1. Johdanto

Vuonna 2012 yhteistyö- ja seurantamekanismia sovellettiin viidettä vuotta. Komissio päätti laatia pidemmän aikavälin arvioinnin saadakseen kokonaiskuvan Bulgarian edistymisestä. Heinäkuussa 2012[1] julkaistun arvioinnin mukaan Bulgaria oli onnistunut merkittävästi mukauttamaan peruslainsäädäntöään ja institutionaalista kehystään. Arvioinnissa kuitenkin mainittiin eräitä jäljellä olevia merkittäviä puutteita ja todettiin, että Bulgarian olisi pantava uudistukset täytäntöön tehokkaammin ja johdonmukaisemmin. Ratkaisematta oli edelleen huomattavia haasteita. Arvioinnin yhteydessä päätettiin laatia seuraava kertomus vasta pidemmän ajan (18 kuukauden) kuluttua, jotta voitaisiin nähdä, miten Bulgarian jo toteuttamat uudistukset ovat juurtuneet. Lisäksi haluttiin antaa enemmän aikaa arvioida uudistusten kestävyyttä. Myös ministerineuvosto antoi päätelmissään[2] tukensa vuoden 2012 kertomukselle, siinä käytetyille menetelmille ja esitetyille päätelmille.

Tässä kertomuksessa arvioidaan Bulgarian edistymistä yhteistyö- ja seurantamekanismin kannalta keskeisillä aloilla, jotka ovat oikeuslaitoksen uudistaminen sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta. Nämä kysymykset ovat olennaisia Bulgarian yhteiskunnan nykyaikaistamisen kannalta. Uudistusten onnistuminen edellyttää johdonmukaista ja yhtenäistä lähestymistapaa, jonka tarpeellisuudesta on saatava aikaan laaja yhteisymmärrys Bulgarian yhteiskunnassa. Tässä kertomuksessa tarkasteltavalla ajanjaksolla Bulgariassa oli kolme eri hallitusta, mikä ei ollut omiaan edesauttamaan yhteisymmärryksen syntymistä. Toisaalta viimeaikaiset tapahtumat ovat myös osoittaneet, että kansalaiset tukevat laajalti uudistuksia.

Komissio uskoo, että yhteistyö- ja seurantamekanismin valvontamenettely, EU:n rahoituksen tarjoamat mahdollisuudet sekä komission ja useiden jäsenvaltioiden rakentava tuki ovat jatkossakin arvokkaita välineitä Bulgarian uudistusten edistämiseksi. Seuraava virallinen kertomus on tarkoitus antaa noin vuoden kuluttua.

2. Bulgarian uudistusprosessin nykytilanne

2.1. Oikeuslaitoksen uudistaminen

Riippumattomuus, lahjomattomuus ja vastuuvelvollisuus

Kansalaisten luottamus Bulgarian oikeuslaitokseen ei ole kovin vahva.[3] Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on esitetty, että luottamusta voitaisiin lisätä hallinnoimalla oikeuslaitosta ammattimaisesti, mikä varmistaisi, että poliitikot eivät voi vaikuttaa tuomareiden nimityksiin eivätkä tuomioistuinten päätöksiin.[4]

Heinäkuun 2012 jälkeen on toteutettu joitakin merkittäviä toimenpiteitä. Ylemmän tuomarikunnan nimityskäytännöt ovat aiempaa avoimemmat, ja lisäksi eräitä tuomioistuinten hallinnollisia ongelmia, kuten työmäärän epätasaista jakautumista, on pyritty ratkaisemaan tehokkaammin. Bulgaria on yksilöinyt joitakin vakavia ongelmia, joiden selvittämiseksi tarvitaan toimenpiteitä. Esimerkiksi järjestelmää, jonka avulla käsiteltävät asiat jaetaan tuomareille, on suojeltava ulkopuolisten manipuloinnilta. Täytäntöönpanoviranomaiset eivät ole enää vuoden 2013 jälkipuoliskolla hyökänneet suoraan tuomarikuntaa vastaan.[5] Siitä huolimatta Bulgarian oikeuslaitoksen riippumattomuuteen kohdistuu edelleen epäilyksiä, kuten jo aiemmissa kertomuksissa todettiin.

Komissio ilmoitti heinäkuussa 2012 odottavansa kovasti, että ylimmän tuomarineuvoston uusi johto nostaisi elimen keskeiseen asemaan oikeuslaitoksen uudistusten edistämisessä. Vuonna 2012 toteutetuilla uudistuksilla lisättiin ylimmän tuomarineuvoston vaalimenettelyjen avoimuutta. Syksyllä 2012 järjestetyt ylimmän tuomarineuvoston vaalit eivät kuitenkaan vaikuttaneet sellaiselta avoimelta menettelyltä, jossa hakijoiden ammatillinen pätevyys ja lahjomattomuus olisi asetettu etusijalle. Parlamenttia edustavien jäsenten vaalimenettely oli kyllä aiempaa avoimempi[6], mutta poliittisilla puolueilla näytti edelleen olevan huomattava vaikutusvalta. Tuomarikuntaa edustavien jäsenten vaalia rasitti päätös, jonka mukaan heitä ei voitu valita suoralla vaalilla.[7] Tämän takia tuomioistuinten presidenteillä oli vaaleissa suuri vaikutusvalta, mikä rajoitti mahdollisuutta uudistaa ylimmän tuomarineuvoston kokoonpanoa.

