/* KOM/97/0188 lopull. */ Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle "Euroopan passitusta koskeva toimintasuunnitelma - Uusi tullipolitiikka"



Virallinen lehti nro C 176 , 10/06/1997 s. 0003



KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Euroopan passitusta koskeva toimintasuunnitelma - uusi tullipolitiikka (97/C 176/03) KOM(97) 188 lopull. (Komission esittämä 30 päivänä huhtikuuta 1997) 1. Passitus - oleellinen Euroopan kauppavaihdon ja taloudellisen yhdentymisen väline 1.1. Passitus on oleellinen osa yhteisön rakennetta ja eurooppalaisten yritysten strategiaa. Passitus mahdollistaa tulliselvitystoimien huomattavan joustavuuden ja täydellisen läheisyyden tuontitavaroihin normaalisti sovellettavien tullien ja verojen väliaikaisella kantamatta jättämisellä yhtäältä unionissa, jossa käytetään yhteisön passitusta, ja toisaalta kumppanuusmaiden ja unionin välisessä kauppavaihdossa joko yhteisen passituksen, jota käytetään EFTA- ja Visegrad-maiden kanssa, yhteydessä tai TIR-yleissopimuksen, johon kuuluu nykyisin 59 sopimuspuolta, yhteydessä. 1.2. Keski- ja Itä-Euroopan maiden liittyminen yhteiseen passitusjärjestelmään on tärkeä osa liittymistä edeltävää strategiaa, joka perustuu Eurooppa-assosiointisopimuksiin ja komission valkoiseen kirjaan. Neljä Visegrad-maata on jo liittynyt järjestelmään, joka antaa niille käytännön puitteet valmistautua niiden tulevaan liittymiseen Euroopan unioniin sitomalla ne suoraan meneillään olevaan uudistusprosessiin. Muiden yhteiseen passitusjärjestelmään liittymistä haluavien maiden etujen mukaista on voida liittyä järjestelmään, joka pystyy ottamaan ne vastaan parhain mahdollisin edellytyksin. Tämän voi taata ainoastaan uudistettu ja tietokoneistettu passitusmenettely. 1.3. Noin 18 miljoonaa yhteisön passituksen ja yhteisen passituksen asiakirjaa ja miljoona TIR-carnet'ta (yleissopimuksen kaikkien sopimusosapuolten välillä käytettyjen 2-3 miljoonan TIR-carnet'n kokonaismäärästä) myönnetään Euroopassa joka vuosi, mikä merkitsee määrältään ja arvoltaan huomattavia tavaramääriä, ja vastaavasti miljardeja ecuja tulleina ja veroina. Näissä olosuhteissa kyseiset passitusmenettelyt on mukautettava nykyisen kaupankäynnin tarpeiden mukaan, niitä on myös uudistettava perusteellisesti passitusmenettelyjen petosalttiuden vähentämiseksi. 1.4. Passitustapahtumien yhteydessä viime vuosina tehdyt petokset ovat aiheuttaneet huomattavia taloudellisia menetyksiä kansallisiin ja yhteisön talousarvioihin. Petokset ovat syynä siihen, että Euroopan markkinoilla liikkuu laittomasti tavaroita, joista ei ole kannettu veroa ja joita tarkastukset eivät ole tavoittaneet. Tällaiset tavarat muodostavat uhan sekä unionin yritysten kilpailukyvyn että unionin kansalaisten terveyden ja turvallisuuden kannalta. 1.5. Komissio on käsitellyt passituksen kriisiä kolmessa Euroopan parlamentille ja neuvostolle osoitetussa tiedonannossa vuosina 1995 ja 1996, tilintarkastustuomioistuin on käsitellyt kriisiä vuonna 1994 passitusta koskevassa kertomuksessa, ja myös parlamentti sekä sen väliaikainen yhteisön passitusta käsittelevä tutkintavaliokunta on puuttunut tilanteeseen ja vahvistanut kriisin olemassaolon. Parlamentti on saanut passitusmenettelyjen hallinnoijat ja käyttäjät tiedostamaan laajalti sen, että on tehtävä kiireesti perinpohjainen uudistus Euroopan passituksen turvaamiseksi. Uudistuksessa on palautettava passitusmenettelyjen taloudelliset edut ja menettelytapojen turvallisuus sekä samalla annettava passituksen käyttöön mekanismit, jotka varmistavat kyseessä olevien etujen parhaan mahdollisen suojan. 1.6. Komission antaessa neuvostolle ja Euroopan parlamentille tämän tiedonannon, joka on samalla suunnattu kaikille passituksen käyttäjille ja hallinnoijille, se osoittaa sitoutuneensa passitusjärjestelmien perusteelliseen, tasapainoiseen ja realistiseen uudistamiseen. Liitteenä oleva komission toimintasuunnitelma on jatkuvasti perustana ja viitteenä kaikille komission tekemille aihetta koskeville ehdotuksille ja aloitteille. 1.7. Tämä toimintasuunnitelma on hyväksytty, kun Euroopan parlamentin passitusta käsittelevän tutkintavaliokunnan 19. helmikuuta 1997 hyväksymä kertomus on esitetty Euroopan parlamentille 12 maaliskuuta 1997 pidetyssä täysistunnossa (1). Euroopan parlamentti pyysi komissiota, neuvostoa ja jäsenvaltioita 13. maaliskuuta 1997 antamassaan suosituksessa pitämään huolen siitä, että tutkintamenettelyn johtopäätökset johtavat jatkotoimenpiteisiin. Tutkintavaliokunnan työn tulokset sekä sen tekemät johtopäätökset ja suositukset muodostavat välineen, jolla on huomattava merkitys komissiolle sen määrittäessä omat suuntaviivansa, ja samalla niillä on suuri vaikutus siihen, että kyseinen alkuaan tekninen aihe saa koko poliittisen ulottuvuutensa ja että aihe voidaan sijoittaa entistä laajempaan yhteyteen unionin tullipolitiikkaan ja valtioiden väliseen tulliyhteistyöhön. 1.8. Edellä mainitun perusteella Euroopan passitusmenettelyjen uudistus muodostaa yhteisön tullia koskevan ensisijaisen toiminta-alan Tulli 2000 -ohjelmassa (2), jossa yhtäältä käsitellään Euroopan tullihallinnoille välttämätöntä entistä tiiviimpää keskinäistä yhteistyötä aina siihen asti, että yhdentymisen aste vastaa yhtenäistä yhteisön tasoista hallintoa, ja jossa toisaalta esitetään tiettyjä tämän päämäärän toteuttamista edistäviä välineitä. Parlamentti ja neuvosto korostivat viime joulukuussa hyväksymässään Tulli 2000:ta koskevassa päätöksessään sellaisen dynaamisen ja tehokkaan tullipolitiikan tärkeyttä sisämarkkinoille ja Euroopan kansalaisille, joka edistää kansainvälisen kauppavaihdon kehittymistä ja takaa samalla korkean turvallisuustason kaikkialla ulkorajoilla. 1.9. Passitusta koskeva uudistus ei ole kuitenkaan kuin yksi yhtä ensiarvoisen tärkeää alaa koskeva osoitus komission laajemmasta pyrkimyksestä taata yhteisen politiikan määrittäminen ja noudattaminen tullia ja välillistä verotusta koskevan lainsäädännön soveltamiseksi ja tulli- ja veropetosten ehkäisemiseksi. Yhteisön tasolla jo mainitun Tulli 2000 -ohjelman lisäksi kyseinen aktiivinen pyrkimys ilmenee tullin tietokoneistamista koskevasta Tulli 2000 a -ohjelmasta ja Fiscalis-ohjelmasta, jonka tarkoituksena on kehittää yhteistyötä välillisen verotuksen alalla ja perustamalla jäsenvaltioiden tulli- ja verohallintoja yhdistävä korkean tason työryhmä, jossa komissio toimii puheenjohtajana ja jonka tarkoituksena on estää tupakka- ja alkoholituotteisiin kohdistuvat petokset. 2. Perusteltu toiminta kriisissä olevien menettelyjen turvaamiseksi 2.1. Petoksen harjoittajat ovat hyötyneet erityisesti Keski- ja Itä-Euroopan kauppavaihdon räjähdysmäisestä kasvusta sekä kaupan väistämättömistä paineista ja käyttäneet nopeasti hyväkseen järjestelmää, jonka aineellinen välineistö ei riitä petosten ehkäisemiseen ja valvontaan. 2.2. Kansainväliset rikollisjärjestöt ovat näin ollen hyödyntäneet passitusmenettelyjen heikkouksia ja salanneet viranomaisten tullivalvonnalta huomattavia määriä korkeasti verotettavia tuotteita sekä erityisesti savukkeita ja alkoholia. 2.3. Komissio arvioi jäsenvaltioiden ilmoittamien joko suorasti tai epäsuorasti passitusjärjestelmää koskevien petostapausten perusteella (3), että kansallisille talousarvioille ja yhteisön talousarvioille aiheutuneet menetykset olivat seitsemän vuoden aikana (1990-1996) noin 1,27 miljardia ecua, josta 485 miljoonaa ecua perinteisiä omia varoja ja 784 miljoonaa kansallisia veroja. Vuonna 1996 määrä oli 78 miljoonaa ecua omia varoja ja 216 miljoonaa ecua kansallisia veroja, joka koski pääasiassa tupakkaa, kokonaismäärän ollessa 294 miljoonaa ecua verrattuna 225 miljoonaan ecuun vuonna 1995. Tilanne on säilynyt huolestuttavana. Omien varojen osalta passitusta koskevat petokset edustavat ainoastaan 17:ta prosenttia keskinäistä avunantoa koskevien järjestelyjen mukaisesti vuonna 1996 ilmoitetusta 448 miljoonan ecun kokonaismäärästä. Ottaen huomioon korkean valmisteveron passitusta koskevat petokset edustavat yksinomaan tupakan osalta samana vuonna 1996 38:aa prosenttia tullien ja verojen kokonaismäärästä, joka oli 773 miljoonaa ecua. 2.4. Petosten aiheuttama vahinko ei liity ainoastaan talousarvioon. Vaikutukset ulottuvat myös talouteen, ja mahdollisesti myös terveysalaan, ei vain siksi, että petokset haittaavat rehellisessä kaupankäynnissä toteutettujen passitustapahtumien moitteetonta kulkua ja passituksen tarjoamia helpotuksia suorasti tai epäsuorasti, vaan myös siksi, että petollinen toiminta synnyttää rinnakkaiset markkinat ja sen myötä vilpillisen kilpailun laillisesti kaupan pidettyihin tuotteisiin nähden, ja se voi suoraan vaarantaa kuluttajien terveyden ja turvallisuuden. Loppujen lopuksi häviäjä on Euroopan kansalainen - tuottajana, liikkeenharjoittajana ja veronmaksajana. Sen vuoksi olisikin välttämättä korvattava passituksen yhteydessä tehtyjen petosten aiheuttamat tulonmenetykset joko kansallisella tasolla tai yhteisön tasolla. Olisi lyhytnäköistä politiikkaa - jo pelkän talousarvion tasolla mutta myös kansainvälisen rikollisuuden vastustamista koskevien näkökohtien kannalta - olla myöntämättä varoja tehokkaisiin vastatoimiin tai olla sijoittamatta petosten vastustamiseen. 2.5. Komissio on tehnyt itse aloitteen kyseisen kriisin voittamiseksi antamalla 29. maaliskuuta 1995 ensimmäisen tiedonannon, joka on jatkoa sen omille huomioille ja tilintarkastustuomioistuimen tekemille huomioille: "Petokset passitusmenettelyssä, ratkaisusuunnitelmat ja tulevaisuudennäkymät" (4). 2.6. Myöhemmin komissio on hyväksynyt useita lyhen aikavälin toimenpiteitä - vahvistettuaan ne ensin jäsenvaltioissa - vastatakseen näihin yhteisön ja sen jäsenvaltioiden taloudellisia etuja koskeviin uhkatekijöihin ja suunnitellut passituksen tietokoneistamista koskevan kunnianhimoisen hankkeen. Komission 3. huhtikuuta 1996 antamassa tiedonannossa "Komission toimet passitukseen liittyvien petosten torjumiseksi" (5) vahvistetaan yhtäältä ohjelma niiden toimenpiteiden hyväksymiseksi, joista suurinta osaa sovelletaan tästä lähtien, ja toisaalta korostetaan tarvetta tarkistaa lainsäädäntö ja täytäntöönpanon edellytykset yleisellä tasolla. 2.7. Komissio aloitti seuraavaksi - tiiviissä yhteistyössä kaikkien asianomaisten julkisen sektorin sekä yksityisten toimijoiden kanssa - perusteellisen tutkimuksen vallitsevasta tilanteesta ja passituksen heikkouksista määritelläkseen avoimella tavalla yleisen uudistuksen edellyttämät suuntaviivat. Tutkimuksen johdosta laadittiin komission välivaiheen kertomus, joka on liitteenä komission 9. lokakuuta 1996 antamassa tiedonannossa (6). 2.8. Tämä tiedonanto ja sen sisältämä toimintasuunnitelma laadittiin tutkimusta ja kaikkien passituksen toimijoiden laajaa kuulemista koskevan menettelyn tuloksena uudistuksen suuntaviivojen määrittämiseksi. Oleellinen osuus menettelyssä oli helmikuussa 1997 pidetyllä europassitusta käsitelleellä konferenssilla. Tutkimusmenettelyn ansiosta on voitu selvittää käyttäjien ja hallinnoijien mielipiteet passitusjärjestelmille ominaisista heikkouksista ja niistä vakavista puutteista, joita on passitusjärjestelmien yleisessä kehyksessä sekä tullin rakenteissa, joita käyttäen järjestelmien on toimittava. 