[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 23.10.2007

SEK(2007) 1382

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja

ehdotukseen NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI Neuvoston direktiivi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista

{KOM(2007) 637 lopullinen}{SEK(2007) 1403}

1. JOHDANTO

EU:n työmarkkinat tarvitsevat yhä enemmän erittäin päteviä työntekijöitä. Erittäin pätevien maahanmuuttajien houkutteleminen EU:hun on tärkeää sen kehitykselle, koska tulevaisuuden työmarkkinoilla ei voida luottaa pelkästään EU:n omiin työntekijöihin. Tämä asiakirja on tiivistelmä vaikutustenarviointikertomuksesta, jossa kartoitetaan, minkälaisilla vaihtoehtoisilla toimilla voitaisiin lisätä EU:n kapasiteettia houkutella maahanmuuttajatyöntekijöitä ja kohdentaa heidät tehokkaasti työmarkkinoille antamalla yhteiset säännöt maahanpääsystä ja oleskelusta.

Kertomuksen laatimista varten on kuultu jäsenvaltioita ja muita sidosryhmiä. Tiedot on kerätty pääasiassa kuulemiskierroksen aikana ja esimerkkitapauksista sekä alan kirjallisuutta koskevasta komission tilaamasta ulkoisesta tutkimuksesta. Tutkimuksen ja kertomuksen laatimiseen osallistuivat työllisyys-, sosiaali- ja tasa-arvoasioiden pääosasto sekä oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosaston koolle kutsuma yksiköiden välinen johtoryhmä.

2. ONGELMAN MÄÄRITTELY

Väestökehitysennusteiden mukaan EU:n työikäisen väestön määrä pienenee 48 miljoonalla henkilöllä vuoteen 2050 mennessä, ja huoltosuhde kasvaa kaksinkertaiseksi eli 51 prosenttiin vuoteen 2050 mennessä. Kehityksessä on kuitenkin jäsenvaltiokohtaisia eroja. Talouskasvuun ja työpaikkojen luomiseen keskittyvä Lissabonin strategia on alkanut tuottaa tuloksia, mutta monet siihen kuuluvista toimista kestävät kauan ja edellyttävät investointeja. Väestön ikääntyminen saattaa tämän vuoksi myös edellyttää, että EU:hun houkutellaan tulevaisuudessa enemmän maahanmuuttajia kompensoimaan työvoiman puutetta kaikilla ammattitaidon ja -pätevyyden tasoilla. Erityisesti osaamistalouden kasvava merkitys, talouden rakennemuutos, palvelusektorin kasvu, työvaltaisen tuotannon siirtyminen muualle ja EU:n kansalaisten poismuutto vahvistavat näkemystä, jonka mukaan kolmansista maista tulevien erittäin pätevien henkilöresurssien houkutteleminen EU:hun ja heidän parempi hyödyntämisensä työmarkkinoilla on keskeinen haaste EU:n kehitykselle. Työntekijöiden ammatillista ja rajatylittävää (maantieteellistä) liikkuvuutta olisi pidettävä ensisijaisena järjestelmänä, jolla lisätään työmarkkinoiden tehokkuutta, vältetään ammattitaitoisten työntekijöiden loppuminen ja vähennetään alueellista epätasapainoa.

Erittäin pätevien työntekijöiden maahanmuuttoon sovellettava yhteinen joustava väline, jolla taataan edulliset maahanpääsyn ja oleskelun ehdot sekä kannustetaan EU:n työmarkkinoiden todellisten tarpeiden mukaista ammatillista ja maantieteellistä liikkuvuutta, ei riitä ratkaisemaan kaikkia nykyisiä ja tulevia haasteita. Sillä on kuitenkin tärkeä tehtävä osana kattavaa toimenpidepakettia, jolla toteutetaan toimia eri aloilla. Marraskuun 4 ja 5. päivänä 2004 hyväksytyn Haagin ohjelman mukaan ”laillinen maahanmuutto tulee tärkeäksi osaamiselle rakentuvan talouden kehittämisessä Euroopassa ja talouskehityksen eteenpäin viemisessä ja myötävaikuttaa siten Lissabonin strategian täytäntöönpanoon”.

