Vaikutustenarvioinnin tiivistelmä

Vaikutustenarviointi: EU:n päästökauppajärjestelmän tarkistaminen ilmailun osalta

A. Toimenpiteen tarve

Miksi toimenpide toteutetaan? Mihin EU:n tason ongelmaan puututaan?

Tässä aloitteessa käsitellään kolmea ongelmaa. Vihreän kehityksen ohjelman mukaisesti on ensinnäkin varmistettava, että ilmailuala osallistuu vuoden 2030 uuden päästövähennystavoitteen ja vuoden 2050 ilmastoneutraaliustavoitteen edistämiseen. Toiseksi EU:n päästökauppajärjestelmää olisi muutettava ICAOn kansainvälisen lentoliikenteen päästöhyvitysjärjestelmän (CORSIA) osalta soveltuvin osin yhdenmukaiseksi EU:n vuoteen 2030 ulottuvan ja koko talouden laajuisen päästövähennyssitoumuksen kanssa. Kolmanneksi ilmailun alalla päästöoikeuksia olisi jaettava nykyistä vähemmän, jotta voidaan vahvistaa hiilen hintasignaalin vaikutusta ja poistaa markkinavääristymät.

Mitä toimenpiteellä on tarkoitus saada aikaan?

Tarkoitus on tarkistaa kustannustehokkaasti ja johdonmukaisesti päästökauppajärjestelmää ilmailualan osalta tiukennetun ilmastotavoitteen mukaan siten, että samalla otetaan huomioon oikeudenmukaisen siirtymän tarve sekä se, että kaikkien talouden alojen on osaltaan edistettävä EU:n ilmastotavoitteisiin pääsemistä.

Mitä lisäarvoa saadaan toimenpiteen toteuttamisesta EU:n tasolla (toissijaisuusperiaate)?

Ilmastonmuutos on valtioiden rajat ylittävä ongelma. EU:n päästökauppajärjestelmä on hiilimarkkina, ja sillä kannustetaan päästövähennyksiin kustannustehokkaiden ratkaisujen avulla niissä toiminnoissa ja maissa, joissa se toimii, jolloin järjestelmän tehokkuus paranee sen laajuuden ansiosta. Samanlaisen toimenpiteen toteuttaminen kansallisesti johtaisi pienempien ja hajanaisempien hiilimarkkinoiden syntyyn. Vaarana olisi kilpailun vääristyminen, ja kansalliset toimenpiteet todennäköisesti johtaisivat siihen, että päästövähennysten kokonaiskustannukset kasvaisivat. Ilmailutoiminta on pääasiassa kansainvälistä, ja siksi ylikansallinen toimenpide on kansallista toimenpidettä tehokkaampi keino hillitä ilmailualan päästöjä, ja samalla varmistetaan tasavertainen kohtelu unionin lainsäädännön nojalla.

B. Ratkaisut

Mitä toimenpidevaihtoehtoja on harkittu? Onko jokin vaihtoehto arvioitu parhaaksi? Jos ei ole, miksi ei?

