Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Yksinkertaistaminen (lisälausunto) Yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmä"

(2002/C 48/28)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 28. helmikuuta 2001 työjärjestyksensä 23 artiklan 2 kohdan nojalla antaa lisälausunnon aiheesta "Yksinkertaistaminen".

Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -jaosto antoi lausuntonsa 21. marraskuuta 2001. Esittelijä oli Kenneth Walker.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 28. ja 29. marraskuuta 2001 pitämässään 386 täysistunnossa (marraskuun 29. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 62 ääntä puolesta, 5 vastaan, ja 5 pidättyi äänestämästä.

1. Tiivistelmä ja suositukset

1.1. Liiketoiminnan liiallinen sääntely on ennen kaikkea jäsenvaltiotason ongelma, mutta siihen liittyy myös Euroopan laajuisia näkökohtia, joihin on puututtava. Euroopan unionin ei ole ainoastaan näytettävä esimerkkiä sääntelyn yksinkertaistamisesta vaan myös kehotettava jäsenvaltioita ottamaan prosessista mallia. Myös silloin kun kyse on yhteisön tasolla annetuista säädöksistä, markkinoiden valvonta kuuluu jäsenvaltioiden tehtäviin, ja jäsenvaltioiden viranomaiset tulkitsevat yhteisön lainsäädäntöä oman hallintokulttuurinsa mukaisesti ja antavat sille jäsenvaltiokohtaisen leiman.

1.2. Euroopan unionin sääntelykehyksen perusteellinen tarkistus sekä nykyisen lainsäädännön rationalisointi ja yksinkertaistaminen ovat osoittautuneet välttämättömiksi. Tehtävää varten olisi asetettava selkeitä ja yksinkertaisia tavoitteita, ja toimia olisi toteutettava yhteisö-, jäsenvaltio- ja paikallistasolla. Toimien avulla on pyrittävä saavuttamaan todellisia tuloksia: pelkät periaate- ja aiejulistukset eivät riitä. Komitea odottaa kiinnostuneena komission raporttia, joka esitellään Laekenissa kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle.

1.2.1. Sääntelykehyksen tarkistuksen yhteydessä ei tule kiinnittää huomiota ainoastaan tuleviin sääntelytoimiin vaan myös nykyiseen lainsäädäntöön. Tavoitteena on oltava sääntelyn yksinkertaistaminen, menetelmien parantaminen ja säädösten määrän vähentäminen.

1.3. Nykyistä lainsäädäntöä tarkistettaessa ja uusia säädöksiä annettaessa olisi noudatettava samaa periaatetta, jonka mukaan säädös on kumottava tai jätettävä antamatta, ellei voida selkeästi osoittaa, että sen säilyttäminen tai antaminen on yleisen edun mukaista. Säädökset, jotka päätetään säilyttää, olisi tarvittaessa muotoiltava uudelleen siten, että ne olisivat yksinkertaisempia, yksiselitteisempiä ja avoimempia.

1.4. Jotta jäsenvaltioiden välille ei syntyisi sääntelykehystä koskevia eroja, jotka vääristäisivät kilpailua yhtenäismarkkinoilla, eri jäsenvaltioiden nykyiset lainsäädäntövälineet on saatettava pitkälti yhdenmukaisiksi keskenään. Tämä on mahdollista ainoastaan antamalla enemmän säädöksiä yhteisötasolla ja varmistamalla, että niiden voimaansaattaminen ja, mikä aivan yhtä tärkeää, täytäntöönpano on entistä yhdenmukaisempaa. Standardointi on olennainen osa yksinkertaistamista. Sääntely-ympäristön olisi osaltaan edistettävä tasapuolisten toimintaedellytysten luomista eurooppalaisille yrityksille. Tällä hetkellä direktiivien voimaansaattaminen ja täytäntöönpano jäsenvaltioissa aiheuttaa kuitenkin lisää sekavuutta, eroavaisuuksia ja viivästyksiä. Näin ollen on ilmeistä, että yhteisötasolla toteutettavan yksinkertaistamisprosessin onnistuminen edellyttää vastaavanlaisen lähestymistavan omaksumista jäsenvaltioissa.

1.5. Varsinaiselle sääntelylle olisi etsittävä vaihtoehtoja ennen uusiin lainsäädäntätoimiin turvautumista. Näitä voivat olla itsesääntely, yhteissääntely tai jopa sääntelystä pidättyminen. Lisäksi olisi olosuhteiden salliessa selvitettävä, onko nykyisillä säännellyillä markkinoilla mahdollista siirtyä itse- tai yhteissääntelyyn.

1.6. Säädösten tulisi olla muun muassa asianmukaisia, kohtuullisia ja helposti saatavilla. Yhteisön nykyisen säännöstön saatavuudessa on kuitenkin vielä paljon toivomisen varaa. Säädökset on yhtäältä laadittava riittävän joustaviksi, jotta ne voidaan mukauttaa nopeasti muuttuviin olosuhteisiin, toisaalta niiden on myös oltava vakaita luodakseen oikeudellista varmuutta.

1.7. Puitelainsäädäntö on luonnostaan muuta lainsäädäntöä joustavampaa ja antaa yrityksille enemmän toimintavaraa määrätyissä rajoissa. Vaarana on kuitenkin se, että sääntely ainoastaan siirtyy alemmalle tasolle ja jäsenvaltioiden välille syntyy yhä suurempia sääntelyeroja. Samanlaisia vaaroja liittyy myös läheisyysperiaatteen soveltamiseen.

1.8. Lainsäädännön yksinkertaistamiseen tähtäävien komission ehdotusten lopullinen hyväksyminen viivästyy neuvostossa usein huomattavasti. Komitea kehottaakin neuvostoa nopeuttamaan komission ehdotusten hyväksymistä ja siten edistämään yksinkertaistamisprosessia entistä tehokkaammin.

1.9. Yhteisön sääntelykehyksen parantamiseksi komitea suosittaa erityisesti seuraavaa:

- Olisi perustettava erityinen arviointielin, joka seuraisi nykyisen lainsäädännön tarkistamista ja laatisi suuntaviivat uusien säädösten antamista varten. Sen tulisi niin ikään tehdä jälkiarviointeja säädösten vaikutuksista. Elin koostuisi komission, jäsenvaltioiden viranomaisten ja liike-elämän edustajista.

- Lainsäädännön vähentämiseksi olisi asettava tarkat tavoitteet, esimerkiksi asetusten ja direktiivien kokonaismäärän vähentäminen 20 prosentilla viiden vuoden kuluessa.

- Kaikkien uusien ja uusittujen säädösten voimassaoloaika tulisi rajata siten, että säädökset raukeavat sen päätyttyä automaattisesti, ellei niitä uusita.

- Pk-yritykset ja erityisesti mikroyritykset tulisi vapauttaa kokonaan tai osittain tiettyjen säädösten noudattamisesta. Vapautuksiin voitaisiin soveltaa liukuvaa asteikkoa siten, että kaikkein laajimmat vapautukset myönnettäisiin mikroyrityksille, joissa on vähemmän kuin kymmenen työntekijää.

- Yhteisön säännöstöä olisi kevennettävä ja rationalisoitava määrittelemällä ns. ydinsäännöstö ja luomalla siihen jonkinlaista ulkoista järjestystä Ruotsin mallin mukaisen kodifiointiprosessin avulla.

- Mahdollisuuksia tutustua yhteisön säännöstöön olisi parannettava tarkistamalla Euroopan yhteisöjen virallista lehteä ja huolehtimalla siitä, että säännöstö on saatavilla Internetissä.

- Säädösperusteiselle sääntelylle olisi mahdollisuuksien mukaan aina etsittävä muita vaihtoehtoja.

- Jokaista säädösehdotusta olisi tarkasteltava siltä kannalta, onko se yleisten etujen vuoksi perusteltu.

- Tieto- ja viestintäteknologian saavutuksia olisi hyödynnettävä täysimääräisesti säädösten noudattamisesta aiheutuvien kustannusten vähentämiseksi.

