Yksi komission tärkeimmistä tavoitteista on edistää investointeja ja luoda työpaikkoja. Komissio on käynnistänyt useita aloitteita, joiden avulla halutaan varmistaa, että rahoitusjärjestelmä tukee tätä tavoitetta täysimittaisesti. Ensimmäinen näistä aloitteista on pääomamarkkinaunioni. Siihen kuuluu lukuisia hankkeita, joissa kanavoidaan rahoitusta Euroopan kasvun edistämiseen. Katetut joukkolainat kuuluvat eittämättä pääomamarkkinaunioniin, sillä pankkirahoitus on nykyisin ylivoimaisesti tärkein rahoituskanava Euroopassa ja pääomamarkkinaunionin toimien avulla vahvistetaan pankkien kykyä tukea talouselämää. Katetut joukkolainat ovat tehokas ja vakaa varainhankintaväline eurooppalaisille pankeille. Katettujen joukkolainojen yhdenmukaistamiseen tähtäävä lainsäädäntökehys olisi nähtävä tässä laajemmassa poliittisessa yhteydessä.

Lähtökohtana on Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) suorittama kartoitustyö, jossa yksilöidään katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskua koskevia parhaita käytäntöjä. Kartoitustyö on vastaus Euroopan järjestelmäriskikomitean (EJRK) suositukseen, jossa kehotetaan yksilöimään parhaita käytäntöjä ja seuraamaan niiden noudattamista, jotta katettuihin joukkolainoihin sovellettaisiin luotettavia ja johdonmukaisia puitteita kaikkialla unionissa.

Ehdotus on osa meneillään olevaa hanketta, jossa on määrä varmistaa, että katettujen joukkolainojen laatu on niin riittävä, että niihin voidaan edelleen soveltaa etuuskohtelua.

Katettujen joukkolainojen markkinat ovat kehittyneet eri tahtiin sisämarkkinoilla: katetut joukkolainat ovat erittäin tärkeitä toisissa jäsenvaltioissa, kun taas toisissa niiden merkitys on vähäisempi. Unionin lainsäädännössä niitä on käsitelty vain osittain. Niiden vakavaraisuus- ja sääntelykohtelu on pienempien riskien vuoksi monessa suhteessa suotuisampaa (esimerkiksi sijoittaville pankeille asetetut sääntelynmukaiset pääomavaatimukset ovat katettujen joukkolainojen tapauksessa pienemmät kuin muilla sijoituskohteilla), mutta unionin lainsäädännössä ei määritetä tyhjentävästi, mitä katettu joukkolaina tarkalleen tarkoittaa. Direktiivissä 2009/65/EY määritellyille katetuille joukkolainoille myönnetään etuuskohtelu, mutta kyseinen määritelmä laadittiin tiettyyn tarkoitukseen: yhteissijoitusyrityksen sijoitusten enimmäismäärän asettamista varten. Päämarkkinaunionin laajempien tavoitteiden kannalta määritelmä ei ole tarkoituksenmukainen.

Katetut joukkolainat mahdollistava EU:n kehys lisäisi niiden käyttöä luottolaitosten vakaana ja kustannustehokkaana rahoituslähteenä varsinkin heikommin kehittyneillä markkinoilla. Tämä helpottaisi reaalitalouden rahoittamista pääomamarkkinaunionin tavoitteiden mukaisesti. Lisäksi kehys toisi sijoittajien ulottuville uusia ja turvallisempia sijoitusmahdollisuuksia ja auttaisi säilyttämään rahoitusvakauden. Jäsenvaltioiden tehtävänä on saattaa säännöt osaksi kansallista lainsäädäntöä, mikä takaa, että katettuja joukkolainoja koskevat kansalliset säännöstöt ovat tässä ehdotuksessa esitettyjen periaatelähtöisten vaatimusten mukaiset. Kaikkien katettujen joukkolainojen on kaikkialla Euroopassa vastattava tässä ehdotuksessa esitettyjä yhdenmukaistamista koskevia vähimmäisvaatimuksia.

Katetut joukkolainat ovat luottolaitosten liikkeeseen laskemia velkasitoumuksia, joiden vakuutena on erillään pidettävä pooli, jonka varoja joukkolainojen haltijoilla on etuoikeutettuina velkojina mahdollisuus käyttää suoraan. Joukkolainojen haltijoilla on samaan aikaan edelleen oikeus vaateen esittämiseen liikkeeseen laskevalle yhteisölle tavallisina velkojina. Tällaista vaateiden esittämistä sekä katepoolille että liikkeeseenlaskijalle kutsutaan kaksinkertaisen takautumisoikeuden järjestelmäksi (dual recourse mechanism).

Direktiivi on asianmukainen toimintatapa ja keino luoda katettuja joukkolainoja koskeva yhdenmukainen säädöskehys EU:n tasolle. Tämä direktiivi on periaatelähtöinen, ja siinä on tarkoitus varmistaa mahdollisimman vähin yksityiskohtaisin säännöksin, että sisämarkkinoilla sovelletaan rakennetta koskevia yhteisiä perussääntöjä. Jäsenvaltioilla on liikkumavaraa sen suhteen, miten ne muotoilevat omat säädöksensä, joilla direktiivissä säädetyt periaatteet saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Kuten oheisessa vaikutustenarvioinnissa selostetaan, parhaaksi arvioidun vaihtoehdon (vähimmäistason yhdenmukaistaminen kansallisten järjestelmien pohjalta) avulla pitäisi voida saavuttaa useimmat tämän aloitteen tavoitteet kohtuullisin kustannuksin. Vaihtoehto on tarpeeksi joustava, jotta jäsenvaltioiden erityispiirteet voidaan ottaa huomioon tinkimättä yhdenmukaisuudesta, jota unionin laajuinen johdonmukainen toiminta edellyttää. Se on tavoitteiden saavuttamisen kannalta toimiva ratkaisu, joka toisaalta myös minimoi häiriöt ja siirtymäkustannukset. Perimmiltään tämän paketin toimintamallin tarkoituksena on välttää häiriöt hyvin toimivien ja kypsien kansallisten markkinoiden toiminnassa ja kannustaa käyttämään katettuja joukkolainoja entistä laajemmin. Liikkeeseenlaskijoille ja markkinoille aiheutuvien kustannusten hillitsemiseksi ehdotus sisältää säännöksiä, jotka koskevat nykyisten katettujen joukkolainojen vapauttamista uusista säännöksistä määräajaksi. Kuten vaikutustenarvioinnista ilmenee, odotettavissa olevat kustannukset ja hyödyt ovat oikeassa suhteessa keskenään.

