1. Johdanto

Tämä vaikutusten arviointi liitetään asetusehdotukseen unionin viisumisäännöstöstä (viisumisäännöstö) (uudelleenlaadittu), joka on yhteisen viisumipolitiikan tärkein oikeudellinen väline, koska siinä yhdenmukaistetaan viisumihakemusten käsittelyä ja viisumien myöntämistä koskevat menettelyt ja edellytykset. Yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta 13 päivänä heinäkuuta 2009 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 810/2009 (57 artiklassa) edellytetään, että komissio esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle arvioinnin asetuksen soveltamisesta kahden vuoden kuluttua siitä, kun sen kaikkia säännöksiä on alettu soveltaa (5. huhtikuuta 2011). Arvioinnin perusteella komissio voi tehdä tarvittaessa ehdotuksia viisumisäännöstön muuttamisesta.

2. Ongelman määrittely

Tässä vaikutusten arvioinnissa on määritelty kolme ongelma-aluetta: 1) menettelyjen kokonaiskesto ja (suorat ja välilliset) kokonaiskustannukset sekä niiden hankaluus, 2) riittämätön maantieteellinen kattavuus viisumien käsittelyssä, 3) sellaisen viisumin tai muun luvan puute, joka oikeuttaisi matkustajat oleskelemaan Schengen-alueella yli 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana.

1) Todennäköisesti suurimpana viisumihakemuksen tekemistä ehkäisevänä tekijänä pidetään menettelyn kokonaiskestoa (viisumihakemuksen laatimisesta passin palauttamiseen viisumin kera tai ilman sitä). Viisuminhakijat ovat esittäneet siitä paljon kritiikkiä. Toisaalta nykyisiä määräaikoja pidetään jo erittäin tiukkoina Schengen-valtioissa, joilla on vaikeuksia noudattaa niitä. Useimpien matkustajien mielestä myös viisumihakemuksen kokonaiskustannukset aiheuttavat ongelmia (ei välttämättä viisumimaksu vaan välilliset kustannukset). Schengen-valtiot puolestaan väittävät, että viisumihakemusten käsittely nopeasti ja asiakasystävällisesti edellyttäisi monissa paikoissa lisäinvestointeja, joihin ei katsota olevan varaa nykyisten budjettirajoitusten aikana. Itse asiassa muutama Schengen-valtio totesi, että viisumimaksu ei nykyisin kata edes viisumihakemuksen käsittelystä aiheutuvia hallinnollisia kuluja. Viisuminhakijoiden ja konsulaattien edut ovat selvästikin ristiriidassa keskenään eikä näitä ongelmia pystytä todennäköisesti ratkaisemaan. Toisaalta viisumihakemusten määrä kasvaa koko ajan, mikä johtaa pullonkauloihin ja lisää hakijoiden tyytymättömyyttä menettelyyn.

Menettelyn suurimmat hankaluudet liittyvät vaatimukseen jättää hakemus henkilökohtaisesti (50 prosenttia julkiseen kuulemiseen vastanneista piti tätä vaatimusta vaikeana) ja kunkin hakemuksen yhteydessä vaadittavien liiteasiakirjojen määrään (ja yhdenmukaisuuden puutteeseen). Komissio on jo antanut useita täytäntöönpanopäätöksiä, joissa vahvistetaan viisuminhakijoilta useissa kolmansissa maissa (muut kuin EU-maat) vaadittavia liiteasiakirjoja koskevat yhtenäiset luettelot, mutta erityisesti usein tai säännöllisesti matkustavat viisuminhakijat ovat turhautuneita siihen, että viisumisäännöstön nojalla myönnettäviä menettelyyn liittyviä helpotuksia (esim. edellä mainituista vaatimuksista luopumista) ei sovelleta heihin.

