YHTEENVETO

I. Jäsenvaltioiden maksajavirastot suorittavat komission puolesta vuosittain noin 54 miljardin euron verran maatalouteen liittyviä maksuja. Komissio hyväksyy nämä menot lopullisesti niin sanotussa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä. Alun perin menettely tarkoitti sitä, että tehtiin yksi tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös, joka koski aina tiettyä varainhoitovuotta. Vuonna 1996 tehdyn uudistuksen jälkeen menettely on ollut kaksivaiheinen. Ensin jäsenvaltion todentamisviranomainen tarkastaa maksajaviraston tilien oikeellisuuden ja sen jälkeen komissio tekee niiden osalta vuotuisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen. Sen jälkeen komissio itse suorittaa sääntöjenmukaisuustarkastusta koskevan menettelyn; komissio toisin sanoen toimittaa tarkastukset, joiden avulla (myöhempinä vuosina) yksilöidään ja hylätään sääntöjenvastaiset maksut.

II. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti menettelyn molemmat vaiheet ja selvitti, saavutettiinko tavoitteet molemmissa vaiheissa ja pystyivätkö komissio ja muut sidosryhmät saamaan tarvitsemansa tiedot tilien oikeellisuuden ja maatalousalan maksujen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden osalta.

III. Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely perustuu jäsenvaltioiden riippumattomien todentamisviranomaisten toimittamiin tarkastuksiin. Sen kohteena on ensisijaisesti maksajavirastojen tilien luotettavuus. Komissio tekee kyseisen tarkastustyön perusteella vuotuisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksensä ja päättää, hyväksyykö se varainhoitovuoden tilit vai lykkääkö ne niiden hyväksymistä siihen saakka, kunnes lisätarkastuksia on tehty. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yleisesti ottaen komissio sai menettelyn kautta riittävät tiedot, joiden perusteella se pystyi tekemään vuotuisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksensä. Viimeaikaiset muutokset ovat kuitenkin johtaneet siihen, että nykyisin todentamisviranomaiset tarkastavat tilien luotettavuuden lisäksi myös maksujen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta. Laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvien tekijöiden käyttö varmuuden hankkimisessa on kuitenkin tähän mennessä osoittautunut vähäiseksi. Todentamisviranomaiset ja maksajavirastojen johtajat eivät aina tienneet selvästi, mitä heiltä odotettiin, ja lisäksi suuntaviivat ja vaatimukset muuttuivat vuosittain.

IV. Sääntöjenmukaisuustarkastusta koskeva menettely kattaa tilien perustana olevien maksujen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että menettelyllä oli osaltaan suojattu EU:n taloudellisia etuja: viimeisen kymmenen vuoden aikana oli jätetty yli 5 miljardin euron määrä menoja yhteisön rahoituksen ulkopuolelle. Viimeaikaisia sääntöjenmukaisuutta koskevia päätöksiä koskevassa analyysissä ilmeni, että useimmissa tapauksissa (arvon mukaan tarkasteltuna) yhteisön rahoituksen ulkopuolelle jätetyt määrät oli laskettu kiinteämääräisten oikaisujen pohjalta, vaikka rahoitusoikaisun määrä olisi voitu laskea joko erityisoikaisun, tarkastustulosten ekstrapoloinnin tai kiinteämääräisen oikaisun perusteella. Kiinteämääräiseen oikaisuun perustuvassa oikaisutavassa on vaikeutena, että sen pohjalta ei pystytä määrittämään oikein niiden sääntöjenvastaisten maksujen kokonaismäärää, jotka johtuvat järjestelmissä havaituista puutteista. Oikaisut nähdään siksi enemmänkin jäsenvaltioiden viranomaisiin kohdistettuina seuraamuksina kuin kirjanpidollisina oikaisuina. Kiinteämääräisten oikaisujen laaja käyttö johtuu siitä, että komissio on mukauttanut tarkastustensa lähestymistavan rajallisiin tarkastusresursseihinsa. Oikeellisempi, yhteisölle aiheutuneiden vahinkojen tarkkaan arviointiin perustuva oikaisu tileihin edellyttäisi, että komissio harkitsee muiden menetelmien ja tietolähteiden käyttöä laskelmissaan, erityisesti silloin, kun järjestelmäpuutteiden taloudelliset seuraukset ovat merkittäviä ja ne on mahdollista ilmaista määrällisesti.

V. Alusta loppuun suoritettuna tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva menettely ja varsinkin sääntöjenmukaisuustarkastus kestää edelleen liian kauan. Menettely ei ole enää sidoksissa yksittäiseen talousarviovuoteen. Komissio ei myöskään määrättynä ajankohtana menettelyn päätteeksi virallisesti hyväksy tietyltä yksittäiseltä varainhoitovuodelta rahoitettavia menoja, vaikka varainhoitoasetuksessa sitä vaaditaan.

VI. Viimeisten muutosten jälkeen ei ole enää selvästi jaoteltu, mitkä ovat luotettavuuteen liittyvät tavoitteet ja toisaalta laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvät tavoitteet. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva menettely ensin tarkistettaisiin perusteellisesti ja sen jälkeen uudistettaisiin. Näin olisi mahdollista saavuttaa menettelyn kokonaistavoite paremmin ja vastata laajemmin eri sidosryhmien tarpeisiin ja odotuksiin.

JOHDANTO

MITÄ MAATALOUSMENOJEN TARKASTAMINEN JA HYVÄKSYMINEN TARKOITTAA?

1. Varainhoitovuonna 2008 maatalousmenojen määrä oli noin 54 miljardia euroa, mikä vastaa lähes 50:tä prosenttia EU:n maksuista kyseisenä vuonna. Maatalousmenojen hallinnointi on useimmiten jaettu jäsenvaltioiden ja komission kesken: tuen maksamisesta huolehtivat tähän tarkoitukseen osoitetut kansalliset viranomaiset eli niin sanotut maksajavirastot, jotka puolestaan saavat komissiolta korvauksen menoista. Komissio hyväksyy menot lopullisesti niin sanotussa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä.

2. Menettelyn tarkoituksesta säädetään Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavassa varainhoitoasetuksessa [1] ja sen soveltamissäännöissä [2]. Varainhoitoasetuksen 53 b artiklan 4 kohdan mukaan menettelyn tarkoituksena on varmistaa "että varat käytetään sovellettavan lainsäädännön mukaisesti" ja että komission "on mahdollista kantaa lopullinen vastuu talousarvion toteuttamisesta". Soveltamissääntöjen 42 artiklan 2 kohdan c alakohdassa, joka käsittelee 53 b artiklan soveltamista, täsmennetään, että "tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely sisältää seuraavat toimet […]: komissio määrittää […] menot, jotka katsotaan voitavan rahoittaa talousarviosta […]" [3].

HUOMATTAVIA MUUTOKSIA VIIMEISTEN 25 VUODEN AIKANA

3. Ennen vuotta 1996 komissio teki vuosittain yhden tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen, joka kattoi sekä maksajavirastojen tilien luotettavuuden että tilien perustana olevien menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden.

4. Päätös perustui komission toimittamiin erityistarkastuksiin, mikä aiheutti pitkiä viivästyksiä tilien lopulliseen tarkastamiseen ja hyväksymiseen, vaikka lainsäädännössä annettiinkin menettelylle määräaika (14 ½ kuukautta varainhoitovuoden päättymisen jälkeen). Vuonna 1982 julkaistussa erityiskertomuksessaan tilintarkastustuomioistuin mainitsi työn päätökseensaattamisen viivästyneen niin paljon, että tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös oli menettänyt suurimmalta osin merkityksensä. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että yhtäkään niistä varainhoitovuosista, joiden osalta päätös oli tehty, ei voitu pitää lopullisesti tarkastettuna ja hyväksyttynä, sillä kyseiset päätökset eivät olleet lopullisia tai ne olivat epätäydellisiä tai kiistettyjä [4].

5. Komissio perusti vuonna 1991 työryhmän ratkaisemaan ongelmia, joita esiintyi yhä enemmän tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä ja joista asianomaiset eri tahot raportoivat. Työryhmä katsoi, että yksi ainoa vuotuinen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös aiheutti ongelmia, sillä sen avulla oli määrä saavuttaa samanaikaisesti kirjanpidollinen tavoite ja toisaalta antaa hyväksyntä siitä, että menot oli toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti. Ehdotetun uudistuksen perusteella menettely päätettiin siksi jakaa kahdeksi erilliseksi päätökseksi:

a) Vuotuinen päätös (jäljempänä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös), joka kattaa hyväksyttyjen maksajavirastojen esittämien tilinpäätösten täydellisyyden, tarkkuuden ja todenmukaisuuden (jäljempänä käytetään ilmaisua "luotettavuus"); komissio vaatii päätöstä varten todistuksen, jonka riippumaton tarkastuselin (todentamisviranomainen) antaa kyseisistä tileistä.

b) Päätökset menoista, jotka jätetään yhteisön rahoituksen ulkopuolelle, koska niitä ei ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti. Nämä päätökset (jäljempänä "sääntöjenmukaisuutta koskevat päätökset") tehdään komission aloitteesta, ja ne eivät ole enää sidoksissa tiettynä varainhoitovuonna aiheutuneisiin menoihin. Useimmissa tapauksissa ne kattavat useiden varainhoitovuosien menoja.

6. Vuonna 1994 uudistuksesta antamassaan lausunnossa tilintarkastustuomioistuin piti edelleen mielekkäämpänä yhtä ainoaa vuosittaista päätöstä. Sen mukaan uusi kahtia jaettu päätösjärjestelmä oli pikemminkin kompromissi kuin ratkaisu tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyviin ongelmiin – samalla tilintarkastustuomioistuin kuitenkin myönsi käytössä olleeseen järjestelmään liittyvien ongelmien olemassaolon (varsinkin pitkät viivästykset). Sittemmin tilintarkastustuomioistuin on johdonmukaisesti tuonut esiin vuosikertomuksissaan, että tietyn varainhoitovuoden menojen kokonaismäärän hyväksyminen ja tarkastaminen ei ole nopeutunut.

LAATIKKO 1

NYKYINEN TILIEN TARKASTAMIS- JA HYVÄKSYMISMENETTELY

Nykyisin tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely etenee seuraavasti:

a) Viljelijät esittävät tukihakemukset hyväksytylle maksajavirastolle jäsenvaltiossaan.

b) Maksajavirasto tarkastaa hakemukset ja suorittaa maksut hakijoille; se toimittaa komissiolle raportin menoista, jotka komissio tämän jälkeen korvaa maksajavirastolle.

c) Riippumaton tarkastuselin (todentamisviranomainen) tarkastaa maksajaviraston tilit ja maksut ja raportoi niistä komissiolle kyseistä varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuussa.

d) Komission on tehtävä päätös samana vuonna 30. huhtikuuta mennessä tilien hyväksymisestä (tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös) tai lisätarkastusten tekemisestä tai lisätietojen hankkimisesta.

e) Komissio voi vielä tämän jälkeen tarkastaa maksajaviraston suorittamat maksut. Komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastossa on osasto, joka toimittaa tätä varten tarkastuksia, jotka valitaan vuotuisen riskianalyysin perusteella ja joiden tarkoituksena on varmistaa, että jäsenvaltiot ovat noudattaneet tarkasti menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkistamista koskevia yhteisön sääntöjä (sääntöjenmukaisuuden tarkastukset).

f) Jos sääntöjenmukaisuuden tarkastuksissa ilmenee, että menoja ei ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti tai että jäsenvaltiot eivät ole hyväksyttävällä tavalla tarkistaneet kyseessä olevia menoja, ja jos tästä on aiheutunut taloudellisia menetyksiä EU:n talousarvioon, komissio voi tehdä oikaisun. Tällöin se toisin sanoen kieltäytyy korvaamasta jäsenvaltiolle tämän suorittamia maksuja. Kaikki komission ehdottamat oikaisut on annettava tiedoksi jäsenvaltioille, joilla on oikeus vaatia sovittelumenettelyä. Komissio voi sisällyttää oikaisun sääntöjenmukaisuutta koskevaan päätökseen vasta silloin, kun mahdollinen sovittelumenettely on käyty läpi.

7. Uusimmat tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn vaikuttavat muutokset tulivat voimaan vuonna 2007, kun asianomaisia asetuksia oli tarkistettu [5]. Muutokset liittyvät laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen, ja komissio saa käyttöönsä lisää tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia osatekijöitä. Todentamisviranomaisen on nykyisin todennettava tilien lisäksi myös maksajaviraston sisäisen valvonnan järjestelmän toiminta ja sisällytettävä todentamiskertomukseensa lausunto äskettäin käyttöön otetusta tarkastuslausumasta, jonka maksajaviraston johtaja antaa. Lisäksi todentamisviranomaisen on tarkastettava ja validoitava jäsenvaltioiden komissiolle toimittamat valvontatilastot sekä arvioitava tietty määrä maksajavirastojen edunsaajien luona toimittamia tarkastuksia.

