KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE merenkulun turvatoimien parantamisesta

(komission esittämä)

1. Johdanto

Viimeaikaiset tapahtumat ovat osoittaneet, ettei yksikään maa ole suojassa terrorismin uhalta. Terroriteot voivat tapahtua missä tahansa ja milloin tahansa riippumatta niiden motivaatiosta. Tämä koskee myös merenkulkua.

Tämä ei valitettavasti ole uusi asia Euroopan unionille: monet jäsenvaltiot ovat jo toteuttaneet useita toimenpiteitä suojellakseen kansalaisiaan ja liikennemuotojaan. Komissio on jo tahollaan puuttunut liikennettä koskevassa valkoisessa kirjassaan [1] kysymykseen, joka koskee risteilyalusten matkustajien turvaa Euroopassa. Komissio arvioi, että turvatoimia pitäisi parantaa merenkulun koko logistiikkaketjun pituudelta toimittajalta kuluttajalle. Koska kuljetusketjun turvallisuus on yhtä vahva kuin sen heikoin lenkki, koko kuljetusketjun turvatoimia voidaan parantaa omaksumalla lähestymistapa, jossa otetaan huomioon liikenteen multimodaalinen ulottuvuus.

[1] KOM(2001) 370, 12.9.2001.

Lisäksi komissio on tiedonannossaan "Kohti Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen yhdennettyä valvontaa" [2] ehdottanut Euroopan unionin tason työ- ja yhteistyömekanismeja, jotta ulkorajojen valvonnasta vastaavat voisivat koordinoida operatiivista toimintaansa osana kokonaisvaltaista strategiaa, jossa otetaan huomioon valvonnan kaikki ulottuvuudet. Strategia koskee henkilöliikennettä ja perustuu Schengen-säännöstöön. Myöhemmin on määrä antaa toinen tiedonanto, joka koskee tavaraliikennettä.

[2] KOM(2002) 233 lopullinen, 7. toukokuuta 2002.

Käsillä olevassa tiedonannossa käsitellään ensi vaiheen toimenpiteenä pelkästään merenkulkua.

1.1. Mahdolliset uhat

Mitä tahansa alusta voidaan käyttää aseena tai joukkotuhoaseiden kuljettamiseen myös ilman, että liikennöijä tietää laittomasta lastista, jos riittäviin turva- ja valvontatoimiin ei ryhdytä. Terroristit voivat iskeä alukseen käyttämällä toista alusta tai aluksen sisältä soluttautumalla laivaan edeltä käsin tai nousemalla sille väkivalloin. Matkustaja-alukset ovat otollinen terroritekojen kohde, koska suuri määrä ihmisiä voi joutua niillä välittömästi vaaralle alttiiksi. Rahtialukset voivat niin joutua kohteeksi kuljettaessaan vaarallista lastia. Tiettyjen vaarallisten lastien luonne voi johtaa terroristit etsimään keinoja räjäyttää alus esimerkiksi satama-alueella, mistä ihmisille ja ympäristölle aiheutuvat seuraukset ovat helposti kuviteltavissa. Terroriteko on myös se, että ydinmateriaaleja, bakteereja tai kemiallisia tuotteita salakuljetetaan meritse, jotta niitä voitaisiin myöhemmin käyttää lastin määränpäänä olevaa maata vastaan.

1.2. Merenkulun osuus Euroopan unionin kauppaliikenteestä

Kuten jäljempänä annetut tiedot osoittavat, merenkulku on keskeisessä asemassa yhteisön taloudellisen ja kaupallisen elinvoiman kannalta. Siksi on ensisijaisen tärkeää parantaa turvaolosuhteita, jotta voitaisiin ylläpitää ja kehittää tätä keskeistä liikennemuotoa ja liikennöijien luottamusta siihen. Toimenpiteitä, jotka edellyttävät yhteisön alusten ja satamien turvatason nostamista, on tarkasteltava suhteessa siihen merkitykseen, joka kauppalaivastolla ja -merenkululla on Euroopan unionin taloudelle. Tämä merkitys käy ilmi kohdista 1.3 ja 1.4.

Vuonna 2001 Euroopan unionin viennin kokonaisarvo oli noin 981 miljardia euroa ja tuonnin kokonaisarvo 1027 miljardia euroa [3]. Euroopan unioni on tärkein kauppakumppani kahdelle kolmasosalle maailmasta. Markkinoiden ja rajojen pitäminen avoimina on ilman muuta yksi Euroopan unionin kauppapolitiikan ensisijaisista tavoitteista.

[3] Lähde: Euroopan komissio, DG TRADE.

Euroopan unionin merenkulun logistiikkajärjestelmä, joka käsittää tavaroiden merikuljetuksen, satamat ja käsittelypalvelut satamissa, on mukana yli kahdessa kolmasosassa yhteisön ja muun maailman välisestä kokonaiskaupasta. Näin ollen on tärkeää parantaa merenkulun turvaoloja ja samalla ylläpitää sen kilpailuedellytyksiä ja helpottaa kauppaa.

1.3. EU:n lippuvaltioiden laivasto ja EU:n kontrollissa oleva laivasto

Euroopan varustamojen kontrollissa oleva osuus maailman laivastosta on pysynyt 34 prosentin tienoilla kymmenen viime vuoden aikana.

Tämä laivasto muodostuu [4] noin 8 800 aluksesta, joista 1 966 on öljysäiliöaluksia, 1 702 irtolastilaluksia, 1 104 konttialuksia, 3 428 erilaisia muita rahtialuksia (perinteiset lastit ja liikkuva kalusto) ja 685 matkustaja-aluksia. Volyyminä laskien tämän laivaston kuljetuskapasiteetti on yli 257 miljoonaa tonnia, joka sisältää 3,15 miljoonaa TEU:ta (kontit). Tonnistona laskien 67 % tästä laivastosta on rekisteröity Euroopan unionin ulkopuolella. Ei ole yllätys, että suuri osa Panaman, Liberian, Bahaman, Kyproksen ja Maltan lipun alla purjehtivista aluksista on Euroopan unionin varustamojen tai liikennöijien kontrollissa. EU:n jäsenvaltioiden lipun alla purjehtivien alusten osuus on 13 % maailman kokonaistonnistosta eli noin 102 miljoonaa tonnia, ja se koostuu yli 4 200 aluksesta. Se työllistää 180 000 merenkulkijaa, joista noin 40 % tulee EU:n ulkopuolisista maista.

[4] Tilanne 1. tammikuuta 2001, bruttovetoisuudeltaan vähintään 1 000 tonnin alukset - Lähde: Institute of Shipping Economics and Logistics, Shipping Statistics 2001.

1.4. Yhteisön satamat

Euroopan unionissa on 35 000 km rannikkoa ja satoja merisatamia. EU:n satamien kautta kulkee joka vuosi noin kaksi miljardia tonnia tavaraa. Kyse on tuotteista, jotka ovat keskeisiä Euroopan talouden kannalta ja maailman muiden alueiden kanssa käytävän kaupan kannalta (hiilivedyt, kiinteät polttoaineet ja kivennäispolttoaineet sekä teollisuustuotteet). Palautettakoon mieleen, että Euroopan unionin raakaöljykuljetuksista 90 % suoritetaan meritse ja että tuonnista lähes 70 % kulkee Bretagnen ja Englannin kanaalin rannikoiden tuntumassa. EU:n satamien kautta kulkeva volyymi (miljoonina tonnikilometreinä) jakautui vuonna 1999 seuraavasti:

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 1: Arvio Euroopan unionin satamien kautta kulkevasta volyymistä miljoonina tonnikilometreinä (1999) - Komission liikenteen pääosasto

Liitteessä I mainitaan ne 25 eurooppalaista satamaa, joiden liikennevolyymi oli suurin vuosina 1996-2002. Liitteestä näkyy myös tonnikilometrimäärän kasvu prosentteina. On huomattava, että satamapalvelut ovat luonteeltaan moninaisia samoin kuin luettelossa olevat satamat (ne eroavat toisistaan oikeudellisen aseman, omistajuuden, koon, tarkoituksen ja maantieteellisten ominaisuuksien osalta).

Ei ole mahdollista määritellä satamien typologiaa. Tietyt satamat ovat erikoistuneet tiettyihin tavaratyyppeihin, esimerkiksi öljy-, kemian- tai ajoneuvoteollisuuden tuotteisiin tai lauttaliikenteeseen, mutta suurin osa satamista on avoinna kaikelle liikenteelle, myös varsinaisen satama-alueen sisällä.

Merenkulun kasvu johtuu keskeisesti konttien käytöstä, yhä suuremmista aluksista, erikoiskäyttöön tarkoitetuista satamaterminaaleista sekä multi spring -palvelujen yleistymisestä. Jokaisella edellä mainitulla merialueella on 1990-luvun alusta lähtien otettu käyttöön uusia satamia ja välivarastointikeskuksia (transhipment hubs).