Suurin syy tähän ongelmaan onkin se, että kaikkiin hakijoihin sovelletaan samoja menettelyjä heidän henkilökohtaisesta tilanteestaan riippumatta, vaikka viisumisäännöstö tarjoaa jo oikeusperustan, jonka nojalla konsulaateissa tunnettuihin hakijoihin voitaisiin soveltaa helpotettuja menettelyjä. Konsulaatit eivät kuitenkaan erota riittävästi toisistaan tuntemattomia hakijoita ja sellaisia hakijoita, joilla on positiivinen viisumihistoria (usein tai säännöllisesti matkustavat henkilöt). Tämä johtuu (myös) ulkoisten palveluntarjoajien ja kaupallisten organisaatioiden laajamittaisesta käytöstä: tällaisen eron tekeminen käytännössä on monissa paikoissa mahdotonta, koska ulkoiset palveluntarjoajat tai kaupalliset organisaatiot eivät pysty arvioimaan hakijan tilannetta suhteessa sellaisiin viisumisäännöstössä mainittuihin suhteellisen epämääräisiin käsitteisiin kuin ’rehellisyys’ ja ’luotettavuus’.

2) Viimeisten kolmen vuoden aikana on onnistuttu parantamaan maantieteellistä kattavuutta viisumihakemusten keräämisessä ja käsittelyssä. Viisumihakemuksen tekeminen voi kuitenkin yhä olla erittäin kallista ja aikaa vievää monissa kolmansissa maissa, koska niissä ei ole edustusta viisumihakemusten keräämistä ja käsittelyä varten. On erityisesti vähennettävä sellaisten tapausten määrää, joissa hakijat joutuvat matkustamaan ulkomaille tehdäkseen hakemuksen, koska toimivaltaisella Schengen-valtiolla ei ole konsulaattia tai edustusta hakijan asuinmaassa. Tällaisia valkoisia alueita on noin 900. Silloinkin kun kaikki tai useimmat Schengen-valtiot ovat edustettuina kolmannen maan pääkaupungissa, monella hakijalla voi olla pitkä matka konsulaattiin tai ulkoisen palveluntarjoajan tiloihin. Tämä on tilanne Venäjän, Kiinan ja Intian kaltaisissa maissa, joissa matkailumarkkinat kehittyvät nopeasti. Sen lisäksi viisumipakkoa sovelletaan yhdeksään sellaiseen kolmanteen maahan, joissa ei ole edustettuna yhtään Schengen-valtiota, joka keräisi ja käsittelisi viisumihakemuksia.

Resurssien yhdistämiseen tähtäävistä hankkeista on hyvin vähän raportoitavaa. Viisumisäännöstössä määritellyn kaltaisia yhteisiä tiloja tai yhteisiä viisumikeskuksia ei ole juurikaan käytetty, vaikka komissio on kannattanut erityisesti yhteisten viisumikeskusten perustamista. Tähän on useita syitä, joista yksi on lainsäädäntöön liittyvä ongelma: yhteiset tilat ja yhteiset viisumikeskukset, sellaisina kuin ne on määritelty viisumisäännöstön 41 artiklassa, eivät tarjoa riittävästi joustavuutta toimintarakenteiden luomiseksi paikan päällä.

3) On olemassa monenlaisia kolmansien maiden kansalaisten ryhmiä. Joiltakin vaaditaan viisumi, toisilta ei. Näillä kansalaisilla on kuitenkin perusteltu syy ja oikeutettu tarve matkustaa Schengen-alueelle yli 90 päivän ajaksi minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana ilman, että heitä pidetään ’maahanmuuttajina’ (toisin sanoen he eivät aio asua missään Schengen-valtiossa yli 90 päivää). Tunnusomaista tällaisille matkustajille on se, että he ’kiertävät’ Eurooppaa tai Schengen-aluetta. Nykyisessä oikeudellisessa kehyksessä ei säädetä luvasta, jossa otettaisiin huomioon tällaisten matkustajien oikeutetut tarpeet tai matkareitti. Äänekkäin intressiryhmä, joka säännöllisesti ottaa esille tämän pitkäaikaisen ongelman, on esittävän taiteen ala. On myös muiden matkustajaryhmien (eläkeläiset, liikemiehet, opiskelijat, tutkijat) edun mukaista päästä kiertämään Schengen-aluetta yli 90 päivän ajaksi minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana.

