Alueiden komitean lausunto "Paikallisten ja alueellisten viranomaisten asema rakennerahastojen kumppanuusperiaatteessa" CdR 234/95



Virallinen lehti nro C 100 , 02/04/1996 s. 0072



Alueiden komitean lausunto "Paikallisten ja alueellisten viranomaisten asema rakennerahastojen kumppanuusperiaatteessa" (96/C 100/17) Euroopan yhteisön perustamisasiakirjan 198 c artiklaan viitaten alueiden komitean työvaliokunta päätti 5. joulukuuta 1994 antaa oma-aloitteisen lausunnon aiheesta "Alueellisten ja paikallisten viranomaisten asema rakennerahastoja hallitsevassa kumppanuusmenettelyssä". Alueiden komitean työjärjestyksen 9 artiklan mukaisesti asia siirrettiin 1. valiokunnalle "Alueellinen kehitys Taloudellinen kehitys Paikallinen ja alueellinen rahoitus". 1. valiokunnan kokouksessa 19. tammikuuta esittelijöiksi nimettiin Brian Meek ja Bent Hansen. Johdanto Alueiden komitea, joka viittaa: Delors'n Valkoiseen kirjaan "Kasvu, kilpailukyky ja työllisyys" [COM(93) 700 final], jossa puolletaan hajaannutetun hallinnon mallia ja jossa yhä enemmän painoa annetaan paikalliselle ja alueelliselle tasolle; Euroopan komission "Viidenteen vuosikertomukseen rakennerahastojen uudistustoimenpiteiden toteuttamisesta 1993" [COM(95) 30 final]; alueiden komitean 21. huhtikuuta 1995 hyväksymään lausuntoon "Maastrichtin sopimuksen tarkistamisesta", jossa komitea vaatii läheisyysperiaatteen laajempaa määrittämistä hyväksyi 8. täysistunnossaan 19. 20. heinäkuuta 1995 (kokous 20. heinäkuuta) seuraavan lausunnon: Rakennerahastosäädökset 1. Rakennerahastojen vuoden 1988 uudistus sisältää neljä pääperiaatetta: kumppanuus, keskittäminen, ohjelmien laatiminen ja täydennettävyys. Näitä periaatteita täydennettiin rakennerahastoasetusten tarkistuksen yhteydessä 1993. 2. Kumppanuusperiaate määritetään rakennerahastoasetuksen 4. artiklassa (1). Sen mukaan: "Yhteisön toimintojen tulee olla sopusoinnussa vastaavien kansallisten toimintojen kanssa. Toiminnot määritellään yhdessä komission, jäsenvaltioiden sekä jäsenvaltioiden nimeämien kansallisen, alueellisen, paikallisen tai muun tason toimivaltaisten viranomaisten ja elinten kanssa joihin kunkin jäsenvaltion kansallisten säädösten ja käytäntöjen rajoissa kuuluvat myös talous- ja yhteiskuntaelämän eturyhmät kaikkien osapuolten pyrkiessä toimimaan yhteisen päämäärän hyväksi. Neuvotteluja osapuolten välillä kutsutaan tästedes "kumppanuusmenettelyksi". Kumppanuusmenettelyn piiriin kuuluvat valmistelu ja rahoitus, toimintoja edeltävä ohjaus ja suunnittelu sekä toimintojen lopullinen arviointi. Kumppanuusmenettelyä toteutetaan kaikkien osapuolten oikeudellisia, laillisia ja taloudellisia valtuuksia noudattaen." 3. Kumppanuusperiaatetta alettiin soveltaa rakennerahastojen toiminnan hajauttamiseksi. Kumppanuusmenettelyä koskevat määräykset ovat kuitenkin nykyisten säännösten vallitessa tarkasti määrittämättä. Tämä on johtanut kumppanuusperiaatteen erilaisiin tulkintoihin ja kiistelyyn eri osapuolten asemasta. 