Euroopan parlamentin päätöslauselma

22. huhtikuuta 2008

joka sisältää huomautukset, jotka ovat erottamaton osa päätöstä vastuuvapauden myöntämisestä Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2006

EUROOPAN PARLAMENTTI, joka

ottaa huomioon Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston lopullisen tilinpäätöksen varainhoitovuodelta 2006 [1],

ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston tilinpäätöksestä varainhoitovuodelta 2006 sekä viraston vastaukset [2],

ottaa huomioon neuvoston 12. helmikuuta 2008 antaman suosituksen (5843/2008 — C6–0084/2008),

ottaa huomioon EY:n perustamissopimuksen ja erityisesti sen 276 artiklan,

ottaa huomioon Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25. kesäkuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 [3] ja erityisesti sen 185 artiklan,

ottaa huomioon Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta 26. lokakuuta 2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 [4] ja erityisesti sen 30 artiklan,

ottaa huomioon neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 185 artiklassa tarkoitettuja elimiä koskevasta varainhoidon puiteasetuksesta 19. marraskuuta 2002 annetun komission asetuksen (EY, Euratom) N:o 2343/2002 [5] ja erityisesti sen 94 artiklan,

ottaa huomioon työjärjestyksen 71 artiklan ja liitteen V,

ottaa huomioon talousarvion valvontavaliokunnan mietinnön sekä kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan lausunnon (A6–0126/2008),

A. ottaa huomioon, että tilintarkastustuomioistuin on saanut riittävän varmuuden siitä, että varainhoitovuoden 2006 tilit ovat luotettavat ja tilien perustana olevat toimet ovat lailliset ja asianmukaiset,

B. ottaa huomioon, että vuonna 2006 virasto oli ensimmäistä kertaa taloudellisesti itsenäinen,

Yleiset huomautukset, jotka koskevat EU:n virastoihin liittyviä yleisluonteisia kysymyksiä ja ovat näin merkityksellisiä myös kunkin viraston vastuuvapausmenettelyn kannalta

1. toteaa, että tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien 24 viraston ja muun hajautetun erillisviraston talousarvioiden kokonaismäärä vuonna 2006 oli 1080,5 miljoonaa euroa (suurin oli Euroopan jälleenrakennusviraston talousarvio, 271 miljoonaa euroa, ja pienin Euroopan poliisiakatemian (CEPOL) talousarvio, viisi miljoonaa euroa);

2. huomauttaa, että tilintarkastuksen ja nyt vastuuvapausmenettelyn kohteena olevien EU:n virastojen joukkoon kuuluu perinteisten sääntelyvirastojen lisäksi myös toimeenpanovirastoja, jotka on perustettu toteuttamaan tiettyjä ohjelmia, ja että menettely ulotetaan lähitulevaisuudessa koskemaan myös julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutena perustettuja yhteisyrityksiä (yhteiset teknologia-aloitteet);

3. panee parlamentin osalta merkille, että vastuuvapausmenettelyn piiriin kuuluvien virastojen lukumäärä on kehittynyt seuraavasti: varainhoitovuonna 2000: 8; 2001: 10; 2002: 11; 2003: 14; 2004: 14; 2005: 16; 2006: 20 sääntelyvirastoa ja 2 toimeenpanovirastoa (joihin ei ole laskettu mukaan kahta virastoa, joiden tilit Euroopan tilintarkastustuomioistuin tarkastaa mutta jotka kuuluvat sisäisen vastuuvapausmenettelyn piiriin);

4. toteaa näin ollen, että tarkastus- ja vastuuvapausmenettelystä on tullut raskas ja kohtuuton suhteessa virastojen ja hajautettujen erillisvirastojen talousarvioiden suhteelliseen osuuteen; kehottaa asiasta vastaavaa valiokuntaa tarkastelemaan vastuuvapausmenettelyä laajasti uudelleen virastojen ja hajautettujen erillisvirastojen suhteen yksinkertaisemman ja rationaalisemman lähestymistavan laatimiseksi ottaen huomioon, että virastojen määrä kasvaa jatkuvasti ja että niistä jokainen tarvitsee tulevina vuosina erillisen vastuuvapautta koskevan mietinnön;