Komission toinen rahoitusmarkkinoihin liittyvä tärkeä tavoite on varmistaa, että pankeille asetettavat pääomavaatimukset vastaavat niiden taseessa oleviin omaisuuseriin kytkeytyviä riskejä. Vakavaraisuusasetuksen vaatimuksilla taataan, että parhaan etuuskohtelun piiriin kuuluvat katetut joukkolainat saavat yhdenmukaisesti korkean sijoittajansuojan. Unionin lainsäädännössä ei määritetä tyhjentävästi, mitä katettu joukkolaina tarkalleen tarkoittaa (ks. edellä), joten yhdenmukaistamista tarvitaan, jotta katetut joukkolainat olisivat rakenteellisilta ominaisuuksiltaan kaikkialla unionissa samanlaisia ja jotta ne olisivat linjassa asiaa koskevien vakavaraisuusvaatimusten kanssa. Katettujen joukkolainojen yhdenmukaistaminen on näin ollen sopusoinnussa rahoitusvakaustavoitteen kanssa, johon komissio pyrkii rahoitusmarkkinoiden sääntelyn avulla.

Vaikutustenarviointia on muutettu vastaavasti, ja siinä on otettu huomioon myös sääntelyntarkastelulautakunnan muut ehdotukset:

Vastauksena pyyntöön EPV antoi joulukuussa 2016 raportin Report on covered bonds — recommendations on harmonisation of covered bond frameworks in the EU. Raportti sisältää perusteellisen analyysin siitä, miten katettuja joukkolainoja koskeva sääntely on kehittynyt eri jäsenvaltioissa. Analyysissä tarkastellaan ennen kaikkea sitä, missä määrin sääntely vastaa edellisessä raportissa yksilöityjä parhaita käytäntöjä. Analyysin tulosten perusteella EPV vaati lainsäädäntötoimia katettujen joukkolainojen yhdenmukaistamiseksi unionin tasolla.

Ehdotuksen taustalla on myös muita sidosryhmien ja EU:n toimielinten kanssa pidettyjä kokouksia. Yleensä sidosryhmät olivat (oman tilanteensa kannalta tärkeintä näkökohtaa painottaen) sillä kannalla, että nykyisen kehyksen muutostarve on pyrittävä ratkaisemaan niin, että vakavaraisuuskysymykset käsitellään aiheuttamatta häiriötä hyvin toimiville kansallisille järjestelmille. Katettujen joukkolainojen etuuskohteluun kytkeytyvät vakavaraisuuskysymykset nousivat vahvasti esiin lähinnä pankki-, maksu- ja vakuutusasioita käsittelevän asiantuntijaryhmän, EPV:n ja Euroopan keskuspankin kannanotoissa ja jossain määrin myös kannanotoissa, joita saatiin luottoluokituslaitoksilta sekä sellaisten jäsenvaltioiden toimivaltaisilta viranomaisilta, joissa on pitkälle kehittyneet katettujen joukkolainojen markkinat. Hyvin toimiviin kansallisiin markkinoihin painottuvia kannanottoja puolestaan saatiin pääasiassa liikkeeseenlaskijoilta ja sijoittajilta sekä sellaisista jäsenvaltioista, joissa on pitkälle kehittyneet katettujen joukkolainojen markkinat.

Parhaaksi vaihtoehdoksi katsottiin vaihtoehto 2 (vähimmäistason yhdenmukaistaminen kansallisten järjestelmien pohjalta). Sen lähtökohtina ovat EPV:n vuoden 2016 raportissa esitetyt suositukset lukuun ottamatta tiettyjä vähäisiä poikkeamia (esim. jotkin säännökset eivät ole yhtä yksityiskohtaisia kuin mainitussa raportissa kaavaillut; näin haluttiin sidosryhmien voimakkaiden vaatimusten vuoksi jättää enemmän mahdollisuuksia hyvin toimivien kansallisten järjestelmien suojelemiseen). Poikkeamat eivät koske katettujen joukkolainojen keskeisiä rakenteellisia tekijöitä eivätkä katettujen joukkolainojen valvontaa. Parhaaksi arvioidussa vaihtoehdossa pystytään saavuttamaan useimmat aloitteen tavoitteet kohtuullisin kustannuksin. Vaihtoehto on myös tarpeeksi joustava, jotta jäsenvaltioiden erityispiirteet voidaan ottaa huomioon tinkimättä yhdenmukaisuudesta, jota unionin laajuinen johdonmukainen toiminta edellyttää. Valittu vaihtoehto on tavoitteiden saavuttamisen kannalta todennäköisesti kaikkein toimivin. Toisaalta se on myös tehokas toimintamalli, jonka avulla voidaan minimoida häiriöt ja siirtymäkustannukset. Sääntelyn kannalta se on varsin haasteellinen, joskin se on saanut eniten kannatusta sidosryhmiltä.

Katettujen joukkolainojen julkinen valvonta on katettuja joukkolainoja koskevien kehysten keskeinen tekijä monissa jäsenvaltioissa. Valvonnan tarkoituksena on suojata sijoittajia. Ehdotetulla direktiivillä yhdenmukaistetaan valvonnan osa-alueita ja täsmennetään valvontaa suorittavien kansallisten toimivaltaisten viranomaisten tehtävät ja vastuualueet. Ottaen huomioon direktiivin soveltamisala ja se, että katettujen joukkolainojen valvonta on tuotevalvontaa, joka ei kuulu esimerkiksi vakavaraisuutta koskevan yleisen valvonnan piiriin, jäsenvaltioilla pitäisi olla mahdollisuus nimittää useita eri toimivaltaisia viranomaisia. Direktiivissä edellytetään, että toimivaltaiset viranomaiset tekevät tällaisissa tapauksissa tiivistä yhteistyötä keskenään.

