FI Euroopan unionin virallinen lehti C 339/20

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle yhdenmukaisesta menetelmästä kuluttajavalitusten luokittelua ja ilmoittamista varten”

KOM(2009) 346 lopullinen

(2010/C 339/05)

Esittelijä: Jarosław MULEWICZ

Euroopan komissio päätti 7. heinäkuuta 2009 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle yhdenmukaisesta menetelmästä kuluttajavalitusten luokittelua ja ilmoittamista varten

KOM(2009) 346 lopullinen.

Asian valmistelusta vastannut ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 5. tammikuuta 2010.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 20.–21. tammikuuta 2010 pitämässään 459. täysistunnossa (tammikuun 20. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 197 ääntä puolesta 4:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 ETSK suhtautuu myönteisesti komission ehdotukseen ja kannattaa sitä.

1.2 Ehdotetun järjestelmän on oltava aluksi vapaaehtoinen vähintään muutaman lähivuoden ajan.

1.3 Ilmoittamisesta olisi aiheuduttava asianomaisille organisaatioille mahdollisimman vähän kustannuksia, ja järjestelmän olisi oltava kustannustehokas.

1.4 Komitea kannattaa komission ehdotusta tietojenkäsittelyvälineen tarjoamista myös kolmatta osapuolta edustaville organisaatioille. Se antaa niille asianomaisille organisaatioille, joilla ei ole käytettävissään kehittyneitä järjestelmiä, mahdollisuuden alkaa helposti soveltaa ehdotettua yhdenmukaistettua lähestymistapaa.

1.5 Alakohtaisesti komissio voisi kannustaa kaikkia kuluttajavalituselimiä ottamaan omalla vastuualueellaan käyttöön komission ehdottaman yhdenmukaistetun menetelmän kuluttajavalitusten luokittelua ja ilmoittamista varten

2. Johdanto

2.1 Komissio laatii kuluttajamarkkinoiden tulostaulun viiden keskeisen indikaattorin perusteella. Kyseessä on vuosittainen julkaisu, jonka avulla pyritään määrittelemään ne sisämarkkinoiden osat, jotka eivät kuluttajan näkökulmasta toimi asianmukaisesti. Tulostaulu on tähän mennessä julkaistu kahdesti. Yksi viidestä keskeisestä indikaattorista ovat kuluttajavalitukset, eli niitä koskeva tilastotieto. Muut indikaattorit ovat hinnat, tyytyväisyys, toimittajan vaihtaminen ja turvallisuus. Tilastotietoa kuluttajavalituksista olisikin pidettävä makrotaloudellisena välineenä eikä pelkästään kuluttajavalitusten analyysina.

2.2 Komission ehdotuksella pyritään pohjimmiltaan siihen, että kuluttajavalitukset ja -tiedustelut rekisteröitäisiin kaikkialla EU:ssa yhteisin yhdenmukaisin perustein ja samoja kuvaajia käyttäen, jotta voidaan helposti luoda komission terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston hallinnoima Euroopan laajuinen tietokanta. Komissio vastaa tietojen varastoimiseksi ja käsittelemiseksi tarvittavan tietokannan ja tietotekniikkalaitteistojen rahoittamisesta ja ylläpidosta. Komissio suunnittelee yhteisen mallin kuluttajavalitusten luokittelemista ja niistä ilmoittamista varten.

2.3 Tietokantaan ei syötetä tietoja kuluttajien suoraan myyjille osoittamista valituksista ja tiedusteluista vaan ainoastaan ”kolmatta osapuolta” edustavien organisaatioiden keräämistä kuluttajavalituksista ja -tiedusteluista. Tällaisia organisaatioita ovat esimerkiksi valtion virastot, sääntelyelimet, kuluttajajärjestöt ja sellaiset muut tahot kuin asiamiehet ja itsesääntelyelimet. Kaikki asianomaiset organisaatiot voivat vapaaehtoisesti alkaa rekisteröidä valituksia yhteisin perustein, kun taas valtion rahoittamien valtakunnallisten elinten voidaan odottaa ottavan yhteiset perusteet käyttöön mahdollisimman nopeasti, kunhan niillä on siihen rahoitus. Komissio antaa ohjelmisto- ja asiantuntija-apua pienille kuluttajajärjestöille, jotka eivät muuten kykenisi ottamaan yhdenmukaista menetelmää käyttöön.