* * *

Yhteisön erityinen rooli merenkulkualalla ja alan suuri merkitys EU:n talouden elinvoimalle edellyttävät, että merenkulun turvatoimia tehostetaan maailmanlaajuisesti ja erityisesti Euroopan unionissa, kun turvaolosuhteet ovat nykyisellään vähintäänkin epävarmat terrorismin uhan vuoksi.

2. Kansainvälinen tietoisuus kiireellisestä tarpeesta parantaa merenkulun turvatoimia

Viime aikoina lisätty toimia ja käynnistetty uusia aloitteita sekä kansainvälisissä elimissä ja järjestöissä että alueellisella tasolla.

2.1. Kansainvälinen merenkulkujärjestö (IMO)

Merenkulun turvatoimiin liittyvät työt käynnistettiin IMOssa helmikuussa 2002. Töiden tuloksena IMO hyväksyi 12. joulukuuta 2002 pidetyssä diplomaattikonferenssissa muutoksia ihmishengen turvallisuudesta merellä tehtyyn kansainväliseen yleissopimukseen (SOLAS-yleissopimukseen - Safety Of Life At Sea) ja alusten ja satamien kansainvälisen turvasäännöstön (ISPS-säännöstön - International Ship and Port Facility Security).

SOLAS-yleissopimus on koskenut tähän saakka vain merenkulun turvallisuutta, ei siis turvatoimia. SOLAS-yleissopimuksen muutosten ja ISPS-säännöstön tarkoituksena on ottaa huomioon merenkulun turvatoimet sekä merenkulussa että satamissa.

SOLAS-yleissopimuksen muutokset ja ISPS-säännöstön A-osa muodostuvat pakollisista määräyksistä. ISPS-säännöstön B-osa koostuu suosituksista. Sopimusvaltioita pyydetään panemaan ne täytäntöön.

Määräyksiä sovelletaan matkustaja-aluksiin, bruttovetoisuudeltaan vähintään 500 tonnin rahtialuksiin, rannikon edustalla oleviin liikuviin porausyksiköihin sekä kansainvälistä liikennettä palveleviin satamarakenteisiin (port facility) [5].

[5] "Satamarakenteet" (port facility) on sisällytettävä määräysten soveltamisalaan siltä osin, kuin ne palvelevat sataman ja aluksen välistä vuorovaikutusta.

Pakolliset määräykset ovat välttämätön toimintakehys merenkulun turvatoimien parantamiselle. Ne koskevat alusten aluksen varustamista aluksen pysyvällä tunnusnumerolla, automaattisella tunnistusjärjestelmällä (AIS) ja alusten turvahälytysjärjestelmällä, jonka on tarkoitus varoittaa alukseen kohdistuvasta uhasta, sekä aluksen jatkuvaa informaatiotallennetta (Continuous Synopsis Record), joka toimii aluksen tunnistusdokumenttina ja tallentaa sen toimintaa.

Lisäksi niissä määrätään useista aktiivisista ja passiivisista turvatoimista, jotka sijoittuvat kolmelle turvatasolle (normaali, tiukennettu ja korkea). Taso riippuu riskianalyysistä. Määräykset muun muassa velvoittavat nimeämään turvatoimien toteuttamisesta vastaavat (aluksen, yhtiön ja satamarakenteen turvapäälliköt), laatimaan turvasuunnitelmat (aluksia ja satamarakenteita varten) ottaen huomioon riskianalyysi sekä myöntämään aluksen kansainvälinen turvatodistus. Lisäksi määräykset liittyvät henkilöstön koulutukseen ja turvaharjoituksiin.

Määräyksiin sisältyy myös mahdollisuus laatia - ihmisiin, omaisuuteen ja ympäristöön kohdistuvista vaaroista riippuen - aluksen ja sen vastaanottavan satamarakenteen välinen turvailmoitus, jossa vahvistetaan kunkin osapuolen vastuu asiassa. Satamavaltion viranomaisten on myös turvatarkoituksia varten mahdollista tarkastaa alus satamassa tai ennen sen tuloa satamaan. Lisäksi eri osapuolten (sopimusvaltioiden, yhtiöiden, alusten päälliköiden, satamarakenteiden) vastuu ja velvollisuudet määritellään selkeästi.

ISPS-säännöstön B-osa koostuu yksityiskohtaisista suosituksista, joiden tarkoitus on ohjata eri osapuolia pakollisten määräysten täytäntöönpanossa. Sopimusvaltioita ohjataan muun muassa tunnustetun turvaorganisaation (jonka tehtävänä on tarjota turvapalveluja satamarakenteille ja aluksille) ja merenkulun turvatoimien kansallisten ja alueellisten yhteyspisteiden nimeämisessä, turvatasojen hallinnoinnissa sekä turvatoimia koskevassa tiedonvaihdossa. Tämä ISPS-säännöstön osa sisältää myös yksityiskohtaisia ehdotuksia aluksia ja satamarakenteita varten. Ehdotukset koskevat riskinanalyysiä, turvasuunnitelmia sekä henkilöstön koulutusta ja turvaharjoituksia. Lisäksi siinä täsmennetään, miten ja missä tapauksissa olisi laadittava turvailmoitus aluksen ja vastaanottavan satamarakenteen välillä.

2.2. Kansainvälinen työjärjestö (ILO)

Merenkulkijat osallistuvat suoraan tavaroiden (myös vaarallisten aineiden) kansainväliseen kuljetukseen ja matkustajien kuljetukseen, ja heillä on pääsy sataman kaikkiin osiin, myös niihin, joihin pääsy on rajoitettu.

Merenkulkijoiden elin- ja työolojen erityisluonteen vuoksi Kansainvälinen työjärjestö ILO on hyväksynyt useita yleissopimuksia ja suosituksia, jotka koskevat erityisesti merenkulkijoita. ILO päätti tammikuussa 2001 järjestää vuonna 2005 merenkulkualaa koskevan kokouksen, jossa on tarkoitus hyväksyi yksi ainoa teksti, johon on mahdollisuuksien mukaan koottu kaikki nykyisin noin 50 yleissopimukseen ja suositukseen sisältyvät merenkulkualaa koskevat normit.

Maaliskuussa 2002 päätettiin, että Kansainvälisen työkonferenssin kesäkuussa 2003 pidettävän 91. kokouksen asialistaan sisällytetään kiireellisenä kysymys, joka koskee merenkulkijoiden henkilötodistusten turvaamista. Tarkoituksena on muuttaa vuodelta 1958 peräisin olevaa merenkulkijain kansallisia henkilöllisyystodistuksia koskevaa yleissopimusta N:o 108.

Yksi niistä kysymyksistä, joita on pidetty tärkeänä merenkulun turvatoimien parantamiseen tähtäävässä Kansainvälisen merenkulkujärjestön työssä, on juuri merenkulkijoiden henkilöllisyyden tunnistaminen. Kysymys kuuluu ILOn toimivaltaan.

Merenkulkijoilla on oltava hallussaan asiakirja, jonka perusteella heidät voidaan tunnistaa "yksiselitteisesti ja todennettavasti". "Yksiselitteisesti" tarkoittaa sen tarkistamista, että henkilö, jonka hallussa asiakirja on, on todellakin se, jolle asiakirja on myönnetty. "Todennettavasti" tarkoittaa sitä, että asiakirjan aitous voidaan tarkistaa sen lähteeseen nähden.

2.3. Maailman tullijärjestö (WCO)

WCO:n neuvosto hyväksyi kesäkuussa 2002 päätöslauselman kansainvälisen logistiikkaketjun turvatoimista ja toiminnan helpottamisesta. WCO:n pääsihteeristöön on perustettu viiden ensisijaisen aihepiirin ympärille [6] Task Force -työryhmä, jonka tehtävänä on määritellä täytäntöönpanotoimenpiteet kansainvälisen kaupan suojaamiseksi terroriteoilta ja kansainvälisen logistiikkaketjun suojaamiseksi sen varalta, että sitä käytetään joukkotuhoaseiden laittomaan kuljetukseen terrorismitarkoituksessa.

[6] "Oikeudelliset ja menettelyihin liittyvät kysymykset", "kauppakysymykset ja suhteet muihin organisaatioihin", "kapasiteetin kehittäminen", "täytäntöönpano ja tiedot" ja "edistämistoimet".

Työstä odotetaan seuraavia tuloksia:

- Saadaan käyttöön menetelmät, joidet avulla voidaan arvioida tarpeet ja tätä kautta avustaa tulliviranomaisia logistiikkaketjun turvajärjestelmien kehittämisessä.

- Luodaan tulliviranomaisille pääsy WCO:n tietokantaan, joka koskee teknisiä tarkastuksia ja ilmaisinlaitteita.

