Komission tiedonanto Euroopan unionin perusoikeuskirjasta /* KOM/2000/0559 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO Euroopan unionin perusoikeuskirjasta KOMISSION TIEDONANTO Euroopan unionin perusoikeuskirjasta 1. Johdanto 1. Perusoikeuskirjan laatiminen on edennyt ratkaisevaan vaiheeseen. Kuten Feiran Eurooppa-neuvoston päätelmissä todetaan: Valmistelukuntaa kannustetaan jatkamaan työtään Kölnin Eurooppa-neuvoston toimeksiannossa esitetyn aikataulun mukaisesti siten, että asiakirjaluonnos esitetään ennen lokakuussa 2000 pidettävää Eurooppa-neuvostoa. 2. Valmistelukunta on viime kuukausien tiiviin työn tuloksena saanut valmiiksi alustavan luonnoksen perusoikeuskirjaksi. [1] [1] Alustava luonnos sisältyy 28. heinäkuuta 2000 julkaistuun asiakirjaan CHARTE 4422/00, CONVENT 45, Puheenjohtajiston ehdottama perusoikeuskirjan täydellinen teksti. 3. Valmistelukunta päätti alun pitäen, että ehdotus laadittaisiin sellaisena, että se voitaisiin aikanaan sisällyttää oikeudellisesti sitovana EU:n perussopimuksiin. Valmistelukunta omaksui puheenjohtajansa Roman Herzogin näkemyksen, jonka mukaan tämä oli ainoa tapa jättää Kölnin päätelmien mukaisesti Eurooppa-neuvoston päätettäväksi, annetaanko perusoikeuskirja periaatejulistuksen muodossa vai sisällytetäänkö se perussopimuksiin oikeudellisesti sitovana säännöstönä. 4. Valmistelukunta on työskennellyt viime kuukausina siten, että sen jäsenet ovat saaneet tehdä kirjallisia muutosehdotuksia aiempiin teksteihin. Muutosehdotuksia on esitetty toista tuhatta, joten voidaan sanoa, että kaikki eri kannat ovat tulleet esiin. Luonnos on puheenjohtajiston laatima kompromissiehdotus, jossa on pyritty sovittamaan yhteen valmistelukunnassa esitetyt erilaiset näkemykset. 5. Jotta valmistelukunnan työ saataisiin päätökseen ja perusoikeuskirjan luonnos voitaisiin toimittaa Biarritzin Eurooppa-neuvostolle, puheenjohtajisto pyysi valmistelukunnan jäseniä esittämään luonnosta koskevat huomautuksensa ennen syyskuun 1. päivää. Samalla puheenjohtajisto päätti valmistelukunnan kahden viimeisen kokouksen ajankohdista: -valmistelukunnan jäsenet kokoontuvat työryhmissä 11.- 12. syyskuuta ja ilmoittavat 13. syyskuuta valmistelukunnalle kantansa perusoikeuskirjan luonnokseen -25.- 26. syyskuuta pidettävässä kokouksessa on tarkoitus sovittaa yhteen työryhmien kannat ja Kölnin päätelmien mukaisesti valtuuttaa valmistelukunnan puheenjohtaja toteamaan valmistelukunnan päässeen yksimielisyyteen ja toimittamaan ehdotus valtioiden ja hallitusten päämiehille. 6. Tämän tiedonannon tarkoituksena on -ensisijaisesti esittää komission kanta luonnoksen sisältöön; näin komissio pyrkii edistämään yksimielisyyden saavuttamista valmistelukunnassa, ja -samalla tuoda esiin komission mielestä keskeiset poliittiset ja institutionaaliset kysymykset, jotka koskevat erityisesti perusoikeuskirjan luonnetta. 2. Perusoikeuskirjan tavoitteet 7. Kölnin Eurooppa-neuvosto määritti unionin perusoikeuskirjan olennaiseksi tavoitteeksi tehdä unionin kansalaisille selväksi perusoikeuksien ensiarvoisen tärkeä merkitys ja kattavuus. Siksi Eurooppa-neuvosto antoi perusoikeuskirjaa laativan valmistelukunnan tehtäväksi koota yhteen nykyisin voimassa olevat oikeudet pikemmin kuin pyrkiä luomaan uusia. 