Merien roskaantuminen on luonteeltaan valtioiden rajat ylittävää, koska jäte liikkuu meriympäristössä ja eri maista peräisin oleva jäte voi vaikuttaa muihin jätteisiin. Merien roskaantumisen vähentämiseksi tarvitaan yhteisiä toimia. Samalla on varmistettava, että yhtenäismarkkinoilla on korkeat ympäristövaatimukset ja yritysten oikeusvarmuus on hyvä. Tästä syystä Euroopan komissio sitoutui muovistrategiassa suunnittelemaan uusia tapoja torjua muovijätettä. Toimien perustana ovat jäsenvaltioissa jo käynnissä olevat toimet ja lähestymistapa tulee olemaan samantyyppinen kuin kevyiden muovisten kantokassien yhteydessä.

Muovijätteen määrän lisääntymisen ja sen joutumisen meriympäristöön taustalla on muovin koko arvoketju ja markkinat sekä ihmisten käyttäytymis- ja sosiaaliset trendit. Useat tekijät ovat johtaneet nykyiseen tilanteeseen. Näitä ovat esimerkiksi muovin laaja saatavuus, valmisruokatrendi sekä sellaisten kannustimien puute, joilla varmistetaan jätteen asianmukainen kerääminen ja käsittely. Kannustimien puutteen johdosta jätteen käsittely on huonoa ja infrastruktuuri riittämätöntä.

Muovia on laajalti saatavilla, se on hitaasti hajoavaa ja sillä on usein myrkyllisiä ja muita haitallisia vaikutuksia. Hajoamisen hitauden vuoksi muoviroskien vaikutukset kasvavat joka vuosi, kun valtameriin kertyy yhä enemmän muovijätettä. Muovijäämiä on löydetty useista merieläimistä, merikilpikonnista, hylkeistä, valaista, linnuista samoin kuin useista kala- ja äyriäislajeista. Näin muovi pääsee elintarvikeketjuun. Sen lisäksi, että muovista on haittaa ympäristölle ja mahdollisesti ihmisten terveydelle, muoviroskat haittaavat esimerkiksi matkailua, kalastusta ja merenkulkua.

Kertakäyttöiset muovituotteet muodostavat noin puolet kaikista laskennoissa Euroopan rannoilta löytyneistä meriroskista. Kymmenen yleisintä havaittua kertakäyttöisten muovituotteiden ryhmää muodostaa 86 prosenttia kertakäyttöisten muovituotteiden määrästä (ja muodostaa näin 43 prosenttia kaikista laskennoista Euroopan rannoilta löydetyistä meriroskista). Muovia sisältävien kalastusvälineiden osuus Euroopan rannoilta löydetyistä meriroskista on 27 prosenttia. Tässä aloitteessa keskitytään näin ollein näihin kymmeneen useimmin esiintyvään kertakäyttöisten muovituotteiden ryhmään sekä pyydyksiin, joiden yhteisosuus laskennoissa löydetyistä meriroskista on noin 70 prosenttia.

Ehdotuksella edistetään myös vuoteen 2020 ulottuvan seitsemännen ympäristöä koskevan toimintaohjelman ensimmäisen ensisijaisen tavoitteen: ”Suojella, säilyttää ja parantaa unionin luonnonpääomaa” saavuttamista. Se vastaa myös ensisijaista tavoitetta 4, jonka mukaan yleisön on saatava selkeää ympäristötietoa kansallisella tasolla. Tämän mahdollistamiseksi ehdotuksessa on ristiinviittauksia ja taataan yhdenmukaisuus direktiivin 2003/4/EY ja INSPIRE-direktiivin vaatimusten kanssa.

