EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 10.2.2020 COM(2020) 47 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun direktiivin 2006/112/EU laskutussääntöjen arvioinnista {SWD(2020) 29 final}



1.Johdanto Komissio esittää direktiivin 2006/112/EY, jäljempänä ’alv-direktiivi’, 237 artiklan perusteella Euroopan parlamentille ja neuvostolle riippumattomaan taloudelliseen selvitykseen perustuvan kokonaisarviointikertomuksen 1. tammikuuta 2013 alkaen sovellettavien laskutussääntöjen vaikutuksesta ja erityisesti siitä, missä määrin ne ovat tosiasiallisesti johtaneet yritysten hallinnollisen rasituksen vähenemiseen. Komissio arvioi laskutussääntöjä nimenomaan tässä kontekstissa. Arvioinnin tukena oli Economisti Associati -konsulttiryhmän johtama riippumaton selvitys, ja sen tuloksena julkaistiin loppuraportti helmikuussa 2019. Arvioinnissa arvioitiin neuvoston direktiivin 2010/45/EU, jäljempänä ’toinen laskutusdirektiivi’, laskutussääntöjä ja erityisesti sitä, edistettiinkö niillä alun perin asetettuja neljää yleistä tavoitetta: i) yritysten hallinnollisen rasituksen keventämistä, ii) alv-petosten vähentämistä / valvontatoimiin kohdistuvien vaikutusten vähentämistä, iii) sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa ja iv) pk-yritysten tukemista. Arvioinnissa noudatettiin komission paremman sääntelyn suuntaviivojen viittä arviointiperustetta: merkityksellisyyttä, vaikuttavuutta, tehokkuutta, johdonmukaisuutta ja EU:n lisäarvoa. 2.Direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen täytäntöönpano Arvioinnin lähtökohdan määrittämiseksi konsultti selvitti, miten jäsenvaltiot ovat saattaneet toisen laskutusdirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään ja panneet sen täytäntöön. Selvitys keskittyi siihen, ovatko jäsenvaltiot saattaneet direktiivin asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöään, ja lisäksi siinä arvioitiin, missä määrin kansallinen oikeudellinen kehys on direktiivin vuoksi muuttunut. Selkeyden vuoksi jäljempänä esitetty selvityksen yhteenveto on jaettu kolmeen aihealueeseen. 2.1.Sähköinen laskutus Direktiivi toi kolme keskeistä muutosta sähköisiä laskuja (e-laskuja) koskevaan EU:n oikeudelliseen kehykseen: i) uuden sähköisen laskun määritelmän; ii) teknologianeutraaliuden periaatteen; ja iii) paperilaskujen ja sähköisten laskujen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen. Muutokset on toteutettu tasaisesti koko EU:ssa. Vaikka kansalliset säännökset poikkeaisivatkin hieman direktiivin tekstistä, ei kuitenkaan näyttäisi esiintyneen ongelmia, jotka liittyisivät direktiivin virheelliseen kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiseen. Jäsenvaltioista suurin osa (24) on ottanut kansallisessa lainsäädännössään käyttöön direktiivin määritelmää vastaavan sähköisen laskun määritelmän. Neljässä jäsenvaltiossa määritelmää ei ole otettu käyttöön, tai se poikkeaa jonkin verran alv-direktiiviin sisältyvästä määritelmästä. Teknologianeutraaliuden periaate on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä yhdenmukaisesti, eikä yksikään jäsenvaltio edellytä jonkin tietyn sähköiseen laskutukseen liittyvän teknologian käyttöä. Vaikka neljä jäsenvaltiota hyväksyy vain kansallisessa lainsäädännössä nimenomaisesti mainitut sähköisen laskutuksen ratkaisut, vaihtoehdot on määritelty riittävän laajasti, jotta veronmaksajien valinnanvapaus voidaan taata. Tasavertaisen kohtelun periaatteen varmistamiseksi kaikissa jäsenvaltioissa on poistettu sähköisiin laskuihin liittyvät lainsäädännölliset vaatimukset, jotka ylittivät paperilaskuihin sovellettavat vaatimukset. 