Ylin tuomarineuvosto on määrittänyt ensisijaiset tavoitteensa aiempaa selkeämmin. Lisäksi se on pyrkinyt toimimaan avoimemmin, lisännyt yhteyksiään ulkomaailmaan ja perustanut kansalaisasioiden neuvoston välittämään kansalaisyhteiskunnan näkemyksiä ylimmälle tuomarineuvostolle. Neuvostossa ovat edustettuina keskeiset kansalais- ja ammattijärjestöt. Kansalaisyhteiskunnan aktiivinen toiminta oikeusasioissa katsottiin heinäkuun 2012 kertomuksessa merkittäväksi edistysaskeleeksi Bulgariassa.[8] Kansalaisyhteiskunnan todellinen vaikutusvalta politiikkaan on kuitenkin epäselvä. Kansalaisasioiden neuvostolla olisi suurempi vaikutus, jos käyttöön otettaisiin selkeämpi menettely neuvoston kuulemiseksi ja perustelujen antamiseksi tapauksissa, joissa neuvoston suosituksia ei noudateta. Ylimmän tuomarineuvoston olisi yleisesti ottaen pyrittävä toimimaan avoimemmin.

Ylin tuomarineuvosto on toteuttanut joitakin toimenpiteitä hallintonsa uudistamiseksi. Työmäärän jakamiseen ja resurssien uudelleen kohdentamiseen sovelletaan käytännöllistä lähestymistapaa, joka näyttää tuottavan jossain määrin tulosta. Muilla osa-alueilla, kuten puolueettomat arviointi- ja ylennysmenettelyt tai johdonmukaisemmat kurinpitomenettelyt, ei toistaiseksi ole juuri toteutettu käytännön toimenpiteitä. [9] Eettisen komitean voisi olettaa puolustavan lahjomattomuutta, mutta toistaiseksi ylin tuomarineuvosto ei ole asettanut lahjomattomuutta keskeiseksi tavoitteeksi.[10] Sen vuoksi on vaikea hälventää jatkuvia epäilyksiä siitä, että politiikka vaikuttaa ylimmän tuomarineuvoston päätöksentekoon.

Tämän takia ylintä tuomarineuvostoa ei nykyään yleensä pidetä itsenäisenä ja riippumattomana viranomaisena, joka kykenisi tehokkaasti puolustamaan tuomarikunnan riippumattomuutta täytäntöönpanoviranomaisiin ja parlamenttiin nähden. Vastuu oikeuslaitoksen riippumattomuuden puolustamisesta tai sen varmistamisesta, että poliittisesti arkaluonteisia tapauksia käsitellään puolueettomasti[11], näyttää usein jäävän kansalaisyhteiskunnan harteille. Ylimmän tuomarineuvoston olisi asetettava tämä kysymys etusijalle ja otettava käyttöön avoimet menettelyt ongelmien käsittelemiseksi johdonmukaisesti sitä mukaa kuin niitä ilmenee. Sitä varten tarvitaan myös johdonmukaisempaa lähestymistapaa mediaan.

Kansalaisten käsityksiin lainvalvonnasta ja oikeuslaitoksesta vaikuttavat keskeisesti virkanimitykset. Ne ovat kiinnostaneet suuresti sekä mediaa että politiikkoja. Epäilykset siitä, että merkittävät virkanimitykset toteutetaan usein kyseenalaisella tavalla ja että vahvat taloudelliset ja poliittiset eturyhmät vaikuttavat niihin, vahvistuivat viime vuonna, kun Bulgariassa tehtiin useita korkean tason virkanimityksiä. Käytännön esimerkkeinä voidaan mainita epäonnistumiset perustuslakituomioistuimen ja kansallisen turvallisuuden viraston nimitysmenettelyissä.[12] Kummassakin tapauksessa ehdokkaiden piti lopulta vetää nimensä pois. Tapaukset jättivät kuitenkin jälkeensä epäilyjä järjestelmän toimivuudesta. Nämä olivat vain kaikkein ilmeisimmät ongelmatapaukset. Muissa tapauksissa virkanimitykset ovat olleet vähemmän kiistanalaiset, mutta niistä on silti jäänyt mielikuva, että avoimuuden lisääntymisestä huolimatta nimityksiin on virallista menettelyä enemmän vaikuttanut kulissien takainen päätöksenteko.[13]

Tällaiset tapaukset osoittavat, että vaikka avoimet menettelyt ovat tärkeitä julkisten instituutioiden asiamukaiselle toiminnalle, pelkät muodolliset säännöt eivät aina riitä. Lisätäkseen luottamusta instituutioihinsa Bulgarian on osoitettava käytännössä, että nimityspäätökset (myös nimitykset korkean tason virkoihin) perustuvat todelliseen hakijoiden kilpailuttamiseen selkeiden, ansioihin ja lahjomattomuuteen perustuvien normien perusteella, kuten aiemmissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa korostetaan.[14] Tärkeä testi on oikeuslaitoksen tarkastusviraston päätarkastajan tuleva valinta ja nimitys. Viivästysten takia on syntynyt vaikutelma, että nimitysten keskeisenä ongelmana on kyvyttömyys päästä etukäteen sopuun ehdokkaasta, vaikka tällaiset tehtävät pitäisi täyttää avoimella menettelyllä, jonka tavoitteena on nimittää mahdollisimman ammattitaitoinen ja täysin puolueeton henkilö. Korkeimman oikeuden presidentin valinta on toinen tärkeä nimitysmenettely, joka toteutetaan myöhemmin vuonna 2014.

Tärkeä osa oikeuslaitoksen vastuuvelvollisuuden ja lahjomattomuuden suojelua ovat tuomareihin sovellettavat kurinpitomenettelyt. Niitä varten tarvitaan järjestelmällisiä kriteerejä, joiden tavoitteena on kurinpitotoimien johdonmukaisuus.[15] Jos yksittäisten asioiden arviointia varten ei ole olemassa selkeitä normeja, päätökset saattavat olla mielivaltaisia. Myös se, että ylin hallinto-oikeus on usein kumonnut ylimmän tuomarineuvoston päätöksiä, osoittaa, että joko säännöt ovat epäjohdonmukaiset tai niitä ei tulkita yhdenmukaisesti. Järjestelmällinen lähestymistapa kurinpitotoimiin on olennainen osa oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja lahjomattomuutta, sillä mielivaltaisista päätöksistä aiheutuu tuomareille usein kohtuutonta painetta – joko todellista tai kuviteltua.

