[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 20.11.2007

KOM(2007) 727 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO

Lamfalussy-prosessin uudelleentarkastelu Valvonnan lähentäminen

KOMISSION TIEDONANTO

Lamfalussy-prosessin uudelleentarkastelu Valvonnan lähentäminen

1. JOHDANTO

Rahoitusalan dynaamisuus ja moitteettomuus ovat ratkaisevia Euroopan talouden toimivuudelle ja maailmanlaajuiselle kilpailukyvylle. Rahoituspalvelut ovat eurooppalaisille kuluttajille ja niin pienille kuin suurillekin yrityksille erittäin tärkeitä: sekä kuluttajat että yritykset haluavat laajan valikoiman rahoitusvaihtoehtoja, korkealaatuisia ja turvattuja tuotteita sekä hyvin johdettuja ja valvottuja laitoksia. Tämä edellyttää vankkaa eurooppalaista sääntely- ja valvontakehystä rahoitusalalla.

Vuonna 2001 käynnistetyn Lamfalussy-prosessin tavoitteena oli laatia tehokas mekanismi, jonka avulla voitaisiin alkaa lähentää rahoitusalan valvontakäytäntöjä ja tehdä mahdolliseksi rahoitusalaa koskevan yhteisön lainsäädännön nopea ja joustava reagointi rahoitusmarkkinoiden kehitykseen. Tämän lähestymistavan mukaisesti rahoitusalaa säännellään kahdella tasolla.

Ensimmäisellä tasolla annetaan sääntelyn parantamista koskevien normien mukaisen kokonaisvaltaisen ja kattavan kuulemisprosessin jälkeen yhteispäätösmenettelyä noudattaen puitelainsäädäntö, jolla vahvistetaan pääperiaatteet ja määritellään toimeenpanovalta.

Toisella tasolla komissio vahvistaa täytäntöönpanoa koskevat tekniset yksityiskohdat, kun niistä on äänestetty toimivaltaisessa sääntelykomiteassa (Euroopan arvopaperikomitea, Euroopan pankkikomitea ja Euroopan vakuutus- ja työeläkekomitea). Toisen tason prosessissa komissio ottaa tarkasti huomioon Euroopan parlamentin kannan. Täytäntöönpanotoimenpiteiden teknisessä valmistelussa komissiota avustavat komiteat, jotka koostuvat kansallisten valvontaelinten edustajista ja joista käytetään nimitystä kolmannen tason komiteat – Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitea ( Committee of European Banking Supervisors , CEBS), Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontakomitea ( Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors , CEIOPS) ja Euroopan arvopaperivalvojien komitea ( Committee of European Securities Regulators , CESR). Nämä komission päätöksillä[1] perustetut komiteat osallistuvat tärkeällä tavalla EU:n direktiivien johdonmukaiseen ja lähentyvään täytäntöönpanoon varmistamalla tehokkaan yhteistyön kansallisten valvontaviranomaisten välillä ja valvontakäytäntöjen lähentymisen. Tämä on prosessin ns. kolmas taso . Neljännellä tasolla komissio valvoo, että EU:n lainsäädäntö saatetaan oikea-aikaisesti ja asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Tämä nelitasoinen, komitologiamenettelyyn perustuva lähestymistapa rahoituspalvelualan sääntelyyn on ollut käytössä yli viisi vuotta arvopaperialalla ja yli kaksi vuotta pankki- ja vakuutusalalla. Direktiivissä 2005/1/EY, jolla rahoituspalvelualan komiteoiden organisaatiorakenne vahvistettiin, edellytetään komission tarkastelevan koko Lamfalussy-prosessia uudelleen vuoden 2007 loppuun mennessä. Tämä on tarkastelulle soveltuva aika. EU:n rahoitusmarkkinat ovat muuttuneet merkittävästi viime vuosina ja niiden yhdentymisvauhti kiihtyy. Yhä suurempi osa rahoituslaitosten liiketoiminnasta tapahtuu niiden kotimarkkinoiden ulkopuolella. Rahoitustuotteita käsitellään yhä useammin yleiseurooppalaisella tasolla. Markkinoiden keskittyminen lisääntyy, samoin tuoteinnovaatiot ja tuotteiden monimutkaisuus. Yritysten sulautumisia ja yritysostoja tehdään yhä enenevässä määrin yli kansallisten ja alakohtaisten rajojen.

Viimeaikaiset markkinahäiriöt ovat osoittaneet, kuinka markkinat ovat yhä läheisemmin kosketuksissa keskenään – mikä lisää tarvetta nopeuttaa EU:n valvontakehyksen kehittämistä tämän uuden markkinatodellisuuden mukaisesti.

Näistä saavutuksista huolimatta vallitsee yhä selkeämpi yhteisymmärrys siitä, että EU:n nykyisiin valvontapuitteisiin tarvitaan jatkossa joitakin näyttöihin perustuvia käytännön parannuksia. Lokakuussa 2007 talous- ja raha-asioiden neuvosto sopi jatkotoimista, joilla kehitettäisiin järjestelyjä rahoitusolojen vakauden parantamiseksi EU:n sisärajojen yli. Lamfalussyn kehyksen parantaminen täydentää näitä jatkotoimia olennaisella tavalla. Lokakuussa toimielinten välinen valvontaryhmä ( Inter-Institutional Monitoring Group, IIMG) julkaisi loppuraporttinsa, jossa se tarkasteli ns. kolmannen tason komiteoiden toimintaa. Rahoituspalvelukomitean on määrä esittää raporttinsa valvontakysymyksistä ja lähentymisestä pitkällä aikavälillä. Kaikki nämä raportit käynnistävät poliittisen tason keskustelun, jonka pohjalta annetaan konkreettiset suositukset vuonna 2008.

Tässä tarkastelussa esitetään joitakin käytännöllisiä, välttämättömiä ja saavutettavissa olevia parannuksia Lamfalussy-prosessiin. Niillä kannustetaan yhteistyön syventämiseen kansallisten valvontaviranomaisten välillä ja lisätään johdonmukaisuutta ja lähentymistä kansallisessa täytäntöönpanossa ja sääntöjen noudattamisen valvonnassa. Komission mielestä esitettyä kunnianhimoisemmat institutionaaliset muutokset, kuten riippumattomien sääntelyoikeuksien myöntäminen kolmannelle tasolle, eivät ole tässä vaiheessa toteuttamiskelpoisia, koska jäsenvaltioiden ja muiden asianosaisten välillä on erimielisyyksiä. Tämä johtuu erityisesti rahoitusalan kysymysten monimutkaisuudesta (pankki-, vakuutus- ja arvopaperialalla on erilaiset valvontajärjestelyt, ja valvonta on järjestetty eri tavoin eri jäsenvaltioissa). Tässä tiedonannossa esitetyt muutokset ovatkin niitä, joiden komissio arvelee olevan olennaisia EU:n nykyisen sääntelykehyksen vahvistamisessa edelleen.

2. YLEISARVIOINTI

Lamfalussyn prosessista toistaiseksi saadut kokemukset ovat yleisesti ottaen myönteisiä, ja jäsenvaltiot, Euroopan parlamentti[2], markkinatoimijat ja sääntelyelimet ovat tästä laajalti yhtä mieltä. Lamfalussy-prosessi on osaltaan merkittävästi edistänyt nykyistä joustavamman eurooppalaisen sääntelyjärjestelmän kehittämistä ja valmistellut valvonnan ja yhteistyön lähentämistä. Päätöksentekoprosessi on tehostunut, ja siitä on tullut entistä kattavampi ja nopeampi. Ensimmäisten neljän Lamfalussy-direktiivin antamiseen kului keskimäärin 20 kuukautta, mikä on lyhyempi aika kuin edellisten direktiivien neuvotteluun kulunut aika (esim. sijoituspalveludirektiivin laatimiseen kului neljä vuotta).

