LAUSUNTO nro 10/2018

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 322 artiklan 1 kohdan nojalla)

ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen perustamisesta (COM(2018) 460 final)

(2019/C 45/01)

SISÄLLYS

Kohta Sivu Yhteenveto I–IV 2 Johdanto 1–9 2 OSA 1: YLEISET HUOMAUTUKSET 10–19 4 Yksinkertaistaminen ja yhdenmukaisuus 13–14 4 Joustavuus 15–16 5 Tilivelvollisuus 17–18 5 EKR:n erityisjärjestelyt 19 5 OSA 2: ERITYISET HUOMAUTUKSET 20–68 5 I osasto Yleiset säännökset (1–9 artikla) 20 5 I luku Ohjelmasuunnittelu (10–15 artikla) 21–29 5 II luku Naapurialueita koskevat erityissäännökset (16–18 artikla) 30–38 6 III luku Toimintasuunnitelmat, toimenpiteet ja täytäntöönpanomenetelmät (19–25 artikla) 39–48 7 IV luku EKKR+, talousarviotakuut ja kolmansille maille myönnettävä rahoitusapu (26–30 artikla) 49–57 8 V luku Seuranta, raportointi ja arviointi (31–32 artikla) 58–65 9 Tilintarkastustuomioistuimen varmentavan tarkastustavan ehdot 66–68 10 LIITE – Komission ehdotuksen analysointi ja tilintarkastustuomioistuimen muutosehdotukset 11

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 322 artiklan 1 kohdan,

ottaa huomioon vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen (MRK), jota on hahmoteltu tiedonannossa ”Nykyaikainen talousarvio unionille, joka suojelee, puolustaa ja tarjoaa mahdollisuuksia – monivuotinen rahoituskehys vuosiksi 2021–2027” (1),

ottaa huomioon unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä 18 päivänä heinäkuuta 2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 (2),

ottaa huomioon antamansa lausunnon nro 1/2017 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä (3),

ottaa huomioon komission ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen perustamisesta (4),

ottaa huomioon edellä mainittua ehdotusta koskevan neuvoston lausuntopyynnön, jonka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti 9. heinäkuuta 2018,

ottaa huomioon, että ehdotuksen tavoitteena on useiden välineiden yhdistäminen yhdeksi laajaksi välineeksi, mikä tarjoaisi mahdollisuuden rationalisoida hallinto- ja valvontajärjestelmiä ja vähentäisi siten sidosryhmien hallinnollista rasitetta,

ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON:

Yhteenveto

I Ehdotus liittyy monivuotiseen rahoituskehykseen (MRK) vuosiksi 2021–2027 ( 5 ) . Ehdotuksessa kuvataan unionin ulkoisen toiminnan välineiden merkittävää uudelleenjärjestämistä siten, että useat välineet yhdistetään uudeksi laajaksi välineeksi eli naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineeksi, jonka soveltaminen alkaa 1. tammikuuta 2021.

II Ehdotuksen perusteluna on tarve ”yksinkertaistaa työskentelytapoja” sekä lisätä toimien yhdenmukaisuutta ja johdonmukaisuutta ja vastata joustavammin ennakoimattomiin haasteisiin ja kriiseihin. Yleisesti ottaen ehdotuksella saavutetaan nämä tavoitteet.

III Euroopan kehitysrahaston (EKR) integroimisella naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineeseen puututaan EKR:n talousarviomenettelyn ja tilivelvollisuusmenettelyn väliseen ristiriitaan. Ehdotuksella annettaisiin Euroopan parlamentille budjetti- ja lainsäädäntävaltaa. Siten EU:n kehitysavun demokraattinen valvonta parantuisi.

IV Tässä lausunnossa esitetään ehdotuksia, joiden tarkoituksena on ehdotuksen selkeyttäminen järjestämällä joitakin säännöksiä osittain uudelleen ja tarkentamalla joitakin säännöksiä.

Johdanto

2. Ehdotus liittyy vuosien 2021–2027 monivuotiseen rahoituskehykseen (MRK) ( 8 ) , jota on hahmoteltu komission tiedonannossa ”Nykyaikainen talousarvio unionille, joka suojelee, puolustaa ja tarjoaa mahdollisuuksia – monivuotinen rahoituskehys vuosiksi 2021–2027”. Tiedonannossa esitetään pääpainopisteet ja yleinen budjettikehys EU:n ulkosuhdeohjelmille, joita rahoitetaan otsakkeesta ”Naapurialueet ja muu maailma”, kuten perustettavalle naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineelle.

3. Vuosien 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeeseen 4 (”Globaali Eurooppa”) kuuluu useita rahoitusvälineitä, joista useimpien voimassaolo päättyy 31. joulukuuta 2020. Ehdotuksessa kuvataan unionin ulkoisen toiminnan välineiden merkittävää uudelleenjärjestämistä vuosien 2021–2027 monivuotisessa rahoituskehyksessä siten, että useat välineet yhdistetään uudeksi laajaksi välineeksi eli naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineeksi, jonka soveltaminen alkaa 1. tammikuuta 2021. Välineeseen on määrä yhdistää/integroida seuraavat voimassa olevat välineet/ohjelmat: — kehitysyhteistyön rahoitusväline (9) (DCI) — Euroopan kehitysrahasto (10) (EKR) — demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline (11) — Euroopan naapuruusväline (12) (ENI) — kumppanuusväline (13) — vakautta ja rauhaa edistävä väline (14) — väline ydinturvallisuuteen liittyvää yhteistyötä varten (15) — ulkoinen lainanantovaltuus (16) — takuurahasto ulkosuhteisiin liittyville hankkeille (17) — Euroopan kestävän kehityksen rahasto (EKKR), EKKR-takuu ja EKKR:ää varten perustettu takuurahasto (18) — makrotaloudellinen apu (19) — yhteinen täytäntöönpanoasetus (20).

5. Naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen tavoitteena on ”unionin arvojen ja etujen puolustaminen ja edistäminen maailmanlaajuisesti […] unionin ulkoisen toiminnan tavoitteiden ja periaatteiden mukaisesti” ( 25 )

6. Naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen täytäntöönpanoa varten vuosiksi 2021–2027 ehdotetaan 89,2 miljardin euron rahoitusta ( 26 )

7. Yksi keskeisistä naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen myötä tehtävistä muutoksista on Euroopan kehitysrahaston (EKR) integroiminen, koska se ei tällä hetkellä kuulu talousarvioon. EKR:n talousarvio vuosiksi 2014–2020 on 30,5 miljardia euroa, joten se on suurin ulkoisen avun väline ( 27 ) . Tämänhetkiset EKR:t ( 28 ) ja naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline ovat voimassa rinnakkain, kunnes varat on käytetty loppuun.

8. Komissio esittää, että ehdotuksella tuetaan nykyisen Cotonoun sopimuksen seuraajaksi kehitettävän kumppanuuden täytäntöönpanoa ( 29 ) . Tämä toimintatapa on päinvastainen nykytilanteeseen verrattuna, jossa Cotonoun sopimuksella on tuettu EKR:iä.

9. Tilintarkastustuomioistuimen analyysiin kuuluu joitakin yleisiä huomautuksia (osa 1), erityisiä huomautuksia (osa 2) ja luettelo erityisistä muutosehdotuksista (liite).

OSA 1: YLEISET HUOMAUTUKSET

10. Naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline on kunnianhimoinen ehdotus, a) jolla yhdistetään useita ohjelmia ja välineitä (talousarvioon kuuluvia ja sen ulkopuolisia) yhdeksi välineeksi b) johon sisältyy maantieteellisiä ohjelmia, temaattisia ohjelmia ja nopean vasteen toimia c) johon sisältyy useita erilaisia rahoitusmuotoja (avustukset, julkiset hankinnat, budjettituki, rahoitusosuudet erityisrahastoihin, rahoitusvälineet, talousarviotakuut, rahoitusta yhdistävät toimet ja velkahelpotukset). Tämän vuoksi naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline on erittäin laaja-alainen ja monimutkainen väline.

11. Ehdotuksen perusteluna on tarve ”yksinkertaistaa työskentelytapoja” sekä lisätä toimien yhdenmukaisuutta ja johdonmukaisuutta ja vastata joustavammin ennakoimattomiin haasteisiin ja kriiseihin ( 30 )

12. Kaiken kaikkiaan ehdotus yksinkertaistaa ulkoista apua koskevaa lainsäädäntökehystä. Se lisää talousarviovälineiden joustavuutta ja tuo saman joustavuuden aiemmin EKR:ään kuuluneisiin toimiin.

Yksinkertaistaminen ja yhdenmukaisuus

13. Komission tavoittelemaan yksinkertaistamiseen kuuluu ensisijaisesti useiden talousarviovälineiden ja EKR:n yhdistäminen yhdeksi laajaksi välineeksi.

14. Ehdotus on askel oikeaan suuntaan, ja sillä vähennetään aukkoja ja päällekkäisyyksiä ( 31 ) , mutta yhdenmukaisuus ja johdonmukaisuus riippuvat valittavista täytäntöönpanojärjestelyistä sekä komission valvonta- ja hallinnointijärjestelyistä. Esimerkiksi rauhan ja turvallisuuden alalla valmiuksien kehittämistä voidaan rahoittaa maantieteellisesti ja temaattisesti ehdotuksen puitteissa, ja sitä voidaan panna täytäntöön komission eri yksiköiden, EU:n edustustojen ja EU:n erityisrahastojen kautta. Lisäksi vastaavia toimia voidaan rahoittaa myös yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta (yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan harjoitustehtävät, jotka eivät kuulu Athene-järjestelmään) tai ehdotetusta Euroopan rauhanrahastosta.

Joustavuus

15. Uutta monivuotista rahoituskehystä vuosiksi 2021–2027 koskevassa tiedonannossa ( 32 ) painotetaan, että ”lisäksi on olennaisen tärkeää, että naapuruus-, kehitysyhteistyö- ja kansainvälisen yhteistyön välinettä koskeviin sääntöihin sisällytetään joustavuussäännökset, jotka ovat samankaltaisia kuin nykyiseen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavat säännöt”.

16. Ehdotus sisältää kaksi keskeistä toimenpidettä, joiden avulla ennakoimattomiin haasteisiin ja kriiseihin voitaisiin vastata nykyistä joustavammin: 11 prosentin suuruinen ”joustovara uusia haasteita ja painopisteitä varten” (6 artiklan 3 kohta) ja vuotuisuutta koskevien sääntöjen höllentäminen (25 artikla), jolloin maksusitoumusten siirtäminen ja ottaminen takaisin alkuperäiseen budjettikohtaan helpottuvat.

Tilivelvollisuus

17. EKR:ää koskevassa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa ( 33 ) vuodelta 2017 kiinnitettiin huomiota EKR:n talousarviomenettelyn ja tilivelvollisuusmenettelyn väliseen ristiriitaan. Euroopan parlamentti ei osallistu EKR:n talousarvion tai sitä koskevien sääntöjen laatimiseen eikä asiaankuuluvien resurssien jakamiseen. Se kuitenkin päättää vastuuvapauden myöntämisestä Euroopan komissiolle EKR:n hallinnoinnista osana erityistä vuotuista vastuuvapausmenettelyä. EKR:n integroimisella naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineeseen puututaan tähän ristiriitaan ja vahvistetaan Euroopan parlamentin roolia EU:n kehitysavun demokraattisena valvojana. Siten EU:n kehitysavun demokraattinen valvonta on parantunut. Ehdotuksella annetaan Euroopan parlamentille budjetti- ja lainsäädäntävaltaa.

