KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE siirtymisestä analogisista digitaalisiin radio- ja televisiolähetyksiin [SEK(2003)992]

SISÄLLYSLUETTELO

Johdanto

1. Yleiskatsaus siirtymätilanteeseen

1.1. Digitalisoinnin hyödyt ja vaikeudet

1.2. Digitaalilähetysten tilanne EU:ssa

1.2.1. Digitaaliset televisiolähetykset

1.2.2. Digitaaliset radiolähetykset

1.3. Monimutkaiset markkinat; laaja kirjo näkemyksiä ja toimijoita

1.4. Sääntelyn tarve

1.4.1. Sääntelyn ehdot ja säännöt

1.4.2. Riskit

2. Poliittiset painotukset

2.1. Yleisstrategia ja koordinointi

2.1.1. Avoin strategia ja seuranta

2.1.2. Yritysten toimintavapauden ja yhteistyön salliva sääntely

2.1.3. Oikein suhteutettu ja teknologiaan sitoutumaton sääntely

2.2. Digitaalinen vastaanotto

2.2.1. Digitaalivastaanotinten käyttöönoton edistäminen

2.2.2. Tiedottaminen kuluttajille digitaalivastaanottimista ja muutoksesta

2.2.3. Integroidut digitaalitelevisiovastaanottimet

2.2.4. Digitaalinen liitettävyys

2.2.5. Palvelujen yhteentoimivuus

2.2.6. Erityistarpeita omaavat käyttäjät

2.2.7. Digitaalilähetysten vastaanoton esteiden poistaminen

2.3. Palvelut

2.3.1. Siirtovelvoitteet

2.3.2. Tekijänoikeudet

2.3.3. Digitaalisten lähetyspalvelujen monimuotoisuus

3. Taajuushallinto

3.1. Taajuuksien varaaminen tiettyyn käyttötarkoitukseen

3.2. Taajuuksien käyttölupien myöntäminen

LIITE 1 - DIGITAALITELEVISIOMARKKINAT EU:SSA (arviot vuodelta 2002)

LIITE 2 - MUISTILISTA TIEDOISTA, JOTKA VOISIVAT SISÄLTYÄ JÄSENVALTIOIDEN JULKISTAMIIN SIIRTYMÄSUUNNITELMIIN

TIIVISTELMÄ

Siirtyminen analogisista digitaalisiin lähetyksiin on monimutkainen prosessi, johon liittyy pelkkien teknisten muutosten lisäksi paljon laajempiakin yhteiskunnallisia ja taloudellisia vaikutuksia. Digitaalisten lähetysten kehittäminen on myönteinen asia, koska se laajentaa palveluvalikoimaa ja parantaa palvelujen laatua erityisesti digitaalisen signaalin pakattavuuden ansiosta. Tämä sekä tehostaa taajuuksien käyttöä että lisää verkkojen kantokykyä.

Tässä tiedonannossa tarkastellaan siirtymisprosessia ja keskitytään erityisesti jäsenvaltioiden valitsemiin ratkaisuihin digitaalitelevisiolähetysten käynnistämisessä. eEurope 2005 -toimintasuunnitelmassa pyydetään jäsenvaltioita julkistamaan digitaalilähetyksiin siirtymiseen liittyvät suunnitelmansa vuoden 2003 joulukuuhun mennessä. Tässä tiedonannossa ehdotetaan, millaisia tietoja tällaisiin ilmoituksiin voisi sisältyä.

Digitalisointi on alalle suuri haaste, ja sen täytyy perustua markkinavoimiin ja kuluttajakysyntään. Yrittämisen vapaus ja kannustimet ovat tärkeä väline tähän päämäärään pyrittäessä. Lisäksi on tärkeää tiedottaa asiasta kuluttajille, jotta he tietävät milloin digitaalitekniikkaan kannattaa siirtyä ja mitä vaihtoehtoja heillä on. Tässä olisi pyrittävä markkinavetoiseen prosessiin eikä pelkkään infrastruktuurin uusimiseen ilman lisäarvoa kansalaisille. Siirtymisen onnistumista helpottaa kaikkien asiaan liittyvien tahojen - julkishallinnon, lähetysyhtiöiden, laitevalmistajien, vähittäismyyjien ja muiden osapuolten - välinen toimien koordinointi.

Jäsenvaltioiden sääntelyllisten toimien olisi oltava avoimia, perusteltuja, oikeasuhteisia ja oikein ajoitettuja, jotta markkinoiden vääristymisen vaara olisi mahdollisimman pieni. Toimet olisi suunniteltava selkeästi määriteltyjen erityisten poliittisten tavoitteiden ja markkinavaikeuksien perusteella. Tämä edellyttää huolellista vaikutusten arviointia sekä toimenpiteiden toteutuksen ja markkinakehityksen seurantaa. Pakonomainen siirtyminen vastoin alan toimijoiden ja käyttäjien etuja voi johtaa kestämättömään lopputulokseen.

Jäsenvaltioiden sääntelyllisten toimien olisi oltava avoimia, perusteltuja, oikeasuhteisia ja oikein ajoitettuja, jotta markkinoiden vääristymisen vaara olisi mahdollisimman pieni. Markkinatoimijoiden eriarvoinen kohtelu on aina perusteltava. Televisiolähetysten digitalisoimisen olisi oltava kattava ja tasa-arvoinen prosessi, johon sisältyisivät erilaiset verkot, liiketoimintamallit ja palvelut, ilmaislähetykset mukaan luettuina, ja joka kehittäisi kuvanlaatua sekä data- ja vuorovaikutteisia palveluja. Analogisista lähetyksistä olisi yhteiskunnallisten haittavaikutusten minimoimiseksi luovuttava vasta, kun digitaalipalveluilla on kaikkine lisämahdollisuuksineen lähes täydellinen kattavuus.

Sääntely olisi ensisijaisesti toteutettava kansallisella tasolla, koska jäsenvaltioiden välillä on radio- ja televisiotoiminnan markkinoilla ja toimintaperiaatteissa suuria eroja. Myös EU:lla on kuitenkin tehtävänsä erityisesti sisämarkkinanäkökulmasta. EU voisi osallistua prosessiin lähinnä seuraavilla aloilla: vertailuanalyysit, laitestandardit, kuluttajatiedotus sekä lisäarvopalvelujen saatavuuden helpottaminen ja edistäminen. Tiedonannossa ehdotetaan myös, että käynnistettäisiin keskustelu siirtymisen taajuusvaikutuksista yhteisön uuden taajuuspolitiikan puitteissa. Tässä tarkasteltaisiin esimerkiksi mahdollisia tapoja lisätä avoimuutta puhuttaessa maanpäällisille lähetysverkoille myönnettyjen taajuuksien taloudellisesta arvosta. Perimmäisenä tavoitteena on kannustaa taajuuksien tehokkaaseen ja joustavaan käyttöön, mutta turvata samalla kuitenkin radio- ja televisiotoiminnan palvelutehtävä.

Tarkoitus ei ole asettaa yhteistä määräpäivää analogisten lähetysten lopettamiselle tai analogisten vastaanotinten myyntikiellolle. Digitaalilähetysten kansallisia markkinoita ja toimintapolitiikkoja seurataan kuitenkin edelleen tarkasti.

Johdanto

Tässä tiedonannossa analysoidaan markkinoiden ja toimintapolitiikan näkökulmasta keskeisiä kysymyksiä, joita liittyy siirtymiseen analogisesta digitaaliseen lähetystoimintaan. Analogisen teknologian korvaaminen digitaalisella tuo mittavia etuja taajuuksien tehokkaamman käytön ja ohjelmansiirtomahdollisuuksien lisääntymisen myötä; nämä tuovat uusia palveluja, parantavat kuluttajien valinnanvaraa ja lisäävät kilpailua. Näitä etuja korostetaan eEurope 2005 -toimintasuunnitelmassa [1].Tämän toimintasuunnitelman tavoitteena on luoda suotuisat olosuhteet yksityisen sektorin investoinneille ja työpaikkojen synnylle, lisätä tuottavuutta, nykyaikaistaa julkisia palveluja ja antaa kaikille mahdollisuus osallistua maailmanlaajuiseen tietoyhteiskuntaan. Siksi eEurope 2005:n pyrkimyksenä on edistää turvallisia palveluja, sovelluksia ja sisältöjä, joiden perustana ovat laajalti saatavilla olevat laajakaistayhteydet.

[1] eEurope 2005: Tietoyhteiskunta kaikille, KOM(2002) 263 lopullinen. http://europa.eu.int/information_society/ eeurope/news_library/documents/eeurope2005/eeurope2005_fi.pdf

Euroopan komissio suhtautuukin aktiivisesti digitaalitelevisiotoiminnan kehittämiseen ja yleisemmälläkin tasolla tulevaisuuden digitaaliseen lähetystoimintaan ja tähän uuteen teknologiaan siirtymiseen. Komissio ei ota kuitenkaan kantaa analogisen lähetystoiminnan lopettamisajankohtaan, josta on päätettävä jäsenvaltioiden tai alueellisten viranomaisten tasolla.

Tiedonannon ensimmäisessä luvussa esitellään digitaalisen lähetystoiminnan markkinatilanne Euroopan unionissa; monia etuja varjostavat merkittävät siirtymisen esteet. Tämä johtaa keskusteluun olosuhteista, joissa sääntelytoimet ovat oikeutettuja tällaisten esteiden poistamiseksi, ja yleisistä vaatimuksista, joita tällaisissa toimissa on noudatettava.

Toisessa luvussa käsitellään jäsenvaltioiden käytettävissä olevia vaihtoehtoja, jotka perustuvat eurooppalaiseen oikeuteen ja markkinakokemukseen. Tämä kattaa kansallisiin siirtymisstrategioihin liittyviä yleisiä näkökohtia ja digitaalisen lähetystoiminnan vastaanottoon ja palveluihin liittyviä erityisiä kysymyksiä. Siinä myös muistutetaan jäsenvaltioita siitä, että eEurope 2005 -toimintasuunnitelman mukaan niiden on julkistettava digitaalilähetyksiin siirtymiseen liittyvät suunnitelmansa vuoden 2003 loppuun mennessä, ja annetaan niille asiaan liittyviä ohjeita.

Kolmannessa ja viimeisessä luvussa käsitellään digitaaliseen lähetystoimintaan siirtymisen vaikutuksia taajuuksiin ja ehdotetaan laajaa keskustelua tästä aiheesta, josta tulee merkittävä osa kaikkea yhteisön tulevaa taajuuspolitiikkaa.

1. Yleiskatsaus siirtymätilanteeseen [2]

[2] Useita tämän luvun kysymyksiä tarkastellaan yksityiskohtaisemmin Euroopan komission tietoyhteiskunnan pääosaston BIPE consulting -yrityksellä teettämässä tutkimuksessa 'Digital Switchover in Broadcasting', huhtikuu 2002. Tutkimuksen loppuraporttia edelsi kaksi avointa seminaaria ja sen jälkeen järjestettiin julkinen kuuleminen. Ks. http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/regulatory/studies/index_en.htm

1.1. Digitalisoinnin hyödyt ja vaikeudet

Radio- ja televisiotoiminnassa (joihin jäljempänä viitataan yhteisnimellä 'lähetystoiminta' tai 'lähetykset') siirtymisellä tarkoitetaan siirtymistä analogisista digitaalisiin lähetyksiin. Tämä prosessi alkaa digitaalilähetysten aloittamisella ja päättyy analogisten lähetysten lopettamiseen. Prosessin nopeus ja kesto voi vaihdella monin tavoin riippuen sen osapuolista ja siitä, missä määrin valtiovalta puuttuu prosessiin.

Kussakin maassa edetään omaa reittiä, johon usein vaikuttavat alueen yleisradioperinteet. Ideaalitilanteessa analogisista lähetyksistä olisi luovuttava kokonaan vasta siinä vaiheessa, kun digitaalilähetykset ovat yleistyneet laajalti ja ns. analogisia koteja on enää hyvin vähän. Muussa tapauksessa saattaisi aiheutua yhteiskunnallisia haittavaikutuksia, jos monilta kotitalouksilta yksinkertaisesti vietäisiin mahdollisuus seurata televisio- ja radiolähetyksiä. Myös taloudelliset seuraukset saattaisivat olla tuhoisia, jos tällaisia haittavaikutuksia pyrittäisiin sitten torjumaan kalliilla tai markkinoita vääristävillä sääntelytoimenpiteillä.

Siirtyminen merkitsee paljon muutakin kuin pelkkää tekniikan vaihdosta. Kun otetaan huomioon television ja radion merkitys nyky-yhteiskunnassa, muutoksen vaikutukset eivät ole pelkästään taloudellisia, vaan myös yhteiskunnallisia ja poliittisia. Muutos vaikuttaa kaikkiin lähetystoiminnan arvoketjun osiin: sisällöntuotantoon, siirtoverkkoihin ja vastaanottoon. Kaikilla tasoilla tarvitaan teknisiä uudistuksia digitaalilähetysten tueksi. Suurin haaste on vastaanottopuolella: valtava määrä käytössä olevia analogisia vastaanottimia on korvattava tai täydennettävä digitaalitekniikalla. Tähän voidaan päästä digitaalivastaanottimen jo sisältävillä uusilla televisioilla tai radioilla tai liittämällä analogiseen vastaanottimeen ns. digisovitin. Lisäksi usein myös liitännät (kattoantenni, satelliittiantenni, kaapelointi) on sovitettava uuteen tekniikkaan.

Siirtymäolosuhteet ovat televisio- ja radiopalveluissa varsin erilaiset. Digitaalisten televisiolähetysten yleisyys on paljon suurempi. Analogisia ja digitaalisia televisiopalveluja tarjotaan käyttäen erilaisia verkkoja, kuten kaapelitelevisioverkkoja, satelliittiverkkoja ja maanpäällisiä verkkoja (VHF- ja UHF-taajuuksilla). Digitaalista audiovisuaalisisältöä voidaan välittää myös Internetin ja, toistaiseksi vähäisessä määrin, digitaalisten tilaajayhteystekniikoiden (DSL) avulla. Kullakin verkkotyypillä on omat vahvuutensa ja heikkoutensa. Televisiopuolella siirtymisessä on siis kyse moniverkko- ja monikanavaprosessista, eikä digitaalitelevisiolla tarkoiteta pelkästään maanpäällisen verkon digitaalilähetyksiä. Keskustelussa kuitenkin usein keskitytään maanpäällisiin verkkoihin, koska niissä uudella tekniikalla voidaan vapauttaa muuhun käyttöön suuri määrä nyt analogisten lähetysten käytössä olevia taajuuksia, ja koska tällä alalla valtiot ovat perinteisesti osallistuneet toimintaan.

