Oikeuslaitoksen ja tuomioiden arvostelu on edelleen ongelmallinen piirre julkisessa keskustelussa. Se on ristiriidassa tuomareiden roolia uudistuksessa koskevien komission myönteisten huomioiden kanssa, joita neuvosto on tukenut, sekä oikeuslaitoksen riippumattomuuden noudattamisen tarpeen kanssa. Muun muassa tammikuussa annetussa kertomuksessa vahvistetun edellytyksen noudattamiseksi on keskeisen tärkeää hyväksyä tuomioistuinten lopulliset tuomiot ja noudattaa niitä sekä sallia tuomarien hoitaa tehtävänsä esteettä.

Hallituksella ja parlamentilla on ehdottomasti oltava valmiudet varmistaa, että oikeudenkäyttöä koskeviin lakeihin liittyvä lainsäädäntöprosessi on avoin, läpinäkyvä ja rakentava. Yleinen ennakkoedellytys uudistuksen kestävyydelle on, että prosessissa arvostetaan oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja tuomarikunnan mielipidettä ja ne otetaan asianmukaisesti huomioon ja että uudistus tukeutuu Venetsian komission lausuntoon. Se on myös tärkeä tekijä yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteiden täyttymiselle.

Toinen kiista syntyi, kun elokuun lopussa alettiin keskustella oikeudenkäyttöä koskevien lakien ehdotetuista muutoksista. Niistä on kuultu ylintä tuomarineuvostoa, joka on hylännyt muutosluonnokset kaksi kertaa vetoamalla muun muassa oikeuslaitoksen riippumattomuuteen liittyviin syihin. Myös Romanian presidentti ja kansalaisyhteiskunnan edustajat ovat tuoneet esiin huolensa. Lisäksi esitettiin vetoomus, jossa vaadittiin ylimmän tuomarineuvoston lausunnon noudattamista ja jonka allekirjoitti suuri enemmistö Romanian tuomareista. oikeudenkäyttöä koskevat kolme lakia on hyväksytty vuonna 2004. Niillä säännellään tuomarien ja syyttäjien asemaa sekä tuomioistuinten, syyttäjänvirastojen ja itse ylimmän tuomarineuvoston organisaatiota ja toimintaa. Ne vaikuttavat suoraan oikeuslaitoksen riippumattomuuteen ja laajempaan oikeusjärjestelmään. Nykymuodossaan ne ovat komission tammikuussa tekemän myönteisen arvioinnin tärkeä peruste. Tietyt ehdotetuista muutoksista koskevat esimerkiksi tuomioistuinten tarkastusyksikön roolia, tuomarien henkilökohtaista vastuuta sekä johtavien syyttäjien nimityksiä. Nämä seikat liittyvät oikeuslaitoksen riippumattomuuteen, ja niiden muuttaminen herätti kysymyksen, pitäisikö tammikuussa 2017 annetussa kertomuksessa esitettyä arviota oikeuslaitoksen riippumattomuuden kehittymisestä tarkastella uudelleen. Tuomarikunnan ja tiettyjen kansalaisyhteiskunnan edustajien voimakas kielteinen reaktio liittyi pitkälti kysymykseen oikeuslaitoksen riippumattomuudesta.

Vaikka hallitus on sitoutunut saattamaan yhteistyö- ja seurantamekanismin loppuun mahdollisimman pian, poliittinen tilanne on vaikuttanut tammikuussa 2017 esitettyjen yhteistyö- ja seurantamekanismiin liittyvien suositusten toteuttamiseen. Tammikuussa 2017 esitetystä kertomuksesta on kulunut yhdeksän kuukautta. Tänä aikana Romaniassa on ollut kaksi hallitusta, ja valtion hallintoelinten (parlamentin, hallituksen ja oikeuslaitoksen) välinen kasvava jännite on jatkuvasti vaikeuttanut niiden keskinäistä yhteistyötä.

Tammikuussa 2017 annetun kertomuksen mukaan kymmenen vuoden kokemus on osoittanut Romanian edistyneen merkittävästi kohti yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteiden täyttämistä. Useita keskeisiä instituutioita ja tärkeää lainsäädäntöä oli olemassa. Rikos- ja siviililakien uudistus oli miltei valmis. Kertomuksessa vahvistettiin, että Romanian oikeusjärjestelmä oli uudistunut perusteellisesti ja että oikeuslaitos oli osoittanut toistuvasti ammattimaisuutta, riippumattomuutta ja vastuuvelvollisuutta. Romanialla todettiin olevan käytössä useita sisäisiä suojatoimia siltä varalta, että kehityksen suunta kääntyisi äkillisesti. Tammikuussa 2017 annetun kertomuksen kahdentoista keskeisen suosituksen tarkoituksena oli puuttua jäljellä oleviin havaittuihin puutteisiin. Suurimmassa osassa niistä on kyse Romanian viranomaisilta edellytetystä vastuusta ja vastuuvelvollisuudesta sekä sisäisistä suojatoimista, joita tarvitaan, jotta tulokset olisivat peruuttamattomia.

