Alueiden komitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi"



Virallinen lehti nro C 357 , 14/12/2001 s. 0006 - 0010



Alueiden komitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi" (2001/C 357/02) ALUEIDEN KOMITEA, joka ottaa huomioon ehdotuksen neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi KOM(2000) 303 lopullinen - 2000/0127 CNS, ottaa huomioon neuvoston 25. heinäkuuta 2000 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 265 artiklan ensimmäisen kohdan ja 137 artiklan nojalla tekemän päätöksen pyytää aiheesta alueiden komitean lausunto, ottaa huomioon puheenjohtajansa 19. lokakuuta 2000 komitean työjärjestyksen 39 artiklan nojalla tekemän päätöksen antaa aihetta koskevan lausunnon valmistelu valiokunta 5:n "sosiaalipolitiikka, kansanterveys, kuluttajansuoja, tutkimus, matkailu" tehtäväksi, ottaa huomioon valiokunta 5:n huhtikuun 19. päivänä 2001 hyväksymän lausuntoluonnoksen CdR 420/2000 rev. 2, jonka esittelijä oli Rüdiger von Plüskow (D/PSE), hyväksyi 13. ja 14. kesäkuuta 2001 pitämässään 39. täysistunnossa (13. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Alueiden komitea 1. korostaa, että tilanteessa, jossa jäsenvaltioihin tulee suuri määrä kotiseudultaan siirtymään joutuneita, jäsenvaltioiden on päästävä pikaisesti sopimukseen näiden henkilöiden tilapäisestä suojelusta. Juuri nyt, kun näköpiirissä ei ole Kosovon kriisin kaltaista dramaattista tapahtumaa, tarjoutuu tilaisuus harkittujen ja tasapuolisten sääntöjen luomiseen. 2. katsoo, että tilapäisen suojelun antaminen tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita, on tärkeä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaan alueeseen liittyvä tavoite. Suojelun antaminen on tärkeä osa yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, jolla pyritään varmistamaan sekä "Geneven yleissopimukseen perustuvan pakolaisaseman" että "toissijaisen suojelun" toteutuminen. 3. on tyytyväinen Tampereella lokakuussa 1999 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmiin, joiden mukaan Geneven yleissopimuksen täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen ja palauttamiskiellon periaatteen noudattamiseen perustuvan yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luomista tulee edistää. 4. viittaa sekä Saksan että Suomen puheenjohtajakausinaan esittämiin lukuisiin virikkeisiin sekä neuvoston 27. toukokuuta 1999 antamiin päätelmiin alan kehityksen jouduttamiseksi. 5. muistuttaa, että EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdan mukaan neuvosto päättää pakolaisten ja muiden kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden osalta: - vähimmäisvaatimuksista, jotka koskevat tilapäisen suojelun antamista kolmansista maista saapuville, kotiseudultaan siirtymään joutuneille henkilöille, joita ei voida palauttaa kotimaahansa, sekä - pakolaisten ja kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamisesta ja siitä jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämisestä. Euroopan unionin toiminnasta entisen Jugoslavian kriiseissä (Bosnia ja Hertsegovina ja Kosovo) saadut kokemukset osoittavat jäsenvaltioiden menettely- ja käytäntörakenteiden sekä jäsenvaltioiden välisen yhteistyön kehittyneen myönteisesti. Jo alusta lähtien yhteensovitettu jäsenvaltioiden menettely edisti etenkin Kosovon kriisin aikana konfliktin rajoittamista huomattavasti. 6. korostaa, että suuret siirtymään joutuneiden joukot muodostavat huomattavan käytännön haasteen etenkin alueille ja kunnille. Kokemus on osoittanut, että jäsenvaltioittain vaihtelevat tilapäisen suojelun tarjoamista koskevat säännöt vaikeuttavat jäsenvaltioiden alueillaan pakolaisten vastaanottamiseksi toteuttamien toimien koordinointia. Eroja on erityisesti vastaanotetuille myönnettävissä oikeuksissa ja sosiaalietuuksissa. 