Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Vihreä kirja alaikäisten ja ihmisarvon suojelusta audiovisuaalisissa ja tietopalveluissa"

(97/C 287/04)

Komissio päätti 12. marraskuuta 1996 Euroopan unionin perustamissopimuksen 198 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut teollisuus-, kauppa-, käsiteollisuus- ja palvelujaosto antoi lausuntonsa 7. toukokuuta 1997. Esittelijänä oli dame Jocelyn Barrow.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 346. täysistunnossaan (toukokuun 28. päivän 1997 istunnossa) annettiin 90 ääntä puolesta, kaksi vastaan ja yksi pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

Uudet joukkoviestinpalvelut merkitsevät ennennäkemätöntä tiedon virtaa ja samalla huomattavia sosiaalisia, kulttuurisia ja koulutusmahdollisuuksia. Sellaisen aineiston osuus, joka edellyttää alaikäisten ja ihmisarvon suojelua, uusissa joukkoviestimissä julkistetusta ja levitetystä materiaalista on suhteellisen pieni, mutta kuitenkin merkittävä. Uusissa joukkoviestinpalveluissa julkaistu ja levitetty laiton ja vahingollinen aineisto on kuitenkin erityinen huolenaihe.

2. Yleistä

2.1. Uusien joukkoviestinpalvelujen edessä on kaksi peruskysymystä: mikä on aineiston sallittu sisältö ja mitkä ovat aineiston sääntelytavat.

2.2. Alaikäisten ja ihmisarvon suojelun suuri merkitys on tunnustettu ja vakiintunut periaate kansallisella, eurooppalaisella ja kansainvälisellä tasolla. Aineisto, jota nykyisin julkaistaan ja levitetään uusien joukkoviestinpalvelujen välityksellä, aiheuttaa erityisiä vaaroja, joilta alaikäisiä ja ihmisarvoa on suojeltava. On välttämätöntä, että käytössä on turvalliset ja varmat yhteydet sekä esteetön tiedonkulku, jotka takaavat ilmaisunvapauden, jotta voidaan taata alaikäisten ja ihmisarvon suoja uusissa joukkoviestinpalveluissa.

2.3. Jotta luotaisiin tällainen ympäristö, laitonta ja vahingollista ainesta tulee valvoa lakien ja sääntelyn avulla. Ja jotta voidaan valvoa tämäntyyppistä aineistoa, on tarpeen määrittää, mikä aineisto on sisällöltään laitonta () ja siis ehdottomasti kiellettyä, ja mikä puolestaan katsotaan vahingolliseksi () eli siis rajoitusten alaiseksi. Laittoman ja vahingoll alaikäisten ja ihmisarvon suojelussa vakiintuneille periaatteille. Nykyisin voimassa olevan lainsäädännön säädöksiä ja sääntelymekanismien määräyksiä, jotka koskevat perinteisiä tiedotusvälineitä, tulee voida soveltaa samoin edellytyksin uusien joukkoviestinpalvelujen aineistoon. On kuitenkin välttämätöntä selkeyttää kyseisen aineksen valvonnan oikeudellista kehystä ja säännöstöä. Nykyisen aineiston (esim. televisiota varten kehitettyjen) luokittelutapojen soveltamista voidaan helposti laajentaa koskemaan suljettuja verkkoja, kuten VOD-järjestelmiä (). Näitä luokittelutapoja voitaisiin myös ottaa käyttöön valvottaessa "avoimempienkin" järjestelmien, kuten Internetin ja on line -palvelujen, ainesta. Laittoman ja vahingollisen aineiston määritelmät tulee hyväksyä kansainvälisesti ja soveltaa kansallisesti kansallisten standardien ja suhtautumiserojen edellyttämin pienehköin poikkeamin.

