KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIONNISTA Oheisasiakirja Ehdotus: EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta, jotta voidaan ottaa huomioon yksittäisen maailmanlaajuisen markkinapohjaisen toimenpiteen soveltamisesta kansainvälisen ilmailun päästöihin tehtävän kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpano vuoteen 2020 mennessä /* SWD/2013/0431 final */





KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIONNISTA Oheisasiakirja Ehdotus: EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta, jotta voidaan ottaa huomioon yksittäisen maailmanlaajuisen markkinapohjaisen toimenpiteen soveltamisesta kansainvälisen ilmailun päästöihin tehtävän kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpano vuoteen 2020 mennessä 1. Ongelman määrittely 1.1. Kansainvälisen ilmailun päästöjen huomattavan kasvun torjumiseen tarkoitettujen markkinapohjaisten toimenpiteiden riittämätön käyttöönotto EU on voimakkaasti sitoutunut saavuttamaan tavoitteen, jonka mukaan ilmaston keskimääräisen lämpötilan nousu ei saisi ylittää kahta celsiusastetta verrattuna esiteollisella kaudella vallinneeseen tasoon. Tähän liittyen yksi työllisyyttä ja älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevan Eurooppa 2020 -strategian (Eurooppa 2020) tärkeimmistä tavoitteista on vähentää kasvihuonekaasupäästöjä vähintään 20 prosentilla verrattuna vuoden 1990 tasoihin. Lentoliikenteestä aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen rajoittamisella on merkittävä osuus tämän sitoumuksen täyttämisessä. Kansainvälisen energiajärjestön (IEA) mukaan siviili-ilmailun maailmanlaajuiset CO2-päästöt ovat tällä hetkellä noin 2,5 prosenttia kaikista CO2-päästöistä. Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö (ICAO) ennustaa, että vuoteen 2036 mennessä kansainvälisen lentoliikenteen päästöt nousevat vuoden 2006 tasoihin verrattuna 155–300 prosenttia; nousun määrä riippuu teknologisista ja toiminnallisista parannuksista. Kansainvälisen ilmailun osuuden CO2-päästöjen kokonaismäärästä odotetaan nousevan ainakin 4 prosenttiin vuoteen 2050 mennessä, mikäli päästöjen hillitsemiseksi ei toteuteta lisätoimia. Koska uusiin teknologioihin ja toimintatapoihin liittyvät mahdollisuudet ovat ilmailualalla rajalliset, on tarpeen käyttää markkinapohjaisia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että ilmailu tekee oman osuutensa maailmanlaajuisten päästöjen vähentämiseksi. Markkinapohjaisten toimenpiteiden avulla ilmailualan päästöjen voimakasta kasvua voidaan tasapainottaa rahoittamalla muiden alojen päästöjen vähentämistä alhaisemmin kustannuksin. EU on toiminut edelläkävijänä markkinapohjaisten toimenpiteiden täytäntöönpanossa sisällyttämällä lentoliikenne päästökauppajärjestelmään. Huolimatta alhaisin kustannuksin saavutetuista myönteisistä ympäristövaikutuksista EU:n päästökauppaan on kohdistunut merkittävää kansainvälistä vastustusta (katso kohta 1.2.1). Useat valtiot ovat vastustaneet EU:n päästökauppaa väittäen, että se kattaisi liian suuren osan kansainvälisistä päästöistä ja että EU:lla ei ole toimivaltaa velvoittaa muiden maiden lentoliikenteen harjoittajia osallistumaan EU:n päästökauppaan. Unionin tuomioistuin on kuitenkin hylännyt nämä väitteet. Kansainvälisestä vastustuksesta riippumatta