KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE Puolalle Itämerellä vuosiksi 2008–2011 myönnettävien turskan kalastuskiintiöiden mukauttamisesta (osa-alueet 25–32, EY:n vedet) annetun asetuksen (EY) N:o 338/2008 mukaisen Puolan kansallisen toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta /* COM/2012/0706 final */





KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE Puolalle Itämerellä vuosiksi 2008–2011 myönnettävien turskan kalastuskiintiöiden mukauttamisesta (osa-alueet 25–32, EY:n vedet) annetun asetuksen (EY) N:o 338/2008 mukaisen Puolan kansallisen toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta SISÄLLYSLUETTELO 1........... Johdanto........................................................................................................................ 4 2........... Valvontaa koskeva kansallinen toimintasuunnitelma.......................................................... 4 2.1........ Oikeudellisen kehyksen lujittaminen................................................................................. 4 2.2........ Yhteysviranomaisen perustaminen ja toiminta................................................................... 5 2.3........ Parannukset tarkastusten alalla........................................................................................ 5 2.4........ Hallinnollisen valvonnan parannukset............................................................................... 5 3........... Itämeren laivaston rakenneuudistusta koskeva kansallinen suunnitelma.............................. 6 3.1........ Puolan kalastuslaivaston kehittyminen.............................................................................. 6 3.2........ Turskan koskevien erityiskalastuslupien lukumäärän vähentäminen.................................... 7 3.3........ Kalastustoiminnan pysyvä lopettaminen........................................................................... 8 3.4........ Nykyaikaistamistoimenpiteet (siirtäminen pelagiselle sektorille)......................................... 8 3.5........ Tuottajakohtaisten siirrettävien kiintiöiden (ITQ) käyttöönotto.......................................... 8 4........... Päätelmät ja suositukset.................................................................................................. 9 1. Johdanto Puolalle Itämerellä vuosiksi 2008–2011 myönnettävien turskan kalastuskiintiöiden mukauttamisesta (osa-alueet 25–32, EY:n vedet) 14. huhtikuuta 2008 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 338/2008 3 artiklan 2 kohdan mukaan komissio arvioi vuosittain valvontaa ja laivaston rakenneuudistusta koskevien Puolan kansallisten toimintasuunnitelmien täytäntöönpanoa ja raportoi täytäntöönpanosta neuvostolle. Tämä on kolmivuotisen kauden loppukertomus. Valvontaa koskevan kansallisen toimintasuunnitelman tavoitteena on löytää ratkaisu tarkastuksissa ja täytäntöönpanon valvonnassa havaittuihin ongelmiin ja puuttua Itämeren turskan laittoman kalastuksen ja EU:n lainsäädännön rikkomisten perimmäisiin syihin. Puolan viranomaiset ja komission yksiköt keskustelivat Varsovassa 18. maaliskuuta 2008 pidetyssä kokouksessa suunnitelman sisällöstä ja pääsivät siitä yhteisymmärrykseen. Valvontaa koskeva kansallinen toimintasuunnitelma esitetään pääpiirteissään mainitun kokouksen