3. Toissijaisuusperiaatteen analyysi

Tarkastusten poistaminen sisärajoilla edellyttää muun muassa yhteistä viisumipolitiikkaa. SEUT-sopimuksen 77 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan EU:lla on toimivalta ja jopa velvollisuus säätää toimenpiteistä, jotka liittyvät viisumeita ja muita lyhytaikaisia oleskelulupia koskevaan yhteiseen politiikkaan. Säännöt lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävien viisumien käsittelystä on annettu asetuksella (viisumisäännöstö), joka on suoraan velvoittava.

Vaikutusten arvioinnissa kuvatut ongelmat tuskin katoavat, koska ne liittyvät suoraan viisumisäännöstön nykyisiin säännöksiin. Varmistamalla näiden säännösten asianmukainen täytäntöönpano voidaan saavuttaa jonkin verran edistystä. Matkustajiin sovellettavien menettelyjen helpottaminen yhdenmukaisella tavalla sekä maantieteellisen kattavuuden huomattava parantaminen viisumien käsittelyssä edellyttävät kuitenkin EU:n toimintaa, toisin sanoen viisumisäännöstön tarkistamista.

Sellaisen uuden luvan luomiseen, joka oikeuttaa yli 90 päivän oleskeluun koko Schengen-alueella minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana, tarvitaan selkeästi EU:n tason toimintaa. Ainoastaan EU:n tasolla voidaan ottaa käyttöön lupa, joka on voimassa kaikissa Schengen-valtioissa. SEUT-sopimuksen 77 artiklassa unionille annetaan toimivalta, kun on kyse lyhytaikaisista luvista Schengen-alueella, ja SEUT-sopimuksen 79 artiklassa unionille annetaan toimivalta, kun on kyse EU:n jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien henkilöiden viisumeista ja oleskeluluvista (toisin sanoen silloin kun kyse yli kolmen kuukauden oleskelusta jossakin EU:n jäsenvaltiossa). Siitä seuraa, että EU:lla on myös toimivalta ottaa käyttöön lupa, joka oikeuttaa yli 90 päivän oleskeluun koko Schengen-alueella minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana.

4. Poliittiset tavoitteet

Ehdotuksen yleiset poliittiset tavoitteet ovat seuraavat: edistetään talouskasvua EU:ssa, varmistetaan parempi johdonmukaisuus EU:n muiden politiikkojen kanssa ja säilytetään turvallisuus Schengen-alueella.

Erityistavoitteet ovat seuraavat: edetään kohti todella yhdenmukaista ja aidosti yhteistä viisumipolitiikkaa, räätälöidään viisumimenettelyjä enemmän laillisten matkustajien tarpeisiin ja tehostetaan viisumimenettelyä sääntöjä yksinkertaistamalla.

Toiminnalliset tavoitteet ovat edellä mainitut ongelmat huomioon ottaen seuraavat: säädetään ”tunnettuihin” matkustajiin sovellettavien menettelyjen pakollisesta helpottamisesta hyödyntämällä viisumitietojärjestelmän (VIS) tarjoamia mahdollisuuksia, lisätään ja järkeistetään edustusta kolmansissa maissa viisumihakemusten keräämistä ja käsittelyä varten ja säädetään mahdollisuudesta oleskella Schengen-alueella yli 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana.

5. Toimintavaihtoehdot

Vaikutusten arvioinnissa laadittiin seuraavat toimintavaihtoehdot:

Toimintavaihtoehto 0 – Nykytilanne: Voimassa olevaa oikeudellista kehystä ei muuteta, ja käynnissä olevia toimia jatketaan.

Toimintavaihtoehto A: Muut kuin sääntelytoimenpiteet: Ongelma-aluetta 1 varten suunnitellaan ei-sitovia toimenpiteitä, joilla pyritään parantamaan viisumisäännöstön täytäntöönpanoa. Ongelma-aluetta 2 varten komissio edistäisi laajalti rahoitusmahdollisuuksia tulevasta sisäisen turvallisuuden rahastosta. Ongelma-aluetta 3 varten ei ole kehitetty muuta toimenpidettä, koska ongelman syy on aukko lainsäädännössä.