Periaatteelliset huomautukset

5. vaatii komissiota esittämään ennen uuden viraston perustamista tai olemassa olevan viraston uudistamista selkeät selvitykset seuraavista tekijöistä: viraston tyyppi, viraston tavoitteet, sisäinen hallintorakenne, tuotteet, palvelut, keskeiset menettelyt, kohderyhmä, viraston asiakkaat ja sidosryhmät, muodolliset suhteet ulkopuolisiin toimijoihin, talousarviovastuu, varainhoidon suunnittelu sekä henkilöstö ja henkilöstöpolitiikka;

6. esittää, että kunkin viraston on noudatettava vuosittaista tulossopimusta, jonka asianomainen virasto ja asiasta vastaava pääosasto ovat laatineet ja jonka olisi sisällettävä tulevan vuoden päätavoitteet, rahoituskehys sekä selkeät indikaattorit tuloksen mittaamiseksi;

7. vaatii, että tilintarkastustuomioistuin tai muu riippumaton tilintarkastaja tarkastaa virastojen toiminnan säännöllisesti (ja tapauskohtaisesti); katsoo, että tarkastusta ei pitäisi rajoittaa varainhoidon perinteisiin osatekijöihin ja julkisten varojen asianmukaiseen käyttöön vaan tarkastuksen olisi katettava myös hallinnon vaikuttavuus ja tehokkuus ja siinä olisi esitettävä arvostelu kunkin viraston varainhoidosta;

8. katsoo, että tekniset vähennykset olisi tehtävä avoimina olevien virkojen perusteella, jos virasto yliarvioi jatkuvasti omat budjettitarpeensa; katsoo tämän johtavan pitkällä aikavälillä siihen, että virastoilla on vähemmän käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja, mikä samalla merkitsee hallintokustannusten vähenemistä;

9. pitää vakavana ongelmana, että useita virastoja arvostellaan muun muassa julkisia hankintoja koskevien sääntöjen, varainhoitoasetuksen ja henkilöstösääntöjen noudattamatta jättämisestä; katsoo tämän johtuvan lähinnä siitä, että useimmat säännökset ja varainhoitoasetus on räätälöity isommille toimielimille ja että useimmilla pienillä virastoilla ei ole tarvittavia vähimmäisresursseja näiden sääntelyvaatimusten toteuttamista varten; pyytää sen vuoksi komissiota pyrkimään nopeaan ratkaisuun, jolla tehokkuutta parannetaan ryhmittämällä yhteen eri virastojen hallinnolliset toiminnot tällaisten vähimmäisresurssien saavuttamiseksi (virastojen toimintaa sääntelevät perusasetukset ja niiden talousarvion riippumattomuus huomioon ottaen), tai laatimaan kiireellisesti virastoja koskevat erityiset säännöt (erityisesti täytäntöönpanosäännöt), joiden avulla ne voivat noudattaa vaatimuksia täysimääräisesti;

10. vaatii, että laatiessaan alustavaa talousarvioesitystä komissio ottaa huomioon kunkin viraston tulokset talousarvion toteuttamisessa aikaisempina vuosina, erityisesti vuonna n-1, ja tarkistaa asianomaisen viraston pyytämiä määrärahoja sen mukaisesti; pyytää asiasta vastaavaa valiokuntaansa kunnioittamaan mainittua tarkistamista, ja jos komissio ei tarkista määrärahoja, tarkistamaan itse kyseisiä määrärahoja siten, että ne ovat sellaisella todenmukaisella tasolla, joka vastaa asianomaisen viraston hyödyntämiskykyä ja täytäntöönpanovalmiuksia;

