EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel, 30.04.1996 
KOM(96) 153 lopull. 
KOMISSION TIEDONANTO 
NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE 
AVUSTUKSEN, KUNNOSTUKSEN JA KEHITYKSEN 
YHDISTÄMISESTÄ (LRRD) 

Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille avustuksen, 
kunnostuksen ja kehityksen yhdistämisestä (LRRD) 
TAUSTAA, PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 
(i) Taustaa 
Viimeisen vuoden aikana on tehty tärkeitä pitkän aikavälin kehitysyhteistyösuhteita 
koskevia päätöksiä: Lomé IV :n välitarkistusta koskevat neuvottelut saatettiin päätökseen 
ja neljättä Lomén AKT-EY-yleissopimusta muuttava sopimus allekirjoitettiin 
Mauritiuksella 4 päivänä marraskuuta 1995; pitkän aikavälin yhteistyön perustamista 
koskevat neuvottelut Etelä-Afrikan kanssa alkoivat; EU:n uudesta Välimeren politiikasta 
päätettiin; Keski-Amerikan (San José) ja latinalaisen Amerikan maiden (Rion ryhmä) 
kanssa pidettiin määräajoin konferensseja ja Aasian maiden kanssa neuvoteltiin uusista 
puitesopimuksista (Vietnam) tai tällaiset neuvottelut ovat parhaillaan käynnissä 
(Kamputsea, Laos). 
Samanaikaisesti on ehdotettu lakiperusteita/asetusluonnoksia useista välineistä aina lyhyen 
aikavälin avustuksesta ja kunnostuksesta pitkän aikavälin kehitysapuun. 
Kehitysmaiden suhteitamme varten tulevina vuosina käytössä olevia eri välineitä 
sisältävän kattavan "työkalulaatikon" olemassaolon uudelleenvahvistaminen edellyttää, että 
välineitä ei käsitellä erikseen, vaan niiden hallintoa varten otetaan käyttöön 
yhteensovitettu lähestymistapa, jotta niiden väliset siteet lujittuisivat ja täten niiden 
täydentävyys paranisi ja niiden yleinen johdonmukaisuus varmistuisi mahdollisimman 
tehokkaalla tavalla ja niiden vaikutus olisi paras mahdollinen. 
Avun tehokkuuden ollessa avainsanana tällaista tehokkuutta ei pitäisi tarkastella erikseen 
avustuksen, kunnostuksen ja kehitysavun aloilla, vaan huomiota olisi kiinnitettävä myös 
näiden toiminta-alojen välisten siteiden lujittamiseen. 
Lisäksi apu riippuu yhä enemmän poliittisista ja toimielimiä koskevista edellytyksistä ja 
nyt on avunantajayhteisöille sopiva hetki pohtia tapaa, jolla niiden sisäpolitiikkaa ja 
toimielinjärjestelmää voitaisiin tehostaa. 
Tämä tiedonanto on laajan sisäisen ja ulkoisen neuvotteluprosessin tulos: 
komission yksiköiden välinen työryhmä, jossa on edustajia ulkosuhteiden 
pääosastolta ja ECHO:sta, valmisti keskustelua varten asiakirjan "Avustuksen, 
kunnostuksen ja kehityksen yhdistäminen (LRRD)" 
asiakirjasta keskusteltiin jäsenvaltioista, USAID.sta, YK:n toimistoista, 
hallituksista riippumattomista järjestöistä ja akateemisista laitoksista tulevien alan 
asiantuntijoiden (jotka kutsuttiin heidän henkilökohtaisten ominaisuuksiensa 
vuoksi) muodostamassa työryhmässä 
A-3 
siitä neuvoteltiin tämän jälkeen ECHO:n ja jäsenvaltioiden humanitäärisen avun 
yksikköjen johtajien neljännesvuosittain pidettävässä kokouksessa sekä komission 
ja jäsenvaltioiden kehitysyhteistyöstä vastaavien pääjohtajien puolivuosittain 
pidettävässä kokouksessa marraskuussa 1995 
asiakirjasta keskusteltiin komission, hallituksista riippumattomien järjestöjen 
sidoskomitean ja VOICE:n helmikuussa 1996 järjestämässä seminaarissa, johon 
osallistui kaksikymmentä hallituksista riippumattomien järjestöjen avustus-, 
kunnostus- ja kehityskysymyksiin perehtynyttä asiantuntijaa 
jäsenvaltioiden kehitysyhteistyöstä vastaavien puheenjohtajien ehdotuksen 
mukaisesti komissio järjesti kokouksen jäsenvaltioiden avustus- ja 
kehitysyhteistyöasiantuntijoiden kanssa 28 päivänä helmikuuta 1996 
keskusteluasiakirjan sekä kahdenvälisistä LRRD-politiikoista tehtyyn komission 
kyselylomakkeeseen jäsenvaltioilta saatujen vastausten perusteella (katso liitteessä 
oleva näiden vastausten tiivistelmä). 
Tiedonannossa otetaan huomioon kuulemisen aikana tehdyt erilaiset huomautukset. Eri 
keskusteluista tehdyn yleispäätelmän mukaan ne olivat erittäin hyödyllisiä, koska 
johdonmukaisen politiikan muodostaminen LRRD-kysymyksistä vie paljon aikaa, ja 
vaikka politiikan lähestymistavasta sekä yhdistämisongelman käsitteestä ollaan yleisesti 
yhtä mieltä, myönnetään tämän tehtävän olevan vaikea toteuttaa käytännössä. 
Eri kokousten osanottajat olivat yhtä mieltä asiakirjoissa mainituista politiikan 
lähestymistavasta ja ehdotuksista ja he katsoivat, että niitä voitaisiin soveltaa, tarvittaessa 
mukautetussa muodossa, myös heidän omissa organisaatioissaan (jotka ovat joko 
kahdenvälisiä, monenvälisiä tai hallituksista riippumattomia). 
Koska tietyt jäsenvaltiot valmistelevat parhaillaan eri vaiheissa olevia avustuksen, 
kunnostuksen ja kehityksen yhdistämistä koskevia asiakirjoja ja menettelyjä (katso liite), 
kokouksessa sovittiin jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa, että unionin jäsenvaltiot 
vaihtaisivat keskenään näitä asiakirjoja, ja komissio lupautui avustamaan tässä tehtävässä. 
(ii) Avustus-kunnostus-kehitys (RRD)jatkumo' 
Avustustyön2 tehtävänä on antaa kiireellistä lyhyen aikavälin humanitääristä apua 
Ilmaisua "läheisyys" on ehdotettu paremmin sopivaksi, sillä ilmaisu heijastaa sitä, 
että avustus-, kunnostus- ja kehitystoimet voivat olla käynnissä yhtäaikaa missä 
maassa tahansa. 
Ilmaisuilla "avustustyö" ja "humanitäärinen apu" tarkoitetaan tässä tekstissä samaa 
asiaa. Humanitäärisen avun soveltamisala määritellään humanitääristä apua 
koskevassa neuvoston asetusehdotuksessa seuraavasti: "Yhteisön humanitääriseen 
apuun kuuluvat avustus- ja suojelutoimet syrjimättömin perustein erityisesti 
kaikkein haavoittuvimpien kolmansien maiden asukkaiden auttamiseksi ja 
ensisijaisesti kehitysmaiden asukkaiden, luonnonkatastrofien, sotien ja taistelujen 
luonnonkatastrofeista tai ihmisten aiheuttamista kriiseistä johtuvia vakavia ongelmia 
kohtaavien ihmisten hengen pelastamiseksi ja säilyttämiseksi.Kunnostusohjelmien 
katsotaan vähitellen korvaavan avustustyöt taloudellisten ja sosiaalisten tilanteiden 
vakauttamiseksi keskipitkän ja pitkän aikavälin kehitysstrategioihin siirtymisen 
helpottamista varten. 
Avustuksen, kunnostuksen ja kehityksen yhdistämisen perusteleminen on yksinkertaista 
ja järkevää; katastrofit vaativat ihmishenkiä ja voimavaroja; ne keskeyttävät taloudellisen 
ja sosiaalisen kehityksen; ne edellyttävät pitkäaikaista kunnostusta; ne johtavat erillisiin 
byrokraattisiin rakenteisiin ja menettelyihin, jotka kaksinkertaistavat 
kehitysyhteistyötoimielinten määrän. Samanaikaisesti kehitysyhteistyöpolitiikassa 
unohdetaan kuitenkin aivan liian usein kuivuuden ja muiden katastrofien vaarat sekä tarve 
suojella haavoittuvia kotitalouksia auttamalla niitä kehittämään "selviytymisstrategioita". 
Jos avustus- ja kehitystyö yhdistettäisiin, näitä puutteellisuuksia voitaisiin vähentää. 
Parempi "kehitys" voi vähentää hätäavun tarvetta; paremmat "avustukset" voivat 
vaikuttaa kehitykseen: ja parempi "kunnostus" voi helpottaa siirtymistä 
avustuksesta kehitykseen. 
Tässä yksinkertaisessa mallissa ei kuitenkaan oteta huomioon monien nykyisten 
hätätilanteiden todellisuutta. Useimmat eivät johdu luonnonkatastrofeista, vaan ne ovat 
poliittisen, taloudellisen ja sosiaalisen epävakauden yhteisvaikutusten tulos, joka on usein 
seurausta huonosta hallinnosta, epäonnistuneista talouspolitiikoista ja sopimattomista 
kehitysohjelmista, jotka ovat pahentaneet etnisiä tai uskonnollisia eroavaisuuksia. Jos 
oletetaan, että lyhyen aikavälin avustus johtaa kunnostuksen kautta pitkän aikavälin 
kehitykseen, aliarvioidaan monien katastrofitilanteiden kroonista luonnetta. 
Vaikka avointa ristiriitaa ei olisikaan, heikko hallinto, epäonnistunut talouspolitiikka, 
ihmisoikeuksien rikkominen ja demokraattinen prosessi voivat yhdessä vaikuttaa pitkän 
aikavälin kehitysavun keskeyttämiseen, mikä nopeuttaisi taloudellisten ja sosiaalisten 
rakenteiden hajoamista. 
"Monimutkaiset hätätilanteet" tai krooniset aseelliset konfliktit ovat kaikkein vaikeimpia 
olosuhteita kehittää koordinoitua RRD-lähestymistapaa. Katastrofien ennaltaehkäisyä ja 
valmiustoimenpiteitä on vaikea soveltaa, ja konfliktin ennaltaehkäisyä on korostettava yhä 
enemmän hyvissä ajoin tehdyn ja koordinoidun asiaan puuttumisen kautta sekä poliittisella 
että kehitystyön tasoilla, jolloin lopullisena päämääränä on saavuttaa "rakenteellinen 
tasapaino", s.o tilanne, jossa vallitsee kestävä taloudellinen kehitys, demokratia ja 
ihmisoikeuksien kunnioittaminen, elinkykyiset poliittiset rakenteet sekä terveet sosiaaliset 
ja ympäristöolosuhteet ja jossa muutoksia voi saada aikaan turvautumatta väkivaltaiseen 
konfliktiin. 
kaltaisten ihmisten aiheuttamien kriisien ja näitä vastaavien tilanteiden tai 
olosuhteiden uhrien auttamiseksi. Apua jatketaan niin kauan kuin on tarpeen eri 
tilanteista johtuvien humanitääristen vaatimusten täyttämiseksi. Tällaiseen apuun 
kuuluvat myös toimet vaaratilanteisiin varautumiseksi tai katastrofien tai 
vastaavien poikkeuksellisten olosuhteiden estämiseksi". 
On tärkeää sisällyttää sukupuolianalvvsi RRD-vastatoimiin Jotta vältettäisiin vähäosaisten 
ryhmien syrjintä. Tämä auttaisi tunnistamaan miesten ja naisten erilaiset alttiudet 
kriisitilanteille sekä niiden erilaiset (ja alati muuttuvat) valmiudet ja selviytymisstrategiat. 
Alttius on avainkäsite, ja se voidaan määritellä sen mukaan, mihin erityiseen etniseen tai 
sosiaaliseen ryhmään henkilö kuuluu. 
Myös alueellinen ulottuvuus vaatii erityistä huomiota. Kriisit voivat levitä kyseisen maan 
rajojen ulkopuolella ja ne voivat uhata naapurimaiden ja koko alueen sosiotaloudellista 
sekä poliittista vakautta. Tämä vuoksi tarvitaan erityistoimia naapurimaiden hyväksi ja 
niitä tarvitaan myös alueellisella tasolla sellaisten alueellisten aloitteiden tukemiseksi, 
joilla puututaan kriisitilanteisiin poliittisen asiaan puuttumisen kautta. 
Kahta muuta kysymystä on tarkasteltava. Ensimmäinen on avustus- ja kehitystyön 
toimielinten irrottaminen toisistaan, ja tätä esiintyy useimmissa tukea antavissa 
järjestöissä. Kestävyys-, rahoitus- ja täytäntöönpanojärjestelmiin sovelletaan erilaisia 
arviointiperusteita ja menettelyitä. On vaarana, että kansainvälinen reaktio erityisesti 
kroonisia kriisejä kohtaan saattaa heijastaa täytäntöönpanoelinten järjestöä koskevia tai 
poliittisia etuja eikä sodan jaloissa olevan väestön tarpeita ja sodan uhkaaman väestön 
haavoittuvuutta. 
Toinen koskee rahoitusta. Vuosina 1988 -1993 OECD:n jäsenmaiden avustuskustannukset 
nousivat 500 miljoonasta USA:n dollarista 3 500 miljoonaan USA:n dollariin vuodessa. 
Tämä oli aikaa, jolloin tukiohjelmat alkoivat kokonaisuudessaan lamaantua tai jopa 
rappeutua. Yhteisön tukiohjelmassa hätäavun määrä nousi 764 miljoonaan ecuun vuonna 
1994 ja sen osuus oli kyseisenä vuonna 18,8 prosenttia koko yhteisön antamasta avusta. 
Edellä mainituista syistä on korkea aika pohtia lähestymistapaamme avustuksen, 
kunnostuksen ja kehityksen yhdistämiseksi sekä tutkia kuinka niiden vaikutusta ja 
tehokkuutta voitaisiin parantaa. 
(iii) Yleiset päätelmät 
LRRD-ongelmien analysointi osoittaa selvästi, että kehitysmaiden taloudellisen, poliittisen 
ja sosiaalisen kehittämisen lähestymistavan olisi oltava kokonaisvaltaisempi kuin tähän 
mennessä. Tämä on erityisen tärkeätä maille, jotka ovat alttiita poliittisten, taloudellisten 
ja/tai luonnonkatastrofien aiheuttamille vaaroille/jännitteille. 
Kaikissa kehittämisvaiheissa - ei ainoastaan silloin, kun kriisi lähestyy - on tarvetta 
strategiselle suunnittelulle, johon kuuluu poliittiset, kehitystä koskevat, sosiaaliset ja 
tekniset näkökohdat. Tässä yleisessä politiikassa olisi määriteltävä: 
tapa, jolla konfliktin ennaltaehkäisy voidaan sisällyttää kehitystoimintoihin tapana 
selviytyä väistämättömistä sosiaalisten, poliittisten ja taloudellisten muutosten 
aiheuttamista rasituksista: "rauhan rakentamisen" on oltava luontainen osa 
kehitysyhteistyöstrategioita 
tapa, jolla katastrofien ennaltaehkäisy ja alttiusanalyysit olisi otettava huomioon 
kehityssuunnittelussa ia -toiminnoissa 
tapa, jolla (joko luonnollisen tai ihmisen aiheuttaman) hätätilanteen alkamisen 
jälkeen avustustoimissa olisi otettava huomioon, ensisijaisena tavoitteena olevan 
uhrien hengen pelastamisen ohella, pitkän aikavälin jälleenrakennus- ja 
kehitystavoitteet 
tapa, jolla hätätilanteen jälkeisessä vaiheessa olevien maiden osalta olisi 
toteutettava kunnostustoimia, jotta varmistettaisiin mahdollisimman tehokas 
siirtyminen hätäavusta pitkän aikavälin kehittämiseen. 
