Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välisen assosiointia koskevan Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 muuttamisesta Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan kirjeenvaihtona tehdyn sopimuksen tekemisestä

Marokolle pöytäkirjoilla N:o 1 ja N:o 4 myönnetyt tullietuudet voidaan ulottaa koskemaan Länsi-Saharan tuotteita tietyin edellytyksin, jos tähän on olemassa asianmukainen oikeusperusta. Liitteenä olevan sopimusluonnoksen tarkoituksena onkin vahvistaa tällainen oikeusperusta. Näitä assosiaatiosopimuksen pöytäkirjoja muuttamalla unionin tullietuuksien myöntäminen voidaan myös perustaa paikalliselle väestölle aiheutuvien hyötyjen ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen arvioinnille.

Ehdotus on Euroopan naapuruuspolitiikan yleisten tavoitteiden mukainen, koska se kehittää kauppa- ja taloussuhteita Välimeren naapurustossa tiiviin yhteistyön hengessä. Se vastaa myös unionin yleistä politiikkaa, jonka tavoitteena on lujittaa etuoikeutettua kumppanuutta Marokon kanssa, tämän vaikuttamatta Yhdistyneiden kansakuntien menettelyn lopputulokseen Länsi-Saharan osalta.

Tämä ehdotus on johdonmukainen nykyisen kauppapolitiikan kanssa. On syytä huomata, että tulliviranomaiset ovat tosiasiallisesti soveltaneet tullietuuksia Marokosta peräisin oleviksi todistettuihin Länsi-Saharan tuotteisiin 21. joulukuuta 2016 asti, jolloin unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-104/16 P annettiin. Uusia kauppaetuuksia ei myönnetä Marokolle eikä Länsi-Saharallekaan verrattuna niihin, jotka sillä tosiasiassa oli ennen 21. joulukuuta 2016, vaan tavoitteena on yksinkertaisesti laajentaa tullietuuksien kattamaa maantieteellistä aluetta muttei muuttaa tullietuuksien kattamaa määrää tai tuotteita.

Lopuksi on korostettava, että unionin tuomioistuimen 27. helmikuuta 2018 antama tuomio asiassa C-266/16 koskee EU:n ja Marokon välistä kalastusalan kumppanuussopimusta, joka on erillinen kysymys assosiaatiosopimuksen ja tämän ehdotuksen aiheena olevasta markkinoille pääsystä.

Tällä ehdotuksella muutetaan EU–Marokko-assosiaatiosopimuksen pöytäkirjaa N:o 4 ja pöytäkirjaa N:o 1 unionin tuomioistuimen 21. joulukuuta 2016 antaman tuomion noudattamiseksi ja oikeusperustan luomiseksi etuuksille, jotta Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille voidaan myöntää etuuskohtelu.

Unionin tuomioistuimen tuomion jälkeen käytäntöä, jossa assosiaatiosopimuksen ja sen pöytäkirjojen mukaisia kauppaetuuksia tosiasiallisesti sovellettiin tuotteisiin, jotka ovat peräisin Länsi-Saharasta, joka ei ole itsehallintoalue, ei voitu jatkaa ilman, että pöytäkirjaa N:o 1 (marokkolaisten maataloustuotteiden, jalostettujen maataloustuotteiden sekä kalojen ja kalastustuotteiden pääsy EU:n markkinoille) ja pöytäkirjaa N:o 4 (alkuperäsäännöt) muutettaisiin niin, että Länsi-Saharasta peräisin olevia tuotteita olisi kohdeltava samalla tavoin kuin Marokossa tuotettuja tuotteita.

Samaan aikaan EU on johdonmukaisesti vahvistanut sitoutuneensa Länsi-Saharan konfliktin ratkaisemiseen. Se ei ole tunnustanut Marokon oikeutta hallita Länsi-Saharaa vaan antaa täyden tukensa YK:n pääsihteerin ja hänen henkilökohtaisen edustajansa toimille, joiden tarkoituksena on auttaa osapuolia löytämään ratkaisu, joka on poliittisesti oikeudenmukainen, kestävä ja molempien osapuolten hyväksyttävissä ja joka mahdollistaisi Länsi-Saharan kansalle itsemääräämisoikeuden sopimuksilla, jotka ovat Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteiden ja tavoitteiden mukaisia, sellaisina kuin ne on ilmaistu Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmissa ja erityisesti päätöslauselmissa 2152 (2014) ja 2218 (2015).

