[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 8.12.2010

KOM(2010) 716 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Seuraamusjärjestelmien lujittaminen finanssipalvelujen alalla

{SEK(2010) 1496 lopullinen}{SEK(2010) 1497 lopullinen}

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Seuraamusjärjestelmien lujittaminen finanssipalvelujen alalla

1. Johdanto

Euroopan unioni, jonka tavoitteena on luoda finanssipalvelujen sisämarkkinat, on edistynyt tässä työssään kehittämällä finanssilaitoksia varten vakavaraisuus- ja käytännesääntöjen muodostamaa yhdenmukaista kehystä, jolla pyritään varmistamaan finanssimarkkinoiden turvallisuus, vakaus ja eheys.

Finanssikriisi on herättänyt epäilyjä siitä, onko finanssimarkkinasääntöjen noudattaminen ja soveltaminen aina asianmukaista koko unionissa. EU-sääntöjen puutteellinen täytäntöönpano yhdessä jäsenvaltiossa voi vaikuttaa merkittävästi rahoitusjärjestelmän vakauteen ja toimintaan muissakin jäsenvaltioissa. Sen vuoksi on olennaisen tärkeää varmistaa, että EU-sääntöjä sovelletaan yhdenmukaisesti ja tehokkaasti kaikissa jäsenvaltioissa.

Komissio on pyrkinyt saamaan aikaan finanssialan laajamittaisen uudistuksen, jossa tavoitteena on varmistaa, että rahoitusjärjestelmä on terveellä ja vakaalla pohjalla. Ennen kaikkea valvontarakenteen viimeaikainen uudistus on antanut paremmat mahdollisuudet valvoa finanssimarkkinoita ja turvata niiden vakaus, turvallisuus ja eheys.

Uuteen valvontajärjestelmään on kuuluttava tehokkaat ja riittävän yhtenäiset seuraamusjärjestelmät. Jacques de Larosièren raportin mukaan valvonta ei voi olla tehokasta, jos seuraamusjärjestelmät ovat heikkoja ja hyvin erilaisia keskenään. Raportin mukaan kaikkien valvontaviranomaisten on EU:ssa ja muuallakin pystyttävä käyttämään seuraamusjärjestelmiä, jotka ovat riittävän yhtenäisiä ja tiukkoja ja joilla on ehkäisevä vaikutus[1].

EU-sääntöjen asianmukaisen soveltamisen varmistaminen kuuluu ennen kaikkea kansallisille viranomaisille, joiden tehtävänä on estää finanssilaitoksia rikkomasta näitä sääntöjä ja rangaista sääntöjen rikkomisesta omalla oikeudenkäyttöalueellaan. Kansallisten viranomaisten on kuitenkin toimittava yhtenäisesti ja koordinoidusti. Uusien Euroopan valvontaviranomaisten ansiosta kansallisten viranomaisten täytäntöönpanotoimien koordinointi paranee[2]. EU:n lainsäädännön asianmukainen täytäntöönpano edellyttää myös, että kaikilla kansallisilla viranomaisilla on käytettävissään asiaankuuluvat seuraamusvaltuudet.

Tätä varten Ecofin-neuvosto pyysi komissiota ja kolmea valvontaviranomaisten komiteaa (Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komiteaa (CEBS), Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komiteaa (CEIOPS) ja Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komiteaa (CESR)) tekemään monialaisen tilannearvion seuraamusvaltuuksien yhdenmukaisuudesta, vastaavuudesta ja tosiasiallisesta käytöstä jäsenvaltioissa, jotta olisi helpompi arvioida, vastaavatko seuraamusjärjestelmät riittävän hyvin toisiaan[3]. Valvontaviranomaisten komiteoiden tekemissä selvityksissä käsitellään seuraamuksia, joita jäsenvaltiot soveltavat sellaisten kansallisten sääntöjen rikkomiseen, joilla eräät tärkeimpiin kuuluvat pankki-, vakuutus- ja arvopaperialaa koskevat EU:n direktiivit[4] on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Näiden selvitysten jälkeen[5] komissio ilmoitti 4. maaliskuuta 2009 ja 2. kesäkuuta 2010[6] antamissaan tiedonannoissa antavansa finanssipalvelualaa koskevista seuraamuksista tiedonannon, jonka tavoitteena on edistää seuraamusten lähentymistä erilaisissa valvontatoimissa.

Seuraamusjärjestelmien lujittaminen on kansainvälisellä tasolla osa finanssialan uudistusta. Washingtonissa 15. marraskuuta 2008 pitämässään huippukokouksessa G20-johtajat sopivat finanssimarkkinoiden uudistusta koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta. Kyseiseen toimintasuunnitelmaan kuuluu toimia, joiden tavoitteena on suojata markkinoita sekä sijoittajia lainvastaiselta toiminnalta ja varmistaa, että käytössä on asianmukaiset seuraamusjärjestelmät[7]. Viranomais- ja korjaustoimenpiteiden lisääminen kuuluu myös niihin tavoitteisiin, joihin Yhdysvallat on pyrkinyt hiljattain toteuttamallaan finanssialan sääntelyn uudistuksella[8].

Tässä tiedonannossa käsitellään valvontaviranomaisten komiteoiden tekemien selvitysten ja jäsenvaltioiden kanssa käytyjen keskustelujen pohjalta sellaisia aloja, joilla tarvitaan parannuksia kansallisten seuraamusjärjestelmien tarkastelussa todettujen puutteiden perusteella. Lisäksi tiedonannossa ehdotetaan mahdollisia EU-toimia, joilla näitä järjestelmiä voidaan yhtenäistää ja tehostaa, sekä pyydetään kaikkia sidosryhmiä esittämään näkemyksensä kyseisistä toimista.

Sidosryhmien antama palaute antaa virikkeitä keskustelulle, jota käydään seuraamusjärjestelmien merkityksestä tulevassa lainsäädännössä. Saamansa palautteen sekä seuraamuskysymyksiä koskevan perusteellisen vaikutustenarvioinnin pohjalta komissio harkitsee, mitä ehdotuksia tarvitaan finanssipalveluja koskevien säädösten muuttamiseksi[9].

2. Finanssialan seuraamusjärjestelmät

2.1. Keskeiset käsitteet

Tässä tiedonannossa seuraamusjärjestelmillä tarkoitetaan oikeudellista kehystä, joka käsittää kansallisessa lainsäädännössä säädetyt seuraamukset, joita määrätään finanssilaitosten ja muiden markkinatoimijoiden rikottua EU:n finanssipalvelusääntöjä (tai kansallisia sääntöjä, joilla EU:n direktiivit on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä). Oikeudellinen kehys käsittää myös seuraamusten varsinaisen täytäntöönpanon.

Seuraamukset ovat tärkeä osa mitä tahansa sääntelyjärjestelmää. Niillä on ehkäisevä vaikutus, ja ne edistävät EU:n lainsäädännön noudattamista. Finanssialalla tehokkaat seuraamusjärjestelmät ovat keskeinen osa valvontajärjestelmää, jolla pyritään varmistamaan terveellä ja vakaalla pohjalla olevat finanssimarkkinat sekä viime kädessä kuluttajien ja sijoittajien suoja. Tässä tiedonannossa käsitellään ainoastaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten ja tuomioistuinten finanssipalvelujen alalla määräämiä ja soveltamia seuraamuksia. Lisäksi EU:n lainsäädännön noudattamista voidaan edistää varmistamalla, että vahinkoa kärsineillä kuluttajilla on käytettävissään oikeussuojakeinot lainrikkojia vastaan. Komissio aikoo käynnistää julkisen kuulemisen kollektiivisista oikeussuojakeinoista[10] ja ottaa sen yhteydessä huomioon myös kuluttajien oikeussuojakeinot finanssipalvelujen alalla.

Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, jotta niillä voidaan varmistaa EU:n oikeuden täysimittainen soveltaminen. Seuraamuksia voidaan pitää 1) tehokkaina , jos niillä voidaan varmistaa EU:n oikeuden noudattaminen, 2) oikeasuhteisina , jos ne ilmentävät asianmukaisesti rikkomuksen vakavuutta eikä niissä mennä pitemmälle kuin on tarpeen asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi, ja 3) varoittavina , jos ne ovat niin ankaria, että rikkomuksen tekijä ei enää syyllisty samaan rikkomukseen ja jos ne saavat muutkin luopumaan vastaavista rikkomuksista.

