unionin valvontajärjestelmästä, jonka tarkoituksena on varmistaa yhteisön kalastuspolitiikan sääntöjen noudattaminen, annetun asetuksen (EY) N:o 1224/2009 täytäntöönpanosta ja arvioinnista 118 artiklan mukaisesti

Jäsenvaltioiden valvonta-asetuksen 118 artiklan mukaisesti toimittamien tietojen sekä valvonta-asetuksen X osaston mukaisesti suoritetuissa tutkimuksissa, tarkistuksissa ja tarkastuksissa tehtyjen komission havaintojen perusteella komissio katsoo, että jäsenvaltiot ovat panneet valvonta-asetuksen keskeiset velvoitteet täytäntöön ja luoneet tarvittavat välineet, menettelyt ja vaatimukset kalastustoiminnan seurantaa ja tarkastusta varten koko EU:ssa. Ne ovat perustaneet nykyaikaisia ja tehokkaita kalastuksenseurantakeskuksia. Keskusten sekä riskiperusteisten valvontastrategioiden ja kansallisten valvontaohjelmien avulla on parannettu kalastusalusten tarkkailua ja seurantaa EU:n ja kansainvälisillä vesillä sekä luotettavien tietojen keräystä ja toimittamista. Alusten satelliittiseurantajärjestelmiä ja sähköisiä raportointijärjestelmiä käytetään kalastuslaivastojen yli 12 metriä pitkissä aluksissa, ja niillä parannetaan saalistietojen seurantaa, valvontaa ja luotettavuutta. Kalastuskapasiteetti on EU:n tasolla pienentynyt asetettujen tavoitteiden mukaisesti, ja saalistietojen laatu on parantunut verrattuna aiempaan järjestelmään. YKP:n sääntöjen noudattaminen on yleisesti ottaen parantunut niin toimijoiden kuin jäsenvaltioidenkin keskuudessa.

unionin valvontajärjestelmästä, jonka tarkoituksena on varmistaa yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen noudattaminen, annetun asetuksen (EY) N:o 1224/2009 täytäntöönpanosta ja arvioinnista 118 artiklan mukaisesti

Valvonta-asetuksella yksinkertaistettiin ja järkeistettiin aiempaa valvontajärjestelmää. Vaikka käytössä on myös muita valvontatoimenpiteitä sisältäviä rinnakkaisia välineitä (esim. kalastuslupia, teknisiä toimenpiteitä ja Välimerta koskevat asetukset), niiden samanaikaisessa täytäntöönpanossa ei ole havaittu erityisiä ongelmia. Valvonta-asetus on myös johdonmukainen muun kalastusalan lainsäädännön ja säädösten kanssa (kuten YMJ-asetus ja EMKR). Sillä mukautettiin EU:n sääntöjä sen kansainvälisiin velvoitteisiin valvonnan alalla ja mahdollistettiin erityisesti LIS-asetuksen syrjimätön täytäntöönpano suhteessa kolmansiin maihin. Johdonmukaisuus muuhun EU:n politiikkaan nähden on myös kiistaton esimerkiksi ympäristön, merenkulun, innovoinnin (sininen kasvu), terveyden, tullin ja kaupan aloilla. Tästä huolimatta osa sidosryhmistä on huolissaan voimassa olevista säännöksistä, jotka koskevat eräiden YKP:ssa asetettujen uusien velvoitteiden, kuten purkamisvelvoitteen, valvontaa. Lisäksi jäljitettävyyteen liittyvät puutteet saattavat heikentää yhteisen markkinajärjestelyn tehokasta täytäntöönpanoa. Valvonta-asetuksen välineet eivät myöskään luo synergiaetuja, joilla edistettäisiin meristrategiapuitedirektiivin ja rannikkovartiostojen tehtävien alalla hiljattain käynnistetyn eurooppalaisen yhteistyön tuloksellista ja tehokasta täytäntöönpanoa.

