[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 11.3.2008

KOM(2008) 135 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Euroopan unionin virastot – tulevaisuuden näkymiä {SEK(2008) 323}

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Euroopan unionin virastot – tulevaisuuden näkymiä(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

JOHDANTO

Virastojen käyttämisestä keskeisten tehtävien suorittamiseen on viime vuosina tullut osa Euroopan unionin vakiintunutta toimintatapaa. Virastot ovat nyt osa unionin institutionaalista ympäristöä. Useimmat jäsenvaltiot ovat myös ryhtyneet käyttämään virastoja tuodakseen tarkasti määritettyihin tehtäviin erilaisen lähestymistavan.

Virastojen lisääntyvään käyttöön on useita syitä. Ne auttavat komissiota keskittymään ydintehtäviin ja mahdollistavat eräiden operatiivisten toimintojen siirtämisen ulkopuolisille elimille. Ne tukevat päätöksentekoprosessia yhdistämällä Euroopan ja kansallisella tasolla saatavilla olevan teknisen tai erikoisalojen asiantuntemuksen. Lisäksi virastojen hajauttaminen Brysselin ja Luxemburgin ulkopuolelle lisää unionin näkyvyyttä.

Virastojen lukumäärä on kasvanut, ja ne suorittavat monenlaisia tärkeitä tehtäviä eri politiikanaloilla. Virastoille kohdistetaan nyt merkittäviä resursseja. Tämän vuoksi on entistä tärkeämpää olla selvillä virastojen roolista ja tuntea mekanismit, joilla varmistetaan näiden julkisten elimien vastuuvelvollisuus.

Virastojen merkitys EU:n hallintorakenteessa edellyttää EU:n toimielinten välistä yhteisymmärrystä virastojen tarkoituksesta ja roolista. Tällä hetkellä yhteisymmärrystä ei kuitenkaan ole. Virastojen perustamiseen yksitellen – komission ehdotuksesta mutta Euroopan parlamentin ja/tai ministerineuvoston päätöksellä – ei ole liittynyt kokonaisvaltaista näkemystä virastojen asemasta unionissa. Kokonaisvaltaisen näkemyksen puute on vaikeuttanut virastojen mahdollisuuksia toimia tehokkaasti ja saada aikaan tuloksia koko EU:n kannalta tarkasteltuna.

Komissio katsoo, että nyt on aika aloittaa uudelleen keskustelu virastojen roolista ja niiden asemasta EU:n hallintotavassa. Johdonmukainen poliittinen lähestymistapa virastojen suhteen edistäisi EU:n toimielinkoneiston tärkeän osan avoimuutta ja tehokkuutta.

*****

Virastoja on laajasti tarkasteltuna kahdentyyppisiä, kullakin on omat piirteensä ja niihin liittyy erilaisia kysymyksiä. ”Sääntelyvirastoilla” eli ”perinteisillä” virastoilla on tiettyjä tehtäviä, joista on määrätty tapauskohtaisesti kunkin viraston omassa oikeusperustassa[1]. Toimeenpanovirastoilla, jotka on perustettu vuonna 2002 annetun neuvoston asetuksen nojalla, on paljon kapeammin määritelty tehtävä eli ne auttavat yhteisön ohjelmien hallinnoinnissa[2].

Nämä kaksi virastotyyppiä poikkeavat huomattavasti toisistaan. Niiden roolit ovat erilaiset niin tehtävien, toiminnan riippumattomuuden kuin hallintotavankin suhteen. Sääntelyvirastoja on eri puolilla EU:ta, kun taas toimeenpanovirastot sijaitsevat joko Brysselissä tai Luxemburgissa. Tämä onkin selkein osoitus niiden hyvin erilaisesta suhteesta komissioon. Sen vuoksi ei ole yllättävää, että näihin kahteen virastotyyppiin liittyvät kysymykset ovat erilaisia ja niitä on käsiteltävä eri tavoin.

Tässä tiedonannossa keskitytään sääntelyvirastoihin , koska nimenomaan niiden osalta tarvitaan selvennyksiä ja yhteinen lähestymistapa.

