Alueiden komitean lausunto aiheesta "Toimivaltuuksien tarkoituksenmukaisempi jako ja määrittely Euroopan unionissa"

(2003/C 73/16)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon työvaliokuntansa 14. toukokuuta 2002 tekemän päätöksen laatia aiheesta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 265 artiklan viidennen kohdan nojalla lausunto ja antaa lausunnon valmistelu "perustuslakiasiat ja eurooppalainen hallintotapa" -valiokunnan tehtäväksi,

ottaa huomioon 14. ja 15. joulukuuta 2001 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmät ja erityisesti Laekenin julistuksen Euroopan unionin tulevaisuudesta,

ottaa huomioon Euroopan unionin perusoikeuskirjan ja erityisesti sen johdanto-osan,

ottaa huomioon Eurooppa-valmistelukunnan työpanoksen sekä erityisesti asiakirjat CONV 47/02, CONV 50/02 ja CONV 162/02, joissa käsitellään toimivallan jakoa ja oikeudellisia välineitä,

ottaa huomioon 4. heinäkuuta 2002 hyväksymänsä asiakirjan "Alueiden komitean panos Euroopan tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan työhön" (CdR 127/2002 fin),

ottaa huomioon aiheesta "Euroopan parlamentin mietintöluonnos: Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden toimivallan rajaaminen" 13. maaliskuuta 2002 antamansa lausunnon (CdR 466/2001 fin)(1),

ottaa huomioon "perustuslakiasiat ja eurooppalainen hallintotapa" -valiokunnan 4. lokakuuta 2002 hyväksymän lausuntoluonnoksen (CdR 119/2002 rev. 2), jonka esittelijä oli Valencian aluevaltuuston puheenjohtaja José Luis Olivas Martínez (E, PPE),

sekä katsoo, että kansalaisten on oltava selvillä siitä, kuka tekee mitäkin Euroopassa, ja että heidän vaatimuksensa menettelyjen avoimuudesta ja yksinkertaisuudesta ovat oikeutettuja,

katsoo, että jäsenvaltioiden paikallisessa ja alueellisessa itsehallinnossa jo saavutetut oikeudet on tunnustettava yhteisön tasolla,

katsoo, että EU:n lainsäädäntövälineiden on oltava joustavia ja niissä on kunnioitettava jäsenvaltioiden sekä alue- ja paikallisyhteisöjen monimuotoisuutta,

katsoo, että AK:lle on annettava nykyistä aktiivisempi rooli subsidiariteettiperiaatteen valvontamenettelyssä,

hyväksyi 20. ja 21. marraskuuta 2002 pitämässään 47. täysistunnossa (marraskuun 21. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon.

1. Alueiden komitean näkemykset

1.1. Alueiden komitea katsoo, että unionin nykyiset tavoitteet, sellaisina kuin ne mainitaan perustamissopimuksessa, on säilytettävä ja niitä on jopa täydennettävä ja vahvistettava. Niinpä unionin on asetettava nimenomaiseksi tavoitteekseen vapauden, demokratian ja solidaarisuuden periaatteiden takaaminen, ihmisoikeuksien, perusvapauksien ja oikeusvaltion kunnioittaminen, kulttuurisen, kielellisen ja alueellisen monimuotoisuuden kunnioittaminen sekä näiden arvojen edistäminen unionin ulkopuolella.

1.2. Alueiden komitea katsoo lisäksi, että perustamissopimuksessa on pyrittävä lujittamaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Tavoitteisiin on myös lisättävä alueellinen yhteenkuuluvuus. Unionin laajentumisen myötä lisääntyvä heterogeenisuus edellyttää tämänsuuntaista erityispanostusta, sillä muutoin vaarannetaan poliittinen ja taloudellinen yhdentyminen, jotka ovat unionin ensisijaisia tavoitteita.

1.3. Alueiden komitea katsoo, että unionin toimielimet sekä jäsenvaltioiden valtionhallinnon, alueiden ja kuntien viranomaiset vastaavat yhdessä EU:n tavoitteiden saavuttamisesta. Sen vuoksi Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 10 artiklaan(2) nykyisin implisiitisti sisältyvä kumppanuusperiaate tulisi mainita nimenomaisesti uudessa perustamissopimuksessa.

