FI Euroopan unionin virallinen lehti C 254/1

LAUSUNTO N:o 6/2011

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 325 artiklan nojalla)

muutetusta ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annetun asetuksen (EY) N:o 1073/1999 muuttamisesta ja asetuksen (Euratom) N:o 1074/1999 kumoamisesta

2011/C 254/01

EUROOPAN UNIONIN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 325 artiklan 4 kohdan,

ottaa huomioon komission muutetun ehdotuksen (1),

ottaa huomioon edellä mainittua ehdotusta koskevan Euroopan parlamentin lausuntopyynnön, jonka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti 13. toukokuuta 2011,

ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON:

Johdanto

1. Euroopan petostentorjuntavirasto perustettiin vuonna 1999 (2). OLAF on komission pääosasto, mutta vastaa tutkimustoiminnastaan itsenäisesti. Asetuksessa (EY) N:o 1073/1999 (3) (jäljempänä ’OLAF-asetus’) asetetaan OLAFin toiminnan yleistavoitteeksi unionin taloudellisten etujen suojaaminen ja osoitetaan OLAFille kaksi päätehtävää: hallinnollisten tutkimusten toteuttaminen ja jäsenvaltioiden tukeminen unionin talousarvion suojaamisessa petoksilta esimerkiksi osallistumalla sellaisten menetelmien suunnitteluun ja kehittämiseen, joilla torjutaan petoksia ja muuta unionin taloudellisia etuja vahingoittavaa laitonta toimintaa.

2. Komissio on antanut OLAFin tehtäväksi myös petostentorjuntaan tähtäävän komission lainsäädäntö- ja sääntelyaloitteiden laadinnan sekä kaikki petostentorjuntaan liittyvät komission operatiiviset toimet, rahoitusohjelmien hallinnointi mukaan lukien.

3. Petostentorjuntaan tai lahjonnan taikka unionin taloudellisia etuja haittaavan muun laittoman toiminnan torjuntaan liittyvien tutkimusten yhteydessä petostentorjuntavirasto ei voi toimia pelkän OLAF-asetuksen perusteella. Virasto tarvitsee aina laajempaa oikeusperustaa voidakseen toteuttaa tutkintatoimia erityistapauksissa – sekä silloin kun kyseessä ovat ulkoiset tutkimukset jäsenvaltioissa että silloin kun EU:n toimielimissä, elimissä tai laitoksissa suoritetaan sisäisiä tutkimuksia (4).

4. Komissio on antanut OLAFille valtuudet tutkia myös muita toimia, jotka mahdollisesti rikkovat EU:n säännöksiä; esimerkkinä voidaan mainita vakavat velvoitteiden rikkomukset, jotka liittyvät unionin toimielinten tai elinten henkilöstön tai jäsenten ammatilliseen toimintaan (5). OLAF-asetusta ei sovelleta tapauksiin, joilla ei ole vaikutusta unionin taloudellisiin etuihin. OLAFin on sen sijaan toimittava henkilöstösääntöjen 86 artiklan ja/tai tutkintatoimia koskevien toimielinten sisäisten päätösten perusteella.

5. OLAF-asetuksen tarkistuksesta on käyty jatkuvaa keskustelua vuodesta 2003 alkaen (6). Tämä muutettu ehdotus on kolmas OLAF-asetuksen muutosyritys. Kahdesta aiemmasta ehdotuksesta ei syntynyt yksimielisyyttä (7). Heinäkuussa 2010 esitettiin OLAFin uudistamista koskeva keskusteluasiakirja, joka sisälsi kolmannen muutetun ehdotuksen perustan (8).

6. Komission päätöksen muuttamisesta on myös laadittu luonnos (9), jonka tarkoituksena on säilyttää OLAFin nykyinen asema komission pääosastona.

7. Komission puheenjohtajan esittämiä toimintapoliittisia suuntaviivoja (10), joiden mukaan OLAFin pitäisi saada täysin itsenäinen toimivalta komission ulkopuolella, ei ole otettu käsittelyyn (11). Komission päätösluonnoksessa pikemminkin lujitetaan komission asemaa OLAFin pääjohtajan valintaprosessissa ja rajoitetaan pääjohtajan valtuuksia nimittää virastoon henkilöstöä (12).

8. Jäljempänä esitettävissä huomautuksissa otetaan huomioon aiemmissa tilintarkastustuomioistuimen lausunnoissa annetut suositukset (13) sekä petostentorjuntaviraston tarkastukseen perustuvat tulokset, jotka on esitetty erityiskertomuksessa nro 2/2011 (14).

Yleiset huomautukset

9. Tilintarkastustuomioistuin katsoo komission tavoin, että OLAFin tehokkuutta, vaikuttavuutta ja tilivelvollisuutta on tarpeen parantaa siten, että OLAFin tutkintatoimien riippumattomuus säilyy (15).

Petostentorjuntaa koskevaa lainsäädäntöä on yksinkertaistettava ja lainsäädäntö on konsolidoitava

10. Tilintarkastustuomioistuin pitää valitettavana sitä, että komissio ei ole noudattanut tilintarkastustuomioistuimen toistuvasti esittämää suositusta (16). Suositus koskee voimassa olevan petostentorjuntaa koskevan lainsäädännön yksinkertaistamista ja konsolidointia ja siihen liittyvien, OLAFin toimivaltuuksia ja menettelyitä koskevien puutteiden korjaamista (17). Mahdollinen lainsäädännön uudelleenlaatiminen olisi kohdistettava OLAF-asetukseen, Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta annettuun neuvoston asetukseen (EY, Euratom) N:o 2988/95 (18) sekä komission paikan päällä suorittamista tarkastuksista ja todentamisista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja muiden väärinkäytösten estämiseksi annettuun neuvoston asetukseen (Euratom, EY) N:o 2185/96 (19).