EU:n päästökauppa kattaa ainoastaan 50 prosenttia kansainvälisen lentoliikenteen päästöistä, joten se ei riitä pysäyttämään lentoliikenteen päästöjen tulevaa kasvua. Näin ollen jopa EU:n päästökaupasta huolimatta toimien ulkopuolelle jää paljon kansainvälisen lentoliikenteen päästöjä, koska mikään muu alue EU:n lisäksi ei ole toteuttanut markkinapohjaisia toimenpiteitä. Markkinapohjaisia toimenpiteitä ei ole otettu käyttöön ja EU:n päästökauppa on herättänyt vastustusta, koska olemassa ei ole maailmanlaajuista poliittista sopimusta. Tähän saakka ei myöskään ole ollut mahdollista saavuttaa selvää sitoutumista maailmanlaajuisten markkinapohjaisten toimenpiteiden kehittämiseen ICAO:ssa eikä saada aikaan sopimusta, joka olisi perustunut yleisesti sovituille periaatteille alueellisten markkinapohjaisten toimenpiteiden, kuten EU:n päästökaupan, täytäntöönpanosta. 1.2. EU:n toimet vaikeassa kansainvälisessä ympäristössä 1.2.1. Lentoliikenteen sisällyttäminen EU:n päästökauppajärjestelmään Direktiivillä 2008/101/EY muutettiin EU:n päästökauppadirektiiviä 2003/87/EY siten, että EU:n päästökauppajärjestelmään sisällytettiin lentoliikenne seuraavasti: – Kaikki ETA-maat (Islanti, Norja ja Liechtenstein mukaan lukien) osallistuvat näihin toimiin. – Mukana ovat kaikki päästöt lennoilta, jotka sekä lähtevät joltakin ETA-maassa sijaitsevalta lentoasemalta että saapuvat sellaiselle (ETA:n sisäiset lennot), sekä lennot, jotka lähtevät joltakin ETA-maassa sijaitsevalta lentoasemalta jollekin kolmannessa maassa sijaitsevalle lentoasemalle tai saapuvat ETA-maassa sijaitsevalle lentoasemalle jostakin kolmannesta maasta (ETA:n ulkopuoliset lennot). – Päästöjen enimmäismäärä on 95 prosenttia lentoliikenteen päästöistä vuosina 2004–2006. – Ilma-alusten käyttäjillä on velvollisuus raportoida päästöistä vuodesta 2010 alkaen ja noudattaa sääntöjä kaikilta osin (myös päästöoikeuksien palauttamisen osalta) vuodesta 2012 alkaen. Kuitenkin se, että EU:n päästökauppajärjestelmään sisällytettiin lennot, jotka lähtevät kolmansiin maihin ja saapuvat niistä, herätti voimakasta kansainvälistä vastustusta: – Air Transport Association of America (ATA) ja Yhdysvaltojen suurimmat lentoyhtiöt kyseenalaistivat EU:n päästökaupan laillisuuden ja väittivät muun muassa, että olisi vastoin kansainvälistä tapaoikeutta soveltaa EU:n päästökauppaa lentojen niihin osiin, jotka tapahtuvat ETA-maiden ilmatilan ulkopuolella. Unionin tuomioistuin kumosi kyseiset väitteet ja vahvisti, että EU:lla on toimivaltaa laajentaa EU:n päästökauppajärjestelmä koskemaan EU:n lentoasemille saapuvia tai niiltä lähteviä lentoja kokonaisuudessaan. – Ns. "haluttomien koalitio", johon kuuluivat muun muassa Kiina, Intia, Venäjä ja USA, allekirjoittivat kaksi EU:n päästökauppajärjestelmän vastaista julistusta. Ne väittivät, että järjestelmä olisi kansainvälisen oikeuden vastainen eikä sitä tulisi soveltaa kyseisissä maissa rekisteröityihin ilma-aluksen käyttäjiin. – Manner-Kiinan lentoyhtiöt ja useimmat Intian lentoyhtiöt ovat vuodesta 2011 toimineet EU:n päästökauppajärjestelmän vastaisesti. – Vuonna 2012 Yhdysvaltojen kongressi hyväksyi päästökaupan vastaisen lain ("Thune Bill"), joka sallisi Yhdysvaltojen hallinnon antaa julkisen kuulemisen jälkeen määräyksen siitä, että Yhdysvalloissa rekisteröityneiden lentoyhtiöiden ei tulisi noudattaa EU:n päästökauppajärjestelmää. Tällaisia määräyksiä ei tähän mennessä ole annettu. 