Komission kertomus - Yleishyödyllisiin palveluihin myönnettävää valtiontukea koskevien suuntaviivojen edistyminen /* KOM/2002/0280 lopull. */





KOMISSION KERTOMUS - Yleishyödyllisiin palveluihin myönnettävää valtiontukea koskevien suuntaviivojen edistyminen A. johdanto 1. Nizzassa 7.-9. joulukuuta 2000 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston pyynnöstä komissio esitti Laekenissa 14.-15. joulukuuta 2001 kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle raportin yleishyödyllisistä palveluista (KOM (2001) 598 lopullinen). Tässä raportissa komissio totesi, että parantaakseen julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä maksettavien korvauksien oikeusvarmuutta se aikoo "vuoden 2002 aikana luoda yhdessä jäsenvaltioiden kanssa koko yhteisön kattavat toimintapuitteet valtiontuelle, jota myönnetään yrityksille yleistä taloudellista etua koskevan palvelun tarjoamiseksi. Sitä kautta jäsenvaltiot ja yritykset saisivat tietää, millä edellytyksillä komissio voi hyväksyä valtiontuen, jota myönnetään korvaukseksi julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä. Voitaisiin mm. täsmentää ne ehdot, joita komissio soveltaa hyväksyessään valtiontukijärjestelmiä, joita käytettäessä taas saadaan helpotusta yksittäisiin tukiin kohdistuvaan ilmoitusvelvollisuuteen. Toisessa vaiheessa komissio arvioi toimintapuitteitten soveltamisesta saatuja kokemuksia ja ehdottaa - sikäli ja siinä määrin kuin aihetta on - asetusta, jolla vapautettaisiin tietyt yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin liittyvät tuet ennakkoilmoitusvelvoitteesta." 2. Barcelonassa 15.-16. maaliskuuta 2002 kokoontunut Eurooppa-neuvosto pyysi komissiota "raportoimaan Sevillan Eurooppa-neuvostolle valtiontukea koskevien suuntaviivojen kehittämisestä sekä tarvittaessa ehdottamaan tämän alan ryhmäpoikkeusasetusta". Tämä raportti on laadittu Barcelonan Eurooppa-neuvoston pyynnön perusteella. B. Julkisesta palvelusta maksettavien korvausten oikeudellinen asema 3. Komissio on pitkään ollut sitä mieltä, että jäsenvaltioiden rahoitus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tarjoaville yrityksille ei ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tämä edellyttää kuitenkin, että tuella vain korvataan valtion asettaman julkisen palvelun velvoitteen aiheuttamat ylimääräiset kustannukset [1]. [1] Kuten komissio totesi yleishyödyllisistä palveluista Euroopassa vuonna 1996 (EYVL C 281, 26.9.1996) ja vuonna 2000 (EYVL C 17, 19.1.2001) antamissaan tiedonannoissa, perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea voivat olla ainoastaan julkiset avustukset palveluille, jotka ovat taloudellista toimintaa ja voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. 4. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asioissa FFSA (27.2.1997) [2] ja SIC (10.5.2000) [3] antamissa tuomioissa todetaan seuraavaa: "se, että viranomaiset myöntävät yritykselle taloudellisen edun korvatakseen kustannukset, joita kyseiselle yritykselle väitetään aiheutuvan julkisen palvelun velvoitteista, ei estä pitämästä tätä toimenpidettä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena, mutta tämä seikka voidaan ottaa huomioon, kun kyseisen tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille tutkitaan perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla." [2] Asia T-106/95 (Kok. 1997, s. II-229). [3] Asia T-46/97 (Kok. 2000, s. II-2125). 5. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin korostaa kuitenkin, että "valtiontuen myöntämiseen yleishyödyllisiä palveluja tarjoaville yrityksille ei perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan perusteella voida soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklassa määrättyä kieltoa edellyttäen, että kyseisellä tuella pyritään vain sellaisten lisäkustannusten korvaamiseen, joita yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavalle yritykselle aiheutuu tämän erityistehtävän hoitamisesta, ja että tuen myöntäminen mainitulle yritykselle on tarpeen, jotta se voi huolehtia julkisesta palveluvelvollisuudestaan taloudellisesti tasapainoisissa olosuhteissa". 6. Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi 25. maaliskuuta 1998 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 27. helmikuuta 1997 antamaa FFSA-tuomiota kohtaan nostetun muutoksenhakukanteen. Asiassa CELF 22. kesäkuuta 2000 antamassaan tuomiossa [4] yhteisöjen tuomioistuin korosti lisäksi, että perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa ei sallita poikkeamista 88 artiklan 3 kohdassa määrätystä ennakkoilmoitusvelvollisuudesta, jolla on keskeyttävä vaikutus tuen maksuun. [4] Asia C-332/98. 7. Yhteisöjen tuomioistuin antoi 22. marraskuuta 2001 tuomion asiassa Ferring, [5] joka käsitteli lääkkeiden tukkukauppaa Ranskassa. Tässä tuomiossa tuomioistuin totesi, että kun verovapautus myönnetään yleishyödyllisiä palveluja tarjoavalle yritykselle vain julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvien lisäkustannusten korvaamiseen, tuensaajayritykset eivät saa 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua eikä kyseinen toimenpide ole valtiontukea. Julkisen palvelun velvoite voi aiheuttaa lisäkustannuksia, joita kilpailijoilla ei ole, ja niiden korvaaminen palauttaa tuensaajayrityksen kilpailijoita vastaavaan asemaan. Valtiontukena pidetään sen sijaan verovapautusta, joka ylittää julkisen palvelun tehtävän täyttämisen edellyttämän määrän. Komissio on muuttanut päätöksentekokäytäntöään tämän yhteisöjen tuomioistuimen uuden oikeuskäytännön perusteella. [5] Asia C-53/00. 8. Julkisasiamies Leger esitti 19. maaliskuuta 2002 ratkaisuehdotuksensa asiassa Altmark Trans [6]. Asia käsittelee edellytyksiä, joiden perusteella jäsenvaltio voi myöntää avustuksia yrityksille, jotka tarjoavat julkisia paikallisliikenteen palveluja. Ratkaisuehdotuksessaan julkisasiamies ehdotti yhteisöjen tuomioistuimelle, että se kumoaisi 22. marraskuuta 2001 annetun Ferring-tuomion ja palaisi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön asioissa FFSA ja SIC, joissa julkisen palvelun velvoitteesta maksetut korvaukset luokiteltiin valtiontueksi. [6] Asia C-280/00. 9. Julkisasiamies Jacobs esitti 30. huhtikuuta 2002 ratkaisuehdotuksensa asiassa GEMO SA [7], joka käsitteli eläinten ruhojen ja teurastamojätteiden keräämistä ja hävittämistä koskevaa julkista palvelua. Julkisasiamies ehdotti, että erotetaan kaksi tapaustyyppiä, jotka perustuvat myönnetyn rahoituksen ja aiheutuneiden kulujen väliseen yhteyteen sekä näiden kulujen määrittelyn selkeyteen. Tapauksissa, joissa myönnetyn valtion rahoituksen ja selvästi määriteltyjen julkisen palvelun velvoitteiden välillä on suora ja ilmeinen yhteys, sovellettaisiin Ferring-tuomion mukaista lähestymistapaa korvauksiin. Tällaisia tapauksia olisivat erityisesti ne, joissa kyseiset velvoitteet ja korvaukset perustuvat kaikille avoimiin, läpinäkyviin ja syrjimättömiin julkisia hankintoja koskeviin menettelyihin. Sitä vastoin tapauksissa, joissa ei käy selvästi ilmi, että valtion rahoitus on suunnattu pelkästään selkeästi määriteltyjen julkisen palvelun velvoitteiden aiheuttamien lisäkustannusten korvaamiseen, sovellettaisiin valtiontukia koskevia toimintalinjoja. [7] Asia C-126/01. 10. Komission raportti Laekenin Eurooppa-neuvostolle oli laadittu oikeuskäytännön perusteella, jonka mukaan korvaukset ovat valtiontukea. Viimeaikaiset tapahtumat osoittavat kuitenkin, että alan oikeuskäytäntö kehittyy edelleen. Ennen yhteisön lopullisen kannan vahvistamista on siis syytä odottaa tuomioistuimen tuomioita em. asioissa Altmark ja GEMO. C. Oikeuskäytännön kehityksen vaikutukset korvauksia koskeviin komission valmistelutöihin 11. Jos yhteisöjen tuomioistuin ei tulevissa tuomioissaan vahvista Ferring-oikeuskäytäntöään vaan katsoo, että julkisen palvelun velvoitteesta maksetut korvaukset ovat valtiontukea, Laekenin Eurooppa-neuvostolle osoitetussa komission raportissa ehdotettua kaksivaiheista menettelyä voidaan noudattaa. Sen mukaan ensimmäisessä vaiheessa laaditaan yhteisön toimintapuitteet. Toisessa vaiheessa näiden puitteiden soveltamisesta saatujen kokemusten perusteella - ja jos kokemukset osoittavat sen perustelluksi - annetaan poikkeusasetus, jolla tietyt yleishyödyllisten palvelujen tarjoamiseen myönnetyt tuet vapautetaan ennakkoilmoitusvelvollisuudesta. 