3. Järjestelmän heikkoudet Nykyisissä passitusjärjestelmissä on tiettyjä puutteita, joiden suhteen kaikkien osapuolten kesken vallitsee pyrkimys yksimielisyyteen. Näitä puutteita ovat: - Nykyisten sääntöjen ja velvollisuuksien noudattamatta jättäminen; tähän syyllistyvät sekä passituksen hallinnoijat että käyttäjät, jolloin syynä eivät ole ainoastaan tietyt oikeudelliseen tulkintaan ja aineelliseen soveltamiseen liittyvät ongelmat vaan myös haluttomuus toimia ja myöntää keinot vastuualueiden edellyttämään tehokkaaseen toimintaan. - Yhtenäisyyden puuttuminen toiminnasta, lukuisten passitukseen osallistuvien hallintojen ja yksikköjen yhteensovittamattomuus sekä nykyisten yhteistyövälineiden vähäinen hyödyntäminen; nämä rakenteisiin liittyvät heikkoudet ulottuvat laajemmalle kuin vain passituksen muodostamaan kehykseen. - Erilaisiin oikeudellisiin kehyksiin ja päätöksentekojärjestelmiin kuuluvien järjestelmien moninaisuudesta johtuva yhtenäisyyden puute; järjestelmissä yhdistyvät ristiriitaisesti monimutkaisuus ja joustamattomuus. - Ei ole mukautettu niitä sääntöjä ja menettelytapoja, jotka ovat välttämättömiä erittäin moninaisten passitustapahtumien nopean, turvallisen ja joustavan käsittelyn varmistamiseksi. - Nykyisiä tietoja ei ole hyödynnetty kunnolla, ja lisäksi passituksen todellisista taloudellisista ja hallinnollisista vaikutuksista tai itse passitustapahtumista ei ole täydellisiä ja luotettavia tietoja; koska tietoja ei ole saatavilla eikä niitä voida hyödyntää, järjestelmien mukautettu ja tehokas hallinnoiminen ja riskianalyysiin ja kohdennettuihin tarkastuksiin perustuva petosten ehkäiseminen on turhaa. 4. Järjestelmässä esiintyvät perimättömät saatavat 4.1. Passitusjärjestelmän heikkoudet ja niistä johtuvat toimintahäiriöt, olipa häiriöiden alkuperä tai luonne mikä tahansa, ovat mahdollistaneet petoksellisen toiminnan kehittymisen, joka on aiheuttanut tulli- ja verovelkojen kasaantumisen erityisesti passituksesta vastaavien osalta. Komissio on arvioinut jäsenvaltioiden hankkimien tietojen perusteella, että perimättömiä saatavia (joita ei kuitenkaan voi rinnastaa petosten määrään) oli ajanjaksona 1990-1996 yhteensä noin 2 miljardia ecua, joista viidesosa on yhteisön perinteisiä omia varoja (tullimaksuja) ja neljä viidesosaa kansallisia veroja (muun muassa arvonlisäveroja ja valmisteveroja). 4.2. Koska petosten aiheuttamat velat ovat huomattavan suuria, asianomaiset tahot ovat pyytäneet kyseisten velkojen peruuttamista tai ainakin lykkäämistä lähitulevaisuudessa. 4.3. Euroopan parlamentin passitusta käsittelevä tutkintavaliokunta pyysi suosituksessaan N:o 27 komissiota harkitsemaan näiden velkojen peruuttamista, kun on todistettu, että ne johtuvat huonosta hallinnoinnista, sekä - odotettaessa tällaisia tapauksia koskevaa päätöstä - sellaisten jälkikantoa koskevien hakemusten täytäntöönpanon keskeyttämistä, jotka on jätetty ennen "arkoja tavaroita" koskevan sadan prosentin vakuuden käyttöönottoa. 4.4. Verovelan osalta jäsenvaltiot, jotka ovat kyseessä olevien kansallisten varojen velkojia, voivat päättää kansallisten säännöstensä perusteella siitä, minkälaisiin toimiin niiden mielestä on ryhdyttävä jälkikantoa koskevien hakemusten johdosta, sikäli kuin toimissa noudatetaan toimijoiden tasaveroista verotuksellista kohtelua, arvonlisäveron tasapuolisuutta ja arvonlisäverojärjestelmän omien varojen määräytymisperusteen säilyttämistä. 4.5. Siltä osin kuin on kyse tullivelasta, joka vastaa näiden perimättömien saatavien "perinteisiä omia varoja", voimassa olevassa yhteisön lainsäädännössä ei säädetä yleisestä mahdollisuudesta peruuttaa tullivelka tai keskeyttää sen kantaminen. Tällainen poikkeuksellinen lähestymistapa, joka edellyttäisi perustavaa laatua olevia muutoksia myös toimielinten tasolla, ei sitä paitsi vaikuta soveliaalta, kun otetaan huomioon lähestymistavan erittäin kielteiset taloudelliset vaikutukset. Lähestymistapa olisi myös oikeudenmukaisuuspyrkimyksen vastainen, koska siinä ei otettaisi mitenkään huomioon tilanteiden ja yksilöllisen käyttäytymisen moninaisuutta. 4.6. Edellä esitetyn vuoksi komission kanta on se, että tullivelkoihin ei voida soveltaa yleistä peruuttamista. Sen sijaan on mahdollista käsitellä velallisten henkilökohtaista tilannetta yhteisön nykyisen tullikoodeksin säännösten perusteella. Säännöksissä on pyritty ottamaan erityisesti huomioon olosuhteet, joihin ei liity toimijoiden vilpillistä menettelyä tai ilmeistä laiminlyöntiä, kansallisella tasolla toteutettujen menettelyjen mukaisesti ja tarvittaessa myös yhteisön tasolla. Sääntöjä sovellettaessa on syytä ottaa huomioon se, ettei passituksen yhteydessä noudatettavia menettelytapaa koskevia sääntöjä ole laadittu siinä päätarkoituksessa, että vähennettäisiin passituksesta vastaavan kannettavaksi tulevaa taloudellista riskiä. "Huono hallinnointi" ei siis ole välttämättä kyseisissä säännöksissä tarkoitettu "tapahtuma". Lisäksi yhteisön tullikoodeksissa säädetään joka tapauksessa tullihallinnoille annetusta mahdollisuudesta myöntää maksunlykkäyksiä ja maksuhelpotuksia. 4.7. Hallintojen on siis hyödynnettävä sekä yhteisön säännöksiä että kansallisia säännöksiä mahdollisimman paljon erityisesti maksunlykkäyksien osalta, jotta ne ottaisivat näin huomioon jokaisen velallisen erityistilanteen tapaus tapaukselta. 5. Toimintasuunnitelman suuntaviivat 5.1. Toimintasuunnitelmassa pyritään luomaan seuraaviin suuntaviivoihin perustuva järjestelmä, joka pystyy vastaamaan nykyisiin heikkouksiin: - yksinkertainen ja yhtenäinen järjestelmä, josta on helppo saada kokonaiskäsitys ja jota toimijoiden ja tullihenkilöstön on helppo käyttää - järjestelmä, jota hallitaan uudenaikaisten menettelytapojen ja yhteistyöjärjestelmien avulla ja joka perustuu erityisesti tietokoneistamiseen ja sähköiseen tiedonsiirtoon - passitustapahtumien ja tilanteiden moninaisuuteen mukautettu järjestelmä - järjestelmä, jonka mekanismeissa yhdistyvät petosten yhteensovitettu ehkäiseminen ja asiaan liittyvien etujen kohdennettu suojeleminen - järjestelmä, jonka hallinto ja arviointi perustuvat tietojen saatavuuteen ja hyödyntämiseen sekä yleisellä tasolla että toiminnallisella tasolla. 5.2. Näiden tavoitteiden on johdettava välttämättä aloitteisiin, jotka liittyvät passituksen erityisalan lisäksi yleiseen tullitoiminnan kehykseen. Kyseiset toimet ja toimenpiteet kattavat sekä yhteisön sisäiset tullimenettelyt (sisäinen ala) että menettelyt, joiden soveltamisala ylittää yhteisön tullialueen (ulkoinen ala). Tiedonannon seuraavissa kohdissa käsitellään tärkeimpiä aloja, joilla tällaisia aloitteita pitäisi syntyä. Ne muodostavat luonnollisesti liitteenä olevan toimintasuunnitelman olennaisen perustan. 6. Tullin organisaation ja yhteistyön lujittaminen 6.1. Kun otetaan huomioon se, että yhtenäisen tulliyksikön olisi sisällyttävä yhtenäisen tullilainsäädännön perusteisiin, on tärkeää - kuten esitetään yhteisön tullitoimintaa koskevassa Tulli 2000 -ohjelmassa ja kuten Euroopan parlamentin tutkintavaliokunta on vaatinut - että 15 tullihallintoa toimivat ikään kuin ne muodostaisivat yhden hallinnon. Komissio johtaa erityisesti passituksen alalla Tulli 2000 -ohjelman sopivinta mahdollista täytäntöönpanoa toimintasuunnitelman avulla, joka kattaa kaikki ohjelman viisivuotisen kestoajan kuluessa tehtävät hankkeet ja jonka jäsenvaltioiden tullihallintojen ja komission tullipolitiikkaa käsittelevä komitea vuosittain tarkastaa. Passitusta koskeva toimintasuunnitelma edustaa yhtä alaa pyrkimyksessä tullin toiminnan yleiseen parantamiseen. 6.2. Vaikka komission ei periaatteessa kuulukaan järjestää toimintaansa siten kuin jäsenvaltiot järjestävät omat hallinnolliset rakenteensa ja määrittelevät henkilöstönsä toimivallan ja valtuudet, unionin ja jäsenvaltioiden etujen kannalta on sitäkin tärkeämpää vastata tarkoituksenmukaisesti ja yhtenäisesti petollisen toiminnan ja järjestäytyneen rikollisuuden muodostamiin uhkiin. 6.3. Petosten vastainen tehokas pelote on - passitusmenettelyihin kohdistuvien petosten ehkäisemistä koskevien tärkeiden ponnistelujen lisäksi - mahdollinen ainoastaan petosten estämistä koskevan johdonmukaisen politiikan avulla, silloin kun petokset johtuvat alan kansainvälisestä järjestäytyneestä rikollisuudesta. Päävastuun tällaisesta politiikasta on oltava tulliyksiköillä, joiden on saatava komissiolta kohdennettua erityistukea laajan talousrikollisuuden vastustamiseksi. Lisäksi politiikan harjoittamisessa tarvitaan apua poliisi- ja oikeusviranomaisilta. 6.4. Lisäksi unionin tasolla tarvitaan välttämättä rikosten torjuntaa koskevaa politiikkaa todisteiden hankkimisen helpottamiseksi, syytteiden nostamiseksi keskitetysti, sellaisten vakavien petosten, joissa on erityisesti osallisena rikollisjärjestöjä, viemiseksi rikosoikeuteen sekä petosten järjestelyistä vastaavien tahojen rankaisemiseksi tehokkaasti, oikeassa suhteessa ja antamalla riittävä pelote. Komissio vastaa tällöin tiedottamisesta, avunannosta, yhteensovittamisesta ja kannustamisesta sen tehtävän täyttämiseksi, joka sille on annettu EY:n perustamissopimuksen 209 a artiklassa. 6.5. Toiminta edellyttää sitä, että jäsenvaltiot ratifioivat Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen (7) sekä tämän yleissopimuksen lisäpöytäkirjat, jotka koskevat kansallisen tason virkamiesten tai yhteisön virkamiesten korruptionvastustamista sekä rikosoikeudellista yhteistyötä (8). Petosten estämistä koskevan politiikan avulla on pystyttävä vahvistamaan asianmukainen Euroopan tasoinen oikeudellinen kehys lopullisesti Euroopan talouden suojaamiseksi. 6.6. Tiedon saantia, tietojenvaihtoa ja tiedon hyödyntämistä on lujitettava välittömästi uusien välineiden täytäntöönpanon avulla. Näitä välineitä ovat erityisesti seuraavat asetukset: neuvoston asetus (EY) N:o 515/79 (9), annettu 13 päivänä maaliskuuta 1997, jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäisestä avunannosta sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ja komission yhteistyöstä tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi; neuvoston asetus (Euratom, EY) N:o 2185/96 (10), annettu 11 päivänä marraskuuta 1996, komission paikan päällä suorittamista tarkastuksista ja todentamisista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja muiden väärinkäytösten estämiseksi; yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18 päivänä joulukuuta 1995 annettu neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95 (11), jossa määritetään hallinnollisia seuraamuksia koskeva politiikka yhteisön oikeutta koskevien säännönvastaisuuksien osalta; yleissopimus tietotekniikan käytöstä tullialalla (CIS) (12), joka olisi ratifioitava passitusmenettelyssä esiintyvien vakavien petosten entistä mittavamman rangaistuspolitiikan toteuttamiseksi. 6.7. Unionilla olisi siis oltava perusvälineet tietojenvaihtoon, oikeudelliseen yhteistyöhön, rikosoikeudellisten todisteiden hankkimiseen, syytteiden nostamiseen ja rikkomuksista rankaisemiseen, josta vastaavat kansalliset tuomioistuimet. Tämä edellyttää komission apua erityisesti sen mahdollistamiseksi, että voidaan toimia passitusmenettelyjen päämäärän ja vaatimusten mukaisesti sekä unioniin sovelletuissa menettelyissä että muiden kuin jäsenvaltioiden kanssa toteutetuissa menettelyissä. Toimien avulla on pystyttävä tehokkaaseen syytteiden ajamiseen ja sellaisista passitusmenettelyssä esiintyvistä petoksista rankaisemiseen, jotka voidaan luokitella rikollisiksi ja jotka vaativat vastaavan käsittelyn. 