Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Valkoinen kirja 'Ilmaliikenteen hallinta: Euroopan ilmatilan vapauttaminen'"



Virallinen lehti nro C 056 , 24/02/1997 s. 0016



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Valkoinen kirja `Ilmaliikenteen hallinta: Euroopan ilmatilan vapauttaminen`" (97/C 56/05) Komissio päätti 12. maaliskuuta 1996 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta "Valkoinen kirja `Ilmaliikenteen hallinta: Euroopan ilmatilan vapauttaminen`". Asian valmistelusta vastannut liikenne- ja tietoliikennejaosto antoi lausuntonsa 9. lokakuuta 1996. Esittelijänä oli Robert Moreland. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 339. täysistunnossaan 31. lokakuuta 1996 seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 56 ääntä puolesta ja yksi vastaan. 1. Komission ehdotus 1.1. Kysymyksessä on "valkoinen kirja" (eli komission lopullinen kanta vastakohtana kuulemisasiakirjalle) Euroopan ilmaliikenteen hallinnan tulevaisuudesta. Ennen päätelmien tekemistä komissio tarkastelee nykytilanteen taustaa ja nykyisten järjestelyjen puutteita. 1.2. Lentojen myöhästymiset vähentyivät huomattavasti 1990-luvun alkupuolella, mutta vuodesta 1994 lähtien ne ovat jälleen lisääntyneet. Komissio toteaa (valkoisen kirjan kohdassa 9), että "lennonjohdon aiheuttamien viivästysten kustannukset lentoyhtiöille ovat vakiintuneet 2000 miljoonan ecun tasolle". Komissio uskoo, että tilannetta voidaan parantaa tehokkaammalla päätöksenteolla ja voimavarojen käytöllä. 1.3. Nykyisin ilmaliikenteen hallinnan palvelut ja toiminta ovat yksittäisten valtioiden vastuulla. Eurocontrolin lennonjohtokeskus Maastrichtissa hoitaa Benelux-maiden ja Pohjois-Saksan yläilmatilan lennonjohtoa. Eurocontrolin tehtäväksi annettiin myös perustaa ja nyttemmin hoitaa ilmaliikennevirtojen säätelykeskus (CFMU), jonka tarkoituksena on vastata lähes koko Euroopan lennonjohtopalveluista. Operatiivisen tehtävän hoitamisessa vaadittavan sääntelykehyksen laatiminen on kuitenkin pääosin kunkin valtion etuoikeus. Kaksi jäsenvaltiota (Espanja ja Suomi) ei kuulu Eurocontroliin, jonka jäseninä on myös kahdeksan EU:n ulkopuolista valtiota. 1.4. Neuvosto on hylännyt komission aikaisemmat yritykset siirtyä kohti yhteistä ilmaliikenteen hallintajärjestelmää, sillä se on pitänyt parhaana etenemiskeinona monenvälistä yhteistyötä Euroopan siviili-ilmailukonferenssin (ECAC) puitteissa ja kehottanut komissiota auttamaan Eurocontrolia tähän liittyvissä tehtävissä. 1.5. Komission mielestä näin ei ole riittävän hyvin pystytty vastaamaan lisääntyneen ilmaliikenteen asettamiin haasteisiin. Se on havainnut seuraavia heikkouksia: a) ilmaliikenteen hallinnan hajanaisuus: kansallisten hallintojen, ECAC:n ja Eurocontrolin lisäksi on vielä muita ilmaliikenteen hallinnasta vastaavia elimiä; b) päätöksentekomekanismien puute; c) päätöksenteon apuvälineiden puute: päättäjillä ei ole käytössään asianmukaista tietoa; d) päätösten seurantakeinojen puute; e) täytäntöönpano- ja tukivälineiden puute; f) riittämätön kustannushallinta. 1.6. Komissio tarkastelee seuraavia ratkaisuvaihtoehtoja: 1.6.1. "Eurooppalainen monoliittinen rakenne" Tämä vaihtoehto keskittäisi poliittisen linjanvedon ja palvelujen tarjonnan yhdelle elimelle. 1.6.2. "Yhteisöön rajoittuva ratkaisu" Tämä voisi merkitä Eurocontrolin muuttamista yhteisön virastoksi. Yhteisö voisi nykyisiä perussopimuksen säännöksiä käyttäen luoda lainsäädäntökehyksen toiminnalle, jolla korjataan nykytilanteen puutteet. 