Erityiskertomus nro 11/2003 ympäristöalan rahoitusvälineestä (LIFE) sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 292 , 02/12/2003 s. 0001 - 0027



Erityiskertomus nro 11/2003 ympäristöalan rahoitusvälineestä (LIFE) sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla (2003/C 292/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> LYHENNELUETTELO LIFE Ympäristöalan rahoitusväline Medspa Yhteisön toimet Välimeren alueen ympäristön suojelemiseksi Norspa Yhteisön toiminnasta rannikkoseutujen ja rannikkovesistöjen ympäristön suojelemiseksi Irlanninmerellä, Pohjanmerellä, Kanaalissa, Itämerellä ja Atlantin valtameren koillisosassa OLAF Euroopan petostentorjuntavirasto Pk-yritykset Pienet ja keskisuuret yritykset TIIVISTELMÄ I Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kohdistui ympäristöalan rahoitusvälineen (LIFE) hallinnointiin; komissio vastaa vaiheittain toteutettavan ohjelman hallinnoinnista suoraan. Ohjelmaan kuuluu kolme eri osa-aluetta (luonnon LIFE-tuki, ympäristön LIFE-tuki ja kolmansien maiden LIFE-tuki) ja lisäksi liitännäistoimenpiteitä. Tarkastuksessa painotettiin erityisesti toista vaihetta (1996-1999, LIFE II). II LIFE-ohjelman yleisenä tavoitteena on vaikuttaa ympäristöalan kehittämiseen ja tarvittaessa myös sitä koskevan yhteisön politiikan ja lainsäädännön täytäntöönpanoon; tavoite on laaja ja liian epätarkka. Sitä vastoin luonnon LIFE-tuen osa-alue on tarkemmin määritelty, koska sen toimet liittyvät kahden direktiivin soveltamiseen. Sovellettavat direktiivit koskevat luonnontyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston ja luonnonvaraisten lintujen suojelua (ks. kohdat 16-17). III Talousarvion ympäristötoimiin osoitetuista määrärahoista LIFE-ohjelman osuus on suurin. Yhteisön rahoitusosuus ohjelman toisen vaiheen (LIFE II) toteuttamiseen oli 450 miljoonaa euroa, joista 435 miljoonaa euroa oli käytetty määräaikaan mennessä. Uusista jäsenyyttä hakeneista maista ainoastaan yksi käytti tarjottua tilaisuutta osallistua ohjelmaan (ks. kohdat 23-27). IV Komissio arvioi hanke-ehdotukset ohjelman jokaisella osa-alueella erilaisten kriteereiden pohjalta ja turvautuu riippumattomiin asiantuntijoihin vain ympäristön ja kolmansien maiden LIFE-tuen osalta. Tiettyjä riippumattomien asiantuntijoiden arvioinnin yhteydessä laatimia asiakirjoja ei ole säilytetty (ks. kohdat 29-33). V Täydentävyyteen ei kiinnitetä riittävästi huomiota LIFE-tuen avulla ja muista yhteisön varoista rahoitettujen ympäristöhankkeiden (rakennerahastot, tutkimus) yhteydessä, ja yksiköiden välinen kuulemismenettely ei poista kokonaan kaksinkertaisen rahoituksen riskiä (ks. kohdat 41-45). VI Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lukuisia vaikeuksia LIFE-tuen toisen vaiheen (LIFE II:n) täytäntöönpanossa. Paikalla toimitetussa tarkastuksessa, joka perustui hankkeista poimittuun otokseen, kävi ilmi seuraavaa: a) hankkeiden kuluihin on sisällytetty henkilöstökuluja, jotka eivät perustu luotettavaan ajankäytön seurantaan, ja mukana oli virkamiesten palkkoja, jotka yleensä katetaan kyseisen valtion julkisista varoista (ks. kohdat 47-49); b) suuri määrä komission maksuja on viivästynyt huomattavasti (ks. kohdat 52-55); c) hankkeiden rahoitussuunnittelussa oli puutteita, ja edunsaajat eivät pitäneet kirjaa riittävän avoimesti ja yksityiskohtaisesti, jotta rahavirtojen kulkua olisi jälkikäteen ollut mahdollista seurata (ks. kohdat 56-62); d) luonnon LIFE-tuen osa-alueen toimia varten suoritetut maa-alueiden hankinnat aiheuttivat suuria menoja, eikä riittäviä takuita ollut siitä, että näitä maa-alueita käytetään suojelutarkoituksiin myös toimien päättymisen jälkeen (ks. kohdat 63-65). VII Hankkeiden seurannan ja valvonnan osalta komissio on lisännyt tarkastuskäyntejä paikalle, ja tarkastuksen tulokset paljastavat lukuisia virhetyyppejä edunsaajien tasolla. Teknisen avun toimistojen, jotka vastaavat hankkeen riippumattomasta seurannasta, tehtäviä ei ollut määritelty selkeästi, minkä vuoksi toimien seuranta ei aina ollut tehokasta (ks. kohdat 67-75). VIII Ponnisteluja LIFE-ohjelman hallinnon puutteiden vähentämiseksi on jatkettava. Tätä tarkoitusta varten tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että a) LIFE-tuen roolia täsmennetään monivuotisten ympäristötoimintaohjelmien yhteydessä, ja tuen tavoitteita tarkennetaan ja mikäli mahdollista ilmaistaan tavoitteet määrinä; b) komissio tarkastelee mahdollisuutta erottaa luontoa ja ympäristöä koskevien osa-alueiden hallinnointi toisistaan; c) hanke-ehdotusten arvioinnin suorittavat kaikkien ohjelman osa-alueiden osalta ulkopuoliset asiantuntijat, jotka valitaan julkisen ehdotuspyynnön perusteella; d) toimintaan liittyviä hallinnollisia säännöksiä tarkistetaan tukikelpoisten kulujen määrittämiseksi tarkemmin; erityisesti on tarkennettava hankkeiden kirjanpitoa, henkilöstökuluja, poistoja ja maa-alueiden hankintaa luonnon LIFE-tuen osalta; e) komission paikan päällä suorittamaa tarkastustoimintaa tehostetaan antamalla tarkastukset mahdollisesti ulkopuolisten tarkastajien tehtäväksi; f) toteutetaan hankkeista saatujen tulosten levittäminen. JOHDANTO 1. LIFE on komission suoraan hallinnoima, yksinomaan ympäristöalaa koskeva rahoitusväline. Sen yleisenä tavoitteena on kehitykseen vaikuttaminen ja tarvittaessa ympäristöalaa koskevien yhteisön politiikkojen ja lainsäädännön täytäntöönpano. Yhteisön kohdalla LIFE-tukea voidaan maksaa luonnonsuojelutoimille (luonnon LIFE-tuki) ja ympäristöalaa koskevien yhteisön politiikkojen ja lainsäädännön täytäntöönpanoon liittyville toimille (innovatiiviset toimet, esittelytoimet ja valmistelutoimet) (ympäristön LIFE-tuki). Kolmansien maiden kohdalla tuen ensisijaisena tavoitteena on teknisen avun muodossa annettava taloudellinen tuki (kolmansien maiden LIFE-tuki). Tuen avulla katetaan myös liitännäistoimenpiteitä, jotka ovat välttämättömiä toimiin liittyvän seurannan tai edistämisen sekä niitä koskeviin kokemuksiin ja tuloksiin perustuvan tiedonjakelun kannalta. TARKASTUKSEN TAVOITE JA LÄHESTYMISTAPA 2. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustavoite koski lähinnä seuraavia LIFE-rahoitusvälineen (erityisesti LIFE II -rahoitusvälineen) suunnitteluun, hallinnointiin ja täytäntöönpanoon liittyviä näkökohtia: a) Ovatko tavoitteet selkeästi määritettyjä, mitattavissa olevia ja strategian kannalta olennaisia? b) Onko komissio ottanut käyttöön: - asianmukaisen hallinnointivälineen, - hankkeiden riittävän valvonnan, - toimivan järjestelmän tulosten hyödyntämiseksi? 3. Tarkastukset toimitettiin komission ympäristöasioiden pääosastossa, kansallisten viranomaisten luona ja teknisen avun toimistoissa maaliskuun 2001 ja kesäkuun 2002 välisenä aikana. Tarkastus keskittyi lähinnä LIFE II -ohjelman täytäntöönpanoon. Joulukuun 31. päivään 2002 mennessä puoliakaan vuosien 1996 ja 1999 välisenä aikana päätetyistä 2-5 vuotta kestäneistä hankkeista ei ollut saatettu päätökseen. Komissiossa perehdyttiin ohjelman kolmeen eri osa-alueeseen liittyviä hankkeita koskeviin aineistoihin. Paikalla tarkastettiin 810:stä luontoa ja ympäristöä koskevien osa-alueiden hankkeesta poimittu 46 hankkeen otos, jossa oli mukana kahdeksan jäsenvaltiota (Saksa, Espanja, Ranska, Irlanti, Italia, Portugali, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta). 4. Paikalla tarkastettuun otokseen kuuluneiden hankkeiden valintaperusteet liittyivät tukikelpoiseen alaan, edunsaajatyyppiin, hanketyyppiin, taloudelliseen merkittävyyteen sekä edistymiseen. Tarkoituksena oli poimia otos, jonka avulla saadaan kokonaiskuva rahoitettavien toimien laajaan kirjoon kuuluviin toimintoihin liittyvistä ongelmista. YMPÄRISTÖNSUOJELUUN LIITTYVÄT YHTEISÖN TUET Yleinen tausta 5. EU:n maksamat ympäristöalan tuet jakaantuvat useisiin eri tyyppeihin, ja niiden hallinnoinnista vastaavat useat pääosastot, joiden vastuulle kuuluvat rakennerahastot, koheesiorahasto, tutkimus, maatalous, yhteisön ulkopuolella toteutettavat ohjelmat, liittymistä edeltävä tuki sekä ympäristöasioiden pääosaston erityistoimenpiteet. Tukien vuotuinen määrä on keskimäärin arviolta 11,1 miljardia euroa, joista 5,3 miljardia euroa rahoitetaan yleisen talousarvion määrärahoista ja 5,8 miljardia euroa Euroopan investointipankin myöntämin lainoin (ks. taulukko 1). Menot toteutetaan Euroopan parlamentin ja neuvoston hyväksymien ympäristötoimintaohjelmien puitteissa(1). 6. Ympäristötoimintaohjelmilla on tärkeä merkitys laadittaessa ympäristöalaa koskevia yhteisön politiikkoja. Ohjelmiin sisältyy monivuotisia strategia-asiakirjoja ja niiden tarkoituksena on alaa koskevien keskeisten EU:n haasteiden määrittäminen, tavoitteiden asettaminen ja suuntaviivojen vahvistaminen. EU laati ensimmäisen ympäristötoimintaohjelmansa vuonna 1973. 7. Vuonna 1993 tuli voimaan viides ympäristöalan politiikkaa ja toimintaa sekä kestävää kehitystä koskeva yhteisön ohjelma(2). Sen yhteydessä määritettiin ympäristöalaa koskevat laajat poliittiset suuntaviivat vuosille 1993-1999 ja tuotiin ensimmäistä kertaa esille yhteisön ympäristöalan rahoitusväline (LIFE) taloudellisen tuen muotona. LIFE II -ohjelmaa koskevassa asetuksessa on määritetty viidennen ympäristötoimintaohjelman kattamat alat lukuun ottamatta matkailualaa, joka on liitetty myöhemmin LIFE-ohjelman suuntaviivoihin. Taulukko 1 Euroopan unionin myöntämä tuki ympäristöalalla >TAULUKON PAIKKA> 8. Vuonna 2002 hyväksytyn kuudennen ympäristötoimintaohjelman yhteydessä ei (yleensä) mainita toimien täytäntöönpanoon käytettäviä välineitä lukuun ottamatta yhtä selkeää viittausta LIFE-ohjelmaan; viittaus koskee tulosten levittämisen parantamista(3). Ohjelman kattamat toiminta-alat on viidennen ympäristötoimintaohjelman tapaan määritetty uudelleen LIFE-ohjelman suuntaviivoissa. 9. Ympäristötoimintaohjelmat osoittavat sinällään poliittista tahtoa kestävään kehitykseen tähtäävien ympäristöalan strategioiden huomioon ottamiseen, mutta rahoitusvälineiden hajaantuminen eri pääosastojen välille ilman niiden välistä horisontaalista yhteensovittamista vaikeuttaa ohjelmien täytäntöönpanoa käytännössä. Erityisesti LIFE-ohjelman yhteydessä ei ole käytännössä kyetty määrittämään hankkeiden muodossa rahoitettujen toimien ja muiden tukitoimien - etenkin rakennerahastojen - välistä täydentävyyttä. 10. Tilintarkastustuomioistuin suositti jo vuonna 1992 julkaistussa ympäristöalaa koskevassa erityiskertomuksessaan(4), että ympäristöasioiden pääosaston tehtäväala olisi tarkennettava, jotta pääosasto kykenisi takaamaan aiempaa paremmin ympäristöalaa koskevien, useiden eri pääosastojen rahoittamien tukitoimien täydentävyyden ja vaikuttavuuden. Esimerkiksi rakennerahastojen yhteisrahoittamat toimet on arvioitava ennalta, jotta niiden soveltuvuus ympäristöalan lainsäädäntöön saadaan selville. Rakennerahastoja koskevan kolmannentoista vuosikertomuksen (2001) mukaan(5) arviointien yhteydessä on ilmennyt yleinen puute, joka liittyy ympäristöalaa koskevien yhdenmukaistettujen perusindikaattoreiden puuttumiseen. Ympäristöasioiden pääosasto voisi osallistua yhdenmukaistamiseen LIFE-hankkeista saatujen, etenkin mainittujen indikaattoreiden kokoamisesta ja yhdenmukaistamisesta saatujen tulosten avulla. Vaikutus Natura 2000 -alueiden määrittämiseen 11. LIFE-ohjelma kannustaa jäsenvaltioita määrittämään luonnonsuojelualueita, kuten luontotyypeistä ja linnuista annetuissa direktiiveissä edellytetään. Kyseisten direktiivien saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on kuitenkin tapahtunut hitaasti jäsenvaltioissa. 