KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE YHDEKSÄS KERTOMUS YLEISKATSAUS UNIONIN ULKOPUOLISTEN MAIDEN EUROOPAN UNIONIA VASTAAN KOHDISTAMIIN KAUPAN SUOJATOIMIIN (TILASTOT 31. JOULUKUUTA 2011 ASTI, MUTTA TAPAUKSIA JA TEKSTIÄ KOSKEVAT KOMMENTIT ON PÄIVITETTY MAALISKUUHUN 2012 ASTI) /* COM/2012/0344 final */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE YHDEKSÄS KERTOMUS YLEISKATSAUS UNIONIN ULKOPUOLISTEN MAIDEN EUROOPAN UNIONIA VASTAAN KOHDISTAMIIN KAUPAN SUOJATOIMIIN (TILASTOT 31. JOULUKUUTA 2011 ASTI, MUTTA TAPAUKSIA JA TEKSTIÄ KOSKEVAT KOMMENTIT ON PÄIVITETTY MAALISKUUHUN 2012 ASTI) 1. Johdanto EU:n vastaisten kaupan suojakeinojen käyttö on ollut melko voimakasta siitä lähtien, kun maailmanlaajuinen kriisi vuoden 2008 lopulla alkoi. Pelättiin, että monissa uusissa tutkimuksissa ei noudateta riittävästi asiaankuuluvia sääntöjä ja että suojakeinoja käytetään väärin kansallisen teollisuuden turvaamiseksi ja suojelemiseksi ulkomaiselta kilpailulta. Vuoden 2011 tilanne on vain hieman parempi, ja kuten jäljempänä osoitetaan, kaupan suojakeinojen käyttö EU:ta vastaan on vakiintunut. Uusien tutkimusten määrä on kuitenkin edelleen melko suuri ja tapaukset ovat monimutkaisempia. Joissakin tapauksissa tärkeitä kysymyksiä ei lukuisista tehokkaista puuttumistoimista huolimatta ole pystytty ratkaisemaan teknisin keinoin eikä WTO:n riitojenratkaisua ole voitu välttää. Tämän vuoksi toimintaa on ollut tänä vuonna paljon. Tässä kertomuksessa kuvataan yleisiä kehityssuuntauksia sekä vuonna 2011 havaittuja ongelmia ja saavutettuja tuloksia. Kertomuksen liite sisältää myös yksityiskohtaisen analyysin kehityssuuntauksista ja erityistapauksista, jotka koskevat suojakeinon tärkeimpiä käyttäjiä. 2. Yleiset kehityssuuntaukset Vuoden 2011 lopussa voimassa olevia toimenpiteitä oli 146, mikä on 23 toimenpidettä enemmän kuin edellisenä vuonna. Luku on suurin sitten vuoden 2008, jonka jälkeen toimenpiteiden määrä alkoi laskea. Valtaosa näistä toimenpiteistä liittyy polkumyynnin vastustamiseen (94 toimenpidettä vuonna 2011, 89 vuonna 2010), mutta suojatoimenpiteiden osuus kasvaa jatkuvasti (46, edellisenä vuonna 30). Tässä on suurin syy siihen, miksi toimenpiteitä oli tänä vuonna niin paljon. Tasoitustullitoimenpiteiden osuus on vain vähäinen. Yhdysvallat on maista se, jossa on voimassa eniten toimenpiteitä (23). Seuraavina ovat Kiina ja Intia (kummassakin 15), Turkki (13) ja Brasilia (12). Merkille on pantava myös Indonesian toimenpiteiden huomattava lisäys kahdesta kahdeksaan; nämä kaikki ovat suojatoimenpiteitä. Vuonna 2011 otettiin käyttöön yhteensä 36 uutta toimenpidettä. Se on paljon enemmän kuin vuonna 2010, jolloin toimenpiteitä otettiin käyttöön 15. Vaikka polkumyynnin vastaisia toimenpiteitäkin otettiin käyttöön melko paljon (13 vuonna 2011, edellisenä vuonna 8), kehitys oli vielä merkittävämpi suojatoimenpiteiden osalta. Vuonna 2011 otettiin käyttöön kokonaiset 22 suojatoimenpidettä. Lukua tarkasteltaessa on kuitenkin otettava huomioon, että näistä toimenpiteistä kahdeksassa kyse oli yksinomaan siitä, että Venäjän toimenpiteiden soveltamisala laajeni Valko-Venäjän ja Kazakstanin alueille maiden välille äskettäin