ifr -it HUROOPAN YHTKISÖJIiN KOMISSIO 
Bryssel, 22.10.1996 
KOM(96) 500 lopull. 
KOMISSION TIEDONANTO 
YHTEISÖN YMPÄRISTÖLAINSÄÄDÄNNÖN 
VOIMAAN SAATTAMINEN 

TIEDONANTO YHTEISÖN YMPÄRISTÖLAINSÄÄDÄNNÖN 
VOIMAAN SAATTAMISESTA 
I osa: Johdanto 
Taustaa 
Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamisen nykyinen taso 
Yhteisön ympäristölainsäädännön erityisluonne 
Voimaan saattamisesta vastaavat elimet 
Soveltamisala ja tavoitteet 
Tiedonannon rakenne 
II osa: Uudet toiminta-alat 
Jäsenvaltioiden tarkastustehtävät 
Jäsenvaltioiden ympäristöä koskevat valitukset ja tutkintamenettely 
Mahdollisuus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi 
III osa: Nykyisten järjestelmien lujittaminen 
Yhteisön lainsäädännön laatu 
Päätöksentekomenettely 
Seuraamukset jäsenvaltioiden tasolla 
Avoimuus 
Komission järjestämät kuulemiset 
Jäsenvaltioiden järjestämät kuulemiset 
Yhteisön ympäristöpolitiikkaa ja -lainsäädäntöä koskeva tiedotusstrategia 
Yhteistyön parantaminen 
Kertomukset, seuranta ja arviointi 
Toimenpiteiden tehokkuuden arviointi 
Euroopan ympäristökeskus 
Yhteisön ympäristölainsäädäntöä koskevan tietämyksen parantaminen 
Yhteisön rahoitus ja yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen 
IV osa: Päätelmät 
Liite I: Määritelmät 
Liite II: Voimaan saattamisen ongelmat aloittain 
2.-1-4 
I OSA: JOHDANTO 
Taustaa 
1. Yhteisö on tullut ratkaisevaan tilanteeseen ympäristöpolitiikkansa kehityksessä. 
Politiikan ensimmäinen vaihe eli yhteisön suurimpiin ympäristöongelmiin liittyvän 
lainsäädännön hyväksyminen on edennyt huomattavasti yhteisössä kahden viime 
vuosikymmenen aikana tehdyn työn tuloksena; työn tavoitteena oli 
lainsäädännöllisen kehyksen laatiminen ympäristönsuojelun korkean tason 
varmistamiseksi kaikilla aloilla. Yhteisössä on hyväksytty yli 200 ympäristöalan 
säädöstä. Useimmat niistä ovat direktiivejä, ja niiden voimaan saattaminen2 ja 
yhdenmukaisuus herättivät aluksi kysymyksiä; nyt kun useimmat säädökset on 
jo saatettu voimaan, esiin on tullut niiden käytännön soveltamista3 ja 
täytäntöönpanoa4 koskevia kysymyksiä. Asetukset puolestaan aiheuttavat 
ainoastaan jälkimmäisiä eli käytännön soveltamista ja täytäntöönpanoa koskevia 
kysymyksiä. 
2. Parhaillaan ollaan siirtymässä yhteisön säännöstön lujittamisen ja yhdistämisen 
toiseen vaiheeseen muuttamalla nykyisiä suuntauksia, käytäntöjä ja asenteita. 
Yhteisön viidennessä ympäristöä ja kestävää kehitystä koskevassa 
toimintaohjelmassa, jota tarkistettiin hiljattain ja jonka toteuttamisen kiirehtimistä 
komissio on ehdottanut5' luetellaan joukko ensisijaisia tavoitteita tälle työlle. 
Avaintekijöitä ovat jaetun vastuun periaatteen noudattaminen voimaan 
saattamisessa ja täytäntöön panemisessa, voimassa olevan lainsäädännön 
tarkistaminen ja/tai yksinkertaistaminen sekä käytettävissä olevien välineiden 
valikoiman laajentaminen vapaaehtoisia sopimuksia sekä verotuksellisia ja 
taloudellisia välineitä koskevilla yhteisön aloitteilla. 
3. Ympäristönsuojelun korkean tason saavuttaminen on mahdollista ainoastaan, jos 
yhteisön lainsäädännöllinen kehys saatetaan asianmukaisella tavalla voimaan. Jos 
ympäristöä koskevaa tehokasta yhteisön säännöstöä ei noudateta asianmukaisesti 
eikä panna yhdenmukaisesti täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa, yhteisön 
tulevaisuuden ympäristöpolitiikka ei voi olla tehokasta eikä yhteisön 
perustamissopimuksen tavoitteita täysin saavuteta. Ympäristö jää joko vaille 
^Määritelmä liitteessä. 2 
3 Määritelmä liitteessä. 
4 Määritelmä liitteessä. 
5 Komission välikertomus Euroopan yhteisön ympäristöä ja kestävää kehitystä 
koskevasta poliittisesta toimintaohjelmasta "Kohti kestävää kehitystä", KOM (95) 624 
lopullinen sekä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi sen 
tarkistamisesta, KOM (95) 647, 24.1.1996 
suojelua tai suojelun taso yhteisön eri jäsenvaltioissa ja alueilla on erilainen ja 
saattaa muun muassa johtaa kilpailun vääristymiseen. 
Tämän vuoksi on myös tärkeää huomata, että valmistellessaan unionin 
laajenemista komissio työskentelee läheisessä yhteistyössä jäsenyyttä hakevien 
valtioiden viranomaisten kanssa auttaakseen niitä yhteisön ympäristölainsäädännön 
hyväksymisessä ja voimaan saattamisessa6' 
Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamisen 
nykyinen taso 
Tätä taustaa vasten yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamisessa 
voidaan tällä hetkellä todeta puutteita useimmissa osissa yhteisöä, ja 
lisätoimenpiteitä tarvitaan tilanteen parantamiseksi. Komission voimaan saattamista 
koskevat tilastot osoittavat, että vuonna 1995 jäsenvaltioiden ilmoittamat 
voimaansaattamistoimenpiteet käsittivät ainoastaan 91 prosenttia yhteisön kaikista 
ympäristödirektiiveistä, jolloin joissakin jäsenvaltioissa jopa 20 - 22 direktiiviä jäi 
saattamatta osaksi kansallista lainsäädäntöä7 ' Samana vuonna epäiltiin komission 
tilastojen mukaan yhteensä 265:ttä yhteisön ympäristölainsäädännön 
rikkomistapausta kansalaisten valitusten, parlamentin jäsenten kysymysten ja 
vetoomusten sekä komission havaitsemien tapausten perusteella; tämä määrä on 
yli 20 prosenttia kaikista komission kyseisenä vuonna tilastoimista 
rikkomistapauksista8. Lokakuussa 1996 oli vireillä yli 600 ympäristöön liittyvää 
valitusta ja rikkomistapausta jäsenvaltioita vastaan ja niistä 85:teen odotettiin 
yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisua. 
Komission rikkomismenettelyt osoittavat, millä tavoin voimaansaattamisongelmat 
syntyvät yhteisössä. Jotkut säädökset aiheuttavat useimmissa jäsenvaltioissa 
samanlaisia ongelmia: komission oli aloitettava laaja-alaiset toimet useimpia 
jäsenvaltioita vastaan direktiivin 92/43/ETY9 mukaisen elinympäristöjen 
ilmoittamisen ja vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien 
6 Phare-ohjelmassa Keski- ja Itä-Euroopan ympäristöhankkeisiin kohdennetaan 
vuosittain noin 100 miljoonaa ecua, mikä auttaa kansallisia ja paikallisia viranomaisia 
hyväksymään ja saattamaan voimaan yhteisön ympäristölainsäädäntöä. Kyproksen ja 
Maltan osalta komissio tukee edelleen ympäristöalan lainsäädännön 
yhdenmukaistamista osana yhteisön säännöstöä sekä valmistelee niiden liittymistä 
unioniin. 
7 Kolmastoista vuosikertomus yhteisön oikeuden soveltamisen valvonnasta (1995), 
Bryssel, 29.5.1996, KOM (96) 600 lopullinen 
8 Vuosilta 1994 ja 1993 ilmoitettiin 359 ja 383 epäiltyä rikkomistapausta, jotka 
käsittävät vastaavasti 25 ja 28,5 prosenttia kaikista tilastoiduista epäillyistä 
rikkomistapauksista. Lähde: Kahdestoista vuosikertomus yhteisön oikeuden 
soveltamisen valvonnasta (1994), Bryssel, 7.6.1995, KOM (95) 500 lopullinen 
9 EYVL N:o L 206, 22.7.1992, s. 7 
aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY10osalta. Muut 
rikkomismenettelyt osoittavat, miten erilaisia ympäristöongelmat ovat yhteisössä; 
vaikka jätehuolto onkin Euroopan unionin kansalaisten tärkeimpiä huolenaiheita 
ja siitä tehdään komissiolle paljon valituksia, joissakin jäsenvaltioissa tärkeimpänä 
huolenaiheena ovat laittomat kaatopaikat ja toisissa puolestaan 
jätteenpolttolaitoksista aiheutuvat päästöt. Rikkomismenettelyt osoittavat myös, 
miten vaikeita tietyt ympäristöongelmat edelleen ovat, sillä monet nykyisistä 
tapauksista liittyvät jo 1970-luvulla hyväksyttyihin direktiiveihin. Uimaveden 
laadusta annettu direktiivi 76/160/ETY11 ja tiettyjen yhteisön vesiympäristöön 
päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta annettu direktiivi 
76/464/ETY1' ovat esimerkkejä siitä, miten joissakin jäsenvaltioissa on jatkuvia 
ongelmia säännösten noudattamisessa. Tämän tiedonannon liitteessä II on esitetty 
tarkempia alakohtaisia esimerkkejä voimaan saattamista koskevista ongelmista. 
Yhteisön ympäristölainsäädännön erityisluonne 
7. Ympäristönsuojelun luonne luo haasteita, jotka ovat ominaisia nimenomaan 
ympäristölainsäädännölle. Ympäristönsuojelussaon otettava huomioon ympäristön 
osatekijöiden (ilma, vesi, maaperä) väliset riippuvuus- ja vuorovaikutussuhteet 
sekä biologinen monimuotoisuus. Jos toimitaan varomattomasti, yhden osatekijän 
suojelemiseksi toteutettu toimi voi vaikuttaa haitallisesti johonkin toiseen 
osatekijään. Huomioon on myös otettava ympäristöolojen ilmastolliset, 
vuodenaikojen vaihteluun liittyvät ja maantieteelliset vaihtelut13 (lähestymistapa 
voi olla asianmukainen jossakin osassa yhteisöä mutta epäasianmukainen jossakin 
muualla). Ympäristönsuojelussa on otettava huomioon tiedon tason jatkuva 
muuttuminen (tämä merkitsee usein merkittävien ja kiireellisten uudistusten, 
mukautusten ja lähestymistavan muutosten tarvetta). Kaukonäköisyyden puutteesta 
mahdollisesti aiheutuvien hyvinkin vakavien seurausten välttämiseksi 
ympäristönsuojelun on suurelta osin perustuttava mieluummin ennalta 
ehkäisemisen ja ennalta varautumisen periaatteisiin14 kuin jälkikäteen 
korjaamiseen perustuvaan lähestymistapaan sekä laadittaessa lainsäädäntöä että 
tulkittaessa sitä. Koska ympäristönsuojelu koskee kaikkia tahoja, siinä on oltava 
mukana kattava joukko toimijoita viranomaistahoista, teollisuudenaloista ja 
yrityksistä suureen yleisöön, jolloin toimenpiteitä on usein hyvin vaikea sovittaa 
yhteen. Koska ympäristönsuojelu koskee yhteistä etua, johon ei useinkaan liity 
10 EYVL N:o L 375, 31.12.1991, s. 1 
11 EYVLN:oL 31, 5.2.1976, s. 1 
12 EYVL N:o L 129, 18.5.1976, s. 23 
13 Katso perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 ja 3 kohta: "Yhteisön 
ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon yhteisön eri alueiden 
tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen." "Ympäristöä koskevia toimiaan 
valmistellessaan yhteisö ottaa huomioon ympäristöolot eri alueilla." 
14 Katso perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohta. Nämä periaatteet kehittyvät 
tilanteen mukaan ja uudet monialaiset näkemykset huomioon ottaen. 
omistusoikeutta (kuten puhdas ilma ja vesi, biologisen monimuotoisuuden 
säilyminen), sen tehokkuuden varmistamiseksi on valittava muunlaisia menetelmiä 
kuin muilla lainsäädännön aloilla. 
8. Nämä erityispiirteet selittävät, miksi yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan 
saattaminen ja täytäntöön paneminen on hankalaa ja usein epätyydyttävää. Myös 
muilla yhteisön lainsäädännön aloilla voi olla tämänkaltaisia ominaisuuksia, mutta 
ympäristöalalla ne ovat erityisen silmiinpistäviä. Ne liittyvät pääasiallisesti 
asioiden oikeudelliseen ja tekniseen monimutkaisuuteen, joka puolestaan aiheuttaa 
lukuisia tulkintaan ja tekniseen soveltamiseen liittyviä kysymyksiä sekä vaikeuttaa 
voimaan saattamiseen, käytännön soveltamiseen ja täytäntöön panemiseen 
osallistuvien kansallisten viranomaisten toimien asianmukaista yhteensovittamista. 
9. Suurin osa yhteisön ympäristönsuojelua koskevasta lainsäädännöstä on hyväksytty 
direktiiveinä, jotka on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä; tällöin 
jäsenvaltioilla on vapaus säätää voimaan saattamisesta siinä muodossa, joka 
parhaiten soveltuu niiden oloihin. Riippumatta siitä, käsittääkö yhteisön 
lainsäädäntö direktiivejä vai ei, kansallisen hallinnon toimivaltaiset elimet ja 
laitokset ovat ensisijaisesti vastuussa sekä suoraan sovellettavien yhteisön 
säännösten (kuten asetusten) että kansallisten voimaansaattamissäännösten 
käytännön soveltamisesta. Sekä yhtenäisissä että liittovaltiomuotoon perustuvissa 
jäsenvaltioissa yhteisön ympäristölainsäädännön käytännön soveltamista ja 
täytäntöönpanoa koskeva toimivalta on usein jaettu julkishallinnon eri alojen ja 
tasojen kesken. Täytäntöönpanomenettelyn hajauttaminen mutkistaa huomattavasti 
yhteisön ympäristöpolitiikan voimaan saattamista; sääntelyn eri vaiheissa15 
tarvitaan siten toimien yhteensovittamista, jotta voimaan saattaminen tapahtuisi 
täysimittaisesti ja moitteettomasti. Koska tarkastus- ja täytäntöönpanotoimien, 
kuten lukuisten yksittäistapausten seurannan, toteuttaminen on työlästä, tarvitaan 
lisäksi riittävä määrä henkilökuntaa, jolla on asianmukainen ammatillinen pätevyys 
ja riittävästi varoja käytössään. Näin ei aina ole kaikissa jäsenvaltioissa. 