- Tarkistetaan vuodelta 1972 peräisin olevaa kontteja koskevaa WCO:n yleissopimusta.

- Erityisesti Task Force -työryhmään viitaten vuoden 2003 kesäkuuhun mennessä:

- Muutetaan WCO:n datamallia sisällyttämällä siihen tärkeimmät tekijät, joiden avulla tullit voivat tunnistaa riskialttiit lähetykset.

- Laaditaan suuntaviivat, joiden avulla WCO:n jäsenvaltiot voivat vahvistaa oikeusperustan tullitietojen keräämistä, toimittamista ja vaihtoa varten siten, että niiden luottamuksellisuutta ei rikota.

- Laaditaan suuntaviivat, joiden avulla voidaan edistää tullien ja yritysten välistä yhteistyötä logistiikkaketjun turvatoimien edistämiseksi ja kansainvälisen kaupan helpottamiseksi.

2.4. G8-maat

Kanakaskisin G8-huippukokouksessa (26. ja 27. kesäkuuta 2002) merenkulun turvatoimien kysymystä käsiteltiin sekä kokonaisvaltaisesti että erikseen kontteihin liittyen.

G8-maat sopivat useista yhteistyötoimista, joilla on määrä edistää liikenteen turvatoimia ja samalla helpottaa kauppaa. G8-maat toteuttavat seuraavat toimenpiteet:

- Merenkulun turvatoimet

Tuetaan ihmishengen turvallisuudesta merellä tehtyyn kansainväliseen yleissopimukseen (SOLAS-yleissopimukseen) tehtyjä muutoksia kansainvälisessä merenkulkujärjestössä (IMO). Tarkoituksena on

- aikaistaa joulukuuhun 2004 päivämäärää, johon mennessä tiettyihin aluksiin on asennettava automaattiset tunnistusjärjestelmät (AIS)

- tehdä alusten turvasuunnitelmat ja turvapäälliköt pakollisiksi heinäkuuhun 2004 mennessä

- tehdä heinäkuuhun 2004 mennessä pakollisiksi satamarakenteita koskevat turvasuunnitelmat ja turva-arvioinnit satamissa, joissa kansainvälisillä reiteillä liikennöivät alukset käyvät.

- Kontteja koskevat turvatoimet

- Laaditaan ja toteutetaan nopeasti ja yhteistyössä asianomaisten kansainvälisten järjestöjen kanssa tehokkaampi maailmanlaajuinen konttien turvajärjestelmä, jotta voitaisiin tunnistaa ja tarkastaa kontit, joihin liittyy suuria riskejä, ja varmistaa koko kuljetuksen ajan, ettei niitä avata luvattomasti.

- Kehitetään yhteistyössä niiden asiasta kiinnostuneiden maiden kanssa, jotka eivät ole G8-maita, pilottihankkeita, joissa mallinnetaan konttien eheää turvajärjestelmää.

- Otetaan käyttöön nopeasti - mahdollisuuksien mukaan vuoteen 2005 mennessä - yhteiset elektronisia tulliselvityksiä koskevat normit, ja toimitaan Kansainvälisessä tullijärjestössä (WCO) sen edistämiseksi, että myös ne maat, jotka eivät ole G8-maita, ottavat käyttöön samat yhteiset normit.

- Käynnistetään nopeasti työt G8-maiden keskuudessa ja WCO:ssa, jotta voitaisiin ottaa käyttöön vaatimukset, joiden mukaan kontteja koskevat tiedot (mm. sijainti ja kuljetusehdot) on toimitettava etukäteen sähköisesti mahdollisimman varhaisessa vaiheessa logistiikkaketjua.

Lisäksi G8-maat ovat päättäneet kehittää YK:n puitteissa ja muissa toimivaltaisissa kansainvälisissä järjestöissä tehokkaan ja suhteutetun turvajärjestelmän maaliikennettä ja sellaisten vaarallisten materiaalien kuljetusta varten, joihin voi liittyä suuria riskejä turvatoimien kannalta.

G8-maat arvioivat töiden edistymisen puolen vuoden välein.

2.5. Yhdysvaltain turvatoimenpiteet

Syyskuun 11. päivän 2001 tapahtumien jälkeen Yhdysvallat on toteuttanut omia turvatoimenpiteitä, joissa on usein kyse kansainvälisissä elimissä neuvoteltavina olevien määräyksien ennakoidusta täytäntöönpanosta. Esimerkiksi merenkulun turvatoimia Yhdysvallat pitää "sisäisenä turvallisuuskysymyksenä".

Kansanedustuselimissä on esitetty runsaasti aloitteita, jotka ovat johtaneet konkreettisesti kongressin 14. marraskuuta 2002 hyväksymään lakiin "Maritime Security Act of 2002" (S.1214). Kun laki on pantu kaikilta osin täytäntöön, se asettaa merenkulkualalle laajoja turvavaatimuksia.

Lisäksi laajan sisäisistä turvatoimista vastaavan ministeriön perustaminen (Department of Homeland Security, johon on koottu yli 20 tämän alan hallintoelintä) merkitsee, että turvakysymysten parissa työskentelevät eri viranomaistahot osallistuvat toimintaan aiempaa aktiivisemmin. Ministeriö on ollut toiminnassa 1. maaliskuuta 2003 alkaen.

Tässä yhteydessä on kiinnitettävä huomiota seuraaviin kolmeen uuteen toimenpiteeseen, jotka koskevat merenkulkua.

Konttien turvatoimia koskeva aloite: Yhdysvallat on vuoden 2002 puolivälistä lähtien kehittänyt "Container Security Initiative" -aloitetta (CSI), jota on tarkoitus soveltaa ensi vaiheessa niissä kahdessakymmenessä Euroopan ja Aasian satamassa [7], joiden kautta kulkee suurin osa Yhdysvaltoihin meritse kuljettavista konteista.

[7] Algéciras, Antwerpen, Bremerhaven, Busan, Felixtowe, Genova, Hampuri, Hong Kong, Kaohsiung, Kobe, La Spezia, Laem Chabang, Le Havre, Nagoya, Rotterdam, Shanghai, Shenzhen, Singapore, Tokio ja Jokohama.

Aloite, joka toteutetaan "tullitarkkailijaryhmien" tuella, koostuu seuraavista toimenpiteistä:

- turvakriteerien määrittäminen, joiden perusteella voidaan yksilöidä kontit, joihin liittyy suuria riskejä

- konttien esitarkastus ennen niiden saapumista Yhdysvaltojen satamiin

- teknisten keinojen käyttö suuria riskejä omaavien konttien tarkastuksessa

- turvattujen konttien ja älykkään seurannan käyttöönotto

Yhdysvaltain tulli on saanut kaikkien jäsenvaltioiden ja useimpien kyseisten Aasian maiden toimivaltaisten viranomaisten suostumuksen siihen, että ne noudattavat tätä aloitetta [8]. Lisäksi myös muita satamia on alkanut noudattaa CSI-aloitetta [9]. Nämä määräykset on valitettavasti laadittu ja otettu käyttöön ottamatta huomioon yhteisön säännöstöä ja olematta yhteistyössä komission kanssa, jonka on täytynyt reagoida Euroopan yhteisön perustamissopimuksen määräysten mukaisesti.

[8] Asiaa koskevat sopimukset olivat 13. helmikuuta 2003 allekirjoittamatta vain Kaohsiungin (Taiwan) ja Laem Chabangin (Thaimaa) satamien kanssa.

[9] Sopimukset oli 13. helmikuuta 2003 allekirjoitettu Göteborgin (Ruotsi), Klangin ja Tanjung Pelepasin (Malesia) satamien kanssa.

"24 tunnin sääntö": Yhdysvaltain tulli ilmoitti elokuussa 2002 aikovansa muuttaa tullisäännöstöään siten, että meriliikennöijien olisi jätettävä Yhdysvaltain tullille lastiluettelo 24 tuntia ennen lastauksen aloittamista aluksiin, jotka ovat lähdössä Yhdysvaltoihin. Nämä tiedot katsottiin tarpeellisiksi, jotta Yhdysvaltain tulli voisi arvioida terrorismin uhan, joka näihin kontteihin voi liittyä. Tämä uusi sääntö tuli voimaan 2. joulukuuta 2002, ja sitä sovelletaan 2. helmikuuta 2003 lähtien.

Ehdotettu sääntö, joka poistaisi miehistöviisumit: Yhdysvaltain ulkoministeriön ehdottama sääntö poistaisi miehistöviisumit miehistön jäseniltä ulkomaisissa aluksissa, jotka pyytävät pääsyä Yhdysvaltain satamiin. Tähän asti miehistöviisumeja on pidetty yleisesti hyväksyttävänä käytäntönä siitä huolimatta, että Yhdysvallat on ainoita tärkeitä merenkulkuvaltioita, joka ylipäänsä edellyttää miehistöltä viisumeja.

