Suositus: 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 9 artiklan 3 kohdan mukainen NEUVOSTON LAUSUNTO Puolan lähentymisohjelmasta vuosiksi 2004-2007

(Komission esittämä)

PERUSTELUT

Julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1466/97 [1] säädetään, että kaikkien niiden jäsenvaltioiden, jotka eivät osallistu yhteisen rahan käyttöön, on toimitettava neuvostolle ja komissiolle säännöllisin väliajoin lähentymisohjelmia perustamissopimuksen 99 artiklan mukaisesti tapahtuvaa monenvälistä valvontaa varten.

[1] EYVL L 209, 2.8.1997. Tässä tekstissä mainitut asiakirjat löytyvät seuraavalta Internet-sivustolta:

Asetuksen 9 artiklan mukaisesti neuvosto tutkii kunkin lähentymisohjelman komission ja perustamissopimuksen 114 artiklassa perustetun komitean (talous- ja rahoituskomitea) arvioiden perusteella. Komission suosituksen perusteella ja talous- ja rahoituskomiteaa kuultuaan neuvosto antaa ohjelmaa tutkittuaan siitä lausunnon. Asetuksessa säädetään, että jäsenvaltioiden on toimitettava vuosittain tarkistetut lähentymisohjelmat, jotka neuvosto voi niin ikään tutkia samojen menettelyjen mukaisesti.

Euroopan unioniin 1. toukokuuta 2004 liittyneisiin kymmeneen valtioon sovelletaan poikkeussääntöä eivätkä ne näin ollen osallistu vielä yhteisen rahan käyttöön. Nämä valtiot ovat sitoutuneet toimittamaan lähentymisohjelmansa 15. toukokuuta 2004 mennessä ja sen ensimmäisen päivityksen ennen vuoden 2004 loppua.

Puola toimitti vuosia 2004-2007 koskevan lähentymisohjelmansa 17. toukokuuta 2004. Komission yksiköt ovat laatineet ohjelmasta teknisen arvioinnin, jossa otetaan huomioon kevään 2004 talousennuste ja käytännesäännöt [2] sekä periaatteet [3], jotka esitetään komission neuvostolle 27 päivänä marraskuuta 2002 antamassa tiedonannossa finanssipolitiikan koordinoinnin tehostamisesta. Arvioinnin tulokset ovat seuraavat:

[2] Talous- ja rahoituskomitean tarkistettu lausunto vakaus- ja lähentymisohjelmien sisällöstä ja muodosta. Ecofin-neuvoston 10.7.2001 hyväksymä asiakirja.

[3] KOM(2002) 668 lopullinen, 27.11.2002.

Puola toimitti ensimmäisen lähentymisohjelmansa, joka koskee vuosia 2004-2007, 17. toukokuuta 2004. Ohjelmassa ei täsmennetä ERMII-mekanismiin liittymistä tai euron käyttöön ottamista koskevia Puolan viranomaisten suunnitelmia.

Ohjelma noudattaa vain osaksi "vakaus- ja lähentymisohjelmien sisältöä ja muotoa koskevien tarkistettujen käytännesääntöjen" mukaisia tietoja koskevia vaatimuksia ja on ESA95-järjestelmän sääntöjen mukainen [4]. Etenkin julkisen talouden tuloja ja menoja koskevien ESA95-tietojen laatua on edelleen parannettava.

[4] Ohjelma poikkeaa tietoja koskevista vaatimuksista julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden osalta; käytännesääntöjen liitteessä 1 olevaan taulukkoon 6 tarvittavia tietoja ei ole ryhmitelty eivätkä ne ole täydelliset. Liitteessä 1 oleva taulukko 2, joka koskee julkisen talouden kehitystä, osoittaa, että tietoja on luokiteltu väärin. Lisäksi inflaatiota on edelleen mitattu kuluttajahintaindeksillä (KHI), vaikka liitteessä 1 olevassa taulukossa 1 edellytetään käytettävän yhdenmukaistettua kuluttajahintaindeksiä (YKHI).

