KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttäminen yhteiseen kalastuspolitiikkaan - strategian keskeiset osat

1. JOHDANTO

2. Ympäristöasioiden yhdentämisen tarve ja tärkeimmät ympäristöongelmat

3. Kohti yhdentämisstrategiaa - Yhteisön tavoitteet ja niiden taustat

4. Yhdentämisstrategian toteuttamisen elementtejä - Periaatteet ja aihepiirit

4.1. Monialaiset kysymykset:

4.2. Meren ekosysteemien suojelu

4.3. Tutkimus

4.4. Rakennepolitiikka

4.5. Pyynnin jälkeiset toimenpiteet - Markkina- ja kauppapolitiikka

4.6. Kansainvälinen ulottuvuus

4.7. Vesiviljely

4.8. Ympäristönmuutosten vaikutukset kalastukseen

5. Toiminnan aikataulu

6. Seuranta - Toteutumisen indikaattorit ja kausittainen raportointi

7. Tarkistusmenettely

8. Päätelmät

Ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttäminen yhteiseen kalastuspolitiikkaan - strategian keskeiset osat

Tiivistelmä

Tässä tiedonannossa pyritään luomaan perustaa strategialle ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämiseksi yhteiseen kalastuspolitiikkaan. Neuvoston on määrä hyväksyä strategia Cardiffin prosessin yhteydessä perustamissopimuksen 6 artiklan tavoitteiden saavuttamiseksi. Lisäksi tiedonantoa voidaan hyödyntää yhteisen kalastuspolitiikan uudistamisesta käytävässä keskustelussa.

Asiakirjassa kuvataan nykyistä tilannetta ja korostetaan sitä, että vaikka ympäristön huomioon ottaminen kuuluu suuressa määrin kaikkiin politiikkoihin, jotka koskevat meren luonnonvarojen käyttöä, kaupallisesti merkittävien lajien kantojen suojelun ohella olisi kiinnitettävä enemmän huomiota laajempien yhteyksien pohdintaan meren ekosysteemi(e)n turvaamiseksi kokonaisuudessaan. Tärkeimpien tarvittavien toimenpiteiden määrittelemiseksi tiedonannossa luodaan katsaus ratkaisuja vaativiin ympäristökysymyksiin; tällöin otetaan huomioon myös yhteisön sisäiset ja kansainväliset sitoumukset. Tavoite ympäristönäkökohtien huomioon ottamisesta kalastuspolitiikassa määritetään siten, että yhteisellä kalastuspolitiikalla olisi myötävaikutettava ympäristötavoitteiden saavuttamiseen vesiympäristössä. Tavoitteiden saavuttamiseksi esitetään joukko aiheittain ryhmiteltyjä toimenpiteitä, jotka täydentävät komission muissa asiakirjoissa (esim. biologista monimuotoisuutta koskevassa kalastusalan toimintasuunnitelmassa) esitettyjä toimenpiteitä, sekä aikataulu niiden toteuttamiseksi. Lopuksi ehdotetaan, että otetaan käyttöön vaikutusindikaattoreja ja tarkistusprosessi, joiden avulla voidaan seurata strategian tehokkuutta ja raportoida siitä sekä tilanteen mukaan joko vahvistaa tai tarkistaa strategian toteuttamista.

1. Johdanto

Ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttäminen yhteisön politiikkoihin kumpuaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 6 artiklasta:

"6 artikla

Ympäristönäkökohdat on sisällytettävä 3 artiklassa tarkoitetun yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi."

Eurooppa-neuvosto on Cardiffin kokouksestaan (kesäkuussa 1998) lähtien sitoutunut asteittain toteuttamaan tämän integraation. Komissio on osallistunut prosessiin tuottamalla keskustelua varten tärkeimmät ainekset. Kölnin (kesäkuussa 1999) ja Helsingin (joulukuussa 1999) huippukokouksissa hyväksytyn aikataulun mukaisesti kalastusneuvosto on laatinut raportin ympäristöasioiden yhdentämisestä [1], joka esitettiin Eurooppa-neuvostolle Santa Maria da Feirassa (kesäkuussa 2000), ja laatii kesäkuuhun 2001 mennessä strategian ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämisestä yhteiseen kalastuspolitiikkaan. Strategia esitellään Eurooppa-neuvostolle Göteborgissa.

[1] Viittaus Santa Maria da Feiran raporttiin.

Tämän tiedonannon tarkoituksena on muodostaa perusta strategialle ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämisestä yhteiseen kalastuspolitiikkaan.

2. Ympäristöasioiden yhdentämisen tarve ja tärkeimmät ympäristöongelmat

Kalastustoiminta, mukaan luettuna vesiviljely, on vuorovaikutuksessa meriympäristön kanssa erilaisin tavoin:

-suoraan poistamalla tavoiteltuja kohdelajeja ja sivusaalislajeja, mikä voi johtaa joidenkin lajien epäsuotuisaan suojelun tasoon ja edelleen mahdollisesti häviämiseen tai paikalliseen katoamiseen;

-välillisesti muuttamalla energiavirtaa ravintoverkossa, mikä voi vaikuttaa ekosysteemin muiden lajien suojelun tasoon (esim. saalisyksilöiden poisto voi tuottaa suojeluongelmia petolajeille);

-suoraan (esim. pohjatroolaus) tai välillisesti (esim. joiltakin vesiviljelylaitoksilta leviävä sedimentti tai jäte) muuttamalla fyysistä ympäristöä ja vaarantamalla elinympäristöjen monimuotoisuutta, mikä puolestaan voi vaikuttaa niiden potentiaaliin sekä taloudellisesti tärkeiden että taloudellisesti merkityksettömien lajien ympäristönä;

-joko luonnollisista syistä tai ihmisen vaikutuksesta johtuvat ympäristönmuutokset vaikuttavat puolestaan meriekosysteemien tuottavuuteen ja siten kalastukseen.

Näiden vaikutusten monet esimerkkitapaukset osoittavat, miksi ympäristönäkökohtien täysipainoinen huomioon ottaminen kalavarojen hoidossa on tarpeen. Perussopimuksesta johtuvan juridisen velvoitteen lisäksi on olemassa eettinen velvoite varmistaa, että nämä vaikutukset eivät pääse laajoiksi, hallitsemattomiksi tai peruuttamattomiksi. Kalastusneuvoston yhdentämisraportista ilmenee, missä määrin ympäristönäkökohtia jo on sisällytetty YKP:n toimenpiteisiin. Koska kalavarat ovat kaiken kalastustoiminnan ydin ja koska niiden saatavuus on riippuvaista suotuisista ympäristöoloista, voisi olettaa, että ekosysteemien suojelu jo suuressa määrin sisältyisi kalavarojen suojelupolitiikkaan. Asia on näin kuitenkin vain osittain, vaikka merkittäviin saavutuksiin on päästy muiden kuin kohdelajien suojelussa (kuten sivusaaliiden säätely ja ajoverkkokielto), ravintoverkon suojelussa (Pohjanmeren tuulenkalan pyyntirajoitus) ja herkkien ympäristöjen suojelussa (Posidonia-kasvustot, korallit).

Joitakin YKP:n osia ei ole toteutettu asianmukaisesti:

(a) Kaupallisesti merkittävien kantojen liikapyynti on edelleen ongelma. Vaikka suojelupolitiikan saavuttamat tärkeät tavoitteet joillakin alueilla tunnustetaankin, tosiasiaksi jää, että nykyisin arvokkaimpia kantoja hyödynnetään edelleenkin liikaa. Tämän vuoksi kalastuksesta odotettu tuotto vähenee ja eräät kalakannat ovat vaarassa romahtaa.

(b) Eräät muut kuin kohdelajit ja fyysinen ympäristö kärsivät myös tästä liiallisesta pyyntitoiminnasta. Tämä voi vaarantaa populaatioita ja elinympäristöjä, vähentää biologista monimuotoisuutta ja heikentää ekosysteemien tuottavuutta.

(c) Euroopan kalastuslaivastojen kapasiteetti on liian suuri, vaikka sitä on yritetty supistaa rakennepoliittisin toimin. Lisäksi voidaan väittää, että jotkin rakennepolitiikan osat, kuten yhteisön taloudellinen tuki uudelle tai uudenaikaistetulle kalastuskapasiteetille, ovat lisänneet ylikapasiteettia. Ylikapasiteetti johtaa vääjäämättä liian laajoihin pyyntiponnistuksiin, jotka ovat a ja b kohdassa mainittujen ongelmien pohjimmainen syy, vaikeuksiin seurannassa ja toteuttamisessa sekä liian suuriin pääomasijoituksiin, jotka vähentävät kalastuslaivaston taloudellista tehokkuutta kokonaisuudessaan.

