KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE JÄRKEVÄ VIISUMIPOLITIIKKA TALOUSKASVUN TUEKSI /* COM/2014/0165 final */





SISÄLLYSLUETTELO Arviointi yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 täytäntöönpanosta 1............ JOHDANTO.. 4 2............ VIISUMISÄÄNNÖSTÖN TAVOITTEET JA AIKAISEMMAT ARVIOINNIT. 5 2.1......... Viisumisäännöstön tavoitteet 5 2.2......... Aikaisemmat arvioinnit 6 2.2.1. Yhteisen viisumipolitiikan täytäntöönpano ja kehittäminen kasvun vauhdittamiseksi 6 2.2.2...... Kertomus paikallisen Schengen-yhteistyön toiminnasta viisumisäännöstön täytäntöönpanon kahden ensimmäisen vuoden aikana. 7 3............ VIISUMISÄÄNNÖSTÖN YLEINEN TÄYTÄNTÖÖNPANO.. 8 3.1......... Yleisiä näkökohtia. 8 3.2......... Tilastotietojen puute. 8 3.3......... Arviointi tavoitteittain. 9 3.3.1...... Oikeudellisen kehyksen yksinkertaistaminen. 9 3.3.2...... Oikeudellisen kehyksen vahvistaminen käytäntöjen yhdenmukaistamisen lisäämiseksi 9 3.3.3...... Menettelyllisten takeiden vahvistaminen ja yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden varmistaminen 9 3.3.4...... Konsulaattien organisoinnin ja yhteistyön parantaminen (myös viisumitietojärjestelmän käyttöönottoa silmälläpitäen) 15 4............ PÄÄTELMÄT. 16 1. JOHDANTO Yhteinen viisumipolitiikka on keskeinen tekijä, kun pyritään luomaan yhteinen alue, jolla ei ole sisärajoja. Viisumipolitiikkaa koskeva Schengenin säännöstö, joka laadittiin hallitustenvälisen Schengen-yhteistyön puitteissa, sisällytettiin Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jälkeen osaksi Euroopan unionin institutionaalista ja oikeudellista kehystä[1]. Viisumisäännöstössä[2] vahvistetaan yhdenmukaiset menettelyt ja edellytykset lyhytaikaiseen oleskeluun tarkoitettujen viisumien myöntämiselle. Säännöstö oli ”uudelleenlaadittu” säädös, jolla konsolidoitiin kaikki lyhytaikaiseen oleskeluun tarkoitettujen viisumien myöntämistä koskevia edellytyksiä ja menettelyjä sääntelevät säädökset ja kumottiin Schengenin säännöstön vanhentuneet osat. Uudelleenlaadittu säädös kattoi ”yhteiset konsuliohjeet” sekä osia Schengenin yleissopimuksesta ja 11 Schengenin toimeenpanevan komitean päätöstä. Lisäksi yhteinen toiminta 96/197/YOS 4 päivältä maaliskuuta 1996 lentokenttien kauttakulkujärjestelyistä sisällytettiin unionin oikeudelliseen kehykseen. Oikeudellisen kehyksen konsolidointi ja siten yksinkertaistaminen oli viisumisäännöstön yksi tavoite. Toinen tavoite oli helpottaa laillista matkustamista ja torjua laitonta maahanmuuttoa yhdenmukaistamalla edelleen sitä, miten jäsenvaltioiden paikalliset konsuliedustustot käsittelevät viisumihakemuksia. Laillisen matkustamisen helpottamista koskeva tavoite oli tarkoitus saavuttaa muun muassa siten, että konsulaattien tuntemat usein ja säännöllisesti matkustavat henkilöt voisivat saada viisumin helpommin kuin tuntemattomat, viisumia ensi kertaa hakevat henkilöt. Tärkeimmät menettelylliset helpotukset koskevat toistuvaisviisumien myöntämistä ja liiteasiakirjoja koskevien vaatimusten keventämistä. Näin ollen viisumisäännöstö mahdollistaa hakijoiden eriytetyn kohtelun heidän aiemman ”viisumihistoriansa” perusteella. Tarkoituksena on myös varmistaa, että samanlaiset tapaukset käsitellään samalla tavoin. Tarve helpottaa matkustamista Eurooppaan turvallisessa toimintaympäristössä on saanut yhä enemmän poliittista huomiota viisumisäännöstön hyväksymisen jälkeen. Tätä varten EU käy parhaillaan viisumivapautta koskevaa vuoropuhelua useiden kumppanimaiden kanssa, ja lisää tällaisia vuoropuheluita käynnistetään todennäköisesti lähivuosina. Lisäksi EU on tehnyt yhdeksän viisumien myöntämisen helpottamista koskevaa sopimusta kumppanimaiden kanssa[3]. Niitä voidaan pitää ensimmäisenä askeleena kohti viisumivapautta, ja ne osoittavat EU:n olevan sitoutunut edistämään liikkuvuutta ja tekemään matkustamisesta Eurooppaan helpompaa useammille kolmansien maiden kansalaisille. On EU:n etujen mukaista olla ”avoin” vierailijoille, sillä matkailijat edistävät talouskasvua. Lisäksi ihmisten ja kulttuurien väliset yhteydet edistävät keskinäistä ymmärrystä ja kulttuurienvälistä vuoropuhelua. Äskettäin tehdyssä tutkimuksessa[4] lyhtyaikaisia viisumeita koskevien helpotusten taloudellisista vaikutuksista todetaan, että Schengen-alueelle jää nykyisten viisumivaatimusten vuoksi saapumatta suuri määrä matkailijoita kuudesta tarkastelun kohteena olleesta kolmannesta maasta, mistä aiheutuu merkittävä suora, välillinen ja johdettu vaikutus menetettynä BKT-osuutena. Varovaisen arvion mukaan tämä menetys on vuosittain 4,2 miljardia euroa, mutta todennäköinen arvio on 12,6 miljardia euroa. Tämä merkitsee, että varovaisen arvion mukaan suorat ja välilliset vaikutukset aiheuttavat Schengen-alueella noin 80 000 työpaikan menettämisen. Todennäköisessä skenaariossa tämä luku on noin 250 000. Viisumisäännöstö on kolme vuotta sitten tapahtuneen voimaantulonsa jälkeen parantanut merkittävästi Schengen-alueen viisumimenettelyjä, mutta maailma on muuttunut ja tavoitteet ja painopistealat ovat kehittyneet (ks. esimerkiksi jäljempänä 2.2.1 kohta). Tarve lisätä unionin politiikan johdonmukaisuutta (esim. SEUT- sopimuksen 167 artiklan mukaan unioni ottaa kulttuuriin liittyvät näkökohdat huomioon muiden perussopimusten määräysten mukaisessa toiminnassaan) sekä nykyiset talousnäkymät ovat johtaneet siihen, että ”kasvun tuottaminen” on lisätty yhdeksi yhteisen viisumipolitiikan tavoitteeksi. Tässä yhteydessä olisi varmistettava myös suurempi yhdenmukaisuus kauppapolitiikan kanssa. Tähän voitaisiin päästä esimerkiksi ottamalla huomioon kauppasuhteet, mukaan lukien kauppasopimukset, kun harkitaan neuvottelujen käynnistämistä viisumihelpotussopimuksista. Tämä kertomus on laadittu tätä taustaa vasten. Siinä yksilöidään lisäparannuksia, joita tekemällä voidaan saada aikaan järkevä yhteinen viisumipolitiikka, joka lisää myös EU:n houkuttelevuutta yritysten, tutkijoiden, opiskelijoiden sekä taiteilijoiden ja kulttuurialan ammattilaisten kannalta ja jolla vastataan nykyisiin ja tuleviin haasteisiin. 