Poliittisten toimien ja kehitys-, avustus-ja kunnostustoimien väliset sidokset "taaksepäin" 
ja "eteenpäin" muodostavat monimutkaisen suhdeverkoston, jota on tutkittava 
yleispolitiikan sekä strategisen suunnittelun yhteydessä ja joka on nähtävä dynaamisena 
toimintona kussakin maassa tai kullakin alueella vallitsevassa erityistilanteessa. Toisin 
sanoen RRD-sidoksen osat ja niiden suunnittelu ovat hyvin tilanneriippuvaisia ja niitä 
olisi tarkasteltava kyseisen maan tai alueen "tässä ja nyt" -tilanteen perusteella. 
Tämä tarkoittaa, että asiakirjan rakenne olisi nähtävä tällä tavoin kokonaisvaltaisesti. 
Vaikka se alkaa avustuksella ja sen jälkeen tulevat kunnostus ja kehitys, mukaan lukien 
poliittinen lähestymistapa rakenteellisen vakauden saavuttamiseksi, ei se tarkoita, että ns. 
RRD-jatkumoa olisi tarkasteltava näin suoraviivaisesti. Kuten edellä todetaan, todellisuus 
on monimutkaisempi ja se edellyttää monitahoista lähestymistapaa, joka perustuu kunkin 
maan tai alueen todelliseen tilanteeseen. 
Jos YLEINEN STRATEGINEN SUUNNITTELU on ensimmäinen avainsana tässä 
asiakirjassa tehdyissä suosituksissa, toinen on KOORDINAATIO. Myös toimielinten 
tasolla tarvitaan kokonaisvaltaista lähestymistapaa: avunantajien välinen koordinaatio sekä 
palvelujen sisäinen koordinaatio on ennakkoehto tehokkaalle politiikalle ja toiminnalle, 
mutta ne voivat olla tehokkaita ainoastaan koko strategisen toimintasuunnitelman 
yhteydessä. 
Lisäksi AJOITUS on oleellinen tekijä ja menettelyjä olisi tarvittaessa mukautettava 
asianmukaisen ajoituksen ja kitkattoman siirtymisen sekä eri lähestymistapojen 
rinnastamisen asettamiin vaatimuksiin. Nopeat päätöksentekomenettelyt ovat tarpeen 
kaikissa avustuksen, kunnostuksen ja kehityksen jatkumon vaiheissa, jos sekä avunantaja 
että avunsaaja haluavat edetä nopeasti. Monissa tapauksissa hidastelu kriittisessä vaiheessa 
voi syöstä maan takaisin kriisiin, jolloin avustusta jouduttaisiin antamaan tulevaisuudessa 
entistäkin enemmän. Menetelmien on oltava riittävän joustavia, jottei tällaista pääsisi 
tapahtumaan. 
(iv) Suositukset 
Yleispolitiikka olisi valmistettava kunkin maan ja alueen osalta, ja 
kokonaistavoitteena on saavuttaa hyvissä ajoin "rakenteellinen vakaus", ja sen olisi 
perustuttava yksityiskohtaiseen vaarojen ja alttiuden analysointiin. Tässä 
politiikassa olisi yhdistettävä taloudelliset, sosiaaliset (myös sukupuolikysymykset) 
ja poliittiset (demokratisointi, ihmisoikeudet sekä laki ja järjestys) tekijät 
kehityksen piiriin sekä määriteltävä selkeämmin avustuksen, kunnostuksen ja 
kehityksen väliset siteet. Ensimmäiseksi olisi toteutettava pilottihanke riittävän 
monessa maassa, jotka ovat erityisen alttiita poliittisten, taloudellisten ja/tai 
luonnonkatastrofien aiheuttamille vaaroille/jännitteille 
konfliktin ennaltaehkäisy, jolla tarkoitetaan monenlaisiapolitiikkoja, joilla pyritään 
ennakoimaan mahdollisesti yhteiskunnan hajoittavat sosiaaliset, taloudelliset ja 
poliittiset tekijät sekä reagoimaan niihin. Tätä käsitettä olisi tarkasteltava "rauhan 
rakentamisen" laajemmassa merkityksessä ja sitä olisi käsiteltävä tämän 
yleispolitiikan luonnollisena osana 
valmiuksia poliittisiin analyyseihin on parannettava, jotta voitaisiin keskittyä 
konfliktin perimmäisiin aiheuttajiin, tunnistaa mahdolliset ongelmakohdat ja siirtyä 
analyysistä oikea-aikaisiin poliittisiin toimiin unionin tasolla. EY:n edustajien 
poliittiset kertomukset, jotka perustuvat paikan päällä olevien EU :n jäsenvaltioiden 
edustajien kertomuksiin, ovat tällaisen analyysin avaintekijöitä ja niitä olisi 
mukautettava uusiin vaatimuksiin 
tiiviimpi poliittinen yhteistyö ia kehitystyön yhteensovittaminen jäsenvaltioiden 
ja muiden avunantajien välillä sekä keskus- että paikallistasolla on olennainen osa 
edellä tarkoitettua prosessia 
sisäistä koordinaatiota parannetaan perustamalla erityisryhmiä sekä keskus- että 
paikallistasolla, ja näihin erityisryhmiin kuuluu avustusta, kunnostusta, 
kehitystyötä ja poliittisia suhteita käsittelevien laitosten viranomaisia 
maakohtaiset eritvisanalvvsit avustuksen vaikutuksista tehdään tilanteissa, joissa 
tarvitaan humanitääristä apua hätäavun antamisen jälkeen, jotta otettaisiin 
huomioon pitkän aikavälin tavoitteet siten, että humanitäärisestä avusta tulee 
mahdollisimman tehokas. Tällaisia analyysejä varten annetaan koulutusta 
kunnostusuunnittelun strategioita hätäavun jälkeisissä tilanteissa on kehitettävä, 
mukaan lukien kriisin syiden arviointi ja hätäapuvaiheen aikana esiintyneiden 
pakkokeinojen ja rakenteellisten heikkouksien arviointi - erityisiä välineitä 
tilanneanalyyseja varten on kehitettävä edelleen. Asiaa koskevia sääntöjä ja 
menettelyjä on sovellettava, jolloin vastatoimet tulisivat nopeasti ja joustavasti ja 
avustustyö liitettäisiin tehokkaasti mukaan 
katastrofi valmiusohielmiin olisi kiinnitettävä enemmän huomiota pitkän aikavälin 
kehitysohjelmissa ja -politiikoissa 
makrotaloudellisissa suunnittelu- ja talouden uudistusohjelmissa olisi niitä 
suunniteltaessa ja täytäntöönpantaessa tarkkailtava luonnollisten ja ihmisten 
aiheuttamien katastrofien vaaroja sekä alttiutta niille. Yhteisön osalta tämä 
tarkoittaa myös, että katastrofien vaarat ja alttius niille olisi otettava huomioon 
yhteisön avustusta suunniteltaessa. 
aluepolitiikkaa ia -ohjelmia suunniteltaessa ja täytäntöönpantaessa olisi 
avaintekijöinä oltava katastrofien vaarat sekä alttius niille. 
AVUSTUKSEN, KUNNOSTUKSEN JA KEHITYKSEN YHDISTÄMINEN (LRRD) 
1. KUINKA AVUSTUSTOIMISSA VOITAISIIN PAREMMIN OTTAA 
HUOMIOON KEHITYS VAATIMUKSET/T A VOITTE ET: 
HÄTÄTOIMENPITEIDEN KEHITYSNÄKYMÄT 
1.1 Johdanto 
Humanitäärisen avun nimenomaisena tavoitteena on pelastaa ja säilyttää hätätilanteiden 
uhrien henget. Avustustyötä tekevät järjestöt ovat sitoutuneet humanitäärisistä syistä sekä 
toimeksiantojensa, julkisen mielipiteen ja tiedotusvälineiden vuoksi pelastamaan 
ihmishenkiä riippumatta ennaltaehkäisykeinojen puuttumisesta tai heikoista valmiuksista 
kriisialueen luonnonkatastrofeja tai vallitsevia sosiaalisia, taloudellisia ja poliittisia oloja 
vastaan. Koska komission humanitäärinen apu ei ole poliittista ja usein sitä ohjaa tarve, 
on vaikeaa määritellä tarkasti sen toimien tavoitteita ihmishenkien säästämisen lisäksi. 
Vaikka tällaisissa tilanteissa on pitkän aikavälin tavoitteita tärkeämpi ihmishenkien 
säästäminen, on kuitenkin erittäin tärkeää pitää myös pitkän aikavälin näkymät mielessä. 
Lyhyen aikavälin ja pitkän aikavälin tavoitteet avustustoiminnoissa voivat joskus olla 
ristiriidassa: mikä on järkevää ihmishenkien säästämisen kannalta voi pitkän aikavälin 
ratkaisuna olla vaikeampi saavuttaa. 
Esimerkiksi eräissä suurissa pakolaiskriiseissä on tarkoituksenmukaista perustaa suuria pakolaisleirejä. 
Loogisesti tämä saattaa olla ainoa tapa, jolla ulkomaiset avustusjärjestöt voivat nopeasti ruokkia suuria 
määriä vaaratilanteessa olevia ihmisiä ja antaa heille suojaa. Kun leirit on perustettu (melkein 
tarkoituksetta) niihin voi tulla enemmän ihmisiä kuin mitä alunperin oli tarkoitus (vetävä tekijä), 
pakolaiset voivat tulla haluttomiksi palata kotiin, epidemiat leviävät ja sisäiset turvallisuusongelmat 
kasvavat ja ne voivat hyvin usein tuhota ympäristöä ja vieraannuttaa paikallisväestön. Kaikki nämä 
seikat ovat tulleet esille valtavissa pakolaisleireissä Ruandan rajojen ulkopuolella. 
Toinen esimerkki lyhyen ja pitkän aikavälin tavoitteiden ristiriidasta humanitääristen toimien osalta 
koskee yhteistyötä paikallishallinnon ja paikallisten hallituksista riippumattomien järjestöjen kanssa. 
Suurissa kriisitilanteissa paikallisrakenteet tuhoutuvat usein tai ne hävitetään kokonaan, jolloin 
kansainväliset avustusjärjestöt perustavat omat järjestelmänsä humanitäärisen avun antamista varten. 
Kun avustusjärjestöt lähtevä, saattaa syntyä hallinnollinen tyhjiö, joka tekee kunnostuksesta hyvin 
vaikean tehtävän ja joka voi vaikuttaa myös poliittiseen vakauteen (esim. Somaliassa). Kaikkiin 
avustustoimiin olisi yritettävä saada mukaan paikallisia toimielimiä (virallisia, hallituksista 
riippumattomia järjestöjä tai yhteisöperusteisia rakenteita) suunnitteluun ja täytäntöönpanoon, jotta ne 
voivat kantaa vastuun, kun kansainvälinen huomio on ohi. 
Lyhyen ja pitkän aikavälin tavoitteiden ristiriidan ratkaisemiseksi on kaksi tapaa: 
(a) humanitäärisen avun antajat (paikalliset ja ulkomaalaiset) tietävät 
paremmin humanitääristen toimien (lyhyen ja pitkän aikavälin) vaikutukset, 
(b) järjestöjen yhteensovittaminen (humanitääristä ja kehitysapua antavien 
elinten, keskus-ja paikallistason, avunantajan ja täytäntöönpanojärjestojen, 
avunantajan ja avunantajan, kansainvälisten ja paikallisten rakenteiden jne. 
väliset sidokset). 
10 
1.2 Ihanteellinen avustusmalli 
Ihanteellisen avustusmallin perustekijät ovat seuraavat: 
(1) Avustus ei saa viedä pohjaa kehitystyöltä (kaikki avustustoimet, myös 
kaikkein kiireellisimmät, olisi suunniteltava huolellisesti kehitystä 
edistävien seikkojen, kuten työkalut, siemenet ja karja, suojelemiseksi). 
(2) Kehityshankkeisiin tavallisesti sovellettavia perusperiaatteita olisi 
sovellettava avustustoimiin: 
Avustus olisi yhdistettävä olemassa oleviin hallintorakenteisiin tai (jos tällaisia ei ole 
tai jos ne ovat konfliktin osapuolia) itsenäisten hallituksista riippumattomien 
paikallisjärjestöjen toimiin ja/tai avunsaajien omiin rakenteisiin, jolloin varmistetaan 
avunsaajien osallisuus avustustyöhön 
Avustuksen olisi oltava joustava siten, että avustustarvikkeet ja jakelujärjestelmät 
sopivat paikalliseen kulttuuriin ja yhteiskuntaan 
Avustuksessa olisi kiinnitettävä erityistä huomiota sukupuolikysymyksiin ottamalla 
huomioon työn jakautuminen miesten ja naisten kesken, mikä on todennäköisesti 
entistäkin tärkeämpi hätätilanteissa 
Avustuksen olisi oltava ennakoitavissa ja sitä ei pitäisi lopettaa äkillisesti tai liian 
aikaisin. 
(3) Avustustoimintaa olisi seurattava välittömästi kunnostus- ja 
jälleenrakcnnusohjelmat ja mahdollisuuksien mukaan avustustoiminta olisi 
toteutettava rinnakkain näiden ohjelmien kanssa, jotta varmistetaan 
kitkaton "jatkumo", kun palataan takaisin pitkän aikavälin 
kehitysprosessiin. 
Tätä käsitteellistä mallia vasten avustusjärjestöjen tosiasiallisia ohjelmia kritisoidaan usein 
sanomalla niiden olevan välillisiä, lyhytaikaisia ja lyhytikäisiä, erittäin raskaita, 
keskittyneitä, standardoituja, resurssivaltaisia sekä avunantajista riippuvaisia ja niiden 
väitetään laiminlyövän hallinnolliset paikallisrakenteet ja sosiaaliset tavat. 
Vaikka avustusjärjestöt saattavat hyvinkin olla tietoisia tästä kritiikistä, niiden voi olla 
vaikeaa vastata niihin työskentely-ympäristönsä vuoksi: ihmishenkiä on pelastettava, aikaa 
on vähän, hyvin erikoistuneet osapuolet toteuttavat toimenpiteet, seurantatoimien 
toimeksiannot kuuluvat kehitystyöelimille tai laitoksille, joiden menettelyt ja voimavarat 
eivät aina ole sopivia takaamaan kitkatonta siirtymistä avustustyöstä kehitystyöhön. 
1.3 Luonnonkatastrofit 
Aidot luonnonkatastrofit eivät ole niin yleisiä kuin luullaan. Kolmannessa maailmassa 
ihmisistä riippuvat tekijät pahentavat "luonnonkatastrofeja", sillä esimerkiksi kuivuus ja 
sisällissota kuuluvat usein yhteen (Afrikan sarvi). Jopa "tavallisissa" kuivuustilanteissa 
kriisialueiden ihmisten kohtaamien vaikeuksien todellisena syynä saattavat olla 
rakenteelliset ongelmat tai kurjuus. Tällaisissa kriiseissä maan koko sosiotaloudellinen ja 
poliittinen rakenne tarvitsee kunnostusta. Sateen puute on usein viimeinen pisara. 
