Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Satamia ja meriliikenteen infrastruktuuria koskeva vihreä kirja"

(98/C 407/16)

Komissio päätti 15. joulukuuta 1997 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta "Satamia ja meriliikenteen infrastruktuuria koskeva vihreä kirja".

Asian valmistelusta vastannut liikenne- ja tietoliikennejaosto antoi lausuntonsa 15. heinäkuuta 1998. Esittelijä oli Lars Olof Kritz ().

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 9. 10. syyskuuta 1998 pitämässään 357. täysistunnossa (syyskuun 9. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 95 puolesta yhden pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Satamien päätehtävä on tavaroiden ja matkustajien siirtäminen merikuljetuksesta maakuljetukseen ja päinvastoin. Lisäksi satamissa liikutellaan lastia erilaisten meriliikennemuotojen välillä. Satamissa käsiteltävä tavara on moninaista samaan tapaan kuin itse kansainvälinen kauppa.

1.2. Satamissa tai niiden läheisyydessä on usein prosessiteollisuutta, kuten öljynjalostamoja tai sulattamoja, voimalaitoksia ja terästehtaita. Ne ovat usein juuri sataman olemassaolon peruste eivätkä suinkaan sataman liitännäistoimintoja.

1.3. Satama ei ole operatiivisesta näkökulmasta tarkasteltuna kokonaisuus, vaan se koostuu useasta satamapalveluja tuottavasta osasta. Sataman päätoimintoja ovat:

a) Aluksiin liittyvät palvelut

navigoinnin tukijärjestelmät

luotsaus

hinaus

kiinnitys

laituripaikat

kuljetusliikkeiden toimistot

alusten välitys

jätteiden vastaanotto

alusten puhdistus

alusten korjaus.

b) Lastiin liittyvät palvelut

ahtaus

ryhmittely (kontit ja lavat)

varastointi

huolinta.

c) Valvonta ja tarkastukset

tulliselvitys

laivaturvallisuuteen liittyvä tarkastus

vaaralliset aineet

tarkastus.

1.4. Jotkut satamapalvelut ovat monopoleja, kun taas toisista huolehtivat jonkin erityispalvelun toimittamisesta kilpailevat yritykset.

1.5. Satamien omistus, sisäinen organisaatio ja julkishallinnon osallistuminen satamien hallinnointiin vaihtelevat suuresti. Tämä kuvastaa historiallisia perinteitä ja erilaista filosofiaa riippuen satamien tehtävästä ja siitä, missä määrin valtio tukee ja valvoo satamien rahoitusta ja satamamaksuja sekä osallistuu niihin. Julkishallinnolla tarkoitetaan tässä tapauksessa keskus-, alue- tai paikallishallintoa.

1.6. Joissakin jäsenvaltioissa keskushallinnon tehtävä on laaja-alainen ja saattaa käsittää omistuksen, investointirahoituksen ja tariffien asettamisen. Saksassa satamien maa- ja vesialueet ovat yleensä osavaltioiden (Länder) ja/tai kuntien omistuksessa. Alankomaissa kunnat pitävät yllä useimpia satamia, mutta Amsterdamin ja Rotterdamin satamat ovat erillisiä kunnallisia yrityksiä (havenbedrijf), joskin keskushallinto on niistä kovasti kiinnostunut. Yhdistyneessä kuningaskunnassa suurin osa lastista käsitellään yksityisissä satamissa. Ruotsissa satamista huolehtivat yleensä osakeyhtiöt, joiden pääasiallisin tai ainoa osakkeenomistaja on kunta.

1.7. Useimmat satamat ovat tavalla tai toisella satamaviranomaisen omistuksessa ja hallinnassa. Termin määritelmä on kuitenkin kaksiselitteinen. Joissakin tapauksissa satamaviranomainen valvoo vain murto-osaa alueen toiminnasta, kun taas toisin paikoin se on todellinen hallintoelin, joka on suoraan vastuussa monista toiminnoista.

1.8. Uudet korkealla teknologialla varustetut alukset ovat kalliita, ja varustamot tekevät lujasti töitä varmistaakseen, että aluksille kertyy vuosittain mahdollisimman monta matkaa. Alusten satamassaoloaika riippuu satamien kapasiteetista, ja sillä on erityistä merkitystä lyhyillä matkoilla, joilla käytetään usein tehokkaita lastaus- ja purkausmenetelmiä. Sekä rahtialukset että autolautat kohdistavat edelleen paineita satamien käsittelyaikojen lyhentämiseen. Tämä johtuu paljolti lyhyiden merikuljetusten merkityksen kasvusta. Tämän lisäksi satamien kannalta tärkeitä seikkoja ovat yhteydet takamaahan sekä luotettavuus, joka riippuu suureksi osaksi työmarkkinaosapuolten keskinäisistä suhteista.

2. Komission asiakirja

2.1. Satamat eivät toistaiseksi ole olleet Euroopan liikennepolitiikasta käytävän keskustelun keskeinen aihe, ja yhteisön tasolla on ryhdytty ainoastaan rajoitettuihin toimenpiteisiin. Vihreän kirjan tarkoituksena on käynnistää keskustelu Euroopan satama-alasta ja kartoittaa aiheet, joita on käsiteltävä yhteisön tasolla. Tarvittaessa on kehitettävä johdonmukainen politiikka, jolla parannetaan alan toimintaa samalla kun tuetaan yhteisön taloudellisia ja sosiaalisia tarpeita.

