EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 12.6.2018 COM(2018) 483 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE käteismaksurajoituksista



1.Johdanto Komissio julkaisi 2. helmikuuta 2016 tiedonannon Euroopan parlamentille ja neuvostolle aiheesta ”Toimintasuunnitelma terrorismin rahoituksen torjunnan vahvistamiseksi”. Toimintasuunnitelma perustui EU:n nykyisiin sääntöihin uusiin uhkiin mukautumiseksi. Tarkoituksena oli päivittää EU:n politiikka kansainvälisten normien mukaiseksi. Toimintasuunnitelmassa käsiteltiin useita kysymyksiä ja ratkaisuja terrorismin rahoitukseen liittyvillä eri aloilla. Unioniin saapuvien tai sieltä poistuvien käteisvarojen valvonnasta annetun asetuksen soveltamisalan laajentamista koskevien toimien yhteydessä todettiin, että voisi olla asianmukaista tutkia käteismaksujen mahdollisten enimmäismäärien merkitystä. Lisäksi toimintasuunnitelmassa pantiin merkille, että ”tietyn kynnysarvon ylittävät käteismaksut ovat useissa jäsenvaltioissa kiellettyjä”. Tällaisia kieltoja ei ole kuitenkaan harkittu EU:n tasolla. Talous- ja rahoitusasioiden neuvosto (Ecofin-neuvosto) pyysi 12. helmikuuta 2016 pidetyn kokouksensa päätelmissä komissiota ”tutkimaan, olisiko tarpeellista asettaa asianmukaisia rajoituksia tietyt raja-arvot ylittäville käteismaksuille”. Toimintasuunnitelman ja Ecofin-neuvoston antaman tuen pohjalta komission yksiköt käynnistivät epävirallisen yhteydenpidon jäsenvaltioiden kanssa tietojen keräämiseksi niiden tällä alalla soveltamista käytännöistä, kansallisista kokemuksista käteismaksurajoituksista ja näkemyksistä mahdollisesta tällä alalla toteutettavasta aloitteesta. Komissio raportoi tästä nopeasta epävirallisesta kyselystä Ecofin-neuvostossa 17. kesäkuuta 2016 ja ilmoitti, että asiasta suoritettaisiin yksityiskohtainen vaikutustenarviointi, johon sisältyisi analyysi mahdollisten EU:n toimien kustannuksista ja hyödyistä. Tähän arviointiin kuuluisi myös julkinen kuuleminen. Komissio tilasi vaikutustenarvioinnin ulkopuoliselta toimeksisaajalta, ja julkinen kuuleminen järjestettiin maalis- ja toukokuun välisenä aikana vuonna 2017. Toimeksisaajan tekemän tutkimuksen, jäljempänä ’tutkimus’, tulokset viittaavat siihen, että käteismaksurajoitukset eivät torjuisi merkittävästi terrorismin rahoitusta, mutta tällaiset rajoitukset voisivat olla hyödyllisiä rahanpesun torjunnassa. Tutkimuksessa pantiin myös merkille, että kansallisella tasolla toisistaan poikkeavilla rajoituksilla on huomattavan kielteinen vaikutus sisämarkkinoihin, sillä ne vääristävät kilpailua ja luovat epäyhtäläiset toimintaedellytykset joillekin yrityksille. Tämän kertomuksen tarkoituksena on esitellä tämän tutkimuksen ja julkisen kuulemisen tulokset. Kertomus olisi luettava yhdessä tarkempaa tietoa sisältävän tutkimuksen kanssa. 2.Taustaa 2.1.Käteisen ominaisuudet Tässä kertomuksessa käteisellä tarkoitetaan keskuspankkien liikkeeseen laskemia seteleitä ja kolikoita. Tutkimus tarjoaa yksityiskohtaista tietoa käteisen käytöstä eri maissa. Euroopan keskuspankin Occasional Paper ‑sarjan julkaisussa ”The use of cash by households in the euro area” tarjotaan myös arvokasta tietoa käteisen käytöstä myyntipisteissä vuonna 2016 tehdyn kyselytutkimuksen perusteella. Tämän Euroopan keskuspankin raportin mukaan käteinen on yhä euroalueen yleisin maksutapa, ja se on yhä merkittävä arvonsäilyttäjä. Komissio keskittyi mahdollisen käteismaksurajan arvioinnissa suuriin maksuihin, jotka muodostavat vain pienen osan kaikista käteismaksuista. Kohteena ei ollut käteisen käyttö yleisesti ottaen. 