2. VIISUMISÄÄNNÖSTÖN TAVOITTEET JA AIKAISEMMAT ARVIOINNIT 2.1. Viisumisäännöstön tavoitteet Viisumisäännöstön päätavoitteena on vahvistaa viisumien myöntämistä koskevat edellytykset ja menettelyt Schengen-alueen kautta tapahtuvaa kauttakulkua tai sillä oleskelua varten niin lyhytaikaisen oleskelun kuin lentokenttien kansainvälisen alueen kautta tapahtuvan kauttakulun osalta. Lisäksi viisumisäännöstöllä on tarkoitus helpottaa laillista matkustamista ja torjua laitonta maahanmuuttoa. Kuten komission vuonna 2006 tekemän ehdotuksen[5] perusteluissa todetaan, viisumisäännöstöllä olisi sen tavoitteiden saavuttamiseksi – parannettava konsulaattien organisointia ja yhteistyötä (myös viisumitietojärjestelmän[6] käyttöönottoa silmälläpitäen); – vahvistettava menettelyllisiä takeita; – parannettava viisuminhakijoiden yhdenvertaista kohtelua selkeyttämällä eräitä seikkoja, joiden avulla voidaan tehostaa säännösten yhdenmukaista soveltamista. Viisumisäännöstön 57 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen viisumisäännöstön soveltamisesta kahden vuoden kuluttua siitä, kun kaikkia säännöksiä on alettu soveltaa (eli 5. huhtikuuta 2013). Kertomuksessa on tarkasteltava tuloksia suhteessa asetettuihin tavoitteisiin sekä arvioitava asetuksen säännösten soveltamista. Tällä kertomuksella, joka perustuu komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa[7] esitettyyn viisumisäännöstön täytäntöönpanon yksityiskohtaiseen arviointiin, täytetään tämä velvoite, ja siinä ehdotetaan keinoja edistää tavoitteita, joita ei ole vielä täysin saavutettu, sekä ratkaista havaitut täytäntöönpano-ongelmat. 2.2. Aikaisemmat arvioinnit Komissio ennakoi tätä arviointia viisumisäännöstön täytäntöönpanosta antamalla marraskuussa 2012 tiedonannon ”Yhteisen viisumipolitiikan täytäntöönpano ja kehittäminen kasvun vauhdittamiseksi” sekä kertomuksen paikallisen Schengen-yhteistyön toiminnasta viisumisäännöstön kahden ensimmäisen täytäntöönpanovuoden aikana. 2.2.1. Yhteisen viisumipolitiikan täytäntöönpano ja kehittäminen kasvun vauhdittamiseksi[8] G20-maiden ministerit antoivat Méridassa Meksikossa toukokuussa 2012 julistuksen viisumimenettelyjen helpottamisen avulla luotavista kasvumahdollisuuksista. Tämän julistuksen mukaisesti komissio alkoi tarkastella viisumipolitiikan taloudellisia vaikutuksia EU:n talouteen. Se keskittyi etenkin matkailuun ja siihen, miten viisumipolitiikka voitaisiin organisoida siten, että se vastaa paremmin Eurooppa 2020 -strategian kasvutavoitteita. Yhteisen viisumipolitiikan tavoitteena on ulkorajoilla suoritettavia tarkastuksia koskevien yhteisten sääntöjen ohella tukea sisärajoilla suoritettavien tarkastusten poistamista eli ”Schengen-alueen” luomista[9]. Viisumipolitiikan ensisijaisena tavoitteena on ollut helpottaa laillisten matkailijoiden matkustamista sekä estää laitonta maahanmuuttoa ja turvata yleinen järjestys ja turvallisuus. Nykyinen talouden laskusuhdanne on kuitenkin korostanut sitä, että yhteisellä viisumipolitiikalla on myös puututtava mahdollisuuksiin synnyttää talouskasvua. Yhtäältä tiedonannossa todettiin, että ”[e]nnen viisumisäännöstön hyväksymistä vallinneeseen tilanteeseen verrattuna säännöstö merkitsee perustavanlaatuista edistymistä, sillä se parantaa huomattavasti viisumimenettelyjä”, ja lueteltiin monia säännöksiin liittyviä huomattavia parannuksia. Toisaalta siinä kuitenkin pääteltiin, että ”[p]arantamisen varaa kuitenkin on, sillä viisumisäännöstön optimaalista täytäntöönpanoa ei ole kaikilta osin vielä saavutettu” ja että ”[u]seimmat näistä [viisumien myöntämismenettelyjen helpottamisen] esteistä voidaan poistaa siten, että jäsenvaltioiden konsulaatit panevat viisumisäännöstön täytäntöön oikein komission valvonnassa”. Tiedonannossa lueteltiin myös kysymyksiä, joihin on puututtava viisumisäännöstön tulevassa tarkistuksessa, jotta voidaan ”parantaa ja helpottaa vilpittömässä mielessä matkustaviin henkilöihin sovellettavia menettelyjä ja samalla puuttua riskeihin, jotka liittyvät eräiden matkailijoiden laittomaan maahanmuuttoon tai turvallisuuteen”. 2.2.2. Kertomus paikallisen Schengen-yhteistyön toiminnasta viisumisäännöstön täytäntöönpanon kahden ensimmäisen vuoden aikana[10] Viisumisäännöstöä sovelletaan kaikissa jäsenvaltioiden konsulaateissa. Lainsäätäjät ovat kuitenkin katsoneet tarpeelliseksi ottaa huomioon paikalliset olosuhteet, jotta yleisiä säännöksiä sovelletaan yhdenmukaisesti. Viisumisäännöstön 48 artiklassa säädetään konsulaattien välisen paikallisen Schengen-yhteistyön oikeudellisesta kehyksestä ja tehdään näin jäsenvaltioiden johdonmukaisesta yhteistyötä[11] paikallisella tasolla oleellinen osa yhteisen viisumipolitiikan täytäntöönpanoa. Tämä yhteistyö rajoittuu tällä hetkellä siihen, että arvioidaan tarvetta mukauttaa tiettyjä säännöksiä paikallisiin olosuhteisiin. Tämä koskee erityisesti liiteasiakirjoja, joita viisuminhakijoiden on toimitettava. Jos arvioinnin tulos on myönteinen, komissio hyväksyy yhteiset ”paikalliset” säännöt täytäntöönpanopäätöksellä. Tämä paikallisen Schengen-yhteistyön keskeiseen tavoitteeseen eli liiteasiakirjojen yhdenmukaistamiseen liittyvä työ – joka on myös suuren yleisön kannalta näkyvintä – on toistaiseksi kuitenkin johtanut vain kuuteen komission täytäntöönpanopäätökseen, jotka kattavat 15 kolmatta maata ja yhden EU:n jäsenvaltion. Tämä osoittaa, että vahvistetulla oikeudellisella kehyksellä ei ole saatu aikaan haluttuja tuloksia. Paikallisen Schengen-yhteistyön lisäarvoa ei ymmärretä riittävästi, ja jäsenvaltioiden on sitouduttava tähän yhteiseen tehtävään. Vuosilta 2012–2013 kootut vuosittaiset raportit vahvistivat nämä havainnot. Tästä syystä on hyvin tärkeää vahvistaa paikallisen Schengen-yhteistyön oikeuskehystä, koska eri jäsenvaltioiden epäyhtenäiset käytännöt samassa sijaintipaikassa aiheuttavat huomattavasti valituksia ja turhautumista viisuminhakijoiden keskuudessa kansalaisuuteen, ammattiin tai asemaan katsomatta. Komissio ehdottaa, että paikallisessa Schengen-yhteistyössä otetaan käyttöön pakolliset liiteasiakirjojen yhdenmukaistamista koskevat säännöt. Uusi Schengen-arviointimekanismi, jota aletaan soveltaa vuonna 2015 ja joka antaa mahdollisuuden tehdä temaattisia arviointeja, voi olla merkittävä tekijä paikallista Schengen-yhteistyötä koskevien säännösten täytäntöönpanossa. Nykyisin vuosittaiset raportit laaditaan kussakin sijaintipaikassa, ja komission on toimitettava ne Euroopan parlamentille ja neuvostolle täyden avoimuuden takaamiseksi. Komissio ehdottaa, että paikallisesta Schengen-yhteistyöstä laaditaan yksi kattava vuotuinen tilanneraportti, joka jaetaan lainsäätäjille johdonmukaisen avoimuuden varmistamiseksi. 