Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi loppuun käytetyistä ajoneuvoista" () (98/C 129/10)

Neuvosto päätti 2. joulukuuta 1997 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 130 s artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut ympäristönsuojelu-, kansanterveys- ja kuluttajajaosto antoi lausuntonsa 3. helmikuuta 1998. Esittelijä oli Sergio Colombo.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 352. täysistunnossaan 25. helmikuuta 1998 seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 85 ääntä puolesta, 1 vastaan yhden pidättyessä äänestämästä.

1. Ehdotuksen pääsisältö

1.1. Komission ehdotus, joka perustuu EY-sopimuksen 130 s artiklaan, vaikuttaa kunnianhimoiselta ja innovatiiviselta. Pakkausjätteitä koskevan direktiivin mallin mukaan ehdotuksessa määritellään määrälliset tavoitteet, ja sillä pyritään vaikuttamaan autoteollisuuteen, joka on yksi eurooppalaisen talouden herkistä aloista. Siinä ehdotetaan ennaltaehkäisevän lähestymistavan hyväksymistä erityisjätevirran suhteen puuttumalla tuotteen koko elinkaareen alkaen suunnittelusta ja valmistuksesta. Samalla noudatetaan tiukasti jätehuollon hierarkiaa ja suositaan uudelleenkäyttöä ja kierrätystä, joilla pyritään materiaalin hyödyntämiseen.

1.2. Lisäksi noudatetaan "valmistajan vastuun" periaatetta, joka on vahvistettu uudessa jätehuoltoa koskevassa yhteisöstrategiassa (). Kaikkien alan taloudellisten toimijoiden on luotava soveltuva keräys- ja hävittämisjärjestelmä määräaikaan mennessä saavutettavia uudelleenkäyttö- ja kierrätystavoitteita silmällä pitäen.

1.3. Järjestelmää täydennetään tuhoamista koskevalla todistuksella, jonka vain valtuutetut käsittelylaitokset voivat myöntää ja joka on edellytys ajoneuvon poistamiseksi kansallisesta rekisteristä (5 artikla).

1.4. Hävitettäviä ajoneuvoja on käsiteltävä direktiivin 75/442/ETY 4 artiklassa vahvistettujen yleisten vaatimusten sekä tämän direktiivin liitteessä asetettujen puhdistusvelvoitteiden ja teknisten vaatimusten mukaisesti (6 artikla). Uudelleenkäytön, hyödyntämisen ja kierrätyksen on lisäännyttävä asteittain siten, että ensimmäinen tavoite saavutetaan vuonna 2005 ja toinen vuonna 2015. Kolmas tavoite määritellään vuoden 2015 jälkeen (7 artikla). Ajoneuvovalmistajien vastuulla on suunnitella ja valmistaa tuotteitaan siten, että tavoitteiden saavuttaminen helpottuu.

1.5. Valmistuksen uudelleen suuntaamisen edistämiseksi komissio suunnittelee (7 artiklan 4 kohta) direktiivin 70/156/ETY muuttamista, jotta vaatimukset 1. tammikuuta 2005 jälkeen markkinoille tuotujen ajoneuvojen uudelleenkäytöstä ja/tai kierrätettävyydestä täytetään.

1.6. Komissio katsoo, että vaikka tietyissä jäsenvaltioissa voimassa olevat vapaaehtoiset sopimukset ilmentävätkin toimien toteutettavuutta, ne eivät takaa oikeudellista varmuutta ja voivat aiheuttaa kilpailuvääristymiä, sillä ne kannustavat jätteen kuljetusta alueille, joilla vaatimukset ovat väljempiä. Tämän vuoksi komissio ehdottaa yhteisön direktiiviä, jossa sääntelypoliittiset välineet yhdistetään valmistajan vastuun periaatteeseen.

2. Yleistä

2.1. Komitea on äskettäin antamansa ympäristösopimuksia koskevan oma-aloitteisen lausuntonsa () perusteella komission kanssa samaa mieltä siitä, että direktiivillä taataan yhdenmukainen ja kaikissa jäsenvaltioissa voimassa oleva viitekehys. Komitea hyväksyy ympäristönsuojelutavoitteet ja direktiivin muotoilun, mutta tekee jäljempänä esitettävät huomautukset.