2.4 Komissio järjesti jo ehdotuksen laatimisvaiheessa laajan kuulemisen ja turvautui muun muassa asiantuntijaryhmän apuun.

2.5 Tietokantaa hyödynnetään tulevia tulostauluja laadittaessa. Se on tarkoitus avata myös yleisölle, jotta asianomaiset organisaatiot ja kansalaiset voivat hakea sieltä tietoja.

2.6 Ehdotuksen ainoana perustarkoituksena on mahdollistaa kuluttajavalitusten ja -tiedustelujen käyttö keskeisenä sisämarkkinoiden toimivuuden indikaattorina ja vauhdittaa siten poliittisia ratkaisuja huonosti toimivien markkinoiden tilanteen parantamiseksi. Tällaiset jäsenvaltio- tai EU-tason ratkaisut voisivat sisältää täytäntöönpanotoimien suuntaamista ongelma-aloille tai tarvittaessa lainsäädäntötoimia.

2.7 Tarkoituksena ei ole mahdollistaa sen tutkimista

i. käsitelläänkö tai ratkaistaanko valitukset tehokkaasti tai

ii. ovatko valitukset perusteltuja.

2.8 Tietokannan sisältämien tietojen on perustellusti määrä olla anonyymejä. Näin ollen yksityiskohtaisia tietoja valitukset tekevistä kuluttajista tai myyjistä, joihin valitukset kohdistuvat, ei ilmoiteta.

2.9 Yhdenmukainen tietojenrekisteröintimenetelmä koostuu kolmesta jaksosta:

a) yleiset tiedot

b) toimialaa koskevat tiedot

c) valituksen tyyppiä koskevat tiedot.

2.10 Toisen ja kolmanteen jaksoon sisältyy ”kentiksi” tai ”tasoiksi” nimettyjä alaluokkia. Eräiden valitustietojen antamista pidetään suositeltavana, kun taas loppujen tietojen antaminen on vapaaehtoista. Kaikki tiedusteluja koskevat merkinnät ovat vapaaehtoisia. Erottamalla suosituskentät ja vapaaehtoiset kentät toisistaan pyritään

a) antamaan asianomaisille organisaatioille mahdollisuus toimittaa yhdenmukaistettua perustason tietoa (keräämällä kaikki suosituskentissä ilmoitettavat tiedot)

b) kannustamaan mahdollisimman useita tahoja keräämään mahdollisimman runsaasti myös vapaaehtoisissa kentissä ja vapaaehtoisilla tasoilla ilmoitettavia tietoja.

2.11 Ehdotus koostuu seuraavista kahdesta, 7. heinäkuuta 2009 päivätystä asiakirjasta:

(i) komission tiedonanto (KOM(2009) 346 lopullinen)

(ii) asiakirjaluonnos, jossa esitetään kyseinen ehdotus sekä valitusten luokittelemiseksi ehdotetut kentät ja tasot (SEC (2009) 949).

Luonnos komission suositukseksi ei ole lopullinen, ja sen tekstiä voidaan muuttaa vuoden 2010 alkupuoliskolla. Asiakirjan perusajatuksia ja lähestymistapaa ei kuitenkaan muuteta.

3. Yleistä

Seuraavassa tehdään eräitä lisäehdotuksia.

