[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 24.6.2008

KOM(2008) 387 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Julkinen talous EMUssa – 2008 JULKISEN TALOUDEN LAADUN ROOLI EU:N OHJAUSJÄRJESTELMÄSSÄ {SEC(2008) 2092}

I. JOHDANTO

Suotuisten taloudellisten olosuhteiden sekä vakautus- ja uudistuspyrkimysten myötä julkinen talous on kohentunut huomattavasti EU:ssa ja euroalueella. Vaikka maakohtaisia eroja on edelleen, julkisen talouden alijäämä supistui vuonna 2007 euroalueella ja koko EU:ssa alhaisimmalle tasolleen sitten 1970-luvun alun. Alijäämää oli euroalueella 0,6 prosenttia ja koko EU:ssa 0,9 prosenttia suhteessa BKT:hen. Julkisen talouden rahoitusaseman kohenemisen myötä velkakanta pystytteli selkeällä lasku-uralla. Koko EU:ssa velan määrä on jo laskenut alle 60 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen, ja euroalueella se lähenee viitearvoa.

Tästä kehityksestä huolimatta EU:n jäsenvaltioilla on edelleen edessään useita huomattavia haasteita, joten finanssipolitiikassa ei ole varaa itsetyytyväisyyteen. Ensinnäkin voidaan todeta, että potentiaalisen BKT:n kasvu on yhä rajoittunutta useimmissa jäsenvaltioissa. Tässä näkyy resurssien tehoton käyttö, myös julkisella sektorilla. Samaan aikaan nykyinen taloudellinen tilanne ja huomattavat inflaatiopaineet kaventavat politiikan liikkumavaraa. Toiseksi käynnissä oleva väestön ikääntyminen verottaa julkisen talouden kestävyyttä, jollei julkisen talouden vakauttamista jatketa ja siihen liitetä rakenneuudistuksia, jotka vähentävät väestön ikääntymisestä julkiseen talouteen aiheutuvia kustannuksia. Kolmanneksi yhä koveneva maailmanlaajuinen kilpailu luo EU:n jäsenvaltioille paineita pienentää vero-, hallinto- ja sääntelyrasitetta, joka on keskimäärin suhteellisen korkea Euroopassa. Lisäksi se luo paineita parantaa julkisten palvelujen ja yleisten hyödykkeiden tarjontaa niin, että rahoille saadaan peräänkuulutettua parempaa vastinetta.

Näihin haasteisiin vastaamiseksi tarvitaan kokonaisvaltaista finanssipoliittista lähestymistapaa, jonka avulla parannetaan julkisen talouden laatua ja tuetaan pitkän aikavälin talouskasvua. Poliittiset toimet voivat olla kasvua suosivia ja kilpailukykyä tehostavia, kun toteutetuilla toimenpiteillä tehostetaan meno- ja tulojärjestelmiä. Julkisen talouden liikkumavaraa lisäämällä tällainen laaja-alainen lähestymistapa myötävaikuttaisi suoraan julkisen talouden vakauttamiseen entisestään ja vähentäisi velanhoitokykyyn liittyviä haasteita. Näillä toimenpiteillä voidaan samaan aikaan välillisesti vaikuttaa julkisen talouden rahoitusasemaan, sillä toimenpiteet vaikuttavat talouskasvuun ja työllisyyteen.

Kun ajatellaan talouspolitiikan valvontaa EU:ssa, keskittyminen aiempaa enemmän julkisen talouden laatuun tarjoaa lupaavan lähestymistavan yhdistää aiempaa paremmin talouspolitiikan ohjausjärjestelmän eri välineet, erityisesti vakaus- ja kasvusopimus ja Lissabonin kasvu- ja työllisyysstrategia. Näin noudatettaisiin sitä kehotusta, joka ensimmäisen kerran esitettiin vakaus- ja kasvusopimuksen uudistuksesta maaliskuussa 2005 esitetyssä neuvoston kertomuksessa sekä sittemmin Eurooppa-neuvoston ja Ecofin-neuvoston antamissa päätelmissä, joissa on käsitelty julkisen talouden laatuun liittyviä näkökohtia. Aivan äskettäin komission tiedonannossa EMU@10: saavutukset ja haasteet talous- ja rahaliiton kymmenen ensimmäisen vuoden jälkeen [1] kehotettiin syventämään ja laajentamaan lähestymistapaa finanssi- ja talouspolitiikan valvontaan ja keskittymään aiempaa enemmän julkisen talouden laatuun sekä laadun ja kasvun väliseen yhteyteen eräänä keskeisenä osatekijänä muun muassa talous- ja rahaliiton eli EMUn häiriöttömässä toiminnassa. Tässä komission tiedonannossa pohditaan, millaisilla julkisen talouden aloilla voitaisiin laatua parantamalla hyödyntää mahdollista synergiaa EU:n talouspolitiikan yhteensovittamisen keskeisten välineiden välillä.