2.6. Yhteisön toimet

Merenkulun turvatoimet ovat olleet komission huolenaiheena jo ennen 11. syyskuuta 2001. Tämän osoittaa liikennettä koskeva valkoinen kirja, jossa kiinnitettiin huomiota tarpeeseen tehostaa risteilyalusten matkustajien turvaa Euroopassa.

Siksi komission yksiköt ovat tukeneet varauksetta Kansainvälisen merenkulku järjestön (IMO) aloitetta tehostaa merenkulun turvatoimia.

Euroopan unioni tarvitsee turvatoimien alalla maailmanlaajuisia ratkaisuja globaalissa taloudellisessa ympäristössä. Tämän vuoksi komissio edistää ja tukee kaikkia kansainvälisiä toimia, jotka johtavat konkreettisiin ja nopeisiin tuloksiin. Siksi on jatkettava vuoropuhelua IMOssa ja muissa kansainvälisissä yhteyksissä (G7/G8, ILO, WCO) sekä niiden kumppaneiden kanssa, joiden huolenaiheet ovat samat. Komissio on omaksunut tätä tarkoitusta varten monialaisen lähestymistavan (liikenne, tulli, maahanmuuttopolitiikka, kauppa, kansainvälinen politiikka jne.). Kyse on osaksi neuvotteluista kansainvälisten kumppaneiden, kuten Yhdysvaltojen, kanssa ja osittain koordinoinnista, jota tarvitaan jäsenvaltioiden kanssa turvatoimiin liittyvässä työssä kansainvälisissä organisaatioissa (IMO, ILO, WCO). Komissio on tukenut voimakkaasti jäsenvaltioiden kantojen koordinointia Kansainvälisessä merenkulkujärjestössä. Jäsenvaltiot ovat reagoineet aloitteeseen myönteisesti ja jättäneet useita yhteisiä ehdotuksia teksteiksi, joiden tarkoituksena on päästä realistisiin, tehokkaisiin ja soveltamiskelpoisiin merenkulun turvamääräyksiin.

Komissio suhtautuu kielteisesti kaikkiin yksipuolisesti käynnistettyihin toimiin, joilla voisi olla kielteisiä vaikutuksia kansainväliseen kauppaan ja jotka lisäksi voivat olla riittämättömiä tai turvatavoitteiden vastaisia - nämä tavoitteethan edellyttävät maailmanlaajuisia ratkaisuja.

Tämän vuoksi on suhtauduttava epäillen siihen ajatukseen, että vaara torjutaan tehokkaasti puuttumalla ongelmaan pelkästään suurissa satamissa ja vain konttiliikenteessä. Samoin voidaan ajatella, että yhtäkkiä käyttöön otettuun 24 tunnin sääntöön (ks. edellä) liittyy riskejä siitä huolimatta, että se lisää muun muassa turvatoimien edellyttämää avoimuutta. Riskit johtuvat yhtäältä siitä, että säännössä ei oteta huomioon niiden samojen konttien myöhempiä vaiheita, joita se turvaa 24 tunnin ajan, ja toisaalta siitä, että se aiheuttaa uhan pienille liikennöintiyrityksille, joilla ei ole aikaa eikä resursseja mukautua sääntöön taloudellisesti.

Tämän tilanteen vuoksi ja siksi, että yksittäiset jäsenvaltiot ovat reagoineet erikseen Yhdysvaltain pyyntöihin, komissio sai 18. maaliskuuta 2003 neuvostolta valtuudet neuvotella yhteisön toimivaltaan kuuluvissa asioissa, jotta Yhdysvaltain tulliviranomaisten kanssa saataisiin aikaan EY:n ja Yhdysvaltojen välinen sopimus viennin valvontajärjestelmän kehittämisestä. Sopimuksessa otettaisiin huomioon tarve turvata konttiliikenteen kautta tapahtuva kansainvälinen kauppa. Tällainen sopimus korvaisi kahdenväliset järjestelyt, joita on tehty joidenkin jäsenvaltioiden ja Yhdysvaltain tullin välillä. Sopimus perustuisi vastavuoroisuuden ja syrjimättömyyden periaatteisiin, joita sovelletaan kaikkeen kauppaan yhteisön ja Yhdysvaltojen välillä. Ajan myötä sopimuksen pitäisi mahdollistaa, että yhteisesti kehitettyjen toimenpiteiden toteuttamista voidaan valvoa yhdessä. Tähän yhteistyöhön voivat tietysti osallistua myös muut kansainväliset kumppanit. Tässä yhteydessä on huomattava, että yhteisö on käynnistänyt pilottihankkeen, jonka tarkoituksena on tietokoneistaa viennin tullitarkastukset erityisesti niissä tapauksissa, joissa viejämaa ja ulosmenomaa ovat kaksi eri jäsenvaltiota.

Komissio ei voi myöskään hyväksyä, että merenkulun turvatoimet johtavat satamien väliseen epäterveeseen kilpailuun varsinkaan yhteisössä. Yhteisiä turvastandardeja sekä yhteisiä tullivalvontaperusteita tarvitaan, jos halutaan päästä rajojen yhtenäiseen valvontaan. Kuten edellä mainittiin, turvaketju on yhtä vahva kuin sen heikoin lenkki. Siksi valvontatoimenpiteet pitäisi ottaa käyttöön kaikkialla, ja niiden pitäisi häiritä mahdollisimman vähän maailmankaupan tämänhetkistä toimivuutta - mahdollisuuksien mukaan pikemminkin lisätä sitä. Vastavuoroisuus on tämän vuoksi hyvin tärkeä elementti, koska myös Euroopan unioni on yhtäläisen uhan alainen: uhka voi olla peräisin mistä tahansa, Yhdysvalloista tai muusta EU:n ulkopuolisesta maasta. Yhteisön on sen vuoksi varmistettava, että sen ulkopuolelta tulevat alukset, jotka pyytävät pääsyä sen satamiin, toimivat riittävien turvaehtojen mukaisesti. Tämä on yksi tähän tiedonantoon liittyvän asetusehdotuksen tavoitteista.

Huomattakoon, että Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antoi 23. ja 24. lokakuuta 2002 pitämässään täysistunnossa liikenteen turvatoimia koskevan valmistelevan lausunnon (CES 1156/2002), jossa se tuki komission analyysiä sekä aihesisällön että ehdotettujen ratkaisujen osalta.

Lisäksi komission yksiköt ovat käynnistäneet selvityksen, jonka tavoitteena on määritellä merenkulun turvatoimien tehostamisen vaikutukset. Käynnissä on myös muita toimia osana sitä monialaista toimintamallia, jonka komissio on omaksunut turvanäkökohtiin. Ne koskevat (tullin osalta) erityisesti ulkorajojen turvaamista. Lisäksi neuvosto on pyytänyt komissiota tekemään toteutettavuus tutkimuksen merirajoilla tehtävistä tarkastuksista. Tarkoituksena on, että merirajojen tarkastuksia ja valvontaa voidaan parantaa, jotta voitaisiin muun muassa torjua meriteitse tapahtuvaa laitonta maahanmuuttoa. On selvää, että suunniteltuja toimenpiteitä on tarkasteltava koko monialainen toimintamalli huomioon ottaen (turvanäkökohdat, merenkulun ja matkustajien turvallisuus, verotus, kauppa ja terveysvalvonta).

Lisäksi edellä mainittu komission tiedonanto KOM(2002) 233 sisältää ns. PROSECUR-ehdotuksen. Kyseessä on menettely, jonka tarkoituksena on tietojen ja havaittujen riskien luonteen mukaan luoda suhteita ja suoraa vaihtoa satamaviranomaisten, tulliviranomaisten ja henkilöiden tarkastamisesta ulkorajoilla vastaavien viranomaisten kesken.

Osana ulkorajojen valvontasuunnitelmaa (jossa pannaan täytäntöön suuri osa tiedonannossa KOM(2002) 233 esitetyistä ehdotuksista) ollaan kehittämässä yhteistä mallia riskienanalyysiä varten. Vaikka tämä malli sijoittuu alunperin ulkorajojen valvonnan yhteyteen, sen pohjalta voidaan laatia vastaavia malleja merenkulun turvatoimien parantamiseksi (ja päinvastoin).

3. Merenkulun turvatoimet: tavoitteena tehokkuus, johdonmukaisuus ja vastavuoroinen tunnustaminen

Turvatoimet merenkulussa eivät saa johtaa kohtuuttoman laajoihin ja kalliisiin toimenpiteisiin, jotka toteutetaan ehkä enemmän näytön vuoksi kuin todellisen tehokkuuden lisäämiseksi.

