FI Euroopan unionin virallinen lehti C 119/1

ERITYISKERTOMUS nro 2/2006

Tacis-ohjelman avulla Venäjän federaatiossa rahoitettujen hankkeiden tuloksista sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2006/C 119/01)

SISÄLLYS

LYHENTEET

I–VII TIIVISTELMÄ

1—16 JOHDANTO

1—8 Tacis-ohjelma

9 Tacis Venäjän federaatiossa

10—11 EU ja Venäjän federaatio

12—16 Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa

17—53 HUOMAUTUKSET

18—19 Saavuttamatta jääneet tai vain osittain saavutetut tavoitteet

20—22 Ohjelmatyön puitteet

23—34 Hankkeiden yksilöinti ja suunnittelu

23—24 Hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän heikko soveltaminen

25 Pitkä hankesuunnittelu

26—28 Epärealistiset oletukset ja tavoitteet

29—31 Epätarkat tai puuttuvat tavoitteet

32—34 Edunsaajien epäonnistunut valinta ja puutteellinen sitoutuminen

35—38 Hankerahoitus

35—36 Hankekoon määrittämisongelmat

37—38 Kansallinen yhteisrahoitus harvinaista

39—49 Hankkeiden täytäntöönpano

39—40 Täytäntöönpanoviiveet

41 Palveluntarjoajien toiminta yleisesti ottaen tyydyttävää

42 Tehottomat ohjauskomiteat

43—46 Laitteita ei käytetty hankkeen tarkoituksiin

47 Arvonlisäverottomat hankinnat paikallisilta toimittajilta mahdottomia

48—49 Seurannasta vastaavat tahot toimivat hyvin

50—53 Tiedonjakelu, kestävyys ja arviointi

50—51 Heikko tiedonjakelu

52 Heikko kestävyys

53 Arvioinnin puuttuminen

54—56 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

54—55 Päätelmät

56 Suositukset

Komission vastaukset

EuropeAid EuropeAid-yhteistyötoimisto IVY Itsenäisten valtioiden yhteisö Pk-yritykset pienet ja keskisuuret yritykset RELEX ulkosuhteiden pääosasto TACIS Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States

TIIVISTELMÄ

I. Euroopan unioni on suunnannut vuosien 1991 ja 2006 välisenä aikana yli 7 000 miljoonaa euroa Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen syntyneiden uusien itsenäisten valtioiden yhteisön (IVY) tukemiseen tarkoitettuun Tacis-ohjelmaan (1). Ohjelman tavoitteena oli ja on edelleen markkinatalouteen siirtymisen tukeminen sekä demokratian ja oikeusvaltion periaatteiden noudattamisen vahvistaminen edunsaajamaissa. Euroopan komission yksiköissä on parhaillaan käynnissä uuden käsitteen ja oikeusperustan määrittäminen vuodesta 2007 lähtien maksettavalle tuelle (ks. kohdat 1—8).

II. Venäjän federaatio on Tacis-ohjelman suurin edunsaaja; sen osuus ohjelman yhteydessä maksettavan rahoituksen kokonaismäärästä on ollut noin 40 prosenttia. Venäjän federaatiolle maksettavan Tacis-rahoituksen vuotuinen kokonaismäärä on ollut noin 200 miljoonaa euroa. Tacis-ohjelman avulla pyritään tukemaan vakaan talouskehityksen edellytysten luomista sekä kehittämään todellista kumppanuutta Venäjän federaation ja EU:n välille (ks. kohdat 9—11).

III. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, onko komissio hallinnoinut Venäjän federaation alueella toteutettuja Tacis-hankkeita siten, että ne olivat vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin tutki 29 sopimusta (hanketta) 275 sopimuksen kokonaismäärästä; tarkastetut sopimukset oli tehty vuonna 2000 tai sen jälkeen ja hankkeet päättyivät viimeistään vuoden 2003 lopussa. Tarkastuksen yhteydessä tutkittiin siis tuoreimpia hankkeita, joiden kestävyys oli arvioitavissa. Näitä hankkeita rahoitettiin vuosien 1997—2000 toimintaohjelmien yhteydessä ja niistä suurin osa pantiin täytäntöön vuosina 2002 ja 2003. Tarkastettujen sopimusten kokonaisarvo oli yli 56 miljoonaa euroa ja kaikkien sopimusten yhteisarvo 109 miljoonaa euroa (ks. kohdat 12—16).

IV. Tilintarkastustuomioistuimen yleisenä päätelmänä oli, että tarkastetuista hankkeista yhdeksän oli saavuttanut tavoitteensa. Kahdeksassa tapauksessa tavoitteet saavutettiin osittain ja 12 tapauksessa ne jäivät saavuttamatta. Viiden hankkeen tulokset olivat kestäviä. Kun otetaan huomioon tarkastustulokset, jotka osoittavat, että Tacis-varojen käytön vaikuttavuus on ollut vähäinen, tilintarkastustuomioistuin ei voi esittää myönteistä arviota Venäjän federaatiossa toteutettujen Tacis-hankkeiden tuloksista. Tarkastus kuitenkin osoitti, että palveluntarjoajien ja seurannasta vastaavien tahojen toiminta oli sopimusvaatimusten mukaista (ks. kohta 55).

V. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission ohjelmatyömenettelyt olivat kattavia. Ohjelmatyö kesti kuitenkin kauan, ja komission yrityksistä huolimatta sen ja Venäjän viranomaisten ja edunsaajien välillä ei ollut todellista vuoropuhelua. Tämän seurauksena Venäjän viranomaiset ottivat joissakin tapauksissa vastaan tukea, jota lopulliset edunsaajat eivät todellisuudessa halunneet. Tilanne vaikutti kielteisesti hankkeiden vaikuttavuuteen (ks. kohdat 20—22).

VI. Tarkastuksessa havaittiin lisäksi, että hanketavoitteet olivat joissakin tapauksissa epätarkkoja eivätkä ne olleet mitattavissa ja puuttuivat joissakin tapauksissa kokonaan; tavoitteiden taustalla vaikuttavat oletukset olivat ajoittain epärealistisia (ks. kohdat 26—31). Edunsaajien valinta ja sitoutuminen ei ollut tietyissä tapauksissa onnistunutta (ks. kohdat 32—34). Hankekoon määrittelyyn liittyi ongelmia. Joissakin tapauksissa yksittäisiä hankkeita sisällytettiin yhteen toimeksiannon kuvaukseen löyhin sidoksin. Yhteisrahoitusta ei juurikaan käytetty (ks. kohdat 37 ja 38). Täytäntöönpanoon liittyi suuria viiveitä 12 tapauksessa (29:stä), mutta vastuun hajauttaminen lähetystölle tehosti hankkeiden hallinnointimenettelyjä (ks. kohdat 39 ja 40). Ohjauskomiteat eivät toimineet hyvin. Laitteita ei useinkaan käytetty hankkeen tarkoituksiin (ks. kohdat 43—46). Hankkeiden vaikutusten jälkiarviointia ei suoritettu (ks. kohdat 48 ja 53).