1.6.3. "Laajempi eurooppalainen ratkaisu" Tämä vaihtoehto mahdollistaisi EU:n ulkopuolisten valtioiden osallistumisen. Komissio liittyisi Eurocontroliin täysivaltaiseksi osapuoleksi. Tästä huolimatta komissio ehdottaa Eurocontrolin "uudelleen keksimistä", ja että sille annetaan lisää osapuolia sitovaa päätösvaltaa sekä valvova ja tukea antava rooli. Komission suunnitelman mukaan "uudelleen keksityllä" Eurocontrolilla olisi sääntelevä tehtävä, mutta suurin osa operatiivisista tehtävistä olisi edelleen hajautettu kansalliselle tasolle. Keskitetty ilmaliikennevirtojen hallinta säilyisi "uudelleen keksityn" Eurocontrolin vastuulla. 1.7. Komissio katsoo päätelmissään, että kolmas vaihtoehto on sopivin ja toteaa, että se "tekeekin suosituksia yhteisön [Eurocontrol-] jäsenyyden mahdollistamiseksi ja varmistaa, että ehdot tämän vaihtoehdon toteuttamiseksi täytetään". 2. Komitean lausunto 2.1. Yleistä Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyy yleisesti ottaen komission kuvauksen Euroopan ilmaliikenteen nykyisen hallintajärjestelmän puutteista ja kannattaa voimakkaasti siihen parannustoimia myöhästymisten vähentämiseksi, lentoturvallisuuden parantamiseksi ja kansallisten hallintajärjestelmien yhdenmukaistamiseksi. Komitea katsoo, että tilanne edellyttää kansainvälistä ratkaisua, ja yhtyy komission päätelmään, jonka mukaan on tarpeen perustaa ilmaliikenteen hallintajärjestelmä, "joka voi toimia kansallisista rajoista välittämättä". Kolmesta komission esittämästä vaihtoehdosta "laajempi eurooppalainen ratkaisu" on se, johon rakentavien toimien tulisi perustua. 2.2. Neuvoston ensisijaisena tavoitteena sen käsitellessä valkoista kirjaa tulisi olla ilmaliikenteen hallintajärjestelmän parantaminen. Tässä yhteydessä Eurocontrol tulisi "keksiä uudelleen" () ja varustaa suuremmalla sääntelytoimivallalla. 2.3. Vaikka "uudelleen keksityn" Eurocontrolin tulee laatia menettelyjä hallinnan parantamiseksi, suurimman osan operatiivisista tehtävistä tulisi olla osallistujamaiden viranomaisten vastuulla. Tämän vuoksi on tärkeää, että kaikki jäsenvaltiot kehittävät kansallisia ilmaliikenteen hallintajärjestelmiään taloudellisesti tehokkaiksi ja asiakaslähtöisiksi. Kansallisten ilmaliikenteen hallintajärjestelmien kehittäminen on itse asiassa tärkeää valkoisen paperin tuomasta edistyksestä riippumattakin, ja se auttaa osaltaan kehittämään Euroopan kokonaisjärjestelmää. 2.4. Ilmaliikenteen myöhästymiset eivät ole pelkästään ilmaliikenteen hallinnan syytä (ks. liite). Suurin osa matkustajien menettämästä ajasta johtuu monista muista tekijöistä kuten lentoasemien kapasiteetista, lentoyhtiöiden ja -asemien hallinnosta, maakäsittelystä, lentoyhtiöiden ja -asemien turvallisuusjärjestelyistä ja säästä. Joskus myöhästymiset pannaan virheellisesti ilmaliikenteen hallinnan syyksi. TSK katsoo, ettei ilmaliikenteen hallintaan kiinnitetyn huomion takia saisi unohtaa muista syistä johtuvien myöhästymisten vähentämistä. 3. Erityistä 3.1. Yhteisö Eurocontrolin jäsenenä 3.1.1. Nykyisellään Eurocontrol vastaa joistain sääntelytoiminnoista, hoitaa Euroopan lennonjohdon kehittämisohjelmaa ja tarjoaa operatiivisia palveluita. Kuten kohdassa 2.2 todettiin, "uudelleen keksityllä" Eurocontrolilla tulisi olla lennonjohdon kaikki merkittävät näkökohdat kattavat sääntelyvaltuudet. Valkoinen kirja ei ole riittävän selkeä jakaessaan operatiivisen vastuun "monikansalliseen" ja kansalliseen vastuuseen. Komission on annettava yksityiskohtaisempaa tietoa näkemyksestään sääntely- ja operatiivisista tehtävistä sekä niitä suorittavien elinten roolista. Komitea katsoo, että keskitetyn ilmaliikennevirtojen hallinnan tulisi kuulua "uudelleen keksitylle" Eurocontrolille ja kaikkien muiden operatiivisten asioiden kansallisille viranomaisille. Joka tapauksessa komitea näkisi mielellään niiden jäsen- ja muiden eurooppalaisten valtioiden, jotka eivät vielä kuulu Eurocontroliin, liittyvän siihen. Komitean mielestä Eurocontrolin toimivallan tulisi koskea kaikkia Euroopan valtioita. 