Voimaan saattamisesta vastaavat elimet 
10. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen noudattamista valvovan komission 
tehtävänä on varmistaa, että yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan16- Se hoitaa 
tehtäväänsä enimmäkseen käyttämällä toimivaltaansa aloittaa rikkomismenettely 
jäsenvaltioita vastaan perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisesti. Nämä 
valtuudet muodostavat komissiolle erittäin tärkeän välineen voimaan saattamisen 
kannalta, kuten edellä esitetyistä rikkomistapauksia koskevista tilastotiedoista käy 
15 Katso liitteen määritelmä. 
16 Perustamissopimuksen 155 artikla: "Turvatakseen yhteismarkkinoiden moitteettoman 
toiminnan ja kehityksen komissio [--] huolehtii siitä, että tämän sopimuksen 
määräyksiä sekä toimielinten sen nojalla antamia säännöksiä ja määräyksiä 
noudatetaan [--]" 
ilmi. Komissio aikoo edelleen käyttää 169 artiklan mukaisia 
täytäntöönpanovaltuuksiaan. 
11. Maastrichtin sopimuksessa yritettiin parantaa 169 artiklan tehokkuutta ottamalla 
käyttöön hyvitys ja uhkasakko, jotka jäsenvaltion on suoritettava 171 artiklan 
nojalla, ja tätä määräystä aletaan nyt soveltaa käytäntöön. Komissio aikoo myös 
soveltaa 171 artiklaa kokonaisuudessaan varmistaakseen, että jäsenvaltiot 
noudattavat täysin ympäristönsuojeluun liittyviä velvollisuuksiaan, jotka yhteisöjen 
tuomioistuin on määritellyt 169 artiklan nojalla sen ratkaistaviksi jätetyistä asioista 
antamissaan tuomioissa, jotta saataisiin aikaan tehokas ennaltaehkäisevä vaikutus. 
Perustamissopimuksen 169 ja 171 artiklan soveltamista koskevista komission 
sisäisistä säännöistä äskettäin laaditun komission kertomuksen sisältämät 
ehdotukset tehostavat entisestään 169 artiklan soveltamista17- Tämä tärkeä 
kertomus komission noudattamista käytännöistä ja menettelyistä parantaa 
todennäköisesti huomattavasti komission kyseisten artiklojen nojalla harjoittaman 
toimivallan nopeutta ja tehoa. 
12. On kuitenkin tunnustettava, että 169 artiklan mukainen menettely voi kestää kauan 
ja olla muodollinen, eikä sitä ole suunniteltu sovellettavaksi juuri 
ympäristölainsäädäntöön liittyviin tapauksiin. Koska menettelyä sovelletaan vasta 
sen jälkeen kun päätökset on tehty ja toimenpiteet toteutettu, kyse ei aina ole 
parhaasta tavasta ehkäistä ympäristön tilan huononemista tai ympäristön 
pilaantumista, vaikka yhteisön lainsäädäntöä alettaisiinkin jälleen noudattaa 
menettelyn tuloksena. 
13. Perustamissopimuksen 169 ja 171 artiklan soveltaminen ainoana keinona saattaa 
voimaan yhteisön ympäristölainsäädäntöä aiheuttaa edellä mainittujen rajoitusten 
lisäksi myös muita merkittäviä ongelmia. Suuri joukko ihmisiä joutuu päivittäin 
soveltamaan monia ympäristöalan asetuksia ja direktiivejä kaikissa jäsenvaltioissa. 
Olisi sekä mahdotonta että epäkäytännöllistä ohjata kaikki näistä tapauksista 
aiheutuvat oikeustoimet yhden ainoan toimielimen eli komission ja yhden ainoan 
oikeusistuimen eli yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistaviksi. Lisäksi 169 artikla 
muodostaa yhteisön lainsäädännön voimaansaattamisjärjestelmän, joka on 
suunnattu ainoastaan jäsenvaltioiden keskitetyille hallintoelimille; komissio ei voi 
valvoa paikan päällä yhteisön lainsäädännön noudattamiseksi tarvittavien 
yksittäisten (vapaaehtoisten tai velvoittavien) päätösten soveltamista. 
14. Yhdessä yksittäisessä, yhteisön laajuisessa oikeudellisessa 
voimaansaattamisjärjestelmässä ei myöskään voida ottaa huomioon sellaisia 
jäsenvaltioiden kansallisen, alueellisen ja paikallisen tason oikeudellisia ja 
hallinnollisia rakenteita, joiden välityksellä yhteisön ympäristöalan säännöksiä 
sovelletaan. Tällaisten rakenteiden käyttö on oleellista yhteisön 
ympäristölainsäädännön sisällyttämiseksi kansallisiin järjestelmiin ja sen 
17 Katso myös perustamissopimuksen 171 artiklan soveltamista koskeva tiedonanto, 
EYVL N:o C 242, 21.8.1996, s. 6 
soveltamiseksi käytännössä. Tämän vuoksi tarvitaan vaihtoehtoisia 
voimaansaattamismenetelmiä, jotka voivat ottaa kokonaisuudessaan huomioon 
nämä ympäristön moitteettoman toiminnan kannalta elintärkeät kansalliset ja 
paikalliset olot. Yhteisön ympäristösäännösten asianmukaisen voimaan saattamisen 
varmistaminen edellyttää siten pidemmälle kehitettyjä ratkaisuja kuin mitä saadaan 
aikaan muuttamalla 169 ja 171 artiklan mukaisia käytäntöjä ja menettelyjä. 
15. Jäsenvaltioiden ympäristötarkastusjärjestelmissä on suuria eroja. Vaikka 
perustamissopimuksen noudattamista valvovan komission tehtävänä on varmistaa, 
että jäsenvaltiot noudattavat yhteisön ympäristölainsäädäntöä, yhteisön tasolla ei 
ole olemassa yleisesti sovellettavaa seurantajärjestelmää lainsäädännön käytännön 
soveltamisen valvomiseksi jäsenvaltioissa. Komissiolla on siten vain rajalliset 
mahdollisuudet valvoa, sovelletaanko yhteisön ympäristölainsäädäntöä 
asianmukaisesti. Komissio on miltei täysin riippuvainen Euroopan parlamentin, 
valtiosta riippumattomien järjestöjen, tiedotusvälineiden ja itse jäsenvaltioiden 
esittäminä valituksina, vetoomuksina sekä kirjallisina ja suullisina kysymyksinä 
tulevista tiedoista. Vaikka nämä tiedot ovatkin komissiolle tällä hetkellä erittäin 
tärkeitä, tällaisiin tilapäisiin ja todentamattomiin tiedonantojärjestelmiin 
luottaminen voi aiheuttaa vakavia ja haitallisia seurauksia ympäristölle pitkällä 
aikavälillä. 
Soveltamisala ja tavoitteet 
16. Kuten edellä jo selostettiin18 ja kuten tämän tiedonannon II ja III osassa 
täsmennetään, yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen on 
erityisominaisuuksiensa vuoksi erityisen vaikeaa ja haasteellista ja sen vuoksi on 
kiinnitettävä erityistä huomiota ratkaisuihin, joita olisi sovellettava näistä 
vaikeuksista ja haasteista selviytymiseen. Komissio katsoo, että 
ympäristölainsäädännön tehokas voimaan saattaminen on ratkaisevaa, koska siinä 
epäonnistuminen todennäköisesti vaarantaa yhteisön uskottavuuden tulevan 
ympäristöpolitiikan laatijana ja täytäntöönpanijana. 
17. Ympäristölainsäädännön ja ympäristöpolitiikan toteuttaminen on kansainvälisellä 
tasolla tärkeä keskustelunaihe, kun Agenda 21:tä tarkistetaan Rion 
ympäristökonferenssin seurantakokouksessa vuonna 1997. Komission on siihen 
mennessä vahvistettava oma voimaansaattamispolitiikkansa, mikäli se aikoo 
osallistua tehokkaasti tähän keskusteluun. 
18. Tämä tiedonanto on komission ensimmäinen yritys edistää yhteisön tavoitteita 
tällä alalla. Se pyrkii varmistamaan, että ympäristölainsäädäntö saatetaan kokonaan 
ja asianmukaisesti osaksi kansallisia lainsäädäntöjä kaikilla asiaankuuluvilla 
18 Katso 7 - 9 kohta. 
tasoilla ja että sitä sovelletaan ja pannaan täytäntöön yhdenmukaisella tavalla koko 
yhteisössä ja turvataan siten Euroopan ympäristöolosuhteet. Komission 155 
artiklan mukainen tehtävä perustamissopimuksen noudattamisen valvojana on 
kattavaa lähestymistapaa noudattaen tehostaa voimaan saattamista ja täytäntöön 
panemista sekä esittää parannusehdotuksia kaikilla asiaankuuluvilla tasoilla.Tämä 
tiedonanto on vastaus komissioon kohdistuneeseen poliittiseen ja yleiseen 
vaatimukseen, että se myös tekisi näin19. Erityisesti Euroopan parlamentti on 
aina tukenut komission toimien tehostamista tällä alueella; tämä sitoumus 
vahvistettiin parlamentin ja komission 30. toukokuuta 1996 järjestämässä 
yhteisessäkuulemisessa"Ympäristönsuojelun haasteet: lainsäädännön toimivuuden 
parantaminen". Tiedonannon lähestymistapa on laaja-alainen. Siinä esitetään 
yleiskuva yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamista, käytännön 
soveltamista ja täytäntöön panemista koskevista asioista. Tiedonannossa 
omaksutussa lähestymistavassa otetaan huomioon myös sääntelyn eri vaiheita 
koskeva metodologia, jossa esitellään vaiheittain kaikki voimaan saattamiseen 
liittyvät ongelmat (lain säätäminen, voimaan saattaminen, käytännön soveltaminen, 
täytäntöön paneminen ja tarkistus). 
19. Tavoitteena on esittää selkeä erittely tämän laaja-alaisen lähestymistavan 
kattamista alueista ja lisätä niitä koskevaa tietoisuutta (kaikilla tasoilla -
kansalaiset, valtiosta riippumattomat järjestöt, alueelliset viranomaiset, 
jäsenvaltioiden hallitukset ja yhteisön toimielimet). Tiedonannon tarkoituksena on 
tämän erittelyn perusteella vahvistaa niitä velvollisuuksia, joita sääntelyn eri 
vaiheissa mukana olevilla toimijoilla on (komissio, jäsenvaltiot, alueelliset ja 
paikallisviranomaiset, teollisuudenalat, kansalaiset ja valtiosta riippumattomat 
järjestöt) niiden soveltaessa ympäristölainsäädäntöä jaetun vastuun periaatteen 
mukaisesti20 yhteisön ympäristöpolitiikan ja -lainsäädännön tehostamiseksi ja siten 
Euroopan ympäristöolosuhteiden parantamiseksi. Tämän tiedonannon lopussa 
annetaan suuntaviivat sellaisten ratkaisujen toteuttamiseksi, jotka tehostavat 
yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamista ja täytäntöön panemista 
kaikilla asiaankuuluvilla tasoilla ja mahdollistavat sen, että 
perustamissopimuksessa määrättyihin yhteisön ympäristötavoitteisiin päästään. 
19 Yhteisön lainsäädännön voimaan saattamisen tärkeyttä painotetaan Euroopan 
unionista tehdyn sopimuksen yhdeksännessätoista jäsenvaltioiden julistuksessa ja 
puheenjohtaja Jacques Santerin Euroopan parlamentille osoittamassa 
virkaanastujaispuheessa sekä komission omassa ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja 
neuvoston päätökseksi Euroopan yhteisön ympäristöä ja kestävää kehitystä koskevan 
poliittisen toimintaohjelman "Kohti kestävää kehitystä" tarkistamisesta. 
20 Euroopan yhteisön ympäristöä ja kestävää kehitystä koskevasta poliittisesta 
toimintaohjelmasta "Kohti kestävää kehitystä", EYVL N:o L 138, 17.5.1993, s. 1. 
Katso myös komission välikertomus viidennen toimintaohjelman toteuttamisesta, KOM 
(95) 624 lopullinen, 10.1.1996. 
11 
Tiedonannon rakenne 
20. Voimaan saattamiseen, soveltamiseen ja täytäntöön panemiseen liittyviä asioita 
tarkasteltiin sääntelyn eri vaiheiden muodostaman kehyksen perusteella. Tarkastelu 
osoitti, että tarvitaan laajempi valikoima myös uudistavina pidettyjä näkökohtia 
sisältäviä toimia, joiden tarkoituksena on sekä varmistaa niihin erityisiin 
tavoitteisiin pääseminen, joihin nykyiset järjestelmät eivät vaikuta olevan riittävän 
asianmukaisia tai tehokkaita, että lujittaa ja tehostaa entisestään nykyisiä 
järjestelmiä ja menettelyjä. Tiedonannon II ja III osassa käsitellään sekä 
uudistavaa että lujittavaa lähestymistapaa, jotka on kytketty läheisesti toisiinsa 
pyrittäessä yleiseen tavoitteeseen eli yhteisön ympäristölainsäädännön 
moitteettomaan voimaan saattamiseen ja täytäntöön panemiseen. 
21. Tiedonannon II osassa käsitellyt uudet toiminta-alat on tutkittava, ja jos niiden 
osalta päätetään ryhtyä toimiin, ne on saatettava voimaan myöhemmin päätettävillä 
asianmukaisilla menettelyillä. Nämä toiminta-alat koskevat: 
yhteisön laajuisten vähimmäisvaatimusten kehittämistä jäsenvaltioiden 
suorittamien tarkastustehtävien hoitamista varten 
sellaisten ympäristöön liittyvien valitus- ja tarkastusmenettelyiden 
harjoittamista jäsenvaltioissa, joihin kohdistetaan yleisöltä yhteisön 
ympäristölainsäädännön voimaan saattamista koskevia valituksia ja joissa tutkitaan 
niitä 
entistä parempien mahdollisuuksien luomista ympäristöä koskevien 
asioiden viemiseen kansallisten tuomioistuinten ratkaistaviksi helpottamalla 
mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi yhteisön 
ympäristölainsäädäntöä koskevissa asioissa. 