II. Julkisen talouden valvonta nykyisin

Koska EU:n finanssipoliittisesta säännöstöstä on jo lähes vuosikymmenen mittainen kokemus ja julkista taloutta on viime aikoina saatu vakautettua, tulevaa varten voidaan jo tehdä päätelmiä. Tämä on merkittävää etenkin siksi, että nykyisiin talousnäkymiin liittyy paljon epävarmuutta.

II.1 Aiempien kokemusten anti

Vakaus- ja kasvusopimuksen vuoden 2005 uudistuksen jälkeiset kokemukset ovat kaiken kaikkiaan myönteiset.

Vakaus- ja kasvusopimuksen varoittavassa osiossa käsitellään liiallisten alijäämien korjaamista, ja tämä osio on selvästi tuottanut tuloksia siitä huolimatta, että jotkut olivat huolestuneita siitä, että vuoden 2005 uudistus johtaisi sääntöjen höltymiseen. Jos 3 prosentin viitearvo suhteessa BKT:hen on ylittynyt, asianomaisen maan osalta on yhä aloitettu liiallista alijäämää koskeva menettely. Liiallista alijäämää koskeva menettely olikin keväällä 2006 käynnissä kaiken kaikkiaan 12 jäsenvaltion osalta. Jos jollakin maalla on liiallinen alijäämä, neuvosto antaa maalle suosituksia ja tekee asiaa koskevan päätöksen. Näissä neuvoston suosituksissa ja päätöksissä on edelleen tyypillisesti kehotettu julkisen talouden kunnianhimoisiin oikaisuihin, jotka ovat olleet vanhan sopimuksen mukaisia tai jopa suurempia. Ajanjaksoa, jonka kuluessa sopeutukseen on pitänyt päästä, on pidennetty tarpeen mukaan, mutta tämä on ollut tarpeen vain harvoin. Nyt kaksi ja puoli vuotta myöhemmin niiden jäsenvaltioiden lukumäärä, joiden osalta on käynnissä liiallista alijäämää koskeva menettely, lähenee nollaa, sillä julkisen talouden parannukset ovat yleensä olleet neuvoston suositusten mukaisia tai jopa niitä suurempia. Tässä näkyvät vuosien 2006 ja 2007 suotuisat taloudelliset olosuhteet mutta sen lisäksi myös huomattavat vakautuspyrkimykset.

Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevässä osiossa edellytetään, että jäsenvaltiot sopeuttavat julkista talouttaan, kunnes julkisessa taloudessa saavutetaan kestävä rahoitusasema. Tämän osion täytäntöönpanossa on edistytty. Ennalta ehkäisevä osio perustuu julkisen talouden keskipitkän aikavälin suunnitelmiin, jotka jäsenvaltiot esittävät vakaus- ja lähentymisohjelmien vuotuisissa tarkistuksissa. Vakaus- ja lähentymisohjelmat ovat keskeisessä asemassa julkiseen talouteen sovellettavan EU:n valvontajärjestelmän toteuttamisessa. Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevä osio on osaltaan vaikuttanut siihen, että vuonna 2007 päästiin parhaisiin julkisen talouden tuloksiin sitten vuosikymmenten, ja useat jäsenvaltiot pääsivät lähelle julkisen talouden tasapainoa tai ylijäämäiseen rahoitusasemaan. Joissakin maissa on kuitenkin edistytty vain vähän julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamisessa. Tässä yhteydessä olisi tuotava esille joitakin ennalta ehkäisevästä osiosta saatuja kokemuksia[2].

- Useat jäsenvaltiot eivät ole vuosien saatossa toteuttaneet julkisen talouden keskipitkän aikavälin strategioitaan kokonaisuudessaan. Useimmissa julkisen talouden suunnitelmissa julkisia menoja pyritään hillitsemään enemmän tai vähemmän kunnianhimoisesti samalla kun verorasitetta pienennetään, mutta kaksi kolmasosaa suunnitelluista julkisen talouden rahoitusaseman parannuksista jää toteuttamatta ja kolme neljäsosaa julkisen talouden menotavoitteista ylittyy. Lisäksi julkisen talouden oikaisuja usein lykätään ja näin julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteet usein muutetaan liukuviksi tavoitteiksi sen sijaan että ne ankkuroitaisiin finanssipolitiikkaan.

- Esille on kuitenkin tullut useita onnistumiseen johtavia tekijöitä, joiden avulla keskipitkän aikavälin suunnitelmissa on pysytty paremmin ja rahoitusasemia on saatu vahvistettua. Komission analyysi osoittaa, että julkisen talouden toteutuma on parempi maissa, joissa on moitteeton julkisen talouden ohjausjärjestelmä, erityisesti vankat kansalliset julkisen talouden säännöt ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehys, ja nämä maat pysyvät yleensä paremmin julkisen talouden suunnitelmissa. Tämä julkisen talouden ohjausjärjestelmän rooli on nimenomaisesti tunnustettu uudistetussa vakaus- ja kasvusopimuksessa ja neuvoston antamissa päätelmissä. Lisäksi voidaan todeta, että pysyvään sopeutukseen on ollut paremmat mahdollisuudet päästä, jos julkisen talouden sopeutuksessa on korostettu menoleikkauksia (muita kuin investointeja koskevia) sen sijaan, että olisi keskitytty tulojen kasvattamiseen.

