ERITYISKERTOMUS nro 7/2006

Vaikuttavatko maaseudun kehittämisinvestoinnit tehokkaasti maaseutualueiden ongelmiin?

sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2006/C 282/01)

SISÄLLYS

Termit ja lyhenteet

Liite I – Jäsenvaltioissa tarkastetut hankkeet

Liite II – Maaseutualueen määritelmät – Tarkastuksen kriteerit

Liite III – Esimerkkejä tarkastettujen hankkeiden tuloksista ja vaikutuksista

Komission vastaukset

TERMIT JA LYHENTEETTERMIT Edunsaaja EU-maksun lopullinen vastaanottaja. Kaupunkialue Maantieteellinen alue, jolla ei ole maaseutualueen ominaispiirteitä. On olemassa erilaisia luokitteluja, joiden perusteella alueet jaotellaan maaseutu- tai kaupunkialueiksi esimerkiksi asukastiheyden mukaan. Leader Rakennerahastoista rahoitettava aloite, jonka avulla pyritään tukemaan maaseudun toimijoita. NUTS Nomenclature of Statistical Territorial Units. EU:n yleinen tilastollinen alueluokitusnimikkeistö, jossa kukin jäsenvaltio jaotellaan hierarkkisesti alueittain (NUTS I, II ja III sekä LAU I ja II) kansallisten hallinnollisten yksiköiden mukaan. Tulos Välittömät muutokset, jotka aiheutuvat toimenpiteen kohteille toimenpiteeseen osallistumisen aikana tai sen loputtua (esimerkiksi parempi pääsy tietylle alueelle tien rakentamisen seurauksena tai maatilan tuotannon tehostuminen). Tuotos Se, mitä tiettyyn toimenpiteeseen suunnattavien resurssien avulla tuotetaan tai saavutetaan (esimerkiksi viljelijän hankkima maatalouskalusto tai kylään rakennettu tie). Vaikutus Pidemmän aikavälin sosiaalis-taloudelliset seuraukset, jotka ovat havaittavissa tietyn ajan kuluttua toimenpiteen loppuunsuorittamisesta; ne saattavat vaikuttaa toimenpiteen välittömiin kohteisiin tai sen ulkopuolelle jääviin välillisiin kohteisiin, joille voi koitua hyötyä tai tappiota. LYHENTEET BKT Bruttokansantuote. DG AGRI Directorate General for Agriculture and Rural Development (Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto). EMOTR Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto. ESPON European Spatial Planning Observation Network (Euroopan aluesuunnittelun ja aluekehityksen seurantaverkko). LAU Local Administrative Unit (Paikallinen hallintoyksikkö). OECD Organisation for Economic Co-operation and Development (Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö). SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats (Vahvuudet, heikkoudet, mahdollisuudet ja uhkat). YMP Yhteinen maatalouspolitiikka.

TIIVISTELMÄ

Maaseutualueilla on huomattavia haasteita, kuten väestön väheneminen ja taloudellisten toimintaedellytysten niukkuus. Maaseudun kehittämiseen kaudella 2000–2006 suunnattu EU:n rahoitusosuus on yli 60 miljardia euroa. Kyseisestä määrästä noin 40 prosenttia käytetään maaseudun kehittämisinvestointeihin. Niihin lukeutuu laaja joukko hankkeita, joiden hallinnointi- ja toteutusvastuu on jaettu komission ja jäsenvaltioiden kesken (ks. kohdat 1–10).

Maaseudun kehittämistä koskevan asetuksen joustavuus (yleisluonteiset tavoitteet, painopistealojen puute) sekä selkeän strategian puuttuminen jäsenvaltioiden ohjelmista on johtanut tilanteeseen, jossa on epäselvää, mihin tavoitteeseen varoilla on vaikutettu. Jäsenvaltioiden ohjelmat keskittyvät laajalti maatalousalaan eikä niiden yhteydessä oteta riittävän hyvin huomioon tuen kohteena olevien maantieteellisten alueiden ominaispiirteitä (ks. kohdat 16–28).

JOHDANTO

Taustaa

Maaseudun kehittämisen osuus EU:n talousarviosta on merkittävä. EU:n osuus ohjelmakaudella 2000–2006 on yli 60 miljardia euroa. Ohjelmakautta 2007–2013 koskevassa talousarviossa määrä on tarkoitus nostaa lähes 70 miljardiin euroon. Määrään tulisi lisätä useita miljardeja euroja, jotka ovat peräisin tuen mukauttamisesta eli suoriin maataloustukiin liittyvien määrien siirtämisestä maaseudun kehittämiseen (1) .

Maaseutualueet kattavat suuren osan EU:n alueesta ja väestöstä. Bruttokansantuote asukasta kohti on maaseutualueilla keskimäärin noin kolmanneksen alhaisempi kuin kaupunkialueilla, asukastiheys noin kymmenen kertaa pienempi ja työskentely maatalousalalla noin kymmenen kertaa yleisempää. Maaseutualueet ovat yleensä syrjäisempiä, infrastruktuureiltaan ja peruspalveluiltaan vähäisempiä ja niillä on huomattavia haasteita, kuten väestön väheneminen ja taloudellisten toimintaedellytysten niukkuus.

Maaseudun kehittämisinvestointien kuvaus

Oikeusperusta

Tavoitteet

Taulukko 1

Maaseudun kehittämistä koskevaan asetukseen sisältyvät maaseudun kehittämisen investointitoimenpiteet

Täytäntöönpano

Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa

Kysymykset

Tarkastuksen lähestymistapa

HUOMAUTUKSET

Kysymys 1: Onko EU:lla selkeä strategia ja yhdenmukainen lähestymistapa maaseudun kehittämispolitiikkaan ja onko ne määritetty riittävän hyvin jäsenvaltioiden ohjelmissa?

