Erityiskertomus nro 10/2011 ”Ovatko koulumaitoa ja kouluhedelmiä koskevat ohjelmat vaikuttavia?”





TIIVISTELMÄ I. Euroopan unioni toteuttaa yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä kahta samantyyppistä tukimuotoa, joiden kohteena ovat lapset: - koulumaito-ohjelma, jonka avulla on tuettu vuodesta 1977 alkaen maitotuotteiden toimittamista kouluille alennettuun hintaan - kouluhedelmäohjelma, jonka avulla on osarahoitettu lukuvuodesta 2009/2010 alkaen hedelmien ja vihannesten jakelua kouluissa. II. Ohjelmilla on sama peruslähtökohta (tuotteiden toimittaminen kouluille), ja niillä molemmilla on sama kaksitahoinen tavoite: a) vaikuttaa markkinoiden vakauttamiseen (markkinatavoite); b) edistää terveellisiä ruokailutottumuksia (ravitsemus- ja terveystavoite). Koulumaito-ohjelma käynnistettiin alun perin niin sanottuna myyntitoimenpiteenä, mutta sen päätavoitteeksi on vähitellen muodostunut komission esittämä ravitsemuksellisista näkökohdista huolehtiminen. III. Molempien ohjelmien avulla pyritään myös vaikuttamaan kahdella tasolla: a) lyhyen aikavälin tavoitteena on lisätä tai tukea tuotteiden kulutusta nuorten keskuudessa toimittamalla niitä kouluihin b) pitkän aikavälin tavoitteena on vaikuttaa ruokailutottumuksiin opastuksen avulla. IV. Tilintarkastustuomioistuin toimitti ohjelmien yhteistarkastuksen, jossa perehdyttiin niiden vaikuttavuuteen. Hedelmäjakelut ovat alkaneet vasta aivan hiljattain, joten tarkastus kohdistui lähinnä koulumaito-ohjelmaan; tarkastusta täydennettiin suorittamalla vertailu käynnistysvaiheessa olevaan kouluhedelmäohjelmaan. V. Kummankin ohjelman taustalla vaikuttaa nykyisin suurelta osin olettama, jonka mukaan tuettujen tuotteiden kulutuksella on myönteinen vaikutus kansanterveyteen. Tähän olettamaan ei perehdytty tarkastuksen yhteydessä, sillä se ei kuulu tilintarkastustuomioistuimen toimivaltaan. Tilintarkastustuomioistuin toteaa kuitenkin, että mainitusta olettamasta ei vallitse yksimielisyyttä. VI. Neuvosto päätti säilyttää koulumaito-ohjelman siitä huolimatta, että ohjelmasta oli annettu erittäin kielteinen arviointi ja komissio oli ehdottanut sen lakkauttamista. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kymmenen vuotta tämän päätöksen jälkeen ohjelmaa ei edelleenkään ole muutettu perusteellisesti ja sen vaikuttavuus on parhaimmillaankin hyvin vähäinen: a) Lyhyen aikavälin odotettavan vaikutuksen osalta (maitotuotteiden toimittaminen kouluille) tilintarkastustuomioistuin totesi, että koulumaito-ohjelman konkreettiset tulokset ovat jääneet hyvin vähäisiksi: i) Etenkin tuen vähäinen määrä on vaikuttanut siihen, että ohjelma ei ole herättänyt kovinkaan paljon kiinnostusta ja sen vaikutukset ovat rajoittuneet suurelta osin nollavaikutustapauksiin. Tuetut tuotteet olisivat olennaiselta osin joko sisältyneet joka tapauksessa kouluruokaloiden aterioihin tai edunsaajat olisivat todennäköisesti ostaneet ne myös ilman tukea. ii) Tarkastus osoitti, että ilmaisjakeluiden järjestäminen tuottaa joissakin jäsenvaltioissa tyydyttävämpää tulosta, mutta ilmaisjakelut liittyvät kuitenkin nykyisin kalliisiin kansallisiin ohjelmiin, joihin yhteisön talousarviotuki vaikuttaa vain marginaalisesti. b) Odotettavien pitkän aikavälin (pedagogisten) vaikutusten osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että ilmoitettuja opetustavoitteita ei ole otettu riittävän hyvin huomioon nykyisen ohjelman yhteydessä. Etenkään jakeluiden näkyvyys ei ole aina taattu eikä käyttöön ole otettu mitään muita opetusvälineitä. VII. Tilintarkastustuomioistuin totesi sitä vastoin, että komissio on havainnut suurimman osan koulumaito-ohjelmaan liittyvistä puutteista ja ottanut ne ainakin osittain huomioon kouluhedelmäohjelman suunnittelussa. Uuden ohjelman yhteydessä alettiin esimerkiksi soveltaa yksinomaisena jakelumuotona kouluruokaloiden ulkopuolella toteutettavaa ilmaisjakelua ja otettiin käyttöön järjestelmiä, joiden avulla pyritään vastaamaan ohjelman pedagogisiin tavoitteisiin. Näistä menettelyistä aiheutuu kuitenkin huomattavia kustannuksia, joista merkittävä osa kohdistuu kansallisiin tai alueellisiin talousarvioihin. Tässä vaiheessa on vielä liian varhaista esittää lopullisia päätelmiä ohjelman tosiasiallisesta vaikuttavuudesta, mutta uusi ohjelma näyttäisi kuitenkin paljon todennäköisemmin saavuttavan tavoitteitaan tehokkaasti lyhyellä ja pitkällä aikavälillä; ohjelmaa voidaan tältä osin hyödyntää koulumaito-ohjelman parantamisessa. VIII. Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat keskeiset suositukset: a) Koulumaito-ohjelman vaikuttavuus on jäänyt varsin vähäiseksi, joten ohjelman jatkamisen ehdoksi olisi asetettava sen perusteellinen uudistaminen havaittujen puutteiden korjaamista silmällä pitäen. Ohjelman uudistamisessa olisi otettava huomioon tuotteen ravintoarvo kansanterveydellisten tavoitteiden valossa. Jos perusteellinen uudistus toteutettaisiin, sen yhteydessä olisi otettava huomioon jäljempänä esitetyt näkökohdat. b) Tuen määrää olisi lisättävä todella huomattavasti maitokiloa kohti, jotta koulumaito-ohjelmalla voisi olla todellinen vaikutus kouluissa kulutettavaan maitomäärään; tuen määrän olisi oltava niin suuri, että se mahdollistaisi maidon ilmaisjakelun. Tämä suositus ei kuitenkaan tarkoita, että ohjelmaan liittyviä EU:n menoja olisi lisättävä. Tarkoituksena olisi pikemminkin, että tukitoimet keskitettäisiin tarkemmin rajatuille kohderyhmille, jolloin saatettaisiin myös vaikuttaa tehokkaasti nollavaikutuksesta aiheutuvan ongelman ratkaisemiseen. Kohdejoukko olisi määritettävä vahvistettavien ravitsemuksellisten tarpeiden mukaisesti. c) Koulumaito-ohjelman osalta olisi toteutettava toimenpiteitä, joiden avulla pyrittäisiin pienentämään nollavaikutusta, joka liittyy erityisesti kouluruokaloihin; samalla olisi pyrittävä takaamaan järjestelmän optimaalinen näkyvyys. d) Opetustavoitteiden osalta näiden kahden ohjelman välillä olisi omaksuttava yhdenmukaisempi lähestymistapa liitännäistoimenpiteiden rooliin ja merkitykseen. Jos niiden merkityksestä saadaan varmuus, niiden saattamista jälleen yhteisön osarahoituksen piiriin voitaisiin harkita uudelleen. e) Jotta ravitsemuksellisen lähestymistavan yleinen yhdenmukaisuus sekä optimaalinen hallinnointi kyettäisiin varmistamaan, ohjelmien välistä koordinointia ja synergiaa olisi tehostettava. JOHDANTO +++++ TIFF +++++ Lähde: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_en.htm KOULUJEN KÄYTÖSSÄ ON KAKSI SAMANTYYPPISTÄ RAVITSEMUSOHJELMAA 1. "Syö, juo ja liiku": komissio johti vuosina 2009–2010 tiedotuskampanjaa, jonka tarkoituksena oli edistää lasten terveellisiä ruokailutottumuksia EU:ssa. Kampanja rahoitettiin EU:n maatalousvaroin, ja sen tavoitteena oli saada lapset omaksumaan paremmat ruokailutottumukset. Kampanja käynnistyi esittelynäyttelyn avulla, ja se painottui lähinnä kahteen seuraavaan ohjelmaan, joiden avulla koulujen käyttöön toimitetaan elintarvikkeita: a) Koulumaito-ohjelman [1] avulla on tuettu vuodesta 1977 alkaen maitotuotteiden toimittamista koululaisille alennettuun hintaan. b) Kouluhedelmäohjelma [2] käynnistettiin kouluvuoden 2009/2010 alussa. Ohjelman avulla osallistutaan kuluihin, joita aiheutuu hedelmien ja vihannesten toimittamisesta kouluille. 2. Komissiolla on siis ollut vuodesta 2009 alkaen käytössään kaksi rinnakkaista ohjelmaa, joista toinen on tarkoitettu maitotuotteita ja toinen hedelmiä sekä vihanneksia varten (ohjelmien vertailu esitetään liitteessä I). Järjestelmien kohderyhmä on sama ja niihin tarkoitetut menot samaa suuruusluokkaa (ks. kaavio 1). 3. Kummallakin ohjelmalla on sama kaksitahoinen tavoite: a) vakauttaa osaltaan markkinoita (markkinatavoite) [3]; b) edistää terveellistä ruokavaliota (ravinto- ja terveystavoite) [4]. Koulumaito-ohjelma käynnistettiin alun perin niin sanottuna myyntitoimenpiteenä, mutta sen päätavoitteeksi on vähitellen muodostunut komission esittämä ravitsemuksellisista näkökohdista huolehtiminen (ks. laatikko 1). KAAVIO 1 EU:N MENOT [5] KOULUMAITOA JA KOULUHEDELMIÄ KOSKEVIIN OHJELMIIN (MILJOONAA EUROA) +++++ TIFF +++++ Lähde: EU:n talousarvio. 4. Saman peruslähtökohdan mukaisesti ohjelmien avulla pyritään vaikuttamaan kahdella tasolla: a) lyhyellä aikavälillä tavoitteena on lisätä tai tukea tuotteiden kulutusta nuorten keskuudessa toimittamalla niitä kouluihin b) pitkän aikavälin tavoitteena on vaikuttaa ruokailutottumuksiin opetuksen kautta [6]. +++++ TIFF +++++ +++++ TIFF +++++ Lähde: http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm LAATIKKO 1 KOULUMAITO-OHJELMAN RAVITSEMUS- JA OPETUSTAVOITTEET Koulumaitojärjestelmää ei ole tarkoitettu maitoylijäämien myyntitoimenpiteeksi […]. Kyseessä on aito valistustoimenpide, jonka ensisijaisena tavoitteena on ylläpitää ja tukea maidon ja maitotuotteiden kulutusta kouluissa. Ohjelmaan liittyy myös ravinto-opillinen osa-alue, sillä kouluille toimitettavien maitotuotteiden avulla voidaan parantaa puutteellista tai epätasapainoista ruokavaliota. Ei kuitenkaan voida kiistää, etteikö maitotuotteiden huomattava lisäkulutus pienentäisi ylijäämää, jonka menekkiä jouduttaisiin muutoin edistämään muiden toimenpiteiden avulla. Lähde: komissio – 1990. Koulumaito-ohjelmalla on sekä ravitsemus- että opetustavoitteita. Ohjelman avulla pyritään ehkäisemään ylipainoisuutta sekä tarjoamaan lapsille avaimia kasvuun ja terveyteen. Lähde: lehdistötiedote, komission jäsen Mariann Fischer Boel – 2008. YLEISKATSAUS OHJELMIEN HALLINNOINTIJÄRJESTELMÄÄN 5. Tuet ohjataan joko suoraan oppilaitokselle tai muulle hakijalle, joka voi olla koordinointielin (yleensä kunnanvirasto), tuotteiden toimittaja tai tätä tarkoitusta varten perustettu välittäjänä toimiva organisaatio [7]. Kun nämä hakijat on hyväksytty, niillä on toiminnallinen vastuu jakelusta (hankinta, varastointi, jakelu ja hallinnointi). MAITOTUOTTEET 6. EU maksaa kiinteää tukea 18,15 euroa sataa maitokiloa kohti [8]. Jäsenvaltioilla ei ole velvoitetta täydentää maksua. 7. Jokainen oppilaitos päättää osallistumisestaan ja EU:n menot syntyvät kertyneistä tukikelpoisista pyynnöistä; asetuksessa ei ole asetettu ylärajaa menoille. Asetuksessa kuitenkin säädetään tuetusta enimmäismäärästä, joka on 0,25 litraa koulupäivää ja opetukseen säännöllisesti osallistuvaa oppilasta [9] kohden ja jota hakijat eivät yleensä saavuta. KAAVIO 2 KOULUMAITO – ERI MALLIEN SUHTEELLINEN OSUUS TARKASTUSKÄYNNIN KOHTEENA OLLEISSA JÄSENVALTIOISSA +++++ TIFF +++++ Lähde: Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot. 8. Ohjelmaa voidaan toteuttaa lukuisin eri tavoin, mutta tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa sovellettiin lähinnä kolmea pääasiallista mallia (ks. kaavio 2 ja laatikko 2): a) kouluaterioilla tarjottaville maitotuotteille maksettava tuki [10] (lähinnä Ranskassa, Italiassa ja Ruotsissa) b) maidon myynti alennettuun hintaan kouluruokaloiden ulkopuolella (Saksassa, Puolassa (keskiasteen oppilaitokset) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (yli viisivuotiaat lapset)) c) maidon ilmaisjakelu kouluruokaloiden ulkopuolella [11] (lähinnä Puolassa (peruskoulut) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa (enintään viisivuotiaat lapset)). HEDELMÄT JA VIHANNEKSET 9. EU:n tuen osuus jaettavista hedelmistä ja vihanneksista aiheutuvista kustannuksista sekä tietyistä niihin liittyvistä kustannuksista on 50–75 prosenttia [12]; jäljelle jäävän osuuden rahoittavat yleensä jäsenvaltiot. LAATIKKO 2 TYYPILLISIÄ ESIMERKKEJÄ TUETUISTA MAITOTUOTTEISTA TARKASTUSKÄYNNIN KOHTEENA OLLEISSA JÄSENVALTIOISSA Ranska: jälkiruokana tarjottava juusto- tai jogurttiannos (kouluruokalassa). Italia: parmesaanijuusto pastalautasella tai mozzarella salaatissa (kouluruokalassa). Ruotsi: aterian aikana vapaassa käytössä oleva maitohana (kouluruokalassa). Yhdistynyt kuningaskunta ja Puola: maitopurkkeja myydään alennettuun hintaan tai jaetaan ilmaiseksi tietyn ikäisille lapsille pääasiassa kansallisten määrärahojen avulla. Saksa: maustettuja maitojuomia myydään alennettuun hintaan oppilaitosten yhteydessä toimivissa myymälöissä. 