1. Johdanto

Lentoasemien käyttäjät (lentoyhtiöt) maksavat lentoasemamaksuja lentoasemarakenteiden käytöstä. Maksut liittyvät ilma-alusten laskeutumiseen, lentoonlähtöön, valaistukseen ja pysäköintiin sekä matkustajien ja rahdin käsittelyyn. Niillä rahoitetaan osittain tai kokonaan kiitoteitä ja niihin liittyviä alueita sekä matkustaja- ja rahtiterminaalialueita. Vaikka lentoasemamaksut peritään lentoyhtiöiltä, kustannukset tulevat lopulta matkustajien ja rahtiasiakkaiden maksettaviksi, koska maksut ovat osa asiakkaiden maksamaa lopullista hintaa.

Lentoasemaksujen osuus lentoyhtiöiden kokonaiskustannuksista vaihtelee sen mukaan, minkä tyyppisestä liikenteenharjoittajasta on kyse ja mille lentoasemille liikennöidään[1]. Ne muodostavat noin puolet keskivertolentoaseman tuloista[2]. Lentoyhtiöiden kustannusolosuhteet ovat tällä hetkellä vaikeat, joten lentoasemamaksuja tarkastellaan tiukemmin kuin koskaan. Lentoasemamaksut riippuvat myös matkustajille tarjottavasta palvelutasosta. Lentoasemamaksujen taso saattaa olla erityisesti paikallisliikennettä harjoittaville ja halpalentoyhtiöille ratkaiseva tekijä, kun lentoyhtiö päättää, millä reiteillä se lentää. Kaiken tyyppisten lentoyhtiöiden mahdollisuus käyttää kilpailukykyisesti hinnoiteltua ja laadukasta lentoasemainfrastruktuuria on EU:n lentoliikennealan menestyksen kannalta selvästi olennaisen tärkeää.

Lentoasemamaksuista annetussa direktiivissä[3], joka jäsenvaltioiden oli määrä saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä 15. maaliskuuta 2011 mennessä, vahvistetaan lentoasemamaksuja koskevat EU:n lainsäädäntöpuitteet. Se koskee kaikkia Euroopan talousalueen ja Sveitsin lentoasemia, joiden kautta kulkee vuosittain yli viisi miljoonaa matkustajaa, sekä kunkin jäsenvaltion suurinta lentoasemaa. Direktiivin soveltamisalaan kuuluu noin 70 EU:n lentoasemaa. Ne edustavat vähän alle 80:tä prosenttia EU:n matkustajaliikenteestä. Ryhmään kuuluu monenlaisia lentoasemia: keskisuuria lentoasemia, joiden taloudellinen ja sosiaalinen panos on omalla alueellaan ratkaiseva, ja suuria lentoliikenteen solmukohtia, jotka yhdistävät EU:n eri kohteisiin maailmanlaajuisesti. Direktiivissä vahvistetaan lentoasemamaksujen perimistä koskevat yleiset periaatteet. Sen tavoitteena on lisätä lentoasemamaksujen laskentatapoja koskevaa avoimuutta, varmistaa, etteivät lentoasemat sovella lentoasemamaksuja lentoyhtiöitä syrjivästi (ellei sitä voida perustella tarkoin määritellyillä julkispoliittisilla näkökohdilla) ja ottaa lentoasemien ja lentoyhtiöiden välillä käyttöön säännölliset neuvottelut. Tarkoituksena on myös perustaa jokaiseen jäsenvaltioon riippumaton valvontaviranomainen, jonka tehtävänä on ratkaista lentoasemamaksujen tasoa koskevat riidat lentoasemien ja lentoyhtiöiden välillä ja valvoa, että direktiivin noudattamiseksi toteutettuja jäsenvaltioiden toimenpiteitä sovelletaan oikein.

Komissio esittää tässä kertomuksessa koosteen direktiivin soveltamisesta jäsenvaltioissa ja erityishuomioita sen täytäntöönpanossa todetuista mahdollisista ongelmakohdista ja ajateltavissa olevista seurantatoimista tulevaa analyysia varten. Kertomus pohjautuu komission tätä varten hiljattain teettämään tutkimukseen.[4] Tutkimuksessa on analysoitu, onko lentoasemamaksuja koskevissa toimintatavoissa tapahtunut muutoksia, joiden voidaan katsoa johtuvan direktiivistä. Siihen sisältyy myös sidosryhmien laaja kuuleminen, jolla on pyritty kartoittamaan näkemyksiä direktiivin täytäntöönpanosta, saavutetuista tuloksista ja aloista, joihin on kiinnitettävä jatkossa huomiota. Tällaisia sidosryhmiä ovat direktiivin mukaisesti perustetut riippumattomat valvontaviranomaiset, muut toimivaltaiset viranomaiset jäsenvaltioissa, yksittäiset lentoasemien pitäjät ja lentoyhtiöt sekä niitä edustavat järjestöt.