22. Toimien toteuttaminen näillä alueilla edistää huomattavasti yhteisön 
ympäristölainsäädännön yhdenmukaista soveltamista jäsenvaltioissa ja antaa 
Euroopan kansalaisille parempia tiedon lähteitä ja keinoja vaikuttaa huolenaiheisiin, 
joita heillä saattaa olla ympäristönsuojelun alalla. Tietyssä mielessä se myös saattaa 
jäsenvaltiot aiempaa tietoisemmiksi vastuustaan suojella ympäristöä soveltamalla 
ympäristölainsäädäntöä tehokkaasti ja panemalla sitä täytäntöön paikan päällä. 
23. Nykyisen järjestelmän lujittaminen erityisesti III osassa käsiteltyjen kysymysten 
osalta on yhtä tärkeällä sijalla, koska se on perusta ajoissa ja moitteettomasti 
suoritetulle voimaan saattamiselle ja täytäntöön panemiselle. Komissio ja/tai 
jäsenvaltiot voivat huolehtia suuresta osasta tähän tarvittavista toimista tarvitsematta 
toimenpiteiden muodollista hyväksymistä. Komissio tekee tarvittavat aloitteet niiden 
voimaan saattamiseksi niin pian kuin mahdollista. 
oooooOooooo 
12 
II OSA: UUDET TOIMINTA-ALAT 
24. Yhteisölainsäädännön sisällyttäminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on tärkeä vaihe 
voimaansaattamismenettelyssä, kun on kyse direktiiveistä. Suurin osa EY:n 
ympäristölainsäädännöstä koostuu direktiiveistä, joita ei periaatteessa sovelleta 
suoraan jäsenvaltioissa ja sen vuoksi ne vaativat ylimääräisiä 
voimaansaattamistoimenpiteitä, joita sovelletaan ainoastaan yhteisöstä peräisin 
olevana kansallisena lainsäädäntönä. Ajoissa suoritettu voimaan saattaminen 
varmistaa, että yhteisön lainsäädäntö muuttuu soveltamiskelpoiseksi kaikissa 
jäsenvaltioissa enemmän tai vähemmän samanaikaisesti, ja asianmukaisesti suoritettu 
voimaan saattaminen (yhdenmukaisuus) puolestaan varmistaa, että kansallisen 
lainsäädännön sisältöjä sen tuottama tulos ovat enemmän tai vähemmän samat kuin 
yhteisön direktiiveissä. 
25. Komission velvollisuutena on 155 artiklan nojalla varmistaa, että jäsenvaltiot 
saattavat lainsäädännön voimaan ajoissa ja asianmukaisesti, ja se käyttää tässä 
poliittista painostusta ja tarpeen mukaan perustamissopimuksen 169 ja 171 artiklan 
mukaista tuomioistuinkäsittelyä. Komissio voi myös joutua tarkistamaan yleisesti 
lainsäädännön soveltamista käytännössä ja sen täytäntöönpanoa varmistaakseen, että 
ne suoritetaan tyydyttävällä tavalla. Tämä yhteisön voimaansaattamisjärjestelmä on 
kuitenkin suunnattu ainoastaan j äsenvaltioiden keskitetyille hallintoelimille. Komissio 
ei yksinkertaisesti pysty valvomaan kaikkia niitä tuhansia yksittäisiä päätöksiä, joita 
vuosittain tehdään voimaan saatettavan tai suoraan sovellettavan 
ympäristölainsäädännön osalta jäsenvaltioiden eri osissa ja niiden hallinnon eri 
tasoilla. Jäsenvaltioiden viranomaisten on kokonaisuudessaan varmistettava kyseisen 
lainsäädännön käytännön soveltaminen ja täytäntöön paneminen yksittäisissä 
tapauksissa järjestelmillä, jotka lujittavat täytäntöön panemista ja samanaikaisesti 
helpottavat komission suorittamaa jäsenvaltioiden valvontaa. 
Jäsenvaltioiden tarkastustehtävät 
26. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 68/8821 esittämän tulkinnan mukaan 
perustamissopimuksen 5 artikla velvoittaa jäsenvaltiot antamaan täytäntöönpanoa 
koskevia säännöksiä, jotka ovat tehokkaita, oikein suhteutettuja ja vastaavat 
jäsenvaltioiden oman lainsäädännön täytäntöönpanoa koskevia säännöksiä. Vaikka 
tämä yhteisön lainsäädännön perusperiaate onkin perustavan tärkeä, se on johtanut 
suuriin eroihin jäsenvaltioiden täytäntöönpanoelimissä tai -järjestelmissä joidenkin 
jäsenvaltioiden käyttäessä huomattavia voimavaroja tarkastus- tai muihin elimiin, 
jotka seuraavat yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamista käytännössä, joidenkin 
muiden toteuttaessa tältä osin vähemmän tai ei ollenkaan toimenpiteitä. Lisäksi jos 
toimenpiteitä on toteutettu, niiden luonne vaihtelee: tarkastusvaltuuksia ei aina käytä 
yksi ainoa kansallinen elin, vaan ne on usein hajautettu tai jaettu useiden 
21 Asia 68/88, tuomio 21.9.1989 (Kok. 1989, s. 2965, 23 ja 24 kohta) 
13 
viranomaisten kesken (muun muassa paikallinen, alueellinen, kansallinen). Useissa 
tapauksissa ympäristötarkastukset ovat ainoastaan yksi osa asianomaisten 
toimivaltaisten viranomaisten velvollisuuksista. Joissakin jäsenvaltioissa, kuten 
Tanskassa tai Yhdistyneessä kuningaskunnassa, toimivaltaiset viranomaiset sekä 
suorittavat tarkastuksia säännösten noudattamisen varmistamiseksi että tekevät 
päätöksiä lupien myöntämisestä tai täytäntöön panemisesta oikeusteitse, kun taas 
joissakin muissa jäsenvaltioissa, kuten Alankomaissa, nämä tehtävät on erotettu 
toisistaan. 
27. Nämä suuret eroavaisuudet eivät ole tyydyttäviä, kun tavoitteena on lainsäädännön 
moitteeton ja yhdenmukainen täytäntöön paneminen yhteisön tasolla. On tarpeen 
varmistaa, että ainakin välttämättömät tarkastustehtävät suoritetaan; näitä ovat 
esimerkiksi sen seuraaminen, että yhteisön ympäristölainsäädännön vaatimuksia, 
kuten erityisesti teollisuuden päästöihin liittyviä vaatimuksia ja ympäristön 
laatustandardeja, sovelletaan käytännössä. On myös tarpeen varmistaa, että näin 
tehdään kaikissa jäsenvaltioissa. 
28. Edellä selostetut jäsenvaltioiden tilanteiden väliset eroavaisuudet huomioon ottaen 
tähän tavoitteeseen voidaan päästä määrittelemällä suuntaviivat, jotka antavat 
jäsenvaltioille mahdollisuuden valita, mitä rakenteita/järjestelmiä ne haluavat käyttää 
täyttääkseen kyseisen tavoitteen. 
Komission olisi mahdollista määritellä nämä suuntaviivat yhteistyössäjäsenvaltioiden 
kanssa ja antaa tätä varten suosituksia. Jäljempänä esitelty ympäristölainsäädännön 
voimaan saattamisesta huolehtiva IMPEL-verkosto voisi myös avustaa 
arvosteluperusteiden laatimisessa tarkastustoimintaa varten ja auttaa valmiuksien 
luomisessa esimerkiksi tarvittavien tarkastustehtävien suorittamisesta vastaavien 
toimivaltaisten tahojen osalta. 
Jos tarkastuselimet tai muut vastaavat elimet ovat jo olemassa ja toimivat näissä 
suuntaviivoissa esitetyllä tavalla, näitä olemassa olevia rakenteita ei ole tarpeen 
muuttaa. Jos tarkastuselimiä ei ole, komissio harkitsee mahdollisuuksien mukaan 
keinoja avustaa valmiuksien luomisessa tätä varten. 
29. Nämä tarkastusviranomaiset voisivat laatia ja julkaista vuosittain kertomuksia 
kyseisiä tehtäviä suoritettaessa saaduista kokemuksista. Niistä saisi hyödyllistä tietoa 
eteen tulleista ongelmista ja siitä, miten ne on ratkaistu, sekä saavutetusta 
kehityksestä, ja ne tarjoaisivat hyvin tärkeän perustan tuleville toimille. 
Komissio voisi käyttää näitä vuosikertomuksia, joista sille toimitettaisiin tiedot, 
varmistaakseen, että yhdenmukaisen soveltamisen tavoite täyttyy ja arvioidakseen, 
onko tarvetta lisätoimiin. Nämä lisätoimet voivat koskea esimerkiksi sellaisen 
rajoitetun elimen perustamista yhteisön tasolla, jolla olisi auditointia koskeva 
toimivalta sen varmistaa, että kansalliset elimet täyttävät tarkastustehtävänsä 
asianmukaisesti. 
14 
Auttaakseen jäsenvaltioita tarkastustehtävien suorittamisessa komissio harkitsee 
suositusten antamista laatimalla asiasta suuntaviivat ja siten pienentämällä 
nykyisiä jäsenvaltioiden välisiä huomattavia tarkastustoiminnan eroja. Komissio 
harkitsee myöhemmin, onko tarvetta perustaa rajoitettu yhteisön elin, jolla olisi 
auditointia koskeva toimivalta. 
Ympäristöä koskevat jäsenvaltioiden valitukset ja tutkintamenettely 
30. Yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamista ja täytäntöönpanoa koskevista 
kysymyksistä on saatu kokemusta yhteisön tasolla monin eri tavoin. Kansalaiset ja 
valtiosta riippumattomat ympäristöjärjestöt ovat esittäneet komissiolle huomattavan 
määrän valituksia. Myös Euroopan parlamentti osallistuu tällaisten ongelmien 
käsittelyyn: sen vetoomusvaliokunnalle esitetään vetoomuksia ja yhä useammat 
parlamentin jäsenten kirjalliset ja suulliset kysymykset sisältävät ympäristöasioita 
koskevia valituksia. Myös Euroopan parlamentin oikeusasiamiehelle esitetään 
valituksia, jotka usein koskevat asioita, jotka ovat jo olleet komission käsiteltävinä 
ja joista on ilmoitettu myös parlamentille. Monet yhteisön toimielimille ilmoitetuista 
ympäristöongelmista johtuvat enimmäkseen tiedon puutteesta tai pääasiassa 
menettelyitä koskevista väärinkäsityksistä (joko kansalaisten tai hallintoelinten 
taholta). Yhteisön toimielinten käytettävissä olevat järjestelyt tällaisten valitusten 
käsittelemiseksi eivät välttämättä sovellu parhaiten juuri kyseisen ongelman 
ratkaisemiseen. Myös nämä valitukset voitaisiin käsitellä tehokkaammin 
paikallistasolla jäsenvaltioissa eli siellä, missä ongelmat syntyvät ja missä asiaa 
koskevien tietojen saanti on helpompaa. 
31. Sillä, että yhteisön ympäristölainsäädäntöä pannaan jäsenvaltioissa täytäntöön 
oikeusteitse, on myös huonoja puolia, jotka estävät lainsäädännön tehokasta 
soveltamista ympäristön suojelemiseksi tällaisissa tapauksissa. Jotkut näistä 
ongelmista koskevat mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi, jota 
käsitellään seuraavassa kappaleessa. Tuomioistuinkäsittelyn mahdollisuuteen 
liittyvien kysymysten lisäksi on kuitenkin muitakin oikeusjärjestelmiin liittyviä 
ongelmia, mukaan lukien kustannukset ja viivästymiset, joiden vuoksi nämä 
tuomioistuinkäsittelyt ovat yksityishenkilöille hyödytön keino 
ympäristölainsäädännön täytäntöön panemiseksi: kanteen nostamisen olisi oltava 
viimeinen keino asian ratkaisemiseksi. Tuomioistuimen ulkopuolella toteutettavalla 
valitusmenettelyllä on se etu, että nämä ongelmat vältetään: tällainen menettely 
saattaisi nopeuttaa asian sopimista ja alentaa siitä aiheutuvia kustannuksia, ja lisäksi 
kansalaisilla olisi paremmat mahdollisuudet aloittaa menettely, kun heidän ei 
tarvitsisi hankkia oikeudellista asiantuntija-apua. 
32. Jos ympäristöä koskevat huolenaiheet käsiteltäisiin paikallistasolla eikä yhteisön 
tasolla, siitä saatavat edut yhdistettyinä muihin hyviin puoliin, kuten käsittelyn 
nopeuteen, kustannusten alhaisuuteen sekä käytön vaivattomuuteen kansalaisille ja 
ympäristöjärjestöille, voisivat saada aikaan huomattavia parannuksia yhteisön 
ympäristölainsäädännön asianmukaisessa voimaan saattamisessa, jos näin 
meneteltäisiin koko yhteisössä. Sen vuoksi komissio tutkii, onko tarpeen laatia 
15 
vähimmäisvaatimukset ympäristöasioita koskevien valitusten käsittelyyn ja tutkintaan 
liittyvän menettelyn käyttöön ottamiseksi (toimi, joka voisi myös olla samanlainen 
kuin oikeusasiamiehen toimi) tapauksissa, joissa ongelmat liittyvät siihen, miten 
viranomaiset soveltavat yhteisön ympäristölainsäädäntöä käytännössä ja miten ne 
panevat sen täytäntöön. Nämä tehtävät voitaisiin suorittaa joko jäsenvaltioiden jo 
olemassa olevia rakenteita hyödyntäen tai perustamalla tilapäisiä elimiä. 
33. Tällaiset väliimmäi s vaatimukset sisältävien suuntaviivojen laatimista olisi harkittava 
vakavasti: ne voisivat esimerkiksi kattaa toimivallan ottaa vastaan ympäristöön 
vaikuttavia hallinnollisia päätöksentekomenettelyjä koskevia valituksia (esimerkiksi 
sekä yksityishenkilöiltä että valtiosta riippumattomilta ympäristöjärjestöiltä), 
oikeuden pyytää hallintoelimiltä kyseisiin valituksiin liittyviä tietoja ja oikeuden 
antaa suosituksia (jotka olisivat luonteeltaan pikemminkin ohjeellisia kuin 
oikeudellisesti sitovia). Tällaisessa järjestelmässä ei tarvitsisi välttämättä ratkaista 
sisällöllisiä kysymyksiä, joiden käsittely kuuluu pikemminkin hallintoelimille tai 
tuomioistuimille kyseisen jäsenvaltion hallinnollisesta ja oikeudellisesta 
järjestelmästä riippuen. 
