[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 7.10.2008

KOM (2008) 612 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteisön tullitoimintaa koskevan toimintaohjelman (Tulli 2007) hyväksymisestä 6 päivänä helmikuuta 2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen 253/2003/EY 19 artiklan mukaisesta Tulli 2007 -ohjelman lopullisesta arvioinnista

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

yhteisön tullitoimintaa koskevan toimintaohjelman (Tulli 2007) hyväksymisestä 6 päivänä helmikuuta 2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen 253/2003/EY 19 artiklan mukaisesta Tulli 2007 -ohjelman lopullisesta arvioinnista

TULLI 2007 -OHJELMA

Tulli 2007 -ohjelma perustettiin 6 päivänä helmikuuta 2003 tehdyllä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä 253/2003/EY. Se oli yhteisön kolmas tullialan toimintaohjelma, joka kattoi 1. tammikuuta 2003 ja 31. joulukuuta 2007 välisen ajan. Ohjelmaan saivat osallistua EU:n 27 jäsenvaltiota sekä Kroatia ja Turkki. Ohjelmasta aiheutuneet kustannukset jaettiin Euroopan yhteisön ja osallistujamaiden kesken.

Tulli 2007 -ohjelman tarkoituksena oli ennen kaikkea tukea ja edistää yhteistyötä ja koordinaatiota jäsenvaltioiden tullihallintojen välillä, jotka olivat ohjelman ensisijaisia edunsaajia. Tavoitteidensa (jotka luetellaan Tulli 2007 -toimintasuunnitelman I osassa) saavuttamiseksi ohjelma koostui pääasiassa seuraavista:

- yhteiset toimet, kuten seminaarit, työpajat ja hankeryhmät, virkamiesvaihto, koulutustoiminta, esikuva-analyysit ja muut toimet. Noin 20 prosenttia ohjelman talousarviosta käytettiin yhteisiin toimiin;

- atk-järjestelmät, mukaan lukien uusi tietokoneavusteinen passitusjärjestelmä (NCTS), ja useat tulleihin liittyvät järjestelmät (kuten Euroopan yhteisöjen yhtenäistetty tullitariffi Taric) sekä riskinhallinta- ja riskitietojärjestelmät (esim. sähköinen riskitietolomakejärjestelmä RIF). Lähes 80 prosenttia ohjelman talousarviosta oli varattu atk-järjestelmille.

Ohjelman viiden voimassaolovuoden rahoituskehykseksi oli vahvistettu 165,55 miljoonaa euroa.

LOPULLISEN ARVIOINNIN TARKOITUS

Päätöksen 253/2003/EY 19 artiklassa säädetään, että ”komissio arvioi jatkuvasti[1] yhteistyössä osallistujamaiden kanssa” Tulli 2007 -ohjelmaa. Lopullisen arvioinnin tekeminen aloitettiin marraskuussa 2007 ja se saatiin päätökseen toukokuussa 2008. Arviointi kattoi koko ohjelmakauden (2003–2007). Lopullista arviointia koskevan tehtävänmäärityksen mukaan arvioinnin pääasiallisena tavoitteena on arvioida

- saavutettuja vaikutuksia (tulokset ja seuraukset);

- kuinka vaikutukset ovat edistäneet tavoitteiden saavuttamista (tuloksellisuus);

- saavutettiinko nämä vaikutukset kohtuullisin kustannuksin (tehokkuus).

Lopullisessa arvioinnissa kerättiin palautetta ja tietoja kaikilta ohjelman osapuolilta, eli komissiolta, osallistujamaiden tullihallinnoilta ja talouden toimijoilta. Koska yksiselitteisiä Tulli 2007 -ohjelman onnistumista mittaavia indikaattoreita oli vaikea löytää (ohjelman monimutkaisen ja moninaisen luonteen sekä tavoitteiden laajuuden vuoksi), arvioinnissa keskityttiin Tulli 2007 -ohjelman vaikutuksiin laajemmassa mielessä käyttäen sekä laadullisia että määrällisiä tietoja (jos niitä olisi saatavilla) ohjelman seurausten ja tehokkuuden arvioimiseksi.