3. VIISUMISÄÄNNÖSTÖN YLEINEN TÄYTÄNTÖÖNPANO 3.1. Yleisiä näkökohtia Vaikka ei ole mahdollista todistaa, että viisumisäännöstöllä olisi ollut suoria vaikutuksia vuosina 2010–2012 haettujen ja myönnettyjen lyhytaikaisten viisumien määrään, oikeudellisen kehyksen selventäminen on lisännyt merkittävästi viisumihakemuksia. Vuosina 2009–2012 hakemusten kokonaismäärä lisääntyi 48 prosenttia, ja vuosittainen lisäys oli noin 15 prosenttia. Jäsenvaltioiden vuosittain käsittelemien viisumihakemusten määrä on lisääntynyt muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta[12]. Samana aikana hylättyjen hakemusten kokonaisosuus väheni[13], joskin tässä suhteessa maailman eri alueiden välillä oli suuria eroja[14]. Laittoman maahanmuuton torjunnan yleistavoitetta pidetään yleisesti saavutettuna. Sen paremmin jäsenvaltioissa kuin tutkimusten ja julkisen kuulemisen tuloksissa ei ole havaittu viisumisäännöstöstä tai sen täytäntöönpanosta johtuvia turvallisuusriskejä tai ongelmia. Turvallisuuden korkea taso on luonnollisesti säilytettävä, kun ehdotetaan uusia helpotuksia laillisille matkailijoille. Olisi myös otettava huomioon, että viisumitietojärjestelmän käyttöönotto, joka alkoi lokakuussa 2011 ja joka on määrä saada päätökseen vuoden 2015 aikana, lisää turvallisuutta. 3.2. Tilastotietojen puute Paikkansapitävät, luotettavat ja vertailukelpoiset tilastotiedot ovat edellytys sille, että lainsäädännön täytäntöönpanoa ja sen tehoa ja vaikuttavuutta voidaan arvioida tosiseikkojen pohjalta. Viisumisäännöstön 46 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toimitettava edellistä vuotta koskevat vuosittaiset tilastot komissiolle. Liitteessä XII määritetään toimitettavat tiedot (esim. viisumityyppi, viisumihakemusten ja myönnettyjen/evättyjen viisumien määrä, kertaviisumi vai toistuvaisviisumi). Vaikka jäsenvaltioiden toimittamat tiedot ovat olleet hyödyllisiä viisumisäännöstön tiettyjen elementtien täytäntöönpanon arvioinnissa, erittelyn puute vaikeuttaa tiettyjen säännösten vaikutusten arviointia. Esimerkiksi toistuvaisviisumien osalta kerätään vain kokonaismäärät ottamatta huomioon voimassaolon kestoa. Näin ollen kokonaismääriin sisältyvät toistuvaisviisumit, joiden voimassaoloaika vaihtelee kahdesta viikosta viiteen vuoteen. Tietoja kerätään paikan (ts. missä viisumia haettiin tai se myönnettiin) ja haetun viisumityypin (lyhytaikainen viisumi tai lentokentän kauttakulkuviisumi) perusteella, mutta tietoja hakijan kansalaisuudesta tai matkan tarkoituksesta ei ole saatavilla. Näin ollen on mahdotonta seurata esimerkiksi matkailua varten tehtävien viisumihakemusten määrän kehitystä. Komissio ehdottaa liitteen XII tarkistamista, jotta voidaan kerätä tarkempia tietoja, joiden avulla tavoitteiden saavuttamista voidaan tulevaisuudessa arvioida asianmukaisesti. 3.3. Arviointi tavoitteittain 3.3.1. Oikeudellisen kehyksen yksinkertaistaminen Lyhytaikaista viisumia koskevien hakemusten käsittelyä ja myönnettyjen viisumien muuttamista koskevan lainsäädännön kokoaminen yhdeksi säädökseksi on selvästi edistänyt lainsäädännön yksinkertaistamista, parantanut avoimuutta ja lisännyt oikeusvarmuutta. 3.3.2. Oikeudellisen kehyksen vahvistaminen käytäntöjen yhdenmukaistamisen lisäämiseksi Tavoite luoda yhteiselle viisumipolitiikalle selkeä oikeudellinen kehys, jolla säännellään enintään 90 päivää minkä tahansa 180 päivän jakson aikana kestäviä oleskeluja, on yleisesti ottaen saavutettu. Komission huomiota on kuitenkin vuosien mittaan kiinnitetty niiden kolmansien maiden kansalaisten tilanteeseen, joilla on perusteltuja syitä oleskella Schengen-alueella yli 90 päivää minkä tahansa 180 päivän jakson aikana (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.9 kohta). Tällaiset henkilöt haluavat oleskella Schengen-alueella kauemmin kuin 90 päivää aikomatta kuitenkaan oleskella missään jäsenvaltiossa yli 90 päivää – riippumatta siitä, vaaditaanko heiltä viisumia vai ei. Tällaisia henkilöitä ovat yleisimmin esiintyvät taiteilijat, jotka kiertävät esiintymässä Schengen-alueella pidemmän ajan, mutta myös yksittäiset matkailijat, kuten taiteilijat, kulttuurialan ammattilaiset, opiskelijat ja eläkeläiset. Koska he eivät voi saada pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävää kansallista viisumia eivätkä lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävää Schengen-viisumia tai muuta lupaa, he ovat oikeudellisessa tyhjiössä. Tämän tilanteen vuoksi jäsenvaltiot käyttävät usein ”luovasti” tiettyjä säädöksiä. Sen sijaan, että komissio katsoisi tällaisia käytäntöjä läpi sormien, se ehdottaa näiden henkilöiden tarpeet huomioon ottavan erityisen luvan käyttöönottoa. Komissio ehdottaa säädöstä uudesta luvasta sellaista Schengen-alueella oleskelua varten, joka kestää kauemmin kuin nykyinen rajoitus eli 90 päivää minkä tahansa 180 päivän jakson aikana. 3.3.3. Menettelyllisten takeiden vahvistaminen ja yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden varmistaminen Tulokset julkisesta kuulemisesta[15], edellä mainitun taloudellisia vaikutuksia koskevan tutkimuksen tulokset sekä yksittäiset valitukset viittaavat siihen, että menettelyllisiä takeita koskevia tavoitteita ei ole saavutettu riittävästi. Sekä yksittäiset viisuminhakijat että ammatilliset sidosryhmät ovat pitäneet tiettyjä hakumenettelyjä pitkinä, hankalina ja kalliina. Viisumin hakuprosessi alkaa siitä, että hakijan on määriteltävä, mikä jäsenvaltio on toimivaltainen käsittelemään hakemuksen (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.1 kohdan 1 alakohta). On olemassa selvät ja objektiiviset kriteerit, joiden perusteella määritellään, mikä jäsenvaltio on toimivaltainen käsittelemään viisumihakemuksen. Käytännössä tämä on kuitenkin osoittautunut niin viisuminhakijoille kuin konsulaateille melko haastavaksi tapauksissa, joissa hakija haluaa matkustaa useisiin jäsenvaltioihin yhdellä viisumilla. Nykyiset säännöt ovat ilmeisen sekavat, ja hakijoiden ensimmäinen kokemus Schengen-alueen viisumipolitiikasta on usein kielteinen. Prosessin seuraava vaihe koskee hakemuslomakkeen täyttämistä (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.2 kohdan 10 alakohta). Vaikka lomake ei yleensä aiheuta paljon ongelmia, sitä voitaisiin silti yksinkertaistaa. Sitä voitaisiin tarkistaa esimerkiksi poistamalla vaatimus sellaisten tietojen antamisesta, jotka ovat saatavilla viisumitietojärjestelmässä heti kun järjestelmän käyttöönotto on saatu päätökseen. Hakijoille annettavia lomakkeen täyttöohjeita voitaisiin myös parantaa. Komissio ehdottaa, että ”toimivaltaista” jäsenvaltiota koskevia sääntöjä selvennetään ja hakemuslomaketta yksinkertaistetaan. Vaatimus hakemuksen ”jättämisestä henkilökohtaisesti” (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.1 kohdan 7–9 alakohta) on havaittu merkittäväksi esteeksi, koska tämä on usein hyvin hankalaa. Joissain tapauksissa se edellyttää, että hakijat matkustavat naapurimaahan, koska toimivaltaisella jäsenvaltiolla ei ole edustusta heidän asuinvaltiossaan. Tämä lisää luonnollisesti hakijoille koituvia kokonaiskuluja. Vaikka jäsenvaltiot sallivat hakijoiden jättää hakemuksen ulkoiselle palveluntarjoajalle tai kaupallisen organisaation kautta, tunnetuille hakijoille myönnetään harvoin vapautuksia hakemuksen henkilökohtaista