Toimeenpanovirastojen asema unionin toimielinrakenteessa on paljon selvempi, sillä niillä on yksi yhteinen oikeusperusta[3]. Toimeenpanovirastojen hallintoa koskevista työjärjestelyistä on vastikään sovittu Euroopan parlamentin budjettivaliokunnan kanssa[4]. Toimeenpanovirastojen tehtävien on liityttävä yhteisön ohjelmien hallinnointiin, virastot perustetaan määräajaksi ja ne sijaitsevat aina komission päätoimipaikan lähellä. Komission vastuu toimeenpanovirastoista on selkeä: komissio perustaa ne, käyttää ”todellista määräysvaltaa” niiden toiminnassa ja nimittää avainhenkilöstön. Kunkin toimeenpanoviraston vuosikertomus liitetään siitä vastaavan pääosaston vuosikertomukseen. Toimeenpanovirastoihin sovelletaan komission antamaa varainhoitoasetusta, jossa säädetään talousarvion laatimisesta ja toteuttamisesta.

Tässä vaiheessa on liian aikaista arvioida toimeenpanovirastojen menestymistä yleensä. Ne on perustettu vasta hiljattain eikä niiden toimintaa ole vielä arvioitu perusteellisesti[5]. Komission vastikään suorittama resurssien tarkastelu osoitti, että vahvaa ehdokasta uudeksi toimeenpanovirastoksi ei ole[6]. Jos uusia tarpeita ilmenee, komission lähtökohtana on tutkia, voitaisiinko jonkin jo toiminnassa olevan toimeenpanoviraston toimialaa laajentaa niin, että se kattaisi myös uuden ohjelman. Tämänhetkisessä tilanteessa on epätodennäköistä, että uusia toimeenpanovirastoja tarvittaisiin nykyisen rahoituskehyksen voimassaoloaikana (eli ennen vuoden 2013 loppua).

Koska EU:lla on vastuu tutkimustoiminnan ja talouskehityksen edistämisestä, se on ottanut virastojen lisäksi käyttöön erityisiä kumppanuusjärjestelyjä . Eräiden tavoitteiden saavuttamiseksi julkisen sektorin on työskenneltävä yhdessä yksityissektorin kanssa, tarjottava rahoitusta ja esitettävä mielipiteensä, mutta pysyttävä syrjässä toimintalinjoja koskevissa strategisissa päätöksissä. Tämän tuloksena on perustettu innovatiivisia yhteisyrityksiä, kuten ydinfuusioalan ITER ja ilmaliikenteen hallinnan SESAR, seitsemännen puiteohjelman yhteiset teknologia-aloitteet ja Euroopan innovaatio- ja teknologiainstituutti.

Näiden elinten rahoituksen ja hallinnon johtotapaa koskeviin järjestelyihin sovelletaan varainhoitoasetuksen mukaisia erityissääntöjä. Kyseiset elimet vastaavat talousarvion toteuttamisesta suoraan vastuuvapauden myöntäjälle. Niiden nimenomaisena tarkoituksena on toimia eri tavalla kuin tavanomaiset julkisen sektorin elimet. Vaikka niitä rahoitetaan julkisin varoin, niiden on tehtävä päätökset kaupallisten seikkojen tai asiantuntemuksen perusteella. Sen vuoksi ne eivät ole virastoja, eikä niitä käsitellä tässä tiedonannossa.

SÄÄNTELYVIRASTOT TÄNÄÄN

Kullakin sääntelyvirastolla on oma alakohtainen perusasetuksensa, joka on yleensä hyväksytty yhteispäätösmenettelyssä[7]. Niitä kutsutaan joskus ”perinteisiksi virastoiksi” pitkäaikaisen asemansa vuoksi ja joskus ”hajautetuiksi virastoiksi”, koska ne sijaitsevat eri puolilla Eurooppaa. Ne ovat riippumattomia elimiä, ja niillä on oma oikeushenkilöllisyys. Useimpia rahoitetaan EU:n talousarviosta[8] ja eräissä tapauksissa myös suoraan saatavilla palkkioilla tai maksuilla. Yleinen varainhoitoasetus sisältää tiettyjä keskeisiä sääntöjä erityisesti virastojen henkilöstötaulukosta, varainhoidon puiteasetuksen soveltamisesta virastoihin, niiden tilien konsolidoinnista komission tilien kanssa ja Euroopan parlamentin myöntämästä vastuuvapaudesta. Varainhoidon puiteasetuksessa säädetään myös virastojen talousarvion laatimista ja toteuttamista sekä valvontaa koskevista yhteisistä säännöistä. EU:n talousarviosta rahoitettaville 20 virastolle vastuuvapauden myöntää parlamentti suoraan. Henkilöstöresurssien osalta henkilöstösäännöissä määritellään periaatteet, joita noudatetaan virastojen henkilöstöpolitiikassa. Varainhoitoasetuksessa edellytetään, että virastot hyväksyvät yhdessä komission kanssa yleiset määräykset henkilöstösääntöjen täytäntöönpanemiseksi. Asetuksen tarkoituksena on varmistaa henkilöstöpolitiikan johdonmukaisuus ja välttää virastojen väliset tarpeettomat poikkeamat henkilöstön työhönottoon ja urakehitykseen liittyvässä lähestymistavassa. Sääntelyvirastojen perustamista ja toimintaa koskevia yleisiä sääntöjä ei kuitenkaan ole.