- Komission olisi tulevaisuudessa sisällytettävä säädösehdotuksia koskeviin vaikutusanalyyseihinsa selvitys muista vaihtoehdoista, joita se on lainsäädäntätoimien ohella harkinnut.

2. Johdanto

2.1. Lausunto on jatkoa talous- ja sosiaalikomitean 19. lokakuuta 2000 antamalle lausunnolle "Yhtenäismarkkinasääntelyn yksinkertaistaminen"(1). Kyseisessä lausunnossa komitea painotti, että yhtenäismarkkinasääntelyä on kiireesti ryhdyttävä yksinkertaistamaan ja samalla on parannettava sääntelyn laatua, tehostettava säädösten voimaansaattamista sekä kehitettävä kansalaisyhteiskunnan toimijoiden vapautta ja vastuuta.

2.1.1. Tavoitteen saavuttamiseksi komitea kehotti Tukholmassa keväällä 2001 kokoontunutta Eurooppa-neuvostoa hyväksymään komission ehdotuksesta monivuotisen yksinkertaistamissuunnitelman, joka sisältää asianmukaiset tavoitteet, painopistealat, menetelmät, talousarvion sekä seuranta- ja valvontakeinot. Suunnitelman täytäntöönpanoa olisi tarkistettava vuosittain komission selonteon pohjalta Eurooppa-neuvoston kevätkokouksen yhteydessä.

2.1.1.1. Lisäksi komitea ehdotti lausunnossaan useita erityistoimia:

- Unionin toimielinten tulisi hyväksyä käytännesäännöt, joilla edistettäisiin sääntelyn yksinkertaistamista eikä mutkistamista.

- Komission tulisi näyttää esimerkkiä yksinkertaistamiskulttuurin edistämisestä kaikissa yksiköissään.

- Jäsenvaltioiden ja niiden hallintokoneistojen tulisi hyväksyä vastaavat käytännesäännöt ja auttaa levittämään alan parhaita käytänteitä.

- Tulisi vahvistaa vaikutusanalyysia, jonka on kuuluttava jokaiseen sääntelyhankkeeseen.

- Komission tulisi pohtia uudelleen sääntelyvälineiden valintaa.

- Komitean tulisi päästä mukaan määrittelemään, panemaan täytäntöön ja arvioimaan yksinkertaistamisprosessia vuosittain.

- Komission tulisi kuulla komiteaa vuosittain ensisijaisista kysymyksistä, jotka ovat SLIM-hankkeiden ja "testipaneelien" kohteena.

2.1.1.2. Voidakseen vaikuttaa tehokkaasti yksinkertaistamisprosessiin komitea on itse omaksunut käytännesäännöstön, joka on esitetty tämän asiakirjan liitteessä 1.

2.2. Lissabonissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston määrittelemässä toimeksiannossa korostetaan myös jäsenvaltiokohtaisten toimien tarvetta. Pääosa yrityksiin kohdistuvasta oikeudellisesta taakasta juontaa juurensa jäsenvaltio- ja paikallistasolta. Myös silloin kun kyse on yhteisön lainsäädännöstä, säädösten voimaansaattaminen, täytäntöönpano ja soveltaminen on jäsenvaltioiden tehtävä. Näin ollen sääntely-ympäristön yksinkertaistamiseen ja tehostamiseen tähtäävän aloitteen onnistuminen riippuu lainsäädäntöketjun kaikkien toimijoiden aktiivisesta osallistumisesta ja edellyttää koordinoitua toimintaa yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden kesken.

2.2.1. EU:n ja jäsenvaltioiden toimielinten väliseen vuorovaikutukseen on kiinnitettävä erityistä huomiota. Unionin on tärkeä kyetä ennakoimaan, miten uudet säädökset vaikuttavat jäsenvaltioiden erilaisiin järjestelmiin. Uusilla säädöksillä voi olla tuntuvia vaikutuksia jäsenvaltiotasolla, jos niiden voimaansaattamisessa mennään liiallisuuksiin ja niitä aletaan kaunistella (gold-plating). Tämä koskee erityisesti sellaisia säädöksiä, joissa määritellään tietty vähimmäistaso ja annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus halutessaan asettaa tiukempia vaatimuksia.

2.2.2. Vanhentuneiden säädösten poistamisen olisi luonnollisestikin oltava etusijalla sääntelyä yksinkertaistettaessa. Lisäksi on kuitenkin tärkeää tarkistaa nykyistä lainsäädäntöä ja uusien säädösten laatimismenettelyjä, jotta yksinkertaistamisella olisi myönteisiä vaikutuksia liike-elämän kannalta. Näistä kahdesta tehtävästä edellinen on työläämpi, jälkimmäinen taas loppujen lopuksi tärkeämpi. Molemmat osa-alueet on otettava huomioon alusta lähtien, ettei prosessi jumiudu periaatteellisiin yleiskeskusteluihin.

2.2.3. Uusien säädösten laatimismenettelyjen yhteydessä olisi niin ikään luotava järjestelmiä, jotka mahdollistavat lainsäädännön käytännön vaikutusten jälkiarvioinnin.

2.3. Lainsäädäntöä yksinkertaistettaessa on hyödynnettävä täysimääräisesti tieto- ja viestintäteknologian saavutuksia. Kaikki eritasoiset säädökset olisi esimerkiksi julkaistava www-sivuilla, jotka ovat vapaasti suuren yleisön käytettävissä. Tietokoneiden avulla voidaan myös vähentää rutiininomaisten tehtävien aiheuttamaa taakkaa ja siten helpottaa säädösten noudattamista, mutta tietokoneiden käyttömahdollisuutta ei saisi käyttää verukkeena uusien velvoitteiden asettamiselle.

2.4. Lainsäädännön yksinkertaistaminen ei vaikuta ainoastaan yrityksiin vaan koko yhteiskuntaan. Epäselvien, laveasanaisten, epäjohdonmukaisten ja yhteensopimattomien säädösten aiheuttamalla sekaannuksella ja epävarmuudella on kielteisiä seurauksia niin työmarkkinaosapuolille, kuluttajille, valtiovallasta riippumattomille organisaatioille kuin muillekin kansalaisyhteiskunnan toimijoille. Jos sääntelystä aiheutuu yrityksille lisäkustannuksia, ne lankeavat poikkeuksetta kuluttajien maksettaviksi. Tästä kärsivät eniten nimenomaan yksittäiset kansalaiset.

2.5. Sääntelyn yksinkertaistaminen on olennainen kysymys myös yhtenäismarkkinoiden kannalta. Sääntelyvälineiden yhdenmukaisuuden puute on keskeinen este yhtenäismarkkinoiden loppuunsaattamiselle ja aiheuttaa usein kilpailun vääristymistä. Vaikka vastavuoroinen tunnustaminen kompensoi tätä jossain määrin, sen avulla ei saada aikaan todellisten yhtenäismarkkinoiden edellyttämää yhtenäisyyttä.

3. Tähänastinen edistys

3.1. Komitea on aina pitänyt sisämarkkinalainsäädännön yksinkertaistamiseen tähtäävää SLIM-aloitetta (Simpler Legislation for the Internal Market) askeleena oikeaan suuntaan ja tukenut sitä johdonmukaisesti. Komitea katsoo kuitenkin, että lisätoimet ovat tarpeen todellisten parannusten aikaansaamiseksi.

3.2. Komissio käynnisti SLIM-aloitteen toukokuussa 1996, mutta tähänastinen edistys on ollut ilmeinen pettymys. Tukholman Eurooppa-neuvostolle esittämässään väliraportissa "Lainsäädännön parantaminen ja yksinkertaistaminen"(2) komissio on ottanut huomioon useita edellä mainittuja komitean suosituksia ehdottaessaan tulevia toimia, joiden avulla Euroopan unionista voidaan Lissabonin huippukokouksessa asetetun tavoitteen mukaisesti tehdä "maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietoon perustuva talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta." Tavoitteen asettamisen jälkeen sen toteuttaminen ei kuitenkaan ole juuri edistynyt. Tavoitteen rinnalle on ilmaantunut uusia prioriteetteja, ja Lissabonin huippukokouksen jälkeinen kehitysvauhti on pitkälti hiipunut.