SISÄLTÖ JA TAVOITTEET

8. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen soveltama lähestymistapa määräytyi sen perusteella, että nykyinen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely koostuu kahdesta erillisestä vaiheesta. Tarkastuksen sisältö ja tavoitteet määriteltiin siten, että siinä otettiin huomioon kummankin vaiheen erityispiirteet ja menettely kokonaisuutena. Tarkastuskertomus jakautuu näin ollen kolmeen osaan.

TILIEN TARKASTAMINEN JA HYVÄKSYMINEN

9. Tarkastuksessa arvioitiin todentamisviranomaisten roolia ja kansallisten yksikköjen tarjoamien varmuustekijöiden laatua (ks. laatikko 2) ja käyttöä. Tässä yhteydessä kysyttiin seuraavat kysymykset:

a) Onko komissiolla riittävät tiedot vuotuisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen tekemiseksi (ennen 30. huhtikuuta joka vuosi)?

b) Pystytäänkö tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn ja sen eri osatekijöiden avulla saamaan takeita tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta?

10. Kenttätyötä tehtiin komissiossa ja tarkastukseen valituissa maksajavirastoissa kymmenessä jäsenvaltiossa: Alankomaissa, Espanjassa, Italiassa, Kreikassa, Puolassa, Portugalissa, Ranskassa, Saksassa, Tanskassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa [6]. Tarkastuskäynnit tehtiin jäsenvaltioihin marraskuun 2008 ja toukokuun 2009 välisenä aikana.

11. Kaikki nämä tarkastukset kattoivat todentamisviranomaisten hoitaman suunnittelun, testaamisen ja raportoinnin sekä perustana olevan relevantin dokumentaation. Tarkastustyön yhteydessä haastateltiin virkamiehiä, tutkittiin tarkastusmenetelmiä ja todentamisviranomaisten työpapereita sekä testattiin tarkastukseen valittuja tapahtumia. Lisäksi tarkastettiin aineisto, jonka pohjalta maksajaviraston johtajan allekirjoittama tarkastuslausuma oli laadittu.

12. Tarkastus kattoi varainhoitovuodet 2007 ja 2008. Sen yhteydessä otettiin huomioon muutokset, jotka komissio oli vuoden 2008 aikana tehnyt suuntaviivoihinsa. Vuodesta 2009 lähtien tehdyt muutokset eivät kuuluneet tarkastuksen alaan.

TILIEN SÄÄNTÖJENMUKAISUUDEN TARKASTAMINEN

13. Tarkastuksen tämän osan tarkoituksena oli selvittää, kuinka komissio tekee sääntöjenmukaisuutta koskevat päätöksensä ja missä määrin päätöksissä jätetään sääntöjenvastaisia maksuja yhteisön rahoituksen ulkopuolelle. Näin ollen tarkastuksessa haettiin vastausta seuraaviin kysymyksiin:

a) Kattaako sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely menot riittävän laajasti?

b) Saadaanko sääntöjenvastaisista maksuista talousarvioon aiheutuneet taloudelliset menetykset kompensoitua riittävän hyvin sääntöjenmukaisuusoikaisujen avulla?

c) Tehdäänkö sääntöjenmukaisuutta koskevat päätökset ajoissa?

14. Tarkastus kattoi yleensä sääntöjenmukaisuutta koskevat päätökset nro 1–29, jotka oli tehty vuosina 1999–2008. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kuitenkin viimeisimpiä sääntöjenmukaisuutta koskevia päätöksiä silloin, kun sitä pidettiin tarpeellisena. Todentavaa aineistoa hankittiin perehtymällä asiakirjoihin ja haastattelemalla komissiossa työskenteleviä henkilöitä.

TILIEN TARKASTAMIS- JA HYVÄKSYMISMENETTELY KOKONAISUUTENA

15. Kun tarkastuksessa oli käyty yksityiskohtaisesti läpi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn kumpikin vaihe, arvioitiin koko menettelyn kattavuus ja tulokset. Tarkoituksena oli selvittää, täyttikö menettely sille varainhoitoasetuksessa määritetyn tarkoituksensa. Tarkastuksessa pyrittiin saamaan vastaus seuraaviin kysymyksiin:

a) Mahdollistaako nykyinen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely talousarviosta rahoitettavien menojen yksilöimisen ja näin ollen budjettiviranomaiselle esitettyjen tilien tarkastamisen ja hyväksymisen?

b) Edistääkö nykyinen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely osaltaan yhteisön talousarvion taloudellisten etujen suojaamista?

I OSA — TILIEN TARKASTAMINEN JA HYVÄKSYMINEN

JOHDANTO

16. Asetuksen (EY) N:o 1290/2005 30 artiklan mukaan komission "tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös koskee toimitettujen tilinpäätösten täydellisyyttä, täsmällisyyttä ja todenperäisyyttä". Päätös perustuu suurelta osin todentamisviranomaisten antamiin tarkastustodistuksiin ja kertomuksiin ja maksajavirastojen johtajien antamiin tarkastuslausumiin. Komissio on antanut niitä varten suuntaviivat, joita todentamisviranomaisten ja maksajavirastojen johtajien on noudatettava.

LAATIKKO 2

VIIMEISET TILIEN TARKASTAMIS- JA HYVÄKSYMISMENETTELYYN TEHDYT MUUTOKSET AIKAJÄRJESTYKSESSÄ

Vuodesta 2007 alkaen sovelletuissa yksityiskohtaisissa soveltamissäännöissä:

vaaditaan, että todentamisviranomaiset paitsi mainitsevat todistuksissaan maksajavirastojen tilien olevan todenperäiset, täydelliset ja tarkat, mainitsevat myös, että "sisäisen valvonnan menettelyt ovat toimineet hyväksyttävästi"

on otettu käyttöön tarkistettu mallikertomus, jota todentamisviranomaisten on noudatettava; soveltamissääntöihin sisältyvät seuraavat osiot: (i) IACS-järjestelmää, maaseudun kehittämistä ja jälkitarkastuksia [7] koskevien valvontatilastojen tarkastaminen ja validointi, (ii) rahoituksen enimmäismäärän noudattaminen määrällisten rajoitusten alaisuuteen kuuluvien toimenpiteiden yhteydessä ja (iii) tilatukijärjestelmä

vaaditaan, että maataloustukirahaston ja maaseuturahaston kohdalla tilinpäätöksiin liitetään mukaan tarkastuslausuma, jonka hyväksytyn maksajaviraston vastuuhenkilö (tavallisesti maksajaviraston johtaja) on allekirjoittanut; tarkastuslausuma kattaa maksajaviraston tilien luotettavuuden ja käytössä olevan järjestelmän, jonka avulla saadaan kohtuullinen varmuus tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta; todentamisviranomaisen on vielä annettava lausunto tarkastuslausumasta.

Lisäksi soveltamissääntöihin on tehty huomattavia lisäyksiä varainhoitovuodesta 2008 lähtien.

Kyseessä ovat seuraavat lisäykset:

täsmennetään vähimmäismäärä tarkastuksia, jotka todentamisviranomaisten on tehtävä velallisten keskuudessa

kehitetään edelleen vaatimusta, jonka mukaan todentamisviranomaisten on tarkastettava ja validoitava maksajavirastojen toimittamat valvontatilastot ja arvioitava niiden perustana olevien paikalla tehtyjen tarkastusten laatu

vaaditaan, että tarkastuslausumaan liitetään mukaan tiivis luettelo asiakirjoista ja tarkastustyöstä, joiden pohjalta tarkastuslausuma on laadittu, sekä valvontatilastoja koskeva analyysi; lisäksi todentamisviranomaisten on arvioitava, tarjoavatko tarkastuslausuman perustana olevat tiedot riittävän pohjan ja perustelut tarkastuslausumalle ja ovatko nämä tiedot yhteneväisiä todentamisviranomaisten oman tarkastuksensa yhteydessä hankkimien tietojen kanssa.

17. Jäsenvaltioiden on toimitettava tilinpäätökset ja niiden mukaan liitetyt lausumat ja tarkastustodistukset varainhoitovuoden päättymistä seuraavan helmikuun 1. päivään mennessä [8]. Komission on tehtävä 30. huhtikuuta mennessä virallinen päätös, jossa se hyväksyy maksajaviraston tilinpäätöksen tai lykkää hyväksynnän antamista myöhemmäksi. Ennen päätöksen tekemistä tarkistetaan jäsenvaltioiden toimittamat asiakirjat ja esitetään tarvittaessa lisäkysymyksiä.

18. Jäljempänä olevat tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat huomautukset esitetään kahdessa osassa, joista toinen kattaa tilien luotettavuuden todentamisen (kohdat 19–24) ja toinen lisätyön, jota todentamisviranomaisilta on vaadittu vuodesta 2007 lähtien toimien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden osalta (kohdat 25–52).

HUOMAUTUKSET

MAKSAJAVIRASTOJEN TILIEN LUOTETTAVUUDESTA SAATAVA VARMUUS

19. Kuten aiemmin mainittiin, komission vuotuinen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös kattaa tilien luotettavuuden eli niiden täydellisyyden, täsmällisyyden ja todenmukaisuuden. Päätös perustuu suurelta osin todistuksiin ja kertomuksiin, jotka todentamisviranomaiset ovat tileistä antaneet.

20. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti todentamisviranomaisista koostuvan otoksen tutkiakseen, missä määrin komissio saa todentamisviranomaisten työn perusteella riittävän varmuuden päätöksensä tekemistä varten ja heijastuvatko havaitut puutteet oikealla tavalla komission päätöksessä. Seuraavissa kohdissa esitetään yhteenveto tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista keskeisistä puutteista.

TUKEUTUMINEN SISÄISEN TARKASTUKSEN YKSIKÖN SUORITTAMAAN TYÖHÖN

21. Tarkastuksessa ilmeni, että osa todentamisviranomaisista tukeutui laajasti maksajavirastojen sisäisen tarkastuksen yksikköjen suorittamaan työhön tarkistamatta riittävän hyvin, miten kyseinen työ oli tehty, vaikka kansainvälisissä tarkastusstandardeissa vaaditaan tällaista tarkistusta. Ne joko hyödynsivät osittain maksajaviraston sisäisen tarkastuksen yksikön aiemmin tekemää työtä (Espanja, Saksa) tai pyysivät sisäisen tarkastuksen yksikköä suorittamaan puolestaan osan testeistä (Portugali, Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta) [9].

MENOJEN TAPAHTUMATARKASTUKSET (ELI YKSITTÄISTEN MAKSUJEN TARKASTUKSET) OLIVAT RIITTÄMÄTTÖMIÄ

22. Seuraavissa tapauksissa ei ollut noudatettu tapahtumatarkastuksia koskevia komission vaatimuksia [10], vaikka tapahtumatarkastukset ovat tarkastusmenettelyjen keskeinen osa-alue: ei pystytty osoittamaan asianmukaisen aineiston avulla, että todentamisviranomaiset olivat uudelleenlaskeneet vähimmäismäärän yksittäisiä maksuja (Espanja, Italia); tilatukijärjestelmään liittyviä tukioikeuksia [11] ja niitä vastaavia maksuja ei ollut tarkistettu riittävästi (Tanska, Saksa, Espanja, Italia, Yhdistynyt kuningaskunta) ja todentamisviranomaisten laatimissa työpapereissa, joita käytettiin tarkastuspäätelmien tukena, oli puutteita (Espanja, Italia, Kreikka, Puola, Portugali, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta).

VELALLISTEN LUETTELOIDEN TARKASTAMINEN OLI RIITTÄMÄTÖNTÄ

23. Maksajavirastojen esittämät tilinpäätökset sisältävät taulukon, jossa on luettelo sääntöjenvastaisuuksien tai täydentäviin ehtoihin liittyvien syiden vuoksi perusteettomasti maksetuista määristä (velallisten luettelot); nämä määrät odottavat takaisinperintää ja palauttamista yhteisön talousarvioon. On tärkeää, että kyseiset luvut ovat oikein, sillä niillä on suora taloudellinen vaikutus takaisinperittäviin määriin sovellettaessa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn kuuluvaa takaisinperintämekanismia [12]. Todentamisviranomaisten on siksi testattava, onko taulukot laadittu oikein ja sisältävätkö ne kaikki asiaankuuluvat tiedot.

24. Edellä mainittu testaaminen havaittiin riittämättömäksi useimmissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa. Useimmiten havaittiin, että todentamisviranomaiset olivat jättäneet tarkistamatta, oliko uudet havaitut sääntöjenvastaisuustapaukset viety taulukkoon ripeästi ja oliko maksajavirastojen oikaisujen ja poistojen perusteeksi olemassa riittävästi aineistoa.