2.2.Laskutuksen laatiminen ja sisältö Toinen laskutusdirektiivi toi laskun laatimiseen ja sisältöön useita muutoksia. Sillä muutettiin kolmea laskutusjärjestelmää: itselaskutusta, yksinkertaistettuja laskuja ja kokoomalaskuja. Toisella laskutusdirektiivillä muutettiin myös rajat ylittäviin liiketoimiin sovellettavia laskutusvaatimuksia rasituksen keventämiseksi ja yhdenmukaisuuden lisäämiseksi. Tärkeimmät muutokset koskevat sovellettavia laskutussääntöjä, laskujen laatimisajankohtaa ja rajat ylittävien laskujen sisältöä. Kaiken kaikkiaan direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä erinomaisesti. Kaikki toisen laskutusdirektiivin pakolliset vaatimukset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Lisäksi jäsenvaltiot ovat tehneet kansalliseen lainsäädäntöönsä muutoksia vapaaehtoisesti. Jäsenvaltiot ovat tehneet lisäyksinkertaistuksina joitakin muita muutoksia, joista ei varsinaisesti säädetä direktiivissä mutta jotka eivät kuitenkaan ole sen kanssa ristiriidassa. Laskun laatimisen ja sisällön osalta joidenkin jäsenvaltioiden kansallinen lainsäädäntö vastasi jo entuudestaan toista laskutusdirektiiviä. Siten muutosten laajuus riippui siitä, miten aiempi kansallinen lainsäädäntö oli laadittu. Direktiivin vaikutus erilaisiin kansallisiin oikeudellisiin kehyksiin oli siksi epätasainen. Säännösten merkitystä arvioitiin siksi oikeudellisen muutoksen laajuuden perusteella (niiden jäsenvaltioiden lukumäärä, joissa kansallista lainsäädäntökehystä piti muuttaa) ja sen perusteella, missä määrin muutokset olivat arvonlisäverovelvollisten mielestä vaikuttaneet yritysten toimintaan. Arvioinnin myötä havaittiin, että sovellettavaa toimivaltaa (alv-direktiivin 219 a artikla), yksinkertaistettuja laskuja (alv-direktiivin 220 a artikla, 226 b artikla ja 238 artikla), laskujen laatimisajankohtaa (alv-direktiivin 222 artikla) ja itselaskutusta (alv-direktiivin 224 artikla) koskevia muutoksia pidettiin olennaisina, kun taas muita toisen laskutusdirektiivin mukanaan tuomia muutoksia pidettiin vaikutuksiltaan melko vähäisinä. 2.3.Muut laskutussäännöt Toinen laskutusdirektiivi toi yhden erityisesti pk-yrityksiin kohdistuvan muutoksen: tietynlaisia mikroyrityksiä koskevan ns. yhdistetyn kassaperusteisen kirjanpidon. Selvitys kassaperusteista kirjanpitoa koskevan säännöksen saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä osoittaa, että EU:n sääntöjen ja kansallisten lainsäädäntökehysten välillä ei ole eroja. Muut muutokset liittyvät arvonlisäverosaatavan syntymistä koskeviin sääntöihin tavaroiden yhteisöluovutusten ja -hankintojen osalta, ja niiden saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on jäsenvaltioissa toteutunut yhdenmukaisesti. 3.Toisen laskutusdirektiivin tärkeimmät vaikutukset

3.1.Hallinnollisen rasituksen keventäminen Toisella laskutusdirektiivillä kevennettiin yritysten hallinnollista rasitusta pääasiassa seuraavilla kahdella säännöksellä: i) sähköistä laskutusta koskevat vaatimukset ja ii) laskujen laatiminen ja sisältö, joilla yksinkertaistettiin ja yhdenmukaistettiin laskutusvaatimuksia. Sähköisen laskutuksen osalta toisella laskutusdirektiivillä on ollut selvästi myönteinen vaikutus. Toinen laskutusdirektiivi on selvästi ollut yksi niistä tekijöistä, jotka ovat lisänneet sähköisen laskutuksen käyttöä EU:n yrityksissä vuodesta 2014. Selvityksen perusteella toisen laskutusdirektiivin tärkein hallinnollista rasitusta keventävä vaikutus oli seurausta ei-strukturoidun sähköisen laskutuksen lisääntymisestä, mikä taas johtui yksinkertaistuksista, joilla yrityksiä kannustettiin siirtymään paperilaskuista PDF-lomakkeisiin. Toisessa laskutusdirektiivissä ei erotella strukturoituja