jättämistä koskevasta vaatimuksesta. Tähän asti yleissääntönä on ollut, että viisumihakemus on jätettävä henkilökohtaisesti konsulaattiin tai ulkoiselle palveluntarjoajalle. Viisumitietojärjestelmän asteittainen käyttöönotto merkitsee sitä, että viisumia ensi kertaa hakevien on joka tapauksessa käytävä konsulaatissa tai ulkopuolisen palveluntarjoajan luona otattamassa sormenjälkensä. Useimmissa jäsenvaltioissa hakemusten määrä on kuitenkin nousussa samalla, kun julkisia menoja leikataan. Tämä on lisännyt ulkoisten palveluntarjoajien käyttöä viisumihakemusten keräämiseen, viisuminhakijoiden tai -hakijaryhmien puolesta hakemuksia jättävien kaupallisten organisaatioiden (esim. matkatoimistojen/matkanjärjestäjien) akkreditointiin sekä siihen, että yksittäiset jäsenvaltiot ovat vapauttaneet tunnetut hakijat vaatimuksesta jättää viisumihakemus henkilökohtaisesti. Tämä näyttäisi viittaavan siihen, että käynnistä konsulaatissa on tulossa poikkeus. Tietyissä konsulaateissa vain 30 prosenttia viisumihakemuksista jätetään henkilökohtaisesti. Schengen-arvioinneissa kerättyjen tietojen perusteella viisumihakemuksen jättämisen yhteydessä suoritetaan harvoin henkilökohtaisia haastatteluja. Toisaalta jäsenvaltiot sallivat yhä useammin hakijoiden jättää hakemuksensa sähköisesti, mikä vastaa modernin tekniikan kehitystä. Tällä hetkellä viisuminhakijat voivat jättää hakemuksensa aikaisintaan kolme kuukautta ennen suunniteltua matkaa (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.1 kohdan 5 alakohta). Tämä määräaika aiheuttaa ongelmia merenkulkijoille (ks. myös s. 11) ja henkilöille, jotka haluavat välttää suosituimpia matkustuskausia, jolloin odotusajat ovat pitkät. Sekä viisuminhakijoiden että konsulaattien edun mukaista olisi, että hakemuksen voisi jättää aikaisintaan kuusi kuukautta ennen suunniteltua matkaa. Komissio ehdottaa ”hakemuksen henkilökohtaisen jättämisen” periaatteen poistamista (tämän rajoittamatta vaatimuksia, jotka koskevat sormenjälkien keräämistä viisumia ensi kertaa hakevilta hakijoilta) kuitenkin siten, että henkilökohtaisen haastattelun mahdollisuus säilytetään. Se ehdottaa myös sääntöjen selkeyttämistä niin, että mahdollistetaan viisumihakemusten jättäminen verkossa, sekä sitä, että kaikkien hakijoiden sallitaan jättää hakemus aikaisintaan kuusi kuukautta ennen suunniteltua matkaa. Kun hakemus on jätetty, erilaiset määräajat alkavat kulua. Vaikka päätöksen tekemisen määräaikaa yleensä noudatetaan, se, että kyseinen kolmas maa kuuluu ennalta kuulemisen piiriin (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.5 kohdan 20 alakohta), saattaa pitkittää käsittelyä. Paremmat tietotekniikkajärjestelmät mahdollistavat kuitenkin ennalta kuulemisen tapauksessa nykyistä seitsemää päivää lyhyemmän vastausajan. Myös päätöksen tekemisen määräaikaa olisi voitava lyhentää. Komissio ehdottaa enimmäismääräaikojen tarkistamista, mukaan lukien ennalta kuulemisen vastausaika, joka olisi lyhennettävä viiteen kalenteripäivään. Viisumisäännöstö sisältää säännöksiä, joilla pyritään yksinkertaistamaan ja lyhentämään menettelyjä, jotta menettelyjä voidaan helpottaa konsulaattien rehellisiksi ja luotettaviksi tietämien hakijoiden osalta, aiempien viisumien laillinen käyttö mukaan luettuna. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan sovella näitä mahdollisia helpotuksia, joita olisi sovellettava erityisesti liiteasiakirjoja ja toistuvaisviisumien myöntämistä koskeviin vaatimuksiin, yhdenmukaisella ja johdonmukaisella tavalla. Useimmat viisuminhakijat pitävät rasitteena sitä, että heidän on toistuvasti toimitettava paljon liiteasiakirjoja (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.2 kohdan 12 alakohta) todistaakseen, että he täyttävät maahantulon edellytykset. Monet valittavat, että vaatimukset vaihtelevat eri konsulaattien välillä samassa kolmannessa maassa, vaikka matkan tarkoitus on sama. Viisumisäännöstön mukaan konsulaattien rehellisiksi ja luotettaviksi tietämät hakijat voivat jo nyt hyötyä tietyistä menettelyllisistä helpotuksista (vapautus vaatimuksesta jättää hakemus henkilökohtaisesti ja toimittaa tiettyjä tai yleensä mitään liiteasiakirjoja). Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan näytä myöntävän vapautuksia tunnetuille hakijoille järjestelmällisellä tavalla. Tämä johtuu lähinnä siitä, että tämä on ”voidaan myöntää” -tyyppinen lauseke ja että ”rehellisyyden” ja ”luotettavuuden” kriteerejä ei ole määritelty. Lisäksi noin 70 prosenttia kaikista viisumihakemuksista jätetään ulkopuolisen palveluntarjoajan kautta, joka ei saa arvioida hakemusta tai hakijaa laadullisesti. ”Matkasairausvakuutuksen” esittämistä koskevan vaatimuksen (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.2 kohdan 14 alakohta) tuottama lisäarvo on kyseenalainen. Siksi se olisi poistettava. Komissio ehdottaa, että laaditaan kattava ja yksinkertaistettu luettelo liiteasiakirjoista ja että vaatimus matkasairausvakuutuksesta poistetaan. Vaikka toistuvaisviisumien myöntämistä koskeva viisumisäännöstön artikla (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.6 kohdan 24 alakohta) on ”on myönnettävä” -tyyppinen lauseke, sitä heikentää toistuvaisviisumin myöntämisedellytysten harkinnanvarainen arviointi, johon siihenkin sisältyvät ”rehellisyyden” ja ”luotettavuuden” käsitteet. Lisäksi julkinen kuuleminen osoitti, että jäsenvaltioiden konsulaatit näyttävät olevan vastahakoisia myöntämään yli kuusi kuukautta voimassa olevia toistuvaisviisumeita. Vaikka siis konsulaattien pitäisi periaatteessa myöntää jopa viisi vuotta voimassa olevia toistuvaisviisumeita kyseisessä artiklassa luetelluille henkilöryhmille (jotka ovat pääosin säännöllisesti matkustavia henkilöitä ja näin ollen ”tunnettuja” hakijoita), konsulaateille jätetty harkintavara sekä niiden vastahakoisuus myöntää pitkään voimassa olevia toistuvaisviisumeita johtaa siihen, että pitkään voimassa olevia toistuvaisviisumeita myönnetään paljon vähemmän kuin olisi mahdollista. Tämä on valitettavaa, sillä toistuvaisviisumit ovat merkittävin ja helpoimmin toteutettava helpotus, jonka matkailijat voivat saada. Nykyistä useampien toistuvaisviisumien myöntäminen helpottaisi myös sekä viisuminhakijoiden että konsulaattien hallinnollista rasitusta. Toistuvaisviisumeita koskevan artiklan vahvistaminen tarjoaisi korjauskeinoja moniin julkisessa kuulemisessa ja eri tutkimuksissa havaittuihin ongelmiin. Erityisesti hakijoiden ei tarvitsisi käydä läpi samoja toistuvia hakumenettelyjä. Käytännössä konsulaatit kuitenkin erittelevät viisuminhakijoita vain vähän tai eivät lainkaan: viisumia ensi kertaa hakevia kohdellaan usein samalla tavoin kuin säännöllisesti matkustavia