Komissio on analysoinut Romanian kehitystä koko yhteistyö- ja seurantamekanismiprosessin ajan vuodesta 2007. Se on tämän analyysin ja tammikuussa 2017 annetun kertomuksen jälkeen aikaan saadun edistyksen perusteella edelleen sitä mieltä, että Romania pystyy lähitulevaisuudessa täyttämään yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevat toteuttamatta olevat suositukset valtiollisten instituutioiden välisen vilpittömän yhteistyön, jo saavutetusta kehityksestä kiinni pitävän määrätietoisen poliittisen ohjauksen ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden kunnioittamisen avulla.

Puheenjohtaja Juncker korosti syyskuussa 2017 pitämässään unionin tilaa käsittelevässä puheessa oikeusvaltioperiaatteen ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden merkitystä. Tämä koskee kaikkia EU:n jäsenvaltioita, ei ainoastaan yhteistyö- ja seurantamekanismissa mukana olevia. Tämä osoittaa, miten tärkeää oli välttää valtion eri hallintoelinten keskinäisen vastakkainasettelun ilmapiiri, jolla on oikeuslaitoksen riippumattomuuden kannalta haitalliset seuraukset. Tämä ongelma tuotiin esiin tammikuussa 2017 annetussa kertomuksessa, ja se on pysynyt ennallaan koko tämän kertomuksen viitejakson ajan.

Tässä kertomuksessa esitetään kehitys tässä yhteistyö- ja seurantamekanismiprosessin vaiheessa sen seuraamiseksi, miten tammikuussa 2017 annetussa kertomuksessa vahvistettujen suositusten suhteen on edistytty. Kuten aiempinakin vuosina, komissio on analysoinut tilannetta huolellisesti tiiviissä yhteistyössä Romanian instituutioiden kanssa. Lisäksi tämän kertomuksen laatimiseen ovat osallistuneet kansalaisyhteiskunta ja muut sidosryhmät, esimerkiksi muut jäsenvaltiot.

Yhteistyö- ja seurantamekanismi perustettiin, kun Romania liittyi Euroopan unioniin vuonna 2007. Sen tarkoituksena oli puuttua oikeuslaitoksen uudistamisessa ja korruption torjunnassa havaittuihin puutteisiin. Siitä alkaen laadituissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on pyritty konkreettisten suositusten avulla auttamaan Romanian viranomaisia keskittämään toimiaan ja kartoitettu Romanian edistymistä. Kuten neuvosto on todennut, yhteistyö- ja seurantamekanismi päättyy, kun kaikki neljä Romaniaan sovellettavaa arviointiperustetta ovat täyttyneet tyydyttävällä tavalla.

Suositus 2: Varmistetaan, että parlamentissa valmisteilla oleviin, parlamentin jäseniin sovellettaviin käytännesääntöihin sisältyy selkeät säännökset instituutioiden välisestä keskinäisestä kunnioituksesta. Käytännesäännöissä on myös tehtävä selväksi, että parlamentin jäsenten ja parlamentaarisen prosessin on kunnioitettava oikeuslaitoksen riippumattomuutta. Ministereille voitaisiin antaa vastaavat käytännesäännöt.

Nimitykset

Komissio toisti tammikuussa suosituksensa, jonka mukaan olisi otettava käyttöön läpinäkyvä ja ansioihin perustuva ylimpien syyttäjäviranomaisten nimitysjärjestelmä, joka tarjoaisi riittävän suojan politisoitumista vastaan. Ylimpien syyttäjäviranomaisten nimitysprosessi on ollut keskeinen osa keskustelua, jota on käyty oikeudenkäyttöä koskevien lakien muutosehdotuksista elokuusta alkaen. Se oli osaltaan syynä ylimmän tuomarineuvoston syyskuussa antamaan ensimmäiseen kielteiseen lausuntoon, ja sitä on muutettu edelleen nykyisessä luonnoksessa.

