FI Euroopan unionin virallinen lehti C 228/47

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta Komission kertomus – Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2007

KOM(2008) 368 lopullinen

2009/C 228/07

Euroopan komissio päätti 16. kesäkuuta 2008 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

”Komission kertomus – Kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2007”

Asian valmistelusta vastannut ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 11. maaliskuuta 2009. Esittelijä oli Paulo BARROS VALE.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 24. ja 25. maaliskuuta 2009 pitämässään 452. täysistunnossa (maaliskuun 25. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon, äänestyksessä annettiin 98 ääntä puolesta ja 2 vastaan 3:n pidättyessä äänestämästä.

1. Tiivistelmä ja päätelmät

1.1 Euroopan talous- ja sosiaalikomitea laatii vuosittain arvion kilpailupolitiikkaa koskevasta komission kertomuksesta. Se on aina käyttänyt tätä mahdollisuutta tuodakseen esiin erinäisiä huomioita ja ehdotuksia, jotka useissa tapauksissa ovat kiinnittäneet viranomaisten huomion ja johtaneet mukautuksiin, joita komitea yleisesti ottaen pitää myönteisinä. Komitea toteaa tyytyväisenä, että mukautukset, jotka ovat koskeneet sekä kyseisen politiikan ensisijaisia tavoitteita ja välineitä että varsinaisia käytössä olleita resursseja, ovat lisänneet tehokkuutta.

1.1.1 On aiheellista tuoda esiin viive, jolla käsillä olevaa lausuntoa laaditaan suhteessa tarkasteltavana olevaan vuoteen (2007). Tämä vaikuttaa analyysiin tällä välin jo kuluneen ajan johdosta, mutta myös siitä syystä, että nykyinen tilanne on täysin epätyypillinen, eikä sitä voida jättää huomiotta.

1.2 ETSK katsoo kuitenkin, että kilpailupolitiikan alalla on edettävä uusille alueille menemällä perinteistä lähestymistapaa pidemmälle. Perinteinen lähestymistapa, joka on ollut kilpailupolitiikan johtoajatuksena, on merkittävä, mutta suhteellisen rajoittunut. Jo aiemmin komitealla on ollut tilaisuus ehdottaa, että komissio sitoutuisi etenemään uusille toiminta-alueille. Nykyisessä monimutkaisessa ja hankalassa tilanteessa tämä on vieläkin välttämättömämpää vallitsevan taloustilanteen johdosta sekä ennen kaikkea niiden johtopäätösten valossa, jotka kaikkien vastuutahojen on väistämättä vedettävä nykyiseen asiaintilaan johtaneista virheistä ja etenkin laiminlyönneistä.

1.3 Puutteellinen (eräissä tapauksissa jopa leväperäinen) sääntely/valvonta strategisilla aloilla synnyttää järjestelmään epätasapainoa ja riskejä, jotka eivät ole hyväksyttävissä, vaikuttaa terveeseen kilpailuun ja suojelee sääntöjen rikkojia sekä aiheuttaa valtavia vahinkoja koko yhteiskunnalle. Kilpailupolitiikassa kyseisiin ongelmiin on kiinnitettävä huomiota, jotta vältetään se, että syntyy uudelleen valtavia kustannuksia, jotka yritysten ja kansalaisten enemmistö joutuu maksamaan joidenkin toimijoiden, joiden pyrkimyksiä markkinoiden puutteelliset suojajärjestelmät eivät pitäneet aisoissa, aiheuttaman kilpailun puuttumisen johdosta. Erityisesti on painotettava rahoitusmarkkinoita, jotka vaikuttavat kaikkiin muihin markkinoihin.