henkilöitä. Viisumitietojärjestelmä otetaan asteittain käyttöön niin, että sen pitäisi olla toiminnassa koko maailmassa vuoden 2015 kuluessa, ja sen käyttömahdollisuus voisi helpottaa eri viisuminhakijoiden erottelua, kun kaikki heidän viisumihakemuksiaan koskevat tiedot syötetään järjestelmään ja kaikki jäsenvaltioiden konsulaatit voivat tarkistaa ne. Tiedot säilyvät tallennettuina viisumitietojärjestelmässä viiden vuoden ajan. Näin on helppoa erottaa toisistaan viisumia ensi kertaa hakeva ”tuntematon” hakija, jota ei vielä ole rekisteröity viisumitietojärjestelmään, ja hakija, jonka tiedot on jo rekisteröity. Lisäksi voitaisiin erotella toisistaan ne hakijat, jotka on rekisteröity viisumitietojärjestelmään mutta jotka eivät ole saaneet viisumia hakemustaan edeltävien 12 kuukauden aikana, ja ne hakijat, jotka ovat saaneet ja käyttäneet laillisesti kaksi viisumia tänä aikana. Jälkimmäiset voitaisiin määritellä ’säännöllisesti matkustaviksi henkilöiksi’, ja heidän olisi saatava mahdollisimman suuret helpotukset vaadittavien liiteasiakirjojen ja myönnettävän toistuvaisviisumin voimassaoloajan suhteen. Tältä pohjalta olisi otettava käyttöön pakollisia sääntöjä, joilla ”säännöllisesti matkustaville henkilöille” annetaan erityisiä menettelyllisiä helpotuksia. Tällaisiin helpotuksiin sisältyisi (osittainen) vapautus liiteasiakirjoja koskevista vaatimuksista ja pitkään voimassa olevien toistuvaisviisumien myöntäminen. Käytännössä viisuminhakijan, joka on saanut ja käyttänyt laillisesti kaksi viisumia 12 edeltävän kuukauden aikana, pitäisi toimittaa vain matkan tarkoituksen todistavat liiteasiakirjat, ja hänelle olisi myönnettävä kolme vuotta voimassa oleva toistuvaisviisumi. Hakijoiden, joille on aiemmin myönnetty toistuvaisviisumi kolmeksi vuodeksi ja jotka ovat käyttäneet viisumia laillisesti, olisi seuraavan kerran viisumia hakiessaan saatava viisi vuotta voimassa oleva toistuvaisviisumi. Vaikka viisumia ensi kertaa hakevat hyötyvät yleisistä helpotuksista, heidät olisi kuitenkin edelleen tarkastettava perusteellisesti, koska he saisivat merkittäviä helpotuksia hakiessaan viisumia uudelleen. Tällainen tarkastus on tarpeen järjestelmän turvallisuuden säilyttämiseksi. Komissio ehdottaa selkeästi määriteltyihin ja objektiivisiin kriteereihin perustuvia pakollisia sääntöjä eri viisuminhakijaryhmien erottamiseksi selvästi toisistaan. Periaatteena olisi oltava, että hakemuksen jättämistä edeltävien 12 kuukauden aikana viisumitietojärjestelmään rekisteröidyille hakijoille, joilla on hyvä ”viisumihistoria”, olisi myönnettävä enimmäishelpotukset toimitettavien liiteasiakirjojen ja myönnettävän toistuvaisviisumin suhteen. Jotta varmistetaan pitkään (kolme ja viisi vuotta) voimassa olevia toistuvaisviisumeita koskevien ehdotusten mahdollisimman suuri vaikutus, konsulaattien olisi voitava myöntää toistuvaisviisumi, joka on voimassa kauemmin kuin viisuminhakijan matkustusasiakirja (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.2 kohdan 11 alakohta). Komissio ehdottaa, että otetaan käyttöön sääntöjä, jotka mahdollistavat sellaisen viisumin myöntämisen, joka on voimassa kauemmin kuin se matkustusasiakirja, johon viisumitarra kiinnitetään. Viisumisäännöstöllä otettiin käyttöön pakollisia ja valinnaisia vapautuksia viisumimaksusta (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.3 kohdan 15 alakohta) tietyille hakijaryhmille. Asiaan liittyvien säännösten täytäntöönpano on paljastanut kaksi ongelmaa. Ensinnäkin henkilöryhmiä, jotka voivat saada kumman tahansa tyyppisen vapautuksen, ei ole kaikissa tapauksissa määritelty selvästi, ja toiseksi tietyssä paikassa sijaitsevat konsulaatit soveltavat harvoin valinnaisia maksuvapautuksia johdonmukaisesti. Tästä seuraa, että vain harvat vapautukseen mahdollisesti oikeutetut viisuminhakijat saavat tällaisen vapautuksen. Komissio ehdottaa, että kaikista viisumimaksua koskevista vapautuksista tehdään pakollisia ja että henkilöryhmät, joihin niitä sovelletaan, määritellään nykyistä selvemmin. Viisumeita voidaan myöntää ulkorajoilla vain (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.8 kohdan 35 alakohta) poikkeustapauksissa. Merenkulku- ja risteilyalalla työskentelevien henkilöiden on kuitenkin usein pakko hakea viisumia rajalla ammattinsa luonteen vuoksi. Näitä merenkulkijoita varten viisumisäännöstöön sisällytettiin erillinen artikla ja liite. Näistä säännöistä huolimatta viisumien myöntäminen merenkulkijoille on edelleen mutkikas prosessi varsinkin liitteen IX monimutkaisuuden vuoksi. Siinä vahvistetaan lomake, joka merenkulkijoiden on täytettävä viisumia hakeakseen. Komissio ehdottaa, että liitettä IX tarkistetaan hakemuslomakkeen yksinkertaistamiseksi. Kuten edellä todettiin, viisumeita voidaan myöntää ulkorajoilla vain poikkeustapauksissa. Tästä huolimatta komissio hyväksyi äskettäin erään jäsenvaltion pilottihankkeen, jonka puitteissa jäsenvaltio voi myöntää ulkorajoillaan kertaviisumeita kesäkautena matkailijoille, jotta nämä voivat vierailla maassa lyhyesti. Kun otetaan huomioon yhteisen viisumipolitiikan kasvanut merkitys laillisten matkailijoiden, myös vapaa-ajan matkailijoiden, matkustusmahdollisuuksien helpottamisessa kasvun vauhdittamiseksi EU:ssa, komissio ehdottaa tämän mahdollisuuden antamista kaikille jäsenvaltioille. Komissio ehdottaa, että viisumisäännöstöön sisällytetään säännös, joka mahdollistaa kertaviisumien myöntämisen ulkorajoilla lyhytkestoisen matkailun edistämiseksi. Vaikka komissio myöntää, että jäsenvaltion olisi voitava vaatia lentokentän kauttakulkuviisumeita (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.7 kohta) laittomien maahanmuuttajien äkillisen laajamittaisen maahantulon yhteydessä, nykyisiä sääntöjä olisi tarkistettava sen varmistamiseksi, että tällaisten toimenpiteiden laajuus ja kesto ovat oikeasuhteisia. Komissio ehdottaa lentokentän kauttakulkuviisumeita koskevien nykyisten sääntöjen tarkistamista suhteellisuuden varmistamiseksi. Viisumisäännöstö koskee kaikkien kolmansien maiden kansalaisten, myös unionin kansalaisten perheenjäsenien, jättämiä viisumihakemuksia (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.5 kohdan 47–52 alakohta). Olisi säädettävä erityisesti perhevierailuja koskevista menettelyllisistä helpotuksista, joilla helpotetaan kolmansien maiden kansalaisten liikkuvuutta näiden vieraillessa sellaisten lähisukulaistensa luona, jotka ovat unionin kansalaisia ja asuvat sen jäsenvaltion alueella, jonka kansalaisia he ovat, sekä kolmannessa maassa asuvien unionin kansalaisten lähisukulaisten liikkuvuutta näiden vieraillessa yhdessä unionin kansalaisen kanssa siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalaisuus unionin kansalaisella on. Unionin lainsäädännössä ei tällä hetkellä myönnetä erityisiä helpotuksia näitä kahta tilannetta varten. Äskettäin tehdyissä viisumien myöntämisen helpottamista koskevissa sopimuksissa kuitenkin määrätään tietyistä menettelyllisistä helpotuksista näissä tilanteissa (esim. liiteasiakirjoja koskevien vaatimusten yksinkertaistaminen, vapautus viisumimaksusta ja toistuvaisviisumien pakollinen myöntäminen). Tästä käytännöstä olisi tehtävä yleinen käytäntö viisumisäännöstössä. Direktiivin 2004/38/EY[16] 5 artiklan 2 kohdassa säädetään erityisistä helpotuksista kyseisessä direktiivissä tarkoitetuille henkilöille, kuten viisumin myöntämisestä ”maksutta” ja ”nopeutettua menettelyä noudattaen”. Komissio saa paljon valituksia ja selvennyspyyntöjä direktiivin 2004/38/EY ja viisumisäännöstön välisestä suhteesta, koska unionin kansalaisten perheenjäsenille direktiivin nojalla myönnettyjä helpotuksia pannaan ilmeisesti täytäntöön eri tavoin eri jäsenvaltioissa. Tämä asiaintila aiheuttaa epävarmuutta perheenjäsenille. Tästä syystä vähintään edellä mainituissa kahdessa tilanteessa kolmansien maiden kansalaisille ehdotetut helpotukset olisi myönnettävä perheenjäsenille myös direktiivin 2004/38/EY soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa. Komissio ehdottaa viisumin myöntämistä koskevia helpotuksia kolmansien maiden kansalaisille, jotka vierailevat sellaisten lähisukulaistensa luona, jotka ovat unionin kansalaisia ja asuvat sen jäsenvaltion alueella, jonka kansalaisia he ovat, sekä kolmannessa maassa asuvien unionin kansalaisten lähisukulaisille, jotka haluavat vierailla yhdessä unionin kansalaisen kanssa siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalaisuus unionin kansalaisella on. Vähintään samoja helpotuksia olisi sovellettava direktiivissä 2004/38/EY tarkoitettuihin EU:n kansalaisten perheenjäseniin. 3.3.4. Konsulaattien organisoinnin ja yhteistyön parantaminen (myös viisumitietojärjestelmän käyttöönottoa silmälläpitäen) Viisumisäännöstössä on vahvistettu oikeudellinen kehys konsulaattien välisen yhteistyön eri muotoja varten (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.4 kohdan 40–46 alakohta) jäsenvaltioiden kustannusten pienentämiseksi ja konsuliedustuksen parantamiseksi viisuminhakijoiden eduksi. Näiden säännösten tehokkuudesta ja vaikuttavuudesta on kuitenkin vakavia epäilyksiä. Ensinnäkin jäsenvaltiot saisivat periaatteessa tehdä päätöksen yhteistyöstä ulkoisen palveluntarjoajan kanssa vasta arvioituaan muita yhteistyömahdollisuuksia. Sen olisi oltava viimeinen vaihtoehto, koska se aiheuttaa ylimääräisiä kustannuksia viisuminhakijoille, ja jäsenvaltioiden olisi tarjottava kaikille hakijoille mahdollisuus jättää hakemus suoraan diplomaatti- tai konsuliedustustoon. Käytännössä jäsenvaltiot kuitenkin useimmiten päättävät tehdä yhteistyötä ulkoisen palveluntarjoajan kanssa arvioimatta muita mahdollisuuksia, koska ulkoistaminen on selvästi halvin, nopein ja tehokkain tapa selviytyä viisumihakemusten määrän suuresta kasvusta ja parantaa konsuliedustusta. Lisäksi hyvin usein ulkoistamistapauksissa ei tarjota mahdollisuutta asioida suoraan konsulaatissa. Toiseksi viisumisäännöstössä määriteltyjä uusia yhteistyömuotoja eli rajoitettua edustusta (vain viisumihakemusten ja biometristen tietojen keräämistä varten), yhteisiä tiloja, yhteisiä viisumikeskuksia ja kunniakonsulien käyttöä hakemusten keräämiseen ei ole käytetty laajalti. Tapauksia, joissa olisi käytetty rajoitettua edustusta tai yhteisiä tiloja, ei ole lainkaan, yhteisistä viisumikeskuksista on vain eräänlaisia hybridimuotoja, ja vain harvat jäsenvaltiot ovat käyttäneet kunniakonsuleita viisumihakemusten keräämiseen. Kolmanneksi, vaikka viisumien keräämisestä ja käsittelystä vastaavan edustuksen (niin kutsutun ”konsuliedustuksen”) suhteen on edistytty lähinnä edustusjärjestelyjen ja ulkoistamisen avulla, konsuliedustusta on yhä lisättävä huomattavasti. Viisuminhakijoiden ei pitäisi joutua matkustamaan ulkomaille jättämään hakemuksensa vain sen takia, että toimivaltaisella jäsenvaltiolla ei ole konsulaattia tai muuta edustusta heidän asuinvaltiossaan. Konsulaattiin pääsy voi olla vaikeaa, kallista ja aikaa vievää myös kolmansissa maissa, joissa kaikilla tai useimmilla jäsenvaltioilla on edustustot pääkaupungissa, mutta monien viisuminhakijoiden on silti matkustettava kaukaa asioidakseen niissä. Näin on esimerkiksi Kiinassa, Intiassa ja Venäjällä. Edustusjärjestelyt ja ulkoistaminen ovat jo laajalle levinneitä käytäntöjä, mutta viisumien kerääminen ja käsittely on keskittynyt pääkaupunkeihin ja muutamiin suuriin kaupunkeihin. Lisäksi yhdeksässä kolmannessa maassa, joiden kansalaisilta vaaditaan viisumi, yhdelläkään jäsenvaltiolla ei ole edustusta, eikä niissä ole ulkoista palveluntarjoajaa. Nämä maat olisivat ihanteellisia paikkoja, joissa jäsenvaltiot voisivat yhdistää resurssinsa ja perustaa yhteisiä viisumikeskuksia tai muita toteuttamiskelpoisia yhteistyömuotoja. Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa, että sisäisen turvallisuuden rahaston[17] ulkorajoja ja viisumeita koskevasta osa-alueesta myönnetään yhteisrahoitusta toimiin, jotka koskevat viisumihakemusten käsittelyyn ja koulutukseen tarvittavaa infrastruktuuria, rakennuksia ja toimintavälineitä (viisumitietojärjestelmän ylläpito mukaan lukien). Erityisen merkittävää on, että sisäisen turvallisuuden rahaston operatiivisen tuen osa-alueesta voidaan rahoittaa konsulaattien henkilöstökulut kokonaan. Komissio ehdottaa, että konsulaattien välisen yhteistyön nykyisiä määritelmiä tarkistetaan niiden joustavoittamiseksi ja että otetaan käyttöön pakollisen edustuksen periaate. 