Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille Puiteohjelma ja eurooppalainen tutkimusalue: 169 artiklan soveltaminen ja kansallisten ohjelmien verkottaminen /* KOM/2001/0282 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Puiteohjelma ja eurooppalainen tutkimusalue: 169 artiklan soveltaminen ja kansallisten ohjelmien verkottaminen 1. JOHDANTO Yli 80 prosenttia Euroopassa tehtävästä julkisen sektorin tutkimustyöstä tapahtuu jäsenvaltioiden sisällä, useimmiten kansallisissa tai alueellisissa tutkimusohjelmissa. Unionin tutkimuspuiteohjelma ja muut kansallisten tutkimusryhmien yhteistoimintaa tukevat hankkeet ja järjestelmät kuten Eureka, COST ja Euroopan tiedesäätiö antavat huomattavalle osalle Euroopassa tehtävää tutkimusta Euroopan laajuisen ulottuvuuden hankkeiden toteutustasolla. Sen sijaan varsinaisten kansallisten tutkimusohjelmien suhteet toisiinsa ja Euroopan yhteisön ohjelmiin ovat vielä alkeellisella tasolla. Näiden ohjelmien yhdistäminen ja niiden toteutuksen johdonmukaistaminen vaikuttaisivat hyvin myönteisesti Euroopassa tehtävän tutkimustyön vaikuttavuuteen ja tuloksiin muun muassa seuraavista syistä: - käytettävissä oleva rahoitus ja tutkijavoimavarat olisivat runsaat, - kansallisten ohjelmien käsittelemät näkökohdat ovat moninaisia ja täydentävät toisiaan, - meneillään olevien hankkeiden yhdistämisestä voitaisiin odottaa nopeita tuloksia. Koordinoimalla paremmin näitä ohjelmia voitaisiin lisäksi kohdentaa Euroopassa tutkimukseen osoitettuja voimavaroja paremmin ja edistää samalla eurooppalaisen tutkimuspolitiikan syntymistä yhteisen edun mukaisilla aloilla ja erityisesti taloudellisesti tai yhteiskunnallisesti merkittävillä aloilla. Lissabonin Eurooppa-neuvosto päätti eurooppalaisesta tutkimusalueesta maaliskuussa 2000, ja myöhemmät Eurooppa-neuvostot ovat tukeneet sen luomista. Tutkimusaluehankkeen tavoitteena on kaataa Euroopassa tehtävän tutkimustyön sisäisiä raja-aitoja. Tämä merkitsee erityisesti kansallisten tutkimustoimien yhdenmukaisuuden ja koordinoinnin lisäämistä. Komission ehdottama tutkimuksen puiteohjelma 2001-2006 [1], jonka julkilausuttuna tavoitteena on tukea eurooppalaisen tutkimusalueen perustamista, tarjoaa tähän tarkoitukseen uusia toteutusvälineitä, joiden tarkoituksena on jäsentää Euroopassa tehtävää tutkimustoimintaa: huippuosaamisen verkostot, integroidut hankkeet ja yhteisön osallistuminen jäsenvaltioiden yhdessä toteuttamiin tutkimusohjelmiin perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisesti. [1] KOM (2001) 94. Lisäksi siihen kuuluu toimenpiteitä, joilla tuetaan kansallisten tutkimustoimien ja -painotusten koordinointia ja erityisesti kansallisten tutkimusohjelmien verkottamista. Tällä tiedonannolla, joka täydentää näiltä osin puiteohjelmaehdotusta ja erityisohjelmista tehtyjä ehdotuksia, halutaan käynnistää keskustelu ehdoista, joilla perustamissopimuksen 169 artiklaa voidaan käyttää puiteohjelman toteutuksessa verkotettaessa kansallisia tutkimusohjelmia. 