Komission tiedonanto Euroopan parlamentille EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi hyötylämmön tarpeeseen perustuvan sähkön ja lämmön yhteistuotannon edistämisestä energian sisämarkkinoilla /* SEK/2003/1016 lopull. - COD 2002/0185 */





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi hyötylämmön tarpeeseen perustuvan sähkön ja lämmön yhteistuotannon edistämisestä energian sisämarkkinoilla 2002/0185 (COD) KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE EY:n perustamissopimuksen 251 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti neuvoston vahvistamasta yhteisestä kannasta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi hyötylämmön tarpeeseen perustuvan sähkön ja lämmön yhteistuotannon edistämisestä energian sisämarkkinoilla 1- TAUSTAA Ehdotus toimitettiin Euroopan parlamentille ja neuvostolle (KOM(2002)415 lopullinen - 2002/0185 (COD)): // 22. heinäkuuta 2002 Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antoi lausuntonsa: // 26. helmikuuta 2003 Alueiden komitea antoi lausuntonsa: // 9. huhtikuuta 2003 Euroopan parlamentti antoi lausuntonsa ensimmäisessä käsittelyssä: // 13. toukokuuta 2003 Komissio antoi muutetun ehdotuksen: // 24. heinäkuuta 2003 Neuvosto vahvisti yhteisen kannan: // 8. syyskuuta 2003 2 KOMISSION EHDOTUKSEN TARKOITUS Direktiiviehdotuksen tarkoituksena on lisätä sähkön ja lämmön yhteistuotantoa energiatehokkuuden ja toimitusvarmuuden parantamiseksi. Yhteistuotanto on prosessi, jossa tuotetaan samanaikaisesti lämpö- ja sähköenergiaa. Sillä voidaan saavuttaa merkittäviä energiasäästöjä verrattuna perinteisiin tuotantomenetelmiin, joissa sähköä ja lämpöä tuotetaan erikseen. Ehdotettu direktiivi on yhteistuotantoa koskeva puitedirektiivi, jolla yhdenmukaistetaan ja vahvistetaan yhteistuotannon asemaa energian sisämarkkinoilla. Ehdotetulla direktiivillä on tarkoitus täydentää sähkön ja kaasun sisämarkkinoita koskevia direktiivejä sekä uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon edistämistä koskevaa direktiiviä. Tarkoituksena on myös luoda tasapuoliset toimintaedellytykset ja yhdenmukaistaa yhteistuotantoa koskevia määritelmiä läpinäkyvyyden lisäämiseksi. Ehdotuksessa ei anneta säännöksiä jäsenvaltioiden tukijärjestelmien yhdenmukaistamisesta, vaan siinä luodaan järjestelmä, jonka avulla voidaan toisaalta estää markkinoiden vääristyminen ja toisaalta lisätä jäsenvaltioiden mahdollisuuksia ottaa käyttöön riittävä toimenpidepaketti. Ehdotuksen yhtenä peruslähtökohtana on sen varmistaminen, että tehokkaaksi yhteistuotannoksi olisi katsottava ainoastaan sellainen yhteistuotanto, jolla saavutetaan todellista energiansäästöä verrattuna sähkön ja lämmön erilliseen tuotantoon, ja että tällaista yhteistuotantoa olisi tuettava. Ehdotuksen tavoitteena on 1) luoda yhteiset menetelmät tehokkaan yhteistuotannon määrittelemiseksi ja yhteistuotannosta saatavan sähkön määrän laskemiseksi, 2) luoda sähkön ja lämmön yhteistuotannosta saatavan sähkön alkuperätakuuta koskeva järjestelmä, 3) velvoittaa jäsenvaltiot analysoimaan mahdollisuudet tehokkaaseen yhteistuotantoon ja 4) luoda oikeudenmukaiset edellytykset yhteistuotantoa hyödyntävien tuottajien sähköverkkoon pääsylle. 