1.4 Toisella tasolla ja niin ikään ETSK:n jo aiemmin tekemän esityksen mukaisesti on arvioitava keinoja lisätä koordinointia (ja luoda välineitä) sellaisten unionin muiden politiikkojen kanssa, joilla estetään sisäinen epäreilu kilpailu, joka johtuu eroista yritysten koossa, sijainnissa ja verotuskohtelussa. Unionin ulkopuolella EU:n on taattava, että ulkopuoliset maat eivät pääse hyötymään keinotekoisesti kansainvälisten kauppasääntöjen, työntekijöiden oikeuksia ja ammattiyhdistysoikeuksia koskevien ILO:n keskeisten yleissopimusten, joihin sisältyy myös lapsityövoiman ja epäinhimillisten työolojen kielto, tai ympäristönsuojelun perusvaatimusten rikkomisesta. Lisäksi Euroopan unionin tulisi panna tinkimättä täytäntöön WTO:n säännöt, joissa kielletään valtion vientituet ja valtion toimenpiteet, jotka vääristävät kilpailua ja estävät EU:n yrityksiltä pääsyn markkinoille.

1.5 Vuoden 2006 kertomukseen verrattuna vuoden 2007 kertomuksessa käsitellään kahta uutta kilpailupolitiikan välinettä (valtioiden toimenpiteet ja kilpailupolitiikka laajemmassa kehyksessä), mikä tämän yhteisön keskeisen politiikan vahvistamista ajatellen on yksi laaditun asiakirjan myönteisimmistä näkökohdista.

1.6 Valtiontukien valvontaa koskevien sääntöjen soveltamisen osalta kertomuksessa pannaan merkille komission intensiivinen toiminta, mikä osoittaa kysymyksen saaman merkityksen vuonna 2007.

1.7 Kilpailupolitiikan roolista laajemmassa poliittisessa kehyksessä todettakoon, että komitea panee tyytyväisenä merkille kysymystä koskevat komission huolenaiheet. Se katsoo kuitenkin, että näkökohtaa tulisi kehitellä pidemmälle selkiyttämällä tapaa tai välineitä, joilla kilpailupolitiikkaa syvennetään Lissabonin strategian yhteydessä. Asiaankuuluvien alakohtaisten markkinoiden osalta tulisi selkiyttää toteutettavia toimenpiteitä, käytettäviä välineitä sekä tavoitteita, joihin pyritään.

1.8 Energiamarkkinoiden vapauttamista koskevan kysymyksen nykyistä merkittävyyttä ajatellen kertomuksessa esitetyt tiedot alasta vaikuttavat niukoilta. Kuten kilpailusäännöissä, joissa mainitaan yksityiskohtaisesti niihin liittyvät käytännöt, myös markkinoiden vapauttamista koskevassa kolmannessa paketissa tulisi käsitellä perusteellisemmin tavoitteita, joihin pyritään.

1.9 Rahoituspalveluiden osalta kertomuksessa käsitellään maksukortteja koskevaa kysymystä ja todetaan, että ala on erittäin keskittynyt ja aiheuttaa kilpailuongelmia, mutta ei esitetä toimenpiteitä kyseisten ongelmien ratkaisemiseksi. Kertomuksessa ei käsitellä pankkivalvontaa eikä toimivaltaisten tahojen suorittamaa vakavaraisuussääntöjen valvontaa, vaikka kyseessä on yksi keskeisimmistä aiheista, jonka osalta voidaan päätyä tilanteeseen, jossa kilpailua ei ole, mikä vaikuttaisi eri markkinatoimijoihin monin tavoin. ETSK on tästä erittäin huolissaan etenkin, kun kyse on valtion osallistumisesta rahoituslaitoksiin, mikä suurimmassa osassa tapauksista on ollut epäselvää.

1.10 ETSK toteaa lisäksi, että se pitäisi parempana, ettei komission vuosittain esittelemä kertomus olisi niinkään luettelo toteutetuista toimista (usein luettelo edistymisestä ja voitetuista tapauksista), vaan ennemminkin asiakirja, jossa aikaansaatujen edistysaskeleiden (joita komitea pitää tervetulleina) vastapainona esitettäisiin nykyistä selkeämmin havaitut ongelmat ja esteet sekä ehdotuksia niiden ratkaisemiseksi ja etenemiseksi kohti kilpailupolitiikan uusia horisontteja.