MENETELMÄT

Tietojenkeruussa käytettiin seuraavia menetelmiä:

- kansallisille tullihallinnoille suunnattu arviointilomake: kaikkien 29 osallistujamaan Tulli 2007 -ohjelman kansallisille yhteyspisteille lähetettiin yksityiskohtainen kyselylomake, jossa niitä pyydettiin esittämään näkemyksensä ohjelmasta ja perustelemaan ne toimittamalla tietoja;

- Euroopan komissiolle suunnattu kysely: komission verotuksen ja tulliliiton pääosasto (TAXUD) antoi lisätietoja (lähinnä määrällisiä tietoja) Tulli 2007 -ohjelman panoksista ja tuotoksista;

- tapaustutkimukset: tapaustutkimuksia tehtiin neljä, joista jokainen keskittyi yhteen ensisijaiseen toiminta-alaan. Osana näitä tapaustutkimuksia eräiden yhteisten toimien yhteydessä tehtiin 80 haastattelua osallistujien kanssa, joiden joukossa oli mm. 23:n eri osallistujamaan tullialan virkamiehiä, talouden toimijoita ja TAXUDin virkamiehiä;

- verkkokyselyt: verkkokyselyjä tehtiin kaksi, joista toinen oli kohdistettu Tulli 2007 -ohjelman mukaisiin yhteisiin toimiin osallistuneille ja/tai atk-järjestelmiä käyttäneille tullivirkailijoille (tähän kyselyyn saatiin 1 243 vastausta), ja toinen Tulli 2007 -ohjelman toimintoihin osallistuneille talouden toimijoille (133 vastausta);

- asiakirjatutkimukset: asiakirjoihin perustuvassa tutkimuksessa käytettiin lähteinä mm. ART- ja CIRCA-tietokantoja sekä muita asiakirjoja, jotka ovat joko julkisesti saatavilla tai jotka osapuolet ovat antaneet käyttöön.

Näillä välineillä ja menetelmillä kerättyjen tietojen analysointi pohjautui arvioinnin alkuvaiheessa kehitettyihin arviointiperusteisiin ja -indikaattoreihin. Analyysi perustui suurelta osin ohjelman toimenpidelogiikkaan (joka saatiin Tulli 2007 -ohjelman toimintasuunnitelman tavoitteista, ensisijaisista toiminta-aloista ja osatavoitteista). Myös vuonna 2003 ohjelma-arviointia varten kehitettyjä määrällisiä indikaattoreita käytettiin silloin, kun tämä oli aiheellista ja mahdollista.

TULOKSET JA VAIKUTUKSET/TEHOKKUUS

Tulli 2007 -ohjelmalla oli seuraavat neljä päätavoitetta (ks. Tulli 2007 -ohjelmasta tehty päätös ja Tulli 2007 -ohjelman toimintasuunnitelman I osa):

- yhteisön etujen suojaaminen: erityisesti suojataan tarvittavalla tavalla Euroopan unionin taloudellisia etuja sekä tarjotaan varma ja turvallinen ympäristö sen kansalaisille;

- kaupan helpottaminen: mahdollistetaan se, että jäsenvaltioiden hallinnot voivat vastata kaupan maailmanlaajuistumisen ja määrällisen kasvun asettamiin vaatimuksiin ja lujittaa osaltaan Euroopan unionin kilpailuympäristöä;

- samantasoiset tulokset ja infrastruktuuri: mahdollistetaan se, että jäsenvaltioiden hallinnot voivat toimia vuorovaikutuksessa ja suorittaa tehtävänsä yhtä tehokkaasti kuin yksi ainoa tullihallinto sekä saada samantasoisia tuloksia yhteisön tullialueen kaikissa osissa;

- laajentuminen: toteutetaan tarvittavat toimet laajentumiseen valmistautumista varten ja tuetaan uusien jäsenvaltioiden integroitumista sekä varmistetaan EU:n tulevan ulkorajan turvallisuus.

Arviointia ja ohjelmatavoitteita varten laadittiin kahdeksan arviointikysymystä. Neljä ensimmäistä kysymystä koskivat sitä, kuinka Tulli 2007 -ohjelma on edistänyt näiden tavoitteiden saavuttamista. Viidennessä kysymyksessä pyydettiin erillistä arviota siitä, missä määrin atk-järjestelmät edistivät näiden tavoitteiden saavuttamista. Tärkeimmät vastauksista tehdyt päätelmät esitetään jäljempänä.

Onko Tulli 2007 -ohjelma edistänyt varman ja turvallisen ympäristön tarjoamista kansalaisille ja yhteisön taloudellisten etujen suojaamista?

