Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tilaajayhteyksien eriytetystä tarjonnasta"



Virallinen lehti nro C 014 , 16/01/2001 s. 0099 - 0103



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tilaajayhteyksien eriytetystä tarjonnasta" (2001/C 14/20) Neuvosto päätti 20. syyskuuta 2000 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta. Talous- ja sosiaalikomitean työvaliokunta antoi 11. heinäkuuta 2000 lausunnon valmistelun "liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta" -jaoston tehtäväksi. Asian kiireellisestä luonteesta johtuen talous- ja sosiaalikomitea nimitti 19. lokakuuta 2000 pitämässään 376. täysistunnossa yleisesittelijäksi Claude Cambusin ja hyväksyi seuraavan lausunnon äänin 77 puolesta, 1 vastaan. 1. Johdanto 1.1. Televiestinnän tekninen kehitys on jatkuvaa ja nopeaa, sillä fyysisten ja aineettomien verkkojen sekä alan palvelujen hallinta perustuu pääasiassa uusimpaan tietoteknologiaan. Ala vaikuttaa merkittävällä tavalla uuden tietoteknologian levittämiseen ja siten unionin tietoyhteiskunta- ja innovaatiotavoitteiden toteuttamiseen. 1.2. Teleoperaattoreita vaaditaankin tarjoamaan vuoden 2000 loppuun mennessä nopeat, helpot ja edulliset Internet-yhteydet sekä yrityksille että yksityishenkilöille. Lissabonin ja Feiran Eurooppa-neuvostojen päätelmissä jäsenvaltiot velvoitetaan vapauttamaan tilaajayhteyskilpailu vuoden 2001 tammikuun 1. päivään mennessä. 1.3. Vuonna 1996 annetun direktiivin jälkeen televiestintä on ollut oikeudellisesti täysin avointa kilpailulle. Direktiivi piti panna täytäntöön vuoden 1998 tammikuun 1. päivään mennessä. Alalle voikin tulla nykyään vapaasti uusia operaattoreita kilpailemaan perinteisten teleoperaattoreiden kanssa. Uusi teknologia on ollut syynä kilpailun kehittämiseen ja sitä on käytetty kehittämisvälineenä. Esimerkkinä tästä on GSM, joka on antanut uusille operaattoreille mahdollisuuden kerätä oma asiakaskuntansa kohtuullisin investointikustannuksin. Kaikki puhelinliittymäpalvelut - ilman poikkeuksia - voidaan avata kilpailulle lyhyellä aikavälillä vain sillä ehdolla, että perinteiset operaattorit velvoitetaan tarjoamaan kilpailijoille pääsyn televerkon viimeiseen ketjuun eli tilaajayhteyksiin. 1.4. Tilaajayhteydellä tarkoitetaan fyysistä johdinpiiriä, joka yhdistää asiakkaan tilat teleoperaattorin paikalliskeskukseen tai vastaavaan laitteistoon. Johdinpiiri muodostuu kuparijohdinparista, jolla ei tähän asti ole voitu siirtää samanaikaisesti puheluja ja digitaalista tietoa. Tietojen digitaaliseksi siirtämiseksi asiakkaille tarvittiin ylimääräinen ISDN-tyyppinen (Integrated Services Data Network) kaapelipari. Teknologisen kehityksen ansiosta samassa kuparijohtoparissa on voitu jo noin vuoden ajan siirtää sekä puheluita että tarjota nopeita digitaalisia siirtopalveluita xDSL-tekniikalla (50-100 kertaa nopeampia kuin nykyiset palvelut). 1.5. Tilaajayhteyksiä rakennettaessa puhelinverkot kehittyivät ja saivat yhä enemmän asiakkaita. Niiden sääntely perustuu yksinoikeuksiin, sillä ne vaativat raskaita investointeja ja alkavat tuottaa vasta pitkän ajan kuluttua. Niiden taustalla on myös poliittinen pyrkimys luoda yleispalvelut. Tilaajayhteyksistä on tullut haaste perinteisille operaattoreille ja uusille markkinatulokkaille, jotka haluaisivat päästä käyttämään tätä viimeistä verkon osaan, joka mahdollistaisi uusien palvelujen tarjoamisen asiakkaille. 