Keskeinen osatekijä on nykyisen päästökauppajärjestelmän vahvistaminen siten, että sen vähennystavoitetta kasvatetaan vuoden 2030 vähintään 55 prosentin tavoitteen mukaisesti, ja sen varmistaminen, että ilmailuala edistää osaltaan tämän tavoitteen saavuttamista. CORSIA-järjestelmän toteuttamisvaihtoehdot eroavat toisistaan sen suhteen, säilytetäänkö nykyinen EU:n päästökauppajärjestelmän soveltamisala vai supistetaanko vai laajennetaanko sitä. Ensisijainen vaihtoehto (C3CLEAN) on säilyttää EU:n päästökauppajärjestelmän nykyinen soveltamisala (Euroopan talousalueen sisäiset lennot sekä lähtevät lennot Sveitsiin ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan) ja soveltaa CORSIA-järjestelmän päästöhyvitystapoja lennoilla, jotka eivät tällä hetkellä kuulu EU:n päästökauppajärjestelmään (lennot muihin kolmansiin maihin tai muista kolmansista maista, jotka osallistuvat järjestelmään), kun taas päästöhyvitysyksiköiden olisi tultava Pariisin sopimukseen kuuluvilta mailta, jotka osallistuvat CORSIA-järjestelmään. Lisäksi kaksinkertaisen laskennan mahdollisuus olisi suljettava pois. Tämän vaihtoehdon avulla voidaan jatkaa tehokkaan ja toimivaksi todetun eurooppalaisen ohjausvälineen käyttöä keinona kannustaa päästövähennyksiin ja antaa samalla rakentava kansainvälinen signaali siitä, että EU haluaa CORSIA-päästöjärjestelmän onnistuvan ja saavan aikaan merkityksellisiä päästövähennyksiä. Vaihtoehdot, joilla suurennetaan huutokaupan osuutta ilmailun päästöoikeuksien jakamisessa, eroavat toisistaan siinä, miten nopeasti osuutta suurennetaan. Ensisijainen vaihtoehto on täysimittainen huutokauppa, jota aletaan soveltaa heti muutoksen tultua voimaan.

Mitkä ovat sidosryhmien näkemykset? Mitkä toimijat kannattavat mitäkin vaihtoehtoa?

Julkisessa kuulemisessa 91 prosenttia vastaajista katsoi, että ilmailualan pitäisi osallistua ilmastotoimien toteuttamiseen nykyistä enemmän. Vastaajista 88 prosenttia on sitä mieltä, että markkinapohjaiset toimenpiteet voivat olla tehokas keino vähentää ilmailun päästöjä ilmastotavoitteiden mukaisesti. Julkisessa kuulemisessa 82 prosenttia vastaajista katsoi, että markkinapohjaisiin toimenpiteisiin voidaan yhdistää muita toimia, joita ovat esimerkiksi innovatiivisten ilmailutekniikoiden kehittämisen tukeminen, toiminnan kehittäminen, verotus sekä kestävien lentopolttoaineiden tuotanto ja käyttö. Toimijoilla oli vaihtelevia näkemyksiä CORSIA-järjestelmän toteuttamisvaihtoehdoista. Huutokaupan osuuden suurentamisen osalta toimijat pitivät ensisijaisena vaihtoehtona välitöntä siirtymistä täysimittaiseen huutokauppaan ja viimesijaisena vaihtoehtona nykytilanteen säilyttämistä ennallaan. Valtaosa toimijoista katsoi, että huutokauppaosuuden suurentaminen kasvattaisi lentämisen kustannuksia, mutta enemmistö oli myös sitä mieltä, että tämä toimenpide edistäisi ilmastonmuutoksen torjuntaa.

C. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon vaikutukset

Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon hyödyt (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen hyödyt)?

Hintakannustimet ovat tärkeitä osatekijöitä päästöjen vähentämisessä, ja niiden avulla toteutetaan ”saastuttaja maksaa” -periaatetta. EU:n päästökauppajärjestelmään sisältyvät kannustimet ovat toimineet hyvin, ja ne ovat paljon suurempia kuin CORSIA-järjestelmään sisältyviin hyvityksiin perustuvat kannustimet. Ensisijainen vaihtoehto edistää EU:n päästövähennystavoitteen saavuttamista muita vaihtoehtoja paremmin, ja sen avulla päästöjen vähentäminen voidaan toteuttaa kansallisesti.

Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon kustannukset (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen kustannukset)?

Huutokauppaosuuden suurentaminen kasvattaa lentoyhtiöiden hiilidioksidikustannuksia. Koska kustannusten siirtäminen hintoihin on ilmailualalla melko helppoa, tämä johtaa siihen, että lentolippujen hinnat nousevat. Hinnannousun vaikutus kuluttajiin on arvioitu vähäiseksi.