2. KANSALLISTEN OHJELMIEN VERKOTTAMINEN Lissabonin Eurooppa-neuvosto pyysi neuvostoa, komissiota ja jäsenvaltioita kehittämään avoimella koordinointimenetelmällä "tarkoituksenmukaisia keinoja kansallisten ja yhteisten tutkimusohjelmien verkottamiseksi vapaaehtoiselta pohjalta vapaasti valittujen tavoitteiden mukaisesti". Tätä työtä on tehty jäsenvaltioiden korkean tason edustajista koostuvassa ryhmässä, ja työn pohjalta on voitu laatia ensimmäinen kokonaiskuva tilanteesta ja tunnistaa tarpeet. Johtopäätöksiä on kolme: - Tilanteet ja tarpeet vaihtelevat huomattavasti, mikä heijastaa eri jäsenvaltioissa ja eri alueilla käytettyjen keinojen moninaisuutta ja suuria alojen välisiä eroja. - Erityisesti tästä syystä on luotava mahdollisimman joustavat mekanismit. - Yhteisön tuella olisi erittäin myönteisiä vaikutuksia tässä asiassa. Puiteohjelman 2002-2006 erityisohjelmaehdotuksessa Eurooppalaisen tutkimusalueen integrointi ja lujittaminen [2] esitetään otsikon "tutkimustoiminnan koordinointi" alla kaksitahoista mekanismia: [2] KOM (2001) ... - edistetään kansallisten tai alueellisten toimien verkottamista tukemalla itsenäisesti toteutettujen toimien koordinointia ja yhteisten toimien valmistelua ja hallintoa. Tällainen toiminta perustuu jatkuvasti avoinna olevaan ehdotuspyyntöön, johon voivat vastata kaikki sellaiset organisaatiot, jotka toteuttavat julkisia, säännöllisesti arvioitavia tutkimusohjelmia; - kehitetään kattava tietojärjestelmä kansallisista ja alueellisista tutkimustoimista ja -ohjelmista poliittisia päättäjiä ja tutkimusalan vastuuhenkilöitä sekä tutkijoita varten. Ehdotuksen taustalla on ajatus avoimen ja joustavan tuen tarjoamisesta sellaisille hankkeille, jotka voivat aidosti parantaa Euroopassa eri järjestelmissä harjoitettavan tutkimuksen koordinointia. Tähän tarkoitukseen käytettävien keinojen kirjo on laaja: tiedonvaihto, ohjelmien vastavuoroinen avaaminen, erilaiset yhteistoiminnan muodot, esimerkiksi ehdotuspyyntöjen ja arviointien sekä koulutus- ja tulosten levittämishankkeiden yhteinen järjestäminen. Yhteisön tukea myönnettäisiin sen perusteella, kuinka laajoja resursseja otetaan käyttöön ja kuinka laajoja vaikutusten odotetaan olevan. Tukea myönnettäisiin aina vain koordinointiin ja siihen suoraan liittyviin toimintoihin. Tällaisia koordinoinnin tukitoimia toteutettaisiin kaikilla tieteen ja teknologian alueilla, kuten puiteohjelman ensisijaisilla aihealueilla ja otsikon Euroopan unionin tieteellisten ja teknologisten tarpeiden ennakointi alla. Samoin erityisohjelmaehdotuksessa Eurooppalaisen tutkimusalueen jäsentäminen [3] esitetään koordinointi- ja erityistukitoimia, mm. yhteisrahoitusta aloitteille, joilla on tarkoitus edistää tai voimistaa yhteistyötä ja yhteisvaikutuksia kansallisten ja alueellisten tutkijavoimavaroja ja liikkuvuutta koskevien ohjelmien välillä ja niiden kanssa. [3] KOM (2001) ... Näin pyritään erityisesti avaamaan kansallisia ja alueellisia ohjelmia, jotka vastaavat "tutkijavoimavarat ja liikkuvuus"-osion tavoitteita, muiden jäsenvaltioiden ja puiteohjelmaan assosioituneiden maiden tutkijoille sekä tarjoamaan heille tarvittavaa käytännön tukea erityisesti oikeudellisissa ja hallinnollisissa asioissa. 