1.2.2. Viimeaikaiset kehitykset valmistauduttaessa vuoden 2013 ICAO:n yleiskokoukseen EU:lla on paljon kokemusta monenvälisyydestä ja se on jatkuvasti pyrkinyt edistämään markkinapohjaisia toimenpiteitä ICAO:n puitteissa. Jotta voidaan helpottaa neuvotteluja ennen vuoden 2013 ICAO:n yleiskokousta, EU teki ns. "stop-the-clock" -päätöksen N:o 377/2013/EY. Sillä lykätään tilapäisesti sellaisten EU:n päästökauppadirektiivistä johtuvien velvoitteiden täytäntöönpanoa, jotka koskevat kolmansiin maihin suuntautuvia ja niistä saapuvia lentoja. Tämä on antanut vuoden 2013 ICAO:n yleiskokoukselle uutta pontta kehittää maailmanlaajuinen markkinapohjainen toimenpide sekä sopia kansainvälisiä ja alueellisia markkinapohjaisia toimenpiteitä koskevista puitteista, joita sovellettaisiin kunnes maailmanlaajuista markkinapohjaista toimenpidettä aletaan panna täytäntöön vuonna 2020. · EU:n ehdotus maailmanlaajuisia markkinapohjaisia toimenpiteitä koskevaksi suunnitelmaksi EU:n jäsenvaltiot ovat ehdottaneet, että vuoden 2013 ICAO:n yleiskokouksen olisi päätettävä sitovasta suunnitelmasta maailmanlaajuisen markkinapohjaisen toimenpiteen kehittämiseksi. Maailmanlaajuista markkinapohjaista toimenpidettä koskeva suunnittelutyö olisi saatava päätökseen ennen vuonna 2016 järjestettävää ICAO:n yleiskokousta, ja maailmanlaajuinen markkinapohjainen toimenpide olisi pantava täytäntöön vuoteen 2020 mennessä. Kesäkuun 3. päivänä 2013 pidetyssä kansainvälisen ilmakuljetusliiton (IATA) vuosittaisessa yleiskokouksessa hyväksyttiin suurella enemmistöllä päätöslauselma, jolla tuetaan kyseistä suunnitelmaa maailmanlaajuisen markkinapohjaisen toimenpiteen luomisesta. · Alueellisen tai kansallisen markkinapohjaisen toimenpiteen alueellista soveltamisalaa koskeva kompromissi Markkinapohjaista toimenpidettä koskevilla puitteilla olisi varmistettava kansallisten ja alueellisten markkinapohjaisten toimenpiteiden johdonmukainen soveltaminen. Keskeinen kysymys liittyy siihen, missä määrin kansainvälisestä lentoliikenteestä aiheutuneet päästöt kuuluvat kansallisen tai alueellisen markkinapohjaisen toimenpiteen soveltamisalaan. Monet ICAO:n jäsenvaltiot pitäisivät parempana, että markkinapohjaisia toimenpiteitä koskevissa puitteissa alueellinen markkinapohjainen toimenpide rajoitettaisiin päästöihin kyseisen alueen sisällä. Kompromissihengessä, mikäli maailmanlaajuisen markkinapohjaisen toimenpiteen vaatimustaso asetetaan korkealle, EU:n jäsenvaltiot ilmaisivat olevansa avoimia sille, että alueellisilla järjestelmillä on suppeampi maantieteellinen kattavuus ennen maailmanlaajuisen markkinapohjaisen toimenpiteen soveltamista vuodesta 2020. 1.2.3. Vuoden 2013 ICAO:n yleiskokous ICAO:n yleiskokous hyväksyi ehdotetun suunnitelman maailmanlaajuisesta markkinapohjaisesta toimenpiteestä vuoteen 2020 mennessä. Loppujen lopuksi ei kuitenkaan saatu aikaan kompromissia alueellisia markkinapohjaisia toimenpiteitä koskevista ohjeista, joita olisi sovellettu siihen saakka. EU:n jäsenvaltiot hylkäsivät – kuten aiemmissakin ICAO:n yleiskokouksissa – muiden valtioiden vaatimuksen siitä, että alueelliselle markkinapohjaiselle toimenpiteelle olisi saatava niiden valtioiden hyväksyntä, joiden lentoyhtiöt toimivat markkinapohjaista toimenpidettä soveltavissa valtioissa. 