3 YHTEISTÄ KANTAA KOSKEVAT HUOMAUTUKSET a) Yleiset huomautukset Sähkön ja lämmön yhteistuotannon edistämistä koskeva komission ehdotus on looginen jatke useille jo toteutetuille aloitteille. Komissio laati vuonna 1997 sähkön ja lämmön yhteistuotantoa koskevan strategian, jossa tuotiin esille yhteistuotannosta saatavat hyödyt. Energiahuoltoa koskevassa vihreässä kirjassa sekä vuonna 2000 vahvistetussa energiatehokkuutta koskevassa toimintaohjelmassa vahvistetaan, että on tärkeää lisätä edelleen yhteistuotantoa. Sekä Euroopan parlamentti että neuvosto ovat antaneet vuonna 2000 ja 2001 päätöslauselmia, joissa todetaan, että sähkön ja lämmön yhteistuotanto on tärkeä tekijä, kun pyritään parantamaan energiatehokkuutta ja toimitusvarmuutta. Tanska ja sen jälkeen Kreikka asettivat EU:n puheenjohtajamaana toimiessaan ehdotuksen käsittelyn etusijalle ja vauhdittivat sitä koskevaa työtä neuvostossa käydyissä keskusteluissa. Kummankin maan puheenjohtajakaudella jäsenvaltiot ovat osoittaneet kykynsä rakentavaan yhteistyöhön ja halukkuutensa päästä sovitteluratkaisun tässä teknisesti monimutkaisessa asiassa. Euroopan parlamentin ensimmäisessä käsittelyssä antaman lausunnon valmisteluvaiheessa neuvostoa informoitiin parlamentissa esitetyistä kannoista. Tämä antoi jäsenvaltioille hyödyllistä osviittaa yhteisen kannan laatimista ja sitä koskevia neuvotteluja varten. Yleisesti ottaen voidaan sanoa, että niiltä osin kuin yhteinen kanta poikkeaa komission ehdotuksesta, syynä on alkuperäisessä ehdotuksessa esiintyvien käsitteiden ja säädöksen soveltamisalan selkeyttäminen. Euroopan parlamentti teki tekstiin 74 tarkistusta, joista 49 komissio hyväksyi sellaisenaan, periaatteessa tai osittain ja jotka on otettu huomioon komission 23. heinäkuuta 2003 antamassa muutetussa ehdotuksessa. Yhteiseen kantaan on sisällytetty olennaisin osin, osittain tai periaatteessa 24 Euroopan parlamentin tekemää tarkistusta, joista jokaisen myös komissio hyväksyy. b) Erot komission alkuperäisen ehdotuksen ja neuvoston vahvistaman yhteisen kannan välillä Neuvostossa tehtiin muutoksia komission alkuperäiseen ehdotukseen. Keskeiset muutokset käydään läpi seuraavassa. Hyötysuhdeperusteet ja viitearvot Yhteisen kannan mukaan tehokkaaksi yhteistuotannoksi voidaan luokitella yhteistuotanto, jolla saavutetaan vähintään 10 prosentin primaarienergian säästö erilliseen tuotantoon verrattuna. Yhteistuotantoprosessin ja erillisen tuotannon vertailussa tärkeitä tekijöitä ovat sähkön ja lämmön erillisen tuotannon hyötysuhteen viitearvot. Komission ehdotuksessa nämä arvot oli määrä vahvistaa kansallisti ja ne oli määrä yhdenmukaistaa myöhemmin. Neuvosto on kuitenkin ehdottanut menettelyä, jossa yhdenmukaistetut hyötysuhteen viitearvot vahvistetaan kahden vuoden kuluttua direktiivin voimaantulosta. Tämä on linjassa Euroopan parlamentin tarkistusten kanssa (tarkistus 42) ja lisää energian sisämarkkinoiden yhtenäisyyttä ja vähentää markkinoiden vääristymistä. Koska asia on teknisesti monimutkainen ja säädöstä on mukautettava tekniikan kehityksen huomioon ottamiseksi, on aiheellista perustaa komitea avustamaan komissiota. Komitean tehtävänä on myös tarkastella uudelleen tehokkaan yhteistuotannon kriteerinä käytettävää arvoa, joka