KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan perustamisesta

(Komission esittämä)

1. Johdanto

Asiakirjassa KOM(2001) 123, jossa muotoillaan toimintaohjelma yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan perustamista varten, määritetään Euroopan ilmaliikenteen hallinnan uudistuksen tavoitteet ja työtavat. Nyt annettavassa tiedonannossa esitetään toimintaohjelman yksittäisiä osa-alueita koskevat ehdotukset.

Esitettävissä ehdotuksissa on muunnettu yhteisön lainsäädännön muotoon yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa käsitelleen korkean tason asiantuntijaryhmän päätelmät. Tämä mahdollistaa integroidumman ja tehokkaamman lähestymistavan pyrittäessä toteuttamaan yhtenäistä ilmatilaa. Samalla se vastaa yhtenäismarkkinoiden toteutuksessa ja yhteisen rahan käyttöönotossa sovellettua lähestymistapaa.

Ehdotusten tavoitteena on määrittää ilmaliikenteen hallinnalle selkeä rooli osana Euroopan yhteisön sosiaalista ja taloudellista kehitystä ja korjata näin nykyistä tilannetta, jossa ala on hajanainen eikä toiminta ole avointa. Ilmaliikenteen hallintaan osallistuvien eri toimijoiden on oltava vastuussa toimistaan ilmatilan käyttäjille ja lentomatkustajille. Toimijoiden roolien ja vastuiden selkeyttäminen parantaa turvallisuutta ja tehokkuutta.

On olemassa vaara, että Yhdysvaltojen äskeisillä traagisilla tapahtumilla on vakavia vaikutuksia ilmaliikenteen sujuvaan kehitykseen. Ilmaliikenteen kasvun hidastuminen tai jopa liikenteen väheneminen saattavat tosin aluksi lievittää Euroopan kroonisia ruuhkia ja myöhästymisiä. Tämä ei kuitenkaan vähennä tarvetta luoda yhtenäinen eurooppalainen ilmatila, pikemminkin päinvastoin. Ilmailuteollisuuden kriisinäkymät aiheuttavat siihen liittyville muille aloille, kuten ilmaliikenteen hallinnalle, lisää paineita vähentää kustannuksiaan ja parantaa tehokkuutta.

Yhtenäisen ilmatilan luominen helpottaa myös turvatoimien hallintaa erityisesti lentojen suorittamisen aikana. Yhdenmukaistamis- ja integrointiprosessi johtaa tiiviimpään koordinointiin lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien ja muiden toimijoiden (mukaan luettuina sotilaalliset toimijat) välillä. Myös odottamattomista tapahtumista tai turvatoimista aiheutuviin normaalien ja säännöllisten liikennevirtojen muutoksiin voidaan tällöin varautua paremmin ja ne voidaan hoitaa tehokkaammin.

Edellä esitetyn valossa seuraavat ehdotukset tarjoavat uskottavan keinon saada aikaan lentoturvallisuuteen, kapasiteettiin, tehokkuuteen ja myös ilmailun turvaamiseen liittyviä parannuksia, jotka ovat sopusoinnussa Euroopan yhteisön kasvuodotusten kanssa.

2. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi lennonvarmistuspalvelujen tarjoamisesta yhtenäisessä eurooppalaisessa ilmatilassa

2.1. Yhteisön on luotava sääntelykehys, joka vastaa mahdollisimman hyvin käyttäjien tarpeita. Yhteisön kehyksen on taattava, että kaikille lennonvarmistuspalvelujen tarjoajille asetetaan samat velvollisuudet ja tarjotaan samat mahdollisuudet. Kehyksen on katettava palveluntarjoajien ja sääntelyviranomaisten väliset suhteet (avoimuus ja valvonta), eri palveluntarjoajien väliset suhteet (yhteistyö), palveluntarjoajien ja ilmatilan käyttäjien väliset suhteet (neuvottelu) sekä palveluntarjoajien ja muiden toimijoiden - muun muassa sotilaallisten toimijoiden - väliset suhteet (koordinointi). Kehys muodostuu kolmesta osatekijästä: lennonvarmistuspalvelujen tarjoamista koskevasta lupajärjestelmästä, joka mahdollistaa yhteisön lainsäädännössä säädettyjen sääntöjen soveltamisen; vaatimusten noudattamisen valvontamekanismista, jonka avulla jäsenvaltiot voivat valvoa kyseisten sääntöjen noudattamista ja täytäntöönpanoa; sekä lennonvarmistuspalvelujen maksuja koskevista järjestelyistä ja menettelyistä.

2.2. Sen lisäksi, että kehitetään sääntelyä Euroopan yhteisön tasolla, tarvitaan toimiva mekanismi, jonka avulla voidaan valvoa vaatimusten noudattamista ja erityisesti palveluntarjoajien toimintaa. Noudattamisen valvonta jätetään säädösehdotuksissa ensisijaisesti kansallisten viranomaisten tehtäväksi. Jäsenvaltioiden on nimettävä valvontaviranomaiset suorittamaan tätä tehtävää. Ehdotettavilla säännöksillä varmistetaan kuitenkin lisäksi, että yhteisöllä on riittävästi täytäntöönpanovaltuuksia, jotta se kykenee toimimaan EU:n kannalta merkittävissä tapauksissa ja valvomaan yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa ja noudattamisen valvontaa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioiden, sääntelyviranomaisten, liikenneministeriöiden ja siviili-ilmailuviranomaisten olisi omasta aloitteestaan tai niiden toimijoiden pyynnöstä, joiden etua asia koskee, tarkasteltava, noudattavatko lennonvarmistuspalvelujen tarjoajat yhteisön sääntöjä, ja ryhdyttävä tarvittaessa asianomaisiin täytäntöönpanotoimiin. Yhteisön lainsäädännöllä luodaan yhteys kansallisen noudattamisen valvonnan ja Euroopan tason täytäntöönpano- ja valvontaprosessien välille.