6.8. Siltä osin kuin on kyse tulliyhteistyöstä ja oikeudellisesta yhteistyöstä, Euroopan unionista tehdyn sopimuksen määrittämän oikeudellisen perustan ja sopimuksen sisältämien toimenpiteitä koskevien erilaisten yksityiskohtaisten sääntöjen ei pitäisi heikentää unionin kykyä ryhtyä tehokkaisiin toimenpiteisiin taistelussa rikollisuutta vastaan. 7. Eurooppalainen järjestelmä 7.1. Kolmea rinnakkaista passitusjärjestelmää - yhteisön passitusta, yhteistä passitusta ja TIR:ää - on tulevaisuudessa yhä vaikeampi hallita Euroopassa kauppavaihdon kehittymisen ja unionin sekä sen eurooppalaisten kumppanuusmaiden entistä suuremman taloudellisen ja poliittisen yhdentymisen vuoksi; hallinnan vaikeus ilmenee sekä tehokkuudessa että menettelytapojen turvallisuudessa. Passituksen hallinnon yksinkertaistaminen ja uuden tietokoneistetun passitusjärjestelmän onnistuminen riippuvat pääasiassa yhteisön passituksen ja yhteisen passituksen muodostaman kehyksen entistä laajemmasta yhtenäistämisestä, joka voi johtaa aina kahden menettelyn yhdistymiseen asti. Komissio esittää tämänsuuntaisia konkreettisia ehdotuksia. 7.2. Lisäksi unionin suhteet nykyisiin kumppanuusmaihin yhteisen passituksen yhteydessä on järjestettävä siten, että ne rakentuvat aiempaa tiiviimmälle yhteistyölle ja käytössä olevien keskinäistä avunantoa koskevien välineiden suurimmalle mahdolliselle hyödyntämiselle. Järjestelmän laajentaminen jäsenyyttä hakenviin maihin edellyttää lisäksi aina sitä, että kyseiset maat osoittavat hallitsevansa järjestelmän täydellisesti sellaisena kuin se on uudistuksen ja tietokoneistamisen toteutumisen jälkeen. 8. Passituksen hallintoa ja valvontaa koskevat erityistoimet Toimet ja vastaavat Euroopan parlamentin suositukset esitetään yksityiskohtaisesti liitteenä olevassa suunnitelmassa. Toimet on jäsennelty loogisesti niiden osatekijöiden mukaan, jotka ovat passitustapahtuman perustana tai yhteydessä siihen, ja ne koskevat kyseessä olevien passitustapahtumien seuraavia osatekijöitä: - Passitustapahtumien kehyksiä; on palautettava luottamuksellinen toimintaympäristö ja taattava vastaavuus yhtäältä toimijoille myönnettyjen helpotusten ja/tai toimijoiden velvoitteiden sekä toisaalta passitustapahtumiin liittyvien todellisten riskien välille. - Passitustapahtumien kulkua; jokaisen toimijan on toimittava menettelyjen yhteydessä asemansa ja vastuidensa mukaisesti, mikä merkitsee tullihallintojen kannalta suurinta mahdollista tehokkuutta ja hallinnollisen yhteistyön välineiden kehittämistä. - Petosten ehkäisemistä ja rankaisemista sekä tarkastusten yhteensovittamista; nämä osatekijät perustuvat entistä tehokkaampiin turvallisuustoimenpiteisiin, riskienhallintaa ja tarkastusten kohdentamista koskevaan yhteiseen politiikkaan, sellaisten välineiden toteuttamiseen yhteisön tasolla, joilla voidaan havaita petokset ja sääntöjenvastaisuudet, sekä oikeudellisen kehyksen kehittämiseen ja vahvistamiseen rikosten torjuntaa koskevan politiikan lujittamiseksi tämän tiedonannon kohdan 7 mukaisesti. - Passitusta koskevaa moitteetonta varainhoitoa; tämä edellyttää yhtäältä kyseessä olevien taloudellisten etujen sellaista vakuuden tasoa, joka on mukautettu toimijoiden luotettavuuden ja riskien mukaan, sekä toisaalta myös mahdollisesti perittävien summien tehokkaita perimisjärjestelmiä, jotka kohdistuvat ensisijaisesti henkilöihin, jotka ovat suoraan vastuussa tulli- tai verovelan syntymisestä. - Passitusta koskevien sääntöjen yhtenäistä soveltamista; koulutuksen sekä lainsäädännön ja tarkastusten täytäntöönpanoa koskevien käytännön välineiden kehittämisen lisäksi tarvitaan myös sääntöjen soveltamisen tehokasta valvontaa, joka voi johtaa jopa tullia koskevien hallinnollisten seuraamusten järjestelmän määrittämiseen. - Passitusjärjestelmien ja niiden uudistuksen tehokasta seurantaa ja jatkuvaa arviointia. 9. Passituksen toimijoiden sitoutuminen ratkaisevaa uudistuksen onnistumisen kannalta 9.1. Komissio pyrkii luomaan toimintasuunnitelmallaan edellytykset passitusjärjestelmien yhtenäiselle uudistamiselle siten, että se vahvistaa viitekehyksen aloiteoikeutensa käytölle toimielimiä koskevan tehtävänsä mukaisesti. 9.2. Suunnitelma kokonaisuudessaan ei voi tyydyttää kaikkia passituksen toimijoita, ja ennen päätöksentekoa tarvitaan luonnollisesti aihetta koskevaa keskustelua ja neuvotteluita. 9.3. Aihetta käsitellään luonnollisesti yhteisön tasoisissa tai passitusta koskeviin yleissopimuksiin perustuvissa toimivaltaisissa päätöksentekoelimissä toimintasuunnitelmassa vahvistetun aikataulun mukaisesti. Päätöksentekoelinten on ilmaistava selkeästi kantansa komission ehdotuksista sekä ehdotusten edellyttämästä vastuualueiden jaosta ja tarvittavista välineistä. 9.4. On kuitenkin selvää, että kun päätökset on tehty, kaikkien osapuolten on edistettävä tehokkaasti päätösten täytäntöönpanoa omalla vastuualueellaan vilpittömästi ja yhteisen edun mukaisesti. 9.5. Kaikkien unionin jäsenvaltioiden ja yhteisen passituksen kumppanuusmaiden on sitouduttava poliittisella tasolla antamaan käyttöön kaikki ne toimenpiteiden todellisen ja tehokkaan soveltamisen kannalta välttämättömät välineet, joiden hyväksymiseen kyseiset maat ovat osallistuneet. 9.6. Koska toimijat ovat passituksen todellisia "kuluttajia", näillä on oikeus laadukkaaseen tuotteeseen ja palveluun. Toimijoiden on kuitenkin myös vastattava passituksen käytöstä näille oikeutetusti kuuluvan vastuualueen osalta. Sen vuoksi passitusuudistukseen on sisällyttävä myös se, että toimijat velvoitetaan käyttämään järjestelmää vilpittömästi sellaisten vastuualueiden mukaisesti, jotka on määritetty selkeästi ennen passitustapahtumaa, sekä ottamaan käyttöön rakenteita, joiden kautta toimijat voivat ilmaista kantansa ja osallistua järjestelmän suorituskyvyn jatkuvaan arviointiin. Ehdotusten määrittelyssä tullaan ottamaan lisäksi huomioon suunniteltujen toimenpiteiden vaikutus elinkeinoelämälle, erityisesti pienille ja keskisuurille yrityksille. 9.7. Toisaalta komissio aikoo toimia vastaisuudessa yhteisön tasolla myös sen roolin mukaisesti, mikä sillä on toimielimenä, varmistamalla - jäsenvaltioiden kanssa toteutettavan välttämättömän kumppanuuden avulla - soveltamisen seuranta ja arviointi. Tarvittaessa komissio voi käyttää perustamissopimuksen sille antamia valtuuksia lainsäädännön noudattamisen takaamiseksi. Lisäksi komissio vahvistaa yhdessä kumppanuusmaiden kanssa alun perin sopimuksiin perustuvien säännösten soveltamisen yhteistä seurantaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt. 9.8. Tullihallintojen ja komission käytössä on näin ollen sisäinen, toteutettujen toimien asianmukaisuutta ja tehokkuutta mittaava väline. Tämä väline on myös apuna uudistuksen seurantaa ja uudistuksen soveltamisen valvontaa koskevissa toimissa, joita toteuttavat yhtäältä tilintarkastustuomioistuin ja toisaalta Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunta passitusta käsittelevän tutkintavaliokunnan suositusten perusteella. Komissio toimittaa säännöllisesti talousarvion valvontavaliokunnalle passitusta koskevan uudistuksen etenemistä koskevan kertomuksen. 10. Tulevan kehityksen huomioon ottava järjestelmä ja jatkuvasti muuttuva toimintaympäristö 10.1. Passituksen uudistaminen liittyy maailmanlaajuiseen jatkuvasti muuttuvaan toimintaympäristöön. Sisämarkkinat ja niiden verotuksellinen ulottuvuus, perustamissopimusten tarkistaminen hallitustenvälisen konferenssin jälkeen, Euroopan unionin tuleva laajeneminen, yhteisön sisäisen ja ulkoisen kauppavaihdon kehittyminen sekä jatkuva tulliesteiden ja muiden esteiden purkamiseen johtava kehitys ovat kaikki osa-alueita, jotka on otettava entistä paremmin huomioon passitusmenettelyjen tulevassa kehittämisessä itse uudistuksen jälkeen, niin että menettelyt saadaan vastaamaan toimintaympäristöään. 10.2. Ollakseen mahdollisimman tehokas tämän uudistuksen on näin ollen erityisesti perustuttava jo mainitussa Tulli 2000 -toimintaohjelmassa vahvistettuihin tullipolitiikan pääperiaatteisiin yhtäältä sisämarkkinoiden viimeistelemiseksi ja toisaalta uudistuksen sisällyttämiseksi unionin ulkosuhteisiin erityisesti Euroopan tasolla (13). 10.3. Välillisen verotuksen kehittyminen sisämarkkinoilla on otettava huomioon yhtäältä sekä yhteisötavaroiden että muiden kuin yhteisötavaroiden kuljetuksiin sovellettavien tullia ja verotusta koskevien sääntöjen yhtenäisyyden osalta sekä toisaalta niiden vaikutusten ennakoimiseksi, joita tällä kehityksellä on toimijoiden ilmoituksen tekotapaan ja petollista toimintaa harjoittavien uusien piirien muodostumiseen. 10.4. Valmisteveron alaisten tuotteiden yhteisön sisäistä liikkumista koskeva järjestelmä on riippuvainen tavoitteista (verotuksellisesta valvonnasta ja ankarasti verotettujen tuotteiden valvonnasta), yksityiskohtaisista säännöistä (muun muassa saateasiakirjasta ja vakuudesta) sekä valitettavasti myös petostyypeistä; nämä seikat lähentävät kyseistä järjestelmää ja passitusmenettelyjä voimakkaasti toisiinsa. Tässä yhteydessä on syytä vaihtaa kokemuksia, joita on saatu näistä kahdesta järjestelmästä ja niiden uudistuksesta, erityisesti menettelyjen tehokkuuden ja petosten ehkäisemisen osalta välttäen samalla sitä, että petokset siirtyisivät järjestelmästä toiseen. Komissio on jo nyt määrittänyt jäsenvaltioiden kanssa korkean tason työryhmässä rakenteen, joka mahdollistaisi tämän petollisia menettelytapoja koskevan yleisen lähestymistavan sellaisten arkojen tuotteiden kuin savukkeiden ja alkoholijuomien osalta. 10.5. Arvonlisäveron osalta verotus alkuperäpaikassa sellaisena kuin se on esitetty komission asiakirjassa "Yhteinen arvonlisäverojärjestelmä" (14) ei ole mitenkään yhteydessä sellaisten tavaroiden liikkumiseen, jotka kuuluvat yhteisön sisäisten liiketoimien alaan. Tuontitavaroiden - eli niiden tavaroiden, joita kuljetetaan nykyisin passituksessa - osalta ei kuitenkaan ole vielä ratkaistu kysymystä siitä, mistä hetkestä alkaen tavaroita koskevat liiketoimet kuuluvat arvonlisäverotuksen soveltamisalaan. Ratkaisussa pitäisi päästä tasapainoon kahden vastakkaisen periaatteen välillä, joita ovat yhtäältä ulkoiset rajat ylittävien tavaroiden nopean kulun takaaminen - kun tavarat luovutetaan rajalla vapaaseen liikkeeseen tai kun niitä kuljetetaan edelleen passituksessa - sekä toisaalta unionin sisäisten liiketoimien tasa-arvoinen verotuksellinen kohtelu ja sen välttäminen, että tuontitavarat saisivat asiaankuulumattomia etuja. 