3.2.1. Vuonna 1995 laaditussa Molitorin raportissa esitettiin 18 yleistä suositusta, jotka on lueteltu liitteessä 2. Komitea totesi vuosi sitten(3), että "monet suositukset ovat sittemmin vaipuneet unholaan", ja tilanne on edelleen lähes sama.

3.2.2. Kuten komissio on todennut, edellä mainitun tavoitteen saavuttaminen edellyttää todellista edistystä sääntely-ympäristön parantamisessa ja yksinkertaistamisessa. Tukholman Eurooppa-neuvostolle esittämässään raportissa komissio tähdentää, että "kansalaiset ja yritykset - erityisesti pk-yritykset - tarvitsevat selkeää, tehokasta ja toimivaa lainsäädäntöä nopeasti muuttuvilla maailmanmarkkinoilla."

3.2.2.1. Komitea kannattaa tällaista lähestymistapaa. TSK on useaan otteeseen kiinnittänyt huomiota siihen, että sääntelyn aiheuttamaa taakkaa on kevennettävä pk-yrityksissä ja erityisesti mikroyrityksissä, sillä ne ovat ensisijaisia talouskasvun ja työpaikkojen luojia kaikissa dynaamisissa yhteiskunnissa. Yritysjohtajien järjestön IOD:n (Institute of Directors) Yhdistyneessä kuningaskunnassa äskettäin tekemän tutkimuksen mukaan suurin osa mikroyrityksistä pitää sääntelytaakkaa merkittävimpänä pidäkkeenä yritystoiminnan aloittamiselle ja suurimpana esteenä sen laajentamiselle.

3.2.2.2. Komitean mielestä Lissabonin Eurooppa-neuvoston unionille antaman tehtävän täyttäminen edellyttää, että sääntelyn avulla saavutetaan asetetut sosiaaliset tavoitteet kaupankäyntiä vaikeuttamatta.

3.3. Komissio on määritellyt yhteisön lainsäädäntöstrategian pääperiaatteet seuraavasti:

- Säädetään lakeja vain kun se on välttämätöntä.

- Järjestetään laaja kuuleminen ja tehdään vaikutusten arviointi ennen ehdotuksen tekoa.

- Valitaan asianmukainen väline.

- Vauhditetaan lainsäädännön valmistelua.

- Taataan nopea ja täsmällinen voimaansaattaminen ja tehokas soveltaminen.

- Arvioidaan lainsäädännön vaikutuksia.

- Nopeutetaan nykyisten tekstien yksinkertaistamista ja kodifiointia.

3.3.1. Komitea tukee periaatteita varauksetta mutta katsoo, että nykyiset mekanismit ovat riittämättömiä niiden toteuttamiseksi. Kuten komissio toteaa, strategia on kehitettävä Euroopan unionin toimielinjärjestelmän puitteissa. Perussopimukset tarjoavat mahdollisuuksia mutta asettavat myös rajoituksia. Komissio aikoo edelleen käyttää täysimääräisesti sille perustamissopimuksessa annettuja välineitä ja toimia aloitteentekijänä toimivaltansa rajoissa.

3.4. Komission mielestä lainsäädännön parantamiseen ja yksinkertaistamiseen tähtäävä toiminta ei tarkoita samaa kuin sääntelyn purkaminen: tavoitteena on sääntelyn parantaminen, ei purkaminen. Komitea kannattaa tätä periaatetta mutta huomauttaa sääntelyn parantamisen vääjäämättä edellyttävän säädösten määrän vähentämistä. Tämä ei kuitenkaan saa vaarantaa niiden välttämättömien sääntelytavoitteiden saavuttamista, jotka koskevat sosiaali- ja ympäristöstandardeja ja tärkeiden palveluiden takaamista kaikille kansalaisille. Säädösten vähentämisen ei tarvitse eikä tulisi tarkoittaa sääntelyn purkamista. Sääntelyn tehokkuus riippuu laadusta eikä määrästä, ja määrä onkin monessa mielessä laadun vihollinen. Säädösten tulisi olla

- helposti saatavilla

- asianmukaisia

- yksiselitteisiä

- tasapuolisia

- tarpeellisia

- objektiivisia

- yhtenäisiä

- yksinkertaisia

- kohtuullisia

- oikeudenmukaisia

- vakaita

- avoimia.

Lisäksi niiden olisi oltava keskenään yhteensopivia, tehokkaita ja kustannus-hyötysuhteeltaan tarkoituksenmukaisia.

3.4.1. Eri säädösten sisältämät vaatimukset ovat liian usein ristiriidassa keskenään. Tämä pätee erityisesti alue- ja paikallistason sääntelytoimiin. Ristiriidat voivat vaikuttaa kielteisesti siihen, kuinka tehokkaasti säädökset täyttävät niille asetetut sääntelytavoitteet. Säädösten on oltava ennen kaikkea kustannustehokkaita, eli sääntelystä koituvan hyödyn on oltava vähintään yhteismitallinen sääntelystä aiheutuvien kustannusten kanssa. Kustannuksia mitattaessa ei tarkastella ainoastaan taloudellisia kustannuksia.

3.5. Tehokkaan yhtenäismarkkinasääntelyn tavoitteena on oltava terve kilpailu ja syrjimättömyys. Sen tulisi suojata kuluttajia petoksilta, harhaanjohtamiselta ja huonolta hallinnolta ja luoda tasapuoliset toimintaedellytykset markkinoiden kaikille toimijoille. Lisäksi sääntelyn on oltava joustavaa ja tarpeettomia sääntelytoimia on vältettävä. Sääntelykehyksen on oltava riittävän joustava, jotta se voidaan mukauttaa vastaamaan uusia kehityssuuntauksia ja teknologian nopeita muutoksia, mutta lisäksi sen on oltava vakaa ja ennakoitavissa.

3.5.1. Ennen kaikkea sääntely ei saisi estää markkinoiden kehitystä eikä hankaloittaa Euroopan yritysten ja kansalaisten pyrkimyksiä hyödyntää täysimääräisesti markkinoiden tarjoamia mahdollisuuksia luoda uusia työpaikkoja ja parantaa elintasoa.

3.5.2. Tehokas sääntely edellyttää osittain myös sääntelyn purkamista. Yksinkertaistaminen ei onnistu pelkästään siten, että vanhat säädökset korvataan uusilla, vaan koko sääntelykehystä on pohdittava perusteellisesti uudestaan.

3.6. Sääntelytavoitteet olisi määriteltävä selkeästi yhteisön tai jäsenvaltioiden lainsäädännössä. Sääntelyn avulla olisi pyrittävä edistämään todellista kilpailua kuluttajien etujen suojelemiseksi ja tarvittaessa takaamaan yleispalveluiden tarjonta.

3.7. Nyt on tärkeää saada aikaan todellisia tuloksia yhteisön, jäsenvaltioiden ja paikallistason sääntelyn yksinkertaistamisessa. Toimet eivät saa rajoittua pelkkiin periaatejulistuksiin. Tarvitaan uudenlaista sääntelykulttuuria ja -ympäristöä.

3.8. EU:ssa keskitytään tällä hetkellä laajentumiseen, minkä vuoksi unionin sääntelyrakennetta on yksinkertaistettava entistä kiireellisemmin.

4. Vaihtoehtoiset sääntelymuodot

4.1. Erilaisia sääntelymuotoja on kolme:

- säädösperusteinen sääntely

- yhteissääntely

- itsesääntely.

4.2. Kaikkia kolmea muotoa voidaan soveltaa rinnakkain samoilla markkinoilla, ja yhteis- ja itsesääntelyä lienee järkevämpi tarkastella pikemminkin säädösperusteista sääntelyä täydentävinä lähestymistapoina kuin kilpailevina vaihtoehtoina.