Mitkä ovat vaikutukset pk-yrityksiin ja kilpailukykyyn?

Kilpailu voi vääristyä, jos toimintaperiaatteita ei sovelleta reiteillä yhdenmukaisesti tai jos niitä ei toteuteta tasaveroisesti. Toteuttaminen on ollut ratkaisevan tärkeää EU:n päästökauppajärjestelmän menestykselle tähän saakka. Ensisijaisessa vaihtoehdossa EU:n päästökauppajärjestelmää sovelletaan yhtenäisesti kaikkiin lentoyhtiöihin, jotka lentävät samaa reittiä, jolloin välittömiä vääristymiä ei synny. On olemassa vaara, että lentoyhtiöihin, joilla on enemmän lentoja reiteillä, joiden hiilidioksidikustannukset ovat suuret, kohdistuu enemmän vaikutuksia kuin lentoyhtiöihin, jotka lentävät reiteillä, joiden hiilidioksidikustannukset ovat pienemmät. Tämän vaikutuksen on kuitenkin arvioitu olevan alalle vähäinen. Valittu ensisijainen vaihtoehto ei vaikuta pk-yrityksiin merkittävästi.

Kohdistuuko jäsenvaltioiden budjettiin ja julkishallintoon merkittäviä vaikutuksia?

Nykyisessä päästökauppajärjestelmässä suurin osa huutokauppatuloista kertyy jäsenvaltioille, joten vaikutus jäsenvaltioiden budjetteihin on myönteinen. Ensisijaiset vaihtoehdot vaikuttavat eniten tulojen muodostumiseen EU:ssa. Siihen, pitääkö tämä paikkansa myös huutokauppaosuuden suurentamisesta koituvien lisätulojen osalta, vaikuttaa se, missä määrin tuloja ohjataan EU:n omiin varoihin.

Nykyisessä laajuudessaan EU:n päästökauppajärjestelmä ei lisää kansallisten hallintojen työn määrää. CORSIA-järjestelmän toteuttamisen vaikutuksia voidaan rajoittaa käyttämällä samoja infrastruktuureja.

Onko toimenpiteellä muita merkittäviä vaikutuksia?

Ensisijaisella vaihtoehdolla säilytetään kansallinen tavoite ja annetaan rakentava kansainvälinen signaali siitä, että EU haluaa maailmanlaajuisen päästövähennysjärjestelmän onnistuvan ja tuottavan merkityksellisiä päästövähennyksiä. Tämä on yhdenmukaista EU:n tiukan ilmastotavoitteen kanssa, ja sillä tuetaan myös monenvälisiä ilmastotoimia sekä Pariisin sopimuksen perusteella että YK:n muiden organisaatioiden avulla. Jotta CORSIA-järjestelmä toimisi ja olisi tehokas, kaikkien strategisten kumppaneiden on oltava siinä mukana ja huolehdittava sen kansallisesta toteuttamisesta. EU jatkaa osallistumiseen ja kansalliseen toteuttamiseen kannustavien toimien tukemista sekä monenvälisesti ICAOssa että kahdenvälisesti strategisten kumppaneiden kanssa. CORSIA-järjestelmän osalta EU:n tavoitteena on saavuttaa vähintään alkuperäinen tavoitetaso, vahvistaa järjestelmää ja välttää lipeämästä tavoitteista ennen vuodelle 2022 suunniteltua ensimmäistä uudelleentarkastelua.

Suhteellisuusperiaate

Toimintapoliittiset päävaihtoehdot ovat oikeasuhteisia siihen nähden, mikä on tarpeen, jotta vähintään 55 prosentin päästövähennystavoite saavutetaan. Vaihtoehdot toteuttavat tämän mahdollisimman kustannustehokkaalla tavalla.

D. Seuranta

Milloin asiaa tarkastellaan uudelleen?