–katettujen joukkolainojen markkinakehitys on tuonut mukanaan uusia likviditeettirakenteita, joiden avulla voidaan käsitellä likviditeetti- ja maturiteettieroja. Maturiteetin jatkamismahdollisuuden sisältävien katettujen joukkolainojen käyttö on lisääntynyt, ja tällaiset rakenteet vähentävät maksukyvyttömyysriskiä. Siksi direktiivissä säännellään näitä rakenteita, etteivät ne ole liian monimutkaisia tai läpinäkymättömiä ja etteivät ne muuta katettujen joukkolainojen rakenteellisia ominaisuuksia ja lisää sijoittajiin kohdistuvia riskejä;

–direktiivi sisältää säännöksiä, joilla varmistetaan katepoolin laatu, varsinkin edellyttämällä, että vakuutena käytetään ainoastaan korkealaatuisia omaisuuseriä. Direktiivissä on säännöksiä, jotka koskevat katteena olevien omaisuuserien erottelua ja sijaintia sekä omaisuuserien yhdenmukaisuutta. Niillä varmistetaan, että EU:n ulkopuolella sijaitsevat omaisuuserät ovat laadultaan samanlaisia kuin EU:ssa sijaitsevat ja että johdannaissopimuksia käytetään ainoastaan katepooliin liittyviltä riskeiltä suojautumiseen. Lisäksi niillä säännellään katepoolin valvojan toimintaa. Katettuihin joukkolainoihin liittyvien velkojen katteena on oltava jatkuvasti asiaankuuluvia omaisuuseriä;

–konkurssioikeudellinen erillisyys tarkoittaa sitä, että katettujen joukkolainojen maturiteettia ei voida automaattisesti lyhentää liikkeeseenlaskijan maksukyvyttömyyden tai kriisinratkaisun yhteydessä. On tärkeää varmistaa, että sijoittajille maksetaan takaisin sopimuksenmukaisen aikataulun mukaisesti maksukyvyttömyystapahtumienkin yhteydessä. Konkurssioikeudellinen erillisyys kytkeytyy suoraan kaksinkertaisen takautumisoikeuden järjestelmään, ja se on katettuja joukkolainoja koskevan kehyksen keskeinen tekijä;

Direktiivissä määritellään, että katetut joukkolainat ovat luottolaitosten liikkeeseen laskemia velkasitoumuksia, joiden vakuutena on erillään pidettävä pooli, jonka varoja joukkolainojen haltijoilla on etuoikeutettuina velkojina mahdollisuus käyttää suoraan. Katetut joukkolainat ovat yleensä luottolaitosten liikkeeseen laskemia. Ehdotetussa direktiivissä jatketaan tätä perinteistä linjausta ja säädetään, että ainoastaan luottolaitokset saavat laskea liikkeeseen katettuja joukkolainoja. Tämä on sopusoinnussa instrumentin luonteen kanssa, sillä katettujen joukkolainojen tarkoituksena on tarjota rahoitusta luototusta varten, ja suuressa mittakaavassa tapahtuva luottojen myöntäminen kuuluu luottolaitosten liiketoimintaan. Lisäksi luottolaitoksilla on tarvittavat tiedot ja valmiudet hallinnoida luottoriskiä katepooliin kuuluvien luottojen osalta, ja luottolaitoksiin sovelletaan vankkoja pääomavaatimuksia, jotka osaltaan edistävät sijoittajansuojaa kaksinkertaisen takautumisoikeuden järjestelmän mukaisesti.

Komission on määrä toteuttaa direktiivin arviointi tiiviissä yhteistyössä EPV:n kanssa viimeistään viiden vuoden kuluttua direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä asetetusta määräajasta ja raportoida tärkeimmistä havainnoistaan Euroopan parlamentille, neuvostolle sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle. Arviointi on määrä toteuttaa komission paremman sääntelyn suuntaviivojen mukaisesti.

Unionin nykylainsäädäntöön ei sisälly kolmansiin maihin sovellettavaa yleistä järjestelyä, joka koskee katettuja joukkolainoja. Komission delegoidun asetuksen (EU) 2015/61 (maksuvalmiusvaatimusta koskeva delegoitu asetus) mukaan tietyt vastaavuussäännöt täyttäviin ulkomaisiin katettuihin joukkolainoihin on kuitenkin mahdollista soveltaa etuoikeutettua kohtelua maksuvalmiuspuskurin määrittämisen yhteydessä. Vastaavuusjärjestelyn soveltamisala on kuitenkin hyvin suppea, sillä se koskee vain pientä osaa laskettavasta maksuvalmiuspuskurista.