4. Käytössä olevat säädökset eivät määritä kumppanuusperiaatetta hierarkkiseksi "pystysuoraksi" mutta ei myöskään tasa-arvoisten osapuolten väliseksi "vaakasuoraksi" kumppanuusjärjestelyksi. Myös kumppanuusperiaatteen tarkoitus jää vaille yksiselitteistä määritystä. Lausunnon tavoite, tarkoitus ja sen laatimisessa käytetyt menetelmät 5. Alueiden komitean oma-aloitteisen lausunnon tarkoituksena on selvittää, miten kumppanuusperiaatetta nykyisten säännösten vallitessa sovelletaan ja samalla arvioida demokraattisesti valittujen alueellisten ja paikallisten viranomaisten roolia prosessissa. Tarkoituksena ei ole laatia ohjeistoa ihanteellisesta kumppanuusmenettelystä, koska kumppanuusmenettelyn tulee aina mukautua paikallisiin ja alueellisiin olosuhteisiin ja sitä täytyy voida soveltaa erilaisilla paikallishallinnon tasoilla. Lausunto pyrkii kuitenkin tarjoamaan viitteitä siitä, miten alueellisten ja paikallisten viranomaisten asemaa voitaisiin kumppanuusperiaatteessa vahvistaa. 6. Esittelijät pyysivät lausunnon perustaksi 1. valiokunnan jäseniä arvioimaan miten kumppanuusmenettelyä toteutetaan jäsenten omilla alueilla. Kyselyn tulosten perusteella alueiden komitea keskittyy joihinkin kumppanuusmenettelyn yleisimpiin rakenteellisiin ja toiminnallisiin ongelmiin. 7. Kyselyä valmisteltaessa ohjelmista olivat käynnissä vain neljä ensimmäistä tavoitetta. Ohjelmien 5 b ja 6 tavoitteista kaikkia ei oltu käynnistetty. Lausunnossa ei keskitytä uusien EU-aloitteiden kumppanuusjärjestelyihin. Lausunnon valmistelua ovat vaikeuttaneet uusien säädösten hidas hyväksyminen ja viivytykset ohjelmien käyttöönotossa. Tämä on valitettavaa, koska ohjelmia olisi pitänyt soveltaa jo yli vuoden ajan. 8. Lausunnon alussa selvitetään paikallis- ja aluehallinnon merkitystä kumppanuusmenettelyssä. Seuraavaksi lausunnossa keskitytään kumppanuusmenettelyssä kyselyn perusteella ilmeneviin ongelmiin sekä keinoihin, joilla kumppanuusmenettelyä voidaan kehittää tehokkaammaksi. Paikallisten ja alueellisten viranomaisten avainasema rakennerahastojen kumppanuusperiaatteessa 9. Kumppanuusperiaate on tärkeä, koska hyvin toimiva kumppanuusmenettely luo tehokkaita ohjelmia ja varmistaa rakennerahastojen tehokkaan käytön paikallisella ja alueellisella tasolla. Kumppanuusmenettelyn avulla saadaan koottua yhteen alueellisesti ja paikallisesti merkittävät osapuolet, joilla on yksityiskohtaista tietoa alueestaan ja sen taloudellisista vahvuuksista ja heikkouksista. Kumppanuusmenettelyn myötä toteutetaan läheisyysperiaatetta ja yhteistä ohjelmiin sitoutumista. 10. Paikalliset ja alueelliset viranomaiset koko Euroopan unionin alueella vastaavat laajasta tehtäväkentästä, johon kuuluvat taloudellisten toimintamallien ja aloitteiden kehittäminen; yritystuen tarjoaminen; fyysisen ympäristön ja perusrakenteiden parantaminen ja taloudellisen kehityksen esteiden poistaminen; työmarkkinoille siirtyvien tai parempaa työpaikkaa etsivien tukeminen; alueiden ja ihmisten tukeminen laajempaan talouskehitykseen osallistumisessa. Edellä mainitut seikat ovat pääosassa, kun alueelle houkutellaan ulkopuolisia voimavaroja. 