3.1.1 Järjestelmän käyttöönottokustannukset vaihtelevat, mutta ne ovat useille organisaatioille merkittävät. Tarkoitukseen käytettävissä olevat resurssit vaihtelevat jäsenvaltioiden välillä ja sisällä. Eri jäsenvaltioiden valtakunnallisten elinten (muista organisaatioista puhumattakaan) käyttämät nykyiset valitustenrekisteröintimenetelmät poikkeavat toisistaan merkittävästi. Eräät niistä käyttävät ehdotettua menetelmää kehittymättömimpiä järjestelmiä. Toisilla taas on käytössään kehittyneempiä järjestelmiä, joista ne eivät ymmärrettävästi ole halukkaita luopumaan. Yhdenmukaisen menetelmän käyttöönotto tulee yleisesti ottaen jälkimmäisessä tapauksessa kalliimmaksi. Komission antaman teknisen tai taloudellisen tuen kohdentamisessa mitään paikallista valitustenkeräysorganisaatiota ei tulisi asettaa etusijalle.

3.1.2 Kunkin ylimääräisen kentän tietojen rekisteröiminen aiheuttaa kustannuksia kahdella tavalla: Ensinnäkin se, että joku ottaa valituksen vastaan, kokoaa kaikki sitä koskevat yksittäiset tiedot ja rekisteröi ne, vie aikaa (ja maksaa). Toiseksi mitä enemmän kuluttajalta kysytään tietoja, sitä epätodennäköisempää on, että hän ilmoittaa kaikki valitustaan koskevat tiedot täydellisesti.

3.1.3 Yhdenmukaistetun menetelmän on sovittava mahdollisimman hyvin yhteen mahdollisimman useiden valtakunnallisten organisaatioiden käytössä nykyisin olevien järjestelmien kanssa. Kaikille organisaatioille, jotka alkavat soveltaa kyseistä menetelmää, tulee antaa selvät ohjeet ja suuntaviivat, jotta valitukset kirjataan varmasti yhdenmukaisella tavalla lopulta valittavasta menetelmästä riippumatta.

3.1.4 Suosituskentiksi luokiteltujen kenttien määrä olisi pidettävä mahdollisimman pienenä. Tämän pitäisi helpottaa asianomaisten organisaatioiden liittymistä järjestelmään perustasolla sen soveltamisen alkuvuosina.

3.1.5 Ehdotus näyttää täyttävän edellä esitetyt tavoitteet. Useimmat kolmatta osapuolta edustavat organisaatiot kykenevät todennäköisesti ilmoittamaan suosituskenttiin rekisteröitävät tiedot kohtuullisen helposti. Suosituskenttien voidaankin odottaa tarjoavan käyttökelpoista Euroopan laajuista tietoa. Tietokannan laatu ja käyttökelpoisuus paranevat entisestään, kun ja jos kolmatta osapuolta edustavat organisaatiot kykenevät keräämään ja rekisteröimään entistä enemmän myös vapaaehtoisissa kentissä ja vapaaehtoisilla tasoilla rekisteröitävää tietoa.

3.1.6 Alakohtaisesti komissio voisi kannustaa kaikkia kuluttajavalituselimiä ottamaan omalla vastuualueellaan käyttöön komission ehdottaman yhdenmukaistetun menetelmän kuluttajavalitusten luokittelua ja ilmoittamista varten. Esimerkiksi FIN-NET-verkosto voisi vauhdittaa prosessia finanssipalvelualalla, vakuutusyhtiöt mukaan luettuina. FIN-NET hyötyisi yhdenmukaisesta kuluttajavalitusjärjestelmästä. Yhteistyöverkosto tarjoaa kuluttajille helpon väylän tuomioistuinten ulkopuolisiin valitusmenettelyihin, joita voidaan soveltaa rajatylittävissä tapauksissa. Jos kuluttajalla on riitaa toisessa maassa toimivan finanssipalvelujen tarjoajan kanssa, FIN-NET-verkoston jäsenet ohjaavat hänet ottamaan yhteyttä tuomioistuimen ulkopuoliseen valitusjärjestelmään, jonka avulla asia voidaan hoitaa, ja antavat tarvittavat tiedot kyseisestä järjestelmästä. Yhdenmukainen kuluttajavalitusten luokittelu- ja kirjausmenetelmä on merkittävä edistysaskel tällaisen järjestelmän toiminnan tehostamiseksi.