Digitaalitelevisio ei myöskään ole sama asia kuin vuorovaikutteinen televisio. Ensin mainittu viittaa jakeluverkkoon ja onkin tämän tiedonannon pääaihe; jälkimmäisellä taas viitataan tällaisen verkon välityksellä tarjottaviin erityisiin palveluihin. Käytännössä verkkojen käyttöönotto ja palvelujen yleistyminen ovat sidoksissa toisiinsa. Digitaalitelevisio ei liioin tarkoita pelkästään maksullisia lähetyksiä; joissakin jäsenvaltioissa on tarjolla myös digitaalisia ilmaislähetyksiä [3].

[3] Maksullisissa lähetyspalveluissa käyttäjä saa lisäkanavia tai -ohjelmia erityistä lisämaksua vastaan, joka voi olla säännöllinen tilausmaksu tai käyttöperusteinen kertamaksu. Ilmaislähetyksistä ei tarvitse maksaa muuta kuin kaikkien käyttäjien maksama käyttömaksu, joka kattaa tietyllä alueella tarjottavan peruslähetystarjonnan.

Digitaalitekniikan eduista osa liittyy varsinaiseen siirtymäprosessiin ja osasta päästään hyötymään vasta prosessin lopussa eli kun analogiset lähetykset lopetetaan. Kaikki hyödyt juontavat juurensa digitaalisen tiedon käsiteltävyydestä ja pakattavuudesta. Näiden ominaisuuksien ansiosta verkon kapasiteettia voidaan käyttää paljon tehokkaammin kuin analogista signaalia välitettäessä. Tätä tehostumista voidaan hyödyntää monella tavalla. Se mahdollistaa uusien tai nykyistä parempien lähetyspalvelujen tarjonnan: enemmän ohjelmia, ohjelmiin liittyviä parannuksia, parempi äänen- ja kuvanlaatu sekä datapalvelut ja vuorovaikutteiset palvelut, kuten ns. tietoyhteiskuntapalvelut, ja Internet-tyyppiset palvelut.

Maanpäällisten analogisten televisiolähetysten lopettaminen voisi vapauttaa usean sadan megahertsin edestä taajuuksia VHF- ja UHF-taajuusalueilta [4]. Nämä taajuudet voitaisiin osoittaa uuteen käyttöön esimerkiksi eri verkkojen teknisen lähentymisen eli konvergenssikehityksen tuomissa palveluissa, joissa yhdistellään matkaviestintää ja yleisradioverkon datasiirto-ominaisuuksia (kuten matkaviestinnän ns. datacasting-palvelut). Ennen kuin tähän päästään, siirtymäprosessi voi kuitenkin itse asiassa pahentaa taajuuksien puutetta, koska analogista ja digitaalista tekniikkaa käytetään tietyn ajan rinnakkain. Siirtymävaiheen pituudella on siis suuri merkitys varsinkin alueilla, joilla taajuuksilla on ruuhkaa.

[4] VHF-taajuusalueella (41-230 MHz) ja UHF-taajuusalueella (470-960 MHz) Euroopassa on tällä hetkellä varattu maanpäällisille televisio- ja radiolähetyksille hieman yli 500 MHz:n taajuuskaista. Analogisille ja digitaalisille televisiolähetyksille on varattu samat taajuusalueet, toisin kuin radiopuolella. Satelliittilähetyksissä käytetään korkeampia taajuuksia, ilmeisesti ilman taajuuksien puutteeseen liittyviä ongelmia. BIPEn tekemän tutkimuksen mukaan (s. 22, viitetiedot edellä) maanpäällisten analogisten televisiolähetysten lopettaminen vapauttaisi jopa 300 MHz:n edestä taajuuksia. Tämä johtuu siitä, että digitaalilähetystekniikka on valituista teknisistä vaatimuksista riippuen 5-8 kertaa tehokkaampaa kuin analoginen tekniikka. Toisin sanoen yhden analogisen kanavan vaatimille taajuuksille voidaan sijoittaa 5-8 digitaalista kanavaa. Radiotoiminnassa saavutettava taajuussäästö on huomattavasti pienempi.

Kilpailu ja innovointi markkinoilla lisääntyy, kun niiden arvoketjun eri tasoille mahdollisesti tulee uusia toimijoita, kuten uusia lähetysyhtiöitä tai vuorovaikutteisten palvelujen kehittäjiä. Lisäksi siirtyminen tuo erityishyötyjä tietyntyyppisille markkinatoimijoille: siirtokustannukset pienenevät, digitaalivastaanotinten myynti lisääntyy, sisältöä on helpompi varastoida ja käsitellä. Selvää onkin, että mahdolliset hyödyt ja vaikeudet vaihtelevat eri osapuolten kesken sekä kyseessä olevien paikallisten olosuhteiden ja tarkasteltavan verkon mukaan.

Joka tapauksessa siirtyminen aiheuttaa lyhyellä aikavälillä huomattavia kustannuksia ja vaikeuksia, koska arvoketjun kaikissa osissa on tehtävä teknisiä uudistuksia ja taajuuksien käyttö on suunniteltava uudelleen, kysyntää synnyttämään on luotava kiinnostavia palveluja, joita ilman prosessista voisi kokonaisuudessaan tulla taloudellisesti ja poliittisesti kestämätön, ja niiden alan toimijoiden ja kansalaisten epäilykset ja jopa vastustus on voitettava, jotka näkevät riskejä alalla nykyisin vallitsevan tilan horjuttamisessa.

Viime aikoina digitaalilähetysten aloittamiseen on vaikuttanut tieto- ja viestintätekniikan markkinoilla vallinnut tilanne, jolle luonteenomaista on ollut pääoman rajallinen saatavuus. Tämä vähentää jossain määrin painetta nopeuttaa analogisten lähetysten lopettamista käytössä olevien taajuuksien vapauttamiseksi. Lisäksi vuorovaikutteisten televisiopalvelujen ja eri verkkoja yhdistelevien palvelujen markkinapotentiaalin kehittyminen vie aikansa ja on vielä epävarmaa, ovatko kuluttajat valmiita maksamaan tällaisista palveluista. Yhteenvetona voidaan todeta, että edistyminen on arvioitua hitaampaa ja joissain maissa suhtaudutaan epäilevästi analogisten lähetysten lopettamiseen liittyviin tavoitteisiin. On varmaa, että televisio- ja radiolähetykset tulevat tulevaisuudessa muuttumaan täysin digitaalisiksi, mutta sitä on vaikea sanoa, milloin ja miten tämän tapahtuu. Joissain EU-maissa siirtyminen voi olla pitkä prosessi, jonka tulokset ovat epävarmoja. Esimerkiksi vapautuvien ja uuteen tehokkaampaan käyttöön osoitettavien taajuuksien määrä riippuu poliittisista ja markkinaolosuhteista.

1.2. Digitaalilähetysten tilanne EU:ssa

1.2.1. Digitaaliset televisiolähetykset

Digitaaliset televisiolähetykset aloitettiin Yhdysvalloissa vuonna 1994 ja Euroopassa 1996 ensin satelliittiverkoissa ja myöhemmin maanpäällisissä verkoissa käyttäen DVB-standardia (Digital Video Broadcasting). EU:ssa levinneisyysaste oli vuonna 2002 keskimäärin arviolta 21 prosenttia kotitalouksista (yht. 32 miljoonaa kotitaloutta). Satelliittiverkkojen osuus oli 13,9 prosenttia (21,5 miljoonaa kotitaloutta), kaapeliverkkojen osuus 5,2 prosenttia (8,1 miljoonaa kotitaloutta) ja maanpäällisten verkkojen osuus 1,7 prosenttia (2,6 miljoonaa kotitaloutta) [5]. Satelliittiverkoissa digitalisoituminen on markkinavetoista. Myös kaapeliverkoissa digitalisointi on pitkälti markkinavetoista, mutta analogisten lähetysten lopettaminen on kaukaisempi vaihtoehto kuin satelliittipuolella. Vaikeinta siirtyminen on maanpäällisissä televisioverkoissa, koska joillain alueilla on puutetta taajuuksista, laajan kattavuuden saavuttaminen on kallista, verkkokapasiteetti on suhteellisen pieni, kilpailevaa televisiotarjontaa on jo markkinoilla ja alalla on koettu liiketoiminnallisia epäonnistumisia.

[5] Ks. tarkemmat tiedot liitteessä 1.

"Televisio ilman rajoja" -direktiivi [6] muodostaa yhteisen viitekehyksen televisiopalvelujen tarjonnalle Euroopan unionissa. Markkinoiden rakenteessa on kuitenkin huomattavia kansallisia eroja esimerkiksi erityyppisten televisioverkkojen (maanpäälliset, kaapeli- ja satelliittiverkot) levinneisyydessä ja liiketoimintamalleissa (ilmaislähetykset vs. maksulliset lähetykset), mutta tämän lisäksi kansallisia eroja on myös periaatteellisella tasolla esimerkiksi suhtautumisessa digitalisointiin.

[6] Neuvoston direktiivi 89/552/ETY, annettu 3 päivänä lokakuuta 1989, televisiotoimintaa koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta, EYVL L 298, 17.10.1989, s. 23, muutettuna direktiivillä 97/36/EY, EYVL L 202, 30.7.1997, s. 60, ja parhaillaan tarkastelun alaisena. http://europa.eu.int/comm/avpolicy/regul/ twf/newint_en.htm

Toistaiseksi digitaalilähetykset ovat lisääntyneet lähinnä maksullisten satelliittilähetysten myötä, ja ilmaislähetysten osuus on vielä alle 20 prosenttia kaikista digitaalisista televisiolähetyksistä. Maksullisten lähetysten vetureina ovat puolestaan olleet laaja kanavatarjonta ja suositut ohjelmasisällöt sekä lähetysyhtiöiden hintatuki digisovittimille. Maksutelevisiopalvelut, ja sitä kautta digitaalilähetykset, ovat kehittyneet parhaiten maissa, joissa analogisissa lähetyksissä tärkeimpänä jakelukanavana on ollut maanpäällinen verkko, ja joissa on ollut, toisin kuin kaapelitelevisiomaissa, saatavilla vain muutama kanava. Maksullisten lähetysten ja sitä myötä digitaalisten lähetysten lisääntyminen on kuitenkin hidastunut. Näyttää siltä, että monet ihmiset tuskin koskaan tulevat tilaamaan maksullisia palveluja ainakaan nykyisessä muodossa ja varsinkaan kaapelitelevisiomaissa. Tämä johtuu monista syistä, kuten maksutelevision lisäkustannuksista ja tyytyväisyydestä ilmaislähetysten tarjontaan. Näin ollen digitaalinen televisiotoiminta tarvitsee perinteisten maksullisten lähetysten lisäksi uusia moottoreita ja selvempää palvelujen eriyttämistä analogisista palveluista. Tällaisia houkuttimia voitaisiin luoda esimerkiksi tarjoamalla erilaisia yhdistelmiä seuraavista ominaisuuksista: entistä laajempi valikoima ilmaislähetyksiä muun muassa maanpäällisen digitaalisen verkon ohjelmatarjonnassa, parempi kuvanlaatu, data- ja vuorovaikutteiset palvelut sekä matkaviestintään liittyvät ja liikkuvuutta tukevat palvelut.

1.2.2. Digitaaliset radiolähetykset

Tilanne on herkempi erillisissä digitaalisissa radiopalveluissa eli radiopalveluissa, joita ei tarjota samassa palvelupaketissa jonkin digitaalitelevisiolähetysten kanavakokonaisuuden kanssa tai Internetin välityksellä. Toisin kuin Yhdysvalloissa ja eräissä muissa osissa maailmaa, Euroopassa ei vielä ole satelliittivälitteisiä digitaaliradiolähetyksiä. Maanpäällisen verkon digitaaliset radiolähetykset aloitettiin 1995 käyttäen Eureka-147 - DAB-standardia (Digital Audio Broadcasting). Markkinoilla on kuitenkin tuskin lainkaan digitaalivastaanottimia eikä näin ollen myöskään kuuntelijoita, joskin tilanne lähti, erityisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa, paranemaan vuonna 2002.

Suurimpana ongelmana on korvata miljoonat yleensä hyvin halvat analogiset vastaanottimet kalliimmilla digitaalilaitteilla. Useimmat kuluttajat eivät ole tietoisia digitaalisista radiopalveluista ja kokevat saavansa analogisilla laitteilla hyvän vastineen rahoilleen. Digitaalitekniikan suoma lisäarvo, tai ainakin kuluttajien käsitys tästä lisäarvosta, ei näyttäisi vielä riittävältä perustelulta lisäkustannuksille keskivertokuluttajan näkökulmasta, joskin hinnat ovat laskussa. Lisäksi vastaanotinten hinnan tukeminen on Euroopassa vaikeaa, koska maksullisten radiopalvelujen mahdollisuudet ovat vähäiset. Samoin on selvää, että vaikka analogiset radiolähetykset lopetettaisiin kokonaan, tässä vapautuisi vain vähän taajuuksia verrattuna televisiolähetysten digitalisoimiseen, ja nämäkin taajuudet tarvittaisiin todennäköisesti radiopalvelujen lisääntyvän kysynnän tyydyttämiseen.

Sekä digitaalisten televisio- että radiolähetysten markkinat ovat useimmissa jäsenvaltioissa vielä alkuvaiheessa, jossa vaikeudet ovat pikemminkin kaupallisia kuin teknisiä. Uusia hankkeita kuitenkin edelleen käynnistetään, lähes kaikki jäsenvaltiot ovat edistäneet digitaalitelevision kehitystä poliittisin toimin ja monissa näin on tehty myös digitaalisten radiopalvelujen kohdalla.

