On mahdollista, että pankkiunioniin ja euroalueeseen liittyy lisää jäsenvaltioita, ja tämä tekee pankkiunionin valmiiksi saamisesta vieläkin pakottavampaa. Talous- ja rahaliitto, joka on vakaa sekä taloudellisesti että rahoituksellisesti ja houkutteleva myös siihen osallistumattomien jäsenvaltioiden kannalta, on keskeinen väline, jolla voidaan tukea laajempaa taloudellista ja rahoituksellista vakautta ja saavuttaa näin Euroopan unionin tavoite Euroopan kansalaisten elämän parantamisesta. Tähän liittyen komissio on seurannut tyytyväisenä Tanskassa, Ruotsissa ja Bulgariassa käytyjä keskusteluja mahdollisuudesta liittyä pankkiunioniin. Prosessin helpottamiseksi kaikki pankkiunionin institutionaaliset ja sääntelyyn liittyvät osatekijät olisi otettava käyttöön mahdollisimman nopeasti. Useat pankkiunionin keskeiset osatekijät on jo vahvistettu. Yhteisessä säännöstössä annetaan yhtenäiset ja yhdenmukaistetut vakavaraisuussäännöt, joita luottolaitosten on noudatettava sisämarkkinoilla. Pankkiunioni on tiukasti ankkuroitu tähän perustaan, jota sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa. Kaikkia pankkeja Euroopan unionissa valvotaan samojen vaatimusten mukaisesti, ja Euroopan keskuspankki (EKP) valvoo keskitetysti euroalueen suurimpia pankkeja sille yhteisen valvontamekanismin puitteissa kuuluvan valvontatehtävänsä mukaisesti. Häiriötilanteessa pankkien kriisit voidaan ratkaista keskitetysti ja samojen vaatimusten mukaisesti hyödyntäen yhteistä kriisinratkaisumekanismia, jonka tukena on yhteinen kriisinratkaisurahasto. Tämän pankkiunionin uuden rakenteen perustamisen yhteydessä toteutettiin osallistuvien pankkien osalta vuonna 2014 kattava omaisuuserien laadun tarkastelu, stressitesti ja pääomapohjan vahvistamista koskevia toimia. Eurooppalaisia pankkeja koskevia institutionaalisia ja sääntelypuitteita on näin ollen vahvistettu huomattavasti, minkä tuloksena pankkisektorin riskit ovat vähentyneet merkittävästi. Viime vuosien aikana pankkien pääomapohja on kasvanut voimakkaasti: velkaantuneisuusasteen aleneminen kaikissa Euroopan unionin ja euroalueen pankeissa on ehkä selkein osoitus pankkisektorin tämänhetkisestä vahvuudesta ja markkinoiden sitoutumisesta valvonta- ja sääntelyuudistuksiin, joita on viety eteenpäin ja toteutettu määrätietoisesti.

Yhteinen valvonta, kriisinhallinta ja talletussuoja mahdollistavat finanssimarkkinoiden syvemmän yhdentymisen, jonka perustana on vakaa rahoitusjärjestelmä. Tämä vahvistaa rahoitusvakautta sekä pankkiunioniin osallistuvissa jäsenvaltioissa että koko Euroopan unionissa. Vakaampi pankkisektori tarkoittaa viime kädessä myös parempia rahoitusmahdollisuuksia kaiken kokoisille yrityksille sekä enemmän työpaikkoja ja suurempaa talouskasvua EU:n kansalaisten kannalta. Finanssimarkkinoiden syvempi yhdentyminen on keskeistä myös siltä kannalta, että voidaan tarjota laajempi valikoima palveluja alemmilla hinnoilla. Jotta yhdentymisen edut konkretisoituisivat EU:n kansalaisille, kuten kuluttajille tarkoitettuja rahoituspalveluja koskevassa toimintasuunnitelmassa esitetään, komissio harkitsee myös ehdottavansa muutoksia rajaylittäviä maksuja koskevaan asetukseen kaikilla Euroopan unionin valuutoilla suoritettavista rajatylittävistä maksutapahtumista perittävien maksujen vähentämiseksi.

