Komission väliraportti Tukholman Eurooppa-neuvostolle - Lainsäädännön parantaminen ja yksinkertaistaminen /* KOM/2001/0130 lopull. */





Komission väliraportti Tukholman Eurooppa-neuvostolle - Lainsäädännön parantaminen ja yksinkertaistaminen I TAUSTA JA TAVOITE Tämän väliraportin tarkoituksena on antaa komission ensimmäinen vastaus Lissabonin Eurooppa-neuvoston yhteisön toimielimille ja jäsenvaltioille esittämään pyyntöön määritellä vuoteen 2001 mennessä strategia, jossa yksinkertaistetaan uudella koordinoidulla toimella lainsäädäntöä sekä jäsenvaltioiden ja yhteisön julkisen hallinnon toimintaa. Kuten Tukholman Eurooppa-neuvostolle tarkoitetussa komission tiedonannossa [1] korostetaan, kansalaiset ja yritykset - erityisesti pk-yritykset - tarvitsevat selkeää, tehokasta ja toimivaa lainsäädäntöä nopeasti muuttuvilla maailmanmarkkinoilla. Tämä on hyvin tärkeää, jos Euroopan unionista halutaan maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietopohjainen talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta. [1] Komission tiedonanto "Euroopan unionin mahdollisuuksien hyödyntäminen: Lissabonin strategian lujittaminen ja laajentaminen", KOM(2001) 79 lopullinen. Lainsäädäntöä koskevan strategian luominen on osa laajempaa Euroopan unionin toimintaan liittyvää tarkastelua. Komissio osallistuu keskusteluun seuraavin tavoin: 1) Se laatii tämän väliraportin, jossa luodaan tilannekatsaus ja annetaan komission ensimmäiset kommentit Lissabonin toimeksiannon täytäntöönpanemiseksi. 2) Se julkaisee ensi heinäkuussa eurooppalaista hallintotapaa käsittelevän valkoisen kirjan. 3) Se esittelee kuluvan vuoden kuluessa yksityiskohtaisen lainsäädännön parantamista ja yksinkertaistamista koskevan toimintasuunnitelman. Komissio käyttää työssään apuna päätelmiä, jotka julkishallinnosta vastaavien ministerien marraskuussa 2000 perustama korkean tason neuvoa-antava ryhmä teki raportissaan. II ERITTELY JA HAVAINNOT Yhteisön tasolla jo aloitetut toimet Lainsäädännön yksinkertaistamisesta ja sen laadun parantamisesta on jo annettu yhteisön tason sääntöjä ja suuntaviivoja [2]. Lisäksi Euroopan yhteisö on käynnistänyt vuodesta 1985 useita tämänsuuntaisia hankkeita. [2] Pöytäkirja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta; toimielinten välinen sopimus nopeutetusta menetelmästä säädöstekstien viralliseksi kodifioimiseksi, tehty 20 päivänä joulukuuta 1994; toimielinten välinen sopimus yhteisön säädöstekstien laatua koskevista yhteisistä suuntaviivoista, tehty 22 päivänä joulukuuta 1998; perustamissopimusten liitteenä olevat julistukset. Esimerkkejä toteutetuista toimenpiteistä * uuden lähestymistavan mukaiset direktiivit, joilla pyritään yhdenmukaistamaan sääntöjä; niissä asetetaan vain keskeiset vaatimukset ja jätetään liikeyrityksille paljon erilaisia mahdollisuuksia mukautua niihin (liitesivu I) * työmarkkinaosapuolten mahdollisuus neuvotella sopimuksista sosiaalialalla: kun neuvosto on hyväksynyt kyseiset sopimukset, ne ovat vaihtoehto lainsäädännölle (liitesivu II) * vapaaehtoisten järjestelmien ja toimenpiteiden käyttöönotto (muun muassa ekotuotemerkki, ympäristöasioiden auditointi, hyvät toimintatavat ilmaliikenteessä ja kuluttajansuoja-asioissa, hiilidioksidipäästöjen vähentämissopimukset) ja turvautuminen puitelainsäädäntöön, jossa voidaan asettaa tietylle alalle tarkat tavoitteet ja antaa täytäntöönpano asianomaisten tahojen tehtäväksi esimerkiksi sopimusten kautta (liitesivu III) * nykyisen lainsäädännön yksikertaistamistoimet esimerkiksi sisämarkkina-asioissa (Slim-aloite, liitesivu IV) ja yhteisen maatalouspolitiikan uudistukset, joiden ansiosta on voitu vähentää asetusten määrää ja toimijoiden hallinnollista työtaakkaa (liitesivu V) * yritystoiminnalle aiheutuvien vaikutusten arviointi, joka perustuu kuulemiseen ja taloudellisten tutkimusvälineiden käyttöön sekä yrityspaneelia koskevaan kokeiluhankkeeseen * yritysten toimintaolosuhteiden yksinkertaistamista käsittelevän työryhmän (Best) perustaminen (liitesivu VI); Internetin kautta toteutettavat kuulemiset tietyistä ehdotuksista (esimerkiksi televiestintäalalla); jatkuva yritysten antamien kommenttien kerääminen palautteen antamista varten luodun järjestelmän kautta. Nämä toimet eivät kuitenkaan ole aina tuottaneet odotettua tulosta. Ne eivät ole kuuluneet samaan toimintakokonaisuuteen, eikä niitä ole kohdistettu lainsäädännön kaikkiin vaiheisiin kokonaisuutena. Yhteisön tason lainsäädäntö yksinkertaistaa periaatteessa merkittävästi tilannetta, koska 15 kansallisen lain asemesta riittää yksi yhteinen laki, mutta silti Euroopan unionin