(d) Vaikka vesiviljelyn alalla on saavutettu joitakin merkittäviä ympäristönsuojeluun liittyviä parannuksia, jäljellä on edelleen vedenlaatuun, tautien ja loisien leviämiseen sekä vieraiden lajien tuomiseen liittyviä uhkia.

(e) Eräät vuoden 1992 kalastusalan perusasetuksessa säädetyt välineet eivät ole toimineet tyydyttävästi tai niitä ei yksinkertaisesti ole käytetty.

Toiseksi yhteisessä kalastuspolitiikassa on perinteisesti käsitelty ympäristökysymyksiä reaktiivisesti niiden tultua suuriksi ongelmiksi, sen sijaan että ympäristönäkökohdat olisi sisällytetty kaikkiin hoitotoimien arviointeihin ennakoivasti. Yhtenä syynä tähän tilanteeseen on meriekosysteemien toimintaa ja kalastuksen sivuvaikutuksia koskevan tieteellisen tiedon puute, mutta vielä tärkeämpi tekijä on ollut sen seikan riittämätön tunnustaminen, että ympäristötarkastelua tarvitaan monissa erilaisissa kalastuskysymyksissä. Ymmärrystä on puuttunut kaikilla tasoilla päättäjistä kalastajiin, mukaan luettuina kalastukseen liittyvät elinkeinot ja kuluttajat.

Tilanne on kuitenkin alkanut muuttua. Kalastusviranomaiset kaikkialla maailmassa ovat enenevässä määrin ottamassa huomioon ympäristönäkökohtia päätöksissään. Kalastuselinkeinon piirissä on kasvamassa tietoisuus siitä, että nykyinen tilanne on kestävän kehityksen vastainen; lisäksi se johtaa osaltaan pitkällä aikavälillä tuottavuuden alenemiseen ja vähentää alan uskottavuutta suuren yleisön keskuudessa. Valistuneet kalastajat alkavat ymmärtää, että ympäristönsuojelua edistävien kalastustapojen käyttöönotto on paitsi välttämätöntä myös mahdollisesti taloudellisesti kannattavaa, kuten muissakin elinkeinoissa.

Kalastajat ajattelevat, että ympäristöstä tulee huolehtia heidän oman toimintansa vuoksi ja että kalastushallinnossa tämä asia usein sivuutetaan. Saastuminen ja ympäristönmuutokset voivat aiheuttaa kalakantojen heikkenemistä; ilmaston muuttuminen voi muuttaa merkittävästi meriolosuhteita, mikä puolestaan muuttaa lajijakaumaa ja -määrää ja siten tiettyjen kantojen saatavuutta tietyillä alueilla. Vahingolliset leväkukinnat tai dioksiinipitoisuudet voivat uhata ihmisten terveyttä ja vahingoittaa siksi saaliin markkinointia, ja leväkasvustot voivat häiritä kalastustoimia. Oikeudenmukaisuus kalastuselinkeinoa kohtaan edellyttää, että ympäristönäkökohtien sisällyttämisen politiikassa otetaan huomioon myös nämä seikat.

3. Kohti yhdentämisstrategiaa - Yhteisön tavoitteet ja niiden taustat

Yhdentämisstrategian pohjimmaisena tavoitteena tulee olla sen saavuttaminen, että kalastuspolitiikka todella edistää vesiympäristön suojelun tavoitteita kestävän kehityksen laajoissa puitteissa. Ympäristötavoitteet asetetaan perustamissopimuksen 174 artiklassa seuraavasti:

-ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen;

-ihmisten terveyden suojelu;

-luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttö;

-sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisellä tasolla, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin.

Vastavuoroisesti ympäristöpolitiikalla olisi edistettävä yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteita, erityisesti luonnonvarojen kestävää käyttöä alan taloudellisten ja yhteiskunnallisten olojen mukaisesti. Ympäristövaatimusten sisällyttämisen tulee myös merkitä sitä, että kalastuspolitiikassa omaksutaan ne ympäristöpolitiikan periaatteet, jotka ilmenevät perustamissopimuksen 174 artiklasta, kuten ennalta varautuminen, ennalta ehkäisevät toimet, vahinkojen torjuminen niiden lähteellä ja ympäristövahingon aiheuttajan vastuu.

Kalastusala tarjoaa muita aloja paremman mahdollisuuden ympäristötavoitteiden saavuttamiseen, jos asianmukaisiin toimenpiteisiin ryhdytään. Ensinnäkin toiminnan pohjaksi on riittävästi teknistä tietämystä. Toiseksi vallitsee laaja yksimielisyys siitä, että toimimattomuuden kustannukset pitkällä aikavälillä olisivat kestämättömän suuret ja että siksi toimeen on tartuttava. Kolmanneksi lyhyen aikavälin mahdolliset vaikeudet saavat suurelta osin korvauksensa tulevista hyödyistä. Lopuksi YKP on parhaillaan uudelleenarvioitavana, mikä edistää mahdollisuutta sisällyttää ympäristövaatimukset yhteisön sääntöihin.

Ympäristösitoumuksia on tehty sekä yhteisön että kansainvälisellä tasolla:

EY:n politiikka

-Perustamissopimuksen 6 artikla; kuten johdannossa todettiin, siinä ilmaistaan yhteisön tahto sisällyttää ympäristönäkökohdat kalastuspolitiikkaan kestävän kehityksen edistämiseksi.

-Perustamissopimuksen 174 artiklassa määritellään yhteisön ympäristöpolitiikan tavoitteet ja eräät perusperiaatteet ja suuntaviivat, joita yhteisen kalastuspolitiikan tulee noudattaa.

-Yhteistä kalastuspolitiikkaa koskeva säädösteksti on 20 päivänä joulukuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 3760/92 [2]. Siinä säädetään (2 artikla), että YKP:ssa on otettava huomioon sen vaikutukset meriekosysteemiin.

[2] EYVL L 389, 31.12.1992, s. 1.

-Operatiiviset ympäristövelvoitteet määritellään selvästi neuvoston direktiivissä 79/409/ETY luonnonvaraisten lintujen suojelusta ('lintudirektiivi') ja neuvoston direktiivissä 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta ('luontotyyppidirektiivi'). Molemmat oikeusperustat pohjautuvat perustamissopimuksen 174 artiklaan, ja niissä määritellään hoitovaatimukset, jotka kuuluvat pääasiassa jäsenvaltioiden vastuualueeseen. Kuitenkin milloin nämä vaatimukset edellyttävät kalastustoiminnan säätelyä, on yhteisön tehtävänä, perustamissopimuksen 37 artiklan pohjalta, ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin.

Kansainväliset velvoitteet

-Yhteisö on ratifioinut YK:n merioikeusyleissopimuksen (UNCLOS), jossa asetettavat velvoitteet liittyvät sekä meren luonnonvarojen hyödyntämiseen yksinomaisilla talousvyöhykkeillä ja avomerellä että meriympäristön suojeluun. Yhteisö on myös ratifioimassa New Yorkin sopimusta hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen suojelusta ja hoidosta. Molemmat oikeusperustat edellyttävät, että otetaan huomioon kalastuksen vaikutus meriympäristöön.

-Yhteisö on jäsenenä useissa alueellisissa kalastusjärjestöissä, joiden tavoitteisiin kuuluu meriympäristön suojelu tai jotka noudattavat ekosysteemipohjaista tarkastelutapaa kalataloudessa.

-Jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön FAO:n vastuullisen kalastuksen toimintasäännöt. Säännöissä kalastustoimintaa tarkastellaan ekosysteemin kannalta, ja niissä korostetaan kalastuksen vaikutuksia meriekosysteemeihin, ennalta varautumisen periaatteeseen pohjautuvan läpinäkyvän hallinnon tarvetta sekä kaupan, kansainvälisen yhteistyön ja tutkimuksen toimijoiden ja vaatimusten huomioon ottamista.

