhan sopimuspuolten konferenssissa 
sovittavat tiukat vähimmäisvaatimukset täytetään. 
3.1.4 Täydentävyys 
Pöytäkirjassa olevien "täydentävyyttä" koskevien mainintojen ("supplemental") 
tavoitteena on varmistaa, että Kiotossa hyväksytyt sitoumukset täytetään ensi sijassa 
kansallisin toimenpitein. Kansallisista politiikoista ja toimenpiteistä koituu 
kasvihuonekaasujen vähentämisen lisäksi myös muita etuja. Näitä ovat esimerkiksi 
muiden saasteiden väheneminen ja kaupunkien ilmanlaadun parantaminen sekä 
huomattavat myönteiset vaikutukset muilla politiikan aloilla (maanteiden ruuhkien 
väheneminen, energian saannin varmuuden paraneminen, lakisääteisten 
työvoimamaksujen alentaminen veroista saatavien tulojen avulla ja teknologisen 
kehityksen edistäminen). Lisäksi joillakin toimenpiteillä, kuten energiaverotuksella, 
on muitakin tavoitteita kuin ympäristönsuojelu. 
Yksi keino taata päästöoikeuksien kaupan täydentävyys on rajoittaa sitä päästöjen 
nettomäärää, josta voidaan käydä kauppaa. Kaikkia kolmea joustomekanismia 
koskevan yhteisen rajan eli "konkreettisen enimmäismäärän"10 avulla voidaan 
varmistaa, että muitakin politiikkoja ja toimenpiteitä toteuttamalla saadaan aikaan 
todellisia vähennyksiä. Samalla voidaan hyödyntää päästökaupan ja muiden 
joustomekanismien tarjoamaa joustavuutta ja siitä koituvia kustannussäästöjä. Tästä 
syystä - sekä sen varmistamiseksi, että enimmäismäärän asettamissa rajoissa voidaan 
toimia mahdollisimman joustavasti yhteisön olisi jatkossakin aseteltava yhteisen 
enimmäismäärän määrääminen ehdoksi osallistumiselleen kansainväliseen 
pääslöoikeuksen kaupan järjestelmään. Enimmäismäärää olisi kuitenkin sovellettava 
yhteisöön kokonaisuutena. 
Jos yhteisö haluaa, että enimmäismäärä asetetaan, sen olisi määritettävä selkeät 
perusteet tällaisen ylärajan asettamiselle tietyn tasoiseksi ja otettava tässä yhteydessä 
huomioon kustannustehokkuus. Toisaalta tällaista rajaa ei ehkä tarvita, jos katsotaan, 
että kansainvälisen päästöoikeuksien kauppajärjestelmän säännöt takaavat riittävän 
hyvin täydentävyyden ja pöytäkirjan tavoitteiden toteutumisen. Raja saattaisi 
aiheuttaa hallinnollisia rasitteita, koska sen noudattamisen valvonta edellyttäisi 
tarkastuksia ja koska kaupankäynnin kustannustehokkuus laskisi joustavuuden 
vähenemisen myötä. Sama pätee myös määritettäessä määrällisiä tai laadullisia 
10 Käsitettä "konkreettinen enimmäismäärä" (concrete ceiling) käytettiin ympäristöministerien 
neuvoston maaliskuussa 1998 antamissa päätelmissä. 
27 
rajoituksia sille päästöoikeuksien osalle, joka voidaan sisällyttää kauppajärjestelmään 
puhtaan kehityksen mekanismin hankkeiden kautta, kun kyseessä ovat sellaiset maat, 
joille ei ole pöytäkirjassa asetettu oikeudellisesti sitovia päästötavoitteita. Toisaalta 
puhtaan kehityksen mekanismin kannalta on tärkeää kannustaa liitteen I ulkopuolisten 
maiden osallistumista toimintaan. 
3.1.5 Miten kaupasta saadaan ympäristön ja talouden kannalta toimivaa 
Päästökaupan tiukka seuranta on välttämätöntä, jotta sopimuspuolet voisivat olla 
varmoja kansainvälisten sitoumustensa täyttymisestä. Samoin on välttämätöntä 
seurata riittävästi tosiasiallisia päästöjä, jotta voitaisiin varmistaa, että kaupankäynnin 
vastapainoksi myyjän päästöt vähentyvät enemmän kuin sille asetetun päästökiintiön 
saavuttaminen edellyttäisi. Jotta päästöoikeuksien kauppa todella hyödyttäisi 
ympäristöä, yhden sopimuspuolen hankkimien lupien vastapainona olisi aina oltava 
myyjän päästöjen vastaava vähentyminen. 