Vuonna 2003 Puolan julkisen talouden alijäämä kasvoi 4,1 prosenttiin suhteessa BKT:hen, eli se ylitti perustamissopimuksen mukaisen 3 prosentin viitearvon. Komissio aloitti liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn Puolan osalta 12. toukokuuta 2004 hyväksymällä perustamissopimuksen 104 artiklan 3 kohdan mukaisen kertomuksen. Talous- ja rahoituskomitea antoi lausuntonsa kertomuksesta 25. toukokuuta. Neuvoston on määrä tehdä [5. heinäkuuta 2004] komission kahden suosituksen perusteella päätös, jonka mukaan Puolalla on liiallinen julkisen talouden alijäämä, ja esittää Puolalle suositus tilanteen lopettamiseksi. Alijäämää koskevia lukuja on tarkistettava ylöspäin, jos Eurostatin tekemän, eläkerahastojen luokittelua koskevan päätöksen mukaisesti katsotaan, että eläkerahastot eivät kuulu julkiseen talouteen.

Ohjelmassa esitetyssä makrotaloudellisessa kehyksessä BKT:n kasvun ennustetaan vähitellen kiihtyvän vuoden 2003 3,7 prosentista 5 prosenttiin vuosina 2004 ja 2005 ja 5,6 prosenttiin vuosina 2006 ja 2007. Nettovienti tukee talouskasvua edelleen vuonna 2004, mutta vuodesta 2005 alkaen kasvun veturiksi tullee kotimainen kysyntä. Skenaario on vuoteen 2005 asti hyvin samantapainen kuin komission laatimassa kevään 2004 talousennusteessa. Tuoreimpien tietojen perusteella kokonaistuotannon kasvu olisi vuonna 2004 vieläkin voimakkaampaa kuin ohjelmassa arvioidaan. Ohjelmakauden myöhempinä vuosina kokonaistuotannon kasvun arvioitu kiihtyminen heijastaa kotimaisen kysynnän voimakasta vahvistumista. Arvio saattaa perustua optimistisiin oletuksiin sekä investointien että yksityisen kulutuksen osalta. Finanssipolitiikkaan liittyvien epävarmuustekijöiden poistaminen Hausnerin suunnitelman täysimääräisen täytäntöönpanon myötä olisi erittäin tärkeää, jotta saavutettaisiin ennakoitu kaksinumeroinen investointien kasvuluku ja odotettu yksityisen kulutuksen kasvun voimakas kiihtyminen. Ohjelmassa esitetään arvio myös potentiaalisen tuotannon kasvusta ja ennustetaan, että toteutunut kokonaistuotannon kasvu ylittää potentiaalisen kasvun koko ohjelmakauden ajan.

Yhdenmukaistetulla kuluttajahintaindeksillä (YKHI) mitattu inflaatio hidastui vuoden 2000 10,1 prosentista 0,7 prosenttiin vuonna 2003. Inflaation hidastuminen johtui suurelta osin tiukasta rahapolitiikasta, tuotantokuilun laajenemisesta ja elintarvikkeiden ja öljyn hintojen alenemisesta. Vaikka inflaatio on vuoden 2003 puolivälistä lähtien jälleen kiihtynyt, se on edelleen hidas. Suuri osa viimeaikaisesta kuluttajahintainflaation kiihtymisestä johtuu öljyn hinnan noususta ja siitä, että elintarvikkeiden hinnat eivät ole enää alentuneet, samalla kun kysyntäpuolelta on syntynyt jonkinasteisia hintapaineita. Zlotyn reaalinen efektiivinen vaihtokurssi on heikentynyt jyrkästi vuoden 2001 puolivälistä lähtien. Kurssin heikkeneminen johtuu suurelta osin jatkuvasta inflaation hidastumisesta ja zlotyn ja euron nimellisen vaihtokurssin heikkenemisestä. Puolan ja euroalueen viitelainojen keskimääräinen tuottoero supistui vuodesta 2001 vuoden 2003 puoliväliin, mutta alkoi taas kasvaa vuoden 2003 jälkipuoliskolla ja vuoden 2004 alussa. Nykyisiin rahapolitiikkaa ja vaihtokurssia koskeviin järjestelyihin, eli suoran inflaatiotavoitteen käsittävään kehykseen ja kelluvaan valuuttakurssiin, ei ole suunnitteilla muutoksia ennen liittymistä ERMII-mekanismiin.

