Erityiskertomus nro 6/2003

twinning-toiminnasta pääasiallisena instituutioiden kehittämisen keinona ehdokasmaissa sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2003/C 167/02)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

YHTEENVETO

I. Vahva hallinto (instituutioiden kehittäminen) on elintärkeä Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasmaille, jotta ne pystyvät saattamaan yhteisön lainsäädännön ("yhteisön säännöstön") osaksi kansallista lainsäädäntöään ja panemaan sen täytäntöön, mikä on yksi liittymisen edellytyksistä. Komissio aloitti twinning-toiminnan vuonna 1998. Se on tärkein väline, jolla ehdokasmaita autetaan vahvistamaan hallintoaan. Twinning-toiminnan yhteydessä jäsenvaltiot lähettävät kansallisia asiantuntijoita ehdokasmaihin. Helmikuuhun 2002 mennessä oli hyväksytty yhteensä 503 twinning-hanketta, joiden budjetti oli yhteensä 471 miljoonaa euroa.

II. Jäsenvaltioiden julkishallinnossa ja julkisissa laitoksissa on ainutlaatuinen tietämys ja kokemus yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanosta ja voimaansaattamisesta. Kun twinning-väline otettiin käyttöön vuonna 1998, jäsenvaltioiden julkiselta sektorilta alettiin siirtää tietoa ja kokemusta ehdokasmaihin. Twinning-toiminta on siksi myönteinen aloite, jonka avulla komissio auttaa ehdokasmaita saavuttamaan valmiudet, joita tarvitaan yhteisön säännöstön(1) saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä sekä sen täytäntöönpanossa ja voimaansaattamisessa.

III. Twinning-hankkeet toimivat alkusysäyksenä, joka pani ehdokasmaiden uudistuksen liikkeelle, kokosi jäsenvaltioiden asiantuntijat ja ehdokasmaiden viranomaiset yhteen sekä edisti yhteisön säännöstön saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä. Yhteisön säännöstön täytäntöönpanossa ja voimaansaattamisessa on kuitenkin edistytty hitaammin. Twinning-sopimuksissa ilmoitetut tavoitteet (niin sanotut "taatut" tulokset(2) olivat usein epärealistisia, ja ne oli mahdollista saavuttaa vain osittain hankkeen keston aikana. Käytännössä oli aivan liian optimistista olettaa, että yhden, keskimäärin 18 kuukauden pituisen twinning-hankkeen seurauksena olisi syntynyt ehdokasmaahan täysin toimintakykyinen, tehokas ja kestävä organisaatio jollekin tietylle alalle (ks. kohdat 16-22).

IV. Twinning-toiminta on monimutkainen toimintamuoto, jossa on mukana monia erilaisia tahoja ja osallistujia (kansallisia asiantuntijoita tai liittymisvalmistelujen neuvonantajia, jäsenmaiden ja ehdokasmaiden julkishallinnon eri tahoja sekä komissio (Bryssel ja lähetystöt)). Haluttuihin tuloksiin päästään vain, jos kaikki osapuolet toimivat vaaditulla tavalla. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa ilmeni, että tavoitteet jäivät osittain saavuttamatta syistä, jotka aiheutuivat useista, kaikkiin eri osapuoliin liittyvistä tekijöistä yhdessä (ks. kohdat 23-24):

- asetetut tavoitteet ovat epärealistisia,

- ehdokasmaa on sitoutunut toimintaan heikosti eikä ota todellista vastuuta,

- hallinnointi on puutteellista jäsenvaltioiden julkishallinnon ja komission tasolla.

V. Twinning-toiminta on suhteellisen uusi lähestymistapa autettaessa ehdokasmaita kehittämään instituutioitaan. Myönteistä tämän lähestymistavan yhteydessä on, että komissio on huolehtinut vastuustaan ja järjestänyt kokemuksia hyödyntävän oppimisprosessin; se on siten tehnyt monia muutoksia välineen parantamiseksi (ks. kohdat 25-32). Kielteisenä sivuvaikutuksena on kuitenkin ollut toiminnan monimutkaistuminen, sillä vanhoihin ja uusiin hankkeisiin sovelletaan erilaisia sääntöjä (ks. kohta 43).

VI. Twinning-toiminnassa on mukana samanaikaisesti useita hallinnon tahoja, mikä monimutkaistaa hallinnointia ja vähentää näin tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Liian paljon aikaa kuluu puhtaasti hallinnollisiin asioihin, jolloin jää vähemmän aikaa pääasialliselle tehtävälle eli ehdokasmaiden avustamiselle instituutioiden kehittämisessä. Tarpeiden arvioinnin ja hankkeen toteuttamisen välinen edelleen pitkähkö aika sekä erittäin monimutkaiset maksujärjestelmät ovat kaksi tämän hetken suurinta ongelmaa (ks. kohdat 33-44). Ilmeni myös, että twinning-toimintaa korostettiin liikaa muiden tukikelpoisten mekanismien kustannuksella. Sen seurauksena välineen alkuperäisestä tavoitteesta toisinaan etäännyttiin, ja twinning-toiminnan valinta ei aina perustunut riittävään harkintaan (ks. kohdat 45-51).

VII. Vaikka kyseessä olevalla välineellä varmasti vahvistettiin ehdokasmaiden instituutioita ja hallintoa, jotta nämä voivat vastata EU:hun liittymisestä aiheutuviin vaatimuksiin, lisäparannuksille on edelleen paljonkin tilaa (ks. kohdat 60-64):

- toimintaa pitäisi tehostaa todellisella tuloksiin suuntautuvalla lähestymistavalla. Tehokkaan täytäntöönpanon vaatimat perustekijät pitäisi yksilöidä paremmin, ja yksittäisten hankkeiden tavoitteet pitäisi vahvistaa realistisemmin ja täsmällisemmin,

- toiminnan eri vaiheet tarpeiden arvioinnista hankkeen toteuttamiseen pitäisi saada päätökseen nopeammin, ja niihin liittyvää byrokratiaa pitäisi vähentää,

- maksumenettelyjä olisi yksinkertaistettava ja nopeutettava,

- olisi harkittava kiinteämääräisiä tai kokonaishintaan perustuvia sopimuksia, joissa ilmoitetaan vaaditut suoritteet,

- twinning-toiminnan pitäisi olla huolellisen, eri välineiden kesken tehdyn valinnan tulos: komission olisi pyrittävä tehokkaammin varmistamaan, että instituutioiden kehittämistä varten on käytettävissä mahdollisimman sopiva yhdistelmä erilaisia välineitä,

- komission pitäisi luoda liittymisvalmistelujen neuvonantajien verkosto, jonka avulla varmistettaisiin erityistiedon säilyminen, levitettäisiin eteenpäin tietoa hyvistä toimintatavoista ja vältettäisiin vanhojen virheiden toistuminen.

JOHDANTO

1. Kööpenhaminassa vuonna 1993 kokoontunut Eurooppa-neuvosto totesi erääksi EU:hun liittymisen edellytykseksi, että Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasmailla on valmiudet saattaa yhteisön lainsäädäntö ("yhteisön säännöstö") osaksi kansallista lainsäädäntöä ja huolehtia sen täytäntöönpanosta. Vuonna 1998 aloitettu twinning-toiminta on yksi keinoista, joilla Euroopan unioni on pyrkinyt auttamaan ehdokasmaita vahvistamaan hallintoaan.

2. Marraskuussa 1999 komissio hyväksyi Phare-ohjelman vuosien 2000-2006 täytäntöönpanoa koskevat uudet suuntaviivat, joissa Phare-tuki keskitetään kahdelle tärkeimmälle painopistealueelle:

a) instituutioiden kehittäminen (noin 30 prosenttia Phare-varoista);

b) investointituki (noin 70 prosenttia Phare-varoista).

3. Ensin mainittu painopistealue eli instituutioiden kehittäminen tarkoittaa prosessia, jolla ehdokasmaita autetaan hankkimaan sellaiset rakenteet, strategiat, henkilöstöresurssit ja hallinnointivalmiudet, joita tarvitaan kyseisten maiden toimintakyvyn vahvistamiseksi talouden, yhteiskunnan, lainsäädännön ja hallinnon aloilla. Phare-ohjelmasta rahoitetaan instituutioiden kehittämistä kaikilla aloilla.

4. Tärkein väline instituutioiden kehittämisessä on twinning-toiminta. Twinning-toiminnan yhteydessä EU:n jäsenvaltioiden julkishallinnon elimet lähettävät ehdokasmaihin pitkäaikaiselle komennukselle asiantuntijoita(3), jotka toimivat kyseisessä tehtävässä päätoimisesti. Kaiken kaikkiaan tarkoituksena on auttaa ehdokasmaita perustamaan tai vahvistamaan instituutioita, joita tarvitaan yhteisön säännöstön(4) saattamiseksiosaksi kansallista lainsäädäntöä. Auttaminen tapahtuu siirtämällä tietoa ja kokemusta jäsenvaltion julkishallinnosta. Vaikka pitkäaikaisella komennuksella oleva kansallinen asiantuntija tai liittymisvalmistelujen neuvonantaja(5) ovat twinning-hankkeen ydin, twinning-toimintaan saattaa liittyä myös lyhyellä tai keskipitkällä työkomennuksella olevia asiantuntijoita; lisäksi sen yhteydessä voidaan antaa koulutusta ja asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa toimittaa pienimuotoisesti toimistotarvikkeita ja -laitteita (yksikkökulut alle 5000 euroa). Ehdokasmaa valitsee itse kumppaninsa twinning-toimintaan.

5. Twinning-toiminnassa on keskeinen sija twinning-sopimuksilla, joiden allekirjoittajina ovat ehdokasvaltiot ja EU:n jäsenvaltiot ja jotka komissio hyväksyy rahoitettavaksi Phare-ohjelmasta. Sopimuksissa ilmoitetaan asianomaisten twinning-hankkeiden tavoitteet, ja kyseiset hankkeet taas kattavat kullakin valitulla alueella suuren määrän aihealueita (organisaatio, koulutus, lainsäädäntö, tiedotus, tekniikka jne.). Twinning-sopimukset ovat oikeudellisia asiakirjoja, joissa molemmat osapuolet sitoutuvat haluttujen tulosten saavuttamiseen siten, että jäsenvaltioiden asiantuntijoita lähetetään komennukselle ehdokasmaiden julkishallintoon.

6. Twinning-toiminnan hallinnointi on monimutkaista. Komissio on vastuussa twinning-välineen yleisestä hallinnoinnista ja rahoituksesta, ja lisäksi komission lähetystöt osallistuvat yksittäisten twinning-sopimusten valmisteluun ja seurantaan (ks. kaavio). Päävastuu yksittäisten sopimusten täytäntöönpanosta on kuitenkin siirretty jäsenvaltioille ja ehdokasmaille.

Kaavio

Twinning-toiminnan eri vaiheet ja vastuualueet

>TAULUKON PAIKKA>

Lyhenteet

CFCU: Varainhoidosta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö ehdokasmaassa

Lähde:

Euroopan komissio.

7. Komissio laati twinning-toimintaa varten ohjekirjan(6), jossa esitetään yksityiskohtaisesti twinning-hankkeiden oikeudellinen ja rahoituksellinen kehys ja hankkeisiin liittyvät menettelyt.

YLEISKATSAUS HANKKEISIIN JA MERKITYS TALOUSARVIOSSA

8. Euroopan unionin yleisessä talousarviossa ei ole erikseen twinning-toimintaa koskevaa momenttia. Kyseinen väline rahoitetaan luvusta B7-03 (Phare-liittymistä valmisteleva väline) yhdessä infrastruktuuri- ja investointihankkeiden kanssa.

9. Komissio otti twinning-toiminnan käsitteen käyttöön vuonna 1998, ja ensimmäiset hankkeet käynnistyivät kesällä 1999. Vuoden 2002 helmikuuhun mennessä komissio oli hyväksynyt yhteensä 503 twinning-hanketta, joiden kokonaisbudjetti oli 471 miljoonaa euroa (ks. taulukko 1). Yksittäisen hankkeen budjetti oli siis keskimäärin lähes miljoona euroa.

Taulukko 1

Twinning-hankkeiden kokonaisbudjetti 1998-2001

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Euroopan komissio.

10. Komission keskusyksiköllä Brysselissä on kaikki tiedot kutakin twinning-hanketta varten sidotuista määristä. Todellisuudessa suoritetuista maksuista komission keskusyksiköllä ei ollut ajantasaisia tietoja tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen alkuvaiheessa, sillä se odotti twinning-hankkeiden ensimmäisen kierroksen päättymistä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikana hallinnoinnin keskusyksikkö sai kyseiset tiedot komission lähetystöiltä. Twinning-hankkeille suoritettavista maksuista huolehtii kussakin ehdokasmaassa valtiovarainministeriön yhteyteen perustettu varainhoidosta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö (Central Financing and Contracting Unit - CFCU) sekä muut täytäntöönpanovirastot.

11. Taulukossa 2 esitetään twinning-hankkeet ehdokasmaittain ja toiminnanaloittain (maatalous, ympäristö jne.). Puolalla, Romanialla ja Tsekin tasavallalla on kaikkein eniten twinning-hankkeita. Kuhunkin hankkeeseen voi osallistua useampia jäsenvaltioita, joko hankkeen johtajana tai kumppanina (ks. taulukko 3).

Taulukko 2

Twinning-hankkeet toiminnanaloittain ehdokasmaissa 1998-2001

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Euroopan komissio.

Taulukko 3

Twinning-hankkeet, joissa jäsenvaltiot ovat mukana (hankkeen johtajana tai kumppanina)

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Euroopan komissio.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMA TARKASTUS

12. Tarkastuksen päätavoitteena oli arvioida, olivatko komissio, jäsenvaltiot ja ehdokasmaat panneet twinning-välineen täytäntöön tehokkaasti ja vaikuttavasti. Tarkastuksessa ei arvioitu maksusitoumusten ja maksujen laillisuutta ja asianmukaisuutta. Hallinnoinnin tehokkuutta koskevan tilintarkastustuomioistuimen arvion tueksi tarkastettiin 45 hankkeesta koostuva otos, joka oli valittu kaikista yhteensä 98:stä helmikuuhun 2002 mennessä päätökseen saadusta hankkeesta, jotka kattoivat yhteisön säännöstön eri aloja. Tarkoituksena oli selvittää, kuinka hyvin sopimuksissa määritetyt hankkeiden tavoitteet oli saavutettu. Useimmat kyseisistä päätökseen saaduista hankkeista oli aloitettu vuonna 1998, jolloin twinning-väline otettiin käyttöön. Erityistä huomiota kiinnitettiin "rakennerahastojen valmistelun" osa-alueeseen, jolla on erityinen vaikutus EU-varojen käytön kannalta tulevaisuudessa. Liittymistä valmistelevien välineiden(7) avulla rahoitettuja ympäristötoimenpiteitä koskevan erillisen tarkastuksen yhteydessä tutkittiin twinning-hankkeet kyseisen alan osalta, ja tärkeimmät havainnot esitetään tässä kertomuksessa.

13. Twinning-välineen täytäntöönpanon tehokkuuden arvioimiseksi tutkittiin erityisesti vuoden 2001 jälkimmäisellä puoliskolla ja vuoden 2002 alussa alkaneisiin hankkeisiin liittyvät menettelyt ja rakenteet; lisäksi selvitettiin komission valmiutta hyödyntää saatuja kokemuksia ja toimia tilanteen korjaamiseksi.

