Johdanto

Irakin kansa, hallitus ja armeija ovat Da’eshin vastaisen maailmanlaajuisen liittoutuman tuella onnistuneet saamaan takaisin Da’eshin tosiasiallisessa hallinnassa olleet alueet Irakissa. Irak on kärsinyt konflikteista vuodesta 2003 alkaen ja jo sitä ennekin, mutta Da’eshin terrori-iskut vuodesta 2014 alkaen ovat olleet tähän mennessä kammottavin sisäisen väkivallan muoto. Irakin on nyt tartuttava saamaansa uuteen mahdollisuuteen rakentaa osallistava ja vastuullinen poliittinen järjestelmä, joka palvelee kaikkia yhteisöjä, alueita ja vakaumuksia, suojelee maan monimuotoisuutta ja lujittaa sen demokraattista järjestystä. Tämä on olennaista, jotta voidaan palauttaa luottamus kansalaisten ja hallituksen välille ja välttää paluu eripuraiseen ahdasmielisyyteen ja separatismiin.

Kolme vuotta kestänyt taistelu Da’eshia vastaan on tullut maalle suunnattoman kalliiksi. Sekä siviilejä että sotilaita on menetetty, inhimillistä kärsimystä ja traumoja esiintyy laajasti, maan sisäisiä pakolaisia on edelleen miljoonia, yhteiskuntarakenne on tuhoutunut erityisesti konfliktista kärsimään joutuneissa yhteisöissä, julkista ja yksityistä infrastruktuuria on tuhottu laajasti ja rahoitus- ja taloustilanne on epävarma. Irakin hallituksella ja kansalla on nyt edessään monia haasteita. Se, että Irak pystyy vastaamaan näihin haasteisiin, on välttämätöntä Irakille, Lähi-idälle ja koko kansainväliselle yhteisölle – kaikille niille, joihin kriisin seuraukset ovat kohdistuneet ja joihin Irakin epävakauden jatkuminen vaikuttaisi kielteisesti.

Erityisesti EU:n kannalta on äärimmäisen tärkeää varmistaa, että Irak nousee kriisistä entistä vahvempana. Jos kriisin perimmäisiin syihin ei puututa, maan yhtenäisyys, turvallisuus, demokraattinen järjestys ja talouskehitys kärsivät. Siitä olisi vahinkoa myös Irakin hallituksen uudistus- ja sovittelutoimille. Tällöin eri ryhmittymien välinen juopa ja etniset jännitteet todennäköisesti kasvaisivat. Irak pysyisi edelleen terrorismin kehtona, joka muodostaa EU:n turvallisuudelle suoran ja jatkuvan uhan. Lisäksi maa ajautuisi uuteen kriisiin, jonka humanitaariset seuraukset vaikuttaisivat naapurimaihin ja EU:hun erityisesti laittoman muuttoliikkeen muodossa. Tästä syystä on olennaista, että EU ja kansainvälinen yhteisö tukevat edelleen sitoutuneesti Irakia näinä kriittisinä aikoina.

Tämä tiedonanto pohjautuu EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittisen globaalistrategian laajoihin tavoitteisiin, ja sen perustana ovat Syyriaa ja Irakia sekä Da’eshin muodostamaa uhkaa koskevan vuonna 2015 hyväksytyn EU:n alueellisen strategian täytäntöönpanosta saadut kokemukset. Tiedonanto on luonteva seuraava askel EU:n sitoutuneessa toiminnassa, jonka tavoitteena on siirtyä Da’eshin alueellisesta torjumisesta sellaisten tapojen pohtimiseen, joilla voidaan auttaa Irakia vastaamaan tämänhetkisiin erityisiin haasteisiinsa. Tiedonanto on vastaus 19. kesäkuuta 2017 kokoontuneen EU:n ulkoasiainneuvoston yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkealle edustajalle ja komissiolle esittämään pyyntöön laatia strategia, jolla ohjataan EU:n ja Irakin vuorovaikutuksen seuraavia vaiheita. Tällä Irakia koskevalla strategialla on kolme päätavoitetta:

1. määritellä Irakin huomattavat haasteet

2. yksilöidä EU:n edut ja strategiset tavoitteet sen suhteissa Irakiin

3. yksilöidä EU:n toiminnan painopisteet EU:n nykyisen tuen pohjalta keskittyen ensimmäiseksi EU:n tuen ohjaamiseen niihin haasteisiin, jotka Irakin hallitus on katsonut kaikkein kiireellisimmiksi. Näitä ovat sisäisen pakolaisuuden jatkuminen sekä vakauttaminen ja sovittelu. Strategian täytäntöönpanon onnistuminen riippuu viime kädessä maan päättäjien poliittisesta tahdosta.

