/* KOM/2011/0448 lopullinen */ KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE Euroopan unionin ulkorajarahaston, kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten perustetun eurooppalaisen rahaston ja Euroopan paluurahaston varojen jakamista jäsenvaltioiden kesken koskevien perusteiden soveltaminen





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE Euroopan unionin ulkorajarahaston, kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten perustetun eurooppalaisen rahaston ja Euroopan paluurahaston varojen jakamista jäsenvaltioiden kesken koskevien perusteiden soveltaminen KERTOMUKSEN TAUSTA Tämän kertomuksen tarkoitus Euroopan unioni perusti vuosiksi 2007–2013 yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan yleisohjelman, jonka kokonaisvarat ovat 4 020 miljoonaa euroa. Yleisohjelma koostuu neljästä rahastosta, ja sen tavoitteena on varmistaa, että jäsenvaltiot jakavat oikeudenmukaisesti vastuun unionin ulkorajojen yhdennetyn valvonnan ja yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan täytäntöönpanon aiheuttamasta taloudellisesta rasituksesta[1]. Rahastot poikkeavat useimmista muista EU:n rahoitusvälineistä, koska ne muodostavat mekanismin, jolla rahastojen varat kohdennetaan jäsenvaltioille vuosittain. Tämän vuoksi Euroopan unionin ulkorajarahaston[2], kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten perustetun eurooppalaisen rahaston[3], jäljempänä ’kotouttamisrahasto’, ja Euroopan paluurahaston[4] perussäädösten mukaan komissio toimittaa Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle kertomuksen niiden perusteiden soveltamisesta, joilla varoja jaetaan jäsenvaltioille, ja tarkastelee, onko näihin perusteisiin tarpeen tehdä muutoksia. Yleisohjelman neljänteen rahastoon eli Euroopan pakolaisrahastoon ei liity tällaista velvoitetta. Rahasto perustettiin vuonna 2000, ja sen perussäädökseen koottiin aiemmat kokemukset, mukaan lukien varojen jakamista koskevista perusteista saadut kokemukset. Tässä kertomuksessa esitetään lähestymistapa, jolla varojen jakamista koskevia perusteita sovelletaan. Liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa tulokset esitetään yksityiskohtaisesti jäsenvaltioittain. Tiedot, käytetyt menetelmät ja perusteiden soveltamisesta saadut tulokset esittämällä näissä asiakirjoissa annetaan jäsenvaltioille, muille toimielimille ja sidosryhmille parempi kuva EU:n tulevista rahoitusjärjestelyistä, joilla rahoitetaan maahanmuuttovirtojen hallintaa seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa. Rahastojen varojen jakamisessa käytettävät mekanismit Rahastojen varojen käytöstä vastaavat lähinnä jäsenvaltiot yhteistyössä komission kanssa. EU:n talousarviosta pyritään jäsenvaltioissa toteutettavien vuotuisten ohjelmien kautta tukemaan järjestelmällisiä toimia (kapasiteetin luomista) jäsenvaltioissa sekä kansallisiin tai paikallisiin olosuhteisiin sovitettuja toimia kullakin politiikan alalla perussäädöksissä säädetyn soveltamisalan mukaisesti. Kaikille toimille myönnetään yhteisrahoitusta yhteisistä puitteista (EU:n strategiset suuntaviivat). Jäsenvaltioille myönnetään kustakin rahastosta vuosittain EU-varoja tarkasti määriteltyjen, objektiivisten perusteiden nojalla, jotka kuvastavat sitä, miten jäsenvaltio on toteuttanut velvollisuutensa unionin puolesta tai unionin eduksi asianomaisella politiikan alalla. Näitä perusteita ovat esimerkiksi ulkorajan pituus ja sen ylittävien henkilöiden määrä; yhteiskuntaan kotoutettavien, maassa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten lukumäärä; ja täytäntöönpantavien palauttamispäätösten lukumäärä. Varojen jakamisperusteiden määrittely on rahastojen perusperiaatteisiin kuuluvan yhteisvastuun periaatteen konkreettisin ilmaisu, koska pääosa EU:n rahoituksesta on tarkoitus antaa niille jäsenvaltioille, jotka joutuvat hallitsemaan suurimpia maahanmuuttovirtoja. Komissio tekee joka vuosi laskelmat, jotka perustuvat sekä Eurostatin toimittamiin EU:n tilastotietoihin että jäsenvaltioilta saataviin asiaa koskeviin tietoihin. Kun laskelmat on toimitettu jäsenvaltiolle edeltävänä vuonna n–1[5], ne tietävät EU:n rahoitusosuuden tulevassa vuotuisessa ohjelmassa. Jäsenvaltiot voivat sitten alkaa valita toimia, jotka