Ohjelmaan sisältyvän julkisen talouden strategian avulla julkisen talouden alijäämä pyritään alentamaan vuoteen 2007 mennessä alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen ja pitämään velka alle 60 prosentissa suhteessa BKT:hen. Julkisen talouden alijäämän odotetaan kasvavan vuoden 2003 4,1 prosentista 5,7 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2004, minkä jälkeen sen odotetaan supistuvan tasaisesti. Julkisen talouden alijäämän arvioidaan olevan vuonna 2005 4,2 prosenttia, vuonna 2006 3,3 prosenttia ja vuonna 2007 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Ohjelmaan sisältyy kattava toimenpidepaketti (ns. Hausnerin suunnitelma), jonka täydellisen täytäntöönpanon avulla alijäämä supistuisi vuosina 2005-2007 yhteensä 5,3 prosenttia suhteessa BKT:hen lisätulojen ja säästöjen osalta (3,3 prosenttia suhteessa BKT:hen sosiaalialalla ja 2 prosenttia suhteessa BKT:hen julkishallinnon ja valtionyhtiöiden osalta). Alijäämätavoitteiden saavuttaminen riippuu myös siitä, toteutuuko BKT:n vahva kasvu odotusten mukaisena koko ohjelmakauden ajan. Suurin ero elokuussa 2003 laadittuun liittymistä valmistelevaan talousohjelmaan verrattuna on se, että julkisen talouden alijäämää oli vuonna 2004 tarkistettava ylöspäin 0,7 prosenttia suhteessa BKT:hen huolimatta siitä, että talous on todella alkanut elpyä. Ohjelman mukaan tämä johtuu muun muassa EU:hun liittymiseen liittyvistä menoista.

Alijäämää on tarkoitus supistaa kunnianhimoisesti yli 4 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuodesta 2004 vuoteen 2007. Suunniteltuun talouden vahvistamisohjelmaan sisältyy kuitenkin useita riskitekijöitä. Edellä mainitun makrotaloudellisen heikentymisen riskin ohella näyttää siltä, että suunniteltujen toimenpiteiden toteuttaminen saattaa viivästyä tai jäädä puutteelliseksi epävakaan poliittisen tilanteen vuoksi. Sen lisäksi, että suunniteltu tarkistus painottuu voimakkaasti ohjelmakauden loppuun, se on vain osittain yhtenevä Hausnerin suunnitelmaan sisältyvän jakson kanssa. Etenkin vaalien alla saattaa käydä niin, että parlamentin jo hyväksymistä toimenpiteistä kertyneet säästöt käytetään kulutukseen ja vaalilupausten täyttämiseen sen sijaan että niiden avulla supistettaisiin alijäämää, etenkin kun Hausnerin suunnitelma on altis sosiaalialan muutoksille, koska valtaosa säästöistä on tarkoitus saada tältä alalta. Toisaalta rahapolitiikasta vastaavat viranomaiset saattavat keveän finanssipolitiikan vastapainona noudattaa varovaisempaa linjaa, jossa korot pidetään suhteellisen korkeina, jotta makrotaloudellinen tilanne voidaan säilyttää vakaana. Suurten alijäämien ja korkeiden reaalikorkojen yhdistelmä voi keskipitkällä aikavälillä hidastaa kasvua, koska se vähentää investointeja ja vaikeuttaa finanssipoliittisten tavoitteiden saavuttamista. Sitä paitsi alijäämää koskevia arvioita saattaa olla tarpeen tarkistaa ylöspäin 1,6 prosentilla suhteessa BKT:hen Eurostatin äskettäin tekemän, eläkerahastojen luokittelua koskevan päätöksen vuoksi.

Julkisen talouden velka kasvoi vuoden 2001 36,7 prosentista suhteessa BKT:hen 45,4 prosenttiin vuonna 2003. Velan arvioidaan kasvavan edelleen vuoteen 2006 asti, jolloin se olisi vuoden lopussa 52,7 prosenttia suhteessa BKT:hen, minkä jälkeen se laskisi 52,3 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2007. Komission kevään 2004 talousennusteen mukaan velkasuhde kasvaa yhtä tasaisesti vuoteen 2005. Avointen eläkerahastojen luokitteleminen julkisen talouden ulkopuolelle korottaisi velkaa koskevia lukuja entisestään noin 4,5 prosenttiyksiköllä. Tämänkin skenaarion mukaan velka jäisi koko ohjelmakaudella alle 60 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen. Velkasuhteen kasvun ennustettu hidastuminen ja kasvun mahdollinen kääntyminen johtuisi perusjäämien paranemisesta ja nimelliskasvun myönteisestä vaikutuksesta ja kumoaisi osittain virta-varanto-korjauserän jatkuvan nettovelkaa lisäävän vaikutuksen. Myös yksityistämisen edistyminen vaikuttaa tähän merkittävästi. Ohjelmassa oletetaan, että yksityistämisestä saatavat tulot ovat kaudella 2004-2006 vuosittain keskimäärin noin 0,8 prosenttia suhteessa BKT:hen eli kaksi kertaa niin paljon kuin vuonna 2003. Olettamus vaikuttaa optimistiselta, kun otetaan huomioon kokemukset kolmelta viime vuodelta, jolloin yksityistämisestä on saatu huomattavasti odotettua vähemmän tuloja.