1.3. Monimutkaiset markkinat; laaja kirjo näkemyksiä ja toimijoita

Siirtymäprosessiin ei ole olemassa yhtä mallia tai menettelytapaa. Saadut kokemukset vaihtelevat paikallisten olosuhteiden ja verkkotyypin mukaan. Tästä syystä tässä tiedonannossa on voitu tehdä vain yksinkertaistava yleisanalyysi. Asiasta käytävässä keskustelussa - ja tässä tiedonannossa - keskitytään maanpäällisen verkon televisiotoimintaan kahdesta syystä: markkinavetoinen digitalisointi on kohdannut suurempia vaikeuksia kuin muissa verkoissa, ja valtion osallistuminen on laajempaa ja poliittiset panokset korkeampia, lähinnä taajuuksien vapauttamispaineen vuoksi ja koska maanpäällisen verkon toiminnan mielletään liittyvän yleensä valtakunnallisiin ilmaislähetyksiin.

Siirtyminen on monimutkainen ja pitkä prosessi, jossa on monia muuttujia ja joka vaikuttaa enemmän tai vähemmän suoraan moniin tahoihin, kuten käyttäjiin/kuluttajiin [7], alan yrityksiin ja viranomaisiin. Kukin eturyhmä voidaan edelleen jakaa alaryhmiin. Käyttäjät voidaan luokitella digitaalitelevisioon suhtautumisen perusteella esimerkiksi seuraavasti: nykyiset tai potentiaaliset maksutelevisiopalvelujen tilaajat, jotka olettavat kaikkien maksutelevisiolähetysten muuttuvan ennemmin tai myöhemmin digitaalisiksi; nykyiset tai potentiaaliset ilmaislähetysten katsojat, jotka ovat jo hankkineet tai ovat valmiita hankkimaan digitaalivastaanottimen; sekä katsojat, jotka joka tapauksessa ovat eri syistä haluttomia hankkimaan minkäänlaisia maksullisia tai ilmaisia digitaalisia televisiopalveluja. Siirtymästrategian valinnan ja käyttäjäryhmien suhteellisten osuuksien välillä vallitsee vuorovaikutussuhde: strategia vaikuttaa osuuksiin ja osuudet ohjaavat strategiaa. Erityisesti se, missä määrin markkinavoimat voivat yksin johtaa digitalisoitumiseen, riippuu sellaisten kuluttajien määrästä ja päättäväisyydestä, jotka eivät ole halukkaita siirtymään digitaalilähetyksiin.

[7] Niiden käyttäjien, eli katsojien ja kuuntelijoiden, määrä, joihin siirtyminen mahdollisesti vaikuttaa, on paljon suurempi kuin kuluttajien määrä, johon lasketaan kuuluviksi ainoastaan vastaanotinten ostajat ja palvelujen tilaajat. Viimeksi mainitut kuitenkin määräävät, missä määrin siirtyminen voi olla markkinavetoinen prosessi. Tarkempi analyysi käyttäjien suhtautumisesta digitaalilähetyksiin on BIPEn tutkimuksessa (viite edellä), jossa on analysoitu myös muiden toimijoiden kantoja.

Siirtyminen koskettaa myös monia alan yrityksiä, kuten sisällöntuottajia, palveluntarjoajia, verkko-operaattoreita ja laitevalmistajia. Osa näistä toimii jo analogisten lähetysten markkinoilla, osa kärkkyy uusia liiketoimintamahdollisuuksia. Samoin monet kansallisen ja kansainvälisen hallinnon elimet ovat kiinnostuneita siirtymisestä siinä määrin kuin se vaikuttaa poliittisten tavoitteiden saavuttamiseen.

1.4. Sääntelyn tarve

Keskeinen kysymys on, pitäisikö viranomaisten puuttua tilanteeseen siirtymisen nopeuttamiseksi ja/tai vaikuttaakseen muutoin prosessiin. Tämä olisi perusteltua kahdella edellytyksellä: ensinnäkin on tärkeää se, missä määrin asiaan liittyy yleinen etu, eli miten laajasti mahdolliset hyödyt/haitat koskevat koko yhteiskuntaa pikemminkin kuin tiettyjä ryhmiä tai yksilöitä. Toinen edellytys on se, että markkinat epäonnistuvat, eli markkinavoimat eivät yksinään pysty tuottamaan yleisen hyvinvoinnin kannalta toivottua tulosta. Toisin sanoen markkinatoimijoiden toiminta ei pysty kokonaan kattamaan siirtymisen kustannuksia. Näiden edellytysten täyttymisen ja merkityksen arviointi kuuluu ensisijaisesti toimivaltaisten viranomaisten poliittiseen harkintavaltaan ja lähetystoiminnan tapauksessa päätös kuuluu yleensä kansallisille ja/tai alueviranomaisille. Joka tapauksessa päätös ei saisi olla mielivaltainen, vaan sen olisi perustuttava järkevään markkina-analyysiin.

Yleisen edun näkökulmasta digitalisoinnin mahdolliset edut voidaan suunnata palvelemaan erilaisia esimerkiksi yhteiskunnallisia, kulttuurisia, poliittisia ja taloudellisia päämääriä. Yleensä näiden päämäärien välille on löydettävä kompromissi. Osa analogisten lähetysten lopettamisella vapautetuista taajuuksista voitaisiin esimerkiksi jakaa uudelleen operaattoreille, jotka käyttäisivät niitä eri palvelujen tukemiseen, tai investoida uudelleen lähetystoimintaan palvelun parantamiseksi ja laajentamiseksi.

Radio- ja televisiotoiminta poikkeaa muista aloista, koska sillä on keskeinen rooli modernissa demokraattisessa yhteiskunnassa erityisesti yhteiskunnallisten arvojen kehittämisessä ja välittämisessä. Radio- ja televisiotoiminnalla on ainutlaatuisia ominaisuuksia. Se on niin yleistynyt, että se kattaa lähes koko väestön eri lähetysverkoissa; mittava uutis- ja ajankohtaistarjonta sekä kulttuuriohjelmat tarkoittavat, että se sekä vaikuttaa yleiseen mielipiteeseen ja sosiokulttuurisiin arvoihin että heijastaa niitä. Siirtyminen digitaalitelevisioon saattaa vaikuttaa näihin yleisiin etuihin. On tärkeää varmistaa monipuolisen televisiopalveluvalikoiman jatkuvuus ilman syrjintää ja tasavertaisten mahdollisuuksien pohjalta kaikille väestönosille. Erityisesti tämä on edellytys julkisen palvelun lähetystoiminnan harjoittajille, joilla on erityisvelvoitteita.

Markkinoiden epäonnistumisen todennäköisyys on sidoksissa siirtymisen toteutusympäristön monisäikeisyyteen ja osapuolten vuorovaikutussuhteisiin. Kaikilla on etuja valvottavana ja kaikki pyrkivät vaikuttamaan tärkeimpiin muuttujiin: Aloitetaanko maanpäällisen verkon digitaalilähetykset vai ei? Miten kauan siirtymävaihe kestää ja milloin analogiset lähetykset lopetetaan? Tarvitaanko sääntelyä ja jos tarvitaan, niin millaista sen tulisi käytännössä olla? Kokonaisuuden kannalta parhaaseen mahdolliseen tulokseen - nopeaan ja tehokkaaseen siirtymiseen mahdollisimman vähäisin yhteiskunnallisin ja taloudellisin vaikutuksin - päästään kuitenkin todennäköisesti tärkeimpien osapuolten koordinoiduilla toimilla eikä yksittäisten strategioiden vastakkainasettelulla.

Ainakin maanpäällisen verkon radio- ja televisiotoiminnassa eräät rakenteelliset puutteet haittaavat yhteistyötä markkinoilla ja hidastavat siirtymistä. Tällaisia ovat esimerkiksi ns. vapaamatkustaja-ilmiö [8], oligopolistiset markkinapiirteet sekä lukkiutuneet 'muna-vai-kana'-näkemyserot. Tarkemmin sanottuna voi olla niin, että siirtymisestä hyötyvät loppujen lopuksi muut tahot (laitevalmistajat ja vapautuvista taajuuksista mahdollisesti hyötyvät toimijat, kuten uudet lähetysyhtiöt) kuin ne jotka todennäköisesti joutuvat vastaamaan kustannuksista (loppukäyttäjät ja nykyiset lähetysyhtiöt). Jälkimmäiset eivät siis koe suurtakaan tarvetta osallistua kustannuksiin ja siirtymiseen liittyvään taakanjakoon. Tällaisen tilanteen korjaaminen edellyttäisi koordinointia hyötyjen ja kustannusten jakamiseksi kaikkien osapuolten kesken, mieluiten vain vähäisellä valtiovallan puuttumisella asiaan tai täysin ilman sitä. Tässä suhteessa viranomaisten ja erityisesti kilpailuviranomaisten on löydettävä tarkka tasapaino markkinakilpailun ja osapuolten yhteistyön välillä. Tällaista tasapainoa haettaessa on selkeästi ymmärrettävä sekä markkinoiden dynamiikka että poliittiset tavoitteet.

[8] Tilanne, jossa yksittäiset markkinatoimijat välttävät siirtymäkustannuksia, koska ne voivat ilman kustannuksiakin aikanaan nauttia prosessista saatavasta yleishyödystä.

1.4.1. Sääntelyn ehdot ja säännöt

Jos sääntely katsotaan tarpeelliseksi, on tehtävä päätös sen säännöistä osana johdonmukaista siirtymästrategiaa. Julkisen vallan toimien olisi oltava avoimia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuihin poliittisiin tavoitteisiin, markkinaesteisiin ja toteutustason olosuhteisiin. Näin luotaisiin kaikille osapuolille vakaat edellytykset valmistautua muutoksiin ja pienennettäisiin mielivaltaisuuksien tai syrjinnän varaa.

Komission tiedonannossa Kohti sähköisen viestinnän perusrakenteiden ja niihin liittyvien palvelujen uutta järjestelmää -- Vuoden 1999 viestintäalan uudelleentarkastelu esitettiinkin viisi sääntelyn pääperiaatetta. Nämä periaatteet vahvistettiin tiedonannossa, joka koski periaatteita ja suuntaviivoja yhteisön audiovisuaalipolitiikalle digitaaliaikaa varten [9]. Sääntelyn on:

[9] KOM (1999) 539 ja KOM (1999) 657 lopullinen, saatavana

- perustuttava selkeästi määriteltyihin poliittisiin tavoitteisiin,

- rajoituttava tavoitteiden saavuttamiseen vaadittavaan minimiin,

- parannettava edelleen oikeusvarmuutta dynaamisilla markkinoilla,

- pyrittävä olemaan tekniikasta riippumatonta,

- tultava täytäntöön pannuksi mahdollisimman lähellä markkinoita.

Keskeinen kysymys kansallisissa siirtymästrategioissa on suhtautuminen digitaalisen lähetystoiminnan toimilupiin ja niihin liitettäviin velvoitteisiin. Tähän liittyy poliittisia päätöksiä verkkojen kilpailusta suhteessa niiden keskinäiseen täydentävyyteen, verkko-operaattorien määrästä, verkkojen käyttöönottoaikataulusta ja -suunnitelmasta jne. Lisäksi on olemassa laaja valikoima mahdollisia keinoja edistää siirtymistä; keinot vaihtelevat tiedotuskampanjoiden kaltaisista edistämistoimista pakottaviin keinoihin, kuten analogisten lähetysten lopettamisen määräpäiviin tai pakollisiin laitestandardeihin esimerkiksi digitaalivirittimien kohdalla. Keinot voivat vaihdella myös kohderyhmän mukaan (kuluttajat, laitevalmistajat, lähetysyhtiöt, vapautuneiden taajuuksien mahdolliset käyttäjät jne.). Suunniteltujen toimenpiteiden vaikutukset olisi arvioitava ennakoivalla talousanalyysillä, jotta voidaan varmistaa odotettujen kustannusten ja hyötyjen oikeudenmukainen jakautuminen; julkisten toimien ei pitäisi johtaa tilanteisiin, joissa tietyt tahot joutuvat valtaosin vastaamaan muutoksen kustannuksista, mutta toiset pääsevät nauttimaan hyödyistä.

Ajoitus on tärkeä tekijä siirtymistä ohjaavissa julkisissa toimissa. Ennenaikaiset tai myöhästyneet toimet voivat olla hyödyttömiä tai jopa haitallisia, koska ne voivat vääristää markkinoita. Oikein ajoitettu sääntely edellyttää hyvää markkinatilanteen ja -kehityksen tuntemusta, ja näin ollen niiden säännöllistä seurantaa ja analysointia. Periaatteessa analogisten lähetysten lopettaminen varhaisessa vaiheessa voi aiheuttaa enemmän erimielisyyksiä, mutta myöhäinen lopettaminen saattaa vähentää mahdollisia hyötyjä. Tässä yhteydessä siirtymäprosessi voidaan jakaa kolmeen päävaiheeseen: maksutelevisiopalvelujen vetämä käyttöönottovaihe, jossa operaattorit ennemmin tai myöhemmin siirtävät asiakkaansa digitaalitekniikkaan; vakauttamisvaihe (joka on nyt alkamassa maissa, joissa digitaalitelevisiotoiminta on kehittynyt pisimmälle), jossa kuluttajat hankkivat digitaalitelevision voidakseen vastaanottaa digitaalisia ilmaislähetyksiä; ja analogisten lähetysten lopettamisvaihe, jossa myös sellaiset käyttäjät, jotka eivät ole kiinnostuneita minkäänlaisista digitaalitelevisiopalveluista, joutuvat siirtymään niihin joko julkisen laitehintatuen avulla tai ilman sitä.

Valtiovalta voi tukea digitaalitelevision yleistymistä kaikissa kolmessa vaiheessa, mutta voimakkaimmat toimet olisi varattava analogisten lähetysten päättämisvaiheeseen, kun ala on itse tehnyt kaikkensa kuluttajien käännyttämiseksi. Tämän vuoksi viranomaisten on varmistettava suotuisa ja vakaa sääntely-ympäristö, ja vahvistettava toimiaan, kun markkinavoimat eivät enää riitä. Näin voi olla esimerkiksi silloin, kun digitaalipalvelujen katsotaan edistyvän liian hitaasti poliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

1.4.2. Riskit

Lähetystoiminnassa valtiovallan osallistumisen perinteet ovat vahvemmat kuin muilla tieto- ja viestintäaloilla kuten televiestinnässä, jossa markkinoiden vapauttamisen vaikutukset ovat olleet suurempia. Tätä on perusteltu lähetysten sisällön poliittisella ja yhteiskunnallisella merkityksellä, jonka vuoksi on varmistettava, että tietyt laadun ja moniarvoisuuden vähimmäisvaatimukset täyttyvät. Maanpäällisen verkon lähetystoiminnassa valtiovalta on mukana erityisen vahvasti, koska siinä käytetään paljon taajuuksia, jotka ovat rajallinen luonnonvara, ja koska maanpäällisen verkon lähetysten mielletään usein liittyvän valtakunnallisiin ilmaiskanaviin.