14. Tarkastuksen yhteydessä käytiin läpi komission keskusyksikön hallinnointiasiakirjat, hankkeita koskevat asiakirjat vuosien 1998, 1999 ja 2000 valintakierroksilta sekä ulkoisen seurannan raportit, joiden laatijana oli OMAS Consortium(8). Tarkastajat osallistuivat liittymisvalmistelujen neuvonantajien kokoukseen Brysselissä helmikuussa 2002. He haastattelivat lisäksi kaikkien sidosryhmien (lähetystö, liittymisvalmistelujen neuvonantajat, hankkeiden johtajat, kansalliset yhteystoimistot (NCP)(9) sekä varainhoidosta ja sopimuksista vastaavat keskusyksiköt (CFCU)) edustajia Puolassa, Unkarissa ja Virossa. Lisäksi tehtiin tarkastuskäynti Suomen kansalliseen yhteystoimistoon ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa olevien twinning-kumppanien luokse (Suomen toimisto on erityisesti mukana Baltian maissa toteutettavissa hankkeissa, ja Yhdistyneellä kuningaskunnalla on johtava asema ulkoisen tarkastuksen alalla). Ympäristötoimenpiteitä koskevan tarkastuksen yhteydessä käytiin kaikissa niissä kymmenessä ehdokasmaassa, jotka saavat Phare- ja ISPA-tukea.

15. Tilintarkastustuomioistuin arvioi kahdeksan jäsenvaltion ja kuuden ehdokasmaan kansallisille yhteystoimistoille toimitettujen kyselylomakkeiden vastaukset ja 54 erillistä vastausta, jotka oli saatu liittymisvalmistelujen neuvonantajille ja hankkeiden johtajille Viroon, Unkariin ja Puolaan tehdyn tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin yhteydessä toimitettuihin kyselylomakkeisiin. Lisää tietoja saatiin SIGMA-järjestelmästä(10). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin otti huomioon komission helmikuussa 2002 antamat tilanneraportit.

TULOSTEN SAAVUTTAMINEN

16. Suurin osa vuoden 1998 ensimmäisen valintakierroksen twinning-hankkeista alkoi vuoden 1999 jälkimmäisen puoliskon aikana. Noin neljäsosa hankkeista käynnistyi vuoden 2000 alussa. Koska hankkeet kestävät keskimäärin 18 kuukautta, useimmat ensimmäisen kierroksen twinning-hankkeista saatiin päätökseen vuoden 2001 jälkimmäisen puoliskon aikana tai vuoden 2002 alussa. Näin ollen komission oli jatkettava Pharen vuoden 1998 joidenkin twinning-hankkeiden maksujen määräaikaa 31. maaliskuuta 2002 saakka. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi hankkeiden lopullisten tulosten arvioinnissaan hankkeisiin, jotka komission ilmoituksen mukaan oli saatu päätökseen helmikuuhun 2002 mennessä (ks. kohta 12).

"Taattujen" tulosten käsite

17. Twinning-hankkeiden perusajatuksena on, että niiden avulla on pystyttävä vahvistamaan ehdokasmaiden instituutioita ja hallintoa selvällä ja "taatulla tavalla", jotta kyseiset maat voisivat saattaa yhteisön säännöstön osaksi kansallista lainsäädäntöä ja huolehtia sen täytäntöönpanosta ja voimaansaattamisesta. Ehdokasmaiden on luotava moderni ja tehokas hallinto ja instituutiot, jotka pystyvät soveltamaan yhteisön säännöstöä samojen normien mukaan kuin nykyiset jäsenvaltiot. Twinning-toiminnan ohjekirjan mukaan ehdokasmaiden organisaatioiden on oltava twinning-toimien jälkeen täysin toimivia, tehokkaita ja kestäviä, vaikka ohjekirjassa ei täsmennetäkään, mistä tekijöistä vahva hallinto syntyy.

18. Korostaakseen kyseistä todellisten, toimivien ja kestävien tulosten tavoitetta yksittäisillä eri aloilla komissio otti käyttöön käsitteen "taatut" tulokset. Twinning-hanke olisi suunniteltava siten, että tulokset ovat varmoja tai "taattuja". Todellisuudessa komissiolla ei ole kuitenkaan erityisiä keinoja varmistaa, että "taattuihin" tuloksiin on tosiaankin päästy. On olemassa ainoastaan mahdollisuus jäädyttää 10 prosenttia budjetista siihen saakka, kunnes lähetystö on hyväksynyt hanketta koskevan lopullisen kertomuksen. Edes tämä säännös ei ole ollut kovin tehokas, sillä hankkeiden budjetit laskettiin melko avokätisesti, ja monissa tapauksissa varojen käyttöaste oli alle 90 prosenttia. Näin ollen ei ole olemassa merkittäviä taloudellisia seuraamuksia, jos "taatut" tulokset saavutetaan vain osittain tai niitä ei saavuteta lainkaan. Käytännössä lopullisen kertomuksen hyväksyntä ei ole riippuvainen siitä, onko tulos saavutettu vai ei.

Kunnianhimoiset tavoitteet saavutettiin osittain

19. Yleisesti ottaen twinning-hankkeet toimivat alkusysäyksenä, joka pani ehdokasmaiden uudistuksen liikkeelle ja kokosi jäsenvaltioiden asiantuntijat ja ehdokasmaiden viranomaiset yhteen. Eniten edistyttiin yhteisön säännöstön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Edistys oli sitä vastoin hitaampaa yhteisön säännöstön täytäntöönpanossa ja voimaansaattamisessa. Tilintarkastustuomioistuimen tutkiessa 45 päätökseen saatua hanketta ilmeni, että usein oli mahdollista saavuttaa sopimuksissa ilmoitetut tavoitteet vain osittain itse hankkeen aikana, minkä vuoksi hankkeen jatkaminen tai lisähankkeet olivat tarpeellisia. Oli yleisesti liian optimistista olettaa, että yhden twinning-hankkeen seurauksena jollekin tietylle alalle olisi syntynyt täysin toimiva, tehokas ja kestävä organisaatio ehdokasmaassa. Siitä huolimatta tällaisia epärealistisia tavoitteita esiintyi usein twinning-sopimuksissa. Eräillä tärkeillä aloilla tehtiin seuraavat havainnot:

- "Rakennerahastoja koskevan valmistelun" alalla jäi saavuttamatta huomattavia osia ilmoitetuista tavoitteista, joilla pyrittiin järjestämään rakennerahastojen ja koheesiorahaston moitteeton hallinnointi Euroopan unioniin liittymiseen mennessä (ks. tarkemmat tiedot liitteessä).

- Ympäristön alalla tulokset eivät useinkaan olleet odotusten mukaisia. Alakohtaisia täytäntöönpanosuunnitelmia ei pystytty laatimaan twinning-sopimuksissa suunnitellulla ja "taatulla" tavalla.

- Muilla aloilla, kuten maatalous ja kalastus sekä oikeus- ja sisäasiat, todettiin hankkeita, jotka oli suunniteltu liian kunnianhimoisesti ja/tai joissa ilmoitettuja tavoitteita ei ollut saavutettu.

Huoli tulosten kestävyydestä

20. Moniin hankkeisiin sisältyi ehdokasmaan julkishallinnossa työskentelevän henkilöstön laajamittaista koulutusta. Liittymisvalmistelujen neuvonantajat ja hankkeiden johtajat kuitenkin huomauttivat, että etenkään monet nuoremmat henkilöstön jäsenet eivät jääneet koulutuksen jälkeen julkiselle sektorille vaan siirtyivät yksityiselle sektorille. Huolimatta viimeaikaisista parannuksista ehdokasmaiden julkisen sektorin työpaikat eivät ole kovinkaan houkuttelevia kilpailukyvyttömien palkkojen ja huonon hallinnon vuoksi(11). Vaikka twinning-hankkeista saatiin "taattuja" tuloksia kyseisissä tapauksissa (esim. tietty määrä henkilöstöä koulutettiin), pitkän aikavälin vaikutus hallinnon valmiuksien vahvistamiseen jäi ehkä saavuttamatta, kun suuri osa henkilöstöstä siirtyi pois julkiselta sektorilta.

21. Twinning-toiminnan vaikutus heikkenee, jos riittävää huomiota ei kiinnitetä ehdokasmaiden julkishallinnon yleiseen kehittämiseen. Useimmissa ehdokasmaissa julkishallinto ei ole vielä kehittynyt tasolle, jolla twinning-toiminta voisi olisi täysin tehokasta. Komissio itse totesi Phare 2000 -katsauksessaan, että Phare-ohjelmassa käytetyt välineet ovat vaarassa jäädä tehottomiksi ehdokasmaiden julkishallinnon järjestelmissä esiintyvien puutteiden vuoksi. OMAS Consortium totesi lokakuussa 2001, että twinning-toiminnan tulosten vaikutusta ja kestävyyttä heikensi ehdokasmaiden hallintokulttuurin, järjestelmien ja rahoituksen riittämättömyys(12).

22. Tulosten kestävyys saattaa vaarantua myös tapauksissa, joissa kulttuuriltaan ja lähestymistavaltaan erilaiset jäsenvaltiot ovat mukana samassa twinning-hankkeessa. Tällainen riski oli ilmeinen esimerkiksi käynnistettäessä Puolaa koskevaa hanketta, joka liittyi julkisten menojen sisäisen valvonnan tehostamiseen. Toimintaa hankaloittivat erilaiset näkemykset siitä, miten julkiselle sektorille luodaan asianmukaiset sisäisen valvonnan järjestelmät.

Syyt tavoitteiden osittaiseen saavuttamiseen

23. "Taatut" tavoitteet voidaan saavuttaa vain, jos kaikki osapuolet toimivat vaaditulla tavalla. Tarkastuksessa ilmeni, että yleensä tavoitteet jäävät osittain saavuttamatta syistä, jotka aiheutuvat useista, kaikkiin eri osapuoliin liittyvistä tekijöistä yhdessä.

a) Jäsenvaltioiden julkishallinnossa ei aina ollut resursseja vastata kaikkiin niihin laaja-alaisiin vaatimuksiin, joita twinning-sääntöihin sisältyy. Koordinointiin tarvittavat resurssit aliarvioitiin, erityisesti yhteishankkeissa (joihin osallistuu kaksi tai useampi jäsenvaltiota). Joissakin tapauksissa liittymisvalmistelujen neuvonantajan suoritus ei ollut vaadittua tasoa, mikä johtui kieli- ja sopeutumisongelmista. Lisäksi liittymisvalmistelujen neuvonantajien avustajien palvelukseen ottamisessa(13) tapahtui viivästyksiä, mikä toisinaan haittasi twinning-hankkeiden edistymistä. Liittymisvalmistelujen neuvonantaja ei kaikissa tapauksissa saanut riittävästi tukea jäsenvaltion hankejohtajalta, ja lisäksi jäsenvaltioiden lyhytaikaisten asiantuntijoiden vaihtumiset haittasivat hankkeiden tehokasta täytäntöönpanoa.

b) Ehdokasmaat eivät aina olleet riittävän sitoutuneita eivätkä ne aina ottaneet hankkeista tarpeeksi todellista vastuuta. Ne eivät aina tukeneet riittävästi tarvittavia uudistuksia ja muutoksia. Liittymisvalmistelujen neuvonantajilla ei aina ollut asianmukaisia työtiloja ja työvälineitä heti hankkeen alusta alkaen. Ehdokasmaiden korkean tason virkamiehillä ei toisinaan ollut riittävästi aikaa hankkeeseen varsinaisen työnsä ohella.

c) Komissio, jolla on viime kädessä vastuu twinning-toiminnasta, määrittelee puitteet, mutta se ei osallistu suoraan twinning-hankkeiden hallinnointiin. Komissiossa on edelleen meneillään uudistusprosessi. Sen yhteydessä se pyrkii optimoimaan hallinnointijärjestelmänsä, jossa hallinnointi jaetaan komission keskusyksiköiden ja komission lähetystöjen kesken. Ne ovat yhdessä pyrkineet antamaan neuvoja yksittäisissä hankkeissa, mutta näitä pyrkimyksiä ovat toisinaan haitanneet hedelmätön näkemystenvaihto ja erimielisyydet siitä, missä vastuualueiden raja kulkee. Komissio ei aina ottanut huomioon ehdokasmaan toiveita, vaikka se on yksi twinning-toiminnan sääntöjen keskeinen vaatimus (kumppanuuden periaate). Komissio ajoi ponnekkaasti twinning-toimintaa silloinkin, kun ehdokasmaa oli vakuuttunut, että twinning-toiminta ei ollut paras ratkaisu. Ehdokasmaat arvostelivat lisäksi komissiota siitä, että se ei aina pyrkinyt riittävän tehokkaasti vastustamaan jäsenvaltioiden poliittista painostusta, minkä seurauksena ehdokasmaa ei saanut valita kumppaniaan twinning-toimintaan täysin itsenäisesti. Hankkeita koskevien raporttien laadun ja oikea-aikaisen esittämisen seuranta ei aina ollut riittävän tehokasta, eikä tieto kulkenut sujuvasti asiasta vastaaviin pääosastoihin. Komission oli siksi hankalampi esittää käytännöllisiä ja vaikuttavia suosituksia toiminnan parantamiseksi. Lisäksi liittymisvalmistelujen neuvonantajat valittivat, että komissio ei ollut perustanut liittymisvalmistelujen neuvonantajien verkostoa.

24. Edellä kuvaillun tilanteen eräs yleinen vaikutus on se, että toiminnan tehokkuus ja vaikuttavuus vähenevät (ks. kohdat 33-44). Twinning on kuitenkin suhteellisen uusi aloite, ja siihen osallistujat ottavat tulevaisuutta varten oppia tähänastisista kokemuksista.

VUONNA 2000 LAADITTU ULKOINEN ARVIOINTI

25. Myönteistä on ollut se, että komissio on huolehtinut vastuustaan ja organisoinut mainitunlaisen prosessin aikaisempien kokemusten hyödyntämiseksi: se tilasi twinning-välinettä koskevan ulkoisen arvioinnin(14) vuoden 2000 alussa, vaikka tuolloin yhtäkään hanketta ei ollut vielä saatu päätökseen ja useimmat hankkeet olivat olleet käynnissä vasta alle vuoden.

26. Eri jäsenvaltioiden julkishallinnosta lähetetyistä neljästä riippumattomasta asiantuntijasta koostuva ryhmä laati heinäkuussa 2000 kertomuksen, jonka aiheena oli Phare-ohjelmaan kuuluvan twinning-välineen arviointi. Tarkastettuaan 18 twinning-hanketta ja kuultuaan kaikkia tärkeimpiä sidosryhmiä asiantuntijat totesivat saamansa näytön perusteella, että parannuksia voitaisiin tehdä kolmella seuraavalla osa-alueella:

a) Toimenpiteet twinning-toiminnan muuttamiseksi käyttäjäystävällisemmäksi: kritiikin kohteena olivat maksujen ja päätöksenteon viivästyminen sekä pitkäkestoinen ja monimutkainen sopimuksentekoprosessi, joka todettiin byrokraattiseksi, joustamattomaksi, raskaaksi ja liikaa yksityiskohtiin keskittyväksi.

b) Toimenpiteet, joilla helpotetaan jäsenvaltioiden julkishallinnon osallistumista twinning-toimintaan.

c) Toimenpiteet, joilla lisätään ehdokasmaan julkishallinnon sitoutumista twinning-toimintaan.