VII. Tilintarkastustuomioistuimen pääasialliset suositukset ovat seuraavat (ks. kohta 56):

— Ulkoisiin toimiin liittyvien ohjelmien suunnittelun tulisi perustua kokonaisuudessaan todelliseen vuoropuheluun komission ja edunsaajien välillä. Rahoittaa tulisi ainoastaan hankkeita, joiden tavoitteet ovat selkeitä sekä komissiolle ja edunsaajille yhteisiä.

— Parantaakseen järjestelmiensä toimintaa komission olisi sovellettava hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmää, tarpeen vaatiessa looginen viitekehys mukaan lukien. Sen pitäisi niin ikään välttää pienten, erilaisia tavoitteita ja edunsaajia sisältävien hankkeiden yhteenkeräämistä.

— Komission olisi arvioitava hankkeiden kestävyysedellytykset realistisesti jo niiden suunnitteluvaiheessa ja varmistettava loppuun suoritettujen hankkeiden jälkiarviointi, jotta hyvistä ja huonoista käytännöistä saatuja kokemuksia voidaan hyödyntää; komission olisi myös tarjottava hankkeista ja niiden tuloksista tietoa, jota voidaan jakaa eteenpäin.

JOHDANTO

Tacis-ohjelma

1. Neuvostoliiton hajottua Euroopan unioni perusti teknisen avun ohjelman uusien itsenäisten valtioiden yhteisölle (IVY). Tacis-ohjelmaksi nimetyn ohjelman tavoitteena oli edistää edunsaajamaiden siirtymistä markkinatalouteen ja lujittaa demokratiaa sekä oikeusvaltion periaatteiden noudattamista kyseisissä maissa.

2. Kahden neuvoston antaman, kautta 1991—1999 koskevan asetuksen (2) perusteella maksettiin noin 4 221 miljoonaa euroa Armenian, Azerbaidžanin, Valko-Venäjän, Georgian, Kazakstanin, Kirgisian, Moldavian, Mongolian, Venäjän federaation, Tadžikistanin, Turkmenistanin, Ukrainan ja Uzbekistanin tukemiseksi. Nykyisen neuvoston asetuksen ((EY, Euratom) N:o 99/2000, annettu 29 päivänä joulukuuta 1999 (3)) perusteella Tacis-tukeen on kaudella 2000—2006 osoitettu 3 138 miljoonaa euroa. Komission yksiköt työstävät parhaillaan uutta käsitettä ja oikeusperustaa mainituille maille vuodesta 2007 lähtien maksettavalle tuelle.

3. Tacis-ohjelman tarkoituksena on taitotiedon siirtäminen teknisen avun välityksellä; apuun sisältyy tutkimusten suorittamista, suunnitelmien laatimista sekä neuvonnan ja koulutuksen tarjoamista. EU-maiden konsultit työskentelevät yhteistyössä edunsaajien kanssa; tavoitteena on siirtää taitotietoa ja osaamista siten, että niitä hyödynnetään edunsaajamaassa myös muiden hankkeiden ja organisaatioiden kohdalla. Tuki rahoitetaan yhteisön talousarviosta suoritettavin maksuin, jotka suoritetaan suoraan teknistä apua tarjoaville eurooppalaisille yrityksille.

4. Neuvoston asetuksen (ks. kohta 2) lisäksi Euroopan unionin ja Tacis-maiden välisten suhteiden perustana ovat EU:n, jäsenvaltioiden ja yksittäisten edunsaajamaiden väliset kumppanuus- ja yhteistyösopimukset. Ulkosuhteiden pääosasto (RELEX) vastaa Tacis-ohjelmaan liittyvästä ohjelmatyöstä yhdessä kumppanuusmaiden kanssa. Tacis-ohjelman täytäntöönpano määritellään monivuotisissa maa- tai aluekohtaisissa strategia-asiakirjoissa sekä monivuotisissa tavoiteohjelmissa (sekä kansallisen ohjelman että alueellisten tai useita maita koskevien ohjelmien tapauksessa). Ennen monivuotisten tavoiteohjelmien perustamista komission on keskusteltava painopistealoista uusille itsenäisille valtioille annettavaa tukea käsittelevän komitean (Tacis-komitea) (4) kanssa.

5. EuropeAid-yhteistyötoimisto muuttaa nykyisin monivuotiset tavoiteohjelmat vuotuisiksi tai kaksivuotisiksi toimintaohjelmiksi yhteistyössä kansallisten Tacis-koordinaattoreiden, toimista vastaavien ministeriöiden sekä edunsaajamaiden muiden organisaatioiden kanssa; ennen ohjelmien muuttamista EuropeAid suorittaa sisäisiä konsultointeja komissiossa. Tacis-komitean on esitettävä kantansa toimintaohjelmien sisällöstä, hankeluettelo mukaan lukien. Mainittujen asiakirjojen lisäksi laaditaan rahoituspöytäkirja (EU:n ja edunsaajamaiden väliset sopimukset rahoitettavista hankkeista) sekä yksittäisiin hankkeisiin liittyvät suunnitteluasiakirjat (toimeksiannon kuvaus). Raja-alueyhteistyötä koskevalla Tacis-ohjelmalla ja ydinturvallisuuteen liittyvillä Tacis-toimilla on omat strategia-asiakirjansa sekä tavoiteohjelmat ja toimintaohjelmat.

6. Tacis-toimien suunnittelun on tarkoitus perustua vuoropuheluun. Tämä merkitsee, että komission ja edunsaajamaiden on sovittava painopistealoista ja hankkeista kaikilla ohjelmatyön tasoilla ja hankkeiden yksilöinnin kaikissa vaiheissa. Sekä komission että edunsaajamaiden edustajien on näin ollen käsiteltävä ja allekirjoitettava kaikki edellä mainitut asiakirjat monivuotisista tavoiteohjelmista toimeksiannon kuvauksiin.

7. EuropeAidilla on yleisvastuu hankkeiden elinkaaren hallinnoinnista hankkeiden yksilöinnistä niiden hyväksymiseen asti, sekä lisäksi rahoituksesta, hankkeiden täytäntöönpanosta ja arvioinnista.

8. Komissio käynnisti vuonna 2000 yhteisön ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskevien ohjelmiensa mittavan uudistuksen (5), jonka päätavoitteena oli yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen nopeuden ja laadun huomattava parantaminen. Uudistuksen keskeisenä tekijänä oli tuen hallinnointiin liittyvien tehtävien ja vastuualueiden laaja-alainen hajauttaminen komission lähetystöille. Hajauttamisen seurauksena hankevalmistelu, sopimustenteko sekä taloudellinen ja tekninen toteutus siirtyivät lähetystöjen vastuulle. Brysselissä toimivat keskusyksiköt ovat siirtyneet hankkeiden suorasta hallinnoinnista kohden lähetystöjen seurantaa ja tukemista.

Tacis Venäjän federaatiossa

9. Venäjän federaatio on Tacis-ohjelman suurin edunsaaja; sen osuus ohjelman piirissä maksettavan rahoituksen kokonaismäärästä on ollut noin 40 prosenttia. Venäjän federaatiolle myönnettävän Tacis-rahoituksen vuotuinen määrä on ollut noin 200 miljoonaa euroa.