2.2. Yhteisön satamapolitiikan tärkeimpinä tavoitteina tulisi olla ensinnäkin satamatoiminnan tehostaminen ja satamien ja merenkulun infrastruktuurien parantaminen integroimalla satamat multimodaaliseen Euroopan laajuiseen liikenneverkkoon, ja toiseksi politiikan tulisi olla perustamissopimuksessa määrättyjen yhteisön velvoitteiden mukaista ja varmistaa vapaa ja oikeudenmukainen kilpailu satama-alalla.

2.3. Komissio ehdottaa useita mahdollisia toimenpiteitä, jotka voidaan toteuttaa nykyisten politiikkojen puitteissa, sekä yksilöi muita, erityisesti satamamaksuihin ja markkinoille pääsyyn liittyviä toiminnan aloja, joilla olisi harkittava uusia aloitteita.

2.4. Vihreässä kirjassa on kolme merkittävää osaa. Ensimmäisessä osassa käsitellään EU:n satamia ja yhteistä liikennepolitiikkaa ja esitellään sellaisten alojen kehitystä, joilla satamakysymykset on jo sisällytetty yhteisön politiikkoihin. Osan pääkohdat ovat:

Satamien tehtävä Euroopan laajuisessa liikenneverkossa.

Yhteydet unionin naapurimaihin.

Satamat intermodaalisen kuljetusketjun liittymäkohtina.

Satamat ja lyhyen matkan meriliikenteen kehittäminen Euroopassa.

Merenkulun turvallisuus ja ympäristö.

Tutkimus ja kehitys.

2.5. Vihreän kirjan toisessa merkittävässä osassa käsitellään satamien ja meriliikenteen infrastruktuurien rahoittamista ja hinnoittelua.

2.5.1. Satamien rahoitus ja satamapalveluista perittävät maksut vaihtelevat huomattavasti. Tämä kuvastaa satamien omistuspohjan ja organisoinnin välisiä huomattavia eroja sekä erilaista asennoitumista satamien asemaan ja tehtäviin. Satamia pyritään selvästi pitämään pelkästään kaupallisina yrityksinä, joilla on vain rajoitettuja julkisen palvelun velvoitteita.

2.5.2. Satamien välinen kilpailu on lisääntynyt. Perinteiset "takamaat" laajenevat entisestään sitä mukaa kun Euroopan laajuiset liikenneverkot kehittyvät, liikennealan teknologia muuttuu ja sisämarkkinoiden toteutuminen saadaan päätökseen. Säännöllisen linjaliikenteen keskittyminen on niin ikään kiristänyt satamien välistä kilpailua. Komissio korostaa, että satamien rahoitus- ja hinnoittelujärjestelyjen väliset erot saattavat vääristää kilpailua ja johtaa taloudellisten resurssien tehottomaan käyttöön.

2.5.3. Komissio pyrkii puuttumaan ongelmiin tarkastelemalla, miten hinnoittelua voitaisiin kehittää yhteisön puitteissa. Hinnoittelukehyksen lähtökohtana olisivat käyttäjiltä perittävät maksut. Se vaatisi kustannuksiin sidottuja maksuja ja antaisi osviittaa siitä, missä määrin satamamaksujen olisi kuvastettava infrastruktuuri-investointien kustannuksia. Hinnoittelukehystä sovellettaisiin periaatteessa kansainvälistä liikennettä palveleviin satamiin.

2.5.4. Ensimmäisenä askeleena komissio aikoo selvittää tärkeimpien kansainvälistä liikennettä palvelevien satamien julkisen rahoituksen ja hinnoittelukäytännöt.

2.5.5. Jos unioni aikoo suhtautua satamamaksuihin aikaisempaa yhdenmukaisemmin, ehdotukseen neuvoston direktiiviksi tulisi tällöin komission mukaan sisällyttää hinnoittelukehys.

2.5.6. Komission näkemyksen mukaan yhteisön tulisi lähestyä satamien rahoitusta ja satamamaksuja asteittain ja ottaa asia esiin yhdessä kaikkien liikennemuotojen infrastruktuurimaksujen ja rahoituksen kanssa. Komissio aikoo laatia tiedonannon yhdenmukaisesta lähestymistavasta hinnoitteluun vuonna 1998.

2.5.7. Valtion tukien osalta komissio tarkastelee edelleen sellaisille yrityksille myönnettyä julkista rahoitustukea, joiden satamatoiminta on kaupallista. Satamien hinnoittelukehykseen olisi sisällytettävä valtion tukea koskevat säännöt satama-alalla.

2.5.8. Komissio korostaa, että satama-alueen ulkopuolisiin meriliikenteen infrastruktuureihin on kiinnitettävä erityistä huomiota. Satama-alueella annettavan navigaatioavun sekä satamien lähestymisväylien ruoppauksen osalta käyttäjä maksaa -periaatetta on tarkasteltava varovaisesti ja otettava huomioon satamien erilainen maantieteellinen sijainti.

2.6. Vihreän kirjan kolmannessa merkittävässä osassa käsitellään satamapalveluja, organisaatiota ja markkinoille pääsyä.

2.6.1. Satamat tarjoavat lukuisia palveluja, joista toiset liittyvät lastiin, toiset aluksiin. Satamapalvelut on perinteisesti suojattu yksinoikeuksin ja/tai laissa määrättyjen tai käytännössä vallitsevien julkisten tai yksityisten monopolien turvin. Viime vuosikymmenellä uudet teknologiat ja kiristynyt kilpailu satamien välillä ovat kaupallistaneet lastinkäsittelypalveluita entisestään, kun taas aluksiin liittyvillä palveluilla on vielä usein rajoituksia.

