Komission Tiedonanto Neuvostolle ja Euroopan Parlamentille - Yhteisön hajautetusta yhteistyöstä annetun asetuksen puitteissa rahoittamien toimien arvioinnista /* KOM/2003/0412 lopull. */





Komission Tiedonanto Neuvostolle ja Euroopan Parlamentille - Yhteisön hajautetusta yhteistyöstä annetun asetuksen puitteissa rahoittamien toimien arvioinnista 1. Johdanto: arvioinnin tausta ja tavoitteet Budjettikohta B7-6002 (ex B7-6340) otettiin käyttöön vuonna 1992, ja siitä alkaen se on ollut hajautetun yhteistyön täytäntöönpanoväline yhteisön ja sen ulkopuolisten maiden välisissä suhteissa. Sen avulla on annettu konkreettinen muoto yhteisön poliittiselle tahdolle tukea kumppanimaiden paikallisten viranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden roolia ja aktiivista osallistumista kehitysprosesseihin. Tämän budjettikohdan oikeusperustana on asetus 1659/98. Ulkopuolisen arvioinnin jälkeen asetusta muutettiin ja sen voimassaoloa pidennettiin asetuksella 955/2002, jonka voimassaolo päättyy 31.12.2003. Asetuksen 12 artiklassa sanotaan: "Komissio esittää viimeistään kahdeksan kuukautta ennen tämän asetuksen voimassaolon päättymistä Euroopan parlamentille ja neuvostolle yhteisön tämän asetuksen mukaisesti rahoittamista toimista kokonaisarvion, johon se liittää ehdotuksia hajautetun yhteistyön jatkuvasta edistämisestä ja kansalaisyhteiskunnan osallistumisesta." Komissio teetti tämän arvioinnin vuoden 2003 alussa täyttääkseen edellä mainitun asetuksen velvoitteen sekä voidakseen arvioida budjettikohdan oikeusperustan voimassaolon pidentämistarvetta niiden tietojen perusteella, jotka koskevat välineen nykyistä toimivuutta ja täydentävät vuonna 2001 tehtyä arviointia. Arviointia teki nelihenkinen ryhmä 42 kalenteripäivän ajan. Arvioinnin aikana haastateltiin komission yksiköitä, analysoitiin perusasiakirjoja ja hankkeita koskevaa aineistoa, lähetettiin kyselylomakkeita edunsaajille, hajautetun yhteistyön mahdollisille toimijoille ja lähetystöille sekä tehtiin hankkeiden tilastollinen analyysi. Arvioinnissa keskityttiin erityisesti seuraavaan: - välineen relevanssi, lisäarvo, johdonmukaisuus muiden välineiden kanssa sekä tulokset sen täytäntöönpanosta vaikuttavuuden, vaikutusten ja pysyvyyden osalta; - konkreettiset ehdotukset välineen toimivuuden parantamiseksi. 2. Tausta Asetus 955/2002 tuli voimaan komission ulkoisen yhteistyön toimintatapojen perusteellisen muutoksen ja uudistuksen keskellä. Tämän ajanjakson merkittäviä tapahtumia ovat seuraavat: - ulkomaanavun yhteisen toimialan (SCR) ja sittemmin EuropeAidin perustaminen ja "projektisyklin yhdistäminen"; - ohjelmasuunnittelun uudelleentarkastelu (maakohtainen ja alueellinen strategia-asiakirja); - hankkeiden hallinnon hajauttaminen päätoimipaikasta lähetystöille. Samoihin aikoihin oli Cotonoun sopimuksen allekirjoitus kesäkuussa 2000 tilaisuus ensimmäistä kertaa systematisoida hajautetun yhteistyön keskeisiä ajatuksia, erityisesti valtiosta riippumattomien toimijoiden osuutta kehitysprosessissa sekä niiden ja valtiollisten toimijoiden (mukaan luettuina hajautetut hallintoviranomaiset, kunnat, läänit) keskinäistä