Tässä ehdotuksessa on sovellettu tasapainoisen talousarvion periaatetta ja näin säilytetty vaatimus tiukasta budjettikurista. Omien varojen eri lähteiden välinen vuorovaikutus saattaa kuitenkin tarjota synergiaetuja, joita ei tähän mennessä ole täysin hyödynnetty. Tarkoituksena on hyödyntää perussopimuksen tarjoamia mahdollisuuksia aiempaa paremmin siltä osin kuin omien varojen eri lähteet – kansalliset rahoitusosuudet, osuus nykyisistä tai tulevista veroista ja EU:n varsinaiset tulot – tarjoavat etuja, jotka perustuvat niiden täydentävyyteen ja niiden toisiaan vahvistavaan vaikutukseen. Monipuolistamalla tulolähteitä lisätään samalla EU:n talousarvion joustavuutta ja mukautumiskykyä, mikä hyödyttää viime kädessä kaikkia jäsenvaltioita.

EU on nyt tilanteessa, jossa politiikan uudet painopisteet ja niiden talousarviovaikutukset sekä Yhdistyneen kuningaskunnan eroaminen EU:sta edellyttävät omien varojen järjestelmän rakenteen perusteellista tarkastelua. Lisäksi digitalisaatio, globalisaatio ja muu talouskehitys asettavat haasteita jäsenvaltioiden tilastoviranomaisille. Tämän vuoksi on odotettavissa, että bruttokansantuloa (BKTL) koskeviin tietoihin tehdään entistä useammin entistä suurempia tarkistuksia, jotta ne kuvastaisivat riittävällä tavalla eri talouksien kansantuloa. Kun tarkastellaan yleisesti verotusta, markkinoiden yhdentyminen, pääomien vapaa liikkuvuus ja aineettomien hyödykkeiden merkityksen lisääntyminen ovat nostaneet esiin kysymyksen siitä, pystytäänkö kansallisilla verotusjärjestelmillä ottamaan riittävällä tavalla huomioon kehitys näillä aloilla. Lisäksi ilmastonmuutos ja ympäristön pilaantuminen aiheuttavat kielteisiä ulkoisvaikutuksia, joihin on puututtava EU:n ja laajemmin myös maailman tasolla.

Osana vuodet 2014–2020 kattavasta monivuotisesta rahoituskehyksestä joulukuussa 2013 tehtyä lopullista sopimusta perustettiin omia varoja käsittelevä korkean tason työryhmä. Samalla neuvosto, Euroopan parlamentti ja komissio antoivat omia varoja koskevan yhteisen lausuman. Lausumassa todettiin, että omia varoja koskeva kysymys vaati vielä lisätyötä ja että koolle kutsutaan toimielinten välinen korkean tason työryhmä, jonka tehtävänä on tarkastella yleisesti omien varojen järjestelmää. Työryhmä antoi loppuraporttinsa joulukuussa 2016. Se suositteli muun muassa sellaisten omiin varoihin sisällytettävien uusien luokkien käyttöönottoa, joilla on läheisempi yhteys EU:n politiikkoihin, ja korjausmekanismien soveltamisen lopettamista.

Rahoitusjärjestelmän kokonaisvaltainen uudistaminen on osoittautunut hankalaksi. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 311 artiklassa määrätään, että unioni ”huolehtii siitä, että sillä on tavoitteidensa saavuttamiseksi ja politiikkansa toteuttamiseksi tarvittavat varat”. Tähän artiklaan perustuva omia varoja koskeva päätös tarjoaa vankan oikeudellisen perustan EU:n talousarvion rahoitusjärjestelmälle. Päätös edellyttää merkittävien vaikutustensa vuoksi jäsenvaltioiden yksimielistä hyväksyntää ja ratifiointia kansallisissa parlamenteissa. Tämä vaatimus muodostaa samalla kuitenkin merkittävän menettelyllisen esteen, joka päättäjien on raivattava siinäkin tapauksessa, että suurin osa pitää uudistusta hyvin perusteltuna. Sen vuoksi ei ole sattumaa, että omien varojen järjestelmään on tehty sen sisältöön liittyvä merkittävä muutos viimeksi 1980-luvulla, jolloin hyväksyttiin ns. Delors-paketit ja otettiin käyttöön BKTL-perusteiset omat varat yhtenäismarkkinoiden toteuttamisesta ja uusien jäsenvaltioiden liittymisestä aiheutuneiden lisämenojen kattamiseksi.