perustetun tulliliiton johdosta. Lisäksi lukuun sisältyy Indonesian käyttöön ottamat kuusi toimenpidettä, jotka koskevat tuotteita, joita ei juurikaan viedä EU:sta. Suojatoimenpiteiden laajentumisen vaikutus EU:n yrityksiin on siis suhteellisen vähäistä. Uusien tutkimusten määrä on paras indikaattori osoittamaan kaupan suojakeinoihin liittyvää unionin ulkopuolisten maiden toimintaa. Vaikka kaikki tutkimukset eivät johdakaan toimenpiteisiin – eivätkä siis vaikuttaisi edellä oleviin tilastoihin – jokainen uusi menettely vaikuttaa yleensä kauppavirtoihin tutkimuksen aikana ja vaatii viejiltä suuria ponnistuksia, kun he puolustavat omia etujaan. Uusien tutkimusten määrä on lisääntynyt merkittävästi vuoden 2008 lopusta eli maailmanlaajuisen kriisin alkamisesta lähtien ja on pysynyt suurena siitä asti. Tänä vuonna on pantu vireille 33 uutta tutkimusta, kun vastaava luku vuonna 2010 oli 40. On kuitenkin huomattava, että lukuun sisältyy useita tutkimuksia, jotka liittyvät Venäjän toimenpiteiden mahdolliseen laajentumiseen uuden tulliliiton alueelle, sekä kaksi koko tulliliiton alueen kattavaa tutkimusta, jotka lasketaan erillisiksi tutkimuksiksi näiden kahden maan osalta. Valtaosa näistä uusista tutkimuksista (20) koskee suojatoimenpiteitä, loput ovat yksinomaan polkumyynnin vastustamiseen liittyviä tutkimuksia. Muutamat näistä uusista tutkimuksista voivat vaikuttaa merkittäviin kauppavirtoihin. Siksi ne vaativat huolellista seurantaa ja lukuisia eri tasoilla tehtäviä puuttumistoimia. Hyvin tärkeitä ovat myös taloudellisten etujen kannalta vähäisemmät tapaukset, joissa esiintyvät ongelmat ovat luonteeltaan koko järjestelmään liittyviä ja joiden suhteen on myös oltava erityisen tarkkana. 3. Tämänhetkiset ongelmat Komissio on viime vuosina tehostanut toimiaan ratkaistakseen yksittäisissä tapauksissa havaitut ongelmat. Ongelmiin puututaan myös kahdenvälisesti unionin ulkopuolisten maiden viranomaisten kanssa pidettävissä erityiskokouksissa tai säännönmukaisissa kokouksissa. Kokoukset ovat olleet jossain määrin tuloksellisia, koska tiettyjen unionin ulkopuolisten maiden käytännöt ovat parantuneet jonkin verran. Esimerkiksi muutamat maat paljastavat nyt avoimemmin tutkimustensa tuloksia: ne esittävät luottamuksellisia tietoja indeksoidussa muodossa sen sijaan, että ne kieltäytyisivät paljastamasta mitään lukuja. Tämä on myönteistä kehitystä. Valitettavasti aiemmin havaitut ongelmat ovat yhä olemassa siitäkin huolimatta, että ne on otettu useaan otteeseen esille eri tasoilla. Tämän vuoksi komissio pyrki edelleen tekemään kaiken tarvittavan ja mahdollisen – se turvautui muun muassa WTO:n riitojenratkaisuun – varmistaakseen, että WTO:n perussääntöjä noudatetaan tarkasti ja ettei kaupan suojakeinoja käytetä väärin. Suurimpia pysyviä ongelmia ovat seuraavat: 3.1. Suojakeinojen epäasianmukainen käyttö Muutaman vuoden aikana on ollut selviä merkkejä siitä, että kaupan suojakeinoja koskevien tapausten vireillepanoa käytetään vastatoimena EU:n käyttöön ottamille toimenpiteille. Vireillepanolle ei aina ole perusteltuja syitä, joiden tukena olisi asianomaisen kotimaisen teollisuuden tekemä, asianmukaisesti asiakirjoin varustettu hakemus. Kuten