TILIEN PERUSTANA OLEVIEN TOIMIEN LAILLISUUTTA JA SÄÄNTÖJENMUKAISUUTTA KOSKEVA VARMUUS EI PERUSTUNUT RIITTÄVÄÄN TARKASTUSTYÖHÖN

25. Kuten aiemmin mainittiin, komissio on lisännyt merkittävästi todentamisviranomaisilta vaaditun työn laajuutta. Nykyisin se kattaa tilien luotettavuuden lisäksi tietyt laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvät tekijät. Todentamisviranomaisten on todennettava, että sisäisen valvonnan menettelyt toimivat hyväksyttävästi, tarkastettava ja validoitava valvontatilastot sekä arvioitava paikalla toimitettujen tarkastusten laatua.

26. Nykyisessä menettelyssä todentamisviranomaisia ei kuitenkaan vaadita tarkastamaan tapahtumien tukikelpoisuutta lopullisen edunsaajan tasolla. Todentamisviranomaiset eivät siksi tee tällaisia tarkastuksia tapahtumatarkastustensa osana.

OLENNAISEN VALVONNAN JA LISÄVALVONNAN YKSILÖINTI ON PUUTTEELLISTA JA JÄRJESTELMIEN LUOTETTAVUUDEN TESTAAMINEN VÄHÄISTÄ

27. Eräs tärkeimpiä tarkistetun säännöskehyksen mukanaan tuomia uutuuksia on se, että todentamisviranomaisten on ilmoitettava, ovatko ne saaneet kohtuullisen varmuuden siitä, että "[…] sisäisen valvonnan menettelyt ovat toimineet hyväksyttävästi" [13].

28. Yhdessä tapauksessa todentamisviranomainen ei ollut yksilöinyt niitä keskeisiä olennaisen valvonnan ja lisävalvonnan menettelyjä, joiden olisi pitänyt olla käytössä tarkastetuissa maksajavirastoissa (Espanja), vaikka komissio oli toimittanut ohjeeksi luettelon tiettyjä järjestelmiä varten [14]. Muissa tapauksissa (Italia, Kreikka, Portugali, Tanska) yksilöinti oli tehty vain osittain.

29. Tarkastuksessa ilmeni, että silloin kun todentamisviranomaiset olivat määritelleet olennaisen ja lisävalvonnan, niiden suorittama testaaminen rajoittui paljolti kyseisten valvontamenettelyjen olemassaolon tarkistamiseen. Vähemmälle huomiolle jäi menettelyjen käytännön toiminnan ja vaikuttavuuden varmistaminen – ei siis tarkistettu, toimivatko menettelyt vaikuttavasti ja kuvastivatko niiden avulla saadut tulokset todellisuutta (Espanja, Italia, Kreikka, Portugali, Puola, Saksa, Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta).

30. Lisäksi useimmissa niistä tapauksista, joissa maksajavirasto oli oikeutetusti siirtänyt tiettyjä tehtäviä ulkopuolisille elimille (tehtävien toteuttamiseen valtuutetut elimet), tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat havaitsivat seuraavia seikkoja: todentamisviranomaisten suorittama tarkastus rajoittui maksajavirastossa keskustasolla saatavilla olevaan dokumentaatioon (Alankomaat, Italia, Kreikka, Portugali, Tanska) tai todentamisviranomaiset eivät olleet yksilöineet eivätkä näin ollen tarkastaneet kaikkia näistä elimistä (Ranska, Saksa).

VALVONTATILASTOJEN VALIDOINNISSA OLI PUUTTEITA

31. Todentamisviranomaisilla on ollut merkittävä laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvä uusi vastuualue vuodesta 2007 lähtien: niiden on tarkastettava ja validoitava jäsenvaltioiden vuosittain komissiolle toimittamat valvontatilastot. Tilastoista ilmenee taulukon muodossa maksajavirastojen hallinnollisten ja paikalla toimittamien tarkastusten tulokset. Syyskuussa 2008 komissio julkaisi tarkistetut suuntaviivat todentamisviranomaisten suorittamaa validointityötä varten.

32. Tarkistetuissa suuntaviivoissa ei edelleenkään täsmennetä täysin tarkkaan tarkastustehtävän sisältöä, esimerkiksi sitä, mitkä osat tilastoista todentamisviranomaisten on tarkastettava ja poimittava otokseen. Siitä osaltaan johtui, että todentamisviranomaisten suorittaman työn sisältö ja perusteellisuus vaihteli huomattavasti: jotkin todentamisviranomaiset testasivat vain osan taulukoihin sisältyvistä tilastoista.

33. Useimpien tarkastettujen todentamisviranomaisten suorittama testaaminen ei ollut niin perusteellista kuin komissio vaatii. Erityisesti on syytä kiinnittää huomiota seuraaviin seikkoihin:

a) komissiolle toimitettuja valvontatilastoja ja niiden perustana olevia tietokantoja ei täsmäytetty keskenään kaikilta osin (Espanja (2007), Kreikka, Saksa, Italia ja Ranska)

b) osalla maksajavirastoista ei ollut täydellisiä tietokantoja joidenkin IACS-järjestelmää tai maaseudun kehittämisohjelmia koskevien valvontatilastojensa perustaksi (Kreikka, Ranska, Saksa); lisäksi joissakin tapauksissa (Tanska, Saksa, Ranska) todentamisviranomaiset eivät analysoineet kunnolla ristiriitaisuuksia, joita ilmeni, kun toimitetut tilastot täsmäytettiin niiden perustana olevien tiedostojen kanssa

c) lisäksi jotkin todentamisviranomaiset eivät olleet poimineet otokseensa tavoitteena ollutta vähimmäismäärää tarkastuskertomuksia tarkastaakseen valvontatilastojen perustana olevat tiedostot (Alankomaat, Saksa), tai ne olivat testanneet vain osan kyseisistä tietokannoista (Italia, Kreikka, Ranska, Saksa).

34. Edellä mainitut puutteet ja kielteiset lausunnot, jotka tietyt todentamisviranomaiset (Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta) ovat antaneet luotettavuudesta ainakin osasta kyseisiä tilastoja, ovat syynä siihen, että komissio voi käyttää tilastoja vain rajallisessa määrin varmuuden hankkimisessa. Valvontatilastojen käyttöä rajoittavat jo pelkästään otantamenetelmät, joilla maksajavirastot valitsevat paikan päällä tarkastettavat hakemukset. Näillä menetelmillä ei ole mahdollista suorittaa tilastollista ekstrapolointia tietyllä luottamustasolla, mikä taas vaikuttaa siihen, kuinka kyseiseltä pohjalta laskettuja virhetasoja voidaan käyttää.

TODENTAMISVIRANOMAISET EIVÄT TARKASTANEET PAIKALLA TOIMITETTUJA TARKASTUKSIA RIITTÄVÄSSÄ MÄÄRIN

35. Todentamisviranomaisten tehtäviin kuuluu testata sisäisen valvonnan järjestelmän vaikuttava toiminta sekä tarkastaa ja validoida valvontatilastot, ja osana tätä vaatimusta niiden on tarkastettava paikalla toimitetuista tarkastuksista koostuva otos. Suuntaviivojen mukaan todentamisviranomaisten on tarkastettava ainakin 10 paikalla toimitettua tarkastusta kutakin perusjoukkoa kohden siten, että se joko itse suorittaa tarkastuksen uudelleen tai seuraa tarkastuksen toimittamista paikan päällä arvioidakseen kyseisten tarkastusten asianmukaisuutta. Vain yksi tarkastetuista todentamisviranomaisista (Puola) noudatti komission vaatimusta. Muut tarkastuskäynnin kohteena olleet todentamisviranomaiset eivät olleet saavuttaneet tavoitetta, ja joissakin tapauksissa niiden suorittama työ ei ollut asianmukaista (Italia, Kreikka, Ranska). Todentamisviranomaiset perustelivat nämä puutteet sillä, että komission suuntaviivat oli saatu käyttöön vasta myöhään. Lisäksi ne toivat esiin kyseisenlaiseen tarkastustehtävään liittyvät vaikeudet, etenkin kustannukset ja aikataulun sekä tarkastuksessa tarvittavan erikoisalan asiantuntemuksen.

36. Lisäksi tarkastuskohteena olleet todentamisviranomaiset olivat keskittyneet "perinteisiin" kenttätarkastuksiin jättäen huomiotta paikalla toimitetut "kaukokartoitustarkastukset", vaikka nämä muodostivat merkittävän osan kaikista tarkastuksista (Kreikka, Puola, Ranska, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta).

37. Suuri enemmistö tarkastetuista todentamisviranomaisista, Italiaa ja Tanskaa lukuun ottamatta, seurasi mieluummin meneillään olevia tarkastuksia paikan päällä kuin poimi otoksen aikaisemmin toimitetuista tarkastuksista ja suoritti ne uudelleen. Tällainen lähestymistapa on kyllä komission suuntaviivojen mukainen, mutta haittapuolena on "yllätysmomentin" puuttuminen: kentällä olevat tarkastajat tietävät, että heidät arvioidaan, ja näin ollen heidän toimittamiansa tarkastuksia ei ehkä voida pitää edustavina arvioitavaan perusjoukkoon nähden. Aiemmin toimitetun tarkastuksen uudelleensuorittaminen [15] mahdollistaa sen, että tarkastuksen kattaman ajanjakson kuluessa paikalla toimitetut tarkastukset saadaan arvioitua paremmin.

38. Edellä esitetyt havainnot, jotka koskevat todentamisviranomaisten arviointeja paikalla toimitetuista tarkastuksista, vaikuttavat myös siihen, miten maksajavirastojen komissiolle toimittamia valvontatilastoja voidaan käyttää, sillä tilastot perustuvat olennaisilta osin kyseisten tarkastusten tuloksiin. Tämä myönnetään komission jäsenvaltioille esittämissä uusissa ehdotuksissa (ks. komission vastaus kohtaan 67). Niissä mainitaan uudet edellytykset, joiden täyttyessä komissio on valmistautunut rajoittamaan rahoitusoikaisujen määrän tasolle, joka vastaa jäsenvaltion havaitsemaa ja valvontatilastoissaan raportoimaa virhetasoa.

MAKSAJAVIRASTON JOHTAJAN ANTAMA TARKASTUSLAUSUMA – ASKEL ETEENPÄIN, MUTTA PERUSTA VIELÄ RIITTÄMÄTÖN

39. Varainhoitovuodesta 2007 lähtien kunkin maksajaviraston johtaja on joutunut esittämään komissiolle tarkastuslausuman [16], jossa todetaan, tarjoaako esitetty tilinpäätös todenperäisen, täydellisen ja tarkan kuvan varainhoitovuoden menoista ja tuloista ja onko käytössä järjestelmä, jonka avulla saadaan riittävä varmuus siitä, että tilien perustana olevat toimet ovat laillisia ja sääntöjenmukaisia.

40. Lisäksi varainhoitovuodesta 2008 lähtien maksajavirastojen johtajat ovat joutuneet ilmoittamaan, millaisen aineiston ja työn pohjalta tarkastuslausuma on laadittu. Tätä varten niiden on esitettävä luettelo käyttämistään asiakirjoista ja yhteenveto tekemästään työstä. Valvontatilastoja koskevan analyysin on oltava osa tarkastuslausuman perustana olevaa aineistoa.

41. Tilintarkastustuomioistuin pitää tarkastuslausuman käyttöönottoa edistysaskeleena, joka lisää maatalousmenojen asianmukaiseen hallinnointiin liittyvää tilivelvollisuutta ja sitoutumista. Se, miten komissio voi hyödyntää tarkastuslausumaa varmuuden saamisessa, riippuu kuitenkin siitä, millaisin menetelmin lausuma on laadittu.

42. Varainhoitovuonna 2008 puutteet, jotka tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuslausumien laatimisessa, heikensivät komission tarkastuslausumien avulla saamaa varmuutta. Näitä tekijöitä käsitellään tarkemmin seuraavissa kohdissa.

43. Suuntaviivan nro 4 [17] tarkistuksesta keskusteltiin ensimmäisen kerran maatalousrahastojen komitean kokouksessa heinäkuussa 2008, mutta se esiteltiin maksajavirastojen johtajille vasta joulukuun kokouksessa samana vuonna, varainhoitovuoden päätyttyä ja alle kahta kuukautta ennen tilinpäätöksen esittämisen määräaikaa. Se oli siksi käytettävissä liian myöhään, jotta se olisi voitu ottaa kunnolla huomioon varainhoitovuoden 2008 osalta. Vielä ongelmallisempaa oli, että kyseisissä ohjeissa ei täsmennetty riittävän yksityiskohtaisesti, millaiset valvontatilastot olivat tarkoituksenmukaisimpia ja minkätyyppisiä analyysejä oli tehtävä.

44. Muodollisia seikkoja tutkiessaan tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että useimpiin tarkastuksen kohteena olleisiin tarkastuslausumiin ei ollut liitetty mukaan yhteenvetoa tehdystä työstä (Kreikka, Portugali) eikä valvontatilastoja koskevaa määrällistä analyysiä (Tanska, Saksa, Kreikka, Alankomaat, Portugali).

