Toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen aseman vahvistaminen EU:n päätöksenteossa

Viimeisenä mutta ei vähäisimpänä haluan, että unionimme keskittyy vahvemmin asioihin, joilla on merkitystä, sen työn pohjalta, jota tämä komissio on jo tehnyt. Meidän ei pitäisi sekaantua Euroopan kansalaisten jokapäiväiseen elämään säätelemällä joka asiaa. Meidän pitäisi olla suurissa asioissa suuria. Meidän ei pitäisi olla esittämässä isoa tukkua uusia aloitteita tai hankkimassa itsellemme aina vain suurempaa toimivaltaa. Meidän olisi annettava toimivalta takaisin jäsenvaltioille silloin kun se on järkevää.

Puheenjohtaja Jean-Claude Juncker, unionin tilaa koskeva puhe 2017

1.Johdanto

Komissio keskittyy kysymyksiin, joilla on todellista merkitystä. Se on tuonut näyttöön perustuvan päätöksenteon ja paremman sääntelyn toimiensa keskiöön. Se on ehdottanut myös työohjelmien selkeyttämistä niin, että keskitytään puheenjohtaja Junckerin kymmeneen painopisteeseen. Tämä komissio on korostanut tarvetta olla suurissa asioissa suuri ja toteuttaa vähemmän toimia muissa asioissa.

Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaate on keskeinen osa komission paremman sääntelyn agendaa, joka muodostaa perustan komission toimenpide-ehdotusten valmistelulle. Tämä komissio on panostanut merkittävästi sääntelyn parantamiseen, ja paremmasta sääntelystä on nyt tullut erottamaton osa komission toimintaa. Aiemmista toimista saadut kokemukset sekä sidosryhmien ja kansalaisyhteiskunnan näkemykset on otettu tiukasti politiikan laadinnan keskiöön ennen kuin uutta lainsäädäntöä on ehdotettu. OECD on äskettäin antanut tunnustusta komission toimille, sillä se katsoo, että komissio on johtavia toimijoita hyvän sääntelykäytännön alalla. Emme kuitenkaan lepää laakereillamme. Komissio tarkastelee parhaillaan tuloksia, joita on saatu sen toukokuussa 2015 toteuttamasta, koko toimintapoliittisen syklin kattaneesta uudistuspaketista. Uudistuksilla oli tarkoitus lisätä EU:n päätöksentekoprosessin avoimuutta ja läpinäkyvyyttä, parantaa uusien lakien laatua kehittämällä lainsäädäntöluonnosten ja säädösmuutosten vaikutustenarviointia ja edistää voimassa olevien EU:n säädösten jatkuvaa ja johdonmukaista tarkistamista. Tarkastelussa keskitytään hiomaan ja kehittämään parempaa sääntelyä koskevaa politiikkaa nykyisestä myös toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen käsittelyn osalta.

Tämä tarkastelu toteutetaan samalla kun keskustellaan Euroopan tulevaisuudesta, josta komissio esitti valkoisen kirjan maaliskuussa 2017. Valkoisessa kirjassa esitettiin viisi skenaariota siitä, miltä unioni näyttäisi vuonna 2025, ja käynnistettiin prosessi, jonka aikana järjestetään yli 2 000 julkista tapahtumaa. Niiden tarkoituksena on antaa eurooppalaisille mahdollisuus vaikuttaa unionin tulevaisuuteen. Puheenjohtaja Juncker kommentoi tätä keskustelua unionin tilaa käsittelevässä puheessaan vuonna 2017 ja esitti näkemyksensä demokraattisemmasta unionista, joka perustuu vapauteen, tasa-arvoon ja oikeusvaltioperiaatteeseen. Tämän työn edistämiseksi puheenjohtaja Juncker perusti toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen toteutumista tarkastelevan työryhmän. Se tarkastelee kriittisesti kaikkia politiikan aloja sen varmistamiseksi, että unioni toimii ainoastaan siellä, missä se tuottaa lisäarvoa, ja erityisesti se tarkastelee lähemmin neljättä skenaariota ”Tehdään vähemmän mutta tehokkaammin”. Skenaarion mukaan unioni keskittää rajalliset resurssinsa muutamiin toimiin, jotta se pystyy saavuttamaan tavoitteensa tehokkaammin.