10.6. Edellä määritelty tasapaino ei kuitenkaan rajoitu ainoastaan passitukseen, vaan kaikkien tullimenettelyjen verotuksen on oltava tällaisessa tasapainossa. Tämän vuoksi on varmasti syytä pohtia kaksitahoista kysymystä siitä, onko passitus taloudelliselta ja verotukselliselta kannalta tarkoituksenmukainen tapa kuljettaa tuontitavaroita unionin alueelle ja onko passituksen käyttö toimijoiden vapaasti valittavissa. (1) Euroopan parlamentin yhteisön passitusmenettelyä käsittelevän tutkintavaliokunnan yhteisön passitusmenettelyä koskeva kertomus (Asiakirja EP 220.895, laadittu 20 päivänä helmikuuta 1997). (2) Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 210/97/EY (EYVL N:o L 33, 4.2.1997, s. 24). (3) Asetuksen (ETY) N:o 1468/81 (keskinäinen avunanto) mukaisesti, korvataan asetuksella (EY) N:o 515/97 (vrt. huomautus 9), joka tulee voimaan 13.3.1997, tai asetuksen (ETY) N:o 1552/89 mukaisesti (omat varat - petostapaukset, jotka koskevat 10 000 ecun ylittäviä määriä). (4) KOM(95) 108 lopull. (5) SEK(96) 290 lopull. (6) KOM(96) 477 lopull. (7) Neuvoston säädös, annettu 26 päivänä heinäkuuta 1995 (EYVL N:o C 316, 27.11.1995). (8) Ensimmäinen pöytäkirja: katso neuvoston säädös, annettu 27 päivänä syyskuuta 1996 (EYVL N:o C 313, 23.10.1996). (9) EYVL N:o L 82, 22.3.1997, s. 1. (10) EYVL N:o L 292, 15.11.1996, s. 2. (11) EYVL N:o L 312, 23.12.1995, s. 1. (12) Neuvoston säädös, annettu 26 päivänä heinäkuuta 1995 (EYVL N:o C 316, 27.11.1995). (13) Komission ohjelma vuodeksi 1997 - KOM(96) 507 lopull. ja SEK(96) 1819 lopull. (14) KOM(96) 328 lopull. LIITE PASSITUSTA KOSKEVA TOIMINTASUUNNITELMA 1. Johdanto 1.1. Passitusta koskeva kriisi, jota käsitellään komission 9. lokakuuta 1996 (1) antamassa välivaiheen kertomuksessa, on paljastanut tulliliitossa vakavia toimintahäiriöitä, jotka vaativat tullimenettelyjen yhteydessä toteutettavien erityistoimenpiteiden lisäksi myös yleisiä toimia yhteisessä tullipolitiikassa. Passituksen osalta tämä politiikka suuntautuu sekä Euroopan unioniin ja sen sisämarkkinoille että unionin ulkopuolelle, ja se perustuu erityisesti uuteen kaupan helpottamista Euroopassa koskevaan tulliyleissopimukseen (kohta 2). 1.2. Passitusjärjestelmien uudistus tarkoittaa tietokoneistetun passitusjärjestelmän (NCTS (2)) (kohta 3) toteuttamisen lisäksi luonnollisesti teknisten tai hallinnollisten menettelyjen parantamiseen tarvittavien erityistoimenpiteiden asteittaista toteuttamista sekä yleisen passituksen että yhteisön passituksen osalta ennen näiden järjestelmien sulautumista toisiinsa (kohdat 4.1.-4.5.). Uudistusta on arvioitava myös sen hyödyllisyyden ja vaikutusten kannalta (kohta 4.6.). Kyseiset toimenpiteet esitetään tiivistelminä, joissa jokainen toimi liittyy tiedonannossa määriteltyihin uudistuksen tavoitteisiin. 1.3. Suunnitelma kuvastaa myös tarvetta luoda olosuhteet, joissa muutokset passitusympäristössä voidaan ennakoida ja ryhtyä toimenpiteisiin hyvissä ajoin (kohta 5). 2. Passitus, Euroopan tullipolitiikan avainalue 2.1. "Tulli 2000" -ohjelman tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntäminen parhaalla mahdollisella tavalla 2.1.1. Tämä passitusta koskeva toimintasuunnitelma liittyy kokonaisuudessaan "Tulli 2000" -ohjelmaan ja Euroopan parlamentin passitusta käsittelevän tutkintavaliokunnan suositukseen N:o 1, jonka perusteella kansalliset tulliviranomaiset on saatava toimimaan ikään kuin he muodostaisivat yhden yksikön. "Tulli 2000" -ohjelman toteuttamiseen viisivuotisstrategian ja vuosisuunnitelmien perusteella on ehdottomasti sisällyttävä passitus, joka on tullitoiminnan ja kaupallisen toiminnan perusala. 2.2. Passitusjärjestelmien hallinnointi tehokkaan tiedotuspolitiikan avulla 2.2.1. Passitusmenettelyjen järkevä ja tehokas hallinnointi, passitustapahtumiin liittyvien riskien arviointi, voimavarojen mukauttaminen tarpeisiin ja menettelyjen yleinen turvallisuus ovat mahdollisia ainoastaan silloin kun järjestelmän hallinnoijilla on käytössään tarkat, täydelliset ja käyttökelpoiset tiedot passitusmenettelyjen käytöstä tiettyjen tallennettujen ja käsiteltyjen tietojen sekä tilastojen muodossa. Tällä hetkellä tiettyjä tärkeitä tietoja ei ole saatavilla ja osaa ei hyödynnetä riittävästi. Euroopan parlamentin tutkintavaliokunta toi lopullisessa kertomuksessaan esiin kyseisiä järjestelmiä koskevien tietojen riittämättömyyden ja tämän riittämättömyyden seuraukset hallinnon tasolla sekä passituksessa esiintyvien petosten todellisen laajuuden ymmärtämisen kannalta. Komissio aikoo vahvistaa asemaansa yhteensovittajana varmistaakseen passitusmenettelyjen nykyaikaisen hallinnon kannalta välttämättömän tiedotuspolitiikan toteuttamisen yhteisön tasolla. 2.2.2. Passituksen hallinnoijilla ja jossain määrin myös sen käyttäjillä on tästä lähtien oltava tarvittavat tiedot: - järjestelmän arvioimisessa taloudellisista näkökohdista käsin - passitusmenettelyjen yleisessä hallinnoinnissa, erityisesti määriteltäessä menettelyjen moitteettoman toiminnan ja turvallisuuden edellyttämät voimavarat (tilastot ja ilmoituksessa olevat tiedot) - niiden vaikutusten määrittämisessä, joita sääntöjenvastaisuuksilla on talouden kannalta (tilastot ja ilmoituksessa olevat tiedot) - passitustapahtumien seurannassa ja riskienhallinnassa. 2.2.3. Tämä koskee erityisesti tavaroiden ja toimijoiden täsmällistä tunnistamista, kyseessä olevia määriä, kuljetusmuotoja ja -välineitä, kuljetusvirtoja, toimipaikkoja sekä passitustapahtumien kulkuun liittyviä määräaikoja ja ongelmia T-passitusasiakirjoja koskevien menettelyjen päättämiseen asti. 2.2.4. Komissio tekee asianmukaisia aloitteita toimimalla läheisessä yhteistyössä yhdessä tullihallintojen ja taloudellisten toimijoiden kanssa tilastollisten tarpeiden ja ilmoituksessa tarvittavien tietojen ja myös muiden kuin hallinnan, tilastojen ja riskiprofiilien laatimisen kannalta hyödyllisten tietojen määrittämiseksi, tietojen keruun järjestämiseksi kansallisella tasolla ja kyseisten tietojen hyödyntämiseksi tilastojen laatimisessa. NCTS:n käyttöönotto todennäköisesti helpottaa viimeksi mainittua toimintaa. 2.3. Tulliviranomaisten välisen hallinnollisen yhteistyön lujittaminen 2.3.1. Euroopan tulliyksiköiden välinen tiivis yhteistyö on välttämätöntä, jotta tullimenettelyt, erityisesti passitus, kykenisivät estämään petoksia entistä paremmin. Yhteistyö on myös keskeinen edellytys sisämarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle, sillä sen on varmistettava yhdenmukainen kohtelu taloudellisille toimijoille ja tarjottava heille parhaimmat mahdolliset edellytykset toiminnan harjoittamiseen. Yhteistyö on välttämätön keino yhteisön tullilainsäädännön soveltamisessa, ja se on itsekin lainsäädännön erottamaton osa. 2.3.2. Passituksen yhteydessä todettuja petoksia voidaan torjua ainoastaan kansallisten toimivaltaisten viranomaisten toiminnan avulla, jonka yhteensovittamisesta vastaa Euroopan komissio. Petosten torjunta edellyttää erityisesti yhdenmukaista toimintaa riskienhallinnan alalla, tietojen hyödyntämistä ja petosten vastaisten yhteisten toimien järjestämistä (kohta 4.3.). 2.3.3. Tämän vuoksi Euroopan unionissa on käytettävä kaikilla toimintatasoilla täysimääräisesti hyväksi olemassa olevia yhteistyörakenteita ja tietoverkkoja (erityisesti passitukseen liittyviä järjestelmiä, kuten ennakkoilmoitusjärjestelmää (SIP), tai yleisiä järjestelmiä tullihallinnon keskinäisen avunannon yhteydessä, kuten SCENT-sanomanvaihtojärjestelmää tai tullitietojärjestelmää (CIS). NCTS:n tarjoamien uusien mahdollisuuksien lisäksi ehdotetaan passituksesta vastaavien yhteyshenkilöiden verkon kaltaisia välineitä olemassa olevien järjestelmien taydentämiseksi ja niiden laajentamiseksi mahdollisuuksien mukaan yhteisen passituksen eurooppalaisiin kumppanuusmaihin Euroopassa (kohdat 4.2.2., 4.3.2., 4.3.3. ja 4.3.4.). 2.4. Lainsäädännön moitteettoman ja yhtenäisen soveltamisen valvonnan varmistaminen 2.4.1. Valvonta kohdistuu ensisijaisesti tullin ja erityisesti passitusmenettelyjen käyttäjiin. Jäljempänä käsiteltyjen (kohta 4.3.) tullipetosten ehkäisemis- ja torjuntatoimien lisäksi se, että tullisäännöstö asettaa yhteisön tasolla tietyn määrän velvoitteita käyttäjilleen, merkitsee välttämättä sitä, että näiden velvoitteiden noudattamatta jättäminen vaatii säännönvastaisuuksien ja seuraamusten määrittämistä tällä tasolla, jotta seuraamusten pelotusvaikutus ja suhteellisuus varmistettaisiin yhtenäisellä tavalla. Neuvoston puiteasetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 mukaisesti ja ottaen huomioon sen seikan, että tullilainsäädäntö vaikuttaa muihinkin kuin taloudellisiin etuihin, komissio aikoo ehdottaa tänä vuonna neuvostolle sellaisen asetuksen hyväksymistä, jonka tarkoituksena on määritellä tulleja koskevat säännönvastaisuudet sekä määritellä seuraamukset ja yhteisön hallinnolliset toimenpiteet. 2.4.2. Soveltamisen valvonta koskee myös tulliviranomaisia. On tullut selvästi ilmi, että jäsenvaltioiden tulliyksiköt eivät ole soveltaneet passitusmenetelmiä koskevaa tullisäännöstöä yhdenmukaisesti, että tarkastusten laatu ja määrä ovat olleet yleisesti ottaen riittämättömiä ja että osaa hallinnollisista säännöksistä ei ole noudatettu. Näitä laiminlyöntejä ja puutteita on todettu ennen kaikkea passitusasiakirjan 5. kappaleen palauttamisen määräajan osalta sekä tutkinta- ja perintämenettelyjen hallinnoinnissa. Ne vaikuttavat järjestelmän tehottomuuteen ja turvattomuuteen sekä heikentävät luottamusta tulliviranomaisten mahdollisuuksiin taata järjestelmän normaali toiminta. Erityistoimenpiteillä olisi kyettävä poistamaan ainakin joitakin näistä puutteista (kohta 4.2.). 2.4.3. Passituksen moitteeton toiminta edellyttää joka tapauksessa tulliliiton moitteetonta toimintaa. Se vaatii jäsenvaltioiden tullihallinnoilta voimassa olevien sääntöjen moitteettoman soveltamisen tehokasta valvomista. Tulliyksiköiden valvontatoimilla on eri tavoite: yhdessä jäsenvaltioiden sekä myöhemmin kumppaneina olevien kolmansien maiden kanssa valmistellut ja toteutetut valvontatoimet ovat välttämättömiä soveltamista koskevien käytäntöjen ja vaikeuksien toteamisessa, täytäntöönpanon parantamisessa, sovellettavuuden mahdollisessa uudelleenarvioinnissa sekä tarvittaessa saamaan hallinnot toteuttamaan korjaavia toimenpiteitä; toimenpiteitä ei kuitenkaan ole tarkoitettu soveltamisen valvonnan tarkastuksiin tai tutkintaan. Myös omista varoista annetun asetuksen (ETY) N:o 1552/89 perusteella toteutetut tarkastukset kattavat ainoastaan tämän taloudellisen näkökohdan. Rikkomusmenettelyt ja yhteisöjen tuomioistuimelle osoitetut mahdolliset jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat kanteet ovat viimeiset keinot taata yhteisön oikeuden tehokkuus ja ensisijaisuus. Niiden käyttäminen edellyttää kuitenkin tietojen saatavuutta ja tapahtuneen rikkomuksen todistamista. Sen vuoksi on kiire antaa perustamissopimusten vaalijana toimivalle komissiolle yhteisöjen tuomioistuimen alaisuudessa ja kontradiktorista periaatetta sekä puolustautumisoikeutta noudattaen suorat tutkimuskeinot ja tarvittaessa pakotteet, joiden avulla se voi täysin toteuttaa tehtävänsä. Olisi myös soveliasta tarkastella, millä tavoin jäsenvaltioiden olisi itse osallistuttava tähän toimintaan suoraan, esimerkiksi perustamalla tulliyksiköiden tarkastamisesta vaastaavia sekatyöryhmiä. 2.4.4. Säännöstön tehokkaan soveltamisen valvontaan tarvittavien välineiden lisäksi on varmistettava soveltamisen yhtenäisyys tulkitsemisessa tarvittavien apuvälineiden ja koulutuksen avulla (kohta 4.5.). 2.5. Tullien ja toimijoiden välisen kumppanuuden luominen passituksen käyttäjien tarpeisiin vastaamiseksi aiempaa paremmin 2.5.1. Jotta voitaisiin säilyttää välttämätön tasapaino toimijoille annettujen tullihelpotusten ja yleisesti tullimenettelyihin sekä erityisesti passitusmenettelyihin sovellettavien tarkastustoimenpiteiden välillä, on entistä tärkeämpää luoda luottamuksellinen ilmapiiri tullin ja toimijoiden välille. 2.5.2. Komissio on samaa mieltä Euroopan parlamentin tutkintavaliokunnan kanssa, joka ehdottaa suosituksessaan N:o 32 "auttamisvelvollisuuden" määräämistä tulliviranomaisille menettelyn käyttäjien osalta, ja ehdottaa sellaisen yhteisen tullialaa koskevan vuoropuhelu- ja kumppanuuspolitiikan toteuttamista yhteisön tasolla ja kansallisella tasolla, jonka perustana olisi julkisen tullitoiminnan laatua koskeva peruskirja. Komissio tukee myös Euroopan tullin ja kyseisen laatu- ja avoimuuspolitiikan kuvan parantamistoimia laajennetussa "Tulli 2000" -ohjelmassa. 