Strategian selkeys

Huomautus 1Asetuksen joustavuus (yleisluonteiset tavoitteet, painopistealojen puute) ja selkeän strategian puuttuminen jäsenvaltioiden ohjelmista ovat johtaneet tilanteeseen, jossa on epäselvää, mitä tavoitetta varoilla on tuettu.

Maaseudun kehittämistä koskevan asetuksen tavoitteena on vaikuttaa toisaalta yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen ja toisaalta taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen (ks. kohta 6). Asetuksessa määritetään useita eri toimenpiteitä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Niistä joidenkin kohdalla on määritetty erityiset tavoitteet, kun taas osan kohdalla ne puuttuvat kokonaan (ks. taulukko 1). Toimenpiteisiin sisältyy maatalouden kilpailukyvyn parantamista, ympäristönäkökohtiin liittyviä parannuksia ja maaseutualueiden tukemista. Asetuksessa ei eritellä toimenpiteitä tavoitteittain eikä sitä, missä laajuudessa tavoitteet olisi saavutettava.

Laatikko 1Eri tavoitteet, sama toimenpideMaatilainvestoinnit kuuluvat Espanjassa toteutettavan, maatalousrakenteiden parantamiseen tavoitteen 1 piiriin kuuluvilla alueilla tähtäävän ohjelman toimenpiteisiin. Ohjelman tavoitteena on maataloustulojen lisääminen sekä elin-, työ- ja tuotanto-olojen parantaminen. Tarkastuksessa kuitenkin havaittiin, että saavutetut tavoitteet vaihtelivat investoinnin sijainnista riippuen. Maataloustuotantoalueilla toimenpiteen avulla vaikutetaan maatalouden kilpailukyvyn parantamiseen. Vuoristoalueilla toimenpiteen avulla tuetaan kuitenkin pieniä ja kilpailukyvyttömiä maatiloja; tavoitteena on maaseutuväestön pysyvyys. Mainittuja erilaisia tavoitteita ei ohjelmassa tueta erikseen. Toimenpiteeseen kuuluville kahdelle eri tavoitteelle ei ole asetettu erityisiä kohteita, eikä kuhunkin tavoitteeseen tai erityyppisillä alueilla käytettyjä rahamääriä koskevaa seurantaa tapahdu.Vesivarojen hallintaa ja maa-alueiden uusjakoa koskevan toimenpiteen osuus portugalilaisen ohjelman (Lissabon ja Vale do Tejo) EMOTR-rahoituksesta on 70 prosenttia. Ohjelman tavoitteena on nykyaikaisen ja kilpailukykyisen maatalouden luominen maaseutualueiden kehityksen kulmakiveksi. Tarkastuksessa kuitenkin havaittiin, että toimenpiteen avulla tuetaan kasteluverkostojen uudenaikaistamista maaperältään hedelmällisillä alueilla sekä maa-alueiden uusjaon myötä valmistuneita uusia kasteluverkostoja ja infrastruktuureja viljelyn kannalta heikoilla alueilla (erittäin pienet viljelylohkot, vanhentuneet kastelujärjestelmät). Toimenpiteellä on kaksi erilaista tavoitetta: kilpailukyvyn lisääminen erittäin tuottavilla alueilla ja maataloustoiminnan tukeminen toiminnan lopettamisen uhkaamilla alueilla. Ohjelmassa ei eritellä, missä määrin toimenpide kohdistuu kuhunkin mainituista tavoitteista. Yksittäiseen, tiheästi asutulla alueella toteutettuun hankkeeseen suunnattiin 29 prosenttia kaikesta ohjelmaan liittyvästä EMOTR-rahoituksesta.Epätarkat tavoitteetMaa-alueiden uusjakoa pidetään yleensä viljelylohkojen uudelleenjärjestelynä, joka tähtää maatilarakenteiden ja samalla maatilojen taloudellisten toimintaedellytysten parantamiseen. Alankomaiden maaseudun kehittämisohjelman kohdalla tämä asetuksen 33 artiklan luetelmakohta on taloudellisesti merkittävin toimenpide. Maaseudun kehittämistä koskevaan asetukseen ei sisälly yksityiskohtaista kuvausta, joten Alankomaat voi soveltaa luetelmakohtaa siten, että valtio ostaa maata luonnon kehittämistarkoituksiin. Komission hyväksymä maaseudun kehittämisohjelma osoittaa, että mainitun luetelmakohdan perusteella myönnetystä määrästä 87 miljoonaa euroa on tarkoitettu kestävän maanviljelyn tavoitteeseen ja 16 miljoonaa euroa luontoa ja maisemanäkökohtia koskevaan tavoitteeseen. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa kuitenkin ilmeni, että todellisuudessa 86 prosenttia varoista kohdistettiin pääasiassa luonnon kehittämiseen ja vain 14 prosenttia kestävään maatalouteen. Asetuksen joustavuus mahdollistaa mainitun tilanteen. Seurauksena on toiminta, jonka yhteydessä ei tiedetä, mitä tavoitetta varoilla on tuettu.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi selkeän strategian puuttuvan tarkastettujen yhdeksän, jäsenvaltioissa toteutetun ohjelman kohdalla. Joidenkin ohjelmien yhteydessä ei määritetty selkeästi tavoitteita eikä sitä, missä laajuudessa tietyn toimenpiteen on määrä vaikuttaa tavoitteiden saavuttamiseen. Muiden ohjelmien yhteydessä määritettiin tavoitteet, mutta pantiin täytäntöön toimenpiteitä, joiden avulla saavutetaan toisenlaisia tavoitteita. Näin ollen toimintaa koskevat päätökset eivät ole avoimia: ei ole selvää, kuinka paljon varoja on käytetty mihinkin tarkoitukseen. Laatikossa 1 esitetään tilannetta kuvaavia esimerkkejä.