7. pitää ehdotettua direktiiviä tämän vuoksi tervetulleena. Se voi edistää merkittävästi tehokkaaseen yhteisönlaajuiseen käytäntöön tähtäävää todellista kehitystä. Edellä kuvailtujen tilanteiden osalta komitea tukee myös tavoitetta - antaa EU:n apua yhteisvastuullisesti ja tehokkaasti - taata jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmien toimintakyky suojaamalla niitä ylikuormitukselta - tarjota siirtymään joutuneille suojelua tehokkaasti ja nopeasti - jakaa heidän vastaanottamisestaan aiheutuva rasitus tasapuolisesti jäsenvaltioiden kesken. 8. huomauttaa, että ehdotettu direktiivi vaikuttaa suoraan paikallis- ja alueviranomaisiin - siirtymään joutuneiden vastaanottoon liittyvien yhteiskunnallisten tehtävien osalta - heidän majoittamisestaan joutuvien käytännön toimien suhteen - heistä huolehtimisesta ja heille myönnetyistä sosiaalietuuksista aiheutuvien taloudellisten rasitteiden muodossa. Alue- ja paikallisyhteisöt ovat tärkeässä asemassa siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanotossa sosiaalialan toimiensa vuoksi. On tärkeää huomata, että heidän paikallistason kokemuksensa voivat toimia tärkeinä esimerkkeinä muualla toteutettavissa hankkeissa. 9. pahoittelee, ettei direktiiviehdotus sisällä säännöksiä, jotka koskisivat siirtymään joutuneiden paluun yhteydessä toteutettavien jäsenvaltioiden toimien koordinointia. 10. korostaa, että direktiiviehdotuksessa kuvailtu toimien kokonaiskehys on kuitenkin asianmukainen. 11. panee merkille, että erityisesti alueisiin kohdistuvien vaikutusten vuoksi ehdotusta on kuitenkin tarpeen paikoitellen muuttaa. Tämä on erityisen tärkeää, koska direktiivissä on tarkoitus määritellä ainoastaan vähimmäisvaatimukset (ks. myös 3 artiklan 5 kohta). Suositukset Alueiden komitea suositteleekin komission direktiiviehdotuksen pääkohtiin seuraavia muutoksia ja täydennyksiä: 12. Tilapäisen suojelun keston rajaaminen (4 artikla) Alueiden komitea kannattaa ehdotusta rajoittaa tilapäisen suojelun voimassaoloaika yhteen vuoteen siten, että oleskelu voi enintään jatkua kaksi vuotta. Tämä voimassaoloaikaa koskeva säännös selventää ja tukee suurten pakolaisjoukkojen vastaanoton väliaikaista luonnetta. 13. Laajamittaisen siirtymään joutumisen toteaminen (5 artikla) Alueiden komitea ilmaisee tyytyväisyytensä siihen, että ehdotuksen mukaan laajamittainen siirtymään joutuminen todetaan komission ehdotuksesta neuvoston määräenemmistöpäätöksellä. Luopumalla yksimielisestä päätöksestä otetaan asianmukaisesti huomioon tavoite toimittaa humanitaarinen apu kiireellisessä hätätilanteessa nopeasti perille. 14. Mahdollisuus työntekoon (10 artikla) 14.1. Alueiden komitea on tyytyväinen pyrkimykseen tarjota tilapäistä suojelua saaville henkilöille mahdollisuus mielekkääseen tekemiseen. 14.2. Komitea pitää lisäksi kohtuuttomana, että ehdotetuilla ja hyvin pitkälle menevillä vähimmäisvaatimuksilla puututaan jäsenvaltioiden työmarkkinoille pääsyä koskevaan työllisyyspolitiikkaan. 15. Oikeus yleissivistävään ja ammatilliseen koulutukseen (12 artikla) 15.1. Alueiden komitea korostaa, että tilapäistä suojelua saavien henkilöiden oikeus yleissivistävään ja ammatilliseen koulutukseen sekä ammatilliseen täydennys- ja uudelleenkoulutukseen on ehdottomasti taattava heidän oleskelunsa mielekkyyden vuoksi. 15.2. Komitea kannattaa alaikäisten oikeutta koulunkäyntiin vastaanottavan maan kansalaisten kanssa samoin edellytyksin. 16. Perheiden yhdistämistä koskevat vähimmäisvaatimukset (13 artikla ja 14 artiklan 3 kohta) 16.1. Alueiden komitea korostaa perheiden yhdistämisen välttämättömyyttä. Komitea pitää tervetulleena sitä, että toisin kuin perheiden yhdistämisoikeutta koskevassa 1.12.1999 annetussa direktiiviehdotuksessa, ei nyt käsiteltävässä ehdotuksessa säädetä oikeudesta perheen yhdistämiseen, erityisesti tilapäisen suojelun määräaikaisuuden vuoksi. Säännös perustuu erityisesti avunantamisen perustana olevaan humanitaariseen käsitteeseen, jonka taustalla ovat pakoon johtaneet syyt. Perheenjäsenten erilleen joutumisen vaara on erittäin suuri juuri ehdotuksessa käsiteltävän joukkopaon kaltaisessa tilanteessa. Perheiden yhdistäminen rajoitetaan perustellusti koskemaan lähtömaassa muodostunutta perhettä. Näin poistuu mahdollisuus käyttää oikeutta henkilöiden yhdistämiseen perheen muodostamiseksi sekä soveltaa sitä muussa yhteisön ulkopuolisessa maassa kuin lähtömaassa oleskeleviin perheenjäseniin (13 artiklan selitys). 