lainsäädäntötyötä on kritisoitu. Pääasialliset kritiikin kohteet * valmisteluvaihe nähdään usein riittämättömänä; ei tutkita riittävästi ehdotettujen toimenpiteiden vaikutuksia taloudellisiin toimijoihin ja muihin asianomaisiin tahoihin; toivotaan perusteellisempia ja järjestelmällisempiä kuulemisia, joissa pitäisi käsitellä muun muassa lainsäädäntöratkaisun välttämättömyyttä * lainsäädännön määrä ja sen kasvu: yhteisön lakeja on itse asiassa vähän. [3] Lakien määrä on joillakin aloilla kuitenkin kasvanut 50 toimintavuoden aikana, mikä vaikeuttaa säännöstön ymmärtämistä ja täytäntöönpanoa [3] Voimassa olevaa lainsäädäntöä on noin 70 000 virallisen lehden sivua. Tilastojen mukaan ehdotettujen säädösten määrä on viime vuosina merkittävästi vähentynyt (vuosina 1990-1994 komissio teki 250 lakiehdotusta ja vuosina 1995-1999 vain 96). * monimutkaisuus, joka johtuu seuraavista seikoista: - perusasetuksilla on taipumus olla liian yksityiskohtaisia - ne ovat tulosta vaikeista kompromissiratkaisuista Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa käytävissä neuvotteluissa - yhteisön lainsäädännön lisäksi jäsenvaltioilla on omat täytäntöönpanosäännöksensä * lainsäädännön valmistelun kesto: säädöksen hyväksyminen vie keskimäärin noin 20 kuukautta; joskus tarvitaan 18-24 kuukautta lisää, ennen kuin jäsenvaltiot saavat säädöksen sisällytetyksi omaan lainsäädäntöönsä; näin hidasta toimintaa ja toisaalta markkinoiden ja teknologian nopeaa kehitystä on vaikea yhdistää * direktiivien saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja niiden täytäntöönpano jäsenvaltioissa aiheuttaa lisävaikeuksia, erilaisia käytäntöjä, myöhästymisiä ja jopa täytäntöönpanon laiminlyömistä * sovellettaessa ja valvottaessa yhteisön oikeutta kansallisissa järjestelmissä turvaudutaan usein toimenpiteisiin, jotka aiheuttavat erilaisia vaikutuksia taloudellisille ja sosiaalisille toimijoille * asianomaiset osapuolet eivät saa aina helposti tietoa voimassa olevasta lainsäädännöstä * lainsäädännön hyväksyminen ja konsolidointi: komissio ei ole aina onnistunut päivittämään yhteisön lainsäädäntöä, oli kyse sitten säädösten konsolidoinnista (koonnelmista tiedotustarkoitukseen), kodifioinnista tai muuttamisesta (velvoittavan tekstin korvaamisesta). Alexandre Lamfalussyn johtaman korkean tason ryhmän raportissa käsitellään osittain tätä kritiikkiä, muun muassa nykyisen lainsäädäntöjärjestelmän hitautta ja kankeutta sekä sen tuottamaa tulkinnanvaraisuutta. Raportissa korostetaan erityisesti, että Euroopan unionin tavoitteet ja sen käytössä olevat lainsäädäntövälineet eivät ole tasapainossa rahoitusmarkkinoiden nopean kehityksen kanssa. Siinä suositellaan primäärioikeuden ja siitä johdettujen täytäntöönpanosäännösten välisen yhteyden selkeyttämistä. Lisäksi siinä suositellaan voimakasta poliittista sitoutumista, jotta edistettäisiin joustavaa lähestymistapaa rahoitusalan sääntelyssä, sekä yhteisön eri toimielinten tehtävien kunnioittamista. III LAINSÄÄDÄNTÖSTRATEGIAN SUURET LINJAT Uusi koordinoitu toimi Lainsäädännön yksinkertaistamiseen ja sen laadun parantamiseen tähtäävä politiikka ei ole vaihtoehto vaan välttämättömyys. Se on onnistuneen Euroopan rakentamisen looginen jatko ja yhä enemmän yhteisön toiminnan oikeutuksen ehto. Komissiolla on aloitteenteko-oikeutensa takia erityisen vastuullinen asema yhteisön säädösten valmistelussa [4]. Sen onnistuminen pyrkimyksissään yksinkertaistaa ja parantaa lainsäädäntöä riippuu kuitenkin siitä, miten aktiivisesti muut toimijat - eli muut toimielimet ja jäsenvaltiot - osallistuvat ja sitoutuvat lainsäädäntöprosessiin. Tämän vuoksi tarvitaan siis koordinoitua toimea. [4] Tässä tarkoitettua uutta lainsäädäntöstrategiaa olisi sovellettava myös aloitteenteko-oikeuteen, joka jäsenvaltioilla on EY:n perustamissopimuksen IV osaston yhteydessä. Kokonaisstrategia selkeästi määritellyissä puitteissa Euroopan unioni tarvitsee kokonaisvaltaisen strategian, jossa käsitellään kaikkia lainsäädännön parantamiseen ja yksinkertaistamiseen liittyviä seikkoja. Strategiassa on otettava huomioon yhteisön säädösten kaikki vaiheet valmistelusta soveltamiseen ja muuttamiseen. Lainsäädäntöstrategian pääperiaatteet * säädetään lakeja vain kun se on välttämätöntä * järjestetään laaja kuuleminen ja tehdään vaikutusten arviointi ennen ehdotuksen tekoa * valitaan asianmukainen väline * vauhditetaan lainsäädännön valmistelua * taataan nopea ja täsmällinen täytäntöönpano jäsenvaltioissa ja tehokas soveltaminen * arvioidaan lainsäädännön vaikutuksia * nopeutetaan nykyisten tekstien yksinkertaistamista ja kodifiointia