11. muistuttaa kehottaneensa varainhoitovuotta 2005 koskeneen vastuuvapauspäätöksensä yhteydessä komissiota esittämään viiden vuoden välein selvityksen kunkin toiminnassa olevan erillisviraston tuottamasta lisäarvosta; kehottaa kaikkia asianomaisia toimielimiä toteuttamaan tarvittavat toimet, jos jonkin erillisviraston ei todeta tuottavan lisäarvoa, ja muuttamaan kyseisen erillisviraston tehtävää tai lakkauttamaan viraston; panee merkille, että vuonna 2007 komissio ei toteuttanut yhtäkään arviointia; kehottaa, komissiota esittämään vähintään viisi tällaista arviointia ennen varainhoitovuotta 2007 koskevan vastuuvapauden myöntämistä alkaen vanhimmista virastoista;

12. katsoo, että tilintarkastustuomioistuimen suositukset olisi pantava täytäntöön viipymättä ja että virastoille olisi maksettava tukia suhteessa niiden todellisiin käteisvarojen tarpeisiin; katsoo lisäksi, että yleiseen varainhoitoasetukseen tehtävät muutokset olisi sisällytettävä virastoja koskevaan varainhoidon puiteasetukseen ja kunkin viraston erityiseen varainhoitoasetukseen;

Raportointitietojen esittäminen

13. toteaa, että virastojen kesken ei ole olemassa vakiolähestymistapaa siihen, kuinka virastot esittelevät toimintansa kyseisen varainhoitovuoden ajalta sekä tilinsä ja kertomukset talousarvio- ja varainhallinnosta, eikä siihen, olisiko viraston johtajan laadittava tarkastuslausuma; panee merkille, että kaikki virastot eivät ole erottaneet selvästi toisistaan a) viraston työn esittelyä kansalaisille ja b) teknistä raportointia talousarvio- ja varainhallinnosta;

14. toteaa, että vaikka komission ohjeissa toimintakertomusten laatimisesta ei nimenomaisesti vaadita virastoja laatimaan tarkastuslausumaa, monet johtajat ovat kuitenkin tehneet niin vuoden 2006 osalta, ja yhdessä tapauksessa lausuma sisältää tärkeän varauman;

15. palauttaa mieliin 12. huhtikuuta 2005 antamansa päätöslauselman [6], jossa se pyysi virastojen johtajia liittämään vastedes vuotuiseen toimintakertomukseensa, joka esitetään yhdessä taloutta ja hallintoa koskevien tietojen kanssa, lausuman toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta, joka on samanlainen kuin komission pääjohtajien allekirjoittamat lausumat;

16. kehottaa komissiota muuttamaan ohjeitaan virastoille vastaavasti;

17. esittää lisäksi, että komissio tekisi yhteistyötä virastojen kanssa ja pyrkisi laatimaan yhtenäisen, kaikkiin virastoihin ja hajautettuihin erillisvirastoihin sovellettavan mallin, jossa erotetaan selvästi toisistaan

- suurelle yleisölle tarkoitettu vuosikertomus elimen toimista, työstä ja saavutuksista,

- tilinpäätös ja selvitys talousarvion toteuttamisesta,

- komission pääjohtajien toimintakertomusten kaltainen toimintakertomus,

- viraston johtajan allekirjoittama tarkastuslausuma sekä mahdolliset varaumat tai huomiot, joihin johtaja pitää tarpeellisena kiinnittää vastuuvapauden myöntävän viranomaisen huomiota;

