LYHENTEET

AKT-valtiot : Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot

CENI : Kansallinen vaalilautakunta (Commission Électorale Nationale Indépendante)

EIDHR : Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline

EKR : Euroopan kehitysrahasto

EUPOL : Euroopan unionin poliisioperaatio Kinshasassa (European Union Police Mission in Kinshasa)

EUSEC : Turvallisuusalan neuvontaa ja tukea koskeva EU:n operaatio Kongon demokraattisessa tasavallassa (EU mission to provide advice and assistance for security sector reform in the DRC)

OECD/DAC : Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n kehitysapukomitea (Organisation for Economic Co-operation and Development / Development Assistance Committee)

OLAF : Euroopan petostentorjuntavirasto

PAG : Hallintotavan tukiohjelma (Programme d’Appui à la Gouvernance)

PAMFIP : Julkistalouden hallinnointijärjestelmien uudistusta koskeva tukiohjelma (Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques)

PAP : Parlamenttien tukiohjelma (Programme d’Appui aux Parlements)

PARP : Kansallisten poliisivoimien uudistuksen tukiohjelma (Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale)

PEFA : Julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskeva ohjelma

REJUSCO : EU-ohjelma, jonka tarkoituksena on parantaa ja tukea oikeuslaitosta Kongon demokraattisen tasavallan itäosassa (Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo)

ROM : Tulosperusteinen seurantajärjestelmä (Results-Oriented Monitoring)

UNDP : Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelma (United Nations Development Programme)

UPI : Integroidun poliisin toimintayksikön kouluttamista koskeva EU:n tukiohjelma (Unité de Police Intégrée)

YUTP : Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka

TIIVISTELMÄ

I. Kongon demokraattista tasavaltaa (jäljempänä Kongo) pidetään laajalti yhtenä maailman epävakaimmista valtioista. Valtio ei kykene tarjoamaan kansalaisilleen peruspalveluita, mikä on selkeä epävakauden merkki. Hyvän hallintotavan perustekijöitä, kuten ihmisoikeuksia ja demokratiaa, ei noudateta. EU toimitti Kongolle noin 1,9 miljardia euroa tukea vuosina 2003–2011, joten se lukeutuu maan tärkeimpiin kehitysyhteistyökumppaneihin.

II. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, kuinka vaikuttavaa Kongon hallintotavan parantamiseen tarkoitettu EU-tuki on. Tarkastus kohdistui EU-tukeen, joka liittyy vaaliprosessiin, oikeus- ja poliisialan sekä julkistalouden hallinnoinnin uudistuksiin sekä hajauttamisprosessiin.

III. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että Kongolle suunnatun hallintotapaa koskevan EU-tuen vaikuttavuus on vähäistä. Hallintotapaa koskeva EU-tuki perustuu yleisesti ottaen vakaaseen yhteistyöstrategiaan ja kohdentuu maan keskeisiin hallintotapatarpeisiin. Sillä on myös saavutettu jonkin verran tuloksia. Edistys on kuitenkin hidasta, epätasaista ja kaiken kaikkiaan vähäistä. Tarkastetuista ohjelmista alle puolet on saavuttanut tai todennäköisesti saavuttaa suurimman osan odotetuista tuloksista. Kestävyysnäkymät ovat useimmissa tapauksissa heikot.

IV. Muiden kehitysyhteistyökumppaneiden tavoin komissiolla on vakavia vaikeuksia sen pyrkiessä vaikuttamaan Kongon hallintotavan parantamiseen: maassa ei ole riittävää poliittista tahtoa, ohjelmat ovat rahoittajavetoisia ja tuen hyödyntämisvalmiudet puuttuvat. Komissio on hyvin tietoinen Kongon valtion epävakauden pääasiallisista syistä ja seurauksista, mutta se ei kiinnittänyt maan tilanteeseen riittävästi huomiota EU-ohjelmia suunnitellessaan. Riskeihin ei ole puututtu riittävän hyvin, ohjelmien tavoitteet ovat usein liian kunnianhimoisia, tuen ehtojen kannustinvaikutus on heikko eikä poliittista vuoropuhelua ole hyödynnetty täysimääräisesti ja koordinoitu asianmukaisesti EU:n jäsenvaltioiden kanssa.

V. Kongon valtion jälleenrakennuksesta ja hallintotavan parantamisesta tulee pitkä prosessi. Jos EU aikoo Kongon pääasiallisena kehitysyhteistyökumppanina ja hyvän hallintotavan sekä ihmisoikeuksien edistäjänä jatkaa tukea Kongon hallintotavan parantamiselle, sen on parannettava huomattavasti tuen vaikuttavuutta. Komission on suhtauduttava realistisemmin siihen, mitä tuen avulla voidaan saavuttaa ja miten EU-ohjelmat on suunniteltava, ja vaadittava Kongon viranomaisilta enemmän valvoessaan sovittujen ehtojen ja tehtyjen sitoumusten noudattamista [1].

VI. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto parantavat Kongoon kohdistuvaa EU:n yhteistyöstrategiaa, arvioivat paremmin ohjelmien täytäntöönpanon vaarantavat riskit, asettavat kansallisessa toimintaympäristössä saavutettavissa olevat tavoitteet ja tehostavat tuen ehtojen sekä poliittisen vuoropuhelun soveltamista.

JOHDANTO

VALTION EPÄVAKAUS

1. Komissio tarkoittaa epävakaudella heikkoja tai toimimattomia rakenteita ja tilanteita, joissa yhteiskuntasopimus on rikkoutunut sen takia, että valtio on kyvytön tai haluton hoitamaan perustehtäviään, täyttämään velvollisuutensa ja ottamaan vastuun palveluiden tarjonnasta, resurs-sien hallinnasta, oikeusvaltioperiaatteen soveltamisesta, tasa-arvoisesta vallanjaosta, väestön turvallisuudesta ja kansalaisten oikeuksien ja vapauksien suojelemisesta ja edistämisestä [2].

2. Epävakaiden valtioiden julkiset instituutiot, poliittiset prosessit ja yhteiskunnalliset mekanismit ovat usein tehottomia; niiltä puuttuu usein myös osallistavuus ja legitimiteetti. Muita tyypillisiä piirteitä ovat suuri köyhyys ja vakava alikehitys. Useilta epävakailta valtioilta puuttuu myös vaikuttava hallinto.

3. Useissa EU:n toimintapoliittisissa asiakirjoissa, kuten kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa [3], valtioiden epävakaus vahvistetaan erityiseksi huolenaiheeksi EU:n kehitysyhteistyötavoitteiden kannalta. Komissio julkaisi vuonna 2007 tiedonannon EU:n toimista epävakaissa tilanteissa, ja siinä painotettiin pitkän aikavälin kehitysyhteistyön merkitystä pyrittäessä vastaamaan epävakauteen.

4. Hyvän hallintotavan edistämistarvetta painotettiin komission tiedonannoissa, jotka koskivat hallintotapaa ja kehitystä [4] sekä kehityspolitiikkaa koskevaa eurooppalaista konsensusta ja hallintotapaa. Tiedonannoissa pyrittiin laatimaan johdonmukainen ja yhteinen lähestymistapa demokraattisen hallintotavan edistämiseen.

KONGON DEMOKRAATTINEN TASAVALTA

SOSIOEKONOMINEN TILANNE

5. Kongon demokraattinen tasavalta (jäljempänä Kongo) sijaitsee Keski-Afrikassa ja kattaa pinta-alaltaan 2,3 miljoonaa neliökilometriä. Maan väestömäärä on noin 68 miljoonaa [5], ja väestö koostuu noin 350 etnisestä ryhmästä (ks. kartta). Maa oli Afrikan toiseksi teollistunein maa itsenäistyessään Belgiasta vuonna 1960. Sillä on huomattavat mineraali- ja metsävarat, maatalouspotentiaali sekä vesivoimakapasiteetti. Kongolla on myös öljyvaroja. Luonnonvaroistaan huolimatta maa lukeutuu tällä hetkellä vähiten kehittyneisiin maihin. Talouden laskusuuntaus alkoi saalistushinnoitteluun perustuvien talouskäytäntöjen, heikon hallinnon ja puutteellisten investointien myötä entisen presidentti Mobutun hallintokaudella. Suurten järvien alueella 1990-luvun alkupuolelta lähtien käynnissä ollut pitkittynyt konflikti on vaikuttanut lamaannuttavasti talouteen: infrastruktuurit ovat kärsineet huomattavaa tuhoa, useat instituutiot ovat tuhoutuneet, omaisuutta on kadonnut ja investoinnit ovat keskeytyneet [6].

6. Makrotalous on jossakin määrin elpynyt Joseph Kabilan tultua valtaan vuonna 2001 ja sisällissodan päätyttyä. Valtio on käynnistänyt uudistusohjelman, jonka tavoitteena on makrotaloudellisen vakauden vakiinnuttaminen, resurssien ohjaaminen infrastruktuurien elvyttämiseen sekä virkamieskunnan ja pankkialan muodostaminen uudelleen. Taloudellinen toiminta jää suurelta osin valtion valvonnan ulkopuolelle. Tämä muodostaa vakavan ongelman verotulojen kannalta. Kansallinen talousarvio vuodelle 2013 on 8 miljardia Yhdysvaltain dollaria; määrä on merkityksetön, kun otetaan huomioon maan koko, väestömäärä sekä luonnonvaroihin perustuva vauraus.

7. Puutteellinen ja rapistunut infrastruktuuri muodostaa keskeisen esteen talouskasvulle, yhteiskunnalliselle kehitykselle, vaikuttavalle julkishallinnolle, turvallisuudelle sekä kansallisen yhtenäisyyden tunteen rakentumiselle. Mittavan haasteen muodostaa maan laajuus ja hajanaisuus, sillä valtio ei valvo aluetta kokonaan.

KARTTA

KONGON DEMOKRAATTINEN TASAVALTA – HALLINTOALUEET

+++++ TIFF +++++

© Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

8. Köyhyyttä ja epävakautta kuvaavat indikaattorit eivät ilmennä edistystä. Vuonna 2011 inhimillisen kehityksen indeksi oli Kongossa 0,286, minkä myötä maa sijoittui 187 maan vertailussa sijalle 187 [7]. Noin 70 prosenttia maan väestöstä elää köyhyysrajan alapuolella [8]. Elinajanodote on 48 vuotta [9]. Maa ei kykene vastaamaan kansalaistensa koulutustarpeisiin [10]. Luonnonvarojen runsaudesta huolimatta Kongo on – paradoksaalista kyllä – heikko elintarviketuottaja; noin 70 prosenttia väestöstä kärsii puutteellisesta elintarviketurvasta ja noin 14 prosenttia alle viisivuotiaista lapsista akuutista vajaaravitsemuksesta [11].

9. Keskeisiin haasteisiin lukeutuu huono hallinto. Maan epävakauteen vaikuttaa olennaisesti se, että ministeriöt eivät kykene huolehtimaan perustoiminnoista. Heikko johtajuus, ammattimaisten toimintatapojen puute, suppeat uranäkymät, puutteellinen henkilöstöresurssien hallinta, alhainen palkkataso [12] ja heikot työolot lukeutuvat tehottoman ja vaikuttavuudeltaan heikon julkishallinnon syihin. Monista "julkisista" palveluista on maksettava, koska valtio ei kykene niitä tarjoamaan. Korruptio on laajalle levinnyttä. Transparency International -järjestön maailmanlaajuisen korruptioindeksin (2011) mukaan Kongo oli 182 arvioidun maan joukossa sijalla 168 (ks. myös kohta 82).

POLIITTINEN JA INSTITUTIONAALINEN TILANNE

10. Mobutun hallintokausi päättyi vuonna 1997, ja sen jälkeen suuri poliittinen saavutus oli presidentin- ja parlamenttivaalien järjestäminen vuonna 2006. Vaalit järjestettiin mittavien rauhanrakennustoimien jälkeen, jotka muodostivat perustan kansalliseen yhtenäisyyteen pohjautuvalle hallinnolle. Hallinto tuki presidentti Joseph Kabilan johtaman siirtymäkauden hallituksen perustamista kesäkuussa 2003 [13].

11. Kongon viranomaiset olivat myöhässä valmistellessaan perustuslain mukaisia marraskuun 2011 presidentin- ja parlamenttivaaleja. Perustuslain kiistanalaisen tarkistuksen perusteella presidentinvaalit supistettiin yksikierroksisiksi, minkä myötä opposition voittomahdollisuudet kutistuivat hyvin pieniksi. Kansallisen vaalilautakunnan ja vaalitulosten uskottavuutta vähensi se, että ulkomaalaisten kumppaneiden kanssa ei tehty yhteistyötä, minkä lisäksi hallinnointi sekä vaalien suunnittelu oli heikkoa [14].

