PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Covid-19-pandemia on levinnyt kaikkialle maailmassa. Yli 2 miljoonaa ihmistä on saanut tartunnan ja noin 140 000 ihmistä, joilla oli vahvistettu tartunta, on kuollut sen seurauksena (WHO:n tiedot 17. huhtikuuta). Ensivaiheen toimissa keskitytään ihmishenkien pelastamiseen kaikkialla maailmassa toteuttamalla erilaisia toimenpiteitä viruksen leviämisen hillitsemiseksi ja terveydenhuoltojärjestelmien vahvistamiseksi. Monet näistä toimenpiteistä ovat lamaannuttaneet yhteiskunnan ja talouden toiminnan, mutta ihmishenkien ja työpaikkojen säästämisen välillä ei voi tehdä kompromissia. Päinvastoin, viruksen leviämisen hallinta on kestävän kehityksen edellytys, olipa kyseessä taloudellinen tai sosiaalinen kehitys.

Lisäksi on ryhdytty nopeasti toteuttamaan toimenpiteitä kriisin taloudellisten vaikutusten rajoittamiseksi. Näistä toimenpiteistä huolimatta sekä maailmanlaajuisen taantuman että rahoitusmarkkinoihin kohdistuvien vakavien paineiden vaikutuksesta useimmat, elleivät kaikki, laajentumis- ja naapuruuskumppanit todennäköisesti ajautuvat tänä vuonna taantumaan. Vaikka kriisin alkusyy on yhteinen kaikille kumppanimaille ja -kohteille, sen kesto ja vakavuus voivat vaihdella, mikä heijastaa niiden talouden rakennetta ja niiden kykyä toteuttaa tehokkaita vastatoimia. Kun otetaan huomioon kaupan romahtaminen ja se, että riskejä halutaan välttää yleisesti siirtymällä pois kehittyviltä markkinoilta, taantuma aiheuttaa niiden maksutaseeseen äkillistä stressiä. Viruksen leviämisestä ja sen taloudellisista seurauksista riippuen on olemassa myös selvä ja välitön riski, joka liittyy yhteiskunnalliseen vakauteen ja turvallisuuteen ja jolla voi olla heijastusvaikutuksia alueen sisällä ja sen ulkopuolella.

Tätä taustaa vasten Euroopan komissio ehdottaa makrotaloudellista rahoitusapua kymmenen naapurikumppanin tukemiseksi covid-19-kriisin yhteydessä.

Makrotaloudellinen rahoitusapu on osa EU:n ulkoisen kriisitoiminnan välineistöä. Sitä käytetään maksutasekriiseissä yhdessä IMF:n maksujärjestelyn kanssa, jonka edellytyksenä on sovittu talousuudistusohjelma. Tässä poikkeuksellisessa tilanteessa komissio ehdottaa makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmia myös kumppaneille, jotka saavat IMF:n hätärahoitusta, joka voidaan toteuttaa ilman edeltäviä toimia ja/tai ehtoja, esimerkiksi nopean rahoituksen välineen kautta. Nämä ”kriisitilanteen makrotaloudelliset rahoitussopimukset” ovat näin ollen kestoltaan lyhyempiä (12 kuukautta 2,5 vuoden sijaan), ja niihin sisältyy vain kaksi maksuerää. Ensimmäinen erä maksetaan mahdollisimman pian, kun makrotaloudellista rahoitusapua koskeva päätös ja vastaava sopimus kunkin tuensaajan kanssa tehtävästä yhteisymmärryspöytäkirjasta on hyväksytty. Toinen erä maksetaan, kun yhteisymmärryspöytäkirjassa esitetyt ehdot täyttyvät. Kuten missä tahansa makrotaloudellisessa rahoitusavussa, ehdot ovat kumppanikohtaisia, jotta voidaan varmistaa, että ne ovat täysin asianmukaisia makrotaloudellisen rahoitusapuvälineen puitteissa tarkoituksena edistää makrotalouden vakautta samalla kun parannetaan yleistä makrotalouden hallintaa, lujitetaan talouden ohjausta ja hallintaa sekä avoimuutta ja parannetaan uudistetun kestävän kasvun edellytyksiä. Ehdot on lisäksi muotoiltava siten, että niiden täytäntöönpano on mahdollista ottaen huomioon lyhyempi täytäntöönpanoaika ja pandemian vaikutukset.

Euroopan komissio esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle ehdotuksen yhteensä enintään 3 miljardin euron makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämisestä kymmenelle kumppanille. Rahoitusapu myönnettäisiin keskipitkän aikavälin lainoina.