Se, ovatko seuraamukset näiden vaatimusten mukaisia, riippuu monista tekijöistä, kuten lakisääteisten seuraamusten luonteesta ja ankaruudesta, institutionaalisista ja menettelyllisistä puitteista, joissa seuraamuksia sovelletaan, rikkomusten tehokkaasta havaitsemisesta ja lakisääteisten seuraamusten tosiasiallisesta soveltamisesta. Nämä ovat tässä tiedonannossa tarkoitettujen seuraamusjärjestelmien osatekijöitä.

EU:n finanssipalvelusäännöissä viitataan usein sekä ”hallinnollisiin seuraamuksiin” että ”hallinnollisiin toimenpiteisiin”. Toimenpiteiden ja seuraamusten välillä ei ole selvää eroa: eräitä hallinnollisia toimia, kuten toimiluvan peruuttamista, voidaan joissakin jäsenvaltioissa pitää hallinnollisina seuraamuksina ja toisissa jäsenvaltioissa hallinnollisina toimenpiteinä. Tässä tiedonannossa ”seuraamukset” ovat laaja käsite, jolla tarkoitetaan monenlaisia toimia, joita sovelletaan sen jälkeen, kun rikkomus on tehty, ja joiden tavoitteena on estää rikkomuksen tekijää ja suurta yleisöä syyllistymästä vastaaviin rikkomuksiin.

2.2. EU:n oikeudellinen kehys

Nykyisessä oikeudellisessa kehyksessä jäsenvaltiot voivat huomattavan vapaasti valita ja soveltaa kansallisia seuraamuksia. Tämän vapauden on kuitenkin oltava tasapainossa EU:n oikeuden tehokkaan ja yhdenmukaisen soveltamisen kanssa. Finanssipalvelualalla voimassa olevat EU:n direktiivit ja asetukset sisältävät pääasiassa neljänlaisia säännöksiä seuraamuksista:

- Ensimmäisen ryhmän säännöksissä on kyse siitä, miten jäsenvaltioiden seuraamusvaltuuksia koordinoidaan useampien jäsenvaltioiden kesken , joihin rikkomus voi vaikuttaa. Tämä on kysymys, joka liittyy olennaisesti Euroopan laajuiseen toimilupaan sekä palvelujen tarjoamisen vapauteen ja sijoittautumisvapauteen sisämarkkinoilla[11].

- Toisen ryhmän säännöksissä jäsenvaltiot velvoitetaan säätämään asianmukaisten hallinnollisten seuraamusten ja toimenpiteiden soveltamisesta sellaisissa tapauksissa, joissa EU:n sääntöjä rikotaan, sekä varmistamaan, että kyseiset seuraamukset ja toimenpiteet ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia[12] . Useimmissa voimassa olevissa direktiiveissä vahvistetaan monia valtuuksia, jotka on annettava kansallisille viranomaisille, mutta niissä ei eroteta toisistaan tutkintatoimenpiteitä, ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä ja repressiivisiä toimenpiteitä eikä täsmennetä, missä tapauksissa kyseisiä valtuuksia on käytettävä[13].

- Kolmannen ryhmän säännökset koskevat erityisistä rikkomuksista määrättäviä seuraamuksia [14]. Joissakin säädöksissä mainitaan yksi tai useampia erityisiä seuraamuksia, kuten toimiluvan peruuttaminen, joita toimivaltaiset viranomaiset voivat määrätä erityistilanteissa[15]. Joissakin tapauksissa mainitaan myös, missä tilanteissa toimivaltaiset viranomaiset ovat velvollisia määräämään kyseisen seuraamuksen[16].

- Neljännen ryhmän säännösten mukaan viranomaisten on julkistettava toimenpiteet ja seuraamukset tietyissä tilanteissa[17].

Voimassa oleva EU:n lainsäädäntö rajoittuu hallinnollisiin seuraamuksiin ja toimenpiteisiin. Jäsenvaltiot voivat itse päättää, soveltavatko ne myös rikosoikeudellisia seuraamuksia.

3. NYKYISTEN SEURAAMUSJÄRJESTELMIEN PUUTTEET

Seuraamusjärjestelmien tarkastelu, jonka komissio on suorittanut yhdessä valvontaviranomaisten komiteoiden kanssa, on osoittanut jäsenvaltioiden seuraamusjärjestelmissä olevan eroja. Nämä erot voivat johtua monista tekijöistä, kuten kansallisten oikeusjärjestelmien välisistä eroista, valtiosäännön asettamista vaatimuksista, kansallisten hallintojen toimintatavoista ja tuomioistuinten roolista (hallinto- ja rikostuomioistuimet).

Joissakin jäsenvaltioissa seuraamukset on suunniteltu sellaisiksi, että on aiheellista kysyä, ovatko ne todella tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Eroja esiintyy myös seuraamusten täytäntöönpanossa. Joissakin jäsenvaltioissa ei ole sovellettu minkäänlaisia seuraamuksia yli kahteen vuoteen. Komission mielestä tämä voi olla osoitus EU:n sääntöjen heikosta täytäntöönpanosta.

3.1. Kansallisten seuraamusjärjestelmien erot ja heikkoudet

Vaikka seuraamusten luonne ja ankaruus vaihtelevat jonkin verran sen mukaan, mistä alasta ja EU:n säädöksestä kulloinkin on kyse, tiettyjä eroja ja heikkouksia on havaittu seuraavissa kysymyksissä[18].

Joillakin toimivaltaisilla viranomaisilla ei ole tärkeitä seuraamusvaltuuksia tiettyjä rikkomuksia varten

Jäsenvaltioilla on hyvin erityyppisiä seuraamuksia jopa samantyyppisiä rikkomuksia varten. Toimivaltaiset viranomaiset eivät yleensä voi määrätä optimaalisen tehokasta, oikeasuhteista ja varoittavaa seuraamusta, jos ne eivät voi käyttää monenlaisia seuraamusvaltuuksia.

Kansallisissa lainsäädännöissä ei aina ole säännöksiä tietyistä seuraamusvaltuuksista, kuten toimilupien peruuttamisesta ja johtajien jääväämisestä tai erottamisesta, joilla näyttää olevan erityisen hyvä ehkäisevä vaikutus finanssialalla.

Esimerkiksi kuudessa jäsenvaltiossa ei ole mahdollista peruuttaa toimilupaa sellaisissa tapauksissa, joissa on rikottu markkinoiden väärinkäyttöä koskevaa direktiiviä. Viidessätoista jäsenvaltiossa ei ole puolestaan säännöksiä johdon jääväämisestä tai erottamisesta silloin, kun on kyse edellä mainitussa direktiivissä tarkoitetusta markkinoiden manipuloinnista. Tällaiset valtuudet voivat tarjota tehokkaan keinon rangaista rikkomuksista ja estää siten markkinoiden väärinkäyttö.

Kaikissa kansallisissa lainsäädännöissä ei ole myöskään säännöksiä julkisista varoituksista eikä seuraamusten julkistamisesta, vaikka nämä toimet edistävät merkittävästi rikkomusten yleistä ennaltaehkäisyä muistuttamalla siitä, millaisia seuraamuksia määrätään tietyntyyppisestä käyttäytymisestä, sekä osoittamalla sen olemassa olevan vaaran, että viranomaiset voivat havaita lainvastaisen toiminnan ja rangaista siitä. Esimerkiksi rahoitusmarkkinadirektiivin tapauksessa viidellä jäsenvaltiolla ei ole säännöksiä julkisista huomautuksista tai varoituksista, eikä seitsemällä jäsenvaltiolla ole säännöksiä seuraamusten julkistamisesta. Vakuutusalalla ainoastaan 14 valvontaviranomaista julkistaa seuraamukset säännönmukaisesti.

Hallinnolliset taloudelliset seuraamukset (sakot) ovat eri jäsenvaltioissa hyvin erisuuruisia ja joissakin jäsenvaltioissa liian pieniä

Kansallisissa lainsäädännöissä vahvistetut taloudellisten seuraamusten enimmäis- ja vähimmäismäärät vaihtelevat suuresti, ja joskus enimmäismäärät ovat niin pieniä, että seuraamukset eivät todennäköisesti ole riittävän varoittavia.

Esimerkiksi kuudessa jäsenvaltiossa ei ole rajoitettu niiden sakkojen ylärajaa, joita voidaan määrätä sääntöjen rikkomisesta pankkialalla, tai kyseiset rajat vaihtelevat, yhdeksässä jäsenvaltiossa sakkojen yläraja on yli 1 miljoonaa euroa ja seitsemässä jäsenvaltiossa alle 150 000 euroa.