Tuomareiden tekemiä rikoksia tutkimaan perustettu uusi yksikkö on vastuussa erityisen arkaluonteisista asioista. Jos se pystyy osoittamaan toimivansa puolueettomasti ja tuloksekkaasti, tämä saattaa merkittävästi edistää toimia lahjomattomuuden lisäämiseksi. Syyttäjälaitoksen nykyisen johdon havaitsemat väärinkäytökset aiemmassa syyttäjälaitoksen tarkastusvirastossa osoittavat kuitenkin myös, millaisia riskejä liittyy siihen, että syyttäjälaitoksen sisällä toimii riippumattomia elimiä.[16] Tällaisten riskien minimoimiseksi tarvitaan selkeät, avoimet ja vastuulliset menettelyt.

Oikeudellinen kehys

Rikoslain uudistamisesta on jo pitkään käyty keskustelua. Tällä hetkellä tavoitteena on saada päätökseen neuvottelut ensimmäisestä luonnoksesta. Parlamentille esitettiin asiaa koskeva ehdotus tammikuussa. Uudella rikoslailla on tarkoitus saada aikaan merkittäviä parannuksia. Vuodelta 1968 peräisin olevaa rikoslakia on muutettu säännöllisesti. Vaikka sen uudistamisesta on hyötyä, uudistuksen olisi myös oltava osa laajempaa lähestymistapaa rikosoikeuteen ja siitä olisi käytävä perusteellisia keskusteluja alan toimijoiden ja kansalaisyhteiskunnan kanssa. On tärkeää, että yhteistyö- ja seurantamekanismin kattamilla aloilla identifioidaan säännökset, joilla voidaan parantaa korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa. Lisäksi on tärkeä nähdä, miten rikoslain muutokset voidaan yhdistää tehokkaammin hallinnoituun oikeus- ja lainkäyttöjärjestelmään. Tämä saattaa edellyttää muutoksia rikosprosessilakiin. Lainsäädännön muutostarve ei kuitenkaan saisi hidastaa sellaisia hyödyllisiä käytänteisiin ja organisaatioon liittyviä toimenpiteitä, jotka voidaan toteuttaa lyhyellä aikavälillä uudesta laista riippumatta. Tärkeä osa tätä prosessia on komission suosittama analyysi sellaisista asioista, joiden käsittely on jostain syystä epäonnistunut[17], sekä analyysin pohjalta tehtävät päätelmät. Lisäksi on otettava huomioon muut ongelma-analyysit, kuten rikosoikeudenkäynneissä esiintyviä viiveitä koskeva analyysi (ks. selvitys jäljempänä).

Oikeuslaitoksen uudistamisen strategiset puitteet

Ylimmän tuomarineuvoston ohella toinen oikeuslaitoksen uudistamisen kannalta keskeinen toimija on oikeusministeriö. Ministeriön johdossa ja toisaalta parlamentin voimasuhteissa on tapahtunut muutoksia, jotka ovat vaikeuttaneet lainsäädännön muuttamista. Sen vuoksi ministeriön on ollut vaikea tarjota tarpeellista uutta näkökulmaa uudistuksiin. Tosin aktiivinen toiminta sähköisen oikeudenkäytön kaltaisilla aloilla saattaa tuottaa tulosta jatkossa. Jos ministeriölle annetaan todellista vastuuta uudistuksista, nykyiset toimenpiteet oikeuslaitoksen uudistamista koskevan pidemmän aikavälin strategian päivittämiseksi voivat toimia hyödyllisenä keskipisteenä.

Oikeusministeri on pyytänyt johtavilta kansalaisjärjestöiltä apua laatiakseen analyysin oikeuslaitoksen uudistuksesta tähän asti. Tarkoituksena on ottaa lähtökohdaksi vuonna 2010 laadittu strategia, joka on pantu täytäntöön vain osittain, sekä käsitellä monenlaisia kysymyksiä, kuten resurssien ja tarpeiden yhteensovittaminen, lahjomattomuuteen liittyvät seikat, tuomioistuinten hallintokäytänteiden yhdenmukaistaminen sekä hallintojohtajien asema. Analyysin piti valmistua syksyllä 2013, mutta se on viivästynyt. Se on tarkoitus hyväksyä vuonna 2014 sen jälkeen, kun keskeisiä sidosryhmiä on kuultu. Analyysi kattaa seitsemän vuoden ajanjakson, jonka kuluessa uudistukset pannaan täytäntöön. Kyseinen ajanjakso on valittu osittain sen vuoksi, että se vastaisi EU:n rakennerahastojen ohjelmakautta, sillä uudistuksiin saadaan tukea rahastoista. Strategiasta on tärkeä järjestää mahdollisimman laaja kuuleminen, johon osallistuu myös kansalais- ja ammattijärjestöjä. Kuulemismenettelyn jälkeen hallitus ja ylin tuomarineuvosto vahvistavat strategian yhteiseksi etenemissuunnitelmaksi, johon osapuolten toivotaan sitoutuvan mahdollisimman laajalla rintamalla.

Oikeus- ja lainvalvontajärjestelmän tehokkuus

Käynnissä ovat ensimmäiset toimenpiteet, joilla pyritään jakamaan työmäärä ja resurssit tasaisemmin tuomioistuinten ja syyttäjänvirastojen kesken. Nämä toimenpiteet saattavat herättää asianosaisissa jonkin verran vastarintaa. Niin kauan kuin voidaan kuitenkin osoittaa, että toimenpiteet perustuvat puolueettomiin ja avoimiin kriteereihin, oikeuslaitoksen johto voi niiden avulla näyttää kykenevänsä ratkaisemaan arkaluonteisia kysymyksiä. Nämä toimenpiteet sekä aiemmin keskeytyneiden kilpailujen käynnistäminen uudelleen parantavat todennäköisesti tilannetta selvästi.[18] Ylin tuomarineuvosto on laatinut menettelyohjeita puuttuakseen työmäärän epätasaiseen jakautumiseen, ja nämä ohjeet muodostavat hyödyllisen perustan tulevalle toiminnalle. Sen lisäksi, että työmäärän oikeudenmukainen jakautuminen tehostaa järjestelmää ja palvelee siten paremmin kansalaisia, se vaikuttaa myös kurinpitomenettelyihin. Tällä hetkellä yleisiä viiveitä voidaan liian helposti käyttää perusteluna kurinpitotapauksissa, usein epäjohdonmukaisesti, vaikka viiveistä ovat yksittäisten tuomareiden ja syyttäjien sijasta vastuussa paremminkin oikeuslaitoksen johto ja hallintojohtajat.