hyväksytyssä pöytäkirjassa. Myös Itämeren laivaston rakenneuudistusta koskeva kansallinen toimintasuunnitelma kattaa vuodet 2008–2011. Sen tavoitteena on täsmentää toimenpiteet, joita tarvitaan Puolalle myönnettyjen turskakiintiöiden niin suojelullisesti kuin taloudellisestikin kestävän hyödyntämisen varmistamiseksi osana Euroopan kalatalousrahastosta yhteisrahoitettua toimenpideohjelmaa. Komissio ja Puolan viranomaiset sopivat rakenneuudistussuunnitelmasta 26. maaliskuuta 2008. Puola hyväksyi huhtikuussa 2008 Itämeren laivaston rakenneuudistusta koskevan kansallisen suunnitelman ja tammikuussa 2009 pyyntiponnistuksen mukauttamissuunnitelman. Puola on hyväksynyt ja pannut täytäntöön molemmat suunnitelmat, kuten neuvoston asetuksen (EY) N:o 338/2008 3 artiklan 1 kohdassa säädetään. Puola on toimittanut tarvittavat täytäntöönpanokertomukset komissiolle. Puolan toimittamat ja komission tarkastusyksiköiden keräämät tiedot tukevat tässä kertomuksessa esitettyä arviointia. Kertomus jakautuu kahteen osaan, joista ensimmäisessä käsitellään valvontaa ja toisessa laivaston rakenneuudistusta. 2. Valvontaa koskeva kansallinen toimintasuunnitelma Valvontaa koskevassa kansallisessa toimintasuunnitelmassa vahvistetaan aikataulu Puolan kalastuksenvalvontajärjestelmän parantamiseksi vaiheittain kahden vuoden aikana. Toimintasuunnitelmassa täsmennettyä erästä toista määräaikaa lukuun ottamatta, Puolan oli määrä löytää ratkaisu kaikkiin ongelmiin viimeistään lokakuussa 2009. Puolaa pyydettiin toimittamaan komissiolle kutakin suunnitelman kohtaa koskeva tilannekatsaus puolivuosittain. 2.1. Oikeudellisen kehyksen lujittaminen Puolassa käynnistettiin vuonna 2008 lainsäädäntömenettely uusien kansallisten sääntöjen hyväksymiseksi. Tavoitteena oli korjata toimintasuunnitelmassa täsmennetyt valvontajärjestelmän ja täytäntöönpanon valvontajärjestelmän heikkoudet. Kalastustuotteiden kaupan pitämistä koskeva laki on hyväksytty, ja se on tullut voimaan. Luonnosta kalastuslaiksi ei ole kuitenkaan vielä hyväksytty. Uudella ministeriön asetuksella lujitetaan 1. tammikuuta 2012 alkaen paikallisten ja alueellisten merikalastuksen tarkastajien sekä maatalouden ja elintarvikkeiden laadun tarkastajien välistä yhteistyötä kalastustuotteiden kaikissa tuotanto-, jalostus- ja jakeluvaiheissa alkaen pyynti- tai keruuvaiheesta aina vähittäismyyntiin saakka. Puola valmistelee paraikaa uutta kalastuslakia, jonka on oltava neuvoston asetuksen (EY) N:o 1224/2009 ja komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 404/2011 säännösten mukainen. 2.2. Yhteysviranomaisen perustaminen ja toiminta Seuranta-, valvonta- ja tarkkailutoimien koordinoinnista vastaava yhteysviranomainen perustettiin vuonna 2008. Tehtävästä vastaa kalastuksenvalvonnan apulaisjohtaja maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaavassa ministeriössä. Yhteysviranomainen on vahvistanut kattavan riskianalyysin perusteella vuoden 2011 lopusta alkaen sovellettavat tarkastusten vertailuarvot ja tarkastuskohteet. Vuoden 2011 alusta alkaen käytössä on ollut uusi yhteinen tietojärjestelmä tarkastustulosten seurantaa varten. Järjestelmää ei tosin ole yhdistetty saaliskirjaustietokantaan eikä niiden välillä tehdä ristiintarkastuksia. Komission tarkastusyksiköt totesivat, että eri alueellisten tarkastustoimipaikkojen käytäntöjen ja työmenetelmien välillä on edelleen eroavuuksia, joiden taustalla voi olla vain osittain se, että kalastuksessa on eroja aluetasolla. 