4.3. Hyvänä esimerkkinä mainittakoon sellaisten markkinoiden vapauttaminen, joita aiemmin hallitsivat yleensä valtion omistamat monopoliyhtiöt. Liberalisoinnin alkuvaiheessa tarvitaan usein pitkälle menevää sääntelyä ja valtion viranomaisten valvontaa ja sääntely toimii tietyssä määrin kilpailun korvikkeena. Sääntelytoimien keskeisiin tavoitteisiin tulee tällöin kuulua terveen ja tehokkaan kilpailun varmistaminen ja ennen kaikkea edistäminen markkinoilla sekä tärkeiden palveluiden takaaminen kaikille kansalaisille yleishyödyllisiä palveluita koskevan yleispalvelukäsitteen mukaisesti.

4.3.1. Kun riippumattomien markkinatoimijoiden välille on syntynyt tervettä ja avointa kilpailua, kilpailupaineet suojaavat kuluttajia ylihinnoittelulta, syrjinnältä ja hyvän kauppatavan vastaisilta käytänteiltä. Yritykset voivat parantaa markkina-asemaansa ainoastaan tarjoamalla parempia palveluita, laajentamalla valikoimiaan ja alentamalla hintoja. Tässä tilanteessa voidaan turvautua voimakkaammin perustamissopimuksen yleisiin kilpailusääntöihin, ja sääntelyviranomainen voi vähitellen tehdä tilaa markkinavoimille ja rajoittaa sääntelyn lopulta koskemaan vain niitä aloja, joilla poliittisia tavoitteita ei voida saavuttaa yksinomaan kilpailun avulla. Tämä saattaa johtaa itse- tai yhteissääntelyn soveltamiseen.

4.3.2. Itsesääntely on vapaaehtoista. Se perustuu kaikkien asianomaisten osapuolten väliseen yhteistyöhön ja voi tarvittaessa tukeutua osapuolten välisiä sopimuksia koskeviin yhteisön sääntöihin. Uudelle taloudelle on tunnusomaista teknologian nopea muutos, markkinoiden kiivas kehitys ja yhä voimakkaampi maailmanlaajuistuminen. Tällaisessa nopeasti muuttuvassa ympäristössä itsesääntely voi olla tehokas väline. Komissio on johdonmukaisesti pitänyt itsesääntelyä joustavana, tehokkaana ja kustannus-hyötysuhteeltaan tarkoituksenmukaisena vaihtoehtona varsinaiselle sääntelylle useilla eri aloilla. Komitea yhtyy tähän näkemykseen tietyin ehdoin. Itsesääntely ei tarkoita omavaltaista sääntelyä, vaan sen on oltava lainsäädännön mukaista ja tukeuduttava siihen. Itsesääntelyn on perustuttava liike-elämän ja yhteiskunnan yhteisiin intresseihin, ja sääntelytoimien on oltava toteutettavissa, todennettavissa ja valvottavissa. Lisäksi itsesääntelyn on oltava tehokasta, ja järjestelmän on tarjottava selkeästi määriteltyjä ja erityisesti yli rajojen sovellettavia keinoja saattaa asia tarvittaessa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Itsesääntely ei ole mikään patenttiratkaisu (jäsenvaltiotasolla toteutettava itsesääntely voi joissain tapauksissa vaikeuttaa entisestään palveluiden vapaata liikkuvuutta, ja yrittäjäjärjestöjen asettamilla säännöillä voi olla kielteisiä vaikutuksia asianomaiseen järjestöön kuulumattomiin yrityksiin, erityisesti pk-yrityksiin), mutta oikeanlaisissa olosuhteissa se voi olla käyttökelpoinen keino välttää raskasta lainsäädäntöä.

4.3.3. Yhteissääntelyssä yhdistyvät lainsäädännön tunnuspiirteet, erityisesti ennakoitavuus ja sitovuus, ja itsesääntelyn joustavuus. Tämä merkitsee sitä, että itsesääntelystä on edetty hieman pidemmälle kohti yhteistyöhön perustuvaa hallintotapaa. Julkisen vallan toimet rajoitetaan aivan olennaisimpiin ja yritysten annetaan mahdollisimman vapaasti päättää tavasta, jolla ne täyttävät velvoitteensa. Yhteissääntelyssä ei niinkään ole kyse pelkästään itsesääntelyn ja säädösperusteisen sääntelyn samanaikaisesta soveltamisesta vaan myös julkisten ja yksityisten toimijoiden välisestä vastuunjaosta. Tätä on jo harjoitettukin useilla eri aloilla. Esimerkkeinä mainittakoon

- ns. uusi lähestymistapa, jonka mukaan keskeiset vaatimukset määritellään puitedirektiivissä ja markkinatoimijoiden annetaan vapaasti päättää, miten ne parhaiten täyttävät velvoitteensa; keskeisten vaatimusten tärkein piirre on, että ne ovat tekniikasta riippumattomia

- Maastrichtin sopimuksen mukainen mahdollisuus käyttää työmarkkinaosapuolten omasta aloitteestaan tai komission järjestämän kuulemistilaisuuden jälkeen tekemiä sopimuksia vaihtoehtoisena sääntelykeinona työoloja ja työnsaantimahdollisuuksia koskevissa kysymyksissä.

4.3.3.1. Yhteissääntelyssä keskeinen haaste on määritellä poliittiset tavoitteet ja pitää niistä kiinni ja samalla lisätä sääntelykehyksen joustavuutta. Jotta haasteeseen voidaan vastata, on ensinnäkin yksilöitävä alat, joille yhteissääntely parhaiten soveltuu. Toiseksi tarvitaan kokonaisvaltaista lähestymistapaa, sillä asteittaiset ratkaisut eivät toimi. Lisäksi asiassa on edettävä nopeasti, sillä rauhallinen aikataulu ei globalisaatiopaineiden vuoksi tule kysymykseen.

4.3.3.2. TSK:n yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmän Brysselissä 3. toukokuuta 2001 isännöimässä kollokviossa aiheesta "Yhteissääntely yhtenäismarkkinoilla" tultiin siihen tulokseen, että yhtenäismarkkinoilla kehittyvissä yhteissääntelykäytänteissä on vielä huomattavia eroja. Muutamilla aloilla (standardointi ja sosiaaliasiat) käytänteitä on jo pohdittu perusteellisesti, jäsennelty ja testattu yhteisön tasolla. Toisilla aloilla (kuluttaja-asiat, ympäristö ja rahoituspalvelut) yhteissääntely taas on huomattavista kehitysmahdollisuuksistaan huolimatta edelleen vasta alkuvaiheessa, sattumanvaraista ja hajanaista.

4.3.3.3. Yhteissääntelykäytänteiden yleinen etu on se, että niiden avulla voidaan yksinkertaistaa sääntöjä, keventää lainsäädäntäkoneiston taakkaa, nopeuttaa sopeutumista muutoksiin ja edistää vastuunjakoa talouselämän ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden kesken. Toimiva yhteissääntely edellyttää, että yrityksille ja järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajille jätetään asiamukainen liikkumavara, että viranomaisten kanssa tehdään yhteistyötä, että toimijat ovat riittävän edustavia ja menettelyt avoimia ja että sääntelytoimet pannaan tehokkaasti täytäntöön ja niiden vaikutuksia ja jatkotoimia valvotaan tarkasti myös viranomaisten toimesta.

4.3.3.4. Erilaiset yhteiskunta- ja talouselämän toimijoiden osallistumiseen perustuvat yhteissääntelymallit voivat osaltaan edistää huomattavasti yhtenäismarkkinoiden toimintaa pyrittäessä vastaamaan unionin laajentumisen, integraation syventämisen ja maailmanlaajuistumisen aiheuttamaan kolminaiseen haasteeseen.

4.4. Yksi vaihtoehto on myös sääntelystä pidättyminen, jolloin vastuu on markkinatoimijoilla. Vaikka tämä ratkaisu ei sovellu kaikkiin tapauksiin, sitä ei pitäisi jättää täysin huomiotta. Ensimmäinen jokaisen säädöshankkeen yhteydessä esitettävä kysymys kuuluukin, miksi sääntelyä ylipäätään tarvitaan. Komitea voisi tarkastella asiaa säädösehdotuksia koskevissa lausunnoissaan. Samaa kysymystä tulisi pohtia niin ikään yhteis- ja itsesääntelyjärjestelmien käyttöönoton yhteydessä.