Tähänastisten kokemusten perusteella pankkiunionin valmiit osat toimivat hyvin. Komissio julkaisee tänään ensimmäisen yhteistä valvontamekanismia koskevan tarkastelun, josta käy ilmi, että yhteisen valvontamekanismin perustaminen on ollut kaiken kaikkiaan onnistunutta. Myös yhteinen kriisinratkaisumekanismi on toiminnassa, ja sillä on onnistuneesti hoidettu ensimmäinen pankin kriisitapaus ilman veronmaksajille aiheutuneita kustannuksia. Tämä osoittaa, että uudella järjestelmällä pystytään hoitamaan pankin kriisitilanteet tehokkaasti ja hyvin lyhyessä ajassa. Samalla on mahdollista käyttää myös eri kriisinhallintavaihtoehtoja, kuten oikeudellisessa kehyksessä säädetään. Näin on mahdollista ottaa huomioon yksittäisten pankkien erityistilanteet, mikä on erityisen tärkeää, kun otetaan huomioon, että osassa Euroopan unionin pankkisektoria on edelleen merkittäviä vanhoja ongelmia eikä kaikkia pankkiunionin osatekijöitä ole otettu täysimääräisesti käyttöön.

Hiljattaiset kokemukset auttavat kaikkia asiaan liittyviä toimijoita parantamaan edelleen Euroopan unionin sääntöjen käytännön soveltamista ja järjestelmän toimintaa. Tämä koskee esimerkiksi käytännön yhteistyö- ja tietojenvaihtojärjestelyjä kaikkien niiden eurooppalaisten ja kansallisten elinten välillä, jotka ovat mukana varhaisessa tilanteeseen puuttumisessa ja kriisinratkaisussa, menettelyjä, joilla tehdään päätös siitä, onko jokin pankki lähellä kaatumista tai kaatuuko se todennäköisesti, sekä omaisuuserien laadun tarkastelua sen määrittämiseksi, täyttyvätkö edellytykset pääomapohjan vahvistamiseen ennalta varautuvasti. Se koskee myös velkakirjojen arvon alaskirjaukseen soveltuvien riittävien velkojen nopeaa muodostumista (omia varoja ja alentamiskelpoisia velkoja koskevan vähimmäisvaatimuksen (MREL) mukaisesti), mikä on ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan helpottaa vaikeuksissa olevien elinkelvottomien pankkien kriisinratkaisua, ja mitä voitaisiin edelleen vahvistaa nykyisissä markkinaolosuhteissa. Parannukset koskevat myös sen varmistamista, että tarvittava likviditeetti on saatavilla ennen kriisinratkaisua sekä sen aikana ja sen jälkeen, jotta voidaan soveltaa asianmukaisimpia kriisinratkaisukeinoja, vaikka lähellä kaatumista olevalle pankille ei olisikaan välittömästi yksityistä ostajaa. Pankkiunionin puitteissa saadut kokemukset osoittavat myös, että on tärkeää varmistaa, että rahoitusvälineet, joihin todennäköisesti kohdistuu tappioita pankkikriisissä, pidetään hallussa, ja että tappioista vastaavat yksityiset sijoittajat, joilla on riittävästi tietoa asiaan liittyvien riskien ymmärtämiseksi.

Asianomaiset toimijat voivat tehdä useita käytännön parannuksia lyhyellä aikavälillä, mutta joihinkin ongelmiin voidaan puuttua täysimääräisesti vasta, kun kaikki pankkiunionin sovitut osat ovat toiminnassa ja pankkiunioni saatu valmiiksi.

Tähän liittyen yhteinen eurooppalainen talletussuojajärjestelmä (EDIS) on edelleen yksi puuttuvista paloista. Kaikilla tallettajilla pankkiunionissa olisi oltava sama suojan taso. Näin eurooppalaisella talletussuojajärjestelmällä tuettaisiin pankkisektorin vakautta tarjoamalla vahva ja yhtenäinen vakuutusturva kaikille tallettajille riippumatta niiden maantieteellisestä sijainnista pankkiunionissa.

Pankkiunionista puuttuu myös edelleen tehokas ja yhteinen varautumisjärjestely. Jäsenvaltiot sopivat tällaisen varautumisjärjestelyn perustamisesta kriisinratkaisurahastoa varten jo lähes neljä vuotta sitten, vuonna 2013. Se on saatava toimimaan nyt, jotta voidaan vahvistaa pankkien kriisinratkaisun uskottavuutta pankkiunionin puitteissa. On keskeisen tärkeää, että kaikilla asianomaisilla osapuolilla on täydellinen luottamus yhteisen kriisinratkaisuneuvoston toimiin, jos halutaan saavuttaa kriisinratkaisun keskeiset tavoitteet rahoitusvakauden säilyttämisestä ja veronmaksajille aiheutuvien kustannusten minimoimisesta. Viimeisenä keinona tämän luottamuksen saavuttamisessa pitäisi olla yhteisen varautumisjärjestelyn käyttö yhdessä muiden kriisinratkaisuvälineiden (velkakirjojen arvon alaskirjaus tai yhteisen kriisinratkaisurahaston käyttö) soveltamisen kanssa. Tähän sisältyisi esimerkiksi yhteisen rahoituksen käyttö yhdessä Euroopan keskuspankin instrumenttien kanssa likviditeettivajeiden kattamiseksi ja lisäaika parhaan ostajan etsimiseksi erityistilanteessa olevalle pankille.

