PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Asetuksessa (ETY) N:o 95/93 (lähtö- ja saapumisaikoja koskeva asetus) vahvistetaan säännöt lähtö- ja saapumisaikojen jakamisesta EU:n lentoasemilla. Sen 10 artiklassa vahvistetaan ”käytä tai menetä” -sääntö, jonka mukaan lentoliikenteen harjoittajien on käytettävä vähintään 80 prosenttia tietyllä aikataulukaudella (kesällä tai talvella) jaetuista lähtö- ja saapumisajoista säilyttääkseen etusijan saman lähtö- ja saapumisaikojen sarjan osalta seuraavalla vastaavalla aikataulukaudella (”saavutetut” tai ”vakiintuneet” oikeudet).

Covid-19-pandemiasta johtuvan matkustajakysynnän laskun vuoksi lentoliikenteen harjoittajat ovat muuttaneet aikataulujaan merkittävästi 1. maaliskuuta 2020 jälkeen, minkä seurauksena lähtö- ja saapumisaikojen käyttöaste koordinoiduilla lentoasemilla on laskenut selvästi alle lähtö- ja saapumisaikoja koskevassa asetuksessa säädetyn 80 prosentin raja-arvon.

Tästä syystä Euroopan unioni hyväksyi 30. maaliskuuta 2020 lähtö- ja saapumisaikoja koskevan asetuksen muutoksen, jolla poistetaan ”käytä tai menetä” -sääntö vuoden 2020 kesäaikataulukaudella, joka päättyy 24. lokakuuta 2020. Muutoksella myös valtuutettiin komissio pidentämään poikkeuksen voimassaoloaikaa antamalla yksi tai useampi delegoitu säädös. Komissio antoi 14. lokakuuta 2020 delegoidun säädöksen, jolla pidennetään ”käytä tai menetä” -säännön soveltamisesta luopumisen määräaikaa 27. maaliskuuta 2021 päättyvän talviaikataulukauden 2020/2021 loppuun.

Kuten odotettiin, matkustajakysyntä on jatkanut laskuaan vuoden 2020 kesäaikataulukaudella. Eurocontrolin tiedot osoittavat, että lentoliikenteen laskusuhdanne alkoi Euroopan talousalueella (ETA) viikolla 11, jolloin laskua oli 17 prosenttia verrattuna samaan viikkoon vuonna 2019. Liikennemäärä laski nopeasti 59 prosentilla viikolla 12 ja 82 prosentilla viikolla 13 verrattuna samoihin viikkoihin vuonna 2019. Alimmat tasot kirjattiin viikoilla 15 ja 16 (89 prosentin lasku). Keskimääräinen kuormausaste 10 eurooppalaisen lentoliikenteen harjoittajan otoksessa oli 80 prosenttia viikolla 9, ja se laski 26 prosenttiin viikolla 15. Sen lisäksi, että lentoliikenteen harjoittajat lensivät harvemmin, liikennöidyt lennot olivat alivarattuja vuoteen 2019 verrattuna. Viikolla 23, jolloin EU:n sisäinen lentoliikenne oli suurelta osin avattu uudelleen, keskimääräinen kuormausaste nousi 44 prosenttiin. Vastaavilla viikoilla vuonna 2019 samojen lentoliikenteen harjoittajien keskimääräinen kuormausaste vaihteli 75 prosentista (viikko 4) 86 prosenttiin (viikko 16). Marraskuun 2020 puoliväliin mennessä lentoliikenne oli vähentynyt 65 prosenttia verrattuna samaan viikkoon vuonna 2019.

Eurocontrolin viimeisimpien ennusteiden mukaan lentoliikenteen odotetaan olevan helmikuussa 2021 vain puolet helmikuun 2020 tasosta. Se, mitä tapahtuu tämän jälkeen, on epävarmaa, mutta ei ole merkkejä siitä, että kysyntä palautuisi kesäkaudella 2021 lähellekään viime vuosien tasoa.

