Pullonkaulat jarruttivat talouskasvua EU:ssa viime vuosikymmenellä. Talouskasvusta tehdyt vakiolaskelmat osoittavat, että ennen kriisiä (vuosina 2001–2007) työn tuottavuus oli kasvun keskeinen veturi, kun taas työvoiman käyttöasteen ja työikäisen väestön lisääntymisen osuus kokonaiskasvusta oli vain noin neljännes. EU27-maissa kasvua hidastivat erityisesti nuorten ja parhaassa työiässä olevien miesten työvoimaosuuden lasku sekä työntekijöiden työajan lyhentyminen (ks. kaavio 2). Talous- ja finanssikriisi on heikentänyt tilannetta entisestään. BKT on supistunut, työttömyys on kasvanut jyrkästi ja kokonaistuottavuus on laskenut huomattavasti, mikä johtuu suurelta osin kapasiteetin käyttöasteen voimakkaasta laskusta. Kokonaistuottavuuden ja työvoiman käyttöasteen osalta EU ja euroalue ovat selvästi jäljessä Yhdysvaltoja ja Japania. Työvoiman käyttöasteessa tämä näkyy selvästi ikäjakauman kummassakin ääripäässä, kuten työllisyysasteiden selvät erot osoittavat (ks. kaavio 3).

EU on vauras alue, mutta sen talous kasvoi muuhun maailmaan verrattuna hitaasti viime vuosikymmenellä (ks. kaavio1). Asukasta kohti lasketulla BKT:lla mitattuna EU:n 27 jäsenvaltiota ovat keskimäärin paljon vauraampia kuin G 20 -maat, mutta jäävät silti selvästi jälkeen monista EU:n ulkopuolisista OECD-maista ja yleisesti ottaen koko OECD:stä. Myös vuoden 2000 jälkeinen talouskasvu on tuottanut suuren pettymyksen, koska EU:n kasvulukemat ovat olleet Japania lukuun ottamatta heikompia kuin missään muussa kehittyneessä taloudessa. Myös useissa nousevan talouden maissa kasvu on ollut selvästi nopeampaa kuin EU:ssa. Tämän vuoksi ero muihin kehittyneisiin talouksiin kasvaa koko ajan. EU:n heikko talouskasvu johtuu väistämättä rakenteellisista heikkouksista, koska kasvuvauhdin eroja ei voida selittää pelkästään sillä, että alemmalta tasolta lähteneet maat ovat kuroneet eroa kiinni. Heikko yleiskuva paranee elintason osalta hieman, kun katsotaan muita kuin BKT:n tyyppisiä indikaattoreita, kuten suhteellisen pieniä tuloeroja, korkeaa eliniänodotetta ja suhteellisen tehokasta ympäristönsuojelua (esimerkiksi tuotantoyksikköä kohti lasketut hiilidioksidipäästöt).

Jäsenvaltioiden vuosina 2011–2012 toteuttamilla toimilla on keskeinen merkitys, kun pyritään välttämään ns. menetetty vuosikymmen. Politiikan painopisteet, ajoitus ja sisältö on määritettävä kansallisten olosuhteiden perusteella, ja toimia toteutettaessa on otettava huomioon julkisen talouden kestävyyteen kohdistuvat riskit ja tarve korjata liiallinen epätasapaino. Ensimmäiseksi on katkaistava joissakin jäsenvaltioissa syntynyt noidankehä, joka on johtanut kestämättömällä tasolla olevaan julkiseen velkaan, rahoitusmarkkinoiden häiriöihin ja hitaaseen talouskasvuun. Marraskuussa 2010 toimitetuissa kansallisten uudistusohjelmien luonnoksissa todetaan, että makrotaloudelliset haasteet on viipymättä ratkaistava yhdennetyllä lähestymistavalla, mutta asianmukaisia toimintavaihtoja ei juurikaan ehdoteta.