Toimintavaihtoehdot B–D: Nämä vaihtoehdot edellyttäisivät EU:n tason sääntelytoimia viisumisäännöstön muuttamiseksi. Toimintavaihtoehdot on jaettu niiden tavoitetason mukaisesti (poliittinen toteutettavuus) kolmeen ryhmään: vähimmäistaso, keskitaso ja enimmäistaso.

Ongelma-alueella 1 toimintavaihtoehdossa B (vähimmäistaso) otettaisiin käyttöön menettelyjen pakollinen helpottaminen (toisin sanoen luovuttaisiin vaatimuksesta esittää hakemus henkilökohtaisesti, luovuttaisiin vaatimuksesta esittää tiettyjä liiteasiakirjoja) ja toistuvaisviisumien pakollinen myöntäminen niin, että ne olisivat voimassa vähintään vuoden, ja myöhemmin (sen jälkeen, kun on myönnetty kaksi toistuvaisviisumia, joista molempien kesto on 1 vuosi) myönnettäisiin toistuvaisviisumi kolmeksi vuodeksi hakijoille, jotka ovat aikaisemmin käyttäneet laillisesti vähintään kolme viisumia (hakupäivää edeltävien 12 kuukauden aikana) ja jotka on rekisteröity viisumitietojärjestelmään (’usein matkustavat henkilöt’). Ohjelma-alueella 2 ehdotetussa vaihtoehdossa kumottaisiin viisumisäännöstön 41 artikla (yhteiset tilat, yhteiset viisumikeskukset) ja otettaisiin käyttöön yleiskäsite ’Schengenin viisumikeskus’, mikä johtaisi realistisempaan ja joustavampaan määritelmään tietyntyyppisestä konsuliyhteistyöstä. Ongelma-alueella 3 luotaisiin uudenlainen lupa, joka oikeuttaisi tietyt hakijaryhmät (kuten taiteilijat ja heidän apuhenkilöstönsä) yli 90 päivän mutta enintään 360 päivän oleskeluun Schengen-alueella.

Ongelma-alueella 1 toimintavaihtoehdossa C (keskitaso) suunnitellaan menettelyn pakollista helpottamista, kuten vähimmäistason vaihtoehdossa, ja sellaisten toistuvaisviisumien pakollista myöntämistä, jotka ovat voimassa vähintään kolme vuotta ja myöhemmin viisi vuotta. Lisäksi edunsaajat määritellään laajemmin: hakijat, jotka ovat aikaisemmin käyttäneet laillisesti vähintään kaksi viisumia, jotka on rekisteröity viisumitietojärjestelmään (’säännöllisesti matkustavat henkilöt’). ’Schengenin viisumikeskuksen’ joustavan käsitteen käyttöönoton lisäksi ongelma-alueella 2 otettaisiin käyttöön myös ’pakollisen edustuksen’ käsite. Silloin kun Schengen-valtio, jonka toimivaltaan viisumihakemuksen käsittely kuuluu, ei ole läsnä tai edustettuna (jonkinlaisen järjestelyn nojalla) tietyssä kolmannessa maassa, millä tahansa muulla kyseisessä maassa läsnä olevalla Schengen-valtiolla olisi velvollisuus käsitellä viisumihakemukset sen puolesta. Ongelma-alueella 3, kuten vähimmäistason vaihtoehdossa, luotaisiin uudenlainen lupa, jota sovellettaisiin paitsi tiettyjen kolmansien maiden kansalaisten ryhmiin, kuten esiintyvien taiteilijoiden ryhmiin, myös kaikkiin sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin (mukaan lukien yksittäisiin henkilöihin), jotka voivat osoittaa, että heillä on perusteltu syy matkustaa Schengen-alueelle yli 90 päivän ajaksi.