2.3. Parannukset tarkastusten alalla Puola on pyrkinyt löytämään vähitellen ratkaisuja valvonnan ja täytäntöönpanon valvonnan ongelmiin. Vaikka yhteisymmärryspöytäkirjassa asetettua määräaikaa ei pystytty noudattamaan ja vuosina 2008 ja 2009 saatiin aikaan vain vähän parannuksia, avoinna olevien kysymysten ratkaisemisessa edistyttiin merkittävästi vuosina 2010 ja 2011. · Satamien ja liikkuvien tarkastusryhmien tarkastajat saivat vuonna 2010 käyttöönsä iskun- ja vedenkestävät sylimikrot, joista on suora pääsy VMS-tietoihin ja ennakkoilmoituksiin. Vuonna 2011 tarkastajat saivat suoran pääsyn uuteen saaliskirjausjärjestelmään ja sähköisten kalastuspäiväkirjojen tietoihin. · Vuodesta 2011 alkaen tarkastajat ovat vastaanottaneet ennakkoilmoitukset testiviestinä. · Lokakuussa 2011 puretuilta turskasaaliilta poistettiin 100 prosentin tarkastuksen viitearvo ja niihin alettiin soveltaa uutta riskiperusteista tarkastustensuunnittelujärjestelmää. Strategian suunnittelusta vastaa ministeriö (yhteysviranomainen) yhteistyössä alueellisten tarkastuslaitosten kanssa. Kalastuksen seurantakeskus laatii kattavan riskianalyysin ja vahvistaa tarkastustensuunnittelussa noudatettavat perusteet. · Uuden riskiperusteisen strategian ansiosta on mahdollista jakaa tarkastusresurssit muille aloille kuin purettuihin turskasaaliisiin. Tällä hetkellä tarkastetaankin useammin muunlaista kalastusta (esim. lohen kalastus) ja muita segmenttejä (esim. purkamisen jälkeiset toimet). Vaikka tarkastajien tekniset välineet ovat erittäin hyvät, niitä käytettiin vuoden 2012 alussa vain hyvin vähän. Eri alueellisissa tarkastuslaitoksissa toimivat tarkastajat eivät ole yhteydessä toisiinsa eikä parhaiden käytäntöjen vaihtoa varten ole olemassa vakiintunutta järjestelmää. Ensimmäisenä askeleena on käynnistetty alueellisten merikalastuksen tarkastajien väliset kuukausittaiset koordinointikokoukset. 2.4. Hallinnollisen valvonnan parannukset Valvontaa koskevan kansallisen toimintasuunnitelman ensimmäisinä toteutusvuosina ei tapahtunut merkittävää edistystä eikä Puola pystynyt noudattamaan määräaikoja. Siitä huolimatta useimmat tunnistetut ongelmat ratkaistiin vuosina 2010 ja 2011. · Puolan uuden tarkastustietokannan (OSIRIS) ansiosta on mahdollista kirjata kaikki tarkastukset ja rikkomiset kaikkien alusten osalta. Tietokannasta on mahdollista tehdä laajennettuja hakuja. Yksittäisiä aluksia, satamia tai lajeja koskevat aiemmat tarkastukset ja rikkomiset on mahdollista hakea tietokannasta, ja muista maista peräisin olevien alusten kaikki mahdolliset rikkomiset ilmoitetaan lippuvaltiolle. Tietokannasta puuttuu vielä mahdollisuus seurata rikkomisista aiheutuvia seuraamuksia. · Kalastuksenseurantakeskuksen työryhmän yhteydessä on riskianalyysista vastaava ryhmä, joka toimittaa tarkastajille historiallisten tietojen perusteella luettelon aluksista, joihin liittyy suuri riski. Järjestelmä ei kuitenkaan kykene reaaliaikaiseen seurantaan, minkä vuoksi sen perusteella ei voida määritellä mahdollisia tarkastuskohteita. · Kalastusmarkkinoita koskeva laki on hyväksytty, ja siinä säädetään riskialttiimpien lajien valvonnan tiukentamisesta. Markkinalain rikkomisesta aiheutuvia seuraamuksia koskeva kansallinen lainsäädäntö on kuitenkin vielä antamatta. Sen vuoksi on vaikeaa arvioida, kuinka tehokkaasti kalastusmarkkinoita koskevan lain täytäntöönpanoa valvotaan. · Siitä huolimatta näyttää siltä, että huomattavana pelotteena toimii uusi edellytys, jonka mukaan alukset, joilla on havaittu rikkomuksia, eivät voi saada lisäkiintiöitä vuoden lopussa. 