täydentävyyttä yhteistyön yleissopimuksen puitteissa. Lisäksi osallistavien lähestymistapojen strateginen merkitys on vahvistettu ennen muuta neuvoston ja komission yhteisessä lausunnossa Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikasta (20.11.2000). Tämä lausunto perustuu ajatukseen, että avain kehitysyhteistyöpolitiikkojen onnistumiseen on siinä, että kumppanivaltiot ovat ottaneet strategiat omakseen ja ne kuuluvat niille. Tämän vuoksi on tuettava yhteiskunnan kaikkien osien mahdollisimman laajaa osallistumista. Komission tiedonannossa valtiosta riippumattomien toimijoiden osallistumisesta EY:n kehitysyhteistyöpolitiikkaan [KOM(2002)598 lopullinen] korostetaan, kuinka strategisesti tärkeää on tukea kehitysmaiden valtiosta riippumattomien toimijoiden valmiuksien lujittamista ja sitä roolia, joka EU:n valtiosta riippumattomilla toimijoilla on taitotiedon ja osaamisen siirtämisessä muille kumppanimaissa toimiville valtiosta riippumattomille toimijoille. 3. Arviointiraportin pääkohdat Arviointiraportti on korkeatasoinen ja vastaa tarjouseritelmää. Aluksi raportissa analysoidaan hajautetun yhteistyön käsitettä ja asemaa eri yhteistyövälineissä ja viitataan yhteisön ulkoisen avun hallinnon uudistukseen. Sen jälkeen siinä tarkastellaan perinpohjaisesti budjettikohdan yleistä johdonmukaisuutta ja relevanssia (3 luku), hallintojärjestelmiä ja täytäntöönpanon seurantajärjestelmiä (4 luku) ja tarkasteltuna ajanjaksona (2000-2002) saavutettuja tuloksia. Lopuksi esitetään eri tasoille suunnattuja suosituksia. Arviointiraportissa käsitellyt pääkohdat ovat seuraavat: 3.1. Johdonmukaisuus hajautetun yhteistyön periaatteiden ja yhteisön muiden välineiden kanssa Budjettikohdan johdonmukaisuuden arviointi vaihtelee sen mukaan, mihin sitä verrataan. Raportissa todetaan seuraavaa: 3.1.1. Johdonmukaisuus hajautetun yhteistyön periaatteiden kanssa Arviointi on hyvin myönteinen sen osalta, miten toteutetut toimet ovat hajautetun yhteistyön periaatteiden ja tavoitteiden mukaisia. Arvioinnissa korostetaan erityisesti sellaista institutionaalista lujittamista ja politiikan suunnitteluun osallistumista, joka johtaa pitkän aikavälin prosessin turvaaviin yhdentyneisiin toimiin prosessilähestymistavan mukaisesti. Prosessilähestymistapa on dynaaminen lähestymistapa, jossa etusija annetaan vuoropuhelulle ja jossa vahvistetaan ja mobilisoidaan sisäsyntyisiä voimavaroja toisin kuin hankekohtaisessa lähestymistavassa. Lisäksi todetaan, että viime vuosina on edistytty huomattavasti siinä, että yhä useammat toimeksisaajat ovat kehitysmaista. Päätelmänä on, että hajautetun yhteistyön budjettikohdasta rahoitettujen hankkeiden voidaan yleisesti sanoa olevan asetuksen tavoitteiden (osallistava kehitys, kansalaisyhteiskunnan voimistaminen ja perustasolla tapahtuva kansanvallan kehittyminen) mukaisia ja toimien tapahtuvan asetuksessa määritellyillä aloilla. 