Yleisemmällä tasolla tällä aloitteella edistetään Yhdistyneiden kansakuntien kestävän kehityksen tavoitteiden (SDGt) 12 ja 14 saavuttamista sekä tiedonannossa Kansainvälinen valtamerten hallinnointi ja Maltalla vuonna 2017 järjestetyssä Our Ocean -konferenssissa tehtyjen sitoumusten kunnioittamista. Tämä aloite on sopusoinnussa vuonna 2017 hyväksytyn EU:n syrjäisimpiä alueita koskevan strategian kanssa. Tässä strategiassa tunnustetaan matkailualan ja sinisen talouden samoin kuin kiertotalouden kasvun mahdollisuudet.

Aloite on täysin muovistrategian innovoinnin periaatteen ja siihen liittyvien mahdollistavien toimien mukainen. Tavoitteena on edistää innovointia ja investointeja kiertotalouden mukaisiin sovelluksiin, kuten esimerkiksi EU:n tutkimusrahoitus Horisontti 2020 -ohjelman puitteissa ja Euroopan rakenne- ja investointirahastojen avulla.

Nykyisessä ehdotuksessa käsitellään ainoastaan osaa merten muovijätteisiin liittyvistä kysymyksistä. Se on sisällytetty kokonaisvaltaiseen ja yhdenmukaiseen eurooppalaiseen lähestymistapaan, jolla voidaan puuttua kaikkiin meriympäristöön joutuneen muovijätteen aiheuttamiin ongelmiin, kuten äskettäin hyväksytyssä muovistrategiassa yksityiskohtaisesti selostetaan. Tässä strategiassa korostetaan nykyisen oikeudellisen ja toimintapoliittisen kehyksen puutteita merien muovijätteen ehkäisemisessä ja ehdotetaan kohdennettuja toimenpiteitä muovien, erityisesti muovipakkausten, ehkäisemisen, keräämisen ja kierrätettävyyden parantamiseksi. Tavoitteena on myös kehittää sääntelykehys biohajoavalle muoville ekosysteemeille koituvan haitan estämiseksi. Euroopan kemikaalivirasto valmistelee rajoituksia koskevaa asiakirja-aineistoa, joka koskee tarkoituksellisesti valmisteisiin, kuten kosmetiikkaan, lisättyjä mikromuovihiukkasia, sekä oxo-hajoavia muoveja. Toimenpiteitä valmistellaan lisäksi myös sellaisten mikromuovien käytön ehkäisemiseksi, joita ei ole lisätty tuotteeseen tarkoituksellisesti, mutta joita on muodostunut käytön aikana, kuten esimerkiksi renkaista ja tekstiileistä irronneet mikromuovit. Lisäksi vähennetään muovipellettien esivalmistuksen aikaisia vuotoja.

Tällä ehdotuksella täydennetään myös meristrategiapuitedirektiiviä, jolla jäsenvaltiot velvoitetaan saavuttamaan merivesien hyvä ympäristön tila vuoteen 2020 mennessä. Meristrategiapuitedirektiivissä on yksi merten roskaantumiselle varattu kuvaaja. Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on laadittava toimenpideohjelmia sen varmistamiseksi, että roskaantuminen ei ominaisuuksiltaan eikä määrältään aiheuta haittaa rannikko- ja meriympäristölle. Tämän lainsäädäntöehdotuksen tieteellisen perustan muodostaa meristrategiapuitedirektiivin puitteissa jo pitkään jatkunut Euroopan rantojen roskaantumisen seuranta. Tiettyjen tuotteiden osalta tässä ehdotuksessa mennään pidemmälle kuin meristrategiapuitedirektiivin vaatimuksissa, koska tällä ehdotuksella säännellään yksittäisiä pilaantumislähteitä meriympäristön muovisaasteiden aiheuttajien ja reittien yksilöimisen ansiosta.