2.6.2. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin ja komissio ovat tehneet lukuisia päätöksiä satamista ja erityisesti niiden välisestä kilpailusta (esimerkiksi määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä tai syrjivistä tariffeista).

2.6.3. Komissio ehdottaa, että nykyistä tapauskohtaista lähestymistapaa täydennettäisiin yhteisötason sääntelykehyksellä, jolla pyrittäisiin vapauttamaan entistä järjestelmällisemmin tärkeimpien kansainvälistä liikennettä palvelevien satamien satamapalveluita ja luomaan kohtuullisen ajan kuluessa tasapuoliset toimintaedellytykset yhteisön satamien kesken ja niiden sisällä.

2.6.4. Vapauttamistoimenpiteiden tavoitteena olisi varmistaa avoin pääsy satamapalveluiden markkinoille, ja niiden lähtökohtana olisi avoimuus, syrjimättömyys ja tietyt hinnoittelua koskevat periaatteet. Tarvittaessa julkisen palvelun velvoitteiden noudattamiselle olisi määriteltävä asianmukainen kehys.

2.6.5. Komissio korostaa, että erityyppisten satamapalvelujen vapauttamiseen on suhtauduttava eri tavoin, koska satamapalvelut ovat luonteeltaan heterogeenisia ja satamien välillä on eroja. Vapauttaminen olisi toteutettava asteittain, jotta alalla olisi riittävästi aikaa mukautua uudistuksiin.

3. Yleistä

3.1. Talous- ja sosiaalikomitea on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että vihreä kirja herättää lukijan huomaamaan, miten tärkeitä tehokkaat satamat ovat unionille. Satama-ala hoitaa vuosittain yli 90 prosenttia unionin kolmansien maiden kanssa käymästä kaupasta ja noin 30 prosenttia EU:n sisäisestä liikenteestä sekä yli 200 miljoonaa matkustajaa.

3.2. Vihreän kirjan tarkoituksena on käynnistää keskustelu satama-alan ongelmista ja kartoittaa ne. Tämän jälkeen tulisi arvioida toimenpiteitä, joilla ongelmat ratkaistaan, ja tehdä tarvittaessa konkreettisia lainsäädäntöehdotuksia yhteisön tasolla. Komitea kannattaa tällaista askel askelelta etenevää lähestymistapaa, koska tähän asti yhteisöpolitiikat ovat kattaneet satamat ainoastaan rajoitetusti.

3.3. Komitea kannattaa vihreässä kirjassa esitettyjä yhteisön satamapolitiikan pääasiallisia tavoitteita, kuten satamien tehostamista, satamien ja meriliikenteen infrastruktuurien parantamista integroimalla satamat TEN-verkkoihin sekä satama-alan vapaan ja tasapuolisen kilpailun varmistamista. Perimmäisenä tarkoituksena on oltava Euroopan teollisuuden kilpailukyvyn parantaminen ja jäsenvaltioiden kansalaisten hyvinvoinnin lisääminen.

3.4. Vihreässä kirjassa satama-alan ongelmia kuvataan ja niitä tarkastellaan tasapuolisesti kuluttajien ja satamien näkökulmasta. Komitea olisi kuitenkin toivonut satamissa ja niiden ympärillä suoritettavien toimintojen nykyistä järjestelmällisempää kuvausta ja kunkin toiminnon kannalta välttämättömien toimien tämänkertaista järjestelmällisempää tarkastelua. Eräs vihreän kirjan puutteista on lisäksi se, ettei siinä esitetä perustietoja esimerkiksi Euroopan satamajärjestelmän rakenteesta, tuloista ja kustannuksista eikä samantapaisia palveluita tarjoavien satamien hinnoittelutasosta.

3.5. Vallalla on selvä pyrkimys pitää satamia kaupallisina yrityksinä, joiden olisi katettava kustannuksensa satamista suoraa hyötyä saavilta käyttäjiltä kerätyin maksuin sataman omistuspohjasta riippumatta. Komitea on tyytyväinen tämäntapaiseen kehitykseen, ja sen mielestä yhteisön satamapolitiikan on perustuttava käsitykseen satamista kaupallisina yrityksinä, jotka toimivat markkinataloudessa ja noudattavat käyttäjä maksaa -periaatetta. Tällainen lähestymistapa helpottaa politiikan toteuttamista, koska satamatoimintoihin tulisi periaatteessa soveltaa samoja sääntöjä kuin muihin taloudellisiin toimintoihin.

3.6. Vihreässä kirjassa kehotetaan tarkastelemaan varovaisesti meriliikenteen erityisten infrastruktuurien ja satamapalveluiden, kuten majakoiden ja muiden navigoinnin tukijärjestelmien, aallonmurtajien, sulkujen, ruoppauksen ja jäänmurtajapalveluiden käyttäjä maksaa -periaatetta. Eräissä jäsenvaltioissa veronmaksajat rahoittavat kyseisten palveluiden investoinnit ja toiminnan, kun taas toisissa jäsenvaltioissa sataman käyttäjät rahoittavat ne. Tilanne ei ole komitean mielestä tyydyttävä. Se ei aina vastaa avoimuuden periaatetta, ja toisinaan se vääristää satamien välistä kilpailua. Tämän vuoksi komission on kiireesti laadittava suuntaviivat sille, kuka maksaa kyseiset palvelut.