3.1.2. Johdonmukaisuus yhteisön muiden välineiden kanssa Arvioinnissa kritisoidaan järjestelmällisen koordinaation puutetta budjettikohtaan B7-6002 kuuluvilla alueilla yhtäältä hajautetun yhteistyön periaatteiden mukaisissa ohjelmissa toteutettavien toimien ja toisaalta hajautetun yhteistyön budjettikohdasta rahoitettavien toimien välillä. Arvioinnissa suositellaan, että muista ohjelmista saaduista kokemuksista tiedotettaisiin yhteiseksi hyödyksi ja että asteittain perustettaisiin tiedotus- ja avunantoverkostoja, joista eri toimijat voisivat hyötyä ja jotka vaikuttaisivat myönteisesti ehdotusten tasoon. Aasiassa ja Latinalaisessa Amerikassa hajautetun yhteistyön lähestymistapaa noudattavia EY:n ohjelmia pidetään arvioinnissa esimerkkinä hyvästä käytännöstä (tietokantojen yhdentäminen ja tietojen ja menetelmien yhdenmukainen esittäminen) tässä suhteessa. Sekä kumppanit että komission lähetystöt arvostavat erityisesti budjettikohdan yleistä joustavuutta ja mahdollisuutta ottaa suoraan yhteyttä kehitysmaiden toimijoihin. AKT-maiden osalta on todettava, että Cotonoun sopimuksessa varataan kansalaisyhteiskunnalle merkittävä tehtävä sekä yhteistyön toteuttamisessa että ohjelmasuunnittelussa. Hajautetun yhteistyön budjettikohdalla on epäilemättä ollut AKT-alueella tässä suhteessa liikkeellepaneva rooli, joka saattaa muilla alueilla olla heikommin näkyvissä. Tämänsuuntainen institutioonalinen kehitys on kuitenkin odotettavissa. Esimerkiksi marraskuussa 2002 allekirjoitetun EY:n ja Chilen assosiaatiosopimuksen 10 artiklassa määrätään neuvoa-antavan sekakomitean perustamisesta ja 11 artiklassa kansalaisyhteiskunnan säännöllisestä kuulemisesta. Vastaavat lausekkeet on jo suunniteltu sisällytettäviksi valmisteilla olevaan assosiaatiosopimukseen Mercosurin kanssa, ja komissio aikoo sisällyttää ne uusiin kumppanuus- ja yhteistyösopimuksiin sekä Andien yhteisön että Keski-Amerikan kanssa. 3.2. Relevanssi hajautetun yhteistyön toimijoiden kannalta Olisi aiheellista erottaa selvemmin hajautetun yhteistyön ja valtiosta riippumattomien järjestöjen yhteisrahoituksen budjettikohdat määrittelemällä hajautetun yhteistyön budjettikohdan lisäarvo paremmin ja kohdentamalla molempien budjettikohtien toimijoita. Samoin olisi selvennettävä teollisuusmaiden valtiosta riippumattomien toimijoiden roolia niin, että hajautetun yhteistyön puitteissa niillä olisi rajallinen tehtävä kehitysmaiden valtiosta riippumattomien toimijoiden työn edistäjinä. Yleisesti myönnetään, että budjettikohdasta tuetaan jo kaikkien hajautetun yhteistyön toimijoiden osallistumista. Näihin kuuluvat myös kehitysmaista peräisin olevat järjestöt, jotka antavat erityisesti arvoa sille, että voivat suoraan olla komission kumppaneina. Kuitenkin kun analysoidaan tähän mennessä mukana olleiden toimijoiden lajeja tarkemmin, niissä huomataan voimakas keskittymä erityisesti valtiosta riippumattomien järjestöjen hyväksi. Niiden osuus sitoumuksista on yli 40 prosenttia. Hajautetun yhteistyön budjettikohdan avulla ei vielä ole kyetty takaamaan kaikkien mahdollisten toimijoiden osallistumista. Hajautetun yhteistyön toimijoiden mukaan kansallisilla viranomaisilla olisi oltava epäsuora rooli tiedonlevityksessä ja alojen valinnassa mutta niiden ei olisi toimittava hajautetun yhteistyön suorina toimijoina. 