1.6. Teoriassa tämä on jo mahdollista. Ehtona on kuitenkin kilpailevien aineellisten tai aineettomien laitteistojen (esimerkiksi paikalliset radioyhteydet) rakentaminen. Koska kilpailevien ja/tai tekniikaltaan erilaisten verkkojen kehittäminen vie aina paljon aikaa, ainoaksi vaihtoehdoksi jää tilaajayhteyksien tarjonnan vapauttaminen, ellei haluta kasvattaa unionin jälkeenjääneisyyttä tietoteknologian alalla. Asiasta päätettiinkin Lissabonin ja Feiran Eurooppa-neuvostoissa. 1.7. Asetukseen sisältyy kolme teknistä käsitettä: täysin eriytetty käyttöoikeus, rinnakkaiskäyttöoikeus ja kummankin toteuttamiseen tarvittava uuden markkinatulokkaan laitteistojen yhteissijoittaminen. Tekniset vaihtoehdot eli täysin eriytetty käyttöoikeus ja rinnakkaiskäyttöoikeus eivät ole taloudellisesti tasa-arvoisia. 2. Komission ehdotuksen pääsisältö 2.1. Ehdotus on osa kaikkien siirtoverkkojen ja -palvelujen uutta oikeuskehystä, jonka pyrkimyksenä on varmistaa kilpailu sähköisen viestinnän markkinoilla(1). Asetusehdotuksella on kaksi tavoitetta: - muodostaa oikeusperusta jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisille, joilla saattaisi olla vaikeuksia säätää pakolliseksi pääsy tilaajayhteyksiin ja jotka eivät siten saavuttaisi Lissabonin ja Feiran Eurooppa-neuvostojen asettamia tavoitteita - mahdollistaa eriytetyn käyttöoikeuden yhdenmukainen toteuttaminen Euroopassa kilpailun vääristymien välttämiseksi. 2.2. Asetuksen perustelut esitetään johdanto-osassa: 2.2.1. Paikallisliityntäverkko on jäänyt yhdeksi vapautettujen televiestintämarkkinoiden vähiten kilpailluksi lohkoksi, sillä uusilla tulokkailla ei ole laajalle levinneitä vaihtoehtoisia verkkorakenteita eivätkä ne saavuta perinteisin tekniikoin samoja mittakaavaetuja ja toiminnan laajuutta kuin operaattorit, joilla on jo merkittävä asema kiinteiden puhelinverkkojen markkinoilla. 2.2.2. Tilaajayhteyksien eriyttämisellä on merkitystä lähinnä markkina-asemaltaan määräävien yritysten kuparijohdinrakenteiden kannalta. Kun investoidaan vaihtoehtoisiin perusrakenteisiin, on voitava varmistaa kohtuulliset tuotot. Tämä saattaa helpottaa näiden rakenteiden leviämistä alueille, joilla ne ovat vielä harvinaisia. 2.2.3. Tilaajayhteyksien eriytettyyn tarjontaan on suositeltavaa velvoittaa ainoastaan sellaiset operaattorit, jotka ovat asiaankuuluvien yhteisön säännösten perusteella määritellään kansallisten sääntelyviranomaisten ilmoituksen mukaan määräävässä markkina-asemassa. 2.2.4. Tilaajayhteyksien ja niihin liittyvien toimintojen (kuten laitteistojen yhteissijoittamisen ja vuokratun siirtokapasiteetin) kustannuslaskentaan ja hinnoitteluun olisi sovellettava avoimia, syrjimättömiä ja objektiivisia sääntöjä oikeudenmukaisuuden varmistamiseksi kuitenkin niin, että tilaajayhteysrakenteen tarjoaja pystyy kattamaan kustannuksensa ja saamaan kohtuullista tuottoa. 2.2.5. Avointen ja syrjimättömien markkinoiden luomiseen myötävaikutetaan siten, että ilmoitettu operaattori julkaisee tilaajayhteyksien eriytettyä käyttömahdollisuutta koskevan asianmukaisen viitetarjouksen mahdollisimman nopeasti, mieluiten Internetissä, ja kansallisten sääntelyviranomaisten valvonnassa. 2.2.6. Tavoitetta, jonka mukaan tilaajayhteyksien tarjonnalle on luotava yhdenmukaiset puitteet, ei voida saavuttaa jäsenvaltioiden ja yhteisön nykyisen lainsäädännön avulla kaikissa jäsenvaltioissa hallitusti, yhdenmukaisesti ja nopeasti. Se pystytään toteuttamaan paremmin yhteisön tasolla. Asetuksessa rajoitutaan vähimmäisvaatimuksiin, joita tarvitaan näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. 