Siksi on ensin tehtävä realistinen riskianalyysi. Analyysin tuloksia on arvioitava säännöllisesti uudelleen, jotta voitaisiin ottaa käyttöön turvatoimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä kansainvälisessä ympäristössä, ja pitää samalla kulut hallinnassa. Kaikkiin turvamääräyksiin kuuluu pysyviä toimenpiteitä, kuten suunnitelmien laatiminen, vastuullisten viranomaisten nimeäminen ja teknologian käyttöönotto, mutta niihin kuuluu myös tilapäisiä toimenpiteitä, jotka toteutetaan vain osana järkevää riskienhallintaa tilanteen niin vaatiessa. Usein nämä täydentävät toimenpiteet kuluttavat eniten resursseja, minkä vuoksi niitä pitäisi käyttää harkiten. Kansainvälisen merenkulkujärjestön toimenpiteet perustuvat tähän ajattelutapaan.

Lisäksi turvatoimien on merenkulussa koskettava kaikkia toiminnan vaiheita. Vaikka merenkulun turvatoimet eivät tähän asti ole kuuluneet tärkeimpiin huolenaiheisiin, niistä on nyt tultava yksi kaiken toiminnan perusperiaate, jota sovelletaan realistisesti, ts. liioittelematta. On esimerkiksi selvää, että erityisesti yhteisön suurimmissa satamissa, joissa liikenne on taukoamatonta, ei voida tarkastaa kaikkia kontteja edes radiografialaitteilla (skannereilla). Toisaalta ei voida sen paremmin enää hyväksyä, että konttien sisältö kuvataan "said to contain ..." (oletetaan sisältävän). Menettelyjä on siis selkeytettävä ja tehtävä avoimemmiksi kaikissa logistiikkaketjun osissa. Tavoitetta kohti päästään uuden teknologian myötä sekä parantamalla organisaatiota ja vastuunjakoa. Näitä toimia tarvitaan, jotta voitaisiin taata liikenteen turvatoimet ja samalla kansainvälisen kaupan sujuvuus.

On myös tärkeää painottaa, että merenkulun turvatoimia tehostavat toimenpiteet eivät merkitse pelkästään lisäkustannuksia. Niillä tulee ilman muuta olemaan myönteisiä vaikutuksia satamien ja alusten työturvallisuudelle, matkustajien turvallisuudelle ja strategisesti tärkeiden toimitusten turvaamiselle. Niillä on myös välillisiä vaikutuksia kaikenlaisen salakaupan torjunnan sekä verotuksen ja tavarakuljetusten turvaamisen kannalta. Tarkastusten vuoksi toimenpiteillä on itse asiassa varoittava vaikutus, ja ne helpottavat laittoman kaupan ja petosten torjuntaa [10]. Lisäksi menettelyjen uusi avoimuus mahdollistaa varmasti sen, että toiminta voidaan järjestää ja suunnitella paremmin siten, että kaikki tehokkaat ja rehelliset toimijat hyötyvät siitä.

[10] Esimerkki: Rotterdamin satamaan asennetut konttiskannerit maksoivat 15 miljoonaa euroa, mutta niiden käyttö on yhden vuoden aikana tuottanut 88 miljoonaa euroa tulli- ja verotuloina, vaikka keskimäärin vain kahdelle prosentille konteista on tehty skanneritarkastus.

3.1. Merenkulun turvamääräyksien täytäntöönpano

Kyse on Kansainvälisen merenkulkujärjestön diplomaattikonferenssissa 12. joulukuuta 2002 hyväksytyistä määräyksistä. Määräykset koskevat aluksia, merenkulkualan yhtiöitä ja satamia. Turvamääräykset on pantava täytäntöön mahdollisimman pian, ja niillä on joka tapauksessa oltava oikeusvaikutus 1. heinäkuuta 2004 lähtien. Yhteisön jäsenvaltiot ovat sopimuspuolia SOLAS-yleissopimuksen uusissa määräyksissä ja ISPS-säännöstössä. Siksi on tärkeää, että yhteisö toimii liikkeellepanevana voimana ja soveltaa IMOn hyväksymiä määräyksiä kaikilta osin.

3.1.1 Kansainvälinen merenkulku

Turvamääräyksiä sovelletaan kansainväliseen merenkulkuun. Merenkulkuun kohdistuvien terroritekojen ennaltaehkäisy ja torjunta edellyttävät turvamääräyksiä, joiden täytäntöönpanosta vastaavat ensisijaisesti sopimusvaltiot. On kuitenkin varmistettava, että määräyksiä sovelletaan yhdenmukaisesti kaikkialla yhteisössä, jotta voitaisiin ylläpitää yhteisön kansainvälisen kaupan laatua ja tehokkuutta ja välttää satamien välinen epäterve kilpailu.

Merenkulun turvamääräysten tehokas täytäntöönpano edellyttää intensiivistä valmistelutyötä, josta vastaavat toimintaan osallistuvat eri tahot (merenkulkuyhtiöt ja satamaviranomaiset) mutta myös sopimusvaltiot, joilla vastuu viime kädessä on. Käsittelemättä tässä tarkemmin edellä kohdassa 2.1 mainittuja toimenpiteitä on painotettava, että valtioiden on kesäkuuhun 2004 mennessä saatettava päätökseen useita toimia. Erityisesti on määrättävä säännöt, joiden mukaisesti kolme turvatasoa määritetään ja toteutetaan, hyväksyttävä turva-arvioinnit satamarakenteita varten, laadittava luettelo satamarakenteista, joille on nimettävä turvapäällikkö ja laadittava turvasuunnitelma, validoitava kyseiset turvasuunnitelmat sekä alusten turvasuunnitelmat valtioiden lainkäyttövallan alueella, myönnettävä alusten turvatodistukset ja määriteltävä toteutettavat valvontatoimenpiteet.

Merenkulkuyhtiöiden on puolestaan erityisesti nimettävä turvapäällikkönsä ja alustensa turvapäälliköt, laadittava alusten turva-arvioinnit ja turvasuunnitelmat sekä varustettava alukset teknisesti (AIS, turvahälytyslaitteet, merkinnät) siten kuin IMOn uusissa määräyksissä edellytetään.

Komissio aikoo lisäksi tukea teknistä tutkimusta ja satelliittinavigointisovelluksia (GALILEO ja GPS), mikä yhdessä tehokkaan radio- ja televiestintäpolitiikan avulla mahdollistaa, että turvatoimien lisäksi voidaan parantaa myös alan teknistä turvallisuutta, navigointia ja hallinnointia.

***

SOLAS-yleissopimuksen muutokset ja ISPS-säännöstön A-osa muodostuvat pakollisista määräyksistä. Ne sisältävät kuitenkin joitakin tulkinnanvaraisia määräyksiä, joiden täytäntöönpano todennäköisesti vaihtelee. ISPS-säännöstön B-osa koostuu suosituksista. Sopimusvaltioita pyydetään panemaan ne täytäntöön.

Komissio katsoo siksi, että on tarjottava perusta määräysten yhdenmukaiselle tulkinnalle ja täytäntöönpanolle sekä yhteisön laajuiselle valvonnalle, jotta jäsenvaltiot voisivat panna määräykset ajoissa täytäntöön mahdollisimman hyvissä olosuhteissa ja jotta voitaisiin varmistaa, että pääsy merenkulun markkinoille ja toiminta-aloille ja niiden valvonta toteutetaan koko Euroopan unionissa yhdenmukaisesti ja tasapuolisin ehdoin.

Samoista syistä komissio katsoo, että jotkin ISPS-säännöstön B-osan suositukset on tehtävä pakollisiksi, yhtäältä turvatason tiukentamiseksi ja toisaalta tulkintaerojen välttämiseksi jäsenvaltioiden välillä.

Lisäksi on huomattava, että jotkin joulukuussa 2002 SOLAS-yleissopimukseen tehdyt muutokset vaikuttavat säädöksiin, jotka jo sisältyvät yhteisön säännöstöön. Ne koskevat alusten automaattista tunnistusjärjestelmää (AIS), tunnusnumeroa sekä jatkuvaa informaatiotallennetta (Continuous Synopsis Record).

3.1.2 Erityistapaukset: yhteisön sisäinen merenkulku ja satamat, jotka palvelevatkansainvälistä meriliikennettä vain satunnaisesti

Yhtenä yhteisön liikennepolitiikan perusperiaatteena on edistää liikennemuotojen käytön monipuolistamista, jotta voitaisiin välttää joidenkin liikennemuotojen (erityisesti tieliikenteen) ruuhkautumista ja ylikuormittumista. Tästä näkökulmasta jäsenvaltioiden välisellä ja niiden sisäisellä merenkululla on erityisen suuri merkitys. On tärkeää säilyttää se joustavuus, jonka merenkulku tarjoaa.