Ensimmäiset sääntelyvirastot, CEDEFOP (ammattikoulutus) ja EUROFOUND (elin- ja työolojen kehittäminen), perustettiin vuonna 1975. Sisämarkkinakehityksen syventymisen johdosta 1990-luvulla perustettiin useita uusia virastoja, jotka keskittyivät enimmäkseen teknisiin ja/tai tieteellisiin tehtäviin, kuten kasvilajikkeiden ja lääkkeiden hyväksymiseen. Lisätehtävät johtivat uusien virastojen perustamiseen, mikä tarjosi eri jäsenvaltioille mahdollisuuden toimia jonkin viraston isäntämaana.

Sääntelyvirastoja on tällä hetkellä 29, ja kahden uuden viraston perustamista on ehdotettu (ks. liite). Kolme näistä virastoista liittyy yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan ja kolme virastoa käsittelee Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon kuuluvaa rikosoikeuden alalla tehtävää poliisi- ja oikeudellista yhteistyötä koskevia kysymyksiä. Sääntelyvirastojen henkilökunnan määrä on noin 3 800 ja niiden vuotuiset määrärahat ovat noin 1 100 miljoonaa euroa, johon sisältyy yhteisön noin 559 miljoonan euron osuus[9]. Virastojen koko vaihtelee suuresti: alle 50 henkilöstä, jotka seuraavat kasvilajikkeita, yli 600 henkilöön, jotka toimivat tavaramerkkejä valvovassa virastossa.

Sääntelyvirastojen roolit vaihtelevat huomattavasti. Eräät voivat tehdä yksittäisiä päätöksiä, joilla on välitön vaikutus ja joilla sovelletaan EU:n normeja. Toiset tarjoavat ylimääräistä teknistä asiantuntemusta, johon komissio voi perustaa päätöksensä, ja eräät muut keskittyvät verkostoitumiseen kansallisten viranomaisten kanssa.

Virastot ovat osoittautuneet erityisen tärkeiksi jaetun toimivallan piiriin kuuluvilla aloilla silloin, kun uusien politiikkojen täytäntöönpano yhteisössä edellyttää jäsenvaltioilta ja EU:lta tiivistä yhteistyötä. Virastojen perustaminen voi mahdollistaa toimivallan yhdistämisen EU:n tasolla, mikä ei ehkä olisi todennäköistä, jos toimivalta keskittyisi itse toimielimille.

Virastot ovat myös auttaneet eräitä EU:n ulkopuolisia maita perehtymään EY:n säännöstöön ja parhaisiin käytänteisiin. Ehdokasmaat ovat osallistuneet yhteisön virastojen toimintaan vuodesta 2000[10], ja tämä mahdollisuus on sittemmin laajentunut Länsi-Balkanin maihin ja Euroopan naapuruuspolitiikan kumppanuusmaihin.

Yhteisön nykyisessä oikeusjärjestyksessä on asetettu selkeät ja tiukat rajat sääntelyvirastojen itsenäiselle toimivallalle. Virastoille ei voida antaa toimivaltaa, jonka perusteella ne voisivat hyväksyä yleisiä sääntelytoimenpiteitä. Niiden toimivalta rajoittuu tiettyjä aloja koskeviin yksittäisiin päätöksiin, joissa tarvitaan määriteltyä teknistä asiantuntemusta. Päätökset on tehtävä selkein ja tarkoin määritellyin edellytyksin ja ilman todellista harkintavaltaa. Virastoille ei myöskään voida antaa valtuuksia, jotka saattavat vaikuttaa perustamissopimuksessa nimenomaan komissiolle määrättyihin vastuihin (esimerkiksi yhteisön oikeuden valvojana toimiminen).