-Yhteisö on ratifioinut tai allekirjoittanut joukon luonnonsuojelua koskevia yleissopimuksia ja sopimuksia, joiden tavoitteilla on välitön tai välillinen yhteys kalavarojen hoitoon. Esimerkkejä näistä ovat biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus (CBD), muuttavien luonnonvaraisten eläinten suojelusopimus (Bonnin sopimus) ja Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta tehty yleissopimus (Bernin sopimus). Samoin on monien meriympäristön suojelua koskevien sopimusten laita, joita ovat esim. Itämeren alueen merellisen ympäristön suojelusopimus (HELCOM), Koillis-Atlantin meriympäristön suojelua koskeva yleissopimus (OSPAR) sekä yleissopimus Välimeren suojelemisesta pilaantumiselta (Barcelonan sopimus). Useimmat näistä sopimuksista edellyttävät vaihtelevassa määrin kalavarojen hoitokeinojen käyttöä suojelutavoitteiden saavuttamiseksi.

-On tärkeätä huomata, että yhteisö ja sen jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet myös Århusin yleissopimuksen tiedon saannista, kansalaisten osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa.

-Lopuksi joidenkin sellaisten yleissopimusten ja sopimusten suositukset, joissa jotkin jäsenvaltiot tai kansallisten laitokset ovat sopimuspuolina, kattavat kalastustoimia; tällaisia ovat Itämeren ja Pohjanmeren pienvalaiden suojelusopimus (ASCOBANS), Välimeren ja Mustanmeren valaiden suojelusopimus (ACCOMABS) sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston uhanalaisten lajien kansainvälistä kauppaa koskeva yleissopimus (CITES).

Kaikilla edellä luetelluilla sitoumuksilla on sama pohjimmainen tavoite: kompromissin löytäminen tehokkaan ja kestävän meren luonnonvarojen välttämättömän käytön ja meriekosysteemin rakenteen ja toiminnan eheyden säilyttämisen välille.

4. Yhdentämisstrategian toteuttamisen elementtejä - Periaatteet ja aihepiirit

Nykyinen YKP on riittävä oikeusperusta ympäristövaatimusten sisällyttämisen edellyttämän lainsäädännön kehittämiseksi. Olisi tarkoituksenmukaista hyödyntää YKP:n tulevaa uudistamista sisällyttämällä siihen sekä yhdentämistavoitteet että niiden saavuttamiseen tarvittavat välineet.

Ensimmäinen ja tärkein strateginen askel olisi asenteen muutos: jokaista hoitotoimenpidettä toteutettaessa tulee ottaa huomioon sen mahdolliset merkittävät vaikutukset meriekosysteemiin, vaikka niiden pieniä yksityiskohtia ei täysin tunnettaisi. Toisin sanoen kalataloushallinnossa olisi aina otettava huomioon myös ekosysteemiin liittyvät näkökohdat [3].

[3] Tästä aiheesta on saatavilla runsaasti materiaalia, esimerkiksi: Pope, J.G. and D. Symes (2000): "An Ecosystem Based Approach to the Common Fisheries Policy: Defining the Goals".

Se, missä määrin tällä tarkastelutavalla onnistutaan ympäristötavoitteiden edistämisessä, riippuu paljolti etenkin meriekosysteemien rakennetta ja toimintaa koskevan tieteellisen tiedon määrästä. Vaikka paljon tietoa on vielä saamatta, jo nykyinen tieto mahdollistaa edistymisen oikeaan suuntaan ennalta varautumisen periaatteen harkitun soveltamisen pohjalta.

Ekosysteemipohjaisessa lähestymistavassa hoitopäätökset perustuvat siten ympäristönäkökohtiin sosiaalisten ja taloudellisten tarpeiden rinnalla, ja päättäjien tehtävänä on käyttää mahdollisimman hyvin olemassa olevaa tietoa tasapainon luomiseksi toisaalta ekosysteemien suojelun ja sosiaalisten ja taloudellisten tarpeiden sekä toisaalta päätösten seurausten lyhyen ja pitkän aikavälin etujen ja haittojen välille. Tässä yhteydessä voi ilmetä kolmenlaisia tilanteita:

Win-win-tilanne:

Hoitotoimi voi yhtaikaa tyydyttää sekä ympäristönsuojeluun liittyviä että sosiaalis-taloudellisia tarpeita. Näin tapahtuu esimerkiksi silloin, kun kalastuksen väliaikaiset rajoitukset voivat parantaa kalastuksen taloudellista tuottoa samalla, kun ne suojelevat ekosysteemejä. Jos sosiaalis-taloudelliset hyödyt ilmaantuvat vasta lyhytaikaisten haittojen jälkeen, nämä voivat olla oikeutettuja ja hyväksyttyjä, jos pitkän aikavälin edut korvaavat ne runsaasti. Win-win -tilanne on selvästi se, mihin tulee pyrkiä.

Win-neutral -tilanne:

Esimerkkinä tästä olisi rauhoitetun alueen perustaminen sellaisissa oloissa, joissa kalastusaluksilla on mahdollisuus siirtyä lähialueille ilman merkittäviä tappioita. Näissä olossa on todennäköistä, että pitkällä aikavälillä syntyisi win-win -tilanne meriekosysteemin elpymisen suotuisten vaikutusten vuoksi. Tällaisiin tilanteisiin johtavat hoitotoimet ovat suositeltavuudessa toisella sijalla. On hyvin epätodennäköistä, että hoitotoimella voisi olla positiivisia sosiaalis-taloudellisia vaikutuksia samalla kun se olisi ympäristön kannalta neutraali.

Win- lose -tilanne:

Tällaisia tilanteita esiintyy valitettavasti liian usein. Esimerkkinä voitaisiin mainita kohdelajin pyynnissä hyvin tehokkaan pyydyksen kieltäminen siksi, että sen sivusaaliiksi joutuu liian paljon herkkiä lajeja. Viranomaisten tulisikin käyttää kaikkea mahdollista tieteellistä, teknistä ja tilastollista tietoa ja tervettä järkeä tasapainon saavuttamiseksi.

Strategian toinen keskeinen tavoite on omaksua ne ympäristöperiaatteet, jotka asetetaan perustamissopimuksen 174 artiklassa (ennalta varautuminen, ennalta ehkäisevät toimet, ympäristövahinkojen torjuminen niiden lähteellä sekä saastuttaja maksaa -periaate) ja tiedostaa niiden vaikutukset kalavarojen hoitoon. Komission yleisnäkemyksiä näistä periaatteissa on löydettävissä useista virallisista asiakirjoista [4], mutta - lukuun ottamatta ennalta varautumisen periaatteen soveltamista yksittäisten kalakantojen hoitoon - vain vähän työtä on tehty niiden vaikutusten selvittämiseksi, jotka näiden periaatteiden soveltamisella on kalavarojen hoitoon. Tämän alan työtä on siksi jatkettava.

[4] Ks. esimerkiksi KOM(2000) 1 ennalta varautumisen periaatteesta, KOM(2000) 66 ympäristövahinkovastuusta ja KOM(2000) 803 ennalta varautumisen periaatteesta ja monivuotisista TACien vahvistamisjärjestelyistä.

Kolmas askel yhdentämisstrategian määrittelyssä on erityisten hoitotoimien määrittely näiden tavoitteiden saavuttamiseksi; tällöin on laadittava myös hoitosuunnitelma, joka sisältää riittävät seuranta-, raportointi- ja tarkistussuunnitelmat. Toimenpiteet, joihin viitataan kalavarojen hoitoa ja meriympäristön luonnonsuojelua koskevassa komission tiedonannossa [5] sekä biologista monimuotoisuutta koskevassa kalastusalan toimintasuunnitelmassa [6], ovat vähimmäisvaatimuksia, ja niitä voidaan täydentää tai vahvistaa muilla hoitotoimilla, joita kuvataan seuraavassa aihepiireittäin tai politiikan aloittain.

[5] KOM(1999) 363.

[6] Valmisteilla.

4.1. Monialaiset kysymykset:

Yleinen kalastuspaine. Tämä on yhteisölle tärkein ongelma. Liiallinen kalastuspaine vaikuttaa kaikkiin YKP:n osiin, ei pelkästään kalakantojen suojeluun. Se vahingoittaa kalastuksen taloudellista tulosta ja uhkaa alan työllisyyden säilymistä. Ensisijaisena tehtävänä on pidettävä yleisen kalastuspaineen huomattavaa vähentämistä kohtalaisen lyhyessä ajassa.

