Komission kertomus Eurooppa-neuvostolle Säädöskäytännön parantaminen 1999 /* KOM/99/0562 lopull. */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPPA-NEUVOSTOLLE - Säädöskäytännön parantaminen 1999 Säädöskäytännön parantaminen ei tarkoita ainoastaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden asianmukaista soveltamista, vaan myös lainsäädännön yksinkertaistamista, sen luettavuuden ja ymmärrettävyyden parantamista, mikä lisää yhtä aikaa yhteisön toiminnan tehokkuutta ja hyväksyttävyyttä. Edinburghissa vuoden 1992 joulukuussa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston jälkeen komissio on sitoutunut tähän tehtävään määrätietoisesti, mistä ovat todisteena säädöskäytännön parantamista koskevat aiemmat kertomukset . Komissio aikoo jatkaa meneillään olevaa prosessia. Samoin se pyrkii hoitamaan tehokkaasti tehtävänsä muuttuvassa ympäristössä ja kohtaamaan uusia haasteita. Wienissä vuoden 1998 joulukuussa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaan säädöskäytännön parantamista koskevassa kertomuksessa selostetaan kuluneen vuoden kehitystä. Tänä vuonna se esitellään etukäteen asiaankuuluville toimielimille ja elimille (Euroopan parlamentille, neuvostolle, alueiden komitealle, kansallisten parlamenttien ja Euroopan parlamentin väliselle yhteistyöelimelle Cosacille sekä talous- ja sosiaalikomitealle). Tämän ansiosta Eurooppa-neuvostossa voidaan keskustella asiasta perinpohjaisesti ja valmistella se kunnolla. I TOISSIJAISUUS JA SUHTEELLISUUS 1) Muuttuva ympäristö Nykyään on ilmeistä, että on olemassa aloja, joilla Eurooppaa tarvitaan enemmän. Kansanterveyttä sekä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamista koskevat Amsterdamin sopimuksen uudet määräykset kuvastavat tarvetta yhteisön tai unionin tason toimintaan, joka on ulotettu näille aloille. Viimeaikaiset tapahtumat ovat osoittaneet tarpeen käyttää näitä uusia toimivaltuuksia. Elintarvikealalla BSE-kriisi ja muut tapaukset, kuten elintarvikkeista löydetty dioksiini, ovat johtaneet siihen, että elintarvikkeiden turvallisuutta koskevan eurooppalaisen politiikan tärkeys on tiedostettu aivan uudella tavalla. Tampereella 15. ja 16. lokakuuta kokoontunut Eurooppa-neuvosto, jossa käsiteltiin nimenomaan vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamista, kuvastaa tarvetta toteuttaa yhteistä eurooppalaista turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa sekä luoda todellinen eurooppalainen oikeuteen perustuva ja rikollisuutta torjuva alue unionin tasolla. Jopa ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla on voitu todeta Balkanin sodan yhteydessä, että yhteisön panoksella on merkitystä, on kyse sitten uudelleenrakentamisesta tai tuen ja kaupankäynnin välineistä. Nämä uudet tarpeet eivät ole ristiriidassa toissijaisuusperiaatteen kanssa. On edelleenkin kysyttävä, eivätkö jäsenvaltiot voi riittävällä tavalla saavuttaa toiminnan tavoitteita ja voidaanko ne tämän vuoksi saavuttaa paremmin yhteisön tasolla. Vastaus riippuu luonnollisesti olosuhteista ja vaatimuksista. Siksi EY:n perustamissopimuksen liitteenä olevan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan pöytäkirjan (jäljempänä 'Amsterdamin pöytäkirja') 3 artiklassa esitetään, että toissijaisuus on muuntuva käsite. Toisaalta toissijaisuusperiaatteella on olennaisen