Päätösten valmisteluun tai tekemiseen osallistuvien virastojen yhtenä tavoitteena on ollut antaa kyseisille päätöksille lisää uskottavuutta ja arvovaltaa. Virastot auttavat osoittamaan, että päätöksillä on tekninen tai tieteellinen perusta. Tämä edellyttää, että virastot tekevät päätökset luotettavien tietojen ja asiantuntemuksen perusteella ja että avoimuus ja tieteellinen osaaminen ovat olennaisia vaatimuksia. Se on myös haaste, sillä virastojen teknisen tehtäväkentän ja julkisten elinten asianmukaisen vastuuvelvollisuuden tarpeen on oltava tasapainossa.

Sääntelyvirastoja johtaa yleensä johtokunta, joka varmistaa, että virasto suorittaa perusasetuksessa säädetyt tehtävät. Viraston johtajan vastuulla on laitoksen operatiivinen toiminta. Johtokunta nimittää yleensä johtajan ja se päättää viraston työohjelmasta, talousarviosta ja vuosikertomuksesta.

Johtokunnan koosta ja kokoonpanosta on erilaisia sääntöjä, mutta vaikka komissiolla on yleensä edustaja johtokunnassa, se on aina vähemmistössä, joskus jopa ilman äänivaltaa. Tämä herättää kysymyksen siitä, missä määrin komissiota voidaan pitää vastuussa virastojen tekemistä päätöksistä. Vastuuta koskevaa kysymystä mutkistaa komission osallistuminen muihin virastojen toimintaan liittyviin seikkoihin. Näitä voivat olla luettelon laatiminen parhaista hakijoista viraston johtajan nimittämistä varten, komission kuuleminen työohjelmista ja arviointien toteuttaminen. Lisäksi komission sisäisellä tarkastajalla on virastojen osalta samat toimivaltuudet kuin komission yksiköiden osalta.[11]

Virastojen toiminnan valvontaan liittyvän selkeän vastuuvelvollisuuden tarve on keskeisellä sijalla virastoista käytävässä keskustelussa. Lisäksi on herännyt kysymyksiä tietyistä muiden toimielinten ja virastojen välisiin suhteisiin liittyvistä seikoista, kuten Euroopan parlamentin roolista viraston johtajan nimittämisessä ja niiden viraston johtokunnan jäsenten tehtävistä ja vastuista, jotka on nimitetty edustamaan tiettyjä etuja.

Sääntelyvirastoilla on ollut merkittävä ja hyödyllinen rooli EU:n tehokkaan toiminnan varmistamisessa. Monissa tapauksissa ne ovat keränneet erittäin kunnioitettavan määrän teknistä tai tieteellistä taitotietoa ja ovat siten auttaneet toimielimiä tekemään tehokkaasti päätöksiä. Muissa tapauksissa ne ovat osoittaneet valmiutensa analysoida ja edistää julkista keskustelua sekä Euroopassa että kansainvälisesti. Tämän johdosta komissio on voinut keskittyä tärkeimpiin tehtäviinsä.

SÄÄNTELYVIRASTOJEN YHTEINEN TOIMINTAKEHYS

Koska sääntelyvirastojen määrä on kasvanut ja niiden moninaisuus lisääntynyt, komissio katsoi, että yhteinen toimintakehys auttaisi selkeyttämään ja vakioimaan niiden toiminnot ja työskentelytavat. Komissio ehdotti vuonna 2005 toimielinten välistä sopimusta Euroopan unionin sääntelyvirastojen toimintakehyksestä[12]. Tavoitteena oli sopia ensimmäiseen pilariin kuuluvien sääntelyvirastojen perustamiseen, toimintaan ja valvontaan liittyvistä edellytyksistä. Vaikka näiden perussääntöjen kohteena olivat uudet virastot, tavoitteena oli käyttää niitä arvioitaessa virallisesti tai epävirallisesti olemassa olevien virastojen toimintaa. Vaikka Euroopan parlamentti antoi sopimukselle tukensa, sopimusluonnoksesta käydyt neuvottelut keskeytyivät vuonna 2006, sillä neuvosto ei ollut valmis ottamaan asiaa käsiteltäväksi. Lisäksi esitettiin epäilyjä toimielinten välisen sopimuksen käyttämisestä sopivana välineenä.