Lähes puolen vuosisadan ajan Euroopan unionilla ja Marokolla on ollut antoisa ja moniulotteinen kumppanuus, josta on osoituksena erityisesti Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välinen assosiointia koskeva Euro–Välimeri-sopimus, jäljempänä ’EU–Marokko-assosiaatiosopimus’ tai ’assosiaatiosopimus’, joka tuli voimaan vuonna 2000. Maataloustuotteiden, jalostettujen maataloustuotteiden, kalojen ja kalastustuotteiden osalta assosiaatiosopimuksessa otetaan käyttöön vapauttamistoimenpiteitä Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välillä kirjeenvaihtona tehdyllä sopimuksella, jäljempänä ’sopimus’, joka tuli voimaan vuonna 2012.

Komission yksiköillä on ollut tässä erilaisia metodologisia rajoitteita. Ensinnäkin rajoitteena on yleisesti se, että Länsi-Saharaa koskevat tilastotiedot ovat epätäydellisiä ja epäyhtenäisiä. Toinen rajoite johtuu käytännöstä, joka vallitsi 21. joulukuuta 2016 asti, jolloin unionin tuomioistuin antoi tuomionsa. Länsi-Saharasta peräisin olevien tuotteiden unioniin suuntautuvassa tuonnissa on tosiasiassa sovellettu samoja etuuksia kuin Marokosta peräisin olevien tavaroiden tuonnissa eikä Länsi-Saharan tuontia ole yleensä mahdollista erottaa Marokon tuonnista. Lisäksi jo ilmaisu ”asianomainen väestö” voidaan tulkita eri tavoin ja jopa ristiriitaisesti. Ilmaisu voi viitata alueella asuvaan väestöön, mikä on Marokon tulkinta, jossa asukkaita ei eroteta toisistaan asukkaiden etnisyyden tai yhteisön perusteella. Se voi myös viitata erityisesti etnisyyden tai yhteisön perusteella määritettyihin asukkaisiin (saharalaisiin). Tässä tapauksessa väestöön voi ainakin osittain kuulua Länsi-Saharan ulkopuolella asuvia (pakolaisia) ja toisaalta joitakin alueelle hiljattain asettuneita asukkaita taasen ei mahdollisesti lasketa väestöön kuuluviksi. Tämä on erityisesti Polisario-rintaman tulkinta.

Näin ollen ehdotus neuvoston päätökseksi Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välisen assosiointia koskevan Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen No 1 ja N:o 4 muuttamisesta Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan kirjeenvaihtona tehdyn sopimuksen tekemisestä ei ylitä sitä, mikä on tarpeen tai asianmukaista odotettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Ehdotus on oikeasuhteinen ratkaisu ongelmaan. Sopimus ei vaikuta Länsi-Saharasta peräisin olevien tuotteiden pääsyyn EU:n markkinoille verrattuna tilanteeseen ennen tuomioistuimen 21. joulukuuta 2016 antamaa tuomiota. Alkuperäsäännöt vahvistetaan assosiaatiosopimuksen pöytäkirjassa N:o 4, jota muutetaan, jotta voidaan saavuttaa tavoiteltu päämäärä ja reagoida kohtuullisen ajan kuluessa nykyisiin kaupallisiin epävarmuustekijöihin, jotka vaikuttavat Länsi-Saharan tuotteiden vientiin Euroopan unioniin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Yhdistyneiden kansakuntien menettelyä Länsi-Saharan osalta ja riidan lopullista ratkaisua.

Yleisemmin voidaan todeta, että tullietuuksien myöntämisellä on todennäköisesti suuri vaikutus Länsi-Saharan alueen talouden kehitykseen, koska se lisää investointeja näillä aloilla. Tämä pätee esimerkiksi tiettyihin fosfaatteihin (etenkin fosforihappo ja lannoitteet), joiden osalta suunnitellaan jo investointeja, sekä maatalouteen, jossa on myös kehityshankkeita, ja kalastukseen. Sitä vastoin silloin, jos tällaisia etuuksia ei myönnetä, investoinnit ja taloudellisen toiminnan kehittäminen ja monipuolistaminen voisivat vaikeutua ja työllisyysaste heiketä.