4. PÄÄTELMÄT Viisumisäännöstön yleistavoitteena oli varmistaa yksillä säännöksillä ja yksillä toimintaohjeilla, että yhteisestä viisumipolitiikasta tulisi todella yhteinen politiikka, jota kaikki jäsenvaltiot soveltavat samalla tavoin kaikissa paikoissa. Lisäksi yhteisten sääntöjen olisi osaltaan helpotettava erityisesti usein ja säännöllisesti matkustavien henkilöiden laillista matkustamista ja torjuttava laitonta maahanmuuttoa. Tässä arvioinnissa on korostettu useita hyötyjä, mutta myös aloja, joilla viisumien myöntämistä koskevia menettelyjä ja edellytyksiä voitaisiin parantaa. Vaikka laillisen matkustamisen helpottaminen tuo tosiasiallisesti taloudellisia hyötyjä, viisumisäännöstön tavoitteeksi ei ollut asetettu viisumien myöntämisen helpottamista talouskasvun ja työpaikkojen luomisen vauhdittamiseksi. Se asetettiin vasta komission marraskuussa 2012 antamassa tiedonannossa ja perustui tarpeeseen varmistaa kaikkien EU:n toimintalinjojen keskinäinen johdonmukaisuus ottaen huomioon nykyiset talousnäkymät. Näin ollen tässä kertomuksessa on arvioitu, missä määrin alkuperäinen yleistavoite – laillisen matkustamisen helpottaminen ja yhtäläisen kohtelun varmistaminen samanlaisissa tapauksissa – on saavutettu, arvioimatta erityisesti viisumisäännöstön tehokkuutta talouskasvun lisäämisessä. Yleisesti ottaen viisumisäännöstöllä selvennetään ja yksinkertaistetaan yhteisen viisumipolitiikan oikeudellista kehystä verrattuna tilanteeseen ennen säännöstön hyväksymistä. Viisumisäännöstön avulla on uudenaikaistettu ja standardoitu viisumimenettelyjä huomattavasti, ja asianmukaisesti täytäntöön pantuna se mahdollistaa puuttumisen tiettyihin arvioinnissa korostettuihin ongelmiin. Säännösten täytäntöönpano ei kuitenkaan ole ollut optimaalista. Tämä selittyy paljolti sillä, että useimmat joustavuutta lisäävät tekijät on muotoiltu valinnaisiksi (”voidaan myöntää” -tyyppisiksi lausekkeiksi) pikemmin kuin pakollisiksi säännöiksi. Viisumisäännöstön säännökset, joilla pyrittiin säilyttämään ulkorajojen turvallisuus, ovat osoittautuneet johdonmukaisiksi ja tehokkaiksi, ja ne ovat edelleen keskeisiä järjestelmän tarkoituksen kannalta. Sitä vastoin säännöksillä, joilla pyrittiin antamaan menettelyllisiä helpotuksia tietyille henkilöryhmille ja myös keventämään jäsenvaltioiden konsulaattien hallinnollista rasitusta, ei ole ollut odotettua vaikutusta. Tulos on epätyydyttävä paitsi laillisten matkailijoiden myös jäsenvaltioiden ja koko EU:n kannalta menetettyjen taloudellisten hyötyjen vuoksi. Viisumisäännöstöä sovelletaan kaikissa jäsenvaltioiden konsulaateissa, ja sen säännökset koskevat kaikkia henkilöitä, jotka ovat viisumipakon alaisten valtioiden kansalaisia. Tästä syystä on tärkeää mukauttaa tiettyjä säännöksiä paikallisiin olosuhteisiin. Oikeudellista kehystä ei kuitenkaan ole koskaan todella omaksuttu paikallisella tasolla, ja vain hyvin harvoissa paikoissa on aloitettu kestävä ja jatkuva yhteistyö. Joissakin paikoissa on toisinaan yksinkertaisesti jätetty huomiotta tietyt oikeudelliset velvoitteet. Jotta saadaan aikaan todellinen yhteinen viisumipolitiikka, komissio ehdottaa yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 tarkistamista. Arvioinnin tulokset on otettu huomioon komission laatimassa vaikutustenarviointikertomuksessa. Viisumisäännöstön tarkistamista koskeva komission ehdotus perustuu pääosin seuraaviin havaintoihin: Ø Viisumisäännöstön säännöksiä sovelletaan kaikkiin viisuminhakijoihin samalla tavoin hakijoiden yksilölliseen tilanteeseen katsomatta, joskin viisumisäännöstö tarjoaa oikeusperustan soveltaa menettelyllisiä helpotuksia konsulaattien tuntemiin hakijoihin. Käytännössä konsulaatit eivät erottele riittävästi tuntemattomia hakijoita sekä hakijoita, joilla on moitteeton viisumihistoria. Ø Viisumisäännöstön mahdollistamia menettelyllisiä helpotuksia tunnetuille hakijoille sovelletaan liian harvoin. Ø Ulkoistamisen laajan käytön vuoksi mahdollisuutta myöntää vapautus vaatimuksesta jättää viisumihakemus henkilökohtaisesti sekä vaatimuksesta toimittaa tiettyjä liiteasiakirjoja ei yksinkertaisesti voida toteuttaa käytännössä. Viisuminhakijan tilanteen arviointia ’rehellisyyden’ ja ’luotettavuuden’ kaltaisten lähtökohtaisesti harkinnanvaraisten käsitteiden perusteella ei voida jättää ulkoisten palveluntarjoajien tehtäväksi. Tämä eriyttämisen puute on yksi pääsyistä siihen, että viisuminhakijat – ja tietyssä määrin myös konsulaatit – pitävät nykyistä viisumimenettelyä pitkänä, hankalana ja kalliina. Tästä syystä komissio ehdottaa seuraavaa: (1) Kevennetään sekä viisuminhakijoiden että konsulaattien hallinnollista rasitusta hyödyntämällä täysimääräisesti viisumitietojärjestelmän etuja ja eriytetään yhtäältä tunnettujen / säännöllisesti matkustavien henkilöiden ja toisaalta tuntemattomien hakijoiden käsittely selvien ja objektiivisten kriteerien perusteella. (2) Helpotetaan edelleen laillista matkustamista yksinkertaistamalla menettelyjä ja yhdenmukaistamalla ne täysin sekä tekemällä tietyistä, nykyisin konsulaattien harkinnan varassa olevista säännöksistä pakollisia. Mikäli nämä uudet säännöt hyväksytään, ne tarjoavat viisuminhakijoille seuraavia merkittäviä menettelyllisiä helpotuksia: || Hakemuksen jättäminen henkilö­kohtai­sesti || Sormen­jälkien ottaminen || Liiteasiakirjat || Myönnettävä viisumi Ensikertalainen hakija – ei rekisteröity viisumi­tieto­järjestelmään || KYLLÄ || KYLLÄ || Kattava luettelo kaikista maahantulon edellytyksistä || Lähtökohtai­sesti kertaviisumi, mutta toistuvais­viisumi myös mahdollinen, jos konsulaatti pitää hakijaa luotettavana Viisumitieto­järjestelmään rekisteröity hakija (joka ei matkusta säännöllisesti) || EI || EI (paitsi jos sormen­jälkiä ei ole otettu edeltävien 59 kuukauden aikana) || Kattava luettelo kaikista maahantulon edellytyksistä || Kerta- tai toistuvais­viisumi Viisumitieto­järjestelmään rekisteröity säännöllisesti matkustava henkilö, joka on käyttänyt laillisesti 2 viisumia hakemusta edeltävien 12 kuukauden aikana || EI || EI || Vain todiste matkan tarkoituksesta. Oletus maahantulon edellytysten täyttymisestä ”hyvän viisumihistorian” vuoksi || 3 vuodeksi myönnettävä toistuvais­viisumi Viisumitietojärjestelmään rekisteröity säännöllisesti matkustava henkilö, joka on käyttänyt laillisesti 3 vuodeksi myönnetyn toistuvaisviisumin || EI || EI || Vain todiste matkan tarkoituksesta || 5 vuodeksi myönnettävä toistuvais­viisumi Ensi kertaa viisumia hakeville henkilöille ei pitäisi automaattisesti voida myöntää toistuvaisviisumia, koska heidän hakemuksensa on tarkastettava huolellisesti Schengen-alueen turvallisuuden korkean tason säilyttämiseksi. He hyötyvät kuitenkin kaikista komission ehdottamista yleisistä menettelyllisistä helpotuksista, kuten matkasairausvakuutusta koskevan vaatimuksen poistamisesta, päätöksen tekemistä koskevien määräaikojen lyhentämisestä ja yksinkertaistetusta hakemuslomakkeesta. Lisäksi he hyötyvät ”viisumitietojärjestelmään rekisteröidyn säännöllisesti matkustavan henkilön” asemasta ja siihen liittyvistä helpotuksista, jos he hakevat kolmatta viisumia 12 kuukauden kuluessa ensimmäisestä laillisesti käyttämästään viisumista. Viisumihakemusten keräämisestä ja käsittelystä vastaavan edustuksen puuttuminen monissa kolmansissa maissa tekee viisumihakemuksen jättämisestä hyvin kallista ja aikaa vievää. Tästä syystä komissio ehdottaa seuraavaa: (3) Tarkistetaan nykyistä kehystä konsulaattien välisen yhteistyön tehostamiseksi ja helpotetaan Schengen-alueen viisuminhakumenettelyjen saavutettavuutta mahdollisimman monissa paikoissa. Talouskasvun vauhdittamista järkevän viisumipolitiikan avulla koskevan tavoitteen