Ohjelmassa esitetään Hausnerin suunnitelmaan sisältyvät toimenpiteet, joiden tarkoituksena on leikata sosiaalimenoja ja parantaa julkisten menojen hallinnointia. Ehdotetut uudistukset ovat kunnianhimoisia. Jos ne kaikki toteutetaan, ne edistäisivät huomattavasti Puolan julkisen talouden ongelmien ratkaisemista. Ohjelmassa kuvatun sopeuttamisuran onnistuminen riippuu ratkaisevasti suunnitellun sosiaaliturvauudistuksen toteuttamisesta. Merkittäviä säästöjä voitaisiin saada aikaan uudistamalla Puolan kaksi tärkeintä sosiaaliturvajärjestelmää, jotka ovat työkyvyttömyyseläkejärjestelmä ja erityinen maanviljelijöiden sosiaaliturvajärjestelmä. Myös suunniteltu sosiaalietuuksien automaattisen indeksiehdon tarkistaminen tai sen poistaminen kokonaan edistäisivät osaltaan menopaineiden helpottamista. Talousarviovaikutusten ohella nämä uudistukset mahdollistaisivat palkkatulojen verokiilan kaventamisen, sillä nykyisellään leveä verokiila on merkittävä este työpaikkojen luomiselle eikä kannusta työmarkkinoille osallistumista.

Puolan julkinen talous uhkaa joutua epätasapainoon väestön ikääntymisestä aiheutuvien kustannusten vuoksi. Jotta julkinen talous saataisiin kestävälle pohjalle, on erittäin tärkeää turvata riittävä perusylijäämä keskipitkällä aikavälillä poistamalla eläkejärjestelmän alijäämä ja rajoittamalla vastuunottoa valtionyhtiöiden ja terveydenhoitojärjestelmän veloista.

Taulukko: Keskeisten makrotaloutta ja julkista taloutta koskevien ennusteiden vertailu

>TAULUKON PAIKKA>

Tämän arvion perusteella komissio on antanut oheisen suosituksen neuvoston lausunnoksi Puolan lähentymisohjelmasta ja esittää sen edelleen neuvostolle.

Suositus: 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 9 artiklan 3 kohdan mukainen NEUVOSTON LAUSUNTO Puolan lähentymisohjelmasta vuosiksi 2004-2007

EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,

ottaa huomioon julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 [5] ja erityisesti sen 9 artiklan 3 kohdan,

[5] EYVL L 209, 2.8.1997, s. 1. Asiakirjat, joihin tässä tekstissä viitataan, ovat saatavilla Internet-osoitteessa http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

ottaa huomioon komission suosituksen,

on kuullut talous- ja rahoituskomiteaa,

ON ANTANUT TÄMÄN LAUSUNNON:

Neuvosto tarkasteli [5 päivänä heinäkuuta 2004] Puolan lähentymisohjelmaa, joka kattaa vuodet 2004-2007. Ohjelma noudattaa vain osaksi "vakaus- ja lähentymisohjelmien sisältöä ja muotoa koskevien tarkistettujen käytännesääntöjen" mukaisia tietoja koskevia vaatimuksia ja ESA95-järjestelmän sääntöjä.

Ohjelmaan sisältyvän julkisen talouden strategian avulla julkisen talouden alijäämä pyritään alentamaan vuoteen 2007 mennessä alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen (vuosittaiset välitavoitteet ovat 5,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2004, 4,2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2005, 3,3 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2006 ja 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2007) ja pitämään velka alle 60 prosentissa suhteessa BKT:hen. Tätä varten ohjelmaan sisältyy hallituksen tammikuussa 2004 hyväksymä kattava toimenpidepaketti (ns. Hausnerin suunnitelma), jonka täydellisen täytäntöönpanon avulla alijäämää voitaisiin supistaa vuosina 2005-2007 yhteensä 5,3 prosentilla suhteessa BKT:hen lisätulojen ja säästöjen osalta (3,3 prosenttia suhteessa BKT:hen sosiaalialalla ja 2,0 prosenttia suhteessa BKT:hen julkishallinnon ja valtionyhtiöiden osalta). Alijäämätavoitteen saavuttaminen riippuu myös siitä, toteutuuko vahva talouskasvu odotusten mukaisena koko ohjelmakauden ajan.