tärkeä merkitys laajentumisen kannalta. Perustava kysymys on laajentumisen vaikutukset yhteiseen politiikkaan. Mitä enemmän unioni laajenee, sitä vaikeampaa on määritellä, mitä on todella käsiteltävä Euroopan tasolla. Tämä kysymys on otettava vakavasti. Vastaus on löydettävä toissijaisuusperiaatteen avulla. On kuitenkin selvää, että Eurooppaa ei tässäkään yhteydessä voida oikeuttaa ja hyväksyä ilman, että toissijaisuus käsitetään joustavasti ja muuntuvasti. Unionin prioriteetteja ei kuulu jähmettää. Päinvastoin, ne on saatava dynaamisemmiksi, ja toiminnan ehdot ja laajuus on tarkistettava joustavasti ja seikkaperäisesti. 2) Katsaus vuoteen 1999 Katsaus vuoteen 1999 osoittaa, että komissio on soveltanut toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita suppean määritelmän mukaan, Amsterdamin pöytäkirjan mukaisesti. Se ei ole ollut aina helppoa. Kuten kertomuksessa "Säädöskäytännön parantaminen 1998 - Yhteinen vastuu" todettiin, on aina olemassa "lainsäädäntöpaineita", joita toiset toimielimet kohdistavat komissioon. Nämä paineet eivät aina noudata toissijaisuuden ja suhteellisuuden vaatimuksia. Toissijaisuus Yhteisön ja jäsenvaltioiden jaetun toimivallan suhteen toissijaisuus tarkoittaa sitä, että toimitaan silloin, kun se vaikuttaa tarpeelliselta. Tarkemmin sanottuna, Amsterdamin pöytäkirjan 5 artiklan mukaan yhteisön toiminta on perusteltua, jos se täyttää toissijaisuuden kaksi ehtoa: - suunnitellun toiminnan tavoitteita ei voida riittävällä tavalla toteuttaa jäsenvaltioiden toiminnan avulla (tarpeellisuusperuste) - nämä tavoitteet voidaan toteuttaa paremmin yhteisön toiminnan kautta (tehokkuusperuste). Siksi ympäristön alalla ehdotettiin päästörajoja tietyille ilman epäpuhtauksille vasta sitten, kun kansallisen tason toiminta ei riittänyt vastaamaan sellaisiin kansainvälisiin ongelmiin kuin happamoituminen, alailmakehän otsoni ja maaperän rehevöityminen. Tämä aloite antaa kuitenkin jäsenvaltioille mahdollisuuden mukauttaa direktiivin täytäntöönpano omaan erityistilanteeseensa. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti komissio hakee mahdollisuuksien mukaan vaihtoehtoja lainsäädännölle. Tänä vuonna on esimerkiksi tehty sopimuksia suoraan teollisuuden kanssa Auto-Oil II -ohjelmassa (jolla pyritään laatimaan ympäristötavoitteet ajoneuvojen päästöille) sekä energiankulutuksen vähentämisen alalla . Komissio antaa myös mahdollisuuden itsesääntelylle. Tänä vuonna on tehty kaksi sopimusta etujärjestöjen kanssa käydyn syvällisen vuoropuhelun johdosta ja sosiaalipolitiikkaa koskevan pöytäkirjan mukaisesti. Toinen sopimus koskee osa-aikatyötä ja toinen merenkulkijoiden työajan järjestämistä . Suhteellisuus Komissio ehdottaa toimenpiteitä, jotka Amsterdamin pöytäkirjan mukaan jättävät mahdollisimman paljon varaa kansalliselle päätöksenteolle. Tänä vuonna komissio on esimerkiksi ehdottanut alennettua arvonlisäverokantaa erityisen työvaltaisiin palveluihin ja jättänyt samalla jäsenvaltioille mahdollisuuden soveltaa tätä kantaa väliaikaisesti . Tullialalla komissio on ehdottanut päätöstä (Tulli 2002) , joka keskittyy tullihallintojen yhteistyöhön saman tehokkuustason takaamiseksi. Komissio on valinnut sellaisen yhteisen toiminnan muodon, joka noudattaa seuraavia Amsterdamin pöytäkirjan ohjeita: toimintaa varten on valittava mahdollisimman