KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Euroopan hiilimarkkinoiden tila vuonna 2012 /* COM/2012/0652 final */





SISÄLLYSLUETTELO 1........... Johdanto........................................................................................................................ 3 2........... Hiilimarkkinoiden tila....................................................................................................... 4 3........... Huutokauppa-aikataulun tarkistaminen lyhyen aikavälin toimenpiteenä.............................. 7 4........... Rakenteellisten toimenpiteiden vaihtoehdot...................................................................... 7 4.1........ Vaihtoehto a: Vuoteen 2020 ulottuvan EU:n vähennystavoitteen nostaminen 30 prosenttiin 7 4.2........ Vaihtoehto b: Päästöoikeuksien tietyn määrän mitätöiminen vaiheessa 3............................ 8 4.3........ Vaihtoehto c: Vuosittaisen lineaarisen vähennyskertoimen varhainen tarkistaminen............. 9 4.4........ Vaihtoehto d: EU:n päästökaupan laajentaminen muille aloille........................................... 9 4.5........ Vaihtoehto e: Kansainvälisten hyvitysten käytön rajoittaminen......................................... 10 4.6........ Vaihtoehto f: Harkinnanvaraiset hintojen hallintamekanismit............................................ 10 5........... Päätelmät..................................................................................................................... 12 KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Euroopan hiilimarkkinoiden tila vuonna 2012 (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) 1. Johdanto Tämä hiilimarkkinoiden toimintaa koskeva kertomus esitetään EU:n päästökauppajärjestelmästä annetun direktiivin[1] 10 artiklan 5 kohdan ja 29 artiklan mukaisesti. Tämä kertomus oli tarkoitus antaa direktiivin perusteella vuonna 2013 eli päästökauppajärjestelmän vaiheen 3 ensimmäisenä vuonna. Ympäristöministereille kerrottiin heidän epävirallisessa kokouksessaan huhtikuussa 2012 komission aikomuksesta aikaistaa ensimmäistä kertomusta niin, että se laadittaisiin jo vuonna 2012. Ympäristöministerit pitivät tätä hyvänä ajatuksena. EU:n päästökauppajärjestelmä on toimintansa alkamisesta saakka luonut EU:n laajuisen hiilen hintasignaalin, joka vaikuttaa päivittäisiin toiminnallisiin ja strategisiin investointipäätöksiin. Vuodesta 2013 alkaen järjestelmä kattaa noin puolet kasvihuonekaasujen päästöistä EU:ssa. Kuten päästökauppadirektiivin 1 artiklassa todetaan, EU:n päästökauppajärjestelmä on perustettu, jotta kasvihuonekaasupäästöjä voidaan vähentää kustannustehokkaasti ja taloudellisesti. Tätä tavoitetta ei ole rajoitettu ajallisesti. EU:n päästökauppajärjestelmän merkitys on ratkaiseva, kun pyritään edistämään investointeja moniin erilaisiin vähähiilisiin teknologioihin. Päästökauppajärjestelmä on suunniteltu niin, että se on teknologian osalta neutraali, kustannustehokas ja sisämarkkinoiden kanssa täysin yhteensopiva. EU:n päästökauppajärjestelmällä on oltava yhä suurempi rooli siirryttäessä vähähiiliseen talouteen vuoteen 2050 mennessä. Sen jälkeen, kun siirryttiin toiseen kauppakauteen vuonna 2008, päästöt ovat vähentyneet yli 10 prosenttia. Vaikka on selvää, että tähän on osaltaan vaikuttanut myös EU:n päästökauppajärjestelmän hiilen hintasignaali, merkittävin syy suuriin päästövähennyksiin on ollut talouskriisi. Tästä huolimatta on todettava, että EU:n päästökauppajärjestelmää pidetään yleisesti likvideinä ja rakenteeltaan toimivina markkinoina. Yhä useammat maat (kuten Australia, Etelä-Korea ja Kiina) ovat pyrkivät seuraamaan Euroopan esimerkkiä ja luomaan omat hiilimarkkinansa. Tämän ensimmäisen kertomuksen tarkoituksena on analysoida hiilimarkkinoiden toimintaa ja pohtia mahdollista sääntelytoimien tarvetta, kuten päästökauppadirektiivin 29 artiklassa edellytetään. Kertomuksella vastataan myös Euroopan parlamentin ja neuvoston pyyntöön, jonka ne esittivät energiatehokkuusdirektiiviä koskevissa keskusteluissa. Ne pyytävät komissiota “tarkastelemaan kyseisessä kertomuksessa vaihtoehtoja toimiksi, muun muassa tarvittavan päästöoikeusmäärän pysyvää epäämistä, jotta voitaisiin hyväksyä mahdollisimman pian uusia asianmukaisia rakenteellisia toimenpiteitä päästökauppajärjestelmän vahvistamiseksi vaiheessa 3 ja sen vaikuttavuuden lisäämiseksi.” 