Analogiset lähetykset aloitettiin kuitenkin hyvin erilaisissa olosuhteissa kuin nyt digitaalilähetykset. Analogisten lähetysten aloitusvaiheessa yleisradioverkko oli ainoa vaihtoehto; kilpailua ei ollut ja markkinat muokattiin täysin julkisen vallan toimesta. Nyt käytössä on monentyyppisiä verkkoja, kilpailu markkinoilla on laajaa ja teknologian kehitys nopeampaa. Näissä olosuhteissa siirtyminen digitaalitekniikkaan merkitsee alalle suurta haastetta, johon on vastattava markkinavetoisesti. Viranomaisten olisi helpotettava ja valvottava prosessia, sikäli kuin se on perusteltua yleisen edun mukaisena toimintana.

On arvioitava sekä sääntelyn että sääntelemättömyyden riskit. Sääntelemättömyys saattaa johtaa markkinoiden epäonnistumiseen ja vaarantaa yleisen edun edellä kuvatussa mielessä. Sääntelyssä taas on vaarana, että sääntelyperiaatteissa suositaan tiettyjä alan toimijoita, jotka pyrkivät vähentämään taloudellista riskiään, ja vähennetään näin kilpailua ja innovointipainetta. Tällä voi olla haittavaikutuksia, kuten ns. moraalinen riski [10] tai markkinoiden pysähtyminen, ja se voi lopulta hidastaa siirtymäprosessia. Käytännössä tällaiset tahot voivat liioitella digitaalisen lähetystoiminnan etuja, kun ne sotkevat keskenään yksityisen ja yleisen edun. Ne saattavat vakuuttaa viranomaiset antamaan itselleen tukea (juridista, taloudellista tai muunlaista) yleisen edun nimissä, ja saada näin kilpailuetua kilpailijoihin nähden. Tämä voisi vääristää markkinoita, ellei ratkaisuja pystytä avoimesti perustelemaan.

[10] 'Moraalinen riski' on rahoitusvalvonnan termi, jota käytetään kuvaamaan tilannetta, jossa sijoittajat toimivat holtittomasti, koska tietävät, että keskuspankki ei päästä heitä konkurssiin.

Lisäksi julkiset toimet - tai pelkkä ilmoitus suunnitelluista julkisista toimista - jotka osoittautuvat jostain syystä (väärä mitoitus, syrjivyys, väärä ajoitus) soveltumattomiksi, saattavat olla haitallisia. Tämä voi edelleen vaikeuttaa digitaalilähetysten yleistymistä, koska sen seurauksena julkisia toimia peräänkuulutetaan enemmän kuin olisi alun perin ollut tarpeen. Jos viranomaiset esimerkiksi ilmoittavat liian aikaisin, että pian analogisten lähetysten lopettamisen jälkeen kaikille pelkän analogisen vastaanottimen omistaville käyttäjille annetaan digitaalivastaanotin ilmaiseksi, käyttäjät eivät ole kovinkaan innokkaita maksamaan digitaalilaitteestaan. Samoin mahdollisesti epäkypsien tai hintavia teknisiä muutoksia edellyttävien standardien asettaminen väärään aikaan saattaa hidastaa investointeja. Lisäksi on selvää, että kaikissa kansallisten viranomaisten toimissa on noudatettava EU:n oikeutta ja erityisesti sen sisämarkkina- ja kilpailulainsäädäntöä.

2. Poliittiset painotukset

Kuten edellä on selitetty, muutoksen on oltava markkinavetoista ja siinä on keskityttävä käyttäjiin. Haasteena on edistää kysyntää niin, että prosessi on palveluvetoinen pikemminkin kuin pelkkä infrastruktuurin uudistus ilman kansalaisten kokemaa lisäarvoa. Tästä syystä eri kuluttajaryhmille on tarjottava kiinnostavia, käyttäjäystävällisiä ja kohtuuhintaisia palvelukokonaisuuksia ja laitteita. Tämä on pääasiassa alan yritysten tehtävä.

Myös julkisella vallalla voi kuitenkin olla osuutensa tässä, kun otetaan huomioon asiaan liittyvät yhteiskunnalliset ja teollisuuspoliittiset edut ja se, että eräät keskeiset prosessin osatekijät ovat viranomaisten vastuulla. Julkisen vallan toimet kuuluvat ensisijassa kansallisille ja/tai alueviranomaisille, jotka ovat lähinnä vastuussa lähetyssisältöihin liittyvästä politiikasta ja toimiluvista. EU:n toimielimillä on kuitenkin entistä enemmän tehtäviä asiaan liittyvillä aloilla, kuten sähköisen viestinnän verkkojen, myös radio- ja televisioverkkojen, sääntelyssä. Nekin voivat - toissijaisuusperiaatteen sallimissa rajoissa - myötävaikuttaa siirtymäprosessiin. Euroopan tasoinen koordinointi voi lisätä alan sääntelyn vakautta, helpottaa mittakaavaetujen saavuttamista laitepuolella ja lopulta vähentää markkinoiden pirstaleisuutta. Itse asiassa jotkut sisämarkkinoihin liittyvät yhteisön toimivallan osa-alueet ovat merkityksellisiä siirtymäprosessin kannalta. Pohjimmiltaan siirtymisessä on kyse teollisuuden muutoksesta, jossa haasteena on sovittaa yhteen jäsenvaltioiden kulttuurinen monimuotoisuus ja Euroopan sisämarkkinoilta saatavat mittakaavaedut.

Tässä luvussa tarkastellaan kohdassa 2.1 yleisstrategiaa ja koordinointia, ja kohdassa 2.2 esitetään jäsenvaltioille poliittisia suuntaviivoja siirtymäprosessin helpottamiseksi. Tämän avulla niiden pitäisi olla helpompi päästä eEurope 2005 -toimintasuunnitelman tavoitteeseen, jonka mukaan niiden on "julkistettava digitaalilähetyksiin siirtymiseen liittyvät suunnitelmansa vuoden 2003 loppuun mennessä" [11]. Kuten eEuropessakin, tässä keskitytään televisiotoimintaan, mutta monet havainnot soveltuvat myös radiotoimintaan.

[11] Siirtyminen digitaalitekniikkaan. Digitaalitelevisioon siirtymisen nopeuttamiseksi jäsenvaltioiden olisi selkeästi tiedotettava analogisten lähetysten lopettamiseen liittyvistä ehdoista. Jäsenvaltioiden olisi julkistettava digitaalilähetyksiin siirtymiseen liittyvät suunnitelmansa vuoden 2003 loppuun mennessä. Tällaisia tietoja voisivat olla esimerkiksi etenemissuunnitelma ja arvio markkinaolosuhteista sekä mahdollisesti päivämäärä analogisten yleisradiolähetysten lopettamiselle, mikä mahdollistaisi vapautuvien taajuuksien osoittamisen muuhun käyttöön. Tällaisten kansallisten suunnitelmien olisi oltava myös mahdollisuus korostaa järjestelmäriippumatonta lähestymistapaa digitaalitelevisioon ottamalla huomioon kilpailevat eri jakeluverkot (lähinnä satelliittiverkot, kaapeliverkot ja yleisradioverkot). eEurope 2005: Tietoyhteiskunta kaikille, KOM(2002) 263 lopullinen. http://europa.eu.int/information_society/ eeurope/news_library/documents/eeurope2005/eeurope2005_fi.pdf

Kaikissa EU:n toimissa on otettava huomioon toissijaisuusperiaate ja kansallisten radio- ja televisiolähetysmarkkinoiden ja -toimintaperiaatteiden erityispiirteet. Tästä syystä ei ole EU:n asia päättää joissain EU-maissa ja muualla kaavailluista toimenpiteistä, kuten yhteisen määräpäivän asettamisesta analogisten lähetysten lopettamiselle tai digitaalivastaanotinten määräämisestä pakollisiksi. EU jatkaa kuitenkin digitaalitekniikkaan siirtymisen valvontaa ja digitaalisen lähetystoiminnan tukemista Euroopassa [12].

[12] Tämä lähestymistapa noudattaa myös Euroopan parlamentin kehotusta, jossa se "kehottaa komissiota ja jäsenvaltioita asettamaan digitaalitelevision kehittämisen ja sen saattamisen yleisesti käyttöön tärkeälle sijalle poliittisella esityslistalla". Ks. Euroopan parlamentin päätöslauselma B5-0488/2002, kohta 1. http://www3.europarl.eu.int/omk/ omnsapir.so/pv2?PRG=TITRE&APP=PV2&LANGUE=EN&TYPEF=TITRE&YEAR=02&Find=digital+television&FILE=BIBLIO&PLAGE=1

Taajuuskysymyksiä tarkastellaan erikseen niiden erityismerkityksen vuoksi ja jotta asiasta voitaisiin käynnistää laajempi eurooppalainen keskustelu.

2.1. Yleisstrategia ja koordinointi

2.1.1. Avoin strategia ja seuranta

Kuten edellä on todettu, poliittisella avoimuudella parannetaan ennakoitavuutta markkinatoimijoiden (myös kuluttajien) kannalta, kannustetaan toiminnan koordinointiin ja lopulta helpotetaan siirtymäprosessia. Tästä syystä eEurope 2005 -toimintasuunnitelmassa pyydetään jäsenvaltioita julkistamaan siirtymissuunnitelmansa vuoden 2003 loppuun mennessä. Tämä voisi kattaa erityisesti tavan, jolla ne organisoivat ja prosessin ja valvovat sitä, eri osapuolten osallistumistavat sekä poliittiset välineet siirtymisen edistämiseksi [13].

[13] Tarkempia ehdotuksia tässä yhteydessä annettavista tiedoista on liitteessä 2.

EU:n tasolla jäsenvaltioiden kokemusten vertailu ja jatkuva seuranta antaisivat tärkeää tietoa suunnitelmien ja markkinoiden kehityksestä. Tätä voitaisiin hyödyntää EU:n päätöksenteossa, kun pyritään löytämään keinoja kehittää sisämarkkinoita. Komissio jatkaa myös EU:n digitaalitelevisiomarkkinoita koskevan tiedon vuotuista keräämistä, kuten vuosina 2001 ja 2002 [14].

[14] Ks. telealan sääntelypaketin täytäntöönpanoa koskeva raportti http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/implementation/annual_report/8threport/index_en.htm

2.1.2. Yritysten toimintavapauden ja yhteistyön salliva sääntely

Digitaalilähetysten markkinoiden luominen on monimutkainen prosessi, joka edellyttää monilta toimijoilta huomattavia investointeja verkkojen rakentamiseen, perustekniikoiden kehittämiseen, päätelaitteiden myymiseen, kiinnostavien palvelujen tarjontaan ja käyttöönoton edistämiseen. Alan yrityksillä on oltava kannustimia investointeihin ja liikkumatilaa löytää onnistuneita liiketoimintaratkaisuja. Tämä edellyttää vakaata sääntely-ympäristöä ja sellaisia palveluntarjoajien toimilupaehtoja, joissa luvan kesto mahdollistaa riittävän tuoton investoinneille, ottaen huomioon siirtymisen aiheuttamat lisäkustannukset. Lisäksi houkuttelevuutta tulisi lisätä lupien uusittavuudella. Toimilupaehdoilla tulisi myös helpottaa riittävän verkkokapasiteetin tarjontaa laajan palveluvalikoiman mahdollistamiseksi.

Viranomaisten olisi kuitenkin seurattava markkinoiden kehitystä, kuultava alan yrityksiä ja oltava tarpeen mukaan valmiita tarkistamaan tai tulkitsemaan joustavasti siirtymäsääntöjä, kuten ehtoja jotka koskevat käyttöönoton aikataulua ja kattavuutta, siirto- ja päätelaitetekniikkaan liittyviä valintoja, omistusosuusmääräyksiä, hintakattoja, veroja, rinnakkaislähetysten laajuutta ja aikaväliä tai velvoitteita lähettää tiettyjä ohjelmia. Viranomaiset saattavat joutua tekemään kompromisseja nopeamman siirtymisen ja muiden poliittisten tavoitteiden, kuten moniarvoisuuden tason välillä. Niiden on otettava huomioon poliittisten valintojen vaikutus markkinakilpailuun. Haasteena on löytää oikea tasapaino eri poliittisten tavoitteiden välillä samalla, kun noudatetaan oikeudellisia vaatimuksia, jotta voidaan maksimoida yhteinen hyvinvointi. Esimerkiksi, kuten jäljempänä todetaan, eri toimialojen välinen koordinointi ja yhteistyö ovat tärkeitä tekijöitä digitaalitelevisioon siirtymisen kannalta. Kaikessa toimialojen yhteistyössä on kuitenkin noudatettava EY:n kilpailulainsäädäntöä. Tässä yhteydessä voidaan ottaa huomioon erilaisia yleisen edun mukaisia tavoitteita, mutta toimivaltaisten viranomaisten on varmistettava niiden suhteen mahdollisimman suuri avoimuus ja tarvittavat keinot niiden saavuttamiseksi. Ne on ilmaistava täsmällisemmin kuin ylimalkaisina viittauksina digitaalitelevisioon siirtymiseen tai tietoyhteiskunnan toteuttamiseen.

Kriittisen massan saavuttaminen saattaa edellyttää toiminnan koordinointia ja ajallista yhteensovittamista. Arvoketjun eri osissa toimivien yritysten yhteistyötä on siksi helpotettava varsinkin markkinoiden alkuvaiheissa, jolloin edetään yrityksen ja erehdyksen kautta. Tämä voidaan järjestää esimerkiksi yhteisissä investointien ja riskien jakojärjestelmissä teknologian tutkimusta, uusien laitteiden ja palvelujen markkinoilletuomista ja markkinointia varten. Viranomaiset voivat antaa tukea rahallisesti tai sääntelyn keinoin, kuten on tehty joissain jäsenvaltioissa sekä digitaalisten televisio- että radiopalvelujen kohdalla.

Koordinointi on erityisen tärkeää horisontaalisilla markkinoilla, kuten yleisradioverkon ilmaislähetyksissä. Toisin kuin maksullisten lähetysten puolella, yksikään yksittäinen taho ei hallitse arvoketjua ja vapaamatkustajat saattavat johtaa kollektiiviseen liiketoiminnan epäonnistumiseen. Vastuunjako markkinoinnissa ja takuu- ja huoltoasioissa varsinkin signaalin vastaanottamiseen ja vastaanottimiin liittyvissä ongelmissa on erityisen tärkeää.