Tämän vuoksi komissio arvioi, että SOLAS-yleissopimuksen muutoksiin sisältyviä vaihtoehtoisia turvamääräyksiä olisi sovellettava yhteisön sisäiseen merenkulkuun. Siksi komissio kehottaa jäsenvaltioita tekemään keskenään SOLAS-yleissopimuksen muutoksissa [11] tarkoitettuja kahden- tai monenvälisiä sopimuksia erityisesti yhteisön sisäisen säännöllisen lähimerenkulun edistämiseksi. Kun tätä mahdollisuutta käytetään yhteisön sisällä, yhteisön sisäistä liikennettä palvelevien ja yhteisön ulkopuolelle suuntautuvaa liikennettä palvelevien satamarakenteiden välille olisi tehtävä selvä ero ja niihin olisi sovellettava eri vaatimuksia.

[11] SOLAS-yleissopimuksen XI-2 luvun 11 sääntö (muita turvajärjestelyjä koskevat sopimukset).

Satamiin, jotka palvelevat kansainvälistä liikennettä vain satunnaisesti, olisi liian kallista soveltaa jatkuvasti edellä tarkoitettuja kansainvälisiä määräyksiä. Joustavampaa ja taloudellisempaa olisi soveltaa niitä tilapäisesti mutta tehokkaasti silloin, kun kyseiset satamat palvelevat kansainvälistä liikennettä. Siksi komissio katsoo, että yhteisön sisällä olisi sovellettava SOLAS-yleissopimuksen muutoksiin [12] tältä osin sisältyviä joustomahdollisuuksia tapauskohtaisesti siten, että määräyksiä tarvitsee soveltaa vain silloin, kun tämä on välttämätöntä.

[12] SOLAS-yleissopimuksen XI-2 luvun 2 säännön 2 kohta (määräysten soveltaminen kansainvälisiä matkoja satunnaisesti palveleviin satamarakenteisiin).

3.1.3 Risteilyalukset

IMOn uudet turvamääräykset eivät koske erityisesti risteilyaluksia. Komissio katsoo kuitenkin (kuten se on jo todennut liikennettä koskevassa valkoisessa kirjassaan), että risteilyaluksiin on kiinnitettävä erityistä huomiota. Kun otetaan huomioon niiden matkojen luonne ja niiden kuljettama suuri matkustajamäärä, niihin voi kohdistua samanlainen uhka kuin muihin joukkoliikenteen muotoihin. Ensiksikin on taattava, että näille aluksille pääsyä valvotaan tiukemmin. Tämä koskee henkilöitä, heidän tavaroitaan sekä toimintoja, joita liittyy laivan polttoaine- ja muonatäydennykseen. Esimerkkinä mainittakoon määräykset, joita sovelletaan Genovan satamassa matkustajien noustessa risteilyaluksiin ja joiden mallina näyttävät olleen lentoliikenteen vastaavat käytännöt. Komissio teetti vuonna 2002 selvityksen, joka koskee risteilymatkustajien turvaolosuhteiden parantamista Välimeren satamissa Euroopan unionissa. Selvityksen tulokset ja satamien turvatoimien koko problematiikkaa koskevan laajemman tutkimuksen tulokset muodostavat osaltaan perustan satamien turvatoimia koskevalle tulevalle lainsäädäntöaloitteelle. Risteilyalusten matkustajien ja tarvittaessa miehistön jäsenten tarkastuksiin liittyvää kysymystä voitaisiin tarkastella muun muassa asiaan sovellettavien tekstien uudelleenlaatimisen yhteydessä. Näihin teksteihin kuuluu erityisesti ulkorajoja koskeva yhteinen käsikirja.

Lisäksi on oltava käytössä hätätoimenpiteet siltä varalta, että risteilyaluksiin kohdistuu merellä terroriteko. Jotkin jäsenvaltiot ovat jo nyt varautuneet hyvin tällaisten tekojen varalta. Tämä taitotieto tulisi ottaa käyttöön koko EU:ssa, ja tätä varten tulisi laatia erityiset hätäsuunnitelmat. Komissio haluaa näin ollen edistää tiiviimpää yhteistyötä kaikkien jäsenvaltioiden välillä terroritekojen torjumiseksi merenkulussa [13], jotta voitaisiin varautua ennalta yhteisön aluksiin kohdistuvien terroritekojen varalta. Erityisesti on kyse terroriteoista, joiden välittömänä kohteena voivat olla risteilyalukset ja muut matkustaja-alukset tai välillisesti Euroopan satamat.

[13] Neuvoston puitepäätös 2002/475/YOS, tehty 13. kesäkuuta 2002, terrorismin torjumisesta (EYVL L 164, 22.6.2002, s. 3).

3.1.4. Kansallisessa liikenteessä käytettävät alukset

Jotta turvamääräys olisi tehokas, sen on oltava mahdollisimman kattava. Yhdysvaltain rannikkovartiosto tulkitsee tätä periaatetta laajasti, sillä se aikoo soveltaa kaikkia IMOn uusia turvasääntöjä kaikkiin Yhdysvaltain vesillä (myös kansallisessa liikenteessä) liikennöiviin aluksiin ja lisäksi soveltaa kaikkia ISPS-säännöstön B-osan määräyksiä pakollisina.

Komissio sen sijaan katsoo, ettei yhteisössä tarvita näin laajoja toimenpiteitä. Joitakin määräyksiä on kuitenkin sovellettava myös kansalliseen merenkulkuun, jotta merenkulun yleinen turvatavoite saavutettaisiin. Komissio katsoo, että asiasta on säädettävä yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa, jotta säilytettäisiin tasapuoliset edellytykset markkinoille pääsyssä. Tämä on toteutettava siten, että sovellettavat määräykset ovat oikeassa suhteessa mahdollisiin riskeihin. Ensisijaista huomiota on näin ollen kiinnitettävä matkustajaliikenteeseen, johon kohdistuvalla terroriteolla on vakavimmat seuraukset ihmishenkien kannalta. Tämän ei kuitenkaan pidä muodostaa liian suurta rajoitusta säännöllisille merireiteille, kunhan tavoiteltua yleistä turvatasoa ei vaaranneta.

3.2. Yhteisön satamien turvatoimet

Merenkulun turvatoimiin liittyvä IMOn työ rajoittuu aluksiin ja niihin satamarakenteisiin, jotka palvelevat aluksen ja sataman välistä vuorovaikutusta [14]. Tämän lisäksi satama on paikka, jossa henkilöt ja tavarat virtaavat aluksista maihin ja sisämaasta aluksiin. Satamassa työskentelee näin ollen moninainen työntekijäkunta, joka edustaa useita eri ammattialoja, joita kaikkia tarvitaan, jotta liikenne satamassa sujuisi.

[14] Joulukuun 12. päivänä 2002 pidetty IMO diplomaattikonferenssi antoi ILOlle valtuutuksen laatia yhdessä IMOn kanssa hyvien käytäntöjen ohjeiston, joka kattaa satamien turvatoimien kaikki näkökohdat. On suotavaa laajentaa nämä parhaat käytännöt koskemaan merenkulkijoiden lisäksi myös satamatyöntekijöitä ja kaikkia ammattiryhmiä, joita satama-alueella saattaa työskennellä.

Haluamatta luoda teoreettisia ja osittain keinotekoisia luokituksia komissio katsoo, että jotkin hyvät turvakäytännöt pitäisi ottaa yleisesti käyttöön siten, että samalla otetaan kunkin sataman osalta huomioon analyysi riskeistä, maantieteellisistä tekijöistä ja sataman toiminnasta.

Tältä osin voidaan jo nyt eritellä joitain peruslähtökohtia. Tavaroiden, matkustajien ja satamatyöntekijöiden virrat, jotka tulevat satamiin eri kuljetusmuotojen välityksellä, on yksilöitävä ja eriteltävä, jotta voitaisiin helpottaa sekä niiden sujumista että tarvittavia turvatarkastuksia. On määriteltävä alueet, joille pääsyä säännellään, sen mukaan, miten riskialttiita tai vaarallisia ne ovat (esim. laiturialueet ja herkkien tai vaarallisten materiaalien varastoalueet) [15].

[15] Erityisesti näillä osa-alueilla aineksia ratkaisuihin voivat tarjota aihepiirikohtaisen verkon SITin (Safe Intermodal Transport) vuosittaiset raportit. Komissio rahoittaa verkon toimintaa ajanjaksona 2003-2006.

On myös pyrittävä järkeistämään satama-alueelle tulon yhteydessä tehtäviä (erityisesti tavaroiden) tarkastuksia. Toimivaltaisten viranomaisten moninaisuus mutkistaa menettelyjä ja hidastaa liikenteen virtaa. Se aiheuttaa myös virheitä ja aukkoja muun muassa turvatarkastuksissa. Tulli on toimivaltainen viranomainen tavaroiden tarkastuksen alalla. Se pystyy parhaiten toteuttamaan tämäntyyppiset tarkastukset ja koordinoimaan niitä tarkastuksia, joista huolehtivat muut kansalliset viranomaiset osana tullin toimintaa. Komissio tukee "yhden luukun" järjestelmän käyttönottoa. Tällöin kaikkia asianomaisia viranomaisia edustaisi sama keskitetty tarkastustaho, joka huolehtisi eri tarkastuksista. Tämän keskitetyn tarkastuspisteen läpäistyään kaikki matkustajat ja tavarat katsottaisiin turvallisiksi ja päästettäisiin alukseen.