Nykyisessä omien varojen järjestelmässä on kolme pääasiallista omien varojen luokkaa: i) ns. perinteiset omat varat (jotka muodostuvat lähinnä tullimaksuista); ii) arvonlisäveroon perustuvat omat varat, jäljempänä ’alv-perusteiset omat varat’; ja iii) bruttokansantuloon perustuvat omat varat, jäljempänä ’BKTL-perusteiset omat varat’. Perinteiset omat varat ovat EU:n talousarvion välitön tulolähde, joten niitä pidetään EU:n varsinaisina omina varoina. Alv- ja BKTL-perusteiset omat varat ovat sen sijaan käytännössä kansallisia rahoitusosuuksia, jotka jäsenvaltiot maksavat EU:n talousarvioon. BKTL-perusteiset omat varat otettiin omien varojen järjestelmään täydentäväksi tulolähteeksi, jolla oli tarkoitus varmistaa, että kaikki sovitut menot saadaan rahoitettua. Tästä tulolähteestä on kuitenkin ajan myötä muodostunut järjestelmän tärkein tulolähde, jonka osuus EU:n tuloista on yli 70 prosenttia. Sen avulla voidaan varmistaa järjestelmän vakaus ja varojen riittävyys, mutta sen merkittävä asema saa aikaan sen, että EU:n talousarvioon maksettavat kansalliset rahoitusosuudet nähdään entistä useammin vain yhtenä kustannuseränä.

EU:n talousarvio määräytyy pikemminkin menopuolen kuin käytettävissä olevien tulojen mukaan. Tämä tarkoittaa sitä, että talousarvion tulopuolta mukautetaan useimmiten automaattisesti menojen määrän mukaan. Mukauttamisessa noudatetaan omista varoista annetussa lainsäädännössä vahvistettuja sääntöjä. Omien varojen järjestelmän on tarjottava luotettava ja joustava kehys, joka on kaikilta osin tasapainoperiaatteen mukainen.

EU:n talousarvion tulopuolta on kuitenkin tarkasteltava osana EU:ssa käynnissä olevia merkittäviä kehityssuuntauksia. EU:n talousarvion menopuolella on varmistettava, että painopiste on entistä enemmän sellaisissa julkishyödykkeissä, joilla on eurooppalainen ulottuvuus, ja että EU:n varoja hallinnoidaan tehokkaasti ja moitteettomasti. Nämä periaatteet olisi otettava lähtökohdaksi myös tulopuolta tarkistettaessa.

Seuraavaa monivuotista rahoituskehystä koskevan ehdotuksen yhteydessä tarjoutuu mahdollisuus uudistaa myös EU:n rahoitusjärjestelmää. Kuten tiedonannossa ”Nykyaikainen talousarvio unionille, joka suojelee, puolustaa ja tarjoaa mahdollisuuksia: monivuotinen rahoituskehys vuosiksi 2021–2027” todetaan, unionin on jatkossa tarpeen rahoittaa uusia painopisteitä ja uusia eurooppalaisia julkishyödykkeitä. Samaan aikaan talouden muutokset ja globalisaatio asettavat uusia haasteita kansallisille verojärjestelmille. Lisäksi on laadittu uusia politiikkoja, joiden toteuttamista voidaan tehostaa tarjoamalla siihen taloudellisia kannustimia EU:n tasolla. Monet tahot ovat myös katsoneet, että talousarvion tulopuolen uudistaminen on tarpeen, jotta siitä voitaisiin tehdä selkeämpi, oikeudenmukaisempi ja läpinäkyvämpi.

