Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Kuudes kausikertomus Euroopan unionin alueiden sosiaalisesta ja taloudellisesta tilanteesta"

(1999/C 329/08)

Komissio päätti 1. syyskuuta 1999 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta "Kuudes kausikertomus Euroopan unionin alueiden sosiaalisesta ja taloudellisesta tilanteesta".

Asian valmistelusta vastannut "talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus" -jaosto antoi lausuntonsa 1. syyskuuta 1999. Esittelijä oli Campbell Christie.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 22. ja 23. syyskuuta 1999 pitämässään 366. täysistunnossa (syyskuun 22. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 108 ääntä puolesta, 1 vastaan, 1:n pidättyessä äänestämästä.

Valmisteluryhmä vieraili lausunnon valmistelutyön yhteydessä Skotlannin ylämailla ja saarilla (Highlands and Islands).

1. Johdanto

1.1. Kuudes kausikertomus esitellään samaan aikaan kun Euroopan unioni tekee rakennerahastotoimien laajaa tarkistusta ja on juuri hyväksymässä uusia rakennerahastoasetuksia ohjelmakautta 2000-2006 varten. Kertomuksen julkaiseminen tarjoaa talous- ja sosiaalikomitealle mahdollisuuden kommentoida unionin rakennerahastotoimien saavutuksia EU:n alueiden sosiaalisessa ja taloudellisessa kehittämisessä vuodesta 1988 lähtien, jolloin rakennerahastoja uudistettiin edellisen kerran.

1.2. Kuudes kausikertomus on viimeinen kertomuksista, joita on julkaistu kolmen vuoden välein vuodesta 1981 lähtien ja jotka kuvaavat Euroopan unionin alueiden sosiaalista ja taloudellista tilannetta ja kehitystä. Perustamissopimuksen 130 b artiklan mukaisesti tällaisen tiedon pääasialliset lähteet ovat jatkossa koko Euroopan unionin laajuiset, kolmen vuoden välein laadittavat koheesiokertomukset, joista ensimmäinen julkaistiin vuonna 1996. Talous- ja sosiaalikomitea käyttää tilaisuutta hyväkseen ja korostaa, että kausikertomukset ovat olleet erittäin tärkeä tietolähde rakennerahastotoimien suuntaviivoja ja laajuutta koskevissa keskusteluissa. On tärkeää, että koheesiokertomukset jatkavat kohdennetun ja luotettavan tiedon välittämistä kaikkien epäsuotuisassa asemassa olevien Euroopan unionin alueiden taloudellisesta ja sosiaalisesta tilanteesta. Näin on tehtävä mm. siksi, että rakennerahastotoimintaa ohjattaisiin jatkossakin solidaarisuuden ja avoimuuden periaattein.

1.3. Rakennerahastojen laaja-alaisesta uudistamisesta on nyt kulunut kymmenisen vuotta. On yleisesti tunnettua, että alueille myönnetyn taloudellisen tuen vaikutukset eivät näy välittömästi, vaan asteittain. Kuudennesta kausikertomuksesta käy kuitenkin selvästi ilmi, että Euroopan unionin eri alueiden välisiä taloudellisia eroja on onnistuttu kaventamaan, mikä voidaan lukea merkittävässä määrin rakennerahastojen ansioksi.

1.4. Tätä kausikertomusta käsitellään samaan aikaan kun 1) komissio ja jäsenvaltiot valmistelevat päätöstä rakennerahaston määrärahojen jakamisesta vuosiksi 2000-2006 ja 2) komissio neuvottelee useiden valtioiden kanssa niiden liittymisestä Euroopan unioniin. Kertomuksen arvokasta antia on mm. analyysi, jossa eritellään sosiaaliseen ja taloudelliseen kehitykseen tosiasiallisesti vaikuttavat tekijät (tai joiden puuttuminen saataisi jarruttaa kyseistä kehitystä). Talous- ja sosiaalikomitea korostaa, että kertomuksen sisältämien "oppien" soveltaminen käytäntöön laajentuneen unionin alueilla ja niiden ilmentyminen rakennerahastojen toimintaa koskevissa asiakirjoissa ja uusien jäsenvaltioiden kanssa neuvotelluissa järjestelyissä on erittäin tärkeää.

1.5. Lisäksi kuudes kausikertomus julkaistiin oivallisella hetkellä Euroopan unionin kokonaiskehitystä ajatellen. Euroopan talous- ja rahaliiton toteuttaminen ja sen vaikutukset rahapolitiikan hoitoon euroalueella sekä lähestyvä EU:n itälaajentuminen ovat merkkejä ratkaisevasta vaiheesta unionin historiassa, ja ne synnyttävät väistämättä koko joukon uudentyyppisiä taloudellisia ja institutionaalisia haasteita. Rakennerahastotoimien ytimenä olevat koheesion ja solidaarisuuden periaatteet joutuvat tässä yhteydessä kovalle koetukselle. Tämä lausunto tarjoaa talous- ja sosiaalikomitealle tärkeän tilaisuuden tehdä johtopäätöksiä viimeisen kymmenen vuoden aikana toteutettujen rakennerahastotoimien vaikutuksista sekä ennen kaikkea antaa Euroopan unionin toimielimille suosituksia tulevaisuuden haasteisiin vastaamiseksi.

2. Yleistä

2.1. Talous- ja sosiaalikomitea toteaa, että kuudennen kausikertomuksen yksi tärkeimmistä johtopäätöksistä on EU:n eri alueiden välisten asukaskohtaisten tuloerojen kaventuminen vuodesta 1988 lähtien. Vaikka työttömyysaste on yhä kestämättömän korkea kaikkialla EU:ssa (etenkin epäsuotuisilla alueilla) ja työllisyystilanteen kohentamisessa saavutetut tulokset ovat tuloerojen tasaamisessa saavutettuja tuloksia heikompia, kertomuksen taulukosta 28 käy ilmi, että työllisyyden kasvu on kuitenkin ollut positiivista rakennerahastotoimin tuetuilla unionin alueilla etenkin vuosina 1993-1997. Myönteisen kehityksen taustalla on useita tekijöitä, mm. yhtenäismarkkinoiden luominen ja EU:hun suuntautuvat investoinnit, mutta rakennerahastojen rooli on kuitenkin ollut oleellinen. Talous- ja sosiaalikomitea käyttää tilaisuutta hyväkseen ja antaa tunnustusta rakennerahastotoimin saavutetuille huomattaville tuloksille vuodesta 1988 lähtien. Lisäksi komitea kiinnittää erityishuomiota rakennerahastotoimien jatkuvaan kehittämiseen siten, että perustamissopimuksen yhtenä tavoitteena oleva taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus saavutettaisiin.