1.4. Alueiden komitea katsoo, että yksittäiset mekanismit on valjastettava toissijaisuusperiaatetta noudattaen tukemaan unionin toimintaperiaatteiden johdonmukaisuutta toteutettaessa muun muassa sellaisia laaja-alaisia perustavoitteita kuin taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus, ympäristönsuojelu ja yhtäläiset mahdollisuudet. Perussopimuksissa on määrättävä, että kaikkien unionin toimintaperiaatteiden on palveltava näitä laaja-alaisia tavoitteita, jotta Euroopan yhteisöjen tuomioistuin voi valvoa niiden toteutumista.

1.5. Alueiden komitea katsoo, että Euroopan unionin toimivaltajaon perusperiaatteena on pidettävä sitä, että kaikki unionille osoittamattomat toimivaltuudet kuuluvat jäsenvaltioille. Tämä periaate sisältyy jo nykyisiin perussopimuksiin, vaikka se mainitaan nimenomaisesti vain Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa.

1.6. Alueiden komitea toistaa kantansa, jonka mukaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita, sellaisina kuin ne on määritelty perussopimuksissa, on täydennettävä siten, että kunnioitetaan alueiden ja kuntien viranomaisille valtiosäännössä annettua toimivaltaa. Jotta toimivallan jako on avointa ja toissijaisuusperiaatetta sovelletaan oikein, päätöksentekomenettelyä on kuitenkin muutettava edellä mainittujen lausekkeiden mukaisesti.

1.7. Alueiden komitea toteaa, että eräs oikeansuuntaisen toimivaltajaon visaisimmista ongelmista on hierarkian ja selkeiden, jäsenneltyjen normien puute sekä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamatta jättäminen(3), vaikka niiden tarkoituksena on yhdessä jäsenvaltioiden ja paikallis- ja alueyhteisöiden kanssa lähentää päätöksentekoa kansalaisiin.

1.8. Alueiden komitea katsoo, että toimivallan jakoperiaate on vakiinnutettava ja että on aiheellista laatia selkeä toimivallan jakojärjestelmä, joka on kansalaisten ja ruohonjuuritason poliittisten toimijoiden kannalta helppotajuinen. EU:n lainsäädäntävallan, toimeenpanovallan ja valvontavallan jakoa on lisäksi syytä selventää entisestään. Uudessa, perustuslain kaltaisessa kehyksessä on määriteltävä toimivallan hajauttamisen, tasapainon ja yhteistyön periaatteiden noudattaminen.

1.9. Alueiden komitea muistuttaa kannattavansa sitä periaatetta, että unionilla on oltava kaikki toimivaltuudet, jotka ovat tarpeen sen tavoitteiden saavuttamiseksi, ja asianmukaiset välineet sen tehtävien hoitamiseksi (CdR 127/2002 fin, kohta 3.2). Komitea ehdottaa, että luovuttaisiin toimivallan jaosta aihepiireittäin kolmeen pilariin, mutta säilytettäisiin tapauskohtainen lähestymistapa silloin, kun on kyse lainsäädäntämenettelyistä ja institutionaalisesta toimivallasta. Unionin lainsäädäntövälineiden teho riippuu puolestaan tarkoitusperistä ja siitä, onko kyseessä yksinomainen, rinnakkainen, täydentävä vai koordinoiva toimivalta.

1.10. Alueiden komitea toistaa esittämänsä toivomuksen, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklassa unionin toiminnalle asetettuja tavoitteita vahvistettaisiin seuraavasti:

- Luodaan todellinen yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka erityisesti antamalla unionille yksinomainen toimivalta kyseisellä alalla, jotta unionin asema paranee nykyisestä kansainvälisellä tasolla. Siksi kauppapolitiikka, kehitysyhteistyö ja humanitaarinen apu on yhdistettävä toisiinsa.

- Toteutetaan Euroopan unionin kansalaisten vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen pohjautuva alue siten, että oikeudet taataan ensisijaisesti perusoikeuskirjan avulla. Maahanmuuttoa ja turvapaikkaoikeutta koskevasta yhteisöpolitiikasta on luotava todellinen yhdennetty politiikka, jossa otetaan huomioon sekä ihmisoikeuksien kunnioittaminen että unionin sosiaalisen yhteenkuuluvuuden suojeleminen, tarve torjua laitonta maahanmuuttoa ja tarve kehittää maahanmuuttajaväestön lähtömaiden olosuhteita.

- Lujitetaan sellaista eurooppalaista yhteiskunta- ja talousmallia, jossa kunkin alueen kilpailukyvyn edellytyksinä ovat sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus, korkea sosiaalisen suojelun taso ja elämänlaatu, näiden seikkojen olematta mitenkään taloudellisen kehityksen vastaisia.

