FI    FI FI 
FI    FI  EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel 3.12.2008 
SEK(2008) 2945 
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA 
Oheisasiakirja  
 
Ehdotus: 
 
EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI 
 
turvapaikanhakijoiden vastaan ottoa jäsenvaltioissa koskev ista vähimmäisvaatimuksista  
  
Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista  
  
{KOM(2008) 815 lopullinen} 
{SEK(2008) 2944} 
FI 2   FI 1. JOHDANTO  
Ehdotus, jolla muutetaan turvap aikanhakijoiden vast aanottoa jäsenvaltioissa koskevista 
vähimmäisvaatimuksista annettua neuvoston dire ktiiviä 2003/9/EY, jäljempänä ’vastaanotto-
olosuhteita koskeva direktiivi’, sisällytettiin  strategisena aloitteena komission vuoden 2008 
työohjelmaan1. 
Kuten Haagin ohjelmassa2 kehotetaan, komissio on aloittanu t arviointiprosessin osana 
turvapaikkalainsäädännön toista vaihetta se lvittääkseen, millaisia tuloksia yhteisen 
eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän perustam isen ensimmäisessä vaih eessa on saavutettu. 
Arvioinnin kohteena ovat muun muassa turvapai kanhakijoiden vastaanotto-olosuhteet.  
Komissio antoi 26. marraskuuta 2007 kertomuksen3 direktiivin saattamisesta osaksi 
jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ja sen soveltamisesta, jäljempänä ’ arviointikertomus ’. 
Arviointikertomuksessa mainitaan, mitkä seikat  edellyttävät voima ssa olevien säännösten 
selventämistä ja/tai yhdenmukaistamisen jatkamista. Lisäksi komissio esitti kesäkuussa 2007 vihreän kirjan  kuullakseen eri intressiryhmiä ja kart oittaakseen yhteisen eurooppalaisen 
turvapaikkajärjestelmän toisen vaiheen toteutusvaihtoehtoja muun muassa turvapaikanhakijoiden vastaanoton osalta . Jäsenvaltioiden, YK:n pakolaisasiain 
päävaltuutetun, valtiosta riippumattomien järjestöjen ja akateemisten asiantuntijoiden kanssa järjestettiin useita kokouksia, joissa määritett iin keskeiset ongelmat, jotka on ratkaistava 
turvapaikkalainsäädännön antamisen toisen vaiheen aikana.  
Kuulemismenettelyn yhteydessä esiin tulleet kysymykset ja ehdotukset muodostavat tämän 
vaikutusten arvioinnin valm istelutyön perustan.  
2. N
YKYTILANNE JA ONGELMAT  
Turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhtei den alalla on havaittu seuraavat ongelmat: 
• Vastaanotto-olosuhteita koskevan direkt iivin säännökset eivät aina takaa 
turvapaikanhakijoille riittävä n hyvää kohtelua erityisesti seuraavilla osa-alueilla: 
– pääsy työmarkkinoille; 
– vastaanotto-olosuhteiden taso ja muoto; 
– muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden tarpeiden huomioiminen; 
– säilöönotto; 
– direktiivin soveltamisala.  
• Muita heikommassa asemassa olevien turv apaikanhakijoiden ja muita heikommassa 
asemassa olevien oman maan kansalaisten kohtelun erilaiset vähimm äisvaatimukset voivat 
johtaa syrjintään.  
• Yhdenmukaisten vastaanotto-olosuhteiden puu ttuminen voi lisätä turvapaikanhakijoiden 
liikkumista jäsenvaltiosta toiseen , mikä rasittaa kansallisten ha llintoviranomaisten lisäksi 
turvapaikanhakijoita. 
                                                 
1 KOM(2007) 640. 
2 Haagin ohjelma: vapauden, turvallisuuden ja oikeud en lujittaminen Euroopan unionissa, hyväksytty 
5. marraskuuta 2004. 
3 KOM(2007) 745. 
FI 3   FI Vaikutusten arvioinnissa pohditaan, miten tilanne kehittyisi siinä tapauksessa, että EU:n 
tasolla ei toteuteta toimia. Päätelmä on, että nykyisiä ongelmia ei voida  ratkaista ilman EU:n 
toimia.  
