Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille ehdotuksesta direktiiviksi ja kahdesta ehdotuksesta suositukseksi kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyn helpottamisesta Euroopan yhteisössä suoritettavaa tieteellistä tutkimusta varten /* KOM/2004/0178 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE ehdotuksesta direktiiviksi ja kahdesta ehdotuksesta suositukseksi kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyn helpottamisesta Euroopan yhteisössä suoritettavaa tieteellistä tutkimusta varten (Komission esittämä) 1. Yleistä 1.1. Tutkimuksen kehittäminen: EU:sta maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin osaamistalous Komissio esitti tammikuussa 2000 aloitteen eurooppalaisen tutkimusalueen luomisesta [1], joka on siitä lähtien ollut Euroopan unionin tutkimuspolitiikan johtoajatus. Lissabonissa maaliskuussa 2000 kokoontunut Eurooppa-neuvosto ilmaisi tukensa tälle hankkeelle, joka on keskeinen osa Euroopan unionin strategiaa kuluvalle vuosikymmenelle: unionista on tultava maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin osaamistalous. Tämän tavoitteen saavuttaminen edellyttää yleistä strategiaa, jolla valmistellaan siirtymistä tietoon perustuvaan yhteiskuntaan ja talouteen. Eräs keskeisistä keinoista osaamistalouden toteuttamiseksi on tutkijoiden liikkuvuuden tukeminen, jota korostettiin muun muassa neuvoston 10. joulukuuta 2001 antamassa päätöslauselmassa. Lissabonissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti päätelmissään neuvostoa ja komissiota ryhtymään tarvittaessa yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on poistaa tutkijoiden liikkuvuuden esteitä Euroopassa vuoteen 2002 mennessä sekä houkutella Eurooppaan korkeatasoisia tieteellisiä kykyjä ja saada heidät jäämään tänne. [2 ] Tämä vahvistettiin neuvoston 26. marraskuuta 2002 antamissa päätelmissä, joissa kehotettiin jäsenvaltioita yhteistoiminnassa komission kanssa tehostamaan eurooppalaisen tutkimusalueen edelleen kehittämiseksi toteutettavia toimia erityisesti helpottamalla tai helpottamalla edelleen kolmansista maista peräisin olevien tutkijoiden saapumista ja oleskelua. Tätä on korostanut myös Euroopan parlamentti esimerkiksi 9. toukokuuta 2000 antamassaan raportissa [3] ja 18. toukokuuta 2000 antamassaan päätöslauselmassa [4]. [1] KOM(2000) 6, 18.1.2000. [2] Päätelmien 13 kohta. [3] Mietintö komission tiedonannosta "Kohti eurooppalaista tutkimusaluetta" (A5-0131). [4] Euroopan parlamentin päätöslauselma, annettu 18 päivänä toukokuuta 2000, komission tiedonannosta "Kohti eurooppalaista tutkimusaluetta" (A5-0131/2000), s. 40. 1.2. Tutkijoiden liikkuvuuden edistäminen globaalistuvassa maailmassa Tutkijoiden liikkuvuus on keskeinen tekijä tiedon hankkimisessa ja siirrossa. Koska talouden globalisaatio perustuu yhä enemmän tietoon, tieteen kansainvälistymisen merkitys kasvaa jatkuvasti. Komissio korosti tieteen kansainvälisyyttä tiedonannossaan "Eurooppalaisen tutkimusalueen kansainvälinen ulottuvuus" [5], ja se on keskeisessä asemassa myös Euroopan yhteisön kuudennessa tutkimuksen, teknologian kehittämisen ja esittelyn puiteohjelmassa [6] ja etenkin erityisohjelmassa "Eurooppalaisen tutkimusalueen jäsentäminen" [7 ], jossa pyritään edistämään niin eurooppalaisten tutkijoiden siirtymistä EU:n ulkopuolelle kuin kolmansista maista tulevien tutkijoiden pääsyä unionin alueelle ja liikkumista unionissa. Erityistä tässä tutkimuksen uudessa suuntauksessa on se, että kolmansien maiden tutkijoille annetaan aiempaa huomattavasti paremmat mahdollisuudet osallistua kuudenteen puiteohjelmaan. Puiteohjelman avaamista kolmansien maiden tutkijoille pidetään ratkaisevan tärkeänä, jotta Euroopan unionista tulee keskeinen tutkimusalue maailmassa. [5] KOM(2001) 346, 25.6.2001. [6] EYVL L 232, 29.8.2002, s. 1. [7] EYVL L 294, 29.10.2002, s. 44. 