Digitaaliradion osalta sen lisäksi, että kuhunkin jäsenvaltioon saadaan luotua suotuisa sääntelyjärjestelmä, vaikuttaisi tärkeältä ottaa järjestelmät EU:ssa käyttöön ajallisesti yhteensovitettuna sisämarkkinoiden synergiaetujen lisäämiseksi. Tässä yhteydessä on hyvä muistaa avoimen verkontarjonnan periaatteita käsittelevän ONP-komitean vuonna 2002 antamat suositukset digitaalisten radiolähetysten sääntelystä jäsenvaltioissa [15].

[15] Ks. työasiakirjat ONP-DBEG 02-12Rev1 ja ONP-DBEG 02-13Rev2 osoitteessa: http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/regulatory/digital_broadcasting/index_en.htm

2.1.3. Oikein suhteutettu ja teknologiaan sitoutumaton sääntely

Poliittisen toteuttamiskelpoisuuden puitteissa analogiset lähetykset voidaan tietyllä alueella lopettaa vasta, kun lähes kaikki taloudet voivat vastaanottaa digitaalilähetyksiä. Jotta voitaisiin edistää tämän tavoitteen nopeaa ja tehokasta toteuttamista, kaikki siirtoverkot on otettava huomioon (lähinnä kaapeli-, satelliitti- tai maanpäällinen verkko) [16]. Tässä lähestymistavassa katsotaan, että verkkojen kilpailu vauhdittaa käyttöönottoprosessia. Tämä vastaa hengeltään sähköisen viestinnän uutta sääntelyjärjestelmää [17], joka perustuu markkinalähtöisyyteen ja teknologiseen riippumattomuuteen. Siinä kannustetaan verkkopohjaiseen kilpailuun ja verkkoinvestointeihin, ja tuetaan näin eEurope-prosessissa omaksuttua monijärjestelmäajattelua. Tämä edellyttää myös tasavertaista sääntelyä. Periaatteessa jokaisen verkon tulisi kilpailla omien vahvuuksiensa turvin. Julkista tukea jollekin tietylle verkkovaihtoehdolle ei mahdollisuutena voida täysin sulkea pois, mutta sen tulisi joka tapauksessa olla hyvin perusteltua tarkoin määritellyllä yleisellä edulla ja se olisi tarkoin suhteutettava haluttuun tavoitteeseen nähden. Muussa tapauksessa tuki saattaa vaikuttaa syrjivältä ja vaarantaa investoinnit muihin verkkoihin. Erityisesti on huomattava, että yksittäisillä verkoilla ei digitaaliympäristössä välttämättä pidä olla samaa asemaa kuin analogisessa ympäristössä. Tavoitteena tulisi olla nopea ja tehokas siirtyminen. Tehokkuudessa olisi otettava huomioon tarve turvata yleisradiotoiminnan julkisen palvelun tehtävä niin, että siitä valtiolle aiheutuvat kulut jäävät mahdollisimman pieniksi.

[16] Toinen vaihtoehto olisi laskea levinneisyys kotitalouksissa vain yhden, yleensä hallitsevassa asemassa olevan verkon osalta - analoginen, maanpäällinen tai kaapeliverkko - jäsenvaltiosta riippuen. Joissakin maissa keskustellaan myös levinneisyyden laskutavasta: pitäisikö kriteerinä olla yksi digitaalivastaanotin kotitaloutta kohti vai kaikkien kotitalouden vastaanottimien muuntaminen digitaaliseksi. Katso myös kohdan 2.2 ensimmäinen kappale ja alaviite 20.

[17] http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/regulatory/maindocs/index_en.htm

directives

Kaikessa digitaaliselle lähetystoiminnalle myönnettävässä julkisessa rahoituksessa on lisäksi noudatettava yhteisön oikeuden valtiontukisääntöjä sekä komission suuntaviivoja rakennerahastojen käytölle.

2.2. Digitaalinen vastaanotto

Digitaalivastaanottimen varmistaminen useimmille käyttäjille on tärkein haaste siirtymäprosessille ja ehdoton edellytys analogisten lähetysten lopettamiselle. Haastetta lisää edelleen se, että ratkaisu on löydettävä kodin pääasiallisen television lisäksi myös kodin muille vastaanottimille [18]. Kaksi perusvaihtoehtoa ovat analogiseen televisioon liitettävät ns. digisovittimet ja digitaalivastaanottimen jo sisältävät digitaalitelevisiot. Usein tarvitaan lisäksi muutoksia esimerkiksi kaapelointiin, yleisradioantenneihin, satelliittiantenneihin jne.

[18] Yleisin valinta kodin kakkostelevisioksi on yleensä yleisradioverkon lähetyksiä vastaanottava televisio, mutta on myös muita vaihtoehtoja, kuten kaapeli- tai satelliittisignaalia välittävät kotiverkot. Tässä kohdin markkinoiden kehitystä on vaikea ennakoida.

Eri käyttäjäryhmille tarvitaan laaja valikoima erilaisia digitaalivastaanottoratkaisuja. Tämä tarkoittaa vapautta valita erilaisista lisätoiminto-, hinnoittelu- ja palvelukokonaisuuksista. Laitekustannukset eivät ole suuri este maksutelevisiopalvelujen asiakkaille, koska eurooppalaiset maksutelevisioyritykset ovat tukeneet laitteiden hintoja, ja digisovittimia onkin jo käytössä useita miljoonia. Digitaalitelevision laajaa yleistymistä ei kuitenkaan saavuteta pelkästään maksutelevisiopalvelujen kautta. Nyt tärkeimpänä haasteena on luoda ilman hintatukea vastaanotinten horisontaaliset markkinat, jotka tukevat digitaalisia ilmaislähetyksiä, ja joilla asiakkaat maksavat alusta saakka täyden hinnan. Näiden kahden liiketoimintamallin yhteiselo on tärkeää digitaalitelevision laajalle yleistymiselle markkinoilla.

Jotta esteet kuluttajien näkökulmasta olisivat mahdollisimman pienet, tarvitaan halpoja vastaanottimia. Laite on oltava useimmissa kodeissa jo ennen kuin analogiset lähetykset lopetetaan. Laitekustannukset eivät saisi olla kovin paljon suuremmat kuin analogisella puolella, ja palvelujen vähintään samanvertaisia, niin että digitaalisuuteen pääsisi mukaan jo verrattain pienin kustannuksin. Markkinat näyttäisivätkin tällä hetkellä kehittyvän tähän suuntaan. Toki kuluttajilla pitäisi myös olla mahdollisuus ostaa kalliimpia ja toiminnoiltaan edistyneempiä laitteita. Myös palvelu- ja laitekannan monimuotoisuus edistää digitaalilähetysten laajaa yleistymistä.

2.2.1. Digitaalivastaanotinten käyttöönoton edistäminen

Tavaroiden vapaa liikkuvuus sisämarkkinoille edellyttää, että kansalliset viranomaiset eivät aseta hallinnollisia rajoitteita digitaalilaitteiden kaupallistamiselle tai pakollisia teknisiä vaatimuksia, ennen kuin ne ovat olleet yhteydessä komissioon [19]. Jos tällaiset vaatimukset olisivat tarpeen, ne olisi annettava yhteisön laajuudessa ja eurooppalaisten standardien pohjalta. Erityisesti jäsenvaltioiden olisi edistettävä niiden standardien ja spesifikaatioiden vapaaehtoista noudattamista, jotka mainitaan luettelossa niistä standardeista ja/tai spesifikaatioista, joita sovelletaan sähköisiin viestintäverkkoihin ja -palveluihin sekä niiden liitännäistoimintoihin ja -palveluihin [20]. Niiden tulisi kuulla eri toimialoja ja kuluttajajärjestöjä tarpeen mukaan.

[19] Tällaisista toimista on aina ilmoitettava komissiolle teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisesta annetun direktiivin 98/34/EY, sellaisena kuin se on muutettu direktiivillä 98/48/EY, nojalla (EYVL L 204, 21.7.1998, s. 37 ja EYVL L 217, 5.8.1998, s. 18.)

[20] EYVL C 331, 31.12.2002, s. 32. http://europa.eu.int/smartapi/cgi/ sga_doc?smartapi!celexapi!prod!CELEXnumdoc&lg=fi&numdoc=52002XC1231(02)&model=guichett

Joissakin EU:n jäsenvaltioissa suunnitellaan julkista tukea digitaalivastaanottimille järjestelmissä, jotka on suunnattu koko väestölle tai tietyille ryhmille. Koko väestölle suunnattu järjestelmä saattaa olla ongelmallinen EU:n kilpailuoikeuden suhteen, minkä lisäksi vaarana on, että laiteostot ja erityisesti tuettuja laitteita kehittyneempien mallien ostot vähenevät. Kohdennetuissa järjestelmissä vaarana on, että hintatuettuun ryhmään kuuluvat käyttäjät alkavat jälleenmyydä laitteita muille ryhmille [21].

[21] Berliinin/Brandenburgin suunnitelmassa tietyille kotitalouksille annetaan julkisista varoista maksettu vastaanotin.

Jäsenvaltiot ovat pohtineet myös monia muita kannustinmuotoja, kuten tilapäinen ja aleneva alennus televisiolupamaksuun digitaalivastaanottimen omaaville kotitalouksille digitaalitekniikan edistämiseksi jne. Jotkin jäsenvaltiot antavat alennusta kertamaksu- ja tilauspohjaisten lähetyspalvelujen arvonlisäverosta. Taloudelliset vaikutukset ja niiden kohteet ovat erilaisia, joten kukin vaihtoehto olisi analysoitava ja toteutettava hyvin tarkasti. Tällaisissa toimissa on aina noudatettava EY:n kilpailulainsäädäntöä ja erityisesti valtiontukisääntöjä, eivätkä ne saa johtaa verotuksen aiheuttamiin kilpailun vääristymiin.

2.2.2. Tiedottaminen kuluttajille digitaalivastaanottimista ja muutoksesta

Kuluttajatiedotus on hyvin tärkeää lisättäessä digitaalilaitteiden myyntiä markkinavetoisessa siirtymäprosessissa. Kuluttajille olisi annettava riittävät valmiudet suunnitella itse siirtymistapansa, eikä vain pakon edessä ajautua prosessiin ulkopuolisena. Kuluttajilla pitäisi olla hyvät tiedot siirtymisen ajoituksesta ja seurauksista, jotta he voisivat itsenäisesti valita palvelunsa ja laitteensa laajasta valikoimasta. Heidän täytyy olla tietoisia tarjolla olevista eri palveluista, analogisten laitteiden vanhentumisen näkymistä ja niiden päivittämismahdollisuuksista. Tietojen ja merkintöjen olisi oltava myös vammaisille soveltuvassa muodossa.

Kuluttajille tiedottaminen kuuluu laitevalmistajille, vähittäismyyjille ja palveluntarjoajille, joiden on koordinoitava toimiaan ja oltava tiedottamisessaan johdonmukaisia. Niiden on myös noudatettava kilpailulainsäädäntöä. Analogisten ja digitaalisten laitteiden merkintäjärjestelmät, joissa käytettäisiin alan vapaaehtoisesti hyväksymiä selventäviä tiedotteita ja/tai tunnuksia, olisivat erityisen käytännöllisiä. Tarkoitus olisi lähettää kuluttajille positiivisia signaaleja digitaalisesti yhteensopivista vastaanottimista ja negatiivisia signaaleja pelkästään analogisista vastaanottimista. Tämän tiedon tulisi tiedottaa kansallisesta siirtymispolitiikasta, ja siinä tulisi mainita viitteelliset kansalliset tai alueelliset siirtymisajankohdat. Varsinkin silloin, kun analogisten lähetysten päättymispäivä lähenee tietyssä jäsenvaltiossa, sen kuluttajia on varoitettava ajoissa vaarasta, että heidän laitteensa ei ole enää käyttökelpoinen.

Joissakin EU-maissa ja kolmansissa maissa on ehdotettu tähän asiaan sääntelytoimia. Jäsenvaltiot eivät voi kuitenkaan säätää oikeudellisesti tai tosiasiallisesti pakollisesta merkintäjärjestelmästä [22] ennen etukäteisilmoitusta direktiivin 98/34/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 98/48/EY, mukaisesti. Ilmoituksen avulla voidaan arvioida, ovatko toimet sisämarkkinasääntöjen mukaisia. Tarpeen mukaan voitaisiin ajatella tietyllä tasolla yhdenmukaistettua yhteisön järjestelmää, jossa merkintätapa olisi yhteinen, mutta sovitettavissa paikallisiin olosuhteisiin, kuten kansallisiin aikatauluihin. Merkintämääräykset voitaisiin hyväksyttää eurooppalaisilla kuluttajansuoja- ja standardointielimillä.

[22] Oikeudellisesti tai tosiasiallisesti pakollisten toimien määritelmä on direktiivin 98/34/EY 1 artiklan 11 kohdassa. Täydellinen viittaus on alaviitteessä 19.

2.2.3. Integroidut digitaalitelevisiovastaanottimet

Limitettyyn aikatauluun perustuva analogisten vastaanotinten myyntikielto hyväksyttiin hiljattain Yhdysvalloissa ja siitä on keskusteltu muutamissa EU:n jäsenvaltioissa. Vastaavaa järjestelyä tuskin EU:ssa kuitenkaan toteutetaan. Vaikka EU:n kansallisten markkinoiden välillä on suuria eroja, kaikkien maiden olisi toteutettava myyntikielto lähes samanaikaisesti, jotta yhtenäisyys sisämarkkinoilla säilyisi. Tällä olisi suurin vaikutus maissa, joissa digitaalilaitteet ovat yleistyneet hitaasti, ja se olisi televisioalalla yleensä sovelletun toissijaisuusperiaatteen vastaista.

Toinen mahdollinen haittapuoli digitaalivastaanotinten määräämisessä pakolliseksi olisi kuluttajille aiheutuva lisäkustannus, jota tosin mittakaavaedut voisivat valituista teknisistä vaatimuksista riippuen jossain määrin pienentää. Vaikutukset olisivat suuremmat niissä maissa, joissa digitaalitelevisio on vähemmän kehittynyt, erityisesti maissa, jotka liittyvät EU:hun vuonna 2004. Lisäksi on epäilty tällaisen päätöksen teknologista puolueettomuutta. Jos vain yhden tyyppinen digitaaliviritin määrättäisiin pakolliseksi, suosittaisiin todennäköisesti määräävässä asemassa olevaa televisioverkkoa, joka yleensä on maanpäällinen lähetysverkko [23].

