Ensimmäisessä Herkules-ohjelmassa, joka perustettiin yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi päätöksellä N:o 804/2004/EY, keskityttiin unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavien sääntöjenvastaisuuksien, petosten ja lahjonnan torjumiseen. Sitä seurasi vuonna 2007 päätöksen 804/2004/EY muuttamisesta annetulla päätöksellä 878/2007/EY hyväksytty Herkules II -ohjelma. Vuonna 2014 Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät Herkules III -ohjelmasta kaudelle 2014–2020 annetun asetuksen (EU) N:o 250/2014.

Ohjelman vaatimattoman koon takia täydellisen kustannus-hyötyanalyysin toteuttaminen ei ole perusteltua, koska siitä aiheutuvat kustannukset olisivat ohjelman talousarvioon nähden suhteettomat.

Ohjelman kokonaisvaikutusta unionin taloudellisten etujen suojaamiseen on vaikea arvioida ohjelman rajoitetun koon takia, mutta arvioijan käyttämä menetelmä antaa kuitenkin riittävät perusteet olettaa ulkoisen arvioinnin tulosten olevan paikkansapitäviä, edustavia ja luotettavia.

Tietolähteet

Ulkopuolinen arvioija sai käyttöönsä komission tietokantaan tallennettuja hallinnointiin ja rahoitukseen liittyviä tietoja avustusten ja sopimusten määrästä, suuruudesta ja maantieteellisistä jakaumasta sekä jäljennökset avustusten saajien loppuraporteista. Raportit sisältävät tietoja saavutetuista tuloksista, jotka osaltaan vaikuttivat yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen, kuten röntgenläpivalaisulaitteiden avulla toteutettujen takavarikoiden määristä ja arvoista, tappioista, joilta kansalliset ja unionin talousarviot välttyivät, sekä osallistujien arvioita konferenssien ja koulutusjaksojen tuloksista.

Arvioija sai käyttöönsä myös kertomuksen ohjelman vuoden 2010 väliarvioinnista sekä tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2005 ja 2010 suorittamien komission (OLAFin) hallinnoimia rahoitusohjelmia koskevien tarkastusten tärkeimmät tulokset ja suositukset.

Arvioinnin tekijät keräsivät tietoja avustusten saajilta ja osallistujilta online-muotoisten kyselytutkimusten, sidosryhmiin kuuluville henkilöille tehdyn 38 haastattelun ja 20 tapaustutkimuksen avulla. Avustusten saajia koskeneessa kyselytutkimuksessa kyselylomake lähetettiin yli 100 järjestölle, joihin kuului kansalaisjärjestöjä sekä oikeus-, tulli-, poliisi- ja koulutuslaitoksia, jotka olivat saaneet avustuksia tai allekirjoittaneet sopimuksen tapahtuman (esimerkiksi konferenssin, seminaarin tai koulutuskurssin) järjestämisestä. Vastausprosentti oli kohtuullisen korkea (65 prosenttia eli 68 vastausta). Suurin osa vastauksista saatiin järjestöiltä, jotka olivat äskettäin saaneet taloudellista tukea ohjelman perusteella. Vain muutama ohjelman ensimmäisten vuosien aikana (2007–2010) tukea saanut järjestö vastasi kyselyyn, ja tuona ajanjaksona tapahtumiin osallistuneita edunsaajia ja muita osallistujia oli vaikea löytää ja päästä haastattelemaan.

Osallistujia koskeneen kyselytutkimuksen kyselylomake lähetettiin 1 464 henkilölle, jotka olivat osallistuneet ohjelman puitteissa tuettuun konferenssiin, seminaariin tai koulutuskurssiin. Kolmannen muistutuksen jälkeen vastausprosentiksi saatiin 39 prosenttia (574 vastaajaa). Vastauksista 90 prosenttia liittyi vuonna 2013 tai 2014 järjestettyihin tapahtumiin ja 23 prosenttia (131 vastausta) digitaalisen aineiston rikostutkintakoulutukseen.

Arvioinnin tekijät suorittivat erillisen kyselytutkimuksen tietokantojen käyttäjien keskuudessa, mutta vastausprosentti oli liian alhainen paikkansa pitävien tai luotettavien johtopäätösten tekemiseen. Jäsenvaltioissa olevien käyttäjien määrä on rajoitettu ja näiltä henkilöiltä oli jo kahdesti tiedusteltu heidän mielipidettään tietokantojen hyödyllisyydestä heidän työnsä kannalta. Arvioinnin tekijöiden tietokantojen käyttöä koskevat johtopäätökset perustuvat näin ollen ainoastaan tapaustutkimuksien tuloksiin.

4. Ulkoisen arvioinnin merkittävimmät tulokset

Tuloksellisuus

Herkules II -ohjelman tuloksellisuutta arvioitiin ohjelman oikeusperustassa (katso edellä) vahvistetun viiden tavoitteen osalta.

