FI Euroopan unionin virallinen lehti C 99/1

ERITYISKERTOMUS nro 1/2006

koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemiseen liittyvästä Euroopan sosiaalirahaston tuesta sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2006/C 99/01)

SISÄLLYS

SANASTO

I—VI TIIVISTELMÄ

1—12 JOHDANTO

4—8 Koulunkäynnin keskeyttäneiden määrä tarkoitus puolittaa vuoteen 2010 mennessä

9 ESR:n käyttö koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemisessä

10—12 Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa

13—50 TARKASTUKSEEN PERUSTUVAT HUOMAUTUKSET

13—17 Komission hallinnointitehtävän täyttäminen

18—50 ESR:sta yhteisrahoitettujen toimien hallinnointi jäsenvaltioissa

18—25 Edelsikö rahoituksen myöntämistä odotetun taloudellisen hyödyn asianmukainen analysointi?

26—36 Yksilöitiinkö edunsaajat ja kohdennettiinko varat erityistarpeiden mukaan?

35—36 Kohdennettiinko varat niitä eniten tarvitseville?

37—43 Maksimoiko hankehallinnointi tuen vaikutuksen?

40—41 Yksittäiset edunsaajat yksilöitävä paremmin

42—43 Suppeat hallinnoinnin tietojärjestelmät ja tiedonvaihto

44—50 Oliko seuranta ja arviointi asianmukaista?

51—60 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Liitteet 1—3

Komission vastaukset

SANASTO

EES European Employment Strategy. Eurooppalainen työllisyysstrategia, jonka avulla koordinoidaan jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikkoja ja jonka yhteydessä edellytetään työllisyyttä koskevien suuntaviivojen laatimista. Neuvosto hyväksyy strategian vuosittain komission ehdotusten perusteella. ESR Euroopan sosiaalirahasto. Maksuviranomainen Viranomainen tai elin, jonka jäsenvaltio nimeää maksupyyntöjen laatimista ja esittämistä sekä komission suorittamien maksujen vastaanottoa varten. MGI Sosiaalista sopeuttamista koskeva ohjelma (mission générale d'insertion). NAP National Action Plan. Kansallinen toimintasuunnitelma, jonka jokainen jäsenvaltio laatii neuvoston vuosittain hyväksymien työllisyyttä koskevien suuntaviivojen täytäntöönpanemiseksi. OP Operational programme. Toimenpideohjelma; ohjelman avulla tuetaan sosiaalis-taloudellista kehitystä kansallisiin varoihin ja rakennerahastoihin perustuvalla yhteisrahoituksella. Rakennerahastot Jäsenvaltioiden sosiaalis-taloudellisten ohjelmien tukemiseen suunnattava yhteisön rahoitus. SGP Social Guarantee Programmes. Sopeuttavat tukiohjelmat. Tavoite 3 Pitkäaikaistyöttömyyden ehkäisemistä ja ammatillisen sopeuttamisen helpottamista koskeva EU:n poliittinen tavoite.

TIIVISTELMÄ

I Eurooppa-neuvosto päätti vuonna 2000 esitetyn Lissabonin strategian yhteydessä, osana sosiaalista osallisuutta koskevia toimiaan, keskittyä koulunkäynnin keskeyttävien nuorten osuuden vähentämiseen keskimääräisestä 19,3 prosentin osuudesta. Vähentämisen toteuttamiseksi asetettiin kriteeri, jonka mukaan kaikkien jäsenvaltioiden tulee vähintäänkin puolittaa vuonna 2000 kirjattu koulunkäynnin keskeyttäneiden määrä vuoteen 2010 (1) mennessä, jotta EU:n keskimääräiseksi osuudeksi tulisi korkeintaan kymmenen prosenttia. Tarkastuksessa tutkittiin käynnissä olevien koulunkäynnin keskeyttämisongelmaan puuttuvien, Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) yhteisrahoitettujen toimien luonnetta kuudessa jäsenvaltiossa (Espanja, Ranska, Irlanti, Alankomaat, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta). Tarkastuksen yhteydessä arvioitiin, olivatko käytössä asianmukaiset menettelyt kyseisiin tavoitteisiin tähtäävien toimien tehokkuuden ja vaikuttavuuden varmistamiseksi.

II ESR tukee monien erityyppisten koulunkäynnin keskeyttämistä ehkäisevien tai nuoria uudelleen koulutusjärjestelmään sopeuttavien toimien perustamista. Niihin kuuluvat erilaistetut opinto-ohjelmat, erityistarpeisiin pohjautuvat luokat, läsnäolon valvontajärjestelmät, sosiaaliseen sopeuttamiseen tähtäävät menetelmät ja toimet, opintosaavutusten arviointi sekä opinto-ohjaukseen liittyvät neuvontapalvelut.

III Hallinnointia koskevissa jäsenvaltioiden päätöksentekomenettelyissä havaittiin vahvuuksia ja heikkouksia, jotka vaikuttavat yhteisön rahoituksesta saatavaan hyötyyn. Kyseessä ovat etenkin seuraavat näkökohdat: a) ESR:sta yhteisrahoitetut koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimet käynnistettiin analysoimatta riittävästi olemassa olevaa tilannetta ja odotettuja tai kohdennettuja tuloksia. b) Useimmissa tapauksissa jäsenvaltioiden viranomaiset eivät kyenneet perustelemaan riittävän hyvin toimiin suunnattujen varojen yleistä tasoa eivätkä myöskään osoittamaan, oliko ESR:n rahoitus jaettu eri alueiden kesken koulunkäynnin keskeyttämismäärien perusteella. c) Erilaisten koulunkäynnin keskeyttämistä koskevien määritelmien soveltaminen jäsenvaltioiden sisällä ei ole helpottanut tuen alueellista kohdentamista eikä aloitteiden vaikutusten mittaamista. Jos Eurostatin määritelmä pyrittäisiin ottamaan laajempaan käyttöön, yhteisön olisi helpompi toimia koulunkäynnin keskeyttämisongelman ehkäisemiseksi. d) Jäsenvaltioilla oli vaikeuksia toimien kohteena olevan joukon määrittämisessä. Kaksi jäsenvaltiota kuitenkin puuttui ongelmaan perustamalla koulunkäynnin keskeyttämismäärien seurantaan tarkoitetut kansalliset tietokannat. e) Koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämiseen tähtäävien yhteisrahoitettujen ohjelmien tuloksista tai vaikutuksista oli yleisesti ottaen saatavissa vähän määrällisiä arviointitietoja, vaikkakin kaksi jäsenvaltiota suoritti erilliset koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimenpiteiden täytäntöönpanoa koskevat arvioinnit.

IV Hallinnointitehtävän täyttämiseksi komission tulee saada kohtuullinen varmuus siitä, että moitteeton varainhoito toteutuu käytännössä jäsenvaltioissa; varmuuden saamiseksi komission on joko hyödynnettävä paremmin nykyisin saatavia tietoja tai lisättävä seurantatoimia.

V Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio: a) antaa jäsenvaltioille tarvittaessa asianmukaista ohjausta tehokkuuden, vaikuttavuuden ja taloudellisuuden tavoitteiden toteutumisen varmistamiseksi yhteisön rahoituksen yhteydessä; b) tarkistaa, että jäsenvaltioiden hallintojärjestelmät ovat yhteisön asetusten mukaisia ja noudattavat taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteita.

VI Tilintarkastustuomioistuin suosittaa niin ikään, että jäsenvaltioiden viranomaiset suorittavat seuraavat toimet yhteistyössä komission kanssa: a) määrittävät ja yksilöivät asianmukaisesti koulunkäynnin keskeyttämismäärät; b) perustavat tai lujittavat yhteisrahoitettaviin toimenpiteisiin liittyviä menettelyjä, joiden avulla yksilöidään ja kohdennetaan koulunkäynnin keskeyttämisen suurimpaan riskiryhmään kuuluvat; c) tukevat tiedonvaihtoa ja parhaita käytäntöjä koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimista vastaavien paikallisten ja kansallisten organisaatioiden välillä siinä määrin kuin se on lainsäädännön kannalta mahdollista; d) edistävät aktiivisesti koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemiseen liittyvän ESR:n rahoituksen innovatiivista käyttöä.

JOHDANTO

1. Eurooppa-neuvosto hyväksyi maaliskuussa 2000 Euroopan unionille uuden tavoitteen, jonka mukaan unionia tulee muuttaa kilpailukykyiseksi ja dynaamiseksi tietoon perustuvaksi taloudeksi, jossa vallitsee aiempaa suurempi sosiaalinen osallisuus. Sosiaalista osallisuutta koskeviin toimiin kuului olennaisena näkökohtana tarve ehkäistä koulunkäynnin keskeyttämistä nuorison keskuudessa. Arvion mukaan 19,3 prosenttia (2) jäsenvaltioiden (EU-15) nuorista oli keskeyttänyt koulunkäynnin vuonna 2000.

2. Koulunkäynnin keskeyttämistä koskevien yhteisrahoitettujen ohjelmien avulla puututaan ongelmaan, joka aiheutuu siitä, että on suuri määrä nuoria, joilla ei ole suositettua vähimmäiskoulutustasoa, jonka avulla he pääsisivät hyvin työelämään ja etenisivät siinä. ESR:sta tuetaan toimia, joihin jäsenvaltiot ovat ryhtyneet tilanteen ratkaisemiseksi.

3. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti ESR:sta maksetun, koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämiseen liittyvän rahoitusosuuden. Tarkastuksen avulla pyrittiin määrittämään, oliko käytössä asianmukaiset menettelyt ESR:sta yhteisrahoitettujen toimien tehokkuuden ja vaikuttavuuden varmistamiseksi; toimien avulla pyrittiin ehkäisemään koulunkäynnin keskeyttämistä seitsemän jäsenvaltioissa toteutettavan ohjelman avulla. Toimista aiheutuvia, ESR:n avulla ja kansallisin rahoitusosuuksin rahoitettavia kustannuksia varten budjetoitiin kaudelle 2000—2006 yhteensä 1 078 miljoonaa euroa, joista 489 miljoonaa euroa oli käytetty 31. joulukuuta 2003 mennessä.

Koulunkäynnin keskeyttäneiden määrä tarkoitus puolittaa vuoteen 2010 mennessä

4. Jäsenvaltioiden koulunkäynnin keskeyttämiseen soveltamat määritelmät perustuvat niiden omiin koulutusjärjestelmiin, mutta Eurooppa-neuvosto hyväksyi vuonna 1999 seuraavan koulunkäynnin keskeyttämistä koskevan määritelmän, joka luo perustan koulunkäynnin keskeyttäneiden lukumäärän vähenemisen mittaamiselle: nuoret, jotka ovat suorittaneet loppuun toisen tason (alemman keskiasteen (3)) koulutuksen vuotta ennen eurooppalaisen työmarkkinatutkimuksen toteuttamista, ja jotka eivät ole enää yleissivistävässä tai ammatillisessa koulutuksessa.

5. Seuraavana vuonna Eurooppa-neuvosto sopi Lissabonin strategian yhteydessä useista tavoitteista sosiaalisen osallisuuden ja taloudellisen suorituskyvyn aloilla. Niihin kuului koulunkäynnin keskeyttäneiden osuuden määrätietoinen supistaminen siten, että vuoteen 2010 mennessä koulunkäynnin keskeyttäneiden määrä on vähintäänkin puolittunut kaikissa jäsenvaltioissa (4) vuoteen 2000 verrattuna, jotta EU:n keskiarvoksi tulisi kymmenen prosenttia tai vähemmän (5).

6. Jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoihin vuodeksi 2002 (6) sisältyi ehdotuksia, joiden mukaan jäsenvaltioiden on vähennettävä huomattavasti koulunkäynnin aikaisimmassa mahdollisessa vaiheessa lopettavien nuorten määrää. Tämän tulisi tapahtua kehittämällä tilannetta korjaavia erityistoimia ja parantamalla koulutusjärjestelmien sekä opetussuunnitelmien laatua.

7. Edellä mainitut suuntaviivat ja toimintalinjat ovat selkeitä — kuten muillakin työllisyys- ja sosiaalipolitiikan aloilla — mutta koulutuspolitiikka kuuluu jäsenvaltioiden vastuulle ja EU tukee sitä eurooppalaisen työllisyysstrategian puitteissa. Koska ilmiön laajuus jäsenvaltioissa vaihtelee koulutus-, talous-, sosiaalikysymysten sekä kulttuurisidonnaisten tekijöiden mukaan, koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämiseen liittyvää yhteisön tukea annetaan yksittäisiin toimenpideohjelmiin nivelletyin toimenpitein ja toimin, joilla tuetaan jäsenvaltioiden politiikkoja elinikäisen oppimisen ja työmarkkinoille pääsyn helpottamisen alalla. Useimmissa tapauksissa jäsenvaltiot ovat myös itse rahoittaneet ongelman eri osa-alueisiin kohdentuvia toimia.

8. Vuonna 2000 koulunkäynnin keskeyttäneiden keskimääräinen osuus jäsenvaltioissa (EU-15) oli 19,3 prosenttia; ainoastaan kahdessa jäsenvaltiossa (Suomessa ja Ruotsissa) osuus alitti EU:n kymmenen prosentin tavoitetason. Vuonna 2004 koulunkäynnin keskeyttäneiden keskimääräinen osuus laski ensin 18 prosenttiin ja samana vuonna kymmenen uuden jäsenvaltion liittymisen jälkeen vielä 17,3 prosenttiin (ks. liite 1). Uusien jäsenvaltioiden liittymisen jälkeen 25 jäsenvaltiosta yhdeksän alitti EU:n kymmenen prosentin tavoitetason. Komissio totesi Koulutus 2010 -työohjelman täytäntöönpanoa koskeneessa tiedonannossaan (7) koulunkäynnin keskeyttämismäärien vähentyneen viime vuosina jatkuvasti, mutta korosti, että kehityksen pitää olla nopeampaa vuodelle 2010 asetetun kymmenen prosentin tavoitearvon saavuttamiseksi.