1.3. Vuoteen 2010 mennessä tarvitaan 700 000 tutkijaa Komissio on osoittanut noin 1,6 miljardia euroa tutkijoiden koulutuksen, liikkuvuuden ja urakehityksen parantamiseen tutkimuksen kuudennen puiteohjelman tutkijavoimavaroja ja liikkuvuutta [8] koskevan toimen puitteissa. Tämä perustuu siihen johtopäätökseen, että Euroopan unioni tarvitsee vuoteen 2010 mennessä 700 000 uutta tutkijaa voidakseen toteuttaa Barcelonassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston asettaman tavoitteen, jonka mukaan vuosikymmenen loppuun mennessä 3 prosenttia jäsenvaltioiden BKT:sta on käytettävä tutkimukseen ja teknologian kehittämiseen kohdistuviin investointeihin [9]. Tavoitteeseen pääseminen edellyttää useita toimia: on kannustettava nuoria valitsemaan luonnontieteellisiä koulutuslinjoja, parannettava tutkijoiden uranäkymiä Euroopan unionissa sekä lisättävä koulutus- ja liikkuvuusmahdollisuuksia. Koska Euroopan unionin alueelta ei kuitenkaan todennäköisesti löydetä näin suurta määrää tutkijoita, on lisäksi ryhdyttävä toimiin kolmansien maiden tutkijoiden houkuttelemiseksi unioniin. [8] EYVL L 294, 29.10.2002, s. 50. [9] Komission tiedonanto - Tutkimusinvestoinnit: toimintasuunnitelma Euroopalle, KOM(2003) 226, 30.4.2003. 1.4. Kolmiosainen asiakirja Tämä komission aloite käsittää sekä ehdotuksen neuvoston direktiiviksi että kaksi ehdotusta neuvoston suositukseksi. Ensimmäisen suosituksen tarkoituksena on saada jäsenvaltiot ryhtymään mahdollisimman pian useisiin käytännön toimiin, sillä direktiivin saattaminen täytäntöönpanovaiheeseen kestää useita vuosia eikä direktiivillä sitä paitsi pystytä yksinään toteuttamaan edellä mainittuja neuvoston tavoitteita annetussa määräajassa. Suosituksen avulla voidaan osittain valmistella direktiivin täytäntöönpanoa kehottamalla jäsenvaltioita toteuttamaan toimia, jotka ovat direktiivin mukaisia ja helpottavat täten sen soveltamista. Lisäksi suositusta voidaan perustella myös direktiivistä riippumatta, sillä se kattaa lisäksi kysymyksiä, jotka eivät sisälly direktiiviehdotukseen, kuten perheiden yhdistäminen ja operatiivinen yhteistyö. Toinen suositus koskee erityisesti lyhytaikaista oleskelua varten myönnettyjä viisumeja, ja sen tarkoituksena on helpottaa niiden tutkijoiden tilannetta, jotka kutsutaan työn puitteissa esimerkiksi konferensseihin tai kokouksiin. 1.5. Yhteistyön kehittäminen kolmansien maiden kanssa Entistä useampien kolmansien maiden tutkijoiden päästäminen Euroopan unionin alueelle hyödyttää unionia. Sen avulla voidaan moninkertaistaa tieteellistä yhteistyötä ja kumppanuutta tukevat verkostot maailmanlaajuisesti. Samalla kun edistetään tutkijoiden liikkuvuutta ja maahanpääsyä, on myös tarpeen kehittää toimia, joilla estetään uudentyyppinen aivovuoto vähemmän kehittyneistä maista. Sen lisäksi, että suosituksessa esitellään lyhytaikaista oleskelua varten myönnettyjä viisumeja koskevia toimia, joilla edistetään tutkijoiden kansainvälistä liikkuvuutta, ja kehotetaan jäsenvaltioita huolehtimaan siitä, että niiden toimet kolmansien maiden tutkijoiden työskentelyn ja oleskelun helpottamiseksi Euroopan unionissa eivät lisää aivovuotoa, joka vahingoittaisi kehittymässä olevia