2.1.1. Taulukosta 31 ilmenee, että vaikka epäsuotuisilla alueilla on havaittu viime vuosina työllisyystilanteen yleistä kohentumista, jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin eroja. Esimerkiksi tavoitteen 1 alueiden työllisyyden kasvu sekä Irlannissa että Yhdistyneessä kuningaskunnassa oli erittäin voimakasta vuosina 1988-1997. Muissa jäsenvaltioissa tavoitteen 1 alueiden työllisyyden kasvu on ollut heikompaa, vaikka se onkin ollut yleensä kyseisen jäsenvaltion keskimääräistä työllisyyden kasvua voimakkaampaa. Toisen ääripään muodostaa Italia, jonka työllisyyden kasvu on ollut negatiivista tavoitteen 1 alueilla tarkastelun kohteena olevalla aikavälillä. Työllisyyden kasvu oli heikompaa rakennerahastotoimin tuetuilla alueilla Italian keskimääräiseen työllisyyskasvuun nähden. Talous- ja sosiaalikomitea painottaa, että jäsenvaltioiden välillä havaittuja eroja työpaikkojen luomisessa on tutkittava ja niistä on otettava oppia. Etenkin kunkin jäsenvaltion oman talouspolitiikan roolin tutkiminen tässä asiassa saattaa osoittautua hyödylliseksi.

2.2. Kuudennen kausikertomuksen sisältämä analyysi perustuu taloutta koskeviin tilastoihin, joilla kuvataan eri tavoin alueiden talouskehitystä vuonna 1986 alkaneella kaudella. Kertomuksen sisältämät tilastotiedot ovat eittämättä korkealaatuisia ja mahdollistavat EU:n alueiden taloudellisten olojen arvioimisen ja vertailun. Komissio käyttää tiedonvälityksessä paikoin grafiikkaa yksityiskohtaisten tilastotaulukoiden sijaan, mikä heikentää kertomuksen käyttökelpoisuutta tutkimusvälineenä. Tästä syystä talous- ja sosiaalikomitea kehottaa painokkaasti komissiota ja Eurostatia julkaisemaan tulevissa kertomuksissa kaavioiden perustana olevat yksityiskohtaiset tilastotiedot.

2.2.1. Kertomuksen huomattava rajoite on se, että komissio ei onnistu sijoittamaan alueiden sosiaalista ja taloudellista tilannetta koskevaa analyysia kunkin jäsenvaltion oman julkisen politiikan (etenkin rahoitusvirtojen) kehykseen. Ei ole ollenkaan selvää, miksi komissio omistaa useita sivuja erityyppisten yksityisen sektorin rahoitusvirtojen (esim. suorat ulkomaiset investoinnit sekä tutkimus- ja kehittämismenot) alueiden talouksille aiheuttamien vaikutusten arvioimiselle, mutta ei kommentoi julkisten rahoitusvirtojen vaikutuksia alueiden talouksiin, kuten finanssipolitiikan tavanomaisten kanavien kautta kulkevien valtion menojen vaikutuksiin. On hyvin todennäköistä, että tällaisten muuttujien suuruusluokassa tapahtuvien muutosten taloudelliset seuraukset vaikuttavat merkittävästi EU:n alueiden talouksien kehitysnäkymiin. Asia on erittäin tärkeä Euroopan talous- ja rahaliittoa ajatellen. Yksityisten rahoitusvirtojen vaikutuksen lisäksi tulisi arvioida edellä mainitun politiikan alueellisia vaikutuksia.

2.2.1.1. Kunkin jäsenvaltion oman julkisen politiikan arviointi on sitäkin oleellisempaa kun otetaan huomioon, että tietyt alueet eivät enää ole rakennerahastokelpoisia (siirtymätukea lukuunottamatta) vuodesta 2000 eteenpäin. Useissa tapauksissa rakennerahastotuen ja sopivan (kumppanuuden puitteissa myönnettävän) kansallisen tuen yhdistelmä on mahdollistanut epäsuotuisassa asemassa oleville alueille tulojen ja työllisyystilanteen merkittävän kohenemisen. Pitäisikö maiden oman aluetuen päättyä automaattisesti silloin kun alue ei ole enää rakennerahastokelpoinen silläkin uhalla, että edellä mainittuihin taloudellisiin ja sosiaalisiin saavutuksiin ei enää ylletä? On oleellista, että jäsenvaltiot jatkavat rakennerahastotoimin saavutetun menestyksen perustalle rakentamista ja että ne ehkäisevät mahdolliset suunnanmuutokset kyseisten alueiden talousnäkymissä.

2.2.1.2. Nykyisten jäsenvaltioiden alueiden oman talouspolitiikan merkitys kasvaa laajentumisen yhteydessä, mikäli rakennerahastotuet kohdentuvat enenevässä määrin Keski- ja Itä-Euroopan hakijamaihin. Talous- ja sosiaalikomitea suosittaa, että jäsenvaltiot ja komissio tutkivat tulevissa koheesiokertomuksissa laajentumisen vaikutuksia nykyisiin tuensaajiin.

2.3. Alueiden talouden suorituskykyä mitataan pääasiassa asukaskohtaisen BKT:n perusteella(1). Tilastotiedoista käy ilmi, että asukaskohtaisessa alueellisessa bruttokansantuotteessa on tapahtunut selvää lähentymistä vuosina 1986-1996. Kymmenellä köyhimmillä alueella asukaskohtainen bruttokansantuote kohosi 41 %:sta 50 %:iin EU:n keskiarvosta. Köyhimmillä 25 alueella asukaskohtainen bruttokansantuote kohosi 52 %:sta 59 %:iin EU:n keskiarvoon nähden. Neljässä koheesiovaltiossa asukaskohtainen bruttokansantuote kohosi kyseisenä ajanjaksona 65 %:sta 76,5 %:iin EU:n keskiarvosta.