osarahoitetaan asianomaisista ohjelmista. Kyseessä ovat alustavat määrärahat, jotka vahvistetaan tai joita muutetaan, kun budjettivallan käyttäjä on hyväksynyt EU:n talousarvion vuonna n–1. Kertomuksen rakenne ja sisältö Tässä kertomuksessa keskitytään varainhoitovuosia 2007–2011 koskeviin laskelmiin. Kyseiset laskelmat ovat lopullisia. Kuten perussäädösten antamiseen johtaneissa neuvotteluissa arvioitiin, tietojen keruuprosessi on tehostunut muuttoliiketilastoista annetun asetuksen (EY) N:o 862/2007 [6] voimaantulon myötä. Muuttoliiketilastoista annetun asetuksen soveltaminen tietoihin, joita käytetään rahastojen varoja jaettaessa, on parantanut tietojen luotettavuutta ja vertailukelpoisuutta. Varojen jakamisperusteiden soveltamisesta saatuja kokemuksia tutkitaan kunkin rahaston osalta. Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa annetaan lisätietoja menetelmistä ja tiedonkeruusta sekä yleiskuva ja vertaileva analyysi rahastoja koskevien tietojen soveltamisen tuloksista. LASKELMIEN YLEISET PUITTEET Tietojen toimittamista sekä jäsenvaltioiden ja komission välistä yhteistyötä koskevat keskeiset periaatteet Kaikkien rahastojen osalta jäsenvaltioiden ja komission (mukaan lukien Eurostat) välisessä yhteistyössä on alusta lähtien noudatettu seuraavia periaatteita, joilla varmistetaan perussäädöksiin sisältyvien varojen jakoperusteita koskevien säännösten optimaalinen soveltaminen: 1. Jäsenvaltioilla on ensisijainen velvollisuus antaa tarkkoja ja luotettavia tietoja, joiden perusteella varat kohdennetaan niille. Perussäädösten mukaan vertailulukuina käytetään viimeisimpiä komission (Eurostat) jäsenvaltioiden antamien tietojen perusteella vahvistamia lukuja unionin lainsäädännön mukaisesti. Lisäksi jäsenvaltioiden on toimitettava mahdollisimman pian alustavat tiedot niistä rahastoista, joista tietoja ei ole toimitettu komissiolle (Eurostatille) tai joista komissio (Eurostat) ei laadi tilastoja lainkaan, sekä ne tiedot, jotka komissio tarvitsee tarkistaakseen alustavat tiedot.[7] 2. Jos vaatimuksia ei noudateta, asianomaisen perussäädöksen mukaisten tiettyyn luokkaan kuuluvien tietojen toimittamisen laiminlyöminen johtaa viime kädessä siihen, että varojen jakamisessa käytetyn taulukon asianomainen kenttä jätetään tyhjäksi, paitsi jos tyhjäksi jättäminen hyödyttäisi kyseistä jäsenvaltiota. EU:n tilastoissa käytetään tietojen laatua koskevia keskeisiä tarkistuksia. Eurostat on ottamassa käyttöön laadunvarmistusohjelmaa. Osana laajempaa pyrkimystä taata, että jäsenvaltiot noudattavat EU:n tilastolainsäädännön vaatimuksia, Eurostat tekee kansallisten tietojen toimittajien kanssa myös yhteistyötä arvioidakseen muuttoliiketilastoista annetun asetuksen soveltamisen asianmukaisuutta ja varmistaakseen sen. Työmenetelmien ja tietojen laadun jatkuva parantaminen Komissio ja jäsenvaltiot ovat alusta lähtien yhteistyössä pyrkineet varmistamaan, että tarvittavat tiedot ovat saatavilla ja ne ovat vertailukelpoisia. Tätä varten laadittiin yleiset yhteistyön puitteet, ja kerättyjä tietoja ja niiden lähteitä tutkittiin yhdessä. Varainhoitovuosia 2007 ja 2008 koskevat tiedot toimitettiin jäsenvaltioille kesällä 2007. Näiden ensimmäisten kokemusten arvioinnin perusteella tehtiin joitakin parannuksia. Työssä päätettiin käyttää mahdollisimman paljon Eurostatilta saatuja esitäytettyjä malleja. Lisäksi päätettiin luoda yhteistyölle viralliset puitteet (tilastojen laatijoiden yhteyspisteiden verkosto). Työmenetelmät ovat näin vakiintuneet, ja jäsenvaltiot tuntevat ne hyvin. Varainhoitovuonna 2010 käytettiin ensi kertaa muuttoliiketilastoista annetun asetuksen mukaisesti kerättyjä tietokokonaisuuksia (vertailuvuosi 2008). KUTAKIN RAHASTOA KOSKEVIEN LASKELMIEN ERITYISPUITTEET Ulkorajarahasto Perussäädökseen sisältyvät perusteet Ulkorajarahaston perussäädöksen eli päätöksen N:o 574/2007/EY 14 ja 15 artiklassa määritetään perusteet rahaston varojen jakamiselle vuosittain jäsenvaltioiden kesken. Yhteisvastuullisuuden osoittamiseksi niille jäsenvaltioille, joiden osaksi lankeaa unionin edun mukainen pysyvä ja raskas taloudellinen taakka, säännöksissä määritetään objektiiviset perusteet, jotka on ryhmitelty rajatyyppien mukaisesti ottaen huomioon liikenne ja uhkien taso jäsenvaltioiden ulkorajoilla. Päätöksen 14 artiklassa säädetään, että rahastosta käytettävissä olevat kokonaisvarat jaetaan jäsenvaltioiden kesken seuraavasti: 3. 