Arvioinnin aikana kerättyjen tietojen perusteella voidaan päätellä, että Tulli 2007 -ohjelma on edistänyt merkittävällä tavalla yhteisön asiaankuuluvien etujen suojaamista. Yli 80 prosenttia kaikista kansallisista tullihallinnoista totesi, että Tulli 2007 -ohjelma on edistänyt varman ja turvallisen ympäristön tarjoamista kansalaisille ja yhteisön taloudellisten etujen suojaamista joko ”jossakin määrin” tai ”paljon”. Tämä saavutettiin useiden ohjelmaan sisältyvien toimien ansiosta, jotka koskivat tullilainsäädännön ja -menettelyjen yksinkertaistamista, järkiperäistämistä, standardointia ja/tai yleistä parantamista, sekä tulliviranomaisten välisen yhteistyön lisäämiseen tähtäävien toimien ansiosta.

Osapuolilta saadusta palautteesta kävi selvästi ilmi, että Tulli 2007 -ohjelman katsotaan yleisesti helpottaneen ja edistäneen merkittävällä tavalla pragmaattista ja hedelmällistä yhteistyötä kaikkien toimijoiden välillä tullilainsäädännön, -menettelyjen ja -muodollisuuksien aloilla (mukaan lukien petosten estäminen ja väärennösten torjunta). Tällä alalla aiemmin tai tällä hetkellä toimivien työryhmien konkreettiset tulokset, kansallisten hallintojen välinen tiiviimpi yhteydenpito (esim. vaihdot) ja Tulli 2007 -ohjelmassa kehitetyt atk-järjestelmät ja tiedonvaihtojärjestelmät ovat kaikki vaikuttaneet siihen, että Tulli 2007 -ohjelman katsotaan kokonaisuudessaan edistäneen yhteisön etujen suojaamista.

Onko Tulli 2007 -ohjelma helpottanut kauppaa?

Arvioinnin mukaan Tulli 2007 -ohjelman merkitys kaupan helpottamisessa on vaihdellut. Talouden toimijoille on (erityisesti viimeisten kolmen neljän vuoden aikana) selvästikin pyritty tarjoamaan mahdollisuus osallistua työryhmiin, seminaareihin ja muihin yhteisiin toimiin ja tätä kautta osallistua uusien sääntöjen, menettelyjen, eritelmien jne. laatimiseen. Talouden toimijat arvostivat komission (ja jossakin määrin myös jäsenvaltioiden) halukkuutta ja ponnisteluja lisätä niiden osallistumismahdollisuuksia ja kuunnella niiden näkemyksiä. Suurin osa tullialan virkamiehistä suhtautui myönteisesti talouden toimijoiden osallistumisen lisäämiseen, vaikka eräät heistä olivat huolissaan siitä, että niiden ”liiallinen” osallistuminen voi joissakin tapauksissa estää tehokkaan päätöksenteon.

Toisaalta talouden toimijat olivat jossakin määrin vähemmän vakuuttuneita siitä, että yhteistyöllä voitaisiin tosiasiallisesti vähentää laillisen kaupan esteitä ja yksinkertaistaa ja nykyaikaistaa tullimenettelyjä ja -muodollisuuksia. Vaikka useilla Tulli 2007 -ohjelmaan sisältyvillä toimilla (kuten uuden tietokoneavusteisen passitusjärjestelmän käyttöönotto) on voitu vähentää talouden toimijoihin kohdistuvia esteitä, valituksia esitettiin siitä, että useimmat 11.9.2001 tapahtuneiden terroristi-iskujen jälkeen Euroopassa toteutetut uudet toimenpiteet ja aloitteet ovat keskittyneet lähinnä vaarattomuuteen ja turvallisuuteen, mikä on usein lisännyt kauppaan kohdistuvia esteitä. Osoituksena tietynasteisesta epätasapainosta voidaan todeta, että nimenomaisesti kaupan helpottamiseen tähtääviä yhteisiä toimia on suhteellisen vähän (joskin on syytä huomata, että useat muut toimet, jotka eivät suoranaisesti liity kyseiseen tavoitteeseen, edistävät todennäköisesti välillisesti kaupan helpottamista).

Onko Tulli 2007 -ohjelma mahdollistanut sen, että jäsenvaltioiden tullihallinnot voivat työskennellä yhtä tehokkaasti kuin yksi ainoa tullihallinto

Arvioinnista kävi ilmi, että Tulli 2007 -ohjelma on merkittävällä tavalla edistänyt tämän tavoitteen saavuttamista helpottamalla tullilainsäädännön yhdenmukaista täytäntöönpanoa ja yhdenmukaistamalla usean eri alan toimintatapoja. Tarkoituksena on varmistaa samantasoiset tulokset kaikkialla tullialueella. Talouden toimijoiden kyselyyn antamista vastauksista käy ilmi, että EU:n jäsenvaltioiden tullihallinnot ovat edistyneet huomattavasti tämän tavoitteen saavuttamisessa.