12. Jos yhteisöjen tuomioistuin vahvistaa tulevissa tuomioissaan Ferring-oikeuskäytännön, julkisen palvelun velvoitteesta maksettuja korvauksia ei katsota perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, jos korvaukset eivät ylitä yleishyödyllisten palvelujen varmistamiseen tarvittavaa määrää. Tällöin perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukainen ennakkoilmoitusvelvollisuus ei koske näitä korvauksia. 13. On kuitenkin korostettava, että Ferring-tuomiossaan yhteisöjen tuomioistuin vahvisti, että julkisen palvelun tehtävän täyttämisen edellyttämän korvauksen ylittävä määrä on valtiontukea, jota ei voida hyväksyä perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla. Komission olisi tutkittava tällaisen tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille yhteisön yleisten valtiontukimääräysten perusteella. 14. Jos siis Ferring-oikeuskäytäntö vahvistetaan, komission mielestä on edelleen hyödyllistä laatia teksti, jonka oikeudellisesta muodosta voidaan päättää sopivana ajankohtana. Näin parannetaan oikeusvarmuutta etenkin korvausten laskemista koskevien sääntöjen ja yleishyödyllisiä palveluja tarjoavia yrityksiä koskevien valintaehtojen osalta. 15. On kuitenkin korostettava, että oikeudellinen pohdinta julkisen palvelun korvausten luokittelusta perustamissopimuksen 87 artiklan perusteella ei vaikuta yleishyödyllisten palvelujen moitteettomaan toimintaan. Jos Ferring-oikeuskäytäntö vahvistetaan, asianmukaisesti laskettu korvaus ei ole valtiontukea. Jos Ferring-oikeuskäytäntöä ei vahvisteta, asianmukaisesti laskettu korvaus on valtiontukea, mutta se katsotaan perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaiseksi, kunhan kaupan kehitykseen ei vaikuteta tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa. On muistettava, että jos korvaus on perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, siitä on 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti ilmoitettava ennakolta komissiolle. Jos korvaus ei sitä vastoin ole valtiontukea, 88 artiklan 3 kohdassa vahvistettua ennakkoilmoitusvelvollisuutta ei sovelleta. D. Komission valmistelutöiden edistyminen 16. Komission yksiköt työstävät tekstiluonnosta edellä 11-15 kohdassa esitettyjen suuntaviivojen ja vaihtoehtojen perusteella. Komission on valmisteluissaan otettava huomioon yhteisön oikeuskäytännön kehittyminen. Komission mielestä on hyvä odottaa yhteisöjen tuomioistuimen tulevia tuomioita julkisen palvelun korvauksista ennen kuin vahvistetaan yhteisön lopullinen kanta asiaan. 17. Kuten komission raportissa Laekenin Eurooppa-neuvostolle ilmoitettiin, valmistelutyöt on tehtävä läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Komission yksiköt pitävät syksyllä 2002 jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa ensimmäisen kokouksen yksiköiden valmisteluasiakirjan pohjalta. Valmisteluasiakirja on laadittava oikeuskäytännön kehitys huomioon ottaen. Tavoitteena on, että komissio voisi vahvistaa tekstin mahdollisuuksien mukaan loppuvuonna 2002. Tekstin olisi perustuttava asiaa koskevaan oikeuskäytäntöön, erityisesti taloudellista toimintaa ja kauppaan aiheutuvaa vaikutusta koskevien käsitteiden määrittelyn osalta. Siinä olisi myös tarkennettava korvausten laskusääntöjä varsinkin julkisten hankintojen yhteydessä, jotta liiallisten korvausten maksaminen voidaan välttää. Kyseinen teksti ei luonnollisestikaan vaikuta rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteen alalla sovellettaviin erityismääräyksiin. 18. Komissio tarkastelee poikkeusasetuksen tarpeellisuutta ja toteuttamismahdollisuuksia Laekenin Eurooppa-neuvostolle annetussa raportissa esitettyjä periaatteita soveltaen.