ESR:n käyttö koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemisessä

9. Rakennerahastoista yhteisrahoitetaan aineelliseen ja inhimilliseen pääomaan tehtäviä investointeja, joiden avulla pyritään kaventamaan kansojen ja alueiden välisiä elintasoeroja EU:n alueella. Euroopan sosiaalirahasto on yksi EU:n neljästä rakennerahastosta, ja sen toiminnan perustana on Euroopan työllisyysstrategiaan liittyviin toimiin vaikuttaminen. ESR:n tuen lujittaminen ohjelmakaudella 2000—2006 EU:n politiikkoihin kuulumattomalla koulutusalalla kuvasti komission ja jäsenvaltioiden tarvetta tarttua ongelmaan nykyaikaistamalla koulutusjärjestelmiä ja opetussuunnitelmia. ESR:sta yhteisrahoitettujen koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimien tarkoituksena on vaikuttaa tehokkaasti Euroopan työllisyyspolitiikan suuntaviivojen ja vuoden 2000 Lissabonin strategiaan perustuvien kriteereiden (8) saavuttamiseen; toimet vaihtelevat yksittäisten jäsenvaltioiden tarpeiden mukaan. Liitteessä 2 kuvatut ohjelmat edustavat tyypillisiä ESR:sta yhteisrahoitettuja toimia, joiden avulla pyritään ehkäisemään koulunkäynnin keskeyttämistä kyseessä olevissa jäsenvaltioissa. Liitteessä tuodaan esille myös ohjelmien vaikuttavuuteen heijastuneet erityiset näkökohdat, hyvät käytännöt mukaan lukien.

Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa

10. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida niiden menettelyjen asianmukaisuutta, joiden avulla komissio ja jäsenvaltiot pyrkivät varmistamaan ESR:sta yhteisrahoitettujen, koulunkäynnin keskeyttämiseen kohdennettujen toimien tehokkuuden ja vaikuttavuuden.

11. Tarkastustavoitteen perusteella tutkittiin seuraavia kysymyksiä: a) Onko komissio täyttänyt varainhoidon moitteettomuutta koskevan hallinnollisen velvoitteensa alaan liittyvän ESR:n rahoituksen osalta? b) Edelsikö rahoituksen myöntämistä jäsenvaltioiden viranomaisten suorittama asianmukainen odotetun taloudellisen hyödyn analysointi? c) Oliko edunsaajat yksilöity ja resurssit kohdennettu osapuolten erityistarpeiden mukaan ja järkevästi sekä kustannustehokkuuden kannalta tarkoituksenmukaisesti? d) Toteutettiinko hankkeet siten, että toimien erityistavoitteet ja koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistä koskeva yleistavoite olivat saavutettavissa? e) Suoritettiinko jäsenvaltioissa asianmukaisia seuranta- ja arviointitoimia sen varmistamiseksi, että toimet kohdentuvat tehokkaasti asetettuihin tavoitteisiin?

12. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti hallinnointimenettelyt komissiossa ja kuudessa jäsenvaltiossa. Tarkastukseen valittiin kautta 2000—2006 koskevia toimenpideohjelmia Espanjasta (Andalusiasta ja Kataloniasta), Ranskasta, Irlannista, Alankomaista, Portugalista ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Kyseiset jäsenvaltiot valittiin niissä Eurostatin mittausten perusteella ilmenneen koulunkäynnin keskeyttämisongelman suuruuden perusteella (ks. liite 1) sekä siksi, että ne käyttivät ESR:n rahoitusta ongelman ratkaisemiseen. Tarkastuksessa kohdistettiin asiakirjatarkastuksia sekä paikan päällä toimitettavia tarkastuksia 34:ään täytäntöönpanosta vastaavaan elimeen ja 50:een koulunkäynnin keskeyttämistä koskevaan hankkeeseen (ks. liite 3); tarkastuksissa tutkittiin ja testattiin hallinnointimenettelyjä kansallis-, alue- ja hanketasolla ja haastateltiin eri osapuolia.

TARKASTUKSEEN PERUSTUVAT HUOMAUTUKSET

Komission hallinnointitehtävän täyttäminen

13. Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 (9) 38 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on tarkastettava, että hallinto- ja valvontajärjestelmien avulla varmistetaan yhteisön varojen tehokas ja moitteeton käyttö, ja toimitettava komissiolle näiden järjestelmien kuvaus. Jäsenvaltioiden on myös varmistettava, että yhteisön varoja käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti, ja niiden tulee tehdä komission kanssa yhteistyötä mainitun päämäärän saavuttamiseksi. Jäsenvaltiot ovat näin ollen pääasiallisesti vastuussa hallinto- ja valvontajärjestelmien perustamisesta sekä niiden soveltamisesta toimenpiteiden ja hankkeiden täytäntöönpanoon yhteisön vaatimusten mukaisesti; komissiolla on kuitenkin lopullinen vastuu talousarvion toteuttamisesta (kuten Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 274 artiklasta sekä varainhoitoasetuksesta käy ilmi).

14. Komission asetuksen (EY) N:o 438/2001 5 artiklan nojalla (10) komissio saa jäsenvaltioilta kuvauksen niiden hallinto- ja valvontajärjestelmistä. Kuvaukset liittyvät kuitenkin lähinnä laillisuuteen ja asianmukaisuuteen eivätkä niinkään taloudellisuuteen, tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen liittyvien tavoitteiden saavuttamiseen. Mainitun asetuksen 6 artiklan nojalla komissio puolestaan ”varmistaa, että [jäsenvaltioiden] hallinto- ja valvontajärjestelmät vastaavat … vaatimuksia”, ja ”ilmoittaa … [kyseisiin järjestelmiin liittyvistä] perustamissopimuksen 274 artiklan mukaisten komission velvollisuuksien täyttämistä haittaavista tekijöistä”. Vaatimusta täyttäessään komissio kerää toimenpideohjelmien hallinnointitietoja useiden mekanismien avulla. Näistä mekanismeista voidaan mainita esimerkkinä vuosittaiset ohjelmatarkistuskokoukset, arvioinnit sekä vuosittaiset täytäntöönpanokertomukset, jotka jäsenvaltiot toimittavat komissiolle asetuksen (EY) N:o 1260/1999 (11) nojalla, komission osallistuminen ohjelmien seurantakomiteoiden kokouksiin, komission ja jäsenvaltioiden välisten hallinnollisten järjestelyiden perusteella laadittavat kansalliset tarkastuskertomukset sekä komission omat tarkastukset jäsenvaltioissa. Mekanismeja ei kuitenkaan hankkeiden valintamenettelyjä lukuun ottamatta käytetä riittävissä määrin jäsenvaltioiden hallinnointijärjestelmien toiminnan arviointiin varainhoitoasetuksen 27 artiklassa määritettyjen taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden noudattamisen näkökulmasta.

15. Asetuksen (EY) N:o 438/2001 6 artiklan nojalla kauden 2004/2005 osalta annettujen komission tarkastuskertomusten tarkastelu osoitti, että jäsenvaltioiden hallintojärjestelmiä ei tutkittu järjestelmällisesti taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden noudattamisen kannalta. Tilintarkastustuomioistuimen komission hallinnointiasiakirjoihin kohdistama tarkastus osoitti, että komissio sai tietoa toimenpideohjelmien toteuttamisesta ohjelmien seurantakomiteoiden, ohjauskomiteoiden, jäsenvaltioiden kanssa järjestettyjen kahdenvälisten kokousten sekä paikan päällä toimitettujen tarkastusten avulla, mutta saatuja tietoja ei hyödynnetty kattavasti seitsemän tarkastuskohteena olleen toimenpideohjelman tapauksessa. Eri lähteistä peräisin olevien hallinnointitietojen käsittelyyn ja hyödyntämiseen liittyviä menettelyjä onkin parannettava.

16. Tilintarkastustuomioistuin analysoi seitsemän tarkastettuihin toimenpideohjelmiin liittyvää, asetuksen (EY) N:o 1260/1999 42 artiklan nojalla laadittavaa väliarviointikertomusta, ja havaitsi myös niiden kohdalla, että vaikka kertomuksissa esitettiin usein ohjelmien hallinnointia koskevia huomautuksia ja suosituksia, komissio ei katsonut asianmukaiseksi suorittaa itse suositusten perusteella riippumatonta arviointia ja seurantaa. Sen sijaan komissio toteutti tältä osin hallinnointitehtäväänsä neuvonantajana ohjelmien seurantakomiteoissa ja ohjauskomiteoissa sekä loppujen lopuksi antamalla muodollisen hyväksyntänsä toimenpideohjelmiin tehtäville muutoksille.

17. Tilintarkastustuomioistuin muistutti rakennerahastoista annettua neuvoston asetusta koskevassa lausunnossaan (12), että yhteisön suorittaman valvonnan huomattava lujittaminen on ehdoton edellytys järjestelmässä, jossa hankehallinnoinnista vastaavat kansalliset tai alueelliset viranomaiset. Tarkemmin ilmaistuna tämä merkitsee, että komission on voitava saada varmuus siitä, että kyseisiin toimenpideohjelmiin ja koulunkäynnin keskeyttämistä koskeviin toimiin liittyvä varainhoito toteutuu käytännössä moitteettomasti; varmistamisen suorittamiseksi on joko hyödynnettävä paremmin nykyisin saatavia tietoja tai kehitettävä uusia seurantatoimia. Ilman kyseisiä tietoja komissiolla eikä varsinkaan ohjelmien hallinnoinnista vastaavilla viranomaisilla ole riittävää varmuutta siitä, että koulunkäynnin keskeyttämiseen kohdennettujen toimien toteuttamiseen sovelletaan asianmukaisia hallinnointia koskevia standardeja tai että yhteisön rahoituksen avulla saavutetaan suurin mahdollinen hyöty.

ESR:sta yhteisrahoitettujen toimien hallinnointi jäsenvaltioissa

Edelsikö rahoituksen myöntämistä odotetun taloudellisen hyödyn asianmukainen analysointi?

18. ESR:n rahoituksen yhtenä tavoitteena oli koulunkäynnin keskeyttämismäärien vähentäminen työmarkkinoiden toiminnan sekä työllistymisen parantamiseksi (13). Toiminnan mahdollinen makrotaloudellinen vaikutus on selvä (14), mutta seitsemästä tarkastuskohteena olleesta koulunkäynnin keskeyttämistä koskevasta toimesta viisi (15) ei perustunut kansallis-, alue- tai paikallistasolla ilmenevän ongelman luonteen ja laajuuden tarkkaan arviointiin. Lissabonin strategian ilmentämästä, koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemiseen liittyviä lisätoimia koskevasta poliittisesta yhteisymmärryksestä huolimatta jotkin jäsenvaltiot muunsivat rahoituksen hitaasti uusiksi, joustaviksi koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemiseen liittyviksi toimiksi; myös koulutusjärjestelmien mukauttaminen oli hidasta. Yhteisrahoitettavia toimia koskevia päätöksiä edelsivät vain erittäin harvoissa tapauksissa asianmukaiset tutkimukset.

19. Taulukosta 1 käy ilmi, että koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimiin suunnattavan rahoituksen määrän taloudelliset perusteet joko puuttuivat tai olivat vajavaisia dokumentoinnin puuttumisen takia Espanjan (Andalusia), Ranskan, Alankomaiden ja Portugalin kohdalla. Irlannin tapauksessa koulunkäynnin keskeyttämistä koskevaan pilottiohjelmaan suunnattiin rahoitusta yksityiskohtaisen tarpeiden arvioinnin perusteella, mutta ohjelman jatketulle pilottivaiheelle myönnettiin myöhemmin lisärahoitusta ilman minkäänlaista ennakkoarviota odotettavasta lisähyödystä; tämä ei ole parhaiden käytäntöjen mukaista.

Taulukko 1

EU:n yhteisrahoittamiin koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimiin liittyvien suunniteltujen ja toteutuneiden menojen kokonaismäärä tarkastetuissa kuudessa jäsenvaltiossa

Jäsenvaltio ja alue Ohjelma Suunnitellut menot (miljoonaa euroa) 2000—2006 (16) Toteutuneet menot (miljoonaa euroa) 2000—2003 ESR:n rahoitusosuus Espanja — Andalusia Tavoite 1 toimenpideohjelma, toimenpide 41.15 50 18 75 % — Katalonia Tavoite 3 toimenpideohjelma, toimenpide 4.4 19 4 45 % Ranska — kansallinen Tavoite 3 toimenpideohjelma, 3. toimintalinja, toimenpide 4 356 146 45 % Irlanti — kansallinen Tavoite 1 toimenpideohjelma, toimenpide 5 103 26 (17) 52 % Alankomaat — kansallinen Tavoite 3 toimenpideohjelma, 2. toimintalinja, toimenpide E 379 199 45 % Portugali — kansallinen Tavoite 1 PRODEP III toimenpideohjelma, toimenpide 1.2 36 9 (18) 75 % Yhdistynyt kuningaskunta — South East Tavoite 3 toimenpideohjelma, toimenpide 2.2 67 40 56 % — West Midlands 68 47 63 % Yhteensä 1 078 489

20. Mikäli tarveanalyysi ja rahoitusmäärien perustelu puuttuvat, tuotoksiin liittyviä selkeitä tavoitteita tai suoritteita ei voida määrittää; täytäntöönpanosta vastaavat elimet eivät myöskään pysty määrittämään mielekkäitä kriteereitä, joiden avulla EU:n menettelyiden yhteydessä voitaisiin myöhemmin arvioida niiden toimia sekä tutkia, ovatko ne saavuttaneet asettamansa tavoitteet.