8. Kölnin päätelmät laadittiin Euroopan unionin kehityksen kannalta historiallisella hetkellä. Perusoikeuskirjaa tarvitaan juuri nyt, kun Euroopan yhdentymisessä on alkanut uusi, entistä poliittisempi vaihe. Perusoikeuskirja on virstanpylväs Euroopan poliittisen yhdentymisen tiellä, kun unioni kehittyy yhtenäiseksi vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaksi alueeksi, mitä unionin kansalaisuuden käsite juuri edellyttääkin. Perusoikeuskirja antaa unionille poliittisen ja moraalisen oikeutuksen niin kansalaisten kuin poliitikkojen, viranomaisten ja vallanpitäjien sekä muiden talouden ja yhteiskunnan toimijoiden silmissä. Se ilmentää Euroopan demokraattisten yhteiskuntien perusolemukseen kuuluvaa yhteistä arvojärjestelmää. 9. Perusoikeuskirjassa on pyrittävä yhdistämään parhaalla mahdollisella tavalla käytännönläheisyys ja kunnianhimoiset tavoitteet. Sen on tuotava todellista lisäarvoa ihmisoikeuksia koskevien unionin lakien ja poliittisten julistusten kirjoon. Perusoikeuskirjan on oltava käytännönläheinen. Sen on pysyttävä Kölnissä annetun toimeksiannon rajoissa eikä siinä saa sortua houkutukseen esittää "uutuuksia uutuuksien vuoksi". Perusoikeuskirjalla on kuitenkin kunnianhimoiset tavoitteet. Sen perustana on: -useiden erilaisten lähdetekstien kokoaminen yhteen. Näitä ovat Euroopan ihmisoikeussopimus, jäsenvaltioiden yhteinen valtiosääntöperinne, Euroopan sosiaalinen peruskirja, työntekijöiden perusoikeuksia koskeva yhteisön peruskirja, yhteisön primäärioikeus ja johdettu oikeus, useat kansainväliset yleissopimukset (Euroopan neuvosto, YK, ILO) sekä yhteisöjen tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö -perinteisten ja sopimuksiin perustuvien kansalaisoikeuksien ja poliittisten oikeuksien rinnalla perusoikeuskirjaan on sisällytetty taloudelliset ja sosiaaliset perusoikeudet siltä osin kuin ne ovat muutakin kuin unionin toiminnan tavoitteiden perustaa -eräiden "uusien oikeuksien" vahvistaminen. Nämä oikeudet on tosin jo aiemminkin tunnustettu, mutta niitä ei ole erikseen vahvistettu perusoikeuksiksi, vaikka niillä turvataankin tärkeitä arvoja, kuten henkilötietojen suoja, bioetiikan periaatteet ja oikeus hyvään hallintoon. 10. Paitsi perusoikeuksien näkyvyyttä perusoikeuskirja lisää merkittävästi myös oikeusvarmuutta. Se laajentaa perusoikeuksien suojaa, joka on unionissa tähän asti ollut pääasiassa tuomioistuinten varassa. Nykyinen perusoikeuksia koskeva oikeusnormi on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artikla. Sen 1 kohdassa esitetään yleiset periaatteet, joihin unioni perustuu. Näiden periaatteiden vakava ja jatkuva rikkominen voi johtaa 7 artiklassa määrättyjen seuraamusten käyttöönottoon. Artiklan 2 kohdassa luetellaan perusoikeuksia koskevat oikeusperustat, joita unioni noudattaa. Näistä ainakin toinen (jäsenvaltioiden yhteinen valtiosääntöperinne) on sisällöltään epämääräinen. Riippumatta siitä, millaisessa oikeudellisessa muodossa perusoikeuskirja lopulta hyväksytään, se selkeyttää sopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen perusoikeuksien sisältöä. Tämä helpottanee myös 6 artiklan 1 kohdassa esitettyjen periaatteiden sekä niihin viittaavien määräysten (sopimuksen 7 ja 49 artikla) tulkintaa. 11. Perusoikeuskirjaa sovelletaan unionin toimielimiin ja muihin elimiin. Jäsenvaltioihin sitä sovelletaan ainoastaan siltä osin kuin ne soveltavat unionin oikeutta. Kaikkia tällä alalla toteutettuja toimenpiteitä voidaan siis arvioida suhteessa perusoikeuskirjassa esitettyihin oikeuksiin ja vapauksiin. Se tarjoaa siten keinon valvoa, miten perusoikeuksien suoja toteutuu unionin toimielinten ja muiden elinten käyttäessä niille perussopimuksilla siirrettyjä toimivaltuuksia. 