30 prosenttia maaulkorajoille, 4. 35 prosenttia meriulkorajoille, 5. 20 prosenttia lentoasemille, 6. 15 prosenttia konsulivirastoille. Kohta 1 ja 2. Maa- ja merirajojen osalta 70 prosenttia varoista kohdennetaan ulkorajan pituuden perusteella, ja ulkorajan pituutta jatketaan tarvittaessa painotustekijöiden perusteella. Jäljelle jäävät 30 prosenttia kohdennetaan rajan valvonnasta aiheutuvan työmäärän perusteella. Työmäärä perustuu seuraavia tekijöitä koskeviin keskimääräisiin lukuihin kahdelta edelliseltä vuodelta: rajan virallisilla ylityspaikoilla ylittäneiden henkilöiden lukumäärä, kyseiseltä ulkorajalta käännytettyjen kolmansien maiden kansalaisten lukumäärä ja niiden henkilöiden lukumäärä, jotka on otettu kiinni heidän ylitettyään ulkorajan laittomasti. Merirajan pituudella tarkoitetaan jäsenvaltioiden aluevesien ulkorajaa siten kuin se on määriteltynä Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen mukaisesti. Jos laittoman maahanmuuton ja maahantulon ehkäiseminen merkittävän uhkan alueilla edellyttää säännöllisesti toteutettavia pitkän matkan operaatioita, ulkorajaa voidaan pidentää. Kohta 3. Lentoasemien osalta varojen jakaminen perustuu ilmarajan hallinnasta aiheutuvaan työmäärään. Työmäärää määritettäessä otetaan huomioon rajan virallisilla ylityspaikoilla ylittäneiden henkilöiden ja kyseiseltä ulkorajalta käännytettyjen kolmansien maiden kansalaisten keskimääräinen lukumäärä kahdelta edellisestä vuodelta. Kohta 4. Konsulivirastojen osalta varojen jakaminen perustuu konsulivirastojen ja viisumihakemusten lukumäärään (työmäärä). Päätöksen 15 artiklassa määritetään puitteet painotustekijöiden laskemiselle maaulkorajoja ja meriulkorajoja varten. EU:n rajaturvallisuusvirasto (Frontex) vastaa uhkan tason määrittelystä kullakin ulkorajan osalla (merkittävä, keskitason tai normaali uhka maarajalla ja merkittävä, keskitason, normaali tai vähäinen uhka merirajalla). Raportit perustuvat tietoihin, jotka jäsenvaltioiden rajavalvontaviranomaiset lähettävät Frontexille viraston riskianalyysiverkoston (FRAN) puitteissa. Pääasiallisia tietolähteitä ovat ulkorajarahaston perussäädöksessä mainitut tietoluokat. Tietojen keruu Rahaston varojen jakamiseen liittyvät laskelmat ovat monimutkaisia, koska ne edellyttävät vuosittain useisiin luokkiin jakautuvien tietojen keräämistä monista lähteistä. Kerättävien tietojen monimutkaisuuden vuoksi komissio on antanut jäsenvaltioille yksityiskohtaiset suuntaviivat. Suuntaviivoja on uudistettu säännöllisesti ottamalla huomioon oikeudellisen ja operatiivisen toimintaympäristön kehitys ja aiempina vuosina saadut tiedot. Varojen jakamisperusteiden laskennassa tarvittavien perustietojen lisäksi komissio on pyytänyt lisätietoja, joilla laskennassa käytettyjen tietojen oikeellisuus voidaan todentaa. Ulkorajarahaston perussäädöksessä todetaan, että vertailulukuina voidaan käyttää EU:n tilastotietoja vain tietyissä työmäärää koskevissa laskelmissa. Tältä osin ulkorajarahaston tilanne poikkeaa selvästi muista rahastoista, joiden tiedoista suurin osa tai joissain tapauksissa kaikki kerätään EU:n tuottamista tilastoista. Tiedot on kerätty seuraavasti: - ulkorajojen pituutta ja lentoasemien lukumäärää koskevat tiedot komissio sai suoraan jäsenvaltioilta ja validoi ne vertailemalla eri tietolähteitä (esimerkiksi jäsenvaltioiden ministeriöiden viralliset verkkosivut, Schengen-arviointikertomukset); - viisumihakemusten osalta Schengen-viisumeita (lyhytaikaista oleskelua varten myönnetyt viisumit, kauttakulkuviisumit, lentoaseman kauttakulkuviisumit) koskevat tiedot saatiin neuvoston tietokannasta, kun taas konsulivirastojen lukumäärä saatiin jäsenvaltioilta ja todennettiin neuvoston kautta saatavilla tiedoilla; - maahanpääsyn epäämistä ja henkilöiden kiinniottoa koskevat tiedot perustuvat laittomaan maahanmuuttoon kohdistetuista täytäntöönpanotoimista kerättyihin tietoihin; - ulkorajan ylittäneiden henkilöiden lukumäärää koskevat tiedot saatiin suoraan jäsenvaltioilta. Jäsenvaltiot ovat rahastoa koskevien tietojen tärkein lähde, mutta osalla niistä oli ajoittain