Ylin tuomarineuvosto aikoo perustaa keskitetyn järjestelmän, jonka avulla seurataan satunnaisperiaatteen mukaan tapahtuvaa oikeustapausten jakamista kaikissa tuomioistuimissa. Tavoitteena on poistaa nykyisen järjestelmän manipulointiin liittyvät epäilykset.[19] Komissio on tyytyväinen siihen, että tämä ongelma on nyt tunnustettu. Pysyvän järjestelmän käyttöönotossa olisi hyödynnettävä ulkopuolista asiantuntemusta sekä sidosryhmien ja kansalaisyhteiskunnan panosta, mikäli sen avulla halutaan palauttaa luottamus järjestelmään. Lisäksi on tärkeä laatia yhteiset täytäntöönpanosäännöt, jotta kaikki osapuolet tietävät, miten järjestelmä toimii käytännössä, ja voivat puuttua tapauksiin, joissa näyttää siltä, että sääntöjä ei noudateta.

Toinen tärkeä osa oikeusjärjestelmän hallinnointia on ylimmän tuomarineuvoston yhteydessä toimiva tarkastusvirasto. Kuten aiemmissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa todetaan[20], tarkastusvirasto voisi olla tärkeä väline tehokkaamman hallintotavan edistämisessä sekä havaittujen ongelmien ratkaisemisessa, jos se keskittyisi työssään enemmän tarkastusten laatuun eikä muodolliseen pätevyyteen. Tällä hetkellä tarkastusvirasto analysoi määräaikojen noudattamista koskevia tilastotietoja ja tarkistaa, sovelletaanko asioiden jakamiseen satunnaisperiaatetta. Sen sijaan se tarkastelee vain harvoin asiakirja-aineiston sisältöä eikä ota järjestelmällisesti huomioon työmäärään liittyviä kysymyksiä. Sen vuoksi vaikuttaa siltä, että esimerkiksi satunnaisperiaatteella tapahtuvaa asioiden jakamista koskevissa tarkastusviraston päätelmissä ei käsitellä ongelmia perusteellisesti. Tarkastusvirasto ei myöskään tarkastele tuomareiden lahjomattomuuteen tai eettisyyteen liittyviä kysymyksiä, sillä se katsoo, että ne eivät kuulu sen toimivaltaan. Nämä seikat rajoittavat tarkastusviraston mahdollisuuksia puuttua Bulgarian oikeusjärjestelmän laajempiin ongelmiin.[21]

Syyttäjälaitoksen johto on sen sijaan toiminut johdonmukaisemmin.[22] Valtakunnansyyttäjän suorittamassa tarkastuksessa sekä sen pohjalta laaditussa toimintasuunnitelmassa analysoidaan selkeästi ja usein suorasanaisesti puutteita ja pyritään löytämään kohdennettuja parannuskeinoja. Jos suunnitelma pannaan onnistuneesti täytäntöön, sen avulla voidaan saada aikaan merkittäviä tuloksia. Tämä osoittaa myös, että muutosten käynnistämiseen ei aina tarvita lisäresursseja. Vaikka syyttäjälaitoksen toimintatapoja ei voida omaksua sellaisenaan tuomioistuimissa, joiden hallintotapa on vähemmän hierarkkinen, tämä on kuitenkin hyvä esimerkki halukkuudesta puuttua ongelmiin ja etsiä niihin täsmällisiä ratkaisuja. Uudistusprosessista olisi kuitenkin tehtävä avoimempi, jotta voidaan varmistaa vastuun ottaminen prosessin täytäntöönpanosta. Syyttäjälaitoksen uudistamisessa on lisäksi otettava huomioon oikeuslaitoksen laajempi uudistusstrategia. Esimerkiksi ongelmat, jotka liittyvät asiantuntijoiden käyttöön tuomioistuimissa, voidaan ratkaista vain, jos sekä syyttäjälaitos että ylin tuomarineuvosto suhtautuvat niihin samalla tavalla. Myös henkilöstöarvioinnin kaltaisia seikkoja voitaisiin uudistaa siten, että varmistetaan yhdenmukaisen lähestymistavan soveltaminen tuomareihin ja syyttäjiin.

Sisäministeriössä on toteutettu merkittäviä uudistuksia, joilla on pyritty keskittämään ministeriön toiminta sen perustehtävään eli lainvalvontaan sekä siirtämään henkilöstöä hallinnosta operatiivisiin tehtäviin. Ministeriö on ilmoittanut luopuneensa ongelmia aiheuttaneista lahjoituksista, joita saivat ministeriölle antaa pelkästään julkiset viranomaiset ja yritykset. Ministeriöllä on kuitenkin ratkaistavana muitakin haasteita, kuten mielenosoitusten pitäminen asianmukaisesti hallinnassa sekä Bulgarian ulkorajoihin kohdistuvat paineet.