3.3. Budjettikohdan hallinto 3.3.1. Valintaprosessi Arvioinnin mukaan valintaprosessi ei ole riittävän avoin eikä tarjolla ole tarpeeksi tietoa, jota etenkin kehitysmaista peräisin olevan toimijat tarvitsevat ehdotusten muotoilemiseksi vaaditun mallin mukaisesti. Ehdotusten jättämisen ja sopimusten allekirjoittamisen välisen ajan on todettu olevan huomattavan pitkä, mikä saattaa haitata sellaisia toimijoita, joilla on vähän resursseja tai joiden on noudatettava poliittisia tai hallinnollisia määräaikoja. Vuoden 2002 ehdotuspyyntöön tuli vastauksena 490 hanke-ehdotusta, joiden budjetti olisi yhteensä ollut 3,2 miljoonaa euroa. Tämä tarkoittaa suhteettoman suurta työtä ehdotusten valinnassa ja toimijoiden lisääntynyttä turhautumista. Komission yksiköiden kanta Tämä huomio koski erityisesti vuosia 2000-2002, jolloin komission ulkoisen yhteistyön hallinnon uudistuksen täytäntöönpanossa oli siirtymävaihe. Tuona ajanjaksona ja sen jälkeen on tässä asiassa edistytty tuntuvasti erityisesti seuraavia toimenpiteitä soveltamalla: - kaikki hallintovälineet ja vastuu niiden täytäntöönpanosta on keskitetty EuropeAidiin; - on luotu verkkosivusto, jossa standardoitua tietoa on runsaasti tarjolla, sekä mahdollisuuksia vastata tarjouspyyntöihin verkon kautta; - on julkistettu tarjouspyyntöjä, joiden tavoitteena oli parantaa hankkeiden valinnan avoimuutta. Jotta valintaprosessin aiheuttamaa työtaakkaa kevennettäisiin ja vältettäisiin toimijoiden lisääntyvä turhautuminen, komissio tarkastelee mahdollisuutta hajottaa prosessi kahteen osaan: aluksi olisi kiinnostuksenilmaisupyyntö ja alustavan valinnan jälkeen tarjouspyyntö. 3.3.2. Seuranta ja arviointi Arviointiraportissa kritisoidaan voimakkaasti hankkeiden seurannan ja arvioinnin puutetta ja todetaan seuraavaa: "hankkeen elinkaaren hallinnoinnissa on etusija annettu arviointiprosessille hankkeiden seurannan kustannuksella. Arvioinnissa on käsitelty vain sopimukseen ja budjettiin liittyviä kysymyksiä, vaikka rahoitettuja hankkeita ei ole ollut paljon... todellista arviointijärjestelmää ei vieläkään ole." Komission yksiköiden kanta - Hajautetun yhteistyön budjettikohdasta rahoitetut hankkeet ovat perusluonteensa vuoksi tavallista vaikeammin arvioitavissa, koska niissä toimitaan sellaisten aiheiden parissa, joiden tulokset eivät ole käsin kosketeltavia ja joita on vaikea mitata määrällisesti; - Valintaan liittyville seikoille oli aluksi annettava etusija, koska oli välttämätöntä antaa vastaus lukuisiin komissiolle toimitettuihin ehdotuksiin. Valintaprosessin uudelleen tarkastelun myötä siihen käytetty aika vähenee ja voidaan paremmin keskittyä hankkeiden seurantaan. 