Lausunto nro 9/99 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (EY) talousarvion kurinalaisuudesta



Virallinen lehti nro C 334 , 23/11/1999 s. 0001 - 0006



Lausunto NRO 9/99 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (EY) talousarvion kurinalaisuudesta (annettu EY:n perustamissopimuksen 279 artiklan nojalla) (1999/C 334/01) EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 279 artiklan, 14. heinäkuuta 1999 esitetyn ehdotuksen talousarvion kurinalaisuudesta annettavaksi neuvoston asetukseksi(1), jolla on tarkoitus korvata ja kumota neuvoston päätös 94/729/EY, neuvoston esittämän pyynnön, joka koskee Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kuulemista tämän ehdotuksen osalta ja jonka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti 21. syyskuuta 1999, sekä katsoo, että talousarviota koskevan kurinalaisuuden lujittamisen avulla olisi mahdollista entistä paremmin noudattaa yhteisön varainhoitoon sovellettavia moitteettoman varainhoidon periaatteita, asetusehdotuksesta seuraa, että maatalouden menolinjaus irrotetaan rahoitusnäkymistä muodostamalla menolinjauksen ja rahoitusnäkymien välille lisää liikkumavaraa, maaseudun kehittämiseen liittyvien menojen sisällyttäminen EMOTR:n tukiosastoon muuttaa kyseisestä rahastosta rahoitettujen toimien luonnetta, ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON: MAATALOUDEN MENOLINJAUS 1. Vaikka maatalouden menolinjauksessa on kyse ainoastaan menojen koko enimmäismäärän asettamisesta, se on laskentatavaltaan tarpeettoman monimutkainen ja määritelmältään epätarkka. Laskentatapa 2. Menolinjaus lasketaan nykyisin varainhoitovuoden 1988 toteutuneiden maatalousmenojen perusteella noudattaen varsin monimutkaista menetelmää. Se on säilytetty asetusehdotuksessa, jonka 3 artiklan mukaan tästä lähtökohdasta on yksinkertaisesti määrä rekonstruoida teoreettisesti vuoden 1995 peruste. Olisi järkevää yksinkertaistaa tätä menetelmää. Siinä voitaisiin käyttää laskentaperusteena talousarvion alaluokan B1 (EMOTR-tuki) viimeksi toteutuneiden menojen tunnettua kokonaismäärää. Menolinjauksen sisältö 3. Maatalouden menolinjauksen määritelmä, joka on asetusehdotuksen 4 artiklassa, on epätarkka. Siinä viitataan jäsentelemättä menoihin, jotka otetaan alaluokan B1 tapauksessa talousarviomäärärahoihin, ja menoihin, jotka kytkeytyvät rahoitusnäkymien määriin liittymistä valmistelevien toimenpiteiden tapauksessa, ja suoraan rahoitusnäkymien määriin, jotka on osoitettu liittymisen yhteydessä maataloutta varten. Lisäksi 4 artiklan 2 kohdan säännökset ovat perusteettomat, sillä varastojen arvon aleneminen, joka sisältyy jo alaluokkaan B1, ei koske maaseudun kehittämiseen liittyviä menoja. MAATALOUSMENOJEN RAJAUS 4. Talousarviota koskevalle kurinalaisuudelle asetettuna tavoitteena on taata rahoitusnäkymien noudattaminen. Asetusehdotuksessa on kuitenkin useita seikkoja ja epätarkkuuksia, joilla on tämän tavoitteen kannalta kielteinen vaikutus. Eri enimmäismäärät 5. Asetusehdotuksen 5 artiklan 3 kohtaan sisältyy alaluokan B1 määrärahoja koskeva erityinen rajoitus, joka kytkeytyy rahoitusnäkymien alaotsakkeita 1a ja 1b vastaaviin kiinteisiin enimmäismääriin. Rahoitusnäkymien määrät, jotka on tarkoitettu liittymistä edeltäviin tukiin (otsake 7) ja liittymiseen varattuihin, maksumääräyksiin käytettäviin määrärahoihin, ovat puolestaan ohjeellisia enimmäismääriä. Maatalouden menolinjauksesta on sitä vastoin tullut itsenäinen instrumentti, joka tuo lisää liikkumavaraa rahoitusnäkymiin nähden(2) ja muodostaa koko enimmäismäärän niiden maatalousosuudelle. 