11 
Kuivuutta seuraavassa pitkän aikavälin avustustyössä olisi tärkeää pitää mielessä 
paikalliset elintarvikehankinnat. On erittäin tärkeää seurata avun vaikutusta paikallisiin 
ruoan hintamekanismeihin, jotta vältyttäisiin tulevaan tuotantoon mahdollisesti 
vaikuttavilta vääristymiltä. Paikallismarkkinoiden ja toimielinten käyttöä elintarvikeavun 
jakelussa olisi myös tutkittava. Avunantajien olisi yritettävä kunkin kriisin alussa ja 
rinnakkain kaikkien avustustoimien kanssa taata kehitysvälineiden (kuten karja, siemenet 
ja työkalut) suojaaminen ja/tai niiden tarjonta. 
Rajalliset luonnonkatastrofit, kuten tulvat, maanjäristykset ja trooppiset myrskyt vaativat 
usein avuantajiltaja avustusjärjestöiltä apua erittäin nopeasti. Kun kriisitilanne syntyy, on 
liian myöhäistä rakentaa hallintovalmiuksia paikallisiin hallintorakenteisiin, tarvitaan 
valmiusohjelmia, joiden avulla paikallisia. hallintorakenteita voidaan testata ja 
avustustarvikkeet ja (paikalliset tai kansainväliset) varastot tunnistaa. Viranomaiset ja 
paikalliset edustajat olisi koulutettava toimimaan vakavissa katastrofitilanteissa ja 
tekemään tarvittaessa yhteistyötä ulkomaalaisten järjestöjen kanssa. 
Valmiusohjelmien tärkeys myönnetään, mutta avunantajat antavat edelleen rajoitetusti 
tukea niille. Yhteisön talousarviosta varattiin vuonna 1995 5 miljoonaa ecua tätä 
tarkoitusta varten. Tämä olisi kuitenkin nähtävä "alkupääomana", joka kannustaa 
katastrofeille alttiita maita kiinnittämään enemmän huomiota tähän lähestymistapaan 
pitkän aikavälin kehitysohjelmissaan ja -politiikoissaan. Monien komission rahoittamien 
"kehitysohjelmien" epäsuorana tavoitteena on katastrofien ennaltaehkäisy, lieventäminen 
tai niihin valmistautuminen. 
1.4. Ihmisten aiheuttamat hätätilat 
Ihmisten aiheuttamia hätätiloja käytetään tässä kuvaamaan väkivaltaisia konlliktcja 
sisältäviä hätätiloja. Kuitenkin on tehtävä selväksi, että usein ilmaisua "sisällissota" ja 
"etninen konflikti" käytetään harhaanjohtavasti, kuten "kuivuuden" osalta. Näiden kriisien 
perussyinä ovat usein taloudelliset ja sosiaaliset rakenneongelmat. Monissa tapauksissa 
paikalliset poliittiset ja taloudelliset olosuhteet eivät anna toivoa uudistukseen 
lähitulevaisuudessa. Tämän tyyppisiä esimerkkejä on lukuisia Afrikassa, Keski-Aasiassa 
ja Kaukasiassa. Humanitäärinen apu voi auttaa vakavan konfliktin oireisiin, mutta sillä 
ei voi puuttua perussyihin. Humanitäärisen avun ja kehitystyön voimavarat eivät riitä 
lieventämään pitkäaikaista kurjuutta lähitulevaisuudessa. Vaaditaan maailmanlaajuisia 
vastatoimenpiteitä, joihin kuuluu erityisesti kyseisten hallitusten politiikan uudistaminen. 
Jos humanitäärinen apu voi kuitenkin joissakin tapauksissa lieventää räjähdysaltista 
tilannetta, tämä voi sinällään valmistaa kehitysjärjestöjä auttamaan ja/tai paikallisia 
viranomaisia ottamaan vastuuta uudistuksista ja kehityksestä. Avustusvälineet voivat 
lieventää jännitystä, kun niillä voidaan vähentää väestöryhmien välistä kilpailua 
välttämättömyystarvikkeista. Yksi esimerkki on Sarajevon vesivarojen kunnostaminen, 
joka on auttanut lieventämään jännitystä eri kaupunginosien välillä. 
Vaikka levoton rauha saavutettaisiinkin, ongelmia on edelleen ratkaisematta, erityisesti 
maamiinaongelma, jonka poistaminen on kansainvälisen yhteisön ensisijainen tehtävä. 
12 
Toinen mielessä pidettävä ongelma on humanitäärisen avun lisääntyvä politisoituminen. 
Rakenteellisissa kriisitilanteissa humanitäärisen avun voi helposti katsoa tukevan 
johtoporrasta, jonka virheet kansansa huolehtimisessa paljastuisivat muussa tapauksessa. 
Näissä tapauksissa on huolellisesti yhdistettävä avustustyö muihin tukitoimiin, jotka 
vaikuttavat rakenteellisen kriisin perussyihin, mukaan lukien "demokratian vaje". 
Avoimissa konfliktitilanteissa humanitäärisen avun saatetaan tulkita, ihmishenkien 
pelastamisen ja säästämisen ohella, "sekaantuvan" itse konfliktiin. Humanitäärinen apu 
saattaa joutua sotivien osapuolten käsiin. Tämän vuoksi toinen osapuoli voi luulla, että 
humanitäärinen apu on tarkoitettu sen viholliselle. Tällöin humanitäärisistä järjestöistä 
tulee ei-toivottuja ja niitten paikalliset jakelupisteet saattavat joutua väkivaltaisten 
hyökkäysten kohteiksi. Joissakin tapauksissa paikalliset sotapäälliköt ovat anastaneet 
humanitääriset avustustarvikkeet itselleen, joko estääkseen niiden joutumisen vihollisen 
käsiin tai yksinkertaisesti omia sotilaitaan varten (kuten entisessä Jugoslaviassa ja Afrikan 
sarvessa). Tällainen tilanne nostaa esille tärkeitä kysymyksiä mahdollisen sotilaallisen 
suojan tarpeellisuudesta uhreja ja humanitääristen järjestöjen työntekijöitä varten tietyissä 
tilanteissa. 
1.5 Maakohtaiset vaikutusanalyysit 
Kiinteä avustustoimien pitkän aikavälin tavoite voidaan taata ainoastaan, jos tehdään 
selkeä analyysi vaikutuksista ennen kuin avustustoimet pannaan täytäntöön (erityisesti kun 
on kyse kroonisista kriiseistä). Tällaiset maakohtaiset vaikutusanalyysit ihmisten 
aiheuttamissa ja luonnonkatastrofeissa koostuvat useista seikoista tärkeimmän lyhyen 
aikavälin tavoitteen, eli ihmishenkien pelastaminen ja säästäminen, ohella: 
(a) Rooli, joka avustustyöllä voi olla ihmisten perustarpeiden (esimerkiksi ruoka, terveys, suoja 
ja koulutus) täyttämisessä nopeasti, mikä itsessään voi alentaa jännitystä ja edistää 
sovitteluilmapiiriä.Kuinkaavunsaajatvoisivatosallistuaavustustyöhönaktiivisemmin? Kuinka 
tehokasta humanitäärinen apu on muussakin kuin pelkässä perustarpeiden täyttämisessä, kuten 
ravitsemustason parantamisessa? Tähän poliittiseen analyysiin kuuluu tutkimus siitä, 
vaikuttaako avustustyö paikalliseen turvallisuustilanteeseen vai päinvastoin. 
(b) Vaikuttaako humanitäärinen apu väestön liikkumiseen? Esimerkiksi perustammeko loogisen 
tarkoituksenmukaisuuden vuoksi leirejä ja muita keskuksia, jotka vaikuttavat tuhoisasti 
pitkäaikaiseen asutukseen ja kehitykseen ("vetävä tekijä" pakolaisleireihin Afganistanissa)? 
(c) Mikä on humanitäärisen avun sosiaalinen vaikutus? Esimerkiksi onko humanitäärisellä avulla 
kielteinen pitkäaikaisvaikutus tiettyihin etnisiin ryhmiin, ikäryhmiin tai toiseen sukupuoleen 
ja mikä on humanitäärisen avun suhde muihin väestötilastollisiin tekijöihin? Kuinka 
humanitäärinen apu vaikuttaa työn jakautumiseen miesten ja naisten välillä ja erityisesti 
naisten vastuuseen tuottavasta työstä, joka todennäköisesti lisääntyy kriisitilanteissa? Naisen 
keskeinen asema on tunnustettava ja naisten on noustava esiin päätöksentekoprosessissa, 
suunnittelussa, hallinnossa ja avustusten jakelussa, jotta varmistetaan parhaalla mahdollisella 
tavalla avun kulkeutuminen niille, jotka sitä eniten tarvitsevat. 
(d) Mitkä ovat humanitäärisen avun lyhyen ja pitkän aikavälin vaikutukset? Esimerkiksi analyysi 
siitä, kuinka avustus vaikuttaa paikallisiin markkinoihin, hintamekanismeihin ja elintarpeisiin 
on aina tärkeä. 
13 
(e) Ympäristöseurauksia pidetään nyt olennaisena osana kaikissa vaikutusanalyyseissa. 
Ympäristön tuhoutumisella on jo ollut vakavia vaikutuksia paikallisväestöön pakolaisleireillä 
ja niiden ympärillä (esimerkiksi Ruandan ympärillä). Voisimmeko rahoittaa ja edistää 
vaihtoehtoisten energialähteiden käyttöä ympäristöystävällisemmällä tavalla, jotta täten 
välttäisihime puiden hakkaamisen? 
(f) Vaikutusanalyysissa olisi aina oltava osio, jossa tarkastellaan kuinka avustus vaikuttaa 
paikallisiin hallintorakenteisiin. Vaaroille alttiuden vähentäminen ja onnettomuuksien 
lieventämisvalmiudet ovat selkeästi riippuvaisia vahvoista ja pysyvistä paikallisrakenteista. 
Paikalliset hallintorakenteet ja hallituksista riippumattomat paikallisjärjestöt voivat osaltaan 
olla avustuksessa mukana, kunhan tämä ei vaaranna humanitäärisen avun periaatteita 
(puolueettomuus ja syrjimättömyys). Jos paikallishallinto ei ota osaa avustustyöhön, voidaan 
hallituksista riippumattomia paikallisjärjestöjä pyytää mukaan. Jos näillä ei ole kokemusta tai 
valmiuksia, ne voivat työskennellä kansainvälisten hallituksista riippumattomien järjestöjen 
kanssa ja saada koulutusta näiltä, jolloin niiden valmiudet paranevat pitkällä tähtäimellä. 
Kansainvälisiä hallituksista riippumattomia järjestöjä on tietenkin kannustettava antamaan 
enemmän vastuuta paikallisille kumppaneilleen. Samalla on huolehdittava siitä, ettei 
hallituksista riippumattomien järjestöjen palkkataso nouse suhteettoman korkeaksi 
paikallishallintoon verrattuna, jottei viimeksi mainitun työntekijät siirry sieltä pois. 
(g) Yleisesti ottaen vaikutusanalyysilla on aina varmistettava, että täytäntöönpanosta vastaavilla 
on selkeä käsitys siitä, kuinka avustustoimintaa seurataan. Avustusjärjestöjen olisi tunnettava 
olevansa vastuussa toimintansa pitkän aikavälin seurauksista sekä avustustyön jälkeisiin 
toimintojen siirtymisen varmistamisesta, vaikka sen hoitaisivatkin muut laitokset tai järjestöt. 
Kun vaikutusanalyysi on tehty edellä mainitut seikat huomioon ottaen (määräajassa ja 
käytettävissä olevin voimavaroin), voidaan kunkin avustustoiminnan suunnittelun ja 
täytäntöönpanon osalta keskittyä pitkän aikavälin tavoitteisiin. Tämä auttaa vuorostaan 
avunantajia, täytäntöönpanolaitoksia ja kentän työntekijöitä pitämään pitkän aikavälin 
tavoitteet mielessä kunkin avustustoiminnon alusta alkaen. 
Kun vaikutusanalyysit ovat käytettävissä, komissio on paljon paremmassa asemassa 
valmistamaan "Hyvien avustuskäytäntöjen koodin", jolla pyritään parantamaan kaikkia 
avustustyön osa-alueita. 
1.6 Järjestöä koskevat seikat 
Yksityiskohtaista vaikutusanalyysia ja selkeitä tavoitteita ei voi tehdä eristyksissä. Mukana 
olevien järjestöjen ja niiden työntekijöiden on kyettävä toteuttamaan nämä tehtävät. 
Ensinnäkin avustus- ja kehitystyöntekijät tarvitsevat opastusta ja koulutusta, jotta 
avustustyön pitkän aikavälin seuraukset kuuluvat luonnollisena osana kaikkien 
avustustoimien valmisteluun. 
Kun työskennellään kriisitilanteessa olevissa maissa, vakavia rakenteellisia epätasaisuuksia 
omaavassa maassa, etnisille ongelmille alttiissa maissa ja usein luonnonkatastrofien 
kohteeksi joutuvissa maissa, komissio perustaa joustavaksi koordinaatiorakenteeksi 
erityisryhmiä, joissa on humanitäärisen avun ja pitkän aikavälin ohjelmien parissa 
työskenteleviä virkamiehiä. Erityisryhmän olisi tarkasteltava avustus-, kunnostus-, 
jälleenrakennus-ja kehitysohjelmien suunnittelua ja sen jäsenille olisi tiedotettava näiden 
yhteydessä tehtävistä erillisistä toimista ennen kuin niistä päätetään. Seurantayhteydet on 
14 
rekisteröitävä helposti lähestyttävällä tavalla ja niistä on keskusteltava säännöllisin 
väliajoin. Kolmansien maiden pakolaisten, siirtolaisten ja paluumuuttajien osalta komissio 
on jo perustanut pysyvän sisäisen koordinaatiorakenteen. 
Komissio pyysi 20 päivänä syyskuuta 1995 ulkosuhteiden eri välineistä vastaavia 
yksikköjään jatkamaan jo toteutettuja koordinaatiotoimia, jotta eri budjettikohdista 
rahoitetut toimet olisivat mahdollisimman johdonmukaisia. 
Hyvän koordinaation varmistamiseksi sekä komission yksiköiden että täytäntöönpanosta 
vastaavien osapuolien välillä avustuksesta ja/tai kunnostuksesta ja kehityksestä vastaavat 
hallituksista riippumattomat järjestöt ja YK:n toimistot olisi pyydettävä osallistumaan 
aktiivisesti erityisesti järjestettyihin erityisryhmän avoimiin kokouksiin. Liberian osalta 
omaksuttu strategia on esimerkki tästä. PO VIII:n ja Liberian asioita käsittelevän ECHO:n 
työntekijöiden säännöllisten viikkotapaamisten lisäksi komissio ja sen tärkeimmät 
yhteistyökumppanit hallituksista riippumattomissa järjestöissä ja YK:ssa tapasivat 
neljännesvuosittain. 