3.7. Liikennealalla on periaatteessa samantapaisia taloudellisia toimintoja kuin satamissa: lentokentät, rautatieasemat ja yhdistetyn maantie- ja junaliikenteen terminaalit. Kuten satamat, ne eivät ole liikennemuotoja vaan eri liikennemuotojen välisiä yhtymäkohtia. Komitea olisi toivonut, että vihreässä kirjassa olisi mainittu erityisesti satamia muistuttavat lentokentät ja verrattu niitä keskenään, vaikka lentokenttien välinen kilpailu ei olekaan yhtä selkeää kuin merisatamien keskinäinen kilpailu. Vuonna 1996 hyväksyttiin neuvoston direktiivi pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla, ja komissio teki vuonna 1997 ehdotuksen neuvoston direktiiviksi lentokenttämaksuista. Merisatamia käsittelevässä vihreässä kirjassa pääsy satamapalvelualalle ja hinnoittelukehys ovat kaksi keskeisintä kysymystä.

3.8. Vihreän kirjan mukaan "satamapalveluja on tarkasteltava meriliikennejärjestelmän erottamattomana osana, koska ne ovat välttämättömiä tämän liikennemuodon asianmukaisen toiminnan kannalta" (tiivistelmän 19 kohta). Tämä on komitean mielestä kyseenalainen väittämä, koska sisämaan liikennejärjestelmät (rautatiet, maantieliikenne, sisävesiliikenne) ovat pohjimmiltaan samassa asemassa satamiin nähden kuin meriliikennejärjestelmä. Komitean näkemyksen mukaan satamien on vastattava sekä sisämaan liikennejärjestelmien että meriliikenteen tarpeista.

3.9. Vihreässä kirjassa korostetaan satamien välisen kilpailun voimistuneen varsinkin konttiliikenteessä. Tämä tarkoittaa sitä, että tietyn sataman hinnoittelu-, investointi- ja rahoituspäätöksillä on huomattava vaikutus joko samassa jäsenvaltiossa tai toisessa valtiossa sijaitseviin naapurisatamiin. Satamien välisen kilpailun kiristymisen ansiosta liikennejärjestelyt tehostuvat, mutta komitean mielestä on oleellista, että kilpailu on tasapuolista ja oikeudenmukaista ja että julkinen tuki tai epäoikeudenmukaiset käytännöt eivät vääristä kilpailua. Komitea ilmaiseekin tyytyväisyytensä komission aikeeseen hankkia tietoa julkisen sektorin rahoitusvirroista jäsenvaltioiden erityyppisille satamille ja selvittää tärkeimmille kansainvälistä liikennettä palveleville satamille myönnetty julkinen rahoitus ja kyseisten satamien hinnoittelukäytäntö. Komitea ehdottaa, että rahoituslähteitä koskeva tiedustelupyyntö lähetettäisiin jäsenvaltioille eikä satamille.

3.10. Komitea kiinnittää huomiota siihen, että satamien keskinäistä kilpailua syntyy satamien oman toiminnan tuloksena, mutta myös siksi, että maantie-, rautatie- ja sisävesiyhteydet takamaahan kehittyvät. Maantie- ja rautatieliikenteen infrastruktuurin parantuminen saattaa suosia tiettyjä satamia toisten kustannuksella. On olemassa esimerkkejä rautateiden rahtimaksuista, jotka on hinnoiteltu piristämään liikennevirtaa tiettyihin merisatamiin ja päinvastoin. Komitean käsityksen mukaan sekä komission että jäsenvaltioiden on kiinnitettävä entistä enemmän huomiota tämäntapaisiin satamien välisiin mahdollisiin kilpailuvääristymiin.

3.11. Kehitettäessä kokonaisvaltaista yhteisön satamapolitiikkaa on otettava huomioon kaikki näkökohdat. Etenkin on huomioitava keskustelun aiheena olevien toimenpiteiden sosiaaliset seuraukset. Tässä yhteydessä komitea korostaa seuraavaa. Nyt tulisi jatkaa vihreän kirjan virittämää keskustelua kaikkien osapuolten välillä ottaen erityisesti huomioon sosiaalinen ulottuvuus. TSK edisti keskustelua omalta osaltaan järjestämällä 11. toukokuuta 1998 alakohtaisen työmarkkinaosapuolten kuulemisen. Jokaisella liikennemuodolla on alakohtainen sekakomitea, jossa käydään sosiaalista vuoropuhelua. "Yhdistelmäliikenteen" työryhmän tarkoituksena on pitää yllä komiteoiden välisiä suhteita ja koordinoida toimintaa. Merisatamat eivät kuulu toiminnan piiriin, kun taas esimerkiksi siviili-ilmailun sekakomiteaan kuuluvat nimenomaan lentokentät. Työntekijöiden pyyntö merisatamia käsittelevän sekakomitean perustamisesta ei ole vielä täyttynyt. Komitea olisikin tyytyväinen, jos nyt käynnistettäisiin satama-alan työmarkkinaosapuolten välinen järjestelmällinen vuoropuhelu.