6. Päinvastoin kuin talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta tehdyssä päätöksessä 94/729/EY, jossa rahoitusnäkymien otsake 1 sidotaan nimenomaisesti maatalouden menolinjaukseen, asetusehdotuksessa luodaan useita enimmäismääriä kattava järjestelmä, joka ei selkeytä budjettikurin käsitettä. Kuten tilintarkastustuomioistuin painotti jo lausunnossaan nro 10/98(3), on lisäksi edelleen olemassa menolinjauksen ylittymisen vaara, sillä komissio ei ole vieläkään yksilöinyt liittymismenojen tarkkaa luonnetta eikä määrää. Maaseudun kehittämiseen suunnattujen määrärahojen luokittelu 7. Maaseudun kehittämiseen liittyvät menot koskevat useita vuosia kestäviä toimia, jotka kuuluvat rakennerahastojen erityisten ohjelmamenettelyjen tai maaseudun kehittämistä koskevien suunnitelmien piiriin(4). Varainhoitoasetuksen 1 artiklan 4 kohdan mukaan sellaisiin toimiin liittyvät määrärahat on otettava talousarvioon jaksotettuina, ja maksusitoumusmäärärahojen on katettava monivuotisten velvoitteiden kokonaiskustannukset. 8. Varainhoitovuoden 2000 talousarvioesityksessä nämä menot on kuitenkin katettu jaksottamattomilla määrärahoilla, jotka on otettu alaluokan B1 osastoon 4 ja jotka kattavat ainoastaan suunniteltujen toimien vuotuiset erät. Vastaavasti rahoitusnäkymien otsake 1b ei kata monivuotisten ohjelmien kokonaiskustannuksia, vaikka siinä on esitetty maksusitoumuksiin käytettävät määrärahat. 9. Varainhoitovuoden 1999 talousarviossa, jossa maaseudun kehittämiseen kuuluvat samantyyppiset toimet oli otettu rakenteellisia menoja koskevaan alaluokkaan B2, maksusitoumuksiin käytettävät määrärahat olivat noin 80 prosenttia suuremmat kuin maksumääräyksiin käytettävät määrärahat. Jos tätä suhdelukua sovellettaisiin varainhoitovuoden 2000 talousarvioesityksen osastoon 4 kuuluviin määrärahoihin, otsakkeen 1b enimmäismäärä ylittyisi jo nyt(5). 10. Toisena epäselvyyden aiheuttajana on se, että rahoitusnäkymien samassa otsakkeessa yhdistetään pakollisia ja ei-pakollisia menoja, sillä talousarvion laatimiseen liittyviä - ja toimielinten välisen sopimuksen määräyksissä nimenomaisesti mainittuja - Euroopan parlamentin valtuuksia ei voida jättää huomiotta ei-pakollisten menojen kohdalla. Lisäksi ei-pakollisten menojen sisällyttäminen talousarvion alaluokkaan B1, EMOTR-tuki, tarkoittaa sitä, että niitä koskeviin määrärahasiirtoihin on oltava neuvoston päätös(6) parlamentin päätöksen asemasta(7). Tämä epäjohdonmukaisuus olisi aiheellista korjata. MENOJEN MUKAUTTAMINEN 11. Rahoitusnäkymien noudattamisen takaamiseksi asetusehdotus sisältää sarjan toimenpiteitä, jotka on pantava täytäntöön talousarviomenettelyn aikana tai siinä vaiheessa, kun menoja toteutetaan. Niihin liittyvät säännökset, jotka sisältyvät 5 ja 6 artiklaan, ovat epäselvät, sillä niissä on käytetty sekaisin ja erittelemättä käsitteitä talousarviomäärärahojen mukauttaminen, ennakoiden jäädyttäminen ja maksuista tehtävät vähennykset. 12. Nämä eri toimenpiteet, joiden avulla jätetään yhteisön rahoituksen ulkopuolelle maksajavirastojen säännönmukaisesti toteuttamia tukikelpoisia menoja, ovat budjettiperiaatteiden sekä varainhoitoasetuksen vastaisia ja aiheuttavat jäsenvaltioille liiallisen ennakkorahoitusvelvoitteen. Budjettiperiaatteet 13. Talousarvion valmistelua ja toteuttamista koskevia määräyksiä on useissa perussäännöissä ja -periaatteissa: - - EMOTR:n tukiosaston menojen pakollinen luonne(8) edellyttää, että kaikki maksajavirastoille aiheutuneet maatalousmenot, jotka perustuvat erityisiin asetuksiin, otetaan vastaavien määrärahojen muodossa yleiseen talousarvioon, - - vuotuisuuden periaate(9) edellyttää, että nämä menot kohdistetaan siihen varainhoitovuoteen, johon ne liittyvät, - - määriteltävyyden periaate(10) tarkoittaa, että jokainen määräraha on sidottava erityiseen tarkoitukseen, jotta vältyttäisiin eri määrärahojen välisiltä epäselvyyksiltä talousarvion vahvistamisen ja toteuttamisen aikana. 