ULKOISEEN ARVIOINTIIN PERUSTUVAT KOMISSION PARANNUKSET

27. Tilintarkastustuomioistuin on tietoinen, että komissio on toteuttanut monia parannuksia ulkoisen arvioinnin perusteella. Niiden seurauksena twinning-toiminnan ohjekirjaa on useaan kertaan tarkistettu ja muutettu merkittävästi; kaksi viimeksi tarkistettua versiota tulivat voimaan kesäkuussa 2001 ja helmikuussa 2002 (ks. kohta 43).

28. Sopimuksentekoa (ks. kohta 26.a) voitaisiin ulkoisen arvioinnin mukaan parantaa siten, että sopimuksen valmistelusta aiheutuneet kulut rahoitetaan Phare-ohjelmasta. Ohjekirjan kesäkuussa 2001 tarkistetussa versiossa tämä tehtiin mahdolliseksi, ja lisäksi siinä lisättiin joustavuutta etenkin budjettisääntöjen sekä twinning-light -menettelyjen(15) soveltamisen osalta.

29. Viimeisessä helmikuussa 2002 tarkistetussa versiossa esitetään lisää käyttäjäystävällisiä toimenpiteitä:

a) Komissio kutsuu uudet liittymisvalmistelujen neuvonantajat kaksipäiväiseen koulutusseminaariin komission päätoimipaikkaan Brysseliin. Tästä aiheutuvat kulut voidaan rahoittaa twinning-budjetista.

b) Hankkeen täytäntöönpanosta vastaava jäsenvaltion taho voi pyytää aiempaa suurempaa ennakkomaksua.

30. Mitä tulee jäsenvaltioiden viranomaisten kiinnostukseen osallistua twinning-toimintaan (ks. kohta 26.b), komissio salli myös yhä useamman sellaisen yksityisen tahon hyväksymisen twinning-hankkeen täytäntöönpanijaksi, jotka hoitavat julkishallinnolle perinteisesti kuuluvia tehtäviä. Tällaisen laaja-alaisemman määrittelyn avulla otetaan huomioon se, että joissakin jäsenvaltioissa on yleisenä suuntauksena julkisen sektorin toiminnan yksityistäminen (ks. kuitenkin kohdat 46-48). Samalla näiden jäsenvaltioiden kiinnostus osallistua twinning-toimintaan on lisääntynyt.

31. Ehdokasmaan viranomaisten sitoutumista silmällä pitäen (ks. kohta 26.c) komissio pyrki varmistamaan, että ehdokasmaiden henkilöstön osuus hankkeissa mainitaan yksityiskohtaisesti twinning-sopimuksessa. Twinning-ohjekirjan kesäkuussa 2001 tarkistetussa versiossa tuli pakolliseksi pyytää etukäteen hyväksyntä sekä komissiolta että varainhoidosta ja sopimuksista vastaavalta keskusyksiköltä CFCU:lta, jos ehdokasmaan hankejohtajaa tai liittymisvalmistelujen neuvonantajaa aiotaan vaihtaa.

32. Yhteenvetona todettakoon, että komissio on yksilöinyt monet käynnistys- ja alkuvaiheen ongelmat ja etsinyt niihin ratkaisua. On kuitenkin edelleen olemassa huomattavia, luonteeltaan rakenteellisempia ongelmia, joita käsitellään tarkemmin seuraavissa kohdissa.

EDELLEEN ESIINTYVÄT RAKENTEELLISET ONGELMAT

Monimutkainen hallinnointi

33. Monet uudet liittymisvalmistelujen neuvonantajat, jotka aloittivat työnsä vuonna 2001, valittivat edelleen turhautuvansa runsaaseen byrokratiaan toiminnan kaikissa vaiheissa hankkeiden suunnittelusta niiden täytäntöönpanoon saakka. He joutuivat mielestään käyttämään liian suuren osan ajastaan puhtaasti hallinnollisten asioiden hoitamiseen, minkä vuoksi heillä oli vähemmän aikaa varsinaiseen tehtäväänsä eli ehdokasmaiden opastamiseen instituutioiden kehittämisessä. Se, että twinning-toimintaan osallistuu samanaikaisesti useita erilaisia hallintotahoja, joilla on jokaisella oma hallintokulttuurinsa (komissio Brysselissä, komission lähetystöt, jäsenvaltioiden ja ehdokasmaiden erilaiset julkishallinnon elimet), monimutkaistaa hallinnointia, mikä taas heikentää tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Kaksi esimerkkiä tällaisista ongelmista ovat tarpeiden arvioinnin ja hankkeen toteuttamisen välinen edelleen pitkähkö aika (ks. kohdat 34-36) sekä erittäin monimutkaiset maksujärjestelmät (ks. kohdat 37-44).

Tehottomat menettelyt tarpeiden arvioinnista hankkeiden toteuttamiseen

34. Ennen kuin liittymisvalmistelujen neuvonantaja voi aloittaa työnsä ehdokasmaassa, hankkeen on käytävä läpi useita eri vaiheita (ks. kaavio). Tämän vuoksi kuluu pitkä aika tarpeiden arvioinnin ja niiden täyttämiseen tarvittavan käytännön toiminnan välillä. Yhteensä 30 prosenttia kaikista vuoden 2000 valintakierroksen hankkeista oli vielä aloittamatta helmikuussa 2002. Näissä tapauksissa kului kaksi vuotta, ennen kuin hankkeen eri vaiheet (tarpeiden arviointi, hankkeen suurten linjojen hahmottelu, tarjouskilpailu, twinning-kumppanien valinta, twinning-sopimuksen laatiminen, rahoituksen hyväksyminen komission ohjauskomiteassa, twinning-sopimuksen allekirjoittaminen, komission hyväksyntä, twinning-sopimusta koskevan tiedonanto sekä lopulta liittymisvalmistelujen neuvonantajan työn alkaminen ehdokasmaassa) oli saatu päätökseen. Tämän seurauksena jotkin hankesuunnitelman osatekijöistä ovat usein vanhentuneita jo hankkeen aloitusvaiheessa, ja sopimukseen on siksi tehtävä muutoksia heti alkuvaiheessa. Lisäksi pitkäkestoisten menettelyjen todellisena riskinä on, että asianomainen liittymisvalmistelujen neuvonantaja ja muu keskeinen henkilöstö vetäytyvät hankkeesta ennen sen käynnistymistä.

35. Monet liittymisvalmistelujen neuvonantajat arvostelivat sitä, että suunnitteluprosessissa jouduttiin kiinnittämään aivan liikaa huomiota yksityiskohtiin. Heidän mielestään oli resurssien ja ajan tuhlaamista, että jo monta kuukautta etukäteen oli ilmoitettava tarkkaan esimerkiksi koulutustilaisuuden pitopaikka, osanottajien lukumäärä, tilojen vuokra, matkakulut, päivärahat tai esitelehtisiä varten tarvittavien käännösten sivumäärä. Jos suunnitelmasta yhtään poikettiin, oli noudatettava aikaa vieviä menettelyjä sopimuksen muuttamiseksi. Jos muutos kohdistuu velvoittavaan sopimuslausekkeeseen (esimerkiksi "taattuja" tuloksia koskeva artikla), se tehdään sopimuksen lisäyksen(16) muodossa, ja silloin tarvitaan virallinen hyväksyntä päätoimipaikasta. Sopimuksen suuntaa-antaviin lausekkeisiin tehtävät muutokset tehdään oheiskirjeiden muodossa. Aikaisemmin hankkeen keston aikana tehtiin usein monia lisäyksiä tai oheiskirjeitä.

36. Puolassa twinning-hankkeiden tarkka kustannussuunnitelma menetti merkityksensä heinäkuussa 2001, kun jäsenvaltioiden asiantuntijoille maksettavia päivärahoja korotettiin 60 prosentilla (229 eurosta 367 euroon). Tällainen päivärahojen huomattava korottaminen twinning-hankkeiden käynnissäolon aikana johti vakaviin häiriöihin kyseisten hankkeiden budjetin hallinnoinnissa. Puolan kansallinen rahasto katsoi, että korotus ei ollut oikeutettu eikä asianmukainen vallitsevassa taloudellisessa tilanteessa.

Monimutkaiset maksujärjestelmät

37. Alun perin komissio korvasi jäsenvaltioille suoraan kulut, jotka näille olivat aiheutuneet twinning-toiminnasta. Vastuu maksujen suorittamisesta siirrettiin ehdokasmaille komission yleisen hallinnon hajauttamispolitiikan yhteydessä (ehdokasmaiden vastuun lisääminen). Näin ollen raha kulkee nykyisin etupäässä Brysselistä ehdokasmaihin ja sen jälkeen ehdokasmaista jäsenvaltioihin. Liittymisvalmistelujen neuvonantajat saavat palkkionsa ja kulukorvauksensa suoraan ehdokasmaassa toimivalta varainhoidosta ja sopimuksista vastaavalta keskusyksiköltä CFCU:lta, joka on twinning-hankkeisiin osoitettujen EU-varojen maksajaviranomainen.

38. Jäsenvaltioiden viranomaiset valittavat edelleen saavansa kulukorvaukset usein vasta kuukausien kuluttua maksujärjestelmien puutteiden vuoksi. Myös liittymisvalmistelujen neuvonantajat kertoivat maksujen huomattavasta viivästymisestä. Joissakin tapauksissa he eivät saaneet ennakkomaksuja ajoissa vaan joutuivat hankkeen käynnistysvaiheessa käyttämään omia varojaan lentolippujen, hotellikulujen tai avustajansa palkan maksamiseen.

39. Järjestelmä ei ole toiminut kokonaistasolla kunnolla useiden samanaikaisten, liian monimutkaisten menettelyjen vuoksi. Suuria ongelmia aiheuttaa se, että twinning-toiminnan rahoitussääntöjen lisäksi on olemassa samaan aikaan muita rahoitusta tai budjettia koskevia sääntöjä eri tasoilla komissiossa, jäsenvaltioissa ja ehdokasmaissa.

40. Unkarissa Phare-varoja hallinnoidaan valtion talousarvion kautta. Unkarin valtiovarainministeriössä maksumenettely käsittää 27 eri vaihetta, joiden seurauksena Phare-maksujen ja muun muassa twinning-toimintaan liittyvien maksujen suorittamisessa tapahtui huomattavia viiveitä. Unkarissa toimiva komission lähetystö perusti vuonna 2001 työryhmän maksuongelmien ratkaisemiseksi.

41. Varainhoidosta ja sopimuksista vastaavien keskusyksikköjen on tarkistettava, että jäsenvaltioissa olevien twinning-kumppanien esittämät menoilmoitukset ovat oikeita ja twinning-toimintaa koskevien sääntöjen mukaisia. Jäsenvaltioissa olevat twinning-kumppanit moittivat erityisesti Puolassa toimivaa varainhoidosta ja sopimuksista vastaavaa keskusyksikköä, joka niiden mukaan suoritti kyseiset tarkistukset aivan liian tiukasti, ja maksut näin ollen viivästyivät. Puolassa toimiva varainhoidosta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö vastasi, että niiden tarkastuksissa ilmeni usein virheellisiä menoilmoituksia. Yhtenä syynä ongelmiin oli se, että twinning-sääntöjä tulkittiin eri tavoin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi näyttöä puutteista kummankin osapuolen taholla.

42. Jäsenvaltioissa tehtävää valmistelevaa työtä ei korvata todellisten kulujen perusteella. Käytössä on kiinteämääräinen korvaus, joka lasketaan ehdokasmaassa suoritetun työn perusteella. Hankkeen luonteesta tai tarvittavan valmistelutyön määrästä riippumatta kiinteämääräinen korvaus on aina 150 prosenttia kuluista, jotka maksetaan lyhytaikaisten asiantuntijoiden työstä ehdokasmaassa. On sinänsä asianmukaista, että jäsenvaltioille korvataan valmisteleva pohjatyö, jonka asiantuntijat ovat tehneet jäsenvaltiossa. Komissio ei kuitenkaan ole tarkistanut 150 prosentin korvausmäärän vuonna 2000 tapahtuneen käyttöönoton jälkeen, onko kyseinen määrä perusteltu. Ulkoiset arvioijat toivat esiin, että kiinteämääräisen korvauksen järjestelmä kannustaa toimintaa väärään suuntaan. Koska kuuluu lähinnä jäsenvaltioiden hankehallinnon yhteyteen arvioida, kuinka paljon aikaa ehdokasmaassa vietetään, kyseinen järjestelmä kannustaa asiantuntijoita tekemään valmistelevan työn ehdokasmaassa jäsenvaltion sijaan.

43. Twinning-toiminnan rahoitussääntöjen soveltaminen on haaste sekä jäsenvaltioiden että ehdokasmaiden julkishallinnolle. Komissio muutti sääntöjä useaan kertaan välinettä parantaakseen. Samalla säännöt kuitenkin monimutkaistuivat, sillä vanhoihin ja uusiin hankkeisiin piti soveltaa eri sääntöjä. Lisää sekaannusta aiheutui siitä, että joitakin muutoksia ("selvennyksiä") sovellettiin myös taannehtivasti(17), kun taas toisia ei. Komissio ei aina ole antanut johdonmukaisia ohjeita, ja näin ollen twinning-toiminnan rahoitussääntöjä ei aina sovellettu yhdenmukaisella tavalla(18).

44. Twinning-toiminnan monimutkaiset hallinnolliset menettelyt vievät suhteettoman paljon resursseja lähetystöiltä, varainhoidosta ja sopimuksista vastaavilta keskusyksiköiltä ja liittymisvalmistelujen neuvonantajilta.

Twinning-toiminnan ylikorostaminen

45. Instituutioiden kehittäminen ei ole pelkästään twinning-toimintaa. Jotkin ehdokasmaiden edustajat kuitenkin arvostelivat komissiota siitä, että sillä on taipumus ylikorostaa twinning-toimintaa instituutioiden kehittämiseen tarkoitettujen muiden tukikelpoisten mekanismien (yleinen horisontaalinen eli laaja-alainen tuki julkiselle sektorille(19) (ks. kohta 21), yksityisen sektorin palvelusopimukset, osallistuminen yhteisön ohjelmiin) kustannuksella. Komission twinning-toiminnalle antama suuri painoarvo oli joskus syynä siihen, että väline etääntyi alkuperäisestä päämäärästään ja että sen käyttö ei aina perustunut riittävän harkittuun valintaan.

Twinning-toiminnan laajentunut käyttö hyväksynnän saaneiden elinten keskuudessa

46. Twinning-toiminnan on tarkoitus edustaa julkishallintojen välistä yhteistyötä. Liittymisvalmistelujen neuvonantajalla pitäisi olla erityistietämys yhteisön säännöstön täytäntöönpanosta jäsenvaltion julkishallinnossa; tällaista tietämystä ei yksityisellä sektorilla ole. Komission mukaan twinning-toiminta tarjoaa jotakin, jota muut välineet eivät pysty tarjoamaan: apua niillä aloilla, jotka kuuluvat yksinomaan julkishallinnon vastuulle. Twinning-toiminta on asianmukaista tapauksissa, joissa ei ole vaihtoehtona käyttää yksityisiä konsultteja. Tämä on syynä siihen, että twinning-toiminnan yhteydessä tehdään poikkeus tavanomaisiin Phare-ohjelman tarjouskilpailumenettelyihin siten, että ehdokasmaa saa valita twinning-kumppanikseen tulevat jäsenvaltiot kuluista riippumatta.