Toimintavaihtoehdossa D (enimmäistaso) ulotettaisiin menettelyn pakollinen helpottaminen ja välittömästi viisi vuotta voimassa olevien toistuvaisviisumien pakollinen myöntäminen koskemaan valtaosaa hakijoista edellyttäen ainoastaan, että he ovat käyttäneet laillisesti yhden viisumin, joka on rekisteröity viisumitietojärjestelmään. Ongelma-alueella 2 kattavuuden parantamiseksi viisumihakemusten keräämisessä ja käsittelyssä komission täytäntöönpanopäätöksissä määriteltäisiin, millainen viisumihakemuksia keräävän Schengen-verkoston pitäisi olla kolmansissa maissa, kun otetaan huomioon edustusjärjestelyt, yhteistyö ulkoisten palveluntarjoajien kanssa ja resurssien yhdistäminen muilla tavoin. Ongelma-alueella 3 tässä vaihtoehdossa otettaisiin käyttöön samanlainen lupa kuin keskitason vaihtoehdossa. Mitä tahansa kunnianhimoisempaa toimenpidettä pidetään erittäin epärealistisena.

6. Vaikutusten arviointi

Helpottamalla menettelyä ja erityisesti myöntämällä pitkään voimassa olevia toistuvaisviisumeita voitaneen vähentää konsulaattien hallinnollisia rasitteita ja samalla helpottaa merkittävästi matkustajille aiheutuvia vaikeuksia. Jos Schengen-alueesta tehtäisiin vieläkin houkuttelevampi kohde, näillä vaihtoehdoilla lisättäisiin sellaisten kolmansien maiden kansalaisten matkoja, joilta vaaditaan viisumi, ja heidän rahankäytöllään olisi myönteinen vaikutus EU:n talouteen. Ottamalla ongelma-alueella 2 käyttöön pakollisen edustuksen käsite voitaisiin lisätä huomattavasti viisumeita myöntävien toimipisteiden määrää kolmansissa maissa. Siten varmistettaisiin konsuliedustuksen kattavuus kaikissa kolmansissa maissa, joissa on vähintään yksi viisumihakemuksia käsittelevä konsulaatti. Tämä koskee noin 900 ’valkoista aluetta’, ja tällä voisi olla myönteinen vaikutus noin 100 000 hakijaan, jotka voisivat tehdä hakemuksen asuinmaassaan. Heidän ei tarvitsisi enää matkustaa sellaiseen maahan, jossa toimivaltainen Schengen-valtio on läsnä tai edustettuna. Sellaisen uuden luvan käyttöönotto, joka oikeuttaa kaikki kolmansien maiden kansalaiset yli 90 päivän oleskeluun, koskisi noin 120 000 matkustajaa, mikä parhaimmillaan voisi johtaa siihen, että Schengen-alueelle virtaisi arviolta miljardi euroa lisätuloa.

Ennakoidut rahoitusvaikutukset ja taloudelliset vaikutukset esitetään 7 kohdassa olevassa taulukossa.

7. Vaihtoehtojen vertailu

Toimintavaihtoehto A edistäisi ongelmien ratkaisemista ja poliittisten tavoitteiden saavuttamista ainoastaan vähän. Sitä ei sen vuoksi pidetä kovinkaan tehokkaana.

Toimintavaihtoehdot B, C ja D vaikuttaisivat asteittain ongelmien ratkaisemiseen ja toiminnallisten tavoitteiden täyttämiseen, ja ne edistäisivät matkustamista Schengen-alueelle ja rahankäyttöä siellä. Toimintavaihtoehto B on vähiten tehokas. Se ratkaisisi osittain ongelmia pienehkön viisuminhakijaryhmän eduksi. Vaihtoehdot C ja D ovat lähes yhtä tehokkaita tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Odotettu taloudellinen hyöty on suurempi vaihtoehdossa D (yli kolme miljardia euroa vuodessa), mutta siihen liittyy potentiaalisesti suurempi turvallisuusriski.

Tarkasteltaessa toimintavaihtoehtojen tuloksellisuutta niistä mikään ei periaatteessa aiheuttaisi merkittäviä lisäkustannuksia[1]. Itse asiassa yhtenä toimintavaihtojen taustalla vaikuttavana tekijänä on saada aikaan säästöjä sekä Schengen-valtioille ja konsulaateille että viisuminhakijoille. Toimintavaihtoehdot B, C ja D johtavat asteittain siihen, että hakijoilta säästyy kustannuksia, lähinnä sen vuoksi, että myönnetään yhä enemmän toistuvaisviisumeita, joilla on pitkä voimassaoloaika. Hakijoiden näkökulmasta toimintavaihtoehto D on tuloksellisin ja toimintavaihto B tuloksettomin. Jokaisessa vaihtoehdossa EU:lle kokonaisuutena aiheutuva taloudellinen hyöty ylittää merkittävästi kustannukset, joita yksittäisille Schengen-valtioille arvioidaan aiheutuvan.

