EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 15.6.2016 COM(2016) 398 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE verkkovierailujen tukkumarkkinoiden uudelleentarkastelusta {SWD(2016) 200 final}



1.Johdanto Komissio on pyrkinyt vuodesta 2006 lähtien puuttumaan korkeisiin verkkovierailuhintoihin, joita kuluttajat maksavat matkapuhelimensa käytöstä matkustaessaan toiseen EU:n jäsenvaltioon. Lainsäätäjät ovat hyväksyneet vuosina 2007, 2009 ja 2012 sääntelytoimia, joilla otettiin käyttöön verkkovierailuihin sovellettavat sitovat vähittäis- ja tukkutason enimmäishinnat. Kyseisten toimien perimmäisenä tavoitteena oli varmistaa, että markkinavoimien avulla luodaan matkaviestinpalvelujen sisämarkkinat, joilla ei tehdä eroa kansallisten hinnastojen ja verkkovierailuhinnastojen välillä, ja komissiota pyydettiin seuraamaan, onko toimilla saavutettu kyseinen tavoite. Vaikka tukku- ja vähittäishinnat olivat laskeneet kyseisten toimien hyväksymisen jälkeen, verkkovierailuhinnastot ja kansalliset hinnastot poikkeavat edelleen toisistaan. Koska kansallisten hinnastojen ja verkkovierailuhinnastojen välisten erojen poistaminen on tärkeä osa tehokkaita ja toimivia televiestintäpalvelujen sisämarkkinoita, komissio katsoi tarpeelliseksi toteuttaa lisätoimia kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi. Verkkovierailun lisämaksun poistaminen vahvistettiin yleiseksi tavoitteeksi komission digitaalisten sisämarkkinoiden strategiassa, jossa se on yksi tärkeä tekijä suotuisten olosuhteiden luomiselle digitaalisia verkkoja ja palveluja varten. Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät vuonna 2015 asetuksen (EU) 2015/2120, joka tuli voimaan 29. marraskuuta 2015 ja jolla muun muassa muutettiin asetusta (EU) N:o 531/2012 (verkkovierailuasetus). Asetuksessa (EU) 2015/2120 säädetään verkkovierailujen vähittäistason lisämaksujen poistamisesta unionissa 15. kesäkuuta 2017 alkaen sillä varauksella, että verkkovierailupalvelujen käyttö on kohtuullista ja operaattoreilla on mahdollisuus hakea poikkeusta poikkeustapauksissa, joissa verkkovierailuoperaattori ei pysty kattamaan säänneltyjen verkkovierailupalvelujen tarjoamisesta aiheutuvia todellisia ja arvioituja kokonaiskustannuksia kyseisten palvelujen tarjoamisesta saatavilla todellisilla ja arvioiduilla kokonaistuloilla. Tätä unionin vähittäistason verkkovierailupalvelujen uutta sääntelyjärjestelmää kutsutaan jäljempänä RLAH-järjestelmäksi (”roam like at home”). Asetuksessa (EU) 2015/2120 ei kuitenkaan säädetty verkkovierailujen tukkumarkkinoita koskevista toimista, koska markkinoita oli tutkittava edelleen. Jotta verkkovierailujen vähittäistason lisämaksuista voidaan luopua kestävästi koko EU:ssa, verkkovierailujen kansallisilla tukkumarkkinoilla on oltava kilpailua ja sellaiset tukkutason verkkovierailumaksut, joiden avulla operaattorit voivat tarjota kestävästi vähittäistason verkkovierailupalveluja ilman lisämaksuja. Koska verkkovierailujen tukkumarkkinoiden asianmukainen toiminta on RLAH-järjestelmän ennakkoedellytys, verkkovierailuasetuksessa komissiolle annetaan tehtäväksi tarkastella verkkovierailujen tukkumarkkinoita uudelleen ja antaa asianmukaisia ehdotuksia, joiden avulla unionissa voidaan poistaa verkkovierailujen vähittäistason lisämaksut 15. kesäkuuta 2017 alkaen. Tässä kertomuksessa esitetään verkkovierailujen tukkumarkkinoita koskevan komission uudelleentarkastelun tulokset. Kertomuksen jaksossa 2 komissio analysoi verkkovierailujen tukkumarkkinoiden toimintaa unionissa nykyisen asetuksen mukaan. Jaksossa 3 komissio esittää ehdotuksensa siitä, miten tukkutason toimien avulla unionissa voidaan poistaa verkkovierailujen vähittäistason lisämaksut 15. kesäkuuta 2017 alkaen. Saadakseen tarvittavaa näyttöä uudelleentarkastelua varten komissio keräsi operaattoreilta kattavat tiedot syksyllä 2015 yhteistyössä Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) kanssa teetti ulkoisen tutkimuksen, jossa arvioitiin tukkutason verkkovierailupalvelujen tarjoamisen kustannuksia järjesti 12 viikkoa kestäneen julkisen kuulemisen 26. marraskuuta 2015 ja 18. helmikuuta 2016 välisenä aikana. Tähän kertomukseen liitetään lainsäädäntöehdotus verkkovierailuasetuksen muuttamiseksi. Ehdotuksen yksityiskohdat ja perustelut esitetään lainsäädäntöehdotuksessa ja siihen liitetyssä vaikutustenarvioinnissa. Verkkovierailujen tukkumarkkinoiden toimintaa koskevan analyysin yksityiskohtaiset menetelmät ja tulokset esitetään kertomukseen liitetyssä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (SWD). 2.Verkkovierailujen tukkumarkkinoiden toiminta EU:ssa Verkkovierailuasetuksen 19 artiklan mukaisesti komissio on arvioinut seuraavia seikkoja: kilpailun kehittyminen verkkovierailujen vähittäismarkkinoilla tukkutason verkkovierailupalvelujen tarjoamisen kustannukset EU:ssa