Tullietuuksien peruuttaminen sen sijaan vaarantaisi merkittävästi Länsi-Saharan vientiä, erityisesti maataloustuotteiden ja kalastustuotteiden vientiä, ja sen vuoksi on todennäköistä, että tuotanto – joka jo nyt on vähäistä – vähenisi entisestään ja loisi siten uuden esteen alueen kehitykselle. Jos tullietuuksia ei uloteta koskemaan Länsi-Saharan tuotteita, näihin tuotteisiin sovellettaisiin unionissa suosituimmuuskohtelutulleja eikä niillä näin olisi etuoikeutettua pääsyä EU:n markkinoille. Tämä vaikuttaisi vain hyvin vähän teollisuustuotteiden (fosfaatit) vientiin, mutta sillä olisi erittäin kielteinen vaikutus kalastustuotteiden ja maataloustuotteiden vientiin EU:hun.

Vaikka täsmällisten tietojen saaminen ei aina ole helppoa, tästä tutkimuksesta voidaan päätellä, että Länsi-Saharassa on taloudellista toimintaa ja tuotantoa, jotka hyötyisivät suuresti samoista kauppaetuuksista kuin mitä Marokon kuningaskunnalle on myönnetty. Osaan tällaisesta tuotannosta sovellettiinkin näitä tullietuuksia 21. joulukuuta 2016 saakka, ja tämä mahdollisti taloudellisen toiminnan kehittämisen ja työpaikkojen luomisen Länsi-Saharassa: tämä koskee erityisesti kalastustuotealaa ja eräitä maataloustuotteita. Unionin tullietuuksien laajentaminen kattamaan kyseiset tuotteet varmistaisi viennin jatkumisen.

Länsi-Saharan jättäminen assosiaatiosopimuksen ulkopuolelle ei vaikuta välittömästi eikä suoraan fosfaattiteollisuuteen sen nykytila huomioon ottaen. Tähän on kolme pääasiallista syytä: 1. tiettyjen tuotteiden (raakafosfaatit) tuonti on tullitonta (suosituimmuuskohtelu), 2. kaikelle tuotetulle fosfaatille on olemassa markkinat Euroopan unionissa, 3. joidenkin Länsi-Saharassa tuotettujen fosfaattien jalostus Marokossa (tai missä tahansa muussa maassa, jonka kanssa Euroopan unioni on tehnyt etuuskohtelusopimuksen) riittäisi siihen, että näille tuotteille myönnettäisiin etuuskohteluun oikeuttava Marokon alkuperä eli näiden jalostettujen tuotteiden etuuskohtelu ei riipu mineraalien alkuperästä.

Kalastustuotteiden alalla Länsi-Saharassa on merkittävä kalastustuotteiden jalostusteollisuus, muun muassa 141 laitosta, joilla on lupa harjoittaa vientiä Euroopan unioniin. Kalastustuotteiden viennin arvo vuonna 2015 oli 100 miljoonaa euroa ja vuonna 2016 jo 200 miljoonaa euroa. Viennistä EU:hun suoraan tai välillisesti riippuvaisia työpaikkoja on noin 45 000. Tullietuuksien laajentamisella tähän tuontiin olisi siten merkittävä vaikutus alueen talouteen ja työllisyyteen. Tämä olisi johdonmukaista myös sen kanssa, että EU pyrkii taloudellisella tuellaan tukemaan ja parantamaan alan kilpailukykyä, työllisyyttä ja kalastajien elämänlaatua sekä luonnonvarojen kestävää hyödyntämistä Länsi-Saharassa. Sen sijaan näiden etuuksien myöntämättä jättäminen vaarantaisi paitsi viennin myös työllisyyden, ja helpottaisi jalostustoiminnan siirtämistä muihin paikkoihin ja todennäköisesti Marokkoon. Se olisi myös vastoin Euroopan unionin tavoitteita tukea tämän alan kehitystä Länsi-Saharassa.