45. Vaikka tarkastuslausumien laatimisessa hyödynnettiinkin monia sisäisen valvonnan järjestelmän osa-alueita, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useimmat tarkastuslausumat eivät perustuneet sellaiseen varmuusmalliin, joka olisi kattanut systemaattisesti kaikki olennaiset valvontamenettelyt ja hyväksymiskriteerit. Tällaisen mallin soveltaminen antaisi maksajavirastojen johtajien lausumille vahvemman perustan.

46. Esimerkkinä tilanteesta, joka syntyy edellä mainitun varmuusmallin puuttuessa, voidaan esittää seuraava tapaus: tarkastuslausuma perustuu osittain maksajaviraston eri osastojen päällikköjen antamiin "osalausumiin", jotka puolestaan perustuvat olennaisilta osin asianomaisen osastopäällikön päätelmiin, eikä osalausumien tukena ole mitään todentavaa aineistoa (esimerkiksi tarkistuslistaa), joka osoittaisi, miltä pohjalta ne on laadittu (Espanja, Kreikka). Yhdessä jäsenvaltiossa (Espanja) ei annettu lainkaan osalausumaa keskeisten toimintojen, kuten maksujen suorittamisen, osalta.

47. Maksajavirastojen johtajat mainitsevat tarkastuslausuman liitteenä olevassa asiakirjaluettelossa systemaattisesti valvontatilastoja ja virhetasoja koskevan analyysin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin jäsenvaltioissa käydessään, että valvontatilastojen ja etenkin virhetasojen analyysi joko puuttui kokonaan (Alankomaat, Espanja, Kreikka, Puola) tai oli epäasianmukainen (Italia, Ranska, Saksa) tai epätäydellinen (Portugali, Yhdistynyt kuningaskunta).

48. Tilintarkastustuomioistuin laski lisäksi osassa tapauksista virhetasot uudelleen, jolloin paljastui, että joissakin tapauksissa virhetasot olivat yli kaksi prosenttia. Ne siis komission määritelmän mukaan ylittivät kynnysarvon, jonka ylityttyä on harkittava varauman sisällyttämistä tarkastuslausumaan (Espanja-Extremadura, Italia, Kreikka, Portugali). Ei kuitenkaan löytynyt näyttöä siitä, että asianomaisten maksajavirastojen johtajat olisivat tehneet tällaista analyysiä.

49. Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen tai todentamisviranomaisten itsensä suorittamissa valvontatilastojen tarkastuksissa havaittiin, että kolmen maksajaviraston asianomaisissa taulukoissa oli puutteita, jotka asettavat kyseenalaiseksi tilastojen luotettavuuden (Kreikka, Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta).

TODENTAMISVIRANOMAISTEN TARKASTUSLAUSUMASTA ANTAMAT LAUSUNNOT TUOVAT VÄHÄN LISÄARVOA

50. Varainhoitovuodesta 2007 lähtien todentamisviranomaiset ovat joutuneet antamaan erillisen lausunnon, jossa todetaan, onko tarkastuslausuma säännöskehyksen vaatimusten mukainen. Tätä varten on annettu ohjeet komission suuntaviivassa nro 7, jossa muun muassa vaaditaan todentamisviranomaisia tarkistamaan, ovatko tarkastuslausumaan liitetyt tiedot riittävät.

51. Vaikka osa todentamisviranomaisista laati erityisiä työohjelmia tarkastuslausuman arviointia varten, todellisuudessa ei kuitenkaan suoritettu muuta tarkastustyötä kyseisen lausunnon perustaksi sen työn lisäksi, jota oli tehty tilien todentamisen yhteydessä. Todentamisviranomaisen tarkastuslausumasta antaman lausunnon lisäarvo on sellaisenaan vähäinen, sillä se ei käsitä juuri muuta kuin tarkastustodistuksen ja tarkastuslausuman välisen vertailun (Espanja, Italia, Kreikka, Saksa, Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta). Yhdessä tapauksessa (Ranska) todentamisviranomaisen lausunto ei ollut suuntaviivan nro 7 mallin mukainen eikä siinä millään tavalla mainittu, että tarkastuslausuman perustaa olisi jollakin tavalla arvioitu.

52. Tilintarkastustuomioistuin panee lisäksi merkille, että valvontatilastojen käyttöön liittyvät puutteet, jotka tuotiin esiin aiemmin tässä kertomuksessa (ks. kohdat 47–49), oli jätetty mainitsematta todentamisviranomaisten tarkastuslausumasta antamissa lausunnoissa.

II OSA — TILIEN SÄÄNTÖJENMUKAISUUDEN TARKASTAMINEN

JOHDANTO

53. Sääntöjenmukaisuustarkastukset otettiin nykymuodossaan käyttöön osana vuonna 1996 voimaan tullutta uudistusta. Asetuksen (EY) N:o 1290/2005 31 artiklan 1 kohdassa säädetään menettelyn tämän vaiheen osalta seuraavaa: "Jos komissio toteaa, että […] menoja ei ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti, se päättää yhteisön rahoituksen ulkopuolelle jätettävistä määristä […]".

54. Vuosina 1999–2008 komissio teki 29 sääntöjenmukaisuutta koskevaa päätöstä, joilla se sulki kaikkiaan 5582 miljoonaa euroa yhteisön rahoituksen ulkopuolelle. Kaaviossa 1 esitetään kalenterivuosina 1999–2008 [18] yhteisön rahoituksen ulkopuolelle jätetyt määrät.

KAAVIO 1

YHTEISÖN RAHOITUKSEN ULKOPUOLELLE SULJETUT MÄÄRÄT KALENTERIVUOSITTAIN

+++++ TIFF +++++

HUOMAUTUKSET

KOMISSION TOIMITTAMAT SÄÄNTÖJENMUKAISUUDEN TARKASTUKSET EIVÄT KATA MENOJA JA RISKEJÄ RIITTÄVÄLLÄ TAVALLA

55. Komissio tekee vuosittain maatalousmenojen koko kirjon kattavan riskianalyysin, jonka perusteella se valitsee, mihin toimenpiteisiin ja jäsenvaltioihin kohdistetaan sääntöjenmukaisuuden tarkastuksia.

56. Kun komissio tekee riskianalyysiä tietyltä vuodelta (N), se jakaa varainhoitovuoden N-2 maatalousmenot erillisiin tarkastusalueisiin [19]. Vuotta 2008 koskevassa keskitetyssä riskianalyysissään (Central Risk Analysis, CRA) komissio päätyi hallinto- ja valvontajärjestelmien perusteella 83 erilliseen tarkastusalueeseen. Koska kuhunkin tarkastusalueeseen sisältyy eri maksajavirastojen suorittamia menoja, tarkastusalueet kytkettiin asianomaiseen maksajavirastoon muodostamalla niin kutsuttuja tarkastusalue/maksajavirasto –pareja (jäljempänä "tarkastettava osa-alue"). Vuoden 2008 keskitettyä riskianalyysiään varten komissio määritti 1807 tarkastettavaa osa-aluetta, joiden riskitekijät eroavat toisistaan. Riskitekijöinä pidettiin rahoituksen suuruutta ja eräitä muita seikkoja, kuten tarkastettavalla osa-alueella sovellettujen valvontajärjestelmien laatuun ja maksajavirastoon liittyviä tekijöitä. Yhdistämällä nämä riskitekijät komissio määrittää, kuinka riskialtis kukin tarkastettava osa-alue on, ja mittaa riskialttiutta erillisellä lukuarvolla (composite risk). Komissio luetteloi tarkastettavat osa-alueet tämän arvon perusteella riskialtteimmasta vähiten riskialttiiseen. Luettelon perusteella komissio päättää, mitkä tarkastukset ovat ensisijaisia. Rahoituksen määrä on olennainen seikka riskialttiutta mitattaessa, joten niiden tarkastettavien osa-alueiden, joilla menot ovat suuret, katsotaan todennäköisemmin olevan hyvin riskialttiita ja niitä myös tarkastetaan enemmän.

57. Tämä toimintatapa johtaa siihen, että sääntöjenmukaisuuden tarkastuksia kohdistetaan harvoihin toimenpiteisiin ja maksajavirastoihin – niihin, jotka komissio on valinnut ensisijaisesti tarkastettavaksi. Komission sääntöjenmukaisuuden tarkastusten kattavuutta vuosina 2006, 2007 ja 2008 kuvataan taulukossa 1.

58. Taulukosta käy ilmi, että sääntöjenmukaisuuden tarkastukset kattoivat vain osan maatalousmenoista: 44 prosenttia vuonna 2006, 25 prosenttia vuonna 2007 ja 47 prosenttia vuonna 2008. Vaikka kunkin kolmen vuoden yhteenlaskettu prosenttiosuus on suurempi kuin sata, tarkastukset eivät kattaneet kaikkia osa-alueita. Syynä on se, että joillakin tarkastettavilla osa-alueilla tehtiin kyseisellä ajanjaksolla useita tarkastuksia.

TAULUKKO 1

SÄÄNTÖJENMUKAISUUDEN TARKASTUSTEN KATTAMAT MENOT

Lähde: Taulukko, johon komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuoden 2008 toimintakertomuksen sivulla 92 julkaistut tiedot perustuvat.

| Tarkastusten kattamat menot, prosenttia |

Toimintalohko [1001] | Pääasiallinen tukijärjestelmä | 2006 | 2007 | 2008 |

Tukitoimet maatalousmarkkinoilla | Vientituki, hedelmät ja vihannekset, maito, julkinen varastointi, viini | 48 % | 32 % | 47 % [1002] |

Suora tuki | Tilatukijärjestelmä, yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä, tuotantoon sidotut palkkiot | 50 % | 24 % | 47 % |

Maaseudun kehittämien | Maatalouden ympäristöohjelma, vuoristoalueet, maatilojen nykyaikaistaminen, toiminnan monipuolistaminen | 16 % | 20 % | 45 % |

| Keskiarvo | 44 % | 25 % | 47 % |

59. Komission mahdollisuuksia jättää sääntöjenmukaisuuden tarkastustensa perusteella yhteisön rahoituksen ulkopuolelle menoja, jotka eivät ole yhteisön sääntöjen mukaisia, rajoittaa myös niin kutsuttu 24 kuukauden sääntö, josta on säädetty asetuksessa [20]. Sääntö kuuluu seuraavasti: "Rahoitusta ei voi evätä, kun on kyse menoista, jotka on toteutettu yli 24 kuukautta ennen komission asianomaiselle jäsenvaltiolle toimittamaa tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedoksiantoa". Säännön tarkoituksena on taata jäsenvaltioille tietynasteinen oikeusvarmuus. Käytännössä tämä tarkoittaa, että tarkastushavaintojen antaminen tiedoksi 15. lokakuuta 2005 antaisi komissiolle mahdollisuuden sulkea yhteisön rahoituksen ulkopuolelle vain maksuja, jotka on suoritettu 15. lokakuuta 2003 jälkeen. Jos saman tarkastuksen aikana olisi havaittu samanlaisia sääntöjenvastaisia maksuja, jotka on suoritettu ennen 15. lokakuuta 2003, niitä ei voitaisi sulkea tuen ulkopuolelle 24 kuukauden säännön vuoksi.

60. Oikeusvarmuus on oikeutettu tavoite, eikä tarkastuksilla ole käytännössä mahdollista saavuttaa täydellistä kattavuutta tietyllä ajanjaksolla. Komission tarkastusten tämänhetkisen kattavuuden ja 24 kuukauden säännön yhteisvaikutus johtaa kuitenkin siihen, että joillakin menoaloilla – jos niihin lopulta kohdistetaan tarkastus – ei voida määrätä oikaisuja. Hyvä esimerkki tästä on esitetty laatikossa 3.

LAATIKKO 3

SÄÄNTÖJENVASTAISET MAKSUT, JOITA SÄÄNTÖJENMUKAISUUS- TARKASTUKSET EIVÄT KATA

Tilintarkastustuomioistuin arvioi 27. heinäkuuta 2006 tehtyyn sääntöjenmukaisuutta koskevaan päätökseen nro 22 (2006/554/EY) sisältyvän oikaisun. Oikaisun arvo on noin 77,1 miljoonaa euroa, ja se liittyi muun muassa riskiin, että Ranskassa maksettaisiin tukea kosteikoissa sijaitseville lohkoille, jotka eivät ole oikeutettuja suoraan tukeen. Oikaisun arvo laskettiin niiden menojen perusteella, joita oli aiheutunut 24 kuukauden kuluessa ennen havaintojen antamista tiedoksi Ranskalle lokakuussa 2001. Komissio piti sääntöjenvastaisina myös samanlaisia lohkoja koskevia maksuja, jotka oli suoritettu ennen lokakuuta 1999, mutta näitä ei voitu sisällyttää oikaisuun 24 kuukauden säännön vuoksi. Tässä tapauksessa, joka on jälleen yksi esimerkki järjestelmälle ominaisista pitkistä viiveistä, tilintarkastustuomioistuin arvioi oikaisematta jääneiden maksujen arvoksi noin 100 miljoonaa euroa.