47. Yhä useammin twinning-kumppanit ovat kuitenkin niin sanottuja hyväksynnän saaneita elimiä, joilla tarkoitetaan elimiä, joilla on oikeus hoitaa julkishallinnon vastuulle kuuluvia tehtäviä. Komission hyväksymien kyseisten elinten luettelo on kasvanut huomattavasti, ja nyt niitä on yli 300. Komissio ottaa näin huomioon sen, että jäsenvaltiot antavat yhä useammin julkisten palvelujen hoitamisen yksityisille tahoille. Komissio ei ole tehnyt mitään virallista päätöstä, jolla se hyväksyy tai hylkää jonkin yksittäisen organisaation hyväksynnän saaneeksi elimeksi.

48. Kyseiset hyväksynnän saaneet elimet ovat usein yksityisessä omistuksessa, ja ne voivat tavoitella myös taloudellista hyötyä, minkä seurauksena ne tarjoavat palvelujaan kaupallisten tarjouskilpailujen kautta muissa tapauksissa (myös komissiolle teknisen avun yhteydessä). Hyväksynnän saaneiden elinten asema sallii niiden laskuttaa yli 100 prosenttia suurempia palkkioita kuin julkishallinnon asiantuntijoille maksetut palkkiot yleensä. Twinning-ohjelman yhteydessä niitä ei kuitenkaan kilpailuteta tarjouskilpailuissa. Näissä tapauksissa twinning-toiminnan alkuperäinen ajatus on kadonnut, ja on kyseenalaista, onko Phare-ohjelman tavanomaisista menettelyistä poikkeaminen asianmukaista.

Twinning-toiminnan automaattisesti tapahtuva valinta

49. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että twinning-toimintaan oli ryhdytty yleensä satunnaisen valinnan kautta eikä huolellisen eri välineiden keskinäisen punnitsemisen perusteella. Aina ei ollut mietitty tarpeeksi tarkkaan, oliko twinning-toiminnan onnistuneelle täytäntöönpanolle edellytyksiä. Kokemus on osoittanut, että twinning-toiminta ei sovi kovin hyvin hankkeisiin, joiden kohdalla ehdokasmaa ei ole vielä päättänyt, mitkä ministeriöt toiminnasta vastaavat, tai kun ehdokasmaalla ei ole vielä tarvittavaa lainsäädäntöä. Toisinaan twinning-toiminta valittiin, vaikka ei ollut selvästi ilmennyt, että liittymisvalmistelujen neuvonantajan paikallaoloa todella tarvittiin keskeytyksettä vähintään 12 kuukauden ajan (twinning-toiminnan keskeinen vaatimus).

50. Oli myös tapauksia, joissa valitut twinning-hankkeet jäivät käynnistymättä ja peruuntuivat huomattavan valmistelutyön jälkeen. Komissio päätyi näissä tapauksissa käyttämään yksityisiä tahoja. Tämä osoittaa, että joissakin tapauksissa twinning-toiminta ja yksityiset konsultit olivat itse asiassa vaihtoehtoisia. Yhdessäkään tapauksessa ei ollut mietitty tarpeeksi tarkkaan, saataisiinko tarvittava asiantuntemus parhaiten twinning-toiminnan vai yksityisten toimijoiden kautta.

51. Twinning-toiminta ei onnistu täysin erillään muusta toiminnasta. Joissakin tapauksissa yksityinen sektori ei ollut mukana täydentämässä ja tarkentamassa twinning-toimintaa. Twinning-toiminta ei edistynyt, sillä siihen liittyvät laitteita ja tarvikkeita koskevat tarjouskilpailu-, hankinta- ja sopimusmenettelyt olivat koordinoimatta tai viivästyneitä. Kaksi seuraavaa esimerkkiä kuvastaa instituutioiden kehittämisen eri välineiden riittämätöntä koordinointia:

a) Aluetason sisäistä tilintarkastusta koskevassa hankkeessa Puolassa (hankkeen kesto lokakuusta 2001 lokakuuhun 2003) tietokantaa koskeva tarjouskilpailu viivästyi. Tietokannan piti kattaa EU:n rakennetoimet, ja siinä oli määrä painottaa erityisesti alue- ja paikallistasolle osoitetun yhteisön tuen seurantajärjestelmän kehittämistä.

b) Unkarissa rakennerahastojen valmistelun alalla toteutettavan hankkeen twinning-osuutta (ks. liite, kohta 4) ei ollut koordinoitu yksityisen konsultointiosuuden kanssa, mikä lisäsi päällekkäisyyksien ja kaksinkertaisen työn riskiä.

52. Yleensä ottaen voidaan sanoa, että twinning-toiminta ei välttämättä merkitse parempaa kustannusvaikuttavuutta kuin tarjouskilpailumenettelyjen perusteella tehtävät teknistä apua koskevat sopimukset. Seuraavat seikat heikentävät twinning-toiminnan optimaalista kustannusvaikuttavuutta:

a) Vaikka sopimuspuolina ovat jäsenvaltiot ja ehdokasmaat, rahavarat tulevat komissiolta. Näin ollen jäsenvaltioilla tai ehdokasmailla ei ole taloudellista intressiä keskeyttää sopimuksen täytäntöönpanoa, jos yksi osapuolista ei täytä velvoitteitaan. Heikosti toimivien sopimusten täytäntöönpanoa jatkettiin joissakin tapauksissa poliittisten ongelmien välttämiseksi, ja tällöin loppumaksut suoritettiin, vaikka tuloksia ei ollut saavutettu.

b) Koska hankkeissa on mukana useita eri tahoja ja osanottajia, on epäselvää, kuka on vastuussa puutteista (ks. kohdat 23-24); tämä lisää epäonnistumisen tai heikkojen tulosten riskiä.

c) Twinning-toiminnassa on mukana useita hallinnon tasoja, minkä seurauksena resursseja kuluu liikaa byrokratiaan ja liian vähän pääasialliseen tehtävään eli ehdokasmaiden opastamiseen instituutioiden kehittämisessä (ks. kohdat 33-44).

d) Liittymisvalmistelujen neuvonantajan 12 kuukautta kestävä keskeytymätön paikallaolo ei ole kaikissa hankkeissa tarpeen tai edes toivottavaa (ks. kohta 49). Twinning-toiminnan yhteyteen on hyvin vaikea sovittaa nopeiden, joustavien ja tapauskohtaisten ratkaisujen löytämistä yksittäisiin erityisiin ongelmiin. "Twinning light" -menettelyjen yhteydessä joustavuutta on kuitenkin lisätty (ks. kohta 28).

TWINNING-TOIMINTA JA VUODEN 2002 UUDET TOIMINTASUUNNITELMAT

53. Komissio ilmoitti laajentumista koskevassa vuoden 2001 strategia-asiakirjassaan, että se tehostaa toimia instituutioiden kehittämiseksi vuonna 2002 toimintasuunnitelmalla, joka laaditaan kunkin kymmenen Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasmaan osalta. Komissio ilmoitti kesäkuussa 2002(20), että toimintasuunnitelmat oli saatu valmiiksi ja niiden täytäntöönpano oli alkanut. Phare-ohjelman yhteyteen osoitetaan instituutioiden kehittämiseen ylimääräinen 250 miljoonan euron tukimäärä.

54. Komissio pitää nyt toimintasuunnitelmia tärkeänä välineenä ja keskeisenä keinona auttaa ehdokasmaita vahvistamaan hallinnon ja oikeuslaitoksen valmiuksia. On vielä päättämättä, millainen osa twinning-toimilla pitäisi olla tässä lisäavussa.

55. Komission vuonna 2002 säännöllisesti laatimissa kertomuksissa, joissa käsiteltiin ehdokasmaiden edistymistä liittymisprosessissa, mainittiin seikat, joissa on vielä tarpeen edistyä instituutioiden kehittämisen alalla ennen kyseisten maiden EU:hun liittymistä. Nykyisessä järjestelmässä uusia twinning-hankkeita ei voitaisi hyödyntää näiden tarpeiden osalta ennen vuotta 2005. Twinning-toiminta ei siksi ole väline, jolla vastataan välittömästi instituutioiden kehittämiseen liittyviin tarpeisiin.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Myönteinen aloite

56. Hallinnon valmiuksien vahvistaminen (instituutioiden kehittäminen) otettiin Phare-tuen painopistealueeksi marraskuussa 1998. Vahva hallinto on elintärkeä Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasmaille, ei pelkästään EU:hun liittymisestä johtuvien tarpeiden vuoksi vaan myös yleisessä tilanteessa, jossa maat siirtyvät globaalin talouden mukanaan tuomaan lisääntyneeseen kilpailuun. Twinning-toiminta on Phare-ohjelman tärkein väline hallinnon valmiuksien vahvistamiseksi liittymisen yhteydessä.

57. Jäsenvaltioiden julkishallinnossa ja julkisissa laitoksissa on ainutlaatuinen tietämys ja erityiskokemus yhteisön säännöstön täytäntöönpanosta ja voimaansaattamisesta. Ennen vuotta 1998 komissio käytti neuvonantajina lähinnä yksityisen sektorin edustajia. Instituutioiden kehittämisprosessiin tarvitaan kuitenkin parhaat tiedot yksityiseltä ja julkiselta sektorilta. Twinning-toiminta on siten kiitettävä aloite komissiolta auttaa ehdokasmaita hankkimaan tarvittavat valmiudet yhteisön säännöstön saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä sekä sen täytäntöönpanemiseksi ja voimaansaattamiseksi.

58. Komissiolla on viime kädessä vastuu twinning-ohjelmasta, mutta se ei ole suoraan mukana twinning-hankkeissa eikä sillä näin ole kuin vähäiset mahdollisuudet vaikuttaa niihin. Vaikka kyse on kauttaaltaan myönteisestä toiminnasta, on sen yhteydessä tapahtuva vastuun jakaminen komission, ehdokasmaiden ja jäsenvaltioiden kesken syynä siihen, että on mahdotonta määritellä selvästi ja yksinkertaisesti, kuka vastaa mistäkin (ks. kohdat 23-24).

Kunnianhimoiset tulokset saavutettiin osittain

59. Yleisesti ottaen twinning-hankkeet toimivat alkusysäyksenä, joka pani ehdokasmaiden uudistuksen liikkeelle ja kokosi yhteen jäsenvaltioiden asiantuntijat ja ehdokasmaiden viranomaiset. Eniten edistyttiin yhteisön säännöstön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Edistys oli sitä vastoin hitaampaa yhteisön säännöstön täytäntöönpanossa ja voimaansaattamisessa. Päätökseen saatuja hankkeita koskevasta tilintarkastustuomioistuimen selvityksestä ilmenee, että tulokset eivät yleensä ole vastanneet alkuperäisiä tavoitteita. Niin sanotut "taatut" tulokset pystyttiin yleensä saavuttamaan vain osittain hankkeen keston aikana. Oli liian optimistista olettaa, että yhden, keskimäärin 18 kuukautta kestävän twinning-hankkeen seurauksena jollekin tietylle alalle olisi syntynyt ehdokasmaassa täysin toimiva, tehokas ja kestävä organisaatio. Onnistumista haittasi usein se, että prosessissa oli mukana monia eri tahoja ja osanottajia ja että kukaan ei ottanut toimista todellista vastuuta (ks. kohdat 19-24). Lisäksi monimutkainen hallinnointi haittasi toivottujen tulosten täydellistä saavuttamista. Liikaa aikaa käytettiin puhtaasti hallinnollisiin asioihin, ja siksi jäi liian vähän aikaa pääasialliselle tehtävälle eli ehdokasmaiden opastamiselle instituutioiden kehittämisessä (ks. kohdat 33-44).

Tulosten tehokkaampi saavuttaminen

60. Kustannustehokkuuden lisäämiseksi ja tulosten saavuttamisen parantamiseksi twinning-toiminnassa olisi painotettava aiempaa enemmän tulosten oikea-aikaista saavuttamista. Tulokset voitaisiin saavuttaa tehokkaammin seuraavilla tavoilla:

a) Olisi kiinnitettävä enemmän huomiota siihen, että laaditaan rajallinen määrä realistisia ja saavutettavissa olevia tavoitteita, jotka selvästi liittyvät hallinnon valmiuksissa havaittuihin puutteisiin.

b) Sopimuksissa olisi aina määritettävä menettelyt, joilla arvioidaan tulosten saavuttamista; mahdollista olisi esimerkiksi toimintaa kuvaavien indikaattoreiden tai arviointikriteerien käyttö.

c) Sopimuksissa olisi lisäksi määrättävä, että tulosten kestävyys on arvioitava hankkeen päättymisen jälkeen. Käsite "taatut" tulokset on harhaanjohtava, jos maksut eivät ole sidoksissa kyseisten tavoitteiden saavuttamiseen. Olisi siksi suotavaa luopua sanan "taatut" käytöstä.

d) Lähetystöjen olisi valvottava hankkeita koskevien arviointikriteerien saavuttamista nopeammin, jotta olisi mahdollista ryhtyä ajoissa tarvittaviin toimiin, kuten hankkeen uudelleen suuntaaminen tai jopa lopettaminen.

Twinning-toiminnan nopeuttaminen ja yksinkertaistaminen

61. Twinning-toimintaan liittyi pitkäkestoisia menettelyjä, ja liikaa huomiota kiinnitettiin resurssien yksityiskohtaiseen suunnitteluun. Yhteensä 30 prosenttia vuoden 2000 valintakierroksen hankkeista oli käynnistymättä vielä helmikuussa 2002 (ks. kohta 34). Komissio on jo osoittanut olevansa valmis tilanteen korjaamiseen (ks. kohdat 27-32). Tarvitaan kuitenkin lisää parannuksia, jotta pitkiä menettelyjä saadaan yksinkertaistettua hankkeen eri vaiheissa tarpeiden arvioinnista aina hankkeen päättämiseen saakka:

a) Hankkeen valmistelun kaikki vaiheet (joissa ovat mukana niin ehdokasmaat ja jäsenvaltiot kuin komissiokin) olisi rationalisoitava, ilman että siitä on kuitenkaan haittaa hyvän hallintotavan noudattamiselle.

b) Komission olisi nopeutettava omia sisäisiä, päätoimipaikan, lähetystöjen ja asianomaisten pääosastojen välisiä neuvottelumenettelyjään ja noudatettava siten ennalta vahvistettuja määräaikoja.

c) Komission olisi yksinkertaistettava ja nopeutettava maksumenettelyjä, ottaen kuitenkin huomioon siihen liittyvät riskit.

d) Komission olisi yleisesti ottaen harkittava kiinteämääräisten tai kokonaishintaan perustuvien sopimusten käyttöä, joissa täsmennetään vaaditut suoritteet.

Twinning-toiminnan huolellisempi valinta

62. Instituutioiden kehittäminen ei ole pelkästään twinning-toimintaa. Twinning-toimintaan päädytään instituutioiden kehittämisen alalla liian usein satunnaisen valinnan kautta (ks. kohdat 45-51). Komission olisi pyrittävä tehokkaammin siihen, että instituutioiden kehittämisen eri välineitä (horisontaalinen eli laaja-alainen tuki julkiselle sektorille (ks. kohta 21), yksityisen sektorin toiminta, osallistuminen yhteisön ohjelmiin) käytettäisiin koordinoidulla ja tasapuolisella tavalla.

63. Tapauksissa, joissa hyväksynnän saaneet elimet ovat mahdollisena twinning-kumppanina, komission olisi otettava käyttöön menettely, jonka avulla se voi seurata tarkemmin asianomaisia menoja (ks. kohdat 46-48).