ja ei-strukturoituja sähköisiä laskuja. Koska direktiivissä ei erotella kahta sähköisen laskun muotoa ja koska siinä sovelletaan teknologianeutraaliuden periaatetta, se ei ole suoraan edistänyt automaattisesti käsiteltävien laskujen käyttöä eikä siten johtanut strukturoitujen sähköisten laskujen käytön lisääntymiseen. Määrällisesti direktiivin arvioidaan keventäneen yritysten hallinnollista taakkaa 1,04 miljardilla eurolla vuosina 2014–2017. Tästä määrästä noin 920 miljoonan euron keveneminen johtui ei-strukturoidusta laskutuksesta. Tästä toisen laskutusdirektiivin vaikutuksesta ovat hyötyneet eniten mikroyritykset, jotka ottivat käyttöön ei-strukturoidut sähköiset laskut, koska niillä ei ollut valmiuksia toimia strukturoitua sähköistä laskutusta koskevien vaatimusten mukaisesti. Laskujen laatimisen ja sisällön tarkistamisen osalta rasituksen keventymistä pidettiin melko vähäisenä. Hallinnollisen rasituksen kevenemiseen vaikutti eniten yksinkertaistettua laskutusjärjestelmää koskeva säännös (jonka vaikutus arvioitiin määrällisesti noin 38 miljoonaksi euroksi vuodessa). 3.2.Vaikutukset sisämarkkinoihin Toinen laskutusdirektiivi edisti sisämarkkinoiden toimintaa pääasiassa sähköisten laskujen ja rajat ylittävän laskutuksen keinoin. Selvityksessä kerätyt tiedot osoittavat, että vuonna 2014 yksi neljästä EU:n sisäisestä toimijasta laati laskut sähköisesti, ja vuonna 2018 määrä kasvoi kolmeen neljästä toimijasta. Tämä merkitsee sitä, että toinen laskutusdirektiivi poisti ongelmat, jotka vaikeuttivat rajat ylittävää sähköistä laskutusta, joten sähköisten laskujen käyttö rajat ylittävissä liiketoimissa lisääntyi sen ansiosta selvästi. Toiseksi toinen laskutusdirektiivi toi neljä merkittävää muutosta rajat ylittäviin laskuihin sovellettaviin sääntöihin: i) sovellettavia laskutusjärjestelmiä koskevat uudet säännöt (219 a artikla); ii) yhdenmukainen määräaika EU:n sisäisiä liiketoimia koskevien laskujen laatimiselle (222 artikla); iii) valuutan muuntamista koskevat uudet säännöt (91 ja 230 artikla); ja iv) käännetyn verovelvollisuuden piiriin kuuluvia rajat ylittäviä liiketoimia koskevien laskujen sisällön yksinkertaistaminen (226 a artikla). Lisäksi itselaskutusta koskevilla uusilla säännöillä (224 artikla) yksinkertaistettiin tämän järjestelmän käyttöä rajat ylittävissä liiketoimissa. Nämä muutokset paransivat EU:n sisäisiin liiketoimiin sovellettavien laskutussääntöjen oikeusvarmuutta. Muiden toista laskutusdirektiiviä koskevien säännösten vaikutusta sisämarkkinoihin pidetään vähäisempänä, koska ne eivät vaikuttaneet laskutusprosesseihin, eivätkä yritykset näin ollen olleet niiden kanssa juuri tekemisissä. 3.3.Direktiivin rooli pk-yritysten tukemisessa Useimmat toisen laskutusdirektiivin sisältämät toimet ovat yleisluonteisia, ja niitä sovelletaan sekä suuriin yrityksiin että pk-yrityksiin. Sääntelykehyksen yksinkertaistaminen ja yhdenmukaistaminen keventää kuitenkin hallinnollista rasitusta, ja näin ollen toimenpiteistä voi olla hyötyä erityisesti pk-yrityksille, joilla on pienemmän kokonsa vuoksi yleensä suurempia vaikeuksia noudattaa verovelvoitteita kuin suurilla yrityksillä. Toisella laskutusdirektiivillä oli myönteinen vaikutus pk-yrityksiin, koska ei-strukturoidun sähköisen laskutuksen käyttö oli niiden parissa yleisempää. Tämä myönteinen vaikutus oli merkittävämpi pk-yritysten ja mikroyritysten kuin suurten yritysten kannalta. Pk-yrityksiin kohdistui noin 55 prosenttia rasituksen kevenemisestä, koska ei-strukturoidun sähköisen laskutuksen käyttö oli niiden parissa yleisempää. Rasituksen kevenemisessä on edelleen merkittäviä keskinäisiä eroja, ja tämä johtuu nimenomaan