61. Jotta voitaisiin selvittää tarkasti, kuinka suuri määrä komissiolta kaikkiaan mahdollisesti jää 24 kuukauden säännön vuoksi sulkematta tuen ulkopuolelle, tarvitaan yksityiskohtaisia ja kattavia tietoja, joita komissiolla ei ole käytössään. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että vaikka tarkastettavat osa-alueet, joihin tämä rajoitus vaikuttaa, ovat yksittäin tarkasteltuina rahamääräiseltä arvoltaan pääosin suhteellisen pieniä, niiden lukumäärä on kuitenkin niin suuri, että niiden yhteisarvolla on merkitystä. Tältä osin tilintarkastustuomioistuin toteaa myös, että komission keskitetty riskianalyysi sisältää niin suuren määrän tarkastettavia osa-alueita (1 807 vuonna 2008), ettei niitä kaikkia voida tarkastaa kohtuullisen ajan kuluessa.

KOMISSION OIKAISUT EIVÄT PERUSTU TARKKAAN ARVIOON YHTEISÖLLE AIHEUTUNEESTA TALOUDELLISESTA VAHINGOSTA

62. Asetuksessa (EY) N:o 1290/2005 annetaan yleiset periaatteet, joita on noudatettava määritettäessä sääntöjenmukaisuutta koskevien oikaisujen suuruutta: "Komissio arvioi rahoituksen ulkopuolelle jätettävät menot ottaen huomioon erityisesti todetun sääntöjenvastaisuuden merkittävyyden. Komissio ottaa tällöin huomioon rikkomuksen laadun ja vakavuuden sekä yhteisölle aiheutuneen taloudellisen vahingon" [21]. Näiden sääntöjen mukaan komissio voi valita, millaisin menetelmin se määrittää rahoitusoikaisun suuruuden. Komissio on eritellyt sääntöjenmukaisuutta koskevien oikaisujen laskemiseen käyttämänsä menetelmät valmisteluasiakirjassa [22].

63. Komission valmisteluasiakirjan mukaan kiinteää prosenttiosuutta on käytettävä, kun kahden muun menetelmän soveltaminen ei ole mahdollista (ks. laatikko 4). Tilintarkastustuomioistuin analysoi, millaisia oikaisuja oli sovellettu tapauksissa, joissa kiinteämääräisen oikaisun soveltaminen oli valmisteluasiakirjan mukaan mahdollista, tai tietyissä muissa tapauksissa (muut menetelmät) [23]. Analyysi koskee niitä kuutta sääntöjenmukaisuutta koskevaa päätöstä, jotka tehtiin tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla (vuosina 2007 ja 2008) [24].

LAATIKKO 4

MENETELMÄT, JOITA KOMISSIO KÄYTTÄÄ LASKIESSAAN RAHOITUSOIKAISUJA

Komissio esittelee kolme menetelmää:

a) Jos tarkastuksessa havaittu virhe liittyy yhteen tapaukseen (tai muutamiin tapauksiin), oikaisu vastaa virheellisten maksutapahtumien arvoa.

b) Jos virheet havaitaan tutkimalla edustava otos maksutapahtumia, oikaisu perustuu tulosten ekstrapolointiin.

c) Jos kumpaakaan edellä mainittua menetelmää ei voida käyttää, riskialttiiden menojen määrään sovelletaan kiinteämääräistä oikaisua.

Kiinteämääräisen oikaisun suuruus (2 prosenttia, 5 prosenttia, 10 prosenttia, 25 prosenttia tai enemmän) riippuu siitä, kuinka vakavia havaitut puutteet ovat, liittyvätkö ne olennaiseen valvontaan vai lisävalvontaan ja ovatko ne toistuvia [25].

2 prosentin kiinteämääräinen oikaisu | Olennainen valvonta on tyydyttävää, mutta yksi tai useampi lisävalvontamenettely ei ole toiminut asianmukaisesti. |

5 prosentin kiinteämääräinen oikaisu | Kaikkia olennaisia valvontamenettelyjä ei ole toteutettu lukumäärän, toistuvuuden tai perusteellisuuden osalta asetuksissa edellytetyllä tavalla. Rahastoon kohdistuva tappioriski on siis merkittävä. |

10 prosentin kiinteämääräinen oikaisu | Yksi tai useampi olennainen valvontamenettely on jäänyt toteuttamatta tai ne on toteutettu niin puutteellisesti tai niin harvoin, että niiden perusteella ei lainkaan voida määritellä maksuvaatimuksen tukikelpoisuutta eikä ehkäistä sääntöjenvastaisuuksia. Rahaston varoihin kohdistuva merkittävien tappioiden riski on niin ollen suuri. |

25 prosentin kiinteämääräinen oikaisu | Jos valvontajärjestelmää ei ole sovellettu lainkaan tai sitä sovelletaan huomattavan puutteellisesti, on olemassa todisteita huomattavista sääntöjenvastaisuuksista ja sääntöjenvastaisuuksiin ja vilpillisiin menettelyihin puuttuminen on laiminlyöty. Rahastolle aiheutuu erityisen korkea riski. |

Vielä suurempi kiinteämääräinen oikaisu | Yhteisön säännökset on jätetty täysin huomiotta, joten kaikki maksut ovat sääntöjenvastaisia. |

64. Kaaviosta 2 käy ilmi, että (arvossa mitattuna) valtaosa kuhunkin analysoituun sääntöjenmukaisuutta koskevaan päätökseen (vuosilta 2007 ja 2008) sisältyvistä oikaisuista on kiinteämääräisiä. Näitä ei siis voida pitää poikkeuksina. Kun kyseisiä kuutta sääntöjenmukaisuutta koskevaa päätöstä tarkastellaan kokonaisuutena, niihin sisältyvistä oikaisuista (arvossa mitattuna) 92 prosenttia on kiinteämääräisiä.

KAAVIO 2

KIINTEÄMÄÄRÄISTEN OIKAISUJEN OSUUS VERRATTUNA MUIHIN MENETELMIIN

+++++ TIFF +++++

65. Suurin syy tämän menetelmän suosioon on se, että komission sääntöjenmukaisuuden tarkastukset perustuvat suurelta osin jäsenvaltioiden järjestelmien arvioimiseen. Tämä lähestymistapa ei kuitenkaan ota riittävällä tavalla huomioon sitä, että järjestelmissä havaittujen puutteiden taloudelliset seuraukset on tarpeen määrittää täsmällisemmin. Tapauksissa, joissa seuraukset voidaan ilmaista määrällisesti ja ne ovat merkittäviä, ja mahdolliset oikaisut siis suuria, on toteutettava riittävästi niin kutsuttuja tapahtumatarkastuksia eli tukimaksujen yksityiskohtaisia testejä, joihin kuuluu myös tukikelpoisuuden tarkastaminen edunsaajan tasolla (paikan päällä). Tapahtumatarkastukset mahdollistaisivat oikaistavan määrän tarkan kvantifioimisen (esimerkiksi ekstrapolointi tilastollisen otoksen perusteella). Komissio tuo tämän ongelman esiin sääntöjenmukaisuuden tarkastuksia varten laatimassaan toimintaoppaassa (Operational handbook for conformity audits) ja selittää sitä toteamalla, että tilien tarkastamis- ja hyväksymisprosessissa tarkastajan on sekä arvioitava järjestelmän puutteet (mikä edellyttää vastaavuustestejä) että otettava huomioon puutteiden taloudellinen vaikutus (mikä vaatii tapahtumatarkastuksia). Käytännössä ei kuitenkaan ole mahdollista tehdä riittävää määrää tapahtumatarkastuksia, koska tarvittavia resursseja toimintaoppaan mukaan ei ole.

66. Kiinteään prosenttiosuuteen perustuvassa menetelmässä on se ongelma, että järjestelmäpuutteet ovat kyllä merkki riskin olemassaolosta, mutta ne eivät todista, että sääntöjenvastaisia maksuja olisi tosiasiallisesti suoritettu. Järjestelmien puutteet eivät etenkään osoita, että sääntöjenvastaisten maksujen kokonaismäärä vastaisi kiinteämääräistä oikaisua. Kiinteämääräiset oikaisut eivät siis muodosta riittävää perustaa, jonka avulla olisi mahdollista määrittää tarkasti, minkä verran sääntöjenvastaisia maksuja havaitun järjestelmäpuutteen vuoksi on suoritettu [26]. Komissio toteaakin toimintaoppaassaan [27], että järjestelmätarkastukseen perustuvan lähestymistavan avulla ei tavallisesti ole mahdollista arvioida sääntöjenvastaisten maksujen tarkkaa arvoa, koska järjestelmissä yksilöityjen puutteiden ja virheellisten maksujen välillä ei yleensä ole havaittavissa olevaa yhteyttä. Tätä kuvataan seuraavassa esimerkissä laatikossa 5:

LAATIKKO 5

KOMISSION TESTIEN SISÄLTÖ

Komissio jätti sääntöjenmukaisuutta koskevassa päätöksessään nro 28 yhteisön rahoituksen ulkopuolelle 55 miljoonaa Englannin puntaa (68 miljoonaa euroa). Määrä liittyi Yhdistyneessä kuningaskunnassa sijaitsevan maksajaviraston varainhoitovuosina 2004 ja 2005 suorittamiin maksuihin. Kyse oli viiden prosentin kiinteämääräisestä oikaisusta, joka johtui komission tarkastajien havaitsemista järjestelmäpuutteista ja liittyi siihen, että kaukokartoitusjärjestelmän perusteella paikalla tehtyjen tarkastusten laatu oli riittämätön (jatkokäyntien ajankohta oli epätarkoituksenmukainen ja tukikelpoista alaa ei ollut määritetty oikein).

Komissio tarkasti useiden lohkojen koon ja tukikelpoisuuden. Se ei kuitenkaan testannut yksittäisistä maksuista poimittua edustavaa otosta, mikä olisi antanut sille mahdollisuuden laskea, kuinka suuri vahinko EU:n talousarviolle oli tarkkaan ottaen aiheutunut.

Ilman tällaista lähestymistapaa ei voida varmistaa, oliko kiinteämääräinen oikaisu sopivan suuruinen, liian pieni vai liian suuri.

67. Euroopan parlamentti otti esiin tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen varainhoitovuoden 2007 vastuuvapautta koskevassa päätöslauselmassaan, jossa parlamentti valitteli tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn muiden puutteiden lisäksi sitä, että takaisin perittyjen määrien ja sääntöjenvastaisten maksujen todellisten määrien välille ei voida muodostaa pitävää yhteyttä [28]. Euroopan parlamentti oli jo vuonna 2003 pannut merkille tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn uudistamisesta antamassaan päätöslauselmassa, "että noin 90 prosenttia kaikkien korjausten arvosta on kiinteämääräisiä korjauksia eikä tarkkoja korjauksia" ja pyytänyt "komissiota ehdottamaan toimia, joilla vähennetään sen riippuvuutta kiinteämääräisistä korjauksista vuoden 2004 loppuun mennessä" [29]. Toistaiseksi tällaisia toimenpiteitä ei ole ehdotettu.

SÄÄNTÖJENMUKAISUUTTA KOSKEVAT PÄÄTÖKSET TEHDÄÄN LIIAN MYÖHÄÄN

68. Tilintarkastustuomioistuin on useaan otteeseen tuonut esiin, että tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn liittyi pitkiä viiveitä ennen kuin järjestelmä uudistettiin vuonna 1996. Tilintarkastustuomioistuin totesikin lausunnossaan nro 5/94, jonka se laati yhteisen maatalouspolitiikan rahoittamisesta annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 muuttamisesta, että kohtuuttomien viivästysten välttämiseksi on tarpeen asettaa täsmälliset määräajat tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn jokaiselle vaiheelle. Ehdotusta ei lopulta sisällytetty muutettuun asetukseen.

69. Komissio on kuitenkin asettanut ohjeellisen sisäisen määräajan, johon mennessä se pyrkii saamaan sääntöjenmukaisuustarkastusta koskevan menettelyn päätökseen: koko menettely pitäisi saada päätökseen 450 päivän kuluessa tarkastuksesta, jos jäsenvaltiot eivät pyydä sovittelua, tai 645 päivän kuluessa, jos jäsenvaltiot pyytävät sovittelua. Menettelyn eri vaiheet on esitetty laatikossa 6.

LAATIKKO 6

SÄÄNTÖJENMUKAISUUSTARKASTUSTA KOSKEVAN MENETTELYN OHJEELLINEN SISÄINEN TAVOITEAIKAKATAULU

Lähde: Euroopan komissio, maatalouden pääosasto: Fact sheet – Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_en.pdf).