11. Jos lainsäädäntöä ei laadita uudelleen, oikeusvarmuus vaarantuu päällekkäisten, epäjohdonmukaisten tai jopa yhteensopimattomien säännösten takia, joita on vaikea ymmärtää ja soveltaa (ks. myös kohdat 22–24 ja 35).

”Unionin taloudellisten etujen” käsite on määritettävä selkeästi

12. Tilintarkastustuomioistuin esittää uudelleen suosituksensa (20), jonka mukaan kaikessa petostentorjuntaa koskevassa lainsäädännössä keskeinen käsite – ”unionin taloudellisten etujen suojaaminen” – on määritettävä selkeästi.

13. Tilintarkastustuomioistuin kiinnittää lisäksi huomiota unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (21); neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa esitettyyn ”väärinkäytösten” määritelmään perustunut ”taloudellisten etujen” käsitteen suppea tulkinta hylättiin vuonna 2003. Komissio ei kuitenkaan koskaan ehdottanut asetuksen muuttamista tämän oikeuskäytännön perusteella.

14. Neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 muuttaminen (22) on erityisen tärkeää alv-petosten torjunnan kannalta (23). Alv-petokset muodostavat keskeisen uhan sekä jäsenvaltioiden talousarvioille että unionin omien varojen kantamiselle (24).

Käynnissä olevien tutkimusten laillisuuteen on kohdistettava riippumatonta valvontaa

15. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti ehdotukseen prosessuaalisia takeita koskevista säännöksistä ja panee merkille sisäisestä arviointiprosessista annetun ehdotuksen (ks. myös kohdat 37–40). Tilintarkastustuomioistuin pahoittelee kuitenkin, että komission ehdotuksen avulla ei saavuteta tavoitetta, joka koskee käynnissä olevien tutkimusten laillisuuden riippumatonta valvontaa. Jotta valvonta olisi vaikuttavaa, sen suorittajana on oltava OLAFista riippumaton elin tai henkilö, jolla on valtuudet antaa sitovia lausuntoja. Käynnissä olevien tutkimusten valvonta on välttämätöntä erityisesti tapauksissa, joissa asianomaiset henkilöt eivät tutkimusten luottamuksellisuuden säilyttämisen takia saa ilmoitusta heihin kohdistuvasta tutkinnasta.

Taloudellisia etuja on suojattava tehokkaasti ja yhtäläisesti

16. Tilintarkastustuomioistuin korostaa, että entinen EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan 4 kohta on muotoiltu uudelleen SEUT:n 325 artiklan 4 kohdassa, jossa edellytetään nyt nimenomaisesti, että Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat tarvittavat toimenpiteet, joiden tarkoituksena on unionin taloudellisten etujen tehokas ja yhtäläinen suojaaminen kaikissa unionin toimielimissä, elimissä ja laitoksissa. OLAFin tutkimuksiin sovelletaan tällä hetkellä toisistaan poikkeavia ehtoja, jotka perustuvat unionin toimielinten, elinten ja laitosten yksittäisiin sisäisiin päätöksiin (25). Tilintarkastustuomioistuin tiedostaa, että unionin tiettyjen toimielinten, elinten ja laitosten luonne on kenties otettava huomioon, mutta katsoo kuitenkin, että tällaiset sisäiset päätökset eivät välttämättä ole kaikissa tapauksissa perusteltuja; ne saattavat rajoittaa OLAFin tutkimusten sisältöä ja haitata samalla unionin taloudellisten etujen tehokasta ja yhtäläistä suojaamista.

Muihin kuin taloudellisiin kysymyksiin liittyvien vakavien virheiden tutkintaan tarvitaan selkeät säännöt

17. OLAF-asetus perustuu SEUT:n 325 artiklaan, joten se rajoittuu unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavien sääntöjenvastaisuuksien tutkintaan. Sellaisten vakavien sisäisten virhetapausten tutkintaan, jotka eivät koske unionin taloudellisia etuja mutta jotka saattavat johtaa kurinpidollisiin ja/tai rikosoikeudellisiin menettelyihin taikka unionin tuomioistuimen käsittelyyn, tarvitaan selkeät säännöt. Tältä osin nykyisin sovellettava lainsäädäntö on hyvin suppea ja sitä sovelletaan ainoastaan henkilöstöön, joka kuuluu henkilöstösääntöjen ja Euroopan unionin muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen piiriin (26). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että lainsäätäjän olisi tarkasteltava perussopimuksen tarjoamia mahdollisuuksia sen varmistamiseksi, että kaikki vakavat virhetapaukset tutkitaan asianmukaisesti.

Tekstin on oltava tiivis, selkeä ja johdonmukainen

18. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että muutosten avulla ei kyetä yleisesti ottaen varmistamaan, että OLAF-asetuksen säännökset ovat mahdollisimman tiiviitä, selkeitä ja johdonmukaisia. Esimerkiksi termien ”virasto” ja ”viraston pääjohtaja” käyttö ei näytä noudattavan erityistä logiikkaa (27); tilannetta mutkistaa entisestään se, että käyttöön on otettu erityissäännökset, jotka koskevat pääjohtajan toimivaltuuksien siirtoa viraston muulle henkilöstölle. Esimerkkinä voidaan mainita myös asetusehdotuksen 4 artiklan 6 kohdan väljä sanamuoto, jonka mukaan ”virasto käyttää asiaan soveltuvia vaihtoehtoisia tiedotuskanavia” ilmoittaakseen toimielimelle tapauksista, joissa tutkimus koskee sen korkeinta hallinnollista tai poliittista johtoa.