Tiedon ja kokemuksen hyödyntäminen

64. Niiden neljän vuoden aikana, joina twinning-toimintaa on harjoitettu, on jo kertynyt erityistietämystä ja luotu suhteita. Ensimmäisiin hankkeisiin osallistuneet liittymisvalmistelujen neuvonantajat ovat lähdössä ja uudet ovat tulossa tilalle. Komission olisi perustettava liittymisvalmistelujen neuvonantajien verkosto (ehkä Internetin kautta), jonka avulla voitaisiin säilyttää saatu erityistietämys, levittää tietoa hyvistä toimintatavoista ja välttää vanhojen virheiden toistuminen.

Katsaus tulevaisuuteen

65. Twinning-toiminnalla on merkitystä myös sen jälkeen, kun ehdokasmaat ovat liittyneet EU:hun. Juuri ennen liittymistä käynnistyvät hankkeet jatkuvat vielä kaksi vuotta. Tavanomaista Phare-tukea on jatkettava niiden ehdokasmaiden kohdalla, jotka eivät kuulu ensimmäisten liittyjien joukkoon. Lisäksi komissio aikoo ottaa käyttöön siirtymäkauden tuen instituutioiden kehittämistä varten (se on tarkoitettu uusille jäsenvaltioille liittymisen jälkeen). Tuki kattaa toimet, jotka eivät ole oikeutettuja rakennerahastojen tukeen. Välinettä koskevat parannukset ovat siksi tarpeen, sillä twinning-toiminta jatkuu todennäköisesti vielä pitkän aikaa.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 10. huhtikuuta 2003 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Juan Manuel Fabra Vallés

presidentti

(1) Kaikki EU:n lainsäädäntö eli Euroopan unionin perussopimukset, johdettu oikeus ja toimintaperiaatteet, sekä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

(2) Komissio otti käyttöön käsitteen "taatut" tulokset korostaakseen, että tavoitteena ovat konkreettiset ja eri aloilla täysin käyttökelpoiset tulokset. Rahallisia seuraamuksia ei kuitenkaan aiheudu, vaikka "taatut" tavoitteet saavutettaisiin vain osittain tai niitä ei saavuttaisi lainkaan.

(3) Komissio on ottanut käyttöön säännön, jonka mukaa jäsenvaltioiden asiantuntijoiden on oltava valtion virkamiehiä tai toimihenkilöitä (twinning-toiminnan ohjekirja, A-osa, artikla 5.3.2). Tietyt hyväksynnän saaneet, julkishallintoon kuulumattomat elimet (yleensä sellaiset elimet, joille jäsenvaltio on siirtänyt toimivaltaansa) voivat myös lähettää asiantuntijoita twinning-toiminnan yhteydessä.

(4) Ks. edellinen alaviite.

(5) Liittymisvalmistelujen neuvonantaja avustaa ehdokasmaiden julkishallinnon elimiä ennalta määritetyn työohjelman mukaisesti.

(6) Viimeisin versio on helmikuulta 2002.

(7) Phare- ja ISPA-ympäristöohjelmia koskeva erityiskertomus nro 5/2003.

(8) OMAS Consortium oli saanut komissiolta toimeksiannon arvioida EU:n Phare-ohjelmien edistymistä.

(9) Kullakin ehdokasmaalla ja jäsenvaltiolla on yhteystoimisto instituutioiden kehittämistoimintaa varten.

(10) SIGMA - Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries - on OECD:n ja EU:n yhteinen hanke, joka rahoitetaan pääasiassa EU:n Phare-ohjelmasta.

(11) Ks. SIGMAn julkaisut julkisen sektorin perusnormien noudattamisesta ehdokasmaissa.

(12) Twinning-välinettä koskeva raportti, OMAS Consortium, 24. lokakuuta 2001.

(13) Liittymisvalmistelujen neuvonantajien työn helpottamiseksi voidaan palkata täysipäiväinen avustaja (ehdokasmaan kansalainen), joka käsittelee käännös/tulkkausongelmia ja hoitaa muita hankkeen hallinnointiin liittyviä tehtäviä.

(14) Report on an assessment of the Twinning instrument under Phare (Kertomus Phare-ohjelmaan kuuluvaa twinning-välinettä koskevasta arvioinnista), heinäkuu 2000, Euroopan komissio.

(15) "Twinning light" otettiin käyttöön kesäkuussa 2001 pienimuotoisempia hankkeita varten. Rahoituksen enimmäismäärä on Twinning light -hankkeissa 150000 euroa, ja hankkeet kestävät enintään kuusi kuukautta; poikkeustapauksissa hankkeiden kestoaika voi olla kahdeksan kuukautta.

(16) Lähetystöllä on oikeus hyväksyä tai kieltää komission puolesta lisäyksen tekeminen. Sen on pyydettävä virallinen hyväksyntä päätoimipaikasta ennen kuin se voi hyväksyä lisäyksen, joka koskee muutosta esimerkiksi "taattuihin" tuloksiin. Jos komissio antaa hyväksyntänsä, lähetystön on lisäksi pyydettävä kirjallinen hyväksyntä varainhoidosta ja sopimuksista vastaavalta keskusyksiköltä.

(17) Jokaisen muutoksen yhteydessä komissio ilmoitti, että täytäntöönpanosääntöjen selvennyksiä voidaan tarvittaessa soveltaa aikaisempiin sopimuksiin, tai niistä voidaan sopia ennalta varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön kanssa.

(18) Esimerkiksi kesäkuussa 2001 tarkistetussa versiossa otettiin käyttöön enimmäismäärät jäsenvaltioiden hankejohtajien ja lyhyen/keskipitkän ajan asiantuntijoiden osalta. Erään jäsenvaltion hallintoviranomaisten mukaan näitä enimmäismääriä sovelletaan toisinaan ja toisinaan ei vuoden 2000 valintakierroksen hankkeiden yhteydessä, riippuen siitä millaiset ohjeet eri lähetystöiltä on saatu.

(19) Julkisen sektorin horisontaalista tukea antavat SIGMA ja TAIEX (Technical Assistance Information Exchange Office). TAIEX on komission virasto ja osa laajentumisasioiden pääosastoa.

(20) Komission tiedonanto, hallinnon ja oikeuslaitoksen valmiuksia koskevista toimintasuunnitelmista sekä neuvotteluja käyvien maiden liittymisneuvottelujen yhteydessä tekemien sitoumusten seurannasta, KOM (2002) 256 lopullinen, 5. kesäkuuta 2002.

LIITE

KUNNIANHIMOISET TAVOITTEET SAAVUTETTIIN OSITTAIN

1. Twinning-toiminta keräsi yhteen jäsenvaltioiden asiantuntijat ja ehdokasmaiden viranomaiset, loi uusia asiantuntijoiden välisiä yhteyksiä Euroopan laajuisesti ja käynnisti ehdokasmaiden hallinnon vahvistamisen. Eniten edistyttiin lainsäädännön yhdenmukaistamisessa yhteisön säännöstön kanssa; noin 50 prosenttia yhteisön säännöstöstä koskee maatalouden alaa. Twinning-toiminta edisti maatalouden alalla seuraavia aiheita koskevan lainsäädännön liittämistä osaksi kansallista lainsäädäntöä: yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (IACS), maksajavirastot sekä eläinlääkintähallinto. Twinning-toiminnalla edistettiin oikeuslaitoksen ja instituutioiden vahvistamista myös muilla aloilla, kuten rajojen valvonta, ulkoinen tarkastus sekä siirtolaisuus- ja turvapaikka-asiat.

2. Seuraavat esimerkit kuitenkin osoittavat, että monet twinning-sopimuksissa ilmoitetuista tavoitteista olivat epärealistisia ja voitiin saavuttaa vain osittain.

Esimerkki: rakennerahastoja koskeva valmistelu

3. Rakennerahastoja koskevat erityiset valmisteluohjelmat (SPP) käsittävät ehdokasmaissa tavallisesti myös twinning-toimintaa. Esimerkiksi Viroa koskevan vuoden 1998 kansallisen Phare-ohjelman yhteydessä osoitettiin rakennerahastoja koskevaan erityiseen valmisteluohjelmaan kolme miljoonaa euroa, joista 21 prosenttia oli twinning-hanketta ja loput 79 prosenttia muita kuin twinning-toimenpiteitä varten. Sekä twinning-toimenpiteiden että muiden toimenpiteiden avulla oli määrä edistää rakennerahastoja koskevan erityisen valmisteluohjelman tavoitetta eli auttaa kehittämään Viron julkishallintoon tarvittavat rakenteet, joiden avulla voitaisiin varmistua rakennerahastojen ja koheesiorahaston moitteettomasta hallinnoinnista Viron liittyessä Euroopan unioniin.

4. Vastaava liittymisvalmistelujen neuvonantaja totesi, että twinning-hankkeen tavoitteet olivat epärealistisia ja että arviointikriteerit eivät olleet riittävän tarkkoja. Sopimuksessa on noin 70 kohtaa käsittävä 30-sivuinen sekava luettelo, jossa esitellään enimmäkseen epätäsmällisiä tavoitteita, päämääriä, sisältöjä, tehtäviä, odotettuja tuloksia, erityistavoitteita, arviointikriteereitä ja toimintoja. Myöhempi tulosten arviointi on näin ollen erittäin vaikeaa. Seurauksena on, että twinning-hanketta koskevassa lopullisessa kertomuksessa ei vertailtu saatuja tuloksia järjestelmällisesti sopimuksessa ilmoitettujen tavoitteiden ja tulosten kanssa, eikä siinä erotettu toisistaan twinning-toiminnan avulla saatuja tuloksia ja teknisen avun seurauksena saatuja tuloksia.

5. Unkarissa toteutettuun rakennerahastoja koskevaan erityiseen valmisteluohjelmaan kuuluva twinning-hanke (2,6 miljoonaa euroa) oli myös erittäin kunnianhimoinen sisältönsä ja toteuttamisaikataulunsa osalta. Neljässä finalisoidussa ohjelmaosassa mainituista yhteensä 40 tavoitteesta tai tuloksesta oli lähetystön mukaan saavutettu täysin vain 15. Tulosten saavuttaminen oli erityisen heikkoa Euroopan sosiaalirahastoa ja Sapardia(1) koskevien ohjelmaosien yhteydessä. Sapard-osan päämääränä oli, että maatalous- ja maaseudun kehittämisen ministeriö pystyisi hallinnoimaan liittymistä valmistelevaa Sapard-välinettä. Hankkeen päättyessä (tammikuussa 2001 Sapard-osan tapauksessa) Sapard-virasto ei ollut vielä saanut väliaikaista hyväksyntää, ja paljon oli vielä tehtävä hyväksynnän saamiseksi. Tämän johtui pääasiassa sitä, että virasto oli hankkeen puolivälissä päätetty siirtää maatalouden tukikeskuksesta (Agricultural Intervention Centre) maatalous- ja maaseudun kehittämisen ministeriöön. Siten vain puolet ilmoitetuista tavoitteista saavutettiin Sapard-osan yhteydessä.

6. Puolassa toteutettu rakennerahastoja koskeva erityinen valmisteluohjelma (6,75 miljoonaa euroa ensimmäisen ja toisen vaiheen yhteydessä) oli paitsi hyvin kunnianhimoinen myös äärimmäisen monimutkainen (kahdeksan liittymisvalmistelujen neuvonantajaa, kuusi jäsenvaltiota, 16 toimea, jotka katettiin kolmesta ohjelmaosasta). Osa hankkeen tavoitteista jäi saavuttamatta ohjelman monimutkaisuuden vuoksi; näin kävi etenkin toisen ohjelmaosan yhteydessä, joka käsittää rakennerahastojen/koheesiorahaston (mukaan lukien ISPA ja Sapard) oikeudellisen ja hallinnollisen perustan luomisen. Varsinkaan menettelyjä, hallinnon valmiuksia ja aluetason organisaatioiden roolia ei ollut määritetty.

7. Maatalouden rakenneuudistus- ja nykyaikaistamisvirastossa tapahtuneilla säännönvastaisuuksilla oli hyvin haitallinen vaikutus molempien maatalouteen liittyvien twinning-hankkeiden tavoitteiden saavuttamisen kannalta(2). Ulkoisessa tarkastuksessa (lokakuussa 2001) samoin kuin EU:n petostentorjuntaviraston ja Puolan kansallisen tarkastusviraston tarkastuksessa (helmikuussa 2002) raportoitiin huomattavista hallinnoinnin puutteista maatalouden rakenneuudistus- ja nykyaikaistamisvirastossa: EU-varoilla rahoitettu välineistö ja twinning-hankkeen yhteydessä koulutettu henkilöstö siirrettiin julkishallinnosta yksityiseen yritykseen. Komissio lähetti helmikuussa 2002 yhteensä 2,8 miljoonan euron perintämääräyksen. Liittymisvalmistelujen neuvonantajat toimivat suhteellisen alhaisella tasolla maatalouden rakenneuudistus- ja nykyaikaistamisviraston organisaatiossa, ja he eivät näin ollen tienneet näistä yksityiseen yritykseen tapahtuneista siirroista.

8. Liettuassa toteutetussa rakennerahastoja koskevassa erityisessä valmisteluohjelmassa poistettiin osa arviointikriteereistä, muun muassa ne, jotka liittyivät perustettujen hallinnointijärjestelmien ja -menettelyjen testaukseen. Täytäntöönpanojakson aikana ilmeni, että kaikkia liittymisvalmisteluihin tarkoitettujen varojen täytäntöönpanossa tarvittavia rakenteita ei saataisi käyttöön ennen hankkeen päättymistä.

9. Bulgariassa ja Latviassa toteutettuun rakennerahastoja koskevaan erityiseen valmisteluohjelmaan (SPP 1) liittyvien hankkeiden yhteydessä "taatut" tulokset jäivät suurelta osin saavuttamatta (komission mukaan syynä oli Bulgarian kohdalla se, että edunsaaja ei ollut sitoutunut toimintaan, liittymisvalmistelujen neuvonantaja oli kokematon ja kansallinen hallinto ei antanut riittävää taustatukea; Latvian kohdalla syynä olivat kumppaneiden vähäinen yhteistyö ja hankkeiden huono hallinnointi).

(1) Maataloutta ja maaseudun kehittämistä koskeva erityinen toimintaohjelma, liittymistä valmisteleva väline kyseisellä alalla.

(2) PL98/IB/AG-01 (Yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän käyttöönotto) ja PL98/IB/AG-03 (Eläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmä).

Komission vastaukset

YHTEENVETO

I-II. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen antaman myönteisen ja rakentavan arvion twinning-toiminnasta instituutioiden kehittämistä koskevana myönteisenä aloitteena. Twinning-toiminta luotiin uudeksi kohdennetun kansainvälisen ja eurooppalaisen hallintoyhteistyön välineeksi. Ennen toiminnan aloittamista ehdokasvaltioiden julkishallinnon uudistusta tuettiin konsulttisopimuksin, joissa ei hyödynnetty käytännön kokemusta ja joilla ei myöskään saatu aikaan käytännön kokemusten todellista vaihtoa. Hyvin usein näistä sopimuksista saatiin tulokseksi ainoastaan teoreettisia selvityksiä, joilla ei ollut käytännön merkitystä. Twinning-toimintaa kehitettiin siis kokeellisesti vuodesta 1998. Edellä mainitun vuoksi on erityisen tärkeää tarkastella twinning-toimintaa (ja erityisesti sen keskeisiä osatekijöitä eli julkisen sektorin asiantuntijoiden toteuttamaa hankkeiden kohdennettua suunnittelua ja toteutusta) suhteessa perinteisen teknisen avun tarjoamaan vaihtoehtoon.