- Vallalla on yhä se käsitys, että rakenneuudistukset voivat olla ristiriidassa julkisen talouden vakauttamisen kanssa, vaikkei tällaiseen ajatteluun olekaan aihetta. Todisteet, myös kasvu- ja työllisyysstrategiassa saavutettu viimeaikainen kehitys, viittaavat siihen, että rakenneuudistukset voivat olla keskeinen osa menestyksekästä julkisen talouden keskipitkän aikavälin vakautusta ja ne voivat edistää julkisen talouden korjaamisen kestävyyttä. Lisäksi uudistetun vakaus- ja kasvusopimuksen mukaan rakenneuudistukset voidaan ottaa huomioon arvioitaessa edistymistä kohti julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteita, sillä vaikka rakenneuudistukset aiheuttavat julkisen talouden kustannuksia lyhyellä aikavälillä, ne edistävät pitkän aikavälin kestävyyttä.

II.2 Keskipitkän aikavälin näkymiin liittyvät riskit

Koska euroalueen ja EU:n lyhyen aikavälin talousnäkymät ovat heikkenemässä, vuoden 2007 julkisen talouden ja vuosien 2008–2009 näkymien arvioinnissa on ilmennyt useita riskejä. Vaikka useimmat tarkkailijat ovat samaa mieltä siitä, että Euroopan talous on suhteellisen hyvässä asemassa kestääkseen luottokriisin ja hyödykkeiden hinnannousun seuraukset, ollaan myös yhtä mieltä siitä, etteivät euroalue ja EU kokonaisuudessaan ole immuuneja Yhdysvaltain talouden hidastumiselle ja inflaatiotilanteen heikkenemiselle. Tätä näkemystä tukee EU:n talouskasvua koskevien ennusteiden tarkistaminen alaspäin 2,0 prosenttiin vuoden 2008 osalta ja 1,8 prosenttiin vuoden 2009 osalta komission yksiköiden kevään 2008 talousennusteessa. Niinpä varovaisuus on tarpeen seuraavilla kahdella alalla julkisessa taloudessa EU:ssa:

- Ennakoimattomien tulojen käyttö julkisten menojen kasvattamiseen tai veroasteiden alentamiseen on vaarassa muuttua vakavaksi rajoitteeksi tulevaisuudessa. Vaikka verotulojen myönteiseen kehittymiseen vuosina 2006 ja 2007 johtaneista tosiasiallisista syistä ei ole vielä päästy yksimielisyyteen, kokemus viittaa siihen, että myönteiset tulokset saattavat suurelta osin jäädä lyhytaikaisiksi. Varsinkin varallisuushintojen myönteinen sykli ja yritysten saamien voittojen huomattava kasvu, mikä on tuonut lisätuloja kahden viime vuoden aikana, on päättynyt tai päättymässä. Kun kasvu hidastuu, muutos verojen osuudessa BKT:sta rasittaisi niiden jäsenvaltioiden julkista taloutta, jotka ovat käyttäneet ennakoimattomia tuloja kattaakseen menopuolen lipsumisia ja suunnittelevat menojen lisäämistä edelleen. Ne eivät myöskään kykenisi yhtä hyvin antamaan automaattisten vakauttajien toimia. Viimeaikaiset menoylitykset ovat vastoin toimintaohjeita, jotka neuvosto esitti arvioidessaan vakaus- ja lähentymisohjelmien vuoden 2006 tarkistuksia. Ne eivät myöskään noudata euroalueen maiden osalta keväällä 2007 tehtyjä sitoumuksia, erityisesti sitoumusta toteuttaa vuoden 2007 talousarvio suunnitellulla tavalla, välttää menoylityksiä ja käyttää odottamattomat ylimääräiset tulot alijäämän ja velan vähentämiseen [3].

- On myös riski, että keskipitkän aikavälin kasvunäkymät on yliarvioitu, sillä EU vaikuttaa saavuttaneen suhdannekierron huipun. Tuotantokuilua vuonna 2007 koskevat arviot viittaavat siihen, että euroalue ja EU kokonaisuudessaan pääsivät vain hivenen potentiaalin yläpuolelle. Useat muut suhdannekiertoindikaattorit osoittavat kuitenkin päinvastaista, sillä esimerkiksi tehdasteollisuuden kapasiteetin käyttöaste osoittaa, että EU toimi itse asiassa selvästi potentiaalin yläpuolella (eli taloudellinen tilanne oli hyvä). Tilanne oli samanlainen 1990-luvun lopulla, kun finanssipolitiikan päätöksentekijät eivät ottaneet huomioon poikkeuksellisen suotuisaa suhdannekiertovaihetta.