2. Hiilimarkkinoiden tila EU:n päästökauppajärjestelmän täytäntöönpanon aikana hallitukset ja yritykset ovat saaneet runsaasti kokemusta markkinoista ja järjestelmän toiminnasta. Tämä kokemus on vaikuttanut siihen, että vuonna 2008 sovittiin järjestelmän toiminnallisen suunnittelun merkittävästä tarkistuksesta, jota sovelletaan vuodesta 2013. Perustavanlaatuisia muutoksia ovat seuraavat: 1. EU:n laajuisella päästöoikeuskatolla (erotuksena 27:n yksittäisen jäsenvaltion katosta), jota lasketaan 1,74 prosentilla vuosittain ja jota sovelletaan vuoteen 2020 saakka ja sen jälkeen, varmistetaan huomattavasti parempi sääntelyn ennustettavuus ja vakaus. 2. Huutokauppa päästöoikeuksien jaon pääasiallisena menetelmänä vaiheessa 3. 3. Yhdenmukaiset ilmaisjakosäännöt, jotka perustuvat ennen vaihetta 3 määritettyihin tehokkuuden vertailuarvoihin. 4. Tiukemmat säännöt siitä, minkätyyppisiä kansainvälisiä hyvityksiä EU:n päästökauppajärjestelmässä voidaan käyttää. 5. 27:n kansallisen sähköisen rekisterin korvaaminen yksittäisellä unionin rekisterillä. Nämä muutokset tarkoittavat sääntelyn näkökulmasta Euroopan hiilimarkkinoiden perustavanlaatuista muutosta. Vaikka sääntelyinfrastruktuuri onkin vielä joiltakin osin viimeistelemättä (esim. huutokauppainfrastruktuurin luominen), se on varsin pitkälle valmis. Kun toinen päästökauppakausi alkoi, odotuksena oli, että päästökauppajärjestelmän vaiheen 2 päästöoikeuskaton tavoitetaso olisi korkea. Kuitenkin vuonna 2008 alkanut talouskriisi on merkittävästi muuttanut tilannetta ja päästökauppajärjestelmään on sen jälkeen syntynyt päästöoikeuksien ja kansainvälisten hyvitysten ylijäämä päästöihin verrattuna (katso taulukko jäljempänä). Liikkeeseen laskettujen päästöoikeuksien määrä on kasvanut joka vuosi samoin kuin kansainvälisten hyvitysten tarjonta ja käyttö. Tämä oli nähtävissä erityisesti vuonna 2011. Vuoden 2011 loppuun mennessä oli laskettu liikkeeseen 8 171 miljoonaa päästöoikeutta ja määräysten noudattamiseen oli käytetty 549 miljoonaa kansainvälistä hyvitystä. Tämä on yhteensä 8 720 miljoonaa yksikköä, jotka voitiin käyttää määräysten noudattamiseen kautena 2008–2011. Sitä vastoin todennetut päästöt kaudella 2008–2011 olivat ainoastaan 7 765 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia. Näin ollen vuoden 2012 alkuun mennessä oli syntynyt 955 miljoonan päästöoikeuden[2] ylijäämä. Vaikka mukaan ei laskettaisi ylijäämää, joka syntyy kansainvälisten hyvitysten käytöstä määräysten noudattamiseen, ylijäämä olisi 406 miljoonaa päästöoikeutta. Taulukko 1: Kysynnän ja tarjonnan tasapaino 2008-2011 (Mt) 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Yhteensä Tarjonta: Myönnetyt päästöoikeudet ja käytetyt kansainväliset hyvitykset || 2076 || 2105 || 2204 || 2336 || 8720 Kysyntä: Raportoidut päästöt || 2100 || 1860 || 1919 || 1886 || 7765 Päästöoikeuksien kumuloitunut ylijäämä || -24 || 244 || 285 || 450 || 955 Lähde : Yhteisön riippumaton tapahtumaloki (CITL), määräysten noudattamista koskevat tiedot vuodelta 2011, sellaisina kuin ne julkaistiin 2. toukokuuta 2012, Euroopan komissio Tilanne, jossa päästöoikeuksien ja kansainvälisten hyvitysten tarjonta lisääntyy ja kysyntä laskee, on osittain nähtävissä hintojen kehityksessä vuodesta 2008. Päästöoikeuksien hinta on monien eri tekijöiden tulos, mutta on selvää, että vuoden 2009 taantumalla oli merkittävä vaikutus hintoihin. Hintojen huomattava lasku vuoden 2011 toisella puoliskolla alle 10 euroon osuu samaan ajankohtaan kuin päästöoikeuksien ja kansainvälisten hyvitysten ylijäämän nopea kasvu. Kuva 1: Hiilen hintakehitys Lähde : Intercontinental Exchange. Data for front-year futures contracts with delivery in December On odotettavissa, että ylijäämä jatkaa nopeaa kasvuaan vuosina 2012–2013. Tämä johtuu suuressa määrin väliaikaisista tekijöistä, jotka suoraan liittyvät