- Harjoitetaan kestävän kehityksen politiikkaa osana ympäristö-, sosiaali- ja talouspolitiikan entistä tehokkaampaa koordinointia (CdR 127/2002 fin).

1.11. Kuten AK on aiemmissa lausunnoissaan todennut, sen mielestä toimivaltajaon tarkoituksenmukaistamisen yhteydessä on pidettävä mahdollisena sekä uusien toimivaltuuksien siirtämistä että niistä luopumista(4). Huomattakoon kuitenkin, että kansalaiset toivovat, että unionille annetaan lisävälineitä tiettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi, etenkin vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamiseksi ja unionin identiteetin vahvistamiseksi kansainvälisissä yhteyksissä.

1.12. Alueiden komitea katsoo, että toimivaltaa jaettaessa on aina noudatettava subsidiariteettiperiaatetta.

1.13. Alueiden komitea toteaa, että Euroopan unioni käyttää etupäässä lainsäädäntävaltaa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Yksityiskohtaisesta sääntelystä ja täytäntöönpanosta vastaavat puolestaan ensisijaisesti jäsenvaltioiden valtakunnalliset, alueiden ja kuntien viranomaiset perusteltuja poikkeuksia lukuun ottamatta. Vaikka unionilla on perussopimusten nojalla toisinaan tietyillä aloilla yksinomainen toimivalta, lopullisesta täytäntöönpanosta vastaavat tavallisesti jäsenvaltioiden valtakunnalliset, alueiden tai kuntien viranomaiset.

1.14. Alueiden komitea katsoo, että toissijaisuusperiaatteen noudattamista tulee arvioida myös valitun oikeusvälineen tehon perusteella ja että puitenormit ja direktiivit ovat ensi sijassa muita sopivampia oikeusvälineitä. Tässä yhteydessä tulisi vähentää menettelyjen määrää ja ottaa käyttöön jäsenvaltioissa yleisesti käytössä olevia termejä vastaavat ja kansalaisille nykyisiä termejä tutummat nimitykset "laki" ja "puitelaki". Niiden on tehtävä tilaa yksityiskohtaisemmalle sääntelylle vain silloin, kun se on tavoitteiden saavuttamisen kannalta välttämätöntä. Kun lainsäädäntönormit on laadittu, toissijaisuusperiaate on otettava huomioon niiden yksityiskohtaisesta sääntelystä ja täytäntöönpanosta vastaavasta toimivaltaisesta hallintotasosta päätettäessä. Kun yksityiskohtien sääntely ja/tai täytäntöönpanovalta on normatiivisten perussäännösten nojalla päätetty antaa unionin toimielimille, perusteluissa on mainittava selvästi toissijaisuusperiaatteen toteutuminen.

1.15. Alueiden komitea katsoo, ettei perustamissopimuksen 5 artiklaa eikä Amsterdamin sopimusta täydentävää pöytäkirjaa kuitenkaan ole sovellettu täysin tyydyttävästi. Toisinaan komissio on mieltänyt asian poliittisesti epätarkoituksenmukaisesti, toisinaan taas itse 5 artiklan sanamuoto on osoittautunut epätarkaksi. Poliittisista tahoista alue- ja paikallisyhteisöt ovat epäilemättä kärsineet eniten siitä, ettei toissijaisuusperiaatetta ole kaikilta osin noudatettu.

1.16. Alueiden komitea panee merkille, että pohdittaessa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisen valvontaa sekä toimivaltajakoa on virinnyt keskustelu siitä, pitäisikö päätyä ennakoivaan poliittiseen valvontaan vai Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen jälkikäteen harjoittamaan oikeudelliseen valvontaan. AK:n mielestä on tarkoituksenmukaisempaa kannattaa oikeudellista valvontaa, mikä antaisi komitealle mahdollisuuden nostaa asiasta aktiivisesti kanteita. Yhteisön lainsäädännön "poliittinen valvonta" kuuluu ensisijaisesti yhteisön toimielimille, mutta AK toteaa, että myös jäsenvaltioiden kansanedustuslaitosten ja alueiden toimivaltaisten edustuslaitosten tehtävänä on valvoa oman maansa hallituksen toimintaa neuvostossa.