21. Tarkastetuista kuudesta jäsenvaltiosta neljässä (19) ESR:sta tuetut toimet eivät kuuluneet strategiseen suunnitelmaan, jonka yhteydessä määritetään erityistavoitteet, niiden saavuttamisongelmat sekä koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimet; toimilla tuettiin sen sijaan olemassa olevia sosiaalialan ja koulutusalan ohjelmia, jotka oli kohdennettu ilmiön eri osa-alueisiin (esimerkiksi poissaoloihin tai koulussa epäonnistumiseen).

22. Ranskan kohdalla ESR:n rahoitusta, joka oli tarkoitettu koulutusjärjestelmien mukauttamiseen ja nykyaikaistamiseen, käytettiin sellaisten koulutustoimien tukemiseen, jotka kuuluivat normaaliin koulutusjärjestelmään ja olivat olemassa jo ennen alaan kohdistuvaa ESR:n rahoitusta. Vastaavasti Yhdistyneen kuningaskunnan tapauksessa osa rahoituksesta käytettiin ammatinvalinnanohjauksen ja neuvontapalveluiden alaan liittyvän pakollisen opetuksen järjestämiseen suunnitelluille operatiivisille tasoille. Tällaisissa tapauksissa, joissa yhteisrahoitusta ei suunnata varsinaisen koulunkäynnin keskeyttämisongelman ehkäisemiseen liittyvän selkeän ja erillisen strategian toteuttamiseen, on syytä todeta, että rahoitusta ei hyödynnetä parhaalla mahdollisella tavalla.

23. Portugalissa koulunkäynnin keskeyttämisongelma kuului työllisyyttä ja sosiaalista osallisuutta koskevaan kansalliseen strategiaan. Yksittäisiä toimia, jotka liittyivät koulunkäynnin ennenaikaisen lopettamisen riskiryhmään kuuluvien nuorten yksilöintiin ja tukemiseen, ei kuitenkaan koordinoitu strategian sisällä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa kansallisen politiikan yleislinjan ja koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimien painopistealueiden välillä oli selkeä yhteys ja koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäiseminen sisältyi kaudella 2000—2006 tavoitteen 3 piiriin kuuluvaan toimenpideohjelmaan, mutta ongelmaan ei kohdennettu asianmukaista ja keskitettyä strategiaa. Kaudella 2000—2004 koulunkäynnin keskeyttämiseen liittyviä, lukuisia eri kohderyhmiä sisältäviä hankkeita rahoitettiin kahdella toimenpideohjelmaan liittyvällä toiminta-alalla, minkä seurauksena toiminnan tavoiteltu painopiste ja edunsaajien osuudet jäivät epäselviksi. Tämä puolestaan vaikutti kielteisesti käytännön toimien suunnitteluun, yhtenäisyyteen ja ajoitukseen (ks. liite 2 — Yhdistynyt kuningaskunta). Yhdistyneessä kuningaskunnassa toimiva valtiorahoitteinen elin tilasi vuonna 2001 koulunkäynnin keskeyttämistä koskevien tutkimusraporttien meta-arvioinnin (20), mutta siitäkään huolimatta ei ollut osoitettavissa, että mainittu toiminta olisi vaikuttanut edunsaajaryhmien yksilöimiseen tai koulunkäynnin keskeyttämiseen liittyvien toimien valintaan, vaikka arvioinnissa tuotiin esille koulunkäynnin keskeyttämisen todennäköisimmät syyt ja siihen tehokkaimmin vaikuttavat toimet.

24. Irlannin kohdalla oli olemassa yhtenäinen, pilottialoitteeseen perustuva koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemisstrategia, mutta toiminnan tuloksia ja siihen perustuvia kokemuksia ei hyödynnetty täysitehoisesti kehitettäessä strategiaa ohjelman myöhempää vaihetta varten. Ne otettiin huomioon vasta toisen aloitteen laadinnan jälkeen.

25. Strategiaan liittyneiden puutteiden lisäksi kuudesta tarkastuskohteena olleesta jäsenvaltiosta neljässä (21) yhdelläkään yksittäisellä viranomaisella ei ollut selkeää kokonaisnäkemystä koulunkäynnin keskeyttämiseen liittyvästä tilanteesta kyseisessä jäsenvaltiossa tai kyseisellä alueella eikä määritelmää tai tarkkaa määrällistä arviota ilmiön ominaispiirteistä; viranomaiset eivät myöskään koordinoineet kansallisiin, alueellisiin ja yhteisön rahoittamiin aloitteisiin liittyviä toimia. Koulunkäynnin keskeyttämisongelman eri osa-alueisiin kohdistuvan, riittävästi tutkitun ja koordinoidun strategian puuttuminen vaikuttaa koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämistoimien tehokkuuteen.

Yksilöitiinkö edunsaajat ja kohdennettiinko varat erityistarpeiden mukaan?

26. Jokaisessa tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa on erilaisia määritelmiä koulunkäynnin keskeyttämisestä ja määritelmät vaihtelevat myös jäsenvaltioiden sisällä organisaatioittain ja alueittain. Näin ollen myös edunsaajana olevat kohderyhmät vaihtelevat, kuten taulukosta 2 käy ilmi; samoin vaihtelevat niin ikään kansallisten ja alueellisten viranomaisten arviot koulunkäynnin keskeyttämisongelman laajuudesta.

Taulukko 2

Koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimien edunsaajaryhmät jäsenvaltioittain

Jäsenvaltio Edunsaajana oleva kohderyhmä Espanja (Andalusia ja Katalonia) 16—21-vuotiaat, joilla ei ole pakollisen koulun päättötodistusta tai todistusta opintojen päättämisestä Ranska Alemman keskiasteen koulujen oppilaat (dispositifs relais) Yli 16-vuotiaat nuoret (MGI) Irlanti Koulunkäynnin keskeyttäneet tai keskeyttämisen riskiryhmään kuuluvat 8—18-vuotiaat Alankomaat Alle 23-vuotiaat ammatillisessa koulutuksessa olevat opiskelijat, jotka eivät ole vielä saavuttaneet ”lähtötason pätevyyttä” (toisen tason ammatillinen koulutus) ja jotka kuuluvat koulunkäynnin keskeyttämisen riskiryhmään Portugali 15—18-vuotiaat, joilla ei vielä ole pakollisen koulun päättötodistusta Yhdistynyt kuningaskunta (Englanti) 13—17-vuotiaat koulunkäynnin keskeyttäneet tai keskeyttämisen riskiryhmään kuuluvat (2000—2004) 16—18-vuotiaat, jotka eivät ole yleissivistävässä koulussa, työssä tai ammatillisessa koulutuksessa (NEETs) (vuodesta 2004 alkaen)

27. Ranskassa opetusministeriön arvion mukaan 60 000 oppilasta (kahdeksan prosenttia oppilaiden kokonaismäärästä) lopettaa koulunkäynnin vuosittain ilman minkäänlaista todistusta. Eurostatin koulunkäynnin keskeyttämisestä laatiman määritelmän, jota sovellettiin tarkastuskohteena olleisiin kouluihin, mukaan kyseisten oppilaiden määrä oli kuitenkin 152 000 (20 prosenttia kokonaismäärästä). Vastaavasti Yhdistyneessä kuningaskunnassa lukuisat erilaiset koulunkäynnin keskeyttämistä koskevat määritelmät johtivat siihen, että myös koulunkäynnin keskeyttämisongelman laajuudesta oli olemassa vaihtelevia tilastotietoja; tiedot vaihtelivat 31,5 prosentista (16—18-vuotiaat, jotka eivät vuonna 2003 olleet yleissivistävässä tai ammatillisessa koulutuksessa Englannissa) yhdeksään prosenttiin (16—18-vuotiaat, jotka eivät vuonna 2003 olleet yleissivistävässä tai ammatillisessa koulutuksessa tai työskennelleet Englannissa). Eurostatin määritelmän perusteella koulunkäynnin keskeyttäneiden osuudeksi Englannissa vuonna 2003 arvioitiin 18 prosenttia (22).

28. Erilaisten koulunkäynnin keskeyttämistä koskevien määritelmien soveltaminen jäsenvaltioiden sisällä ei helpota tuen alueellista kohdentamista eikä aloitteiden vaikutusten mittaamista. Jos Eurostatin määritelmä pyrittäisiin ottamaan laajempaan käyttöön, yhteisön olisi helpompi toimia koulunkäynnin keskeyttämisongelman ehkäisemiseksi.

29. Jäsenvaltioiden kyvyssä arvioida toimien kohteena olevaa joukkoa havaittiin huomattavia eroja. Irlannissa koulun loppuunsuorittamisohjelman (School Completion Programme) yhteydessä yksilöitiin suurimmassa tuen tarpeessa olevat koulut ja oppilaat analysoimalla kansallista tietokantaa koulunkäynnin ennenaikaisesti lopettavien oppilaiden määrän selvittämiseksi (ks. liite 2 — Irlanti). Saatua tietoa käytettiin edunsaajien valinnassa ja rahoituksen jakamisessa. Alankomaissa koulunkäynnin keskeyttäneiden tarkka määrällinen arviointi ei ollut kuitenkaan puutteellisten tietojen takia mahdollista vuoteen 2004 saakka. Koulunkäynnin keskeyttämislukuja tarkistettiinkin ylöspäin 16 000 oppilaasta 70 000:een oppilaaseen. Tilanne on nyt korjattu kansallisen tietokannan käyttöönoton myötä.

30. Myös kyky tarpeiden määrälliseen arviointiin vaihteli alueittain. Esimerkiksi Espanjassa Katalonian alueella oli yksityiskohtaiset arviot koulunkäynnin keskeyttäneiden määrästä; arviot oli koottu kunkin kunnan koulujen ilmoittamien tietojen perusteella. Andalusiassa arvioidun kohderyhmän koon (50 000—75 000 oppilasta) tueksi ei kuitenkaan ollut esittää mitään todentavaa aineistoa.

31. Tilastotietojen olemassaolokaan ei kaikissa tapauksissa taannut niiden hyödyntämistä strategisessa ja operatiivisessa päätöksenteossa. Ranskassa ja Portugalissa oli saatavissa joitakin tilastotietoja kansallis- ja aluetasolla tai kouluhallinnollisen alueen tasolla, mutta Portugalissa hallintoviranomaisena toimiva PRODEP III ja Ranskan useimmat kouluhallinnolliset alueet eivät hyödyntäneet tietoja koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimien hallinnoinnissa. Kuitenkin yhdellä Ranskan alueella (Lorraine) viisivuotiseen toimintasuunnitelmaan sisältyi tilanteen taustalla olevien ongelmien yksityiskohtainen määrittäminen sekä erittely niiden korjaamiseen tarvittavista toimista. Tilastotiedot ovat tärkeitä määritettäessä kipeimmin tukea tarvitsevia alueita, mutta useimpiin ESR:sta yhteisrahoitettuihin toimiin liittyi yhteisenä piirteenä se, että nuoret, jotka eivät olleet vielä ylittäneet oppivelvollisuuden päättymisikää, jäivät niiden ulkopuolelle.

32. Tarkastetuista kuudesta jäsenvaltiosta kolmessa (23) yhteisrahoitetut toimet rajattiin asetuksen nojalla oppivelvollisuusiän ylittäneisiin (15- tai 16-vuotiaisiin) tai pakollisen koulutustason saavuttaneisiin oppilaisiin arvioimatta luokituksen ulkopuolelle mahdollisesti jäävää riskiryhmää. Menettelyn perustana oli se, että nuorempiin oppilaisiin kohdennettavat toimet kuuluivat kansallisten opetusviranomaisten yksinomaiselle vastuulle. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa koulunkäynnin keskeyttämisen kohderyhmä, johon olivat kuuluneet 13—17-vuotiaat, rajattiin toimenpideohjelmaan vuonna 2004 tehdyn muutoksen perusteella 16—18-vuotiaisiin, jotka eivät ole yleissivistävässä tai ammatillisessa koulutuksessa tai työssä (NEETs). Ranskassa sosiaalista sopeuttamista koskevaan ohjelmaan (MGI) otettavien alaikäraja on kansallisten asetusten perusteella 16 vuotta, mutta joissakin tapauksissa ohjelman piiriin hyväksyttiin myös nuorempia oppilaita.

33. ESR:sta rahoitettavien ennalta ehkäisevien toimien rajaaminen oppivelvollisuusiän ylittäneisiin nuoriin saattaisi olla perusteltavissa korkeampien koulunkäynnin keskeyttämislukujen perusteella, mutta tutkimus osoittaa, että koulunkäynnin keskeyttämisen aiheuttavat syyt (esimerkiksi poissaolot, oppimisvaikeudet ja käyttäytymisongelmat) syntyvät varhaisempina vuosina ja että oppivelvollisuusiän päättymisvaihetta lähestyvien ikäryhmä vaatii vastaavanlaista huomiota, mikäli koulunkäynnin keskeyttämislukuja aiotaan vähentää huomattavasti ja pysyvästi (24).

34. Lissabonin strategian yhteydessä jäsenvaltioita kehotettiin puolittamaan koulunkäynnin keskeyttämisluvut vuoteen 2010 mennessä, mutta kriteerin asettaminen ei perustunut empiiriseen tutkimukseen. Tarkastetuista kuudesta jäsenvaltiosta kahdessa (25) kansalliset viranomaiset eivät asettaneet ennen vuotta 2003 tiettyä — vuotuista tai muutakaan — koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämistavoitetta. Lisäksi jäsenvaltioissa, joissa asetettiin kansalliset tai alueelliset koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämistavoitteet, asetetut tavoitteet eivät olleet objektiivisesti perusteltavissa (26). Esimerkkinä voidaan mainita, että Englannissa suunniteltu kahden prosentin vähennys vuoteen 2010 mennessä niiden 16—18-vuotiaiden nuorten lukumäärään, jotka eivät ole yleissivistävässä koulussa, työssä tai ammatillisessa koulutuksessa (Eurostatin määritelmään sisältynyttä pienempi kohderyhmä), merkitsisi vain vaatimatonta vähennystä koulunkäynnin keskeyttävien 18 prosentin osuuteen (2003). Näin ollen on epätodennäköistä, että Lissabonin strategiaan sisältynyt koulunkäynnin keskeyttämismäärän puolittamistavoite vuoteen 2010 mennessä toteutuisi.