Jotta kauppajärjcstclmää ja sen mukaista oikeuksien tai lupien ostoa voitaisiin pitää 
yleisesti luotettavana, tarvitaan tehtyjen kauppojen vahvistamista ja seurantaa sekä 
kaupankäyntijärjestelmien ja kaupankäynnin osapuolten ennakko- ja jälkiarviointia. 
Kaupoista voitaisiin ilmoittaa vuosittain, ja sihteeristö voisi julkaista niitä koskevat 
tiedot. Tarvittaessa kaupat voitaisiin jaotella päästö vuoden, alkuperämaan ja kaasun 
perusteella. Lisäksi sopimuspuolia voitaisiin vaatia ilmoittamaan kansallisista 
päästöoikeuksien valvonta- ja vahvistusmenettelyistä. Tällaisia toimintasääntöjä 
voitaisiin verrata pörssiin tai vastaaviin rakenteeltaan tehokkaisiin ja hyvin 
järjestettyihin markkinoihin, joilla toimijoille asetetaan markkinoiden avoimuuden ja 
tehokkuuden säilyttämiseen tähtääviä velvoitteita. Samalla tavoin olisi pyrittävä 
riippumattomien laitosten suorittamaan jälkikäteisvalvontaan, joka osaltaan lisäisi 
kauppamekanismin avoimuutta ja luotettavuutta. 
Kaikkien kansainväliseen kaupankäyntiin osallistuvien sopimuspuolten olisi 
hyväksyttävä nämä tiukat säännöt. Tässä yhteydessä sääntöjen koordinointi on 
hoidettava mahdollisimman pitkälti yhteisön tasolla. 
3.1.6 Joustomekanismien noudattamista koskevat määräykset 
Pöytäkirjan mukaan sopimuspuolet (mukaan lukien EY sopimuspuolena) ovat 
vastuussa määräysten noudattamisesta. Tästä periaatteesta ei ole järkevää poiketa 
siinäkään tapauksessa, että yksityisille toimijoille annetaan oikeus osallistua 
sopimuspuolten ohella päästöoikeuksien kauppaan. 
Seurantaa ja arviointia varten tarvitaan pöytäkirjan noudattamista koskevien yleisten 
määräysten lisäksi erityismääräyksiä, jotta voitaisiin varmistaa, että 
joustomekanismeista saadaan ympäristöhyötyjä. Sääntöjen noudattamista koskeviin 
vaatimuksiin olisi liityttävä kansainvälisiä seuraamuksia ja jopa rangaistuksia, joita 
voitaisiin langettaa kauppaa käyville niiden rikkoessa kaupan sääntöjä. Tällaisia 
seuraamuksia voisivat olla kaupankäyntikielto siihen saakka, kunnes kaupan sääntöjä 
aletaan uudelleen noudattaa, päästömäärien vähentäminen seuraavalla 
sitoumusjaksolla ilman eri toimenpiteitä samassa määrin kuin päästöt ovat kaupanteon 
28 
jälkeen ylittäneet sallitut enimmäismäärät tai mahdollisesti jopa kaupan mitätöiminen, 
jos kaupan edellyttämiä vastaavia päästöjen vähennyksiä ei ole toteutettu (eräänlainen 
"ostajan pelote"). Rangaistuksena voisi olla esimerkiksi sopimuspuolelle seuraavaksi 
siloumusjaksoksi määrätty ankarampi tavoite. Kaupan eri osapuolten vastuut on 
luonnollisesti määritettävä vahingonkorvauskanteiden välttämiseksi. 
