Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Käyttöoikeussopimuksia sekä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksia koskevan lainsäädännön lujittaminen"

(2001/C 14/19)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 2. maaliskuuta 2000 antaa työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan nojalla lausunnon aiheesta "Käyttöoikeussopimuksia sekä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksia koskevan lainsäädännön lujittaminen".

Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -jaosto antoi lausuntonsa 1. syyskuuta 2000. Esittelijä oli Philippe Levaux.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 18. ja 19. lokakuuta 2000 pitämässään 376. täysistunnossa (lokakuun 19. päivän istunnossa) seuraavan lausunnon äänin 72 puolesta ja 2 vastaan 7:n pidättäytyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. "Yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -jaosto päätti 14. joulukuuta 1999 pitämässään kokouksessa ehdottaa työvaliokunnalle oma-aloitteisen lausunnon laatimista käyttöoikeussopimuksiin sekä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksiin sovellettavan lainsäädännön vahvistamisesta Euroopan talouskasvun elvyttämisen välineenä Euroopan kansalaisten ja yhdentyvien markkinoiden palveluksessa. Kaikkia julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksia ei ole käsitelty julkisia hankintoja koskevassa yhteisön lainsäädännössä. Direktiivissä 93/37/ETY(1) määritellään julkiset käyttöoikeusurakat ja niiden puitteet, mutta siinä ei luoda yleistä kehystä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksille. Tällaisen kehyksen tarve myönnetään kuitenkin useassa eri yhteydessä:

- Neil Kinnockin kokoama korkean tason asiantuntijaryhmä antoi suosituksia, jotka komissio hyväksyi kokonaisuudessaan mutta jotka ovat jääneet toteuttamatta yhteisön lainsäädännössä ja useiden jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksessä.

- Tammikuussa 1997 annettu julkisia hankintoja koskeva vihreä kirja ja maaliskuussa 1998 annettu suuntaa-antava muistio sekä komission niiden jälkeen julkaisema tulkitseva tiedonanto käyttöoikeussopimuksista (konsessio) yhteisön oikeudessa(2) herättävät useita peruskysymyksiä. Komissio myöntää julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimusten kirjavuuden mutta keskittyy analyysissään ainoastaan käyttöoikeussopimuksiin.

1.2. Komitea ottaa kantaa kahteen pääaihepiiriin.

1.2.1. Taloudelliset, yhteiskunnalliset ja strategiset kysymykset

- Tuleeko kyseessä oleville sopimuksille tarjota yhdenmukaiset kehykset ottaen huomioon, että niiden avulla toteutettavaksi kaavailtujen euroopanlaajuisten verkkojen rakentaminen etenee hitaasti?

- Eikö olisi aiheellista ottaa huomioon kyseisten sopimusten strategiset edut

- tarkasteltaessa yleishyödyllistä palvelutoimintaa (sosiaali- ja ympäristökysymykset) sopimusten erityisnäkökulmasta?

- kasvun elvyttämisessä ja perusrakenteisiin suunnattavan yksityisen pääoman todellisten markkinoiden luomisessa siitäkin huolimatta, että yhteisön sopimusoikeuden nykyiset epävarmuustekijät asettavat omat esteensä?

- Jäämmekö jälkeen muista maanosista, jotka kehittävät voimaperäisesti kyseisiä sopimustyyppejä? Tämä saattaa ajan myötä hidastaa talouskehitystämme.

1.2.2. Eurooppalaisen lainsäädännön yhteensovittaminen ja selventäminen

- Onko kyseisiä sopimuksia koskevat säännöt yhdenmukaistettava Uncitralin(3) ehdotuksen mukaisesti?

- Onko julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä muokattava julkisen ja yksityisen sektorin uudenmuotoisten yhteistyösopimusten huomattavan kehityksen takia ja sen vuoksi, että tietyt jäsenvaltiot uudelleenorganisoivat perusrakenteiden hallintaa siirtämällä sitä yksityisille operaattoreille?

1.3. Tässä asiakirjassa pyritään selkeyttämään lähestymistapaa aiheesta aiemmin laadittujen asiakirjojen pohjalta ja edistämään käyttöoikeussopimuksia koskevan lainsäädännön luomista Eurooppaan. Käyttöoikeussopimusten kehittäminen edellyttää, että sopimukset määritellään selvästi ja niille luodaan asianmukainen kehys. Tässä asiakirjassa, jonka lähtökohtana ovat perusrakenteita koskevissa käyttöoikeussopimuksissa esiin tulleet vaikeudet, tehdään ehdotuksia eurooppalaisen politiikan edistämiseksi.

2. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyön esteet ja aiemmat Euroopan tason menettelyt kyseisellä alalla

2.1. Oikeudelliset esteet

2.1.1. Käyttöoikeussopimusten kehys eurooppalaisissa direktiiveissä on sekava. Kysymys käyttöoikeussopimuksista juontaa juurensa yhteisön lainsäädännöstä: yhtäältä perustamissopimuksen periaatteista ja säännöistä ja toisaalta kuudesta direktiivistä, joissa näitä periaatteita sovelletaan. Euroopan unionin antamien direktiivien tavoitteena on taata avoimuus julkisten hankintojen kilpailuttamisessa(4). Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyön osalta direktiivien soveltamisala on joskus epäselvä. Tähän mennessä käyttöoikeussopimus on määritelty ainoastaan direktiivissä 93/37/ETY julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta; sen 1 artiklan d alakohdassa määritellään julkinen käyttöoikeusurakka. Direktiivissä säädetään ennakkoon julkaistavasta ilmoituksesta Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (EYVL) mutta tarkoitetaan valitettavasti vain julkisia rakennusurakoita(5).