vaikeuksia tietojen tulkinnassa ja mittaamisessa. Joissakin tapauksissa koettiin vaikeaksi määrittää, tapahtuiko ”meriulkorajan ylitys” rahastoon sovellettavissa säännöksissä tarkoitetulla tavalla. Epätietoisuutta aiheutti myös käsite ”niiden henkilöiden lukumäärä, jotka on otettu kiinni heidän ylitettyään rajan laittomasti”. Joissakin tapauksissa käsite oli ymmärretty, mutta osa jäsenvaltioista ei pystynyt toimittamaan tarkkoja numerotietoja joko siksi, että tietoja ei kerätty lainkaan tai siksi, että niitä ei kerätty ulkorajarahaston perussäädökseen sisältyvien perusteiden mukaisesti. Tämän vuoksi voitiin esittää ainoastaan arvioita. Vaikeuksia esiintyi myös pitkän matkan operaatioiden ja pidennetyn merirajan määritelmän tulkinnassa. Yleisarvio perusteiden soveltamisesta Joitakin varojen jakamisessa käytettäviä määriteltyjä tekijöitä on ollut vaikea soveltaa, mutta tästä huolimatta tarvittavat tiedot on pystytty keräämään, ja varojen jakamisperusteita on sovellettu ulkorajarahaston perussäädöksen mukaisesti. Jäsenvaltioille on hyvissä ajoin toimitettu laskelmat alustavista määrärahoista, jotta ne voivat käyttää laskelmia valmistellessaan vuotuisia ohjelmiaan. Perusteiden soveltamisen tulokset esitetään SEC-asiakirjassa. Varojen lopullinen jakauma osoittaa, että rahastosta saivat eniten tukea jäsenvaltiot, joilla oli suurin vastuu ulkorajojen hallintaa koskevan yhteisen politiikan toteuttamisessa: - Espanja, Kreikka ja Italia saavat 48 prosenttia rahaston määrärahoista kaudella 2007–2011. - Kun edellä mainittuihin maihin lisätään Ranska, Malta ja Kypros, 60 prosenttia rahoitustuesta on suunnattu jäsenvaltioille, joilla on raja Välimeren ja Kanariansaarten alueella. - Rahaston varoista 25 prosenttia jaetaan jäsenvaltioille, joiden maaraja on idässä (Puola, Unkari, Suomi, Slovenia, Romania, Liettua, Viro, Bulgaria, Latvia ja Slovakia). - Nämä tiedot osoittavat, että rahasto toimii tarkoituksensa mukaisesti taloudellisen yhteisvastuun välineenä ulkorajojen yhdennetyssä valvontajärjestelmässä. Eurooppalainen rahasto kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten Perussäädökseen sisältyvät perusteet Kotouttamisrahaston perussäädöksen[8] 12 artiklassa määritetään perusteet rahaston varojen jakamiselle vuosittain jäsenvaltioiden kesken. Perussäädöksen 12 artiklan 1 kohdan mukaan kukin jäsenvaltio saa rahaston vuosittaisista määrärahoista 500 000 euron kiinteän määrän. Perussäädöksen 12 artiklan 2 kohdassa määritetään perusteet rahaston muiden varojen jakamiselle vuosittain jäsenvaltioiden kesken: 7. 40 prosenttia määrärahoista suhteutettuna jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten keskimäärään kolmen edeltävän vuoden aikana (laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten lukumäärä ); ja 8. 60 prosenttia määrärahoista suhteutettuna niiden kolmansien maiden kansalaisten määrään, jotka ovat kolmen edeltävän vuoden aikana saaneet jäsenvaltiolta luvan oleskella jäsenvaltion alueella (laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten maahanmuuttovirrat ). Lukumäärätiedoissa otetaan huomioon numerotiedot, jotka liittyvät neljään vertailuajankohtaan. Näin lasketaan kolmen vuoden keskiarvo. Perussäädöksen 12 artiklan 3 kohdan mukaan 12 artiklan 2 kohdan b alakohdassa mainittua määrää laskettaessa ei kuitenkaan oteta huomioon seuraavia ryhmiä: - kausityöntekijät , jotka on määritelty kansallisessa lainsäädännössä; - kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat saaneet maahanpääsyluvan opiskelua, opiskelijavaihtoa, palkatonta harjoittelua tai vapaaehtoistyötä varten neuvoston direktiivin 2004/114/EY mukaisesti; - kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat saaneet maahanpääsyluvan tieteellistä tutkimusta varten neuvoston direktiivin 2005/71/EY mukaisesti; - kolmansien maiden kansalaiset, joiden jäsenvaltiolta saama maahanpääsylupa on uusittu tai joiden asema on muuttunut , myös kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat saaneet pitkään oleskelleen henkilön aseman direktiivin 2003/109/EY mukaisesti. Perussäädöksen mukaan huomiotta olisi jätettävä myös tiedot, jotka koskevat turvapaikanhakijoita, pakolaisia, direktiivin 2004/83/EY mukaista toissijaista suojelua saavia