Tulli 2007 -ohjelma on selvästikin lähentänyt kansallisia tullihallintoja sekä yhdenmukaistanut ja standardoinut prosesseja ja lähestymistapoja. Konkreettisena esimerkkinä voidaan mainita Tulli 2007 -ohjelmassa kehitetyt yhteiset atk-järjestelmät sekä yhteiset koulutusmenetelmät ja verkko-oppimisen välineet. Henkilöstötasolla Tulli 2007 -ohjelma edesauttaa tiedon, kokemusten ja parhaiden käytänteiden vaihtoa sekä henkilökohtaista yhteydenpitoa yli kansallisten rajojen, mikä puolestaan helpottaa tullihallintojen työn koordinointia kaikkialla Euroopassa.

Onko Tulli 2007 -ohjelmalla tuettu uusia jäsenvaltioita ja ehdokasmaita integroitumisessa ja liittymiseen valmistautumisessa?

Uusien jäsenvaltioiden ja ehdokasmaiden tullihallinnoista saadun palautteen perusteella Tulli 2007 -ohjelma on ollut erittäin hyödyllinen niiden integroitumisessa ja valmistautumisessa EU:hun liittymiseen (valtaosa niistä totesi, että ohjelma on edistänyt tämän tavoitteen saavuttamista ”paljon”). Tapaustutkimus osoitti, että uusien jäsenvaltioiden tullivirkamiehet arvostavat Tulli 2007 -ohjelman korkealle. He korostivat erityisesti tiedon, kokemusten ja lähestymistapojen vaihdon sekä verkottumisen tuomaa lisäarvoa.

Tulli 2007 -ohjelmalla uusien jäsenvaltioiden liittymiseen ja integroitumiseen tarjottava tuki koostui pääasiassa kolmenlaisesta aloitteesta.

- Useat toimet on nimenomaisesti kohdistettu uusiin jäsenvaltioihin ja/tai ehdokasmaihin (kuten esikuva-analyysit ja tekninen tuki). Näillä on usein ollut myönteinen vaikutus valmiuksien kehittämiseen ja tehokkaampien lähestymistapojen ja menettelyjen omaksumiseen.

- Ehdokasmailla on liittymisprosessin varhaisesta vaiheesta alkaen mahdollisuus osallistua ohjelmaan ja sen eri työ- ja hankeryhmiin, seminaareihin jne. (jotka eivät ole pääasiassa laajentumiseen liittyviä). Tämän avulla tulevat jäsenvaltiot saavat hyvissä ajoin käsityksen EU:n lainsäädännöstä, menettelyistä ja muodollisuuksista sekä niiden täytäntöönpanosta. Lisäksi ne voivat aloittaa omien sääntöjensä ja prosessiensa päivittämisen ja mukauttamisen jo ennen kuin ne liittyvät EU:hun virallisesti.

- Tulli 2007 -ohjelman tuella kehitetyt erilaiset atk-järjestelmät sekä toimet, joilla tuetaan niiden täytäntöönpanoa ja koulutetaan käyttäjiä, ovat myös edistäneet uusien jäsenvaltioiden tullihallintojen sujuvaa integroitumista.

Missä määrin atk-järjestelmät ovat edistäneet ohjelman tavoitteiden saavuttamista?

Tulli 2007 -ohjelman ansiosta useiden atk-järjestelmien (yhteen)toimivuus on edistynyt hyvää vauhtia. Tällä hetkellä kaikki arvioidut järjestelmät näyttävät toimivan hyvin. Käyttäjiltä saadut kommentit osoittavat, että ne ovat erittäin hyödyllisiä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö myös ongelmia olisi esiintynyt. Arvioinnissa havaittiin eräissä atk-järjestelmissä useita heikkouksia, jotka olisi korjattava.