11. Alueiden komitea uskoo, että demokraattisesti valittujen alueellisten ja paikallisten viranomaisten tulisi olla avainasemassa rakennerahastojen kumppanuusmenettelyssä, koska: alueelliset ja paikalliset viranomaiset ovat vastuussa alueensa sosiaalisesta ja taloudellisesta hyvinvoinnista ja demokraattisesti valittuina eliminä tilivelvollisia paikallisille ja alueellisille yhteisöille lisäten näin ohjelmiin sekä demokraattisen oikeutuksen että läheisyyden kansalaisiin; alueelliset ja paikalliset viranomaiset osallistuvat merkittävällä tavalla rakennerahastojen ohjelmien rahoitukseen; alueelliset ja paikalliset viranomaiset takaavat rakennerahastojen toiminnan yhteensovittamisen ja integroinnin taloudellisessa kehityksessä, fyysisessä perusrakenteessa ja koulutuksessa, koska ne ovat vastuussa paikallisten yhteisöjen taloudellisesta kehittymisestä ja alueellisen sekä paikallisen liike-elämän polttopisteessä. Rakennerahastojen koordinointi saadaan näin pitkän aikavälin strategialla tehokkaammaksi ja pysyvämmäksi. Kumppanuuden ongelmat, paikallisia ja alueellisia kokemuksia 12. Kyselyn vastaukset edustavat kumppanuusmenettelyä monipuolisesti. Vastausten joukosta löytyy toimivia, rakentavalle keskustelulle ja paikallisten ja alueellisten viranomaisten huolelliseen paneutumiseen perustuvia kumppanuusjärjestelyjä, vasta rakenteilla olevia sekä sellaisia, joissa kumppanuusmenettely on vasta epämääräisesti kehittynyt. 13. Kumppanuusmenettelyn moninaisuus on todennäköisesti seurausta kansallisten hallintorakenteiden ja eri hallintotasojen yhteistyön eriävyyksistä. Kumppanuusmenettelyn laajuus ja jäsenyys on toistuva ongelma, koska osapuolien nimeäminen jää useimmissa tapauksissa jäsenvaltioiden tehtäväksi. 14. Kyselyn tarkoituksena ei ole antaa kattavaa kuvaa rakennerahastojen hallinnasta jäsenmaissa. Kyselyn vastausten esimerkit tarjoavat kuitenkin jonkinlaisen kuvan hallinnasta korostamalla tiettyjä pyrkimyksiä kumppanuusmenettelyssä. 15. Kyselystä saatujen tietojen perusteella pyritään selittämään joitakin ongelmia kumppanuusmenettelyn luomisessa ja toiminnassa, erityisesti suhteessa paikallisiin ja alueellisiin viranomaisiin. 16. Esitettyjä ongelmia ei ilmene kaikissa kumppanuusjärjestelyissä. Kuten selonteossa mainitaan, "toimivasta käytännöstä" on useita esimerkkejä. Esimerkkejä ei kuvailla tai kommentoida erikseen, mutta niiden erityispiirteet esiintyvät usein kyselyn vastauksissa mahdollisina ratkaisuina. Tämä vahvistaa osaltaan käsitystä kokemusten vaihtamisen välttämättömyydestä. Ohjelma-asiakirjan laatiminen 17. Ohjelmien laatimisesta vastaa useimmissa tapauksissa keskushallinto. Alueellisissa ohjelmissa käytäntö on usein sama. Paikallisia ja alueellisia mielipiteitä kuullaan vaihtelevassa määrin esimerkiksi viranomaisia konsultoimalla. Muutamaa poikkeusta lukuunottamatta paikalliset ja alueelliset viranomaiset ovat nykyisin viime ohjelmakautta aktiivisemmin mukana. 18. Yleensä paikalliset ja alueelliset viranomaiset vaativat suurempaa vaikutusvaltaa ohjelmien laatimisessa. Ohjelmien laatiminen pitäisi tapahtua "alhaalta ylöspäin" tullakseen paikallisen ja alueellisen hallinnon osaksi. Viranomaisten pitäisi päästä avainasemaan kumppanuusjärjestelyissä, koska ne on valittu paikallisesti ja osallistuvat myös ohjelmien rahoitukseen. Valituilla jäsenillä tulee olla asema ohjauselimissä. Olemassaolevat asiakirjat tulisi sisällyttää ohjelma-asiakirjaan mahdollisimman suurelta osin. 19. Mielipide ei ilmene ainoastaan sellaisilla alueilla, missä hallinto on vähemmän kehittynyttä ja alueellisesti perustetut keskushallintoelimet huolehtivat ohjelmien laatimisesta ja yhteensovittamisesta. Siihen viitataan myös silloin, kun paikallishallinto on kehittynyttä. 