Länsi-Saharassa on maataloustuotantoa, erityisesti tuorevihannestuotantoa (tomaatit ja melonit), jolle on markkinat EU:ssa. Tällaisen tuotannon määräksi arvioidaan 64 000 tonnia, ja alalla on noin 14 000 työpaikkaa. Tuotannon tuonnin arvo on noin 65 miljoonaa euroa. Jos tullietuuksia ei sovelleta, viennistä jouduttaisiin maksamaan 6,6 miljoonan euron suuruiset tullit.

Ihmisoikeustilanne Länsi-Saharassa vastaa yleisesti ihmisoikeustilannetta Marokossa. Suojamekanismit ja lainsäädäntö ovat samat. Länsi-Saharassa on kuitenkin poliittiseen kiistaan liittyviä erityispiirteitä, jotka koskevat etenkin sanan-, ilmaisun- ja yhdistymisvapautta. Itse asiassa kaikenlainen ”alueellisen koskemattomuuden horjuttaminen”, toisin sanoen myös Polisario-rintaman ajama itsenäisyyden tavoittelu, on sakkojen tai jopa vangitsemisen uhalla kiellettyä.

(3)Samalla unioni, joka ei ole tunnustanut Marokon oikeutta hallita Länsi-Saharaa, on jatkuvasti toistanut sitoutumisensa Länsi-Saharaa, joka on tällä hetkellä Marokon suurelta osin hallinnoima itsehallintoa vailla oleva alue, koskevan konfliktin ratkaisemiseen. Unioni antaa täyden tukensa YK:n pääsihteerin ja hänen henkilökohtaisen edustajansa pyrkimyksille auttaa osapuolia löytämään ratkaisu, joka on poliittisesti oikeudenmukainen, kestävä ja molempien osapuolten hyväksyttävissä ja joka mahdollistaisi Länsi-Saharan kansalle itsemääräämisoikeuden järjestelyillä, jotka ovat Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan tavoitteiden ja periaatteiden mukaisia, sellaisina kuin ne on ilmaistu Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmissa ja erityisesti päätöslauselmissa 2152 (2014) ja 2218 (2015).

Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välisen assosiointia koskevan Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 muuttamisesta Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan kirjeenvaihtona tehdyn sopimuksen tekemisestä

EU:n tullitulojen osalta ei odoteta merkittäviä talousarviovaikutuksia. Tältä osin on muistettava, että Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille on tosiasiallisesti myönnetty 21. joulukuuta 2016 asti vapautus tulleista unioniin tuotaessa.

(4)Assosiaatiosopimuksen voimaantulon jälkeen sellaisten Länsi-Saharasta tulevien tuotteiden tuonnissa unioniin, joille on annettu todistus marokkolaisesta alkuperästä, on myönnetty mainitun sopimuksen asianomaisten määräysten mukaiset tullietuudet.

(5)Asiassa C-104/16 P antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin on kuitenkin täsmentänyt, että assosiaatiosopimuksen soveltamisala kattaa ainoastaan Marokon kuningaskunnan alueen eikä Länsi-Saharan itsehallintoa vailla olevaa aluetta.

(6)On tärkeää varmistaa, etteivät vuosien mittaan syntyneet kauppavirrat häiriintyisi, ja antaa samalla asianmukaiset takeet ihmisoikeuksien suojelusta ja kestävästä kehityksestä näillä alueilla. Neuvosto valtuutti komission 29 päivänä toukokuuta 2017 aloittamaan neuvottelut Marokon kuningaskunnan kanssa oikeusperustan luomiseksi, jotta Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille voidaan myöntää assosiaatiosopimuksessa määrätyt tullietuudet. Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välinen sopimus on ainoa keino varmistaa, että Länsi-Saharasta peräisin olevien tuotteiden tuontiin sovelletaan etuuskohtelua alkuperän perusteella, kun otetaan huomioon, että Marokon viranomaiset ovat ainoat viranomaiset, jotka voivat varmistaa sääntöjen noudattamisen tällaisten etuuksien myöntämistä varten.