henkilöitä ja henkilöitä, joilla on kaksoiskansalaisuus (kun toinen niistä on jäsenvaltion kansalaisuus). Tietojen keruu Komissio on antanut jäsenvaltioille yksityiskohtaiset suuntaviivat toimitettavia tietoja koskevista määritelmistä. Maahanmuuttotietoja koskevat kansalliset lähteet ja määritelmät vaihtelevat suuresti. Tiettyjen tietoluokkien huomiotta jättäminen on haasteellista, kun tietolähde perustuu henkilöiden hallinnollisen aseman (oleskeleeko henkilö laillisesti jäsenvaltiossa ja millaisella oleskeluluvalla) sijaan enemmänkin väestörakenteellisiin näkökohtiin. Varainhoitovuosia 2007–2009 koskevat kotouttamisrahaston perussäädöksessä vaaditut tiedot kerättiin kahdella tavalla. Ensinnäkin kerättiin epäviralliset, mutta säännöllisesti saatavat Eurostatin tiedot kolmansien maiden kansalaisten lukumäärästä (12 artiklan 2 kohdan a alakohta). Lisäksi jäsenvaltioille lähetettiin tapauskohtaisia tietopyyntöjä kolmansien maiden kansalaisista, jotka ovat saaneet luvan oleskella jäsenvaltioissa (12 artiklan 2 kohdan b alakohta). Tietojen keruussa hyödynnettiin pilottivaiheessa olevaa oleskelulupien tietokantaa. Muuttoliiketilastoja koskevan asetuksen antamisella ja voimaantulolla on ollut huomattava vaikutus. Työmenetelmiä on mukautettu. Nyt kun oleskelulupia koskevat tiedot käytännössä kerätään muuttoliiketilastoista annetun asetuksen 6 artiklan mukaisesti, periaatteessa kaikki kotouttamisrahaston perussäädöksessä vaaditut tiedot (sekä lukumäärät että muuttovirrat) perustuvat EU:n tilastotietoihin. Muuttoliiketilastoista annetun asetuksen mukaan oleskelulupia koskevat tiedot on toimitettava vuosittain kesäkuun loppuun mennessä, ja tietojen todentaminen kestää myös jonkin aikaa. Tämän vuoksi käytäntönä on ollut tarkastella uudelleen tietoja, joita käytettiin alustavia määrärahoja määritettäessä. Tarvittaessa alustavia määrärahoja tarkistetaan, kun Eurostatilta on saatu tuoreimmat tiedot. Joillakin jäsenvaltioilla on kansallisten tietolähteiden erityispiirteiden vuoksi ollut vaikeuksia erottaa tiedot, jotka koskevat turvapaikanhakijoita ja kansainvälisen suojelun piirissä olevia. Joissakin tapauksissa on pitänyt turvautua arvioihin, jotka perustuvat vertailuun turvapaikanhakijoista kerättyjen tietojen kanssa. Joissakin tapauksissa uusittujen oleskelulupien jättäminen pois tiedoista on vaatinut lisätyötä. Joskus on myös jouduttu oikaisemaan tietoja sen mukaan, miten lupa oleskella jäsenvaltiossa määritellään. On myös todettava, että hyvin harvat jäsenvaltiot toimittavat oleskelulupia koskevat tiedot vapaaehtoisesti etukäteen, kuten Eurostat edellyttää. Ennen muuttoliiketilastoja koskevan asetuksen soveltamista komissio joutui tekemään useita lisätarkistuksia tiiviissä yhteistyössä tietojen toimittajien kanssa. Muuttoliiketilastoista annetun asetuksen soveltaminen antaa riittävän varmuuden tietojen vertailukelpoisuudesta ja laadusta. Joissakin erityistapauksissa, kuten tiettyjen tietoluokkien pois jättämisessä, tehdään edelleen lisätarkistuksia, joilla varmistetaan jäsenvaltioiden toimittamien tietojen uskottavuus. Yleisarvio perusteiden soveltamisesta Tarvittavat tiedot on pystytty keräämään, ja niiden avulla varojen jakamisperusteita on sovellettu kotouttamisrahaston perussäädöksen mukaisesti. Jäsenvaltioille on hyvissä ajoin toimitettu laskelmat alustavista määrärahoista, jotta ne voivat käyttää laskelmia valmistellessaan vuotuisia ohjelmiaan. Tietojen toimittamiselle muuttoliikeasetuksessa säädetyn aikataulun vuoksi määrärahoja joudutaan tosin joissakin tapauksissa tarkistamaan. Perusteiden soveltamisen tulokset esitetään SEC-asiakirjassa. Lähes 70 prosenttia määrärahoista jaettiin viidelle suurimmalle tuensaajalle (Italia, Yhdistynyt kuningaskunta, Espanja, Saksa ja Ranska). Kun otetaan huomioon kyseisiin jäsenvaltioihin kohdistuvan maahanmuuton laajuus ja EU:ta tällä alalla vuosina 2007–2010 kohdanneet haasteet, saavutetut tulokset osoittavat rahaston toimivan tarkoitetulla tavalla taloudellisen yhteisvastuun välineenä laadittaessa EU:n kotouttamispolitiikkaa. Euroopan paluurahasto Perussäädökseen sisältyvät perusteet Paluurahaston perussäädöksen 14 artiklassa määritetään perusteet rahaston varojen jakamiselle vuosittain jäsenvaltioiden kesken. Perussäädöksen 14 artiklan 1 kohdan mukaan kukin jäsenvaltio saa rahaston vuosittaisista määrärahoista 300 000 euron kiinteän määrän. Toukokuun 1. päivänä 2004 tai sen jälkeen Euroopan unioniin liittyneiden jäsenvaltioiden osalta kyseinen määrä on 500 000 euroa vuodessa. Perussäädöksen 14 artiklan 2 kohdassa määritetään perusteet rahaston muiden varojen jakamiselle vuosittain jäsenvaltioiden kesken: 9. 