viime vuoden vuosikertomuksessa mainittiin, EU:n osalta pantiin vireille tasoitustullitoimenpiteitä koskeva tutkimus ja sitä vastaan otettiin käyttöön vahingon uhkaan perustuvia toimenpiteitä toisessa tutkimuksessa pian sen jälkeen, kun EU oli käyttänyt samaa suojakeinoa tai samoja perusteita sitä maata vastaan, joka oli pannut vireille nämä kaksi tutkimusta. EU:ta vastaan pantiin myös vireille tapauksia, jotka koskivat aiemmin EU:n tutkimuksen kohteina olleita tuotteita vastaavia tuotteita. On vaikeaa uskoa, että kaikissa näissä tapauksissa olisi kyse pelkästään sattumasta. Valitettavasti sama suuntaus jatkui vuonna 2011. Edellä mainittujen tutkimusten tuloksena käyttöön on otettu lopulliset tullit, muutamista selvistä puutteista huolimatta, ja toinen ”peilitutkimus” pantiin vireille vuonna 2011. Nämä eivät ole erikoistapauksia, sillä myös jotkin muut WTO:n jäsenet ovat kohdanneet samoja ongelmia. Viime aikoina on ollut uhkaavia merkkejä samankaltaisen toiminnan jatkumisesta. Tällainen suojakeinojen käyttö on epäasianmukaista, eikä sitä voida hyväksyä. Komissio on puuttunut tähän ongelmaan sekä poliittisella että teknisellä tasolla (myös WTO:n foorumeilla) eikä epäröi turvautua WTO:n riitojenratkaisuun silloin, kun tapauksilla ei ole mitään konkreettista pohjaa. Nämä tapaukset noudattavat todellakin usein samaa kaavaa, ja vireillepanon kynnys on matala (usein myös avoimuus puuttuu salassapitosääntöjen väärinkäytön vuoksi) eikä vahingosta esitetä näyttöä. 3.2. Avoimuuden puute Avoimuus on tärkeimpiä tekijöitä kaupan suojakeinoja koskevissa tutkimuksissa. Kaupan suojakeinot ovat hyväksyttäviä vain, jos niiden käytössä pitäydytään tiukasti WTO:n sääntöihin. Avoimuus ja tietojen tarkoituksenmukainen paljastaminen ovat olennaisen tärkeitä tässä prosessissa, koska vain tällä tavalla voidaan varmistaa, että osapuolia kohdellaan tasapuolisesti ja että osapuolet pystyvät puolustamaan etujaan asianmukaisesti. On olemassa erityisiä sääntöjä tutkimustulosten paljastamisesta ja tutkimusyhteistyöhön osallistuneiden tahojen antamien tietojen luottamuksellisuuden säilyttämisestä, toisin sanoen sellaisen tarkoituksenmukaisen tiivistelmän laatimisesta, josta luottamukselliset tiedot on poistettu. Tästä huolimatta jotkut tutkintaviranomaiset päättävät yksinkertaisesti salata ratkaisevan tärkeitä tietoja. Jotkut tutkimusviranomaiset eivät myöskään paljasta riittävästi yksityiskohtaisia tietoja polkumyynnin vastaisiin menettelyihin osallistuville viejille, joiden on tällöin periaatteessa mahdotonta tietää tarkalleen, miten polkumyyntimarginaali on laskettu. Kun tällaisia ongelmia esiintyy, komissio puuttuu yksittäisiin tapauksiin. Se turvautuu WTO:n riitojenratkaisumekanismiin, jos tapaukset antavat siihen aihetta eikä parempaa vaihtoehtoa ole. Komissio käsittelee näitä ongelmia myös kahdenvälisissä teknisissä kokouksissa, joita pidetään joidenkin maiden kanssa. 