2.5.3. Komissio kehottaa tullihallintoja luomaan edellytykset ja hankkimaan välineet tämän vuoropuhelun aloittamiseksi ensin kansallisella tasolla, esimerkiksi ottamalla käyttöön ilmainen palvelunumero, johon kaikki huomautukset hallinnon toimintahäiriöistä voitaisiin keskittää ja välittää sitten toimivaltaisille viranomaisille, tai nimittämällä tulliasiamiehiä, joiden tehtäväksi tullihallinto on antanut ottaa vastaan ja käsitellä toimijoiden esittämiä valituksia hallinnon epäsoveliaasta tai epätyydyttävästä kohtelusta riitamenettelyjen ulkopuolella, erityisesti yksiköiden toiminnan ja niiden palvelujen laadun parantamiseksi. Nämä välineet eivät luonnollisestikaan rajoittuisi ainoastaan passitukseen. 2.5.4. Passituksen erityisalan osalta, jossa tullien ja toimijoiden välisen kumppanuuden on annettava kummallekin osapuolelle mahdollisuus: - selventää aiempaa paremmin keskinäiset vastuualueensa passituksen hallinnoinnin osalta ja edistää näin hallinnoinnin parantamista (kohdat 4.2.1. ja 4.2.3.) - keventää sekä tullin että menettelyjen käyttäjien hallinnollista taakkaa - siirtää tiettyjä tehtäviä luotettaviksi todetuille yksityissektorin toimijoille - kehittää konkreettista yhteistyötä tullin ja toimijoiden välille petosten ehkäisemisen ja toteamisen edistämiseksi ja mahdollistaa passitusmenettelyjen merkittävä lujittaminen tätä kautta. 2.5.5. Tämän tullin yksiköiden ja toimijoiden vuoropuheluun ja tietojen vaihtoon perustuvan kumppanuuden periaatteen ei tulisi ilmetä ainoastaan vastaavien laaja-alaisten sitoumusten ja institutionaalisten rakenteiden muodossa, vaan sen olisi liittyttävä myös itse järjestelmien toimintaan, erityisesti yhteisymmärryspöytäkirjojen (Memoranda of Understanding) tekemisen avulla (kohta 4.1.2.). 2.5.6. Lisäksi tullien ja toimijoiden välinen passitusta käsittelevä yhteydenpitoryhmä täydentää tehokkaasti tulliasioita ja välillistä verotusta käsittelevän neuvoa-antavan komitean asemaa erityisellä passituksen alalla ulottamalla toiminnan koskemaan yhteisen passituksen aluetta (kohta 4.5.2.). 2.6. Tullin yhdentymisen varmistaminen Euroopassa: uusi tullimenettelyjen yksinkertaistamista koskeva eurooppalainen yleissopimus 2.6.1. Perusajatuksena on ottaa käyttöön uusi europassitukseksi kutsuttu passitusmenettely, joka korvaisi Euroopan tasolla nykyisen yhteisön ja yhteisen kehyksen ja joka voisi näin vastata kaupankäynnin helpottamista koskeviin oikeutettuihin tarpeisiin Euroopassa ja johon muut kumppanit voisivat tulevaisuudessa liittyä, erityisesti Euroopan unioniin liittymistä edeltävän strategian mukaisesti. Tämä uusi yleissopimus käsittäisi aluksi passituksen ja tulli-ilmoituksen yhtenäisen hallinnollisen asiakirjan avulla, ja se voitaisiin myöhemmin ulottaa koskemaan kaikkia säännöksiä, joiden tarkoituksena on rajojen yli tapahtuvan kaupankäynnin helpottaminen ja yksinkertaistaminen ja jotka sisältyvät tällä hetkellä muihin, kahden- tai monenvälisiin sopimuksiin perustuviin välineisiin. 2.6.2. Myös Euroopan parlamentin tutkintavaliokunta suhtautuu tähän lähestymistapaan myönteisesti ja esittää kannatuksensa komission ehdotukselle suosituksessaan N:o 34. 2.6.3. Uudesta tullimenettelyjen yksinkertaistamista koskevasta yleissopimuksesta on etua ainoastaan silloin, kun siinä määrätään nopeasta, tasapainoisesta ja sopimuspuolten edut kohtuullisesti takaavasta päätösmenettelystä. Jotta järjestelmää voitaisiin hyödyntää, äänestysmenettelyn olisi perustuttava määräenemmistöön ja siinä olisi vältettävä yksittäisen maan veto-oikeus sekä useista valtioista koostuvan ryhmän hallitsevuus. 2.6.4. Sopimuspuolten olennaisten etujen turvaamiseksi, mutta silti järjestelmän kokonaistoimintaa vaarantamatta, uuteen yleissopimukseen olisi sisällytettävä suojalauseke, joka antaa sopimuspuolille mahdollisuuden keskeyttää sopimuksen tai sen tiettyjen määräysten soveltamisen alueellaan tietyissä poikkeuksellisissa tilanteissa rajoitetuksi ajaksi tai toteuttaa erityiset kiireelliset toimenpiteet tarvittaessa. 2.7. Kansainvälisten passitusjärjestelmien täydentävyyden takaaminen 2.7.1. Passitusjärjestelmien ja niiden hallinnointitapojen moninaisuutta on pidetty yhtenä passituksen heikkouden syynä olevana rakenteellisena tekijänä. Näiden järjestelmien päätösmenettelyt ja tietyt menettelyihin liittyvät periaatteet haittaavat Euroopan passitusjärjestelmien yhtenäisyyttä. Lisäksi erot näiden järjestelmien turvallisuudessa antavat mahdollisuuksia järjestäytyneelle rikollisuudelle, joka siirtäessään toimintaansa järjestelmään, joka pystyy kaikkein vähiten vastustamaan petoksia, onnistuu saamaan suuren hyödyn ottamalla mahdollisimman pienen riskin. Myös komissio pitää toivottavana ainoastaan yhden passitusjärjestelmän soveltamista kaupankäynnissä Euroopan yhteisön ja tulevan Euroopan passitusta koskevan yleissopimuksen kumppanuusmaiden muodostamalla alueella. Lisäksi TIR-yleissopimusta sovellettaisiin ainoastaan alueen maiden ja TIR-yleissopimuksen sopimuspuolina olevien, alueeen ulkopuolisten maiden välisessä kaupankäynnissä. Tämä on komission lähtökohta näiden kahden yleissopimuksen täydentävyyden kannalta. Komissio aikoo kuitenkin toimia liikkeellepanevana voimana meneillään olevassa TIR-yleissopimuksen tarkistamisessa, jonka tarkoituksena on erityisesti lujittaa tämän yleissopimuksen puitteissa toteutettavien toimintojen turvallisuutta, ottaen huomioon, että TIR-yleissopimus ei salli joidenkin sen sopimuspuolena olevien maiden ryhtyvän muun kansainvälisen passitusjärjestelmän kuin TIR:n yksinomaiseen käyttöön, jos sopimuspuolet eivät kuulu tulliliittoon. 2.7.2. Tässä yhteydessä komissio toimii ensisijaisesti tarkistuksen ensimmäisessä vaiheessa, jonka on määrä olla valmis vuoden 1997 loppuun mennessä sisällyttääkseen TIR-yleissopimukseen takaajayhdistysten ja kuljetusalan toimijoiden järjestelmään pääsyä ja TIR-carnet'iden käyttöä koskevan valvonnan, mahdollisimman laajan sähköisen tiedonsiirron (EDI) käytön ja kansainvälisen valvontaelimen (TIR-johtokunnan) perustamisen. 2.7.3. Vuoden 1998 alusta alkavassa toisessa vaiheessa - tarkistetaan keskitettyjä vakuuksia koskeva nykyinen järjestelmä (3) - sisällytetään yleissopimuksen tekstiin menettelyn tiettyjä oleellisia, erityisesti TIR-menettelyssä suoritettujen passitustapahtumien päättämiseen liittyviä tekijöitä - yleissopimukseen sisällytetään määräyksiä, joiden tarkoituksena on TIR-menettelyn tietokoneistaminen - määritellään TIR-carnet'n haltijan asema selvemmin - määritellän uudelleen TIR-carnet'n rakenne ja sisältö - yleissopimukseen sisällytetään mahdollisesti asianomaiseen vakuuteen perustuva erityinen arkoja tavaroita koskeva TIR-carnet ja vastava menettely. 2.8. Euroopan tullipolitiikan tarpeita vastaavat voimavarat 2.8.1. Kun passituksen merkitys Euroopalle ja passitusjärjestelmien perusteellisen uudistamisen välttämättömyys on tunnustettu poliittisella tasolla, on myönnettävä vastaavasti tarvittavat voimavarat, jotta aloitetut toimet eivät jäisi aikomusten tasolle. 2.8.2. Passitusjärjestelmien uudistamiseen komissiossa tarvittavat nykyiset ja tulevat komission voimavarat esitetään yksityiskohtaisesti tämän toimintasuunnitelman liitteessä olevassa taulukossa. 3. Tietokoneistaminen passitusuudistuksen ytimenä: uusi tietokoneistettu passitusjärjestelmä NCTS 3.1. NCTS-hanke muodostaa toteutuksensa ja tarjoamiensa uusien hallinnointimahdollisuuksien ansiosta kilpailukykyisen ja tehokkaan välineen, joka tarjoaa sopivan vastauksen erilaisiin passitusmenettelyjen hallinnointiin ja turvallisuuteen liittyviin kysymyksiin ja mahdollistaa petosten torjunnan parhaalla mahdollisella tavalla. Parlamentin tutkintavaliokunta esittää puolestaan suosituksessaan N:o 21 toivomuksensa NCTS:n nopeasta toteuttamisesta ja sen kaikkien mahdollisuuksien parhaasta mahdollisesta hyödyntämisestä. 3.2. NCTS:ssä otetaan käyttöön kehittyneiden tietojärjestelmien, sähköisen tietojenkäsittelytekniikan ja sähköisen tietojensiirron (EDI) käyttöön perustuva uusi passituksen hallinnointitapa Euroopan yhteisössä, EFTA-maissa ja Visegrad-maissa. 3.3. Uuden tietokoneistetun passitusjärjestelmän tavoitteet ovat seuraavat: - yhteisön passituksen ja yhteisen passituksen tehokkuuden ja suorituskyvyn lisääminen - passitukseen liittyvien petosten ehkäisemisen ja toteamisen tehostaminen - passitustapahtumien nopeuttaminen ja turvallisuuden parantaminen tarjoamalla taloudellisille toimijoille samalla uusia välineitä silloin kun ne ovat asianmukaisia ja toteuttamiskelpoisia. 3.4. NCTS antaa mahdollisuuden passituksessa kuljetettavien tavaroiden liikkuvuuden tosiaikaiseen valvontaan, kun taas nykyinen paperijärjestelmänä tapahtuva valvonta suoritetaan jälkikäteen. Uuden järjestelmän tarjoamista eduista voidaan mainita: - 5. kappaleen palauttamisen korvaaminen sähköpostiviestillä - asiakirjojen vertailevan tarkastuksen korvaaminen tietokoneen avulla tapahtuvalla tarkastuksella, joka helpottaa passitustapahtumien valintaa ja tarkastusten kohdentamista - vakuuksien hallinnoinnin parantaminen - passitusta koskevien tilastojen keruu ja hyödyntäminen - passitustapahtumien aiempaa nopeampi päättäminen - passitustapahtumien turvallisuuden parantaminen. 3.5. Järjestelmän perustaminen ja asteittainen kehittäminen etenevät seuraavan aikataulun mukaisesti: - järjestelmän täytäntöönpanon alkuvaihe toteutetaan vuoden 1998 puolivälissä (säilyttämällä samanaikaisesti tullitoimipaikkojen välinen paperiasiakirjojen vaihto) rajoitetuin toiminnoin tietyissä määrältään rajoitetuissa maissa ja toimipaikoissa - uuden järjestelmän toiminnallinen käynnistysvaihe toteutetaan vuoden 1998 lopussa (käyttämättä samanaikaisesti paperi-ilmoituksia) rajoitetuin toiminnoin tietyissä määrältään rajoitetuissa toimipaikoissa - NCTS toteutuu täydellisesti vuoden 2000 lopussa (tullitoimipaikkojen välisestä asiakirjojen vaihdosta on tällöin luovuttu kokonaan). 3.6. Kansalliset tullihallinnot ovat sitoutuneet osoittamaan hankkeen toteuttamiseen tarvittavat varat. Komission vastuualueeseen kuuluva osuus rahoitetaan yhteisön talousarviosta. 3.7. NCTS-hanketta esitellään järjestelmän tuleville käyttäjille Brysselissä 28. huhtikuuta 1997 järjestettävässä konferenssissa, johon osallistuvat myös järjestelmää hallinnoivat tullihallinnot, järjestelmän sisältämien etujen hyödyntämiseksi parhaalla mahdollisella tavalla ja toimijoiden saamiseksi suoraan mukaan sen toteuttamiseen. 4. Passitusjärjestelmän hallinnointiin ja valvontaan liittyvät erityistoimet Toimet eivät koske ainoastaan lainsäädännön sisältöä ja hallinnoimista, johon sisältyy soveltamisen valvonta ja petosten ehkäiseminen, vaan myös rikkomusten havaitsemista ja torjuntaa toimintatasolla. Sen arvioimiseksi, kuinka paljon inhimillisiä voimavaroja tarvitaan näiden toimien toteuttamiseen, on syytä tutustua liitteeseen. Vaikka jotkin näistä toimista aiheuttavatkin kuluja toimijoille, toimien mukanaan tuomat passitusjärjestelmien tehokkuuteen ja turvallisuuteen liittyvät edut korvaavat ne moninkertaisesti. Lisäksi jäljempänä eritellyt toimet eivät todennäköisesti aiheuta kohtuuttomia rahallisia kustannuksia passituksen käyttäjille, olipa yrityksen koko mikä tahansa, ja niiden tehokkuutta ja asianmukaisuutta arvioidaan määräajoin ottaen huomioon mahdollisesti aiheutuneet kulut. 