Kokonaisuudessaan arvioinnin tulokset osoittavat, että atk-järjestelmät ovat auttaneet huomattavasti ohjelman tavoitteiden II (kaupan helpottaminen) ja III (samantasoiset tulokset/infrastruktuuri) saavuttamisessa. Tavoitteen II osalta uudella tietokoneavusteisella passitusjärjestelmällä näyttää olevan suurin vaikutus siihen, että osallistujamaiden talouden toimijat ja hallinnot ovat voineet havaita passitusmenettelyn yksinkertaistuneen ja nopeutuneen. Myös eräät tulleihin liittyvät järjestelmät – erityisesti Euroopan yhteisöjen yhtenäistetty tullitariffi Taric ja Euroopan sitovien tariffitietojen järjestelmä EBTI – ovat edistäneet kaupan helpottamista parantamalla tiedon saatavuutta ja talouden toimijoiden oikeusvarmuutta.

Ohjelmatavoitteen I (yhteisön etujen suojaaminen) osalta oltiin laajalti sitä mieltä, että atk-järjestelmät (erityisesti tulleihin liittyvät järjestelmät) ovat parantaneet tiedon saatavuutta ja edistäneet siten yhteisön taloudellisten etujen suojaamista. Toisaalta petosten torjunta ei ollut atk-järjestelmien päätavoite, koska petosten torjuntaan käytettävien atk-järjestelmien kehittäminen ja ylläpito kuuluu muiden lainsäädäntövälineiden[2] soveltamisalaan. On kuitenkin odotettavissa, että sähköinen riskitietolomakejärjestelmä (RIF) tehostaa tullitarkastuksia yhä enemmän ja estää siten petoksia tulevaisuudessa sitä mukaa kuin yhteisten riskinhallintapuitteiden kehittäminen etenee.

TEHOKKUUS, HYÖDYLLISYYS JA KESTÄVYYS

Viimeiset kolme arviointikysymystä koskivat Tulli 2007 -ohjelman tehokkuutta, hyödyllisyyttä ja kestävyyttä. Tärkeimmät näistä tehdyt päätelmät esitetään jäljempänä.

Voisiko Tulli 2007 -ohjelma olla tehokkaampi ja voitaisiinko sillä saavuttaa samat tulokset ja vaikutukset alhaisemmin kustannuksin?

Kokonaisuudessaan arviointituloksista käy ilmi, että Tulli 2007 -ohjelma on tehokas. Yhteisten toimien osalta edunsaajat pitävät tehokkaimpina välineinä niitä, joita käytetään eniten ja joihin käytetään suurin osa talousarviosta (erityisesti työryhmät, hankeryhmät ja vaihdot). Tapaustutkimusten mukaan kustannussäästöt eivät juurikaan olleet mahdollisia yksityiskohtaisesti arvioiduissa 20 toimessa. On vaikeampaa arvioida, kuinka kustannustehokkaalla tavalla tullialan eri atk-järjestelmiä on kehitetty ja tuettu Tulli 2007 -ohjelmalla; käyttäjiltä ja edunsaajilta saadun palautteen perusteella voidaan kuitenkin katsoa, että atk-järjestelmiin ollaan yleisesti ottaen tyytyväisiä ja että niiden vaikutukset ovat olleet kustannusten arvoisia.

Ohjelman edunsaajat katsoivat myös, että ohjelman hallinnointirakenteet ja -menettelyt toimivat hyvin. Hallinnointiin ja koordinointiin kansallisella tasolla käytettävissä olevien resurssien (erityisesti henkilöresurssien) katsottiin olevan useassa osallistujamaassa riittämättömiä varmistamaan, että Tulli 2007 -ohjelmasta saadaan täysimääräinen hyöty.

Vain noin 60 prosenttia Tulli 2007 -ohjelmalle varatusta talousarviosta oli käytetty vuoden 2007 loppuun mennessä. Vaikka suunnitelmien mukaan vuosina 2008 ja 2009 käytetään eräitä Tulli 2007 -ohjelmassa sidottuja varoja (Tulli 2007 -ohjelmassa tehdyt pitkän aikavälin sopimukset lähinnä tietotekniikkaan liittyvien palvelujen alalla), kokonaismäärä pysyy huomattavasti alle käytettävissä olevien määrärahojen. Tärkein syytä tähän on se, että atk-järjestelmien kehittämiseen ja tukemiseen on käytetty varoja huomattavasti odotettua vähemmän. Tämä johtuu todennäköisesti useista tekijöistä, minkä vuoksi ohjelman tehokkuudesta on vaikea tehdä selkeitä johtopäätöksiä. Olisi kuitenkin huomattava, että Tulli 2007 -ohjelman vaikutukset on saavutettu käyttäen tähän mennessä 165,5 miljoonan asemesta noin 95 miljoonaa euroa, johon on vielä lisättävä tulevina vuosina arviolta käytettävät 10–15 miljoonaa euroa.