Lamfalussy-prosessi on kehittynyt eri aloilla eri tahtiin. Arvopaperialalla on annettu neljä ensimmäisen tason direktiiviä ja vahvistettu 12 toisen tason täytäntöönpanotoimenpidettä, kaikki yksimielisesti ja Euroopan parlamentin voimakkaalla tuella. Tämä ei olisi ollut mahdollista ilman Euroopan arvopaperivalvojien komitean teknistä apua. Pankkialalla pääomavaatimusdirektiivi (2006/48/EY) mahdollistaa sen, että G-10-maiden tasolla tehdyn sääntelysopimuksen teknisiä yksityiskohtia voidaan muuttaa komitologiamenettelyä noudattaen tehdyillä päätöksillä. Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitea on hyväksynyt 12:t kolmannen tason suuntaviivat, joiden avulla pääomavaatimusdirektiivin soveltamista lähennetään. Vakuutusalalla vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komitean työ on painottunut teknisen avun antamiseen komissiolle Solvenssi II -ehdotuksen (KOM(2007) 361) ja sen täytäntöönpanotoimenpiteiden osalta. Kyseinen komitea on myös auttanut komissiota testaamaan Solvenssi II:n vaikutuksia toteuttamalla useita määrällisiä vaikutustutkimuksia.

Lamfalussy-prosessin täytäntöönpanon edetessä myös Euroopan rahoituspalvelujen ja -markkinoiden maailmanlaajuinen kilpailukyky on parantunut merkittävästi. EU:n sääntelymetodin laadulla on ollut tärkeä rooli sellaisten dynaamisten puitteiden luomisessa, joissa EU:n pääomamarkkinat ovat voineet rauhassa kehittyä ja innovoida. Lisäksi periaatteisiin pohjautuva EU:n sääntelylähestymistapa muokkaa kirjanpidon, sijoituspalvelujen, yhteissijoitusyritysten, pankkitoiminnan (pääomavaatimusdirektiivi) ja muiden alojen kansainvälistä lähentymistä, mikä tarjoaa mahdollisuuksia standardeja luovaan johtoasemaan.

Sääntelyarkkitehtuurin toisena perustavanlaatuisena tavoitteena on saavuttaa optimaalinen valvonta siten, että sääntelystä aiheutuu rahoitusyrityksille mahdollisimman vähän kustannuksia. Toistaiseksi ei ole saatavilla luotettavaa yleisarviota alan toimijoille aiheutuvista kansalliset ja alojen rajat ylittävistä kustannuksista ja muusta taakasta. Komissio on näin ollen käynnistänyt tutkimuksen, jossa tarkastellaan yksityiskohtaisemmin muutaman EU-direktiivin noudattamisesta yrityksille aiheutuvia kustannuksia. Selvityksen tulokset ovat käytettävissä vuoteen 2009 mennessä. Tämän tutkimuksen tulosten pohjalta komissio arvioi yhdessä kolmannen tason komiteoiden kanssa, tarvitaanko parannuksia ja jos niin missä.

3. LAINSÄÄDÄNTÖPROSESSIN JA NOUDATTAMISEN VALVONNAN PARANTAMINEN

3.1. Nykytilanteen arviointi

Ensimmäisen tason direktiiveissä keskitytään yhä useammin yleisiin sääntöihin ja periaatteisiin – vaikka vielä on arvostelijoita, joiden mielestä ne ovat edelleen liian yksityiskohtaisia. Komissio on huolellisesti kalibroinut toisen tason toimenpiteet sitomalla ne tiiviisti kolmannen tason komiteoiden teknisiin neuvoihin ja sidosryhmien kuulemisiin liiallisen sääntelyn välttämiseksi. Lisäksi Euroopan parlamentin esille tuoma huoli tarkoituksenmukaisesta toimielinten keskinäisestä tasapainosta toisella tasolla on poistettu tekemällä heinäkuussa 2006 sopimus uudesta valvonnan käsittävästä sääntelymenettelystä. Kun teknisestä laajuudesta on sovittu, Euroopan parlamentille annetaan valtuudet valvoa ns. lainsäädäntötyyppisiä toimenpiteitä (komitologiamenettelyä noudattaen annettuja) ja jopa pysäyttää ne. EU:n kolme toimielintä ovat sopineet, että täytäntöönpanovalta olisi annettava komissiolle ilman aikarajoituksia, mikä tarkoittaisi, että rahoituspalveludirektiiveissä nykyisin olevat raukeamislausekkeet on poistettava[3]. On erityisen tärkeää täyttää tämä sitoumus ennen vuoden 2007 loppua, jotta toimielimiin liittyvä epävarmuus voidaan poistaa.

3.2. Ensimmäisen ja toisen tason toimenpiteiden jaksottaminen

Yhteispäätösmenettelyllä laadittavaa puitelainsäädäntöä koskevien neuvottelujen ja tällaisen lainsäädännön antamisen (ensimmäinen taso) ja täytäntöönpanotoimenpiteiden (toinen taso) jaksottaminen on johtanut pullonkauloihin ja epärealistisiin aikatauluihin.

Käytännössä merkittävä osuus säädöksen kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiselle ensimmäisellä tasolla varatusta ajasta on kulunut täytäntöönpanotoimenpiteiden valmisteluun. Kyseiset täytäntöönpanotoimenpiteet ovat välttämättömiä, jotta säädös voidaan saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Toisen tason neuvotteluprosessin ajallista kestoa on kuitenkin vaikeaa arvioida puitelainsäädäntöä annettaessa. Tämä on johtanut vaikeuksiin kohtuullisten määräaikojen asettamisessa sekä säädösten saattamiselle osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä että soveltamiselle alan toimijoiden keskuudessa. Tämä oli syynä rahoitusmarkkinadirektiivin (Mifid) saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä ja soveltamiselle annettujen määräaikojen pidentämiseen.

Komission mielestä on olennaista yhdenmukaistaa lainsäädäntö- ja täytäntöönpanotoimenpiteiden antamiselle ja saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä asetettavat määräajat. Tähän voitaisiin päästä yhdistämällä koko lainsäädäntöpaketin osaksi kansallista lainsäädäntöä saattamiselle asetettu määräaika ensimmäisen tason lainsäädännössä yksilöityjen viimeisten täytäntöönpanotoimenpiteiden hyväksymiseen.

Samoin ensimmäisen ja toisen tason toimenpiteitä voitaisiin toteuttaa mahdollisimman paljon samanaikaisesti, mikä parantaisi oikeudellista johdonmukaisuutta ja ymmärrettävyyttä. Toisen tason toimenpiteiden valmistelu prosessin varhaisessa vaiheessa helpottaa perussäädöksestä käytäviä neuvotteluja ja selventää tulevien täytäntöönpanotoimenpiteiden perussisältöä lainsäädäntöä laativille toimielimille.

3.3. Sääntelyn parantaminen

Lamfalussyn prosessi on ollut edelläkävijä, koska siinä on otettu käyttöön ja sovellettu kurinalaisesti järkeviä sääntelyperiaatteita: alhaalta ylöspäin -lähestymistapa, avoimet kuulemiset, vaikutusten arviointi sekä markkinoiden ammattilaisten, kuluttajaelinten ja kansallisten sääntelyelinten varhainen ja perinpohjainen osallistuminen. Prosessin avoimuus ja läpinäkyvyys on vähentänyt minimiin sääntelyeroilla keinottelun ja parantanut EU:n politiikan laadinnan laatua, avoimuutta ja ennustettavuutta. Jotta näiltä saavutuksilta ei vietäisi pohjaa, on erittäin tärkeää, että jäsenvaltiot pitäytyvät mahdollisimman tiukasti lisäämästä kansallisia sääntöjä Euroopan tasolla yhdessä sovittuihin sääntöihin (ns. gold-plating ). Tällaisten lisävaatimusten merkittävä vähentäminen ja asetuksen käyttäminen useammin (kuten Lamfalussy-raportissa ehdotettiin) parantavat sääntelyn lopputulosta markkinoilla. Komissio ehdottaa asetuksia tarvittaessa ja täytäntöönpanotoimenpiteiksi niin usein kuin mahdollista. Omien kansallisten vaatimusten lisäämisen osalta komissio noudattaa edelleen tiiviisti toimintatapaa, joka vahvistettiin rahoitusmarkkinadirektiivin täytäntöönpanodirektiivin (2006/73/EY) 4 artiklassa. Jäsenvaltioiden on esitettävä komissiolle pätevät perustelut kaikista säädöksiin lisäämistään omista vaatimuksista kohdissa, joissa tällaista liikkumavaraa on.

Kuuleminen

Sidosryhmät ovat suhtautuneet järjestelmälliseen ja avoimeen kuulemiseen varsin myönteisesti. Joissakin tapauksissa, erityisesti arvopaperien osalta, markkinatoimijat pitivät kuulemisjaksoja liian lyhyinä. Komissio pohtii, kuinka voidaan varmistaa tasapaino kuulemiselle varatun ajan ja asian teknisen monimutkaisuuden välille.