Vaikka merkittävää edistystä onkin saavutettu, kuten puheenjohtaja Juncker totesi unionin tilaa koskevassa puheessaan 13. syyskuuta 2017, on kuitenkin pyrittävä edelleen vähentämään riskejä ja parantamaan riskinhallintaa pankeissa. Pankkiunioni voi toimia vain, jos riskien vähentäminen ja jakaminen käyvät käsi kädessä. Euroopan parlamentissa ja neuvostossa on neuvoteltavana useita aloitteita, joilla pyritään tähän tavoitteeseen. Komissio hyväksyi marraskuussa 2016 kattavan lainsäädäntöpaketin riskinvähentämistoimenpiteistä, joilla voitaisiin vahvistaa edelleen Euroopan unionin pankkien häiriönsietokykyä. Joistakin näistä käydään nopeutettuja neuvotteluja Euroopan parlamentissa ja neuvostossa.

Pankkiunioni on vielä untuvikko riskien vähentämisen alalla saavutetusta edistyksestä huolimatta. Monet nyt pankkien taseissa näkyvät riskit ovat kertyneet ennen pankkiunionin perustamista, kun valvonta ja kriisinratkaisu kuuluivat yksinomaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan. Näihin vanhoihin ongelmiin olisi puututtava vakuuttavasti, jos Euroopan unionissa halutaan edetä ja saada pankkiunioni valmiiksi nopeasti. Yhtenä jäljellä olevana haasteena on jatkaa päättäväisesti hiljattaista suuntausta, jolla vähennetään järjestämättömien lainojen suurta osuutta pankkisektorin joissakin osissa. Markkinavoimien ja sääntelytoimenpiteiden ansiosta tuloksia on jo saavutettukin, mutta joidenkin eurooppalaisten pankkien kilpailukyky ja kyky lainoittaa talouselämää ovat heikentyneet. Komissio tukee edistymisprosessia hyväksymällä uusia toimenpiteitä, joilla vähennetään järjestämättömien lainojen osuutta. Euroopan pankkijärjestelmään kohdistuvia riskejä olisi vähennettävä myös höllentämällä pankkien ja niiden kotimaan välistä yhteyttä. Tämä on ollut yksi pankkiunionin keskeisiä tavoitteita sen perustamisesta lähtien. Nyt kun suurempien ja järjestelmän kannalta merkittävien pankkien valvonta ja kriisinratkaisu hoidetaan keskitetysti eikä enää kansallisella tasolla, pankkien auttaminen hajauttamaan maantieteellisesti sijoituksiaan valtion joukkovelkakirjoihin heikentää entisestään pankkien ja valtioiden välistä yhteyttä ja vahvistaa näin rajatylittävää riskien jakamista yksityisen sektorin kautta. Pankkiunionilla edistetään rahoitusvakauden vahvistamista, mutta sen odotetaan myös tuovan taloudellisia etuja syventämällä integroitumista Euroopan pankkisektorilla ja lisäämällä sijoitusjakauman maantieteellistä hajauttamista. Tätä varten komissio jatkaa toimia pankkiunionin syventämiseksi, jotta se tunnustettaisiin yhdeksi ainoaksi lainkäyttöalueeksi.

Vuonna 2015 annetussa komission tiedonannossa Pankkiunionin toteuttaminen, jäljempänä ’komission tiedonanto (2015)’, ja neuvoston etenemissuunnitelmassa (2016) yksilöitiin keskeisiä toimia, ja komissio esitti tarpeen mukaan lainsäädäntöehdotuksia vuosina 2015 ja 2016. Nyt Euroopan parlamentin ja jäsenvaltioiden on otettava poliittinen vastuu ja sovittava tarvittavista säädöksistä, jotta saadaan pankkiunioni valmiiksi vuoteen 2019 mennessä.