Vastaavatko vaikutukset todettuja tarpeita ja selvitettäviä ongelmia?

Arvioinnissa todettiin, että ohjelmalla saavutetut vaikutukset vastaavat suuressa määrin todettuja tarpeita ja selvitettäviä ongelmia, koska

a) kaikki neljä Tulli 2007 -ohjelman päätavoitetta ovat aiheellisia ja koskevat osallistujamaiden kansallisten tullihallintojen merkittäviä tarpeita ja ensisijaisia toiminta-aloja; osallistujamailla ei näytä olevan muita merkittäviä tarpeita, joita ohjelman olisi koskettava;

b) kaikki neljä Tulli 2007 -ohjelman tavoitetta on (jossakin määrin) saavutettu (ks. edellä).

Ohjelma oli siis erittäin hyödyllinen. Tulli 2007 -ohjelma on selvästikin auttanut kansallisia tullihallintoja työskentelemään yhtä tehokkaasti kuin yksi tullihallinto, sillä ohjelmalla on tarjottu kaikille asianomaisille EU:n toimijoille tullialan mekanismeja, välineitä ja prosesseja, joiden avulla ne pystyvät yhdessä käsittelemään tullilainsäädäntöön ja -prosesseihin liittyviä tärkeitä kysymyksiä, keskustelemaan niistä ja ratkaisemaan mahdolliset ongelmat. Ohjelma on myös edistänyt merkittävällä tavalla uusien jäsenvaltioiden valmistautumista laajentumiseen ja integroitumiseen sekä yhteisön etujen suojaamista. Vaikka on epäselvää, ovatko Tulli 2007 -ohjelmassa toteutetut toimenpiteet kaiken kaikkiaan helpottaneet kauppaa, on selvää, että ohjelmasta on ollut hyötyä laillisen kaupan esteiden vähentämisessä tietyillä aloilla ja eräiden vaarattomuuden ja turvallisuuden lisäämiseen tähtäävien uusien toimenpiteiden aiheuttamien lisärasitteiden rajoittamisessa.

Mitkä Tulli 2007 -ohjelman ansiosta saavutetut vaikutukset näkyvät keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä?

Tulli 2007 -ohjelman avulla epäilemättä saavutettu useita konkreettisia tuloksia, joiden vaikutukset näkyvät keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Huomattavia esimerkkejä tällaisista kestävistä vaikutuksista ovat luonnokset, joita työryhmät ovat valmistelleet Tulli 2007 -ohjelmassa ja joista on tullut osa jo annettua tai pian annettavaa lainsäädäntöä. Muina esimerkkeinä voidaan mainita operatiiviset atk-järjestelmät, joiden kehittämisessä ja täytäntöönpanossa Tulli 2007 -ohjelman mukaiset toiminnot ovat olleet keskeisessä asemassa, ja verkko-oppimisen moduulit, joita on kehitetty ja käytetään useissa jäsenvaltioissa.

Täysi hyöty mahdollisista myönteisistä vaikutuksista saadaan kuitenkin vain ohjelmaa jatkamalla. Ohjelma muodostaa mekanismin, joka olisi otettava huomioon nykyisissä ja uusissa tullialan aloitteissa (riippumatta siitä, ovatko ne luonteeltaan oikeudellisia, menettelyihin liittyviä, teknisiä, poliittisia vai muunlaisia) ja jossa tällaisista aloitteista voidaan keskustella ja kehittää niitä. Loppujen lopuksi ohjelma lisää aloitteiden tehokkuutta ja johdonmukaisuutta sekä niiden hyväksyttävyyttä osallistujamaiden ja talouden toimijoiden keskuudessa. Ohjelman lopettaminen aiheuttaisi kaikkien edunsaajien ja osapuolten parissa vakavia epäilyjä siitä, että niiden välinen yhteistyö ja koordinaatio kärsisi. Tämä haittaisi etenemistä kohti kaikkien Tulli 2007 -ohjelman tavoitteiden saavuttamista.