Avoin politiikanlaadinta edellyttää täyttä avoimuutta myös kuulemisten tulosten osalta. Sellaisia tapauksia lukuun ottamatta, joissa luottamuksellista käsittelyä on erikseen pyydetty, vastausten järjestelmällisestä julkistamisesta pitäisi tulla tavanomainen käytäntö. Komissio julkaisee internetin välityksellä järjestetyistä kuulemisista tiivistelmiä ja kehottaa kolmannen tason komiteoita tekemään samoin. Komissio ottaa mielellään vastaan ehdotusluonnoksistaan saamiaan huomioita lähteeseen katsomatta, mutta vaihtoehtoja esittävien olisi liitettävä esityksiinsä riittävä ja vakuuttava taloudellinen todistusaineisto, mitä toistaiseksi ei usein tapahdu.

Vaikutusten arviointi

Vaikutusten arviointi on olennaista sekä sääntelytarpeen arvioimiseksi että laadun varmistamiseksi. Komissio tekee kaikesta ensimmäisen tason lainsäädännöstä nykyisin vaikutustenarvioinnit. Mutta sääntelyn parantaminen on kokonaisvaltainen konsepti – kaikkien osallisten on tehtävä työtä lopputuloksen optimoimiseksi. Komissio pitää myönteisenä Euroopan parlamentin vahvistusta sitoumukselleen tehdä ” vaikutustenarviointeja, kun se tekee huomattavia muutoksia lainsäädäntöehdotuksiin ”[4]. Komissio pyytää myös, että neuvosto liittää tekemiinsä merkittäviin muutosehdotuksiin ja kolmannen tason komiteat komissiolle antamiinsa neuvoihin kattavat vaikutustenarvioinnit.

Komissio katsoo, että koska täytäntöönpanotoimenpiteillä voi olla merkittäviä vaikutuksia eri sidosryhmiin, on vakavasti harkittava vaikutustenarviointien tekemistä myös merkittävistä toisen tason toimenpiteistä. Komissio pyrkiikin asteittain laajentamaan nykyistä vaikutustenarviointikäytäntöään myös näissä komiteoissa laadittuihin täytäntöönpanotoimenpiteisiin.

3.4. Noudattamisen valvonta neljännellä tasolla – Avoimuuden parantaminen kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisessa

Lamfalussy-prosessin käynnistäminen ei merkittävästi parantanut jäsenvaltioiden tuloksia ensimmäisen ja toisen tason lainsäädännön oikea-aikaisessa saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Komissio on edelleen huolissaan siitä, kuinka hitaasti EU:n direktiivit saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, koska sillä on haitallisia vaikutuksia sekä jäsenvaltioihin että markkinoihin. Muutaman jäsenvaltion joukko on toistuvasti toiminut hitaasti.

Useita tiedonantomekanismeja on otettu käyttöön avoimuuden lisäämiseksi. Esimerkiksi pääomavaatimuksista annetun direktiivin 144 artiklaan sisältyy vaatimus, jonka mukaan valvontaviranomaisten on annettava tietoja kyseisen direktiivin täytäntöönpanosta kansallisessa lainsäädännössä ja direktiivissä säädettyjen kansallisten vaihtoehtojen ja harkintavallan käytöstä. Helpottaakseen johdonmukaista täytäntöönpanoa pankkivalvontaviranomaisten komitea on kehittänyt nettipohjaiset puitteet valvontatietojen toimittamiselle[5]. Koska pääomavaatimuksista annettua direktiiviä sovelletaan kuitenkin kokonaisuudessaan vasta 1. tammikuuta 2008 alkaen, sen täytäntöönpano on vasta alkuvaiheessa.

Komissio on kahdesti kuukaudessa julkaissut Internet-sivuillaan tulostauluja, jotka osoittavat rahoituspalveluja koskevan toimintasuunnitelman alaan kuuluvien direktiivien[6] ja sekä ensimmäisen että toisen tason Lamfalussy-direktiivien[7] kansalliseen lainsäädäntöön saattamisen asteen. Vastaavasti komissio julkaisee rahoitusmarkkinadirektiivin kansalliseen lainsäädäntöön saattamista kuvaavan tilanteen, joka perustuu komission jäsenvaltioille lähettämiin kyselylomakkeisiin.

Kansalliseen lainsäädäntöön saattamisen ajan komissio on työskennellyt tiiviisti kansallisten hallintojen kanssa: se on muun muassa järjestänyt kansalliseen lainsäädäntöön saattamista koskevia seminaareja ja kahden- ja monenvälisiä kokouksia sekä ohjeistanut muilla tavoilla, kuten antanut ei-sitovaa tulkitsevaa ohjeistusta ja julkaissut nettipohjaisia kysymys- ja vastaussivuja. Tällaista käytäntöä jatketaan. Komissio käynnistää viipymättä myös EY:n perustamissopimuksen 226 artiklan mukaiset rikkomista koskevat menettelyt kaikkia niitä jäsenvaltioita vastaan, joissa täytäntöönpano on myöhässä. Komissio odottaa jäsenvaltioiden myös toimittavan kansalliseen lainsäädäntöön saattamista koskevat taulukot, jotka helpottavat tarkistamista. Lisäksi se sisällyttää kuhunkin uuteen direktiiviehdotukseen automaattisesti velvoitteen toimittaa vastaavuustaulukot.

4. VALVONTAYHTEISTYÖ JA VALVONNAN LÄHENTÄMINEN

4.1. Nykytilanteen arviointi

Yhtenä Lamfalussy-prosessin pääasiallisena tavoitteena on valvonnan lähentäminen ja valvontayhteistyön edistäminen. Tämä on yksi Lamfalussy-rakenteiden kaikkein innovatiivisimmista osa-alueista.

Jäsenvaltioiden valvontakäytäntöjen lähentämisen odotetaan johtavan johdonmukaisiin sääntely- ja valvontaratkaisuihin ja johdonmukaiseen soveltamiseen kansallisella tasolla. Tähän pääseminen saattaa edellyttää, että valvontaviranomaiset sopivat kolmannella tasolla ei-sitovista suuntaviivoista ja suosituksista ja soveltavat niitä.

On olemassa useita välineitä, joiden avulla valvonnan lähentämistä ja valvontayhteistyötä voidaan vahvistaa: esimerkiksi sovittelu, tehtävien jakaminen, raportointivaatimusten järkeistäminen ja tiedonvaihtojärjestelyt. Koulutusohjelmilla ja valvontaelinten välisellä henkilöstövaihdolla on myös tärkeä rooli yhteisen valvontakulttuurin kehittämisessä.

Huolimatta kolmannen tason komiteoiden pyrkimyksistä ottaa käyttöön tämän tavoitteen saavuttamisessa tarvittavat välineet tulokset eivät ole aina vastanneet odotuksia. Tärkeiden valvontakysymysten tielle on noussut joitakin tarpeettomia esteitä.

Arvopaperimarkkinavalvojien komitealla on ollut vaikea tehtävä laatia rahoitusmarkkinadirektiivin nojalla yhteinen malli liiketoimista ilmoittamiseen, ja se on kohdannut viiveitä liiketoimista ilmoittamista koskevan tiedonvaihtomekanismin perustamisessa. Valtiovarainministereiden pyytämä yhteinen raportointikehys on johtanut pankkialalla monimutkaiseen lopputulokseen eikä virtaviivaiseen, yksinkertaistettuun, yhtenäiseen ratkaisuun, jollaista markkinoilla odotetaan. Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitealla on ollut vaikeuksia lähentää hybridi-instrumenttien vakavaraisuuskohtelua, ja se haluaa, että komissio ryhtyy suoraan laatimaan uutta lainsäädäntöä. Sovittelumenettelyjen käyttöönotossa ei myöskään ole toistaiseksi saavutettu tuloksia, koska niitä ei ole käytetty.

Toisinaan kolmannen tason komiteoilla ei ole ollut käytettävissään kaikkea, mitä niiltä odotetut tulokset edellyttävät. Tarvitaan voimakkaampaa poliittista pontta. Toisaalta valvontaviranomaisten ensisijaiset vastuualueet ovat kansallisia, eikä niillä siten välttämättä ole riittävää toimivaltaa tai kannustinta lähentymiseen Euroopan tasolla.

Komissio on yksilöinyt joitakin politiikan alueita, joilla valvonnan lähentämistä voidaan edistää. Komissio aikoo toteuttaa nämä muutokset mahdollisimman suuressa määrin vuoden 2008 aikana.