10. Asetuksessa on vahvistettu menoille yleinen 90 miljoonan euron yläraja; varat jakautuvat pyynnön esittäneiden jäsenvaltioiden kesken. Jäsenvaltiot voivat jakaa osuutensa mahdollisten hakijoiden kesken harkintansa mukaan kansallista strategiaansa noudattaen. 11. Hedelmiä koskeva tuki on sidoksissa pedagogisten liitännäistoimenpiteiden toteuttamiseen; toimenpiteet on toteutettava ohjelman onnistumisen varmistamista silmällä pitäen. Toimenpiteet eivät ole oikeutettuja EU:n rahoitukseen, mutta niitä pidetään ohjelman keskeisenä osatekijänä. 12. Kaikki tarkastuksessa tutkitut hedelmäjakelut olivat ilmaisia ja ne järjestettiin aterioiden ulkopuolella. TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA MOLEMPIEN OHJELMIEN YHDISTETTY TARKASTUS, JONKA PAINOPISTEENÄ OLI VAIKUTTAVUUS… 13. Tarkastus kohdistui lähinnä koulumaitoa ja kouluhedelmiä koskevien ohjelmien vaikuttavuuteen. Uusi, hedelmiä koskeva ohjelma käynnistettiin vuonna 2009; ohjelma muistutti malliltaan läheisesti jo käynnissä ollutta koulumaito-ohjelmaa, joten edellä mainittu ajankohta vaikutti otolliselta tällaiselle analyysille. Tarkastus keskittyi lähinnä koulumaito-ohjelmaan, koska se oli ollut käynnissä pidempään; tarkastusta täydennettiin suorittamalla vertailu käynnisteillä olevaan kouluhedelmäohjelmaan. 14. Tarkastuksen yhteydessä esitettiin seuraavat ohjelmien vaikuttavuutta koskevat kysymykset: a) Edistetäänkö osallistumista riittävästi (osallistumista jarruttavien tekijöiden analysointi) ja onko osallistuminen tarpeeksi laaja-alaista tavoitteiden saavuttamisen kannalta? b) Onko toteutuneilla menoilla välitön vaikutus tuotteiden kulutukseen edunsaajien keskuudessa? (Nollavaikutukset: olisiko kulutus toteutunut myös ilman tukea?) c) Täyttävätkö ohjelmat todennäköisesti asetetut opetustavoitteet ja tuleviin ruokailutottumuksiin vaikuttamista koskevat tavoitteet? KAAVIO 3 KOULUMAITO – VUONNA 2009 SUORITETUT MAKSUT JÄSENVALTIOITTAIN +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. 15. Molempien ohjelmien taustalla vaikuttaa tällä hetkellä laajalti olettama siitä, että tuettujen tuotteiden kulutuksen ja kansanterveyden välillä vallitsee positiivinen yhteys [13]. Tarkastuksessa ei perehdytty tähän olettamaan, sillä sen käsittely ei kuulu tilintarkastustuomioistuimen toimivaltaan. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin toteaa, että olettamasta ei vallitse yhteisymmärrystä. 16. Tarkastus kattoi koulujen lukuvuodet 2008/2009 ja 2009/2010, mutta sen yhteydessä tutkittiin myös tällä hetkellä voimassa olevien kahden asetuksen valmistelua. Koulumaito-ohjelman osalta analysoitiin lisäksi käytettävissä olleiden tuoreimpien arviointien tuloksia. 17. Tarkastus toteutettiin komission yksiköissä sekä Saksassa [14], Ranskassa, Italiassa, Puolassa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Näiden kuuden jäsenvaltion (joista Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta osallistuvat yksinomaan koulumaito-ohjelmaan) osuus koulumaito-ohjelmaan vuonna 2009 suunnatuista maksuista on 75 prosenttia ja kouluhedelmäohjelman ensimmäisen vuoden suunnitelluista määrärahoista 63 prosenttia (ks. kaaviot 3 ja 4). KAAVIO 4 KOULUHEDELMÄT – MÄÄRÄRAHAT 2009/2010 JÄSENVALTIOITTAIN +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. 18. Tarkastuksessa analysoitiin ohjelmien täytäntöönpano- ja seurantamenettelyjä, joita komissio ja tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot olivat ottaneet käyttöön. Tarkastajat tekivät myös käynnin 31 edunsaajan luo; asianomaiset edunsaajat saivat tukea yli 40000 oppilaitoksen ja 2 miljoonan oppilaan nimissä. Paikan päällä tarkastettiin myös 56 oppilaitosta, jotka osallistuivat ainakin toiseen ohjelmista ja joissa oli kirjoilla yli 16000 oppilasta. … JA LISÄKSI TOIMITETTIIN SÄÄNTÖJENMUKAISUUDEN TARKASTUS 19. Tarkastukseen kuului myös sääntöjenmukaisuuden tarkastus, joka rajoittui niihin keskeisiin tekijöihin, jotka voivat vaikuttaa suorimmin edunsaajiin ja toiminnan vaikuttavuuteen. Tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa havaittiin ongelmia erityisesti voimassa olevien sääntöjen tulkitsemisessa. Ongelmista tiedotettiin komissiolle sekä kyseisille jäsenvaltioille. Näistä tekijöistä esitetään lisätietoja sisältävä yhteenveto liitteessä II. +++++ TIFF +++++ Lähde: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre HUOMAUTUKSET KOULUMAITO-OHJELMAA ARVIOITIIN ERITTÄIN KRIITTISESTI VUONNA 1999, MINKÄ JÄLKEEN TILANTEESEEN EI OLE TEHTY TODELLISIA MUUTOKSIA 20. Koulumaito-ohjelmaan kohdistettiin vuonna 1999 ulkoinen arviointi yhteisön tasolla [15]. Sen tuloksena päädyttiin erittäin kriittiseen arvioon ohjelmasta ja suositeltiin ohjelman lakkauttamista sen vähäinen vaikuttavuus ja heikko kustannus-hyötysuhde huomioon ottaen (ks. kaavio 3). 21. Komissio ehdotti arvioinnin perusteella ohjelman lakkauttamista, mutta neuvosto hylkäsi ehdotuksen. Tämän toimintapoliittisen valinnan jälkeen komissio laati ehdotuksia, joiden tavoitteena oli vähentää yhteisön ohjelmaan kohdistamaa rahoitusta; ehdotukset hyväksyttiin vain osittain (ks. laatikko 4). LAATIKKO 3 VUONNA 1999 SUORITETTU ARVIOINTI – LOPULLISET PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET […] Yksinomaan nykyisten virallisten ja vahvistettujen tavoitteiden valossa (maitotuotteiden kulutuksen ylläpito tai lisääminen) toimenpiteellä on ollut ainoastaan yksi marginaalinen myönteinen vaikutus ja sen kustannus-hyötysuhde on huono. Komission olisikin vakavasti harkittava toimenpiteen lakkauttamista. Tästä seuraisi lähinnä se, että jäsenvaltioiden hallituksille jäisi vastuu koulumaitotuen jatkamisesta. Lopputulosta on luonnollisesti vaikea ennustaa, mutta toimenpiteen selkeänä vaikutuksena olisi ainakin se, että maitotuotteiden saatavillaolo ja niiden kulutus kouluissa vähenisivät. Tähän kertomukseen sisältyvien tietojen perusteella vaikutus olisi kuitenkin todennäköisesti hyvin vähäinen. […] Edellä esitetyt keskeiset suositukset ovat painottuneet toimenpiteen lakkauttamiseen ja varojen kohdentamiseen vaikuttavampiin toimenpiteisiin, joten nykyisen toimenpiteen tehostamista koskevia suosituksia ei esitetä lainkaan. Arvioinnin laatijat katsovat, että mahdollisten muutosten avulla olisi pyrittävä korjaamaan toimenpiteen perustavanlaatuiset puutteet, jotka haittaavat sen tavoitteiden toteuttamista. Jos nykyisen toimenpiteen tehostamista koskevia suosituksia esitettäisiinkin, niillä ei olisi merkittävää vaikutusta osatekijöihin, joiden seurauksena toimenpiteen vaikutus on erittäin vähäinen. 22. Yhdistyneessä kuningaskunnassa toteutettiin vuonna 2005 toinen arviointi [16], joka koski sekä EU:n tukea että kansallisesta talousarviosta maksettavaa täydentävää tukea (ks. kohta 8 b). Tämän arvioinnin päätelmien mukaan järjestelmä on tehoton ja kallis, ja päätelmissä tuodaan erityisesti esiin suhteettoman suuret hallinnointikulut sekä heikko lisäarvo. Arvioinnissa suositellaan, että Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus harkitsisi Euroopan komission kanssa EU:n koulumaito-ohjelman lopettamista. 23. Samanaikaisesti komissio on vuodesta 1999 alkaen työstänyt säännöllisesti järjestelmän soveltamissäännöksiä järjestelmän parantamista silmällä pitäen (esimerkkeinä voidaan mainita yksinkertaistaminen ja tuoteluettelon sekä tukimäärien mukauttaminen kategorioittain). Toimet ovat kuitenkin jääneet "marginaalisiksi" – ne eivät ole muuttaneet ohjelman toimintalogiikkaa eivätkä sen keskeisiä osa-alueita. Muutoksiin on suhtauduttu yleisesti ottaen myönteisesti, mutta niiden avulla ei ole saatu vastauksia peruskritiikkiin, joka kohdistui koko ohjelman toimintaperusteisiin. LAATIKKO 4 VUODEN 1999 ARVIOINTIIN PERUSTUVAT KOMISSION EHDOTUKSET Komissio päätti suosituksen perusteella ensin ehdottaa järjestelmän lakkauttamista ja laati alustavan talousarvioesityksensä varainhoitovuodelle 2000 tämän olettaman perusteella. […] Kaikki osallistujat suhtautuivat myönteisesti EU:n tuen säilyttämiseen etenkin sen ravinto-opillisten hyötynäkökohtien takia. […] Komissio harkitsi uudelleen alkuperäistä kantaansa käydyn keskustelun valossa ja ehdottaa nyt, että koulumaito-ohjelmaa rahoitetaan tasaosuuksin. […] Tiukan talousarviokehyksen ja toimenpiteen huonon kustannus-hyötysuhteen takia koulumaito-ohjelmaa koskevaa budjettikohtaa ei voida pitää nykytasolla […] Koulumaito-ohjelmaa on erittäin usein puolustettu laaja-alaisemmin terveydellisin, ravitsemuksellisin tai jopa sosiaalisin tavoittein. Nämä argumentit ovat täysin perusteltuja, mutta […] tavoitteet ovat liian mittavia maito- ja maitotuotealan yhteiseen markkinajärjestelyyn perustuvalle järjestelmälle. Lisäksi […] jos jäsenvaltiot pyrkisivät saavuttamaan nämä tavoitteet, niiden olisi suostuttava ottamaan osavastuu järjestelmän kustannuksista. Lähde: pääosaston VI kirjelmä maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaavalle komission jäsenen kabinetille – maaliskuu 2000. MENOT OVAT VÄHÄISIÄ JA VÄLINE TUEN KOHDENTAMISEKSI ENSISIJAISIIN TARPEISIIN PUUTTUU, MIKÄ HEIKENTÄÄ ODOTETTAVISSA OLEVAA VAIKUTUSTA TULOSARVIOINTIIN EI OLE TYYDYTTÄVIÄ JÄRJESTELMIÄ 24. Kummankin ohjelman tavoitteet on määritetty laadullisesti ja hyvin yleisluontoisesti niin markkinatavoitteen kuin ravinto- ja terveystavoitteenkin osalta (ks. laatikko 5). Niitä ei ole yksilöity määrällisesti, saati SMART-tavoitteiden muodossa [17]. 25. Koulumaito-ohjelman osalta ei ollut määritetty tarkkoja tavoitteita, joiden perusteella toimintapolitiikan vaikuttavuutta voitaisiin arvioida. Käytettävissä oli ainoastaan toiminnallisia indikaattoreita (jaetut määrät kategorioittain ja arvio osallistuvien oppilaiden määrästä), joiden avulla ei voida arvioida toimintapolitiikan tuloksia tai vaikutusta [18]. Tarkastuksessa tuli esille myös, että kerätyt tiedot eivät olleet luotettavia etenkään osallistuvien oppilaiden lukumäärää koskevan arvion osalta [19]. LAATIKKO 5 KOULUMAITO-OHJELMAN YLEISET TAVOITTEET "maitomarkkinoiden tasapainottamiseksi ja markkinahintojen vakauttamiseksi" (neuvoston asetus (EY) N:o 1234/2007, johdanto-osan 43 kappale). "toimenpiteellä voisi olla myös merkitystä yleisten poliittisten tavoitteiden […] sekä terveyteen, ravitsemukseen tai sosiaalipolitiikkaan liittyvien tavoitteiden osalta" (ehdotus neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 1255/1999 muuttamisesta, perustelut). "sillä on myös kasvatuksellinen tehtävä, sillä se tukee koko elämän mittaisten hyvien ruokailu- ja ravitsemustottumusten syntymistä" (maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston internet-sivusto). "koulumaitojärjestelmällä on sekä ravitsemuksellinen että pedagoginen tavoite, ja sen tarkoituksena on auttaa ylipainon torjunnassa" (lehdistötiedote 11. heinäkuuta 2008, Mariann Fischer Boel). 26. Kouluhedelmäohjelman tapauksessa indikaattorit puuttuvat kokonaan. Tähän uuteen ohjelmaan sisältyy kuitenkin tiettyjä tulosseurantaa edistäviä menettelyjä, jotka ulottuvat alkuperäisen strategian laadinnasta velvoitteeseen, jonka mukaan jokaisessa jäsenvaltiossa on suoritettava arviointeja säännöllisin väliajoin. Tässä vaiheessa on kuitenkin vielä liian varhaista arvioida näiden vielä kehittämistä vaativien menettelyiden vaikuttavuutta. MÄÄRÄRAHAT OVAT ERITTÄIN VAATIMATTOMIA OHJELMIEN TAVOITTEISIIN NÄHDEN MARKKINATAVOITE 27. Euroopan parlamentti ehdotti kouluhedelmäohjelman käynnistämistä edeltäneissä keskusteluissa ohjelmalle 500 miljoonan euron vuotuisia määrärahoja. Ylärajaksi asetettiin lopulta komission ehdotuksesta 90 miljoonaa euroa. Komissio katsoi esimerkiksi, että ennen määrärahojen lisäämistä ohjelman on ensin osoitettava toimivuutensa pienemmässä mittakaavassa. 