yksinkertainen muoto, toiminnan on johdettava toimenpiteen tavoitteen tyydyttävään toteutumiseen ja sitä on voitava toteuttaa tehokkaasti. Esimerkkejä: * Komissio on tuonut sisämarkkinoiden toimintaa koskevassa tiedonannossa uudelleen esille vastavuoroisen tunnustamisen keskeisen aseman. Samalla se on tehnyt tarvittavia mukautuksia sen soveltamisalan laajentamiseksi. Tämän periaatteen avulla voidaan taata tavaroiden ja palveluiden vapaa liikkuvuus ilman, että kansallista lainsäädäntöä tarvitsisi yhdenmukaistaa. * Komissio rohkaisee neuvoston toivomusten mukaan uuden, tekniseen yhdenmukaistamiseen liittyvän lähestymistavan periaatteiden soveltamista. Tällä menetelmällä voidaan parantaa yhteisön lainsäädännön selkeyttä ja tehokkuutta. * Lisäeläkkeiden alalla tehdyn vihreän kirjan seurauksena komissio on ehdottanut yhteensovittamista (eikä yhdenmukaistamista), jossa otetaan huomioon jäsenvaltioissa käytössä olevien sääntöjen eroavaisuudet. * Komissio on käyttänyt ympäristötarkastusten alalla velvoittavien säädösten asemesta suosituksia, joissa annetaan jäsenvaltioiden hyväksymät vähimmäisvaatimukset . (Pk-yritysten toimintaympäristön yksinkertaistamista käsittelevän) BEST-ryhmän suositusten osalta komissio sitoutui vuonna 1998 vahvistamaan lainsäädännön yrityksiin kohdistuvien vaikutusten arviointia. Tätä varten komissio tehostaa parhaillaan lakiehdotusten vaikutuksia yrityksiin koskevaa arviointijärjestelmäänsä. Eurooppalaista yrityspaneelia koskeva koehanke on antanut vuodesta 1998 mahdollisuuden analysoida kyselylomakkeen avulla, mikä vaikutus komission antamilla lainsäädäntöehdotuksilla on yrityksiin. Kysely keskittyy varsinkin mukauttamisen kustannuksiin ja hallinnolliseen taakkaan. Tämän aloitteen piirissä jäsenvaltioiden yrityksille on esitetty kysymyksiä kolmesta ehdotushankkeesta. Tulokset ovat rohkaisevia. Esimerkiksi ehdotuksesta, joka koskee sähkö- ja elektroniikkalaitteiden jätteitä, kuultiin 1744 yritystä. Kuulemisen tulokset otetaan huomioon ehdotusta viimeisteltäessä. Komissio tekee myös riskianalyysin ja kustannus-hyötyanalyysin ennen toiminnan ehdottamista. Näin se teki esimerkiksi energiansäästön ja kemikaalien kohdalla . Kuuleminen ennakolta Komissio aikoo jatkaa ennalta kuulemista, joka on ollut sen käytäntönä jo lukuisia vuosia. Kuuleminen toteutetaan lisäämällä mahdollisuuksia keskustella ja esittää ehdotuksia uusista toimista (foorumit, seminaarit, vihreät ja valkoiset kirjat). Tänä vuonna komissio on julkaissut kaksi vihreää kirjaa ja kaksi valkoista kirjaa lukuisien muiden mietintöjen ja kuulemisasiakirjojen lisäksi (tiedonannot ja raportit). Tällä tavalla voidaan vaihtaa erilaisia mielipiteitä ja näkökantoja sekä mukauttaa toimi tarpeisiin. II MUUT TOIMENPITEET 1) Kasvanut poliittinen kiinnostus Nykyään pyrkimykset tehdä lainsäädännöstä selkeämpää, yksinkertaisempaa ja ymmärrettävämpää ovat poliittisesti tärkeitä sekä yhteisössä että jäsenvaltioissa, jotka ovat merkittävimpiä lainsäätäjiä . Pyrkimysten on vastattava todellista edistystä. Lainsäädäntökulttuuria on muutettava toden teolla. Komissio tekee aloitteita lainsäädännön valmistelun laadun, yksinkertaistamisen, kodifioinnin, uudelleen laatimisen, koonnelmien ja lainsäädännön saatavuuden parantamisen alalla. Tässä yhteydessä komissio korostaa tarvetta tehokkaampaan sisäiseen koordinointiin. Lisäksi komissio arvostaa ja rohkaisee mielipiteenvaihtoa ja vuoropuhelua muiden toimielinten sekä jäsenvaltioiden kanssa näistä aiheista. 