KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE - Euroopan rasismin ja muukalaisvihan seurantakeskuksen toiminnasta sekä ehdotus neuvoston asetuksen (EY) N:o 1035/97 uudelleen laatimisesta

1. johdanto

Korfulla kesäkuussa 1994 kokoontunut Eurooppa-neuvosto reagoi lisääntyvään huolestuneisuuteen Euroopan unionissa esiintyvästä rasismista ja kehotti perustamaan rasismia ja muukalaisvihaa käsittelevän neuvoa-antavan komitean. Valtion- ja hallitusten päämiehet pyysivät kesäkuussa 1995 Cannesissa neuvoa-antavaa komiteaa harkitsemaan Euroopan rasismin ja muukalaisvihan seurantakeskuksen toteutettavuutta. Firenzen Eurooppa-neuvosto hyväksyi kesäkuussa 1996 periaatteen keskuksen perustamisesta.

Neuvosto antoi 2. kesäkuuta 1997 komission ehdotuksen pohjalta asetuksen (EY) N:o 1035/97 [1] Euroopan rasismin ja muukalaisvihan seurantakeskuksen perustamisesta ("asetuksen"). Eurooppa-neuvosto päätti, että keskuksen toimipaikka olisi Wien. Keskus aloitti toimintansa vuonna 1998 nimittämällä ensimmäiset työntekijänsä ja muuttamalla tilapäisiin tiloihin. Keskuksen viralliset avajaiset olivat 7.-8. huhtikuuta 2000 Wienissä.

[1] Neuvoston asetus (EY) N:o 1035/97, annettu 2. kesäkuuta 1997, Euroopan rasismin ja muukalaisvihan seurantakeskuksen perustamisesta (EYVL L 151, 10.6.1997, s. 1-7).

Rasismi ja muukalaisviha ovat laajoja käsitteitä, jotka kattavat eri asioita pienistä jokapäiväisistä syrjintätapauksista julkisten ja yksityisten organisaatioiden tahattomasti asettamiin esteisiin ja aina äärimmäiseen väkivaltaan saakka. Mitään näistä ilmiöistä ei voida hyväksyä, eivätkä ne sovi yhteen perusoikeuksiin ja -vapauksiin ja oikeusvaltioon perustuvien unionin arvojen kanssa. Unionin tavoite vapauteen, oikeuteen ja turvallisuuteen perustuvan alueen luomisesta jää saavuttamatta niin kauan kuin tehokkaat toimenpiteet rasismin ja muukalaisvihan ehkäisemiseksi ja torjumiseksi puuttuvat.

Rasismia esiintyy aina, vaikkakin rasistisessa toiminnassa onkin nousu- ja laskukausia, jotka usein liittyvät tiettyihin unionissa tai sen ulkopuolella esiintyviin tapahtumiin. On tärkeää ymmärtää syy- ja seuraussuhteet, jotka aiheuttavat näitä muutoksia rasistisessa toiminnassa. On esimerkiksi selvää, että vuoden 1991 Persianlahden sodan aikana hyökkäykset muslimeja ja arabiväestöä kohtaan lisääntyivät jyrkästi Euroopan unionissa. Äskettäin joissain jäsenvaltioissa on esiintynyt väkivaltaista antisemitismiä reaktiona Israelin ja palestiinalaisten välisiin jännitteisiin. Tämänhetkisessä poliittisessa ympäristössä, jota leimaa kansainvälisen terrorismin uhkaan liittyvä epävarmuus, unionin on oltava jatkuvasti valppaana välttääkseen edellä kuvatun kaltaiset ylilyönnit.

Euroopan rasismin ja muukalaisvihan seurantakeskus on merkittävä väline, jonka avulla EU:n toimielimet ja jäsenvaltiot voivat torjua näitä ilmiöitä. Luotettavan ja vertailukelpoisen rasismia ja muukalaisvihaa koskevan tietoaineiston kerääminen on ensiarvoisen tärkeä tavoite. Luotettava tieto on kaikilla politiikan aloilla välttämätöntä, jotta päättäjät voivat kohdentaa toimenpiteensä tehokkaasti. Rasismin torjunnassa on välttämätöntä muodostaa selkeä käsitys toimintalinjojen ja käytäntöjen tehokkuudesta unionissa. On varmistuttava siitä, että niillä keskitytään suojelemaan uhreja ja muuttamaan rasismia harjoittavien henkilöiden käyttäytymistä.

2. Tausta

Asetuksessa (16 artikla) edellytetään, että komissio toimittaa Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle seurantakeskuksen työn edistymistä koskevan kertomuksen, johon liitetään tarvittaessa sen tehtävien muuttamista tai laajentamista koskevia ehdotuksia, ottaen erityisesti huomioon yhteisön toimivallan kehittyminen rasismin ja muukalaisvihan alalla. Tämä raportti on toimitettava kolmantena vuonna asetuksen voimaantulosta.

Komissio toimitti 6. lokakuuta 2000 ensimmäisen raportin [2] yhteisön toimielimille (KOM(2000) 625 lopullinen). Raportissa todettiin, että oli liian varhaista arvioida perusteellisesti keskuksen edistymistä, koska se pystyi aloittamaan toimintansa kunnolla vasta vuonna 1999 ja se sai viimeiset henkilökuntansa jäsenet vasta vuonna 2000. Siksi komissio esitti väliraportin siihenastisista toimista ja ilmoitti järjestävänsä ulkopuolisen arvioinnin keskuksesta tarjotakseen riippumattoman näkemyksen siitä, miten tehokkaasti seurantakeskus on toteuttanut sille neuvoston asetuksessa säädetyt tehtävät ja miten tehokkaita näiden tavoitteiden toteuttamiseen käytettävissä olevat henkilöstöresurssit ja varat ovat. Arvioinnissa oli määrä tarkastella keskuksen organisaatiorakennetta, myös sitä, missä määrin se on päässyt tavoitteisiinsa: logististen, hallinnollisten ja johtamiseen liittyvien menetelmien tehokkuutta; edistystä Raxen-tietoverkon perustamisessa ja hallinnossa; seurantakeskuksen toimien ja tuotteiden laatua ja tarkoituksenmukaisuutta; sekä toimien seurantamenettelyitä. Arvioinnissa oli myös selvitettävä, missä määrin käyttäjien tarpeet on määritetty ja täytetty ja tuotava esiin käyttäjien tyytyväisyys siihen mennessä kehitettyihin tuotteisiin ja tietopalveluihin.

[2] Alueiden komitea antoi oman raporttinsa vastauksena komission välihavainnoille (Alueiden komitean 14. marraskuuta 2001 antama lausunto aiheesta "Komission kertomus neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle rasismin ja muukalaisvihan seurantakeskuksen toiminnasta (KOM(2000) 625 lopullinen)" - CdR 67/2001 lopullinen). Komissio on ottanut lausunnossa esitetyt näkemykset ja mielipiteet huomioon tässä tiedonannossa.

Ulkopuolinen arviointi valmistui heinäkuussa 2002. Komissio toimitti raportin Euroopan parlamentille, jäsenvaltioiden hallituksille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle sekä julkaisi sen Europa-palvelimella. Komissio on sittemmin saanut näkemykset Euroopan parlamentin jäseniltä, hallituksilta, seurantakeskuksen hallintoneuvostolta ja henkilöstöltä sekä kansalaisjärjestöiltä. Nämä näkemykset on otettu huomioon tässä tiedonannossa ja mukana seuraavissa ehdotuksissa asetukseen tehtävistä muutoksista.

3. Ulkopuolinen arviointi

Seurantakeskuksen ulkopuolisen arvioinnin teki toimeksiannosta Yhdistyneessä kuningaskunnassa sijaitseva Centre for Strategy and Evaluation Services. Arvioinnissa tarkastellaan kehitystä seurantakeskuksen perustamisvaiheesta vuoden 2001 loppuun saakka. Täydellinen raportti löytyy seuraavasta osoitteesta:

http://europa.eu.int/comm/ employment_social/fundamental_rights/pdf/origin/Monitoring Centre_eval2002_en.pdf

Seuraavassa tiedonannossa otetaan huomioon ulkopuolisen arvioinnin tulokset sekä arviointiin reagoineiden eri sidosryhmien kannat. Raportti on komission harkittu näkemys seurantakeskuksen tähänastisesta edistyksestä.