III. "Taattujen tulosten" käsite oli keskeinen osa twinning-toimintaa. Se tarkoittaa, että molemmat hankekumppanit sitoutuvat työskentelemään yhteisesti sovitun tavoitteen saavuttamiseksi yhteisessä hankkeen toteuttamisprosessissa. Komissio ilmoitti heti aluksi, että twinning-hankkeissa olisi keskityttävä hyvin rajattuihin ja tarkasti määriteltyihin instituutioiden kehittämistavoitteisiin. Tämä realistinen lähestymistapa oli kuitenkin toisinaan ristiriidassa edunsaajavaltioiden kunnianhimoisten päämäärien kanssa. Näin ollen on myönnettävä, että erityisesti ensimmäiset hankkeet olivat liian kunnianhimoisia eikä asetettuja tavoitteita aina pystytty saavuttamaan. Nämä kunnianhimoiset hankkeet antoivat kuitenkin alkusysäyksen uudistusprosessille, ja twinning-toiminnan saavutukset ovat myönteisiä verrattuna tekniseen apuun perustuneesta lähestymistavasta vuosina 1990-1996 saatuihin tuloksiin.

Twinning-toimintaan osallistuneilta viranomaisilta saatu myönteinen palaute lisäsi erityisesti jäsenvaltioiden luottamusta ja auttoi saattamaan liittymisneuvottelut onnistuneesti päätökseen Kööpenhaminassa. Tämä laajalti tunnustettu menestys oli merkittävin twinning-toiminnasta saatu taattu tulos.

IV. Twinning-toiminnasta saadut kaksi tärkeintä näkyvää, vaikkakin vaikeasti mitattavaa, tulosta ovat verkostojen perustaminen sekä asenteiden ja käytäntöjen muuttuminen. Nelivuotisen twinning-toiminnan aikana hankkeilla koottiin yhteen jäsenvaltioiden ja ehdokasvaltioiden hallintoelinten asiantuntijoita, jotka eivät yleensä olleet kansainvälisiä asiantuntijoita, ja luotiin Euroopan laajuinen teknisten asiantuntijoiden verkosto. Tämä on keskeinen osa laajentuvan Euroopan rakentamista ja Euroopan tuomista lähemmäksi kansalaisiaan. Useimmat jäsenvaltioiden asiantuntijat ja ehdokasvaltioiden virkamiehet osallistuivat ensimmäistä kertaa EU:n hankkeeseen ja olivat ensimmäistä kertaa vastuussa EU:n varojen hallinnoinnista. Yhteydenpitoa jatkettiin useissa tapauksissa hankkeiden päättymisen jälkeenkin sekä jäsenvaltioiden ja ehdokasvaltioiden välillä että jäsenvaltioiden eri hallintoelinten välillä.

V. Vuonna 1998 Twinning-toimintaan osallistuvilla toimijoilla (olivatpa ne EY:n lähetystöjä, jäsenvaltioita tai ehdokasvaltioita) ei vielä ollut riittävästi tietoa sovellettavista erityissäännöistä ja periaatteista. Tästä syystä twinning-hankkeiden suunnittelu ja toteutus kehittyi saatujen kokemusten perusteella. Twinning-toiminnan ohjekirjassa kuvaillaan nyt jo vakiintuneen toimintatavan muodostumista. Ohjekirjaan tehtyjen muutosten tarkoituksena on todellakin ollut säilyttää twinning-toiminta käytännönläheisenä välineenä ja yksinkertaistaa menettelyjä mahdollisimman paljon.

VI. Eri maista ja hallintokulttuureista peräisin olevien asiantuntijoiden, joilla ei ollut aiempaa kokemusta kansainvälisestä yhteistyöstä, saaminen työskentelemään yhdessä tehokkaasti on ollut ja on edelleen mutkikas ja vaikea tehtävä. Useiden twinning-hankkeista annettujen sääntöjen tarkoituksena on ollut varmistaa twinning-toimintaan kohdennettujen Phare-varojen asianmukainen käyttö. Lisäksi komissio on toistuvasti kehottanut lähetystöissään ja päätoimipaikassaan työskenteleviä twinning-hankkeiden hallinnoijia toteuttamaan hankkeet joustavasti ja järkevästi. Erityisesti on pyritty nopeuttamaan maksujen suorittamista. Twinning-välineen valikoivampaan käyttöön voidaan kiinnittää huomiota suunnitteluvaiheessa. Komissio viittaa tässä yhteydessä vuosittain vahvistettujen Phare-ohjelmasuunnittelun suuntaviivojen liitteeseen 3, joka on kokonaisuudessaan omistettu twinning- ja twinning light -hankkeiden riittävälle ja kohdennetulle suunnittelulle.

VII. Komissio teki twinning-toiminnallaan uraauurtavaa työtä monimutkaisia teknisiä aloja koskevan taitotiedon siirtämisessä jäsenvaltioiden eri hallintokulttuureista ehdokasvaltioiden yhtäläisesti erilaisiin kulttuureihin. Toiminnalla onnistuttiin myös edistämään poliittisen tahdon muodostumista ja niiden resurssien käyttöönottoa ehdokasmaissa.

- Toiminnan tehostaminen: Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen suosituksesta, mutta twinning-hankkeita ei voida verrata hankinta- tai investointisopimuksiin. Twinning-hankkeiden tavoitteiden saavuttaminen riippuu usein ulkoisista poliittisista tekijöistä.

- Hankkeen eri vaiheiden aikataulu: Uudessa twinning-toiminnan ohjekirjassa esitetään, että hankkeet on aloitettava yleensä kuuden kuukauden kuluessa niiden valinnasta. Kaikki muut menettelylliset määräajat, jotka koskevat myös twinning-hankkeiden ohjauskomiteaa, ovat enintään 10 työpäivän mittaisia.

- Komissio on jo toteuttanut toimia yksinkertaistaakseen maksumenettelyjä lisäämällä ennakkomaksujen määrää.

- Suositusta kiinteämääräisistä tai kokonaishintaan perustuvista sopimuksista, joissa ilmoitetaan vaaditut suoritteet, ei ole mahdollista noudattaa kaikissa tilanteissa, sillä twinning-hankkeiden rahoitus perustuu hallintoelinten tai niiden valtuuttamien laitosten toiminnasta syntyneiden kustannusten korvaamiseen.

- Instituutioiden kehittämiseen tarkoitetut twinning-hankkeet yksilöidään ja suunnitellaan osana komission ja ehdokasvaltion yhteistä menettelyä ja vuoropuhelua, ja lopullisesta arvioinnista ja hyväksynnästä vastaa Pharen hallintokomitea. Asianmukainen suunnittelu on erittäin tärkeää, ja tätä onkin korostettu Phare-ohjelmasuunnittelun suuntaviivoissa ainakin vuodesta 2000.

- Liittymisvalmistelujen neuvonantajien verkosto: Komissio suhtautuu ehdotukseen myönteisesti ja on valmis parantamaan tietokantaansa, joka sisältää jo kaikki työhön liittyvät tiedot ja liittymisvalmistelujen neuvonantajien yhteystiedot, jotta verkosto olisi mahdollista perustaa.

JOHDANTO

4. Liittymisvalmistelujen neuvonantajat ovat twinning-hankkeiden ydin, mutta heidän lisäkseen olisi korostettava, että hankkeen johtajilla (yksi nykyisestä jäsenvaltiosta ja yksi ehdokasvaltiosta) on myös keskeinen tehtävä twinning-hankkeen onnistumisen kannalta.

6. Komissio suunnittelee twinning-välineen, tarjoaa rahoituksen, antaa neuvoja ja vastaa hankkeen seurannasta ja arvioinnista, mutta hankkeen toteuttaminen on täysin hankekumppanien vastuulla. Tässä korostuvat twinning-toiminnan kaksi olennaista osatekijää eli i) jäsenvaltion ja ehdokasvaltion hallintoelinten yhteistyöhön perustuva yhteys ja ii) komission perinteinen tehtävä toiminnan edistäjänä ja koordinoijana.

7. Twinning-toiminnan ohjekirjaa pidetään yleisesti erittäin tarpeellisena asiakirjana, joka sisältää hyviä twinning-käytäntöjä ja tarjoaa vakiintuneita ja joustavia ohjeita tehokkaasta hankehallinnoinnista.

TULOSTEN SAAVUTTAMINEN

16. Komissio on tietoinen siitä, että jotkut hankkeet edellyttävät huomattavan paljon valmistelevaa työtä, kuten erityisesti tilintarkastustuomioistuimen tutkimaan otokseen sisältyneet alkuvaiheen twinning-hankkeet. Tästä huolimatta esimerkiksi Puolan yhdeksästä twinning-hankkeesta kahdeksan hyväksyttiin ennen lokakuun 1999 loppua. Jäljelle jäänyt sopimus hyväksyttiin helmikuussa 2000.

Twinning-toiminnan ohjekirjaan helmikuussa 2002 tehdyllä uusimmalla muutoksella tehostettiin sopimuksen tekoprosessia, ja sen myötä twinning-hankkeiden käynnistämiseen kuluva aika onkin lyhentynyt huomattavasti.

17-22. Yhteisön säännöstön asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi tietyllä alalla tai sektorilla voidaan todellakin tarvita useampi kuin yksi twinning-hanke. Taattu tulos voi tällöin toimia välivaiheen arviointikriteerinä eli yksittäisenä hallinnollisia valmiuksia koskevana erityiskriteerinä, kunhan olemassa on yhteisesti sovittu tavoite. Tavoitteen on oltava mitattavissa ja täsmällisesti määritelty.

18. Twinning-hankkeen toteuttaminen perustuu syntyneiden kustannusten korvaamiseen.

Jos loppukertomusta ei voida hyväksyä, budjetista voidaan jäädyttää nyt 20 prosenttia. Tätä osuutta nostettiin helmikuussa 2002 twinning-toiminnan ohjekirjaan tehdyllä muutoksella. Loppukertomuksen hyväksymättä jättäminen olisi itse asiassa rangaistus ainoastaan twinning-hankkeeseen osallistuneen jäsenvaltion kannalta, vaikka hankkeen toteuttaminen on myös ehdokasvaltion viranomaisten vastuulla. Ehdokasvaltiolle epäonnistumisesta koituvat seuraukset ovat kuitenkin välillisiä. Jos twinning-hankkeella ei onnistuttu perustamaan instituutioita, joita yhteisön säännöstön täytäntöönpano edellyttää, tai jos siinä ei onnistuttu saattamaan osaa yhteisön säännöstöstä osaksi kansallista lainsäädäntöä, tämä kävi yleensä ilmi ehdokasvaltion edistymisestä laadituista määräaikaiskertomuksista, ja epäonnistuminen vaikutti näin ollen liittymisneuvotteluihin.

Twinning-toiminnan ohjekirja sisältää lisäksi sääntöjä hankkeen uudelleensuuntaamisesta (erityisesti ensimmäisten kuuden kuukauden jälkeen) tai sen lopettamisesta ennen hankkeen päättymistä, jos hanke on ollut tehoton tai jos se on muuten epäonnistunut. Ehdokasvaltiot ja jäsenvaltiot pyrkivät kaikin keinoin välttämään hankkeiden ennenaikaista lopettamista, sillä se voisi vaikuttaa kielteisesti siihen käsitykseen, joka saadaan osapuolten sitoutumisesta laajentumisprosessiin. Komissio päätti kuitenkin lopettaa kaksi hanketta ennen niiden päättymisajankohtaa (kansallista sairausvakuutuskassaa koskeva hanke BG99/IB-CO-02 ja sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskeva hanke BG99/IB-CO-01)

19. Edunsaajavaltiot tekivät merkittäviä sitoumuksia erityisesti alkuvaiheen neuvotteluissa, ja niiden suuruus ja merkitys näkyi joinakin erittäin ja toisinaan liiankin kunnianhimoisina twinning-sopimuksina. Näin ollen voidaan myöntää, että erityisesti alkuvaiheen hankkeiden tavoitteet oli asetettu liian korkealle. Nämäkin kunnianhimoiset hankkeet kuitenkin antoivat alkusysäyksen uudistusprosessille.

- Rakennerahastohankkeiden suunnittelu on yleisesti ottaen mutkikkaampaa kuin muiden yhteisön säännöstön täytäntöönpanoon liittyvien hankkeiden, sillä niissä käsitellään käytäntöjä eikä niinkään erityisiä direktiivejä tai asetuksia. Rakennerahastohankkeen hankekuvauksen suunnittelu edellyttää erittäin yksityiskohtaisia monialaisia neuvotteluja. Kun jäsenvaltion kanssa on tehty sopimus hankkeen toteuttamisesta, edunsaajavaltion ja kumppaniksi valitun jäsenvaltion tehtävänä on määritellä asianmukaiset toimet ja strategia, joiden avulla taatut tulokset saavutetaan. Komissio viittaa liitettä koskevaan yksityiskohtaiseen vastaukseensa.

- Lisäksi instituutioiden kehittäminen on erityisen haasteellista ympäristöalalla, sillä ympäristöministeriöt ovat suhteellisen äskettäin perustettuja, ja myös alueelliset ja paikalliset viranomaiset sekä ympäristövirastot tarvitsevat apua yhteisön säännöstöstä johtuvien velvoitteidensa täyttämiseen. Koordinointi ympäristöministeriön ja näiden muiden instituutioiden sekä ympäristöministeriön ja muiden ministeriöiden välillä on usein erittäin hankalaa, ja sitä onkin kehitettävä.

20 ja 21. Kestävyyteen liittyvä ongelma ei koske ainoastaan twinning-toimintaa; ongelman syynä on ehdokasvaltioiden julkishallinnon yleinen ilmapiiri, jota kuvaa henkilöstön suuri vaihtuvuus, alhainen palkkataso ja toisinaan huono hallinto. Julkishallinnon henkilöresurssien rajallisuudesta johtuva vaikea tilanne voidaan voittaa ainoastaan kasvun ja kehityksen avulla siten, että perustana on jäsenyyden kautta syntyvä taloudellinen turvallisuus ja solidaarisuus. Komissio ei kuitenkaan ole jättänyt huomiotta julkishallinnon yleistä ilmapiiriä, jonka parantamiseksi kohdennetaan toimia SIGMA-ohjelmasta (Support for Governance and Management in PHARE Candidate Countries).

22. Useamman kuin yhden jäsenvaltion osallistumisesta tiettyyn twinning-hankkeeseen on erittäin myönteisiä vaikutuksia, sillä tällainen osallistumismuoto antaa ehdokasvaltiolle mahdollisuuden valita useista vaihtoehdoista yhden kansallisen mallin sijaan. Erilaiset lähestymistavat ovatkin yleensä hankkeille erityinen rikkaus.

Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemassa twinning-hankkeessa Puolan edunsaajat olivat loppujen lopuksi erittäin tyytyväisiä siihen, että kumppaneina toimineet jäsenvaltiot sovelsivat ruotsalaisen ja ranskalaisen lähestymistavan yhdistelmää. Hankehallinnon tehokkuuden takaamiseksi komissio on kuitenkin rajoittanut yhteen hankkeeseen osallistuvien jäsenvaltioiden määrää (enintään kaksi jäsenvaltiota) ja hankkeiden kokoa.