3.3. Suojatoimenpiteiden epäasiallinen käyttö Edellä kuvatut tilastot osoittavat, että suojatoimenpiteitä käytetään edelleen hyvin runsaasti ja että niitä käyttävät erityisesti tietyt maat. Tämä keino on tietenkin kaikkien maiden käytettävissä, mutta sen käytön olisi oltava poikkeuksellista, koska suojatoimenpiteiden käyttö vaikuttaa tuontiin kaikista alkuperämaista, vaikka kyse ei olisi terveen kaupan vaarantumisesta (esimerkiksi polkumyynnistä tai tukitoimista). Myös WTO:n päätöskäytännössä on asetettu hyvin tiukat kriteerit suojatoimenpiteiden käytölle. Valitettavasti jotkin maat käyttävät tätä keinoa jatkuvasti liikaa siitä huolimatta, että ongelmat johtuvat hyvin usein tietystä maasta / tietyistä maista peräisin olevasta halpatuonnista. Näissä tapauksissa komissio suosittelee aina maakohtaisen suojakeinon käyttöä, jotta vältetään oheisvahinko, koska suojatoimenpide on luonteeltaan kaikkiin kohdistuva. Näyttää lisäksi siltä, että useissa tapauksissa tutkimukset on pantu vireille heikoin perustein. Näissä tapauksissa tutkimuksilla oli niiden tuloksiin liittyvän epävarmuuden vuoksi negatiivinen vaikutus kauppaan, vaikka ne olisi päätetty ilman toimenpiteiden käyttöönottoa. Se, ettei toimenpiteitä lopuksi otettu käyttöön, on tietenkin myönteinen asia. Unionin ulkopuolisen maan olisi kuitenkin oltava varovaisempi, ennen kuin se päättää panna vireille tutkimuksen, jotta tällaiset kielteiset seuraukset voitaisiin välttää. Lopuksi voidaan todeta, että vuonna 2011 joidenkin toimenpiteiden alkuperäistä kolmen vuoden voimassaoloa jatkettiin jälleen siitä huolimatta, että tuotannonala oli joko elpynyt tai tilanne ei ollut muuttunut. Tämä johtuu todennäköisesti siitä, että toimenpiteet eivät alun perin ole olleet asianmukaisia. Näyttää siltä, että sama maa on jatkanut toimenpiteitä melkein systemaattisesti ja että sen menettelyssä on selviä puutteita. 4. Tärkeimmät saavutukset Unionin ulkopuolisiin maihin liittyvissä tapauksissa komission tehtävänä on tutkimusten seuranta sekä neuvojen ja avun antaminen eurooppalaisille viejille. Sillä, että komissio on puuttunut vuosien mittaan järjestelmällisesti unionin ulkopuolisten maiden vireille panemiin tutkimuksiin, on ollut yleisesti positiivinen vaikutus, sillä joidenkin maiden tutkimusten laatu on selvästi parantunut. Komissio on maailmanlaajuisesti arvostettu tutkimusviranomainen, ja sen puuttuminen asioihin ymmärretään ja otetaan tarkasti huomioon. Tärkeimpänä syynä tähän on se, että komissio noudattaa hyvin korkeita standardeja omissa tutkimuksissaan. Kuten aiemmin mainittiin, joitakin suuria ongelmia kuitenkin on, eikä niitä kaikkia ole saatu ratkaistua. Monessa yksittäisessä tapauksessa komissio pystyi joko estämään toimenpiteet tai vähentämään niiden kielteistä vaikutusta. Myös joitakin järjestelmään liittyviä tärkeitä kysymyksiä pystyttiin selvittämään, mikä vaikuttaa moniin aiempiin ja tuleviin toimenpiteisiin. Vaikka kaikissa tapauksissa ei saatu myönteisiä tuloksia, komissio avusti monia tuotannonaloja, viejiä ja jäsenvaltioiden viranomaisia. Komissio sai erittäin hyvää palautetta, mikä osoittaa, että eri sidosryhmät arvostivat kyseistä tukea erittäin paljon. Seuraavassa on luettelo joistakin vuonna 2011 saavutetuista yksittäisistä myönteisistä tuloksista. Yhdysvaltojen nollausmenetelmä – suuri askel eteenpäin Yhdysvallat ja EU saavuttivat 6.2.2012 yhteisymmärryksen (etenemissuunnitelman) nollausta koskevien kiistojen ratkaisemisesta. Yhdysvallat