Talouskriisi on koetellut tuntuvasti eurooppalaista yhteiskuntaa työttömyyden kasvaessa rajusti. EU 27-maiden työvoimasta 7 prosenttia oli työttömänä vuonna 2008. Vuonna 2010 työttömiä oli melkein 10 prosenttia työvoimasta, ja työttömyysaste saattaa pysyä yli 9 prosentissa vuonna 2012 (ks. kaavio 7). Työttömyysaste on erityisen korkea eli yli 12 prosenttia Virossa, Irlannissa, Kreikassa, Slovakiassa, Latviassa, Liettuassa ja Espanjassa. Pitkäaikaistyöttömien eli yli vuoden työttöminä olleiden lukumäärä on kasvanut nopeasti noin 40 prosenttiin kaikista EU:n työttömistä. Työttömyyden pitkittyminen lisää riskiä pitkäaikaisesta syrjäytymisestä työmarkkinoilta. Erityisen paljon työttömien joukossa on alhaisen osaamistason työntekijöitä, maahanmuuttajia ja nuoria. Nuorista on työttöminä yli 20 prosenttia yli puolessa jäsenvaltioista, ja Espanjassa peräti 42 prosenttia.

Kriisi on korjannut vain osittain ja tilapäisesti makrotalouden suuren epätasapainon, joka vallitsi monissa jäsenvaltioissa ennen kriisin alkua. Vaihtotaseen alijäämät ovat supistuneet, kun lama on vähentänyt liiallista kysyntää ja poistanut tai lieventänyt joitakin tasapainoa järkyttäneitä tekijöitä, kuten asuntomarkkinoiden kuplia ja luottoekspansiota. Valtioiden vaihtotaseiden vajeet ovat edelleen suuret etenkin euroalueella, eikä niistä ennusteiden mukaan päästä lähitulevaisuudessa eroon (ks. kaavio 9). Kaaviosta 10 voidaan nähdä, että niillä EU:n jäsenvaltioilla, joiden tavara- ja palvelutase oli selvästi ali- tai ylijäämäinen kriisin alussa, tilanne oli yleisesti ottaen sama kahta vuotta myöhemmin, kun talous alkoi elpyä. Tämä kertoo osittain rakenteellisista heikkouksista, kuten ylijäämämaiden heikosta kotimaisesta kysynnästä ja alijäämämaiden huonosta hinta- ja kustannuskilpailukyvystä, johon liittyy usein suuri julkinen velka.

(1)Julkisen talouden sopeuttamistoimien koostumus. Julkisen talouden vakauttamisen onnistumisen kannalta suurin merkitys on sopeutustoimien koostumuksella. Menoihin perustuvat korjaukset, erityisesti juokseviin perusmenoihin kohdistuvat toimet, parantavat julkista taloutta todennäköisesti kestävämmällä tavalla kuin tuloihin perustuvat korjaukset. Lisäksi joissain tapauksissa menojen leikkaaminen voi jopa vaikuttaa positiivisesti lyhyen aikavälin talouskasvuun. Menojen leikkaaminen vääristää kasvua vähemmän kuin verojen korottaminen. Verotus on EU:ssa jo korkealla tasolla, joskin eri jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja. Uskottavuuden kannalta menoleikkaukset osoittavat hallituksen olevan tiukasti sitoutunut vakauttamistoimiin. Tulojen lisääminen ja investointimenojen vähentäminen saattavat olla poliittisesti helpompia toimia, mutta ne haittaavat talouskasvua keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Lisäksi kyseiset toimet joudutaan usein perumaan ajan mittaan. Monissa jäsenvaltioissa menojen leikkauksia on täydennettävä tuloja lisäävillä toimilla. Myös verotuksen laatuun on kiinnitettävä asianmukaisesti huomiota. Verot on kannettava tehokkaasti, ja talouskasvua haittaavat vaikutukset on minimoitava ottaen huomioon tasapuolisuuteen liittyvät näkökohdat. Veronkorotuksia parempi vaihtoehto on veropohjan laajentaminen esimerkiksi poistamalla ympäristöä haittaavat verovapautukset ja -hyvitykset. Joillakin verotuilla ei ehkä ole riittäviä taloudellisia perusteita, tai niihin liittyvät kannustimet eivät ole alkuperäisten tavoitteiden mukaiset. Kiinteästä omaisuudesta perittävät verot ja kulutusverot, ympäristöverot mukaan luettuina, vääristävät talouskasvua vähiten. Tuloverojen ja yritysverojen korotuksilla sen sijaan voi olla haitallisempi vaikutus kasvuun.