Käytettävissä olevien tietojen perusteella ohjelman taustalla oleva makrotaloudellinen skenaario näyttäisi perustuvan varsin suotuisiin kasvuoletuksiin. Ohjelmassa ennustetaan vuosien 2004 ja 2005 kasvun olevan 5,0 prosenttia, mikä vaikuttaa uskottavalta ja saattaa jopa ylittyä vuonna 2004. Sen sijaan kasvun kehitystä keskipitkällä aikavälillä koskeva arvio, jonka mukaan BKT:n kasvu olisi 5,6 prosenttia vuosina 2006 ja 2007, perustuu jokseenkin optimistisiin oletuksiin sekä yksityisen kulutuksen että investointien kehityksestä. Hausnerin suunnitelman täysimääräinen täytäntöönpano ja siitä johtuva julkiseen talouteen liittyvien epävarmuustekijöiden poistuminen ovat erittäin tärkeitä tekijöitä, jotta kasvu voi toteutua odotetun suuruisena. Inflaatioennuste vaikuttaa jokseenkin realistiselta.

Ohjelmassa arvioidaan, että alijäämä saadaan vuonna 2007 supistettua alle viitearvon, joka on 3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Ohjelman tavoitteisiin liittyy useita riskitekijöitä. Sen lisäksi, että on otettava huomioon edellä mainitut makrotaloudellisen tilanteen heikkenemiseen liittyvät riskit, suunnitelluista toimenpiteistä ja niiden täytäntöönpanosta ei ole annettu riittävästi tietoa. Suunniteltu tarkistus myös painottuu selkeästi ohjelman loppuun ja on vain osittain Hausnerin suunnitelmaan sisältyvien korjausten mukainen. Sitä paitsi alijäämää koskevia arvioita saatetaan joutua tarkistamaan ylöspäin 1,6 prosentilla suhteessa BKT:hen Eurostatin äskettäin tekemän, eläkerahastojen luokittelua koskevan päätöksen vuoksi. Tämän vuoksi ohjelman finanssipolitiikan viritys ei välttämättä riitä supistamaan alijäämää alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:hen ohjelmakauden aikana.

Ohjelman mukaan velan arvioidaan kasvavan 7 prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:hen vuosina 2004-2007, ja kasvu päättyisi vasta ohjelman viimeisenä vuonna. Velkasuhteen kehitys ei todennäköisesti ole niin suotuisa kuin arviossa esitetään, kun otetaan huomioon edellä mainitut alijäämään liittyvät riskit ja suunniteltujen yksityistämistulojen toteutumiseen liittyvä huomattava epävarmuus.

Puolan julkinen talous uhkaa joutua epätasapainoon väestön ikääntymisestä aiheutuvien kustannusten vuoksi. Vuoden 1999 eläkeuudistus ja progressiivisen kolmikantaisen eläkejärjestelmän käyttöönotto - mukaan luettuina jakoperusteisen pilarin parametrimuutokset eli eläkeiän korotus - ovat huomattavasti lieventäneet riskejä julkisen talouden pitkäaikaisesta epätasapainosta mutta eivät ole poistaneet niitä kokonaan. Jotta julkinen talous saataisiin kestävälle pohjalle, on erittäin tärkeää turvata riittävä perusylijäämä keskipitkällä aikavälillä poistamalla eläkejärjestelmän alijäämä ja rajoittamalla vastuunottoa valtionyhtiöiden ja terveydenhoitojärjestelmän veloista.

* * *

Neuvosto teki [5 päivänä heinäkuuta 2004] komission suositusten pohjalta päätöksen, jonka mukaan Puolalla on perustamissopimuksen 104 artiklan 6 kohdassa tarkoitettu liiallinen alijäämä, ja esitti Puolalle 104 artiklan 7 kohdan mukaiset suositukset alijäämän poistamiseksi. Neuvosto esittää suosituksissa toimintaohjeet tätä varten.

Puolan lähentymisohjelman keskeiset ennusteet

>TAULUKON PAIKKA>