1.17. Alueiden komitea katsoo sitä vastoin, että jos asiasta voi valittaa jälkikäteen oikeusteitse, ennen säädöksen voimaantuloa on luotava uusi kyseenalaistamismenettely, jolla on lykkäävä vaikutus. Menettely kuuluisi Euroopan komission toimivaltaan; muutamissa tapauksissa toimivaltaisia olisivat neuvosto, Euroopan parlamentti ja alueiden komitea. Tuomioistuimen olisi annettava päätös 30 päivän kuluessa ja saatettava näin päätökseen keskustelu siitä, onko toissijaisuusperiaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja toimivallan jakoa sovellettu kyseisessä tapauksessa asianmukaisesti vai ei.

1.18. Alueiden komitea katsoo, että Euroopan unionin on myös vastaisuudessa voitava vastata joustavasti uusiin haasteisiin. Sellaisia lausekkeita, jotka sisältyvät EY:n perustamissopimuksen 95 ja 308 artiklaan, on kuitenkin toissijaisuusperiaatetta silmällä pitäen täsmennettävä. Näin yhdentymisprosessi pysyy dynaamisena, ja varmistetaan, että toimivallan siirtämistä unionille ja jäsenvaltioiden viranomaisille voidaan vastaisuudessa edelleen kehittää.

2. Alueiden komitean suositukset

Avoimuus ja toimivallan selkiyttäminen

2.1. Alueiden komitea katsoo, että kaikkien hallintotasojen välisen yhteistyöperiaatteen on oltava tulevan unionin toiminnan perusperiaate, joka ilmentää yhteistä vastuuta Euroopan yhdentymistä ohjaavien päämäärien saavuttamisesta.

2.2. EY:n perustamissopuksen 5 artiklassa on viitattava nimenomaisesti kansallisen tason alapuolella toimiviin (paikallis- ja aluetason) viranomaisiin.

2.3. Alueiden komitea toteaa, että yhteispäätösmenettelyä on sovellettava kaikissa tapauksissa, jotta taataan Euroopan parlamentin osallistuminen prosessiin. Lisäksi se toteaa, että kysymyksissä, joista on perustamissopimuksen mukaan pyydettävä alueiden komitean lausunto, AK:ta tulisi kuulla menettelyn alkuvaiheessa.

2.4. Alueiden komitea katsoo niin ikään, että sen osallistumista prosessiin on vahvistettava luomalla velvoittava väline, joka olisi tehokkaampi kuin pelkkä lausunto. Komitealle tulisi antaa esimerkiksi lykkäävä veto-oikeus tai aloiteoikeus sellaisissa alue- ja paikallisviranomaisten toimivaltaan kuuluvissa merkittävissä lainsäädäntäasioissa, joista AK:n kuuleminen on pakollista. Tällaisia aloja ovat etenkin Euroopan unionin toimintaperiaatteiden, kuten rakennerahastojen tai liikenteen, monivuotiset uudistukset.

2.5. Alueiden komitea ehdottaa, että toimivaltaa luokiteltaessa erotetaan selvästi toisistaan

- unionin yksinomainen toimivalta, josta päävastuun kantavat Euroopan unionin toimielimet

- jaettu toimivalta, jota käyttävät unioni ja jäsenvaltiot (sekä jäsenvaltioiden sisäisen jaon mukaisesti valtakunnalliset, alue- ja paikallisviranomaiset)

- täydentävä toimivalta, jonka puitteissa unioni täydentää tai tukee omalla toimivallallaan jäsenvaltioiden toimia, toteuttaa kannustavia toimenpiteitä tai koordinoi jäsenvaltioiden toimia. Unionin toiminnan rajat olisi tässä yhteydessä syytä määritellä nykyistä selvemmin, jotta sekä jäsenvaltioiden että valtiollista alempien hallinnon tasojen etua kunnioitetaan perus- ja ammattikoulutukseen, nuorisoon, väestönsuojeluun, kulttuuriin, urheiluun, terveydenhuoltoon, elinkeinoelämään ja matkailuun liittyvissä seikoissa. Mikäli jäsenvaltiot katsovat tarpeelliseksi ottaa käyttöön avoimen koordinointimenetelmän jollakin täydentävän toimivallan piiriin kuuluvalla alalla, avointa koordinointia on valvottava täysin parlamentaarisesti, ja valtiotasoa alempien päätöksentekotasojen, joilla on toimeenpanovaltaa kyseisellä alalla, on voitava osallistua koordinointiin.