3.1. Seurantakeskuksen päätavoite

Seurantakeskuksen päätavoite on vuonna 1997 annetun asetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan

"toimittaa yhteisölle ja sen jäsenvaltioille ... puolueettomia, luotettavia ja vertailukelpoisia tietoja Euroopan tasolla rasismiin, muukalaisvihaan ja antisemitismiin liittyvistä ilmiöistä, jotta se voisi auttaa yhteisöä ja sen jäsenvaltioita niiden toteuttaessa toimenpiteitä tai määritellessä toimintaa toimivaltaansa kuuluvilla aloilla."

Puolueettomien, luotettavien ja vertailukelpoisten tietojen toimittaminen rasismista ja muukalaisvihasta Euroopan unionin jäsenvaltioissa on haasteellinen tehtävä. Tiedonkeruuratkaisut vaihtelevat suunnattomasti joidenkin jäsenvaltioiden pitkälle kehittyneistä, virallisista mekanismeista toisissa jäsenvaltioissa käytettyihin yksinkertaisempiin ratkaisuihin, joissa hyödynnetään paljon hallituksista riippumattomien organisaatioiden tiedonkeruuta. Vaikka seurantakeskus onkin viime vuosina selvästi parantanut tietojensa objektiivisuutta ja luotettavuutta, on selvää, ettei vertailukelpoisuuden tavoitetta ole vielä merkittävissä määrin saavutettu.

Seurantakeskus on voimakkaasti riippuvainen kuhunkin jäsenvaltioon perustettujen kansallisten toimintapisteiden verkostosta (Raxen-verkostosta), jonka seurantakeskus on luonut kannustamalla tutkimusorganisaatioiden, hallituksista riippumattomien organisaatioiden ja (toisinaan) hallituksista riippuvaisten organisaatioiden yhteistyötä jäsenvaltioissa.

Seurantakeskuksen tärkeimmät tuotokset ovat neljä vuosiraporttia [3] ja joukko pienimuotoisempia tutkimuksia, jotka koskevat muun muassa

[3] Ne on julkaistu 22. joulukuuta 1999 (vuosi 1998), 22. marraskuuta 2000 (vuosi 1999), 18. Joulukuuta 2001 (vuosi 2000) ja 10. joulukuuta 2002 (vuosi 2001).

- islamilaisvastaisia reaktioita vuoden 2001 syyskuun 11. päivän jälkeen

- islamilaisyhteisöjen tilanne viidessä Euroopan suurkaupungissa

- rasismi, jalkapallo ja Internet

- rasisminvastainen lainsäädäntö jäsenvaltioissa sekä

- rasismi ja kulttuurimonimuotoisuus joukkotiedotusvälineissä.

Seurantakeskus on myös julkaissut rasismia ja muukalaisvihaa koskevia kansalaismielipiteitä luodanneen Eurobarometrin tulokset. Eurobarometri oli komission oman, vuonna 1997 tekemän selvityksen seurantatutkimus.

Nämä raportit ja selvitykset ovat muiden ohella tuottaneet huomattavasti tietoa. Tähän mennessä tuotetun tiedon laatu on parantunut, mutta se ei ole toistaiseksi mahdollistanut todellisia vertailuja eri jäsenvaltioiden tilanteiden välillä eikä arviota yksittäisten maiden rasismintorjuntatoimien tehokkuudesta. Vertailukelpoisten tietojen ja arvioiden tuottaminen on kuitenkin välttämätöntä, jotta keskus voisi antaa toimintalinjoja ja käytäntöjä koskevia hyödyllisiä suosituksia EU:n toimielimille ja jäsenvaltioille ja jotta päättäjät kykenisivät tekemään työtään koskevia päätelmiä toisten jäsenvaltioiden kokemusten pohjalta. Siksi ulkopuoliset arvioijat päättelevät, että seurantakeskuksen tuotosten tehokkuutta ja vaikutuksia ei voida vielä arvioida, vaikka lähes kuusi vuotta on kulunut seurantakeskuksen perustamisasetuksen antamisesta. Tilanteeseen ovat johtaneet lukuisat tekijät, joista osa ei selvästikään ole seurantakeskuksen vallassa.

Kun seurantakeskus pyrkii tavoitteisiinsa, sen ei voida katsoa olevan vastuussa siitä, että eri jäsenvaltioissa ei perinteisesti ole ollut yhteisiä rasismiin ja muukalaisvihaan liittyviä määritelmiä. Raxen-verkoston täyden toimintavalmiuden viivästyminen on kuitenkin merkinnyt sitä, että vasta äskettäin on ryhdytty toimiin, joilla kannustetaan yhdenmukaisuuteen tietojen määrittelyssä ja tiedonkeruussa. Seurantakeskuksen sihteeristö on todennut, että vaikka käytössä olevat tiedot ovat eri maissa hyvin erilaisia, se toivoo vertailukelpoisten tietojen saatavuuden ja levittämisen parantuvan nopeasti nyt, kun 15 kansallista informaatiokeskusta ovat toiminnassa. Seurantakeskus on ilmoittanut, että se pyrkii entistä tiiviimmin saamaan jäsenvaltioiden viranomaiset ottamaan käyttöön yhteensopivat tai peräti yhteiset tiedonkeruujärjestelmät, etenkin perustamalla työryhmiä, joissa käsitellään tiedonkeruun pitkän aikavälin kehittämisstrategioita ja tietojen vertailtavuuden kehittämismenetelmiä.

Kokemukset vertailukelpoisten tietojen kehittämisestä muilla aloilla (esim. taloutta ja ympäristöä koskevat tiedot) osoittavat, että yhdenmukaisuuden saavuttaminen asteittain edellyttää tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden hallitusten ja tilastotoimistojen kanssa. Komission keskustelut jäsenvaltioiden kanssa tästä asiasta ovat tuoneet korostetusti esille sen, että seurantakeskuksen tärkein lisäarvo unionin tasolla on aidosti vertailukelpoisten tietojen tuottaminen. Tämä ei välttämättä tarkoita tiedonkeruuratkaisujen täyttä yhdenmukaistamista, mutta viime kädessä seurantakeskuksen tehtävä ei ole toteutettavissa, elleivät kansalliset viranomaiset ota käyttöön yhdenmukaisia tai peräti yhteisiä luokittelujärjestelmiä. Kansalliset viranomaiset ovat komission kanssa käydyissä keskusteluissa vahvistaneet halukkuutensa toimia aktiivisemmin asiassa. Tämä näkyy seurantakeskuksen perustamisasetukseen ehdotettavissa muutoksissa.

3.2. Muu toiminta

Keskustelutilaisuudet

Asetuksessa edellytetään, että seurantakeskus helpottaa ja tukee säännöllisten keskustelutilaisuuksien tai kokousten järjestämistä jäsenvaltioissa. Keskustelutilaisuuksien järjestäminen on kuitenkin jäsenvaltioiden vastuulla. Jäsenvaltioiden toiminta on ollut vaihtelevaa: joissain on järjestetty useita tilaisuuksia, mutta toisissa säännöllisten kokousten järjestäminen on tuottanut vaikeuksia, ja yhtenä ongelmana on mainittu riittävän rahoituksen puute. Joissain jäsenvaltioissa pidettiin vuoden 2002 loppuun mennessä vain yksi kokous. Seurantakeskus antaa ohjeita ja tukea, mutta se ei ole kansallisten keskustelutilaisuuksien pääjärjestäjä.