Toinen tärkeä osanykyistenjärjestörakenteiden parantamisessa on koordinointi kenttätyön 
kanssa sekä kenttätyön sisäinen koordinointi. Kriisitilanteessa olevissa ja kriiseille alttiissa 
maissa EY:n edustajien olisi kutsuttava koolle säännöllisiä koordinaatiokokouksia, johon 
osallistuisivat ECHO:n koordinaattorit ja paikallisedustajat sekä täytäntöönpanosta 
vastaavat osapuolet. 
Kaiken avustus-, kunnostus-ja jälleenrakennustyön yleinen koordinaatiokenttätasolla on 
erittäin tärkeätä. Jos Yhdistyneiden kansakuntien humanitääristen asioiden osasto (DHA) 
tai muut YK:n elimet ovat perustaneet kenttätasolla tehokkaita koordinaatiorakenteita, 
komission ja muiden avunantajien on kaikin keinoin pyrittävä osallistumaan tällaisiin 
rakenteisiin ja tukemaan niitä. Tämän yleisen koordinaatiojärjestelmän yhteydessä 
komission ja jäsenvaltioiden välinen koordinaatio tapahtuu tavalliseen tapaan yhteisön ja 
sen jäsenvaltioiden välisistä yhteensovittamismenettelyistä 2 päivänä joulukuuta 1993 
tehdyn neuvoston päätöslauselman mukaisesti. Tässä tapauksessa kentällä olevan 
erityisryhmän päätehtävä olisi pitää yhteyttä Brysselin erityisryhmään ja päinvastoin, jotta 
kaikki avustuksen, kunnostuksen ja kehityksen alalla tehdyt suunnitelmat, aloitteet ja 
toimet yhdistettäisiin asianmukaisesti. 
Toisaalta, jos tietyssä kriisitilanteessa asianmukainen yleinen koordinaatio puuttuu 
(avustukseen, kunnostukseen ja kehitykseen osallistuvien välillä) komission on 
koordinoitava yhteisön rahoittamat toimet. Kentällä olevan erityisryhmän olisi tehtävä 
tämä avoimesti yhdessä, mahdollisuuksien mukaan, asianosaisten jäsenvaltioiden, muiden 
avunantajien, YK:n ja muiden avustusjärjestöjen, hallituksista riippumattomien järjestöjen 
ja paikallisrakenteiden kanssa. Monroviassa sijaitseva EY:n tuen koordinaatiotoimisto on 
hyvä esimerkki "yhden luukun toimipaikasta", joka on tarkoitettu Liberian kriisin uhrien 
auttamiseen. 
Lopuksi Brysselin erityisryhmän olisi toteutettava samalla tavalla toimenpiteet kaikkien 
suunnitelmien ja aloitteiden koordinoimiseksi muiden avunantajien kanssa, erityisesti 
asianomaisten EU:n jäsenvaltioiden kanssa. 
15 
Tätä erityisryhmien perustamista koskevaa ehdotusta ei sovelleta ainoastaan maihin, 
joissa kriisi on puhjennut, vaan myös kriiseille alttiisiin maihin koko RRD-jatkumon 
osalta. 
2. KUNNOSTUS - KRIISIN JÄLKEINEN APU 
Kunnostus voidaan kuvata kokonaisvaltaiseksi, dynaamiseksi ja välilliseksi toimielinten 
uudistamiseksi ja vahvistamiseksi sekä infrastruktuurin ja palvelujen jälleenrakentamiseksi 
ja parantamiseksi, joilla tuetaan kyseisen väestön aloitteita ja toimia poliittisella, 
taloudellisella ja sosiaalisella alalla ja joilla pyritään kestävän kehityksen jatkamiseen. 
Sekä uhrit että väkivaltaisiin konflikteihin osallistuneet on sopeutettava uudelleen 
siviiliyhteiskuntaan taloudellisten, sosiaalisten ja poliittisten seikkojen osalta. Toisin 
sanoen kunnostuksen lähtökohtana on ihminen. Tämä on paras vaihe varmistaa 
sukupuoliroolien sopeuttaminen. Miesten ja naisten muuttuneisiin asemaan ja olosuhteisiin 
olisi kiinnitettävä huomiota sekä tarpeeseen puuttua tällaisiin kysymyksiin, jos 
sopeuttamisella on määrä olla myös sosiaalinen ulottuvuus. 
Kunnostuksella voi olla tärkeä asema maissa, jotka ovat matkalla kohti rauhaa, mutta 
jotka edelleen kärsivät satunnaisista konflikteista. Kunnostus voidaan aloittaa vakailta 
alueilta, joista rauhaa pyritään levittämään. 
2.1 Siviiliyhteiskunnan jälleenrakentaminen 
Konfliktista kärsineen maan jälleenrakennusvaiheeseen on ehdottomasti kuuluttava lain 
ja järjestyksen sekä siviiliyhteiskunnan perustaminen uudelleen. Yksi avaintekijöistä on 
perustaa nopeasti hallinto, joka voi vahvistaa väestön luottamusta ja uskoa, sekä 
taloudellisia toimintoja, terveyspalveluja ja koulutusjärjestelmiä jne. 
Kansalaisten on katsottava, että tällainen hallinto palvelee kaikki ryhmittymiä, jotta 
tällaisena aikana väistämättömästi esiintyviä jännitteitä voitaisiin lieventää. Tämän vuoksi 
on alusta alkaen välttämätöntä, ettei näitä seikkoja aliarvioida, koska niillä voi olla 
ratkaiseva vaikutus itse maan jälleenrakentamiseen. 
Näitten edellytysten perusteella jälleenrakentamistoimissa olisi painotettava seuraavia 
seikkoja: 
2.1.1 Lain ja järjestyksen jälleenrakentaminen ja toiminta 
Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä tiettyihin opastusperiaatteisiin, joihin lain ja 
järjestyksen olisi perustuttava, eli valtatekijöiden erottamiseen, julkisten asioiden hyvien 
hallintosääntöjen noudattamiseen ottaen huomioon laillisuus ja avoimuus, asianomaisten 
hyväksymien toimielinjärjestelmien perustaminen, mukaanlukien selkeät lait ja yleisölle 
avoimet toimielimet, sekä kansainvälisesti tunnustettujen ihmisoikeuksien 
kunnioittaminen, mukaan lukien erityisesti vähemmistöryhmittymien oikeuksien 
tunnustaminen. Ennen konfliktia voimassa olleita lakeja voidaan mahdollisesti käyttää, 
jos ne vahvistetaan uudelleen siten, että asiasta vallitsee yksimielisyys kansan parissa. 
16 
Kunkin maan erityistilanteen perusteella olisi vahvistettava ensisijaiset toteutettavia 
erityistoimia koskevat seikat. Tällöin olisi erityisesti kiinnitettävä huomiota 
oikeusjärjestelmän tehokkaaseen ja riippumattomaan toimintaan (vertaa Ruandan osalta 
toteutetut toimet). Tämä seikka on elintärkeä väestön luottamuksen palauttamiseksi, jotta 
he voivat rakentaa elämänsä uudelleen ympäristössä, jossa he eivät tunne itseään 
uhatuiksi. 
2.1.2 Poliittisen vuoropuhelun kehittäminen ja väestön osallistuminen 
Poliittisen vuoropuhelun kehittäminen on perusedellytys demokratialle, eikä sen 
aloittamiseksi pidä odottaa parempia aikoja. Aivan alusta alkaen olisi kiinnitettävä 
erityistä huomiota siihen, että eri ryhmittymät ja vähemmistöt voivat ilmaista itseään. 
Poliittiseen esityslistaan olisi lisättävä mahdollisimman nopeasti kokoontumisvapaus sekä 
poliittisten puolueiden kannustaminen, jotta uusi hallinto saavuttaisi tarvittavan 
avoimuuden. Poliittinen vuoropuhelu ja väestön osallistuminen voidaan saavuttaa 
ainoastaan, jos siviili- ja ihmisoikeudet taataan, mukaan lukien miesten ja naisten tasa-
arvoisen osallistumisen mahdollisuus. 
Samalla on tarpeen toteuttaa toimenpiteitä, jotka tähtäävät väestön tehokkaaseen 
osallistumiseen vallankäyttöön vaalien kautta (esimerkiksi Mosambik ja Etelä-Afrikka) 
sekä taloudelliseen osallistumiseen kehityskustannuksiin ja -etuihin. Tässä yhteydessä 
toiminta ilmaisuvapauden ja tasapuolisen ja tiedottavan tiedonkulun varmistavien 
viestintävälineiden riippumattomuuden hyväksi on olennaista julkisen mielipiteen 
muokkaamisessa ja niillä voi olla myönteisiä jälkiseurauksia kaikkien jatkuvien 
jännitteiden vähentämisessä. Lisäksi on käytännöllistä toteuttaa toimenpiteitä kurssituksen, 
siviilikoulutuksen, yhteenliittymien tukemisen, hajautetun yhteistyön jne. alalla. 
Kaikkia edellä mainittuja toimia ei selvästikään sovelleta ainoastaan siviiliyhteiskunnan 
jälleenrakentamiseen, vaan myös kaikkiin siirtymätoimiin kohti demokratiaa, vaikkei sitä 
edeltäisikään aseellinen konflikti. Toimintaa voidaan laajentaa ulottumaan itse 
jälleenrakennuskauden ulkopuolelle ja se voidaan sisällyttää pidempiaikaisiin 
kehityssuunnitelmiin. Tällaiset toiminnot ovat elintärkeitä, jos ulkoisella avulla pyritään 
saavuttamaan kestävä vaikutus pitkällä tähtäimellä. 
Yhteisön toimet näillä aloilla voivat ainoastaan toimia kiihdyttimenä auttaessa hallituksia 
alkuun avustustyössä. Kuitenkin prosessin sisäistäminen on hallitusten tehtävä. Näistä 
kysymyksistä olisi tämän vuoksi keskusteltava hallituksissa, kun kunnostus- ja 
kehitystoimia suunnitellaan ja ne on otettava huomioon yleispolitiikassa. 
Yksi väestöryhmä, joka saattaa vaatia erityishuomiota kriisin jälkeisessä tilanteessa, on 
entiset taistelijat. Heidän kotiuttaminen ja sopeuttaminen siviilielämään voi olla erityisen 
vaikeata maissa, joissa on sodittu pitkään ja joissa aseistariisunta sekä 
"tappamiskulttuurista" vieraantuminen voi viedä aikaa. Entisten taistelijoiden 
sopeuttamissuunnitelmien olisi tapahduttava mieluummin rinnakkain paluumuuttajien ja 
pakolaisten uudelleensijoitusohjelmien kanssa, jottei annettaisi mielikuvaa, jonka mukaan 
aseen kantaminen taisteluissa oikeuttaisi erityiskohteluun. Suunnitelmat entisten 
taistelijoiden kannustamiseksi luovuttamaan aseensa eivät ole yleensä onnistunut kovin 
17 
hyvin, ja saattaa olla edullisempaa luoda olosuhteet, joissa aseita ei käytä edes 
yksityishenkilöt. Erityistä huomiota saatetaan tarvita silloin, kun entiset taistelijat ovat 
naisia ja/tai lapsia. 
2.1.3 Jalkaväkimiinat 
Jalkaväkimiinojen vuoksi ihmisiä kuolee päivittäin, joten ne muodostavat vakavan esteen 
kriisialueiden kehitykselle: ne estävät pakolaisten ja siirtolaisten kotiinpaluun, 
viljelykelpoisen maan käyttöönoton ja infrastruktuurin toiminnan. 
Vaikka miinojen raivaamista pidetään usein kunnostustoimena, sillä voi olla myös 
humanitäärinen ulottuvuus tai se voi osaltaan vaikuttaa pitkän aikavälin kehitysprosessiin. 
Lisäksi miinojen raivaaminen on Euroopan unionille poliittisesti ensisijainen tehtävä, 
kuten YUTP-järjestelmässä äskettäin annettu yhteinen toiminta osoittaa. 
Ottaen huomioon ongelman vakavuus näyttäisi erityisen tärkeältä pyrkiä 
maailmanlaajuisempaan koordinoituun lähestymistapaan sekä jatkamaan keinoja asiaan 
puuttumiseksi, erityisesti maissa, joissa humanitääriset, kunnostus- ja kehitystoimet 
esiintyvät rinnakkain. 
Asiaan puuttumisen tarvittavan nopeuden ja joustavuuden varmistavien sääntöjen ja 
menettelyjen olisi edettävä yhtä matkaa lisääntyneeseen koordinaatioon ja täydentävyyteen 
tähtäävien pyrkimysten kanssa. 
2.2 Kuinka kunnostustoimet voivat yhdistää avustus- ja kehitystyön 
Jotta kunnostustoimet voisivat vaikuttaa siirtymiseen vakavan kriisin alkamisesta 
kehityksen jatkamiseen, tiettyjä "jatkumon" olennaisia osatekijöitä olisi oltava läsnä 
siirtymäkauden aikana, erityisesti turvallisuuden vähimmäistaso sekä sellaisen 
siirtoprosessin aloittaminen, jossa noudatetaan demokraattisia arvoja ja perusvapauksia. 
Kolmea periaatetta on kuitenkin tarpeen vaatia: 
kunnostus olisi pantava täytäntöön tavalla, joka määritetään kyseisen maan 
tilanteen mukaisesti (kesto, ensisijaisuudet, sukupuoliroolit) 
kunnostus on kauttakulun luonteinen ja periaatteessa sitä sovelletaan 
määräaikaisesti, vaikka erityistilanteissa voi pitempiaikainen asiaan 
puuttuminen olla tarpeen 
kunnostuksella ei pitäisi pyrkiä palaamaan edelliseen tilanteeseen, vaan sen 
olisi valmistettava, ei välttämättä suoraviivaisesti, kestävän kehityksen 
jatkumiseen paremmin kuin aiemmin ja ottamalla huomioon kriisistä opitut 
seikat. 
Mahdollisuuksien mukaan kunnostuksen olisi perustuttava humanitäärisen avun 
saavutuksiin 
(i) välttämällä sellaisten palvelujen ja infrastruktuurin huomattavan heikkenemisen, 
joita väestöllä oli käytössään kriisin aikana, ja 
18 
(ii) ylläpitämällä ja parantamalla kriisin aikana käytettyä tai luotua paikallista 
asiantuntemusta. 
Kunnostuksella olisi kuitenkin pyrittävä samanaikaisesti vähentämään kaikkia 
humanitäärisen avun vääristäviä vaikutuksia 
(i) poistamalla asteittain humanitäärisen avun asema elinkeinoelämän korvaajana 
(ii) korvaamalla mahdollisimman nopeasti tavaroiden ja palvelujen ilmainen 
jakelujärjestelmä järjestelmällä, jossa erityisesti paikallisesti tuotettuja tavaroita ja 
palveluja ostetaan vähimmäiskustannuksin, ja 
(iii) tukemalla kriiseille alttiita ryhmittymiä (kotiutetut sotilaat, orvot, naispuoliset 
perheenpäät, vammaiset), jotta heidät voitaisiin sopeuttaa takaisin taloudelliseen 
ja sosiaaliseen elämään. Tässä mielessä kunnostuksessa olisi otettava huomioon 
myös väkivallalle altistumisen psykologiset vaikutukset erityisesti lasten osalta. 
Kunnostusohjelmia suunniteltaessa olisi pidettävä mielessä neljä seikkaa, jotta niiden 
osallisuus siirtymäprosessiin olisi mahdollisimman suuri: 
(i) "vipuvaikutus" 
Valitaan toimet, jotka ovat jakaantuneet tasaisesti maantieteellisesti ja alueellisesti, 
ottaen huomioon kriisin aikana tapahtuneet muutokset (väestön muutto jne.) 