18. Johdanto-osan 44 kappaleessa painotetaan komission velvoitetta sisällyttää kolmansien maiden ja alueiden kanssa ja kansainvälisten järjestöjen kanssa tehtyihin sopimuksiin ja kaikkiin tämän asetuksen täytäntöönpanosta johtuviin sopimuksiin ”määräyksiä, joilla komissiolle, tilintarkastustuomioistuimelle ja OLAFille annetaan nimenomaisesti valtuudet tehdä toimivaltansa puitteissa tällaisia tarkastuksia sekä paikan päällä suoritettavia todentamisia ja tarkastuksia, ja joilla varmistetaan, että unionin varojen hoitamiseen osallistuvat kolmannet osapuolet myöntävät vastaavat oikeudet”. Komission ja lainsäätäjien olisi harkittava, voitaisiinko tällaisissa sopimuksissa vahvistaa velvollisuutta toimittaa tilintarkastustuomioistuimelle tämän pyynnöstä asiakirjat ja tiedot, jotka se tarvitsee tehtävänsä hoitamiseen.

EKR:n erityisjärjestelyt

19. Ehdotuksessa ei käsitellä useita EKR:ää koskevia tärkeitä kysymyksiä, kuten jäljelle jäävien varojen, erityisvarauksien ja vapautettujen varojen käyttöä tai Cotonoun sopimuksen ja AKT-maiden investointikehyksen tulevaisuutta. Kysymykset riippuvat jäsenvaltioiden päätöksestä nykyisen Cotonoun sopimuksen päättyessä vuonna 2020 ja mahdollisesta uudesta sopimuksesta AKT-maiden kanssa. Tämä aiheuttaa epävarmuutta kumppanimaille.

OSA 2: ERITYISET HUOMAUTUKSET

I osasto – Yleiset säännökset (1–9 artikla)

20. Johdanto-osan kappaleissa painotetaan sukupuolten tasa-arvon sekä naisten voimaannuttamisen, ilmastonmuutoksen, muuttoliikkeen ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden merkitystä. Sukupuolten tasa-arvoa ja ilmastonmuutosta ei kuitenkaan mainita nimenomaisesti 3 artiklan 2 kohdassa luetelluissa erityisissä tavoitteissa.

I luku – Ohjelmasuunnittelu (10–15 artikla)

21. Mitä tulee ohjelmasuunnitteluun, ehdotus perustuu pääosin kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta annettuun asetukseen (34), lukuun ottamatta II lukua (”Naapurialueita koskevat erityissäännökset”), joka perustuu Euroopan naapuruusvälinettä (35) koskeviin vastaaviin säännöksiin. Tämä koskee erityisesti maantieteellisiä ohjelmia.

22. Temaattisten ohjelmien kohdalla ehdotukseen on otettu mukaan myös ohjelmasuunnittelua koskevia säännöksiä muista olemassa olevista välineistä (esim. vakautta ja rauhaa edistävästä välineestä (36) ja kumppanuusvälineestä (37)). Koska nämä välineet ovat luonteeltaan pääosin temaattisia ja niissä on tietyiltä osin hyvin samankaltaisia säännöksiä, ehdotuksen sisältämä säännöskokonaisuus on huomattavasti yksinkertaisempi (erityisesti ohjelma-asiakirjojen kohdalla).

23. Ehdotuksen 11 artiklassa esitetään joitakin ohjelmasuunnittelun periaatteita, jotka koskevat yksinomaan maantieteellisiä ohjelmia. Joidenkin periaatteiden luonteen vuoksi on selvää, että niitä sovelletaan vain maantieteellisiin ohjelmiin (esim. ohjelmasuunnittelukauden yhdenmukaistaminen tarvittaessa kumppanimaiden strategioiden syklin kanssa), mutta jotkin periaatteet eivät koske pelkästään tämäntyyppisiä ohjelmia. Esimerkkinä tästä on periaate, jonka mukaan maantieteellisten ohjelmien ohjelma-asiakirjojen olisi perustuttava tuloksiin (11 artiklan 5 kohta). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tätä periaatetta olisi sovellettava myös temaattisiin ohjelmiin.

24. Komission ja lainsäätäjien olisi harkittava seuraavaa:

periaatetta, jonka mukaan maantieteellisten ohjelmien ohjelma-asiakirjojen olisi perustuttava tuloksiin, sovellettaisiin myös temaattisiin ohjelmiin.

25. Ehdotuksen 11 artiklan 1 kohdassa kehotetaan unionia, jäsenvaltioita ja kumppanimaita käymään ohjelmasuunnittelutoimia koskevaa vuoropuhelua. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan löytänyt viittausta tähän vuoropuheluun suuntaa-antavien monivuotisten ohjelmien hyväksymis-, mukauttamis- ja/tai tarkistamismenettelyn kuvauksesta (14 artikla) eikä ohjelma-asiakirjojen sisällön määritelmästä (12 ja 13 artikla), esimerkiksi viittausta ohjelmasuunnittelumenettelyn aikana kuultuihin keskeisiin sidosryhmiin.

26. Komission ja lainsäätäjien olisi harkittava seuraavaa:

ehdotukseen lisätään puuttuva viittaus unionin, jäsenvaltioiden ja kumppanimaiden väliseen vuoropuheluun.