Kysymykset, joihin toimielinten välisellä sopimuksella pyrittiin vastaamaan, ovat edelleen ajankohtaisia. Sääntelyvirastojen erilaiset roolit, rakenteet ja profiilit tekevät järjestelmästä läpinäkymättömän ja herättävät epäilyjä niiden vastuuvelvollisuudesta ja laillisuudesta. Virastojen erilaiset roolit aiheuttavat huolta siitä, että ne saattavat eksyä aloille, jotka kuuluvat pikemminkin EU:n päätöksentekoelinten toimivaltaan. Muiden toimielinten – ja erityisesti komission – vastuu virastoista kärsii selkeän kehyksen puutteesta ja siitä, että vastuuta ei ole määritelty tarkasti.

Yhteisen lähestymistavan piiriin kuuluvat kysymykset

Komissio katsoo, että olisi luotava yhteinen lähestymistapa – olipa se millainen tahansa – sääntelyvirastojen hallintotapaan. Virastojen välillä tulee aina olemaan eroja, sillä ei ole sattumaa, että niiden tehtävät, työskentelytavat ja koko poikkeavat toisistaan. Erot ovat seurausta pyrkimyksestä määritellä, miten kukin virasto voi parhaiten täyttää velvollisuutensa tehokkaasti. On löydettävä tasapaino kahden tarpeen välille. Näitä tarpeita ovat riittävästi standardoidun lähestymistavan luominen, jotta virastoilla olisi johdonmukainen asema eurooppalaisessa hallintotavassa, ja virastojen erityispiirteiden kunnioittaminen. EU:n julkisina eliminä kaikkien virastojen toiminta on järjestettävä niin, että vastuuta ja moitteetonta varainhoitoa koskevia perusperiaatteita noudatetaan. Vaikka virastoihin sovelletaan edelleen varainhoitoasetusta ja henkilöstösääntöjä, niiden pieni koko EU:n toimielimiin verrattuna näyttäisi olevan peruste asianmukaisille mukautuksille.

Virastoihin sovellettavan yhteisen lähestymistavan olisi perustuttava seuraaviin seikkoihin:

- Sääntelyvirastojen tehtävät Virastojen erilaiset roolit osoittavat, että niiden tehtävistä ei voida koskaan luoda yhtä mallia. Virastot kuuluvat kuitenkin eri luokkiin. Erilaisten toimintatyyppien selkeä määrittely selventäisi niiden roolia ja parantaisi sen ymmärtämistä.

Eri sääntelyvirastotyypit Virastot voidaan luokitella eri tavoin. Yksi tapa on tarkastella niiden keskeisiä toimintoja. Vaikka virastoilla on usein monia eri rooleja, ne voidaan luokitella ydintoimintojensa perusteella seuraavasti:[13] Virastot, jotka tekevät kolmansia osapuolia oikeudellisesti sitovia, yksittäisiä päätöksiä: CVPO, OHIM, EASA[14] ja ECHA[15] Virastot, jotka avustavat komissiota – ja tarvittaessa jäsenvaltioita – suoraan antamalla tieteellisiä ja asiantuntijalausuntoja ja/tai laatimalla tarkastusraportteja: EMSA[16], EFSA, ERA ja EMEA Virastot, jotka vastaavat operatiivisista toiminnoista: EAR, GSA, CFCA, FRONTEX, EUROJUST, EUROPOL ja CEPOL Virastot, jotka vastaavat objektiivisten, luotettavien ja helposti ymmärrettävien tietojen keräämisestä, analysoinnista ja levittämisestä sekä verkottumisesta: CEDEFOP, EUROFOUND, EEA, ETF, EMCCDA, EU-OSHA, ENISA, ECDC, FRA ja Euroopan tasa-arvoinstituutti Palvelut muille virastoille ja toimielimille: CDT |

- Virastojen rakenne ja toiminta Yhdenmukaisempi lähestymistapa virastojen hallintotapaan antaisi mahdollisuuden soveltaa tiettyjä vakiosääntöjä johtokuntaan, johtajaan ja viraston työsuunnitteluun sekä raportointiin. Se auttaisi myös selventämään virastojen suhdetta EU:n toimielimiin ja jäsenvaltioihin.