Perus- ja tuotantoaloilla jo käynnissä olevien kehitysohjelmien täytäntöönpanoa 
suunnataan uudelleen, täydennetään ja kiihdytetään kunnostustoimilla 
Sopivilla aloilla etusija annetaan menetelmille, joissa paikallisen väestön osallisuus 
on mahdollisimman suuri (mikrohankkeet, ruokaa työstä), ja hyödynnetään 
yksityiselle sektorille annettavia pienimuotoisia luottoja 
Asianmukaiselle tekniselle avulle annetaan oma sijansa sekä hankkeiden ja 
ohjelmien tasolla että yleisellä tasolla (ensisijaiset alat, kokonaishallinto). Tätä 
tukea tarvitaan erityisesti, kun avunsaajina olevat hallitusrakenteet ja hallituksista 
riippumattomat järjestörakenteet hallinnoivat ohjelmia. 
(ii) "elinkelpoisuuskvnnvs" 
Taloudelliset voimavarat on saatava käyttöön oikea-aikaisesti koordinoimalla 
avunantoa, ottaen huomioon makrotaloudelliset ennusteet 
Pannaan nopeutetut ja joustavat menettelyt täytäntöön, jotta rajoitettaisiin 
"intensiivistä" kunnostusta, jonka aikana olisi saavutettava tiettyjä 
arviointiperusteita 
Kussakin maassa vallitsevan tilanteen perusteella päätetään ensisij aiset alat, pitäen 
mielessä, että infrastruktuurin toimielinten vahvistaminen, jälleenrakennus ja 
kunnostus sekä olennaisten tavaroiden ja palvelujen tarjonta kunnostuskautena 
kuuluvat läheisesti yhteen tuotannon, erityisesti maatalouden, sekä sairauden- ja 
terveydenhoidon, peruskoulutuksen, peltomaahan pääsyn, miinojen raivaamisen 
sekä kotiuttamisen kanssa. 
(iii) "kumppanuuden jatkuminen" 
19 
Kriisin aikana paikalla olleiden kansainvälisten ja paikallisten hallituksista 
riippumattomien järjestöjen pitkän aikavälin toimintoja olisi tuettava enemmän 
yhdistämällä kaikki kykenevät henkilöt kunnostusrahaston suunnitteluun 
perusaloilla ja vaatimalla täytäntöönpanon aikana lähestymistapaa, jolla 
painotettaisiin toimien elinkelpoisuutta keskipitkällä aikavälillä sekä 
paikallisrakenteiden käyttöä 
Kriisistä selviytyneitä perusyhteenliittymiä tuetaan (kyläjärjestöt, naisten ryhmät, 
tuottajaryhmittymät, paikallishallinto) 
Tuetaan kunnostuksen suunnittelemiseksi ja hallinnoimiseksi tarvittavaa hallinnon 
jälleenrakentamista ensisijaisilla aloilla sekä pitkän aikavälin kehitysohjelmia 
Tuetaan hallinnon jälleenrakentamista keskittämällä toimet niille aloille, joilla 
voidaan tukea rauhaan palaamisen prosessia ja joilla voidaan antaa valtiolle 
vähimmäistoimintatavat, erityisesti makrotalouden ja julkisen rahoituksen tasolla. 
(iv) "vaiheistettu lähestymistapa" 
Esitetään ohjelma- ja rahoitustoimia, jotka perustuvat alueellisiin tai 
maantieteellisiin kanaviin, esimerkiksi lääkkeiden jakaminen hätäapuna, 
olennaisten lääkevarastojen uudelleenjärjestäminen, inhimillisten voimavarojen 
siirto ja terveyskeskusten kunnostaminen kunnostuksen aikana; näitten keskusten 
kunnostus ja kehittäminen terveyspyramidissa, kun kehitysapu aloitetaan 
Sosiaalinen elinkelpoisuus (yhtäläistäminen) asetetaan etusijalle ja ensisijaisesti 
pyritään makrotaloudelliseen elinkelpoisuuteen 
Tukiohjelmien eri vaiheiden aikana tarkastellaan kunnostustoimia tärkeinä osina 
määriteltäessä ensisijaiset alat tuen kannalta 
Lähestymistapaan yhdistetään ne poliittiset elementit, jotka liittyvät köyhyyden 
vastaiseen kampanjaan, ja makrotaloudellinen suunta, johon maan olisi kehityttävä 
kunnostuskauden loppuun mennessä 
Tuotannon ja kaupan toipumista varten luodaan edullinen ympäristö; 
makrotaloudellisen järjestelmän mukaisissa alkutoimissa olisi keskityttävä 
varmistamaan vaihto-, kauppa- ja pankkipalvelut ja rakentamaan uudelleen 
toimielimiä makrotaloudellista perushallintoa varten 
Määritetään ehdot, jotka ovat tarpeellisia kunnostusohjelman onnistumisen 
kannalta ja kehityksen uudelleen alkamisen osalta (poliittinen, sosiaalinen tai muu, 
esimerkiksi miinojen raivaaminen) ja tehdä niistä tehokkaita (alue)poliittisen 
vuoropuhelun avulla 
3. KUINKA KEHITYSTOIMISSA VOITAISIIN OTTAA PAREMMIN 
HUOMIOON HÄTÄTILANTEIDEN VAARAT: KEHITYSTOIMIEN 
HÄTÄTILAA KOSKEVAT NÄKÖKANNAT 
3.1 Makrotaloudellinen yhteys 
Väkivaltaiset konfliktit ja luonnonkatastrofit voivat tuhota kehityssuunnitelmat. Luonnon-
ja ihmisten aiheuttamien katastrofien vaarojen nimenomainen tarkkaileminen ohjelmia 
muotoiltaessa voi lisätä onnistumisen mahdollisuutta suuresti. 
20 
Käytännössä tällaisia vaaroja ei kuitenkaan ole yleensä tarkasteltu nimenomaisesti 
makrotaloudellisessa suunnittelussa eikä rakenteellisia mukautusohjelmia valmisteltaessa. 
Kuitenkin äskettäinen tutkimus kriiseistä, joiden vuoksi Afrikassa oli otettava käyttöön 
IMF:n vakauttamisohjelmia, osoittaa, että kuivuus ja muut luonnonkatastrofit olivat 
"tärkeä, mahdollisesti hallitseva" tekijä yli kolmasosassa näistä ohjelmista. 
Tämän vuoksi makrotaloudellisella tasolla olisi pidettävä mielessä kolme perusperiaatetta: 
(i) talouden uudistusohjelmissa olisi otettava huomioon maiden alttius 
luonnon- tai ihmisten aiheuttamille katastrofeille. Tämän olisi vaikutettava 
sekä uudistuksen nopeuteen että joustavuuteen suoritusosoittimia 
käytettäessä 
(ii) katastrofeille alttiissa maissa hyvä taloudellinen hallinto edellyttää, että 
voimavaroille ja kapasiteeteille annetaan järjestelmällisesti mahdollisuus 
parantaa katastrofivalmiuksia. Tämän olisi näyttävä hallituksen 
talousarviossa ja se olisi otettava huomioon valmisteltaessa talouden 
uudistusohjelmia 
(iii) talouden uudistusohjelmissa on varmistettava, että sosiaaliset peruspalvelut 
(terveydenhoito, koulutus, vesivarat ja hygienia) saavat riittävästi 
rahoitusta. 
Yhteisön kannalta tämä tarkoittaa myös, että vaarat ja alttius olisi otettava huomioon 
yhteisön avustusta suunniteltaessa. 
Seuraavissa jaksoissa tarkastellaan yksityiskohtaisemmin käytännöllisiä tapoja vastata 
luonnon-ja ihmisten aiheuttamien katastrofien luomiin vaaratilanteisiin kehityspolitiikassa. 
3.2 Alueellinen yhteys: 
Käytännössä kaikilla aloilla joudutaan käsittelemään vaara- ja alttiustilanteita. Tässä 
annamme kaksi alaa esimerkkeinä - ravinto ja terveydenhoito - ottaen huomioon niiden 
tärkeyden LRRD:ssä. 
3.2.1 Ravinto: Elintarvikeapu ja elintarviketurva 
3.2.1.1 Yleistä 
Yhteisön elintarvikeavulla ja elintarviketurvalla on yhä tärkeämpi asema sen kehitysyhteistyöpolitiikassa ja 
kehitystyötä koskevassa 25 päivänä marraskuuta 1994 tehdyssä neuvoston päätöslauselmassa vahvistetaan 
seuraavat suuntaviivat: 
elintarvikeavun yhdistäminen osaksi pitkän aikavälin elintarviketurvaa (kotitalouksissa sekä 
kansallisella ja alueellisella tasolla) elintarvikkeiden kannalta epävarmoissa maissa 
elintarviketurvapolitiikan sisällyttäminen köyhyyden lieventämisen yleistä järjestelmää ja sen 
pitkän aikavälin vaikutukset kehitystyöhön 
aluepolitiikkojen tarve, jotta saavutettaisiin elintarviketurvaa koskevat tavoitteet ja 
kehitettäisiin pitkän aikavälin elintarviketurvastrategioita 
hätätila-, kunnostus- ja kehitystoimien sidosten vahvistaminen 
21 
3.2.1.2 Hätätila-kunnostus-kehitys: dynaaminen lähestymistapa 
ravintokriiseihin 
Yhteisön elintarvikeapu ja elintarviketurvatoiminnot joutuvat säännöllisesti 
monimutkaisiin tilanteisiin, joissa erityyppisiä kriisejä esiintyy rinnakkain. Tämä heijastaa 
laajuutta, jolla tarjontaa (tarvikkeiden saatavuus markkinoilla) ja kysyntää (tulotaso, jolla 
ruokaa voidaan hankkia) koskevat edellytykset ovat rappeutuneet. Yksinkertainen 
rakenteellinen ravinnonpuute yhdessä maksuvaikeuksien kanssa voi nopeasti muuttua 
laajalle levinneeksi köyhyydeksi, jolloin väestö on kokonaan riippuvainen tuesta 
jäädäkseen henkiin. 
Elintarviketurva olisi tämän vuoksi määriteltävä dynaamisin, ei staattisin, termein kysyntä-
ja tarjontaedellytysten sarjana (ruoan saatavuus ja sen saaminen), joka toimii 
lähtökohtana, josta kaupunkien ja maaseudun kotitaloudet voivat alkaa rakentamaan 
varantojaan (varastot, karja, säästöt), kehittämään luotettavampia tuotantovälineitä tai 
tapoja kasvattaa tulojaan ja järjestää luotettavampi sosiaalinen turvaverkosto. Kaikkien 
näiden toimintojen lopputuloksena väestön alttius elintarvikepulaan vähenee. Tietyn 
kynnyksen alapuolella kaupunkien ja maaseudun kotitalouksien on kuitenkin pakko syödä 
varantojaan, tukeutua tukiverkostoon tai jopa myydä tuotantovälineensä - lyhyesti 
sanottuna nostaa alttiuden tasoaan. 
Tämän kynnyksen yläpuolella ihmiset ovat kehitysmallissa, jota hyvin suunniteltu apu 
(joka ei tarkoita elintarvikeapua sellaisenaan) voi auttaa nopeutumaan. 
Tämän kynnyksen alapuolella ihmiset köyhtyvät, mikä voi johtaa taloudelliseen ja 
sosiaaliseen rappioon, äärimmäiseen riippuvuuteen ja lisääntyneeseen kuolleisuuteen, 
joista on sitä vaikeampi päästä eroon mitä kauemmin niiden annetaan jatkua. Tämä on 
ennaltaehkäisyn ja vaarojen vähentämisen vaihe. Tässä vaiheessa elintarvikeavulla ja 
elintarviketurvatoimilla pitäisi pyrkiä vähentämään sosiaalista ja taloudellista alttiutta 
ravintokriiseihin, mikä puolestaan vähentää hätätilan syntymisen vaaraa. Nopeus on 
elintärkeää, koska huonosti pohditut tai myöhästyneet vastatoimet voivat johtaa 
suurempaan riippuvuuteen. Se, että yhä pahemmasta sosiaalisesta romahduksesta 
aiheutunutta suurempaa riippuvuutta ei ole voitu estää, selittää osittain, miksi useat 
tapaukset ovat juuttuneet humanitäärisen avun vaiheeseen. 
Kunnostusvaiheeseen kuuluu tuotanto valmiuksien säilyttäminen ja tuotannon 
perusvälineiden (viljelysmaa, siemenet, työkalut) tarjoaminen kaikille jossain määrin. 
Ottaen huomioon kriisien monimutkaisuus ainoastaan kriisityyppiin mukautetulla asiaan 
puuttumisella voidaan tarjota asianmukaiset vastatoimet erilaatuisille kriiseille. Mitkään 
elintarvikeavustus- ja elintarviketurvatoimet eivät voi olla elinkelpoisia, jos ne eivät ole 
läheisesti yhteydessä kehitystoimiin, joilla voidaan aloittaa uudelleen tulojen luomis- ja 
kehitysprosessi. Tämän vuoksi on olennaista vahvistaa yleispolitiikka ja yhteinen 
strategia. 
3.2.1.3 Elintarviketurva ravintokriisien ennaltaehkäisyssä/lieventämisessä 
Eräiden maiden taloudellinen epävakaus voi johtaa elintarviketurvan horjumiseen ja 
lopulta sosiaaliseen konfliktiin. Tällaisiin "mahdollisesti vaarassa oleviin" maihin olisi 
22 
kiinnitettävä erityistä huomiota ja niihin olisi kohdennettava toimenpiteitä, joilla 
elintarviketurvaa voitaisiin parantaa. Tällaisilla toimenpiteillä pyritään olennaisesti 
edistämään kotitalouksien elintarviketurvaa paikallisella, kansallisella ja alueellisella 
tasolla; niillä voidaan täten alentaa alttiutta kriisien aikoina ja helpottaa kunnostus- ja 
kehitystoimien täytäntöönpanoa. Sukupuolikysymykset ovat erityisen tärkeitä 
katastrofivaaran vuoksi, jos tarkoitetun avunsaajaväestön tehokkaasti saavuttavaa 
jakelujärjestelmää ei ole. 
Kriisin ennaltaehkäisyyn vaikuttavista elintarviketurvan avustusohjelmista voidaan 
mainita: 
kylien elintarvikevarastot sekä kansalliset ja alueelliset 
elintarviketurvavarastot 
hätätilasuunnittelua tukevat toimet; karjantuotanto; maaseudun luotot; 
paikallistuotannon arvonlisä; vaarojen vähentämismekanismit; 
maatalouspolitiikkojen tuki; yksityisen alan edistäminen; paikallinen ja 
alueiden välinen kauppa 
työvoimavaltaiset hankkeet, työllistämissuunnitelmat 
tietojärjestelmien perustaminen (tietokannat, aikaiset varoitusjärjestelmät), 
joilla pyritään periaatteessa havaitsemaan elintarvikekriisit riittävän ajoissa, 
jotta elintarvikkeita voidaan toimittaa oikea-aikaisesti. 
Eräs kriisien ennaltaehkäisyn ja avustusohjelmien (hätäapu, kunnostus) tehokkuuden 
avaintekijöistä on tietojärjestelmien saatavuus ja niiden laatu. Uhanalaisia maita koskevien 
tietojen ja analyysien keräämisen, käsittelyn ja jakelun avulla voidaan voimistaa aikaisia 
varoitusvaimiuksia sekä vastatoimien parhaan muodon tunnistamista. 