2. Vuoden 2007 kertomuksen sisältö

2.1 Kertomuksessa selostetaan aiempien vuosien tapaan kunkin kilpailupolitiikan välineen osalta näkemys, joka on ohjannut komission toimintaa tarkasteltavana olevan vuoden aikana. — Kilpailunrajoitusten osalta edistettiin entistä tehokkaampia toimenpiteitä niiden torjumiseksi luomalla kannustimia, jotta kartelleihin osallistuvat antaisivat kartellit ilmi. Sen jälkeen, kun Euroopan parlamentti oli pyytänyt komissiota laatimaan valkoisen kirjan, joka sisältäisi yksityiskohtaisia ehdotuksia kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvien vahingonkorvauskanteiden tehokkuuden varmistamiseksi, komissio järjesti useita asianomaisten hallitusten edustajien, tuomareiden ja eri alojen edustajien kuulemisia. — Kartellien havaitseminen, tutkiminen ja torjunta oli toinen alue, joka ansaitsi erityishuomion, sillä 41 yritykselle (sama lukumäärä kuin vuonna 2006) oli määrätty sakkoja, joiden yhteismäärä oli 3 334 miljardia euroa (vastaavasti edellisvuonna sakkoja kertyi 1 846 miljardia euroa). — Valtioiden toimenpiteiden alalla päätettiin rikkomusmenettely Tšekkiä vastaan, joka oli rajoittanut kansallisen kilpailuviranomaisen toimivaltaa kilpailusääntöjen soveltamisessa sähköisen televiestinnän alalla. Lisäksi sulautuma-asetuksen perusteella tehtiin päätös, jossa todetaan, että Espanjan energia-alan sääntelyelin oli toiminut kyseisen asetuksen vastaisesti. — Yrityskeskittymien valvonnan osalta annettiin konsolidoitu tiedonanto toimivaltakysymyksistä sekä suuntaviivat ei-horisontaalisten sulautumien arvioinnista. Lisäksi käynnistettiin julkinen kuuleminen korjaustoimenpiteistä kyseisellä alalla. — Komissio on kiinnittänyt huomiota myös valtiontukien valvontaan. Se hyväksyi uuden viitekorkojen määrittämisessä sovellettavan menetelmän, aloitti kuulemisen valtiontukiin liittyvän yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen luonnoksesta ja käynnisti menettelyn takausten muodossa myönnetyistä valtiontuista annetun tiedonannon tarkistamiseksi. — Mitä tulee kilpailupolitiikan rooliin laajemmassa poliittisessa kehyksessä, tarkistettiin Lissabonin strategiaa ja ehdotettiin kilpailun merkityksen korostamista parantamalla alakohtaista markkinavalvontaa.

2.2 Alakohtaisella tasolla vuoden 2007 kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus kattaa tärkeimmät toimet, jotka on toteutettu talouden keskeisillä aloilla. Niistä voidaan mainita esimerkiksi seuraavat: — energia-ala, jolla esiteltiin ehdotus kolmanneksi sähkö- ja kaasumarkkinoiden vapauttamiseen tähtääväksi toimenpidepaketiksi. Kilpailunrajoitusten osalta toimissa keskityttiin tapauksiin, joissa on kyse markkinoiden sulkemisesta ja salaisesta yhteistyöstä. — rahoituspalveluala, jolla julkaistiin loppuraportit Euroopan vähittäispankkimarkkinoiden ja yritysvakuutusten alakohtaisesta tutkinnasta — sähköisen viestinnän ala, jolla nykyiset sääntelypuitteet ovat osaltaan lisänneet kilpailua viestintämarkkinoilla. Suositeltiin, että supistettaisiin ennakkosääntelyn alaisten markkinoiden lukumäärää, tehtiin ehdotus verkkovierailuasetukseksi sekä useita päätöksiä julkisesta rahoituksesta laajakaistapalvelujen aloittamiseksi. — tietotekniikan ala, jolla jo aiemmin aloitettuja oikeudenkäyntejä Microsoftia, AMD:tä ja Rambusia vastaan jatkettiin — viestintäala, jolla jatkettiin analogisista lähetyksistä digitaalisiin lähetyksiin siirtymisen seurantaa sekä pidettiin tärkeänä varmistaa, että keskeinen ohjelmasisältö on saatavilla avoimin edellytyksin — autoteollisuusala, jolla ryhmäpoikkeusasetus vahvistaa tuotemerkin sisäistä kilpailua — kuljetusala, jolla kilpailupolitiikan tavoitteena oli varmistaa vastikään vapautettujen markkinoiden tehokas toiminta — postipalvelut, joiden osalta neuvoteltiin EU:n postimarkkinoiden avaamista täysimääräisesti kilpailulle koskeva komission ehdotus.