Ehdotetulla direktiivillä ei ole tarkoitus yhdenmukaistaa kansallisia maksukyvyttömyysjärjestelyjä eikä muuttaa katettujen joukkolainojen käsittelyä direktiivin 2014/59/EU (pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi) mukaisessa kriisinratkaisussa. Siinä pikemminkin vahvistetaan yleiset periaatteet, jotka koskevat katettujen joukkolainojen ohjelmien hallinnointia liikkeeseenlaskijan maksukyvyttömyys- tai kriisinratkaisutapauksessa. Kun kyseessä on luottolaitoksen kriisinratkaisu, kriisinratkaisuviranomaisella on pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä säädetty mahdollisuus valvoa laitosta varsinkin hallinnoimalla ja luovuttamalla sen varoja ja omaisuutta, mukaan lukien laitoksen katettujen joukkolainojen ohjelma. Näitä tehtäviä voi hoitaa suoraan kriisinratkaisuviranomainen tai välillisesti erityisjohtaja tai muu kriisinratkaisuviranomaisen nimittämä henkilö. Direktiivillä ei muuteta pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukaista katettujen joukkolainojen käsittelyä. Katetut joukkolainat rajataan viimeksi mainitussa direktiivissä velkakirjojen arvon alaskirjauksen soveltamisalan ulkopuolelle katepoolin vakuuden tasoon asti (ks. pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin 44 artiklan 2 kohdan kolmas alakohta). Katepooliin sisältyviä johdannaissopimuksia käytetään myös vakuutena, eikä niitä voida päättää liikkeeseen laskevan luottolaitoksen maksukyvyttömyyden tai kriisinratkaisun yhteydessä. Näin varmistetaan, että katepooli säilyy koskemattomana ja että sitä pidetään erillään ja riittävästi rahoitettuna. Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi sisältää myös suojatoimia, joilla estetään toisiinsa liittyvien velkojen, oikeuksien ja sopimusten pilkkominen. Siinä rajoitetaan tällaisia käytäntöjä niin, että ne koskevat saman vastapuolen kanssa tehtyjä sopimuksia, jotka on katettu vakuusjärjestelyin, mukaan lukien katetut joukkolainat. Kun suojatoimea sovelletaan, kriisinratkaisuviranomaisilla olisi oltava velvollisuus siirtää kaikki suojattuun järjestelyyn kuuluvat toisiinsa liittyvät sopimukset tai jätettävä ne kaikki osaksi jäljelle jäävään lähellä kaatumista olevaan laitokseen.

(17)Useat jäsenvaltiot edellyttävät jo, että katepoolin valvoja suorittaa hyväksyttyjen omaisuuserien laatua koskevia erityisiä tehtäviä ja varmistaa, että kansalliset kattavuutta koskevat vaatimukset täyttyvät. Tämän vuoksi on tärkeää katettujen joukkolainojen kohtelun yhdenmukaistamiseksi koko unionissa, että jos kansallisessa kehyksessä edellytetään katepoolin valvojan käyttämistä, sen tehtävät ja vastuut on määritelty selkeästi. Katepoolin valvojan olemassaolo ei poista kansallisten toimivaltaisten viranomaisten vastuuta erityisen julkisen valvonnan osalta.

(16)Katettuihin joukkolainoihin liittyy erityisiä rakenteellisia tekijöitä, joiden tarkoituksena on suojella sijoittajia koko ajan. Näihin tekijöihin sisältyy vaatimus, jonka mukaan katettujen joukkolainojen sijoittajien on voitava kohdistaa vaateensa paitsi liikkeeseenlaskijaan myös erityisessä katepoolissa oleviin varoihin. Jotta nämä varat olisivat hyvälaatuisia, olisi vahvistettava erityiset vaatimukset, jotka koskevat niiden varojen laatua, joka voidaan sisällyttää katepooliin. Nämä rakenteelliset tuotteeseen liittyvät vaatimukset poikkeavat vakavaraisuusvaatimuksista, joita sovelletaan katettuja joukkolainoja liikkeeseen laskevaan luottolaitokseen. Ensiksi mainituissa ei pitäisi keskittyä liikkeeseen laskevan laitoksen toiminnan vakauden varmistamiseen, vaan niiden tarkoituksena on pikemminkin suojata sijoittajia asettamalla katettuja joukkolainoja koskevia erityisvaatimuksia. Sen lisäksi, että on erityisen tärkeää käyttää katepoolissa laadukkaita omaisuuseriä, on asianmukaista säännellä katepoolin tekijöihin kohdistuvia yleisiä vaatimuksia sijoittajansuojan parantamiseksi entisestään. Näihin vaatimuksiin olisi sisällyttävä erityiset säännöt, joiden tarkoituksena on suojata katepoolia, mukaan lukien säännöt, jotka koskevat katepoolissa olevien varojen erottelua (myös erillisyhtiön avulla) ja sijaintia, jotta varmistetaan sijoittajan oikeuksien toteutuminen, mukaan lukien liikkeeseenlaskijan kriisinratkaisu- tai maksukyvyttömyystilanteessa. On myös tärkeää säännellä katepoolin koostumusta sen homogeenisuuden varmistamiseksi ja sijoittajan riittävän riskinarvioinnin helpottamiseksi. Lisäksi tässä direktiivissä olisi määriteltävä kattavuutta koskevat vaatimukset, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioiden oikeutta sallia erilaisia keinoja vähentää esimerkiksi valuutta- ja korkoriskejä. Olisi myös määriteltävä kattavuuden laskenta ja edellytykset, joilla johdannaissopimukset voidaan sisällyttää katepooliin, jotta varmistetaan, että katepooleihin sovelletaan yhteisiä tiukkoja laatuvaatimuksia kaikkialla unionissa.

(15)Olemassa olevissa kansallisissa katettujen joukkolainojen kehyksissä on myös se keskeinen tekijä, että vakuutena olevien omaisuuserien laadun olisi oltava erittäin hyvä, jotta varmistetaan katepoolin kestävyys. Korkealaatuisiin omaisuuseriin liittyy erityispiirteitä, joiden ansiosta niillä voidaan kattaa katettuihin joukkolainoihin liittyviä vaateita. Sen vuoksi on aiheellista määrittää yleiset laatunäkökohdat, joita omaisuuserien olisi noudatettava tullakseen vakuutena hyväksytyiksi. Asetuksen (EU) N:o 575/2013 129 artiklan 1 kohdan a–g alakohdassa lueteltuja omaisuuseriä olisi pidettävä hyväksyttävinä vakuuksina katepoolissa katettuja joukkolainoja koskevassa kehyksessä, samoin kuin lainoja, joihin liittyy komission direktiivin 2006/111/EY 2 artiklan b alakohdassa määriteltyjä julkisia yrityksiä, mutta myös muita vastaavanlaisia korkealaatuisia omaisuuseriä voidaan pitää direktiivin mukaisesti hyväksyttyinä edellyttäen, että niiden markkina-arvo tai kiinnitysluottoarvo on mahdollista määrittää. Lisäksi direktiiviin olisi sisällyttävä säännöt sen varmistamiseksi, että varat, mukaan lukien takaukselliset lainat, voidaan ottaa haltuun tai irtisanoa täytäntöönpanokelpoisen luottosuojasopimuksen avulla, joka on muodoltaan perinteinen kiinteistövakuus, muu käteis- tai kiinteistöpanttioikeus tai takaus, joka tarjoaa samantasoisen oikeudellisen suojan ja turvaa siten saman turvallisuustason sijoittajille. Nämä varojen hyväksyttävyyttä koskevat säännökset eivät kuitenkaan saisi estää jäsenvaltioita sallimasta muiden varojen luokkien käyttöä vakuutena kansallisissa kehyksissä edellyttäen, että varat ovat unionin oikeuden mukaisia. Jäsenvaltioiden olisi myös voitava jättää varoja kansallisten kehysten ulkopuolelle.