34. Tämän mallin mukaisia menettelyjä on jo useissa jäsenvaltioissa, ja ne voivat olla 
muodoiltaan hyvin erilaisia. Kaksi yleisintä kyseisiä järjestelmiä edustavaa mallia 
jäsenvaltioissa ovat riippumattomasta oikeusasiamiehestä muodostuva instituutio ja 
hallinnollisten rakenteiden osana toimivat päätösten tarkistusjärjestelmät. Näitä 
järjestelmiä käyttävien jäsenvaltioiden ei periaatteessa tarvitsisi tehdä muutoksia. 
Ainoastaan ne jäsenvaltiot, joissa ei ole tällaisia järjestelmiä, joutuisivat perustamaan 
vastaavat järjestelmät suuntaviivoissa esitettävien vähimmäisvaatimusten mukaisesti, 
jotta tämä puute korjaantuisi. 
35. Kyseisille ympäristöasioihin liittyviä valituksia käsitteleville ja tarkastuksia 
suorittaville järjestelmille voitaisiin myös antaa toimivalta antaa suosituksia, joiden 
tarkoituksena on esittää ratkaisuja ongelmiin tai parantaa yhteisön 
ympäristölainsäädäntöä soveltavan hallintoelimen toimivuutta. Nämä suositukset 
eivät myöskään tällöin olisi velvoittavia, vaan niillä olisi voimakas moraalinen 
vaikutus, jonka vuoksi niitä yleensä noudatettaisiin. 
Komissio harkitsee suositusten antamista vähimmäisvaatimusten laatimiseksi 
valitusten käsittelyä ja ympäristöä koskevien tutkintatoimien toteuttamista 
varten niissä jäsenvaltioissa, joista tällaiset järjestelmät/menettelyt puuttuvat. 
Mahdollisuus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi 
16 
36. Kanteen nostaminen tuomioistuimessa on viimeinen keino ratkaista ongelma. 
Yhteisön, joka perustuu laillisuusperiaatteeseen, on varmistettava, että lainsäädäntöä 
noudatetaan ja että se tarpeen mukaan saatetaan voimaan. Tuomioistuimilla on tässä 
ratkaiseva tehtävä varsinkin, kun on kyse sellaisista ympäristökysymyksistä, joissa 
ongelman tai vahingon lähde on maantieteellisesti rajattu mutta sen aiheuttamat 
vaikutukset laajalle levinneitä. Mahdollisuus saattaa asia tuomioistuimen 
käsiteltäväksi on yleensä riittävän taattu, jos kyseessä on taloudellisten etujen 
vaarantuminen. Sellaisen lainsäädännön täytäntöön paneminen, joka on suunniteltu 
kehykseksi liiketoiminnan edistämiselle esimerkiksi teollisuuden, kaupan tai 
maatalouden aloilla, saa todennäköisesti kannustusta taloudellisilta toimijoilta, joilla 
on käytössään riittävästi voimavaroja täytäntöönpanon ajamiseen. Näin ei kuitenkaan 
välttämättä käy silloin, kun on kyse ympäristöä koskevista eduista. Taloudelliset 
toimijat eivät pidä tehtävänään valvoa, noudattavatko muut yritykset 
ympäristölainsäädäntöä. 
37. Toisin kuin muilla yhteisön lainsäädännön alueilla, kuten sisämarkkinoita ja 
kilpailupolitiikkaa koskevassa lainsäädännössä, ympäristölainsäädännön täytäntöön 
paneminen on siis enimmäkseen viranomaisten vastuulla ja riippuu niiden 
toimivallasta, voimavaroista ja myötämielisyydestä. Mikä tahansa näistä tekijöistä 
saattaa rajoittaa niiden valmiutta ottaa huomioon ympäristönsuojelun tarpeet. Sen 
vuoksi on tärkeää, että yhteisön ympäristölainsäädännön täytäntöön panemisen 
tehostamiseksi on käytettävissä muitakin keinoja. Ympäristönsuojelua edistäisivät 
varsinkin valtiosta riippumattomien järjestöjen ja/tai kansalaisten suorittamat toimet, 
jotka liittyvät ympäristölainsäädännön soveltamiseen ja täytäntöön panemiseen 
(hallintotuomioistuimissataikka siviili- tai rikosasioitakäsittelevissä tuomioistuimissa 
kyseisen jäsenvaltion rakenteista riippuen). 
38. Kuten edellä jo mainittiin, ympäristölainsäädännölle on yleensä ominaista se, että 
yksityiset edut ovat hyvin harvoin täytäntöön panemiseen pakottavana tekijänä. 
Ympäristöä luonnehditaan usein eräänlaiseksi yhteiseksi perinnöksi. Tämä merkitsee 
myös sitä, että useimmiten moniin ympäristön osiin, kuten ilmaan, valtameriin tai 
luonnonvaraiseen kasvistoon tai eläimistöön, ei liity yksityisomistusta. Sen vuoksi 
ympäristön pilaantuminen ei useinkaan aiheuta välittömiä reaktioita ja vaikka 
ongelmia ilmeneekin, yksityishenkilöillä ei joko ole mitään keinoja vedota 
lainsäädäntöön ongelman korjaamiseksi tai asianmukaisia oikeuskeinoja ei edes ole 
käytettävissä. Jopa yhteisön ympäristölainsäädännön osalta voi käydä niin, ettei 
yksityishenkilöillä ole mahdollisuutta toimia siten, että tärkeät yleiset periaatteet 
pantaisiin täytäntöön (kuten saastuttaja maksaa- ja ennalta varautumisen periaate 
sekä periaate, jonka mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä). 
39. Se, että yleisön olisi tärkeää osallistua entistä enemmän ympäristöpolitiikan 
muodostamiseen, tunnustetaan jo laajalti22 ja kaikissa jäsenvaltioissa on hallituksesta 
22 Rion ympäristöä ja kestävää kehitystä koskevan julistuksen periaatteessa n:o 10 todetaan muun 
muassa, että: "Ympäristöasioista huolehditaan parhaiten antamalla niiden kansalaisten, joita asia koskee, 
osallistua näiden asioiden hoitoon asiaankuuluvalla tasolla—Näille on tätä varten taattava oikeus osallistua 
oikeudellisiin ja hallinnollisiin menettelyihyinm tarkistukset ja laiminlyöntien korjaaminen mukaan lukien" 
17 
riippumattomia järjestöjä, joilla on joitakin oikeuksia osallistua ympäristöasioiden 
käsittelyyn. Yleisön varsinaiset valmiudet osallistua yhteisön ympäristölainsäädännön 
soveltamiseen ja täytäntöön panemiseen liittyvien oikeuskeinojen käyttämiseen 
vaihtelevat suuresti yhteisössä. Tilanne vaihtelee tiettyihin lupamenettelyihin 
osallistumisesta tunnustettujen järjestöjen oikeuteen vaatia hallinnollisten päätösten 
peruuttamista, tai ympäristöä koskevan yleisen edun ajamiseen oikeusteitse (actio 
popularis). Voidaan kuitenkin todeta, että yleisö ja yleistä etua ajavat järjestöt eivät 
yleensä kovin helposti saa mahdollisuutta ympäristöön liittyvien asioiden käsittelyyn 
jäsenvaltioiden kansallisissa tuomioistuimissa. 
40. Valtiosta riippumattomien järjestöjen ja yksityishenkilöiden entistä paremmat 
mahdollisuudet saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi helpottaisivat monin tavoin 
yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamista. Ensinnäkin on 
todennäköisempää, että yhteisön lainsäädännön voimaan saattamiseen liittyvät 
yksittäiset ongelmatapaukset ratkaistaan tarpeen mukaan yhteisön lainsäädännön 
edellyttämällä tavalla. Toiseksi, ja mikä tärkeintä, sillä on yhteisön 
ympäristölainsäädännön soveltamista ja täytäntöön panemista yleisesti parantava 
vaikutus, koska mahdollisilla vastuunalaisilla toimijoilla on taipumus noudattaa 
lainsäädännön vaatimuksia, koska tällöin kanteen nostaminen niitä vastaan on 
vähemmän todennäköistä. 
41. Mahdollisuus asian käsittelyyn jäsenvaltioiden tuomioistuimissa vaikuttaisi 
suotuisalla tavalla, sillä se siirtäisi yhteisön ympäristölainsäädännön täytäntöön 
panemista koskevien kanteiden käsittelyn alue- ja paikallistasolle, jolle se parhaiten 
soveltuu. Jäsenvaltioiden tuomioistuinten käyttäminen yhteisön ympäristöalan 
säännösten voimaan saattamista koskevissa asioissa on toivottavaa monestakin 
syystä. Yksi niistä on se, että komission ja Luxemburgissa olevan yhteisöjen 
tuomioistuimen käytettävissä oleva aika ja henkilöstö eivät mitenkään riitä siihen, 
että edes suurin osa kaikissa jäsenvaltioissa esiin tulevista ympäristöä koskevista 
asioista käsiteltäisiin komission yhteisöjen tuomioistuimessa esittäminä suorina 
kanteina. Jäsenvaltioiden tuomioistuinten sijainti on siltä osin suotuisampi kuin 
yhteisöjen tuomioistuimen, että niiden on helpompi ottaa käsittelyn aikana huomioon 
ympäristöalan säännökseen liittyvät erityiset oikeudelliset, hallinnolliset ja 
ympäristöä koskevat taustatiedot sellaisina, kuin niitä kyseisessä jäsenvaltiossa 
sovelletaan, ja muodostaa tosiseikoista selkeämpi kuva kuulemalla todistajia ja 
nimeämällä asiantuntijoita. Lisäksi ne voivat helpommin määrätä tilapäisistä 
toimenpiteistä, mikä on erittäin hyödyllinen keino ehkäistä ympäristövahinkojen 
syntymistä. 
42. Mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi rajoitetaan pääasiallisesti 
kahdella tavalla. Ensinnäkin jäsenvaltioiden lainkäyttöä koskevat menettelyt luovat 
esteitä ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa koskevien kanteiden nostamiselle. 
Kanteen nostamiseksi voidaan esimerkiksi vaatia näyttöä erityisestä edusta. 
Oikeushistoriallisista syistä tällaiset erityisen edun vaatimukset ovat yleensä sellaisia, 
jotka omaisuuden omistajan tai taloudellisen toimijan on paljon helpompi täyttää 
kuin ympäristöasioita ajavan etujärjestön. Toinen esimerkki tästä on, että ympäristöä 
koskevien etujen suojelemiseen ei ole olemassa asianmukaisia 
18 
tuomioistuinmenettelyjä: ne tuomioistuinmenettelyt, jotka on suunniteltu 
pääasiallisesti taloudellisten etujen suojelemiseen, eivät ehkä tarjoa 
ympäristöongelmien käsittelyyn soveltuvia menettelyjä ja keinoja laiminlyöntien 
korjaamiseen. Toiseksi kustannuksilla, joita ympäristöä koskeviin etuihin vetoamalla 
nostetusta täytäntöönpanoa koskevasta kanteesta aiheutuu, saattaa olla hillitsevä 
vaikutus. 
43. Komissiolla on näissä asioissa käytettävissään useita eri toimintavaihtoehtoja, joista 
ensimmäisenä askeleena ovat ns. pehmeän lainsäädännön lähestymistavat ("soft-law" 
approaches). Samanlaisia tuomioistuinkäsittelyn mahdollisuutta koskevia asioita 
käsitellään parhaillaan osana yhteisön toimenpidettä, joka koskee kuluttajien 
mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi23. Komissio on liittänyt 
tuomioistuinkäsittelyn mahdollisuutta koskevia säännöksiä useisiin ehdotuksiin 
yhteisön direktiiveiksi24 " Sen varmistamiseksi, että yhteisön ympäristölainsäädäntö 
saatetaan tehokkaasti voimaan25, asiaa on tarpeen käsitellä laajemmassa yhteydessä 
kuin pelkästään niiden henkilöiden osalta, joita asia suoranaisesti koskee, ottamalla 
tässä yhteydessä huomioon sellaiset asiaa edustavat järjestöt, jotka pyrkivät 
suojelemaan ympäristöä. Sen vuoksi yksi mahdollinen tapa parantaa yhteisön 
ympäristölainsäädännön soveltamista ja voimaan saattamista olisi varmistaa, että 
valtiosta riippumattomattomille ympäristöjärjestöille annetaan tarvittava locus standi 
lainsäädännön tarkistamista koskevien kanteiden nostamiseksi jäsenvaltioiden 
viranomaisia vastaan. Jos tällainen järjestely osoittautuu hyödylliseksi, ensimmäinen 
askel tähän suuntaan voisi olla suositus, jossa jäsenvaltioita kannustettaisiin 
helpottamaan valtiosta riippumattomien järjestöjen mahdollisuutta saattaa asia 
tuomioistuimen käsiteltäväksi. 
Komissio tutkii, onko tarpeen laatia suuntaviivat asiaa edustavien järjestöjen 
mahdollisuudesta saattaa asia kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi 
yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamisen ja voimaan saattamisen 
edistämiseksi toissijaisuusperiaatteen mukaisesti, ottaen huomioon 
jäsenvaltioiden erilaiset oikeusjärjestelmät. 
00000O00000 
25 III OSA: NYKYISTEN JÄRJESTELMIEN LUJITTAMINEN 
23 KOM (95) 712 lopullinen EYVL N:o C 107, 13.4.1996, s. 3 
24 Katso esimerkiksi ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta annetun direktiivin 
90/313/ETY (EYVL L 158, 23.6.90, s. 56) 4 artikla. 
Yhteisön lainsäädännössä on jo varmistettu, että ne, joita yhteisön toimielimen tekemä 
päätös suoraan ja nimenomaisesti koskee, voivat hakea Euroopan yhteisöjen 
tuomioistuimelta muutosta päätökseen, mutta ympäristöasioissa on usein vaikea 
yksilöidä ketään tällaista henkilöä. 