2.2. Korruptio

Laajamittaista korruptiota pidetään keskeisenä ongelma, ja se on suuri haaste Bulgarian viranomaisille.[23] Korruptio vaikuttaa selvästi yritysten halukkuuteen tehdä sijoituksia Bulgariaan.[24] Edellinen hallitus hyväksyi vuonna 2010 korruptiontorjuntastrategian, jota päivitetään parhaillaan. Päivityksessä kannattaisi hyödyntää riippumatonta ulkopuolista asiantuntemusta. Aiemmilla korruptiontorjuntatoimenpiteillä on yleisesti ottaen saatu aikaan hyvin vähän tuloksia. Yleinen vaikutelma on, että kyseessä on koko julkishallintoa vaivaava järjestelmällinen ongelma, jonka poistamiseksi on toteutettu vain vähäisiä ja hajanaisia toimenpiteitä. Edellisessä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa mainitut puutteet ovat edelleen ratkaisematta.[25]

Viime vuosina on käynnistetty useita institutionaalisia muutoksia, mutta näiden aloitteiden toteutuksessa on yleensä esiintynyt ongelmia tai niillä ei ole saatu aikaan näkyviä tuloksia. Esimerkiksi eturistiriitoja käsittelevä toimikunta, jolla olisi voinut olla keskeinen rooli julkisen sektorin kaikilla tasoilla esiintyvien sääntöjenvastaisuuksien poistamisessa, on sen sijaan keskellä vakavaa skandaalia, johon liittyy epäilyjä vahvasta poliittisesta ohjailusta. BORKOR-korruptiontorjuntahanke, jonka piti olla keskeinen keino korruptioriskin havaitsemiseksi ja poistamiseksi, ei edelleenkään ole tuottanut konkreettista tulosta, vaikka hankkeelle on osoitettu merkittävästi resursseja. Julkisten hankintojen alalla on monimutkaisen ja jatkuvasti muuttuvan lainsäädännön takia yhä vaikeampi aikaansaada puolueetonta ja sääntöjä tiukasti noudattavaa toimintakulttuuria. Osa liike-elämän edustajista on menettämässä uskonsa siihen, että tarjouskilpailujen peukalointi voidaan kitkeä.[26]

Myönteistä kehitystä on kuitenkin tapahtunut jonkin verran. Valtionhallinnon sisäisiä tarkastusvirastoja, jotka toimivat pääministerin kanslian alaisuuteen kuuluvan yleisen tarkastusviraston ohjauksessa, on lujitettu vuodesta 2007. Niillä voi olla merkittävä asema sääntöjenvastaisuuksien havaitsemisessa ja ehkäisemisessä sekä ehdotusten tekemisessä korruptiontorjuntajärjestelmän parantamiseksi edelleen. Myös tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten yhteiset työryhmät todennäköisesti tehostavat vakavien korruptiorikosten käsittelyä. Korruptiontorjuntatoimenpiteet ovat edelleen hajanaisia, eikä yhdelläkään korruptiontorjunnasta vastaavalla viranomaisella ole valtuuksia itsenäisesti aikaansaada muutoksia korruption torjunnan alalla. Yleinen tarkastusvirasto voisi toimia korruption torjunnan keskipisteenä, mutta tällä hetkellä sen toiminta on liian suppeaa, jotta sillä olisi merkittävää vaikutusta.

Kokemusten mukaan vaikuttaa kuitenkin siltä, että korruptiontorjuntatoimenpiteiden uskottavuuden kannalta on keskeistä kyetä puuttumaan korkean tason korruptioon ja osoittaa, että rikoksista joutuu oikeudelliseen vastuuseen. Koska korkean tason korruptiotapauksiin ei ole kyetty puuttumaan menestyksellä, bulgarialaisia on vaikea vakuuttaa siitä, että ongelmaan haetaan vakavasti ratkaisua.

2.3. Järjestäytynyt rikollisuus

Myös järjestäytyneen rikollisuuden osalta ongelmana on se, että kaikkein näkyvimpien tapausten käsittely ei ole edennyt, mikä vaikuttaa väistämättä yleiseen näkemykseen järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta. Useissa paljon julkisuutta saaneissa asioissa käsittely on keskeytetty, ja eräistä vakavista rikoksista, kuten palkkamurhista, ei ole nostettu syytteitä, vaikka asioita on tutkittu useita vuosia.

Erään näkyvän järjestäytyneen rikollisryhmän jäsenet onnistuivat välttämään oikeustoimet juuri ennen kuin asiassa oli tarkoitus antaa lopullinen tuomio heinäkuussa 2012, mikä herätti laajalti huolta[27]. Kukaan ei ottanut vastuuta asiasta, eikä minkäänlaisiin toimiin ole ryhdytty vastaavan tilanteen ehkäisemiseksi tulevaisuudessa, mikä kuvastaa vielä selvemmin järjestelmän kyvyttömyyttä ratkaista ongelmia.[28]

Uusi hallitus on ensisijaisesti pyrkinyt vahvistamaan kansallisen turvallisuuden virastoa. Virasto ei enää käsittele pelkästään vakoilua ja vastavakoilua, vaan se tutkii myös järjestäytynyttä rikollisuutta ja useita muita rikoksia, joita pidetään valtion turvallisuuden kannalta merkittävinä. Sen vuoksi järjestäytynyttä rikollisuutta käsittelevät poliisin erityisyksiköt (GDBOP) siirretään kansallisen turvallisuuden viraston alaisuuteen. Tämä on aiheuttanut jonkin verran häiriötä kyseisten yksiköiden toiminnassa. On pyrittävä huolehtimaan siitä, että häiriö on vain väliaikainen. Lisäksi on huomattava, että päätökseen yksiköiden siirtämisestä ei sovellettu kuulemismenettelyä eikä päätöstä perusteltu sen antamishetkellä. Tämä vahingoitti merkittävästi kyseisten yksiköiden sekä uuden hallituksen mainetta. Asia voidaan korjata ainoastaan siten, että yksiköt osoittavat muutosten parantavan operatiivisia tuloksia. Kuten edellä on todettu, vaikutelmaa uudistuksen hätäisestä toteuttamisesta pahensivat ristiriidat, joita liittyi kansallisen turvallisuuden viraston uuden päällikön nimitykseen.