Voimassa olevassa lainsäädännössä säädetään yleisestä jätteen syntymisen ehkäisemisestä ja jätehuollon tavoitteista merien roskaantumisen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi ja vahvistetaan olemassa olevaa jätelainsäädäntöä ja jätetään toimenpiteiden valinta jäsenvaltioille. Tässä ehdotuksessa säädetään erityisistä tavoitteista ja toimenpiteistä pahiten roskaavien kertakäyttöisten muovituotteiden ja muovia sisältävien kalastusvälineiden aiheuttamien ongelmien vähentämiseksi. Näin ollen sillä täydennetään jätepolitiikan puitedirektiivin, sellaisena kuin se on muutettuna vuonna 2018, 9 artiklassa vahvistettua tavoitetta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä merien roskaantumisen pysäyttämiseksi ja meriroskien syntymisen estämiseksi sekä näiden roskien puhdistamiseksi. Lisäksi ehdotuksella täydennetään jätteitä koskevan puitedirektiivin 8 artiklan säännöstä säätämällä laajennetusta tuottajan vastuusta jäsenvaltioiden tasolla roskaantumisen ehkäisemisen ja jätehuollon, mukaan luettuna kertakäyttöisten muovituotteiden poistaminen luonnosta, kustannusten kattamiseksi.

Koska tässä aloitteessa keskitytään resurssien tehokkaampaan käyttöön ja kokonaisuudessaan tehokkaampaan muovien kiertotalouteen, jossa talouden ja ympäristönsuojelun tehokkuus on aikaisempaa parempi, aloite on täysin kiertotaloutta koskevan toimintapolitiikan tavoitteiden mukainen. Kiertotalous on erottamaton osa komission puheenjohtaja Junckerin kymmentä painopistettä, erityisesti työllisyyttä, kasvua ja investointeja koskevaa ensimmäistä painopistettä. Tämä aloite tuotiin esille myös EU:n muovistrategiassa yhtenä kiertotaloutta koskevan toimintasuunnitelman keskeisenä toimena.

Koska roskilla on taipumus kulkeutua muualle tuulen, virtausten ja vuoroveden mukana, on jätteen aiheuttama pilaantuminen ja merien roskaantuminen luonteeltaan valtioiden rajat ylittävää, eivätkä samat merialueet ja sisävedet jakavat valtiot voi niitä yksin käsitellä. Toteutettavien toimien on oltava yhteensovitettuja sen varmistamiseksi, ettei meren toisella puolella toteuttavat pyrkimykset mitätöidy toisen puolen toimimattomuuden takia. Tästä syystä merten roskaantumista voi tehokkaasti ehkäistä ja vähentää ainoastaan EU:n tason johdonmukaisella ja kokonaisvaltaisella toimintapoliittisella lähestymistavalla. Kun lisäksi otetaan huomioon, että ongelma on maailmanlaajuinen, tätä yhteistyötä vahvistetaan Euroopan unionin toimilla ja osallistumisella Euroopan alueellisissa meriä koskeviin yleissopimuksiin, koska niissä kaikissa on hyväksytty alueellisia toimintasuunnitelmia merien roskaantumisen torjumiseksi, samoin kuin EU:n ja sen jäsenvaltioiden tekemillä maailmanlaajuisilla sitoumuksilla esimerkiksi YK:n ympäristökokous UNEA:n tai kestävän kehityksen tavoitteiden puitteissa.

Mikäli jäsenvaltiot toteuttavat yhteensovittamattomia toimenpiteitä, joiden soveltamisalat, prioriteetit ja tavoitetaso eroavat toisistaan, on vaarana markkinoiden pirstoutuminen. Nykyiset toimet on suunnattu muovituotteisiin ja niissä sovelletaan erilaisia lähestymistapoja (esimerkiksi Italiassa on kielletty muoviset vanupuikot ja Ranskassa on rajoitettu kertakäyttöisten muovimukien ja -lautasten markkinoille saattamista, elleivät ne täytä tiettyjä biohajoavuutta koskevia perusteita). Tämä voisi johtaa monenlaisiin markkinoille pääsyn rajoituksiin jäsenvaltioissa, tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteisiin ja siihen, etteivät tasapuoliset toimintaedellytykset tuottajien välillä eri maissa toteudu. Tämä vaarantaisi laajempia vaikutuksia niin EU:ssa kuin kansainvälisellä tasollakin omaavan merien roskaantumista koskevan tavoitteen tehokasta saavuttamista. Tästä syystä on tarpeen luoda yhdenmukaistettu lainsäädäntökehys, jossa asetetaan yhteisiä tavoitteita ja toimenpiteitä EU:n tasolla merien roskaantumisen estämiseksi ja vähentämiseksi. Jäsenvaltioiden toimenpiteet olisi suunnattava tiettyihin kertakäyttöisiin muovituotteisiin sekä muovia sisältäviin kalastusvälineisiin. Vaikka toimenpiteet perustuvatkin samaan lähestymistapaan, on ne eriytetty muovituotteen tyypin mukaan ottaen huomioon mahdollisten EU:n toimien lisäarvo ja täydentävyys EU:n jäsenvaltioiden toteuttamien toimien kanssa.