Julkisen talouden vakauttaminen on keskeinen poliittinen prioriteetti kaikissa jäsenvaltioissa, vaikka toimien kiireellisyys vaihtelee jonkin verran jäsenvaltiosta toiseen. Vuonna 2010 finanssipolitiikalla jatkettiin kokonaiskysynnän tukemista euroalueella ja koko EU:ssa. Nyt on aika muuttaa politiikan viritystä, koska talouden elpymisen ennustetaan kiihtyvän asteittain tulevina vuosina. Jäsenvaltioiden, joilla on hyvin suuri julkisen talouden rakenteellinen alijäämä tai julkinen velka suhteessa BKT:hen, olisi toteutettava sopeuttaminen etupainotteisesti vuosina 2011–2012. Tämä koskee erityisesti jäsenvaltioita, joiden talous on vakavissa ongelmissa. Esimerkiksi Kreikan ja Irlannin on nopeutettava sopeutustoimia sekä vuonna 2011 että 2012. Espanjassa ja Portugalissa toimien nopeuttaminen alkaa vasta vuonna 2012.

Finanssipolitiikasta EU:ssa vastaavilla viranomaisilla on kaksi suurta haastetta: finanssipolitiikka on saatava taas kestävälle uralle samalla kun edistetään kasvua ja työllisyyttä lyhyellä aikavälillä. Nykytilanteessa on syytä olettaa, että julkisen talouden tervehdyttäminen vaikuttaa talouskasvuun positiivisesti keskipitkällä aikavälillä. Julkisen talouden hidas sopeuttaminen vain pitkittäisi ja pahentaisi nykyisiä ongelmia. EU:n jäsenvaltioiden mahdollisuudet vaikuttaa tulevaisuuteensa vaarantuisivat, ja raskaat velvoitteet siirtyisivät tuleville sukupolville.

Julkisen talouden palauttaminen kestävälle uralle edellyttää huomattavia sopeutustoimia, joita olisi täydennettävä kasvua edistävällä politiikalla. Yksinkertainen simulaatio osoittaa, että useissa jäsenvaltioissa julkista velkaa suhteessa BKT:hen ei pystytä supistamaan lähelle perussopimuksen mukaista 60 prosentin raja-arvoa lähitulevaisuudessa, vaikka julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa kohennettaisiin vuosittain 0,5 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen. Puolen prosenttiyksikön parannus on vakaus- ja kasvusopimuksen mukainen tavanomainen viitearvo (ks. kaavio 13). BKT:hen suhteutettu julkinen velka saadaan vakaalle lasku-uralle tulevien kahden vuosikymmenen aikana vasta sitten, kun julkisen talouden rahoitusasemaa parannetaan vuosittain vähintään prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:hen. Julkisen talouden vakauttaminen on ehdottomasti toteutettava, mutta se ei kaikissa tapauksissa luultavasti riitä korjaamaan velkaantumista nopeasti ja kestävällä tavalla. Tarvitaan nopeampaa tuotannon kasvua, joka kasvattaa verotuloja ja alentaa työttömyyteen liittyviä julkisia menoja sekä alentaa automaattisesti julkista velkaa suhteessa BKT:hen.