- Vastuuvelvollisuus ja sääntelyvirastojen suhde muihin toimielimiin Sääntelyvirastojen toiminnan vastuullisuuden varmistavien mekanismien olisi oltava selkeät sekä virastojen että toimielinten kannalta. Tähän olisi sisällyttävä raportointi- ja tilintarkastusvaatimukset, suhteet sidosryhmiin ja vastaukset parlamentin kysymyksiin. Virastojen hallinnossa on myös noudatettava hyvän hallinnon perusnormeja mahdollisten riskien lieventämiseksi. Lisäksi virastojen toiminnan arviointia varten olisi laadittava yhtenäiset säännöt.Erityisesti olisi huomattava, että komission vastuu ei voi olla suurempi kuin sen vaikutusvalta virastojen toimintoihin. Komissio aikoo samanaikaisesti tarkastella omaa sisäistä organisaatiotaan varmistaakseen, että yhteydet virastoihin ja komission omien yksiköiden rooli ovat vakaalla pohjalla. Lisäksi on kysymyksiä, jotka koskevat virastojen ja Euroopan parlamentin ja neuvoston välistä suhdetta (myös muissa tilanteissa kuin viraston oikeusperustan hyväksymisessä) sekä budjettimenettelyä, kuten Euroopan parlamentin osallistumista johtokunnan ja viraston johtajan nimittämiseen.

- Virastojen sääntelyn ja toiminnan kehittäminen Euroopan unionin hallintorakenteiden osana virastojen on tärkeää soveltaa parempaa sääntelyä koskevia uudenaikaisia periaatteita. Tähän sisältyy ydintoimintaan keskittyminen, sidosryhmien asianmukainen kuuleminen ja palautteen antaminen Toiminnot on järjestettävä niin, että voidaan varmistaa avoimuus ja että toimielimet ja sidosryhmät voivat valvoa tehokkaasti virastojen toimintaa.

- Sääntelyvirastojen perustamis- ja lopettamismenettely Virastojen perustamismenettely voitaisiin määrittää ja ottaa huomioon tarve toteuttaa vaikutusten arviointi ennen kuin komission ehdotus esitetään. Samoin voitaisiin selventää isäntämaan roolia, mukaan lukien se, että isäntämaan on varmistettava viraston henkilöstön lasten asianmukaiset koulutusmahdollisuudet.[17] Lisäksi voitaisiin laatia kriteerit, joiden perusteella arvioitaisiin, koska virasto on täyttänyt tarkoituksensa ja sen toiminta voidaan lopettaa.

- Viestintästrategia Virastojen viestintästrategiaa koskevat perussäännöt auttaisivat lisäämään yleisön tietoja virastojen roolista ja varmistamaan, että niiden viestintäpolitiikka olisi johdonmukaista unionin yleisen lähestymistavan kanssa.

Edistyminen yhteisen toimintakehyksen laatimisessa

Ehdotetun toimielinten välisen sopimuksen osalta ei ole saavutettu edistystä. Tämän vuoksi komissio aikoo vetää takaisin ehdotuksensa toimielinten väliseksi sopimukseksi ja korvata sen kutsulla osallistua toimielinten väliseen keskusteluun, jolla tähdätään yhteiseen lähestymistapaan.

- Tämän tavoitteen saavuttamiseksi seuraava askel olisi perustaa foorumi, jossa kolme toimielintä voivat tehdä yhteisen poliittisen arvion virastoista saaduista kokemuksista ja niiden asemasta unionissa. Tämä antaisi mahdollisuuden päästä yhteisymmärrykseen sääntelyvirastojen muodosta ja määritellä selkeästi kunkin toimielimen vastuu virastojen suhteen. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi komissio ehdottaa toimielinten välisen työryhmän perustamista. Vuoropuhelun ensimmäisenä kulmakivenä olisivat virastoja koskevat tutkimukset ja raportit, kuten raportit, joita komissio on antanut Euroopan parlamentille vuoden 2008 talousarviomenettelymenettelyn yhteydessä,[18] sekä Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kertomukset.