14. Nämä säännöt ja periaatteet jätetään huomiotta ehdotuksen 5 artiklan 7 kohdan ja 6 artiklan 6 kohdan säännöksissä, oli kyse sitten määrärahoista, maksuista taikka ennakoista: - - ne laillisesti aiheutuneet maatalousmenot, jotka ylittävät rahoitusnäkymien 1a otsakkeen määrän, johtavat määrärahoista tai maksuista tehtävään vähennykseen, - - näiden menojen kirjaaminen siirretään seuraavaan varainhoitovuoteen, - - pelkästään suoriin tulotukiin tehtävä vähennys aiheuttaa sen, että kyseisten tukien avulla joudutaan kattamaan ylityksiä, jotka liittyvät talousarvion muihin kohtiin tai lukuihin. 15. Nämä budjettisääntöjen ja -periaatteiden laiminlyönnit, jotka aiheutuvat kun tavoitteena on noudattaa rahoitusnäkymien määrää, jättävät tukikelpoisten menojen rahoittamista koskevan laillisen velvoitteen perusteettomasti toissijaiseksi puhtaasti sopimuspohjaisen enimmäismäärän noudattamiseen nähden. Rahoittamatta jääneiden määrien kirjaaminen seuraavaan varainhoitovuoteen aiheuttaa kulujen siirron, josta saattaa mahdollisesti tulla pysyvä ja kumuloituva menettely. Kansallista ennakkorahoitusta koskeva velvoite 16. Maataloustuottajille maksettavien suorien tulotukien korvausten määrän pienentämisestä sekä EMOTR:n tukiosastoa koskevien kuukausiennakoiden suorittamisen jäädyttämisestä on seurauksena, että jäsenvaltiot joutuvat rahoittamaan ennalta vastaavia säännönmukaisia menoja, joita maksajavirastot maksavat edunsaajille. Koska kyse on huomattavista summista, aiheutuvat ylimääräiset rahoituskulut voivat olla melko suuret. 17. Tällainen ennakkorahoitusvelvoite ei vastaa varainhoitoasetuksen VIII osastoa eikä asetusta (EY) N:o 1258/1999, joissa säädetään komission suorittamista EMOTR:n tukiosaston ennakkomaksuista ja joissa näin ollen suljetaan pois jäsenvaltioiden ennakkorahoitus asetuksen (EY) N:o 1258/19995 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua teknistä ennakkorahoitusta lukuun ottamatta. 18. Tällainen ennakkorahoitusvelvoite on EY:n perustamissopimuksen 268 artiklan kolmannen kohdan vastainen, sillä velvoite tarkoittaisi jäsenvaltioihin nähden jonkinlaisesta pakollisesta lainanotosta sopimista; kyseisessä perustamissopimuksen kohdassa kielletään lainanoton käyttäminen yhteisön menojen rahoittamiseen. Rahoitusvaraus 19. Asetusehdotuksen 8 artiklan mukaan rahoitusvaraus, joka on tarkoitettu kattamaan vientitukimenojen tapauksessa euron ja dollarin väliset kurssierot varsinaisen toteutumiskurssin ja talousarviossa käytetyn arvioidun kurssin välillä, pienenee asteittain ja poistuu vuodesta 2003 alkaen. On varovaisuuden periaatteen vastaista suunnitella tämän varauksen poistamista, niin kauan kuin Maailman kauppajärjestön kanssa käytävien neuvottelujen perusteella on mahdollista pitää yllä vientitukia. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 28. lokakuuta 1999 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. KARLSSON presidentti (1) KOM(1999) 364 lopullinen. (2) Noin 4000 miljoonaa euroa varainhoitovuonna 2000. (3) EYVL C 401, 22.12.1998. (4) Tämä asia myönnetään varsinaisessa asetusehdotuksessa (6 artiklan 3 kohdassa), jonka mukaan perustetaan tapauskohtainen valvontamekanismi ja jossa viitataan 17 päivänä toukokuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 säännöksiin (EYVL L 160, 26.6.1999, s. 80). (5) Maksusitoumuksiin käytettävien lisämäärärahojen määrä olisi noin 3000 miljoonaa euroa, ja ylitys otsakkeeseen 1b nähden olisi noin 2000 miljoonaa euroa. (6) Varainhoitoasetuksen 104 artikla, joka koskee määrärahasiirroissa noudatettavaa menettelyä. (7) Varainhoitoasetuksen 26 artiklan 5 kohdan b alakohta. (8) Perustamissopimuksen 272 artikla, varainhoitoasetuksen 1, 4 ja 22 artikla. (9) Perustamissopimuksen 268, 271 ja 272 artikla, varainhoitoasetuksen 1, 6 ja 7 artikla. (10) Perustamissopimuksen 271 artikla, varainhoitoasetuksen 5, 19 ja 26 artikla.