2.2.Oikeudellinen kehys 2.2.1.EU:n tasolla EU:n tasolla ei ole tällä hetkellä lainsäädäntöä, jolla rajoitettaisiin käteismaksuja. Käteisen käyttöön liittyvistä velvollisuuksista on kuitenkin säädetty kahdessa säädöksessä. Käteisvarojen valvontaa koskevassa asetuksessa säädetään valvontajärjestelmästä, jota sovelletaan kaikkiin unionin alueelle saapuviin ja sieltä poistuviin henkilöihin, joilla on mukanaan valuuttaa tai siirtokelpoisia haltijamaksuvälineitä vähintään 10 000 euron arvosta. Komissio esitteli 21. joulukuuta 2016 uuden lainsäädäntöehdotuksen, jonka tavoitteena oli vahvistaa edelleen tätä valvontaa. Ehdotuksesta neuvotellaan parhaillaan Euroopan parlamentissa ja neuvostossa. Neljännessä rahanpesunvastaisessa direktiivissä säädetään asianmukaista huolellisuutta koskevia velvollisuuksia tavarakauppaa käyville henkilöille, jotka suorittavat tai vastaanottavat vähintään 10 000 euron käteismaksuja joko yhtenä suorituksena tai useina suorituksina, jotka näyttävät olevan toisiinsa kytkeytyneitä.

2.2.2.Kansallisella tasolla Suurimmassa osassa EU:n jäsenvaltioita on käteismaksurajoituksia. Näiden rajoitusten kynnysarvot vaihtelevat 500 eurosta 15 000 euroon. Nämä toimenpiteet ovat melko kirjavia, ja ne eroavat toisistaan toimenpiteiden tyypin, kynnysarvojen ja kattavuuden osalta. Lisäksi on huomautettava, että käteismaksurajoituksia säätäneiden EU:n jäsenvaltioiden määrä on noussut nopeasti viime vuosina vuoden 2008 neljästä jäsenvaltiosta yhteensä 17 jäsenvaltioon syyskuussa 2017. 3.Kesäkuun 17. päivänä vuonna 2016 pidetyn Ecofin-neuvoston kokouksen jälkeen toteutetut toimet Tehokkaan varojen käytön varmistamiseksi tutkimus tilattiin yksityiseltä toimeksisaajalta, joka oli Ecorysin ja Centre for European Policy Studies ‑tutkimuskeskuksen (CEPS) muodostama konsortio. Tutkimuksen päätavoitteena oli arvioida käteismaksurajoitusten mahdollisia vaikutuksia laittomaan toimintaan ja sisämarkkinoihin. Paremman sääntelyn suuntaviivojen mukainen julkinen kuuleminen järjestettiin 1. maaliskuuta – 31. toukokuuta 2017. Tämän kuulemisen tulokset esitellään 4 jaksossa. Ne viittaavat siihen, että suuri enemmistö vastaajista vastustaa selvästi kaikkia käteismaksurajoituksia. Toimeksisaaja sai tutkimuksen valmiiksi helmikuussa 2018. Tärkeimmät päätelmät olivat, että käteismaksurajoituksilla olisi vain vähän myönteisiä vaikutuksia terrorismin rahoituksen tai veropetosten kannalta. Tutkimuksen päätelmänä oli kuitenkin myös, että käteismaksurajoitukset ovat hyödyllisiä rahanpesun torjunnassa ja että kansallisella tasolla toisistaan poikkeavilla rajoituksilla on huomattavan kielteisiä vaikutuksia sisämarkkinoihin, sillä ne vääristävät kilpailua ja luovat epäyhtäläiset toimintaolosuhteet joillekin yrityksille. 4.Julkinen kuuleminen Julkinen kuuleminen järjestettiin 1. maaliskuuta ja 31. toukokuuta 2017 välisenä aikana internet-kyselytutkimuksena, jossa vastaajia pyydettiin vastaamaan erilaisiin kysymyksiin käteisrajoituksista. Sidosryhmien kuulemista varten määriteltiin kolme eri tavoitetta. Ensimmäiseksi huomattiin, että käteinen on säilyttänyt asemansa helpoimmin käytettävissä olevana maksuvälineenä, joka on joissakin jäsenvaltioissa juurtunut syvästi osaksi kansalaisten käsitystä henkilökohtaisesta vapaudesta. Näin ollen kaikki mahdolliset poliittiset muutokset olisivat arkaluontoisia ja vaikuttaisivat kaikkiin kansalaisiin. Tämän vuoksi kuulemisen ensimmäisenä ja tärkeimpänä tavoitteena oli kerätä suuren yleisön näkemyksiä mahdollisesta käteismaksurajoitusten käyttöönotosta. Toiseksi, kun