3.2 Eri jäsenvaltioista ilmoitettavien tietojen laatu ja kattavuus vaihtelevat vastaisuudessakin. Tämä otetaan huomioon, kun tietoja analysoidaan kussakin vuosittaisessa tulostaulussa. Tällaisia vaihteluita ei todennäköisesti saada koskaan poistettua kokonaan. Yhdenmukaisen ilmoittamismenetelmän voidaan kuitenkin odottaa vähentävän niitä vuosien kuluessa.

3.3 Ehdotuksella asianomaisia elimiä kannustetaan ilmoittamaan kaikki yksityiskohtaiset tiedot kustakin yksittäisestä valituksesta. Siinä ehdotetaan (komission tiedonannon 33 kohta), että yhtenä vapaaehtoisena kenttänä voisi olla ”myyjän nimi”. Ehdotuksessa ei kuitenkaan tulisi edellyttää ilmoittamaan edes vapaaehtoiselta pohjalta yhdenkään yksittäisen myyjän nimeä tai henkilöllisyyttä. Komitea kannattaa siksi varauksetta komission tiedonannon 39 kohdassa esitettyä erittäin tervetullutta toteamusta, jonka mukaan komissio ei halua saada eikä julkistaa sellaisia tietoja, jotka sisältävät myyjien nimiä tai joiden perusteella myyjä voidaan tunnistaa. Sen vuoksi ”myyjän nimi” olisi kokonaan poistettava ilmoitettavien kenttien luettelosta.

3.4 Yksi yleisiä tietoja koskevan jakson kentistä (nro 67) on ”kotimyynti” (doorstep selling). Johdonmukaisuuden varmistamiseksi ehdotetun kuluttajan oikeuksia koskevan direktiivin kanssa kentän nimeksi olisi muutettava ”myynti muualla kuin elinkeinonharjoittajan toimitiloissa” (off-premises selling).

3.5 Ehdotettuun alakohtaisia tietoja koskevaan jaksoon (osa B) on sisällytetty museot, koulut, sairaalat, kirjastot ja postipalvelut. Useat näistä palveluista tarjoaa valtio. Esimerkiksi yritykset voivat ylläpitää kouluja, mutta huomattavasti useammin koulut ovat valtion ylläpitämiä. Ehdotuksella pyritään tarjoamaan tietoa sisämarkkinoiden toiminnasta ja siten vauhdittamaan poliittisia ratkaisuja huonosti toimivien markkinoiden tilanteen parantamiseksi. Tarkoituksena ei ole antaa tietoa valtionhallinnon suorituskyvystä. Onko siksi asianmukaista tai asiaankuuluvaa ilmoittaa valtion tarjoamiin palveluihin kohdistuvista kuluttajavalituksista? Tuloksena saattaa olla, että tietyistä palveluista (esim. rautatiepalveluista) havaitaan valitettavan paljon useammin maissa, joissa valtio vastaa niiden tarjoamisesta, kuin maissa, joissa yksityiset tarjoavat yritykset samat palvelut.

3.6 Ehdotuksen yksi tärkeä näkökohta on se, että tietokanta tarjoaa nykyistä enemmän tilastotietoa tulostaulussa vuosittain julkaistavan analyysin tueksi. Käytettävän tiedon on oltava ajantasaista. Kaikkien kunkin vuoden tulostaulussa käytettävien tietojen on koskettava tarkalleen tai ainakin suunnilleen samaa ajanjaksoa. Lukijan tulisi voida havaita helposti, minkä ajanjakson kunkin vuoden tulostauluun sisältyvät tilastotiedot kattavat.