12. Kun unioni alkaa harjoittaa todellista yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, johon perusoikeuksien noudattaminen kuuluu olennaisena osana, oikeuksista laadittava luettelo antaa selkeän vastauksen niille, jotka syyttävät unionia kaksinaismoraalista suhtautumisessaan ihmisoikeusasioihin sen mukaan, koskevatko ne unionia itseään vai ulkopuolisia. Perusoikeuskirjassa esitetään yksiselitteinen luettelo oikeuksista, joita unionin on itse noudatettava sekä sisä- että ulkopolitiikassaan. 13. Perusoikeuskirjan vaikutusta unionin laajentumisen kannalta ei voida jättää huomiotta. Ennen kaikkea on torjuttava epäily, että laajentuminen vaikeutuu. Perusoikeuskirjalla ei aseteta hakijamaille uusia jäsenyysehtoja. Yhteisön säännöstön ja esimerkiksi siihen sisältyvien tietosuojasäännösten hyväksyminen edellyttää myös perusoikeuskirjaan sisältyvien normien ja periaatteiden hyväksymistä ja noudattamista. Sen sijaan perusoikeuskirja lausuu julki perusoikeuksia koskevat säännöt ja lisää siten sekä hakijamaiden että kaikkien kansalaisten oikeusvarmuutta. Tämä vahvistaa perusoikeuskirjan keskeistä asemaa poliittisen unionin kehittyessä. 14. Perusoikeuskirjan onnistumisen takaamiseksi ei riitä, että esitetään sen tavoitteet ja osoitetaan sen tuoma lisäarvo, vaan samalla on ilmaistava selkeästi, että sillä ei ole sellaisia kielteisiä vaikutuksia, joita joillain tahoilla on ehkä pelätty. a) Perusoikeuskirjan avulla ei pyritä sen enempää laajentamaan kuin supistamaankaan unionin ja yhteisön toimivaltuuksia, sellaisina kuin ne on määritelty Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa. Perusoikeuskirja on toimivaltajaon suhteen neutraali. Toimivaltuuksien muuttamisesta päättää yksin hallitustenvälinen konferenssi. Tämä neutraalius unionin ja yhteisön toimivaltuuksien suhteen johtuu itse perusoikeuksien luonteesta. Koska perusoikeudet suojaavat yksilöitä julkisen vallan edustajien toimivallan ylityksiltä, perusoikeuskirjan päätavoitteena on mahdollistaa vallanpitäjien toiminnan valvonta asianmukaisella poliittisella tasolla. Perusoikeudet ovat toisaalta myös arvoja, jotka ohjaavat yhteisön ja unionin toimintaa. On selvää, että nämä voivat toimia vain valtuuksiensa puitteissa ja toissijaisuusperiaatetta noudattaen. Tämä koskee erityisesti sosiaalisia oikeuksia ja periaatteita sekä muita oikeuksia, joiden toteutuminen edellyttää täytäntöönpanotoimia. b) Kuten valmistelukunnan keskusteluissa on käynyt selväksi, perusoikeuskirja ei edellytä jäsenvaltioiden perustuslakien muuttamista. On selvää, että perusoikeuskirja ei korvaa perustuslakia, kun on kysymys perusoikeuksien noudattamisesta kansallisella tasolla. Itse asiassahan perusoikeuskirjassa vain toistetaan periaatteet, jotka on jo ilmaistu aikaisemmissa teksteissä, kuten perussopimuksissa. c) Perusoikeuskirja ei muuta perussopimuksiin perustuvaa muutoksenhakumenettelyä eikä tuomioistuinjärjestelmää. Sillä ei luoda uusia oikeussuojakeinoja. Oikeus oikeudenkäyntiin tuomioistuimessa, joka voi olla joko kansallinen tai yhteisöjen tuomioistuin, toteutuu nykyisten oikeussuojakeinojen avulla. Näitä ovat: -kanteen nostaminen yhteisöjen tuomioistuimessa muun muassa EY:n perustamissopimuksen 230, 232, 235 tai 288 artiklan nojalla, kun kanteen käsiteltäväksi ottamisen edellytykset täyttyvät -kanteen nostaminen kansallisessa tuomioistuimessa ja tarvittaessa EY:n perustamissopimuksen 234 artiklan mukainen ennakkoratkaisupyyntö. d) Perusoikeuskirja ei sen enempää edellytä kuin kielläkään unionin liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Perusoikeuskirjan laatimisen yhteydessä on jälleen noussut esiin kysymys yhteisön tai unionin liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Kölnin Eurooppa-neuvoston valmistelukunnalle antaman toimeksiannon perusteella on ollut alusta alkaen selvää, että tämän kysymyksen ratkaiseminen ei kuulu valmistelukunnan tehtäviin. Perusoikeuskirjan olemassaolo ei kuitenkaan heikennä ihmisoikeussopimukseen liittymisen perusteluja. Liittyminen on sikälikin toivottavaa, että perusoikeuksien toteutuminen unionissa tulisi näin ulkopuolisen valvonnan piiriin. Toisaalta liittyminen ihmisoikeussopimukseen ei myöskään mitenkään heikentäisi perusteluja perusoikeuskirjan hyväksymiselle. Kysymys on ajankohtainen myös sikäli, että Strasbourgissa toimiva Euroopan ihmisoikeustuomioistuin antoi äskettäin tuomion yhteisön primäärioikeuteen kuuluvaa säännöstä koskevassa asiassa (18. helmikuuta 1999 annettu tuomio asiassa nro 24 833/94, Matthews v. Yhdistynyt kuningaskunta). 3. Luonnoksen sisältö 15. Seuraavassa esitetään joitakin yleisiä huomioita perusoikeuskirjan luonnoksesta. 3.1. Rakenne 16. Luonnos käsittää johdannon ja 52 artiklaa. Artiklaosa on jaoteltu kuuteen osaan: ihmisarvo (1-5 artikla), vapaudet (6-19 artikla), tasa-arvo (20-24 artikla), sosiaalinen vastuu (25-36 artikla), kansalaisuus (37-44 artikla) ja oikeudenmukaisuus (45-48 artikla). Lisäksi lopussa on yleisiä määräyksiä (49-52 artikla). 17. Luonnokseen sisältyy selitysmuistio (tämän tiedonannon liitteenä oleva asiakirja CONVENT 46), jossa täsmennetään, mihin lähteisiin eri artiklat perustuvat (esim. yhteisöjen perustamissopimukset, Rooman yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi, muut kansainväliset yleissopimukset, yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö). Komission mielestä muistio voi jatkossa osoittautua hyödylliseksi apuvälineeksi perusoikeuskirjan tulkitsemisessa. 3.2. Muoto 18. Kölnin päätelmien mukaan on tarpeen laatia perusoikeuskirja, jotta unionin kansalaisille voidaan tehdä selväksi perusoikeuksien ensiarvoisen tärkeä merkitys ja kattavuus. Tässä hengessä luonnosta laadittaessa on pyritty selkeään ja ytimekkääseen ilmaisuun. 3.3. Luettelo oikeuksista 19. Kölnin päätelmien mukaisesti ja perusoikeuksien jakamattomuuden periaatetta noudattaen luonnokseen on edellä selostetun rakenteen mukaisesti sisällytetty vapautta ja tasa-arvoa koskevat oikeudet sekä oikeus oikeudenkäyntiin sellaisina kuin ne taataan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä eurooppalaisessa yleissopimuksessa ja jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä. Lisäksi esitetään perusoikeudet, jotka kuuluvat ainoastaan unionin kansalaisille, sekä taloudelliset ja sosiaaliset perusoikeudet. 20. Valmistelukunta päätyi lisäämään puheenjohtajiston keskustelun pohjaksi esittämään luetteloon (asiakirja CHARTE 4112/00) erilliset määräykset myös useista muista oikeuksista: tieteellisen tutkimuksen vapaus (13 artikla), elinkeinovapaus (16 artikla), teollis- ja tekijänoikeuksien suoja (17 artikla), oikeus hyvään hallintoon (39 artikla), lasten oikeudet (23 artikla), mahdollisuus käyttää yleisiä taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja (34 artikla), ja suoja perusteetonta irtisanomista vastaan (28 artikla). Tasa-arvoa, joka esiintyi puheenjohtajiston luonnoksessa vain syrjintäkiellon muodossa, käsitellään nyt kahdessa muussakin artiklassa. Näistä ensimmäisessä esitetään periaate, jonka mukaan kaikki ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä (20 artikla) ja toisessa miesten ja naisten välisen tasa-arvon periaate (22 artikla). Lisäksi johdannossa viitataan oikeuksista johtuviin velvollisuuksiin. 