1.3. Perusskenaario: EU:n päästökauppajärjestelmän täysimääräisen soveltamisen jatkaminen Vaikka EU:n päästökauppajärjestelmästä aiheutuu ainoastaan pieniä kustannuksia ilma-alusten käyttäjille ja unionin tuomioistuin on yksiselitteisesti vahvistanut kaikkien lähtevien ja saapuvien lentojen kattavuuden laillisuuden, ei voida odottaa, että kansainvälinen vastustus päättyisi, mikäli EU:n päästökauppajärjestelmän soveltamista täysimääräisesti jatkettaisiin. EU:n päästökauppajärjestelmän soveltaminen täysimääräisesti vuodesta 2013 alkaen voi sen vuoksi vaarantaa tulevat ICAO:n neuvottelut markkinapohjaisten toimenpiteiden kehittämisestä ja täytäntöönpanosta. 2. Tavoitteet Yleisenä tavoitteena on varmistaa ilmailualan osuus ilmastonmuutoksen vaikutusten vähentämisessä. Tämä ei ole muuttunut sen jälkeen, kun lentoliikenne sisällytettiin EU:n päästökauppajärjestelmään. EU on kiistämättä monenvälisten toimien puolestapuhuja, ja se korostaa kansainvälisen yhteistyön ja maailmanlaajuisten ratkaisujen merkitystä omassa politiikassaan. Erityisiä tavoitteita on kaksi: – Helpotetaan maailmanlaajuisen markkinapohjaisen toimenpiteen kehittämistä ja täytäntöönpanoa vuoteen 2020 mennessä siten, että soveltamisalaan kuuluvat kaikki kansainvälisen lentoliikenteen päästöt. – Jatketaan EU:n päästökauppaa, joka kattaa kaikki ETA-maista lähtevät tai niihin saapuvat lennot, ennen maailmanlaajuisen markkinapohjaisen toimenpiteen täytäntöönpanoa vuonna 2020. Julkisen kuulemisen tulokset vahvistavat, että kaikki sidosryhmät – teollisuus, viranomaiset ja kansalaisjärjestöt – kannattavat voimakkaasti markkinapohjaisten toimenpiteiden käyttöä ilmailualalla. Eri vaihtoehdoissa muutoksille, joita EU:n päästökauppaan tehdään vuoden 2013 ICAO:n yleiskokouksen jälkeen, olisi saavutettava seuraavat toiminnalliset tavoitteet: – Säilytetään tehokkuus ympäristön kannalta – Ei vähennetä ilmailualan kilpailukykyä – Säilytetään tasapuoliset toimintaolosuhteet ilmailun sisämarkkinoilla – Rajoitetaan hallinnollisia lisäkustannuksia – Varmistetaan yhdenmukaisuus kansainvälisen oikeuden ja ei-sitovien ICAO:n yleiskokouksen päätöslauselmien kanssa sikäli kuin ne ovat johdonmukaisia kyseisiä päätöslauselmia koskevien EU:n lausuntojen kanssa. Ympäristötehokkuus, alhaiset hallinnolliset kustannukset sekä poliittinen hyväksyttävyys ovat tärkeimpiä näkökohtia, jotka sidosryhmät ovat tuoneet esiin julkisessa kuulemisessa. 3. Toimintavaihtoehdot Kuten "stop-the-clock"-päätöksessä esitettiin (katso kohta 1.2.2), EU harkitsee vuoden 2013 ICAO:n yleiskokouksen jälkeen, tarvitaanko EU:n päästökauppajärjestelmään muutoksia, jotta voidaan saavuttaa optimaalinen vuorovaikutus EU:n päästökaupan ja ICAO:n yleiskokouksen tulosten välillä. 3.1.1. EU:n päästökauppajärjestelmän soveltaminen täysimääräisesti EU:n päästökauppajärjestelmän täysimääräisen soveltamisen jatkaminen tarkoittaa sitä, että ilma-aluksen käyttäjät ovat edelleen vastuussa kaikista päästöistä, jotka aiheutuvat ETA-maiden lentoasemilta lähtevistä tai niille saapuvista lennoista. 