EU ja Venäjän federaatio

10. Venäjän federaatiota koskevalla Euroopan unionin politiikalla on seuraavat tavoitteet: vaikuttaminen oikeusvaltion periaatteiden lujittamiseen tukemalla tehokkaiden instituutiorakenteiden sekä vaikuttavien lainsäädäntö-, toimeenpano- ja oikeusjärjestelmien kehittämistä; investointiolosuhteiden parantaminen; lainsäädännön harmonisoinnin tukeminen suhteessa EU:hun; yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa sekä ympäristön ja ydinturvallisuuden aloilla. Mainittujen toimien pitäisi tukea vakaan talouskasvun edellytysten luomista Venäjän federaatiossa ja kehittää todellista kumppanuutta EU:n kanssa.

11. Euroopan unionin ja Venäjän federaation välinen kumppanuus- ja yhteistyösopimus sääntelee niiden välisiä poliittisia, taloudellisia ja kulttuurisuhteita. Sopimus allekirjoitettiin vuonna 1994, ja se tuli voimaan 1. joulukuuta 1997, alun perin kymmeneksi vuodeksi. Komissio ja Venäjän viranomaiset kehittävät parhaillaan uutta välinettä nykyisen kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen voimassaolon päättymisen jälkeistä aikaa varten.

Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa

12. Tarkastustavoitteena oli arvioida, oliko komissio hallinnoinut Venäjän federaatiossa toteutettavia Tacis-hankkeita siten, että hankkeet olivat vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti hankkeista poimitun otoksen määrittääkseen i) missä laajuudessa hankkeiden tavoitteet oli saavutettu ja ii) millainen oli hankkeiden kestävyys. Tilintarkastustuomioistuin seurasi tarkastuksessaan komission hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmään liittyviä vaiheita: ohjelmatyötä; hankkeiden yksilöintiä ja suunnittelua; hankerahoitusta; hankkeiden täytäntöönpanoa ja arviointia.

13. Tarkastus keskittyi hanketasoon, joten ohjelmatyöprosessin arviointi rajoitettiin näkökohtiin, joilla oli välitön vaikutus tarkastettujen hankkeiden suunnitteluun. Tarkastus ei kattanut hankkeiden muita, poliittisia yleistavoitteita, jotka eivät ole mitattavissa.

14. Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuksensa yhteydessä yhteistyötä Venäjän kansallisen tarkastusviraston kanssa. Virasto kohdisti rinnakkaisen tarkastuksen Tacis-hankkeista vastaaviin Venäjän viranomaisiin. Viraston kertomus julkaistaan vuoden 2006 alussa.

15. Tilintarkastustuomioistuin tutki 275 sopimuksen kokonaismäärästä 29 sopimusta (hanketta), jotka oli tehty vuonna 2000 tai sen jälkeen ja joiden voimassaolo päättyi viimeistään vuoden 2003 lopussa; ne olivat tuoreimpia hankkeita, joiden kestävyys oli arvioitavissa. Hankkeita rahoitettiin vuosien 1997—2000 toimintaohjelmien yhteydessä ja niistä suurin osa pantiin täytäntöön vuosina 2002 ja 2003. Tarkastettujen sopimusten kokonaisarvo oli yli 56 miljoonaa euroa ja kaikkien sopimusten yhteisarvo 109 miljoonaa euroa (6). Ydinturvallisuutta sekä raja-alueyhteistyötä koskevat Tacis-hankkeet jätettiin otoksen ulkopuolelle, sillä tilintarkastustuomioistuin on julkaissut mainittuja aloja koskevat erityiskertomukset vuonna 1998 (7) (seuranta varainhoitovuoden 2000 vuosikertomuksessa) ja vuonna 2001 (8).

16. Otokseen sisältyi erityyppisiä toimia sekä toiminta-aloja. Laajojen, budjetiltaan vähintään kahden miljoonan euron hankkeiden lisäksi siihen kuului kolme pienempää Bistro (9)-hanketta, kolme aiempiin hankkeisiin liittyvää pienempää jatko-osaa sekä yksi toteutettavuustutkimusta koskeva sopimus.

HUOMAUTUKSET

17. Useimmissa hankkeissa ilmeni ongelmia yhdessä tai useammassa hankesyklin vaiheessa. Ongelmia käsitellään seuraavassa. Taulukossa 1 on esitetty tarkastuksessa havaittuja keskeisiä ongelmia sisältävien hankkeiden lukumäärä. Taulukko 1 Tarkastuksessa havaittuja keskeisiä ongelmia sisältävien hankkeiden lukumäärä Ongelmia sisältäneiden hankkeiden lukumäärä Ongelmattomien hankkeiden lukumäärä Tarkastettujen hankkeiden kokonaismäärä = 29 Hankkeiden yksilöinti ja suunnittelu Hankkeiden pitkä suunnitteluaikataulu 8 21 Epärealistiset oletukset 12 17 Epärealistiset tavoitteet 9 20 Epätarkat tai puuttuvat tavoitteet 16 13 Edunsaajien epäonnistunut valinta ja sitoutuminen 11 18 Hankerahoitus Epätarkka hankekoon määrittely 8 21 Hankkeiden täytäntöönpano Täytäntöönpanoviiveet 12 17 Palveluntarjoajien toimintaan liittyvät ongelmat 6 23 Tehoton seuranta 3 26 Tavoitteita ei saavutettu/saavutettiin vain osittain 12/8 9 Ehtoja ei asetettu tai noudatettu 8 21 Tiedonjakelu ja kestävyys Heikko tiedonjakelu 17 12 Heikko kestävyys 24 5 Arvioinnin puute 27 2

Saavuttamatta jääneet tai vain osittain saavutetut tavoitteet

18. Yhdeksän hankkeen kohdalla tavoitteet saavutettiin kokonaisuudessaan. Kahdeksassa tapauksessa tavoitteet saavutettiin osittain ja 12 tapauksessa niitä ei saavutettu. Laatikko 1 Yhdellä hankkeella oli useita erityistavoitteita. Niistä yksi oli laillisten tiestandardien yhdenmukaistamisen varmistaminen EU:n ja Venäjän federaation välillä. Tavoite jäi saavuttamatta, koska kyseistä EU-standardia ei ole olemassa. Toinen erityistavoite oli tiemateriaalien vertailutestien mahdollistaminen toimittamalla testauslaitteita venäläiselle laitokselle. Laitteet toimitettiin, mutta ne olivat käyttämättä vielä lähes kaksi vuotta hankkeen päättymisen jälkeen. Kolmantena tavoitteena oli edunsaajan henkilöstön kouluttaminen, joka peruttiin kesken hankkeen toteuttamisen.

19. Yleisesti ottaen parhaiten tavoitteisiinsa pääsivät pienet hankkeet, joiden tavoitteet oli määritetty hyvin ja selkeästi. Myös alueelliset hankkeet tuottivat yleensä paremmin tulosta kuin ministeriöihin ja keskustasoon kohdistuvat hankkeet; syynä tähän oli se, että edunsaajat sitoutuivat hankkeisiin tiiviimmin ja kokivat voimakkaammin hankkeen omakseen ja henkilöstö oli motivoituneempaa.