3. Erityistä

3.1. Laiton aineisto

On olennaista alaikäisten ja ihmisarvon suojelun kannalta, että lainvastainen aineisto määritellään tarkkaan, vaikka, kuten edellä todettiin, määritelmät voivat vaihdella maa- ja viestinkohtaisesti. Laittoman aineksen toteamiseksi uusissa joukkoviestinpalveluissa tarvitaan erityislainsäädäntöä ja rangaistusseuraamuksia, joko ottamalla käyttöön uusia lakeja ja määräyksiä tai muuttamalla nykyisin voimassa olevia, laajentamalla laittoman aineksen julkaisemiseen, levittämiseen tai hallussapitoon kohdistuvat kiellot koskemaan uusia joukkoviestinpalveluja (). Uusien joukkoviestinpalvelujen maailmanlaajuinen luonne aiheuttaa kuitenkin sekä lainkäyttö- että täytäntöönpanovaltaan liittyviä ongelmia. Kansainvälinen yhteistyö on tarpeen, jotta seuraamukset olisivat tehokkaita.

3.2. Vahingollinen aineisto

Se, miten paljon yleisestä vahingollisen aineksen määritelmästä poiketaan, vaihtelee maakohtaisesti, kyseisen maan kulttuurisista ja sosiaalisista standardeista riippuen. Toisin kuin laiton aineisto, vahingollinen aineisto ei kuitenkaan ole ehdottomasti kiellettyä, vaan siihen kohdistetaan rajoituksia ainoastaan tietyissä tilanteissa, kuten alaikäisten ja ihmisarvon suojelun nimissä. Koska kulttuuriset ja sosiaaliset normit vaihtelevat, itsesääntely (lakisääteinen riippumaton elin) tarjoaa sopivimman ratkaisun vahingollisen aineiston sääntelyyn.

Vahingollisen aineiston sääntely ei saa merkitä rajoituksia sellaiselle uusien viestinpalvelujen aineistolle, jonka levitys sallitaan muissa viestimissä.

3.3. Alaikäisten suojelun peruskysymys on käsitteen "alaikäinen" määrittely

Vihreässä kirjassa viitataan nimenomaan "alaikäisiin" eikä "lapsiin" tai "nuoriin henkilöihin". Tähän on ilmeisesti päädytty siksi, että oikeudellinen ero lasten ja nuorten henkilöiden välillä tehdään varsin eri tavoin paitsi eri maissa, myös Euroopan unionissa ja yleensäkin kansainvälisesti. Mutta myöskään ilmauksen "alaikäinen" käyttö ei ratkaise tätä ongelmaa, sillä kyseinen ikäraja vaihtelee maittain (). Vahingollisen aineiston yhteydessä alaikäisyyden ylärajana pidetään kuitenkin usein tarkkaan ottaen 18:n tai 21:n vuoden ikää. Kuten edellä mainittiin, uusien joukkoviestinpalvelujen luonne aiheuttaa erityisiä vaikeuksia alaikäisten suojelussa. Niinpä esimerkiksi lapsipornografia on laitonta useimmissa maissa, mutta väkivalta ja aikuisia kuvaava pornografia eivät ole kiellettyjä, vaikka yleisesti ollaan sitä mieltä, että ne ovat vahingollisia alaikäisille ja niihin tulisi siksi kohdistaa rajoituksia. VODin kaltaisissa "suljetuissa" verkoissa on tarjolla lukuisia mahdollisuuksia valvoa aineiston joutumista alaikäisten ulottuville, mutta suurimman huolenaiheen muodostavat "avoimet" verkot kuten Internet, joissa aineiston ulottuville pääsemistä on huomattavasti vaikeampi valvoa, ja tämän lisäksi vanhemmat ja kasvattajat näyttävät olevan melko tietämättömiä kyseisestä viestimestä saatavan aineiston sisällöstä ja laajuudesta.