Kohdennettiinko varat niitä eniten tarvitseville?

35. Ranskassa ei kyetty esittämään koulunkäynnin keskeyttämiseen liittyviin toimiin maksetun ESR:n rahoituksen jakautumisperustetta alueiden kesken ja alueiden sisällä eikä myöskään perustelemaan koulunkäynnin keskeyttämiseen kohdistuviin toimiin suunnatun ESR:n tuen määrää. Ei ollut myöskään havaittavissa selkeää ja järjestelmällistä vastaavuutta eniten tukea tarvitsevien alueiden ja koulunkäynnin keskeyttämiseen liittyviin ohjelmiin alueellisella tasolla osallistuvien oppilaiden lukumäärän välillä. Vastaavasti Espanjassa (Andalusiassa) tietoja rahoituksen jakautumisperusteesta ministeriöiden, kuntien ja voittoa tavoittelemattomien järjestöjen välillä oli saatavissa vain tietoja, jotka koskivat pientä osaa toisesta toteutetusta alatoimenpiteestä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa koulunkäynnin keskeyttämistä koskevan tuen edunsaajat olivat ainoastaan yksi sosiaalista osallisuutta koskevan, ESR:sta yhteisrahoitetun toimen kohderyhmä, joten alueille ei kohdennettu rahoitusta koulunkäynnin keskeyttämisen yleisyyden perusteella, vaan laajojen sosiaalis-taloudellisten kriteereiden (lähinnä nuorisotyöttömyys ja alhainen koulutustaso) perusteella, joita Euroopan komissio soveltaa jäsenvaltioille suunnattavaan, tavoitteen 3 piiriin kuuluvaan rahoitukseen. Paikallistasolla maantieteellisiä alueita asetettiin kuitenkin rahoituksen osalta etusijalle koulutukseen liittyvien saavutusten ja sosiaalisten ongelmien tasovertailun perusteella. Irlannissa toteutetun koulun loppuunsuorittamisohjelman (School Completion Programme) tapauksessa rahoitus perustui yksityiskohtaisiin menoesityksiin, jotka liittyivät perusteltuihin, kussakin kouluyhtymässä ilmenneistä koulunkäynnin keskeyttämisluvuista kumpuaviin tarpeisiin.

36. Useimmissa esimerkkitapauksissa ei hyödynnetty saatavissa olevia tietoja tarkan riskijoukon määrittämiseksi siten, että toimien hahmottelua, suunnittelua ja täytäntöönpanoa olisi kyetty parantamaan, mikä olisi puolestaan johtanut resurssien tehokkaampaan ja vaikuttavampaan käyttöön.

Maksimoiko hankehallinnointi tuen vaikutuksen?

37. Irlannissa koulun loppuunsuorittamisohjelmassa (ks. liite 2 — Irlanti), joka koostui yksittäisistä hanketavoitteista, hylättiin tai muutettiin joitakin osa-alueita ilman asianmukaisella — ohjelman seurantakomitean — tasolla tehtyä päätöstä tai ilman että toimintaan tehtyjen muutosten kokonaisvaikutusta olisi otettu riittävissä määrin huomioon. Kuitenkin sekä mainitun että niin ikään tarkastuskohteena olleen Yhdistyneen kuningaskunnan hankkeen (27) tapauksessa paikallisista kouluista tai lukioista muodostetun, kirjallisiin sopimuksiin toimintansa perustavan ja koordinaattorin tuella toimivan kouluyhtymän perustaminen on innovatiivinen ja kannattava toimintamalli, joka vaikuttaa myönteisesti hankkeiden ja ohjelman hallinnoinnin tehokkuuteen.

38. Puutteita havaittiin myös hankkeiden valintamenettelyissä. Ranskassa menettelyssä ei otettu huomioon koulunkäynnin keskeyttämismääriä, ja ”MGI”-ohjelman yhteydessä jotkin koulut valittiin ohjelmaan riittämättömin perustein. Yhdistyneessä kuningaskunnassa tarkastetuista kahdeksasta hankkeesta kolmen kohdalla ei ollut havaittavissa, että hankearvioijan hankesovelluksista esittämien kysymysten ja huolenaiheiden perusteella olisi ryhdytty toimiin. Tällaisilla puutteilla on erityisen suuri merkitys, etenkin kun otetaan huomioon, että valintamenettelyssä toteutui suppea kilpailu, jonka toteuttamisajankohtana edellä mainituista kolmesta hankkeesta kaksi olivat ainoat koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimiin kohdistuvat tukikelpoiset tarjoukset.

39. Myös ESR:sta rahoitettavien toimien täytäntöönpanossa havaittiin kahdessa jäsenvaltiossa jopa kahden vuoden viivästyksiä. Ne johtuivat Ranskan tapauksessa komission kanssa käytyjen, tiettyjen menojen tukikelpoisuutta koskevien keskustelujen pitkittymisestä sekä kansallisten säädösten ja taloudellisten järjestelyiden täytäntöönpanosta; Yhdistyneen kuningaskunnan kohdalla viivästystä aiheutti puolestaan edunsaajien keskuudessa vallinnut epäselvyys toimien tavoitellusta kohderyhmästä. Tämän seurauksena koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemishankkeiden käynnistäminen eteni suunniteltua hitaammin.

Yksittäiset edunsaajat yksilöitävä paremmin

40. Niiden ohjelmien kohdalla, joihin liittyi opiskelijoille suunnattavia erityiskursseja (28), valintamenettelyt perustuivat yleensä oppilaiden opintosaavutuksiin. Muiden, lukuisia erityyppisiä yhteisrahoitettavia toimintoja sisältävien toimien yhteydessä osallistujat valittiin sen perusteella, kuinka todennäköisesti he keskeyttävät koulunkäynnin. Arvioinnit suoritettiin yleensä paikallishallinnon tai koulun tasolla, kuten esimerkiksi Ranskassa, missä koulut valitsivat oppilaat haastattelujen avulla. Useimmissa tapauksissa (29) riskinarviointi ja oppilaiden hyväksymisperusteet — jos ne olivat tutkittavissa — eivät pohjautuneet objektiivisiin ja avoimiin kriteereihin.

41. Alankomaissa kouluviranomaisten oli sääntöjen mukaan keskityttävä oppilaisiin, joiden kohdalla koulunkäynnin keskeyttämisriski oli kohonnut, mutta käytännössä ohjelmaan valittiin kaikki vähimmäisvaatimukset täyttävät oppilaat ilman priorisointia. Lisäksi oppilasrekistereiden laatu ja yksityiskohtaisuus olivat melko vaihtelevia ja joissakin tapauksissa puutteellisia.

Suppeat hallinnoinnin tietojärjestelmät ja tiedonvaihto

42. Tuloksia koskevia tietoja sisältävät hallinnoinnin tietojärjestelmät havaittiin yleisesti ottaen suppeiksi joskin riittäviksi suunniteltuihin tarkoituksiin. Ranskassa koulunkäynnin keskeyttämiseen kohdistettaviin toimiin liittyvässä järjestelmässä oli kuitenkin hankkeiden arviointia ja valintaa lukuun ottamatta huomattavia puutteita, joiden takia järjestelmän avulla ei saatu riittäviä hallinnointitietoja toimien täytäntöönpanosta. Hallintoviranomainen ei ensinnäkään kyennyt erittelemään ESR:n rahoitusta edunsaajittain päällekkäisten, epätarkkojen ja/tai vertailukelvottomien tietojen takia. Toiseksi ei ollut mahdollista varmistaa koulunkäynnin keskeyttämiseen kohdistuvissa hankkeissa eri puolilla maata mukana olevien oppilaiden todellista määrää tai saada yksityiskohtaisia tietoja hankkeisiin liittyvistä menoista. Tarkastuksen jälkeen hallintoviranomainen ilmoitti (30) tulevaisuudessa kehitettävästä uudesta tietoteknisestä välineestä, joka mukautetaan uuden ohjelmakauden (2007—2013) tarpeisiin.

43. Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kohdalla erityinen este oppilaiden tarpeiden arvioinnille liittyi henkilökohtaisten tietojen jakamiseen perusasteen ja keskiasteen koulujen ja opetusviranomaisten välillä; tähän olivat syynä tietosuojanäkökohdat. Näin ollen jotkin koulut eivät tienneet uusien oppilaiden riskipiirteistä, vaikka tiedot olisivat saatavissa ollessaan helpottaneet oppilaiden sopeutumista kouluympäristöön. Yhdistyneessä kuningaskunnassa oli havaittavissa tiedonvaihdon puuttumista paikallistasolla. Kansallisten asetusten mukaan (31) yhteistyöjärjestelyjä edellytettiin erilaisten paikallisten rahoituslaitosten välillä, mutta tiedonvaihtosopimuksia ei joko sovellettu tai soveltaminen ei toiminut onnistuneesti. Näin ollen yksityiskohtaisia, paikallisesti kerättyjä koulunkäynnin keskeyttämistä koskevia tilastotietoja ei ollut niiden opetusviranomaisten käytettävissä, jotka laativat strategian ja hyväksyivät koulunkäynnin keskeyttämiseen kohdennettavien toimien rahoituksen.

Oliko seuranta ja arviointi asianmukaista?

44. Yhteisrahoitettuihin toimiin liittyvän varainhoidon moitteettomuudesta ovat vastuussa toimenpideohjelmien hallintoviranomaiset. Heidän tulisi näin ollen arviointien, seurantakäyntien ja täytäntöönpanosta vastaavien elinten toimittamien raporttien avulla arvioida strategioita, hyvän varainhoidon käytäntöjen noudattamista toimien yhteydessä sekä tulosten riittävyyttä.

45. Täytäntöönpanosta vastaavat elimet suorittivat yleensä jonkin verran hankkeiden seurantaa tavoitteiden saavuttamisen varmistamiseksi. Kuitenkin Irlannissa ilmeni tutkimuskoordinointiin ja tutkimustiedon levittämiseen liittyviä vaikeuksia; täytäntöönpanosta vastaavan elimen (koulutus- ja tiedeministeriön) yksiköiden välisen tiedonvaihdon puuttumisen seurauksena molemmat yksiköt tilasivat toisistaan tietämättä samansuuntaisen tutkimuksen. Täytäntöönpanosta vastaava elin tilasi myös koulunkäynnin keskeyttämiseen liittyvän riskinarvioinnin standardointia koskevan tutkimuksen, mutta aloitteesta ei saatu täyttä hyötyä, sillä tutkimustuloksia ei jaettu niin laajasti kouluille, että tutkimuksella olisi ollut vaikutusta oppilaiden arviointiin ja valintamenettelyihin. Tilanne ei ollut paras mahdollinen myöskään Alankomaissa, missä yksittäiset koulut tilasivat ja rahoittivat erikseen samankaltaisia koulunkäynnin keskeyttämiseen liittyviä tutkimus- ja kehityshankkeita.

46. Jäsenvaltioiden keskeisenä haasteena arvioitaessa ESR:sta yhteisrahoitettujen ohjelmien ja toimien vaikutusta koulunkäynnin keskeyttämismääriin on vaikeus ottaa huomioon kansallisten ja paikallisten koulutusaloitteiden ja ulkoisten tekijöiden, kuten työllisyystason ja sosiaalisten olosuhteiden vaikutus. Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan tapauksessa kansalliset viranomaiset eivät pitäneet ESR:n käyttöä kovin merkittävänä kansallisesti rahoitettuihin toimiin verrattuna, kun taas Alankomaissa moniin koulujen täytäntöön panemiin hankkeisiin liittyi ESR:n yhteisrahoituksen ulkopuolelle jääviä osa-alueita, mikä teki yhteisön rahoituksen avulla saavutettavan lisäarvon määrittämisestä käytännössä mahdotonta.

47. Toimenpideohjelmien väliarviointeihin sisältyi yleensä (32) vain vähän määrällistä tietoa jäsenvaltioissa yhteisrahoitettujen koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimien vaikutuksista, koska koulunkäynnin keskeyttämiseen sovellettavat erityiset vaikutusindikaattorit puuttuivat. Niiden puuttuessa ei ollut mahdollista määrittää, olivatko sovelletut painopisteet ja strategia tehokkaimpia ja vaikuttavimpia koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemisen kannalta. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa toteutettuun useita eri painopistealoja sisältäneeseen toimenpiteeseen sisällytettiin koulunkäynnin keskeyttämiseen liittyvä kohderyhmä, mikä ei helpottanut seurantatietojen keruuta ja koulunkäynnin keskeyttämiseen kohdistuvien toimien arviointia. Tämän seurauksena kansalliset viranomaiset pystyivät analysoimaan yhteisrahoitettuja toimia ainoastaan pienen, sellaisista päätetyistä hankkeista muodostuvan ryhmän osalta, joiden avulla tuettiin 13—17-vuotiaita syrjäytymisvaarassa olevia nuoria; kyseisten hankkeiden rahoitus tapahtui suoraan alueellisten valtionvirastojen eikä välittäjätahojen kautta.

48. Irlanti ja Portugali tilasivat erityisarviointeja koulunkäynnin keskeyttämiseen kohdistuvien toimien täytäntöönpanon tutkimiseksi. Tällainen arviointi on luonnollisesti hyödyllinen. Molempien maiden kohdalla suositusten perusteella tehtiin muutoksia, mutta kansalliset viranomaiset eivät analysoineet päätelmiä ja suosituksia yksityiskohtaisesti, mikä merkitsi, että tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt arvioimaan muutosten riittävyyttä.