kilpailu kansallisilla tukkumarkkinoilla. Komissio on arvioinut myös RLAH-velvoitteen vaikutusta verkkovierailujen tukkumarkkinoiden toimintaan. 2.1.Kilpailun kehittyminen verkkovierailujen vähittäismarkkinoilla BEREC:n tekemä analyysi osoittaa, että verkkovierailujen vähittäismarkkinoilla on tapahtunut viime aikoina merkittävää kehitystä, kun asiakkaiden saataville on tullut kotimaisia tarjouksia edullisemmin verkkovierailuhinnoin. BEREC kuitenkin toteaa, että suurin osa uusista RLAH-tyyppisistä vähittäistason verkkovierailutarjouksista ei ole todellisia verkkovierailuasetuksessa tarkoitettuja RLAH-tarjouksia eli ne eivät kata koko unionia ilman kohtuullisesta käytöstä perittävää lisämaksua. Lisäksi kyseinen kehitys on jakautunut jäsenvaltioissa epätasaisesti. Verkkovierailujen tukkumarkkinoiden tämänhetkisessä kilpailutilanteessa vähittäismarkkinat eivät ole pystyneet tarjoamaan unionin laajuista RLAH-hinnoittelua. Tekniikan ja palvelujen tarjoamien kehitysmahdollisuuksien, kuten avoimen internetin kautta välitettävien palvelujen ja sisäänrakennettujen e-SIM-korttien avulla ei voida toistaiseksi täysin toimivasti korvata vähittäisverkkopalveluja. Näin ollen nykyinen markkinapaine on pysynyt rajallisena, eikä tilanne muuttune lähitulevaisuudessa. 2.2.Tukkutason verkkovierailupalvelujen tarjoamisen kustannusten arviointi Tukkutason verkkovierailupalvelujen tarjoamisen kustannusten arviointi on hankala ja monimutkainen tehtävä. Ei ole olemassa yhtä ainoaa menetelmää näiden kustannusten analysoimiseksi, ja jokainen menetelmä käsittää monia valintoja ja oletuksia niihin liittyvine etuineen ja rajoituksineen. Viime vuosina kansalliset sääntelyviranomaiset ovat saaneet vankkaa kokemusta kustannusten mallintamisesta terminointimaksujen sääntelemiseksi ottaen huomioon komission suosituksen 2009/396/EY kiinteän verkon ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa. Ulkoisessa tutkimuksessa hyödynnettiin tätä kokemusta ja kehitettiin kustannusmalli, jossa maan erityispiirteet otetaan huomioon mahdollisimman hyvin. Kansalliset sääntelyviranomaiset antoivat toimeksisaajalle tätä varten yksityiskohtaisia tietoja kustannusmalleistaan sekä tarvittavat syöttötiedot maastaan. Tutkimuksessa käytettiin myös operaattoreiden tietoja verkkovierailupalvelujen eri kustannuksista, joita ovat verkkovierailujen käyttö- ja hallintokustannukset, rahoituskustannukset ja datan selvitykseen liittyvät kustannukset sekä neuvottelu- ja sopimushallintokustannukset. Vaikka kustannusmallin perusteella saatuihin kustannusarvioihin liittyy aina tietty epävarmuus, ne tarjoavat hyödyllisen vertailukohdan, jota voidaan käyttää yhdessä muiden tietolähteiden ja havaintojen kanssa. Näitä ovat erityisesti markkinoilla havaitut todelliset verkkovierailujen tukkuhinnat, kotimarkkinoiden vähittäis- ja tukkuhinnat sekä äänipuhelujen osalta kansalliset, säännellyt terminointimaksut. Näiden eri tietolähteiden perusteella tukkutason verkkovierailupalvelujen tarjoamisen kustannusten voidaan luotettavasti arvioida olevan Euroopan talousalueella (ETA) alle 4 senttiä/minuutti puhelulta , 1 sentti tekstiviestiltä ja 0,85 senttiä datamegatavulta, vierailuverkon operaattorin siirtokustannukset mukaan luettuina. Mitä tulee erityiskysymykseen kausiluonteisuuden kustannusvaikutuksesta tukkutason verkkovierailupalvelujen tarjoamiseen, moni jäsenvaltio nimenomaan painotti asetuksen (EU) 2120/2015 hyväksymisen yhteydessä annetussa yhteisessä poliittisessa julistuksessa, että ”olisi otettava huomioon kausiluonteisuuden vaikutus matkailukohteissa toimivien palveluntarjoajien kustannusrakenteeseen”. Tutkimuksessa analysoitiin huolellisesti verkkovierailujen kausiluonteisuuden vaikutusta hyödyntäen parhaita saatavilla