Säädösehdotus ei vaikuta EU–12 -maista tulevien työntekijöiden asemaan, koska heillä ei vuosien 2003 ja 2005 liittymisasiakirjoihin sisältyvien siirtymäjärjestelyjen vuoksi vielä ole EY:n perustamissopimuksen ja yhteisön säännöstön mukaista täyttä liikkumisvapautta. On muistettava, että siirtymäjärjestelyihin sisältyvä etuuskohtelulauseke on EY:n primäärioikeutta, jolla on etusija johdettuun oikeuteen nähden. Tämä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön taloudellisista syistä tapahtuvasta maahanmuutosta mahdollisesti annettava direktiivi liittymissopimusten määräysten mukaisesti niin kauan kuin siirtymäjärjestelyt ovat voimassa. Kyseisistä jäsenvaltioista tuleville työntekijöille on siis annettava etusija.

Säädösehdotukseen sisältyy myös säännöksiä, joilla varmistetaan johdonmukaisuus yhteisön muiden politiikkojen, erityisesti kehitysyhteistyöpolitiikan, kanssa. Samaan aikaan toteutetaan lisätoimia, joilla puututaan tärkeisiin seikkoihin, joita ei voida käsitellä säädösehdotuksessa. Aiempaa tiiviimmät neuvottelut jäsenvaltioiden ja kehitysmaiden kanssa – sekä mahdollinen mobiliteettikumppanuus – ovat keskeisen tärkeitä pyrittäessä välttämään sitä, että aktiivinen rekrytointipolitiikka pahentaisi tilannetta lähtömaissa (erityisesti Saharan eteläpuolisessa Afrikassa ja Karibian alueella) joissa on jo puutetta ammattitaitoisesta työvoimasta.

2.1. Ongelman luonne ja laajuus

EU:n yrityksissä on yhä enemmän täyttämättömiä työpaikkoja erityisesti erittäin päteville työntekijöille. EU:n viimeaikainen työllisyyskehitys osoittaa, että työpaikkojen määrä lisääntyy nopeimmin korkeakoulutusta edellyttävillä aloilla (3 prosenttia vuodessa, muilla aloilla vain prosentin vuodessa). Lisäksi työssäkäyvän väestön ammattirakenne on muuttumassa siten, että erittäin pätevien muuta kuin ruumiillista työtä tekevien määrä kasvaa suhteellisesti. Näillä työntekijöillä on korkea työllisyysaste ja vähän työttömyyttä. Lisäksi kolmansista maista tulevien erittäin pätevien työntekijöiden osuus työvoimasta kasvaa nopeammin kuin EU-maista tulevien erittäin pätevien työntekijöiden osuus: tämä johtuu erittäin pätevien työntekijöiden kasvaneen kysynnän lisäksi siitä, että erittäin pätevien EU-kansalaisten työllisyysaste lähestyy täystyöllisyyttä. Kolmansista maista tulevien erittäin pätevien työntekijöiden osuus koko työvoimasta on kuitenkin edelleen varsin alhainen. Tämä osoittaa, että EU:lla on suuria vaikeuksia houkutella erittäin päteviä työntekijöitä kolmansista maista, eikä heitä aina pidetä riittävän suuressa arvossa. EU:n työvoimasta vain 1,72 prosenttia on kolmansista maista tulleita erittäin päteviä työntekijöitä, mikä on selvästi vähemmän kuin muissa tärkeissä maahanmuuttomaissa, kuten Australiassa (9,9 prosenttia), Kanadassa (7,3 prosenttia), Yhdysvalloissa (3,2 prosenttia) ja Sveitsissä (5,3 prosenttia).