Keskeistä on myös työmäärän jakautuminen sisäministeriön sisällä. Esimerkiksi kansallisen turvallisuuden virasto käsittelee huumausaineiden valmistukseen ja kansainväliseen huumausainekauppaan liittyviä kysymyksiä, kun taas poliisin toimialaan kuuluvat muut huumausaineisiin liittyvät rikokset. Kansallisen turvallisuuden virasto vastaa korkean tason korruption ja poliisi kaiken muun korruption tutkinnasta. Toisinaan asioita voi olla tarpeen siirtää yksiköltä toiselle tutkinnan aikana.

Kansallisen turvallisuuden virasto ja syyttäjälaitos ovat perustaneet erityisiä työryhmiä käsittelemään korruptiota, huumausainekauppaa ja talousrikoksia.[29]

Organisaatiouudistuksella saattaa olla joitakin myönteisiä vaikutuksia erityisesti siten, että sen jälkeen voidaan johdonmukaisemmin ottaa huomioon korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden väliset yhteydet. Uuden viraston on kuitenkin saatava aikaan huomattavia tuloksia hälventääkseen kielteiset mielikuvat, joita muodostui sen perustamisen yhteydessä esiintyneiden ristiriitojen johdosta. Erityistä huomiota on kiinnitettävä yhteistyöhön muiden jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten kanssa.[30]

Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa aiemmissa kertomuksissa on yleisesti suositeltu kattavan analyysin laatimista kaikkien keskeisten valtiollisten ja oikeusviranomaisten osalta siitä, miksi asioiden käsittely on aiemmin keskeytetty tai epäonnistunut.[31] Havaittuja ongelmia, kuten asiantuntijalausuntojen käyttöä tuomioistuimissa, riittämätöntä todistajien suojelua sekä todisteisiin liittyviä ongelmia, on tarkasteltava poliisitutkinnan, syytteeseenpanon sekä oikeudenkäynnin kannalta, jotta voidaan saada aikaan parannuksia. Tällainen analyysi on edennyt hitaasti, eikä kukaan ole koordinoinut sitä eikä ottanut siitä päävastuuta. Tästä kertoo se, että sekä syyttäjälaitos että ylin tuomarineuvosto ovat käynnistäneet rinnakkaisia aloitteita.[32] Analyysin vauhdittamiseksi tarvitaan avointa keskustelua sidosryhmien ja kansalaisyhteiskunnan kanssa, minkä jälkeen on laadittava selkeä toimintasuunnitelma.

Varojen takavarikointi on keskeinen keino estää järjestäytyneitä rikollisryhmiä hyödyntämästä laittomasti hankkimiaan tuloja. Varojen takavarikoinnista vastaavan toimikunnan (CEPACA) uusi johto näyttää onnistuneen lisäämään hieman takavarikoitujen varojen määrää. Varojen takavarikointia koskeva uusi laki on parantanut tilannetta joiltakin osin, mutta eräät parlamentin siihen tekemät muutokset ovat aiheuttaneet uusia ongelmia. Erityisesti tämä koskee erittäin suurelle varallisuudelle asetettua raja-arvoa, jota sovelletaan silloin, kun CEPACA tutkii asiaa viran puolesta. Uuteen oikeudelliseen kehykseen ja siihen, miten se vaikuttaa CEPACAn mahdollisuuksiin toimia tehokkaasti, liittyy siis edelleen eräitä epäilyjä.[33]

Erityissyyttäjänviraston ja erityistuomioistuinten on vielä osoitettava, että ne kykenevät ratkaisemaan tehokkaasti merkittäviä asioita. Huolta herättää edelleen se, että eräät niiden rakenteeseen liittyvät seikat saattavat tehdä niiden toiminnasta vähemmän tehosta. Tämä koskee varsinkin puutteellisia priorisointivaltuuksia, minkä vuoksi ne joutuvat käsittelemään liikaa vähemmän tärkeitä asioita. Erityissyyttäjänvirasto mainitsee usein myös teknisen asiantuntemuksen puutteen vakavasti toimintaa haittaavaksi ongelmaksi. Ongelmaa pahentaa se, että rahoitustoimien tutkinnalla on yhä suurempi merkitys järjestäytyneen rikollisuuden selvittämisessä.

3. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Komission heinäkuussa 2012 antaman edellisen kertomuksen jälkeen Bulgariassa on toteutettu joitakin edistysaskelia. Nimitysmenettelyjä on parannettu jossain määrin, valtakunnansyyttäjä on toteuttanut eräitä hyödyllisiä hallintoon liittyviä toimenpiteitä, ja ylin tuomarineuvosto on onnistunut hieman tasaamaan työmääriä.

Edistys on yleisesti ottaen ollut kuitenkin toistaiseksi riittämätöntä ja epävakaata. Kansalaisten luottamukseen vaikuttavat eniten sellaiset keskeiset ja merkittävät päätökset tai tapahtumat, jotka ovat herättäneet yleistä huomiota. Useimmat tällaiset tapahtumat puolentoista viime vuoden aikana (jolloin Bulgariassa on ollut kolme eri hallitusta) ovat pikemminkin aiheuttaneet huolta kuin herättäneet luottamusta: nimitysmenettelyjä on täytynyt keskeyttää lahjomattomuuteen liittyvien syiden takia, tuomion saaneet järjestäytyneiden rikollisryhmien johtajat ovat välttäneet tuomioiden täytäntöönpanon, ja poliitikot ovat useissa tapauksissa ulottaneet vaikutusvaltansa oikeusjärjestelmään. Korruptioon tai järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvien rikosten käsittely tuomioistuimissa on vain harvassa tapauksessa saatu päätökseen.

Bulgariassa on paljon uudistusmielisiä tahoja, jotka ovat turhautuneet muutosten hitauteen ja jotka tarvitsevat tukea. Yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteiden nopeampi saavuttaminen edellyttää, että viranomaiset ryhtyvät yhteistyöhön uudistusmielisten kanssa ja ottavan vetovastuun uudistusten toteuttamisesta keskeisten periaatteiden, kuten oikeusvaltion ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden, pohjalta. Tämä edellyttää poliittista sitoutumista pitkän aikavälin uudistusstrategiaan sekä lyhyellä aikavälillä toteutettavia käytännön toimenpiteitä uudistusprosessin edistämiseksi.