otetaan huomioon, että käteistä käytetään yhä laajasti – jopa suuremmissa maksuissa – ja erityisesti tietyillä talouden aloilla sekä monien pienten ja keskisuurten yritysten toimesta, merkille pantiin, että käteismaksurajoitusten käyttöönotto voisi vaikuttaa merkittävästi näihin talouden aloihin ja toimijoihin. Sen vuoksi kuulemisen toisena tavoitteena oli kerätä sellaisten sidosryhmien näkemyksiä, jotka toimivat aloilla tai suorittavat toimia, jotka perustuvat merkittävissä määrin käteisen käyttöön, ja erityisesti kuulla heidän arvionsa siitä, millainen vaikutus tällaisilla rajoituksilla olisi heidän toimintaansa. Lisäksi terrorismin rahoituksen ja muun laittoman toiminnan torjuntaa koskevan tavoitteen perusteella rikos- ja lainvalvonta-asioiden asiantuntijoita pyydettiin esittämään näkemyksensä käteismaksurajoituksista tähän erityiseen tavoitteeseen liittyen. Vastaajia oli kolmesta eri luokasta, mutta on korostettava, että ensimmäinen vastaajien luokka – suuri yleisö – muodosti sähköisen kyselytutkimuksen tärkeimmän kohdeyleisön. Tutkimus toteutettiin käyttämällä sähköistä työkalua, joka mahdollisti sen, että vastauksia voitiin kerätä merkittävä määrä. Kysymykset suunniteltiin tätä vastaajien luokkaa silmällä pitäen. Muita luokkia, kuten esimerkiksi talouden alan ja lainvalvonnan ammattilaisia, ei suljettu kyselytutkimuksen ulkopuolelle, vaan myös heille annettiin mahdollisuus esittää näkemyksensä. Näitä sidosryhmiä kuultiin kuitenkin myös ulkoisen tutkimuksen yhteydessä järjestetyssä kyselyssä, joka oli luonteeltaan laadullisempi. Suuren yleisön kyselytutkimusta ei ollut suunniteltu erityisesti näiden sidosryhmien erityispiirteitä varten. Julkiseen kuulemiseen sisältyi useita eri kysymyksiä. Kaikki tiedot näistä kysymyksistä ja niihin annetuista vastauksista on julkaistu. Kyselytutkimuksen keskeinen viesti oli se, että huomattava enemmistö (94,94 %) vastasi kielteisesti kysymykseen ”Hyväksyisitkö käteismaksurajoitusten ottamisen käyttöön EU:n tasolla?” Vastaajat olivat yhtä mieltä tästä asiasta riippumatta siitä, oliko heidän asuinmaassaan käytössä rajoituksia vai ei. Tällainen kielteinen reaktio voidaan selittää sillä, että kysymys liittyy sellaisen yleisen kiellon käyttöönottoon, joka koskisi mahdollisesti kaikkia kansalaisia (toisin kuin esimerkiksi tiettyjen kemikaalien valmistuskielto, joka koskisi periaatteessa vain mahdollisia teollisuustuottajia). Lisäksi on selvää, että julkiset kuulemiset kuvastavat vain sellaisten vastaajien mielipidettä, jotka vastaavat spontaanisti vapaaehtoiseen kyselytutkimukseen, toisin kuin mielipidekyselyt, joissa vastaajiin otetaan proaktiivisesti yhteyttä järjestelmällisellä tavalla. Tähän liittyen on selvennettävä, että suurin osa vastaajista oli peräisin seuraavista kolmesta jäsenvaltiosta: Itävalta, Saksa ja Ranska. Tämä oli seurausta kuulemisen näiden maiden tiedotusvälineissä saamasta julkisuudesta. Komissio ei järjestänyt kohdennettua tiedotusta. Muiden maiden tulokset eivät kuitenkaan eronneet merkittävästi edellä mainituissa kolmessa maassa havaitusta yleisestä suuntauksesta. 5.Tutkimustulokset 5.1.Terrorismin rahoitusta koskevat tutkimustulokset Terroristit ja rikolliset käyttävät laajalti käteistä, koska se auttaa heitä minimoimaan kiinni jäämisen todennäköisyyden. Käteinen mahdollistaa nimettömyyden ja helpottaa paitsi laittoman toiminnan myös sellaisten laillisten liitännäisten liiketoimien kätkemistä, joita lainvalvontaviranomaiset voisivat muussa tapauksessa seurata. Käteisellä on merkittävä rooli monissa terroristien toimissa.