Seuraavassa taulukossa esitetään yleiskatsaus kunkin toimintavaihtoehdon ennakoidusta vaikutuksesta[2].

Toimintavaihtoehto/ Kriteerit || Muut kuin sääntelytoimenpiteet (A) || Vähimmäistason sääntelyvaihtoehto (B) || Keskitason sääntelyvaihtoehto (C) || Enimmäistason sääntelyvaihtoehto (D)

Tehokkuus || || || ||

Tiettyihin matkustajaryhmiin sovellettavien menettelyjen pakollinen helpottaminen || 1 || 2 || 3 || 4

Edustuksen lisääminen ja järkeistäminen kolmansissa maissa viisumihakemusten keräämistä ja käsittelyä varten || 1 || 2 || 4 || 4

Mahdollisuus oleskella Schengen-alueella yli 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana uudenlaisen luvan perusteella || 0 || 2 || 4 || 4

Vaikutus turvallisuuteen Schengen-alueella || 0 || 0 || –0,5 || –2

Taloudellinen hyöty – matkustajien rahankäytöstä saadut tulot (miljoonaa euroa vuodessa) || – || noin 800 || yli 2 000 || yli 3 000

Työpaikat (kokoaikaisten työntekijöiden määrä) || – || noin 20 000 || noin 60 000 || noin 80 000

Tuloksellisuus || || || ||

Suorat säästöt viisuminhakijoille (miljoonaa euroa vuodessa) || – || noin 50 || noin 200 || noin 300

Välilliset säästöt viisuminhakijoille (miljoonaa euroa vuodessa) || – || noin 120 || noin 500 || noin 800

Rahoitusvaikutus Schengen-valtioihin (netto) (miljoonaa euroa vuodessa) || – || noin –1 || noin –5 || noin –9

Toteutettavuus || || || ||

Oikeudellinen || Hyvä || Hyvä || Hyvä || Hyvä

Poliittinen || Hyvä || Kohtuullinen || Kohtuullinen || Heikko

Käytännössä || Hyvä || Hyvä || Hyvä || Kohtuullinen

Ongelma-alueella 1 (pitkät, hankalat ja kalliit menettelyt) arvioinnin perusteella ei voida määrittää varmasti, mitä vaihtoehtoa pidettäisiin parhaana. Tämä johtuu siitä, että toimintavaihtoehdon D mahdollisesti erittäin suureen taloudelliseen vaikutukseen liittyy mahdollisesti suurempi turvallisuusriski. Keskitason vaihtoehdon C ehdotukseen liittyy pieni turvallisuusriski, mutta sen mahdollinen taloudellinen vaikutus arvioidaan lähes miljardi euroa pienemmäksi. Ongelma-alueella 2 (maantieteellinen kattavuus) ja ongelma-alueella 3 (uudenlainen lupa) keskitason vaihtoehtoja pidetään parhaina (uuden käsitteen ’Schengenin viisumikeskus’ käyttöönotto ja ’pakollinen’ edustus ongelma-alueella 2; uusi lupa, joka oikeuttaa kaikki kolmansien maiden kansalaiset yli 90 päivän oleskeluun, ongelma-alueella 3).

8. Seuranta ja arviointi

Komissio esittää arviointikertomuksen kolmen vuoden kuluttua uudelleenlaaditun viisumisäännöstön voimaantulosta.

[1] Poikkeuksena tähän on vaihtoehto, joka liittyy maantieteellisen kattavuuteen viisumien käsittelyssä.

[2] 0: ei vaikutusta; 0–1: pieni vaikutus, jos sitä on; 2: keskisuuri vaikutus; 3: suuri vaikutus; 4: erittäin merkittävä vaikutus. Merkintä on negatiivinen (–), jos vaikutus on negatiivinen.