Rannikkoalueiden yhdennetty käyttö ja hoito (ICZM). Rannikkovyöhyke on yhteisölle strategisesti tärkeä taloudellisen ja fyysisen hyvinvoinnin lähde. Rannikkoja uhkaa kuitenkin elinympäristöjen tuhoutuminen, saastuminen sekä uusiutuvien ja uusiutumattomien luonnonvarojen haaskaaminen. Näiden ongelmien ratkaisuja tulee etsiä sellaisen kokonaisvaltaisen hoitojärjestelmän puitteissa, jossa pystytään ottamaan huomioon rannikkoalueiden (sekä maa- että merialueiden) kaikkien käyttömuotojen väliset vuorovaikutussuhteet ja jossa mahdollistetaan kaikkien toimijoiden tiedonsaanti ja osallistuminen. Komission tuoreessa tiedonannossa neuvostolle ja parlamentille rannikkoalueiden yhdennettyä käyttöä ja hoitoa koskevasta strategiasta Euroopan unionissa [7] tiivistetään EU:n ICZM:n esittelyohjelman tärkeimmät päätelmät ja suositukset ja luonnostellaan EU:n tasolla tarvittavia toimenpiteitä kokonaisvaltaisen rannikon hoidon edistämiseksi. Näiden päätelmien pohjalta komissio on laatinut ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston suositukseksi rannikkoalueiden yhdennetyn käytön ja hoidon toteuttamisesta Euroopassa [8]. Tavoitteena on varmistaa, että jäsenvaltiot luovat sille oikeudellisen ja sääntelykehyksen kehittämällä kansalliset ICZM-strategiat.

[7] KOM(2000) 547.

[8] KOM(2000) 545.

Valvonta ja toteutus. Vaikka valvontapolitiikka liittyy välittömimmin kalavarojen suojeluun, se kattaa myös kaikki muut YKP:n alat. Yhdentämisprosessin vääjäämättömänä seurauksena valvontaa on laajennettava kattamaan ne toimenpiteet, jotka toteutetaan osana yhdentämisstrategiaa. Sopivien indikaattorien kehittäminen on myös välttämätöntä seurannan ja toteuttamisen helpottamiseksi.

Tietoisuuden lisääminen. Tietoisuus siitä, että kalastukseen liittyvissä ongelmissa tarvitaan ekosysteeminäkemyksen omaksumista, on kasvamassa. Kansalaisjärjestöillä on ollut epäilemättä tärkeä osa tämän valistuksen levittämisessä. On kuitenkin edelleen selvästi tarpeen käyttää hyväksi nykyistä suuntausta ja lisätä yleistä tietoisuutta ja sitä kautta kaikkien toimijoiden välistä yhteistyötä. On myös ehdottoman tärkeää antaa kaikille toimijoille, etenkin kalastuselinkeinon parissa toimiville, oikea viesti siitä, ettei ympäristövaatimusten sisällyttämisellä välttämättä tarkoiteta luonnon monimuotoisuuden suojelun asettamista etusijalle kalavarojen käyttöön nähden, vaan paremminkin molempien tarpeiden yhteensovittamista, jonka tavoitteena on kestävä käyttö.

Taloudelliset ja yhteiskunnalliset seuraukset. Yhdentämisellä tulee epäilemättä olemaan taloudellisia ja yhteiskunnallisia seurauksia. Niiden ymmärtäminen mahdollisten kielteisten vaikutusten minimoimiseksi tai niiden seurausten hoitamiseksi on keskeinen vaatimus, joka edellyttää kalastuselinkeinon taloudellisen rakenteen ja erityisesti julkisen rahoituksen ja sen vaikutusten lisätutkimusta.

Hyvä hallintotapa. Hyvä hallintotapa on yleinen asia, joka koskee kaikkia yhteisön politiikan aloja. Sen parantamisella voidaan ymmärtää päätöksentekoprosessin institutionaalista ja toiminnallista muuttamista, jonka avulla lisätään hallinnon tehokkuutta. Tämä merkitsee i) asianosaisten vahvempaa osallistumista prosessiin, mukaan luettuina alue- ja paikallisviranomaiset, eri alojen työmarkkinaosapuolet sekä kaikki meriekosysteemin kanssa tekemisissä olevat yhteiskunnan ryhmät, ii) perustamissopimuksen määrittelemissä rajoissa kalastus- ja ympäristöhallinnon hajasijoittamista alueellisen näkökulman voimistamiseksi, iii) rakenteellista ja toiminnallista mukauttamista ympäristö- ja kalastusasiantuntijoiden läheisemmän yhteistyön varmistamiseksi päätöksenteon kaikissa vaiheissa. Lisäksi parempi hallintotapa vaatii avointa politiikantekoa. Kaikkien asianosaisten tulisi saada tarvittava tieto voidakseen asianmukaisesti osallistua päätöksentekoprosessiin ja ennen muuta ympäristövaatimusten sisällyttämiseen, jota hahmotellaan indikaattorijärjestelmässä jäljempänä luvussa 6. Tätä asiaa käsitellään laajemmin vihreässä kirjassa kalastuspolitiikan tulevaisuudesta [9], jossa käsitellään erityisesti hajauttamisen mahdollisuuksia ja seurauksia.

[9] KOM(2000) xxx. Valmisteilla oleva asiakirja.

Institutionaaliset ja toiminnalliset näkökohdat. Samaan aikaan kun neuvosto pyrkii sisällyttämään ympäristönäkökohdat muuhun politiikkaan, komissio pohtii ympäristönäkökohtien sisällyttämistä komission omaan päätöksentekoonsa. Perusajatuksena on hyväksyä toimintasäännöt ympäristönäkökohtien huomioonottamisesta; toimintasäännöt kattaisivat mm. avoimuuden, vastuuvelvollisuuden, ympäristövaikutusten arvioinnin, sidosryhmien osallistumisen varhaisessa vaiheessa sekä seurannan. Samanlaisen lähestymistavan omaksuminen muissa toimielimissä myötävaikuttaisi huomattavasti siihen, että ympäristönäkökohdat voitaisiin ottaa asianmukaisesti huomioon yhteiseen kalastuspolitiikkaan liittyvässä päätöksenteossa.

4.2. Meren ekosysteemien suojelu

Meren ekosysteemien suojelun tulee olla keskeisellä sijalla ympäristönäkökohdat sisältävässä kalastuspolitiikassa. On ryhdyttävä toimenpiteisiin kaupallisten kalakantojen sekä kaupallisesti merkityksettömien eliöiden ja elinympäristöjen suojelemiseksi ja mikäli mahdollista elvyttämiseksi. On kuitenkin otettava huomioon myös seuraukset koko ekosysteemille, jotta voitaisiin palauttaa niiden toiminnallisuus ja tuottavuus, mikäli ne ovat häiriintyneet. Samalla tavoin ja samalta pohjalta kaupallisesti merkityksettömien eliöiden tai ympäristöjen ollessa uhattuina uhan torjumiseen tähtäävissä toimissa tulee ottaa huomioon niiden vaikutukset kalastukseen ja laajemmin ekosysteemin tuottavuuteen.

Analyysi kalastuksen vaikutuksista meriekosysteemiin on esitetty tiedonannossa kalastuksesta ja luonnonsuojelusta (KOM(1999) 363) sekä parhaillaan laadittavissa toimintaohjelmissa biologisen monimuotoisuuden suojelemiseksi eri politiikan aloilla, myös kalastuspolitiikassa. Jälkimmäisessä on lisäksi tiivistettynä tarvittavat hoitotoimet. Biologisen monimuotoisuuden toimintaohjelman toteuttaminen kalastuksen alalla on perusedellytys sille, että ekosysteemien suojeluvaatimukset sisällytetään politiikkaan. Lisäksi tätä voidaan edistää panemalla täytäntöön FAO:n vastuullisen kalastuksen toimintasäännöt.

Näiden toimien lisäksi ja FAO:n toimintasääntöjen puitteissa olisi välttämätöntä toteuttaa kalastuskapasiteetin hallinnon kansainvälinen toimintaohjelma, haikantojen suojelun ja hoidon kansainvälinen toimintaohjelma sekä kansainvälinen toimintaohjelma pitkäsiimakalastuksen merilintusivusaaliiden vähentämiseksi.