20. Joissakin maissa kehityssuuntana on kansallisten tai laajempien ohjelmien luominen suuremmille alueille sillä seurauksella, että pienemmille alueille on tarjolla vain suppeampia ohjelmia. Suositeltavaa on, että ohjelmia kehitettäisiin lähinnä alueellisina ohjelmina. Tämä on tärkeää alueellisen kumppanuusmenettelyn asianmukaisen toiminnan ja jatkuvuuden kannalta. 21. On esitetty sensuuntaisia epäilyksiä, että kansalliset ohjelmat vaikuttavat etäisiltä paikallisella ja alueellisella tasolla tarkasteltuina. Joissakin tapauksissa kansallinen vastuu rakennerahastojen hallinnasta on jaettu kansallisille ministeriöille, mikä saattaa vaikeuttaa yhtenäisten ohjelmien kehittämistä. Alueellisten ohjelmien oletetaan ottavan paikalliset ja alueelliset tarpeet kansallisia ohjelmia paremmin huomioon. 22. Vain muutamissa tapauksissa on luotu suora virallinen yhteys Euroopan komission ja paikallisten ja alueellisten viranomaisten välille ohjelma-asiakirjoista neuvoteltaessa. Yleensä osapuolille ei ilmoiteta neuvottelujen edistymisestä ennen kuin ohjelma-asiakirjasta on sovittu. 23. Euroopan unionin asemaa käsittelevissä vastauksissa korostettiin suoremman neuvotteluyhteyden saamista Euroopan komissioon. Joukossa oli ehdotuksia, joiden mukaan Euroopan unioni voisi vahvistaa paikallisten ja alueellisten viranomaisten asemaa ohjelmia muodostettaessa ja yksinkertaistaa rakennerahastoa koskevaa säännöstöä. Joissakin tapauksissa suhteellisen lyhyet ohjelmakaudet, nykyiset rajoitukset ohjelmien toteutusaikataulussa ja liian myöhään tehdyt rahoituspäätökset saattavat uhata ohjelmien toteutuksen jatkuvuutta. 24. Keskushallinto ei aina ota huomioon paikallisia ja alueellisia tarpeita, jolloin vaarana on, että ohjelmien laatimisesta ja johtamisesta tulee byrokraattista ja päämäärätöntä. Rakennerahastojen ohjelmista saadaan tarkoituksenmukaisia sekä alueellista ja paikallista keskustelua herättäviä lisäämällä niiden alueellista ja paikallista panosta. 25. Silloin kun alueelliset viranomaiset ovat vastuussa ohjelman laatimisesta, myös paikallisten viranomaisten vaikutusmahdollisuuksia tulisi lisätä. Kun paikalliset viranomaiset vastaavat paikallisista kehitysohjelmista, ohjelmien tulisi sopia yhteen alueellisten ohjelmien kanssa. Tällaisissa tapauksissa ohjelman tulisi myös heijastaa jo olemassa olevia alueellisen tason väliintulomekanismeja, joita voidaan käyttää itse ohjelman toteutuksessa. 26. Vastauksista käy ilmi, että kun yhteistyötä paikallishallinnon eri tasojen välillä parannetaan arvioimalla prosessia ja tuloksia säännöllisesti ohjelmastrategioiden ja -tavoitteiden kannalta, ja kun parannetaan paikallista asiantuntijuutta, voidaan myös paikallisten ja alueellisten viranomaisten asemaa vahvistaa. Ohjelman toteuttaminen 27. Yleisvaikutelma on, että paikallisten ja alueellisten viranomaisten vaikutusvalta ohjelmien hallinnassa, kohteiden valinnassa ja rahoituspäätöksissä on lisääntymässä. 28. Alueellinen kumppanuusmenettely on kehittyneintä ja toimivinta ohjelmien toteutusvaiheessa. Yhteistyömuodot voivat vaihdella, mutta hallinnollinen vastuu on alueellisella tasolla usein annettu johtoryhmälle. Paikallisten ja alueellisten viranomaisten sekä muiden asiaankuuluvien paikallisten ja alueellisten osapuolten edustus yhteistyöelimissä vaihtelee. 