Tilintarkastustuomioistuimen yleiset havainnot

18. panee merkille tilintarkastustuomioistuimen havainnon (vuosikertomuksen 10.29 kohta [7]), että komission yhteisön talousarviosta suorittamien avustusten kohdentaminen ei pohjaudu riittävän perusteltuihin arvioihin virastojen käteisvarojen tarpeesta ja että tämän vuoksi, ja seuraavaan varainhoitovuoteen siirrettyjen määrärahojen määrästä johtuen, virastoilla on hallussaan huomattavan paljon käteisvaroja; panee merkille myös tilintarkastustuomioistuimen suosituksen, että virastoille olisi suoritettava avustuksia suhteessa niiden todellisiin käteisvarojen tarpeisiin;

19. panee merkille, että neljätoista virastoa ei ollut vielä vuoden 2006 loppuun mennessä ottanut käyttöön ABAC-kirjanpitojärjestelmää (vuosikertomuksen 10.31 kohdan alaviite);

20. panee merkille tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen (vuosikertomuksen 1.25 kohta), jonka mukaan jotkin virastot kirjaavat käyttämättä jääneisiin lomapäiviin liittyvän menojäämän; toteaa, että tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt varauksin tarkastuslausuman kolmen viraston osalta (Euroopan ammatillisen koulutuksen kehittämiskeskus (Cedefop), Euroopan poliisiakatemia (CEPOL) ja Euroopan rautatievirasto) varainhoitovuoden 2006 osalta (vuonna 2005: Cedefop, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen, Euroopan jälleenrakennusvirasto);

Sisäinen tarkastus

21. palauttaa mieliin, että varainhoitoasetuksen 185 artiklan 3 kohdan mukaan komission sisäinen tarkastaja on myös yhteisön talousarviosta avustusta saavien sääntelyvirastojen sisäinen tarkastaja; huomauttaa, että sisäinen tarkastaja antaa kertomukset kunkin viraston johtokunnalle ja johtajalle;

22. kiinnittää huomiota sisäisen tarkastuksen vuosikertomukseen vuodelta 2006 sisältyvään varaumaan, joka kuuluu seuraavasti:

"Komission sisäinen tarkastaja ei henkilöstöresurssien puutteen takia pysty täyttämään asianmukaisesti varainhoitoasetuksen 185 artiklassa säädettyä velvollisuuttaan yhteisön elinten sisäisenä tarkastajana.";

23. panee kuitenkin merkille sisäisen tarkastajan vuoden 2006 toimintakertomukseen sisältyvän huomautuksen, jonka mukaan vuodesta 2007 lähtien komission sisäisen tarkastuksen osastolle myönnettyjen lisähenkilöstöresurssien myötä kaikissa toiminnassa olevissa sääntelyvirastoissa tehdään sisäinen tarkastus vuosittain;

24. panee merkille, että niiden sääntely- ja toimeenpanovirastojen ja yhteisyritysten lukumäärä, jotka sisäisen tarkastuksen on tarkastettava varainhoitoasetuksen 185 artiklan mukaisesti, kasvaa jatkuvasti; kehottaa komissiota tiedottamaan parlamentin asiasta vastaavalle valiokunnalle, onko sisäisellä tarkastuksella käytettävissään riittävästi henkilöstöresursseja suorittamaan vuotuisen tarkastuksen kaikissa näissä elimissä tulevina vuosina;

25. huomauttaa, että asetuksen (EY, Euratom) N:o 2343/2002 72 artiklan 5 kohdan mukaisesti kunkin viraston on toimitettava vuosittain vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle ja komissiolle johtajan laatima kertomus, jossa on yhteenveto sisäisen tarkastajan tekemien tarkastusten määrästä ja tyypistä, annetuista suosituksista ja näiden suositusten johdosta toteutetuista jatkotoimista; pyytää virastoja ilmoittamaan, onko näin toimittu, ja jos on, niin millä tavoin asia on hoidettu;

26. panee merkille, mitä tulee etenkin pienten virastojen valmiuteen toteuttaa sisäisiä tarkastuksia, sisäisen tarkastajan Euroopan parlamentin asiasta vastaavalle valiokunnalle 14. syyskuuta 2006 tekemän ehdotuksen, jonka mukaan olisi sallittava, että pienet virastot toteuttavat sisäisen tarkastuksen ostopalveluna yksityiseltä sektorilta;