Komissio kehottaa Bulgariaa toteuttamaan toimenpiteitä seuraavilla aloilla:

1. Oikeuslaitoksen riippumattomuus, vastuuvelvollisuus ja lahjomattomuus

Nimittämistä koskevia sääntöjä olisi sovellettava selkeästi ja avoimesti. Kansalaisten luottamus voidaan palauttaa vain, jos oikeuslaitoksessa tehdään riittävästi nimityksiä, jotka perustuvat selkeästi ja ensisijaisesti henkilöiden ammattitaitoon ja lahjomattomuuteen. Erityisesti tämä koskee kaikkein ylimpiä tehtäviä. Tällä alalla Bulgarian olisi

· luotava työpanoksen arviointia ja ylennyksiä varten puolueettomat säännöt, joissa etusijalle asetetaan pätevyys, lahjomattomuus ja avoimuus, sekä otettava käyttöön järjestelmä kyseisten sääntöjen soveltamisen seuraamiseksi ja arvioimiseksi; säännöissä olisi otettava huomioon tuomareiden, syyttäjien ja tutkijoiden työtehtävien erityispiirteet, ja kumpaankin vaiheeseen on otettava mukaan ammattijärjestöt ja muut keskeiset sidosryhmät;

· käynnistettävä ylimmässä tuomarineuvostossa puolueettomien pätevyys-, lahjomattomuus- ja avoimuusvaatimusten johdonmukainen soveltaminen kaikkiin nimityksiin, mukaan lukien korkean tason virkamiesten nimitykset;

· annettava takeet siitä, että asiat jaetaan kaikissa tuomioistuimissa lahjomattomuuden ja avoimuuden periaatteiden mukaisesti soveltaen satunnaisperiaatteeseen perustuvaa järjestelmää, jonka ovat tarkistaneet riippumattomat asiantuntijat, sen varmistamiseksi, että hallintojohtajat ottavat täyden vastuun kaikista päätöksistä, joissa poiketaan tästä järjestelmästä; lisäsi tarvitaan yhteisiä järjestelmän soveltamissääntöjä, jotka koskevat kaikkia tuomioistuimia;

· painotettava ylimmän tuomarineuvoston tarkastusviraston toiminnassa jälleen ennaltaehkäisyä, jotta se voisi edistää lahjomattomuutta ja oikeudenkäytön tehokkuutta;

· luotava ylintä tuomarineuvostoa varten selkeä menettely sellaisia tilanteita varten, joissa sen on julkisesti otettava kantaa oikeus- ja syyttäjälaitokseen kohdistuvaan poliittiseen painostukseen.

2. Oikeusjärjestelmän uudistaminen

Päivitettyä oikeusjärjestelmän uudistusstrategiaa olisi hyödynnettävä uudistusten kohdentamisen ja vauhdittamiseen. Tällä alalla Bulgarian olisi

· pantava täytäntöön syyttäjälaitosta koskeva toimintasuunnitelma ehdotetussa aikataulussa ja otettava toimintasuunnitelma osaksi laajempaa oikeuslaitoksen uudistamista; toteutettava ylimmässä tuomarineuvostossa käytännön toimenpiteitä, joilla pyritään ratkaisemaan puolueettomalla tavalla ongelma työtaakan epätasaisesta jakautumisesta tuomioistuinten ja tuomareiden kesken;

· sisällytettävä strategiaan ylimmän tuomarineuvoston vuosittain antama raportti oikeuslaitoksen uudistusten edistymisestä sekä seuraavan vuoden tavoitteista menettelyn avoimuuden lisäämiseksi;

asetettava tavoite uutta rikoslakia koskevan työn loppuun saattamiselle ja uuden lain täytäntöönpanolle;

· varmistettava, että kaikki keskeiset kansalais- ja ammattijärjestöt saavat avoimuusperiaatteen pohjalta osallistua uudistusstrategioiden laatimiseen ja seurantaan.

3. Oikeusjärjestelmän tehokkuus

Työmäärän epätasaiseen jakautumiseen ja resurssien kohdentamiseen liittyvät ongelmat olisi edelleen pyrittävä ratkaisemaan. Sama koskee työpanoksen arviointia ja ylennyksiä, joiden yhteydessä olisi otettava täysimääräisesti huomioon lahjomattomuus. Lisäksi Bulgarian olisi tällä alalla

· otettava käyttöön selkeät menettelyt, säännöt ja seuraamukset varmistaakseen kurinpitotapauksissa tehtyjen päätösten johdonmukaisuuden; menettelyt, säännöt ja seuraamukset auttavat hallintojohtajia toimimaan johdonmukaisesti;

· julkistettava kokonaisuudessaan valtakunnansyyttäjän toteuttama syyttäjänvirastojen toimintatarkastus sekä toimintasuunnitelma ja käynnistettävä julkinen kuuleminen toimintasuunnitelmasta;

poistettava tuomioistuinten päätösten tehokasta täytäntöönpanoa haittaavat porsaanreiät, joiden avulla syytetyt voivat välttää vankeustuomiot tai joiden takia tuomioistuinten määräämiä taloudellisia seuraamuksia ei voida panna täytäntöön;

· edistettävä sähköistä oikeudenkäyttöä oikeudenkäyntimenettelyn tehostamiseksi ja sen avoimuuden ja johdonmukaisuuden lisäämiseksi lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.