2.1.1. Lisäksi komitea suosittelee, että monet jo solmitut sopimukset sekä tietyissä jäsenmaissa voimassa oleva lainsäädäntö tarkistetaan huolellisesti (vrt. erityisesti Ruotsin lainsäädäntö), jotta saadut kokemukset hyödynnettäisiin ja otettaisiin mahdollisimman paljon huomioon säännöksissä. Jotta tavoitteiden saavuttaminen taataan, tietyissä jäsenvaltioissa jo voimassa olevista vapaaehtoisista sopimuksista saatuja kokemuksia on hyödynnettävä myönteisten tulosten levittämiseksi ja vielä esiintyvien heikkouksien poistamiseksi.

2.2. Lainsäädännöllisten velvoitteiden, valvontamääräysten ja taloudellisten tukitoimien yhdistelmä on määriteltävä nykyistä tarkemmin, jotta jäsenvaltioille jätetty joustovara ei aiheuta kilpailuvääristymiä yhdellä talouden avainaloista. Samalla on määriteltävä nykyistä tarkemmin teollisuudenalan eri haarojen vastuut ja erotettava toisistaan ennaltaehkäisy ja loppukäsittely.

2.3. Lausunnossaan yhteisön jätehuoltostrategian tarkistamisesta () komitea mainitsee "pakkausdirektiivin" hyvänä esimerkkinä valmistajan vastuun periaatteen oikeanlaisesta soveltamisesta ja toivoo, että samanlaista lähestymistapaa sovellettaisiin myös muuntyyppisiin tavaroihin ja jätteisiin (kohdat 2.13 ja 2.14). Tämä edellyttäisi ensisijaisten jätevirtojen erittelyä. Komitea on tietoinen siitä, että "pakkausdirektiivin" siirtämisessä kansalliseen lainsäädäntöön on vielä vaikeuksia jäsenvaltioissa, mutta pitää kokemusta hedelmällisenä.

2.4. Käytöstä poistetuista ajoneuvoista syntyvä jäte on homogeenisempaa kuin pakkausjäte, joka on peräisin erilaisista lähteistä ja koostuu erilaisista materiaaleista, kuten lasista, pahvista tai muovista. Pakkausjätteeseen liittyy siten erilaisia käsittely- ja kierrätysongelmia. Lisäksi pakkausjäte on hajaantunut loppukäyttäjille. Tämän vuoksi on vaikea määritellä käyttöiän kaikkia vaiheita koskevaa vastuuta. Käytöstä poistettujen ajoneuvojen osalta on sitä vastoin jo osittain löydetty ratkaisuja ennen kaikkea siksi, että 75 % ajoneuvojen painosta (eli metalliosat) käytetään uudelleen metallivalimoissa. Ratkaistavaksi jää raskasmetalleista ja muista vaarallisista aineista, kuten halogeeniyhdisteistä, aiheutuva ongelma. Ne saastuttavat kierrätykseen toimitettua metalliromua terästeollisuudessa. Loput 25 % ajoneuvon painosta koostuu pääasiassa muoveista ja elastomeereista, joihin liittyvää ongelmaa ei ole vielä ratkaistu asianmukaisesti, sillä nämä jätevirrat on vain osittain ja vain tietyissä jäsenvaltioissa ohjattu kierrätykseen. Enimmäkseen kyseiset jätteet poltetaan tai varastoidaan kaatopaikoille, millä aiheutetaan ympäristövahinkoja sekä tuhlataan energiaa ja raaka-aineita.

2.5. Purku- ja romutusalan organisointi on ongelmallista. Alaa on rationalisoitava ja ajanmukaistettava, jotta mahdollistetaan jäännösmateriaalien ympäristöä säästävä käsittely sekä taataan ajoneuvon rungon vaarattomuus ja vaarallisten aineiden asianmukainen hävittäminen. Monissa maissa alalla toimii pk-yrityksiä, joiden etuja on suojeltava ja joiden ammattitaitoa on lisättävä. Eri maissa on autoteollisuuden myötävaikutuksella ja viranomaisten suostumuksella käynnistetty kokeiluhankkeita, joiden avulla alaa ajanmukaistetaan uusien vaatimusten mukaiseksi. Tällaisia hankkeita olisi toteutettava laajemmin jäsenvaltioiden erityispiirteet huomioon ottaen, ja asetettava käyttöön tarvittavat varat henkilökunnan ammattipätevyyden parantamiseksi ja pk-yritysten sopeuttamiseksi ympäristönsuojelun vaatimuksiin.