2.3. Jäsenvaltioiden toimivaltuuksien käyttö edellyttää, että valvontatehtävät erotetaan itse toiminnan harjoittamisesta. Tällöin vältytään eturistiriidoilta. Mikään palveluja tarjoava organisaatio ei saa itse eikä minkään muun palveluja tarjoavan yksikön kautta olla vastuussa valvontatehtävistä. Annettavissa säädöksissä ehdotetaan vähimmäisvaatimukseksi, että valvonta ja toiminnan harjoittaminen erotetaan toisistaan toiminnallisesti, toisin sanoen että valvonnasta ja toiminnan harjoittamisesta vastaavien elinten on oltava toisistaan erillisiä ainakin toiminnallisella tasolla. Komissio arvioi kuitenkin uudelleen tällaisen eriyttämisratkaisun tarkoituksenmukaisuuden, kun se viiden vuoden kuluttua yhtenäistä ilmatilaa koskevan aloitteen toteutuksen aloittamisesta laatii raportin aloitteen vaikutuksista.

2.4. Säännösten noudattamisen valvonta edellyttää asianmukaisia tarkastusjärjestelmiä, joilla varmistetaan, ettei turvallisuus vaarannu, että palveluntarjoajien oikeudet ja velvollisuudet toteutuvat tyydyttävästi ja että palveluntarjontaa koskevia vaatimuksia noudatetaan. Päävastuu tarkastuksista on jäsenvaltioilla ja niiden toimivaltaisilla viranomaisilla, toisin sanoen valvontaviranomaisilla. Jos jäsenvaltioilla ei ole riittäviä resursseja tai pätevyyttä tehtävän suorittamiseen, ne voivat teettää työn erikoistuneilla yksityisillä ja julkisilla organisaatioilla, joilla on laaja kokemus turvallisuus-, talous- ja laatukysymyksistä. Lainsäädännössä ehdotetaan tämän vuoksi, että luodaan verkosto hyväksytyistä laitoksista, jotka pystyvät tarkastamaan ja valvomaan palveluntarjoajia. Lisäksi on vahvistettava asianmukaiset vaatimukset, joiden perusteella nämä jäsenvaltioiden puolesta kyseisiä tarkastuksia ja selvityksiä tekevät laitokset voidaan hyväksyä. Jotta valvontaviranomaiset voivat käyttää mitä tahansa tällaista yhteisössä sijaitsevaa laitosta, on niin ikään tärkeää, että kaikkialla yhteisössä noudatetaan samoja normeja ja että hyväksyttyjen laitosten toiminnan taso ei vaihtele. Tällöin palveluntarjoajia arvioidaan yhtäläisin perustein ja varmistetaan, että niiden palvelut ovat yhtä korkealaatuisia. Tämä edellytys sille, että kaikki jäsenvaltiot hyväksyvät palveluntarjoajat.

2.5. Kaikki annettavat säädösehdotukset liittyvät vahvasti turvallisuuskysymyksiin. Turvallisuus on ehdoton edellytys, joka on säilytettävä ja jota on lujitettava muodostettavassa sääntelyjärjestelmässä. Kaikissa jäljempänä ehdotettavissa toimenpiteissä otetaankin huomioon ehdoton tarve noudattaa ja parantaa turvallisuusnormeja. Turvallisuusasioita lähestytään kolmella eri tasolla, jotka ovat: turvallisuusvaatimusten määrittäminen, näiden vaatimusten täytäntöönpanon arviointi sekä tarvittavien ennaltaehkäisevien ja korjaavien toimien toteuttaminen palveluntarjoajien toteutuneen turvallisuustason perusteella, turvallisuusverkkojen käyttöönotto mukaan luettuna.

2.6. Turvallisuusvaatimusten määrittämisen yhteydessä komission on vielä pohdittava lopullisesti Euroopan lentoturvallisuusviranomaisen EASA:n roolia ilmaliikenteen hallinnan turvallisuusnäkökohtien kannalta. Tässä vaiheessa komissio ehdottaa Eurocontrolin turvallisuuskomission (SRC) laatimiin turvallisuusvaatimuksiin (ESARR) perustuvien turvallisuusmääräysten [1] käyttöönottoa niiltä osin kuin ESARR-vaatimukset tukevat sitovia määräyksiä.

[1] Nykyään nämä määräykset voidaan teoriassa sisällyttää yhteisön lainsäädäntöön yhteensopivien teknisten eritelmien määrittelemisestä ja käytöstä lentoliikenteen hallinnan laitteiden ja järjestelmien hankinnassa 19. heinäkuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/65/ETY mukaisesti. Koska kyseisen direktiivin tarkoituksena kuitenkin on vahvistaa laitteiden toimittamisesta julkaistavia tarjouspyyntöjä koskevat ehdot, ESARR-vaatimukset voidaan käytännössä sisällyttää yhteisön lainsäädäntöön vain laitteita ja järjestelmiä koskevien turvallisuusvaatimusten osalta.