Komissio on jo löytänyt keinoja unionin politiikkojen toteuttamiseksi tehokkaammin siten, että unionin tasolla tehdään vähemmän ja kansallisella tasolla enemmän. Nykyisin yli 97 prosenttia valtiontukitoimenpiteistä toteutetaan suoraan kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla selkeästi määriteltyjen perusteiden mukaisesti ilman, että niille tarvitaan komission etukäteishyväksyntä. Kansallisten kilpailuviranomaisten valtuuksien lisääminen on myös antanut niille mahdollisuuden tehdä vuoden 2004 jälkeen noin 85 prosenttia kilpailusääntöjen täytäntöönpanoa koskevista päätöksistä. Ehdotetussa yhteisen maatalouspolitiikan yksinkertaistamisessa otetaan huomioon paikallisten olosuhteiden moninaisuus eri puolilla unionia ja palautetaan kansallisille viranomaisille vastuuta, jotta ne voivat toteuttaa tehokkaita ja räätälöityjä ratkaisuja maatalouden ja ympäristön tukemiseksi.

Nykyisen komission toimikauden aikana kehitetty lähestymistapa olisi tulevaisuutta silmällä pitäen sisällytettävä laajemmin komission toimintaan. Se olisi otettava osaksi käynnissä olevaa pohdintaa siitä, missä määrin on EU:n asia säännellä kansalaisten jokapäiväistä elämää. Ottaen tämän tavoitteen huomioon tässä tiedonannossa esitetään, miten toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen asemaa EU:n päätöksenteossa olisi vahvistettava. Tiedonannolla käynnistetään komission työryhmän suosituksiin pohjautuvat jatkotoimet sekä esitetään alat, joilla muiden on toimittava. Komissio aikoo tarkentaa yksityiskohtia osana vuoden 2019 alkupuoliskolla toteutettavaa paremman sääntelyn tarkastelua kuultuaan kaikkia osapuolia, joita parempi sääntely koskee.

2.Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaate

Toissijaisuusperiaate on keskeinen osa unionin toimintaa. Perussopimusten mukaan jäsenvaltiot ovat antaneet unionille tiettyä toimivaltaa, ja toissijaisuusperiaate määrittää, miten tätä toimivaltaa käytetään. Aloilla, jotka eivät kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan, unioni toimii vain silloin, kun jäsenvaltiot eivät voi joko keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa asetettuja tavoitteita ja kun suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi tavoitteet saavutetaan paremmin unionin tasolla.

Periaatteen noudattamisen valvonta on pohjimmiltaan poliittinen kysymys, jonka tarkastelu on annettu EU:n poliittisten toimielinten ja kansallisten parlamenttien tehtäväksi. Tämän vuoksi puheenjohtaja Juncker korosti poliittisissa suuntaviivoissaan, että on tärkeää vahvistaa vuorovaikutusta kansallisten parlamenttien kanssa keinona tuoda unioni lähemmäs kansalaisia. Perussopimusten pöytäkirjoissa N:o 1 ja 2 esitetään kansallisten parlamenttien asema unionissa ja annetaan niille valtuudet tarkastella toissijaisuusperiaatteen noudattamista. Erityisesti komission ehdotus lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi on toimitettava kansallisille parlamenteille, joilla on kahdeksan viikkoa aikaa esittää perusteltu lausunto, ja kullakin kansallisella parlamentilla on kaksi ääntä. Jos niiden yhteenlaskettu äänimäärä ylittää tietyn kynnysarvon, komission on tarkasteltava ehdotustaan uudelleen ja selitettävä, miksi se pitäytyy ehdotuksessaan, muuttaa sitä tai peruuttaa sen. Jos tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä käsiteltävästä ehdotuksesta annettavat kansallisten parlamenttien äänet muodostavat yksinkertaisen enemmistön, komission on perusteltava, miksi se pitäytyy ehdotuksessaan (jos ehdotusta ei peruuteta tai muuteta) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston on harkittava, onko ehdotus toissijaisuusperiaatteen mukainen. Jos Euroopan parlamentin jäsenten yksinkertainen enemmistö tai 55 prosenttia neuvoston jäsenistä katsoo, ettei ehdotus ole toissijaisuusperiaatteen mukainen, ehdotuksen käsittely päättyy. Unionin tuomioistuin käsittelee sellaisia toissijaisuusperiaatteen rikkomiseen perustuvia kanteita, jotka on nostanut jäsenvaltio (tai joista jäsenvaltio on ilmoittanut kansallisen parlamentin puolesta) tai alueiden komitea, jos sillä on oikeus tulla kuulluksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaisesti.

