VIHREÄ KIRJA YLEISHYÖDYLLISISTÄ PALVELUISTA

(Komission esittämä)

SISÄLTÖ

Johdanto

1. Taustaa

1.1 Määritelmät ja terminologia

1.2 Julkisten viranomaisten merkittävä rooli

2. Yhteisön toiminnan laajuus

2.1 Toissijaisuuden luonne

2.2 Alakohtainen lainsäädäntö ja yleiset oikeudelliset puitteet

2.3 Taloudelliset ja muut kuin taloudelliset palvelut

3. Kohti yleishyödyllisten palvelujen yhteisön käsitettä

3.1 Yhteiset velvoitteet

3.1.1 Yleispalvelu

3.1.2 Jatkuvuus

3.1.3 Palvelun laatu

3.1.4 Kohtuuhintaisuus

3.1.5 Käyttäjien ja kuluttajien suojelu

3.2 Muut erityiset velvoitteet

4. Hyvä hallinto: Organisointi, rahoitus ja arviointi

4.1 Velvoitteiden määrittely ja organisointitavan valinta

4.2 Yleishyödyllisten palvelujen rahoitus

4.3 yleishyödyllisten palvelujen arviointi.

5. Yleishyödylliset palvelut ja globalisaation haaste

5.1 Kauppapolitiikka

5.2 Kehitys- ja yhteistyöpolitiikka

6. Toimintaan liittyvä päätelmä

Tiivistelmä keskusteltavista kysymyksistä

LIITE

Julkisen palvelun velvoitteet ja yhteisön poliittiset välineet yleistä taloudellista etua koskevien

palveluiden alalla

Johdanto

1. Euroopan unioni on historiansa käännöskohdassa. Se valmistautuu ennennäkemättömään laajentumisen aaltoon ja samanaikaisesti valmistelukunnan puitteissa tehtäviensä ja toimielintensä toimintatavan uudelleenmäärittelyyn uudessa perustuslaista tehtävässä sopimuksessa. Se on myös ottanut käyttöön kehittämisstrategian, joka perustuu taloudellisten ja sosiaalisten uudistusten väliseen synergiaan ja jossa kiinnitetään huomiota myös kestävyysnäkökohtiin ja ympäristöön.

2. Tässä yhteydessä yleishyödyllisillä palveluilla on yhä suurempi rooli. Ne ovat kaikkien eurooppalaisten yhteiskuntien jakamia arvoja ja merkittävä tekijä eurooppalaisessa yhteiskuntamallissa. Ne ovat välttämättömiä kaikkien kansalaisten elämänlaadun parantamiseksi ja sosiaalisen syrjäytymisen ja eristäytymisen poistamiseksi. Koska ne ovat tärkeitä niin taloudellisesti kuin muiden tuotteiden ja palveluiden tuottamisenkin kannalta, niiden tehokkuus ja laatu ovat tekijä, joka vaikuttaa kilpailukykyyn ja parantaa yhteenkuuluvuutta, erityisesti houkuttelemalla investointeja vähemmän suotuisille alueille. Yleishyödyllisten palveluiden tehokas ja syrjimätön tarjonta on myös edellytys sisämarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle sekä Euroopan unionin taloudellisen yhdentymisen jatkumiselle. Lisäksi nämä palvelut kuuluvat Euroopan kansalaisuuden pilareihin, sillä ne ovat Euroopan kansalaisten oikeuksia ja tarjoavat mahdollisuuden vuoropuheluun julkisten viranomaisten kanssa hyvän hallintotavan puitteissa.

3. Kun otetaan huomioon uusien jäsenvaltioiden liittyminen unioniin, tehokkaiden ja korkeatasoisten yleishyödyllisten palvelujen takaaminen ja erityisesti verkkotoimialojen kehittäminen ja niiden yhdistäminen keskenään on olennaista integraation helpottamiseksi, kansalaisten hyvinvoinnin parantamiseksi ja yksityisten henkilöiden auttamiseksi käyttämään perusoikeuksiaan tehokkaasti. Lisäksi useat uusista jäsenvaltioista ovat viime vuosikymmenen aikana siirtyneet markkinatalouteen, ja niiden kansalaiset on vakuutettava siitä, että unioni pitää tärkeänä seikkana sitä, että yleishyödylliset palvelut ovat kaikkien saatavilla.

4. Yleishyödylliset palvelut ovat avainasemassa poliittisessa keskustelussa. Niihin liittyy keskeinen kysymys siitä, mikä rooli julkisilla viranomaisilla on markkinataloudessa varmistettaessa yhtäältä markkinoiden moitteeton toiminta ja se, että kaikki toimijat noudattavat pelin sääntöjä, ja toisaalta yleinen etu, erityisesti kansalaisten perustarpeiden täyttäminen ja julkisten palveluiden säilyttäminen, kun markkinat eivät pysty tarjoamaan niitä.

5. Yhteisöjen alkuvuosina taloudellisen yhdentymisen tavoite johti siihen, että keskityttiin jäsenvaltioiden välisen kaupan esteiden poistamiseen. Erityisesti 1980-luvun loppupuolesta lähtien useat alat, jotka tarjoavat yleishyödyllisiä palveluja päätoimintanaan tai ainakin päätoimintansa ohessa, ovat vähitellen avautuneet kilpailulle. Näin on tapahtunut televiestintä-, postipalvelu-, liikenne- ja energia-aloilla. Kilpailun vapauttaminen edisti näiden alojen nykyaikaistamista, verkkojen yhteenliittämistä ja integroitumista. Keskenään kilpailevien palveluntarjoajien lukumäärä on kasvanut ja hintataso on laskenut erityisesti aloilla ja maissa, jotka ovat toteuttaneet vapauttamisen varhaisessa vaiheessa. Vaikka saatavilla ei ole vielä riittävästi tietoja, jotta voitaisiin arvioida kattavasti yleishyödyllisten palveluiden kilpailulle avaamisen pitkäaikaisia vaikutuksia, vapauttamisen kielteisistä vaikutuksista kyseisten alojen yleiseen suorituskykyyn ei ole näyttöä ainakaan palveluiden kohtuuhintaisen saatavuuden ja yleispalveluiden tapauksessa. Yhteisö on aina tukenut "hallittua" vapauttamista eli markkinoiden asteittaista avaamista, johon yhdistetään toimenpiteitä yleisen edun suojaamiseksi, erityisesti yleispalveluiden käsitteen kautta sen takaamiseksi, että määritellyn laatuiset palvelut ovat kaikkien saatavilla kohtuuhintaan taloudellisista, sosiaalisista tai maantieteellisistä seikoista riippumatta. Tässä yhteydessä yhteisö on kiinnittänyt erityishuomiota siihen, että rajatylittäville palveluille, joita ei voi säännellä riittävästi ainoastaan kansallisella tasolla, voidaan varmistaa asianmukaiset standardit.

6. Alkuvaiheessa esitetyt pelot markkinoiden kilpailulle avaamisen kielteisistä vaikutuksista esimerkiksi työllisyyteen tai yleistä taloudellista etua koskevien palveluiden tarjoamiseen ovat toistaiseksi olleet perusteettomia. Markkinoiden avautuminen on yleensä ottaen tehnyt palveluista kohtuuhintaisempia. Standardipuhelinpalveluihin tai standardisähkönkulutukseen tarvittava prosentuaalinen osuus matalimpiin tuloluokkiin kuuluvien kuluttajien tuloista on laskenut useimmissa jäsenvaltioissa vuosien 1996 ja 2002 välisenä aikana. Markkinoiden avaamisen vaikutus nettotyöllisyyteen on myös ollut yleisesti ottaen myönteinen. Markkinoiden kasvun myötä luodut uudet työpaikat ovat tasapainottaneet työpaikkojen vähenemistä erityisesti aiemmin monopoliyritysten hallitsemilla aloilla. On arvioitu, että yhteysverkkoja tarvitsevien toimialojen kilpailulle avaaminen on mahdollistanut yhteensä lähes miljoonan uuden työpaikan luomisen eri puolilla Euroopan unionia [1].

[1] The Internal Market - Ten Years without Frontiers, SEC(2002) 1417, 7.1.2003

7. Näistä tuloksista huolimatta vapauttamisen alkuvaiheen jälkeen on esiintynyt joitakin väärinkäsityksiä. Komissio on toistuvasti yrittänyt selkeyttää asiaa koskevia yhteisön politiikkoja. Ensimmäisessä horisontaalisessa tiedonannossa [2] vuodelta 1996 komissio selvitti kansalaisten kannalta hyödyllistä vuorovaikutusta yhteisön kilpailun ja vapaan liikkumisen alalla toteuttamien toimenpiteiden sekä julkisen palvelun tehtävien välillä. Tiedonannossa myös ehdotetaan yleishyödyllisten palvelujen edistämisen lisäämistä perustamissopimuksen tavoitteisiin. Sitä tarkistettiin vuonna 2000 [3], jotta parannettaisiin toimijoiden oikeusvarmuutta kilpailu- ja sisämarkkinasääntöjen soveltamisen suhteen. Vuonna 2001 näitä kahta tiedonantoa täydennettiin raportilla Laekenin Eurooppa-neuvostolle [4].Tässä raportissa käsitellään ongelmaa, joka koskee niiden toimijoiden taloudellista elinkelpoisuutta, joille on uskottu julkisen palvelun tehtäviä. Siinä korostetaan perustamissopimuksen 86 2kohdan artiklan tarjoamia takuita [5], yhteisön toimintaa ja jäsenvaltioiden vastuuta erityisesti julkisen palvelun velvoitteiden määrittelyn suhteen. Lisäksi komissio on pyrkinyt arvioimaan paremmin yleishyödyllisiä palveluita tarjoavien teollisuudenalojen suorituskykyä tekemällä alakohtaisia ja monialaisia arviointeja.

[2] "Yleishyödylliset palvelut Euroopassa", EYVL C 281, 26.9.1996, s. 3

[3] "Yleishyödylliset palvelut Euroopassa", EYVL C 17, 19.1.2001, s. 4

[4] KOM(2001) 598 lopullinen, 17.10.2001

[5] Perustamissopimuksen 86 artiklassa määrätään seuraavaa: "Yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa."

8. Tällä välin keskustelu on kehittynyt ja sen painopiste on siirtynyt. Amsterdamin sopimuksessa tunnustetaan yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tärkeä asema unionin yhteisten arvojen [6] joukossa. Siinä myös asetetaan yhteisön ja jäsenvaltioiden velvollisuudeksi huolehtia "kukin toimivaltansa mukaisesti" näiden palvelujen moitteettomasta toiminnasta. Amsterdamin sopimukseen sisältyvässä julkisen palvelun yleisradiotoimintaa koskevassa pöytäkirjassa korostetaan, että jäsenvaltioiden julkinen yleisradiotoiminta liittyy suoraan jokaisen yhteiskunnan demokraattisiin, yhteiskunnallisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin samoin kuin tarpeeseen turvata viestinnän moniarvoisuus. Lisäksi unioni tunnustaa ja takaa perusoikeuskirjassa kansalaisten oikeuden saada yleistä taloudellista etua koskevia palveluja [7]. Nämä uudet määräykset ovat tärkeitä osatekijöitä Euroopan integraatioprosessin kehityksessä taloudellisista asioista Euroopan yhteiskuntamallia koskeviin laajempiin kysymyksiin, Euroopan kansalaisuuden käsitteeseen sekä unionin kaikkien yksittäisten kansalaisten ja julkisten viranomaisten väliseen suhteeseen. Ne tuovat esille myös kysymyksen tehokkaasta täytäntöönpanosta. Komission mielestä näistä kysymyksistä olisi keskusteltava laajemmin ja järjestelmällisemmin. Tässä keskustelussa otetaan luonnollisesti huomioon Eurooppa-valmistelukunnan ja tulevan hallitustenvälisen konferenssin työn edistyminen esimerkiksi unionin arvojen ja tavoitteiden sekä toimivaltaan tai toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteisiin liittyvien kysymysten alalla, ja käytetään tätä edistymistä inspiraation lähteenä.

[6] EY:n perustamissopimuksen 16 artiklassa määrätään seuraavaa: "Ottaen huomioon yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tärkeän aseman unionin yhteisten arvojen joukossa ja niiden merkityksen sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä yhteisö ja jäsenvaltiot huolehtivat kukin toimivaltansa mukaisesti ja tämän sopimuksen soveltamisalalla siitä, että tällaiset palvelut toimivat sellaisin perustein ja edellytyksin, että ne voivat täyttää tehtävänsä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 73, 86 ja 87 artiklan soveltamista"

[7] Perusoikeuskirjan 36 artiklassa määrätään seuraavaa: "Edistääkseen unionin sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta unioni tunnustaa mahdollisuuden käyttää kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisia yleistä taloudellista etua koskevia palveluja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen mukaisesti, sekä kunnioittaa tätä oikeutta."

9. Kansalaisten keskuudessa vallitsee useista seikoista yhä epävarmuutta ja huolestuneisuutta, mikä edellyttää vastausta. Euroopan parlamentti ehdotti, että komission olisi esitettävä ehdotus puitedirektiiviksi yleishyödyllisistä palveluista, ja myös neuvosto kehotti komissiota tarkastelemaan tätä kysymystä [8].

[8] Ks. myös 15.-16. maaliskuuta 2002 pidetyn Barcelonan Eurooppa-neuvoston päätelmien 42 kohta ja 20.-21. maaliskuuta 2003 pidetyn Brysselin Eurooppa-neuvoston päätelmien 26 kohta

10. Yleishyödyllisten palvelujen, jotka sisältävät sekä yleisen taloudellisen edun mukaisia palveluja että muita kuin taloudellisia palveluja, tilanne on mutkikas ja kehittyy jatkuvasti. Niihin sisältyy hyvin erilaisia toimintoja tietyistä suurien verkkotoimialojen (energia, postipalvelut, liikenne ja televiestintä) toiminnoista terveydenhuoltoon, koulutukseen ja sosiaalipalveluihin. Toimintojen laajuus vaihtelee Euroopan tai jopa maailmanlaajuisista toiminnoista puhtaasti paikallisiin toimintoihin, ja niiden luonne vaihtelee voittoa tavoittelevista toiminnoista voittoa tavoittelemattomiin toimintoihin. Näiden palvelujen järjestäminen vaihtelee kunkin jäsenvaltion kulttuuriperinteiden, historian ja maantieteellisten olosuhteiden ja kyseessä olevan toiminnan ominaispiirteiden, erityisesti sen teknologisen kehityksen mukaisesti.

11. Euroopan unioni kunnioittaa tätä moninaisuutta sekä kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten roolia kansalaisten hyvinvoinnin varmistamisessa ja sen takaamisessa, että muun muassa palvelun laadusta päätetään demokraattisesti. Tämä moninaisuus selittää vaihtelun yhteisön toiminnan laajuudessa ja eri välineiden käytön. Unionilla on myös oma roolinsa yksinomaisen toimivaltansa puitteissa. Lisäksi kaikkialla Euroopan unionissa yleishyödyllisiin palveluihin liittyy useita kysymyksiä ja ongelmia, jotka ovat yhteisiä eri palveluille ja eri toimivaltaisille viranomaisille.