Erityiset huomautukset

Ydintoiminnan eli tutkintatehtävän ensisijaisuus

19. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että OLAF-asetuksen 1 artiklan uudessa sanamuodossa painotetaan selkeästi OLAFin ydintoiminnan eli tutkintatehtävän ensisijaisuutta muihin tehtäviin nähden. OLAFin toiminnan vaikuttavuus on olennaisesti riippuvainen sen tutkimustoimiin suunnattavien resurssien lisäämisestä.

Keskeisiä käsitteitä on tarkennettava

20. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti siihen, että asetusehdotuksessa 2 artiklan sisältöä pyritään muuttamaan siten, että artiklassa määritetään joukko keskeisiä käsitteitä. Ehdotus on kuitenkin puutteellinen, sillä se kattaa vain termit ”hallinnolliset tutkimukset”, ”asianomainen henkilö” ja ”henkilöstösäännöt”. Asetuksessa olisi määritettävä myös muita peruskäsitteitä tai viitattava tällaiset määritelmät jo sisältäviin relevantteihin säädösteksteihin (28); peruskäsitteistä voidaan mainita esimerkkeinä ”petos”, ”lahjonta”, ”vakava rikos”, ”sääntöjenvastaisuus”, ”jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen”, ”asia koskee suoraan”, ”asia koskee välillisesti”, ”todistaja”, ”ilmiantaja”, ”kuuleminen” ja ”lausunto”. Asetuksessa olisi niin ikään määritettävä, mitä tarkoitetaan käsitteellä ”jäsenvaltioiden hallinnolliset tutkimukset”. Lisäksi asetuksessa olisi nimenomaisin termein katettava tilanteet, joissa tiettyä henkilöä koskevia alustavia viittauksia ei kyetä perustelemaan (29).

21. Tilintarkastustuomioistuin kiinnittää huomiota siihen, että asetusehdotuksen 2 artiklan määritelmä ”hallinnollisen tutkimuksen” käsitteestä on epäyhdenmukainen 3 artiklan 2 kohdan sanamuodon kanssa. OLAFin tehtävät rajataan 2 artiklassa tutkimuksen kohteena olevien toimien sääntöjenvastaisen luonteen osoittamiseen (30). Viraston ei tarvitse osoittaa, ovatko sääntöjenvastaisuudet aiheutuneet tahallisen teon vai laiminlyönnin seurauksena. Asetusehdotuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan OLAFin tavoitteena on petoksen, lahjonnan tai muun laittoman toiminnan osoittaminen. OLAFin olisi näin ollen tutkittava todennäköisesti rikosoikeudellisiin seuraamuksiin johtavien toimien tapauksessa sellaisten luonnollisten henkilöiden vastuualueita, jotka eivät kuulu EU:n toimielimiin, elimiin tai laitoksiin.

Asetusta N:o 2185/96 on muutettava

22. Voimassa olevan OLAF-asetuksen 3 artiklan mukaan virasto käyttää ulkoisissa tutkimuksissa komissiolle asetuksella (Euratom, EY) N:o 2185/96 myönnettyä toimivaltaa toteuttaa talouden toimijoiden tarkastuksia ja todentamisia paikalla. Asetusehdotuksen uusi 3 artiklan 2 kohta ja 4 artiklan 3 kohtaan ehdotettu muutos laajentavat asetuksessa (Euratom, EY) N:o 2185/96 säädettyjen menettelyiden soveltamisalaa useisiin tilanteisiin, jotka eivät sisälly asetukseen (31).

23. Paikalla toteutettavat tarkastukset ja todentamiset rajataan kuitenkin asetusehdotuksen uudessa 3 artiklan 2 kohdassa aiheettomia menoja koskeviin tapauksiin, kun taas asetuksessa (Euratom, EY) N:o 2185/96 niitä sovelletaan myös sääntöjenvastaisuustapauksiin, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa johtamalla suoraan unionin puolesta kannettujen omien varojen vähenemiseen.

24. Ehdotus ei sisällä petostentorjuntaa koskevan lainsäädännön uudelleenlaatimista (ks. kohta 11) eikä asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 muuttamista. Näin ollen asetuksen lukijalle ei ole selvää, että sitä sovelletaan myös muihin tarkoituksiin ja muissa tilanteissa kuin asetusehdotuksessa on eritelty. Kuten tilintarkastustuomioistuin korosti lausunnossaan nro 7/2006 (32), tämä on vastoin 22. joulukuuta 1998 tehtyä toimielinten välistä sopimusta, joka koskee yhteisön lainsäädännön laatimiseen sovellettavia yhteisiä laadullisia suuntaviivoja; niiden mukaan säädöksiä laadittaessa on erityisesti kiinnitettävä huomiota siihen, keihin säädöstä on tarkoitus soveltaa, niin että asianomaisilla henkilöillä olisi mahdollisuus saada yksiselitteinen tieto oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan (33). Jos uudelleenlaatimisesta ei päästä yhteisymmärrykseen, komission olisi ehdotettava sopimuksen 19 kohdan mukaisia muutoksia asetukseen (Euratom, EY) N:o 2185/96.