Lisäksi on pyrittävä siihen, että yhteisön satamien välillä vaihdetaan hyviä käytäntöjä nykyistä enemmän. Mallina voitaisiin käyttää tulliviranomaisten yhteysryhmää RALFH:ia. RALFH-ryhmässä ovat edustettuina korkealla tasolla viiden Pohjois-Euroopan suuren sataman tulliviranomaiset [16]. Ryhmä kokoontuu säännöllisesti määritelläkseen toimenpiteitä, joiden avulla voidaan aikaansaada yhtäläinen taso tullitarkastuksissa. Etelä-Euroopan satamilla on vastaava ryhmä ODYSUD [17].

[16] Rotterdam, Antwerpen, Felixtowe, Hampuri ja Le Havre.

[17] Barcelona, Leixoes, Pireus, Marseille, Trieste ja Koper.

Merenkulkijoiden osalta komissio katsoo, että ILOssa meneillään olevasta työstä, jonka tarkoituksena on ottaa käyttöön merenkulkijoiden turvatut henkilötodistukset, on hyötyä paitsi turvatoimien kannalta myös siksi, että se parantaa henkilöstön työ- ja elinoloja.

3.3. Turvatoimien parantaminen koko logistiikkaketjun pituudelta

Merenkulun turvatoimet riippuvat suurelta osin niiden muiden liikennemuotojen turvallisuudesta, jotka edeltävät sitä logistiikkaketjussa. Ketjun turvallisuus on aina sama kuin sen heikoimman lenkin. Tämä pätee sitäkin suuremmalla syyllä merirahtikuljetukseen, jonka volyymit ovat niin suuret, että tavaroiden fyysinen tarkastus niiden tullessa satama-alueelle ei ole käytännössä mahdollista muuten kuin pistokokein. Se, mitkä tavarat tarkastetaan, riippuu riskianalyysistä, dokumentaatiosta ja muista tiedoista. Tältä osin on korostettava sitä keskeistä roolia, joka tulliviranomaisilla on tavaroiden valvonnassa koko kansainvälisen logistiikkaketjun pituudelta. Tämä pätee erityisesti kontteihin. Siksi on ensiarvoisen tärkeää, että heti lastausoperaatioiden alusta, kun tavaroiden ensimmäinen toimittaja luovuttaa rahdin varastonsa portilla sen merikuljetusta varten, voidaan yksilöidä tavarat, niiden käsittelyyn osallistuvat tahot (toimittajat ja kuljettajat) ja niiden vastuualueet. Samaa menettelyä on noudatettava koko kuljetuksen pituudelta kuljetettaessa tavaroita satamaan ja erityisesti, jos matkan varrella suoritetaan lisälastauksia.

Tämä toteutuu tällä hetkellä vain osittain. Tämänhetkiset käytännöt (esim. kirjallinen lastiluettelo, konttien epäluotettava fyysinen sinetöinti, viime hetken lisälastaukset) nakertavat turvatoimien luotettavuutta, mikä näkyy erityisesti "said to contain" -käytännöstä.

Tämän vuoksi komissio tukee G8-maiden lähestymistapaa konttien turvaamisessa. Lisäksi komissio katsoo, että pitäisi edistää kaikkia teknisiä ratkaisuja, jotka mahdollistavat turvattujen konttien valmistamisen ja älykkään seurannan ja joita voidaan soveltaa kaikissa liikennemuodoissa [18]. Tullimenettelyjen tietokoneistamiseen tähtäävän hiljattaisen aloitteen [19] tarkoituksena on ottaa käyttöön tekninen ratkaisu, jonka myötä tavaroiden logistiikkaketjun kaikki toimijat voivat olla mukana samassa tietokoneistetussa tavaroiden seurantajärjestelmässä. Tällainen yleiskäyttö tuo useita etuja, joista tärkein on se, että koko liikenneketjun turvallisuus parantuu, kun tiedetään reaaliajassa kuljetettavien tavaroiden luonne sekä niiden käsittelyyn osallistuvat eri tahot ja niiden vastuualueet. On perusteltua odottaa, että tätä kautta liikenneketjun laatu ja tehokkuus parantuvat, sen käyttö laittomiin tarkoituksiin vähenee ja varkauksien määrä pienenee kuljetuksen aikana. Samalla konttikannan käytön pitäisi yksinkertaistua ja tulla kannattavammaksi, kun kaikkia kontteja voidaan käyttää kaikkiin tarkoituksiin ja kaikissa kuljetusmuodoissa [20]. Siksi on tarpeen, että tällaiset kontit otetaan ajan myötä yleisesti käyttöön, koska niillä on kiistämättömiä etuja turvatoimien kannalta, ja myös epäyhdenmukaisuuksien välttämiseksi kuljetusmuotojen välillä [21]. Tällaisen käytännön myötä voitaisiin myös täyttää tarpeet, joita liittyy konttien käsittelynopeuteen ja turvatoimiin niiden jälleenlastauksen [22] yhteydessä satamissa. Tähän on kiinnitettävä paljon suurempaa huomiota kuin usein on asianlaita nykytilanteessa.

[18] Tässä yhteydessä on huomattava EY:n viidenteen tutkimuspuiteohjelmaan sisältyvä SIMTAG-hanke (Safe and Secure Intermodal Transport Across the Globe), jossa useita näistä kysymyksistä tarkastellaan teknisellä tasolla.

[19] Tekeillä oleva komission tiedonanto, joka koskee tullin yksinkertaistettua ja tietokoneistettua toimintaympäristöä.

[20] Jos "älykkäiden" konttien käyttö sitä vastoin rajoitettaisiin kansainväliseen liikenteeseen, tämä aiheuttaisi kansainvälisiksi luokiteltavien konttien tarpeettomia varastointi- ja tyhjäkuljetuskuljetuksia sen lisäksi, että muiden kuljetustyyppien turvatoimet jäisivät turhaan heikommiksi (vuonna 2001 tyhjinä kuljetettujen konttien osuus oli arviolta 21,7 % kokonaismäärästä - Lähde: Policy Research Corporation). On kuitenkin muistettava, että elintarvikkeiden ja rehun osalta on noudatettava vähimmäisvaatimuksia kontaminaatioiden ehkäisemiseksi ja että tällä osa-alueella paras vaihtoehto on käyttää erityiskontteja.

[21] Komissio esittää tätä intermodaalisia lastausyksikköjä koskevassa direktiiviehdotuksessaan, jonka se antaa piakkoin Euroopan parlamentille ja neuvostolle.

[22] Engl. transshipment.

3.4. Merenkulun turvatoimien valvonta ja hallinnointi

IMOn vahvistamissa uusissa normeissa määritellään selvästi joitakin turvatoimiin liittyviä vastuualueita, erityisesti sopimusvaltioiden ja merenkulkuyhtiöiden vastuualueet. Merenkulussa on kuitenkin edelleen joitain hämäriä tai monimutkaisia osa-alueita, jotka haittaavat optimaalisen turvajärjestelmän toteuttamista.

Komissio katsoo, että alustoiminnan operaattorit on voitava tunnistaa avoimemmin. Komissio panee tältä osin merkille, että OECD:n meriliikennekomitea on heinäkuusta 2002 pyrkinyt selvittämään, miten tämän osa-alueen käytäntöjä saataisiin avoimemmiksi.

Samoin kuin komissio on järjestänyt toimintansa sisäisesti siten, että se pyrkii ottamaan huomioon kaikki merenkulun turvatoimiin liittyvät näkökohdat, myös jäsenvaltioiden tulisi omaksua monialainen lähestymistapa asiaan. Komissio on täysin tietoinen niistä historiallisista, kultuurisista ja käytännön syitä, joiden vuoksi kukin jäsenvaltio on ottanut käyttöön merenkulkua ja satamia varten erilaisen hallinnollisen ja taloudellisen järjestelmän muun muassa valvontaviranomaisten osalta. Komissio ei aseta tätä kyseenalaiseksi, mutta toivoo ennen kaikkea, että turvatoimia varten otetaan käyttöön selkeät ja ymmärrettävät menettelyt sekä kansallisella että yhteisön tasolla.

Mitä tulee turvatoimenpiteiden toteuttamiseen satama-alueella, komissio suosii "yhden luukun" järjestelmää (ks. kohta 3.2).