Ohjelma tehosti rajat ylittävää ja monialaista yhteistyötä. Kyselytutkimusten ja sidosryhmien haastattelujen tulokset viittaavat siihen, että tämä tapahtui ennen kaikkea petosten torjuntaan ja oikeudellisiin kysymyksiin keskittyvän koulutuksen, seminaarien ja konferenssien ansiosta. Joissakin tapauksissa yhteistyön parantumiseen vaikuttivat myös tekniseen apuun liittyvät toimet (esimerkiksi valtioiden rajat ylittänyt automatisoitujen rekisterikilpien tunnistusjärjestelmien (ANPRS) kehitystyö), mutta yleensä kyseisiä toimia toteutettiin pikemminkin yhden jäsenvaltion alueella kuin kahteen tai useampaan jäsenvaltioon asettuneen toimijan välillä. Ohjelma lisäsi myös tehokkaasti unionin taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvien yhteisön ja kansallisten mekanismien tuntemusta; arviointihavainnot viittaavat siihen, että jäsenvaltiot tiedostavat nykyään paremmin tehostuneen yhteistyön hyödyt.

Arviointihavainnot osoittavat myös, että ohjelma toimi tehokkaasti myös unionin taloudellisten etujen suojaamisessa osallisena olevien toimijoiden verkostojen perustamisessa ja lujittamisessa. Sekä virallisia että (pääosin) epävirallisia verkostoja perustettiin jäsenvaltioiden viranomaisten, komission ja OLAFin välille. Kyseiset verkostot muun muassa tukivat nopeampaa tiedonvaihtoa eri valtioiden kansallisten viranomaisten välillä, paransivat tietojen käyttömahdollisuutta ja lisäsivät petosten torjuntaan liittyviä valmiuksia. Lisäksi ohjelma paransi käytännön työtä tekevien ja akateemista työtä tekevien välistä yhteistyötä jäsenvaltioissa. Petosten torjuntaan liittynyt koulutus koettiin kaikista eri toimista tehokkaimmaksi, kun perustettiin verkostoja. Ohjelman tuloksellisuutta voitaisiin parantaa lisäämällä henkilökohtaisempia yhteyksiä viranomaisten välillä, esimerkiksi henkilöstön vaihto-ohjelmien avulla.

Ohjelma edisti tiedon-, kokemusten ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa. Useat vastaajat ja haastatellut vahvistivat, että tiedon-, kokemusten ja parhaiden käytäntöjen vaihtaminen tehostui erityisesti niiden keskuudessa, jotka osallistuivat petosten torjuntaan liittyvään koulutukseen, seminaareihin tai konferensseihin, ja erityisesti tapahtumien aikana, mutta myös sen jälkeen, kun osallistujat olivat palanneet takaisin tavanomaiseen työympäristöönsä.

Arviointi osoitti, että ohjelma saavutti tavoitteensa tarjoamalla tekniseen apuun liittyvää tukea, ja se vahvisti erityisesti edunsaajien valmiuksia torjua unionin taloudellisiin etuihin haitallisesti vaikuttavia toimia. Kyselytutkimusten, sidosryhmien haastattelujen ja tapaustutkimusten perusteella kerätyt todisteet viittaavat siihen, että kyseisiä laitteita ei todennäköisesti olisi hankittu ilman Euroopan unionin yhteisrahoitusta. Useissa tapauksissa lainvalvontaviranomaisille voitiin tarjota teknisen avun ansiosta korkealaatuisia laitteita, jotka helpottivat lahjontaan, petoksiin ja salakuljetukseen liittyvien todisteiden keräämistä jäsenvaltioissa. Lisäksi tekninen apu lisäsi edunsaajien joustavuutta ja tutkimuskapasiteettia.

Yleisesti ottaen arviointihavainnot osoittivat, että edunsaajat pitivät tietokantojen käyttömahdollisuutta hyödyllisenä työnsä suorittamisen kannalta. Ohjelma paransi tiedon ja tietokantojen käyttömahdollisuutta eräissä jäsenvaltioissa, kun taas toisissa jäsenvaltioissa vaikutus oli rajallinen. Komissio hallinnoi tietokantojen käyttömahdollisuutta kansallisten yhteyspisteiden avulla, jotka puolestaan jakoivat käyttöoikeuksia eteenpäin kansallisella tasolla. Arviointihavainnot kuitenkin viittaavat siihen, että tiedon jakaminen kansallisten yhteyspisteiden kautta ei taannut käyttömahdollisuutta kaikille jäsenvaltion asianosaisille viranomaisille. Tietokantoihin pääsystä oli hyötyä kansallisten viranomaisten tutkimuksissa, joiden tulokset olisivat muutoin jääneet vähäisemmiksi. Tietokantojen käyttö mahdollisti myös huomattavien säästöjen syntymisen edunsaajille.