lopetti nollausmenetelmän käytön uusissa tutkimuksissa jo vuonna 2007, ja etenemissuunnitelman myötä nollausmenetelmän käytön lopettaminen laajenee nyt tarkasteluihin. Asiasta on kiistelty useita vuosia. WTO on antanut EU:lle myönteisen päätöksen kahdessa eri tapauksessa, mutta Yhdysvallat ei ole noudattanut kyseisiä päätöksiä. Muistutamme, että nollausmenetelmä on käytäntö, jossa liiketoimet, jotka eivät ole tapahtuneet polkumyynnillä, jätetään ottamatta huomioon polkumyyntimarginaalin laskennassa, mikä usein johtaa keinotekoisesti kasvaviin tulleihin. Ponnistelujemme ansiosta Yhdysvallat kumosi useita polkumyynnin vastaisia määräyksiä ja tarkisti nykyisiä polkumyyntitulleja niin, ettei nollausmenetelmää käytetä, kaikkien niiden EU:n viejien osalta, joihin toimenpiteitä oli sovellettu. Kesäkuun alkuun mennessä on saatava päätökseen vielä muutama tarkastelu, joissa tarkistetaan nykyisiä tulleja. Sitten EU:lla on yhtäläiset toimintaolosuhteet Yhdysvaltojen kanssa polkumyyntien laskemisessa tältäkin osin. Komission on joka tapauksessa valvottava tarkasti uusien menetelmien soveltamista Yhdysvalloissa, jotta voidaan varmistaa, että nollaus on poistettu polkumyyntilaskelmista johdonmukaisesti kaikissa tulevissa tarkasteluissa. Yksityiskohtaisempia tietoja annetaan liitteessä. Venäjä–Valko-Venäjä–Kazakstan – toimenpiteitä ei laajennettu Uudessa tulliliitossa yksittäisten maiden käyttöön ottamat toimenpiteet laajennetaan tulliliiton alueelle, jos tarkastelua koskevassa tutkimuksessa havaitaan, että kansallisen tuotannon osuus on kolmen edellisen vuoden aikana keskimäärin yli 25 prosenttia koko tulliliiton tuotannosta. Niinpä muun muassa lasikuidusta valmistettuja seulakankaita koskevaa tapausta analysoitaessa havaittiin, että Valko-Venäjä oli esittänyt toimenpiteiden laajentamista, vaikka tosiasiassa kotimaan tuotannon osuus oli yli 25 prosenttia vain tarkastelujakson viimeisenä vuonna. Komissio kiinnitti Valko-Venäjän viranomaisten huomion siihen, että prosenttiosuus ei ylittynyt keskimäärin kolmen edellisen vuoden osalta, ja sen vuoksi päätettiin olla laajentamatta toimenpiteitä koko tulliliittoon. Ukrainassa ei otettu käyttöön suojatoimenpiteitä Ukraina on viime vuosina pannut vireille suhteellisen paljon suojatoimenpiteitä koskevia tutkimuksia: vuonna 2009 niitä oli kaksi, vuonna 2010 kolme ja vuonna 2011 neljä. Komissio on puuttunut aktiivisesti näihin tutkimuksiin, erityisesti tapauksissa, joissa toimenpiteiden toteuttaminen voisi vaikuttaa EU:n merkittäviin kauppavirtoihin, koska se on halunnut tuoda esiin tapauksiin liittyvät puutteet ja varmistaa EU:n viejien kannalta parhaat tulokset. Komission puuttuminen tuotti tulosta vuonna 2011. Kaksi tutkimusta päätettiin ilman, että toimenpiteitä otettiin käyttöön. Kyseessä olivat jääkaappeja koskeva tapaus (vienti noin 45 miljoonaa euroa vuodessa) ja öljytuotteita koskeva tapaus (vienti noin 750 miljoonaa euroa vuodessa). Tämä on myönteistä kehitystä mutta ongelmana on yhä se, että suojatoimenpiteitä koskevia tutkimuksia pannaan vireille runsaasti, kuten edellisessä kohdassa mainittiin. Israel – toimenpiteet vältettiin Israelista on viime vuosina tullut maa, joka