2.1.1.1. Julkisista käyttöoikeusurakoista, joihin sisältyy sekä urakan toteuttaminen että toteutetun hankkeen tarjoamien palvelujen hyödyntäminen, säädetään direktiivissä 93/37/ETY. Sama ei kuitenkaan koske teletoiminnan, liikenteen, vesi- ja energiahuollon alan käyttöoikeussopimuksia. Käyttöoikeussopimusta saati sen tekotapaa ei määritellä yhtäältä direktiivissä 92/50/ETY julkisista palveluhankinnoista eikä toisaalta direktiivissä 93/38/ETY, joka koskee käyttöoikeuden tai yksinoikeuden haltijoiden tekemiä sopimuksia teletoiminnan ja vesi- ja energiahuollon alalla.

2.1.1.2. Näiden direktiivien määritelmät ja soveltamisalat ovat siis tietyllä tavalla epäjohdonmukaisia, ja niitä on syytä selventää sekä tarkoituksenmukaisten käyttöoikeussopimusten että julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimusten osalta.

2.1.2. Julkisen käyttöoikeusurakan käsite eurooppalaisessa oikeudessa on melko kyseenalainen. Arvostelua herättää yhtäältä peruskysymys käyttöoikeussopimusten yhdistämisestä rakennusurakoihin, mikä onkin järjetöntä, ja toisaalta se, että useimmissa jäsenvaltioissa ei oteta huomioon yksityissektorin itsenäisesti tekemiä tarjouksia käyttöoikeuksista.

2.1.2.1. Julkinen käyttöoikeusurakka on monitahoinen sopimus, jolla viranomainen antaa yksityisen organisaation tehtäväksi rahoittaa ja toteuttaa rakennuskohde, pitää se kunnossa ja hyödyntää sitä pitkällä aikavälillä, mikä mahdollistaa investoinnin tuottavuuden. Tämä edellyttää siis vastuun siirtämistä käyttöoikeusurakan myöntäjältä sen saajalle ja mainintaa sopimuksen kokonaisvaltaisuudesta, millä tarkoitetaan useita käyttöoikeusurakan saajan maksuehdoista riippumattomia toimintoja (rakentaminen, rahoittaminen, hyödyntäminen). Pääoman tuoton ja sijoittajan riskien hyvittämisen tulee olla kohtuullisessa tasapainossa kuluttajille tai käyttäjille toimitetun palvelun kanssa.

2.1.2.2. Euroopan komission marraskuussa 1996 julkaiseman vihreän kirjan(6) johdosta komitea antoi lausunnon 28. toukokuuta 1997(7), jossa se kehotti komissiota tarkistamaan kantaansa käyttöoikeussopimuksiin (lausunnon suomennoksessa "toimilupa") ja erottamaan ne hankintasopimuksista:

- "3.8 Toimilupakysymys olisi myös perusteellisesti selvitettävä ottaen huomioon, että lupien myöntämisen tulee olla avointa ja perustua objektiivisiin tekijöihin. Toimiluvan ja hankintasopimuksen välillä on peruseroja: kohde, kesto, rahoitusehdot, hallintatapa ja vastuun laajuus. Edistääkseen tällaisia sopimuksia etenkin euroopanlaajuisten verkkojen (TEN) kehittämisessä Euroopan komissio voisi alkaa selvittää niiden toteutustapaan sopivaa oikeudellista välinettä."

On aiheellista lainata muitakin lausunnon kohtia:

- "3.7 Useissa maissa on kehitteillä julkisten hankkeiden yksityisiä rahoitusmenetelmiä. On kyse pitkäaikaisista sopimuksista, joihin sisältyy yksityisrahoitusosuus, mikä erottaa ne selvästi tavanomaisista julkisista markkinoista. Valtioille tuottamiensa julkisten varojen säästön vuoksi tällaisia menetelmiä kannattaa levittää ja edistää. Tässä yhteydessä on tärkeää, että komissio antaa selittävän tiedonannon, jonka avulla pyritään turvaamaan kyseisten hankintasopimusten neuvoteltavuus ja välttämätön julkinen luonne.";

- "8.3.6 Komitea toivoo, että toimilupia varten laaditaan erityinen säädöstö, etenkin kun kysymys on Euroopan laajuisista verkoista (TEN).";

"'8.3.7 Komitea ehdottaa, että Euroopan komissio edistää julkisten perusrakenteiden yksityiseen rahoitukseen tähtääviä uusia sopimusmenetelmiä.'".

2.1.3. Euroopan unionin nykylainsäädäntö ei takaa käyttöoikeussopimusten yhdenmukaista kohtelua eri maiden oikeusjärjestyksessä. Nykyisen oikeuskehyksen ongelmat tietäen komissio julkaisi tulkitsevan tiedonannon käyttöoikeussopimuksista (konsessio) yhteisön oikeudessa 29. huhtikuuta 2000.

2.1.3.1. Tiedonannon lopullinen versio julkaistiin Euroopan tasoisen kuulemismenettelyn jälkeen, mutta TSK:lta ei lausuntoa pyydetty. Tulkinnassa käsitellään käyttöoikeussopimusten suhdetta perustamissopimukseen sekä käyttöoikeussopimuksen käsitettä ja soveltamisalaa. Asiakirja on hyödyllinen, mutta se on vain välivaihe. Usea taho on ilmaissut odottavansa aiheesta yhteisön direktiiviä, jonka avulla päästäisiin eroon tarpeettomista oikeudellisista epäselvyyksistä ja saataisiin kyseisille sopimuksille yhdenmukainen oikeusperusta kuten muuallakin maailmassa. Koska jäsenmaiden lainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu, oikeuksien ja velvollisuuksien laajuudesta on eri maiden oikeudessa erilaisia säädöksiä, ja niissä suhtaudutaan erittäin kirjavasti käyttöoikeussopimuksiin sekä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöhön. On epänormaalia, että tämäntyyppisten sopimusten tekeminen ja toimeenpaneminen vaihtelevat näinkin paljon jäsenvaltioittain samalla kun unionin viranomaiset jatkuvasti muistuttavat, että Euroopan keskeiset perusrakenteet toteutetaan nimenomaan julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöllä. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyön ja käyttöoikeuden käsitteet tulee ilmaista selvästi eurooppalaisessa lainsäädännössä, jotta yksityissektoria ei lannisteta sijoittamasta julkiseen koneistoon.