Yhteistyön tehostaminen jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa

25. Tilintarkastustuomioistuin korostaa, että SEU:n 4 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa unionin toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille asetusehdotuksen uuden 3 artiklan 3 kohdan, jonka tavoitteena on varmistaa, että OLAFin työntekijöillä on samoin ehdoin kuin kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisilla viranomaisilla ja sen kansallisia lakeja noudattaen pääsy kaikkiin tietoihin ja asiakirjoihin, jotka liittyvät tutkimuksen kohteena olevaan asiaan ja ovat välttämättömiä, jotta paikalla suoritettava tarkastus tai todentaminen voidaan hoitaa tehokkaasti. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että mainittu vaatimus liittyy sekä talouden toimijoiden hallussa oleviin tietoihin ja asiakirjoihin (34) että kaikkien unionin varojen yhteishallinnointiin osallistuvien viranomaisten ja elinten hallussa oleviin tietoihin.

26. Ehdotukseen sisältyy uusi 3 artiklan 4 kohta, jossa velvoitetaan jäsenvaltioita perustamaan petostentorjunnan koordinointiyksikkö huolehtimaan siitä, että yhteistyö ja tiedonvaihto viraston kanssa hoituvat tehokkaasti. Koordinoinnin parantaminen on myönteistä, mutta yksinomaan koordinointiyksikön olemassaolo ei ratkaise vaikeuksia, joita OLAFilla on paikalla toteutettavissa tarkastuksissa ja todentamisissa välittömien menojen alalla. Tällä alalla ongelmana on, että kaikki jäsenvaltiot eivät ole asettaneet tai nimenneet viranomaisia, joilla on riittävät toimivaltuudet OLAFin tutkimustoimien tehokkaaseen tukemiseen (35). Tilintarkastustuomioistuin esittää ehdotetun uuden 3 artiklan 3 kohdan muuttamista siten, että asianmukainen toimeenpanoviranomainen voi tukea OLAFia tarkastusten ja todentamisten toteuttamisessa (36).

Henkilöstösääntöjen merkityksen tarkentaminen sisäisten tutkimusten yhteydessä

27. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että sisäisiä tutkimuksia koskevan 4 artiklan muutokseen sisällytetään selkeä viittaus henkilöstösääntöihin, sillä ne ovat tärkeät OLAFin sisäisten tutkimusten kannalta. Henkilöstösääntöjen 22 a artiklassa edellytetään, että OLAFille toimitetaan kaikki mahdolliset tietoon tulleet seikat, jotka antavat aihetta olettaa laittoman toiminnan, esimerkiksi petoksen tai lahjonnan, mahdollisuutta. Henkilöstösääntöjen liite IX sisältää säännöt, joita sovelletaan hallinnollisiin tutkimuksiin kurinpitomenettelyjä silmällä pitäen.

Tutkimuksien käynnistämiseen liittyvien epäselvyyksien välttäminen

28. Tutkimusten käynnistämistä koskeva asetusehdotuksen 5 artikla sisältää monimutkaisia säännöksiä, joiden sanamuoto on väljä. Asetusehdotuksen 5 artiklan 1 kohta on tulkittavissa siten, että virastolla on vapaus jättää tutkimatta epäilty petos, lahjonta tai muu taloudellisia etuja vahingoittava laiton toiminta EU:n toimielimissä, elimissä ja laitoksissa, vaikka riittävä epäily olisikin olemassa.

29. Asetusehdotus sisältää myös sellaisia 5 artiklan 4 ja 5 kohtaa koskevia muutoksia, jotka täydentävät henkilöstösääntöjen 22 a ja 22 b artiklaan perustuvia menettelyjä tapauksissa, joissa henkilöstön jäsen antaa virastolle epäiltyä petosta tai sääntöjenvastaisuutta koskevia tietoja. Selkeyssyistä tällaisia muutoksia olisi tarkoituksenmukaisempaa ehdottaa henkilöstösääntöihin kuin asetukseen, etenkin kun otetaan huomioon, että henkilöstösääntöjen kattavuus on laajempi kuin OLAF-asetuksen (ks. kohta 4).

Tapausten alustavan arvioinnin ja tutkimisen nopeuttaminen

30. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti 5 artiklan 4 kohdan ehdotettuun uuteen sanamuotoon, jonka mukaan viraston pääjohtajan on tehtävä päätös tutkimuksen mahdollisesta aloittamisesta kahden kuukauden kuluessa siitä, kun virasto on vastaanottanut pyynnön unionin toimielimeltä, elimeltä tai laitokselta taikka asianomaiselta jäsenvaltiolta. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että arvioinnille määritetään enimmäisaika myös tapauksissa, joissa virasto saa ensimmäiset tiedot muilta lähteiltä.

31. Ehdotetun 6 artiklan 6 kohdan uuden sanamuodon mukaan tapauksissa, joissa ilmenee, ettei tutkimusta saada päätökseen 12 kuukauden kuluessa sen aloittamisesta, virasto ilmoittaa valvontakomitealle viivästymisen syyt kuuden kuukauden välein; nykyisin tämä tieto on annettava ainoastaan kertaalleen yhdeksän kuukauden kuluttua. Uuden säännöksen sanamuoto ei ole selkeä ja se on tulkittavissa siten, että valvontakomitealle on ilmoitettava ensimmäisen kerran 18 kuukauden kuluttua.

32. Kysymykseen OLAFin tutkimusten pitkästä kestosta voitaisiin puuttua vaikuttavammin (37), jos käyttöön otettaisiin vakiokesto – 12 kuukautta –, jota voitaisiin jatkaa kerrallaan enintään kuudella kuukaudella pelkällä viraston pääjohtajan päätöksellä, jonka hän tekee valvontakomiteaa kuultuaan (38).