49. Mainitut puutteet vähentävät kunnollisen arviointimenettelyn avulla hallinnointiin liittyvän päätöksenteon tueksi saavutettavaa lisäarvoa. Irlannissa suoritettuun arviointiin liittyi kuitenkin hyödyllisenä innovaationa vaatimus, jonka mukaan hankkeiden yhteydessä on suoritettava itsearviointi ja yleinen arviointi, joihin sisältyy sekä tilastotietoja koulunkäynnin keskeyttämislukujen myönteisestä kehityksestä että hanketta toteutettaessa kertyneitä tietoja laadullisista vaikutuksista. Vastaavasti Yhdistyneessä kuningaskunnassa kaikkien hankkeiden yhteydessä oli suoritettava loppuarviointi, mutta yhden hankkeen kohdalla (33) kerättiin myös perustietoja osallistujista heidän tarpeidensa ja myöhempien suoritustensa arvioimiseksi.

50. Yhteisön tukemien toimien avulla saavutettavaan lisäarvoon lukeutuu rahoituksen ohella ensinnäkin se, että toimien avulla voidaan — rakennerahastojen kumppanuusperiaatteen mukaisesti — kannustaa paikallisten toimijoiden osallistumista ja vastata yhteisöjen yksittäisiin tarpeisiin. Esimerkiksi Alankomaissa ja Irlannissa ESR:sta yhteisrahoitettujen hankkeiden avulla tuettiin koulujen ja muiden paikallisten toimijoiden välistä tiedonvaihtoa ja koordinointia perustamalla yhtymiä, tilapäisiä yhdistyksiä, kohtaamispaikkoja ja käyttämällä Internet-sivustoja. Toiseksi mainitunlaisten toimenpiteiden avulla voidaan saada suuntaa ja asettaa etusijalle yhteisten EU-politiikan tavoitteiden saavuttaminen; esimerkkinä voidaan mainita koulunkäynnin keskeyttämislukujen puolittaminen vuoteen 2010 mennessä. Toimenpiteiden avulla on myös mahdollista lisätä koko Euroopan unionin alueella tietoisuutta siitä, että nuorten koulunkäynnin keskeyttämisestä aiheutuva ongelma vaikuttaa koko talouteen.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

51. Tilintarkastustuomioistuin antaa tarkastuksen yhteydessä esitettyjen kysymysten osalta seuraavat päätelmät ja suositukset.

a) Oliko komissio täyttänyt hallinnointitehtävänsä alaan liittyvän ESR:n rahoituksen moitteettoman varainhoidon kannalta?

52. Hallinnointitehtävän täyttämiseksi komission tulee saada kohtuullinen varmuus siitä, että moitteeton varainhoito toteutuu käytännössä jäsenvaltioissa; varmuuden saamiseksi komission on joko hyödynnettävä paremmin nykyisin saatavissa olevia tietoja tai lisättävä seurantatoimia. Tästä ei ollut riittävästi näyttöä koulunkäynnin keskeyttämiseen kohdistuvien toimien hallinnoinnin osalta (ks. kohdat 13—17). Komission tulee antaa jäsenvaltioille tarvittaessa asianmukaista ohjausta yhteisön rahoituksen tehokkuuden, vaikuttavuuden ja taloudellisuuden varmistamiseksi.Komission on tarkistettava, että jäsenvaltioiden hallintojärjestelmät ovat yhteisön asetusten mukaisia ja noudattavat taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteita.

53. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kohdistui hallinnointimenettelyihin, joita jäsenvaltiot sovelsivat koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimien valintaan ja täytäntöönpanoon; menettelyjen tutkimisen lisäksi tarkastuksessa tuotiin esille vahvuuksia ja vajavuuksia, jotka vaikuttavat yhteisön varojen avulla saavutettavaan hyötyyn. Huomautukset pohjautuvat seuraaviin tarkastuksen yhteydessä esitettyihin kysymyksiin.

b) Edelsikö rahoituksen myöntämistä odotetun taloudellisen hyödyn asianmukainen analysointi?

54. Useimmissa tapauksissa jäsenvaltioiden viranomaiset hyödynsivät ESR:n rahoitusta analysoimatta asianmukaisesti olemassa olevaa tilannetta ja odotettuja tai tavoiteltavia tuloksia. Useimmissa tapauksissa jäsenvaltiot eivät myöskään kyenneet riittävän hyvin perustelemaan koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimiin suunnatun rahoituksen määrää. Yhden ohjelman kohdalla rahoitus kuitenkin liittyi suoraan koulunkäynnin keskeyttämismääristä kumpuaviin, perusteltuihin koulujen tarpeisiin (ks. kohdat 18—25). Jäsenvaltioiden viranomaisten on analysoitava odotettavaa taloudellista hyötyä; analyyseissä olisi esitettävä dokumentoitu ja asianmukainen perustelu rahoituksen määrästä ja etusijalle asetettavista aloista tai toimista.

c) Oliko edunsaajat yksilöity ja resurssit kohdennettu osapuolten erityistarpeiden mukaan ja järkevästi sekä kustannustehokkuuden kannalta tarkoituksenmukaisesti?

55. Jäsenvaltioiden valmiuksissa arvioida toimiensa kohderyhmää havaittiin huomattavia eroja. Myös tarpeiden määrälliset arviointivalmiudet vaihtelivat alueittain. Erilaisten määritelmien soveltaminen ei ole helpottanut tuen alueellista kohdentamista eikä aloitteiden vaikutusten mittaamista. Jos Eurostatin määritelmä pyrittäisiin ottamaan laajempaan käyttöön, yhteisön olisi helpompi toimia koulunkäynnin keskeyttämisongelman ehkäisemiseksi (ks. kohdat 26—34). Jäsenvaltioiden tulee jatkossakin seurata koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimien edistymistä valtion- tai hallitusten päämiesten Lissabonin strategian yhteydessä esittämään määritelmään nähden, jotta tavoitteena oleva pitkän aikavälin väheneminen kyetään saavuttamaan. Kohtuulliset koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämisen vuositavoitteet tukisivat Eurooppa-neuvoston asettaman tavoitteen saavuttamista.

56. Jäsenvaltiot eivät aina suhteuttaneet eri alueille ja eri toimiin suunnattavia yhteisön varoja koulunkäynnin keskeyttämismääriin tai alaan liittyviin tarpeisiin, eikä varojen suuntaaminen ollut aina selkeästi perusteltavissa (ks. kohdat 35—36). Yhteisön varojen jakamisesta vastaavien kansallisten viranomaisten olisi varmistettava, että jako perustuu objektiivisiin ja asianmukaisiin kriteereihin, jotta varojen avulla voidaan saavuttaa suurin mahdollinen hyöty.

d) Toteutettiinko hankkeet siten, että toimien erityistavoitteet ja koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistä koskeva yleistavoite olivat saavutettavissa?

57. Hankkeiden valintaan liittyvissä päätöksentekomenettelyissä, yksittäisten oppilaiden valintamenettelyissä sekä koulunkäynnin keskeyttämistä koskevassa, hallinnoinnista vastaavien organisaatioiden ja hankkeiden välisessä tiedonvaihdossa havaittiin joitakin puutteita. Toisaalta havaittiin myös joitakin innovatiivisia käytäntöjä, joiden yhteydessä paikalliset koulut ja lukiot muodostivat yhtymiä puuttuakseen yhdessä koulunkäynnin keskeyttämisongelmaan (ks. kohdat 37—43). Toimista vastaavien viranomaisten on varmistettava, että hankkeiden valinnassa noudatetaan asianmukaisia menettelyjä ja että toimien yksittäiset edunsaajat valitaan objektiivisesti ja yhdenmukaisesti kaikkien hankkeiden kohdalla, koulunkäynnin keskeyttämiseen liittyvää vakiomuotoista riskinarviointia soveltaen.Kaikkien koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistoimien parissa työskentelevien paikallisten ja kansallisten viranomaisten välillä olisi lain salliessa tehtävä tiedonvaihtosopimuksia.

e) Suoritettiinko jäsenvaltioissa asianmukaisia seuranta- ja arviointitoimia sen varmistamiseksi, että toimet kohdentuvat tehokkaasti asetettuihin tavoitteisiin?

58. Täytäntöönpanosta vastaavat elimet suorittivat useimmissa tapauksissa jonkin verran hankkeiden seurantaa tavoitteiden saavuttamisen varmistamiseksi. Koulunkäynnin keskeyttämistä koskevia tutkimuksia ei kuitenkaan koordinoitu eikä tutkimustietoja jaettu jäsenvaltioiden sisällä eikä niiden välillä, minkä seurauksena rahoituksesta ei saatu riittävää hyötyä. Kahdessa jäsenvaltiossa hyödyllisiin innovaatioihin lukeutui se, että hankkeiden yhteydessä oli suoritettava itsearviointeja, joiden avulla selvitetään toteutettujen toimien määrällisiä ja laadullisia vaikutuksia. Toimenpideohjelmien yleisten arviointien avulla saatiin yleensä vain vähän tietoa koulunkäynnin keskeyttämiseen kohdistuvien toimien tuloksista tai vaikutuksista (ks. kohdat 44—50).

59. ESR:n rahoituksen osuus jäsenvaltioissa inhimillisiin voimavaroihin kohdistettavien investointien kokonaismäärästä on taloudellisesti ajateltuna erittäin pieni. Jotta rahoituksen vaikutus olisi mahdollisimman suuri, se olisi kohdennettava harkitusti eniten tukea tarvitseville aloille, joiden kohdalla yhteisön tuki tuottaa selvästi lisäarvoa. Koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäiseminen kuuluu kyseisiin aloihin. Se, miten rahoituksen avulla voidaan parhaiten vaikuttaa koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämiseen, riippuu yksittäisten jäsenvaltioiden erityistarpeista, kansallisten toimintalinjojen vakaudesta ja kannustavuudesta sekä siitä, miten varat käytetään.

60. Jos ESR:a on määrä käyttää vaikuttavana välineenä Lissabonin strategiaan liittyvien koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistavoitteiden saavuttamiseksi, sitä on käytettävä huolellisesti harkittuihin strategioihin, jotka kohdentuvat etusijalle asetettuihin tarpeisiin ja toiminnallisiin erityistavoitteisiin. ESR:n rahoitukseen on kohdistettava hyviä hallinnointikäytäntöjä, jotka ovat yleisesti hyväksyttyjen tulosten hallinnointia koskevien standardien mukaisia (ks. kohdat 18—50). Hyvät hallinnointikäytännöt ovat erittäin tärkeitä koulunkäynnin keskeyttämiseen liittyvien ongelmien kohdentamisen, varojen myöntämisen sekä arvioinnin kannalta, joten komission on yhteistyössä kansallisten viranomaisten kanssa helpotettava parhaiden käytäntöjen kehittämistä ja levittämistä mainituilla aloilla; näin voidaan lisätä yhteisön rahoituksen vaikutusta.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 23. helmikuuta 2006 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Hubert WEBER presidentti

(1) Koulunkäynnin keskeyttäjiksi määriteltiin 18—24-vuotiaat, joilla oli korkeintaan alemman keskiasteen koulutus ja jotka eivät olleet yleissivistävässä tai ammatillisessa koulutuksessa.

(2) Eurostatin työmarkkinatutkimus.

(3) Alemman keskiasteen koulutus tai peruskoulutuksen toinen vaihe. Tämän vaiheen koulutus vastaa yleensä sisällöltään ISCED 1 -tasolta alkaneen peruskoulutuksen suorittamista. Koulutuksen tavoitteena on useissa, ellei peräti useimmissa maissa elinikäisen oppimisen ja yksilönkehityksen perustan luominen. Opetusohjelmat perustuvat tällä tasolla yleensä aineopetukseen ja niiden yhteydessä käytetään useimmissa tapauksissa useita erikoistuneita opettajia, jotka antavat opetusta erikoistumisalallaan. Kaikkien perustaitojen opetus tapahtuu tällä tasolla. Tämän tason päättymisvaihe osuu usein yksiin oppivelvollisuuden päättymisen kanssa maissa, joissa oppivelvollisuus on olemassa.

(4) Koulunkäynnin keskeyttäjiksi määriteltiin 18—24-vuotiaat, joilla oli korkeintaan alemman keskiasteen koulutus ja jotka eivät olleet yleissivistävässä tai ammatillisessa koulutuksessa.

(5) Komission vuonna 2002 antaman tiedonannon Koulutuksen eurooppalaiset vertailuarvot: Lissabonin Eurooppa-neuvoston seuranta mukaan EU:n keskimääräinen osuus oli 19 prosenttia. Tiedonannossa todettiin, että ongelmaan oltiin puuttumassa monien toimien avulla (opinto-ohjaus; varhaiseen havaitsemiseen ja ennaltaehkäisyyn perustuvat järjestelmät; yksittäiset riskiryhmille suunnattavat tukialoitteet sekä opetuksen sisällön ja lähestymistapojen rikastamiseen liittyvät toimenpiteet).

(6) Neuvoston päätös 2002/177/EY (EYVL L 60, 1.3.2002, s. 60).

(7) KOM(2005) 549, 30. marraskuuta 2005, s. 19.

(8) Komission tiedonanto Koulutuksen eurooppalaiset vertailuarvot: Lissabonin Eurooppa-neuvoston seuranta, KOM(2002) 629 lopullinen, 20. marraskuuta 2002 (ei julkaistu virallisessa lehdessä).

(9) EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1.

(10) EYVL L 63, 3.3.2001, s. 21.

(11) 34 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 37 artikla.

(12) Lausunto nro 2/2005 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä (KOM(2004) 492 lopullinen, 14. heinäkuuta 2004) (EUVL C 121, 20.5.2005, s. 14).

(13) Komission tiedonanto: ohjelmien laatimisohjeet ohjelmakaudeksi 2000—2006, toinen osa: C: työllistettävyyden, taitojen ja liikkuvuuden lisääminen elinikäisen oppimisen avulla, 1. heinäkuuta 1999.