Niistä 18 jäsenvaltiosta, jotka ovat säätäneet hallinnollisista sakoista, joita määrätään sisäpiirikauppoja koskevan kiellon rikkomisesta arvopaperialalla, neljässä jäsenvaltiossa sakot ovat enintään 200 000 euroa, ja vain 12 jäsenvaltiossa sakot ovat vähintään 1 miljoona euroa. Enimmäissakot, jotka voidaan määrätä sijoituspalveluyritysten toimilupia koskevien vähimmäisehtojen rikkomisesta, ovat 17 jäsenvaltiossa alle 1 miljoona euroa, ja kuudessa näistä jäsenvaltioista niiden yläraja on 100 000 euroa. Kymmenessä jäsenvaltiossa ei ole puolestaan rajoitettu vakuutusalan sakkojen suuruutta tai niiden alaraja on 1 miljoona euroa, seitsemässä jäsenvaltiossa sakot voivat vaihdella 100 000:n ja 1 miljoonan euron välillä ja kuudessa jäsenvaltiossa sakkojen yläraja on 100 000 euroa.

Finanssipalveluja koskevan lainsäädännön rikkominen voi tuottaa voittoa useiden miljoonien eurojen arvosta, mikä on huomattavasti enemmän kuin eräissä jäsenvaltioissa säädetyt sakkojen enimmäismäärät[19]. Sakoilla, jotka ovat pienempiä kuin sääntöjä rikkomalla todennäköisesti saatavat voitot, ei voi olla kovinkaan suurta ehkäisevää vaikutusta. Lisäksi mahdolliset lainrikkojat voivat aina toivoa, että viranomaiset eivät huomaa rikkomusta. Jotta tämä mahdollisuus ei houkuttelisi finanssipalvelulainsäädännön rikkomiseen, sakkojen on oltava huomattavasti suurempia kuin lainsäädännön rikkomisesta mahdollisesti saatava hyöty, jolloin sakoilla on riittävän hyvä ehkäisevä vaikutus järkeviin markkinatoimijoihin. Finanssialalla, jolla monet mahdolliset lainrikkojat ovat rajatylittävää toimintaa harjoittavia finanssilaitoksia, joilla on huomattavan suuret liikevaihdot, muutaman tuhannen euron suuruisia sakkoja ei voida pitää riittävän varoittavina.

Eräät toimivaltaiset viranomaiset eivät voi määrätä hallinnollisia seuraamuksia sekä luonnollisille henkilöille että oikeushenkilöille

Joissakin jäsenvaltioissa seuraamuksia määrätään vain luonnollisille henkilöille tai vain oikeushenkilöille. Sen vuoksi samoja sääntöjä rikkonutta luonnollista henkilöä ja oikeushenkilöä kohdellaan eri tavoin sen mukaan, missä jäsenvaltiossa sääntöjä on rikottu.

Esimerkiksi joissakin jäsenvaltioissa ei ole vakuutusalaa koskevia säännöksiä, jotka antaisivat mahdollisuuden määrätä seuraamuksia luonnollisille henkilöille.

Tällaisessa tilanteessa luonnollinen henkilö (kuten pankinjohtaja), jolla on pääasiallinen vastuu rikkomuksista, ei välttämättä katso tarpeelliseksi pidättäytyä niistä, jos seuraamuksia sovelletaan ainoastaan oikeushenkilöihin (kuten kyseiseen pankkiin) eikä hän ole itse vaarassa joutua rangaistuksi. Toisaalta, jos luonnollinen henkilö on syyllistynyt rikkomukseen finanssilaitoksen eduksi, seuraamuksilla, joita sovelletaan ainoastaan luonnollisiin henkilöihin, ei ole riittävän suurta ehkäisevää vaikutusta kyseiseen finanssilaitokseen. Lisäksi, jos oikeushenkilö (kuten koko finanssilaitos) on vastuussa rikkomuksesta, luonnollisten henkilöiden (kuten rikkomukseen osallistuneiden työntekijöiden) rankaiseminen ei ehkä kannusta riittävästi finanssilaitosta toteuttamaan organisatorisia toimenpiteitä ja antamaan henkilöstölle koulutusta, jota tarvitaan rikkomusten ehkäisemiseksi.

Toimivaltaiset viranomaiset eivät sovella seuraamuksia samoin perustein

Useimmilla aloilla viranomaiset eivät ota huomioon samoja tekijöitä päättäessään siitä, minkä tyyppistä hallinnollista seuraamusta tietyssä tapauksessa sovelletaan, ja/tai laskiessaan kyseisessä tapauksessa sovellettavan hallinnollisen taloudellisen seuraamuksen määrää. Tiettyjä tekijöitä, kuten rikkomuksesta saatavaa etua (jos se on laskettavissa) tai rikkomuksen tekijän taloudellista vahvuutta ja mahdollista yhteistyöhalua ei aina oteta huomioon, vaikka ne auttaisivat varmistamaan sovellettavien seuraamusten tehokkuuden, oikeasuhteisuuden ja varoittavuuden.

Esimerkiksi vain 12 jäsenvaltiolla on säännökset, joiden nojalla markkinoiden väärinkäyttöä koskevassa direktiivistä vahvistettujen, sisäpiirikauppoihin liittyvien sääntöjen rikkomisesta voidaan määrätä seuraamuksia, jotka vastaavat vähintäänkin niiden rikkomisesta saatua hyötyä. Sakolla, joka ei ole huomattavasti suurempi kuin mahdollinen hyöty, ei ole kovinkaan suurta varoittavaa vaikutusta.

Pankkialalla ainoastaan 17 jäsenvaltiota ottaa huomioon finanssilaitoksen taloudellisen vahvuuden päättäessään kyseiselle laitokselle määrättävän sakon suuruudesta. Ainoastaan viisi jäsenvaltiota ottaa saman tekijän huomioon määrätessään sakkoja yhteissijoitusyrityksiä koskevan direktiivin rikkomisesta[20]. Kaikilla määrätyillä seuraamuksilla on kuitenkin oltava samanlainen vaikutus kaikkiin finanssipalveluyrityksiin: pienellä sakolla, jolla on selvä varoittava vaikutus tiettyihin pieniin finanssilaitoksiin, on vain hyvin vähäinen varoittava vaikutus suuriin finanssilaitoksiin.

Kaikissa jäsenvaltioissa ei myöskään oteta huomioon lainrikkojan yhteistyöhalukkuutta, vaikka tämä kannustaisi lainrikkojia tekemään yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa ja lisäisi näiden tutkintakapasiteettia. Esimerkiksi vakuutusalalla lainrikkojan yhteistyö viranomaisten kanssa otetaan huomioon vain 18 jäsenvaltiossa.

Kansallisten lainsäädäntöjen seuraamukset ovat luonteeltaan erilaisia (hallinnollisia tai rikosoikeudellisia)

Rikkomukset, joista voidaan kansallisen lainsäädännön mukaan määrätä hallinnollisia tai rikosoikeudellisia seuraamuksia, vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen.

Esimerkiksi, vaikka kaikissa jäsenvaltioissa voidaan määrätä hallinnollisia seuraamuksia rahoitusmarkkinadirektiivin rikkomisesta, ainoastaan 13 jäsenvaltiossa siitä voidaan määrätä myös rikosoikeudellisia seuraamuksia.

Rikosoikeudelliset seuraamukset, joita sovelletaan EU:n finanssipalvelusääntöjen vakavimpiin rikkomisiin tarkan tapauskohtaisen analyysin perusteella, antavat vakavan viestin yksittäisille lainrikkojille, minkä vuoksi niillä voi olla merkittävä varoittava vaikutus, jos niitä käytetään asianmukaisesti rikosoikeudellisessa järjestelmässä.

Seuraamusten käytön laajuus vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen

Tehokkaan seuraamusjärjestelmän kannalta tärkeää ei ole pelkästään se, että kansallisessa lainsäädännössä säädetään asianmukaisista seuraamuksista, vaan seuraamuksia on myös sovellettava, jos rikkomus on todettu tai sen on osoitettu tapahtuneen.