2.5.1. Jotta taataan, että purku- ja romutusyritykset kehittävät ekologisesti asianmukaisia työskentelytapoja, on välttämätöntä, että erityisten valvonta- ja tukitoimien lisäksi on käytettävissä erikoistuneita ja asianmukaisesti koulutettuja työntekijöitä. Kauppa- ja käsiteollisuuskamarien järjestämästä koulutuksesta on jo saatu kokemuksia (Saarlandissa, Lorrainessa ja Luxemburgissa). Koulutusta voitaisiin käyttää mallina kehitettäessä mahdollisimman yhtenäistä eurooppalaista pätevyysluokitusta.

2.6. Parhaillaan kertyvistä kokemuksista voidaan siis päätellä, että direktiivissä mainitut hyödyntämis- ja kierrätystavoitteet voidaan saavuttaa, kun vaatimukset jätteiden vähentämisestä ja kierrätysmahdollisuuksien lisäämisestä otetaan huomioon jo ajoneuvojen suunnitteluvaiheessa niiden turvallisuuteen vaikuttavista ominaisuuksista tinkimättä, ajoneuvojen purkaminen sekä osien ja materiaalien hyödyntäminen suunnitellaan nykyistä yksinkertaisemmaksi, julkaistaan purkamisohjekirjoja, merkitään muoviosat sekä vähennetään asteittain raskasmetalleja ja muita vaarallisia aineita. Näin purku- ja romutustoimintaa voidaan myös parantaa rationalisoimalla ja ajanmukaistamalla ajoneuvojen hyödyntämistä ja purkamista sekä materiaalien erottamista.

2.7. Koska kierrätysraaka-aineiden markkinat on turvattava, ja koska valmistusteollisuus voi toisaalta olla myös kierrätysraaka-aineiden vastaanottaja, on yhteinen vastuu suunnittelusta, valmistuksesta ja käytöstä poistettujen ajoneuvojen käsittelystä ongelma.

2.8. Yhteisvastuun nimessä on kiinnitettävä yhtä paljon huomiota kuluttajaan. Tämä voi valmistajan antaman tiedon ja mahdollisten kannustimien johdosta tehdä ympäristönsuojelun kannalta entistä tietoisempia valintoja. Ajoneuvon elinkaaren aikana ajoneuvon omistajia on rohkaistava huollattamaan ajoneuvonsa myös sen käyttöiän päättymisen jälkeistä hyödyntämistä ajatellen. Ajoneuvon käyttöiän päätyttyä omistajan on oltava varma siitä, että tarjolla on tehokkaita ja kohtuullisen lähellä asuinpaikkaa sijaitsevia käytöstä poistettujen ajoneuvojen käsittelylaitoksia.

2.9. Käytöstä poistetun ajoneuvon mahdollinen negatiivinen markkina-arvo, joka johtuu ympäristöä säästävän loppukäsittelyn kustannusten sekä uudelleen käytettävistä ja kierrätettävistä materiaaleista saatavan voiton erotuksesta, riippuu suunnittelun jonka valmistaja voi tehdä hyödyntämis- ja kierrätystavoitteiden mukaisesti ohella myös ajoneuvon huollattamisesta ja romutusalan kapasiteetista ottaa talteen uudelleen käytettäväksi kelpaavia osia ja kierrätettäviä materiaaleja. Direktiiviehdotuksen 5 artiklan 4 kohdassa mainittu käytöstä poistettujen ajoneuvojen mahdollisen negatiivisen markkina-arvon minimointi riippuu siitä, missä määrin kaikkien toimijoiden asianmukainen yhteinen vastuu varmistetaan ja alalla suuntaudutaan nykyiseen tapaan ajoneuvojen uudenlaiseen, hyödyntämistä ja kierrätystä suosivaan suunnitteluun. Valtuutettujen käsittelylaitosten verkoston rakentaminen ja todistuspakko kannustavat alan ajanmukaistamista ja toiminnan laajentamista, jolloin myös siitä saatava tuotto kasvaa.