12. Tällä vihreällä kirjalla on tarkoitus aloittaa keskustelu seuraavista seikoista:

* yhteisön mahdollisen toiminnan laajuus toissijaisuusperiaatteen rajoissa,

* periaatteet, jotka voitaisiin sisällyttää yleishyödyllisiä palveluita koskevaan puitedirektiiviin tai muuhun yleiseen säädökseen, ja tästä säädöksestä saatava konkreettinen lisäarvo

* hyvän hallintotavan määritelmä yleishyödyllisten palvelujen järjestämisen, sääntelyn, rahoituksen ja arvioinnin alalla talouden kilpailukyvyn parantamiseksi sekä tehokkaan ja oikeudenmukaisen pääsyn takaamiseksi kaikille ihmisille korkealaatuisiin palveluihin, jotka tyydyttävät heidän tarpeensa

* toimenpiteet, joiden avulla voitaisiin lisätä oikeusvarmuutta sekä varmistaa johdonmukainen ja yhdenmukainen yhteys yleishyödyllisten palvelujen korkean tason säilyttämistä koskevan tavoitteen ja kilpailu- ja sisämarkkinasääntöjen tiukan soveltamisen välillä.

13. Vihreä kirja muodostuu viidestä pääosasta sekä johdannosta ja toimintaan liittyvästä päätelmästä. Ensimmäisessä osassa selvitetään taustaa, toisessa osassa käsitellään yhteisön toiminnan laajuutta yleishyödyllisten palvelujen alalla, kolmannessa osassa esitetään useita tekijöitä, joiden perusteella voitaisiin mahdollisesti luoda yhteinen yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen käsite voimassa olevan alakohtaisen lainsäädännön perusteella. Neljännessä osassa tarkastellaan sitä, kuinka yleishyödylliset palvelut järjestetään, rahoitetaan ja kuinka niitä arvioidaan, ja viidennessä osassa käsitellään yleishyödyllisten palvelujen kansainvälistä ulottuvuutta. Vihreään kirjaan liittyy liite, jossa esitetään yksityiskohtaisemmin julkisen palvelun velvoitteet, jotka perustuvat voimassa olevaan alakohtaiseen lainsäädäntöön, ja poliittiset välineet, joiden avulla voidaan varmistaa näiden velvoitteiden täyttäminen.

14. Vihreässä kirjassa esitetään useita kysymyksiä, joista komissio toivoo saavansa asianomaisilta lausuntoja. Tähän asiakirjaan on liitetty tiivistelmä kaikista kysymyksistä.

1. Taustaa

1.1 Määritelmät ja terminologia

15. Terminologiaerot, semanttiset epäselvyydet ja erilaiset perinteet jäsenvaltioissa ovat johtaneet useisiin väärinkäsityksiin keskusteluissa Euroopan tasolla. Jäsenvaltioissa käytetään yleishyödyllisten palvelujen yhteydessä erilaisia termejä ja määritelmiä, mikä kuvastaa eroja historiallisessa, taloudellisessa, kulttuurisessa ja poliittisessa kehityksessä. Yhteisön terminologiassa yritetään ottaa huomioon nämä erot.

16. Termiä 'yleishyödylliset palvelut' ei käytetä perustamissopimuksessa. Se on johdettu yhteisön käytännössä termistä 'yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut', jota käytetään perustamissopimuksessa. Se on laajempi termi kuin 'yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut' ja kattaa sekä voittoa tavoittelevat että voittoa tavoittelemattomat palvelut, jotka julkiset viranomaiset luokittelevat yleisen edun mukaisiksi ja julkisen palvelun velvoitteita sisältäviksi.

17. Perustamissopimuksen 16 artiklassa ja 86 artiklan 2 kohdassa käytetään termiä 'yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut'. Sitä ei ole määritelty perustamissopimuksessa tai johdetussa lainsäädännössä. Yhteisön käytännössä on kuitenkin sovittu, että termillä tarkoitetaan luonteeltaan taloudellisia palveluja, joille jäsenvaltiot tai yhteisö ovat asettaneet erityisiä julkisen palvelun velvoitteita yleisen edun perusteella. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen käsite kattaa näin ollen erityisesti jotkin suurten verkkotoimialojen tarjoamat palvelut kuten liikenne-, posti-, energia- ja viestintäpalvelut. Termi kattaa kuitenkin kaikki muutkin taloudelliset toiminnot, joille on asetettu julkisen palvelun velvoitteita.

18. Vihreässä kirjassa keskitytään pääasiassa, mutta ei yksinomaan, 'yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja' koskeviin seikkoihin, kun taas EY:n perustamissopimuksessa keskitytään pääasiassa taloudelliseen toimintaan. Termiä 'yleishyödylliset palvelut' käytetään vihreässä kirjassa ainoastaan silloin, kun teksti viittaa myös muihin kuin taloudellisiin palveluihin tai kun ei ole tarpeen määritellä, ovatko kyseessä olevat palvelut taloudellisia vai muita kuin taloudellisia palveluja.

19. On syytä huomata, että termejä 'yleishyödylliset palvelut' ja 'yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut' ei saa sekoittaa termin 'julkinen palvelu' kanssa. Tämä termi ei ole yhtä tarkka. Sillä voi olla eri merkityksiä, ja sen vuoksi se voi johtaa sekaannukseen. Termillä viitataan joskus siihen, että palvelua tarjotaan suurelle yleisölle, joskus sillä korostetaan sitä, että palvelulle on annettu erityinen rooli julkisen edun nimissä, ja joskus sillä viitataan palvelun tarjoavan yksikön omistajaan tai asemaan [9]. Tästä syystä tätä termiä ei käytetä vihreässä kirjassa.

[9] Termien 'julkinen palvelu' ja 'julkinen sektori' välillä on usein sekaannusta. Termi 'julkinen sektori' kattaa kaikki julkiset hallintoelimet ja viranomaisten valvonnan alaiset yritykset

20. Tässä vihreässä kirjassa käytetään termiä 'julkisen palvelun velvoitteet'. Se viittaa erityisiin vaatimuksiin, joita julkiset viranomaiset ovat asettaneet palveluntarjoajalle varmistaakseen, että tietyt julkisen edun mukaiset tavoitteet täyttyvät, esimerkiksi lento-, rautatie- ja maantieliikenteen alalla sekä energia-alalla. Velvoitteita voidaan soveltaa yhteisössä, valtakunnallisesti tai alueellisesti.

21. Termiä 'julkinen yritys' käytetään tavallisesti määrittelemään palveluntarjoajan omistaja. Perustamissopimuksessa määrätään tiukasta neutraliteetista. Yhteisön oikeuden mukaan sillä ei ole merkitystä, ovatko yleishyödyllisten palvelujen tarjoajat julkisia vai yksityisiä yrityksiä, koska niihin sovelletaan samoja oikeuksia ja velvoitteita.

1.2 Viranomaisten merkittävä rooli

22. Markkinat varmistavat yleensä resurssien optimaalisen jakautumisen, josta koko yhteiskunta hyötyy. Markkinat eivät kuitenkaan yksinään pysty tyydyttämään täysin joitakin yleisyödyllisiä palveluita, koska niiden markkinahinta on liian korkea alhaisen ostovoiman omaaville kuluttajille tai koska markkinahinta ei riitä kattamaan niiden tarjoamiskustannuksia. Sen vuoksi viranomaisten vastuulla on aina ollut varmistaa, että tällaiset yhteiset ja laadulliset perustarpeet täytetään ja että yleishyödylliset palvelut säilytetään, kun markkinavoimat eivät pysty tarjoamaan niitä. Tämä velvollisuus on säilyttänyt tärkeytensä tähän päivään asti.

23. Tapa, jolla viranomaiset täyttävät velvollisuutensa kansalaisia kohtaan on kuitenkin muuttunut. Viranomaisten rooli yleishyödyllisten palvelujen alalla mukautuu jatkuvasti taloudellisen, teknisen ja yhteiskunnallisen kehityksen mukaisesti. Euroopassa viranomaiset ovat perinteisesti itse tarjonneet useita yleishyödyllisiä palveluita. Nykyisin viranomaiset antavat yhä suuremmassa määrin tällaisten palvelujen tarjoamisen julkisille tai yksityisille yrityksille taikka julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksille [10] ja rajoittuvat itse määrittelemään julkiset tavoitteet sekä valvomaan, sääntelemään ja tarvittaessa rahoittamaan kyseisiä palveluja.

[10] Komissio aikoo julkaista vuoden 2003 toisella puoliskolla vihreän kirjan, joka koskee julkisia hankintoja sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia. Tiedonannossaan KOM(2003) 132 lopullinen ("Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittäminen: Uusia rahoituskeinoja - Sähköisen maksunkeruun yhteentoimivuus") komissio tarkasteli julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia liikenneverkon kehittämiseen tarvittavien rahoitusvälineiden löytämistarpeen valossa

24. Tämä kehitys ei tarkoita, että julkiset viranomaiset luopuvat velvollisuudestaan varmistaa, että yleisen edun mukaiset tavoitteet täytetään. Asianmukaisilla sääntelyvälineillä viranomaisten pitäisi voida säilyttää täysin kykynsä muokata kansallisia, alueellisia tai paikallisia toimintalinjoja yleishyödyllisten palvelujen alalla ja varmistaa niiden täytäntöönpano. Tämä kehitys itse tuotetusta tarjonnasta kohti erillisten yksikköjen kautta tuotettavaa tarjontaa on kuitenkin lisännyt näiden palveluiden organisoinnin, menojen ja rahoituksen avoimuutta. Tämä käy ilmi siitä, että keskustelu yleishyödyllisten palvelujen tarjonta- ja rahoitustavoista on lisääntynyt ja niiden demokraattinen valvonta on vahvistunut. Lisääntynyt avoimuus myös vähentää mahdollisuutta käyttää rahoitusmekanismeja kilpailun rajoittamiseen näillä markkinoilla.

25. Euroopan unionissa sisämarkkinoiden toteuttaminen on nopeuttanut tätä prosessia. Samanaikaisesti viranomaisten muuttuva rooli yleishyödyllisten palvelujen tarjonnassa on vaikuttanut myös yhteisön politiikan kehitykseen.

26. Euroopan integraatioprosessi ei ole koskaan asettanut kyseenalaiseksi viranomaisten pääasiallista vastuuta tai kykyä tehdä tarvittavat poliittiset valinnat markkinatoimintojen sääntelyn osalta. Komissio aikoo vahvistaa tämän vastuun edistämällä Euroopassa keskustelua yleishyödyllisten palvelujen suhteen Euroopan tasolla tehtävistä poliittisista valinnoista. Tämän keskustelun tulokset luovat perustan yhteisön tulevalle politiikalle tällä alalla.

2. Yhteisön toiminnan laajuus

27. Yhteisön toiminnan laajuuden osalta tässä luvussa käsitellään kolmea pääkysymystä:

* Kuinka toissijaisuusperiaatteen perusteella olisi jaettava vastuu yleishyödyllisten palvelujen alalla yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken ottaen myös huomioon alue- ja paikallishallinto?

* Olisiko yhteisön toiminnan perustuttava pääasiassa alakohtaiseen lähestymistapaan vai olisiko luotava yleiset puitteet?

* Kuinka jako taloudellista etua koskeviin palveluihin ja muihin kuin taloudellista etua koskeviin palveluihin vaikuttaa yhteisön toiminnan laajuuteen?

2.1 Toissijaisuuden luonne

28. Yleishyödyllisten palvelujen alalla tehtävien ja valtuuksien jakaminen yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä on mutkikasta ja johtaa joskus väärinkäsityksiin ja turhautumiseen kuluttajien, käyttäjien ja operaattoreiden keskuudessa.

29. Perustamissopimuksessa ei mainita yleishyödyllisten palvelujen toimintaa yhteisön tavoitteena eikä anneta yhteisölle erityistä toimivaltaa yleishyödyllisten palvelujen alalla. Lukuun ottamatta liikennettä koskevassa osastossa mainittua alakohtaista viittausta [11] näihin palveluihin on tähän mennessä viitattu kahdessa perustamissopimuksen määräyksessä:

[11] Ks. EY:n perustamissopimuksen 73 artikla

* Perustamissopimuksen 16 artiklassa asetetaan yhteisön ja jäsenvaltioiden velvollisuudeksi varmistaa, kukin toimivaltansa mukaisesti, että niiden politiikat mahdollistavat sen, että yleisen taloudellisen edun mukaiset palvelut täyttävät tehtävänsä. Siinä mainitaan EY:n perustamissopimukseen sisältyvä periaate, vaikka se ei anna yhteisölle erityisiä menettelytapoja.

* Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa tunnustetaan jäsenvaltioiden oikeus asettaa erityisiä julkisen palvelun velvoitteita taloudellisille toimijoille. Siinä määrätään perusperiaatteesta, joka varmistaa, että yleisen taloudellisen edun mukaisia palveluja voidaan jatkossakin tarjota ja kehittää yhteismarkkinoilla. Yleishyödyllisten palvelujen tarjoajille myönnetään poikkeus perustamissopimuksen sääntöjen soveltamisesta ainoastaan siltä osin kuin on ehdottoman välttämätöntä yleisen edun mukaisen tehtävän täyttämiseksi. Sen vuoksi ristiriitatilanteessa julkisen palvelun tehtävän hoitaminen voi käytännössä painaa enemmän kuin yhteisön sääntöjen soveltaminen, sisämarkkina- ja kilpailusäännöt mukaan luettuina, 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen edellytysten mukaisesti [12]. Täten EY:n perustamissopimus suojelee yleisen edun mukaisen tehtävän tehokasta täytäntöönpanoa mutta ei välttämättä tehtävän tarjoajaa.

[12] Vuonna 2002 antamassaan Euroopan yleishyödyllisiä palveluita koskevassa tiedonannossaan komissio mainitsee kolme periaatetta, joiden pohjalta asiaa koskevia säädöksiä sovelletaan. Ne ovat puolueettomuuden periaate, määrittelyvapaus ja suhteellisuusperiaate

30. Lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirjan mukaisesti unioni tunnustaa mahdollisuuden käyttää yleisen taloudellisen edun mukaisia palveluja edistääkseen unionin sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta sekä kunnioittaa tätä oikeutta. [13]

[13] Ks. perusoikeuskirjan 36 artikla

31. Yleishyödyllisten palvelujen määrittely, järjestäminen, rahoittaminen ja seuranta on ensisijaisesti toimivaltaisten kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten tehtävä. Yhteisöllä on toimivaltaa aloilla, jotka ovat merkityksellisiä myös yleishyödyllisten palvelujen kannalta. Tällaisia aloja ovat sisämarkkinat, kilpailu ja valtiontuki, sosiaalipolitiikka, liikenne, ympäristö, terveydenhuolto, kuluttajapolitiikka, Euroopan laajuiset verkostot, teollisuus, taloudellinen ja sosiaalinen koheesio, tutkimus-, kauppa- ja kehitysyhteistyö sekä verotus. Perustamissopimuksessa määrätyt toimivaltuudet ja velvollisuudet antavat yhteisölle useita keinoja varmistaa, että korkealaatuiset yleishyödylliset palvelut ovat kaikkien kansalaisten saatavilla Euroopan unionissa.