SUOSITUKSET

Yleiset suositukset

Lopullinen arviointi vahvisti sen, että Tulli 2007 -ohjelmalla on ollut myönteinen vaikutus tullin työskentelyyn Euroopassa. Edunsaajat ja osapuolet arvostavat sen korkealle ja se edistää (eräissä tapauksissa hyvin merkittävällä tavalla) kaikkien päätavoitteiden saavuttamista. Näin ollen lopullinen arviointi vahvistaa sen, että Tulli 2007 -ohjelmaa on tarpeen jatkaa, mikä todettiin jo väliarvioinnissa. Jotta seuraava(t) ohjelma(t) toimisi(vat) mahdollisimman moitteettomasti ja tehokkaasti, sillä (niillä) olisi

- jatkettava tavoitteisiin perustuvaa hallinnointia, millä varmistetaan, että kaikille toiminnoille on ohjelman kokonaistavoitteita tukevat selkeästi määritellyt tavoitteet ja että seuranta ja arviointi helpottuvat;

- tarkistettava ensisijaisten toiminta-alojen ja osatavoitteiden luettelo, jotta varmistettaisiin, että relevantteihin ja toteuttamiskelpoisiin tavoitteisiin perustuva hierarkkinen lähestymistapa olisi edelleen soveltuva vaihtoehto. Eräät Tulli 2007 -ohjelman ensisijaiset toiminta-alat eivät välttämättä ole enää relevantteja, kun taas jotkut niistä ovat liian laajoja tai liian yksityiskohtaisia;

- parannettava vuotuisen työohjelman näkyvyyttä ja hyödyllisyyttä vahvistamalla erittäin selkeät ensisijaiset toiminta-alat tulevalle vuodelle (eikä siis käytetä sitä pelkästään kaikkien toimintasuunnitelman tavoitteiden ja ensisijaisten tavoitteiden läpikäymiseen);

- jatkettava hanke/työryhmien käyttöä ja vaihtoja, sillä edunsaajat totesivat niiden olevan kaikkein tehokkain toimintatyppi. Kun niitä käytetään keskitetyllä tavalla, niillä saadaan todistetusti erittäin hyödyllisiä, kouriintuntuvia ja konkreettisia tuloksia.

- Muunlaiset yhteiset toimet (kuten seminaarit ja esikuva-analyysit) voivat myös olla hyödyllisiä tietyissä olosuhteissa, mutta niiden käyttökelpoisuus riippuu suuressa määrin niiden organisointitavasta. Erityisesti Tulli 2007 -ohjelman esikuva-analyysiin liittyviä suuntaviivoja olisi tarkistettava, jotta arvioinnissa havaitut heikkoudet tämän välineen käytössä voitaisiin korjata.

Erityisaloihin liittyvät kysymykset

Arvioinnissa tuotiin esille eräillä aloilla useita kysymyksiä, joita olisi käsiteltävä. Jotta tähän mennessä saavutettua kehitystä voitaisiin jatkaa ja osapuolten kannalta kaikkein tärkeimpiä kysymyksiä käsitellä, Tulli 2007 -ohjelmaa seuraavissa ohjelmissa olisi

- painotettava kaupan helpottamista entistä enemmän. Tämä on talouden toimijoiden ja useiden osallistujamaiden kansallisten tullihallintojen tärkein tavoite, mutta siihen on kiinnitetty suhteellisen vähän huomiota Tulli 2007 -ohjelmassa (verrattuna muihin päätavoitteisiin). Jotta laillisen kaupan esteitä voitaisiin vähentää, olisi erityisen tärkeää

- varmistaa, että eTulli-aloitteen tavoitteet saavutetaan ja että prosessi ei hidastu ennen kuin talouden toimijat alkavat saada konkreettisia hyötyjä;

- asettaa yhteisölupia, mukaan lukien valtuutettu taloudellinen toimija (AEO) ja yksinkertaistuksia koskeva yhteisölupa (SASP), koskevat toiminnot ensisijaiseksi tavoitteiksi ja pyrkiä siihen, että ne tunnustetaan ja että niitä käytetään yhdenmukaisesti kaikkialla EU:ssa;

- mahdollistaa edelleen talouden toimijoiden osallistuminen asiaankuuluviin yhteisiin toimiin, jotta varmistettaisiin, että toimijoiden tarpeet, kokemukset ja näkemykset tunnustetaan ja otetaan huomioon uusien sääntöjen, menettelyjen, välineiden jne. kehittämisessä;

- lisättävä riskianalyysia ja riskinhallintaa koskevaa työtä, sillä ne ovat keskeisessä asemassa tullitarkastusten ja -menettelyjen kehittämisessä ja standardoinnissa ja petosten tehokkaassa torjumisessa. Riskiprofiileja, indikaattoreita, sääntöjä jne. koskevassa työssä olisi keskityttävä löytämään tapoja, joilla kansalliset tullihallinnot voivat käyttää niitä helpommin ja mahdollisimman tehokkaalla tavalla, sekä