Ohjelmalla tuettiin suurten tietomäärien analysointiin tarkoitettujen tietoteknisten välineiden kehittämistä. Eräs näistä, "Contraffic"-järjestelmä, antaa tulliviranomaisille konttien liikkeitä koskevia tietoja avoimista lähdekoodeista peräisin olevien CSM-tietojen (konttien liikkeitä koskevien tietojen, Container Status Messages) perusteella. Contraffic-järjestelmä vastaanottaa yli 15 000 tietopyyntöä vuosittain yli 300 tulliviranomaiselta ja on parantanut tulliviranomaisten valmiuksia havaita petoksia. Lisäksi järjestelmä on mahdollistanut sen, että on analysoitu automaattisesti yli kaksi miljoonaa meriliikenteen harjoittajilta saatua yhtenäisen hallinnollisen asiakirjan muodossa olevaa tuonti-ilmoitusta, jotta on paljastettu alkuperämaata koskevat virheelliset ilmoitukset 12 jäsenvaltion toteuttaman pilottihankkeen puitteissa. Toinen tietotekninen väline, automaattinen seurantatyökalu (AMT), luo automaattisia ilmoituksia kauppaan liittyvissä tiedoissa esiintyvistä poikkeamista, ja sitä voidaan käyttää kauppavirtojen seurantaan tiedustelupalvelujen analyysien sekä jäsenvaltioiden tulliviranomaisten kohdistettujen tarkastusten yhteydessä. Automaattinen seurantatyökalu on parantanut viranomaisten valmiuksia havaita arvoltaan liian alhaiseksi määritellyt tuontitavarat ja vapauttanut henkilöresursseja sekä aikaa muuhun tutkintatyöhön. Tämän työkalun odotetaan kuitenkin hyödyntävän koko potentiaalinsa vasta ”väärien positiivisten” ilmoitusten vähentämiseen pyrkivien, Herkules III -ohjelman myötä käyttöön otettujen ja ajanjaksolla 2015–2016 edelleen jatkettavien parannusten ansiosta.

Automaattista seurantatyökalua käytettiin OLAFin ja jäsenvaltioiden yhteisessä tullioperaatiossa, jonka kohteena olivat tuontitavarat, joiden arvo oli määritetty liian alhaiseksi. Tuontitavaroiden arvon määrittäminen liian alhaiseksi aiheuttaa huomattavia menetyksiä EU:n ja jäsenvaltioiden talousarvioihin joka vuosi. Operaatiolla estettiin 80 miljoonan euron suuruisten tuontitullien menetys. Automaattisen seurantatyökaluhankkeen tuloksena syntyneiden arvioitujen oikeiden hintojen käyttö oli oleellista operaation suunnittelun ja siihen liittyvän toimintavaiheen aikana. OLAF ja toimiin osallistuneet tulliviranomaiset tarkastivat yhden kuukauden aikana yli 1 500 konttia, jotka sisälsivät tavaroita, joiden ilmoitettu tullausarvo oli määritetty liian alhaiseksi. Tarkastuksissa löydettiin vääriä kuvauksia tavaroista, vääriä painoja ja määriä sekä väärennettyjä tuotteita. Lisäksi viranomaiset tekivät useita sellaisia havaintoja "puuttuvista" toimijoista ja olemattomista maahantuojista, jotka johtivat rikostutkimusten ja hallinnollisten tutkimusten käynnistämiseen useassa maassa.

Tekniseen apuun, koulutukseen ja tietotekniseen tukeen liittyviä toimia rahoitettiin tukemaan savukkeiden salakuljetuksen ja väärentämisen torjuntaa. Ohjelman painottuminen tähän tavoitteeseen (aikaisempiin ohjelmiin verrattuna) ja tupakkayritysten kanssa tehdyt sopimukset vauhdittivat ponnisteluja tavoitteen saavuttamiseksi. Myös useiden sellaisten toimien toteuttaminen, joilla rahoitettiin teknisten laitteiden hankintaa, on osoitus ponnistelujen lisäämisestä, jonka myös edunsaajat vahvistavat: 75 prosenttia kyselytutkimuksen vastaajista oli sitä mieltä, että ohjelma oli onnistunut tämän tavoitteen saavuttamisessa.

Edellä mainitun kolmen toimen avulla saavutetut tulokset ovat toisiaan täydentäviä. On mahdotonta arvioida sitä, vaikuttiko jokin tietty toimi muita toimia tehokkaammin ohjelman tuloksiin ja vaikutuksiin. Esimerkiksi teknisen avun sektori tarjosi erittäin tehokkaasti tehostettua teknistä ja operationaalista tukea lainvalvonta- ja tulliviranomaisille sekä paransi tutkintaa sekä seuranta- ja tiedustelutyötä. Sen vaikutus jäsenvaltioiden viranomaisten ja komission välisen rajat ylittävän ja monialaisen yhteistyön tehostamisessa oli vähäinen, mutta se ei myöskään ollut kyseisen sektorin päätavoite. Koulutus, seminaarit ja konferenssit tehostivat jäsenvaltioiden viranomaisten välistä rajat ylittävää yhteistyötä ja vahvistivat verkostoitumista ja tiedonvaihtoa, mutta vaikuttivat vähemmän taitojen ja laitteiden tason sekä jäsenvaltioiden valmiuden yhtenäistämiseen salakuljetettujen ja väärennettyjen tuotteiden havaitsemisen alalla. Tietotekninen tuki teknisen avun alalla paransi tutkintaa sekä seuranta- ja tiedustelutyötä.