2.3.1. Komitea panee merkille, että EU:n köyhimpien alueiden ja EU:n keskimääräisen asukaskohtaisen bruttokansantuotteen välillä on alueiden välillä tapahtunut merkittävää lähentymistä vuodesta 1988 lähtien. Taulukosta 29 käy ilmi, että asukaskohtainen bruttokansantuote on kohonnut vakaasti vuosina 1988-1996 jäsenvaltioissa (Italiaa lukuun ottamatta) tavoitteen 1 alueilla EU:n keskiarvoon nähden. Vaikka jäsenvaltioiden ja niiden yksittäisten tavoitteen 1 alueiden välisessä kehityksessä on selvästi eroja, ainoastaan kuusi tavoitteen 1 aluetta ei ole onnistunut kohottamaan asukaskohtaista bruttokansantuotettaan vuosina 1988-1996 EU:n keskiarvoon verrattuna. Vaikka lukumäärä kohoaa 16:teen vuosina 1993-1996, on tärkeää huomata, että EU kärsi tuona aikana ankarasta talouslamasta, jolle on tyypillistä alueellisten talouksien suorituskyvyn välisten erojen kasvaminen. Huomattakoon kuitenkin, että useimmilla tavoitteen 1 alueilla lähentyminen jatkui tänäkin aikana lamasta huolimatta.

2.3.2. Vaikka viimeisestä rakennerahastojen uudistuksesta lähtien asukaskohtaisissa tuloissa on havaittu yleistä alueellisten erojen kapenemista, talous- ja sosiaalikomitea kehottaa komissiota antamaan tulevissa koheesiokertomuksissa yksityiskohtaista tietoa siitä, miksi tietyt alueet eivät onnistu parhaalla tahdollaankaan kohottamaan asukaskohtaista tulotasoa. Kertomuksissa tulisi myös mainita selvästi, olisiko suhteellinen tulotaso heikentynyt voimakkaammin kyseisillä alueilla ilman rakennerahastotoimia (eli onko rakennerahastojen avulla onnistuttu saavuttamaan lähentymistä kyseisillä alueilla).

2.3.2.1. Saattaa hyvinkin olla, että suorituskykyerot johtuvat alueiden erilaisista talousrakenteista (maatalouden, teollisuuden ja palvelujen jakautuminen tai talouden rakenneuudistusprosessi). Ne saattavat myös heijastaa tiettyjä maantieteellisiä haittatekijöitä tai alueiden suhteellisen syrjäistä sijaintia tai maaseutumaisuutta. Kaikki edellä mainitut tekijät vaikuttavat merkittävästi tuottavuuden parantamismahdollisuuksiin. Vaikka julkisiin menoihin liittyvää tulosvastuuta painotetaan entistä enemmän, on tärkeää, että etenkin tavoitteista jäätäessä rakennerahastojen tuloksia arvioidaan avoimesti ja objektiivisesti.

2.4. Kuudennesta kausikertomuksesta käy ilmi, että epäsuotuisassa asemassa olevien alueiden työllisyystilanteen kohentamisessa on onnistuttu melkoisesti huonommin. Kymmenellä työttömyydestä eniten kärsivällä alueella keskimääräinen työttömyysaste oli 28,1 % vähiten työttömyydestä kärsivien kymmenen alueen 3,6 %:iin nähden vuonna 1997. Itse asiassa erot 25:n eniten ja vähiten työttömyydestä kärsivän alueen välillä kasvoivat vuosina 1986-1996. Työttömyysaste on pysynyt tasaisesti 4 %:ssa 25:llä suorituskykyisimmällä EU:n alueella, mutta se on kohonnut keskimäärin 20 %:sta 24 %:iin 25:llä työttömyydestä eniten kärsivällä alueella. Yksityiskohtaista tietoa tavoitteen 1 alueiden työttömyydestä tarjoavasta taulukosta 30 käy ilmi, että työttömyystilanne on koko ajan heikentynyt vuosina 1988-1997 (ja erityisesti vuosina 1993-1997) muutamaa poikkeusta lukuunottamatta epäsuotuisimmassa asemassa olevilla EU:n alueilla.

2.4.1. Työttömyyden lisääntyminen epäsuotuisilla alueilla on erityisen huolestuttavaa, kun otetaan huomioon pitkäaikais- ja nuorisotyöttömyyden suuri osuus kokonaistyöttömyydestä. Niiden osuus on 60 % kokonaistyöttömyysasteesta eniten työttömyydestä kärsivillä 25 alueella. Niihin yhdistyvät syvään juurtuneet haitalliset sosiaaliset vaikutukset, jotka syntyvät pitkän aikaa jatkuneen työelämästä syrjäytymisen seurauksena. Tällainen syrjäytyminen koskettaa ennen kaikkea naisia ja nuoria. On selvää, että tämä kokonaistyöttömyyden osatekijä ei muutu riittävästi EU:n tasolla havaittaviin talouskasvun muutoksiin nähden. Vaikka voidaan todeta, että tietyt pitkäaikaistyöttömyyden torjuntatoimet saattavat edellyttää työmarkkinakäytäntöjen uudistuksia yksittäisissä jäsenvaltioissa (mahdollisesti yhdessä muiden tarjontaan liittyvien toimien kanssa), rakennerahastot ovat jatkossakin - suorasti ja epäsuorasti - keskeinen väline työllisyyden edistämisessä sekä kehityksestä jälkeen jääneillä alueilla että taantuvilla teollisuusalueilla.

