1. JOHDANTO

Eurooppalaiset yhteiskunnat ovat monimuotoisia ja monimuotoistuvat jatkuvasti edelleen. Nykyään EU:ssa asuu 20 miljoonaa EU:n ulkopuolisten maiden kansalaista, jotka muodostavat 4 prosenttia sen väestöstä. Ihmisten liikkuvuus tulee olemaan, vaihtelevassa määrin ja useista eri syistä, vuosisadallemme ominainen piirre niin Euroopassa kuin koko maailmassa, ja tämä tarkoittaa, että EU:n on tehostettava paitsi muuttovirtojen hallintaa myös kolmansien maiden kansalaisten kotouttamistoimiaan.

EU on tukenut jäsenvaltioiden kotouttamistoimia jo useiden vuosien ajan. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto vahvisti vuonna 2014 maahanmuuttajien kotouttamispolitiikkaa Euroopan unionissa koskevat yhteiset perusperiaatteet, jotka hyväksyttiin vuonna 2004 ja joissa vahvistetaan yhteinen lähestymistapa kolmansien maiden kansalaisten kotouttamiseen koko EU:ssa. Euroopan komissio laati vuonna 2011 eurooppalaisen toimintasuunnitelman kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten, jossa kehotettiin soveltamaan kotouttamiseen tehokkaampaa ja yhdenmukaista lähestymistapaa eri toiminta-aloilla ja hallintotasoilla. Näiden vuosien aikana monet jäsenvaltiot ovat laatineet omia kotouttamistoimiaan kansallisten olosuhteidensa mukaan, ja EU on ollut tärkeässä roolissa tukemalla joitain näistä toimista.

Toteutetuista toimista huolimatta kolmansien maiden kansalaisten asema työllisyyden, koulutuksen ja sosiaalisen osallisuuden suhteen on kaikkialla EU:ssa huonompi kuin EU:n kansalaisten. Samalla äskettäiset toimenpiteet EU:ssa tällä hetkellä suojelua tarvitsevien henkilöiden suurten määrien hallinnan parantamiseksi, kuten sisäiset siirrot ja uudelleensijoittamistoimenpiteet, ovat tuoneet korostuneesti esiin, että niiden jäsenvaltioiden, joilla on vähemmän kokemusta kotouttamisesta, on laadittava tehokkaita kotouttamisstrategioita.

Huolehtiminen siitä, että kaikki, jotka oleskelevat oikeutetusti ja laillisesti EU:ssa, voivat oleskelun pituudesta riippumatta osallistua ja antaa panoksensa, on eurooppalaisten yhteiskuntien tulevan hyvinvoinnin, vaurauden ja yhteenkuuluvuuden avain. Aikana, jolloin syrjintä, ennakkoluulot, rasismi ja muukalaisviha lisääntyvät, on oikeudellisesti, moraalisesti ja taloudellisesti välttämätöntä puolustaa EU:n perusoikeuksia, -arvoja ja -vapauksia ja jatkaa työskentelyä ylipäätään yhteenkuuluvuutta paremmin edistävän yhteiskunnan puolesta. Kolmansien maiden kansalaisten onnistunut kotouttaminen on kaikkien jäsenvaltioiden yhteinen etu.

Resurssien ja energian investoiminen kotouttamistoimiin nyt auttaa tekemään eurooppalaisista yhteiskunnista pitkällä aikavälillä vauraampia, osallistavampia ja yhteenkuuluvuutta paremmin edistäviä. Euroopan muuttoliikeagendassa korostettiin kolmansien maiden kansalaisia koskevan tehokkaan kotouttamispolitiikan tarvetta. Nykyisten muuttoliikehaasteiden valossa ja 6. huhtikuuta 2016 annetun tiedonannon mukaisesti on tullut aika tarkastella uudelleen ja vahvistaa yhteistä lähestymistapaa kaikilla toiminta-aloilla ja kaikkien asianomaisten toimijoiden – niin EU:n, jäsenvaltioiden, alue- ja paikallisviranomaisten kuin työmarkkinaosapuolten ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden – osalta. Myös Euroopan parlamentti tuki tätä 12. huhtikuuta 2016 antamassaan päätöslauselmassa, jossa vaadittiin muun muassa kaikkien kolmansien maiden kansalaisten, myös pakolaisten, täysimittaista osallistumista ja varhaisessa vaiheessa tapahtuvaa kotouttamista.