2.3 Näyttää siltä, että tietyillä toiminta-aloilla on eräitä epäjohdonmukaisuuksia tai epäselvyyksiä. Tämä koskee esimerkiksi sähköistä viestintää, jonka osalta on vaikea ymmärtää kohdassa 48 mainitun uuden sääntelypaketin tarvetta tai tavoitteita, sillä se on ristiriidassa kohdan 44 kanssa, jossa todetaan, että nykyiset sääntelypuitteet lisäävät kilpailua.

2.4 Myöskään tietotekniikan alan osalta ei mainita tavoitteita eikä toimenpiteitä, joihin on ryhdyttävä. Asiakirjassa viitataan ainoastaan asioihin, jotka on pantu vireille aiempina vuosina, mutta ei todeta mitään sääntöjen ja politiikan kehittämisestä tai kyseisellä alalla kaavailluista toimenpiteistä.

2.5 Tässä yhteydessä on aiheellista viitata vielä internetin luomaan uuteen tilanteeseen. Internetiä – intensiivisen yritystoiminnan areenaa – koskeva sääntely on erittäin puutteellista. Lisäksi internet tarjoaa nykyisin loputtomat mahdollisuudet kilpailun vääristymiin, sillä todellista kuluttajansuojaa ei ole. Näin ollen toimintaa internetissä on kiireellisesti ryhdyttävä sääntelemään.

2.6 Kuljetusalan osalta on pantava merkille yksityiskohtaiset ja tervetulleet viittaukset eri kuljetusmuotojen alalla toteutettuihin toimiin: maanteiden ja rautateiden rahti- ja matkustajaliikenne sekä meri- ja lentoliikenne.

2.7 Postipalveluiden osalta EU:n postimarkkinoiden avaamista täysimääräisesti kilpailulle koskevasta komission ehdotuksesta käytyä neuvotteluprosessia ei esitetä selkeästi.

2.8 Kertomuksessa kuvaillaan selkeästi ja yksityiskohtaisesti Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston toimintaa sekä kansallisten kilpailuviranomaisten työskentelyä. On aiheellista korostaa mainintaa siitä, että yhteistyön Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston jäsenten välillä on havaittu tiivistyneen. Niin ikään myönteisiä ovat tarkasteltavana olevan vuoden aikana toteutetut toimet kansainväliseen toimintaan ja toimielinten väliseen yhteistyöhön osallistumista silmällä pitäen.

2.9 Laajentumisprosessin yhteydessä ehdokasmaat jatkoivat toimia tietojen levittämiseksi kilpailusäännöistä, ja aloitettiin toimet sen vaatimiseksi, että ehdokasmaat esittävät uskottavia tuloksia kyseisten sääntöjen täytäntöönpanosta.

3. Kilpailupolitiikkojen uusi sukupolvi sekä luettelo ongelmista, joiden ratkaisemista taloudellinen tilanne edellyttää

3.1 ETSK katsoo, että sen on käytettävä käsillä oleva tilaisuus hyväkseen valitsemalla aiempaan nähden erilaisen lähestymistavan kilpailupolitiikkaa koskeviin kysymyksiin niin, ettei se rajoitu arvioimaan ja kommentoimaan aloja, jotka komissio on valinnut sisällytettäviksi vuosittaiseen kertomukseensa, vaan menee pidemmälle ja ehdottaa muita aloja, joihin kilpailupolitiikkojen tulevaa sukupolvea sovelletaan.