käyttää suhteellisen paljon polkumyynnin vastaisia suojakeinoja EU:ta vastaan (vuodesta 2009 lähtien on pantu vireille seitsemän tutkimusta). Monissa tapauksissa havaittiin WTO:n sääntöjen vastaisuuksia, myös hyvin merkittäviä ja perustavaa laatua olevia. Komissio puuttui kaikkiin näihin tapauksiin, koska havaitut ongelmat olivat luonteeltaan järjestelmään liittyviä, ja vuonna 2011 kaksi tutkimusta päätettiin ilman toimenpiteiden käyttöönottoa. Niistä toisessa tutkimusviranomaiset olivat ehdottaneet jopa lopullisten toimenpiteiden käyttöönottoa. Tiukka valvonta on kuitenkin tarpeen, koska tutkimuksia on yhä käynnissä, ja valitettavasti samat ongelmat ovat edelleen olemassa. Jordania – toimenpiteiden varhainen päättäminen Jordania pani vireille suojatoimenpiteitä koskevan tutkimuksen laattojen tuontia vastaan vuonna 2008. Kyseessä oli kolmas tutkimus kuuden vuoden aikana. Kahdessa edellisessä tapauksessa toimenpiteet voitiin välttää, mutta tässä tapauksessa Jordania otti syyskuussa 2010 käyttöön lopulliset tullit, jotka ovat voimassa kaksi vuotta. Komissio puuttui tapaukseen aktiivisesti sen historian ja siinä havaittujen puutteiden vuoksi. Toimenpiteitä ei valitettavasti voitu välttää, mutta Jordania päätti joulukuussa 2011 päättää toimenpiteet vuotta ennen voimassaolon normaalia päättymistä. 5. Päätelmät Valvontatyö ja komission puuttumistoimet osoittautuivat vuonna 2011 jälleen kerran välttämättömiksi, jotta suojakeinojen väärinkäyttöä ja protektionistisia käytäntöjä voitiin rajoittaa. Kaupan suojakeinoihin liittyvä toiminta on vakiintunut verrattuna kauteen 2008–2010, mutta komissio puuttui tapauksiin silti usein, koska kyseessä ovat taloudelliset intressit ja koska tutkimuksista on tullut yhä monimutkaisempia. Komission puuttuminen otetaan yleensä tarkasti huomioon ulkomailla. Komissio on kansainvälisesti tunnustettu tutkimusviranomainen asiantuntemuksensa ansiosta, mutta myös siksi, että se noudattaa korkeita standardeja omissa menettelyissään. Tänä vuonna saavutettiin useita positiivisia tuloksia. Joissakin tapauksissa toimenpiteet voitiin välttää tai niiden kielteisiä vaikutuksia vähentää. Myös joitakin järjestelmään liittyviä tärkeitä kysymyksiä pystyttiin selvittämään, mikä hyödyttää EU:n viejiä. Keinoina olivat tehokas valvonta ja kahdenväliset kontaktit unionin ulkopuolisten maiden kanssa. Joskus myös WTO:n paneelin menettelyjen tuloksesta oli apua. Useimmiten myös EU:n jäsenvaltioiden, eurooppalaisten tuottajajärjestöjen ja asiaan liittyvien yritysten yhteistyöllä saavutetaan tuloksia. Koordinoidut yhteiset toimet lisäävät onnistumisen mahdollisuuksia. Valitettavasti suuria ongelmia on vielä olemassa. Niiden ratkaisemiseksi tarvitaan enemmän ja vieläkin tehokkaampia puuttumistoimia, tarpeen mukaan myös WTO:n tasolla. Komissio jatkaa myös tietojenvaihdon lisäämistä muiden tutkintaviranomaisten kanssa, jotta kaupan suojatoimien käytön standardeja saadaan parannettua ja niiden avoimuutta ja ennustettavuutta lisättyä. Tämä on todellakin ratkaisevan tärkeää, jotta ongelmat voidaan nähdä ennakolta ja välttää. Tällöin niitä ei tarvitse yrittää ratkaista jatkuvissa tutkimuksissa, mikä on usein hyvin vaikeaa.