Yleishyödylliset palvelut, kun niihin liitetään hyvinvointi ja sosiaalinen suojelu, kuuluvat selkeästi kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten vastuualaan. Yhteisöllä on kuitenkin tunnustettu rooli yhteistyön ja koordinoinnin edistäjänä näillä aloilla. Komission erityistehtävänä on edistää jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä sosiaaliturvajärjestelmien uudistamiseen liittyvissä asioissa.

32. Yhteisön toiminnan tarpeellisuuden ja laajuuden sekä jäsenvaltioiden roolin perusteella voidaan erottaa kolme yleishyödyllisten palvelujen luokkaa:

1) Laajojen verkostoalojen tarjoamat yleisen taloudellisen edun mukaiset palvelut

Yhteisö on 1980-luvusta alkaen pyrkinyt avaamaan asteittain suurten verkkotoimialojen kuten televiestinnän, postipalveluiden, sähkön, kaasun ja liikenteen markkinat, joilla voidaan tarjota yleisen taloudellisen edun mukaisia palveluita. Samanaikaisesti yhteisö on hyväksynyt näille palveluille kattavat sääntelypuitteet, joissa vahvistetaan julkisen palvelun velvoitteet Euroopan tasolla ja joihin sisältyvät sellaiset seikat kuten yleispalvelu, kuluttajan- ja käyttäjänsuoja sekä terveys- ja turvallisuusasiat. Nämä toimialat ovat selvästi yhteisönlaajuisia ja puhuvat voimakkaasti Euroopan yleisen edun käsitteen määrittelyn puolesta. Tämä tunnustetaan myös perustamissopimuksen XV osastossa, jossa yhteisölle annetaan erityinen vastuu Euroopan laajuisista verkoista liikenteen, televiestinnän ja energia-alan infrastruktuurien aloilla, jotta voitaisiin parantaa sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa ja vahvistaa sosiaalista ja taloudellista koheesiota.

2) Muut yleisen taloudellisen edun mukaiset palvelut

Muita yleisen taloudellisen edun mukaisia palveluja, kuten jätehuoltoa tai vedenjakelua, ei säännellä kattavasti yhteisön tasolla. Näiden palvelujen tarjontaan ja järjestämiseen sovelletaan kuitenkin sisämarkkina-, kilpailu- ja valtiontukisääntöjä, jos kyseiset palvelut voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Lisäksi erityisiä yhteisön sääntöjä, kuten ympäristölainsäädäntöä, voidaan soveltaa näiden palvelujen tarjontaan tietyltä osin.

Esimerkiksi jätteiden hävittämisen (kuten kaatopaikalle viemisen) osalta yhteisön jätelainsäädännössä säädetään läheisyysperiaatteesta [14]. Tämän periaatteen mukaan jäte on hävitettävä mahdollisimman lähellä sen tuotantopaikkaa.

[14] Ks. erityisesti jätteitä koskeva neuvoston direktiivi 75/442/ETY, EYVL L 194, 25.7.1975, s. 47, ja jätteiden siirtoja koskeva neuvoston asetus (ETY) N:o 259/93, EYVL L 30, 6.2.1993, s. 1

Televisioinnin osalta sääntelyjärjestelmä on koordinoitu yhteisön tasolla Televisio ilman rajoja -direktiivillä [15]. Se koskee erityisesti yhteiskunnallisesti merkittäviä tapahtumia, eurooppalaisten teosten ja riippumattoman tuotannon myynninedistämistä, mainontaa ja alaikäisten suojelua. Yleisradiopalveluiden merkitys kaikkien yhteiskuntien demokraattisille, sosiaalisille ja kulttuurisille tarpeille on niin merkittävä, että Amsterdamin sopimukseen on liitetty erityinen pöytäkirja jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta. Komissio esittää tiedonannossaan nimeltä "periaatteita ja suuntaviivoja yhteisön audiovisuaalipolitiikalle digitaaliaikaa varten" [16] sääntelyperiaatteet julkisen palvelun yleisradiotoiminnalle. Komissio on selvittänyt lisää lähestymistapaansa 17. lokakuuta 2001 antamassaan tiedonannossa, joka koskee valtiontukisääntöjen soveltamista julkiseen yleisradiotoimintaan [17]. Siinä otetaan erityisesti huomioon se, että yhteisön audiovisuaaliala on kaksijakoinen muodostuen julkisista ja yksityisistä lähetystoiminnan harjoittajista.

[15] Neuvoston direktiivi 89/552/ETY, annettu 3 päivänä lokakuuta 1989, televisiotoimintaa koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta, EYVL L 298, 17.10.1989, s. 23

[16] KOM(1999) 657, 14.12.1999

[17] Komissio tunnustaa tiedonannossaan, että julkisella yleisradiotoiminnalla on erityisasema jokaisen yhteiskunnan demokraattisten, yhteiskunnallisten ja kulttuuristen tarpeiden edistämisessä. Tämä erityisasema mainitaan myös Amsterdamin sopimukseen liitetyssä asiaa koskevassa pöytäkirjassa. Jäsenvaltioilla on toimivalta määritellä ja valita julkisen palvelun rahoitus, ja ne voivat vapaasti määritellä julkisen palvelun toiminta-alan hyvin laajaksi. Toiminta-ala voi sisältää esimerkiksi viihde- ja urheilutapahtumia. Komissio säilyttää velvollisuuden valvoa alan toimia väärinkäytön ja ylisuurten korvausten varalta tiedonannossa vahvistettujen erityisperusteiden mukaisesti

3) Muut kuin taloudelliset palvelut ja palvelut, jotka eivät vaikuta kauppaan

Luonteeltaan muihin kuin taloudellisiin yleishyödyllisiin palveluihin ja sellaisiin palveluihin, jotka eivät vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ei sovelleta erityisiä yhteisön sääntöjä eikä myöskään perustamissopimuksen sisämarkkina-, kilpailu- ja valtiontukisääntöjä. Niitä koskevat kuitenkin ne yhteisön säännöt, joita sovelletaan myös muihin kuin taloudellisiin toimintoihin ja toimintoihin, joilla ei ole vaikutusta yhteisön sisäiseen kauppaan, esimerkiksi syrjimättömyyden periaate.

33. Yhteisö on kehittänyt yleishyödyllisiä palveluja koskevan politiikan, joka perustuu erilaajuiseen toimintaan ja eri välineiden käyttöön. Alakohtaisten puitteiden laatiminen yhteisön tasolla ei kuitenkaan sinällään takaa, että tehokkaat ja korkealaatuiset palvelut ovat kaikkien saatavilla Euroopan unionissa. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten vastuulla on tarkentaa ja täydentää julkisen palvelun velvoitteita koskevia yhteisön sääntöjä ja valvoa niiden täytäntöönpanoa. Toisaalta komissio voi toteuttaa suoraan erityistoimenpiteitä yhteisön kilpailu- ja valtiontukisääntöjen täytäntöönpanemiseksi. Tämä voi luoda vaikutelman, että yhteisön toiminta on epätasapainossa, ja viime kädessä vaikuttaa sen uskottavuuteen.

34. Verkkotoimialoja koskevassa yhteisön lainsäädännössä on otettu huomioon jäsenvaltioiden julkishallintojen tärkeys yleishyödyllisiä palveluja koskevan lainsäädännön täytäntöönpanon alalla vaatimalla perustamaan riippumattomat sääntelyviranomaiset. Yhteisön lainsäädännössä jätetään sääntelyviranomaista koskevat yksityiskohtaiset institutionaaliset järjestelyt jäsenvaltioiden päätettäväksi. Siten sääntelyviranomainen voi olla olemassa oleva toimielin tai alasta vastaava ministeriö; ratkaisu, johon muutamat jäsenvaltiot ovat päätyneet. Tämä ratkaisu on joissakin tapauksissa osoittautunut ongelmalliseksi kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuden suhteen, jos jäsenvaltioilla on edelleen omistuksessaan tai määräysvallassaan kyseisellä alalla toimivia yrityksiä. Sääntelytehtävien tärkeys sekä niiden kehittyvä, mutkikas ja muuttuva luonne edellyttää usein, että on olemassa asiantunteva ja riippumaton alakohtainen sääntelyelin [18]. Tällainen sääntelyelin on tärkeä kilpailuviranomaisten toiminnan täydentämisen kannalta, kun otetaan huomioon tavoitteet, alakohtainen asiantuntemus sekä toimenpiteen ajoitus ja jatkuvuus. Varsinkin erityisillä sääntelyelimillä on tärkeä asema yleishyödyllisten palveluiden tarjonnan varmistamisessa, reilun kilpailun edellytysten täytäntöönpanossa, palveluiden tai toimitusten yhteydessä ilmaantuvien häiriöiden ehkäisemisessä ja riittävän korkean kuluttajansuojan takaamisessa. Lähes kaikki jäsenvaltiot ovat perustaneet kyseisille aloille tällaisen elimen. Myös silloin kun on olemassa alakohtainen sääntelyviranomainen, hallituksella eli toimivaltaisella ministeriöllä säilyy kuitenkin usein vastuu tietyistä sääntelyä koskevista päätöksistä.

[18] Sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja käsittelevän eurooppalaisen sääntelyviranomaisten ryhmän perustamisesta 29 päivänä heinäkuuta 2002 tehdyssä komission päätöksessä 2002/627/EY (EYVL L 200, 30.7.2002, s. 38) määritellään alakohtainen sääntelyviranomainen seuraavasti: "Tässä päätöksessä tarkoitetaan 'asiaa käsittelevällä kansallisella sääntelyviranomaisella' sitä puitedirektiivissä määriteltyä kunkin jäsenvaltion viranomaista, joka on perustettu valvomaan sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevien direktiivien säännösten käytännön tulkintaa ja soveltamista"

35. Lisäksi yhteisön lainsäädännössä ja käytännössä rohkaistaan yhteistyöhön ja parhaiden käytänteiden vaihtamiseen jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten kesken sekä näiden sääntelyviranomaisten ja komission kesken. Vaikka kansallisten sääntelyviranomaisten perustaminen on suurelta osin toteutunut, yleishyödyllisten palvelujen Euroopan tason sääntelyviranomaisten perustamisesta tai kunkin jäsenvaltion sääntelyviranomaisten välisen yhteistyön syventämisestä (esimerkiksi jäsennellyt verkostot) ei vielä ole keskusteltu laajamittaisesti ja keskustelu voisi nostaa esille kysymyksiä. Tavoitteena on muun muassa tarve saavuttaa tietty johdonmukaisuus kansallisten sääntelystrategioiden välillä, jotta voidaan välttää erilaisista lähestymistavoista aiheutuvat häiriöt, jotka voivat vaikuttaa kielteisesti sisämarkkinoiden hyvään toimintaan, sekä tarve parantaa näiden palveluiden toimintakykyä.

36. Keskusteltavat kysymykset:

1) Olisiko korkealaatuisten yleishyödyllisten palvelujen kehittäminen lisättävä yhteisön tavoitteisiin? Olisiko yhteisön toimivaltaa yleisen taloudellisen edun mukaisten palvelujen ja muiden kuin taloudellisten palvelujen alalla laajennettava?

2) Onko tarvetta selventää, kuinka vastuualat jakautuvat yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken? Onko tarvetta selventää niiden palveluiden käsitettä, jotka eivät vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan? Kuinka tämä olisi tehtävä?

3) Onko olemassa palveluja (muita kuin 32 kohdassa mainitut suuret verkkotoimialat), joiden osalta olisi laadittava yhteisön sääntelypuitteet?

4) Olisiko institutionaalisia puitteita parannettava? Kuinka tämä olisi mahdollista? Mistä tehtävistä kilpailuviranomaisten ja mistä sääntelyviranomaisten olisi vastattava? Onko tarpeen perustaa Euroopan tason sääntelyviranomainen kunkin säännellyn teollisuudenalan osalta erikseen tai kansallisten sääntelyviranomaisten Euroopan laajuinen jäsennelty verkosto?

2.2 Alakohtainen lainsäädäntö ja yleiset oikeudelliset puitteet

37. Tähän asti yhteisö on antanut yleishyödyllisiä palveluja koskevan lainsäädännön alakohtaisesti. Näin ollen on kehitetty laaja alakohtaisen lainsäädännön kokoelma eri verkkotoimialoille kuten sähköinen viestintä, postipalvelut, kaasu ja sähkö sekä liikenne, joilla voidaan tarjota yleisen taloudellisen edun mukaisia palveluja. Saadun kokemuksen perusteella nousi esille kysymys siitä, olisiko kehitettävä yhteiset eurooppalaiset puitteet perustamissopimuksen 16 artiklaan perustuvien periaatteiden yhdenmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi yhteisön tasolla. Tässä yhteydessä komissio antoi Laekenissa kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle sitoumuksen, jonka mukaan se etsii parhaan välineen korkealaatuisten yleishyödyllisten palvelujen kehittämisen varmistamiseksi Euroopan unionissa yhteisön politiikkaa kaikilla aloilla tiukasti noudattaen.

38. Yleisessä säädöksessä voitaisiin vahvistaa kaikille tai useille yhteisön toimivaltaan kuuluville yleishyödyllisille palveluille yhteiset tavoitteet ja periaatteet, selventää niitä ja konsolidoida ne. Tällainen säädös voisi luoda perustan sellaisen alakohtaisen lainsäädännön laatimiselle, jolla voitaisiin panna täytäntöön puitesäädöksessä vahvistetut tavoitteet, ja siten yksinkertaistettaisiin ja konsolidoitaisiin sisämarkkinoita tällä alalla.

39. Yhteisön säännöstön konsolidointi voisi perustua voimassa olevan alakohtaisen lainsäädännön yhteisiin osiin, ja se auttaisi varmistamaan yleishyödyllisten palvelujen eri aloilla sovellettavien lähestymistapojen yhdenmukaisuuden. Sillä voisi myös olla merkittävä symbolinen arvo, sillä se osoittaisi selvästi yhteisön lähestymistavan ja yleishyödyllisten palvelujen yhteisön käsitteen olemassaolon. Lisäksi konsolidointi voisi auttaa uusia jäsenvaltioita kehittämään sääntelystrategioitaan tällä alalla.