2.6. Alueiden komitea katsoo, että nykyinen tavoitesidonnainen toimivallan jako olisi syytä säilyttää ja antaa unionin käyttöön kaikki tavoitteiden saavuttamisen kannalta tarpeelliset välineet. Toimintakeinot ovat siis erilaiset kuin jaettaessa toimivalta aihepiireittäin. Tämä menetelmä on yhteisön yhdentymisen avaintekijä, ja näin tulee olla jatkossakin, kunhan sen soveltamisessa noudatetaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita.

2.7. Alueiden komitea katsoo kuitenkin, että toimivaltajakoa ei voi selkiyttää laatimalla "luettelon" kuhunkin aihepiiriin liittyvistä toimivaltuuksista. Tällainen luettelo olisi pelkkä "avoimuuden kangastus", joka johtaisi kansalaisia harhaan seuraavista syistä: todellisuutta on hyvin vaikea jakaa osiin, koska yhden alan sääntely vaikuttaa aina toiseen ja koska lähes kaikki toimivalta on käytännössä tavalla tai toisella jaettu useamman toimijan kesken (riippumatta siitä, onko se konkreettisesti luokiteltu esim. jaetuksi vai täydentäväksi toimivallaksi).

Soveltaminen ja periaatteen noudattaminen: puitesäädökset ja valvontajärjestelmä

2.8. Alueiden komitea katsoo, että juuri toissijaisuusperiaatteen nojalla on yhä useammin turvauduttava puitelainsäädäntövälineisiin, jotta jäsenvaltiot ja tarvittaessa aluekohtaiset ja paikalliset yhteisöt voivat kehittää lainsäädäntöään erityisolosuhteidensa tarpeiden mukaisesti.

2.9. Alueiden komitea katsoo, että toissijaisuusperiaatteen oikea soveltaminen on paikallisen ja alueellisen itsehallinnon periaatteiden säilyttämisen kannalta elintärkeää. Niinpä perussopimuksessa olisi tunnustettava paikallis- ja alueviranomaisten perusluonteinen tehtävä lähennettäessä yhteisön päätöksiä kansalaisiin.

2.10. Alueiden komitea katsoo, että ratkaistaessa unionin ja jäsenvaltioiden tehtäväjakoon liittyviä ongelmia on myös pidettävä mielessä täytäntöönpanovalta; jos siis Euroopan komission on määrä antaa täytäntöönpanomääräyksiä aloilla, joilla valtiollista alemmilla päätöksentekotasoilla on toimeenpanovaltaa, alue- ja paikallishallinnon edustajille olisi tarjottava tilaisuus osallistua komitologiamenettelyyn.

2.11. Alueiden komitea ehdottaa, että sille uskotaan tärkeä tehtävä valvottaessa kyseisen periaatteen soveltamista, koska komitea on paikallis- ja alueyhteisöjä edustava Euroopan unionin elin.

2.12. Alueiden komitea kannattaa ehdotusta perustaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen erityisosasto valvomaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista.

Liitännäisperiaate ja joustavuuslauseke

2.13. Alueiden komitea korostaa, että on tärkeää taata liitännäisperiaate eli sitoumus antaa paikallis- ja alueyhteisöjen käyttöön asianmukaiset rahoitusvälineet aina, kun niille osoitetaan tiettyjä tehtäviä.

2.14. Alueiden komitea kannattaa sitä, että vastaisuudessakin turvaudutaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 95 ja 308 artiklaan sisältyviin joustolausekkeisiin. Ne edellyttävät kuitenkin, että Euroopan parlamentti puoltaa hanketta ja että alueisiin huomattavasti vaikuttavissa asioissa AK antaa aiheesta lausunnon.

2.15. Alueiden komitea valtuuttaa puheenjohtajansa toimittamaan tämän lausunnon Eurooppa-valmistelukunnalle, unionin puheenjohtajavaltiolle, neuvostolle, Euroopan parlamentille ja Euroopan komissiolle.

Bryssel 21. marraskuuta 2002.

Alueiden komitean

puheenjohtaja

Albert Bore

(1) EYVL C 192, 12.8.2002, s. 31.

(2) "Jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- ja erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia tästä sopimuksesta tai yhteisön toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi. Ne helpottavat yhteisön päämäärän toteuttamista. Ne pidättyvät kaikista toimenpiteistä, jotka ovat omiaan vaarantamaan tämän sopimuksen tavoitteiden saavuttamista."

(3) Puheenjohtajiston muistio 47/02, 15. toukokuuta 2002.

(4) Ks. aiheesta "Euroopan parlamentin mietintöluonnos: Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden toimivallan rajaaminen" 13. maaliskuuta 2002 annettu lausunto (CdR 466/2001 fin).