2.5. Alueiden talouden suorituskykyä koskevista kertomuksen tiedoista käy ilmi, että alueellisessa, asukaskohtaisessa tulossa tapahtunut lähentyminen on voimakkainta silloin kun koko EU:n talouskasvu on keskimääräistä parempaa (kuten vuosina 1986-1991). Heikentymistä on vastaavasti havaittavissa lamakausina, jolloin talouskasvuaste laskee (esim. vuosina 1991-1994). Tämä tendenssi on epäilemättä havaittavissa myös jäsenvaltiotasolla. Tilastoista käy selvästi ilmi, että koko Euroopan unionin sekä yksittäisten jäsenvaltioiden makrotalouden suorituskyky on yksi epäsuotuisilla alueilla tapahtuvaan asukaskohtaisten tulojen lähentymisvauhtiin vaikuttava avaintekijä. Näin ollen EU:n jäsenvaltioiden makrotalouspolitiikka (finanssi- ja rahapolitiikka) tulisi ohjata kohti jatkuvaa talouskasvua sekä jäsenvaltioiden että EU:n tasolla siinä määrin kuin se voidaan sovittaa yhteen hintavakauden turvaamisen tarpeen kanssa.

2.6. Talous- ja sosiaalikomitea antaa tunnustusta kuudennessa kausikertomuksessa mukana olleiden alueiden talouskehitystä koskeville äärimmäisen yksityiskohtaisille selonteoille ja analyyseille, mutta pahoittelee, että komissio ei erittele missään vaiheessa yksittäisten jäsenvaltioiden tai niiden alueviranomaisten alueellisen talouskehityspolitiikan alalla luomia yleisiä ja erityisiä parhaita käytänteitä, joista voitaisiin ottaa oppia. On oleellista, että tukea saavat alueet voisivat ottaa oppia toisistaan hyvin toimivien alueellisten talouskehitysohjelmien suunnittelussa ja toimeenpanossa. Aluekehitykseen liittyvät käytänteet vaihtelevat huomattavasti EU:n eri alueiden välillä. Tästä syystä komitea kehottaa komissiota erittelemään tekijät, jotka näyttävät vaikuttavan talouskehitysohjelmien onnistumiseen tai niiden epäonnistumiseen. Tulevat koheesiokertomukset ovat sopiva foorumi tällaisten tutkimustulosten esittelylle.

2.7. Komitea kannustaa komissiota myös lisäämään tietoisuutta siitä, kuinka paljon Euroopan unioni tukee epäsuotuisassa ja kehityksessä jäljessä olevia alueita. Äskettäisten eurovaalien alhainen äänestysaste osoittaa, että Euroopan unionin kansalaiset eivät yleensä ottaen vieläkään osaa yhdistää yhteisöjensä taloudellista hyvinvointia Euroopan unionin tukitoimiin. Myönteistä viestiä tulisi levittää, ja komission olisi arvioitava, vaatiiko se lisätoimia.

3. Alueiden tilanne

3.1. Talous- ja sosiaalikomitea panee merkille, että vaikka neljän koheesiovaltion yhteenlaskettu keskimääräinen vuotuinen talouskasvuaste ylittää koko EU:n keskiarvon vuosina 1986-1996 (2,9 % suhteessa 2,1 %:iin), tulos peittää näkyvistä sen, että Kreikan ja hieman vähemmässä määrin Espanjan keskimääräiset vuotuiset talouskasvuasteet ovat huomattavasti Irlannin ja Portugalin vastaavia lukuja alhaisemmat. Kahdessa koheesiomaassa saavutettujen hyvien tulosten perusteella ei siis pidä päätellä, että koheesiopyrkimyksissä on onnistuttu samanveroisesti kaikissa neljässä maassa. Komitean mielestä olisi erittäin myönteistä, jos komissio tekisi tulevissa koheesiokertomuksissa selkoa eri koheesiomaiden välisistä eroista ja että se arvioisi etenkin rakennerahastojen ja koheesiorahaston erillisiä vaikutuksia alueelliseen talouskasvuun.

3.2. Vaikka rakennerahastoilla onkin onnistuttu kaventamaan asukaskohtaisen bruttokansantuotteen alueellisia eroja koko EU:n alueella vuosina 1986-1996 (kaavio 1), kuudennen kausikertomuksen tilastotietoliitteen taulukosta 3 käy ilmi, että asukaskohtaisen bruttokansantuotteen erot kasvoivat samassa maassa sijaitsevien alueiden välillä kyseisenä ajankohtana Portugalia ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta. Tämä tarkoittaa sitä, että rakennerahastotoimet parantavat selvästi koheesiota Euroopan unionin tasolla, mutta jäsenvaltioiden talouspolitiikalla ei onnistuta ehkäisemään yksittäisten jäsenvaltioiden sisäisten "koheesiokuilujen" kasvamista. Vaikka tämä saattaa johtua osittain dualististen taloussuuntausten voimistumisesta (keskuksien kasvun voimakkuus reuna-alueisiin verrattuna, teollinen rakenneuudistus, työvoiman vähäinen liikkuvuus jne.), bruttokansantuotteen alueellista kasvua kuvaavan kartan 2 perusteella on selvää, että alueiden väliset taloudellisen suorituskyvyn erot ovat suuremmat jäsenvaltioiden sisällä kuin niiden välillä.

3.2.1. Talous- ja sosiaalikomitea toistaa viidennestä kausikertomuksesta antamassaan lausunnossa(2) esittämänsä näkemyksen, jonka mukaan komission tulisi liittää tuleviin koheesiokertomuksiin yleiskommentti kansallisten talouspolitiikkojen vaikutuksesta jäsenvaltioiden sisäiseen koheesioon.

3.3. Komitea on tyytyväinen komission analyysiin, jossa EU:n alueet luokitellaan niiden suhteellisen vaurauden määrittävien piirteiden perusteella. Luokittelu perustuu etenkin taajamien ja maaseudun vastakkainasetteluun sekä alueen taloudellisen toiminnan eri sektorien eli esim. maatalouden, teollisuuden ja palvelujen koostumukseen. Molemmat mainituista muuttujista vaikuttavat työn tuottavuuteen (työntekijäkohtainen lisäarvo), joka on alueellisen talouskasvuasteen määrittämisen avaintekijä.