olevia tietoja sen määrittämiseksi. Koska datapalvelujen kotimainen kysyntä kasvaa nopeasti, kotimaisten käyttäjien tarvitsema verkkokapasiteetti ylittää yleensä kesän kausihuipun vain muutama kuukausi tämän jälkeen ja joka tapauksessa ennen seuraavan vuoden kausihuippua. Koska verkot on jo mitoitettu ja laajennettu vastaamaan tähän yleiseen kasvuun, verkkovierailuvirtojen kausihuippujen ei pitäisi yleisesti lisätä verkkokustannuksia RLAH-ehtoisten dataverkkovierailujen takia. Vaikka puhepalvelujen kausiluonteiset kustannukset eivät suinkaan jää merkityksettömiksi kaikissa maissa, kausiluonteisuuden todellinen vaikutus verkkovierailujen tukkukustannusten arvioituun ylärajaan Euroopan talousalueella on pieni. Se johtuu siitä, että maat, joissa kausiluonteisuuden vaikutukset arvioidaan suurimmiksi (Kroatia, Kreikka, Espanja ja Bulgaria), eivät kuulu maihin, joissa kustannukset nousevan puheliikenteen välityspalveluista ovat suurimpia (Malta, Ruotsi, Alankomaat ja Latvia). Todetut kausiluonteisuuden vaikutukset ovat pienempiä maissa, joissa kustannukset ovat suuria. 2.3.Kilpailu verkkovierailujen tukkumarkkinoilla ETA:ssa Verkkovierailujen tukkumarkkinoilla on monia markkinoiden toimintapuutteita, joita on jo kuvattu menneisyydessä. Verkkovierailujen tukkumarkkinat ovat luonteeltaan oligopolistiset: voidakseen tarjota asiakkailleen verkkovierailupalveluja operaattori voi ostaa tukkutason verkkovierailupalveluja kulloisessakin maassa vain kolmelta tai neljältä operaattorilta, ja tällaiselta tukkuasiakassuhteelta joihinkin kyseisistä operaattoreista voi olla vaikea välttyä verkon kattavuuteen ja kapasiteettiin liittyvistä syistä. Lisäksi operaattoreille ei ole tukkutasolla täysin korvaavia vaihtoehtoja. Tätä tilannetta on analysoitu jo aikaisemmassa komission tilaamassa selvityksessä. Tukkutason verkkovierailusopimukset perustuvat yleensä liikennemäärään, jonka vieraileva operaattori voi tarjota kahdenvälisissä neuvotteluissa. Tärkein neuvottelutekijä kahdenvälisissä verkkovierailusopimuksissa on tulevan ja lähtevän liikenteen määrä, joka voidaan tasata kahden operaattorin välillä, eikä niinkään yli jäävälle osalle sovittava lopullinen hinta. Virtuaalisen matkaviestinverkon operaattorit ja pienemmät operaattorit, joiden liikennemäärät ovat vähäisempiä, eivät yleensä saa alennuksia tai saavat vain rajoitetusti alennuksia verkkovierailuasetuksessa säädetyistä verkkovierailujen enimmäistukkuhinnoista. Jotta kohtuuttomia tukkuhintoja voidaan alentaa markkinoilla, jotka eivät ole täysin kilpaillut, hintoja on rajoitettu peräkkäisillä unionin asetuksilla. Verkkovierailuasetuksessa vahvistetut enimmäishinnat ovat tällä hetkellä seuraavat: 5 senttiä/minuutti puhelulta, 2 senttiä tekstiviestiltä ja 5 senttiä datamegatavulta. Verkkovierailujen tukkumarkkinoilla tällä hetkellä vallitsevan kilpailun tehokkuutta on arvioitu tämän uudelleentarkastelun yhteydessä. Verkkovierailujen tukkuhintojen kehitys vuodesta 2007 Verkkovierailujen puhe- ja tekstiviestipalvelujen tukkuhintojen kehitys on noudatellut tiiviisti unionissa vuodesta 2007 lähtien annettuja peräkkäisiä, alenevia enimmäistukkuhintoja. Dataverkkovierailujen tukkuhintojen tapauksessa markkinahinnat ovat olleet huomattavasti alhaisempia kuin enimmäishinnat vuosina 2009–2015 (datansiirrossa ensimmäistä verkkovierailujen enimmäistukkuhintaa alettiin soveltaa vuonna 2009). Verkkovierailujen liikennevirrat ETA:ssa ETA-maiden välillä havaitut puheliikenteen verkkovierailujen virrat heijastivat jonkin verran historiallisia, kielellisiä, kulttuurisia ja taloudellisia yhteyksiä maiden välillä. Kolmen mobiilipalvelun (puhelut, tekstiviestit ja data) tulevan ja lähtevän verkkovierailuliikenteen suhde noudattelee pääsääntöisesti Euroopan jakoa etelään ja pohjoiseen Etelä-Euroopan tärkeiden matkailualueiden ja vähäturistisemman Pohjois-Euroopan välillä. Kyseinen jako ei kuitenkaan ole järjestelmällinen. Kypros, Kreikka, Malta ja Espanja ovat selvästi verkkovierailuliikenteen nettovastaanottajia kaikissa kolmessa palvelussa, kun taas Irlanti, Alankomaat, Norja, Slovakia ja Yhdistynyt kuningaskunta ovat selviä nettolähettäjiä. Joidenkin maiden, kuten Ranskan, Italian, Latvian, Liettuan ja Ruotsin, tilanne on tasapainoisempi. Verkkovierailujen tukkumarkkinoiden toiminta