Ongelman laajuutta on vaikea määrittää. Tiedot maahantulo-oikeuden saaneista kolmansien maiden erittäin pätevistä työntekijöistä eivät ole yhtenäisiä, ja arviot vaihtelevat käytetystä määritelmästä riippuen 34 000 ja 74 000 työntekijän välillä 16:ssa jäsenvaltiossa. Määritelmät ja käytettävissä olevat tiedot vaihtelevat jäsenvaltioittain riippuen siitä, onko niillä erillisiä järjestelmiä, ja järjestelmien ominaisuuksien mukaan. Koska erittäin pätevien työntekijöiden maahanpääsy riippuu jatkossakin työmarkkinoiden vajauksista ja jäsenvaltiot voivat itsenäisesti päättää, kuinka paljon maahanmuuttajia päästetään työskentelemään EU:n alueelle, tästä direktiiviehdotuksesta hyötyvien henkilöiden lukumäärä riippuu useista tekijöistä: EU:n talouden kehitys erityisesti korkeaa pätevyyttä vaativilla aloilla, jäsenvaltioiden vastaanottokyky, EU:n kansalaisten tekemät valinnat koulutuksessa ja ammatteihin suuntautumisessa jne.

2.2. Jäsenvaltioiden voimassa oleva lainsäädäntö

Kaikilla jäsenvaltioilla on käytössä omat järjestelmänsä, joiden piiriin erittäin pätevien kolmansien maiden kansalaisten erityisryhmät kuuluvat. Tosin ainoastaan kymmenellä jäsenvaltiolla[1] on järjestelmä, johon kuuluu muitakin ammattiryhmiä kuin esimerkiksi tiedemiehet, taiteilijat, yrityksen sisällä siirretyt henkilöt ja yliopistojen opettajat. Määritelmissä sekä maahanpääsyn ja oleskelun ehdoissa on eroja, mutta järjestelmissä on yhteisiäkin piirteitä. Käytännössä kaikki järjestelmät perustuvat työvoiman kysyntään.

Tällä epäyhtenäisellä lähestymistavalla on seurauksensa:

- Jäsenvaltioiden hajanaisesta lähestymistavasta ei voi päätellä, että kolmansista maista tulevia erittäin päteviä työntekijöitä tarvitaan EU:n talouskasvun ja kilpailukyvyn ylläpitämiseksi.

- Erittäin päteviin työntekijöihin sovellettavissa määritelmissä ja maahanpääsyn ehdoissa esiintyvät suuret erot rajoittavat selvästi heidän liikkuvuuttaan EU:n alueella. Tämä haittaa laillisesti oleskelevien henkilöiden tehokasta uudelleenkohdentamista työmarkkinoilla ja estää alueellisen epätasapainon poistamista.

- Muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta jäsenvaltioilla ei näytä olevan käytössä menettelyjä, joilla edistetään kierto- ja paluumuuttoa. Tällaisilla järjestelmillä saataisiin suurin hyöty kaikille osapuolille, kun voidaan täyttää jäsenvaltioiden työvoimatarpeet ja edistää aikanaan paluumuuton kautta työntekijöiden lähtömaiden kehitystä.

- Maahanpääsymenettelyjen kesto ja monimutkaisuus saattavat vähentää huomattavasti EU:n houkuttelevuutta.

- Erittäin pätevät työntekijät on kotoutettava tehokkaasti sosiaaliseen ja taloudelliseen ympäristöön, jotta heidät saadaan pysymään maassa.

3. TAVOITTEET

Yleiset tavoitteet ovat seuraavat:

1) Parannetaan EU:n kykyä houkutella kolmansista maista tulevia erittäin päteviä työntekijöitä. Näin voidaan lisätä taloudellisista syistä tapahtuvan maahanmuuton tuottamaa hyötyä osana toimenpidekokonaisuutta, jolla pyritään parantamaan EU:n talouden kilpailukykyä ja varautumaan väestön ikääntymisen vaikutuksiin.

2) Reagoidaan tehokkaasti ja oikea-aikaisesti erittäin pätevän työvoiman nykyiseen ja tulevaan kysyntään ja vältetään ammattitaitoisten työntekijöiden loppuminen lisäämällä kolmansista maista tulevien erittäin pätevien työntekijöiden lukumäärää ja heidän liikkumistaan työpaikkojen ja jäsenvaltioiden välillä. Lisäksi edistetään heidän tehokasta kohdentamistaan ja uudelleenkohdentamistaan EU:n työmarkkinoilla.