3.3.1. Esitetyn tiedon pohjalta näyttää ilmeiseltä muutamia poikkeuksia lukuunottamatta, että EU:n talouskehitykselle on tyypillistä keskusten ja reuna-alueiden väliset kehityserot. Tähän on useita syitä, joita ovat mm. keskittymisen edut, taloudellisen varauden ja paljon lisäarvoa tuottavien palvelujen välinen suora yhteys (esim. koulutus sekä tutkimus- ja kehittämistoiminta) sekä työvoiman vähäinen liikkuvuus kaikkialla Euroopan unionissa, mikä tuntuu syventävän alueellisen talouskehityksen ongelmia.

3.3.2. Analyysissä osoitetaan kunkin jäsenvaltion oman julkispolitiikan toimenpiteiden sekä rakennerahastotoimien tärkeys, koska ne kohdistetaan selvästi mainittuihin ongelmiin. Vaikka rakennerahastotoimet ovat vaikuttaneet ratkaisevasti alueelliseen talouskehitykseen, epäsuotuisassa asemassa olevien alueiden useita ongelmia voidaan käsitellä asianmukaisesti ainoastaan sopivin julkishallinnon toimin. Vaikka rakennerahastotoimet ovat tärkeitä, niiden osuus on kuitenkin pieni verrattuna kaikkiin mikro- ja makrotaloudellisiin toimiin, joita tarvitaan kestävän kehityksen aikaansaamiseksi epäsuotuisilla alueilla. Tämä on sekä väistämätöntä että toivottavaa, koska jäsenvaltioiden alueellisen talouskehityksen institutionaaliset ja poliittiset perinteet ovat erilaiset. Saattaa kuitenkin olla tarpeen, että komissio antaa tulevissa koheesiokertomuksissa ohjeita ja tietoa jäsenvaltioille - läheisyysperiaatetta täysin noudattaen - julkishallinnon toimista, joilla näyttää olevan saavutettu parhaita tuloksia alueellisessa talouskehityksessä kulloisessakin maassa ja joilla on siis pyritty turvaamaan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kehitys.

3.4. Kertomuksesta käy selvästi ilmi, että EU:n alueiden tilastollinen alueluokitus (NUTS-luokitus) saattaa johtaa siihen, että epäsuotuisassa asemassa olevia alueita jää tuen ulkopuolelle. Tämä koskee erityisesti sellaisia epäsuotuisassa asemassa olevia alueita (asukaskohtaisella bruttokansantuotteella mitattuna), joiden erittäin epäsuotuisa taloudellinen tilanne kätkeytyy muutaman alueella sijaitsevan ydinkaupungin poikkeuksellisen vaurauden taakse. Tällainen on tilanne Portugalin, Espanjan ja Irlannin tietyillä alueilla, mutta ilmiö on havaittavissa myös EU:n muissa osissa (esim. Skotlannin ylämailla ja Pohjois-Irlannissa). On siis tärkeää, että rakennerahastotoimilla voidaan tukea myös sellaisia tuen tarpeessa olevia alueita, joiden suurissa keskuksissa on havaittavissa voimakasta talouskasvua kuten kertomuksen sisältämässä analyysissa todetaan.

3.4.1. Komitea ehdottaa, että komissio ja Eurostat tutkivat yhdessä NUTS-luokittelun muuttamistarvetta, jotta epäsuotuisassa asemassa olevien alueiden talouskehitystuki ei joutuisi vaakalaudalle edellä mainituista vääristymistä johtuen. Muutoin vaarana on talouden "dualismin" vakiintuminen epäsuotuisassa asemassa olevien alueiden talouskehityksen ominaispiirteeksi.

3.4.2. Nykyisestä epäsuotuisassa asemassa olevien alueiden luokittelusta mahdollisesti syntyvät vääristymät havainnollistettiin komitean valmisteluryhmälle sen vieraillessa Skotlannin ylämailla ja saarilla (Highlands and Islands). Alue on maantieteellisesti laaja, ja sille on tyypillistä erittäin herkkä talous ja harva asutus. Alueella on kuitenkin taloudellisesti suhteellisen vahva asutuskeskus, joka kattaa Invernessin kaupungin ympäristöineen ja jonka tulot ovat kohottaneet koko alueen keskimääräisen asukaskohtaisen tulon hieman yli tavoitteen 1 kynnyksen eli 75 %:n. Koko alueen kestävän talouskehityksen kannalta yhä tarpeellinen talouskehitystuki on vaarassa päättyä alueella sijaitsevan keskuksen taloudellisen vahvuuden vuoksi. Vaikka keskuksella on tiettyjä myönteisiä taloudellisia vaikutuksia sitä ympäröivään maaseutuun, ne ovat kuitenkin hyvin heikkoja ja epäluotettavia ja niihin liittyy vaara uudentyyppisen talouden dualismin syntymisestä.

3.5. Koulutus- ja harjoittelumahdollisuuksien kehittäminen on edelleenkin oleellista kestävän talouskehityksen näkymien parantamiseksi tavoitteen 1 alueilla. Kuten valmisteluryhmälle selvästi osoitettiin Skotlannin ylämailla ja saarilla, uusi tekniikka ja yhteisön lähestymistapojen omaksuminen elinikäisen oppimisen saralla tarjoavat houkuttelevia ja merkittäviä uusia mahdollisuuksia epäsuotuisassa asemassa olevien alueiden tietopohjan laajentamiselle. Nämä toimet eivät auta pelkästään kehittämään taitoja ja lisäämään tuottavuutta, vaan ne vaikuttavat myös paikallisväestön pysymiseen alueella ja uusien asukkaiden houkuttelemiseen etäalueille, mikä puolestaan vaikuttaa merkittävällä tavalla kestävän talouskehityksen saavuttamiseen.

3.6. Talous- ja sosiaalikomitea painottaa, että talouden perusrakenteiden kehittäminen sanan laajassa merkityksessä on yhä epäsuotuisassa asemassa olevien alueiden talouksien kehittämisen yksi pääedellytyksistä. Vaikka suuri osa rakennetoimista on jo suunnattu perusrakenteisiin, on selvää, että huonot perusrakenteet jarruttavat yhä useiden epäsuotuisassa asemassa olevien alueiden kestävää talouskehitystä. Talouden perusrakenteiden parantamisen tulisi näin ollen säilyä rakennerahastojen painopistealana.