3.4. Saavutetut tulokset 3.4.1. Hanketasolla Hankkeiden vaikutuksista ja tuloksista on hyvin vähän asiakirjoja. Suurimmassa osassa hankkeista on kuitenkin toteutettu suunnitellut toimet ja niiden avulla toimintaan on tullut mukaan uusia kansalaisyhteiskunnan toimijoita. Vuodesta 2000 alkaen on osoitettu aikaisempaa enemmän kiinnostusta poliittista ja sosiaalista vuoropuhelua parantaviin sekä institutionaaliseen lujittamiseen liittyviin toimiin. Tämä tärkeä kehitys liittyy epäilemättä kahteen samansuuntaiseen toimeen: maakohtaisten strategia-asiakirjojen käyttöönottoon ja Cotonoun sopimuksen valmisteluun. Vuodesta 2000 alkaen painopiste on enemmän ollut instituutioiden kuin yksittäisten voimavarojen vahvistamisessa. Toimijoiden mukaan hankkeiden pysyvyyttä ja erityisesti niiden taloudellista elinkelpoisuutta ei ole vielä taattu. Komission muiden rahoitusvälineiden, kuten maaohjelmien, avulla tämä jatkuvuus voitaisiin taata. Muuten hankkeet jäävät irrallisiksi ja yksittäisiksi tapauksiksi, joilla ei ole yhteyttä keskenään. 3.4.2. Keskeisten periaatteiden suhteen Vuosien kuluessa on tapahtunut todellista mutta heikkoa ja toisinaan ristiriitaista kehitystä. Usein on vaikea eritellä, mitkä ovat hankkeiden saavutuksia ja mitkä niistä riippumatonta kehitystä. Kehitysmaista tulevien kumppaneiden lukumäärän kasvu on viime vuosien selvin osoitus kehityksestä. Valtiosta riippumattomien järjestöjen yhteisrahoituksen budjettikohdasta ja hajautetun yhteistyön budjettikohdasta tukea mahdollisesti saavien kumppaneiden toiminnan lajeja ei koskaan ole määritelty selvästi. Tämä tilanne on aiheuttanut selvän suhteellisen edun valtiosta riippumattomien järjestöjen hyväksi verrattuna muihin toimijoihin. 3.4.3. Institutionaalisella tasolla Institutionaalisella tasolla tämä budjettikohta vaikuttaa olleen lähtökohtana keskustelulle hajautetun yhteistyön käsitteestä ja siten avanneen tietä Cotonoun sopimuksen tuomille muutoksille kansalaisyhteiskunnan osallistumisen suhteen. Tästä kehityksestä seuraa, että vaikka hanketasolla kestävyys vaikuttaakin heikolta, institutionaalisella tasolla tämä yhteistyön uusi ulottuvuus on edistänyt kestävää kehitystä. 3.5. Päätelmät ja suositukset 3.5.1. Päätelmät Arvioinnin yleisissä päätelmissä käsitellään hajautetun yhteistyön budjettikohdan johdonmukaisuutta, relevanssia, lisäarvoa, saavutettuja tuloksia ja hallintoa. Hajautettu yhteistyö arvioidaan relevantiksi, vaikka se ei aina olekaan johdonmukaista, koska sen ja muiden, samoihin tavoitteisiin tähtäävien rahoitusvälineiden välinen koordinointi on riittämätöntä. Epäjohdonmukaisuuden syynä on myös se, että riittämättömän rahoituksen vuoksi hajautettuna yhteistyön vaikutus on toivottua pienempi. Lisäarvoa syntyy arvioinnin mukaan ennen muuta hajautetun yhteistyön joustavuudesta ja siitä, että se tarjoaa kehitysmaista tuleville toimijoille mahdollisuuden sopimusten tekemiseen ja sisäiseen vuoropuheluun suoraan komission kanssa, mikä on muun muassa johtanut kansalaisyhteiskunnan toimijoiden sisällyttämisen Cotonoun sopimukseen. Budjettikohdan hallintoa pidetään liian keskitettynä, kun otetaan huomioon meneillään oleva sisäinen hajauttaminen, ja liiaksi sopimuksellisiin ja budjetillisiin puoliin keskittyvänä. Tekninen seuranta ja arviointi ovat puolestaan hyvin heikkoja. Saatuja kokemuksia ei ole hyödynnetty, hyviä käytäntöjä yksilöity eikä tuloksista tiedotettu riittävästi, vaikka ne ovat toimintaoppaassa mainittuja velvoitteita. Tulokset on yleisesti ottaen saavutettu toimien osalta, mutta institutionalisoimisestaan huolimatta niiden elinkelpoisuus on heikko. Tulokset osoittavat edistystä tapahtuneen enemmän instituutioiden toiminnassa kuin osallistumisessa poliittiseen vuoropuheluun. 