3.1.2. Yhdistelmävaihtoehto Ennen vuoden 2013 ICAO:n yleiskokousta suurimmat ilmailumaat kannattivat markkinapohjaisen toimenpiteen puitteita koskevaa ehdotusta, josta ei kuitenkaan yleiskokouksessa päästy sopimukseen. Tämän ehdotuksen perusteella markkinapohjaista toimenpidettä koskevien puitteiden maantieteellisen soveltamisalan olisi oltava seuraava: – Kaikki päästöt lennoista, jotka saapuvat tietyn valtioiden ryhmän lentoasemille tai lähtevät niiltä, ja – Tietty osuus niiden lentojen päästöistä, jotka saapuvat kyseisen valtioiden ryhmän ulkopuolisista kolmansista valtioista tai lähtevät niihin, suhteessa koko lentoon, joka on tehty kyseiseen valtioiden ryhmään liittyvien alueiden läpi (esim. kun kyseessä on lento Pariisin ja Pekingin välillä, EU:n päästökauppajärjestelmän olisi katettava osuus ETA-maiden yläpuolella aina kolmannen maan (tässä tapauksessa Venäjän) rajalle ja rajalta. Jos EU:n päästökauppajärjestelmää yhdenmukaistetaan tämän kanssa, on mahdollista edelleen sisällyttää soveltamisalaan kaikki ETA-alueen sisäisistä lennoista aiheutuvat päästöt, mutta ETA:n ulkopuolisista lennoista aiheutuvia päästöjä on mukana vähemmän suhteessa ETA:n sisällä matkustettuun etäisyyteen (jäljempänä ”yhdistelmävaihtoehto”). On olemassa erilaisia lähestymistapoja siihen, miten meren yllä lennetyt osuudet otetaan huomioon (esim. aluemeri, joka ulottuu enintään 12 meripeninkulman etäisyydelle rannikosta, tai talousvyöhyke, joka ulottuu enintään 200 nm:n etäisyydelle rannikolta). 3.1.3. Toimintavaihtoehdot Yhdistelmävaihtoehdon lisäksi on harkittu seuraavia vaihtoehtoisia vaihtoehtoja: – Lähteviin lentoihin perustuva vaihtoehto: Soveltamisalaan kuuluvat kaikki ETA-alueen sisäiset lennot sekä ainoastaan lähtevät lennot muihin kuin ETA-maihin. Tämä lähestymistapa oli EU:n alustava ehdotus markkinapohjaista toimenpidettä koskevien puitteiden maantieteellisestä soveltamisalasta, mutta suuri osa ICAO:n jäsenvaltioita hylkäsi sen. – 50/50-vaihtoehto: Kuten julkinen kuuleminen osoitti, suurin osa ympäristöjärjestöistä kannattaa EU:n päästökauppajärjestelmän kattavuuden rajoittamista 50 prosenttiin lähtevistä ja saapuvista lennoista ETA:n ulkopuolisilla reiteillä. Tästä vaihtoehdosta ei kuitenkaan ole koskaan keskusteltu ICAO:ssa. – Yleinen vapautus ETA:n ulkopuolisille lennoille (kuten "stop-the-clock"-päätöksessä) jättäisi soveltamisalan piiriin ainoastaan ETA:n sisäiset lennot. – Polttoaineeseen perustuva vaihtoehto: Siirtyminen polttoaineeseen perustuvaan järjestelmään asettaisi polttoaineen toimittajat vastuuseen sääntöjen noudattamisesta ilma-alusten käyttäjien sijaan. Tässä vaihtoehdossa soveltamisalaan kuuluisi saman verran päästöjä kuin lähteviin lentoihin perustuvassa vaihtoehdossa, koska polttoaineiden toimittajat palauttaisivat päästöoikeuksia ETA:n lentoasemilla myydyn polttoaineen mukaan. Jotta vältetään polttoaineen toimittajien ansiottomat voitot, päästöoikeuksia ei jaettaisi maksutta vaan kaikki päästöoikeudet huutokaupattaisiin. 4. Vaikutusten arviointi 4.1. Ympäristövaikutukset Yhdistelmävaihtoehdoissa ja muissa vaihtoehdoissa toimien soveltamisalaan kuuluvat päästöt vähenisivät 25–62 prosenttia verrattuna täysimääräisen päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluviin päästöihin (ks. taulukko 1). 