Jos Euroopan unionin johtajat ovat kollektiivisesti toimimatta eivätkä pyri kunnianhimoisesti tavoitteeseen tulevan vuoden aikana poliittisen kalenterin vuoksi, konkreettisena riskinä on, että Euroopan unioni jää vuosiksi ilman mahdollisuuksia saada pankkiunioni valmiiksi ja riskinvähentämis- ja riskinjakamisprosessien loppuun saattamista koskevat tavoitteet jäävät epätyydyttävälle tasolle. Jottei näin kävisi, nyt on hyödynnettävä unionin tilaa koskevan puheen luomaa nostetta. Vahvistaakseen yksityiskanavien kautta tapahtuvaa häiriöiden vaimentamista talous- ja rahaliitossa Euroopan unionin on löydettävä kaikkia hyödyttävä tasapaino, jossa sekä riskien vähentämiseen että jakamiseen liittyvät tavoitteet asetetaan korkealle tasolle.

Tässä tiedonannossa pyritään antamaan kunnianhimoinen mutta realistinen suunta sille, miten pankkiunionin valmiiksi saattamisesta päästään sopuun neuvoston antamien sitoumusten perusteella. Käyttäen perustana jo saavutettua merkittävää edistymistä pankkiunionin valmiiksi saamiseen tarvittavista toimenpiteistä on sovittava vuoden 2018 loppuun mennessä. Joidenkin osatekijöiden täysimittainen soveltaminen vie enemmän aikaa, ja ne voidaan ottaa käyttöön vähitellen.

Komissio julkaisee joulukuussa 2017 kattavan toimenpidepaketin talous- ja rahaliiton vahvistamiseksi. Olennainen osa näitä pyrkimyksiä on vahva sitoutuminen pankkiunionin valmiiksi saamiseen ja sitä koskevat päättäväiset toimet, kuten tässä tiedonannossa esitetään.





2. Riskien vähentäminen marraskuussa 2016 hyväksytyn pankkialan toimenpidepaketin avulla

Neuvoston etenemissuunnitelma (2016) Tilanne Seuraavat vaiheet a.Ehdotetaan muutoksia lainsäädäntöpuitteisiin kokonaistappionsietokykyä (TLAC) koskevan vaatimuksen täytäntöönpanon osalta ja omia varoja ja alentamiskelpoisia velkoja koskevan vähimmäisvaatimuksen (MREL) tarkistamisen osalta. Neuvosto pyrkii varmistamaan johdonmukaiset säännöt ja riittävät määrät alaskirjauksen puskureita (bail-inable buffers) varten edistämään tehokasta ja hallittua kriisinratkaisuprosessia pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukaisesti kaikkien niiden luottolaitosten osalta, joille alaskirjaustoimenpide on validoitu kriisinratkaisustrategia. b.Esitetään ehdotus yhteisestä lähestymistavasta pankkien velkojahierarkiaan, jotta voidaan vahvistaa oikeusvarmuutta kriisinratkaisutilanteessa. c.Ehdotetaan muutoksia vakavaraisuusdirektiiviin/ vakavaraisuusasetukseen IV osana yleistä tarkistusprosessia, mikä johtaisi seuraaviin: I.yhdenmukaistaminen tai vaihtoehtojen ja jäsenvaltioille annettavan kansallisen harkintavallan tarkempi määrittely, mikä voi myös osaltaan vaikuttaa tavoitteeseen vähentää rahoitusalan pirstoutumista; II.jäljellä olevien Basel-uudistusten täytäntöönpano ja viimeistely, mukaan lukien vähimmäisomavaraisuusasteen käyttöönotto, joka mahdollisesti olisi suurempi kuin 3 % systeemisesti merkittävillä pankeilla, ja pysyvän varainhankinnan vaatimuksen käyttöönotto. Lainsäädäntöehdotuksesta, mukaan luettuna neuvoston etenemissuunnitelmassa (2016) esitetyistä kaikista toimenpiteistä, käydään neuvotteluja. Lainsäädäntöehdotuksen lisäksi Euroopan keskuspankki on ryhtynyt kattaviin toimiin vakavaraisuusdirektiivissä ja -asetuksessa olevien vaihtoehtojen ja kansallisen harkintavallan yhdenmukaistamiseksi. Lainsäädäntövallan käyttäjien sopimus lainsäädäntöehdotuksesta vuoden 2018 puoliväliin mennessä.