Sidosryhmät tunnustivat julkisessa kuulemisessa laajalti, että verkkovierailujen tukkumarkkinoiden kilpailudynamiikka EU:ssa liittyy olennaisesti unionin voimassa oleviin verkkovierailujen enimmäistukkuhintoihin, jotka toimivat lähtökohtana hintaneuvotteluille kahdenvälisissä verkkovierailusopimuksissa. Ilman unionin sääntelyä verkkovierailujen tukkuhinnat olisivat korkeampia kuin ne ovat nyt, minkä osoittavat verkkovierailujen sääntelemättömät tukkuhinnat, joita sovellettiin unionissa ennen sääntelytoimia ja tällä hetkellä unionin ulkopuolella. Edellä kuvattujen markkinoiden toimintapuutteiden takia verkkovierailujen tukkumarkkinoilla olisi edelleen rakenteellisia ongelmia, jos sääntely poistettaisiin. Uudelleentarkastelussa todetaan unionin sääntelystä, että vaikka verkkovierailujen kansallisilla tukkumarkkinoilla on jonkin verran kilpailua kaikissa jäsenvaltioissa, joillakin niistä havaitut hinnat ovat selvästi arvioituja kustannuksia korkeampia. Vain verkkovierailuliikenteen tasapainottamattomassa osassa on jonkin verran hintakilpailua (hinnat tasapainotetulta osalta ovat yleensä lähellä enimmäishintaa). Kyseiset hinnat ovat yleensä kuitenkin niin selvästi kotimaan tukkuhintojen yläpuolella (siellä missä nämä tiedetään), ettei niitä voida perustella verkkovierailuista aiheutuvilla kustannuksilla. Konserniin kuuluvat operaattorit, jotka toimivat useissa maissa, voivat ohjata liikennettä verkossaan ja sisällyttää hintoihin verkkovierailujen tukkutason kustannukset. Ne myös yleensä neuvottelevat verkkovierailujen tukkuhinnat muiden operaattoreiden kanssa konsernitasolla, niin että ryhmän jäsenet saavat paremmat ehdot ja hinnat ryhmän suurempien volyymisitoumusten ansiosta. Monet markkinatoimijat, erityisesti pienet operaattorit, joiden liikennemäärät ovat vähäisempiä, ja virtuaalisen matkaviestintäverkon operaattorit, eivät sitä vastoin yleensä pääse hyötymään huomattavasti enimmäishintoja halvemmista verkkovierailujen tukkuhinnoista. Yleensä operaattorit, joiden lähtevä verkkovierailuliikenne ylittää (selvästi) tulevan verkkovierailuliikenteen, pyrkivät minimoimaan tukkuhinnat, jotka niiden on maksettava vierailuverkoille voidakseen tarjota vähittäistason verkkovierailupalveluja asiakkailleen. Ne suosivat näin ollen alhaisia verkkovierailujen tukkuhintoja. Sitä vastoin operaattorit, joiden tuleva verkkovierailuliikenne ylittää (selvästi) lähtevän verkkovierailuliikenteen, pyrkivät maksimoimaan tulonsa tukkutason verkkovierailupalvelujen tarjoamisesta. Ne suosivat näin ollen korkeampia verkkovierailujen tukkuhintoja. Riippuen siitä, mikä on niiden asema ja neuvotteluvoima verkkovierailujen tukkuhintoja koskevissa kahdenvälisissä neuvotteluissa, operaattorit esittivät julkisessa kuulemisessa erilaisia näkemyksiä verkkovierailujen tukkumarkkinoiden tehokkaasta toiminnasta. Tietyt vakiintuneet operaattorit, useissa jäsenvaltioissa toimivat laajapohjaiset operaattorit ja yleensä operaattorit, joilla on paljon tulevaa verkkovierailuliikennettä, katsoivat, että verkkovierailujen tukkumarkkinat ovat kilpaillut sillä perusteella, että tukkumarkkinoiden hinnat ovat usein voimassa olevien enimmäishintojen alapuolella. Toiset operaattorit, erityisesti pienemmät operaattorit, virtuaalisen matkaviestintäverkon operaattorit sekä operaattorit, joilla on paljon lähtevää verkkovierailuliikennettä, totesivat, että tukkumarkkinoilla niille tarjotut hinnat ovat enimmäishintoja tai lähellä niitä ja joka tapauksessa tuntuvasti kustannusten yläpuolella ja aivan liian korkealla, jotta niiden vastaavat kotimaan hinnoittelumallinsa olisivat kestäviä sen jälkeen, kun verkkovierailujen lisämaksut poistetaan kesäkuussa 2017. Virtuaalisen matkaviestintäverkon operaattorit katsoivat myös, että tukkuhinnat, joita niiden on maksettava verkkovierailuista, ovat moninkertaisia verrattuna tukkuhintoihin, joita ne maksavat kotimaassa isäntämatkaviestinverkon operaattoreille, mikä osoittaa, että vaikka matkaviestinverkon operaattorit kilpailevatkin kotimaan tukkupalvelujen tarjoamisessa virtuaalisen matkaviestintäverkon operaattoreille, ne eivät selvästikään kilpaile aktiivisesti tarjotakseen niille tukkutason verkkovierailupalveluja. 