Talouskriisi on heikentänyt valtiontaloutta kaikissa EU:n jäsenvaltioissa, mutta julkisen talouden todellinen tila vaihtelee huomattavasti maittain. Kuten kaaviossa 12 esitetään, alijäämän (rakenteellinen alijäämä, josta on puhdistettu suhdannevaiheen ja kertaluonteisten toimenpiteiden vaikutukset) poikkeama julkistalouden keskipitkän aikavälin tavoitteesta on erityisen suuri eli yli 5 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen 12 jäsenvaltiossa. Paremmassa asemassa ovat jäsenvaltiot, jotka noudattivat poikkeuksellisen vakavaa talouskriisiä edeltävinä aikoina varovaisempaa finanssipolitiikkaa. Koska niiden julkisessa taloudessa oli enemmän liikkumavaraa laman vaikutuksista selviämistä varten, julkisen talouden tasapaino ei järkkynyt niin paljon kuin huonommin valmistautuneissa maissa.

Jotta edellä esitettyihin haasteisiin voidaan vastata, vuosina 2011–2012 tarvitaan toimia erityisesti seuraavilla osa-alueilla:

EU:n tasolla lainsäädäntöesitykset talouden ohjauksen ja hallinnan vahvistamiseksi olisi annettava lainsäätäjien välisen sopimuksen mukaisessa nopeutetussa menettelyssä.

Vakauttamisen on syytä käynnistyä – ja jatkua – kaikissa EU:n jäsenvaltioissa vuonna 2011. Julkisen talouden vakauttamisaikataulun olisi oltava kunnianhimoinen, ja useimmissa jäsenvaltioissa rakenteellisten toimien olisi selkeästi ylitettävä rakenteellinen viitearvo, joka on 0,5 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuosittain. Jäsenvaltioiden, joilla on huomattava rakenteellinen budjettialijäämä, suuri julkinen velka tai merkittäviä rahoitusvaikeuksia, on toimittava etupainotteisesti vuonna 2011. Jos talouden kasvu tai tulot osoittautuvat odotettua suuremmiksi, julkisen talouden vakauttamista olisi nopeutettava.

Liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn kohteena olevien jäsenvaltioiden olisi vahvistettava menoura ja laaja-alaiset toimenpiteet, joita ne aikovat toteuttaa päästäkseen liiallisen alijäämän tilanteesta.

Kaikkien jäsenvaltioiden olisi ensisijaisesti sopeutettava julkisia menoja, mutta turvattava samalla kasvua edistävät menot esim. julkiseen infrastruktuuriin, koulutukseen ja tutkimukseen ja innovointiin. Kaikkien jäsenvaltioiden ja erityisesti liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn kohteena olevien jäsenvaltioiden olisi noudatettava varovaista finanssipolitiikkaa ja pidettävä julkisten menojen kasvu tiukasti keskipitkän aikavälin trendin mukaista BKT:n kasvua hitaampana. Tätä olisi täydennettävä julkisten menojen kustannustehokkuuden parantamiseen tähtäävillä toimilla. Jos sopeutustarve on erityisen kiireellinen, menoja olisi supistettava. Kaikkien jäsenvaltioiden on osoitettava, että niiden vakaus- tai kasvuohjelmat perustuvat varovaisille kasvu- ja tuloennusteille.

Kun verorahoitus on tarpeen, talouden vääristyminen olisi pyrittävä minimoimaan. Verojärjestelmiä olisi tarkistettava kokonaisverorasituksen tasosta riippumatta siten, että ne suosivat työllisyyttä, ympäristönsuojelua ja kasvua. Vaihtoehtona voidaan mainita ns. vihreät verouudistukset, joissa ympäristöveroja korotetaan ja muita enemmän vääristymiä aiheuttavia veroja alennetaan. Veropohjan laajentaminen on suositeltavampaa kuin verokantojen nostaminen.

Eläkeuudistukset, joilla tähdätään mm. todellisen eläkkeellesiirtymisiän nostamiseen, olisi vahvistettava ja toteutettava viipymättä. Näin varmistetaan julkisen talouden kestävyys ja lisätään aktiivisen väestön määrää. Terveydenhoitojärjestelmiä on seurattava tiukasti, ja niitä on tarvittaessa uudistettava kustannustehokkuuden ja kestävyyden lisäämiseksi erityisesti väestön ikääntyessä.