12. Kaikki jäsenvaltiot olivat saattaneet luontotyyppien suojelua koskevan direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä vasta vuoden 2000 lopussa - kuusi ja puoli vuotta asetetun määräajan, kesäkuun 1994, päättymisen jälkeen. Viivästyksiä liittyy myös luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun direktiivin saattamiseen osaksi kansallisia lainsäädäntöjä(6). Viivästykset johtuvat joissakin tapauksissa siitä, että tietyt jäsenvaltiot ovat vahvistaneet direktiivien kanssa ristiriidassa olevia kansallisia säännöksiä (esimerkiksi suojeltuja lajeja uhkaavien metsästyskausien alkamis- ja päättymisajankohtien osalta)(7). Komission on mainitun direktiivin mukaisesti laadittava kolmen vuoden välein täytäntöönpanokertomus. Viimeisin kertomus kattaa vuosien 1996 ja 1998 välisen ajanjakson, mutta komissio hyväksyi kertomuksen vasta vuonna 2002, koska jäsenvaltiot eivät toimittaneet kaikkia pyydettyjä tietoja asetetussa määräajassa(8). 13. Kuuden, lajien ominaispiirteiden perusteella jaotellun luonnonmaantieteellisen alueen (alppivyöhyke, Atlantin vyöhyke, boreaalinen vyöhyke, mannervyöhyke, Makronesian vyöhyke ja Välimeren vyöhyke) määrittämiseen liittyy viiveitä. Määrittäminen on kuitenkin ensisijaisen tärkeää yhteisön kannalta merkittävien luontotyyppien suojelua silmällä pitäen. Yhteisön tärkeinä pitämiä alueita koskeva luettelo, jossa eritellään yhden tai useamman ensisijaisesti suojeltavan luontotyypin tai lajin sisältävät alueet, olisi pitänyt hyväksyä kuuden vuoden kuluessa direktiivin 92/43/ETY tiedoksiannosta. Ensimmäinen luonnonmaantieteellinen alue hyväksyttiin kuitenkin virallisesti vasta joulukuussa 2001(9). Alueeseen kuuluvat Azoreiden ja Madeiran saariryhmät sekä Kanariansaaret. 14. Luontoa koskevia hankkeita olisi jatkettava sellaisilla alueilla, joilla toteutettavista hankkeista komissio on tehnyt muodollisen päätöksen. Tällaisella päätöksellä vahvistettaisiin näiden toimien kestävyyttä huolimatta asiaa koskevista merkittävistä periaatteista, jotka tuomioistuin(10) on laatinut. LIFE-OHJELMAN OMINAISPIIRTEET Rakenne ja toiminta-alat 15. LIFE-ohjelma hyväksyttiin vuonna 1992(11), ja se korvasi aiemmat rahoitusvälineet (ACE(12), ACNAT(13), Medspa(14) ja Norspa(15)). OhjeIman painopiste on pitkällä aikavälillä, ja sen täytäntöönpano tapahtuu useissa eri vaiheissa kolmella eri osa-alueella: "luonto", "ympäristö" ja "kolmannet maat". Ensimmäisessä vaiheessa ohjelma kattoi vuosien 1991 ja 1995 välisen ajanjakson (LIFE I), ja sille myönnettiin talousarviomäärärahoja 400 miljoonaa euroa. LIFE II(16) koski vuosien 1996 ja1999 välistä ajanjaksoa, ja sille myönnetty rahoitusosuus oli 450 miljoonaa euroa. LIFE III(17) kattaa puolestaan vuosien 2000 ja 2004 välisen ajanjakson, ja sille on myönnetty rahoitusta 640 miljoonaa euroa. 16. Seuraavassa taulukossa esitetään toimien jakaantuminen ohjelman kolmen eri osa-alueen välillä: >TAULUKON PAIKKA> Lähde: LIFE II -asetus. 17. LIFE-asetuksen tavoitteena on yhtenäinen ympäristöalan rahoitusväline, jonka avulla voidaan edistää yhteisön ympäristöpolitiikan ja -lainsäädännön kehittämistä ja täytäntöönpanoa; asetukseen koottiin neljä aiempaa asetusta, joista kukin koski tiettyä toiminta-alaa. Asetuksessa ei ole eritelty selkeästi tavoitteita eikä yhdenmukaistettu eri toiminta-aloja. 18. LIFE-ohjelman kolmesta osa-alueesta ("luonto", "ympäristö" ja "kolmannet maat") vastasi vuoden 2001 alkuun saakka kolme eri hallinnointiyksikköä ja yksi yhteinen, ympäristöasioiden pääosastoon kuuluva varainhoidon yksikkö. 19. Kuten tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastuksen aikana, luontoa ja ympäristöä koskevat osa-alueet liittyvät hyvin erityyppisiin tukitoimiin, joista kummankin hallinnoinnilla on omat erityispiirteensä; näin ollen on perusteltua, että niiden hallinnointi annettiin eri yksiköiden tehtäväksi. Kolmansia maita koskevaan LIFE-ohjelman osa-alueeseen liittyi sen sijaan samankaltaisuuksia ympäristöä koskevan osa-alueen kanssa. 20. Ympäristöasioiden pääosaston yksiköt järjesteltiin kuitenkin uudelleen LIFE-ohjelman kolmen eri osa-alueen hallintomenettelyiden yhdenmukaistamiseksi ja selkiyttämiseksi sekä hallinnoinnin tehostamiseksi(18). LIFE-ohjelman hallinnoinnista vastaavat kolme eri yksikköä yhdistettiin ja niiden muodostaman yksikön rinnalle perustettiin varainhoidosta vastaava toimisto. Tehtävän monimutkaisuuden ja henkilöstön suuren vaihtuvuuden takia menettelyihin tehtävien muutoksien tekemistä jatkettiin vuoden 2002 loppuun saakka. Hallinnointi ja rahoitus 21. Komissio hallinnoi LIFE-ohjelmaa keskitetysti. Se saa tukea jäsenvaltioilta ja kolmansien maiden viranomaisilta ja käyttää myös teknisen avun toimistoja(19). Rahoitettavien hankkeiden valinnassa komissiolla on apunaan kaksi jäsenvaltioiden edustajista koostuvaa komiteaa, joista toinen vastaa luontoa koskevasta osa-alueesta ja toinen ympäristöä sekä kolmansia maita koskevasta osa-alueesta. 22. LIFE-ohjelman yhteydessä maksettavan tuen osuus on yleensä enintään 50 prosenttia hankkeiden tukikelpoisista kuluista. Tuen osuus on 30 prosenttia sellaisten hankkeiden kohdalla, joista koituu huomattavia tuloja, ja 75 prosenttia direktiivissä 92/43/ETY tarkoitettujen ensisijaisesti suojeltavien luontotyyppien tai lajien tai direktiivissä 79/409/ETY tarkoitettujen uhanalaisten lintulajien EU:ssa toteutettavaa suojelua koskevien toimien kohdalla. Tekniseen apuun ja liitännäistoimenpiteisiin liittyvät menot korvataan kokonaisuudessaan. Rahoituksen toteuttaminen 23. Taulukossa 2 on esitetty ympäristöasioiden pääosaston hallinnoimiin erityisiin budjettikohtiin liittyvien talousarviomäärärahojen kehittyminen vuosien 1995 ja 2002 välisenä aikana sekä kyseisten määrärahojen käyttö(20). Ympäristöä ja luontoa koskevat LIFE-ohjelman osa-alueet rahoitetaan budjettikohdasta B4-3 2 0(21) ja kolmansia maita koskeva osa-alue budjettikohdasta B7-8 1 0. LIFE-ohjelman kokonaisosuus ympäristöasioiden pääosaston hallinnoimista määrärahoista on noin 70 prosenttia. 24. Kunakin varainhoitovuonna käytettävissä olleet maksusitoumusmäärärahat on käytetty vuotta 2000 lukuun ottamatta lähes kokonaisuudessaan. Varainhoitovuoden 2000 maksusitoumusmäärärahoista käytettiin 32 prosenttia; syynä tähän oli lähinnä käytettävissä olleiden määrärahojen alhainen käyttöaste LIFE-ohjelman kohdalla (4 prosenttia), sillä ohjelman kolmas vaihe hyväksyttiin heinäkuussa 2000, eikä kyseisen vuoden aikana hyväksytty hankkeita. 25. Asetukseen perustuvasta 450 miljoonan euron rahoitusosuudesta otettiin lopulta 435 miljoonaa euroa varainhoitovuosien 1996-1999 talousarvioihin. Luonnon ja ympäristön LIFE-tuen vertailu osoittaa, että maksusitoumusmäärärahat (207,9 miljoonaa euroa luonnon LIFE-tukeen ja 207,8 miljoonaa euroa ympäristön LIFE-tukeen) sekä maksumäärärahat (160,7 miljoonaa euroa luonnon LIFE-tukeen ja 157,6 miljoonaa euroa ympäristön LIFE-tukeen) ovat jakaantuneet tasaisesti (ks. taulukko 3). Uusien jäsenyyttä hakevien maiden joukossa Romania osallistui ensimmäisenä mainittuihin LIFE-ohjelman osa-alueisiin. Taulukossa 4 on esitetty kolmansia maita koskevaan osa-alueeseen liittyvä LIFE II -ohjelman rahoitusosuus(22). 26. Asetuksessa liitännäistoimenpiteisiin, kuten seurantaan ja arviointiin, suunnattavaksi tarkoitettu määrä on kolme prosenttia talousarvion kokonaismäärästä. Määrä on ylittynyt siten, että se on 3,17 prosenttia tehdyistä sitoumuksista eli yhteensä 13,81 miljoonaa euroa. Luonnon LIFE-tuen osuus on suurempi (4 prosenttia eli 8,2 miljoonaa euroa) (ks. taulukko 5). 27. Käynnissä olevien maksusitoumusten määrä ja osuus on merkittävä. Joulukuussa 2002 kyseisten, LIFE II -ohjelmaa koskevien 380 maksusitoumuksen osuus oli 47,2 miljoonaa euroa luonnon LIFE-tuen, 50,3 miljoonaa euroa ympäristön LIFE-tuen ja 3,9 miljoonaa euroa kolmansien maiden LIFE-tuen kohdalla. Kyseisistä maksusitoumuksista 26:n (4,8 miljoonaa euroa) kohdalla toteuttamiselle asetettu määräaika ylittyi. Taulukko 2 Talousarvion osaston "ympäristö" määrärahat ja niiden käyttö 1995-2002 (jaksotetut määrärahat) >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Mainittujen vuosien tulostili (nide II). Taulukko 3 Luonnon LIFE II -tuki + Ympäristö - B4 3 2 0 0 + B4 3 2 0 1 ja osa B4 3 2 0 9:stä alkaen vuodesta 2000 - Sitoumukset verrattuna maksuihin >TAULUKON PAIKKA> Lähde: tulostili, nide II, SINCOM 1 (1996-1997) ja SINCOM 2 (1998-). Taulukko 4 Kolmansien maiden LIFE II -tuki - B7 8 1 0 0 - Sitoumukset verrattuna maksuihin >TAULUKON PAIKKA> Lähde: tulostili, nide II, SINCOM 1 (1996-1997) ja SINCOM 2 (1998-). Taulukko 5 LIFE II - Täytäntöönpano - Asetuksen (EY) N:o 1404/96 liitteen I 8 artiklan 1 kohdassa vahvistettu enimmäismäärä verrattuna tosiasiassa sidottuun määrään >TAULUKON PAIKKA> Lähde: tulostili, nide II, SINCOM 1 (1996-1997) ja SINCOM 2 (1998-). HANKKEIDEN VALINTA Valintamenettelyt 28. Valintamenettelyn avulla pyritään varmistamaan yhteisön varojen moitteeton hoito. Valintamenettely perustuu ohjelman tavoitteita kuvastaviin kriteereihin ja valinta tapahtuu vertailemalla eri ehdotuksia sen varmistamiseksi, että valituksi tulevat parhaiten ohjelman tavoitteita vastaavat hankkeet. 29. LIFE-asetuksen 9 artiklan mukaisesti jäsenvaltiot toimittavat komissiolle vuosittain 31. tammikuuta mennessä rahoitettavia toimia koskevat ehdotukset. Kolmansista maista tulevien ehdotusten toimittamisesta komissiolle vastaavat kyseisten maiden kansalliset viranomaiset. Jäsenvaltioissa järjestetään mahdollisille edunsaajille vaihtelevin väliajoin tiedotustilaisuuksia, joihin osallistuu komission edustajia. Ehdotukset tutkitaan mahdollista rahoituspäätöstä silmällä pitäen. Ehdotusten valintamenettelyt ovat erilaisia LIFE-ohjelman kolmella eri osa-alueella. 30. Ympäristön LIFE-tuen kohdalla komissio on antanut hanke-ehdotusten arvioinnin ulkoisten asiantuntijoiden tehtäväksi; asiantuntijat valitaan ilman julkista hakumenettelyä. Kyseisten asiantuntijoiden ansioluetteloita ei tarkastettujen hankkeiden kohdalla ole yleensä säilytetty, joten ei ollut mahdollista varmistaa, että he eivät tule kansallisista yksiköistä, jotka hallinnoivat suoraan tai välillisesti LIFE-hankkeita(23). 31. LIFE II -ohjelman kattaman ajanjakson osalta asiantuntijoiden laatimia arviointiraportteja ei säilytetä systemaattisesti eikä niitä liitetä komission asiakirja-aineistoihin, joten arvioinnin tuloksia ei voida tutkia jälkikäteen. Näitä asiakirjoja ei ole säilytetty, vaikka ne ovat tehtyjen valintojen tukemisen ja perustelemisen kannalta ehdottoman tärkeitä. Jos tieto myönnetyn rahoitusosuuden määrästä on saatavissa sähköisestä tietokannasta, ilman alkuperäisiä asiakirjoja on harvoin mahdollista tarkistaa sen oikeellisuutta ja yhdenmukaisuutta alkuperäisen arvioinnin kanssa. LIFE II -ohjelman kolmeen eri osa-alueeseen liittyvät valintamenettelyt >PIC FILE= "C_2003292FI.001301.TIF"> 32. Luonnon LIFE-tukeen liittyvien hankkeiden kohdalla ehdotusten arvioinnista vastaavat komission alueelliset vastuuhenkilöt, jotka voivat toimia kansallisina asiantuntijoina ja joiden vastuulla on myös kyseisten hankkeiden seuranta. Riippumattomuuden, avoimuuden ja menettelyjen yhtenäistämisen nimissä komission olisi harkittava arvioinnin antamista ulkoisten asiantuntijoiden tehtäväksi. 33. Kolmansien maiden LIFE-tukeen liittyvien hanke-ehdotusten kohdalla alueellinen vastuuhenkilö valitsee alustavaan luetteloon hankkeita, jotka hän esittää ulkoisista asiantuntijoista koostuvalle ryhmälle. Ulkoisten asiantuntijoiden hyväksymät hankkeet esitetään puolestaan ympäristön LIFE-tuesta vastaavalle komitealle lausuntoa varten. Kaikkien tutkittujen asiakirjojen perusteella todettiin, että ulkoisten asiantuntijoiden laatimia arviointiasiakirjoja ei ollut säilytetty, koska asiasta ei ollut annettu tarkkoja ohjeita. Arviointiperusteet 34. LIFE-asetuksen 9 a artiklassa on lueteltu yleiset perusteet, 2 artiklan 1 a kohdassa puolestaan on määritetty luonnonsuojelutoimia koskevat erityiset perusteet, teollista toimintaa ja paikallisyhteisöjä koskevat toimet, valmistelevat toimet sekä kolmansissa maissa toteutettaviin toimiin sovellettavat perusteet. 