Kansallisten keskustelutilaisuuksien tarkoituksena on pitää yllä yhteyksiä jäsenvaltioiden kansalaisjärjestöihin. Ne auttavat seurantakeskusta ottamaan huomioon eri toimijoiden - kansalaisjärjestöjen, tutkijoiden ja hallitusten - näkemykset ja tiedot. Käytännössä kokoukset eivät ole olleet tiedonkeruun kannalta tehokkaita; ne ovat kuitenkin tarjonneet kansalaisjärjestöille tilaisuuden tuoda esiin näkemyksiään rasismiin ja muukalaisvihaan liittyvistä asioista yleensä, ja siksi seurantakeskuksen sihteeristö pitää tilaisuuksia hyödyllisinä. Keskusteluissaan komission kanssa jäsenvaltiot esittivät, että vastuun tällaisten tilaisuuksien järjestämisestä olisi ilman muuta pysyttävä kansallisella tasolla ja seurantakeskus voisi osallistua niihin tarpeen ja tapauksen mukaan. Ne katsoivat kuitenkin, että seurantakeskusta ei pitäisi velvoittaa edistämään keskustelutilaisuuksien järjestämistä ja että muut keinot kansalaisyhteiskunnan ottamiseksi mukaan keskuksen työhön voisivat olla tehokkaampia. Komissio on samaa mieltä ja ehdottaakin asetuksen muuttamista.

Arvioijat huomauttavat kuitenkin, että kansallisia toimijoita yhteen kokoavien eurooppalaisten keskustelutilaisuuksien järjestämisellä on oma arvonsa, koska se tuo työhön yhteisöulottuvuuden. Komissio mainitsee esimerkkeinä tästä hyödystä erityisesti antisemitismiä, islaminvastaisuutta ja kulttuurienvälistä vuoropuhelua käsitelleet kolme eurooppalaista keskustelutilaisuutta, jotka seurantakeskus järjesti komission pyynnöstä vuoden 2002 lopussa ja 2003 alussa. Komission ehdottamat muutokset antaisivat seurantakeskukselle mahdollisuuden jatkaa työtä.

Tutkimus ja analyysi

Seurantakeskuksella on viime aikoihin saakka ollut vain hyvin vähän sisäistä tutkimus- ja analyysikapasiteettia, mutta se on parhaillaan värväämässä lisähenkilöstöä toiminnan vahvistamiseksi. On selvää, että keskuksesta ei budjettinsa puitteissa tule huomattavaa uraauurtavan tutkimuksen keskusta alalla. Sen on pikemminkin keskityttävä ulkopuolisen tutkimuksen analyysiin ja tulkintaan ja kannustettava tarvittaessa yliopistoja, tutkimuslaitoksia ja hallituksia tekemään asiaan liittyvää tutkimusta. Ulkopuolisten arvioijien mielestä on tärkeää, että keskus tekee lisätutkimusta ainoastaan, kun se on sen strategisten yleistavoitteiden mukaista. Komissio on vahvasti samaa mieltä ja toteaa, että seurantakeskuksen voimat olisi keskitettävä keskeisiin ensisijaisiin töihin eikä niitä tulisi hajottaa toisarvoisiin tutkimushankkeisiin osallistumalla.

Tietojen levittäminen

Seurantakeskus on laatinut monenlaisia julkaisuja, jotka vaihtelevat säännöllisistä raporteista ja lehdistä tarpeen mukaan julkaistaviin erityistutkimuksiin. Monet julkaisut ovat saatavilla keskuksen www-sivuilla, joilla on myös muuta tietoa sen toiminnasta, asemasta ja tehtävänkuvasta. Komissio kantaa kuitenkin huolta siitä, että seurantakeskuksella ei ole ollut selkeästi määriteltyä viestintästrategiaa ja että monet viestintään käytetyt välineet ovat vaikuttaneet epäsopivilta ja kohdentamattomilta, kun otetaan huomioon, että keskuksen päätehtävänä on yhteisön ja jäsenvaltioiden toteuttamien toimien tukeminen. Komissio tukee sitä arvioijien päätelmää, että keskuksen olisi omaksuttava selkeä viestintästrategia, jonka olisi katettava kaikki viestinnän muodot, mukaan lukien raportit, lehdet ja Internet, ja jossa keskitytään ensisijaisesti kohderyhmien, lähinnä jäsenvaltioiden ja yhteisön toimielinten politiikan suunnittelusta vastaavien, tarpeisiin. Viestintästrategian olisi oltava kaiken toiminnan suunnittelussa käytettävä työkalu, jolla varmistetaan, että alusta alkaen on selvää, kuinka kutakin tuotetta aiotaan täsmällisesti käyttää ja mille kohdeyleisölle se suunnataan. Komissio on tyytyväinen, että keskus on alkanut työskennellä näin.

Vuosiraportit

Seurantakeskus on julkaissut vuosien 1998, 1999, 2000 ja 2001 vuosiraportit. Vuotta 1998 ja 1999 koskevien raporttien kattavuus ja erityisesti tietojen laatu ja vertailukelpoisuus oli väistämättä heikompi kuin olisi sopinut toivoa. Raportit ovat entistä täsmällisempiä ja liittyvät paremmin EU:n prioriteetteihin työllisyydessä, sosiaalisessa integraatiossa ja syrjinnän torjunnassa. Suuntauksen on jatkuttava. Komissio ehdottaa, että seurantakeskuksen työn ja EU:n yleisempien prioriteettien välille luotaisiin asetuksessa selvä yhteys, jotta varmistetaan, että työ tuottaa lisäarvoa politiikan kehittämiseen yhteisössä ja jäsenvaltioissa. Komissio katsoo, että keskuksella on näin suurempi vaikutus politiikan muotoiluun eri tasoilla.

3.3. Seurantakeskuksen resurssit

Seurantakeskuksen käynnistämisestä vuonna 1998 vuoden 2002 loppuun seurantakeskuksen budjetti oli noin 20,5 miljoonaa euroa maksusitoumusmäärärahoina. Vuonna 1998 käytettävissä oli lisäksi 1,5 miljoonaa euroa, mutta määrää ei käytetty. Vuosina 1998-2000 budjettia ei käytetty kokonaan, mikä johtui lähinnä siitä, ettei seurantakeskus päässyt toimimaan täysipainoisesti niin nopeasti kuin oli odotettu.

Vuoden 2003 budjetti on 6,5 miljoonaa euroa maksusitoumusmäärärahoina; tästä on 3,3 miljoonaa euroa varattu käyttö- ja henkilöstökuluihin ja 3,2 miljoonaa euroa toimintaan. Arvioijat eivät ota kantaa keskukselle osoitettujen varojen suuruuteen mutta huomauttavat, että suurempi osa (sekä toimintaan että henkilöstöön liittyvistä) resursseista olisi osoitettava työlle, joka liittyy keskuksen päätavoitteeseen eli objektiivisten, luotettavien ja vertailukelpoisten tietojen tarjoamiseen. Keskus on todennut, että sen jälkeen kun kansalliset informaatiokeskukset perustettiin kaikkiin 15 jäsenvaltioon, Raxen-tiedonkeruujärjestelmälle osoitetut varat ovat 53 % toimintabudjetista. Komissio uskoo, että EU:n myöntämä tuki riittää yleisesti ottaen keskuksen toimintaan, mutta sitä on lisättävä laajentumisen vuoksi.

Arvioijat päättelevät, että keskuksen arvon määrittämiseksi yhteisöjen budjetista maksettavaa tukea on verrattava keskuksen vaikutukseen ja tehokkuuteen. Kuten edellä todettiin, tietojen vertailukelpoisuuteen liittyvät vaikeudet ovat kuitenkin toistaiseksi vähentäneet keskuksesta yhteisölle ja jäsenvaltioille koituvaa hyötyä, mikä estää arvioijia tekemästä yleisiä johtopäätöksiä. Arvioijat toteavat tässä yhteydessä, että seurantakeskuksen ei voida sanoa tuottaneen vastinetta niille 13 miljoonalle eurolle, jotka sille oli osoitettu vuosina 1998-2001. Arvioijat panevat merkille prioriteettien muuttumisen, mikä voi muuttaa tilannetta. Komissio suosittelee, että keskukseen sijoitettujen varojen tuottamaa vastinetta arvioitaisiin uudelleen muutosten jälkeen. Tätä päätelmää käsitellään yksityiskohtaisemmin jäljempänä.