on aluksi määritelty 10 prosentiksi. Näin voidaan varmistaa, että arvoa mukautetaan tarvittaessa tekniikan kehityksen edellyttämällä tavalla. Vaihtoehtoiset laskutavat Komission ehdotuksessa esitettiin kaksivaiheinen menetelmä, jonka avulla voidaan laskea yhteistuotannosta saatavan sähkön määrä ja primaarienergian säästö, kun selvitetään, onko kysymyksessä tehokas yhteistuotanto. Tämän menetelmän ensimmäisessä vaiheessa erotetaan muu kuin yhteistuotannolla tuotettu sähkö (liite II) ja toisessa vaiheessa käytetään ainoastaan yhteistuotannosta saatua tuotosta primaarienergian säästön laskemiseksi (liite III). Neuvostossa sovittiin seuraavista kahdesta vaihtoehtoisesta laskutavasta, jotta voidaan ottaa huomioon jäsenvaltioissa jo käytössä olevat järjestelmät. Ensimmäinen vaihtoehto (12 artiklan 2 kohta) antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden toteuttaa mainitut kaksi vaihetta päinvastaisessa järjestyksessä. Tällöin lasketaan ensin primaarienergian säästö (liite III). Yhteistuotantoa voidaan pitää tehokkaana, jos se täyttää 10 prosentin kriteerin, vaikka se sisältäisi myös muun kuin yhteistuotannolla saadun tuotoksen. Tätä vaihtoehtoa käytettäessä sovelletaan joitakin rajoituksia yli 25 MW:n yhteistuotantolaitoksiin. Jos kuitenkin alkuperätakuu on myönnetty, sovelletaan yhteistuotannolla tuotetun sähkön tarkempaa määrittämistä (liite II). Toinen vaihtoehto (12 artiklan 3 kohta) antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden olla laskematta primaarienergian säästöä kullekin yhteistuotantoprosessille erikseen. Kysymyksessä on tehokas yhteistuotantoprosessi, jos kansallisella tasolla voidaan osoitaa, että yhteistuotanto keskimäärin täyttää 10 prosentin kriteerin. Mikäli tällaiselle yhteistuotannosta saadulle sähkölle annetaan alkuperätakuu, takuussa ilmoitettu primaarienergian säästö ei saa ylittää 10 prosentin arvoa. Tätä vaihtoehtoa voidaan käyttää vuoteen 2010 saakka. Komissio hyväksyy mainitut vaihtoehdot, sillä ne antavat jonkin verran liikkumavaraa niille jäsenvaltioille, jotka edistävät jo aktiivisesti yhteistuotantoa, kun samalla pidetään kiinni primaarienergian säästöön liittyvästä tavoitteesta. Liian ankara lähestymistapa tehokkaan yhteistuotannon määrittämisessä vaatisi entistä enemmän valvontaa ja mittauksia, mikä voitaisiin alalla tulkita uudeksi esteeksi yhteistuotannon käytön lisäämiselle. Yhteisessä kannassa on päästy tasapainoiseen ratkaisuun, jonka avulla yhteistuotannon käsitettä voidaan merkittävästi yhdenmukaistaa nykyisestä. Sähköverkkojärjestelmiin ja tariffeihin liittyvät kysymykset Yhteisessä kannassa selkeytetään yhteyttä uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä koskevaan direktiiviin (2001/77/EY), sillä kyseisen direktiivin 7 artiklaa (1, 2 ja 5 kohtaa) sovelletaan myös yhteistuotannosta saatavaan sähköön. Olennaista on, että yhteistuotannosta saatavalla sähköllä on oltava tasavertainen ja avoimiin, puolueettomiin ja syrjimättömiin edellytyksiin perustuva pääsy sähköverkkoon. Yhteinen kanta eroaa komission alkuperäisestä ehdotuksesta, mutta se voidaan hyväksyä, sillä myös vastikään annetussa sähkön sisämarkkinoita koskevassa direktiivissä (2003/54/EY) vahvistetaan syrjimättömyyden