4.2. Kolmannen tason vahvistaminen

4.2.1. Kolmannen tason komiteoiden poliittisen tilivelvollisuuden tukeminen

Kolmannen tason komiteat vastaavat toimistaan komissiolle siinä määrin kuin niiden perustamispäätöksissä säädetään. Komiteoiden jäsenet ovat tilivelvollisia kansallisille hallituksilleen ja/tai parlamenteilleen. Monilla kansallisilla valvontaviranomaisilla ei ole valtuuksia suorittaa tehtäviään kolmannella tasolla. Jos kansallisessa lainsäädännössä säädetyt valvontaviranomaisten velvoitteet ovat ristiriidassa kolmannella tasolla tehtävien ei-sitovien toimenpiteiden kanssa, kyseisten viranomaisten on noudatettava ensisijaisesti kansallisia velvoitteita.

Kolmannen tason komiteoiden tehtävän merkitys valvonnan lähentämisessä EU:n tasolla on suuri, mutta EU:n toimielinten olisi valvonnan riippumattomuutta haittaamatta ilmaistava poliittiset odotuksensa komiteoiden työn pääasiallisista tuloksista määrättynä ajanjaksona tulevaisuudessa (esim. kahden vuoden aikana). Niille olisi annettava myös tehtäväksi arvioida kolmannen tason komiteoiden toimintaa säännöllisesti.

Tähän voitaisiin päästä kaksivaiheisella menettelyllä.

Ensiksi Euroopan parlamentin ja Ecofin-neuvoston olisi komission ehdotuksen pohjalta – ja kolmannen tason komiteoita kuultuaan – annettava tiivis poliittinen lausunto, jossa ilmaistaan tärkeimmät kolmannen tason komiteoilta odotettavat tulokset tulevana ajanjaksona.

Toiseksi kyseisenä aikana ja sen päätteeksi kolmannen tason komiteoiden olisi raportoitava komissiolle, Euroopan parlamentille ja neuvostolle saavutuksistaan tai tarvittaessa syistä, jotka estivät niille asetettujen tavoitteiden saavuttamisen. Jälkimmäisessä tapauksessa niiden odotettaisiin antavan yksityiskohtaiset selvitykset, joissa yksilöidään poikkiteloin asettuneet valvontaviranomaiset. Jos jossakin niiden toimivaltuuksissa yksilöidyssä aloitteessa ei voida käytännön toimenpitein saavuttaa edistystä kolmannella tasolla, jäljelle jää kolme mahdollisuutta: i) tilanne jätetään ennalleen (”status quo”); ii) nostetaan kyseinen toimenpide komission komitologiamenettelyä noudattaen vahvistettavaksi toimenpiteeksi edellyttäen, että kyseinen toimenpide kuuluu siirretyn toimivallan piiriin; iii) jos ii-kohdan edellytykset eivät täyty ja jos asia on riittävän tärkeä, harkitaan ensimmäisen tason säädöksen muuttamista.

Tällainen yleinen lähestymistapa lisäisi kolmannen tason komiteoiden poliittisia paineita saavuttaa tuloksia ja vahvistaa niiden puheenjohtajistoa. Tämä tehostaisi merkittävästi Lamfalussy-prosessia ja voimistaisi komiteoiden jäsenten keskinäisiä tulospaineita. Lisäselvityksiä voitaisiin pyytää jäsenvaltiolta, jonka valvontaviranomaisen edustaja on vähemmistössä.

Tätä olisi tuettava kansallisella tasolla sisällyttämällä kansallisten valvontaviranomaisten johtosääntöihin vaatimus tehdä yhteistyötä muiden valvontaviranomaisten kanssa valvonnan lähentämiseksi Euroopassa. Komissio yhtyy toimielinten välisen seurantaryhmän (IIMG) suositukseen siitä, että valvontaviranomaisten tehtävänkuvauksiin olisi lisättävä selkeänä tehtävänä tuki eurooppalaiselle lähentämisprosessille. Ecofin-neuvosto antoi lokakuussa tukensa tälle periaatteelle ja kehotti jäsenvaltioita päättämään, sisällyttävätkö ne kansallisten viranomaisten valtuuksiin EU-ulottuvuuden, ja ottamaan huomioon rahoitusjärjestelmän vakautta koskevat näkökohdat kaikissa jäsenvaltioissa ennen vuoden 2007 loppua.

4.2.2. Kolmannen tason komiteoiden oikeudellisen aseman vahvistaminen

Kolmannen tason komiteat perustavista komission päätöksistä ei riittävästi ilmene komiteoiden tärkeys Euroopan yhä yhdentyneemmillä rahoitusmarkkinoilla. Komiteoiden toimenkuva vaihtelee hiukan päätöksestä toiseen ilmentäen huolenaiheita ja poliittisia sopimuksia, jotka ovat ajan myötä muuttuneet. Johdonmukaisuuden nimissä kaikkien kolmen tulisi olla keskenään samansuuntaiset.

Yleisesti ottaen komiteoiden oletetaan toteuttavan kolmentyyppisiä toimia. Kuitenkin vain neuvonantotehtävä on selkeästi määritelty kaikissa kolmessa päätöksessä. Sen sijaan komiteoiden osallistuminen jatkuvaan täytäntöönpanoon ja niiden rooli valvontakäytäntöjen lähentämisessä on mainittu vain Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitean ja Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontakomitean toimenkuvissa. Kolmannen tason komiteoille asetettu vaatimus parantaa valvontayhteistyötä on mainittu vain Euroopan pankkivalvontakomitean toimenkuvassa.

Tässä on haittansa. Esimerkiksi Euroopan arvopaperivalvojien komitean perustamispäätöksestä puuttuu viittaus valvonnan lähentämiseen ja valvontayhteistyöhön, joten ensimmäisen tason direktiiveissä ei voida viitata sen asemaan.

Komissio pohtii, miten nykyisiä säädöksiä olisi tarkoituksenmukaista muuttaa. Vaihtoehtoja ovat i) kolmannen tason komiteat perustavien komission päätösten muuttaminen siten, että niissä saatetaan komiteoiden tehtävät yhdenmukaisiksi alojen välisen lähentämisen ja johdonmukaisuuden vuoksi; ja ii) asiaa koskevien ensimmäisen tason direktiivien muuttaminen siten, että vahvistetaan merkittävästi yhteistyövaatimuksia ja lisätään kaikkien kolmen kolmannen tason komitean valvontatoimivaltaa. Ensimmäinen askel on otettu Solvenssi II -direktiiviehdotuksessa, jossa nimenomaisesti viitataan Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komiteaan toiminnallisissa säännöksissä ja annetaan sille sovittelutehtäviä ja päätösvalta yhdessä tietyssä asiassa[8]. Komissio pohtii, miten tätä lähestymistapaa voitaisiin soveltaa myös Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komiteaan ja Euroopan arvopaperivalvojien komiteaan.

4.3. Keskinäisen luottamuksen rakentaminen täytäntöönpanon parantamiseksi – käytännön esteet Euroopan tasolla ja kansallisella tasolla

4.3.1. Kolmannen tason komiteoiden päätöksentekoprosessit

Yleisenä sääntönä on, että kolmannen tason komiteoiden laatimat johtosäännöt ovat pohjana yhteisymmärryksessä tehtäville päätöksille. Tätä sovelletaan standardien/suuntaviivojen hyväksymistä ja toiminnallisten hankkeiden täytäntöönpanoa koskeviin päätöksiin. Ainoa poikkeus konsensuspohjaiseen päätöksentekoprosessiin koskee teknisten neuvojen antamista komissiolle: niissä päätökset voidaan tehdä määräenemmistöllä. Toistaiseksi kolmannen tason komiteat ovat yleensä tehneet päätökset yhteisymmärryksessä, eikä vielä ole jouduttu määräenemmistöäänestyksiin.

Konsensuspohjaisilla päätöksillä on huomattava painoarvo. Tällaiset päätökset voivat kuitenkin johtaa pienimmän yhteisen nimittäjän pohjalta tehtyihin ratkaisuihin, tai pahimmillaan siihen, ettei ratkaisua synny lainkaan. Kun komiteoissa ei ole päästy konsensusratkaisuun, ne ovat kääntyneet komission puoleen löytääkseen ratkaisut paikoin varsin teknisiin kysymyksiin, kuten esimerkiksi kysymyksiin rahoitusmarkkinadirektiivin parasta toteutusta koskevien sääntöjen soveltamisesta, sivuliikkeiden valvontajärjestelyistä tai liiketoimista ilmoittamisesta.