Komissio aikoo laajentaa monissa heikon elintarviketurvan maissa valmiuksiaan kerätä, 
käsitellä ja analysoida tietoja perustamalla tietoverkkoja, jotka perustuvat (i) olemassa 
oleviin tietojärjestelmiin ja (ii) eurooppalaiseen asiantuntijaryhmään. Järjestelmän 
tarkoituksena on tarjota mahdollisimman nopeasti asiaa koskevia tietoja päätöksentekoa 
varten kriisihetkinä. 
3.2.1.4 Järjestöjä ja menettelyjä koskevat näkökohdat 
Yhteisön politiikka perustuu elintarvikeavun alalla (i) elintarvikeavun yhdentämiseen 
pitkän aikavälin elintarviketurvavälineeksi koko yhteisön kehitystyöpolitiikassa ja (ii) 
elintarvikeavun sisällyttäminen yhdeksi osaksi humanitäärisen avun politiikkaa. 
Vastuun jakaminen eri yksiköiden kesken sekä yhteisön kehitystyöpolitiikan että 
humanitäärisen avun kannalta perustuu seuraaviin periaatteisiin: 
elintarvikeaputoimet, jotka ovat luonteeltaan erityisen humanitäärisiä, 
kuuluvat ECHO:n vastuualueeseen 
elintarvikeaputoimet, jotka ovat luonteeltaan kehitys- tai rakennetoimien 
kaltaisia, jotka tukevat elintarviketurvaa tai muita kehitystoimien kaltaisia 
elintarvikeaputoimia panee täytäntöön 
23 
Elintarvikeapu/Elintarviketurvayksikkö yhteisymmärryksessä 
toimivaltaisten maantieteellisten yksiköiden kanssa 
jos kyseessä on vakava elintarvikekriisi tai elintarvikkeita koskeva 
humanitäärinen kriisi, kaikilla yhteisön apuvälineillä pyritään saavuttamaan 
koordinoitu asiaan puuttuminen, jonka varmistaisi 
Elintarvikeapu/Elintarviketurvayksikkö elintarvikekriisien osalta ja ECHO 
humanitääristen kriisien osalta 
yksikköjen välille on varmistettava pysyvä koordinointimekanismi, jolla 
voitaisiin taata mahdollisimman hyvä johdonmukaisuus ja koordinaatio 
sekä humanitääristen ja kunnostus- ja kehitystoimien välinen 
mahdollisimman tehokas ja kitkaton siirtyminen. 
Nykyisillä järjestelmillä voidaan perustaa kunkin maan todellisuuteen sopiva politiikka 
tai yhteinen strategia ja elin arviointi-, hallinto- ja seurantamenettelyjä varten sekä 
rakentaa sisäistä asiantuntemusta niinkin monimutkaisilla ja erilaisilla aloilla kuin aikaiset 
varoitusjärjestelmät, satoarvioinnit, (yhteisön ja kansainväliset) elintarviketuotteiden 
markkinat, liikenne, varastointi jne. 
Nykyisessä tilanteessa on tarpeen yhdenmukaistaa asteittain kaikkien 
elintarvikeapu/elintarviketurvatoimintojen hallinto-, valvonta- ja seurantamenettelyt. 
Politiikkamme yhtenäisen luonteen, yhteisen sääntelyn ja kuhunkin maantieteelliseen 
alueeseen mukautetun johdonmukaisen kokonaisstrategian olisi varmistettava 
johdonmukainen lähestymistapa työpanoksillemme, voimavarojen paras mahdollinen 
käyttö, asiantuntemuksen vahvistaminen komissiossa sekä yhteisön avun suurempi 
tehokkuus, erityisesti RRD-jatkumossa. 
3.2.2 Terveydenhuolto 
Terveydenhuolto on kaikkien hätätilanteiden (luonnon- tai ihmisten aiheuttamat 
katastrofit) ydinseikka. Avustuksen päätavoitteena on kriisin vaikutusten alaisen väestön 
olennaisten tarpeiden kattaminen: ihmishenkien pelastaminen ja kärsimysten 
lieventäminen asianmukaisella lääkinnällä on tämän avustusstrategian perusajatus. 
Hätätilanteissa esiintyvän perusterveydenhuollon tarpeen vastatoimien luonne ja laatu 
riippuvat nykyisten terveysrakenteiden tehokkuudesta: terveyspalveluiden organisoinnin 
heikkous ja tarvittavien lääkkeiden (esimerkiksi rokotteiden) saatavuus voivat pahentaa 
tätä kriisiä (esimerkiksi vaikuttamalla epidemioiden leviämiseen). Tärkeiden väestön osien 
terveyspalveluiden epäoikeudenmukaisuus tai saavuttamattomuus voivat johtaa 
sosiaaliseen tyytymättömyyteen ja lopulta levottomuuksiin. Tässä yhteydessä todetaan 
ajoissa tehdyn sukupuoliroolianalyysin tärkeys, jotta tunnistettaisiin erilaiset tarpeet ja 
pakottavat seikat. 
Lisäksi terveyteen vaikuttavan ympäristön tilan (esimerkiksi veden saanti ja hygienia, 
huonot asumisolosuhteet tai rakenteellinen aliravitsemus) heikkous lisäävät myös 
hätätilanteisiin vaikuttavia tekijöitä. 
Tämän vuoksi olisi terveydenhuollolle annettavassa rakenteellisessa tuessa otettava 
järjestelmällisemmin huomioon hätätilanteiden ennaltaehkäisy ja hallinnointi. 
24 
3.2.2.1 Yleiset suuntaviivat 
Yhteisöä ja jäsenvaltioita varten määrätyt terveydenhuollon uudet poliittiset suuntaviivat ja strategiset 
ensisijaisuudet(toukokuussa 1994 tehty neuvoston päätöslauselma)perustuvatseuraaviinolennaisiin tavoitteisiin: 
- tuetaan terveydelle suotuisamman ympäristön kehittämistä 
- tuetaan terveysjärjestelmien organisointia, ja kehitetään erityisesti perus- ja ensisijaisia 
terveyspalveluja 
- vahvistetaan ennalta ehkäiseviä toimia 
- järkiperäistetään ja oikeudenmukaistetaan kansallisten voimavarojen mobilisointia 
- tuetaan toimielinten uudistamista vahvistamalla sekä keskushallintoa (suunnittelu, lainsäädäntö, 
hallinnointi) ja alue- ja paikallistasoa kansanterveyden kattavuuden parantamiseksi 
- tuetaan yhteisön terveydenhuoltoa koskevia aloitteita 
Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettavissa toimissa olisi painotettava enemmän 
seuraavia maille annettavia avustuksia: 
- vaarojen ja vaaratekijöiden tunnistamiseksi paremmin ja kriisi-ja hätätilanteiden 
puhkeamisen ennakoimiseksi annettava avustus 
- kriisitilanteiden puhkeamisen ennaltaehkäisemiseksi tai hätätilanteiden laajuuden 
pienentämiseksi annettava avustus 
- kriisin jälkeiseen normaalitilanteeseen palaamisen helpottamiseksi ja 
nopeuttamiseksi annettava avustus 
3.2.2.2 Vaarojen tunnistaminen paremmin ja kriisitilanteiden ennakointi 
Näillä tavoitteilla pyritään tiedon, kokemusten, menetelmien ja tekniikkojen siirron sekä 
pysyvän vuoropuhelun kautta olennaisesti auttamaan maita rakentamaan omat valmiutensa 
tilanteiden analysoimiseksi sekä vaarojen ja tulevaisuuden näkymien arvioimiseksi ja 
ennakoimiseksi. Kunkin maan erityisoloista riippuen seuraaville tavoitteille voidaan antaa 
avustusta: 
(i) epidemiologisen valvonnan kehittäminen sekä terveydenhuollon 
informaatiojärjestelmien ja aikaisten varoitusjärjestelmien perustaminen. 
Tällaisella tuella pyritään auttamaan maata suunnittelemaan ja toteuttamaan edullisia 
järjestelmiä, jotka ovat riittäviä epidemiologisten tietojen keräämiseksi, käsittelemiseksi 
ja jakamiseksi (mukaan lukien väestötilastolliset, sosiologiset sekä terveyspalveluja ja 
ravitsemustilannetta koskevat tiedot jne.). Samalla siihen kuuluu paikallisten valmiuksien 
kehittäminen, erityisesti koulutusohjelmien avulla, tietojen analysoimiseksi ja vaarojen 
ennakoimiseksi. 
(ii) valmiuksien kehittäminen vaaratekijöiden sekä kaikkein haavoittuvimpien 
alueiden ja väestönosien tunnistamiseksi: huomiota olisi erityisesti 
kiinnitettävä kaupunkiympäristöihin ja kaupungissa eläviin köyhiin sekä 
naisten ja lasten erityistarpeisiin. 
25 
Tämä edellyttää kansallisten tutkimusvalmiuksien kehittämistä koulutuksen, toimielimille 
annettavan tuen, välittömämmän järjestötuen sekä tutkimusten ja selvitysten rahoituksen 
avulla. 
3.2.2.3 Kriisitilanteiden puhkeamisen ennaltaehkäisy ja/tai hätätilanteiden 
laajuuden pienentäminen 
Olisi pyrittävä vähentämään vaaratekijöitä ja niiden lähteitä sekä parantamaan 
järjestövalmiuksia, jotta pystyttäisiin vastaamaan nopeammin ja tehokkaammin kriisi- ja 
hätätilanteisiin. 
Lyhyellä aikavälillä: 
tuetaan perusrakenteiden ja -menetelmien perustamista sekä menetelmiä, 
joilla voidaan nopeasti reagoida epidemiatilanteisiin. Eri järjestöt (ICRC, 
WHO jne.) ovat kehittäneet menetelmiä, joilla voidaan nopeasti arvioida 
terveydenhuoltotarpeita hätätilanteissa ja niitä olisi levitettävä eri maissa, 
jotta kansalliset viranomaiset voisivat omaksua ne. 
Keskipitkällä aikavälillä: 
kannustetaan sosiaalista yhteenkuuluvuutta parantamalla terveyspalveluj en 
saatavuutta fyysisen sijainnin ja rahoituksen kannalta. Tässä yhteydessä 
olennaisten lääkkeiden, kuten rokotteiden, tarjonnan ja jakelukanavien 
tukeminen tehokkaasti voisi parantaa mahdollisuuksia puuttua 
hätätilanteisiin (epidemiat...). Samalla terveydenhuollon keskittymisen 
purkamiselle ja alueelliselle terveyspolitiikalle annetulla tuella voidaan 
parantaa terveydenhuollon kattavuutta kriisien aikana ja mahdollistaa se, 
että palvelujen vähimmäistarjonta taataan (esimerkiksi Zaire). Olisi 
pyrittävä kehittämään edelleen terveydenhuollon saatavuutta ja kattavuutta 
slummialueilla, ottaen huomioon sukupuoliroolit ja lasten erityistarpeet. 
Pitkällä aikavälillä: 
luodaan edullisempi ympäristö terveydenhuollolle, kehitetään sairauksien 
ennaltaehkäisyä, esimerkiksi parantamalla juomaveden saatavuutta, 
ravintonormeja, kaupunkien kehitystä, koulutusta, naisten oikeuksien 
edistämistä jne. 
3.2.2.4 "Normaalitilanteeseen" paluun helpottaminen 
Hätätilanteen jälkeisten kunnostus- ja kehitysstrategioiden olisi perustuttava 
terveydenhuollon analysoimiseen, jotta: 
tunnistettaisiin kriisitilanteen aikana ilmenneet rakenteen, järjestöjen ja 
terveyspalvelujen heikkoudet 
26 
arvioitaisiin hätätilanteiden aikana rahoitetut vastatoimet ja toimenpiteet 
sekä eri toimijoiden (hallitus - hallituksista riippumattomat järjestöt -
kansainväliset järjestöt) toiminta ja rooli. 
Näiden tietojen perusteella voidaan luonnostella kunnostusstrategia, joka kattaa alan 
rakennemuutoksen pitkän aikavälin vaatimukset (terveyteen vaikuttavan ympäristön tilan 
parantaminen, terveyspalvelujen organisointi, lääkkeet, inhimilliset voimavarat) sekä 
välittömät tarpeet vastata terveyspalvelujen kysyntään. Tämä voi edellyttää hätäavun 
aikana rahoitetun avustuksen seurantaa, erityisesti siten, että hallituksista riippumattomat 
järjestöt mukauttavat ohjelmansa ja strategiansa terveyspalvelujen jälleenrakentamisen 
mukaisesti. 
4. IHMISTEN AIHEUTTAMAT HÄTÄTILANTEET: POLIITTINEN 
LÄHESTYMISTAPA3 
Talouden kehitysprosessiin kuuluu välttämättä sosiaalisia ja poliittisia muutoksia nopeasti 
kehittyvien väestötiedettä ja ympäristöä koskevien tilanteiden lisäksi. Tällaisessa 
dynaamisessa prosessissa muutoksen kustannukset ja edut voivat jakautua epätasaisesti 
väestön kesken. Koska erityisiä menetelmiä epäoikeudenmukaisesti kohdeltujen ryhmien 
tyytymättömyyteen vastaamiseksi ei ole eikä tapoja, joilla tällaisia kysymyksiä voitaisiin 
käsitellä, jännitteet voivat nousta nopeasti, ja usein niitä kiihdyttävät luonnonkatastrofit, 
etniset erot tai talouden sekaannus. Tällaisissa olosuhteissa nämä jännitteet voivat helposti 
johtaa väkivaltaisiin konflikteihin. 
Kylmän sodan jälkeen väkivaltaisten konfliktien määrä on noussut, ja tämä on tärkeä 
haaste kansainväliselle yhteisölle. Useimmat näistä konflikteista ovat valtioiden 
sisällissotia, jotka suuntautuvat lähinnä siviiliväestöön, ja usein sotivat osapuolet ovat 
sotilaita, joita on vaikea valvoa. Tällaiset konfliktit johtavat ihmisten kärsimiseen ja 
ihmishenkien menetykseen, valtaviin pakolaislaumoihin, paikallisten ja alueellisten 
talouksien sekä ympäristön tuhoamiseen sekä uhkaavat naapurimaiden ja -väestöjen 
elämää. Ne voivat johtaa valtioiden sortumiseen ja suuriin inhimillisiin tragedioihin. 
Vaikka Euroopan unionilla on tehtävän suuruuteen verrattuna vain rajallisia 
mahdollisuuksia estää, hallinnoida ja ratkaista väkivaltaisia konflikteja, unionin olisi 
pyrittävä maksimoimaan vaikutusvaltaansa käyttämällä mahdollisimman tehokkaasti 
hyväkseen välineitään ja voimavarojaan. Tällaisen lähestymistavan olisi oltava toimintoja 
edistävää, koska on Euroopan unionin edun mukaista vaikuttaa aktiivisesti tähän 
kysymykseen ja sillä on myös siihen suuret mahdollisuudet.Tällaisen lähestymistavan olisi 
oltava monipuolinen, kunhan Euroopan yhteisö käsittelee toimivaltansa rajoissa koko 
konfliktin ja rauhan prosessia. 
Tässä jaksossa on eräitä komission 6 päivänä maaliskuuta 1996 neuvostolle 
tekemän "Euroopan unioni ja konfliktit Afrikassa: Rauhan rakentaminen, 
konfliktien ennaltaehkäisy sekä muut niihin liittyvät toimet" -tiedonannon asiaa 
koskevia avainideoita. 