Joidenkin tuotteiden (esimerkiksi muovisten juomapakkausten korkit ja kannet) osalta roskaantumisongelmaan ja muihin ympäristövaikutuksiin voidaan tehokkaimmin puuttua tekemällä muutoksia tuotesuunnitteluun ja vaihtamalla kestäviin materiaaleihin (esimerkiksi muovin korvaaminen). Yritysten tasapuoliset toimintaedellytykset ovat tärkeitä tällaisissa tapauksissa, joissa tuotevaatimusten ja sisämarkkinoille pääsyn välillä on selvä yhteys.

Lisäksi toissijaisuusperiaatteen mukaisesti tässä ehdotuksessa jätetään joidenkin toimenpiteiden osalta tiettyä joustavuutta jäsenvaltioille. Ne voivat valita soveltuvimmat täytäntöönpano- ja tiedonkeruumenetelmät. Jäsenvaltioilla on muun muassa laaja harkintavalta päättäessään kansallisista toimenpiteistä. He voivat ottaa paikalliset olosuhteet huomioon päättäessään toimenpiteistä tiettyjen tuotteiden kulutuksen merkittävää vähentämistä koskevan EU:n tavoitteen saavuttamiseksi.

•Suhteellisuusperiaate

Ehdotus on kohdennettu ja oikeasuhteinen, koska siinä keskitytään yleisimpiin laskennoissa Euroopan rannoilta löydettyihin makromuovituotteisiin, eli kertakäyttöisiin muovituotteisiin ja muovia sisältäviin kalastusvälineisiin. Siinä otetaan huomioon, että laskennat ovat ympäristövaikutusten sekä sosiaalisten ja taloudellisten vaikutusten paras indikaattori. Aloitteessa keskitytään kymmeneen useimmin löydettyyn kertakäyttöiseen muovituotteeseen, joiden osuus on 86 prosenttia kaikista laskennoissa löydetyistä kertakäyttöisestä muovituotteesta (joiden kokonaisosuus kaikista meriroskista on siis 43 prosenttia). Kaikkien rannoilta löydettyjen kertakäyttöisten muovituotetyyppien sääntely ei olisi oikeasuhtaista mahdolliseen lisäarvoon verrattuna. Se aiheuttaisi tarpeettomia kustannuksia ja tarpeetonta taakkaa jäsenvaltioille.

Kalastusvälineitä koskevat toimenpiteet perustuvat saastuttaja maksaa -periaatteeseen, jolla pyritään erityisesti varmistamaan, että kalastusvälineiden valmistajat ottavat vastuun tuotteidensa jätevaiheesta ja erityisesti parantavat näiden tuotteiden erilliskeräystä ja käsittelyä, erityisesti kierrätystä samoin kuin uudelleenkäyttöä. Näillä toimenpiteillä voidaan luoda kalastajille positiivisia kannustimia palauttaa kalastusvälineet rantaan ja varmistaa samalla, ettei toimenpiteillä rasiteta kohtuuttomasti kalastusalan toimijoita, erityisesti pieniä toimijoita.