Vaikka ei ole olemassa yksinkertaista indikaattoria, jolla voitaisiin mitata ja verrata seuraamusten käytön laajuutta eri jäsenvaltioissa, joitakin todisteita voidaan saada seuraamusjärjestelmiin vaikuttavista tekijöistä, kuten tietyn maan seuraamusten käyttöön varaamista resursseista, tai seuraamusjärjestelmien tuloksista, kuten rikkomuksista määrättyjen seuraamusten lukumäärästä ja ankaruudesta. Esimerkiksi vuonna 2007 seuraamusten määrä eri jäsenvaltioissa vaihteli nollan ja yli sadan välillä, ja eroja esiintyi myös niiden jäsenvaltioiden välillä, joiden finanssialat ovat samansuuruiset. Joissakin jäsenvaltioissa ei ole määrätty minkäänlaisia seuraamuksia yli kahteen vuoteen[21].

Tämä voidaan selittää useilla tekijöillä, kuten sillä, että rikkomuksia ei ole tehty lainkaan, mutta yksi todennäköinen selitys on myös se, että tehdyt rikkomukset ovat jääneet huomaamatta. Tämä vaikuttaa vielä todennäköisemmältä, kun otetaan huomioon, että joissakin näistä jäsenvaltioista finanssiala on suhteellisen suuri ja että muut jäsenvaltiot, joiden finanssimarkkinat ovat yhtä suuret, määräsivät useita seuraamuksia edellä mainittuna kahden vuoden ajanjaksona.

3.2. Seuraamusjärjestelmien erojen ja heikkouksien seuraukset

Kansallisissa lainsäädännöissä säädetään hyvin erilaisista seuraamuksista EU:n finanssipalvelusääntöjen rikkomisen varalta. Nämä erot ovat johtaneet siihen, että seuraamukset eivät aina vaikuta optimaalisen tehokkailta, oikeasuhteisilta ja varoittavilta.

Jos eri puolilla unionia määrätyt seuraamukset eivät ole riittävän ankaria tai seuraamuksia määrätään erityisen vähän jopa kaikkein vakavimmista rikkomuksista, suurena vaarana on, että seuraamuksilla ei ole riittävän varoittavaa vaikutusta, koska laittomasta toiminnasta saatavan hyödyn katsotaan olevan huomattavasti suurempi kuin siihen liittyvän todellisen riskin. Lisäksi seuraamusten tehokkuus ja varoittava vaikutus riippuvat ainakin osittain siitä, että toimivaltaisten viranomaisten todella nähdään käyttävän niitä, minkä vuoksi pelkkä asianmukaisten seuraamusten säätäminen ei riitä, jos rikkomuksia ei havaita ja seuraamukset jäävät siitä syystä määräämättä.

Jos seuraamuksilla ei ole varoittavaa vaikutusta ja niitä käytetään tehottomasti, EU:n finanssipalvelusääntöjä (kuten vakavaraisuussääntöjä, liiketoimintavelvoitteita ja avoimuusvaatimuksia) ei välttämättä noudateta , mikä voi lisätä markkinoiden manipuloinnin ja avoimuuden puutteen vaaraa ja saada finanssilaitokset ottamaan liiallisia riskejä toiminnassaan.

Tämä tilanne voi uhata vakavasti kuluttajansuojaa ja markkinoiden eheyttä . EU:n finanssipalvelusääntöjen rikkominen voi aiheuttaa vakavaa taloudellista vahinkoa monenlaisille finanssipalvelujen käyttäjille ja finanssimarkkinoiden turvallisuudelle, jolloin se voi vaikuttaa hyvin kielteisesti koko talouteen.

Seuraamusjärjestelmien väliset erot voivat myös aiheuttaa kilpailun vääristymiä sisämarkkinoilla . Jos samoihin rikkomuksiin sovelletaan eri jäsenvaltioissa hyvin erilaisia seuraamuksia, tämä voi houkutella finanssilaitoksia käyttämään hyväkseen sääntelyn katvealueita, kun ne päättävät sijoittautumispaikastaan tai sivukonttoreidensa sijainnista sen perusteella, missä ovat kaikkien lievimmät seuraamusjärjestelmät. Tämä voi estää tasapuolisten toimintaedellytysten kehittymisen sisämarkkinoilla.

Kansallisissa seuraamusjärjestelmissä havaituilla puutteilla voi myös olla kielteisiä vaikutuksia finanssivalvontaan . Uusi eurooppalainen valvontarakenne on perustettu turvaamaan finanssiyritysten tehokkaan valvonnan, joka edellyttää kansallisten valvontaviranomaisten välistä yhteistyötä, koordinointia ja luottamusta. Tietty valvontaviranomainen voi kuitenkin olla haluton siirtämään toimivaltaa[22] sellaisen jäsenvaltion viranomaiselle, jossa seuraamusjärjestelmä on huomattavasti heikompi. Jos kansallisille valvontaviranomaisille ei ole annettu yhdenmukaisia, toisiaan vastaavia valtuuksia, kuten seuraamusvaltuuksia, vaarana on, että valvontaviranomaiset eivät sovella kollegiossa sovittuja päätöksiä yhdenmukaisella tavalla.

Tämä tilanne on vaarassa heikentää luottamusta finanssialaan , kun sidosryhmät ja erityisesti kuluttajat huomaavat, että laittomasta toiminnasta ei määrätä asianmukaisia seuraamuksia, jotka saisivat toimijat luopumaan uusista rikkomuksista.

4. Ehdotetut toimet

Edellä kuvattujen puutteiden perusteella komissio katsoo, että seuraamusjärjestelmiä olisi yhtenäistettävä ja lujitettava enemmän, jotta voidaan välttää huonosti toimivien finanssimarkkinoiden vaara ja saavuttaa tärkeitä etuja. Komission mielestä nämä tavoitteet voidaan saavuttaa paremmin EU:n toimilla kuin erilaisilla kansallisilla aloitteilla, joilla kyseisiä järjestelmiä ei pystytä lähentämään riittävästi.

Sen vuoksi komissio ehdottaa, että Euroopan tasolla vahvistetaan yhteiset vähimmäisvaatimukset keskeisistä näkökohdista, jotka liittyvät finanssipalvelualan seuraamusjärjestelmissä havaittuihin puutteisiin.

4.1. Kansallisten seuraamusjärjestelmien lähentämistä koskevat vähimmäisvaatimukset

Komission mielestä voi olla tarpeen antaa EU:n säädösehdotus, jonka tavoitteina on lähentää ja lujittaa kansallisia seuraamusjärjestelmiä finanssipalvelujen alalla. Näitä tavoitteita ei voida saavuttaa pelkästään jäsenvaltioiden toimin, koska kansallisilla aloitteilla ei voida yhteisen EU-kehyksen puuttuessa varmistaa seuraamusjärjestelmien yhdenmukaista lujittamista. Järjestelmien riittävä lähentäminen näyttää siis vaativan EU:n toimia.

Komissio katsoo, että säädösaloitetta tarvitaan sellaisten yhteisten vähimmäisvaatimusten vahvistamiseksi, joita jäsenvaltioiden on noudatettava suunnitellessaan hallinnollisia seuraamuksia finanssipalvelusääntöjen rikkomisen varalta ja soveltaessaan niitä kyseisellä alalla. Vaatimukset laadittaisiin kaikille erityisaloille yhteisten perusperiaatteiden pohjalta, millä varmistettaisiin se, että kaikki tällä alalla toteutettavat EU:n toimet olisivat yhdenmukaisia. Vaatimukset mukautettaisiin kuitenkin eri alojen erityispiirteisiin ja finanssipalveluja koskeviin EU:n säädöksiin.

Lisäksi voitaisiin suunnitella rikosoikeudellisten seuraamusten käyttöönottoa kaikkein vakavimpia finanssipalvelulainsäädännön rikkomistapauksia varten, jos ja kun se osoittautuu välttämättömäksi keinoksi varmistaa kyseisen lainsäädännön tehokas täytäntöönpano.

Pyrkimyksenä olisi laatia alakohtaista lainsäädäntöä, jossa rajoituttaisiin tiukasti seuraamusjärjestelmien tiettyihin osiin[23]. Joitakin keskeisiä osia käsitellään seuraavassa jaksossa.

4.2. Seuraamusjärjestelmien lähentämisen keskeiset kysymykset

Komissio katsoo, että seuraamusjärjestelmiä olisi lähennettävä ainakin seuraavien kysymysten osalta kunkin finanssipalvelualan erityispiirteiden ja lainsäädännön mukaisesti.