1. Irakin haasteet ja alueellinen konteksti

1.1 Humanitaarinen sekä paikallishallintoon ja vakauttamiseen liittyvä haaste: Irakilla on ratkaistavanaan valtava ja kiireellinen humanitaarinen haaste. Kaikkialla maassa kolmen vuoden ajan jatkunut konflikti johti paikallisväestön, myös vähemmistöjen, perusihmisoikeuksien niin räikeään rikkomiseen, että kyse on todennäköisesti rikoksista ihmisyyttä vastaan. Konflikti vaikutti vakavasti maan yhteiskuntarakenteeseen. Asuinseuduiltaan siirtymään joutuneita irakilaisia on edelleen yli kolme miljoonaa, ja lisäksi miljoonat tarvitsevat kipeästi humanitaarista apua. Luvussa on mukana heikommassa asemassa olevia ryhmiä, kuten lapsia, jotka eivät ole moneen vuoteen voineet käydä koulua säännöllisesti, ja naisia, jotka ovat kokeneet seksuaalista väkivaltaa. Konfliktin seurauksena siviili-infrastruktuuria, kuten vedenjakelujärjestelmiä, terveydenhuoltojärjestelmiä ja kouluja, on tuhoutunut laajasti, mikä on johtanut myös vakaviin puutteisiin keskeisten palveluiden tarjoamisessa. Lisäksi konflikti on maaperän ja pohjaveden saastumisen myötä vaikuttanut merkittävästi ympäristöön ja siten vastaavasti myös ihmisten terveyteen ja toimeentuloon.

Irakin ja kansainvälisen yhteisön ensimmäisissä toimissa vapautettujen alueiden vakauttamiseksi on edistytty merkittävästi: kaksi miljoonaa maan sisäistä pakolaista on jo palannut asuinseudulleen, enimmäkseen rauhanomaisesti ja hyvässä järjestyksessä. Loppujen kolmen miljoonan kotiin palaamisen edistämiseksi on kuitenkin tehtävä paljon työtä. Jotta asuinseudultaan siirtymään joutuneet kansalaiset voisivat palata kotiinsa turvallisesti, vapaaehtoisesti, arvokkaasti ja syrjimättömällä tavalla, Irakin hallituksen on huolehdittava turvallisuudesta, käynnistettävä miinanraivaus, palautettava peruspalvelut ja infrastruktuuri, tarjottava toimeentulomahdollisuuksia ja taattava luottamuksen lisäämiseksi, että vapautetuille alueille saadaan pikaisesti vastuullinen ja edustuksellinen siviilihallinto. Lisäksi pitkäaikaisen vakauden varmistamiseksi on erittäin tärkeää puuttua kysymyksiin, jotka liittyvät henkilöllisyysasiakirjoihin, asumiseen ja maa- ja omistusoikeuksiin. Tähän liittyy poliittisia, turvallisuutta koskevia, taloudellisia ja logistisia haasteita. Joillakin hiljattain vapautetuilla alueilla on jo ollut ongelmia oikeusvaltion palauttamisessa ihmisoikeuksia täysimääräisesti kunnioittaen. Vakauttamis- ja jälleenrakennusprosessien tehokkuus edellyttää, että samaan aikaan pyritään poliittiseen sovinnontekoon ja ratkaisemaan ne vääryydet ja haavoittuvuudet, jotka mahdollistivat Da’eshin nousun. Tarkoituksena on myös lieventää riskiä, että nämä prosessit aiheuttavat itsessään uusia yhteisöjen välisiä jännitteitä.