3.1.7 Hankkeisiin perustuvien välineiden (yhteistoteutus ja puhtaan kehityksen 
mekanismi) kansainvälinen käyttö sitoumusten täyttämisen kannalta 
Yhteistoteutuksen avulla aikaansaatavat toteuttavan maan päästövähennykset voidaan 
siirtää rahoittajamaalle. Tältä osin siirto muistuttaa tapausta, jossa varoja sijoittava 
maa hankkii kauppajärjestelmää käyttäen osan päästövelvoitteesta. Erona on kuitenkin 
se, että tätä osaa ei tarvitse ostaa, vaan se voidaan ansaita hankkeisiin tehdyillä 
investoinneilla. Sopimuspuolten konferenssissa olisi määritettävä tätä koskevat uudet 
suuntaviivat. Yhteistoteutuksen suuntaviivojen ja puhtaan kehityksen mekanismin 
sääntöjen olisi oltava yhdenmukaisia (esim. hankkeiden lähtötasojen määrittämisen 
sekä saavutettujen päästövähennysten todentamisen ja muiden hankkeisiin liittyvien 
kriteerien osalta). Vastaavasti myös kustannustehokkuutta voitaisiin parantaa 
tekemällä hankkeista saaduista todistuksista myyntikelpoisia. 
Puhtaan kehityksen mekanismia sovellettaessa toteuttavan maan tavoitetta ei voida 
vastaavasti tarkistaa alaspäin, koska kyseiselle maalle ei tällaisia tavoitteita ole 
asetettu. Päästöoikeuksien vertailukohdaksi onkin tavoitteiden sijasta otettava arvioitu 
päästöjen vähennys, johon oikeuksia verrataan erityisten perusteiden mukaan. Tämä 
selittää myös sen, miksi tietyt lisävaatimukset saattavat olla tarpeen puhtaan 
kehityksen mekanismin yhteydessä. Erityisen tärkeää on - pyrittäessä muun muassa 
luomaan päästöoikeuksia ennakolta vuosina 2000-2008 - on määrittää se "osa", johon 
puhtaan kehityksen mekanismilla voidaan vaikuttaa. Tämä osa voisi olla rajoitettu, 
jotta kyettäisiin painottamaan enemmän pöytäkirjan liitteessä I mainittujen valtioiden 
kansallisia toimia. Lisäksi on olennaisen tärkeää määritellä määreen "lisä-'" 
(additional) tärkeimmät perusteet, sillä jos niitä ei määritellä huolellisesti, saatetaan 
heikentää puhtaan kehityksen mekanismiin liittyvien toimien ympäristölehokkuutta. 
• Neuvostoa pyydetään hyväksymään edellä esitetyt, EU:n strategian 
ulkoista ulottuvuutta koskevat suuntaviivat Buenos Airesin 
kokouksessa noudatettavan EU:n neuvottelukannan määrittämisen 
perustaksi, 
3.2 Kansainvälisen vuoropuhelun tiivistäminen 
Valmistautuessaan Buenos Airesin kokoukseen ja sen jälkeisiin toimenpiteisiin 
unionin on pyrittävä tehokkaaseen yhteistyöhön kumppaneidensa kanssa. Tätä varten 
se tarvitsee strategian. Käymällä jatkuvasti vuoropuhelua neuvottelujen tärkeimpien 
osallistujien kanssa voidaan selostaa muille Euroopan unionin kantaa ja hankkia sille 
tukea sekä saada lisäksi parempi kuvan yhteisön ulkopuolisten maiden kannasta. 
Vuoropuhelun keskeisiä aiheita ovat allekirjoittaminen, ratifiointi, EU:n sisäiset 
29 
loimel, päästöoikeuksien kauppa, puhtaan kehityksen mekanismi, kehitysmaiden 
osallistuminen, valtioiden tukeminen nykyisten sitoumusten täyttämisessä sekä 
kansainvälinen seuranta ja sääntöjen noudattaminen. 
Pyrittäessä saamaan pöytäkirjaan liittyvät keskeneräiset asiat päätökseen ja 
valmisteltaessa toimenpiteiden toteuttamista, kaikkien jäsenvaltioiden, 
puheenjohtajamaan ja komission olisi EU:n puitteissa koordinoidusti toimien 
käytettävä voimavarojaan tehokkaasti ja huolehdittava siitä, että kumppanuusmaille 
välittyy tiettyjä johdonmukaisia viestejä, joissa tulevat EU:n ensisijaisen tärkeinä 
pitämät kysymykset sekä toisaalta kumppanuusmaiden kannalta merkittävät seikat. 