2.7. Ilmaliikenteen hallinnassa ei ole samanlaista toiminnan tarkastus-, sertifiointi- ja valvontajärjestelmää kuin ilmailualalla. Palveluntarjoajien jatkuva yhtiöityminen ja lisääntyvä itsenäisyys edellyttävät, että jäsenvaltiot tarkistavat tapaa, jolla ne täyttävät lennonvarmistuspalvelujen turvallista ja tehokasta hoitamista koskevan velvollisuutensa. Komissio ehdottaa, että sekä palveluntarjoajien alkuperäistä luvanantoa että niiden jatkuvaa valvontaa varten perustetaan järjestelmä, jolla varmistetaan vaadittavien toimintanormien noudattaminen. Samoin kuin ansiolentolupia myönnettäessä yhteisöllä ja jäsenvaltioilla on lupien myöntämisen avulla tilaisuus varmistaa yleisen edun suojelu. Samalla voidaan epäsuorasti vaikuttaa palvelujen tarjontaan ja valvoa sitä puuttumatta palveluntarjoajien suoraan vastuuseen palvelujen turvallisuudesta. Tämä lähestymistapa tukee yhteisöä ja jäsenvaltioita turvallisuusmääräysten täytäntöönpanossa ja luo puitteet, joissa kaavailtu lisäkapasiteetin käyttöönotto tapahtuu turvallisuusvaatimusten mukaisesti.

2.8. Ennalta ehkäisevät ja korjaavat toimet edellyttävät, että käytössä on asianmukaista turvallisuustietoa. Komissio aikoo ehdottaa perustettavaksi palveluntarjoajia varten pakollista ja yhdenmukaistettua poikkeamien ilmoitusjärjestelmää, joka perustuu siihen, että lennonjohtajien ilmoituksista ei ole heille seuraamuksia [2]. Tämä järjestelmä kuuluu osana 2.12 kohdassa kuvailtuun lupajärjestelmään. Siihen sovelletaan luottamuksellisuutta ja henkilötietojen suojaa koskevia komission säännöksiä.

[2] Tällaista järjestelmää koskevat vaatimukset perustuvat siviili-ilmailun onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkinnan perusperiaatteista 21. marraskuuta 1994 annetun neuvoston direktiivin 94/56/EY säännöksiin sekä Eurocontrolin vahvistamiin, ilmaliikenteen hallinnan turvallisuuspoikkeamien raportointia ja arviointia koskeviin turvallisuusvaatimuksiin (ESARR 2).

2.9. Lisäksi komissio ehdottaa, että ilmaliikenteen hallinnassa käytettyjä laitteita ja järjestelmiä koskevaa standardointia vahvistetaan antaen etusija yhdenmukaistamiselle ja tarvittaessa ilmassa ja maassa käytettävien turvallisuusvälineiden pakolliselle käyttöönotolle [3]. Tällaisten hälytyslaitteiden avulla voidaan havaita poikkeamat tai potentiaaliset poikkeamat, mikä auttaa välttämään yhteentörmäykset, ohjattavissa olevan ilma-aluksen törmäykset maastoon (CFIT) ja muut vaaratilanteet.

[3] Näihin välineisiin kuuluvat alhaisesta lentokorkeudesta varoittava järjestelmä (Minimum Safe Altitude Warning), porrastuksen alittamisesta varoittava järjestelmä (Short Term Conflict Alert), porrastuksen alittamista ennakoiva järjestelmä (Medium Term Conflict Detection), kielto-, vaara- tai rajoitusalueen lähestymisestä varoittava järjestelmä (Area Proximity Warning), lentoaseman maaliikenteen ohjaus- ja valvontajärjestelmä (Surface Movement Guidande and Control) sekä yhteentörmäysvaarasta ilmassa varoittava järjestelmä (Airborne Collision Avoidance).

2.10. Lennonjohtajilla on korvaamatonta asiantuntemusta järjestelmien ja tekniikoiden toiminnasta. Tällä hetkellä tätä asiantuntemusta ei kuitenkaan hyödynnetä täysimääräisesti. Lennonjohtajat ja lennonvarmistushenkilöstö laajemminkin olisi saatava osallistumaan nykyistä enemmän:

- uusien järjestelmien ja tekniikoiden arviointiin, esimerkiksi diagnosointimenettelyyn,

- lennonvarmistusjärjestelmän kehystä koskevaan keskusteluun siten, että muilla aloilla jo käytävä eurooppalainen työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu ulotetaan myös lennonvarmistusalalle.

2.11. Lennonjohtajien ammattikunnan ikärakenteen vuoksi lennonjohtajapula todennäköisesti pahenee tulevina vuosina. Ongelman ratkaisu, joka kuuluu palveluntarjoajille, riippuu yhteisön säännöstössä vahvistetuista suoritusvaatimuksista. Yhteisö voi kuitenkin osaltaan auttaa yhdessä Eurocontrolin kanssa selvittämään syitä, jotka estävät uusien lennonjohtajien palkkaamisen. Korkean tason asiantuntijaryhmän raportissa tuodaan esille lennonjohtajien lukumäärän lisäksi menettelyjen, koulutuksen ja lupakirjojen myöntämisen huolestuttava vaihtelevuus, joka tekee käytännössä mahdottomaksi henkilöstön liikkuvuuden Euroopassa ja estää joustavuuden. Komissio aikoo ehdottaa ratkaisuja näihin eroavuuksiin Euroopan tasolla.