4.5. Kaikilla sääntelyjärjestelmillä, olipa kyse sitten säädösperusteisesta sääntelystä, yhteis- tai itsesääntelystä taikka näiden yhdistelmästä, on kielteinen vaikutus kaupankäyntiin, jos järjestelmä ei ole yhtenäinen eikä sitä sovelleta yhdenmukaisesti. Liiketoiminnan kannalta kaikkein tuhoisinta on oikeudellinen epävarmuus.

5. Nykyisen lainsäädännön yksinkertaistaminen

5.1. Nykyisen lainsäädännön yksinkertaistamisen ja järjestelmällisen päivittämisen avulla tulee taata, että lainsäädäntö on aina tavoitteiden mukaista. Tämän vuoksi komissio aikoo

- arvioida nopeasti palautetta, jonka mukaan tilanne on liian monimutkainen ja perusteeton

- laatia monivuotisen yksinkertaistamistoimien suunnitelman, jota päivitetään säännöllisesti ja joka toteutetaan toimielinten kesken sovittavissa, poliittisesti velvoittavissa määräajoissa

- ehdottaa toimielinten välistä sopimusta, jolla vahvistetaan yksinkertaistamisen periaatteet ja sitoudutaan poliittisesti nopeuttamaan lainsäädäntätyötä

- ottaa yksinkertaistamisen järjestelmälliseksi osaksi voimassa olevien direktiivien tai asetusten säännöllistä tarkistusta

- vahvistaa ja kehittää jo aloitettuja kodifiointi-, muutos- ja konsolidointitoimia ja päättää konsolidoitujen tekstien järjestelmällisestä ja nopeasta julkaisemisesta tiedotustarkoituksessa kunkin muutoksen yhteydessä.

5.2. Komitea pitää näitä toimia periaatteessa myönteisinä mutta pelkää, että ne eivät yksistään riitä parantamaan nykytilannetta niin suuressa määrin kuin ilmiselvästi on tarpeen. Yhteisön nykyinen säännöstö käsittää yli 80000 sivua ja koostuu lähes 10000 oikeudellisesta välineestä, jotka voidaan luokitella yhdeksään eri tyyppiin. Tämä tekstilabyrintti on niin monimutkainen, että vain aiheeseen erikoistuneet ja kokeneet lakimiehet saavat siitä selvää. Se ei ainoastaan aiheuta suuria rasitteita nykyisissä jäsenvaltioissa toimiville yrityksille vaan uhkaa lisäksi ajaa ehdokasvaltiot lähes sietämättömään tilanteeseen. Yhteisön uusien säädösten määrä nimittäin kasvaa usein nopeammin kuin ehdokasvaltiot kykenevät saattamaan nykyistä säännöstöä voimaan.

5.3. Komitea on huolissaan siitä, että nykyisen lainsäädännön tarkistaminen jää helposti satunnaiseksi ja tehottomaksi, jos lähtökohdaksi otetaan vain markkinoilta saatu palaute. Komitean mielestä nykyinen lainsäädäntö kokonaisuudessaan on tarkistettava huolellisesti juurta jaksaen. Tarkistuksen yhteydessä olisi noudatettava periaatetta, jonka mukaan yksittäiset säädökset tulee kumota välittömästi, ellei voida selkeästi osoittaa, että niiden säilyttäminen on yleisen edun vuoksi välttämätöntä.

5.4. Vanhentuneen lainsäädännön poistaminen ei kuitenkaan vielä riitä. Niissäkään tapauksissa, joissa oikeudellista sääntelyä epäilemättä edelleen tarvitaan, sitä ei välttämättä tarvitse toteuttaa nykyisten säädösten muodossa. Yhteisön lainsäädäntö on kehittynyt asteittain siten, että voimassa olevaa säännöstöä on tarkistettu uusien olosuhteiden mukaisesti. Tämä on johtanut siihen, että joitakin direktiivejä on muutettu lukuisia kertoja ja jo entuudestaan mutkikkaaseen rakenteeseen on lisätty uusia säännöksiä aina tilanteen muuttuessa. Tällä tavoin on syntynyt säädöksiä, jotka ovat monimutkaisia, sekavia ja toisinaan jopa ristiriitaisia. Silloin kun direktiivejä ei kumota, ne on usein syytä muotoilla kokonaan uudestaan, jotta lainsäädäntörakenteesta saadaan jälleen selkeä, yhtenäinen ja ytimekäs. Tällöin on kuitenkin selvitettävä tarkasti, mitä vaikutuksia muutoksilla on sosiaali- ja ympäristöstandardeihin.

6. Ruotsin kokemuksia

6.1. Tämänkaltaisten toimien yhteydessä on yleensä opettavaista tarkastella hyviksi todettuja käytänteitä. Ruotsi kuuluu niihin jäsenvaltioihin, joissa lainsäädännön yksinkertaistamista koskevaan ongelmaan on puututtu järjestelmällisesti.

6.2. Ruotsissa sovellettavan sääntelykehyksen tarkastelu on antoisaa. Ylimmällä tasolla ovat parlamentin säätämät lait, joita tällä hetkellä on hieman yli 1000. Niiden alapuolelle sijoittuvat hallituksen antamat asetukset. Voimassa olevia asetuksia arvioidaan olevan yli 2000. Niitä alemmalla tasolla ovat valtion viranomaisten antamat normit, jotka jaetaan oikeudellisesti sitoviin viranomaismääräyksiin sekä yleisohjeisiin. Yleisohjeet eivät ole sitovia, mutta käytännössä jopa tuomioistuimet antavat niille paljon painoarvoa. Kaikkiin edellä mainittuihin luokkiin kuuluu yhteensä noin 7000 keskeistä säädöstä, mikä merkitsee suunnilleen 40000:tta tekstisivua. Näistä noin 8 % liittyy Euroopan unioniin. Uuden ja tarkistetun lainsäädännön vuosittainen määrä on yleensä noin 5000 sivua. Tästä keskimäärin 80 % on pikemminkin nykyiseen lainsäädäntöön tehtyjä muutoksia kuin täysin uusia säädöksiä. Näin ollen liiketoiminnan harjoittajien ja heidän neuvonantajiensa on joka vuosi omaksuttava 5000 sivua uutta ja pyyhittävä mielestään 4000 sivua vanhaa lainsäädäntöä. Muutamissa muissa jäsenvaltioissa määrät ovat huomattavasti suurempia.

6.2.1. Näiden keskeisten säädösten alapuolella on vielä kolmenlaisia sääntelyvälineitä: alueelliset säännöt, kunnalliset säännöt ja työmarkkinaosapuolten neuvottelemat työehtosopimukset. Tällaisia sääntelyvälineitä ei tulisi jättää huomiotta eikä niiden merkitystä saisi aliarvioida.

6.2.2. Ruotsia koskevien tietojen pohjalta voidaan tehdä kolme tärkeää päätelmää:

- Uuden ja tarkistetun lainsäädännön määrä kasvaa keskushallinnon tasolla noin 12,5 % vuodessa.

- Euroopan unionin toimintaan liittyvän lainsäädännön osuus on melko pieni.

- Säädösten määrä kasvaa, mitä alemmaksi säädöshierarkiassa edetään.

6.2.2.1. Vaikka nämä luvut koskevat nimenomaan Ruotsia, on erittäin todennäköistä, että tilanne on pienehköjä paikallisia eroja lukuun ottamatta vastaavanlainen myös muissa jäsenvaltioissa. Erityisesti EU:n toimintaan perustuvan lainsäädännön suhde kansalliseen lainsäädäntöön lienee kaikkialla samanlainen.

6.3. Ruotsissa ryhdyttiin 1980-luvun lopulla rationalisoimaan viranomaisten antamia normeja. Valtion viranomaiset ottivat käyttöön erityiset säädöskokoelmat, joita on tällä hetkellä 55. Tarkoituksena oli luoda selkeä ja toimiva järjestelmä ja taata suurelle yleisölle ja yrityksille mahdollisuus saada entistä vaivattomammin tietoa viranomaisnormeista.