40. Tällaisella strategialla olisi kuitenkin rajoituksensa, koska puiteväline, jossa vahvistetaan yhteiset tavoitteet ja periaatteet, olisi luonteeltaan yleispätevä, sillä sen olisi perustuttava erityyppisiä palveluita koskevaan yhteiseen nimittäjään. Jos nykyiset suojelutasot on tarkoitus säilyttää, strategiaa olisi täydennettävä alakohtaisella lainsäädännöllä, jossa vahvistetaan tarkemmat määräykset ottaen huomioon erilaisten yleishyödyllisten palvelujen erityispiirteet. Lisäksi 16 artikla ei luo oikeusperustaa erityisen säädöksen antamiselle. EY:n perustamissopimuksen muut määräykset voisivat toimia oikeusperustana välineen sisällöstä riippuen. Olisi mahdollista käyttää esimerkiksi 95 artiklaa, mutta tähän artiklaan perustuva puitesäädös olisi rajoitettava yhteisön sisäiseen kauppaan vaikuttaviin yleisen taloudellisen edun mukaisiin palveluihin. Tämä merkitsisi sitä, että useat merkittävät alat jäisivät säädöksen soveltamisalan ulkopuolelle, koska ne ovat luonteeltaan muita kuin taloudellisia tai koska niillä on vähäinen vaikutus kauppaan. Jos pidetään suotavana sitä, että näistä aloista säädetään yhteisön lainsäädännössä, EY:n perustamissopimuksen muuttaminen olisi paras tapa luoda asianmukainen oikeusperusta.

41. Oikeudelliselta muodoltaan yhteisten tavoitteiden ja periaatteiden konsolidointi voitaisiin toteuttaa säädöksellä (direktiivillä tai asetuksella) tai muunlaisella asiakirjalla (suosituksella, tiedonannolla, suuntaviivoilla, toimielinten välisellä sopimuksella). Sen lisäksi että eri välineiden oikeudelliset vaikutukset ovat erilaiset, ne eroavat toisistaan myös siltä osin, missä määrin yhteisön eri toimielimet osallistuvat hyväksyntämenettelyyn [19].

[19] Tässä yhteydessä on huomattava, että unionin oikeudellisista säännöksistä käydään keskusteluja Eurooppa-valmistelukunnassa. Perustuslaista tehtävästä sopimuksesta laaditun alustavan luonnoksen 24-28 artiklassa vahvistetaan oikeudellisten säännösten ehdotettu laajuus

42. Keskusteltavat kysymykset:

5) Onko suotavaa laatia yleiset yhteisön puitteet yleishyödyllisille palveluille? Mikä niiden lisäarvo olisi verrattuna nykyiseen alakohtaiseen lainsäädäntöön? Mitä aloja, kysymyksiä ja oikeuksia puitteiden olisi koskettava? Mitä välinettä olisi käytettävä (esimerkiksi direktiiviä, asetusta, suositusta, tiedonantoa, suuntaviivoja tai toimielinten välistä sopimusta)?

6) Mikä alakohtaisen sääntelyn tähänastinen vaikutus on ollut? Onko tämä vähentänyt johdonmukaisuutta?

2.3. Taloudelliset ja muut kuin taloudelliset palvelut

43. Luonteeltaan taloudellisten ja muiden kuin taloudellisten palvelujen erottaminen toisistaan on tärkeää, sillä niihin sovelletaan perustamissopimuksen eri sääntöjä. Esimerkiksi sellaisia määräyksiä kuin syrjimättömyyden periaate ja vapaan liikkuvuuden periaate sovelletaan kaikkien palveluiden saatavuuteen. Julkisia hankintoja koskevia sääntöjä sovelletaan julkisyhteisöjen hankkimiin tavaroihin, palveluihin ja toimeksiantoihin ottaen huomioon sekä taloudellisten että muiden kuin taloudellisten palvelujen tarjonta. Palvelujen tarjoamisen vapautta, sijoittautumisoikeutta ja EY:n perustamissopimuksen kilpailu- ja valtiontukisääntöjä sovelletaan kuitenkin ainoastaan taloudellisiin toimintoihin. Lisäksi perustamissopimuksen 16 artiklaa ja perusoikeuskirjan 36 artiklaa sovelletaan ainoastaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin.

44. Mitä tulee luonteeltaan taloudellisten ja muiden kuin taloudellisten palvelujen väliseen eroon, kaikki toiminta, jossa tavaroita ja palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla, on taloudellista toimintaa [20]. Näin ollen taloudellisia ja muita kuin taloudellisia palveluja voi esiintyä yhtä aikaan samalla alalla, ja joskus niitä voi jopa tarjota sama organisaatio. Lisäksi vaikka joidenkin julkisten palveluiden tarjoamiselle ei olisikaan tarjolla markkinoita, yrityksille voi kuitenkin olla tarjolla tuotantoketjun alkupään markkinoita, joilla ne voivat tehdä sopimuksia viranomaisten kanssa näiden palveluiden tarjoamiseksi. Sisämarkkina-, kilpailu- ja valtiontukisääntöjä sovelletaan tällaisiin tuotantoketjun alkupään markkinoihin.

[20] Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa C-180-184/98, Pavel Pavlov ym. v. Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, Kok. 2000, s. I-6451

45. Tekniset, taloudelliset ja yhteiskunnalliset muutokset vaikuttavat siihen, mitä palveluja voidaan tarjota markkinoilla, ja niiden kirjo onkin muuttunut ajan myötä. Tämän seurauksena jako taloudellisiin ja muihin kuin taloudellisiin toimintoihin on ollut dynaaminen ja kehittyvä, ja viime vuosikymmenten aikana yhä useammat toiminnot ovat muuttuneet taloudellisiksi toiminnoiksi. Yhä useampien palveluiden osalta tämä jako on käynyt entistä epäselvemmäksi. Vuonna 2000 antamassaan tiedonannossa komissio esitti useita esimerkkejä muista kuin taloudellisista toiminnoista [21]. Nämä esimerkit koskevat erityisesti asioita, jotka kuuluvat perimmältään valtion erityisoikeuksiin, kuten koulutukseen ja pakolliseen perussosiaaliturvaan liittyvät kansalliset järjestelmät, sekä monia toimintamuotoja, joita harjoittavat ensi sijassa sosiaalisia tehtäviä suorittavat organisaatiot, joiden tavoitteena ei ole harjoittaa teollista tai kaupallista toimintaa. Koska jakotapa on muuttunut ajan mittaan, komissio korosti Laekenissa kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle antamassaan raportissa, että ei olisi mahdollista eikä toivottavaa laatia täsmällistä ennakkoluetteloa kaikista sellaisista yleishyödyllisistä palveluista, joita on pidettävä muina kuin taloudellisina palveluina [22].

[21] EYVL C 17, 19.1.2001, s. 4 (28-30 kohta)

[22] KOM(2001) 598, 17.10.2001 (30 kohta)

46. Vaikka jaon kehittyvä ja dynaaminen luonne ei aiheuta ongelmia komission käytännön työssä, se on johtanut huolestuneisuuteen erityisesti muiden kuin taloudellisten palvelujen tarjoajien keskuudessa, jotka toivovat parempaa oikeusvarmuutta sääntely-ympäristöltään.

47. Lisäksi muiden kuin taloudellisten yleishyödyllisten palvelujen tulevaisuus nostaa esiin kysymyksiä Euroopan tasolla riippumatta siitä, kuuluvatko kyseiset palvelut valtion erityisoikeuksiin vai liittyvätkö ne sellaisiin herkkiin aloihin kuten kulttuuri, koulutus, terveydenhuolto tai sosiaalipalvelut. Hyväntekeväisyysjärjestöjen, vapaaehtoisjärjestöjen ja humanitaaristen järjestöjen aktiivinen rooli selittää osittain näiden kysymysten tärkeyden Euroopan kansalaisille.

48. Keskusteltavat kysymykset:

7) Onko tarpeen edelleen määritellä kriteereitä, joita käytetään sen määrittelemiseksi, onko jokin palvelu luonteeltaan taloudellinen vai muu kuin taloudellinen? Olisiko voittoa tavoittelemattomien ja ensisijaisesti sosiaalisia tehtäviä suorittavien organisaatioiden tilannetta selvennettävä lisää?

8) Mikä rooli yhteisöllä olisi oltava muiden kuin taloudellisten yleishyödyllisten palvelujen suhteen?

3. Kohti yleishyödyllisten palvelujen yhteisön käsitettä

49. Luultavasti ei ole toivottavaa eikä mahdollista kehittää yhtä ainutta kattavaa eurooppalaista määritelmää yleishyödyllisten palvelujen kattamalle sisällölle. Voimassa olevassa yhteisön lainsäädännössä yleisen taloudellisen edun mukaisista palveluista on kuitenkin useita yhteisiä tekijöitä, joita voidaan käyttää käyttökelpoisen yhteisön käsitteen määrittelemiseksi yleisen taloudellisen edun mukaisille palveluille. Näitä tekijöitä ovat erityisesti seuraavat: yleispalvelu, jatkuvuus, palvelun laatu, kohtuuhintaisuus sekä käyttäjien ja kuluttajien suoja. Nämä yhteiset tekijät osoittavat yhteisön arvot ja tavoitteet. Ne on siirretty velvoitteiksi sovellettavaan lainsäädäntöön, ja niiden tavoitteena on varmistaa sellaisten päämäärien saavuttaminen kuten taloudellinen tehokkuus, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus sekä turvallisuuden takaaminen kaikille kansalaisille. Niitä voidaan myös täydentää yksityiskohtaisemmin määritellyillä velvoitteilla asianomaisen alan piirteistä riippuen. Jos ne on kehitetty erityisesti tiettyä verkostoalaa varten, niillä voi olla merkitystä myös sosiaalipalveluille.

3.1 Yhteiset velvoitteet

3.1.1 Yleispalvelu

50. Yleispalvelun käsite viittaa joukkoon yleisen edun mukaisia vaatimuksia, jotka varmistavat, että tietyt palvelut ovat jäsenvaltion koko alueella kaikkien kuluttajien ja käyttäjien saatavilla tietyn laatuisina maantieteellisestä sijainnista riippumatta ja kansalliset erityisolosuhteet huomioon ottaen kohtuuhintaan. [23] Se on määritetty erityisesti joillekin verkkotoimialoille (esimerkiksi televiestintä, sähkö ja postipalvelut). Käsitteellä luodaan kaikille kansalaisille oikeus saada tiettyjä olennaisiksi katsottuja palveluja ja velvoitetaan alan toimijat tarjoamaan määritelty palvelu asetetuin ehdoin, joihin kuuluu täydellinen alueellinen kattavuus. Kilpailulle vapautetussa markkinaympäristössä yleispalvelun velvoite takaa, että palvelu on kaikkien saatavilla kohtuuhintaan ja että palvelun laatu säilytetään ja sitä parannetaan tarvittaessa.

[23] Yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) 3 artiklan 1 kohta, EYVL L 108, 24.4.2002, s. 51

51. Yleispalvelu on dynaaminen käsite. Se varmistaa, että yleisen edun mukaisissa vaatimuksissa voidaan ottaa huomioon poliittinen, yhteiskunnallinen, taloudellinen ja tekninen kehitys, ja antaa tarvittaessa mahdollisuuden mukauttaa näitä vaatimuksia säännöllisesti kansalaisten muuttuvien tarpeiden mukaisesti.

52. Se on myös joustava käsite, joka on täysin yhdenmukainen toissijaisuusperiaatteen kanssa. Kun yleispalvelun perusperiaatteet määritellään yhteisön tasolla, näiden periaatteiden täytäntöönpano voidaan jättää jäsenvaltioille, jolloin on mahdollista ottaa huomioon erilaiset perinteet ja erityiset valtakunnalliset tai alueelliset olosuhteet. Lisäksi yleispalvelun käsitettä voidaan soveltaa erilaisiin markkinarakenteisiin ja näin ollen käyttää sääntelemään palveluja markkinoiden vapautumisen ja avautumisen eri vaiheissa.

53. Kahden viimeksi kuluneen vuosikymmenen aikana yleispalvelun käsitteestä on kehittynyt korvaamaton yleisen taloudellisen edun mukaisia palveluja koskevan yhteisön politiikan kannalta. Sen avulla on ollut mahdollista tarkastella eri aloilla julkisen edun mukaisia vaatimuksia, jotka liittyvät taloudelliseen tehokkuuteen, tekniseen kehitykseen, ympäristönsuojeluun, avoimuuteen ja vastuullisuuteen, kuluttajanoikeuksiin ja erityistoimenpiteisiin, jotka ovat yhteydessä työkyvyttömyyteen, ikään tai koulutukseen. Yleispalvelun käsite on myös osaltaan vähentänyt jäsenvaltioiden välisiä elintasoeroja ja mahdollisuuksia.

54. Yleispalvelun periaatteen täytäntöönpano on mutkikas ja vaativa tehtävä kansallisille sääntelyviranomaisille, jotka usein on vasta perustettu ja joiden kokemus sen vuoksi on vielä vähäistä. Yhteisön tasolla oikeudet palvelujen saantiin määritellään eri direktiiveissä, mutta yhteisön toimielimet eivät yksin voi varmistaa, että nämä oikeudet myönnetään käytännössä täysimääräisinä. Vaarana on, että nämä yhteisön lainsäädännössä vahvistetut oikeudet pysyvät teoreettisina, vaikka ne onkin virallisesti saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

3.1.2 Jatkuvuus

55. Useille yleishyödyllisille palveluille on luonteenomaista, että niiltä vaaditaan jatkuvuutta, toisin sanoen palveluntarjoajan on varmistettava, että palvelussa ei ole katkoksia. Joidenkin palvelujen osalta keskeytymätön tarjonta voi olla myös palveluntarjoajan kaupallisten etujen mukaista eikä sen vuoksi ehkä olisi välttämätöntä velvoittaa operaattoria oikeudellisesti jatkuvuuteen. Kansallisella tasolla jatkuvuutta koskeva vaatimus on sovitettava yhteen työntekijöillä olevan lakko-oikeuden ja oikeusvaltioperiaatteen noudattamista koskevan vaatimuksen kanssa.

56. Jatkuvan palvelun varmistamista koskeva vaatimus ei sisälly johdonmukaisesti alakohtaiseen yhteisön lainsäädäntöön. Joissakin tapauksissa alakohtaisessa yhteisön lainsäädännössä säädetään nimenomaisesti jatkuvuutta koskevasta velvoitteesta [24]. Muissa tapauksissa alakohtainen sääntely ei sisällä jatkuvuutta koskevaa velvoitetta, vaan siinä annetaan jäsenvaltioille lupa määrätä tällainen velvoite palveluntarjoajille [25].