35. Rahoitettavaksi esitettävät hankkeet luokitellaan numeroluokituksen perusteella ympäristön ja kolmansien maiden LIFE-tuen yhteydessä ja laadullisen arvioinnin perusteella luonnon LIFE-tuen yhteydessä. 36. Tiettyjä arvioijien käyttöön tarkoitettuja, ympäristön LIFE II -tuen hankkeisiin sovellettavia kriteereitä yksinkertaistettiin LIFE III -ohjelman yhteydessä(24). Arvioijien on kuitenkin vaikea muodostaa asiasta tarkkaa näkemystä, sillä kriteerit on ryhmitelty uudelleen ja samalla ne ovat muuttuneet väljemmiksi ja vaikeammin sovellettaviksi. 37. Kaikkiin LIFE III -ohjelman osa-alueisiin sovellettavat kriteerit on nyt sisällytetty LIFE-ohjelmaa koskevasta Internet-sivustosta löytyviin hanke-ehdotusten esittämistä koskeviin oppaisiin, mutta kriteereiden tarkkuusaste vaihtelee: luonnon ja ympäristön LIFE-tukeen sovellettavat kriteerit on määritetty, mutta kolmansia maita koskeviin ohjelmiin sovellettavat kriteerit on esitetty yksinkertaisen, jäsentelemättömän luettelon muodossa. Jäsenvaltioiden tehtävä 38. LIFE-asetuksen mukaisesti jäsenvaltiot toimittavat ympäristöä ja luontoa koskevat hanke-ehdotuksensa komissiolle valintamenettelyä varten. Jotkin jäsenvaltiot suorittavat komission laatimien tai omien kriteereidensä perusteella ehdotusten arvioinnin ja asettavat ne tärkeysjärjestykseen. Mainitut käytännöt eivät perustu asetukseen, ja niiden avulla saavutettavat tulokset olisi saatettava vertailukelpoisiksi siten, että tärkeysjärjestyksen asettaminen yhteisön tasolla olisi mahdollista. 39. Ennen komission päätöstä rahoituspäätösehdotukset on hyväksytettävä komiteassa. Komiteoita on kaksi, joista toinen vastaa luonnon LIFE-tukihankkeista ja toinen ympäristön ja kolmansien maiden LIFE-tukihankkeista. Komissio toimittaa komiteoille arviointiin perustuvan luettelon, joka on jaettu kahteen eri osaan: ensimmäinen osa vastaa käytettävissä olevia määrärahoja ja toinen on varalla olevien hankkeiden luettelo. Ympäristön LIFE-tukihankkeiden kohdalla jäsenvaltioiden suorittama arviointi on liitetty komitealle toimitettavaan arviointilomakkeeseen, mutta luonnon LIFE-tukihankkeiden yhteydessä näin ei toimita(25). 40. Jäsenvaltioiden edustajat osallistuvat hankkeiden valintaan komiteatyöskentelyn yhteydessä. Joissakin tapauksissa keskustelut ovat johtaneet siihen, että komissio korvaa hankkeet muilla samanarvoisilla mutta vähemmän tärkeiksi määritetyillä hankkeilla jäsenvaltioiden edustajien pyynnöstä ja sen jälkeen kun on osoitettu, ettei menettelyllä ole taloudellisia vaikutuksia. Tarkastuksen yhteydessä ei kyetty selvittämään muutosten teknisiä perusteita. Itse asiassa poistettaessa hanke ensisijaisten hankkeiden luettelosta se olisi korvattava varalla olevien hankkeiden luettelossa ensimmäisenä olevalla hankkeella riippumatta poistetun hankkeen "kansallisuudesta". Käytännössä hanke korvataan kyseessä olevan jäsenvaltion hankkeella. Tämä on vastoin ennakkoarvioinnin tuloksia, ja tällaisella käytännöllä on kielteinen vaikutus yhteisön varojen käyttöön. Kaksinkertaisen rahoituksen riski 41. Rakennerahastoista tai muiden rahoitusvälineiden avulla rahoitettavat toimet eivät ole oikeutettuja LIFE-tukeen(26). Tuensaajaehdokkaiden on näin ollen ilmoitettava ehdotettujen hankkeiden rahoituslähteet, mutta näiden ehtojen noudattamista ei varmisteta riittävällä tavalla. Ympäristöalan toimia rahoitetaan usein erityyppisin yhteisön varoin, minkä seurauksena kaksinkertaisen rahoituksen riski on erityisen suuri varsinkin ympäristöä koskevan LIFE-tuen osalta. 42. Ennen rahoituspäätöstä pääosasto määrittää edunsaajien tukikelpoisuuden komission SINCOM 2 -kirjanpitojärjestelmän avulla. Ohjelmiston sisältämät tiedot eivät kuitenkaan riitä sen tarkistamiseen, ovatko samat edunsaajat jo saaneet yhteisön rahoitusta muista lähteistä (rakennerahastot, koheesiorahasto tai tutkimustoiminta). Kyseiset tiedot on suurelta osin esitetty rakennerahastojen ohjelmien yhteydessä, mutta niitä ei ole kirjattu yksityiskohtaisesti SINCOM-järjestelmään, minkä seurauksena valvonta ei ole tehokasta. 43. Hanke-ehdotukset tutkitaan komissiossa yksiköiden välisin neuvotteluin, joiden yhteydessä tarkistetaan tukien täydentävyys muun yhteisön rahoituksen kanssa ja varmistetaan, ettei kaksinkertaista rahoitusta ole. LIFE II -ohjelman yhteydessä horisontaalisten yksiköiden lisäksi luonnon LIFE-tuen kohdalla kuultiin maatalouden, tutkimuksen ja aluepolitiikan pääosastoja, mutta ympäristön LIFE-tuen kohdalla ainoastaan aluepolitiikan pääosastoa. Tutkimuksen pääosastoa ei kuultu ympäristön LIFE-tuen tapauksessa edes sellaisten elinten esittämien hankkeiden osalta, jotka - kuten tilintarkastustuomioistuin totesi - ovat useiden tutkimusalan sopimusten edunsaajia. Perustietojen puuttuessa - etenkin rakennerahastojen kohdalla - neuvottelujen tulokset ovat usein erittäin ylimalkaisia ja kaksinkertaisen rahoituksen riski yhä edelleen korkea. 44. Kun ohjelman edunsaajina on elimiä, joilla on jatkuvasti tutkimusalan sopimuksia yhteisön kanssa, tehtävien pitäminen erillään on vaikeaa. Tarkastus osoitti, että kyseiset elimet eivät useinkaan noudata hankekirjanpitoa (ks. kohta 60) koskevia yhteisön rahoituksen myöntämissääntöjä, sillä niillä ei ole riittävän yksityiskohtaisia kirjanpitojärjestelmiä tai ajankäytön rekisteröintijärjestelmiä eri hankkeita varten. Hankkeiden vaikutuksia ei kyetä näin ollen osoittamaan eikä mahdollista kaksinkertaista rahoitusta tarkistamaan. 45. Yksi esimerkki mainitusta tarkastushavainnosta on ympäristön LIFE-tukihanke, joka sai rahoitusta kolmeen kohteeseen: hankkeen tutkinta, laitteistot ja tulosten levittämiseen liittyvät toimet. Hankkeelle maksettiin myös alueellista tukea rakennerahastoista rahoitetun toimenpideohjelman nimissä; ohjelmaan kuului myös kaksi ensimmäistä kohdetta sekä laitosten rakentaminen. Tässä tilanteessa hanke ei ole oikeutettu LIFE-tukeen. Toimille maksettiin toimenpideohjelman kautta välillistä rahoitusta Euroopan aluekehitysrahastosta, joten tukien päällekkäisyyttä ei havaittu eikä edunsaaja ilmoittanut yhteisön rahoituksesta komissiolle. HANKKEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO Epätarkkoja tukikelpoisia kuluja koskevat hallinnolliset säännökset 46. LIFE-asetuksen 9 b artiklassa on lueteltu ei-tukikelpoiset menot. Tukikelpoisia menoja koskevissa hallinnollisissa perussäännöksissä(27) ei sitä vastoin käsitelty tarkasti eikä yhdenmukaisesti ohjelman eri osa-alueita. Uutta LIFE III -ohjelmaa koskevaa asetusta laadittaessa komissio aloitti säännösten yhdenmukaistamisen ja teki niihin lukuisia muutoksia, mutta ei kuitenkaan korjannut kaikkia tarkastuksen yhteydessä havaittuja puutteita (ks. kohdat 47-51). 47. Henkilöstömenot muodostavat suurimman erän hankkeiden tukikelpoisista menoista. Niihin kuuluvat kansallisten virkamiesten palkat, joiden osuus on merkittävä etenkin luonnon LIFE-tukihankkeiden henkilöstömenoista. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että kyseiset palkat on jo katettu julkisten elinten talousarvioista eivätkä ne ole lisäpalkkioita, joista aiheutuisi lisäkuluja ohjelmaan. 48. Edunsaajana olevan julkishallinnon elimen osuus ei ole tällaisessa tilanteessa kansallinen panos, sillä LIFE-ohjelman avulla korvataan pikemminkin menoja, jotka olisivat joka tapauksessa tulleet jäsenvaltioiden maksettavaksi. Hallinnollisia säännöksiä olisi mukautettava siten, että niiden avulla voitaisiin sulkea pois mahdollisuus virkamiesten palkkioiden korvaamiseen myös tapauksissa, joissa julkishallinnon elimet osallistuvat hankkeiden toteuttamiseen edunsaajan kumppaneina. 49. Tarkastettujen hankkeiden kohdalla henkilöstömenojen osuus kaikista varmennetuista menoista oli 41 prosenttia. Tarkastusten perusteella voitiin todeta, että a) joissakin tapauksissa henkilöstön osallistuminen yhteisön toimiin kirjataan aiheettomasti tuntipalkkioina, jotka ovat tavanomaisesti laskettua palkkaa suuremmat; b) joillakin edunsaajilla ei ole ajankäytön rekisteröintijärjestelmää, jonka avulla saataisiin selville todelliset, hankkeen nimiin laskutetut työtunnit; c) kyseisiin ilmoituksiin sisältyvät: i) kolmansien osapuolten suorittamat työt, jotka olisi kirjattava ulkopuoliseen apuun; ii) edunsaajan tavanomaiseen toimintaan liittyvissä tehtävissä työskentelevän henkilöstön palkkojen kokonaismäärän kirjaaminen hankkeen talousarvioon. 50. Alihankintasopimusten osuus tarkastettujen hankkeiden menoista on 25 prosenttia. Hallinnollisissa säännöksissä ei yksilöidä selkeästi alihankkijoihin turvautumisen perusteita eikä niiden avulla voida näin ollen saada selville todellisia työsuorituksia. Eräässä ääritapauksessa tilintarkastustuomioistuin ei kyennyt saamaan selville, mistä laskutetut kulut koostuivat, sillä alihankkija kieltäytyi näyttämästä tositteita tilintarkastustuomioistuimen edustajille; alihankkijan mukaan sen sopimukseen ei sisältynyt lauseketta, jonka perusteella kyseiset tositteet olisi annettava tilintarkastustuomioistuimen käyttöön. Tämän jälkeen komissio mukautti asiassa sovellettavia säännöksiä siten, että alihankkijan esittämien laskujen perusteella on mahdollista eritellä kaikki työsuoritukset. 51. Komissio hyväksyi LIFE II -tuen osalta koneita ja laitteita koskevia poistokustannuksia koskevan periaatteen, jonka mukaan poistot suoritetaan hankkeen kuluessa tasapoistoina. Vakiomuotoisten hallinnollisten säännösten epätarkkuuden takia poistoja ei laskettu suhteessa kyseisten koneiden ja laitteiden käyttöaikaan. Komissio muutti kyseisten kustannusten kirjaamissääntöjä, ja se hyväksyy nyt tukikelpoisiksi menoiksi 50 prosenttia todellisista kustannuksista riippumatta hankkeen kestosta. Uusissa säännöissä ei siis edelleenkään oteta huomioon hankkeen yhteydessä tarvittavien koneiden ja laitteiden todellista käyttöä. Viivästykset maksujen suorittamisessa 52. Komission tehtyä päätöksen LIFE II -ohjelman rahoitustuen myöntämisestä suoritetaan ennakkomaksu, joka vastaa 40:ää prosenttia yhteisön tuen määrästä. Myöhemmin maksetaan välimaksu, joka voi niin ikään olla 40 prosenttia yhteisön tuen määrästä; välimaksu perustuu edunsaajan maksupyyntöön, jonka tämä tekee menoilmoituksen ja toimintakertomuksen hyväksymisen jälkeen. Loppusuoritus maksetaan, kun komissio on hyväksynyt loppukertomuksen. LIFE-tukea koskevien hallinnollisten, rahoituksellisten ja teknisten ehtojen mukaan komission on suoritettava maksut pääsääntöisesti 60 päivän kuluessa siitä, kun se on saanut menoilmoitukset. Määräajasta voidaan poiketa ainoastaan silloin, kun edunsaajan maksupyyntö ei ole täydellinen tai jos lisätiedot ovat tarpeen. 53. Viivästyneiden maksujen suuren määrän vuoksi budjettipääosasto on toteuttanut toimenpiteitä taatakseen, että 95 prosenttia maksuista suoritetaan ajallaan ja loput 5 prosenttia viimeistään 90 päivän kuluessa(28). Komissiolta saatujen tietojen mukaan 43:ää prosenttia LIFE-tukeen liittyvistä maksuista ei varainhoitovuosina 1999-2002 suoritettu 90 päivän määräajan rajoissa (ks. kaavio 1). Komissio on suorittanut maksut 19 prosentissa tapauksista yli kuuden kuukauden kuluttua menoilmoitusten saapumisesta. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että vuonna 2002 tilanne oli edellisiin vuosiin verrattuna parempi, mikä käy ilmi kaaviosta 1. 54. Komission kirjanpitojärjestelmästä saatavien tietojen avulla ei viivästysten syitä ollut mahdollista selvittää. Pääasialliset viivästysten syyt saatiin selville tarkastelemalla asiakirja-aineistosta poimittua otosta. Yksi keskeisistä syistä liittyy edunsaajilta myöhässä saatuihin vastauksiin niissä tapauksissa, joissa komissio on toimittanut niille lisätietoja koskevan pyynnön (edunsaajille ei lähetetty ilman eri toimenpiteitä muistutusta LIFE II -tuen osalta). Vastuu tästä kuuluu sekä komissiolle että edunsaajille. Kolmessa tapauksessa 46:sta lisätiedot olivat ehdottoman tarpeellisia, koska edunsaaja oli muuttanut budjettirakennetta ilmoittamatta asiasta komissiolle. 