Prosessuaalisten takeiden lujittaminen

33. Prosessuaalisia takeita koskevassa asetusehdotuksen 7 a artiklan 2 kohdassa määritetään todistajien ja asianomaisten henkilöiden kuulemiseen sovellettavat säännöt. Olisi syytä tarkentaa, että kuullulla henkilöllä on oikeus kieltäytyä hyväksymästä viraston kuulemisesta laatimaa pöytäkirjaa. Olisi myös tuotava selkeästi esille, onko EU:n toimielinten, elinten tai laitosten ulkopuolisilla henkilöillä velvollisuus hyväksyä OLAFin esittämä kuulemispyyntö tai allekirjoittaa kuulemista koskeva pöytäkirja. Ennen kuin paikan päällä tehtävien tarkastusten yhteydessä otetaan vastaan lausuntoja, kuultaville henkilöille olisi ilmoitettava heidän oikeutensa, ja heille olisi annettava oikeus tutustua viraston heidän lausunnoistaan laatimiin pöytäkirjoihin.

34. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 7 a artiklan 4 kohtaa koskevassa ehdotuksessa ei pitäisi sallia poikkeuksia sääntöön, jonka mukaan asianomaisella henkilöllä on oikeus käyttää valitsemaansa EU:n virallista kieltä viraston tutkijoiden järjestämässä kuulemisessa.

35. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että 7 a artiklan 4 kohdan ehdotettu sanamuoto tarjoaa laajemmat mahdollisuudet poiketa velvoitteesta, jonka mukaan asianomaisia henkilöitä on pyydettävä esittämään oma kantansa. Ehdotetun tekstin mukaan pääjohtaja voi tehdä tällaisen päätöksen, kun kaksi ehtoa täyttyy: asianomaisessa tapauksessa käytetään kansallisen oikeusviranomaisen toimivaltaan kuuluvia tutkintamenetelmiä ja kyseisessä tapauksessa ”on pidettävä kiinni tutkimuksen luottamuksellisuudesta”. Tämä sanamuoto ei vastaa henkilöstösääntöjen liitteessä IX olevaa 1 artiklan 2 kohtaa, joka on tältä osin rajoittavampi ja rajaa mainitun menettelyn tapauksiin, joissa ”tutkimus edellyttää ehdotonta salassapitoa”.

36. Jos OLAF on päättänyt lykätä kuulemista, sen tutkijoita estetään usein kysymästä asianomaisten henkilöiden näkemyksiä, niin kauan kuin kansallinen oikeusviranomainen käsittelee asiaa. OLAF ei näin ollen voi päättää asian käsittelyä edes tapauksissa, joissa sen ei ole määrä jatkaa tutkimuksia. Tällaiset tilanteet eivät vastaa OLAF-asetuksen 6 artiklan 5 kohdan vaatimusta, jonka mukaan tutkimukset toteutetaan keskeytyksettä. Kyseisiä tilanteita varten olisikin laadittava asianmukaiset säännökset.

Sisäinen tarkastusmenettely

37. Ehdotuksen uusi 7 b artikla koskee sisäistä tarkastusmenettelyä, jonka yhteydessä OLAFin tutkimuksen kohteena oleva luonnollinen henkilö voi pyytää viraston tutkijoita antamaan lausunnon prosessuaalisista takeista. Ehdotuksen mukaan OLAFissa tarkastusmenettelystä vastaava(t) henkilö(t) ei(vät) ota ohjeita keneltäkään tehtäviään hoitaessaan, ja he voivat ilmoittaa valvontakomitealle katsoessaan, että pääjohtajan toteuttama toimi vaarantaa heidän riippumattomuutensa.

38. Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, että vaadittu tehtävän edellyttämä täysi riippumattomuus ei ole taattu, sillä tarkastusmenettelystä vastaavat henkilöt työskentelevät pääjohtajan alaisuudessa. On myös epäselvää, saako valvontakomitea jäljennökset lausunnosta, jonka tapauksen tarkastamisesta vastaava henkilö on toimittanut pääjohtajalle, ja perustellusta vastauksesta, joka on lähetetty asianomaiselle henkilölle; epäselvää on niin ikään se, milloin mahdollinen asiakirjojen toimittaminen tapahtuu.

39. Ehdotettu tarkastusmenettely käynnistettäisiin ainoastaan asianomaisten henkilöiden pyynnöstä. Menettelyn ulkopuolelle jäisivät tapaukset, joissa asianomaiset henkilöt eivät tiedä olevansa OLAFin tutkimuksen kohteena, koska heille ilmoittamista on lykätty, jotta tutkimuksen luottamuksellisuudesta voidaan pitää kiinni.

40. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa sen sijaan tarkastuksen vastuuhenkilön toiminnon perustamista. Pääjohtajan ei pitäisi vastata hänen nimittämisestään eikä tehtävään nimitettävän henkilön pitäisi työskennellä pääjohtajan alaisuudessa. Tarkastuksen vastuuhenkilön pitäisi antaa sitovia lausuntoja asianomaisten henkilöiden pyynnöstä, minkä lisäksi hänellä pitäisi olla valtuudet antaa tällaisia lausuntoja kaikissa tapauksissa, joissa pääjohtajan on määrä toimittaa tiedot kansallisille oikeusviranomaisille tai joissa tutkimukset kestävät yli kaksi vuotta. Tätä silmällä pitäen kaikkien relevanttien OLAFin asiakirjojen pitäisi olla tarkastuksen vastuuhenkilön saatavilla. Hänen pitäisi toimittaa lausuntonsa sekä pääjohtajalle että valvontakomitealle.