On olennaisen tärkeää parantaa kolmannen tason komiteoiden päätöksentekomenettelyjen tehokkuutta ja toimivuutta. Ne voisivat lisätä johtosääntöihinsä määräenemmistöäänestykset kaikista Euroopan komissiolle annettavista neuvoista ja kaikista toimenpiteistä, joilla pyritään edistämään valvontakäytäntöjen lähentämistä Euroopassa. Neuvoston ja Euroopan parlamentin olisi sovittava yhteisestä julistuksesta, jonka mukaisesti kolmannen tason komiteat muuttavat omia päätöksentekomenettelyjään tämän toteuttamiseksi. Vaihtoehtoisesti, jos tämä ei ole mahdollista, komission päätöksiä, joilla kolmannen tason komiteat perustetaan, voitaisiin muuttaa tämän suuntaisesti.

Komission mielestä kolmannen tason komiteoiden olisi myös hyödyllistä päästä jäsentensä kesken sopimukseen siitä, että vähemmistöön jäävät suostuisivat soveltamaan enemmistön kantaa. Tällainen sitoumus voisi sisältää turvalausekkeen, jolla kolmannen tason komitean jäsenten voidaan antaa jättää soveltamatta ohjeistusta/ei-sitovia standardeja tietyissä selkeästi määritellyissä olosuhteissa, kuten esimerkiksi silloin, kun ehdotettu toimenpide ylittää kansalliset lakisääteiset toimivaltuudet. Tällaisissa tapauksissa komiteajäsenet voisi velvoittaa antamaan oikeudelliset syyt kyseisen suosituksen tai ohjeistuksen noudattamatta jättämiselle. Kyseisten komiteajäsenten antamat selkeät selvitykset olisi näin ollen sisällytettävä kolmannen tason komiteoiden Euroopan unionin toimielimille antamiin raportteihin ja ne olisi julkaistava.

Jos komiteajäsen ei sovella kolmannen tason komiteassa sovittua toimenpidettä eikä täytä kyseisen päätöksen soveltamatta jättämiselle asetettuja ehtoja (tai jopa kieltäytyy noudattamasta toimenpidettä tai antamasta selvitystä), komissio pyytää kolmannen tason komiteaa antamaan johtosäännössään jo ennakolta sääntöjä kurinpidollisista toimenpiteistä.

4.3.2. Täytäntöönpano kansallisella tasolla

Muodostaan riippumatta kolmannella tasolla tehdyt päätökset eivät ole sitovia. Ns. viisasten komitea ( Committee of Wise Men ) oli sitä mieltä, että vaikka tällaiset päätökset eivät ole sitovia, niihin liittyy selvästi huomattava auktoriteetti. Tämä ei kuitenkaan ole aina osoittautunut todeksi. Kokemus on pikemminkin osoittanut, että kolmannella tasolla sovittuja toimenpiteitä ei ole sovellettu riittävän johdonmukaisesti kansallisten valvontaviranomaisten harjoittamassa valvonnassa[9]. Tätä joskus pahentaa se, että jotkut kansalliset sääntelyviranomaiset antavat kolmannen tason komiteoissa sovitusta ohjeistuksesta eroavaa ohjeistusta. Tämä ”ohjeistuksen inflaatio” aiheuttaa sekaannuksia markkinatoimijoille, hidastaa markkinoiden yhdentymistä ja vaarantaa yhteisön lainsäädännön tehokkaan soveltamisen. Näin ollen komissio katsoo, että alueilla, joilla kolmannen tason ohjeistusta on annettu, kansallisten sääntelyviranomaisten olisi pitäydyttävä antamasta lisäohjeita.

Vaikka riippumattoman sääntelyvallan antaminen kolmannen tason komiteoille ei ole poliittisesti toteutettavissa, käytännön kysymyksenä on, kuinka varmistetaan, että jäsenvaltioiden sääntely- ja valvontaviranomaiset noudattavat kolmannen tason toimenpiteitä ei-sitovuuden pohjalta. Jäsenvaltioiden olisi edellytettävä, että niiden valvonta-/sääntelyviranomaiset sopivat noudattavansa kolmannen tason yhteisiä standardeja ja ohjeistusta kokonaisuudessaan, ja todettava tämä Ecofin-neuvoston julistuksessa.

4.3.2.1. Kansallisten valvontaviranomaisten toimivalta ja seuraamukset

Joissakin rahoituspalvelualan säädöksissä on luettelo asioista, joissa valvontaviranomaisilla olisi vähintään oltava toimivaltaa. Tämä koskee erityisesti arvopaperialaa. Pankkidirektiivi sisältää laaja-alaisen luettelon valvontaviranomaisten erityisestä toimivallasta. Erityisesti arvopaperialalla kansallisilla sääntelyviranomaisilla ei tarvitse olla identtistä valvontavaltaa EU-direktiivien ja kolmannen tason standardien/ohjeistuksen täytäntöönpanoon. Niillä olisi kuitenkin oltava tarvittavat ja riittävät vähimmäisvaltuudet ja välineet (ml. seuraamukset) velvoitteidensa täyttämiseen. Tämä on välttämätöntä kotivaltion ja vastaanottavan valtion välisen suhteen toimivuuden takaamiseksi.

Komissio ja kolmannen tason komiteat analysoivat parhaillaan, missä määrin säännöt, toimivalta ja käytännöt ovat riittävästi lähentyneet jäsenvaltioiden välillä. Alustavat tulokset osoittavat, että sekä kansallisissa lakisääteisissä valtuuksissa että niiden käytännön soveltamisessa on merkittäviä eroja. Erityisesti seuraamusten määräämisen ja rangaistusten laajuudessa on runsaasti vaihtelua. Esimerkiksi Euroopan arvopaperivalvontakomitean tarkastuspaneelin ( CESR Review Panel ) kesäkuussa 2007 tekemä arvokas kartoitus, joka koskee valvontaviranomaisille tarjousesitettä ja markkinoiden väärinkäyttöä koskevissa direktiiveissä annettuja valtuuksia, paljastaa suuria eroja jäsenvaltioiden välillä tällä alalla.

Tämän kysymyksen käsittelemiseksi komissio käynnistää laajan monialaisen selvityksen valvontaviranomaisten valtuuksista ja seuraamusjärjestelmistä arvopaperi-, pankki- ja vakuutusalalla yksilöidäkseen alueet, joilla valtuuksien epätasapaino saattaa viedä pohjaa sääntelyviranomaisten väliseltä yhteistyöltä. Lisäksi komissio harkitsee tarvetta vahvistaa valvontaviranomaisten vähimmäisvaltuuksia koskevia säännöksiä ensimmäisen tason lainsäädännössä. Seuraamusten nykyistä tiiviimpi lähentäminen on välttämätöntä, kuten myös poliittinen keskustelu siitä, ovatko eurooppalaiset seuraamusjärjestelmät yleisesti ottaen kauttaaltaan liian heikkoja.

4.3.2.2. Kansallisten sääntelyviranomaisten toiminnallinen riippumattomuus

Toimiva eurooppalaisen valvonnan järjestelmä edellyttää valvontaviranomaisten vastuiden ja tavoitteiden selkeyttä ja vaatimusta siitä, että ne hoitavat tehtävänsä avoimella, riippumattomalla ja vastuullisella tavalla.

Toiminnalliseen riippumattomuuteen liittyy neljä pääasiallista ulottuvuutta: institutionaalinen, sääntelyllinen, valvonnallinen ja varainhoidollinen ulottuvuus. Ensinnäkin valvontaviranomaisten olisi oltava riippumattomia sekä poliittisista auktoriteeteista että kaupallisesta väliintulosta käyttäessään valtuuksiaan ja toteuttaessaan toimiaan. Toiseksi valvontaviranomaisilla olisi oltava teknisten vakavaraisuussääntöjen asettamisessa riittävä autonomia. Kolmanneksi valvontaviranomaisten olisi voitava käyttää harkintaansa ja valtuuksiaan riippumattomalla ja syrjimättömällä tavalla toimilupien myöntämisessä, tarkastuksissa, seuraamuksissa ja noudattamisen valvonnassa. Valvontaviranomaisilla olisi oltava myös riittävästi joustavuutta määrittää budjettitarpeensa.