4.2. Taloudelliset vaikutukset 4.2.1. Kilpailukyky Yhdistelmävaihtoehdot ja muut vaihtoehdot — lukuun ottamatta polttoaineeseen perustuvaa vaihtoehtoa — parantavat ilmailualan yleistä kilpailukykyä verrattuna täysimääräiseen EU:n päästökauppajärjestelmään, koska kapeampi soveltamisala saattaa johtaa ETA:n ulkopuolisten lentojen hintojen laskuun. Ilmaiseksi jaettavien päästöoikeuksien peruuttamisen vuoksi polttoaineeseen perustuva vaihtoehto aiheuttaisi hintojen nousua ETA:n sisäisissä lennoissa. 4.2.2. Tasapuoliset toimintaolosuhteet kilpailua varten Kaikissa vaihtoehdoissa säilytetään tasapuoliset toimintaedellytykset merkityksellisillä kaupunkiparimarkkinoilla, koska kaikkia lentotoiminnan harjoittajia kohdellaan samalla tavalla kansallisuudesta tai muista ominaisuuksista riippumatta. Jos suorat lennot kuitenkin myös kilpailevat sellaisten lentojen kanssa, joihin kuuluu välilasku jollakin ETA:n ulkopuolisella lentoasemalta (esim. reitillä Lontoosta Singaporeen, välilasku Dubaissa), yhdistelmävaihtoehdossa vältetään mahdollinen riski kilpailun vääristymisestä, koska soveltamisalaan kuuluvat sekä välilaskulliset että suorat lennot. Kuitenkin tämänhetkisillä hiilidioksidin hinnoilla vääristymisen todennäköisyys on vähäinen kaikissa vaihtoehdoissa. 4.3. Vaikutukset hallinnolliseen rasitteeseen ja toteutettavuuteen Yhdistelmävaihto voidaan toteuttaa nykyisen MRV-järjestelmän (tarkkailu, raportointi ja todentaminen) perusteella. ETA:n ulkopuolisten lentojen alhaisempi kattavuus näkyy ottamalla huomioon suhteellisesti alhaisempi prosenttiosuus polttoaineen kokonaiskulutuksesta (joka nykyisin ilmoitetaan koko lennon osalta). Lähteviin lentoihin perustuva vaihtoehto, 50/50-vaihtoehto ja "stop-the-clock"-päätös eivät edellytä muutoksia nykyiseen MRV-järjestelmään. Siirtyminen polttoaineeseen perustuvaan vaihtoehtoon edellyttäisi merkittäviä muutoksia, koska vastuullisiksi tahoiksi tulisivat polttoaineen toimittajat. Täytäntöönpanossa olisi odotettavissa merkittäviä viiveitä. 4.4. Vaikutukset johdonmukaisuuteen kansainvälisen ilmailulainsäädännön ja ICAO:n politiikan välillä Unionin tuomioistuin hylkäsi väitteen, jonka mukaan EU:n päästökauppajärjestelmä rikkoisi muiden valtioiden itsemääräämisoikeutta ja vahvisti, että EU:lla on toimivalta soveltaa EU:n päästökauppajärjestelmää niiden lentojen kaikkiin päästöihin, jotka saapuvat jonkin jäsenvaltion alueella sijaitsevalle lentoasemalle tai lähtevät sieltä. Koska kaikkia vaihtoehtoja sovelletaan edelleen ainoastaan lähteviin ja saapuviin lentoihin – ei ylilentoihin – ne noudattavat kansainvälisen tapaoikeuden, Chicagon yleissopimuksen ja lentoliikennesopimusten periaatteita. Muihin vaihtoehtoihin verrattuna yhdistelmävaihtoehdon etuna on suurempi kansainvälinen poliittinen hyväksyttävyys, koska sillä rajoitetaan toimien piiriin kuuluvat päästöt ETA:n alueen päästöihin. Polttoaineeseen perustuvassa vaihtoehdossa on se oikeudellinen riski, että sen katsottaisiin muodostavan Chicagon yleissopimuksessa ja lentoliikennesopimuksissa tarkoitetun polttoaineveron tai ‑maksun. 