[24] Esimerkiksi postidirektiivin (97/67/EY) 3 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan "postipalvelujen pysyvä tarjonta". Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/67/EY, annettu 15 päivänä joulukuuta 1997, yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä, EYVL L 15, 21.1.1998, s. 14

[25] Sähködirektiivin 3 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: "Jäsenvaltiot voivat (...) yleisesti taloudellisen edun nimissä asettaa sähkölaitosalalla toimiville yrityksille julkisiin palveluihin liittyviä velvollisuuksia, jotka voivat koskea turvallisuutta, toimitusvarmuus mukaan luettuna, säännöllisyyttä (...). Näiden velvollisuuksien on oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia; jäsenvaltioiden on viipymättä julkaistava ja ilmoitettava komissiolle nämä velvollisuudet ja niihin mahdollisesti tehtävät tarkistukset." Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 96/92/EY, annettu 19 päivänä joulukuuta 1996, sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä, EYVL L 27, 30.1.1997, s. 20

3.1.3 Palvelun laatu

57. Laatuvaatimusten määrittelystä, valvonnasta ja täytäntöönpanosta, josta julkiset viranomaiset vastaavat, on tullut keskeinen osa yleishyödyllisten palvelujen sääntelyä.

58. Kilpailulle vapautetuilla aloilla yhteisö ei luottanut siihen, että markkinavoimat yksin säilyttäisivät palvelujen laadun ja kehittäisivät sitä. Vaikka yleensä ottaen kuuluukin jäsenvaltioiden vastuualaan määritellä yleishyödyllisten palveluiden laadun taso, niin joistakin laatuvaatimuksista säädetään kuitenkin yhteisön lainsäädännössä. Niihin kuuluvat esimerkiksi turvallisuusmääräykset, laskutuksen oikeellisuus ja avoimuus, alueellinen kattavuus ja suoja palvelun katkaisua vastaan. Toisissa tapauksissa jäsenvaltioilla on oikeus tai velvollisuus vahvistaa laatustandardit. Lisäksi joissakin tapauksissa jäsenvaltioiden velvollisuutena on valvoa laatustandardien noudattamista ja huolehtia siitä sekä varmistaa, että laatustandardeista ja operaattoreiden todellisista toimintatuloksista julkaistaan tietoja. Pisimmälle laadun sääntelyssä yhteisön tasolla on edetty postipalvelujen ja sähköisten viestintäpalvelujen alalla.

59. Lisäksi komissio on kehittänyt sääntelyn ulkopuolisia toimenpiteitä yleisen taloudellisen edun mukaisten palvelujen laadun parantamiseksi - esimerkiksi rahoitusvälineitä, vapaaehtoisia eurooppalaisia standardeja ja menettelyjä hyvien käytänteiden vaihtamiseksi. Esimerkiksi sähkö- ja kaasualoilla yhteisö edistää sääntelyviranomaisten vapaaehtoista yhteistyötä.

3.1.4 Kohtuuhintaisuus

60. Kohtuuhintaisuuden käsite kehitettiin telepalvelujen sääntelyn yhteydessä. Myöhemmin se otettiin käyttöön myös postipalvelujen sääntelyssä [26]. Se edellyttää, että yleisen taloudellisen edun mukaista palvelua tarjotaan kohtuuhintaan, jotta se olisi kaikkien saatavilla. Kohtuuhintaisuuden käsitteen soveltaminen auttaa saavuttamaan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden jäsenvaltioissa.

[26] Kohtuullisen hinnoittelun laajemmasta käsitteestä keskustellaan sähkö- ja kaasudirektiivin muuttamiseksi esitetyn ehdotuksen yhteydessä

61. Voimassa olevassa alakohtaisessa lainsäädännössä ei vahvisteta kriteerejä, joiden mukaan kohtuulliset hinnat on määriteltävä. Jäsenvaltioiden on määriteltävä nämä kriteerit. Kyseiset kriteerit voisivat liittyä esimerkiksi levinneisyysasteeseen tai peruspalvelupaketin hintaan suhteessa tiettyjen asiakasryhmien käytettävissä oleviin tuloihin. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä huono-osaisten ja yhteiskunnasta syrjäytyneiden ryhmien tarpeisiin ja kykyihin. Kun tämä kohtuullinen hintataso on vahvistettu, jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että tätä hintatasoa todella noudatetaan. Tämä voi tapahtua hintavalvontajärjestelmän avulla (hintaero, maantieteelliset keskihinnat) ja/tai myöntämällä tukia kyseessä oleville henkilöille.

3.1.5 Käyttäjien ja kuluttajien suojelu

62. Yleishyödyllisten palvelujen alalla sovelletaan horisontaalisia kuluttajansuojasääntöjä kuten muillakin talouden aloilla. Lisäksi näiden palvelujen erityisen taloudellisen ja yhteiskunnallisen merkityksen vuoksi alakohtaisessa yhteisön lainsäädännössä on säädetty erityistoimenpiteistä, joiden tarkoituksena on vastata kuluttajien ja yritysten erityisiin huolenaiheisiin ja tarpeisiin, myös niiden oikeuteen päästä osalliseksi korkealaatuisista kansainvälisistä palveluista [27]. Kuluttajien ja käyttäjien oikeuksista on säädetty sähköistä viestintää, postipalveluja, energiaa (sähkö, kaasu), liikennettä ja yleisradiotoimintaa koskevassa alakohtaisessa lainsäädännössä. Komission kuluttajapoliittisessa strategiassa vuosille 2002-2006 [28] yleishyödylliset palvelut tunnustetaan politiikanalaksi, jolla on toteutettava toimia kuluttajansuojan korkean tason varmistamiseksi.

[27] Esimerkiksi lentoliikennealalla tämä merkitsee ylivarauksen vastaisten toimien toteuttamista ja lennolle pääsyn epäämistä koskevan korvausjärjestelmän käyttöä

[28] KOM(2002) 208, EYVL C 137, 8.6.2002, s. 2

63. Komission syyskuussa 2000 yleishyödyllisistä palveluista antamassa tiedonannossa [29] esitetään useita periaatteita, jotka voivat auttaa määrittelemään, mitä kuluttajat ja käyttäjät vaativat kyseisiltä palveluilta. Näihin periaatteisiin kuuluvat hyvä palvelunlaatu, korkeatasoinen kansanterveyden suojelu ja palvelujen turvallisuus, avoimuus (esimerkiksi tariffien, sopimusten sekä palveluntarjoajien valinnan ja rahoituksen osalta), palvelun valinta, palveluntarjoajan valinta, palveluntarjoajien välinen tehokas kilpailu, sääntelyelinten olemassaolo, riidanratkaisujärjestelmien olemassaolo, kuluttajien ja käyttäjien edustus palvelujen määrittelyssä sekä arvioinnissa ja aktiivinen osallistuminen siihen sekä maksutavan valinta. Tiedonannossa korostetaan, että takuut näiden palveluiden yleisestä saatavuudesta, jatkuvuudesta, korkeasta tasosta ja kohtuuhintaisuudesta ovat kuluttajapolitiikan perusosia yleisen taloudellisen edun mukaisten palveluiden alalla. Lisäksi siinä korostetaan tarvetta käsitellä kansalaisille tärkeitä laajoja aiheita, joita ovat ympäristönsuojelun korkeaa taso, tiettyjen väestöryhmien - esimerkiksi vammaisten ja alhaisen tulotason omaavien henkilöiden - erityistarpeet sekä tärkeimpien palveluiden täysimääräinen alueellinen kattavuus kaukaisilla tai vaikeakulkuisilla alueilla.

[29] EYVL C 17, 19.1.2001, s. 4

64. Keskusteltavat kysymykset:

9) Olisiko yleishyödyllisten palvelujen yhteiseen käsitteeseen sisällytettävä muitakin vaatimuksia? Kuinka tehokkaasti nykyisillä vaatimuksilla saavutetaan sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden tavoitteet?

10) Olisiko kaikki tai osa näistä vaatimuksista ulotettava koskemaan sellaisia palveluja, joita ne eivät tällä hetkellä koske?

11) Mitkä näiden vaatimusten sääntelyyn liittyvistä seikoista olisi käsiteltävä yhteisön tasolla ja mitkä jäsenvaltioissa?

12) Onko nämä vaatimukset pantu tehokkaasti täytäntöön aloilla, joilla niitä sovelletaan?

13) Olisiko joitakin tai kaikkia näistä vaatimuksista sovellettava myös sellaisiin yleishyödyllisiin palveluihin, jotka eivät ole luonteeltaan taloudellisia?

3.2 Muut erityiset velvoitteet

65. Useilla alakohtaisilla yleisen edun mukaisilla velvoitteilla voitaisiin täydentää yleisiä julkisen palvelun velvoitteita. Näihin velvoitteisiin kuuluvat turvallisuus, toimitusvarmuus, verkkoon pääsy, tiedotusvälineiden moniarvoisuus ja yhteenliitettävyys.

66. Turvallisuus ja varmuus

Nopeasti ja merkittävästi muuttuvassa maailmassa Euroopan unionin kansalaisten on voitava tuntea olevansa turvassa ja myös todellisesti elää turvallisissa olosuhteissa. Turvallisuudesta on tullut yhä tärkeämpi aihealue useiden eri tapahtumien johdosta. Erityisesti 11. syyskuuta 2001 jälkeen turvallisuus on noussut jopa ensisijaiseksi tavoitteeksi koko Euroopassa. Lukuisat muut viimeaikaiset tapahtumat ovat korostaneet tätä seikkaa [30]. Tästä syystä turvallisuuden katsotaan olevan yksi eurooppalaisen yhteiskuntamallin perusteista.

[30] Prestige-öljysäiliöaluksen uppoaminen ja viimeaikainen SARS-epidemia

Turvallisuudella viitataan lähes kaikissa jäsenvaltioissa olemassa oleviin yhteisesti asetettuihin tavoitteisiin. Ajatuksena on erityisesti ehkäistä yhteiskuntaan kohdistuvia ennakkoluuloja ja hyökkäyksiä. Niitä on monenlaisia. Euroopassa näihin tavoitteisiin on tavallisesti pyritty yleishyödyllisten palveluiden kautta. Perinteisesti niitä on toteutettu valtion puitteissa ja osittain ilman kaupallisia päämääriä.

Komissio on viime aikoina sitoutunut nostamaan turvallisuustasoa ja hyväksymään eurooppalaisemman lähestymistavan tietyillä aloilla, kuten liikenne ja energia. Tässä yhteydessä on syytä mainita komission tiedonanto Yhdysvalloissa suoritettujen terrori-iskujen seurauksista ilmailualalla [31], Euroopan rannikoilla tapahtuneiden useiden suurten merionnettomuuksien johdosta esitetyt komission ehdotukset [32] sekä äskettäin hyväksytty ydinvoimapaketti, joka liittyy komission ehdotukseen yhteisön tason lähestymistavaksi ydinvoimaloiden ja radioaktiivisten jätteiden turvallisuuteen [33]. Näissä asiakirjoissa korostetaan useita tavoitteita, joihin Euroopan on yhtenäisesti pyrittävä. Turvallisuuden puolesta on ponnisteltu merkittävästi, joten turvallisuustasoa olisi nostettava. Tämän uuden lähestymistavan taustalla on useita ja laajoja syitä. Esimerkiksi ongelmat ylittävät usein kansalliset rajat, kansainväliset sopimukset ja säännöt eivät useinkaan ole sitovia ja jäsenvaltiot joutuvat toisinaan tilanteeseen, jossa vastassa ovat yhteisön sääntöjen asettamat rajoitukset.

[31] Päivätty 10.10.2001

[32] Prestige-öljysäiliöaluksen onnettomuuden johdosta esitettyjen äskettäisten ehdotusten lisäksi ks. myös Erika-öljysäiliöaluksen vuonna 1999 tapahtuneen uppoamisen johdosta esitetyt komission ehdotukset KOM(2000) 142 ja KOM(2000) 802

[33] Hyväksytty 6. marraskuuta 2002. Ks. erityisesti ydinturvallisuutta koskeva komission tiedonanto KOM (2002) 605 lopullinen

67. Toimitusvarmuus

Palvelun korkea laatu merkitsee sitä, että palvelun kestävä tarjonta on varmistettu pitkällä aikavälillä. Yleensä sisämarkkinoiden kehittäminen on nostanut merkittävästi tuotteiden ja palvelujen toimitusvarmuutta niin, että kyseiset markkinat toimivat kilpailukykyisesti. Joskus yleishyödyllisten palveluiden alalla on kuitenkin toteutettava julkisia toimia, jotta voidaan parantaa toimitusvarmuutta erityisesti sen riskin huomioon ottamiseksi, että infrastruktuuriin ei investoida tarpeeksi pitkällä aikavälillä, ja riittävän kapasiteetin saatavuuden varmistamiseksi.

68. Energia-alalla toimitusvarmuudesta on keskusteltu yhteisön tasolla laajasti komission vuonna 2001 julkaiseman vihreän kirjan [34] perusteella. Vihreän kirjan tarkoituksena on aloittaa keskustelu energian toimitusvarmuutta koskevan pitkän ajanjakson strategian määrittelemiseksi, jonka tavoitteena on varmistaa energiatuotteiden keskeytymätön saanti markkinoilla hintaan, joka on kohtuullinen kuluttajille ja käyttäjille, ja jossa samalla otetaan huomioon ympäristönäkökohdat ja kestävä kehitys. Komissio selvitti julkisen keskustelun tuloksia tiedonannossa kesäkuussa 2002 [35]. Tämän kuulemisen perusteella komissio päätteli raportissaan, että oli välttämätöntä lisätä energia-alalla toimitusvarmuuden takaavien toimenpiteiden yhteensovittamista. Jatkotoimenpiteenä komissio esitti syyskuussa 2002 kaksi direktiiviehdotusta, jotka auttavat parantamaan öljytuotteiden ja maakaasun toimitusvarmuutta Euroopan unionissa [36].

[34] Vihreä kirja - Energiahuoltostrategia Euroopalle, KOM(2000) 769, 29.11.2000

[35] Loppuraportti vihreästä kirjasta "Energiahuoltostrategia Euroopalle", KOM(2002) 321, 29.6.2002

[36] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi öljytuotteiden toimitusvarmuutta koskevien toimenpiteiden lähentämisestä, EYVL C 331 E, 31.12.2002, s. 249; ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi maakaasun toimitusvarmuuden takaavista toimenpiteistä, EYVL C 331 E, 31.12.2002, s. 262

69. Muutamat energia-alan ulkopuoliset yleishyödylliset palvelut saattavat myös vaikuttaa toimitusvarmuuden turvaamiseen. Yhteisön johdetussa oikeudessa ei kuitenkaan yleisesti käsitellä tätä asiaa. Sen vuoksi voi olla hyödyllistä harkita, onko olemassa muita aloja, joilla toimitusvarmuutta olisi käsiteltävä erityisesti. Arvioinnissa olisi kuitenkin aina otettava huomioon se, että erityisiin lisätoimenpiteisiin, joiden tavoitteena on parantaa toimitusvarmuutta, liittyy yleensä lisäkustannuksia., ja että tämä voi vähentää kilpailua. Kaikkien toimitusvarmuuden parantamiseen tähtäävien toimenpide-ehdotusten on sen vuoksi varmistettava, että aiheutuvat kustannukset eivät ole odotettuja etuja suuremmat [37].