2.1.3.1.1. Tulkitsevassa tiedonannossa muistutetaan osuvasti, että perustamissopimuksen määräyksiä sovelletaan kaikkiin palveluhankintoja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin ja käyttöoikeusurakoihin sekä yksinoikeuksien myöntämiseen(8). Siinä tähdennetään oikeutetusti, että valtiolliset ja puolivaltiolliset organisaatiot on kilpailutettava yksityisen sektorin kanssa, kun myönnetään käyttöoikeussopimuksia tai toteutetaan niiden tasoisia yksipuolisia toimia. Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen nimessä komissio pitää perustamissopimuksen edellä mainittujen määräysten ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaisina määräyksiä, "jotka varaavat julkisia hankintoja koskevat sopimukset yrityksille, joissa valtio tai julkinen sektori on suoraan tai epäsuorasti määräävässä asemassa."

2.1.3.2. Tiedonannossa ei kuitenkaan ratkaista kaikkia käyttöoikeussopimusten sisältöön tai niihin sovellettavaan lainsäädäntöön liittyviä ongelmia. Komission mukaan käyttöoikeussopimus eroaa urakasta yksinomaan siten, että edelliseen sisältyy "käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä" ja täsmällisemmin "oikeus vaatia tiettynä aikana korvaus niiltä, jotka käyttävät rakennuskohdetta". Komissio pitää käyttöoikeusurakan erottavana tekijänä sitä, että siinä urakoitsija saa suoraa korvausta rakennuskohteen käyttäjiltä. Komissio rinnastaa "käytön" ja "hyödyntämiseen liittyvän riskin", mikä ei käytännössä vastaa käyttöoikeussopimusten todellisuutta eikä rakennusurakkadirektiivin saati palveluhankintadirektiivin säännöksiä.

2.1.3.3. Riskit eivät rajoitu ainoastaan liikeriskiin, vaan ne vaihtelevat huomattavasti kohteittain (sairaala, paikoitusalue, vesijohtoverkko jne.). Päästäkseen hyödyntämään sijoitustaan urakoitsijan tulee suunnitella ja rahoittaa urakka, rakentaa sen kohde ja pitää se kunnossa useiden vuosien ajan. Käyttöoikeussopimusta ei siis tule määrittää ainoastaan maksulähteen riskin perusteella. Käyttöoikeussopimus on paljon laajempi käsite, ja mikäli sitä halutaan todella selkiyttää, on syytä jäsennellä ja asettaa järjestykseen kaikki sen osat. Riskin siirto määritetään sopimuskohtaisissa neuvotteluissa.

2.1.4. Eurooppalaisen lainsäädännön erilaiset sovellukset synnyttävät oikeudellisia eroja. Komitea toteaa, että käyttöoikeuksia koskeva lainsäädäntö vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioittain. Esimerkiksi Belgiassa, Espanjassa ja Portugalissa julkisiksi käyttöoikeusurakoiksi kutsutaan yksinomaan sellaisia julkisin varoin rahoitettavia käyttöoikeusurakoita, joihin liittyy pitkäaikainen hyödyntämisoikeus. Saksassa, Ranskassa ja Italiassa on toisin, vaikka kyse on samantyyppisistä sopimuksista, joiden määrä kasvaa tällä hetkellä rajusti Euroopassa ja muualla maailmassa.

2.1.4.1. Näin ollen voidaan todeta, että julkisia sopimuksia koskevat käsitteet eivät nykyisin ole yhdenmukaisia Euroopassa. Samaa sopimusta varten on vallalla kahdenlaisia menettelyjä maasta riippuen: yhdessä maassa sopimusta pidetään urakkana ja toisessa käyttöoikeussopimuksena. Tulkitsevassa tiedonannossa ei oteta kantaa esimerkiksi siihen, että Isossa-Britanniassa yksityiset rahoitusaloitteet (Private Finance Initiative, PFI) ovat erittäin pitkäkestoisia, niistä neuvotellaan yksityiskohtaisesti ja niihin sisältyy täysimääräinen korvaus julkisista varoista sen jälkeen, kun riski on siirretty yksityissektorille. Tulkitsevan tiedonannon mukaan näitä sopimuksia voidaan pitää joko julkisina hankintoina tai käyttöoikeussopimuksina.

2.1.5. Yksityissektorin julkissektorin kuulemismenettelystä riippumatta tekemiä itsenäisiä ehdotuksia varten useissa maailman maissa on otettu käyttöön erityinen laki, jossa yksityisille toimijoille tarjotaan mahdollisuus ehdottaa hanketta vastuullisille viranomaisille. Mikäli viranomaiset hyväksyvät hankkeen, julistetaan kilpailu, jossa etusija on idean esittäjällä(9).

2.2. Taloudelliset esteet

2.2.1. Eurooppalainen lainsäädäntö on liian vaillinaista mahdollistaakseen julkisten perusrakenteiden yksityisen rahoittamisen asianmukaisen kehittämisen.