12. Itäisen Kongon epävakaus ja väkivaltaisuudet muodostavat yhä keskeisen huolenaiheen. Perussyinä tähän ovat valtion heikkous, etniset jännitteet, maariidat, ulkomaalaisten [15] ja kongolaisten aseellisten ryhmien läsnäolo sekä rauhansopimusten täysimääräisen täytäntöönpanon epäonnistuminen [16]. Konfliktia ruokkii yhä alueen mineraalivarojen laiton hyödyntäminen. Turvallisuusalan uudistukseen osallistuu lukuisia kansainvälisiä ja kahdenvälisiä yhteistyökumppaneita. Uudistuksen tulokset ovat heikkoja, mitä ilmentää Kongon kansallisen armeijan kyvyttömyys käsitellä kapinallis- ja taistelujoukkoja.

EU:n JA KONGON VÄLINEN YHTEISTYÖ VUOSINA 2003–2011

13. EU:n ja Kongon välinen yhteistyö oli pysähdyksissä vuosina 1992–2002, koska poliittinen demokratisoitumisprosessi ei edistynyt, korruptioaste oli korkea, taloushallinto oli heikko ja EU:n jäsenvaltioiden Kongoon kohdistamat toimintapolitiikat vaihtelivat. Tämän ajanjakson kuluessa EU oli aktiivisesti läsnä alueella humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosaston (ECHO) rahoittaman humanitaarisen avun myötä.

14. EU:n kehitysyhteistyö käynnistyi uudelleen yleisen ja osallisuutta edistävän sopimuksen myötä; sopimus allekirjoitettiin joulukuussa 2002 ja ratifioitiin Sun Cityssä (Etelä-Afrikka) huhtikuussa 2003. EU:n taloudellinen tuki Kongolle oli vuosina 2003–2011 yhteensä 1868 miljoonaa euroa, josta 72 prosenttia (1344 miljoonaa euroa) liittyi kehitysyhteistyöhön, 23,5 prosenttia (439 miljoonaa euroa) humanitaariseen apuun, ja 4,5 prosenttia (85 miljoonaa euroa) poliittiseen ja turvallisuusalan yhteistyöhön.

KEHITYSYHTEISTYÖ

15. Euroopan kehitysrahasto (EKR) on pääasiallinen Kongon kanssa tehtävän kehitysyhteistyön väline. Syyskuussa 2003 allekirjoitettiin yhdeksännen EKR:n tukeen liittyvä maakohtainen strategia-asiakirja ja maaohjelma; tuen kohteena oleva määrä oli 171 miljoonaa euroa, joka suunnattiin kolmeen painopistealaan: i) velkahelpotukset mahdollistava makrotalou-dellinen tuki, ii) tuki terveydenhuollolle sekä iii) instituutioiden kehittäminen ja tuki demokratiaan siirtymiselle.

16. Marraskuussa 2003 tukea lisättiin 105 miljoonaa euroa neuvoston päätöksellä [17], joka koski taloudellista tukea demokratiaan siirtymiselle. Kesäkuussa 2005 myönnettiin yhdeksännen EKR:n väliarvioinnin yhteydessä 270 miljoonan euron lisätuki ja lisättiin liikenneinfrastruktuuri painopistealojen joukkoon. Yhdeksännestä EKR:sta myönnetty kokonaismäärä oli vuoden 2011 lopussa 625 miljoonaa euroa [18].

17. Syyskuussa 2008 vahvistettu kymmenennen EKR:n maaohjelmaan perustuva alkuperäinen määrä oli 561,7 miljoonaa euroa. Suunnittelemattomiin tarpeisiin suunnattavaa tukea lisättiin 47,7 miljoonasta eurosta 120 miljoonaan euroon vuosien 2008 ja 2010 välisenä aikana; tuki liittyi lähinnä kunnostustoimien jatkamiseen Itä-Kongossa sekä elintarvikkeiden maailmanmarkkinahintoja koskevan kriisin ja rahoituskriisin vaikutuksen huomioon ottamiseen. Kymmenennen EKR:n tuen kokonaismäärä on nyt 709 miljoonaa euroa (kesäkuu 2013).

18. Kymmenennen EKR:n yhteistyöstrategia perustuu kolmeen painopistealaan:

a) hallinto – tuki keskitetylle ja hajautetulle hallinnolle, julkistalouden hallinnointiuudistukselle ja turvallisuusalan uudistukselle (oikeus- ja poliisiasiat)

b) infrastruktuuri ja liikenne – tuki teiden kunnostamiseen tai tienparannukseen sekä vesiliikenneväylien parantamiseen

c) terveydenhuolto.

19. Muille kuin painopistealoille suunnattava tuki kohdentuu lähinnä alueellisiin integrointitoimenpiteisiin sekä metsävarojen hallintaan.

20. Taulukossa esitetään katsaus yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n maaohjelmiin perustuvista maksuista.

TAULUKKO

YHDEKSÄNTEEN JA KYMMENENTEEN EKR:OON PERUSTUVAT MAKSUT

(miljoonaa euroa) |

Yhdeksäs EKR | Kymmenes EKR |

| | % | | | % |

Ohjelmoitava apu | | | Ohjelmoitava apu | | |

Painopistealat | | | Painopistealat | | |

Terveydenhuolto | 80 | 14 | Hallintotapa | 130 | 23 |

Infrastruktuuri | 50 | 9 | Infrastruktuuri | 276 | 49 |

Makrotaloudellinen tuki | 106 | 19 | Terveydenhuolto | 91 | 16 |

Institutionaalinen tuki/hallintotapa | 105 | 19 | | | |

Yhteensä | 341 | | Yhteensä | 497 | |

| | | | | |

Muut kuin painopistealat | | | Muut kuin painopistealat | | |

Vaalit | 105 | 19 | Kestävät luonnonvarat, alueelliset toimenpiteet, TCF [8888] | 72 | 13 |

Luonnonvarat, DDR [9999], muut | 104 | 19 |

Yhteensä | 209 | | Yhteensä | 72 | |

Ohjelmoitava apu yhteensä | 550 | | Ohjelmoitava apu yhteensä | 569 | |

Muu kuin ohjelmoitava apu | 75 | | Muu kuin ohjelmoitava apu | 140 | |

Kaikki yhteensä | 625 | | Kaikki yhteensä | 709 | |

EU:n AIHEKOHTAISET BUDJETTIKOHDAT

21. Vuosina 2003–2011 EU:n yleisestä talousarviosta maksetun tuen määrä oli 147 miljoonaa euroa. Kyse oli lähinnä tuesta, joka osoitettiin kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä valtioista riippumattomille toimijoille ja elintarviketurvaohjelmiin. Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline käynnistettiin seuraavilla aloilla: tuki kidutuksen uhreille, demokratian ja oikeusvaltioperiaatteen, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien edistämiselle sekä valtioista riippumattomille toimijoille. Vakautusvälineestä rahoitettiin vakautustoimenpiteitä Itä-Kongossa ja suunnattiin tukea poliisille esimerkiksi Itä-Kongon rauhaa ja vakauttamista edistävän tukiohjelman avulla (ks. kohdat 52 ja 54).

HUMANITAARINEN APU

22. Humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto (ECHO) maksoi vuosina 2003–2012 tukea noin 500 miljoonaa euroa, joten se on alan suurin rahoittaja Kongossa. Tuki keskittyy lähinnä maan itäosiin.

POLIITTINEN JA TURVALLISUUSALAN YHTEISTYÖ

23. Euroopan unionin neuvosto on osallistunut alueellisiin vakauttamistoimiin diplomatian keinoin peräkkäisillä EU:n erityisedustajien nimityksillä. Erityisedustajien tehtävänä on ollut keskittyä vakauttamiseen Afrikan Suurten järvien alueella etenkin Kongon siirtymävaiheen jälkeen. Painopisteenä on ollut turvallisuusalan uudistus ja demokraattisten instituutioiden edistäminen.

24. EU on käynnistänyt Kongossa myös viisi yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan operaatiota: kaksi sotilaallista operaatiota (Artemis ja EUFOR RD Congo) sekä kolme siviilialan operaatiota (EUPOL Kinshasa vuosiksi 2005-2007, EUPOL RDC vuodesta 2007 alkaen ja EUSEC RDC vuodesta 2005 alkaen). Kahden viimeksi mainitun siviilialan operaation avulla pyritään vaikuttamaan turvallisuusalan uudistukseen.

TARKASTUKSEN LAAJUUS JA LÄHESTYMISTAPA

25. Tilintarkastustuomioistuin pyrki arvioimaan, onko Kongon hallintotavan parantamiseen tarkoitettu EU:n tuki vaikuttavaa. Tarkastuksessa painotettiin kahta kysymystä:

a) Onko hallintotavan parantamiseen tarkoitettu EU:n tuki tarpeiden kannalta relevanttia ja saavutetaanko tavoitellut tulokset?

b) Kiinnittääkö komissio EU-ohjelmien suunnittelussa riittävästi huomiota Kongon epävakaisiin olosuhteisiin?

26. Tarkastus kattoi vaaliprosessiin, turvallisuusalan uudistukseen (oikeus- ja poliisiasiat), julkistalouden hallinnointiuudistukseen ja vuosina 2003–2011 tapahtuneeseen hajauttamiseen liittyneen EU:n tuen.

27. Tarkastus toimitettiin maaliskuun ja joulukuun 2012 välisenä aikana ja sen yhteydessä

a) käytiin läpi edellä mainittuja aloja koskevat keskeiset toimintapoliittiset asiakirjat, tarkastettiin yhdeksättä ja kymmenettä EKR:oa koskevat maakohtaiset strategia-asiakirjat sekä maaohjelmat ja haastateltiin Euroopan komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon henkilöstöä Brysselissä

b) tarkastettiin 16 EU-rahoitteista ohjelmaa; tavoitteena oli arvioida yksittäisten tukitoimenpiteiden vaikuttavuutta pisteyttämällä ne komission tulosperusteisen seurantajärjestelmän avulla (ks. liitteet I ja II)

c) tehtiin Kongoon tarkastuskäynti 28. toukokuuta ja 14. kesäkuuta 2012 välisenä aikana: tarkastuskäynnin yhteydessä tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat haastattelivat EU:n edustuston henkilöstöä, Kongon viranomaisia sekä muita keskeisiä kehitysyhteistyökumppaneita ja kansalaisyhteiskunnan edustajia; paikan päällä tarkastettiin ohjelmia Kinshasassa, Kongon läntisimmillä alueilla (Bas Congo) sekä Etelä-Kivussa ja Pohjois-Kivussa

d) tarkastuksen suunnittelussa ja raportin laadinnassa konsultoitiin hallintotapaan sekä valtion ja yhteiskunnan välisten suhteiden dynamiikkaan erikoistunutta Kongo-asiantuntijaa.

HUOMAUTUKSET

KONGON HALLINTOTAVAN PARANTAMISEEN TARKOITETTU EU:n TUKI ON RELEVANTTIA TARPEIDEN KANNALTA, MUTTA KOKONAISTULOKSET OVAT JÄÄNEET LAIHOIKSI

28. Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko Kongon hallintotavan parantamiseen tarkoitettu EU:n tuki

a) pohjautunut vakaaseen yhteistyöstrategiaan, joka kohdistuu maan keskeisiin tarpeisiin ja vastaa epävakaissa tilanteissa sovellettavaa EU:n toimintapolitiikkaa

b) saavuttanut odotetut tulokset tai saavuttaako se ne todennäköisesti.

KONGON HALLINTOTAVAN PARANTAMISEEN TARKOITETTU EU:n TUKI POHJAUTUU YLEISESTI OTTAEN VAKAASEEN YHTEISTYÖSTRATEGIAAN

29. EU:n yhteistyöstrategia perustuu Kongon poliittisen, taloudellisen, yhteiskunnallisen ja turvallisuutta koskevan tilanteen asianmukaiseen ar-viointiin. Yhdeksännen EKR:n yhteydessä komissio laati vaiheittain yhteistyöstrategian, joka oli relevantti vallitsevan konfliktinjälkeisen tilanteen kannalta sekä ottaen huomioon, että maalla ei ollut ennen vuotta 2006 kansallista köyhyyden vähentämisstrategiaa. Vaaliprosessin tukeminen oli ensiarvoisen tärkeää instituutioiden kehittämisen ja demokratiaan siirtymisen kannalta. Etenkin terveysalan infrastruktuurit kaipasivat kipeästi elvyttämistä väestön elinolojen parantamista silmällä pitäen. Voimakkaasti velkaantuneiden köyhien maiden tukemista koskeneeseen aloitteeseen perustunut makrotaloudellinen tuki oli ratkaisevan tärkeä makrotaloudellisen vakauden palauttajana ja julkistalouden hallinnointi-uudistuksen ja kehityksen väylän avaajana [19].