2.3. Ehdotuksessa on viisi artiklaa: 2.3.1. Soveltamisalaa koskevassa 1 artiklassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden sääntelyviranomaiset erittelevät merkittävässä markkina-asemassa olevat operaattorit ja ilmoittavat ne komissiolle. 2.3.2. Ehdotuksen 2 artiklassa annettujen määritelmien mukaan - eriytetyllä käyttöoikeudella tarkoitetaan uusille markkinatulokkaille tarjottavaa täysin eriytettyä tai rinnakkaiskäyttöoikeutta - rinnakkaiskäyttöoikeus tarkoittaa muuhun kuin puhelinsiirtoon käytettävien taajuuksien tarjoamista uusille tulokkaille ja puhelinsiirtoon tarkoitettujen taajuuksien säilymistä vakiintuneilla operaattoreilla - yhteissijoittamisella tarkoitetaan sellaisten fyysisten tilojen tarjontaa, jotka ovat välttämättömiä uuden markkinatulokkaan laitteistojen sijoittamiseksi vakiintuneen operaattorin verkkoelementteihin. 2.3.3. Eriytetyn käyttöoikeuden tarjontaa koskevassa 3 artiklassa määrätään 31. joulukuuta 2000 rajaksi sille, että ilmoitetut operaattorit tarjoavat tilaajayhteyksien eriytettyä käyttöoikeutta avoimin, kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Siinä velvoitetaan tarjoamaan uusille tulokkaille fyysinen liityntä kaikkiin kuparisten tilaajayhteyksien tai niiden osayhteyksien pisteisiin. Samaan päivämäärään mennessä ilmoitettujen operaattoreiden on julkaistava viitetarjous tilaajayhteyksistä ja niihin liittyvistä toiminnoista, myös laitteistojen yhteissijoittamisesta (ehdot, edellytykset, hinnat). 2.3.4. Viranomaisvalvontaa koskevassa 4 artiklassa määritellään jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten toimivalta puuttua tarjousehtoihin perustelluissa tapauksissa. Tämä koskee sekä riittämätöntä kilpailua että operaattorien välisten asetuksen soveltamisessa ilmenevien riita-asioiden ratkaisemista. 2.3.5. Ehdotuksen 5 artiklassa säädetään, että asetus tulee voimaan kolmantena päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. 3. Yleistä 3.1. Asetusehdotuksen tarkoitus 3.1.1. Televiestinnän alalla ei ole aikaisemmin hyväksytty asetuksia, joten kyseinen ehdotus on ensimmäinen. Tilaajayhteyksien eriytettyä tarjontaa käsitelläänkin erillään muista teksteistä, jotka koskevat sähköisen viestinnän verkkojen ja palveluiden säädöspuitteiden tarkistamista. Asetus on ennen kaikkea paras keino taata nopea soveltaminen, sillä se ei vaadi määräysten siirtämistä jäsenvaltioiden lainsäädäntöön. 3.1.2. Komitea on samaa mieltä siitä, että tietoyhteiskunnan teknologiaa ja palveluita on levitettävä kiireesti sekä yrityksille että yksityishenkilöille. Televiestinnän vapauttaminen käynnistyi oikeudellisesti jo vuonna 1996. Se toteutui ensinnä sellaisissa kehittyneissä toiminnoissa kuin kaukopuhelut. Alan kilpailutilanteen vakiintuminen kesti vuoden. Tilaajayhteyksien avaaminen kilpailulle näin myöhään ei selity vain siitä, että sääntelyvälineet ovat puutteellisia. Syynä on luultavasti ennemminkin se, että tekniset menetelmät (xDSL) ovat vielä uusia ja että alkuvaiheessa vaihtoehtoisten operaattoreiden kiinnostus keskittyy tuottavammille alueille. 3.1.3. Komitea katsookin, että tarvitaan välineet, joiden avulla suuri yleisö pääsee käyttämään Internetin ja xDSL-tekniikkojen myötä tarjoutuvien tietojensiirtopalvelujen mahdollisuuksia entistä nopeammin. Lissabonin ja Feiran Eurooppa-neuvostot asettivat tavoitteeksi, että unioni pääsee kärkeen tieto- ja innovaatioyhteiskunnan sovellusten kilpailussa. Tämä edellyttää sovellusten laajaa levittämistä kaikissa ympäristöissä sekä kykyä vastata välittömästi Internetin tarjoamia mahdollisuuksia jo käyttävien asiakkaiden vaatimuksiin saada puhelinliittymän kautta nopeat Internet-yhteydet. 