Lisäksi jäsenvaltioiden kantokuluina pidättämiä määriä ei aina osoiteta suoraan tullitoiminnan tukemiseen. Viimeaikainen kehitys on osoittanut, että kansallisilla viranomaisilla on tarkastusten tekemistä varten aiempaa vähemmän henkilöstöä. Tämä merkitsee, että vain pieni osa käytettävissä olevista resursseista osoitetaan tullioperaatioihin ja tullimaksujen tarkastamiseen.

Kannettujen tullimaksujen määrä ja tarkastusten intensiteetti ovat kehittyneet eri suuntiin. Tulliliiton suorituskykyä kuvaavat uusimat tiedot osoittavat, että muutaman viime vuoden aikana tarkastusten osuus on vähentynyt samalla kun kantokulujen osuus on kasvanut 10 prosentista 25 prosenttiin. Tuoduista tavaroista tarkastettiin vuonna 2016 tulliselvityksen yhteydessä unionin tasolla 2,1 prosenttia, mutta osuus vaihteli merkittävästi jäsenvaltioittain. Yksinkertaistetut menettelyt ja automaatio ovat osaltaan parantaneet tarkastusten kustannustehokkuutta.

·osuus Euroopan unionin päästökauppajärjestelmän huutokauppatuloista: Euroopan unionin päästökauppajärjestelmä on tärkeä EU:n väline, jonka tarkoituksena on vähentää kasvihuonekaasupäästöjä kustannustehokkaasti ja joka on suoraan yhteydessä sisämarkkinoiden toimintaan;

BKTL-perusteiset omat varat ovat nykyään EU:n talousarvion suurin tulolähde. Nykyisellä omien varojen järjestelmällä on kiistattomia etuja, kuten vakaus, varojen riittävyys ja joustavuus. Nämä ominaisuudet varmistetaan etenkin järjestelmään sisältyvällä BKTL-perusteisista rahoitusosuuksista muodostuvalla täydentävällä tulolähteellä. Tämä omien varojen lähde on sen vuoksi tarkoitus säilyttää EU:n talousarvion tulopuolen tärkeimpänä tulolähteenä.

Talouden viimeaikainen kehitys on kuitenkin aiheuttanut kansallisille viranomaisille vaurauden ensisijaisena mittarina käytettävän bruttokansantulon tarkkaan laskentaan liittyviä haasteita. Globalisaatio ja tekninen kehitys ovat aiheuttaneet perusteellisia muutoksia yritysten rakenteessa ja tuotannon sijoittamisessa. Kansallisten viranomaisten ratkaistavina on haasteita, jotka liittyvät siihen, että monista palveluista on tullut aineettomia, sähköinen kauppa on yleistynyt nopeasti, aineettoman omaisuuden osuus on kasvanut ja ulkomaisten pääomasijoitusten määrissä on suuria ja nopeita vaihteluita. Esimerkiksi suuret monikansalliset yritykset voivat päättää siirtää erittäin suuria aineettomia omaisuuseriä nopeasti maiden välillä vero- tai muiden sääntelykannustimien vuoksi. Tällaisilla siirroilla saattaa olla vaikutusta kansantalouden tilinpitoon.