50 prosenttia suhteutettuna niiden kolmansien maiden kansalaisten määrään, jotka eivät täytä tai eivät enää täytä jäsenvaltion alueelle saapumisen ja siellä oleskelun edellytyksiä ja joista on annettu kansallisen ja/tai unionin lainsäädännön mukainen palauttamispäätös eli hallinnollinen tai oikeudellinen päätös tai toimi, jolla oleskelu todetaan laittomaksi ja asetetaan velvoite poistua maasta (kolmansien maiden kansalaiset, joista on annettu palauttamispäätös); 10. 50 prosenttia suhteessa sellaisten kolmansien maiden kansalaisten lukumäärään, jotka ovat tosiasiallisesti poistuneet jäsenvaltion alueelta hallinnollisen tai oikeudellisen määräyksen nojalla, riippumatta siitä onko maasta poistuminen tapahtunut vapaaehtoisesti vai pakkoon perustuen (tosiasiallisesti palautetut henkilöt). Paluurahaston perussäädöksen mukaan edellä mainittuihin henkilöryhmiin eivät kuulu kolmansien maiden kansalaiset, joiden maahantulon jäsenvaltio on estänyt kauttakulkualueella, eivätkä kolmansien maiden kansalaiset, jotka palautetaan toiseen jäsenvaltioon, erityisesti kun palauttaminen tapahtuu turvapaikanhakijoihin sovellettavan Dublin-asetuksen[9] nojalla. Paluurahaston perussäädöksessä edellytetään kummankin henkilöryhmän osalta vertailutietojen keräämistä kolmelta vuodelta. Tietojen keruu Jäsenvaltioita pyydettiin toimittamaan tiedot noudattaen komission antamia suuntaviivoja ja erityisesti seuraavia rajauksia: 11. Niistä kolmansien maiden kansalaisista, joista on annettu palauttamispäätös, on laskettava kaikki kolmansien maiden kansalaiset, joista annettiin maastapoistamispäätös kyseisen vuoden aikana (eikä niiden palauttamispäätöksen alaisten kolmansien maiden kansalaisten lukumäärää, jotka olivat yhä jäsenvaltiossa vuoden lopussa). Lisäksi yhtä henkilöä kohti lasketaan vain yksi päätös. Näin määritetään jäsenvaltion työmäärä sen perusteella, kuinka monta kielteisistä turvapaikka- ja maahanmuuttopäätöksistä johtuvaa tapausta niiden on käsiteltävä vuoden aikana. 12. Tosiasiallisesti palautetuista henkilöistä on laskettava kaikki kolmansien maiden kansalaiset, jotka tosiasiallisesti palautettiin kolmanteen maahan maastapoistamispäätöksen jälkeen. Tähän luokkaan kuuluvat saattajan kanssa toteutetut vapaaehtoiset paluut ja pakkoon perustuvat maastapoistamiset, mutta eivät spontaanit vapaaehtoiset paluut. Varainhoitovuosia 2008–2009 koskevat paluurahaston perussäädöksessä vaaditut tiedot kerättiin kahdella tavalla. Ensinnäkin hankittiin epäviralliset, mutta säännöllisesti kerättävät Eurostatin tiedot laittomaan maahanmuuttoon kohdistetuista täytäntöönpanotoimista. Lisäksi jäsenvaltioille lähetettiin muita tietoja koskevia tapauskohtaisia tietopyyntöjä. Kerättyihin tietoihin sisältyivät ainoastaan tiedot toteutetuista palauttamisista. Tapauskohtaisilla tietopyynnöillä sitä vastoin pyrittiin saamaan tietoja kolmansien maiden kansalaisista, joista on tehty palauttamispäätös. Työmenetelmiä mukautettiin varainhoitovuotta 2010 varten. Muuttoliiketilastoista annettua asetusta voitaisiin soveltaa, koska siinä säädetään tietojen keräämisestä viitevuodesta 2008 alkaen. Muuttoliiketilastoista annetun asetuksen 7 artikla kattaa suurelta osin paluurahaston perussäädöksessä vaaditut kaksi tietojen luokkaa. Muuttoliiketilastoista annetun asetuksen 7 artiklan ja paluurahaston perussäädöksen mukaisesti kerättyjen tietojen eroihin liittyvä ongelma on ratkaistu lisäämällä Eurostatin säännöllisesti keräämiin tietoihin vapaaehtoinen taulukko. Muuttoliiketilastoista annetussa asetuksessa jäsenvaltioita ei velvoiteta toimittamaan tietoja niiden kolmansien maiden kansalaisten lukumäärästä, jotka on palautettu kolmansiin maihin . Siinä ainoastaan edellytetään tietoja niiden kolmansien maiden kansalaisten kokonaismäärästä, jotka on palautettu heidän saatuaan maastapoistumismääräyksen (pois