Tuloksellisuuden ja tehokkuuden osalta alusten satelliittiseurantajärjestelmien ja sähköisten raportointijärjestelmien täytäntöönpano sekä riskiperusteisten valvontastrategioiden käyttö ovat osoittautuneet tärkeiksi keinoiksi seurata toimintaa ja parantaa ilmoitettujen saalistietojen laatua. Lisäksi sähköisten kalastustietojärjestelmien ja vakiomuotoisten valvontamenettelyjen käytön on todettu keventäneen toimijoiden ja viranomaisten hallinnollista taakkaa (lisätietoa esitetään jäljempänä jaksossa ”Yksinkertaistaminen ja hallinnollisen taakan keventäminen”). Joidenkin sääntöjen monimutkaisuus ja aiemmasta järjestelmästä poikkeava uusi lähestymistapa aiheuttivat kuitenkin viipeitä täytäntöönpanossa. Useiden säännösten voimaantulo ajoittui kolmen vuoden ajalle vuodesta 2010 lähtien, joten tietyillä aloilla hyötyjen laajuus on vasta nyt tullut ilmi. Sääntelyn edut ilmenevät kokonaisuudessaan vasta pitkällä aikavälillä. On kuitenkin huomattava, että vaikka osa täytäntöönpanon viipeistä johtui tekniseen kehitykseen (esim. uusien teknologioiden ja tietoteknisten järjestelmien toteuttamiseksi) tarvittavasta ajasta tai säännösten saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä, osa sidosryhmistä katsoi, ettei täsmällisen täytäntöönpanon varmistamiseen ollut poliittista tahtoa, ja jäsenvaltiot korostivat järjestelmällisesti henkilöresurssien puutetta.

Joidenkin säännösten epäselvyys, vanhentuneet säännökset ja täytäntöönpanoa koskeva jäsenvaltioiden harkintavalta (esim. poikkeukset, seuraamukset) heikentävät myös säädöksen tuloksellisuutta ja tehokkuutta.

Tasapuoliset toimintaedellytykset

Kaikki sidosryhmät totesivat, että yhdenmukaisen, yhdenmukaistetun ja kokonaisvaltaisen EU:n tasolla toimivan kalastuksen valvontajärjestelmän on oltava painopiste unionin kalastuspolitiikassa. Tasapuolisten toimintaedellytysten varmistaminen valvonnan alalla jäsenvaltioiden ja kalastusalojen keskuudessa, EU:n vesillä tai niiden ulkopuolella kalastavien EU:n laivastojen keskuudessa sekä EU:n vesillä kalastavien EU:n ja muiden kuin EU:n laivastojen keskuudessa on yksi YKP:n tehokkaan toiminnan pilareista. Vaikka uuden valvontajärjestelmän ansiosta on saatu paljon aikaan, edelleen tarvitaan parannuksia ja jäsenvaltioiden sitoutumista, jotta voidaan varmistaa asetuksen johdonmukainen ja yhdenmukainen soveltaminen toimijoihin EU:n tasolla.

Analyysi vahvisti, että EU:n vaatimusten, valvontatoimintaa koskevan yhdenmukaistetun lähestymistavan ja tiedonvaihtoon käytettävien yhteisten tietoteknisten alustojen kehittäminen on olennainen keino luoda vakaat ja tasapuoliset toimintaedellytykset. Arvioinnissa pantiin merkille, että Euroopan kalastuksenvalvontaviraston (EFCA) ja Euroopan komission asema yhdenmukaistetun ja johdonmukaisen lähestymistavan kehittämisessä ja tehostamisessa yhteensopivien kalastustuotteiden ilmoittamis-, tiedonvaihto- ja jäljitysjärjestelmien avulla on tässä yhteydessä ratkaiseva.