19 
44. Tämän tiedonannon jälkimmäisessä osassa esitettyjen ehdotusten tarkoituksena on 
parantaa sellaisia yhteisön ympäristölainsäädännön ja ympäristöpolitiikan aloja, 
joiden nykyiset käytännöt eivät riitä täyttämään tehokasta ympäristönsuojelua 
koskevia korkeita vaatimuksia; näitä aloja ovat lainsäädännön laatu, avoimuus, 
yhteistyö yhteisön ja jäsenvaltioiden tasolla, lainsäädännön vaikutusten seuranta ja 
arviointi, yhteisön ympäristölainsäädännön tuntemus lainkäyttäjien keskuudessa ja 
yhteisön rahoituksen sisällyttäminen yhteisön ympäristölainsäädäntöön. 
Yhteisön lainsäädännön laatu 
Päätöksentekomenettely 
45. Selkeästi laadittu lainsäädäntö on edellytys ajoissa ja yhdenmukaisesti suoritetulle 
voimaan saattamiselle, koska selkeät velvoitteet on helppo panna asianmukaisesti 
täytäntöön. Moniselitteiset, epäselvät tai monimutkaiset säännökset aiheuttavat 
viivytyksiä, yhdenmukaisuusongelmia ja hankaluuksia käytännön soveltamisessa, ja 
johtavat siihen, että voimaan saattaminen jää vajaaksi tai on epäyhdenmukaista 
yhteisön alueella. Koska yksinomaan komissiolla on oikeus tehdä yhteisön 
ympäristölainsäädäntöä koskevia aloitteita, sen on osattava ottaa huomioon ne 
mahdolliset vaikeudet, joita jäsenvaltioilla voi olla niiden saattaessa yhteisön 
toimenpidettä osaksi kansallista lainsäädäntöään. Ehdotusten asianmukainen laadinta 
ja avoimen lähestymistavan noudattaminen helpottavat jäsenvaltioiden menettelyä 
saattaa säännökset osaksi kansallista lainsäädäntöään. Näin esimerkiksi varmistetaan, 
että lainsäädäntö, joka riippuu myöhemmin hyväksyttävistä teknisistä toimenpiteistä, 
laaditaan siten, että viivästykset kyseisten teknisten toimenpiteiden hyväksymisessä 
eivät johda siihen, että jäsenvaltioiden on saatettava ne voimaan mahdottomia 
määräaikoja noudattaen, kuten kävi hiljattain geneettisesti muunnettuihin 
organismeihin liittyvien teknisten säännösten osalta26. Komission tammikuussa 1996 
hyväksymien sääntelypolitiikan uusien yleisten suuntaviivojen, jotka täydentävät 
komission lainsäädännön laadintaa koskevia sääntöjä (Règles de technique 
législative), olisi parannettava laadinnan yhdenmukaisuutta komissiossa. Näiden 
sääntöjen ja suuntaviivojen noudattaminen on ratkaisevaa. 
46. Ehdotuksia esitettäessä on erityisen tärkeää, että alkuperäinen teksti on 
mahdollisimman selkeä. Monimutkaisesti tai epäselvästi laadittu asiakirja luultavasti 
vaikeuttaa ehdotuksesta käytäviä neuvotteluja ja on todennäköistä, ettei 
lopullinenkaan säädös ole selkeä ja että se vaikeuttaa voimaan saattamista 
jäsenvaltioissa. Tämä pätee sekä neuvostossa käytäviin neuvotteluihin että Euroopan 
parlamentin ehdottamiin muutoksiin. Vaikka vastuu uuden direktiivin laadinnasta ja 
ehdottamisesta kuuluukin Euroopan komissiolle, uusi direktiivi kuitenkin kehittyy 
koko päätöksentekomenettelyn ajan sekä Euroopan unionin neuvostossa että 
Euroopan parlamentissa. Epäselvästi ja moniselitteisesti laadittu 
26 Geneettisesti muunnettujen mikro-organismien käytöstä suljetuissa oloissa annetun 
direktiivin 94/5l/EY nojalla hyväksytyt komission luokitteluohjeet. 
20 
ympäristölainsäädäntö on hyvin usein seurausta neuvoston tasolla tai Euroopan 
parlamentin käsittelyissä tehdyistä sovitteluratkaisuista27. Komission olisi jopa 
näiden myöhempien vaiheiden aikana varmistuttava ehdotusten yhdenmukaisuudesta, 
tehokkuudesta ja käytännöllisyydestä tarpeen mukaan muuttamalla omaa ehdotustaan 
tai peruuttamalla ehdotus, joka ei enää täyttäisi sille suunniteltua tarkoitusta. 
47. On myös tärkeää, että säädöstekstit sinänsä myötävaikuttavat 
voimaansaattamismenettelyjen avoimuuteen. Tämä voidaan toteuttaa sisällyttämällä 
yhteisön lainsäädäntöön säännöksiä, joilla varmistetaan, että joko jäsenvaltiot tai 
komissio julkaisevat voimaan saattamista koskevat tiedot. Lainsäädäntöön on jo 
sisällytetty joitakin tämän luonteisia säännöksiä, jotka koskevat esimerkiksi 
kertomusten julkaisemista tai toimenpiteen soveltamista koskevien tietojen saantia20. 
Jotta yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen olisi mahdollisimman 
avointa, voi kuitenkin olla aiheellista sisällyttää tällaisiin teksteihin säännökset, joissa 
vaaditaan, että jäsenvaltioiden on julkaistava voimaan saattamista koskevia tarkempia 
tietoja, kuten taulukkoja, joissa on ilmoitettu, millä kansallisella säädöksellä 
direktiivin säännökset on saatettu voimaan. 
Komissio varmistaa, että kaikki uusia yhteisön ympäristöalan säännöksiä tai 
senhetkisten toimenpiteiden muuttamista koskevat ehdotukset laaditaan 
selkeyden, avoimuuden ja luotettavuuden periaatteita noudattaen voimaan 
saattamista koskevan menettelyn yksinkertaistamiseksi ja nopeuttamiseksi. 
Päätöksentekomenettelyn aikana komissio pyrkii tekemään yhteistyötä 
Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan parlamentin kanssa laadintaan 
liittyvissä asioissa ja tekee tarpeen vaatiessa muutosehdotuksia, jos 
alkuperäiseen tekstiin on neuvottelujen aikana tehty lisäyksiä tai muutoksia. 
Seuraamukset jäsenvaltioiden tasolla 
48. Perustamissopimuksen 5 artiklassa, sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin sen 
tulkitsee, vaaditaan jäsenvaltioita ottamaan käyttöön tehokkaat, oikein suhteutetut ja 
varoittavat seuraamukset, jotka varmistavat yhteisön lainsäädännön noudattamisen. 
Vaikka tässä annetaankin jäsenvaltioille oikeus päättää, mistä seuraamuksista 
säännökset annetaan, näiden seuraamusten on kuitenkin oltava yhdenmukaisia 
vastaavan kansallisen säännöksen rikkomisesta langetettavien seuraamusten kanssa29. 
Kuten komissio toteaa tiedonannossaan neuvostolle ja parlamentille seuraamusten 
merkityksestä yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanossa sisämarkkinoiden alalla"1, 
kansallisten seuraamuksia koskevien järjestelmien, jotka liittyvät yhteisön 
27 Näihin ongelmiin vaikuttaa myös se, että yhteisön säädösten on oltava saatavilla 
jokaisella yhdellätoista yhteisön kielellä ja niiden on tällöin oltava yhtä 
todistusvoimaisia: yhdellä kielellä neuvoteltuja sovitteluratkaisuja on ehkä vaikea 
kääntää tyydyttävästi kaikille muille kielille. 
28 Esimerkiksi kertomus direktiivin 85/337/ETY 11 artiklan 3 kohdan soveltamisesta. 
29 Asia 68/88, tuomio 21.9.1989 ( Kok. 1989, s.2965, 23 ja 24 kohta) 
30 KOM (95) 162, 3.5.1995 
21 
lainsäädännössä määrättyjen velvollisuuksien täyttämättä jättämiseen, on oltava 
avoimia. Avoimuus on tae keskinäiselle luottamukselle ja se antaa komissiolle 
mahdollisuuden arvioida järjestelmiä ja määritellä, mitkä yhteisön toimet ovat siltä 
osin ehdottoman tarpeellisia. 
49. Sen vuoksi komissio päätti sisällyttää sisämarkkinoita koskeviin 
lainsäädäntöehdotuksiinsa säännökset, joissa nimenomaisesti säädetään, että 
kansallisiin voimaan saattamista koskeviin toimenpiteisiin on sisällytettävä 
seuraamukset, joita jäsenvaltioiden on sovellettava, jos luonnolliset tai oikeushenkilöt 
eivät noudata direktiivin säännöksiä, ja että näihin seuraamuksiin liittyvästä 
lainsäädännöstä on ilmoitettava komissiolle. Nämä velvollisuudet olisi ulotettava 
koskemaan myös ympäristölainsäädäntöä. Tavoitteena tulisi olla, että kaikilla 
jäsenvaltioilla on mahdollisuus määrätä asianmukaisia hallinnollisia, 
siviilioikeudellisia tai rikosoikeudellisia seuraamuksia tai niiden yhdistelmiä 
kansallisten viranomaisten valinnan mukaan ja että seuraamuksia sovelletaan 
käytännössä, jotta varmistetaan yhteisön ympäristölainsäädännön yhdenmukainen 
voimaan saattaminen. Tällaisten seuraamusten soveltamista koskevien tietojen 
julkistaminen jäsenvaltioissa ja yhteisön tasolla edistäisi niiden pelotusvaikutusta. 
50. Yhteisön ympäristölainsäädäntöön on jo sisällytetty yleiset vaatimukset seuraamusten 
määräämisestä villieläimistön ja -kasviston uhanalaisten lajien kansainvälistä kauppaa 
koskevan yleissopimuksen (CITES) ja vaarallisten jätteiden maan rajan ylittävien 
siirtojen ja käsittelyn valvontaa koskevan Baselin yleissopimuksen voimaan 
saattamista koskevien asetusten osalta. Yhteisön ympäristöalan säännöksiin voidaan 
myös sisällyttää tarpeen mukaan yksityiskohtaisempia säännöksiä; näitä ovat 
esimerkiksi hallinnollisten seuraamusten, kuten lupien peruuttamisen määrääminen. 
Komissio voi sisällyttää ympäristöalan säännöksiä koskeviin ehdotuksiinsa 
säännöksen, jossa vaaditaan, että kansallisiin voimaan saattamista koskeviin 
toimenpiteisiin on sisällytettävä asianmukaisen pelotusvaikutuksen omaavat 
seuraamukset, joita sovelletaan, jos asianomaisen direktiivin vaatimuksia ei 
noudateta. 
Avoimuus 
Komission järjestämät kuulemiset 
51. Komissio on tietoinen siitä, että ympäristölainsäädännön luonnostelu- ja 
laadintavaiheessa tarvitaan avoimuuteen ja kanssakäymiseen perustuvaa menettelyä. 
Tähän päästään esimerkiksi käyttämällä vihreitä kirjoja, kuten vihreää kirjaa 
ympäristövahinkojen korjaamisesta31, kuulemalla virallisia ja epävirallisia 
asiantuntijaverkostoja, kuten ympäristöalan neuvoa-antavaa yleisfoorumia32 
31 KOM (93) 47 lopullinen, 14.5.1993 
32 Katso viidennen toimintaohjelman 9 luku (edellä oleva alaviite 20). 
22 
(Consultative Forum on Environment), ympäristöpolitiikan uudelleen tarkastelua 
käsittelevää työryhmää33 (Environment Policy Review Group) ja IMPEL-verkostoa34, 
keskustelemalla jäsenvaltioiden asiantuntijoiden ja valtiosta riippumattomien 
järjestöjen kanssa politiikan kehittymisestä, julkaisemalla työohjelma ja järjestämällä 
julkisia kuulemisia joko yksin, kuten 28. ja 29. toukokuuta 1996 komission tulevasta 
vesipolitiikasta järjestetty kuuleminen, tai yhdessä parlamentin kanssa, kuten 30. 
toukokuuta 1996 aiheesta "Ympäristönsuojelun haasteet: lainsäädännön toimivuuden 
parantaminen,, järjestetty kuuleminen. Komission on varmistettava, että tällaisiin 
kuulemisiin kutsutaan aiempaa järjestelmällisemmin kaikki ne henkilöt ja järjestöt, 
joiden etua tietty ehdotus koskee. Komission mukaan on tärkeää, että Euroopan 
ympäristökeskus on mukana näissä kuulemisissa, koska se voi tarjota arvokasta 
tietoa ja toimia teknisenä neuvonantajana keskusteltaessa ympäristön tilasta 
Euroopassa ja ympäristön suojelemiseksi toteutettujen yhteisön toimenpiteiden 
vaikutuksista. 
Komissio kuulee mahdollisimman monia osapuolia uusista ehdotuksista yhteisön 
ympäristöalan säännöksiksi. Kuulemisiin osallistuvat kaikki ne toimijat, joita 
asianomainen toimenpide koskee. 
Jäsenvaltioiden järjestämät kuulemiset 
52. Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen vaikuttaa todennäköisesti 
hyvin laajaan joukkoon toimijoita. Jos jäsenvaltioissa ei pidetä kuulemisia, ne 
osapuolet, joita ehdotus koskee, eivät ehkä ole ollenkaan tietoisia toimenpiteestä tai 
katsovat, ettei se vastaa heidän tarpeitaan tai huolenaiheitaan. Nämä osapuolet 
saattavat kaikkein todennäköisimmin estää sen, että toimenpide pannaan täytäntöön 
ja että sitä sovelletaan asianmukaisesti ja hyvissä ajoin jäsenvaltioissa. Tämä voidaan 
osittain ehkäistä pitämällä jäsenvaltioissa laajoja kuulemisia pian yhteisön 
toimenpiteen hyväksymisen jälkeen. Jos kuulemisia ei pidetä tai jos niitä ei pidetä 
riittävästi, lainsäädännön täytäntöönpanoa kansallisella tasolla koskeva menettely 
saattaa vaikeutua osapuolten esittäessä vastalauseita vasta myöhemmässä vaiheessa. 