lukien Dublin-asetuksen soveltamisalaan kuuluvat tapaukset). Muuttoliiketilastoista annetun asetuksen mukaisiin tietoihin lisätyssä vapaaehtoisessa taulukossa annetaan tiedot tosiasiallisista palauttamisista kolmansiin maihin . Kaikki jäsenvaltiot toimittivat lisätietotaulukon vapaaehtoisesti vuoden 2011 talousarviomenettelyn aikana. Tämän vuoksi paluurahastoa koskevia lisätietopyyntöjä ei tarvittu. Joillakin jäsenvaltioilla oli tiettyjä vaikeuksia tietojen toimittamisessa. Tämä johtuu usein kansallisten tietolähteiden luonteesta. Lisätarkistukset olivat usein tarpeen sen varmistamiseksi, että turvapaikanhakijat ja kauttakulkualueilla oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset oli poistettu tiedoista. Näyttää myös siltä, että joissakin jäsenvaltioissa palauttamispäätöksiä oli vähemmän kuin tosiasiallisia palauttamisia. Tämä periaatteessa epälooginen tilanne johtuu asianomaisten jäsenvaltioiden mukaan siitä, että jotkut kolmansien maiden kansalaiset palautettiin kolmansien maiden kanssa voimassa olevien kahdenvälisten sopimusten tai järjestelyjen nojalla ilman palauttamispäätöksen tekemistä. Jotta komissio pystyy arvioimaan tiedot asianmukaisesti, jäsenvaltioita pyydettiin toimittamaan liitteenä kaikki asian kannalta merkitykselliset tiedot kyseisistä kahdenvälisistä sopimuksista tai järjestelyistä, mukaan luettuna palautettujen kolmansien maiden kansalaisten lukumäärä eriteltynä kansalaisuuden mukaan. Vaihtelua on esiintynyt riippuen siitä, kuinka muuttovirtoihin liittyviä tapauksia on hoidettu. Muuttoliiketilastoista annetun asetuksen soveltaminen antaa riittävän varmuuden tietojen vertailukelpoisuudesta ja laadusta. Joissakin erityistapauksissa, kuten palauttamispäätösten lukumäärän ollessa suurempi kuin tosiasiallisten palauttamisten, tehtiin lisätarkistuksia, joilla varmistetaan jäsenvaltioiden toimittamien tietojen uskottavuus. Yleisarvio perusteiden soveltamisesta Paluurahaston perussäädöksen logiikan mukaisten määritelmien yhdenmukaisen soveltamisen varmistamisessa on ollut pieniä ongelmia, mutta tästä huolimatta tarvittavat tiedot on pystytty keräämään, ja varojen jakamisperusteita on sovellettu paluurahaston perussäädöksen mukaisesti. Jäsenvaltioille on hyvissä ajoin toimitettu laskelmat alustavista määrärahoista, jotta ne voivat käyttää laskelmia valmistellessaan vuotuisia ohjelmiaan. Perusteiden soveltamisen tulokset esitetään SEC-asiakirjassa. Kolme suurinta tuensaajaa ovat Kreikka, Yhdistynyt kuningaskunta ja Espanja. Lähes 67 prosenttia kokonaismäärärahoista jaettiin edellä mainituille jäsenvaltioille sekä Ranskalle, Italialle ja Saksalle. Kun otetaan huomioon näihin maihin kohdistuvat maahanmuuttopaineet ja laittomien maahantulovirtojen siirtyminen vuosien saatossa Espanjan rannikolta (Kanariansaarilta) keskisen Välimeren reitille Kreikkaan Albanian ja Turkin vastaiselle rajalle, saavutetut tulokset osoittavat rahaston toimivan tarkoitetulla tavalla taloudellisen yhteisvastuun välineenä palauttamismenettelyjen hallinnoinnissa EU:ssa. PÄÄTELMÄT Näiden neljän rahaston perussäädökset tulivat voimaan kesällä 2007 muutamaa viikkoa ennen jäsenvaltioille jaettavia määrärahoja koskevien ensimmäisten laskelmien määräaikaa. Komissio ja jäsenvaltiot tekivät määrärahoihin liittyvää alustavaa työtä jo ennen perussäädösten voimaantuloa. Tämän ansiosta komissio pystyi toimittamaan jäsenvaltioille sovitusti vuosien 2007 ja 2008 määrärahoja koskevat tiedot heinäkuuhun 2007 mennessä. Kyseiset numerotiedot yhdessä vuosia 2009–2013 koskevien arvioiden kanssa auttoivat jäsenvaltioita määrittämään alustavan rahoituskehyksen, joka toimii perustana rahastojen toteuttamisen monivuotiselle strategialle. Vähitellen luodut ja vuosittain määritellyt tietojen keruun periaatteet ja työmenetelmät ovat alkaneet varainhoitovuosina 2007–2011 tuottaa tuloksia. Viimeisin varainhoitovuosi on osoittanut, että ne ovat jatkuvasti yksinkertaistaneet ja helpottaneet laskelmien tekemistä. Käytetyt menetelmät ovat osoittautuneet tehokkaiksi. Komissio on pystynyt toimittamaan laskelmat jäsenvaltioille yleisesti ottaen ajoissa. Muuttoliiketilastoista annettu asetus on koko ajan vahvistanut asemaansa paluurahastoon ja kotouttamisrahastoon liittyvien tietojen