Euroopan unionin keskeinen tavoite on pöytäkirjan voimaansaattaminen. Näin ollen 
sen on kiinnitettävä erityistä huomiota Yhdysvaltoihin ja Venäjään, jotka ovat 
ratifioinnin osalta merkittävässä asemassa, koska niiden osuus liitteessä 1 mainituista 
päästöistä on suuri. Unionin on myös tiivistettävä vuoropuhelua kaikkien muiden 
teollisuusmaiden kanssa. Venäjä on ratifioinnin lisäksi tärkeässä asemassa myös siksi, 
että siihen ja Ukrainaan liittyy erityiskysymyksiä. Nämä kaksi valtiota ovat nimittäin 
ainoat maat, joille määrätyt päästökiintiöt ovat ensimmäisenä sitoumusjaksona, 
vuosina 2008-2012, todennäköisesti merkittävästi niiden kansallisia päästöjä 
suuremmat. 
Valmistauduttaessa Kioton kokoukseen EU:n ja yhteisöön assosioituneiden maiden 
välille syntyi toimivaa vuoropuhelua. Tätä vuoropuhelua on jatkettava ja lujitettava. 
Tässä yhteydessä on myös keskeisen tärkeää keskustella näiden maiden kanssa 
mahdollisista yhteistoteutushankkeista. Kioton pöytäkirjan mukaan assosioituneiden 
maiden päästöjen ei katsota sisältyvän yhteisön kahdeksan prosentin 
vähennystavoitteeseen vuosina 2008-2012. Niiden valmistautuessa jäsenyyteen 
ilmastonmuutosta koskevan yhteisön säännöstön kehittyminen nousee kuitenkin 
keskustelussa tärkeäksi aiheeksi. 
Turkki ja OECD:n uudet jäsenvaltiot Korea ja Meksiko ovat tärkeitä EU:n pyrkiessä 
laajentamaan asteittain sitovat tavoitteet hyväksyneiden valtioiden määrää. EU:n on 
käynnistettävä rakentava vuoropuhelu niiden tavoitteiden mahdollisesta luonteesta ja 
tasosta, joihin nämä valtiot olisivat halukkaita sitoutumaan. 
AOSIS on 41:stä lähinnä AKT-valtioihin kuuluvasta saari- ja rantavaltioista koostuva 
ryhmä, joka ajaa kunnianhimoisempia päästöjen vähennystavoitteita kuin mikään muu 
maa. Nämä maat ovat erityisen haavoittuvia ilmastonmuutoksen suhteen, ja ne ovat 
sen vuoksi yhä enemmän huolissaan sen vaikutuksista. Niille onkin tärkeää löytää 
tyydyttävä ratkaisu kysymykseen siitä, minkä suuruinen osuus puhtaan kehityksen 
mekanismiin liittyvistä varoista käytetään sopeutumista koskeviin hankkeisiin. Nämä 
valtiot ovat lisäksi osana G 77 -maiden ryhmää merkittävässä asemassa pyrittäessä 
saamaan aikaan kompromissiratkaisua teollisuusmaiden ja tärkeimpien kehitysmaiden 
välillä. 
Myös eräät Afrikan valtiot ovat huolissaan ilmastonmuutoksen vaikutuksista, ja koska 
EU.lla on niiden kanssa laajempi erityissuhde, ne ovat unionin mahdollisia liittolaisia 
30 
ilmastoon liittyvissä kysymyksissä. Ne pyrkivät myös saamaan tukea avointen 
neuvottelukysymysten vaikutusten selvittämisessä. 
Buenos Airesin kokouksen isäntämaa Argentiina on ollut keskeisessä asemassa 
Kioton neuvottelujen aikana, ja sen kanssa on syytä käydä lisää neuvotteluja maan 
aikomuksesta tehdä ehdotus, joka koskee Kioton pöytäkirjan liitteen 1 ulkopuolisten 
maiden vapaaehtoisia sitoumuksia. Myös Brasilia on keskeinen vaikuttaja. Maa teki 
viime vuonna ehdotuksen mahdollisuuksista määrittää kaikille sopimuspuolille 
erilliset sitoumukset (tästä ehdotuksesta keskustellaan tulevissa kokouksissa), ja sillä 
oli merkittävä asema puhtaan kehityksen mekanismin muotoilemisessa. 
