Lausunto nro 13/2002

komission asetusluonnoksesta, joka koskee 25 päivänä kesäkuuta 2002 Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta yleisestä varainhoitoasetuksesta annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 soveltamissääntöjä

(annettu EY:n perustamissopimuksen 279 artiklan nojalla)

(2003/C 12/03)

EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 248 artiklan 4 kohdan ja 279 artiklan,

ottaa huomioon Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 160 c artiklan 4 kohdan ja 183 artiklan,

ottaa huomioon komission asetusluonnoksen(1), joka koskee 25 päivänä kesäkuuta 2002 Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002(2) soveltamissääntöjä,

ottaa huomioon asetusluonnosta koskevan lausuntopyynnön, jonka komissio toimitti tilintarkastustuomioistuimelle 25. heinäkuuta 2002,

ON ANTANUT TÄMÄN LAUSUNNON:

JOHDANTO

1. Sen jälkeen kun uusi varainhoitoasetus oli hyväksytty kesäkuussa 2002, komissio esitti heinäkuussa 2002 ehdotuksen, joka koski varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen uudelleenlaatimista. Kyseisen ehdotuksen esittäminen on jatkoa varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimiselle, jonka komissio olettaa saavansa päätökseen vuoden 2002 lopussa. Komission tavoitteena on, että vuoden 2003 alusta voidaan soveltaa uusia välineitä, jotka parantavat taloushallinnon ja tilinpäätösraportoinnin laatua yhteisössä.

2. Tilintarkastustuomioistuin on tarkastellut ehdotusta uuden varainhoitoasetuksen luomissa puitteissa. Se laati analyysinsä tavoitteenaan:

a) varmistaa, että soveltamissäännöt eivät tuo mukanaan poikkeuksia varainhoitoasetuksen perusperiaatteisiin (paitsi jos niistä nimenomaisesti säädetään varainhoitoasetuksessa);

b) varmistaa, että kaikki tärkeät asiat ja asia-alueet tulevat riittävästi käsitellyiksi;

c) tarkistaa, että säännökset ovat käytännössä sovellettavia ja toimivia.

Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, miten ehdotuksessa on otettu huomioon eräät tärkeät kysymykset, jotka se oli tuonut esiin varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimista koskevassa lausunnossaan(3); niitä ovat esimerkiksi kirjanpitoa ja tilinpäätöksen esittämistä sekä menotapahtumia koskevat säännökset.

3. Lausunnon liitteenä on kaksipalstainen taulukko, jossa esitetään yksittäisiä artikloja koskevat kommentit, joihin sisältyy toisinaan tekstiä koskeva muutosehdotus (lisäksi komissiolle on ilmoitettu merkitykseltään vähäisempiä seikkoja, jotka liittyvät käytettyyn terminologiaan). Uusi varainhoitoasetus on rakenteeltaan aiempaa yksinkertaisempi ja selvempi, ja sen on tarkoitus sisältää vain perusperiaatteet. Ehdotetut soveltamissäännöt ovat tämän seurauksena rakenteeltaan aikaisempaa johdonmukaisemmat ja niissä on enemmän yksityiskohtaisia säännöksiä. Liitteenä olevasta taulukosta ilmenee kuitenkin, että mukana on edelleen säännöksiä, muun muassa jäljempänä kohdissa 4-12 esiin tuodut säännökset, jotka ovat epätarkoituksenmukaisia, epätäydellisiä tai epäselviä.

KIRJANPITO JA TILINPÄÄTÖS

4. Tuloslaskelmaa koskevan (126 artiklan 1 kohdan a alakohta) ja talousarvion toteutumalaskelmaa koskevan (127 artiklan a kohta) varainhoitoasetuksen nykyisen säännöksen kehittäminen uudessa varainhoitoasetuksessa on suuri edistysaskel yhteisöjen tilinpäätösraportoinnin parantamisessa. Soveltamissääntöissä olisi vaadittava tilinpäätöksen liitetietoihin taulukko, josta ilmenee selvästi tuloslaskelman ja talousarvion toteumalaskelman välinen yhteys.