Virastojen arviointi

27. palauttaa mieliin parlamentin, neuvoston ja komission yhteisen lausuman [8], josta sovittiin neuvottelumenettelyssä ennen 13. heinäkuuta 2007 pidettyä ECOFIN-neuvoston kokousta ja jossa pyydettiin toimittamaan i) luettelo virastoista, joiden tilit komissio aikoo tarkastaa ja ii) luettelo virastoista, joiden tilit on jo tarkastettu, sekä yhteenveto tärkeimmistä havainnoista;

Kurinpitomenettelyt

28. toteaa, että kokonsa vuoksi yksittäisille virastoille on vaikeaa perustaa tilapäisiä kurinpitolautakuntia, jotka koostuvat sopivaa uravaihetta edustavista henkilöstön jäsenistä, ja että komission tutkinta- ja kurinpitoelimellä (IDOC) ei ole toimivaltaa virastojen suhteen; kehottaa virastoja harkitsemaan virastojen välisen kurinpitolautakunnan perustamista;

Luonnos toimielinten väliseksi sopimukseksi

29. palauttaa mieliin komission esittämän luonnoksen toimielinten väliseksi sopimukseksi Euroopan unionin sääntelyvirastojen toimintakehyksestä (KOM(2005) 59), jonka tarkoituksena oli vahvistaa Euroopan unionin sääntelyvirastojen perustamista, rakennetta, toimintaa, arviointia ja valvontaa koskeva horisontaalinen kehys; pitää luonnosta asianmukaisena aloitteena pyrittäessä järkeistämään virastojen perustamista ja toimintaa; panee merkille komission hallintosaavutuksista vuonna 2006 laaditussa yhteenvedossa esitetyn toteamuksen (KOM(2007) 274, 3.1 luku), että vaikka neuvottelut keskeytyivät ehdotuksen julkaisemisen jälkeen, vuoden 2006 lopulla asiasta käynnistettiin uudelleen keskustelu neuvostossa; pitää valitettavana, että hyväksymisen suhteen ei ole pystytty edistymään enempää;

30. panee tästä syystä tyytyväisenä merkille komission lupauksen, että se esittää tiedonannon sääntelyvirastojen tulevaisuudesta vuoden 2008 aikana;

Omarahoitteiset virastot

31. palauttaa mieliin, että kahdessa omarahoitteisessa virastossa hallintoneuvosto myöntää vastuuvapauden viraston johtajalle; panee merkille kummankin viraston merkittävät yhteenlasketut ylijäämät, jotka ovat kertyneet maksuista saatavista tuloista ja siirtyneet edellisiltä vuosilta:

- sisämarkkinoilla toimivan yhdenmukaistamisviraston käteisvarat ja muut rahavarat: 281 miljoonaa euroa [9],

- yhteisön kasvilajikeviraston käteisvarat ja muut rahavarat: 18 miljoonaa euroa [10];

Erityiset huomautukset

32. panee merkille tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2006 kertomuksessaan esittämän huomautuksen, jonka mukaan varainhoitovuonna 2006 määrärahojen sitomisaste oli 85 prosenttia, kaikista määrärahoista yli 70 prosenttia ja toimintamenoihin osoitetuista määrärahoista lähes 85 prosenttia siirrettiin seuraavalle varainhoitovuodelle ja vuoden mittaan tehdyt määrärahojen siirrot talousarvion luvusta toiseen ja osastosta toiseen ylittivät varainhoitoasetuksessa asetetun yleisen 10 prosentin ylärajan; panee merkille, että niin ollen erittelyä koskevaa talousarvioperiaatetta ei noudatettu tarkasti;