Kiinaan ja Intiaan on kiinnitettävä erityistä huomiota, koska niiden päästöjen 
ennustetaan kasvavan voimakkaasti. Ne ovat erittäin huolissaan jousto mekanismien 
oikeudenmukaisuudesta ja vaikutuksista kauppaan ja ovat ilmaisseet selvästi 
käsityksensä, jonka mukaan Kioton pöytäkirjassa olevat päästöjen rajoittamista 
koskevat järjestelyt on suunniteltu kypsiä teollistuneita talouksia varten, eikä niitä 
voida laajentaa koskemaan kehityksessä täysin eri tasolla olevia valtioita. Sen vuoksi 
ne ovat huolissaan niistä ennakkotapauksista, joita Kioton pöytäkirjan sääntöjä 
koskevat jatkoneuvottelut luovat pitkällä aikavälillä. Energiaa tuottavat maat, kuten 
Indonesia, Malesia ja Filippiinit, ovat puolestaan olleet erittäin kiinnostuneita näistä 
kysymyksistä ja osallistuneet aktiivisesti neuvotteluihin. Öljyä tuottavilla mailla on 
myös elintärkeitä etuja ajettavinaan ilmastonmuutoskysymyksissä. Näin ollen onkin 
jatkettava tiivistä vuoropuhelua erityisesti Persianlahden yhteistyöneuvoston kanssa. 
EU:n nykyisten ponnistelujen näkyvyyttä olisi paranneltava, ja lisäksi olisi 
pohdittava, mitä mahdollisia lisätoimenpiteitä voitaisiin vielä toteuttaa nykyisten 
mekanismien yhteydessä muuan muassa Euroopan investointipankin avulla. 
Tavoitteeksi olisi asetettava julkisen tuen antaminen kapasiteetin kehittämiseen, jotta 
valtiot voisivat hyödyntää puhtaan kehityksen mekanismin ja yhteistoteutuksen 
tarjoamia mahdollisuuksia. On tärkeää tehdä selväksi, että jäsenvaltioiden ja yhteisön 
tukiohjelmien tukea sinänsä ei käytetä päästöjen vähentämiseen. 
Neuvostoa pyydetään hyväksymään tässä asiakirjassa määritetyt ensisijaiset 
toimet, jotka koskevat yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa käydyn 
vuoropuhelun tehostamista 
4 TULEVAT TOIMENPITEET 
EU:n Kioton jälkeisiä toimenpiteitä koskevan tehokkaan strategian toteuttaminen 
edellyttää, että neuvosto hyväksyy seuraavat tässä tiedonannossa esitetyt seuraavat 
seikat: 
Täytäntöönpano 
• Yhteisön ja jäsenvaltioiden on aluksi päästävä yksimielisyyteen strategiasta ja 
kunkin jäsenvaltion osuuksista. Johdonmukainen strategia edellyttää, että kaikki 
31 
toimintaan osallistuvat tietävät, mitä muut tekevät ja suunnittelevat. Komissio 
pyytää näitä tietoja virallisesti heinäkuun loppuun mennessä. Käytännössä 
jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle vuoden loppuun mennessä kansallisista 
strategioista, jotka ne aikovat toteuttaa omien vähennystavoitteidensa 
saavuttamiseksi, ja siitä, mitä ne odottavat yhteisön toimenpiteillä saavutettavan. 
Tietojen hyödyllisyys edellyttää, että niissä esitetään määrällisesti, miten 
jäsenvaltiot arvioivat kansallisten ja yhteisön toimenpiteiden vaikuttavan 
päästöihinsä ja mikä on niiden kansallisten toimenpiteiden toteuttamisen tilanne. 