3.5.2. Suositukset Arvioinnin suositukset koskevat johdonmukaisuuden, ehdotusten ja tulosten, budjettikohdan erityisluonteen ja kustannustehokkuuden parantamista. Välineen johdonmukaisuuden ja relevanssin parantamiseksi arvioinnissa esitetään budjettikohdan parempaa kohdentamista, joka määriteltäisiin uudella asetuksella. Esitetään kaksi vaihtoehtoista kohdentamistapaa, joihin kumpaankin liittyy etuja ja haittapuolia: - yleinen maantieteellinen kohdentaminen (kolme alavaihtoehtoa: alueen, alueellisen ryhmittymän tai maatyypin mukainen kohdentaminen); - korostettu maantieteellinen kohdentaminen, jonka mukaan kaikki budjettikohdan varat käytetään pelkästään sellaisten AKT-maiden hyväksi, joissa arviointiraportin mukaan ei tällä hetkellä ole maaohjelmien tai alueohjelmien tasolla muita "prosessilähestymistapaan" perustuvia, Cotonoun sopimuksen mukaisia hajautetun yhteistyön ohjelmia eikä alueellisia ohjelmia, joita voitaisiin verrata MEDA-, Tacis- tai ALA-ohjelmien puitteissa toimiviin alakohtaisiin ohjelmiin. Ehdotusten ja tulosten laadun osalta arvioinnissa esitetään harkittavaksi seuraavia ehdotuksia: - lujitetaan verkostojen käyttöä tietämyksen siirtämisen lisäämiseksi teollisuusmaista kehitysmaihin ja niiden välisten tasavertaisten suhteiden edistämiseksi. Verkostojen avulla voidaan edistää myös kehitysmaiden toimijoiden keskinäistä yhteydenpitoa ja siten helpottaa kokemusten ja taitotiedon vaihtoa niiden välillä. Esimerkkiä voitaisiin ottaa suurista alakohtaisista ALA- ja MED-maissa toteutetuista ohjelmista, jotka edellyttävät erilaisia verkostoja, joihin kuuluvat myös vastaparit teollisuusmaiden kansalaisyhteiskunnassa (yliopistot, pk-yritykset, kunnat jne.); - perustetaan teknisen avun verkostoja kehitysmaiden toimijoiden käyttöön; - lujitetaan seuranta- ja arviointitoimia, jotta saadaan tietoa toimien vaikutuksista ja parempi perusta päätöksille toimien mahdollisesta jatkamisesta. Seurantatoimista olisi oltava myös tukea hajautetun yhteistyön toimijoille. Olisi suotavaa arvioida kaikki pilottihankkeet, joihin suunnitellaan toista vaihetta. Tähän liittyen heinäkuussa 2000 julkaistussa arviointia koskevassa tiedonannossa [SEC(2000)1051] todettiin jo, että pilottitoimista ja valmistelevista toimista on tehtävä jälkiarviointi erityisesti, jos ehdotetaan niiden jatkamista ohjelman muodossa. - parannetaan verkkosivuston sisältöä erityisesti luomalla linkit muihin hajautetun yhteistyön toimijoihin (jäsenvaltiot, kansainväliset järjestöt jne.). Budjettikohdan erityisluonteen parantamiseksi ehdotetaan seuraavaa: - tehdään ero hajautetun yhteistyön budjettikohdan ja valtiosta riippumattomien järjestöjen yhteisrahoituksen kohdan välille; - suositaan kaikkien mahdollisten toimijoiden osallistumista ja erityisesti kehitysmaista tulevien toimijoiden osallistumista; - muutetaan teollisuusmaiden valtiosta riippumattomien järjestöjen osallistumisen yksityiskohtaisia sääntöjä siten, että