Ehdotetulla EU:n makrotaloudellisella rahoitusavulla on tarkoitus auttaa kumppaneita kattamaan osa niiden kiireellisistä ulkoisista rahoitustarpeista parhaillaan toteutettavien IMF:n ohjelmien yhteydessä, mikä vähentää niiden covid-19-kriisiin liittyviä lyhyen aikavälin maksutaseongelmia taloudessa. Ehdotetulla rahoitusavulla tuettaisiin ulkoista vakauttamista ja annettaisiin siten viranomaisille poliittista liikkumavaraa toteuttaa toimenpiteitä, joilla torjutaan covid-19-kriisin aiheuttamia taloudellisia seurauksia. Samalla kannustettaisiin toteuttamaan uudistuksia, joilla pyritään parantamaan makrotalouden hallintaa, talouden ohjausta ja hallintaa, läpinäkyvyyttä sekä kestävän kasvun edellytyksiä.

Ehdotettu makrotaloudellinen rahoitusapu on linjassa EU:n laajentumis- ja naapuruusstrategioiden tavoitteiden kanssa. Rahoitusapu osoittaisi alueen kumppanimaille ja -kohteille, että EU on valmis tukemaan niitä tämän ennennäkemättömän kriisin aikana. Komissio katsoo tässä yhteydessä, että poliittiset ja taloudelliset edellytykset ehdotetun suuruiselle ja tyyppiselle makrotaloudelliselle rahoitusavulle täyttyvät.

Ehdotettu makrotaloudellinen rahoitusapu kattaa Albanian tasavallan, Bosnia ja Hertsegovinan, Georgian, Jordanian hašemiittisen kuningaskunnan, Kosovon, Moldovan tasavallan, Montenegron, Pohjois-Makedonian tasavallan, Tunisian tasavallan ja Ukrainan. Tilanne kuitenkin kehittyy edelleen, ja covid-19-kriisistä on tulossa yhä haastavampi myös muissa maissa. Makrotaloudellista rahoitusapua voidaan myöntää myös muille tukikelpoisille maille, joilla saattaa myöhemmin ilmetä maksutasevaikeuksia. Komissio aloittaa keskustelut myös makrotaloudellisen rahoitusapuvälineen laajuudesta ja siitä, miten se toimii muiden EU:n ulkoisten politiikkojen kanssa.

Makrotaloudellisen rahoitusavun määrä perustuu kumppaneiden jäljelle jäävien ulkoisen rahoituksen tarpeiden alustavaan arviointiin, ja siinä otetaan huomioon niiden kyky rahoittaa itse omia tarpeitaan omilla varoillaan ja erityisesti niiden käytössä olevat kansainväliset valuuttavarannot samoin kuin IMF:n ja Maailmanpankin myöntämät resurssit. Määritettäessä avun määrää huomioon otetaan myös tarve varmistaa oikeudenmukainen taakanjako EU:n ja muiden avunantajien välillä sekä EU:n muiden ulkoisten rahoitusvälineiden aiempi käyttäminen ja EU:n kaikkien toimenpiteiden tuottama lisäarvo.

Laajentumiskumppanit

Albania on erityisen altis pandemian aiheuttamille taloudellisille seurauksille, koska sillä on tiiviit taloussuhteet joidenkin niiden EU:n jäsenvaltioiden kanssa, joihin kriisi on erityisesti vaikuttanut, matkailuala on tärkeässä asemassa ja sen jälleenrahoitustarpeet ovat suuret. Tilannetta pahentavat terveydenhuoltoalan rajalliset valmiudet ja marraskuun 2019 maanjäristyksen aiheuttamat vahingot, jotka veivät käytettävissä olevan rajallisen julkisen talouden liikkumavaran. Tästä huolimatta hallitus hyväksyi nopeasti tukitoimenpiteitä, joiden suuruus on noin 2 prosenttia suhteessa BKT:hen ja jotka hyödyttävät maanjäristyksestä kärsineitä yrityksiä ja kotitalouksia sekä terveydenhuoltoalaa. Tarkistetun talousarvion mukaan julkisen talouden alijäämän odotetaan nousevan 4 prosenttiin suhteessa BKT:hen, ja julkinen velka saattaa kasvaa yli 69 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2020. Nämä ennusteet vaikuttavat kuitenkin optimistisilta. Kansainvälisten instituutioiden mukaan reaalinen BKT supistuu tänä vuonna noin 5 prosenttia. Julkisen talouden alijäämän lisäksi hallituksen on jälleenrahoitettava ulkomaisen velan lyhennyksiä 545 miljoonaa euroa (3,8 % suhteessa BKT:hen). Alun perin oli tarkoitus, että osa tästä katetaan laskemalla liikkeeseen 500–600 miljoonan euron suuruinen euroalueen yhteinen joukkolaina, mutta nykyisessä tilanteessa ei ole varmaa, että näin suuri määrä voidaan saattaa markkinoille. Rahoitusvaje IMF:ltä nopean rahoituksen välineen kautta saadun tuen, Maailmanpankin myöntämien lainojen ja EU:n liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (IPA) myönnettävien avustusten jälkeen saattaa olla 2,5 prosenttia suhteessa BKT:hen eli noin 350 miljoonaa euroa. Tässä yhteydessä on perusteltua myöntää makrotaloudellista rahoitusapua 180 miljoonaa euroa.