Lisäksi pyritään seuraaviin erityistavoitteisiin heikentämättä EU-kansalaisten asemaa:

1) Laaditaan kolmansista maista tuleviin erittäin päteviin työntekijöihin sovellettava johdonmukainen lähestymistapa ja yhteinen maahanmuuttopolitiikka.

2) Lisätään tarpeisiin perustuvan lähestymistavan mukaisesti EU:hun kolmansista maista muuttavien erittäin pätevien työntekijöiden lukumäärää.

3) Yksinkertaistetaan ja yhdenmukaistetaan kolmansista maista tuleviin erittäin päteviin työntekijöihin sovellettavia maahanpääsymenettelyjä.

4) Edistetään kolmansista maista tulevien erittäin pätevien työntekijöiden sosiaalista ja taloudellista kotouttamista.

5) EU:n sisäisen liikkuvuuden edistämiseksi poistetaan tarpeettomat esteet ja sallitaan kolmansista maista tulevien erittäin pätevien työntekijöiden tehokkaampi kohdentaminen koko EU:n työmarkkinoilla.

4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT

Seuraavia vaihtoehtoja on harkittu:

Vaihtoehto A – säilytetään nykyinen tilanne. Jäsenvaltiot soveltavat erittäin pätevien työntekijöiden maahanpääsyyn hyvin erilaisia lähestymistapoja. Erittäin päteviä työntekijöitä tarvitaan koko ajan enemmän täyttämään työmarkkinoiden nykyiset ja tulevat vajaukset, mutta EU ei ole heille kovinkaan houkutteleva kohde. Jos yhteisiä EU:n laajuisia toimia ei toteuteta, tilanne säilynee pääosin ennallaan.

Vaihtoehto B – luodaan yhteiset perusperiaatteet erittäin pätevien työntekijöiden maahanpääsylle. Maahanpääsylle määritetään minimiehdot, ja jäsenvaltioille jätetään suuri harkintavalta päättää yksityiskohdista kansallisessa lainsäädännössä. Oleskeluun ja työskentelyyn liittyvät ehdot jäisivät tässä vaihtoehdossa käsittelyn ulkopuolelle. EU:n houkuttelevuus näiden työntekijäryhmien keskuudessa ja EU:n työmarkkinoiden tehokkuus eivät juuri kasvaisi, makrotaloudelliset vaikutukset olisivat siis hyvin vähäisiä.

Vaihtoehto C – yksinkertaistetaan maahanpääsyjärjestelmää luomalla EU:n pisteytysjärjestelmä ja nopeutettu maahanpääsymenettely, joka antaa mahdollisuuden välittömään perheenyhdistämiseen. Lisäksi perustetaan tietokanta, jolla autetaan ammattitaidon tarjontaa ja kysyntää kohtaamaan paremmin. Tällä vaihtoehdolla voitaisiin merkittävästi edistää kolmansista maista tulevien erittäin pätevien työntekijöiden muuttoa EU:hun. Pisteytys olisi kuitenkin tehtävä toissijaisuusperiaatteen vastaisesti EU:n tasolla, koska muuten maahanmuuttajiin sovellettaisiin jatkossakin hyvin erilaisia maahanpääsyn ehtoja.

Vaihtoehto D – luodaan maahantulolle yhteiset ehdot ja nopeutettu menettely sekä sovelletaan nykyistä edullisempia oleskelun edellytyksiä (oikeus työskentelyyn ja oleskeluun, välitön perheenyhdistäminen, EU:n alueella pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman nopeampi myöntäminen jne.). Kolmansista maista tulevien erittäin pätevien työntekijöiden tehokas kotouttaminen työmarkkinoille ja muuhun yhteiskuntaan olisi paras tapa maksimoida heidän panoksensa talouskasvun ja kilpailukyvyn edistämisessä. Näin voitaisiin huomattavasti parantaa EU:n kykyä vastata nykyisiin ja tuleviin haasteisiin. Tämän vaihtoehdon vaikutukset rajoittuisivat kuitenkin yksittäisiin jäsenvaltioihin.