[37] Vrt. komission valmisteluasiakirja "Security of supply, The current situation at European Union level, SEC(2002) 243, 28.2.2002

70. Verkkoon pääsy ja yhteenliitettävyys

Tehokkaan kilpailun vallitessa markkinamekanismit voivat varmistaa riittävän korkealaatuisten palveluiden tarjonnan kohtuuhintaan, mikä vähentää suuresti sääntelyn tarvetta. Jos yleisen taloudellisen edun mukaisia palveluita tarjotaan kaikille verkostopohjalta, vakiintuneet yritykset saavat merkittävää kilpailuetua, joka ensi sijassa perustuu vaihtoehtoisten verkkojen luomiseen ja ylläpitämiseen liittyviin merkittäviin uponneisiin kustannuksiin. Tapauksissa, joissa kilpailijat voivat toimia vain palveluntarjoajina, pääsy vakiintuneen toimijan verkkoon on välttämätöntä markkinoille pääsemiseksi. Myös aloilla, joilla kilpailijoilla on oikeus ottaa käyttöön oma verkkoinfrastruktuurinsa, kilpailijoiden voi olla välttämätöntä päästä vakiintuneen operaattorin verkkoon kilpaillakseen tämän kanssa. Jos kolmannen osapuolen pääsy olemassa oleviin verkkoihin kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin ei ole mahdollista, olisi säilytettävä monopolitilanne tai ainakin annettava vakiintuneelle toimijalle kannustimia, jotta verkkoon pääsyn alalla esiintyy syrjintää ja tämän johdosta tuotantoketjun loppupään kilpailussa vääristymiä. Jotta täytettäisiin kilpailupolitiikan ja sisämarkkinoiden tavoitteet ja tarjottaisiin kuluttajille enemmän valinnanvaraa, parempaa laatua ja alhaisempia hintoja, yhteisön tasolla vapautettuja aloja koskevassa alakohtaisessa yhteisön lainsäädännössä yhdenmukaistetaan ja säännellään pääsyä verkkoinfrastruktuureihin.

71. Yhteisö on laatinut erilaisia sääntelystrategioita eri verkkotoimialoille ja yleishyödyllisille palveluille. Tämä johtuu siitä, että nämä toimialat eroavat toisistaan ja siitä, että vapauttaminen on edennyt niillä eri tahtiin. Toimialat eroavat toisistaan erityisesti kannattavuuden, tuotantorakenteen, pääomavaltaisuuden, palvelujen toimitustapojen ja kysyntärakenteen suhteen. Joillakin aloilla vakiintunut operaattori voi pysyä vertikaalisesti integroituneena, mutta sen on sallittava verkkoon pääsy kilpailijoiden markkinoille tulon mahdollistamiseksi. Televiestinnässä julkisilla operaattoreilla on velvollisuus neuvotella verkkojensa yhteenliittämisestä. Lisäksi kilpailijoilla on oikeus käyttää vakiintuneen operaattorin infrastruktuuria. Tällainen järjestelmä on nykyisin voimassa myös sähkö- ja kaasualalla. Postialalla uudet markkinoille tulijat ovat luoneet pakettien jakeluverkostoja pyytämättä pääsyä vakiintuneen operaattorin infrastruktuuriin. Silloin kun on velvollisuus myöntää verkkoon pääsy, sen hinnoittelu on osoittautunut sääntelyn kannalta merkittävimmäksi kysymykseksi.

72. Kokemus on osoittanut, että todennäköisesti verkkoon pääsyn sääntelyssä ei ole yhtä ainoaa ihanteellista lähestymistapaa. Valinnoissa on otettava huomioon kunkin toimialan erityispiirteet. Tästä syystä yhteisö on tähän asti noudattanut alakohtaista lähestymistapaa verkkoon pääsyn sääntelyssä verkkotoimialoilla. Voitaisiin kuitenkin harkita, olisiko sääntelystrategioiden ja -tekniikoiden vertailu eri alojen välillä hyödyllistä.

73. Tiedotusvälineiden moniarvoisuus

Toimenpiteet, joiden tavoitteena on tiedotusvälineiden moniarvoisuuden varmistaminen, rajoittavat tavallisesti mediayhtiöiden omistusosuuksien enimmäissuuruutta ja estävät samanaikaisen määräysvallan tai omistusosuuden useassa mediayhtiössä. Niiden tavoitteena on suojella sananvapautta ja varmistaa, että tiedotusvälineet tuovat ilmi demokraattiselle yhteiskunnalle luonteenomaisen mielipiteiden kirjon.

74. Aluksi on todettava, että tiedotusvälineiden moniarvoisuuden suojeleminen on ensisijaisesti jäsenvaltioiden tehtävä. Tällä hetkellä yhteisön johdetussa oikeudessa ei ole säännöksiä, joiden tavoitteena olisi suoraan suojella tiedotusvälineiden moniarvoisuutta. Yhteisön lainsäädäntö mahdollistaa kuitenkin kansallisten suojatoimenpiteiden soveltamisen tiedotusvälineiden moniarvoisuuden alalla. Voimassa olevien yhteisön säädösten tavoite on varmistaa markkinatoimijoiden välinen taloudellinen tasapaino. Tästä syystä näillä säädöksillä kohdellaan tiedotusvälinealaa taloudellisen toiminnan alana eikä - tai korkeintaan hyvin epäsuorasti - kansalaisille tietoa välittävänä alana. Joulukuussa 1992 komissio julkaisi vihreän kirjan [38] aloittaakseen julkisen keskustelun yhteisön toiminnan tarpeellisuudesta tällä alalla. Keskustelujen perusteella ei voitu tehdä selviä toimintaan liittyviä päätelmiä eikä komissio tehnyt muodollista aloitetta. Kymmenen vuotta myöhemmin tiedotusvälineiden moniarvoisuuden suojelu on edelleen tärkeä kysymys ottaen huomioon media-alan lisääntyvä keskittyminen ja sähköisten viestinten leviäminen [39]. Komissio toivoo mielipiteitä siitä, olisiko komission tarkasteltava tarkemmin tarvetta yhteisön toimintaan tällä alalla.

[38] Moniarvoisuus ja tiedotusvälineiden keskittyminen sisämarkkinoilla, arvio yhteisön toiminnan tarpeellisuudesta, komission vihreä kirja, KOM(92) 480, 23.12.1992

[39] Ks. myös Amsterdamin sopimuksella EY:n perustamissopimukseen lisätty pöytäkirja jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta

75. Keskusteltavat kysymykset:

14) Millaiset yleishyödylliset palvelut voisivat aiheuttaa toimitusvarmuuteen liittyviä ongelmia? Olisiko yhteisön toteutettava lisätoimenpiteitä?

15) Olisiko lisätoimenpiteitä toteutettava yhteisön tasolla verkkoon pääsyn ja yhteenliitettävyyden parantamiseksi? Millä aloilla? Mitä toimenpiteitä olisi harkittava erityisesti rajatylittävien palveluiden suhteen?

16) Mitä muita alakohtaisia julkisen palvelun velvoitteita olisi tarkasteltava?

17) Olisiko harkittava mahdollisuutta toteuttaa konkreettisia toimenpiteitä moniarvoisuuden suojelemiseksi yhteisön tasolla ? Mitkä toimenpiteet olisivat mahdollisia?

4. Hyvä hallinto: Organisointi, rahoitus ja arviointi

76. Kun tarkastellaan jäsenvaltioiden julkisten viranomaisten osallistumista yleishyödyllisten palvelujen tarjontaan voidaan tilannetta selventää kolmen osatekijän avulla:

* velvoitteiden määrittely ja täytäntöönpano sekä organisointitavan valinta,

* yleishyödyllisten palvelujen rahoitus,

* yleishyödyllisten palvelujen arviointi.

4.1 Velvoitteiden määrittely ja organisointitavan valinta

77. Kuten edellä todettiin, kunkin jäsenvaltion kansalliset, alueelliset ja paikalliset viranomaiset voivat periaatteessa vapaasti määritellä, mitä ne pitävät yleishyödyllisinä palveluina. Tähän määrittelyvapauteen sisältyy myös vapaus määrätä velvoitteita tällaisten palvelujen tarjoajille, edellyttäen, että nämä velvoitteet ovat yhteisön sääntöjen mukaisia. Koska yhteisön lainsäädäntöä ei ole olemassa, yleensä on jäsenvaltioiden tehtävä määritellä vaatimukset kuten yleispalvelun velvoitteet, alueellista kattavuutta koskevat vaatimukset, laatu- ja turvallisuusstandardit, käyttäjien ja kuluttajien oikeudet sekä ympäristöön liittyvät vaatimukset.

78. Ainoastaan suurten verkkotoimialojen tapauksessa yhteisö on yhdenmukaistanut julkisen palvelun velvoitteita koskevat määräykset ja määritellyt yhteiset vaatimukset erityisessä yhteisön lainsäädännössä. Tämä koskee esimerkiksi sähköistä viestintää ja postipalveluja. Myös silloin kun tällaisia yhdenmukaistettuja velvoitteita on olemassa, jäsenvaltioiden vastuulla on niiden tarkentaminen ja täytäntöönpano alan erityispiirteiden mukaisesti. Yleensä alakohtainen julkisen palvelun velvoitteiden yhdenmukaistaminen ei estä jäsenvaltioita määräämästä pidemmälle meneviä tai ylimääräisiä velvoitteita, jotka ovat yhteisön oikeuden mukaisia, jollei yhdenmukaistamistoimenpiteitä koskevissa säädöksissä toisin säädetä [40]. Sähköisen viestinnän alalla tällaisia velvoitteita ei voida rahoittaa alan sisäisesti.

[40] Esimerkiksi postidirektiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan vähintään viisi päivittäistä jakelua kuluttajille viikossa. Jäsenvaltiot voisivat määrätä suuremmasta jakelukertojen määrästä tai määrittelemään muutoin jakeluvelvoitetta

79. Yleisen taloudellisen edun mukaisten palvelujen tarjonnan järjestämisenkin osalta jäsenvaltioilla on vapaus päättää, kuinka palvelua hoidetaan, edellyttäen kuitenkin, että yhteisön sääntöjä noudatetaan. Joka tapauksessa markkinoiden avautuminen ja kilpailu tietyllä taloudellista etua koskevalla alalla määräytyy asiaa koskevien yhteisön sisämarkkina- ja kilpailusääntöjen mukaisesti. Kun otetaan huomioon valtion osallistuminen yleishyödyllisten palveluiden tarjoamiseen, erityisesti julkisten viranomaisten on päätettävä, tarjoavatko ne yleishyödylliset palvelut suoraan vai uskovatko ne palvelun hoitamisen kolmannelle osapuolelle (julkiselle tai yksityiselle) [41].

[41] Paikallisen maaliikenteen osalta komissio on esittänyt lainsäädäntöehdotuksen, jonka mukaan jäsenvaltioiden olisi käytettävä julkisia palveluhankintoja. Vrt. muutettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rautateiden, maanteiden ja sisävesien henkilöliikenteeseen liittyviä julkisen palvelun vaatimuksia ja julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevista jäsenvaltioiden toimista, EYVL C 151 E, 25.6.2002, s. 246

80. Yleisen taloudellisen edun mukaisten palvelujen tarjoajat, sisäiset palveluntarjoajat mukaan luettuina, ovat kuitenkin yrityksiä ja sen vuoksi niihin sovelletaan perustamissopimuksen kilpailusääntöjä. Päätökset myöntää erityis- tai yksinoikeuksia sisäisille palveluntarjoajille tai suojella niitä muulla tavoin voivat rikkoa EY:n perustamissopimusta sen 86 artiklassa määrätystä osittaisesta suojelusta huolimatta. Oikeuskäytäntö osoittaa tämän pitävän paikkansa, erityisesti silloin kun julkisen palvelun velvoitteita, jotka palveluntarjoajan on tarkoitus täyttää, ei ole määritelty asianmukaisesti [42], kun palveluntarjoaja ei selvästi pysty vastaamaan kysyntään [43] tai kun velvoitteet voitaisiin täyttää vaihtoehtoisella tavalla, jolla olisi vähemmän haitallinen vaikutus kilpailuun [44].

[42] Ks. yhteisöjen tuomioistuimen tuomio asiassa Silver Line Reisebüro (C-66/86, tuomio 11.4.1989).

[43] Ks. yhteisöjen tuomioistuimen tuomio asiassa Höfner (C-41/90, tuomio 23.4.1991)

[44] Ks. yhteisöjen tuomioistuimen tuomio asiassa Vlaamse Televisie Maatschappij (T-266/97, tuomio 8.7.1999)

81. Kun jäsenvaltion julkinen viranomainen päättää antaa yleishyödyllisen palvelun tarjoamisen kolmannen osapuolen tehtäväksi, palveluntarjoajan valinnassa on noudatettava tiettyjä sääntöjä ja periaatteita, jotta varmistettaisiin tasavertaiset kilpailumahdollisuudet kaikille palveluntarjoajille, joko julkisille tai yksityisille, jotka mahdollisesti pystyvät tarjoamaan kyseistä palvelua. Tämä varmistaa, että palveluja tarjotaan taloudellisesti edullisimmilla ehdoilla, joita markkinoilla on saatavilla. Näiden sääntöjen ja periaatteiden rajoissa julkiset viranomaiset voivat vapaasti määritellä tarjottavan palvelun piirteet, palvelun laatua koskevat ehdot mukaan luettuina, julkisen politiikan tavoitteidensa saavuttamiseksi. Voidaan erottaa kaksi tilannetta:

* Jos julkinen viranomainen uskoo yleisen taloudellisen edun mukaisen palvelun tarjoamisen kolmannelle osapuolelle sopimuksella, joka on julkisia palveluhankintoja tai julkisia rakennusurakoita koskeva sopimus julkisista hankinnoista annettujen direktiivien tarkoittamassa mielessä tai urakkasopimus direktiivin 93/37/ETY tarkoittamassa mielessä [45], kyseisen sopimuksen on noudatettava sovellettavassa julkisia hankintoja koskevassa direktiivissä määriteltyjä menettelyvaatimuksia, jos se saavuttaa tai ylittää sovellettavassa direktiivissä määritellyn raja-arvon ja jos sitä ei ole jätetty kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

[45] Riippumatta kansallisessa lainsäädännössä käytetystä määritelmästä

* Jos julkinen viranomainen uskoo yleisen taloudellisen edun mukaisen palvelun tarjoamisen kolmannelle osapuolelle sopimuksella, joka ei kuulu julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan, kyseisen sopimuksen on tästä huolimatta noudatettava periaatteita, jotka on johdettu suoraan EY:n perustamissopimuksesta, ja erityisesti niitä säädöksiä, jotka liittyvät palveluiden tarjoamisen vapauteen ja sijoittautumisvapauteen. Tämä koskee esimerkiksi raja-arvot alittavia julkisia sopimuksia tai rakennusurakoita (eli sopimuksia, joissa määrätään, että palveluntarjoajan palkkio koostuu ainakin osittain oikeudesta käyttää palvelua) ja yhdenvälisiä sopimuksia, joilla myönnetään oikeus tarjota yleistä taloudellista etua koskeva palvelu. Näihin sääntöihin ja periaatteisiin sisältyvät yhdenvertainen kohtelu, avoimuus, suhteellisuus, vastavuoroinen tunnustaminen ja yksityishenkilöiden oikeuksien turvaaminen [46].