27. Ehdotuksen 14 artiklan 3 ja 4 kohdan sanamuodot eroavat vain siten, että toisessa viitataan maantieteellisiin ohjelmiin (3 kohta) ja toisessa temaattisiin ohjelmiin (4 kohta), kuten 3 kohdan loppuosassa (jossa on myös maininta ”tai kriisin tai kriisin jälkeisen tilanteen seurauksena”). Liitteessä on ehdotus kohtien muotoilemiseksi uudelleen.

28. Ehdotuksen 15 artikla koskee ”joustovaraa uusia haasteita ja painopisteitä varten”. Ei ole selvää, miksi tämä artikla on luvussa ”Ohjelmasuunnittelu” (I luku).

29. Komission ja lainsäätäjien olisi harkittava seuraavaa:

15 artikla, ”Joustovara uusia haasteita ja painopisteitä varten”, siirretään kohtaan ”Yleiset säännökset” 6 artiklan jälkeen. Muokkauksen myötä artiklojen järjestys olisi loogisempi, koska 15 artiklassa viitataan 6 artiklaan.

II luku – Naapurialueita koskevat erityissäännökset (16–18 artikla)

30. Ehdotuksessa on erillinen luku ”Naapurialueita koskevat erityissäännökset”, jossa on kolme ohjelmasuunnittelua koskevaa artiklaa. Ehdotettu rakenne hankaloittaa ehdotuksen lukemista.

31. Ehdotuksen 16 artiklan 2 kohta koskee naapurialueita koskevan ohjelmasuunnittelun periaatteita. Artiklan otsikkona on ”Ohjelma-asiakirjat”, vaikka kohta sisältää ohjelmasuunnittelun periaatteita. Tämä on ristiriidassa I luvussa käytetyn rakenteen kanssa, jossa ohjelmasuunnittelun periaatteita (11 artikla) ja ohjelma-asiakirjoja (12 artikla) käsitellään eri artikloissa.

32. Ehdotuksen 16 artiklan 2 kohdassa todetaan seuraavaa: ”Poiketen siitä, mitä 11 artiklan 2 kohdassa säädetään, […].” Näiden kahden kohdan sisältö ja ohjelmasuunnittelussa käytettävät kumppanimaan kriteerit ovat kuitenkin osin samankaltaiset.

33. Komissio ehdottaa 17 artiklassa ”tulosperusteista lähestymistapaa”. Tämä koskee kuitenkin vain naapurialueiden maita, koska vain niillä on ominaisuuksia, joita voitaisiin vertailla tulosindikaattoreiden avulla.

34. Samankaltainen mekanismi sisältyi myös yhdenteentoista EKR:ään (38)”kannustinten tarjoamiseksi tuloshakuisiin uudistuksiin”, mutta käsiteltävänä olevassa ehdotuksessa ei ole kyse tästä.

35. Lisäksi Euroopan naapuruusvälineen väliarviointikertomuksessa (39) todettiin, että Euroopan naapuruusvälineessä määritellyn kannustinperusteisen lähestymistavan soveltamisen myötä kumppanit, jotka olivat edistyneet eniten poliittisissa uudistuksissa, saivat merkittävästi enemmän taloudellisia resursseja, mutta lähestymistavan lisäuudistuksia edistäviä vaikutuksia ei ollut vielä osoitettu etenkään muissa maissa. Kertomuksen mukaan Euroopan naapuruusvälineestä ei ollut pystytty tarjoamaan riittäviä kannustimia maille, jotka eivät olleet olleet halukkaita toteuttamaan poliittisia uudistuksia. Ehdotuksessa ei ole tehty muutoksia nykyiseen tulosperusteisen lähestymistavan mekanismiin.

36. Komission ja lainsäätäjien olisi harkittava seuraavaa:

vastaavaa tulosperusteisen lähestymistavan mekanismia sovelletaan koko ehdotukseen. Muokkauksella varmistettaisiin, ettei ”tulosperusteinen lähestymistapa” rajoitu naapurialueiden maihin.

37. Ehdotuksen 17 artiklassa kuvattu tulosperusteinen lähestymistapa vastaa käsitteenä Euroopan naapuruusvälineen kannustinperusteista lähestymistapaa (40), vain termi on eri. Käsitettä ei ole mukautettu vastaamaan sitä, että varainhoitoasetuksessa keskiössä ovat tuloksellisuus ja tulokset (41).

38. Komission ja lainsäätäjien olisi harkittava seuraavaa:

II luku (”Naapurialueita koskevat erityissäännökset”) poistetaan ja artiklat lisätään I lukuun (”Ohjelmasuunnittelu”) ja naapurialueita koskevia erityissäännöksiä säädetään mahdollisimman vähän. Muokkauksen myötä ehdotus olisi helppolukuisempi.

III luku – Toimintasuunnitelmat, toimenpiteet ja täytäntöönpanomenetelmät (19–25 artikla)

39. Täytäntöönpanon osalta ehdotus perustuu pääosin yhteiseen täytäntöönpanoasetukseen (42), ja siihen on otettu mukaan täytäntöönpanosäännöksiä joistakin olemassa olevista välineistä.

40. Voimassa olevaan kehykseen verrattuna ehdotukseen sisältyvä mahdollisten toimenpidetyyppien luettelo on huomattavasti yksinkertaisempi (yksittäiset toimenpiteet, erityistoimenpiteet, tukitoimenpiteet tai poikkeukselliset avustustoimenpiteet). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ehdotus olisi selkeämpi, jos siinä kuvattaisiin (joitakin) tilanteita, joissa yksittäisiä toimenpiteitä on määrä hyväksyä.

41. Ehdotuksen 19 artiklan 4 kohta koskee poikkeuksellisia avustustoimenpiteitä. Tukitoimenpiteitä säännellään yhdellä erillisellä artiklalla (20 artikla), ja vastaavasti myös poikkeuksellisia avustustoimenpiteitä olisi käsiteltävä erillisessä artiklassa, koska ne ovat poikkeuksellisia.