maita, on harkittava muita toimia yhteistyössä tutkijoiden lähtömaiden kanssa. Kumppanuus lähtömaiden kanssa todettiin Tampereella pidetyn Eurooppa-neuvoston huippukokouksen päätelmissä erääksi yhteisen maahanmuuttopolitiikan perustekijöistä. Tutkimuksen kuudennessa puiteohjelmassa yhteisö päätti rahoittaa toimia tutkijoiden uudelleenintegroitumiseksi lähtömaahan, kun on kyse kehitysmaista tai siirtymävaiheen maista [10]. Lisäksi on päätetty tutkia mahdollisia muita toimia, joilla autettaisiin ulkomaille muuttaneita tutkijoita muodostamaan tutkimusryhmiä, jotka työskentelisivät lähtömaidensa tieteen, tekniikan ja korkeakouluopetuksen hyväksi. Komissio otti asian pohdittavaksi yhteisön tasolla 3. joulukuuta 2002 antamassaan tiedonannossa "Siirtolaisuuskysymykset osaksi Euroopan unionin politiikkaa suhteissa unionin ulkopuolisiin maihin" [11], jonka perusteella neuvosto antoi 19. toukokuuta 2003 muuttoliikettä ja kehitystä koskevat päätelmät. Päätelmissä neuvosto kehotti komissiota esittämään vuoden 2004 loppuun mennessä kertomuksen tilanteesta ja tekemään konkreettisia ehdotuksia. [10] Marie Curie -toimet "Tutkijavoimavarat ja liikkuvuus". [11] KOM(2002) 703. 2. Ehdotusten tausta ja niiden suhde komission muihin aloitteisiin 2.1. Ehdotukset osana eurooppalaista tutkimuspolitiikkaa Eurooppalaisen tutkimusalueen perustamisesta lähtien on keskusteltu siitä, tulisiko tutkimusohjelmia avata suuremmassa määrin kolmansien maiden kansalaisille. Lissabonissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston valtuuttamana komissio nimitti vuonna 2000 korkean tason asiantuntijaryhmän, jonka tehtävänä oli tunnistaa tutkijoiden liikkuvuuden esteet ja tehdä ehdotuksia niiden poistamiseksi. Asiantuntijaryhmä esitti 4. huhtikuuta 2001 raporttinsa [12], jonka perusteella komissio antoi 20. kesäkuuta 2001 tiedonannon "Eurooppalaisen tutkimusalueen liikkuvuusstrategia" [13 ], jossa se esitti useita konkreettisia, muun muassa oikeudellisia ja sääntelyyn liittyviä kysymyksiä koskevia ehdotuksia, kuten erityisen oleskeluluvan luominen kolmansien maiden tutkijoita varten. Komissio on tehnyt tiedonannon täytäntöönpanossa läheistä yhteistyötä jäsenvaltioiden oikeus- tai sisäministeriöiden kanssa. Jäsenvaltioille ja ehdokasmaille lähetettiin kyselylomake, johon saatujen vastausten perusteella selvisi, että yhdeksän jäsenvaltiota viidestätoista oli ryhtynyt toimiin kolmansien maiden tutkijoiden maahanpääsyn helpottamiseksi, mutta vain kaksi maata oli ottanut käyttöön erityisen maahanpääsymenettelyn. Näiden tietojen johdosta komissio suoritti jäsenvaltioihin täydentäviä tarkastuskäyntejä vuoden 2003 aikana. Näiden toimien pohjalta komissio esitti useita poliittisia vaihtoehtoja, joiden perusteella laadittiin jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa käytyjen keskustelun jälkeen oheinen direktiiviehdotus sekä ehdotukset suositukseksi. [12] http://europa.eu.int/comm/research/fp5/pdf/finalreportmobilityhleg.pdf [13] KOM(2001) 331. 2.2. Eurooppalaisen maahanmuuttopolitiikan välineitä täydentävät ehdotukset Komissio esitti 22. marraskuuta 2000 yhteisön maahanmuuttopolitiikasta antamassaan tiedonannossa [14], että olisi otettava hallitusti käyttöön laillisia maahanmuuttokanavia eri parametrien ja maahanmuuttajaryhmien mukaan. Eräs parametreista on jäsenvaltioiden tarpeet. Tämä lähestymistapa soveltuu erityisen hyvin tutkijoihin, jotka ovat juuri sellainen korkeasti koulutettu ryhmä, jota Euroopan unioni eniten tarvitsee ja jonka maahanmuutosta se eniten