(7)Komissio on arvioinut sopimuksen mahdollisia vaikutuksia kestävän kehityksen kannalta, erityisesti Länsi-Saharan tuotteille myönnettäviin tullietuuksiin liittyviä etuja ja haittoja asianomaiselle väestölle sekä vaikutuksia luonnonvarojen hyödyntämiseen kyseisillä alueilla. Tullietuuksien vaikutuksia työllisyyteen, ihmisoikeuksiin ja luonnonvarojen hyödyntämiseen on erittäin vaikea mitata, koska ne ovat luonteeltaan välillisiä. Niitä koskevan puolueettoman tiedon saanti ei myöskään ole helppoa.

(8)Arvioinnista käy kuitenkin ilmi, että kaiken kaikkiaan edut, joita Länsi-Saharan taloudelle koituu assosiaatiosopimuksessa määrättyjen tullietuuksien myöntämisestä Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille, ja erityisesti sen voimakas vipuvaikutus taloudelliseen ja sitä kautta sosiaaliseen kehitykseen ylittävät kuulemisessa esiin tuodut haitat, kuten luonnonvarojen – erityisesti pohjavesivarantojen – laaja käyttö, joiden osalta on toteutettu toimenpiteitä.

(9)Tullietuuksien laajentamisella kattamaan Länsi-Saharasta peräisin olevat tuotteet on näin kaiken kaikkiaan myönteinen vaikutus asianomaiselle väestölle, ja tämä vaikutus saattaa tulevaisuudessa vielä voimistua. Arviointi osoittaa, että tullietuuksien laajentaminen Länsi-Saharan tuotteisiin on omiaan varmistamaan edellytykset investoinneille ja edistämään paikallista työllisyyttä tukevaa nopeaa ja huomattavaa kehitystä. Se, että Länsi-Saharassa on taloudellista toimintaa ja tuotantoa, jotka hyötyisivät suuresti assosiaatiosopimuksessa määrätyistä tullietuuksista, osoittaa, että tullietuuksien myöntämättä jättäminen haittaisi merkittävästi Länsi-Saharan vientiä, erityisesti kalastustuotteiden ja maataloustuotteiden vientiä. Tullietuuksien myöntämisellä on todennäköisesti myönteinen vaikutus myös Länsi-Saharan alueen talouden kehitykseen, koska se lisää investointeja.

(10)Komissio on yhdessä Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa myös varmistanut, että väestö, johon sopimus vaikuttaa, on otettu asianmukaisesti mukaan järjestämällä kuulemisia, joihin on osallistunut useita erilaisia Länsi-Saharan väestön sosioekonomisia ja poliittisia toimijoita. Enemmistö osallistujista on puoltanut assosiaatiosopimuksen tullietuuksien laajentamista Länsi-Saharaan. Laajentamisen vastustajat eivät tuoneet esiin konkreettisia kielteisiä vaikutuksia alueen väestölle, mutta katsoivat pääsääntöisesti, että sopimus vahvistaisi Marokon asemaa Länsi-Saharan alueella. On kuitenkin todettava, ettei mikään sopimuksen sanamuodossa anna aihetta katsoa, että sillä tunnustettaisiin Marokon oikeus hallita Länsi-Saharaa. Unioni aikoo lisäksi tehostaa tukeaan YK:n johdolla aloitetulle prosessille kiistan ratkaisemiseksi rauhanomaisesti.

(11)Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välisen assosiointia koskevan Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 muuttamisesta Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan kirjeenvaihtona tehty sopimus on allekirjoitettu […] sillä varauksella, että sopimuksen tekeminen saatetaan myöhemmin päätökseen, […] annetun neuvoston päätöksen [XXX] mukaisesti.

(12)Sopimus edistää Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 21 artiklan mukaisia unionin tavoitteita.

(13)Sopimus olisi hyväksyttävä Euroopan unionin puolesta,

ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:

1 artikla

Hyväksytään Euroopan unionin puolesta Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välisen assosiointia koskevan Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 muuttamisesta Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan kirjeenvaihtona tehty sopimus.

Sopimuksen teksti on liitetty tähän päätökseen.

2 artikla

Neuvoston puheenjohtaja nimeää henkilön, jolla on valtuudet antaa unionin puolesta sopimuksessa määrätty ilmoitus, jolla Euroopan unioni ilmaisee sitoutuvansa noudattamaan sopimusta.

3 artikla

Tämä päätös tulee voimaan sitä päivää seuraavana päivänä, jona se julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

Tehty Brysselissä