Viraston yhteistyö Eurojustin, Europolin ja kansainvälisten organisaatioiden kanssa

41. Ehdotuksen 10 a artiklan säännökset koskevat viraston yhteistyötä Eurojustin, Europolin ja kansainvälisten organisaatioiden kanssa. OLAFin velvollisuudet ilmoittaa Eurojustille petoksiin, lahjontaan tai muihin laittomiin toimiin liittyvistä epäillyistä vakavista rikoksista on kuvattu väljästi. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että käyttöön otetaan objektiiviset kriteerit, joiden avulla voidaan määrittää tapaukset, joissa yhteistyö on tarkoituksenmukaista – samaan tapaan kuin kriteerit, jotka sisältyvät sopimukseen Eurojust-yksikön ja OLAFin välisistä yhteistyöjärjestelyistä (39).

Valvontakomitean aseman selkeyttäminen

42. Valvontakomiteaa koskevaan 11 artiklaan ehdotettujen muutosten osalta tilintarkastustuomioistuin pitää myönteisenä ehdotusta siitä, että komitea valvoo tulevaisuudessa viraston ja toimielinten, elinten ja laitosten välisen tiedonvaihdon toimivuutta. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komitean valvontatoimet laajennettaisiin koskemaan myös viraston ja jäsenvaltioiden viranomaisten välistä tiedonvaihtoa – Eurojustin kautta tapahtuva tiedonvaihto mukaan lukien.

43. Ehdotetun uuden 11 artiklan 1 kohdan mukaan valvontakomitean oikeus perehtyä tutkimuksia koskeviin tietoihin ja OLAFin tapauskohtaisiin aineistoihin olisi lähes kokonaan viraston pääjohtajan harkinnassa. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että asianomaisessa kohdassa tarkennettaisiin, että komitean on pystyttävä perehtymään OLAFin tapauskohtaisiin aineistoihin kyetäkseen havaitsemaan tapaukset, jotka vaikuttavat viraston riippumattomuuteen.

44. Valvontakomitean riippumattoman aseman vahvistamista silmällä pitäen tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että ehdotuksen 11 artiklan 6 kohdassa säädettäisiin, että komitean sihteeristön on noudatettava yksinomaan komitean ohjeita ja toimittava riippumattomasti OLAFista, eikä pääjohtaja voi vastata sihteeristön nimittämisestä eikä sihteeristö voi toimia pääjohtajan alaisuudessa (40).

45. Tilintarkastustuomioistuin kehottaa ottamaan huomioon ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen heinäkuussa 2008 (41) antaman tuomion, jossa se katsoi, että valvontakomitealla on tärkeä tehtävä suojata OLAFin tutkimusten kohteena olevien henkilöiden oikeuksia. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että tältä osin komitean asema todennäköisesti heikkenee asetusehdotuksen uuden 11 artiklan 7 kohdan perusteella, jonka mukaan OLAFin pääjohtajalla (42) ei enää ole velvollisuutta ilmoittaa komitealle tapauksista, jotka edellyttävät tietojen toimittamista jäsenvaltion viranomaisille ennen niiden siirtoa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä voitaisiin korvata ottamalla käyttöön komitealle raportoivan tarkastuksen vastuuhenkilön toiminto (ks. kohta 40).

Näkemystenvaihtoon perustuva menettely saattaa vaarantaa tutkimusten riippumattomuuden

46. Asetusehdotuksen uuteen 11 a artiklaan sisältyy säännöllinen poliittisen tason näkemystenvaihto viraston tutkimuspolitiikasta; 11 a artiklan 4 kohdassa edellytetään, että virasto ”ryhtyy aiheellisiin toimiin esitettyjen näkemysten perusteella”. Tällaisen menettelyn voidaan katsoa vaarantavan pääjohtajan riippumattomuuden viraston tutkimusten painopisteiden yksilöinnin ja määrittämisen yhteydessä (43). Menettely saattaa myös johtaa eräänlaiseen viraston de facto -hallintoneuvostoon, jonka jäsenten vastuualueita ei ole määritetty selkeästi; myöskään toimiin sovellettavaa menettelykehystä ei tuoda esille.

47. Mikäli ehdotetun uuden 11 a artiklan tarkoituksena on lisätä kaikkien toimielinten osallistumista viraston toimintaan, parempi vaihtoehto voisi olla OLAFin muuttaminen toimielintenväliseksi virastoksi (44). Tällainen ratkaisu kuvastaisi myös SEUT:n 325 artiklan sisältämiä muutoksia, jotka koskevat unionin ja sen kaikkien toimielinten, elinten ja laitosten taloudellisten etujen tehokasta ja yhtäläistä suojaamista.

Pääjohtajan aseman selkeyttäminen

48. Tilintarkastustuomioistuin ei näe pätevää syytä sille, että komission ehdotuksessa on poistettu nykyisestä 12 artiklan 3 kohdasta velvoite, jonka mukaan viraston toteuttamien tutkimusten havainnoista on raportoitava tilintarkastustuomioistuimelle.

49. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille ehdotetun uuden 12 artiklan 5 kohdan, jonka mukaan pääjohtajalla on valtuudet siirtää tietyt toimintonsa viraston muulle henkilöstölle etenkin tutkimusten käynnistämistä koskevien päätösten tai tutkimusten johtamista koskevien valtuuksien osalta. Tilintarkastustuomioistuin painottaa riskiä siitä, että ehdotus saattaa häivyttää pääjohtajan keskeisiä vastuualueita.

50. Asetusehdotuksen uuden 12 artiklan 6 kohdan mukaan pääjohtajaa avustaa sisäinen elin, jota hän kuulee ennen tutkimuksen aloittamista ja päättämistä sekä aina tarvittaessa. Tilintarkastustuomioistuin korostaa riskiä, että tällainen kuulemismenettely saattaa estää pääjohtajaa toimimasta nopeasti hätätilanteissa.