hyötyy. Koska tutkijoiden on ammattinsa vuoksi matkustettava paljon ja asuttava uransa aikana useissa eri maissa lyhyempiä tai pidempiä ajanjaksoja, he hyötyvät yleisesti ottaen eurooppalaisen maahanmuuttopolitiikan uudistuksista. Tämä koskee myös lyhyttä oleskelua varten myönnettävää yhtenäistä viisumia, jonka ansiosta he voivat liikkua vapaasti Schengen-alueella enintään kolmen kuukauden ajan, ja oikeutta oleskella toisissa jäsenvaltioissa: tämä oikeus myönnetään pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemaa koskevassa direktiivissä määritellyin ehdoin kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat oleskelleet laillisesti jossakin jäsenvaltiossa vähintään viisi vuotta [15]. [14] KOM(2000) 757. [15] Ks. direktiivi pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta, luku III: oleskelu toisissa jäsenvaltioissa. Neuvosto hyväksyi direktiivin 25. marraskuuta 2003. Jotta Euroopan unioni kykenisi vastaamaan tutkimusalan haasteisiin, tarvitaan kolmansien maiden tutkijoiden maahanpääsyä ja liikkuvuutta koskevia yhteisön erityissäännöksiä. Ehdotuksessa neuvoston direktiiviksi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä palkkatyötä tai itsenäistä ammatinharjoittamista varten on nimenomaan esitetty tutkijoita koskevien yhteisön erityissääntöjen laatimista [16]. Keskeinen kysymys liikkuvuudessa on Euroopan unionin alueella oleskelevien kolmansien maiden tutkijoiden mahdollisuus saada perheenjäsenensä luokseen. Koska kolmansien maiden kansalaisten oikeudesta perheenyhdistämiseen on jo säädetty neuvoston 22. syyskuuta 2003 hyväksymässä direktiivissä [17], kysymystä ei ole otettu esille oheisessa direktiiviehdotuksessa vaan ensimmäisessä ehdotuksessa neuvoston suositukseksi. Tällä aloitteella täydennetään ehdotusta direktiiviksi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä opiskelua, ammatillista koulutusta tai vapaaehtoistyötä varten [18], joka kattaa henkilöt, jotka kirjoittautuvat opiskelijoiksi johonkin Euroopan unionissa olevaan korkea-asteen oppilaitokseen väitöskirjan tekemiseksi. Oheinen ehdotus ei koske väitöskirjaa valmistelevia tutkijoita, jotka muodostavat tutkijoiden erityisryhmän, paitsi jos he kuuluvat vastaanottavan organisaation tutkimushenkilökuntaan jollakin toisella perusteella (esimerkiksi jos heillä on työsopimus, jonka puitteissa he tekevät väitöskirjaansa). Näin ollen säädösehdotukset kattavat kaikki kolmansien maiden tutkijat, joille voidaan eri perustein myöntää pääsy Euroopan unionin alueelle, kuten komissio oli sitoutunut tekemään vastauksessaan muutosehdotuksiin, jotka Euroopan parlamentti esitti palkattomien tutkijoiden asemasta [19] päätöslauselmassa, jonka se antoi 3. kesäkuuta 2003 ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä opiskelua, ammatillista koulutusta tai vapaaehtoistyötä varten [20]. [16] KOM(2001) 386 (EYVL C 332, 27.11.2001, s. 248). [17] Direktiivi 2003/86, annettu 22 päivänä syyskuuta 2003, oikeudesta perheenyhdistämiseen (EUVL L 251, 3.10.2003, s. 12). [18] KOM(2002) 548 (EUVL C 45, 25.2.2003, s. 18). [19] Palkattomaan tutkijaan sovelletaan oheista direktiiviä, jos hänellä on riittävät varat oleskeluunsa ja paluumatkaan direktiivin 5 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti. Se koskee myös opiskelijoita, jotka ovat kirjoilla jossakin lähtömaansa korkea-asteen oppilaitoksessa väitöskirjan valmistelemista varten ja jotka tulevat Euroopan unioniin suorittaakseen täällä osan väitöskirjan edellyttämistä tutkimuksista. [20] PE 332.951, s. 46.