2.4.Vähittäistason RLAH-velvoitteen odotettu vaikutus verkkovierailujen tukkumarkkinoiden toimintaan Vähittäistason RLAH-velvoite voi vaikuttaa verkkovierailujen tukkumarkkinoiden toimintaan eri tavoin. RLAH-hinnoittelusta johtuva verkkovierailuliikenteen kasvu voi vaikuttaa alentavasti verkkovierailujen tukkuhintoihin mittakaavaetujen ansiosta. Kotimaisten operaattoreiden velvoite tarjota asiakkailleen RLAH-hintoja voi sitä vastoin kärjistää ja lisätä markkinatoimijoiden suhteellisten neuvotteluasemien välisiä rakenteellisia eroja ja epätasapainoa kahdenvälisissä verkkovierailuneuvotteluissa. Tämä vahvistaisi edelleen verkkovierailuliikenteen nettovastaanottajien neuvotteluasemaa ja heikentäisi nettolähettäjien asemaa. RLAH-velvoite voi vaikuttaa myös siten, että vierailuverkon operaattori voi yrittää kattaa osan verkkovierailujen vähittäismyynnissä (kotioperaattorina) menetetyistä tuloista korkeammilla verkkovierailujen tukkuhinnoilla. Toisin sanoen mahdollinen kilpailun vääristymisen riski ja investointikannustimet kotimaisilla ja vierailluilla tukkumarkkinoilla RLAH-hinnoittelun käyttöönoton jälkeen riippuvat vahvasti siitä, miten tukkumarkkinat toimivat, kun RLAH-järjestelmää sovelletaan. 3.Ehdotus verkkovierailujen tukkumarkkinoilla havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi 3.1.RLAH-järjestelmän toiminnan jäljellä olevat esteet Asetuksessa (EU) 2015/2120 annetaan velvoite hinnoitella verkkovierailujen vähittäispalvelut kotimaan hintojen tasolle (ei enää verkkovierailujen vähittäistason lisämaksuja) edellyttäen, että kyseisten palvelujen käyttö on kohtuullista. Tämän myötä sillä luodaan uusi vähittäismyyntijärjestely säännellyille verkkovierailupalveluille. Kyseessä on RLAH-järjestelmä, jota unionissa ei tähän mennessä ole juurikaan tarjottu verkkovierailujen tukkumarkkinoiden nykyisissä olosuhteissa. Vaikka asetuksella yhdenmukaistetaan verkkovierailupalvelujen ja kotimaan palvelujen vähittäishinnat, verkkovierailupalvelujen vähittäismyynnissä ei käytetä samaa tukkukapasiteettia kuin kotimaan vähittäispalveluissa. Se johtuu siitä, että verkkovierailujen vähittäispalvelujen tarjoamisessa käytetään lähtökohtaisesti eri verkkoa (vierailukohdeverkkoa). Vierailevan operaattorin on ostettava kyseinen verkkovierailujen tukkutason kapasiteetti markkinoilta, ja siihen sisältyy monia verkkovierailuun kytkeytyviä kustannuksia (joita ei esiinny kotimaan palvelujen yhteydessä). Sen varmistamiseksi, että verkkovierailujen vähittäispalvelut voidaan tarjota kotimaan vähittäishinnoin, verkkovierailujen tukkutason kapasiteettia on oltava saatavilla hintaan, joka mahdollistaa RLAH-hinnat vieraileville (koti-)operaattoreille samalla kun varmistetaan, että vierailuverkon operaattorit saavat takaisin kyseisten palvelujen tarjoamisesta aiheutuneet kustannukset. Täysin kilpaillut verkkovierailujen kansalliset tukkumarkkinat, joilla hinnat kytkeytyvät suoraan vierailukohdeverkkojen rajakustannuksiin, helpottaisivat selvästi RLAH-järjestelmän kestävyyttä. Analyysi kuitenkin osoittaa, että verkkovierailujen tukkumarkkinat eivät aina toimi tällä tavalla ja että tuleva RLAH-velvoite ei todennäköisesti itsessään johda hyvin toimiviin tukkutason verkkovierailumarkkinoihin, jotka mahdollistaisivat RLAH-palvelujen tarjonnan unionissa viimeistään 15. kesäkuuta 2017. Tässä kertomuksessa esitetyt ongelmat huomioon ottaen tarvitaan lisätoimia verkkovierailujen tukkumarkkinoiden sääntelemiseksi, jotta RLAH-palveluja voidaan tarjota kestävällä tavalla. Unionin laajuisella lähestymistavalla vältetään tilanne, jossa yksittäiset jäsenvaltiot soveltavat erilaisia lähestymistapoja korkeita tukkuhintoja koskevan ongelman ratkaisemiseksi. Tällainen tilanne loisi sisämarkkinoille esteitä, koska verkkovierailupalvelujen tarjoajia kohdeltaisiin eri tavalla kotimaassaan (vierailuverkon operaattorina) kuin maassa, jossa ne tarjoavat verkkovierailujen vähittäispalveluja (vierailevana operaattorina). RLAH-velvoitetta sovellettaessa yhdenmukaisten sääntelyperiaatteiden puute kansallisten tukkumarkkinoiden välillä voisi aiheuttaa distributiivisia vääristymiä, jotka eivät liity kustannuksiin operaattoreiden ja viime kädessä kuluttajien keskuudessa. Syynä siihen olisivat seuraavat vastakkaiset edut tukkutasolla:

toisaalta vierailukohdeverkkojen on katettava tukkutason verkkovierailupalvelujen tarjoamisen kustannukset ja investoitava riittävästi verkkoihinsa verkkovierailuliikenteen käsittelemiseksi toisaalta on vältettävä hintaruuvin syntymistä vieraileville operaattoreille, jotka eivät RLAH-järjestelmässä voi enää kattaa verkkovierailujen vähittäispalvelujen tarjoamisen kustannuksia säännellyillä verkkovierailujen vähittäishinnoilla. Hintaruuvin riski voisi potentiaalisesti johtaa korkeampiin hintoihin kotimarkkinoilla (”vesisänkyefekti”) tai kieltäytymiseen tarjoamasta verkkovierailujen vähittäispalveluja, ainakin joillekin vähittäisasiakkaille. Näin ollen tarvitaan lisää sääntelyä unionin tasolla, jotta verkkovierailujen tukkuhinnat saadaan nykyistä alemmiksi ja lähemmäksi niiden perustana olevia kustannuksia. Tämä mahdollistaisi RLAH-järjestelmän toteuttamisen vuonna 2017 ja ylläpitäisi samalla kotimaisten hinnoittelumallien kestävyyttä. Näin ollen komissio esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle lainsäädäntöehdotuksen tämän uudelleentarkastelua koskevan kertomuksen yhteydessä. 3.2.Sidosryhmien näkemykset Lähes kaikki julkiseen kuulemiseen vastanneet operaattorit katsovat, että unionin kaikissa jäsenvaltioissa sovellettavien enimmäishintojen asettaminen on paras tapa jatkaa verkkovierailujen tukkumarkkinoiden sääntelyä RLAH-ympäristössä. Operaattorit ovat tosin erimielisiä siitä, millainen enimmäishintojen taso mahdollistaisi kestävän RLAH-hinnoittelun. Vain 28 prosenttia vastanneista operaattoreista (tietyt vakiintuneet toimijat ja laajapohjaiset operaattorit, jotka toimivat useissa jäsenvaltioissa, ja yleensä operaattorit, joilla on paljon tulevaa verkkovierailuliikennettä) katsoo, että nykyisten sääntöjen mukainen verkkovierailujen tukkumarkkinoiden toiminta riittäisi RLAH-järjestelmän toteuttamiseen vuonna 2017. Sitä vastoin 53 prosenttia (pienemmät operaattorit, virtuaalisen matkaviestintäverkon operaattorit ja operaattorit, joilla on paljon lähtevää verkkovierailuliikennettä) katsoo, ettei tämä riittäisi RLAH-järjestelmän toteuttamiseen vuonna 2017. Niiden operaattoreiden osuus, jotka eivät osaa sanoa (18 prosenttia), on merkittävä, ja vain yksi operaattori katsoo, että vastaus riippuu jäsenvaltiosta. Matkaviestinoperaattoreiden näkemykset jakautuvat samalla tavoin myös sen suhteen, lisääkö vai vähentääkö RLAH-velvoite kilpailua verkkovierailujen tukkumarkkinoilla. Operaattorit, jotka puolustavat nykyisiä enimmäishintoja, katsovat, että velvoite lisää kilpailua verkkovierailujen tukkumarkkinoilla. Alempia enimmäishintoja puolustavat operaattorit sitä vastoin väittävät päinvastaista. Kysyttäessä parhaasta tukkutason sääntelytoimesta RLAH-järjestelmän toteuttamiseksi vuonna 2017 nykyisten enimmäishintojen säilyttämistä tai koko tukkusääntelyn poistamista kannattaa 28 prosenttia vastanneista operaattoreista, kun taas 58 prosenttia katsoo, että verkkovierailujen tukkuhintoja olisi alennettava. Kansalliset sääntelyviranomaiset ja hallitukset olivat samaa mieltä kuin maidensa operaattorit. Runsaasti tulevaa verkkovierailuliikennettä vastaanottavat maat katsovat, että verkkovierailujen kansalliset tukkumarkkinat toimivat hyvin, kun taas runsaasti verkkovierailuliikennettä lähettävät maat ovat vastakkaista mieltä. Lopuksi voidaan todeta, että kuluttajat ja kuluttajajärjestöt ovat varovaisia ilmaistessaan mielipiteitään verkkovierailujen tukkumarkkinoista, koska ne eivät osallistu suoraan kyseisille markkinoille. 3.3.Lainsäädäntöehdotus Kotimarkkinanäkökulma Kilpailuun ja investointeihin vaikuttavat vääristymät kotioperaattorin kotimarkkinoilla riippuvat yleensä hintaruuvin riskistä, joka johtuu korkeista verkkovierailujen tukkuhinnoista verrattuna kotimarkkinoiden vähittäishintoihin, joita voidaan soveltaa loppukäyttäjään, erityisesti pienten operaattoreiden ja lähtevän liikenteen nettolähettäjien osalta. Maa- ja operaattoritasolla tehdyt simulaatiot osoittavat, että jos verkkovierailujen tukkutason enimmäishinnat säilytetään nykytasolla vuonna 2017, RLAH-järjestelmää ei todennäköisesti voida sovittaa yhteen kotimaan hinnoittelumallien kanssa. Se heikentäisi kotimaan hinnoittelumallien kestävyyttä vähintään viidesosalle operaattoreista analysoidussa otoksessa tai vähintään kuudessa jäsenvaltiossa. Tämä ei tue verkkovierailuasetuksen tavoitetta saada aikaan RLAH-hinnoittelu