27 
Vaikka Euroopan unionin on valmistauduttava vastaamaan väkivaltaisiin konflikteihin 
nopeasti ja järkevällä tavalla, on selvää, että konfliktien tehokas ennaltaehkäisy on 
edullisempaa kuin seurauksiin puuttuminen. Koska mikään humanitäärinen apu tai 
mitkään rauhanturvajoukot eivät pysty ratkaisemaan kestävällä tavalla rauhaa, 
turvallisuutta, oikeutta ja voimavaroja koskevaa kriisiä, on tarpeen yrittää muutakin kuin 
tilapäisiä päätöksiä ja vahinkojen lieventämistä. Lisäksi väkivaltaisten konfliktien 
seurauksiin puuttumisesta on tullut erittäin kallista. 
Ottaen huomioon kaikki edellä mainitut seikat väkivaltaisten konfliktien 
ennaltaehkäisyn olisi oltava keskeinen lähtökohta Euroopan unionin pyrkiessä 
ratkaisemaan väkivaltaisten konfliktien ongelmaa. 
Ottaen huomioon konfliktien monimutkaisuus, konfliktin ja rauhan eri tilanteiden 
analyyttinen erottaminen näyttäisi olevan avuksi. Vaikka kussakin näistä tilanteista eri 
toimenpiteet ovat etualalla, olisi oltava selvää, että käytännössä eri tilanteiden ja eri 
toimenpiteiden välillä ei ole selkeää rajaa. Koska on mahdotonta kehittää 
kokonaissuunnitelmaa toimintoja varten, seuraava selvitys toimenpiteistä, jotka 
Euroopan yhteisö voi toteuttaa tai joita se voi tukea tai puoltaa on tarkoitettu yleisiksi 
poliittisiksi suuntaviivoiksi. 
Tilanne, jossa ei ole selviä jännitteitä 
Tämä on tilanne, jossa maa on kaikesta päätellen vakaa ja suurimmaksi osin rauhallinen, mutta jossa 
voidaan havaita mahdollisen konfliktin (rakenteellisia) aiheuttajia. Esimerkiksi tärkeän 
vähemmistöryhmittymän jatkuva syrjiminen tai tehokkaiden menetelmjen puuttuessa alistavien 
välineiden käyttö eri ryhmien etujen rauhanomaiseen sovitteluun. 
Välittömät tavoitteet Rauhan rakentaminen: Perustetaan - noudattaen demokratiaa ja ihmisen 
perusoikeuksia - elinkelpoiset poliittiset ja sosiotaloudelliset rakenteet 
(menetelmät etujen rauhanomaiseen sovitteluun, elinkelpoiset 
demokraattiset mallit jne.). 
Välineet Kohdennettu avustus, mukaan lukien koulutus, sosiaalinen ja taloudellinen 
yhteenkuuluvuus, inhimillisen ja sosiaalisen kehityksen vahvistaminen, demokratian 
rakentaminen, hyvä hallinto ja siviiliyhteiskunta, toimielinten rakentaminen jne., 
poliittinen vuoropuhelu, muutosten valvominen, ilmaisuvapaus. 
Tilanne, jossa on jännitteitä 
Tässä tilanteessa konfliktit alkavat selvästi näkyä yhteiskunnassa (sosiaalinen levottomuus, aseellinen 
vastarinta, suurmielenosoitukset jne.). Tilanteen vakavuus riippuu itse tapahtumien lisäksi olemassa 
olevista poliittisista ja voimarakenteista (voiko oppositio esittää neuvoteltavissa olevia vaatimuksia? 
Voiko hallitus suostua niihin jne.) 
Välittömät tavoitteet Konfliktin ennaltaehkäisy (tiukassa mielessä): Jännitteiden lieventäminen; 
väkivaltaisuuksien täyden purkautumisen ennaltaehkäiseminen. 
Välineet Poliittinen vuoropuhelu kyseisten osapuolien kanssa (valtuuskunnat, ehkäisevä 
diplomatia); erityistoimenpiteiden puolustaminen (myös joukkojen ehkäisevä 
sijoittaminen) ja/tai erityisratkaisut ongelmiin; sanktiot (niillä uhkaaminen); 
tarkkailijoidensijoittaminen;muunhumanitäärisen/hätätila-avustuksentunnustaminen 
ja niihin vaikuttaminen (myös pakolaislaumojen estämiseksi taloudellisia syitä 
varten). Rauhan rakentamistoimenpiteiden soveltamista voidaan jatkaa ja niitä 
voidaan jopa vahvistaa. Ne ovat kaikkein tehokkaimpia, jos ne kohdistetaan 
28 
konfliktin ytimeen (esimerkiksi syrjittyjen ryhmittymien taloudellisen tilanteen 
helpottaminen sekä avun tarjonta hallitukselle kestävän ratkaisun löytämiseksi). 
Avoin konflikti 
Välittömät tavoitteet 1 Konfliktin hallinnointi Vähennetään sodan laajenemisen uhkaa (myös 
välittömien ihmisten kärsimysten lievittäminen ja pakolaisongelman 
käsitteleminen) 
Välineet Uhataan sanktioilla (myös kolmansiin maihin), poliittinen vuoropuhelu, muun 
humanitäärisen/hätätila-avustuksentunnustaminenjaniihin vaikuttaminen, ehkäisevä 
sotilaallinen asiaan puuttuminen (sen puoltaminen); tarkkailumatkat. 
Välittömät tavoitteet 2 Konfliktin lopettaminen Väkivaltaisuuksien lopettaminen ja 
rauhanneuvottelujen aloittaminen. 
Välineet Sanktiot, poliittinen vuoropuhelu, erityisratkaisujenpuolustaminen, rauhanaloitteiden 
tukeminen, rauhaan pakottaminen (sen puoltaminen). 
Konfliktin jälkeinen tilanne 
Tässä tilanteessa ei enää ole järjestäytynyttä aseellista väkivaltaa. Tulitauko- tai rauhansopimus on jo 
voitu allekirjoittaa. Joka tapauksessa sodan seuraukset ovat yhä nähtävissä ja ne tuntuvat suuressa 
osassa yhteiskuntaa (pakolaiset, uudelleen sopeutettavat entiset taistelijat jne.), ja on edelleen 
epävarmaa, huononeeko tilanne (jännite tai avoin konflikti) vai parantuuko se (kohti tilannetta, jossa 
ei ole selkeitä jännitteitä tai jossa vallitsee rakenteellinen tasapaino). 
Välittömät tavoitteet Konfliktin lopettaminen/rauhan rakentaminen: Menestyksekkäät 
rauhanneuvottelut, paluu normaaliin. 
Välineet Demobilisointi ja aseiden riisuminen, kotiuttaminen ja sopeuttaminen, miinojen 
purkaminen, konfliktin jälkeinen avustus ja humanitäärinen apu, kunnostus, rauhan 
rakentaminen (katso edellä), poliittinen vuoropuhelu, erityisratkaisujen puoltaminen, 
muutosten valvonta, luottamusta vahvistavat toimenpiteet, konfliktin lopettamista 
koskevat aloitteet (niiden tukeminen), hallintorakenteiden uudelleenrakentaminen. 
Keskeistä monipuolisessa lähestymistavassa ja tehokkaammassa konfliktin 
ennaltaehkäisyyn osallistumisessa on ilmaisun "Konfliktin ennaltaehkäisy" laaja 
määritelmä: sitä ei olisi pidettävä ainoastaan tilannetta helpottavana tekijänä silloin, kun 
väkivallan purkautuminen uhkaa (= konfliktin ennaltaehkäisyn kapea määritelmä), vaan 
myös tällaista tilannetta ennaltaehkäisevänä tekijänä (= konfliktin ennaltaehkäisyn laaja 
määritelmä). Konfliktin ennaltaehkäisyn laajan määritelmän mukaiset toiminnot olisi 
tiivistettävä ilmaisun "rauhan rakentaminen" alle. Jos määritelmä on tällainen, konfliktin 
ennaltaehkäisyn politiikkaa sovellettaisiin pääasiassa jännitetilanteissa. Rauhan 
rakentamistoimenpiteitä voitaisiin sitä vastoin soveltaa kaikissa konfliktin ja rauhan 
vaiheissa. Koska rauhan rakentamistoimenpiteisiin kuuluu yleensä hankkeita ja ohjelmia, 
joilla pyritään vakauttamaan yhteiskuntaa pitkällä aikavälillä, niiden vaikutus on 
suurimmillaan muissa kuin väkivaltaisissa tilanteissa. 
Rauhan rakentamisen ja konfliktin ennaltaehkäisyn politiikka ei ole välttämättä 
riippuvainen uusien ohjelmien käyttöönotosta tai uusien toimielinten perustamisesta. Se 
tekee ennen kaikkea tarpeelliseksi rauhan rakentamisen lähestymistavan mukauttamisen 
siinä mielessä, että kaikissa toimenpiteissä olisi otettava huomioon väkivaltaisten 
konfliktien rakenteelliset perussyyt ja niillä olisi pyrittävä yhteiskunnan vakauttamiseen 
("kohdennettu avustus"), erityisesti valtiossa olevien eri (alueellisten, etnisten, 
29 
uskonnollisten jne.) ryhmittymien välisten poliittisten ja sosiotaloudellisten 
mahdollisuuksien tasapainottomuuteen, näiden ryhmittymien eri etujen rauhanomaisten 
sovittelumenetelmien puuttumiseen, tarpeeseen saada väestön laajaa luottamusta nauttiva 
hallitus sekä saavuttaa yksimielisyys "kansallisissa" avainkysymyksissä. 
Tällaisten toimenpiteiden tai ohjelmien suunnittelu helpottuu huomattavasti, jos 
konfliktien rakenteellisten perussyiden maakohtainen analyysi on johtanut kattavan 
politiikan luomiseen, jolla voitaisiin osoittaa erityistoimenpiteet tai ensisijaiset alueet 
tiettyjen maiden tai alueiden osalta, olivatpa ne vakaita, konfliktitilanteessa tai konfliktin 
jälkeisessä tilanteessa. Koska rauha ja turvallisuus liittyvät läheisesti yhteen taloudellisen 
ja sosiaalisen kehityksen kanssa, tämän politiikan yhteydessä olisi tarkasteltava poliittisia, 
taloudellisia, lainsäädännöllisiä, sosiaalisia, ympäristöön liittyviä ja - silloin kun niistä on 
hyötyä ja kun ne on mahdollista toteuttaa - myös sotilaallisia vakauttamistoimenpiteitä. 
Kattavan politiikan luomista helpottaa perimmäisen poliittisen tavoitteen käyttöönotto, 
jonka avulla Euroopan unionin politiikkoihin saadaan yhteinen yläkäsite eri 
"taloudellisille" ja "poliittisille" tavoitteille (kehitys, demokratia, ihmisoikeudet jne.). 
Koska (i) kokemuksen mukaan kehityksen puute ei ole ainoa tärkeä väkivaltaisten 
konfliktien lähde, (ii) perustamissopimuksissa ja Eurooppa-neuvoston julistuksissa 
määrättyinä EU:n ulkopolitiikan yleisinä tavoitteina ovat rauhan, vakauden, kehityksen 
ja demokratian edistäminen sekä ihmisoikeuksien kunnioittaminen, (iii) nämä tavoitteet 
ovat toisistaan riippuvia/toisiaan vahvistavia ja koska (iv) ilmaisulle kestävä kehitys 
annetaan usein kapea, taloudellinen merkitys, voisi perimmäisenä poliittisena tavoitteena 
olla rakenteellinen vakaus. 
Rakenteellinen vakaus on ymmärrettävä dynaamista tilannetta kuvaavana ilmaisuna, 
eli vakaana tilanteena, jossa (syntyviin) demokraattisiin yhteiskuntiin olennaisesti 
kuuluvista muutoksista voidaan selviytyä. Näin ollen rakenteellinen vakaus voitaisiin 
määritellä tilanteeksi, jossa vallitsee kestävä taloudellinen kehitys, demokratia ja 
ihmisoikeuksien kunnioittaminen, elinkelpoiset poliittiset rakenteet sekä terveet sosiaaliset 
ja taloudelliset olosuhteet ja jossa muutoksista voidaan selviytyä turvautumatta 
väkivaltaisiin konflikteihin. Rakenteelliseen vakauteen pyrkiminen edellyttää 
rauhanomaisen muutoksen mahdollistavien tekijöiden vahvistamista kohdennetusti. 
Vaikka tavoitteeksi otetaan rakenteellinen vakaus, se ei poikkea suuresti Euroopan unionin 
nykyään harjoittamista politiikoista. Koska on itsestään selvää, että taloudellinen kehitys 
ja vauraus ovat tärkeimmät tekijät rauhanomaisessa muutoksessa, kestävä kehitys on 
keskeinen tavoite rakenteellisen vakauden saavuttamiseksi. 
Rakenteellinen vakaus tarkoittaa pikemminkin sen ilmaisemista, että yksin taloudelliseen 
kehitykseen pyrkiminen on riittämätöntä tehokkaan rauhan rakentamispolitiikan ja 
konfliktin ennaltaehkäisyn politiikan saavuttamiseksi ja että kestävä kehitys, demokratia 
ja ihmisoikeudet, elinkelpoiset poliittiset rakenteet, terveet sosiaaliset olosuhteet ja terveet 
ympäristöolosuhteet ovat toisistaan riippuvia, mikä osoittaa tarpeen saavuttaa kattava 
lähestymistapa. 
Väkivaltaisia konflikteja koskeva toimintaa puoltava ja tehokas politiikka edellyttää 
valtavaa kansainvälistä koordinaatiota ja yhteistyötä. Tietojen ja analyysien saatavuus ja 
niiden vaihtaminen sekä asianomaisten henkilöiden saaminen yhteisiin neuvotteluihin on 
30 
suuri ongelma, joka olisi voitava ratkaista. Euroopan unionissa on myös varmistettava, 
että yhteinen kehitystyöpolitiikka täydentää jäsenvaltioiden harjoittamaa politiikkaa EY:n 
perustamissopimuksen määräysten mukaisesti. 
Konfliktien analyysin ja ennaltaehkäisyn sisällyttämisellä yhteisön politiikkaan on 
vaikutuksia myös YUTP-prosessiin. Tämän olisi oltava johdonmukaista YUTP:n kanssa 
kaikilla tasoilla. Tässä yhteydessä ei pitäisi aliarvioida johdonmukaisen yhteisen uiko- ja 
turvallisuuspolitiikan saavuttamisen vaikeuksia. Tähän kysymykseen vastaamiseksi olisi 
pyrittävä parantamaan unionin valmiuksia analysoida konfliktin perussyitä, jotta 
kohdennettua avustusta voitaisiin käyttää tehokkaasti hyväksi. 
Toinen avaintekijä sekä ihmisten aiheuttamissa että luonnonkatastrofeissa on niiden 
alueellinen ulottuvuus, joka voi edellyttää poliittisia erityistoimia alueellisella tasolla. 
Esimerkiksi yhden maan konfliktitilanteet voivat levitä sen naapurimaihin, mikä 
puolestaan saa aikaan poliittisia ja etnisiä jännitteitä pakolaisten massamuuton lisäksi. 
Tällaisissa olosuhteissa apua on annettava sekä kriisitilanteessa olevalle maalle, että 
kriisin vaikuttamiin naapurimaihin. Poliittisella tasolla tukea voidaan antaa alueellisille 
ja paikallisille aloitteille, jotka maat itse ovat tehneet, jolloin tavoitteena on 
kriisitilanteisiin vastaaminen poliittisen asiaan puuttumisen avulla. 