Yhdenmukainen lähestymistapa maaseudun kehittämiseen

Huomautus 2Jäsenvaltioiden ohjelmat painottuvat suurelta osin maatalousalaan eivätkä ota riittävän hyvin huomioon tuetun maantieteellisen alueen ominaispiirteitä.

Perustamissopimuksen 33, 158 ja 160 artiklaan sisältyvissä yleistavoitteissa on huomioitu kaksi jäsenvaltioita koskevaa tarvetta. Ensinnäkin rakenteellisia puutteita on pyrittävä korjaamaan, maaseutu- ja kaupunkialueiden välisiä tuloeroja on tasattava, maaseutuväestön työttömyyttä vähennettävä, maatalousalan kilpailukykyä parannettava ja edistettävä laajempia taloudellisia mahdollisuuksia maaseutualueilla. Toiseksi useiden maaseutuyhteisöjen elinkelpoisuus ja vireys ovat uhattuina taloudellisten toimintaedellytysten niukkuuden takia, joten maaseutuyhteisöjen elinkelpoisuus on säilytettävä, uusia toimintoja tuettava ja maaseudun palveluja helpotettava. Jäsenvaltioilla on lisäksi laaja-alaisia haasteita, jotka liittyvät esimerkiksi lisääntyneeseen tietoisuuteen tuotteiden laadusta, eläinten hyvinvoinnista ja ympäristökysymyksistä.

Mainittuihin laaja-alaisiin tarpeisiin vastaamiseksi on kehitetty erityyppisiä maaseutualueisiin sovellettavia alueellisia lähestymistapoja. Ne painottuvat maantieteellisiin alueisiin; perustana on sosiaalis-taloudellinen analyysi ja strategia, joka ilmentää maaseudun kehittämisen eri näkökohtia suorassa suhteessa muihin samalla alueella toteutettaviin toimiin. Lähestymistavat on myös integroitu; ne ovat monialaisia, ja mukana ovat kaikki kyseessä olevan alueen toimijat ja resurssit. Näin saadaan aikaan mahdollisimman suuri synergia ohjelman sisällä sekä tietyllä alueella toteutettavien eri ohjelmien välillä.

Maaseudun kehittämiseen sovellettavasta alueellisesta lähestymistavasta on myös laaja joukko tutkimuksia, jotka nekin suosittavat mainittua lähestymistapaa. Tunnetut instituutit ja tutkimuslaitokset, mukaan lukien OECD ja ESPON, toteavat tutkimuksissaan, että alueellinen lähestymistapa on alakohtaista vaikuttavampi.

Toinen lähestymistapa on perinteinen maatalouspainotteinen tai alakohtainen lähestymistapa, jonka yhteydessä keskitytään ainoastaan yhteen alaan eikä oteta huomioon tuen kohteena olevan maantieteellisen alueen ominaispiirteitä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että mainittu lähestymistapa on vallitseva jäsenvaltioiden ohjelmien kohdalla. Kaikki ohjelman keskeiset osa-alueet, kuten erityistavoitteet, SWOT-analyysi, tilannekuvaus ja toimenpiteet keskittyvät maatalousalaan. Ohjelmat eivät mahdollistaneet tehokasta alueellista kohdentamista, koska tarvittavat keskeiset osatekijät joko puuttuivat tai olivat vajavaisia (12) .

Alueen asianmukainen kuvaus ja analysointi. Ohjelmassa erotetaan kaksi laajaa aluetta, joilla on erityyppisiä ongelmia: voimaperäisen maatalouden alueet ja maaseutualueet. Maaseutualueet määritetään erilaisten kriteereiden perusteella; niiden keskimääräinen asukastiheys on 127 asukasta neliökilometrillä (alueiden ulkopuolella keskimääräinen asukastiheys on 1 239 asukasta neliökilometrillä) ja maatalousalan työllisyysaste 22 prosenttia, kun se alueella muuten on ainoastaan kuusi prosenttia.

Laatikko 2Osittain alueellisen lähestymistavan osatekijät Italiassa Campaniassa toteutetun ohjelman kohdallaCampaniassa toteutettuun ohjelmaan sisältyvät seuraavat alueellisen lähestymistavan osatekijät: — Alueen asianmukainen kuvaus ja analysointi. Ohjelmassa erotetaan kaksi laajaa aluetta, joilla on erityyppisiä ongelmia: voimaperäisen maatalouden alueet ja maaseutualueet. Maaseutualueet määritetään erilaisten kriteereiden perusteella; niiden keskimääräinen asukastiheys on 127 asukasta neliökilometrillä (alueiden ulkopuolella keskimääräinen asukastiheys on 1 239 asukasta neliökilometrillä) ja maatalousalan työllisyysaste 22 prosenttia, kun se alueella muuten on ainoastaan kuusi prosenttia. — Toimenpiteiden, joiden yhteydessä sovelletaan maatalouden tuotantoalakohtaista lähestymistapaa, avulla pyritään tukemaan taloudellisesti kannattavia maatiloja sekä jalostusyrityksiä. Niiden osuus EMOTR-rahoituksesta on 23 prosenttia. Etusijalla ovat investoinnit kunkin maataloustuotteen perustuotantoon mahdollisimman hyvin soveltuvilla alueilla – erityisessä asemassa ovat vuoristoalueilla toteutettavat investoinnit. — Neljää peruspalveluiden puuttumiseen ja uusien toimintojen edistämiseen liittyvää, 33 artiklaan perustuvaa toimenpidettä, joiden osuus EMOTR-rahoituksesta on 24 prosenttia, toteutetaan ainoastaan maaseutualueilla. — Etusijalle asetetaan maaseutualueilla toteutettavat hankkeet, jotka kohdentuvat kyseisten alueiden tarpeisiin ja luovat synergiaa muihin alueella toteutettaviin investointeihin nähden.