3. Itämeren laivaston rakenneuudistusta koskeva kansallinen suunnitelma Puola hyväksyi Itämeren laivaston rakenneuudistusta koskevan kansallisen suunnitelman huhtikuussa 2008. Suunnitelma sisältää erityisesti seuraavat toimenpiteet: · turskan kalastukseen käytettävän laivaston vähentäminen, · kalastuskapasiteetin mukauttaminen kantojen perusteella, · kansallisten kiintiöiden jakaminen, · kalastusalusten nykyaikaistaminen (siirtäminen pelagiselle sektorille), ja · tuki kalastustoiminnan väliaikaiseen lopettamiseen. Tämän toimintasuunnitelman jatkotoimenpiteenä ja Euroopan kalatalousrahastosta annetun asetuksen (EY) N:o 1198/2006 22 artiklan mukaisesti Puola hyväksyi pyyntiponnistuksen mukauttamissuunnitelman tammikuussa 2009 Euroopan komission kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen. Sisältönsä perusteella näitäkin suunnitelmia pidettiin laivaston rakenneuudistusta koskevina kansallisina suunnitelmina asetuksen (EY) N:o 338/2008 3 artiklan mukaisesti niiden täytäntöönpanoaikana. 3.1. Puolan kalastuslaivaston kehittyminen Yhteisön kalastuslaivastorekisterin tietojen mukaan Puolan Itämeren kalastuslaivaston kapasiteetti pieneni huomattavasti 1. huhtikuuta 2008 ja 31. joulukuuta 2011 välisenä aikana. Eniten pienentyminen näkyi laivaston osassa, jossa aluksen kokonaispituus on 24–40 metriä. Tämä on monimuotoinen laivaston osa, joka osallistuu myös turskan kalastukseen. Taulukko 1: Puolan kalastuslaivasto 1.4.2008–31.12.2011 Alusten lukumäärä* Kapasiteetti kilowatteina Kapasiteetti bruttovetoisuutena Alukset kokonaispituuden mukaan 1.4.2008 31.12.2011 Ero lukumääränä 1.4.2008 31.12.2011 Ero kilowatteina 1.4.2008 31.12.2011 Ero bruttovetoisuutena < 8 m 258 246 -12 5 983,39 5 552,87 -430,52 592,18 568,64 -23,54 8–12 m 337 345 8 18 957,7 18 336,69 -621,01 2 286,54 2 441,23 154,69 12–24 m 185 150 -35 3 0391,4 25 552,13 -4 839,27 6 929,15 5 870,9 -1 058,25 24–40 m 80 45 -35 30 921,3 17 493,2 -13 428,1 11 327 6 615 -4 712 Yhteensä 860 786 -74 86 253,79 66 934,89 -19 318,9 21 134,87 15 495,77 -5 639,1 * Yli 40-metristen alusten katsotaan kuuluvan pitkän matkan laivastoihin eivätkä ne sisälly tähän taulukkoon. Taulukon luvuissa on otettu huomioon Puolan Itämeren kalastuslaivastoon lisätyt ja sieltä poistetut alukset riippumatta siitä, onko julkista tukea maksettu. Aluksiin kuuluvat kaikki Itämeren kalastuslaivaston osat, myös alukset, jotka eivät osallistu turskan kohdennettuun kalastukseen. 