Eräät yhteisön luonnonsuojelun välineet edellyttävät tiettyjen meren luonnonvarojen ja elinympäristöjen tiukkaa suojelua olennaisena uhanalaisten lajien suotuisan suojelun tason säilyttämiskeinona ('luontotyyppidirektiivi' ja 'lintudirektiivi'). Merivyöhykkeiden valinta Natura 2000 -verkostoon ja hoito sen osana ovat ainutlaatuinen mahdollisuus osoittaa, miten kaupallista kalastusta voidaan jatkaa suojelualueilla silloin, kun se ei ole ristiriidassa suojelutavoitteiden kanssa. Muiden meren eliöiden kuin kaupallisten kalakantojen suojelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota merinisäkkäisiin, etenkin delfiineihin ja pyöriäisiin. Kaikissa tutkimuksissa tähdennetään, että näiden lajien joutuminen sivusaaliiksi on lähenemässä rajaa, joka vaarantaa eräiden populaatioiden olemassaolon. Erilaisten kalastusmenetelmien määrällistä merkitystä tämän sivusaaliin syntyyn, samoin kuin ilmiön esiintymistä eri paikoissa ja eri aikoina, ei ole vielä kuitenkaan määritetty. On välttämätöntä toimia tiiviimmässä yhteistyössä kalastajien kanssa tämän alan tietämyksen parantamiseksi.

Lisäksi joihinkin luontotyyppidirektiivissä erityisesti määritettyihin luontotyyppeihin (esim. joihinkin syvänteiden luontotyyppeihin) on mahdollisesti kiinnitettävä erityistä huomiota kalastuksen viime aikoina aiheuttamien riskien vuoksi.

Yhteisöllä on toimivalta ja siten velvollisuus toteuttaa tarvittavat toimenpiteet silloin kun niihin sisältyy kalastustoiminnan säätelyä. Jos voidaan valita vapaaehtoisten ja laillisesti sitovien toimenpiteiden välillä, jälkimmäisiä tulisi suosia silloin, kun on olemassa herkkiin lajeihin kohdistuva riski.

4.3. Tutkimus

Kalantutkimus on perinteisesti ollut pitkälle erikoistunutta, etenkin kalakantojen arvioinnissa, mutta siitä on puuttunut laajempi näkemys, jota tarvitaan hallinnollisten ongelmien monimutkaisuuden vuoksi. Ekosysteemitutkimus on sitä vastoin usein tarjonnut laajan näkemyksen ongelmista, mutta siitä on puuttunut riittävä täsmällisyys, etenkin numeerisessa arvioinnissa. On ilmeistä tarvetta kuroa umpeen kuilua näiden kahden tieteenalan välillä, ja useimmat merikalastuksen alan laitokset (esim. ICES [10]) ovat nykyisin ottamassa askelia tähän suuntaan.

[10] Kansainvälinen merentutkimusneuvosto, joka on merkittävä koillisen Atlantin kalastushallinnossa käytetyn tieteellisen tiedon lähde.

Toisaalta kalantutkimuksen tulisi paitsi suorittaa monimutkaisempia usean populaation arviointeja, jotka vastaavat kalastuksen monimutkaisuutta, myös soveltaa monitieteistä lähestymistapaa, johon kuuluvat myös yhteiskunta- ja taloustieteet. Toisaalta meriekologian tulisi keskittyä toiminnallisiin seikkoihin, erityisesti etsimään indikaattoreita, jotka opastaisivat tulkitsemaan monimutkaisia, tavallisesti vaikeasti ymmärrettäviä ja seurattavia prosesseja. Ekosysteemin toiminnallisuuden ja tuottavuuden indikaattorit ovat erityisen hyödyllisiä, kun määritetään tavoitteita ekosysteemien palauttamiselle.

Nämä kaksi merentutkimuksen puolta on myös tuotava lähemmäs toisiaan neuvonantoprosessissa. Riittävien tieteellisten neuvojen saanti meriekosysteemien taloudellisesta käytöstä ja sen seurauksista edellyttää hyvää kalatalouden/ekosysteemien asiantuntemusta neuvoa-antavissa elimissä ja jatkuvaa vuoropuhelua näiden ja hallinnon edustajien välillä, etenkin kysymysten tarkaksi muotoilemiseksi ja operationaalisten vastausten varmistamiseksi.

Kalatalous- ja ekosysteemiasiantuntemuksen yhdistämistä ovat jo esittäneet ICES ja muut kalastustutkimuksen elimet, kuten komission tieteellis-teknis-taloudellinen kalastuskomitea (STECF), NAFO:n tieteellinen neuvosto ja Kansainvälisen Atlantin tonnikalojen suojelukomission (ICCAT) pysyvä tutkimus- ja tilastokomitea (SCRS). Yhteisön tulisi tukea laitoksia ja tutkijoita taloudellisesti sen varmistamiseksi, että kansallisissa tutkimuslaitoksissa suoritettavan perustutkimuksen taso on riittävä.

Yhteisön puitteista yhteisen kalastuspolitiikan toteuttamista varten tarvittavien tietojen keruulle ja hallinnalle annetussa asetuksessa (EY) N:o 1543/2000 [11] ja siihen liittyvässä johdetussa oikeudessa luodaan puitteet kalastustutkimukselle hyödyllisten kalastukseen liittyvien tietojen keräämiselle. Ympäristötietoja esitetään liitettäväksi järjestelmään vuoteen 2003 mennessä. Tämä merkitsee, että ennen sitä vähimmäisvaatimusten mukaiselle perusluonteisen ympäristötiedon keräämiselle on vahvistettava oikeusperusta ja rahoitus. Samalla yhteisön tulisi suunnata nykyisiä tutkimuksia sellaisten ajankohtaisten kiistakysymysten selvittämiseen, kuten pyydysten vaikutukset muihin kuin kohdelajeihin ja merenpohjaan. Tarvitaan paljon työtä sellaisen operationaalisen välineistön kehittämiseen, jonka avulla ennalta varautumisen periaatetta sovelletaan kaikkien niiden lajien suojeluun, joille kalastuksen kaltaisesta ihmisen toiminnasta saattaa aiheutua haitallisia vaikutuksia. Tämä vaatii tutkimusten rahoittamista ja sellaisen oikeusperustan luomista, joka helpottaa ja mahdollisuuksien mukaan palkitsee kalastuselinkeinon yhteistyötä.

[11] EYVL L 176, 15.07.2000, s. 1.

4.4. Rakennepolitiikka

Rakenteellisten tukitoimien merkitys. Hiljattain monet kansainväliset järjestöt, kuten OECD, FAO, WTO ja UNEP, ovat tutkineet kalastusalan tukia ja niiden todennäköisiä vaikutuksia hyödyntämisasteeseen. Vaikka tutkimukset eivät ole vielä tuottaneet laajaa ja ratkaisevaa diagnoosia ja vaikka vallitsee vielä erimielisyyttä siitä, miten erilaiset tuet pitäisi luokitella, voidaan jo erottaa joitakin tukimuotoja, jotka ovat selvästi ristiriidassa kestävän käytön kanssa, sellaisista tuista, jotka auttavat myönteisten suojelutavoitteiden saavuttamisessa. Lyhyellä aikavälillä "vääristyneet" tuet tulisi poistaa ja muuttaa asteittain rahoitukseksi positiivisille toimille.

Kalastuslaivastojen sopeuttaminen meriekosysteemiin. Yleisen pyyntipaineen alentamiseksi aluksissa tulisi tehdä muutoksia, jotta niiden pyyntikapasiteetti sopisi yhteen meriekosysteemin kestävän käytön kanssa. Taloudellisen tehokkuuden ja työllistävyyden lisäksi kalastuslaivaston rakenteen tulisi vähentää vaikutusta ekosysteemeihin. Ohjeellisesti voisi harkita seuraavia seikkoja:

-toimintojen helppo valvottavuus;

-kohdelajien rajoitettu määrä;

-kunkin kohdelajin pyynnin kohdistaminen kokoluokkien mukaan;

-muiden lajien vähäinen tai olematon kuolevuus, mukaan lukien kaupallisesti arvottomat eläimet ja kasvit;

-vähäinen tai olematon vaurio fyysiselle ympäristölle;

-vähän tai ei lainkaan jätettä, kuten käyttämättömiä syöttejä;

-pyydykset ja niiden lisälaitteet, jotka eivät helposti häviä mereen;

-energian tehokas käyttö polttoaineen kulutuksessa.

Muut KOR:n mukaisesti rahoitetut rakenteelliset toimet [12]. Asetuksessa (EY) N:o 2792/1999 annetaan ohjeita siitä, miten varoja voidaan investoida toimiin, jotka edistävät ympäristöintegraatiota, kuten:

[12] Kalatalouden ohjauksen rahoitusväline.