Koska julkisen talouden keskipitkän aikavälin suunnitelmissa pysyminen on yhä vaikeaa ja julkisen talouden näkymiin kohdistuu riskejä, kaiken kaikkiaan on edelleen pyrittävä tiukentamaan julkiseen talouteen sovellettavan EU:n valvontajärjestelmän täytäntöönpanoa erityisesti kiinnittämällä aiempaa enemmän huomiota julkisen talouden laatuun.

III. Julkisen talouden laatu keinona parantaa finanssi- ja talouspolitiikan valvontaa

Aiemmat kokemukset ja nykyiset taloudelliset riskit osoittavat, että finanssi- ja talouspolitiikan valvonnassa on entistä enemmän keskityttävä julkisen talouden laatuun. Julkisen talouden laatu voidaan nähdä moniulotteisena kehyksenä. Vaikka vähäinen alijäämä ja velka ovat edelleen keskeisiä tekijöitä, julkisen talouden laatu on muutakin: se kattaa myös kaikki julkisen talouden järjestelyt ja instituutiot, jotka osaltaan vaikuttavat resurssien tehokkaaseen kohdentamiseen ja tukevat makrotaloudellisia tavoitteita, erityisesti pitkän aikavälin talouskasvua, ja lisäksi se helpottaa muiden tavoitteiden, kuten oikeudenmukaisuuden ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden, saavuttamista. Julkisen talouden laadun eri ulottuvuuksiin sisältyvät seuraavat: julkisten menojen koostumus ja tehokkuus, tulojärjestelmien rakenne ja tehokkuus, julkisen talouden ohjausjärjestelmä, julkisen sektorin koko ja ne julkisen talouden toimintalinjat, jotka vaikuttavat markkinoiden toimintaan ja yleiseen liiketoimintaympäristöön.

Julkisen talouden laadun parantuminen voi osaltaan auttaa EU:n finanssipoliittisten haasteiden ratkomisessa kahden toisiaan vahvistavan kanavan välityksellä: i) suoraan, kun tehostetaan menojen ja tulojen hallintaa eli käytetään julkisia varoja paremmin ja ii) välillisesti, kun alennetaan yhteiskunnalle aiheutuvia kustannuksia, poistetaan vääristymiä, edistetään pitkän aikavälin talousnäkymiä ja lisätään valmiuksia mukautua häiriöihin. Jäljempänä esitetään tiivistelmä keskeisistä keinoista, joilla voidaan edistää julkisen talouden laadun eri ulottuvuuksia, sekä EU:n politiikan laajoista linjauksista[4].

- Tietyssä menokehyksessä julkisella taloudella voidaan myötävaikuttaa talouskasvuun ja kestävyyteen julkisten menojen koostumuksen, tehokkuuden ja vaikuttavuuden kautta. Sekä teoreettinen että empiirinen tutkimus osoittavat, että kasvua voidaan tukea ohjaamalla julkisia menoja investointeihin, ja samanaikaisesti myös korostetaan, että investointien leikkaukseen perustuva julkisen talouden vakauttaminen voi olla pitkällä aikavälillä ongelmallista, kuten tiettyinä aikoina joissakin jäsenvaltioissa on käynyt. Kasvua edistävät lähinnä julkiset investoinnit inhimilliseen pääomaan (koulutus- ja terveydenhuoltomenot), tekniseen edistykseen (T&K-menot) ja julkisiin infrastruktuureihin. Nämä ovat keskeisiä aloja Euroopan alue- ja koheesiopolitiikassa. Todisteet osoittavat kuitenkin myös, ettei näillä aloilla käytettyjen menojen määrän ja talouskasvun välinen yhteys ole automaattinen vaan riippuu paljolti kyvystä saavuttaa toivotut tulokset (esim. koulutustason nostaminen, yksityiset lisäinvestoinnit T&K:een) ja poistaa markkinoiden toimintapuutteita luomatta kuitenkaan uusia vääristymiä. Tässä yhteydessä valtiontukisääntöjen noudattaminen voi olla olennaista. Empiiriset arviot julkisten koulutus- ja terveydenhuoltomenojen tehokkuudesta osoittavat, että jäsenvaltioiden välillä on nykyisellään huomattavia eroja, joten julkisten varojen säästämiseen tai toiminnan tehostamiseen on hyvät mahdollisuudet. Säästöillä saataisiin julkiseen talouteen kipeästi kaivattua liikkumavaraa vastata muihin tarpeisiin, esimerkiksi väestön ikääntymiseen, tai tehdä veroleikkauksia. Toiminnan tehostaminen puolestaan lisäisi kasvua, kun työn tuottavuus paranee.