2.12. Tähän liittyen komissio ehdottaa, että lennonvarmistuspalvelujen tarjoamista varten perustetaan lupajärjestelmä, jossa toiminnan harjoittamiselle asetetaan vähimmäisvaatimukset Euroopan tasolla. Järjestelmän toteuttaminen jätetään kuitenkin jäsenvaltioiden tehtäväksi. Näin on tarkoitus mahdollistaa yhteisön yleisten periaatteiden täytäntöönpano ja palveluntarjoajia koskevien olennaisten edellytysten yhdenmukaistaminen. Samalla kunnioitetaan jäsenvaltioiden oikeutta määrätä kunkin valtion kannalta sopivista palvelujen tarjoamisen toimintasäännöistä ja rakenteesta. Tällä toimintamallilla pyritään myös edistämään palveluntarjoajien välistä yhteistyötä. Jotta ylikansallinen palveluntarjonta olisi mahdollista, lupajärjestelmän perusperiaatteita ovat myönnettävien lupien yhdenmukaisuus ja jäsenvaltioiden myöntämien lupien vastavuoroinen hyväksyminen. Lisäksi annetaan säännökset, joiden perusteella nykyisillä palveluntarjoajilla on kohtuullisesti aikaa saattaa toimintansa lupajärjestelmän ehtojen mukaiseksi. Niin ikään lisätään palvelun tarjoamisen avoimuutta kehittämällä tarkoituksenmukaiset kirjanpitojärjestelmät, joissa kirjataan erikseen kuhunkin palveluun liittyvät kustannukset ja jonka perusteella voidaan tehdä kattavat tilintarkastukset.

2.13. Jäsenvaltiot säilyttävät oikeutensa nimetä ilmaliikennepalvelujen [4] alalla ne palveluntarjoajat, joiden on toimittava monopoliehdoilla tietyssä ilmatilassa niiden alueella. Lupajärjestelmä antaa kuitenkin jäsenvaltioille mahdollisuuden nimetä tähän tehtävään myös muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita palveluntarjoajia. Palveluntarjoajien yhteistyötä ja toimintojen integrointia erityisesti yläilmatilassa edistetään perustamalla valtioiden rajat ylittäviä lennonjohtoalueita [5], joita varten jäsenvaltiot nimeävät palveluntarjoajia, joilla on oikeus toimia kyseisillä alueilla. Tässä yhteydessä olisi otettava huomioon nykyiset alueelliset palveluntarjoajat, kuten Eurocontrolin Maastrichtissa toimiva aluelennonjohtokeskus [6]. Koska kyseessä oleva toiminta liittyy läheisesti sotilaallisiin intresseihin ja koska yhteisön ulkopuolisissa maissa ei ole markkinoita, ehdotettavaan lainsäädäntöön on sisällytetty omistusta koskeva säännös, joka estää EU:n ulkopuolisten tahojen määräysvallan kyseisissä palveluissa, paitsi jos vastavuoroisuus on taattu. Lisäksi määritetään yhteisön perustamissopimuksessa vahvistettujen periaatteiden pohjalta myös liitännäispalveluihin (ancillary services) [7] sovellettava yhteisön kehys.

[4] Lennonjohtopalvelujen tarjoaminen kaikissa lennon vaiheissa.

[5] Ilmatilan organisointia ja käyttöä koskevassa asetusehdotuksessa niitä kutsutaan 'funktionaalisiksi ilmatilan lohkoiksi'.

[6] Eurocontrolin Maastrichtin aluelennonjohtokeskuksessa tapahtuvasta ilmaliikennepalvelujen ja -laitteiden tarjoamisesta ja käytöstä tehdyn sopimuksen 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti sopimusvaltiot säilyttävät itsellään sääntelyä, sääntöjen laatimista ja ilmatilan organisointia koskevan toimivallan ja velvoitteet.

[7] Viestintä-, suunnistus- ja valvontainfrastruktuurin, ilmatilan käyttäjille tarkoitettujen sääpalvelujen, etsintä- ja pelastuspalvelujen sekä ja ilmailutiedotuspalvelujen tarjoaminen.

2.14. Samalla komissio ehdottaa muutoksia ilmatilan käytöstä perittävien maksujen rakenteeseen Eurocontrolin yhteisen navigaatiomaksujärjestelmän puitteissa. Muutoksella lisätään sekä palveluntarjoajien toiminnan tehostamiseen tähtääviä kannustimia että kannustimia, jotka kohdistuvat palveluntarjoajiin ja käyttäjiin ja joilla tähdätään koko järjestelmän kapasiteetin optimoimiseen.

2.15. Ilmaliikenteen kehitys on tarjonnut monille lennonvarmistuspalvelujen tarjoajille mahdollisuuden tulla hallinnollisesti ja taloudellisesti itsenäisemmiksi. Suurin osa jäsenvaltioista on siirtänyt vastuun palvelujen tarjoamisesta yksinoikeudella eri laitoksille. Nämä melko itsenäiset ja periaatteessa itse oman toimintansa rahoittavat laitokset ovat kuitenkin kansallisten viranomaisten toimivallan alaisia toimintansa tehokkuuteen sekä maksuihin liittyvissä kysymyksissä. Näiden osalta vaaditaan yleensä monopoliaseman vuoksi sääntelyä, jolla palveluntarjoajien toiminta sovitetaan julkisiin tavoitteisiin yleisen taloudellisen hyvinvoinnin maksimoimiseksi määrittämällä palveluille niiden laatuun ja määrään nähden sopiva hinta.