Vaikka kotouttamista koskeva toimivalta on ensisijaisesti jäsenvaltioilla, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 79 artiklan 4 kohdan mukaan EU voi säätää toimenpiteistä, joilla kannustetaan ja tuetaan jäsenvaltioiden toimintaa niiden alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten kotouttamiseksi, ja sillä on tärkeä tehtävä jäsenvaltioiden tällä alalla toteuttamien toimien tukemisessa, edistämisessä ja koordinoinnissa. Nykyisessä tilanteessa monilla EU:n jäsenvaltioilla on samanlaisia haasteita, ja EU:n tason toimet voivat tuottaa lisäarvoa antamalla rakenteellista tukea. Tässä toimintasuunnitelmassa esitetään yhteinen poliittinen kehys, jolla on tarkoitus auttaa jäsenvaltioita niiden kehittäessä ja tehostaessa edelleen kansallisia toimiaan kolmansien maiden kansalaisten kotouttamiseksi, ja kuvaillaan sitä poliittista, toiminnallista ja taloudellista tukea, jota komissio aikoo antaa jäsenvaltioiden ponnistusten tukemiseksi.

2. KOTOUTTAMISEN HAASTEET JA MAHDOLLISUUDET

Tutkimustulosten mukaan kolmansien maiden kansalaisilla on edelleen esteitä koulutusjärjestelmässä, työmarkkinoilla ja kunnollisten asuntojen saamisessa. Heillä on vastaanottavan maan kansalaisiin verrattuna suurempi köyhyysriski ja syrjäytymisvaara silloinkin, kun heillä on työpaikka. Lapsiin kohdistuva köyhyysriski on erityisen suuri.

Kuten komissio huomautti 7. huhtikuuta 2016 antamassaan tiedonannossa, kansallisissa talous- ja sosiaalipolitiikoissa on otettava huomioon viimeaikaiset maahantulijoiden ja pakolaisten suuret määrät. Erityisesti on pyrittävä turvaamaan heidän välittömät tarpeensa ja huolehdittava heidän pääsystään työmarkkinoille ja kotouttamisestaan yhteiskuntaan. Tämä muodostaa haasteen monille jäsenvaltioille, mutta jos nopealle ja onnistuneelle kotouttamiselle on oikeat edellytykset, se tarjoaa myös mahdollisuuden erityisesti niille jäsenvaltioille, joiden väestörakenne on muuttumassa. Taloudellisella puolella tähän sisältyy se, että tutkimustulosten mukaan kolmansien maiden kansalaisilla on positiivinen nettovaikutus julkiseen talouteen, jos heidät kotoutetaan jo varhaisessa vaiheessa hyvin aloittaen nopeasta integroinnista koulutukseen ja työmarkkinoille.

EU:ssa olevien kolmansien maiden kansalaisten potentiaalin hyödyntämättä jättäminen olisi valtavaa resurssien tuhlausta sekä kyseisten henkilöiden että yleisemmin taloutemme ja yhteiskuntamme kannalta. On olemassa selvä riski, että kotouttamisen laiminlyönnin kustannukset osoittautuvat suuremmiksi kuin kotouttamistoimiin investoimisen kustannukset.

Yksilölliset kotouttamistarpeet vaihtelevat suuresti sen mukaan, mistä syystä ja kuinka pitkäksi aikaa henkilö on tullut EU:hun ja mitä osaamista, koulutusta ja työkokemusta hänellä on. Ammattitaitoiset taloudellisista syistä muuttavat kolmansien maiden kansalaiset saavat usein kotoutumista helpottavaa tukea, esimerkiksi kielenopetusta, työnantajiltaan sekä työympäristön muodostamalta tukiverkostolta. Muut kolmansien maiden kansalaiset eivät välttämättä saa tällaista tukea. Varsinkin äskettäin tulleilla pakolaisilla on erityisiä ongelmia, kuten heidän kärsimiensä traumojen aiheuttama haavoittuvuus, asiakirjojen, myös tutkintotodistusten, puute ja toimettomuus ennen turvapaikkamenettelyä ja sen aikana, mutta he kohtaavat myös kulttuurisia ja kielellisiä esteitä ja ovat vaarassa leimautua koulutusjärjestelmässä sekä työ- ja asuntomarkkinoilla, eikä tämä koske ainoastaan pakolaisia.

Kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista tukevia toimia ei tarvitse eikä saa toteuttaa muita haavoittuvassa tai epäsuotuisassa asemassa olevia ryhmiä tai vähemmistöjä hyödyttävien toimenpiteiden kustannuksella. Kolmansien maiden kansalaisten kotouttamisen valtavirtaistaminen onkin ja sen pitääkin olla kiinteä osa pyrkimyksiä modernisoida ja luoda osallistavaa sosiaali-, koulutus-, työmarkkina-, terveydenhuolto- ja tasa-arvopolitiikkaa, jotta kaikille voidaan tarjota mielekkäitä mahdollisuuksia osallistua yhteiskuntaan ja talouteen. Uudella osaamisohjelmalla Euroopalle pyritään vahvistamaan inhimillistä pääomaa ja sen työllistettävyyttä Euroopassa ja edistämään näin EU:n yleistä kilpailukykyä. Samalla voidaan kohdennetuilla erityistoimilla vastata tiettyjen kolmansista maista tulleiden maahanmuuttajaryhmien kotouttamistarpeisiin riippumatta siitä, ovatko he vasta tulleita ja oikeutettuja jäämään EU:hun vai asuneet EU:ssa jo joitakin vuosia.

3. YHTEENKUULUVUUTTA EDISTÄVIEN YHTEISKUNTIEN RAKENTAMINEN

Tehokkaiden kotouttamistoimien laatiminen sekä niille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat vasta tulleita ja oikeutettuja oleskelemaan EU:ssa, että niille, jotka ovat asuneet EU:ssa jo pidemmän aikaa, on pitkän aikavälin investointi. Tehokkaat ja oikeudenmukaiset kotouttamistoimenpiteet edellyttävät riittäviä poliittisia, sosiaalisia ja taloudellisia investointeja, jotka hyödyttävät pitkällä aikavälillä kaikkia yhteisöjämme.

Kokemus on osoittanut, että kotouttamistoimet toimivat parhaiten, kun niillä pyritään luomaan johdonmukaisia järjestelmiä, jotka edistävät kaikkien yhteiskunnan jäsenten – niin kolmansien maiden kansalaisten kuin niiden yhteisöjen, joihin he asettuvat asumaan – osallistumista ja vaikutusmahdollisuuksia. Näin ollen kotouttamisen olisi mentävä työmarkkinoille osallistumista ja vastaanottavan maan kielen oppimista pidemmälle: kotouttaminen on tehokkainta, kun se kytketään tiukasti siihen, mitä eläminen monimuotoisissa eurooppalaisissa yhteiskunnissa merkitsee.

Euroopan unioni perustuu muun muassa demokratian, oikeusvaltioperiaatteen ja perusoikeuksien kunnioittamisen perusarvoille. Euroopan unionin perusoikeuskirja sisältää monia kotoutumisprosessin kannalta erittäin tärkeitä oikeuksia, kuten sanan- ja uskonnonvapauden sekä oikeuden tasa-arvoon ja syrjintäkiellon. Näiden perusarvojen ymmärtäminen ja hyväksyminen on keskeinen osa vastaanottavassa yhteiskunnassa elämistä ja siihen osallistumista. Samalla nämä oikeudet myös suojaavat kolmansien maiden kansalaisia ja edistävät heidän osallistumistaan yhteiskuntaan. Neuvosto keskusteli kolmansien maiden kansalaisten kotouttamisesta vuoden 2016 vuotuisen oikeusvaltiovuoropuhelunsa yhteydessä, ja siinäkin vahvistettiin perusarvojen tärkeys kotouttamisprosessissa, samoin kuin kaksisuuntaisuuden periaatteen keskeinen asema.

Tämä dynaaminen kaksisuuntainen kotouttamisprosessi tarkoittaa sitä, että kolmansien maiden kansalaisten edellytetään omaksuvan EU:n perusarvot ja oppivan vastaanottavan maan kielen, mutta heille myös tarjotaan mielekkäitä mahdollisuuksia osallistua sen jäsenvaltion talouteen ja yhteiskuntaan, johon he asettuvat asumaan.

Aktiivinen osallistuminen ja mahdollisuus osallistua poliittiseen sekä kulttuuri- ja yhteiskuntaelämään on vähintään yhtä tärkeää, jotta luodaan tunne kuulumisesta ja täysimittaisesta juurtumisesta vastaanottavaan yhteiskuntaan ja luodaan sosioekonomisesti menestyviä yhteiskuntia. Avoimien, monimuotoisten ja osallistavien yhteiskuntien kehittäminen on prosessi, joka edellyttää sekä kolmansien maiden kansalaisten että vastaanottavan yhteiskunnan sitoutumista. Kulttuurien välinen vuoropuhelu, myös eri uskonnollisten yhteisöjen välinen vuoropuhelu, ihmisoikeuksien kunnioittamisesta ja eurooppalaisista arvoista on erittäin tärkeää.