3.4. Arviointi- ja tunnistejärjestelmät (siis luokittelu tai merkintä) näyttävät olevan nykyisistä mekanismeista tehokkaimmat uusien joukkoviestinpalvelujen käyttäjille tarjolla olevista aineistovalvonnan menetelmistä, sillä ne tiedottavat siitä, sisältääkö jokin tietty aineistopaikka yleensä laitonta ja/tai vahingollista ainesta, ja minkätyyppisestä aineksesta on kyse. Uusien joukkoviestinpalvelujen maailmanlaajuisuuden takia on tarpeen arvioida ja merkitä niiden aineisto kokonaisuudessaan (myös laiton ja vahingollinen aines), koska, kuten edellä mainittiin, se, mitä Yhdistyneessä kuningaskunnassa pidetään laittomana aineistona, ei välttämättä ole laitonta Ruotsissa. Ohjelmoidun aluemerkinnän () kaltainen järjestely olisi hyödyllinen aina silloin kun on vaara, että tietyssä maassa laittomana pidettyä aineistoa vastaanotetaan ja tulee saataville siinä maassa.

3.5. Jos sekä riippumattomat että käyttäjäkohtaiset merkintäjärjestelmät ovat tarjolla samanaikaisesti, käyttäjät voivat soveltaa PICS ()-yhteensopivaa luokittelua ja valita saatavilleen tulevan aineiston sisällön perusteella herkkyystasonsa mukaiseksi.

3.6. Palvelujen tarjoajilta tulee edellyttää osallistumista merkittävällä panoksella alaikäisten ja ihmisarvon suojeluun laittomalta ja/tai vahingolliselta aineistolta PICS-ohjelmistojen käyttöä edistämällä, vaatimalla käyttäjämerkintää, poistamalla aineistoa, jota syötetään itsepintaisesti ja tahallisesti sekä poistamalla laitonta ja/tai vahingollista ainesta, jos aineiston toimittaja ei suostu tekemään tätä itse.

3.7. On aivan oleellista, että käyttäjillä on viestintäteollisuuden käyttöönottamien sisällönvalvontamekanismien ohella muitakin mahdollisuuksia suojella itseään laittomalta ja vahingolliselta aineistolta omien normiensa mukaan.

3.8. Vanhempien ja kasvattajien tietoisuuden lisääminen uusien joukkoviestinpalvelujen erityisesti avoimissa verkoissa eikä ainoastaan alaikäisille vaan myös yleisesti tarjoaman aineiston sisällöstä ja laajuudesta on aivan yhtä tärkeää kuin tekniset ratkaisut aineiston valvonnassa. Vaikka tekniset ratkaisut ovatkin hyödyllisiä, ne eivät voi eikä niiden tule a) korvata vanhempien ja kasvattajien osuutta eikä myöskään b) toimia lainsäädännön tai sääntelyn korvikkeena.

3.9. Kaikkien, jotka toimivat aineiston levittäjinä tai julkaisijoina uusien joukkoviestinpalvelujen piirissä, tulee olla vastuuvelvollisia, ja heidän toimintansa on voitava jäljittää. Oikeudellisen jäljitettävyyden periaate tulee sisällyttää kaikkeen uusia viestinpalveluita koskevaan lainsäädäntöön ja säännöstöön. Uusien joukkoviestinpalvelujen (erityisesti "avoimien" järjestelmien) kehityksen avainkysymyksenä on, että laittoman ja vahingollisen aineiston tuottajat voidaan jäljittää. Vaikka henkilöllisyyden salaaminen voi olla tarpeen tietyissä yhteyksissä, on vaarallista sallia aineiston levittäjien tai julkaisijoiden täydellinen nimettömyys.

3.10. Vaikka mainonta on selkeästi kysymys, jolla on vaikutusta alaikäisten ja ihmisarvon suojeluun uusissa joukkoviestinpalveluissa, Euroopan komissio toteaa yksiselitteisesti, että ohjelmien sisältöä ja mainontaa tulee käsitellä erikseen: nykyinen säännöstö tekee eron näiden kahden aiheen välillä. Sen paremmin komission vihreässä kirjassa alaikäisten ja ihmisarvon suojelusta audiovisuaalisissa ja tietopalveluissa kuin Internetin vahingollisia ja laittomia aineistoja koskevassa tiedonannossakaan ei oteta tarkasteltavaksi mainontaa, koska tätä aihetta käsitellään erikseen mainonnasta annettujen yhteisön direktiivien yhteydessä.