2.16. Jäsenvaltioissa ei ole vielä paljonkaan palveluntarjoajien toimintaan liittyvien taloudellisten näkökohtien sääntelyä koskevaa lainsäädäntöä. Ne ovat kuitenkin hyväksyneet ICAO:n periaatteet, jotka koskevat ilmaliikennepalvelujen tarjoamisesta veloitettavien maksujen vahvistamista [8]. ICAO:n periaatteet sisältyvät myös Eurocontrolin periaatteisiin [9], joita Eurocontrolin jäsenvaltiot pitävät sitovina. ICAO:lla ja Eurocontrolilla ei kuitenkaan ole noudattamisen valvonnan mekanismia eikä täytäntöönpanovaltuuksia. Palveluntarjoajia ei ole yritetty ohjata sääntelyllä ottamalla käyttöön palkkioita tai lannistimia, joilla edistettäisiin tehokkaita ja toimivia lennonvarmistuspalveluja. ICAO:n ja Eurocontrolin määräykset eivät myöskään vaikuta suoraan palveluntarjoajiin, jos nämä ovat itsenäisiä, eivätkä toisaalta ilmatilan käyttäjiin.

[8] Siviili-ilmailusta vuonna 1944 tehdyn Chicagon yleissopimuksen 15 artikla sekä asiakirja 9092/6.

[9] "Principles for Establishing the Cost-base for Route Facility Charges and the Calculation of the Unit Rates" - asiakirja nro 99.60.01/1.

2.17. Sen vuoksi on erittäin tärkeää ottaa käyttöön investointeihin ja ilmatilan hallintaan liittyviä kannustimia. Kannustimet määritetään niin, että ne edistävät tarjonnan ja kysynnän kohtaamista taloudellisten hyötyjen ja haittojen avulla. Ne on suunniteltava tasapuolisiksi ilmatilan käyttäjiä ja palveluntarjoajia kohtaan, jotta näiden välinen yhteistyö paranisi. Tämän takia tarvitaan maksujärjestelmää, jolla varmistetaan tehokas, läpinäkyvä ja kustannusvastaava ilmaliikenteen hallintajärjestelmä. Lisäksi kannustimien avulla on voitava varmistaa, että ilmaliikenteen hallintapolitiikka on sopusoinnussa ympäristöpolitiikan ja yleisen liikennepolitiikan kanssa.

2.18. Euroopan lennonjohtojärjestelmän kapasiteetin lisääminen edellyttää enemmän rahoitusta kuin yhteisön ohjelmista voidaan tällä hetkellä osoittaa. Käyttäjien välinen yhteisvastuullisuus mahdollistanee tarvittavan rahoituksen saamisen siten, että hankkeiden toteuttamiseen osoitetaan osa lentoyhtiöiden maksamista Eurocontrolin yhteiseen navigaatiomaksujärjestelmään kuuluvista navigaatiomaksuista. Tätä voitaisiin tukea muun muassa toimenpiteillä, joilla navigaatiomaksujärjestelmä muotoiltaisiin uudelleen siten, että siihen otettaisiin mukaan maksuperusteita, jotka heijastavat pyrkimistä yhteisiin poliittisiin tavoitteisiin. Tarvittava hankerahoitus ei olisi suurempi kuin järjestelmän tehostamisesta koituvat säästöt. Komissio tutkii mahdollisuutta osoittaa osa navigaatiomaksuista (ei täten vaikutusta yhteisön budjettiin) toimenpiteisiin, joilla lisätään Euroopan lennonjohtojärjestelmän kapasiteettia. Yhteistä etua koskevia hankkeita on tarkoitus toteuttaa vuosina 2002-2005.

3. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi ilmatilan organisoinnista ja käytöstä

3.1. Yhtenäisestä eurooppalaisesta ilmatilasta on luotava yksi ilmatila, jolla ei ole sisärajoja. Yhdenmukaistamisen ensimmäinen edellytys on, että luodaan perusta kaikkien jäsenvaltioiden yläilmatilan organisointia varten ja että alailmatilasta vastaavat kansalliset elimet toimivat keskenään yhdenmukaisesti. Tämä edellyttää, että perustetaan yhteinen lentotiedotusalue [10] yhdistämällä kaikki 15 aluetta yhdeksi ilmatilan osaksi. Yhteisellä lentotiedotusalueella ilmaliikennepalvelut tarjotaan yhteisten sääntöjen ja menettelyjen mukaisesti. Komissio ehdottaa tämän ratkaisevan muutoksen tekemistä ensin yläilmatilassa, jossa liikennöidään suurin osa kansainvälisistä lennoista. Tavoitteen saavuttamiseksi tarvitaan yhteistä ilmatilan suunnittelua ja strategista hallintaa Euroopan tasolla ja Eurocontrolin tuella.

[10] Lentotiedotusalueella (Flight Information Region, FIR) tarkoitetaan ilmatilan aluetta, jolla tarjotaan ilmaliikennepalveluja. Perinteisesti näiden alueiden horisontaaliset rajat ovat kulkeneet valtioiden rajojen kohdalla, ja kukin lentotiedotusalue on toiminut siitä vastaavan valtion asettamien erityisten sääntöjen mukaisesti.