On kuitenkin muistettava, että ”käytä tai menetä” -säännön tavoitteena on varmistaa lentoasemakapasiteetin mahdollisimman tehokas käyttö, jotta mahdollisimman moni käyttäjä saa siitä mahdollisimman suuren hyödyn ja jotta matkustajat voivat hyötyä kilpailukykyisistä lentoliikennemarkkinoista ja -yhteyksistä. ”Käytä tai menetä” -säännön höllentäminen on aidosti tuonut helpotusta lentoliikenteen harjoittajille nykyisessä ennennäkemättömässä kysynnän puutteessa ja lentoliikennerajoituksissa. Samalla on myös vältetty sellaisten tyhjien tai lähes tyhjien lentojen kielteiset ympäristövaikutukset, joiden tarkoituksena on ainoastaan lentoasemien lähtö- ja saapumisaikojen säilyttäminen. Sääntövapautuksen jatkamisen kielteiset vaikutukset olisi kuitenkin myös otettava huomioon. Nykyisen sääntöpoikkeuksen vaikutuksena on kilpailun jäädyttäminen vuoden 2019 tasolle ilman, että vaaditaan kapasiteetin tehokasta käyttöä, koska poikkeussäännökset ovat osoittautuneet riittämättömiksi sen varmistamisessa, että muut lentoliikenteen harjoittajat, jotka pystyvät liikennöimään, voivat saada tarvittavat lähtö- ja saapumisajat. On aiheellista määrittää, miten ”käytä tai menetä” -säännön tavanomaiseen soveltamiseen palataan kaudella, joka alkaa sen jälkeen, kun ”käytä tai menetä” -sääntöpoikkeus on ollut käytössä yli vuoden ajan (1. helmikuuta 2020 – 27. maaliskuuta 2021) ja lentoliikenteen harjoittajien vuoden 2019 saavutetut lähtö- ja saapumisajat on säilytetty talven 2021/2022 aikataulukauden loppuun asti. Palaaminen normaalitilaan ei saisi olla äkillistä, jotta vältetään lentoliikennemarkkinoiden horjuttaminen lentoliikenteen harjoittajille, lentoyhteyksille, EU:n kuluttajilla ja ympäristölle haitallisella tavalla. Palaaminen normaalitilaan olisi toteutettava samalla, kun liikennemäärät nousevat tulevaisuudessa kohti vuoden 2019 tasoa tai vakiinnuttamalla lentoliikenne uuteen markkinatilanteeseen.

Sen vuoksi ehdotetaan, että lähtö- ja saapumisaikoja koskevan asetuksen mukaisia lähtö- ja saapumisaikojen käyttövaatimuksia sovellettaisiin uudelleen kesäaikataulukauden 2021 alusta alkaen, mutta käyttöasteeksi olisi vahvistettava 40/60 eikä 80/20. Toisin sanoen lentoliikenteen harjoittajien olisi liikennöitävä 40 prosenttia lähtö- ja saapumisaikojen sarjasta, jotta ne säilyttäisivät etusijan tietyn liikennöitävien lähtö- ja saapumisaikojen sarjan osalta vastaavalla seuraavalla aikataulukaudella. Tällä mukautuksella voidaan suhteellisesti suojella vakiintuneita oikeuksia covid-19-pandemian aiheuttaman lentoliikenteen kysynnän jyrkän laskun aikana ja edistää sellaisten tyhjien tai lähes tyhjien lentojen ympäristövaikutusten välttämistä, joita liikennöidään ainoastaan lentoasemien lähtö- ja saapumisaikojen säilyttämiseksi. Mukautus edistäisi myös lentoasemien kapasiteetin tehokkaampaa käyttöä matkustajia ja lentoyhteyksiä hyödyttävällä tavalla.