28. Ohjelman käynnistäminen tapahtui erityisen hitaasti (ks. liite IV), mikä osoitti komission lähestymistavan kannattavuuden. Kun valittu lähestymistapa otetaan huomioon ja kun huomioon otetaan myös kansallinen osarahoitus [20], säädöksissä asetettu määrärahojen yläraja vastaa kuitenkin noin 0,3:a prosenttia hedelmien ja vihannesten tuotantoarvosta EU:ssa. Koulumaito-ohjelman määrärahat ovat samaa suuruusluokkaa; käytettävissä olleiden lukujen perusteella ohjelman avulla olisi voitu jakaa lukuvuonna 2008/2009 maitomäärä, joka vastaa hieman alle 0,28:aa prosenttia EU:n kokonaistuotannosta. 29. Määrärahat vastaavat molemmissa tapauksissa – vaikka ne olisikin käytetty vaikuttavasti – määriä, joilla ei todennäköisesti ole merkittävää välitöntä vaikutusta [21] markkinoiden tasapainoon. 30. Koulumaito-ohjelman osalta tämä havainto tuotiin esille jo vuoden 1999 arvioinnissa [22]. RAVINTO- JA TERVEYSTAVOITE 31. Jos laskelmissa otetaan huomioon Euroopan unionin lasten lukumäärä, ohjelmiin budjetoidut nykyiset vuotuiset menot ovat 50–80 senttiä lasta kohti. Tässä suuruusluokassa on myös vaikea ajatella, että ohjelmien avulla voitaisiin saavuttaa huomattavaa ravintovaikutusta koko kohdejoukon osalta. 32. Käytännössä menot hyödyttävät pienempää lapsijoukkoa [23], joten niiden mahdollinen vaikutus kutakin edunsaajaa kohti on suurempi. Menettelyiden yleinen vaikutus ravinto- ja terveystavoitteiden toteutumiseen riippuu kuitenkin erittäin suurelta osin edunsaajana olevan alajoukon "valinnoista". KÄYTÖSSÄ EI OLE VÄLINETTÄ, JONKA AVULLA TUKEA VOITAISIIN SUUNNATA ENSISIJAISTEN RAVINTOTARPEIDEN MUKAISESTI 33. Maidon jakelulla lapsille, joiden kulutus jää tuntuvasti keskiarvon tai ravitsemussuositusten alapuolelle [24], on enemmän arvoa kuin saman maitomäärän jakelulla lapsille, joiden kulutus on jo keskiarvon tai ravitsemussuositusten yläpuolella. Ohjelmien ravinto- ja terveystavoite merkitsee siis sitä, että ohjelmia on suunnattava ensisijaisesti sellaisiin kohteisiin (esimerkiksi alueet, jäsenvaltiot tai yhteiskuntaryhmät), joiden kulutusta pidetään riittämättömänä tai keskiarvoa alhaisempana. Ensisijaisena tavoitteena ei itse asiassa ole niinkään keskimääräisen kulutuksen lisääminen, vaan se, että suurempi joukko saavuttaa välttämättömänä pidetyn vähimmäiskulutuksen tason. 34. Tietyt jäsenvaltiot ovat jo hahmotelleet tämänsuuntaisia suunnitelmia koulumaito-ohjelman osalta. Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 2005 suoritettu arviointi osoitti, että suuri osa kohderyhmästä kulutti jo riittävästi maitotuotteita [25]; arvioinnissa suositeltiin toimien kohdentamista tiettyihin ensisijaisina pidettyihin ryhmiin. Ranskan viranomaiset päättivät keskittää käytössään olleen kansallisesta talousarviosta maksettavan täydentävän osuuden epäsuotuisille alueille, joita pidettiin ravintotarpeiden kannalta ensisijaisina kohteina [26]. Tämäntyyppinen kohdentaminen saattaa käsittää myös lukuisia muita muotoja; jotkin niistä saattavat kuitenkin aiheuttaa tiettyjä lisäkuluja. 35. Käynnissä oleviin EU:n kahteen ohjelmaan ei sitä vastoin sisälly mekanismia, jonka avulla resursseja voitaisiin kohdentaa ravintotarpeiden analysoinnin perusteella. 36. Kouluhedelmäohjelman osalta asetus antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden hyväksyä tällaisen toimen osana kansallista strategiaansa, mutta toistaiseksi yksikään jäsenvaltio ei ole käyttänyt tätä mahdollisuutta [27]. 37. Koulumaito-ohjelman tapauksessa ei ole käytössä mitään mekanismia. Jäsenvaltioittain suoritettu analyysi osoitti jopa, että järjestelmän yhteydessä ei pelkästään jätetä suuntaamatta resursseja ensisijaisesti kohteisiin, joiden tarpeita pidetään suurimpina, vaan ohjelman pääasiallisina edunsaajina ovat pikemminkin jäsenvaltiot, joissa maitotuotteiden kulutus on jo entuudestaan suurinta ja joiden tarpeet ovat näin ollen vähemmän tärkeitä tai kiireellisiä (ks. laatikko 6). LAATIKKO 6 MAITOTUOTTEIDEN KULUTUKSEN JA VUONNA 2009 SAADUN KOULUMAITO-OHJELMAN TUEN VERTAILU JÄSENVALTIOITTAIN Kaksi jäsenvaltiota, joissa maitotuotteiden kulutus henkeä kohti on jo ennestään suurinta, ovat myös kaksi suurinta tuensaajaa asukasta kohti. Kuusi jäsenvaltiota, joissa jo entuudestaan kulutetaan eniten maitotuotteita asukasta kohti, saa asukasta kohti keskimäärin 3,5 kertaa enemmän EU:n tukea kuin ne kymmenen jäsenvaltiota, joissa kulutus on alhaisin. Maitotuotteiden kulutus asukasta kohti on jo entuudestaan keskiarvon yläpuolella niissä kuudessa jäsenvaltiossa, jotka saavat eniten tukea asukasta kohti. Niiden kymmenen jäsenvaltion, joissa maitotuotteiden kulutus asukasta kohti on alhaisin, osuus kokonaistuesta on ainoastaan 20 prosenttia. Näistä jäsenvaltioista yhdeksän kohdalla asukaskohtaisen tuen määrä on 2–5 kertaa keskiarvoa pienempi, eikä osa asianomaisista jäsenvaltioista osallistu ohjelmaan lainkaan. OHJELMAN PERUSOLEMUKSEEN LIITTYVÄT ONGELMAT HAITTAAVAT KOULUMAITO-OHJELMAN KONKREETTISTA TOTEUTUMISTA, VAIKKAKIN ONGELMIIN ON OLEMASSA RATKAISUJA KOULUMAITO-OHJELMAN KIINNOSTAVUUS ON SUHTEELLISEN VÄHÄINEN 38. Komissio ei vahvista koulumaito-ohjelmaan liittyviä menoja suoraan, vaan niiden määrä on seurausta hakijoiden ja mahdollisten edunsaajien yksilöllisistä valinnoista. Vuonna 2009 toteutuneiden 74 miljoonan euron menojen osuus on alle 10 prosenttia ohjelman mahdollisten menojen enimmäismäärästä [28]. Tuen käyttöaste näyttää näin ollen heikolta ja ohjelman kiinnostavuus suhteellisen vähäiseltä (ks. laatikot 7 ja 8) samassa määrin, kuin havaittiin jo aikaisemmin [29]. 39. Tarkastus osoitti, että kiinnostuksen puute johtui suurelta osin siitä, että tuen määrä oli vähäinen ja hallinnollinen työmäärä suhteessa siihen liian suuri. MAIDON MYYNTI ALENNETTUUN HINTAAN KOULURUOKALOIDEN ULKOPUOLELLA 40. Kun otetaan huomioon nykyinen tuen määrä, on todettava, että EU:n tuella on mahdollista kattaa vain pieni osa jaetuista tuotteista aiheutuvista kustannuksista [30]. Muita, huomattavasti suurempia rahoituslähteitä ei ole (ks. kohta 60 ja sitä seuraavat kohdat), joten EU:n järjestelmän avulla ei ole mahdollista suorittaa ilmaisjakelua vaan ainoastaan myyntiä alennettuun hintaan. LAATIKKO 7 KUVAUS VÄHÄISESTÄ OHJELMAAN OSALLISTUMISESTA JA OHJELMAN VÄHÄISESTÄ HOUKUTTAVUUDESTA Saksassa toteutettu tutkimus osoittaa, että 56 prosenttia oppilaitoksista tarjoaa oppilailleen maitoa tai maitotuotteita, ja näistä oppilaitoksista ainoastaan 21 prosenttia on anonut tukea. Lähde: Baijerin maatalousministeriö. 41. EU:n tuen osuus koulumaidon välittömistä kustannuksista on Puolassa vain 25 prosenttia ja Saksassa sekä Yhdistyneessä kuningaskunnassa ainoastaan 10–15 prosenttia. Tuen avulla esimerkiksi Saksassa voidaan myydä maustettuja maitojuomapurkkeja 35 sentin kappalehintaan 40 sentin sijasta. Mahdollinen edunsaaja ei yleensä tee ostopäätöstään näin pienen alennuksen perusteella, varsinkin kun kysynnän hintajoustavuus on saatavilla olleiden analyysien perusteella vähäinen [31]. 42. Useissa tapauksissa oppilaitokset päättävät itse olla osallistumatta ohjelmaan. Järjestelmän käyttöönotto oppilaitoksissa on itse asiassa useimmiten kiinni vapaaehtoisten yksityishenkilöiden olemassaolosta. Alennettuun hintaan tapahtuvan myynnin organisointi saattaa kuitenkin edellyttää suurta työmäärää (hankinta, varastointi ja jakelu sekä rahankeruu edunsaajilta) ja muodostaa näin todellisen esteen osallistumiselle [32]. 43. Joissakin tapauksissa myynti alennettuun hintaan synnyttää vain vähäistä kysyntää perheiden keskuudessa, eikä toimista vastaava henkilöstökään aina ole vakuuttunut ohjelman aiheellisuudesta terveysnäkökohtien kannalta. Nämä tekijät heikentävät päätöksentekijöiden halukkuutta hyväksyä ohjelmasta aiheutuvaa työtaakkaa. KOULUATERIOIHIN SISÄLTYNEET MAITOTUOTTEET 44. Suurin osa hallinnointikuluista katoaa tapauksissa, joissa tuki maksetaan kouluaterioilla tarjottaville maitotuotteille, sillä tällöin ohjelma nivoutuu kouluruokalan tavanomaiseen toimintaan. Tämä havainto osoittaa, että riippumatta siitä, että mainitussa tilanteessa arvio tuen vaikuttavuudesta on kielteinen (ks. kohdat 47–50), ainoat kulut aiheutuvat ajasta, joka kuluu tukipyynnön laadintaan. Paradoksaalista kyllä, tämän ainoan hallintoon liittyvän tehtävän hyväksyntä on heikkoa, mikä saattaa muodostua esteeksi toimien käynnistämiselle. 45. Edellä mainitut hallinnolliset menettelyt muodostuvat suurimmalle osalle – varsinkin pienimmistä – hakijoista suhteettoman suuriksi. Tähän ei ole niinkään syynä menettelyiden hankaluus, vaan pikemminkin saatavan tuen vähäisyys (ks. laatikko 8). Tuen absoluuttisen määrän vähäisyys tuntuu vieläkin voimakkaampana, kun tuen määrää ei enää verrata maitotuotteiden hintoihin, vaan kokonaismäärärahoihin, joista tuen osuus on häviävän pieni (alle 1 prosenttia kouluruokaloiden osalta ja jopa paljon vähemmän riippumattoman yksityisen oppilaitoksen tai päiväkotien kokonaismäärärahojen osalta). HUOMATTAVA NOLLAVAIKUTUS HEIKENTÄÄ KOULUMAITO-OHJELMAAN LIITTYVIEN MENOJEN VÄLITÖNTÄ VAIKUTUSTA [33] 46. Koulumaito-ohjelmaan perustuvaa tukea voidaan maksaa kaikille tukikelpoisille tuotteille jakelutavasta riippumatta; käytössä ei ole mekanismia, jonka avulla maksujen ulkopuolelle voitaisiin rajata sellaiset määrät, jotka edunsaajat kuluttaisivat myös ilman tukea. Tarkastus osoitti, että tämä nollavaikutus ilmenee eri tavoin jakelutavasta riippuen. LAATIKKO 8 TUEN KIINNOSTAVUUS ON VÄHÄISTÄ KOULURUOKALOIDEN TAPAUKSESSA Ranskassa tuen hakijoita on 11000, ja niistä 70 prosenttia saa vuodessa keskimäärin noin 300 euroa. Tarkastuksen aikana keskusteltiin useiden eri tahojen kanssa, jotka korostivat, että tämän suuruusluokan tuki ei ollut riittävä tottumusten muuttamiseen; erään oppilaitoksen johtaja esimerkiksi totesi saavansa vuodessa tukea tuskin 200 euroa ja olevansa haluton tuhlaamaan tällaisen summan takia aikaansa kiertokirjeiden lukemiseen. Kaikissa kouluruokaloissa käytetään joitakin tukeen oikeuttavia maitotuotteita, mutta Ranskassa tukea on hakenut ainoastaan 60 prosenttia oppilaitoksista ja Italiassa vajaat 15 prosenttia oppilaitoksista. KOULUATERIOIHIN SISÄLTYVÄT MAITOTUOTTEET 47. Tarkastus osoitti, että kouluaterioihin sisältyviin maitotuotteisiin liittyvällä tuella on systemaattinen nollavaikutus. Se liittyy etenkin seuraaviin näkökohtiin: a) kun otetaan huomioon, että tavalliseen ateriaan sisältyy usein maitotuotteita (jopa pakollisesti), tällä hetkellä ei kyetä peittämään sitä tosiasiaa, että kouluruokalat saavat tukea maitotuotteille, jotka ne olisivat käyttäneet joka tapauksessa b) ei ole kyetty osoittamaan, että tuella olisi ollut mitään vaikutusta ruokalistaan sisältyvien maitotuotteiden määrään c) lähes kaikki paikan päällä tavatut vastuuhenkilöt myönsivät selkeästi, että tuki ei vaikuttanut millään tavalla oppilaille tarjottujen maitotuotteiden määrään (ks. laatikko 9). LAATIKKO 9 ESIMERKKEJÄ TARKASTUKSEN YHTEYDESSÄ HAASTATELTUJEN KOULURUOKALOIDEN VASTUUHENKILÖIDEN KOMMENTEISTA KOULUMAITO-OHJELMAN OSALTA EU:n tuella ei ole vaikutusta tarjoamiemme aterioiden koostumukseen. […] Tämä ei ole mielipide vaan tosiasia (ruokailupalveluja tarjoavan yrityksen vastuuhenkilö Italian suurimpiin lukeutuvassa kaupungissa). En ole koskaan ajatellut EU:n koulumaito-ohjelmaa ruokalistojen laadinnan yhteydessä (sellaisen ruokailupalveluja tarjoavan liikkeen edustaja, joka vastaa useille kouluille tarkoitetusta tuesta eräässä ruotsalaisessa kaupungissa). EU:n tuella ei ole minkäänlaista vaikutusta ruokalistoihin (suoraa tukea saavan italialaisen oppilaitoksen edustaja). Ranskalaisen päiväkodin, jonka hyväksyminen ohjelman piiriin oli käynnissä, vastuuhenkilöt ilmoittivat haluavansa saada rahat, joihin heidän soveltamansa tavanomaiset käytännöt loivat oikeuden; kyse oli tuotteista, joita he ostivat jo ennen kuin olivat saaneet tietää tuen olemassaolosta. Erään toisen hakijatahon luona kouluruokalan ruokalistojen suunnittelusta vastaava henkilö ei ollut edes tietoinen tuesta, jota oppilaitos oli saanut vuosien ajan. 48. Oppilaitokset saavat siis tukea maitotuotteille, joita ne käyttäisivät joka tapauksessa, eikä tuki kannusta niitä käyttämään enemmän maitotuotteita kuin ne käyttäisivät ilman tukea. Jopa Ruotsissa, missä tilanne vaikuttaa suotuisimmalta [34], tuen kohteena oleva järjestelmä (joka koostuu lähinnä kouluruokaloissa vapaassa käytössä olevista maitohanoista) oli olemassa jo ennen EU:n tuen käyttöönottoa. Suuren maidonkulutuksen taustalla vaikuttaa vanha kulttuuriperintö, joten EU:n ohjelmalla ei ole siihen vaikutusta; EU:n tuen avulla ainoastaan osallistutaan sellaisten käytäntöjen taloudelliseen tukemiseen, joihin ohjelma ei ole varsinaisesti vaikuttanut. 