- Hallinnolliset seuraamukset, joita määrätään keskeisten säännösten rikkomisesta

Komission mielestä kaikkien jäsenvaltioiden olisi säädettävä keskeisistä hallinnollisista seuraamuksista, joita voidaan määrätä EU-säädösten sellaisten säännösten rikkomisesta, joilla on olennainen vaikutus kyseisen säädökseen toimivuuteen ja näin ollen myös finanssimarkkinoiden toimivuuteen. Toimivaltaisten viranomaisten olisi voitava määrätä kussakin tapauksessa sellainen seuraamus, jota pidetään optimaalisen tehokkaana, oikeasuhteisena ja varoittavana.

Esimerkiksi lopettamismääräykset tai hallinnolliset kieltomääräykset voivat olla käyttökelpoisia, jos vaarana on, että tietyntyyppiset rikkomukset jatkuvat tai toistuvat. Asianmukaisen sakon määräämisellä voi olla merkittävä ehkäisevä vaikutus, koska se aiheuttaa rikkomuksen tekijälle kustannuksia. Toimilupien peruuttaminen voi olla asianmukaista silloin, kun EU-säädösten keskeisiä säännöksiä rikotaan toistuvasti. Johtajien vaihtaminen on puolestaan sopiva seuraamus silloin, kun finanssilaitoksen johto syyllistyy vakaviin rikkomuksiin.

Julkiset varoitukset ja seuraamusten julkistaminen voivat myös edistää merkittävästi rikkomusten yleistä ennaltaehkäisyä. Seuraamusjärjestelmillä voidaan paremmin estää muita mahdollisia lainrikkojia rikkomasta sääntöjä, jos nämä ovat tietoisia siitä, että lakisääteisten seuraamusten soveltaminen ja täytäntöönpano ovat tehokkaita ja että on todella olemassa se vaara, että viranomaiset havaitsevat rikkomukset ja rankaisevat niistä.

Komissio ehdottaa, että jokaisessa säädöksessä esitetään yhdenmukaiset säännökset, joissa ilmoitetaan kutakin keskeistä säännöstä varten yhden- tai useammanlaisia hallinnollisia seuraamuksia, joiden on oltava toimivaltaisten viranomaisten käytettävissä kaikissa jäsenvaltioissa kyseisen säännöksen rikkomisen varalta. Kansallisessa lainsäädännössä olisi varmistettava, että näitä seuraamuksia voidaan määrätä henkilöille, jotka ovat syyllistyneet kyseisen säännöksen rikkomiseen. Lisäksi komissio aikoo harkita toimenpiteitä, jolla voidaan varmistaa tällaisten hallinnollisten seuraamusten ja jäsenvaltioiden määräämien rikosoikeudellisten seuraamusten asianmukainen vuorovaikutus.

- Seuraamusten julkistaminen

Komission mielestä toimivaltaisten viranomaisten olisi säännönmukaisesti julkistettava lainrikkojille määrätyt seuraamukset. Sen vuoksi se harkitsee, olisiko tästä tehtävä yleinen velvollisuus, johon liittyviä poikkeuksia voidaan rajoittaa muun muassa säätämällä, että toimivaltaisen viranomaisen on julkistettava seuraamus anonyymisti, jos sen julkistaminen aiheuttaa vakavan vaaran finanssimarkkinoille.

- Riittävän suuret hallinnolliset sakot

Koska finanssipalvelulainsäädännön rikkominen voi tuottaa suuria voittoja, kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen sakkojen on oltava niin suuria, että kansallisilla viranomaisilla on mahdollisuus määrätä sakkoja, jotka ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Jotta se mahdollisuus, että lain rikkominen jää huomaamatta, ei houkuttelisi järkevää markkinatoimijaa rikkomaan lakia, sakon olisi oltava sellainen, että sen voidaan järkevin perustein katsoa ylittävän lain rikkomisesta saatavan taloudellisen hyödyn myös siinä tapauksessa, että kyseinen hyöty ei ole laskettavissa. Tämä perustuu siihen oletukseen, että järkevä markkinatoimija ottaa huomioon ilmitulon todennäköisyyden harkitessaan lain rikkomista ja että kaikki rikkomukset eivät käytännössä tule ilmi.

Koska yksittäistapauksissa määrätään usein seuraamuksia, jotka ovat huomattavasti lievempiä kuin lainsäädännössä säädetyt suurimmat seuraamukset, ja koska kaikkia lain sallimia seuraamuksia ei välttämättä hyödynnetä kokonaan, on entistä tärkeämpää, että seuraamusten kynnysarvot ovat riittävän korkeat, jotta niillä ehkäistäisiin kaikentyyppisiä rikkomuksia.

Tästä syystä komissio aikoo selvittää, olisiko kutakin hallinnollisten sakkojen luokkaa varten vahvistettava vähimmäistasot, joita jäsenvaltioiden olisi noudatettava vahvistaessaan kansallisten lainsäädäntöjensä mukaiset sakkojen rajat. Tasoja määritettäessä voitaisiin ottaa huomioon rikkomustyypit ja rikkomuksesta mahdollisesti saatava hyöty, jotta ne määritettäisiin huomattavasti korkeammiksi kuin tällainen hyöty.

- Seuraamusten määrääminen sekä luonnollisille henkilöille että finanssilaitoksille

Seuraamuksia olisi määrättävä henkilöille, jotka ovat vastuussa rikkomuksesta, ja/tai finanssilaitokselle, jonka eduksi kyseiset henkilöt ovat toimineet syyllistyessään rikkomukseen. Rikkomuksesta vastaavien henkilöiden rankaiseminen voi olla asianmukaisempaa silloin, kun rikkomus on yksinomaan heidän vastuullaan. Toisaalta, jos henkilö kuuluu finanssilaitokseen, on usein asianmukaista sakottaa kyseistä laitosta, jos rikkomuksen tehnyt henkilö on toiminut sen hyväksi. Tämä voisi myös kannustaa finanssilaitoksia toteuttamaan organisatorisia toimenpiteitä ja antamaan henkilöstölle koulutusta, jota tarvitaan rikkomusteen ehkäisemiseksi.

Komissio katsoo, että kunkin säädöksen erityispiirteiden mukaan seuraamuksia olisi voitava määrätä sekä lakia rikkoneille henkilöille että finanssilaitoksille, joiden hyväksi nämä henkilöt ovat toimineet.

Komissio harkitsee parhaillaan, olisiko otettava käyttöön säännöksiä, joiden mukaan hallinnollisia seuraamuksia voidaan soveltaa kaikkiin, jotka ovat vastuussa rikkomuksesta[24]. Näihin tulisi lukeutua rikkomuksesta vastaava henkilö ja/tai, jos kyseinen henkilö kuuluu finanssilaitokseen, kyseinen laitos, jonka hyväksi henkilö on toiminut rikkoessaan lakia.

- Asianmukaiset perusteet seuraamusten soveltamiselle

Seuraamusten tehokkuus, oikeasuhteisuus ja varoittavuus riippuvat myös sellaisista tekijöistä, kuten raskauttavista ja lieventävistä asianhaaroista, jotka toimivaltaiset viranomaiset ottavat huomioon päättäessään tietyn rikkomuksen tekijään sovellettavista seuraamuksista. Tämä pätee erityisesti sakkojen määrittämiseen, koska kansallisessa lainsäädännössä säädetään yleensä erilaisista vähimmäis- ja enimmäismääristä.

Näitä tekijöitä varten olisi luotava sellaiset puitteet, että toimivaltaiset viranomaiset voivat mukauttaa kulloinkin sovellettavien seuraamusten tyypin ja ankaruuden rikkomusten luonteeseen ja vaikutukseen sekä rikkomusten tekijöiden henkilökohtaiseen tilanteeseen, mikä auttaisi varmistamaan, että rikkomuksesta määrättävien seuraamusten oikeasuhteisuus ja varoittavuus ovat optimaalisia.

Komission mielestä seuraamuksissa olisi otettava huomioon paitsi rikkomuksen vakavuus, joka otetaan jo huomioon lähes kaikissa kansallisissa lainsäädännöissä, myös ainakin seuraavat tekijät:

- rikkomuksen tekijän rikkomuksesta saama taloudellinen hyöty (jos se on laskettavissa), jolloin voidaan ottaa paremmin huomioon rikkomuksen vaikutukset sekä ehkäistä uusia rikkomuksia

- rikkomuksen tekijän taloudellinen vahvuus, jota osoittavat sellaiset seikat kuin finanssilaitoksen vuotuinen liikevaihto tai rikkomuksesta vastuussa olevan henkilön vuosiansiot, jolloin voidaan varmistaa, että seuraamukset ovat riittävän varoittavia jopa suurten finanssilaitosten kannalta

- rikkomuksen tekijän yhteistyöhalukkuus, mikä kannustaa rikkomusten tekijöitä tekemään yhteistyötä ja lisää siten viranomaisten tutkintakapasiteettia ja samalla myös seuraamusten tehokkuutta

- rikkomuksen kesto.