Vaikka valvonnan riippumattomuuden ja tilivelvollisuuden tärkeys ovat kasvussa, kehitystä varjostavat paikoin osoitukset siitä, etteivät poliitikot joissakin EU-maissa anna valvontaviranomaisille asianmukaisesti täyttä toiminnallista riippumattomuutta.

Tämä tilanne voi olla huolestuttava. Komissio aikoo lisätä jäsenvaltioiden tietoisuutta EU:n tilanteesta ja kiirehtiä niitä ottamaan nämä perusperiaatteet käyttöön varmistaakseen kansallisten valvontaviranomaistensa toiminnallisen riippumattomuuden. Komissio aikoo seurata toiminnallisen riippumattomuuden toteuttamisessa saavutettua edistystä eikä epäröi ehdottaa soveltuvia toimia, jos asiassa ei merkittävästi edistytä lyhyellä aikavälillä.

4.3.2.3. Kotivaltion ja vastaanottavan valtion sääntelyviranomaisten välinen yhteistyö

Tehtävien ja vastuiden jakaminen on tärkeä väline optimoitaessa rajat ylittävän valvonnan ja valvontaviranomaisten välisen yhteistyön toimivuutta. Kuten talous- ja rahoituskomitea on todennut, delegointi voisi olla vastaanottaville jäsenvaltioille kannustimena allekirjoittaa yhteistyösopimus, jota voitaisiin soveltaa rahoituskriisin mahdollisesti toteutuessa.

Rajojen yli tapahtuva delegointi vaatii toimiakseen lainsäädäntöä. Komissio pohtii parhaillaan nimenomaisten säädösten antamista mahdollistaakseen sen, että valvontaviranomaiset delegoivat tehtäviä toisen jäsenvaltion valvontaviranomaiselle, kuten pääomavaatimuksista annetussa direktiivissä (131 artikla) ja tarjousesitettä koskevan direktiivin (2003/71/EY) 13 artiklassa säädetään.

Kotivaltion ja vastaanottavan valtion välistä yhteistyötä olisi vahvistettava rajojen yli toimivissa valvontaryhmissä. Tähän on pyritty pankkivalvonnassa jo vuodesta 1992 ja sivuliikkeiden osalta rahoitusmarkkinadirektiivin nojalla. Nykyisen lainsäädännön täydentämiseksi kolmannen tason komiteoilla tulisi olla tärkeä rooli keskinäisen luottamuksen edistämisessä ja tasavertaisten toimintaedellytysten varmistamisessa. Tämä voitaisiin toteuttaa esimerkiksi kehittämällä monenvälisiä yhteisymmärryspöytäkirjoja valvontaviranomaisten välillä ja/tai tällaisten yhteisymmärryspöytäkirjojen yhteisiä malleja, joissa keskityttäisiin tiettyjen ensimmäisen ja toisen tason säädösten soveltamiseen käytännössä. Pankkialalla komissio harkitsee parhaillaan muutoksia kotivaltion ja vastaanottavan valtion väliseen tasapainoon pääomavaatimuksista annetussa direktiivissä. Lokakuussa 2007 Ecofin-neuvosto pyysi komissiota tarkastelemaan mahdollisia parannuksia, joilla selvennettäisiin valvontaviranomaisten tietojenvaihtoa ja yhteistyötä koskevien oikeudellisten velvoitteiden luonnetta ja laajuutta, ja tässä yhteydessä lisäämään vastaanottavien jäsenvaltioiden tiedonsaantioikeuksia ja osallistumista, selventämään konsolidointiryhmän valvojan asemaa ja helpottamaan asianomaisten viranomaisten oikea-aikaista puuttumista kriisitilanteisiin. Komissio tarkastelee asiaa ja raportoi talous- ja rahoituskomitealle vuoden 2007 loppuun mennessä, mitkä muutokset ovat välttämättömiä. Tähän sisältyy myös valvontayhteistyötä ja tietojen jakamista koskevien oikeudellisten vaatimusten vahvistaminen.

Useissa maissa toimivien rahoituslaitosten ns. johtavan valvojan[10] roolin ja valtuuksien vahvistamisella voidaan myös tehostaa nykyistä valvontajärjestelmää tehokkaasti. Pääomavaatimuksista annetussa direktiivissä annettiin useissa maissa toimivia pankkeja koskevat ensimmäiset säännökset. Komission on varmistettava, että ns. johtavien valvojien rooli ja valtuudet pysyvät markkinoiden kehityksen mukana ja että niitä ajantasaistetaan ja tarvittaessa vahvistetaan. Komissio aikookin tehdä säädösehdotuksia lokakuussa 2008 vahvistaakseen ns. johtavien valvojien valtuuksia useissa maissa toimivien pankkiryhmittymien osalta. Näillä muutoksilla laajennetaan nykyisiä valtuuksia siten, että niihin sisällytetään toisen pilarin päätökset ja raportointivaatimukset useissa maissa toimivien pankkien ja sijoituspalveluyritysryhmien osalta. Useissa maissa toimivan finanssiryhmittymän ns. johtavan valvojan roolin vahvistaminen liittyy tiiviisti kyseisen ryhmittymän vastaanottavan jäsenvaltion asianomaisista valvontaviranomaisista koostuvan valvontaryhmän toimivuuteen.

4.4. Valvontaviranomaisten kollegiot

Rajat ylittävä ryhmävalvonta ja EU:n valvontajärjestelmän lähentyminen parantuisivat merkittävästi, jos valvontaviranomaisten yhteistyötä olisi helpottamassa valvontaviranomaisten ryhmiä, jotka osallistuisivat tiettyjen useissa maissa toimivien yritysten valvontaan. Pankkialalla tästä on jo saatu myönteisiä kokemuksia, ja vakuutusalalla kehitys on alkanut. Valvontaryhmät tarjoavat vankan perustan nykyisten ongelmien ratkaisemiselle kotivaltion ja vastaanottavan valtion toimivallan välillä. Kehittämällä joitakin yhteisiä riskiarviointipolitiikkoja ja samanaikaisesti jakamalla keskeistä tietoa kyseessä olevasta finanssiryhmittymästä ne voisivat toimia foorumeina, joilla käsitellään tietyn laitoksen mahdollisten vaikeuksien ensimmäisiä merkkejä ja siten parantaa kriisijohtamista Euroopan rahoituskomitean ehdotuksen mukaisesti. Valvontaviranomaisten ryhmät voisivat myös rohkaista tehtävien ja vastuiden jakamiseen yhä useammin.

Valvontaviranomaisten ryhmien optimaalinen toiminta edellyttää EU-direktiivien oikeudellista tukea ja useita mukautuksia nykyiseen lähestymistapaan. Selkeitä sisäisiä päätöksentekoprosesseja tarvitaan tapauksissa, joissa ei päästä yksimielisyyteen. On myös varmistettava vaatimus, että kaikki osallistujat noudattavat valvontaryhmän päätöksiä. Kolmannen tason komiteoiden olisi laadittava joukko yhteisiä standardeja valvontaryhmien toiminnalle, sen ns. johtavalle valvojalle ja siihen liittyville vastaanottavan valtion valvontaviranomaisille.

4.5. Alojen välinen yhteistyö

Alojen välinen yhteistyö kolmannen tason komiteoiden kesken perustuu Euroopan arvopaperivalvojien komitean, Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitean ja Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komitean marraskuussa 2005 allekirjoittamaan yhteiseen yhteistyöpöytäkirjaan. Yhteistyöstä on sovittu vain tapauksissa, joissa yhteisistä toimista voidaan odottaa lisäarvoa: i) kun häiritsevän sääntelyeroilla keinottelun riski on suuri, ii) kun alojen välisellä yhteistyöllä voidaan selvästi parantaa valvontatoimien toteuttamista, ja iii) kun kolmannen tason komiteoiden välisellä yhteistyöllä voidaan saavuttaa todellisia tehokkuusetuja. Kolmannen tason komiteat ovat sopineet yhteisistä vuotuisista työohjelmista vuodesta 2006.

Yhtenä yhteisten vuotuisten työohjelmien ensisijaisista kohderyhmistä ovat olleet finanssiryhmittymät. Vuonna 2006 kolmannen tason komiteat perustivat finanssiryhmittymiä käsittelevän väliaikaisen työryhmän ( Interim Working Committee on Financial Committees, IWCFC ). IWCFC on nyt täysin toiminnassa. Joidenkin tehtävien osalta työryhmä tuottaa jo tuloksia. On liian aikaista arvioida, tarvitaanko parannuksia. Tulevien kuukausien aikana komissio arvioi finanssiryhmittymiä koskevan direktiivin (2002/87/EY) toimivuutta, ja sen aikomuksena on käsitellä myös IWCFC:n asemaa.