(13)Kaksinkertaisen takautumisoikeuden järjestelmä on keskeinen käsite ja monien voimassa olevien katettujen joukkolainojen kansallisten kehysten osa, ja se on myös direktiivin 2009/65/EY 52 artiklan 4 kohdassa tarkoitettujen katettujen joukkovelkakirjalainojen keskeinen osa. Tämän vuoksi käsite on tarpeen täsmentää sen varmistamiseksi, että sijoittajat kaikkialla unionissa voivat kohdistaa vaateensa sekä katetun joukkolainan liikkeeseenlaskijaan että katepoolissa oleviin varoihin yhdenmukaisin edellytyksin.

(12)Sen vuoksi on aiheellista, että ainoastaan asetuksen (EU) N:o 575/2013 4 artiklan 1 kohdan 1 alakohdassa määritellyt luottolaitokset voivat laskea liikkeeseen katettuja joukkolainoja unionin lainsäädännön mukaisesti. Tämän direktiivin päätarkoituksena on säännellä edellytyksiä, joilla kyseiset luottolaitokset voivat laskea liikkeeseen katettuja joukkolainoja rahoitusvälineinä. Direktiivissä vahvistetaan luottolaitoksiin kohdistuvat tuotevaatimukset ja erityinen tuotevalvonta korkeatasoisen sijoittajansuojan varmistamiseksi.

(10)Katetut joukkolainat ovat yleensä luottolaitosten liikkeeseen laskemia. Katettujen joukkolainojen tarkoituksena on tarjota rahoitusta luototusta varten, ja suuressa mittakaavassa tapahtuva luottojen myöntäminen on yksi luottolaitosten ydintoiminnoista. Näin ollen unionin lainsäädännössä, jonka mukaan katettuihin joukkolainoihin voidaan soveltaa etuuskohtelua, edellytetään, että luottolaitokset laskevat ne liikkeeseen.

(4)Katettujen joukkolainojen kohtelua voidaan kaiken kaikkiaan pitää yhdenmukaistettuna katettuihin joukkolainoihin sijoittamisen edellytysten osalta. Katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskun edellytyksiä unionissa ei kuitenkaan ole yhdenmukaistettu, ja tällä on useita seurauksia. Etuuskohtelu myönnetään ensinnäkin yhtäläisesti instrumenteille, joiden luonne sekä riskin ja sijoittajansuojan taso voivat vaihdella. Toiseksi erilaisten kansallisten kehysten olemassaolo tai niiden puuttuminen luo esteitä, jotka haittaavat sellaisten todellisten yhdentyneiden sisämarkkinoiden kehittämistä katetuille joukkolainoille, jotka perustuvat yhteisesti sovittuun asianmukaisen sijoittajansuojan varmistavaan määritelmään. Kolmanneksi säädettyjen suojatoimien väliset erot kansallisissa säännöissä voivat aiheuttaa rahoitusvakautta koskevan riskin, jos sijoittajansuojan tasoltaan erilaisia katettuja joukkolainoja voidaan ostaa sellaisinaan koko unionissa ja ne voivat hyötyä asetuksen (EU) N:o 575/2013 ja muun unionin lainsäädännön mukaisesta suotuisammasta vakavaraisuuskohtelusta.

(2)Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 575/2013 129 artiklassa asetetaan lisäedellytyksiä direktiivin 2009/65/EY 52 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuihin edellytyksiin nähden etuoikeutetun vakavaraisuuskohtelun aikaansaamiseksi sellaisten pääomavaatimusten osalta, joiden perusteella luottolaitokset voivat katettuihin joukkolainoihin sijoittaessaan pitää hallussaan vähemmän pääomaa kuin muihin omaisuuseriin sijoittaessaan. Nämä lisävaatimukset lisäävät katettujen joukkolainojen yhdenmukaistamista unionissa, mutta erityisesti niillä on tarkoitus määritellä edellytykset, joiden täyttyessä tällainen etuuskohtelu voidaan myöntää katettujen joukkolainojen sijoittajille, eikä niitä sovelleta asetuksen (EU) N:o 575/2013 ulkopuolella.

(1)Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/65/EY 52 artiklan 4 kohdassa säädetään hyvin yleisistä vaatimuksista, jotka koskevat katettujen joukkolainojen rakenteellisia osia. Nämä vaatimukset rajoittuvat siihen, että katettujen joukkolainojen on oltava sellaisen luottolaitoksen liikkeeseen laskemia, jonka sääntömääräinen kotipaikka on jossakin jäsenvaltiossa ja johon sovelletaan erityistä julkista valvontaa sekä kaksinkertaisen takautumisoikeuden järjestelmää. Katettuja joukkolainoja koskevissa kansallisissa kehyksissä käsitellään näitä kysymyksiä ja säännellään niitä paljon yksityiskohtaisemmin. Kansallisiin kehyksiin sisältyy myös muita rakenteellisia säännöksiä, erityisesti säännöt, jotka koskevat katepoolin koostumusta, omaisuuserien hyväksyttävyyskriteereitä, mahdollisuus koota omaisuuseriä, avoimuutta ja raportointia koskevia velvoitteita sekä likviditeettiriskin vähentämistä koskevia sääntöjä. Myös jäsenvaltioiden lähestymistavat sääntelyyn eroavat toisistaan. Useissa jäsenvaltioissa ei ole katettuja joukkolainoja koskevia kansallisia kehyksiä. Tämän seurauksena unionissa liikkeeseen laskettuja katettuja joukkolainoja koskevat keskeiset rakenteelliset tekijät eivät vielä sisälly unionin lainsäädäntöön.