- Tulojärjestelmien rakenne ja tehokkuus voivat myös olla yksi tekijä pitkän aikavälin kasvussa, erityisesti kun otetaan huomioon, että kilpailu liikkuvista veropohjista lisääntyy ja että tuotannontekijät asettavat julkiselle politiikalle lisärajoitteita. Verorakenteen vaikutukset näkyvät kasvupotentiaalissa, sillä verorakenne vaikuttaa työvoiman tarjontaan ja kysyntään, investointikannustimiin, riskinottoon ja inhimillisen pääoman muodostamiseen. Aina kannattaa vähentää vääristymiä keventämällä yleistä verorasitetta, mutta tähän on yhdistettävä menouudistuksia. Verorakenteiden mukauttaminen siten, ettei tuloihin vaikuteta, onkin merkittävä politiikkavaihtoehto. Jos työhön kohdistuvaa verorasitetta esimerkiksi kevennettäisiin siirtämällä verorasitetta laajempaan veropohjaan, kuten alv:hen, voitaisiin edistää työllisyyttä ja kasvua. Komission yksiköiden euroalueesta tekemät mallisimulaatiot osoittavat, että jos verotuksen painopistettä siirrettäisiin 1 prosentti suhteessa BKT:hen työn verotuksesta kulutuksen verotukseen, reaalinen BKT kasvaisi arviolta noin 0,2 prosenttia ja työllisyys noin 0,25 prosenttia pitkällä aikavälillä. Vaikutukset riippuvat paljolti institutionaalisista ja rakenteellisista tekijöistä, kuten tulonsiirtojen indeksoinnista ja palkkojen reagoinnista. Tehokkuutta lisäävillä verouudistuksilla laajennetaan veropohjaa ja alennetaan veroastetta, minkä lisäksi tällaisten verouudistusten pitäisi yksinkertaistaa verojärjestelmiä, tehdä niistä avoimempia ja parantaa niiden yhteyksiä etuusjärjestelmiin. Jos verotuksen painopistettä siirrettäisiin työn verotuksesta kulutuksen verotukseen, palkansaajien ja työmarkkinoiden ulkopuolella olevan väestön väliset tuloerot tyypillisesti kasvaisivat. Seurauksiin, joita tästä on uudelleenjaon ja oikeudenmukaisuuden kannalta, olisi puututtava asianmukaisesti.

- Hyvällä julkisen talouden ohjausjärjestelmällä voidaan kehittää kaikkia julkisen talouden ulottuvuuksia. Edellä on jo korostettu roolia, joka julkista taloutta koskevilla kansallisilla säännöillä ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksillä on finanssipolitiikan suorituskyvyn paranemisessa, mutta sen lisäksi julkisen talouden ohjausjärjestelmällä voidaan omalta osaltaan tehostaa menojen käyttöä, parantaa julkisten menojen kohdentamista ja tukea julkisen talouden uudistuksia. Useimmat jäsenvaltiot haluavat hyödyntää näitä mahdollisuuksia ja keräävät parhaillaan lisätietoja julkisilla menoilla aikaansaaduista tuloksista. Tavoitteena on, ettei julkisten varojen hoidossa korostettaisi niinkään panoksiin perustuvaa lähestymistapaa vaan tuloksia. Käytännön toteutus on kuitenkin hyvin mutkikasta, ja edistys on kulkenut hyvin eri tahtia eri maissa. Jäsenvaltioiden harjoittama politiikka jättää samaan aikaan vielä paljon toivomisen varaa, kuten useat poikkeamat vakaus- ja lähentymisohjelmista ovat osoittaneet. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehysten tiukentaminen tarjoaa tilaisuuden jättää talouteen liittyvät poliittiset näkökohdat huomiotta, kun julkista politiikkaa suunnitellaan ja toteutetaan. Tällä voitaisiin osaltaan vaikuttaa siihen, ettei keskusteluissa puhuttaisi pelkästään yleisestä menokehyksestä vaan myös muista näkökohdista, kuten menojen kohdentamisesta, kasvua edistävät menoerät mukaan luettuina, sekä tulojärjestelmien rakenteesta ja tehokkuudesta. Niinpä sen lisäksi, että julkisen talouden vahvalla ohjausjärjestelmällä voidaan auttaa pitämään julkisen talouden alijäämä kurissa, se tarjoaa myös kehyksen, jolla voidaan tukea laajempia uudistussuunnitelmia muilla julkisen talouden laatuun liittyvillä aloilla. Näin voidaan lopulta vaikuttaa tehokkuudessa ja julkisen sektorin koossa saavutettaviin tuloksiin.

- Julkisen sektorin koolla on yleensä merkitystä talouskasvun kannalta, koska se liittyy läheisesti muihin julkisen talouden laadun ulottuvuuksiin. Kun julkinen talous on hyvällä mallilla, suhteellisen suuren julkisen sektorin säilyttäminen voi kulkea käsi kädessä tyydyttävän talouskasvun kanssa. Lukuisissa empiirisissä tutkimuksissa, mukaan lukien eräät komission yksiköiden alustavat analyysit, on kuitenkin todettu, että julkinen sektori voi jarruttaa taloutta, jos sille on luonteenomaista korkea verorasite, huomattava julkinen kulutus sekä julkisten varojen käytön ja julkishallinnon tehottomuus. Huomattava alijäämä ja velka pahentavat tilannetta.