30. Kymmenennen EKR:n strategia pohjautuu perustellusti samoihin periaatteisiin. Tavoitteena on puuttua sekä poliittiseen että infrastruktuureihin liittyvään jälleenrakentamiseen tukemalla hallintotapaa, terveysalaa sekä liikennettä ja vesihuoltoa. Tavoitteet vastaavat kansallisessa köyhyyden vähentämistä ja kasvustrategiaa koskevassa asiakirjassa [20] sekä hallituksen painopistealoja koskevassa ohjelmassa [21]asetettuja painopisteitä. Puutteen muodostaa se, että vuoden 2011 vaalisykliä koskeva tuki ei sisältynyt maakohtaisen strategia-asiakirjan kattamaan strategiaan eikä maaohjelman sisältämään taloudelliseen tukeen. Vaalisykliä koskevan tuen myöntäminen olisi kuitenkin ollut johdonmukaista, sillä tuki hallintotavan parantamiseen oli asetettu etusijalle. Tilanne heikensi komission valmiuksia reagoida asianmukaisesti vaalien valmistelun keskeisiin ongelmiin (ks. kohdat 11, 40, 41, 87 ja 90).

31. Hallintotavan tukeminen on keskeistä yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n yhteistyöstrategioiden yhteydessä, sillä hyvä hallintotapa on ratkaisevan tärkeä rauhan, vakauden ja kehityksen kannalta. Tuki kattaa joukon keskeisiä aloja, joilla pyritään edistämään pitkän aikavälin uudistuksia ja näin lujittamaan valtion valmiuksia huolehtia perustoiminnoista oikeusvaltion, turvallisuuden ja julkisten varojen hallinnoinnin alalla.

32. Epävakaissa tilanteissa sovellettavan EU:n toimintapolitiikan mukaisesti kehitysyhteistyö on yhdistetty humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosaston (ECHO) rahoittamaan humanitaarisen apuun sekä poliittisen ja turvallisuusalan yhteistyöhön, jota toteutetaan lähinnä Kongon itäosassa, missä valtiolla ei ole suvereenia alueellista valtaa.

33. Yhteistyöstrategiassa noudatetaan näin ollen kattavaa lähestymistapaa, johon sisältyvät turvallisuusalan tuki, poliittinen ja taloudellinen tuki sekä kehitysapu ja humanitaarinen apu. Strategia noudattaa taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön / kehitysapukomitean (OECD/DAC) epävakaissa valtioissa noudatettavia hyvän toimintatavan periaatteita ja EU:n toimintaperiaatteita.

34. EU:n yhteistyöstrategia keskittyy keskushallinnon ja itäisen Kongon tukemiseen. Tämä kuvastaa sitä, että etusijalle on asetettu valtion valmiuksien lujittaminen sekä tarve kohdentaa toimia alueella vallitsevaan mittavaan humanitaariseen kriisiin. Kymmenennen EKR:n maakohtaisessa strategia-asiakirjassa kiinnitetään kuitenkin vain vähän huomiota maantieteelliseen täydentävyyteen EU:n yhteistyöstrategian ja EU:n jäsenvaltioiden sekä muiden kehitysyhteistyökumppaneiden ohjelmien välillä. Näyttää siltä, että myös muut yhteistyökumppanit suuntaavat huomattavan osan avustaan Itä-Kongoon sekä kahteen vauraimpaan maakuntaan (Bas Congo ja Katanga). Näin ollen on olemassa riski, että kehitysapu jakautuu epätasaisesti – köyhempien maakuntien tappioksi [22].

EU:n TUKI HALLINTOTAVAN PARANTAMISEEN ON TARPEIDEN KANNALTA RELEVANTTIA KAIKILLA ALOILLA, MUTTA EDISTYS ON EPÄTASAISTA JA YLEISESTI OTTAEN VÄHÄISTÄ

35. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että alle puolet tarkastetuista ohjelmista on tuottanut tai todennäköisesti tuottaa tavoitellut tulokset. Tarkastuksessa havaittiin niin ikään, että kestävyyttä on useimmissa tapauksissa epärealistista odottaa (ks. pisteytykset liitteen I sarakkeissa "Tulokset" ja "Kestävyys").

VAALIPROSESSIA TUKEVAT TOIMET

36. Sisällissodan päättymisen jälkeen välittömänä prioriteettina oli maan ohjaaminen pois sotaisalta tieltä sovittelun, yhtenäisyyden ja rauhan suuntaan. Siirtymäprosessi käynnistyi 30. kesäkuuta 2003, kun Pretorian sopimuksen mukaisesti perustettiin siirtymäkauden hallitus, jonka päätehtävänä oli edistää demokratiaa reilujen, kilpailuun perustuvien, avoimien ja demokraattisten vaalien avulla. Tavoitteen toteuttamista mutkisti siirtymäkauden hallituksen erikoinen vallanjakojärjestely sekä se, että keskeisillä poliittisilla johtajilla oli erilaisia näkemyksiä siirtymäkauden ja jälleenrakennuksen luonteesta. Siirtymäkausi päättyi vuonna 2005 järjestettyyn perustuslakia koskevaan kansanäänestykseen ja vuonna 2006 järjestettyihin vaaleihin [23]. Toinen vaalisykli käynnistyi marraskuussa 2011.

37. Kun Kongon kanssa tehtävä rakenteellinen yhteistyö oli käynnistetty uudelleen, EU:n keskeisenä tavoitteena (ks. kohta 13) oli osallistua poliittisen siirtymäkauden ja demokratian jälleenrakentamisen prosessiin. Ensimmäisten vaalisyklien (2005 ja 2006) yhteydessä komissio rahoitti seuraavia kahta ohjelmaa osuutenaan YK:n kehitysohjelman hallinnoimaan monenväliseen rahastoon:

a) "Programme d’Appui au Processus Électoral" -ohjelma (PAPE) [24], joka hyväksyttiin marraskuussa 2004 ja jossa rahoitusosuus oli 105 miljoonaa euroa; rahoitus perustui neuvoston heinäkuussa 2003 myöntämiin lisämäärärahoihin (ks. kohta 16)

b) toinen PAPE-rahoitusosuus, joka hyväksyttiin marraskuussa 2005, toi 60 miljoonan euron lisärahoituksen edeltävään ohjelmaan; rahoitus perustui muille kuin painopistealoille ohjelmoitavaan yhdeksännen EKR:n tukeen.

38. Toisen vaalisyklin valmistelua ja organisointia silmällä pitäen komissio osallistui myös YK:n kehitysohjelman hallinnoimaan erityisrahastoon; YK:n kehitysohjelma oli käynnistänyt vuonna 2007 "Programme d’Appui au Cycle Électoral (PACE I)" -ohjelman [25], jonka tarkoituksena oli ylläpitää ja vahvistaa olemassaolevaa institutionaalista infrastruktuuria toisen vaalisyklin valmistelua silmällä pitäen. EKR on rahoittanut kahta ohjelmaa:

a) yhdeksännestä EKR:sta suunnattiin 3 miljoonaa euroa "Appui à la CENI" -ohjelmaan, joka käynnistettiin marraskuussa 2007

b) kymmenennestä EKR:sta suunnattiin 47,5 miljoonaa euroa "Programme d’Appui au Cycle Électoral 2011-2013" (PACE II) -ohjelmaan [26], joka käynnistettiin toukokuussa 2011.

39. Vuosien 2005–2006 vaaliprosessia tukeneet kaksi EU-ohjelmaa ovat saavuttaneet suurimman osan tavoitteistaan edistämällä oikea-aikaisesti valmistelutyötä, joka oli tarpeen vaalien järjestämiseksi yleisesti tyydyttävällä tavalla, kuten EU:n vaalitarkkailuvaltuuskunta vahvisti [27]. Kongon ulkomaalaiset yhteistyökumppanit ovat pitäneet prosessia onnistuneena logistiikan järjestämisen osalta, sillä maassa vallitsi ainutlaatuisen haasteellinen tilanne. EU ja muut ulkomaalaiset yhteistyökumppanit onnistuivat presidentin- ja parlamenttivaalien järjestämisessä. Varjopuolen muodosti kuitenkin paikallisvaaleja koskevan tuen puuttuminen; vaalien järjestäminen kuului suunnitelmaan, mutta niitä ei koskaan toteutettu.

40. Vuoden 2011 presidentinvaaleja koskevan EU:n tuen tavoitteita ei saavutettu. Kongon viranomaiset johtivat suunnitellun mukaisesti vuoden 2011 presidentin- ja parlamenttivaalien valmistelua ja järjestämistä, mutta prosessin hallinta oli heikkoa ja valmisteluprosessin käynnistämisessä ilmeni viiveitä. Kun kansainvälinen yhteisö viimein reagoi, oli jo liian myöhäistä toteuttaa vaalit hyväksyttävällä tavalla. Myös kansallisen vaalilautakunnan perustamisessa ilmeni viiveitä [28]. Valtaapitävät valitsivat vaalilautakunnan jäsenet tarkasti ja sulkivat sen ulkopuolelle mahdollisesti oppositiota tukevat kansalaisyhteiskunnan edustajat.

41. Perustuslakia muutettiin tammikuussa 2011: presidentinvaalien äänestysmenettely supistettiin yhteen kierrokseen, mikä kutisti opposition menestysmahdollisuuksia. Kansainvälinen yhteisö reagoi hitaasti vetoamalla siihen, että kyse on kansallisesta suvereniteetista. Perustelu ei ole pätevä komission ja EU-jäsenvaltioiden osalta: Cotonoun sopimus antaa niille mahdollisuuden ryhtyä poliittiseen vuoropuheluun ja neuvottelumenettelyyn, jos ne katsovat, että kumppanina oleva maa ei ole täyttänyt velvoitteita, jotka liittyvät ihmisoikeuksien sekä demokratian ja oikeusvaltion periaatteiden kunnioittamiseen [29].

42. Erittäin suuri osa Kongon väestöstä sekä kansainvälisestä yhteisöstä tiedostaa vuoden 2011 vaaliprosessille ominaisen uskottavuuspulan sekä vaalituloksen demokraattisen legitimiteetin puuttumisen [30]. Kansainvälisen yhteisön – komissio mukaan luettuna – antaman tuen saatetaan tulkita tukevan järjestelmää kansalaisten kustannuksella.

OIKEUSLAITOSTA TUKEVAT TOIMET

43. Oikeusvaltioperiaatteen vakiinnuttaminen muodostaa perustavanlaatuisen osan Kongon vakauttamista ja jälleenrakennusta. Maan epävakaa ja konfliktien täyttämä menneisyys on aiheuttanut valtion instituutioiden hajoamisen; ellei niitä jälleenrakenneta uusin vahvoin, oikeusvaltion periaatetta edistävin rakentein, tilanne saattaa johtaa uusiin poliittisiin ongelmiin ja väkivaltaisuuksiin. EU on puuttunut näihin huolenaiheisiin antamalla itäiselle Kongolle kohdennettua tukea sekä tukemalla oikeuslaitoksen keskeisten elinten pitkän aikavälin rakenneuudistusta.

44. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaksi ohjelmaa:

a) "Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo" (REJUSCO), joka käynnistettiin vuonna 2006; se on useiden eri rahoittajien rahoittama ohjelma [31], johon EU suuntasi 7,9 miljoonaa euroa yhdeksännestä EKR:sta

b) oikeusalaa koskeva "Programme d’Appui à la Gouvernance" (PAG) -ohjelman osa, johon suunnattiin 9 miljoonaa euroa yhdeksännestä EKR:sta tammikuussa 2007.

45. REJUSCO-ohjelman avulla pyrittiin i) edistämään oikeuslaitoksen valmiuksien parantamista Pohjois- ja Etelä-Kivussa, ii) parantamaan oikeuslaitoksen toimintaa reilujen ja tasapuolisten oikeudenkäyntien takaamiseksi ja iii) lisäämään näiden itäisten maakuntien asukkaiden luottamusta oikeus-laitokseen valvomalla oikeudenkäyntejä ja vankiloita sekä tukemalla ihmisten tietoisuuden lisäämistä heidän oikeuksistaan ja velvoitteistaan etenkin sukupuoleen perustuvan väkivallan osalta.

46. Mainitut kunnianhimoiset tavoitteet olivat relevantteja, mutta ne saavutettiin vain osittain lähinnä ohjelman monimutkaisuuden, menettelyiden suuren määrän, vaikean toimintaympäristön sekä kumppaneiden ja keskushallinnon heikon vuoropuhelun takia. Tämän seurauksena ohjelma lakkautettiin alun perin suunniteltua aikaisemmin ja komission rahoitusosuutta pienennettiin. Joidenkin tuotosten – etenkin rakennusten – laatu oli heikko, mutta ohjelman avulla onnistuttiin parantamaan tuomioistuinten toimintavalmiuksia. Vankiloiden olosuhteet ovat kuitenkin yhä valitettavan heikot, ja paljon on tehtävä, että väestö pystyisi hyödyntämään oikeuspalveluita paremmin ja luottaisi oikeuslaitokseen enemmän. Goman mellakka (M23-liike) aiheutti alueella mullistuksia, jotka ovat saattaneet entisestään heikentää EU:n avulla tehdyn työn vaikutusta (ks. kohta 12).