23. a) Jäsenvaltioiden hallintoelimet joutuivat alkuvaiheessa opettelemaan tämän uuden välineen toimintaperiaatteen ja mukauttamaan omia rakenteitaan tehokkaan avun varmistamiseksi. Tarvittavat mukautukset on sittemmin saatu tehtyä, ja twinning-hankkeiden käynnistäminen ja hallinnointi onkin tehostunut merkittävästi useimpien jäsenvaltioiden hallintoelimissä.

Twinning-toiminnan ohjekirjaan helmikuussa 2002 tehdyn viimeisimmän muutoksen mukaisesti avustaja voidaan valita ennen sopimusta koskevan tiedoksiannon antamista, kun taas palvelusopimus on allekirjoitettava valitun avustajan kanssa tiedoksiannon antamisen jälkeen. Tällä muutoksella on tarkoitus lyhentää hallintomenettelyjen kestoa.

b) Ehdokasvaltioiden sitoutuminen ja todellisen vastuun ottaminen hankkeesta lisääntyivät ajan myötä. Kaikki neljännesvuosittain laadittavat raportit on allekirjoitettava yhteisesti, minkä uskotaan lisäävän sitoutumista.

EY:n lähetystö lykkäsi joidenkin hankkeiden toteuttamista tilanteissa, joissa edunsaajan sitoutuminen oli selvästi puutteellista.

c) Komission tehtävät:

Instituutioiden kehittämiseen tarkoitetut twinning-hankkeet yksilöidään ja suunnitellaan osana komission ja ehdokasvaltion yhteistä menettelyä ja vuoropuhelua, ja lopullisesta arvioinnista ja hyväksynnästä vastaa Pharen hallintokomitea.

Komissio suunnittelee twinning-välineen, tarjoaa rahoituksen, antaa neuvoja ja vastaa hankkeen seurannasta ja arvioinnista, mutta hankkeen toteuttaminen on täysin hankekumppanien vastuulla. (Ks. vastaus kohtaan 6).

Poliittinen painostus valintaprosessissa

Lähetystöiltä on saatu samanlaisia tietoja siitä, että jotkin jäsenvaltioiden hallintoelimet ovat harjoittaneet poliittista painostusta valintaprosessin aikana. Komissio on aktiivisesti kehottanut jäsenvaltioita välttämään tällaista painostusta.

Raporttien laatu

Lähetystöt kehottavat twinning-hankkeiden johtajia säännöllisesti parantamaan neljännesvuosittain laadittavien raporttien laatua ja toimitusaikataulua. Komissio tukee tätä pyytämällä lähetystöjä laatimaan oman lyhyen arvion kustakin raportista.

Valinnan avoimuus

Valintaprosessin avoimuuden lisäämiseksi komissio edellyttää, että edunsaajat täyttävät vakiomuotoisen taulukon, josta käyvät ilmi kunkin jäsenvaltion tekemän ehdotuksen edut ja puutteet. Tämän jälkeen taulukko toimitetaan sille jäsenvaltiolle, jonka ehdotuksia ei ole valittu, selvitykseksi siitä, miksi näin kävi. Edunsaajina olevat instituutiot tietävät etukäteen, että heidän laatimansa arviointitaulukko toimitetaan kilpaileville jäsenvaltioille, joten arvion ja perustelujen on oltava puolueettomia ja yksityiskohtaisia.

24. Katso kohtiin 33-34 annetut vastaukset.

VUONNA 2000 LAADITTU ULKOINEN ARVIOINTI

26. Komissio on noudattanut asianmukaisesti arviointiraportin suosituksia.

a) Komissio tarkisti twinning-toiminnan ohjekirjaa vuosina 2001 ja 2002 sisällyttämällä siihen suuremmat ennakkomaksut (ohjekirjan 7.2 kohta) ja yleisen määräajan sopimuksen tekoa varten (ohjekirjan 3.6 kohta) sekä otti käyttöön tilintarkastuslausunnon paperityön vähentämiseksi (ohjekirjan 7.3.2 kohta).

b) Valmistelevien toimien kustannukset on mahdollista kirjata twinning-budjettiin (ohjekirjan 5.2 kohta), ja liittymisvalmistelujen neuvonantajien koulutuksen rahoitusjärjestelyjä selkeytettiin (ohjekirjan 5.2.2 kohta).

c) Twinning-toimintaa koskevia tiedotustilaisuuksia on järjestetty useimmissa ehdokasvaltioissa. Tilintarkastustuomioistuin on täysin sitä mieltä, että parannuksia on saatu aikaan, kuten seuraavista kohdista käy ilmi.

ULKOISEEN ARVIOINTIIN PERUSTUVAT KOMISSION PARANNUKSET

29. b) Twinning-toiminnan käyttäjäystävällisyyttä saatiin lisättyä merkittävästi muuttamalla maksumenettelyjä helmikuussa 2002 siten, että twinning-kumppanina toimiva jäsenvaltio voi pyytää varainhoidosta ja sopimuksista vastaavalta keskusyksiköltä CFCU:lta ennakkomaksua, joka vastaa hankkeen toteuttamiseen yhdeksän kuukauden aikana kuluvia varoja.

30. Tietyille julkishallintoon kuulumattomille elimille annettiin hallintoelinten asema siksi, että jotkin jäsenvaltiot ovat siirtäneet joitakin hallintotehtäviään alihankkijoille tai yksityistäneet hallintoaan tai aikovat tehdä näin tulevaisuudessa. Twinning-hankkeiden toteuttamiseen tarvittava taitotieto löytyy tämän vuoksi joskus julkishallintoon kuulumattomista elimistä.

Komissio vahvisti alusta alkaen neljä valintaperustetta, jotka valtuutuksen saaneiden laitosten on täytettävä: 1) elimellä on oltava osoitettu pätevyys yhteisön säännöstön alalla, 2) sen täytyy olla voittoa tavoittelematon järjestö, jonka liiketarkoitus ei ole kaupallinen, 3) sen täytyy olla julkisessa omistuksessa ja 4) toimia hallintoelimen valvonnassa. Jos toinen ja kolmas valintaperuste täyttyvät vain osittain, valtuutusta rajoitetaan siten, että elin suljetaan pois heti twinning-hankkeen jälkeen toteutettavia seurantahankkeita koskevasta kaupallisesta tarjouspyyntömenettelystä.

Komissio on soveltanut näitä valintaperusteita järjestelmällisesti noudattaen riittävää avoimuutta ja objektiivisuutta.

EDELLEEN ESIINTYVÄT RAKENTEELLISET ONGELMAT

33. Joidenkin liittymisvalmistelujen neuvonantajien huomautuksia tarkasteltaessa olisi muistettava, että joillakin heistä ei ole riittävästi kokemusta hankehallinnoinnista sinänsä eivätkä he aina saa riittävästi tukea kotimaidensa hallintoelimiltä. Useimmat jäsenvaltioiden asiantuntijat ja ehdokasvaltioiden virkamiehet osallistuivat twinning-hankkeeseen ensimmäistä kertaa ja olivat ensimmäistä kertaa vastuussa EU:n varojen hallinnoinnista.

Eri maiden ja eri hallintokulttuurien asiantuntijoiden, joilla ei ole aikaisempaa kokemusta kansainvälisestä yhteistyöstä, saaminen työskentelemään yhdessä tehokkaasti on yleisesti ottaen monimutkainen ja vaikea tehtävä. Suurin osa säännöistä on otettu käyttöön yhteisön varojen asianmukaisen käytön takaamiseksi.

34. Twinning-toiminnan ohjekirjan viimeisimmässä tarkistuksessa otettiin käyttöön yleinen kuuden kuukauden määräaika, jonka kuluessa twinning-sopimusta koskevat neuvottelut, sopimuksen jättäminen tutkittavaksi ja sen hyväksyminen on saatettava päätökseen valittujen hankekumppanien osalta. Tämän ansiosta sopimusmenettelyt ovat nopeutuneet huomattavasti toimintavuoden 2002 aikana.

Teknisen avun hankkeet tai investointihankkeet viivästyvät alkuvaiheessa huomattavasti twinning-hankkeita enemmän. Joskus viivästysten syyt ovat ulkoisia (muun muassa poliittisen tahdon puuttuminen, hankkeen käynnistämisen edellyttämien asianmukaisten olojen puuttuminen, huono suunnittelu, ehdokasvaltiossa järjestettävät vaalit ja henkilöstönvaihdokset). Komissio toteutti seuraavat toimet viivästysten välttämiseksi:

- esimerkiksi Puola ja Romania päättivät sisällyttää rahoituspöytäkirjaan määräajan (hankekumppanien on saatava aikaan työstetty yhteinen sopimus kolmen kuukauden aikana),

- valmistelevista töistä aiheutuvat kustannukset korvataan ainoastaan tietyn ajan,

- EY:n lähetystöt osallistuivat hankekumppanien sopimuksen laadintaprosessiin, järjestivät kokouksia sekä tekivät yksityiskohtaisia huomautuksia ja antoivat neuvoja.

Edistystä on tapahtunut huomattavasti vuoden 2001 twinning-hankkeisiin verrattuna.

35. Yksityiskohtaisen työsuunnitelman vaatiminen osoittautui ainoaksi tavaksi, jolla hankekumppanit saatiin keskittymään tulevaan työskentelyyn ja määrittelemään hankkeen suunnittelu- ja toteutustavat. Jos tällaista yhteisesti sovittua työsuunnitelmaa ei laadittaisi, hankkeen toteuttamisesta syntyisi myöhemmin epäselvyyttä ja mahdollisia ristiriitoja.

Twinning-toiminnan ohjekirjassa esitetään joustava menettely hyväksyttyjen sopimusten muuttamiseksi. Kuten kaikissa sopimussuhteissa, tarkistusehdotuksista on ilmoitettava etukäteen. Tämä on järkeenkäypä edellytys, sillä tarkistuksista aiheutuu hyvin usein myös muutoksia yhteisön varojen käyttöön.

36. Puolan tapauksessa päivärahojen korotus todellakin aiheutti yleistä huolta. Tämän vuoksi on päätetty, että kyseistä ehdokasvaltiota koskevia päivärahoja pienennetään vuoden 2002 syyskuun puolivälistä lähtien.

38. Kustannuksia korvataan niiden syntymisen myötä. Tästä syystä kulukorvaukset jakautuvat pitkälle aikavälille. Mikäli varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön CFCU:n maksusuoritukset viivästyvät, se voi johtua puutteista jäsenvaltioiden hallintoelinten toimittamissa laskuissa.

Komissio neuvoo liittymisvalmistelujen neuvonantajia odottamaan ennakkomaksua ennen kuin ne ottavat tehtävän vastaan.

39. Komissio haluaa jälleen korostaa, että

- suurin osa säännöistä on otettu käyttöön Phare-varojen asianmukaisen käytön takaamiseksi,

- tutkitut hankkeet ovat kaikki alkuvaiheen hankkeita ja komissio on tämän jälkeen tehnyt parannuksia, kuten tilintarkastustuomioistuin on todennut.

Twinning-toiminta on kehittynyt täysin uutena tavoitteellisen hallintoyhteistyön välineenä, jonka tarkoituksena on edistää laajentumisvalmisteluja.

40. Budapestissa sijaitseva komission lähetystö todellakin perusti vuonna 2001 työryhmän maksuongelmien ratkaisemiseksi. Unkarin kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä valmisteli työryhmän antamien neuvojen perusteella ohjeet ministeriöille ja muille twinning-hankkeiden maksumenettelyihin osallistuville tahoille tehostaakseen maksuliikenteen sujuvuuden kannalta välttämättömiä vaiheita. Samasta aiheesta järjestettiin koulutus- ja neuvontapäivät. Jos uusia ongelmia havaitaan, työryhmä voi tarvittaessa kokoontua uudelleen.

41. Twinning-toiminnan ohjekirjan tarkoitus on alusta alkaen ollut selvien ja yhdenmukaisten sääntöjen asettaminen twinning-hankkeiden käytännön toteuttamista varten. Toimia hanketoteutuksen tehostamiseksi on jatkettu: komissio antaa esimerkiksi säännöllisesti lyhyitä käytännön ohjeita twinning-uutisissa, jotka toimitetaan kaikille lähetystöille sähköpostilla.

42. Asiantuntijoille maksettavan kiinteämääräisen korvauksen tarkoituksena on keventää hallinnollista taakkaa, joka liittyy jäsenvaltiossa tehdystä valmistelevasta työstä aiheutuneiden kustannusten todentamiseen. Kiinteämääräinen korvaus voidaan perustella vertaamalla sitä teknisen avun sopimusten menorakenteeseen. Olisi myös muistettava, että kiinteämääräiset kustannukset lisäävät joustavuutta ja yksinkertaistavat menettelyjä. Korvauksen määrä (150 prosenttia) perustuu selvitykseen, jossa tarkasteltiin sitä, mikä jäsenvaltioissa valmistelevasta työstä syntyneiden asiantuntijakustannusten osuus on ollut aikaisemmin, sekä hankkeen asiantuntijatyöhön liittyvien kiinteiden kulujen keskiarvoa.

43. Ohjekirjan muutosten tarkoituksena on aina ollut selkeyden lisääminen. Ohjekirjassa täsmennetään, mihin sopimuksiin tarkistettuja sääntöjä olisi sovellettava, mutta joustavuuden säilyttämiseksi siinä todetaan, että täytäntöönpanosääntöjen selvennyksiä voidaan tarvittaessa soveltaa aiempiin sopimuksiin tai niiden soveltamiseen on saatava varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön CFCU:n lupa. Sääntöjen tarkoituksena on todellakin varmistaa twinning-sääntöjen yhdenmukainen ja tarkoituksenmukainen soveltaminen.

44. Twinning-hankkeisiin kohdennetuista Phare-varoista tehdään sopimus ilman julkista tarjousmenettelyä eli ilman menettelyä, jossa hinnat määräytyisivät osana kilpailuprosessia. Julkisen sektorin palveluille on siis vahvistettava hinnat selkein hallinnollisin säännöin ja sääntöjä on noudatettava. Tästä syystä twinning-hankkeiden toteuttamisen aikana on varmistettava, että hankekumppanit noudattavat näitä sääntöjä. Tällainen valvonta voi joskus osoittautua erityisen hankalaksi, sillä useilla twinning-kumppaneilla on vain vähän tai ei lainkaan kokemusta vastaavien rahoitussääntöjen noudattamisesta.

Lisäksi twinning-hankkeilla on ollut ja on edelleen suuri merkitys liittymisvalmistelujen kannalta. Tästä syystä komission on aiheellista myöntää riittävät varat hankkeiden hallinnointiin.

45. Tämä asia voitaisiin ratkaista hankkeiden suunnitteluvaiheessa. Instituutioiden kehittämiseen tarkoitetut twinning-hankkeet yksilöidään ja suunnitellaan osana komission ja ehdokasvaltion yhteistä menettelyä ja vuoropuhelua, ja lopullisesta arvioinnista ja hyväksynnästä vastaa Pharen hallintokomitea.

Tarkasteltaessa "twinning-toiminnan ylikorostamista" olisi muistettava, että vuosina 1998 ja 1999 twinning-toimintaa todellakin korostettiin uutena välineenä, jotta prosessi saatiin käynnistettyä.

46. Komissio painottaa, että twinning-hankkeiden valinta tapahtuu myös kilpailumenettelyssä, jossa otetaan huomioon julkishallinnon elinten erityispiirteet.