Strategia on kehitettävä unionin toimielimissä. Perustamissopimukset tarjoavat mahdollisuuksia mutta asettavat myös rajoituksia. Niissä vahvistetaan toimielinten ja jäsenvaltioiden tavoitteet, toimivalta, menettelyt ja periaatteet. Komission mielestä lainsäädännön parantamiseen ja yksinkertaistamiseen tähtäävä toiminta ei tarkoita sääntelyn purkamista. Komissio aikoo käyttää edelleen täysimääräisesti perustamissopimuksessa sille annettuja välineitä ja toimia aloitteentekijänä toimivaltansa rajoissa. Uudet haasteet edellyttävät unionilta asiaankuuluvia lainsäädäntötoimia, oli kyse sitten esimerkiksi elintarvikkeiden turvallisuudesta tai turvallisuuteen, vapauteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomisesta. Tämä on linjassa sen kanssa, että pyritään yksinkertaistamaan lainsäädäntöä ja haetaan täydentäviä tapoja käyttää perustamissopimuksissa määriteltyjä välineitä. Yhteisön lainsäädännön aiheellisuus Ennen lainsäädännön valmistelua on varmistettava sen tarve. Tarvitaanko lakia- Onko muita mahdollisia vaihtoehtoja- Asian Euroopan laajuinen ulottuvuus tai sen tärkeys eivät ole riittäviä perusteita määriteltäessä yhteisön säädöksen tarpeellisuutta. Komission aloiteoikeuteen kuuluu myös oikeus päättää olla turvautumatta säädökseen, vaikka muut toimielimet, jäsenvaltiot, asianomaiset tahot tai kansalaisyhteiskunta painostaisivat sitä toimimaan. Lainsäädännöllinen paine Komission kaikista ehdotuksista * 20-25 % tehdään neuvoston tai Euroopan parlamentin päätöslauselmien perusteella tai työmarkkinaosapuolten taikka taloudellisten toimijoiden pyynnöstä * noin 30 % johtuu Euroopan yhteisön kansainvälisistä velvoitteista * 10-15 % johtuu perustamissopimuksen tai johdetun oikeuden mukaisista velvoitteista * noin 20 %:lla päivitetään voimassa olevaan yhteisön lainsäädäntöä (muun muassa muuttaminen teknisen ja tieteellisen kehityksen mukaiseksi). Ensimmäiseksi on siis selvitettävä, onko yhteisön toimi aiheellinen tietyn ongelman ratkaisemiseksi. Komissio lisää tässä suhteessa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteisiin liittyvää valvontaansa. Se jatkaa kuulemisasiakirjoja sekä palautteen keräämistä ja erittelyä koskevaa toimintatapaansa ja tehostaa lainsäädäntöaloitteiden ohjelmointiaan. Hallintotapoja koskevalla valkoisella kirjalla osallistutaan keskusteluun siitä, miten asianmukaiset päätöksentekotasot voitaisiin määritellä entistä paremmin. Ennen kuin komissio toteuttaa lainsäädäntötoimen, sen on tutkittava, ovatko toimenpiteet välttämättömiä perustamissopimuksen määräysten noudattamiseksi. Kun yhteisön toimi on todettu aiheelliseksi, on viipymättä mietittävä, mitkä ovat asianmukaiset menettelytavat ja välineet. Lainsäädännölle on olemassa vaihtoehtoisia tai täydentäviä ratkaisuja, joissa asianomaiset osapuolet voivat osallistua toimintaan. Lissabonissa kehitetty avoin koordinointimenetelmä on täydentävä apuväline, jonka avulla voidaan vaihtaa kokemuksia ja vertailla saavutettua edistystä. Myös vapaaehtoiset toimet kuten itsesääntely voivat osoittautua aiheellisiksi. Vaihtoehtoiset ja täydentävät keinot * Itsesääntely on vapaaehtoista ja perustuu asianomaisten osapuolten yhteistyöhön; tukena voi olla yhteisön sääntöjä, joilla tuetaan osapuolten välisiä sopimuksia; kun velvoittavia sääntöjä ei ole, komissio kannustaa käyttämään vapaaehtoisia järjestelyjä (liitesivu III). * Yhteissääntelyssä yhdistetään lainsäädännön hyvät puolet kuten sen ennakoitavuus ja velvoittavuus ja toisaalta itsesääntelyn joustavuuden edut; yhteissääntelyä käytetään jo monilla aloilla, esimerkiksi - uudessa lähestymistavassa, jossa keskeiset vaatimukset on määritelty puitedirektiivissä, mutta liikeyritykset ja tuotantolaitokset voivat valita tavan, jolla ne täyttävät kyseiset vaatimukset (liitesivu I) - Maastrichtin sopimuksen mukaisessa mahdollisuudessa, jonka mukaan etujärjestöt voivat omasta aloitteestaan tai komission järjestämän kuulemisen jälkeen tehdä keskinäisiä sopimuksia vaihtoehtoisena menetelmänä sille, että luotaisiin sääntöjä aloilla, jotka koskevat työ- ja työnsaantiehtoja (liitesivu II). Välineet on valittava ja mahdollisesti yhdistettävä tapauskohtaisesti ja joustavasti sen jälkeen, kun on tutkittu, mikä on paras tapa päästä asetettuun tavoitteeseen ilman, että vaarannetaan lainsäädännön ja perustamissopimusten demokraattinen valvonta esimerkiksi kilpailualalla. Vaihtoehtoisia ratkaisuja voidaan käyttää niille soveltuvilla aloilla. Lainsäädäntö puolestaan tarjoaa valvontavälineet ja takaa oikeusvarmuuden ja yleisen edun kunnioittamisen. Lainsäädäntöä tulee siis näin ollen käyttää silloin, kun yhteis- tai itsesääntelyn kaltaiset menetelmät ovat epäonnistuneet. Lisäksi lainsäädäntöä on tietysti käytettävä perustamissopimuksissa määrätyissä tapauksissa. Yleensä silloin, kun on määriteltävä poliittisia tavoitteita ja niiden täytäntöönpano on toteutettava yhtenäisesti, ei voida käyttää erilaisia lähestymistapoja tai vapaaehtoisia sopimuksia. Laatu ja yksinkertaistaminen Kun on päätetty käyttää yhteisön säädöstä, sen elinkaaren aikana on pyrittävä laatuun ja yksinkertaistamiseen. 