3. TAVOITTEET  
Yhteisen eurooppalaisen turvapai kkajärjestelmän toisen vaiheen yleistavoitteilla  pyritään 
vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin osalta varmistamaan korkeatasoisemmat vaatimukset kansainvälistä suojelua tarvitsev ien henkilöiden kohtelulle ja vähentämään 
turvapaikanhakijoiden liikkumista jäsenvaltiosta toiseen. 
Uudella direktiivillä varmistetaan erityisesti seuraavien erityistavoitteiden saavuttaminen: 
I) Helpotetaan pääsyä työmarkkinoille. II) Varmistetaan riittävät vaatimukset aineellisille vastaanotto-olosuhteille. III) Taataan, että muita heikommassa asema ssa olevien henkilöryhmien tarpeet otetaan 
asianmukaisesti huomioon.  
IV) Varmistetaan säilöönoton rajoittaminen poikkeustapauksiin ja  lujitetaan säilöön 
otettujen turvapaikanhak ijoiden oikeusturvaa. 
V) Määritellään direktiivin soveltamisala selkeästi.  
4. T
OIMINTAVAIHTOEHDOT  
Edellä mainittujen erityistavoitteiden moninaisuuden vuoksi vaikutusten arvioinnissa 
ehdotetaan useita vaihtoehtoja n iiden saavuttamiseksi. Parhaaksi katsottu vaihto ehto valittiin 
yhdistämällä yksittäisille er ityistavoitteille parhaite n sopivat vaihtoehdot.  
4.1. Säilytetään nykytilanne 
Voimassa olevaa oikeudellista kehystä ei muuteta, ja jäsenvaltioissa käynnissä olevia toimia 
jatketaan.  
Komissio jatkaa vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin täytäntöönpanon seurantaa.  
4.2. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto 
Ehdotettujen toimintavaihtoehtojen monimutk aisuuden vuoksi tässä yhteenvedossa ainoastaan 
luetellaan tärkeimmät tekijä t, joista parhaaksi arvioitu  vaihtoehto muodostuu. Paras 
vaihtoehto muodostuu sekä lainsäädännöstä  että jäsenvaltioiden välisen käytännön 
yhteistyön edistämisestä . 
• Direktiivin soveltamisalan  osalta parhaalla vaihtoehdolla 
– selvennetään sitä, että direktiiviä sovellet aan kaikentyyppisissä turvapaikkamenettelyissä 
(Dublin-järjestelmä mukaan lukien) kaikilla  maantieteellisillä alueilla ja kaikissa 
laitoksissa, jotka vastaanottavat turvapaika nhakijoita (säilöönotto mukaan lukien); 
– varmistetaan, että toissijaista suojel ua hakevat henkilöt kuuluvat direktiivin 
soveltamisalaan.  
• Työmarkkinoille pääsyn  osalta parhaalla vaihtoehdolla 
– lyhennetään työmarkkinoille pääs yä rajoittavia määräaikoja; 
– kielletään sellaiset kansalliset työm arkkinaehdot, jotka voivat vaikeuttaa 
turvapaikanhakijoiden työnsaantia. 
FI 4   FI Käytännön yhteistyön parhaaseen vaihto ehtoon, jolla täydennetään parasta 
lainsäädäntövaihtoehtoa, sisältyy työmarkkinara joituksiin liittyvien parhaiden käytänteiden 
vaihto turvapaikkakysymysten asiantuntijo iden EU-verkon (EURASIL) kautta, jotta 
työmarkkinoille pääsyä voidaan entisestään he lpottaa. Esimerkiksi tiukempia rajoituksia 
asettavien jäsenvaltioiden käytänteiden ri nnalle asetettaisiin niiden jäsenvaltioiden 
toimintatapoja, jotka eivät edellytä työlupaa ja /tai sallivat työnteon aloittamisen välittömästi 
ilman odotusaikoja.  