4.1. Passitustapahtumien kehykset 4.1.1. PÄÄSY TOIMIJOIDEN LUOTETTAVUUDEN JA RISKIEN MUKAAN ERIYTETTYYN MENETTELYYN Passitustapahtumien kehykset muodostuvat passituksen käyttäjien aiempaa paremman tuntemuksen sekä riskienhallinnan avulla. Tällä lähestymistavalla voidaan varmistaa tasapaino järjestelmän turvallisuustoimenpiteiden ja rehellisten toimijoiden oikeutetusti vaatimien helpotusten välillä. Helpotettuihin passitusmenettelyihin pääsyyn liittyvien riskien arvioinnin yhteydessä tehdään yhteisön ja Euroopan tasolla tutkimus tietojensaantiin liittyvän järjestelmän käyttökelpoisuuden arvioimiseksi niiden toimijoiden osalta, joiden luotettavuutta ei ole riittävällä tavalla tunnustettu passitusta koskevien helpotusten myöntämiseksi. Tavoitteet - Turvallisuuden lujittaminen ja helpotettujen menettelyjen säilyttäminen siten, että mahdollisuus päästä yksinkertaistettuihin passitusmenettelyihin varataan rehellisiksi ja luotettaviksi tunnetuille toimijoille. - GATT-sopimuksen 5 artiklan noudattaminen säilyttämällä vapaa pääsy muuhun kuin yksinkertaistettuun passitusmenettelyyn, joka edellyttää täysimääräistä vakuutta. Toimet - Sellaisen peruspassitusmenettelyn määrittäminen, jonka käyttö ei edellytä ennalta annettavaa lupaa. - Yksinkertaistettuihin menettelyihin myönnettävän yhtenäisen ennakkoluvan myöntämisen yleistäminen ja luvan tarkistusta, kumoamista tai peruuttamista koskevien edellytysten tarkentaminen. - Niiden arviointiperusteiden määrittäminen, jotka toimijoiden on täytettävä yksinkertaistettua passitusta koskevan luvan saamiseksi: henkilökohtaiset, aineelliset ja taloudelliset arviointiperusteet. - Sellaisten oikeudellisten ja käytännöllisten välineiden antaminen vakuustoimipaikoille, joita tarvitaan hakijoille tehtävässä tarkastuksessa ja joilla vahvistetaan vakuuden taso luvan osalta. - Toimijan toteuttamien turvallisuustoimenpiteiden huomioonottaminen toimijan pyytämien helpotusten myöntämisessä. - Ei-luotettavia toimijoita koskevien tietojen saantiin liittyvän yhteisön järjestelmän käyttökelpoisuutta koskeva tutkimus. Aikataulu - Normatiivinen ehdotus (yhteinen passitus ja yhteisön passitus): heinäkuussa 1997. - Arvioitu täytäntöönpano: vuoden 1998 ensimmäisenä puolivuotiskautena. - Seuranta ja arviointi: kesällä 1998, sen jälkeen kerran vuodessa. EP:n tutkintavaliokunnan vastaavat suositukset: N:o 10 ja N:o 11. 4.1.2. SOVELTAMISEN VIIMEISTELEMINEN VUOROPUHELUN PERUSTEELLA: YHTEISYMMÄRRYSPÖYTÄKIRJAT Tullien ja toimijoiden välisen uuden luottamuksellisen toimintaympäristön olisi kehityttävä myös muualla kuin oikeudellisten kehysten yhteydessä, jolloin ei synny osapuolia koskevia oikeuksia ja velvollisuuksia, vaan tällainen toimintaympäristö mahdollistaa tietyt näiden menettelyjen hallintoa ja turvallisuutta koskevat yhteistyöhankkeet menettelyjen aiempaa paremman hallinnan ansiosta. Tämä on yhteisymmärryspöytäkirjojen (Memoranda of Understanding) tavoite. Ollakseen tehokkaita yhteisymmärryspöytäkirjat on tehtävä paikallisella tasolla yrityksen ja sen tulliyksikön välillä, jonka alaisuuteen kyseinen yritys kuuluu tullimuodollisuuksien osalta. Tämä ei tietenkään estä kehysyhteisymmärryspöytäkirjojen tekemistä kansallisella tasolla tai yhteisön tasolla passituksen hallinnoijien ja käyttäjien välillä yhteisymmärryspöytäkirjan mallin perusteella. Tavoitteet - Menettelyjen tehokkuuden parantaminen ja tulliyksikköjen sekä toimijoiden työskentelyn helpottaminen vähentämällä hallinnollisia tehtäviä ja tarpeettomia tarkastuksia. - Menettelyjen turvallisuuden lujittaminen. - Passituksen käyttäjien ja näiden luotettavuuden entistä parempi tuntemus. Toimet - Yhteisymmärryspöytäkirjan mallin laatiminen. - Tullien ja toimijoiden välisten yhteisymmärryspöytäkirjojen tekemisen kannustaminen. - Yhteisymmärryspöytäkirjojen täytäntöönpanon ja niiden vaikutusten arvioiminen, joita pöytäkirjoilla on passitustapahtumien turvallisuuteen ja menettelyjen tehokkuuteen, sekä sen hyödyn arvioiminen, joka pöytäkirjoista koituu sekä tullille että toimijoille. Aikataulu - Yhteisymmärryspöytäkirjan määrittäminen: vuonna 1998 (ensimmäinen puolivuotiskausi: tilapäinen ryhmä ja toinen puolivuotiskausi: keskustelut toimijoiden kanssa). - Täytäntöönpanon käynnistäminen: vuoden 1999 alussa. 4.1.3. TIETTYIHIN KULJETUSMUOTOIHIN SOVELLETTAVIEN PASSITUSMENETTELYJEN UUDELLEENTARKASTELU Tiettyihin kuljetusmuotoihin sovellettavia passitusmenettelyjä on tarkasteltava huolellisesti niiden tehokkuuden ja niiden mahdollisen petosalttiuden arvioimiseksi. Tässä yhteydessä on erityisesti jatkettava meriteitse tapahtuvien kuljetusten alalla jo laadittujen ehdotusten tarkastelua. Tavoitteet - Passituksen laajuuden uudelleenmäärittäminen meriteitse tapahtuvien kuljetusten osalta menettelyn soveltamisessa ilmenevien vaikeuksien huomioon ottamiseksi ja petosalttiuden vähentämiseksi. - Tulli- ja verovelkojen perinnän varmistaminen entistä paremmin ottamalla käyttöön vakuusvelvoite tiettyjen meriteitse tapahtuvien kuljetusten passitustapahtumissa. - Sellaisten osa-alueiden määrittäminen, joiden perusteella voidaan arvioida, onko rautatie- ja lentokuljetuksiin myönnettyjä helpotettuja menettelyjä käytetty asianmukaisesti ja onko kyseisten kuljetusten turvallisuustaso riittävä. Toimet - Säännöstön muuttaminen meriteitse tapahtuvia kuljetuksia koskevien passitusmenettelyjen mukauttamiseksi kattamaan ainoastaan säännöllinen meriliikenne sekä valvontakeinojen lujittamiseksi. - Taloudellisten etujen suojaamisen parantaminen ottamalla käyttöön pakollinen vakuus muiden kuin yhteisötavaroiden osalta säännöllisillä merireiteillä. - Sellaisen tutkimuksen rahoittaminen, jolla voidaan arvioida ilmateitse ja rautateitse toteutettavien passitusmenettelyjen tehokkuutta ja turvallisuutta sekä sitä, onko tässä tapauksessa soveliasta säilyttää vapautus vakuuden antamisesta. Aikataulu - Merikuljetuksissa käytettävän passituksen normatiivinen mukauttaminen: yhteisössä annetun ehdotuksen hyväksyminen: heinäkuussa 1997. - Tutkimus: tarjouspyyntömenettelyyn sitoutuminen: lokakuussa 1997. Voimavarat - Tutkimuksen rahoitus: Tulli 2000:ta koskevan päätöksen 10 artiklan 2 kohta. EP:n tutkintavaliokunnan vastaava suositus: N:o 25. 4.2. Passitustapahtumien kulku 4.2.1. HALLINTOJEN VASTUU MENETTELYJEN KULUSTA JA MÄÄRÄAIKOJEN NOUDATTAMISESTA: KANSALLISET HALLINTOSUUNNITELMAT Uudistus aloitetaan soveltamalla nykyisiä menettelyjä entistä paremmin ja hyödyntämällä olemassa olevia hallinollisen yhteistyön rakenteita parhaalla mahdollisella tavalla. Tavoite - Passitusmenettelyjen käyttö suotuisin taloudellisin edellytyksin lujittamalla passitusmenettelyjen hallinnoinnin tehokkuutta. Toimet - T-asiakirjojen 5. kappaleen palauttamisesta vastaavien yksikköjen uudelleenjärjestäminen määrätoimipaikoissa ja keskustoimipaikoissa tarvittavien voimavarojen arvioimisen jälkeen. - T-asiakirjojen 1. ja 5. kappaleen lähentäminen ja tutkintamenettelyjen hallinnoinnin antaminen keskitetyn kansallisen yksikön (esimerkiksi vakuustoimipaikkojen - katso tiivistelmä 4.4.3) tehtäväksi. - Noudatettavia määräaikoja koskevan realistisen tavoitteen määrittäminen yhteisön tasolla kansallisen hallintosuunnitelman yhteydessä. Aikataulu - Hallinnollisten järjestelyjen mukauttaminen (yhteisön passitus ja yhteinen passitus): vuoden 1997 lopussa ja täytäntöönpano vuoden 1998 alussa. - Muiden toimenpiteiden täytäntöönpano: vuoden 1997 toisesta neljänneksestä alkaen. EP:n tutkintavaliokunnan vastaavat suositukset: N:o 5 ja N:o 26. 4.2.2. MENETTELYÄ KOSKEVA HALLINNOLLINEN YHTEISTYÖ Myös hallinnollista yhteistyötä on lujitettava helpottamalla hallintojen välistä yhteydenpitoa tietojen nopean ja suunnitelmallisen vaihdon varmistamiseksi, etenkin kaikista passitustapahtuumiin liittyvistä kysymyksistä vastaavien yhteyshenkilöiden välityksellä. Tavoite - Passitusmenettelyjen turvallisuuden ja tehokkuuden lujittaminen helpottamalla eri tulliyksikköjen välistä viestintää ja parantamalla näin passituksen seurantaa. Toimet - Ennakkoilmoitusjärjestelmän (SIP) parantaminen: 1. (nykyisen) ennakkoilmoitusjärjestelmän laajentaminen kaikkiin yhteistä passitusta käyttäviin maihin 2. järjestelmän muuttaminen velvoittavaksi kaikkien niiden passitustapahtumien osalta, jotka koskevat "arkoja tavaroita" (tavarat yksilöidään uudessa yhtenäisessä luettelossa) 3. vastaanottava toimipaikka lähettää vastaanottoilmoituksen tavarat saatuaan järjestelmällisesti ja välittömästi nopeita viestintätapoja käyttäen. - Paikallisen passituksesta vastaavien yhteyshenkilöiden ja kansallisten koordinaattoreiden verkosten luominen: - kansallisella tasolla nimitetään passituksesta vastaava koordinaattori, jonka tehtävänä on seurata passitusmääräysten soveltamista, laatia kansalliset hallinto- ja valvontasuunnitelmat, toimia ohjeellisena neuvottelukumppanina sekä tukea paikallisten yhteyshenkilöiden toimintaa - jokaiseen passitukselle avoimeen suureen tullitoimipaikkaan (yli 10 000 passitusasiakirjaa vuodessa) nimitetään passituksesta vastaava yhteyshenkilö; tämä yhteystaho vastaa passituksen hallinto- ja valvontasuunnitelmien toteuttamisesta, yhteydenpidosta muiden tulliyksikköjen kanssa sekä säännöllisestä vuoropuhelusta toimijoiden kanssa. - Passitusta koskevien leimojen lähettämisjärjestelmän luominen (TCT). Aikataulu - Passitusta koskevien leimojen lähettämisjärjestelmän luominen ja täytäntöönpano: kesäkuussa 1997. - Arkoja tavaroita koskevan yhtenäisen luettelon hyväksyminen: heinäkuussa 1997. - Yhteyshenkilöiden ja koordinaattorien nimittäminen jokaisessa maassa: syyskuussa 1997. - Passitusverkostoa koskevan täydellisen luettelon jakaminen: joulukuussa 1997. - Kansallisten passituksesta vastaavien koordinaattorien ensimmäinen seminaari: 1998. EP:n tutkintavaliokunnan vastaavat suositukset: N:o 1 ja N:o 9. 4.2.3. TOIMIJOIDEN VASTUU PASSITUSTAPAHTUMIEN AINEELLISEN HALLINNAN OSALTA Passitusmenettelyjen käyttäjien, jotka vastaavat käynnistämiensä passitustapahtumien aineellisesta hallinnasta ja seurannasta, on edistettävä menettelyjen turvallisuuden ja tehokkuuden lujittamista. Tavoitteet - Passitustapahtumien turvallisuuden lujittaminen määrittämällä selvästi passituksesta vastaavan velvollisuudet passituksessa kuljetettavien tavaroiden aineellisen hallinnan osalta. - Päättämismenettelyjen määräaikojen lyhentäminen ja T-asiakirjojen 5. kappaleiden palauttamista koskevan vastuun antaminen toimijoille. Toimet - Passituksesta vastaavan vastuuta koskevan periaatteen vahvistaminen säännöksissä selkeästi passituksesta vastaavan aloittamien passitustapahtumien aineellisen hallinnan ja seurannan osalta, sekä menettelyjen päättämisen käsitteen määrittäminen. - Passituksesta vastaavan vastuun laajuutta passitustapahtumien moitteettomasta kulusta tarkennetaan tulliviranomaisen kanssa tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan yhteydessä tehtävällä sitoumuksella. - Luotettavien toimijoiden vastattavaksi annetaan T-asiakirjojen 5. kappaleiden palauttaminen yksinkertaistettuun passitukseen pääsyn yhteydessä ennen NCTS:n täydellistä toteutumista. Aikataulu - Yhteisen passituksen ja yhteisön passituksen normatiivinen ehdotus: heinäkuussa 1997. - Täytäntöönpano: vuoden 1998 alussa. EP:n tutkintavaliokunnan vastaavat suositukset: N:o 10, N:o 23 ja N:o 24. 