Järjestelmällisempi yhteydenpito komission ja asianomaisten osapuolten (kuten 
jäsenvaltioiden, IMPEL-verkoston, valtiosta riippumattomien järjestöjen tai 
teollisuuden) välillä ennen ehdotusten laatimista helpottaisi voimaan saattamista, 
koska silloin nämä ongelmat vähenisivät, mutta jäsenvaltioiden tasolla pidetyt 
kuulemiset ovat todennäköisesti tarpeen senkin jälkeen, kun teksti on lopullisesti 
hyväksytty. Jos komission lakiehdotusten liitteenä olevissa perusteluissa annettaisiin 
lisätietoja ehdotuksen todennäköisestä soveltamisalasta ja vaikutuksista, 
jäsenvaltioiden olisi helpompi hoitaa näitä myöhempiä kuulemisia. 
Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että niillä on yhteensovittamisjärjestelmä, 
joka mahdollistaa asianmukaisten kuulemisten pitämisen ennen kansallisen 
lainsäädännön osaksi saattamista koskevien toimenpiteiden hyväksymistä. 
33 Katso viidennen toimintaohjelman 9 luku (edellä oleva alaviite 20). 
34 Katso edellä 55 kohta. 
23 
Jäsenvaltioiden auttamiseksi tässä tehtävässä komissio sisällyttää 
lainsäädäntöehdotustensa liitteenä oleviin perusteluihin tiedot ehdotetun 
toimenpiteen mahdollisesta soveltamisalasta ja sen vaikutuksista jäsenvaltioihin. 
Yhteisön ympäristöpoliitiikkaa ja -lainsäädäntöä koskeva tiedotusstrategia 
53. Yleiskertomuksessa Euroopan unionin toiminnasta ja vuosikertomuksessa yhteisön 
oikeuden soveltamisen valvonnasta on runsaasti yhteisön diplomaattista, poliittista 
ja sääntelyyn liittyvää toimintaa koskevia yleisiä tietoja. Komissio julkaisee 
alakohtaisia kertomuksia kilpailupolitiikasta ja sisämarkkinoista; jälkimmäiset ovat 
ympäristön kannalta erityisen merkityksellisiä, koska niissä käsitellään myös 
ympäristöasioita siltä osin kuin ne liittyvät läheisesti sisämarkkinoiden toteutumiseen. 
Kuukausittain ilmestyvässä tiedotteessa on muun muassa tietoa uudesta 
lainsäädännöstä ja rikkomismenettelyistä kaikilta yhteisön lainsäädännön kattamilta 
aloilta. Yhteisön lainsäädännön soveltamisen valvonnasta annetun vuosikertomuksen 
neljänteentoista (vuotta 1996 koskevaan) painokseen olisi sisällytettävä seuraavat 
tiedot siinä olevien yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamisen seurantaa 
koskevien tietojen täydennykseksi: 
- tarkat tiedot niistä jäsenvaltioiden ilmoittamista säädöksistä, joilla yhteisön 
ympäristödirektiivit on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, mukaan lukien 
jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella laaditut voimaan saattamista 
koskevat taulukot, joista ilmenee, miten direktiivin vaatimukset on saatettu osaksi 
kyseistä lainsäädäntöä 
- tarkat tiedot jäsenvaltioiden yhteisön ympäristökinsäädännön soveltamiseksi 
toteuttamista toimista, mukaan lukien ilmoitukset toimivaltaisille viranomaisille, 
yhteisön ympäristölainsäädännön perusteella laaditut ohjelmat ja niistä ilmoittaminen 
sekä saadut tulokset. 
Yhteisön oikeuden soveltamisen valvonnasta annettuun komission 
vuosikertomukseen lisätään sen vuotta 1996 koskevasta neljännestätoista 
painoksesta alkaen tiedot niistä jäsenvaltioiden ilmoittamista säädöksistä, joilla 
yhteisön ympäristölainsäädäntö saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, sekä 
on jäsenvaltioiden kyseisen lainsäädännön soveltamiseksi toteuttamista toimista. 
Niitä tässä tiedonannossa käsiteltäviä kohtia, jotka eivät koske yhteisön 
lainsäädännön valvontaa ja rikkomismenettelyjä, kuten politiikkaa ja 
menettelyjä koskevia kysymyksiä, voitaisiin tarkastella osana vuotuista 
yleiskatsausta. 
Yhteistyön parantaminen 
24 
54. Komission ja jäsenvaltioiden välinen hyvä yhteistyö on oleellista yhteisön 
ympäristöpolitiikan korkeisiin tavoitteisiin pääsemiseksi. Kansallisella tasolla 
lainsäädäntöelinten olisi tehtävä läheistä yhteistyötä soveltamisesta ja täytäntöön 
panemisesta vastaavien elinten kanssa, jotta koko järjestelmä toimisi joustavasti ja 
tehokkaasti. Sama koskee komissiota ja kansallisia toimivaltaisia viranomaisia, 
joiden olisi kehitettävä yhteistyötään parantaakseen tehokkuuttaan jaettuun 
vastuuseen perustuvassa täytäntöön panossa. Eri jäsenvaltioiden kansallisten 
viranomaisten väliseen suoraan yhteistyöhön olisi myös suhtauduttava myönteisesti 
valtioiden rajat ylittävien ympäristöä koskevien toimien täytäntöönpanoa koskevissa 
ongelmissa, kuten vaarallisten jätteiden laittomien kuljetusten tai uhanalaisten lajien 
laittoman kaupan selville saamisessa. 
Jäsenvaltioiden huoli yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamista ja täytäntöön 
panemista koskevien vaatimusten vertailtavuudesta eri valtioiden välillä johti 
kansallisista ympäristövirastoista koostuvan epävirallisen Chester-verkoston 
perustamiseen vuonna 1992. Viidennessä ympäristöohjelmassa todettiin 
samanaikaisesti tarve valvoa yhteisön ympäristölainsäädännön asianmukaista 
soveltamista ilmoittamalla asianomaisista kansallisista viranomaisista ja komissiosta 
muodostuvan voimaan saattamista edistävän verkoston perustamisesta, joka käsittelee 
yhteisön toimenpiteiden soveltamista käytännössä35. Chester-verkosto muutettiin 
myöhemmin epäviralliseksi ympäristölainsäädännön voimaan saattamista ja 
täytäntöön panemista edistäväksi EU-verkostoksi (IMPEL-verkosto). Se koostuu 
asianomaisista jäsenvaltioiden edustajista ja sen puheenjohtajana toimivat komissio 
ja Euroopan unionin neuvoston puheenjohtajana toimiva jäsenvaltio. IMPEL-verkosto 
käsittelee ympäristölainsäädännön voimaan saattamista melko laajasti mutta 
enimmäkseen se tutkii, miten kansalliset, alueelliset ja paikalliset elimet voisivat 
panna lainsäädäntöä tehokkaammin täytäntöön. Toiminnan nykyistä painopistettä 
voitaisiin siirtää täytäntöön panemista koskevista aiheista voimaan saattamista ja 
sääntelypolitiikkaa koskeviin aiheisiin. Tähän asti toiminta on kohdistunut seuraaviin 
asioihin36: 
- teknisten standardien ja saastumisen valvontatekniikoiden vertailu jäsenvaltioiden 
eri tuotantolaitosten tyyppien osalta, mitä on seurannut teknisten ohjeiden laatiminen 
sääntelyelimille eri teollisuuden alojen, kuten voimalaitosten, polttolaitosten, 
erilaisten jalostamojen sekä sementin, lasin ja lastulevyn tuotannon osalta 
- tietojen vaihto ja kokemusten vertailu teollisuuslaitosten lupamenettelyistä 
jäsenvaltioissa ja tutkimus EY:n lainsäädännön soveltamisesta jäsenvaltioissa ja 
päätöksentekomenettelyn käytännöllisestä puolesta, sekä kertomukset 
teollisuuslaitosten ympäristövaikutusten arvioinneista ympäristön eri osatekijöiden 
osalta ja EY:n direktiivien soveltamisesta kunnallisiin jätteenpolttolaitoksiin ja 
suuriin polttolaitoksiin 
35 EYVL N:o C 138, 17.5.1993, s. 80 
36 IMPEL-verkoston laatimia asiakirjoja saa IMPEL-verkoston pääsihteeristöstä, joka 
sijaitsee Euroopan komission XI pääosastossa. 
25 
- yksittäisessä jäsenvaltiossa toteutettujen täytäntöönpanojärj estelyjen vertailu, jossa 
arvioidaan lainsäädännön noudattamista ja tarkastustoimintaa; esimerkiksi vuoden 
1996 toisella puoliskolla on määrä julkaista kertomus, jossa kartoitetaan 
jäsenvaltioiden tarkastustoimintaa, seurantaa ja täytäntöönpanoa koskevaa 
lainsäädäntöä, organisaatioita ja järjestelmiä, mukaan lukien tilastointitoiminta, 
tarkastuskäynnit ja täytäntöönpanotoimet 
- tarkastusviranomaisten vaihto-ohjelmat, joissa tutustutaan perusteellisesti kunkin 
maan sääntelyjärjestelmään ja edistetään tulevaa tietojen vaihtoa tarkastuselinten 
välillä, sekä sellaisten ammatillisia ja hallinnollisia kysymyksiä käsittelevien 
käsikirjojen laatiminen tarkastusviranomaisia varten, jotka kattavat sekä 
sääntelymenettelyt että teollisuuslaitosten tarkastukset 
- EU:ssa tapahtuvan valtioiden rajat ylittävän vaarallisten jätteiden siirron seurantaa 
ja täytäntöönpanoa koskevien järjestelmien tutkiminen ja kertomuksen julkaiseminen 
saaduista tuloksista. 
££• IMPEL-verkostolla on tärkeä osuus yhteistyön parantamisessa jäsenvaltioissa ja 
niiden välillä sekä komission ja jäsenvaltioiden välillä voimaan saattamista 
koskevissa asioissa mutta se voi myös osaltaan parantaa töiden yhteensovittamista 
kunkin jäsenvaltion eri täytäntöönpanoelinten välillä sovittamalla yhteen 
jäsenvaltioiden toimet niiden valmistellessa lausuntojaan IMPEL-verkostossa. 
Jäsenvaltioiden tasolla on usein aivan yhtä suuri yhteensovittamisen tarve kuin 
yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä. Verkostot auttaisivat vähentämään ongelmia, joita 
aiheutuu yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamisen ja täytäntöön 
panemisen suorittamisesta hajautetusti, kuten edellä jo todettiin37. Jos tällaisia 
verkostoja38 olisi olemassa tai jos toimivaltaisten kansallisten ja alueellisten 
viranomaisten kanssa toimivat kansalliset hallitukset perustaisivat niitä jokaiseen 
jäsenvaltioon, IMPEL-verkosto voisi sen jälkeen yhteensovittaa nämä jäsenvaltioiden 
verkostot yhteisön tasolla. Tämän tarkoituksena olisi hyödyntää mahdollisimman 
tehokkaasti niitä voimavaroja, joita jäsenvaltioilla on käytettävissään jokaisella 
asiaankuuluvalla tasolla. Koska ympäristölainsäädännön täytäntöön panemisesta 
huolehtivat lähes kokonaan julkisesti rahoitettavat viranomaiset, yhteensovittaminen 
saisi aikaan mittakaavaetuja ja auttaisi maksimoimaan yksittäisten jäsenvaltioiden 
kokemuksista saatavan hyödyn. Myös komission ja asiaankuuluvien eri kansallisten 
viranomaisten välisen yhteydenpidon voitaisiin odottaa paranevan, jos näistä 
kansallisista verkostoista nimettäisiin vielä yhteyselimet. 
Komissio harkitsee nykyisen epävirallisen IMPEL-verkoston käyttämistä 
välineenä yhteistyöhön ja valmiuksien luomiseen ja esittää ehdotuksia sen 
tehtävien tehostamiseksi, kehittämiseksi ja uudelleen järjestelemiseksi. Komissio 
37 Katso edellä 13 ja 14 kohta. 
38 Tältä osin olisi tutkittava, voitaisiinko Euroopan ympäristökeskuksen EIONET-
telematiikkaverkostoa hyödyntää voimaan saattamisessa. 
26 
edistää kansallisten koordinointiverkostojen perustamista, jotka liitettäisiin 
IMPEL-verkostoon kansallisten koordinointielinten kautta. 
Kertomukset, seuranta ja arviointi 
Toimenpiteiden tehokkuuden arviointi 
57. Olisi huomattava, että yhteisön antamien ympäristöalan säännösten suuresta määrästä 
huolimatta ympäristön tila ei joissain suhteissa ole parantunut niin nopeasti kuin 
toivottiin ja joissain muissa suhteissa ympäristöolot ovat itse asiassa saattaneet 
pahentua. Aikaisempia pyrkimyksiä valvoa yhteisön toimenpiteiden tehokkuutta on 
heikentänyt tietojen puuttuminen siitä, miten toimenpide on saatettu voimaan: voi 
olla vaikeaa tietää, johtuuko edistymättömyys jollakin alueella kyseisen jäsenvaltion 
voimaan saattamista koskevien toimien tehottomuudesta vai direktiivissä olleen 
säännöksen tehottomuudesta. Kaikki arviot toimenpiteen tehokkuudesta käytännössä 
riippuvat ennen kaikkea kyseisen toimenpiteen voimaan saattamista koskevien 
tietojen saannista. Kun nämä tiedot on saatu, voidaan varmistua siitä, ovatko 
toimenpiteen sisältämät säännökset tehokkaita tai muussa tapauksessa päättää, olisiko 
sen sijaan lujitettava senhetkisiä säännöksiä tai etsittävä vaihtoehtoinen tapa ratkaista 
ongelma. 
58. Yhteisön ympäristölainsäädäntöön lisätään yhä useammin lauseke toimenpiteiden 
tarkistamisesta, mistä voi olla paljon etua saadun kokemuksen hyödyntämisen ja 
lainsäädäntökehyksen kehittämisen kannalta. Kertomusten laatimista koskevien 
vaatimusten soveltamisesta saatavan kokemuksen perusteella nähdään, ovatko 
jäsenvaltioiden asiaankuuluvien tietojen kokoamiseksi suorittamat käytännön 
järjestelyt toimivia ja ovatko kootut tiedot luotettavia, sillä komission on esimerkiksi 
määrä julkaista ensimmäinen kertomus vesialan kertomusten laadintaa koskevan 
direktiivin noudattamisesta vasta kesäkuussa 1997. Toimenpiteen vaikutusten 
perusteellinen arviointi vaatii asiaankuuluvien tietojen ja kokemusten kokoamista. 