4. Erityistä

4.1. Satamamaksujen hinnoittelukehys

4.1.1. Vihreässä kirjassa tarkastellaan yhteisön mahdollisuutta kehittää satamamaksujen hinnoittelukehys, jolla ratkaistaisiin epäoikeudenmukaisen kilpailun aiheuttamat ongelmat, määräävän markkina-aseman väärinkäyttö ja käyttäjien välinen syrjintä. Satamapalveluiden osalta komissio ehdottaa, että kehyksessä voitaisiin määritellä tiettyjä yleisperiaatteita, joiden tarkoituksena olisi varmistaa, että peritty hinta kuvastaa tuotettujen palveluiden kustannuksia. Infrastruktuurin osalta komissio katsoo, että maksujen tulisi perustua marginaalikustannuksiin ja niiden avulla olisi varmistettava, että uusista investoinneista koituvat kustannukset peittyvät. Ehdotettu kehys herättää useita periaatteellisia ja käytännön kysymyksiä, joihin komitea haluaisi kiinnittää huomiota seuraavilta osin.

4.1.2. Kuten aikaisemmin todettiin, satamien omistus ja hallinta on harvoin, jos koskaan, yksissä käsissä, vaan ne ovat useista yksiköistä koostuvia monimutkaisia ja monitahoisia organisaatioita, jossa kukin yksikkö on erikoistunut tiettyihin toimintoihin ja palveluihin (ks. edellä 1.3 ja 3.4 kohta). Tämän vuoksi saattaa olla vaikea kehittää satamille yleistä hinnoittelukehystä, jota sovellettaisiin sekä infrastruktuuriin että palveluihin.

4.1.3. Vihreän kirjan 52 kohdan alaviitteessä mainitaan, että satamissa syntyvät siirtokustannukset ovat 5 10 prosenttia valtamerikuljetusten kaikista ovelta ovelle -kustannuksista ja 40 60 prosenttia lyhyen matkan meriliikenteen kustannuksista. Kustannukset olisi kannattanut eritellä palvelutyypeittäin, jotta syntyisi käsitys siitä, mitkä kustannukset ovat tärkeimpiä kustannuspohjaista hinnoitteluperustetta sovellettaessa.

4.1.4. Vihreässä kirjassa käsitellään infrastruktuurien hinnoitteluperiaatteita, mutta ei määritellä infrastruktuuri-käsitteen sisältöä. (Laiturit ja niitä yhdistävät maa-alueet ovat tietenkin infrastruktuuria, samoin kuin majakat ja muut navigoinnin tukijärjestelmät, mutta miten on nostolaitteiden ja varastojen laita?)

4.1.5. Satamat ovat enimmäkseen kaupallisia yrityksiä. Niihin tulisi soveltaa samoja sääntöjä kuin muuhun markkinatalouden taloudelliseen toimintaan, ja käyttäjä maksaa -periaatetta olisi noudatettava muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta. Tältä kannalta katsottuna erityinen satamien hinnoittelukehys ei ole merkityksellinen.

4.1.6. Komitea on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että epäoikeudenmukainen kilpailu, määräävän markkina-aseman väärinkäyttö ja käyttäjien välinen syrjintä aiheuttavat ongelmia, vaikka ongelmien laajuus ei olekaan tiedossa. Voidaan kuitenkin kysyä, ratkaistaanko ongelmat tehokkaasti satamien hinnoittelukehyksestä annettavalla neuvoston direktiivillä. Komitean käsityksen mukaan valtion tukea koskevien selkeiden sääntöjen, niiden lujittamisen ja perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan tarkoittamien kilpailumääräysten tarkan noudattamisen tulisi olla riittäviä keinoja puuttua ongelmaan.

4.1.7. Komission kanta valtion tukeen on, että julkista investointia sataman infrastruktuuriin, joka on kaikkien käyttäjien ulottuvilla syrjimättömyysperiaatteen mukaisesti, ei tule katsoa perustamissopimuksen 92 artiklan tarkoittamaksi valtion tueksi. Jos taas investoinneilla suositaan tiettyjä toimijoita enemmän kuin muita, niiden katsotaan olevan tukia. Kyseessä saattaa kuitenkin olla perustamissopimuksen tarkoittama poikkeus, esimerkiksi alueelliset kehittämishankkeet (92 artiklan 3 kohdan c alakohta). Palveluja tarjoaville yrityksille myönnetyn valtion tuen katsotaan yleensä kuuluvan 92 artiklan soveltamisalaan (poikkeuksen muodostavat 92 artiklan 2 ja 3 kohdassa mainitut yritykset). Valtion tukea koskevat kysymykset ovat hyvin monimutkaisia, ja jäsenvaltioiden tulkinta siitä, minkä katsotaan olevan satama-alalla valtion tukea, vaihtelee, mikä puolestaan saattaa aiheuttaa satamien ja toimijoiden välistä epäoikeudenmukaista kilpailua. Komitea katsookin, että komission on annettava satamien valtion tukea koskevat suuntaviivat tasapuolisten toimintaedellytysten aikaansaamiseksi. Suuntaviivoissa on määriteltävä, mitä "tuella" ja "infrastruktuurilla" tarkoitetaan, ja "avoimen pääsyn" käsitettä on myös selkiytettävä.

4.2. Satamapalvelujen markkinoille pääsy

4.2.1. Satamapalvelut on perinteisesti suojattu yksinoikeuksin ja/tai laissa määrättyjen tai käytännössä vallitsevien monopolien turvin. Vaikka alalle pääsyn rajoituksia on viime vuosikymmeninä jonkin verran poistettu, palvelujen käyttäjät ja potentiaaliset palvelujen tarjoajat ovat valittaneet etenkin nykyisistä lastinkäsittelypalvelujen käytännöistä, ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuin ja komissio ovat tehneet asiasta lukuisia päätöksiä. (Pääosasto IV:n helmikuussa 1998 julkaiseman kilpailupolitiikan tiedotuslehden n:o 1 artikkelissa Ports maritimes et concurrence on esitetty katsaus viimeaikaisiin oikeustapauksiin.)