2.10. On myös tiedostettava, että käytöstä poistettujen ajoneuvojen negatiivisen markkina-arvon määrittäminen on vaikeaa, koska se saattaa vaihdella paikallisten markkinoiden ominaispiirteiden ja eri maiden purku-, romutus- ja hyödyntämisalan kehitysasteen mukaan. Kannustusvaikutus riippuu myös siitä, onko kyse vielä käytössä olevista ajoneuvoista (jotka poistetaan käytöstä 8 10 vuoden kuluessa) tai uuden suunnittelun mukaisista ajoneuvoista, jotka eivät vielä ole markkinoilla ja joiden suhteen taloudelliset toimet voivat tehokkaasti kannustaa kierrätyksen huomioon ottavaa suunnittelua.

2.11. Tämän vuoksi komitea on sitä mieltä, että negatiivisen markkina-arvon ongelmaa on käsiteltävä nykyistä eritellymmin. On otettava huomioon erilaiset tilanteet ja syyt sekä suunniteltava toimia, jotka yhteisen vastuun ja ympäristökustannusten hintoihin sisällyttämisen periaatteiden mukaan edistävät käytöstä poistettujen autojen käsittelyn ajanmukaistamista sekä uudelleenkäytön, kierrätyksen ja hyödyntämisen nykyistä korkeampien tavoitteiden saavuttamista. Samalla pyritään vaikuttamaan valmistajiin, jotta ne suunnittelisivat kierrätykseen soveltuvia tuotteita.

2.12. Komitea katsoo, että kun säännöskehys on määritelty, suurin huomio on kiinnitettävä seuraaviin ongelmiin hyödyntäen osapuolten yhteisen vastuun vapaaehtoisia välineitä sekä valmistajien ja käsittelylaitosten yhdistysten vuoropuhelun vahvistamista:

on taattava, että valmistajien taloudellinen vastuu kannustaa tehokkaasti ennaltaehkäisypolitiikkaa, ja vältettävä sitä, että negatiivinen markkina-arvo siirtyy yksinkertaisesti ostohintaan;

on taattava, ettei negatiivisen markkina-arvon periaatteen tunnustamista yleistetä automaattisesti kaikkiin ajoneuvoihin huolimatta niiden todellisesta kierrätettävyydestä;

on varmistettava, että käsittely- ja purkuyritykset käyttävät negatiivisen markkina-arvon tasaamiseen myönnettyjä summia asianmukaisesti toimintansa ajanmukaistamiseen ja suunniteltuihin määräyksiin sopeutumiseen.

2.13. Komitea huomauttaa, että 11 artiklassa säädetään, että direktiivi on saatettava voimaan viimeistään 31. maaliskuuta 1999, kun taas 5 artiklan 4 kohdan mukaan negatiivinen markkina-arvo astuu voimaan vasta 1. tammikuuta 2003. Näin pitäisi kuitenkin jäädä riittävästi aikaa, jotta valmistajat voivat sovittaa uusien mallien suunnittelun ennalta määriteltyjen kierrätystavoitteiden mukaan ja talouden toimijat yleensä solmia vapaaehtoisia sopimuksia tavoitteiden saavuttamiseksi. Tilanne olisi kuitenkin kartoitettava ennen säännöksen soveltamista.

3. Erityistä

3.1. Soveltamisala (3 artikla)

3.1.1. Kuorma-autojen ja bussien sulkeminen direktiivin ulkopuolelle sekä kaksi- ja kolmipyöräisiä moottoriajoneuvoja koskevat poikkeukset ovat ymmärrettäviä ensimmäisessä vaiheessa, koska jäteongelma on vähäinen ja erityisluontoinen. Asiaa olisi kuitenkin tarkistettava tulevaisuudessa ennen kaikkea vaarallisten aineiden käsittelyn osalta, sillä ympäristön saastumisvaara on sama kuin muidenkin ajoneuvojen suhteen.