Kokemuksen perusteella tähän lähtö- ja saapumisaikojen helpotusta koskevaan ehdotukseen on sisällytetty ehtoja, joilla varmistetaan, että höllennysaika pysyy yhteensopivana niukan lentoasemakapasiteetin optimaalisen käytön kanssa ja edistää matkustajien edun mukaisesti myös kilpailun säilymistä. Höllennyksen olisi koskettava lentoliikenteen harjoittajia, joiden aikomuksena on liikennöidä saavutettuja lähtö- ja saapumisaikoja heti, kun kysyntä elpyy riittävästi ja lennot ovat jälleen taloudellisesti kannattavia. Sen vuoksi lentoliikenteen harjoittajalle ensimmäistä kertaa jaettavien lähtö- ja saapumisaikojen sarjojen eli niiden lähtö- ja saapumisaikojen sarjojen, joihin lentoliikenteen harjoittajalla ei ole oikeutta saavutettujen oikeuksien vuoksi, ei pitäisi kuulua höllennyksen piiriin, koska kyseiset lentoliikenteen harjoittajat olisivat hakeneet tällaisia lisälähtö- ja saapumisaikoja tietoisina siitä, että lentoliikenteen kysyntä olisi covid-19-pandemian vuoksi vähäistä ja että niiden perustana olevat lähtö- ja saapumisaikojen sarjat on vapautettu ”käytä tai menetä” -säännön tavanomaisesta soveltamisesta. Sen vuoksi lentoliikenteen harjoittajien, jotka saavat tällaisia lähtö- ja saapumisaikojen sarjoja ensimmäistä kertaa, on käytettävä vähintään 80 prosenttia tällaisista uusista lähtö- ja saapumisaikojen sarjoista saadakseen etuoikeuden seuraavalla vastaavalla aikataulukaudella. Tämä lähestymistapa vastaa lentoasemien, lentoliikenteen harjoittajien sekä lähtö- ja saapumisaikojen koordinaattoreiden vapaaehtoista sopimusta nykyisen lähtö- ja saapumisaikoja koskevan sääntöpoikkeuksen käytöstä talviaikataulukaudella 2020/2021 ja sen jälkeen.

”Käytä tai menetä” -sääntöä (eli vaatimusta käyttää vähintään 80 prosenttia lähtö- ja saapumisaikojen sarjasta) olisi edelleen sovellettava myös 8 a artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaiseen lähtö- ja saapumisaikojen vaihtoihin, jos vaihtoon liittyy rahallinen tai muu korvaus. Tarkoituksena on estää se, että korvausta maksettaisiin helpotukseen perustuvasta arvosta. Sitä vastoin vaihdot, joihin ei liity rahallista tai muuta korvausta ja jotka on toteutettu esimerkiksi aikataulun parantamiseksi, eivät estä höllennyksen soveltamista kyseisiin lähtö- ja saapumisaikoihin. Sama koskee esimerkiksi lähtö- ja saapumisaikoja, jotka siirretään viranomaisten kansallisen tai EU:n kilpailuoikeuden nojalla tekemien päätösten perusteella (vrt. lähtö- ja saapumisaikoja koskevan asetuksen 8 b artikla).

Ehdotukseen sisältyy määräaika, johon mennessä lentoliikenteen harjoittajien on palautettava koordinaattorille ne lähtö- ja saapumisajat, joita ne eivät halua, jotta ne voisivat hyötyä helpotuksesta. Tällaisen lähtö- ja saapumisajan suunniteltua liikennöintipäivää edeltävä kolmen viikon määräaika antaa lentoasemille ja muille lentoasemapalvelujen tarjoajille mahdollisuuden nähdä, kuinka paljon kapasiteettia tarvitaan ja kuinka paljon toimintaa niiden odotetaan tarjoavan riittävän infrastruktuurin, tilojen ja henkilöstön varmistamiseksi. Se antaa myös muille lentoliikenteen harjoittajille mahdollisuuden tehdä arvio käytettävissä olevasta lentoasemakapasiteetista, jos ne haluavat käyttää sitä lentotoiminnan harjoittamiseen. Mitä aikaisemmin lähtö- ja saapumisajat ovat käytettävissä uudelleen jakamista varten, sitä todennäköisemmin muut lentoliikenteen harjoittajat voivat käyttää niitä. Tässä ehdotetut säännöt koskevat sekä väliaikaista uudelleenjakoa kyseessä olevalla kaudella (ilman, että lentoliikenteen harjoittaja, jolle lähtö- ja saapumisajat on jaettu uudelleen, saa saavutettuja oikeuksia) että pysyvää jakoa, jossa lähtö- ja saapumisajat pooliin palauttanut lentoliikenteen harjoittaja ei aio käyttää niitä seuraavalla vastaavalla aikataulukaudella. Tässä tapauksessa lentoliikenteen harjoittajille, jotka käyttivät vähintään viittä tällaista lähtö- ja saapumisaikaa, olisi annettava etusija niiden lentoliikenteen harjoittajien alkuperäisiin lähtö- ja saapumisaikojen sarjoihin, jotka vapauttivat ne pooliin, suhteessa muihin niitä hakeviin lentoliikenteen harjoittajiin ja uusiin tulokkaisiin.