Toisena komission keskeisenä tavoitteena on yhteisten raportointistandardien kehittäminen. Vuodelle 2007 hyväksymänsä yhteisen työohjelman mukaisesti kolmannen tason komiteat laativat tästä aiheesta raportin, jossa analysoidaan tarvetta jatkotoimiin.

4.6. Kriisinhallinta

Kaikkien kolmannen tason komiteoiden olisi varmistettava, että ne ovat valmiina toimimaan tehokkaasti ja yhteistyössä merkittävän markkinahäiriön tai finanssikriisin sattuessa. Olisi varmistettava nopeat kriisitiedotusmenettelyt, jotta EU:n valvontaviranomaiset ovat kehityskuluista selvillä.

4.7. Resurssit ja budjetti

Kolmannen tason komiteat saavat rahoituksensa jäseniltään, jotka osallistuvat vuosittain komiteoiden budjetteihin maksuosuuksien laskutavat ja maksujärjestelyt määrittelevän sisäisen työjärjestyksen mukaisesti. Kolmannen tason komiteoihin kohdistuu kuitenkin kasvavia paineita rahoittaa hankkeita, joita aiheutuu EU:n puitelainsäädännössä säädetyistä oikeudellisista velvoitteista. Esimerkkinä mainittakoon Euroopan arvopaperivalvojien komitean rahoitusmarkkinadirektiivin mukaisesti perustaman, liiketoimista ilmoittamiseen liittyvän tiedonvaihtomekanismin päivittäisen toiminnan rahoittaminen.

Toinen tarve liittyy kaikille valvonnan aloille yhteisen valvontakulttuurin rakentamiseen. Yhtenä käytännön ideana on, että kolmannen tason komiteat kehittävät yhteiset, alojen väliset, yleiseurooppalaiset koulutusvalmiudet. Tällaisen koulutustahon turvin kansallisten valvontaviranomaisten henkilöstö voisi syventää tietojaan EU:n sääntelyprosesseista, jakaa käytännön tietoja päivittäisistä valvontatoimistaan ja kehittää yhteisiä käytäntöjä.

Samalla, kun näin edistettäisiin EU:n yhteistä valvontakulttuuria, yhteisiä koulutusohjelmia voitaisiin myös asteittain laajentaa koskemaan sellaisten EU:n ulkopuolisten maiden virkamiehiä, joissa on vasta laaditaan sääntelyjärjestelmiä. Heidän osallistumisellaan koulutusohjelmiin pyrittäisiin lisäämään tietoisuutta ja parantamaan heidän tietojaan EU:n sääntelyjärjestelmästä ja siten edistämään EU:n sääntelyssä omaksuttua lähestymistapaa kansainvälisenä parhaana käytäntönä sääntelyelinten kestävän maailmanlaajuisen verkoston rakentamiseksi.

Komission mielestä jonkinasteinen rahoitustuki voisi olla tarkoituksenmukainen, jotta kannustettaisiin valvonnan lähentämiseen Euroopassa, kuitenkin sillä edellytyksellä, että se vastaisi EU:n nykyisiä sääntelyä ja budjettia koskevia säännöksiä. Komissio tarkastelee mahdollisia tapoja osallistua sekä nykyisistä direktiiveistä aiheutuvia oikeudellisia velvoitteita koskevien erityishankkeiden että ensi vaiheessa EU:n valvontaviranomaisille ja myöhemmin EU:n ulkopuolisille valvontaviranomaisille perustettavien alojen välisten koulutusjärjestelmien rahoittamiseen. Komissio tarkastelee kolmannen tason komiteoiden aikomuksia, ja jos niihin voidaan vastata nykyisissä sääntely- ja budjettikehyksissä, se tekee konkreettisen ehdotuksen vuonna 2008.

5. PÄÄTELMÄT

Rahoitusmarkkinoiden viimeaikaiset häiriöt ovat selkeästi osoittaneet, että rahoitusmarkkinoiden väliset yhteydet ja globalisaatio ovat kasvussa. Vaikka riskit ovat laajalti hajaantuneet, häiriöt ovat vaikuttaneet Euroopan rahoitusalaan. Onneksi niillä ei toistaiseksi ole ollut merkittäviä useita maita koskevia järjestelmään liittyviä vaikutuksia. Tällaiset tuoreet kokemukset korostavat tarvetta noudattaa maailmanlaajuisesti lähentyvää lähestymistapaa sääntelyyn ja valvontaan, järkeviä vakavaraisuussääntöjä ja johdonmukaista valvontaa. Kolmannen tason komiteoilla ja kansallisilla sääntelyviranomaisilla on tässä ratkaiseva merkitys. Vuonna 2008 komissio aikoo yhdessä muiden tiedonantoon liittyvien EU:n ja kansainvälisen tason toimijoiden kanssa muun muassa lähentää valvontaa rahoitusalalla ja erityisesti tarkastella, kuinka valvontaviranomaisten välistä yhteistyötä voitaisiin vahvistaa.

Komissio pyytääkin neuvostoa, Euroopan parlamenttia ja toisen ja kolmannen tason komiteoita hyväksymään ensi tilassa tässä tiedonannossa esitetyt aloitteet valvontakäytäntöjen lähentämiseksi EU:ssa. Komissio aikoo seurata jatkuvasti näiden aloitteiden täytäntöönpanoa ja koko Lamfalussy-kehyksen toimivuutta yleensä varmistaakseen, että se kokonaisuudessaan sopii markkinoiden kehitykseen ja on tarkoituksenmukainen.

[pic]

ANNEX II: Achievements

Securities

Level 1 "framework" legislation

- Directive of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on markets in financial instruments amending Council Directives 85/611/EEC and 93/6/EEC and Directive 2000/12/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Directive 93/22/EEC (2004/39/EC)

- Directive of the European Parliament and of the Council of 28 January 2003 on insider dealing and market manipulation (market abuse) (2003/6/EC)

- Directive of the European Parliament and of the Council of 4 November 2003 on the prospectus to be published when securities are offered to the public or admitted to trading and amending Directive 2001/34/EC (2003/71/EC)

- Directive of the European Parliament and of the Council of 15 December 2004 on the harmonisation of transparency requirements in relation to information about issuers whose securities are admitted to trading on a regulated market and amending Directive 2001/34/EC (2004/109/EC)

Level 2 "implementing" legislation

- Commission Directive of 22 December 2003 implementing Directive 2003/6/EC of the European Parliament and of the Council as regards the definition and public disclosure of inside information and the definition of market manipulation (2003/124/EC)

- Commission Directive of 22 December 2003 implementing Directive 2003/6/EC of the European Parliament and of the Council as regards the fair presentation of investment recommendations and the disclosure of conflicts of interest (2003/125/EC)

- Commission Regulation of 22 December 2003 implementing Directive 2003/6/EC of the European Parliament and of the Council as regards exemptions for buy-back programmes and stabilisation of financial instruments ((EC) No 2273/2003)

- Commission Directive of 29 April 2004 implementing Directive 2003/6/EC of the European Parliament and of the Council as regards accepted market practices, the definition of inside information in relation to derivatives on commodities, the drawing up of lists of insiders, the notification of managers’ transactions and the notification of suspicious transactions (2004/72/EC)

- Commission Regulation of 29 April 2004 implementing Directive 2003/71/EC of the European Parliament and of the Council as regards information contained in prospectuses as well as the format, incorporation by reference and publication of such prospectuses and dissemination of advertisements ((EC) No 809/2004)

- Commission Directive of 8 March 2007 laying down detailed rules for the implementation of certain provisions of Directive 2004/109/EC on the harmonisation of transparency requirements in relation to information about issuers whose securities are admitted to trading on a regulated market (2007/14/EC)

- Commission Directive of 10 August 2006 implementing Directive 2004/39/EC of the European Parliament and of the Council as regards organisational requirements and operating conditions for investment firms and defined terms for the purposes of that Directive (2006/73/EC)

- Commission Regulation of 10 August 2006 implementing Directive 2004/39/EC of the European Parliament and of the Council as regards record-keeping obligations for investment firms, transaction reporting, market transparency, admission of financial instruments to trading, and defined terms for the purposes of that Directive ((EC) No 1287/2006)