Se, ettei tällaisista tapahtumista aina saada tietoa kansallisista yhteisöverojärjestelmistä tai muista tietolähteistä, aiheuttaa ongelmia sekä kansallisille veroviranomaisille että kansallisille tilastoviranomaisille. Tämä on yksi niistä syistä, joiden vuoksi komissio on laatinut aloitteet yhteisestä yhdistetystä yhteisöveropohjasta ja digitaalisen toiminnan oikeudenmukaisemmasta verotuksesta. Yhteisellä yhdistetyllä yhteisöveropohjalla parannetaan sisämarkkinoiden toimintaa, tehostetaan verosuunnittelua ja vähennetään siihen liittyviä vääristymiä sekä pienennetään sääntelyn noudattamisesta nykyisin aiheutuvia suuria kustannuksia. Digitaalisten palvelujen vero on tilapäisratkaisu siihen, että yhteisöverotusta koskevat nykyiset säännöt ovat digitaalitalouden kannalta riittämättömiä.

Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että BKTL-perusteisia omia varoja on mahdollista täydentää ja niiden osuutta unionin talousarvion rahoituksesta supistaa. Tämä voidaan tehdä ottamalla käyttöön monipuolinen ja joustava omien varojen kori, joka on suoraan yhteydessä unionin toimivaltaan ja sen tavoitteisiin. Näiden uusien tuloluokkien myötä saadaan käyttöön sellaisia lisätulolähteitä, jotka heijastavat nykyistä paremmin jäsenvaltioiden suhdannevaihteluita. Ne auttavat näin varmistamaan, että EU:n talousarvio on oikeasuhteinen ja oikeudenmukainen ja että sillä on vakauttava vaikutus.

Jotta tulojen riittävyys, vakaus ja ennustettavuus voitaisiin varmistaa myös jatkossa, BKTL-perusteiset rahoitusosuudet säilytetään tasapainottavina varoina. Tämä tarkoittaa sitä, että niiden määrää mukautetaan sen mukaan, miten paljon tuloja tarvitaan kattamaan menot sen jälkeen, kun muut tulot ja muut omat varat on otettu huomioon. BKTL-perusteisilla omilla varoilla voidaan niiden luonteen vuoksi varmistaa, että unionin yleinen talousarvio on aina lähtötilanteessa eli hyväksymisajankohtanaan tasapainossa. Ehdotetussa omien varojen korissa BKTL-perusteisten omien varojen tasapainottava merkitys korostuu, ja korilla varmistetaan näin oikeudenmukainen taakanjako jäsenvaltioiden kesken.

2.3.Alv-perusteisten omien varojen yksinkertaistaminen

Alv-perusteiset omat varat ovat vuodesta 1980 lähtien olleet tärkeä osa omia varoja koskevaa päätöstä. Niillä varmistetaan yhteys EU:n talousarvion sekä sisämarkkinoiden ja verotuksen yhdenmukaistamisen välillä. Veropohja on niin laaja, että sen perusteella saadaan vakaat ja ennustettavissa olevat tulot.

Nykyjärjestelmässä kaikkien jäsenvaltioiden arvonlisäveron määräytymisperusteet, jäljempänä ’alv-määräytymisperusteet’, on yhdenmukaistettu EU:n sääntöjen perusteella. Yhdenmukaistaminen vaatii lukuisia oikaisuja ja korvauksia sekä monimutkaisia toimenpiteitä painotetun keskimääräisen arvonlisäverokannan laskemiseksi. Alv-määräytymisperuste rajataan tämän jälkeen 50 prosenttiin bruttokansantulosta, jotta alv-perusteisiin omiin varoihin liittyvä regressiivisyys voidaan korjata. Lopuksi kunkin jäsenvaltion yhdenmukaistettuun alv-määräytymisperusteeseen sovelletaan yhdenmukaista 0,3 prosentin verokantaa lukuun ottamatta Alankomaita, Ruotsia ja Saksaa, joiden osalta sovelletaan alennettua verokantaa.