Komission marraskuussa 2016 ehdottamalla pankkialan toimenpidepaketilla saavutetaan monia neuvoston etenemissuunnitelmassa (2016) esitettyjä tavoitteita pankkisektorin riskien vähentämiseksi edelleen. Toimenpidepaketti, josta käydään parhaillaan neuvotteluja Euroopan parlamentissa ja neuvostossa, perustuu EU:n voimassa oleviin pankkisääntöihin, ja sen tavoitteena on täydentää finanssikriisin jälkeistä sääntelyohjelmaa varmistamalla, että sääntelykehyksessä puututaan kaikkiin jäljellä oleviin rahoitusvakautta uhkaaviin ongelmiin ja että pankit voivat tukea edelleen reaalitaloutta. Komission ehdotuksilla vahvistetaan Euroopan unionin sääntöjä, joissa edellytetään, että pankit luovat puskureita veloista, joiden arvoa voidaan tarvittaessa alentaa, panemalla täytäntöön kokonaistappionsietokykyä koskevan finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän vaatimuksen ja sisällyttämällä sen omien varojen ja hyväksyttävien velkojen vähimmäisvaatimusta koskeviin sääntöihin sekä säätämällä yhdenmukaistetuista säännöistä siitä, mikä asema kokonaistappionsietokykyä / omien varojen ja hyväksyttävien velkojen vähimmäisvaatimusta koskeviin puskureihin sovellettavilla velkainstrumenteilla on pankkien velkojahierarkiassa. Hiljattaiset kokemukset ovat jälleen osoittaneet, miten tärkeää on, että pankeilla on asianmukaiset puskurit – alaskirjaamisen mahdollistavista – veloista, jotka ovat sellaisten sijoittajien hallussa, joilla on asianmukaiset tiedot asiaan liittyvistä riskeistä, jotta kriisejä voidaan hoitaa niin, ettei vaikuteta rahoitusvakauteen ja etteivät veronmaksajat ole ensimmäisinä kustannuksia kantamassa. Komission ehdotuksissa säädetään myös yhdenmukaistetuista säännöistä, jotka koskevat valvonta- ja kriisinratkaisuviranomaisten soveltamia moratoriovälineitä pankkien vakauttamiseksi. Hiljattaisten kokemusten perusteella nämä välineet ovat yhtä tärkeitä. Lisäksi komission ehdottamilla muutoksilla yhdenmukaistetaan palkitsemissääntöjä, joiden on havaittu yleisesti hillitsevän liiallista riskinottoa ja mukauttavan palkitsemista paremmin suoritukseen ja tulokseen ja edistävän näin rahoitusvakauden vahvistamista.

Pankkialan toimenpidepaketissa ehdotetaan myös useiden kansainvälisten vaatimusten täytäntöönpanoa, esimerkiksi vähimmäisomavaraisuusasteen ja pysyvän varainhankinnan vaatimuksen käyttöönottoa, ja komissio on edelleen sitoutunut tiiviiseen kansainväliseen yhteistyöhön pankkien sääntelyn alalla samoin kuin sovittujen vaatimusten täytäntöönpanoon ja niiden täytäntöönpanon seurantaan muilla lainkäyttöalueilla.

Komissio on tietoinen siitä, että useat jäsenvaltiot ovat varsin huolissaan sen ehdotuksista, joiden mukaan valvontaviranomaiset voisivat myöntää vapautuksia tietyistä vaatimuksista erikseen rajatylittävien yritysryhmien tytäryrityksille, mikä on loogista pankkiunionin ja sisämarkkinoiden kannalta. Komissio on halukas käymään rakentavia keskusteluja aiheesta, jotta voitaisiin löytää helpommin ratkaisu, jolla säilytetään ehdotuksen edut mutta otetaan samalla huomioon tarve hyväksyttävään tasapainoon kotijäsenvaltion ja vastaanottavan jäsenvaltion välillä.

Jotta asiassa päästäisiin etenemään nopeasti ja ehdotus voitaisiin hyväksyä mahdollisimman pikaisesti, Euroopan parlamenttia ja neuvostoa kehotetaan säilyttämään toimenpidepaketin selvästi määritetty soveltamisala. Muita toimenpidepaketin soveltamisalan ulkopuolisia kysymyksiä voitaisiin käsitellä myöhemmissä lainsäädännön tarkistuksissa, kunhan vuoden 2016 pankkialan toimenpidepakettia koskevat neuvottelut saadaan päätökseen.