- Julkisella taloudella voidaan talousarvioon sisältyvillä ja sisältymättömillä erillä myös vaikuttaa markkinoiden toimintaan ja liiketoimintaympäristöön . Edellä mainittujen tehokkaiden julkisten meno- ja tulojärjestelmien lisäksi julkinen talous voi olla merkittävässä asemassa vaikuttamalla palkanmuodostukseen (esimerkiksi julkisen sektorin palkat), työmarkkinaosuuteen ja -liikkuvuuteen (esimerkiksi etuusjärjestelmät) ja yleisemmin liiketoimintaympäristöön (esimerkiksi oikeusjärjestelmän moitteeton toiminta ja julkiset infrastruktuurit). Julkinen talous on luonnollisesti kuitenkin vain yksi osatekijä varmistettaessa työ-, tuote- ja palvelumarkkinoiden sujuva toiminta, ja täydennyksenä tarvitaankin tehokasta sääntely- ja oikeuskehystä. Komission yksiköiden alustava analyysi viittaa siihen, että talouden alhaisesta sääntelyrasitteesta hyötyvät eniten kokonaistuottavuus ja se osuus, joka ammattitaitoisella työvoimalla on BKT:n kasvuun. Nämä kaksi kasvun osatekijää ovat vuorostaan olleet keskeisessä asemassa EU:n talouskasvussa kahden viime vuosikymmenen aikana, ja näin ollen ne ovat vaikuttaneet julkisen talouden kestävyyteen.

Saattamalla julkisen talouden laatuun liittyvät kaikki osatekijät yhteen voitaisiin hyödyntää mahdollista synergiaa EU:n talouspolitiikan yhteensovittamisen keskeisten välineiden, erityisesti vakaus- ja kasvusopimuksen ja kasvu- ja työllisyysstrategian, välillä. Julkisen talouden laadulla on suoraan tai välillisesti tärkeä asema molempien mekanismien täytäntöönpanossa. Vakaus- ja kasvusopimuksen uudistuksessa todettiin, että vakaus- ja lähentymisohjelmissa on kiinnitettävä huomiota julkisen talouden laatuun, ja edistymisen puutetta tällä alalla pidettiin heikkoutena ennalta ehkäisevän osion täytäntöönpanossa. Kun kyseessä on kasvu- ja työllisyysstrategia, julkisen talouden laatu on erään yhdennetyn suuntaviivan nimenomaisena aiheena. Jäsenvaltioiden on määrä noudattaa näitä suuntaviivoja uudistusohjelmissaan. Alalla tapahtunutta edistymistä ei ole kuitenkaan tarkasteltu tähän mennessä laajemmin[5]. Järjestelmällisempi ja kokonaisvaltaisempi keskittyminen julkisen talouden laatuun voisi näin ollen edistää vakaus- ja kasvusopimuksen ja Lissabonin strategian tavoitteiden eli julkisen talouden kestävyyden ja talouskasvun saavuttamista.

IV. Keskittyminen aiempaa enemmän julkisen talouden laatuun julkiseen talouteen sovellettavassa EU:n ohjausjärjestelmässä

Kun otetaan huomioon tarve varmistaa julkisen talouden kestävyys, edistää pitkän aikavälin talouskasvua ja varmistaa EMUn häiriötön toiminta, voidaan yksilöidä neljä toiminta-alaa, joiden turvin voidaan parantaa keskittymistä julkisen talouden laatuun julkiseen talouteen sovellettavassa EU:n valvontajärjestelmässä. Näin voidaan myös luoda tiiviimpi yhteys kasvu- ja työllisyysstrategiaan. Tältä osin turvaudutaan toukokuussa 2008 annetussa EMU@10 -tiedonannossa esitettyihin laajoihin periaatteisiin.

IV.1 Julkisen talouden laadun mittaaminen: jäsenvaltioiden harjoittama aiempaa järjestelmällisempi raportointi sekä indikaattorien laatiminen

Vakaus- ja kasvusopimuksen perinteisen osan tapaan jäsenvaltioiden julkisen talouden laadun arvioiminen edellyttää vankkoja ja luotettavia tietoja ja indikaattoreita. Vakaus- ja lähentymisohjelmiensa vuotuisissa tarkastuksissa jäsenvaltioiden odotetaan esittävän keskeisten julkisen talouden muuttujien ennakoidun uran ja sen lisäksi tiedot useista julkisen talouden laatuun liittyvistä tekijöistä, joita ovat esimerkiksi verouudistukset, parempaa vastinetta rahalle -aloitteet ja muutokset julkisen talouden kansallisissa ohjausjärjestelmissä. Kun nykyisiä raportointikäytäntöjä tarkasteltiin vuosien 2006/2007 ja 2007/2008 vakaus- ja lähentymisohjelmien tarkistusten perusteella, havaittiin kuitenkin huomattavia eroja EU:n eri jäsenvaltioiden välillä ja merkittäviä poikkeamia virallisista säännöksistä[6], joissa vahvistetaan raportointivaatimukset. Tämä on myös mutkistanut eri jäsenvaltioiden julkisen talouden laatua koskevien vertailukelpoisten tietojen keruuta ja seurantaa.