3.2. Ehdotuksen sisältö 3.2.1. Taloutta ajatellen ehdotuksessa puhutaan tilaajayhteyksien tarjoamisesta sellaisin ehdoin, että operaattori pystyy kattaman kustannuksensa ja saamaan kohtuullista tuottoa. Komitea katsoo, että vaatimus on oikeutettu, sillä kaikilla operaattoreilla on oikeus odottaa laitteistoinvestoinneistaan tuottoa. 3.2.1.1. Komitea täsmentää lisäksi, että hinnoittelun tulee olla tasapuolista eri teknologisten valintojen välillä. Liian korkeat hinnat saisivat uudet markkinatulokkaat investoimaan kilpaileviin laitteistoihin, jotka eivät olisi välttämättä täysin perusteltuja. Liian alhaiset hinnat vaikuttaisivat puolestaan siten, että uudet markkinatulokkaat valitsisivat kuparijohtoa käyttävän tilaajayhteyden eriytetyn käyttöoikeuden harkitsematta vakavasti muita, edullisempia tekniikoita. Näin ollen on tärkeää korostaa, että hintojen tulee vastata mahdollisimman tarkasti todellista taloudellista tilannetta. 3.2.2. Ehdotuksessa on kolme teknistä peruskäsitettä: täysin eriytetty käyttöoikeus, rinnakkaiskäyttöoikeus ja kummankin toteuttamiseen tarvittava uuden markkinatulokkaan laitteistojen yhteissijoittaminen. Siinä viitataan myös mahdollisuuteen tarjota eriytetysti vain osaa tilaajayhteydestä. Kyseessä on tällöin osayhteys. 3.2.3. Komission ehdotus perustuu tekniikan ja teknologian mahdollisuuksiin erotella perinteiset puhelinpalvelut uusista xDSL-palveluista. Komitean mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on pidettävä huolta siitä, etteivät puhelinpalveluja xDSL-tekniikoilla tarjoavat uudet markkinatulokkaat muuta asteittain rinnakkaiskäytön kaupallisia tavoitteita. 4. Erityistä 4.1. Sovellusala 4.1.1. Komitea kannattaa komission määritelmää kiinteän puhelinverkon ilmoitetuista operaattoreista. Sen mielestä olisi kuitenkin aiheellista lisätä, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on täysi toimintavapaus käsitellä samalla tavoin niitä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstapauksia, joita saattaa esiintyä paikallisesti muissa kuin kiinteissä puhelinverkoissa, esimerkiksi uusissa audiovisuaalisissa kaapeliverkoissa. 4.2. Eriytetyn tarjonnan menettelyt 4.2.1. Komitea kannattaa ilmoitetuille operaattoreille asetettua velvoitetta vastata tilaajayhteyksien täysin eriytetyn tarjonnan vaatimuksiin. Tämä merkitsee koko tilaajayhteyden vuokraamista uudelle markkinatulokkaalle ilman omistusoikeuden siirtymistä. Vaihtoehdon myönteisenä puolena on sen yksinkertaisuus. Se edellyttää, että uusi markkinatulokas tarjoaa perinteisiä puhelinpalveluita sekä uusia ja nopeita digitaalisia tiedonsiirtopalveluita. Se mahdollistaa kuitenkin myös sen, että uusi markkinatulokas voi tehdä alihankintasopimuksen puhelinpalveluista kaikkien valitsemiensa operaattoreiden - myös perinteisten ilmoitettujen operaattoreiden - kanssa, jos asiakkaat haluavat sitä merkkiuskollisuussyistä. 4.2.2. Komitea kannattaa myös asetuksen sisältämää velvoitetta tarjota osittain eriytettyä tilaajayhteyttä eli tilaajayhteyden rinnakkaiskäyttöoikeutta. Tämä merkitsee, että puheensiirtoon tarkoitetut taajuudet jäävät vakiintuneen operaattorin käyttöön, ja uusi markkinatulokas voi käyttää muita kuin puheensiirtoon tarkoitettuja taajuuksia. 