Venetsian komissio on tunnustanut, että valtakunnansyyttäjän (tai vastaavien korkeiden syyttäjäviranomaisten) nimittämisessä on erilaisia oikeudellisia traditioita. Se on kuitenkin korostanut, että on tarpeen saada aikaan riittävä tasapaino, jotta saavutetaan kansalaisten luottamus ja oikeuslaitoksen ja lainoppineiden kunnioitus. Keskustelussa on käsitelty presidentin roolia ja oikeusministerin harkintavaltaa ehdokkaiden valinnassa sekä sitä, missä määrin samaa nimittämis- ja erottamismenettelyä voitaisiin soveltaa syyttäjäkunnan alemmilla hallintotasoilla.

Tammikuun suosituksessa todettiin, että tämän pitkään jatkuneen keskustelun loppuun saattamiseksi olisi tukeuduttava Venetsian komissioon. Suosituksen edellytyksenä on edelleen, että Romania pyytää neuvoja Venetsian komissiolta.

Tätä suositusta täytettäessä on myös varmistettava asianmukaiset suojatoimet läpinäkyvyyden, riippumattomuuden ja keskinäisen valvontajärjestelmän suhteen, myös tapauksissa, joissa lopullinen päätös tehdään edelleen poliittisin perustein.

Käytännesäännöt

Viimeisimmän yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevan kertomuksen antamisen jälkeen oikeusjärjestelmää ja tuomarikuntaa on arvosteltu tiedotusvälineissä erityisen voimakkaasti. Tämä vahvistaa tarpeen antaa suosituksia sellaisista toimenpiteistä, joilla estetään oikeuslaitoksen riippumattomuuden ja tuomioistuinten päätösten lainvoimaisuuden avoimesti haastava toiminta. Oikeussuojaa on haettu ylimmän tuomarineuvoston kautta, ja yksittäiset tuomarit ovat nostaneet kanteita tuomioistuimissa. Komission suosituksella kuitenkin pyrittiin saamaan ongelmalle institutionaalinen tunnustus ja päätös, että siihen puututaan. Tämän vuoksi annettiin suositus vahvistaa parlamentin jäsenten käytännesäännöt, joihin sisältyy säännöksiä oikeuslaitoksen riippumattomuuden kunnioittamisesta.

Parlamentti hyväksyi käytännesäännöt 11. lokakuuta 2017. Mukana on laaja säännös toimivallan jaon noudattamisesta, mikä on myönteistä. Vaikka käytännesäännöissä ei noudatettu komission suositusta, jonka mukaan niissä olisi nimenomaisesti viitattava oikeuslaitoksen riippumattomuuteen, niiden täytäntöönpanolla voisi olla sama vaikutus eri tavoin. Tämän vuoksi nyt on seurattava, millainen käytännön vaikutus käytännesäännöillä on määritettäessä, mitkä toimet ylittävät näiden sääntöjen asettamat rajat ja miten toimitaan, kun rajat ylitetään. Käytännesääntöihin voisi esimerkiksi liittyä ohjeita, esimerkkejä ja tiedotusta siitä, miten konkreettisissa tilanteissa toimitaan. Näin ne voisivat osaltaan tehokkaasti vähentää tuomarikunnan julkista arvostelua ja lisätä oikeuslaitoksen ja tuomioiden kunnioittamista. Esimerkiksi aina kun ylin tuomarineuvosto tuomitsee parlamentin jäsenen esittämän, tuomariin tai oikeusjärjestelmään kohdistuvan arvostelun, parlamentissa toteutettaisiin selkeitä seurantatoimia sen arvioimiseksi, onko käytännesääntöjä rikottu.

Tammikuussa annetussa kertomuksessa ehdotettiin lisäksi, että myös ministereille vahvistettaisiin käytännesäännöt. Vasta nimitetty hallitus otti heinäkuussa 2017 käyttöön ministerien käytännesäännöt, jotka sisältävät vastaavan toimivallanjakoa koskevan säännöksen.

On siis tärkeää, että käytännesääntöjä myös sovelletaan käytännössä silloin kun parlamentin ja hallituksen jäsenet arvostelevat oikeuslaitosta.