Tämä edellyttää seuraavaa:

a) Kolmatta osapuolta edustavien organisaatioiden olisi ilmoitettava tiedot vuosittain.

b) Olisi määritettävä vuotuinen (todennäköisesti enintään kuuden viikon pituinen) ilmoittamisajanjakso, jolla on selvä päättymispäivä. Jos sellaista ei saada aikaan, vuosittaisten ilmoitusten tekemiselle olisi ainakin asettava selvä määräaika.

c) Vuosittainen ilmoittamisajanjakso tai määräaika olisi yhdistettävä tulostaulun laatimiseen.

d) Kullekin vuosittaiselle tulostaululle olisi annettava otsikko, josta käy ilmi sen julkaisuvuosi (esim. ”Tulostaulu 2011”) eikä se, kuinka monennesta tulostaulusta on kysymys (esim. ”2. Tulostaulu”).

e) Kussakin tulostaulussa olisi ilmoitettava, minkä ajanjakson kuluessa siihen sisältyvät tiedot on kerätty.

3.7 ETSK on erittäin huolestunut tiedonkeruun toteuttamistavasta. Eri jäsenvaltioiden ja organisaatioiden ilmoittamien tietojen kattavuus ja täsmällisyys vaihtelevat väistämättä vastaisuudessakin. Myös eri jäsenvaltioissa käytössä olevat valitusten siirtämismenettelyt poikkeavat toisistaan. Elin, joka ottaa vastaan valituksen ja siirtää sen sitten asianmukaisemman organisaation käsiteltäväksi, saattaa joko poistaa kyseisen valituksen omasta tietokannastaan tai jättää sen poistamatta. Jos se ei poista valitusta ja jos molemmat organisaatiot ilmoittavat tiedot komissiolle, sama valitus saatetaan ilmoittaa kahteen kertaan. Julkistaessaan tietoja muun muassa tulostaulussa komission olisi kerrottava tietojen kattavuutta ja täsmällisyyttä koskevista rajoituksista, myös vaarasta, että tiedot rekisteröidään kahteen kertaan tai että niitä ei todenneta. Pitkällä aikavälillä yhden, valtakunnallisen tason organisaation olisi kerättävä ja todennettava tiedot.

3.8 Komission ehdottamat toimet tehostavat tietojen ilmoittamista sekä tuovat lisätietoa sisämarkkinoiden toiminnasta ja siitä, miltä osin ne toimivat kuluttajan näkökulmasta puutteellisesti. On yhtä lailla tärkeää ymmärtää, millä tavoilla markkinoiden puutteellinen toiminta haittaa yrityksiä esimerkiksi sellaisten asioiden yhteydessä kuin väärennökset ja teollis- ja tekijänoikeuksien anastaminen. Vaikkei tällaista tietoa todennäköisesti saada kuluttajavalituksia tarkastelemalla, myös kyseisiin ongelmiin on samalla tavoin pyrittävä löytämään ratkaisu. Komission olisikin luotava tehokas mekanismi, jonka avulla voidaan tutkia, missä määrin sisämarkkinoiden puutteellinen toiminta haittaa yrityksiä.

3.9 ETSK toteaa, että valituksista voi saada hyvää osviittaa siitä, millaisia ongelmia kuluttajilla saattaa olla. Kuluttajien tyytyväisyyttä ei kuitenkaan voida mitata vain kuluttajavalituksista saatujen tietojen perusteella. Siihen, tekeekö kuluttaja lopulta valituksen vai ei, vaikuttavat monenlaiset seikat: esim. valittajan henkilökohtaiset motiivit ja yritysten ennakoiva toimintatapa, kustannusten ja hyötyjen punnitseminen etenkin kun kyse on pienistä taloudellisista menetyksistä, sosiaalinen paine, valituselinten saavutettavuus, uutisointi jne. Sitä paitsi myös kuluttajamarkkinoiden tulostaulussa käytetään viittä indikaattoria: valituksia, hintoja, tyytyväisyyttä, toimittajan vaihtamista ja turvallisuutta. Kuluttajamarkkinoiden epäkohtien selvittämiseksi tulisi kaikkia näitä indikaattoreita analysoida lähemmin.