Julkisen talouden laadun mittaamisessa on hyötyä seuraavista:

- vakaus- ja lähentymisohjelmissa raportoidaan järjestelmällisemmin ja kattavammin julkisen talouden laatuun liittyvistä seikoista sekä toimitetaan säännöllisesti tiedot rakenneuudistuksista, varsinkin julkisten menojen rakenteellisista uudistuksista ja verouudistuksista;

- laaditaan komission ja talouspoliittisen komitean yhteisen työohjelman puitteissa luettelo indikaattoreista, jotka kattavat julkisen talouden laatuun liittyvät ulottuvuudet eri jäsenvaltioissa, ja kehitetään järjestelmällinen lähestymistapa, jonka tarkoituksena on arvioida menojen käytön tehokkuutta julkisten menojen eri luokissa ja päästä parempaan käsitykseen tehokkuutta määräävistä tekijöistä.

IV.2 Lisähuomion kiinnittäminen julkisten menojen tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen

Julkisten menojen tehokkuuden ja vaikuttavuuden merkitys liittyy ajatukseen, jonka mukaan julkisen talouden laatu voi samaan aikaan palvella julkisen talouden kestävyyttä ja talouskasvua. Ajatus saa lisäpontta empiirisistä todisteista, joissa korostuu se, että vaikkei julkisten menojen määrän ja kasvun välinen yhteys ole mutkaton, yhteys on selkeämpi, kun puhutaan julkisilla menoilla aikaansaaduista tuloksista (esimerkiksi koulutus- ja terveydenhuoltomenot) ja talouden suorituskyvystä. Yksi lupaava tapa tehostaa menojen tehokkuutta ja vaikuttavuutta on ottaa käyttöön tai parantaa institutionaalisia mekanismeja, joiden tavoitteena on vahvistaa yhteyttä toimintapoliittisten painopisteiden ja resurssien kohdentamisen sekä resurssien kohdentamisen ja resurssien ja tulosten välillä.

Julkisen talouden säännöllinen uudelleentarkastelu, myös tehokkuusanalyysit, on ensiarvoisen tärkeää asetettaessa menoja tärkeysjärjestykseen. Yleisemmin on tärkeää, että jäsenvaltiot siirtyvät puhtaasti panosperusteisista menettelyistä kohti menettelyjä, joissa otetaan huomioon suorituskykyä koskevat tiedot.

IV.3 Julkisten tulojärjestelmien tehostaminen

Julkiset tulot eivät ole pelkästään julkisten menojen vastike, sillä niiden rakenne ja suuruus vaikuttavat talouden tehokkuuteen, tulonjakoon ja talouskasvuun. Tulojärjestelmän nykyisen rakenteen uudelleentarkastelussa ja verojärjestelmien suunnittelun keskeisissä haasteissa, joita ovat erityisesti työhön kohdistuva huomattava verorasite ja lisääntyneen taloudellisen yhdentymisen seuraukset, korostuu se, että verorasitetta voidaan siirtää työn verotuksesta muihin veropohjiin mutta näiden pohjien on oltava laajoja ja vakaita.

Kun on arvioitu, millaiset mahdollisuudet on siirtää verotuksen painopistettä työn verotuksesta kulutuksen verotukseen, on voitu tehdä seuraavat päätelmät. i) Verotuksen painopisteen siirtämisellä työn verotuksesta kulutuksen verotukseen voi olla positiivinen mutta rajallinen vaikutus työllisyyteen ja kasvuun. Nämä vaikutukset johtuvat pääosin veropohjan laajenemisesta, minkä ansiosta on mahdollista alentaa veroasteita ja vähentää vääristymiä. ii) Positiivisten vaikutusten suuruus riippuu pääosin etuustason mukautuksesta. iii) Jos euroalueella sovellettaisiin yhdenmukaistettua lähestymistapaa, myönteiset vaikutukset työllisyyteen ja kasvuun lisääntyisivät verrattuna siihen, että jokin yksittäinen euroalueen maa yksipuolisesti toteuttaisi verotuksen painopistettä siirtäviä toimenpiteitä, ja näiden toimenpiteiden suuruudesta riippumatta. iv) Oikeudenmukaisuuteen kohdistuviin mahdollisiin kielteisiin vaikutuksiin ja sukupolvien väliseen tulonjakoon liittyviin kysymyksiin on puututtava. v) Kun verotuksen painopistettä siirretään työn verotuksesta kulutuksen verotukseen, olisi kiinnitettävä huomiota siirron ajoitukseen ja mahdolliseen inflaatiota kiihdyttävään vaikutukseen ottaen samalla huomioon, missä suhdannekierron vaiheessa talous on.