2.2.1.1. Sijoittajat korostavat julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyön epävakautta. Tarjoaahan yhteistyö vain vähän oikeuksia, mikä luo epäsuotuisan ympäristön perusrakenteiden rahoittamiseksi yksityisesti. Tämä on erittäin valitettavaa, sillä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä koskevassa lainsäädännässä on edistytty valtavasti muualla maailmassa, mikä ilmenee YK:n kauppaoikeuden toimikunnan Uncitralin selvityksistä(10). Niissä osoitetaan, että eri maiden lainsäädännössä on määräyksiä käyttöoikeussopimusten tekomenettelyjen lisäksi niiden toimeenpanosta. Kysymystä käsiteltiin osittain, kun komissio julkaisi Vihreä kirjan julkisista hankinnoista marraskuussa 1996. Vastausta ei vielä ole löydetty. Yksinomaan sopimusten tekoon perustuva lainsäädäntö on vaillinaista ja voi aiheuttaa jopa torjuntaa, mikä tuotiinkin esiin Kinnockin raportissa.

2.2.2. Euroopanlaajuisen liikenneverkko-ohjelman heikko kehitys on jo pitkään herättänyt pohdintoja käyttöoikeuksia koskevan nykylainsäädännön tehokkuudesta. Kinnockin ryhmä tutki kysymystä seikkaperäisesti, ja toukokuussa 1997 julkaistiin "Euroopan laajuisen liikenneverkon hankkeiden julkisen ja yksityisen sektorin rahoitusta käsittelevän korkean tason asiantuntijaryhmän loppukertomus".

- Kinnockin ryhmä tekee siinä lukuisia suosituksia käyttöoikeussopimuksia koskevan lainsäädännön näkökohdista. Niistä vain muutamia on ehditty työstää edelleen, ja erittäin harvoja liikenteen perusrakennehankkeita on toteutettu julkisen ja yksityisen sektorin tosiasiallisena yhteistyönä. Tämä on luonnollisesti yksi Essenissä päätetyssä 14:ää ensisijaista hanketta koskevassa ohjelmassa todetuista viivytysten syistä.

2.2.3. Lyhennelmä korkean tason asiantuntijaryhmän kertomuksessa tehdyistä suosituksista, jotka koskevat julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyön ongelmia Euroopassa (kohdat 2.2.3.1-2.2.3.3)

2.2.3.1. Eurooppalainen käyttöoikeussopimusstrategia

- Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä koskevan politiikan tulee olla rakenteeltaan yksiselitteistä. Hankkeilla tulee olla vankka perusta ja tarjolla tulee olla ratkaisuja käynnistämisongelmiin.

- Julkisten toimijoiden yhteistoiminnassa ja motivaatiossa on havaittu puutteita.

- Alkuvaiheessa olisi välttämätöntä saada käyttöön huomattavasti julkisia varoja ja päästä hyödyntämään suunnittelutoimistoja, jotka hyvissä ajoin etukäteen ottaisivat selville luottokelpoisuustiedot, teettäisivät maaperätutkimukset jne. Ajatusta yhteistyön edellytysten ja jatkuvuuden takaavasta eurooppalaisesta toimistosta on kehitetty rajatylittäviä hankkeita varten.

- Rajatylittäviä käyttöoikeussopimuksia ja yleishyödyllisten ryhmittymien kehittämistä varten on laadittava eurooppayhtiön mallisäännöt.

- Tulee kehittää yhteisiä hankkeiden arviointi- ja esittelymenetelmiä, jotka perustuvat avoimiin kustannus-hyötyanalyyseihin ja sisältävät sekä ulkoistamistoimet että ennakoitavat verotulot.

- Hankkeiden taloudellisen elinkelpoisuuden arviointi on annettava yksityissektorin tehtäväksi.

- Viranomaisten on syytä kehittää taitotietoaan käyttöoikeussopimuksia koskevien hankkeiden järjestämisessä.

- Ajallisesti progressiivisen verotuksen keskeinen ongelma tulee ratkaista yhdenmukaisella tavalla.

- Verotus on vakautettava pitkällä aikavälillä. Verotus (esim. 20 prosentin arvonlisävero Ranskassa) rajoittaa investointeja.

- Rakennusyrityksillä on suurin riski suunnitella ja rakentaa hanke sovitun määräajan ja talousarvion puitteissa.

2.2.3.2. Tilapäisten rahoitusmenettelyjen kehittäminen

- Kehitetään rahoitusluottoja (jotka maksetaan takaisin kun rakennuskohteen toiminta on saatu täyteen käyntiin).

- Mahdollistetaan takaisin maksettujen luottojen investoiminen uudelleen.

- Luodaan todelliset pitkän aikavälin rahoitusmarkkinat ja otetaan käyttöön oman pääoman kaltaista pääomaa (quasi-equity capital).

- Kannustetaan yksityisiä sijoittajia (korvaus takaisinoston yhteydessä).

- Luodaan obligaatioita, joiden korko on 0 prosenttia.

- Mahdollistetaan täydentäviä toimintoja koskevat sivukäyttöoikeussopimukset pääasiallisen käyttöoikeussopimuksen tasapainottamiseksi.

- Edistetään eläkekassojen hyödyntämistä.

- Kehitetään yhdenmukainen lojaaliuteen ja järkevyyteen perustuva riskien arviointijärjestelmä.

- Vakiinnutetaan käyttöoikeussopimusten taloudellisen tasapainon periaate.

- Velvoitetaan käyttöoikeuden saanut urakoitsija ottamaan riski ainoastaan rakennus-, toiminta- ja kunnossapitokustannuksista. Velvoitetaan julkinen sektori vastaamaan ympäristöriskeistä ja takuun alaisen aloitusvaiheen kustannuksista.

- Pienennetään tutkimuskustannuksia ja vähennetään urakkaan liittyviä muita riskejä.