Vaihe A | Tarkastus jäsenvaltiossa | |

Vaihe B | Tarkastushavaintoja koskeva raportointi | A + 60 päivää |

Vaihe C | Tarkastushavaintoja koskeva kirje jäsenvaltioille | B + 30 päivää |

Vaihe D | Jäsenvaltioiden vastaus | C + 60 päivää |

Vaihe E | Vastauksen kääntäminen ja tutkiminen | D + 90 päivää |

Vaihe F | Kahdenvälinen kokous asioista, joista on erimielisyyttä | E + 45 päivää |

Vaihe G | Kahdenvälisen kokouksen päätelmiä koskeva kirje | F + 15 päivää |

Vaihe H | Jäsenvaltioiden vastaus päätelmiin, vastauksen kääntäminen ja tutkiminen komissiossa | G + 105 päivää |

Vaihe I | Luonnos lopullisista päätelmistä | H + 45 päivää |

Tarkastuksesta kulunut aika (ilman sovittelua) | 450 päivää |

Vaihe J | Jäsenvaltioiden sovittelupyyntö | I + 30 päivää |

Vaihe K | Sovitteluelimen kertomus | J + 120 päivää |

Vaihe L | Luonnos komission lopullisesta kannasta | K + 45 päivää |

Tarkastuksesta kulunut aika (sovittelu mukaan lukien) | 645 päivää |

Sääntöjenmukaisuutta koskevien päätösten ehdotettu tiheys | 2–3 kertaa vuodessa |

70. Tilintarkastustuomioistuin arvioi vuosina 2007 ja 2008 tehdyn kuuden sääntöjenmukaisuutta koskevan päätöksen perusteella, kuinka paljon aikaa tosiasiassa kului lopullisia päätelmiä koskevan luonnoksen (vaihe I – menettely ilman sovittelua) ja lopullista kantaa koskevan luonnoksen laatimiseen (vaihe L – menettely sisältää sovittelun). Arvioinnin tulokset on esitetty kaaviossa 3.

71. Analyysi osoittaa, että oikaisuihin tarvittiin (sekä ilman sovittelua että sovittelun kanssa) yleensä huomattavasti enemmän aikaa kuin komission sisäinen ohjeellinen tavoite olisi sallinut. Monesti syynä oli se, että komission oli toimitettava jäsenvaltiossa lisää tarkastuksia selvittääkseen valvontajärjestelmien puutteiden suuruusluokan ja vakavuuden.

KAAVIO 3

SÄÄNTÖJENMUKAISUUDEN TARKASTUSMENETTELYN KESTO

+++++ TIFF +++++

72. Jäsenvaltioiden sovittelupyynnöt tietenkin pidentävät menettelyä. Euroopan parlamentti kritisoi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn uudistamisesta vuonna 2003 antamassaan päätöslauselmassa sitä, "ettei sovittelumenettely ole johtanut yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi jätettyjen tapausten määrän vähentymiseen". Parlamentti katsoi, "ettei sovittelumenettely tarkoita käytännössä kantojen yhteen sovittamista, vaan tarjoaa jäsenvaltioille ylimääräisen muutoksenhakumahdollisuuden, mahdollistaa komission työn valvomisen ja kannustaa komissiota parempiin suorituksiin". Lisäksi parlamentti pohti, "onko tämä riittävä peruste sovittelumenettelyn säilyttämiselle pitkällä aikavälillä", ja pyysi "komissiota yhdessä sovitteluelimen kanssa tarkastelemaan tapoja tehdä seulontaa ja siten vähentää sovitteluelimen käsiteltäväksi jätettävien tapausten määrää" [30].

73. Tilintarkastustuomiostuin havaitsi, että sääntöjenmukaisuustarkastusta koskeva menettely on yleisesti ottaen liian pitkä (kahdesta viiteen vuotta). Vuoden 2008 lopussa tilien tarkastaminen ja hyväksyminen oli saatu päätökseen vasta vuoteen 2001 saakka.

III OSA — TILIEN TARKASTAMIS- JA HYVÄKSYMISMENETTELY KOKONAISUUTENA

JOHDANTO

74. Tämän kertomuksen ensimmäisessä ja toisessa osassa tutkittiin erikseen nykyisen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn kahta vaihetta. Tässä osassa pohditaan, onko menettely kokonaisuutena tarkoituksenmukainen tapa tarkastaa ja hyväksyä tilit.

HUOMAUTUKSET

NYKYINEN TILIEN TARKASTAMIS- JA HYVÄKSYMISMENETTELY JA VARAINHOITOASETUS

75. Kuten tämän kertomuksen johdannossa todettiin, tilien tarkastamisen ja hyväksymisen kokonaistavoite on, että komissio voi kantaa lopullisen vastuunsa talousarvion toteuttamisesta siitä huolimatta, että jäsenvaltiot hallinnoivat maatalousmenoja yhteistyössä komission kanssa. Tätä varten komission täytyy hyväksyä sääntöjenmukaisiksi katsotut menot maksettaviksi EU:n talousarviosta ja evätä yhteisön rahoitus sääntöjenvastaisilta menoilta. Menettelyä on kuvattu varainhoitoasetuksen 53 b artiklassa ja varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 42 artiklassa.

76. Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä on siis kyse siitä, että komissio määrittää talousarviosta rahoitettavaksi hyväksyttyjen menojen määrän. Menettely edellyttää, että komissio tekee lopullisen hyväksymispäätöksen menojen kuulumisesta tiettyyn varainhoitovuoteen ja voi niin ollen ilmoittaa määrän budjettivallan käyttäjälle sekä kantaa lopullisen vastuunsa.

77. Nykyinen kaksivaiheinen menettely antaa mahdollisuuden vain vuotuisen päätöksen tekemiseen tilien luotettavuudesta (tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös). Yhteisön rahoituksen ulkopuolelle jätettävät määrät eritellään myöhemmin tehtävissä sääntöjenmukaisuutta koskevissa päätöksissä. Tietyn yksittäisen varainhoitovuoden osalta ei kuitenkaan tehdä lopullista virallista päätöstä, jossa vahvistettaisiin talousarviosta rahoitettavaksi hyväksyttyjen menojen määrä. Ilman tällaista päätöstä laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta varainhoitovuoden menoja ei voida pitää täysin tarkastettuina ja hyväksyttyinä.

78. Sääntöjenmukaisuutta koskevien päätösten ei voida katsoa täysin kompensoivan vuotuisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen rajoitteita seuraavista syistä:

a) Komissio tekee sääntöjenmukaisuutta koskevia päätöksiä (tavallisesti kolme päätöstä vuodessa) tarpeen mukaan saatuaan päätökseen yhden tarkastuksen tai joukon tarkastuksia. Päätökset eivät koske tiettyä varainhoitovuotta vaan liittyvät useisiin varainhoitovuosiin. Esimerkiksi sääntöjenmukaisuutta koskeva päätös nro 29, joka tehtiin vuonna 2008, sisälsi oikaisuja varainhoitovuosille 2001–2007.

b) Sääntöjenmukaisuutta koskevia päätöksiä voidaan tehdä tiettyyn aikarajaan asti. Käytännössä tämä tarkoittaa, että vuoden 2008 lopussa käynnissä olleet sääntöjenmukaisuuden tarkastukset voivat johtaa oikaisuihin, jotka ulottuvat jopa varainhoitovuoteen 2002 saakka. Toisin sanoen varainhoitovuosi 2001 voidaan katsoa lopullisesti tarkastetuksi ja hyväksytyksi varainhoitovuoden 2008 lopussa. Kuitenkaan i) lopullisuudesta ei ilmoiteta virallisesti komission päätöksen sidosryhmille, ei edes tilinpäätöksen liitetiedoissa, ja ii) lopullisuus saavutetaan vasta kauan asianomaisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen jälkeen.

79. Tilintarkastustuomioistuin on toistuvasti tuonut nämä seikat esiin vuosikertomuksissaan, joissa se on yksilöinyt järjestelmälle ominaisina puutteina sääntöjenmukaisuustarkastusten taannehtivuuden ja monivuotisuuden [31]. Vuonna 2007 tilintarkastustuomioistuin totesi seuraavaa: "Sääntöjenmukaisuutta koskevat päätökset eivät liittyneet lopullisille edunsaajille päätöksentekovuonna suoritettuihin maksuihin, vaan ne liittyivät yleensä usean vuoden menoihin ja ne tehtiin monien vuosien viipeellä. Varainhoitovuoden 2006 loppuun mennessä tilien tarkastamista ja hyväksymistä ei ollut vielä saatu päätökseen vuotta 1998 seuraavilta varainhoitovuosilta" [32]. Vuoden 2008 loppuun mennessä menettely oli saatu päätökseen vasta vuoteen 2001 saakka.

80. Euroopan parlamentti otti asian esiin varainhoitovuoden 2003 tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelystä antamassaan päätöslauselmassa, jossa se "kehottaa komissiota ilmoittamaan vastuuvapauden myöntäjälle, milloin tietty varainhoitovuosi on saatettu päätökseen, ja esittämään kyseisen vuoden rahoituskorjaukset jäsenvaltioittain ja toimialoittain seuraavassa vuotuisessa EMOTR:n rahoituskertomuksessa" [33]. Kehotuksen johdosta ei ollut ryhdytty toimiin tarkastuksen ajankohtaan mennessä. Komissio aikoo kuitenkin antaa lisätietoja varainhoitovuoden 2009 tilinpäätöksessä, joka julkaistaan vuonna 2010.

81. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että nykyinen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely ei johda tietyn varainhoitovuoden talousarviosta rahoitettavaksi hyväksyttyjen menojen lopulliseen viralliseen toteamiseen, ei lopullisesti hyväksytyt menot määrittävän erillisen päätöksen muodossa eikä nimenomaisena erittelynä tilinpäätöksessä. Tilintarkastustuomioistuin on tuonut näkemyksensä toistuvasti esiin vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle osoittamissaan vuosikertomuksissa. Menettelyn avulla ei siis saada riittävää selvyyttä tietyn varainhoitovuoden talousarviosta rahoitettavien menojen määrästä, vaikka varainhoitoasetusessa sitä vaaditaan (ks. kohta 2).

82. Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuin haluaa muistuttaa, että se toisti uudistuksesta vuonna 1994 antamassaan lausunnossa kannattavansa yhden vuotuisen päätöksen tekemistä EMOTR-tukiosaston tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä, kuten asetuksen (ETY) N:o 729/70 ensimmäisessä versiossa esitettiin. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoi lausunnossaan, että tässä tilanteessa komission ehdotus näyttää kompromissilta, jossa otetaan huomioon tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä havaitut puutteet korjaamatta niitä kuitenkaan kokonaan.

NYKYISESTÄ TILANTEESTA AIHEUTUVAT SEURAUKSET

TILINPÄÄTÖKSEEN VAIKUTTAVAT SEURAUKSET

83. Tilinpäätös esitetään Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuotuisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen jälkeen, mutta ennen sääntöjenmukaisuutta koskevien päätösten tekemistä. Yhteisön rahoituksen ulkopuolelle jätetyt sääntöjenvastaiset menot eivät siis vielä käy ilmi tilinpäätöksestä.

84. Tilintarkastustuomioistuin on tältä osin tuonut vuosikertomuksissaan toistuvasti esiin sen, että vaikka "tilinpäätöksen liitetiedoista käy ilmi, että komission yksiköt tai jäsenvaltiot tekevät todennäköisesti joihinkin tapahtumiin myöhemmin oikaisuja, lisätarkastuksia ja tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjä mahdollisesti vaativia määriä ja menoaloja ei ole vielä liitetiedoissa yksilöity" [34]. Esimerkiksi varainhoitovuoden 2008 tilinpäätöksen liitetiedoista ilmenee, että komissio päätti periä jäsenvaltioilta takaisin 859 miljoonaa euroa [35] (sääntöjenmukaisuutta koskevilla päätöksillä). Määrä liittyy aiempina vuosina kirjattuihin menoihin, mutta kyseisistä varainhoitovuosista, jäsenvaltioista tai toimenpiteistä ei anneta tietoja.

85. Komissio pyrkii lieventämään epävarmuutta sisällyttämällä tilinpäätöksen liitetietoihin arvion määristä, jotka saatetaan sen näkemyksen mukaan jättää yhteisön rahoituksen ulkopuolelle lähivuosina. Arvio perustuu yhteisön rahoituksen ulkopuolelle aiempina vuosina jätettyjen kokonaismäärien keskiarvoon. Arvio tuo lisätietoa tilinpäätöksen käyttäjille, mutta sitä ei voida pitää luotettavana indikaattorina tulevien oikaisujen rahamääräisestä arvosta eikä asianomaisista menoaloista. Esimerkiksi varainhoitovuoden 2008 tilinpäätöksen liitetiedoista käy ilmi, että komissio olettaa perivänsä tulevilla sääntöjenmukaisuutta koskevilla päätöksillä takaisin noin 1,7 miljardia euroa, jotka liittyvät vuosina 2001–2008 aiheutuneisiin menoihin [36].