Ehdotus soveltuu hyvin kiireellisen ympäristöongelman käsittelyyn. Sen ja voimassa olevan lainsäädännön sekä muovistrategian puitteissa suunniteltujen toimien avulla voidaan saavuttaa kunnianhimoisia ympäristötuloksia ja myönteisiä talousvaikutuksia. Niillä voi myös olla myönteinen, vaikkakin rajallinen, vaikutus nettotyöllisyyteen, niillä voidaan edistää innovointia, taata julkinen hyväksyntä ja edistää laajempaa resurssitehokkuutta.

Liitteenä olevassa vaikutusten arvioinnissa esitetään tarkemmin tämän lainsäädäntöehdotuksen osien suhteellisuusnäkökohtia.

•Toimintatavan valinta

Toimien kohteeksi valittuja kertakäyttöisiä muovituotteita koskevaa sääntelyä varten ehdotetaan erillistä lainsäädäntövälinettä. Tarkoituksena on määritellä erityisiä tavoitteita ja toimenpiteitä, jotta voidaan ehkäistä näiden tuotteiden päätymistä jätteenä mereen ja vähentää niiden vaikutusta merijätteeseen. Tällaisen erillisen lainsäädäntövälineen katsotaan olevan soveltuvin vaihtoehto, jotta vältettäisiin sääntelyn pirstaloituminen. Vaihtoehtoisena lähestymistapana olisi ollut useiden lainsäädännöllisten välineiden muuttaminen. Muutoksen kohteena olisivat olleet meristrategiapuitedirektiivi, pakkaus- ja pakkausjätedirektiivi, jätepolitiikan puitedirektiivi, satamien vastaanottolaiteita koskeva direktiivi sekä kalastuksen valvontaa koskeva direktiivi.

Tiettyjen tuotteiden, kuten esimerkiksi kertakäyttöisten muovituotteiden ja muovia sisältävien kalastusvälineiden osalta, tilanteen yhdenmukaistaminen EU:n tasolla on tarpeen voimassa olevan EU:n lainsäädännön mukaisesti, on kuitenkin tarpeen jättää jäsenvaltioille joustoa, jotta ne voivat valita soveltuvimmat oikeudelliset, hallinnolliset ja taloudelliset välineet määriteltyjen tavoitteiden ja toimenpiteiden täytäntöönpanemiseksi. Tästä syystä direktiivi on asianmukainen oikeudellinen väline suunniteltujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja toimenpiteiden toteuttamiseksi.

3.JÄLKIARVIOINTIEN, SIDOSRYHMIEN KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET

•Jälkiarvioinnit/toimivuustarkastukset

Tätä säädösehdotusta varten on laadittu laaja kuvaus voimassa olevasta lainsäädännöstä, jotta voitaisiin yksilöidä, missä tarvitaan EU:n täydentäviä toimia kertakäyttöisten muovituotteiden aiheuttaman roskaantumisen ja niiden ympäristövaikutusten vähentämiseksi. Näissä säädöksissä puututaan usein eri kulkeutumisreitteihin, ne eivät ole kohdennettuja eikä niiden tavoitteenasettelulla ole vielä ollut toivottua vaikutusta merien roskaantumiseen.

Kuten edellä jaksossa 2 todetaan, äskettäin hyväksytyssä muovistrategiassa yksilöidään sellaisten EU:n tason lainsäädäntöehdotuksen tarve, jossa kohteena ovat erityisesti kertakäyttöiset muovituotteet.