- Pienennetään neuvottelukustannuksia sopimalla toimivasta urakkaehtokehyksestä.

- Kehitetään vähimmäistulotakuut voitonjaon periaatetta vastaan. Komission tulisi harkita turvautumista sellaisiin käyttöoikeussopimuksiin, joissa taataan maksu julkisista varoista.

2.2.3.3. Yhteisten tekomenettelyjen hyväksyminen

- Sopimuksen tekokustannusten vähentämiseksi viranomaisten osallistumista olisi lisättävä hankkeiden valmistelemiseen kuten liikennetutkimuksiin ja geologisiin tutkimuksiin. Hävinneiden osapuolten tarjouksiin sisältyvät ideat tulee suojata.

- Kehitetään neuvottelumenettelyjä parhaan tarjouksen valitsemiseksi esivalinnan jälkeen.

- Rajoitetaan rakentavan osapuolen kuvailuvelvollisuutta. Komission olisi yksinkertaistettava menettelyjä.

- Kielletään ohjelman muuttaminen rakentamisen aikana.

- Tarjouskilpailua ei tulisi käynnistää ennen kuin tarvittava maa-ala on ostettu, suunnitelmat hyväksytty, toteuttamistutkimukset tehty ja subventiot määritetty.

- Kehitetään menettelyjä käyttösopimusurakoitsijoiden osaamistason kasvattamiseksi ennakolta.

- Mahdollistetaan riippumattomien ehdotusten saanti yksityissektorilta.

2.2.4. Alan eurooppalaista lainsäädäntöä ei ole kehitetty Kinnockin raportin julkaisemisen jälkeen. Lisäksi komitea katsoo, että kaikki kolme pilaria (talous, ympäristö ja sosiaaliset näkökohdat) tulisi ottaa huomioon.

2.2.5. Monopolien säilyttäminen suurhankkeissa

2.2.5.1. Vaikka komissio kannustaa pontevasti jäsenvaltioita turvautumaan julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksiin, tietyissä hankkeissa (esim. suurnopeusjunayhteys Barcelonan ja Perpignanin välillä) esiintyy jopa taantumista. Lyon-Torino-suurnopeusjunayhteyden rakentamisesta ja useista muista vastaavista hankkeista yksityissektori on jätetty peräti kokonaan ulkopuolelle, vaikka sillä voisi olla tarjottavanaan uudenlaisia tai vaihtoehtoisia ratkaisuja.

2.2.5.2. Mikäli taloudellisen tasapainottamisen perusteet oikeuttavat ristiriitaisen poikkeuksen perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohtaan(11) (ks. selonteko "Privately Financed Infrastructure Projects", 2. maaliskuuta 1998 - Uncitralin 31. kokous.), tai verukkeeksi riittää maankäytön tai yleisen järjestyksen huomioon ottaminen(12), Maastrichtin sopimuksen tavoitteet ja kilpailusäännöt ovat entistäkin tärkeämpiä. Perustamissopimuksen mukaan jäsenvaltioiden tuleekin toimia "vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti(13)".

2.2.5.3. Tulkitsevassa tiedonannossa korostetaan selvästi ja syystä, että valtiollisten ja puolivaltiollisten organisaatioiden tulee noudattaa julkisen ja yksityisen sektorin välistä kilpailua koskevaa direktiiveissä säädettyä ja perustamissopimuksessa määrättyä lainsäädäntöä.

2.2.6. Eurooppaan kohdistuu moninaisia haasteita. Lyhyen aikavälin haasteet liittyvät tarvittaviin perusrakenteisiin ja keskipitkän ja pitkän aikavälin haasteet taas eurooppalaisten yritysten kilpailukyvyn ja vientikapasiteetin ylläpitämiseen. Julkisten varojen rajallisuuden aiheuttamat rahoitusongelmat voitaisiin ratkaista julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimusten avulla. Euroopassa tällaista rahoitusta hyödynnetään vielä vähän Euroopan ulkopuolisiin maihin verrattuna, ja siksi olisikin syytä pyrkiä ottamaan oppia muiden maiden kokemuksista tällä alalla. Erityisesti olisi selvitettävä kumppanuuksien vaikutuksia kuluttajien kannalta.

2.2.7. Julkishallinnon menetelmien yksiviivaisuus

2.2.7.1. Selvää on, että julkisten määrärahojen tasapainossa pitäminen houkuttaa tietyissä tapauksissa ulkoistamaan menoja julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöhankkeiden varjolla.

2.2.7.2. Lukuisat valtiot ovat päättäneet tehdä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöstä toimintansa keskeisen välineen. Ison-Britannian hallituksen näkemyksenä on, että yksityissektorin puoleen kääntyminen tarjoaa mahdollisuuden keskittää julkisen vallankäyttäjän toiminta olennaisimpaan ja kehittää laatua. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö ei ole yksityissektoriin turvautumista pelkästään sijoitushankkeiden rahoittamista varten, vaan myös yksityissektorin asiantuntemuksen ja hallinnollisen taitotiedon hyödyntämistä julkisten hankkeiden toteuttamiseksi ja niiden käyttötehokkuuden parantamiseksi koko pitkän käyttökauden ajan.

2.2.8. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyön kehittämisen edellyttämät lujat ja yhtenäiset Euroopan tason periaatteet puuttuvat

2.2.8.1. Euroopanlaajuisten verkkojen valtava rakennustyömaa edistyy tosiasiallisesti vain, mikäli jäsenvaltiot päättävät ryhtyä tarvittaviin sitä suosiviin toimiin ja lakkaavat uskomasta kaiken vastuun valtiollisille ja puolivaltiollisille yhtiöille. Edellytyksenä on lisäksi, että ne julkaisevat yhtenäisellä tavalla kilpailuilmoituksia kyseisten suurhankkeiden edistämiseksi ja hyväksyvät yksityissektorin tarjoamia vaihtoehtoisia ajatuksia ja monipuolisia ehdotuksia.