47. Hallintotavan tukiohjelman oikeuslaitosta koskevan osuuden tarkoituksena on tukea oikeuslaitoksen uudistusta i) lujittamalla oikeus- ja ihmisoikeusministeriön [32], oikeusalan sekakomitean (Comité Mixte de la Justice) ja korkeimman tuomarineuvoston [33] toimintavalmiuksia, ii) parantamalla oikeuslaitoksen toimintaa Kinshasan maakunnassa ja iii) laatimalla pitkän aikavälin poliittinen strategia.

48. Hanke oli yhä käynnissä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin ajankohtana. Teknisen avun tiimin rekrytointivaikeudet viivästyttivät toimien täytäntöönpanoa kahdella vuodella. Tämä johti siihen, että viidesosa ohjelman määrärahoista peruutettiin. Ohjelma saavuttaa todennäköisesti suuren osan tavoitelluista tuloksista Kinshasan maakunnan oikeuslaitoksen keskeisten elinten ja tuomioistuinten vahvistamisen osalta. Keskeisenä ongelmana on, että poliittista uudistusta ei hyväksytä ennen ohjelman päättymistä. Syynä tähän on oikeusalan sekakomitean tehottomuus. Tilanne on johtanut siihen, että komissio on keskeyttänyt taloudellisen tuen komitealle.

49. Tulosten kestävyys ei ole taattu kummankaan ohjelman kohdalla, koska oikeusalan kansalliset määrärahat ovat riittämättömät, hallintovalmiuksissa on jatkuvia puutteita eikä kansallinen keskushallinto ole riittävän sitoutunut alakohtaiseen poliittiseen uudistukseen.

TUKI POLIISIVOIMILLE

50. Kongon viranomaiset käynnistivät institutionaaliset uudistukset Mobutun hallintokaudella vuosia jatkuneen laiminlyönnin ja pitkittyneen aseellisen konfliktin jälkeen. Keskeisiin tavoitteisiin lukeutui väestön turvallisuuden takaaminen. Kongon kansallisten poliisivoimien suurimpia puutteita ovat välineiden ja infrastruktuurien puuttuminen, riittämätön koulutus sekä alhainen palkkataso ja palkkojen epäsäännöllinen maksu. Kaikki mainitut tekijät heikentävät työmotivaatiota. Keskeisen ongelman muodostaa kulttuuri, jossa alaisten on tuettava johtoa; poliisivoimien työntekijöiden on tarjottava resursseja päälliköilleen. Poliisivoimat – samoin kuin asevoimat – toimivat väestön varassa.

51. Siirtymäkauden alussa EU:n päätavoitteisiin kuului esimerkiksi suojata valtion instituutioita ja vahvistaa maan sisäistä turvallisuutta ja turvata näin siirtymävaiheen prosessi sekä helpottaa vaalien järjestämistä. Vuodesta 2005 alkaen EU on pyrkinyt tukemaan laajempaa pitkän aikavälin prosessia, johon kuuluu keskeisenä osa-alueena turvajoukkojen institutionaalinen ja hallintotapaan liittyvä uudistaminen.

52. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tällä alalla seuraavat kolme ohjelmaa:

a) "Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée" (UPI) -ohjelma, joka käynnistettiin toukokuussa 2004 ja johon suunnattiin 5 miljoonaa euroa AKT-maiden välistä rahoitusta koskevista yhdeksännen EKR:n määrärahoista [34]

b) itäisen Kongon rauhan ja vakauden edistämiseen tarkoitettu tukiohjelma, joka käynnistettiin kesäkuussa 2008 ja johon EU suuntasi 10 miljoonan euron rahoitusosuuden vakautusvälineestä; määrään sisältyi 2,9 miljoonan euron osuus poliisivoimille

c) "Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (PARP)"-ohjelma, joka käynnistettiin elokuussa 2010 ja johon suunnattiin 11 miljoonan euron rahoitusosuus kymmenennestä EKR:sta.

53. UPI-tukiohjelma pantiin täytäntöön yhdessä Kinshasassa toteutetun Euroopan unionin poliisioperaation kanssa; kyseessä on yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) alaan kuuluva poliisioperaatio (ks. kohta 24). Ohjelmalla oli pieni joukko selkeitä ja loogisia prioriteetteja. Ohjelman avulla onnistuttiin perustamaan tuhannesta erittäin hyvin koulutetusta poliisista koostuva yksikkö, jolla oli tarvittava logistinen tuki sekä välineet; ohjelma saavutti tavoitellut tulokset takaamalla turvallisuuden perustuslakia koskevan kansanäänestyksen sekä vuosina 2005 ja 2006 järjestettyjen vaalien yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin ei saanut tietoja henkilöstön ja välineistön siirroista ohjelman päättymisen jälkeen. Tulosten kestävyys jää näin ollen epäselväksi.

54. Itäisen Kongon rauhan ja vakauden edistämiseen tarkoitetun tukiohjelman poliisivoimia koskevan osan tavoitellut tulokset on saavutettu osittain. Ohjelman avulla on saatu aikaan rakennuksia, tiloja ja välineistöjä kahdelle liikkuvan poliisin yksikölle sekä alueellisen poliisin päämajalle Gomassa ja Bukavussa. Rakennustöihin liittyi pitkiä viivästyksiä etenkin Bukavussa, ja työn laatu on heikko. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin aikaan Bukavussa rahoitetut tilat eivät olleet vielä käytössä. Gomassa ne eivät olleet vielä toimintakunnossa sähkön ja juoksevan veden puuttumisen takia; poliisiviranomaisten oletettiin asentaneen ja rahoittaneen sähkön sekä veden. Ohjelman avulla ei toistaiseksi ole onnistuttu parantamaan alueen poliisivoimien toimintavalmiuksia. Goman mellakka (M23-liike) on saattanut entisestään heikentää EU:n tuen avulla toteutetun työn vaikutusta (ks. kohta 12).

55. PARP-ohjelman tavoitteena on tukea Kongon kansallisten poliisivoimien uudistusta lujittamalla poliisiuudistuksen seurantakomitean (Comité de Suivi de la Réforme de la Police) koordinointivalmiuksia, järjestämällä uudelleen henkilö- ja talousarvioresurssien hallinnan sekä parantamalla koulutusinfrastruktuuria. Ohjelmaa toteutetaan koordinoidusti seurantakomitealle suunnatun Euroopan unionin poliisioperaation teknisen avun kanssa; myös kyseisen teknisen avun tapauksessa kyseessä on YTPP:n alaan kuuluva poliisioperaatio.

56. Ohjelman täytäntöönpano oli tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin aikaan varhaisessa vaiheessa. Ohjelman avulla oli onnistuttu perustamaan henkilöresursseja koskeva tietokanta, mikä on keskeinen vaihe poliisivoimien uudistuksen täytäntöönpanon kannalta. Tietokannan kestävyys muodosti kuitenkin huolenaiheen, sillä tietotekniikkajärjestelmien ylläpidosta EU:n rahoittaman teknisen avun päättymisen jälkeen ei ollut olemassa suunnitelmia.

TUKI JULKISTALOUDEN HALLINNOINTIUUDISTUKSELLE

57. Julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskevan ohjelman yhteydessä vuonna 2008 suoritetussa arvioinnissa todettiin, että julkistalouden hallinnointi oli useimmilla aloilla puutteellista: talousarviolainsäädäntö oli vanhentunutta, talousarviosuunnittelu ja talousarvion toteuttaminen puutteellista ja poikkeuksellisia menettelyjä sovellettiin usein. Keskeisissä toiminnoissa, kuten kirjanpito- ja varainhallintatoiminnoissa, ei noudatettu hyvien käytäntöjen periaatteita, ja ulkoiset arviointimekanismit puuttuivat käytännössä kokonaan.

58. Viranomaiset hyväksyivät arvioinnin perusteella julkistalouden hallinnoinnin uudistusta koskevan strategisen suunnitelman, jota ne toteuttavat kehitysyhteistyökumppaneiden – esimerkiksi EU:n – tuella; suunnitelman tarkoituksena oli puuttua havaittuihin ongelmiin kaudella 2010–2017.

59. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kolme EU-ohjelmaa:

a) julkistalouden hallinnointia koskevan osuuden "Programme d’Appui à la Gouvernance" (PAG) -ohjelmasta, jota koskeva sopimus tehtiin tammikuussa 2007 ja johon suunnattiin 6,5 miljoonan euron rahoitusosuus yhdeksännestä EKR:sta

b) luonnonvaroja koskevan osuuden hallintotavan tukiohjelmasta, jota rahoitettiin yhdeksännestä EKR:sta 9 miljoonan euron rahoitusosuudella

c) "Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques" (PAMFIP) -ohjelman, jota koskeva sopimus tehtiin toukokuussa 2010 ja jota rahoitettiin 10 miljoonalla eurolla kymmenennestä EKR:sta.

60. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös kaksi kohdennetun talousarvio-tuen ohjelmaa:

a) "Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC" -ohjelman [35], jota koskeva sopimus tehtiin elokuussa ja joulukuussa 2009 ja jota rahoitettiin yhteensä 48,6 miljoonalla eurolla kymmenennestä EKR:sta ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä

b) "Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC" -ohjelman [36], jota koskeva sopimus tehtiin joulukuussa 2010 ja jota rahoitettiin 50 miljoonalla eurolla kymmenennestä EKR:sta vuonna 2009 perustetun suojattomuutta koskevan Flex-välineen avulla.

61. Keskeisiin julkistalouden hallinnoinnin uudistuksiin liittyvät kolme EU:n tukiohjelmaa ovat toistaiseksi tuottaneet vain vaatimattomia tuloksia.

62. Julkistalouden hallinnointia koskevalla hallintotavan tukiohjelman osiolla on tuettu julkistalouden uudistuksen ohjauskomiteaa [37], joka on keskeinen ministeriöiden välinen julkistalouden hallinnoinnin uudistusta koordinoiva elin. Tämän ohjelmaosion avulla on edistetty myös julkistalouden uudistusta koskevan strategisen suunnitelman [38] hyväksymistä, minkä lisäksi se on tehostanut valtiovarain keskustarkastusyksikön [39] sekä talous- ja rahoitusasioista sekä talousarvion valvonnasta vastaavan parlamentin valiokunnan [40] toimintavalmiuksia tarjoamalla koulutusta, konsultointia sekä välineistöä ja kunnostamalla toimistotiloja.

63. Toisaalta voidaan todeta, että ylimmälle tarkastuselimelle suunnattu tuki on pitkälti epäonnistunut tavoitteissaan. Henkilöstön lukumäärä ja toimintavalmiudet ovat kasvaneet, mutta tavoitteena ollut tarkastuselimen päätoimipaikan kunnostus on täysin pysähdyksissä sopimuspuolen kanssa käynnissä olevan oikeusriidan takia. Tämä on vakavasti heikentänyt tarkastuselimen toimintakapasiteettia.

64. Julkistalouden hallinnoinnin uudistuksen tukiohjelmalla, joka on looginen jatkumo hallintotavan tukiohjelmalle, pyritään kehittämään talousarvion suunnittelua, kirjanpitoa sekä tullin toimintaa. Ohjelman täytäntöönpano oli tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin aikaan alkuvaiheessa, mutta täytäntöönpanoa haittasivat jo tuolloin asiantuntijoiden rekrytointivaikeudet sekä vaikeudet koordinoida tiettyjä toimintoja muiden rahoittajien kanssa.

65. Tarkastettujen kahden kohdennetun talousarviotuen ohjelman avulla pyrittiin muun muassa edistämään julkistalouden hallinnoinnin parantamista. Ohjelmia ei kuitenkaan nivelletty viranomaisten julkistamaan julkistalouden hallinnoinnin uudistusohjelmaan eikä niiden yhteydessä myöskään määritetty tuen painopisteitä. Epäselvää on, kuinka tämäntyyppiset ohjelmat voivat saavuttaa tällaisen tavoitteen, kun otetaan huomioon, että maksut suoritettiin yhtenä kiinteänä eränä, eikä niille asetettu tuloksellisuuteen liittyviä ehtoja tai poliittista vuoropuhelua koskevia vaatimuksia. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että parlamentin jäsenten palkat nousivat siirtymävaiheen 1 500:sta Yhdysvaltain dollarista 6000 dollariin vuoteen 2006 mennessä, ja 13000 dollariin vuoteen 2012 mennessä, vaikka maan talous- ja budjettilanne on vaikea ja palkkojen alhaisuus on yhtenä syynä ministeriöiden tehottomuuteen (ks. ohta 9). Vuonna 2011 presidenttiin, pääministeriin, parlamenttiin sekä senaattiin liittyvien menojen osuus talousarvion kokonaismenoista oli 11 prosenttia, joten määrä on lähes kolminkertainen terveydenhuoltoalaan käytettyyn osuuteen nähden [41].