Tämän perusteella komissio harkitsee ehdotusten antamista sellaisten säännösten käyttöönotosta, joissa jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan, että toimivaltaiset viranomaiset ottavat tietyt yhteiset keskeiset perusteet huomioon määrätessään seuraamuksia finanssipalvelulainsäädännön rikkomisesta.

- Rikosoikeudellisten seuraamusten mahdollinen käyttöönotto vakavimpia rikkomuksia varten

Yleensä katsotaan, että rikosoikeudelliset seuraamukset ja erityisesti vankeusrangaistukset antavat vakavan viestin, joka voi lisätä seuraamusten varoittavuutta, jos niitä sovelletaan asianmukaisesti rikosoikeusjärjestelmässä.

Rikosoikeudelliset seuraamukset eivät kuitenkaan sovi kaikkiin rikkomuksiin eivätkä kaikkiin tapauksiin. Vankeusrangaistuksia voidaan määrätä ainoastaan luonnollisille henkilöille, kun taas joissakin jäsenvaltioissa oikeushenkilöille voidaan määrätä rikosoikeudellisia sakkoja. Kaikkia rikkomuksia, joita tehdään finanssipalvelujen alalla, ei voida pitää niin vakavina, että ne oikeuttaisivat rikosoikeudellisiin seuraamuksiin.

Voimassa oleva EU:n finanssipalvelulainsäädäntö ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta määrä rikosoikeudellisia seuraamuksia. Itse asiassa monilla jäsenvaltioilla on jo käytössään rikosoikeudellisia seuraamuksia tiettyjä finanssipalveluihin liittyviä rikkomuksia varten, erityisesti markkinoiden väärinkäyttöä ja sisäpiirikauppoja varten. Ainoastaan kahdella jäsenvaltiolla ei ole rikosoikeudellisia seuraamuksia markkinoiden manipulointia varten, joka kielletään markkinoiden väärinkäyttöä koskevassa direktiivissä. Toisaalta monetkaan jäsenvaltiot eivät ole ottaneet rikosoikeudellisia seuraamuksia käyttöön muilla aloilla. Esimerkiksi sellaisista rikkomuksista, joissa rikotaan rahoitusmarkkinadirektiivin mukaisia sijoituspalveluyrityksen alkuperäisiä toimilupaehtoja, voidaan määrätä vankeusrangaistuksia ainoastaan seitsemässä jäsenvaltiossa.

Edellä esitetyn sekä niiden päätelmien perusteella, jotka oikeus- ja sisäasioiden neuvosto antoi 22. huhtikuuta 2010 talouskriisin torjunnasta, taloudellisen toiminnan tukemisesta sekä Tukholman ohjelmasta[25], komissio aikoo selvittää, onko tarpeellista ottaa käyttöön rikosoikeudellisia seuraamuksia ja vahvistaa rikosten ja rangaistusten määrittelyä koskevat vähimmäissäännöt ja millä aloilla näitä toimia voidaan tarvita, jotta voidaan varmistaa EU:n finanssipalvelulainsäädännön tehokas täytäntöönpano. Kaikilla rikosoikeutta koskevilla ehdotuksilla on pyrittävä varmistamaan eri alojen välinen yhtenäisyys ja johdonmukaisuus varsinkin, kun on kyse EU:n direktiiveihin sisältyvien rikosoikeudellisten seuraamusten tyypistä ja ankaruudesta.

- Mekanismit, joilla tuetaan seuraamusten tehokasta soveltamista

Jotta seuraamusjärjestelmä olisi tehokas, oikeasuhteinen ja varoittava, on olennaisen tärkeää, että laissa säädettyjä seuraamuksia sovelletaan tehokkaasti, rikkomukset havaitaan, tutkimukset ja seuraamusmenettelyt suoritetaan ripeästi ja asianmukaisia seuraamuksia määrätään, kun se on aiheellista.

Seuraamusten määrääminen EU:n finanssilainsäädännön rikkomisesta on pääasiassa kansallisten viranomaisten tehtävä. Jotta toimivaltaiset viranomaiset voisivat panna EU:n oikeuden tehokkaasti täytäntöön, oikeudellisen ja institutionaalisen kehyksen olisi tuettava mahdollisimman hyvin rikkomusten havaitsemista ja asianmukaisten seuraamusten määräämistä.

Komissio muistuttaa siitä, että jäsenvaltioilla on velvollisuus varmistaa, että toimivaltaiset viranomaiset soveltavat kansallisessa lainsäädännössä vahvistettuja seuraamuksia tehokkaalla tavalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta oikeuslaitoksen riippumattomuutta. Tämä edellyttää muun muassa sitä, että seuraamusten soveltamiseen varataan riittävästi henkilöstöresursseja ja taloudellisia resursseja ja että henkilöillä ja laitoksilla, jotka suorittavat tutkimuksia ja seuraamusmenettelyjä, on riittävä koulutus ja asiantuntemus. Komissio katsoo, että näitä asioita on parempi käsitellä kansallisella tasolla.

Komission mielestä EU voi kuitenkin toteuttaa toimia, joilla parannetaan toimivaltaisten viranomaisten toiminnan oikeudellista kehystä ja varmistetaan erityisesti, että kaikilla kansallisilla viranomaisilla on olennaiset valtuudet ja tutkintavälineet ja että ne tekevät yhteistyötä ja koordinoivat toimintansa asianmukaisesti.

Vaikka useimpia olennaisia valtuuksia ja tutkintavälineitä on jo yhtenäistetty suhteellisen pitkälle nykyisen lainsäädännön pohjalta, vastaavaa yhtenäistämistä ei ole saatu aikaan etenkään niissä mekanismeissa, joilla kannustetaan henkilöitä, jotka ovat tietoisia mahdollisista rikkomuksista, ilmoittamaan niistä joko asianomaisessa finanssilaitoksessa tai toimivaltaisille viranomaisille, tai joilla kannustetaan rikkomusten tekijöitä ilmoittamaan rikkomuksistaan toimivaltaisille viranomaisille.

Komission mielestä voi olla hyödyllistä selvittää, olisiko mahdollista antaa yhteiset säännökset mekanismeista, jotka jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön, jotta olisi helpompi havaita EU:n lainsäädäntöä koskevia rikkomuksia. Tällaisilla mekanismeilla olisi erityisesti suojeltava sellaisia henkilöitä (kuten finanssilaitosten työntekijöitä), jotka paljastavat muiden henkilöiden mahdollisia rikkomuksia, tai lievennettäviä sellaisille henkilöille määrättäviä seuraamuksia, jotka tunnustavat osallisuutensa rikkomukseen. Tällöin noudatettaisiin tiukkoja ja tarkoin määriteltyjä ehtoja (seuraamusten määräämättä jättämistä tai lieventämistä koskevat ohjelmat)[26]. Tällaiset mekanismit antaisivat toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuuden havaita rikkomuksia, joita ei todennäköisesti havaittaisi muuten, tai kerätä lisänäyttöä rikkomuksista. Näin ollen niillä tehostettaisiin EU:n oikeuden tehokasta soveltamista finanssimarkkinoiden kaikkien toimijoiden eduksi.

Voimassa olevassa EU:n lainsäädännössä jäsenvaltiot velvoitetaan jo toteuttamaan asianmukaiset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että toimivaltaiset viranomaiset tekevät yhteistyötä aina, kun sen on tarpeen rikkomusten havaitsemiseksi ja seuraamusten määräämiseksi. Toimivaltaisten viranomaisten on vaihdettava tietoja ja tehtävä yhteistyötä erityisesti silloin, kun rikkomuksella on vaikutuksia useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon.

Komissio uskoo, että uudet Euroopan valvontaviranomaiset helpottavat toimivaltaisten viranomaisten nykyistä yhteistyötä entisestään ja edistävät siten yhdenmukaisempaa seuraamusten soveltamista ja valvontatoimien tehostumista. Niiden edistämiseksi Euroopan valvontaviranomaisten olisi käytettävä vertaisarviointien suorittamiseen saamaansa toimivaltaa ja asetettava näissä arvioinneissa seuraamusvaltuudet etusijalle. Lisäksi niiden olisi käytettävä tehokkaasti toimivaltaansa kerätä tietoja seuraamuksista, jotta ne voisivat valvoa kansallista lainsäädäntöä ja edistää tietojen ja parhaiden toimintatapojen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä. Euroopan valvontaviranomaiset voivat myös ratkoa kansallisten viranomaisten välisiä erimielisyyksiä joillakin aloilla, joilla useamman kuin yhden jäsenvaltion valvontaviranomaisten on tehtävä yhteistyötä, koordinoitava toimintaansa ja tehtävä yhteisiä päätöksiä.