[23] Kaapeli-, satelliitti- ja maanpäälliset verkot edellyttävät vastaanottimia, joissa on erityinen viritin, ja tähän asti on yleensä ollut epätaloudellista sisällyttää samaan vastaanottimeen useampaa kuin yhtä vastaanotinta, kalleimpia tuotteita lukuun ottamatta.

2.2.4. Digitaalinen liitettävyys

Tällä hetkellä digitaalinen televisiosignaali näkyy lähes aina analogisissa televisioissa, joihin on SCART-liittimen [24] kautta liitetty signaalin muuntava digisovitin. Tämä merkitsee, että digitaalinen signaali muunnetaan analogiseksi ennen näyttöä kuvaruudulla. Tämä on hyväksyttävissä nykyisissä televisioissa, joissa käytetään kuvaputkea ja pienehköä näyttöä. Menetykset kuvanlaadussa tulevat kuitenkin selvemmin esiin käytettäessä suurikokoisia näyttöjä, joissa käytetään uutta digitaalista näyttötekniikkaa. Järjestelmällisesti toteutettujen digitaaliliitäntöjen puuttuminen estää myös digitaalimuotoisen tiedon siirtämisen televisiosta kodin muihin laitteisiin Toisaalta digitaalinen liitettävyys herättää tekijänoikeuksiin liittyviä kysymyksiä erityisesti koska huonosti suojattua digitaalista sisältöä voitaisiin kopioida ja jaella laittomasti.

[24] 'SCART' on lyhenne sanoista 'Syndicat des Constructeurs d'Appareils Radiorécepteurs et Téléviseurs'.

Digitaaliliitäntöjen toteutusmahdollisuuksia olisi edelleen pohdittava keinona kannustaa kuluttajia uusimaan laitteensa. Tähän liittyen yleispalveludirektiivin johdanto-osan 33 kappaleessa todetaan, että "on suotavaa, että kuluttajille tarjotaan mahdollisimman laaja liitettävyys digitaalisiin televisiovastaanottimiin" [25]. Digitaalisten televisiolaitteiden yhteenliitettävyyteen on muutamia vaihtoehtoja, jotka vastaavat eri vaatimuksia [26], mutta on vielä epäselvää, mihin suuntaan markkinat kehittyvät, joten tietyn ratkaisun määrääminen pakolliseksi olisi vielä ennenaikaista. Edellä mainitussa standardiluettelossa voitaisiin kuitenkin antaa tähän liittyviä suosituksia. Myös EU:n IST-ohjelmassa (tietoyhteiskunnan teknologian tutkimusohjelma) tuetaan edelleen t&k-hankkeissa digitaalitelevisioiden liitäntöjen kannalta merkittävää tutkimusta esimerkiksi tekijänoikeuksien suojaamisen ja kotiverkkojen alalla. Lisäksi komissio seuraa teknisten spesifikaatioiden kehitystä alan yhteistyöjärjestöissä ja standardointielimissä.

[25] Direktiivi 2002/22/EY yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisen viestinnän verkkojen ja palvelujen alalla (EYVL L 108, 24.4.2002, s. 51). http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/regulatory/new_rf/documents/l_10820020424fi00510077.pdf

[26] Esimerkiksi standardit Common Interface, Ethernet, IEEE1394, USB ja DVI.

2.2.5. Palvelujen yhteentoimivuus

Lisätoimintojen mahdollistajien, kuten sovellusrajapintojen (API) osalta vuorovaikutteisissa televisiopalveluissa on edistettävä yhteentoimivia ja avoimia ratkaisuja puitedirektiivin 18 artiklan mukaisesti [27]. Kyseisen artiklan mukaan komissio tarkastelee heinäkuuhun 2004 mennessä markkinatilannetta uudelleen ja päättää, edellyttääkö yhteentoimivuuden parantaminen ja käyttäjien valinnanvapauden lisääminen tiettyjen standardien määräämistä pakollisiksi. Nämä kaksi perustetta tulevat todennäköisesti lisäämään digitaalitekniikan yleistymistä kuluttajien keskuudessa markkinavetoisessa siirtymäprosessissa, jolloin tarve puuttua kehitykseen sääntelyllä jää mahdollisimman pieneksi.

[27] Direktiivi 2002/21/EY sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (EYVL L 108, 24.4.2002, s. 33). http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/regulatory/new_rf/documents/l_10820020424fi00330050.pdf

2.2.6. Erityistarpeita omaavat käyttäjät

Digitaalilähetykset olisi tuotava myös erityistarpeita omaavien kansalaisten, kuten vammaisten ja vanhusten ulottuville. Tämä vastaa myös eEurope 2005 -toimintasuunnitelmassa olevaa vuorovaikutteisiin julkisiin palveluihin liittyvää tavoitetta, jonka mukaan viranomaispalvelujen on oltava kaikkien kansalaisten saatavilla eri kanavien kautta [28]. Vaikka digitaalitekniikka tarjoaakin tässä suhteessa enemmän mahdollisuuksia kuin analogiset järjestelmät, näitä mahdollisuuksia ei vielä ole käytetty markkinoilla olevissa laitteissa. EU:n yhteisillä toimintaperiaatteilla voidaan mittakaavaetujen kautta vähentää kustannuksia ja helpottaa näin tarvittavien ominaisuuksien markkinoilletuloa [29]. Tätä asiaa tullaan pohtimaan EU:n viestintäkomitean alaisessa uudessa työryhmässä, joka käsittelee vammaisten mahdollisuuksia käyttää sähköisen viestinnän palveluja.

[28] S. 11, viite edellä.

[29] Tämä auttaisi korjaamaan nykytilannetta, jossa palvelut, oppaat ja käyttöliittymät yleensä edellyttävät samanaikaisesti näkö- ja kuuloaistin käyttöä ja sorminäppäryyttä. Sisällön monimuototuotantoa olisi kannustettava, jotta voitaisiin käyttää erilaisia vaihtoehtoisia vuorovaikutustoimintoja (puhutut kuvaukset, merkkikieli, äänimerkit, tekstitelevisio, helppo navigointi, käyttöliittymän personointi jne.).

2.2.7. Digitaalilähetysten vastaanoton esteiden poistaminen

Infrastruktuuritason kilpailu edistää markkinoiden kehitystä lisäämällä kuluttajien valinnanvaraa, parantamalla palvelujen laatua ja tehostamalla hintakilpailua. Tätä voivat joillain alueilla rajoittaa infrastruktuurin rakentamiselle tai lähetin-vastaanotinten sijoittamiselle asetetut oikeudelliset, hallinnolliset tai sopimukseen perustuvat rajoitukset [30]. Viranomaisten on tasapainoisesti yhdistettävä digitaalilähetysten edistäminen ja perusvapaus saada tietoa ja palveluja, mikä helpottaa verkkotason kilpailua, ja esimerkiksi kaavoitukseen ja ympäristönsuojeluun liittyvät poliittiset tavoitteet. Tämän huomioon ottaen kansallisten viranomaisten olisi kannustettava verkkokilpailua. Jotkin jäsenvaltiot ovat jo toteuttaneet tätä tukevia toimia, kuten määräämällä uusien kerrostalojen varustamisesta niin, että niissä voidaan vastaanottaa useiden eri verkkojen lähetyksiä, helpottamalla tällaisten valmiuksien toteuttamista jo olemassa olevissa kerrostaloissa (esimerkiksi alentamalla vaadittua osuutta asukkaista asiasta äänestettäessä) tai poistamalla osto- ja vuokrasopimuksista tähän liittyvät rajoittavat lausekkeet. Koordinointi kansallisten ja paikallisten viranomaisten välillä on tärkeää, koska paikallisviranomaiset ovat usein vastuussa tämän tyyppisten toimien käytännön toteutuksesta.

[30] Komissio antoi tästä aiheesta tiedonannon vuonna 2001: Komission tiedonanto Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 28 ja 49 artiklan mukaisen tavaroiden ja palvelujen vapaan liikkuvuuden yleisten periaatteiden soveltamisesta satelliittiantennien käytön alalla (KOM(2001) 351 lopullinen, annettu 27.6.2001). http://europa.eu.int/comm/internal_market/ en/media/satdish/index.htm

2.3. Palvelut

Digitaalilähetysten kysyntää ohjaavat palvelut, eivät tekniikan uutuudet. Houkuttelevien palvelujen esiin tuominen on markkinoiden tehtävä, mutta tätä voidaan tukea tietyin valtiovallan toimin. Digitaalisisältöä koskevien lakisääteisten vaatimusten ja velvoitteiden ei yleisesti ottaen pitäisi olla kovempia kuin analogiselle sisällölle asetetut eikä päällekkäisiä näiden kanssa.

2.3.1. Siirtovelvoitteet

Monissa jäsenvaltioissa tietyille verkoille on perinteisesti asetettu velvoite välittää tietyt kanavat (ns. siirtovelvoite). Joidenkin lähetysyhtiöiden mielestä siirtovelvoitteiden ulottaminen digitaaliverkkoihin auttaa siirtymäprosessissa, koska käyttäjät odottavat saavansa digitaalipuolella vähintään samat palvelut kuin analogisessa verkossa. Verkko-operaattorit kuitenkin epäilevät tällaisten velvoitteiden kohtuullisuutta ja pitävät saatavaa korvausta riittämättömänä. Siirtovelvoitteiden on kaikissa tapauksissa oltava yleispalveludirektiivin 31 artiklan mukaisia ja niiden on erityisesti oltava välttämättömiä selkeästi määriteltyjen yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi, sekä oikeasuhteisia ja avoimia. Komission yksiköt tulevat antamaan ohjeita siirtovelvoitteista vuoden 2003 aikana.

2.3.2. Tekijänoikeudet

Nyrkkisääntö on, että tekijänoikeuksin suojatun palvelun lähettäminen rinnakkaisesti digitaaliverkossa antaa oikeuden uusiin tekijänoikeusmaksuihin, vaikka katsojien määrä lisääntyisi vain hyvin vähän tai ei lainkaan. Tällaiset vaatimukset eivät joidenkin mielestä ehkä kannusta tarjoamaan tai laajentamaan digitaalipalveluja. Oikeudenhaltijoita ja heidän edustajiaan tulisi rohkaista tarjoamaan analogisesti ja digitaalisesti rinnakkain lähetettäville sisällöille asianmukaisia ehtoja, kun jakelumenetelmä on periaatteessa sama ja tavoitteena on siirtyminen digitaalilähetyksiin. Tulevissa tekijänoikeuslisensseissä olisi myös helpotettava palvelujen ja datatoimintojen muutoksia ja parannuksia silloin, kun tavoitteena on niiden saavutettavuuden parantaminen erityistarpeita omaaville henkilöille.

Digitaalilähetysten kehitystä voi haitata myös se, että EU:n kansalaiset eivät joissain tapauksissa voi laillisesti katsoa muita kuin oleskelumaansa lähetyksiä. Vaikka ulkomaisten lähetysten katsominen on teknisesti mahdollista, oikeudenhaltijat eivät anna tähän aina lupaa tekijänoikeussuojan alueellisesta luonteesta johtuen [31]. Euroopan parlamentti, komissio ja kanteluissaan EU:n kansalaiset ovat kiinnittäneet huomiota tähän epäkohtaan (satelliittilähetysten osalta) ja toivoneet siihen parannusta [32]. Tätä kysymystä tullaan tarkastelemaan kaapeli- ja satelliittidirektiivin tarkistuksen yhteydessä vuonna 2003 [33]. Sitä käsitellään myös tulevassa komission tiedonannossa tekijänoikeuksien ja lähioikeuksien hallinnoinnista, ja se mainitaan komission raportissa maksullisten sähköisten palvelujen oikeudellisesta suojasta kohdassa 4.4 [34].

[31] Satelliittitelevisioyhtiöt salaavat usein digitaalilähetyksensä varmistaakseen korvauksen saannin ja/tai rajatakseen katselumahdollisuuden tietylle alueelle.

[32] Ks. Euroopan parlamentin mietintö, lopullinen A5-0143/2000, kohdat 12-14. http://www2.europarl.eu.int/omk/ sipade2?SAME_LEVEL=1&LEVEL=0&NAV=X&PUBREF=-//EP//TEXT+REPORT+A5-2000-0143+0+NOT+XML+V0//FI

[33] Neuvoston direktiivi 93/83/ETY, annettu 27 päivänä syyskuuta 1993, tiettyjen satelliitin välityksellä tapahtuvaan yleisradiointiin ja kaapeleitse tapahtuvaan edelleen lähettämiseen sovellettavien tekijänoikeutta sekä lähioikeuksia koskevien sääntöjen yhteensovittamisesta (EYVL L 248, 6.10.1993, s. 15). Ks. myös komission raportti tämän direktiivin soveltamisesta, KOM(2002) 430 lopullinen, 26.7.2002. http://europa.eu.int/comm/internal_market/ en/media/cabsat/index.htm

[34] Maksullisten sähköisten palvelujen oikeudellinen suoja - Komission kertomus ehdolliseen pääsyyn perustuvien tai ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojasta annetun direktiivin 98/84/EY täytäntöönpanosta, KOM/2003/198 lopullinen, 24.4.2003. http://europa.eu.int/comm/internal_market/ en/media/condac/functioning/index.htm

2.3.3. Digitaalisten lähetyspalvelujen monimuotoisuus

Digitaalitekniikka kiinnostaa eri kuluttajaryhmiä, jos sen nähdään tarjoavan erilaisia palveluja, joita ei ole kokonaan tai lainkaan saatavilla analogisella puolella. Tällaisia ovat esimerkiksi vastaanottomahdollisuus kannettaviin tai liikkuviin päätelaitteisiin, parempi kuvan- ja äänenlaatu (kuten laajakuva- ja teräväpiirtotelevisio) sekä datapalvelut ja vuorovaikutteiset palvelut, varsinkin ns. tietoyhteiskuntapalvelut. Tällainen digitaalipalvelujen monimuotoisuus auttaa digitaalitelevisiota tarjoamaan muutakin mielenkiintoista kuin enemmän kanavia ja maksullisia suosittuja sisältöjä. Nämä ovat markkinoiden alusta lähtien olleet tärkeimpiä digitaalitelevision houkuttimia, mutta niiden merkitys on yleensä pieni, jos analogisellakin puolella on saatavilla laaja valikoima kanavia. Mahdollisimman laaja digitaalipalvelujen valikoima auttaa eriytymistä analogiapalveluista ja auttaa palvelemaan sellaisten väestöryhmien ja markkinoiden tarpeita, jotka ovat kiinnostuneita muun tyyppisistä digitaalitelevisiopalveluista.