Tutkimuksessa esitelty valikoitujen äskettäisten terrori-iskujen tarkemmassa analyysissä nousi kuitenkin esille myös se, että käteismaksurajoituksilla olisi ollut vain vähän vaikutusta valmiuksiin valmistella nämä iskut. Ensinnäkin havaittavissa on, että terrori-iskujen kustannukset ovat olleet laskusuunnassa syyskuun 11. päivän iskujen jälkeen. Iskujen kustannukset ovat usein alle 10 000 euroa, joka on murto-osa syyskuun 11. päivän iskujen arvioidusta 400 000–500 000 Yhdysvaltain dollarin budjetista. Toiseksi yksittäiset maksut ovat näin pienissä budjeteissa vielä pienempiä, joten ainoastaan suuria maksuja koskevilla rajoituksilla ei olisi niihin vaikutusta. Tämä on osoitettu kattavalla tavalla tutkimuksessa esitetyssä tapaustutkimuksen analyysissä. Lisäksi on pantava merkille, että arvioitaessa käteismaksukiellosta terrorismiin ja muuhun rikolliseen toimintaan aiheutuvia vaikutuksia on erotettava toisistaan laittomiin ja laillisiin liiketoimiin kohdistuvat vaikutukset. Laittomissa liiketoimissa rikotaan lakia joko selvästi, esimerkiksi hankkimalla räjähteitä, tai toteutetaan laillisilta vaikuttavia liiketoimia, joissa molemmat osapuolet tietävät, että liiketoimet liittyvät laittomaan toimintaan. Kun kyseessä olevat liiketoimet ovat jo laittomia ja osapuolet ottavat tietoisen riskin joutua syytteeseen ja lainvalvontatoimien kohteeksi, vaikuttaa kyseenalaiselta, että käteismaksukieltoa noudatettaisiin tai että sillä olisi minkäänlaista pelotevaikutusta. Liiketoimesta suoritettavaa maksua koskeva lisäkielto ei todennäköisesti säikäytä rikollisia, jotka jo valmiiksi rikkovat lakia tietoisesti. Tämä pitää erityisesti paikkansa, kun tähän lisäkieltoon liittyvät seuraamukset ovat mitättömiä verrattuna pääasiallisesta rikollisesta toiminnasta langetettaviin seuraamuksiin. Lailliset liiketoimet ovat pääasialliseen rikolliseen toimintaan liittyviä liitännäisiä liiketoimia, jotka eivät ole itsessään rikollisia (kuten autonvuokraus) ja joiden osalta vastapuolen (esim. autovuokraamon) voidaan olettaa olevan tietämätön liiketoimen taustalla olevasta rikollisesta tarkoituksesta (esim. räjähteiden kuljetus). Tässä yhteydessä käteismaksukieltoa voitaisiin noudattaa vilpittömän vastapuolen aloitteesta, minkä seurauksena liiketoimen maksu suoritettaisiin muulla välineellä tai jätettäisiin suorittamatta. Valitettavasti tällaisessa tapauksessa voidaan pitää epätodennäköisenä – koska nämä liiketoimet ovat laillisia ja tavallisia – sitä, että niiden maksaminen jäljitettävissä olevilla välineillä välttämättä mahdollistaisi epäilyttävän toiminnan havaitsemisen. On pantava merkille, että äskettäisten terrori-iskujen valmistelun yhteydessä monet tällaiset tavalliset liiketoimet maksettiin käyttämällä jäljitettävissä olevia maksuvälineitä ilman, että se olisi johtanut varoitusten antamiseen. Näin ollen suurten käteismaksujen kieltäminen ei vaikeuttaisi merkittävästi terrorismin tai muun rikollisen toiminnan rahoittamista. Se ei koskisi suurinta osaa liiketoimista, tai kieltoa ei todennäköisesti noudatettaisi, tai sitä noudatettaisiin ainoastaan liiketoimissa, jotka ovat itsessään niin yleisiä, että ne eivät todennäköisesti herätä mitään epäilyksiä. 