Vaihtoehto E 1 – edistetään EU:n sisäistä liikkuvuutta koordinoimalla kansallisia prioriteettiluetteloja ja ottamalla käyttöön EU:n sininen kortti sekä kortinhaltijoiden tietokanta. Oikeus liikkua EU:n sisällä olisi tärkeä kannustin, jolla kolmansien maiden erittäin pätevät työntekijät saadaan tulemaan EU:n työmarkkinoille. Se olisi keskeisessä asemassa pyrittäessä lievittämään työvoimavajetta tietyillä alueilla ja aloilla. Työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaamista voitaisiin helpottaa myös muilla välineillä (esimerkiksi EU:n sinisen kortin haltijoiden tietokanta). Tällä vaihtoehdolla voitaisiin lisätä huomattavasti työmarkkinoiden tehokkuutta ja kehittää EU:n makrotaloudellista ympäristöä.

Vaihtoehto E 2 – ulotetaan direktiiviin 2003/109/EY sisältyvät EU:n sisäistä liikkuvuutta koskevat säännökset koskemaan erittäin päteviä työntekijöitä. Tähän vaihtoehtoon sisältyy myös vaihtoehdon C mukainen pisteytysjärjestelmä. Tämä vaihtoehto saattaisi kuitenkin merkitä rajoitetumpaa oikeutta liikkua EU:n sisällä kuin vaihtoehto E 1. Tämän vuoksi vaihtoehto E 2 ei olisi yhtä käyttökelpoinen ja tehokas kuin vaihtoehto E 1.

Vaihtoehto F – viestintä, koordinointi ja yhteistyö. Suunnitelluilla toimilla voitaisiin jossain määrin tukea yhteisen perustan luomista, jotta EU:hun voidaan houkutella erittäin päteviä työntekijöitä kolmansista maista. Painopiste olisi heidän tehokkaassa kohdentamisessaan EU:n työmarkkinoille. Tämä vaihtoehto ei kuitenkaan olisi kovin tehokas.

5. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU

Taulukko1 – Vaikutukset

Erittäin pätevän työntekijän määritelmä ja maahanpääsyn edellytykset | Yhteisiin kriteereihin perustuva maahanpääsyjärjestelmä (työsopimus, vähimmäispalkka, ammattipätevyys). |

Avoin määritelmä (perustuu kriteerien täyttymiselle). |

Nuoriin ammattilaisiin sovellettavat poikkeukset. |

Maahanpääsyyn sovellettavat menettelyt | Otetaan käyttöön nopeutettu maahanpääsymenettely (yksi menettely/yksi lupa (”EU:n sininen kortti”)). |

Hakemusten käsittelyn enimmäisaika (30 tai 60 päivää). |

Luvan alkuperäinen voimassaoloaika: kaksi tai kolme vuotta, voidaan uusia työsopimuksen ollessa voimassa toistaiseksi. |

Maan sisältä tulevien pyyntöjen hyväksyminen EU:n tasolla määritettyjen henkilöryhmien osalta (sekä jäsenvaltioiden tasolla määritettyjen ryhmien osalta). |

Oleskelun edellytykset | Liikkumisoikeus oleskeluvaltion työmarkkinoilla kahden vuoden ”odotusajan” jälkeen. |

Oleskelulupa peruutetaan automaattisesti vasta sitten, kun työttömyys on kestänyt vähintään kolme kuukautta. |

Oleskelujaksoja voidaan kerätä useista EU:n jäsenvaltioista, kun pyritään täyttämään EU:n alueella pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman myöntämisedellytys eli viiden vuoden laillinen oleskelu EU:n alueella. |

Mahdollisimman nopea perheenyhdistäminen. |

Kohdellaan erittäin päteviä kolmansista maista tulevia työntekijöitä yhdenvertaisesti suhteessa oman maan kansalaisiin, kuten direktiivissä 2005/71/EY säädetään. |

Puolisoille välitön pääsy työmarkkinoille. |

Säädetään oikeudesta kiertomuuttoon ennen EU:n alueella pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman myöntämistä ja sen jälkeen. |