VASTUUVAPAUSMENETTELYYN VAIKUTTAVAT SEURAUKSET

86. Vastuuvapauden myöntämisellä tarkoitetaan päätöstä, jolla valtuutettu viranomainen (Euroopan parlamentti) vapauttaa toimeenpanovaltaisen viranomaisen (komission) talousarvion toteuttamista koskevasta vastuusta. Tämä merkitsee talousarvion saattamista lopullisesti päätökseen.

87. Vastuuvapauden myöntämistä koskevaan päätökseen johtava menettely alkaa talousarvion toteuttamisvuotta seuraavana vuonna ja päättyy tavallisesti 15. toukokuuta tätä seuraavana vuonna. Kun neuvosto on laatinut suosituksensa, Euroopan parlamentti perehtyy EY:n perustamissopimuksen 275 artiklassa (Lissabonin sopimuksen 318 artikla) tarkoitettuun tilinpäätökseen sekä tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen, relevantteihin erityiskertomuksiin ja EY:n perustamissopimuksen 248 artiklassa tarkoitettuun tilintarkastustuomioistuimen lausumaan (Lissabonin sopimuksen 287 artikla).

88. Nykyinen tarkastamis- ja hyväksymismenettely vaikuttaa vastuuvapausmenettelyn keskeisiin osapuoliin, Euroopan parlamenttiin ja neuvostoon seuraavin tavoin: Euroopan parlamentti ja neuvosto joutuvat tutkimaan tilinpäätöksen, jonka tiedot ovat epätäydelliset, ja vapauttamaan komission talousarvion toteuttamista koskevasta vastuusta, vaikka menot eivät ole lopullisia vaan niitä muutetaan (oikaistaan) myöhemmin komission sääntöjenmukaisuutta koskevilla päätöksillä. Euroopan parlamentti on ottanut asian esiin jo aiemmin (ks. kohta 80). Samaan seikkaan on viitannut myös neuvosto, joka vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle varainhoitovuoden 2004 osalta antamassaan suosituksessa kehotti komissiota ilmoittamaan pääosastojen pääjohtajien vakuutuksissa erikseen, mitä menoja on jo tarkastettu ja mihin kohdistuu vielä lisätarkistuksia [37].

TILIEN TARKASTAMIS- JA HYVÄKSYMISMENETTELYN MERKITYS YHTEISÖN TALOUDELLISTEN ETUJEN SUOJAAMISELLE

89. Sääntöjenvastaisten maksujen sulkeminen yhteisön rahoituksen ulkopuolelle suojaa EU:n talousarviota menoilta, joita siitä ei kuulu rahoittaa, mutta komissio on itse todennut, että sääntöjenmukaisuustarkastusten avulla sääntöjenvastaisia maksuja ei voida periä takaisin lopullisilta tuensaajilta. Komissio korostaa, että rahoitusoikaisut "kannustavat jäsenvaltioita kehittämään hallinnointi- ja valvontajärjestelmiään" [38]. Tästä huolimatta Euroopan komission varainhoitovuoden 2008 tilinpäätöksen otsake "aiheettomien maksujen takaisinperintä" sisältää sääntöjenmukaisuustarkastuksiin liittyvän 859 miljoonan euron määrän.

90. Tilintarkastustuomioistuin toteaa tältä osin, että sääntöjenmukaisuutta koskevilla päätöksillä voidaan epäilemättä jossakin määrin suojata EU:n taloudellisia etuja. Sillä, että rahoitusoikaisut vähennetään jäsenvaltioille myöhemmin maksettavista korvauksista, on kuitenkin seuraavanlaisia vaikutuksia:

a) Rahoitusoikaisut eivät kohdistu niihin viljelijöihin ja toimijoihin, joille on suoritettu sääntöjenvastaisia maksuja, vaan pääasiassa jäsenvaltion veronmaksajiin.

b) Valtaosassa tapauksista rahoitusoikaisuilla ei ole suoraa ennaltaehkäisevää tai varoittavaa vaikutusta niihin edunsaajiin, jotka ovat hyötyneet sääntöjenvastaisista maksuista, sillä oikaisuista johtuvia vähennyksiä ei voida kytkeä yksittäisiin tapauksiin ja asianomaisia määriä periä takaisin.

91. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että (arvossa mitattuna) suurin osa oikaisuista on kiinteämääräisiä (ks. kohta 64). Niillä ei näin ollen jätetä yksilöityjä (sääntöjenvastaisia) menoeriä yhteisön rahoituksen ulkopuolelle, vaan lähinnä rangaistaan jäsenvaltioita tarkastusten ja menettelyjen puutteista. Päätöksissä tarkoitetut määrät suljetaan yhteisön rahoituksen ulkopuolelle siten, että ne vähennetään maksuista, jotka komissio myöhemmin suorittaa jäsenvaltioille. Näistä syistä tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä on alettu pitää jäsenvaltioiden viranomaisiin kohdistuvana seuraamuksena eikä niinkään keinona oikaista sääntöjenvastaisia maksuja.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

PÄÄTELMÄT

TILIEN TARKASTAMINEN JA HYVÄKSYMINEN

92. Vuotuinen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely kattoi alun perin tilien luotettavuuden, mutta viime aikoina sitä on laajennettu kattamaan myös tietyt toimien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevat näkökohdat.

93. Tilien luotettavuuden osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että todentamisviranomaisten toteuttaman testauksen laatu vaihteli, mikä eräissä tapauksissa heikensi todentamistyön perustaa, kuten tuotiin esiin edellä kohdissa 21–24. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita, mutta se katsoo, että ne eivät olleet vaikutukseltaan sellaisia, että ne olisivat muuttaneet komission päätöstä kyseisten maksajavirastojen tileistä (hyväksytäänkö tilit vai lykätäänkö hyväksymistä). Tilintarkastustuomioistuin toteaa niin ollen, että komissio saa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyllä kohtuullisen varmuuden tilien luotettavuudesta ja riittävät tiedot tehdäkseen vuotuisen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksensä.

94. Todentamisviranomaisten ja maksajavirastojen johtajien edellytetään nykyisin esittävän tiettyjä tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyviä uusia varmuustekijöitä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo edellä kohdissa 25–52 mainituista syistä, että uusien varmuustekijöiden käyttö on toistaiseksi ollut vähäistä. Tarkastuskäyntien kohteena olleet todentamisviranomaiset olivat testannet etenkin sisäisen tarkastuksen menettelyjä hyvin eri tavoin, eikä niiden tältä osin tekemä työ tavallisesti riitä perustaksi lausunnoille, joiden mukaan maksajavirastojen sisäisen tarkastuksen menettelyt olisivat toimineet hyväksyttävästi. Maksajavirastojen johtajien antamien tarkastuslausumien avulla voitaisiin saada varmuus tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta ainoastaan siinä tapauksessa, että valvontatilastojen luotettavuudesta olisi olemassa kohtuullinen varmuus. Sitä ei kuitenkaan ole vielä saatu. Todentamisviranomaisten tarkastuslausumasta antaman lausunnon lisäarvo on toistaiseksi epäselvä.

TILIEN SÄÄNTÖJENMUKAISUUDEN TARKASTAMINEN

95. Vuosina 1999–2008 komissio peri jäsenvaltioilta sääntöjenmukaisuutta koskevilla päätöksillä takaisin 5582 miljoonaa euroa. Sääntöjenmukaisuustarkastusta koskevan menettelyn soveltamisessa on kuitenkin vielä merkittäviä puutteita. Ne vaikeuttavat menettelylle asetetun tavoitteen saavuttamista eli yhteisön rahoituksen eväämistä sääntöjenvastaisilta menoilta.

96. Komissio voi osoittaa sääntöjenmukaisuuden tarkastuksiin vain tietyn määrän resursseja, joten tarkastukset kattavat ainoastaan osan maatalousmenoista. Tämä yhdessä 24 kuukauden säännön kanssa johtaa tilanteeseen, jossa saatetaan havaita sääntöjenvastaisia maksuja, joita ei kuitenkaan voida sulkea yhteisön rahoituksen ulkopuolelle.

97. Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin huomauttanut, se että komissio tekee järjestelmätarkastuksia, ei estä komissiota käyttämästä sääntöjenvastaisten menojen taloudellisen vaikutuksen määrittämiseen myös sopivaa otantamenetelmää. Sopivaan menetelmään kuuluu maksujen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkastaminen lopullisen edunsaajan tasolla. Komissio on mukauttanut tarkastuksiin soveltamansa lähestymistavan käytettävissään oleviin resursseihin, mikä merkitsee liian vähäistä määrää tapahtumatarkastuksia ja niin ollen kiinteämääräisten oikaisujen yleistymistä. Kun oikaisu on kiinteämääräinen, jäsenvaltioilta sääntöjenmukaisuutta koskevien päätösten avulla takaisinperittyjä määriä ei voida pitävästi kytkeä sääntöjenvastaisiin maksuihin, jotka on tarkoitus kompensoida takaisinperinnän avulla.

98. Euroopan parlamentti totesi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn uudistamisesta antamassaan päätöslauselmassa, että "tilien tarkastamis- ja hyväksymisjärjestelmää uudistettiin vuonna 1996, jotta päästäisiin pitkistä viiveistä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten teossa". Sääntöjenmukaisuutta koskevien päätösten tekemiseen ja koko menettelyn toteuttamiseen kuluu kuitenkin yhä liian paljon aikaa. Koska sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely vie niin kauan, vuoden 2008 loppuun mennessä tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely oli saatu päätökseen vasta vuoteen 2001 asti.

TILIEN TARKASTAMIS- JA HYVÄKSYMISMENETTELY KOKONAISUUTENA

99. Kun tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä uudistettiin vuonna 1996, luotiin kaksivaiheinen menettely, jossa komissio tekee vain yhden tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen vuosittain ja jossa sääntöjenmukaisuutta koskevat päätökset kattavat tietyn varainhoitovuoden sijasta useita vuosia.

100. Komissio ei tee tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn avulla lopullista virallista päätöstä, jossa se vahvistaisi tietyn varainhoitovuoden talousarviosta maksettavaksi hyväksyttyjen menojen määrän, vaikka varainhoitoasetuksessa sitä vaaditaan. Ilman laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta annettua päätöstä varainhoitovuoden menoja ei voida vastuuvapauden myöntämisajankohtana pitää täysin tarkastettuina ja hyväksyttyinä.

101. Tilinpäätös esitetään Euroopan parlamentille ja neuvostolle tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn jälkeen, mutta ennen sääntöjenvastaisten menojen sulkemista yhteisön rahoituksen ulkopuolelle. Myöntäessään vastuuvapauden parlamentti vapauttaa komission talousarvion toteuttamista koskevasta vastuusta. Näin parlamentti antaa lausunnon tiedoista, jotka koskevat toimia, joista komissio ei vielä ole ottanut vastuuta ja joita siis todennäköisesti muutetaan myöhemmin.

102. Komissio määrää sääntöjenmukaisuutta koskevissa päätöksissään oikaisuista, jotka ovat (arvossa mitattuna) suurimmaksi osaksi kiinteämääräisiä. Vaarana on, että jäsenvaltiot eivät pidä yhteisön rahoituksen ulkopuolelle jätettyjä määriä selvinä ja kiistattomina. Vuoden 1996 uudistuksessa oli ajatuksena, että ongelmia ehkäistäisiin ennalta ja tehtäisiin oikaisuja sen sijaan, että määrätään rangaistuksia, mutta rahoitusoikaisuja saatetaan pitää seuraamuksina [39], joista on mahdollista neuvotella, eikä sääntöjenvastaisten maksujen takaisinperintänä.

103. Sääntöjenmukaisuutta koskevat päätökset eivät ole suoraan kytköksissä edunsaajalle suoritettuihin sääntöjenvastaisiin maksuihin eikä niillä siis suljeta yhteisön rahoituksen ulkopuolelle näitä tiettyjä sääntöjenvastaisia menoja. Tosiasiassa jäsenvaltiot, eivätkä sääntöjenvastaisesti maksetun tuen edunsaajat, joutuvat kustantamaan päätöksiin sisältyvät rahoitusoikaisut.