1.2 Turvallisuushaaste on kaksitahoinen: tavoitteena on suojella Irakin yhteiskuntaa jatkuvilta terrori-iskuilta ja korjata turvallisuusrakenteiden tosiasiallinen pirstaleisuus. Irakin armeija romahti suurelta osin vuonna 2014, kun Da’esh laajeni voimakkaasti. Tämä sai Irakin poliittiset ja uskonnolliset viranomaiset kannustamaan irakilaisia liittymään uusiin tai olemassa oleviin aseellisiin ryhmiin, niin sanottuihin yhdistyneisiin puolisotilaallisiin joukkoihin. Tällä kiireellisellä ja poikkeuksellisella keinolla tuettiin Irakin turvallisuusjoukkoja Da’eshin laajentumisen pysäyttämisessä ja menetettyjen alueiden saamisessa takaisin. Irakissa on säilynyt kansallisen armeijan erittäin ammattitaitoinen mutta pieni ydin, joka tarvitsee lisää rakenteellista tukea. Irakin hallituksen joukot, myös Kurdistanin aluehallituksen Peshmerga-joukot, ovat saaneet merkittävää kansainvälistä tukea, johon on kuulunut kalustoa ja koulutusta, jota tarvitaan välittömässä taistelussa Da’eshia vastaan. Vuosia jatkunut konflikti on johtanut militarisoituun poliisitoimintaan. Tästä syystä Irakin poliisivoimia on uudistettava, jotta voidaan tukea oikeusvaltioperiaatteeseen sitoutunutta ja vastuullista siviilipoliisitoimintaa, jossa kunnioitetaan ihmisoikeuksia ja jolla vahvistetaan yhteisöjen välistä luottamusta. Turvallisuusalalla on toteutettava pikaisesti tehokas ja perusteellinen uudistus sekä sotilas- että siviilipuolella, jotta voidaan paitsi lujittaa valtion erioikeuksia ja legitimiteettiä, myös mahdollistaa alueen tehokas valvonta ja rajoittaa terrorismin ja rikollisuuden uhkaa. Uudistukseen on sisällytettävä asianmukaiset mekanismit, joilla suuri osa palveluksessa olleista sotilaista kotoutetaan takaisin yhteiskuntaan. Oikeusvaltion lujittaminen ja ihmisoikeusnormien parantaminen on myös keskeistä tulevien väkivaltakierteiden ehkäisemiseksi.

1.3 Poliittinen haaste: Da’eshin alkuvaiheen menestys heijasti jossain määrin aiempien kriisitilanteiden aiheuttamaa Irakin poliittista pirstaloitumista ja vahvisti sitä itse asiassa entisestään. Maan yhtenäisyyden, turvallisuuden ja kehityksen säilyttäminen ja vahvistaminen on näin ollen vastaisuudessakin tärkeää: sekä poliittisen uudistamisen että kansallisen sovinnonteon olisi jatkossakin oltava Irakin poliittisen valtakoneiston toimien ytimessä. Hallitus esitti jo syyskuussa 2014 kunnianhimoisen uudistusohjelman, jolla vastataan kaikkein pakottavimpiin tarpeisiin. Suunnitelma on toteutettava maan kaikilla hallintotasoilla. Ohjelman pilarit ovat korruption torjunta ja kansallisen vaurauden tasapuolinen jakaminen, oikeusvaltion vakiinnuttaminen ja ihmisoikeuksien täysimääräinen kunnioittaminen sekä toimet kansallisen sovinnon ja poliittisen osallistavuuden aikaansaamiseksi. Ohjelman toteuttamista ovat kuitenkin viivästyttäneet sekä tarve keskittyä Da’eshin vastaiseen taisteluun että maan poliittiset jakolinjat ja korruption ja nepotismin torjuntaan liittyvät sitkeät haasteet. Irakin hallituksen on äärimmäisen tärkeää palauttaa luottamus poliittiseen järjestelmään, torjua pirstaloitumista ja lujittaa maan yhtenäisyyttä. Tässä se voi hyödyntää jo toteuttamiaan aloitteita. Jotta voidaan estää Da’eshin nousuun johtaneiden olosuhteiden paluu, on olennaista toteuttaa pelkän väestön palaamiseen keskittymisen sijasta sellaista kattavaa kansallista politiikkaa, joka tähtää erityisesti konfliktialueiden väestönosien yhteiskuntaan sopeuttamiseen niin sosiaalisesti, poliittisesti kuin taloudellisestikin. Irakin useiden vähemmistöjen tilanteeseen on myös puututtava pikaisesti, jotta voidaan säilyttää sekä Irakin yhteiskunnan monimuotoisuus että sen yhtenäisyys ja vakaus. Lisäksi on olennaista puuttua köyhyyteen ja sosiaaliseen syrjäytymiseen niillä alueilla, joihin konflikti ei ole vaikuttanut suoraan, kuten maan eteläosissa, sillä koko maan tasapainoinen edistyminen ja kehitys on sen vakauden kannalta keskeistä. Pitkän aikavälin vakauden kannalta on äärimmäisen tärkeää myös uudistaa sitoutuminen siihen, että pyritään neuvottelemalla löytämään poliittisia ratkaisuja sekä pitkäaikaisiin että uudempiin riitoihin. Yksi kiireellisistä painopisteistä on Irakin liittohallituksen ja Kurdistanin aluehallituksen suhteiden vakauden ja pysyvyyden varmistaminen sellaisen rakentavan vuoropuhelun kautta, jossa käsitellään kaikkia merkityksellisiä politiikkaa, turvallisuutta ja taloutta koskevia kysymyksiä. Tällaisen vuoropuhelun kantavana ajatuksena on oltava se, että osapuolet välttävät yksipuolista toimintaa ja pyrkivät Irakin perustuslain täysimääräiseen täytäntöönpanoon.