3.7. Kertomuksesta käy ilmi unionin tavoitteen 2 alueilla saavutettu hidas - mutta kuitenkin positiivinen - noin 0,1 %:n suuruusluokkaa oleva vuotuinen työllisyystilanteen koheneminen vuosina 1989-1997. Tämä on pettymys, vaikka komitea toteaakin, että näiden alueiden yleinen työttömyysaste laski vuosina 1993-1997, kun taas EU:n kokonaistyöttömyys pysyi muuttumattomana kyseisinä vuosina.

3.7.1. Edellä mainitusta myönteisestä kehityksestä huolimatta komitea panee merkille, että työttömyysaste kohosi huomattavasti tavoitteen 2 alueilla kolmessa jäsenvaltiossa (Saksa, Ranska ja Italia) vuosina 1989-1997. Komissio kommentoi tilastoja yleisesti, mutta ei esitä erityisiä syitä tavoitteen 2 alueiden heikoille saavutuksille kyseisissä maissa. Komitea suosittaa, että tuleviin koheesiokertomuksiin sisällytetään erityiskommentti tavoitteen 2 tuen piiriin kuuluvien alueiden saavutuksista tietyissä jäsenvaltioissa. Laadullinen arvio on erittäin tärkeä nimenomaan tavoitteen 2 tukien osalta, koska määrälliset arviot eivät ole välttämättä luotettavia tällaisissa tapauksissa.

3.8. Kertomuksesta käy ilmi, että työpaikkojen luominen on ollut huomattavasti voimakkaampaa tavoitteen 5 b alueilla verrattuna koko EU:n alueeseen, mikä voidaan lukea suuressa määrin pk-yritysten ansioksi. Komitean mielestä on oleellista, että EU:n maaseutujen ja syrjäisten alueiden (vuoristoalueet mukaan lukien) kehityksen tukemista jatketaan ja että pk-yritysten tukeminen pysyy tärkeysjärjestyksen kärjessä. Uudet rakennerahastoasetukset eivät saa missään tapauksessa johtaa edellä mainittujen pyrkimysten vähenemiseen.

3.9. Komitea on hämmästynyt tutkiessaan kuudennen kausikertomuksen sisältämää alueiden talouskehitystä koskevaa tietoa, jonka mukaan rakennerahastotukea saavien tavoitteiden 1, 2 ja 5 b alueiden suhteellisessa talouden suorituskyvyssä on toisinaan suuriakin eroja. Komitean mielestä on tärkeää, että komissio pyrkii selittämään tulevissa kertomuksissa tällaisia suorituskykyä koskevia eroja. Vain siten voidaan määrittää parhaat käytänteet, joita voidaan sitten soveltaa heikommin onnistuneilla alueilla. Parhaita käytänteitä voidaan yksilöidä ja soveltaa kaikissa vaiheissa: erityisten aluesuunnitelmien suunnitteluvaiheessa, suunnitelmien toimeenpanomekanismeissa ja -järjestelyissä sekä aluetasolla tehtävässä arvioinnissa.

3.9.1. Mikäli parhaita käytänteitä onnistutaan erittelemään, läheisyysperiaatetta noudattaen tapahtuva rakennerahastoasetusten muuttaminen saattaa osoittautua aiheelliseksi, jotta rakennerahastot vaikuttaisivat parhaalla mahdollisella tavalla alueelliseen talouskehitykseen.

3.10. Komitea painottaa jälleen kerran yhteisöaloitteiden merkitystä epäsuotuisassa asemassa olevien alueiden avustamisessa. Komitealle tämän lausunnon valmistelun yhteydessä annetuista tiedoista ilmeni selvästi, että kumppanuuden ja "alhaalta ylöspäin" -lähestymistavan periaatteet alueellisessa talouskehityksessä olivat ilmeisimmät yhteisöaloitteissa. Nämä aloitteet tarjoavat paikallisyhteisöille mahdollisuuden puuttua taloudellisista haittatekijöistä syntyviin ongelmiin ja löytää kunkin alueen olosuhteisiin soveltuvia ratkaisuja.

4. Kilpailukyky

4.1. Talous- ja sosiaalikomitea on tyytyväinen komission pyrkimyksiin tarkastella yksityiskohtaisesti kilpailukyky-käsitteen eri osatekijöitä. Pyrkimyksistä huolimatta kertomuksessa ei onnistuta määrittämään selvää kilpailukykyindeksiä tai muuta kilpailukyvyn mittaria, vaan siinä tyydytään määrittelemään kilpailukyky puhtaasti laadullisesti. Tämä rajoittaa suuresti käsitteen käyttökelpoisuutta ja mahdollistaa väärintulkinnat. Analyysin puutteet käyvät eritoten ilmi kertomuksen kohdasta, jossa esitetään joukko suunnitelmia alueellisessa kilpailukyvyssä esiintyvien erojen poistamiseksi. Näyttää siltä, että suunnitelmissa sekoitetaan voimakkaan alueellisen talouskasvun syyt ja seuraukset. Käsitteen selkiyttäminen edellyttää lisätoimia. Näin ollen komitea esittää, että komissio kehittää - mahdollisesti yhteistyössä Eurostatin kanssa - selkeän tilastokehyksen, jonka puitteissa kilpailukykyä pystytään mittaamaan tai käyttämään indeksejä kilpailukyvyssä tapahtuvien muutosten arvioimiseksi.

4.1.1. Komitea toivoo siis komissiolta jatkotoimia kilpailukyky-käsitteen selventämiseksi. Lisäksi se kaipaa lähestymistapaa, jossa keskityttäisiin tarkemmin eri tekijöiden (työvoima ja pääoma) tuottavuuteen ja syihin, jotka selittävät alueellisessa kasvussa ilmenevät sekä työvoiman että pääoman tuottavuuden erot. Kuten kertomuksessa todetaan, tuottavuus on juuri se tekijä, joka yleensä määrittää alueellisen talouskasvun asteen ja vaikuttaa kilpailukykyyn.