Näin ollen:

3.1.1 Nykyisessä epävakaassa maailmassa – kun otetaan huomioon taloudellisen maailmanlaajuistumisen eteneminen sekä sen kiihtymisestä saadut viimeaikaiset kokemukset – kilpailupolitiikkojen uusi sukupolvi on ensinnäkin sovitettava tiiviisti yhteen unionin yhteisen ulkomaankauppapolitiikan uusien käsitteiden ja painopisteiden kanssa.

3.1.1.1 Unionin yhteisen ulkopolitiikan avulla on varmistettava, että EU:n ulkopuoliset maat eivät hyödy keinotekoisesti kaupan vapauttamisesta laiminlyömällä kauppaa koskevia kansainvälisiä sääntöjä, ILO:n keskeisiä yleissopimuksia ammattiyhdistysoikeuksista, lapsityövoiman käytöstä ja epäinhimillisistä työoloista sekä ympäristönsuojelun perustasoa ja sääntöjä yritysten vapaasta sijoittautumisesta ja työnantajien järjestäytymisestä, mikä voisi johtaa sosiaaliseen tai ympäristöön liittyvään polkumyyntiin. Lisäksi Euroopan unionin tulisi panna määrätietoisesti täytäntöön WTO:n säännöt valtion myöntämistä vientituista ja muista toimenpiteistä, jotka vääristävät kilpailua ja estävät EU:n yritysten pääsyn markkinoille, etenkin kun on kyse raha- ja valuuttakurssipolitiikoista, joiden ainoana tavoitteena on laskea vientihintoja tai pitää ne keinotekoisesti alhaisina, jne.

3.1.1.2 Euroopan olisi jatkettava työskentelyään tasavertaisten toimintaedellytysten luomiseksi kansainvälisessä kaupassa ja vahvistettava WTO:n mahdollisuuksia toimia valtion myöntämiä tukia samoin kuin kansainvälisiä sopimuksia rikkovaa sosiaalista ja ympäristöön liittyvää polkumyyntiä vastaan. Euroopan järjestäytynyt kansalaisyhteiskunta vaatii myös, että Euroopan komission on aina toteutettava täysimääräisesti muun muassa WTO:n ja ILO:n kansainvälisiin sopimuksiin perustuvaa kauppapolitiikkaa ja yksittäisten yritysten ja työntekijöiden oikeuksia. Jälkimmäisten laiminlyöntiä tai puutteellista noudattamista ei tule etenkään sallia yleisten ulkopoliittisten näkökohtien tai yksittäisten yritysten tai jäsenvaltioiden erityisetujen vuoksi. Tarkoitus ei ole tyrkyttää unionin mallia ja sääntöjä muille, vaan sen sijaan vaatia vähimmäismäärä käytäntöjä, joilla ei vaikuteta keinotekoisesti markkinaolosuhteisiin.

3.1.1.3 Ei ole järkevää eikä perusteltua, että unioni pyrkii sanelemaan sääntöjä, joita sen omien taloudellisten toimijoiden on noudatettava kilpailu- ja markkinatasapainon varmistamiseksi, ja että yleensä jätetään huomiotta epäreilu kilpailu, jota kohdataan päivittäin maailman muiden alueiden taholta. Ainoastaan kilpailupolitiikan todellinen yhteensovittaminen oikeudenmukaisen yhteisen ulkomaankauppapolitiikan kanssa sekä selkeät ja rohkeat kannanotot WTO:ssa voivat palauttaa nykytilanteessa tasapainon.