Ainoastaan Leader-aloitteeseen, joka on sisällytetty uuteen asetukseen, liittyy alueellinen lähestymistapa, ja myös joihinkin toimenpiteisiin sisältyy niiden monialaisen luonteen takia tiettyjä alueellisen lähestymistavan osatekijöitä. Käytettävissä olevat varat ovat kuitenkin rajalliset (yhteisön vähimmäisrahoitusosuus Leader-aloitteeseen on vanhojen jäsenvaltioiden (EU 15) kohdalla viisi prosenttia ja uusien jäsenvaltioiden kohdalla 2,5 prosenttia; monialaisten toimien kohdalla osuus on 10 prosenttia). Komission kunnianhimoisempia ehdotuksia joko vähennettiin (monialaisten toimenpiteiden tapauksessa 15 prosentista 10 prosenttiin) tai ne hylättiin (maaseudun kehittämiseen budjetoitujen varojen kohdalla Leader-aloitetta varten tehdyn kolmen prosentin varauksen tapauksessa). Tämä osoittaa, että käytännössä alakohtaisesta lähestymistavasta ollaan haluttomia siirtymään alueelliseen.

Kysymys 2: Onko EU:n rahoitusta saavat hankkeet valittu kriteerein, jotka vastaavat parhaiten maaseutualueiden tarpeita?

Ehdot ja valintamenettelyt

Huomautus 3Käytössä ei ole tukikelpoisuusehtoja ja valintamenettelyjä, joiden avulla varat voitaisiin tehokkaasti kohdentaa niitä eniten tarvitseville maantieteellisille alueille ja edunsaajille.

Niedersachsenissa alueellisen kylänuudistusohjelman yhteydessä kylän valintaan käytetyistä viidestä kriteeristä ainoastaan yksi huomioi kylän maaseutumaisuuden. Yhtenä kriteerinä on kunnan taloudellinen tilanne: kunnalla on oltava riittävät taloudelliset valmiudet, jotta se voi suorittaa toimet nopeasti ja tehokkaasti. Toimenpiteet on näin ollen suunniteltu pikemmin kaupunki- kuin maaseutualueita varten, koska maaseutualueet ovat yleensä taloudellisesti heikommassa asemassa.

Laatikko 3Esimerkkejä tehottomista priorisointi- ja valintamenettelyistäSeuraavat esimerkit kuvaavat kriteereitä, jotka eivät ole olennaisia maaseutualueiden tarpeisiin vastaamisen kannalta: — Kataloniassa jalostusta ja kaupan pitämistä koskevan toimenpiteen kohdalla hanke-ehdotukset pisteytetään sen mukaan, kuinka kauan on kulunut edunsaajan saamasta edellisestä tuesta. Menettelyn avulla pyritään pikemminkin ulottamaan tuki suuremmalle edunsaajajoukolle kuin valitsemaan hankkeita, jotka vastaavat parhaiten maaseutualueiden tarpeisiin. Ranskassa saman toimenpiteen kohdalla yksikään valintakriteeri ei liity investointikohteen sijaintiin. — Niedersachsenissa alueellisen kylänuudistusohjelman yhteydessä kylän valintaan käytetyistä viidestä kriteeristä ainoastaan yksi huomioi kylän maaseutumaisuuden. Yhtenä kriteerinä on kunnan taloudellinen tilanne: kunnalla on oltava riittävät taloudelliset valmiudet, jotta se voi suorittaa toimet nopeasti ja tehokkaasti. Toimenpiteet on näin ollen suunniteltu pikemmin kaupunki- kuin maaseutualueita varten, koska maaseutualueet ovat yleensä taloudellisesti heikommassa asemassa.

Laatikko 4Tuen keskittyminen taloudellisesti vahvemmassa asemassa oleville yksityisille ja julkisille edunsaajilleEmilia-Romagnassa tuetaan ainoastaan maatiloja, joilla vähimmäistulot henkilötyövuotta kohti ovat noin 10 000 euroa epäsuotuisassa asemassa olevilla alueilla ja noin 15 000 euroa muilla alueilla. Maatiloista 50 prosentin kohdalla tulot ovat alle 5 000 euroa. Niistä valtaosa on pientiloja. Alueen suurimmista, yli 20 hehtaarin tiloista 12 prosenttia sai tuista 41 prosenttia.”Maatalouden vesivarojen hoitoa” koskeva 33 artiklan luetelmakohta on Espanjan ohjelman kohdalla taloudellisesti tärkein maatalousrakenteiden parantamiseen tavoitteen 1 piiriin kuuluvilla alueilla tähtäävä toimenpide. Suurin osa toimenpiteeseen liittyvistä varoista (76 prosenttia) käytetään olemassa olevien kasteluverkostojen nykyaikaistamiseen. Kasteluverkostojen piiriin kuuluu noin 12 prosenttia tavoitteeseen 1 liittyvien alueiden kokonaispinta-alasta; alueet ovat tiheämmin asuttuja ja kilpailukykyisempiä kuin verkostojen ulkopuoliset alueet. Väestöä on asettunut kyseisille alueille, koska kasteluverkostojen piiriin kuuluvat alueet ovat keskimäärin kuusi kertaa tuottavampia kuin niiden ulkopuoliset alueet. Tämän seurauksena suurin osa varoista on keskittynyt 12 prosenttiin pinta-alasta – suotuisimmassa asemassa oleville alueille. Ainoastaan pieni osa tuesta (noin 20 prosenttia) suunnattiin harvaan asutuiksi määritetyille alueille (alle 38,5 asukasta neliökilometrillä).