1.4. Talous- ja rahoitushaaste: Poliittisia uudistuksia ja sovittelua on tuettava johdonmukaisilla ja kaikkia irakilaisia hyödyttävillä talous- ja sosiaalipolitiikoilla, jotka perustuvat tasapuoliseen vaurauden jakamisen ja sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden malliin. Irakin öljytuloilla ei toistaiseksi ole saavutettu koko maan kannalta hyödyllisiä vaikutuksia. Tämä johtuu voitontavoittelusta, valtionyhtiöiden tehottomuudesta, keskittymisestä lyhyen aikavälin kulutukseen liian suureksi paisuneen julkisen sektorin kautta sekä rehottavasta korruptiosta. Tästä syystä Irakilla on pysyviä makrotaloudellisia heikkouksia, joihin on puututtava pikaisesti, sillä finanssi- ja rahapoliittisten toimien vakaus on ratkaisevan tärkeää maan vakauden kannalta. Irak on luokiteltu ylemmän keskitulotason maaksi, mutta luokitus perustuu asukasta kohti laskettuun bruttokansantuotteeseen (BKT), joka on laskenut 7 021:stä Yhdysvaltain dollarista (vuonna 2013) 4 533:een Yhdysvaltain dollariin (vuonna 2016). Tämä ei kuvasta sitä karua todellisuutta, että neljäsosa kansasta elää nyt köyhyysrajan alapuolella. Kolmen viime vuoden aikana taloutta ja valtion tuloja on pidetty yllä lisääntyvällä öljyntuotannolla, joka oli vuonna 2017 keskimäärin 4,5 miljoonaa barrelia päivässä. Öljyn hinnan romahtaminen ja aseellinen konflikti johtivat kuitenkin yhdessä siihen, että öljysektorin ulkopuolinen talous ajautui taantumaan ja julkisen talouden alijäämä oli vuonna 2016 huikeat 14 prosenttia suhteessa BKT:hen. Hallitus sopi samaan aikaan heinäkuussa 2016 Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) kanssa 5,3 miljardin Yhdysvaltain dollarin suuruisesta valmiusluottojärjestelystä, josta on maksettu tähän mennessä 2,1 miljardia dollaria. G7-maat ja EU ovat tukeneet järjestelyä, joka edellyttää finanssi- ja talousalan uudistusohjelman toteuttamista. IMF:n valmiusluottojärjestelyn jatkuminen on katkolla vuoden 2017 lopussa, koska Irakin hallituksen finanssipolitiikka ei vastaa sovittua uudistusohjelmaa riittävällä tavalla. Ohjelman epäonnistuminen vaarantaisi Irakin kyvyn huolehtia taloudellisista velvoitteistaan ja estäisi G7-maiden tuen tehokkaan hyödyntämisen.