periaate. Alkuperätakuu Yhteisessä kannassa on täsmennetty alkuperäistä ehdotusta ehdottamalla, että alkuperätakuu annetaan ainoastaan sähkön tuottajan pyynnöstä. Lisäksi yhteisen kannan mukaan takuun kattaman sähkön määrä määritellään liitteen II mukaisesti ja että jäsenvaltioiden velvollisuus myöntää takuu rajoitetaan ainoastaan hakemuksiin, jotka koskevat liitteen III mukaisesta tehokkaasta yhteistuotannosta saatavaa sähköä. Kuumavesikattiloiden hyötysuhdetta koskevan direktiivin 92/42/ETY muuttaminen Yhteisellä kannalla muutetaan myös uusien nestemäisiä tai kaasumaisia polttoaineita käyttävien kuumavesikattiloiden hyötysuhdevaatimuksista annettu direktiivi 92/42/ETY. Muutos on perusteltu, sillä vuonna 1992 annetussa kuumavesikattiladirektiivissä ei oteta huomioon sitä, että pienet yhteistuotantoyksiköt voisivat kuulua sen soveltamisalaan. Yhteistuotantoyksiköiden sulkeminen direktiivin 92/42/ETY soveltamisalan ulkopuolelle on perusteltua, ja komissio hyväksyy tämän neuvoston toteuttaman muutoksen. c) Parlamentin ehdottamat tarkistukset Seuraavat Euroopan parlamentin ehdottamat tarkistukset on sisällytetty neuvoston vahvistamaan yhteiseen kantaan olennaisilta osin, osittain tai periaatteessa: 3, 10, 12, 13, 15, 18, 20, 22, 24, 26, 27, 41, 42, 45, 46, 48, 58, 62, 63, 68, 69, 73, 78, 79. Seuraavassa selostetaan keskeisten kysymysten osalta, miten tarkistukset on sisällytetty yhteiseen kantaan, ja esitetään komission kanta sellaisiin tarkistuksiin, joita ei ole sisällytetty yhteiseen kantaan. Määritelmät ja laskentamenetelmät CEN/CENELECin kehittämien menetelmien käyttöönottoa koskeva tarkistus 69 on otettu huomioon yhteisen kannan johdanto-osan kappaleessa 14. Komissio suhtautuu myönteisesti sellaisten menetelmien kehittämiseen, jotka auttavat jäsenvaltioita direktiivin täytäntöönpanossa, mutta ei pidä tarkoituksenmukaisena luoda virallista yhteyttä sellaiseen standardointiprosessiin, joka on vasta pantu alulle ja jonka tiimoilta ei vielä tässä vaiheessa taata laajaa yksimielisyyttä. Euroopan parlamentin tarkistuksia 67 ja 71 ei ole sisällytetty sellaisenaan. Niissä todetaan, että kaksivaiheinen lähestymistapa on tarpeen, jotta voidaan 1) määritellä yhteistuotannosta saatava sähkö ja 2) varmistaa, että yhteistuotanto, jota edistetään, todellakin tuottaa primaarienergian säästöjä. Kaksivaiheisen lähestymistavan periaate on linjassa yhteisen kannan kanssa ja muodostaa tärkeän peruspilarin yhteiselle näkemykselle. Tarkistuksessa 71 esitetty kaava primaarienergian säästön laskemiseksi eroaa yhteisessä kannassa käytetystä kaavasta. Komissio katsoo, että on johdonmukaisempaa soveltaa saavutettua energiansäästöä koko yhteistuotantoprosessiin eikä pelkästään yhteistuotannon tuotoksen sähköosuuteen - kuten tarkistuksessa 71 ehdotetaan. Vaikka tarkistuksessa 70 ehdotettu yksityiskohtainen menetelmä yhteistuotannosta saatavan sähkön määrittämiseksi voisi olla mahdollista toteuttaa, komissio katsoo, ettei ole tarkoituksenmukaista sisällyttää sitä direktiiviin sen liitteenä, sillä menetelmää ei ole vielä kehitetty valmiiksi ja lisäksi sitä tarkistetaan ja mukautetaan vielä edellä mainitussa standardointiprosessissa. Yhdenmukaistetut viitearvot Tarkistukset 42 ja 