3.4. Seurantakeskuksen tavoitteiden tarkoituksenmukaisuus

Seurantakeskuksen perustamisasetus annettiin ennen Amsterdamin sopimuksen voimaantuloa. Sopimuksessa annettiin uutta toimivaltaa yhteisölle syrjinnän torjunnan alalla ja Euroopan unionille ja yhteisölle vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomiseksi. [4] Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jälkeen on annettu direktiivejä, [5] joilla vahvistetaan syrjinnän vastaisuuden periaatetta, nykyaikaistetaan tasa-arvokysymyksiä koskevaa lähestymistapaa ja edistetään jäsenvaltioiden lähentymistä. Toimia on toteutettu myös EY:n perustamissopimuksen IV osaston mukaisesti maahanmuuttajien ja turvapaikanhakijoiden suojelemisen ja integroimisen edistämiseksi erityisesti perheiden yhdistämisessä. [6] Lisäksi neuvostossa on parhaillaan käsiteltävänä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 29, 31 ja 34 artiklaan (ks. alaviite 4) perustuvia ehdotuksia, joilla pyritään vahvistamaan oikeudellista yhteistyötä rasismista ja muukalaisvihasta aiheutuvien rikosten käsittelyssä ja joilla uudistetaan vuonna 1996 hyväksyttyä rasismin ja muukalaisvihan vastaista yhteistä toimintaa. Lisäksi yhteisö on EU:n sekä Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden välisen Lomen yleissopimuksen ja Cotonoun sopimuksen yhteydessä sitoutunut vähentämään syrjintää talous-, yhteiskunta- ja kulttuurielämässä ja kehittämään toimenpiteitä rasismin ja muukalaisvihan torjumiseksi. Seurantakeskus on tulosta tästä sitoumuksesta.

[4] Amsterdamin sopimuksessa yhteisölle annettiin uutta toimivaltaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 13 artiklan nojalla esimerkiksi rotuun tai etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän torjumiseksi. Sopimuksella perustamissopimukseen otettiin myös uusi osasto IV. Siinä määrätään toimenpiteistä, jotka liittyvät henkilöiden vapaaseen liikkumiseen, maahanmuuttoon ja turvapaikkaan ja oikeudelliseen yhteistyöhön yksityisoikeudellisissa asioissa sekä poliisiyhteistyöhön ja oikeudelliseen yhteistyöhön rikosasioissa.

[5] Neuvoston direktiivi 2000/43/EY rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta (EYVL L 180, 19.7.2000, s. 22).

[6] Ks. erityisesti direktiiviehdotus, joka koskee Euroopan unionin jäsenvaltioon laillisesti asettautuneiden kolmannen maan kansalaisten oikeutta perheenyhdistämiseen. Direktiiviehdotuksesta saavutettiin poliittinen yhteisymmärrys 28. helmikuuta 2003.

Arvioijat suosittelevat, että seurantakeskuksen toiminnan aloja on tarkistettava siten, että keskuksen toimivalta kattaa rasismin ja muukalaisvihan ilmiön aukottomasti. Komissio on asiasta samaa mieltä ja tekee sen suuntaisia ehdotuksia.

Arvioijat toteavat myös, että tällä haavaa ei ole täyttä oikeusvarmuutta siitä, missä määrin keskus voi käsitellä tilanteita, joihin liittyy rotuväkivallan kaltaisia kysymyksiä, joita ei ole nimenomaisesti mainittu asetuksessa. Kuulemisissa, joihin osallistuivat myös jäsenvaltiot, ei komission mielestä ilmennyt tarvetta täsmentää tätä seikkaa, koska on selvää, että rotuväkivalta ja -viha ovat asetuksen 2 artiklan 2 kohdan tarkoittamaa rasismin ja muukalaisvihan ilmiötä. Siksi komissio katsoo, että pelot oikeusvarmuuden heikkenemisestä ovat aiheettomia.

Maantieteellinen kattavuus

Arvioijat päättelevät, että seurantakeskuksen maantieteellistä kattavuutta ei ole tarpeen muuttaa vertailujen tekemiseksi EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. Valmistelut laajentumista varten on jo käynnistetty (rahoitus vuonna 2003 Phare-ohjelmasta) perustamalla ensimmäiset yhteyspisteet uusiin jäsenvaltioihin, joista tulee Raxen-verkoston jäseniä liittymisen jälkeen. Komissio yhtyy tähän näkemykseen mutta ehdottaa, että tulevia laajentumisia varten hallintoneuvoston olisi voitava kutsua kokouksiinsa riippumattomia asiantuntijoita ehdokasmaista (ks. jäljempänä).

Seurantakeskuksen tehtävänkuvan muuttaminen

Arvioijat harkitsivat kahta mahdollista muutosta seurantakeskuksen tehtävänkuvaan: ensimmäisellä olisi laajennettu keskuksen kampanjointi- ja lobbaustehtävää ja toisella sen toimialaa, jotta siihen sisältyisi muita syrjinnän muotoja (kuten EY:n perustamissopimuksen 13 artiklassa mainitut) tai ihmisoikeudet yleisemmin. Komission kuulemisen perusteella laajan hyväksynnän sai arvioijien päätelmä, että tällaiset muutokset eivät ole tarkoituksenmukaisia eivätkä tarpeellisia. Useimmat kuulemiseen osallistuneet katsoivat, että keskuksen olisi jatkossakin keskityttävä rasismiin ja että sen toiminnan laajentaminen muille aloille olisi ei-toivottu häiriötekijä, joka heikentäisi rasismiin paneutumista, kun otetaan huomioon keskuksen todennäköisesti saamat resurssit. Komissio on samaa mieltä tämän päätelmän kanssa ja ehdottaa, että keskuksen olisi jatkossakin keskityttävä rasismiin ja siihen liittyvään suvaitsemattomuuteen.

Seurantakeskuksen nimi

Ulkopuolisessa arvioinnissa näkyy esille tuotu huoli siitä, että seurantakeskuksen nimellä tuntuu olevan eri merkitysvivahteita eri yhteisökielillä ja että joillain kielillä nimellä on sääntely- ja valvontatehtävän mielleyhtymiä. Komission kuulemisen perusteella nimen muutokselle ei tunnu olevan paljonkaan kannatusta jäsenvaltioissa tai hallintoneuvostossa. Huolta on päinvastoin kannettu siitä, että nimenmuutos voisi heikentää keskuksen identiteettiä, varsinkin jos sillä pyritään keskittymään enemmän monimuotoisuuden edistämiseen kuin rasismin seurantaan.

3.5. Organisaation tehokkuus

Hallintorakenne

Seurantakeskuksen hallintorakenne on vahvistettu vuoden 1997 asetuksessa. Siinä säädetään, että keskuksella on hallintoneuvosto, johtokunta ja johtaja. Hallintoneuvosto koostuu kunkin jäsenvaltion, Euroopan parlamentin ja Euroopan neuvoston nimittämistä riippumattomista jäsenistä sekä komission edustajasta. Johtokunta muodostuu hallintoneuvoston puheenjohtajasta ja varapuheenjohtajasta sekä korkeintaan kolmesta muusta hallintoneuvoston jäsenestä, joihin kuuluu Euroopan neuvoston nimeämä henkilö ja komission edustaja. Hallintoneuvoston ja johtokunnan päätökset tehdään jäsenten kahden kolmasosan enemmistöllä.

Seurantakeskuksen hallintoneuvoston on kattavasti linjattava yleistä politiikkaa neuvoston asetuksen puitteissa ja huolehdittava tietyistä valvontatehtävistä, kuten työohjelmien laatimisesta ja varainkäytön valvonnasta. Arvioijat katsovat, että yhden ryhmän on vaikea huolehtia kaikista näistä tehtävistä. Tilannetta mutkistaa se, että hallintoneuvoston jäsenillä on asetuksen mukaan oltava asiantuntemusta ihmisoikeusalalla sekä rasististen, muukalaisvastaisten ja antisemitististen ilmiöiden analysoinnista pikemminkin kuin hallinnosta, suunnittelusta ja varainkäytön valvonnasta. Lisäksi arvioijat toteavat, että hallintoneuvosto on jo nyt suuri (18 jäsentä) ja EU:n laajentuminen kasvattaa sitä entisestään, nykyiseltä pohjalta vähintään 28 henkilöön. He katsovat kuitenkin myös, että asian arkaluontoisuuden vuoksi keskuksen hallintorakenteissa on jatkossakin oltava kaikkien jäsenvaltioiden edustajia. He ehdottavat hallintoneuvoston tehtävien muuttamista siten, että sillä on valvontarooli keskeisine erityistehtävineen ja että se kokoontuu kerran vuodessa. Useimmat nykyiset hallinnolliset ja tekniset tehtävät siirrettäisiin sitten pienemmille ja tehokkaammille yksiköille. Arvioijat ehdottavat johtokunnan vahvistamista ja tiedekomitean perustamista, ja ne vastaisivat yhdessä johtajan ja hänen henkilöstönsä ohjaamisesta ja valvomisesta. Jos laajennettu johtokunta ja tiedekomitea perustetaan, arvioijat suosittelevat, että asianmukainen korvaus olisi maksettava niille jäsenille, jotka eivät muuten saa palkkiota keskuksen hyväksi tekemästään työstä. Keskuksen sihteeristön mielestä arvioijien suosittelemalla yleisellä ratkaisulla on etunsa.