Jäsenvaltioita kannustetaan kehittämään kansallisia finanssipolitiikan kehyksiä kansantalouden tilinpidon ja tilastoinnin, makrotalouden ja julkisen talouden ennusteiden laatimisen, numeeristen finanssipoliittisten sääntöjen, julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehysten, julkisyhteisöjen avoimuuden ja julkisen talouden kehysten kattavuuden alalla.

3.Rahoitusalaa on uudistettava nopeasti elpymisen tukemiseksi

Kaavio 14: Pankkilainat EU:ssa

Lähde: EKP

Terve luottoekspansio ja kestävä taloudellinen kehitys riippuvat vahvasti toisistaan. Finanssikriisin alusta alkaen erityisesti yrityksille suunnattu luotonanto on kasvanut vaimeasti, sillä pankit ovat kiristäneet luottokelpoisuusvaatimuksiaan ja rahoituksen kysyntä on yrityksissä ollut vähäistä heikkojen talousnäkymien vuoksi. Vuoden 2010 alusta lainaustoiminta on kuitenkin selvästi piristynyt samalla kun talous on alkanut verkkaisesti elpyä (ks. kaavio 14). EKP:n lokakuussa 2010 toteuttama selvitys (Bank Lending Survey) osoittaa, että pankit eivät ole enää kiristäneet yrityksille asetettuja lainaehtoja ja myös kotitalouksien luottokelpoisuusvaatimusten odotetaan helpottuvan. Tilanne ei ole kuitenkaan vielä normalisoitunut eivätkä antolainausehdot vastaa vielä tasoa, jolla talouden elpyminen olisi vahvaa, etenkään yrityksille (pl. rahoituslaitokset) myönnettävien lainojen osalta (ks. liitteen taulukko).

Taseiden tervehdyttäminen pankkialalla on olennaisen tärkeää, jotta voidaan parantaa kustannustehokkuutta, palauttaa kilpailukyky ja palata normaaliin antolainaustoimintaan. Pankkien kannattavuusnäkymät ovat kuitenkin epävarmalla pohjalla, sillä talouden elpyminen on verkkaista, niillä on suuria riskejä kiinteistösektorilla ja valtioiden velkamarkkinoilla on jännitteitä. Reaalitalouden ja rahoitusalan välistä negatiivista kierrettä ovat eräissä jäsenvaltioissa vahvistaneet kotitalouksien ja yrityssektorin korkea velkaantuneisuus. Tämän vuoksi järjestämättömien lainojen osuus on lisääntynyt tuntuvasti ja voi kasvaa edelleen lyhyellä aikavälillä (kaavio 15). Viime aikoina pankkialan yleisessä tilanteessa on näkynyt merkkejä varovaisesta kohentumisesta. Tuotot ovat kasvaneet ja pääomapuskurit vahvistuneet, vaikkakin eräissä tapauksissa ne ovat heijastelleet valtion pääomapanoksia.

Pankkien merkittävän julkisen tuen nopea päättäminen poistaa mahdolliset kilpailunvääristymät rahoitusalalla. Yli puolessa jäsenvaltiosta valtionapu oli yli 5 prosenttia suhteessa BKT:hen ja sisälsi pääomasijoitusten, likviditeettitoimenpiteiden, ongelmallisten omaisuuserien hankinnan ja takausten kaltaisia toimia (ks. kaavio 16). Irrottautumisstrategioita julkisista pankkituista on alettu valmistella, mutta samalla on säilytetty joustava linja, jotta mahdollisiin makrotalouden vakauden häiriöihin voidaan puuttua. Julkisten toimenpiteiden maan rajat ylittävät vaikutukset on otettava huomioon Euroopan unionin rahoitusmarkkinoiden korkean integraatioasteen vuoksi. Tätä kuvastaa pankkialan ulkomaisten omaisuuserien suuri osuus, joka on monissa jäsenvaltioissa 50 prosenttia suhteessa BKT:hen (ks. kaavio 14).