16.2. Komitea ei myöskään pidä asianmukaisena oikeutta valita vapaasti jäsenvaltio, jossa perheen yhdistyminen tapahtuu. Ehdotetun direktiivin 13 artiklan 5 kohdassa hahmoteltu oikeus, jonka mukaan perheenjäsenet saisivat vapaasti valita jäsenvaltion, jossa perheen yhdistäminen tapahtuu, vaikuttaa kyseenalaiselta, koska tällöin ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että tilapäistä suojaa tarvitsevien henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuva rasitus ei ajan mittaan jakaannukaan tasaisesti. Kokemus on osoittanut, että jäsenvaltioiden houkuttelevuus vaihtelee. Suojaa tarvitsevien henkilöiden muuttoliike yhteisön sisällä voi siksi johtaa rasituksen epätasaiseen jakautumiseen ja aiheuttaa lisäksi tarpeettomasti ylimääräistä hallinnollista työtä. Myöhemmän muuttoliikkeen ehkäisemiseksi tulisi vastaanotettavien henkilöllisyys varmistaa, jotta heidät voidaan jakaa jäsenvaltioittain. 16.3. Tämän vuoksi alueiden komitea katsoo, että perheiden yhdistämisen tulisi pääsääntöisesti tapahtua siinä jäsenvaltiossa, jossa enemmistö perheenjäsenistä oleskelee. Mikäli perhe jakautuu tasaisesti eri jäsenvaltioihin, tulisi yhdistämisen tapahtua siinä jäsenvaltiossa, jossa perheen jäseniä on oleskellut pisimpään. 17. Tilapäisen suojelun päätyttyä toteutettavat toimenpiteet (19 artikla) 17.1. Alueiden komiteasta on myönteistä, että tilapäisen suojelun päätyttyä sitä saaneisiin on tarkoitus soveltaa kunkin jäsenvaltion omaa lainsäädäntöä, joka koskee ulkomaalaisten suojelua, maahantuloa ja maassa oleskelua. 17.2. Komitea kehottaa kuitenkin samalla koordinoimaan tilapäistä suojelua saaneiden henkilöiden paluuta tukevia jäsenvaltioiden toimia. Komiteasta on valitettavaa, ettei ehdotetussa direktiivissä mainita lainkaan tilapäisen suojelun päätyttyä toteutettavien toimien yhteensovittamista. Bosnian ja Hertsegovinan sekä Kosovon pakolaisten paluusta saatujen kokemusten perusteella paluuseen liittyvien jäsenvaltioiden toimien yhteensovittaminen ja koordinointi olisi kuitenkin suositeltavaa. Taloudellisen tuen kokoamisella ja hankkeisiin perustuvalla jälleenrakennustyöllä lienee mahdollista edistää ja parantaa merkittävästi vapaaehtoisen paluun mahdollisuuksia. Komitea katsookin, että jäsenvaltioiden yhteisen tilapäiseen suojeluun liittyvän paluupolitiikan luomiseksi direktiivissä tulisi säätää lähtömaan jälleenrakentamiseksi ja sieltä paenneiden uudelleen integroimiseksi toteutettavien jäsenvaltioiden yhteisten toimien koordinoinnista. Tätä tähdennetään myös lausunnossa aiheesta "Muuttovirrat Euroopassa"(1) ja etenkin kohdassa 3.5 esitetyissä aloitteissa. Niiden tarkoituksena on edistää kaikkia hyödyllisiä toimia, joilla pyritään luomaan edellytykset kehitysprosessien käynnistämiseksi maastamuuttoalueilla. Lisäksi komitea viittaa saman lausunnon päätelmien kohtaan 4, jossa pyritään erittelemään soveltuvia toimia takaamaan sellaisten politiikkojen toteutus, joilla varmistetaan paras mahdollinen sopeutuminen alkuperämaahan. 17.3. Alueiden komitean mielestä on lisäksi torjuttava mahdollisuus, että jäsenvaltiot arvioivat 6 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisessa tapauksessa paluun mahdollisuutta epäyhtenäisesti ja että osa jäsenvaltioista ryhtyy palauttamaan tilapäistä suojelua saaneita lähtömaahan, kun taas osa jatkaa heidän oleskelulupaansa. Paluuta tukevien koordinoitujen toimien kannalta olisi hyödyllistä, että myös 6 artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainituissa tapauksissa paluun mahdollisuudesta päättäisi neuvosto 6 artiklan 2 kohdan perusteella. Kosovon kriisin kokemusten perusteella ajantasaiset ja luotettavat tiedot kriisialueen tilanteesta ovat erityisen arvokkaita. Niiden saamiseksi kansalaisjärjestöjen osallistuminen jo varhaisessa vaiheessa toimintaan paikan päällä on välttämätöntä. 