21. Sen sijaan osa oikeuksista, jotka oli alun perin tarkoitus ottaa perusoikeuskirjaan, on jätetty pois. Näitä ovat: -oikeudet, joiden katsottiin liittyvän ainoastaan poliittisiin tavoitteisiin ja joita ei Kölnin päätelmien mukaan siten voitu sisällyttää perusoikeuskirjaan, kuten oikeus työhön ja oikeus kohtuulliseen korvaukseen työstä. -oikeudet, joita ei varsinaisesti ole jätetty luettelosta pois, mutta jotka voidaan johtaa perusoikeuskirjan muista määräyksistä. Tällaisia ovat muun muassa lakko-oikeus, joka sisältyy neuvotteluoikeuteen ja oikeuteen yhteiseen toimiin (26 artikla), ja oikeus perustoimeentuloon, joka voidaan johtaa sosiaaliapua koskevista 32 artiklan määräyksistä. 22. Hankalinta oli päättää, mitkä taloudelliset ja sosiaaliset oikeudet olisi otettava mukaan perusoikeuskirjan luonnokseen. Näihin kuuluvat IV luku, sosiaalinen vastuu (25-36 artikla), sekä 15 artikla (ammatillinen vapaus ja oikeus työhön), 22 artikla (miesten ja naisten välinen tasa-arvo) ja 24 artikla (vammaisten osallisuus). Näiden kohtien voidaan odottaa vaikeuttavan eniten yhteisymmärrykseen pääsemistä valmistelukunnassa. 23. Komissio katsoo, että alustavaan luonnokseen sisällytetyt oikeudet muodostavat tasapainoisen kokonaisuuden. Tämä koskee niin kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia, unionin kansalaisten oikeuksia kuin taloudellisia ja sosiaalisia oikeuksia. Komissio olisi tosin toivonut, että jotkin oikeudet ilmaistaisiin suoremmin (kuten lakko-oikeus, joka voidaan johtaa neuvotteluoikeutta ja oikeutta yhteisiin toimiin koskevista 26 artiklan määräyksistä, 12 artiklaan sisältyvä ammatillinen järjestäytymisvapaus ja mahdollisuus käyttää näitä oikeuksia unioninlaajuisesti) tai ponnekkaammin (erityisesti 35 artiklan määräykset ympäristönsuojelusta). Silti komissio katsoo, että luonnos tarjoaa riittävät edellytykset yhteisymmärrykseen pääsemiselle valmistelukunnassa. 3.4. Oikeuksien haltijat 24. Kysymys siitä, keitä oikeudet koskevat, vaikutti aluksi mutkikkaalta. Ongelma on kuitenkin ratkaistu käytännöllisesti kohta kohdalta. Asiasta vallitsee laaja yksimielisyys, ja myös komissio hyväksyy tämän periaatteen täysin. 25. Oikeuksien yleismaailmallisuuden periaatteen mukaisesti useimmat luonnoksessa mainitut oikeudet kuuluvat jokaiselle. Muutamat oikeudet kuuluvat kuitenkin tarkemmin yksilöidyille henkilöryhmille: -lapset (23 artikla) -työntekijät sosiaalisten oikeuksien osalta -unionin kansalaiset: vapaus tehdä ja hakea työtä, sijoittautua tai tarjota palveluja missä tahansa jäsenvaltiossa (15 artiklan 2 kohta), oikeus samoihin sosiaaliturvaetuuksiin ja samoihin sosiaalisiin etuihin toisessa jäsenvaltiossa kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisilla (32 artiklan 2 kohta), äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa (37 artikla) ja kunnallisvaaleissa (38 artikla), liikkumis- ja oleskeluvapaus jäsenvaltioiden alueella (43 artiklan 1 kohta) sekä diplomaatti- ja konsuliviranomaisten antama suojelu (44 artikla) -unionin kansalaiset ja henkilöt, joiden asuinpaikka on unionin alueella: oikeus tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin (40 artikla), oikeus tehdä unionin oikeusasiamiehelle kantelu (41 artikla) ja oikeus vedota Euroopan parlamenttiin (42 artikla). On huomattava, että jotkut unionin kansalaisille kuuluvat oikeudet, kuten liikkumisvapaus (43 artiklan 2 kohta), voidaan myöntää myös kolmansien maiden kansalaisille. Osa määräyksistä ei koske subjektiivisia oikeuksia, joihin henkilöt voivat suoraan vedota, vaan periaatteita, joita voidaan soveltaa yhteisön tai jäsenvaltioiden viranomaisten toimintaan niiden käyttäessä lainsäädäntö- tai toimeenpanovaltaansa. Näihin kuuluvat oikeus sosiaaliturvaetuuksiin (32 artiklan 1 kohta), mahdollisuus käyttää yleisiä taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja (34 artikla), ympäristönsuojelu (35 artikla) ja kuluttajansuoja (36 artikla). 