(18)Pienten luottolaitosten on vaikea laskea liikkeeseen katettuja joukkolainoja, koska katettujen joukkolainojen ohjelmien perustamisesta aiheutuu usein korkeita alkuvaiheen kustannuksia. Likviditeetti on erityisen tärkeää myös katettujen joukkolainojen markkinoilla, ja se määräytyy suurelta osin liikkeessä olevien joukkolainojen määrän mukaan. Sen vuoksi on aiheellista sallia kahden tai useamman luottolaitoksen yhteisrahoitus, jotta pienemmät luottolaitokset voivat laskea liikkeeseen katettuja joukkolainoja. Tämä mahdollistaisi sen, että useat luottolaitokset voivat koota varoja yhteen yhden luottolaitoksen liikkeeseen laskemien katettujen joukkolainojen vakuudeksi, ja helpottaisi katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskua niissä jäsenvaltioissa, joissa ei tällä hetkellä ole kehittyneitä markkinoita. On tärkeää, että yhteisrahoitusta koskevien sopimusten käyttöä koskevilla vaatimuksilla varmistetaan, että liikkeeseenlaskeville luottolaitoksille siirretyt varat täyttävät unionin lainsäädännön mukaiset varojen hyväksyttävyyttä ja katteena olevien varojen erottelua koskevat vaatimukset.

(19)Asetuksen (EU) N:o 575/2013 129 artiklassa vahvistetaan useita edellytyksiä sellaisille katetuille joukkolainoille, joilla on arvopaperistamisyhteisöjen asettama vakuus. Yksi näistä edellytyksistä koskee sitä, missä määrin tällaisia vakuuksia voidaan käyttää, ja sillä rajoitetaan tällaisten rakenteiden käyttö 10 tai 15 prosenttiin liikkeessä olevien katettujen joukkolainojen määrästä. Toimivaltaiset viranomaiset voivat olla soveltamatta tätä edellytystä asetuksen (EU) N:o 575/2013 mukaan. Komissio tarkasteli tämän vapautuksen asianmukaisuutta ja totesi, että mahdollisuus käyttää arvopaperistamisvälineitä tai katettuja joukkolainoja vakuutena, kun lasketaan liikkeeseen katettuja joukkolainoja, olisi sallittava ainoastaan muiden katettujen joukkolainojen osalta, jäljempänä ’konserninsisäiset katettujen joukkolainojen poolirakenteet’, mutta se olisi sallittava ilman rajoituksia liikkeessä olevien katettujen joukkolainojen määrän osalta. Valmius koota eri liikkeeseenlaskijoiden katetut joukkolainat katteena oleviksi omaisuuseriksi konserninsisäistä rahoitusta varten helpottaisi katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskua myös kehittyvillä markkinoilla, minkä vuoksi olisi asianmukaista ottaa unionin lainsäädännössä käyttöön kehys näiden rakenteiden käytölle.

(20)Katetun joukkolainan vakuutena olevan poolin läpinäkyvyys on olennainen osa tämän tyyppistä rahoitusvälinettä, koska se lisää vertailtavuutta ja antaa sijoittajille mahdollisuuden tehdä tarvittavan riskinarvioinnin. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/71/EY sisältää säännöksiä, jotka koskevat sellaisen esitteen laatimista, hyväksymistä ja levittämistä, joka on julkaistava, kun arvopapereita tarjotaan yleisölle tai otetaan kaupankäynnin kohteeksi jäsenvaltiossa sijaitsevalla tai toimivalla säännellyllä markkinalla. Kansalliset lainsäätäjät ja markkinatoimijat ovat ajan mittaan kehittäneet useita aloitteita, jotka koskevat direktiivin 2003/71/EY täydentämistä katettujen joukkolainojen sijoittajille annettavien tietojen osalta. On kuitenkin tarpeen täsmentää unionin tasolla, mikä olisi se yhteinen tietojen vähimmäistaso, johon sijoittajilla olisi oltava pääsy ennen katettujen joukkolainojen ostamista tai niiden ostamisen yhteydessä. Jäsenvaltioiden olisi voitava täydentää näitä vähimmäisvaatimuksia lisäsäännöksillä.

(21)Välineen likviditeettiriskin pienentäminen on keskeinen tekijä katettujen joukkolainojen sijoittajien suojan varmistamisessa. Tämä on ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan varmistaa katettuihin joukkolainoihin liittyvien velkojen oikea-aikainen takaisinmaksu. Sen vuoksi on aiheellista ottaa käyttöön katepoolin maksuvalmiuspuskuri, jolla puututaan likviditeettivajeen riskeihin, kuten maturiteettien ja korkojen epätasapaino, maksujen keskeyttäminen, sekoittumisriskit, johdannaiset ja muut operatiiviset velat, jotka erääntyvät katettujen joukkolainojen ohjelmassa. Katepoolin maksuvalmiuspuskuri poikkeaa luottolaitoksiin sovellettavista yleisistä maksuvalmiusvaatimuksista, jotka on asetettu muiden unionin säädösten mukaisesti, koska ensiksi mainittu liittyy suoraan katepooliin ja pyrkii vähentämään sille ominaisia likviditeettiriskejä. Sääntelytaakan minimoimiseksi jäsenvaltioiden olisi voitava sallia asianmukainen vuorovaikutus sellaisten maksuvalmiusvaatimusten kanssa, jotka on vahvistettu muussa unionin tai kansallisessa lainsäädännössä ja jotka palvelevat eri tarkoituksia kuin katepoolin maksuvalmiuspuskuri. Jäsenvaltiot voivat näin ollen päättää, että katepoolin maksuvalmiuspuskuria koskevaa vaatimusta olisi sovellettava vain, jos luottolaitokseen ei kohdistu unionin tai kansallisen lainsäädännön nojalla muita maksuvalmiusvaatimuksia niiden kattamalla ajanjaksolla.