55. Muita, yhteisön hallinnointiin liittyviä syitä ovat esimerkiksi: - Katkokset teknisen avun sopimusten voimassaolossa. Esimerkiksi yhdessä jäsenvaltiossa ympäristön LIFE-tuen hankkeista vastaava teknisen avun toimisto joutui keskeyttämään toimintansa marraskuun 1999 ja tammikuun 2001 väliseksi ajaksi, koska sopimusta ei ollut (ks. kohta 68). Kyseisenä aikana ei ollut olemassa ulkoisista arvioijista koostuvaa tiimiä, joka olisi voinut analysoida toimintakertomuksia ennen maksumääräysten antamista, mistä aiheutui viivästyksiä. - Henkilöstöresurssien jakautuminen. Eri maantieteellisistä alueista vastaavilla hallinnoijilla on kohtuuton työtaakka, koska heille on osoitettu suuri määrä erilaisia tehtäviä. Näin ollen osaa asiakirjoista ei voitu käsitellä ajoissa komission yksiköissä. Tehokasta maksupyyntöjen seurantajärjestelmää ei ollut. Kaavio 1 Maksuihin kuluva aika >PIC FILE= "C_2003292FI.001601.TIF"> Lähde: Ympäristöasioiden pääosasto Hankkeiden täytäntöönpanoon liittyviä käytännön ongelmia Ongelmia hankkeiden yhteisrahoituksessa 56. Esitetyissä ehdotuksissa on toisinaan virheellisiä tai epätäydellisiä tietoja hankkeiden rahoitusjärjestelyjen yksityiskohdista. Ehdotuksiin ei ole aina sisällytetty kaikkia suunniteltuja rahoitusosuuksia taikka hankkeiden synnyttämiä tuloja. Kyseiset tiedot ovat kuitenkin tärkeitä arviointivaiheessa ja hyväksyttäessä päätöstä, jolla vahvistetaan yhteisön rahoitusosuus. 57. Tarkastuksessa kävi ilmi, että eräs valtioista riippumaton järjestö oli saanut päätöksen perusteella määrän, joka vastasi yli sataa prosenttia hankkeen kustannuksista, sillä hanke-ehdotuksessa ei ollut mainittu kansallisen tuen määrää. Alkuperäisistä ehdotuksista puuttuvat maininnat yhteisrahoitusosuuksista osoittavat, että hankkeiden rahoitussuunnittelussa on parantamisen varaa. Hanke-ehdotusten tekijöiden on ilmoitettava rahoituslähteet (ks. kohta 41), mutta komission tehtävänä on varmistaa, että ilmoituksissa annetut tiedot ovat oikeat. Tällaisissa tapauksissa yhteisön tuen määrä on laskettava uudelleen ja komission on perittävä vastaava ylimääräinen osuus takaisin. 58. Myös kyseinen suuri valtioista riippumaton järjestö, joka on saanut useita LIFE-tukia, ilmoitti hanke-ehdotuksessaan LIFE-rahoituksen määrän vastaavan 50 prosentin osuuden ylärajaa. Tarkastuksessa kävi kuitenkin ilmi, että kyseinen järjestö oli rahoittanut oman osuutensa lähes kokonaan yksityisistä ja julkisista lähteistä saaduin varoin. Järjestön tiedossa olleita seikkoja ei kuitenkaan mainittu ehdotuksessa, joten komissiolla ei ollut niistä tietoa silloin, kun päätti yhteisön rahoitusosuudesta. 59. Eräs LIFE-tuen piiriin kuuluva ympäristöalan hanke kärsi taloudellisista vaikeuksista, jotka johtuivat pääasiassa edunsaajan omien varojen riittämättömyydestä. Edunsaaja sai tekaistujen menoilmoitusten avulla lisää yhteisön tukea, jonka avulla edunsaaja kattoi suurimman osan sopimuksen mukaisesta omasta osuudestaan. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen perusteella on aloitettu menettely varojen perimiseksi takaisin. Edunsaajien kirjanpito liian ylimalkaista 60. LIFE II -tuen hallinnolliset säännökset eivät velvoita edunsaajia pitämään erillistä hankekohtaista kirjanpitoa toisin kuin joidenkin muiden yhteisön tukien, esimerkiksi rakennerahastoista myönnettävien tukien tapauksessa. Tarkastuksissa kävi ilmi, että sekä liikekirjanpitoa pitävät yksityiset organisaatiot että julkishallinto eivät huolehdi kirjanpidossaan riittävän yksityiskohtaisesti hankkeisiin liittyvistä rahoitustapahtumista. Sen vuoksi ei ole mahdollista jäljittää kaikkia asiaankuuluvia tulo- ja menotapahtumia. Ei esimerkiksi ole mahdollista selvittää yhteyttä yksittäisen menon ja siihen liittyvän hankkeen välillä, sillä esitetyistä tositteista ei käy yksiselitteisesti ilmi, mihin tarkoitukseen tarvikkeet on toimitettu tai palvelut suoritettu. 61. Tarkastuksessa kävi lisäksi ilmi, että yhdessä tapauksessa menoja kirjattiin kirjanpidon ulkopuolelle. Tarkoituksena oli saada sopimuksen mukainen enimmäismäärä yhteisön tukea kokonaisuudessaan, vaikka tilanne ei vastannutkaan todellisuutta. On olemassa riski siitä, että sama meno voidaan kirjata useaan hankkeeseen, sillä kirjanpitoa tutkimalla ei käy ilmi, minkä hankkeen toteuttamiseen meno liittyy. Toimitettujen tarkastusten yhteydessä selvisi, että kyseinen riski on todellinen. 62. Yksi suurimmista valtioista riippumattomista järjestöistä, joka hallinnoi useita komission tukemia hankkeita, otti käyttöön asianmukaisen kirjanpitojärjestelmän vasta saatuaan yhteisön tukea viidentoista vuoden ajan. Eräässä toisessa tapauksessa komissio oli kieltäytynyt oikeutetusti paikalla toimitetun tarkastuksen jälkeen myöntämästä yhteisön tukea kyseiselle järjestölle, koska järjestöllä ei ollut liikekirjanpidon järjestelmää, jonka perusteella loppukertomuksessa esitetyt kustannukset olisivat olleet todennettavissa. Epävarmuus maa-alueiden käytöstä tulevaisuudessa 63. Kolmannes luonnon LIFE-tuen hankkeiden kustannuksista, eli 131,7 miljoonaa euroa, liittyy maa-alueiden ostoon. Yksittäisissä hankkeissa maa-alueiden oston osuus kokonaisbudjetista vaihtelee ja voi joissakin tapauksissa kattaa koko hankkeen. Komission olisikin arviointivaiheessa perusteellisesti tarkasteltava kyseistä merkittävän suuruista rahoitusta saadakseen varmuuden siitä, että ostettujen maa-alueiden luontoa todellisuudessa suojellaan ja että ne myös tulevaisuudessa pysyvät suojelun piirissä. 64. Maa-alueiden oston pitäminen tukikelpoisena toimenpiteenä on luonnon LIFE-tuen piiriin kuuluvien hankkeiden erityispiirre. Luonnonsuojeluun ja luonnontilan säilyttämiseen liittyvien hankkeiden tapauksessa maa-alueiden oston tukikelpoisuus riippuu siitä, sitoutuvatko edunsaajat jatkamaan suojelutoimenpiteitä LIFE-hankkeiden rahoituspäätöksessä vahvistetun ajanjakson jälkeenkin. 65. Yhteisöllä ei ole takuita siitä, mihin maa-alueita myöhemmin käytetään. Hallinnollisissa perussäännöksissä on asiaan viittaava yleinen lauseke, mutta maa-alueiden lopullinen käyttö riippuu ainoastaan edunsaajien tahdosta. Ensimmäisen LIFE-ohjelman puitteissa rahoitetuissa ostosopimuksissa oli lauseke, jonka mukaan maa-alueiden suojelun lopettamiseen ja käyttötarkoituksen muutokseen oli saatava komission lupa. LIFE II:ssa ja LIFE III:ssa tätä lauseketta ei enää ole. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että riski suojelun loppumisesta pienenisi, jos komissio soveltaisi samoja sääntöjä, joita rakennerahastot noudattavat(29). Maa-alueiden oston edellytyksenä on muun muassa, että "ostajana on julkisyhteisö tai hankinta on tehty julkisyhteisön puolesta". SEURANTA, VALVONTA JA ARVIOINTI 66. Hankkeiden seurannalla ja valvonnalla sekä ohjelman tulosten arvioinnilla on tärkeä merkitys rahoitusvälineen asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi, yksittäisten puutteiden havaitsemiseksi ajoissa ja ohjelman onnistumisen kannalta tarvittavia korjaavia toimenpiteitä koskevien päätösten tekemiseksi. Teknisen avun toimistojen tehtäviä ei täsmennetty LIFE II -tuen osalta 67. Täydentäviin toimenpiteisiin liittyvät menot on suurelta osin tarkoitettu teknisen avun toimistoille, jotka toimivat linkkinä komission ja edunsaajien välillä. Teknisen avun toimistojen henkilökunta ilmoittaa edunsaajille asiakirjoista, joita näiden on esitettävä komissiolle, ja vastaa hankkeiden seurannasta. Toimistojen tärkein tehtävä on seurata ja arvioida hankkeiden edistymistä sekä paikalla että arvioimalla täytäntöönpanokertomuksia. 68. Huhtikuussa 1999 käynnistettiin tarjouskilpailu ympäristön LIFE-tuen teknisen avun toimistojen valitsemiseksi. Mahdollisilla ehdokkailla oli kuitenkin vaikeuksia tulkita tehtävien kuvausta(30), mikä viivästytti uusien toimistojen valintaa. Kahdessa jäsenvaltiossa toteutetuilla LIFE-ympäristöhankkeilla ei ollut teknisen avun toimistoa lähes kolmeentoista kuukauteen. Kolmansien maiden LIFE-tuen teknisen avun toimistojen tehtäviä ei ole selvästi eritelty sopimuksessa. 69. Koska kolme yksikköä, jotka vastasivat kolmesta LIFE:n aihealueesta, sovelsivat toisistaan poikkeavia menettelyitä, myös teknisen avun toimistojen työmenetelmät poikkesivat toisistaan. Teknisen avun toimistojen suoritusten arvioimiseksi ei kuitenkaan ole laadittu kriteereitä. Seurantavälineet ovat olleet käytössä vuodesta 2001 lähtien, ja työt arvioidaan yksitellen. Olisi kuitenkin hyödyllistä, että komissio suorittaisi arvioinnin kaikista teknisen avun toimistoista. 70. Komissio tekee teknisen avun toimistojen kanssa sopimuksen, jonka teknisessä liitteessä määritellään tarvittavat henkilöstöresurssit sekä kokonaiskustannusten muodossa että aikana, joka tarvitaan kussakin maassa hankkeiden seurantaan. Koska seurattavien hankkeiden määrä vaihtelee eikä määrää ole mahdollista ennakoida tarkkaan tarjouspyyntöä laadittaessa, työstä maksettavat palkkiot eivät ole suoraan sidoksissa tosiasialliseen työn määrään. Esimerkiksi yhdessä jäsenvaltiossa teknisen avun toimiston palkkiot määriteltiin noin kolme kertaa suuremmiksi kuin edellisessä tarjouspyynnössä, vaikka seurattavien hankkeiden määrä tosiasiassa väheni puolella. 71. Teknisen avun toimistot ovat arkistoineet huomattavan määrän LIFE-hankkeiden edunsaajiin liittyvää aineistoa. Komissio ei ole antanut toimistoille ohjeita siitä, kuinka kauan asiakirjoja on säilytettävä. Komissio ei lisäksi ole määritellyt, missä tapauksissa asiakirjat olisi sopimuksen päätyttyä toimitettava joko komissiolle tai uudelle sopimuspuolelle. 72. Kaksi teknisen avun toimistoa ei näin ollen ole saanut käyttöönsä edellisen sopimuspuolen hankkimia tietoja paperimuodossa eikä sähköisesti. Tiedot on kerätty komission aluevastaavan sekä hankkeiden edunsaajien - joita on pyydetty toimittamaan teknisen avun toimistoille aineisto kokonaisuudessaan - avulla. Toinen toimistoista ei oman sopimuksensa päätyttyä luovuttanut asiakirja-aineistoaan uudelle sopimuspuolelle. On kuitenkin huomattava, että uusissa teknisen avun toimistojen kanssa tehtävissä sopimuksissa määrätään yksiselitteisesti asiakirja-aineiston toimittamisesta. Komission toimittamia tarkastuksia koskevat huomautukset 73. Ympäristöasioiden pääosaston varainhoidosta vastaava yksikkö valitsee joko omasta aloitteestaan tai LIFE-rahoitusvälineen yksiköiden ehdotuksesta tarkastettavat LIFE-hankkeet. Varainhoidosta vastaava yksikkö, joka vastaa myös paikalla toimitettavista tarkastuksista, ei määrittele paikalla tarkastettavien hankkeiden määrää täsmällisten kriteereiden tai tavoitteiden perusteella. Kyseinen yksikkö tarkasti 29 LIFE-hanketta vuonna 2001 ja 32 hanketta vuonna 2002. 74. Vuonna 2001 tarkastettujen hankkeiden kokonaissitoumusten määrä oli 15,9 miljoonaa euroa. Tarkastetuista hankkeista 10:n osalta on ehdotettu perintämääräyksen laatimista summille, jotka vaihtelevat 4243 eurosta 393746 euroon; perintämääräysten yhteissumma oli 675592 euroa eli 4,2 prosenttia tarkastettujen hankkeiden sitoumusten kokonaismäärästä. Viiden muun hankkeen kohdalla on ehdotettu hankkeen lopettamista ilman lisämaksuja, ja kahden hankkeen asiakirjat on toimitettu Euroopan petostentorjuntavirastoon (OLAF) kahteen kertaan esitettyjen menojen vuoksi(31). 