29. Johtoryhmällä ei välttämättä ole itsenäistä päätösvaltaa; usein se toimii neuvoa-antavana tai ehdotuksia tekevänä elimenä, ja lopulliset päätökset tekee keskushallinto. Asiaankuuluvien eturyhmien tulee kuulua alueellisiin yhteistyöelimiin ja niillä on oltava omat hallinnolliset rakenteensa ja valta päättää hankkeiden rahoittamisesta. 30. Kumppanuusmenettely on usein keskushallinnon johtamaa. Joissakin tapauksissa vaaleilla valitut paikalliset ja alueelliset viranomaiset ovat vain epäsuorasti tai eivät lainkaan edustettuina. Joissakin tapauksissa keskushallinnon viranomaiset ovat edustettuina paikallisten ja alueellisten viranomaisten kustannuksella. Tämä on valitettavaa erityisesti siksi, että paikallisilla ja alueellisilla viranomaisilla on yleiskäsitys paikallisista tarpeista ja ne osaavat laittaa etusijalle hankkeet, joilla on suoraa vaikutusta paikallisiin yhteisöihin. 31. Koska kehitys vastausten mukaan käy kohti yhä laajempia ohjelmia, paikallisten ja alueellisten viranomaisten edustus ohjelmien hallinnossa on pienentynyt. 32. Paikalliset viranomaiset pitävät vaikuttamismahdollisuuksiaan ohjelmien toteutuksessa yleensä pienempinä kuin alueellisten viranomaisten vaikuttamismahdollisuuksia. Seuraavia toimia esitetään: laajempi paikallinen edustus vastaavissa elimissä, parempi tiedonsaanti, suora osallistuminen hankkeiden valintaan, paikallisen virkamiesten asiantuntemuksen ja koulutuksen laajempi huomioonottaminen ja vahvistaminen. Ohjelmien ohjaus ja arviointi 33. Paikalliset ja alueelliset viranomaiset osallistuvat vaihtelevasti ohjelmien ohjaukseen ja arviointiin osallistumalla esimerkiksi joko suorasti tai epäsuorasti ohjausryhmien tai niitä vastaavien elimien toimintaan. 34. Vuoropuhelua on kuitenkin vielä kehitettävä; joissakin maissa paikallisten ja alueellisten viranomaisten osallistuminen on vähäistä. Varsinkin ohjelmien arvioinnin toteuttaa usein keskushallinto. 35. Vastauksista käy ilmi, että alueellisten ohjelmien ohjaus tulisi toteuttaa yhdessä alueellisten ryhmien kanssa. Tämä on tärkeää, koska paikalliset ja alueelliset osapuolet osallistuvat projektien rahoitukseen ja niillä on tehokkaan ohjauksen ja arvioinnin vaatimaa paikallista tietoa. Kohti toimivaa kumppanuusmenettelyä 36. Alueiden komitean mukaan onnistuneeseen kumppanuusmenettelyyn päästään, kun on poliittista tahtoa toteuttaa kumppanuusperiaatetta ja kun arvostetaan osapuolten tiiviistä osallistumisesta saatavia hyötyjä. Tähän päästään useimmin osallistumiseen ja vuoropuheluun mukautuneessa yhteiskunnassa, jossa poliittinen ja hallinnollinen rakenne on hajautettu ja jossa valta ja merkittävimmät voimavarat on jaettu alueellisesti. Kumppanuusperiaatteen soveltaminen on tärkeää myös silloin, kun poliittiset ja hallinnolliset rakenteet eivät ole täysin kehittyneet. Ohjelma-asiakirjan laatiminen 37. Ohjelma-asiakirjan laatiminen on olennainen osa tehokasta, osapuolien laajaa hyväksyntää nauttivaa kumppanuusmenettelyä luotaessa. Alueiden komitean mukaan paikallisilla ja alueellisilla viranomaisilla on keskeinen asema asiakirjaa laadittaessa, koska ne edustavat vaaleilla valittuja, lähinnä kansalaisia ja paikallisia yhteisöjä olevaa hallinnon tasoa. Lisäksi on tärkeää, että prosessi tapahtuu "alhaalta ylöspäin", ja kaikki osapuolet tuntevat sitoutuneensa lopulliseen asiakirjaan. 