3 Valmistelun ja kuulemisen parantaminen * Vaikutusten arvioinnin on oltava perusteellinen, puolueeton ja avoin. Asianomaisten tahojen kuulemista olisi laajennettava ja syvennettävä, vaikka se ei välttämättä nopeutakaan lainsäädännön valmistelua. Kuulemisessa olisi muun muassa - otettava kansalaisyhteiskunta mahdollisimman laajasti mukaan hyödyntämällä erityisesti Internetin kautta järjestetyistä kuulemisista saatuja myönteisiä kokemuksia; kuulemisessa voitaisiin käsitellä aloitteen aiheellisuutta ja muotoa; komissio julkaisee suhteita kansalaisyhteiskuntaan koskevan tiedonannon kesäkuussa 2001; lisäksi komissio tarkastelee parhaillaan yhdessä talous- ja sosiaalikomitean sekä alueiden komitean kanssa mahdollisuutta kuulla kyseisiä komiteoita laajemmin ennen aloitteiden esittämistä esimerkiksi pyytämällä valmistavia lausuntoja - toteutettava laadullinen ja määrällinen vaikutusten arviointi erityisesti palautteen antamista varten luodun järjestelmän avulla: nykyisiä menetelmiä olisi vahvistettava ja nykyisiä kokeiluhankkeita tarpeen mukaan kehitettävä sekä taloudellisia tutkimusvälineitä tarkennettava [5]. [5] Internetin kautta järjestetyt kuulemiset ja vaikutusten arviointi palautteen antamista varten luodun järjestelmän avulla ovat keskeinen osa hallinnonuudistukseen liittyvän valkoisen kirjan yhteydessä toteutettavaa komission eCommission-aloitetta. * Valmistelun osalta komissio pyrkii esittämään mahdollisimman yksinkertaisia säädöksiä vahvistamalla lainsäädännön laatua koskevia sisäisiä säännöksiä ja menettelyjä. 3 Välineen valinta * Komissio tutkii vastedes tarkemmin ja järjestelmällisemmin, mitä välinettä kannattaa käyttää haluttuihin tavoitteisiin pääsemiseksi toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta annetun pöytäkirjan mukaisesti. Asianmukaisissa tapauksissa, esimerkiksi yksityiskohtaisten standardien yhteydessä, jolloin jäsenvaltioilta edellytetään yhdenmukaista täytäntöönpanoa, komissio käyttää kuitenkin mieluummin asetusta, jota on sovellettava heti ja yhdenmukaisesti, eikä direktiiviä, joka edellyttää 15:tä erilaista kansallista täytäntöönpanosäädöstä. Komissio perustelee valintansa. * Komissio tarkastelee säännöllisin väliajoin lainsäädäntöaloitteittensa aikataulua ja arvioi, onko se lainsäädännön yksinkertaistamisen ja tehostamisen tavoitteen mukainen. 3 Säädösten hyväksyminen * Komissio toivoo, että neuvosto päättäisi asioista useammin määräenemmistöllä, koska liiallinen yhteisymmärrykseen pyrkiminen hidastaa hyväksymistä ja tekee säädöksistä monimutkaisia ja tulkinnanvaraisia. * Lainsäädäntötyötä on pyrittävä nopeuttamaan toimielinten välisillä sopimuksilla, jotta yhteispäätösmenettelyssä olisi paremmat mahdollisuudet tehdä päätös ensimmäisessä käsittelyssä ja komissiolle toimitettuja ehdotuksia voitaisiin tarkastella nopeammin. * Komissiolle pyritään antamaan enemmän valtuuksia hyväksyä täytäntöönpanosäännöksiä, jotta päästään säädöksen tavoitteisiin. Tällä tavoin voidaan turvautua enemmän yksinkertaisiin puitesäädöksiin, jotka kattavat säädöksen keskeiset seikat. Valtuuksien antamisessa olisi noudatettava samoja periaatteita (muun muassa avoimuus ja kuuleminen) kuin lainsäädännön valmistelussa. * Komissio tarkastelee, onko vanhentumassa oleviin ehdotuksiin syytä soveltaa niin sanottua giljotiinimekanismia, jonka mukaan ehdotus raukeaa, jos sitä ei ole tietyn ajan kuluessa hyväksytty. * Komissio tarkastelee, onko sen syytä peruuttaa ehdotuksensa, jos neuvoston tai Euroopan parlamentin suunnittelemat kompromissiratkaisut aiheuttavat monimutkaisuutta, joka on ristiriidassa perustamissopimuksen periaatteiden sekä erityisesti toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden tai ehdotuksen tavoitteiden kanssa. 