-pääomainvestoinnit kiinteisiin tai irtaimiin rakenteisiin veden luonnonvarojen suojelemiseksi ja kehittämiseksi, lukuun ottamatta istutuksia (13 artikla),

-investoinnit, joiden tarkoituksena on edistää ympäristöystävällisillä menetelmillä saatujen tuotteiden myyntiä (14 artikla),

-lyhytkestoiset yhteistä etua koskevat toimet, joilla edistetään YKP:n tavoitteiden saavuttamista (15 artikla),

-tutkimukset, pilottihankkeet, esittelyhankkeet, koulutustoimet, kokeelliset kalastushankkeet jne. (17 artikla).

Ehdotetaan, että sekä jäsenvaltiot että komissio toimivat yhteistyössä rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä annetun asetuksen (EY) N:o 1260/99 [13] 8 artiklan mukaisesti tällaisten toimien erityiseksi tukemiseksi ja kannustamiseksi.

[13] EYVL L 161, 26.06.1999, s. 1.

4.5. Pyynnin jälkeiset toimenpiteet - markkina- ja kauppapolitiikka

Markkinoilla voi olla kalavarojen ja niiden kuluttajien välisenä kosketuspintana merkittävä osuus vastuullisten tuotantomenetelmien edistämisessä. Kalastuksen taloudellisen tuoton maksimointi markkinapolitiikkojen avulla vaikuttaa suoraan saaliisiin ja siten tuotantoon. Toisin sanoen markkinoiden käyttäytymisellä ja politiikoilla on vaikutus tarjontaan. Markkinoita tulisi edelleen kehittää parempien kalastustapojen edistämiseksi.

Ministerineuvosto päätti vuonna 1999 kalastustuotteiden yhteisen markkinajärjestelyn merkittävästä muutoksesta, joka on luonut kannustimia resurssien tuhlauksen minimointiin, tarjonnan ja kysynnän välisen tasapainon parantamiseen ja myynnissä olevista kalastustuotteista kertovan informaation lisäämiseen. Taloudellista tukea on suunnattu kalastustoimien paremman suunnittelun edistämiseen, uusien markkinoiden etsintään ja uudentyypisten tuottajajärjestöjen perustamiseen, jotka sopisivat paremmin yhteisön integroidummille markkinoille.

Uudistettu markkinajärjestely kannustaa kalastajia ottamaan ennakoivan roolin tarjonnan hallinnassa, sen sijaan että tyydyttäisiin toimimaan vasta jälkeenpäin poistamalla myymättömät tuotteet. Tuottajajärjestöjen roolia on vahvistettu, ja ne ovat ennen muuta saamassa suuremman vastuun resurssien tehokkaammassa hallinnassa parantamalla taloudellista tulosta ja samalla vähentämällä "kilpakalastusta". Uudet pakolliset toimenpideohjelmat on suunniteltu kannustamaan näitä järjestöjä jäsentensä purkamien saaliiden sääntelyyn ja toimenpiteisiin, joilla vältetään myymättömien tuotteiden poistaminen.

Yhteinen markkinajärjestely mahdollistaa interventiomekanismit, joilla voidaan korjata tarjonnan ja kysynnän epätasapainon äärimmäiset vaikutukset. Uudistettu markkinajärjestely on muuttanut politiikan painopistettä vähentämällä tukea suoranaisille tuotteiden poistoille ja lisäämällä tukea tasapainottaville toimille ja tuotteiden varastoinnille myöhemmin myytäväksi. Tämä tulee lisäämään tuottoa ja samalla pienentämään pyrkimystä kalastaa mahdollisimman suuria määriä.

Hintojen vahvistamisesta vuosittain annettavissa asetuksissa myönnetään vähemmän interventiotukea pienikokoisemmille kaloille verrattuna suurempiin kokoluokkiin pienten kalojen pyynnin hillitsemiseksi. Vastaavasti tukea ei ole annettu heikompilaatuisilla tuotteille (tuoreusluokka B) tammikuun 2000 jälkeen. Nämä kaksi toimenpidettä tukevat kookkaiden ja parempilaatuisten kalojen markkinoita ja voivat siten edistää parempia käsittely- ja säilytysmenetelmiä.

Tärkeä osa uudistettua yhteistä markkinajärjestelyä on 1. tammikuuta 2002 alkaen vähittäiskaupassa sovellettava uusi merkintävaatimus, joka parantaa tuotteiden jäljitettävyyttä ja siten vähentää myydyn tuotteen alkuperää ja luonnetta koskevaa vilppiä. Kauppanimike, tuotantotapa (vesiviljely tai pyynti luonnosta) sekä pyyntialue merkitään kaikkiin lopulliselle kuluttajalle myyntiin tarjottaviin tuotteisiin. Täten lisätään markkinatoimien avoimuutta sekä vähittäiskauppiaiden ja kuluttajien tietoisuutta kohentamalla luultavasti parannetaan kalatuotteiden laatua.

Ympäristömerkintää eli todistusten myöntämistä niille tuotteille, jotka ovat peräisin kestävästi hoidetusta kalastuksesta tai jotka on pyydystetty ja valmistettu ekologisesti terveiden periaatteiden mukaan, kehitetään kysyntään perustuvaksi kannustimeksi viranomaisten ja tuottajien toimintaan. Vaikka ympäristömerkinnän vaikutus ekologisesti kestävän kalastuksen ja kalanjalostuksen edistämisessä ei ole vakiintunut, se voi täydentää viranomaisten hallinnollisia toimia ja siten lisätä tehokkuutta. Viranomaisten roolina ympäristömerkinnässä tulee olla reilun kilpailun ja kuluttajan saaman informaation puolueettomuuden varmistaminen. Komissio valmistelee parhaillaan tiedonantoa kalastustuotteiden ympäristömerkinnän mahdollisista eduista ja ongelmista sekä viranomaisten roolista sen yhteydessä. Komissio tutkii alustavasti, tarvitaanko vapaaehtoiselle ympäristömerkinnälle lainsäädäntöä asianmukaisten arviointiperusteiden, niiden noudattamisen riippumattoman valvonnan ja kuluttajan saaman informaation täsmällisyyden varmistamiseksi. Myös ympäristömerkinnässä käytettävien arviointiperusteiden valinnan vaikutuksia pohditaan.

Kansainvälisellä tasolla käytetään enenevässä määrin kauppaan liittyviä toimia ympäristön suojelemiseksi, kuten sellaisten kalatuotteiden tuonnin rajoittamista, jotka eivät ole näiden kalojen suojelemiseksi laadittujen kansainvälisten sääntöjen mukaisia. Yleensä näitä toimenpiteitä sovelletaan yhteisössä sellaisten monenkeskisten järjestöjen puitteissa, jotka toimivat ympäristön (esim. CITES) tai kalavarojen kestävän hyödyntämisen alalla (esim. tonnikalaa koskevat ICCAT:n suositukset). Jälkimmäisen kohdalla uskotaan, että nämä kauppaan liittyvät toimet auttavat osaltaan varmistamaan kestävien kalastustapojen noudattamisen etenkin mukavuuslippualuksilla. Ne myös edistävät yhteisön kalastajien sitoutumista lainsäädäntöön, koska he saattavat usein tuntea yksin kantavansa suojelusääntöjen noudattamisen taakkaa.

WTO:n säännöt sallivat jäsenmaille sellaisten kauppatoimien käyttöönoton ja toimeenpanon, joiden tarkoitus on suojella ehtyviä luonnonvaroja. Toimenpiteitä ei kuitenkaan saa soveltaa tavalla, joka muodostaa "mielivaltaisen ja oikeudettoman syrjinnän keinon (...) tai naamioidun kansainvälisen kaupan rajoituksen".

Yhteisö suosii johdonmukaisesti yhteistyötä kiinnostuneiden osapuolten kesken ja monenkeskistä lähestymistapaa kauppatoimien käyttöönotossa ja soveltamisessa ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi kalastuksen alalla. Tämän alan työtä tehdään WTO:n kauppa- ja ympäristökomiteassa (CTE). Yhteisöllä tulee olla johtava rooli, jonka oikeuttaa sen mittava osallistuminen kansainväliseen kauppaan, sen edistämisessä, että kauppatoimia käytetään kestävään kalastuskäytäntöön kannustamisessa.

4.6. Kansainvälinen ulottuvuus

Meriekosysteemien suojelu ja kestävä käyttö voidaan saavuttaa täysin vain silloin, jos autonomisia päätöksiä täydennetään kansainvälisellä yhteistyöllä, johon myös sisällytetään ympäristönäkökohdat. Eräät alueelliset kalastusjärjestöt ovat päässeet integroinnissa pitkälle, mutta toisten on vielä kehitettävä ekosysteemipohjainen lähestymistapa. Yhteisön ei tule kulkea näiden sopimusten muiden osapuolten aloitteiden jäljessä, vaan ottaa johtava rooli ympäristöintegraation edistämisessä. YKP:n tavoitteet ja periaatteet olisi mahdollisuuksien mukaan vietävä kansainvälisille foorumeille. Samoin siellä, missä yhteistyö pohjautuu kahden- tai monenvälisiin sopimuksiin (esim. Pohjanmeren kalastuksen hallinto), yhteisön tulee huolehtia ympäristötavoitteiden esiin tuomisesta.