3. PERUSTAMISSOPIMUKSEN 169 ARTIKLAN SOVELTAMINEN 3.1. Periaatteet Tehokkain tapa verkottaa tutkimusohjelmia on toteuttaa yhdessä kokonaisia ohjelmia tai suuria osia niistä. Ehdotuksessa puiteohjelmaksi 2002-2006 esitetään yhdessä toteutettavalle toiminnalle tukea, joka menee pitemmälle kuin koordinointitehtäville annettava tuki. Tämä tapahtuu soveltamalla perustamissopimuksen 169 artiklaa. Perustamissopimuksen 169 artiklassa määrätään mahdollisuudesta, että yhteisö voi puiteohjelman toteutuksessa päättää "osallistumisesta useiden jäsenvaltioiden käynnistämiin tutkimus- ja kehittämistyötä koskeviin toimintaohjelmiin". Puiteohjelmaa koskevassa ehdotuksessa ja erityisohjelmaa eurooppalaisen tutkimusalueen integrointi ja lujittaminen koskevassa ehdotuksessa mainittua yhteisön osallistumistapaa ehdotetaan yhdeksi kolmesta uudesta toteutusvälineestä, toisin sanoen kyseessä olisi unionin osallistuminen yhdessä toteutettuihin ohjelmiin. Tämä toteutusväline on luontaisesti erilainen kuin toiset kaksi. Päätös soveltaa 169 artiklaa edellyttää jäsenvaltioilta, alueviranomaisilta tai kansallisilta tutkimusorganisaatioilta ennakkotoimia. Tätä toteutusvälinettä käytetään siis vain määrätyin edellytyksin. Puiteohjelmaehdotuksen ja erityisohjelmaehdotusten mukaan 169 artiklaa voidaan käyttää ohjelman "eurooppalaisen tutkimusalueen integrointi ja lujittaminen" painopistealoilla. Ajatuksena on, että erityisesti näillä aloilla ja varsinkin joillakin niiden osa-alueilla valtioiden ja yhteisön voimavarojen koordinoitu yhdistäminen vaikuttaa erityisen tarpeelliselta, ja sitä on siksi kannustettava yhteisön rahoituksella. Lisäksi katsotaan, että 169 artiklaa hyödyntämällä voidaan saavuttaa tuloksia, joihin ei päästäisi puiteohjelman kahdella muulla toteutusvälineellä, koska näin käyttöön saatavat voimavarat ovat hyvin runsaat ja monipuoliset ja koska valtioiden tasolla tehtävän työn yhdistämisellä on rakenteellisia vaikutuksia. 3.2. Ohjelmat Jäsenvaltiot voivat suunnitella yhteisiä ohjelmia, jotka voivat poiketa toisistaan useilla tavoilla: julkisia ohjelmia, joita toteuttavat kansalliset tai alueelliset viranomaiset tai kansalliset tutkimusorganisaatiot, ehdotuspyyntöihin perustuvia, tutkimuslaitosten suoraan toteuttamia tai erityisin menettelyin toteutettavia ohjelmia taikka jo meneillään olevia tai pitkälle valmisteltuja ohjelmia. Kaikissa näissä tapauksissa yhteisön osallistuminen on mahdollista. Käytännössä yhteisön osallistuminen edellyttää, että kyseessä ovat tarkkaan määritetyt toimet tai hankkeet ("ohjelma"-nimitys ei ole välttämätön), jotka kohdistuvat tarkkaan määritettyyn aiheeseen tai aihepiiriin, joille on yksilöity budjetti ja jotka toteutetaan määrätyn ajan kuluessa selkeiden menettelytapojen mukaisesti. 3.3. Yhteisön osallistumisen edellytykset Yhteisön osallistumisen ja tästä seuraavan rahoituksen edellytykset voisivat olla seuraavat: - Yhteinen toteutus Tutkimusohjelmien yhteinen toteutus tapahtuisi yhteisen työohjelman avulla. Työohjelmaan kuuluisivat muun muassa seuraavat ehdot: - rahoituksen jakaminen osallistujien laatiman yhteisen rahoitussuunnitelman perusteella, - käynnissä olevien ohjelmien joidenkin toimimuotojen uudelleen suuntaaminen niiden keskinäisen täydentävyyden lisäämiseksi, - rinnakkaisten ehdotuspyyntöjen julkaiseminen, jos ohjelmat toteutetaan ehdotuspyyntöjen avulla. - Jäsentävä vaikutus Ohjelmien yhteisen toteutuksen pitää selvästi jäsentää kyseisten tutkimustoimien toteutusta niin, että ohjelmien toteuttaminen näillä edellytyksillä mahdollistaa sellaisten tulosten saavuttamisen, joita ei saataisi toteuttamalla ne erikseen. - Käsiteltävät aiheet Aiheiden on oltava riittävän laajoja, jotta ne synnyttäisivät laajaa tutkimustoimintaa