Arvioijat ehdottavat myös, että uusimuotoinen hallintoneuvosto voisi koostua jäsenvaltioiden hallitusten edustajista eikä riippumattomista asiantuntijoista ja että uuden tiedekomitean olisi huolehdittava politiikan yleisen linjauksen riippumattomuudesta. Komission kuulemisten perusteella kannatusta näyttäisi olevan laajalti sille arvioijien johtopäätökselle, että keskuksen ja jäsenvaltioiden viranomaisten välillä on oltava tiiviimpää yhteistyötä sekä tiedonkeruussa että sen varmistamisessa, että keskuksen tuottamat tiedot otetaan jäsenvaltioissa huomioon rasismintorjuntatoimenpiteitä toteutettaessa. Keskuksen nykyinen hallintoneuvosto katsoo kuitenkin, että hallintoneuvoston jäsenten riippumattomuus on uskottavuuden kannalta välttämätöntä sellaisessa laitoksessa, joka kerää, ainakin osittain, tietoa yksittäisten jäsenvaltioiden hallitusten toimintalinjojen ja käytäntöjen vaikutuksista rasismin ja muukalaisvastaisuuden ilmenemiseen. Hallintoneuvosto huomauttaa, että myös muut, esimerkiksi YK:n alaisuudessa toimivat, ihmisoikeuksia käsittelevät elimet koostuvat riippumattomista asiantuntijoista.

Lopuksi arvioijat toteavat, että hallintoneuvoston kahden kolmasosan enemmistöön perustuvat päätöksentekomenettelyt ovat tarpeettoman hankalia rutiinipäätösten tekemiseen. He ehdottavat järjestelmää, jossa hallintoneuvoston tai jatkossa johtokunnan tekemiin vähäisiin päätöksiin riittäisi pelkkä yksinkertainen enemmistö. Tärkeämmät päätökset, kuten vuotuisen budjetin, työohjelmien ja vuosiraportin hyväksyminen, vaatisivat jatkossakin kahden kolmasosan enemmistön. Komissio toteaa, että tällainen äänestysmenettely voisi helpottaa päätöksentekoa ja että se on hiljattain otettu käyttöön vastaavanlaisessa virastossa, Lissabonissa toimivassa Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksessa.

Komissio on samaa mieltä siitä, että asetuksessa säädetty hallintorakenne ei sovellu moniin päätöksiin, joita keskuksen on tehtävä. Hallintoneuvostossa, kuten sitä edeltäneessä rasismia ja muukalaisvihaa käsittelevässä neuvoa-antavassa komiteassa (niin kutsutussa Kahnin komissiossa), on runsaasti rasismia ja muukalaisvihaa koskevaa tietämystä ja kokemusta monilta akateemisilta aloilta ja monista kansalaisyhteiskunnan osista. Hallintoneuvoston jäsenten asiantuntemus on rasismin alalta, ja heidän panoksensa jäsenvaltioiden kehityksestä, raporttiluonnosten sisällöstä sekä prioriteettien ja lähestymistapojen määrittämisestä käydyissä keskusteluissa on ollut erittäin arvokas. Hallintoneuvosto on myös osallistunut keskusteluihin seurantakeskuksen poliittisista suhteista hallituksiin ja EU:n toimielimiin ja pyrkinyt näin määrittelemään keskuksen identiteettiä suhteessa muihin tahoihin. Erityisesti ensimmäinen hallintoneuvosto (1998-2001) keskittyi enemmän näihin kysymyksiin kuin varsinaisiin johtotehtäviin.

Merkkejä on kuitenkin myös siitä, että hallintoneuvoston yleisestä roolista ja vastuusta on hieman epäselvyyttä, osittain siksi, että jotkut pitävät sitä Kahnin komission jatkeena. Monet neuvoston asetuksen mukaan hallintoneuvostolle kuuluvista keskeisistä vastuualueista liittyvät pitkän aikavälin ja strategiseen suunnitteluun, keskuksen sisäisiin organisatorisiin päätöksiin, varainhallintaan ja varainkäytön valvontaan sekä henkilöresurssikysymyksiin (erityisesti johtajan nimittämiseen). Vaikka hallintoneuvoston jäsenillä on velvollisuus valvoa näitä tehtäviä, heiltä ei asetuksessa vaadita taitoja näillä aloilla (vaikka joillakin niitä on), ja budjetti- ja johtamisongelmia onkin esiintynyt. Tilintarkastustuomioistuimen ja Euroopan parlamentin säännöllisesti esittämät kommentit myönnettäessä vastuuvapautta keskuksen budjetin osalta ovat huolenaihe. Komissio katsoo, että nykyiset vaikeudet kärjistyvät laajentumisen myötä, ellei toimenpiteisiin ryhdytä nyt päätöksentekorakenteiden muuttamiseksi ja eri toimijoiden vastuun selkiyttämiseksi.

Komissio suhtautuu pääsääntöisesti myönteisesti arvioijien ehdotuksiin, joilla pyritään varmistamaan, että hallintoneuvoston jäsenillä on keskuksen sujuvan johtamisen edellyttämät taidot, kokemus ja mahdollisuudet. Arvioijien ehdotuksilla on myös se etu, että ne lujittavat keskuksen ja jäsenvaltioiden päättäjien välisiä yhteyksiä, erityisesti ehdottamalla hallintoneuvoston kokoamista jäsenvaltioiden hallitusten edustajista. Komission mielestä arvioijien ehdottamilla rakenteilla on myös potentiaalisia haittoja erityisesti keskuksen riippumattomuuden kannalta. Komission järjestämät kuulemiset ovat yleensä tukeneet komission päätelmiä.

Kuulemisissaan komissio tutki mahdollisuudet optimoida keskuksen päätöksentekorakenteiden tehokkuus ottaen huomioon kolme välttämätöntä kriteeriä:

- hallintoneuvoston ja johtokunnan olisi säilytettävä tarvittava asiantuntemus rasismia ja muukalaisvastaisuutta EU:ssa koskevien päätösten tekemiseksi

- hallintoneuvostolla ja johtokunnalla olisi myös oltava asiantuntemusta päätösten tekemiseksi sellaisissa budjetti-, rahoitus- ja johtamiskysymyksissä, joiden kanssa julkisen sektorin organisaatio joutuu tekemisiin

- hallintoneuvoston ja johtokunnan kokoonpanolla olisi maksimoitava keskuksen vaikutusvalta jäsenvaltioiden päättäjien keskuudessa mutta säilytettävä niiden kyky taata keskuksen riippumattomuus.

Komissio punnitsi siksi lukuisia vaihtoehtoja: nykyisten järjestelyiden säilyttäminen, [7] jäsenvaltioiden hallitusten edustajiin perustuva arvioijien ehdotus, riippumattomien asiantuntijoiden ja hallitusten edustajien sekajärjestelmät sekä malli, jossa hyödynnetään rotujen yhdenvertaisuuden edistämisestä ja rotusyrjinnän torjunnasta riippumattomasti vastaavien jäsenvaltioissa sijaitsevien erikoiselinten päälliköiden asiantuntemusta.

[7] Nykyinen hallintoneuvosto kannattaa vahvasti nykyisen rakenteen säilyttämistä mutta siten, että sitä vahvistettaisiin erityisillä alakomiteoilla, jotka voisivat ottaa vastuun työn eri puolista.