6.3.1. Ruotsissa kerätyt kokemukset osoittavat, että hallituksen ja parlamentin keskeiset yksinkertaistamispyrkimykset jäävät pitkälti tuloksettomiksi, elleivät viranomaiset itse ole kiinnostuneita asiasta. Prosessin toinen opetus on se, että keskustason aloitteiden onnistumismahdollisuudet ovat vähäiset, jos aloitteita ei johdeta hierarkian huipulta käsin. Lisäksi Ruotsin tapauksesta käy ilmi, että tarkkojen tavoitteiden asettaminen on tärkeää.

6.4. Puitelainsäädännön merkitys on viime vuosina kasvanut. Puitelainsäädännön on erityisesti teknologian nopeaa kehitystä silmällä pitäen todettu tarjoavan selkeitä etuja aikaisempiin aivan liian yksityiskohtaisiin säädöksiin verrattuna, mutta sillä on myös haittansa, koska se on lisännyt sääntelyä alemmilla tasoilla. Esimerkiksi Ruotsin vain 35-kohtaisen ja 6-sivuisen elintarvikelain nojalla on annettu enemmän kuin 100 viranomaisnormia, mikä merkitsee yhteensä yli 1800:aa sivua.

6.5. Pieniin ja keskisuuriin yrityksiin kohdistuvaa sääntelytaakkaa on Ruotsissa pyritty vähentämään vapauttamalla pk-yritykset kokonaan tai osittain tiettyjen säädösten noudattamisesta tai höllentämällä noudattamisvelvoitteita. Vastaavanlaisia toimia on toteutettu myös Yhdysvalloissa, missä niiden avulla on onnistuttu edistämään yritystoimintaa erittäin tehokkaasti. Yleisen käsityksen vastaisesti sääntely on Yhdysvalloissa voimakasta, mutta pienyritysten asioita hoitava viranomainen SBA (Small Business Administration) on pyrkinyt vähentämään sääntelytaakkaa erityisesti mikroyrityksissä.

6.5.1. Tällaista mallia voitaisiin soveltaa Euroopassa laajemminkin. On selvää, että tietyistä säädöksistä ei voida myöntää vapautuksia, mutta monet säädökset ovat mikroyritysten kannalta kohtuuttomia ja vähentävät halukkuutta tällaisten yritysten perustamiseen. Näissä tapauksissa tietynlainen lieventäminen voisi olla perusteltua, kunhan ei mitätöidä säädösten perusperiaatteita.

7. Talous- ja sosiaalikomitean käytännesäännöt

7.1. TSK:n aloite käytännesääntöjen kehittämiseksi ja omaksumiseksi antoi yksinkertaistamiselle lisävauhtia. Jotta vauhti ei laantuisi, komitean on kiinnitettävä enemmän huomiota käytännesääntöjensä täytäntöönpanoon.

7.2. Komitean käytännesääntöjen keskeisiä kohtia on se, että komitea tutkii järjestelmällisesti jokaista säädöshanketta koskevan vaikutusanalyysin. Tähän mennessä kysymykseen on kuitenkin keskitytty vain harvassa lausunnossa.

7.3. Komitea päätti niin ikään kiinnittää yhteisön toimielinten huomion mahdollisiin tarpeisiin kehittää sääntelyä sopimuksiin sekä itse- ja yhteissääntelyyn perustuvan lähestymistavan suuntaan. Tätä varten yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmä järjesti toukokuussa 2001 kollokvion, johon osallistui edustajia viidestä komission pääosastosta sekä muista yhteisön toimielimistä.

7.4. Vaikuttaakseen yksinkertaistamisprosessin onnistumiseen komitea sitoutui kehittämään vuoropuhelua yhteisön yhteiskunnallis-ammatillisten piirien, alueiden komitean ja jäsenmaiden talous- ja sosiaalineuvostojen kanssa. Minkäänlaista järjestelmällistä vuoropuhelua ei vielä ole käynnistetty, mutta yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmä aikoo ensi vuonna aloittaa jäsenmaiden talous- ja sosiaalineuvostoihin suuntautuvat vierailut, joiden yhteydessä keskitytään yksinkertaistamista koskeviin kysymyksiin. Myös alueiden komiteaan on jo otettu alustavasti yhteyttä.

7.5. Käytännesääntöjen yhteydessä kiinnitettiin huomiota siihen, että komitea kannattaa yleisesti komission yksinkertaistamisaloitteita mutta tekee harvoin oma-aloitteisia yksinkertaistamisehdotuksia tai ehdottaa yksinkertaisempia vaihtoehtoja komission esittämille toimintalinjoille. Valitettavasti tilanne on edelleen sama.

7.6. On selvää, että komitean, komission, muiden yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden hallitusten on tehostettava myönteisiä toimia tällä alalla.

8. Sääntelyyn liittyviä kysymyksiä

8.1. Sääntelyn yksinkertaistaminen on aiheena yhtä monimutkainen kuin se ongelma, jota sen avulla yritetään ratkaista. Niinpä yksinkertaistamiseen liittyy useita ristiriitaisia kysymyksiä.

8.2. Yksi näistä kysymyksistä on puitelainsäädäntö. Liian yksityiskohtainen ja joustamaton lainsäädäntö ei epäilemättä sovellu kiivaasti kehittyville markkinoille, joilla säädökset uhkaavat tekniikan nopean muutoksen vuoksi vanhentua jo ennen kuin ne ehditään antaa. Tällainen tilanne merkitsee sitä, että lainsäädäntöä on ajantasaistettava ja muutettava jatkuvasti, mikä puolestaan aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta ja johtaa usein siihen, että säädöksistä tulee niin monimutkaisia, että niitä on käytännössä mahdoton ymmärtää. Tämän vuoksi säädökset tulisi muotoilla mahdollisimman yleisiksi, jotta ne olisi helpompi mukauttaa uusiin kehityssuuntauksiin.

8.2.1. Puitelainsäädännön lähtökohtana on periaate, jonka mukaan yritysten tulee voida toimia vapaasti puitesäädöksissä asetetuissa rajoissa. Tätä periaatetta ei kuitenkaan noudateta, jos yhteisön puitelainsäädäntöä tulkitaan eri jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksessä eri tavoin tai jos kansallista puitelainsäädäntöä täydennetään valtion viranomaisten antamilla normeilla tai paikallisilla säännöillä. Puitelainsäädäntö on suositeltavaa, jos se takaa riittävän joustavat mahdollisuudet vastata nopeisiin muutoksiin ja mahdollistaa yritysten vapaan toiminnan asetetuissa rajoissa. Toisaalta siitä voi olla haittaa, jos sen avulla vain siirretään sääntelyvaltaa poliittiselta tasolta alemmille tasoille.

8.3. Toinen kysymys koskee läheisyysperiaatetta, jonka tulisi yleisesti hyväksytyn näkemyksen mukaan olla sääntelytoimien perusta. Näin ollen EU ei saa säännellä mitään sellaista, mikä voidaan hoitaa jäsenvaltiotason säädöksin tai muunlaisin keinoin. Vastaavasti jäsenvaltioiden ei myöskään tulisi ryhtyä sääntelytoimiin kysymyksissä, joihin voidaan puuttua tehokkaammin alue- ja paikallistasolla.

8.3.1. Läheisyysperiaatteen soveltaminen aiheuttaa käytännössä huomattavia ongelmia sekä yrityksille että jäsenvaltioiden viranomaisille. Silloin kun säädökset on läheisyysperiaatteen mukaisesti annettava jäsenvaltiotasolla, ne saavat usein hyvin erilaisen muodon eri jäsenvaltioissa. Tämä pätee vielä suuremmassa määrin paikallistasolla toteutettavaan sääntelyyn. Näin ollen läheisyysperiaatteen noudattaminen voi johtaa siihen, että yrityksiin sovelletaan eri jäsenvaltioissa tai jopa yksittäisten jäsenvaltioiden sisällä säädöksiä, jotka koskevat samaa asiaa mutta ovat keskenään ristiriitaisia. Läheisyys ja monimuotoisuushan liittyvät tiiviisti yhteen.