- Jos lähtökohta on todellinen toimielinten välinen vuoropuhelu sääntelyvirastojen tulevaisuudesta, olisi luonnollista ottaa käyttöön väline, jolla vuoropuhelun päätelmille voidaan antaa muoto ja tehdä niistä julkisia. Komissio on avoin vaihtoehtoisille tavoille päästä toimielinten väliseen sopimukseen riippumatta siitä, ovatko ne oikeudellisesti sitovia. Ensisijaisena tavoitteena pitäisi olla poliittinen yhteisymmärrys. Kun otetaan huomioon sääntelyvirastojen erilaiset luonteet, ei olisi asianmukaista pyrkiä toistamaan toimeenpanovirastoille sovittua oikeudellista kehystä. Komissio aikoo edelleen käyttää toimielinten välistä sopimusta koskevan ehdotuksen filosofiaa ja perusperiaatteita lähtökohtana omalle virastoja koskevalle lähestymistavalleen.

- Komissio aikoo samaan aikaan aloittaa sääntelyvirastojen perusteellisen arvioinnin. Arviointi on osa yhteisön virastojärjestelmän tulevaisuudesta käytävää keskustelua ja siinä tarkastellaan horisontaalisesti kaikkia virastoja[19]. Uusi arviointi antaa kaikille EU:n toimielimille mahdollisuuden tarkastella unionin virastojen perustamisen ja toiminnan todellisia vaikutuksia. Komissio aikoo raportoida arvioinnin tuloksista vuoteen 2009 tai 2010 mennessä.

- Jotta arviointi voitaisiin tehdä vakaissa olosuhteissa, komissio on päättänyt, että se ei tee ehdotuksia uusien sääntelyvirastojen perustamisesta ennen kuin arviointi on saatu päätökseen. Virastot, joista käydään jo nyt keskustelua toimielinten välillä, toteutetaan suunnitelmien mukaisesti. Tämä koskee energia- ja televiestintäalojen ehdotuksia sekä oikeus- ja sisäasioiden alan suunniteltuja virastoja.[20] Myös nykyisten virastojen toiminnan laajuutta koskevat muutokset etenevät. Tämän sitoumuksen myötä kaikki toimielimet voivat tarkastella kokonaisvaltaisesti arvioinnin tulosten perusteella sääntelyvirastojen perustamisen ja toiminnan vaikutuksia ja seurauksia unionin kannalta. Tuloksena pitäisi olla virastoja koskeva johdonmukainen lähestymistapa.

- Sovittua lähestymistapaa olisi sovellettava kaikkiin virastoihin niiden erityispiirteet huomioiden. Lisäksi nykyisten sääntelyvirastojen perusasetuksiin olisi mahdollisesti tehtävä muutoksia, jotta ne olisivat yhdenmukaisia uuden lähestymistavan kanssa.

PÄÄTELMÄT

Komissio katsoo, että virastot voivat tuoda todellista lisäarvoa unionin hallintorakenteisiin. Tämän esteenä on nykyisellään se, ettei yhteistä näkemystä sääntelyvirastojen roolista ja tehtävistä ole.

Tämän vuoksi komissio kehottaa Euroopan parlamenttia ja ministerineuvostoa osallistumaan vuoropuheluun virastojen asemasta eurooppalaisessa hallintotavassa. Toimielinten välisen työryhmän perustaminen antaisi mahdollisuuden vahvistaa olennaisia kysymyksiä koskevat perussäännöt, joita sovellettaisiin kaikkiin virastoihin. Komissio aikoo myös

- peruuttaa ehdotuksensa toimielinten väliseksi sopimukseksi;

- arvioida horisontaalisesti sääntelyvirastoja vuoden 2009 loppuun mennessä ja raportoida tuloksista mahdollisimman nopeasti Euroopan parlamentille ja neuvostolle;

- olla tekemättä ehdotuksia uusien sääntelyvirastojen perustamisesta kunnes arviointi on saatu päätökseen (vuoden 2009 lopussa);

- tarkastella komission omia sisäisiä järjestelmiä, jotka ohjaavat sen suhteita virastoihin, sekä virastojen vaikutusten arvioinnissa käytettävää metodologiaa.