Komission tiedonannossa esteistä, jotka haittaavat tietoyhteiskuntapalvelujen käyttöä avoimien laitealustojen kautta [35], yksilöidään seurantatoimia, joilla parannetaan oikeusvarmuutta, helpotetaan investointeja ja edistetään televisioverkon välityksellä tarjottavien datapalvelujen, vuorovaikutteisten palvelujen ja maksupalvelujen käyttöönottoa kuluttajien keskuudessa. Toimilla pyritään erityisesti selventämään tietoyhteiskuntapalveluihin sovellettavaa lainsäädäntöä ja sitä, kuka vastaa sen täytäntöönpanosta, sekä varmistamaan yhtenäisyys koko EU:ssa, parantamaan digitaalisisällön suojaa erityisesti tutkimalla ja kehittämällä digitaalisisältöön kohdistuvien oikeuksien hallintajärjestelmiä, sekä edistämään kuluttajien luottamusta varmistamalla tietosuoja ja yksityisyyden suoja erityisesti maksutapahtumissa.

[35] KOM(2003) 410 lopullinen, annettu 9.7.2003.

Lisäksi viranomaiset voivat eri tavoin parantaa lisäarvosisällön saatavuutta televisioverkossa. Ensinnäkin voidaan varmistaa, että julkisen sektorin tiedot ovat paremmin saatavilla. Tähän liittyy eEurope 2005 -toimintasuunnitelman kohta (vuorovaikutteisia julkisia palveluja koskevassa osiossa), jossa kehotetaan jäsenvaltioita hyödyntämään vuoden 2004 loppuun mennessä julkisten peruspalvelujen monikanavatarjonnan suomat mahdollisuudet, sekä direktiiviehdotus julkisen sektorin tiedon uudelleenkäytöstä [36]. Tällaisesta tiedosta on usein hyvin paljon hyötyä kansalaisille ja se on edullisesti saatavilla. Tässä voidaan hyödyntää sähköisen hallinnon alalla jo tehtyä työtä ja varmistaa, että tieto muokataan siten, että se voidaan esittää television näytöllä selkeässä muodossa. EU:n toimilla voidaan luoda kriittistä massaa ja alentaa mittakaavaetujen myötä kustannuksia. Tämä edellyttää yhteentoimivia ja horisontaalisia, tekniikan suhteen mahdollisimman yleispäteviä ratkaisuja helpottamaan hallintojen välistä tiedonsiirtoa.

[36] KOM(2002) 207 lopullinen - 2002/0123 (COD). Ei vielä annettu.

Lisäksi hyötyä voi olla monista EU:n toimista sähköisen sisällöntuotannon, hallinnon, koulutuksen ja terveydenhuollon alalla (ns. eContent, eGovernment, eLearning ja eHealth-ohjelmat [37]) ja IST-tutkimusohjelmassa, jotka tukevat julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyökumppanuuksia julkisen ja yksityisen sektorin lisäarvosisällön tarjonnassa digitaalisissa lähetysverkoissa.

[37] Ks. http://europa.eu.int/information_society/ eeurope/action_plan/index_en.htm

Palvelukilpailua voidaan edistää noudattamalla EU:n säännöksiä kolmansien osapuolten oikeuksista käyttää sähköisen viestinnän verkkoja ja niiden liitännäistoimintoja ja erityisesti käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklaa [38]. Kyseeseen tulevia palveluja voivat perinteisten ohjelmalähetysten lisäksi olla myös vuorovaikutteiset palvelut, kuten viestipalvelut käyttäjien väliseen vuorovaikutukseen, jotka lisäävät käyttöä suorien verkottamisvaikutustensa kautta.

[38] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (EYVL L 108, 24.4.2002, s. 7). http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/regulatory/new_rf/documents/l_10820020424fi00330050.pdf

Tekeillä olevassa komission yksiköiden työasiakirjassa tarkastellaan eri kuvamuotojen - laajakuvan ja teräväpiirtokuvan - merkitystä nopeutettaessa digitaalitelevisiopalvelujen yleistymistä kuluttajien keskuudessa.

3. Taajuushallinto

Maanpäällisen verkon käyttämiin taajuuksiin liittyy sekä yksi tärkeä perustelu että haaste siirtymäprosessille. Kuten ensimmäisessä luvussa todettiin, analogisten lähetysten lopettaminen voi vapauttaa useiden satojen megahertsien edestä "parhaita" taajuuksia [39] muuhun käyttöön. Tämä on huomattava määrä ja verrattavissa esimerkiksi Euroopassa matkaviestintäverkkojen käytössä oleviin kaikkiin taajuuksiin. Ennen kuin tähän päästään, on kuitenkin hallittava kestoltaan vielä epäselvä vaihe, jossa taajuuksista on pulaa kun analogisia ja digitaalisia lähetyksiä tarjotaan rinnakkain. Taajuustilanne vaihtelee Euroopassa alueittain. Alueilla, joilla taajuuksilla on ruuhkaa, rinnakkaislähetykset muodostavat suuremman haasteen ja paine lopettaa analogiset lähetykset nopeasti on kovempi.

[39] Ts. taajuuksia, jotka soveltuvat moniin sovelluksiin ja ovat siten kysytyimpiä.

Taajuushallinto on perinteisesti ollut tiukassa kansallisessa valvonnassa. Lisäksi ITUssa ja CEPTissä [40] harjoitetaan taajuushallinnon kansainvälistä koordinointia. Näillä kansainvälisillä foorumeilla keskitytään kahteen keskeiseen asiaan: rajat ylittävien häiriöiden välttämiseen ja langattoman viestinnän palvelujen ja päätelaitteiden liikkuvuuden edistämiseen maailmanlaajuisesti tai alueellisella tasolla. Tämä tapahtuu edistämällä erityistarkoituksiin käytettävien taajuuskaistojen vapaaehtoista yhdenmukaistamista. Vaikka viime aikoihin asti EU on puuttunut taajuuskysymyksiin vain EU-politiikan eri aloja tukevalla erityislainsäädännöllä [41], tämän alan yhteistyötä on nyt laajennettu taajuuspäätöksellä [42], joka antaa komissiolle mahdollisuuden toteuttaa teknisiä täytäntöönpanotoimia yhteisön politiikan yhdenmukaistettujen taajuusvaatimusten täyttämiseksi.

[40] ITU on kansainvälinen teleliitto ja CEPT Euroopan radio-, tele- ja postihallintojen yhteistyökonferenssi.

[41] GSM-, DECT- ja ERMES-direktiivit sekä UMTS- ja S-PCS-päätökset.

[42] Päätös N:o 676/2002/EY, EYVL L 108, 24.4.2002, s.1.

3.1. Taajuuksien varaaminen tiettyyn käyttötarkoitukseen

Taajuushallinnossa on tarkoituksenmukaista erottaa toisistaan taajuuksien varaaminen tiettyyn käyttötarkoitukseen ja niiden käyttöoikeuksien myöntäminen yksittäisille tahoille. Taajuuksia varattaessa määritellään tietyille taajuusalueille sijoitettavat palvelutyypit (esim. maanpäällisen verkon matkaviestintä, siirtymätön satelliittiliikenne, radioastronomia jne.). Näitä koskevat yhdenmukaistamispäätökset tehdään yleensä ylikansallisesti. Rajanveto eri palvelujen välillä voi kuitenkin olla entistä vaikeampaa markkinoiden ja tekniikan kehityksen vuoksi, kun digitaalitekniikka on lähentänyt perinteisesti erillisiä aloja toisiinsa. Tästä syystä taajuuksien varaamisessa eri käyttötarkoituksiin on noudatettava entistä joustavampia lähestymistapoja. Tämä kysymys vaikuttaa siirtymäprosessista käytävään keskusteluun, mutta on asiana paljon laajempi. Taajuuksien käyttöoikeuksien myöntäminen tarkoittaa, että yrityksille, järjestöille tai yksittäisille tahoille annetaan tiettyjen taajuuksien käyttöoikeus. Tämä on tehty kansallisella tasolla, ja sen vaikutuksia muihin maihin on otettu huomioon vähän tai ei lainkaan [43].

[43] Esimerkkinä 3G-matkaviestinnän huutokaupat ja muut käyttöoikeuksien antamismenettelyt Euroopassa.

Kaikissa jäsenvaltioissa keskeinen taajuushallinnon kysymys liittyy 'digitaaliseen osingonjakoon' eli siihen, miten analogisten lähetysten lopettamisella vapautettavat taajuudet jaetaan uudelleen. Vaihtoehtoisia kohteita on monia: televisio- ja radiopalvelujen lisääminen ja parantaminen (vastaanotto liikkuviin päätelaitteisiin, parempi kuvan- ja äänenlaatu (mukaan luettuna laajakuva- ja teräväpiirtotelevisio), laajempi ohjelma- ja palveluvalikoima), muut langattomat palvelut, eri alojen lähentymiskehityksen eli ns. konvergenssi-ilmiön myötä syntyvät palvelut tai jokin edellä mainittujen yhdistelmä. Toistaiseksi tausta-ajatuksena on ollut pitää taajuudet radio- ja televisiotoiminnan piirissä, joskin mahdollisuuksia käyttää niitä muihin käyttökohteisiin kehitellään parhaillaan eri yhteistyöelimissä. Kun otetaan huomioon teknisen kehityksen nopeus ja analogisten lähetysten keskipitkän aikavälin näkymät, on tärkeää olla sulkematta mitään vaihtoehtoja pois laskuista tässä vaiheessa. Tähän sisältyvät skenaariot, joissa radio- ja televisiotoiminta kehittyisi kohti teknisesti edistyneempiä konvergenssikehityksen mahdollistamia palveluja, joissa yhdistellään esimerkiksi matkaviestintää ja yleisradioverkon datasiirto-ominaisuuksia (kuten matkaviestinnän ns. datacasting-palvelut).

Toinen kysymys liittyy muutoksen käytännön järjestelyihin ja analogisten lähetysten lopettamisajankohtaan. Tämä on tärkeä tekijä määriteltäessä muuhun käyttöön mahdollisesti vapautuvia taajuuksia, sillä analogisten lähetysten jatkaminen tietyssä maassa saattaisi rajoittaa kyseisten taajuuksien käyttöä muuhun tarkoitukseen toisessa maassa. Tämä jännite eri maiden painotusten välillä on erityisen kova radio- ja televisiosignaalin kohdalla, koska siinä kantama on tyypillisesti varsin pitkä, teho suuri ja siinä käytetään matalia taajuuksia (VHF ja UHF). Siirtymäprosessi sitä seuraavine hyötyineen saattaa siis tietyissä maissa hidastua naapurimaiden hitaamman edistymisen vuoksi.

Koordinoinnin teknisiin yksityiskohtiin liittyviä keskusteluja on käyty muutaman vuoden ajan ITUssa ja CEPTissä. ITUn alueellinen radiokonferenssi, joka kattaa koko Euroopan lähetysalueen, Afrikan ja näiden alueiden naapurimaat, järjestetään kahtena istuntona vuosina 2004 ja 2006. Siinä tarkastellaan uudelleen nykyistä maanpäällisen verkon radio- ja televisiotoiminnan taajuuksien koordinointisuunnitelmaa (ns. Tukholman suunnitelma vuodelta 1961, sekä sen päivitykset) tarkoituksena helpottaa siirtymistä digitaalitekniikkaan ja valmistautua analogisten lähetysten lopettamisen jälkeisiin näkymiin. Tällaisissa hallitustenvälisissä neuvotteluissa on taipumus keskittyä teknisiin näkökohtiin, eivätkä päätökset välttämättä perustu yhteisiin poliittisiin tavoitteisiin. Niinpä niiden tulokset eivät aina ole markkinoiden kehittymisen mukaisia. Jos koordinointimenetelmät valitaan teknisin perustein, saatetaan myös sulkea pois muita vaihtoehtoja, mikä saattaa vähentää kilpailua markkinoilla ja olla kuluttajien etujen vastaista.

Tässä tilanteessa näyttäisi perustellulta laatia EU:n tasoiset suuntaviivat taajuushallinnolle ja siirtymäprosessille sisämarkkinoiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Suuntaviivat olisi laadittava erityisesti edellä mainituissa kolmessa asiassa: uudet menetelmät taajuuksien varaamisessa eri käyttötarkoituksiin ja niiden käyttöoikeuksien myöntämisessä eri tahoille, siirtymäprosessin käytännön järjestelyt ja aikataulu, sekä analogisten lähetysten lopettamisella mahdollisesti vapautettavien taajuuksien määrä ja tulevat käyttökohteet. Tämä toisi selkeämmin esiin siirtymisen etunäkökohdat ja erityisesti sen, kuka siitä hyötyy, milloin ja miten. Tämä lisäisi tilanteen ennakoitavuutta kaikille osapuolille ja auttaisi niitä määrittelemään omat vastuualueensa ja välttämään väärinkäsityksiä.

Puitteet tälle keskustelulle luotiin hiljattain radiotaajuuspäätöksellä ja päätöksellä radiotaajuuspolitiikkaa käsittelevän työryhmän perustamisesta [44]. Yksi ryhmän mahdollisista keskustelunaiheista on yhteisön taajuuspolitiikan asema lähetystoiminnan digitalisoinnin yhteydessä. Lisäksi komissio aikoo osallistua tiiviimmin Euroopan maiden valmistautumiseen ITUn vuoden 2004 alueelliseen radiokonferenssiin, kuten se jo tekee vastaavien tapahtumien, kuten maailman radioviestintäkonferenssin yhteydessä [45]. Näissä tapahtumissa ei pitäisi keskittyä pelkästään teknisiin näkökohtiin, vaan käyttää ohjenuorana pyrkimyksiä yhteisön poliittisiin tavoitteisiin varsinkin laitteiden ja palvelujen sisämarkkinoiden kehittämisessä.