(22)Useissa jäsenvaltioissa on kehitetty innovatiivisia maturiteettiprofiilien rakenteita mahdollisiin likviditeettiriskeihin puuttumiseksi, maturiteettierot mukaan luettuina. Näihin rakenteisiin kuuluu mahdollisuus pidentää katetun joukkolainan sovittua maturiteettia tietyksi ajaksi tai sallia katepoolissa olevista omaisuuseristä kertyvien rahavirtojen siirtäminen suoraan katettujen joukkolainojen haltijoille. Jatkettavissa olevien maturiteettirakenteiden yhdenmukaistamiseksi kaikkialla unionissa on tärkeää, että ne ehdot, joilla jäsenvaltiot voivat sallia näiden rakenteiden käyttämisen, on määritetty siten, etteivät ne ole liian monimutkaisia tai altista sijoittajia kasvaneille riskeille.

(23)Erityisen julkisen valvonnan kehyksen olemassaolo on osa direktiivin 2009/65/EY 52 artiklan 4 kohdan mukaista katettujen joukkolainojen määritelmää. Kyseisessä direktiivissä ei kuitenkaan määritellä tällaisen valvonnan luonnetta, sisältöä eikä viranomaisia, joiden olisi vastattava sen suorittamisesta. Sen vuoksi on olennaisen tärkeää, että tällaisen katettujen joukkolainojen julkisen valvonnan perustekijöitä yhdenmukaistetaan ja että sitä suorittavien kansallisten toimivaltaisten viranomaisten tehtävät ja vastuualueet esitetään selkeästi.

(24)Koska katettujen joukkolainojen julkinen valvonta poikkeaa luottolaitosten valvonnasta unionissa, jäsenvaltioiden olisi voitava nimetä näitä erilaisia valvontatehtäviä suorittamaan eri kansalliset toimivaltaiset viranomaiset kuin luottolaitoksen yleistä valvontaa suorittavat viranomaiset. Jotta varmistettaisiin katettujen joukkolainojen julkisen valvonnan johdonmukaisuus koko unionissa, on tarpeen edellyttää, että katettujen joukkolainojen julkista valvontaa suorittavat toimivaltaiset viranomaiset tekevät tiivistä yhteistyötä luottolaitosten yleistä valvontaa suorittavan toimivaltaisen viranomaisen kanssa.

(25)Katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskemista koskevan luvan antamisen luottolaitoksille olisi sisällyttävä katettujen joukkolainojen julkiseen valvontaan. Koska ainoastaan luottolaitosten olisi voitava laskea liikkeeseen katettuja joukkolainoja, luvan edellytyksenä olisi oltava luottolaitoksen toimilupa. Tähän direktiiviin olisi sisällytettävä säännökset, jotka koskevat edellytyksiä, joilla unionin lainsäädännön nojalla toimiluvan saaneet luottolaitokset voivat saada luvan harjoittaa katettujen joukkolainojen ohjelmaan kuuluvien katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskua.

(26)Luvan soveltamisalan osalta katettujen joukkolainojen ohjelma tarkoittaa, että katettujen joukkolainojen ensimmäistä liikkeeseenlaskua varten on perustettu yksi tai useampi katepooli. Saman katettujen joukkolainojen ohjelman eri liikkeeseenlaskut (eri kansainväliset arvopaperien tunnusnumerot, ISIN-tunnukset) eivät välttämättä ole erillisiä katettujen joukkolainojen ohjelmia.

(27)Katettuja joukkolainoja liikkeeseen laskevien luottolaitosten velvoitteiden noudattamisen varmistamiseksi sekä samanlaisen kohtelun ja sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi koko unionissa jäsenvaltiot olisi velvoitettava säätämään hallinnollisista seuraamuksista ja muista hallinnollisista toimenpiteistä, jotka ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.

(28)Jäsenvaltioiden vahvistamien hallinnollisten seuraamusten ja muiden hallinnollisten toimenpiteiden olisi täytettävä tietyt keskeiset vaatimukset, jotka koskevat niiden kohteena olevia tahoja, niiden soveltamisessa huomioon otettavia kriteerejä, katettujen joukkolainojen julkista valvontaa suorittavien toimivaltaisten viranomaisten julkistamisvelvollisuuksia, seuraamusten määräämisvaltuutta ja määrättävissä olevien hallinnollisten seuraamusmaksujen suuruutta.

(29)Jäsenvaltioita olisi vaadittava varmistamaan, että katettujen joukkolainojen julkista valvontaa suorittavat toimivaltaiset viranomaiset ottavat huomioon kaikki merkitykselliset seikat, jotta voidaan varmistaa hallinnollisten seuraamusten tai muiden hallinnollisten toimenpiteiden yhdenmukainen soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa, kun määritetään hallinnollisten seuraamusten tai muiden hallinnollisten toimenpiteiden tyyppiä ja näiden seuraamusten tasoa.

(30)Jotta havaitaan mahdolliset rikkomiset, jotka kohdistuvat katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskua ja markkinointia koskeviin vaatimuksiin, katettujen joukkolainojen julkista valvontaa suorittavilla toimivaltaisilla viranomaisilla olisi oltava tarvittavat tutkintavaltuudet ja tehokkaat mekanismit, joilla kannustetaan ilmoittamaan mahdollisista tai tosiasiallisista rikkomisista. Nämä mekanismit eivät saisi rajoittaa sellaisten henkilöiden tai yhteisöjen puolustautumisoikeuksia, joihin näiden valtuuksien ja mekanismien käyttö vaikuttaa haitallisesti.