49. Kouluruokaloille maksetun tuen vaikutusta on näin ollen nykytilanteessa vaikea havaita; paikan päälle tehtyjen tarkastuskäyntien perusteella voidaan kuitenkin todeta, että vaikutus edunsaajien kuluttamien maitotuotteiden määrään on parhaimmillaankin erittäin heikko. Myöskään perheiden maksamiin kuluttajahintoihin kohdistuva vaikutus – vaikka sitä on pyritty edistämään lainsäädännön avulla – ei useinkaan ole todennettavissa (ks. liite II), ja vaikka olisi, niin se jäisi merkityksettömäksi. 50. Sama havainto pätee myös päiväkoteihin, kun otetaan huomioon, että mitä pienempiä lapset ovat, sitä todennäköisemmin heidän tavanomaiseen ruokavalioonsa sisältyy maitotuotteita. Tämä on tilanne esimerkiksi ranskalaisissa päiväkodeissa (0–3-vuotiaat lapset), joissa ruokavalioon kuuluvia maitotuotteita pidetään joka tapauksessa pakollisina. MAIDON MYYNTI ALENNETTUUN HINTAAN KOULURUOKALOIDEN ULKOPUOLELLA 51. Nykyinen tuen määrä on vähäinen, joten myös myönteinen vaikutus jää hyvin vähäiseksi. EU:n tuen mahdollistama myyntihinnan vähäinen alentaminen (ks. kohdat 40 ja 41) johtaa paitsi vähäiseen osallistumiseen, myös siihen, että tuki hyödyttää ensisijaisesti edunsaajia, jotka olisivat tehneet saman ostopäätöksen myös ilman tukea. Tuki on liian vähäinen vaikuttaakseen merkittävästi ostopäätöksiin [35] (ks. myös laatikko 10), joten siitä hyötyvät ennen kaikkea oppilaat, jotka olisivat ostaneet maitonsa todennäköisesti myös ilman hintatukea. 52. Nämä edunsaajat ovat nimenomaisesti myös niitä, jotka todennäköisimmin kuluttavat asianomaisia maitotuotteita koulun ulkopuolella. Kuten jäsenvaltioittain suoritettu analyysikin osoittaa, tuki suuntautuu lähinnä sinne, missä tarpeet ovat vähäisimpiä (ks. kohta 37). Näin pienellä alennuksella tapahtuvalla myynnillä tuki hyödyttää ennen kaikkea lapsia, jotka todennäköisimmin jo ennestään kuluttavat eniten maitotuotteita. LAATIKKO 10 OTTEITA ARVIOINTIRAPORTEISTA, JOTKA OSOITTAVAT, ETTÄ TUEN VAIKUTUS EDUNSAAJIEN KULUTTAMIIN MAITOMÄÄRIIN ON VÄHÄINEN Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 2005 suoritettu arviointi: Koululaisia koskeneessa tutkimuksessamme ilmeni vain vähän tekijöitä, jotka osoittivat, että koulussa kulutettava maito muodostaisi lisän muuten kulutettavalle maidolle […] Lisäksi osa lapsista joi hyvin vähän maitoa – niin ohjelmaan osallistuvissa kuin sen ulkopuolella olevissa kouluissa. […] Tutkimuksessamme saadun todentavan aineiston avulla ei kyetty osoittamaan, että koulujen osallistuminen EU:n koulumaito-ohjelmaan olisi vaikuttanut maidon kokonaiskulutukseen lasten keskuudessa […] Tietty vähemmistö koululaisista joi hyvin vähän maitoa riippumatta siitä, osallistuivatko heidän koulunsa ohjelmaan. Käytettävissä olleen todentavan aineiston perusteella voitiin todeta, että koulujen osallistuminen koulumaito-ohjelmaan nosti maidon kulutusta erityisen näkyvästi sellaisten lasten keskuudessa, jotka olisivat kuluttaneet suuren määrän maitoa riippumatta siitä, osallistuuko heidän koulunsa ohjelmaan. […] Kokemus, joka on saatu korkealaatuisten elintarvikkeiden toimittamisesta koululaisille, on osoittanut, että lukuisat vanhemmat, jotka eivät halunneet hankkia tämäntyyppisiä elintarvikkeita kaupasta, eivät olleet halukkaita maksamaan niistä myöskään koululle. Sama koskee myös maitoa, jonka ostamisen koulut mahdollistavat vanhemmille kansallisen täydentävän maksuosuuden avulla. Vuonna 1999 suoritettu arviointi: Järjestelmän vaikutuksesta maitotuotteiden saatavuuteen on vain hyvin vähän todentavaa aineistoa. […] Keskeiset täytäntöönpanoon vaikuttavat tekijät ovat järjestelmän ulkopuolella, joten järjestelmä sinällään lisää vain hyvin vähäisessä määrin tuotteen tarjontaa. KOMISSIO ON JO OTTANUT KÄYTTÖÖN KOULUHEDELMÄJÄRJESTELMÄÄN SOVELLETTAVIA RATKAISUJA, JA JOTKIN JÄSENVALTIOT OVAT OTTANEET KÄYTTÖÖN KOULUMAITOJÄRJESTELMÄÄN SOVELLETTAVIA RATKAISUJA KOMISSIO TOI MAHDOLLISIA RATKAISUJA ESILLE JO KOULUHEDELMÄJÄRJESTELMÄN SUUNNITTELUVAIHEESSA 53. Komissio otti huomioon koulumaito-ohjelman kiinnostavuuden puutteen ja nollavaikutuksen riskin ainakin osittain kouluhedelmäohjelman suunnitteluvaiheessa. HEDELMÄJAKELUIDEN JÄRJESTÄMINEN KOULURUOKALOIDEN ULKOPUOLELLA 54. Komissio on todennut, että tavanomaisten kouluaterioiden yhteydessä jaettavien hedelmien tukeminen aiheuttaa ohjelman lisäarvoon kohdistuvan riskin [36]. Tämä jakelumuoto onkin rajattu niin tiukasti, että menettelyä ei käytännössä voida toteuttaa. Yksikään jäsenvaltio ei itse asiassa ole sisällyttänyt tätä mahdollisuutta strategiaansa; kaikki tarkastuksessa havaitut hedelmäjakelut tapahtuivat kouluruokaloiden ulkopuolella. SUUREMPI TUKIMÄÄRÄ JA ILMAISJAKELUMALLIN VALINTA 55. Kouluhedelmäohjelmaan liittyvä EU:n osarahoitusosuus vaihtelee jäsenvaltioittain 50 ja 75 prosentin välillä; määrä on huomattavasti koulumaito-ohjelmaan suunnattavaa tukea suurempi. 56. Tällä perusteella ilmaisjakelu on valittu yksinomaiseksi jakelumuodoksi kouluhedelmäohjelman yhteydessä (kouluhedelmäohjelmaa koskevan asetuksen ranskankielisessä versiossa puhutaan "toimittamisesta" (distribution), ja koulumaito-ohjelmaa koskevassa asetuksessa puolestaan "luovuttamisesta" (cession)). 57. Kaikki hedelmäjakelut ovat siis lapsille ilmaisia, joten kaikki jakeluiden kohteena olevat oppilaat osallistuvat niihin lähes systemaattisesti. Ilmaisjakelun avulla voidaan minimoida nollavaikutuksen suhteellista merkitystä, sillä sen myötä edunsaajina ovat myös muut lapset kuin ne, jotka olisivat olleet valmiita ostamaan tuotteen myös ilman tukea. Ilmaisjakelu myös yksinkertaistaa huomattavasti koulujen tehtävää, kun niiden ei tarvitse kerätä rahaa perheiltä. 58. Useimmissa jäsenvaltioissa jakelut ovat ilmaisia myös kouluille, sillä EU:n osarahoitusta täydennetään kansallisista talousarvioista – tuki maksetaan suoraan tavarantoimittajille. Koulut saavat näin ollen toimitukset ilmaiseksi ilman kustannuksia tai ennakkomaksuja. Italiassa sovellettavan "kattavan" tarjouskilpailujärjestelmän (johon sisältyy luokissa tapahtuva jakelu sekä liitännäistoimenpiteiden organisointi) avulla on jopa kyetty poistamaan kaikki tuen hallinnointiongelmat kouluissa. Oppilaitosten osallistumista rajoittaa täten ainoastaan käytettävissä olevien talousarviomäärärahojen määrä. 59. Sitä vastoin Ranskassa tähän tarkoitukseen ei ole varattu kansallisia määrärahoja, joten oppilaitosten osallistuminen riippuu niiden valmiuksista löytää paikallista rahoitusta. Tämä on käytännössä onnistunut vain hyvin harvoin, joten hakijoiden määrä on tähän mennessä ollut erittäin vähäinen (ks. liite IV). TIETYT JÄSENVALTIOT OVAT OTTANEET KOULURUOKALOIDEN ULKOPUOLELLA TAPAHTUVAAN ILMAISJAKELUUN PERUSTUVAN MALLIN KÄYTTÖÖN MYÖS KOULUMAIDON TAPAUKSESSA 60. Ranskassa suurin osa EU:n tuesta on suunnattu kouluruokaloille; maa on päättänyt varata kansallisesta talousarviosta maksettavan täydennysosan kouluruokaloiden ulkopuolella tapahtuvaan ilmaisjakeluun. Toiminnan ilmeisenä tavoitteena on varmistaa, että kansallisesta talousarviosta maksettavalla täydentävällä osuudella on todellinen vaikutus, jollaista kouluruokaloille maksettavalla tuella ei katsota olevan. 61. Puolassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa EU:n tuki on yhdistetty kansallisista talousarvioista maksettaviin osuuksiin, joiden avulla alennettuun hintaan tapahtuvasta toimittamisesta on voitu siirtyä kouluruokaloiden ulkopuolella tapahtuvaan ilmaisjakeluun, joka kohdistuu suurempaan edunsaajajoukkoon (peruskoulun alaluokat Puolassa ja alle 5-vuotiaat lapset Yhdistyneessä kuningaskunnassa). 62. Mainittu malli on huomattavasti kiinnostavampi kuin alennettuun hintaan tapahtuva toimittaminen, joten sen yhteydessä kyetään varmistamaan huomattavasti laajempi osallistuminen (ks. laatikko 11). Menettely pienentää myös huomattavasti nollavaikutuksen ongelmaa, joka havaittiin alennettuun hintaan tapahtuvan maidon myynnin yhteydessä; ilmaisjakelun avulla tavoitetaan lähes kaikki kohderyhmään lukeutuvat lapset eikä pelkästään niitä, jotka olisivat olleet valmiita maksamaan maidosta, jos tukea ei olisi ollut. LAATIKKO 11 ILMAISJAKELUN VAIKUTUS Yhdistyneessä kuningaskunnassa toteutetussa tutkimuksessa havaittiin, että oppilaiden osallistuminen ohjelmaan laski selvästi heti, kun jakelu ei ollut enää ilmaista (lähde: ohjelman keskeinen toimijataho perus- ja keskiasteen koulujen tapauksessa Yhdistyneessä kuningaskunnassa). Tarkastuksessa saatiin esimerkki oppilaitoksesta, jossa osallistuminen kansalliseen, enintään 5-vuotiaille lapsille suunnattuun päiväkotien maito-ohjelmaan (Nursery Milk Scheme) oli hyvin laaja-alaista; ikärajan ylittävät lapset eivät olleet valmiita osallistumaan ohjelmaan. Tarkastuksessa havaittiin niin ikään, että jotkin oppilaitokset kieltäytyivät hoitamasta maksullista jakelua ja rajoittivat osallistumisensa ilmaisjakelun kohderyhmien ikää edustaviin luokkiin. Puolassa aloitettiin lukuvuonna 2007/2008 peruskoulun alaluokkiin kohdistuva ilmaisjakelu, jonka ansiosta osallistuvien koulujen lukumäärä yli kaksinkertaistui ja osallistuvien lasten lukumäärä yli nelinkertaistui. Saksassa toteutettu tutkimus osoittaa, että jopa huomattavilla myyntihinnan eroilla (30–35 sentistä 15 senttiin) on vähäinen vaikutus osallistumiseen. Ainoastaan ilmaisjakelulla on todellista merkitystä saavutettavaan vaikutukseen (ks. kaavio 5). KAAVIO 5 OPPILAIDEN OSALLISTUMISEN VAIHTELU MYYNTIHINNAN MUKAAN TARKASTUSKOHTEENA OLLEISSA KOULUISSA +++++ TIFF +++++ Lähde: Nordrhein-Westfalenin viranomaiset. 63. Ilmaisjakelut ovat kuitenkin niin Puolassa kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassakin riippuvaisia huomattavista kansallisista määrärahoista (ks. kaavio 6); EU:n tuen osuus kokonaiskustannuksista jää hyvin vaatimattomaksi [37]. EU:n tuen nykytason huomioon ottaen ilmaisjakelua ei siis tällä hetkellä voida pitää EU:n ohjelman välittömänä aikaansaannoksena [38]. Näiden kahden jäsenvaltion muodostama esimerkki osoittaa sitä vastoin, kuinka suuria määrärahoja ilmaisjakeluun perustuvan mallin käyttöönotto vaatii. KAAVIO 6 KANSALLISET MÄÄRÄRAHAT KAHDESSA JÄSENVALTIOSSA, JOTKA JÄRJESTÄVÄT ENITEN MAIDON ILMAISJAKELUA (MILJOONAA EUROA; VUOSI 2008/2009) +++++ TIFF +++++ Lähde: Jäsenvaltioiden toimittamat määrärahatiedot. MUITA TARKASTUKSESSA HAVAITTUJA HYVIÄ KÄYTÄNTÖJÄ, JOIDEN AVULLA LISÄTÄÄN OHJELMAAN OSALLISTUMISTA JA OHJELMAN VAIKUTTAVUUTTA 64. Tarkastuksessa havaittiin myös tiettyjä tekijöitä tai paikallisia valintoja, joiden avulla kyettiin pienentämään hallinnointikuluja ja jotka mahdollisesti lisäävät ohjelmaan osallistumista ja ohjelman vaikuttavuutta. Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat tekijät: a) kaikkien lainsäädäntöön sisältyvien mahdollisuuksien hyödyntäminen tukihakemusten laadinnan ja valvonnan yksinkertaistamista silmällä pitäen (esimerkiksi mahdollisuus soveltaa laskentaan tiettyjä kiinteitä kertoimia) b) järjestelmän keskittäminen kooltaan kriittisiin hakijatahoihin (mikä keventää suhteellista hallinnollista työtaakkaa taikka mahdollistaa jopa huomattavat mittakaavaedut) c) sellaisten yksityisten tahojen osallistuminen toimiin, jotka voivat ottaa vastuulleen joko kaikki hallinnolliset ja logistiset järjestelyt taikka osan niistä [39] siten, että osallistumisen lisääminen säilyy asianomaisten tahojen välittömässä intressissä. PEDAGOGISIA TAVOITTEITA EI OLE MÄÄRITETTY SELKEÄSTI 65. Suoritettavien jakeluiden avulla saavutettavan välittömän vaikutuksen ohella molemmilla ohjelmilla on sama pedagoginen tavoite – vaikuttaa ruokailutottumuksiin pitkällä aikavälillä. Tämä tavoite on kuitenkin otettu huomioon varsin eri tavoin näiden kahden ohjelman yhteydessä, ja tavoite vaatii vielä tarkempaa määrittämistä. PEDAGOGISET TAVOITTEET ON HUOMIOITU VAIN HYVIN VÄHÄISESSÄ MÄÄRIN KOULUMAITO-OHJELMAN YHTEYDESSÄ, JOTEN HUOMATTAVA PITKÄN AIKAVÄLIN VAIKUTUS ON ERITTÄIN EPÄTODENNÄKÖINEN TUETTUUN JAKELUUN LIITTYVÄ PEDAGOGINEN VAIKUTUS RIIPPUU NÄKYVYYDESTÄ, JOTA EI AINA OLE 66. Tuettu jakelu voi periaatteessa jo sinällään viestittää jaettavalle tuotteelle annetusta arvosta. Tällainen mekanismi edellyttää kuitenkin jakelun näkyvyyttä. 67. Tämän edellytyksen toteutuminen voitiin vahvistaa suurimmassa osassa ruokaloiden ulkopuolella tapahtuvaa maidonjakelua sekä ruotsalaisissa kouluruokaloissa, joissa jakeluun käytettiin maitohanoja. Muissa tapauksissa tuen ja jaetun tuotteen näkyvyys ei sitä vastoin ollut riittävä. 68. Maidon myyntiä myymälöissä (Saksa) ei siis ole varsinaisesti edistetty, ja ongelmana ovat muut tuotteet (virvoitusjuomat, perunalastut ja makeiset), joiden ohessa maitoa myydään. Maidolla ei siis ole erilliseen jakeluun perustuvaa näkyvyyttä. 69. Vastaavasti tapauksissa, joissa tuki kohdistuu kouluaterioihin sisältyviin maitotuotteisiin, jakelun käsite häviää ja pedagoginen ulottuvuus supistuu. Komissio on havainnut tämän puutteen selkeästi ja pyrkinyt sen vuoksi rajoittamaan tuen kohdentamista kouluruokaloille [40]. Rajoitus on sinänsä myönteinen, mutta se ei kuitenkaan ole riittävä tuen vaikuttavan pedagogisen arvon varmistamista silmällä pitäen. Voipasta-ateria (parmesaanikastikkeella), jolle maksettiin tukea koulumaito-ohjelmasta. +++++ TIFF +++++ Lähde: Italialainen kouluruokala. 70. Tuotetta ei toimiteta eteenpäin sellaisenaan, ja sitä mainostetaan lähtökohtaisesti vähemmän kuin suoran jakelun yhteydessä [41]. Toisaalta edunsaajat eivät yleensä huomaa ohjelman olemassaoloa [42], jolloin tuotteelle asetettava erityisarvo sivuutetaan. Ranskassa ja Italiassa edes tietyt oppilaitosten johtajat eivät olleet tietoisia siitä, että laitoksen ruokalalle maksettiin tukea. PEDAGOGISET LIITÄNNÄISTOIMENPITEET PUUTTUVAT 71. Silloinkin, kun näkyvyyttä koskeva ehto täyttyy, jakelumekanismin ei sellaisenaan katsota riittävän täyttämään pedagogista tavoitetta asianmukaisesti. 72. Jo vuonna 1999 suoritetussa arvioinnissa korostettiin pelkkiin hinnanalennuksiin perustuvan ohjelman opetuksellista puutteellisuutta sekä sitä, ettei ohjelmaan sisälly myynninedistämistä tai pedagogisia toimenpiteitä [43]; tämä näkökohta tuotiin esille myös Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 2005 suoritetussa arvioinnissa [44]. Useat tarkastuksen yhteydessä tavatut osallistujatahot tukivat tätä analyysiä toteamalla esimerkiksi, että pääasiallinen maidon kulutusta rajoittava syy on (ainakin juotavan maidon tapauksessa) nuoruusiästä lähtien imago-ongelma, jota ei otettu huomioon ohjelman suunnitteluvaiheessa. 73. Todetuista seikoista huolimatta asetuksessa (EY) N:o 657/2008 keskitytään ainoastaan tuotteiden jakamiseen; asetuksessa ei velvoiteta eikä kannusteta liitännäistoimenpiteisiin. Yksikään tarkastuskohteena ollut jäsenvaltio ei ollut ottanut käyttöön tämäntyyppistä velvoitetta, eikä yksikään tarkastuskäynnin kohteena olleista oppilaitoksista ollut perustanut erityisiä liitännäistoimenpiteitä taikka hyötynyt sellaisista. 74. Kampanjatoimia toteutetaan toki myös koulumaito-ohjelman ulkopuolella. Jo mainitun "makoisa porukka" -kampanjan [45] ohella komissio osallistuu neuvoston asetuksen (EY) N:o 3/2008 [46] perusteella myös menekinedistämistoimien rahoittamiseen; näistä toimista pieni osa koskee maitotuotteita ja kohdistuu lapsiin [47]. Eri jäsenvaltioissa havaittiin myös muita kiistatta myönteisiä esimerkkejä. Tällaisia toimia ei kuitenkaan esitetä eikä kannusteta asetuksessa (EY) N:o 657/2008, joten toteutetut toimenpiteet ovat suurelta osin riippumattomia koulumaito-ohjelmasta, eikä niitä voida pitää ohjelman saavutuksina. PITKÄN AIKAVÄLIN VAIKUTUKSISTA RUOKAILUTOTTUMUKSIIN EI OLE NÄYTTÖÄ 75. Koska erityiset liitännäistoimenpiteet puuttuvat, tällä hetkellä – kun ohjelman täytäntöönpano on jatkunut useita kymmeniä vuosia – ei ole näyttöä koulumaito-ohjelman pitkän aikavälin vaikutuksista edunsaajien ruokailutottumuksiin. Kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 2005 suoritetussa arvioinnissa tuotiin jo esille, ei ole selkeästi osoitettavissa, että koulumaito-ohjelman avulla voitaisiin vaikuttaa kestävällä tavalla edunsaajien maidonkulutustottumuksiin. 76. Sitä vastoin jäsenvaltioissa, joiden osalta tiedot ovat saatavilla, ohjelmaan osallistumisen havaittiin laskevan iän myötä voimakkaasti tilanteessa, jossa kaikki muut tekijät pysyvät ennallaan. Ohjelmalla ei lähtökohtaisesti ole sellaista keskipitkän aikavälin vaikutusta, jonka avulla kyetään varmistamaan riittävä osallistuminen seuraavina vuosina. On erittäin todennäköistä, että ohjelma, johon edunsaajia ei saada sitoutumaan edes keskipitkällä aikavälillä, ei voi vaikuttaa merkittävästi edunsaajien tottumuksiin pitkällä aikavälilläkään. +++++ TIFF +++++ Lähde: www.drinkitup.europa.eu PEDAGOGISET TAVOITTEET ON OTETTU PAREMMIN HUOMIOON KOULUHEDELMÄOHJELMAN YHTEYDESSÄ 77. Ohjelmien pitkän aikavälin vaikutuksiin on vielä liian varhaista ottaa kantaa, mutta kouluhedelmäohjelman yhteydessä vallitsee kuitenkin selkeämpi yhdenmukaisuus ilmoitettujen pedagogisten tavoitteiden ja sovelletun lähestymistavan välillä. 78. Tarkastuksessa tutkituilla hedelmäjakeluilla oli todennäköisemmin pedagogista vaikutusta, koska niiden näkyvyys oli suurempi. Uutuudenviehätyksen lisäksi näkyvyyttä tuki jakeluiden järjestäminen erikseen kouluruokaloiden ulkopuolella (ks. kohta 54). 79. Toisaalta voidaan todeta, että kouluhedelmäohjelmaan sisältyi – toisin kuin koulumaito-ohjelman yhteydessä – alusta alkaen tavoiteltu pedagoginen ulottuvuus, jota varten asetettiin käyttöön erityinen väline. Komission asetuksen mukaan "jotta kouluhedelmäjärjestelmä olisi tehokas, on toteutettava liitännäistoimenpiteitä" [48]; liitännäistoimenpiteiden käyttöönotto asetettiin tuen ehdoksi, vaikka asetuksessa ei määritetty tähän tarkoitukseen suunnattavaa rahoitusta. LAATIKKO 12 ESIMERKKEJÄ TARKASTUKSEN YHTEYDESSÄ TUTKITUISTA LIITÄNNÄISTOIMENPITEISTÄ oppilaille tarkoitettu hedelmiä ja kasviksia koskeva liikkuva näyttely tietoa sisältävä interaktiivinen tietopiste oppilaitoksen aulassa vanhemmille tarkoitettuja keskustelutilaisuuksia lääkäreiden ja ravitsemusasiantuntijoiden kanssa vihannesviljelmä koulun alueella opettajille tarkoitettu opetuksen tukimateriaali. 80. Saman toimintalogiikan mukaisesti synergiaa tuetaan myös asetukseen (EY) N:o 3/2008 sisältyvin menekinedistämistoimin, jotka luovat mahdollisuuden rahoitusosuuden lisäämiseen [49]; tällaista mahdollisuutta ei ole koulumaito-ohjelman yhteydessä. 81. Tarkastus osoitti kuitenkin, että kun liitännäistoimenpiteistä mahdollisesti aiheutuvat kulut otetaan huomioon, erityisrahoituksen puute sekä liitännäistoimenpiteiden riittävyyden määrittämisvaikeudet johtavat siihen, että ohjelmien tavoitteiden laaja-alaisuus vaihtelee (ks. laatikko 13). Perusteilla olevan pedagogisen ohjelman vaikuttavuus on siis nähtävissä vasta tulevaisuudessa. LAATIKKO 13 TARKASTUSAJANKOHTANA JO KÄYTÖSSÄ OLLEIDEN LIITÄNNÄISTOIMENPITEIDEN YHDENMUKAISUUS Italiassa perustettiin ensimmäisestä vuodesta alkaen laaja-alainen järjestelmä, jonka yhteydessä liitännäistoimenpiteistä huolehtivat alueellisella tasolla jakelusta vastaavat tuottajajärjestöt. Saksassa ja Ranskassa tarkastuskäynnin kohteena olleet oppilaitokset olivat järjestäneet opetustoimintaan liittyviä liitännäistoimenpiteitä, jotka koskivat hedelmiä ja vihanneksia sekä ravintokysymyksiä ylipäätään. Etenkin valvontajärjestelmän puuttumisen takia nämä toimet olivat kuitenkin tuolloin lähinnä yksityisten tai paikallisten vapaaehtoistahojen varassa. Puolassa tarkastuskäynnin kohteena olleissa oppilaitoksissa ei ollut vielä käynnistetty tai suunniteltu lainkaan pedagogisia liitännäistoimenpiteitä (nämä toimenpiteet olivat asetukseen perustuvien siirtymäkauden sääntöjen mukaisesti vapaaehtoisia ohjelman ensimmäisen toteutusvuoden aikana, mutta kansalliset viranomaiset olivat itse sitoutuneet siihen, että toimenpiteet käynnistyisivät asetettuun määräaikaan mennessä). PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 82. Neuvosto päätti vuonna 1999 säilyttää koulumaito-ohjelman, vaikka ohjelmaa koskeneen ulkoisen arvioinnin päätelmät olivat äärimmäisen kriittisiä ja vaikka komissio oli ehdottanut ohjelman lakkauttamista (ks. kohdat 20–23). Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kymmenen vuotta ohjelman säilyttämispäätöksen jälkeen peruspuutteiden korjaamiseksi ei ollut saatu luotua todellisia ratkaisuja, vaikka joitakin parannuksia olikin tehty. 83. Koulumaito-ohjelman vaikuttavuus on tällä hetkellä hyvin vähäinen: a) ohjelmalta odotettujen lyhyen aikavälin vaikutusten (maitotuotteiden toimittaminen kouluille) osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että koulumaito-ohjelman konkreettiset tulokset ovat jääneet hyvin laihoiksi: i) tuen määrä on vähäinen, joten ohjelma ei juurikaan houkuta osallistumaan ja sen vaikutukset rajoittuvat suurelta osin nollavaikutuksiin. Tuen kohteena olleet tuotteet olisivat olennaisilta osin sisältyneet joka tapauksessa kouluaterioihin tai edunsaajat olisivat ostaneet niitä myös ilman tukea (ks. kohdat 38–52). ii) tarkastus osoitti, että tietyissä jäsenvaltioissa organisoitu ilmaisjakelu tuottaa parempaa tulosta, mutta ilmaisjakelu liittyy nykyisin kalliisiin kansallisiin ohjelmiin, joihin yhteisön tuki vaikuttaa vain marginaalisesti (ks. kohdat 60–63). b) pitkällä aikavälillä odotetun (pedagogisen) vaikutuksen osalta tilintarkastustuomioistuin totesi, että asetettuja koulutustavoitteita ei ole otettu riittävän hyvin huomioon nykyisen järjestelmän yhteydessä. Esimerkiksi jakeluiden näkyvyys ei ole aina taattu eikä käyttöön ole otettu pedagogista erityisjärjestelmää (ks. kohdat 66–75). 84. Tilintarkastustuomioistuin totesi sitä vastoin, että komissio on havainnut suurimman osan koulumaito-ohjelmaan liittyvistä puutteista ja ottanut ne ainakin osittain huomioon kouluhedelmäohjelman suunnittelussa. Uuden ohjelman yhteydessä alettiin esimerkiksi soveltaa yksinomaisena jakelumuotona kouluruokaloiden ulkopuolella toteutettavaa ilmaisjakelua (ks. kohdat 53–59) ja otettiin käyttöön erityisjärjestelmiä, joiden avulla pyrittiin vastaamaan ohjelman pedagogisiin tavoitteisiin (ks. kohdat 77–81). Näistä menettelyistä aiheutuu kuitenkin huomattavia kustannuksia, joista merkittävä osa kohdistuu kansallisiin tai alueellisiin talousarvioihin. Tässä vaiheessa on vielä liian varhaista esittää lopullisia päätelmiä uuden ohjelman vaikuttavuudesta pitkällä aikavälillä, mutta se näyttäisi kuitenkin todennäköisemmin saavuttavan tavoitteitaan tehokkaasti lyhyellä ja pitkällä aikavälillä; ohjelmaa voidaan tältä osin hyödyntää myös koulumaito-ohjelman parantamisessa. 85. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että nykyisillä menomäärillä voidaan kummankin ohjelman yhteydessä saavuttaa vain vähäinen vaikutus; tilanteeseen vaikuttaa etenkin se, että kumpaankaan ohjelmaan ei sisälly menettelyä, jonka avulla tuki voitaisiin kohdentaa sitä ensisijaisesti tarvitseville kohderyhmille (ks. kohdat 27–37). Kouluhedelmäohjelman menoille on jo suunniteltu 90 miljoonan sijasta 500 miljoonan euron ylärajaa, mutta varsinkin komissio katsoi, että ohjelman on ensin osoitettava toimivuutensa käytännössä. Tätä näkökohtaa on näin ollen liian varhaista arvioida uudelleen, sillä ohjelma on vielä käynnistysvaiheessa (ks. liite IV). 86. Tältä osin tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat keskeiset suositukset: a) Koulumaito-ohjelman vaikuttavuus on jäänyt varsin vähäiseksi, joten ohjelman jatkamisen ehdoksi olisi asetettava sen perusteellinen uudistaminen havaittujen puutteiden korjaamista silmällä pitäen. Ohjelman uudistamisessa olisi otettava huomioon tuotteen ravintoarvo kansanterveydellisten tavoitteiden valossa. Jos perusteellinen uudistus toteutettaisiin, sen yhteydessä olisi otettava huomioon seuraavat näkökohdat. b) Tuen määrää olisi lisättävä todella huomattavasti maitokiloa kohti, jotta koulumaito-ohjelmalla voisi olla todellinen vaikutus kouluissa kulutettavaan maitomäärään; tuen määrän olisi oltava niin suuri, että se mahdollistaisi maidon ilmaisjakelun [50]. Tämä suositus ei kuitenkaan tarkoita, että ohjelmaan liittyviä EU:n menoja olisi lisättävä. Tarkoituksena olisi pikemminkin, että tukitoimet keskitettäisiin tarkemmin rajatuille kohderyhmille, jolloin saatettaisiin myös vaikuttaa tehokkaasti nollavaikutuksesta aiheutuvan ongelman ratkaisemiseen. Kohdejoukko olisi määritettävä vahvistettavien ravitsemuksellisten tarpeiden mukaisesti. c) Koulumaito-ohjelman osalta olisi toteutettava toimenpiteitä, joiden avulla pyrittäisiin pienentämään nollavaikutusta, joka liittyy erityisesti kouluruokaloihin; samalla olisi pyrittävä takaamaan järjestelmän optimaalinen näkyvyys. d) Opetustavoitteiden osalta näiden kahden ohjelman välillä olisi omaksuttava yhdenmukaisempi lähestymistapa liitännäistoimenpiteiden rooliin ja merkitykseen. Jos niiden asema vahvistetaan, niiden saattamista uudelleen yhteisön osarahoituksen piiriin voitaisiin harkita uudelleen. e) Jotta ravitsemuksellisen lähestymistavan yleinen yhdenmukaisuus sekä optimaalinen hallinnointi kyettäisiin varmistamaan, ohjelmien välistä koordinointia ja synergiaa olisi tehostettava. 87. Tilintarkastustuomioistuin esittää myös seuraavat suositukset: a) Ohjelmilla ei ole asianmukaista tulosarviointijärjestelmää (ks. kohdat 24–26), joten tulosten seurantajärjestelmää olisi parannettava, jotta varainhoitoasetuksen säännökset otettaisiin paremmin huomioon. b) Yksinkertaistamistoimia olisi jatkettava ja ohjelmien täytäntöönpanoa helpottavia hyviä käytäntöjä olisi edistettävä. c) Menojen sääntöjenmukaisuutta koskevat eri kysymykset olisi pyrittävä ratkaisemaan mahdollisimman laajalti yksinkertaistamisen avulla ja painottaen erityisesti valvonnan kustannus-hyötysuhdetta (ks. liite II). Tilintarkastustuomioistuimen jaosto I on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Olavi ALA-NISSILÄN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 13. heinäkuuta 2011 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Komission asetus (EY) N:o 657/2008, annettu 10 päivänä heinäkuuta 2008, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maidon ja tiettyjen maitotuotteiden toimittamiseksi koulujen oppilaille myönnettävän yhteisön tuen osalta (EUVL L 183, 11.7.2008, s. 17). [2] Neuvoston asetus (EY) N:o 13/2009 (EUVL L 5, 9.1.2009, s. 1) ja komission asetus (EY) N:o 288/2009, annettu 7 päivänä huhtikuuta 2009, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vahvistamisesta yhteisön tuen myöntämiseksi hedelmien ja vihannesten, hedelmä- ja vihannesjalosteiden sekä banaanituotteiden toimittamiseen koulujen oppilaille kouluhedelmäjärjestelmän mukaisesti (EUVL L 94, 8.4.2009, s. 38). [3] Neuvoston asetus (EY) N:o 1234/2007, annettu 22 päivänä lokakuuta 2007, maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä (yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus) (EUVL L 299, 16.11.2007, s. 1), johdanto-osan 43 kappale: "Maitomarkkinoiden tasapainottamiseksi ja maidon ja maitotuotteiden markkinahintojen vakauttamiseksi". Asetus (EY) N:o 13/2009, johdanto-osan 2 kappale: "kouluhedelmäjärjestelmä täyttäisi YMP:n tavoitteet, joita ovat muun muassa maataloudesta saatavien ansioiden paraneminen, markkinoiden vakauttaminen sekä elintarvikkeiden nykyisen ja tulevan saatavuuden varmistaminen". [4] Asetus (EY) N:o 657/2008, johdanto-osan 2 kappale: "Lihavuuden torjumiseksi ja terveellisten maitotuotteiden toimittamiseksi lapsille". Asetus (EY) N:o 13/2009, johdanto-osan 4 kappale: "Kouluhedelmäjärjestelmästä saatava selkeä terveydellinen hyöty". [5] Vuosien 2008, 2009 ja 2010 osalta kyseessä ovat toteutuneet menot ja vuoden 2011 osalta arvioidut menot, jotka sisältyvät esitykseen yleiseksi talousarvioksi varainhoitovuodelle 2011. Liitteestä IV käy ilmi, kuinka arvioidut menot ovat toteutuneet kouluhedelmäohjelman tapauksessa. [6] Asetus (EY) N:o 657/2008, johdanto-osan 4 kappale: "järjestelmän opetuksellisen tavoitteen".Asetus (EY) N:o 13/2009, johdanto-osan 2 kappale: "lisäämällä pysyvästi hedelmien ja vihannesten osuutta lasten ruokavaliossa vaiheessa, jossa heidän ruokailutottumuksensa muotoutuvat. […] parantavan hedelmien ja vihannesten arvostusta nuorten kuluttajien keskuudessa ja lisäävän näin kulutusta tulevaisuudessa". [7] Jotkin jäsenvaltiot ovat päättäneet rajoittaa hakuun hyväksyttäviä hakijoita, ja tilanne on johtanut hyvin erityyppisiin ratkaisuihin: Ranskassa koulumaito-ohjelman piiriin on hyväksytty yli 11000 koulua tai kuntaa, ja Espanjassa puolestaan nelisenkymmentä tavarantoimittajaa; Italiassa kouluhedelmäohjelmaan on puolestaan hyväksytty ainoastaan neljä tuottajajärjestöä. [8] Tuen osuus on vahvistettu asetuksessa (EY) N:o 657/2008. Muiden tukikelpoisten maitotuotteiden kuin maidon (esimerkiksi juusto ja jogurtit) osalta asetuksessa säädetään kategorioittain mukautetusta asteikosta ja määrien muuntamisesta vastaaviksi määriksi maitokiloina. [9] Asetus (EY) N :o 657/2008, 5 artikla. [10] Kun maitotuotteiden "käyttö aterioiden valmistuksessa tapahtuu oppilaitoksen tiloissa eikä siihen sisälly lämpökäsittelyä, tukea voidaan maksaa" (asetus (EY) N:o 657/2008, 5 artiklan 4 kohta). [11] EU:n tuki kattaa vain pienen osan kustannuksista, joten ilmaisjakelukulut ovat ensisijaisesti kansallisten talousarvioiden varassa. Ks. kohdat 61 ja 63. [12] Prosenttiosuus vaihtelee jäsenvaltioittain: lähentymistavoitteen piiriin kuuluviin sekä kaikkein syrjäisimpiin alueisiin sovelletaan suurempaa osuutta. [13] Ks. kohta 3 b ja laatikko 1. [14] Nordrhein-Westfalen ja Bayern. [15] Evaluation of the School Milk Measure (kouluissa tapahtuvaa maidonjakelua koskeva arviointi); arvioinnin julkaisivat helmikuussa 1999 CEAS Consultants (Wye) Ltd, maatalousalan eurooppalainen opintokeskus (Centre européen d’études agricoles) ja maitoalan yritysten hallinnointi-instituutti (Münchenin tekninen yliopisto). [16] Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England (Arviointi EU:n tukea täydentävästä kansallisesta osuudesta englantilaisissa kouluissa tapahtuvan maidonjakelun yhteydessä). Arviointi suoritettiin ympäristö-, elintarvike- ja maatalousministeriön (DEFRA) lukuun, ja sen toteuttamisesta vastasi London Economics yhteistyössä tohtori Susan New’n kanssa. Ks. otteet ja linkki liitteessä III. [17] Neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002, 27 artiklan 3 kohdan (EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1) mukaan "kaikille talousarvion kattamille toiminnan aloille on vahvistettava erityiset mitattavissa ja toteutettavissa olevat, asiaan kuuluvat ja ajallisesti määrätyt tavoitteet" (tavoitteista käytetään englanninkielistä lyhennettä "SMART"). [18] Komission sisäisessä tiedonannossa korostettiin jo huhtikuussa 1996, että vaikuttavuusanalyysin keskeisenä osatekijänä on toimenpiteen vaikutus maidosta vallitsevaan mielikuvaan sekä maidonkulutukseen. Pääosaston VI yksiköiden on mahdotonta analysoida näitä osatekijöitä taikka kuluttajien asenteita. [19] Esimerkiksi Ranskassa tiedot on kerätty yli kolmasosasta osallistujista. Toisaalta Ranskassa ohjelmaan kirjatuista lapsista 7,3 miljoonaa oli ohjelmaan osallistuviin oppilaitoksiin kirjattuja oppilaita, vaikka ohjelmaan osallistuvat yleensä varsinaisesti ainoastaan ne oppilaat, jotka käyvät kouluruokalassa. Ohjelman edunsaajien lukumäärä oli siis Ranskan kohdalla arvioitu noin 3 miljoonaa liian suureksi. [20] Kun otetaan huomioon, että EU:n rahoitusosuus on keskimäärin 58 prosenttia, talousarviomäärärahoille asetettu nykyinen yläraja, 90 miljoonaa euroa, vastaa noin 155 miljoonan euron kokonaismenoja (komissio ja jäsenvaltiot). [21] Molempiin ohjelmiin sisältyy tavoite pitkän aikavälin vaikutuksesta, joka on suurempi kuin jaettavien määrien välitön vaikutus; tavoitteena on vaikuttaa ruokailutottumuksiin opetuksen avulla. Tätä osa-aluetta analysoidaan kohdasta 66 lähtien. [22] Järjestelmän yhteydessä toimitettavan maidon ja maitotuotteiden määrä on erittäin alhainen Euroopan markkinoiden kokoon verrattuna (0,3 prosenttia EU:n alueen meijereille markkinointivuonna 1996/1997 toimitetun maidon kokonaismäärästä). Myös toimitettavien määrien suhteellinen merkitys vähenee. […] Järjestelmän vaikutus on parhaimmillaankin ollut hyvin heikko koko markkinoihin ja ohjelman ensisijaiseen tavoitteeseen suhteutettuna. […] Järjestelmän tarkoituksena oli olla toimenpide, jonka tavoitteena on laajentaa maitotuotteiden markkinoita sekä toimia maitoylijäämien markkinoille saattamiseen tähtäävänä myyntitoimenpiteenä, mutta se ei ole osoittanut hyvää kustannus-hyötysuhdetta. [23] Komission arvion mukaan koulumaito-ohjelman kohteena on 21 miljoonaa edunsaajaa eli noin 20 prosenttia koko kohdejoukosta (tarkastus kuitenkin osoitti, ettei tämä arvio ole luotettava). Kouluhedelmäohjelman osalta tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot olivat päättäneet keskittää ohjelman ensimmäisen toteutusvuoden aikana ala-asteen kouluihin. [24] Suositeltavista saantimääristä ei ole yhteisymmärrystä, mutta eri maat käyttävät ilmaisua siitä huolimatta laajalti. [25] Oppilaat, jotka eivät ole osallistuneet koulumaito-ohjelmaan (SMSS, School Milk Subsidy Scheme), ovat kuluttaneet keskimäärin maitomäärän, joka riittää kattamaan heidän vuorokautisen suositellun kalsiuminsaantinsa. Tämä toteama on yhteneväinen tuoreimman kansallisen elintarvikekyselyn kanssa, joka osoitti, että 4–10-vuotiaiden lasten keskimääräinen kalsiuminsaanti oli riittävä. [26] Samanaikaisesti EU:n tuki kohdistetaan Ranskassa ensisijaisesti kouluruokaloille, joita heikommassa sosiaalisessa asemassa olevat ryhmät käyttävät suhteellisesti vähemmän. EU:n tuki kohdistuu siis tilastollisesti tarkasteltuna vähemmän siihen kohdejoukkoon, jota kansalliset viranomaiset ovat pitäneet ensisijaisena. [27] On syytä tarkentaa, että vaikka kouluhedelmäohjelmaa koskevassa asetuksessa säädetään suuremmasta osarahoitusosuudesta lähentymistavoitteen piiriin kuuluvien sekä kaikkein syrjäisimpien alueiden osalta, tämä menettely ei perustu ravitsemustarpeiden analysointiin, ja lisäksi EU:n tuen ainoana kohdentamiskriteerinä on 6–10-vuotiaiden lasten lukumäärä. [28] Asetuksessa ei ole säädetty menojen ylärajaa, joten mahdollisten menojen enimmäismäärän (noin 900 miljoonaa euroa) laskentaperusteena