- tunnistamaan riskinhallinnan poliittisesti arkaluontoisia elementtejä (lähinnä sen vuoksi, että jossakin jäsenvaltiossa laiton teko voi olla laillista toisessa jäsenvaltiossa) ja käsittelemään niitä asiaankuuluvilla tasoilla;

- jatkamaan sellaisten toimintojen ja käytännön toimien painottamista, joilla pyritään yhdenmukaistamaan riskinhallinnan lähestymistapaa kaikkialla EU:ssa;

- pyrittävä löytämään uusia yhteisiä koulutusmoduuleja ja panemaan ne täytäntöön ja samalla varmistaa, että verkko-oppimisen ja sulautuvan opetuksen moduulien kehittämisestä ei tule itsetarkoitus, vaan että myös muut toiminta-alat otetaan huomioon. Tähän sisältyvät:

- kaikille osapuolille avoimen näkemystenvaihdon järjestäminen komission ja osallistujamaiden välillä ensisijaisten toiminta-alojen vahvistamiseksi tuleville vuosille (myös se, mitä muita koulutukseen liittyviä aloja osallistujamaat haluaisivat ohjelmassa käsiteltävän);

- koulutuksen hallintoryhmän kokousten sisällön, järjestämistiheyden, keston ja rakenteen tarkistaminen ja tarvittaessa niiden mukauttaminen, jotta niillä olisi aktiivisempi rooli koulutusalan ohjelmatoimintojen koordinoinnissa;

- atk-järjestelmien osalta saavutetun kehityksen jatkaminen tutkimalla, mitä aloja voitaisiin edelleen parantaa ja/tai mitä uusia toimia voitaisiin toteuttaa, kuten

- useita EU:ssa tällä hetkellä käytettäviä atk-järjestelmiä koskevien, arvioinnissa havaittujen erityishaasteiden ja heikkouksien käsitteleminen;

- pyrkimys rajapintojen yleiseurooppalaiseen yhdenmukaistamiseen talouden toimijoiden kanssa kaikkien tullimenettelyjen osalta. Komissio on aiemmin ehdottanut tällaisten rajapintojen yhdenmukaistamista kaikkialla EU:ssa. Arvioinnissa todettiin, että lähes puolet osallistujamaista katsoi, että Tulli 2007 -ohjelmalla voitaisiin parantaa tai että sillä olisi parannettava nykyistä enemmän rajapintojen yhdenmukaistamista Euroopassa.

Rinnakkaistoimenpiteet

Arvioijat suosittelivat myös, että eräitä ns. rinnakkaistoimenpiteitä voitaisiin harkita ohjelman tehokkuuden parantamiseksi ja siten ohjelman tavoitteiden saavuttamisen edistämiseksi.

- Kannustetaan osallistujamaita varmistamaan, että ohjelman koordinointiin, hallinnointiin ja hallintoon on riittävästi henkilöresursseja kussakin kansallisessa tullihallinnossa.

- Kehitetään asiaankuuluviin toimielimiin (erityisesti tullikysymyksistä vastaaviin ministeriöihin) kohdistettavia viestintätoimia Tulli 2007 -ohjelman profiilin nostamiseksi ja tietoisuuden lisäämiseksi sen roolista, sen tarjoamista mahdollisuuksista ja sen synnyttämistä vaikutuksista (ja siten mm. parannetaan mahdollisuuksia saada käyttöön riittävästi resursseja).

- Käydään uudelleen läpi Tulli 2007 -ohjelman alussa kehitetyt onnistuneiksi osoittautuneet indikaattorit ja toimenpiteet, jotta päätös voitaisiin tehdä ohjelman seurantaa ja tulevaa arviointia varten käytettäviä asiaankuuluvia ja käyttökelpoisia indikaattoreita koskevasta lopullisesta luettelosta.

[1] Väliarviointi saatiin päätökseen joulukuussa 2005. Ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirja: Komission kertomus Tulli 2007-ohjelman väliarvioinnista, SEC(2006) 35.

[2] Neuvoston asetus (EY) N:o 515/97 jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäisestä avunannosta sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ja komission yhteistyöstä tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi (EYVL L 82, 22.3.1997) ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehty 26 päivänä heinäkuuta 1995 allekirjoitettu neuvoston yleissopimus tietotekniikan käytöstä tullialalla (EYVL C 316, 27.11.1999, s. 34).