4.2.2. Vihreässä kirjassa ehdotetaan, että tapauskohtaista lähestymistapaa täydennettäisiin yhteisötason sääntelykehyksellä, jonka tarkoituksena olisi vapauttaa satamapalvelujen markkinat säännöstelystä, mikä lisäisi tehokkuutta ja loisi tasavertaiset toimintaedellytykset yhteisön satamien kesken ja niiden sisällä.

4.2.3. Komitea kannattaa täysin komission ehdotusta. Lastinkäsittelypalveluiden osalta on tärkeää, että markkinoille pääsisivät uusien "perinteisten" toimijoiden lisäksi myös varustamot, kuljetusliikkeet/lastinomistajat ja huolitsijat (omahuolinta).

4.2.4. Komitea katsoo, että vapaata markkinoille pääsyä ei voida soveltaa kaikkialla, koska palvelut ovat luonteeltaan hyvin erilaisia ja satamien koko, tehtävä ja maantieteelliset ominaisuudet vaihtelevat. Vihreässä kirjassa ehdotetaan, että sääntelykehystä sovellettaisiin "tärkeimpiin kansainvälistä liikennettä palveleviin satamiin". On huomattava, että koosta riippumatta useimpien Euroopan satamien kansainvälinen kauppa on huomattavasti vilkkaampaa kuin kotimaan kauppa. Komitean näkemyksen mukaan sääntelykehyksessä olisi otettava huomioon satama- ja meriturvallisuusstandardit.

4.3. Lyhyen matkan merikuljetukset

4.3.1. Eräs yhteisön liikennepolitiikan painopistealoista on lyhyiden merimatkojen edistäminen, mikä edellyttää mm. satamien toiminnan tehostamista. Edellä kohdassa 4.2 mainittujen seikkojen lisäksi yhteisön toimia tarvitaan komitean mielestä erityisesti tulli- ja kauttakulkualalla (kyseinen ala on enimmäkseen satamatoimijoiden suoran valvonnan ulottumattomissa). Monimutkaiset dokumentointi- ja menettelysäännöt aiheuttavat lastin omistajille ja liikennöitsijöille huomattavia kustannuksia.

4.3.2. Komitea onkin tyytyväinen komission aloitteeseen selvittää ja kartoittaa Euroopan meriliikenteeseen vaikuttavat satamien vaatimukset ja vertailla niitä sisävesiliikenteen vaatimuksiin. Tullivaatimuksiin ja -käytäntöihin kiinnitetään erityistä huomiota.

4.3.3. Kuten komitea totesi komission tiedonannosta () "Lyhyiden matkojen merikuljetusten kehittäminen Euroopassa: tulevaisuudennäkymät ja haasteet" antamassaan lausunnossa (), lyhyen matkan merikuljetukset sisältävät lukuisia toimintoja ja palveluita, jotka eivät suinkaan ole yhtenäisiä. Palveluiden perusmuodot ovat irtolastiliikenne, autolauttaliikenne, syöttöliikenne ja säännöllinen linjaliikenne. Komitea tähdensi niin ikään, että tiedonannossa ei kiinnitetä tarpeeksi huomiota siihen, että lyhyet merikuljetukset kilpailevat Euroopassa useimmiten rautatierahdin kanssa eivätkä maantiekuljetusten kanssa. Tämä on myönnettävä, kun yhteisön politiikkoja kehitetään siirtämällä liikennettä merisatamiin ja lyhyisiin merikuljetuksiin.

4.4. Satamien tehtävä Euroopan laajuisissa liikenneverkoissa

4.4.1. Komissio pitää toivottavana, että satamat integroidaan täysin Euroopan laajuiseen liikenneverkkoon ja luodaan multimodaalinen verkko, jossa otetaan huomioon erityisesti tarve varmistaa yhteydet syrjäseuduille ja edistää lyhyen matkan merikuljetuksia. Samaan aikaan merisatamista julkaistun vihreän kirjan kanssa julkaistiin päätösehdotus () nykyisten suuntaviivojen mukauttamisesta Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi (päätös N:o 1692/96/EY) ().

4.4.2. Komitea antoi hiljattain lausuntonsa () päätösehdotuksesta, minkä vuoksi lisähuomiot ovat tässä yhteydessä tarpeettomia. Komitea painottaa kuitenkin erästä lausunnossa mainittua intermodaaliliikenteen kehittämistä koskevaa seikkaa: "Komitea on tyytymätön siihen, että maantieliikenne näyttää jätetyn lähes huomiotta puhuttaessa merisatamien ja yhdistettyjen kuljetusten kehityksestä TEN-verkon yhteydessä. Vaikka myös komitea katsoo, että liikennemuotojen kehittäminen on olennainen tekijä kestävän liikkuvuuden ylläpitämisessä, sen mielestä komissio ei voi sivuttaa sitä tosiseikkaa, että huomattava osa yhteisön satamien kautta kulkevista tavaroista kuljetetaan maanteitse ja että maantiekuljetushankkeilla on oltava jonkinlainen osuus integroitaessa satamia ja terminaaleja TEN-verkkoon."