Kertomusten laadintaa koskeva direktiivi39 ja Euroopan ympäristökeskuksen 
yhteensovittama uusi ympäristöä koskeva yhteisön tason tietoverkosto40 voivat 
osoittautua tältä osin hyvin hyödyllisiksi ottaen erityisesti huomioon, että tieteellinen 
ja tekninen arviointityö on erittäin tärkeää arvioitaessa ympäristölainsäädännön 
tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Komission olisi tutkittava myös muita keinoja 
tiedonsaannin varmistamiseksi jäsenvaltioilta ja niiltä osapuolilta, joita lainsäädäntö 
koskee. 
39 
40 Neuvoston direktiivi 91/692/ETY, annettu 23 päivänä joulukuuta 1991, eräiden 
ympäristöä koskevien direktiivien täytäntöönpanoon liittyvien kertomusten 
standardoinnista ja järkeistämisestä (EYVL N:o L 377, 31.12.1993, s. 48) 
Neuvoston asetus (ETY) N:o 1210/90, annettu 7 päivänä toukokuuta 1990, Euroopan 
ympäristökeskuksen sekä ympäristöä koskevan Euroopan tieto- ja seurantaverkoston 
perustamisesta (EYVL N:o L 120, 11.5.1990, s. 1) 
27 
Komissio varmistaa, että yhteisön ympäristöä koskevien toimenpiteiden 
tehokkuudesta on käytettävissä mahdollisimman tarkat tiedot ja että niitä 
voidaan käyttää ympäristönsuojelua koskevien politiikkojen suunnittelussa, 
hyödyntämällä tehokkaasti kertomusten laadintaa koskevaa direktiiviä ja 
toimimalla tiiviissä yhteistyössä Euroopan ympäristökeskuksen kanssa. Komissio 
käynnistää ja yhteensovittaa tapauskohtaisia tutkimuksia yhteisön 
ympäristölainsäädännön tiettyjen säännöstenvoimaan saattamisen, soveltamisen 
ja täytäntöön panemisen arvioimiseksi. Se pyrkii varmistamaan, että näistä 
tapauskohtaisista tutkimuksista saatavia tuloksia hyödynnetään laajalti. 
Euroopan ympäristökeskus 
ZÖ 
59. Euroopan ympäristökeskus perustettiin vuonna 199041 ja sen tarkoituksena on 
toimittaa yhteisölle ja sen jäsenvaltioille puolueettomia, luotettavia ja 
vertailukelpoisia Euroopan tason tietoja, joiden perusteella nämä voivat toteuttaa 
tarvittavat toimenpiteet ympäristön suojelemiseksi, arvioida tällaisten toimenpiteiden 
tuloksia ja varmistaa, että yleisöä pidetään riittävästi ajan tasalla ympäristön tilasta. 
Ympäristökeskuksella on siten ratkaiseva osuus niiden tietojen toimittamisessa, jotka 
mahdollistavat yhteisön ympäristöä koskevien toimenpiteiden tehokkuuden 
arvioinnin. Sen tehtävä yhteisön ympäristölainsäädännön laadintaa ja hyväksymistä 
koskevassa komission työssä ja kyseisen lainsäädännön voimaan saattamisessa on 
vähintään yhtä tärkeä: tietojen ja teknisten neuvojen toimittaminen komission uusia 
ympäristönsuojelua koskevia ehdotuksia varten. Ympäristökeskuksen toiminta on sen 
vuoksi oleellinen vaihe sääntelyn kehityskulussa, koska se kytkee sääntelyn 
loppuvaiheen, joka liittyy toimenpiteiden hyväksymiseen ja voimaan saattamiseen, 
sen alkuvaiheeseen, joka liittyy aikaisemman lainsäädännön nojalla toteutettuihin 
toimenpiteisiin ja kyseisen lainsäädännön muuttamiseen tarpeen mukaan, jotta sillä 
voitaisiin tehokkaammin suojella ympäristöä. Myös Euroopan ympäristökeskus voisi 
osallistua aikaisempaa aktiivisemmin kertomusten laadintaa koskevan direktiivin ja 
muiden kertomuksia koskevia erityisvaatimuksia sisältävien direktiivien (kuten 
lintudirektiivin) perusteella toimitettujen kertomusten arviointiin ja niiden osalta 
toteutettuihin toimenpiteisiin. 
Komissio toimii läheisessä yhteistyössä ympäristökeskuksen kanssa 
arvioidessaan yhteisön toimenpiteiden vaikutuksia ja varmistaa, että 
ympäristökeskuksen antamia tietoja sekä sen tietämystä ja taitoja hyödynnetään 
komission laatiessa ehdotuksia uusiksi yhteisön ympäristöalan säännöksiksi ja 
tarkistaessa nykyistä lainsäädäntöä. 
Yhteisön ympäristölainsäädäntöä koskevan tietämyksen parantaminen 
60. Voimaan saattaminen alkaa siitä, kun tiedetään, mitä säännöksiä olisi saatettava 
voimaan. Yhteisön direktiivejä sovelletaan yleensä sen kansallisen säädöksen 
perusteella, jolla ne saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä; kansalliset 
toimivaltaiset viranomaiset tuntevat tämän säädöksen yleensä riittävän hyvin ja sen 
muoto on näille tuttu. Ajoissa ja asianmukaisesti suoritettu kansallisen lainsäädännön 
osaksi saattaminen on siten ratkaisevaa direktiivin soveltamiselle käytännössä. 
Lisäksi olisi varmistettava, että näitä kansallisia toimenpiteitä voimaan saatettaessa 
ilmoitetaan selkeästi, että ne ovat peräisin yhteisöstä, jolloin kansalliset 
tuomioistuimet voivat ottaa tämän huomioon tulkitessaan niitä ja varmistaa, että 
yhteisön toimenpiteet ovat ensisijaisia niiden kanssa ristiriidassa oleviin kansallisiin 
toimenpiteisiin nähden. Tilanne ei kuitenkaan ole sama, jos kansallisen 
lainsäädännön osaksi saattamista ei ole suoritettu tai jos se on suoritettu 
puutteellisesti tai väärin. Kuten yhteisöjen tuomioistuin toteaa tuomiossaan 
41 Neuvoston asetus (ETY) N:o 1210/90, annettu 7 päivänä toukokuuta 1990 (katso 
edellinen alaviite) 
29 
Costanzo/Milano12, sekä kansallisten tuomioistuinten että kaikkien kansallisten 
viranomaisten on sovellettava yhteisön lainsäädännön suoraan sovellettavia 
säännöksiä poistamalla sellaiset kansalliset säännökset säännöksistä, jotka eivät ole 
niiden kanssa yhdenmukaisia. Tämä on vaikea tehtävä, kuten julkisasiamies totesi 
edellä mainittuun asiaan esittämässään ratkaisuehdotuksessa. Vaikka toimivaltaiset 
viranomaiset tuntevatkin asiaankuuluvat säännökset, niillä saattaa olla taipumusta 
välttää niiden soveltamista. Vaikka yhteisön lainsäädäntö onkin ensisijainen 
kansalliseen lainsäädäntöön nähden ja osa kansallista oikeusjärjestystä, lainkäyttäjät 
saattavat vastustaa sellaisen lainsäädännön soveltamista, joka muodoltaan poikkeaa 
huomattavasti jäsenvaltioissa tavallisesti käytettävästä lainsäädännöstä. 
Komissio harkitsee rahoitustukea ja teknistä tukea koskevien aloitteiden 
tekemistä yhteisön ympäristölainsäädäntöä koskevan tietämyksen 
parantamiseksi erityisesti jäsenvaltioiden tuomarien, asianajajien ja 
virkamiesten osalta. Rahoitusväline Life 2:n osana myönnettävä yhteisön 
rahoitus voi myötävaikuttaa myös laaja-alaisiin toimenpiteisiin, kuten 
ympäristölainsäädännön soveltamisen ja täytäntöön panemisen tehostamista 
koskeviin telemaattisiin verkkoihin tai koulutukseen. 
Yhteisön rahoitus ja yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen 
42 Asia C-103/88, tuomio 22.6.1989 (Kok. 1989, s. 1839 - 1870) 
30 
61. Yhteisöllä on erilaisia ympäristöön liittyviä rahoituslähteitä ja -muotoja. Life-
rahoitusvälineen43 kautta tuleva rahoitus on tarkoitettu edistämään yksinomaan 
ympäristöpolitiikan kehittämistä ja voimaan saattamista mutta on myös muita 
rahoitusvälineitä, joista myönnetään huomattavia rahoitusmääriä ympäristölle, vaikka 
ne eivät olekaan erityisesti ympäristöön liittyviä välineitä. Ympäristöä ja liikenteen 
infrastruktuuria koskevia hankkeita avustavasta koheesiorahastosta4 4 saatavaan tukeen 
oikeutettuihin toimenpiteisiin kuuluvat muiden muassa sellaiset hankkeet, joiden 
tavoitteena on yhteisön ympäristölainsäädännön täydellinen noudattaminen erityisesti 
kolmella seuraavalla alalla: vesihuolto ja veden laatu, jäteveden käsittely ja kiinteä 
jäte. Ympäristöä koskeville hankkeille myönnettävä yhteisön rahoitus saattaa auttaa 
niitä jäsenvaltioita, jotka ovat oikeutettuja tästä rahastosta myönnettävään tukeen, 
soveltamaan ja panemaan täytäntöön yhteisön ympäristölainsäädäntöä. Lisäksi 
rakennerahastoista saatava avustus45, joka koostuu pääasiallisesti toimintaohjelmien 
ja kansallisten tukiohjelmien yhteisrahoituksesta, voi koskea myös hankkeita, joihin 
sisältyy ympäristönsuojeluun liittyviä näkökohtia. 
62. Yhteisön rahoituksessa46 on yhdentämisperiaatteen mukaisesti otettava huomioon 
yhteisön ympäristölainsäädäntö.47 Komissio ei saisi osallistua sellaisten hankkeiden 
yhteisrahoitukseen, joilla on kielteinen vaikutus niihin ympäristöä koskeviin etuihin, 
joita yhteisön lainsäädännöllä suojellaan, kuten elinympäristödirektiivin mukaiset 
erityisten suojelutoimien alueet, ellei hanke ole periaatteessa ja käytännössä kyseisen 
lainsäädännön suojeluvaatimusten mukainen. On myös tärkeää, että yhteisön varoja 
myönnettäessä otetaan aina huomioon asianmukainen poliittinen tausta. Yhteisön 
varoja myönnettäessä ja käytettäessä on otettava huomioon sekä yhteisön 
ympäristölainsäädäntö että sen ympäristöpolitiikka48. Kaikki yhteisön rahoitusta 
43 Neuvoston asetus (ETY) N:o 1973/92, annettu 21 päivänä toukokuuta 1992, 
ympäristöalan rahoitusvälineen perustamisesta (Life), (EYVL N:o L 206, 22.7.1992) 
44 Neuvoston asetus (EY) N:o 566/94, annettu 16 päivänä toukokuuta 1994, 
koheesiorahaston perustamisesta (EYVL N:o L 72, 16.3.1994). Ympäristöhankkeiden 
rahoitusnäkymät vuodeksi 1996 ovat arviolta 1,7 miljardia ecua. 
45 Neuvoston asetus (ETY) N:o 2081/93, annettu 20 päivänä heinäkuuta 1993, 
rakennerahastojen päämääristä ja tehokkuudesta ja niiden toiminnan 
yhteensovittamisesta keskenään ja Euroopan investointipankin toiminnan sekä muiden 
rahoitusvälineiden kanssa annetun asetuksen (ETY) N:o 2052/88 muuttamisesta 
(EYVLN:oL 193,31.7.1993) 
46 Tähän viittaukseen kuuluvat myös ne EMOTR.n toimet, jotka liittyvät 
rakennerahastoihin, toisin sanoen kyseisen rahaston ohjausosaston toimet. 
Yhteisön ei periaatteessa pitäisi rahoittaa jäteveden käsittelyä koskevia hankkeita, jos 
rahoitusta saava jäsenvaltio ei ole saattanut yhdyskuntien jäteveden käsittelyä koskevaa 
direktiiviä osaksi lainsäädäntöään, koska tällaisessa tapauksessa puuttuu oikeudellinen 
kehys, jossa määriteltäisiin yksityiskohtaiset säännöt yksittäisen hankkeen 
soveltamisesta käytännössä. 
Katso koheesiorahaston perustamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1164/94 
(EYVL N:o L 130, 25.5.1994, s. 1) 8 artiklan 1 kohta. 
31 47 
48 
koskevat ehdotukset olisi arvioitava yhteisön ympäristöpolitiikan ja 
ympäristölainsäädännön perusteella ja ehdotusten olisi myös oltava niiden mukaisia. 
63. Kun päätös yhteisön rahoituksen myöntämisestä on tehty, on varmistettava, että se 
täyttää yhteisön ympäristölainsäädännön ja ympäristöpolitiikan vaatimukset. 
Rahoitustuen myöntämistä jäsenvaltioille koskevien yhteisön asetusten mukaan 
toimivaltaisten viranomaisten olisi periaatteessa varmistettava, että tuen saajat 
noudattavat yhteisön ympäristöpolitiikan ja ympäristölainsäädännön vaatimuksia. 
Tätä periaatetta sovelletaan riippumatta siitä, onko yhteisön rahoitusta saavaa 
hanketta vastaan meneillään rikkomismenettelyjä vai ei, koska varojen 
myöntämisestä tehdyssä komission päätöksessä vaaditaan yhteisön 
ympäristölainsäädännön ja sääntelypolitiikan noudattamista. Mahdollisuus lakkauttaa 
maksut määräajaksi tai vaatia niiden maksamista takaisin on tärkeä väline sen 
varmistamiseksi, että yhteisön ympäristöpolitiikkaa ja ympäristölainsäädäntöä 
noudatetaan yhteisön rahoituksen yhteydessä. Komission olisi tehostettava 
noudattamisen seurantaa ja yhteisön rahoittamien hankkeiden seurantaa. 
Komissio harkitsee lisätoimenpiteiden toteuttamista sen varmistamiseksi, että 
yhteisön ympäristöön liittyvät tavoitteet ja Euroopan yhteisön 
ympäristölainsäädännön vaatimukset on kokonaan otettu huomioon päätöksissä 
rahoitustuen myöntämisestä jäsenvaltioille ja yhteisön rahoittamien hankkeiden 
seurannassa. 