unionissa. Se ei myöskään ole sopusoinnussa kestävyyssyistä myönnettävän vapautuksen poikkeuksellisen luonteen kanssa, jonka mukaan oletetaan, että kotimaan hinnoittelumalli on kestävä RLAH-hinnoittelun puitteissa kaikille tai lähes kaikille unionin operaattoreille asiakkaiden hyväksi. Myös mahdollisuuksien hankkia tukkutason verkkovierailutuloja odotetaan kasvavan huomattavasti, kun verkkovierailujen määrät kasvavat RLAH-ympäristössä ja niihin liittyvät verkkovierailujen tukkutason yksikkökustannukset alenevat. Tämä johtaa todennäköisesti huomattaviin ja kasvaviin siirtoihin lähtevän liikenteen operaattoreilta tulevan liikenteen operaattoreille, jos verkkovierailujen enimmäistukkuhinnat säilytetään nykytasolla. Kuten edellä 2.4 kohdassa todetaan, ei ole odotettavissa, että asia ratkeaisi niin, että RLAH-velvoitteella olisi ainutkertainen, yhdensuuntainen ja myönteinen vaikutus kilpailuun verkkovierailujen tukkumarkkinoilla. On epätodennäköistä, että RLAH-liikennemäärät laskevat itsestään verkkovierailujen tukkuhintoja yleisesti niin paljon, että se alentaisi RLAH-järjestelmän kustannukset kestävälle tasolle. Tämä koskee erityisesti maita, joissa kustannukset ovat korkeita kotimaan tuloihin verrattuna. RLAH-hinnoittelun käyttöönotto voi edesauttaa uusien liiketoimintamallien ja neuvotteludynamiikan kehittymistä operaattoreiden keskuudessa. On kuitenkin olemassa riski, että verkkovierailuliikenteen nettolähettäjien, verkkovierailujen tukkumarkkinoiden heikoimmat markkinatoimijat mukaan luettuina, neuvotteluasema itse asiassa heikentyy edelleen RLAH-velvoitteen takia. Jos tasoitustoimia ei ole, riskiä ei voida sulkea pois. Samalla on syytä pitää enimmäishinnat tasolla, jolla operaattorit, joilla on suuri kattavuus unionissa tai suuret liikennemäärät, saavat kaupallisia etuja mahdollisuudesta sisällyttää kustannukset hintoihin ryhmän sisällä tai siitä, että ne neuvottelevat paremmat ehdot vierailuverkon operaattoreiden kanssa, joilla on jonkin verran neuvotteluvaraa suhteessa omiin verkkokustannuksiinsa. Yhteenvetona voidaan todeta, että RLAH-järjestelmän käyttöönotto unionissa vuonna 2017 siten, että samalla säilytetään kotimaisten hinnoittelumallien kestävyys kaikkien tai lähes kaikkien operaattoreiden kannalta, edellyttää verkkovierailujen tukkumarkkinoiden lisäsääntelyä niin, että niillä on nykyistä alemmat hinnat. Jos neuvotteluihin lähdetään alemmalta tasolta, alhaisempien enimmäishintojen voidaan odottaa tuottavan nykyistä alhaisempia tukkumarkkinahintoja. Vierailukohdemarkkinoiden näkökulma Kun tarkastellaan riskejä, jotka liittyvät kilpailuun ja investointikannustimiin vierailuverkon markkinoilla, verkkovierailumarkkinoiden toiminnan pitäisi varmistaa kustannusten kattaminen. Näin säilytetään kannustimet investoida vierailukohdeverkkoihin ja vältetään kotimaisen kilpailun vääristyminen vierailuverkon markkinoilla, mikä johtuu sellaisten operaattoreiden harjoittamasta sääntelyn katvealueiden hyväksikäytöstä, jotka käyttävät verkkovierailuoikeuksiin liittyviä korjaustoimenpiteitä kilpaillakseen muuten kilpailluilla kotimaan vierailuverkon markkinoilla. Ensimmäisen näkökohdan osalta kustannusarviot ja nykyisistä tukkuhinnoista markkinoilta kerätyt tiedot osoittavat, että nykyiset verkkovierailujen tukkuhinnat ovat selvästi palvelujen tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten yläpuolella, erityisesti datapalvelujen tapauksessa. Sääntelyn katvealueiden hyväksikäytön riskistä on ensinnäkin todettava, että vierailuverkon operaattoreilla on valta soveltaa ehtoja, joilla estetään pysyvä verkkovierailu tai tukkutason verkkovierailuoikeuden poikkeava tai väärinkäyttö verkkovierailuasetuksen 3 artiklan 6 kohdan nojalla. Tällaisia käytäntöjä voidaan pyrkiä estämään tukkutason verkkovierailusopimusten ehdoilla. Yleensä se tehdään sulkemalla pysyvä verkkovierailu pois kaikista hinnan alennuksista. Ero alennettujen ja alentamattomien verkkovierailujen tukkuhintojen välillä, eli enimmäishintojen ja mahdollisten neuvoteltujen hintojen välinen ero, on siten keskeinen tekijä, jonka avulla operaattorit voivat ehkäistä tällaisia käytäntöjä. Tässäkin tapauksessa ehdotettuja toimia on arvioitu suhteessa kyseiseen riskiin ja mahdollisiin toimenpiteisiin kyseisen riskin vähentämiseksi.