Komissio aikoo vielä pohtia, vaatiiko lakisääteisten seuraamusten tehokas soveltaminen muidenkin seikkojen, kuten todistustaakkaa koskevien sääntöjen lähentämistä.

5. Päätelmät

Finanssikriisi on osoittanut, että finanssimarkkinoita koskevia sääntöjä ei aina noudateta eikä sovelleta niin kuin pitäisi. Tämä on heikentänyt merkittävästi luottamusta finanssialaan. Vaikka komissio myöntää, että tiukemmat seuraamusjärjestelmät eivät poista kaikkia EU:n finanssipalvelusääntöihin liittyviä ongelmia, se uskoo kuitenkin, että lähentämällä ja lujittamalla nykyisiä kansallisia järjestelmiä voidaan ehkäistä merkittävästi finanssimarkkinoiden häiriöitä ja edistää tasapuolisten toimintaedellytysten kehittymistä sisämarkkinoilla.

Komissio toivoo jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien ottavan kantaa tässä tiedonannossa esitettyyn analyysiin, jossa on käsitelty seuraamusjärjestelmien puutteita, ja sekä tiedonannossa ehdotettuihin toimintavaihtoehtoihin. Sidosryhmiä pyydetään erityisesti ilmoittamaan mielipiteensä siitä, missä asioissa lähentämistä ei enää tarvitse jatkaa ja millä aloilla komission olisi harkittava lisätoimia.

Komissio pyytää kaikkia osapuolia lähettämään kannanottonsa viimeistään 19. helmikuuta 2011 seuraavaan sähköpostiosoitteeseen: markt-sanctions-consultation@ec.europa.eu.

Kannanotot julkaistaan komission verkkosivustolla, jollei niitä ole erityisesti pyydetty käsittelemään luottamuksellisesti. Lisäksi komissio julkaisee tiivistelmän konsultoinnin tuloksista.

Komissio ottaa saamansa kommentit huomioon, jos se päättää antaa ehdotuksia siitä, miten kansallisia seuraamusjärjestelmä voitaisiin lujittaa yhdenmukaisella tavalla. Kaikkiin tämän alan uusiin säädösehdotuksiin liitetään arviointi seuraamuksiin liittyvien seikkojen vaikutuksista.

[1] Jacques de Larosièren johtaman korkean tason työryhmän raportti EU:n finanssivalvonnasta, 25.2.2009, kohta 201.

[2] Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat marraskuussa 2010 säädökset, joilla perustetaan uusi valvontakehys Euroopan finanssialan sääntelyä varten. Kehykseen kuuluvat myös Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen (EAMV), Euroopan pankkiviranomainen (EPV) sekä Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EVLEV) (ks. KOM(2009) 499, KOM(2009) 501 ja KOM(2009) 502). Näillä uusilla valvontaviranomaisilla on valtuudet suorittaa kansallisten viranomaisten vertaisarviointeja, joihin sisältyvät myös seuraamusvaltuudet, ja ne saavat tietoja kansallisten viranomaisten soveltamista seuraamuksista. Toimivaltansa nojalla Euroopan valvontaviranomaiset voivat valvoa kansallista lainsäädäntöä sekä edistää tietojen ja parhaiden toimintatapojen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä. Niillä on myös valtuudet ratkaista kansallisten viranomaisten välisiä erimielisyyksiä joillakin aloilla, joilla eri valvontaviranomaisten on tehtävä yhteistyötä, koordinoitava toimintaansa tai tehtävä yhteisiä päätöksiä. Lisäksi komissio on ehdottanut luottoluokituslaitoksia koskevan asetuksen (EY) N:o 1060/2009 muuttamisesta antamassaan ehdotuksessa KOM(2010) 289, että Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle annetaan valtuudet toteuttaa asianmukaisia valvontatoimenpiteitä, kun kyseistä asetusta on rikottu, sekä valtuudet pyytää joissakin tapauksissa komissiota määräämään luottoluokituslaitoksille sakkoja.

[3] Eurooppa-neuvosto tähdensi 2. joulukuuta 2009 antamassaan asiakirjassa ”Tukholman ohjelma – Avoin ja turvallinen Eurooppa kansalaisia ja heidän suojeluaan varten”, että on tarpeen säännellä finanssimarkkinoita ja ehkäistä väärinkäytöksiä. Samalla se kehotti jäsenvaltioita ja komissiota parantamaan markkinoiden väärinkäytön ja varojen väärinkäytön havaitsemista. Talouskriisin torjuntaa ja taloudellisen toiminnan tukemista koskevissa oikeus- ja sisäasioiden neuvoston päätelmissä tähdennetään puolestaan olevan aiheellista harkita, onko mahdollista tai tapauskohtaisesti tarkoituksenmukaista lähentää rikosoikeudellisia säännöksiä, jotka koskevat pörssikurssien vakavaa manipulointia ja muita arvopaperimarkkinoihin liittyviä lainvastaisuuksia. Ks. asiakirjat 8920/10, 22.4.2010, ja 7881/10, 29.3.2010.

[4] Vakavaraisuusdirektiivi 2006/48/EY (EUVL L 302, 17.11.2009), rahoitusmarkkinadirektiivi 2004/39/EY (EUVL L 145, 30.4.2004), markkinoiden väärinkäyttöä koskeva direktiivi 2003/6/EY (EUVL L 96, 12.4.2003), Solvenssi II -direktiivi 2009/138/EY (EUVL L 335, 17.12.2009), esitedirektiivi 2003/71/EY (EUVL L 345, 31.12.2003), vakuutusedustusdirektiivi 2002/92/EY (EYVL L 9, 15.1.2003), rahanpesun vastainen direktiivi 2005/60/EY (EUVL L 309, 25.11.2005) ja yhteissijoitusyrityksiä koskeva direktiivi 2009/65/EY (EUVL L 302, 17.11.2009).

[5] CEBS: ”Mapping of supervisory objectives, including early intervention measures and sanctioning powers”, maaliskuu 2009/47. CESR: ”Report on administrative measures and sanctions as well as criminal sanctions available in Member States under the Market Abuse Directive”, 17.10.2007, ”Report on the mapping of supervisory powers, supervisory practices, administrative and criminal sanctioning regimes of MS in relation to the MiFID Directive”, 16.2.2009, 08/220, ja ”Report on CESR members' powers under the Prospectus Directive and its implementing measures”, kesäkuu 2007, 07-384. CEIOPS: ”Report to the European Commission on EU supervisory powers, objectives, sanctioning powers and regimes”, 29.5.2009, 21/09. Tämä tiedonanto perustuu edellä mainituissa raporteissa annettuihin tietoihin ja jäsenvaltioilta myöhemmin saatuihin tietoihin.

[6] KOM(2010) 301.

[7] Myöhemmissä G20-kokouksissa on tähdennetty olevan tarpeen lujittaa finanssialan sääntelyä ja valvontaa, jotta voidaan edistää muun muassa markkinoiden eheyttä ja tiukentaa markkinakuria (Lontoo, huhtikuu 2009), sekä kehotettu toteuttamaan toimia, joilla voidaan suojata kuluttajia, tallettajia ja sijoittajia markkinoiden väärinkäytöltä (Pittsburgh, syyskuu 2009).

[8] Heinäkuussa annetussa laissa ”Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act” säädetään Yhdysvaltojen rahoitusjärjestelmän laajamittaisesta uudistuksesta. Jotta lain säännökset saataisiin voimaan, Yhdysvaltojen asianomaiset sääntelyvirastot laativat huomattavan määrän täytäntöönpanosääntöjä. Uudistuksessa suunnitellaan muun muassa taloudellisten kannustimien tarjoamista ilmiantajille, jotka paljastavat Yhdysvaltojen arvopaperi- ja pörssikomitealle (SEC) arvopaperilainsäädännön rikkomisia. Siinä suunnitellaan myös SECin toimivallan lisäämistä, jotta SEC voisi ryhtyä toimiin niitä vastaan, jotka ovat osallistuneet liittovaltion arvopaperilainsäädännön rikkomiseen, sekä tähän liittyvän näyttökynnyksen alentamista.