3.1.2. "Uudelleen keksityn" Eurocontrolin keskeiset piirteet olisivat selvästikin valtuudet ja kyky tehdä palvelujen toimittajia sitovia päätöksiä sekä valta panna ne toimeen. Tämä edellyttää mm. enemmistöpäätöksiä (joita käytetään jo Eurocontrolin pysyvässä komiteassa). Lisäksi Eurocontrolin tulisi kannustaa palvelujen toimittajia yhteistyöhön. 3.1.3. Komission ehdotus, jonka mukaan yhteisön tulisi olla "uudelleen keksityn" Eurocontrolin jäsen, on mahdollinen poliittinen ratkaisu. Se herättää kuitenkin kysymyksiä, joihin on vastattava, kuten: a) Mikä olisi komission rooli? Edustaisiko se Eurocontrolin kokouksissa neuvostoa tämän valtuuttamana? Miten neuvosto päättää komission valtuutuksesta? b) Mikä olisi Euroopan unionin äänimäärä suhteessa muihin, EU:n ulkopuolisiin valtioihin? (Tällä hetkellä Eurocontrolin EU-jäsenvaltioilla on 69 pysyvän komitean 83 äänestä.) c) Miten hoidetaan tapaukset, joissa yhteisöllä tai jäsenvaltiolla on yksinomainen toimivalta, tai toimivalta on jaettu? Mikä on uudelleen keksityn Eurocontrolin toiminnan kulloinenkin vaikutus näissä tapauksissa? d) Millainen olisi sotilasilmatilaa koskeva toimivalta? Riippuisiko se Euroopan unionin toimivallan huomattavasta lisäämisestä puolustusasioissa? 3.1.4. Komission ehdotuksen erilaisia muunnelmia voidaan harkita. Komission osallistuminen on kuitenkin tarpeen, varsinkin jos Eurocontrolin päätökset täytyy muuntaa osaksi yhteisön lainsäädäntöä tai muunlaiseksi yhteisön toimeksi. 3.1.5. ECAC:n institutionaalisia järjestelyjä koskeva Instar-tutkimus on saatu valmiiksi, ja sitä seuraava institutionaalisen strategian kehitystyö (Instrat-tutkimus) on käynnistynyt. Ennen lopullisia päätöksiä tulee odottaa tämän työn tuloksia, mutta päätöksissä tulee ottaa huomioon myös muut mielipiteet kuten tämä ja Euroopan parlamentin lausunto (varsinkin kun ECAC heijastelee pikemminkin kansallisten siviili-ilmailuviranomaisten kantoja kuin laajempia näkemyksiä). Myös henkilöstövaikutukset tulee ottaa huomioon. (Komitea saattaa harkita lisälausunnon antamista, kun työn tämä vaihe on toteutettu.) 3.1.6. Millainen uusi rakenne sitten onkin, sen tulisi olla demokraattisesti vastuullinen. Sen toiminnasta tulee antaa vuosittain kertomus neuvostolle, Euroopan parlamentille sekä talous- ja sosiaalikomitealle. 3.2. Sotilasilmatila 3.2.1. Ilmatilan joustavan hallinnon on oltava osa mitä tahansa uutta ilmaliikenteen järjestelyä. Siirtyminen siviili- ja sotilasilmatilan joustavaan käyttöön useimmissa jäsenvaltioissa on tervetullut asia, ja kaikkien Euroopan ilmaliikenteen hallintaan osallistuvien maiden tulisi suostua siihen. Komitea kannattaa siviili- ja sotilasilmaliikenteen hallintojen vieläkin läheisempää yhteistyötä ilmatilan hyödyntämiseksi mahdollisimman tehokkaasti. 3.3. Turvallisuus Komitea panee merkille, että painopisteenä on myöhästymisten vähentäminen. Vaikka komissio ei jätäkään turvallisuusseikkoja kokonaan huomiotta, komitea katsoo, että ehdotukseen jättää kaikki lennonjohdon turvallisuusnäkökohdat jonkin muun viranomaisen kuin "uudellen keksityn" Eurocontrolin vastuulle tulisi suhtautua varauksellisesti. 3.4. Lentokone-elektroniikan mahdollisuudet Operatiivisessa ilmaliikenteen hallinnassa tulisi ottaa huomioon tulevaisuuden lentokone-elektroniikan tarjoamat mahdollisuudet. Euroopan tulevissa lennonjohtojärjestelyissä tulisi myös ottaa huomioon satelliittisuunnistusjärjestelmän lähitulevaisuudessa tapahtuvan käyttöönoton organisatoriset vaikutukset. Uusi teknologia vaikuttaa merkittävästi institutionaalisiin järjestelyihin. Lisäksi tarvitaan yhteistä rahoitusta, ja tämä edellyttää yhteistä ilmatilan hallintaa. Bryssel, 31. lokakuuta 1996. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Tom JENKINS () "Uudelleen keksitty" on komission käyttämä ilmaus. Ilmaukset "parannettu" tai "huomattavasti vahvistettu" kuvaisivat paremmin suunniteltua tulevaa Eurocontrolia. LIITE >TAULUKON PAIKKA>