3 Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja soveltaminen jäsenvaltioissa Yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanon on oltava johdonmukaista. Vastuu jakautuu tässä asiassa seuraavasti: * kukin jäsenvaltio vastaa yhteisön säädösten huolellisesta siirtämisestä kansalliseen lainsäädäntöön määräajassa ja niiden säännösten tehokkaasta soveltamisesta sekä puhtaasti kansallisten lakien yksinkertaistamisesta; direktiivien täytäntöönpanon yhteydessä jäsenvaltioiden on laadittava järjestelmällisesti taulukko kansallisten toimenpiteiden ja yhteisön lainsäädännön yhdenmukaisuudesta * komissio ehdottaa direktiivien siirtämiselle jäsenvaltioiden lainsäädäntöön mahdollisuuksien mukaan lyhyempiä määräaikoja, harjoittaa järjestelmällistä ja nopeaa valvontaa ja ehdottaa tarvittaessa toimenpiteitä poistaakseen epäjohdonmukaisuudet ja välttääkseen sen, että yhteisön oikeutta sovelletaan eri tavoin. On välttämätöntä kehittää jäsenvaltioiden ja komission välisiä neuvottelutapoja, jotta tehostetaan sääntöjen todellista noudattamista ja niiden nopeaa muuttamista kaupallisen, teknisen tai muun kehityksen mukaiseksi. 3 Yhteisön lainsäädännön vaikutusten arviointi * Komissio arvioi säännöllisesti yhteisön säännöstön tuloksia ja vaikutuksia yhdessä kansallisten hallintoviranomaisten kanssa. Tämän perusteella se voi ehdottaa toimen jatkamista tai säädöksen muuttamista taikka sen kumoamista. * Komissio parantaa tiedonsaantimahdollisuuksia, jotta yhteisöoikeudesta saisi helpommin tietoa esimerkiksi uuden tekniikan avulla. * Komissio sisällyttää teknisesti, organisatorisesti tai markkinoiden osalta nopeasti muuttuvia aloja koskeviin ehdotuksiin säädöksen uudelleentarkasteluun liittyvän määräajan eli niin sanotun raukeamislausekkeen. 3 Nykyisen lainsäädännön yksinkertaistaminen Voimassa olevan lainsäädännön järjestelmällisellä yksinkertaistamisella ja päivittämisellä on voitava taata, että lainsäädäntö on aina tavoitteiden mukaista. Tähän liittyen komissio aikoo * arvioida nopeasti palautetta, jonka mukaan tilanne on liian monimutkainen ja perusteeton * vahvistaa monivuotisen yksinkertaistamistoimien suunnitelman, joka toteutetaan toimielinten kesken sovittavissa poliittisesti velvoittavissa määräajoissa ja jota päivitetään säännöllisesti * ehdottaa toimielinten välistä sopimusta, jolla vahvistetaan yksinkertaistamisen periaatteet ja sitoudutaan poliittisesti nopeuttamaan lainsäädäntötyötä * ottaa järjestelmällisesti käyttöön yksinkertaistamisen osaksi voimassa olevien direktiivien tai asetusten säännöllistä tarkistusta * vahvistaa ja kehittää toimia, jotka on jo aloitettu kodifioinnissa, muuttamisessa ja konsolidoinnissa, ja päättää konsolidoitujen tekstien järjestelmällisestä ja nopeasta julkaisemisesta tiedottamista varten kunkin muuttamisen yhteydessä; tämän vuoksi on kiireellisesti tehtävä muuttamista koskeva toimielinten välinen sopimus. Uuden hallinto- ja lainsäädäntökulttuurin kehittäminen Uuden strategian tueksi tarvitaan perusteellista hallinto- ja lainsäädäntökulttuurin muutosta, johon on saatava mukaan sekä yhteisön toimielimet että jäsenvaltiot. Useissa jäsenvaltioissa ja yleisemmin Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestössä OECD:ssä tehdään merkittävää työtä lainsäädännön ja päätöksenteon yksinkertaistamiseksi. Jotkin jäsenvaltiot ovat perustaneet kansallisen tason erityisrakenteita. Komissio puolestaan aikoo perustaa sisäisen yksinkertaistamis- ja laadunvalvontaverkon, jonka kautta voidaan edistää hyvien toimintatapojen vaihtoa. Verkko luodaan pääsihteeristössä jo olevan rakenteen ja nykyisten koordinointimekanismien varaan. IV PÄÄTELMÄ Tässä väliraportissa esitetään ensimmäinen erittely niistä haasteista, jotka Euroopan unionilla on edessään, jotta yksinkertaistettaisiin Lissabonissa esitetyn toiveen mukaan lainsäädäntöä sekä yhteisön hallinnon toimintaa. Komissio jatkaa ja kehittää alan toimiaan ja syventää kantaansa hallintotapoja käsittelevässä valkoisessa kirjassa, joka julkaistaan heinäkuussa 2001. Vasta sitten - vuoden loppuun mennessä - se tekee kokonaisstrategiaa koskevat ehdotuksensa Eurooppa-neuvostolle. Ollakseen tehokas toimi edellyttää myös Euroopan parlamentin, neuvoston ja jäsenvaltioiden täysimääräistä osallistumista. Myös Lissabonin Eurooppa-neuvoston toimeksiannossa korostetaan kansallisen tason toimien välttämättömyyttä. Julkishallinnosta vastaavien ministerien perustamalla korkean tason neuvoa-antavalla ryhmällä on tässä asiassa hyvin tärkeä tehtävä. LIITTEET Liitesivu I UUDEN LÄHESTYMISTAVAN MUKAISET DIREKTIIVIT Lainsäädäntöä koskeva uusi lähestymistapa otettiin käyttöön 7. toukokuuta 1985 annetulla teknisten seikkojen ja standardien yhdenmukaistamista koskevalla neuvoston päätöslauselmalla. Uudella lähestymistavalla pyrittiin luomaan yhtäläiset edellytykset tuotteiden vapaalle liikkumiselle sisämarkkinoilla ja samalla takaamaan korkea suojelun taso. Lainsäädäntövälineeksi ehdotettiin eräänlaista