(14) The EU Economy: 2004 Review, komission valmisteluasiakirja, SEC(2004) 1368, 26. lokakuuta 2004, kohta 4.1. ”There is no solid evidence that education influences the aggregate employment rate … partly because researchers have not had access to data … on functional competences, as opposed to years of schooling. On the other hand, encouraging more people to complete upper-secondary education would have the effect of evening out the distribution of skills … and might be expected to have a positive long-term employment impact” [Ei ole pätevää osoitusta siitä, että koulutus vaikuttaisi yleiseen työllisyystasoon…osittain siksi, että tutkijoilla ei ole ollut käytettävissään tietoja … toiminnallisesta pätevyydestä koulutusvuosiin nähden. Toisaalta kannustettaessa useampia henkilöitä suorittamaan loppuun ylemmän keskiasteen opinnot pätevyys jakautuisi tasaisemmin … ja saattaisi vaikuttaa myönteisesti työllisyyteen pitkällä aikavälillä].

(15) Espanja (Andalusia), Ranska, Portugali, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta.

(16) Määrät ovat joissakin tapauksissa arvioita, koska tarkkoja lukuja koulunkäynnin keskeyttämistä koskevista toimista ei ollut saatavissa.

(17) Ainoastaan toteutuneet menot vuosilta 2000—2002.

(18) Ainoastaan toteutuneet menot vuosilta 2000—2001.

(19) Espanja, Ranska, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta.

(20) Improving Student retention and Achievement, P. Martinez, 2001, Learning and Skills Development Agency.

(21) Espanja (Andalusia), Ranska, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta.

(22) Lähde: DfES Statistical Service.

(23) Espanja, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta.

(24) ”Constructions sociales des absentéïsmes et des décrochages scolaires en France et en Angleterre”, maaliskuu 2003. Raportti kehityksestä ja ohjelmatyöstä vastaavalle Ranskan opetusministeriön osastolle, laatija: ”Le Laboratoire de recherches sociales en éducation et formation — FARSEF — Observatoire Européen de la Violence Scolaire”.

(25) Espanja (Andalusia) ja Alankomaat.

(26) Irlanti, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta.

(27) Youth Inc.

(28) Portugali ja Espanja (Andalusia ja Katalonia).

(29) Irlanti, Ranska, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta.

(30) Työllisyydestä, työstä ja sosiaalisesta osallisuudesta vastaavan ministerin kirje, 6. elokuuta 2004.

(31) Kiertokirje 03/06, ”Strategic Area Reviews”, maaliskuu 2003, Learning and Skills Council.

(32) Espanja, Ranska, Irlanti, Alankomaat, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta.

(33) Future Train.

LIITE 1 NIIDEN 18—24-VUOTIAIDEN KOKONAISMÄÄRÄ, JOILLA ON KORKEINTAAN ALEMMAN KESKIASTEEN KOULUTUS JA JOTKA EIVÄT OLE JATKOKOULUTUKSESSA TAI AMMATILLISESSA KOULUTUKSESSA ”Koulunkäynnin keskeyttäjillä” tarkoitetaan 18—24-vuotiaita henkilöitä, jotka täyttävät seuraavat kaksi ehtoa: koulutustaso on korkeintaan ISCED 0, 1 tai 2 ja vastaajat eivät ilmoituksensa mukaan ole olleet yleissivistävässä tai ammatillisessa koulutuksessa kyselyä edeltäneiden neljän viikon aikana (osoittaja). Nimittäjän muodostaa saman ikäryhmän kokonaismäärä, lukuun ottamatta niitä, jotka jättivät vastaamatta kysymyksiin ”ylin koulutustaso tai ammatillinen koulutus” ja ”osallistuminen yleissivistävään tai ammatilliseen koulutukseen”. Sekä osoittajat että nimittäjät ovat peräisin EU:n työvoimatutkimuksesta. 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 EU (25 maata) — — — — — — 17,2(i) 16,9(i) 16,5(i) 15,9(b) 15,9(i) EU (15 maata) — — 21,7(e) 20,7(e) — 20,5(i) 19,3(i) 18,8(i) 18,5(i) 18,1(b) 18,0(i) Belgia 16,1 15,1 12,9 12,7 14,5 15,2(b) 12,5 13,6 12,4 12,8 11,9(b) Tšekin tasavalta — — — — — — — — 5,5 6,0(b) 6,1 Tanska 8,6 6,1 12,1 10,7 9,8 11,5 11,6 8,8 8,4 10,0(b) 8,1 Saksa — — 13,3 12,9 — 14,9 14,9 12,5 12,6 12,8(i) 12,8(p) Viro — — — — 12,6 14,0 14,2 14,1 12,6 11,8 13,7 Kreikka 23,2 22,4 20,7 19,9 19,8 17,8 17,1 16,5 16,1 15,3(b) 15,3(p) Espanja 36,4 33,8 31,5 30,3 29,8 29,5 28,8 28,6 29,0 29,8 30,4 Ranska 16,4 15,4 15,2 14,1 14,9 14,7 13,3 13,5 13,4 13,7(b) 14,2 Irlanti 22,9 21,4 18,9 18,9 — — — — 14,7 12,1(b) 12,9(p) Italia 35,1 32,8 31,7 30,1 28,4 27,2 25,3 26,4 24,3 23,5 23,5(p) Kypros — — — — — 15,0 15,1 14,8 14,0 15,1(b) 18,4 Latvia — — — — — — — — 19,5 18,1 15,6 Liettua — — — — — — 16,7 13,7 14,3(b) 11,8 9,5(b) Luxemburg 34,4 33,4 35,3 30,7 — 19,1(b) 16,8 18,1 17,0 17,0(p) — Unkari — — — 17,8 15,9 13,0 13,8 12,9 12,2 11,8(b) 12,6 Malta — — — — — — 54,2 54,4 53,2 48,2 45,0(b) Alankomaat — — 17,6 16,0 15,5 16,2 15,5 15,3 15,0 15,0(p) — Itävalta — 13,6 12,1 10,8 — 10,7 10,2 10,2 9,5 9,2(b) 9,2 Puola — — — — — — — 7,9 7,6 6,3 5,7(b) Portugali 44,3 41,4 40,1 40,6 46,6(b) 44,9 42,6 44,0 45,1 40,4 39,4(b) Slovenia — — — — — — — 7,5 4,8(u) 4,3(u) 4,2(u) Slovakia — — — — — — — — 5,6 4,9(b) 7,1 Suomi — — 11,1 8,1 7,9 9,9 8,9(b) 10,3 9,9 8,3(b) 8,7 Ruotsi — — 7,5 6,8 — 6,9 7,7 10,5(b) 10,4 9,0(b) 8,6 Yhdistynyt kuningaskunta 32,3 — — — — 19,7(i) 18,3(i) 17,6(i) 17,7(i) 16,7(i) 16,7(p) (—) Ei saatavissa, (i) Ks. alla oleva laatikko, (b) Tiedot epäyhtenäisiä, (e) Arvio, (p) Väliaikainen määrä, (u) Epäluotettava tai epävarma tieto. Eurostatin rakenteelliset indikaattorit / Sosiaalinen koheesio / Koulunkäynnin keskeyttäjät Sellaisten 18—24-vuotiaiden osuus, joilla on korkeintaan alemman keskiasteen koulutus ja jotka eivät ole jatkokoulutuksessa tai ammatillisessa koulutuksessa.i: HuomautuksetKyselyssä sovellettiin yhdenmukaistettuja käsitteitä ja määritelmiä, joten yleissivistävää ja ammatillista koulutusta koskevat tiedot eivät ole seuraavilta osin vertailtavissa edeltäviin vuosiin: — 2003 (CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO ja CH) ja 2004 (BE, LT, MT, PL, PT ja RO) opetuksen laajemman kattavuuden takia — 2003 (SK) itseopiskelua koskevien rajoitusten takia — 2003 (DE) harrastepohjaisten kurssien huomiotta jättämisen takia — 1999 (NL), 2000 (PT), 2003 (FR ja CH) viitejakson muutosten takia (aiemmin: kyselyä edeltävä viikko; CH: ammatillisen koulutuksen osalta 12 kuukautta neljän viikon sijasta) — 1999 (LU) alemman keskiasteen koulutustason uuden määrittelyn takia — EU15, euroalue ja EU25 eivät ole vertailtavissa. Kyselytyypin muutosten takia tiedot eivät ole vertailtavissa edeltäviin vuosiin seuraavissa tapauksissa: IT (vuodesta 1993 alkaen), PT (vuodesta 1998 alkaen), BE ja UK (vuodesta 1999 alkaen), FI (vuodesta 2000 alkaen), SE ja BG (vuodesta 2001 alkaen), LV ja LT (vuodesta 2002 alkaen), HU (vuodesta 2003 alkaen), FI (vuoden 2003 ensimmäisen neljänneksen osalta) ja AT (vuoden 2003 toisen neljänneksen osalta).Tulosten suureen ajankohdittaiseen vaihteluun on osasyynä pieni otantakoko (DK, LU, IS, NO, EE, LV, LT, CY, MT ja SI).Perusjoukkoon (nimittäjä) eivät sisälly ulkomailla opiskelevat (CY).EU:n aggregaatit perustuvat — vuoteen 1999 saakka saatavissa olleisiin maakohtaisiin tietoihin — vuodesta 1999 lähtien lähimmältä vuodelta peräisin oleviin tuloksiin maakohtaisten tietojen puuttuessa ja Yhdistyneen kuningaskunnan kohdalla väliaikaisiin tietoihin (kaikki GCSE-tasot on jätetty huomiotta kunnes uusi ISCED 3c -tason määritelmä otetaan käyttöön EU:n tasolla vuonna 2005). Lähde: Eurostat.