3.1.2 Toiseksi kilpailupolitiikan alalla on ryhdyttävä käsittelemään tietyntyyppisiä sisäisiä epätasapainotilanteita, jotka edistävät vääristymiä, arvioimalla markkinatoimijoiden erilaisista ominaisuuksista aiheutuvia seurauksia ja laatimalla sääntöjä, joissa otetaan huomioon, että pien- ja mikroyritysten mahdollisuudet kilpailla suuryritysten kanssa ovat luonnollisesti rajalliset. Samalla tavoin yritykset syrjäisillä alueilla ovat niin ikään epäsuotuisassa asemassa suhteessa yrityksiin, jotka sijaitsevat lähellä suuria kulutuskeskuksia. Siksi EU:n taloudelliseen, sosiaaliseen ja alueelliseen yhteenkuuluvuuteen tähtäävät politiikat on tulevaisuudessa sovitettava tiiviisti yhteen myös kilpailupolitiikan kanssa, jossa on seurattava yhä tarkemmin markkinoihin vaikuttavia monia eri tekijöitä.

3.2 Taloudellinen tilanne, jota vasten vuotta 2007 koskevaa komission kertomusta arvioidaan, pakottaa ETSK:n lisäksi esittämään joukon konkreettisia kysymyksiä, joihin eurooppalaisten poliittisten päättäjien on niiden ajankohtaisuuden ja tärkeyden johdosta kiinnitettävä huomiota, sillä ne osoittavat käytettävissä olevien välineiden puutteellisuuden pyrittäessä ratkaisemaan ongelmia, joiden edessä kansalaiset ja yritykset ovat.

3.3 Onko mahdollista, että – huolimatta tarkoituksenmukaisista tavoitteista suojella taloutta kokonaisuudessaan suosimatta tiettyjä yrityksiä ja/tai aloja muiden kustannuksella – valtiot ryhtyisivät toimenpiteisiin tukemalla tiettyjä talouden toimijoita (ja epäsuorasti niiden osakkeenomistajia, työntekijöitä, velkojia ja toimittajia) kaikkien muiden kustannuksella tilanteissa, joissa sääntöjen rikkojat ovat hyötyjiä ja sääntöjen noudattajat kärsijöitä? Mitkä ovat talouden toimijoiden epätasapuolisen kohtelun uuden aallon kilpailulle aiheuttamat vääristävät vaikutukset?

3.3.1 ETSK painottaa, että Euroopan unionin toimintaa kokonaisuutena ohjaavan vahvan ja yhtenäisen kilpailupolitiikan olemassaolo on välttämätöntä ja tärkeää. Komitea ymmärtää sen, että nykyisen kaltaisessa poikkeustilanteessa käytetään kilpailua mahdollisesti vääristäviä poikkeustoimenpiteitä, ja kannattaa sitä. Komission on kuitenkin valvottava ja seurattava tiukasti kyseisiä tietoisia ja hyväksyttyjä kilpailuvääristymiä, ja ne on korjattava heti taloustilanteen normalisoiduttua.

3.3.2 Jotta kilpailuvääristymät vältetään yksittäisillä aloilla, hallitusten mahdollisuus myöntää vero- ja/tai rahoituskannustimia, jotka ovat avoimesti ja yleisesti sovellettavissa kaikkiin (objektiiviset kriteerit täyttäviin), saattaa olla paras keino kannustaa talouskehitystä perusteetonta syrjintää aiheuttamatta.

3.3.3 Mihin toimenpiteisiin kilpailuviranomaiset ryhtyivät järjestelmän eri tasoilla varmistaakseen järjestelmän toiminnan sekä kuluttajille myytävien polttoaineiden että peruselintarvikkeiden äskettäisen hintakriisin aikana? Kyseisessä kriisissä raaka-ainekustannusten nousu vaikutti välittömästi ja suoraan kuluttajahintaan, kun vastaavasti kustannusten laskulla ei ollut samaa vaikutusta. Yleisvaikutelmana olikin, että keskeiset toimijat sopivat pitkälle yhdessä hinnoittelusta.

3.3.4 Komission on näin ollen aika omaksua aiempaa vähemmän jäykkä ja laajempi lähestymistapa kilpailupolitiikkaa koskevaan toimintaan. ETSK kehottaakin komissiota pohtimaan asiaa ja kannustaa sitä esittämään uusia tavoitteita tätä Eurooppa-hankkeen kannalta niin merkittävää alaa varten.