on käytetty kaikkien oppilaitoksissa koulua käyvien lasten osallistumista (25 cl maitoa koulupäivää kohti, mikä on asetukseen perustuva päivittäinen määrä lasta kohti). [29] Vuonna 1999 julkaistussa arvioinnissa todetaan, että ohjelman täytäntöönpanoaste koko EU:n alueella oli markkinointivuonna 1996/1997 ainoastaan 12 prosenttia tukioikeuksien enimmäismäärästä; markkinointivuonna 1992/1993 vastaava osuus oli 19 prosenttia. Tämän perusteella on syytä olettaa, että kohdejoukkojen tavoittamisen tehokkuus ja vaikuttavuus jäävät suhteellisen alhaisiksi. [30] Tämä semminkin kun ohjelman tavoitteena ei ole yksinomaan tukea tuotetta vaan kokonaisvaltaista palvelua, johon sisältyvät pakkauskulut (purkit) ja logistiset kulut (esimerkiksi tuoreen maidon joka-aamuisesta fyysisestä kuljetuksesta aiheutuvat kustannukset Yhdistyneessä kuningaskunnassa). [31] Ote vuoden 1999 arvioinnista hintatekijän heikon vaikutuksen osalta: hinta ei näyttäisi muodostavan olennaista maidon ja maitotuotteiden kulutukseen vaikuttavaa tekijää kuluttajien – koululaiset mukaan luettuna – keskuudessa. […] Onkin syytä olettaa, että maidon jakeluun kouluissa tähtäävän toimenpiteen (tuetut hinnat) pääasiallinen täytäntöönpanomekanismi painottuu tekijään, jolla on hyvin vähäinen vaikutus maidon ja maitotuotteiden kulutukseen. Tämä merkitsee, että tuen nettovaikutus kulutukseen on todennäköisesti hyvin vähäinen. [32] Maksullisista jakeluista aiheutuvaa hallinnollista työmäärää koskevat otteet vuosien 1999 ja 2005 arvioinneista: - Totesimme myös, että EU:n koulumaito-ohjelma ei ole vaikuttava. Ohjelmasta ja kansallisesta täydentävästä osuudesta aiheutuvat vuotuiset kokonaiskulut ovat Yhdistyneessä kuningaskunnassa lähes 7,2 miljoonaa puntaa ja niistä aiheutuvien hallinnollisten kulujen määräksi on arvioitu koulujen osalta 5 miljoonaa puntaa ja opetustoiminnasta vastaavien paikallisviranomaisten sekä RPA:n (maatalousmaksuista vastaava virasto) osalta 831000 puntaa. […] Suositamme, että näiden ohjelmien avulla pikemminkin jaettaisiin maitoa ilmaiseksi kuin myytäisiin sitä alennettuun hintaan, jolloin olisi luonnollisesti huomattavasti vähemmän taloudellisesti rasittavaa hallinnoida ohjelmia, joiden yhteydessä opetushenkilöstön ei tarvitse valvoa vanhempien suorittamia maksuja. - Eräät tahot katsovat, että järjestelmään liittyvät hallinnolliset ja taloudelliset velvoitteet ovat jarruttaneet ohjelman täytäntöönpanoa kouluissa. Tämä johtuu lähinnä siitä, että koulumaito-ohjelman täytäntöönpanoon ja hallinnointiin on varattava aikaa. [33] Nollavaikutus syntyy, kun tukitoimenpiteen edunsaaja olisi tehnyt saman päätöksen myös ilman tukea. Tällaisessa tilanteessa saatua tulosta ei voida lukea toimintapolitiikan hyväksi, eikä edunsaajan samalla tuella ole mitään vaikutusta. Nollavaikutuksen luova menojen osuus on siis luonnostaan ei-vaikuttava, sillä se ei vaikuta asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Nollavaikutusta on lähtökohtaisesti erittäin vaikea arvioida tarkasti, sillä arvioinnissa on otettava huomioon hypoteettinen tilanne, jossa tarkasteltavana ollutta julkista tukea ei olisi olemassa. [34] Yli 90 prosenttia kouluista saa tukea, jonka määrä vastaa noin 120 cl:aa maitoa päivässä kutakin oppilaitoksessa opiskelevaa lasta kohti. [35] Tukimäärät laskivat vuoden 1999 arvioinnin seurauksena. Tilanne pahensi arvioinnin yhteydessä todettua ohjelman vaikuttavuuden puutetta, sillä ohjelman mahdollisuudet vaikuttaa hakijoiden ja mahdollisten edunsaajien valintoihin pienenivät entisestään. [36] "Jotta varmistetaan […] järjestelmien lisäarvo, jäsenvaltioiden olisi selvitettävä strategiassaan, kuinka ne aikovat varmistaa järjestelmänsä lisäarvon erityisesti silloin, kun tavallisia kouluaterioita nautitaan samanaikaisesti niiden kouluhedelmäjärjestelmästä rahoitettavien tuotteiden kanssa" (asetus (EY) N:o 288/2009, johdanto-osan 2 kappale). [37] Tilanne koskee myös Ranskassa tapahtuvaa ilmaisjakelua, mutta koska jakelut ovat huomattavasti suppeampia, toimintaan suunnattavat kansalliset määrärahatkin ovat absoluuttiselta määrältään huomattavasti vähäisempiä. [38] Yhdistyneessä kuningaskunnassa ilmaisjakeluiden rahoittamisesta vastasi vuoteen 2008 saakka kokonaisuudessaan maan terveysministeriö. EU:n tuen avulla on vasta vuodesta 2008 alkaen rahoitettu maan viranomaisten päätöksen perusteella osa näistä kansalliseen toimintapolitiikkaan perustuvista toimista. [39] Organisoinnista vastaavan yrityksen käyttäminen ei poista hallinnointikuluja, vaan ainoastaan ulkoistaa ne. Niinpä tällaisessa tapauksessa Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset hyväksyvät, että ulkopuolinen yritys veloittaa niiltä määrän, joka on kaksinkertainen EU:n tukeen nähden. Tällainen ulkoistaminen i) tuottaa kuitenkin erittäin todennäköisesti huomattavia mittakaavaetuja hallinnointikulujen osalta ja ii) vapauttaa päätöksentekijät työstä, joka saattaisi saada heidät päättämään, ettei heidän oppilaitoksensa osallistu ohjelmaan. [40] Asetus (EY) N:o 657/2008, johdanto-osan 4 kappale: "se ei myöskään ole tehokas tapa varmistaa järjestelmän opetuksellisen tavoitteen saavuttaminen. Sen vuoksi aterioiden valmistusta olisi rajoitettava". Saman asetuksen 5 artiklan 4 kohdassa kielletään lämpökäsittely, jotta maitotuote on näkyvä ja lapsi tunnistaa sen. [41] Vuoden 1999 arvioinnissa todettiin tältä osin, että kun maitoa kulutetaan täydentävänä tuotteena, tukijärjestelmän vaikuttavuus heikkenee entisestään. [42] Komission (koulumaitoa ja kouluhedelmiä koskevissa) asetuksissa edellytetään, että jokaisen ohjelmaan osallistuvan oppilaitoksen sisääntuloaulassa on ohjelmaa koskeva juliste. Tämä on toki myönteistä, mutta menettelyn vaikutus jää vähäiseksi. [43] Toimenpide on todennäköisesti kiistatta parantanut tietämystä maitotuotteiden ravintoarvosta. Tämä ei kuitenkaan ole yllättävää, sillä maidon toimittamiseen kouluille ei sisälly menekinedistämistoimien rahoittamista, vaan kyseessä on ensisijaisesti hintatukijärjestelmä. [44] Koulumaitojärjestelmän avulla voitaisiin koota hyödyllisiä tietoja vanhemmille ja lapsille. Tuntuu kuitenkin kalliilta tiedonkeruujärjestelmältä lähettää kouluihin päivittäin jakeluautoja ja vaatia opetushenkilöstöä valvomaan vanhempien suorittamia maksuja. [45] Ks. internet-sivusto: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_fr.htm. Sivustolla on linkki koulumaito-ohjelman sivustolle (Drink it up): (http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_fr.htm). [46] Neuvoston asetus (EY) N:o 3/2008, annettu 17 päivänä joulukuuta 2007, maataloustuotteita koskevista tiedotus- ja menekinedistämistoimista sisämarkkinoilla ja kolmansissa maissa (EUVL L 3, 5.1.2008, s. 1) (budjettikohta 05 02 10 01). [47] Tarkastuksessa havaittiin joitakin harvoja esimerkkejä selkeistä viittauksista koulumaito-ohjelmaan; nämä poikkeukset merkitsevät kuitenkin edistystä, sillä vuoden 1999 arvioinnissa oli todettu täydellinen synergian puute: arvioinnin mukaan tutkimuksen keskeiset tulokset osoittavat, että lähes yhdessäkään EU:ssa toteutettavassa maitotuotteiden myynninedistämiskampanjassa ei viitata koulumaito-ohjelmaan. [48] Asetus (EY) N:o 288/2009, johdanto-osan 5 kappale. [49] "Tuoreiden hedelmien ja vihannesten menekinedistämisen osalta erityistä huomiota kiinnitetään sellaisiin menekinedistämistoimiin, jotka kohdistuvat lapsiin kouluissa" (asetus (EY) N:o 3/2008, 5 artiklan 1 kohta), "Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu osuus 60 prosenttia on sellaisia hedelmiä ja vihanneksia koskevien menekinedistämistoimien osalta, jotka kohdistuvat erityisesti yhteisön kouluissa oleviin lapsiin" (asetus (EY) N:o 3/2008, 13 artiklan 2 kohta). [50] Ilmaisjakelun mahdollistamista silmällä pitäen voitaisiin ottaa uudelleen harkintaan jäsenvaltioiden tai jopa teollisuuden maksama osarahoitus. -------------------------------------------------- LIITE I KOULUMAITO- JA KOULUHEDELMÄJÄRJESTELMIEN VERTAILU | Koulumaito | Kouluhedelmä | Tukikelpoiset tuotteet | Maito ja asetuksessa luetellut maitotuotteet (maito, maustettu maito, jogurtti, juusto jne.) | Hedelmät ja vihannekset (myös hedelmä- ja vihannesjalosteet lukuun ottamatta tuotteita, jotka sisältävät sokeria, rasvaa, suolaa tai lisättyjä makeutusaineita) | Tavoitteet | Markkinat | Edistää markkinoiden vakautta ja YMP:n yleisiä tavoitteita | Ravinto ja terveys | Lyhyellä aikavälillä: sisällyttää lasten ruokavalioon terveellisiä tuotteita Pitkällä aikavälillä: valistaa ja edistää hyviä ruokailutottumuksia tulevaisuudessa | Järjestelmän lähtökohta | Taloudellinen tuki, jonka perusteella voidaan toimittaa maitoa alennettuun hintaan tai jakaa hedelmiä kouluihin | Edunsaajat | Säännöllisesti koulua käyvät oppilaat | Tuen saaja | Oppilaitos, tuotteiden toimittaja, oppilaitoksesta vastaava viranomainen tai tätä tarkoitusta varten perustettu välittäjänä toimiva organisaatio Näiden hakijoiden on saatava ennakkoon hyväksyntä toimivaltaisilta kansallisilta viranomaisilta. | Julisteen kiinnitys | Juliste pääsisäänkäynnin yhteydessä | Tuen määrä / Tukikelpoiset menot | Tuen määrä vahvistettu tuoteluokittain (viitearvo: 18,15 euroa / 100 kg maitoa) | Yhteisrahoitus eli 50–75 prosenttia jaettavien tuotteiden kustannuksista (+ tietyistä liitännäiskustannuksista) | Edunsaajien rahoitusosuus? | EU:n tuen määrä mahdollistaa vain yhden myynnin alennettuun hintaan Tapauksissa, joissa tuotteita on jaettu ilmaiseksi, on tarvittu lisärahoitusta | Asetuksessa viitataan ilmaiseen jakeluun muttei nimenomaisesti edellytetä sitä Yhdessäkään tapauksessa jakelu ei ole ollut maksullista, mutta joissakin tapauksissa vanhemmat rahoittavat välillisesti osan kustannuksista | Tuotteiden tarjoaminen | Myynti alennettuun hintaan luokkahuoneissa tai myymälässä oppilaitoksessa Ilmainen jakelu luokkahuoneissa Maitotuotteita osana aterioita ruokaloissa | Ilmainen jakelu, myös muulloin kuin aterioiden yhteydessä (jakelu hyväksytyissä ruokaloissa vain, jos jäsenvaltio osoittaa, että tästä menetelmästä saadaan lisäarvoa; käytännössä ei ole ilmoitettu yhdestäkään tapauksesta) | Määrärahojen enimmäismäärä | Ei ole Asetuksen (EY) N:o 657/2008 5 artiklassa kuitenkin säädetään, että tuettu enimmäismäärä on 0,25 litraa koulupäivää ja opetukseen säännöllisesti osallistuvaa oppilasta kohden; hakijat eivät yleensä saavuta tätä enimmäismäärää | 90 miljoonaa euroa | Ehdot oppilaitoksen osallistumiselle | Ei ole | Jäsenvaltion kansallinen strategia | Liitännäistoimenpiteet | Ei ole | Pakollisia ja sisältyvät strategian pääkohtiin Toteutus ja rahoitus eivät kuulu järjestelmän piiriin | -------------------------------------------------- LIITE II YHTEENVETO KOMISSIOLLE TOIMITETUISTA MENOJEN SÄÄNTÖJENMUKAISUUTTA KOSKEVISTA HUOMAUTUKSISTA KOULUMAITO ASETUKSEN TULKINTAAN LIITTYVÄT ONGELMAT 1. Päiväkotien tukikelpoisuus: Asetuksen kääntämistä eri kielille koskevat vaikeudet ja siitä aiheutuneet tulkintaongelmat johtivat siihen, että päiväkodit ovat olleet Ranskassa tukikelpoisia vasta vuodesta 2008 [1]. Päiväkodit eivät edelleenkään kuulu järjestelmän piiriin Italiassa ja Puolassa, mutta ne ovat tukikelpoisia Saksassa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa [2]. Vaikka tiettyjen kielitoisintojen mukaan päiväkodit ovat tukikelpoisia, tämä on ristiriidassa sen kanssa, että säädöksessä muuten määritellään edunsaajiksi "koulua" käyvät "oppilaat". Tarkastuskäynnin kohteena olleissa maissa päiväkodit eivät yleensä täytä näitä vaatimuksia. 