keskitytään niiden rooliin kokemusten ja taitotiedon välittäjinä kehitysmaiden valtiosta riippumattomille järjestöille. Kustannustehokkuussuhteen parantamiseksi ehdotetaan rahoituksen lisäämistä budjettikohdalle, mikä johtaisi myös toimien vaikutuksen kasvuun. Olisi aiheellista myös jakaa tehtävät komission päätoimipaikan ja lähetystöjen välillä paremmin. Lopuksi esitetään, että hankkeiden vähimmäiskokoa pienennettäisiin, jotta se tietyissä tapauksissa olisi 15 000-30 000 euroa nykyisen 200 000 euron sijasta. 4. Budjettikohdan tulevaisuus arviointiraportin valossa Komissio on tarkastellut kaikkia arvioijan tekemiä suosituksia ja on niistä monen suhteen samaa mieltä. Se on käyttänyt niitä tausta-aineistona asetuksen (EY) N:o 1659/98 muuttamisesta ja voimassaolon pidentämisestä tehdyn ehdotuksen valmistelussa. Maantieteellistä keskittämistä käsittelevistä vaihtoehdoista vaikuttaa niin poliittiselta kannalta kuin hajautetun yhteistyön välineen konkreettisen täytäntöönpanon kannalta soveltuvimmalta vaihtoehto kohdentamisesta tiettyihin maihin niiden yhteisten ominaispiirteiden perusteella. Se on nähtävissä asetusluonnoksen sisältämässä ehdotuksessa tuen kohdentamisesta erityisesti vaikeisiin kumppanuustapauksiin, joissa virallisen yhteistyön avulla ei voida merkittävästi edistää osallistavaa kehitystä. Arvioinnin mukaan tämän vaihtoehdon, jossa kohdentaminen tapahtuu maatyypin perusteella, edut ovat seuraavat: johdomukaisuus maaohjelman ja kyseisen maan hajautetun yhteistyön erityispiirteiden välillä; tuen vaikutus on merkittävä, jos maiden lukumäärä on rajallinen; mahdollisuus kohdentaa maihin, joilla on samanlaisia ongelmia; mahdollisuus täydentävyyteen maan muiden hajautetun yhteistyön välineiden kanssa. Tämän vaihtoehdon mahdollisina haittapuolina tai vaikeuksina arvioinnissa mainitaan maantieteellinen hajautuminen, verkostotyyppisten alakohtaisten hankkeiden ja alueellisten hankkeiden toteuttamisen vaikeus sekä mahdolliset vaikeudet ensisijaisten toimintalinjojen määrittelyprosessissa. Erityistä painoa on lisäksi pantava siihen, että hajautetun yhteistyön välineellä on merkittävässä määrin edistettävä budjettikohdasta rahoitettavien toimijoiden monipuolistumista siten, että kansalaisyhteiskunnan kaikki osat ovat edustettuina, ja erityisesti painotetaan kumppanivaltioiden toimijoiden osallistumista. Tämän vuoksi olisi otettava huomioon raportin ehdotus tukikelpoisuuden vähimmäiskynnyksen (ehdotuksen on nykyisin oltava vähintään 200 000 euron suuruinen voidakseen saada yhteisön rahoitusta) alentamisesta, jotta ne kehitysmaiden toimijat, jotka työskentelevät poliittiselta taloudelliselta ja sosiaaliselta tilanteelta epäsuotuisissa maissa, voivat tehdä tukikelpoisia hakemuksia. Tarjouspyynnöissä olisi myös korostettava vaatimusta johdonmukaisuuteen esitettyjen hankkeiden, EY:n yhteistyöstrategian ja EY:llä kyseisissä maissa jo olevien tai suunniteltujen ohjelmien välillä sekä mahdollisuuksien mukaan myös kansallisten ja paikallisten kehitysstrategioiden kanssa.Tämän johdonmukaisuuden avulla voitaisiin taata toimien parempi pysyvyys ja näkyvyys.