SUOSITUKSET

104. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että koko tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä tarkistetaan ottaen erityisesti huomioon seuraavat näkökohdat:

a) Tilien tarkastamis- ja hyväksymisprosessin eri vaiheille ja koko prosessille asetetut tavoitteet sekä eri osapuolten rooli ja vastuualueet olisi määriteltävä selkeämmin asetuksissa sen sijaan, että niitä muutetaan aika ajoin laatimalla suuntaviivoja. Tämä auttaisi vakauttamaan todentamisviranomaisten roolia.

b) Tärkeä edellä a kohdassa suositellun tarkistuksen osatekijä olisi määräaikojen asettaminen menettelyn jokaiselle vaiheelle ja etenkin määräajan asettaminen sille, mihin mennessä komission on tehtävä lopullinen päätös yksittäisen varainhoitovuoden osalta.

c) Komission olisi sääntöjenmukaisuustarkastusta koskevan menettelyn päätteeksi määritettävä niiden menojen määrä, jotka se hyväksyy suoritettavaksi tietyn varainhoitovuoden talousarviosta, ja ilmoitettava se vastuuvapauden myöntäville viranomaisille.

d) Jotta tilinpäätös olisi käyttäjiensä kannalta nykyistä informatiivisempi, siinä olisi eriteltävä kunkin jäsenvaltion osalta talousarvioaloittain ja talousarviovuosittain ne määrät, joihin saatetaan vielä kohdistaa tarkistuksia.

e) Pitkäaikainen arvostelu, joka aiemmista uudistuksista huolimatta on yhä aiheellista, olisi otettava huomioon. Menettelyä arvostellaan muun muassa, koska sitä pidetään liian pitkänä, koska se on irrallaan vuotuisesta tilinpäätöksestä (ks. kohdat c ja d) ja koska se tukeutuu liian suurelta osin kiinteämääräisiin oikaisuihin. Kiinteämääräisten oikaisujen kohdalla komission olisi harkittava, voisiko se käyttää tilastollisia otoksia laajemmin tapauksissa, joissa järjestelmissä on havaittu merkittäviä puutteita. Tällaisella lähestymistavalla voitaisiin kiistattomasti osoittaa, että virheiden tileihin kohdistuvilla taloudellisilla vaikutuksilla on pitävä yhteys komission määräämiin oikaisuihin ja että oikaisut ovat oikeansuhteisia. Komission pitäisikin tutkia eri tapoja, joilla se voi saavuttaa tämän tavoitteen – pitäen kuitenkin mielessä tarkastusten kustannus-hyötysuhteen.

f) Nykyisin komissiolla on valtuudet määrätä sääntöjenmukaisuutta koskevien päätösten avulla jäsenvaltioille seuraamuksia valvontapuutteiden vuoksi. Tämä toimivalta olisi erotettava luonteeltaan erilaisesta tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelystä.

g) Lopuksi tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komission etenkin tarkastuskäyntien avulla toteuttama todentamisviranomaisten työn jatkuva valvonta parantaisi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä tilien luotettavuuden osalta.

Tilintarkastustuomioistuimen jaosto I on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Michel CRETIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 21. heinäkuuta 2010 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

presidentti

[1] Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1).

[2] Komission asetus (EY, Euratom) N:o 2342/2002, annettu 23 päivänä joulukuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 soveltamissäännöistä (EYVL L 357, 31.12.2002, s. 1).

[3] Vastaavasti neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 johdanto-osan 24 kohdan mukaan "koska komissio on perustamissopimuksen 211 artiklan mukaisesti vastuussa yhteisön lainsäädännön moitteettomasta soveltamisesta, sen on päätettävä, ovatko jäsenvaltioiden toteuttamat menot yhteisön lainsäädännön mukaiset" (EUVL L 209, 11.8.2005, s. 1).

[4] Erityiskertomus nro 25/82 EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä (EYVL C 313, 29.11.1982).

[5] Asetus (EY) No 1290/2005 yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta ja komission asetus (EY) No 885/2006 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta (EUVL L 171, 23.6.2006, s. 90).

[6] Niissä jäsenvaltioissa, joissa on hyväksytty useampia kuin yksi maksajavirasto, valittiin tarkastukseen vain yksi maksajavirasto sekä vastaava todentamisviranomainen. Tällaisia jäsenvaltioita olivat Espanja (Extremadura), Italia (AGEA), Puola (AriMR), Ranska (AUP), Saksa (Sachsen-Anhalt) sekä Yhdistynyt kuningaskunta (RPA).

[7] Neuvoston asetus (EY) N:o 485/2008, annettu 26 päivänä toukokuuta 2008, Euroopan maatalouden tukirahaston rahoitusjärjestelmään kuuluviin toimenpiteisiin kohdistuvista jäsenvaltioiden suorittamista tarkastuksista (EUVL L 143, 3.6.2008, s. 1).

[8] Maataloustukirahaston ja maaseuturahaston varainhoitovuosi alkaa 16. lokakuuta ja päättyy seuraavan vuoden 15. lokakuuta.

[9] Tanskan tapauksessa sisäisen tarkastuksen yksikön työn hyödyntäminen oli huomattavaa: todentamisviranomaiset suorittivat suoraan itse ainoastaan menojen tapahtumatarkastukset ja tietojärjestelmän turvallisuuden tarkistamisen. Kaikilla muilla aloilla, sisäisen valvonnan järjestelmän arviointi, velallisten tilien testaaminen ja valvontatilastojen validointi mukaan lukien, todentamisviranomaiset hyödynsivät sisäisen tarkastuksen yksikön työtä ja päätelmiä. Lisäksi sisäisen tarkastuksen yksikkö oli mukana todentamisviranomaisen valintaprosessissa: maksajavirasto valitsi todentamisviranomaisen lopulta suoraan sisäisen tarkastuksen yksikön esittämän ehdotuksen jälkeen.

[10] Komission suuntaviiva nro 3 ("Tilintarkastusstrategia") sisältää todentamisviranomaisten työtä koskevat tärkeimmät vaatimukset, mukaan lukien otantamenetelmiä koskevat yksityiskohdat ja keskeiset testattavat seikat.

[11] Asetuksen (EY) N:o 1782/2003 43 artiklan mukaan "tukioikeus myönnetään viljelijälle hehtaarikohtaisesti jakamalla viitemäärä niiden kaikkien hehtaarien kolmen vuoden keskiarvolla, jotka viitekaudella oikeuttivat […] suoriin tukiin […]" (EUVL L 270, 21.10.2003, s. 1).

[12] Komissio on asetuksen (EY) N:o 1290/2005 (EUVL L 209, 11.8.2005, s. 1) 32 ja 33 artiklassa luonut niin kutsuttuun 50–50 -sääntöön perustuvan mekanismin, jolla jaetaan ne menetykset, joita on aiheutunut siitä, että velkoja ei ole saatu perittyä takaisin kohtuullisen ajan kuluessa.

[13] Komission asetus (EY) N:o 885/2006, annettu 21 päivänä kesäkuuta 2006, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta (EUVL L 171, 23.6.2006, s. 90), 5 artikla.

[14] Olennaista valvontaa ovat ne fyysiset ja hallinnolliset tarkastukset, jotka on toteutettava olennaisten tekijöiden todentamiseksi, joita ovat erityisesti maksuvaatimuksen perusteen olemassaolo, määrä, laadulliset edellytykset annettujen määräaikojen noudattaminen mukaan luettuna, sadonkorjuuta koskevat vaatimukset, hallussapitoajat jne. Tarkastukset suoritetaan paikalla ja vertailemalla tietoja muihin erillisiin tietolähteisiin kuten maarekistereihin. Lisävalvontaa ovat ne hallinnolliset toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä vaatimusten asianmukaisen käsittelyn kannalta. Näitä toimenpiteitä ovat maksuvaatimusten jättöpäivien noudattamisen tarkastaminen, kaksinkertaisten maksuvaatimusten tunnistaminen, riskianalyysi, rangaistusseuraamusten soveltaminen sekä menettelyjen asianmukainen valvonta.

[15] Tarkastuksen uudelleensuorittaminen ei tarkoita, että todentamisviranomaisen on suoritettava tehtävä yksin. Maksajaviraston asianomaiset yksiköt ja välineistö pitäisi saada mukaan aiemmin toimitetun tarkastuksen toistamiseen.

[16] Tarkastuslausumasta säädetään asetuksen (EY) N:o 1290/2005 8 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii kohdassa.

[17] Suuntaviiva nro 4 maksajaviraston johtajan asetuksen (EY) N:o 1290/2005 8 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohdan mukaisesti antamasta tarkastuslausumasta.

[18] Määrät kuitenkin liittyvät useisiin edeltäviin varainhoitovuosiin.

[19] Vuoden 2008 (N) keskitetty riskianalyysi perustuu varainhoitovuoden 2006 (N-2) menoihin.

[1001] Toimintalohkot vastaavat maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston toimintoperusteisen budjetoinnin eri tasoja.

[1002] Taulukossa annettu prosenttimäärä eroaa komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuoden 2008 toimintakertomuksessa esitetystä (54 %). Syynä on se, että tilintarkastustuomioistuin vertasi tarkastettuja bruttomääriä maksettuihin bruttomääriin, kun taas komissio vertasi tarkastettuja bruttomääriä maksettuihin nettomääriin.

[20] Asetuksen (EY) N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohdan a alakohta.

[21] Asetuksen (EY) N:o 1290/2005 31 artiklan 2 kohta.

[22] Rahoituksellisten seuraamusten määrittäminen EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa (asiakirja VI/5330/97, 23.12.1997).

[23] Analyysi perustuu asiakirjan VI/5330/97 liitteessä II tarkoitettuihin oikaisuihin. Liitteessä käsitellään oikaisujen laskemista kiinteän prosenttiosuuden ja muiden menetelmien avulla.

[24] Komission päätös 2007/243/EY, tehty 18 päivänä huhtikuuta 2007; päätös 2007/647/EY, tehty 3 päivänä lokakuuta 2007; päätös 2008/68/EY, tehty 20 päivänä joulukuuta 2007; päätös 2008/321/EY, tehty 19 päivänä huhtikuuta 2008; päätös 2008/582/EY, tehty 8 päivänä heinäkuuta 2008, ja päätös 2008/960/EY, tehty 8 päivänä joulukuuta 2008.

[25] Olennainen valvonta ja lisävalvonta on määritelty alaviitteessä 14.

[26] Yhteisöjen tuomioistuin pitää menetelmää säännösten mukaisena, mikä ei kuitenkaan aseta tätä huomautusta kyseenalaiseksi. Yhteisöjen tuomioistuin ei niinkään arvioinut kiinteisiin prosenttiosuuksiin perustuvaa menetelmää sinänsä, vaan ainoastaan sitä, onko menetelmä säännösten mukainen.

[27] Ks. komission toimintaopas Operational handbook for conformity audits, kohta 28.2.1.

[28] Ks. Euroopan parlamentin päätös 23. huhtikuuta 2009 vastuuvapauden myöntämisestä Euroopan unionin yleisen talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2007, pääluokka III – Komissio (P6_TA(2009)0289), kohdat 82 ja 83: "82 […] pahoittelee, että tilintarkastustuomioistuin havaitsi vuonna 2007 jälleen samoja tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelylle ominaisia puutteita, kuten säännönmukaisuutta koskevien tarkastusten taannehtivuus ja monivuotisuus sekä se, että takaisin perittyjen määrien ja sääntöjenvastaisten maksujen todellisten määrien välille ei voida muodostaa pitävää yhteyttä (vuosikertomuksen 2007 5.47 kohta); 83 katsoo, että useiden vuosien ajan tilintarkastustuomioistuin on kritisoinut tätä samaa vakavaa ongelmaa, minkä vuoksi komission on ehdotettava järjestelmän uudistamista siten, että olisi mahdollista tehdä selkeitä ja pitäviä yhteyksiä takaisin perittyjen määrien ja sääntöjenvastaisten maksujen todellisten määrien välillä, ja varmistettava mahdollisimman hyvin, että rahoitusoikaisujen kustannukset koituisivat lopullisten edunsaajien eivätkä kyseisten jäsenvaltioiden veronmaksajien maksettaviksi ja että jäsenvaltioihin, jotka eivät kykene täyttämään velvoitteitaan, sovellettaisiin kiinteämääräisiä korjauksia; […]"

[29] Ks. Euroopan parlamentin päätöslauselma tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn uudistamisesta (EUVL C 39 E, 13.2.2004, s. 51), kohta 19.

[30] Ks. Euroopan parlamentin päätöslauselma tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn uudistamisesta, 30. tammikuuta 2003, kohdat 10–12.

[31] Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukset varainhoitovuodelta 2008 (EUVL C 269, 10.11.2009), kohta 5.58, ja varainhoitovuodelta 2007 (EUVL C 286, 10.11.2008), kohta 5.47.

[32] Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2006 (EUVL C 273, 15.11.2007), kohta 5.63 a).

[33] Ks. Euroopan parlamentin päätöslauselma tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn uudistamisesta, kohta 8.

[34] Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007, kohta 1.28.

[35] Ks. Euroopan yhteisöjen tilinpäätös varainhoitovuodelta 2008, tilinpäätöksen liitetieto 6.4.1.1.

[36] Ks. Euroopan yhteisöjen tilinpäätös varainhoitovuodelta 2008, tilinpäätöksen liitetieto 5.3.

[37] Ks. neuvoston suositus varainhoitovuoden 2004 yleisen talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle, luvun 4 kohta 4.

[38] Ks. Euroopan yhteisöjen tilinpäätös varainhoitovuodelta 2008, tilinpäätöksen liitetieto 6.2.1.

[39] Jos komissio havaitsee toistuvia puutteita, sovelletaan kiinteämääräisen oikaisun yhteydessä suurempaa prosenttiosuutta, mikä vahvistaa tätä vaikutelmaa.

--------------------------------------------------