• Turvapaikanhakijoiden säilöönoton  osalta parhaalla vaihtoehdolla  
– pyritään varmistamaan, että säilöönottoa vält etään ja siihen turvaudutaan ainoastaan 
poikkeustapauksissa; 
– otetaan käyttöön turvapaikanhakijoiden oikeus turvaa lisäävät menettely lliset takeet, kuten 
oikeus saada tietoja säilöönoton perusteist a ja mahdollisuus hakea säilöönottopäätökseen 
muutosta kansallisessa tuomioistuimessa; 
– määritetään säilöönoton ede llytykset ottaen huomioon mu ita heikommassa asemassa 
olevien henkilöiden erityistarpeet (er ityisesti lapset ja kidutuksen uhrit);  
– varmistetaan, että alaikäisiä ei  oteta säilöön, paitsi jos se on heidän etunsa mukaista, ja että 
ilman huoltajaa olevia alaikäis iä oteta säilöön milloinkaan; 
– aletaan tarkastella koko säilöönottojärjestelm än toimivuutta säännöllisin väliajoin. 
Käytännön yhteistyön parhaaseen vaihto ehtoon, jolla täydennetään parasta 
lainsäädäntövaihtoehtoa, sisältyy parhaiden käytänteiden vaihto turvapaikkakysymysten asiantuntijoiden EU-verkon (EURASIL ) kautta niiden jäsenvaltioi den kanssa, jotka soveltavat 
säilöönoton sijaan vaihtoehtoisia toimia (esi merkiksi rahallisen vakuuden asettaminen tai 
takaajan hankkiminen).  
• Aineellisten vastaanotto-olosuhteiden  osalta parhaalla vaihtoehdolla  
– sovelletaan ns. riittäväntasoisten aineellist en vastaanotto-olosuhteiden periaatteeseen 
kvantitatiivista lähestymistapaa ottamalla käyt töön viitearvo eli oman  maan kansalaisille 
myönnettävien sosiaalia vustusten minimitaso; 
– asetetaan jäsenvaltioille raportointivelvollisuus , jotta voidaan seurata turvapaikanhakijoille 
myönnettyjen avustusten tasoa;  
– varmistetaan, että kansallisten viranomaisten rajoittaessa vastaanotto-olosuhteita tai 
peruuttaessa ne kokonaan noudatetaan riittävän elintason periaatetta ja taataan oikeus 
hakea muutosta tehtyihin päätöksiin.  
Käytännön yhteistyön parhaaseen vaihto ehtoon, jolla täydennetään parasta 
lainsäädäntövaihtoehtoa, sisältyy parhaiden käytänteiden vaihto turvapaikkakysymysten asiantuntijoiden EU-verkon (EURASIL) kau tta, jotta voidaan varmistaa aiempaa 
korkeatasoisemmat aineellisten  vastaanotto-olosuhteiden vaatimukset samalla kun otetaan 
huomion jäsenvaltioiden vastaanotto kapasiteetti. Erityisesti voita isiin vaihtaa ajatuksia siitä, 
kuinka turvapaikanhakijoiden tarpee t voidaan ottaa paremmin huomioon 
vastaanottokeskuksissa ja kuinka majoitustilo ja järjestettäessä otetaan huomioon ikään ja 
sukupuoleen liittyvät näkökohdat ja k unnioitetaan oikeutta yksityis yyteen ja perhe-elämään.  
• 
Erityisryhmiin k uuluvien henkilöiden  osalta parhaalla  vaihtoehdolla 
– perustetaan järjestelmät, joilla tunnistetaan asianmukaisesti erityistarpeet ja seurataan 
tarvittaessa yksittäisten henkilö iden tilanteen kehittymistä; 
– helpotetaan alaikäisten kouluun pääsyä; 
FI 5   FI – velvoitetaan jäsenvaltiot estämään sukupuoleen kohdistuvat rikokset 
vastaanottokeskuksissa; 
– selkeytetään voimassa olevaan direktiiviin sisälty viä keskeisiä käsitteitä  kuten ’tarpeellista 
lääketieteellistä ja muunlai sta hoitoa’ ja ’sairauden ka nnalta välttämätöntä hoitoa’; 
– velvoitetaan järjestämään riit tävä koulutus henkilöstölle, jo ka on tekemisissä kidutuksen tai 
raiskauksen uhrien kanssa. 