Tarkastuksessa havaittiin myös riski siitä, että paremmin tietoa saaneilla, paremmin organisoituneilla ja vauraammilla edunsaajilla on helpompi väylä EU-rahoitukseen. Investointitoimenpiteiden kohdalla rahoitettavat hankkeet perustuvat yksityishenkilöiden ja kuntien ehdotuksiin; niiden on rahoitettava osa investoinnista. Tarkastuksessa havaittiin esimerkkejä tuen keskittymisestä taloudellisesti vahvemmassa asemassa oleville edunsaajille ja alueille eikä niinkään maaseutumaisemmille alueille. Laatikoissa 3 ja 4 esitetään tapauksia, joissa alueellinen epätasapaino pikemminkin lisääntyi kuin väheni.

Nollavaikutukset

Huomautus 4Tehokkaan kohdentamisen puute johtaa myös nollavaikutusriskin kasvuun, mikä heikentää tuen vaikuttavuutta.

Laatikko 5Esimerkkejä nollavaikutuksistaKaksi tarkastuskäynnin kohteena ollutta viljelijää sai maatilainvestointitoimenpiteeseen perustuvaa hanketukea Emilia-Romagnassa. Molemmat viljelijät ilmoittivat, että he olisivat tehneet investoinnit joka tapauksessa, myös ilman julkista tukea. Kummallakin oli lisäksi riittävät taloudelliset resurssit, ja he päättivät tehdä lisäinvestointeja (joiden rahoitukseen EU ei osallistunut); investoinnit olivat toisessa tapauksessa suuruudeltaan yli viisinkertaisia tuen kohteena olleeseen hankkeeseen verrattuna ja toisessa tapauksessa niiden arvo oli puolet tuetun hankkeen suuruudesta.Kataloniassa ei vuoteen 2005 saakka sovellettu priorisointikriteereitä toimenpiteeseen, joka koski maataloustuotteiden jalostamisen ja kaupan pitämisen parantamista, vaan kaikki tukikelpoiset hanke-ehdotukset hyväksyttiin yhteisrahoitukseen. Varat eivät riittäneet mainitun menettelyn toteuttamiseen maaseudun kehittämisohjelmaan tarkoitetun julkisen osarahoituksen puitteissa, joten tuen osuutta vähennettiin huomattavasti, keskimäärin 15 prosenttiin. Tämä lisäsi nollavaikutuksen todennäköisyyttä, sillä edunsaajien oli rahoitettava itse 85 prosenttia. Kolmesta tarkastuskäynnin kohteena olleesta yrityksestä kahdessa EU:n yhteisrahoittamien hankkeiden päättymisen jälkeisinä vuosina julkaistut tilinpäätökset osoittivat, että yritykset olivat tehneet lisäinvestointeja, joiden arvo ylitti EU:n yhteisrahoittamien investointien arvon.

Komissio tiedostaa nollavaikutusten olemassaolon (14) . Tämä vahvistui myös tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa; osa havaituista esimerkeistä on esitetty laatikossa 5. Myös riippumattomien arviointien yhteydessä on havaittu lukuisia esimerkkejä nollavaikutuksista.

Kohdentamista on parannettava nollavaikutusriskin vähentämiseksi. Komissio on toiminut vain vähän tai ei ollenkaan nollavaikutusta ennakoivien tekijöiden yksilöimiseksi. Nollavaikutus havaittiin yleensä suuremmaksi esimerkiksi tapauksissa, joissa investointien toteuttajina olivat suuremmat yritykset, mutta puolestaan vähäisemmäksi tapauksissa, joissa kyseessä olivat ympäristöystävälliset investoinnit. Mainitut tekijät voitaisiin ottaa huomioon tuen kohdentamisessa.

Kysymys 3: Onko hankkeet toteutettu maaseutualueilla ja onko niillä ollut vaikutusta?

Hankkeiden sijainti

Huomautus 5Huomattava osa menoista kohdistuu alueille, jotka eivät ole pääasiallisesti maaseutualueita; tämä vähentää maaseutualueille käytettävissä olevien varojen määrää.

Komissiolla on vain vähän tietoja maaseudun kehittämisinvestointien tulosten ja vaikutusten kohteena olevista alueista (ks. kohta 61). Tilintarkastustuomioistuin poimi 300 EMOTR-hanketta käsittävän edustavan otoksen ja luokitteli ne sijainnin perusteella maaseutumaisuutta koskeviin kategorioihin. Menettelyssä hyödynnettiin neljää parasta käytettävissä olevaa riippumatonta kriteeriä, joiden osalta on olemassa tietoja EU:n alueen jaottelemiseksi kaupunki- ja maaseutualueisiin. Käytössä olivat seuraavat kriteerit (lisää yksityiskohtaisia tietoja liitteessä II):

Taulukko 2

Maaseudun kehittämiseen liittyvät investointikohteet EMOTR-hankkeista poimitun 300 hankkeen edustavan otoksen kohdalla

Taulukko 3

Keskimääräinen asukastiheys EMOTR-hankkeista poimittuun 300 hankkeen edustavaan otokseen kuuluneiden maaseudun kehittämistä koskevien investointien kohdealueilla

Analyysin merkityksellisyys perustuu asukastiheyden ja taloudellisen suorituskyvyn väliseen korrelaatioon. Mitä suurempi on asukastiheys, sitä suurempi on bruttokansantulo asukasta kohti. Taulukon 3 tulokset merkitsevät, että maaseudun kehittämisinvestoinnit tapahtuvat keskimäärin LAU II- ja NUTS III -alueilla, joilla bruttokansantulo asukasta kohti on EU:n keskiarvoa korkeampi.