Ohjelmatyön puitteet

20. Komissio on vuosien mittaan kehittänyt ulkoisiin toimiin liittyvään ohjelmatyöhön sovellettavan järjestelmän. Järjestelmä on periaatteessa kattava ja looginen. Se on ollut vakaa jo vuosien ajan. Muiden yhteisön ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskevien ohjelmien tapaan monet asiakirjat laaditaan Tacis-ohjelmatyöstä ja -täytäntöönpanosta vastaavilla eri tasoilla (ks. kohdat 4 ja 5).

21. Ohjelmatyö vie kuitenkin sisäisine ja ulkoisine konsultointeineen pitkän ajan. Tämä vähensi hankkeiden yksilöintiin ja suunnitteluasiakirjojen laadintaan yksittäisten hankkeiden kohdalla käytettävissä olevaa aikaa, ja lopulta hankkeiden esittämisen määräajan lähestyessä toimeksiannon kuvaukset olivat laadullisesti riittämättömiä (ks. kohta 26).

22. Tarkastettujen hankkeiden tulokset ja niihin liittyneiden ongelmien analysointi osoittavat, että huolimatta komission ilmeisistä yrityksistä virallisten neuvottelujen aikana ohjelmatyö ja sitä seurannut hankkeiden yksilöinti — rahoituspöytäkirjan ja yksittäisten toimeksiannon kuvausten laadinta mukaan lukien — tapahtuivat ilman riittävää vuoropuhelua (ks. kohta 6) eri tasojen eli Tacis-ohjelman hallinnoinnista vastaavien Venäjän viranomaisten ja edunsaajien (ministeriöt ja muut organisaatiot) kanssa. Joillakin toiminta-aloilla Venäjän federaation uudistusprosessi ei ollut edennyt toivotulla tavalla tai edunsaajapuolella poliittinen ilmapiiri ei vielä sallinut rakentavaa vuoropuhelua komission kanssa. Tämän seurauksena Venäjän viranomaiset ottivat joissakin tapauksissa vastaan tukea, jota lopulliset edunsaajat eivät todellisuudessa halunneet. Vuoropuhelun puute ja suunnitteluprosessin pituus (ks. kohta 21) vaikuttivat kielteisesti hankkeiden vaikuttavuuteen.

Hankkeiden yksilöinti ja suunnittelu

Hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän heikko soveltaminen

23. Komissio hyväksyi vuonna 1992 hankkeiden elinkaaren hallinnointiin sovellettavan metodologian (PCM-Project Cycle Management), jonka yhteydessä määritettiin rahoitusehdotusten muoto ja sisältö ja esitettiin vaatimus loogisen viitekehyksen laatimisesta (10); tavoitteena oli komission hankehallinnoinnin parantaminen. Komissio kuitenkin muutti hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän ja loogisten viitekehysten käytön pakolliseksi vasta vuodesta 2001 alkaen.

24. Tilintarkastustuomioistuin julkaisi vuonna 2001 erityiskertomuksen nro 21/2000 yhteisön ulkopuolelle suunnattua tukea koskevien komission ohjelmien hallinnoinnista. Kertomuksessa tuotiin esille esimerkiksi havainto, että loogisia viitekehyksiä osana hankkeiden elinkaaren hallinnointia ei ollut useinkaan laadittu hyvin (11). Nyt toimitettu Tacis-tarkastus osoitti, että komissio ei edelleenkään käyttänyt systemaattisesti hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmää — loogiset viitekehykset mukaan lukien. Tarkastus osoitti niin ikään, että useimmissa tapauksissa, joissa loogisia viitekehyksiä käytettiin tehokkaasti, hankkeiden tulokset paranivat. Hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän käyttö pakotti perusteellisempaan suunnitteluun.

Pitkä hankesuunnittelu

25. Alkuperäisestä ideasta tai hankkeen rahoituspyynnön esittämisestä kului erittäin pitkä aika hankkeen varsinaiseen käynnistämiseen. Konsultointihankkeen käynnistämiseen voi mennä kolmekin vuotta, mikä on liian kauan, sillä edunsaajien tarpeet ja tilanteet muuttuvat. Viivästysten takia etenkin menettelytapojen kehittämiseen ja kriisinhallintaan liittyvät hankkeet olivat vanhentuneita jo ennen kuin ehtivät alkaakaan. Näin ollen, kun alkuperäiset ongelmat olivat ajan myötä ratkenneet, sopimuspuolien oli muutettava hankkeiden lähestymistapoja, mikä viivästytti niiden täytäntöönpanoa entisestään. Laatikko 2 Ennen tuen suuntaamista rahanpesutoiminnan ehkäisemiseen komissio edellytti toteutettavuustutkimuksen suorittamista. Varsinaisen valmistelevan hankkeen aloittaminen viivästyi kahdella vuodella lähinnä komission yksiköiden sisäisten koordinointiongelmien takia; viivästymiseen vaikutti kuitenkin myös se, että edunsaajaorganisaatiolta kului tarpeettoman kauan toimeksiannon kuvausten hyväksymiseen. Tämä viivästytti lopulta myös teknisen avun hanketta viidellä vuodella; hanke oli poliittisesti ja taloudellisesti tärkeä ja Venäjän federaation kannalta myös kiireinen.

Epärealistiset oletukset ja tavoitteet

26. Pitkä suunnittelujakso ei aina tuottanut laadullisesti hyviä toimeksiannon kuvauksia. Yhdeksässä tapauksessa hankesuunnitteluvaiheessa suoritettujen taustatutkimusten riittämättömyys johti epärealistisiin tavoitteisiin. Hankesuunnittelussa ei useinkaan otettu huomioon hankkeen täytäntöönpanoon liittyviä oikeudellisia tekijöitä; toisaalta tavoitteet saattoivat ylittää edunsaajan toimivallan tai olla yksinkertaisesti liian laaja-alaisia tai abstrakteja yhden hankkeen avulla saavutettaviksi. Epäonnistuneita olivat esimerkiksi useimmat hankkeet, joiden tavoitteet tai tehtävät liittyivät menettelytapojen muotoiluun — lainsäädännön hyväksyminen mukaan lukien. Laatikko 3 Eräässä tapauksessa perustettiin pilottihanke, jonka tarkoituksena oli uusien liiketoimintojen aloittamista helpottavan uuden mallin testaaminen. Venäjän federaatioon oli kuitenkin jo perustettu vastaavanlainen malli 1990-luvun puolivälissä Kanadan toimittaman teknisen avun tuella.

27. Sekä venäläisten että toimivaltaisten komission pääosastojen osallistuminen suunnitteluasiakirjojen laadintaan ja hyväksymiseen vaihteli huomattavasti, ja joissakin tapauksissa sitä voitiin pitää realistisen suunnittelun varmistamisen kannalta riittämättömänä. Laatikko 4 Eräässä tapauksessa kaupunki osallistui alueelliseen lämmön- ja sähköntuotantohankkeeseen, mutta sitä ei ollut nimetty ensisijaiseksi edunsaajaksi. Kaupunki ei hyväksynyt toimeksiannon kuvausta, minkä seurauksena hanke viivästyi ja siihen liittyi myös muita, kaupungin viranomaisten sitoutumisen puuttumisesta aiheutuvia hallinnointiongelmia.