siirtymiseen vaiheeseen 3. Päästöoikeuksien tarjonta lyhyellä aikavälillä lisääntyy. Erityisesti tämä johtuu vaiheen 3 päästöoikeuksien myynnistä etukäteen varojen hankkimiseksi NER300-ohjelmalle (joka liittyy hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin sekä innovatiivisten uusiutuvien energialähteiden tukemiseen)[3], varhaisesta huutokaupasta (jolla vastataan energia-alan suojaustarpeeseen) sekä ylijääneiden päästöoikeuksien myynnistä kansallisessa vaiheen 2 uusien osallistujien varannossa. Näiden kolmen tekijän yhteisvaikutus on noin 500 miljoonaa päästöoikeutta vuoden 2013 loppuun mennessä. Samaan aikaan kansainvälisten hyvitysten tarjonta pysyy todennäköisesti korkeana, ja niiden käyttö EU:n päästökauppajärjestelmässä lisääntyy luultavasti siirryttäessä vaiheeseen 3. Vuosina 2012 ja 2013 päästöjen ei odoteta muuttuvan merkittävästi. Sen vuoksi ylijäämä vaiheen 3 alussa voisi olla huomattavasti yli 1,5 miljardia päästöoikeutta ja jopa 2 miljardia päästöoikeutta[4]. Vaikka ylijäämän nopean kasvun odotetaan päättyvän vuoden 2014 jälkeen, kokonaisylijäämän ei odoteta pienentyvän merkittävästi vaiheen 3 aikana. Tämä johtaa mahdollisesti rakenteelliseen ylijäämään, joka kestää suurimman osan vaiheesta 3 ja joka on noin 2 miljardia päästöoikeutta. Ylijäämän suuruus vuoteen 2020 mennessä riippuu suuresti energia-alan pitkän aikavälin kehityksestä, kuten uusiutuvan energian käyttöönotosta ja jatkuvasta työstä energiatehokkuuden lisäämiseksi, sekä talouden elpymisen nopeudesta. Kuva 1: Tarjonnan ja kysynnän aiempi ja arvioitu tuleva kehitys vuoteen 2020 Lähde : SWD(2012) 234 final 3. Huutokauppa-aikataulun tarkistaminen lyhyen aikavälin toimenpiteenä Kysynnän heikentyessä tarjonta yleensä pienenee. EU:n päästökauppajärjestelmässä tarjonta kuitenkin itse asiassa tilapäisesti lisääntyy tulevina vuosina. Tämä johtuu tietyistä sääntelyyn liittyvistä säännöksistä, kuten osassa 2 esitetään. Jonkinlainen ylijäämä on hiilimarkkinoiden normaali ominaisuus, joka mahdollistaa sen, että päästöoikeuskaton ja päästöjen välillä on ero. Mutta kun ylijäämä on jo miltei miljardi päästöoikeutta vuonna 2011, on olemassa todellinen riski siitä, että hiilimarkkinoiden asianmukainen toiminta heikkenee vakavasti. Heikkeneminen johtuisi siitä, että päästöoikeuksien tilapäisesti kasvanut ylitarjonta aiheuttaa hintojen ailahtelua. Koska tällä hetkellä siis vallitsee poikkeuksellinen tilanne, jossa tarjonta lisääntyy jatkuvasti joidenkin sääntelyyn liittyvien säännösten vuoksi, on asianmukaista tarkistaa aikataulua, joka määrittää tarjonnan EU:n päästökauppajärjestelmän vaiheessa 3, ja siirtää osaa huutokaupoista myöhemmäksi. Jotta voidaan varmistaa hiilimarkkinoiden asianmukainen toiminta, komissio ehdottaa näin ollen välittömänä toimenpiteenä, että muutetaan huutokauppojen ajoitusta vaiheessa 3 ja siirretään myöhemmäksi tiettyjen päästöoikeusmäärien huutokauppoja, joita oli suunniteltu vuosiksi 2013, 2014 ja 2015. Tähän kertomukseen liittyy sen vuoksi luonnos huutokauppa-asetuksen muuttamiseksi sekä vaikutusten arviointi. Se osoittaa, että mikäli mainittu “takapainottaminen” on hyvin suunniteltu, sen avulla voidaan palauttaa tasapaino tarjonnan ja kysynnän välille EU:n päästöoikeusmarkkinoilla siirryttäessä vaiheeseen 3 ja vähentää päästöoikeuksien ylijäämän nopean kasvun aiheuttamaa epävakaisuutta. Tämä voidaan tehdä ilman merkittäviä vaikutuksia kilpailukykyyn, ja se voi vahvistaa julkisten talousarvioiden tuloja vaiheen 3 alussa. “Takapainottaminen” ei kuitenkaan vaikuta noin 2 miljardin päästöoikeuden rakenteelliseen ylijäämään kaudella 2013–2020. Koska kriisin aikana jaettuja päästöoikeuksia voidaan käyttää pitkään kriisin päättymisen jälkeen, ylijäämän vaikutukset tuntuvat aina vuoteen 2020 saakka ja sen jälkeenkin. Tätä ylitarjontaa voitaisiin korjata rakenteellisella toimenpiteellä. Näin rajoitettaisiin myös sen pitkäaikaisia vaikutuksia. 