4. Sääntelypuitteet

4.1. Aineiston sääntelyssä ei alaikäisten ja ihmisarvon suojelua uusissa joukkoviestinpalveluissa eikä Internetin laitonta ja vahingollista ainesta voida selvästikään käsitellä irrallaan muusta maailmasta: yksittäisen valtion omat toimet eivät ole riittävän tehokkaita näiden kysymysten hoitamiseen. Alaikäisten ja ihmisarvon suojelua ei voida taata tehokkaasti, jos uudet viestinpalvelut saavat kehittyä vailla niitä koskevaa lainsäädäntöä, sääntelyä ja rangaistusseuraamuksia. Näitä kysymyksiä tulee viime kädessä hoitaa kansainvälisellä tasolla, vaikka uusiin joukkoviestinpalveluihin liittyvien kysymysten välittömyys edellyttää keskipitkän tai pitkän jakson sääntely-yhteistyötä unionitasolla.

4.2. Uusien joukkoviestinpalveluiden sääntely tulisi järjestää yhteiseen (eli yhteisönlaajuiseen) kehykseen, jonka tukena olisi riippumattoman, unionitasolla toimivan sääntelyelimen perustaminen, joka vastaisi uusien joukkoviestinpalvelujen sisältöä koskevan lainsäädännön, määräysten ja pakotteiden toimeenpanosta. Nykyään tällaista elintä ei ole. Näin saavutettaisiin tarvittava joustavuus; nykyisistä sääntelyelimistä laadittua katsausta voitaisiin käyttää ohjenuorana. Tällaisen sääntelyelimen tulee kyetä asettamaan ankaria pakotteita soveltaessaan asiaankuuluvaa lainsäädäntöä ja säännöstöä. Kaikessa lainsäädännössä ja sääntelyssä tulee kuitenkin saavuttaa tasapaino alaikäisten ja ihmisarvon suojelun sekä ilmaisunvapauden, ajatusten vaihdon ja kulttuurien vuorovaikutuksen välillä. Jos ei saada aikaan sellaista yksituumaisuutta, oikeudellista kehystä ja sääntelyelintä, joiden kehitykseen viestintäteollisuus antaa huomattavan panoksensa, on todennäköistä, että otetaan käyttöön vähemmän hyväksyttäviä ja jäykempiä kansallisia valvontamekanismeja, mikä johtaisi av- ja tietopalveluteollisuuden pirstoutumiseen ja aiheuttaisi ristiriitoja isäntäverkkojen operaattoreille, palvelujen toimittajille, yhteyden toimittajille ja käyttäjille.

4.3. Tulisi perustaa jonkintyyppinen yhteisönlaajuinen riippumaton itsesääntelyelin, joka puolestaan olisi kansainvälisen elimen valvoma tai johtama. Tämä itsesääntelyelin olisi vastuussa laitonta ja/tai vahingollista aineistoa koskevien valitusten käsittelystä, rikkomuksentekijöiden jäljittämisestä, voisi vaatia säännöstönvastaisen aineiston poistamista ja, jos rikkomuksentekijät eivät tähän suostu, voisi ryhtyä toimiin rikkomuksentekijöitä vastaan.

4.4. Jos laiton ja/tai vahingollinen aines, joka on vastaanotettu tai haettu tietyssä maassa tai tietystä maasta käsin, on peräisin muualta kuin maasta, jossa se on vastaanotettu tai haettu, asiaankuuluvan sääntelyelimen tulee olla velvoitettu välittämään yksityiskohtaisia tietoja palvelujen toimittajalle maahan, josta laiton ja/tai vahingollinen aines on lähtöisin.