Käytännön yhteistyön parhaaseen vaihto ehtoon, jolla täydennetään parasta 
lainsäädäntövaihtoehtoa, sisältyy 
– säännöllinen tietojen vaihto EURASIL-verk on kautta muita heikommassa asemassa 
olevien henkilöryhmien kohtelun parhaista käytänteistä, joilla  pyritään erityisesti 
varmistamaan erityistarpeiden ennakoiva tunni staminen, tarvittava sairauksien hoito ja 
asianmukainen koulutus henkilöstölle, joka on tekemisissä muita heikommassa asemassa 
olevien henkilöryhmien kanssa; 
– EURASIL-verkon kautta toteut ettava käytännön yhteistyö, j onka avulla voitaisiin tukea 
EU-käsikirjan laatimista. Käsikirjaan voitaisiin EU:n tasolla kerätä parhaita käytänteitä, 
jotka liittyvät esimerkiksi muita heikommassa asemassa olevia henkilöryhmiä auttavan henkilöstön koulutukseen, erityi starpeiden tunnistamista kos keviin suuntaviivoihin ja 
muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden majoittamiseen.  
Parhaan vaihtoehdon keskeiset edut : 
• Sillä varmistetaan turvapaikanhakijoiden kohtelun aiempaa  korkeatasoisemmat 
vaatimukset  (muun muassa helpompi pääsy työm arkkinoille, menettelylliset takeet 
säilöön otetuille henkilöille ja muita he ikommassa asemassa olevien henkilöryhmien 
parempi kohtelu), jotka ovat kansainvälisen  oikeuden, muun muassa Yhdistyneiden 
Kansakuntien lapsen oikeuksien sopimuksen ja EU:n perusoikeuskirjan, mukaisia.  
• Sillä jatketaan vastaanotto-olosuhteiden yhdenmukaistamista  lainsäädännöllisillä toimilla 
sekä tehostetulla käytännön yhteistyöllä. Näin turvapaikanhakijoiden kohteluun sovelletaan 
yhtenäisiä vaatimuksia koko EU:n  alueella ja varmistetaan  vastaanotto-o losuhteisiin 
sovellettava kattava lähestymistapa. 
Keskeiset vaikutukset:  
• Vastaanottoon liittyvien vaatimusten parantam isella on kaiken kaikkiaan myönteinen 
vaikutus turvapaikanhakijoihin  perusoikeuksien kannalta. Er ityisesti oikeutta vapaaseen 
liikkuvuuteen lujitetaan säätämällä, että henkilöitä ei pitäisi ottaa säilöön muutoin kuin 
poikkeustilanteissa ja että ilman huoltajaa olev ia alaikäisiä ei sa a koskaan ottaa säilöön. 
Helpottamalla turvapaikanhakijoiden p ääsyä työmarkkinoille lisätään heidän 
riippumattomuuttaan ja edis tetään kotoutumista vastaano ttavaan jäsenvaltioon. Muita 
heikommassa asemassa olevat henkilör yhmät otetaan entistä paremmin huomioon 
varmistamalla, että näiden henkilöiden tarpee t tunnistetaan viipymättä  ja heille tarjotaan 
asianmukaista hoitoa. Tietojen vaihtaminen parhaista käytänteistä  ja suuntaviivojen 
antaminen kaikista vastaanotto-olosuhteiden me rkityksellisistä osa-alueista voisivat olla 
erittäin hyödyllisiä välineitä, joilla varm istetaan mahdollisimman korkeatasoisten 
vaatimusten soveltaminen koko EU:n alueella.  
• Ehdotetuilla toimilla vähennetään osalta an turvapaikanhakijoiden liikkumista 
jäsenvaltiosta toiseen varm istamalla heidän kohteluunsa – erityisesti säilöönottoon, 
aineellisiin vastaanotto-olosuhteisiin ja  työmarkkinoille pääsyyn – sovellettavat 
tasapuolisemmat vaatimukset koko EU:n aluee lla. Käytännön yhteistyöllä voidaan myös 
edistää yhteisten käytänteiden käyttöönottoa turvapaikanhakijoiden vastaanoton alalla ja 
FI 6   FI erityisesti muita heikommassa asemassa ol evien henkilöryhmien kohtelun osalta. Asiasta 
laadittavaan EU-käsikirjaan on tarkoitus koota  parhaat käytänteet ja muut toimintatavat 
sovellettaviksi kaiki ssa jäsenvaltioissa.  