75. Vaikka tarkat ohjeet ovatkin olemassa, tarkastuskertomuksia analysoidessa kävi ilmi, että kertomukset ovat rakenteeltaan hyvin erilaisia ja laadultaan vaihtelevia. Puolet kertomuksista oli sisällöltään epämääräisiä tai hyvin lyhyitä, ja niitä on pidettävä riittämättöminä. Viisi kertomusta oli vasta valmisteluasteella. Varainhoitoyksikön laatimissa kertomuksissa käsitellään enimmäkseen varainhoitoon liittyviä näkökohtia eikä lainkaan toimien toteuttamista ja niiden avulla saatuja tuloksia. Komissio on parantanut menettelyjään, mutta se ei siitä huolimatta voinut antaa tarkkoja tietoja ennen vuotta 2000 tosiasiallisesti toimitettujen tarkastusten lukumäärästä - siitäkin huolimatta, että paikalla toimitettuja tarkastuksia koskeva ohjelma on ollut olemassa. Menoilmoitusten ulkoinen varmentaminen 76. LIFE II -rahoitusvälineen hallinnollisissa perussäännöissä luonnon LIFE-tuen osalta edunsaajia kehotettiin hankkimaan menoilmoitusten tueksi hyväksytyn tilintarkastajan varmennus. Ympäristön LIFE-tuen tapauksessa lausekkeessa ilmoitettiin, että ennen loppumaksua toimitettu tilintarkastajan varmennus takaisi edunsaajalle nopeammin suoritetun maksun ja erimielisyyksien riskin vähenemisen. Komissio ei kuitenkaan antanut tarkkoja ohjeita tarkastusten suorittamisesta, mikä johti suuriin eroihin toimitettujen tarkastusten laajuudessa ja laadussa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa varmennukset olivat riittämättömiä, koska varmennustodistusten liitteenä ei ollut yksityiskohtaista menoerittelyä. Varmennuksissa keskityttiin lähinnä selvittämään, olivatko menot kansallisen lainsäädännön mukaiset. 77. Vuodesta 2001 riippumatonta varainhoidon tarkastusta edellytetään yhtenäisesti ohjelman kaikkien aihealueiden osalta. Lisäksi edunsaajien on säännösten mukaan nimettävä tilintarkastaja, joka varmentaa menoilmoitukset. Tilintarkastajan ei tule ainoastaan tarkistaa, että kansallista lainsäädäntöä ja kirjanpitosääntöjä noudatetaan, vaan lisäksi varmentaa, että esitetyt kulut ovat tosiasiassa LIFE-tuen hallinnollisten perussäännösten mukaiset. Tarkastuskertomusten muotoa ja sisältöä ei silti vieläkään ole täsmennetty. Ohjelmaa koskevat täytäntöönpanokertomukset 78. Arvioinnin tarkoituksena on selkeiden, olennaisten ja mitattavissa olevien kriteereiden perusteella tarkastella hankkeen tuloksia verrattuna etukäteen vahvistettuihin tavoitteisiin. LIFE II:n osalta toimintakertomus(32) laadittiin asiaa koskevan asetuksen 14 artiklan mukaisesti ja ulkoisen konsultin toimittaman arvioinnin jälkeen. Toimintakertomuksessa hahmotellaan pääpiirteittäin ohjelman täytäntöönpano, mutta erillisten tavoitteiden saavuttamista ei käsitellä. Luonnon LIFE-tuen osalta ei esimerkiksi mainita lainkaan, missä määrin hankkeiden avulla on onnistuttu turvaamaan uhanalaisten lajien säilyminen ja missä määrin ympäristön LIFE-tukea saaneiden hankkeiden avulla on edistetty ympäristöpolitiikan kehittämistä ja toteuttamista. Jälkimmäisen tapauksen osalta komissio ei ole toimittanut ainuttakaan perusteellista arviointia saaduista tuloksista hankkeiden uutta luovan ominaispiirteen näkökulmasta, mikä on asiassa sovellettavan asetuksen säännösten vastaista. 79. Lisäksi LIFE II:n rahoitusosuuden vaikutusta viidennen ympäristöohjelman tavoitteiden saavuttamiseen ei ole vielä selvitetty. Koska tavoitteita ei ole määritelty, rahoitusväline mainitaan vain seuraavalla tavalla: "LIFE-ohjelmassa, ainoassa varsinaisesti ympäristölle omistetussa ohjelmassa, on saatu hyviä kokemuksia innovatiivisesta teknologiasta, hyvistä käytänteistä ja ympäristöasioiden yhdentämisestä paikallistasolla"(33). 80. Kuudenteen ympäristöohjelmaan liittyvässä tiedonannossaan komissio ilmoittaa, että LIFE-ohjelman toteuttaminen on osaltaan huomattavasti edistänyt parannuksia ja että "yhteisön LIFE-ohjelma on edelleen arvokas väline, jolla kuvataan niitä mahdollisuuksia ja etuja, joita yritysten ja paikallishallinnon ekologisesti kestävällä toiminnalla voidaan saavuttaa"(34). Väitettä ei kuitenkaan selitetä tarkemmin. Viimeaikaiset aloitteet hankkeiden tulosten levittämisen parantamiseksi 81. LIFE-tuen avulla rahoitetaan muun muassa uutta luovia ja esittelyhankkeita, minkä vuoksi hankkeiden tulosten levittäminen on olennaisen tärkeää. Tulosten levittämisen osalta ei kuitenkaan ole olemassa selkeää toimintalinjaa: tavoitteita, kohderyhmiä, menetelmiä ja keinoja ei ole määritelty, joten levittäminen ei välttämättä ole kovin tehokasta. Tällöin kyseisenlaisten hankkeiden vaikutus pienenee. Vastauksissaan erityiskertomukseen nro 3/98(35) komissio myönsi yleisellä tasolla, että on tarpeen ottaa käyttöön strategia LIFE-hankkeiden tulosten levittämiseksi. 82. LIFE II -rahoitusvälineen jokaisen ympäristötukea saaneen hankkeen yhteydessä edellytettiin tietojen levittämistä koskevaa suunnitelmaa sekä yleisön saatavilla olevan kertomuksen julkaisemista sekä paperimuodossa että sähköisesti. Yksi LIFE-tuen tavoitteista onkin ympäristöalan politiikkojen ja lainsäädännön kehittämiseen ja täytäntöönpanoon osallistuminen. Komissio ei kuitenkaan ole laatinut kyseisiä toimia koskevia standardeja eikä se ole hyödyntänyt tuloksia itse. Ohjelman tehokas hallinnointi on kuitenkin mahdollista ainoastaan, jos komissio käyttää saatuja tuloksia yhteisön ympäristöpolitiikan toimintalinjojen ja täytäntöönpanon parantamiseen. 83. LIFE-tuen avulla saadut tulokset julkistetaan pääsääntöisesti komission kertomuksissa ja teknisen avun toimistojen laatimissa tiedotuslehtisissä, joissa esitellään yksityiskohtaisesti tiettyjen hankkeiden tulokset. Luonnon LIFE-tuen osalta on esimerkiksi laadittu kertomus, jossa käsitellään yhdeksän LIFE I:n piiriin kuuluneen hankkeen vaikutuksia pitkällä aikavälillä, sekä kolme kertaa vuodessa ilmestyvä tiedotuslehtinen. Ympäristön LIFE-tuen osalta on julkaistu kaksi kertomusta, joissa esitellään parhaiten onnistuneita hankkeita(36). Hankkeiden tuloksia ei kuitenkaan seurata järjestelmällisesti, ja LIFE-tukea koskevalla Internet-sivulla on ainoastaan yhteenveto rahoitettuja hankkeita koskevista ehdotuksista. 84. LIFE-tukea hallinnoiva yksikkö esitteli maaliskuussa 2002 tiedotusstrategian hankkeiden tulosten levittämiseksi. Yksikkö myöntää, että vastaavaa strategiaa ei ole aiemmin ollut olemassa. Asiakirjassa korostetaan eritoten hankkeiden yhteisöllistä luonnetta, kansalaisläheisyyttä ja ympäristön alan toimijoiden verkottumista. Asiakirjassa esitellään myös, miten ulkoisen arvioinnin avulla havaitut puutteet voidaan korjata. Yksi keskeisimmistä seikoista on LIFE-yksikön ja ympäristöasioiden pääosaston eri aihealueita hallinnoivien yksiköiden välisen yhteyden vahvistaminen. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET Yleinen päätelmä 85. Pääosaston yksiköiden vuonna 2001 toteutetun uudelleenjärjestelyn yhteydessä on pyritty tehokkaasti vähentämään yksiköiden organisoinnissa ja komission ja edunsaajien käyttöön ottamissa menettelyissä todettuja LIFE-ohjelman hallinnon puutteita. Ponnisteluja on kuitenkin jatkettava, jotta toteutettujen toimenpiteiden avulla voidaan saada mahdollisimman suuri hyöty. Ohjelman tavoitteet ja yhteys yhteisön ympäristöstrategiaan 86. LIFE on komissiolle väline, jonka avulla se voi edistää yhteisön ympäristöpolitiikan ja -lainsäädännön kehittämistä ja täytäntöönpanoa. Ympäristöä koskevaan LIFE-tukeen ei kuitenkaan sisälly selkeää määritelmää siitä, miten tuen avulla on tarkoitus edistää niiden yleisten ja erityisten tavoitteiden saavuttamista, jotka on asetettu ympäristöohjelmien strategisissa suuntaviivoissa (ks. kohdat 5-10). 87. Selkeiden ja mitattavissa olevien tavoitteiden määrittäminen olisi kuitenkin ensiarvoisen tärkeää, jotta tämän yhteisön ohjelman täytäntöönpanon täysipainoinen arviointi voidaan taata. LIFE:n osalta tavoitteita ei kuitenkaan ole määritelty, koska tavoitteiden määrittely on todettu vaikeaksi hankkeiden uutta luovien ominaispiirteiden vuoksi ja yhdenmukaisten ekologisten mittareiden puuttuessa. Täydentävyyttä muiden yhteisön ympäristötoimenpiteiden kanssa ei ole taattu riittävästi, ja kaksinkertaisen rahoituksen riski on edelleen olemassa (ks. kohdat 16,17 ja 41-45). Suositukset - Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että LIFE-ohjelman roolia selvennettäisiin erityisesti tulevaisuudessa hyväksyttävien ympäristöohjelmien osalta. LIFE-välineen vaikuttavuuden arviointia silmällä pitäen olisi määriteltävä tarkat, mieluiten lukuina ilmaistut tavoitteet. Komission olisi tehostettava yksiköittensä välistä tietojenvaihtoa tukien täydentävyyden takaamiseksi. Hallinnointiväline 88. LIFE-rahoitusvälineen jakaminen kolmeen aihealueeseen perustuu entisten välineiden yhdistämiseen, ei niiden sulauttamiseen yhdeksi välineeksi. Tilanteen korjaamiseksi komissio on sulauttanut kolme erillistä yksikköä yhteen. Tämän yksikön vastuulla on rahoitusvälineen hallinnointi kokonaisuudessaan (ks. kohdat 15-20). 89. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen yhteydessä todettiin, että ohjelman kolmen aihealueen välillä on olemassa rakenteellisia eroja, jotka tulevat ilmi valintamenettelyssä. Eroja esiintyy sekä jäsenvaltioiden että ulkoisten asiantuntijoiden roolissa. LIFE III:n osalta menojen tukikelpoisuutta koskevat hallintosäännökset on erityisesti rahoitusnäkökohtien kohdalla yhtenäistetty (ks. kohdat 28-40). Suositukset - Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio tutkii, olisiko vastaisuudessa suotavaa pitää luonnon LIFE-tuki erillään ympäristön LIFE-tuesta, koska kummallakin tukimuodolla on omat erillispiirteensä. Tukien erilläänpidolla olisi turvattava välineen johdonmukainen hallinnointi pitkällä aikavälillä. Kolmansien maiden LIFE-tuen hallinnointi olisi kuitenkin mahdollista lähentää ympäristön LIFE-tukeen, koska niiden hallinnointi on samantyyppistä ja kolmansien maiden LIFE-tuen määrällinen merkitys on suhteellisen vähäinen. - Kaikilla LIFE-tuen kolmella osa-alueella olisi asianmukaista käyttää ehdotusten arvioinnissa ulkoisia asiantuntijoita samaan tapaan kuin joidenkin muiden yhteisön ohjelmien yhteydessä. Näin taattaisiin menettelyjen avoimuus, kun arvioija olisi myös samaan aikaan vastuussa hankkeen täytäntöönpanon seurannasta. Olisi lisäksi toivottavaa, että ulkoisten asiantuntijoiden valinnassa käytettäisiin säännöllisesti tarjouspyyntöjä. Komission olisi säilytettävä sekä hakijoiden ansioluettelot että arviointilomakkeet. - Tukikelpoiset menot olisi määriteltävä hallinnollisissa säännöksissä tarkemmin, jotta tulkintaerot voitaisiin välttää. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio hyväksyy tarkastuksen pohjalta tehdyt ehdotukset, jotka koskevat hankekohtaista kirjanpitoa, henkilöstömenoja, poistoja ja maa-alueiden hankintaa. - Sellaisten luonnonsuojeluhankkeiden osalta, joissa edunsaaja on julkishallinnon yksikkö, jäsenvaltioiden olisi vastattava virkamiesten palkoista, niin kuin useiden muiden rahastojen tapauksessa edellytetään, ja ainoastaan lisäkustannukset olisi laskettava erityisiin, hankkeiden kannalta tukikelpoisiin menoihin. - Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi rajattava maa-alueiden hankinnasta johtuvien kulujen tukeminen ainoastaan julkisiin elimiin ja julkisoikeuden piiriin kuuluviin elimiin. Muita edunsaajia olisi tuettava ainoastaan siltä osin, kuin on kyse hankittujen maa-alueiden ylläpidosta. Jos kuitenkin maa-alueiden tukemista jatketaan myös niissä tapauksissa, joissa edunsaaja ei ole julkinen elin, komission olisi valvottava asianmukaisin keinoin, että maa-alueita käytetään aiottuun tarkoitukseen. Seuranta, valvonta ja arviointi 90. Teknisen avun toimistojen tehtävät ovat keskeisiä liitännäistoimenpiteitä. Tarjouspyyntöjen uusimiseen liittyvän menettelyn yhteydessä teknisen avun toimistojen tehtävien riittämätön määrittely vaikeutti annettujen ehdotusten arviointia (ks. kohdat 67-72). 91. Komission paikalla harjoittama hankkeiden valvonta on ollut vajavaista jo useiden vuosien ajan. Sittemmin tilannetta on pyritty parantamaan, ja nykyisin paikalla toimitetaan entistä säännöllisemmin ja yhdenmukaisemmin tarkastuksia, jotka koskevat lähinnä hankkeiden rahoitusnäkökohtia. Tarkastusten tulokset ovat paljastaneet merkittäviä ongelmakohtia (ks. kohdat 73-75). 