4.2.3. Komitea katsoo kuitenkin, että tämän teknisen menettelyn yhteydessä tulee antaa kaupallinen turvalauseke, jonka tietyt jäsenvaltiot ovat jo hyväksyneet. Lauseke merkitsee, että uusi markkinatulokas siirtyy automaattisesti tilaajayhteyden täysin eriytetyn käytön vaihtoehtoon, jos asiakas irtisanoo perinteisen operaattorin kanssa tekemänsä puhelinliittymäsopimuksen. 4.3. Kaupalliset menettelyt 4.3.1. Komitea kannattaa tavoitetta, jonka mukaan ilmoitettujen operaattoreiden tulee julkaista tilaajayhteyksien viitetarjous. Komitea katsoo, että tätä yleistä velvoitetta ilmoittaa hintatiedot sellaisten viestimien kuin Internetin kautta ei voida toteuttaa järkevästi kuin palveluissa, jotka ovat tarpeeksi yleisiä, jotta niille voidaan määrätä kertaluontoiset, paikallisesta kontekstista riippumattomat hinnat. Komitean mielestä sitä tulee soveltaa tilaajayhteyden täysin eriytettyyn käyttöoikeuteen. Muiden palveluiden (erityisesti yhteissijoittamisen) kohdalla viitetarjouksessa tulee mainita yksityiskohtaisesti tekniset edellytykset, ja sen hintatarjouksessa tulee viitata paikallisten olojen perusteella tehtyihin tapauskohtaisiin tutkimuksiin, jolloin siinä noudatetaan periaatetta, jonka mukaan tarjousten on perustuttava todellisiin kustannuksiin tai niissä on viitattava markkinahintaan. 4.3.2. Ehdotuksen 4 artiklassa mainitaan, että tilaajayhteyksien hinnat tulee määrittää kustannuslähtöisesti. Kulujen luonnetta tulisi tarkentaa. Ainoastaan pitkän aikavälin kehittyvillä keskimääräisillä kustannuksilla punniten voidaan taata asetusehdotuksen hengen mukainen rehellinen ja kestävä kilpailu ja teknologinen tasapuolisuus. 4.3.2.1. Komitea katsoo myös, että rinnakkaiskäyttöhintaa tulisi arvioida vähintään tilaajayhteyden täysin eriytetyn käyttöoikeuden hinnan perusteella, niin että viimeksi mainitusta on vähennetty puhelinliittymämaksu. 4.4. Asetukseen tulee kirjata periaate, jonka mukaan kaikkia aiempia sääntöjä lakataan soveltamasta heti, kun nopeiden yhteyksien markkinoista tulee kilpailukykyiset. Komission tulisikin antaa joka toinen vuosi neuvostolle, parlamentille ja talous- ja sosiaalikomitealle kertomus nopeiden yhteyksien markkinoiden kilpailutilanteesta ja ehdottaa tarpeen mukaan asetuksen peruuttamista. 5. Päätelmät 5.1. Komitea tukee ehdotusta parlamentin ja neuvoston asetukseksi, jonka tavoitteena on luoda vankka oikeusperusta jäsenvaltioille ja kansallisille sääntelyviranomaisille televiestinnän tilaajayhteyksien eriytetyn tarjonnan toteuttamiseksi yhdenmukaisesti Euroopassa tasolla vuoden 2000 joulukuun 31. päivään mennessä. 5.2. Hintojen kustannuslähtöisyyttä määritettäessä on tarkennettava, että kyseessä ovat pitkän aikavälin kehittyvät keskimääräiset kustannukset. Näin voidaan välttää taloudellisia vääristymiä, jotka edistävät vääriä valintoja ja jarruttavat taloudellisesti edullisempien menettelyiden kehittämistä. 5.3. Komitea katsoo, että asetuksessa tulee määrittää tavat sen tarkistamiseksi yhteisen säädöskehyksen puitteissa sen jälkeen, kun kyseisten palveluiden kilpailutason katsotaan olevan riittävä. Bryssel 19. lokakuuta 2000. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Göke Frerichs (1) Ks. erityisesti "Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi sähköisen viestinnän verkkojen ja palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä", KOM(2000) 393 lopullinen - TEN/057.