4. Rakenteellisten toimenpiteiden vaihtoehdot Jotta voitaisiin korjata lisääntyvä rakenteellinen tarjonnan ja kysynnän välinen tasapaino ja pyytää sidosryhmien näkemyksiä eri vaihtoehdoista, komissio on yksilöinyt kuusi vaihtoehtoa rakenteellisiksi toimenpiteiksi. Muutkin vaihtoehdot voivat tulla kyseeseen. Mikäli komissio päättää toteuttaa jonkin näistä vaihtoehdoista, jokainen niistä edellyttäisi, että komissio tekee unionin lainsäätäjille säädösehdotuksen, johon liittyy kattava vaikutusten arviointi järkevän sääntelyn periaatteiden mukaisesti. 4.1. Vaihtoehto a: Vuoteen 2020 ulottuvan EU:n vähennystavoitteen nostaminen 30 prosenttiin Neuvosto on toistuvasti todennut, että EU voisi nostaa vuodelle 2020 asetetun kasvihuonekaasujen vähennystavoitteen 30 prosenttiin, mikäli tietyt edellytykset täyttyvät. Siinä tapauksessa EU:n päästökauppajärjestelmässä olisi tarpeen muuttaa päästöoikeuksien määrää joko mitätöimällä päästöoikeuksia pysyvästi tai tarkistamalla vuosittaista lineaarista vähennyskerrointa. Näitä kahta mekanismia kuvaillaan yksityiskohtaisemmin vaihtoehtoina b ja c. Mikäli vaihetta 3 varten asetetaan aiempaa kunnianhimoisempi katto, tällä olisi vaikutuksia myös hiilimarkkinoihin vuoden 2020 jälkeen. Komissio on jo aiemmin analysoinut vaikutuksia, joita aiheutuisi siitä, että mitätöidään sellainen määrä päästöoikeuksia[5], että vuoteen 2020 ulottuva EU:n päästöoikeuskatto vastaisi kokonaistavoitetta päästöjen vähentämisestä 30 prosentilla vuoteen 1990 verrattuna ja EU:n pitkän aikavälin tavoitetta päästöjen vähentämisestä 80–95 prosentilla vuoteen 1990 verrattuna. Kyseinen määrä olisi noin 1,4 miljardia päästöoikeutta. Komissio on myös analysoinut tähän liittyviä vaikutuksia jäsenvaltioiden tasolla[6]. Tämä vaihtoehto paitsi edellyttäisi muutoksia päästöoikeuksien määrään EU:n päästökauppajärjestelmässä myös vaikuttaisi taakanjakopäätöksessä hyväksyttyihin tavoitteisiin[7]. 4.2. Vaihtoehto b: Päästöoikeuksien tietyn määrän mitätöiminen vaiheessa 3 Ylijäämää voidaan vähentää mitätöimällä pysyvästi joitakin vaiheen 3 päästöoikeuksia. Tämä toimenpide edellyttää primäärilainsäädäntöä ja se voitaisiin panna täytäntöön erillisellä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä sen sijaan, että tehtäisiin päästökauppadirektiivin täysimääräinen tarkistus. Näin voitaisiin täysin säilyttää sääntelyvakaus laajemmissa päästökauppaan liittyvissä oikeudellisissa puitteissa vaihetta 3 varten. Tämän vaihtoehdon avulla pyrittäisiin vähentämään vaiheessa 3 myönnettyjen päästöoikeuksien määrää mitätöimällä tietty määrä päästöoikeuksia siitä määrästä, joka oli tarkoitus huutokaupata. Tässä vaihtoehdossa ei koskettaisi ilmaiseksi jaettavien päästöoikeuksien määrään tai päästöoikeuksien nykyisiin talletuksiin. Tämä toimenpide voi olla tehokas pyrittäessä ratkaisemaan yleistä tarjonnan ja kysynnän välistä tasapainoa vaiheessa 3. Se korottaisi implisiittisesti numeerista vähennystavoitetta vuodelle 2020 ja palauttaisi siten (osittain) vuoden 2008 ilmasto- ja energiapaketissa asetetun tavoitetason, mutta se ei suoraan vaikuttaisi vuoden 2020 jälkeisiin puitteisiin. Se vähentäisi päästöoikeuksien ylijäämää vaiheessa 3 ja (mitätöidystä määrästä riippuen) varmistaisi, että päästökauppajärjestelmä edistää uudistuviin energialähteisiin ja energiatehokkuuteen liittyviä tavoitteita. On selvää, että on mahdollista tarkastella erilaisia lähestymistapoja, joita voitaisiin soveltaa pysyvästi mitätöitävien päästöoikeuksien määriin ja mitätöinnin aikatauluun. 4.3. Vaihtoehto c: Vuosittaisen lineaarisen vähennyskertoimen varhainen tarkistaminen Päästöoikeuksien kokonaismäärä vähenee vuosittain 1,74 prosentin lineaarisella kertoimella verrattuna kautta 2008–2012 varten määritettyyn keskimääräiseen kokonaismäärään. Tätä lineaarista kerrointa sovelletaan myös vuoden 2020 jälkeen odotettaessa päästökauppadirektiivin mahdollista muutosta. Kyseisessä direktiivissä säädetään, että lineaarista kerrointa tarkistetaan vuodesta 2020 ja että sen muuttamista koskeva päätös tehdään vuoteen 2025 mennessä. Tätä tarkistusta voitaisiin aikaistaa, jolloin alennettaisiin käytettävissä olevien päästöoikeuksien kokonaismäärää jo vaiheessa 3, riippuen siitä, miten pian muutos tulisi voimaan. Tällä rakenteellisella toimenpiteellä voitaisiin