4.3. Petosten ehkäiseminen ja torjunta 4.3.1. KULJETUSTEN TURVALLISUUS Petosten torjuntaa koskevan politiikan johdonmukaisuus ja onnistuminen Euroopan tasolla perustuu tullin yksiköiden ja komission keskinäiseen läheiseen yhteistyöhön ja aktiiviseen vuorovaikutukseen niiden toimijoiden kanssa, joiden on arvioitava aiheutuneet riskit ja tarkastettava niiden haltuun luovutetut tavarat. Vaikka tietyt tunnistetut turvatoimenpiteet eivät ole uusia, se, että kyseiset tullin eri yksiköt toteuttavat ne menettelyn kaikissa vaiheissa samanaikaisesti ja yhteensovitetusti, tuottaa tullihallinnoille ja käyttäjille tavoitellun kustannus-hyötysuhteen. Tavoitteet - Tavaroiden siirtoon tai niiden korvaamiseen liittyvien risikien vähentäminen kuljetuksen aikana tullien ja toimijoiden soveltamien toimenpiteiden avulla perustuen parempaan kustannus-hyötysuhteeseen. - Passitustapahtuman seurannan ja valvonnan varmistaminen ja tarkastusten yksinkertaistaminen. Toimet - Lastitilan sinetöinti: pakollinen aroille tavaroille, suositeltavaa tietyissä muissa tapauksissa; kansallisten toimivaltaisten viranomaisten on annettava käytettävälle kuljetusvälineelle hyväksyntä, jotta kuljetusvälineen soveltuvuus sinetöintiin voidaan vahvistaa. - Pakollisen T-kilven kiinnittäminen hyväksyttyyn ajoneuvoon sen todistamiseksi, että kuljetus sisältää passituksen alaisia tavaroita, tulliyksikköjen toiminnan helpottamiseksi ja tiedon jakamiseksi liikenteenharjoittajalle ja kuljettajille. - Pakollinen ajoneuvon matkareittiä koskeva ilmoitus passitusasiakirjan luovuttamisen yhteydessä. - Lähtötoimipaikan mahdollisimman tarkasti laskema matkaan kuluva aika. - Valvontatoimenpiteiden yhteensovittaminen toimijan itsensä toteuttamien turvallisuustoimenpiteiden kanssa (tiivistelmä 4.2.3). Aikataulu - Soveltamistoimenpiteitä koskeva ehdotus: heinäkuussa 1997. Voimavarat - Tullihallinnot: riittävästi henkilökuntaa, joka toteuttaa - niissä tapauksissa ja sellaisin edellytyksin, joista on sovittu Euroopan tasolla - lähdön yhteydessä tehtävässä tarkastuksessa tarvittavat turvallisuustoimenpiteet. - Hyväksyntätodistusten antaminen ja ajoneuvojen vaatimustenmukaisuutta koskevien vuositarkastusten suorittaminen: kyseiset tehtävät on annettu valtuutetuille yksityisen sektorin yksiköille. EP:n tutkintavaliokunnan vastaavat suositukset: N:o 7, N:o 8 ja N:o 22. 4.3.2. RISKIENHALLINNAN YHTEENSOVITTAMINEN Yhteisen riskienhallintapolitiikan kehittäminen, erityisesti yhteisön riskianalyysityöryhmän perustaminen, mahdollistaa fyysisten tarkastusten ja asiakirjatarkastusten kohdentamisen ja tutkimusten suuntaamisen näin saatujen tietojen perusteella kaikissa tulliyksiköissä. Tavoitteet - Petosten ehkäiseminen ja torjunnan järkiperäistäminen, uudenaikaistaminen, yhdenmukaistaminen ja yhteensovittaminen Euroopan tasolla, erityisesti passitusmenettelyjen osalta. Toimet - Yhteisön riskianalyysityöryhmän perustaminen: työryhmän tehtävänä on laatia toteutettavat riskejä koskevat profiilit ja valintaperusteet. - Komissio yhteensovittaa riskienhallintaa koskevaa politiikkaa kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla (mukaan lukien erityisesti niiden toimijoiden tarkastustoimet, joille on myönnetty helpotettuja menettelyjä). Aikataulu - Yhteisön tasolla toteutettavassa riskianalyysiä koskevassa pilottihankkeessa passitus voidaan ottaa ensimmäiseksi tutkimuskohteeksi tästä hetkestä vuoden 1998 loppuun saakka (NCTS:n käynnistymisen määräaika), (testiprofiilit ovat valmiit heinäkuussa 1997). - Komissio valmistelee suunnitelman vuoden 1998 ensimmäisenä puolivuotiskautena. Voimavarat - Riittävä määrä henkilökuntaa (komissio ja kansalliset lähetetyt asiantuntijat), joka muodostaa riskianalyysityöryhmän (+ rahoitus Tulli 2000:ta koskevan päätöksen 9 artiklan mukaisesti). EP:n tutkintavaliokunnan vastaavat suositukset: N:o 1, N:o 3, N:o 4, N:o 7, N:o 9, N:o 25 ja N:o 28. 4.3.3. PASSITUSTAPAHTUMIEN KOHDENNETTU VALVONTA Valvontasuunnitelmien yhteensovittaminen Euroopan tasolla ja yhteisten valvontatoimien kehittäminen mahdollistavat petosten torjuntatoimien hyödyntämisen parhaalla mahdollisella tavalla. Tavoite - Tarkastusten tehokkuuden lisääminen estämättä tai hidastamatta tavaroiden kuljetuksia turhaan. Toimet - Puolivuosittainen valvontasuunnitelma, jonka jokainen kyseessä oleva (kansallisen ja paikallisen tason) tulliyksikkö laatii vahvistaakseen määrälliset tavoitteet ja alakohtaiset painopistealueet, osoittaakseen tarvittavat voimavarat, kohdentaakseen asiakirjatarkastukset ja fyysiset tarkastukset niiden suuntaviivojen mukaisesti, jotka on määritelty Euroopan tasolla riskien hallinnan osalta, arvioidakseen tehtyjen tarkastusten tulokset ja tehdäkseen niitä koskevan selvityksen Euroopan tasolla. - Kansallisten valvontasuunnitelmien yhteensovittaminen Euroopan tasolla. - Eri kuljetusmuotoja (ilmateitse, meriteitse, rautateitse, maitse) koskevat yksityiskohtaiset yhteiset tarkastustoimet, jotka järjestetään Euroopan tasolla komission avustuksella. Aikataulu - Kansallisia viranomaisia pyydetään esittämään vuonna 1997 luonnos passitusta koskevaksi ensimmäiseksi puolivuosittaiseksi valvontasuunnitelmaksi, joka mahdollistaa neuvottelun ja yhteensovittamisen toimivaltaisissia komiteoissa syyskuussa 1997 ennen suunnitelman yhdenmukaistettua täytäntöönpanoa Euroopan tasolla tammikuussa 1998. Voimavarat - Yhteisön taso / komissio: rahoitus Tulli 2000:ta koskevan päätöksen 8 ja 12 artiklan mukaisesti. - Tulliyksiköt: kyseisten tarkastusten moitteettoman toteutumisen kannalta tarpeellisten inhimillisten ja aineellisten voimavarojen määrääminen. EP:n tutkintavaliokunnan vastaavat suositukset: N:o 1, N:o 4, N:o 5 ja N:o 7. 4.3.4. PETOSTEN HAVAITSEMINEN JA TORJUNTA: HALLINNOLLINEN TUTKINTA JA OIKEUDELLISET MENETTELYT Petosten ehkäisemisen lisäksi on tarpeen kehittää petosten havaitsemista ja torjuntaa koskevaa politiikkaa, erityisesti silloin, kun petokset ovat osa laajaa järjestäytynyttä rahoitus- ja talousrikollisuutta. Tällainen politiikka voidaan kehittää toisaalta jo olemassa olevien osittain uusien välineiden tehokkaalla täytäntöönpanolla ja toisaalta toteuttamalla sopivia välineitä ja rakenteita entistä mittavamman rangaistuspolitiikan toteuttamiseksi. Tavoitteet - Passitusmenettelyissä esiintyvien petosten toteaminen ja torjunta koko yhteisössä yhtenäisellä tavalla tehokkaasti, oikeassa suhteessa ja antamalla riittävä pelote. Toimet - Uuden, keskinäistä avunantoa tullialalla koskevan asetuksen (EY) N:o 515/97 täytäntöönpano. - EY:n taloudellisten etujen suojaamista, petosten ja säännönvastaisuuksien havaitsemista (asetus (EY N:o 2185/96 paikan päällä suoritettavista tarkastuksista ja todentamisista) ja yhteisön hallinnollisia seuraamuksia koskevien yhteisön asetusten täytäntöönpano (kohta 2.4. taloudellisten etujen suojaamista koskevan asetuksen (EY) N:o 2988/95 osalta). - Asianmukaisten tutkintaelinten täytäntöönpano yhteisön tasolla. - Petosten torjunnan rakenteiden kehittämisen ja täytäntöönpanon kannustaminen ja tukeminen unionin tasolla: taloudellisten etujen suojaamista koskeva yleissopimus ja kaksi lisäpöytäkirjaa (lahjonta ja rikosoikeudellinen yhteistyö). - EP:n pyytämän Euroopan oikeudellista aluetta koskevan selvityksen hyödyntäminen. - Tulliyhteistyön sisällyttäminen EU:sta tehdyn sopimuksen yhteisöä koskevaan osaan ja 209 a artiklan lujittaminen. Aikataulu - Asetuksen (EY) N:o 515/97 täytäntöönpano: maaliskuu 1998. - Asetuksen (EY) N:o 2185/96: täytäntöönpano: 1997. - Tietotekniikan käyttöä tullialalla ja taloudellisten etujen suojaamista koskevien yleissopimusten seuranta, ratifiointi ja täytäntöönpano ensimmäinen lahjontaa koskeva pöytäkirja mukaan lukien: 1997. - Toisen, taloudellisten etujen suojaamista koskevan pöytäkirjan seuranta, ratifiointi ja täytäntöönpano: 1998. - Euroopan oikeudellista aluetta koskevan selvityksen hyödyntäminen: 1998. Voimavarat - Komissioon lähetettyjen jäsenvaltioiden rikosoikeuden asiantuntijoiden muodostaman rikosoikeudellisen työryhmän perustaminen. - Komission tutkintayksikköjen lujittaminen erityisesti asetuksen (EY) N:o 2185/96 täytäntöönpanemiseksi ja yhteisen tutkintaelimen toteuttamiseksi. EP:n tutkintavaliokunnan vastaavat suositukset: N:o 2, N:o 8 ja N:o 14-20. 4.3.5. VÄLINEIDEN JA VOIMAVAROJEN YHTEENSOVITTAMINEN SEKÄ TOIMIVALTUUKSIEN YHTENÄISTÄMINEN Kansallisten hallintojen henkilöstöä ja laitteita koskevia voimavaroja on hallinnoitava yhteensovitetusti. Tullihenkilöstön valvontaa koskevaa toimivaltaa on yhdenmukaistettava riittävästi, kuten komissio on todennut asiakirjassaan (KOM(95) 566) (4) yhtenäisen turvallisuustason varmistamiseksi ja yhtäläisen kohtelun takaamiseksi toimijoille koko järjestelmän kattamalla alueella. Tavoitteet - Tulliyksikön laadun ja tarkastusten tehokkuuden yleinen parantaminen. Toimet - Tullihallintojen voimavaroja koskevan hallinnon aktiivinen yhteensovittaminen ja arviointi. - Yhteisön ulkorajojen laitteita ja välineitä koskevan yhteisön suunnitelman laatiminen. - Tullihallintojen virkamiesten roolia ja toimivaltaa koskeva yleinen tutkimus. Aikataulu - Yhteensovittamisen ensimmäinen vaihe: tullihallintojen täytäntöönpanemien välineiden kirjaaminen (vuoden 1998 toinen puolivuotiskausi). - Toinen vaihe: lisätarpeiden tunnistaminen Euroopan tasolla sekä laitteita ja välineitä koskevan yhteisön suunnitelman laatiminen (1999). - Tullivirkamiesten roolia ja toimivaltaa koskeva tutkimus, joka on suunniteltu jo "Tulli 2000 vuonna 1997" -toimintaohjelman yhteydessä. Voimavarat - Yhteisö/komissio: rahoitus Tulli 2000:ta koskevan päätöksen 8 ja 12 artiklan mukaiseti + tutkittavan rahoitus osittain yhteisön varoista tiettyjen valovontalaitteiden ja -välineiden osalta. - Tulliyksiköt: kyseisten tarkastusten asianmukaisen toteuttamisen kannalta tarpeellisten inhimillisten ja aineellisten voimavarojen määrääminen. EP:n tutkintavaliokunnan vastaavat susositukset: N:o 1, N:o 4, N:o 5, N:o 6, N:o 8 ja N:o 9. 4.4. Passitusta koskeva moitteeton varainhoito 4.4.1. LUOTETTAVUUDEN JA RISKIEN MUKAAN MUKAUTETTU VAKUUSJÄRJESTELMÄ Passitusjärjestelmien moitteeton hallinnointi rahoitustasolla onnistuu toteuttamalla ennen passitustapahtumaa riskeihin mukautetut rahalliset vakuudet. Tavoite - Vakuuden luonteen ja yksityiskohtaisten sääntöjen mukauttaminen riskejä ja kunkin toimijan erityistä tilannetta vastaaviksi. Toimet - Sellaisen vakuuden soveltaminen, joka antaa suurimman mahdollisen taloudellisen suojan (henkilökohtaisen ja täysimääräisen vakuuden sekä kiinteän vakuuden todistusten muodossa käytössä olevien määrien mukaisesti) vakiomuotoisille passitustapahtumille, joilla ei ole lupaa menettelyyn. - Yksinkertaistettujen vakuuden muotojen (yleisvakuuden, kiinteän vakuuden) tarjoaminen tietyt pääsyä koskevat arviointiperusteet täyttäville toimijoille pitämällä perustana määrää, joka on määritetty passitustapahtumaan liittyvien riskien ja toteutettujen turvallisuustoimenpiteiden mukaan. - Tutkimuksen käynnistäminen sen määrittämiseksi, missä määrin tullien ja verojen vakuutusjärjestelmä voi tietyissä tapauksissa korvata kolmannen osapuolen antaman yhteisvastuullisen vakuuden. Aikataulu - Normatiiviset ehdotukset: heinäkuussa 1997. - Välineet ja toiminnalliset toimet: vuoden 1998 aikana. - Vakuutuksia koskeva tutkimus: tarjouspyyntö esitetään toukokuussa 1998. Voimavarat - Tulli 2000 -talousarvion käyttäminen toiminnallisiin toimiin ja tutkimuksiin. EP:n tutkintavaliokunnan vastaavat suositukset: N:o 10 ja N:o 24. 