[46] Vrt. komission tulkitseva tiedonanto käyttöoikeussopimuksista (konsessio) yhteisön oikeudessa, EYVL C 121, 29.4.2000, s. 2

82. Ympäristöpalvelujen ja erityisesti jätehuollon alalla julkiset viranomaiset voivat myöntää yksinoikeuksia organisaatioille, joita tuottajat ovat perustaneet tiettyjen jätteiden kierrättämistä varten. Näihin organisaatioihin sovelletaan kilpailusääntöjä. Tällaisten organisaatioiden perustamisen taustalla on usein innovatiivinen lähestymistapa, jolla pyritään varmistamaan jätteiden synnyn ehkäiseminen ja jätteiden kierrättäminen. Esimerkkinä mainittakoon tuottajan vastuu. Tässä yhteydessä taloudellinen vastuu jätehuollosta kuuluu tuotteiden tuottajille jätteen alkulähteellä.

83. Näin ollen kunkin jäsenvaltion viranomaisilla säilyy suuri vapaus määritellä ja panna täytäntöön julkisen palvelun velvoitteet ja järjestää yleishyödyllisten palvelujen tarjoaminen. Toisaalta tämän ansiosta jäsenvaltiot voivat määritellä politiikan, jossa otetaan huomioon erityiset kansalliset, alueelliset tai paikalliset olosuhteet. Esimerkiksi kaukaisia ja harvaan asuttuja alueita saattaa olla asianmukaista kohdella eri lailla kuin keskeisiä ja tiheään asuttuja alueita. Toisaalta erityisen lainsäädännön puuttuminen voi johtaa puutteelliseen oikeusvarmuuteen ja markkinoiden vääristymiseen [47]. Euroopan tasolla on kehittynyt kansallisten sääntelyviranomaisten välisiä yhteistyömuotoja, joiden tarkoituksena on parantaa toimintalinjojen yhdenmukaisuutta eri jäsenvaltioissa, mutta eurooppalaista sääntelyviranomaista ei ole millekään palvelulle [48]. Komission mielestä on tarpeen keskustella kattavasti näistä tekijöistä.

[47] Esimerkiksi vesialalla erityisen ja asiaa koskevan sääntelyn puuttuminen on synnyttänyt hyvin erilaisia teollisuuden rakenteita kaikissa jäsenvaltioissa. Vrt. WRC/Ecologic, Study on the Application of the Competition Rules to the Water Sector in the European Community, joulukuu 2002, nähtävillä osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/competition/ publications/studies/water_sector_report.pdf. Kaupallisten näkökohtien lisäksi on käsitelty myös muita näkökohtia, esimerkiksi yhteisön vesipolitiikan puitteista annetussa direktiivissä 2000/60/EY, EYVL L 327, 22.12.2000, s. 1, jossa vahistetaan joitakin avoimuutta koskevia sääntöjä vesipalveluiden alaa varten. Direktiivin 9 artiklassa tarkastellaan hinnoittelupolitiikkaa ja vaaditaan jäsenvaltioita ottamaan erityisesti huomioon kustannusten kattamisen periaate, myös ympäristö- ja luonnonvarakustannukset sekä saastuttaja maksaa -periaate

[48] Tarkemmat tiedot liitteessä

84. Keskusteltavat kysymykset:

18) Oletteko tietoinen tapauksista, joissa yhteisön säännöt ovat kohtuuttomasti rajoittaneet yleishyödyllisten palvelujen järjestämistä tai julkisen palvelun velvoitteiden määrittelyä kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla? Oletteko tietoinen tapauksista, joissa yleishyödyllisten palvelujen järjestämistapa tai julkisen palvelun velvoitteiden määrittelytapa muodostaa suhteettoman esteen sisämarkkinoiden päätökseen saattamiselle kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla?

19) Olisiko palvelukohtaiset julkisen palvelun velvoitteet yhdenmukaistettava paremmin yhteisön tasolla? Minkä palvelujen osalta?

20) Olisiko tehostettava parhaita toimintatapoja koskevaa kokemusten vaihtoa ja esikuva-analyysiä kysymyksissä, jotka liittyvät yleishyödyllisten palvelujen järjestämiseen unionin alueella. Kenen tulisi osallistua tähän ja mitä aloja olisi tarkasteltava?

4.2 Yleishyödyllisten palvelujen rahoitus

85. Monia yleishyödyllisiä palveluja ei voida tarjota kannattavasti pelkästään markkinamekanismien perusteella ja on tarpeen luoda erityisjärjestelyjä palveluntarjoajan tasapainoisten taloudellisten olosuhteiden varmistamiseksi. Esimerkiksi markkinat eivät voi yksin tarjota yleispalvelua tai täyttä maantieteellistä kattavuutta. Tällä hetkellä jäsenvaltioiden vastuulla on varmistaa yleishyödyllisten palvelujen rahoitus ja laskea tällaisten palvelujen tarjoamisesta aiheutuvat ylimääräiset kustannukset. Joissakin tapauksissa yhteisö voi yhteisrahoituksen kautta osallistua tiettyjen hankkeiden rahoittamiseen, esimerkiksi rakennerahastojensa tai Euroopan laajuisia verkkoja koskevien TEN-ohjelmiensa kautta.

86. Kyseessä olevien palvelujen perinteistä ja erityisominaisuuksista riippuen jäsenvaltiot soveltavat eri järjestelyjä varmistaakseen taloudellisesti tasapainoiset olosuhteet yleishyödyllisten palvelujen tarjoajille. Jäsenvaltioiden soveltamiin rahoitusjärjestelyihin kuuluvat seuraavat:

* suora taloudellinen tuki valtion talousarviosta (esimerkiksi avustukset tai muut taloudelliset edut kuten veronvähennykset),

* erityis- tai yksinoikeudet (esimerkiksi lakisääteinen monopoli),

* markkinatoimijoiden osallistuminen rahoitukseen (esimerkiksi yleispalvelurahasto),

* keskihintojen asettaminen (esimerkiksi yhtenäinen valtakunnallinen tariffi huolimatta merkittävistä eroista palvelun tarjoamisesta aiheutuvissa kustannuksissa),

* solidaarisuuteen perustuva rahoitus (esimerkiksi sosiaaliturvamaksut).

87. Vaikka erilaisia rahoitusmuotoja on edelleen olemassa, viime vuosikymmenten aikana on kehittynyt selvä suuntaus: jäsenvaltiot ovat yhä suuremmassa määrin poistaneet yksinoikeudet yleishyödyllisten palvelujen tarjontaan ja avanneet markkinat uusille tulokkaille. Tämän vuoksi oli turvauduttava muihin taloudellisen tuen muotoihin, kuten markkinatoimijoiden rahoittamien erityisrahastojen perustamiseen tai suoraan julkiseen rahoitukseen talousarviosta, eli vähiten vääristäviä piirteitä sisältäviin rahoitustapoihin [49]. Tällaiset rahoitusmuodot ovat parantaneet yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten ja taustalla olevien poliittisten valintojen avoimuutta ja edistäneet poliittista keskustelua näistä palveluista.

[49] Ks. Liberalisation of Network Industries, Economic implications and main policy issues, European Economy No. 4, 1999

88. Yleensä jäsenvaltiot voivat valita, millä tavoin ne rahoittavat yleishyödylliset palvelunsa. Niiden on ainoastaan varmistettava, että niiden valitsema järjestely ei vääristä kohtuuttomasti sisämarkkinoiden toimintaa. Jäsenvaltiot voivat erityisesti myöntää julkisen palvelun velvoitteesta maksettavia korvauksia, jotka ovat välttämättömiä yleisen taloudellisen edun mukaisen palvelun toiminnan kannalta. Valtiontukisäännöissä kielletään ainoastaan liian suurien korvausten maksaminen. Jotta oikeusvarmuus ja avoimuus lisääntyisi sovellettaessa valtiontukisääntöjä yleishyödyllisiin palveluihin, komissio ilmoitti Laekenin Eurooppa-neuvostolle antamassaan selonteossa, että se aikoo luoda yhteisön kehyksen yleisen taloudellisen edun mukaisille palveluille myönnettyä valtiontukea varten ja - jos ja siinä laajuudessa kuin kehyksen soveltamisesta saatu kokemus tarjoaa riittävät perusteet - hyväksyä ryhmäpoikkeusasetuksen yleisen taloudellisen edun mukaisten palveluiden osalta. Parhaillaan ollaan laatimassa suuntaviivoja valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisen taloudellisen edun mukaisiin palveluihin [50].

[50] Komission kertomus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin myönnettävää valtiontukea koskevien suuntaviivojen edistymisestä, 13.12.2002

89. Joissakin tapauksissa alakohtaisessa lainsäädännössä vahvistetaan erityiset säännöt, jotka koskevat julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvien ylimääräisten kustannusten rahoittamista. Sähköisen viestinnän alalla alakohtaisessa sääntelyssä vaaditaan jäsenvaltioita poistamaan kaikki erityis- tai yksinoikeudet, mutta säädetään mahdollisuudesta luoda yleispalvelun tarjoamisesta aiheutuvien ylimääräisten kustannusten kattamiseksi rahasto, joka perustuu markkinatoimijoiden rahoitusosuuksiin [51]. Postipalvelujen alalla postidirektiivissä sallitaan määritellyn postimonopolin säilyttäminen ja yleispalvelurahaston perustaminen postipalvelun rahoittamiseksi [52]. Lentoliikenteen alalla jäsenvaltiot voivat myöntää tilapäisen yksinoikeudellisen toimiluvan avoimen tarjouskilpailun perusteella varmistaakseen säännöllisen liikenteen tietyillä reiteillä, joilla markkinat eivät tarjoa riittävää palvelua [53]. Julkisen liikenteen osalta yhteisössä on säädetty korvausten laskemista koskevista säännöistä [54].

[51] Yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) 13 artikla, EYVL L 108, 24.4.2002, s. 51

[52] Yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15 päivänä joulukuuta 1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY 7 artikla ja 9 artiklan 4 kohta, EYVL L 15, 21.1.1998, s. 14, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2002/39/EY, EYVL L 176, 5.7.2002, s. 21

[53] Yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille 23 päivänä heinäkuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2408/92 4 artikla, EYVL L 240, 24.8.1992, s. 8

[54] Neuvoston asetus (ETY) N:o 1191/69, annettu 26 päivänä kesäkuuta 1969, julkisten palvelujen käsitteeseen rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä olennaisesti kuuluvia velvoitteita koskevista jäsenvaltioiden toimenpiteistä, EYVL L 156, 28.6.1969, s. 1, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksella (ETY) 1893/91, EYVL L 169, 29.6.1991, s. 1

90. Sisämarkkina-, kilpailu- ja valtiontukisääntöjen tavoitteena on varmistaa, että yleisen taloudellisen edun mukaisten palveluiden tarjoajille myönnetty taloudellinen tuki ei vääristä kilpailua eikä sisämarkkinoiden toimintaa. Voimassa olevalla alakohtaisella lainsäädännöllä pyritään ainoastaan varmistamaan, että jäsenvaltioiden käyttöönottamat rahoitusjärjestelyt vääristävät kilpailua mahdollisimman vähän ja helpottavat markkinoille pääsyä. Tämän seurauksena yhteisön lainsäädännössä sallitaan erityisesti valikoiva markkinoille pääsy.

91. Muita rahoitusjärjestelyn valintaan vaikuttavia kriteereitä, kuten sen tehokkuus tai tulonsiirtovaikutukset, ei tällä hetkellä oteta huomioon yhteisön lainsäädännössä. Valitun järjestelyn vaikutuksia palveluiden ja infrastruktuurien tarjoajien pitkän aikavälin investointeihin ja toimitusvarmuuteen ei myöskään ole erityisesti tarkasteltu.

92. Tässä vaiheessa komissio pitää tarkoituksenmukaisena aloittaa keskustelu siitä, olisiko näiden kriteereiden perusteella pääteltävä, että olisi suosittava tiettyjä rahoitusjärjestelyjä, ja olisiko yhteisön toteutettava toimenpiteitä tiettyjen rahoitusjärjestelyjen hyväksi.

93. Keskusteltavat kysymykset:

21) Oletteko tietoinen tapauksista, joissa yhteisön oikeus ja erityisesti valtiontukisääntöjen soveltaminen on haitannut yleishyödyllisten palvelujen rahoitusta tai johtanut huonoihin valintoihin?

22) Olisiko tiettyä rahoitustapaa suosittava avoimuuteen, vastuullisuuteen, tehokkuuteen, tulonsiirtovaikutuksiin tai kilpailuun liittyvien näkökohtien vuoksi? Olisiko yhteisön tässä tapauksessa toteutettava aiheellisia toimenpiteitä?

23) Onko olemassa toimialoja ja/tai olosuhteita, joissa markkinoille pääsy valikoimalla "parhaat päältä" saattaa olla tehotonta ja yleisen edun vastaista?

24) Olisiko solidaarisuuteen perustuvan rahoituksen seurauksia ja kriteerejä selvennettävä yhteisön tasolla?

4.3 yleishyödyllisten palvelujen arviointi.

94. Muuttuva sääntely-ympäristö ja tekninen ympäristö sekä yhteisön eri aloilla harjoittaman politiikan yhä suurempi vaikutus yleishyödyllisiin palveluihin ovat korostaneet tarvetta arvioida näiden palvelujen toimivuutta asianmukaisesti yhteisön ja kansallisella tasolla. Yleishyödyllisten palvelujen arviointi on tärkeää, koska näillä palveluilla on suuri merkitys koko talouden kannalta ja jokaisen ihmisen elämänlaadun kannalta. Se on välttämätöntä, jotta voidaan valvoa, täytetäänkö julkisten viranomaisten näiden palvelujen tarjoajille asettamat yleisen edun mukaiset tehtävät. Perusteellinen arviointi lisää avoimuutta ja luo pohjan paremmille poliittisille valinnoille ja asiaan perehtyneelle demokraattiselle keskustelulle. Näin voidaan arvioida sekä palvelun taloudellista tehokkuutta että sitä, kuinka tehokkaasti viranomaiset ovat päässeet muihin julkisen politiikan tavoitteisiin. Yhteisön tasolla yleisen taloudellisen edun mukaisten palvelujen arviointi on tärkeää siksi, että sen avulla voidaan varmistaa sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta sekä ympäristönsuojelua koskevien tavoitteiden saavuttaminen. Toimivuuden arviointi voi lisäksi auttaa vaihtamaan parhaita käytänteitä maiden ja taloudellisten toimialojen välillä. Se on keskeinen osa hyvää eurooppalaista hallintotapaa [55].