42. Komissio ehdottaa 21 artiklassa rahoituksen enimmäismääriä (10 miljoonaa ja 20 miljoonaa euroa). Jos rahoitus on enimmäismääriä pienempi, toimintasuunnitelmia ja toimenpiteitä ei tarvitse hyväksyä ”tarkastelumenettelyn mukaisesti annetuilla täytäntöönpanosäädöksillä”. Enimmäismäärät ovat kaksinkertaisia yhdenteentoista EKR:ään verrattuna (43). Enimmäismäärät ovat kaksinkertaisia myös jo tällä hetkellä talousarviosta rahoitettavien ohjelmien tapauksessa. Kynnysarvojen korottaminen sellaisten poikkeusten kohdalla, joissa ei vaadita täytäntöönpanosäädöstä, heikentää valvontajärjestelyjä.

43. Ehdotuksen 25 artikla menee varainhoitoasetusta pidemmälle, koska siinä

a) sallitaan käyttämättömien maksusitoumus- ja maksumäärärahojen siirtäminen ilman eri toimenpiteitä seuraavalle varainhoitovuodelle ja niiden sitominen sen vuoden joulukuun 31 päivään saakka

b) otetaan takaisin alkuperäiseen budjettikohtaan maksusitoumusmäärärahat, jotka vastaavat toimien kokonaan tai osittain toteutumatta jäämisen vuoksi vapautettujen sitoumusten määrää

c) ei sovelleta varainhoitoasetuksen 114 artiklan 2 kohdan kolmatta alakohtaa (44)

d) säädetään poikkeuksesta varainhoitoasetuksen 209 artiklan 3 kohtaan, joka koskee rahoitusvälineen palautuksia ja tuloja.

44. Ehdotuksen perusteluissa komissio toteaa, että nämä säännökset ovat tarpeen EKR:n jousto-ominaisuuksien, eli kohdentamattomien varojen ja monivuotisuuden, siirtämiseksi uuteen asetukseen. Varainhoitoasetukseen säädettävät poikkeukset lisäävät entisestään lainsäädännön soveltamisen monimutkaisuutta.

45. Ehdotuksen 25 artiklan 1 kohdassa on seuraava säännös: ”Varainhoitovuodelta toiselle siirretty määrä käytetään seuraavana varainhoitovuonna ensin.” Varainhoitoasetuksen 12 artiklan 2 kohdassa kuitenkin todetaan, että ”toimielin käyttää ensisijaisesti kuluvalle varainhoitovuodelle vahvistettuja määrärahoja ja vasta näiden loputtua siirrettyjä määrärahoja”.

46. Ehdotuksen 25 artiklan 2 kohdassa säädetään poikkeuksesta varainhoitoasetuksen 15 artiklan (45) säännöksiin sallimalla maksusitoumusmäärärahojen, jotka vastaavat toimien kokonaan tai osittain toteutumatta jäämisen vuoksi vapautettujen sitoumusten määrää, ottaminen takaisin alkuperäiseen budjettikohtaan.

47. Ehdotuksen 25 artiklan säännökset lisäävät naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen talousarvion toteuttamisen joustavuutta. Varojen hallinnoinnin paremman joustavuuden vaikutuksia on kuitenkin arvioitava sen valossa, että tilivelvollisuus saatetaan menettää ja vastuu määrärahojen asianmukaisesta hallinnoinnista heikkenee.

48. Edellisistä EKR:istä käyttämättä jääneet varat voidaan ottaa uudelleen käyttöön nykyisessä EKR:ssä neuvoston erillispäätöksellä. Jos erillistä päätöstä ei tehdä, varat ohjataan erityisvaraukseen odottamaan jakamista (46). Yleisessä talousarviossa edelliseltä ohjelmakaudelta vapautetut varat perutaan. Ei ole selvää, sovelletaanko 25 artiklan 2 kohtaa myös varoihin, jotka ovat jääneet käyttämättä monivuotisen rahoituskehyksen päätyttyä (47). Jos sitä sovelletaan myös näihin varoihin, ehdotukseen olisi sisällytettävä tätä koskeva erityissäännös.

IV luku – EKKR+, talousarviotakuut ja kolmansille maille myönnettävä rahoitusapu (26–30 artikla)

49. Ehdotuksen IV luvussa keskitytään EKKR+:aan ja ulkosuhdetoimien takuujärjestelyyn.

50. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että talousarviotakuuta voidaan hallinnoida tehokkaammin yhteisen vararahaston avulla.

51. Vaikka Euroopan investointipankki (EIP) oli ainoana pankkina vastuussa ulkoisesta lainanantovaltuudesta ja pääkumppani EKKR:ssä, sen tuleva rooli ei ole vielä selvillä (48).

52. Ehdotuksen 27 artiklan 2 kohdassa luetellaan kolme ehtoa, joita ulkosuhdetoimien takuujärjestelyssä on noudatettava. Tarvittava vipu- ja kerrannaisvaikutus, joka perustuu talousarviotakuuta koskevassa ennakkoarvioinnissa määritettyyn tavoitevaihteluväliin, ei lukeudu näihin kriteereihin (49).

53. Komission ja lainsäätäjien olisi harkittava seuraavaa:

vipuvaikutus lisätään niiden ehtojen luetteloon, joita ulkosuhdetoimien takuujärjestelyssä on noudatettava. Tämä muokkaus täydentäisi ulkosuhdetoimien takuujärjestelyn ehtojen luetteloa.

54. Ehdotuksen 26 artiklan 4 kohdan mukaan rahoitusaste on 9–50 prosenttia. Ehdotuksessa täsmennetään, milloin sovelletaan 9 prosentin rahoitusastetta, mutta korkeamman rahoitusasteen (enintään 50 prosenttia) soveltamisesta ei anneta tietoja.