Tässä ehdotetaan, että yksinkertaistamisessa noudatetaan seuraavia periaatteita: i) siirretään painopiste yleisen arvonlisäverokannan alaisiin luovutuksiin ja suorituksiin; ii) yksinkertaistetaan alv-määräytymisperusteen laskentamenetelmää; iii) sovelletaan yhdenmukaista verokantaa yleisen arvonlisäverokannan alaiseen veropohjaan. Tällä uudella lähestymistavalla vastataan Euroopan parlamentin ja Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kehotukseen lähentää alv-perusteisia omia varoja todelliseen alv-määräytymisperusteeseen ja yksinkertaistaa laskentaa merkittävästi. Näin lisätään samalla läpinäkyvyyttä ja vastuuvelvollisuutta. Yksinkertaistetut alv-perusteiset omat varat ovat kaikilta osin komission esittämän arvonlisäveroa koskevan toimintasuunnitelman ja sitä seuraavien ehdotusten mukaisia.

Alv-perusteisista omista varoista EU:n talousarvioon saatavat tulot ovat nykyisin noin 15–20 miljardia euroa vuodessa. Nämä tulot voidaan yksinkertaistamisen jälkeenkin säilyttää tällä tasolla, jos verokantaan tehdään tarvittava korotus.

3.Uusien omien varojen kori

Komissio ehdottaa kolmea uutta omien varojen luokkaa. Kullakin niistä on omat etunsa ja perustelunsa, mutta niiden kokoamisesta yhdeksi paketiksi saadaan lisähyötyjä.

Nämä yhdeksi koriksi kootut uudet omat varat ovat todellisia EU:n omia varoja, sillä ne ovat yhteydessä seuraaviin keskeisiin EU:n politiikkoihin: ilmastonmuutoksen torjunta, ympäristöpolitiikka, muovistrategia, kiertotalous ja sisämarkkinat. Kori on näin vahvasti kytköksissä EU:n politiikkoihin ja lisäarvoon. Esimerkiksi veropohjan rapautumiseen ja voitonsiirtoihin ei voida riittävällä tavalla puuttua pelkästään kansallisella tasolla. Tällaisessa tilanteessa EU:n aloitteet arvonlisäverosta ja yhteisöverotuksesta auttavat tasapuolistamaan yritysten ja kuluttajien toimintaedellytyksiä. Vastaavasti ympäristöveroilla voidaan korjata kielteisiä ulkoisvaikutuksia ja vaikuttaa toimintatapoihin. Esimerkiksi ilmastonmuutos ja merien muovijäte ovat maailmanlaajuisia ongelmia, joihin on puututtava EU:n tasolla, myös verokannustimin. EU on jo ottanut käyttöön välineitä, joilla vastataan näihin haasteisiin.

Uusien omien varojen koriin sisältyvistä tulolähteistä saadaan EU:n talousarvioon uusia varoja, joilla voidaan auttaa tasoittamaan yhden merkittävän EU:n talousarvion nettorahoittajan poistumisen vaikutuksia. Useimmat EU:n talousarvion rahoittamiseksi ehdotetuista uusista tulolähteistä perustuvat jo olemassa oleviin tulolähteisiin. Uusilla tulolähteillä on kuitenkin selkeä EU-yhteys, ja ne heijastavat joko suoraan tai välillisesti omien varojen järjestelmän tarjoamaa lisäarvoa. Uusien omien varojen arvioidaan tuottavan merkittävän osan tarvittavista tuloista, mutta niillä korvataan ainoastaan osa BKTL-perusteisista rahoitusosuuksista. Omien varojen tapauksessa sovellettavat veropohjat, kertoimet ja verokannat on määritetty siten, että vuosina 2021–2027 keskimäärin noin 12 prosenttia talousarvion tuloista saadaan uusista tulolähteistä.

Tulolähteitä monipuolistamalla muodostettu uusien omien varojen kori tekee omien varojen järjestelmästä sellaisen, että se kestää yksittäisissä osatekijöissä esiintyviä vaihteluita aiempaa paremmin. Se vastaa myös paremmin jäsenvaltioiden kansallisia talousarvioita, koska se sisältää osatekijöitä, joilla on aiempaa läheisempi yhteys ympäristöön, kulutukseen ja yhteisöverotukseen.