On myös tarpeen selventää, missä olosuhteissa koordinaattorit voivat peruuttaa lähtö- ja saapumisaikoja lentoliikenteen harjoittajilta. Jos koordinaattori katsoo käytettävissään olevien tietojen perusteella, että lentoliikenteen harjoittaja on lopettanut toimintansa lentoasemalla eikä voi enää käyttää sille jaettuja lähtö- ja saapumisaikoja, kyseiset lähtö- ja saapumisajat olisi välittömästi palautettava pooliin ja annettava muiden lentoliikenteen harjoittajien käyttöön uudelleen jakamista varten, mikä merkitsee sitä, että lentoasemalta lähtevä lentoyhtiö menettää vakiintuneet oikeutensa kyseisiin lähtö- ja saapumisaikoihin.

Tällä hetkellä saatavilla olevien Eurocontrolin tietojen perusteella on kohtuullista olettaa, että nykytilanne, jolle on ominaista kysynnän poikkeuksellinen lasku, jatkuu ainakin vuoden 2021 kesäaikataulukauden alkuun saakka. Epävarmuuden vuoksi on myös mahdollista, että poikkeuksellisen alhainen kysyntä voi kestää ainakin talven 2024/2025 aikataulukauteen asti. Näin ovat ennustaneet esimerkiksi lentoliikenteen harjoittajien ja lentoasemien yhdistykset ACI-Europe ja IATA.

Sen vuoksi lähtö- ja saapumisaikoja koskevaa asetusta olisi vallitsevat olosuhteet huomioon ottaen muutettava, jotta voidaan suojella lentoliikenteen harjoittajien saavutettuja oikeuksia niissä lähtö- ja saapumisaikojen sarjoissa, joita ei ole käytetty tavanomaisella 80 prosentin käyttöasteella aikana, jolloin covid-19-pandemia on vaikuttanut haitallisesti lentoliikennemarkkinoihin. Lähtö- ja saapumisaikojen höllennystä ehdotetaan jatkettavan vielä yhden kauden ajan komission delegoidun asetuksen (EU) 2020/1477 mukaisen jatkoajan jälkeen, joten ne kattaisivat 28. maaliskuuta 2021 ja 30. lokakuuta 2021 välisen ajanjakson. Höllennyksellä lähtö- ja saapumisaikojen käyttöaste lasketaan 80 prosentista 40 prosenttiin. Lisäksi muutoksella annettaisiin komissiolle valtuudet jatkaa lähtö- ja saapumisaikoja koskevaa höllennystä vuoden 2021 kesäaikataulujakson jälkeen sekä mukauttaa lähtö- ja saapumisaikojen käyttöastetta edelleen erilaisten indikaattoreiden perusteella, joihin kuuluvat muun muassa todelliset ja ennakoidut lentoliikennetiedot, kuormausasteet ja kaluston käyttö. Komissio antaa tarvittaessa delegoituja säädöksiä lähtö- ja saapumisaikojen käyttöasteen mukauttamiseksi kaikilla aikataulukausilla talven 2021/2022 ja talven 2024/2025 välillä.

Lähtö- ja saapumisaikojen jakaminen tapahtuu hyvissä ajoin ennen asianomaista aikataulukautta. Lentoliikenteen harjoittajien, lentoasemien ja muiden palveluntarjoajien olisi näin ollen tiedettävä hyvissä ajoin tiettyyn aikataulukauteen sovellettavat säännöt. Näiden sääntöjen varhainen tunteminen kannustaa niitä myös palauttamaan koordinaattorille varhaisessa vaiheessa lähtö- ja saapumisajat, joita ne eivät aio käyttää. Sen vuoksi komission olisi annettava asiaankuuluvat delegoidut säädökset ennen kuin lähtö- ja saapumisaikojen jakamisprosessi on saatu päätökseen.