LIITE 2 JÄSENVALTIOISSA TARKASTETUT OHJELMAT ESPANJA Sopeuttavat tukiohjelmat (Social Guarantee Programmes, SGP) Andalusia — tavoite 1 toimenpideohjelma, toimintalinja 4A, toimenpide 15 A Ohjelman luonne? Sopeuttavien tukiohjelmien kohderyhmänä ovat oppilaat, jotka eivät opetusohjelmaan sisällytetyistä erityiskursseista huolimatta täytä ylemmän keskiasteen koulutuksen päättötodistuksen saamiseen edellytettäviä vähimmäisvaatimuksia. Tavoitteena on helpottaa heidän siirtymistään työmarkkinoille antamalla heille samalla mahdollisuus opintojen jatkamiseen erityisessä ammatillisessa koulutuksessa. Osallistujat ovat yleensä 16—21-vuotiaita ja kurssien kesto vaihtelee kuudesta kuukaudesta kahteen lukuvuoteen. Kullakin luokalla on enintään 20 oppilasta. Yhteisrahoitetut toimet? Sopeuttavat tukiohjelmat ovat kansallisia ohjelmia, joita opetusministeriö toteuttaa valtion kouluissa kullakin alueella alueellisten erityisasetusten nojalla. Ohjelmilla on yhteinen viisialainen rakenne: erityinen ammatillinen koulutus (ammatilliset taidot); työharjoittelu ja neuvonta; henkilökohtaisia ja sosiaalisia taitoja koskeva perustason opintoneuvonta; täydentävät toimet. Ohjelmat voidaan kohdentaa myös erityisryhmiin, kuten nuoriin, joilla on erityisiä koulutustarpeita; kohteena voivat olla niin ikään epäsuotuisassa asemassa oleviin etnisiin vähemmistöihin kuuluvat nuoret tai esimerkiksi vangit. Toimien toteuttajana voivat olla keskiasteen koulut, kunnat tai voittoa tavoittelemattomat yhdistykset. Ohjelman vaikuttavuuteen liittyneet näkökohdat? Kursseista jaettiin tietoa esimerkiksi Internet-sivustoilla ja työryhmien, postin ja mainonnan välityksellä; näin varmistettiin sopeuttavien tukiohjelmien laaja tunnettuus. Ohjelman täytäntöönpanijat olivat erittäin kiinnostuneita, sitoutuneita ja tehtävään omistautuneita, mitä pidettiin tarkastuksen yhteydessä tärkeänä tekijänä ohjelman onnistumiselle. Yhtenä vaikeutena oli kuitenkin se, että koulunkäynnin keskeyttämisongelmaan puuttumiselle ei ollut asianmukaista analyyttistä perustaa ja että toimenpiteeseen ei kohdistettu erityisarviointia eikä seurantatoimia. Katalonia — tavoite 3 toimenpideohjelma, toimenpide 4.4 Ohjelman luonne? Sopeuttavat tukiohjelmat otettiin Espanjassa käyttöön vasta vuonna 1992, mutta Katalonian opetusministeriö ja työministeriö olivat panneet täytäntöön vastaavanlaisia, päättötodistuksettomiin oppilaisiin kohdennettuja kursseja lukuvuodesta 1986/87 alkaen. Sopeuttavat tukiohjelmat toteutetaan yleensä opetusministeriön ja kuntien välisen yhteistyön avulla, tavallisen koulutusjärjestelmän ulkopuolella. Yhteisrahoitetut toimet? Kurssit koostuivat ensinnäkin kahden opettajan opetusministeriön ja kunnan nimissä antamasta peruskoulutuksesta ja toiseksi ammatillisesta koulutuksesta. Ohjelman vaikuttavuuteen liittyneet näkökohdat? Ministeriö suunnittelee ja koordinoi kurssit kullekin kunnalle vuosittain tarveanalyysin perusteella. Se, että ministeriö hallinnoi sopeuttavia tukiohjelmia ja vastaavia kursseja suoraan yhteistyössä kuntien kanssa, takaa kurssien vähimmäistarjonnan ja samalla myös ohjelman vakauden. Kurssien toteuttamisesta vastaa useiden vuosien ajan sama työryhmä, mikä puolestaan merkitsee kokemukseen ja taitotietoon perustuvaa lisäarvoa. Myös arviointi kuului tärkeänä osana ohjelmaan; oppilaiden edistyminen ja saavutukset olivat seurannan ja arvioinnin kohteena. Ohjelman onnistumista osoittivat esimerkiksi seuraavat tekijät: kurssit keskittyivät lähinnä käytännön aiheisiin, ne toteutettiin yleensä koulujärjestelmän ulkopuolella, ja opetuksesta vastasi ainoastaan kaksi tutoria koko kurssin keston ajan, minkä lisäksi luokkakoot olivat pieniä (yleensä 15 oppilasta), joten opetus oli henkilökohtaisempaa. Toimista vastasi useiden vuosien ajan sama ryhmä; jatkuvuus mahdollisti tärkeän taitotiedon kehittymisen ja loi verkoston, joka helpotti hyvien käytäntöjen siirtoa ja korkeatasoista tukea ja seurantaa kunkin kurssin kohdalla. RANSKA Elinikäinen koulutus ja oppiminen, tavoite 3, yhtenäinen ohjelma-asiakirja kaudelle 2000—2006 Ohjelman luonne? ESR tuki koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämistä Ranskassa kolmen erillisen, elinikäisen oppimisen alaan kuuluvan toiminnon kautta, jotka toteutettiin tavoitteen 3 piirissä yhtenäisen, kautta 2000—2006 koskevan ohjelma-asiakirjan perusteella. Toiminnot oli ryhmitelty seuraavan tavoitteen alle: ”uusien mahdollisuuksien tarjoaminen koulunkäynnin keskeyttäneille nuorille”. Keskeisenä toimintatapana oli tukea olemassa olevia, kansallisiin asetuksiin perustuvia toimia, joiden tavoitteena oli auttaa oppilaita saavuttamaan ylemmän keskiasteen koulutus. Koulunkäynnin keskeyttämismääritelmästä riippuen koulunkäynnin lopettaa vuosittain 60 000—150 000 nuorta, joilla ei ole minkäänlaista tutkintoa. Niiden 18—24-vuotiaiden, joilla on korkeintaan alemman keskiasteen koulutus, osuudeksi arvioitiin 14,2 prosenttia (2004 (1)). Yhteisrahoitetut toimet?”Sosiaalisen sopeuttamisen suunnitelma” (Mission Générale d'Insertion — MGI) koostuu erityiskursseista, joiden avulla pyritään motivoimaan ja kannustamaan oppilaita saavuttamaan ylemmän asteinen tutkinto. Kursseille hyväksytyt oppilaat olivat yli 16-vuotiaita nuoria, jotka eivät olleet siirtyneet ylemmän keskiasteen koulutukseen ja olivat kokeneet koulussa vaikeuksia tai olivat olleet poissa koulusta alle vuoden. Paikallisten asetusten nojalla kyseisillä oppilailla oli mahdollisuus pyytää arviointikeskustelua koulun työryhmän ja koulutuspsykologin kanssa. Kurssin valintalautakunta ehdotti opiskelijalle sopivaa tukikurssia, josta sovittiin nuoren kanssa kurssityöryhmän suorittaman haastattelun perusteella. ”Erityistarpeisiin tarkoitettuja luokkia” (dispositifs relais) perustettiin oppilaille, jotka kävivät keskiasteen koulua ja joilla oli oppimisvaikeuksia. Pienten, korkeintaan 12 oppilaan luokkien avulla pyrittiin vastaamaan oppilaiden erityistarpeisiin. Yksilöllinen opetussuunnitelma, aikataulut ja opetussuunnitelman ulkopuoliset toiminnot (esimerkiksi urheilu) auttoivat motivaationsa menettäneitä nuoria pääsemään takaisin tavalliseen opetusohjelmaan. ”Pilottitoimet” (les actions pilotes) olivat paikallisiin tarpeisiin perustuvia erityishankkeita. Niiden yhteydessä oppilaille tarjottiin yleensä opetusohjelman ulkopuolista toimintaa (esimerkiksi koulun jälkeen järjestettäviä kotitehtävätunteja, retkiä sekä kulttuuri-, taide ja urheilutoimintaa). Iältään 15—20-vuotiaiden nuorten kohdalla toimien avulla tuettiin uravalintaa ja autettiin kartuttamaan työkokemusta paikallisissa yrityksissä. ”Uuden mahdollisuuden koulu” -pilottihankkeen tavoitteena oli nuorten sopeuttaminen talouselämään tarjoamalla räätälöityjä kursseja ja työkokemusta vanhemmille opiskelijoille, jotka olivat keskeyttäneet normaalin koulunkäynnin. Rahoitusta saatiin myös paikallisilta yrityksiltä perityn veron avulla. Kurssit kestivät 8—10 kuukautta. Ohjelman vaikuttavuuteen liittyneet näkökohdat? Kursseihin ja toimintoihin liittyi tärkeänä näkökohtana se, että ne oli räätälöity tarkasti opiskelijoiden erityistarpeita vastaaviksi. Metzin kouluhallinnollisen alueen MGI-toimi (”ammatillisen sopeuttamisen tukikurssit”) oli joustava toimi, jonka yhteydessä kurssilla opetettavia aineita ei määritetty etukäteen, vaan ne mukautettiin kyseisten oppilaiden tarpeisiin. IRLANTI Tavoite 1, 2000—2003 Irlanti, toimenpide 05, työllisyys ja inhimilliset voimavarat, koulun loppuunsuorittamisohjelma (School Completion Programme) Ohjelman luonne? Ohjelmasta vastasi keskitetysti koulutus- ja tiedeministeriö. Kansallisen oppilas- ja koulutietokannan avulla analysoitiin aluksi yksityiskohtaisesti perusasteen ja keskiasteen oppilaat (7—18-vuotiaat), jotka keskeyttivät koulunkäynnin. Tämän jälkeen koulut asetettiin prioriteettijärjestykseen painotettuja koulutukseen liittyviä haittatekijöitä koskevaa mallia soveltaen. Kouluja pyydettiin esittämään toimintasuunnitelmat, joissa on eritelty koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemiseen tähtäävistä toimista aiheutuvat kustannukset. Ohjelman toisessa vaiheessa kouluyhtymät ja paikalliset nuorisotoimintaan ja yhteiskunnalliseen kehittämiseen osallistuvat organisaatiot toimittivat ehdotuksia ja rahoitussuunnitelmia, joiden osalta tutkittiin sellaisenaan rahoituskelpoisuutta koulun loppuunsuorittamisohjelman yhteydessä. Arvioinnin ja hyväksymisen jälkeen vuotuinen rahoitus myönnettiin yksityiskohtaisten yhteistoimintasuunnitelmien perusteella. Hankevastaavana toiminut koulu vastasi hankkeen yleisestä hallinnoinnista ja koordinoi alueellaan sijaitsevien muiden koulujen sekä peruskoulujen, joista tiettyjen lukioiden oppilaat tulevat (primary feeder schools), tarpeita ja toimia. Yhteisrahoitetut toimet? Rahoituksen konkreettisimpiin ja hyödyllisimpiin käyttömuotoihin lukeutui läsnäolon rekisteröinti- ja seurantajärjestelmien tukeminen kouluissa tietokoneistamisen ja seurantamenettelyiden perustamisen avulla. Koulujen johtajien mukaan menettely oli vaikuttanut myönteisesti sekä oppilaiden käyttäytymiseen että vanhempien asenteisiin. Rahoitusta käytettiin myös pienempien erityistarveryhmien perustamiseen kouluihin, breakfast club -toiminnan (aloite, jonka tavoitteena oli tarjota kouluun varhain saapuville tai kotoaan ilman aamiaista lähteneille koululaisille kunnon aamiainen) perustamiseen sekä opetusohjelman ulkopuolisen, oppilaiden motivointiin ja poissaolojen vähentämiseen tähtäävän toiminnan järjestämiseen. Ohjelman vaikuttavuuteen liittyneet näkökohdat? Ohjelmaa hallinnoitiin keskitetysti, mutta se perustui kuitenkin useita organisaatioita sekä myös yhteisön kattavaan lähestymistapaan. Useiden tarkastuskäynnin kohteena olleiden hankkeiden kohdalla tämä yhdennetty lähestymistapa oli erittäin tehokas tapa hankkia tärkeää taloudellista ja teknistä tukea paikallisilta yhteisöiltä sekä etenkin paikallisia kumppaneita. Esimerkiksi eräässä tapauksessa (2) paikallinen kumppani tarjosi asiantuntemusta kattavan ja ammattitaitoisesti laaditun toimintasuunnitelman teossa. Tarkastuskäynnin kohteena olleet hankkeet korostivat myös ohjelman onnistumista ”menettelystä koituvan hyödyn” kannalta. Eräs hankkeen tiedottaja totesi, että suuntautuminen kohti suunnitelman toteuttamista merkitsee paljon, vaikka kaikkea [haluttua] rahoitusta ei saataisi. Joidenkin hankkeiden yhteydessä havaittiin myös opetushenkilöstön ja vanhempien keskuudessa asennemuutos suhteessa siihen, miten koulut käsittelevät heikkenevistä koulunumeroista ja korkeista keskeyttämismääristä aiheutuvaa ongelmaa; kotiolot eivät ehkä muuttuneet merkittävästi, mutta kouluolot muuttuivat. Tarkastuksessa korostui ennen kaikkea hankkeen toteuttajien suuri kiinnostus, sitoutuminen ja omistautuminen ohjelmaan. Se lukeutui ohjelman onnistumisen olennaisimpiin tekijöihin. ALANKOMAAT Toimenpide 3.3 E ”koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäiseminen” Ohjelman luonne? Koulutus-, kulttuuri- ja tiedeministeriö oli nimetty toimenpiteen ainoaksi edunsaajaksi ja se tarjosi rahoitusta kouluille ja organisaatioille, jotka järjestivät koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemiseen suunnattuja hankkeita tukevaa ammatillista koulutusta. Alankomaiden koulut ovat itsenäisiä, joten niillä on vapaus sitoutua tai olla sitoutumatta kyseisiin hankkeisiin. Koulut ja organisaatiot osallistuivat vuoteen 2004 asti hitaasti tällaisiin hankkeisiin, mutta nyt viranomaiset olettavat toimenpiteeseen liittyvien ESR:n yhteisrahoitusta koskevien hakemusten vievän kaudella 2000—2006 käytettävissä olevat varat. Yhteisrahoitetut toimet? Kouluja kehotettiin kohdentamaan hankkeet yhteen tai useampaan kansallisessa lainsäädännössä säädettyyn aihealueeseen. Niihin lukeutuivat: yksilöllisen uraohjauksen sekä opiskelijoiden neuvonta- ja tukiryhmien kehittäminen ja koordinointi; opiskelijoiden hyväksymis- ja arviointimenettelyiden ja -välineiden kehittäminen; verkottumisen kehittäminen kouluissa; valmistelevan ja keskiasteen ammatillisen koulutuksen väliset siirtymäjärjestelyt; koordinointi koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemistä koskevien yhteisön toimintasuunnitelmien kanssa; paikallisten työmarkkinoiden uusille osa-alueille valmistavan ammatillisen koulutuksen varmentaminen yhteistyössä paikallisen ja alueellisen kauppa- ja teollisuusalan kanssa; riskiryhmiin kuuluvien lasten vanhemmille suunnattava koulutuki. Kansalliseen lainsäädäntöön sisältyivät myös seuraavat opiskelijoiden kohdentamiskriteerit: ammatillista koulutusta tarjoaviin kouluihin kirjautuneet alle 23-vuotiaat opiskelijat, joilla ei ole ”lähtötason pätevyyttä” (ammatillisen koulutuksen taso 2) ja jotka koulun näkemyksen mukaan ovat vaarassa keskeyttää koulunkäynnin. Ohjelman vaikuttavuuteen liittyneet näkökohdat? Koulut saivat vapaasti suunnitella omat ESR-hankkeensa kansalliseen lainsäädäntöön perustuvien aihealueiden puitteissa. Ministeriö ei asettanut lisäsääntöjä eikä tarjonnut erityishankkeita koskevaa neuvontaa. Se kuitenkin edisti parhaita käytäntöjä julkaisemalla koulunkäynnin keskeyttämistä koskevia tutkimuksia, perustamalla keskustelufoorumeja kouluille ja jakamalla tietoa Internet-sivuston välityksellä. Hankkeiden aihealueet sisältyivät yleensä jo entuudestaan koulujen tavanomaiseen toimintaan, mutta ESR-hankkeet laajensivat toimia riskiryhmään kuuluvien opiskelijoiden hyväksi. Näin ollen hankkeet niveltyivät koulun ”normaaliin” päivittäiseen toimintaan. Koulujen itsenäisen aseman ja opiskelijoiden heterogeenisuuden takia koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemiseen tähtäävät toimet vaihtelivat suuresti tarkastuskäynnin kohteena olleiden kymmenen koulun välillä. Osa kouluista keskittyi yhteistyöhön yhteiskunnallisten tahojen ja paikallisten yritysten kanssa, kun taas osa ratkoi ongelmia itsekseen. Myös tiedonvaihtoon osallistumisen taso (tärkeä väline ESR-hankkeiden suunnittelussa) vaihteli huomattavasti koulujen välillä. Tilastotietojen luotettavuus on tärkeä tekijä ESR-hankkeiden tuloksia mitattaessa. Parantaakseen koulunkäynnin keskeyttämistä koskevien tilastotietojen luotettavuutta ministeriö laati vuonna 1999 koulunkäynnin keskeyttämisen rekisteröintiä koskevan lain, jonka seurauksena saatiin luotettavia ja kattavia tilastotietoja ja ministeriö pystyi käyttämään niitä päätöksentekoprosessinsa perustana. PORTUGALI Toimi 1.2 PRODEP III ”vaihtoehtoisten peruskoulutustason kurssien tarjoaminen” Ohjelman luonne? Portugalin keskeisenä lähestymistapana koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäisemiseen oli monipuolisten keskiasteen kurssien ja ammatillisten kurssien tarjoaminen kouluissa. Kurssit perustuivat kansallisiin asetuksiin ja ne oli suunnattu erityisesti sellaisille vähintään 15-vuotiaille opiskelijoille, joilla ei vielä ollut alemman keskiasteen koulutusta. Portugalissa korkeintaan alemman keskiasteen koulutuksen suorittaneiden 18—24-vuotiaiden osuudeksi arvioitiin noin 45,5 prosenttia (2004 (3)). Yhteisrahoitetut toimet? Tarkastusotokseen kuului kahdeksan kouluissa toteutettua hanketta, joihin kuuluvien kurssien avulla pyrittiin vastaamaan koulun omien oppilaiden sekä alueen muiden nuorten tarpeisiin; kurssien avulla nuoret pystyivät suorittamaan (alemman keskiasteen) yhdeksännen luokan ja saavuttamaan ammatillisen pätevyyden. Kursseille osallistuneet oppilaat olivat sellaisia 15—18-vuotiaita, jotka — vaikka olivatkin ylittäneet koulun lopettamisen vähimmäisikärajan (15 vuotta) — eivät olleet vielä saaneet yhdeksännen luokan päättötodistusta. Kyseisille opiskelijoille oli tyypillistä lähinnä se, että he olivat epäonnistuneet koulussa tai joutuneet kertaamaan luokkia. Kurssit vastasivat heidän tarpeisiinsa keskittymällä enemmän ammatillisten erityistaitojen saavuttamiseen kuin teorian opettamiseen. Kursseihin sisältyi myös yrityksissä suoritettava työharjoittelu, jonka tavoitteena oli kannustaa opiskelijoita hankkimaan käytännön kokemusta. Tämä näkökohta oli tärkeä, sillä kyseiset opiskelijat olivat yleensä muita taipuvaisempia keskeyttämään koulunkäynnin ja siirtymään työelämään, koska he eivät olleet riittävän motivoituneita tai olivat vanhempia kuin luokkatoverinsa. Ohjelman vaikuttavuuteen liittyneet näkökohdat? Joidenkin Lissabonin keskustan koulujen tapauksessa kursseilla tarjottiin uutta rahoitettua toimintaa kouluille, joiden oppilasmäärät olivat laskussa väestön ikärakenteen muutosten takia. Esimerkiksi Escola Secundária Marquês de Pombal (Lissabonissa toimiva valtion keskiasteen koulu, joka on perinteisesti erikoistunut sähkötekniikkaan), joka sijaitsee asujaimistoltaan ikääntyvällä vanhan kaupungin alueella, järjesti ammatillisia kursseja, joiden yhteydessä hyödynnettiin koulun erikoisvälineistöä. Koulut hakivat hyväksymistä ja rahoitusta mainitunlaisten kurssien järjestämiseksi käytettävissä olevien tukikelpoisten osallistujien perusteella, ja menettelyyn kuului myös ”riskiryhmään” kuuluvien koulujen oppilaiden systemaattinen analysointi ja kohdentaminen. Myös lapsityövoiman käytön ehkäisemiseksi oli olemassa kansallisia aloitteita, mutta kouluilla ei ollut erityisaloitteita alle 15-vuotiaiden, koulun keskeyttämisen riskiryhmään kuuluvien oppilaiden kohdentamiseksi. Työllisyyttä koskevan Portugalin kansallisen toimintasuunnitelman — NAP (2003—2006) — tavoitteena on koulunkäynnin keskeyttämisen vähentäminen 35 prosenttiin vuoteen 2006 mennessä ja 25 prosenttiin vuoteen 2010 mennessä, mikä on yleisesti ottaen yhteneväinen Lissabonin strategian kanssa. Tavoitteiden saavuttaminen voi olla vaikeaa, kun otetaan huomioon, että käytössä ei ole koordinoitua strategiaa koulunkäynnin keskeyttämisilmiön tutkimiseksi ja siihen puuttumiseksi koulujen sisällä ennen kuin oppilaat saavuttavat 15 vuoden iän, sillä koulunkäynnin keskeyttämisen aiheuttavat tekijät saavat alkunsa ennen kyseisen iän saavuttamista. Portugalin kansallisen toimintasuunnitelman yhteydessä esitetään varhaiseen havaitsemiseen perustuvan järjestelmän käyttöönottoa koulunkäynnin keskeyttämisen riskiryhmään kuuluvien oppilaiden kohdalla sekä yksilöityä tukea oppilaille lähitulevaisuudessa. YHDISTYNYT KUNINGASKUNTA Tavoite 3, Englantia ja Gibraltaria koskeva toimenpideohjelma, 2000—2006, toimenpide 2.2 Ohjelman luonne? Tavoitteen 3 piiriin kuuluvan toimenpideohjelman yhteydessä suurin osa koulun keskeyttämisen ehkäisemiseen liittyvistä toimista sisältyi sosiaalista osallisuutta koskevaan toiminta-alaan, toimenpiteeseen 2.2, jonka tavoitteena oli kehittää paikallista ja alueellista aktiivisuutta työmarkkinoilla useilta osin epäedullisessa asemassa olevien, syrjäytymisvaaran uhkaamien yksilöiden tukemiseksi. Alkuperäisenä kohderyhmänä olivat koulunkäynnin keskeyttämisen riskiryhmään kuuluvat 13—17-vuotiaat. Väliarvioinnin jälkeen kohderyhmäksi rajattiin sellaiset 16—18-vuotiaat, jotka eivät ole yleissivistävässä tai ammatillisessa koulutuksessa tai työssä. ESR-rahoitus myönnettiin alueellisille valtion virastoille, jotka puolestaan myönsivät rahoitusta hankkeittain suoran tarjouskilpailumenettelyn sekä valtiorahoitteisten koulutuselinten kanssa tehtyjen julkisiin sopimuksiin perustuvien yhteisrahoitusjärjestelyjen perusteella. Yhteisrahoitetut toimet? Hankkeet olivat vaihtelevia ja niiden täytäntöönpanosta vastasivat lähinnä hyväntekeväisyysjärjestöt, koulut sekä muut ammatillista koulutusta ja uraohjausta tarjoavat tahot. Hankkeisiin osallistuvat koulut valitsivat yleensä kurssien oppilaat taitojen, soveltuvuuden ja koulutaustan perusteella. Kurssien kesto vaihteli 15 päivästä yhteen vuoteen; niihin sisältyi joissakin tapauksissa työhönsijoitusta ja niiden yhteydessä tarjottiin yleishyödyllisiä sekä ammatillisia taitoja kehittävää koulutusta, neuvontaa ja henkilökohtaista tukea, ryhmätyötä, kouluajalla sekä sen ulkopuolella tapahtuvaa toimintaa ja vaihtoehtoisia opinto-ohjelmia. Oppilaat kävivät koulua myös kurssiajan ulkopuolella. Kaikkien tarkastuskohteena olleiden kurssien tavoitteena oli joidenkin opintosuoritusten saavuttaminen perustaitojen kehittämisen alalla. Ohjelman vaikuttavuuteen liittyneet näkökohdat? Toimenpiteen 2.2 piirissä yhteisrahoitettujen toimien vaikeuksiin lukeutui se, että toimilla ei ollut yhteistä yleisohjelmaa tai yhteiset yleispiirteet rajaavia toimintapuitteita. Nuorten koulutukseen ja muihin toimenpiteiden yhteydessä tarkoitettuihin kohderyhmiin liittyviä kansallisia aloitteita oli ylenpalttisesti, mutta alaan suunnattavalle ESR:n rahoitukselle ei ollut havaittavissa tiettyä määritelmää tai tehtävää. Yhteisen lähestymistavan puute ilmeni myös hankkeiden kohdentamisessa ja niihin liittyvässä riskinarvioinnissa. Lisäksi koulunkäynnin keskeyttämisongelman käsittelyltä puuttui kunnollinen analyyttinen perusta eikä toimista alue- ja paikallistasolla vastaavien organisaatioiden välillä tapahtunut tiedonvaihtoa; myös nämä seikat vaikuttivat toimien vaikuttavuuteen. Yksittäisten hankkeiden kohdalla voitiin kuitenkin selvästi havaita hyviä käytäntöjä toimiin osallistuvien koulujen koordinoinnin ja arviointikäytäntöjen osalta. ESR:n rahoituksen seurauksena kurssien ja toimien järjestämiseen saatiin myös hyväntekeväisyyteen perustuvaa vapaaehtoistukea. (1) Eurostatin työmarkkinatutkimus, 2004. (2) Mullingar Community College. (3) Eurostatin työmarkkinatutkimus, 2004.