ESPON-luokittelun ominaispiirteisiin kuuluu se, että kaupunkialueiksi määritellyillä alueilla on korkein bruttokansantulo eli ne ovat rikkaampia alueita. Otoksen perusteella saadut tulokset osoittavat näin ollen, että huomattava osa tarkastettuihin toimenpiteisiin liittyvistä menoista (47 prosenttia tavoitteen 1 ulkopuolisista alueista ja 21 prosenttia tavoitteen 1 alueista) toteutuu alueilla, joiden bruttokansantulo on korkein, mikä on vastoin alueellisten epätasapainojen vähentämistavoitetta (ks. kohta 6).

Paikan päällä tarkastettujen hankkeiden tulokset ja vaikutukset

Huomautus 6Hankkeiden vaikutukset eivät olleet aina yksilöitävissä, mutta tapauksissa, joissa se oli mahdollista, keskeiset vaikuttavuutta lisäävät tekijät olivat synergia muiden hankkeiden kanssa ja sijainti maaseutualueilla.

Kohta 1: Saavutukset (tulokset ja vaikutukset) eivät ole aina yksilöitävissä

Kohta 2: Synergia lisää hankkeiden vaikuttavuutta

Kohta 3: Sijainti ja vaikutukset maaseutualueilla

Kysymys 4: Seurataanko ja arvioidaanko tuotoksia, tuloksia ja vaikutuksia asianmukaisesti?

Seuranta- ja arviointijärjestelmän yleinen kehys ja täytäntöönpano

Huomautus 7Komission ja jäsenvaltioiden toteuttama seuranta- ja arviointijärjestelmän täytäntöönpano ei takaa riittäviä ja luotettavia tietoja maaseudun kehittämisinvestointien tuotoksista, tuloksista ja vaikutuksista.

Arviointeja on kolmentyyppisiä: etukäteen (ohjelman suunnitteluvaiheessa), välivaiheessa (31. joulukuuta 2003 mennessä ja päivitys tarvittaessa kaksi vuotta myöhemmin) sekä jälkikäteen (31. joulukuuta 2008 mennessä) suoritettava arviointi. Komissio on myös palkannut arvioijia laatimaan yhteenvetoja jäsenvaltioiden edeltävän ohjelmakauden osalta suorittamiin jälkiarviointeihin (jotka olivat saatavissa vuonna 2003) sekä nykyistä ohjelmakautta koskeviin väliarviointeihin sisältyvistä tiedoista.

Kun otetaan huomioon, että komissio on esittänyt joidenkin nykyisten puutteiden korjaamiseksi muutoksia uudelle ohjelmakaudelle, tilintarkastustuomioistuin toteaa, että seuranta- ja arviointijärjestelmän yleinen kehys on yleisesti ottaen riittävä.

Komission lähestymistapa moitteettomaan varainhoitoon on useiden vuosien ajan perustunut toimintojohtamiseen. Sen perusteella saadaan yleisellä tasolla selville maaseudun kehittämisen tuotoksia ja vaikutuksia koskevat indikaattorit. Niiden avulla ei kuitenkaan saada minkäänlaista kuvaa siitä, mitä rahoitettiin ja mitä saavutettiin. Tuotosindikaattorit kuvaavat komission odottamia toimintoja; ainoa investointitoimenpiteiden kannalta olennainen indikaattori on maaseudun kehittämismenojen osuus EMOTR:n menojen kokonaismäärästä.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Komissiolla on vain vähän tietoja investointien tulosten ja vaikutusten kohteena olevista alueista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että huomattava osa menoista kohdistuu alueille, jotka eivät ole pääasiallisesti maaseutualueita, ja että maaseutualueiden investointituen määrä on laskenut huomattavasti edelliseen ohjelmakauteen verrattuna (ks. kohdat 40–46).

(1) Neuvoston asetus (EY) N:o 1782/2003, annettu 29 päivänä syyskuuta 2003, yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä, 10 artikla (EUVL L 270, 21.10.2003, s. 1).

(2) Neuvoston asetus (EY) N:o 1257/1999, annettu 17 päivänä toukokuuta 1999, Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta (EYVL L 160, 26.6.1999, s. 80).

(3) Erityiskertomus nro 3/2005 (EUVL C 279, 11.11.2005), erityiskertomus nro 4/2003 (EUVL C 151, 27.6.2003), erityiskertomus nro 9/2004 (EUVL C 67, 18.3.2005).

(4) Yhteisen maatalouspolitiikan ensimmäinen pilari muodostuu viljelijöille maksettavista suorista tuista.

(5) Asetus (EY) N:o 1257/1999, 1 artikla.

(6) Asetus (EY) N:o 1257/1999, 4, 25 ja 33 artikla.

(7) NUTS II -alueet, joiden kehitys on jäänyt jälkeen; bruttokansantuote asukasta kohti on alle 75 prosenttia yhteisön keskiarvosta.

(8) Ex post evaluation of Objective 5b programmes 1994–1999, elokuu 2003; Synthesis report of the Mid Term Evaluations 2000–2006, helmikuu 2006.

(9) Uusi koheesiokumppanuus. Kolmas taloudellista ja sosiaalista koheesiota käsittelevä kertomus, helmikuu 2004, s. 29.

(10) Euroopan maaseudun kehittämistä koskevan konferenssin päätelmät, Cork, 7.–9. marraskuuta 1996.

(11) Euroopan maaseudun kehittämistä koskevan toisen konferenssin päätelmät, Salzburg, 12.–14. marraskuuta 2003.

(12) Jos ohjelmiin sisältyy alueen eri osien ongelmien analysointi, se tapahtuu yleisellä tasolla erittelemättä, mitkä ongelmat liittyvät mihinkin maaseutualueeseen. Ongelmien/tarpeiden kuvausta ei myöskään hyödynnetä maaseudun kehittämistoimenpiteiden mukauttamiseksi eri alueiden tarpeisiin.

(13) Komission Newsletter-erityispainos: maaseudun kehittäminen työllisyyden ja talouskasvun edistäjänä, 2005.