63, jotka koskevat yhdenmukaistettujen viitearvojen laatimista erilliselle tuotannolle ja komitean perustamista avustamaan komissiota, on otettu huomioon yhteisen kannan 4 ja 14 artiklassa. Nämä tarkistukset osoittavat, että parlamentin kanta on yhdenmukainen neuvoston kannan kanssa. Komissio voi hyväksyä mainitun komitean perustamisen ja katsoo, että se on hyödyllinen foorumi ratkaistaessa asiaan liittyviä monimutkaisia kysymyksiä. Mikroyhteistuotanto Monissa parlamentin tarkistuksissa (23, 34, 38, 41, 52, 54 ja 83) pyritään tukemaan mikrotuotantoa. Parlamentti haluaa rajoittaa mikroyhteistuotannon määritelmän yksikköihin, joiden kapasiteetti on alle 50 kWe, kun taas yhteisen kannan 3 ja 8 artiklassa ja liitteessä III katsotaan, että "pienimuotoiseksi yhteistuotannoksi" on tarpeen määritellä yhteistuotanto, jonka kapasiteetti on alle yhden MWe:n. Komissio voi hyväksyä yhteen MWe:hen perustuvan määritelmän, sillä liian alhainen kapasiteettiraja voisi johtaa ei-toivottuihin rajoituksiin pitkällä aikavälillä. Neuvosto on valmis antamaan jäsenvaltioille mahdollisuuden helpottaa erityisesti pienimuotoisten yhteistuotantoyksiköiden pääsyä verkkoon (8 artikla) ja hyväksyy sen, että pienimuotoisia yhteistuotantoyksikköjä voidaan pitää tehokkaina, jos ne tuottavat primaarienergian säästöä vaikka eivät välttämättä täyttäisikään 10 prosentin kriteeriä. Komissio pitää tärkeänä ensinnäkin sitä, ettei pienimuotoista yhteistuotantoa edistetä vain sen vuoksi, että se yksiköt ovat pieniä, ja toisaalta myös sitä, että pyritään poistamaan esteitä, jotka ovat suhteessa työläämpiä pienille kuin suurille yksiköille. Tavoitteet Parlamentti edellyttää tarkistuksessa 43, että yhteisön ja kunkin jäsenvaltion on päästävä vuoteen 2012 mennessä tilanteeseen, jossa yhteistuotannosta saatavan sähkön osuus sähkön kokonaistuotannosta on vähintään 18 prosenttia. Yhteisessä kannassa ei aseteta tällaista tavoitetta yhteisölle tai yksittäisille jäsenvaltioille. Kahdeksantoista prosentin tavoite otettiin käyttöön vuonna 1997 laaditussa lämmön ja sähkön yhteistuotannon edistämistä koskevassa yhteisön strategiassa. Luku perustui nykyistä väljempään yhteistuotannon määritelmään ja markkinatilanteeseen ennen markkinoiden vapauttamista. Komissio ei voi suositella vanhentuneen 18 prosentin tavoitteen käyttämistä ohjenuorana tulevaisuudessa tavoiteltavalle yhteistuotannon osuudelle. Parlamenttikin on tunnustanut tarpeen tehdä perusteellinen analyysi tehokkaan yhteistuotannon mahdollisuuksista. Tämän analyysin on määrä tuottaa tulokseksi kansallisille yhteistuotantostrategioille asetettavat tavoitteet ja vertailuarvot. Muut kysymykset Yhteisessä kannassa noudatetaan parlamentin tarkistuksen 15 sisältöä, sillä ehdotuksesta on poistettu viittaus kapasiteettirajaan julkisen tuen yhteydessä (johdanto-osan kappale 24). Komissio voi hyväksyä tämän alkuperäiseen ehdotukseen tehtävän muutoksen, sillä samalla korostetaan, että julkisen tuen on oltava ympäristönsuojelun valtiontuen suuntaviivojen mukaista, jolloin voidaan estää haitallinen markkinoiden vääristyminen. Parlamentti ehdottaa tarkistuksissa 18 ja 22 yhteistuotannon kolmiluokkajaon poistamista. Tarkistukset on sisällytetty kokonaisuudessaan