92. Hankkeen täytäntöönpanon tehokkaan seurannan kannalta välttämättömien ulkoisten varmentajien antamien kertomusten laatu vaihtelee suuresti, eivätkä kertomukset ole aina luotettavia. Ne ovat usein hyvin summittaisia, ja ennen LIFE III:n uusia säännöksiä niissä käsiteltiin lähinnä menojen tukikelpoisuutta suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön (ks. kohdat 76 ja 77). 93. Ohjelman arvioinnissa keskityttiin toimien täytäntöönpanoon, mutta ohjelman vaikutuksia ei ole analysoitu kattavasti. Erityisesti ympäristön LIFE-tuen hankkeiden kohdalla tulosten tehokas levittäminen on keskeinen tekijä ohjelman onnistumisen kannalta (ks. kohdat 78-84). Suositukset - Tilintarkastustuomioistuin kehottaa komissiota jatkamaan entisen laajuisesti tai mahdollisesti jopa lisäämään paikalla toimitettujen tarkastusten määrää ja parantamaan niiden laatua. Näissä tarkastuksissa olisi aiheellista keskittyä entistä enemmän hankkeiden konkreettiseen toteuttamiseen ja analysoida onnistumista suhteessa aiheutuneisiin kustannuksiin. Komissio voisi tehostaa tarkastustoimintaa asianmukaisella tavalla antamalla varainhoidon moitteettomuutta koskevat tarkastukset ulkoisten tarkastajien tehtäväksi. - Tilintarkastustuomioistuin pitää hankkeiden ulkoista tarkastusta hyvin tärkeänä, sillä ulkoinen tarkastus on ainoa keino valvoa talousarviomenoja kokonaisuudessaan. Tilintarkastustuomioistuin kehottaa komissiota vahvistamaan ja parantamaan ulkoisen tarkastuksen toimintoa ja varmistumaan siitä, että tarkastukset toimitetaan laadukkaasti. - Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti toimenpiteisiin, joita komissio on toteuttanut vuonna 2002 määritellessään strategian hankkeiden tuloksista tiedottamisesta. Tilintarkastustuomioistuin kehottaa komissiota ottamaan käyttöön järjestelmän, jonka avulla se voi analysoida hankkeiden yleistä vaikuttavuutta ja erityisiä vaikutuksia; tällöin se voi esitettyjen ehdotusten mukaisesti perustaa järjestelmän tulosten levittämiseksi. 94. LIFE on ollut jo useiden vuosien ajan komission ympäristöpolitiikan keskeinen väline. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa tuodaan esiin tarve parantaa olemassa olevia hallinnointijärjestelmiä välineen vaikuttavuuden lisäämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin kehottaa komissiota jatkamaan aloittamiaan parannustoimia. Komission olisi lisäksi kiinnitettävä enemmän huomiota LIFE-tuen avulla rahoitettujen hankkeiden tulosten hyödyntämiseen, jotta voidaan varmistaa rahoituksen asianmukaisuus ympäristöpolitiikan tavoitteisiin nähden. Vuotta 2004 silmällä pitäen LIFE-asetusta olisi mukautettava tuen eri osa-alueiden erityispiirteisiin ja mieluiten se olisi jaettava osiin, jotta eri osa-alueiden tavoitteet voidaan paremmin täsmentää. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän erityiskertomuksen Luxemburgissa 11. syyskuuta 2003 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Juan Manuel Fabra Vallés presidentti (1) Ks. kohtaa "Taustatietoja" varainhoitovuotta 1994 koskevan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen 6. luvusta (EYVL C 303, 14.11.1995, s. 161). (2) Neuvoston päätöslauselma, annettu 1 päivänä helmikuuta 1993 (EYVL C 138, 17.5.1993, s. 1). (3) Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1600/2002/EY, tehty 22 päivänä heinäkuuta 2002 (EYVL L 242, 10.9.2002, s. 1), 3 artiklan 5 kohdan viides alakohta. (4) Erityiskertomus ympäristöstä (EYVL C 245, 23.9.1992, s. 1). (5) KOM(2002) 591 lopullinen, 30.10.2002. (6) Esimerkiksi 30 päivään syyskuuta 1998 mennessä olisi uudessa komission direktiivissä 97/49/EY (EYVL L 223, 13.8.1997, s. 9) olevaan liitteeseen 1 tehdyt muutokset tullut saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tähän mennessä vasta viisi jäsenvaltiota on saattanut tämän direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä. (7) Yhteisön lainsäädännön soveltamisen osalta lähes 40 prosenttia Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen käsittelemistä asioista vuosina 1987-2001 koski ympäristöä. Huomattava osa käsiteltävistä asioista liittyy luonnonsuojelusta annettuihin direktiiveihin. (Yhdeksästoista kertomus yhteisön oikeuden soveltamisen valvonnasta - KOM(2002) 324 lopullinen, 28.6.2002). Rikkomistapaukset, joissa on kyse direktiivien kansallisten täytäntöönpanotoimien puutteellisesta soveltamisesta: - neuvoston direktiivi 92/43/ETY, annettu 21 päivänä toukokuuta 1992, luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta: 32, - neuvoston direktiivi 79/409/ETY, annettu 2 päivänä huhtikuuta 1979, luonnonvaraisten lintujen suojelusta: 31. Rikkomistapaukset, joissa on kyse kansallisten täytäntöönpanotoimien yhteensopimattomuudesta direktiivien kanssa: - neuvoston direktiivi 79/409/ETY, annettu 2 päivänä huhtikuuta 1979, luonnonvaraisten lintujen suojelusta: 6, - neuvoston direktiivi 92/43/ETY, annettu 21 päivänä toukokuuta 1992, luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta: 7. (8) Komission raportti luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun direktiivin 79/409/ETY soveltamisesta (KOM(2002) 146 lopullinen, 25.3.2002). (9) Komission päätös 2002/11/EY, tehty 28 päivänä joulukuuta 2001 (EYVL L 5, 9.1.2002). (10) Yhteisöjen tuomioistuimen asiasta C-355/90 2 päivänä elokuuta 1993 antama tuomio. (11) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1973/92, annettu 21 päivänä toukokuuta 1992, ympäristöalan rahoitusvälineen perustamisesta (LIFE) (EYVL L 206, 22.7.1992, s. 1). (12) ACE: Neuvoston asetus (ETY) N:o 1872/84, annettu 28 päivänä kesäkuuta 1984, yhteisön ympäristöä koskevista toimista (EYVL L 176, 3.7.1984, s. 1). (13) ACNAT: asetus (ETY) N:o 3907/91, annettu 19 päivänä joulukuuta 1991, yhteisön toimista luonnon säilyttämiseksi (EYVL L 370, 31.12.1991, s. 17). (14) Medspa: Neuvoston asetus (ETY) N:o 563/91, annettu 4 päivänä maaliskuuta 1991, yhteisön toimista Välimeren alueen ympäristön suojelemiseksi (EYVL L 63, 9.3.1991, s. 1). (15) Norspa: Neuvoston asetus (ETY) N:o 3908//91, annettu 19 päivänä joulukuuta 1991, yhteisön toiminnasta rannikkoseutujen ja rannikkovesistöjen ympäristön suojelemiseksi Irlanninmerellä, Pohjanmerellä, Kanaalissa, Itämerellä ja Atlantin valtameren koillisosassa (EYVL L 370, 31.12.1991). (16) Neuvoston asetus (EY) N:o 1404/96, annettu 15 päivänä heinäkuuta 1996, ympäristöalan rahoitusvälineen perustamisesta (LIFE) annetun asetuksen N:o 1973/92 muuttamisesta (EYVL L 181, 20.7.1996, s. 1). (17) Parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1655/2000, annettu 17 päivänä heinäkuuta 2000 ympäristöalan rahoitusvälineestä (LIFE) (EYVL L 192, 28.7.2000, s. 1). (18) "L'Évaluation de l'instrument financier pour l'environnement LIFE" (Ympäristönrahoitusvälinettä (LIFE) koskeva kertomus, Arthur Andersen, loppuraportti, kesäkuu 1998. (19) Teknisen avun toimistot tunnetaan nykyään teknisen ja hallinnollisen avun nimellä. (20) Aikaisempien vuosien osalta ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1994, 6. luku (EYVL C 303, 14.11.1995, s. 161). (21) Vuonna 1995 ympäristön LIFE-tuki rahoitettiin budjettikohdasta B4-3 5 0. (22) Kolmansien maiden LIFE-tukea voivat saada Albania, Algeria, Bosnia ja Hertsegovina, Egypti, Israel, Jordania, Kroatia, Kypros, Libanon, Malta, Marokko, Syyria, Tunisia, Turkki, Länsiranta ja Gazan alue, Kaliningrad ja Pietari ympäristöineen. (23) Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2001, kohta 4.22 (EYVL C 295, 28.11.2002). (24) Erilaisia kriteereitä on yhdistetty, esimerkiksi vuosina 2000-2001 "yhteisön etu" ja "yhteistyön edistäminen", ja "uutta luova ominaispiirre" ja "esimerkkiluonne", ja vuonna 2002 "yhteisön etu" ja "ympäristöongelma" ja "innovaatio" ja "kehitys". (25) Komiteat koostuvat jäsenvaltioiden edustajista, ja komissio toimii niissä puheenjohtajana ja vastaa sihteeripalveluista. (26) Asetuksen (ETY) N:o 1973/92 5 artikla. (27) Vakiomuotoiset hallinnolliset perussäännöt ovat edunsaajille lähetettävän tuen myöntämispäätöksen liitteenä. Niihin kuuluu erityisiä säännöksiä hankkeiden täytäntöönpanosta. (28) SEC(95)1122 ja myöhemmin valkoinen kirja komission uudistamisesta - toimintasuunnitelma - KOM(2000) 200 - jossa tavoiteajankohta siirretään vuodesta 1995 vuoteen 2002. (29) Komission asetus (EY) N:o 1685/2000, annettu 28 päivänä heinäkuuta 2000, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä rakennerahastoista yhteisrahoitettujen toimien tukikelpoisuuden osalta (EYVL L 193, 29.7.2000, s. 39). (Ks. erityisesti sääntö 5 - Maanhankinta, s. 43). (30) Ks. "Replies to tenderers queries at the information session held in Brussels on 29 April 1999" (Vastaukset tarjouksen esittäjien kysymyksiin Brysselissä 29. huhtikuuta 1999 järjestetyn tiedotustilaisuuden yhteydessä), 5. toukokuuta 1999, "Open invitation to tender" (avoin tarjouspyyntö) XI/B2/ASS/990015 TO 990022; esimerkiksi kohta 3.3: Komissio odottaa sopimuspuolelta, että tämä ehdottaa indikaattoreiden määrittämisen mahdollistavia menetelmiä ja omaksuu dynaamisen lähestymistavan. Edempänä todetaan: sopimuspuolen edellytetään esittävän ehdotuksia käyttäjän vaatimuksista ja suunnittelussa käytettävistä tietomalleista ja antavan kuvauksen keskeisistä tuloksista, joita ehdotetun järjestelmän avulla on mahdollista saada. (31) Tilintarkastustuomioistuin on toimittanut OLAFille myös kahta muuta hanketta koskevien tarkastusten tulokset. (32) KOM(1998) 721 lopullinen, 4.12.1998. (33) Ks. "Yleinen arviointi - Ympäristö Euroopassa: millaiset suuntaviivat tulevaisuutta varten?", kohta 6.2, s. 20. KOM(1999) 0543 lopullinen, 24.11.1999. (34) KOM(2001) 31 lopullinen, 24.1.2001. (35) Erityiskertomus vesien pilaantumisesta, kohta 127 (EYVL C 191, 18.6.1998). (36) Raportit ovat saatavilla ympäristöasioiden pääosaston Internet-sivuilta http://www.europa.eu.int/comm/ environment/index_fr.htm. Komission vastaukset TIIVISTELMÄ I Komissio panee merkille erityisesti LIFE II -ohjelmaa koskevat tilintarkastustuomioistuimen huomautukset. II Komissio hyväksyy sen, että asetuksen tavoitteita ja soveltamisalaa voidaan edelleen parantaa, ja aikoo sen vuoksi jatkaa LIFE Ympäristö -ohjelman tavoitteiden määrittelyä yhteisön ympäristöpolitiikan ja -lainsäädännön yhteydessä. IV Komissio on toteuttanut toimenpiteitä arviointiasiakirjojen säilyttämiseksi kaikilta osin. V Komissio tekee toimivaltansa puitteissa kaiken voitavansa vähentääkseen tilintarkastustuomioistuimen mainitsemaa päällekkäisen rahoituksen riskiä. Tietoisena ongelmasta ja ottaen huomioon tilintarkastustuomioistuimen huomautukset komissio aikoo kuitenkin tarkastella, voidaanko tätä riskiä vielä vähentää muilla toimenpiteillä. Useissa tapauksissa on osoittautunut, että LIFE-ohjelma ja muut yhteisön rahoituslähteet täydentävät toisiaan. Sitä, miten tätä keskinäistä täydentävyyttä voidaan parantaa, aiotaan tarkastella perusteellisesti. VI Komissio katsoo parantaneensa LIFE III -ohjelmaa LIFE II -hankkeita koskeneiden tilintarkastustuomioistuimen huomautusten mukaisesti. LIFE III -ohjelmaan on tehty seuraavat parannukset: a) LIFE III -ohjelmassa henkilöstö on velvoitettu kirjaamaan LIFE-hankkeisiin käytetty aika (ajankäyttölomakkeet). Komissio aikoo tarkastella virkamiesten palkkoihin liittyvää kysymystä. b) LIFE-ohjelman hallinnoinnin uudistamisen jälkeen myöhässä olevien maksujen määrää on vähitellen voitu vähentää. c) LIFE III -ohjelmassa on toteutettu toimia hankkeiden rahoitusjärjestelyjen parantamiseksi. d) Komissio on valmis tarkistamaan ehtoja ja edellyksiä, joita sovelletaan muiden kuin julkisten edunsaajien (9 %) suorittamiin maa-aluiden hankintoihin. VII Komissio on määritellyt ja vahvistanut teknisen ja hallinnollisen avun tehtävät ja velvollisuudet LIFE III -ohjelmassa. VIII Komissio katsoo, että LIFE-ohjelman hallinto on parantunut huomattavasti uudistuksen myötä. a) Komissio aikoo selventää LIFE Ympäristö -ohjelman asemaa suhteessa kuudenteen ympäristöä koskevaan toimintaohjelmaan. b) Ohjelman integroitu hallinto on osoittanut tehokkuutensa. c) Aina, kun komissio on katsonut tarpeelliseksi käyttää ulkopuolisia asiantuntijoita, se on järjestänyt asiasta tarjouskilpailun. d) Komissio katsoo, että hiljattain hyväksytyt hallinnolliset vakiomääräykset ovat kaikilta osin sopusoinnussa uuden varainhoitoasetuksen kanssa ja riittäviä. Komissio on kuitenkin valmis tarkastelemaan tilintarkastustuomioistuimen suosituksia hallinnollisten vakiomääräysten tulevassa tarkistamisessa. e) Säännöllisten teknisten ja varainhoidon tarkastusten (komission tekniset ja varainhoidon tarkastajat ja ulkopuoliset yksiköt) ja ympäristöasioiden pääosaston varainhoitoyksikön tarkastusten lisäksi lopullisesta menotaulukosta tehdään pakollinen ulkoinen tarkastus kaikissa LIFE III -ohjelmassa rahoitettavissa hankkeissa. f) Viestintästrategiaa toteutetaan parhaillaan, ja se on jo johtanut konkreettisiin tuloksiin. JOHDANTO 1. LIFE on rahoitusohjelma, jonka osuus yhteisön talousarviosta on pieni (0,15 %) ja joka on kehittynyt johdonmukaisesti kuuden vuoden aikana. Se on tuottanut hyvin paljon myönteisiä kokemuksia. YMPÄRISTÖNSUOJELUUN LIITTYVÄT YHTEISÖN TUET 9. Mahdollisuuksien mukaan on aina pidetty erityistä huolta siitä, ettei rahoitus mene päällekkäin yhteisön muiden rahoitusohjelmien kanssa ja että LIFE-ohjelma ja yhteisön muut rahoitusohjelmat täydentävät toisiaan. LIFE Luonto -ohjelmassa on useita hankkeita, joita on toteutettu synergisesti muiden rahoitusvarojen kanssa. 