Entistä monipuolisemmassa ja enemmän tulolähteitä sisältävässä omien varojen korissa voidaan myös ottaa aiempaa paremmin huomioon jäsenvaltioiden talouksien suhdannevaihtelut. BKTL-perusteiset omat varat säilytetään tasapainottavina varoina, mutta niiden tasapainottava tehtävä eli eri tulolähteistä saatavissa tuloissa esiintyviä vaihteluita tasaava vaikutus on uudessa järjestelmässä entistä selkeämpi, ja kaikki jäsenvaltiot osallistuvat vaihteluiden tasaamiseen. Tulojärjestelmällä varmistetaan näin tietynasteinen taakanjako tiukasti budjettikuriperiaatetta noudattaen.

3.1.Yhteiseen yhdistettyyn yhteisöveropohjaan perustuvat omat varat

Yhteisöverotukseen perustuvat omat varat ovat jo pitkään olleet mahdollinen EU:n talousarvion omien varojen lähde, koska tämä tulolähde on erottamattomasti yhteydessä yritysten toimintakenttänä olevien sisämarkkinoiden tuottamiin etuihin. Vaikka eri jäsenvaltioiden käyttämät erilaiset verokannat eivät sinällään ole merkittävä este yhteisöveroon perustuvien omien varojen käyttöönotolle, yhdenmukaistetun yhteisöveropohjan puuttuminen on tähän asti estänyt EU:ta toteuttamasta toimenpiteitä tällä osa-alueella. Komission vuonna 2016 antamilla ehdotuksilla yhteisestä yhteisöveropohjasta ja yhteisestä yhdistetystä yhteisöveropohjasta luodaan niiden hyväksymisen jälkeen yhdenmukaistettu yhteisöverojärjestelmä, joka kattaa veropohjan yhdistämisen ja yhdistetyn veropohjan jakamisen. Tällä järjestelmällä puolestaan luodaan perusta oikeudenmukaiselle ja läpinäkyvälle uudelle omien varojen lähteelle.

Yhteisöveroon pohjautuvaa omien varojen lähdettä voitaisiin perustella sillä, että monikansalliset yritykset hyötyvät sisämarkkinoiden tarjoamista vapauksista. Yhteinen yhdistetty yhteisöveropohja auttaa EU:ta torjumaan veronkiertoa. Yhteisöverosta voitaisiin saada merkittävästi tuloja EU:n talousarvioon. Sen jälkeen kun yhteisestä yhdistetystä yhteisöveropohjasta on sovittu komission vuonna 2016 esittämien ehdotusten mukaisesti, tähän uuteen veropohjaan perustuva uusi omien varojen lähde olisi helppo ottaa käyttöön.

Kun uudet säännöt tulevat voimaan, yhteisöveropohjaan eli kansalliselle tasolle kohdennettuihin yritysten voittoihin perustuvan rahoitusosuuden käyttöön ottaminen on yksinkertainen toimenpide. Yhteinen yhdistetty yhteisöveropohja tarjoaa vakaan ja melko runsaasti tuloja tuottavan rahoituslähteen EU:n talousarviota varten ilman, että puututaan jäsenvaltioiden verotukselliseen toimivaltaan. Ehdotetut yhteiseen yhdistettyyn yhteisöveropohjaan perustuvat uudet omat varat kannettaisiin soveltamalla verokantaa suoraan yhteiseen yhdistettyyn veropohjaan. Jos EU:n verokanta olisi 3 prosenttia, yhteisestä yhdistetystä yhteisöveropohjasta voitaisiin saada rahoituskaudella vuosittain keskimäärin noin 12 miljardin euron tulot. Näiden uusien omien varojen kantaminen aloitetaan vasta sen jälkeen, kun uudet verosäännöt on pantu jäsenvaltioissa kaikilta osin täytäntöön.