Yhteenvetona voidaan todeta, että verkkovierailujen tukkuhintoja voidaan alentaa edelleen nykytasolta, erityisesti datapalveluissa, ja samalla pitää enimmäishinnat palvelujen tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten yläpuolella kaikissa maissa. Unionin uudet verkkovierailujen enimmäistukkuhinnat Arvioidessaan RLAH-järjestelmän toteuttamiseksi vuonna 2017 tarvittavia toimia komissio on ottanut huomioon verkkovierailuasetuksessa asetetut poliittiset tavoitteet: I.verkkovierailujen vähittäistason lisämaksujen kestävä poistaminen kaikkien tai lähes kaikkien operaattoreiden osalta unionissa niin, että vältetään kotimarkkinoiden vääristymät II.tukkutason kustannusten kattamisen varmistaminen niin, että säilytetään kannustimet investoida vierailukohdeverkkoihin ja vältetään kotimaisen kilpailun vääristyminen vierailuverkon markkinoilla. Komissio on näin ollen pyrkinyt minimoimaan mahdolliset tapaukset, joissa operaattorit turvautuisivat mahdollisuuteen saada vapautus kestävyyssyistä, alentamalla unionin verkkovierailujen tukkuhintojen tasoa ja pitämällä enimmäishinnat palvelujen tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten yläpuolella kaikissa maissa (ks. 2.2 kohta). Kestävyyden arviointiin perustuva vapautus, josta säädetään verkkovierailuasetuksen 6 c artiklassa, perustuu kahteen testiin: maatason arviointi RLAH-järjestelmän keskimääräisistä kustannuksista verkkovierailujen vähittäispalvelujen tarjoajille (kotioperaattorit) verrattuna niiden keskimääräisiin tuloihin kestävyystesti (koti-)operaattorin tasolla. Kyseiset kaksi testiä, jotka perustuvat osittain eri tietoihin, täydentävät toisiaan ja ovat ohjeellisia testejä, joilla mitataan kotimarkkinoiden hinnoittelumallien kestävyyden taso verrattuna ehdotukseen sisällytettyihin verkkovierailujen tukkuhintoihin. Varsinkaan operaattoritason testiä ei ole tarkoitettu tarkaksi ennusteeksi mahdollisten kestävyyssyistä myönnettävien vapautusten todellisesta määrästä. Kansallisten sääntelyviranomaisten on saatava vapautusten arviointia varten enemmän tietoja operaattoreilta, jotka todella hakevat tällaista vapautusta, kuin mitä komissiolla on tällä hetkellä käytettävissään, ja arvioinnissa on käytettävä tulevassa täytäntöönpanoasetuksessa annettavaa menetelmää. Tämän analyysin tuloksena komissio ehdottaa verkkovierailujen säännellyiksi enimmäistukkuhinnoiksi 4 senttiä/minuutti puhelulta, 1 sentti tekstiviestiltä ja 0,85 senttiä datamegatavulta. Komission näkemyksen mukaan kyseisellä tasolla varmistetaan vierailuverkon operaattoreille tukkutason verkkovierailupalvelujen tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten kattaminen jätetään tilaa kilpailulle enimmäishintojen alapuolella säilytetään investointikannustimet vierailuverkon markkinoilla voidaan estää ei-toivottu pysyvä verkkovierailu tai tukkutason verkkovierailuoikeuden poikkeava tai väärinkäyttö ja siitä mahdollisesti aiheutuvat kansallisten markkinoiden vääristymät. Vähittäispalvelujen puolella tämän hintatason pitäisi mahdollistaa se, että lähes kaikki operaattorit unionissa voivat tarjota kestävästi RLAH-hintoja, myös operaattorit, joilla on vähemmän neuvotteluvoimaa verkkovierailujen tukkumarkkinoilla. Samalla operaattorit, jotka kattavat suuren alueen unionissa, eivät menetä mahdollisuutta saada etuja tästä kaupallisesta strategiasta. Lisätoimet Komissio ehdottaa myös, että vierailun kohteena olevat ja vierailevat operaattorit voivat päättää yhdessä siirtyä säännellyistä enimmäishinnoista sääntelemättömälle tasolle, esimerkiksi kapasiteettiin perustuvalla hinnoittelulla tai muilla hinnoittelumenetelmillä. Analyysi osoittaa, että tällä voisi olla myönteinen vaikutus verkkovierailujen tukkumarkkinoihin, erityisesti RLAH-järjestelmän alkuvaiheessa, kun kysynnän kehitys on epävarmaa. Verkkovierailuun sovellettava erityinen hintasääntely tarkoittaa sitä, että yleistä unionin hintakattoa sovelletaan yhdistelmätuotteeseen, joka voi käsittää myös muita tukkutason käyttöoikeuksiin ja yhteenliitäntään liittyviä tuotantopanoksia, erityisesti sellaisia, joihin sovelletaan kansallista tai mahdollisesti rajat ylittävää sääntelyä. Tässä suhteessa unionin sisäisten erojen kyseisen kapasiteetin sääntelyssä odotetaan vähenevän, erityisesti jos puitedirektiivin mukaisesti toteutetaan lisätoimia, joilla pyritään yhdenmukaistamaan sääntelyperiaatteita. Tällä välin mahdolliset riidat vierailuverkkojen operaattoreiden ja muiden operaattoreiden välillä kyseisiin tukkutason verkkovierailupalvelujen tarjoamiseen tarvittaviin säänneltyihin tuotantopanoksiin sovellettavista hinnoista olisi käsiteltävä ottaen huomioon BEREC:n lausunto ja noudattaen verkkovierailuun sovellettavia erityisiä sääntelyvelvoitteita, puitedirektiiviä ja erityisdirektiivejä. Uudelleentarkastelu