00000O00000 
IV OSA: PÄÄTELMÄT 
64. Komissio katsoo, että yhteisön lainsäädännön voimaan saattamisen tehostamista 
koskeville toimenpiteille olisi annettava etusija, koska yhteisö siirtyy parhaillaan 
vaiheeseen, jossa ympäristön alalla tähän mennessä hyväksyttyä yhteisön säännöstöä 
yhdistetään. 
65. Lisäksi komissio toteaa saadun kokemuksen perusteella, että nykyiset voimaan 
saattamisen varmistamiseen käytettävät keinot, jotka perustuvat pääasiallisesti 
perustamissopimuksen 169 ja 171 artiklan mukaisen menettelyn hyödyntämiseen, 
ovat osoittautuneet liian hankaliksi ja epäasianmukaisiksi keinoiksi suojella 
ympäristöä yhteisön lainsäädännön rikkomiselta, vaikka ne ovatkin tärkeitä, 
tehokkaita ja tarpeellisia keinoja. Joitakin ,ympäristölainsäädäntöön liittyviä 
erityisongelmia voidaan varmasti vähentää laajentamalla ympäristöön liittyvien 
välineiden valikoimaa, mutta samalla olisi myös monipuolistettava ja hajautettava 
valvontaj ärj estelmiä. 
66. Sen vuoksi komissio esittää tässä tiedonannossa uuden laaja-alaisemman 
lähestymistavan, joka käsittää kaikki sääntelyn vaiheet ja kaikki asiaankuuluvat 
32 
toimijat. Tiedonannossa esitetään joukko uusia ehdotuksia, joiden tarkoituksena on 
edistää yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamista kaikilla tasoilla. 
67. Komissio aikoo saattaa kaikkien tasojen tietoisuuteen tässä tiedonannossa esitetyt 
voimaan saattamista ja täytäntöön panemista koskevat yleiset periaatteet sekä käyttää 
täysimittaisesti aloiteoikeuttaan tiedonannosta saadun palautteen perusteella ja 
keskusteltuaan ensin kaikkien asianomaisten osapuolten kanssa kaikilla eri tasoilla 
siitä, miten tilannetta olisi parannettava. 
00000O00000 
33 
LIITE I: MÄÄRITELMÄT 
'Sääntelyn eri vaiheilla' tarkoitetaan kehityskulkua lainsäädännön suunnittelusta, 
luonnostelusta ja laadinnasta alkaen sen laadintaan, hyväksyntään, voimaan saattamiseen, 
täytäntöön panemiseen ja tehokkuuden arviointiin asti. Kyse on metodologisesta keinosta, 
jonka tarkoituksena on luoda kokonaisvaltainen lähestymistapa ympäristöpolitiikan 
välineiden käsittelyä varten. 
'Kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisella' tarkoitetaan tässä tiedonannossa minkä 
tahansa jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen antamia lakeja, asetuksiaja hallinnollisia 
määräyksiä yhteisön ympäristölainsäädännössä määrättyjen oikeuksien ja velvollisuuksien 
sisällyttämiseksi kansalliseen oikeusjärjestykseen. Kansallisen lainsäädännön osaksi 
saattamiseen sisältyy sen lisäksi, että direktiivin sanamuoto toistetaan kansallisessa 
lainsäädännössä, myös muita toimenpiteitä, kuten direktiivin kanssa ristiriidassa olevien 
kansallisten säännösten muuttaminen tai kumoaminen, mikä on tarpeen sen 
varmistamiseksi, että kansallinen lainsäädäntö vastaa kokonaisuudessaan direktiivin 
säännöksiä. Joissakin jäsenvaltioissa kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevat 
toimenpiteet on hyväksyttävä ainoastaan kansallisella/keskitettyjen hallintoelinten tasolla, 
kun taas joissakin muissa jäsenvaltioissa alueellisilla viranomaisilla on tietyillä 
ympäristöpolitiikan aloilla yksinomainen toimivalta (esimerkiksi ympäristönsuoj elu kuuluu 
Saksassa ja Itävallassa osavaltioiden toimivaltaan). Voi myös käydä niin, että kansallisen 
lainsäädännön osaksi saattamista koskevat toimenpiteet on otettava huomioon 
kummallakin tasolla, koska toimivalta on jaettu niiden kesken. 
'Käytännön soveltamisella' tarkoitetaan yhteisön lainsäädännön huomioon ottamista 
yksittäisiin toimivaltaisten viranomaisten tekemissä yksittäisissä päätöksissä esimerkiksi 
myönnettäessä lupia tai suunniteltaessa jonkin suunnitelman tai ohjelman täytäntöön 
panemista. Kansalliset viranomaiset soveltavat yhteisön lainsäädäntöä suoraan silloin, kun 
on kyse asetuksista ja suoraan sovellettavista direktiivien säännöksistä. Jos direktiivi on 
saatettu asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä, sitä sovelletaan kansallisten 
voimaan saattamista koskevien säännösten kautta. Tähän kuuluu myös sen varmistaminen, 
että toimivaltaisilla viranomaisilla on käytettävissään tarvittavat infrastruktuurit ja varat, 
jotta nämä voivat täyttää yhteisön lainsäädännön mukaiset velvollisuutensa ja tehdä 
asianmukaiset päätökset. 
'Täytäntöön panemisella' tarkoitetaan väljästi määriteltynä kaikkia niitä lähestymistapoja, 
jotka toimivaltaiset viranomaiset toteuttavat kannustaakseen ja velvoittaakseen muita 
noudattamaan olemassa olevaa lainsäädäntöä (esimerkiksi seuranta, paikan päällä 
suoritettavat tarkastukset, seuraamusten määrääminen ja velvoittavat 
korjaamistoimenpiteet) tehostaakseen ympäristöpolitiikan vaikutusta tarkoituksenaan 
päästä lopulliseen tavoitteeseen eli ympäristön laadun yleisen tason paranemiseen. 
34 
LIITE II: VOIMAAN SAATTAMISTA KOSKEVAT ONGELMAT ALOITTAIN 
Voimaan saattamista ja täytäntöön panemista koskevia ongelmia esiintyy kaikilla niillä 
aloilla, joilla yhteisö on hyväksynyt ympäristölainsäädäntöä. Tässä liitteessä annetaan 
yksityiskohtaisia tietoja siitä, minkälaisia voimaan saattamista ja täytäntöön panemista 
koskevia ongelmia neljällä seuraavalla alalla esiintyy: vesiala, jäteala, luonnonsuojeluala 
ja ympäristövaikutusten arviointi. 
Vesi 
Veden laadun parantamisen osalta yhteisön tällä alalla soveltamaan perinteiseen 
lähestymistapaan, joka perustuu pääasiallisesti laatutavoitteiden asettamiseen, 
puhdistusohjelmien ja ennakkolupajärjestelmien toteuttamiseen sekä kertomusten 
laatimiseen, kuuluvien velvollisuuksien laajuus ja monimutkaisuus aiheuttaa edelleen 
huomattavia ongelmia jäsenvaltioiden hallintoelimille. Joillakin jäsenvaltioilla on suuria 
vaikeuksia soveltaa yhteisön direktiivejä asianmukaisesti tällä alueella. 
Tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta 
pilaantumisesta annettu direktiivi 76/464/ETY on tästä hyvä esimerkki. Komissiolla on 
käynnissä rikkomismenettelyjä monia jäsenvaltioita vastaan, koska nämä eivät ole 
ilmoittaneet pilaantumista vähentävistä ohjelmista direktiivin liitteen luetteloon II 
kuuluvien aineiden osalta. Uimaveden laadusta annetun direktiivin 76/160/ETY 
soveltaminen aiheuttaa edelleen ongelmia useissa jäsenvaltioissa. 
Useat jäsenvaltiot eivät vielä ole ilmoittaneet toimenpiteitä, jotka ne ovat toteuttaneet 
vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta 
pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY saattamiseksi osaksi kansallista 
lainsäädäntöä. Useimmilla jäsenvaltioilla on ongelmia direktiivin soveltamisessa (herkkiä 
vyöhykkeitä ei ole osoitettu, hyvää maatalouskäytäntöä ei ole määritelty, valvontaohjelmia 
ei ole otettu käyttöön, direktiivin 10 artiklassa vaadittuja kertomuksia ei ole toimitettu 
komissiolle). Komissio valvoo tarkasti tämän direktiivin soveltamista jäsenvaltioissa ja 
aloittaa tarpeen vaatiessa rikkomismenettelyt. 
Komissiolle tulee myös valituksia juomaveden laadusta (direktiivi 80/778/ETY): näiden 
valitusten taustalla on usein asianmukaisen teknisen infrastruktuurin puuttuminen. 
Joissakin jäsenvaltioissa käytettävät veden laatustandardien täytäntöönpanoa koskevat 
menetelmät hankaloittavat joskus komission yhteisön standardien noudattamisen 
varmistamiseksi tekemää työtä. 
Jäte 
35 
Yhteisön jätehuoltolainsäädäntöä sovelletaan monenlaisiin taloudellisten toimijoiden 
suorittamiin jätteen hyödyntämistä tai siitä huolehtimista koskeviin toimintoihin; jokainen 
näistä toiminnoista olisi yleensä suoritettava yhteisön jätelainsäädännön ja sen voimaan 
saattavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti; koska jätteen käsittelylaitoksiin 
sovelletaan lupajärjestelmää, olisi jätteen hyödyntämislaitokset ainakin rekisteröitävä. Jopa 
jätteen siirrosta jäsenvaltioiden välillä on annettu yhteisön asetus. 
Koko järjestelmä riippuu siis suurelta osin siitä, miten kansalliset, alueelliset ja/tai 
paikalliset viranomaiset suoriutuvat lukuisien lupahakemusten käsittelystä, lupien 
myöntämisestä laeissa ja asetuksissa määrätyin edellytyksin, luvan saaneiden taloudellisten 
toimijoiden ja luvassa määrättyjen ehtojen noudattamisen seurannasta ja, jos niitä ei ole 
noudatettu, korjaavien toimenpiteiden toteuttamisesta ja seuraamusten määräämisestä. 
Lisäksi toimivaltaiset viranomaiset ovat vastuussa jätelainsäädännön täytäntöön 
panemisesta sellaisten toimintojen osalta, jotka ovat itsessään laittomia, koska niihin ei 
myönnetä lainkaan lupaa (kuten laittomat kaatopaikat). 
Useimmat jätealan lainsäädännön voimaan saattamista koskevista vaikeimmista ongelmista 
liittyvät siihen, että sitä ei ole onnistuttu soveltamaan jäsenvaltioissa; siitä ovat 
osoituksena laittomat kaatopaikat, epäasianmukaiset jätteenkäsittely menetelmät ja jätteen 
päästämisestä suoraan veteen aiheutuva vesistöjen pilaantuminen. Ollakseen tehokas tämä 
koko järjestelmä edellyttää, että toimivaltaiset viranomaiset ottavat käyttöön hajautetun 
verkoston ja suorittavat tehtävänsä aktiivisesti; hajauttaminen on kustannustehokkaampi 
ratkaisu jätteestä aiheutuviin ympäristöongelmiin, koska paikan päällä vallitsevasta 
tilanteesta on välttämättä oltava tarkkaan perillä, jotta lakia voitaisiin soveltaa 
moitteettomasti ja tehokkaasti aina, kun olosuhteet sitä tosiasiallisesti vaativat. 
Luonnonsuojelu 
Tärkeimmät yhteisön välineet luonnonsuojeluun liittyvissä asioissa ovat luonnonvaraisten 
lintujen suojelusta annettu direktiivi 79/409/ETY ja luontotyyppien sekä luonnonvaraisen 
eläimistön ja kasviston suojelusta annettu direktiivi 92/43/ETY. Näiden direktiivien 
voimaan saattaminen aiheuttaa suuria ongelmia ja niistä tehdään vuosittain huomattava 
määrä valituksia. 
Komissiolla on parhaimmat asemat varmistaa, että kansallinen lainsäädäntö hyväksytään, 
että se on yhdenmukainen ja että tärkeimpiin yhteisön tavoitteisiin, kuten Natura 2000 -
verkoston perustaminen (yhteisön luonnonsuojelualueiden verkosto), päästään. Suurin osa 
näihin kahteen direktiiviin liittyvistä valituksista koskee kuitenkin yksittäisiin alueisiin 
kohdistuvaa uhkaa, joiden käsittelyssä komissiolla on huomattavia vaikeuksia. Tiettyyn 
alueeseen liittyvät valitukset vaatisivat usein monitahoisten ja paikallisesti rajoitettujen 
tekijöiden tarkastelua ja niihin liittyvät olosuhteet kehittyvät usein nopeasti (kyse voi olla 
esimerkiksi vahingollisista hankkeista, jotka on jo saatettu viedä päätökseen). Komission 
käytettävissä nykyisin oleva keskitetty täytäntöönpanojärjestelmä ei sovellu tällaisten 
valitusten käsittelyyn, koska se vaatisi nopeita toimenpiteitä, paikalliset olot tuntevien 
asiantuntijoiden käyttämistä ja käyntejä paikan päällä. 
36 
Ympäristövaikutusten arviointi 
Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettu 
direktiivi 85/337/ETY on eräs yleisimmistä valitusten, vetoomusten, parlamentille 
esitettyjen kysymysten ja rikkomismenettelyjen aiheista. 
Komission rikkomismenettelyt johtuvat yleensä epäasianmukaisesta kansallisen 
oikeusjärjestyksen osaksi saattamisesta: useissa jäsenvaltioissa on edelleen 
yhdenmukaisuusongelmia, joista useimmat koskevat erityisesti direktiivin liitteessä II 
lueteltujen hankeluokkien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä. 
Valitukset ja vetoomukset koskevat yleensä vaikutusten arviointia koskevien tutkimusten 
laatua, vaihtoehtoisten ratkaisujen huomioon ottamista ja toimivaltaisten viranomaisten 
toimintaa vastoin yleisölle tehdyissä kyselyissä ilmaistuja mielipiteitä. Komission on 
hyvin vaikea tutkia tällaisia tapauksia ja puuttua niihin, koska direktiivi koskee 
ensisijaisesti menettelyjä eikä anna komissiolle toimivaltaa tutkia arvioinnin laatua tai 
valvoa arviointimenettelyn tuloksia. 
37 

ISSN 1024-4492 
KOM(96) 500 lopullinen 
ASIAKIRJAT 
FI 14 06 
Luettelonumero : CB-CO-96-540-FI-C 
ISBN 92-78- 10647-X 
Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto 
L-2985 Luxemburg