4.1.2. Voidaan kuitenkin olla yhtä mieltä siitä, että sellaiset alueet menestyvät taloudellisesti, joilla on keskimääräistä paremmat palvelumarkkinat ja/tai teollisuus, paljon innovatiivista toimintaa, hyvät ja tehokkaat perusrakenteet sekä pätevää työvoimaa. Komission ja jäsenvaltioiden tulee yhdessä luoda parhaisiin käytänteisiin pohjautuva julkishallinnon toimintaperiaatteet, jotka vaikuttavat mainittujen neljän tekijän (jotka vaikuttavat yhteisesti alueiden talouksien menestymiseen) maantieteelliseen jakautumiseen.

4.2. Alueellisen talouskehityksen edistämisen yhteydessä havaituista kilpailukyky-käsitteen soveltamisen tietyistä heikkouksista huolimatta kertomuksessa onnistutaan erittelemään useita avainteemoja, joita kannattaa tarkastella yksityiskohtaisesti heikoimpien alueiden talouskehitystä tukevien politiikkojen luomista ajatellen. Tutkimustyön ja teknologian kehittämistoimien työpaikkojen voimakas keskittyminen EU:n vahvemmille ns. ydinalueille on silmiinpistävää. Tämä vahvistaa sen, että heikompien alueiden tutkimus- ja kehittämistyöhön suunnatuille rakennerahastotoimille on annettava tärkeä rooli kaikissa koheesiopyrkimyksissä. Komitea panee merkille, että yhteisöaloitteilla on tässä asiassa keskeinen tehtävä ja että niillä on onnistuttu tukemaan etenkin pk-yritysten ttk-toimia EU:n heikommilla alueilla.

4.3. Kuudennessa kausikertomuksessa korostetaan oikeutetusti pk-yritysten tärkeyttä työpaikkojen luomisessa ja teknologisessa innovaatiossa kaikkialla EU:ssa. Komitea painottaa pk-yritysten tärkeää tehtävää siirryttäessä nopeasti tietoyhteiskuntaan. On selvää, että tälle alalle suunnattu tuki tulee säilyttää nykyisellään ja että sitä tulee mahdollisesti lisätä, kun otetaan huomioon pk-yritysten mahdollinen myönteinen vaikutus talouskehitykseen.

4.3.1. Kertomuksessa todetaan kuitenkin, että pk-yritysten vaikutusten analysointia vaikeuttaa pk-yritysten vaihteleva merkitys eri toimialoilla ja jäsenvaltioissa. Tämä koskee ennen kaikkea pk-yritysten menestyksellisen toiminnan jakaantumista teollisuus- ja palvelusektorien välillä. Kuten taulukosta 17 ilmenee, pk-yritysten työllistävä vaikutus vaihtelee toimialoittain. Komitea painottaa, että mahdollisimman suuri osa toimista tulisi suunnata suoraan eniten työpaikkoja luovien pk-yritysten tukemiseen.

4.3.1.1. Talous- ja sosiaalikomitean mielestä pk-yritysten täsmällistä roolia alueellisessa talouskehityksessä olisi tutkittava perusteellisemmin, ja tutkimustuloksista tulisi julkaista tiivistelmä seuraavissa koheesiokertomuksissa. Tutkimuksissa tulisi keskittyä ensisijaisesti seuraaviin seikkoihin: a) pk-yritysten selviytymisaste ja niiden "kuolevuuden" alueellisen vaihtelun syyt b) pk-yritysten mahdollinen panos tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnassa ja alueellisen vaihtelun syyt c) samantyyppistä toimintaa harjoittavien pk-yritysten markkinaosuuksien alueellinen vaihtelu d) etenkin pk-yritysten oman tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiokapasiteetin kehittämistä varten myönnetyn rakennerahastotuen laajuus. Vastaavaa tutkimusta voitaisiin tehdä myös yritysverkostojen roolista.

4.4. Perusrakenteita ja henkilöresursseja koskevat komission tutkimustulokset olivat odotetun kaltaiset. Nämä kaksi seikkaa ovat avaintekijöitä heikompien alueiden talousnäkymiä parannettaessa ja suorituskykyä tehostettaessa. On myös selvää, että näiden tavoitteiden hyväksi suunnatuista merkittävistä rakennerahastomäärärahoista huolimatta koheesiomaiden perusrakenteet ja sosiaalinen pääoma pysyvät usein jopa huomattavan alhaisina EU:n keskiarvoon nähden. Komitea panee eritoten merkille, että kuilut ovat huomattavia tietyissä ympäristöasioissa (esim. vesivarannot ja jätevesihuolto) ja koulutuksessa. Tämän pohjalta voidaan todeta, että näillä alueilla tarvitaan sekä yhteisiä EU-tason että jäsenvaltioiden omia lisätoimia.

4.5. Kertomuksessa tehdään tärkeä johtopäätös rakennerahastomäärärahojen "käyttöönotossa" käytettyjen mekanismien myönteisistä vaikutuksista. Kertomuksesta käy selvästi ilmi rakenteellisten toimintasuunnitelmien suunnittelussa, toimien toteuttamisessa ja niiden arvioinnissa harjoitetulla kumppanuudella saavutetut tulokset. Komitea on jatkuvasti tukenut komissiota sen moninaisissa pyrkimyksissä vahvistaa kumppanuutta, ja kertomus osoittaa tämän kannan selvästi hyväksi. Komitea toistaa jälleen kerran sitoutumisensa kumppanuuden periaatteeseen, joka tulisi sen mielestä lukea hyväksi käytänteeksi. Komitea kehottaa jäsenvaltioita kiinnittämään huomiota tähän periaatteeseen ja vahvistamaan sitä tarvittaessa kaikissa rakennerahastotoimien suunnitteluun ja toimeenpanoon liittyvissä näkökohdissa.