sekä korjata epätasapaino ja palauttaa (osittain) tavoitetaso vuoteen 2020 saakka että vaikuttaa tavoitetasoon vuoden 2020 jälkeen. Näin lineaarinen kerroin voitaisiin asettaa tasolle, joka vastaa EU:n yleistä tavoitetta kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä 30 prosentilla vuoteen 1990 verrattuna[8], kuten vaihtoehdossa a kuvataan. Nykyinen lineaarinen kerroin saa aikaan vähän yli 70 prosentin vähennyksen päästökatossa vuoteen 2050 mennessä. Tämä ei vastaa EU:n sovittua pitkän aikavälin tavoitetta siitä, että päästöjä vähennetään 80–95 prosenttia vuoteen 2050 mennessä vuoteen 1990 verrattuna, kuten komissio on tuonut esiin etenemissuunnitelmassa, joka koskee siirtymistä kohti kilpailukykyistä vähähiilistä taloutta vuonna 2050[9]. Lineaarisen kertoimen varhainen tarkistaminen vaikuttaa siten myös vaiheen 3 jälkeiseen ajanjaksoon. Tällä ajanjaksolla markkinoihin vaikuttavat perustavanlaatuisesti monet muut merkittävät poliittiset kysymykset, kuten se, kuinka lisätään EU:n kilpailukykyä keskeisten vähähiilisten teknologioiden osalta, kuinka yhteys EU:n poliittisiin puitteisiin kehittyy vuoden 2020 jälkeen ja kuinka kansainväliset hiilimarkkinat kehittyvät. Vaikutusta on myös hiilivuotoriskillä. Lineaarisen kertoimen muuttaminen edellyttäisi myös näiden kysymysten käsittelyä. 4.4. Vaihtoehto d: EU:n päästökaupan laajentaminen muille aloille Neljäs rakenteellinen vaihtoehto voisi olla se, että päästökauppajärjestelmään sisällytetään aloja, joihin talouden suhdanteet eivät vaikuta niin voimakkaasti. EU:n päästökauppajärjestelmän kattamat päästöt vähenivät vuonna 2009 yli 11 prosenttia, mutta EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuolisilla aloilla vähennys oli ainoastaan noin 4 prosenttia. Tämä ero selittyy osittain sillä, että talouskriisillä on erilaiset vaikutukset eri aloihin. EU:n päästöoikeusjärjestelmän kattavuutta voitaisiin sen vuoksi laajentaa muihin energiaan liittyviin CO2-päästöihin aloilla, jotka tällä hetkellä ovat EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuolella, esimerkkinä polttoaineen kulutus muilla aloilla. Tämä voisi olla seuraava vaihe Euroopan hiilimarkkinoiden kehittämisessä edelleen. Se olisi johdonmukaista mahdollisten energiajärjestelmämuutosten kanssa, jollainen voi olla esimerkiksi sähkön, kaasun ja biomassan lisääntynyt käyttö kaikilla energiaan liittyvillä aloilla siirryttäessä kohti vähähiilistä taloutta vuoteen 2050 mennessä. Kattavampi laajennus kaikkiin energiaan liittyviin päästöihin lisäisi merkittävästi järjestelmän kattavuutta päästöjen suhteen, ja sillä voitaisiin vaikuttaa yleiseen tavoitetasoon järjestelmään sisällytettäville aloille suunnitellun katon tasosta riippuen. Tällöin olisi käsiteltävä useita poliittisia kysymyksiä, kuten se, kenelle kuuluisi velvollisuus raportoida päästöistä ja palauttaa päästöoikeuksia. Olisi päätettävä, kuuluisiko tämä velvollisuus tuottajille vai käyttäjille vai luotaisiinko jonkinlainen yhdistelmäjärjestelmä. Näin ollen tätä toimenpidettä on analysoitava pidemmälle, muun muassa sen osalta, miten toimenpide liittyisi kyseisten alojen nykyiseen politiikkaan. 4.5. Vaihtoehto e: Kansainvälisten hyvitysten käytön rajoittaminen Kansainvälisiä hyvityksiä on voitu käyttää EU:n päästökauppajärjestelmässä pääasiassa hillitsemään kustannuksia, joita aiheutuu säännösten noudattamisesta. Poikkeuksellisten makrotaloudellisten kehitysten vuoksi ja sen johdosta, että päästöt ovat olleet päästökattoa huomattavasti alhaisemmat, kansainvälisten hyvitysten määrällinen yläraja kaudella 2009–2020 on osoittautunut varsin korkeaksi. Se on yksi merkittävimmistä ylijäämään johtaneista tekijöistä. Ilman kansainvälisiä hyvityksiä EU:n päästökauppajärjestelmän ylijäämä olisi vuoteen 2020 mennessä mahdollisesti ainoastaan noin neljännes (25 %) siitä, mitä sen nyt odotetaan silloin olevan. Vaiheessa 4 sääntelypuitteet voitaisiin suunnitella siten, että kansainvälisten hyvitysten käyttöä ei lähtökohtaisesti enää sallita tai sitä rajoitetaan huomattavasti. Näin saavutettaisiin suurempi varmuus EU:ssa toteutettavista toimista ja