66. Julkistalouden hallinnoinnin uudistusta koskeneen strategisen suunnitelman hyväksyminen osoittaa, että viranomaiset ovat sitoutuneet alan uudistukseen; yhteistyökumppaneiden koordinoitu tuki auttaa jatkamaan uudistusta. Kuten muillakin aloilla toteutettujen EU-ohjelmien yhteydessä, puutteelliset talousarvioresurssit ja heikko julkistalouden hallinnointi kuitenkin herättävät epäilyksen siitä, riittävätkö hallintotavan tukiohjelman ja julkistalouden hallinnoinnin uudistusta koskevan tukiohjelman avulla tuettujen instituutioiden valmiudet toimien jatkamiseen ja rakennusten sekä välineistön ylläpitoon ilman rahoittajien tukea.

67. Kongon talouden tulevaisuus ja hallintotavan parantumisnäkymät kytkeytyvät tiiviisti siihen, kuinka maan huomattavia luonnonvaroja hallitaan. Konfliktin päättyminen ja vaalien järjestäminen eivät kuitenkaan ole vielä muuttaneet tilannetta siten, että Kongon luonnonvaroja käytettäisiin kehityksen vauhdittamiseen. Hallintotavan tukiohjelman luonnonvaroja koskevan osan tavoitteena on tehostaa keskeisten instituutioiden valmiuksia kaivos- ja metsäalan hallintaan, parantaa olosuhteita investointien houkuttavuuden kannalta sekä lisätä tuloja.

68. Hallintotavan tukiohjelman luonnonvaroja koskeva osuus tarkastettiin noin puolitoista vuotta ennen ohjelman toimintajakson päättymistä, ja se oli tarkastukseen mennessä se oli tuottanut vain vaatimattomia tuloksia. Yhtenä syynä tähän oli puutteellinen tarpeidenarviointi, jonka yhteydessä ei ollut havaittu tiettyjä luonnonvarojen hallintaan liittyneitä keskeisiä puutteita, kuten laitonta hyödyntämistä, lahjontaa, luotettavien tietojen puuttumista, heikkoa valvontaa ja tullijärjestelyjä, mielivaltaista verotusta, alhaista tuottavuutta sekä hyödykkeiden alhaista jalostusastetta. Myös suunnittelu oli puutteellista, minkä seurauksena ohjelman täytäntöönpanossa ilmeni vakavia viiveitä ja useat suunnitellut toimet jouduttiin perumaan.

69. Ohjelma on osaltaan parantanut tiettyjen instituutioiden toimintavalmiuksia, mutta tavoitelluista tuloksista monet jäävät todennäköisesti saavuttamatta. Esimerkkeinä voidaan mainita kansallisen metsäalan suunnitelman hyväksyminen, kaivosalan lainsäädännön tarkistaminen ja hyödyntämis-, jalostus- ja markkinointiketjun lujittaminen.

TUKI HALLINNON HAJAUTTAMISPROSESSILLE

70. Hallinnon hajauttaminen on ollut Kongossa pitkän poliittisen keskustelun kohteena. Asia palasi käsittelyyn, kun perustuslaki hyväksyttiin vuonna 2006. Hajauttamiseen liittyy kolme ulottuvuutta (poliittinen, hallinnollinen ja verotuksellinen), ja sen tavoitteena on tukea demokratiaa ja edistää paikallista poliittista vastuullisuutta ja parantaa samalla palveluiden tarjontaa kansalaisille.

71. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaksi ohjelmaa:

a) "Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC (PA2D)" -ohjelman [42], jota koskeva sopimus tehtiin toukokuussa 2010 ja jota rahoitettiin 15 miljoonan euron osuudella kymmenennestä EKR:sta

b) "Programme d’Appui aux Parlements" (PAP) -ohjelman [43], jota koskeva sopimus tehtiin toukokuussa 2010 ja jota rahoitettiin 5 miljoonan euron osuudella kymmenennestä EKR:sta.

72. PA2D-ohjelman tavoitteena on helpottaa hajauttamista tukemalla hajauttamisuudistuksen ohjauksesta kansallisella tasolla vastaavia elimiä sekä tukemalla Kinshasan ja Pohjois-Kivun maakuntien hallintovalmiuksia. Parlamentin tukiohjelman tavoitteena on tukea demokratian vakiinnuttamista Kongossa parantamalla parlamentin, senaatin sekä Kinshasan ja Pohjois-Kivun maakuntavaltuustojen toimintavalmiuksia.

73. Molempien ohjelmien täytäntöönpano oli tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin aikaan alkuvaiheessa, mutta onnistumisnäkymät olivat jo tuolloin niukat. Ohjelmiin liittyi suuria vaikeuksia, joiden taustalla vaikutti lukuisia syitä. Pääsyinä voidaan mainita Kongon hallinnon puutteet, maakuntavaalien lykkääminen sekä kansallisten viranomaisten puutteellinen poliittinen sitoutuminen hajauttamistavoitteeseen. Nykyinen presidentti pyrkii vallan vahvistamiseen. Hajauttaminen edellyttää vallan jakamista, mitä presidentti ei tällä hetkellä halua. Näissä olosuhteissa mahdollisesti saavutettavien tulosten kestävyys on erittäin kyseenalainen molempien ohjelmien yhteydessä, ellei poliittisessa toimintaympäristössä tapahdu olennaista muutosta.

74. Kongossa vallitsee kiistaton yhteiskunnallinen konsensus hallinnon hajauttamistarpeesta, mutta maan keskushallinto on silti haluton jatkamaan uudistusta. Kongon ulkomaiset yhteistyökumppanit – komissio mukaan lukien – ajavat Kinshasasta käsin johdettua ylhäältä alas -hallintotapaa, joten hajauttamisen edistymismahdollisuudet ovat vallitsevassa tilanteessa vähäiset. Maakuntahallitukset ilmoittavat kannattavansa hajauttamisen hyötyjä, mutta ovat vastahakoisia hyväksymään siihen sisältyviä palveluiden tarjoamiseen liittyviä vastuualueita. Yhtenä poliittisena esteenä on maakuntien varallisuusasteen välinen epätasapaino: kahden maakunnan (Bas Congo ja Katanga) osuus maan verotuloista on yli puolet.

75. Hajauttamisprosessi on näin ollen viivästynyt huomattavasti:

a) monia hajauttamista koskevia oikeudellisia välineitä ei ole vielä hyväksytty

b) palauttamisjärjestelyä ei ole vielä pantu täytäntöön [44]

c) paikallisvaaleja, jotka oli alun perin määrä järjestää vuonna 2008 ja jotka siirrettiin vuoteen 2011, ei koskaan järjestetty; vuodelle 2011 suunnitellut maakuntavaalit on siirretty [45]

d) maahan oli määrä perustaa toukokuuhun 2010 mennessä 26 maakuntaa nykyisten 11 maakunnan tilalle, mutta asiaa koskevaa lakia ei ole vieläkään hyväksytty.

KOMISSIO EI OTTANUT KONGON EPÄVAKAATA TILANNETTA RIITTÄVÄN HYVIN HUOMIOON EU-OHJELMIEN SUUNNITTELUSSA

76. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti,

a) ottiko komissio riittävissä määrin huomioon EU-ohjelmien vaikuttavuuteen kohdistuvat keskeiset riskit

b) asettiko komissio selkeät ja saavutettavissa olevat tavoitteet

c) hyödynsikö komissio asianmukaisesti tuen ehdollisuutta ja poliittista vuoropuhelua kannustaakseen Kongon viranomaisia sitoutumaan hallintotavan parantamiseen.

RISKEIHIN EI PUUTUTTU RIITTÄVÄSTI

77. EU:n ulkopuolelle suunnattavaa tukea pannaan täytäntöön äärimmäisen riskialtteissa toimintaympäristöissä. Tämä korostuu etenkin epävakaiden valtioiden kohdalla. Muiden yhteistyökumppaneiden tavoin komissiokaan ei voi välttyä riskeiltä. Komission pitäisi kuitenkin hallita riskejä siten, että se kykenisi lieventämään niitä mahdollisimman pitkälti.

78. Komissio on hyvin tietoinen Kongon tilanteesta ja valtion epävakauden syistä sekä seurauksista. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamia EU-ohjelmia suunnitellessaan komissio yksilöi lukuisia riskejä ja otti huomioon aiemmista ohjelmista kertyneet kokemukset. Komissio otti huomioon vaikean toimintaympäristön ja heikon kansallisen hallinnon valitessaan tuen toimitustapaa ja valvontajärjestelmän täytäntöönpanomuotoa. Komissio ei kuitenkaan arvioinut riskien toteutumisen todennäköisyyttä tai niiden mahdollisia vaikutuksia ohjelmiin. Useissa valmisteluasiakirjoissa viitattiin ainoastaan ohjelmien vaikuttavuutta koskeviin oletuksiin ja/tai riskeihin, vaikka tiedossa oli, että maassa oli vakavia ongelmia, jotka liittyivät esimerkiksi kansallisten viranomaisten puutteelliseen sitoutumiseen uudistukseen sekä niiden heikkoihin institutionaalisiin ja taloudellisiin valmiuksiin varmistaa tulosten kestävyys EU-ohjelmien päättymisen jälkeen.

79. Ohjelma-asiakirjoissa sivuutetaan lukuisat keskeiset riskit – esimerkiksi poliittisen tahdon puuttuminen, petokset ja lahjonta – jotka muodostavat vakavan huolenaiheen Kongossa (ks. kohta 9). Muita riskejä aliarvioitiin: esimerkkeinä voidaan mainita liikenne- ja viestintäongelmat, kansallisten viranomaisten rajalliset tuen hyödyntämisvalmiudet (ks. kohta 82 c) sekä varsinkin etäisillä ja usein turvattomilla itäisen Kongon alueilla vaikeudet rekrytoida kansainvälisiä asiantuntijoita ja paikallisia sopimuspuolia, joilla on tarvittava välineistö ja osaavaa työvoimaa (ks. kohta 82 b).

80. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamiin ohjelmiin ei systemaattisesti sisältynyt toimenpiteitä, joiden tavoitteena olisi ollut estää asianomaisella alueella havaittujen keskeisten riskien toteutuminen tai lieventää niiden vaikutuksia, tai antaa hankevastaaville ja komission yksiköille ohjausta, kuinka toimia, jos riskit toteutuvat.

81. Vuonna 2009 hyväksyttyjen talousarviotuen ohjelmien tapauksessa kohdentamiseen sovellettu lähestymistapa ei estä tai vähennä riskejä. Talousarviotuki sekoittuu yhteistyökumppanimaiden talousarvioissa muihin varoihin ("siirrettävyys"), eikä tukea voida jäljittää sen jälkeen, kun se on maksettu asianomaiseen talousarvioon. Talousarviotukeen kohdistuvat samat julkistalouden hallinnointiin liittyvät puutteet ja riskit kuin muihin kansallisen talousarvion varoihin (ks. kohta 65).