Kun otetaan huomioon kaikki kuulemisessa esitetyt näkemykset, komissio katsoo, että jotkin sidosryhmät saattaisivat pitää arvioijien ehdotusta sopimattomana kajoamisena seurantakeskuksen riippumattomuuteen. Sekajärjestelmä, jossa on riippumaton asiantuntija ja hallituksen edustaja jokaisesta maasta, olisi todennäköisesti kankea ja erittäin kallis. Nykyisten, jäsenten asiantuntemusta rasismin alalla korostavien järjestelyiden jatkuminen ei ratkaisisi arvioijien yksilöimiä johtamisongelmia. Ehdotus siitä, että hallintoneuvoston ja johtokunnan olisi hyödynnettävä nykyisten erityiselinten (joko neuvoston direktiivin 2000/43/EY nojalla jäsenvaltioissa virallisesti nimitettyjen tai muiden asiantuntemukseltaan vastaavien julkisten elinten) asiantuntemusta sai kuitenkin laajaa kannatusta sidosryhmiltä. Näiden elinten päälliköillä (puheenjohtajilla, johtajilla tai asiamiehillä)

- on väistämättä hyvät yhteydet valtakunnallisiin, alue- ja paikallisviranomaisiin lakisääteisen asemansa nojalla jäsenvaltioissa

- on asiantuntemusta rasismin torjunnassa ja hyvä kansallisen toimintaympäristön tuntemus

- on asiantuntemusta julkisin varoin rahoitetun organisaation johtamisesta sekä

- on velvollisuus pystyä toimimaan kansallisista hallituksista riippumattomasti.

Siksi komissio katsoo, että tällaisista henkilöistä koostuva hallintoneuvosto pystyy tarjoamaan keskukselle sen tehokkaaseen johtamiseen ja hallintaan tarvittavan osaamisen ja asiantuntemuksen. Komissio onkin tehnyt vastaavansisältöisen ehdotuksen.

Organisaatiorakenne

Hallintohenkilöstön ja toimintaan osallistuvan henkilöstön suhde on suurin piirtein sama kuin muissa virastoissa.

Henkilöstön osoittaminen tiedonkeruuseen, tutkimukseen ja julkaisujen tuottamiseen on keskuksen johtajan päätettävissä. Seurantakeskus päätti alkuvaiheessa lisätä tiedonlevitykseen ja keskuksen profiilin luomiseen osallistuvan henkilöstön määrää pikemminkin kuin keskittyä tiedonkeruu-, tutkimus- ja analyysivalmiuksiin. Komission mielestä tämä päätös viivästytti keskuksesta koituvien hyötyjen syntymistä ja vaikutti jossain määrin joidenkin varhaisten tuotosten laatuun. Kuten edellä todettiin, keskus aikoo nyt värvätä lisää tutkijoita mutta väittää, että se tarvitsee silti tehokkaan viestintäpolitiikan, jotta se voi levittää saatavilla olevaa tietoa ja välittää tietoa tehokkaasti yhteisölle, jäsenvaltioille, muille organisaatioille ja tiedotusvälineille. Jäsenvaltiot ovat sanoneet komission kanssa käymissään keskusteluissa pitävänsä tärkeänä sitä, että keskus keskittyy selkeämmin yhteyksiin jäsenvaltioiden hallitusten ja päättäjien kanssa. Komissio on arvioijien kanssa samaa mieltä siitä, että ponnisteluita on lisättävä tiedonkeruun laadun parantamiseksi (eikä määrän lisäämiseksi), jotta keskus voisi tarjota yhteisölle ja jäsenvaltioille tuotteita, jotka tuovat lisäarvoa toimenpiteiden linjaamiseen. Hallintoneuvoston rakenteeseen ehdotetuilla muutoksilla voidaan puuttua asiaan, mutta ne eivät yksin riitä. Tarvitaan myös tiiviimpää yhteistyötä kansallisten viranomaisten ja erityisesti kansallisten tilastotoimistojen kanssa.

Vuosiohjelmien laatiminen ja valvonta

Seurantakeskus on laatinut jokaista toimintavuottaan varten vuosiohjelman, jonka hallintoneuvosto on hyväksynyt, kuten vuoden 1997 asetuksessa edellytetään. Ohjelmat on laadittu vuosittain, joskin hallintoneuvosto hyväksyi yleisen strategia-asiakirjan kesäkuussa 2002. Arvioijat toteavat, että alkuvaiheen vuosiohjelmat eivät liittyneet selkeästi keskuksen tavoitteisiin, minkä vuoksi oli vaikea nähdä, kuinka yksittäiset hankkeet sopivat yleiseen strategiaan, mutta ongelma on nyt korjattu. Jotta voidaan tarkastella keskuksen työn joidenkin osa-alueiden - kuten tiedonkeruun - pitkän aikavälin näkymiä, arvioijat suosittelevat kolmivuotisohjelman ja siihen liittyvien yksityiskohtaisempien vuosiohjelmien laatimista. Tämä edellyttäisi strategisten tavoitteiden yksilöimistä, ja näin hallintoneuvosto ja johtokunta voisivat varmistaa, että keskus noudattaa sovittua keskipitkän aikavälin strategiaa.

Arvioijat toteavat, että seurantakeskus on äskettäin ottanut käyttöön menettelyn, jota käytetään raportoitaessa hallintoneuvostolle ja johtokunnalle vuosiohjelman täytäntöönpanon edistymisestä. Arvioijat päättelevät kuitenkin, että raportointimenettelyä voitaisiin kehittää edelleen valvomalla muodollisemmin yksittäisiä hankkeita. Johtokunta myönsi äskettäin, että edistymistä käsittelevien raporttien tulisi olla jäsennellympiä ja niistä tulisi näkyä vuosiohjelman rakenne. Vuosiohjelmassa tulisi olla mahdollisuuksien mukaan menestystä osoittavia indikaattoreita, jotta prosessista tulisi tehokas väline johtamiseen.

Rahoitus ja hallinto

Seurantakeskus joutui mittavien haasteiden eteen joutuessaan ottamaan kantaakseen yhteisön viraston perustamiseen liittyvän rahoitus- ja hallintovastuun. Tilintarkastustuomioistuimen kertomukset korostavat vaikeuksien suuruutta. Tilintarkastustuomioistuimen viimeisimmässä kertomuksessa, joka käsittelee vuoden 2001 budjettia, tuodaan yhä esiin lukuisia ongelmia. Vaikka tilintarkastustuomioistuin yleisesti ottaen sai kohtalaisen vakuutuksen siitä, että vuoden 2001 tilinpäätös tehtiin luotettavalla tavalla, se otti esiin lukuisia huolenaiheita:

- Vuodelle 2002 siirrettyjä määrärahoja (1,2 miljoonaa euroa) oli kaksinkertainen määrä edellisvuoteen verrattuna. Seurantakeskus selittää tämän sillä, että hallintoneuvosto hyväksyi vuosiohjelman myöhään ja kansallisten asiantuntijoiden Raxen-verkoston toteuttaminen viivästyi. Komissio on hallintoneuvostossa olevan edustajansa välityksellä ilmaissut huolensa siirrettyjen määrärahojen määrästä edellisinä vuosina. Lisäksi viive vuosiohjelman hyväksymisessä koski vain muutamia toimia koko ohjelmasta. Komissio pitää hyvänä keskuksen päätöstä aikaistaa vuosiohjelmien esittelemistä, millä varmistettiin se, että hallintoneuvosto hyväksyi vuoden 2003 ohjelman marraskuussa 2002.

- Yli 40 % toimintamäärärahoihin liittyvistä maksuista suoritettiin vuoden 2001 viimeisten kolmen kuukauden aikana, mikä kielii edellisen vuoden aikana rahoitettujen hankkeiden riittämättömästä valvonnasta. Komissio on huolestunut keskuksen aiemmin osoittamasta kyvystä hoitaa hankkeiden huolellinen johtaminen ja siihen liittyvä kassavirta.

- Lukuisiin keskuksen ja kansallisten informaatiokeskusten välisiin sopimuksiin vuonna 2001 tehdyt muutokset rikkoivat periaatetta, jonka mukaan keskuksen budjetista tehdyt sitoumukset osoitetaan erityisiin kohteisiin.