5.2.Veropetoksia koskevat tutkimustulokset Vaikka veropetokset ja käteisen käyttö liittyvät usein toisiinsa, tutkimuksessa osoitettiin, että näiden kahden välinen suhde ei ole aina yksiselitteinen. Ensinnäkin vaikuttaa siltä, että vaikka käteisen käyttö taloudessa korreloi jossain määrin veropetosten määrän kanssa, myös muilla tekijöillä on merkittävä rooli, mikä selittäisi poikkeukset (jollaisen muodostaa esimerkiksi Itävalta, jossa tehdään vain vähän veropetoksia mutta jossa käytetään paljon käteistä). Toiseksi, vaikka käteistä käytetään laajasti terrorismin ja muun rikollisen toiminnan rahoittamiseen, merkittävä osa veropetoksista toteutetaan käyttämällä muita kuin käteismaksuja. Näissä tapauksissa petos perustuu monimutkaisiin laillisiin rakenteisiin ja toimintoihin, jotka ovat usein luonteeltaan monikansallisia ja joihin ei sisälly lainkaan käteisen käyttöä. Näissä tapauksissa käteismaksukiellolla ei olisi minkäänlaista vaikutusta. Lopuksi tapauksissa, joissa käteistä käytetään veropetoksen tekemistä varten, voidaan erottaa toisistaan kaksi erilaista tapausta. Käteisrajoitukset eivät vaikuttaisi rajoittavan petoksia kummassakaan tapauksessa. Ensimmäisessä tapauksessa on kyse liiketoimista, joissa kummatkin osapuolet ovat mukana veropetoksessa, kuten pimeässä työssä. Tällaisten liiketoimien summat voivat olla suuria (kuten palkanmaksu), mutta koska molemmat osapuolet altistuvat jo veropetokseen liittyville seuraamuksille, käteismaksukiellolla ei juuri olisi pelotevaikutusta. Toisessa tapauksessa on kyse liiketoimista, joissa vain toinen osapuoli hyödyntää käteismaksutapahtumaa veropetoksen tekemistä varten (tavallisesti myyjä), kun taas toinen osapuoli ei osallistu petokseen eikä ole siitä tietoinen. Komission mukaan vaikuttaa siltä, että käteisrajoituksilla voisi olla vaikutusta tällaisissa tapauksissa. Kun otetaan kuitenkin huomioon, että tällaisiin liiketoimiin liittyvät summat ovat usein pieniä (esim. ravintolalaskut), suuria käteismaksuja koskeva kielto ei yleisesti ottaen kattaisi niitä. Näin ollen vaikuttaisi siltä, että suuria käteismaksuja koskevilla rajoituksilla olisi vain rajallinen vaikutus veropetoksiin, jollei kynnysarvoa aseteta erittäin alhaiseksi. 5.3.Rahanpesua koskevat tutkimustulokset Monien rikollisten toimien tavoitteena on tuottaa voittoa niitä tekevälle yksilölle tai ryhmälle. Rahanpesussa on kyse näiden rikollisten tulojen käsittelystä niiden laittoman alkuperän kätkemiseksi, jotta saadut rahat vaikuttavat laillisilta ja voidaan käyttää reaalitaloudessa. Kuten tutkimuksesta ilmenee, on selvää, että käteismaksuilla on tärkeä rooli rahanpesussa. Pääsyynä tälle on se, että muiden maksuvälineiden kuin käteisrahan käytön vakaasta kasvusta ja rikollisuuden luonteen muuttumisesta (kyberrikollisuuden, verkossa tehtävien petosten ja