4.5.1. Komitean valmisteluryhmälle annettiin oiva esimerkki kumppanuuden vaikutuksesta kestävään talouskehitykseen sen vieraillessa Skotlannin ylämailla ja saarilla tämän lausunnon valmistelutyön yhteydessä. Mahdollisuuden tarjoaminen paikallisten talous- ja yhteiskuntaelämän edustajille osallistua kumppanuuteen takaa, että useat paikallistason ryhmät tulevat todellakin talouskehityspyrkimysten "osakkaiksi". Tämä ei pelkästään paranna ohjelmien laatua, vaan se valaa lisäksi epäsuotuisten alueiden yksilöihin ja ryhmiin päättäväisyyttä ja parantaa yhteistyökykyä sosiaalisen ja taloudellisen edistyksen saavuttamiseksi. On oleellista, että paikalliset kumppanit saavat resursseja tämäntyyppistä "kykyjen parantamista" (capacity-building) varten. Tällä tarkoitetaan, että ne saavat relevanttia tietoa ymmärtääkseen paikallistalouden kehittämisohjelmiin liittyviä näkökohtia, millä taas taataan niiden kyky toimia aktiivisesti julkishallinnon toimintaperiaatteiden suunnittelussa ja toimeenpanossa. Kumppanuuden muodossa tapahtuva osallistuminen on yksi talouskehityspyrkimysten onnistumisen avaintekijöistä, vaikka sitä saatetaankin aliarvioida.

5. Laajentuminen

5.1. Komitea on tyytyväinen Euroopan unionin jäsenyyttä hakeneiden Keski- ja Itä-Euroopan maiden ja Kyproksen alueiden sosiaalista ja taloudellista tilannetta koskeviin komission kommentteihin, joita se pitää hyödyllisenä lisänä keskusteluun. Kommentit auttavat sijoittamaan oikeaan perspektiiviin edellä mainituissa maissa käynnistetyt laajat taloudelliset muutokset sekä alussa kielteiset vaikutukset, joita siirtymätoimilla oli asianomaisten maiden BKT:hen. Komission analyysi on erittäin hyödyllinen, kun otetaan huomioon EU-maissa laajalti esiintyvä huoli laajentumisesta todennäköisesti aiheutuvista lisäkustannuksista ja niiden kohdentumisesta koheesioon.

5.2. Komission analyysi on yleisesti hieman positiivisempi kuin tietyt hakijamaiden alueellista tilannetta koskevat kommentit. Hätkähdyttävää on se, että hakijamaiden aluekehitys on hyvin pitkälle EU-maille tyypillisen ydin-periferia-mallin mukaista. Siksi on tärkeää, että komissio valmistautuu ajoissa voidakseen antaa hakijamaiden viranomaisille ohjeita aiemman rakennerahastotoiminnan perusteella saatujen kokemusten pohjalta, jotta parhaita käytänteitä voitaisiin soveltaa hakijamaissa.

5.3. Kertomuksen sisältämistä tiedoista käy odotetusti ilmi, että kaikkien hakijamaiden BKT on huomattavasti EU-maiden keskiarvoa alhaisempi ja että näin ollen suurin osa hakijamaiden alueista kuuluisi tavoitteen 1 tuen piiriin nykyisten asetusten puitteissa. Komitea panee kuitenkin merkille, että hakijamaiden tietyillä ydinalueilla on ollut havaittavissa voimakasta talouskasvua vuodesta 1993 lähtien. Komission kertomuksessa todetaan, että eräissä tapauksissa hakijamaiden elinkeinoelämän keskusten tietyt lähialueet saattavat saavuttaa yli 75 %:n asukaskohtaisen BKT-tason (EU:n keskiarvoon verrattuna) laajentumiseen mennessä. Tämä on rohkaisevaa, vaikka EU-maiden kehityksen kiinniotto onkin ollut epätasaista ja sitä ei ole tapahtunut tietyissä valtioissa ollenkaan.

5.3.1. KIE-maiden keskimääräinen asukaskohtainen BKT on nykyisin vaihtokurssein laskettuna noin 13 % EU:n keskiarvosta. Tämä on viite siitä, missä määrin yhteisön tuki on tarpeen sosiaalisen ja taloudellisen tilanteen parantamisessa ja kyseisten maiden liittymisvalmisteluissa.

5.4. Hakijamaiden sisäiset alueelliset erot ovat hyvin suuria kuten oli otaksuttavissa. Hyvin epätasaiseen talouskehitykseen vaikuttanevat ensimmäisessä siirtymävaiheessa kaksi voimaa. Ensimmäiseksi mainittakoon siirtymämaiden julkistalouden erittäin huono tilanne, mikä tarkoittaa sitä, että paikallista pääomaa on vain hyvin vähän saatavana siirtymäprosessissa jäljessä olevia alueita varten. Toiseksi talousuudistuksen myötä alkanut ulkomaisten suorien investointien virta on keskittynyt voimakkaasti suppeahkoon määrään suosikkialueita, jotka sijaitsevat tavallisesti pääkaupunkien läheisyydessä. Näin ollen siirtymäprosessin epätasaisuus kaikissa hakijamaissa ja prosessin käynnistämistä seuranneet taloudelliset mukautukset ovat kasvattaneet yksittäisten hakijamaiden alueiden välistä kuilua.

5.5. On selvää, että laajentuminen on suuri haaste EU:n koheesiotoiminnalle. Haastetta ei voida kieltää eikä sen vaikutuksia EU:n talousarvioon aliarvioida. Komission analyysin pohjalta on kuitenkin myös ilmeistä, että itse laajentuminen tulee vauhdittamaan hakijamaiden talouskehitystä. Komitea painottaa, että laajentuminen tarjoaa todellisia etuja sekä hakijamaille että EU:lle. Edut on eriteltävä, jotta ylimääräisiä koheesiokustannuksia voitaisiin arvioida asianmukaisesti ja jotta niitä ei pidettäisi EU:n kannalta "puhtaana tappiona". Laajentumisesta syntyy todellista taloudellista etua, joka osittain korvaa todennäköiset ylimääräiset koheesiokustannukset.

Bryssel 22. syyskuuta 1999.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Kaikki tässä lausunnossa esiintyvät BKT:ta koskevat tiedot perustuvat ostovoimapariteettiin (Purchasing Power Standard), ja ne ovat Eurostatin laatimia.

(2) EYVL C 236, 11.9.1995, s. 24.