Liikkuminen EU:n sisällä | Sallitaan tietyin edellytyksin liikkuminen EU:n sisällä sen jälkeen, kun henkilö on oleskellut vähintään kaksi vuotta ensimmäisessä jäsenvaltiossa. Tärkein edellytys on toisesta jäsenvaltiosta saatu työtarjous. Perheenjäsenillä on oikeus seurata erittäin pätevää työntekijää jäsenvaltiosta toiseen. |

Parhaan vaihtoehdon keskeiset edut

- Erittäin pätevien työntekijöiden maahanmuuttoon sovelletaan EU:n alueella yhteistä, johdonmukaista lähestymistapaa. Näin edistetään ja yhdenmukaistetaan erittäin pätevien työntekijöiden maahanpääsyä sekä tehostetaan näiden henkilöiden (uudelleen)kohdentamista työmarkkinoilla (ammatillinen ja maantieteellinen liikkuvuus).

- Houkutellaan kolmansista maista erittäin päteviä työntekijöitä tarpeisiin perustuvan lähestymistavan mukaisesti, ja pystytään pitämään heidät EU:ssa. Näin voidaan vastata yritysten nykyisiin ja tuleviin tarpeisiin koko EU:n alueella.

- Tämä vaihtoehto parantaa koko EU:n kilpailukykyä lyhyellä ja pitkällä aikavälillä.

- Potentiaalisille erittäin päteville maahanmuuttajille lähetetään selkeä viesti.

- Jäsenvaltioille jätetään riittävästi liikkumavaraa mukauttaa järjestelmä omien työmarkkinoidensa tarpeiden ja poliittisten prioriteettien mukaisesti.

- Erittäin pätevät työntekijät ja heidän perheenjäsenensä kotoutetaan asteittain tehokkaasti vastaanottavan jäsenvaltion työmarkkinoille ja muuhun yhteiskuntaan.

- EU:n yritykset hyötyvät liikkuvammasta erittäin pätevien työntekijöiden reservistä.

- EU:n tasolla toteutetaan kiertomuuttoa tukevia toimia.

- Järjestelmän toteuttamista voitaisiin tehostaa täydentävillä toimilla, kuten EU:n sinisen kortin haltijoiden tietokannalla. Näin tuettaisiin myös erittäin pätevän työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaamista.

Parhaan vaihtoehdon suurimmat haitat

- Tämä vaihtoehto voisi vaikuttaa EU:n omien erittäin pätevien työntekijöiden asemaan työmarkkinoilla. Mahdolliset negatiiviset vaikutukset lienevät kuitenkin vähäisiä, koska direktiivissä asetetaan palkkatasoa koskevia vaatimuksia ja koska ammatilliseen ja maantieteelliseen liikkuvuuteen sovelletaan ajallisia ja muita ehtoja. Jäsenvaltiot voivat myös edelleen soveltaa kansallisia toimenpiteitä, joilla varmistetaan yhteisön etuuskohtelun yleisperiaatteen noudattaminen 20. kesäkuuta 1994 tehdyn neuvoston päätöksen mukaisesti.

- Ehdotettu direktiivi voi vaikuttaa negatiivisesti kehitysmaihin, jotka kärsivät ammattitaitoisen työvoiman puutteesta tietyillä toimi- ja ammattialoilla. Olisi toteutettava toimia, joilla negatiivisia vaikutuksia joko lievennetään tai ne ehkäistään mahdollisuuksien mukaan kokonaan.

- Kysyntäperusteinen lähestymistapa on huonompi kuin tarjontaperusteinen, koska sen rajat saattavat tulla vastaan pitkällä aikavälillä, jos tähän ryhmään kuuluvien työntekijöiden kysyntä kasvaa ja ulottuu entistä useammille aloille.

[1] Alankomaat, Belgia, Irlanti, Itävalta, Kreikka, Portugali, Saksa, Tanska, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta. Tšekki aloitti vuonna 2003 erittäin pätevien työntekijöiden maahanpääsyä koskevan pilottihankkeen.