3.2. Turskan koskevien erityiskalastuslupien lukumäärän vähentäminen Pienemmän turskakiintiön hallinnoimiseksi vuosina 2009–2011 Puola otti käyttöön uuden järjestelmän, jota sovelletaan jaettaessa kiintiöitä yksittäisille aluksille. Järjestelmä perustui kansalliseen kiintiöön ja yksittäisiin taloudellisiin kalastuskiintiöihin turskan kalastukseen käytettävän laivaston erityisissä osissa. Yksittäiset taloudelliset kalastuskiintiöt vahvistettiin siten, etteivät alukset, joilla oli erityiskalastuslupia, pystyneet saamaan kohtuutonta voittoa mutta niiden toiminta säilyi kuitenkin taloudellisesti kannattavana. Järjestelmässä vähennettiin huomattavasti niiden alusten lukumäärää, joilla oli turskaa koskevia erityiskalastuslupia. Alusten lukumäärä väheni vuodesta 2008 (456 alusta) kolmanneksella (147–158 alusta) kolmen vuoden aikana. Turskaa koskevia erityiskalastuslupia hallussaan pitävien alusten lukumäärän väliaikaisella vähennyksellä pyrittiin tasapainottamaan turskan aiemman liikakalastuksen vuoksi vuosina 2008–2011 sovellettuja kiintiön alennuksia. Oletuksena oli, että edellä kuvattu järjestelmä vähentäisi turskaa koskevia erityiskalastuslupia hallussaan pitävien alusten lukumäärän vuonna 2012 enintään 233 alukseen. Kun tuskakiintiön alennusten voimassaolo päättyi vuonna 2012, Puola kuitenkin korotti erityiskalastuslupia hallussaan pitävien alusten lukumäärän 443 alukseen eli lähes samalle tasolle kuin vuonna 2008. Näin ollen Puola ei onnistunut estämään osaa laivastostaan palaamasta takaisin turskan kohdennettuun kalastukseen. Myös yksittäisten alusten vuotuisia kiintiöitä vähennetään hyvitysjärjestelmässä huomattavasti edellisvuosiin verrattuna, mikä antaa aiheen epäillä turskasta riippuvaisten laivaston osien taloudellisista kannattavuutta. Taulukko 1: Turskaa koskevat erityisluvat ja turskakiintiöt Puolassa vuosina 2008–2012 || 2008 || 2009–2011 || 2012 Niiden alusten lukumäärä, joilla on turskaa koskeva erityislupa || 456 || 147–158 || 433 Itämeren turskan kiintiö (tonnia) || 12 146 || 11 866–15 440 || 21 871 Keskimääräinen aluskohtainen kiintiö (tonnia) || 26,64 || 80,70–97,80 || 50,51 3.3. Kalastustoiminnan pysyvä lopettaminen Puola on asettanut tavoitteekseen vähentää turskan kalastuslaivaston kapasiteettia noin puolella. Tähän vähennykseen pitäisi päästä poistamalla turskan kalastusta harjoittavia aluksia käytöstä pysyvästi, siirtämällä osa monimuotoisesta laivaston osasta yksinomaan pelagisten lajien kohdennettuun kalastukseen ja ottamalla käyttöön tuottajakohtaisten siirrettävien kiintiöiden järjestelmä (ITQ-järjestelmä). Pysyvällä käytöstä poistamisella oli tarkoitus saada aikaan 6 000 bruttotonnin ja 20 000 kilowatin vähennys vuoden 2011 loppuun mennessä. Komission käytettävissä olevien tietojen mukaan kalastusalusrekisteristä poistettiin edellä mainitulla tavalla yhteensä 69 alusta eli 4 961,29 bruttotonnia ja 14 524,58 kilowattia. Tähän kokonaismäärään sisältyvät myös muut kuin turskan kalastuksesta riippuvaiset alukset, jotka saattaisivat mahdollisesti kalastaa turskaa. Pysyvää käytöstä poistamista koskevaa järjestelmää sovelletaan vielä vuonna 2012 vuoden 2011 loppuun mennessä allekirjoitettujen sopimusten perusteella. 3.4. Nykyaikaistamistoimenpiteet (siirtäminen pelagiselle sektorille) Puolan tarkoituksena oli vuosina 2009–2011 nykyaikaistaa 51 suurinta kalastusalusta, joiden kokonaiskapasiteetti on 7 832 bruttotonnia ja 21 714 kilowattia, ja siirtää kyseiset alukset turskan kohdennetusta kalastuksesta yksinomaan kilohailin ja silakan kalastukseen. Muun muassa vähäinen julkinen tuki ja alan heikko taloustilanne johtivat siihen, etteivät omistajat innostuneet nykyaikaistamisesta tai pysyvästä siirtymisestä turskan kohdennetusta kalastuksesta yksinomaan pelagisten lajien kalastukseen. Useita pelagista kalastusta harjoittavia aluksia poistettiin kuitenkin käytöstä vuosina 2009–2011. Pyyntiponnistuksen mukauttamissuunnitelmassa nykyaikaistamiselle ja kapasiteetin poistamiselle vahvistetut indikaattorit ja tavoitteet jäivät siis saavuttamatta turskan kohdennetun kalastuksen osalta. 