38. Useimmissa jäsenvaltioissa paikalliset ja alueelliset viranomaiset eivät suoraan osallistu ohjelma-asiakirjasta käytäviin neuvotteluihin Euroopan komission kanssa. Seurauksena saattaa olla tärkeimpien päätösten ja merkittävien muutosten tekeminen kumppanuusmenettelyn ulkopuolella. Alueiden komitea vaatii, että myös paikalliset ja alueelliset viranomaiset ottavat osaa näihin neuvotteluihin ja niiden edustajat allekirjoittavat lopullisen asiakirjan. Neuvottelut komission kanssa tulisi suunnitella niin, että alueellisella ja paikallisella tasolla jo toimivat käytännöt ja väliintulomekanismit voidaan ottaa mukaan mahdollisimman laajalti. 39. Alueiden komitean mukaan jäsenyys kumppanuusmenettelyssä ja sen yleinen merkitys ja velvollisuudet pitäisi eritellä ohjelma-asiakirjassa. Koska alueellisilla ja paikallisilla viranomaisilla on merkittävä demokraattinen rooli kumppanuusmenettelyssä, niillä tulee olla siinä johtava asema. Ohjelman toteuttaminen 40. Alueiden komitea toivoo, että Euroopan komissio pidentää tarpeen vaatiessa ohjelmakausia sekä vakiinnuttaa oikea-aikaista päätösmenettelyä, jotta ohjelmien toteuttamisen jatkuvuus taataan. 41. On korostettava, että jotta rakennerahastojen ohjelmia toteutettaisiin tehokkaasti, on tarpeen muodostaa paikallisen tason johtoryhmä, jossa paikalliset ja alueelliset osalliset ovat edustettuina ja jolla on tarvittavat hallinnolliset resurssit. 42. Johtoryhmän tehtävänä ei ole ainoastaan antaa ohjeita ohjelma-asiakirjan toteuttamisesta, vaan myös tehdä päätöksiä asiakirjan sisältämistä hankkeista. Kuten kyselyn tuloksista käy ilmi, paikalliset ja alueelliset viranomaiset eivät aina ole laajasti edustettuina työryhmissä, ja alueiden komiteassa toivotaan tilanteen muuttuvan paikallisten ja alueellisten viranomaisten eduksi. Ohjelman johtoryhmä olisi vastuussa toteuttamista koskevista päätöksistä mukaan lukien ohjelmaan tehdyt muutokset, jotka ovat tarpeen joko muuttuneiden yhteiskunnallis-taloudellisten olosuhteiden tai arviointiprosessin tulosten vuoksi. 43. Joidenkin alueellisten ohjelmien maantieteellisen laajuuden vuoksi ne saattavat paikallisista yhteistyökumppaneista vaikuttaa etäisiltä. Tällaisissa tapauksissa on tärkeää muodostaa johtoryhmille alueittain tai kohteittain alakomiteoita, jotka voivat tarjota johtoryhmille niiden tarvitsemia neuvoja ja tietoja. Näin kaikille osapuolille syntyy mahdollisuus osallistua ohjelma-asiakirjan toteuttamiseen. 44. Alueiden komitea on erityisen huolissaan tapauksista, joissa kansallisten viranomaisten toimet ovat estäneet kumppanuusmenettelyn soveltamisen osaan ohjelmasta. Tällainen käytäntö on kumppanuusmenettelyn vastaista. 45. Alueiden komitea uskoo, että Euroopan unionin alueella toimivista kumppanuusjärjestelyistä on paljon opittavaa, ja alueiden komitea toivookin Euroopan komission tukevan kumppanuusmenettelyyn liittyviä vaihto-ohjelmia. Lisäksi alueiden komitea käynnistää uusia ja tukee jo käynnissä olevia toimia kokemusten vaihtamiseksi ja esittää, että niihin johtavia aloitteita rohkaistaan kaikissa sopivissa yhteyksissä. Ohjelmien ohjaus ja arviointi 46. Alueiden komitean mukaan ohjelmien ohjaus ja arviointi on tärkeä osa kumppanuusmenettelyä. Ohjaus tulee suorittaa yhteistyössä alueellisten ja paikallisten viranomaisten kanssa, eikä kuten nykyisin tapahtuu pääsääntöisesti kansallisten viranomaisten toimesta. 