28. Epärealistisiin oletuksiin ja tavoitteisiin lukeutuvat esimerkiksi seuraavat tekijät: edunsaajan instituutiorakenteet olivat riittämättömät tai puuttuivat kokonaan, kohderyhmä ei ollut kiinnostunut tarjotuista palveluista, paikallishallinnon yhteistyövalmiudet yliarvioitiin tai edunsaajalla ei ollut laillisia valtuuksia hankkeeseen liittyvien palveluiden tai tietojen tarjoamiseen.

Laatikko 5 Eräällä syrjäisellä ja täysin paikallisella teiden ylläpitohankkeella oli puutteellinen yleistavoite: EU:n ja Venäjän federaation välisen kaupankäynnin helpottaminen. Kohdassa 18 olevassa laatikossa mainitaan niin ikään esimerkki epärealistisesta, tiestandardien yhdenmukaistamiseen liittyvästä tavoitteesta.

Epätarkat tai puuttuvat tavoitteet

29. Tarkastetuista hankkeista 13:lla oli selkeät tavoitteet. Kuitenkin 16 tarkastetun hankkeen kohdalla toimeksiannon kuvauksessa määritetyt alkuperäiset hanketavoitteet kuvasivat ainoastaan joko suunniteltuja toimia tai panoksia eikä niiden yhteydessä asetettu selkeitä ja mitattavissa olevia tavoitteita; tavoitteet oli myös saatettu muotoilla yhtä yleisesti kuin poliittisissa ohjelmasuunnitteluasiakirjoissa, mikä pakotti sopimuspuolet määrittämään hankkeiden varsinaisen tarkoituksen niiden täytäntöönpanovaiheessa. Hankkeilla ei ollut tavoitteita, joiden yhteydessä olisi yksilöity ratkaistavana olevat ongelmat, eikä liioin tavoitteita, joihin nähden hankkeiden saavutuksia olisi voitu arvioida.

30. Useimpien tarkastettujen hankkeiden yhteydessä ei ollut määritetty objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita. Muissa tapauksissa, joissa tavoitteet olivat selkeitä ja ymmärrettäviä, oli havaittavissa eroavaisuuksia varsinaisten hanketoimien ja toimeksiannon kuvauksessa määritettyjen alkuperäisten hanketavoitteiden välillä. Yhdessä tapauksessa hanke toteutettiin ilman yksilöityjä tavoitteita tai objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita; hanke painottui tilapäisten palveluiden tarjoamiseen tietylle ministeriölle ilman että työn tarkkaa tavoitetta olisi määritetty selkeästi. Erään toisen hankkeen kohdalla yksityisen sektorin edunsaajat saivat tukea kaupallisen toimintansa kehittämiseen, mikä ei itse asiassa kuulunut hankkeen yleistavoitteen piiriin.

31. Jotkin hankkeet oli suunniteltu liian monimutkaisiksi: erillisiä, toisiinsa liittymättömiä tehtäviä ja tavoitteita oli liian paljon. Laatikko 6 Erääseen hankkeeseen kuului 23 pääasiallista tuotosta tai tavoitetta, jotka oli sisällytetty kahdeksaan eri osa-alueeseen. Niiden piiriin kuului esimerkiksi ympäristönsuojelu öljyntuotantoalalla, energiansäästötoimet sekä kalanviljelylaitoksia koskevat tutkimukset. Monimutkaisuuden takia monia asetetuista tavoitteista — mukaan lukien kaksi merkittävintä tavoitetta — ei saavutettu kokonaisuudessaan.

Edunsaajien epäonnistunut valinta ja puutteellinen sitoutuminen

32. Sopivien edunsaajien valinta hankekumppaneiksi oli erittäin ongelmallista, sillä hanketavoitteet ylittivät joissakin tapauksissa hankekumppanin toimivallan tai edunsaaja ei ollut valmis vastaanottamaan tai kykeneväinen hyödyntämään tukea. Yhdessä tapauksessa komissio halusi tukea erästä Venäjän federaation kansallista virastoa poliittisista syistä, tulevia EU:n ja Venäjän federaation välisiä yhteistyöneuvotteluja silmällä pitäen. Virasto ei kuitenkaan lopulta osallistunut varsinaisiin neuvotteluihin.

33. Kun hankkeella oli useita edunsaajia, täytäntöönpanoon liittyi useita ongelmia. Yhteistyön puuttuminen kansallisten ja alueellisten viranomaisten väliltä tai eri kansallisten ja alueellisten viranomaisten kesken oli yleistä. Mainittu puute oli ilmeinen, mutta sitä ei ollut otettu huomioon suunnitteluvaiheessa. Laatikko 7 Eräässä tapauksessa hankealoitteen tehnyt edunsaaja toimi ainoastaan aluetasolla. Hankebudjetin suuruutta koskevien vähimmäisvaatimusten täyttämiseksi hanketta oli laajennettava useita alueita kattavaksi. Ongelma ratkaistiin siten, että luotiin toinen edunsaaja, joka kuitenkin oli olemassa ainoastaan paperilla. Edunsaajalla ei ollut oikeushenkilöllisyyttä eikä se ollut muutoinkaan olemassa hankesuunnitteluasiakirjojen ulkopuolella.

34. Viidessä tarkastetussa tapauksessa edunsaajat eivät osallistuneet hankesuunnitteluun — eivät ainakaan niin varhaisessa vaiheessa, että olisivat voineet vaikuttaa hankkeen muotoon.

Hankerahoitus

Hankekoon määrittämisongelmat

35. Ohjelmatyön suuntaviivojen mukaan Venäjän federaation alueella toteutettavien Tacis-hankkeiden vähimmäisbudjetin tulee olla kaksi miljoonaa euroa, jotta hankkeen avulla saavutetaan riittävä vaikutus ja näkyvyys. Ohjelman avulla voidaan kuitenkin rahoittaa useita pienempiä aloitteita, Bistro-hankkeet mukaan lukien. Useimpien tarkastettuun otokseen kuuluneiden hankkeiden budjetti vaihteli kahden ja kolmen miljoonan euron välillä (ks. kohta 16). Kahdeksassa tapauksessa hankeasiakirjoista ei ilmennyt, miten hankkeiden budjetteihin oli päädytty. Kun hanketavoitteet eivät ole selkeitä, perustellun budjetin laatiminen on vaikeaa.

36. Joissakin tapauksissa vähimmäiskokovaatimus aiheutti ongelmia; useita, löyhästi tai ei lainkaan toisiinsa liittyviä tehtäviä sisällytettiin yhteen toimeksiannon kuvaukseen sen sijasta, että olisi käynnistetty joitakin, huolella määritettyjä ja keskitettyjä hankkeita (ks. kohta 31). Tarkastustulokset osoittavat, että budjettipainotteinen, keinotekoisesti laajempia hankkeita luova lähestymistapa tuskin lisää hankkeiden vaikutusta ja näkyvyyttä. Laatikko 8 Teollisen rakenneuudistushankkeen yhteyteen suunniteltiin 30 osahanketta. Budjetti laadittiin vaaditun vähimmäiskoon saavuttamiseksi eikä niinkään osahankkeiden tarpeisiin vastaamiseksi.