10. LIFE-ohjelma keskittyy nykyään pääasiallisesti demonstraatiohankkeisiin. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen huomautukset. LIFE-OHJELMAN OMINAISPIIRTEET 17. LIFE-ohjelman toiminta-alojen keskinäinen johdonmukaisuus varmistetaan noudattamalla asetuksen yleistavoitetta. LIFE-hankkeiden on kaikilla toiminta-aloilla tuettava ympäristönsuojelua yhteisön direktiivien mukaisesti. Tavoitteen varmistamiseksi komissio huolehtii siitä, että hankkeet valitaan sen mukaan, miten ne edistävät yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa asianomaisilla toiminta-aloilla. Tämä on ratkaiseva kriteeri LIFE-hankkeiden valinnassa. Jos kriteeri ei täyty, hanke hylätään. 20. Komissio katsoo, että vuoden 2001 jälkeen saavutetut parannukset ovat peruste koko LIFE-ohjelman hallinnon, myös hankkeiden varainhoidon, uudistamiselle siten, että hallinto keskitetään yhteen yksikköön. Hankkeiden erilaiset aiheet ja sisällöt eivät välttämättä edellytä erilaisia hallinto- ja seurantamenetelmiä. Komissio on toteuttanut erityisiä toimenpiteitä varmistaakseen tiiviin yhteistyön LIFE-yksikön ja LIFE-ohjelman toiminta-aloilla toimivien ympäristöasioiden pääosaston yksikköjen kanssa. Vuosina 2001-2002 ja 2003 toteutetun uudistuksen myötä menettelyt ja hallintomenetelmät ovat vakiintuneet. 24. LIFE III -asetus annettiin niin myöhään, että ehdotuspyynnön ja valintamenettelyn järjestäminen ennen vuoden 2000 loppua oli mahdotonta. Vuonna 2000 käyttämättä jääneet maksusitoumusmäärärahat siirrettiin vuodelle 2001 ja käytettiin 90-prosenttisesti. 26. Määrä on alle kolman prosentin kynnysarvon LIFE Ympäristö -ohjelmassa (2,4 %) ja LIFE kolmannet maat -ohjelmassa (2,6 %). LIFE II -ohjelman hallinnosta saatujen kokemusten perusteella komissio tuli siihen johtopäätökseen, että liitännäistoimenpiteiden kolmen prosentin raja oli liian matala. Niinpä yläraja nostettiin viiteen prosenttiin LIFE III -asetuksessa. 27. Toukokuuhun 2003 mennessä sellaisten käynnissä olevien hankkeiden määrä, joiden maksusitoumus oli rauennut, oli vähentynyt 21:een. Näistä viisitoista on sellaisia, joiden osalta maksusitoumus vapautetaan ilman eri toimenpiteitä (kuuden kuukauden kuluessa viimeisestä maksusta) tai takaisinperintä on käynnissä. Loput kuusi liittyvät ongelmallisiin hankkeisiin, joista komissio on pyytänyt lisätietoa edunsaajalta tai tarkastajalta tai jotka ovat parhaillaan lopullisen tarkastelun kohteena. HANKKEIDEN VALINTA 30. Varainhoitovuodesta 2003 komissio valitsee asiantuntijat tarjouskilpailun perusteella. LIFE-yksikkö valmistelee tarjouspyyntöä parhaillaan. Koko LIFE III -ohjelman keston ajan ansioluettelot on säilytetty järjestelmällisesti. LIFE-yksikkö tutkii ulkopuolisten asiantuntijoiden ansioluettelot tarkasti, ja ulkopuolisten asiantuntijoiden kanssa tehtäviin sopimuksiin kuuluu riippumattomuusvakuutus, joka asiantuntijan on allekirjoitettava. 31. Komissio on toteuttanut tarvittavat toimet näiden heikkouksien korjaamiseksi LIFE III -ohjelmassa. Komissio otti vuonna 2001 käyttöön avoimen tietokoneistetun arviointijärjestelmän (ESAP), jonka avulla toteutetaan LIFE Ympäristö -ehdotusten valintavaiheet päätösvaiheeseen saakka. ESAP kattaa koko arviointi-, valinta- ja myöntämismenettelyn ehdotuksen online-rekisteröinnistä aina päätösten tuottamiseen. 32. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen huomautukset. LIFE III -ohjelmassa arvioinnit suorittaa vähintään kaksi henkilöä toisistaan riippumatta. Päätökset tehdään sitten yhteisesti LIFE-yksikköjen ja LIFE Luonto -yksikön välisessä kokouksessa, jossa kaikki ehdotukset käydään läpi yksitellen ja niitä kommentoidaan. 36. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset tuovat esille, miten vaikeaa on yhdistää yksinkertaisuus ja täsmällisyys. Arviointimenettelyä on pyritty parantamaan asteittain, jatkuvasti ja pragmaattisesti. LIFE-komitea katsoo, että avoimuutta ja objektiivisuutta koskevien ja hankkeiden laatua koskevien vaatimusten välillä oli löydetty hyvä tasapaino LIFE-asetuksen tavoitteisiin nähden. 37. Seuraavaa arviointikierrosta varten (vuonna 2004 rahoitettavat hankkeet) komissio aikoo julkaista myös LIFE Kolmannet maat -hankkeiden arviointikriteerit. 38. LIFE III -ohjelmassa jäsenvaltioille on annettu tiedoksi arviointikriteerit, joita komissio käyttää valinnassa. 39. Jäsenvaltioiden suorittama arviointi LIFE-ohjelman kaikilla kolmella osa-alueella on tästä lähtien saatavilla tietokoneistetussa arviointijärjestelmässä (ESAP). 40. Komissio katsoo, että jos hanke on poistettava ensisijaisten hankkeiden luettelosta (olipa syy mikä tahansa), se pitäisi korvata varalla olevien hankkeiden luettelossa ensimmäisenä olevalla hankkeella. Näin ollen LIFE II -ohjelman Luonto-hankkeissa ja koko LIFE III -ohjelmassa komissio ei enää reagoi jäsenvaltioiden pyyntöihin korvaamalla hankkeita sen perusteella, että niillä ei ole talousvaikutuksia, vaan ottamalla ensimmäisen hankkeen varalla olevien hankkeiden luettelosta. 41. Saman hankkeen päällekkäisen rahoituksen välttämiseksi (LIFE-varoista ja EU:n muista varoista) komissio tarkistaa muista EU:n lähteistä tulevaa rahoitusta koskevat ilmoitukset LIFE-hakemuksissa ja hakemuksissa, jotka koskevat muista suoraan hallinnoitavista budjettikohdista tulevaa rahoitusta. Komissio ei osallistu rakennerahastojen hankkeiden valintaan lukuun ottamatta suuria hankkeita, joissa EU:n rahoitus on yli 50 miljoonaa euroa. Rakennerahastojen varoja koskevien hakemusten tarkistaminen, muun muassa päällekkäisen rahoituksen välttämiseksi, on olennainen osa hallinto- ja valvontajärjestelmiä, jotka jäsenvaltioilla on käytössä näitä varoja varten. Järjestelmien tehokkuuden tarkistaminen on yksi jäsenvaltioiden ja komission tarkastustoiminnan päätavoitteista. Komissio tekee toimivaltansa puitteissa kaiken voitavansa vähentääkseen tilintarkastustuomioistuimen mainitsemaa päällekkäisen rahoituksen riskiä. Tietoisena ongelmasta ja ottaen huomioon tilintarkastustuomioistuimen huomautukset komissio aikoo kuitenkin tarkastella, voidaanko tätä riskiä vielä vähentää muilla toimenpiteillä. 42. Edunsaajien maksukyvyn tarkistamiseksi pääosastoilla on yhteys ulkoisiin tietokantoihin. EWX on SINCOM 2 -väline, jonka avulla voidaan tarkistaa tietyt tiedot mahdollisen edunsaajan taloudellisesta luotettavuudesta ja saada näin osviittaa edunsaajiin liittyvistä riskeistä. Kussakin pääosastossa on ennakkovaroitusjärjestelmän yhteyshenkilö, jolla on pääsy komission koko maksutietokantaan ja saajarekisteriin ja joka voi näin ollen tarkistaa, onko tietylle edunsaajalle jo suoritettu maksuja. Kirjanpidon uudistamisen yhteydessä saajarekisteriä muutetaan siten, että sen avulla voi tarkistaa suoraan, ovatko samat komission edunsaajat jo saaneet muita yhteisön varoja. 43. Menettelyjä on muutettu LIFE III Ympäristö -ohjelmassa, ja tutkimuksen, aluepolitiikan, energian ja liikenteen, maatalouden, yritystoiminnan ja laajentumisasioiden pääosastot osallistuvat ehdotuksia koskeviin yksiköiden välisiin neuvotteluihin. Tämän ansiosta osallistujien taloudellinen ja tekninen luotettavuus voidaan tarkistaa kattavammin ja vähentää päällekkäisen rahoituksen riskiä. Jos LIFE-yksikkö havaitsee seikkoja, jotka antavat aihetta epäillä päällekkäistä rahoitusta, tapausta tutkitaan tarkemmin ja asia annetaan tarvittaessa OLAFin tutkittavaksi. 44. LIFE III -ohjelman voimaantulosta alkaen on sovellettu velvoitteita, joiden mukaan edunsaajien on pidettävä erillistä kirjanpitoa yksittäisistä hankkeista (ks. vastaus kohtaan 61) ja kirjattava työaika (ks. vastaus kohtaan 49 b). 45. Koska edunsaaja ei ilmoittanut tästä komissiolle, ympäristöasioiden pääosaston oli käytännössä mahdotonta havaita tällaista päällekkäistä rahoitusta. Mahdollisia toimenpiteitä tarkastellaan parhaillaan. HANKKEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO 46. LIFE II Luonto -hankkeita varten on ollut vuodesta 1996 alkaen yksityiskohtaiset hallinnolliset vakiomääräykset, jotka ovat olleet perusta LIFE III -ohjelman yhdenmukaistetuille hallinnollisille vakiomääräyksille. Komissio on vakuuttunut siitä, että nämä kaikkien LIFE-hankkeiden hallinnointiin sovellettavat yhdenmukaiset säännöt ovat huomattava parannus ja lisäävät LIFE-ohjelmaa hallinnoivien komission yksiköiden suorituskykyä. Niiden myötä säännöt, joita edunsaajien on noudatettava, ovat nyt yksinkertaisempia ja selkeämpiä. Komissio on jälleen vuonna 2002 tarkistanut hallinnollisia vakiomääräyksiä tilintarkastustuomioistuimen huomautusten perusteella. 47 ja 48. Hallinnollisissa vakiomääräyksissä ei tehdä eroa yksityisen yrityksen tai organisaation ja julkisen elimen välillä määriteltäessä menojen tukikelpoisuutta. Tällä hetkellä ei ole syytä sulkea toteutuneita menoja tukikelpoisuuden piiristä, jos menot sisältyvät hankkeen talousarvioon, jos asianomainen henkilö on työskennellyt hankkeessa ja tämä työ on riittävästi dokumentoitu ajankäytön osalta. Julkisen elimen maksama osa palkoista voidaan katsoa yhteisrahoitukseksi. Komissio aikoo kuitenkin tarkastella ehtoja, jotka koskevat yhteisön rahoituksen käyttämistä julkisen sektorin virkamiesten osallistumiseen LIFE Luonto -hankkeisiin. 49. Vain edunsaajien tiloissa tehtävät tarkastukset, joita komissio on nyt lisännyt, voivat johtaa tilintarkastustuomioistuimen esille tuomien seikkojen havaitsemiseen. Tilintarkastustuomioistuimen erityiset huomautukset on otettu tai otetaan huomioon aina tarvittaessa yksittäisten hankkeiden hallinnoinnissa. a) Kyseisen säännön soveltamista seurataan. Komissio ei enää korvaa kustannuksia, jotka eivät suoraan liity tosiasiallisiin palkkoihin. b) LIFE III -ohjelmassa kunkin työntekijän hankkeeseen käyttämä aika on kirjattava. c) i) Koska tämä ongelma on todettu jo menneisyydessä, LIFE III -ohjelman hallinnollisiin vakiomääräyksiin on lisätty uudet määritelmät tukikelpoisista henkilöstökustannuksista ja ulkopuolisen avun kustannuksista (6 artiklan ja 21 artiklan 2 ja 4 kohta). ii) Komissio katsoo, että vain se osa palkasta, joka vastaa hankkeeseen tosiasiallisesti käytettyä aikaa, on tukikelpoinen. Ainakin LIFE II Luonto -hankkeiden osalta silloisissa hallinnollisissa vakiomääräyksissä (9 artikla) edellytettiin, että "henkilöstökustannukset veloitetaan hankkeeseen tosiasiallisesti käytetyn ajan mukaan". 