3.1.2. Oikeuslaitoksen uudistaminen

Suositus 3: Romanian rikoslain ja rikosprosessilain uudistamisen nykyvaihe olisi saatettava päätökseen, ja parlamentin olisi toteutettava suunnitelmansa hyväksyä hallituksen vuonna 2016 esittämät muutokset oikeusviranomaisten kuulemisen jälkeen. Oikeusministerin, ylimmän tuomarineuvoston ja korkeimman oikeuden olisi saatava päätökseen toimintasuunnitelma sen varmistamiseksi, että siviiliprosessilain viimeisten säännösten täytäntöönpanolle asetettua uutta määräaikaa pystytään noudattamaan. Suositus 4: Jotta lainsäädäntöprosessin läpinäkyvyyttä ja ennakoitavuutta voitaisiin parantaa edelleen ja sisäisiä suojatoimia peruuttamattomuuden hyväksi voitaisiin lujittaa, hallituksen ja parlamentin olisi varmistettava täysi avoimuus ja otettava täysimääräisesti huomioon asianomaisten viranomaisten ja sidosryhmien kuuleminen päätöksenteossa ja lainsäädäntötyössä, joka koskee rikoslakia ja rikosprosessilakia, korruptiota koskevia lakeja, lahjomattomuutta koskevia lakeja (esteellisyys, eturistiriidat, perusteeton vaurastuminen), oikeudenkäyttöä koskevia lakeja (oikeusjärjestelmän järjestäminen) sekä siviililakia ja siviiliprosessilakia, hallituksen vuonna 2016 vahvistaman päätöksenteon avoimuutta koskevan mallin mukaan.

Uudet lait

Rikoslain ja rikosprosessilain suhteen on edistytty monella tavoin vuonna 2017. Osittain on edistetty komission suositusten taustalla olevia tavoitteita, mutta tietyillä toimilla on estetty varmuuden ja vakauden saavuttamista näitä lakeja uudistettaessa. On huomattava, että suuri osa rikoslakien ympärillä käytävästä keskustelusta keskittyy korkean tason korruptiorikoksia koskeviin säännöksiin.

Suositusta, jonka mukaan Romanian rikoslain ja rikosprosessilain uudistamisen nykyvaihe olisi saatettava päätökseen, ei ole toteutettu. Parlamentti ei ole toistaiseksi hyväksynyt yhtään hallituksen vuonna 2016 ehdottamaa muutosluonnosta, mikä on johtunut siitä, että oikeuslaitosta on kuultu laajalti. Parlamentti on kuitenkin hyväksynyt rikoslakiin muita muutoksia, erityisesti sellaisia, joilla on pyritty poistamaan eturistiriitojen rangaistavuus.

Vakauden kannalta ongelmallisia ovat olleet myös useat peräkkäiset perustuslakituomioistuimen päätökset, joissa rikos- ja rikosprosessilain säännöksiä on julistettu perustuslain vastaisiksi. Oikeusministeriö on alkanut puuttua tähän ongelmaan kuulemalla oikeuslaitosta, lainoppineita ja kansalaisyhteiskuntaa. Hallitus on ilmaisut aikovansa hyväksyä asiaa koskevia muutoksia. Yksikään ehdotetuista muutoksista ei kuitenkaan ole vielä johtanut lainsäädännön muuttamiseen, ja tällaiset viiveet voivat johtaa eriäviin tulkintoihin. Lait on mukautettava nopeasti ja johdonmukaisesti vastaamaan perustuslakituomioistuimen tuomioita. Tämä ensisijainen tavoite ei kuitenkaan saa heikentää muutosten valmistelun laatua. Hallitus on ilmaissut aikovansa esittää perustuslakituomioistuimen päätösten pohjalta uusia lakimuutoksia.

Suositus kattaa myös siviiliprosessilain uudistamisen loppuun saattamisen. Kyseisen lain viimeisten säännösten täytäntöönpanolle asetettiin joulukuussa 2016 uusi määräaika, tammikuu 2019. Oikeusministeri, ylin tuomarineuvosto ja korkein oikeus keskustelevat aiheesta parhaillaan. Ensimmäiset toimet tuomarineuvoston uusien tilojen infrastruktuurin hankkimiseksi on toteutettu, ja oikeusministeri on viimeistelemässä suunnitelmaa hallituksen hyväksymistä varten. Perustuslakituomioistuimen päätökset aiheuttavat haasteita myös siviililakien vakaudelle. Erityisesti perustuslakituomioistuimen hiljattain antama tuomio aiemmin sovelletusta kynnysarvosta, jolla rajoitetaan mahdollisuutta vedota toiseen oikeusasteeseen, voi lisätä merkittävästi korkeimman oikeuden työmäärää. Oikeusministeri kartoittaa tapoja, joilla voitaisiin helpottaa korkeimman oikeuden työmäärää antamalla alemmille oikeusasteille enemmän asioita käsiteltäviksi. Korkeimman oikeuden työmäärä on jo ennestään ollut suuri, ja tammikuussa annetussa kertomuksessa korostettiin sen työn merkitystä kassaatiovalitusten ja lain tulkinnan parissa.

Oikeuslaitoksen uudistamista ja korruption torjuntaa koskevan lainsäädäntöprosessin läpinäkyvyys ja ennakoitavuus