Kansallinen yhteisrahoitus harvinaista

37. Tacis-asetuksen mukaan komission oli määrä kannustaa aktiivisesti kansallista yhteisrahoitusta. Yhteisrahoitusvaatimukset ovat kuitenkin harvinaisia Venäjän federaation alueella toteutettavien Tacis-hankkeiden kohdalla, vaikka yhteisrahoituksella katsotaan voitavan vaikuttaa myönteisesti edunsaajan ja palveluntarjoajan sitoutumiseen asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Tarkastetuista hankkeista ainoastaan kahden kohdalla edunsaaja osallistui toimien rahoitukseen. Yhteisrahoitus vaikutti myönteisesti edunsaajien hankeisännyyteen, mikä puolestaan johti hanketavoitteiden saavuttamiseen.

38. Useimpiin hankkeisiin sisältyy edunsaajien luontoissuorituksia, kuten sitoumuksia paikallisen henkilöstön käyttöönasettamisesta tai tilojen tarjoamisesta palveluntarjoajalle. Tässä välillisessä yhteisrahoituksessa ilmeni ongelmia kahdeksassa tapauksessa mainittujen sitoumusten jäädessä noudattamatta; tilanne koski etenkin Moskovassa toteutettuja hankkeita. Venäjän federaation ministeriöillä ei yleensä ole lakiin perustuvaa oikeutta tarjota palveluntarjoajien käyttöön toimipaikkansa tiloja. Komissio oli tietoinen ongelmasta, mutta sisällytti edelleen tällaisia ehtoja toimeksiannon kuvauksiin.

Hankkeiden täytäntöönpano

Täytäntöönpanoviiveet

39. Seitsemäntoista hanketta pantiin täytäntöön asetetussa määräajassa. Muiden kahdentoista hankkeen kohdalla ilmeni suuria täytäntöönpanoviiveitä. Viivästyksiä aiheutui useimmiten käynnistysvaiheessa, joka kesti yleensä suunniteltua pidempään. Viivästykset liittyivät lähinnä hankevalmistelun puutteelliseen laatuun. Toimeksiannon kuvauksen heikon laadun takia hankkeisiin oli tehtävä useita muutoksia käynnistys- ja täytäntöönpanovaiheessa. Hankkeen lähestymistavan muutosmenettely lisäsopimuksin on aikaavievä. Jopa henkilöstömuutokset edellyttävät samaa menettelyä kuin hankkeen varsinaiseen sisältöön tehtävät muutokset.

40. Hankehallinnointivelvollisuuksien hajauttaminen komission päätoimipaikalta lähetystölle tehosti hallinnointimenettelyjä, koska sen seurauksena hankevastaavien ja hankkeeseen osallistuvien tahojen välillä oli aiempaa suorempi yhteys; lähetystön aktiivisempi osallistuminen hallinnointiin itse asiassa säästi useat hankkeet vakavilta vaikeuksilta. Nämä havainnot vastaavat havaintoja, jotka tilintarkastustuomioistuin esitti yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnoinnin hajauttamista koskevassa erityiskertomuksessaan nro 10/2004 (12). Keskitetysti Brysselissä suunniteltujen ja valmisteltujen, ohjelmakaudella 2002/2003 komission Moskovan lähetystölle siirrettyjen hankkeiden (noin puolet kaikista tarkastetuista hankkeista) täytäntöönpanoon liittyi kuitenkin mainitusta siirtomenettelystä aiheutuvia yksittäisiä viiveitä sekä ilmeisiä hallinnointipuutteita.

Palveluntarjoajien toiminta yleisesti ottaen tyydyttävää

41. Tavoitteet jäivät usein saavuttamatta tai saavutettiin vain osittain (ks. kohta 18), mutta useimmissa tapauksissa palveluntarjoajat olivat hoitaneet alkuperäisessä tai muutetussa toimeksiannossa määritetyt työsuoritukset. Palveluntarjoajien yleisenä ongelmana oli löytää sopivaa henkilöstöä etäisemmissä kohteissa toteutettaviin hankkeisiin tapauksissa, joissa tehtäviin alun perin tarkoitettu henkilöstö ei ollut käytettävissä (ja saada tämä henkilöstö pysymään näissä hankkeissa). Ainoastaan yksi pieni hanke epäonnistui palveluntarjoajan tuotoksen puuttuessa. Eräällä toisella palveluntarjoajalla oli hankkeen täytäntöönpanovaiheessa taloudellisia vaikeuksia, mikä johti huomattaviin täytäntöönpanoviiveisiin.

Tehottomat ohjauskomiteat

42. Tapauksissa, joissa ohjauskomiteoita oli perustettu, ne eivät yleensä toimineet vaikuttavasti eivätkä tehokkaasti. Tämä hankaloitti hankkeiden täytäntöönpanoa. Komissio rajoitti komiteoiden toimintavaltaa, joten venäläiset jäsenet eivät ymmärtäneet, mitä vaikutusta niillä voisi olla, eivätkä näin ollen osallistuneet aktiivisesti kokouksiin. Sopimuspuolen hankevastaavien oli otettava itselleen (osittain) ohjauskomiteoiden tehtävät.

Laitteita ei käytetty hankkeen tarkoituksiin

43. Tacis-asetuksen (Euratom, EY) N:o 1279/96 mukaan ohjelma kattaa teknisen avun täytäntöönpanoa tukevien laitteiden kohtuulliset kustannukset (13). Tacis-asetuksen (EY, Euratom) N:o 99/2000 mukaan enintään 20 prosenttia vuotuisesta budjetista voidaan suunnata investointeihin (14). Palvelusopimuksiin sisältyi käytännössä laitteita koskeva osa, jonka mukaan teknisen avun toimittamisesta vastaavien palveluntarjoajien on yhteistyössä edunsaajien kanssa eriteltävä laitteiden tekniset ominaisuudet ja hallinnoitava hankintamenettelyjä Tacis-ohjelmaa koskevien hankintamenettelyjen mukaisesti.

44. Teknisen avun ja hankkeiden yhteydessä toimitettujen laitteiden välillä ei aina ollut selkeää synergiaa. Ei ollut myöskään osoitusta siitä, että laitteita koskevassa osassa oli käsitelty asetuksessa tai suuntaviivoissa määritettyjä erityisaloja (15). Edunsaajat pitivät laitteita (lähinnä toimistolaitteita ja tietoteknisiä laitteita) koskevaa osaa pikemminkin konsultointitehtävän vastaanottamisesta annettavana lisähyvityksenä.

45. Useissa tapauksissa laitteiden toimittaminen tapahtui hankkeen loppuvaiheessa, mikä johtui pitkästä hankintamenettelystä; laitteita ei näin ollen pystytty hyödyntämään hanketoimissa.

46. Laitteet edellyttävät ylläpitoa (tarvikkeiden hankinta mukaan lukien) hankkeen päättymisen jälkeen. Ylläpitoa ei kuitenkaan aina tapahtunut. Laatikko 9 Yhdessä tapauksessa tullitoimipaikalla ei ollut lainkaan laboratoriotarvikkeiden hankintaan budjetoituja varoja. Eräs toinen laboratorio jäi lähestulkoon käyttämättä, sillä edunsaajalla ei ollut riittäviä tiloja laitteiden käyttöön. Yksi valtionhallinnon edunsaajista kieltäytyi vastaanottamasta tietoteknisiä laitteita omien byrokratiasyidensä takia (koska laitteista ei maksettu, edunsaaja ei tiennyt, miten kirjata ne taseeseensa). Eräässä toisessa tapauksessa edunsaaja myi osan laitteista, koska ei tiennyt, miten hyödyntää niitä. Osaa laitteista ei voitu käyttää, koska tarvittava Internet-yhteys puuttui. Osa kuntoilulaitteista ei soveltunut kohderyhmän — lasten — käyttöön, vaan niitä käyttivät paikallisen sotilasakatemian sotilaat.