5. Asetusluonnoksen 205 artiklassa viitataan varainhoitoasetuksen 132 artiklaan, joka sisältää liikekirjanpidolle ja talousarviokirjanpidolle yhteisiä säännöksiä. Asetusehdotuksen useat artiklat (211, 212, 213 artikla ja 215 artiklan 2 kohta), joissa nykyisin viitataan varainhoitoasetuksen 135 artiklaan ja joita siksi sovelletaan ainoastaan liikekirjanpitoon (johon tase perustuu), ovat tarkoituksenmukaisia sekä liikekirjanpidon että talousarviokirjanpidon tapauksessa, ja ne pitäisi siksi sisällyttää 205 artiklaan. Niistä kaikkein tärkein on kahdenkertaista kirjanpitoa koskeva vaatimus. Varainhoitoasetuksen 134 artiklassa vaaditaan kahdenkertaisen kirjanpidon menetelmän soveltamista liikekirjanpitoon. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan sitä olisi sovellettava sopivalla tavalla myös talousarviokirjanpitoon. Näin päästäisiin täysin integroituun kirjanpitojärjestelmään, joka takaisi kirjanpitokurin, mikä puolestaan auttaisi ratkaisemaan monia nykyiseen epätäydelliseen ja hajanaiseen menetelmään liittyviä ongelmia. Komissiolla olisi sen jälkeen vielä haasteena liittää asianmukaisesti mukaan tilinpäätöksen laatimiseen tarvittavat tiedot, jotka tuotetaan kirjanpidon osajärjestelmissä.

KÄYTTÖTARKOITUKSEENSA SIDOTUT TULOT

6. Asetusehdotuksen 11-13 artiklassa on esitetty säännökset, jotka koskevat kolmea niistä kymmenestä käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskevasta tapauksesta, jotka mainitaan varainhoitoasetuksen 18 artiklan 1 kohdassa. Varainhoitoasetuksessa tai sen soveltamissäännöissä ei ole kuitenkaan artiklaa, jossa määriteltäisiin, millaista budjettirakennetta sovelletaan yleisesti kaikissa käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskevissa tapauksissa, ja jossa olisi säännökset asianomaisten budjettimenojen sekä käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen itsensä käsittelystä. Soveltamissääntöihin pitäisi sisällyttää tällainen artikla.

MENOIHIN SITOUTUMINEN

7. Jotta kirjausten vieminen tapahtuisi täydellisenä ja sitoumusten seuranta olisi riittävää, 88 ja 92 artiklassa olisi

a) säädettävä talousarviositoumusten kirjaamisesta keskuskirjanpitojärjestelmään;

b) täsmennettävä, olisiko oikeudellinen sitoumus kirjattava yhdellä vai kahdella tasolla, kun on kyse rahoitussopimuksista;

c) säädettävä, että keskuskirjanpitojärjestelmä estäisi automaattisesti tapaukset, joissa oikeudellisten sitoumusten kokonaismäärä ylittää vastaavan talousarviositoumuksen määrän.

MENOJEN MAKSAMINEN

8. Varainhoitoasetuksen 81 artiklassa säädetään, että eri tyyppiset maksut (ennakkomaksut, välimaksut jne.) erotetaan toisistaan kirjanpidossa maksujen suorittamisajankohtana. Varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimista koskevassa lausunnossaan(4) tilintarkastustuomioistuin totesi useaan otteeseen, että myöhemmät muutokset eri maksutyyppien luonteessa (esimerkiksi ennakkomaksut, jotka käytetään aiheutuneiden menojen korvaamiseen) on myös kirjattava, jotta komission kirjanpidosta olisi mahdollista saada tietoja siitä, missä määrin talousarviomaksut vastaavat lopullisten tuensaajien tasolla toteutuneita menoja. Soveltamissääntöjen 102 artiklaan tulisi sisältyä säännös, jossa asia ilmoitetaan selvästi.

9. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että asetusehdotuksen 178 artiklan 1 kohdassa ei puhuttaisi ennakkomaksujen uudelleen suorittamisesta vaan esitettäisiin periaate, jonka mukaan ennakkomaksut suoritetaan vain yhden kerran toimen käynnistyessä ja kaikki seuraavat maksut suoritetaan siten, että korvataan yhteisön osuus avustuksen saajalle aiheutuneista menoista. Tietyn ajan kuluessa ennakkomaksut olisi käytetty aiheutuneisiin menoihin. Tällainen lähestymistapa, jota tilintarkastustuomioistuin ehdotti varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimista koskevassa lausunnossaan(5), helpottaa suhteellisen paljon hallinnointi- ja valvontatarkoituksessa niiden ennakkomaksujen yksilöintiä, joita ei ole vielä käytetty aiheutuneisiin menoihin; lisäksi sen ansiosta on kohtalaisen helppo nähdä, missä määrin talousarviomaksut vastaavat tuensaajien tasolla toteutuneita menoja (ks. kohta 8).

AVUSTUSTEN TARKASTUS

10. Tulojen ja menojen hyväksyjän määrittelemällä tavalla toimitettujen tarkastusten pitäisi olla pakollisia, kun on kyse avustuksista, joiden määrä ylittää 178 artiklan 2 kohdassa vahvistetut enimmäismäärät.

SISÄINEN TARKASTUS

11. Sisäistä tarkastajaa koskevissa 106-111 artikloissa on varainhoitoasetuksen 85 ja 86 artiklan toistoa, keskenään ristiriitaisia tekstinkohtia ja säännöksiä, jotka saattavat vähentää toimielimen vastuuta, joka liittyy sisäisen tarkastuksen toiminnon perustamiseen ja sen riippumattomuuden varmistamiseen. Ne eivät ole myöskään täysin kansainvälisesti hyväksyttyjen tarkastusstandardien mukaiset. Kyseiset artiklat olisi poistettava. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että soveltamissäännöissä pitäisi olla ainoastaan sisäisen tarkastajan vastuualuetta koskevat säännökset, kuten varainhoitoasetuksen 87 artiklassa nimenomaisesti säädetään. Jos 106-111 artiklat jätetään asetukseen, tilintarkastustuomioistuin pidättää itselleen oikeuden laatia omat sisäistä tarkastajaansa koskevat säännöt, jotka perustuvat yksinomaan varainhoitoasetuksen 85 ja 86 artiklaan.

TOIMIELINTEN TYÖJÄRJESTYKSET

12. Varainhoitoasetuksen 51 ja 59 artiklassa viitataan toimielinten työjärjestyksiin. Soveltamissäännöissä on tarpeen vaatia jokaista toimielintä ottamaan käyttöön työjärjestys kyseistä toimielintä koskevan talousarvion pääluokan asianmukaisen toteuttamisen varmistamiseksi; siinä tulisi paitsi osoittaa vastuualueet myös antaa säännöt ja menettelyt, joita on noudatettava. Nykyisten soveltamissääntöjen 9 artiklassa on tällainen säännös.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon 24. lokakuuta 2002 Luxemburgissa pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Juan Manuel Fabra Vallés

presidentti

(1) Komission asiakirja SEC(2002) 835 lopullinen.

(2) EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1.

(3) Lausunto nro 2/2001 (EYVL C 162, 5.6.2001).

(4) Lausunto nro 2/2001, kohta 32 (EYVL C 162, 5.6.2001).

(5) Lausunto nro 2/2001, kohta 33 (EYVL C 162, 5.6.2001).

LIITE

KOMISSION EHDOTUSTA KOSKEVAT TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMIOT

>TAULUKON PAIKKA>