mukaisesti olisi luotava mahdollisuus käyttää tiettyjä viisumisäännöstön säännöksiä väliaikaisesti lyhytkestoisen matkailun edistämiseksi. Tästä syystä komissio ehdottaa seuraavaa: (4) Sisällytetään viisumisäännöstöön artikla, joka mahdollistaa viisumien väliaikaisen myöntämisen ulkorajoilla tiukoin ehdoin. Henkilöiden liikkuvuuden parantamiseksi perhevierailuja helpottamalla ehdotetaan seuraavaa: (5) Myönnetään tiettyjä menettelyllisiä helpotuksia kolmansien maiden kansalaisille, jotka vierailevat sellaisten lähisukulaistensa luona, jotka ovat unionin kansalaisia ja asuvat sen jäsenvaltion alueella, jonka kansalaisia he ovat, sekä kolmannessa maassa asuvien unionin kansalaisten lähisukulaisille, jotka haluavat vierailla yhdessä unionin kansalaisen kanssa siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen unionin kansalainen on. Jotta selvennetään viisumisäännöstön suhdetta direktiivin 2004/38/EY[18] nojalla unionin kansalaisten perheenjäseniin sovellettaviin menettelyllisiin helpotuksiin, ehdotetaan seuraavaa: (6) Säädetään, että vähintään edellä 5 kohdassa mainittuja helpotuksia olisi sovellettava direktiivissä 2004/38/EY tarkoitettuihin unionin kansalaisten perheenjäseniin. Kolmansien maiden kansalaisilla on ongelmia myös sen takia, että luvallinen oleskelu Schengen-alueella on rajoitettu 90 päivään minkä tahansa 180 päivän jakson aikana. Koska yli 90 päivää kestävää oleskelua varten ei ole sopivaa lupaa, heidän on tällaisissa tapauksissa joko rajoitettava oleskeluaan tai pyrittävä hyödyntämään säädöksiä, joita ei ole tarkoitettu heidän luvallisen oleskelunsa pidentämiseen Schengen-alueella. Tästä syystä: (7) Komissio ehdottaa lainsäädäntöaloitetta lyhytkestoista oleskelua koskevien sääntöjen ja kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä yksittäisiin jäsenvaltioihin koskevien sääntöjen välillä olevan oikeudellisen aukon täyttämiseksi. Ehdotuksessa viisumisäännöstön tarkistamisesta otetaan huomioon myös muita komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa esiin tuotuja ongelmia, joiden merkitys on vähäisempi ja/tai jotka ovat lähinnä teknisluonteisia. Jos tämä viisumisäännöstön kattava tarkistus hyväksytään, sillä luodaan todellinen järkevä yhteinen viisumipolitiikka, mikä puolestaan lisää EU:hun suuntautuvia vierailuja. Odotettaessa sitä, että lainsäätäjät hyväksyvät viisumisäännöstön uudistamista koskevan ehdotuksen, komissio pitää tärkeänä ja tarpeellisena edistää nykyisten säännösten yhdenmukaistamista ja täytäntöönpanoa. Tästä syystä komissio aikoo tehdä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa viisumikomiteassa ja muilla asiaan kuuluvilla foorumeilla varmistaakseen nykyisten säännösten täysimääräisen täytäntöönpanon ja edistääkseen tunnistettujen parhaiden käytäntöjen soveltamista. Nykyisten säännösten osalta painopiste on toistuvaisviisumien myöntämisessä ja liiteasiakirjoja koskevien luettelojen yhdenmukaistamisen vauhdittamisessa niillä lainkäyttöalueilla, joilla tätä ei vielä ole tehty. Viimeksi mainitun suhteen komissio pyrkii toiminnallaan tukemaan paikallista Schengen-yhteistyötä poliittisesti ja/tai taloudellisesti hyvin tärkeillä lainkäyttöalueilla sekä lainkäyttöalueilla, joilla on parhaat matkailuun liittyvät mahdollisuudet. Parhaiden käytäntöjen osalta komissio voi arvioida ehdotuksia uusista pilottihankkeista, jotka koskevat viisumien myöntämistä ulkorajoilla. Asetuksen (EY) N:o 539/2001 liitteiden tulevissa tarkistuksissa otetaan huomioon myös taloutta ja kauppaa koskevat näkökohdat niiden viisumivapauden uusien arvioimisperusteiden mukaisesti, jotka lainsäätäjät piakkoin hyväksyvät. Asetukseen (EY) N:o 539/2001 on tarkoitus lisätä uusi artikla seuraavasti: ”Tämän asetuksen tarkoituksena on määritellä ne kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi, sekä ne maat, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, arvioimalla tapauskohtaisesti eri perusteita, jotka liittyvät muun muassa laittomaan maahanmuuttoon, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen, taloudellisiin etuihin erityisesti matkailun ja ulkomaankaupan kannalta sekä unionin ulkosuhteisiin näiden kolmansien maiden kanssa erityisesti ihmisoikeuksiin ja perusvapauksiin liittyvien seikkojen sekä alueelliseen yhtenäisyyteen ja vastavuoroisuuteen liittyvien seikkojen osalta.” --------------------------------------------------- [1] 62 artiklan 2 kohdan b alakohta, nykyisin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 77 artiklan 2 kohdan a alakohta. [2] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 810/2009, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö), EUVL L 243, 15.9.2009, s. 1. [3] Tällaiset viisumihelpotussopimukset liittyvät tavallisesti takaisinottosopimuksiin. [4] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/tourism/international/index en.htm [5] KOM(2006) 403 lopullinen/2. [6] Viisumitietojärjestelmän toiminnan oli alun perin tarkoitus käynnistyä vuonna 2007, ja tästä syystä komissio päätti tehdä erillisen lainsäädäntöehdotuksen, jolla vahvistetaan kerättäviä biotunnisteita koskevat vaatimukset ja säädetään vaihtoehdoista, joiden mukaan jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliedustustot voivat käytännössä järjestää viisuminhakijoiden biometrisiin tietoihin liittyvän toimintansa, sekä sääntelykehyksestä jäsenvaltioiden yhteistyölle ulkoisten palveluntarjoajien kanssa. Lopulta hyväksytyn asetuksen (EUVL L 131, 28.5.2009, s. 1) sisältö lisättiin mukauttaen heinäkuussa 2009 hyväksytyn viisumisäännöstön rakenteeseen. [7] SWD(2014) 101. [8] COM(2012) 649. [9] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/index_en.htm [10] COM(2012) 648. [11] Ellei toisin mainita, tässä asiakirjassa ’jäsenvaltioilla’ tarkoitetaan EU:n jäsenvaltioita, jotka soveltavat kaikilta osin yhteistä viisumipolitiikkaa (kaikki EU:n jäsenvaltiot Bulgariaa, Kroatiaa, Irlantia, Kyprosta, Romaniaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta) sekä assosioituneita valtioita eli Islantia, Liechtensteinia, Norjaa ja Sveitsiä. [12] Itävallan osalta kokonaislisäys tänä aikana oli vain 1,5 prosenttia, ja Sloveniassa hakemusten määrä väheni 58,5 prosenttia. Kumpikin tilanne liittynee viisumipakon poistamiseen vuosina 2009 ja 2010 useimpien Länsi-Balkanin valtioiden kansalaisilta. [13] 2010: 5,8 prosenttia; 2012: 4,8 prosenttia. [14] Hylkäämisaste vaihteli Venäjän federaation 1 prosentista Guinean 44 prosenttiin. [15] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2013/consulting_0025_en.htm [16] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta (EUVL L 158, 30.4.2004, s. 27). [17] KOM(2011) 750. [18] EUVL L 158, 30.4.2004, s. 77.