3.1.2. Mitä tulee 3 kohdassa mainittuihin kaksi- ja kolmipyöräisiä moottoriajoneuvoja koskeviin poikkeuksiin, komitea katsoo, että ne olisi yhtenäisyyden vuoksi laajennettava koskemaan 5 artiklan 4 kohtaa. Olisi tutkittava, onko toivottavaa vapauttaa 5 artiklan säännöksistä moottoripyörät, joiden sylinteritilavuus on alle 50 kuutiosenttimetriä sekä moottoripyörät, joilla on sallittua ajaa jäsenvaltioiden yleisillä teillä ilman rekisterikilpeä.

3.2. Ennaltaehkäisy (4 artikla)

3.2.1. Talous- ja sosiaalikomitea on jo painottanut tarvetta rajoittaa ja mahdollisesti kieltää raskasmetallien ja muiden myrkyllisten aineiden käyttöä tuotantoprosesseissa ja tuotteissa (). Komitea on siis tyytyväinen komission ennaltaehkäisevään lähtökohtaan.

3.2.2. Koska ehdotuksessa ei viitata lainkaan PVC:hen, komitea on tyytyväinen siihen, että komissio aikoo direktiiviehdotuksensa johdanto-osan 12:nnen kappaleen mukaan tarkastella uudelleen politiikkaansa koskien PVC:n esiintymistä jätevirroissa ja tehdä aiheesta mahdollisesti ehdotuksia. Komitean mielestä komission käyttämä sanamuoto on kuitenkin hyvin epämääräinen, ja se pitääkin nykyistä sitovampia toimia ja konkreettisia lisäehdotuksia parempina, kuten komissio on toiminut direktiiviehdotuksen muiden näkökohtien suhteen.

3.2.3. Raskasmetallien ja muiden vaarallisten aineiden osalta komitea on sitä mieltä, ettei käytöstä poistettujen ajoneuvojen käsittelyjärjestelmää koskevien määräysten hyväksyminen riitä, jollei vielä muutaman vuoden ajan käytössä olevien ja tulevaisuudessa käytettävien, nykyistä korkeampien ympäristönsuojelutavoitteiden mukaan suunniteltujen ajoneuvojen välille tehdä eroa. Nykyistä soveltuvampi lähtökohta voi perustua seuraaviin toimiin:

Käytössä olevat ajoneuvot: toimet käytöstä poistettujen ajoneuvojen käsittelystä jäävien jätteiden hävittämiseksi siten, että säilytetään sama ympäristönsuojelun taso kuin hävitettäessä raskasmetalleja ja vaarallisia aineita sisältäviä muita jätteitä.

Direktiivin voimaantulon jälkeen suunnitellut, tulevaisuudessa käyttöön otettavat ajoneuvot: raskasmetallien ja muiden vaarallisten aineiden asteittainen poistaminen toimin, joiden yhteydessä otetaan huomioon jatkuva kehitys alkaen jo nyt teknisesti mahdollisista ratkaisuista, joita on esim. lyijyn korvaaminen elektronisissa piirilevyissä. Tätä varten on tärkeää edistää tutkimusta ja teknologista innovaatiota.

3.3. Keräys (5 artikla)

3.3.1. Käytöstä poistettujen ajoneuvojen arvo voi riippua monista tekijöistä purku- ja hyödyntämisalan tehokkuuden ja paikallismarkkinoiden ominaispiirteiden ohella. Komitean mielestä negatiivisen markkina-arvon ongelmaa voidaan rajoittaa suunnittelemalla toimia, joilla edistetään tehokkaita teollisia keräys- ja purkamisjärjestelmiä. Niiden olisi levittävä laajalle, jotta ne olisivat lähellä kuluttajia. Tällöin voitaisiin korkea hyödyntämisaste saavuttaa myös taloudellisesti.

3.3.2. Ennaltaehkäisy-, hyödyntämis- ja kierrätysstrategian tehostamiseksi on suunniteltava asteittain saavutettujen tulosten valvontajärjestelmiä, joiden avulla voidaan todeta hyödyntämisen tehokkuus sekä ajoneuvovalmistajien noudattama kierrätystä edistävä, 4 artiklan (ennaltaehkäisy) 1 kohdan a ja b alakohdan mukainen suunnittelutapa.