55. Ehdotuksen 27 artiklan 3 kohdassa lueteltuihin välineisiin liittyy useita riskejä. Paikallisessa valuutassa myönnettäviin lainoihin ja pääomasijoituksiin liittyy erittäin suuri riski. Esimerkiksi AKT-maiden investointikehyksessä oli säännöt, joilla rajattiin pääomasijoitukset määräysvallattomiin vähemmistöomistuksiin. Lisäksi pääomasijoituksille ja lainoille paikallisessa valuutassa oli vastuurajat (enintään 20 prosenttia kokonaisrahoitusvaroista). Toimintasopimuksissa olisi oltava vastaavia määräyksiä.

56. Ehdotuksen johdanto-osan 35 kappaleessa todetaan, että EKKR+ olisi hinnoiteltava, jotta vältetään markkinoiden vääristyminen. Vastaavasti varainhoitoasetuksen 209 artiklan 2 kohdan c alakohdassa todetaan, että ulkosuhdetoimien takuujärjestelyistä maksettavilla korvauksilla ei saa vääristää kilpailua sisämarkkinoilla. Ehdotuksen 29 artiklan 3 kohdan d alakohdassa säädetään, että ulkosuhdetoimien takuujärjestelyn takuusopimuksiin olisi sisällyttävä ”takuusta maksettava korvaus”, mutta kohtaa voitaisiin selkeyttää sen painottamiseksi, että markkinoiden vääristymistä olisi vältettävä. Lisäksi ehdotuksessa ei ole tietoja takuujärjestelyn hinnoittelusta eikä siitä, missä olosuhteissa takuujärjestelyä voitaisiin tukea. Toimintasopimuksissa on selkeytettävä takuujärjestelyn hinnoittelua ja sitä, missä olosuhteissa takuujärjestelyä voitaisiin tukea.

57. Termejä, kuten rahoitusapu, makrotaloudellinen rahoitusapu ja makrotaloudellisen rahoitusavun lainat, käytetään epäjohdonmukaisesti.

V luku – Seuranta, raportointi ja arviointi (31–32 artikla)

58. Ehdotuksen 31 artikla (”Seuranta ja raportointi”) viittaa pääosin välineeseen, kun taas 32 artiklassa (”Arviointi”) käsitellään vain välineen arviointia. Ehdotuksessa ei eroteta välineen arviointia ja toimien arviointia.

59. Ehdotuksen 31 artiklan 2 kohdan mukaan ”edistymistä odotettujen tulosten saavuttamisessa olisi seurattava selkeiden, läpinäkyvien ja tarvittaessa mitattavissa olevien indikaattoreiden pohjalta”. Indikaattorit voivat olla määrällisiä tai laadullisia, mutta niiden pitäisi aina olla mitattavissa olevia, jotta niistä olisi hyötyä. Siksi sana ”tarvittaessa” olisi poistettava.

60. Komission ja lainsäätäjien olisi harkittava seuraavaa:

toimien arviointi ja naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välinettä koskevan asetuksen arviointi erotetaan selkeästi toisistaan. Tällä muokkauksella selkeytettäisiin ehdotusta siten, että siinä täsmennettäisiin, mitä artikloita sovelletaan toimiin ja mitä itse naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välinettä koskevaan asetukseen.

61. Ehdotuksen liitteessä VII on luettelo tärkeimmistä tulosindikaattoreista, joita voidaan käyttää ”apuna mitattaessa sitä, miten unioni on osaltaan edistänyt erityistavoitteiden saavuttamista”.

62. Osassa tärkeimmistä tulosindikaattoreista viitataan tiettyihin erityistavoitteisiin, kun taas joidenkin indikaattoreiden kohdalla ei ole selvää, mihin erityistavoitteeseen niitä sovelletaan. Muiden erityistavoitteiden kohdalla ei ole lainkaan indikaattoreita.

63. Komission ja lainsäätäjien olisi harkittava seuraavaa:

erityistavoitteet ja keskeiset tulosindikaattorit yhdistetään paremmin. Kun keskeiset tulosindikaattorit on selkeästi yhdistetty erityistavoitteisiin, tavoitteiden saavuttamista voidaan seurata vaikuttavammin.

64. Ehdotuksen 32 artiklan 1 kohdassa kuvataan ehdotuksen väliarviointia, mutta siinä ei esitetä yksityiskohtia arvioinnin tarkoituksesta tai sisällöstä.

65. Komission ja lainsäätäjien olisi harkittava seuraavaa:

asetuksen loppuarviointia koskevassa 32 artiklan 2 kohdassa olevien vaatimusten soveltamisalaa laajennetaan soveltuvin osin väliarviointiin. Tällä muokkauksella selkeytettäisiin vaatimuksia, jotka väliarvioinnissa on täytettävä.

Tilintarkastustuomioistuimen varmentavan tarkastustavan ehdot

66. Tilintarkastustuomioistuimen strategiassa vuosiksi 2018–2020 ilmaistiin tilintarkastustuomioistuimen tavoite siirtyä tarkastuslausumissaan varmentavaan tarkastustapaan.

67. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, ettei ehdotuksen tavoitteena ole määrittää tai kuvata hallinnointi- ja valvontajärjestelmää eikä sisäisen valvonnan kokonaiskehystä ja sen pakollisia osia (50).

68. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin toteaa, ettei nykyisessä ehdotuksessa ole riittävästi hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä koskevia säännöksiä, jotta järjestelmiin voitaisiin sisällyttää sisäisen valvonnan kehys, joka rakenteensa puolesta antaisi tilintarkastustuomioistuimelle mahdollisuuden siirtyä kohti varmentavaa tarkastustapaa.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 13. joulukuuta 2018 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Klaus-Heiner LEHNE presidentti

(1) Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle ”Nykyaikainen talousarvio unionille, joka suojelee, puolustaa ja tarjoaa mahdollisuuksia – monivuotinen rahoituskehys vuosiksi 2021–2027”, COM(2018) 321 final.