yhteissääntelyä, jossa puitedirektiivein vahvistettaisiin keskeiset vaatimukset, vaatimustenmukaisuuden arviointimenetelmät ja CE-merkintä mutta jossa liikeyritykset ja tuotantolaitokset saisivat itse valita, miten ne noudattaisivat näitä velvoitteita. Euroopan standardointielinten tehtävänä on laatia tekniset määräykset, jotka ovat yksi tapa (muiden joukossa) noudattaa direktiivien säännöksiä. Uuden lähestymistavan mukaisia direktiivejä sovelletaan tuotteisiin, jotka lasketaan EY:n markkinoille (tai otetaan käyttöön) ensimmäistä kertaa. Kyseisiä direktiivejä sovelletaan siis jäsenvaltioissa valmistettuihin uusiin tuotteisiin sekä yhteisön ulkopuolelta tuotuihin uusiin ja käytettyihin tuotteisiin. Tässä sisämarkkinoita koskevassa uudessa lainsäädäntötyypissä keskeistä on seuraava: * lainsäädäntöön perustuvassa yhdenmukaistamisessa rajoitutaan vähimmäisvaatimuksiin, joita on sovellettava yhteisön markkinoille laskettuihin tuotteisiin, jotta hyödyttäisiin tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta EY:n markkinoilla * keskeisten vaatimusten mukaisten tuotteiden tekniset eritelmät, sellaisina kuin ne on määritelty direktiiveissä, vahvistetaan yhdenmukaistetuilla standardeilla * yhdenmukaistettujen standardien soveltaminen on vapaaehtoista, ja valmistaja voi soveltaa muita teknisiä eritelmiä noudattaakseen keskeisiä vaatimuksia * yhdenmukaistettujen standardien mukaan valmistettuihin tuotteisiin sovelletaan vastaavien keskeisten vaatimusten mukaista vaatimustenmukaisuusolettamusta. Neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat hyväksyneet vuodesta 1987 noin 20 direktiiviä, joiden soveltamisala vaihtelee lääkinnällisistä ja painelaitteista koneisiin ja leluihin. Lokakuun 28. päivänä 1999 annetussa standardoinnin merkitystä Euroopassa koskevassa neuvoston päätöslauselmassa pyydettiin komissiota tutkimaan järjestelmällisesti, voitaisiinko uutta lähestymistapaa soveltaa uusilla aloilla lainsäädännön parantamiseksi ja yksinkertaistamiseksi. Liitesivu II TYÖMARKKINAOSAPUOLTEN VÄLISET SOPIMUKSET Vuodesta 1993 (Maastrichtin sopimuksesta) lähtien työmarkkinaosapuolet ovat voineet neuvotella sopimuksia sosiaalipolitiikkaan liittyvistä aiheista siltä osin kuin se säätelee työehtoja kuten * työpaikkaa ja työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelua * työoloja * työntekijöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan * työmarkkinoilta syrjäytyneiden integroimista, naisten ja miesten yhtäläisiä mahdollisuuksia työmarkkinoilla ja työoloissa * sosiaaliturvaa ja sosiaalista suojelua. Perustamissopimuksen 138 ja 139 artiklan mukainen menettely on kolmivaiheinen. Ensin komissio käynnistää eurooppalaisten työmarkkinaosapuolten kuulemisen kahdessa vaiheessa, joista ensimmäisessä käsitellään aloitteen aiheellisuutta ja toisessa sen sisältöä. Sen jälkeen työmarkkinaosapuolet käyvät mahdollisia neuvotteluja yhdeksän kuukauden ajan. Lopuksi komissio antaa neuvottelujen tuloksena syntyneen sopimuksen neuvostolle täytäntöönpantavaksi direktiivin avulla. Neuvosto voi hyväksyä tai hylätä sopimuksen. Maastrichtin sopimuksen tultua voimaan on tehty seuraavat viisi sopimusta, joista kaksi on alakohtaisia: * vanhempainlomaa koskeva sopimus * osa-aikatyötä koskeva sopimus * määräaikaista työtä koskeva sopimus * siviili-ilmailun liikkuvan henkilöstön työajan järjestelyä koskeva sopimus * merenkulkijoiden työajan järjestämistä koskeva sopimus. Tilapäisiä työsuhteita koskevasta sopimuksesta käydään parhaillaan toimialojen välisiä neuvotteluja. Koko menettely on yleensä kestänyt alle kaksi vuotta. Tämä ei pitkä aika, jos sitä verrataan yhteisön lainsäädännön valmisteluun sosiaalialalla. Kun luodaan yhteisön standardeja sopimusteitse, kyetään laatimaan säädöksiä, jotka vastaavat työmarkkinaosapuolten vaatimuksiin, noudattamaan paremmin toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita sekä edistämään tehokkaasti päästyä sosiaalipoliittisiin tavoitteisiin. Liitesivu III ASIAAN LIITTYVIEN OSAPUOLTEN OSALLISTUMINEN Komissio on jo joitakin vuosia kannustanut julkisen ja yksityisen sektorin (kansalaisjärjestöjen) toimijoita osallistumaan toimintaan eri aloilla. Komissio on edistänyt asiaan liittyvien osapuolten osallistumista muun muassa ympäristönsuojelussa joko vapaaehtoiseen soveltamiseen perustuvalla lainsäädännöllä * asetuksessa organisaatioiden ja tuotantolaitosten vapaaehtoisesta osallistumisesta ympäristöasioita koskevaan yhteisön hallinta- ja auditointijärjestelmään kannustetaan tuotantolaitoksia liittymään vapaaehtoisesti järjestelmään, jolla pyritään parantamaan niiden