50. Komissio on jo korjannut ongelman tarkistamalla vuonna 2002 hallinnollisia vakiomääräyksiä tilintarkastustuomioistuimen huomautusten perusteella. Määräyksiin lisättiin seuraava 6 artiklan 5 kohta: "Kaikissa alihankkijoiden laskuissa on oltava selkeä viittaus LIFE-hankkeeseen (hankkeen numero ja nimi tai lyhytnimi) sekä edunsaajan tai kumppanin tekemään tilaukseen tai alihankintasopimukseen. Kaikkien laskujen on myös oltava riittävän yksityiskohtaisia, ja niiden perusteella on voitava tunnistaa annettuun palveluun kuuluvat yksittäiset osat (toisin sanoen laskussa on oltava kunkin osan selkeä kuvaus ja mainittava sen hinta)." 51. Komissio katsoo, että LIFE III -ohjelmassa sovellettavat tarkistetut poistoja koskevat säännöt (tukikelpoiset kustannukset ovat 25 % infrastruktuurin hankintakustannuksista ja 50 % laitekustannuksista) ovat asianmukaisia ohjelman erityispiirteisiin nähden. Niissä otetaan huomioon se tosiseikka, että monet LIFE-hankkeiden edunsaajista ovat julkisia elimiä, jotka eivät useinkaan tee poistoja kestohyödykkeistä vaan kirjaavat täyden hankintahinnan menoksi hankintahetkellä. Komissio katsoo, että nykyinen sääntö vastaa tarvetta yksinkertaistaa menetelmää, jolla kestohyödykkeet otetaan huomioon hanke-ehdotuksen arviointi- ja valintavaiheessa ja välivaiheen maksujen ja/tai lopullisten maksujen yhteydessä. Komissio aikoo kuitenkin tarkastella, olisiko mahdollista ottaa käyttöön täsmällisempi mutta edelleen yksinkertainen menetelmä määrittää kestohyödykkeiden tukikelpoiset kustannukset, jos LIFE-ohjelmaa jatketaan. 53. Lukujen analyysi osoittaa, että LIFE-yksikön perustamista seurannut, jo vuonna 2001 havaittu myönteinen kehitys jatkui vuonna 2002. 54. Tämän ongelman korjaamiseksi on toteutettu riittävät toimenpiteet. Nyt aina kun maksu myöhästyy, tietokoneistettu seurantajärjestelmä (BUTLER, ks. kohta 55) antaa vastuulliselle virkamiehelle automaattisen kehotuksen hoitaa asia. 55. - Tilintarkastustuomioistuimen mainitsena ongelma johtui tarjouspyyntömenettelyn riittämättömistä tuloksista. - Johtuen työtaakasta ja siitä, että sisääntulevien maksupyyntöjen määrää on vaikea ennakoida, on lähes väistämätöntä, että maksujen suorittamisessa on ajoittain viiveitä. Viiveiden määrä on kuitenkin vähitellen vähentynyt LIFE-yksikön perustamisen jälkeen. - Komissio on tällä välin ottanut käyttöön tietokoneistetun seurantajärjestelmän (BUTLER), jonka avulla voidaan seurata LIFE-ohjelman kaikkia kolmea toiminta-alaa ja muun muassa maksupyyntöjä. 56. LIFE-yksikkö on vuodesta 2002 tutkinut ehdotukset rahoituksellisesti. Yksi tärkeä osa taloudellista analyysiä, joka edeltää rahoituspäätöstä, on tutkia ennen hankkeeseen sitoutumista, ovatko kumppaneiden tai yhteisrahoittajien esittämät ehdot realistisia. Tämän riskianalyysin ansiosta komissio voi tehdä päätöksensä tietoon perustuen. 57 ja 58. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen huomautukset ja toteuttaa tarvittavat toimenpiteet. Lisäksi vuoden 2003 hallinnollisia vakiomääräyksiä on muutettu (13 artiklan 2 kohta) siten, että edunsaajan on saatava komission kirjallinen hyväksyntä rahoitussuunnitelman merkittäville muutoksille hankkeen aikana. 59. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen huomautusten johdosta toteuttanut toimia tutkiakseen asiaa tarkemmin. 60. LIFE III -ohjelmaan sovellettavien hallinnollisten vakiomääräysten mukaan edunsaajien on pidettävä erillistä kirjanpitoa. 61. Kyseistä hanketta koskevien tilintarkastustuomioistuimen huomautusten johdosta on toteutettu asianmukaisia toimenpiteitä. 62. Toisessa tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista tapauksista yhteisön rahoitusosuus perittiin osittain takaisin ja edunsaaja lisättiin niiden organisaatioiden luetteloon, joilta evätään LIFE-rahoitus, kunnes saadaan selvä näyttö siitä, että hallinnolliset puutteet on korjattu ja luotettava kirjanpitojärjestelmä otettu käyttöön. Lisätarkastuksen yhteydessä komissio saattoi todeta, että edunsaaja oli ottanut käyttöön uuden ja tehokkaan kirjanpitojärjestelmän, joka käsitti kustannuspaikkapohjaisen ja näin ollen hankekohtaisen kirjanpidon. 63. Maa-alueiden hankinnan arvioitujen kustannusten perusteellinen tutkiminen selkeiden kirjallisten ja julkaistujen sääntöjen mukaisesti on olennainen osa LIFE Luonto -hanke-ehdotusten arviointia. Hankintaan pätee aina lauseke maa-alueen luovuttamisesta Luonto-hankkeeseen (clause d'aliénation notariale). Julkiset elimet hankkivat 91 % maa-alueista. 65. Niiden harvojen maa-alueiden osalta (9 %), joiden ostajina eivät ole julkiset elimet vaan ensisijaisesti ympäristöjärjestöt, komissio on valmis tarkastelemaan vielä turvaavampia toimenpiteitä kuin mitä se soveltaa parhaillaan (clause d'aliénation notariale). SEURANTA, VALVONTA JA ARVIOINTI 66. Komissio pyrkii jatkuvasti parantamaan jo käytössä olevia vaadittavia menettelyjä. 68. Ulkopuolisten yksiköiden tehtävät LIFE Kolmannet maat -ohjelmassa kuvataan yleisluonteisesti, mutta sopimuksen alussa järjestetään kaksi pitkää kokousta sitä varten, että niiden tehtävät voidaan määrittää yksityiskohtaisesti. Lisäksi niiden suhteen sovelletaan hyväksyttyä käsikirjaa. 69. Teknisen ja hallinnollisen avun toimistojen työmenetelmät on yhdenmukaistettu LIFE III -ohjelmassa. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen, joka koskee teknisen ja hallinnollisen avun kattavaa arviointia. 70. Tilintarkastustuomioistuimen huomautus koskee ajanjaksoa 2000-2001, joka oli poikkeuksellinen sikäli, että valintamenettelyä piti siirtää LIFE III -asetuksen myöhäisen hyväksymisen vuoksi. Komissio ei voinut ennakoida tätä. Komissio on tällä välin vuonna 2001 neuvotellut uuden sopimuksen yhden ainoan ulkoisen yksikön kanssa. Henkilöstöresurssit on laskettu hankkeiden ennakoidun määrän mukaan (komissio joutuu turvautumaan arviointiin, koska se ei koskaan tiedä etukäteen, kuinka monta hanketta jäsenvaltio hyväksyy) ja ottaen huomioon se, että ulkoiselta yksiköltä pyydetään enemmän palveluja tiedotuksessa (LIFE-ohjelman uusi tiedotusstrategia). Yhden ainoan sopimuksen tekeminen kaikkien ulkopuolisten yksikköjen kanssa mahdollistaa ulkoisen henkilöstön joustavamman käytön sen mukaan, kuinka monta hanketta tosiasiallisesti hyväksytään eri maissa. 71 ja 72. Edellisissä seurantaryhmien kanssa tehdyissä sopimuksissa ei määrätty velvoitteesta luovuttaa hankeasiakirjat uudelle sopimuspuolelle. Asiakirjojen luovuttaminen on kuitenkin useimmissa tapauksissa tapahtunut vapaaehtoisin sopimuksin. Uusissa vuodesta 2001 alkaen tehtävissä sopimuksissa tämä puute on korjattu lisäämällä kyseinen velvoite. 73-75. Tämänhetkinen lähestymistapa paikalla tehtäviin tarkastuksiin kehitettiin vuotta 2001 edeltäneen ajanjakson aikana, kun oli todettu, että komission piti täydentää senhetkisiä järjestelyjä, joista vastasivat muut yksiköt. Komission perusvaatimuksena oli ja on, että varainhoidosta vastaava yksikkö keskittyy hankkeiden taloudellisiin näkökohtiin ja erityisesti kustannusten tukikelpoisuuteen. Toisaalta katsottiin, että hankkeiden toiminnasta ja tuotoksista vastaavat kulloisetkin toiminnasta vastaavat yksiköt. Vuodesta 2002 on kehitetty selkeämpiä hankkeiden tarkastusperusteita, jotka on dokumentoitu, ja tarkastusraportit on standardoitu. Lisäksi saatuja kokemuksia käytetään nyt hyväksi laadittaessa tarkastusohjelmamallia ja kehitettäessä riskianalyysiä tarkastettavien hankkeiden valintaa varten. 76. LIFE II Ympäristö -hankkeissa edunsaajille toimitetut hallinnolliset ja rahoitusta koskevat tiedot sisälsivät menojen tarkastamisen yksityiskohtaisen vakiotyöohjelman, josta oli erilliset versiot julkiselle sektorille ja yksityiselle sektorille. Tilintarkastajien varmennusten laatu vaihtelee yksityiskohtaisista ja perusteellisista kertomuksista yksinkertaisiin ilmoituksiin, joissa todetaan tilinpäätöksen olevan asianmukainen. Koska riittämätön ulkoisen tilintarkastajan varmennus menoista ei yksin voi johtaa lopullisen tilinpäätöksen hylkäämiseen, komission vastuullinen tarkastaja tekee perusteellisen tarkastuksen. 77. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen siitä, ettei tarkastuskertomusten muotoa ja sisältöä ole täsmennetty, ja suunnittelee uusien suuntaviivojen laatimista ulkoisia tarkastuksia varten. 78-80. Komissio on toteuttanut toimenpiteitä, jotta sen toimista LIFE III -ohjelmassa voitaisiin tehdä tarkempi ja kattavampi arviointi (tietokantojen kehittäminen, lopulliset hankekuvaukset avainsanoineen, LIFE Luonto -tutkimus, vesihankkeita koskevat yleiset tutkimukset, maatalouden ympäristötoimenpiteet). Komissio on myös teettänyt ulkopuolisen arvioinnin. 81-84. Mitä tulee tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin hankkeiden tulosten levityksen kehittämisestä, komission yksiköt ovat kehittäneet tiedotusstrategian vuonna 2002. Strategian yksittäiset toimenpiteet, kuten LIFE-verkkosivusto, täydentävät useita paikallisia, kansallisia ja kansainvälisiä LIFE-hankkeisiin liittyviä tiedotustoimia. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 85. Toteutetut toimet ovat olleet tehokkaita, minkä osoittavat vuoden 2001 jälkeen saadut tulokset. Komissio viittaa erityisesti kohdissa 30, 31, 46, 53, 54, 55 ja 84 antamiinsa vastauksiin. 86. LIFE Ympäristö -ohjelman osalta komissio tunnustaa, että parantamisen varaa on. 87. Komissio aikoo tarkastella mahdollisuuksia parannuksiin. Suositukset Komissio toteuttaa tarvittavat toimenpiteet määritelläkseen täsmällisempiä tavoitteita tulevissa toimintaohjelmissa. Komissio on valmis tarkastelemaan keinoja parantaa komission sisäisen lausuntokierroksen tehokkuutta. Suositukset - Komissio katsoo, että keskitetyn hallinnon käyttöönoton jälkeen ohjelma on paremmin hallinnoitu ja eri toiminta-alojen tulokset alkavat tulla paremmin esille. Komissio toivoo voivansa lisätä aihekohtaisten toimien seurannasta vastaavien yksikköjen osallistumista ja myötävaikutusta LIFE-ohjelman seurantaan, jotta LIFE-ohjelma edistäisi selkeämmin sille asetettuja tavoitteita. - Komissio on käynnistänyt tarjouspyynnön ulkopuolisten asiantuntijoiden nimeämiseksi. Arviointiin liittyvät tiedot tallennetaan tästä lähtien ESAP-järjestelmään. - Tukikelpoisten kustannusten nykyiset määritelmät ovat sopusoinnussa uuden varainhoitoasetuksen täytäntöönpanosääntöihin sisältyvien määritelmien kanssa. Komissio aikoo tarkastella tilintarkastustuomioistuimen suosituksia hallinnollisten vakiomääräysten tarkistuksen yhteydessä. - Komissio aikoo tarkastella, miten virkamiesten palkkoihin liittyvä kysymys voidaan ottaa huomioon. - Komissio aikoo tarkastella kysymystä, joka liittyy maa-alueiden hankkimiseen yksityisten elinten toimesta. Näiden hankintojen osuus on 9 % LIFE-ohjelman maa-aluehankinnoista. 90. Komissio on jo korjannut kyseisen tilanteen. 92. Komissio laatii uudet tarkistetut suuntaviivat ulkopuolisille tarkastuksille, jos LIFE-ohjelmaa jatketaan. 93. Komissio suorittaa LIFE-rahoitusohjelman arvioinnin sen mukaan, miten ohjelmassa on edistytty. Suositukset - Komissio on lisännyt tarkastuskäyntejään ja ottanut käyttöön menettelyjä ottaakseen huomioon tilintarkastustuomioistuimen huomautukset. - Ulkopuolisia tarkastuksia, jotka ovat jo pakollisia, on parannettava. Siksi komissio aikoo tarkistaa suuntaviivoja. - Tiedotusstrategian yhtenä tavoitteena on analysoida hankkeiden vaikutuksia ja parantaa tulosten levittämistä. 94. Komissio on parantanut hallintomenettelyjä. Komissio keskittää tällä hetkellä suuren osan toimistaan tulosten levittämiseen. Komissio katsoo, että keskitetyn hallinnon käyttöönoton jälkeen ohjelma on paremmin hallinnoitu ja eri toiminta-alojen tulokset alkavat tulla paremmin esille. Siksi komissio katsoo, ettei LIFE-asetusta ole syytä hajottaa osiin.