3.5. Oikeuksien kattavuus ja rajoitukset 26. Muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta oikeuksien käyttöä voidaan rajoittaa muiden oikeutettujen etujen huomioon ottamiseksi. Kysymys voi olla yleisestä edusta, kuten rikostentorjunnassa, tai yksityisestä edusta, kun jonkin oikeuden käyttö estää muita henkilöitä käyttämästä oikeuksiaan tai vapauksiaan. Komissio kannattaa yhden laaja-alaisen, melkein kaikkiin oikeuksiin sovellettavissa olevan määräyksen (50 artiklan 1 kohta) sisällyttämistä perusoikeuskirjaan. Ajatuksella on vankka kannatus myös valmistelukunnassa. Näin vältetään toistosta aiheutuva raskaslukuisuus, joka aiheutuisi mahdollisten rajoitusten esittämisestä kunkin oikeuden yhteydessä, mutta annetaan silti oikeuksien tehokkaan suojan edellyttämät takuut. Rajoitukset voivat koskea vain oikeuden käyttämistä, ei sen perusolemusta. Rajoituksista voi määrätä ainoastaan jäsenvaltion tai yhteisön toimivaltainen lainsäädäntövallan käyttäjä, jos ne ovat tarpeellisia yleisen edun mukaisten unionin tavoitteiden tai muiden demokraattisessa yhteiskunnassa oikeutettujen etujen toteuttamiseksi tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien suojaamiseksi; lisäksi niistä päätettäessä on noudatettava suhteellisuusperiaatetta. 27. Perussopimuksiin perustuvia oikeuksia sovelletaan kyseisissä sopimuksissa määriteltyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti (50 artiklan 2 kohta). 3.6. Suojan taso 28. Komissio hyväksyy täysin luonnoksen 51 artiklassa ilmaistun tavoitteen, jonka mukaan perusoikeuskirjaa ei saa tulkita siten, että se rajoittaisi tai loukkaisi unionissa voimassaolevissa säädöksissä tunnustettuja ihmisoikeuksia ja perusvapauksia. 29. Samoin komissio hyväksyy tavoitteen, jonka mukaan on varmistettava, että unionissa ei synny erilaisia käsityksiä perusoikeuksista, jos käy komission useaan otteeseen ilmaiseman toiveen vastaisesti niin, että unioni ei voi liittyä Rooman yleissopimukseen. Siksi komissio kannattaa luonnoksen määräystä (50 artiklan 3 kohta), jonka tavoitteena on varmistaa, että Rooman yleissopimuksen määräyksiä ja perusoikeuskirjan vastaavia määräyksiä tulkitaan yhtäpitävästi, kuitenkin niin, että noudatetaan yhteisön oikeuden autonomisuuden periaatetta. 3.7. Viranomaiset, joita perusoikeuskirjan määräykset koskevat 30. Komissio tukee täysin luonnokseen otettua kohtaa, jonka mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat unionin elimiä sekä jäsenvaltioita yksinomaan silloin kun ne soveltavat unionin oikeutta (49 artiklan 1 kohta). Tämä merkitsee sitä, että perusoikeuskirjan soveltamisala kattaa yhtäpitävästi kaiken unionin elinten ja jäsenvaltioiden viranomaisten toiminnan, joka liittyy johonkin unionin kolmesta pilarista. Näin se kattaa luonnollisesti myös vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen kehittämisen, joka on erityisen herkkä ala. Ratkaisu on myös yhteisön pitkäaikaisen oikeuskäytännön mukainen. Yhteisöjen tuomioistuin on muistuttanut toistuvasti, että jäsenvaltioiden on yhteisön oikeutta soveltaessaan noudatettava perusoikeuksia. 