ympäristönsuojelun tasoa * ympäristömerkkiä koskevassa asetuksessa tuotantolaitokset, kansalaisjärjestöt ja kuluttajajärjestöt määrittelevät kriteerit yhteisön ympäristömerkille; merkki myönnetään tuotteille, jotka täyttävät ympäristönsuojeluun liittyvät keskeiset vaatimukset tai olemalla säätämättä velvoittavaa lainsäädäntöä ja kannustamalla suosituksin tuotantoaloja vapaaehtoisiin sitoumuksiin * vähentämällä CFC-yhdisteiden käyttöä aerosoli-, vaahtomuovi- ja kylmäkalusteteollisuuden vapaaehtoisen sitoutumisen kautta * luomalla ympäristöä säästävät toimintasäännöt pesuainealalle * vähentämällä yksityisautojen hiilidioksipäästöjä ilman laadun parantamiseen tähtäävässä Auto-oil-ohjelmassa mukana olevien eurooppalaisten, japanilaisten ja korealaisten autonvalmistajien liittojen vapaaehtoisen sitoutumisen kautta * vähentämällä energiankulutusta myöntämällä perustamissopimuksen 81 artiklan nojalla poikkeusluvan niille pesukoneiden, televisioiden ja videonauhureiden valmistajille, jotka sitoutuvat vapaaehtoisesti valmistamaan vähän energiaa kuluttavia laitteita. Kuluttajien terveyden ja kuluttajansuojan alalla on ehdotettu erilaisia toimintasääntöjä ja vapaaehtoisia sopimuksia. Kuluttajien etua ajavat kansalaisjärjestöt ja alan ammattialajärjestöt ovat esimerkiksi sopineet toimintasäännöistä, jotka liittyvät siihen, miten kiinnitysluottojen kustannuksista ja ehdoista on tiedotettava kuluttajille. Toimintasääntöjen perusteella on tehty komission suositus kyseisellä alalla. Econfidence-aloite, jossa on mukana kuluttajia ja tuotantolaitoksia, käynnistettiin, jotta määriteltäisiin periaatteet, joiden mukaan laaditaan sähköisen kaupankäynnin toimintasäännöt ja sääntöjen seuranta- ja arviointijärjestelmät. EuroLogo Negociation on yhteisön laajuinen toimintasääntö, jonka kuluttaja- ja ammattialajärjestöt allekirjoittivat vuonna 1998 ja jossa määritellään säännöt euroa koskevasta tiedottamisesta kuluttajille. Toimintasäännön allekirjoittaneet voivat käyttää yhteisön euromerkkiä ja hyväksyvät komission seurannan. Liitesivu IV SLIM Slim-aloite on yksi niistä kokeiluhankkeista, joilla pyritään yksinkertaistamaan sisämarkkinoita koskevaa jäsenvaltioiden ja yhteisön lainsäädäntöä. Slim-aloitteessa käytetyssä menetelmässä on seuraavat kolme pääperiaatetta: * valitaan tietyt toimialat (alussa vuonna 1996 oli neljä alaa, nyt 14) * toimitaan pienissä työryhmissä, joita johtaa komissio ja joissa on sama määrä (4-5) jäsenvaltioiden ja kyseisten tuotantoalojen edustajia sekä joitakin komission virkamiehiä tarkkailijoina * asetetaan aikaraja ongelmien määrittelemiselle ja ratkaisujen esittämiselle sekä selkeä yksinkertaistamistavoite. Slim-aloitteen yhteydessä esitetyt suositukset liittyvät voimassa olevaan lainsäädäntöön, eivätkä ne välttämättä ole komission kannan mukaisia. Komissio on tähän mennessä tehnyt Slim-ehdotusten perusteella säädösehdotuksia kuudella alalla, ja neuvosto ja Euroopan parlamentti ovat hyväksyneet ehdotukset neljällä näistä aloista. Slim-työryhmät ovat toimineet esimerkkinä ja kokeilufoorumina pyrittäessä yksimielisyyteen jäsenvaltioiden, asianomaisten tuotantoalojen ja komission kesken, mutta niiden kokonaisvaikutukset ovat heikot. Vuonna 2000 komissio tarkisti Slim-aloitetta ja ehdotti suosituksia menetelmien parantamiseksi ja mahdollisen laajemman lähestymistavan omaksumiseksi. Se antoi tarkastelun perusteella seuraavat keskeiset suositukset: * perustetaan säädöskäytäntöä käsittelevä asiantuntijaryhmä, joka työskentelee sisämarkkinoiden neuvoa-antavan komitean alaisuudessa ja auttaa Slim-aloitteen ohjaamisessa * lisätään alojen ja tavoitteiden valinnan sekä jäsenvaltioiden ja Euroopan parlamentin kuulemisen avoimuutta * komissio asettaa tavoitteekseen tehdä ehdotuksia kuuden kuukauden kuluessa saatuaan Slim-raportin * neuvosto ja Euroopan parlamentti kehittävät menettelyjä, jotta yksinkertaistamiseen tähtäävät ehdotukset hyväksyttäisiin nopeasti * jäsenvaltiot tiedottavat säännöllisesti sisämarkkinoiden neuvoa-antavalle komitealle kansallisista yksinkertaistamisohjelmistaan. Hyväksyessään Slim-tarkistuksen neuvosto (toukokuussa 2000) ja Euroopan parlamentti korostivat, että tarvitaan avoimuutta, johdonmukaisuutta ja koordinointia jäsenvaltioissa ja yhteisön tasolla. Liitesivu V MAATALOUSLAINSÄÄDÄNNÖN YKSINKERTAISTAMINEN Komissio on viime vuosina ottanut yksinkertaistamisen yhdeksi tärkeimmistä periaatteistaan yhteisen maatalouspolitiikan uudistamistyössään ja päättänyt asettaa seuraavat kaksi tavoitetta etusijalle: * tehdään maatalouslainsäädännöstä mahdollisimman selkeää, avointa ja