(2) EUVL L 193, 30.7.2018, s. 1, jäljempänä ’varainhoitoasetus’.

(3) EUVL C 91, 23.3.2017, s. 1.

(4) COM(2018) 460 final.

(5) Edellä mainittu COM(2018) 321 final.

(6) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen perustamisesta, COM(2018) 460 final.

(7) Liitteet ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen perustamisesta, COM(2018) 460 final, liitteet 1–7.

(8) Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle ”Nykyaikainen talousarvio unionille, joka suojelee, puolustaa ja tarjoaa mahdollisuuksia – monivuotinen rahoituskehys vuosiksi 2021–2027”, COM(2018) 321 final.

(9) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 233/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta kaudelle 2014–2020. (EUVL L 77, 15.3.2014, s. 44).

(10) Yhdettätoista Euroopan kehitysrahastoa koskeva sisäinen sopimus (EUVL L 210, 6.8.2013, s. 1); neuvoston asetus (EU) 2015/322, annettu 2 päivänä maaliskuuta 2015, yhdennentoista Euroopan kehitysrahaston täytäntöönpanosta (EUVL L 58, 3.3.2015, s. 1); neuvoston päätös (EU) 2015/334, annettu 2 päivänä maaliskuuta 2015 (EUVL L 58, 3.3.2015, s. 75).

(11) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 235/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, demokratian ja ihmisoikeuksien maailmanlaajuista edistämistä koskevasta rahoitusvälineestä (EUVL L 77, 15.3.2014, s. 85).

(12) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 232/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, Euroopan naapuruusvälineen perustamisesta (EUVL L 77, 15.3.2014, s. 27).

(13) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 234/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, kumppanuusvälineen perustamisesta kolmansien maiden kanssa tehtävää yhteistyötä varten (EUVL L 77, 15.3.2014, s. 77).

(14) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 230/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, vakautta ja rauhaa edistävän välineen perustamisesta (EUVL L 77, 15.3.2014, s. 1).

(15) Neuvoston asetus (Euratom) N:o 237/2014, annettu 13 päivänä joulukuuta 2013, välineen perustamisesta ydinturvallisuuteen liittyvää yhteistyötä varten (EUVL L 77, 15.3.2014, s. 109). Ehdotuksen mukaan vain eräät ydinenergian rauhanomaista käyttöä koskevat toimet tulisivat naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen alaisuuteen (ks. liitteen II 6 kohdan i alakohta). Lisäksi perustetaan täydentävä väline, eurooppalainen ydinturvallisuusväline (EINS), jossa noudatetaan Euratomin perustamissopimuksen mukaisia erityisiä menettelyjä. Ehdotuksen mukaan tämän välineen olisi katettava toimet (ja ydinalan toimien rahoitus), jotka liittyvät ydinalan turvajärjestelyihin, infrastruktuurin ja koulutuksen tukemiseen ja EU:n asiantuntemuksen siirtoihin.

(16) Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös (EU) 2018/412, annettu 14 päivänä maaliskuuta 2018, EU:n takuun myöntämisestä Euroopan investointipankille unionin ulkopuolella toteutettavia investointihankkeita tukevista rahoitustoimista mahdollisesti aiheutuvien tappioiden varalta annetun päätöksen N:o 466/2014/EU muuttamisesta (EUVL L 76, 19.3.2018, s. 30).

(17) Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 480/2009, annettu 25 päivänä toukokuuta 2009, takuurahaston perustamisesta ulkosuhteisiin liittyville hankkeille (EUVL L 145, 10.6.2009, s. 10).

(18) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/1601, annettu 26 päivänä syyskuuta 2017, Euroopan kestävän kehityksen rahaston (EKKR), EKKR-takuun ja EKKR-takuurahaston perustamisesta (EUVL L 249, 27.9.2017, s. 1).

(19) Lukuun ottamatta makrotaloudellista rahoitusapua. Makrotaloudellinen apu käynnistetään tarvittaessa tapauskohtaisesti.

(20) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 236/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, unionin ulkoisen toiminnan rahoitusvälineiden täytäntöönpanoa koskevista yhteisistä säännöistä ja menettelyistä (EUVL L 77, 15.3.2014, s. 95). Yhteistä täytäntöönpanoasetusta sovelletaan useisiin vuosien 2014–2020 monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeeseen 4 (”Globaali Eurooppa”) kuuluviin välineisiin.

(21) ”Jaettu näkemys, yhteinen toiminta: vahvempi Eurooppa – Euroopan unionin ulko- ja turvallisuuspoliittinen globaalistrategia”, 19.6.2016.

(22) ”Uusi kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus – Meidän maailmamme, meidän ihmisarvomme, meidän tulevaisuutemme”, neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien, Euroopan parlamentin ja komission yhteinen julkilausuma, 8.6.2017.

(23) Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksen päätöslauselma ”Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development”, hyväksytty 25.9.2015 (A/RES/70/1).

(24) Addis Abeban toimintasuunnitelma, hyväksytty 16.6.2015 kolmannessa kehitysrahoitusta käsitelleessä konferenssissa ja vahvistettu Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksessa 27.7.2015 (A/RES/69/313).

(25) Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) konsolidoitu toisinto, 3 artiklan 5 kohta, 8 artikla ja 21 artikla.

(26) Ehdotuksen 6 artiklan 1 kohta.