4.4.2. VELALLISTEN OIKEUDENMUKAINEN TUNNISTAMINEN TALOUDELLISTEN ETUJEN TURVAAMISEKSI Muodollisuuksien ja tarkastusten ketjun muodostaman passitustapahtuman toisessa päässä moitteettoman varainhoidon varmistaminen edellyttää myös sitä, että toimivaltaiset viranomaiset voivat periä kyseiset määrät velallisilta nopeasti ja tehokkaasti. Velan osalta tämä merkitsee velan perimistä ensi sijassa henkilöiltä, jotka ovat suoraan vastuussa velan syntymisestä, säilyttäen kuitenkin mahdollisuus periä velat passituksesta vastaavalta ja tämän vakuudenasettajalta, jos velkojen perimisessä muilta mahdollisilta velallisilta ilmenee vaikeuksia. Tavoite - Tulli- tai verovelan syntymiseen liittyvän tilanteen selvittäminen passituksen osalta sekä vastaavien velallisten aseman selvittäminen. Toimet - Sen selvä osoittaminen säännöstössä, että vastuu passitustapahtuman yhteydessä mahdollisesti syntyvistä veloista on selkeästi ainoastaan passituksesta vastaavalla, kun kyse ei ole kolmannen osapuolen tekemästä siirrosta tai sääntöjen vastaisesta tuonnista; passituksesta vastaavan on passitusjärjestelmän menettelynhaltijana valvottava, että käynnistämänsä passitustapahtumat sujuvat moitteettomasti, ja otettava täysi vastuu kyseisten velkojen velallisena siinä tapauksessa, että passitusmenettelystä aiheutuvia velvollisuuksia ei täytetä (kohta 4.2.3.). - Sen selvä osoittaminen säännöstössä, että kun on kyseessä tavaroiden siirto pois tullivalvonnasta passitustapahtuman yhteydessä, velallisia ovat pääasiassa tavarat siirtänyt henkilö, tämän kumppani ja tullivalvonnasta pois siirrettyjen tavaroiden kätkijä (liikenteenharjoittaja mahdollisesti mukaan lukien); näitä henkilöitä vastaan toimitaan, ennen kuin ryhdytään mihinkään toimenpiteisiin passituksesta vastaavan suhteen. - Kun passituksesta vastaava joutuu taloudellisen vastuunsa osalta vastaamaan yhteisvastuullisesti, silloin kun muihin velallisiin kohdistetut toimet eivät ole johtaneet kyseessä olevien velkojen perimiseen kokonaan, tälle toimitetaan tiedonanto ja velat kirjataan tileihin passituksesta vastaavan osalta - yhteisvastuullisen vastuun mukaisesti - määräajassa, joka on enintään 12 kuukautta, niin ettei vakuudenasettajaa vapauteta sitoumuksistaan ennenaikaisesti. Samoin tarvitaan säilyttäviä toimenpiteitä (kohta 4.4.3.) ja määrätään maksujen lykkäämisestä muihin velallisiin kohdistettujen toimien päättymiseen saakka. Lisäksi on määrättävä mahdollisuudesta palauttaa passituksesta vastaavalle sen johdosta, että toisen yhteisvastuullisen velallisen velka on voitu periä osittain tai kokonaan. - Velallisiksi osoitetaan säännöstössä sääntöjen vastaisesta tuonnista vastaava taho passitustapahtuman lopussa (kun passituksesta vastaava on vapautettu velvollisuuksistaan), kumppani tai kätkijä (tavaroiden vastaanottaja mahdollisesti mukaan lukien). Aikataulu - Ehdotus heinäkuussa 1997. EP:n tutkintavaliokunnan vastaava suositus: N:o 23. 4.4.3. VELKOJENPERINTÄMENETTELYJEN JÄRKIPERÄISTÄMINEN Järkiperäistäminen edellyttää velkojenperintämenettelyjen uudelleenjärjestämistä siten, että hallinnon hajanaisuudesta ja erilaisista verotuksellisista alueista mahdollisesti johtuvat toimintahäiriöt ja viivytykset saadaan poistettua. Tavoite - Velan syntymispaikan ja velkaa perivän kansallisen toimivaltaisen viranomaisen selvä määrittäminen. Toimet - Yhtenäisen viranomaistahon perustaminen vastaamaan perintämenettelyjen yhteensovittamisesta tietyn sellaisen passitustapahtuman yhteydessä, joka on aiheuttanut velan syntymisen: tämä taho on vakuustoimipaikka, riippumatta siitä, mikä on velan aiheuttava tosiseikka, velan syntymispaikka ja saatavista lopullisesti hyötyvä maa (kohta 4.2.1.). - Vakuustoimipaikalle annetaan toimivalta ehdottaa aisakirjan käsittelyjärjestystä (velallisen käsittelyä koskeva määräys, viranomainen ja määräaika) eri viranomaisille sen jälkeen, kun vakuustoimipaikka on tutkinut tapausta kyseisten viranomaisten ilmoittamien tietojen perusteella; tarvittavien säilyttävien toimenpiteiden toteuttaminen myös passituksesta vastaavan ja vakuuden asettajan osalta sekä erityisesti perimistä koskevan ilmoituksen lähettäminen 12 kuukauden kuluessa passituksesta vastaavalle ratkaisematta tosiasiallista perintää ennakolta. - Jos asiakirjan käsittelyjärjestyksestä ei ole päästy sopimukseen samassa määräajassa, sen vahvistaminen, että sekä tulli- että verovelan katsotaan syntyneen lähtömaassa, jonka on välittömästi ryhdyttävä perintätoimenpiteisiin. - Vakuustoimipaikkojen välisen yhteyden luominen asiakirjojen käsittelemisen helpottamiseksi. - Keskinäistä avunantoa saatavien perimisessä koskevan Euroopan yhteisön direktiivin ja yhteistä passitusta koskevan yleissopimuksen liitteen parantaminen. Aikataulu - Normatiiviset muutokset: ehdotukset heinäkuussa 1997. 4.5. Passitussääntöjen yhtenäinen ja moitteeton soveltaminen 4.5.1. PASSITUSTA KOSKEVA KÄSIKIRJA Tämä tavoite voidaan saavuttaa riippumatta soveltamisen valvonnasta, kuten 2.4. kohdassa on tarkoitettu, erityisesti antamalla tullihenkilöstön käyttöön passitusta koskevien sääntöjen soveltamista ja petosten torjuntaa koskeva yhteinen käytännön käsikirja. Tavoitteet - Toimijoiden ja tullin yksiköiden on sovellettava passitusta koskevaa säännöstöä moitteettomasti ja yhdenmukaisesti. - Toimijoiden yhdenmukainen kohtelu. - Toimijoiden ja tullihenkilöstön tehtävien helpottaminen. Toimet - Passitusta koskevan käsikirjan laatiminen tullivirkailijoiden ja osittain passituksen toimijoiden käyttöön. Aikataulu - Ehdotus tullipoliittiselle komitealle ja sekakomitealle kesä/heinäkuussa 1997. - Kussakin maassa nimitettyjen toimittajien muodostaman ryhmän ensimmäinen kokous: heinäkuussa 1997. - Toimitustyön aloitus: toukokuussa 1998. - Jakaminen yksiköille (toimenpiteitä varten) ja toimijoille (tiedoksi): vuoden 2000 aikana. Voimavarat - Julkaisun rahoitus: Tulli 2000:ta koskevan päätöksen 14 ja 15 artikla. - Kansalliset lähetetyt asiantuntijat: jokainen tullihallinto antaa kuluitta käyttöön. EP:n tutkintavaliokunnan vastaava suositus: N:o 1 4.5.2. TULLIHENKILÖSTÖN KOULUTTAMINEN JA TIEDOTTAMINEN TOIMIJOILLE On syytä taata tullihenkilöstölle soveltuva koulutus, joka perustuu yhteiseen koulutusperustaan, ja järjestää toimijoille tiedottaminen siten, että passitustapahtumia voidaan hallita entistä paremmin ja tullien ja toimijoiden välistä vuoropuhelua voidaan tehostaa. Tavoite - Tullihenkilöstön yhdenmukaisen ja jatkuvan, petostentorjuntaa käsittelevän osuuden sisältävän koulutuksen sekä toimijoille suunnatun tiedottamisen varmistaminen. Toimet Yhtäältä Matthaeus-ohjelman yhteydessä ja Tulli 2000:ta koskevan päätöksen yhteydessä: - Tullihenkilöstön alakohtaiset seminaarit (koulutustoimet, jotka mahdollistavat samalla kansainvälistä yhteistyötä edistävät henkilökohtaiset tapaamiset ja suhteiden luomisen); - Virkamiesten vaihto, erityisesti paikallisten passituksesta vastaavien yhteyshenkilöiden vaihto; - Passitusta koskevan opintokokonaisuuden laatiminen; opintokokonaisuus soveltuu kansallisiin tai paikallisen tason tullioppilaitoksiin; - Toimijoille järjestetyt alakohtaiset tiedotusseminaarit; - Jatkuvaan koulutukseen liittyvän passituksen sisältävän yhteisen opintojakson toteuttamismahdollisuuksien tutkiminen. Toisaalta: - Tullien ja toimijoiden välisen passitusta käsittelevän yhteydenpitoryhmän perustaminen; ryhmä koostuu kyseisten 23 maan toimivaltaisista viranomaisista ja toimijoista Euroopan tasolla ja kansallisella tasolla; - Teknisen avun järjestäminen, erityisesti assosioituneissa maissa; - Tullin ja toimijoiden välisten konferenssien järjestäminen kansallisella tasolla ja alueellisella tasolla. Aikataulu - Matthaeus-ohjelmaa ja Tulli 2000:ta käsittelevien seminaarien suunnitteleminen vuodeksi 1998. - Opintokokonaisuuden laatiminen vuonna 1998. - Jatkuvan koulutuksen opintojakson toteuttamista koskeva tutkimus. - Tullien ja toimijoiden välisen passitusta käsittelevän yhteysryhmän ensimmäinen vuosikokous: 1998. - Toimijoille tarkoitetut alakohtaiset seminaarit vuoden 1998 toisena puolivuotiskautena. - Tullien ja toimijoiden välinen konferenssi vuonna 2000. Voimavarat - Rahoitus Matthaeus-ohjelman ja Tulli 2000:ta koskevan päätöksen 14 ja 15 artiklan mukaan. EP:n tutkintavaliokunnan vastaava suositus: N:o 4. 4.6. Passitusjärjestelmien ja niiden uudistuksen tehokas seuranta ja jatkuva arviointi Tullihallintoja ja toimijoita pyydetään toimimaan komission tukena asianmukaisilla tasoilla ja tarvittavien rakenteiden puitteissa täytäntöönpanon seurannan varmistamisessa ja passitusuudistuksen säännöllisen arvioinnin toteuttamisessa. Lisäksi neuvostolla ja Euroopan parlamentilla on ensisijaisen tärkeä osuus sen varmistamisessa, että passitusuudistus ja erityisesti menettelyn tietokoneistaminen toteutuvat asianmukaisesti ja tilanteen kiireellisyyttä vastaavan aikataulun mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin puolestaan julisti europassitus 97 -konferenssissa toteuttavansa passitusta koskevan tutkimuksen vuonna 1998. Tavoitteet - Mahdollistetaan uudistuksen täytäntöönpanon kulun seuranta hallinnosta vastaaville ja niitä valvoville poliittisille viranomaisille. - Pystytään ratkaisemaan täytäntöönpanossa mahdollisesti esiintyvät ongelmat. - Varmistetaan yhdenmukainen täytäntöönpano kaikissa asianomaisissa maissa. - Ollaan valmiita toimien ja voimavarojen uudelleenkohdistamiseen tarvittaessa. Toimet - Laaditaan kansallisella tasolla toimenpiteiden toteuttamista koskeva aikataulu, johon liitetään selvitys käytettävistä keinoista yhteensovitetusti yhteisön tasolla ja Euroopan tasolla. - Taataan kansallisten toimintasuunnitelmien noudattamista koskeva säännöllinen seuranta. - Määritetään uudistuksen täytäntöönpanon arviointiperusteet. - Annetaan selvitys toimenpiteiden toteuttamisesta kansallisella tasolla sekä selvitys niistä ongelmista ja uudelleenarvioinneista, jotka osoittautuvat hyödyllisiksi uudistuksen tavoitteiden saavuttamisessa. - Laaditaan yleiskertomus uudistuksen kulusta yhteisön ja Euroopan tasolla. - Arvioidaan toimenpiteiden ja niiden tulosten vaikutukset menettelyjen tehokkuuteen ja turvallisuuteen. - Annetaan parlamentille ja neuvostolle tietoja uudistuksen täytäntöönpanon etenemisestä. Aikataulu - Kansalliset toimintaohjelmat: vuoden 1998 ensimmäisestä vuosineljänneksestä alkaen. - Kommission esittämä yleiskertomus: vuoden 1998 puolivälissä (Yhdistyneen kuningaskunnan puheenjohtajakaudella). - Arviointi: vuosittain. EP:n tutkintavaliokunnan vastaavat suositukset: N:o 37 ja N:o 38. Liite INDIKATIIVINEN TAULUKKO: PASSITUSUUDISTUKSESSA TARVITTAVAT INHIMILLISET VOIMAVARAT Nämä arviot koskevat yleisedellytyksiä, ja ne käsittävät vakinaisen henkilökunnan sekä lähetetyt kansalliset asiantuntijat, jotka liittyvät uudistuksen suunniteltuihin eri toimenpiteisiin. Nämä tarpeet tulee tyydyttää lisähenkilöstöllä, mutta myös sisäisin siirroin sekä passituksen uudistamiseen ja tietokoneistamishankkeeseen osallistuvien kolmansien maiden panoksin. >TAULUKON PAIKKA> (1) KOM(96) 477 lopullinen. (2) NCTS: Uusi tietokoneistettu passitusjärjestelmä. (3) TIR-järjestelmän uuden vakuusjärjestelmän yhteydessä komissio on käynnistänyt tutkimuksen yhteisön yhteisen takaajayhdistyksen perustamisesta. (4) Vertaileva selvitys yhteisön välineiden tuhlauksen ja kavallusten torjumiseksi toteutettuja toimenpiteitä koskevista jäsenvaltioiden tekemistä kertomuksista.