47. Kumppanuusmenettelyn osapuolien on sovittava yhteisistä ohjaus- ja arviointimenetelmistä, koska ne osallistuvat yksityiskohtaisen tiedon keräämiseen toimintojen soveltamisesta ja koska ne voivat taata näiden kokemusten käytön paikallisissa yhteisöissä. 48. Joissakin jäsenvaltioissa arviointia on suoritettu, mutta tuloksista ei ole kerrottu kumppanuusmenettelyn osapuolille. Alueiden komitean mukaan tämä ei edistä kumppanuusmenettelyn kehittämistä, ja komitea korostaakin ohjelmien laadun parantamista keskustelemalla ohjaus- ja arviointimenetelmien avulla saaduista tiedoista. Alueiden komitea ehdottaa, että arvioinnin suuntaviivat lyötäisiin lukkoon alueiden komitean ja Euroopan komission välillä. Toteutuksen seurannan perustarkoitus on tarkistaa ohjelman soveltaminen alueellisella ja paikallisella tasolla; se on myös perustana komitean ohjelmaa koskevien tarkistuspäätösten seurannalle. 49. Alueiden komitean mielestä paikallisen tason vaikutusvaltaa voidaan lisätä paikallista osaamista kehittämällä ja eri hallintotasojen välistä yhteydenpitoa parantamalla. Suosituksia 50. Alueiden komitea korostaa, että toimivan kumppanuusmenettelyn takaamiseksi paikallisilla ja alueellisilla viranomaisilla tulisi olla keskeinen asema rakennerahastojen kumppanuusmenettelyssä, koska ne edustavat hallinnon demokraattisesti valittua ja lähinnä kansalaisia ja paikallisia yhteisöjä olevaa tasoa. 51. Alueiden komitean mukaan paikallinen ja alueellinen hallinto ovat joissakin tapauksissa päässeet tähän asemaan, mutta on myös sellaisia ohjelmia, joissa paikallisten ja alueellisten viranomaisten vaikutusvalta on riittämätön, minkä vuoksi alueiden komitea korostaa, että paikallisten ja alueellisten viranomaisten on päästävä johtavaan asemaan. 52. Alueiden komitean mukaan on valitettavaa, että useita rakennerahastojen merkittäviä ohjelmia johdetaan kansallisesti. Tällainen johtaminen on paikallisesti ja alueellisesti katsottuna etäistä eikä rohkaise paikallista ja alueellista osallistumista tai varojen jakamista paikalliset tarpeet ja tärkeimmät hankkeet huomioon ottaen. 53. Alueiden komitea pitää nykyisten rakennerahastoasetuksen kumppanuusmenettelyä koskevia määräyksiä tarkentamattomina, minkä johdosta niiden pohjalta voidaan päätyä periaatteen erilaisiin tulkintoihin. Alueiden komitea vaatii rakennerahastoasetuksen 4 artiklan tarkistamista siten, että paikalliset ja alueelliset viranomaiset mainitaan asetustekstissä virallisesti, koska niillä on demokraattinen oikeutus toimilleen ja koska ne edustavat alueellisia ja paikallisia tarpeita sekä ensisijaisia hankkeita. 54. Vaikka rakennerahastoasetuksessa edellytetään "kiinteää neuvottelua", ovat eri kumppanuusmenettelyosapuolet, paikalliset ja alueelliset viranomaiset mukaan lukien, todenneet sen määrittämisen vaikeaksi. Monien osapuolten mielestä kiinteitä neuvotteluja ei ole käyty. Neuvottelujen puute on yleensä seurausta osallistumisen ja vuoropuhelun perinteen kehittymättömyydestä hallinnon eri tasojen välillä. 