voitaisiin edistää kotimaisia investointeja vähähiiliseen teknologiaan sen sijaan, että ulkopuolisen rahoituksen virtoja ja teknologian siirtoja suoritetaan EU:n päästökauppajärjestelmän kautta. Tässä yhteydessä on kuitenkin mahdollisesti otettava huomioon haitalliset vaikutukset kehitysmaihin kohdistuviin rahoitusvirtoihin ja teknologian siirtoihin. Lyhytaikaisiin kysyntäsokkeihin EU:n päästökauppajärjestelmässä voitaisiin vastata jäljellä olevalla ylijäämällä, eivätkä ne välttämättä edellyttäisi kansainvälisten hyvitysten suurta määrää. Voitaisiin ajatella, että kansainvälisten hyvityksiin liittyvää joustavuutta voitaisiin lisätä, mikäli hinnat nousevat merkittävästi ja pysyvästi. Tällaisella mekanismilla olisi samanlainen tavoite kuin direktiivin 29 a artiklalla, mutta se ei aiheuttaisi nykyisen tapaista ylijäämän nopeaa kasvua. Lisäksi oikeat kansainväliset olosuhteet voisivat sallia päästökaton vahvistumisen ja siten tehdä mahdolliseksi rajoittaa kustannuksia lisäämällä kansainvälisten hyvitysten käyttöä. Olisi pidettävä huolta siitä, että tämä ei uudestaan johda liian vähäiseen päästöjen vähentämiseen liian korkeilla kustannuksilla, kuten tapahtui käytettäessä tietyistä kaasualan teollisuushankkeista peräisin olevia kansainvälisiä hyvityksiä. 4.6. Vaihtoehto f: Harkinnanvaraiset hintojen hallintamekanismit EU:n tavoitteena on edistää päästöjen vähentämistä kustannustehokkaasti sekä saavuttaa ajan mittaan asteittaisia ja ennakoitavia päästövähennyksiä. Siksi EU:n päästökauppajärjestelmä on suunniteltu määrään perustuvaksi välineeksi, jossa päästöoikeuksia myönnetään ennalta määritetty määrä, jonka mukaan ympäristötulokset määräytyvät. Nimenomaan päästöoikeuksien niukkuus sekä siihen yhdistetty kaupankäyntimahdollisuuden tarjoama joustavuus määrittävät hiilen hinnan markkinoilla lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Jotta voidaan vähentää epävakaisuutta ja estää tilapäisestä tarjonnan ja kysynnän epätasapainosta johtuvat hinnan pudotukset, hiilen hinnan tukemiseksi väliaikaisesti voitaisiin ajatella kahta mekanismia. Koska kolmannesta päästökauppakaudesta alkaen suuri osa päästöoikeuksista huutokaupataan, on keskusteltu hiilen pohjahinnasta toimintona, jota sovelletaan pääasiassa ensimarkkinoilla (huutokauppoihin)[10]. Hiilen pohjahinta loisi suuremman varmuuden vähimmäishinnasta, mikä antaisi paremman signaalin investoijille. Vaihtoehtoisesti voitaisiin suunnitella hinnan hallintavarantoon perustuva mekanismi, jolla mukautetaan päästöoikeuksien tarjontaa silloin, kun hiilen hintaan vaikuttaa merkittävä tilapäinen kysynnän ja tarjonnan epätasapaino. Mikäli kysynnän vähentyminen alentaisi hintaa reilusti tietyn rajan alle, jolloin se vaikuttaisi markkinoiden asianmukaiseen toimintaan, tietty huutokaupattavien päästöoikeuksien määrä voitaisiin tallentaa tällaiseen varantoon. Päinvastaisessa tapauksessa päästöoikeuksia voitaisiin vähitellen vapauttaa varannosta. Varanto voitaisiin alustavasti rahoittaa vähentämällä vaiheessa 3 huutokaupattavien päästöoikeuksien määrää merkittävällä osalla kertyneestä ylijäämästä. Yhteisessä säännöstössä sovittaisiin joidenkin päästöoikeuksien pysyvästä mitätöinnistä siinä tapauksessa, että varanto ylittäisi tietyn suuruusluokan. Harkinnanvaraiset hintaan perustuvat mekanismit, kuten hiilen pohjahinta ja varanto, joihin liittyy nimenomainen hiilen hintatavoite, muuttaisivat EU:n nykyisen päästökauppajärjestelmän perusluonnetta, koska päästökauppajärjestelmä on tällä hetkellä määrään perustuva markkinapohjainen väline. Tällaiset mekanismit edellyttävät hallintojärjestelyjä, kuten menettelyä, jolla päätetään pohjahinnasta tai tasoista, jotka aktivoisivat varannon. Tähän liittyvä haittapuoli on se, että hiilen hinta voi määräytyä ensisijaisesti hallinnollisten ja poliittisten päätösten (tai niitä koskevien odotusten) perusteella pikemmin kuin markkinoilla vallitsevan kysynnän ja tarjonnan vuorovaikutuksen perusteella. Tällainen harkinnanvarainen hintahallinta toisi myös esiin useita suunnitteluun liittyviä kysymyksiä, jotka ovat keskeisiä välineen tehokkuuden kannalta. Ensimmäinen