Tilintarkastustuomioistuimen jaosto IV on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Igors LUDBORŽSin johdolla hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 12 päivänä heinäkuuta 2011 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidentti

(1) KOM(2011) 135 lopullinen, 17.3.2011 – Muutettu ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annetun asetuksen (EY) N:o 1073/1999 muuttamisesta ja asetuksen (Euratom) N:o 1074/1999 kumoamisesta.

(2) Komission päätös 1999/352/EY, EHTY, Euratom, tehty 28 päivänä huhtikuuta 1999, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) perustamisesta (EYVL L 136, 31.5.1999, s. 20).

(3) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1073/1999, annettu 25 päivänä toukokuuta 1999, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista (EYVL L 136, 31.5.1999, s. 1). Asetuksen N:o 1074/1999 säännökset ovat identtisiä asetuksen N:o 1073/1999 säännösten kanssa, mutta niiden oikeusperusta on eri (Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimus, 203 artikla).

(4) Keskeiset oikeudelliset välineet on lueteltu tämän lausunnon liitteessä.

(5) Ks. komission päätös 1999/352/EY, EHTY, Euratom, 2 artikla.

(6) Ks. komission kertomus – arviointi Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) toiminnasta, KOM(2003) 154 lopullinen, 2.4.2003.

(7) Ensimmäinen ehdotus esitettiin helmikuussa 2004 (ks. KOM(2004) 103 lopullinen, 10. helmikuuta 2004) ja peruutettiin maaliskuussa 2007. Toinen ehdotus esitettiin toukokuussa 2006 (ks. KOM(2006) 244 lopullinen, 24. toukokuuta 2006), ja se on korvattu tämän lausunnon kohteena olevalla muutetulla ehdotuksella.

(8) SEC(2010) 859, 6. heinäkuuta 2010.

(9) Preliminary Draft Commission Decision amending its Decision (1999/352/EC, ECSC, Euratom) of 28 April 1999 establishing the European Anti-Fraud Office, SEC(2011) 343 lopullinen, 17. maaliskuuta 2011.

(10) ”(…) I would like to see further steps, for instance in the area of financial management: now that it is well established, OLAF should be given full independence outside the Commission.” [… kaipaisin lisätoimia esimerkiksi varainhoidon alalla; OLAFin asema on nyt vakiintunut, joten sille olisi annettava täysin itsenäinen toimivalta komission ulkopuolella]. Ks. komission puheenjohtaja José Manuel Barroson linjaukset seuraavaa komissiota varten, 28. lokakuuta 2009, s. 37 (http://ec.europa.eu/commission_2010–2014/president/pdf/press_20090903_en.pdf).

(11) Puheenjohtaja toimitti 27. marraskuuta 2009 komission jäsenelle kirjelmän, jossa antoi tämän vastuulle verotuksen, tulliliiton, tarkastuksen ja petostentorjunnan; tavoitteena oli valmistella OLAFia toimimaan täysin itsenäisenä yksikkönä komission ulkopuolella (http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/mission_letters/pdf/semeta_taxation_en.pdf).

(12) Siten, että viraston riippumattomuus kyetään säilyttämään (To the ”extent necessary to preserve the Office’s independence”), päätöksen muuttamista koskevan ehdotuksen 6 artiklan 1 kohta.

(13) Lausunto nro 8/2005 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi keskinäisestä hallinnollisesta avunannosta yhteisön taloudellisten etujen suojaamisessa petoksilta ja muulta laittomalta toiminnalta (EUVL C 313, 9.12.2005, s. 1) ja lausunto nro 7/2006 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista annetun asetuksen (EY) N:o 1073/1999 muuttamisesta (EUVL C 8, 12.1.2007, s. 1).

(14) Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) hallinnointia koskevan erityiskertomuksen nro 1/2005 seuranta (http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions).

(15) Ks. erityisesti muutosehdotuksen johdanto-osan 2, 5, 7, 9, 11 ja 19 kappale sekä 17. maaliskuuta 2011 annettu komission tiedote IP/11/321, joka sisältää tiivistelmän muutetusta ehdotuksesta.

(16) Ks. lausunto nro 8/2005, kohta 36; lausunto nro 7/2006, kohta 5; erityiskertomus nro 8/2007, kohta 112 (EUVL C 20, 25.1.2008, s. 1), ja erityiskertomus nro 2/2011, kohta 71 (seurantasuositus nro 3) (http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions).

(17) Euroopan parlamentti otti tilintarkastustuomioistuimen suosituksen esille jo vuonna 2006 (ks. Euroopan parlamentin päätöslauselma yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta – vuosikertomus 2004, kohdat 28–32, 15. kesäkuuta 2006 (P6_TA(2006)0277) (EUVL C 300 E, 9.12.2006, s. 508)). Myös neuvosto suositteli, että petostentorjuntaa koskevat oikeudelliset välineet konsolidoidaan yhtenäistettyyn sääntelykehykseen (ks. Euroopan petostentorjuntaviraston uudistamista koskevat neuvoston päätelmät, 6. joulukuuta 2010, kohta 6 (Council conclusions on the reform of the European Anti-fraud Office, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/118236.pdf)).

(18) EYVL L 312, 23.12.1995, s. 1.

(19) EYVL L 292, 15.11.1996, s. 2.

(20) Ks. lausunto nro 8/2005, kohta 38.

(21) Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 10 päivänä heinäkuuta 2003 asiassa C-11/00: Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Euroopan investointipankki, 82–95 kohta, (EUVL C 213, 6.9.2003, s. 1).

(22) Ellei kysymykseen puututa petostentorjuntaa koskevan lainsäädännön uudelleenlaadinnan yhteydessä.