4.5. Yhteisön merisatamapolitiikan sosiaalinen ulottuvuus

4.5.1. Merisatamien teknisillä, kaupallisilla ja organisatorisilla muutoksilla on huomattavia vaikutuksia työllisyyteen ja satamatyöläisten työoloihin. Tästä on maininta vihreässä kirjassa, mutta asiaa olisi pitänyt käsitellä järjestelmällisemmin.

4.5.2. Uudenaikaiset lastinkäsittelytekniikat ovat viime vuosikymmeninä supistaneet tuntuvasti merisatamien työvoimaa. Samaan aikaan merisatamien työntekijöiltä vaaditaan runsaasti uusia taitoja, ja työntekijöiden on pitänyt hyväksyä aikaisempaa joustavammat ja epäsäännöllisemmät työajat. Komitean mielestä työllisyysulottuvuus on otettava ehdottomasti huomioon Euroopan merisatamapolitiikassa ammattitaitoa vaativien työpaikkojen säilyttämiseksi ja luomiseksi. Tässä yhteydessä on myös tärkeää huolehtia työntekijöiden koulutuksesta uusien teknologioiden ja työmenetelmien kehittämiseksi.

4.5.3. Komitean käsityksen mukaan työvoimapoolit voivat edelleen olla suurissa satamissa käyttökelpoinen tapa sopeutua terminaalitoimijoiden ja yksityisten yritysten vaihtelevaan työvoimatarpeeseen. Työntekijöiden palkkaamista työvoimapooleista säätelevät työehdot, joiden mukaisesti sosiaaliturva on pakollinen. Yritysten, jotka palkkaavat poolista työntekijöitä, on huolehdittava poolin työnantajamaksuista.

4.5.4. Kansainvälisen työjärjestön (ILO) tärkeimmät välineet mainitaan vihreässä kirjassa ainoastaan sivumennen. Komitea tähdentää, että nämä välineet tulisi ottaa huomioon Euroopan satamapolitiikassa.

4.5.5. ILO on tehnyt kaksi satamatyöskentelyä koskevaa yleissopimusta:

Satamien uusien lastinkäsittelymenetelmien sosiaalisia vaikutuksia koskeva yleissopimus (N:o 137) ja

Satamatyöntekijöiden työturvallisuutta ja -terveyttä koskeva yleissopimus (N:o 152).

Tähän mennessä seitsemän jäsenvaltiota on ratifioinut mainitut kaksi yleissopimusta.

4.5.6. ILOn yleissopimusten ratifiointi ei kuulu EU:n toimivaltaan, vaan se on yksittäisten jäsenvaltioiden asia. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin antoi kuitenkin vuonna 1991 suosituksen komission ja jäsenvaltioiden toimivallasta ILOa koskevissa kysymyksissä (erityisesti työturvallisuutta ja -terveyttä koskevissa kysymyksissä), jotta kumpikin taho tekisi tiivistä yhteistyötä neuvottelemalla ILOn yleissopimuksista, ratifioimalla niitä ja panemalla niitä täytäntöön. Tältä pohjalta komitea suosittaa komissiolle, että se tekisi lähiaikoina aloitteen tällaisesta yhteistyöstä. Komitea toivoo tämän johtavan edellä mainittujen yleissopimusten ratifiointiin, siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät vielä ole niin tehneet.

5. Tiivistelmä ja päätelmät

5.1. Satamien omistus, sisäinen organisaatio ja julkishallinnon osallistuminen satamien hallinnointiin vaihtelevat suuresti. Tämä kuvastaa historiallisia perinteitä ja erilaista filosofiaa riippuen satamien tehtävästä sekä sitä, missä määrin valtio tukee ja valvoo satamien rahoitusta ja satamamaksuja sekä osallistuu niihin.

5.2. Vihreän kirjan tarkoituksena on käynnistää keskustelu satama-alan ongelmista ja kartoittaa ne. Tämän jälkeen tulisi arvioida toimenpiteitä, joilla ongelmat ratkaistaan, ja tehdä tarvittaessa konkreettisia lainsäädäntöehdotuksia yhteisön tasolla. Komitea kannattaa tällaista askel askeleelta etenevää lähestymistapaa, koska tähän asti yhteisöpolitiikat ovat kattaneet satamat ainoastaan rajoitetusti.

5.3. Komitea kannattaa vihreässä kirjassa esitettyjä yhteisön satamapolitiikan pääasiallisia tavoitteita, kuten satamien tehokkuuden lisäämistä, satamien ja meriliikenteen infrastruktuurien parantamista integroimalla satamat TEN-verkkoihin sekä satama-alan vapaan ja tasapuolisen kilpailun varmistamista.

5.4. Satamien välinen kilpailu on kiristynyt, mutta komitean mielestä on oleellista, että kilpailu on tasapuolista ja oikeudenmukaista ja että julkinen tuki tai epäoikeudenmukaiset käytännöt eivät vääristä sitä. Komitea ilmaiseekin tyytyväisyytensä komission aikeeseen hankkia tietoa julkisen sektorin rahoitusvirroista jäsenvaltioiden satamille ja selvittää tärkeimmille kansainvälistä liikennettä palveleville satamille myönnetty julkinen rahoitus ja kyseisten satamien hinnoittelukäytäntö.

5.5. Satamien keskinäistä kilpailua syntyy satamien oman toiminnan tuloksena, mutta myös siksi, että maantie-, rautatie- ja sisävesiyhteydet takamaahan kehittyvät. Komitean käsityksen mukaan nämä näkökohdat on usein sivuutettu.