helppotajuista * kevennetään mahdollisimman paljon sitä hallinnollista työtaakkaa, joka yhteisestä maatalouspolitiikasta aiheutuu maanviljelijöille, muille asianomaisille osapuolille sekä jäsenvaltioiden ja yhteisön viranomaisille. Tehdäkseen maatalouslainsäädännöstä selkeää ja helppotajuista komissio on käynnistänyt seuraavat aloitteet: Maatalouslainsäädäntöä valmisteleville yksiköille tarkoitetut sisäiset yksinkertaistamisohjeet: ohjeiden avulla pyritään siihen, että kaikki uudet säädösehdotukset ja nykyisten säädösten muutokset olisivat selkeitä ja yksinkertaisia. Maatalouslainsäädännön epäviralliset koonnelmat: komissio on vuodesta 1999 konsolidoinut virallisesti maatalouslainsäädäntöä kaikilla yhteisön virallisilla kielillä; tällä tavoin on pyritty helpottamaan lainsäädännön saatavuutta, koska muutetaan hyvin usein. Asetusten määrän vähentäminen: säädösten ja hallinnollisten määräysten määrää on vähennetty (esimerkiksi vain yksi asetus kutakin yhteistä markkinajärjestelyä varten). Kauppamekanismit: hiljattain tehdyillä muutoksilla on selkeytetty ja yksinkertaistettu kauppamekanismeja koskevia asetuksia. Agenda 2000:n mukaisilla uudistuksilla on yksinkertaistettu peltoviljelyn ja maaseudun kehittämistä. Viini-, liha-, pellava- ja hamppualalla on ehdotettu tai hyväksytty hiljattain muita uudistuksia, joilla yksinkertaistetaan maatalouslainsäädäntöä. Yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevan uusimman uudistuksen lisäksi komissio on toteuttanut yksittäisiä aloitteita, joilla on yksinkertaistettu hallintomenettelyjä ja kevennetty maanviljelijöiden hallinnollista työtaakkaa. Kevennys koskee erityisesti pienviljelijöiden tukia ja maksuja niin sanotussa pienviljelijöiden järjestelmässä. Yli 20 prosentille EU:n maanviljelijöistä on etua tästä hallinnollisen työtaakan kevennyksestä. Liitesivu VI VAIKUTUSTEN ARVIOINTI JA LAINSÄÄDÄNNÖN YKSINKERTAISTAMINEN LIIKEYRITYKSIÄ VARTEN Yritystoimintaa koskevia vaikutusten arviointeja on kehitetty sen takaamiseksi, ettei ehdotettu yhteisön lainsäädäntö aiheuta liikeyrityksille ja erityisesti pk-yrityksille liian suurta hallinnollista työtaakkaa. Lisäksi niillä pyritään siihen, että kaupalliset edut otettaisiin huomioon jo säädöksiä laadittaessa ja että yhteisön toimielimille tiedotettaisiin oletettavista vaikutuksista yritystoimintaan ja tuotantolaitoksiin. Järjestelmä on osoittautunut jo vuodesta 1986 hyödylliseksi välineeksi arvioitaessa lainsäädännön vaikutuksia yritystoimintaan. Se ei ole kuitenkaan aina tuottanut odotettuja tuloksia, koska sen avulla on eritelty vain laadullisia mutta ei määrällisiä vaikutuksia ja sitä on sovellettu liian myöhäisessä arvioinnin vaiheessa. EU:n yritystoiminnalle aiheutuvien vaikutusten arviointijärjestelmää tarkastellaan parhaillaan. Komissio on käynnistänyt kokeiluhankkeen, jossa laaditaan selonteko, vahvistetaan arviointimenetelmiä ja kuullaan järjestelmällisesti asianomaisia osapuolia. Lisäksi komissio arvioi perusteellisesti joitakin komission vuoden 2001 työohjelmaan sisältyviä lainsäädäntöehdotuksia. Komissio perusti vuonna 1997 Amsterdamissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston toimeksiannon mukaisesti yritysten toimintaolosuhteiden yksinkertaistamista käsittelevän työryhmän (Best), johon kuului jäsenvaltioiden yritysmaailman ja viranomaisten edustajia. Yksi työryhmän tehtävistä oli esittää vaihtoehtoja lainsäädännön parantamiseksi ja poistaa eurooppalaisten yritysten ja erityisesti pk-yritysten kehittymisen esteitä. Työryhmä antoi lopullisen raporttinsa komissiolle toukokuussa 1998, ja neuvosto pyysi komissiota laatimaan työryhmän suositusten perusteella aikataulun, jonka mukaan arvioitaisiin, miten yhteisön ja jäsenvaltioiden politiikalla edistetään yrittäjyyttä ja kilpailukykyä. Komissio esitti 30. syyskuuta 1998 tähän liittyvän toimintasuunnitelman, jonka neuvosto hyväksyi 29. huhtikuuta 1999. Yksi lainsäädäntöön liittyvä työryhmän havainto koskee julkishallintoa. Useat jäsenvaltiot ovat ottaneet tai ottamassa käyttöön aloitteita, joilla parannetaan yritystoimintaa säätelevää lainsäädäntöä, ja kehittäneet lainsäädäntöön liittyviä yritystoiminnalle aiheutuvien vaikutusten arviointeja. Jotkin jäsenvaltiot ovat perustaneet tiedostoja kaikista liikeyritysten velvoitteista ja perustaneet yksinkertaistamista käsitteleviä työryhmiä, ministeriöidenvälisiä komiteoita ja lainsäädännön vaikutuksia käsitteleviä yksiköitä. Komission on laadittava tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa raportteja Best-toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta kokonaisuudessaan.