niistä olisi asianmukainen hintataso. Esimerkkejä: · Mikäli menettelyt eivät johtaisi siihen, että mitätöidään päästöoikeuksia, jotka ovat jääneet huutokauppaprosessin ulkopuolelle, koska hinnat ovat liian alhaiset, ei saavutettaisi ympäristön kannalta lisähyötyä, joka määräytyy päästökaton perusteella. · Mikäli pohjahinta tai varannon vähimmäishinta asetettaisiin liian korkealle, näillä menettelyillä itse asiassa ainoastaan määritettäisiin hiilen hinta, vähennettäisiin joustavuutta ja nostettaisiin kustannuksia. Mikäli varannon aktivointitaso asetettaisiin liian alas, menettelyt eivät olisi tehokkaita ajatellen tavoitetta, jonka mukaan niillä ratkaistaisiin havaitut ongelmat ja saataisiin aikaan suurempi varmuus hinnasta. · Hiilen pohjahinta tai varantoa varten asetettu vähimmäishinta antaisi todennäköisesti enemmän varmuutta vähähiiliseen teknologiaan investoijille ja sen toimittajille sillä riskillä, että päästökaupan osallistujille ja yhteiskunnalle aiheutuisi päästöjen vähentämisestä liiallisia kustannuksia, jos saataisiin aikaan teknologisia läpimurtoja, joilla päästövähennysten kustannukset alenevat huomattavasti. Tällaiset harkinnanvaraiset mekanismit voivat myös herättää kysymyksiä kansainvälisten hiilimarkkinoiden lisäkehityksestä, koska se tekisi EU:n päästökauppajärjestelmän yhdistämisestä muihin päästökauppajärjestelmiin vaikeampaa. 5. Päätelmät EU:n päästökauppajärjestelmän avulla on luotu toimiva markkinainfrastruktuuri ja likvidit markkinat, jotka tuottavat hiilen EU:n laajuisen hintasignaalin. Tämä on osaltaan vaikuttanut siihen, että on saatu aikaan todellisia kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiä EU:n vuodelle 2020 asettamien tavoitteiden mukaisesti. Kriisin vaikutukset sekä useat säännökset, jotka liittyvät siirtymiseen vaiheeseen 3, ovat kuitenkin aiheuttaneet vakavaa tarjonnan ja kysynnän epätasapainoa lyhyellä aikavälillä. Tällä on mahdollisesti negatiivisia pitkän aikavälin seurauksia. Mikäli tätä epätasapainoa ei korjata, se vaikuttaa syvästi EU:n päästökauppajärjestelmän kykyyn saavuttaa päästökauppajärjestelmän tavoite kustannustehokkaasti tulevissa vaiheissa, kun on saavutettava merkittävästi vaativampia kotimaisia päästötavoitteita kuin tällä hetkellä. Päästökauppajärjestelmä on EU:n ilmastopolitiikan keskeinen osa, ja se on suunniteltu niin, että se on sisämarkkinoiden ja erityisesti energian sisämarkkinoiden teknologian osalta neutraali, kustannustehokas ja yhdenmukaistettu osa. Komissio ehdottaa tämän vuoksi toimia kahdella rintamalla. Ensinnäkin jotta voidaan puuttua tarjonnan nopeaan kasvuun siirryttäessä vaiheeseen 3, komissio ehdottaa huutokauppa-aikataulun muuttamista. Komissio pyytää ilmastonmuutoskomiteaa antamaan lausunnon huutokauppa-asetuksen muutosluonnoksesta ennen vuoden loppua, jotta voidaan luoda varmuus markkinatoimijoita varten. Jotta voidaan poistaa mahdollinen oikeudellinen epävarmuus, parlamentin ja neuvoston olisi nopeasti hyväksyttävä EU:n päästökauppadirektiivin "minimuutos", joka selventäisi nimenomaisesti tätä asiaa koskevaa säännöstä[11], ja mahdollistaisi sen, että komissio voi viipymättä hyväksyä huutokauppa-asetuksen muutoksen. Toiseksi rakenteellisista toimenpiteistä olisi keskusteltava ja niitä olisi tarkasteltava sidosryhmien kanssa viipymättä. Näissä keskusteluissa voidaan hyödyntää ajatuksia, joita esitetään vähähiilistä taloutta ja energiaa koskevissa vuoteen 2050 tähtäävissä etenemissuunnitelmissa. Huutokauppa-aikataulun muuttaminen on ainoastaan lyhytaikainen ja tilapäinen toimenpide, joka mahdollistaisi vakaamman vaiheen 3 ja ylijäämän muodostumisen vaiheittaisemmin. Se ei ole ratkaisu, jolla puututaan rakenteelliseen ylijäämään. Rakenteelliseen ylijäämään puuttuminen edellyttäisi rakenteellista toimenpidettä, joka vaikuttaisi perusteellisemmin ja pysyvämmin päästöoikeuksien tarjonnan ja kysynnän väliseen tasapainoon. Seuraavassa taulukossa esitetään tiivistelmä kertomuksessa esitetyistä vaihtoehdoista. Taulukko 2: Eri vaihtoehtojen ominaisuudet Vaihtoehto || Vaikuttaa tarjontaan tai kysyntään || Täytäntöönpanon