31 
LIITE 
KYSELYLOMAKE 
EU:n jäsenvaltioiden kolmansissa maissa toteuttamista 
avustuksen, kunnostuksen ja kehityksen yhdistämistä (LRRD) koskevista toimista ja 
ohjelmista 
Seuraavassa tiivistelmässä annetaan suuntaviivat jäsenvaltioiden vastauksista 
kyselylomakkeeseen. Kaikki jäsenvaltiot saivat kyselylomakkeen ja, mahdollisuuksien 
mukaa, vastauksia on täydennetty 28.2.1996 pidetyn asiantuntijakokouksen selvitysten 
perusteella. Tiivistelmän ei ole tarkoitus korvata alkuperäisiä vastauksia, vaan se on 
valmistettu helpottamaan vertailua ja muuntamaan käytettävissä olevat tiedot helpommin 
luettavissa olevaan muotoon. Tiivistelmässä noudatetaan tarkasti kyselylomakkeen 
muotoa, ja vastaukset ovat taulukossa kysymysten alapuolella. Seuraavat yleiset 
huomautukset saattavat auttaa selittämään omaksuttua lähestymistapaa. 
Viitetilastoissa käytetään nimellisarvoja; ainoastaan eri valuutat on muunnettu ecuiksi. 
Usein ulkoministeriö toimii kattojärjestönä kaikissa avustustoimenpiteissä, vaikka 
todellisuudessa muut valtion laitokset vastaavat avustuksen eri kohdista. Tämä ilmenee 
2.2 kysymyksen vastauksista, joissa on enemmän hajontaa kuin mitä 2.1 kohdan 
vastauksista saattaisi päätellä. 
Jäsenvaltiot eivät vielä ole luoneet erityisiä LRRD-politiikkoja. Monet ovat kuitenkin 
tutkineet näitä kysymyksiä huolellisesti ja monet valmistelevat aktiivisesti 
toimintaperiaatteita. Tällaisiin politiikkoihin vaikuttaa todennäköisesti nykyinen 
tosiasiallinen käytäntö, sillä vaikka muodolliset suuntaviivat, joilla varmistettaisiin, että 
avustuksessa otetaan paremmin huomioon kehitysvaatimukset, puuttuvat, tämä näyttäisi 
usein tapahtuvan käytännössä. Samoin sellaisten suuntaviivojen, joilla varmistettaisiin 
vaarojen ja alttiuden huomioon ottaminen, puuttuminen ei ole estänyt jäsenvaltioita 
toimimasta. 
Sen sijaan konfliktin ennaltaehkäisy näyttäisi olevan alue, jolla jäsenvaltiot ovat 
järjestäytyneet nopeammin, ja useimmat vastasivat, että tämä on otettu huomioon 
kehityspolitiikan suunnittelussa. 
Jäsenvaltiot ovat esittäneet useita esimerkkejä, ja tiivistelmässä mainitut esimerkit 
edustavat epäilemättä ainoastaan pientä osaa siitä, mitä tosiasiassa on tehty. 
32 
1. VIITETILASTOT 
1.1 Kahdenvälinen ja monenvälinen kehitysapu (lukuun ottamatta EY:n 
kanavoima apuja humanitäärinen apu) vuonna 1994 ja 1995 
Jäsenvaltio 1994 (miljoonaa ecua) 1995 (miljoonaa ecua) 
Alankomaat 1845 tiedot puuttuvat 
Belgia 449 tiedot puuttuvat 
Espanja 1084 1251 
Irlanti 55 67 
Italia 1050 470 
Itävalta 466 tiedot puuttuvat 
Kreikka 8 tiedot puuttuvat 
Luxemburg 
Portugali 186* tiedot puuttuvat 
Ranska 6477 tiedot puuttuvat 
Ruotsi 1300 1274 
Saksa 4612 tiedot puuttuvat 
Suomi 191 192 
Tanska 1135 H33 
Yhdistynyt kuningaskunta 1732 1723 
* koko apu (humanitäärinen ja kehitysapu) 
Luvut ilmaistaan jäsenvaltioiden antamien tietojen mukaisesti 
33 
1.2 Kolmansille maille annettu humanitäärinen apu (lukuun ottamatta 
rauhanturvajoukkoja ja maahan otettuja pakolaisia) vuonna 1994 ja 1995 
Jäsenvaltio 1994 (miljoonaa ecua) 1995 (miljoonaa ecua) 
Alankomaat 282 tiedot puuttuvat 
Belgia tiedot puuttuvat tiedot puuttuvat 
Espanja 3,2 14,5 
Irlanti 1_A 6$ 
Italia 52 54 
Itävalta 8J 8,4 
Kreikka 5 tiedot puuttuvat 
Luxemburg 
Portugali tiedot puuttuvat 
Ranska 18^ 1^8 
Ruotsi. 184,8 161,5 
Saksa 33^9 45^8 
Suomi 27^ 233 
Tanska 103 UI 
Yhdistynyt kuningaskunta 213 247 
Luvut ilmaistaan jäsenvaltioiden antamien tietojen mukaisesti 
34 
2. ORGANISAATIOTA JA BUDJETTIA KOSKEVAT KOHDAT 
Annetaan tiedot humanitäärisen ja kehitysavun hallinnoinnista vastaavasta 
organisaatiorakenteesta. Erityisesti 
2.1 vastaako hallinnoinnista ainoastaan yksi organisaatio vai useita 
ministeriöitä/laitoksia. Tässä tapauksessa annetaan yksityiskohtaiset tiedot. 
Jäsenvaltio Vastaus 
Alankomaat Eri laitokset 
Belgia Eri laitokset 
Espanja Adminstracion Central sekä hajautettua yhteistyötä 
Irlanti Ulkoministeriö - Kehitysyhteistyöosasto 
Italia Eri laitokset 
Itävalta Eri laitokset 
Kreikka Etupäässä ulkoministeriö 
Luxemburg 
Portugali Instituto da Cooperaçào Portuguesa (ICP) 
Ranska Eri ministeriöt ja laitokset 
Ruotsi Kaikkea apua hallinnoi Sida, joka on ulkoministeriön alainen 
valtion viranomainen 
Saksa Eri ministeriöt 
Suomi Ulkoministeriö - Kehitysyhteistyöosasto 
Tanska Ulkoministeriö 
Yhdistynyt Overseas Development Administration - eri laitokset 
kuningaskunta 
35 
2.2 rahoitetaanko humanitääristä ja kehitysapua eri budjettilähteistä eri menetelmillä. 
Jäsenvaltio Eri budjettilähde Eri menettelyt 
Alankomaat Kyllä Kyllä 
Belgia Kyllä Kyllä 
Espanja Kyllä Ei 
Irlanti Ei Kyllä 
Italia Kyllä Kyllä 
Itävalta Kyllä Kyllä 
Kreikka Kyllä Kyllä 
Luxemburg 
Portugali Ei Ei 
Ranska Kyllä Kyllä 
Ruotsi Kyllä Kyllä 
Saksa Kyllä Kyllä 
Suomi Ei - kansainvälisen Tiedot puuttuvat 
kehitysyhteistyön 
budjettikohta 
Tanska 
Yhdistynyt kuningaskunta Kyllä Kyllä (tarkastellaan 
parhaillaan uudelleen) 
36 
3. POLITIIKAT 
3.1 Onko hallituksenne muotoillut erityistä LRRD-politiikkaa? Jos kyllä, niin annetaan 
lyhyt kuvaus jäljempänä. 
Jäsenvaltio Vastaus 
Alankomaat Kyllä - 1993 toimintaperiaate "Humanitäärinen apu 
konfliktin ja kehityksen välillä" 
Belgia Valmisteilla 
Espanja Ei tällä hetkellä 
Irlanti Politiikkaa tarkastellaan parhaillaan uudelleen 
Italia Valmisteilla (hyväksyttäneen huhtikuussa 1996) 
Itävalta LRRD-työryhmä perustettu koordinaatiota varten 
Kreikka Ei tällä hetkellä 
Luxemburg 
Portugali Keskittynyt Angolaan ja Mosambikiin 
Ranska Ei 
Ruotsi Ei erityispolitiikkaa, mutta humanitäärisestä avusta 
pyritään tekemään "kehitystä edistävää". 
Lähestymistapaa ennakoidaan myös eri maita 
koskevissa strategioissa. 
Saksa Asiakirja aiheesta on olemassa 
Suomi Valmisteilla 
Tanska Mainitaan ehdotuksessa (Tanskan kehityspolitiikka 
vuonna 2000) 
Yhdistynyt Ei vielä, mutta valmisteilla 
kuningaskunta 
37 
3.2 Kuuluuko hallituksenne humanitäärisen avun ohjelmiin suuntaviivoja tai 
menettelyitä, joilla varmistettaisiin, että avustuksessa otetaan paremmin huomioon 
kehity svaatimukset ja -tavoitteet (esimerkiksi humanitääristä apua koskeva 
vaikutusanalyysi osana toimintamenettelyä tai arviointia)? 
Jäsenvaltio Vastaus 
Alankomaat Hätätila- ja humanitääristä apua koskevat suuntaviivat 
valmisteilla - näihin kuuluvat myös asiaan puuttumisen 
pitkän aikavälin vaikutuksia koskevat arviointiperusteet 
Belgia Kestävän kehityksen käsite 
Espanja Näin tehdään epävirallisesti 
Irlanti Ei 
Italia Politiikkaa koskevissa suuntaviivoissa käsitellään tätä aihetta 
vuodesta 1995; erityisiä suuntaviivoja luonnostellaan 
parhaillaan 
Itävalta 
Kreikka Ei 
Luxemburg 
Portugali Ei, mutta näin tehdään epävirallisesti 
Ranska Ei - käytännössä tämä on kentällä toimivien 
lähetystöavustajien tehtävä 
Ruotsi Politiikka ja suuntaviivat valmisteilla 
Saksa Kyllä - ohjeet toimitettiin 1986 kaikille lähetystöille (mutta 
ne kattavat tosiasiassa ainoastaan suoraviivaisen avustuksen) 
Suomi Ei (humanitäärisen avun tulokset ovat käytettävissä vuoden 
1996 keskivaiheilla) 
Tanska Humanitääriseen apuun kuuluu yhä enemmän kehitystä 
koskevia seikkoja (toimintaperiaatteissa) 
Yhdistynyt On sisäisesti, mutta ainoastaan nopeasti puhkeavien 
kuningaskunta katastrofien osalta 
38 
3.3 Onko hallituksellanne suuntaviivoj a tai menettelyj ä, joilla varmistetaan, että vaarat 
ja haavoittuvuus otetaan huomioon kehitysavun suunnittelussa ja 
täytäntöönpanossa? 
Jäsenvaltio Vastaus 
Alankomaat Ns. kehitystesti - johon kuuluu "vaarojen" arvioiminen 
köyhyyden, ympäristön ja sukupuoliroolien osalta 
Belgia Kyllä kahdenvälisen avun osalta 
Espanja 
Irlanti 
Italia Kyllä 
Itävalta Nämä tekijät otetaan huomioon 
Kreikka Ei, mutta nämä tekijät otetaan huomioon 
Luxemburg 
Portugali Ei, mutta nämä tekijät otetaan huomioon 
Ranska Nämä tekijät otetaan huomioon politiikan 
uudelleentarkastelussa 
Ruotsi Nämä tekijät otetaan huomioon eri maita koskevissa 
strategioissa 
Saksa Nämä tekijät otetaan huomioon 
Suomi Ei, mutta nämä tekijät otetaan huomioon 
Tanska Mainitaan strategia-asiakirjoissa - nämä tekijät otetaan 
käytännössä huomioon 
Yhdistynyt Kyllä, mutta niitä on kehitettävä edelleen 
kuningaskunta 
39 
3.4 Otetaanko konfliktin ennaltaehkäisy huomioon, kun hallituksenne suunnittelee 
kehityspolitiikkaa? 
Jäsenvaltio Vastaus 
Alankomaat Kyllä - katso "Humanitäärinen apu konfliktin ja kehityksen 
välillä" 
Belgia Kyllä - toimintaperiaatteissa 
Espanja Pääasiassa monenvälisissä hankkeissa 
Irlanti Tulee tärkeämmäksi, kun politiikkaa tarkastellaan uudelleen 
Italia Kyllä 
Itävalta 
Kreikka Kyllä - useimmissa tapauksissa 
Luxemburg 
Portugali Kyllä - käytännössä tuki kytkeytyy näihin kysymyksiin 
Ranska 
Ruotsi Kyllä - toimintaperiaatteet ovat valmiina marraskuussa 1996 
Saksa Tulee tärkeämmäksi tulevaisuudessa; toimintaperiaatteet 
valmisteilla 
Suomi Kyllä - strategiaa koskevassa muistiossa 
Tanska Kyllä - strategiaa koskevissa asiakirjoissa 
Yhdistynyt Tulee tärkeämmäksi tulevaisuudessa/tällä hetkellä asiasta on 
kuningaskunta luonnos 
40 
3. KONKREETTISIA ESIMERKKEJÄ 
Mahdollisuuksien mukaan annetaan äskettäisiä esimerkkej ä toimista/hankkeista/ohj elmista, 
joita hallituksenne on rahoittanut, mukaan lukien LRRD. Tähän kyselylomakkeeseen 
liitettyä mallia voidaan käyttää apuna. 
Jäsenvaltio Vastaus 
Alankomaat Vastuun siirto hätätilasta vastaavilta rakenteellisille osastoille 
Kamputseassa, Palestiinan itsehallintoalueilla, Eritreassa ja 
Angolassa 
Belgia 
Espanja Esimerkkejä Haitissa, Angolassa, Ruandassa, Guatemalassa 
ja entisessä Jugoslaviassa 
Irlanti Esimerkkejä yhdennetyistä hankkeista 
Italia 
Itävalta 
Kreikka 
Luxemburg 
Portugali Kunnostusohjelmat Mosambikissa 
Ranska 
Ruotsi Kamputsea, Länsiranta ja Gaza siirretty humanitääriseltä 
osastolta kehitysosastolle 1995. Lisäapu Angolaan ja 
Mosambikiin tulee nyt kehitystalousarviosta. 
Saksa Guinea - siirtyminen terveydenhuollon kriisinhallinnasta 
enemmän alojen väliseen pitkän aikavälin lähestymistapaan 
Bosnia - rakennushankkeiden arviointi; paikallisen väestön 
osallistuminen 
Suomi 
Tanska 
41 
Yhdistynyt 
kuningaskunta Esimerkkejä tavasta, jolla avustusta hallinnoidaan ODA:ssa, 
kuinka strategiat perustetaan ja minkä tyyppisiä toimintoja 
on pantu täytäntöön (Angola, Sierra Leone, Afganistan, Sri 
Lanka jne.) 
Tapaustutkimus 1 : Terveyshanke Angolassa: kuinka 
hallinnoida siirtymistä hätätila-avusta kehitykseen 
Tapaustutkimus 2: Angolan kehitysrahasto: kehitysavun 
antaminen hätätilan aikana 
42 

ISSN 1024-4492 
KOM(96) 153 lopullinen 
ASIAKIRJAT 
FI 11 
Luettelonumero : CB-CO-96-163-FI-C 
ISBN 92-78-02573-9 
Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto 
L-2985 Luxemburg 
V>