TAVOITTEET OLIVAT USEIN LIIAN KUNNIANHIMOISIA

82. Riskit arvioitiin puutteellisesti, mikä vaikutti pitkälti siihen, että tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista ohjelmista seitsemän tapauksessa asetettiin liian kunnianhimoiset tavoitteet:

a) Vaaliprosessin tukiohjelmalle (ks. kohta 38) ja kansallisen vaalilautakunnan tuelle (ks. kohdat 11 ja 40) asetettu demokraattisten vaalien edistämistavoite oli epärealistinen ottaen huomioon, että Kongon viranomaiset eivät olleet kovinkaan valmiita vuoropuheluun kansainvälisen yhteisön kanssa vuoden 2011 vaaliprosessin oikea-aikaisten valmistelujen osalta.

b) REJUSCO-ohjelman tavoitteet (ks. kohdat 45 ja 46) olivat liian kunnianhimoisia itäisen Kongon konfliktinjälkeisessä tilanteessa. Ohjelman yhteydessä ei esimerkiksi otettu huomioon riittävän pätevän työvoiman ja välineistön puuttumista rakennus- ja konsulttiyrityksistä. Ohjelmaan liittyi myös monimutkainen hallinnointirakenne sekä laaja kirjo erilaisia sääntöjä ja menettelyitä. Ohjelmaa oli supistettava täytäntöönpanovaiheessa ja lopulta se hyllytettiin Euroopan petostentorjuntavirastolle (OLAF) työsopimuksista tehdyn ilmoituksen perusteella.

c) Hallintotavan tukiohjelman oikeuslaitosta koskevan osuuden väliarvioinnissa (ks. kohdat 47 ja 48) todettiin, että 35 suunniteltua toimea ja noin kaksinkertaisen budjetin oikeusministeriön vuotuiseen talousarvioon [46] nähden sisältänyt ohjelma vastasi huonosti oikeusministeriön puutteellisia rakenteita ja tuen hyödyntämisvalmiuksia. Ohjelmaa oli supistettava huomattavasti täytäntöönpanon aikana.

d) Hallintotavan tukiohjelman luonnonvaroja koskeva osuus (ks. kohdat 67–69) käsitti lukuisia painopistealoja, joihin sisältyi laaja kirjo erityyppisiä toimia ja asiantuntijatarpeita. Tästä on seurannut huomattavia vaikeuksia ja merkittävä ohjelman muuttamis- ja supistamistarve täytäntöönpanon aikana.

e) PA2D-ohjelman (ks. kohdat 71–73) yhteydessä ei otettu riittävän hyvin huomioon sitä, että hajauttamisprosessi tapahtui lähinnä rahoittajien johdolla. Kongon viranomaiset ovat suhtautuneet uudistukseen alusta alkaen vastahakoisesti. Monia hajauttamista koskevia oikeudellisia välineitä ei ole vielä hyväksytty, ja useat tarkkailijat pitävät koko prosessia epäonnistuneena. Vuonna 2009 hyväksytty EU-ohjelma on lähes pysähdyksissä.

f) Parlamentin tukiohjelman tavoitteiden asettamisessa (ks. kohdat 71–73) ei otettu riittävän hyvin huomioon senaatin- ja maakuntavaalien lykkääntymiseen liittyvää riskiä, mikä on viivästyttänyt pahasti ohjelman tavoitteiden toteuttamista.

TUEN EHDOLLISUUTTA JA POLIITTISTA VUOROPUHELUA EI HYÖDYNNETTY TÄYSIMÄÄRÄISESTI

83. EU-ohjelmiin sisältyy suunniteltujen toimien rahoittamisen lisäksi myös kaksi muuta osa-aluetta, jotka on yhdistettävä asianmukaisesti, jotta EU-varojen asianmukaisen käytön mahdollisuudet kyetään maksimoimaan:

a) ohjelman tavoitteisiin ja riskeihin liittyviä ehtoja koskeva sopimus yhteistyökumppanimaan kanssa

b) poliittinen vuoropuhelu keskushallinnon kanssa asianmukaisten uudistuspolitiikkojen ja -strategioiden määrittelystä ja täytäntöönpanosta.

TUEN EHDOLLISUUS

84. Komissio sovelsi tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa tapauksissa EU-ohjelmiin tuen ehdollisuutta tavalla, joka heikensi huomattavasti uudistuksiin sitoutumiseen liittyvää kannustinvaikutusta kansallisten viranomaisten keskuudessa sekä komission mahdollisuutta käyttää ehtoja keskushallinnon kanssa käytävän poliittisen vuoropuhelun välineenä.

85. Tilintarkastustuomioistuin on todennut jo Saharan eteläpuolisen Afrikan tieliikenneinfrastruktuureja koskevan EKR:n tuen yhteydessä [47], että komissio asettaa harvoin ennakkoehtoja, on täytettävä ennen ohjelman aloittamista, tarjouskilpailumenettelyn käynnistämistä tai sopimuksen allekirjoittamista. Tilanne oli sama myös Kongon kohdalla. Tarkastettujen ohjelmien yhteydessä havaittiin vain vähän esimerkkejä tämän lähestymistavan soveltamisesta – esimerkiksi vaatimusta hyväksyä lainsäädäntöä tai asettaa maa-alue käyttöön ennalta.

86. Ehdot eivät ole oikeudellisesti sitovia, vaan ne esitetään rahoitussopimuksissa yleensä "liitännäistoimenpiteinä", jotka Kongon viranomaisten on määrä toteuttaa. Toimenpiteet määritetään usein väljästi (esim. ylläpitoon suunnattavien määrärahojen vaiheittainen lisääminen budjettivalmiuksien mukaan) tai epärealistisesti (esim. asianmukaisen ylläpidon varmistaminen).

87. Komission oli näin ollen vaikea seurata ehtojen noudattamista ja ryhtyä oikea-aikaisiin ja asianmukaisin toimenpiteisiin tapauksissa, joissa niitä ei noudatettu. Ainoastaan yhdessä tapauksessa komissio päätti lykätä EU:n rahoitusosuuden maksua: vuoden 2011 presidentinvaalien yhteydessä havaittujen sääntöjenvastaisuuksien vuoksi komissio päätti koordinoidusti muiden rahoittajien kanssa evätä loppumaksun. Toimenpide oli kuitenkin liian vähäinen ja tapahtui liian myöhään.

POLIITTINEN VUOROPUHELU

88. Komissio oli Kongon viranomaisten kanssa käytävän poliittisen vuoropuhelun keskeinen edistäjä ja toimi tällöin koordinoidusti muiden rahoittajien kanssa. Komissio osallistui aktiivisesti maakohtaiseen tukikehykseen sekä erilaisiin aihepiirikohtaisiin työryhmiin, jotka muodostavat institutionaalisen kehyksen vastuuministeriöiden, rahoittajien ja kansalaisyhteiskunnan edustajien kanssa käytävälle vuoropuhelulle. Komissio rahoitti ministeriöiden välisiä elimiä, joiden oli määrä olla keskeisessä asemassa uudistusprosessissa ja muiden rahoittajien kanssa tapahtuvassa koordinoinnissa [48]. Komissio myös ylläpiti vuoropuhelua viranomaisten kanssa ohjelmoidessaan ja tarkistaessaan yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n yhteistyöstrategioita, suunnitellessaan ja seuratessaan yksittäisten ohjelmien toteuttamista ja suorittaessaan EU:n yhteistyön vuosittaisia yhteistarkastuksia.

89. Useat keskeiset puutteet kuitenkin heikensivät poliittisen vuoropuhelun laatua:

a) Aihepiirikohtaiset työryhmät eivät olleet vaikuttava foorumi koordinoidulle poliittiselle vuoropuhelulle. Vuoden 2009 puoliväliin mennessä suurimmalla osalla työryhmistä ei ollut toimintasuunnitelmaa eikä selkeää tehtävää, tavoitteita, vastuualueita, budjettia tai aikataulua. Vastuuministeriöt eivät useinkaan osallistuneet toimiin aktiivisesti eikä kokouksissa käsitelty relevantteja aiheita. Työryh-mien toimintaa pyrittiin parantamaan, mutta suunnitteluministeriön vuonna 2011 suorittamassa arvioinnissa todettiin, että ongelmien kirjo oli yhä laaja.

b) Epätyydyttävä tilanne johtui osittain kansallisten hallintovalmiuk-sien heikkoudesta, mutta Kongon viranomaiset ovat halunneet mieluummin soveltaa lähestymistapaa, joka perustuu kahdenväliseen poliittiseen vuoropuheluun kunkin rahoittajan kanssa; tavoitteena on hyötyä rahoittajien välisistä mahdollisista mielipide-eroista ja kilpailusta. Tätä toimintatapaa on helpottanut se, että rahoittajien välillä käytävää poliittista vuoropuhelua ei ole koordinoitu riittävästi; tämä koskee myös komission ja EU-jäsenvaltioiden välistä poliittista vuoropuhelua etenkin poliisille suunnattavan tuen alalla [49].

c) EU:lla ja näkemyksiltään yhteneväisillä ulkomaisilla yhteistyökumppaneilla on entistä enemmän vaikeuksia vaikuttaa Kongon viranomaisten valitsemaan hallinnon kehityssuuntaan. Kongolla on luonnonvaroja, joita maailma tarvitsee, ja uudemmat ulkomaalaiset yhteistyökumppanit (esim. Kiina, Etelä-Afrikka, Brasilia ja Etelä-Korea), joiden liiketoimintaohjelmiin ei liity ehdollisuutta, heikentävät entisestään perinteisten kehitysyhteistyökumppaneiden mahdollisuuksia vaikuttaa Kongon viranomaisiin.

d) Kuten edellä on tuotu esille (ks. kohdat 84–87), komission tuen ehtoihin soveltama lähestymistapa heikentää huomattavasti sen mahdollisuuksia hyötyä täysimääräisesti poliittisesta vuoropuhelusta.

90. Kongon viranomaisten kanssa käyty poliittinen vuoropuhelu on tässä yhteydessä ollut komissiolle haasteellinen tehtävä, jonka tulokset ovat olleet vaihtelevia ja kaiken kaikkiaan vähäisiä:

a) Vaaliprosessin tukeminen ei muodostanut painopistealaa kymmenennen EKR:n yhteistyöstrategian yhteydessä; komissio ei tehnyt alusta alkaen riittävän selväksi, että demokraattisten vaalien tukeminen oli EU:n yhteistyön keskeinen poliittinen prioriteetti myös siirtymäkauden jälkeen. Tämä vaikutti komission valmiuksiin reagoida asianmukaisesti ja oikea-aikaisesti.

b) Oikeusalan sekakomitea ei ole osoittautunut vaikuttavaksi vuoro-puhelufoorumiksi: se ei juurikaan ole kyennyt edistämään oikeus-ministeriössä uudistuksen hyväksymistä ja toteuttamista. Tilanne johti siihen, että komissio lakkautti komitean sihteeristölle suuntaamansa rahoituksen vuonna 2011. Kongon viranomaiset osoittivat vain vähän sitoutumista REJUSCO-ohjelmaan, jota kansalaiset pitivät rahoittajavetoisena aloitteena.

c) Poliisialan poliittinen vuoropuhelu on ollut vaikeaa. Poliisialan uudistuksen seurantakomitea on asianmukainen vuoropuhelufoorumi, mutta Kongon viranomaiset ovat sitoutuneet uudistukseen vain löyhästi ja suosineet kahdenvälistä vuoropuhelua yksittäisten rahoittajien kanssa. Poliisialan peruslainsäädännön hyväksyminen vei viisi vuotta.

d) Hajauttamisprosessin täytäntöönpanoon liittynyt poliittisen tahdon puute on jättänyt vain vähän tilaa hyödylliselle poliittiselle vuoropuhelulle.

e) Julkistalouden hallinnointiuudistusta koskeva poliittinen vuoro-puhelu on ollut vähemmän hankalaa, mikä on erityisesti sen ansiota, että rahoittajien toimia on koordinoitu vuoden 2008 julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskevasta ohjelmasta alkaen.

JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET

91. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että Kongolle suunnatun hallintotapaa koskevan EU-tuen vaikuttavuus on vähäistä. Hallintotapaa koskeva EU-tuki perustuu yleisesti ottaen vakaaseen yhteistyöstrategiaan ja kohdentuu maan keskeisiin hallintotapatarpeisiin. Sillä on myös saavutettu jonkin verran tuloksia. Edistys on kuitenkin hidasta, epätasaista ja kaiken kaikkiaan vähäistä. Ohjelmista alle puolet on saavuttanut tai todennäköisesti saavuttaa suurimman osan odotetuista tuloksista. Kestävyysnäkymät ovat useimmissa tapauksissa heikot.

92. Muiden kehitysyhteistyökumppaneiden tavoin komissiolla on vakavia vaikeuksia sen pyrkiessä vaikuttamaan Kongon hallintotavan parantamiseen: maassa ei ole riittävää poliittista tahtoa, ohjelmat ovat rahoittajavetoisia ja tuen hyödyntämisvalmiudet puuttuvat. Komissio on hyvin tietoinen Kongon valtion epävakauden pääasiallisista syistä ja seurauksista, mutta se ei kiinnittänyt maan tilanteeseen riittävästi huomiota EU-ohjelmia suunnitellessaan. Riskeihin ei ole puututtu riittävän hyvin, ohjelmien tavoitteet ovat usein liian kunnianhimoisia, tuen ehtojen kannustinvaikutus on heikko eikä poliittista vuoropuhelua ole hyödynnetty täysimääräisesti ja koordinoitu asianmukaisesti EU:n jäsenvaltioiden kanssa kaikilla aloilla.

93. Kongon valtion jälleenrakennuksesta ja hallintotavan parantamisesta tulee pitkä prosessi. Jos EU aikoo Kongon pääasiallisena kehitysyhteistyökumppanina ja hyvän hallintotavan sekä ihmisoikeuksien edistäjänä jatkaa tukea Kongon hallintotavan parantamiselle, sen on parannettava huomattavasti tuen vaikuttavuutta. Komission on suhtauduttava realistisemmin siihen, mitä tuen avulla voidaan saavuttaa ja miten EU-ohjelmat on suunniteltava, ja vaadittava Kongon viranomaisilta enemmän val-voessaan sovittujen ehtojen ja tehtyjen sitoumusten noudattamista [50].

94. Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset, joiden tarkoituksena on lisätä Kongon hallintotavan tukemiseen suunnattavan EU-tuen vaikuttavuutta:

SUOSITUS NRO 1

EU:n YHTEISTYÖSTRATEGIA

Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi koordinoidusti muiden kehitysyhteistyökumppaneiden – erityisesti EU:n jäsenvaltioiden – kanssa

a) yhdennentoista EKR:n ohjelmasuunnittelua ja tulevien EU-ohjelmien suunnittelua silmällä pitäen i) kiinnitettävä enemmän huomiota siihen, että varmistetaan tuen asianmukainen jakautuminen kaikkien – erityisesti köyhimpien – maakuntien kesken, ii) yhdistettävä keskustasolla maksettava tuki maakuntien tasolla toteutettaviin ohjelmiin, joiden yhteydessä poliittinen ja alueellinen hajauttaminen nivelletään parempiin luonnonvarojen hallintastrategioihin sekä infrastruktuurien kunnostamiseen ja kehittämiseen, ja iii) arvioitava uudelleen luonnonvarojen hallinnan parantamiseen tarkoitetun EU-tuen tarve kattavan tarpeidenarvioinnin avulla

b) painotettava Kongon viranomaisten kanssa käytävässä vuoropuhelussa enemmän sitä, että demokraattiset vaalit kuuluvat hallintotavan ytimeen, ja arvioitava tarkasti kaikki riskit, jotta kyetään varmistamaan, etteivät alaa koskevat EU-ohjelmat tue nykyisen järjestelmän vahvistumista

c) edistettävä Kongon viranomaisten vastuullisuuden kehittymistä lisäämällä kansallisten valvontaelinten valmiuksien parantamiseen suunnattavaa tukea; kyseeseen tulevat erityisesti parlamentin erityisvaliokunnat sekä ylin tarkastuselin

d) arvioitava kaikilla EU:n yhteistyöstrategian kattamilla hallinto-tapaan liittyvillä aloilla systemaattisesti tarvetta petosten ja lahjonnan torjunnan tukemiseen.

SUOSITUS NRO 2

RISKIT

Komission olisi

a) arvioitava ohjelmien alussa sekä säännöllisesti niiden täytäntöönpanon aikana ohjelman tavoitteiden saavuttamiseen kohdistuvien keskeisten riskien toteutumisen todennäköisyyttä ja mahdollisia vaikutuksia. Tässä yhteydessä on i) arvioitava maan soveltamien hallintotavan parantamista koskevien toimintapolitiikkojen ja -suunnitelmien relevanttiutta ja uskottavuutta suhteessa käytettävissä oleviin institutionaalisiin ja taloudellisiin resursseihin ja ii) seurattava, kuinka Kongon viranomaiset edistyvät sitoumustensa toteuttamisessa

b) luotava toimenpiteet, joiden avulla ehkäistään tai lievennetään riskejä, ja määritettävä selkeästi toimet, jotka on toteutettava riskien toteutuessa.

SUOSITUS NRO 3

OHJELMAN TAVOITTEET

Komission olisi

a) keskitettävä tavoitteet rajattuun joukkoon painopistealoja

b) laadittava ajallinen viitekehys, joka soveltuu paremmin ohjelman toteutusympäristöön

c) annettava mahdollisuus joustavuuteen ohjelman toteutusvaiheessa, jotta tavoitteita voidaan tarvittaessa tarkistaa oikea-aikaisesti.

SUOSITUS NRO 4

TUEN EHDOLLISUUS JA POLIITTINEN VUOROPUHELU

Komission olisi

a) tehostettava ehtojen ja poliittisen vuoropuhelun soveltamista. Tässä yhteydessä on i) asetettava selkeät, relevantit, realistiset ja aikaan sidotut ehdot, ii) säännöllisesti arvioitava sovittujen ehtojen noudattamista ja iii) toimittava tiukasti, oikein suhteutetulla tavalla ja oikea-aikaisesti, jos Kongon viranomaiset eivät osoita riittävää sitoutumista ehtojen noudattamiseen – tarvittaessa keskeyttämällä ohjelma tai lakkauttamalla se

b) kehotettava Kongon viranomaisia hyväksymään mahdollisimman pikaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen aihepiirikohtaisten työryhmien toiminnan parantamiseksi, ja seurattava toimen-piteiden toteuttamista

c) otettava aktiivisempi johtajuusrooli EU-jäsenvaltioihin nähden, jotta kyetään tukemaan koordinoitua poliittista vuoropuhelua ja lisäämään EU:n kannustinvaikutusta Kongon viranomaisiin.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. heinäkuuta 2013 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

presidentti

[1] Kongon demokraattisen tasavallan pääministeri Augustin Matata Ponyo on julistanut, että maa tarvitsee yhteistyökumppaneita, jotka ovat vaativia mutta ymmärtäväisiä, aloitteellisia mutta kunnioittavia ja kriittisiä mutta näkemyksiltään selkeitä (Libération, 12.12.2012).

[2] KOM(2007) 643 lopullinen, 25. lokakuuta 2007.

[3] KOM(2006) 421 lopullinen, 30. elokuuta 2006.

[4] KOM(2003) 615 lopullinen, 20. lokakuuta 2003.

[5] Maailmanpankki (2011).

[6] Trefon, Th., Congo Masquerade – The political culture of aid inefficiency and reform failure, Zed Books, Lontoo-New York, 2011.

[7] Inhimillisen kehityksen indeksi nousi Saharan eteläpuolisessa Afrikassa 0,365:sta 0,463:een vuosien 1980 ja 2011 välisenä aikana, joten Kongo jäi huomattavasti alueellisen keskiarvon alapuolelle.

[8] Afrikan kehityspankki, "Analyse de la pauvreté en RDC", valmisteluasiakirja nro 112, elokuu 2010.

[9] Maailmanpankin maakohtaiset tiedot vuodelta 2011.

[10] Aikuisten lukutaitoisuusaste oli 67 prosenttia vuonna 2009 ja ensimmäisen asteen opintojen suorittamisaste 59 prosenttia vuonna 2010 (Maailmanpankki).

[11] http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/162039/. Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 1/2012 Saharan eteläpuolisen Afrikan elintarviketurvaa koskevan Euroopan unionin kehitysavun vaikuttavuudesta, erityisesti kaavio 2, taulukko 2 ja liite I (http://eca.europa.eu).

[12] Keskitason virkamies ansaitsee alle 100 Yhdysvaltain dollaria kuukaudessa.

[13] Hallitus oli poliittinen kompromissi seuraavien viiden pääasiallisen aseellisen ryhmän välillä: entinen hallituksen armeija (Forces Armées Congolaises (FAC)), Mouvement de Libération du Congo (MLC), Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), Rassemblement Congolais pour la Démocratie/Mouvement de Libération (RCD/ML) sekä Rassemblement Congolais pour la Démocratie/National (RCD/N) ja lisäksi Mai Mai -taistelijat.

[14] Heti tulosten julkistamisen jälkeen väitettiin, että oli tapahtunut manipulointia, petoksia ja ihmisoikeuksien loukkauksia. Vuonna 2011 rekisteröityi äänestämään yhteensä 32 miljoonaa ihmistä, mutta käytännössä äänensä antoi alle 19 miljoonaa henkeä (noin 59 prosenttia). Rekisteröityneiden ja äänestäneiden välistä eroa selittää parhaiten se, että äänestysliput saapuivat myöhässä useille äänestyspaikoille (joita oli yhteensä 63 000), ja ihmisillä oli vaikeuksia löytää oikeaa äänestyspaikkaa. Rekisteröitymis- ja äänestysluvut olivat virallisesti korkeimpia Kabilaa kannattavassa Katangassa. Luvut olivat alhaisia oppositiota kannattavissa Equateurin, Itä-Kasain ja Länsi-Kasain maakunnissa.

[15] Ruandan tukema M23-kapinaliike on tuorein esimerkki Kongon itäosassa toimivista aseellisista ryhmistä, jotka vaikuttavat tilanteen yleiseen epävakauteen. Liike muodosti vuoden 2012 toisella vuosipuoliskolla pääasiallisen ulkomaanpoliittisen haasteen. M23 onnistui valtaamaan Pohjois-Kivun strategisen pääkaupungin Goman. Liike sai merkittävää huomiota syyskuussa 2012 järjestetyssä YK:n yleiskokouksessa, jossa presidentit Kabila ja Kagame kieltäytyivät kättelemästä toisiaan julkisesti. M23-kapinaliike koostui pääasiassa kongolaisista tutseista, jotka muodostivat aiemmin CNDP-liikkeen ("Congrès National pour la Défense du Peuple"). M23 irtautui Kongon armeijasta huhtikuussa 2012, kun hallitukseen kohdistui paine pidättää kenraali Ntaganda, jonka kansainvälinen rikostuomioistuin oli etsintäkuuluttanut rikoksista ihmisyyttä vastaan.

[16] "The DRC: Background and current developments", Yhdysvaltain kongressin tutkimuslaitoksen raportti, Afrikan kysymyksiin erikoistunut asiantuntija Ted Dagne, huhtikuu 2011.

[17] Neuvoston päätös 2003/583/EY, tehty 21 päivänä heinäkuuta 2003, Euroopan investointipankin toisen, kolmannen, neljännen, viidennen ja kuudennen Euroopan kehitysrahaston varoilla Kongon demokraattisessa tasavallassa toteutettujen toimien johdosta saamien varojen osoittamisesta (EUVL L 198, 6.8.2003, s. 8).

[18] Yhdeksännen EKR:n tukimäärä tarkoittaa lopullista tukimäärää, johon on lisätty väli- ja loppuarvioinnin perusteella myönnetyt määrät sekä seitsemännestä ja kahdeksannesta EKR:sta vapautetut varat.

[9999] Entisten sotilaiden aseistariisunta, kotiutus ja uudelleensopeuttaminen (disarmament, demobilisation and reinsertion).

[8888] Teknisen yhteistyön rahoitusväline (Technical Cooperation Facility).

[19] Kongo saavutti aloitteen "päätösvaiheen" heinäkuussa 2010; maa sai anteeksi 12,3 miljardin Yhdysvaltain dollarin osuuden 13,1 miljardin Yhdysvaltain dollarin suuruisesta velastaan.

[20] Document de Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSCRP).

[21] Programme d’Actions Prioritaires (PAP).

[22] Equateur ja Maniema ovat kaksi köyhintä maakuntaa, jotka saavat vähiten kehitysapua. Molemmat Kasait ovat niin ikään köyhiä ja saavat vain vähän kehitysapua.

[23] Perustuslakia koskeva kansanäänestys järjestettiin 18. joulukuuta 2005. Yhdistetyt presidentin- ja kansalliset/maakunnalliset vaalit järjestettiin 30. heinäkuuta ja 29. lokakuuta 2006 koko Kongon alueella.

[24] Vuosien 2005–2006 vaaliprosessia koskeva EU:n tukiohjelma.

[25] YK:n kehitysohjelman käynnistämä vuosien 2011–2013 vaaliprosessia koskeva tukiohjelma.

[26] Vuosien 2011–2013 vaaliprosessia koskeva EU:n tukiohjelma.

[27] Kongossa toimivan EU:n vaalitarkkailuvaltuuskunnan loppuraportti vuoden 2006 presidentin-, parlamentti- ja maakuntavaaleista, 23.2.2007.

[28] Presidenttikauden oli virallisesti määrä päättyä 6. joulukuuta 2011. Sitä ei jatkettu kansallisen vaalilautakunnan perustamisessa (maaliskuu 2011) ja vaalilain antamisessa (elokuu 2011) ilmenneiden vakavien viiveiden huomioon ottamista silmällä pitäen.

[29] Sopimuksen 8, 9 ja 96 artikla.

[30] Kongossa toimivan EU:n vaalitarkkailuvaltuuskunnan loppuraportti vuoden 2011 presidentin- ja parlamenttivaaleista.

[31] Yhteisrahoittajina ovat Belgia (3,7 miljoonaa euroa), Alankomaat (1,1 miljoonaa euroa) ja Yhdistynyt kuningaskunta (2,9 miljoonaa euroa). Ruotsi liittyi joukkoon myöhemmin kohdentamalla erityistukea sukupuoleen perustuvan väkivallan vastaisiin toimiin.

[32] Ministère de la Justice et des Droits Humains.

[33] Conseil Supérieur de la Magistrature.

[34] AKT-maiden välisillä määrärahoilla tarkoitetaan määrärahoja, joiden avulla tuetaan sellaista AKT-valtioiden kanssa tehtävää yhteistyötä, joka niveltyy useita tai jopa kaikkia AKT-valtioita hyödyttävään alueelliseen yhteistyöhön. Tällaiset operaatiot voivat näin ollen ylittää maantieteellisten rajojen käsitteen.