31. Kuten edellä jo mainittiin, on selvää, että perusoikeuskirjan laatiminen ei mitenkään aseta unionin toimivaltuuksia tai toissijaisuusperiaatetta kyseenalaiseksi. Tältä osin luonnoksen määräyksillä (49 artikla) ja johdannolla on julistuksenomainen luonne, mikä auttaa välttämään väärinkäsityksiä. Peruskirja ei suinkaan lisää unionin toimivaltuuksia. Sen sijaan se sisältää tiiviin esityksen unionin tunnustamista yhteisistä arvoista, ja toimii näin välineenä, jonka avulla voidaan valvoa perustamissopimuksissa määriteltyjen toimivaltuuksien käyttöä. 4. Perusoikeuskirjan oikeudellinen luonne 32. Perusoikeuskirjan sisältöä koskevat näkökohdat ovat vielä toistaiseksi huomion keskipisteenä, kunnes lopullinen teksti hyväksytään. Kysymyksellä perusoikeuskirjan oikeudellisesta luonteesta ja sen sisällyttämisestä perussopimuksiin on merkitystä vain, jos varmistetaan, että perusoikeuskirjalla on kunnianhimoiset tavoitteet. 33. Hallitusten ja valtioiden päämiehet ovat itse nostaneet esiin kysymyksen perusoikeuskirjan oikeudellisesta luonteesta. Kölnin päätelmissä täsmennetäänkin, että Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission annettua yhteisen julistuksensa on pohdittava, voitaisiinko peruskirja sisällyttää perustamissopimuksiin ja miten se tehtäisiin. Siksi valmistelukunta on pyrkinyt alusta lähtien laatimaan ehdotuksensa sellaiseksi, että perusoikeuskirja voitaisiin sisällyttää perussopimuksiin. 34. Komissio toteaa, että sekä Euroopan parlamentti maaliskuussa 2000 hyväksytyssä päätöslauselmassaan että useiden jäsenvaltioiden hallitukset ovat asettuneet selkeästi kannattamaan perusoikeuskirjan sisällyttämistä perussopimuksiin. Samoilla linjoilla ovat monet kansalaisjärjestöt. 35. Komissio katsoo, että koska valmistelukunnassa ovat olleet edustettuina kaikki unionin ja jäsenvaltioiden lainsäädäntö- ja toimeenpanovallan käyttäjät, perusoikeuskirjalla olisi poliittista vaikutusta jo julistuksenakin sen virallisesta juridisesta asemasta riippumatta. Tässä vaiheessa komissio katsoo kuitenkin luonnoksen perusteella, että perusoikeuskirjan sisällyttäminen perussopimuksiin korjaisi joitakin puutteita, jotka liittyvät perusoikeuksien nykyiseen suojaan unionissa. Nykyjärjestelmässä suoja on välillistä, sillä se perustuu yhteisön oikeuden yleisiin periaatteisiin ja kehittyy tuomioistuinten ratkaisemien oikeustapausten myötä, eivätkä suojaan oikeutetut aina ole tietoisia oikeudestaan saada suojaa. 36. Kuten edellä todettiin, Kölnin Eurooppa-neuvoston päätelmissä esitettiin myös kysymys siitä, millä tavalla perusoikeuskirja olisi sisällytettävä perussopimuksiin. Jos Eurooppa-neuvosto on valmis hyväksymään perusoikeuskirjan sitovaksi ja sisällyttämään sen perussopimuksiin, tällä on luonnollisesti merkittäviä seurauksia unionin nykyisessä poliittisessa tilanteessa. On pohdittava muun muassa, miten perusoikeuskirja voitaisiin teknisesti sisällyttää perussopimuksiin niiden muuttamista koskevan menettelyn mukaisesti. 37. Perusoikeuskirjan luonnoksen valmistuttua komissio laatii tiedonannon sen oikeudellisesta luonteesta. 5. Päätelmät 38. Päätteeksi voidaan todeta seuraavaa: a) Komissio kannattaa 28. heinäkuuta julkaistuun asiakirjaan CONVENT 45 sisältyvää perusoikeuskirjan luonnosta periaatteessa. Komissio varaa kuitenkin itselleen mahdollisuuden vielä tarkastella tekstiä uudelleen, jos luonnokseen tulee muutoksia valmistelukunnan jäsenten esittämien huomautusten perusteella. b) Komissio laatii tiedonannon perusoikeuskirjan oikeudellisesta luonteesta sen jälkeen, kun valmistelukunta on esittänyt lopullisen ehdotuksensa.