yhteisen kannan 3 artiklaan ja liitteeseen IV. Komissio voi hyväksyä ne, koska ne yksinkertaistavat ehdotusta ja yhteistuotannon eri tyypit voidaan sisällyttää yleiseen lähestymistapaan. Parlamentti ehdottaa myös täytäntöönpanon määräajan aikaistamista prosessin nopeuttamiseksi ja varhaisemman hyödyn saamiseksi yhteistuotannon lisääntyvästä käytöstä. Komissio hyväksyy periaatteessa nopeamman täytäntöönpanon, mutta jäsenvaltiot ovat neuvostossa asettuneet sitä vastaan. Yksimielisyys yhdenmukaistettujen viitearvojen tarpeellisuudesta vaikuttaa jonkin verran täytäntöönpanon ajankohtaan. Kaksi vuotta yhdenmukaistettujen viitearvojen vahvistamisen jälkeen on suhteellisen lyhyt määräaika, ja prosessi vaikuttaa alkuperätakuujärjestelmän perustamiseen ja kansallisia mahdollisuuksia koskevien analyysien toteuttamiseen. Yhteisen kannan mukaan säädös on saatettava voimaan kahden vuoden kuluessa sen voimaantulosta. 4 PÄÄTELMÄ Komissio katsoo, että (neuvoston 8. syyskuuta 2003 vahvistama) yhteinen kanta on noudattelee yleisesti ottaen komission 22. heinäkuuta 2002 antamaa ehdotusta, jonka käsittely keskeytettiin, kun neuvosto ja Euroopan parlamentti esittivät huolestuneisuutensa siitä, että on tarpeen toteuttaa toimenpiteitä yhteistuotannon edistämiseksi tehokkaana välineenä, jonka avulla voidaan saavuttaa merkittäviä energiasäästöjä ja parantaa toimitusvarmuutta. Komissio uskoo, että yhteisessä kannassa on onnistuttu säilyttämään komission ehdotuksen henki ja tavoite, ja lisäksi siihen on sisällytetty huomattava osa Euroopan parlamentin tarkistuksista. Yhteistuotannon määrittelemisessä on päästy toteuttamiskelpoiseen ja hyväksyttävää tasapainoon, jossa toteutetaan yhdenmukaistaminen tietynasteisesti, jotta voidaan luoda tasapuoliset toimintaedellytykset, ja sallitaan tietty kansallinen joustavuus, jotta voidaan sovittaa yhteen yhteisössä vallitsevat hyvinkin erilaiset yhteistuotantoon liittyvät tilanteet. Yhteinen kanta on rikastuttanut komission ehdotusta sisällyttämällä siihen komitean avustamaan komissiota teknisten kysymysten ratkaisemisessa ja hoitamaan tärkeää tehtävää, joka liittyy direktiivin tarkistamiseen, jotta sitä voidaan tarvittaessa mukauttaa tekniikan kehitykseen. Mitä tulee Euroopan parlamentin esille ottamaan kysymykseen, joka liittyy tavoitteiden asettamiseen yhteistuotannon hyödyntämiseksi entistä tehokkaammin, komissio asettuu tukemaan aloitetta, sillä on tärkeää saada jäsenvaltiot varmistamaan yhteistuotannon asema ja kehittämään sitä. Yhteisessä kannassa otetaan huomioon tämä kysymys, sillä jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan analyysi kansallisista mahdollisuuksista toteuttaa tehokasta yhteistuotantoa, mukaan luettuna erillinen analyysi esteistä, jotka vaikeuttavat yhteistuotannon lisäämistä. Komissio pitää tällaisia analyysejä erittäin tärkeinä tulevia toimenpiteitä silmällä pitäen ja odottaa, että niiden perusteella voidaan asettaa kansallisia toimenpiteitä koskevia tavoitteita. Komissio pitää myös tärkeänä sitä, että mainitut analyysit julkaistaan, minkä jälkeen niitä koskevista kertomuksista keskustellaan ja niitä koskevia kommentteja esitetään alalla. Komissio suosittelee parlamentille yhteisen kannan hyväksymistä.