nopeus || Muutokset vuoden 2020 jälkeiseen tavoitetasoon || Vaikuttaa ilmaisjakoon a. Nostaa EU:n päästövähennystavoitteen 30 prosenttiin || Tarjontaan || Riippuu mekanismista* || Riippuu mekanismista* || Riippuu mekanismista* b. Mitätöidään tietty määrä päästöoikeuksia || Tarjontaan || Suhteellisen nopea || Ei || Ei c. Tarkistetaan lineaarinen vähennyskerroin varhain || Tarjontaan || Hidas || Kyllä || Kyllä d. Soveltamisalan laajentaminen || Kysyntään || Hidas || Riippuu suunnittelusta || Ei e. Säännöt kansainvälisten hyvitysten käytöstä || Tarjontaan || Hidas || Ei || Ei f. Harkinnanvarainen hintahallinta || Tarjontaan || Hidas || Ei** || Ei * Tämä riippuu sen mekanismin ominaisuuksista, jotka saisivat aikaan korotuksen, esim. päästöoikeuksien mitätöinti tai lineaarisen vähennyskertoimen tarkistus. ** Olettaen, että mekanismit eivät johtaisi niiden päästöoikeuksien mitätöintiin, joita tilapäisesti ei huutokaupata. Vaikka kukin vaihtoehto vaikuttaa tarjontaan tai kysyntään, jotkin vaihtoehdot edellyttävät enemmän aikaa analysointia, päätöksentekoa ja täytäntöönpanoa varten. Vaihtoehdoilla on myös erilaisia vaikutuksia markkinoiden varmuuteen lyhyellä aikavälillä. Lisäksi on analysoitava enemmän vuorovaikutusta muiden kysymysten, kuten uusiutuvien energialähteiden sekä energiatehokkuuden kanssa. Komissio pyytää sidosryhmiä ilmaisemaan kantansa rakenteellisista vaihtoehdoista, ja komissio aikoo seuraavaksi käynnistää muodollisen sidosryhmien kuulemisprosessin. [1] Direktiivi 2003/87/EY. [2] Kansainvälinen hyvitys, jota käytetään määräysten noudattamiseen, vapauttaa enintään yhden päästöoikeuden, jota ei tarvitse käyttää määräysten noudattamiseen. Näin kansainvälisten hyvitysten käyttö lisää markkinoilla käytettävissä olevien päästöoikeuksien ylijäämää. [3] http://www.eib.org/about/news/ner-300.htm [4] Asiasta on lisätietoja komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa “Information provided on the functioning of the EU Emission Trading System, the volumes of greenhouse gas emission allowances auctioned and freely allocated and the impact on the surplus of allowances in the period up to 2020” SWD(2012) 234 final. [5] Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, joka liittyy tiedonantoon "Vaihtoehdot kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi yli 20 prosentin tavoitteen ja hiilivuodon riskin arviointi", SEC(2010)650). [6] Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, joka liittyy tiedonantoon ”Vaihtoehdot kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi yli 20 prosentin tavoitteen ja hiilivuodon riskin arviointi”, SWD(2012) 5, final. [7] Niiden alojen tavoitteet, jotka eivät kuulu EU:n päästökauppajärjestelmään, määritetään jäsenvaltioiden pyrkimyksistä vähentää kasvihuonekaasupäästöjään yhteisön kasvihuonekaasupäästöjen vähentämissitoumusten täyttämiseksi vuoteen 2020 mennessä annetun päätöksen N:o 406/2009/EY mukaisesti. [8] Tämä ei automaattisesti muuta niiden alojen tavoitetasoa, jotka eivät kuulu EU:n päästökauppajärjestelmään. Niiden tavoite määritetään jäsenvaltioiden pyrkimyksistä vähentää kasvihuonekaasupäästöjään yhteisön kasvihuonekaasupäästöjen vähentämissitoumusten täyttämiseksi vuoteen 2020 mennessä annetussa päätöksessä N:o 406/2009/EY. [9] Etenemissuunnitelma – siirtyminen kilpailukykyiseen vähähiiliseen talouteen vuonna 2050, KOM(2011) 112 lopullinen. [10] Tämä käsite on erillinen huutokauppojen rajahinnasta, josta säädetään jo huutokauppa-asetuksessa. Huutokauppojen rajahinta on salainen vähimmäisselvityshinta, joka määritetään päästöoikeuksien käypien markkinahintojen perusteella ennen huutokauppaa. Jos huutokaupan selvityshinta on merkittävästi alhaisempi, tarkoittaa se todennäköisesti, että huutokaupassa on puutteita. Koska tavoitteena on selkeä hintasignaali hiilimarkkinoita varten, huutokauppa-asetuksessa edellytetään, että huutokauppa peruutetaan, mikäli selvityshinta on niin alhainen. [11] Ehdotus päätökseksi direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien huutokauppojen ajoitusta koskevien säännösten selventämiseksi, KOM(2012) 416.