Arvonlisäverottomat hankinnat paikallisilta toimittajilta mahdottomia

47. Palveluntarjoajat toivat esille laitteiden ja palveluiden hankintaan liittyviä ongelmia myös kotimaan markkinoilla. Tacis-asetuksen (16) mukaan verot ja tullit eivät ole tukikelpoisia menoja. Arvonlisäverottomat hankinnat Venäjän federaation alueen toimittajilta olivat mahdottomia, koska Venäjän sekundaarilainsäädäntö ei salli menettelyä. Tämä ei ole EU:n ja Venäjän federaation välisen sopimuksen mukaista (17).

Seurannasta vastaavat tahot toimivat hyvin

48. Ulkoinen konsulttiyritys vastasi hankkeiden seurannasta koko niiden elinkaaren ajan. Konsultit (seurannasta vastaavat tahot) antavat lausunnon hankkeiden suunnittelusta, tehokkuudesta, vaikuttavuudesta, vaikutuksista sekä kestävyydestä. Hankkeiden taloudelliset näkökohdat eivät kuulu arvioinnin piiriin. Myöskään hankkeiden päättymisen jälkeisten vaikutusten arviointi ei kuulunut eikä kuulu komission ja seurannasta vastaavien tahojen väliseen sopimukseen. Mainitun arvioinnin puuttumista ei korvattu muilla arvioinneilla.

49. Seurannasta vastaavat tahot toimivat yleisesti ottaen sopimusvelvoitteidensa mukaisesti. Joissakin tapauksissa seurannasta vastaavien tahojen raporteissa kuitenkin toistettiin ilmoitettuja tulevia aikeita ikään kuin ne olisivat olleet hankkeiden ansiota. Raportit eivät ilmentäneet riittävän selkeästi täytäntöönpano-ongelmia, mikä saattaa osittain selittää korjaavien toimien puuttumisen.

Tiedonjakelu, kestävyys ja arviointi

Heikko tiedonjakelu

50. Tyypillisiä tiedonjakelutoimia olivat seminaarit, Internet-sivustot sekä esitteet. Joidenkin hankkeiden kohdalla täytäntöönpanovaiheessa tapahtui jossakin määrin tiedonjakelua, mikä kuitenkin loppui hanketoimien päätyttyä. Esimerkiksi kuuden hankkeen yhteydessä edunsaaja ei ylläpitänyt hanketoimien osana luotuja Internet-sivustoja hankkeen päätyttyä. Tämä kuvastaa jossakin määrin myös saavutetuille tuloksille annettua arvoa, sillä komissio ja venäläiset tahot eivät osoittaneet riittävästi varoja tuloksista tiedottamiseen.

51. Komissiolla ei ollut myöskään asianmukaisia järjestelmiä ja ohjeita Tacis-hankkeiden tuloksia ja niistä kertyneitä kokemuksia koskevaan tiedonjakeluun. Esimerkiksi Tacis-hankkeita koskeva yhteenkoottu, julkinen tietokanta puuttuu. Myöskään Venäjän viranomaisilla ei ole täyttä tietoa Tacis-hankkeiden tuloksista.

Heikko kestävyys

52. Kuten edellä on esitetty, hankkeiden tuloksia koskevaan tiedonsaantiin ja -jakeluun liittyi useita ongelmia. Lisäksi edunsaajat ovat vain harvoissa tapauksissa hyödyntäneet tuotoksia, kuten raportteja tai malleja, tai jatkaneet niiden kehittelyä. Tarkastetuista hankkeista ainoastaan viiden tulokset olivat kestäviä.

Arvioinnin puuttuminen

53. Komissio suorittaa ala- tai maakohtaisia arviointeja, mutta kohdentaa harvoin arviointeja yksittäisiin hankkeisiin. Tarkastetuista 29 hankkeesta ainoastaan kahden kohdalla suoritettiin loppuarviointi. Tämä ei riitä, kun otetaan huomioon, että monet hankkeet olivat luonteeltaan pilottihankkeita ja että kyseessä olivat huomattavat rahamäärät; tällaisen toimintatavan avulla ei kyetä parantamaan tulevien hankkeiden suunnittelua.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Päätelmät

54. Venäjän federaatio on EU:lle tärkeä kumppani sekä kaupan että politiikan alalla. Vaikuttava EU:n tuki, jonka avulla pyritään luomaan edellytyksiä demokratialle, oikeusvaltion periaatteiden noudattamiselle ja vakaalle talouskasvulle Venäjän federaation alueella sekä kehittämään todellista kumppanuutta EU:n ja Venäjän federaation välillä, voi olla tärkeä ja merkittävä väline.

55. Noin kolmannes tarkastetuista hankkeista saavutti tavoitteensa kokonaisuudessaan. Kahdeksassa tapauksessa tavoitteet saavutettiin osittain ja 12 tapauksessa niitä ei saavutettu (ks. kohta 18). Viiden tarkastetun hankkeen tulokset olivat kestäviä (ks. kohta 52). Kun otetaan huomioon tarkastustulokset, jotka osoittavat, että Tacis-varojen käytön vaikuttavuus on ollut vähäinen, tilintarkastustuomioistuin ei voi esittää myönteistä arviota Venäjän federaatiossa toteutettujen Tacis-hankkeiden tuloksista. Tarkastus kuitenkin osoitti, että palveluntarjoajien ja seurannasta vastaavien tahojen toiminta oli sopimusvaatimusten mukaista. Keskeisiä puutteita ovat seuraavat: a) Komissio on kehittänyt Tacis-ohjelmien ja muiden samankaltaisten ohjelmien suunnittelua ja hallinnointia varten ohjelmatyöhön sekä hankkeiden elinkaaren hallinnointiin liittyviä järjestelmiä. Tällaisten järjestelmien tarkoituksena on varmistaa tiettyyn toimintaan suunnattujen varojen vaikuttava käyttö, vaikka ohjelma-asiakirjojen laatiminen ja hyväksyminen sekä niihin liittyvät konsultoinnit tekivät ohjelmatyöstä pitkän prosessin. Perusteellisista ohjelmatyömenettelyistä ja komission yrityksistä huolimatta Venäjän viranomaisten ja edunsaajien kanssa ei usein ollut varsinaista vuoropuhelua, mikä johti joissakin tapauksissa siihen, että Venäjän viranomaiset ottivat vastaan tukea, jota lopulliset edunsaajat eivät todellisuudessa halunneet. Tällaisissa olosuhteissa asiakirjat oli laadittava hyvin yleisluontoisesti, kuvaamatta edunsaajien todellisia tarpeita (ks. kohdat 20—22). b) Edellä esitetty näkyi monien hankkeiden suunnittelussa. Tavoitteet olivat ajoittain epätarkkoja eivätkä ne olleet mitattavissa; tavoitteiden perustana olivat joissakin tapauksissa epärealistiset oletukset. Tämän seurauksena hankebudjetit olivat perustaltaan huteria. Jotkin laaja-alaisilta vaikuttaneet hankkeet koostuivat käytännössä useista erilaisista pienhankkeista, joilla oli useita erilaisia tavoitteita sekä useita edunsaajia. Edunsaajien valinta ja eri edunsaajien välinen yhteistyö oli ongelmallista. Täytäntöönpanovaiheessa edunsaajat eivät usein täyttäneet luontoissuorituksia koskevia velvoitteitaan (henkilöstö, toimistotilat). Komission ja Venäjän viranomaisten välisen vuoropuhelun riittämättömyyttä kuvastaa erityisesti se, että arvonlisäverottomat hankinnat paikallisilta toimittajilta olivat mahdottomia (ks. kohdat 25—34). c) Komissio ei kiinnittänyt hankkeiden suunnitteluvaiheessa riittävästi huomiota niiden mahdolliseen kestävyyteen, eikä tavoitteensa saavuttaneita hankkeita koskeva tiedonjakelu ollut tehokasta. Toimintojen toistaminen myöhempien hankkeiden yhteydessä ja tulosten hyödyntäminen oli näin ollen puutteellista (ks. kohta 52). Edunsaajien sitoutumista hankkeisiin ei käytännössä pyritty lisäämään käyttämällä yhteisrahoitusta (ks. kohta 37). d) Hankkeiden vaikutusten arviointi hanketoimien päättymisen jälkeen ei kuulunut seurannasta vastaavien tahojen tehtäviin eikä puutetta korvattu muiden arviointien avulla. Komissio ei näin ollen voinut systemaattisesti hyödyntää toteutetuista hankkeista saatuja kokemuksia voidakseen lisätä tulevien toimien vaikuttavuutta (ks. kohdat 48 ja 53).