2.2.8.2. Komission tulee edistää tällaisten hankkeiden alullepanoa ja muistuttaa jäsenvaltioille, että euroopanlaajuisia verkkoja koskevat hankkeet eivät ole valtionyhtiöiden yksinoikeus. Yleisemmin tarkasteltuna komission tehtävänä on tarjota kyseisten sopimusten tekemiseksi tyydyttävämpi oikeuskehys, jotta niihin investoidaan varoja eivätkä ne ole epäsuotuisassa asemassa muunlaisiin sijoitusmuotoihin verrattuna.

2.2.8.3. Komission tulee valita strategiansa: joko Eurooppa omaksuu perinteitään kunnioittaen asianmukaisella tavalla uuden vuosituhannen julkishallintotavan tai lukkiutuu säädöskahleisiinsa, jotka aiheuttavat lisäkustannuksia sekä kuluttajille että yksityisille investoijille ja pitävät siten rahoituskustannukset korkeina.

3. Tärkeimmät julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyönä toteutetut hankkeet Euroopassa ja maailmassa

3.1. Käyttöoikeusjärjestelmä toimii tällä hetkellä kaikissa Euroopan maissa. On syytä muistuttaa, että roomalaisten "ensimmäisessä Euroopassa" turvauduttiin jo kaksi tuhatta vuotta sitten käyttöoikeusjärjestelmään lukuisilla palvelu- ja perusrakennealoilla. Meidän aikanamme käyttöoikeussopimuksen avulla voidaan useissa Euroopan maissa (Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta, Alankomaat, Portugali, Italia, Espanja jne.) ja muualla toteuttaa moottoriteiden ja paikoitusalueiden lisäksi mm. vesijohtoverkkoja, museoita, lentokenttiä, rautatie- ja metroverkkoja ja taajamia sekä peruskorjata kouluja ja sairaaloita.

4. Komitean ehdotukset käyttöoikeussopimuksia koskevan lainsäädännön parantamiseksi ja yhtenäistämiseksi

4.1. Käyttöoikeussopimuksen määritelmä

4.1.1. Tällä hetkellä ainoastaan "julkinen käyttöoikeusurakka" on pintapuolisesti määritetty ja siitä on säädetty yhteisön tasolla 14. kesäkuuta 1993 annetun direktiivin 93/37/ETY pohjalta. Käyttöoikeussopimuksista ja julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöstä ei ole lainkaan määritelmää, jossa ilmaistaisiin niiden sisältö ja laajuus.

4.1.2. Itse asiassa käyttöoikeuden myöntämistä tai laajemmin luovuttamista ei voi määrittää vain yhden perusteen - direktiivin 93/37/ETY mukaisesti riskin tai maksutavan - avulla. Maksuehtoakaan ei voi käyttää ainoana tunnuspiirteenä, vaan käsitteiden määrittäminen edellyttää useita perusteita.

4.1.3. Julkinen käyttöoikeusurakka on toimi (sopimus tai yksipuolinen toimi), jolla viranomainen valtuuttaa yksityisen organisaation suunnittelemaan, rakentamaan, rahoittamaan, pitämään kunnossa ja hyödyntämään perusrakennetta ja/tai palvelua pitkäksi tai määrätyksi ajaksi. Kyseessä on yleensä sopimus, jolla viranomainen antaa jonkun yrityksen tehtäväksi toteuttaa omakustanteisesti palvelun luomiseen tarvittavat investoinnit ja vastata palvelun tuottamisesta pitkällä aikavälillä. Yritys saa korvausta käyttäjien ja/tai viranomaisen maksamista maksuista ilman, että korvausmenettely vaikuttaa käyttöoikeuden luonteeseen.

4.2. Käyttöoikeussopimusten sekä julkisen ja yksityisen sektorin muiden yhteistyösopimusten yleistymistä edistävä yhdenmukainen kehys

4.2.1. Oikeudellinen kokonaiskehys

4.2.1.1. Liberaali suhtautuminen käyttöoikeussopimuksiin on säilytettävä: kilpailua suosiva lähestymistapa tulee säilyttää direktiivin 93/37/ETY tekstissä.

4.2.1.2. Eurooppalainen rahoituskehys: tarvitaan asianmukainen oikeuskehys pitkän aikavälin rahoituksen toteuttamiseksi, varsinkin koska investoitavat summat ovat suuria ja edellyttävät turvautumista kansainvälisiin rahoituslaitoksiin, jotka vaativat sopimusten toimeenpanolta varmuutta. Eläkekassapääomien käyttäminen ei kuitenkaan tunnu soveltuvan suurimpaan osaan jäsenvaltioita, kun otetaan huomioon niiden sosiaaliturvajärjestelmät.

4.2.1.3. EIP:n pääomien ja kokemuksen käyttäminen: tämä jäsenvaltioiden perustama pankkilaitos rahoittaa erittäin monia EU:n tukemia ohjelmia, ja sillä on paljon kokemusta yhteistyöstä.

4.2.1.4. Käyttöoikeuksille yhdenmukainen oikeudellinen asema Euroopassa: on välttämätöntä ryhtyä määrittämään jäsenvaltioita velvoittavaa sääntelyä, jolla taataan oikeuksien ja velvollisuuksien jakautuminen sopimuksissa asianmukaisesti ja tasapuolisesti käyttöoikeuden saajan ja käyttöoikeuden myöntäjän kesken.