suurista yrityksistä, koska ne myös laskuttavat selvästi enemmän. Toinen laskutusdirektiivi toi muutoksen myös kahteen pk-yrityksille kokonaan tai osittain suunnattuun laskutusjärjestelmään, kassaperusteiseen kirjanpitoon ja yksinkertaistettuihin laskuihin, ja edisti näin niiden käytön yleistymistä. Useat jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön kassaperusteisen kirjanpitojärjestelmän tai laajentaneet sitä toisen laskutusdirektiivin myötä käyttöön otettujen muutosten jälkeen. On arvioitu, että toisen laskutusdirektiivin ansiosta noin 60 000 uutta mikroyritystä on hyötynyt kassaperusteisesta kirjanpitojärjestelmästä. Kaiken kaikkiaan järjestelmän käyttö on edelleen vähäistä, koska kassaperusteisen kirjanpitojärjestelmän valitseminen edellyttää kirjanpitoprosessin muuttamista, mikä saattaa johtaa siihen, että neuvonantajille on maksettava suurempia palkkioita. Toinen laskutusdirektiivi on lisännyt kassaperusteisen kirjanpitojärjestelmän käyttöä siten, että niissä kymmenessä jäsenvaltiossa, joissa muutokset johtuvat nimenomaan toisesta laskutusdirektiivistä, kustannussäästöjen arvioidaan olevan yhteensä 33 miljoonaa euroa. Kassaperusteisen kirjanpidon merkitys ulottuu kuitenkin hallinnollisen rasituksen keventämistä paljon laajemmalle. Se oli mikroyrityksille erittäin tärkeä talouskriisin aikana, kun taloustilanne oli heikompi ja maksujen suorittaminen vaikeampaa. Toisen laskutusdirektiivin tuomien muutosten vuoksi myös yksinkertaistettujen laskujen järjestelmä on otettu käyttöön useissa jäsenvaltioissa, ja toiset jäsenvaltiot ovat laajentaneet sen soveltamisalaa. Yksinkertaistetulla laskutusjärjestelmällä arvioitiin olevan kaikista laskujen laatimista ja sisältöä koskevista säännöksistä eniten vaikutusta hallinnollisen rasituksen vähentämiseen (ks. 3.1 kohta edellä). Yksinkertaistettuja laskuja käytetään kuitenkin edelleen suurelta osin vain tietyillä toimialoilla, kuten majoitus- ja ravintolapalveluissa, vähittäiskaupan alalla, huoltoasemapalveluissa ja kuljetuspalveluissa, joten rasitus ei ole keventynyt merkittävästi. 3.4.Alv-petosten torjunta Direktiivin tarkoituksena oli myös tukea verovalvontatoimia ja siten parantaa alv-säännösten noudattamista. Tätä varten toisella laskutusdirektiivillä muutettiin erityisesti kahta säännöstä: i) määräaikaa EU:n sisäisiä liiketoimia koskevien laskujen laatimiselle ja ii) sääntöjä, jotka koskevat arvonlisäverosaatavan syntymistä EU:n sisäisten luovutusten ja hankintojen osalta. Ei ole kuitenkaan näyttöä siitä, että toisella laskutusdirektiivillä olisi ollut merkittävää vaikutusta verovalvontaan tai alv-säännösten noudattamiseen. Veroviranomaisten kannanotot vahvistavat, että toisen laskutusdirektiivin vaikutukset alv-säännösten noudattamiseen ovat melko rajalliset tai olemattomat. Veroviranomaiset ja sidosryhmät ovat sitä mieltä, että verovalvonnan alan laskutussääntöjen avulla ei voida saavuttaa enempää. Koska laskutustiedot eivät ole helposti veroviranomaisten saatavilla, viranomaiset keskittyvät tällä hetkellä reaaliaikaisen raportoinnin varmistaviin järjestelmiin, jotka mahdollistavat paremman riskianalyysin ja kohdennetummat tarkastukset. Positiivista on kuitenkin se, että laskutusta ja sähköistä laskutusta koskevien vaatimusten yksinkertaistaminen ja yhdenmukaistaminen eivät ole vaikuttaneet kielteisesti verovalvontatoimiin. 4.Direktiivin suurimmat puutteet Laskutussääntöjen arviointi paljasti toisessa laskutusdirektiivissä yhden selkeän puutteen ja toi lisäksi esiin muutamia kysymyksiä, joita käsitellään jäljempänä. 4.1.Luotettavan tarkastusketjun luovan liiketoiminnan valvontakeinon käsitteen (BCAT) epäselvyys