Taloudellinen toteuttamiskelpoisuus: 
• lisävaroja olisi osoitettava  uuden direktiivin säännösten noudattamiseen erityisesti 
seuraavilla osa-alueilla:  
– aineelliset vastaanotto-olosuhteet, jotta toim intatavat voidaan sovittaa uudessa direktiivissä 
vaaditulle tasolle;  
– muita heikommassa asemassa olevien henkilö iden kohtelu, jotta kansallisella tasolla 
voidaan ottaa käyttöön menettelyt erityistarpeiden tunnistamiseksi;  
– terveydenhuollon varmistaminen muita heikomma ssa asemassa oleville henkilöille samoin 
ehdoin kuin oman maan kansalaisille;  
• jäsenvaltioille voisi koitua säästöjä direk tiiviehdotukseen sisältyvistä säännöksistä, joilla 
lyhennetään työmarkkinoille pääs yä rajoittavia määräaikoja. Säästöjä voitaisiin saavuttaa 
sillä, että turvapaikanhakijoiden riippumatto muuden lisääntyessä vältytään ylimääräisiltä 
sosiaalikuluilta. Lisäksi työssä  käyvät turvapaikanhakijat maks avat veroja jäsenvaltiolle; 
• säilöönoton rajoittaminen poikkeustilanteisiin säästäisi myös jäsenva ltioiden julkisia 
varoja. Säilöönottoon johtavat menettelyt ova t luultavasti kalliimpi vaihtoehto kuin 
turvapaikanhakijoiden majoittaminen avoimiin vastaanottokeskuksiin, koska säilöönottokeskuksissa tarvitaan turvajär jestelyjen vuoksi enemmän henkilökuntaa.  
5. S
EURANTA JA ARVIOINTI  
Parhaan vaihtoehdon toteutuksen seuranta ja  arviointi ovat keskei sessä asemassa, kun 
arvioidaan uuden direktiivin tehokkuutta ja va ikuttavuutta. Komissio arvioi säännöllisesti 
uuden direktiivin täytäntöönpanoa jäsenvaltioi ssa ja antaa asiasta kertomuksia. Lisäksi 
annetaan vuosittain kertomuksia, joiden avulla seurataan täytän töönpanoa niillä osa-alueilla, 
joilla esiintyi ongelmia turvapaikkalainsäädä nnön ensimmäisen vaiheen aikana. Asiantuntijat 
järjestävät säännöllisesti kokouksia keskuste llakseen täytäntöönpa non ongelmista ja 
vaihtaakseen tietoja jäsenvaltioissa s ovellettavista parhaista käytänteistä.  
Alla olevassa taulukossa ehdotetaan indikaat toreita, joilla voitais iin arvioida parhaan 
vaihtoehdon toteuttamisen edis tymistä ja tehokkuutta suhteessa  keskeisiin tavoitteisiin.  
Indikaattorit 
• Vastaanotto-olosuhteita koskevaan direktiiv iin ehdotettujen muutosten täytäntöönpanon 
edistyminen jäsenvaltioissa. 
• Turvapaikanhakijoiden lukumäärä jäsenvaltiossa. 
• Työssä käyvien turvapaikanhakijo iden lukumäärä jäsenvaltiossa. 
• Erityisryhmiin kuuluvien turvapaikanhakijoiden  lukumäärä sekä toimivaltaisiin laitoksiin 
annettujen lähetteiden lukumäärä. 
• Dublin-järjestelmään perustuvien py yntöjen ja siirtojen lukumäärä.  
• Eurodac-osumat. 
• Turvapaikanhakijoille myönnettyje n sosiaalietuuksien määrä. 
• Euroopan pakolaisrahastosta rahoit ettavien toimien piirissä ol evien henkilöiden lukumäärä.  
FI 7   FI • Euroopan pakolaisrahastolle osoite tut taloudelliset  resurssit.  
• Käytännön yhteistyöhön liittyville toimille os oitetut taloudelliset resurssit.  
• Järjestettyjen koul utustilaisuuksien lukumäärä.