(31)Katettujen joukkolainojen julkista valvontaa suorittavien toimivaltaisten viranomaisten olisi myös voitava määrätä hallinnollisia seuraamuksia ja toteuttaa muita hallinnollisia toimenpiteitä, jotta varmistettaisiin mahdollisimman laaja soveltamisala toimille rikkomisen jälkeen ja autettaisiin estämään uusia rikkomisia, riippumatta siitä, pidetäänkö kyseisiä toimenpiteitä kansallisessa lainsäädännössä hallinnollisina seuraamuksina vai muina hallinnollisina toimenpiteinä. Jäsenvaltioiden olisi voitava säätää tässä direktiivissä säädettyjen seuraamusten suhteen lisäseuraamuksista sekä siinä säädettyjä suuremmista hallinnollisista seuraamusmaksuista.

(32)Katettuja joukkolainoja koskeville voimassa oleville kansallisille laeille on ominaista se, että katettuihin joukkolainoihin sovelletaan yksityiskohtaista kansallista sääntelyä ja katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskua ja ohjelmia valvotaan sen varmistamiseksi, että sijoittajien oikeudet turvataan aina katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskun yhteydessä. Tähän valvontaan kuuluu ohjelman ominaisuuksien, kattavuutta koskevien vaatimusten ja katepoolin laadun jatkuva seuranta. Sijoittajansuojan olennainen osatekijä on sijoittajien riittävä tiedottaminen katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskua koskevasta sääntelykehyksestä. Sen vuoksi on aiheellista varmistaa, että toimivaltaiset viranomaiset julkaisevat säännöllisesti tietoja kansallisista toimenpiteistä, joilla tämä direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja tavasta, jolla ne hoitavat katettujen joukkolainojen julkista valvontaa.

(33)Katettujen joukkolainojen markkinoinnissa käytetään unionissa tällä hetkellä kansallisia nimiä ja merkkejä, joista osa on vakiintuneita. Useissa jäsenvaltioissa tällaisia nimiä tai merkkejä ei kuitenkaan ole. Sen vuoksi vaikuttaa tarpeelliselta sallia, että luottolaitokset, jotka laskevat liikkeeseen katettuja joukkolainoja unionissa, käyttävät erityistä eurooppalainen katettu joukkolaina -merkkiä, kun ne myyvät katettuja joukkolainoja sekä unionin että kolmansien maiden sijoittajille edellyttäen, että kyseiset katetut joukkolainat täyttävät unionin lainsäädännössä asetetut vaatimukset. On tarpeen vahvistaa tällainen merkki, jotta kyseisten sijoittajien olisi helpompi arvioida katettujen joukkolainojen laatua ja jotta tällaisista joukkolainoista tehtäisiin houkuttelevampia sijoitusvälineitä sekä unionissa että sen ulkopuolella. Merkin käytön olisi kuitenkin oltava valinnaista, ja jäsenvaltioilla pitäisi olla mahdollisuus käyttää eurooppalainen katettu joukkolaina -merkin rinnalla edelleen omia kansallisia nimiään ja merkintäpuitteitaan.

(34)Jotta komissio voi arvioida tämän direktiivin soveltamista, sen olisi seurattava tiiviissä yhteistyössä EPV:n kanssa katettujen joukkolainojen kehitystä unionissa ja toimitettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus sijoittajansuojan tasosta ja katettujen joukkolainojen markkinoiden kehityksestä. Kertomuksessa olisi myös keskityttävä katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskun vakuutena olevien omaisuuserien kehittymiseen, mukaan lukien jäsenvaltioiden mahdollisuus sallia katettujen joukkolainojen liikkeeseenlasku julkisiin yrityksiin liittyvien lainojen rahoittamiseksi.

(35)Tällä hetkellä ei ole olemassa vastaavuusjärjestelmää, jolla unioni tunnustaisi kolmansissa maissa sijaitsevien luottolaitosten liikkeeseen laskemia katettuja joukkolainoja, lukuun ottamatta vakausvalvontaa, jossa joillekin kolmansien maiden joukkolainoille myönnetään tietyin edellytyksin likviditeettiä koskeva etuuskohtelu. Komission olisi sen vuoksi tiiviissä yhteistyössä EPV:n kanssa arvioitava kolmansien maiden katettujen joukkolainojen liikkeeseenlaskijoiden ja sijoittajien vastaavuutta koskevan järjestelmän käyttöönoton tarvetta ja asiaankuuluvuutta. Komission olisi viimeistään 3 vuoden kuluttua siitä päivästä, jona jäsenvaltioiden on määrä soveltaa tämän direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettuja säännöksiä, toimitettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus sekä tarvittaessa lainsäädäntöehdotus asiasta.

(36)Katettujen joukkolainojen sovittu maturiteetti on yleensä useita vuosia. Sen vuoksi on tarpeen sisällyttää siirtymätoimenpiteet sen varmistamiseksi, että muutokset eivät koske katettuja joukkolainoja, jotka on jo laskettu liikkeeseen [julkaisutoimisto: lisätään tämän direktiivin 32 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetty päivämäärä].

(37)Sen seurauksena, että katetuille joukkolainoille säädetään yhdenmukainen kehys, olisi muutettava direktiivin 2009/65/EY 52 artiklan 4 kohdassa olevaa katettujen joukkovelkakirjalainojen kuvausta. Direktiivissä 2014/59/EU määritellään katetut joukkovelkakirjalainat viittaamalla direktiivin 2009/65/EY 52 artiklan 4 kohtaan, ja koska tätä kuvausta muutetaan, myös direktiiviä 2014/59/EU olisi muutettava. Jotta muutokset eivät vaikuttaisi katettuihin joukkolainoihin, jotka on laskettu liikkeeseen direktiivin 2009/65/EY 52 artiklan 4 kohdan mukaisesti ennen [julkaisutoimisto: lisätään tämän direktiivin 32 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetty päivämäärä], kyseisiä katettuja joukkolainoja olisi edelleen pidettävä katettuina joukkolainoina tai ne olisi määriteltävä sellaisiksi niiden erääntymiseen asti. Direktiivejä 2009/65/EY ja 2014/59/EU olisi sen vuoksi muutettava.