8.3.2. Voidaankin väittää, että läheisyysperiaatetta tulisi yhtenäismarkkinoiden kannalta välttämättömän yhtenäisyyden vuoksi soveltaa siten, että nykyistä suurempi osa säädöksistä annettaisiin yhteisötasolla. Lisäksi säädökset olisi muotoiltava niin, että niihin ei voida voimaansaattamisen yhteydessä tehdä merkittäviä muutoksia jäsenvaltio- ja paikallistasolla. On nimittäin syytä muistaa, että yhteisön lainsäädännöllä on jo sinällään yksinkertaistava tavoite, sillä sen avulla pyritään yhdenmukaistamaan ja yhtenäistämään viidentoista jäsenvaltion erilaiset säännöstöt yhtenäismarkkinoiden toimivuuden varmistamiseksi.

8.4. Keskeisiin kysymyksiin kuuluu tässä yhteydessä niin ikään lainsäädännön täytäntöönpano. Jopa niillä melko harvoilla aloilla, joilla jäsenvaltioiden lainsäädäntö sinänsä on yhdenmukaista, täytäntöönpanoasteissa on usein suuria eroja. Myös tämä vääristää kilpailua yhtenäismarkkinoilla.

8.5. Tehokkaan lainsäädännön perusedellytyksiä on saatavuus. Yritysten ja muiden oikeussubjektien on oltava selvillä oikeudellisesta asemastaan, ja niiden olisi voitava tutustua säädöksiin ilman ylimääräisiä ponnisteluja ja kustannuksia. Valitettavasti yhteisön säännöstö ei ole ainoastaan vaikeaselkoinen, vaan siihen on myös melko vaikea päästä käsiksi. Ensimmäiseen ongelmaan voitaisiin puuttua määrittelemällä ns. yhteisön ydinsäännöstö, joka kattaisi nykyisten noin 1200 neuvoston direktiivin ja asetuksen sekä niihin liittyvien 2500 komission direktiivin ja asetuksen keskeisen asiasisällön. Lisäksi olisi hyödyllistä käynnistää Ruotsin mallin mukainen kodifiointiprosessi. Toisen ongelman ratkaiseminen edellyttäisi Euroopan yhteisöjen virallisen lehden tarkistamista, sillä sen nykyinen julkaisujärjestelmä vaikuttaa tarpeettoman monimutkaiselta ja siitä on vaikea saada kokonaiskuvaa. Tämän lisäksi yhteisön säännöstö kokonaisuudessaan tulisi julkaista erityisillä www-sivuilla, joilla tuotaisiin esiin lainsäädännön ajankohtaiset muutokset.

8.6. Myös suhteellisuusperiaate on erittäin tärkeä tekijä. Sääntelyn yhteydessä se merkitsee sitä, että yrityksille ei saa asettaa suurempia rasitteita kuin yleisen edun vuoksi todella on perusteltua. Näin ollen jokaisen yhteisö-, jäsenvaltio- tai paikallistason säädöksen antamisen keskeisenä edellytyksenä olisi oltava, että säädöksen ehdottaja osoittaa selkeästi säädöksen olevan yleisen edun vuoksi välttämätön. Samaa menetelmää tulisi soveltaa nykyistä lainsäädäntöä tarkistettaessa.

8.6.1. Säädösten tulee olla asianmukaisia ja yksiselitteisiä. Valitettavasti asia ei yhteisötasolla aina ole näin, ja alemmilla säädöshierarkian tasoilla tilanne on yleensä vielä huonompi. Erityistapausten varalta tarpeellisina pidetyt säännökset liitetään usein jo olemassa oleviin säädöksiin, joita ei alun perin ole laadittu kyseistä tarkoitusta varten. Tämä johtaa tilanteisiin, joissa edes asiantuntijat eivät tiedä, minkä säädöksen tai säädöksen osan soveltamisalaan asianomainen tapaus kuuluu tai onko asiasta ylipäätään annettu säädöksiä. Tällaisesta epäselvyydestä on haittaa kaikille osapuolille, niin yrityksille, kansalaisille, jäsenvaltioiden viranomaisille kuin yhteisön toimielimillekin.

8.7. Komitean mielestä on välttämätöntä ryhtyä pikaisesti tarkistamaan nykyistä lainsäädäntöä ja laatimaan suuntaviivoja uusien säädösten antamista varten. Kysymys kuuluukin, miten ja kenen toimesta tarkistus tulisi toteuttaa. Ruotsissa saatujen kokemusten perusteella parhaisiin tuloksiin päästään silloin, kun

- asianomaiset viranomaiset osallistuvat prosessiin

- prosessia johdetaan poliittisen hierarkian huipulta käsin

- viranomaiset ja markkinatoimijat käyvät aktiivista vuoropuhelua

- asetetaan tarkkoja tavoitteita.

Lienee kuitenkin epärealistista odottaa virkamiesten toimivan lainsäädännön vähentämisen ja rationalisoinnin ensisijaisina vauhdittajina. Heidän osallistumisellaan on keskeinen merkitys, mutta alkusysäyksen on tultava muualta, nimittäin poliittiselta taholta. Poliittisten johtajien aikataulut ovat kuitenkin tiukat, ja heillä on runsaasti muitakin tehtäviä hoidettavanaan.

8.7.1. Komitea tähdensi yksinkertaistamisesta antamassaan aiemmassa lausunnossa(4) tarvetta vahvistaa vaikutusanalyysien puolueettomuutta ja laatua varmistamalla, että tarkoitukseen osoitetaan asianmukaiset varat, että menetelmät ovat oikeat ja että asianomaisia yhteiskunnallis-ammatillisia piirejä todella kuullaan. Komitean mielestä yksi mahdollisuus olisi uskoa kyseiset analyysit komission ulkopuoliselle elimelle, joka täyttäisi vaaditut laatu- ja riippumattomuuskriteerit.

8.7.2. Komitea katsoo, että tätä tarkoitusta varten tulisi muodostaa pysyvä yhteisötason elin, joka voisi vastata myös lainsäädännön yksinkertaistamisen arvioinnista ja prosessin seurannasta. Viranomaisten ja markkinatoimijoiden välisen aktiivisen vuoropuhelun varmistamiseksi kyseisessä elimessä tulisi komission, viranomaisten ja muiden yhteiskunnallis-taloudellisten toimijoiden ohella olla myös liike-elämän edustajia. Juuri tässä onkin nykyisen prosessin heikkous. EU on kyllä pitänyt erittäin tarkasti huolta siitä, että kaikki jäsenvaltioiden viranomaiset ovat edustettuina erilaisissa valmisteluelimissä, mutta markkinatoimijoiden edustuksesta ei ole huolehdittu läheskään yhtä hyvin. Yritykset ovat lainsäädännön "kuluttajia", ja suora edustus yhteisötason arviointielimessä on niille aivan yhtä tärkeää kuin jäsenvaltioiden viranomaisille. Onhan yrityksillä loppujen lopuksi parhaat edellytykset arvioida lainsäädännön vaikutusta toimintaansa. Ihanteellista olisi perustaa tällaisia elimiä myös jäsenvaltiotasolle huolehtimaan vastaavasti jäsenvaltioiden säädöksistä, joita on huomattavasti enemmän. Luonnollisestikin tiivis yhteydenpito yhteisön ja jäsenvaltioiden arviointielinten kesken olisi toivottavaa. Lisäksi jäsenvaltiokohtaisille elimille voitaisiin antaa tehtäväksi tarkistaa, ovatko jäsenvaltioiden säädökset yhteisön lainsäädännön mukaisia.

8.7.3. Kyseinen elin voisi niin ikään hoitaa seuraavia tehtäviä tai muutamia niistä:

- määritellä SLIM-aloitteen soveltamisalaan sisällytettävät nykyiset säädökset

- laatia suuntaviivat uusien säädösten antamista varten

- asettaa tavoitteet lainsäädännön vähentämiselle

- kodifioida yhteisön säännöstön

- laatia vaikutusanalyyseja

- valvoa markkinoiden toimintaa

- tehdä jälkiarviointeja lainsäädäntövälineiden käytännön vaikutuksista

- ottaa hoitaakseen eurooppalaisten yrityspaneelien tehtävät

- seurata yritysten toimintaympäristön yksinkertaistamista käsittelevän työryhmän (BEST) toiminnan edistymistä

- koordinoida käynnissä olevia yksinkertaistamishankkeita (SLIM, BEST, testipaneelit ja vaikutusanalyysit).