(14) DG AGRI – factsheet – new perspectives for EU Rural Development, s. 7.

(15) Lähde: tilintarkastustuomioistuimen analysoimat komission kirjanpitotiedot.

(16) Hankkeet 1–5, 7–9, 16, 18, 19, 22, 23, 30 ja 31 (ks. liite I).

(17) Hankkeet 12, 15, 17, 20, 26 ja 27 (ks. liite I).

(18) Hankkeet 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 12, 17, 20 ja 31 (ks. liite I).

(19) Hankkeet 5, 6, 7, 8, 9, 10 ja 11 (ks. liite I).

(20) Hankkeet 7, 8, 11, 18, 24 ja 25 (ks. liite I).

OECD:n luokittelu on kolmijakoinen: NUTS III -alueet luokitellaan kaupunkialueiksi, mikäli alle 15 prosenttia väestöstä asuu LAU II -alueilla, joiden asukastiheys on alle 150 asukasta neliökilometrillä. NUTS III -alue on suhteellisen maaseutumainen, jos 15–50 prosenttia väestöstä asuu LAU II -alueilla, joiden asukastiheys on alle 150 asukasta neliökilometrillä; kyseessä on maaseutualue, jos LAU II -alueilla asuvan väestön osuus on yli 50 prosenttia.

Jäsenvaltioiden soveltamien kriteereiden kirjo on hyvin laaja, joten kuvatun tyyppiset erilaiset luokittelut eivät ole keskenään vertailukelpoisia. ESPON kuitenkin yhdenmukaisti kansalliset luokitukset osana hanketta 1.1.2 määrittämällä kolme luokkaa maan keskiarvon mukaan. Tuloksena on suhteellista maaseutumaisuutta koskeva, kansallisiin määritelmiin perustuva kolmiosainen jaottelu: vähäinen maaseutumaisuus (indeksi alle 90 maan keskiarvoon nähden), keskitasoinen maaseutumaisuus (indeksi 90:n ja 110:n välillä) ja korkea maaseutumaisuus (indeksi yli 110).

Maaseudun kehittämistä koskevan asetuksen tultua voimaan 1. tammikuuta 2000 asetus (ETY) N:o 2052/88 (1) kumottiin. Asetuksen (ETY) N:o 2052/88 1 artiklan 5 kohdan mukaan tavoite 5b edistää maaseutualueiden kehitystä. Lisäksi 11 artiklassa säädetään, että tavoite 5b:n yhteydessä tukikelpoisten alueiden valinnassa otetaan huomioon erityisesti seuraavat tekijät: alueiden luontainen maaseutumaisuus, maanviljelyksen parissa työskentelevien henkilöiden lukumäärä, alueiden talouden ja maatalouden kehittyneisyys, alueiden syrjäisyys ja niiden herkkyys maatalousalan muutoksille etenkin yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen yhteydessä. Ohjelmakaudella 1994–1999 komissio hyväksyi 83 aluetta mainittujen kriteereiden perusteella. Tavoitteen 5b ohjelmien kohteena olleet alueet kattoivat näin ollen 26 prosenttia EU:n pinta-alasta ja 9 prosenttia sen väestöstä.

LIITE III

ESIMERKKEJÄ TARKASTETTUJEN HANKKEIDEN TULOKSISTA JA VAIKUTUKSISTA

Kohta 1 – Vaikutukset eivät ole aina havaittavissa

Brandenburgissa rakennettiin 33 artiklan toimenpiteen (kylien kunnostaminen ja kehittäminen sekä maaseutuperinnön suojeleminen ja säilyttäminen) yhteydessä 31,5 metrin korkuinen teräksinen näkötorni, josta avautuu näköala Senftenberger-järvelle ja lähialueille (ks. myös kuva 1). Torni on alueelle lisänähtävyys, mutta tarkastajien näkemyksen mukaan hanke ei ole olennainen. Alueella vierailevien ihmisten lukumäärä olisi todennäköisesti ollut suurin piirtein sama, vaikka tornia ei olisi rakennettu. Ei ole osoitusta siitä, että tämä kustannuksiltaan noin 380 000 euron suuruinen hanke kehittää maaseutualuetta vaikuttavasti. Puistoalueista vastaavat viranomaiset pystyivät toimittamaan tilastotietoja yöpyvistä ja päivän viipyvistä vierailijoista. Tornin rakentamisella ei ollut näkyvää vaikutusta mainittuihin lukuihin, ja mikä tahansa muutos saattaa selittyä muilla tekijöillä. Tornin rakentamisen tulokset ja vaikutukset ovat siis erittäin vaikeasti määritettävissä tai määrällisesti arvioitavissa ja hankkeiden keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutuksia on liian varhaista arvioida.

Kohta 2 – Synergia lisää hankkeiden vaikuttavuutta

Esimerkki 1: Synergia muiden rahoitusvälineiden ja tavoitteiden kanssa osana laajempaa strategiaa

Kyseessä oleva hanke liittyi Alankomaissa valtion suorittamaan maatalousmaan ostoon maa-alueiden uusjakoa koskevan 33 artiklan toimenpiteen perusteella (ks. myös kuva 2). Kunta oli ostanut hankkeen kohteena olevat viljelylohkot 1960-luvulla rakennustarkoituksiin, mutta nyt valtio osti ne (EU:n osarahoituksella) pikemminkin luonto- kuin kaupunkialueiden kehittämiseksi. Alueella toteutettiin myös muita EU:n osarahoittamia hankkeita, joiden avulla on yhtäaikaisesti saavutettu maaseudun kehittämisen kaksi päätavoitetta: luontoalueiden kehittäminen ja maatalouden kestävä kehitys. Lisäksi hankkeen toteutusalue tarjosi vesien virkistyskäyttömahdollisuuksia, ja valtion ostamien maa-alueiden sekä Zaanstadin kaupungin välille oli rakenteilla EU:n osarahoittama pyörätie. Hanke sopi myös kansallisen ja maakuntatason suunnitelmia sekä yksityiskohtaisia järjestelysuunnitelmia koskevaan laajempaan strategiaan. Tämä on erittäin olennaista luontoalueiden kehittämistavoitteen kannalta ajatellen esimerkiksi lajien suojelua, joka edellyttää yksittäistä hanketta laaja-alaisempaa toimintaa.

