PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Muutamat EU:n jäsenvaltiot palauttivat vuonna 2015 rajavalvonnan väliaikaisesti, kun Euroopan unioniin saapui ennätyksellisen paljon maahantulijoita ja heidän luvaton edelleen liikkumisensa oli huomattavaa. Tämä tilanne muodosti vakavan uhkan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle useissa Schengen-valtioissa.

Uhkat johtuivat siitä, että tehokkaan rajavalvonnan varmistamisessa oli osassa unionin ulkorajoja vakavia puutteita, jotka vaaransivat koko Schengen-alueen toiminnan. Sen vuoksi neuvosto suositti komission ehdotuksesta, että viisi vakavimpien vaikutusten kohteena ollutta Schengen-valtiota (Itävalta, Saksa, Tanska, Ruotsi ja Norja) jatkaa oikeasuhteista väliaikaista rajavalvontaa tietyillä sisärajojensa osuuksilla kuuden kuukauden ajan.

Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan mukaisten toimien käynnistäminen ja väliaikaista rajavalvontaa koskevan koordinoidun lähestymistavan hyväksyminen EU:n tasolla sisältyivät Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi laaditun etenemissuunnitelman aloitteisiin, joilla pyrittiin poistamaan kaikki sisärajavalvonta ja palauttamaan Schengen-alueen normaali toiminta mahdollisimman pian.

Neuvosto antoi 11. marraskuuta 2016 komission ehdotuksen pohjalta Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan mukaisen täytäntöönpanopäätöksen, jolla annettiin Schengen-alueen yleisen toiminnan vaarantavissa poikkeuksellisissa olosuhteissa väliaikaisesti suoritettavan sisärajavalvonnan jatkamista koskeva suositus. Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan mukaisten toimien käynnistämiseen johtaneiden poikkeuksellisten olosuhteiden katsottiin vallitsevan edelleen.

Suositus osoitettiin samoille viidelle Schengen-valtiolle (Itävalta, Saksa, Tanska, Ruotsi ja Norja) ja se koski samoja sisärajojen osuuksia näissä valtioissa kuin aiemminkin. Siinä mahdollistettiin kohdennetun ja oikeasuhteisen valvonnan jatkaminen kolmen kuukauden ajan eli 12. helmikuuta 2017 asti. Uudelleen käyttöön otetulle rajavalvonnalle asetettiin kuitenkin tiukemmat ehdot kuin 12. toukokuuta 2016 annetussa suosituksessa, ja asianomaisille Schengen-valtioille määrättiin velvollisuus toimittaa yksityiskohtaiset raportit kuukausittain. Schengenin rajasäännöstön 25 ja 29 artiklan mukaan kyseistä ajanjaksoa voidaan pidentää uudelleen 29 artiklassa säädettyjä edellytyksiä ja menettelyä noudattaen, jos poikkeukselliset olosuhteet jatkuvat edelleen.

Tämä suositus ei rajoita kaikkien jäsenvaltioiden, myös suosituksessa tarkoitettujen viiden jäsenvaltion, käytettävissä olevia muita mahdollisuuksia, joita niillä on sisärajoilla suoritettavan rajavalvonnan väliaikaista palauttamista koskevien yleisten sääntöjen mukaisesti silloin, kun yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu muu vakava uhka, joka ei liity vakaviin puutteisiin ulkorajojen valvonnassa. Esimerkiksi Ranska, jota 12. toukokuuta 2016 annettu suositus ei koske, ilmoitti suosituksen soveltamisaikana palauttavansa rajavalvonnan sisärajoilleen ja sen jälkeen jatkavansa sitä syistä, jotka perustuivat ennakoitavissa oleviin tapahtumiin ja terrorismin uhkaan.

Jäsenvaltiot voivat Schengenin rajasäännöstön 23 artiklan mukaan suorittaa myös poliisitarkastuksia raja-alueilla, kunhan niillä ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla. Tällaisia tarkastuksia voidaan tehostaa käytettävissä olevien tiedustelutietojen ja uhkatason pahenemisen perusteella. Tehostaminen voidaan toteuttaa muun muassa keskeisissä liikenneverkoissa rajatylittävällä poliisiyhteistyöllä, joka voi olla olennaisessa osassa sekä hallitsemattoman edelleen liikkumisen että terrorismin torjunnassa. Komissio kannustaa jäsenvaltioita hyödyntämään tätä mahdollisuutta, jotta voidaan palata Schengen-alueen normaaliin toimintaan ja luopua asteittain tämänhetkisestä väliaikaisesta rajavalvonnasta sisärajoilla.

On myös syytä korostaa, että sen paremmin poliisitarkastusten suorittaminen raja-alueilla kuin rajavalvonnan palauttaminenkaan eivät voi yksinään taata täyttä turvallisuutta, kuten hiljattain tehty Berliinin terrori-isku osoittaa. Näin ollen Schengen-alueen täyden turvallisuuden varmistamisen kannalta keskeisessä asemassa on edelleen yhteistyön lisääminen ja tehokkuus jäsenvaltioiden terrorismin torjunnasta vastaavien yksiköiden kaikilla tasoilla (tiedustelutietojen vaihto, poliisiyhteistyö ja EU:n tietokantojen käyttö).

Tällä välin on jo toteutettu tai parhaillaan ollaan toteuttamassa useita toimenpiteitä, joita komissio on ehdottanut unionin ulkorajojen valvonnan kehittämiseksi ja Schengen-alueen suojaamiseksi. Rajavalvontaan liittyviä toimenpiteitä ovat muun muassa eurooppalaisen raja- ja merivartioston toimintavalmiuteen saattaminen, järjestelykeskusten perustaminen ja tulevat järjestelmälliset tarkastukset, joissa kaikkien ulkorajat ylittävien henkilöiden tietoja verrataan asiaan liittyvien tietokantojen tietoihin. Äskettäin perustetun eurooppalaisen raja- ja merivartioston ansiosta EU:n ulkorajat ovat nyt paremmin suojattuja ja varustettuja uuden kriisin varalta. Komissio jatkaa tiivistä yhteistyötä Euroopan raja- ja merivartioviraston kanssa ja pyrkii jatkossakin varmistamaan, että kaikki eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevan asetuksen mukaiset velvoitteet täytetään. Näiden toimenpiteiden ansiosta EU:n ulkorajojen suojaamisen on tarkoitus parantua huomattavasti, mikä on välttämätön edellytys sille, että väliaikaisesti palautettu sisärajavalvonta voidaan poistaa ja Schengen-alueen toiminta palauttaa normaaliksi.

Komissio on täysin tietoinen siitä, että mahdolliset tulevat muuttovirrat millä tahansa EU:n rajaosuudella saattavat aiheuttaa vakavan uhkan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa. Tästä syystä eri rajaosuuksilla merellä ja maalla pyritään koordinoituun toimintaan, muun muassa lisäämällä toimia keskisen Välimeren reitillä, kumppanuuskehyksen kautta ja toteuttamalla lisätoimia asianomaisilla ulkorajojen osuuksilla. Lisäksi komissio toteaa, että viime vuosina on ilmennyt uusia turvallisuushaasteita, mistä on osoituksena äskettäin Berliinissä tehty terrori-isku. Tältä osin on todettava, että vaikka nykyinen oikeudellinen kehys on ollut toistaiseksi riittävä tähän mennessä ilmenneisiin haasteisiin vastaamiseksi, komissio pohtii parhaillaan, riittääkö se vastaamaan myös muuttuviin turvallisuushaasteisiin.