keruujärjestelmän tukijalkana. Myös ulkorajarahastoon liittyvien tietojen keruussa sovellettava muista poikkeava järjestelmä on osoittautunut toimivaksi. Kummassakin järjestelmässä käytettävät tarkistukset (huolimatta puutteista, jotka liittyvät tietolähteiden rajoitteisiin), validointivälineet ja EU:n hallinnollinen kapasiteetti tietojen analysoinnissa muodostavat vakaan perustan, jonka avulla voidaan jatkaa tulevia varainhoitovuosia koskevien laskelmien tekemistä. Tietojen keruuta koskevien määritelmien osalta muuttoliiketilastoista annetun asetuksen ja perussäädöksiin sisältyvien kriteerien välillä saattaa olla vielä joitakin eroja. Käytännön ratkaisut on löydetty kahdenvälisillä toimilla, ja jäsenvaltioiden ja komission (mukaan lukien Eurostat) välisen yhteistyön ja tietojenvaihdon kehittämistä jatketaan. Eurostat seuraa viitelukujen laskemisessa käytettävien tietojen laatua riippumatta siitä, toimitetaanko kyseiset tiedot tilastoalan lainsäädännön vai vapaaehtoisten sopimusten perusteella. Tämä seuranta ja laadunvalvonta rajoittuu kuitenkin tavanomaisiin tilastollisiin käytänteisiin ja vastaa Eurostatin ja kansallisten tietojen toimittajien tavanomaista tehtävien ja vastuiden jakoa. On huomattava, että EU:n tilastojen kokoaminen on yhteistyöprosessi, jonka onnistuminen riippuu suuresti kansallisten viranomaisten toimittamien tietojen luotettavuudesta. Koska neljän rahaston varojen jakamisessa käytettävien tilastotietojen laadun varmistaminen on erityisen tärkeää, Eurostat on perustanut erityisen laadunvarmistusohjelman, ja laadun parantamista jatketaan tulevaisuudessakin. Komissio on yleisesti ottaen pystynyt toimittamaan lopulliset laskelmat ajoissa edellä mainittujen seikkojen ansiosta. Tästä huolimatta on todettava, että kerättävien ja todennettavien tietojen määrä aiheuttaa jäsenvaltioille ja komissiolle vuosittain toistuvan hallinnollisen rasitteen. Voisi olla mahdollista löytää kustannustehokkaampia tapoja, joilla varmistettaisiin rahastojen toiminnan periaatteena olevan yhteisvastuun mukaisten varojen jakamisperusteiden soveltaminen. Varojen jakamisperusteiden soveltamisen tuloksia, jotka esitetään yksityiskohtaisesti tämän tiedonannon liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa, pidetään yleisesti tyydyttävinä. Näitä perusteita soveltamalla on saavutettu tavoitteet, jotka Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat määrittäneet yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaan yleisohjelmaan kuuluvien rahastojen perussäädöksissä. Tavoitteiden saavuttamisesta on osoituksena se, että valtaosa käytettävissä olevasta EU:n rahoituksesta ohjataan jäsenvaltioille, jotka kantavat päävastuun haasteista, jotka liittyvät EU:hun kohdistuviin kolmansien maiden kansalaisten maahanmuuttovirtoihin. Tämän vuoksi varojen jakoperusteiden muuttamista koskevia ehdotuksia ei pidetä tarpeellisina. [1] KOM(2005) 123 lopullinen. [2] Päätöksen N:o 574/2007/EY 52 artiklan 3 kohdan a alakohta (EUVL L 144, 6.6.2007, s. 22). [3] Päätöksen N:o 2007/435//EY 48 artiklan 3 kohdan a alakohta (EUVL L 168, 28.6.2007, s. 18). [4] Päätöksen N:o 575/2007/EY 50 artiklan 3 kohdan a alakohta (EUVL L 144, 6.6.2007, s. 45). [5] Määrät ovat alustavia, koska rahaston kokonaismäärärahojen edellytyksenä on, että budjettivallan käyttäjä hyväksyy Euroopan unionin lopullisen talousarvion vuoden loppuun mennessä. Määrärahat ovat alustavia myös siksi, että komission on hyväksyttävä ne. [6] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 862/2007, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2007, muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevista yhteisön tilastoista sekä ulkomaisia työntekijöitä koskevien tilastojen laatimisesta annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 311/76 kumoamisesta (EUVL L 199, 31.7.2007, s. 23). [7] Kotouttamisrahaston perussäädöksen 12 artikla, Euroopan pakolaisrahaston perussäädöksen 13 artikla sekä ulkorajarahaston ja paluurahaston perussäädösten 14 artikla. [8] Neuvoston päätös 2007/435/EY (EUVL L 168, 28.6.2007, s. 18). [9] Neuvoston asetus (EY) N:o 343/2003, annettu 18 päivänä helmikuuta 2003, niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio (EUVL L 50, 25.2.2003, s. 1).