5. Vaihtoehtojen vertailu Harkitessaan eri vaihtoehtoja EU:n on löydettävä tasapaino, jossa otetaan huomioon ympäristötehokkuus, MRV-järjestelmän mahdolliset muutokset ja se, että vaihtoehdot noudattavat kansainvälistä oikeutta ja (ei-sitovia) ICAO:n yleiskokouksen päätöslauselmia. Taloudelliset vaikutukset eivät eroa toisistaan niin merkittävästi, että se vaikuttaisi kustannushyötytasapainoon. – Yhdistelmävaihtoehdon kattavuus on merkittävästi pienempi, 39–47 prosenttia täysimääräisen EU:n päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluvista päästöistä (sen mukaan, määritetäänkö soveltamisalaksi 12 vai 200 meripeninkulmaa) ja siitä koituisi jonkin verran kustannuksia liittyen MRV-järjestelmän muutoksiin. Hyötyjen osalta rajallisempi päästöjen kattavuus tarjoaa lisäsyitä puolustaa EU:n päästökauppajärjestelmää itsemääräämisoikeuden rikkomiseen liittyviä väitteitä vastaan. Se vähentää myös mahdollisia vääristymiä liittyen välilaskullisiin lentoihin, joita harjoitetaan suorien lentojen rinnalla. – Lähteviin lentoihin perustuvassa vaihtoehdossa ja 50/50-vaihtoehdossa katetaan 62 prosenttia päästöistä verrattuna täysimääräiseen EU:n päästökauppajärjestelmään eikä niissä muuteta MRV-järjestelmää. Kuitenkaan koska nämä vaihtoehdot eivät saa tukea vuoden 2013 ICAO:n yleiskokouksessa, ne eivät lisää poliittista hyväksyttävyyttä eikä niistä saada uusia oikeudellisia perusteita EU:n päästökauppajärjestelmän tukemiseksi. – Koska ”stop-the-clock” -vaihtoehto kattaa ainoastaan 25 prosenttia päästöistä, se ei ole toimiva ratkaisu pitkällä aikavälillä, kun otetaan huomioon EU:n ympäristötavoitteet ilmailualalla. Polttoaineeseen perustuvassa vaihtoehdossa saavutetaan sama päästöjen kattavuus kuin lähtöihin perustuvassa vaihtoehdossa, mutta sillä on kielteisiä vaikutuksia kilpailukykyyn. Lisäksi siihen liittyisi MRV-järjestelmän täysi muutos sekä riski uusista oikeudellisista haasteista. Taulukko1 Vaihtoehtojen vertailu || EU:n päästökauppa-järjestelmän soveltaminen täysimääräisesti || Yhdistelmä-vaihtoehto || Lähteviin lentoihin perustuva vaihtoehto; 50/50-vaihtoehto || "Stop-the-clock"-vaihtoehto || Poltto-aineeseen perustuva vaihtoehto Tehokkuus ympäristön kannalta || 100 % || 39–47 prosenttia || 62 % || 25 % || 62 % Kilpailukyky || Vähäinen vaikutus kustannuksiin ja kysyntään || + || + || + || - Tasapuoliset toiminta-olosuhteet kilpailua varten || Ei vääristymiä tämänhetkisillä hiilidioksidin hinnoilla || + + || = || + || = Mittaamisen, raportoinnin ja todentamisen työläys ja tarkkuus || Perustuu polttoaineen kulutukseen || - || = || = || -- Johdonmukaisuus kansainvälisen ilmailuoikeuden kanssa || Euroopan unionin tuomioistuin vahvistanut laillisuuden || = || = || = || - Kansainvälinen poliittinen hyväksyttävyys || Voimakasta kansainvälistä vastustusta || ++ || = || ++ || = + myönteinen vaikutus verrattuna täysimääräiseen EU:n päästökauppajärjestelmään - kielteinen vaikutus verrattuna täysimääräiseen EU:n päästökauppajärjestelmään = ei muutosta verrattuna täysimääräiseen EU:n päästökauppajärjestelmään 6. Seuranta ja arviointi Vuonna 2016 pidettävän ICAO:n yleiskokouksen tuloksista riippuen EU:n päästökauppajärjestelmään on mahdollisesti tehtävä lisämuutoksia sen varmistamiseksi, että vuonna 2020 voidaan siirtyä maailmanlaajuiseen markkinapohjaiseen toimenpiteeseen. Tämän vuoksi ehdotetaan, että EU:n päästökauppajärjestelmään tehtävät mahdolliset muutokset ovat ainoastaan väliaikaisia ja että vuoden 2016 ICAO:n yleiskokouksen jälkeen komissio raportoi parlamentille ja neuvostolle toimenpiteistä, joilla pannaan täytäntöön vuodesta 2021 sovellettava maailmanlaajuinen markkinapohjainen toimenpide.