2) Katsaus vuoteen 1999 Lainsäädännön valmistelun laatu On olennaisen tärkeää, että yhteisön lainsäädännön kohteena olevat ymmärtävät, mistä siinä on kyse. Se on välttämätöntä, jos Euroopasta halutaan tehdä avoimempi ja tuoda se lähemmäksi kansalaista. Tekstien on oltava selkeitä, johdonmukaisia ja yksiselitteisiä, millä taataan lainsäädännön yhdenmukainen soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa. Tässä hengessä joulukuussa 1998 tehtiin toimielinten välinen sopimus yhteisön lainsäädännön valmistelun laatua koskevista yhteisistä suuntaviivoista , joka julkaistiin maaliskuussa 1999. Sitä edelsi komission, neuvoston ja Euroopan parlamentin oikeudellisten yksikköjen huomattava yhteistyö. Sopimus tehtiin Amsterdamin sopimuksen päätösasiakirjaan liitetyn, yhteisön lainsäädännön valmistelun laadusta annetun julistuksen (39) mukaisesti. Julistuksessa pyydetään toimielimiä laatimaan yhteiset suuntaviivat aiheesta. Toimielimet järjestävät nyt toimintansa vastatakseen tähän sopimukseen ja toimivat yhteistyössä laatiakseen yhteisen käytännön oppaan säädöstekstien laatimiseen osallistuvien henkilöiden käyttöön. Neuvosto on jo ottanut nämä seikat huomioon uudessa työjärjestyksessään . Komissio on perustanut lainsäädännön koordinoijien verkoston. Koordinoijien tehtävänä on kussakin pääosastossa valvoa muun muassa yksiköiden laatimien säädösluonnosten laatua. Komissio on myös perustanut järjestelmän, jolla tehostetaan säädöstekstien laatimista ja esittämistä. Siihen liittyy kaksi tietoteknistä välinettä, Greffe 2000 ja LegisWrite. Yksinkertaistaminen Aivan ensiksi on vältettävä tarpeettoman monimutkaisia säännöksiä. Komissio pyrkii mahdollisuuksien mukaan työskentelemään tämän päämäärän saavuttamiseksi. Joissakin tapauksissa komission ehdotuksista on tehty monimutkaisempia muissa toimielimissä . On siis välttämätöntä, että myös muut toimielimet ovat valppaita ja pyrkivät samaan päämäärään. Komissio jatkaa yhteisön lainsäädännön yksinkertaistamista, jota se on jo tehnyt useita vuosia kaikilla aloilla (jäljempänä oleva taulukko osoittaa, että komission neuvostolle tekemiä ehdotuksia ei hyväksytä samaa vauhtia): * Komissio on tänä vuonna käynnistänyt YMP:n yksinkertaistamisen yhteydessä merkittäviä aloitteita, jotka on lueteltu komission kertomuksessa maatalouslainsäädännön yksinkertaistamisesta . Tässä yhteydessä komissio on kumonnut 13 asetusta EMOTR:n rahastojen alalla sekä hedelmien ja vihannesten alalla . * Viidensien tutkimusta koskevien puiteohjelmien (EY ja Euratom) täytäntöönpano tuo parannuksia, joilla pyritään luomaan yksinkertaisempi, avoimempi ja joustavampi oikeudellinen ja sääntelykehys. Tavoitteena on rationalisoida varsinkin vakiosopimuksia. * SLIM-aloite (sisämarkkinoiden lainsäädännön yksinkertaistaminen) on yksi näkyvimpiä esimerkkejä yksinkertaistamisesta. Aloitteen ansiosta on jo voitu tehdä 11 yksinkertaistamisehdotusta. Toiminnan tehostamiseksi komissio on käynnistänyt arvioinnin yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, ja aiheesta laaditaan suosituksia. Komission tiedonannossa Euroopan sisämarkkinoiden strategiasta ehdotetaan, että SLIM-lähestymistapaa