Virastojen tehokkaalla toiminnalla voi olla todellista vaikutusta EU:n politiikan täytäntöönpanossa. Komissio katsoo, että kolmen toimielimen olisi työskenneltävä yhteisymmärryksessä selkeän ja johdonmukaisen näkemyksen muodostamiseksi virastojen tulevasta asemasta unionin hallintotavassa.[pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic]

[1] Tällaisia virastoja on nyt 29, ja lisäksi on ehdotettu kahden uuden viraston perustamista – ks. liite.

[2] Ks. liite.

[3] Neuvoston asetus (EY) N:o 58/2003, annettu 19 päivänä joulukuuta 2002, tiettyjä yhteisön ohjelmien hallinnointitehtäviä hoitavien toimeenpanovirastojen asemasta (EYVL L 11, 16.1.2003).

[4] Komission jäsenen D. Grybauskaitén 16.10.2007 päivätty kirje budjettivaliokunnan puheenjohtajalle R. Bögelle (DGE/ef (2007)585).

[5] Älykkään energiahuollon toimeenpanoviraston (IEEA) toiminnasta annettiin kuitenkin vuonna 2006 myönteinen arvio.

[6] SEK(2007) 530 ”Planning & optimising Commission human resources to serve EU priorities”.

[7] Perustamissopimuksen mukaisia virastoja on 23. Niistä 12:n oikeusperusta on perustamissopimuksen 308 artiklassa, muut on perustettu perustamissopimuksen alakohtaisten määräysten nojalla. Kahdeksan viraston oikeusperusta on hyväksytty yhteispäätösmenettelyssä. Sääntelyvirastoista on täydellinen luettelo liitteessä.

[8] Jäsenvaltiot rahoittavat suoraan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan nojalla perustettuja virastoja.

[9] Luvut koskevat vain EY:n perustamissopimuksen nojalla perustettuja ja rikosoikeuden alalla tehtävää poliisi- ja oikeudellista yhteistyötä koskevia virastoja lukuun ottamatta EUROPOLia, jota jäsenvaltiot rahoittavat sen nykyisen oikeusperustan mukaisesti. Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan piiriin kuuluvat virastot ovat kokonaan neuvoston valvonnassa (näiden virastojen rahoitus tulee kokonaan jäsenvaltioilta).

[10] Tiedonanto, annettu 20. joulukuuta 1999, KOM(1999) 710.

[11] Varainhoitoasetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 185 artiklan 3 kohta.

[12] KOM(2005) 59, 25.2.2005.

[13] Yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyviä virastoja ei ole otettu huomioon.

[14] EASA avustaa komissiota – ja tarvittaessa jäsenvaltioita – myös suoraan antamalla tieteellisiä ja asiantuntijalausuntoja ja/tai laatimalla tarkastusraportteja.

[15] ECHA avustaa komissiota – ja tarvittaessa jäsenvaltioita – myös suoraan antamalla tieteellisiä ja asiantuntijaneuvoja ja/tai lausuntoja.

[16] EMSAn toimivaltaan kuuluu myös tärkeitä operatiivisia toimintoja (erityisesti merten pilaantumisen torjuntatoimet).

[17] Tämä vaatimus on jo vahvistettu talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta tehdyn toimielinten sopimuksen 47 artiklassa ja paremmasta sääntelystä tehdyn toimielinten sopimuksen 27–30 artiklassa.

[18] Merkityksellisiä raportteja on kaksi: (i) tiivistelmä virastoista laadituista arvioinneista ja (ii) virastojen arvioinnin nykytilanne ja arviointia koskeva suunnittelu.

[19] Komissio on jo toteuttanut virastojärjestelmän osalta pienempiä horisontaalisia tutkimuksia, joista esimerkkeinä mainittakoon hajautettuja virastoja koskeva metatutkimus vuodelta 2003 sekä parhaillaan toteutettava tutkimus. Molemmat tutkimukset perustuvat olemassa oleviin hajautettuja virastoja koskeviin arviointiraportteihin.

[20] Kyseessä ovat mahdolliset ehdotukset SIS II:n, VIS:n ja EURODACin operatiivisesta hallinnosta sekä muiden laajojen tietotekniikkajärjestelmien kehittämisestä ja hallinnosta vastaavaksi virastoksi ja mahdollinen ehdotus Eurooppalaisen turvapaikka-asioiden tukitoimiston perustamiseksi. Vaikutusten arviointi ja toteutettavuustutkimukset ovat parhaillaan käynnissä.