4. Korruptio

Korruption poistamiseksi tarvitaan kestäviä ja johdonmukaisia ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä. Lisäksi on puututtava rikoksiin ja osoitettava, että väärinkäytöksistä aiheutuu seuraamuksia. Tällä alalla Bulgarian olisi

annettava yhdelle viranomaiselle tehtäväksi koordinoida korruption torjuntaa sekä tukea ja sovittaa yhteen eri aloilla toteutettavia toimenpiteitä;

· tarkistettava ja päivitettävä kansallista korruptiontorjuntastrategiaa yhteistyössä kansalaisjärjestöjen kanssa ja sisällytettävä siihen julkishallintoa koskeva vakio-organisaatiorakenne, joka käsittää riippumattomasti, avoimesti ja vastuuvelvollisesti toimivat sisäiset tarkastusvirastot;

· toteutettava toimenpiteitä julkisiin hankintamenettelyihin liittyvän korruptioriskin vähentämiseksi yksinkertaistamalla menettelyjä ja lisäämällä niiden avoimuutta;

· tarkistettava eturistiriitoihin sovellettavia menettelyjä niiden tuloksellisuuden ja puolueettomuuden sekä seuraamusjärjestelmän uskottavuuden varmistamiseksi.

5. Järjestäytynyt rikollisuus

Tehokkain keino torjua järjestäytynyttä rikollisuutta on tuloksellinen tutkinta sekä seuraamusten määrääminen. Sen vuoksi suurta julkisuutta saaneiden rikosasioiden selvittäminen on jatkuvasti tärkeää. Tällä alalla Bulgarian olisi

· laadittava ja toteutettava toimintasuunnitelma, joka perustuu kauan odotettuun riippumattomaan ja kattavaan analyysiin oikeuskäsittelyjen epäonnistumiseen johtaneista syistä, sekä laadittava käytännön toimenpiteille aikataulu sen varmistamiseksi, että kaikki lainvalvonta- ja oikeusjärjestelmän osa-alueet ja menettelyvaiheet saadaan käsiteltyä;

· puututtava erityisesti siihen ongelmaan, että korkea-arvoiset vastaajat katoavat usein ennen tuomioistuimen lopullista päätöstä, sekä osoitettava selvästi, mikä taho on vastuussa käsittelyn epäonnistumisesta;

· luotava selkeä toimintapolitiikka, joka koskee kansallisen turvallisuuden viraston suhteita muissa jäsenvaltioissa järjestäytynyttä rikollisuutta tutkiviin elimiin ja johon sisältyy erityiset menettelyt kyseisten elinten kanssa tehtävää jatkuvaa ja tehokasta yhteistyötä varten;

· huolehdittava siitä, että järjestäytynyttä rikollisuutta käsittelevä erityistuomioistuin ja sen yhteydessä toimiva syyttäjänvirasto voivat keskittyä kaikkein merkittävimpiin asioihin;

· varmistettava tarvittava yhteistyö varojen takavarikoinnista vastaavan toimikunnan ja keskeisten lainvalvontaelinten välillä sekä toteutettava riippumaton arviointi uudesta varojen takavarikointia koskevasta laista ja sen vaikutuksesta viimeistään kesällä 2014.

[1] COM(2012) 411 final.

[2] 24. syyskuuta 2012.

[3] Ks. Maailman talousfoorumin toimittamat tuoreimmat luvut: http://reports.weforum.org/the-global-competitiveness-report-2013-2014/.

[4] Esimerkiksi COM(2012) 411, s. 6–8.

[5] Esimerkiksi aiemmin sovelletusta käytännöstä, jonka mukaisesti poliisioperaatiot nimettiin niiden tuomareiden mukaan, jotka eivät onnistuneet antamaan pidätetyille vangitsemismääräyksiä, on luovuttu.

[6] Tekninen raportti, s. 2.

[7] COM(2012) 411 final.

[8] COM(2012) 411 final, s. 6.

[9] Tekninen raportti, s. 13–14.

[10] Tekninen raportti, s. 11–12.

[11] Tämä periaate joutuu koetukselle parhaillaan käsiteltävänä olevissa tapauksissa, joissa on kyse väitetystä salakuuntelusta ja vaalivilpistä.

[12] Tekninen raportti, s. 4 ja 25.

[13] Tekninen raportti, s. 5.

[14] Tätä varten on luotu kansainvälisesti tunnustettuja normeja, kuten Euroopan tuomarineuvostojen verkoston (ENCJ) laatimat normit: http://encj.net/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_recj_def.pdf.

[15] Kurinpitomenettelyt otetaan huomioon nimitysten ja ylennysten yhteydessä toisinaan, mutta ei aina.

[16] Tekninen raportti, s. 10.

[17] COM(2012) 411 final, s. 21.

[18] Tekninen raportti, s. 14.

[19] Tekninen raportti, s. 6–7.

[20] COM(2012) 411 final, s. 7 ja 21.

[21] Tekninen raportti, s. 11.

[22] Tekninen raportti, s. 9.

[23] Center for the Study of Democracy, Corruption and anti-corruption in Bulgaria (2012-2013), selvitys nro 43, marraskuu 2013. Transparency Internationalin vuonna 2013 julkaiseman korruptioindeksin mukaan Bulgariassa on EU:n jäsenvaltioista toiseksi eniten korruptiota (http://www.transparency.org/cpi2013).

[24] Kilpailukykyä mittaavan vuoden 2013 Global Competitiveness Report ‑selvityksen mukaan korruptio on suurin liiketoimintaa haittaava ongelma Bulgariassa (http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf, s. 138).

[25] COM(2012) 411 final, s. 14.

[26] Komission ja elinkeinoelämän järjestöjen välinen suora yhteydenpito.

[27] Samaa rikollisryhmää vastaan käynnistetyn varojen takavarikointia koskevan asian käsittely on pysähtynyt, mikä on lisännyt epäilyksiä.

[28] Joulukuussa 2013 esiintyi vastaava tapaus, jossa kahdesta murhasta syytetty henkilö onnistui välttämään lopullisen tuomion.

[29] Edellä mainitun tuomarikuntaan liittyviä rikoksia tutkivan yksikön lisäksi.

[30] Erityinen ongelma yhteistyössä on turvallisuudesta vastaavien yksiköiden keräämien todisteiden hyväksyttävyys joillakin oikeudenkäyttöalueilla.

[31] COM(2012) 411 final, s. 14 ja 21.

[32] Tekninen raportti, s. 24.

[33] Tekninen raportti, s. 25–26.