Silloin kun ainoastaan jäsenvaltiot ovat sellaisten monenvälisten järjestöjen jäseniä, jotka edistävät ympäristönsuojelua kalastustoimintaan mahdollisesti vaikuttavilla keinoilla, komission tulee koordinoida jäsenvaltioiden osallistumista ja huolehtia näiden suositusten toteuttamisesta yhteisön tasolla.

Väitetään, että yhteisön kalastuslaivasto on osasyyllinen liikakalastukseen joidenkin kolmansien maiden pyyntialueilla. Vaikka näiden kalastusalueiden huonon hoidon pohjimmainen syy voi usein olla yhteisön hallintavallan ulkopuolella, on selvää, että yhteisön on pyrittävä siihen, että sen laivasto ei osallistu meriekosysteemien riistokäyttöön missään päin maailmaa. Tähän tavoitteeseen pyrkivä työ on osa talous- ja kehitysyhteistyön integraatiostrategiaa, jota komissio suosittaa tuoreessa tiedonannossaan neuvostolle ja Euroopan parlamentille [14]. On selvää, että on olemassa velvoite kehittää yhdenmukaisuutta kalastussopimusten ja talous- ja kehitysyhteistyön kesken. Mutta enemmänkin tulisi tehdä. Kalastussopimusten tekemisen edellytykseksi olisi asetettava kalakantojen terve tila (joka määritetään asiaan liittyvän tieteellisen tiedon perusteella) ja ympäristöystävällisten kalastusmenetelmien käyttö (ks. 4.2 edellä) sekä se, että kolmannella maalla on riittävä hallintokapasiteetti suojelulainsäädäntönsä toteuttamiseksi.

[14] KOM(2000) 264.

Kalastussopimusten alalla strategiassa olisi siis pohdittava sellaisia toimenpiteitä kuin kalastusoikeuksista maksettavan korvauksen suuntaaminen edistämään kolmansien maiden mahdollisuuksia kehittää kalastushallintoaan ekosysteemilähtöiseltä, taloudelliset ja yhteiskunnalliset tarpeet huomioon ottavalta pohjalta.

4.7. Vesiviljely

Toimintaohjelmassa biologisen monimuotoisuuden suojelemiseksi kalastuksen alalla esitetään erityisiä toimenpiteitä tämä alan integraation varmistamiseksi, etenkin saastumisen (mukaan luettuna geneettinen saastuminen), tautien ja loisien leviämisen ja rehevöitymisen estämiseksi sekä eräiden erityisten aihepiirien tutkimiseksi. Näiden toimenpiteiden toteutumisen tehokasta varmistamista olisi niiden Euroopan vesiviljelyn toimintasääntöjen edistäminen, myös taloudellisesti, jotka Euroopan vesiviljelytuottajien liitto hyväksyi heinäkuussa 2000.

Koska kasvatetun kalan myyntikoko ei perustu suojelunäkökohtiin, kuten luonnonvaraisen kalan, on mahdollisuus ristiriitatilanteeseen silloin, kun saman lajin kasvatettua ja luonnosta pyydettyä kalaa on yhtaikaa markkinoilla. Jos kasvatettua kalaa myydään pienempänä kuin luonnonvaraiselta kalalta vaadittu alamitta, se voi lisätä tällaisen tuotteen kysyntää ja haitata luonnonvaraisen kalan alamittasäännösten noudattamista. Tästä syystä yhteisön kalastus- ja vesiviljelytuotteiden yhteisen markkinajärjestelyn mukaiset säännöt edellyttävät nykyisin kalatuotteiden merkintää, jossa ilmoitetaan niiden alkuperä ja tuotantotapa (kasvatettua tai luonnosta pyydettyä kalaa) ja johon liittyy järjestelmä kalatuotteiden jäljitettävyyden takaamiseksi alkuperästä kuluttajalle asti.

4.8. Ympäristönmuutosten vaikutukset kalastukseen

Kalastuksen meriekosysteemille aiheuttamien tunnettujen tai epäiltyjen vaikutusten lisäksi tunnustetaan, että esim. saastumisen ja ilmaston muutoksen, rehevöitymisen sekä vieraiden lajien tuomisen aiheuttamat meriekosysteemin muutokset saattavat vaikuttaa huomattavasti kalastukseen, puhumattakaan veden laadun merkityksestä vesiviljelylle. Mikäli nämä ihmisen aiheuttamat ekosysteemin muutokset heikentävät kalastusmahdollisuuksia, tuntuu oikeutetulta, että kalastuselinkeino vaatisi parempaa ympäristöpolitiikkaa vesiensuojelun alalla. Näitä erilaisia kalakantoihin kohdistuvia vaikutuksia ovat mm. hedelmällisyyden ja poikasten henkiinjäännin aleneminen ja aikuisten kuolevuuden nousu myrkkyvaikutusten takia. Välillisiä vaikutuksia on havaittu elinympäristöjen tuhoutumisen (esim. lohijokien patoaminen ja rehevöitymisestä johtuva pohjanläheinen happikato) seurauksena.

Edelleen tietyt saastumisen muodot voivat vaikuttaa merkittävästi kalan laatuun ravintona, sekä välittömästi ihmisravinnoksi että karjan, siipikarjan ja kalan rehuksi käytettynä. Kaikissa tapauksissa voi syntyä uhka ihmisten terveydelle ja sen seurauksena myös itse kalastuselinkeinolle, jonka saaliiden purkamista ei sallita terveyssyistä.

On vaikea arvioida saasteiden tai ilmastonmuutoksen keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutuksia, ja näissä olosuhteissa on miltei mahdotonta arvioida mitään todennäköisyyksiä. Tällä alalla tarvitaan ehdottomasti lisätutkimusta.

5. Toiminnan aikataulu

Tässä asiakirjassa luonnosteltujen ajatusten pohjalta on odotettavissa, että kalastusneuvosto hyväksyy yhdentämisstrategian esitettäväksi keväällä 2001 Göteborgin huippukokouksessa.

Tässä asiakirjassa luonnosteltujen ajatusten pohjalta kehitettyä strategiaa voitaisiin paljolti toteuttaa nykyisen YKP:n puitteissa, etenkin ennalta varautumisen periaatetta soveltamalla. Täyden tehon saavuttamiseksi voidaan kuitenkin joutua odottamaan vuoden 2002 loppuun mennessä sovittua YKP:n uudistusta, joka voi mahdollistaa oikeusperustan vahvistamisen erityisesti strategian tietyille horisontaalisille osille kuten hajauttaminen, rannikkoalueiden yhdennetty käyttö ja hoito sekä valvonnan ja täytäntöönpanon parantaminen. Jo ennen sitä ehdotettuja hallintotoimia voidaan toteuttaa muilla aloilla. On odotettavissa, että vuoden 2003 loppuun mennessä kaikki tärkeimmät säätelykeinot ovat täysin toiminnassa.

6. Seuranta - Toteutumisen indikaattorit ja kausittainen raportointi

Yhdentämisstrategian edistymisen seurantaan tarvitaan indikaattoreita. Indikaattorit ovat väline, jonka avulla voidaan esittää monimutkaisia prosesseja yksinkertaisella tavalla, ja niitä voidaan käyttää strategian toteutumisen seuraamiseksi ja arvioimiseksi. Jotta indikaattorit olisivat käyttökelpoisia, ne tulisi liittää käsitteellisiin puitteisiin, jotka mahdollistavat niiden yksittäisten lukuarvojen merkityksen ymmärtämisen koko järjestelmän kokonaisuudessa. Arvioinnin ja indikaattoreiden alalla on tehty mittavaa työtä useissa kansainvälisissä hallinnollisissa elimissä, kuten FAO:ssa, OECD:ssä ja Euroopan ympäristökeskuksessa (EEA). Nämä elimet ovat esittäneet erilaisia kehyksiä, joissa määritellään selkeästi paineiden aiheuttajat, vaikutukset ja vastatoimet. Näistä erityisesti DPSIR-arviointikehys [15] on saanut laajaa kannatusta. Alalla tulisi jatkaa työtä toimivien puitteiden määrittelemiseksi kalastukselle ja ympäristölle.