Kaavio 15: Järjestämättömät lainat EU:ssa % lainojen kokonaismäärästä Kaavio 16: Julkiset toimenpiteet pankkialalla EU:ssa Lähde: EKP, IMF Lähde: Komission yksiköt (tammikuu 2010)

Luottamus pankkialaan on ennakkoehto rahoitusvakauden ylläpitämiselle. Yksi keinoista, joilla voidaan säilyttää luottamus irrottautumisstrategioiden nopeuteen, ovat stressitestit. Stressitestien tarkoituksena on arvioida, miten hyvin pankkiala sietää erittäin epätodennäköisiä mutta merkitykseltään suuria häiriöitä. Testissä tarkastellaan, miten herkästi pääomapuskuri reagoi heikkoon taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen. Seuraava EU:n laajuinen stressitesti toteutetaan vuonna 2011, ja sen lähtökohtana ovat ankarat oletukset. Seuraavan testijakson tulokset ovat selvillä kesäkuussa 2011. Kansallisten valvontaviranomaisten ja EU:n viranomaisten välinen hyvä yhteistyö on ratkaisevan tärkeää, kuten myös selkeä ja avoin viestintä testauksen tuloksista ja vaikutuksista.

Kaavio 17: Pankkialan ulkomaiset omaisuuserät % suhteessa BKT:hen Kaavio 18: Pankkialan omaisuuserät yhteensä % suhteessa BKT:hen Lähde: BIS, Eurostat Lähde: EKP

Viimeaikainen kriisi on paljastanut selkeän puutteen pankkialan sääntelykehyksessä EU:ssa ja korostanut toiminnan tarvetta EU:n tasolla. Pankkien ja muiden rahoituslaitosten keskinäinen riippuvuus EU:n eri jäsenvaltioissa – ja EU:n ulkopuolella – korostaa, että on tärkeää seurata rahoitusmarkkinoiden kehitystä kansainvälisellä tasolla. Pankkialan omaisuuserien arvo suhteessa BKT:hen osoittaa, että eräät jäsenvaltiot ovat erityisen alttiita järjestelmäkriisille ja finanssipolitiikan keinot ovat ilmeisen riittämättömiä merkittävien rahoitusmarkkinahäiriöiden torjumisessa (kaavio 18). Tämän vuoksi sääntely- ja valvontakehystä on EU:n tasolla lujitettu, ja tämä työ olisi saatava nopeasti päätökseen. Komissio määritti lokakuussa 2010 finanssialan kriisinhallinnan oikeudellisen kehyksen tavoitteet. Kyseistä kehystä koskeva ehdotus esitetään keväällä 2011. Päätavoitteena on mahdollistaa pankin ajautuminen konkurssiin sen koosta riippumatta. Samalla kuitenkin turvataan keskeisten pankkipalvelujen jatkuvuus, minimoidaan vaikutukset rahoitusjärjestelmään ja vältetään lisäkustannusten aiheutuminen veronmaksajille. Tämä on olennaista, jotta vältetään moraalikato, joka perustuu ajatukseen siitä, että jotkut pankit ovat liian suuria voidakseen joutua konkurssiin. Sen lisäksi, että viranomaisille tarjotaan yhteiset tehokkaat välineet ja valtuudet pankkikriisin ratkaisemiseksi, on myös keskeistä varmistaa jäsenvaltioiden ja EU:n toimielinten sujuva yhteistyö sekä ennen kriisiä että sen aikana.

Euroalueen jäsenvaltiot perustavat pysyvän ”Euroopan vakausmekanismin”, jolla turvataan koko euroalueen rahoitusvakaus. Sillä korvataan nykyinen Euroopan vakautusmekanismi, joka muodostuu Euroopan rahoitusvakausvälineestä ja Euroopan rahoituksenvakautusmekanismista. Nykyinen järjestely on voimassa vielä kesäkuuhun 2013.