• On tärkeää koordinoida tehokkaammin eri ministerien muodostamien neuvostojen 
toimintaa, jotta voidaan lujittaa yhteisymmärrystä ilmastonmuutosta koskevien 
loimien tarpeesta. Ympäristöministerien neuvoston sopimien päästöjen 
vähennystavoitteiden on oltava sopusoinnussa muiden neuvostojen, kuten Eeofm-
neuvoston ja liikenne-, energia- ja maatalousministerien neuvostojen toimien 
kanssa. Ministerineuvosto on osoittanut luovuutta muodostaessaan yhteisiä ja 
epävirallisia neuvostoja, joissa keskitytään monialaisiin kysymyksiin ja yritetään 
saada asianomaiset toimijat mukaan toimintaan. Nämä yleensä periaatteiden tasolle 
kohdentuvat politiikan koordinointia koskevat aloitteet ovat askel oikeaan 
suuntaan, mutta yleisesti ottaen koordinointi on edelleen riittämätöntä, kun kyse on 
poliittisten sitoumusten muuttamisesta käytännön toimiksi. 
• Komissio ja jäsenvaltiot ovat todenneet tarpeen yhdentää politiikkoja entistä 
tehokkaammin ja saada aikaan vuorovaikutusta eri ministerien neuvostojen välillä. 
Lisäksi on toteutettu toimenpiteitä "jaetun vastuun" -periaatteen edistämiseksi. 
Cardiffissa kesäkuussa kokoontuva Eurooppa-neuvosto käsittelee komission 
tiedonannon perusteella tarvetta liittää ympäristöpolitiikat, kuten ilmastoa koskeva 
politiikka, kiinteämmin muihin politiikan aloihin. 
• Komission tarkoituksena on esittää kaikkien näiden osatekijöiden pohjalta 
perusteellisempi Kioton kokouksen jälkeisiä toimenpiteitä koskeva strategia 
vuoden 1999 alkupuoliskolla. 
Yhteisön politiikkojen ja toimenpiteiden hyväksyminen ja toteuttaminen tässä 
asiakirjassa mainituilla aloilla on ensiarvoisen tärkeää, kun otetaan huomioon EU:n 
tarve saavuttaa todistettavissa olevaa edistystä vuoteen 2005 mennessä ja päästä 
tavoitteisiinsa lähinnä EU:n sisäisten politiikkojen ja toimenpiteiden avulla. Tällä 
alalla saavutettu edistys on erittäin tärkeä mittapuu arvioitaessa yleisemmin 
politiikkojen yhdentämisen ja neuvostojen toimien koordinoinnin onnistumista. 
Edistystä arvioidaan vuoden 1999 ensimmäisellä puoliskolla. 
N eu vottelustrategia 
Määritelläkseen neuvottelustrategiansa Buenos Airesissa marraskuussa järjestettävää 
COP4-kokousta varten yhteisön on sovittava UNCITF:n valmistelevien elinten 
Bonnissa pitämän kokouksen jälkeen kannastaan useisiin avoinna oleviin 
kysymyksiin, erityisesti joustomekanismeja koskevaan kysymykseen ja 
kehitysmaiden osallistumiseen. Avoinna olevia kysymyksiä ovat tarkkojen sääntöjen 
laatiminen joustomekanismeja varten ja sen konkreettisen enimmäismäärän luonne, 
32 
jonka avulla rajoitettaisiin kaupan olevien päästöjen osuutta vähennystavoitteesta. 
Nämä kysymykset vaalivat laaja-alaisia neuvotteluja heti Bonnissa kesäkuussa 
pideltävän kokouksen jälkeen, kun kysymykset ja yhteisön neuvottelukumppanien 
kannat ovat selkiytyneet. Komissio toteuttaa tarvittavat loimet tämän toiminnan 
edistämiseksi. Olisi pyrittävä siihen, että ympärislöasiainneuvosto voi päättää näistä 
asioista lokakuussa. 
Buenos Airesissa määritetään todennäköisesti keskeneräisiä asioita, erityisesti 
joustomekanismeja, koskevat yleiset periaatteet Käytännön toteuttaminen edellyttää 
vielä lisätoimenpiteitä. Buenos Airesin kokouksen jälkeen ja sen tuloksista riippuen 
komissio laatii asiakirjan, jossa tarkastellaan yksityiskohtaisemmin 
joustomekanismien mahdollista käytännön soveltamista Euroopan unionissa. 
33 

ISSN 1024-4492 
KOM(98) 353 lopullinen 
ASIAKIRJAT 
FI 14 12 11 05 
Luettelonumero : CB-CO-98-378-FI-C 
ISBN 92-78-37099-1 
Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto 
L-2985 Luxemburg