[9] Kansallisten pankkivalvontaviranomaisten valvontavaltuuksia tarkastellaan muun muassa meneillään olevassa kriisinhallintaan liittyvässä työssä.

[10] Ks. komission työohjelman 2011 kohta 2.6, KOM(2010) 623.

[11] Markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiiviin 16 artikla, Solvenssi II -direktiivin 250 artiklan 1 kohdan b alakohta, vakavaraisuusdirektiivin 132 artiklan 1 kohdan d alakohta, Solvenssi II -direktiivin 155 artiklan 3 kohta ja 158 artiklan 2 kohta, vakavaraisuusdirektiivin 30 artiklan 3 kohta, rahoitusmarkkinadirektiivin 62 artiklan 2 kohta, yhteissijoitusyrityksiä koskevan yrityksen 21 artiklan 5 kohta ja 108 artiklan 5 kohta, esitedirektiivin 23 artikla, rahoitusmarkkinadirektiivin 32 artiklan 7 kohta ja 62 artiklan 2 kohta, yhteissijoitusyrityksiä koskevan direktiivin 108 artiklan 1 kohta ja 109 artiklan 2 kohta sekä rahoitusmarkkinadirektiivin 62 artiklan 2 kohta.

[12] Esimerkiksi rahoitusmarkkinadirektiivin 51 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraava: ”Jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että jos tämän direktiivin täytäntöönpanemiseksi annettuja säännöksiä ei noudateta, tästä vastuussa olevien osalta voidaan jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön mukaisesti toteuttaa asianmukaisia hallinnollisia toimenpiteitä tai niille voidaan määrätä hallinnollisia seuraamuksia; tällä ei kuitenkaan rajoiteta toimiluvan peruuttamiseksi toteutettavia menettelyjä eikä jäsenvaltioiden oikeutta määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että nämä toimenpiteet ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.” Ks. myös esitedirektiivin 2003/71/EY 25 artikla, markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiivin 2003/6/EY 14 artikla (sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin on sitä tulkinnut asiassa C-45/08, Spector Photo Group ja Van Raemdonck/CBFA, 23. joulukuuta 2009 antamansa tuomion 65–77 kohdassa), avoimuusvaatimuksia koskevan direktiivin 2004/109/EY 28 artikla, yhteissijoitusyrityksiä koskevan direktiivin 2009/65/EY 99 artiklan 1 kohta, luottoluokituslaitoksia koskevan direktiivin 2006/48/EY 54 artikla tai Solvenssi II -direktiivin 2009/138/EY 34 artikla ja rahanpesun vastaisen direktiivin 39 artiklan 2 kohta, joissa säädetään myös luonnollisille henkilöille määrättävistä seuraamuksista. Markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiivin johdanto-osan 38 kappaleessa täsmennetään, että ”seuraamusten olisi oltava riittävän varoittavia ja oikeassa suhteessa rikkomuksen vakavuuteen ja saavutettuun hyötyyn, ja niitä olisi sovellettava yhdenmukaisella tavalla”.

[13] Ks. rahoitusmarkkinadirektiivin 50 artikla, vakavaraisuusdirektiivin 136 artikla, yhteissijoitusyrityksiä koskevan direktiivin 98 artikla, Solvenssi II -direktiivin 34 artikla ja esitedirektiivin 21 artikla.

[14] Ks. Solvenssi II -direktiivin 2009/138/EY 62 artikla ja 258 artiklan 2 kohta, yhteissijoitusyrityksiä koskevan direktiivin 99 artiklan 22 kohta ja vakuutusedustusdirektiivin 2002/92/EY 8 artiklan 1–3 kohta.

[15] Tämä koskee pääasiassa toimiluvan peruuttamista, ks. esimerkiksi Solvenssi II -direktiivin 2009/138/EY 144 artiklan 1 kohta ja vakavaraisuusdirektiivin 2006/48/EY 17 artikla.

[16] Ks. esimerkiksi Solvenssi II -direktiivin 2009/138/EY 131 artikla ja 144 artiklan 2 kohta.

[17] Ks. esimerkiksi rahoitusmarkkinadirektiivin 2004/39/EY 51 artiklan 3 kohta, esitedirektiivin 2003/71/EY 25 artiklan 2 kohta, avoimuusvaatimuksia koskevan direktiivin 2004/109/EY 28 artiklan 2 kohta, markkinoiden väärinkäyttöä koskevan direktiivin 2003/6/EY 14 artiklan 4 kohta ja yhteissijoitusyrityksiä koskevan direktiivin 2009/65/EY 99 artiklan 3 kohta.

[18] Tässä jaksossa annetuissa esimerkeissä ei mainita kyseisiä jäsenvaltioita, koska esimerkeillä pyritään ainoastaan havainnollistamaan paremmin yleisiä ongelmia, joita järjestelmissä on havaittu. Lisätietoja on saatavissa valvontaviranomaisten komiteoiden raporteista, joihin tämä tiedonanto perustuu.

[19] Ks. esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan rahoituspalveluviranomaisen FSA:n lehdistötiedote nro FSA/PN/098/2003, 25.9.2003.

[20] Lähteet: CESR:n jäseniltä saadut tiedot seuraamuksista, joista säädetään niissä kansallisissa säännöissä, joilla yhteissijoitusyrityksiä koskeva direktiivi on saatettu osaksi kansallisia lainsäädäntöjä.

[21] Eräät jäsenvaltiot eivät esimerkiksi määränneet mitään seuraamuksia pankkialalla vuoden 2006 ja vuoden 2008 ensimmäisen neljänneksen välisenä aikana.

[22] Toimivaltainen viranomainen voi tietyillä ehdoilla siirtää tehtäviä ja vastuita toisille toimivaltaisille viranomaisille tehokkaan rajatylittävän valvonnan varmistamiseksi.

[23] Tällä alalla toteutettavien EU-toimien oikeusperustana olisivat perussopimuksen sisämarkkinamääräykset, jotka koskevat lainsäädäntöjen lähentämistä (SEUT-sopimuksen 114 artikla), niiden sääntöjen koordinointia, joilla säännellään itsenäiseksi ammatinharjoittajaksi ryhtymistä ja toimintaa itsenäisenä ammatinharjoittajana (SEUT-sopimuksen 53 artiklan 1 kohta) sekä palvelujen tarjoamisen vapautta (SEUT-sopimuksen 62 artikla). Näissä määräyksissä EU:n lainsäätäjälle annetaan mahdollisuus toteuttaa toimenpiteitä, joilla lähennetään kansallisia lainsäädäntöjä sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan edellytysten parantamiseksi. Toimenpiteet voivat olla seuraamuksiin liittyviä lainsäädäntötoimia, jos sellaisia tarvitaan varmistamaan EU:n sääntöjen toimivuus. Jos tällaisia toimenpiteitä otetaan käyttöön EU:n finanssipalvelulainsäädännössä, niiden käyttöönotolla on sama oikeusperusta kuin kyseisillä alakohtaisilla säädöksillä. Lisäksi SEUT-sopimuksen 83 artikla tarjoaa oikeusperustan rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevien vähimmäissääntöjen vahvistamiselle silloin, kun rikosoikeudellisten säädösten lähentäminen osoittautuu välttämättömäksi keinoksi varmistaa unionin politiikan tehokas täytäntöönpano alalla, jolla on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä.

[24] Useimmissa direktiiveissä säädetään, että rikkomuksen tekijöille voidaan määrätä seuraamuksia, mutta niissä ei täsmennetä, tarkoitetaanko tällä sekä luonnollisia että oikeushenkilöitä. Tästä on kuitenkin joitakin poikkeuksia, kuten Solvenssi II -direktiivin 2009/138/EY 34 artikla, jossa säädetään seuraavaa: ”Valvontaviranomaisilla on oltava valtuudet toteuttaa vakuutus- ja jälleenvakuutusyrityksiin sekä niiden hallinto-, johto- ja valvontaelinten jäseniin kohdistuvia tarvittavia toimenpiteitä, mukaan luettuina tarvittaessa hallinnolliset tai talouteen liittyvät toimenpiteet.”

[25] Ks. alaviite 3.

[26] Ks. Yhdistyneen kuningaskunnan kilpailuviraston OFT:n ja Yhdysvaltojen arvopaperi- ja pörssikomitean SEC:n ohjelmat, joilla palkitaan ilmiantajia.