- Rahoitusta myönnettiin takautuvasti hankkeeseen, josta keskus ei kyennyt antamaan yksityiskohtaisia tietoja.

Komissio on tyytyväinen siihen, että vastauksessaan tilintarkastustuomioistuimelle seurantakeskus ilmoittaa puuttuneensa tai aikovansa puuttua moniin näistä seikoista parantaakseen budjettinsa yleistä hallintaa ja toteuttamista. Komissio on kuitenkin edelleen huolestunut tilintarkastustuomioistuimen kommenttien määrästä ja laadusta sekä muista seikoista, jotka eivät sisälly tilintarkastustuomioistuimen kertomuksiin mutta jotka arvioijat ovat tuoneet esiin (kuten julkisissa hankinnoissa käytettävät menettelyt ja sopimukset) - ne antavat ymmärtää, että rahoitus- ja budjettiasioiden valvontaa on tarpeen parantaa. Vaikka joihinkin seikkoihin on jo puututtu muutoksilla, jotka asetukseen tehdään, jotta se olisi uuden varainhoitoasetuksen mukainen, komissio katsoo, että lisätoimenpiteitä tarvitaan, jotta voidaan parantaa keskuksen kykyä käsitellä tehokkaasti näitä kysymyksiä.

Värväys ja keskuksen perustaminen

Arvioijat toteavat, että seurantakeskus piti alkuvaiheen värväysmenettelyitä kankeina, erityisesti johtajan jälkeen värvätyn ensimmäisen lisähenkilöstön osalta. Heidän mielestään virastoa perustettaessa voi olla tarkoituksenmukaista, että komissio lähettää henkilöstöä tietyksi ajaksi avustamaan oikeiden menettelyiden noudattamisessa. Komissio on pannut merkille tämän suosituksen.

Suhteet Euroopan komissioon ja muihin yhteisön toimielimiin

Komissiolla on yksi edustaja (18 jäsenestä) seurantakeskuksen hallintoneuvostossa ja johtokunnassa, ja se on antanut vastuun suhteiden hoitamisesta keskukseen työllisyyden ja sosiaaliasioiden pääosastolle.

Seurantakeskuksen suhteet muihin pääosastoihin ovat kehittyneet sitä mukaa kuin yhteisön tehtävät ovat muuttuneet, etenkin Amsterdamin sopimuksen tultua voimaan. Keskus käsittelee asioita, jotka kuuluvat muiden komission osien, kuten oikeus- ja sisäasioiden pääosaston, kulttuurin ja koulutuksen pääosaston sekä tutkimuksen pääosaston toimivaltaan. Keskus pitää yhteyttä myös pääosastoihin, joiden tehtävät ovat monialaisia, kuten laajentumisen, ulkosuhteiden, henkilöstön ja hallinnon pääosastoihin sekä budjettipääosastoon.

Koska yhä useamman pääosaston toimintalinjat liittyvät seurantakeskuksen työhön, komissio on tullut siihen tulokseen, että sen edustusta keskuksen hallintoneuvostossa olisi tarkasteltava uudelleen. Tämän suuntainen ehdotus sisältyy tähän tiedonantoon liitettyyn ehdotukseen keskuksen perustamisasetuksen uudelleen laatimisesta.

Seurantakeskus on myös luonut yhä hedelmällisemmät suhteet Euroopan parlamenttiin ja Euroopan neuvostoon. Alueiden komitea on niin ikään osoittanut kiinnostusta seurantakeskuksen työtä kohtaan, mikä osoittaa paikallis- ja alueviranomaisten toiminnan merkityksen rasismin ja rotusyrjinnän torjumisessa. Komissio pitää erittäin suotavana komitean kiinnostusta keskuksen työhön ja osallistumista työhön eräissä aiheissa (kuten islamilaisten yhteisöjen integroitumista tietyissä kaupungeissa tarkastelleeseen tutkimukseen ja aiheesta järjestettyihin konferensseihin). Tätä käytännön osallistumista voidaan kehittää hyödyllisellä tavalla.

3.6. Ulkopuolisen arvioinnin yleiset päätelmät

Seurantakeskuksen arviointi perustui viiteen keskeiseen kysymykseen: relevanssi, tehokkuus, vaikuttavuus, hyöty ja työn pitkäjänteisyys. Arvioijat tiivistävät yleiset päätelmänsä näiden otsikoiden alle seuraavasti.

Relevanssi: Ovatko seurantakeskuksen vuosiohjelman toimet tarkoituksenmukaisia, kun otetaan huomioon sen tehtävänkuva, yleiset poliittiset tavoitteet sekä rasismiin ja muukalaisvihaan liittyvät ongelmat Euroopassa?

Yleisesti ottaen seurantakeskuksen tavoitteissa määritelty työkenttä vaikuttaa asianmukaiselta. Arvioijat suosittelevat kuitenkin, että vuosiohjelmassa keskityttäisiin enemmän ensisijaiseen tavoitteeseen eli tiedonkeruuseen ja analysointiin, ja he ovat ehdottaneet aloja, joille voitaisiin suunnata vähemmän huomiota. He toteavat, että seurantakeskus pystyy saavuttamaan ensisijaisen tavoitteensa vain yhteistyöllä, johon osallistuu eri osapuolia, kuten jäsenvaltioiden hallituksia, kansalaisjärjestöjä ja muita.

Tehokkuus: Kuinka hyvin seurantakeskus toimii organisaationa, ja missä määrin keskuksen tuotokset antavat hyvän vastineen siihen sijoitetulle rahoitukselle?

Arvioijat toteavat, että keskus toteuttaa toimia varmistaakseen sen sujuvan toiminnan. Heidän mielestään tutkitut johtamisjärjestelyt - varainkäytön valvonta, toiminnan suunnittelu, henkilöstöhallinto jne. - vaikuttivat olevan asianmukaisia tai niitä oltiin tarkistamassa. He huomauttavat kuitenkin, että muutokset hallintoneuvoston ja johtokunnan rakenteeseen voivat olla tarpeen, jotta päästään tehokkaampaan päätöksentekoon - varsinkin kun otetaan huomioon EU:n laajentuminen (ks. edellä).

Arvioijien mielestä tällä hetkellä on vaikea arvioida laajempaa kysymystä rahalle saatavasta vastineesta, sillä seurantakeskuksella ei ollut vielä merkittäviä tuotoksia, jotka liittyvät sen ensisijaiseen tehtävään eli vertailukelpoisten tietojen tuottamiseen. Tältä pohjalta he päättelevät, että kun otetaan huomioon, että seurantakeskuksen perustaminen viivästyi ja sen ensisijaiseen tehtävään osoitettiin suhteellisen vaatimattomat varat ensimmäisten kolmen vuoden aikana, seurantakeskuksen ei voida sanoa tuottaneen vastinetta niille 13 miljoonalle eurolle, jotka sille oli osoitettu vuoden 2001 loppuun mennessä. He totesivat kuitenkin prioriteettien muuttuneen vuonna 2001, mikä saattaa merkitä sitä, että seurantakeskus alkaa tuottaa sen aiemmin ja jatkossakin saaman huomattavan rahoituksen mukaisia tuotoksia.

Vaikuttavuus: Missä määrin seurantakeskus on saavuttanut erityiset ja yleiset tavoitteensa ja myötävaikuttanut EU:n laajuisten ja kansallisten, rasismin ja muukalaisvihan torjuntaan liittyvien poliittisten tavoitteiden saavuttamiseen? Mitä lisäarvoa EU:n tason toiminta tuo verrattuna kansallisella tasolla toteutettaviin erillisiin toimiin?

Arvioijat katsovat, että on liian varhaista sanoa, saavuttaako seurantakeskus yleiset tavoitteensa. Keskuksen päätuotoksia työstetään yhä, ja vertailukelpoisten tietojen tarjoamisen vaikuttavuus voidaan mitata vasta, kun tiedot tarjotaan. Arvioijat toteavat kuitenkin, että keskuksen on syytä muistaa, että sen on tarjottava lisäarvoa yhteisön tasolla - sen ei tule hoitaa pelkästään tehtäviä, joista jäsenvaltiot voisivat huolehtia. Siksi ei riitä, että keskus tarjoaa jäsenvaltioita koskevia tietoja, jotka eivät ole vertailukelpoisia - yhteisön lisäarvo on vertailukelpoisuuden varmistamisessa, jotta voidaan tehdä päätelmiä eri toimintalinjojen ja käytäntöjen toimivuudesta rasismin torjunnassa. Vastaava huomautus koskee seurantakeskuksen muutakin toimintaa. Tämä näkemys sai voimakasta kannatusta jäsenvaltioilta komission järjestämissä kuulemisissa.