Bosnia ja Hertsegovinassa covid-19-pandemia pahensi jyrkästi jo vallitsevaa talouden taantumaa. Vaikutukset kohdistuivat erityisesti liikenteeseen ja matkailuun, mutta myös työntekijöiden rahalähetyksiin, joiden osuus on noin 5 prosenttia suhteessa BKT:hen ja jotka ovat merkittävä elinehto erityisesti pienituloisille kotitalouksille. Viimeisimpien vuotta 2020 koskevien ennusteiden mukaan talouden toimeliaisuus vähenee jopa noin 10 prosenttia ja työttömyys kasvaa jyrkästi. Vaikka julkisen talouden luvut ovat melko vahvat, maan kyky luoda lyhyellä varoitusajalla tarvittava julkisen talouden liikkumavara on hyvin rajallinen. Bosnian viranomaiset ovat jo pyytäneet IMF:ltä hätärahoitusta, jonka määrä on enintään 330 miljoonaa euroa (lähes 2 % suhteessa BKT:hen). Talouden laskusuhdanne johtaa tulojen huomattavaan vähenemiseen ja siirtojen jyrkkään lisääntymiseen, mikä johtaa rahoitustarpeiden voimakkaaseen kasvuun. Tämänhetkisten arvioiden mukaan rahoitusvaje on vuonna 2020 noin 500 miljoonaa euroa (2,8 % suhteessa BKT:hen) IMF:n (enintään 330 miljoonaa euroa, lähes 2 % suhteessa BKT:hen) ja Maailmanpankin (noin 20 miljoonaa euroa eli 0,1 % suhteessa BKT:hen) rahoitusosuuksien jälkeen. Maan heikon luottoluokituksen vuoksi pääsy kansainvälisille rahoitusmarkkinoille on hyvin rajallista ja maan rahoitusmarkkinat ovat liian ohuet näiden jäljellä olevien rahoitustarpeiden tyydyttämiseksi. Tässä yhteydessä on perusteltua myöntää makrotaloudellista rahoitusapua 250 miljoonaa euroa.

Covid-19-pandemialla ja siihen liittyvällä talouden pysähtymisellä on erittäin suuri vaikutus Kosovon talouteen, koska ne häiritsevät kauppa- ja rahoitusvirtoja. Rahalähetyksillä, joiden osuus on yli 10 prosenttia suhteessa BKT:hen, katetaan huomattava osa yksityisestä kulutuksesta, kun taas palvelujen vienti Kosovosta muuttaneille (lähinnä matkailu) supistaa erittäin suurta kauppataseen alijäämää (yli 40 % suhteessa BKT:hen). Kosovon talouden haavoittuvuutta lisää hauras yksityinen sektori. Sitä hallitsevat mikroyritykset, joilla on rajalliset likviditeettipuskurit. Tätä taustaa vastaan reaalisen BKT:n ennustetaan supistuvan noin 5 prosenttia vuonna 2020. Vaikka julkisen talouden luvut olivat melko vahvat vuonna 2019, julkisen talouden liikkumavara on hyvin rajallinen. Kosovolla ei ole pääsyä kansainvälisille rahoitusmarkkinoille (luottoluokituksen puuttumisen vuoksi), ja lähes kaksi kolmasosaa sen kokonaisvelasta on kapean sijoittajapohjan hallussa. Kosovon eläketurvarahaston (Kosovo Pension Security Trust) osuus kokonaisvelasta on 38 prosenttia ja keskuspankin 23 prosenttia. Julkisten tulojen romahtaminen yhdessä suurten perusmaksujen ja kriisitoimenpiteiden kanssa muodostavat akuutin likviditeettiriskin. IMF arvioi julkisen talouden tulojen vähenevän huhti-kesäkuussa 50–60 prosenttia vuositasolla mitattuna, ja virkaatekevä hallitus hyväksyi 180 miljoonan euron hätäapupaketin. Valtion keskuspankkitalletusten, jotka ovat jo supistuneet alle lakisääteisen 4,5 prosentin suhteessa BKT:hen, odotetaan supistuvan edelleen 2,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2020. Kosovo on pyytänyt IMF:ltä hätärahoituksena 51,6 miljoonan euron maksuvalmiusapua nopean rahoituksen välineen kautta. IMF:n hallintoneuvosto hyväksyi rahoituksen antamisen 10. huhtikuuta. Tämänhetkisten ennusteiden mukaan jäljellä olevan rahoitusvajeen arvioidaan olevan 210 miljoonaa euroa. Tässä yhteydessä on perusteltua myöntää makrotaloudellista rahoitusapua 100 miljoonaa euroa.