[44] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 676/2002/EY, tehty 7 päivänä maaliskuuta 2002, Euroopan yhteisön radiotaajuuspolitiikan sääntelyjärjestelmästä, EYVL L 108, 24.4.2002, s. 1. Päätös radiotaajuuspolitiikkaa käsittelevän ryhmän perustamisesta, EYVL L 198, 27.7.2002, s. 49. http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/radiospec/radio/legislation/index_en.htm

[45] Ks. esimerkiksi komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle - Maailman radioviestintäkonferenssi 2003 (WRC-03), KOM(2003) 183 lopullinen, 14.4.2003. http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/radiospec/doc/pdf/wrc_03_documents/com_2003_183_fi.pdf

3.2. Taajuuksien käyttölupien myöntäminen

Digitaalitekniikan tuoma konvergenssikehitys edellyttää viestintäpalvelujen verkkokapasiteetin, myös taajuusvarojen, joustavaa hallintaa sekä horisontaalista sääntelyä. Samaan aikaan nykyiset menetelmät taajuuksien käyttölupien myöntämisessä eivät välttämättä ole riittävän tehokkaita ja joustavia tekniikan ja markkinoiden kehitykseen vastaamiseksi. Hajanaiset periaatteet käyttölupien ehdoissa EU:n jäsenvaltioissa voivat lisäksi muodostaa esteen langattoman viestinnän sisämarkkinoille. eEurope 2005 -toimintasuunnitelman taajuuspolitiikkaa koskevassa osiossa todetaan, että "komissio käynnistää keskustelun taajuuksien uusista arvottamistavoista ja taajuuksien käyttöoikeuksien kaupasta" [46].

[46] S. 17, viite edellä.

Maanpäällisen verkon lähetystoiminnassa markkinamekanismien käyttöönotto käyttölupien jakamisessa ei ole helppoa ja asiasta on hyvin vähän käytännön kokemuksia. Lähetysyhtiöt katsovat, että palveluvelvoitteet (täydellinen kattavuus, palvelun moniarvoisuus, haitallisen sisällön rajoitukset jne.) rajoittavat niiden määräysvaltaa käyttämiinsä taajuuksiin [47]; samoin ne katsovat, että siirtymäprosessi aiheuttaa jo nykyisellään lyhyellä aikavälillä lisäkustannuksia, jotka liittyvät tarpeeseen uusia kuluttajien vastaanottimet ja ylläpitää rinnakkaisia analogisia ja digitaalisia lähetyksiä epämääräisen ajan.

[47] Velvoitteiden perusteita voidaan kuitenkin joutua pohtimaan uudelleen siinä mielessä, että samankaltaista sisältöä tulee yhä enemmän saataville muissa verkoissa, kuten Internetissä, jolloin tarvitaan horisontaalisempaa suhtautumista sisällön sääntelyyn. Lisäksi on otettava huomioon verkkojen keskinäinen täydentävyys pyrittäessä täydelliseen kattavuuteen.

Joissain maissa on kuitenkin käyty keskustelua taajuuksien käytön tehostamisesta maanpäällisen verkon digitalisoinnin yhteydessä [48]. Tämä on linjassa myös viestintäverkkojen horisontaalisen sääntelyn periaatteen kanssa, jota konvergenssikehitys edellyttää. Radiotaajuuspolitiikkaa käsittelevässä työryhmässä voidaan pohtia tätä kysymystä yhteisön tasolla ja ottaa huomioon yhteydet taajuuksien tiettyyn käyttötarkoitukseen varaamisen ja varsinaisten käyttölupien myöntämisen välillä, asiaan liittyvät rajojen yli ulottuvat vaikutukset sekä vaikutukset digitalisointiprosessiin Euroopassa. Työryhmässä voitaisiin erityisesti keskustella siitä, saataisiinko digitalisoimisesta enemmän hyötyjä, jos käyttöön otettaisiin taajuuksien taloudellisen arvon esiin tuovia markkinavetoisia mekanismeja. Tähän kuuluvat tavat yhdistää taajuuksien hinnat ja vaihtoehtoiskustannukset, kuten hallinnollinen hinnoittelu, huutokaupat ja jälleenmyynti. Lisäksi tekninen kehitys [49] sallii lupien myöntämisessä yhä tehokkaampia ja joustavampia menetelmiä.

[48] BIPEn raportin mukaan (s. 194, viite edellä) Yhdistyneessä kuningaskunnassa on käytössä vero, joka on sidoksissa digitaalisten televisiopalvelujen osuuteen tietyllä alueella.

[49] Esimerkiksi taajuuksien käyttöön liittyvässä ohjelmistotekniikassa eri taajuuksille sopeutuvat päätelaitteet tai pakkausalgoritmit.

Markkinamekanismien käytön tulisi olla täysin yhteensopivaa lähetystoiminnan poliittisten tavoitteiden kanssa, joiden tueksi olisi oltava riittävästi verkkokapasiteettia. Tässä yhteydessä voidaan pohtia taajuuksien arvottamista. Taajuuksien arvottaminen ei ole sama asia kuin rahallisen korvauksen periminen niistä. Korvaus voisi kokonaan tai osin koostua palveluvelvoitteiden täyttämisestä. Tämä edellyttäisi tällaisten velvoitteiden rahallisten vaikutusten mittaamista [50]. Lähetysyhtiöt voisivat saada korvauksen erityisistä palveluvelvoitteistaan, kun ne kilpailevat taajuuksista. Näin ne pääsisivät samalle viivalle muiden taajuuksien käyttäjien kanssa, samalla kun ne joutuisivat paljastamaan taajuuksille antamansa arvon.

[50] Ks. Eurostrategies-yrityksen selvitys radio- ja televisiotoiminnan yleishyödyllisyydestä osoitteessa http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/regulatory/digital_broadcasting/index_en.htm

On myös tärkeää korostaa verkko- ja sisältölupien erilaista luonnetta, koska näillä on keskenään erilaiset poliittiset tavoitteet. Tehokkuusnäkökohtien olisi liityttävä taajuuskapasiteetin käyttöoikeuteen, kun taas sisältötavoitteet olisi sidottava radio- ja televisiotoiminnan toimilupiin. Tämä erottelu vahvistetaan uudessa sääntelyjärjestelmässä ja erityisesti uudessa valtuutusdirektiivissä [51]. Verkkokapasiteetista puhuttaessa perimmäisenä tavoitteena on edistää taajuuksien tehokasta käyttöä tuomalla selkeästi esiin taajuuksien eri käyttökohteitten vaihtoehtoiskustannukset [52].

[51] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/20/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista (EYVL L 108, 24.4.2002, s. 21). http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/regulatory/new_rf/documents/l_10820020424fi00210032.pdf

[52] Tähän liittyen komissio käynnisti hiljattain riippumattoman selvityksen taajuushallinnosta radio- ja televisiotoiminnan alalla. Tuloksia odotetaan vuoden 2004 alkupuolella. http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/regulatory/digital_broadcasting/index_en.htm

PÄÄTELMÄT

Siirtyminen analogisista digitaalisiin lähetyksiin on monisäikeinen prosessi, jolla on kauaskantoisia vaikutuksia. Kokemukset tulevat vaihtelemaan huomattavasti eri kansallisten olosuhteiden välillä, koska jäsenvaltioiden lähtöasetelmat ovat hyvin erilaiset. EU seuraa kansallisia siirtymispolitiikkoja ja varmistaa, että ne ovat yhteisön oikeuden mukaisia. Se jatkaa myös digitaalisen lähetystoiminnan kehittämisen tukemista.

Julkisen sektorin puuttuminen siirtymäprosessiin voi tietyin edellytyksin helpottaa siirtymistä, kun pyritään yleistä etua koskeviin tavoitteisiin. Kansallisilla viranomaisilla on tässä yhteydessä merkittävä tehtävä, ja tässä tiedonannossa annetaan joitain asiaan liittyviä ohjeita. Ohjeet sisältävät yleisiä suosituksia, jotka juontavat juurensa yhteisön oikeudesta ja politiikasta tai perustuvat komission teettämiin ulkopuolisiin selvityksiin. Suosituksiin kuuluu muun muassa tarve noudattaa markkina- ja kuluttajavetoista lähestymistapaa, poliittista avoimuutta ja syrjimättömyyttä toimijoiden välillä. Kansallisen tason valtiovallan toimissa olisi pyrittävä oikeasuhtaisuuteen ja teknologiseen riippumattomuuteen.

Siirtymäprosessiin liittyy myös sisämarkkinaulottuvuus ja EU voi edistää tätä ulottuvuutta. Tiedonannossa määritellään useita EU:n tason jatkotoimia, jotka liittyvät erityisesti seuraaviin osa-alueisiin:

Avoimuus ja seuranta: Jäsenvaltiot antavat siirtymäprosessiin liittyvää tietoa eEurope-toimintasuunnitelman ja sähköisen viestinnän sääntelypaketin vuotuisen täytäntöönpanoraportin puitteissa. Komissio analysoi tiedot ja raportoi niistä toimielimille, joille tämä tiedonanto on osoitettu.

Kuluttajille suunnattu tiedottaminen digitaalilaitteista ja siirtymisestä: Komissio selvittää asiaan liittyvien tahojen kanssa koordinointimahdollisuuksia tässä asiassa.

Radiotaajuudet: Komissio ehdottaa jäsenvaltioille keskustelun käynnistämistä siirtymisen taajuusvaikutuksista yhteisön uuden taajuuspolitiikan puitteissa.

Tämä tiedonanto on ensimmäinen yritys tarkastella kattavasti siirtymiseen liittyviä kysymyksiä. Komissio jatkaa digitaalisten lähetysten markkinoiden ja kansallisten toimintatapojen seurantaa. Se palaa tarvittaessa siirtymäprosessiin liittyviin kysymyksiin helpottaakseen jäsenvaltioiden ja markkinatoimijoiden pyrkimyksiä ja varmistaakseen, että kansalliset toimet ovat yhteisön oikeuden ja politiikan mukaisia.

LIITE 1 - DIGITAALITELEVISIOMARKKINAT EU:SSA (arviot vuodelta 2002)

>TAULUKON PAIKKA>

>VIITTAUS KAAVIOON>

Lähde: Kahdeksas raportti televiestinnän sääntelypaketin täytäntöönpanosta [KOM(2002) 695 lopullinen], liite 2 ('regulatory data'), kohta 11 ('digital television') osoitteessa http://europa.eu.int/information_society/ topics/telecoms/implementation/annual_report/8threport/index_en.htm ja Strategy Analytics, "Interactive Digital TV market forecast data", lokakuu 2002.

LIITE 2 - MUISTILISTA TIEDOISTA, JOTKA VOISIVAT SISÄLTYÄ JÄSENVALTIOIDEN JULKISTAMIIN SIIRTYMÄSUUNNITELMIIN [53]

[53] eEurope 2005 -toimintasuunnitelman mukaan jäsenvaltioiden on raportoitava televisiolähetyksiin liittyvistä siirtymäsuunnitelmistaan (ks. jäljempänä). Niitä kannustetaan kuitenkin antamaan tässä liitteessä luetellut tiedot myös digitaalisten radiolähetysten osalta. Siirtyminen digitaalitekniikkaan. Digitaalitelevisioon siirtymisen nopeuttamiseksi jäsenvaltioiden olisi selkeästi tiedotettava analogisten lähetysten lopettamiseen liittyvistä ehdoista. Jäsenvaltioiden olisi julkistettava digitaalilähetyksiin siirtymiseen liittyvät suunnitelmansa vuoden 2003 loppuun mennessä. Tällaisia tietoja voisivat olla esimerkiksi etenemissuunnitelma ja arvio markkinaolosuhteista sekä mahdollisesti päivämäärä analogisten yleisradiolähetysten lopettamiselle, mikä mahdollistaisi vapautuvien taajuuksien osoittamisen muuhun käyttöön. Tällaisten kansallisten suunnitelmien olisi oltava myös mahdollisuus korostaa järjestelmäriippumatonta lähestymistapaa digitaalitelevisioon ottamalla huomioon kilpailevat eri jakeluverkot (lähinnä satelliittiverkot, kaapeliverkot ja yleisradioverkot). eEurope 2005: Tietoyhteiskunta kaikille, KOM(2002) 263 lopullinen. http://europa.eu.int/information_society/ eeurope/news_library/documents/eeurope2005/eeurope2005_fi.pdf

1. Strateginen siirtymäsuunnitelma, hyväksytty tai valmisteilla oleva, jos sellainen on; asiaan liittyvä lainsäädäntö.

2. Julkiset tavoitteet digitaaliselle radio- ja televisiotoiminnalle: yhteiskunnalliset, kulttuuriset, poliittiset, taloudelliset jne.

3. Taajuuksien hallintoon liittyvät poliittiset valinnat ja kehitysnäkymät ennen analogisten lähetysten lopettamista ja sen jälkeen: palvelut, kattavuus, käyttöluvan saajat, käyttöehdot, aiottu taajuuksien käyttö, tavoitteet vuoden ITU:n alueellisen radiokonferenssin neuvotteluissa.

4. Valitut toteutustavat poliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi, kompromissit, perustelut: verkkotyypit, palveluntarjonnan ehdot, viranomaisten asema, tärkeimmät toimijat, toimiluvat jne.

5. Alustava aikataulu tavoitteiden saavuttamiselle, myös tavoitemääräpäivät analogisten lähetysten lopettamiselle, ja tila.

6. Eri osapuolten osallistuminen siirtymästrategian laatimiseen ja toteutukseen: kuulemismenettelyt ja palautteen hyödyntämismenetelmät, osallistuvat tahot, sitoumukset.

7. Poliittisten tavoitteiden saavuttamisen mittausmenetelmät, seurantamekanismi ja -indikaattorit sekä tulosten hyödyntäminen strategian tarkistamisessa.

8. Markkina-arvio (esim. kustannus/hyötyanalyysi) perusteluksi tietyille valtiovallan toimille (verrattuna muihin vaihtoehtoihin) sen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvissa asioissa ja muilla aloilla.

9. Asetetut velvoitteet ja kannustimet (poliittiset, tiedotukselliset, sääntelylliset, taloudelliset, muut); toteutussäännöt; kohteena olevat arvoketjun osat (siirto, sisältö, vastaanotto, kulutus, muut).

10. Mahdolliset alat EU:n tason koordinointiin nyt tai tulevaisuudessa; markkinatilanteeseen ja -näkymiin, juridisiin vastuisiin jne. pohjautuvat perustelut.