33. panee lisäksi merkille, että oikeudellisia sitoumuksia tehtiin ennen talousarviositoumuksia, mikä on vastoin viraston varainhoitoasetuksen säännöksiä, ja että henkilöstön palvelukseenotossa käytetyt kriteerit ja menettelyt eivät olleet henkilöstösääntöjen yleisten säännösten mukaisia;

34. panee merkille viraston vastauksen, jonka mukaan vuodelle 2007 tehtyjen siirtojen suuri määrä johtui luonnollisista ongelmista viraston käynnistämisvaiheessa sekä siitä, että huomattavia rahoitusresursseja saatiin käyttöön vasta vuoden 2006 aikana; panee merkille, että useimmissa tapauksissa virasto ei pystynyt täysin noudattamaan tavanomaisia palvelukseenottomenettelyjä vuonna 2006 käynnistämisvaiheen aikaisesta resurssien puutteesta ja henkilöstön palkkaamiseen liittyvistä vaikeuksista johtuen;

35. pahoittelee, että houkutellakseen palvelukseensa henkilöstöä ja pystyäkseen käynnistämään toimintansa mahdollisimman nopeasti viraston oli käytettävä sellaisia palvelukseenottomenettelyjä, jotka eivät olleet täysin henkilöstösääntöjen yleisten täytäntöönpanosäännösten mukaisia;

36. kehottaa virastoa ja komissiota parantamaan viraston talousarvio- ja henkilöstötarpeiden suunnittelua tulevaisuudessa;

37. toteaa viraston tilinpäätöksestä (taseesta), että sillä oli 31. joulukuuta 2006 käteisvaroja 14,3 miljoonaa euroa (yhteisön tuki oli 15,2 miljoonaa euroa ja vuotuinen talousarvio 19,2 miljoonaa euroa);

38. muistuttaa, että viraston talousarvio oli sen ensimmäisenä toimintavuonna 6,2 miljoonaa euroa mutta budjettivallan käyttäjä korotti talousarviota vuonna 2006 kahdesti 12,3 miljoonasta eurosta 19,2 miljoonaan euroon; panee merkille vuosikertomuksessa esitetyn toteamuksen, että virasto sai sille lokakuussa 2006 myönnetyt lisävarat niin myöhään, ettei se mitenkään pystynyt hyödyntämään niitä;

39. toteaa tilinpäätöksestä lisäksi, että 18 AD-virasta vain 9 oli täytetty 31. joulukuuta 2006;

40. panee merkille viraston vuosikertomuksessa vuodelta 2006 esitetyn toteamuksen, että virastosta tuli taloudellisesti täysin itsenäinen vasta 1. lokakuuta 2006 ja että ennen tätä kaikki hallinnollisiin asioihin liittyvät menot hyväksyi komission oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosasto Brysselissä;

41. kehottaa virastoa parantamaan varainhoitoaan ottaen etenkin huomioon sen talousarvion kasvun varainhoitovuosina 2007 ja 2008.

[1] EUVL C 261, 31.10.2007, s. 7.

[2] EUVL C 309, 19.12.2007, s. 29.

[3] EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1.

[4] EUVL L 349, 25.11.2004, s. 1.

[5] EYVL L 357, 31.12.2002, s. 72.

[6] Kaikki virastoja koskevat päätöslauselmat julkaistiin virallisessa lehdessä EUVL L 196, 27.7.2005.

[7] EUVL C 273, 15.11.2007, s. 1.

[8] Neuvoston asiakirja DS 605/1/07 Rev1.

[9] Kertomus sisämarkkinoilla toimivan yhdenmukaistamisviraston tilinpäätöksestä varainhoitovuodelta 2006 ja viraston vastaukset (EUVL C 309, 19.12.2007, s. 141).

[10] Kertomus yhteisön kasvilajikeviraston tilinpäätöksestä varainhoitovuodelta 2006 sekä viraston vastaukset (EUVL C 309, 19.12.2007, s. 135).

--------------------------------------------------