3.2. Perustamalla yhteinen lentotiedotusalue yläilmatilaan tämä ilmatila voidaan jakaa uudelleen lennonjohtoalueisiin. Lennonjohtoalueet suunnitellaan tarvittaessa siten, että ne ylittävät valtioiden rajat. Alueiden suunnittelu tarjoaa mahdollisuuden muodostaa funktionaalisia ilmatilan lohkoja, joissa vastuu lennonjohdosta jaetaan optimoidusti ja operatiivisten vaatimusten mukaisesti joko yhdelle palveluntarjoajalle tai palveluntarjoajien ryhmälle. Tämä mahdollistaa ilmatilan, järjestelmien ja työvoiman tehokkaamman käytön ja vähentää ilmatilan käyttäjien maksettaviksi tulevia kustannuksia. Yhtenäisen ja johdonmukaisen yläilmatilan suunnittelun on myös oltava yhdenmukaista alailmatilan osalta tapahtuvan kehityksen kanssa. Komissio toivoo saavansa palveluntarjoajilta ja jäsenvaltioilta yhdessä ehdotuksia funktionaalisten ilmatilan lohkojen koosta ja sijainnista. Ehdotusten olisi oltava teknisesti koordinoituja siten, että varmistetaan toiminnallinen yhteensopivuus. Komissio ottaa Eurocontrolia apuna käyttäen ehdotukset huomioon tehdessään lopullista päätöstä sopivasta ilmatilan osituksesta, toisin sanoen siitä, mikä olisi pienin mahdollinen määrä ilmatilan lohkoja, joka mahdollistaisi järjestelmän kokonaistehokkuuden.

3.3. Yhtenäisen yläilmatilan lentotiedotusalueen perustamista koskevan ehdotuksen ohella komissio ehdottaa:

- ilmatilaluokkien yhdenmukaistamista, jonka avulla voidaan muun muassa kehittää ilmatilan rakennetta ja reittien ja sektorien suunnittelua sekä varmistaa, että niin sääntelyviranomaisten kuin ilmatilan käyttäjienkin käytettävissä on luotettavat ja täydelliset tiedot;

- ilmatilan organisointia ja hallintaa niin, että palveluntarjoajille voidaan osoittaa sektoreita ja eri palveluntarjoajien kesken voidaan tehdä ilmatilan siirtoja; palveluntarjoajille osoitettavat ilmatilasektorit on rajattava johdonmukaisesti suhteessa ilmatilan määrittelyyn Euroopan tasolla;

- sääntöjä, jotka koskevat ilmaliikennevirtojen säätelyn organisointia (mukaan luettuna suunnittelun tehostaminen), ensisijaisuuden määrittämistä ruuhkatilanteissa, vaihtoehtoisia reittisuosituksia ja kriisimekanismia; Eurocontrolin nykyinen ilmaliikennevirtojen säätelykeskus (Central Flow Management Unit) on hyödyllinen väline, jota on kehitettävä antamalla sen tehtävien ja valtuuksien tueksi tällaisia sääntöjä yhteisön lainsäädännössä;

- ilmatilan kurinalaista käyttöä lisääviä mekanismeja, joiden avulla integroidaan lentoasemat ilmatilan hallintaan ja parannetaan lentoasemien lähtö- ja saapumisaikojen ja ilmatilassa käytettävissä olevien aikojen välistä vastaavuutta.

3.4. Ilmatilan käyttö on järjestettävä niin, että tunnustetaan ilmatilan sotilaskäytön erityistarpeet. Puuttumatta pakottaviin puolustusnäkökohtiin voidaan todeta, että ilmatilan tehokas käyttö edellyttää näiden kahden käyttäjäryhmän - siviili- ja sotilaskäyttäjien - toiminnan tiiviimpää koordinointia. Ensimmäinen askel tähän suuntaan on, että kaikki jäsenvaltiot toteuttavat kaikilta osin ja johdonmukaisesti ilmatilan joustavan käytön periaatetta [11] yläilmatilan ja seuraavassa vaiheessa myös alailmatilan osalta. Edistääkseen joustavan käytön periaatteen yhtenäistä ja optimaalista soveltamista komissio aikoo vahvistaa soveltamista koskevat kriteerit, jotka pohjautuvat yhdenmukaisuuden, täyden soveltamisen, luottamuksen, ensisijaisuuden, jakamisen, yksinkertaisuuden ja avoimuuden periaatteisiin. Lisäksi komissio aikoo edistää tiiviimpää yhteistyötä siviili- ja sotilassektorien välillä. Tämä lisää osaltaan ilmatilan käytön ja hallinnan turvallisuutta mahdollisten tunkeutujien varalta.

[11] Eurocontrolin kehittämä ilmatilan joustavan käytön periaate on ilmatilan hallintatapa, jota käytetään nykyään Euroopan siviili-ilmailukonferenssin alueella. Sen perusperiaate on, että ilmatilaa ei pitäisi enää määrittää vain joko siviili- tai sotilasilmatilaksi, vaan sitä olisi pidettävänä jatkumona, jota kaikkien ilmatilan käyttäjien olisi voitava hyödyntää mahdollisimman paljon.

3.5. Ilmatilaa voidaan käyttää tehokkaasti vain, jos kansallisessa ilmatilassa ja sen rajojen yli toteutetaan saumatonta ja tehokasta ilmaliikenteen hallintaa. Ilmatilan hallinta on yksi ilmaliikenteen hallinnan päätehtävistä. Siviili- ja sotilaspuolen palveluntarjoajat ovat toisiaan täydentäviä kumppaneita ilmaliikenteen hallintajärjestelmässä. Ilmatilan joustava käyttö ja Euroopan ilmatilan hallinta eivät siksi voi olla riittävän tehokkaita ilman siviili- ja sotilaspuolen palveluntarjoajien keskinäistä operatiivista ja teknistä yhteentoimivuutta. Siviili- ja sotilaspuolen ilmaliikennepalvelujen tarjontaa ei ole järjestetty yhdenmukaisesti Euroopan yhteisön eri osissa. Komissio kehottaa jäsenvaltioita ja Eurocontrolia ryhtymään tarvittaviin toimiin yhteentoimivuuden lisäämiseksi.

4. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisen ilmaliikenteen hallintaverkon yhteentoimivuudesta

4.1. Euroopan yhteisöllä on käytössään päätöksentekomekanismeja, jotka mahdollistavat Euroopan tasolla tapahtuvan yhdenmukaistamisen ja standardoinnin. Tätä silmällä pitäen komissio ehdottaa omasta aloitteestaan (noudattaen jo tehtyjä kansainvälisiä sitoumuksia) säädöstä, jossa vahvistetaan ilmaliikenteen hallinnan standardoinnin periaate. Tavoitteena on saada käyttöön työväline, joka on sekä toimiva että kattava. Samalla sen on oltava myös nopea ja joustava, jotta tarvittavat tekniset määräykset voidaan laatia ja panna täytäntöön yhdenmukaisesti kaikkialla Euroopassa. 'Yhtenäisen ilmatilan komitea', jonka on määrä korvata muun muassa nykyinen direktiivillä 93/65 [12] perustettu komitea, tulee olemaan keskeisen tärkeä tavoitteen saavuttamisen kannalta [13].

[12] Yhteensopivien teknisten eritelmien määrittelemisestä ja käytöstä lentoliikenteen hallinnan (ATM) laitteiden ja järjestelmien hankinnassa 19 päivänä heinäkuuta 1993 annettu neuvoston direktiivi 93/65/ETY.

[13] Ks. myös komission kertomus neuvoston direktiivin 93/65/ETY soveltamisesta (KOM(1999) 454 lopullinen, 1.10.1999).

4.2. Ehdotettava sääntely koostuu kolmesta tasosta:

- Olennaisten vaatimusten hyväksyminen kaikkia järjestelmien kehittämiseen, tuotantoon ja käyttöön osallistuvia koskevaksi pakolliseksi viitekehykseksi. Näin pyritään erityisesti varmistamaan lennonvarmistuspalvelujen yhteentoimivuus ja saumaton tarjoaminen. Olennaisissa vaatimuksissa annetaan eri osapuolille ja kansallisille viranomaisille riittävästi tietoja, jotta ne kykenevät tulkitsemaan vaatimukset samalla tavalla.

- Täytäntöönpanosääntöjen vahvistaminen edellä mainittujen vaatimusten täytäntöön panemiseksi. Nämä voidaan tarvittaessa antaa alan eri toimijoita sitovien erityisvaatimusten muodossa. Tämän tason tarkoituksena on varmistaa operatiivisen ja teknisen kehityksen edellyttämät toimenpiteet silloin kun niitä tarvitaan kehityksen ylikansallisen luonteen ja siitä johtuvan yhtenäisten toimien tarpeen vuoksi. Toiminnan yhtenäisyyden varmistamiseksi täytäntöönpanosäännöissä voidaan myös asettaa kaikkia toimijoita koskeva yhteinen määräaika uusien toimintaratkaisujen tai uuden teknologian käyttöönotolle. ICAO:n ja Eurocontrolin standardit voidaan liittää tähän tasoon.

- Sääntelyprosessin alempaa tasoa edustavien eurooppalaisten standardien ja/tai Eurocontrolin teknisten eritelmien laatiminen, joka edellyttää osapuolten yksimielistä sopimusta vapaaehtoisesti noudatettavista standardeista.

4.3. Edellä mainittujen vaatimusten ja standardien laatimismenettelyjen on heijastettava niiden pakottavaa tai vapaaehtoista luonnetta. Siksi komissio ehdottaa, että täytäntöönpanosäännöt vahvistetaan Eurocontrolin tekemän työn perusteella niin, että hyödynnetään erityisesti Eurocontrolin tulevaa sääntelymenettelyä, ilmoitusta sääntöehdotuksista (Notice of Proposed Rule-Making, ENPRM). Eurooppalaiset standardit laaditaan yhteisön standardointiperiaatteiden [14] mukaisesti yksimielisesti siten, että niistä järjestetään julkinen kuulemiskierros ja jokin hyväksytty eurooppalainen standardointijärjestö hyväksyy ne yhteistyössä Eurocaen [15] kanssa. Tähän sisältyy myös vaatimus, jonka mukaan uusi standardi on otettava kaikissa maissa käyttöön sellaisenaan ja asemaltaan kansallisia standardeja vastaavana, ja sen kanssa mahdollisesti ristiriidassa olevat kansalliset standardit on poistettava käytöstä [16]. Eurocontrol voi myös laatia joillakin erityisaloilla teknisiä eritelmiä erityisesti, kun on kyse operatiivisista kysymyksistä, joissa tarvitaan palveluntarjoajien välistä koordinointia.

[14] Uudesta lähestymistavasta tekniseen yhdenmukaistamiseen ja standardeihin 7. toukokuuta 1985 annettu neuvoston päätöslauselma.

[15] European Organisation for Civil Aviation Equipment (Eurocae) on vuonna 1963 perustettu voittoa tavoittelematon eurooppalainen järjestö, johon kuuluu jäseniä kansallisista ilmailuviranomaisista, laitevalmistajista ja lentoyhtiöistä.

[16] Ehdotus tuo huomattavan muutoksen aikaisempaan tilanteeseen, jossa Eurocontrol vielä laati toiminnallisia ja teknisiä eritelmiä, joiden noudattaminen oli vapaaehtoista. Näitä eritelmiä kuitenkin käytetään harvoin yhdenmukaisesti eri jäsenvaltioissa sen jälkeen kun ne on julkaistu. Lisäksi menettelyn tehokkuutta heikentää avoimuuden puute ja epätasapaino osapuolten välillä teknisten tekstien määrittelyssä. Lisäksi niissä yhdistellään usein sellaisia osia, joiden soveltaminen on pakollista, ja sellaisia, joiden noudattaminen on vapaaehtoista.