sovelletaan yhtä aikaa koordinoidusti yhteisön direktiiveihin ja vastaaviin kansallisiin täytäntöönpanotoimiin. * Komissio on myös sitoutunut kilpailusääntöjen uudistamiseen. Komission tänä vuonna julkaisemassa valkoisessa kirjassa se kehottaa luopumaan komission monopoliasemasta EY:n perustamissopimuksen 81 artiklaan perustuvia poikkeuslupia myönnettäessä ja ehdottaa jäsenvaltioiden tuomioistuinten ja kilpailuviranomaisten täysimääräistä osallistumista EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan täytäntöönpanoon. Kodifiointi, uudelleen laatiminen ja koonnelmat Komissio on antanut tänä vuonna 8 kodifiointiehdotusta, joiden pitäisi johtaa noin 130 säädöksen kumoamiseen. On kuitenkin todettava, että useissa tapauksissa ehdotusten antaminen on myöhässä, sillä kodifioitavat säädökset muuttuvat koko ajan, mikä edellyttää muutosten tekemistä kodifiointiehdotuksiin. Neuvosto on tänä vuonna laatinut uudelleen koko joukon yhteiseen maatalouspolitiikkaan (Agenda 2000) liittyviä perussäädöksiä komission vuonna 1998 tekemien ehdotusten pohjalta. Lisäksi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission oikeudelliset yksiköt ovat jatkaneet työtään laatiakseen toimielinten välisen sopimuksen, joka koskee uudelleen laatimisen organisoimista paremmin. On tehty useita merkittäviä tiedottavia koonnelmia vastaamaan yhteisön oikeuden kaikkien käyttäjien tarpeisiin. Niiden ansiosta on voitu laittaa Eur-Lex- ja Celex -sivustoille yleisön käyttöön lähes 500 säädöksen koonnelma kaikilla kielillä. Eur-Lex- ja Celex-sivustot yhdistetään myöhemmin yhdeksi sivustoksi, jolta on yhteinen pääsy yhteisön oikeudellisiin teksteihin. Tiedonsaanti Jotta unioni olisi kansalaisten palveluksessa, on olennaista panna kansalaisten tarpeet etusijalle varsinkin yhteisön oikeutta koskevien tietojen saatavuuden osalta. On luonnollisesti olemassa paljon tiedotteita ja oppaita, joita levitetään laajalti käyttäjien saataville tiedotuspisteiden ja -verkostojen kautta. Uusi teknologia tarjoaa nykyään tehokkaita tiedotuskanavia. Komissio pyrkii hyödyntämään niitä täysipainoisesti. Todiste tästä on Europa-palvelimen käytön kasvu . Europa-palvelimen eri sivuja muutetaan säännöllisesti käyttäjäystävällisemmiksi ja helppopääsyisemmiksi. Tammikuussa otettiin esimerkiksi käyttöön monikielinen ja ilmainen Internet-palvelu "Vuoropuhelu yritysten kanssa" , jotta yritykset voisivat hyötyä paremmin yhtenäismarkkinoiden tarjoamista mahdollisuuksista. Lisäksi komissio parantelee parhaillaan Internet-palvelua "Vuoropuhelua kansalaisten ja yritysten kanssa" , jolla halutaan tiedottaa kansalaisten käytössä olevista oikeuksista. Vuoropuhelun avulla voidaan tunnistaa kansallisen tason puutteet, jotka estävät näiden oikeuksien käyttöä, ja ehdottaa ratkaisuja, esimerkiksi hallintomenettelyjen yksinkertaistamista. CORDIS-palvelin antaa pääsyn lainsäädäntöön ja täydentäviin tietoihin, jotka koskevat viidensiä tutkimuksen puiteohjelmia ja niiden täytäntöönpanoa. Komissio kehittää lisäksi vähin erin uutta vastauspalvelua, jonka nimi on SUORA LINJA EUROOPPAAN. Tämän palvelun avulla kansalaiset voivat saada nopeasti haluamiansa tietoja Euroopan unionin toiminnasta soittamalla ilmaiseen puhelinpalveluun tai lähettämällä kysymyksensä sähköpostitse, faksitse tai perinteisen postin välityksellä.