Hyöty: Missä määrin seurantakeskuksen tuotokset vastaavat kohderyhmien tarpeita?

Arvioijat toteavat, että kohderyhmät pitävät seurantakeskuksen tavoitteita tärkeinä, mutta lisähuomiota on kiinnitettävä siihen, kuinka tuotokset vastaavat sidosryhmien tarpeita.

Pitkäjänteisyys: Missä määrin seurantakeskuksen toimintaa voidaan todennäköisesti pitää yllä pitkällä aikavälillä? Onko keskuksen toimilla pysyvä vaikutus siten, että se lisää rasismia ja muukalaisvihaa koskevaa tietoisuutta ja ymmärtämystä Euroopassa?

Arvioijat katsovat jälleen, että on liian varhaista arvioida keskuksen aikaansaannoksia tällä alalla, koska lopullisia tuotoksia ei ole vielä riittävältä aikaväliltä. Komission kuulemisissa jäsenvaltioiden kanssa on ilmennyt, että keskuksen on vielä vakiinnutettava selkeä profiili alalla.

4. Komission päätelmät

Komissio katsoo, että ulkopuolinen arviointi on tuottanut hyödyllisen katsauksen seurantakeskuksen tuloksiin ja erityisesti tuonut esille lukuisia seikkoja, joihin on puututtava. Arvioinnin päätelmä, että keskus ei ole osoittanut tuottaneensa vastinetta 13 miljoonalle eurolle, jotka sille osoitettiin vuoden 2001 loppuun mennessä, on erityisen huolestuttava. Koska arviointijakso päättyi joulukuuhun 2001, keskuksen sihteeristöllä on kuitenkin jo ollut tilaisuus kommentoida jokaista arvioijien antamaa suositusta, ja se on tarttunut tai alkanut tarttua useisiin kysymyksiin, jotka kuuluvat sen omaan toimivaltaan. Keskuksen reaktio on tarvittaessa esitetty edellä käsiteltyjen kohtien yhteydessä.

Lisäksi keskuksen hallintoneuvosto on toimittanut omat näkemyksensä komissiolle osana arvioinnin päättymisen jälkeistä kuulemisprosessia. Hallintoneuvosto keskittyi seikkoihin, jotka liittyvät hallintoneuvoston omaan rakenteeseen. Se totesi, että hallintoneuvoston tulisi jatkossakin koostua yhdestä jäsenestä jäsenvaltiota kohti, että hallintoneuvoston tulisi koostua riippumattomista asiantuntijoista ja että hallintoneuvosto voisi päätöksenteon tehostamiseksi perustaa alaryhmiä, jotka vastaisivat päätösten valmistelusta tietyillä alueilla (esimerkiksi vuosiohjelma, tutkimukset ja julkaisut, rahoitus- ja johtamiskysymykset). Komissio on noteerannut nämä ehdotukset ja ottanut lisäksi huomioon rasismintorjuntaan osallistuvien kansalaisjärjestöjen näkemykset.

Komissio toteaa, että yleisvaikutelma keskuksen aikaansaannoksista on vaihteleva. Keskus on saavuttanut huomattavaa edistystä luomalla tyhjästä organisaation, jolla on työssä tarvittavat edellytykset ja henkilöresurssit. Se on luonut kaikissa jäsenvaltioissa sijaitsevien tiedontarjoajien verkoston, joka pyrkii tasapuolisesti riippumattomuuteen ja objektiivisuuteen. Se on luonut yhteydet alan muihin organisaatioihin (Euroopan neuvosto, ETYJ), ja ne alkavat tuottaa tulosta. Mutta on selvää, että tähänastisten tuotosten suhteen laadun ja arvon parantaminen on yhä mahdollista ja välttämätöntä, varsinkin tietojen objektiivisuuden ja vertailtavuuden osalta.

Euroopan unionissa on vahva poliittinen tahto torjua rasismia ja muukalaisvihaa ja parantaa nykyisten toimintalinjojen ja käytäntöjen vaikuttavuutta. Menestyminen edellyttää, että unionin ja jäsenvaltioiden ponnisteluita ja niiden tuloksia on seurattava ja analysoitava. Rasismin seuranta Euroopan unionissa on erittäin mutkikas ja sosiaalisesti, kulttuurisesti ja poliittisesti tulenarka kysymys, minkä vuoksi uuden viraston on erittäin vaikeaa olla välittömästi tehokas. Mutta on välttämätöntä, että keskus vastaa tähän haasteeseen ja komissio on sitoutunut tukemaan keskusta sen pyrkimyksissä. Lähes viiden vuoden toiminnan jälkeen keskuksen on tehostettava toimintaansa. Se on ryhtynyt toimiin johtonsa ryhdistämiseksi ja strategisen linjauksensa vahvistamiseksi yhteistyössä hallintoneuvoston kanssa. Komissio katsoo, että keskuksen on keskityttävä tehtäväänsä asetuksen mukaisena tiedonkeruuelimenä ja että sen olisi jätettävä vähemmälle huomiolle profiilin kohottaminen kampanjaorganisaationa, koska tämä pyrkimys on aiheuttanut epäselvyyttä sen tavoitteista. Tässä yhteydessä hallintoneuvosto on pyytänyt kuulemisessaan komission kanssa, että keskuksen tavoitteet ja tehtävät täsmennettäisiin ja esitettäisiin johdonmukaisemmin. Komissio on hyväksynyt pyynnön ja tehnyt vastaavia ehdotuksia.

Keskuksen menestys sen pyrkiessä tuottamaan vertailukelpoisia tietoja edellyttää tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa. Tämän ovat tunnustaneet kaikki sidosryhmät komission kuulemisissa. Siksi komissio ehdottaa, että nyt hyödynnetään tilaisuus selkiyttää keskuksen ja kansallisten viranomaisten yhteistyötä koskevia asetuksen säännöksiä, jotta unionin investoinnille saadaan täysi vastine. Rasismin torjunta on yhteinen asia, ja on paikallaan, että tämä näkyy asetuksessa.

Jotta keskus tuottaisi lisäarvoa yhteisön tasolla, sen on sovitettava prioriteettinsa jäsenvaltioiden ja EU:n toimielinten prioriteetteihin. Komissio pitää erittäin hyvänä sitä, että keskus painottaa vuoden 2001 vuosiraportissaan (julkaistu joulukuussa 2002) työelämässä esiintyviä rotusyrjintäongelmia - painotus sopii hyvin Euroopan työllisyysstrategian puitteissa tehtävään työhön. Komissio kehottaa keskusta jatkamaan ja syventämään tätä työtä ja laajentamaan sitä muille, erityisesti sosiaalisen osallisuuden edistämistä koskevaan strategiaan liittyville aloille. Molemmilla aloilla EU:n yleisistä tavoitteista sovitaan komission ja neuvoston kesken, mikä heijastelee ensisijaisia toiminnan aloja koskevaa yhteisymmärrystä. Komissio ehdottaa, että asetuksesta pitäisi ilmetä paremmin se, että keskuksen on keskityttävä näihin ensisijaisiin aloihin.

Joillain alkuperäisen asetuksen osilla ei enää ole merkitystä keskuksen päivittäisen työn kannalta, koska ne liittyvät pelkästään perustamisvaiheeseen. Siksi komissio ehdottaa, että asetus olisi laadittava uudelleen, jotta merkityksettömiksi käyneet osat voidaan poistaa ja uusia osia voidaan lisätä keskuksen tähänastisesta toiminnasta saatujen kokemusten perusteella. Perusteluissa, jotka on liitetty ehdotukseen asetuksen uudelleen laatimiseksi, annetaan tietoja kutakin ehdotettua muutosta koskevista komission näkemyksistä.