(23) Alv:oon perustuvat tulot kuuluvat EU:n omiin varoihin. Neuvoston asetuksessa (EY, Euratom) N:o 2988/95 määritetty ”väärinkäytöksen” käsite ei kuitenkaan kata alv-petoksia, sillä sitä sovelletaan ainoastaan rikkomuksiin, jotka vaikuttavat suoraan yhteisöjen puolesta kannettuihin omiin varoihin.

(24) Erityiskertomus nro 8/2007 hallinnollisesta yhteistyöstä arvonlisäverotuksen alalla (EUVL C 20, 25.1.2008, s. 1).

(25) Ks. asetus (EY) N:o 1073/1999, 4 artiklan 1 kohta.

(26) Ks. henkilöstösäännöt, 86 artiklan 2 kohta.

(27) Nykyisessä asetuksessa lähdetään oletuksesta, että pääjohtajalla on kaikki virastolle kuuluvat päätöksentekovaltuudet; asetuksessa pyritään erottamaan toisistaan tilanteet, joissa pääjohtaja saa siirtää toimivaltuuksiaan viraston muulle henkilöstölle, ja tilanteet, joissa toimivaltuuksien siirto ei ole sallittua. Ks. tältä osin myös Euroopan oikeusasiamiehen suorittamaan tutkintaan perustuva suositusluonnos OLAFia vastaan tehdystä kantelusta 856/2008/BEH, 9. joulukuuta 2010, kohdat 92–104.

(28) Ellei petostentorjuntaa koskevaa lainsäädäntöä laadita uudelleen.

(29) Ks. erityiskertomus nro 2/2011, kohta 35.

(30) Neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdan mukaan väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia.

(31) Esimerkiksi sisäisiin tutkimuksiin tarvittavan todentavan aineiston hankkiminen.

(32) Ks. kohta 5.

(33) Ks. sopimuksen 3 kohta. Sopimuksen 16 kohdan mukaan viittauksia muihin säädöksiin on mahdollisuuksien mukaan vältettävä (EYVL C 73, 17.3.1999, s. 1).

(34) Vastaava talouden toimijoihin sovellettava säännös on jo olemassa asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 7 artiklassa.

(35) Ks. erityiskertomus nro 2/2011, kohdat 40–42.

(36) Vastaavanlainen säännös sisältyy perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16 päivänä joulukuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 20 artiklaan (EYVL L 1, 4.1.2003, s. 1).

(37) Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan mukaan jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet, elimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa kohtuullisessa ajassa.

(38) Komissio ehdotti tällaista menettelyä Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) hallinnointia koskevan erityiskertomuksen nro 1/2005 kohtaan 80 antamassaan vastauksessa (EUVL C 202, 18.8.2005, s. 1). Ks. myös erityiskertomus nro 2/2011, kohta 27.

(39) Sopimuksen 5 kohdassa vaaditaan tarkoitustenmukaisten yhteistyötapausten yksilöinnin osalta, että OLAF tiedottaa Eurojustille mahdollisimman nopeasti tapauksista, joissa näyttää siltä, että välitöntä oikeudellista yhteistyötä tehdään vähintään kahden jäsenvaltion asiasta vastaavien kansallisten viranomaisten välillä, tai jos tapaus koskee jäsenvaltiota ja yhteisöä (EUVL C 314, 9.12.2008, s. 3.).

(40) Vaihtoehtoja on useita, ks. esimerkiksi säännökset, jotka sisältyvät Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseen N:o 235/2008/EY, tehty 11 päivänä maaliskuuta 2008, Euroopan tilastohallinnoinnin neuvoa-antavan lautakunnan perustamisesta (EUVL L 73, 15.3.2008, s. 17). Päätöksen 4 artiklan 4 kohdan mukaan tätä korkean tason neuvoa-antavaa elintä, jonka tarkoituksena on edistää Eurostatin riippumattomuutta, integriteettiä ja vastuuta, avustaa sihteeristö, jonka komissio antaa sen käyttöön, mutta jonka on toimittava komissiosta riippumattomana.

(41) Asia T-48/05: tuomio 8.7.2008 – Franchet ja Byk v. komissio, 8. heinäkuuta 2008 (EUVL C 209, 15.8.2008, s. 44).

(42) Voimassa olevan OLAF-asetuksen 11 artiklan 7 kohdan mukaan viraston pääjohtaja ilmoittaa valvontakomitealle ”tapauksista, joissa jonkin jäsenvaltion oikeusviranomaisille on toimitettava tietoja”. Tuomioistuimen asiassa T-48/05 antaman tuomion 168 kohdassa todetaan lisäksi, että ”on näin ollen riidatonta, että sen vaatimuksen tarkoituksena, että tätä komiteaa on kuultava ennen tietojen toimittamista kansallisille oikeusviranomaisille, on antaa oikeuksia asianomaisille henkilöille”.

(43) Ks. Euroopan neuvoston ministerineuvoston päätöslauselma (97)/24 lahjonnan torjuntaa koskevista 20 johtavasta periaatteesta (twenty guiding principles for the fight against corruption), periaate nro 3, 6. marraskuuta 1997 (https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id= 593789&).

(44) Ks. esimerkkinä toimielintenvälisestä virastosta Euroopan yhteisöjen henkilöstövalintatoimiston (EPSO) perustamisesta tehty päätös (Euroopan parlamentin, neuvoston, komission, tuomioistuimen, tilintarkastustuomioistuimen, Euroopan talous- ja sosiaalikomitean, alueiden komitean ja Euroopan oikeusasiamiehen 25 päivänä heinäkuuta 2002 tekemä päätös 2002/620/EY (EYVL L 197, 26.7.2002, s. 53)).