3.5. Tuottajakohtaisten siirrettävien kiintiöiden (ITQ) käyttöönotto Puolan tarkoituksena oli ottaa vuodesta 2012 alkaen käyttöön ITQ-järjestelmä turskan kalastukseen käytettävän laivaston hallinnoinnissa. Tämän katsottiin edistävän huomattavasti tehokkuutta, mikä puolestaan edistäisi kalastuslaivaston kapasiteetin mukauttamista kalastusmahdollisuuksiin entisestään. Vaikka Puolan viranomaiset käynnistivät alan kanssa laajan poliittisen keskustelun ja kuulemisen, ITQ-järjestelmän täytäntöönpano osoittautui mahdottomaksi sidosryhmien voimakkaan vastustuksen vuoksi. 4. Päätelmät ja suositukset Itämeren turskakannat ovat parantuneet huomattavasti viime vuosina, minkä vuoksi kyseisille jäsenvaltioille myönnettyjä kiintiöitä on voitu korottaa. Lisäksi Puola on hyvittänyt kokonaisuudessaan aiemmin liikakalastetut turskakiintiöt nelivuotisen kiintiöalennusjärjestelmän mukaisesti. Useimmat valvontaa koskevassa kansallisessa toimintasuunnitelmassa vahvistetut vaatimukset oli pantu täytäntöön vuoden 2011 loppuun mennessä. Kansallisen seuranta- ja valvontajärjestelmän toiminta sekä saaliiden ja pyyntiponnistuksen kirjaamisjärjestelmän luotettavuus paranivat vuosina 2008–2011. Nyt järjestelmällä voidaan varmistaa Puolan kalastuksenvalvontajärjestelmää koskevassa hyväksytyssä pöytäkirjassa vahvistetut tehokkaat valvonta- ja tarkastustoimet. Joitakin pieniä kysymyksiä on vielä ratkaistava, ja kansallisten viranomaisten on ehkä tehtävä joitakin mukautuksia, jotta uutta seuranta-, valvonta- ja tarkkailujärjestelmää saataisiin hyödynnettyä täysimääräisesti. Sen vuoksi on erittäin tärkeää parantaa järjestelmää entisestään. Puolan on ehdottoman tärkeää toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet erityisesti uuden kansallisen kalastuslain hyväksymiseksi. Kuten kaikkien muidenkin jäsenvaltioiden kohdalla komission yksiköt aikovat edelleenkin seurata tilannetta tiiviisti ja toteuttaa tarvittaessa jatkotoimia, jos vaadittujen toimenpiteiden toteuttamisen epäonnistuminen sitä edellyttää. Komissio panee merkille, ettei Puola ole onnistunut saavuttamaan tavoitettaan eli kapasiteetin vähentämistä puolella pysyvää käytöstä poistamista koskevan järjestelmän ja joidenkin alusten turskan kalastuksen väliaikaista lopettamista koskevan järjestelmän avulla. Näistä järjestelmistä aiheutuvien huomattavien kustannusten vuoksi ne ovat osoittautuneet varsin tehottomiksi ja tuloksettomiksi koko EU:ssa. Tätä taustaa vasten ja ottaen huomioon Itämeren kalakannoissa ja laivastoissa paraikaa tapahtuvat dynaamiset muutokset Puolan olisi edelleenkin arvioitava laivaston suorituskykyä säännöllisesti voidakseen määritellä, onko kalastuskapasiteetin ja käytettävissä olevien resurssien välinen tasapaino saavutettu. Tarvittaessa olisi otettava käyttöön toimenpiteitä jossakin tietyssä laivaston osassa tai tietynlaisessa kalastuksessa mahdollisesti havaitun ilmeisen epätasapainon korjaamiseksi. Siirtymistä kestävämpään, valikoivampaan ja vähemmän kuormittavaan kalastukseen olisi tuettava julkisin varoin.