Kaiken kaikkiaan Irakin talous on ollut vuonna 2017 taantumassa, mutta tilanne näyttää vuoden 2018 osalta hieman paremmalta, jos turvallisuustilanteessa tai öljymarkkinoilla ei tapahdu muutoksia huonompaan suuntaan. Irak on vuoden 2017 osalta suostunut öljynviejämaiden järjestön (OPEC) puitteissa vähentämään öljyntuotantoaan kuusi prosenttia, mikä on rajoittanut BKT:n kasvua ja pienentänyt julkisia tuloja. Koska OPECin kanssa tehtyä sopimusta on jatkettu, julkisten öljytulojen ei odoteta kasvavan merkittävästi vuonna 2018. Tästä syystä tarvitaan tiukempia säästötoimia valmiusluottojärjestelyn ehtojen täyttämiseksi ja hallituksen rahoituksellisen toimintakyvyn säilyttämiseksi. Irak voikin saavuttaa kipeästi kaipaamansa makrotaloudellisen vakauden ja täyttää taloudelliset velvoitteensa ainoastaan siinä tapauksessa, että se kiihdyttää hallintoa ja julkista taloutta koskevia uudistuksia, joiden olisi pitänyt valmistua jo ennen turvallisuuskriisin alkamista. Humanitaariseen haasteeseen ja vakauttamista ja jälleenrakentamista koskeviin haasteisiin liittyy merkittäviä taloudellisia ja rahoituksellisia rasitteita. Jälleenrakentaminen Da’eshin jäljiltä tulee Irakin hallituksen tämänhetkisten arvioiden mukaan maksamaan 150 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Jälleenrakentamisen sosiaaliset kustannukset ovat valtavat. Ne koostuvat esimerkiksi siitä, että yhteiskuntaan on sopeutettava uudelleen miljoonia maan sisäisiä pakolaisia, vammautuneita ja traumatisoituneita henkilöitä, veteraaneja ja nuoria, joiden koulutus on jäänyt kesken. Lisäksi maan on entistä vaikeampi luoda työpaikkoja nopeasti kasvavalle nuorelle väestönosalle. Öljyn alhainen hinta tarjoaa mahdollisuuden edistää talouden monipuolistamista, mutta tällainen rakenteellinen muutos kestää yleensä useita vuosia. Nuorten saaminen työmarkkinoille edellyttää kuitenkin välittömiä toimia. Julkinen sektori ei voi enää tarjota nuorille työpaikkoja samaan tapaan kuin silloin, kun öljyn hinta oli korkealla. Sen vuoksi tarvitaan kehittyvää voimakasta yksityissektoria sekä suoria ulkomaisia sijoituksia, joilla voitaisiin edistää tehokkaasti kasvua ja työpaikkojen luomista.

1.5 Muuttoliikkeeseen liittyvä haaste: Irak on sekä pakolaisia vastaanottava maa että merkittävien muuttovirtojen lähtömaa. Siellä on kolmen miljoonan maan sisäisen pakolaisen lisäksi 250 000 syyrialaista pakolaista. Maan sisäisten pakolaisten suuri määrä, vapautetuille alueille palaamisen vaikeus ja epävakaa poliittinen ja taloudellinen tilanne kasvattavat yhdessä sekä Irakin sisäisten että Eurooppaan suuntautuvien muuttovirtojen riskiä. Vuosina 2014–2016 yli 135 000 irakilaista saapui laittomasti EU:n alueelle. Vuonna 2016 irakilaiset tekivät EU:ssa 125 286 turvapaikkahakemusta. EU:hun laittomasti tulleiden henkilöiden määrä väheni merkittävästi sen jälkeen, kun EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpano aloitettiin, mutta EU:hun suuntautuvan laittoman muuttoliikkeen riski on silti edelleen suuri. EU:hun saapui vuonna 2017 (tammi–syyskuussa) laittomasti lähes 7 500 irakilaista. Tähän mennessä ainoastaan pieni osa EU:ssa laittomasti oleskelevista irakilaisista on palannut Irakiin. Vapaaehtoinen palaaminen EU:sta Irakiin näyttää kuitenkin lisääntyvän tasaisesti. Samaan aikaan hyväksyttyjen turvapaikkapäätösten osuus pienenee, mikä lisää EU:sta palautettavien irakilaisten määrää. Tämä johtuu muun muassa Irakin tilanteen parantumisesta ja Da’eshin häviöstä.

1.6 Alueellinen haaste: Irakin ja sen naapurimaiden suhteet vaikuttavat merkittävästi maan vakauteen ja sen poliittiseen ja taloudelliseen uudistusohjelmaan. Irak on aina ollut alueen uskonnollisten ryhmittymien vastakkainasettelun rajalinjalla, ja on sen olennaisten etujen mukaista, etteivät erimielisyydet kärjisty. Da’eshin jälkeisessä tilanteessa Irakin hallinnolla on uusi mahdollisuus luoda tasapainoinen suhde kaikkiin naapureihinsa ja palata osaksi alueellista taloutta niiden toimien pohjalta, joita Irakin hallitus on jo toteuttanut naapurisuhteiden luomiseksi. Tämä voi olla ratkaisevan tärkeää alueellisten jännitteiden vähentämisen ja lieventämisen kannalta niin Irakin kuin koko alueen yleiseksi eduksi, myös Syyrian kriisin yhteydessä.