useissa jäsenvaltioissa. Niiden olisi koskettava huomattavaa osaa tutkimuksen kohteena olevasta aihepiiristä tai erityisen tärkeätä aihepiirin näkökohtaa. - Osallistuvien maiden määrä Vähintään kolme maata (jäsenvaltioita tai puiteohjelmaan assosioituneita maita), joista ainakin kahden on oltava Euroopan unionin jäsenvaltioita. - Yhteinen järjestelmä Perustamissopimuksessa määrätään, että yhdessä toteutettavien tutkimusohjelmien täytäntöönpanoa varten voidaan luoda järjestelmiä ja että yhteisö voi osallistua niihin. Koska suunnitellut toimet ovat laajoja ja edellyttävät mittavaa yhteisön rahoitusta, yhteisön osallistumisen kyseisiin järjestelmiin on oltava yksi yhteisön rahoituksen edellytyksistä. Yhteisö olisi mukana toteutusstrategian laatimisessa ja seurannassa, muttei osallistuisi toiminnan jokapäiväiseen hallintoon. Yhteiset järjestelmät voisivat olla tilanteesta riippuen seuraavanlaisia (vaihtoehdot voidaan myös yhdistää): - tiedeneuvoston tyyppisiä toteutuksen seurantajärjestelmiä, joihin kuuluisi kaikkien osallistuvien jäsenvaltioiden edustajat, - toiminnallisia järjestelmiä, jotka hoitaisivat tietyt tutkimuksen tekemiseen suoraan liittyvät koordinointitehtävät. - Teollis- ja tekijänoikeudet Ohjelmien toteutuksessa käytettävät teollis- ja tekijänoikeuksia koskevat säännöt on yksilöitävä, ja niiden on oltava yhdenmukaiset osallistumista ja tulosten levittämistä koskevien puiteohjelman sääntöjen kanssa, jotka mukautetaan tätä nimenomaista tilannetta varten. 3.4. Yhteisön osallistumisen rahoitusnäkökohdat Yhteisön osallistuminen merkitsisi rahoituksellisesti sitä, että yhteisö antaa yhdessä toteutettavien ohjelmien talousarvioon osarahoitusta erikseen määriteltävillä ehdoilla. Yhteisön rahoitusosuuden sisältö olisi seuraava: - tuki yhdessä toteutettavissa ohjelmissa tehtävälle tutkimukselle yhteisten rakenteiden toimintakulut mukaan luettuina, - tuki muiden jäsenvaltioiden tai puiteohjelmaan assosioituneiden maiden tutkijoiden tai laitosten osallistumiselle, jos mukana olevat jäsenvaltiot päättävät avata yhdessä toteutettavat ohjelmat myös näille. Ensin mainitussa tilanteessa rahoitusosuus voitaisiin vahvistaa useilla eri tavoilla: - määrätty ja muuttumaton prosenttiosuus yhdessä toteutetun ohjelman kokonaistalousarviosta, - numeroina vahvistettava rahoitusosuus, jossa otetaan huomioon puiteohjelmassa kyseiseen aihepiiriin osoitettu rahamäärä ja suunnitellun toimen osuuden laajuus kyseisessä aihepiirissä, - määrä, jonka tarkoituksena on kattaa ohjelmien yhteiseen toteuttamiseen suoraan liittyvät kustannukset ja joka lasketaan kyseisten kustannusten perusteella. Puiteohjelmasta ja erityisohjelmista käytävän keskustelun aikana ja ennen niitä koskevien päätösten tekemistä vahvistettaisiin ohjeellinen, mahdollisiin 169 artiklan mukaisiin toimiin sovellettava prosenttiosuus jokaiselle kyseessä olevalle aihepiirille myönnettävästä määrästä. Prosenttiosuus määritettäisiin jäsenvaltioiden kiinnostuksen kohteista ja mahdollisista aiheista tehtävän esiselvityksen perusteella. 