3.4. Käsittely (6 artikla)

3.4.1. Koska alan elinkeinonharjoittajilta edellytetään erityisluvan anomista, toimivaltaiset viranomaiset voivat valvoa ympäristönsuojelumääräysten kunnioittamista. Koska vain valtuutetut yritykset saavat antaa pakollisen hävittämistä koskevan todistuksen, on ala välttämättä organisoitava uudelleen. Siellä, missä käsittely-yritykset ovat pääasiassa pieniä tai keskisuuria sekä jäsenvaltiossa, joissa käsittelyjärjestelmät ovat suhteellisen vanhanaikaisia, on välttämätöntä kannustaa ja helpottaa ajanmukaistamista hyödyntämällä jäsenvaltioiden ja unionin tasolla käytettävissä olevia varoja pk-yritysten sopeuttamiseksi ympäristönsuojelumääräyksiin.

3.5. Uudelleenkäyttö ja hyödyntäminen (7 artikla)

3.5.1. Komitea toteaa, että ehdotetut tavoitteet heijastavat asianmukaisesti jätehuollon tärkeysjärjestystä. Tavoitteet ovat hyväksyttäviä, sillä ne on määrä saavuttaa asteittain, ja niissä on jousto- ja sopeuttamisvaraa, joten ne mahdollistavat energian talteenoton silloin, kun se on ympäristönsuojelun kannalta ainoa "kestävä" vaihtoehto.

3.5.2. Komitea muistuttaa, että tavoitteiden määrittely prosenttiosuutena ajoneuvon painosta saattaa olla ristiriidassa painon ja siten polttoaineen kulutuksen vähentämiseen tähtäävän toisen ekologisen tavoitteen kanssa. Metallien entistä helpompi kierrätettävyys voisi johtaa siihen, että niitä käytetään kevyempiä muoveja enemmän. Tämän mahdollisen ongelman estämiseksi komitea suosittaa materiaalien merkintää sekä kierrätystä suosivaa suunnittelua. Painoa ei muutenkaan pitäisi laskea yksittäisen ajoneuvon, vaan yleisen keskiarvon perusteella, sillä muutoin tarkistaminen on liian yksityiskohtaista ja monimutkaista.

3.5.3. Direktiiviehdotuksen 7 artiklan 4 kohdassa mainitaan direktiivin 70/156/ETY muutos, jotta vuoteen 2015 mennessä toteutettaviksi asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa. Täten ilmoitetaan säännöksestä, jolla on määrä varmistaa nykyistä suurempien tavoitteiden saavuttaminen, kun taas ajanjaksoksi vuoteen 2005 asti mainitaan keinona vain valmistajan vastuun periaate, ja hyödynnetään negatiivista markkina-arvoa ennaltaehkäisyn kannustimena.

3.5.4. Tämä yhdistetty lähestymistapa herättää joukon kysymyksiä. Mahdollisesti olisi myös eroteltava toisistaan ajoneuvot, jotka on valmistettu ennen kyseisen direktiivin voimaan astumista ja joihin negatiivinen markkina-arvo vaikuttaa jälkikäteen sekä vuoden 1999 jälkeen valmistetut ajoneuvot. Tässä yhteydessä Ruotsissa hyväksytyt säännökset vaikuttavat mielenkiintoisilta, sillä niiden mukaan valmistajan vastuu alkaa uusien ajoneuvojen osalta vasta uuden lain voimaan astumisesta lähtien.

Bryssel, 25. helmikuuta 1998.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Tom JENKINS

() EYVL C 337, 7.11.1997, s. 3.

() KOM(96) 399 lopull., neuvoston päätöslauselma, annettu 24. helmikuuta 1997, EYVL C 76, 11.3.1997; TSK:n lausunto, EYVL C 89, 19.3.1997.

() EYVL C 287, 22.9.1997, s. 1.

() EYVL C 89, 19.3.1997.

() Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto yhteisön jätehuoltostrategian tarkistamisesta", kohta 3.3.2, EYVL C 89, 19.3.1997, s. 2.