verkon laittomien markkinapaikkojen kasvu) huolimatta rikollisen toiminnan tuotto saadaan yhä suurina käteissummina. Näin ollen käteinen on usein lähtöpiste rahanpesulle, joka edellyttää siten käteismaksuja, jotka tehdään usein hankkimalla arvokkaita tavaroita. Rajatylittävien riskien arvioinnista annetussa Euroopan komission kertomuksessa korostetaan myös käteisen tärkeää roolia rahanpesussa (ks. erityisesti luvut 2.1.4 ja 2.2.1). Käteisrajoitukset eivät vaikuttaisi kaikkiin käteismaksuihin, mutta rahanpesuun liittyvien liiketoimien rahasummat ovat usein suuria. Kielto tai ilmoitusvelvollisuus poistaisi liiketoimen nimettömyyden ja tekisi kalliita tavaroita ostamalla tehtävästä rahanpesusta vaikeampaa. Näiden maksutapahtumien kokonaisarvoa ja käteisrajoitusten yleistä vaikutusta rahanpesuun ei voida kuitenkaan määritellä täsmällisesti määrällisesti. Tässä yhteydessä jo pelkkä ilmoitusvelvollisuus tarjoaisi lainvalvontaviranomaisille tiedustelutietoa. Ilmoitusvelvollisuuden vaikuttavuus riippuisi kuitenkin siitä, miten arvokkaiden tavaroiden ja palvelujen välittäjät noudattaisivat tätä velvollisuutta ja missä määrin raportit todellisuudessa analysoitaisiin ja hyödynnettäisiin tiedustelutietona, tietoina tai todisteina rahanpesua koskevissa tutkintatapauksissa. Noudattamisen kustannusten arvioidaan olevan korkeampia kuin pelkästä käteiskiellosta aiheutuvien kustannusten. Yksi rahanpesun erityinen piirre on sen kansainvälisyys ja se, että rikolliset hyödyntävät käteismaksujen raportointia ja käteismaksujen rajoituksia sääntelevien kansallisten lakien välisiä eroja. EU:n jäsenvaltioiden käteisrajoituksia sääntelevien lakien väliset erot paitsi heikentävät sisämarkkinoiden asianmukaista toimintaa (ks. alla) myös tarjoavat tilaisuuden kiertää valvonta alkuperämaassa investoimalla yritystoimintaan, jossa käytetään paljon käteissuorituksia, sellaisessa EU:n jäsenvaltiossa, jossa ei valvota käteismenoja tai joissa näiden menojen valvonta on vähäisempää. Toisin sanoen käteismaksurajoitusten olemassaolo joissakin jäsenvaltioissa ja niiden puuttuminen muista jäsenvaltioista luo mahdollisuuksia kiertää rajoitukset siirtymällä toiseen EU:n jäsenvaltioon. Näin ollen vaikuttaa siltä, että suuria käteismaksuja koskevilla yhdenmukaisilla rajoituksilla – olipa niissä kyseessä sitten kielto tai ilmoitusvelvollisuus – olisi myönteinen vaikutus rahanpesun torjuntaan, vaikka tätä vaikutusta ei ole voitu mitata tarkasti määrällisesti. Kun otetaan huomioon, että rahanpesu on tyypillisesti muun rikollisen tai laittoman toiminnan sivutuote, tällainen myönteinen vaikutus ulottuisi välillisesti tällaisen toiminnan torjuntaan, vaikka rajoitukset eivät vaikuttaisi suoraan tällaiseen toimintaan. 5.4.Sisämarkkinoita, kilpailun vääristymistä ja käteismaksurajoituksia koskevat tutkimustulokset Toisistaan poikkeavien kansallisten rajoitusten olemassaolo herättää kysymyksen siitä, siirretäänkö toimintoja näiden rajoitusten vuoksi rajojen yli. Tutkimuksen mukaan näin tehdään.