4.2.2. Yhdenmukainen ja avoin sopimuksentekomenettely

4.2.2.1. Avoimuus sopimuksen tekovaiheessa: viranomaisten tulee voida suojautua arvostelulta, jota saattaa esiintyä sopimusten tekovaiheessa. Tätä tarkoitusta varten tarvitaan eurooppalainen Internet-sivu, johon kootaan kyseisiä sopimuksia koskeva lakitieto. Sen avulla eri maiden toimivaltaiset edustajistot voivat työmarkkinaosapuolia kuultuaan esittää avoimesti mielipiteitään ja valvoa sopimusten tekoa.

4.2.2.2. Käyttöoikeuden saajan lopullinen valinta: viranomaisen tulee määrittää ennakkoon hankkeen tavoitteet ja päämäärät ja jättää yksityiselle osapuolelle tekninen ja taloudellinen vastuu sen itse ehdottamista ratkaisuista (urakoitsijat suhtautuvat kielteisesti komission kaavailemiin hankkeen sisäisiin kilpailuihin).

4.2.2.3. Valintaperusteet: urakkatarjousten tekijöiden valitseminen yksinomaan määrällisin perustein ei sovellu näin laajoihin ja monipuolisiin hankkeisiin. Perusteiden avoimuuden periaatteen tulee hallita kilpailumenettelyä. Valinta tulisi tehdä useiden soveltuvien laadullisten, määrällisten ja realististen kriteerien pohjalta mahdollisimman avoimella menettelyllä, jossa otetaan huomioon kunkin ehdokkaan valmiudet.

4.2.2.4. Tutkimusten hinta: koska käyttöoikeussopimuksen toteutettavuustutkimukset ovat pitkiä ja kalliita, on tärkeää kannustaa yrityksiä ottamaan osaa kilpailuun ilmoittamalla niille, että huomattava osa tarjouksen valmistelukustannuksista voidaan korvata.

4.2.2.5. Innovaation arvostaminen: käyttöoikeutta hakeneen ehdokkaan vastaus voi olla omaperäinen, ja se voi sisältää teknisesti, rahoituksellisesti tai kaupallisesti suuria ja olennaisia uudistuksia. Ehdokkaan omaperäisten suunnitelmien joutuminen toisten kilpailijoiden käsiin on ehdottomasti estettävä. Käsitteen omistusoikeuden tulee pysyä sen luojalla. Tämä eettinen oikeus tulee taata urakkatarjouksen tekijöille, joiden omaperäisiä ehdotuksia ei yleensä pystytä suojaamaan patenteilla (komission ehdottama ratkaisu). Tekijänoikeussuojan puuttuessa on varmaa, ettei yksikään käyttöoikeussopimusta hakeva ehdokas paljasta omaperäisiä ideoitaan eikä yhteisö näin ollen pääse osalliseksi niiden mahdollisesti tarjoamasta edistyksestä.

4.2.2.6. Kestävän kehityksen vaatimus: hankkeiden suuruuden vuoksi on välttämätöntä, että viranomaiset ottavat huomioon yhteiskuntaa ja ympäristöä koskevat näkökohdat.

4.2.2.7. Neuvottelumenettely: käyttöoikeussopimusta koskevassa ehdotuksessa tulee noudattaa käyttöoikeuden myöntäjän määrittämää palvelutavoitetta. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi käyttöoikeuden saajan tulee voida toimia täysin vapaasti mm. suunnitellessaan urakkakohdetta, jäsennellessään työvaiheita ja ottaessaan teknisiä riskejä. Tämä tarkoittaa, että sen jälkeen kun yksi tai useampi ehdokas on jättänyt ehdotuksensa, heidän kanssaan keskustellaan. Käyttöoikeuden myöntäjän tulee olla mukautumiskykyinen ja joustava neuvotellessaan lopullista käyttöoikeussopimusta omia tarpeitaan vastaavaksi.

4.2.2.8. Mukautumiskyvyn ja joustavuuden tarve. Menettelyyn tulee sisältyä välttämätön vuoropuheluvaihe, jotta käyttöoikeuden myöntäjä pystyy valitsemaan tavoitteisiinsa parhaiten soveltuvan tarjouksen. Direktiivin 93/37/ETY säädökset eivät velvoita julkisen käyttöoikeusurakan myöntäjää valitsemaan rajoitettua tai neuvottelumenettelyä, kunhan kyse on avoimesta menettelystä. On siis syytä täsmentää, että tällaisia sopimuksia tehtäessä on käytettävä neuvottelumenettelyä.

4.3. Direktiivin tarpeellisuus

4.3.1. Direktiivissä tulee määrittää käyttöoikeussopimukset ja muunlaiset julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyömuodot niiden pitkäkestoisuuden ja pääasiallisten peruselementtien avulla (sopimuskohteen suunnittelu, toteutus, rahoitus, kunnossapito ja hallinto). Oheispalveluja sisältävien julkisten käyttöoikeusurakoiden osalta siitä tulee ilmetä, mikä asema käyttöoikeussopimuksen saajalla on sopimuskohteen suunnittelussa, rahoituksessa, toteuttamisessa ja hallinnoimisessa. On aiheellista säätää yhtenäinen kehys mm. paikoitusalueita, moottoriteitä, satamia, lentokenttiä ja viemäriverkkoja koskevia sopimuksia varten.