3.5. Aiheet Kaikkiin puiteohjelman painopistealoihin kuuluu paljon aiheita, joiden tutkimusta voidaan tehdä toteuttamalla yhdessä kansallisia ohjelmia ja 169 artiklaa soveltaen. Joillakin aloilla on jo alettu epävirallisesti selvittää mahdollisuuksia tällaiseen toimintaan. Kysymykseen voivat tulla esimerkiksi aiheet, jotka - liittyvät tarpeisiin, jotka edellyttävät koordinoitua toimintaa, kuten rokotteiden ja lääkkeiden kliiniset kokeet, - ovat jo pitkään olleet järjestelmällisten ohjelmien kohteena, kuten globaalimuutos ja sen eri osa-alueet, - ovat voimakkaasti kasvavia tutkimusaiheita, joita koskevia ohjelmia on lukuisissa jäsenvaltioissa, esimerkiksi nanoteknologia tai jotkin genomitutkimuksen näkökohdat, - liittyvät teknologian ja teollisuuden alueisiin, joita pyritään voimakkaasti yhdentämään Euroopan tasolla, esimerkiksi ilmailu, - liittyvät yhteisön politiikan tarpeisiin, esimerkiksi rautatieliikenteeseen liikennepolitiikan osalta tai vesitalouteen ympäristöpolitiikan osalta. 3.6. Päätöksenteko Perustamissopimuksen (172 artiklan) mukaan yhteisön osallistumisesta useiden jäsenvaltioiden käynnistämiin ohjelmiin tehdään neuvoston ja Euroopan parlamentin päätös yhteispäätösmenettelyllä. Jotta tämä menettely soveltuisi mahdollisimman hyvin toimiin, joita käynnistetään puiteohjelman koko toteutusaikana, komissio aikoo luoda kaksivaiheisen järjestelmän. Ensiksi komissio ehdottaa samanaikaisesti puiteohjelman kanssa yhteispäätösmenettelyllä tehtävää, edellä mainittuun esiselvitykseen perustuvaa puitepäätöstä, jolla vahvistetaan: - yhteisön osallistumisen yleiset periaatteet ja edellytykset, - rahoitustukea koskevat säännöt ja yksityiskohdat, - yksittäisistä toimista tehtävien päätösten tekemisedellytykset, - eri aloille maksettavan yhteisön rahoitusosuuden viitteelliset määrät. Sitä mukaa kuin suunniteltua toimintaa harjoitetaan käytännössä ja osallistuvat jäsenvaltiot sopivat asiasta keskenään, komissio voi tehdä yksittäisiä toimia koskevat tekniset soveltamispäätökset tällä perusteella noudattaen vuotuisen talousarviomenettelyn yhteydessä yleensä vahvistettavia, erityisesti komiteamenettelyjä koskevia sääntöjä. 4. PÄÄTELMÄT Perustamissopimuksen 169 artiklaa ei ole vielä koskaan käytetty puiteohjelman toteutuksessa, eikä toistaiseksi ole saatu kokemusta siitä, miten se edistäisi puiteohjelmaa. Tämä toistaiseksi hyödyntämätön artikla yhdistettynä muihin toteutusvälineisiin vaikuttaa kuitenkin erityisen sopivalta keinolta toteuttaa puiteohjelmaa, jonka tarkoituksena on nimenomaan tukea eurooppalaisen tutkimusalueen perustamista. Tutkimusohjelmien yhteisen toteuttamisen tukeminen on mitä ilmeisimmin toimiva keino edistää eri jäsenvaltioihin kuuluvien alueiden tai samalla Euroopan alueella sijaitsevien jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä. Samat huomiot koskevat myös kevyempiä koordinoinnin ja verkottamisen kevyempiä tukimuotoja, jotka ovat erityisen tehokkaita kustannus-hyöty-näkökulmasta. Jää jäsenvaltioiden tutkimusalan toimijoiden päätettäväksi, missä määrin ja missä puiteohjelman aiheissa näitä kahta mahdollisuutta olisi hyödynnettävä. Komissio on valmis auttamaan jäsenvaltioita mahdollisten aiheiden yksilöinnissä ja toimien valmistelussa, jos nämä haluavat komission apua. Komissio antaa tämän tiedonannon täsmentääkseen joitakin kohtia ja tehdäkseen konkreettisia ehdotuksia siitä, millä edellytyksillä tätä toimintatapaa pitäisi soveltaa, ja auttaakseen siten muita toimielimiä muodostamaan mielipiteen perustamissopimuksen 169 artiklan käyttämisestä puiteohjelman toteutuksessa.