[15] Driving forces, Pressure, State, Impact and Response (aihauttajat, paineet, tilat, vaikutukset ja vastatoimet). Ks. esim. "Environmental Indicators: Typology and Overview". EEA:n tekninen raportti nro 25.

Esimerkkinä puitteista voisi olla kaksiulotteinen asetelma, jossa esitetään aiheuttajat, paineet, tilat, vaikutukset ja vastatoimet tietyille järjestelmän pääelementeille, kuten ekosysteemi, kalastusala (mukaan luettuina muut kalastukseen liittyvät tuotannonalat), kuluttajat, kalantutkimus ja kalastushallinto. Liitteen taulukko havainnollistaa, miten indikaattorien sarja tulisi rakentaa. Indikaattoreita valittaessa on myös mahdollista - ja yleisesti ottaen suositeltavaa - lisätä kolmas, maantieteellinen ulottuvuus kehyksiin. Esimerkiksi indikaattori, joka mittaa vaikutusta kuluttajiin Pohjois-Euroopassa, ei välttämättä toimi yhtä hyvin Välimeren maissa.

Indikaattorityöhön soveltuvia elimiä ovat EEA, ICES, Yhteinen tutkimuskeskus (JRC) ja Eurostat. Komissio aikoo ottaa yhteyttä näihin laitoksiin ja selvittää työskentelytavan, joka varmistaa asianmukaisten vastineiden saannin kohtuullisessa aikataulussa ja kohtuullisin kustannuksin. Tarpeen mukaan komissio ottaa yhteyttä myös kansallisiin tutkimuslaitoksiin perustyön suorittamisen varmistamiseksi.

Seurantaan kuuluu indikaattoreiden kannalta olennaisen perusaineiston kerääminen, niihin liittyvien lukuarvojen laskeminen ja kausittaisten raporttien laatiminen kalastushallintoa varten sekä kaikkien kiinnostuneiden saatavaksi. Kausittainen raportointi, joka alkaisi mahdollisesti vuoden 2003 loppuun mennessä, on yhdentämisprosessin strateginen elementti. Jäsenvaltiot voivat järjestää suuren osan seurannan ensimmäisistä vaiheista, etenkin perusaineiston keräämisen, mutta tietojen yhdistämiseksi kalastuselinkeinon, ekosysteemien, yhteiskunnallisten ryhmien jne. tasolla on perustettava erityisiä monikansallisia foorumeja. Alueelliset organisaatiot voivat olla avuksi, kuten on esitetty luvussa 3.

Kausittaisen raportoinnin osalta voitaisiin ajatella, että komissio raportoisi vuoden 2003 lopusta alkaen säännöllisesti neuvostolle strategian toteuttamisen edistymisestä edellä mainittujen tai muiden indikaattorien ja muiden mahdollisten arvioiden pohjalta. Näiden raporttien tulisi olla kaikkien asianosaisten saatavissa.

Lopuksi kutakin edellä mainituista indikaattoreista voidaan käyttää perustana jatkoanalyysille tavoitteiden, kynnysten tai viitearvoina käytettävien kynnysarvojen luomiseksi. Havaittujen arvojen vertaaminen viitearvoihin auttaisi määrittämään hallinnollisia toimia. Tyypillinen esimerkki on ennalta varautumisen periaatteen mukaiset vertailupisteet hoitotoimille, joita on kuvattu komission tiedonannossa neuvostolle ennalta varautumisen periaatteen soveltamisesta ja monivuotisista TACien vahvistamisjärjestelyistä [16].

[16] KOM(2000) 803.

7. Tarkistusmenettely

Hyvän käsityksen saaminen kehityksestä edellyttää, että seurantajärjestelmän käytössä on laadukkaita indikaattoreita. Koska merkittäviä tuloksia voidaan odottaa vasta vuoden 2005 lopussa, vuosittainen arviointi voi toimia ohjenuorana olennaisten toimenpiteiden toteuttamisessa ja toimeenpanossa, mutta se ei välttämättä johda muutoksiin itse strategiassa, ellei nopeaa toimintaa vaativia tapahtumia ilmene. Joka tapauksessa olisi viisasta ennakoida kehityksen laaja-alaista arviointia kauden puolivälissä, vaikkapa vuoden 2005 loppuun mennessä. Tällöin komissio voisi tarvittaessa ehdottaa neuvostolle strategian hyväksymistä.

8. Päätelmät

Yhdentämisstrategian tavoitteena tulisi olla se, että yhteisen kalastuspolitiikan avulla voidaan edistää ympäristötavoitteiden saavuttamista vesiympäristössä osana laajempaa kestävää kehitystä.

Vastavuoroisesti pyritään siihen, että ympäristöpolitiikka auttaisi osaltaan saavuttamaan yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteita, erityisesti luonnonvarojen kestävää käyttöä alan kannalta asianmukaisissa taloudellisissa ja yhteiskunnallisissa oloissa.

Yhdentäminen merkitsee myös sitä, että yhteisessä kalastuspolitiikassa omaksutaan ympäristöpolitiikan periaatteet, jotka ovat ennalta varautuminen, ennalta ehkäisevät toimet, ympäristövahinkojen torjuminen niiden lähteellä ja saastuttaja maksaa -periaate.

Ensimmäinen ja perusluonteinen osa ympäristönäkökohtien sisällyttämisessä kalastuspolitiikkaan on asennemuutos hoitotoimissa omaksumalla ekosysteemipohjainen näkökulma kalavarojen hoitoon. Alkuvaiheessa, kun tieteellinen tieto ei mahdollista vesiekosysteemien ja ihmisen toiminnan niihin aiheuttamien muutosten täydellistä ymmärtämistä, hoitotoimet tulisi toteuttaa soveltamalla harkitusti ennalta varautumisen periaatetta. Ekosysteemitarkastelu tulee edelleen kehittymään meriekosysteemien rakennetta ja toimintaa koskevan tiedon tarkentuessa. Tätä on pidettävä merentutkimuksen pitkän aikavälin ensisijaisena tavoitteena.

Omaksuessaan ekosysteemipohjaista tarkastelua viranomaisten tulisi pyrkiä käyttämään keinoja, jotka samanaikaisesti tai kohtalaisen ajan kuluessa tuottaisivat sekä ekologista että yhteiskunnallis-taloudellista hyötyä, tai vähintään tuottaisivat pienimmät mahdolliset haitat sekä ympäristölle että kalastusalalle avoimen päätöksentekomenettelyn avulla.

Ympäristöpolitiikan periaatteiden omaksuminen edellyttää mittavaa kuulemista, jolla selvitetään näiden periaatteiden täydellisen soveltamisen vaikutukset kalastushallinnossa.

Ympäristövaatimuksen sisällyttämiseksi toteutettavien erityisten hallintotoimenpiteiden tulisi kattaa kalastushallinnon kaikki osat. YKP:n tuleva uudistaminen antaa mahdollisuuden vahvistaa oikeusperusta erityisille hallintotoimille. Hoitotoimien perusvalikoima on löydettävissä kalavarojen hoitoa ja meriympäristön luonnonsuojelua koskevasta komission tiedonannosta (KOM(1999) 803) sekä pian julkaistavasta biologisen monimuotoisuuden toimintaohjelmasta kalastusalalla, ja niitä tulisi vahvistaa ja täydentää erityistoimenpitein kaikilla YKP:n aloilla, kuten tämän tiedonannon luvussa 4 on esitetty.

Yhdentämisprosessin toteutumisen seuraamiseksi olisi kehitettävä DPSIR- arviointikehyksen mukainen indikaattorivalikoima. Indikaattoreita tulisi käyttää kausittaisessa raportointijärjestelmässä, joka alkaisi vuoden 2003 loppuun mennessä ja olisi avoin kaikille kiinnostuneille. Strategiaa voitaisiin tarvittaessa tarkistaa vuoden 2005 lopulla.

Kalastuksen meriekosysteemeihin kohdistaman vaikutuksen lisäksi todetaan, että muut ihmisen toimenpiteet voivat puolestaan vaikuttaa kalastukseen, ja niillä voi olla sivuvaikutuksia kalastuksen taloudelliseen tuottoon ja seurauksia ihmisten terveydelle. Tämän alan tutkimusta tulisi edistää.

LIITE

Luonnos mahdollisiksi vaikutuksen indikaattoreiksi

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

(*) Tärkeimmille lajeille