4.3.2. Käyttöoikeussopimusten ja julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimusten toteuttamisen kannalta on olennaista, että oikeuskehys soveltuu hyvin käyttöoikeussopimuksiin. Yhteistyösopimusten solmiminen riippuu pohjimmiltaan siitä, onko sopimustasapaino mahdollista saavuttaa ja säilyttää. Yksikään toimija ei sitoutuisi tasapainottomaan käyttöoikeussopimukseen. On siis luotava periaatteita, jotka mahdollistavat riskien tasapuolisen jaon käyttöoikeuden antajan ja saajan välillä sekä käyttöoikeusurakoissa että palveluhankintoja koskevissa käyttöoikeussopimuksissa. Eurooppalaisessa lainsäädännössä tulisi noudattaa seuraavia periaatteita:

4.3.2.1. Perusrakennetta koskevan käyttöoikeussopimuksen riskit tulee tunnistaa, määrittää ja osoittaa selvästi sille osapuolelle, joka pystyy parhaiten hallitsemaan ne.

4.3.2.2. Käyttöoikeuden saajalle ja tämän rahoittajille tulee voida taata, että sopimus saatetaan päätökseen ilman että sitä muutetaan. Jos alkuperäisen sopimuksen perusteena olleet taloudelliset ehdot muuttuvat, sopimus voidaan neuvotella uudelleen. Valtiovallan toimet hätätilanteessa (fait du prince) ja ylivoimainen este (force majeure) tulee sen sijaan ottaa huomioon (sopimusvakauden periaate).

4.3.2.3. Käyttöoikeuden antajan tulee varautua poikkeuksellisiin riskeihin. Sellainen on esimerkiksi odottamaton äkillinen tapahtuma, joka nostaa sopimuskustannuksia. Kyseeseen tulevat etenkin muutokset hallinnollisissa velvoitteissa.

4.3.2.4. Käyttöoikeuden saajan tulee voida toimia riittävän joustavasti toteuttaessaan tehtävää, johon käyttöoikeuden antaja on sen valtuuttanut. Käyttöoikeuden antajan ei tule puuttua häiritsevästi sopimuksen toimeenpanoon. Sille kuuluvat valtionhallintoa, turvallisuutta ja yleistä järjestystä koskevat asiat, myös politiikan toteuttaminen ja sosiaalinen vastuu sekä näiden takaaminen.

4.3.3. Tästä lähin olisi laadittava selviä Euroopan tason sääntöjä oikeudesta käyttää olennaisia resursseja eli perusrakenteita, jotka on aikoinaan luotu monopolien avulla julkisin varoin, mutta joita kaikilla on vastaisuudessa oikeus käyttää. Asiasta on säädetty ainoastaan liikenteen alan sopimusten osalta direktiivillä 91/440/ETY yhteisön rautateiden kehittämisestä. Esimerkiksi radioaaltojen alalla aikoinaan julkisin varoin tehdyt investoinnit tulee saattaa entisten monopolien kanssa kilpailevien yritysten käyttöön.

4.3.4. Komission tulee välttämättä ehdottaa selkeää säädöstä, joka mahdollistaa yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyön Euroopan tarvitsemien perusrakenteiden ja palvelujen kehittämiseksi ja joka voidaan hyväksyä mahdollisimman pian Euroopan tasolla.

Bryssel 19. lokakuuta 2000.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) EYVL L 199, 9.8.1993.

(2) EYVL C 121, 29.4.2000.

(3) YK:n kauppaoikeuden toimikunta (United Nations Commission on International Trade Law).

(4) - Kesäkuun 14. päivänä 1993 annettu neuvoston direktiivi 93/37/ETY (EYVL L 199, 9.8.1993) julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta, jolla uudistetaan direktiivit 71/305/ETY (EYVL L 185, 16.8.1971) ja 89/440/ETY (EYVL L 210, 21.7.1989).

- Kesäkuun 14. päivänä 1993 annettu neuvoston direktiivi 93/36/ETY julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjen yhteensovittamisesta.

- Kesäkuun 18. päivänä 1992 annettu neuvoston direktiivi 92/50/ETY julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta.

- Kesäkuun 14. päivänä 1993 annettu neuvoston direktiivi 93/38/ETY vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (ns. erikoisalat).

(5) Julkisella käyttöoikeusurakalla tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin kohdassa a, paitsi että toteutettavan rakennustyön korvauksena on joko yksinomaan rakennuskohteen käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

(6) "Vihreä kirja - Julkiset hankinnat Euroopan unionissa: tulevaisuuden kysymyksiä" KOM(96) 583 lopull.

(7) EYVL C 287, 22.9.1997, s. 92.

(8) Julkisten hankintayksiköiden tulee noudattaa avoimuuden, suhteellisuuden ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteita. "Direktiivissä 93/37/ETY säädetään kuitenkin, että kaikkien julkisia käyttöoikeusurakoita koskevien sopimusten myöntämisestä on järjestettävä tarjouskilpailu, oli mahdollinen urakan saaja sitten yksityinen tai julkinen." Siinä ei oteta kantaa palveluhankintoja koskevien käyttöoikeussopimusten myöntämiseen.

(9) Tämä käytäntö on vallalla etenkin Italiassa, ja muidenkin jäsenvaltioiden olisi perusteltua turvautua samanlaisiin menettelyihin. YK:n kauppaoikeuden toimikunta Uncitral on sitä paitsi vastikään julkaissut asiaa koskevia säädössuosituksia.

(10) Ks. selonteko "Privately Financed Infrastructure Projects", 2. maaliskuuta 1998 - Uncitralin 31. kokous.

(11) EY:n tuomioistuin - Corbeau, 19. toukokuuta 1993, oikeustapauskokoelma 1993 s. I-2533.

(12) EY:n tuomioistuin - Almelon kunta, oikeustapauskokoelma 1994 s. I-1477.

(13) Ks. 'Euroopan sisämarkkinoiden strategia ja suosituksia kohdennettujen toimien uudelleen tarkastelemiseksi', oma-aloitteinen lausunto (esittelijänä John Little), EYVL C 140. 18.5.2000, s. 36.