8.8. Arviointielimen toimintaa helpottaisi huomattavasti se, että kaikkien uusien säädösten (myös nykyisten säädösten, jotka tarkistuksen perusteella päätetään säilyttää) voimassaoloaika rajattaisiin siten, että säädökset raukeavat voimassaoloajan päätyttyä automaattisesti, ellei niitä uusita (ns. sunset legislation). Tämä edistäisi myös merkittävästi sääntelyrakenteen yksinkertaistamista pitkällä aikavälillä. Tällä tavoin varmistettaisiin, että säädöksiä tarkistetaan järjestelmällisesti ja että niiden olemassaolon oikeutusta arvioidaan uudelleen, jotta voidaan päättää, onko niiden säilyttäminen edelleen aiheellista ja perusteltua. Rajoitetun voimassaoloajan ei tarvitse olla yhtä pitkä kaikkien säädösten osalta. Se voisi joissakin tapauksissa olla esimerkiksi seitsemän vuotta, toisissa taas säädösten luonteen vuoksi lyhyempi. Vastaavanlainen menettely olisi otettava käyttöön myös jäsenvaltioissa.

8.9. Yhdenmukaistamisprosessia on nopeutettava ratkaisevasti unionin laajentumisen helpottamiseksi. Yhteisön lainsäädäntö on suurelta osin kohtuuttoman monimutkaista, mikä aiheuttaa ehdokasvaltioille ylimääräisiä ongelmia niiden yrittäessä saattaa yhteisön säännöstöä voimaan. Lisäksi lainsäädännön monimutkaisuudesta koituu ehdokasvaltioiden yrityksille, erityisesti pk-yrityksille liittymisen jälkeen samanlaisia ylimääräisiä ja tarpeettomia kustannuksia kuin jäsenvaltioiden yrityksille tällä hetkellä, mikäli tilanne ei korjaannu ennen laajentumista. Ehdokasvaltioiden yritysten on kuitenkin paljon vaikeampi selviytyä näistä kustannuksista, sillä ne toimivat huomattavasti kehittymättömämmässä taloudellisessa ympäristössä kuin nykyisten jäsenvaltioiden yritykset.

8.10. Nykyisen lainsäädännön monimutkaisuuteen liittyy myös oikeusvaltiota koskevia kysymyksiä. Puutteellinen lainsäädännön tuntemus ei ole hyväksyttävä puolustus, mutta monet pienyritykset ovat vaarassa toimia lainsäädännön vastaisesti, koska ne eivät kykene hahmottamaan oikeudellisten velvoitteidensa laatua ja laajuutta. Monimutkainen lainsäädäntö on johtanut siihen, että vaikeaselkoisimpien kysymysten tulkinnasta on tullut harvojen pitkälle erikoistuneiden lakimiesten yksityisalue. Vähäisen määränsä ja erityisen asiantuntemuksensa vuoksi he vaativat kuitenkin kohtuuttomia palkkioita, joten ainoastaan suurimmilla organisaatioilla on mahdollisuus käyttää heidän palveluitaan.

8.11. Sääntelyvälineet muodostavat laajan hierarkkisen rakenteen, joka jäsentyy seuraavasti:

>TAULUKON PAIKKA>

Lisäksi sääntely voi perustua WTO:n ja ILO:n kaltaisten kansainvälisten organisaatioiden toimiin tai kahden- tai monenkeskisiin kansainvälisiin sopimuksiin.

8.11.1. Useissa ellei peräti kaikissa jäsenvaltioissa sääntelyn määrä lisääntyy siirryttäessä hierarkiassa alaspäin. Lisäksi sääntelyvallan käyttö on alemmilla tasoilla usein tiukempaa ja epäjohdonmukaisempaa. Näin ollen kunnallisen, paikallisen ja alueellisen tason sääntelyllä on vakavimmat vaikutukset yritysten, erityisesti pk-yritysten toimintaan. Tilannetta pahentavat entisestään jäsenvaltioiden erilaiset liiketoimintatavat ja -käytänteet, jotka eivät ole lainvoimaisia ja joita usein sovelletaan mielivaltaisesti.

8.11.2. "Muun sääntelyn" vaikutuksia ei tulisi tarkastella ainoastaan yrityksille aiheutuvien kustannusten ja hallinnollisen taakan vaan myös demokraattisen legitimiteetin kannalta. Tällaisilta sääntelyvälineiltä puuttuu usein todellinen oikeusperusta. Se, että parlamentit ja hallitukset antavat minkä tahansa viranomaisten käyttää sääntelyvaltaa, heikentää sääntelyn legitimiteettiä ja hyväksyttävyyttä. Lisäksi "muuhun sääntelyyn" luokiteltavien välineiden laatimisprosessin avoimuudessa on usein puutteita.

8.12. Yksi syy yhteisön lainsäädännön monimutkaisuuteen on se, että säädösehdotuksiin tehdään Euroopan parlamentissa ja neuvostossa huomattavia ja toisinaan ristiriitaisia muutoksia yksimielisyyden saavuttamiseksi. Komitea ei tosin ole löytänyt ongelmaan ratkaisua mutta huomauttaa, että yksimielisyyden ja monimutkaisuuden välillä vallitsee yhteys. Lisäksi vaikutusanalyysit tehdään komission ehdotusten pohjalta, joten ne eivät välttämättä päde lopullisiin säädöksiin, jotka saattavat erota huomattavasti alkuperäisistä ehdotuksista.

9. Talous- ja sosiaalikomitean rooli

9.1. TSK totesi aiemmin antamassaan lausunnossa(5) tiedostavansa, että sillä on ainoana kaikkia säädösten käyttäjiä edustavana elimenä tärkeä rooli uuden eurooppalaisen yksinkertaistamispolitiikan muotoilussa ja seurannassa. Selviytyäkseen roolistaan entistä paremmin komitea ehdotti komissiolle, että

- sitä konsultoitaisiin etukäteen aina kun suinkin mahdollista, jotta ei menetetä lisäarvoa, jota saadaan yksinkertaistamista koskevista komitean lausunnoista

- joka vuosi siinä yhteydessä kun komissio esittelee komitealle ohjeellisen lausuntopyyntösuunnitelman, komiteaa konsultoitaisiin kevään Eurooppa-neuvostolle valmistettavasta, yksinkertaistamisprosessin kehitystä käsittelevästä raportista

- komitea kutsutaan mukaan pohtimaan vaikutusanalyysin kehittämistä ja vahvistamista.

9.1.1. Komitea esittää ehdotuksensa nyt toistamiseen.

9.1.1.1. Komitea itse sitoutuu toimimaan entistä aktiivisemmin omien käytännesääntöjensä täytäntöönpanemiseksi.

10. Päätelmät

10.1. Tässä lausunnossa esitetään vain muutamia uusia ajatuksia. Yksinkertaistamisprosessi ei kaipaakaan uusia ideoita, vaan ratkaisevaa on talous- ja sosiaalikomitean, komission, Lissabonin Eurooppa-neuvoston, Molitor-ryhmän ja lukuisien muiden asianomaisten elinten jo esittämien ajatusten tehokas täytäntöönpano. Komitea tietää, että asioita on usein helppo mutkistaa mutta vaikea yksinkertaistaa. Sitoumuksista on kuitenkin turha puhua, jos niitä ei olla valmiita panemaan täytäntöön. Niin ikään on hyödytöntä tehdä uusia sitoumuksia, kun entisiäkään ei ole täytetty.

Bryssel 29. marraskuuta 2001.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) EYVL C 14, 16.1.2000, s. 1.

(2) KOM(2001) 130 lopullinen, 7. maaliskuuta 2001.

(3) EYVL C 14, 16.1.2000, s. 1.

(4) EYVL C 14, 16.1.2000, s. 1.

(5) EYVL C 14, 16.1.2000, s. 1.