18. Oleskeluoikeuden jatkaminen lääketieteellisen hoidon jatkuessa (22 artikla) 18.1. Alueiden komitea tukee voimakkaasti ehdotetun direktiivin 11 artiklaa, jossa säädetään, että suojelua saaville henkilöille on tarjottava asianmukaisen majoituksen lisäksi sosiaalipalveluja sekä tarvittavaa lääketieteellistä ja psykologista hoitoa. Komitea ymmärtää täysin tilapäistä suojelua tarvitseville henkilöille etenkin sodan kokemisesta aiheutuneiden traumojen lääketieteellisen hoidon välttämättömyyden. 19. Euroopan pakolaisrahastosta saatava rahoitus (24 artikla) 19.1. Alueiden komitea pitää tervetulleena ehdotettua yhteisvastuuseen perustuvaa rahoitusmallia, jonka mukaan direktiiviehdotuksessa hahmotellut toimet rahoitetaan Euroopan pakolaisrahastosta. Komitea kuitenkin kehottaa joko luomaan yhteisön varoista vararahaston suuren joukkopaon varalle tai varautumaan siihen, että laajamittaisen paon toteamisen yhteydessä päätetään myös Euroopan pakolaisrahaston varojen lisäämisestä. 19.2. Komitean arvion mukaan Euroopan pakolaisrahaston nykyiset varat eivät ole läheskään riittävät tilapäisen suojelun antamisesta jäsenvaltioissa aiheutuvien kulujen rahoittamiseksi. Vaikka rahoitus järjestettäisiin yhteisrahoituksena, on yhteisvastuullinen rahoittaminen rahastosta järkevää ainoastaan siinä tapauksessa, että samanaikaisesti 5 artiklassa ehdotetun laajamittaista siirtymään joutumista koskevan neuvoston päätöksen kanssa esitetään Euroopan pakolaisrahaston varoihin huomattavaa määräaikaista lisäystä. 20. Molemminpuolisen vapaaehtoisuuden periaate (25 artikla) 20.1. Alueiden komitea pitää tervetulleena ehdotusta, jonka mukaan tilapäisen suojelun antamisesta ja sitä tarvitsevien henkilöiden vastaanottamisesta koituva rasitus jaetaan yhteisvastuullisesti. Komitea pitää kuitenkin toivottavana, että direktiivissä esitettäisiin jäsenvaltiokohtainen tilapäistä suojelua tarvitsevien sijoitussuunnitelma, joka perustuisi kunkin valtion vastaanottokyvyn määrittelyyn. Kiintiöiden määrittely ja niihin liittyvä vastaanottovelvoite edistäisivät suojelun antamista sekä selkeää ja avointa rasituksen jakoa. 20.2. Komitean mielestä esitetty molemminpuolisen vapaaehtoisuuden periaate ei sitä vastoin vaikuta kovin tehokkaalta. Jo Kosovon pakolaisten vastaanoton yhteydessä sovellettu menettely (pledging) mahdollisti vain rajoitetusti nopean ja epäbyrokraattisen avustamisen. Jäsenvaltioiden päätös ilmoittaa valmiudestaan ottaa vastaan pakolaisia ei riippunut pelkästään niiden toimintakyvystä tai -valmiudesta vaan myös yleisistä poliittisista näkökohdista ja yhteiskunnallisesta ilmapiiristä. Tällaiset vaikeasti ennakoitavat seikat eivät edistä tehokkaan suojelun antamista. 21. Yhteinen evakuoitavien valinta 21.1. Alueiden komitea katsoo, että direktiivissä tulisi säätää suojelua tarvitsevia henkilöitä vastaanottavien jäsenvaltioiden edustajista muodostettavan asiantuntijaryhmän perustamisesta, joka vastaisi kyseisten henkilöiden valinnasta lähtömaassa, mikäli heidän evakuointinsa käy tarpeelliseksi. 21.2. Esimerkiksi Kosovon pakolaisten evakuoinnista makedonialaisilta pakolaisleireiltä saatu kokemus on osoittanut, että kriisialueita koskevissa evakuointisuunnitelmissa kukin jäsenvaltio soveltaa paikan päällä omia valintaperusteitaan. Mikäli evakuointiin ryhdytään olisikin perustettava jäsenvaltioiden (ja mahdollisesti kansalaisjärjestöjen) edustajista muodostettava asiantuntijaryhmä, joka valitsisi evakuoitavat henkilöt yhtenäisin perustein jäsenvaltioiden puolesta ja niitä sitovasti. Bryssel 13. kesäkuuta 2001. Alueiden komitean puheenjohtaja Jos Chabert (1) CdR 227/1999 fin - EYVL C 57, 29.2.2000, s. 67.