Level 3 measures

- Stabilisation and Allotment – European Supervisory Approach; CESR/02-020b (9/4/2002)

- A European Regime of Investor Protection – The Harmonisation of Conduct of Business Rules; CESR/01-014d (9/4/2002)

- A European Regime of Investor Protection – The Professional and Counterparty Regimes; CESR/02-098b) (8/7/2002)

- Standards for Alternative Trading Systems; CESR/02-086b (8/7/2002)

- Standard No. 1 on Financial Information; CESR/03-073 (1/3/2003)

- Recommendation for additional guidance regarding the implementation of International Financial Reporting Standards (IFRS); CESR/03-323e (31/12/2003)

- Standard No. 2 on Financial Information - Co-ordination of enforcement activities; CESR / 03-317c (22/04/2004)

- Standards for securities clearing and settlement systems in the European Union; CESR/04-561 (4/4/2006) (22/10/2004)

- CESR’s guidelines for supervisors regarding the transitional provisions of the amending UCITS Directives (2001/107/EC and 2001/108/EC); CESR/04-434b (3/02/2005)

- CESR’s recommendations for the consistent implementation of the European Commission’s Regulation on Prospectuses nº 809/2004; CESR/05-054b (10/02/2005)

- Market Abuse Directive - Level 3 – first set of CESR guidance and information on the common operation of the Directive; CESR/04-505b (11/05/2005)

- CESR Recommendation on Alternative Performance Measures; CESR/05-178b (03/11/2005)

- CESR’s guidelines to simplify the notification procedure of UCITS; CESR/06-120b (29/06/2006)

- CESR's Level 3 Guidelines and recommendations on Publication and Consolidation of markets data; CESR/07-043 (09/02/2007)

- CESR's Level 3 Recommendations on the List of minimum records under Article 51(3) of the MiFID Implementing Directive; CESR/06-552c (09/02/2007)

- CESR's guidelines concerning eligible assets for investment by UCITS; CESR/07-044 (19/03/2007)

- Guidelines - CESR Level 3 Guidelines on MiFID Transaction reporting; CESR/07-301 (29/05/2007)

- Recommendations - Inducements under MiFID; CESR/07-228b (29/05/2007)

- Q&A on Best Execution; CESR/07-320 (29/05/2007)

- Protocol on MiFID Passport Notifications; CESR/07-317 (29/05/2007)

- Recommendations - The passport under MiFID; CESR/07-337 (29/05/2007)

- Market Abuse Directive - Level 3 – second set of CESR guidance and information on the common operation of the Directive to the market; CESR/06-562b (12/07/2007)

- Guidelines - Level 3 guidelines on the classification of hedge fund indices as financial indice; CESR/07-434 (17/07/2007)

Banking

Level 3 measures

- CEBS Guidelines on prudential filters for regulatory capital (21/12/2004)

- CEBS Guidelines on supervisory disclosure (1/11/2005)

- CEBS Guidelines on financial reporting (recast of 15/12/2006; amendments of 24 July 2007) (16/12/2005

- CEBS Guidelines on common reporting (recast of 16/10/2006) (13/1/2006)

- CEBS Guidelines on the recognition of external credit assessment institutions (20/1/2006)

- CEBS Guidelines on supervisory review process (25/1/2006)

- CEBS Guidelines on supervisory cooperation for cross-border banking and investment firm groups (25/1/2006)

- CEBS Guidelines on validation (04/04/2006)

- CEBS technical guidelines on interest rate risk in the banking book (03/10/2006)

- CEBS Guidelines on outsourcing (14/12/2006)

- CEBS Additional technical guidelines on concentration risk (14/12/2006)

- CEBS Additional Guidelines on stress testing (14/12/2006)

Insurance

Level 3 measures

- CEIOPS Guidelines for Coordination Committees in the Framework of the Insurance Groups Directive; CEIOPS-DOC-02/05 (February 2005)

- CEIOPS Recommendations regarding the Implications of the IAS/IFRS Introduction for the Prudential Supervision of Insurance Undertakings; CEIOPS-DOC-05/05 (September 2005)

- Statement on the Role of the Lead Supervisor; CEIOPS-DOC-07/06 (December 2006)

ANNEX III

MAIN ACTIONS PROPOSED IN THE COMMUNICATION

GENERAL |

Abolition of sunset clauses in financial services legislation | European Parliament, Council | End 2007 |

Publication of study on costs of compliance | Commission | 1st half 2009 |

ADOPTION OF LEGISLATION – LEVELS 1 AND 2 |

Future alignment of transposition deadlines for directives and implementing measures | Commission, European Parliament, Council | Ongoing |

Extension of impact assessment to implementing measures | Commission | Ongoing |

Impact assessments for any substantive amendments in the legislative process and the technical advice by the Level 3 Committees | Council, Level 3 Committees | Ongoing |

Limitation of any regulatory additions ("goldplating) and obligation to justify to the Commission | Member States | Ongoing |

Systematic publication of responses to consultation and summary reports of hearings organised as part of consultations on the internet | Commission, Level 3 Committees | Ongoing |

SUPERVISORY COOPERATION AND CONVERGENCE – LEVEL 3 |

Adoption of political statement indicating the main achievements expected from the Level 3 Committees | Commission, European Parliament, Council | Starting in 2008 |

Regular reporting on the achievement of these objectives | Level 3 Committees | Starting in 2008 |

Inclusion of the requirement to cooperate with other supervisors at European level in the constitutive charters of national supervisors | Member States / Commission | 1st half 2008 |

Reinforcement of the legal status of the Level 3 Committees (possible modification of Commission decisions setting up the three Level 3 Committees / changes in framework Level 1 legislation) | Commission, European Parliament , Council | 2008 |

Extension of the qualified majority voting in decision-making of the Level 3 Committees | Level 3 Committees / Commission | 1st half 2008 |

Political commitment to the full application of Level 3 common standards and guidelines | Level 3 Committees, Member States |

Cross-sectoral survey on supervisory powers and systems of sanctions and assessment of the need to reinforce the provisions on minimum supervisory powers in the framework legislation | Commission | End 2008 |

Political debate on operational independence of national supervisors | Commission / Member States | 1st half 2008 |

Introduction of explicit legal provisions in financial services directives to allow supervisors to delegate tasks to another Member State’s supervisor | European Parliament, Council, Commission | End 2008 |

Legislative proposal to strengthen the powers of the 'lead' supervisor for cross-border banking groups | Commission | October 2008 |

Development of a set for common standards for the operation of the colleges for cross border operations | Level 3 Committees | 1st half 2008 |

Report on the development of common reporting standards | Level 3 Committees | End 2007 |

Decision on possibility and modalities of contributing to the financing of Level 3 Committees | Commission | End 2008 |

[1] Komission päätökset 2001/527/EY, 2004/5/EY ja 2004/6/EY, joilla perustetaan Euroopan arvopaperivalvojien komitea, Euroopan Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitea ja Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komitea.

[2] Euroopan parlamentin kertomus paremmasta sääntelystä EU:ssa (A6-0273/2007), kohdat 18 ja 19.

[3] EUVL C 255, 21.10.2006, s. 1, 3 kohta.

[4] Päätöslauselma rahoituspalvelupolitiikasta (2007) 338.

[5] Komissio sisällytti samantapaisen säännöksen ehdottamaansa Solvenssi II -säädöksen 30 artiklaan.

[6] http://ec.europa.eu/internal_market/finances/actionplan/index_en.htm#transposition

[7] http://ec.europa.eu/internal_market/securities/transposition/index_en.htm

[8] Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komitean on määrä toimia sovittelijana valvontaviranomaisten välillä, jos ne eivät pääse sopimukseen vakuutusyrityksen sisäisten riskien mallin validoinnista, ja se voi tehdä sitovia päätöksiä yksilöidessään, minkä viranomaisen olisi otettava huolehtiakseen useissa maissa toimivan vakuutuskonsernin ns. ryhmävalvojan toimista ja vastuista.

[9] Ala arvioi Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitean saavuttaman valvonnan lähentymisen melko epätyydyttäväksi (2006/2007 CEBS Performance Assessment Online Study).

[10] Tähän viitataan ”konsolidointiryhmän valvojana” pääomavaatimuksista annetussa direktiivissä, ”koordinaattorina” rahoitusryhmittymiä koskevassa direktiivissä ja ”ryhmävalvojana” Solvenssi II –ehdotuksessa.