Suositukset

56. Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat, Venäjän federaatiolle tulevaisuudessa suunnattavan tuen vaikuttavuuden paranemiseen tähtäävät suositukset: a) Komission tulisi löytää keinoja ohjelmatyöprosessin lyhentämiseksi ja perustaa yhteisön ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskeviin ohjelmiin liittyvä suunnittelu kokonaisuudessaan sellaiseen todelliseen vuoropuheluun komission ja tuen vastaanottajan välillä, joka johtaa vastaanottajan todelliseen sitoutumiseen. b) Hankkeita tulisi rahoittaa ainoastaan seuraavien ehtojen täyttyessä: tavoitteet ovat erikseen määritettyjä, mitattavissa, realistisia, ajallisesti määritettyjä sekä saavutettavissa; tavoitteet ovat todella yhteisiä komissiolle ja vastaanottajalle/edunsaajalle; ohjauskomiteat ovat tarvittaessa tärkeä hallinnointiväline siten, että niille annetaan asianmukaiset toimivaltuudet ja komitean jäsenet edustavat päätöksentekotasoa; edunsaaja yhteisrahoittaa investointeihin liittyviä osa-alueita (mikäli niitä on), ja arvonlisäverottomuuden sekä välillisen luontoissuorituksiin perustuvan yhteisrahoituksen osalta luodaan realistiset järjestelyt. c) Tilintarkastustuomioistuin korostaa, että on tarpeen luoda vakaa organisaatio sekä vankka ja tarkka toimintatapa, jonka yhteydessä noudatetaan laadittuja sääntöjä ja suuntaviivoja: hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmää olisi, looginen viitekehys mukaan lukien, sovellettava aina tarpeen vaatiessa; komission tulisi välttää pienten hankkeiden niputtamista yhdeksi laaja-alaiseksi hankkeeksi, jolla on monenlaisia tavoitteita ja erilaisia edunsaajia; komission olisi reagoitava ripeästi hankkeiden täytäntöönpanoon liittyviin puutteisiin ja asetettava toiminnan nopeutta kuvaavia tavoitearvoja hallinnollisille hyväksymismenettelyilleen ja ohjelma- sekä sopimusasiakirjoihin ja raportteihin vastaamiselle. d) Hankkeiden kestävyyttä koskevan kuvan selkeyttämiseksi olisi toimittava seuraavasti: komission olisi arvioitava kestävyysedellytykset realistisesti hankkeiden suunnitteluvaiheessa, varmistettava loppuun suoritettujen hankkeiden jälkiarviointi tai muu arviointi tulevien hankkeiden parantamiseksi sekä varmistettava, että hankkeiden tuloksista on tarjolla tietoa yleisölle, ja haettava aktiivisesti sen omiin sekä muiden rahoittajien hankkeisiin perustuvia parhaita käytäntöjä.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 9. maaliskuuta 2006 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Hubert WEBER presidentti

(1) TACIS: Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States.

(2) 1991—1995: (ETY, Euratom) N:o 2157/91, annettu 15 päivänä heinäkuuta 1991, 1996—1999: (Euratom, EY) N:o 1279/96, annettu 25 päivänä kesäkuuta 1996.

(3) EYVL L 12, 18.1.2000, s. 1.

(4) Komitea koostuu jäsenvaltioiden edustajista, ja sen puheenjohtajana toimii komission edustaja.

(5) Communication to the Commission on the Reform of the Management of External Assistance, 16. toukokuuta 2000, SEC(2000) 814/5.

(6) Tarkastettavat sopimukset valittiin rahayksikköön perustuvan otannan (MUS) avulla. Näin ollen otokseen sisältyy enemmän rahamäärältään suuria kuin pieniä sopimuksia.

(7) Erityiskertomus nro 25/1998 Euroopan unionin Keski- ja Itä-Euroopassa (KIE) sekä uusissa itsenäisissä valtioissa (UIV) ydinturvallisuuden alalla toteuttamista toimista (vuodet 1990—1997). Seuranta tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2000, kohdat 5.45—5.76.

(8) Erityiskertomus nro 11/2001 Tacis-ohjelmaan kuuluvasta raja-alueyhteistyöohjelmasta.

(9) Bistro on Tacis-väline, jonka avulla pyritään vastaamaan nopeasti pieniin hankkeisiin liittyviin tukipyyntöihin (yleensä enintään 100 000 euroa).

(10) Looginen viitekehys on väline, jonka avulla tuodaan esiin hankesuunnittelun taustalla vaikuttava ajattelutapa eli se, kuinka tietyin panoksin olisi saavutettava tietynlaiset tuotokset. Tuotosten avulla puolestaan vaikutetaan sellaisten tavoitteiden saavuttamiseen, jotka edistävät laajempien päämäärien saavuttamista.

(11) EYVL C 57, 22.2.2001, kohta 37.

(12) EUVL C 72, 22.3.2005.

(13) 3 artikla.

(14) 6 artikla.

(15) Raja-alueyhteistyö, pk-yritysten, ympäristöinfrastruktuurin ja yhteisön kannalta strategisesti tärkeiden verkostojen tukeminen.

(16) Asetus (EY, Euratom) N:o 99/2000, 9 artikla.

(17) General Rules to the technical Assistance of the European Communities. Euroopan yhteisöjen toimittamaa teknistä apua koskevat yleiset säännöt, jotka Euroopan komissio ja Venäjän federaatio allekirjoittivat 18. heinäkuuta 1997.