Twinning-toimintaa olisi hyödynnettävä silloin, kun siitä saadaan paremmat tulokset kuin kaupallisen asiantuntemuksen hyödyntämisestä. Toiminnassa olisi otettava huomioon myös aiemmat epätyydyttävät kokemukset julkishallinnon Phare-hankkeista.

47. Valtuutuksen saaneiden laitosten osallistumisen salliminen on yhdenmukainen käytäntö joidenkin sellaisten jäsenvaltioiden eriävien hallinnollisten rakenteiden kanssa, joilla on tapana teettää julkisia palveluja julkisilla tai puolijulkisilla elimillä ja korvata niille syntyneet kustannukset (toissijaisuusperiaate). Lisäksi kun otetaan huomioon twinning-hankkeiden kasvava määrä, mahdollisuus käyttää valtuutuksen saaneita laitoksia täydentää jäsenvaltioiden valmiuksia esittää laadukkaita ja täydellisiä ehdotuksia. Joidenkin pienempien jäsenvaltioiden valmiudet eivät välttämättä riittäisi tarjousten tekemiseen yhä useammista twinning-hankkeista, ellei valtuutuksen saaneita laitoksia voitaisi käyttää.

48. Komissio on toistuvasti kehottanut jäsenvaltioita säilyttämään twinning-hankkeiden toteuttamisen julkisen sektorin elimillä ja pyytänyt, ettei yksityisen sektorin asiantuntijoita käytettäisi varainhoidosta ja sopimuksista vastaavassa keskusyksikössä CFCU:ssa eikä väliaikaista henkilöstöä palkattaisi valtuutuksen saaneisiin laitoksiin niin suuressa määrin, että twinning-toiminnan yleistarkoitus voisi kärsiä. Tarkoituksenahan on luoda hallintoelinten rakenteiden välisiä yhteyksiä.

49. Katso twinning-hankkeiden suunnittelua koskevan kohdan 45 huomautukset.

Phare-ohjelmasuunnittelun tarkistetuissa suuntaviivoissa on vuodesta 2001 alkaen lievennetty vaatimusta liittymisvalmistelujen neuvonantajan läsnäolon vähimmäiskestosta. Ohjeissa todetaan, että vuoden 2001 ohjelmasuunnitteluun saakka komissio on edellyttänyt, että liittymisvalmistelujen neuvonantaja viettää vähintään 12 perättäistä kuukautta ehdokasvaltiossa työskennellen. Nyt kun Laekenin huippukokouksessa nimetyt 10 uutta jäsenvaltiota pian liittyvät unioniin, liittymisvalmistelujen neuvonantajan läsnäolon kestoa ehdokasvaltiossa voidaan joissakin tapauksissa lyhentää. Neuvonantaja voisi olla jatkuvasti läsnä 4-6 kuukauden ajan hankkeen käynnistysvaiheessa, jonka jälkeen hän voisi kuukausittain vierailla ehdokasvaltiossa enintään noin viikon verran varmistaakseen, että hankkeen toteutus jatkuu.

Päätös liittymisvalmistelujen neuvonantajan läsnäolon kestosta ehdokasvaltiossa on tehtävä suunnitteluvaiheessa, ja komission on tiukasti valvottava, että päätöstä noudatetaan.

50. Twinning-hankkeiden epäonnistumisen riski on sama kuin missä tahansa teknisen avun tehtävässä tai muussa hankkeessa. Jos twinning-sopimus on laadittu asianmukaisesti niin, että se sisältää asianmukaisesti määritellyt arviointikriteerit ja työsuunnitelman, jossa tehtävät on arvioitu realistisesti, epäonnistumisen riski on päinvastoin useissa tapauksissa pienempi kuin teknisen avun hankkeissa. Poliittisella tekijällä on merkittävä epäonnistumista ehkäisevä vaikutus: useimmissa tapauksissa jäsenvaltiot ovat mielellään vastuussa hankkeen onnistumisesta. Edunsaajan osallistuminen ja motivaatio voivat olla joko myönteisiä tai kielteisiä tekijöitä, mutta tämä pätee kaikkiin hankkeisiin.

51. Twinning-toiminta ei onnistu täysin erillään muusta toiminnasta. Useissa tapauksissa twinning-hankkeisiin sisältyy investointiosuus ja joskus jopa teknisen avun hanke. Nämä ovat täydentäviä osia ja tällainen suunnittelu osoittaa juuri sen, että kukin väline on suunniteltu erityistarkoitusta varten. Jotta sopimukset saataisiin tehtyä ajoissa, tarvitaan koordinointia ja riittävää suunnittelua. Sopimusten teon viivästyminen osoitti, että useimmissa tapauksissa twinning-hanke aloitettiin ensimmäisenä ja että (teknistä apua tai investointeja koskevien) tarjouspyyntöjen epäonnistumisriski oli suurempi kuin twinning-hankkeen. Twinning-toiminnan ja investointiosien koordinointi helpottaa tarjousten teknisen laadun arviointia.

a) Tämä apu määriteltiin selkeästi twinning-hankkeen PL00/IB/FI03 sopimuksessa. Tarjouskilpailun viivästyminen ei liittynyt twinning-toimintaan, joten sen perusteella ei pitäisi arvioida itse twinning-välinettä. Mainittu tietokanta kattaa EU:n rakennetoimet vasta silloin, kun Puolalle myönnetään tällaista tukea sen liityttyä unioniin eli vasta 1. toukokuuta 2004 jälkeen. Voidaan jopa väittää, että tilintarkastustuomioistuimen tarkoittaman atk-ohjelmistoa koskevan tarjousmenettelyn viivästyminen oli tässä nimenomaisessa tapauksessa hyvä asia, sillä näin kokeneet twinning-asiantuntijat saattoivat osallistua tämän erittäin tärkeän tarjouskilpailun sopimusehtojen laadintaan.

b) Koordinointi tapahtui hankkeen toteuttamisvaiheessa seuraavasti:

- Ministeriöiden välisen koordinointi- ja seurantakomitean kanssa järjestettiin virallisia tapaamisia neljännesvuosittain, ja tapaamisiin osallistuivat twinning-hankkeiden kumppanit ja muut hankekumppanit sekä Budapestissä sijaitsevan lähetystön edustajat.

- Muuhun kuin twinning-toimintaan liittyvä rakennerahastojen työryhmä järjesti kuukausittain tapaamisia, joihin twinning-kumppanit oli kutsuttu.

- Lyhyellä työkomennuksella olevien asiantuntijoiden ja liittymisvalmistelujen neuvonantajien välillä järjestettiin tapaamisia. Jotkin tuotteet toimitettiin yhteistyössä näiden kahden osapuolen kesken.

- Mahdolliset ongelmat eivät johtuneet toteutusvaiheen koordinoinnin puutteesta vaan pääasiassa ohjelmasuunnittelusta.

52. Tärkein syy, miksi twinning-toimintaa pidetään teknisen avun sopimuksia parempana joidenkin instituutioiden kehittämishankkeiden toteuttamisessa, on se, että twinning-hankkeisiin osallistuu asiantuntijoita, joilla on enemmän asiaankuuluvaa käytännön kokemusta yhteisön säännöstön täytäntöönpanoon kuuluvista asioista.

a) Twinning-toiminnan ohjekirja sisältää lisäksi sääntöjä hankkeen uudelleensuuntaamisesta (erityisesti ensimmäisten kuuden kuukauden jälkeen) tai sen lopettamisesta ennen hankkeen päättymistä, jos hanke on ollut tehoton tai jos se on muuten epäonnistunut. Ehdokasvaltiot ja jäsenvaltiot pyrkivät kaikin keinoin välttämään hankkeiden ennenaikaista lopettamista, sillä se voisi vaikuttaa kielteisesti siihen käsitykseen, joka saadaan osapuolten sitoutumisesta laajentumisprosessiin. Komissio päätti kuitenkin lopettaa kaksi hanketta ennen niiden päättymisajankohtaa (kansallista sairausvakuutuskassaa koskeva hanke BG99/IB-CO-02 ja sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskeva hanke BG99/IB-CO-01).

b) Twinning-hankkeiden epäonnistumisesta tai puutteista oli ja on lähes välittömiä vaikutuksia toimintaan osallistuvien ehdokasvaltioiden kanssa käytävien liittymisneuvottelujen etenemiseen. Lisäksi toimintaan osallistuvan jäsenvaltion epäonnistuminen tietyssä twinning-hankkeessa vaarantaisi jäsenvaltion kumppaniaseman ja heikentäisi sen mahdollisuuksia tulla valituksi tuleviin twinning-hankkeisiin.

c) Kaikkia hankkeita on hallinnoitava, ja niille on asetettava säännöt, mikä voi aiheuttaa jonkin verran monimutkaisuutta. Twinning-toiminnassa useat hallintoelimet työskentelevät yhteistyössä, vaikka niillä olisikin omat sääntönsä. Tämä voi vaikuttaa aluksi vaikealta, mutta se on kahden viime vuoden aikana osoittautunut mahdolliseksi ja hallittavaksi etenkin niissä tapauksissa, joissa jäsenvaltiot antoivat riittävästi tukea.

d) Katso Phare-ohjelmasuunnittelun suuntaviivojen liite 3 (jäsenvaltioiden julkishallinnon osallistumiseen perustuvien instituutioiden kehittämishankkeiden suunnitteluohjeet -Twinning- ja Twinning light -hankkeet). Ohjeissa on vuodesta 2002 alkaen annettu riittävästi liikkumavaraa liittymisvalmistelujen neuvonantajien komennusten keston määrittämiseksi.

TWINNING-TOIMINTA JA VUODEN 2002 UUDET TOIMINTASUUNNITELMAT

54. Toimintasuunnitelmien nojalla tarjottavalla lisäavulla voidaan rahoittaa täydentäviä instituutioiden kehittämistoimia, joihin kuuluvat tarvittaessa twinning-hankkeet.

55. Kuten jo edellä todettiin, komissio on toteuttanut useita toimia yksinkertaistaakseen menettelyjä: i) se on lyhentänyt twinning-sopimusten laatimisen määräaikoja ja ii) ottanut käyttöön Twinning light -hankkeet ja instituutioiden kehittämiseen tarkoitetun twinning-budjetin, jonka määrärahoja ei vielä ole sidottu vaan jotka voidaan käyttää äkillisesti ilmenneisiin tarpeisiin lyhyen ja pitkän aikavälin toimenpiteiden toteuttamisessa.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

57. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen myönteisen ja rakentavan arvion twinning-välineestä kiitettävänä aloitteena instituutioiden kehittämisessä. Komissio teki twinning-toiminnallaan uraauurtavaa työtä monimutkaisia teknisiä aloja koskevan taitotiedon siirtämisessä jäsenvaltioiden eri hallintokulttuureista ehdokasvaltioiden yhtäläisesti erilaisiin kulttuureihin. Komissio korostaa jälleen twinning-toiminnan erityistä merkitystä uutena ja ainutlaatuisena välineenä tavoitteellisen kansainvälisen ja eurooppalaisen hallintoyhteistyön toteuttamisessa.

58. Twinning-toiminnan käsite on kaiken kaikkiaan myönteinen, mutta se edellyttää useiden hallintokumppaneiden yhteistyötä ja sitoutumista, mikä voi osaltaan selittää hallinnon monimutkaisuuden etenkin tässä kertomuksessa tarkastellussa alkuvaiheessa.

59. Ehdokasvaltiot ovat todellakin edenneet nopeammin yhteisön säännöstön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöään kuin sen täytäntöönpanossa ja voimaansaattamisessa. On kiistanalaista päätellä, että twinning-toiminnasta saatiin kokonaisuudessaan odotettua huonommat tulokset etenkin, kun otetaan huomioon laajentumisasioiden pääosaston vuosina 1998 ja 1999 toteutettuja twinning-hankkeita koskevan sisäisen arvion päätelmät. Twinning-toimintaa ei koskaan pidetty ainoana, lopullisena ja yleisenä ratkaisuna kaikkiin ehdokasvaltioiden hallinnollisia valmiuksia koskeviin ongelmiin. Toiminnasta saadaan (rajallisia) vaikutuksia, jos välinettä hyödynnetään asianmukaisesti ja jos ehdokasvaltioille annetaan yleistä tukea. Komissio korostaa, että taattujen tulosten käsite oli keskeinen osa twinning-toimintaa heti alusta alkaen. Twinning-hankkeessa molemmat hankekumppanit sitoutuvat pyrkimään yhteisesti sovittuun tavoitteeseen yhteisessä hankkeen toteutusprosessissa mahdollisesti välivaiheen arviointikriteerejä määrittelemällä. Juuri tämä yhteinen ja ennalta sovittu sitoumus erottaa Pharen twinning-toiminnan muista hallinnollisen avun ja instituutioiden kehittämisen välineistä. Kun twinning-toiminnalla saatuja tuloksia verrataan perinteiseen tekniseen apuun perustuvalla toimintatavalla vuosina 1990-1996 saavutettuihin tuloksiin, voidaan todeta, että twinning-toiminta on ollut onnistunutta.

Twinning-toiminta perustuu sananmukaisesti jäsenvaltioista, ehdokasvaltioista ja komissiosta tulevien hallinnollisten kumppanien yhteistyöhön, mikä aiheuttaa välttämättä hallinnollista monimutkaisuutta.

Voimassa olevien menettelysääntöjen tarkoituksena on taata Phare-varojen asianmukainen käyttö; sääntöjä on tarvittaessa mukautettu.

60. a) Tämä asia hoidetaan suunnitteluvaiheessa. Instituutioiden kehittämiseen tarkoitetut twinning-hankkeet yksilöidään ja suunnitellaan osana komission ja ehdokasvaltion yhteistä menettelyä ja vuoropuhelua, ja lopullisesta arvioinnista ja hyväksynnästä vastaa Pharen hallintokomitea.

b) Twinning-hankkeiden kumppaneiden on annettava säännöllisiä ja perusteellisia raportteja, ja twinning-hankkeiden toteuttamista valvotaan jatkuvasti.

c) Kestävyyteen liittyvä ongelma ei koske ainoastaan twinning-toimintaa; ongelman syynä on ehdokasvaltioiden julkishallinnon yleinen ilmapiiri, jota kuvaa henkilöstön suuri vaihtuvuus, alhainen palkkataso ja toisinaan huono hallinto. Edellä mainituista syistä taattujen tulosten käsite edellyttää, että hallinnolliset kumppanit saavuttavat selkeitä ja todennettavissa olevia tuloksia. Tässä mielessä sitoutuminen on olennainen osa twinning-toimintaa, eikä siitä voida luopua ilman, että toiminnan olennainen luonne kärsii.

d) Lähetystöt osallistuvat jo tällä hetkellä tiiviisti twinning-hankkeiden seurantaan ja ohjaukseen. Tilintarkastustuomioistuin näyttää huomioineen tämän kertomuksessaan.

61. Komissio suhtautuu kuitenkin myönteisesti tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin parannuksista, jotka toteutettiin vuosien 1998-1999 twinning-hankkeista saatujen kokemusten perusteella.

a) Tilintarkastustuomioistuin on todennut huomautuksissaan 27-32, että komissio on valmis tehostamaan twinning-hankkeisiin liittyviä menettelyllisiä vaatimuksia aikanaan.

b) Komissio toteaa, että twinning-hankkeiden ohjauskomitean sisäiset neuvottelumenettelyt sisältävät jo selkeäs