Kalastustuotteiden jäljitettävyys jäsenvaltioissa aiheuttaa huolta. Vaikka huomattavia parannuksia on havaittu kaikissa jäsenvaltioissa ja purkamisen jälkeinen valvonta on lisännyt tietojen luotettavuutta ja laatua, valvontaan liittyy edelleen ongelmia ensimyynnin yhteydessä ja kuljetuksen aikana. Suurimmat ongelmat johtuvat siitä, ettei tuotteita voida jäljittää näiden kahden tuotantoketjun vaiheen aikana, jolloin lähetyksiä voidaan saattaa markkinoille ilman niiden alkuperää koskevaa ennakkovalvontaa. Valvontaviranomaiset katsovat, että punnituksen ja kuljetuksen nykyinen valvontajärjestelmä mahdollistaa virheelliset ilmoitukset, ja punnitussäännöksillä puolestaan siirretään valvontavelvoite usein lippuvaltiolta rannikkovaltiolle. Kokemusten mukaan kuljetus luo ihanteellisen tilaisuuden saalistietojen virheelliselle ilmoittamiselle. Lisäksi valvonta-asetuksessa säädettyä paperiasiakirjoihin perustuvaa jäljitysjärjestelmää ei pidetä tehokkaana. Osa jäsenvaltioista kehittää sen vuoksi vapaaehtoisia sähköisiä jäljitysjärjestelmiä, mutta kansallisella tasolla käyttöön otetut erilaiset menetelmät heikentävät tietojen vaihtoa, ristiintarkistusta ja varmentamista. Toisaalta olisi huomattava, että joissain tapauksissa tiedonvaihtoon liittyvät vaikeudet johtuvat haluttomuudesta jakaa tietoja, myös jäsenvaltioiden, komission ja EFCA:n välillä.

Useissa tapauksissa esitetyt luottamuksellisuusvaateet voivat myös muodostaa merkittävän esteen muiden asiaan liittyvien politiikkojen (kuten yhteistyö rannikkovartiostojen tehtävien alalla) täytäntöönpanolle. Tieteellisten tietojen käyttöön valvontatarkoituksiin ja valvontatietojen käyttöön hoitotarkoituksiin liittyy edelleen avoimia kysymyksiä, jotka on ratkaistava YKP:n tavoitteiden saavuttamiseksi. Analyysi osoitti selvästi, että osa tietojen keräämistä ja vaihtoa koskevista valvonta-asetuksen säännöksistä ei ole riittävän selkeitä.

Alle 12 metriä pitkiin aluksiin sovellettavia erityissääntöjä ei pidetä täysin soveltuvina: kynnysarvoa suurempien alusten toimijat katsovat vapautusten ja poikkeusten olevan valvonnan puutetta ja heikentävän tasapuolisia toimintaedellytyksiä, kun taas joidenkin säännösten jäykkyys aiheuttaa pienimuotoisen kalastuksen harjoittajille kohtuutonta rasitusta, etenkin aloilla, jotka ovat kärsineet voimakkaasti viimeaikaisesta talouskriisistä.

Alle 10 metrin pituisten alusten, jotka on vapautettu kalastuspäiväkirjan pitämisvelvoitteesta, harjoittaman toiminnan valvontaa ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön jäsenvaltioissa (esim. pistokokein tehtävä valvonta saaliin purkamisen yhteydessä). Välimerellä, missä yli 80 prosenttia aluksista on pieniä, tämä on asia, johon nykyisellä valvonta-asetuksella ei asianmukaisesti puututa. Vastaavia haasteita ilmenee myös muilla merialueilla, vaikkakin pienemmässä mittakaavassa.

Virkistyskalastuksen valvontaa koskevien säännösten puutteen katsotaan myös heikentävän tasapuolisia toimintaedellytyksiä. Kansalaiset sekä valtaosa sidosryhmistä pitävät tällaisia säännöksiä tarpeellisina.

Useat sidosryhmät ilmaisivat huolensa purkamisvelvoitteen valvonnasta. Toimijat ovat erityisen huolissaan tasapuolisista toimintaedellytyksistä ja pyytävät rajoittamaan mahdollista ylimääräistä rasitusta. Vaikka valvonta-asetuksen teksti on mukautettu yhteensopivaksi uuden YKP:n kanssa koontiasetuksen kautta, näkemysten mukaan purkamisvelvoitteen valvontaa koskevat säännökset eivät ole riittäviä ja uusien velvoitteiden (esim. säilyttämisen vähimmäisviitekokoa pienempien lajien saaliiden käytön valvonta ja rajoittaminen muihin tarkoituksiin kuin suoraan ihmisravinnoksi) valvontaa olisi käsiteltävä kattavammin, jotta vältetään sekaannusta ja epätietoisuutta useiden julkisten ja yksityisten sidosryhmien keskuudessa.