4.4. Tuotteiden osalta valmistajien on annettava vakuutus siitä, että tuotteet ovat olennaisten vaatimusten mukaisia. Eurooppalaisten standardien noudattamisesta seuraa, että tuotteen oletetaan olevan myös olennaisten vaatimusten mukainen. Vaatimustenmukaisuuden arvioinnissa käytetään neuvoston päätöksessä 93/465/ETY [17] tarkoitettua modulaarista toimintatapaa. Käytettäviksi voidaan valita erilaisia vaatimustenmukaisuuden arvioinnin moduuleja sen mukaan, millaisia vaaroja tuotteisiin liittyy. Moduulit vaihtelevat sellaisesta, jossa vaatimustenmukaisuuden arviointi jätetään toimittajan vastuulle (itse annettava vaatimustenmukaisuusvakuutus), niihin, jotka edellyttävät tiukkoja laaduntarkastuksia, jotta tuotteet voitaisiin hyväksyä vaatimustenmukaisiksi. Ehdotettu toimintamalli mahdollistaa tuotteen vapaan liikkumisen sisämarkkinoilla sen jälkeen, kun se on saanut vaatimustenmukaisuusvakuutuksen omassa jäsenvaltiossaan. Näin luodaan edellytykset sellaiselle valmistajien toimintaympäristölle, jossa vallitsee kilpailu.

[17] Teknistä yhdenmukaistamista koskevien direktiivien vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyjen eri vaiheissa käytettäviksi tarkoitetuista moduuleista ja CE-merkinnän kiinnittämistä koskevista säännöistä ja käytöstä 22. heinäkuuta 1993 tehty neuvoston päätös 93/465/ETY.

4.5. Järjestelmien hyväksyttämiseksi ennen käyttöä lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien on ilmoitettava, että järjestelmät ovat olennaisten vaatimusten mukaisia, antamalla asiasta vakuutus kansallisille valvontaviranomaisille. Kansalliset valvontaviranomaiset voivat käyttää tätä varten ilmoitettujen tarkastuslaitosten ja hyväksyttyjen laitosten palveluja, jos täytäntöönpanosäännöissä sitä edellytetään. Ehdotettu toimintamalli mahdollistaa laitteiden ja järjestelmien kehityksen seurannan, jonka avulla voidaan varmistaa, että ne ovat olennaisten vaatimusten ja niihin liittyvien täytäntöönpanosääntöjen mukaisia. Toimintamallissa otetaan huomioon siirtymävaihe, jossa täytäntöönpanosäännöt ja eurooppalaiset standardit puuttuvat monilta järjestelmiltä.

4.6. Yhteisen ja yhtenäisen ilmatilan perustaminen edellyttää, että Euroopan tasolla kyetään kehittämään ratkaisut, jotka ovat teknisesti ja kaupallisesti parhaita ja jotka ylipäätään sopivat parhaiten ilmatilan käyttäjien ja matkustajien tarpeisiin. Yhteisö voi tarjota ratkaisevaa tukea tällä alalla optimoimalla omat rahoitustukimenettelynsä Euroopan laajuisia liikenneverkkoja (TEN) koskevassa ohjelmassaan ja EU:n viidennessä tutkimuksen ja kehityksen puiteohjelmassa (1998-2002). Komission ehdotuksessa seuraavaksi tutkimuspuiteohjelmaksi (2003-2006) on yhtenä painopisteenä ilmailututkimus, jolla pyritään parantamaan ilmaliikennejärjestelmän kapasiteettia ja turvallisuutta ja tukemaan yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toteuttamista. Tämä vastaa ilmailualan korkean tason työryhmän äskettäin esittämiä suosituksia. Työryhmä mainitsi ilmaliikenteen hallinnan yhtenä keskeisistä ilmailualan kasvua ehkäisevistä tekijöistä [18]. Samoin se vastaa valtioiden ja hallitusten päämiesten Feirassa hyväksymän eEurope 2002 -toimintasuunnitelman tavoitteita. Komissio aikoo näin luoda puitteet yhteisön kannalta merkittäville hankkeille, jotka koskevat esimerkiksi satelliittinavigointia (Galileo), tietojenkäsittelyä, tietoliikennettä, ilmailutiedon tarjoamista ja suunnitteluvälineitä.

[18] Ks. korkean tason ryhmän raportti "European Aeronautics: a vision for 2020: Meeting society's needs and winning global leadership", tammikuu 2001.

5. Päätelmät

5.1. Yhteisön kehys tarjoaa välineet, joilla voidaan toteuttaa yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa käsitelleen korkean tason asiantuntijaryhmän suosittelemia toimintalinjoja. Perustettaessa yhtenäistä ilmatilaa tarvitaan samantyyppisiä toimenpiteitä kuin luotaessa yhtenäismarkkinoita. Toimenpiteiden kehittäminen edellyttää teknistä asiantuntemusta, jota komissiolla ei ole käytössä omassa organisaatiossaan mutta jota saadaan käyttöön Eurocontrolin kanssa toteutettavien järjestelyjen avulla. Samoin se edellyttää, että Eurooppa-neuvosto käsittelee mahdollisuutta luoda puitteet sotilasyhteistyölle.

5.2. Näin ollen komissio esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle, että ne hyväksyvät oheisana olevat asetusehdotukset. Komissio tulee lisäksi tekemään tarvittavat aloitteet sotilasyhteistyön organisointia varten tarvittavan institutionaalisen rakenteen luomiseksi.