Yhteenvetona voidaan todeta, että verouudistukset olisi jatkossakin suunniteltava niin, että niillä edistetään kasvua ja vääristymät saadaan mahdollisimman vähäisiksi samalla kun voidaan puuttua tulonjakoa koskevaan huoleen. Tähän voitaisiin päästä yksinkertaisilla säännöillä ja laajoilla veropohjilla sekä välttämällä porsaanreikiä, veromenojen tehottomuutta, erityisiä verojärjestelmiä ja tarpeettomia poikkeuksia. Työhön kohdistuvan huomattavan verorasitteen keventäminen siirtämällä verotuksen painopistettä muihin veropohjiin, myös kulutukseen, voi olla osatekijänä tässä strategiassa, mutta se tarjoaa kuitenkin julkiselle vallalle vain rajallisen välineen reagoida lyhytaikaisiin maakohtaisiin häiriöihin tai saavuttaa pitkäaikaisia parannuksia työllisyyden ja kasvun lisäämisen rakenteellisissa edellytyksissä Euroopassa. Euroopan talouden elvyttämistä koskevassa kokonaisvaltaisessa strategiassa, johon sisältyy myös yhteiskuntamallien nykyaikaistaminen, on luotettava kattavaan lähestymistapaan, jossa käytetään useita politiikan ohjausvälineitä, sekä rakenneuudistusten päättäväiseen täytäntöönpanoon kasvu- ja työllisyysstrategiassa osoitetulla tavalla.

IV.4 Julkisen talouden laadun säännöllinen uudelleentarkastelu

Keskittymistä julkisen talouden laatuun julkiseen talouteen sovellettavassa EU:n valvontajärjestelmässä voitaisiin lisätä ja julkisen talouden laadun merkitystä kasvu- ja työllisyysstrategiassa painottaa, jos jäsenvaltioiden julkisen talouden laatua tarkasteltaisiin säännöllisesti uudelleen. Uudelleentarkastelussa käytettäisiin hyväksi vakaus- ja lähentymisohjelmissa esitettyjä tietoja ja julkisen talouden laatuindikaattorien luetteloa. Uudelleentarkasteluun voitaisiin sisällyttää myös maakohtaisia analyysejä, joissa käsiteltäisiin varsinkin erityisiä temaattisia aiheita. Hyväksi havaitun yhteistyömenettelyn perustalta talouspoliittinen komitea ja komissio voisivat tehdä uudelleentarkastelun yhdessä.

* * *

Tässä vakaus- ja kasvusopimuksen vuoden 2005 uudistukselle rakentuvassa tiedonannossa ehdotetaan uusia lähestymistapoja, joilla voitaisiin tehostaa keskittymistä julkisen talouden laatuun kansallisen finanssipolitiikan valvonnassa. Kyseeseen tulevat tavat, joilla julkinen valta muotoilee, toteuttaa ja arvioi julkisen talouden strategiaansa keskipitkällä aikavälillä, ja se, kuinka vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevällä osiolla voidaan tehokkaammin tukea kestävää finanssipolitiikkaa – samalla kun sillä myötävaikutetaan kasvuun ja työllisyyteen – ja paremmin toimivaa EMUa. Edistyminen yhdessä jäsenvaltioiden kanssa tältä pohjalta voi tehostaa EU:n talouspolitiikan yhteensovittamista, kun mahdollista synergiaa keskeisten välineiden välillä pystytään hyödyntämään.

[1] KOM(2008) 238 lopullinen, 7.5.2008.

[2] Näiden päätelmien perustana olevaan analyyttiseen pohdintaan voi tutustua Euroopan komission vuosina 2006 ja 2007 esittämissä kertomuksissa Julkinen talous EMUssa .

[3] Euroryhmän kevään suuntaa-antava keskustelu finanssipolitiikasta: Finanssipolitiikan suuntaviivat euroalueen jäsenvaltioissa, 20. huhtikuuta 2007.

[4] Asiaa on tarkasteltu yksityiskohtaisemmin kertomuksessa Julkinen talous EMUssa – 2008.

[5] Lissabonin strategian yhdennetyssä suuntaviivassa nro 3 todetaan: ”Kasvuun ja työllisyyteen suuntautuvan tehokkaan resurssien kohdentamisen edistämiseksi jäsenvaltioiden olisi talouden vakautta ja kestävyyttä koskevia suuntaviivoja noudattaen ohjattava julkisia menoja kasvua edistäviin menoluokkiin Lissabonin strategian mukaisesti, mukautettava verotusrakenteitaan kasvupotentiaalin lisäämiseksi ja varmistettava, että käytettävissä on mekanismeja julkisten varojen käytön ja toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisen välisen suhteen arvioimiseksi ja uudistuspakettien yleisen johdonmukaisuuden varmistamiseksi.”

[6] Käytännesääntöjen varsinainen nimi on ”Vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset sekä vakaus- ja lähentymisohjelmien muotoa ja sisältöä koskevat ohjeet”. Neuvosto hyväksyi käytännesäännöt syyskuussa 2005.