Esimerkki 2: Synergia muiden hankkeiden kanssa ja liittyminen laajempaan strategiaan

Saksassa sijaitsevan Kirchwahlingenin kylän keskustaa kunnostettiin 33 artiklan toimenpiteen (kylien kunnostaminen ja kehittäminen sekä maaseutuperinnön suojeleminen ja säilyttäminen) perusteella (ks. myös kuva 3). Hankkeeseen sisältyi pysäköintialueen rakentaminen kirkossa kävijöitä ja muita vierailijoita varten, uusi tiepinnoite sadeveden ohjaamiseksi pois tieltä ja tulvimisen välttämiseksi, kääntöpaikan rakentaminen maataloustuotteita kuljettaville kuorma-autoille, perinteisten aitojen korjaaminen ja yleisten penkkien asentaminen. Tämä on lisännyt kylän arvostusta; siellä on alettu järjestää kulttuuritapahtumia ja matkailu on lisääntynyt, minkä lisäksi on ilmennyt myös halukkuutta paluumuuttoon. Hankkeen sisällyttäminen laajempaan kylänuudistussuunnitelmaan varmisti, että toimien kohteena olevat paikalliset ihmiset ovat voineet vaikuttaa suunnitteluprosessiin – tärkeysjärjestyksen asettaminen mukaan lukien – ja että kyseisen kylän osalta on valittu eniten tukea tarvitsevat hankkeet. Kyseisen hankkeen lisäksi toteutettiin kaksi siihen läheisesti liittyvää julkista hanketta sekä yksi yksityinen hanke, jotka myös kuuluivat kylien uudistussuunnitelmaan. Hanke kuului osana laajempaan, (yhteensä) 15 kylänuudistussuunnitelmaa käsittävään suunnitelmakokonaisuuteen, joka kattoi kolme paikallista kuntayhtymää (Samtgemeinde). Kyseessä oleva kylä sijaitsee maaseutualueella, jonka ongelmana on ollut väestön väheneminen ja jonka infrastruktuuri oli suhteellisen heikko. Kylä oli kadottamassa identiteettiään. Mainitut tekijät lisäsivät kyseisen hankkeen vaikutusta.

Kohta 3 – Sijainti maaseutualueiden ulkopuolella

Yhden tarkastetun, Espanjassa kastelutoimenpiteisiin liittyneen hankkeen yhteydessä tehtiin 9,9 miljoonan euron kokonaisinvestointi, jonka EMOTR-rahoitusosuus oli 2,4 miljoonaa euroa. Hanke koskee kastelua Castellón de la Planan välittömässä läheisyydessä sijaitsevalla maatalousalueella. Alueella tai sen ympäristössä ei ole pieniä kyliä; hankkeesta hyötyvät viljelijät asuvat Castellónissa.

Kastellun viljelyalueen halki kulkee moottoritie, joka johtaa kaupungista noin viiden kilometrin päässä sijaitsevaan Castellónin satamaan. Viljelyalueen ja Välimeren välissä on lähinnä rakennusten täyttämää aluetta. Castellón de la Planan asukasluku on noin 147 000 ja asukastiheys 1 346 asukasta neliökilometrillä. Kaupunki lukeutuu maaperän hedelmällisyyden perusteella Espanjan sitrushedelmien tuotantokeskuksiin. Se on merkittävä kaupallinen keskus, jonka pääasiallisiin toiminnanaloihin kuuluvat laaja petrokemian teollisuus, keraamisten laattojen tuotanto sekä kalastus.

Castellón de la Plana kuuluu niihin 29 espanjalaiseen kaupunkiin, joita on tuettu EU:n osarahoittaman URBAN I -yhteisöaloitteen puitteissa. URBAN-yhteisöaloite on EU:n koheesiopolitiikan väline, joka on tarkoitettu suurissa vaikeuksissa olevien kaupunkialueiden ja lähiöiden elvyttämiseen.

Hankkeeseen kuuluu kasteluverkoston nykyaikaistaminen 895 hehtaarin alueella korvaamalla olemassa olevat betoniset akveduktit pumpuilla ja maanalaisilla vesijohtoverkostoilla (ks. myös kuva 4). Keskeisiin tuloksiin kuuluvat vedenkulutuksen huomattava väheneminen, alueen maatalouden tehostaminen, tuotteiden määrän ja laadun parantuminen ja samalla siis nykyisen osa-aikaviljelyn säilyttäminen (”Consolidar la agricultura a tiempo parcial”).

Hankkeen tulokset kohentavat osaltaan maatalouden kilpailukykyä ja edistävät ympäristönäkökohtia (vedensäästö). Tulokset on kuitenkin toteutettu alueella, joka useassa suhteessa kuuluu kilpailukykyisimpiin ja sijainniltaan parhaisiin tavoite 1 -alueisiin Espanjassa. Castellón de la Planan kaupungilla ja sen lähellä sijaitsevilla maatalousalueilla ei ole maaseutualueille tyypillisiä ongelmia (esimerkiksi väestön väheneminen tai korkea työttömyysaste maatalousalalla). Kyseisiä alueita ei voida objektiivisin kriteerein luokitella maaseutualueiksi. Tällaisten hankkeiden rahoittaminen ei vaikuta eikä edistä maaseutualueiden sopeuttamista ja kehitystä.