4.5. Tiettyyn maahan sijoittuneiden palvelujen toimittajien tulee pitää kyseisen maan lakeja ja sääntöjä mainitussa maassa toimivien verkko-operaattoreidensa toimintaa määräävinä. Mutta esim. Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sijoittautuneiden palvelujen toimittajien itseään sitoviksi katsomat lait ja säännöt voivat kuitenkin soveltua Yhdistyneessä kuningaskunnassa levitettyyn laittomaan tai vahingolliseen ainekseen vain siinä tapauksessa, että aineiston on syöttänyt käyttäjä Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

5. Vastuullisuus ja vastuuvelvollisuus

5.1. Mitä tulee vastuullisuuteen ja vastuuvelvollisuuteen, uusien joukkoviestinpalvelujen luonteesta ja niissä tarjolla olevan aineiston valtavasta määrästä johtuen ei ole käytännössä mahdollista pitää pelkästään yhtä tiettyä ryhmää kuten verkon tarjoajia, palvelujen toimittajia tai yhteyden toimittajia vastuuvelvollisina; kaiken aineiston ei tulisi kuulua heidän vastuuvelvollisuuteensa. On aivan yhtä tärkeää taata, että käyttäjät ottavat vastuun syöttämästään aineksesta.

5.2. Verkko-operaattoreille, palvelujen toimittajille, yhteyden toimittajille ja käyttäjille tulisi kuitenkin luoda selkeät vastuullisuuden ja vastuuvelvollisuuden osoittimet koskemaan näiden toimijoiden uusia viestinpalveluja käyttäen syöttämää ja/tai välittämää laitonta ja vahingollista aineistoa; tämä on erityisen tärkeää "avoimien" järjestelmien kuten Internetin kohdalla. On syytä käydä laajoja keskusteluja viestintäteollisuuden sääntelystä vastaavien, verkko-operaattorien, palvelujen toimittajien, yhteyden toimittajien, lastensuojelujärjestöjen, kuluttajajärjestöjen ja käyttäjien kanssa ennen näiden vastuullisuuden ja vastuuvelvollisuuden osoittimien muokkaamista, vaikka vallitseekin laaja yksimielisyys siitä, että palvelujen toimittajien tulee ensimmäisten joukossa osoittaa vastuullisuutensa alaikäisten ja ihmisarvon suojelussa sekä uusien joukkoviestinpalvelujen laittoman ja vahingollisen aineiston valvonnassa.

5.3. Tulee ottaa käyttöön järkeviä ja toteuttamiskelpoisia menettelyjä estämään ko. palvelujen käyttö laittomiin ja/tai vahingollisiin tarkoituksiin. Viestintäteollisuuden yhteinen näkemys järkevistä ja toteuttamiskelpoisista menettelyistä tulee olemaan hyödyksi laillisten verkon tarjoajien, palvelujen toimittajien, yhteyden toimittajien ja käyttäjien puolustukselle syytteissä, joiden mukaan nämä ovat tietoisesti sallineet palvelujen käytön laittoman ja/tai vahingollisen aineiston julkaisuun ja/tai levitykseen.

5.4. Lopuksi on todettava, että kysymykset, jotka liittyvät alaikäisten ja ihmisarvon suojeluun uusissa joukkoviestinpalveluissa sekä Internetin laittomaan ja vahingolliseen ainekseen, kehittyvät kyseisten palvelujen myötä. Toteutettavien menettelyjen tulee siksi paitsi vastata tehokkaasti nykypäivän kysymyksiin, mutta olla myös kyllin joustavia, jotta nykyisiä toimittajia voidaan hyväksyä niiden piiriin ja ottaa käyttöön lisäsäännöstöä kysymysten kehkeytyessä edelleen. On tärkeää olla hyväksymättä lopullisiksi esitettyjä ratkaisuja.

6. Päätelmiä ja suosituksia

6.1. Alaikäisten ja ihmisarvon suojeluun tähtäävä lainsäädäntö ja säännöstö, joka koskee uusien joukkoviestinpalvelujen suljettujen järjestelmien kuten VODin kautta julkaistua ja levitettyä laitonta tai vahingollista aineistoa, tulisi joko ottaa olemassaolevia viestimiä kuten televisiota koskevien lainsäädännöllisten ja sääntelyperiaatteiden ja säädösten piiriin, tai ne tulisi suurelta osin perustaa näille nykyisille lainsäädännöllisille ja sääntelyperiaatteille sekä säädöksille. "Avoimien" järjestelmien, kuten Internetin, avulla julkaistua ja levitettyä uusien joukkoviestinpalvelujen sisältämää laitonta ja vahingollista aineistoa () varten tulisi kehittää erityistä lainsäädäntöä, sääntelyä ja seuraamuksia.