[35] Kongon makrotalouden vakauttamiseen tarkoitettu talousarviotukiohjelma.

[36] Kongon talous- ja rahoituskriisin vaikutusten lieventämiseen tähtäävä talousarviotukiohjelma.

[37] Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques.

[38] Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques.

[39] Inspection Générale des Finances.

[40] Commission Économique, Financière et Contrôle Budgétaire.

[41] Vuonna 2011 kokonaistalousarvio oli 6746 Kongon/Kinshasan frangia. Presidenttiä, pääministeriä, parlamenttia sekä senaattia koskevat talousarviomäärärahat olivat yhteensä 291 miljardia Kongon frangia (4,3 prosenttia), kun terveydenhuoltoalan määrärahat jäivät 233 miljardiin Kongon frangiin (3,5 prosenttia). Talousarviomenot olivat yhteensä 3515 miljardia Kongon frangia, joista 393 miljardia (11,1 prosenttia) suunnattiin mainittuihin valtionjohdon instituutioihin ja 137 miljardia (3,9 prosenttia) terveydenhuoltoalaan.

[42] Kongoa koskevan hallinnon hajauttamisprosessin käynnistämiseen liittyvä tukiohjelma.

[43] Parlamentin tukiohjelma.

[44] Perustuslain 175 artiklan mukaan 40 prosenttia kussakin maakunnassa kerätyistä kansallisista tuloista on suunnattava asianomaisille maakunnille (menettelystä käytetään nimitystä palauttaminen); kyseisistä tuloista 10 prosenttia on osoitettava investointien tasausrahastoon (Caisse nationale de Péréquation), jonka käyttö on rajattu investointimenoihin. Yleistavoitteena on maakuntien eriarvoisuuden vähentäminen.

[45] Maakuntien kuvernööreillä on tällä hetkellä kaksoisrooli: heidän on samanaikaisesti edustettava maakuntiaan ja huolehdittava keskushallintoon liittyvistä tehtävistä. Paikallishallinnon johtotehtäviä koskevista nimityksistä vastaa presidentti.

[46] Hallintotavan tukiohjelman väliarviointiraportti, lokakuu 2011.

[47] Erityiskertomus nro 17/2012 Euroopan kehitysrahaston (EKR) tuesta kestävän tieverkoston kehittämiseen Saharan eteläpuolisessa Afrikassa (http://eca.europa.eu).

[48] Esimerkiksi poliisivoimien uudistuksen seurantakomitea (Comité de Suivi de la Réforme de la Police) ja julkistalouden uudistuksen ohjauskomitea (Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques).

[49] "CSDP Missions and Operations: Lessons learned processes", Euroopan parlamentti, ulkoasioiden pääosasto, (PE 457.062, s. 52), huhtikuu 2012.

[50] Kongon demokraattisen tasavallan pääministeri Augustin Matata Ponyo on julistanut, että maa tarvitsee yhteistyökumppaneita, jotka ovat vaativia mutta ymmärtäväisiä, aloitteellisia mutta kunnioittavia ja kriittisiä mutta näkemyksiltään selkeitä (Libération, 12.12.2012).

--------------------------------------------------

LIITE I

OHJELMIEN ARVIOINTI

(miljoonaa euroa) |

Ohjelma | Ala | Määrä | EU:n tukiväline | Relevanttius | Rakenne | Tulokset | Kestävyys | Täytäntöönpanojakso |

Appui à la formation de l'Unité de Police Intégrée (UPI) | Poliisivoimat | 5.00 | AKT-maiden välinen – 9. EKR | A | B | B | D | 7.5.2004 - 31.12.2005 |

Programme d'appui à la réforme de la Police Nationale (PARP) | 11.00 | 10. EKR | A | B | B | C | 12.8.2010 - 12.2.2015 Rider: 12.2.2016 |

Support for Peace and Stabilisation in the eastern DRC (police component) | 2.90 | Vakautusväline | A | B | C | C | 20.6.2008 - 30.6.2011 |

Programme Restauration de la Justice à I'Est de la République Démocratique du Congo (REJUSCO) | Oikeuslaitos | 7.90 | 9. EKR | A | C | C | D | 11.7.2006 - 31.12.2010 |

Programme d'appui à la gouvernance (PAG) - Volet Justice | 9.00 | 9. EKR | A | B | B | C | 25.1.2007 - 31.12.2012 Rider: 31.12.2013 |

Appui au processus électoral en RDC (APEC) | Vaalit | 105.00 | Lisärahoitus-osuus | A | B | B | C | 29.11.2004 - 31.12.2010 |

Programme d'appui au processus électoral (PAPE / APEC) | 60.00 | 9. EKR | A | B | B | C | 24.11.2005 - 31.12.2006 |

Appui à la CENI | 3.00 | 9. EKR | B | C | C | C | 13.11.2007 - 31.12.2009 |

Programme d'appui au cycle électoral 2011-2013 (PACE) | 47.50 | 10. EKR | A | B | D | D | 25.5.2011 - 27.5.2014 |

Programme d'Appui Budgétaire pour la Stabilisation Économique de la RDC | Julkistalouden hallinnointi | 48.62 | 10. EKR / kehitysyhteistyön rahoitusväline | C | C | Ei tiedossa | Ei tiedossa | 2009 |

VFLEX - Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC | 50.00 | 10. EKR | C | C | Ei tiedossa | Ei tiedossa | 2010 |

Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) – Volet finances publiques | 6.50 | 9. EKR | A | B | C | B | 25.1.2007 - 31.12.2012 Rider: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) – Volet ressources naturelles | 9.00 | 9. EKR | B | C | C | C | 25.1.2007 - 31.12.2012 Rider: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la Modernisation des Finances Publiques (PAMFIP) | 10.00 | 10. EKR | A | A | C | B | 20.5.2010 - 20.5.2015 |

Projet d'appui au démarrage de la decentralisation en République Démocratique du Congo(PA2D) | Hajauttaminen | 15.00 | 10. EKR | A | C | C | C | 20.5.2010 - 20.5.2015 |

Programme d'appui aux Parlements (PAP) | 5.00 | 10. EKR | A | B | B | C | 20.5.2010 - 20.5.2014 Rider: 20.5.2015 |

YHTEENSÄ | | 395.42 | | | | | | |

| |

Värikoodien merkitys:Liitteessä II kuvatun menetelmän mukaisesti ohjelmat luokiteltiin seuraavasti: |

A | Kriteerit täyttyvät |

B | Pieniä puutteita |

C | Vakavia puutteita |

D | Kriteerit eivät täyty |

--------------------------------------------------

LIITE II

ARVIOINTIMENETELMÄ

Tarkastuksessa arvioitiin relevanttiutta, suunnittelua, tuloksia ja kestävyyttä komission tulospainotteisen seurantajärjestelmän (ROM) avulla. Sovelletut kriteerit olivat seuraavat:

Relevanttius |

A | Sisältyy selkeästi kansallisiin toimintapolitiikkoihin ja Euroopan komission strategiaan, vastaa Pariisin julistuksen sitoumuksia sitoutuneisuudesta, toimien mukauttamisesta ja yhdenmukaistamisesta, ja on erittäin relevantti kohderyhmän tarpeiden kannalta. |

B | Soveltuu hyvin kansallisiin toimintapolitiikkoihin ja Euroopan komission strategiaan (muttei ole kuitenkaan aina selkeä), vastaa kohtuullisessa määrin Pariisin julistuksen sitoumuksia, ja on relevantti kohderyhmän tarpeiden kannalta. |

C | Joitakin yhdenmukaisuutta koskevia kysymyksiä/ongelmia kansallisiin ja Euroopan komission toimintapolitiikkoihin, Pariisin julistuksen sitoumuksiin tai kohdentamisen relevanttiuteen liittyen. |

D | Ristiriidassa kansallisiin toimintapolitiikkoihin, Euroopan komission strategiaan tai Pariisin julistuksen sitoumuksiin nähden; relevanttius tarpeiden kannalta on kyseenalainen. Laaja-alaiset muutokset ovat tarpeen. |

Suunnittelu |

A | Selkeä ja hyvin jäsennelty looginen viitekehys; toteutettavissa olevat ja yhdenmukaiset vertikaaliset tavoitteet; riittävän hyvin SMART-määritelmän täyttävät tavoitteet; objektiivisesti todennettavissa olevat tavoitteet (objectively verifiable indicators, OVI); riskit ja oletukset on yksilöity selkeästi ja niitä hallinnoidaan asianmukaisesti; käytössä on vetäytymisstrategia. |

B | Toimintalogiikka on asianmukainen, joskin se saattaa edellyttää joitakin parannuksia tavoitehierarkian, objektiivisesti todennettavissa olevien indikaattoreiden, riskien ja oletusten osalta. |

C | Toimintalogiikkaan liittyvät ongelmat saattavat vaikuttaa hankkeen tuloksellisuuteen ja edistymisen seuranta- ja arviointivalmiuksiin; parannukset ovat tarpeen. |

D | Toimintalogiikka on virheellinen ja edellyttää laajamittaista tarkistusta, jotta hanke voisi onnistua. |

Tulokset |

⇒ Päätetyt hankkeet

A | Tulosten avulla saavutetut hyödyt ja valmiudet ovat käytettävissä, laadukkaita ja kaikkien kohderyhmien käytössä. |

B | Tulokset ovat enimmäkseen laadukkaita, hyödynnettävissä ja useimpien kohderyhmien käytössä. Parantamisen varaa on, millä ei kuitenkaan ole vakavaa merkitystä vaikuttavuuden kannalta. |

C | Jotkin saavutetut hyödyt ovat käytettävissä, mutta niiden laatu ei aina ole paras mahdollinen. Parannukset ovat tarpeen, jotta kyetään varmistamaan, että hanke täyttää tarkoituksensa laadun, kattavuuden ja käytettävissäolon kannalta. |

D | Tulokset eivät useimmissa tapauksissa ole saatavilla ja ne ovat heikkolaatuisia. Laaja-alaiset muutokset ovat tarpeen, jotta tuloksia voidaan saavuttaa. |

⇒ Käynnissä olevat hankkeet

A | Tavoitteiden täysimääräinen saavuttaminen on todennäköistä laadun ja kattavuuden kannalta. Kielteisiä vaikutuksia on lievennetty. |

B | Tulokset saavutetaan pienin rajoituksin; kielteiset vaikutukset eivät ole aiheuttaneet suurta vahinkoa. |

C | Tulokset saavutetaan vain osittain muun muassa siksi, että hallinnoijat eivät kyenneet täysin sopeutumaan esiin tulleisiin kielteisiin vaikutuksiin. Korjaavat toimenpiteet ovat tarpeen tulosten saavuttamismahdollisuuksien parantamista silmällä pitäen. |

D | Hanke ei täytä tarkoitustaan ilman laaja-alaisia, perustavanlaatuisia korjaavia toimia. |

Kestävyys |

⇒ Rahoituksellinen/taloudellinen kestävyys

A | Mahdollisesti erittäin hyvä; palvelu- ja ylläpitokustannukset on katettu tai ne ovat kohtuulliset; ulkoiset tekijät eivät muuta tilannetta. |

B | Todennäköisesti hyvä, mutta ongelmia saattaa ilmaantua lähinnä muuttuvista ulkoisista taloudellisista tekijöistä johtuen. |

C | Taloudellista kestävyyttä koskeviin ongelmiin on puututtava institutionaalisten tai kohderyhmälle aiheutuvien kustannusten taikka muuttuvien taloudellisten olosuhteiden osalta. |

D | Erittäin kyseenalainen ilman laaja-alaisia muutoksia. |

⇒ Sitoutuneisuusaste

A | Paikalliset hallintorakenteet ja instituutiot osallistuvat tiiviisti kaikkiin täytäntöönpanovaiheisiin ja ovat sitoutuneet jatkamaan tulosten tuottamista ja hyödyntämistä Euroopan komission rahoituksen päätyttyä. |

B | Täytäntöönpano on pitkälti paikallisten yhteisöjen ja instituutioiden varassa; ne osallistuvat jossakin määrin myös päätöksentekoon. Kestävyys on todennäköisesti hyvä, mutta parantamisen varaakin on. |

C | Hanketta toteutetaan lähinnä tilapäisjärjestelyin; paikalliset yhteisöt ja instituutiot eivät ole mukana riittävissä määrin kestävyyden varmistamista silmällä pitäen. Pysyviä tuloksia ei kyetä varmistamaan. Korjaavat toimenpiteet ovat tarpeen. |

D | Hanke on täysin tilapäisjärjestelyiden varassa, eikä kestävyysnäkymiä ole. Perustavanlaatuiset muutokset ovat tarpeen kestävyyden varmistamista silmällä pitäen. |

--------------------------------------------------