2. Kuntien hyväksyminen oppilaitoksesta vastaaviksi viranomaisiksi: Asetuksessa (EY) N:o 657/2008 määritellään neljä tukikelpoisten hakijoiden tyyppiä. Näistä kunnat, jotka ovat monissa jäsenvaltioissa olennainen osa järjestelmää, kuuluvat tyyppiin b. Aiemman asetuksen ranskan- ja italiankielisissä toisinnoissa kyseiset toimijat määriteltiin paljon yleisemmin ("le pouvoir organisateur effectuant la demande d’aide" ja "l’amministrazione responsabile"), mutta määritelmä yhdenmukaistettiin asetuksella (EY) N:o 657/2008 ("une instance chargée de l’enseignement"). Yhdenmukaistetun määritelmän yhteydessä nousee kuitenkin esille kysymys siitä, voidaanko kuntia oikeudellisessa mielessä pitää "oppilaitoksesta vastaavina viranomaisina" kaikissa jäsenvaltioissa. 3. Tuen määrän heijastuminen hintaan ruokaloissa: Asetuksen mukaan jäsenvaltion on varmistettava, "että tuen määrä heijastuu asianmukaisesti edunsaajan maksamaan hintaan" [3]. Säännöksen tarkoituksena on ilmeisesti taata, että edunsaajat todellisuudessa hyötyvät tuesta. Ruokaloissa ja päiväkodeissa, jotka perivät edunsaajilta kiinteämääräisen kertamaksun, tämän velvoitteen noudattamista ei kuitenkaan käytännössä juuri valvota, eikä sitä useissa tapauksissa edes voida valvoa. 4. Paikalla tehtävien tarkastusten järjestäminen jäsenvaltioissa: Komission ja erään jäsenvaltion välillä on vireillä oikeudenkäynti, joka koskee paikalla tehtäviin tarkastuksiin liittyvien asetuksen vaatimusten (erityisesti ennalta tai jälkikäteen tehtävän tarkastuksen käsitteen) tulkintaa. Tarkastuksessa kuitenkin todettiin, ettei tätä seikkaa tulkita yhdenmukaisesti muissa jäsenvaltioissa. Yhdenmukaisen lähestymistavan varmistamiseksi olisikin kuultava kaikkia osapuolia. Sama kysymys koskee myös kouluhedelmäjärjestelmää, sillä asetusten välillä on tältä osin yhtäläisyyksiä. ESIMERKKEJÄ TARKASTUSKÄYNNIN KOHTEENA OLLEIDEN JÄSENVALTIOIDEN MAINITSEMISTA ERITYISONGELMISTA 5. Seuraavassa on esimerkkejä eri jäsenvaltioiden mainitsemista ongelmista: a) Tarkastuksen mukaan erään jäsenvaltion valvontajärjestelmässä oli puutteita. Joistakin tarkastuksista ei voitu saada lainkaan asiakirja-aineistoa. Muissa tapauksissa oli mahdotonta tarkistaa ilmoitettuja määriä yksityiskohtaisesti tarkastajien suorittaman työn perusteella, ja yhdessä tarkastuksessa todettiin, etteivät ilmoitetut määrät olleet perusteltuja. b) Eräässä jäsenvaltiossa piti vahvistaa päähakijan hyväksymistä koskeva oikeusperusta, sillä hakija ei varsinaisesti täyttänyt asetuksen mukaisia muodollisia vaatimuksia. c) Erään jäsenvaltion oppilaitosten ja kuntien tukihakemukset oli usein laadittu ostotilastojen perusteella, eivätkä tarkastajat yleensä tarkistaneet niitä. Lisäksi muiden kuin tukikelpoisten edunsaajien kuluttamat määrät oli joskus vähennetty subjektiivisella ja hankalasti valvottavissa olevalla tavalla. d) Eräässä jäsenvaltiossa seitsemässä yhdeksästä tarkastuskäynnin kohteena olleesta oppilaitoksesta ei ollut vaivauduttu kiinnittämään asetuksessa edellytettyä julistetta. NYKYISIIN TARKASTUKSIIN LIITTYVÄ TYÖMÄÄRÄ 6. Useimmissa tapauksissa käytössä oleva järjestelmä aiheuttaa niin viranomaisille kuin hakijoillekin paljon työtä, etenkin kun kyseessä olevat määrät ovat usein hyvin pieniä (ks. erityisesti kohdat 42–45 ja laatikko 8). 7. Esille tuodut ongelmat on sen vuoksi ratkaistava siten, että otetaan huomioon asetuksen mukaisten tarkastusten ja vaatimusten kustannusvaikuttavuus. KOULUHEDELMÄ 8. Ensimmäiset kouluhedelmäjärjestelmän mukaiset maksut jäsenvaltioissa suoritettiin vasta vuoden 2010 alussa, joten on vielä liian aikaista arvioida seuranta- ja valvontajärjestelmän vaikuttavuutta. Tarkastuksissa yksilöitiin kuitenkin joitakin erityisongelmia, jotka koskevat asetuksen tulkintaa. Niitä kuvataan jäljempänä kohdissa 9–11. 9. Hedelmien jakelusopimukseen kuuluvien liitännäistoimenpiteiden rahoitus: Yhdessä jäsenvaltiossa järjestelmästä toteutettiin tarjouskilpailu, joka kattoi myös liitännäistoimenpiteet. Kyseisiin toimenpiteisiin ei asetuksen (EY) N:o 288/2009 5 artiklan mukaan voida myöntää yhteisön yhteisrahoitusta, mutta tarkastus osoitti, että niiden osuus tarjouksen arvosta oli huomattava. 10. Vaikeudet, jotka liittyivät asetuksessa edellytettyjen liitännäistoimenpiteiden määrällisen ja laadullisen riittävyyden määrittämiseen: Yksikään kolmesta muusta tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta ei ollut vielä täsmentänyt tätä seikkaa eikä määritellyt yksityiskohtaisia sääntöjä sitä varten käyttöön otettavaa valvonta- ja seuraamusjärjestelmää varten. 11. "Kustannusten" yhteisrahoituksen käsite: Asetuksessa säädetään oppilaitoksiin toimitettujen tuotteiden kustannusten yhteisrahoituksesta. Tätä määritelmää sovelletaan suoraan silloin, kun tuki maksetaan ostajalle (koululle tai kunnalle, kuten Ranskassa). Kun tuki sen sijaan maksetaan tuotteiden toimittajalle (Saksa, Italia ja Puola), asetuksen (EY) N:o 288/2009 mukaista kustannusten käsitettä ei sovelleta suoraan, sillä tuki voidaan laskea ainoastaan myyntihinnan perusteella ja myyntihintaan sisältyy aina kate. [1] Asetuksen ranskankielisessä toisinnossa korvattiin aiemmin käytetty ilmaisu "écoles maternelles" [esikoulut/päiväkodit] (komission asetus (EY) N:o 2707/2000 (EYVL L 311, 12.12.2000, s. 37), 2 artiklan 1 kohdan a alakohta) ilmaisulla "crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire" [päiväkodit, muut esikoulutason oppilaitokset] (asetus (EY) N:o 657/2008, 2 artikla). [2] Muissa kielitoisinnoissa käytetty ilmaisu on pysynyt samana eri asetuksissa: "nursery" (englanti), "scuole materne" (italia), "przedszkola" (puola), "Kindergarten" (saksa), "förskolor" (ruotsi). Ilmaisun vivahde-erot ovat kuitenkin johtaneet erilaisiin tulkintoihin. [3] Asetus (EY) N:o 657/2008, 14 artiklan 1 kohta. -------------------------------------------------- LIITE III YHTEENVETO YHDISTYNEESSÄ KUNINGASKUNNASSA VUONNA 2005 TOTEUTETUSTA ULKOISESTA ARVIOINNISTA "EVALUATION OF THE NATIONAL TOP-UP TO THE EU SCHOOL MILK SUBSIDY IN ENGLAND" (ARVIOINTI EU:N KOULUMAITOJÄRJESTELMÄÄN ENGLANNISSA MYÖNNETYSTÄ KANSALLISESTA TUESTA) 1. Yhdistyneessä kuningaskunnassa toteutettiin vuonna 2005 arviointi EU:n koulumaitojärjestelmään Englannin kouluissa myönnetystä kansallisesta tuesta. Arviointi kattoi ainoastaan maidon myynnin alennettuun hintaan. Se ei kohdistunut alle 5-vuotiaille suunnattuun kansalliseen ilmaisjakeluohjelmaan (ks. kohdat 8 ja 61). 2. Tutkimuksen päätelmissä arvosteltiin järjestelmää voimakkaasti siitä, ettei se ollut tehokas eikä vaikuttava. Arvioinnissa tuotiin erityisesti esille järjestelmän vähäinen lisäarvo ja korkeat hallintokustannukset sekä se, että tuettu maito maksaa oppilaille enemmän kuin valintamyymälöissä myyty maito. 3. Kertomuksessa todettiin, ettei kansallinen tuki ole ollut kannattavaa, ja suositeltiin, että hallitus lakkaisi maksamasta sitä: "1) Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen olisi harkittava kansallisen tuen poistamista, sillä sen hallintokustannukset ovat korkeat ja siitä on ilmeisesti vain vähän hyötyä lasten terveyden kannalta. […]. 2) Kun otetaan huomioon EU:n koulumaitojärjestelmän kustannukset ja hyöty sekä se, ettei järjestelmälle, jonka tarkoituksena on toimittaa kouluihin tuettua maitoa, ole riittävästi perusteluja, Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen olisi harkittava komission kanssa koulumaitojärjestelmän lopettamista. […] Jos kansallinen tuki ja kenties itse koulumaitojärjestelmäkin lopetettaisiin, hallitus voisi tarkastella muita toimia, joiden tarkoituksena on kannustaa nuoria kuluttamaan maitoa. Katsomme, ettei laajamittaisissa maitojärjestelmissä käytetä julkisia varoja asianmukaisesti vaan että tarkasti kohdennetut järjestelmät ovat perusteltuja. Suosittelemme, että näissä järjestelmissä pikemminkin jaettaisiin maitoa ilmaiseksi kuin myytäisiin sitä alennettuun hintaan, sillä olisi epäilemättä paljon edullisempaa hallinnoida sellaisia järjestelmiä, joissa oppilaitoksia ei velvoiteta valvomaan vanhempien suorittamia maksuja." 4. London Economicsin yhteistyössä tri Susan New’n kanssa ympäristö-, elintarvike- ja maaseutuministeriölle (DEFRA) laatima raportti "Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England" on kokonaisuudessaan saatavana osoitteessa http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/fullreport.pdf -------------------------------------------------- LIITE IV KOULUHEDELMÄJÄRJESTELMÄN HIDAS KÄYNNISTYSVAIHE KÄYNNISTYSVAIHE OLI PALJON ODOTETTUA HITAAMPI… 1. Ensimmäiseksi lukuvuodeksi alun perin varattujen 90 miljoonan euron sijasta [1] lukuvuoden 2009–2010 tosiasialliset menot olivat arvion mukaan vain 33 miljoonaa euroa. Niistä jäsenvaltioista, joita asia eniten koski, ainoastaan Italiassa pystyttiin ottamaan käyttöön sen strategian mukainen järjestelmä (ks. kaavio). KAAVIO –MÄÄRÄRAHOJA JA TOTEUTUNEITA MENOJA KOSKEVA VERTAILU KOULUVUONNA 2009–2010 (MILJOONAA EUROA) +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. 2. Ensimmäisten tulosten perusteella näyttäisi siis siltä, että komissio toimi järkevästi ehdottaessaan parlamentin esittämien määrärahojen supistamista [2] ja että järjestelmän käyttöönottoa koskevat komission oletukset olivat edelleen liian toiveikkaita. 3. Tarkastuskäynnin kohteena olleista maista voidaan todeta seuraavaa: a) Puolassa viive johtui hallinnollisista syistä ja siitä, ettei siellä kansallisten soveltamissääntöjen takia aluksi löydetty riittävästi toimijoita, jotka pystyisivät toimittamaan hedelmiä. b) Saksassa järjestelmän käynnistyminen myöhästyi liittovaltion hallituksen ja osavaltioiden hallitusten osarahoituksesta käymien neuvottelujen vuoksi. c) Osarahoituksen varmistamista koskevat vaikeudet olivat syynä järjestelmän erittäin hitaaseen käynnistymiseen myös Ranskassa. Kansallisen osarahoituksen puuttuessa kunkin oppilaitoksen osallistuminen edellyttää paikallista (yleensä kunnan) rahoitusta. Tällaisen paikallisen tuen saaminen on toistaiseksi ollut vaikeaa. … MUTTA KIINNOSTUS JÄRJESTELMÄÄ KOHTAAN EI NÄYTÄ VÄHENTYNEEN 4. Yhdistyneessä kuningaskunnassa järjestelmään ei osallistuttu useimmiten siksi, että siellä oli jo hedelmien ilmaista jakelua varten paljon kunnianhimoisempi kansallinen järjestelmä (44 miljoonaa puntaa vuodessa Englannissa). 5. Lähes kaikissa maissa todetut suuret viivästykset selittynevät sillä, että yksimielisyyden ja poliittisen innostuksen vallitessa hanke haluttiin käynnistää mahdollisimman pian mutta että eri toimijat eivät käytännössä kyenneet käynnistämään sitä suunnitellussa aikataulussa. Komission vahvistaman aikataulun vuoksi jäsenvaltiot saivat esimerkiksi tietää lopulliset määrärahansa lukuvuodeksi 2009–2010 vasta heinäkuussa 2009, vaikka järjestelmän päästyä käyntiin komission päätös piti tehdä viimeistään 31. maaliskuuta ennen lukuvuoden alkua. 6. Viivästysten takia siis myös järjestelmän odotetut vaikutukset ovat myöhässä, mutta tämä ei näytä vähentäneen sitä kohtaan tunnettua kiinnostusta. Niissä maissa, joissa järjestelmä on otettu käyttöön, siitä on saatu ensimmäiset myönteiset tulokset, ja 14:ssä mukana olevassa jäsenvaltiossa on lisätty järjestelmän alustavia määrärahoja lukuvuodeksi 2010–2011 [3]. 7. Todennäköisesti järjestelmään osallistumiselle on jo lähitulevaisuudessa rajoittavana tekijänä vain se, kuinka paljon siihen on saatavilla määrärahoja (joko EU:n tai kansallisella tasolla). [1] Vuoden 2010 talousarvio perustui oletukseen, jonka mukaan kaikki saatavilla olevat määrärahat käytettäisiin (kaksi kolmasosaa varainhoitovuonna 2010). [2] Euroopan parlamentti ehdotti järjestelmään alun perin 500 miljoonan euron talousarviota. Lopulta päädyttiin komission ehdotuksesta 90 miljoonaan euroon. Komissio katsoi erityisesti, että hankkeen hyöty oli ensin osoitettava näissä rajoissa. [3] Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan kyenneet arvioimaan ensimmäisen vuoden tarpeitaan, joten vielä ei voida tietää, osoittautuvatko uudet pyynnöt aiempia realistisemmiksi. --------------------------------------------------