Käytännössä toissijaisuusperiaatteen soveltamisessa on kyse parhaiden hallintotasojen määrittämisestä politiikkojen laadintaan ja toteuttamiseen. Unionin olisi toimittava vain silloin, kun se on tarpeen ja kun se tuottaa selkeitä etuja verrattuna kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla toteutettuihin toimenpiteisiin. EU:n toimien tuottama potentiaalinen lisäarvo ja EU:lle toimien toteuttamatta jättämisestä aiheutuvat kustannukset (joihin usein viitataan ”Euroopan yhdentymisen toteutumattomuuden kustannuksina”) liittyvät läheisesti toisiinsa. Poliittinen arviointi siitä, voidaanko tietyn EU:n politiikkavälineen katsoa tuovan lisäarvoa, voi muuttua ajan mittaan, riippuen tuolloisista poliittisista painopisteistä.

Toissijaisuutta luonnehditaan usein valinnaksi EU:n toimien toteuttamisen ja toteuttamatta jättämisen välillä. Tämä ei pidä paikkaansa. Toissijaisuus tarkoittaa, että sopivimmalle hallintotasolle jätetään tilaa toimia. Jäsenvaltiot voivat myös vapaasti ryhtyä toimiin, jos unioni ei toimi, ja toimia saattaa olla tarpeen toteuttaa kaikilla hallintotasoilla tietyn politiikan osalta. Yleisesti ottaen komission arvioinneissa tarkastellaan, onko ongelma EU:n laajuinen ja millaisia vaikutuksia kullakin uudella aloitteella on.

Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen suunniteltujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Pöytäkirjassa N:o 2 esitetään yksityiskohtaisemmin säädösluonnoksen oikeasuhteisuutta koskevat vaatimukset. Unionille, kansallisille hallituksille, alue- ja paikallisviranomaisille ja talouden toimijoille aiheutuvan mahdollisen taloudellisen tai hallinnollisen rasituksen on oltava mahdollisimman pieni, ja se on suhteutettava suunniteltuihin tavoitteisiin. Komission kannalta tämä tarkoittaa, että EU:n politiikat on toteutettava kaikkein yksinkertaisimmalla ja kustannuksiltaan edullisimmalla tavalla välttäen tarpeetonta byrokratiaa. Suhteellisuusperiaatetta sovellettaessa ehdotetun toimenpiteen intensiteetti olisi sovitettava tarkasti yhteen tavoitteen kanssa. Suhteellisuusperiaate on keskeinen osa komission paremman sääntelyn politiikkaa ja sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevaa ohjelmaa. EU:n tuomioistuin päättää viime kädessä, onko säädös suhteellisuusperiaatteen mukainen, ja se voi kumota säädöksen, jos se katsoo, että säädös rikkoo suhteellisuusperiaatetta.

Koska molempien periaatteiden moitteeton soveltaminen on tärkeää ja komissio pitää tiiviisti yhteyttä kansallisiin parlamentteihin, se julkaisee vuosittain kertomuksen molemmista edellä mainituista asioista. Vuoden 2017 vuosikertomus Euroopan komission ja kansallisten parlamenttien suhteista ja vuoden 2017 vuosikertomus toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta ovat tämän tiedonannon liitteenä.

3.Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaate: paremman sääntelyn keskeiset osat

Toissijaisuus ja suhteellisuus ovat keskeisiä tekijöitä komission lähestymistavassa parantaa sääntelyä. Lähestymistapa perustuu kolmeen perustavanlaatuiseen prosessiin, jotka ovat arviointi, vaikutustenarviointi ja sidosryhmien kuuleminen. Nykyinen komissio on kohdentanut huomattavasti resursseja lähestymistapansa parantamiseen. Nämä muutokset ovat parantaneet merkittävästi myös toissijaisuuden ja suhteellisuuden arviointia:

–Komissio on lisännyt työnsä avoimuutta, legitimiteettiä ja vastuuvelvollisuutta. ”Lainsäädännön valmisteluun osallistuminen” -verkkosivusto antaa sidosryhmille mahdollisuuden osallistua täysipainoisesti komission toimintaan koko toimintapoliittisen syklin ajan alustavia ideoita koskevan palautteen antamisesta kommentteihin, jotka koskevat komission antamia ehdotuksia sekä delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten luonnoksia.