EU:n jätelainsäädännön mukaan kaikki jäte olisi kerättävä ja käsiteltävä asianmukaisesti. Jätelainsäädännössä määritetään kierrätystavoitteet yhdyskuntajätteelle (65 % vuoteen 2030 mennessä) ja muoviselle pakkausjätteelle (55 % vuoteen 2030 mennessä), jotka lisäävät lisää entisestään muovijätteen talteenottoa. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin saavuttaa nämä tavoitteet tehostamatta roskaantumisen estämistä koskevia toimiaan. Jätepolitiikan puitedirektiivin tehdyt viimeisimmät muutokset edellyttävät, että jäsenvaltiot toteuttavat toimia meriroskien päälähteiden yksilöimiseksi ja toteuttavat toimenpiteitä näistä lähteistä peräisin olevien roskien syntymisen ehkäisemiseksi ja määrän vähentämiseksi. Useat riittämättömään jäteinfrastruktuuriin ja epäasianmukaiseen kuluttajakäyttäytymiseen liittyvät tekijät johtavat kuitenkin edelleen roskaantumiseen ja muovin joutumiseen ympäristöön. Tämä aloite täydentää uutta jätelainsäädäntöä tarjoamalla ratkaisuja Euroopan tasolla merkittävään osaan roskaantumisen lähteistä. Aloitteessa korostetaan tuotteisiin kohdistuvaa oikeudellista välinettä. Tämä lähestymistapa on saanut vahvistusta muovisia kantokasseja koskevan direktiivin myötä. Muovisia kantokasseja koskeva direktiivi on ensimmäinen EU:n säädös laatuaan ja sillä on saavutettu todellisia tuloksia kulutuksen vähentymisen ja ko. tuotteiden ympäristövaikutusten vähentymisen myötä.

Meristrategiapuitedirektiivin toimenpideohjelmien arviointi osoittaa, että ne tarjoavat hyödyllisen katsauksen toteutettuihin tai suunniteltuihin toimiin, mutta lisätoimenpiteitä tarvitaan, jotta ne olisivat tehokkaita. Tässä lainsäädäntöehdotuksessa, koska sillä säännellään yksittäisiä pilaantumislähteitä meriympäristön muovisaasteiden aiheuttajien ja reittien yksilöimisen ansiosta.

Eräs yhdyskuntajätevesien käsittelyä koskevan direktiivin rajoituksista, jota arvioidaan parhaillaan, liittyy tulvavesien talteenottoon ja käsittelyyn. Näitä säännöksiä on syytä tarkastella uudelleen. Tällä uudella säädösehdotuksella pyritään ratkaisemaan nämä ongelmat edistämällä tiedotuskampanjoita ja merkintävaatimuksia, joiden tarkoituksena on estää kertakäyttöisten muovituotteiden huuhtominen viemäriin. Jätevesien käsittelyjärjestelmät eivät pysty erottelemaan kaikkia näitä tuotteita jätevedestä.

Kalastusvälijätteitä säännellään useilla EU:n välineillä. Puutteet ovat kuitenkin edelleen huomattavia. Tällä hetkellä on puutetta erityisesti kannustimista, joilla alan toimijat saataisiin varmistamaan, että suurin mahdollinen määrä kalastusvälinjätettä palautuu maihin. Myöskään taakanjakomekanismeja ei ole käytössä. Satamien vastaanottolaitteita koskevan direktiivin käynnissä oleva tarkistus on tämän ehdotuksen linjoilla kalastusvälineiden sääntelyn osalta, koska siinä puututaan aikaisempiin lannistimiin, jotka vähensivät alusten halua tuoda omat sekä kalastusvälineiden mukana tulleet jätteet maihin. Lisäksi kalastuksen valvontaa koskevan asetuksen tarkistuksessa edellytetään, että aluksella olevien kalastusvälineiden merkitään, aluksella on kalastusvälineiden talteenottolaitteet, kadonneet kalastusvälineet otetaan talteen tai niistä raportoidaan, ellei niitä saada takaisin päivittäisen sähköisen raportoinnin kautta. Voimassa olevaa lainsäädäntökehystä voidaan kuitenkin vahvistaa säätämällä kannustimista, joiden avulla kalastusvälineitä voidaan hallinnoida aikaisempaa tehokkaammin erityisenä jätehuollon ja kierrätyksen jakeena. Tällä uudella säädösehdotuksella pyritään vastaamaan tähän laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän avulla.