Montenegro on erityisen altis pandemian aiheuttamille taloudellisille seurauksille, sillä se on hyvin riippuvainen matkailualasta ja sen ulkoiset rahoitustarpeet ovat suuret. Montenegroa uhkaa vuonna 2020 syvä taantuma, ja kansainvälisten instituutioiden ennusteiden mukaan sen talous supistuu reaalisesti jopa 9 prosenttia. Matkailu on yksi niistä aloista, joihin pandemia vaikuttaa eniten. Matkailun osuus suhteessa BKT:hen on yli 20 prosenttia, ja se on keskeinen ulkomaanvaluutan, työllisyyden ja verotulojen lähde. Koronaviruksen leviämisen estämiseen tähtäävät toimenpiteet kuitenkin pysäyttivät matkailun ja matkustamisen juuri ennen huippusesongin alkua. Julkisen talouden rajallisesta liikkumavarasta huolimatta hallitus hyväksyi nopeasti tukitoimenpiteitä, joiden suuruus on noin 2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Niillä autetaan taloutta selviytymään pandemian seurauksista. Toimenpiteet koskevat erityisesti verojen ja sosiaaliturvamaksujen maksamisen lykkäämistä, lainojen takaisinmaksun ja valtion omistaman omaisuuden vuokria koskevaa moratoriota sekä yrityksille ja työntekijöille myönnettäviä tukia. Valtiovarainministeriön alustavien arvioiden mukaan julkisen talouden alijäämä kasvaa yli 7 prosenttiin suhteessa BKT:hen ja julkinen velka lisääntyy vielä 2,6 prosenttiyksikköä 82 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2020, mikä on alueen korkein luku. IMF:n ja Maailmanpankin lainojen sekä EU:n avustusten jälkeinen rahoitusvaje voi nousta noin 120 miljoonaan euroon. Tässä yhteydessä on perusteltua myöntää makrotaloudellista rahoitusapua 60 miljoonaa euroa.

Pohjois-Makedoniassa talous on häiriintynyt suuresti, sillä laajennetuilla sulkutoimilla on erittäin huomattavia vaikutuksia tuotantoon ja työllisyyteen ja ulkomaankauppa on kärsinyt merkittävästi. Tämänhetkisten ennusteiden mukaan reaalinen BKT supistuu noin 4 prosenttia vuonna 2020. Hallitus on toteuttanut hyvissä ajoin rohkeita toimenpiteitä pk-yritysten likviditeetin ja työllisyyden tukemiseksi huhti- ja toukokuun aikana aloilla, joihin on kohdistunut eniten vaikutuksia. Julkisen talouden liikkumavara kriisin sosioekonomisten seurausten huomioon ottamiseksi on kuitenkin rajallinen. Parhaassa skenaariossa hallitus odottaa tulojen vähenevän 20 prosenttia vuonna 2020 alkuperäiseen talousarvioon verrattuna. Se aikoo kohdentaa menoja uudelleen nostamatta enimmäismäärää. Vuoden 2019 BKT:n perusteella alijäämä olisi noin 8 prosenttia. Ulkomailta tehtävien yksityisten varainsiirtojen, työntekijöiden rahalähetykset mukaan luettuina, ja ulkomaisten suorien sijoitusten määrän odotetaan vähenevän huomattavasti, mikä heikentää varantojen kattavuutta. Lisäksi vuosina 2020–2021 hallituksella ja julkisilla yrityksillä on erittäin suuri kotimaisen ja ulkoisen jälleenrahoituksen tarve, joka on yhteensä 1,65 miljardia euroa (noin 7,3 % suhteessa vuoden 2019 BKT:hen kumpanakin vuonna). Tähän sisältyy vuodelta 2014 olevan 500 miljoonan euron eurobondin kuoletus, vuoden 2015 eurobondin osittainen kuoletus ja Maailmanpankin myöntämä politiikkaan perustuva takaus vuodelta 2013. Siihen sisältyy myös niiden suurten ulkomaisten kaupallisten lainojen takaisinmaksu, jotka on ottanut keskeisen tieliikenneinfrastruktuurin toteuttamisesta vastaava yleisten teiden julkinen yritys. Hallitus on pyytänyt IMF:ltä nopean rahoituksen välineen kautta myönnettävää apua, jonka määrä on 177 miljoonaa euroa, sekä Maailmanpankilta lainaa. Tämänhetkisten arvioiden mukaan IMF:n, Maailmanpankin ja EU:n avustusrahoituksen jälkeen jäljelle jäävän rahoitusvajeen määrä on noin 330 miljoonaa euroa. Tässä yhteydessä on perusteltua myöntää makrotaloudellista rahoitusapua 160 miljoonaa euroa.

Itäinen naapurusto