[55] Komission valkoinen kirja eurooppalaisesta hallintotavasta, KOM(2001) 428, 25.7.2001; Raportti Laekenin Eurooppa-neuvostolle, KOM(2001) 598, 17.10.2001

95. Komissio on viime vuosina pyrkinyt parantamaan yleishyödyllisten palvelujen arviointia ja on kehittänyt arviointistrategian, joka perustuu kolmeen arviointiin: [56]

[56] Raportti Laekenin Eurooppa-neuvostolle, KOM(2001) 598, 17.10.2001; Komission tiedonanto - Menetelmiä koskeva huomautus yleistä taloudellista etua koskevien palveluiden laaja-alaista arviointia varten, KOM(2002) 331 lopullinen, 18.6.2002

* Komissio arvioi säännöllisesti yhteisön tasolla vapautettuja verkkotoimialoja (alakohtainen arviointi).

* Lisäksi komissio aloitti vuonna 2001 eri verkkotoimialoja koskevan vuotuisen arvioinnin (horisontaalinen arviointi).

* Kolmanneksi komissio toteuttaa säännöllisesti kuluttajatyytyväisyystutkimuksia yleisen taloudellisen edun mukaisten palvelujen alalla (esim. Eurobarometri-kyselyt ja laadulliset tutkimukset).

96. Yleishyödyllisten palvelujen arviointi on mutkikas tehtävä. Laajamittaisen arvioinnin on katettava useita aloja ja oltava moniulotteista, ja siinä on otettava huomioon poliittisia, taloudellisia, yhteiskunnallisia ja ympäristöön liittyviä tekijöitä, myös ulkoisia vaikutuksia. Lisäksi siinä olisi otettava huomioon kaikkien asianomaisten osapuolten edut ja mielipiteet. On tärkeää tietää, mitä käyttäjät ja kuluttajat (myös huono-osaisten ja yhteiskunnasta syrjäytyneiden ryhmät), työmarkkinaosapuolet ja muuta osapuolet ymmärtävät näiden palveluiden hyvällä toimivuudella ja mitä he niiltä odottavat jatkossa. Näistä syistä tässä vihreässä kirjassa pyritään käynnistämään keskustelu perusteista, joita sidosryhmien mielestä olisi käytettävä arviointitarkoituksiin. Horisontaalisen arvioinnin osalta komissio on esittänyt menetelmän yleishyödyllisten palvelujen arvioimiseksi [57]. Se on korostanut säännöllisten horisontaalisten arviointien asteittaisen kehittämisen ja parantamisen tarpeellisuutta tulevina vuosina. Valtavat erot tietojen saatavuuden ja laadun välillä ovat kattavan arvioinnin suurin este. Olisi tutkittava, kuinka tietojen saatavuutta ja laatua voitaisiin parantaa [58].

[57] Komission tiedonanto - Menetelmiä koskeva huomautus yleistä taloudellista etua koskevien palveluiden laaja-alaista arviointia varten, KOM(2002) 331 lopullinen, 18.6.2002

[58] Tarkemmat tiedot liitteessä

97. Yhteisön tasolla komissio tekee arviointiraportteja yleishyödyllisiä palveluita tarjoavien verkkotoimialojen toimivuudesta. Se toimittaa tuloksensa Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle, alueiden komitealle sekä kaikille sidosryhmille, jotta tietoa voidaan levittää mahdollisimman laajalle kuulijakunnalle. Komission käytettävissä olevat resurssit ovat kuitenkin rajalliset eikä komissio pysty yhdistämään kantaansa asianomaisten osapuolten kaikkia, usein toisistaan poikkeavia näkemyksiä. Sen vuoksi on keskusteltava siitä, kuinka arviointi olisi toteutettava yhteisön tasolla ja kuinka vastuu olisi jaettava.

98. Lisäksi toimivuuden arviointi yhteisön tasolla rajoittuu tällä hetkellä pääasiassa verkkotoimialoihin, joita koskevaa alakohtaista yhteisön lainsäädäntöä on olemassa. Komission arviointistrategia ei sisällä muita aloja. Olisi tarkasteltava, onko tarpeen laajentaa yhteisön arviointia nykyiseltä tasoltaan rikkomatta toissijaisuusperiaatetta.

99. Keskusteltavat kysymykset:

25) Kuinka yleishyödyllisten palvelujen toimivuuden arviointi olisi toteutettava yhteisön tasolla? Millaiset institutionaaliset järjestelyt olisi valittava?

26) Mitkä tekijät yhteisön arviointimenetelmien olisi katettava? Mitä perusteita yhteisön arviointien pohjana olisi käytettävä? Mitkä yleishyödylliset palvelut olisi sisällytettävä yhteisön tasolla toteutettavaan arviointiin?

27) Kuinka kansalaiset voisivat osallistua arviointiin? Onko hyvistä käytännöistä joitakin esimerkkejä?

28) Kuinka arvioinneissa käytettävien tietojen laatua voitaisiin parantaa? Missä määrin toimijoita pitäisi pakottaa antamaan tietoja saataville?

5. Yleishyödylliset palvelut ja globalisaation haaste

5.1 Kauppapolitiikka

100. Kansainväliset kauppasopimukset, jotka on tehty Maailman kauppajärjestön WTO:n puitteissa ja usein kahdenvälisellä tasolla, sisältävät määräyksiä palveluista, joiden tarjoaja ei ole julkinen viranomainen (eli jotka toimitetaan kaupallisesti tai kilpaillen yhden tai useamman palveluntarjoajan kanssa). Tällaiset määräykset koskevat palvelujen vaihtoa ja ehtoja, joiden puitteissa palveluntarjoajat voivat toimia ulkomaisilla markkina-alueilla. Palvelukaupan yleissopimuksen (GATSin) nojalla kukin jäsen määrittelee itse palvelualat, jotka se on valmis avaamaan ulkomaisille palveluntarjoajille alhaalta ylöspäin rakentuvan lähestymistavan (ns. Bottom-up-lähestymistavan) mukaisesti, ja asiaa koskevat ehdot. Lisäksi GATS-sopimuksessa tunnustetaan nimenomaisesti WTO:n jäsenten täysivaltaiset oikeudet säännellä taloudellista ja muuta kuin taloudellista toimintaa alueellaan niiden pyrkiessä julkisen politiikan tavoitteisiinsa. Näiden sopimusten kattamien palvelujen osalta kukin sopimuspuoli säilyttää oikeuden määritellä erityisvelvoitteet, joita toimijoille voidaan asettaa. Jäsenillä säilyy oikeus päättää sellaisten alojen jättämisestä GATS-sitoumusten ulkopuolelle, joiden avaaminen kilpailulle saattaisi niiden mielestä heikentää esimerkiksi palvelujen saatavuutta, laatua ja kohtuuhintaisuutta. Jäsenet voivat siten säilyttää palvelun (julkisena tai yksityisenä) monopolina. WTO:n yhteydessä käydyillä neuvotteluilla ei ole suoraa tai välillistä vaikutusta yritysten yksityistämistä koskeviin jäsenvaltioiden päätöksiin.

101. Tältä osin Euroopan yhteisö on vapaasti päättänyt antaa sitovia sitoumuksia, jotka koskevat joitakin sisämarkkinoilla kilpailulle jo avoimia yleishyödyllisiä palveluja. Näiden sitoumusten perusteella ulkomaiset palveluntarjoajat päästetään Euroopan yhteisön markkinoille samoin tai joskus rajoittavammin ehdoin kuin eurooppalaiset palveluntarjoajat. WTO:n monenvälisissä neuvotteluissa (GATS-sitoumukset) tai kahdenvälisissä yhteyksissä annetut sitoumukset eivät ole tähän mennessä vaikuttaneet yleishyödyllisten palvelujen sääntelytapaan yhteisön oikeudessa. Ne eivät myöskään ole vaikuttaneet näiden palvelujen rahoitustapaan. Tässä suhteessa kauaskantoisimmista velvoitteista on sovittu kahdenvälisellä tasolla ja ne rajoittuvat yhteisön valtiontukijärjestelmän alueelliseen laajentamiseen.

102. Lisäksi Dohan kehitysohjelman puitteissa käydään keskusteluja palvelukaupan vapauttamisesta sekä palvelukauppaan liittyviä avustuksia koskevista säännöistä. Euroopan yhteisö neuvottelee myös kahdenvälisiä kauppasopimuksia palvelualalla. Tässä yhteydessä Euroopan yhteisö käsittelee yleishyödyllisiä palveluja kuten aikaisemminkin tavoitteenaan varmistaa vapauttamistason ja sisämarkkinoilla sovellettavan sääntelyn täydellinen noudattaminen.

103. Keskusteltava kysymys:

29) Onko Euroopan yhteisön sisällä sellaisia erityisiä kehityssuuntauksia, joihin olisi kiinnitettävä erityishuomiota käsiteltäessä yleishyödyllisiä palveluja kansainvälisissä kauppaneuvotteluissa? Mitä ne ovat?

5.2 Kehitys- ja yhteistyöpolitiikka

104. Euroopan yhteisön kehityspolitiikan päätavoitteena on köyhyyden vähentäminen kehitysmaissa. Yleishyödyllisten palvelujen vähimmäistason varmistaminen on olennainen edellytys tämän päämäärän saavuttamiselle, sillä yleishyödylliset palvelut eivät pelkästään täytä joitakin ihmisten perustarpeista vaan ne myös luovat korvaamattoman perustan köyhimpien maiden talouden kehittämiselle.

105. Yksityiset sijoitukset yleishyödyllisiin palveluihin voivat auttaa parantamaan olennaisten palvelujen tarjoamista näissä maissa. Markkinoiden avaaminen ja yksityistäminen voivat kuitenkin antaa aihetta oikeutettuihin hallintoa ja sääntelyä koskeviin huoliin. Sen vuoksi uudistuksessa olisi otettava huomioon riittävien sääntely- ja toimielinpuitteiden tarpeellisuus ja sen olisi perustuttava talouskasvuun, työllisyyteen, palveluiden tasoon, yhtäläiseen saatavuuteen, ympäristöoloihin ja kansalliseen talousarvioon kohdistuvien vaikutusten perusteelliseen arviointiin.

106. Keskusteltava kysymys:

30) Kuinka yhteisö voi kehitysyhteistyöpolitiikkansa puitteissa parhaiten tukea ja edistää investoimista kehitysmaiden tarvitsemiin keskeisiin palveluihin?

6. Toimintaan liittyvä päätelmä

107. Komissio kehottaa kaikkia asianomaisia esittämään kantansa tässä vihreässä kirjassa esitetyistä kysymyksistä. Vastaukset ja muut mahdolliset huomautukset voidaan lähettää postitse seuraavaan osoitteeseen: European Commission Green Paper on Services of General Interest Consultation BREY 7/342 B-1049 Brussels Ne voidaan myös lähettää sähköpostitse seuraavaan osoitteeseen: SGI-Consultation@cec.eu.int Kaikki huomautukset on lähetettävä komissiolle 15. syyskuuta 2003 mennessä. Vastauksissa ja huomautuksissa on mainittava niiden kysymysten numero, johon ne liittyvät. Komission pääsihteeristö laittaa asianosaisten tiedoksi sähköisesti saadut vastaukset ja vastausten lähettäjien yhteystiedot, jos kyseiset lähettäjät ovat antaneet nimenomaisen suostumuksensa niiden julkaisemiseen, vihreää kirjaa koskevalle verkkosivustolle, jonka osoite on http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/services_general_interest/

108. Muun muassa saatujen vastausten perusteella komissio aikoo tehdä päätelmänsä syksyllä ja tarvittaessa esittää konkreettisia ehdotuksia jatkotoimenpiteiksi.

Tiivistelmä keskusteltavista kysymyksistä

Toissijaisuuden luonne

1) Olisiko korkealaatuisten yleishyödyllisten palvelujen kehittäminen lisättävä yhteisön tavoitteisiin? Olisiko yhteisön toimivaltaa laajennettava yleisen taloudellisen edun mukaisten palvelujen ja muiden kuin taloudellisten palvelujen alalla?

2) Onko tarvetta selventää, kuinka vastuualat jakautuvat yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken? Onko tarvetta selventää niiden palveluiden käsitettä, jotka eivät vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan? Kuinka tämä olisi tehtävä?

3) Onko olemassa palveluja (muita kuin 32 kohdassa mainitut suuret verkkotoimialat), joiden osalta olisi laadittava yhteisön sääntelypuitteet?

4) Olisiko institutionaalisia puitteita parannettava? Kuinka tämä olisi mahdollista? Mistä tehtävistä kilpailuviranomaisten ja mistä sääntelyviranomaisten olisi vastattava? Onko tarpeen perustaa Euroopan tason sääntelyviranomainen tai kansallisten sääntelyviranomaisten Euroopan laajuinen jäsennelty verkosto?

Alakohtainen lainsäädäntö ja yleiset oikeudelliset puitteet

5) Onko suotavaa laatia yhteisön puitteet yleishyödyllisille palveluille? Mikä niiden lisäarvo olisi verrattuna nykyiseen alakohtaiseen lainsäädäntöön? Mitä aloja ja kysymyksiä puitteiden olisi koskettava? Mitä välinettä olisi käytettävä (esimerkiksi direktiiviä, asetusta, suositusta, tiedonantoa, suuntaviivoja tai toimielinten välistä sopimusta)?

6) Mikä alakohtaisen sääntelyn tähänastinen vaikutus on ollut? Onko tämä vähentänyt johdonmukaisuutta?

Taloudelliset ja muut kuin taloudelliset palvelut

7) Onko tarpeen edelleen selventää kriteereitä, joita käytetään sen määrittelemiseksi, onko jokin palvelu luonteeltaan taloudellinen vai muu kuin taloudellinen? Olisiko voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden ja ensi sijassa sosiaalisia tehtäviä suorittavien organisaatioiden tilannetta selvennettävä lisää?

8) Mikä rooli unionilla olisi oltava muiden kuin taloudellisten yleishyödyllisten palvelujen suhteen?

Yhteiset velvoitteet

9) Olisiko yleishyödyllisten palvelujen yhteiseen käsitteeseen sisällytettävä muitakin tekijöitä? Kuinka tehokkaasti nykyisillä vaatimuksilla saavutetaan sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden tavoitteet?

10) Olisiko kaikki tai osa näistä tekijöistä ulotettava koskemaan sellaisia palveluja, joita ne eivät tällä hetkellä koske?

11) Mitkä näiden tekijöiden sääntelyyn liittyvistä seikoista olisi käsiteltävä yhteisön tasolla ja mitkä jäsenvaltioissa?

12) Onko nämä tekijät pantu tehokkaasti täytäntöön aloilla, j