(27) Merkittävä osa Afrikan rauhanrahastosta, jota rahoitetaan tällä hetkellä EKR:stä, säilyy talousarvion ulkopuolella. Vertailun vuoksi otsakkeen 4( ”Globaali Eurooppa”) talousarvio vuosiksi 2014–2020 on 66,3 miljardia euroa.

(28) Kahdeksannen, yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n sitoumusjakso on päättynyt, ja yhdennentoista EKR:n sitoumusjakso päättyy vuonna 2020. Yhdettätoista Euroopan kehitysrahastoa koskeva sisäinen sopimus (EUVL L 210, 6.8.2013, s. 1), 1 artiklan 5 kohta; neuvoston asetus (EU) 2015/322 (EUVL L 58, 3.3.2015, s. 1).

(29) Ks. ehdotuksen johdanto-osan 20 kappale.

(30) Ehdotuksen perustelujen 1 kohta, ”Ehdotuksen tausta”.

(31) Ehdotuksen vaikutustenarvioinnissa (SWD(2018) 337 final, s. 19) ulkoisen avun välineiden rakenteen muutosta perustellaan esimerkiksi välineiden välisten aukkojen ja päällekkäisyyksien vähentämisellä.

(32) ”Nykyaikainen talousarvio unionille, joka suojelee, puolustaa ja tarjoaa mahdollisuuksia – monivuotinen rahoituskehys vuosiksi 2021–2027”, COM(2018) 321 final, alaviite 16.

(33) Vuosikertomus kahdeksannesta, yhdeksännestä, kymmenennestä ja yhdennestätoista Euroopan kehitysrahastosta rahoitetuista toimista varainhoitovuodelta 2017, 45 kohta (EUVL C 357, 4.10.2018, s. 315).

(34) Edellä mainittu asetus (EU) N:o 233/2014.

(35) Edellä mainittu asetus (EU) N:o 232/2014.

(36) Edellä mainittu asetus (EU) N:o 230/2014.

(37) Edellä mainittu asetus (EU) N:o 234/2014.

(38) Edellä mainittu asetus (EU) 2015/322, 7 artiklan 2 kohta.

(39) Komission yksiköiden valmisteluasiakirja ”Evaluation of the European Neighbourhood Instrument Accompanying the document – Report from the Commission to the European Parliament and the Council – Mid-term review of External Financing Instruments”, SWD(2017) 602.

(40) Edellä mainittu asetus (EU) N:o 232/2014, 4 artiklan 2 ja 3 kohta.

(41) ”Talousarviota koskevaa tuloksellisuuden periaatetta olisi selvennettävä. Tuloksellisuuden olisi oltava yhteydessä moitteettoman varainhoidon periaatteen suoraan soveltamiseen. Moitteettoman varainhoidon periaate olisi myös määriteltävä, ja määrärahojen käytössä olisi otettava yhtä aikaa huomioon asetetut tavoitteet ja tuloksellisuusindikaattorit, tulokset ja taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus. Oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä tuloksellisuutta koskeva terminologia olisi määriteltävä erityisesti tuotosten ja tulosten osalta, välttäen kuitenkin samalla ristiriidat eri ohjelmien tuloskehysten välillä” (varainhoitoasetus, johdanto-osan 9 kappale).

(42) Edellä mainittu asetus (EU) N:o 236/2014.

(43) Edellä mainittu asetus (EU) 2015/322, 9 artiklan 4 kohta.

(44) ”Kun talousarvioon tehdystä ulkoisiin toimiin liittyvästä kokonaissitoumuksesta on seurauksena rahoitussopimuksen tekeminen kolmannen maan kanssa, rahoitussopimus on tehtävä viimeistään vuoden n + 1 joulukuun 31 päivänä. Talousarvioon tehty kokonaissitoumus kattaa tällöin rahoitussopimuksen täytäntöönpanemiseksi tehtyjen oikeudellisten sitoumusten kokonaiskustannukset kolmen vuoden ajan päivästä, jona rahoitussopimus on tehty.”

(45) 15 artiklan 3 kohdassa sallitaan vain tutkimushankkeisiin liittyvien käyttämättä jääneiden määrärahojen uudelleen käyttöön ottaminen.

(46) Edellä mainittu yhdettätoista Euroopan kehitysrahastoa koskeva sisäinen sopimus (EUVL L 210, 6.8.2013, s. 1), 1 artiklan 4 kohta.

(47) Vastaa EKR:n erityisvarausmekanismia, edellä mainittu yhdettätoista Euroopan kehitysrahastoa koskeva sisäinen sopimus (EUVL L 210, 6.8.2013, s. 1), 1 artiklan 4 kohta.

(48) Ehdotuksen johdanto-osan 33 kappale: ”EKKR+:n olisi tuettava ulkoista investointiohjelmaa ja hyödynnettävä rahoitusta yhdistäviä toimia ja talousarviotakuutoimia, jotka katetaan ulkosuhdetoimien takuujärjestelystä, mukaan lukien toimet, joilla katetaan lainanantotoimintaan liittyviä valtion riskejä ja joita on aiemmin toteutettu Euroopan investointipankin ulkoisen lainanantovaltuuden tuella. Ottaen huomioon perussopimusten mukaisen Euroopan investointipankin roolin ja sille viime vuosikymmenten ajalta kertyneen kokemuksen unionin politiikkojen tukemisesta Euroopan investointipankin olisi luonnollisesti pysyttävä komission kumppanina ulkosuhdetoimien takuujärjestelyn nojalla toteutettavien toimien täytäntöönpanossa.”

(49) Ks. varainhoitoasetus, 209 artiklan 2 kohdan d alakohta ja 219 artiklan 3 kohta.

(50) Ehdotuksen liitteenä olevan säädösehdotukseen liittyvän rahoitusselvityksen 2 kohdassa kuvataan, kuinka komissio aikoo toteuttaa hallinnointitoimenpiteet.