LIITE 3 TARKASTETUT TOIMENPIDEOHJELMAT, TÄYTÄNTÖÖNPANOELIMET JA HANKKEET Espanja Ranska Irlanti Alankomaat Portugali Yhdistynyt kuningaskunta Toimenpideohjelmat Andalusia — 2000.ES.16.1.PO.003 — Andalusia, tavoite 1 toimenpideohjelma, Eje 4A medida 15 A — ”Programas de Garantía Social para jóvenes con fracaso escolar”. Katalonia –2000.ES.05.3.PO.303 — Katalonia, tavoite 3 toimenpideohjelma; Eje 4 actuación 4.4.1 — Programas de Garantía Social para jóvenes con fracaso escolar. Toimenpide 1 (”Donner une nouvelle chance aux jeunes pour éviter qu'ils quittent prématurément le système scolaire sans qualification” [Uusien mahdollisuuksien tarjoaminen nuorille, jotta he eivät keskeyttäisi koulunkäyntiä ilman minkäänlaista tutkintoa]), toimenpide 4 (”Faciliter le passage de l'école au travail”[koulusta työelämään siirtymisen helpottaminen]) 3. toimintalinja (”Education et formation tout au long de la vie” [elinikäinen koulutus ja oppiminen]), ESR, Ranska, tavoite 3, 2000—2006. Työllisyyttä ja inhimillisiä voimavaroja koskeva tavoitteeseen 1 kuuluva toimenpideohjelma, 2000—2006 Irlanti, toimenpide 05. SPD Euroopan sosiaalirahasto [ESR] tavoite 3 ”aktiivinen työmarkkinapolitiikka ja elinikäinen oppiminen”, 2. toimintalinja, toimenpide ”Bestrijding Voortijdig Schoolverlaten” [koulunkäynnin keskeyttämisen ehkäiseminen], kausi 2000—2006. PRODEP III, toimi 1.2. Tavoite 3, toimenpideohjelma Englanti ja Gibraltar 2000—2006, toimenpide 2.2. Tarkastetut täytäntöönpanoelimet UAFSE (opetusministeriö) Andalusia: Consejería de Hacienda Consejería de Educación Delegación Provincial de Sevilla Katalonia: Departament de Treball Departament d'Ensenyament ESR:sta vastaava osasto (työministeriö); DAF, DEP, DESCO, DRIC (opetusministeriö); Direction Régionale du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle (Ile-de-France ja Lorraine); Académies de Créteil et Metz-Nancy. Hallintoviranomainen (yritystoiminnasta, kaupankäynnistä ja työllisyysasioista vastaava osasto); Maksuviranomainen (yritystoiminnasta, kaupankäynnistä ja työllisyysasioista vastaava osasto); Täytäntöönpanoviranomainen (koulutus- ja tiedeosasto); Välittäjänä toimiva elin (City of Dublin Vocational Educational Committee). Hallintoviranomainen (Agentschap SZW); Koulutus-, kulttuuri- ja tiedeministeriö. PRODEP III keskusosasto ja alueellinen osasto (Lissabon ja Oporto). Department of Work and Pensions; Department for Education and Skills; Government Office West Midlands; Learning and Skills Council Staffordshire; Learning and Education Authority Staffordshire; Connexions Service; Government Office South East; Department for Education and Science, Statistics Department; Learning and Skills Council Surrey; Learning and Skills Council Hampshire; Connexions Service South East. Tarkastetut hankkeet I.E.S. Andrés Benitez, (Andalusia) Ecole de la deuxième Chance, La Courneuve Tullamore College ROC Asa (Amersfoort) E. S. Marquês de Pombal (Lissabon) Youth Inc, Staffordshire Consortium of Colleges, Cannock I.E.S. San Severiano, (Andalusia) Lycée professionnel J. P Timbaud Mullingar Community College ROC Hoornbeeck (Amersfoort) E.S. D. José I (Lissabon) Employability Plus, Solent Skill Quest, Portsmouth I.E.S. Bahía de Cádiz, (Andalusia) Association Pierre Kohlmann, Antony Colaiste Eoin Secondary school ROC Oost-Nederland (Hengelo) Provincia Portuguesa da Companhía de Jesus (Santo Tirso) VT Career Management Southern, Portsmouth I.E.S. Virgen de Consolación (Andalusia) Collège Paul Verlaine, Malzeville Jobstown Community College ROC Twente Plus (Almelo) E. S. Stuart de Carvalhais (Massamá) The Glide Project, Education Business Partnership, Gosport I.E.S. Polígono Sur, (Andalusia) Collège Jean Moulin, Tomblaine St. Thomas SR national school ROC Koning Willem I ('s-Hertogenbosch) E. S. de Linda-a-Velha (Linda-a-Velha) Future Train, Stoke Learning and Education Authority PTT Palau-Solità i Plegamans (Katalonia) LP Fülgence Bienvenüe, Auboué St. Paul's secondary school ROC Aventus (Apeldoorn) Ensiprof (Barcelos) Skillway, Surrey Care Trust, Surrey PTT Molins de Rei, (Katalonia) College Paul Valéry, Metz David's CBS Artane ROC de Graafschap (Doetinchem) Escola Profissional de Santo Tirso (Santo Tirso) PTT Barcelona Nou Barris, (Katalonia) Gorey Community School, Wexford ROC Nijmegen (Nijmegen) E.S. Anselmo de Andrade (Almada) PTT Martorell, (Katalonia) Abbey Community College, Wicklow ROC A12 (Ede) Ballymun Comprehensive school ROC Arcus (Heerlen)