55. Alueiden komitea korostaa, että kumppanuusmenettelyn toimia ei voimassa olevissa säädöksissä selkeästi määritetä ja alueiden komitea pyytää, että kiinnitetään riittävää huomiota rakennerahastojen johtamisen eri vaiheisiin. Paikallisille ja alueellisille viranomaisille tulee myöntää lopullisen asiakirjan sopimuspuolen asema ottamalla niiden edustajat mukaan jäsenvaltioiden ja Euroopan komission välillä käytäviin virallisiin neuvotteluihin. Asia tulee ottaa esille tarkistettaessa Tavoite 2 -ohjelmaa vuonna 1996. 56. Alueiden komitea korostaa Euroopan unionissa meneillään olevista kumppanuusjärjestelyistä oppimista ja pyytää Euroopan komissiota välittämään tätä koskevaa kokemustenvaihtoa. Alueiden komitea osallistuu tähän käynnistämällä ja tukemalla kokemusten vaihtoa ja ehdottaa tällaisten aloitteiden rohkaisemista kaikissa sopivissa yhteyksissä. 57. Alueiden komitea huomauttaa, että Euroopan komission ja jäsenvaltioiden vaikutusvalta ei saa olla muiden kumppanuusosapuolten vaikutusvaltaa suurempi, jotta voidaan välttää asioiden käsittelemistä "ylhäältä alaspäin", jolloin joistakin ohjelman osista neuvoteltaisiin ja sovittaisiin alueellisen kumppanuusmenettelyn ulkopuolella. Ohjelma-asiakirjan laatiminen 58. Alueiden komitea korostaa, että kumppanuusmenettelyn toiminta ja siihen osallistuminen tulee olla selkeästi määritetty Yhtenäisohjelma asiakirjassa ja Yhteisön tukijärjestelmässä. Euroopan komission tulee allekirjoittaa kumppanuusmenettely vain kun paikalliset ja alueelliset viranomaiset ovat ottaneet siihen tyydyttävästi osaa rakennerahastoasetuksen 4 artiklan mukaisesti. Alueiden komitea ehdottaa, että ohjelma-asiakirjan allekirjoittavat Euroopan komissio, jäsenvaltio sekä paikallisten ja alueellisten viranomaisten edustajat. 59. Alueiden komitea painottaa, että läheisyysperiaatteen mukaisesti silloin, kun luodaan yhdessä paikallisten ja alueellisten osapuolien kanssa toimintastrategioita ja päämääriä, asioita on lähestyttävä "alhaalta ylöspäin". Alueellisten kumppanuusosapuolten on voitava osallistua ohjelma-asiakirjan laatimiseen, jotta kaikille kumppanuusmenettelyn jäsenille syntyy tunne lopulliseen asiakirjaan sitoutumisesta. Ohjelman toteuttaminen 60. Alueiden komitea esittää huolensa siitä, että keskushallinto tai muut kumppanuusosapuolet rajaavat joissakin tapauksissa joitakin ohjelmakohtia kumppanuusmenettelyn ulkopuolelle, jolloin kumppanuusmenettelyn periaatteita ei näistä asioista päätettäessä huomioida. 61. Alueiden komitea korostaa, että rakennerahasto-ohjelmien tehokas toiminta edellyttää alueellisen tason toimivan johtoryhmän perustamista. Sillä on oltava tarpeelliset hallinnolliset resurssit ja paikallisten ja alueellisten osapuolten on oltava siinä edustettuina. Johtoryhmällä on oltava toimivalta päättää hankkeiden rahoituksesta. Ohjelmien ohjaus ja arviointi 62. Alueiden komitean mukaan kumppanuusosapuolten tulee neuvotella ja sopia yhteisistä ohjaus- ja arviointitavoista sekä osallistua aktiivisesti näiden toteutukseen. 63. Alueiden komitea korostaa erityisesti tiedon merkitystä kumppanuusosapuolille sekä näiden asiantuntemuksen lisäämistä, jolloin ohjelmien laatua voidaan kohottaa keskustelemalla ohjauksen ja arvioinnin avulla saavutetuista tuloksista. Alueiden komitean mielestä ohjelman soveltamisen seurannan tulisi muodostaa olennainen vertailukohta ohjausryhmän tarkistus- ja ajankohtaistamispäätöksille. Bryssel, 20. heinäkuuta 1995. Alueiden komitean puheenjohtaja Jacques BLANC