6.2. Tulee parantaa kansainvälistä yhteistyötä lainsäädännön, sääntelyn ja seuraamusten kehittämisessä, yhteensovittamisessa ja täytäntöönpanossa. Vahingollisen aineksen suhteen on sekä lisättävä vanhempien ja kasvattajien tietoisuutta aineiston sisällöstä että otettava käyttöön valvontatekniikkaa.

6.3. Pitää käydä läpi ne lainsäädännöllisten ja sääntelyperiaatteiden sekä säädösten tyypit, joita voidaan soveltaa uusiin joukkoviestinpalveluihin. Tämän lisäksi tulee tarkastella aineistoa, jota lapsille tarjotaan television välityksellä. Tulee kiinnittää erityistä huomiota Saksan, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Ranskan tarjoamaan esimerkkiin; näissä maissa on myös pelkästään lapsia varten suunniteltuja televisiokanavia ja -ohjelmistoja.

6.4. Tulee sopia kansallisella, Euroopan yhteisön ja viime kädessä kansainvälisellä tasolla sovellettavista lainsäädännön ja sääntelyn menettelytavoista.

6.5. Tulee perustaa komitea tai asiantuntijaryhmä, johon kuuluu kansallisten sääntelyelinten, hallitusten ja asianosaisten edustajia, parantamaan toiminnan yhdenmukaisuutta ja tiedotusta unionin alueella. Millainen mainitunkaltaisen komitean tai ryhmän muodon ja oikeusaseman tulisi olla?

Bryssel, 28. toukokuuta 1997.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Tom JENKINS

() Laiton lainvastaista tai laissa kiellettyä, luvatonta; virallisen tai hyväksytyn säännöstön perusteella valtuutuksetonta tai evättyä.

() Vahingollinen varmasti tai helposti vahinkoa tuottava (fyysistä, moraalista tai henkistä vammaa tai vauriota); haitallinen, vahingoittava.

() VOD; Video on Demand asiakasvalintainen videojakelupalvelu.

() Esim. Yhdistyneessä kuningaskunnassa muutettiin lakia siveettömistä julkaisuista vuodelta 1959 niin, että siveettömän materiaalin "julkaisemisen" määritelmään kuuluu nyttemmin myös sellaisen sähköisesti tallennetun tiedon siirto, joka luettavaksi muunnettuna on siveetöntä. Lakia lapsien suojelusta vuodelta 1978, jossa säädetään rangaistavaksi teoksi lasta esittävien säädyttömien "pseudo-valokuvien" "levitys" tai "esittäminen" tai "hallussapito" tai "julkaisu", muutettiin niin, että käsite "pseudo-valokuva" kattaa nyt tiedon, joka on sähköisesti tallennetussa muodossa.

() Audiovisuaalisten ja viestintäpalvelujen laitonta ja vahingollista sisältöä koskevien sääntöjen tulisi sisältää myös perusteet vajaamielisten suojelemiseksi.

() Ohjelmoitu aluemerkintä suodattaa liikennettä niin, että tietty aineistopaikka voidaan avata tai aineistoa hakea ainoastaan tietyistä maista käsin.

() PICS; Platform for Internet Content Selection sisältö- ja aihevalintataso.

() Erilaisista kulttuurisidonnaisista normeista johtuvasta vähäisestä vaihtelusta huolimatta ihmisarvon loukkaamattomuuden suojelu edellyttää sisällön kieltämistä, mikäli se:

a) on rodun, sukupuolen tai kansallisuuden perusteella syrjivää

b) loukkaa uskonnollista tai poliittista vakaumusta

c) kehottaa terveyden ja/tai turvallisuuden kannalta vahingolliseen käyttäytymiseen

d) kehottaa ympäristönsuojelun kannalta vahingolliseen käyttäytymiseen.

Näiden ehtojen tulkitsemista liian laajasti tulee varoa, sillä muuten käsitteestä voi muodostua liian subjektiivinen eikä se enää toimi.