Arvioinnissa paljastui, että komission, EFCA:n ja jäsenvaltioiden tehtävät ja velvollisuudet ovat joiltain osin epäselviä, mikä johtaa samanlaisten toimintojen päällekkäisyyteen.

Teolliset toimijat ja kalastajat ilmaisivat olevansa huolissaan tiettyjen teknisten säännösten jäykkyydestä, mikä vaikeuttaa niiden täytäntöönpanoa (esim. punnituskäytännöt, sallitut poikkeamat, kuljetus, ennakkoilmoitus ja myynti-ilmoitusten toimitusmääräajat).

Sääntöjen noudattamisen kulttuuri

Valvontapolitiikka perustuu olennaisesti siihen, että YKP:n sääntöjen noudattamisen tärkeydestä tiedotetaan kaikille toimijoille, jotka osallistuvat kalastukseen liittyviin moniin erilaisiin toimintoihin (pyynti, jalostus, jakelu ja kaupan pitäminen). Arvioinnin mukaan nykyisellä kehyksellä on edistetty sääntöjen noudattamisen kulttuuria toimijoiden ja jäsenvaltioiden keskuudessa, mikä puolestaan on parantanut YKP:n velvoitteiden noudattamista. On kuitenkin selvää, että YKP:n sääntöjen noudattamista on edelleen vahvistettava kattavalla ja kestävällä seuranta- ja valvontajärjestelmällä, minkä lisäksi on lisättävä teollisuuden tietoisuutta säilyttämistoimenpiteiden noudattamisen tärkeydestä.

Erityiset valvonta- ja tarkastusohjelmat sekä yhteiskäyttösuunnitelmat, joiden täytäntöönpanoa EFCA koordinoi, ovat tehokkaita työkaluja. Niiden havaittiin soveltuvan erinomaisesti myös jäsenvaltioiden välisen yhteistyön ja tiedonvaihdon parantamiseen. EFCA:n tiedotustoiminnan ja koulutusten avulla on kyetty erittäin hyödyllisellä tavalla selittämään uusia sovellettavia sääntöjä ja lisäämään toimijoiden tietoisuutta säilyttämisnäkökohdista.

Arvioinnin mukaan sääntöjen noudattamisen kulttuuri perustuu voimakkaasti valvontasääntöjen oikeudenmukaiseen ja yhdenmukaiseen soveltamiseen eri kalastusaloilla ja jäsenvaltioissa, mukaan lukien EU:n vesillä kalastavat kolmansien maiden alukset, sekä havaittujen rikkomusten tiukkoihin ja yhdenmukaisiin seurantatoimiin. Seuraamusjärjestelmän tehokas täytäntöönpano sekä vakavien rikkomusten pisteytysjärjestelmä ovat tärkeitä osatekijöitä, joilla varmistetaan kalastajien tasapuolinen kohtelu. Vaikka valvonta-asetuksessa säädetään, mitä pidetään riittävänä lainsäädäntökehyksenä perussopimuksen mukaisesti, kansalliset järjestelmät ja niiden soveltaminen vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Jäsenvaltiot eivät sovella nykyistä vakavien rikkomusten pisteytysjärjestelmää samoin perustein. Jäsenvaltioiden välinen yhteistyö on ehdottoman tarpeellista kalastajien oikeudenmukaisen kohtelun kannalta. Näin voidaan saavuttaa kalastajien luottamus ja taata sääntöjen noudattaminen. Lisäksi rikkomustapauksissa on määrättävä riittäviä seuraamuksia yhdenmukaisesti ja tasapuolisesti, jotta varmistetaan seuraamusten pelotevaikutus ja edistetään EU:n kansainvälisten velvoitteiden täyttymistä.