SOLAS-yleissopimuksen muutokset ja ISPS-säännöstö asettavat sopimusvaltioille merkittävän vastuun turvatoimissa. ISPS-säännöstön B-osassa suositellaan, että nimetään kansallinen yhteyspiste, joka vastaa merenkulun turvatoimiin liittyvistä kysymyksistä kansallisesti yhteydessä muiden sopimusvaltioiden yhteyspisteisiin. Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden on nimettävä tällaiset yhteyspisteet, jotka toimivat alusten ja satamien turvatoimista vastaavana kansallisena keskusviranomaisena. Samoin tarvitaan välttämättä "sataman toimivaltainen turvaviranomainen", joka koordinoi yhteisön jokaisessa satamassa turvamääräysten soveltamista alusten ja satamien osalta.

Oheinen asetusehdotus sisältää näin ollen säännöksiä, jotka mahdollistavat, että edellä kuvattujen turvamääräysten täytäntöönpanon seurantaa voidaan valvoa yhteisön tasolla, ja joissa täsmennetään rooli, joka Euroopan meriturvallisuusvirastolla voi olla tässä.

3.5. Merenkulkuun liittyvien riskien vakuutusehdot

Vakuutusyhtiöt ovat edelleen taipuvaisia ajattelemaan, että terrorismin uhkaan liittyvät riskit ovat merenkulussa sodan ja aseellisten konfliktien riskejä. Terrorismin uhka on kuitenkin jokapäiväinen eikä sitä voida rajoittaa maantieteellisesti, kuten sodan ja tietyssä määrin kaappausten riskit voidaan. Tästä syystä vakuutusalan pitäisi vakuutusturvan alueita analysoidessaan jakaa erityyppiset riskit sen tosiasiallisen riskin mukaan, joka kohdistuu vaarallisiksi tunnustetuilla alueilla liikkuvaan vakuutuksenottajaan. Komissio aikoo vuoden 2003 aikana analysoida mahdollisia vaikutuksia, joita merenkulun turvatoimien parantamisesta on vakuutusten kannalta. Tarkoituksena on edistää sitä, että merenkulun operaattoreilla ja asiakkailla olisi parempi vakuutussuoja. Komissio tutkii, miten hyödyllistä olisi ehdottaa tällä osa-alueella lisätoimenpiteitä niiden toimenpiteiden lisäksi, joita esitettiin lokakuussa 2002 annetussa ehdotuksessa direktiiviksi rikoksen uhreille maksettavista korvauksista [23].

[23] KOM(2002) 0562 lopullinen, 16.10.2002.

3.6. Kansainvälinen vastavuoroinen tunnustaminen

Edellä kuvattujen määräysten - jotka johtuvat sekä kansainvälisten sopimusten muutoksista että Euroopan unionin omista aloitteista - täytäntöönpanon pitäisi vakuuttaa yhteisön kumppanit sen halusta varmistaa merenkulussa korkein mahdollinen turvataso, josta hyötyvät sekä unioni itse että sen kumppanit. Euroopan unionin pitäisi vastaavasti vakuuttua siitä, että sen kumppanit soveltavat vastaavaa turvatasoa kansainvälisessä liikenteessä. Vain tällöin voidaan sopia vastavuoroisesta tunnustamisesta, joka johtaa tasapuoliseen kohteluun. On erityisesti arvioitava, millaista apua pitäisi antaa vähiten suotuisassa asemassa oleville maille, jotta ne pääsisivät vastaavaan turvatasoon [24]. Tämä on mahdollista vain yhteistyöllä, joka kattaa kaikki kansainvälistä meriliikennettä harjoittavat maat. Kyse on myös Euroopan unionin kaupan elinvoimasta ja väestön turvallisuudesta. Komissio tukee näin ollen kumppanuutta, joka perustuu turva- ja valvontamääräysten vastavuoroiseen ja molemminpuoliseen tunnustamiseen. Tämä kumppanuus käsittäisi Euroopan unionin kaikki kansainväliset kumppanit, muun muassa Yhdysvallat, ja sen tarkoituksena on taata merenkulun kitkaton ja varma sujuminen maailmanlaajuisesti.

[24] On huomattava, että IMOn diplomaattikonferenssin 5. joulukuuta 2002 antamassa päätöslauselmassa peräänkuulutetaan tällaista apua näille maille ja teknistä yhteistyötä niiden kanssa.

4. Päätelmät

Komissio katsoo, että merenkulun turvatoimien parantamiseksi tarvitaan johdonmukaista koko yhteisön toimintaa. On syytä jatkaa aloitteiden edistämistä kansainvälisissä järjestöissä ja samalla panna mahdollisimman pian konkreettisesti täytäntöön jo vahvistetut määräykset, määritellä tarvittavat turvatoimenpiteet, joita tulevat kansainväliset sopimukset eivät kata, sekä varmistua kansainvälisellä tasolla toteutettavien toimenpiteiden vastavuoroisesta tunnustamisesta, jotta voitaisiin edistää kauppaa vääristämättä kilpailua. Tässä hengessä on määrä käydä neuvoston antamien valtuuksien perusteella neuvottelut Yhdysvaltojen kanssa sekä yhteisön muiden tärkeiden kauppakumppanien, kuten Kiinan ja Venäjän, kanssa. Hyväksyttyjen määräysten johdonmukaisuutta ja tehokasta täytäntöönpanoa on valvottava, jotta voitaisiin taata yhteisön uskottavuus tässä asiassa.

Lisäksi koska turvatoimien parantamisella, vaikka tähän liittyisikin riittävät turvallisuustoimenpiteet, ei voida täysin poistaa (tahattoman tai tahallisesti aiheutetun) onnettomuuden riskiä, on käynnistettävä pohdinta tämänhetkisistä toimenpiteistä tällaisten onnettomuuksien välttämiseksi. Tällaisista onnettomuuksista (olipa niiden alkuperä mikä hyvänsä) ihmisille ja ympäristölle aiheutuvien seurausten rajoittamiseksi komissio aikoo tutkia, miten hyödyllistä olisi ottaa käyttöön toimenpiteet muun muassa sen varmistamiseksi, että väestö saa vähimmäistiedot siitä, miten onnettomuuden johdosta on toimittava. Tässä yhteydessä komissio aikoo myös tutkia jäsenvaltioiden kanssa, pitäisikö määrätä ennalta laadittavista ja säännöllisesti testattavista hätäsuunnitelmista, joilla varmistetaan aputoimien paras mahdollinen organisointi tarpeen tullen.

Lainsäädännön tasolla komissio suunnittelee seuraavia toimia:

- Komissio esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle tämän tiedonannon mukana alusten ja satamien turvatoimien parantamista koskevan asetusehdotuksen, jolla siirretään SOLAS-yleissopimuksen XI-2 luku ja ISPS-säännöstö yhteisön lainsäädäntöön ja joka tarjoaa perustan määräysten yhdenmukaiselle tulkinnalle ja täytäntöönpanolle sekä yhteisön valvonnalle ja laajentaa joidenkin määräysten soveltamisalaa siten, että siihen kuuluu kansallinen merenkulku.

- Komissio tukee yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa Kansainvälisen työjärjestön työtä, joka koskee merenkulkijoiden henkilöllisyystodistusten turvaamista. Komissio tekee tarvittaessa vuoden 2003 toisella puoliskolla asiaa koskevan lainsäädäntöaloitteen jatkotoimenpiteenä Kansainvälisen työjärjestön hyväksymälle tekstille (se on määrä hyväksyä kesäkuussa 2003).

- Jos ei vahvisteta kansainvälistä tekstiä, jossa määritellään kaikkiin satama-alueisiin sovellettavat turvamääräykset, komissio varaa itselleen oikeuden esittää vuoden 2003 kuluessa direktiiviehdotuksen, jossa määritellään yhteisön satamissa täytäntöönpantavat lisäturvamääräykset.

LIITE 1

Satamaliikenne - Suurimmat merisatamat EU:ssa

Satamien luokittelu rahtiliikenteen kokonaismäärän mukaan vuosina 2000 ja 1996 (milj. tonnia)

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde: Institute of shipping economics and logistics, BREMEN - Shipping Statistics Yearbook 2001

LIITE 2

Euroopan unionin 15 suurinta satamaa vuonna 2000

Konttiliikenne

(miljoonaa TEU:ta)

Rotterdam // 6,27

Hampuri // 4,24

Antwerpen // 4,08

Felixtowe // 2,80

Bremerhaven // 2,71

Gioia Tauro // 2,65

Algeciras // 2,01

Genova // 1,50

Le Havre // 1,46

Barcelona // 1,38

Valencia // 1,30

Pireus // 1,15

Southampton // 1,06

Zeebrugge // 0,96

La Spezia // 0,91

Lähde: Lloyds List Special Report, 26. syyskuuta 2001, ja Policy Research Corporation