5.6. Vallalla on selvä pyrkimys pitää satamia kaupallisina yrityksinä, joiden olisi katettava kustannuksensa satamista suoraa hyötyä saavilta käyttäjiltä kerätyin maksuin sataman omistuspohjasta riippumatta. Komitea on tyytyväinen tämäntapaiseen kehitykseen, ja sen mielestä yhteisön satamapolitiikan on perustuttava käsitykseen satamista kaupallisina yrityksinä, jotka toimivat markkinataloudessa ja noudattavat käyttäjä maksaa -periaatetta.

5.7. Eräissä jäsenvaltioissa veronmaksajat rahoittavat meriliikenteen erityiset infrastruktuurit ja satamapalvelut, kuten majakat ja muut navigoinnin tukijärjestelmät, aallonmurtajat, sulut, ruoppaus- ja jäänmurtajapalvelut, kun taas toisissa jäsenvaltioissa sataman käyttäjät rahoittavat ne. Tilanne ei ole komitean mielestä tyydyttävä. Se ei aina vastaa avoimuuden periaatetta, ja toisinaan se vääristää satamien välistä kilpailua. Tämän vuoksi komission on kiireesti laadittava suuntaviivat sille, kuka maksaa kyseiset palvelut.

5.8. Yhteisön satamapolitiikkaa kehitettäessä on otettava huomioon kaikki näkökohdat. Etenkin on huomioitava keskustelun kohteena olevien toimenpiteiden sosiaaliset seuraukset. Komitea olisikin tyytyväinen, jos merisatamille perustettaisiin alakohtainen tai sekakomitea, jonka puitteissa käynnistettäisiin satama-alan työmarkkinajärjestöjen välinen järjestelmällinen vuoropuhelu.

5.9. Vihreässä kirjassa tarkastellaan yhteisön mahdollisuutta kehittää satamamaksujen hinnoittelukehys, jolla ratkaistaisiin epäoikeudenmukaisen kilpailun aiheuttamat ongelmat, määräävän markkina-aseman väärinkäyttö ja käyttäjien välinen syrjintä. Komitea kiinnittää huomiota ehdotetun kehyksen periaatteellisiin ja käytännön ongelmiin, ja kysyykin, ratkaistaanko ongelmat tehokkaasti satamien hinnoittelukehyksestä annettavalla neuvoston direktiivillä. Komitean käsityksen mukaan valtion tukea koskevien selkeiden sääntöjen, niiden lujittamisen ja perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan tarkoittamien kilpailumääräysten tarkan noudattamisen tulisi olla riittäviä keinoja puuttua ongelmaan.

5.10. Vihreässä kirjassa ehdotetaan, että yhteisön tasolla kehitettäisiin satamapalveluihin pääsyä koskeva sääntelykehys, jonka tarkoituksena olisi lisätä tehokkuutta ja luoda tasavertaiset toimintaedellytykset yhteisön satamien kesken ja niiden sisällä. Komitea kannattaa komission ehdotusta, mutta myöntää, että vapaata markkinoille pääsyä ei voida soveltaa kaikkialla, koska palvelut ovat luonteeltaan hyvin erilaisia ja satamien koko, tehtävä ja maantieteelliset ominaisuudet vaihtelevat.

5.11. Komitea on tyytyväinen komission aloitteeseen selvittää ja kartoittaa Euroopan meriliikenteeseen vaikuttavat tullivaatimukset ja -menettelyt sekä vertailla niitä sisävesiliikenteen vaatimuksiin. Monimutkaiset dokumentointi- ja menettelysäännöt aiheuttavat lastin omistajille ja liikennöitsijöille huomattavia kustannuksia.

5.12. Merisatamien teknisillä, kaupallisilla ja organisatorisilla muutoksilla on huomattava vaikutus työllisyyteen ja satamatyöläisten työoloihin. Tästä on maininta vihreässä kirjassa, mutta asiaa olisi pitänyt käsitellä järjestelmällisemmin. Komitean mielestä yhteisön merisatamapolitiikassa on otettava ehdottomasti huomioon työllisyysulottuvuus ammattitaitoa vaativien työpaikkojen säilyttämiseksi ja luomiseksi.

5.13. Komitea tähdentää, että Euroopan merisatamapolitiikassa kehittämisessä olisi huomioitava tärkeimmät Kansainvälisen työjärjestön yleissopimukset. Komitea kehottaa komissiota tekemään aloitteita, jotta jäsenvaltiot tekisivät yhteistyötä, ratifioisivat ILOn yleissopimukset ja panisivat ne täytäntöön.

Bryssel 9. syyskuuta 1998.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Tom JENKINS

() Jaosto järjesti 11. toukokuuta 1998 valmisteluryhmän kuulemistilaisuuden, johon oli kutsuttu satamia, ammattiliittoja, kuljetusliikkeitä ja laivanvarustamoja edustavia järjestöjä. Asiasta esitettiin myös kirjallisia todisteita. Kuulemistilaisuuteen osallistuivat seuraavat järjestöt: Federation of Private Port Operators (FEPORT), European Sea Ports Organization (ESPO), Federation of Transport Workers" Unions in the EU, European Shippers" Council (ESC), European Community Shipowners" Association (ESCA).

() EYVL C 97, 1.4.1996, s. 15.

() KOM(97) 681 lopull., EYVL C 120, 18.4.1998, s. 14.

() EYVL L 228, 9.9.1996, s. 1.

() EYVL C 214, 10.7.1998, s. 1.

() KOM(95) 317 lopull.