2. Markkinakehitys

EU:n lentoasemat ovat viime vuosikymmenten aikana muuttuneet merkittävästi, mikä on vaikuttanut myös lentoasemamaksuihin. Aiemmin viranomaiset pitivät tärkeitä liikenteen solmukohtia ja pienehköjä lentoasemia ensisijaisesti liikenneyhteyksiin tarvittavana infrastruktuurina, mutta lentoasemista on kehittymässä liikeyrityksiä, joiden odotetaan tuottavan voittoa ja houkuttavan yksityisiä investointeja.

Tähän prosessiin on kuulunut julkisomisteisten lentoasemien yhtiöittäminen ja eräissä tapauksissa yksityistäminen, ja sen voidaan katsoa johtuvan useista eri muutoksista. Ensinnäkin valtion tehtävä on muuttumassa liikenneinfrastruktuurien tarjoajasta edellytysten tarjoajaksi. Toiseksi lentoasemien katsotaan nykyisin harjoittavan kaupallista toimintaa, joka on monessa tapauksessa voitollista. Kolmanneksi viranomaiset ovat innokkaita houkuttelemaan yksityisiä investoijia sekä infrastruktuurien laajentamiseksi että tulojen tuottamiseksi valtiolle. Vaikka unionin lentoasemat ovat edelleen pääosin julkisomistuksessa[5], niiden toimintaan osallistuu yhä enemmän yksityisiä investoijia.

Lentoasemainfrastruktuurin strategisen luonteen vuoksi jäsenvaltiot pitävät kuitenkin lentoasemat jonkinasteisessa määräysvallassaan joko lentoasematoimintojen suoran omistuksen/toimilupajärjestelmän ja/tai (kansallisen) taloudellisen sääntelyn kautta. Viimeksi mainittu koskee varsinkin jäsenvaltioita, joissa on suuria lentoliikenteen solmukohtia, koska tällaiset lentoasemat voivat määrätä hinnat.[6]

Samaan aikaan tietyillä – usein pienehköillä – lentoasemilla voidaan havaita neuvotteluvahvuuksien siirtyneen lentoasemilta lentoyhtiöille halpalentoyhtiöiden kasvun myötä. Halpalentoyhtiöt toimivat joustavasti ja voivat helposti vaihtaa paitsi liikennöimiään reittejä myös ilma-alustensa kotilentoasemaa. Lentoyhtiöt arvioivat jatkuvasti nykyisten reittien tulosta ja pyrkivät etsimään uusia kohteita ja parantamaan oman toimintansa houkuttavuutta ja kannattavuutta. Tämä on johtanut eri paikoissa sijaitsevien lentoasemien väliseen kilpailuun ja lisännyt lentoaseman pitäjien painetta tarjota suotuisia ehtoja muun muassa lentoasemamaksuja alentamalla. Tämän lisäksi myös lentoasemien ylikapasiteetti on saanut aikaan kilpailua lentoasemien välillä, mikä on tietyissä tapauksissa vahvistanut lentoyhtiöiden neuvotteluasemia edelleen. Lentoasemat katsovat, että kilpailu lisääntyy[7] ja ettei se johdu ainoastaan halpalentoyhtiöiden vaikutuksesta alueellisilla lentoasemilla. Lentoasemien kilpailu näyttää kuitenkin vaihtelevan, ja sen määrä riippuu etupäässä paikallisista tekijöistä. Lentoyhtiöiden mukaan matkustajat vaihtavat kilpailevien lentoliikennetuotteiden perusteella pikemmin lentoyhtiöitä kuin lentoasemia.

3. Direktiivin tulokset

Kaikki jäsenvaltiot olivat alkuvuoteen 2013 mennessä ilmoittaneet saattaneensa direktiivin kokonaan osaksi kansallista lainsäädäntöään. Muodollinen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on kuitenkin vasta ensimmäinen vaihe. Direktiivin moitteeton käytännön soveltaminen ja sen vaikutukset lentoasemien pitäjiin, lentoyhtiöihin ja lentoliikennealaan yleisemmin ovat myös erittäin tärkeitä. Komissio katsoo, että osa direktiivin tärkeimmistä tavoitteista on jo näin varhaisvaiheessa saavutettu. Useissa jäsenvaltioissa on kuitenkin erityisongelmia, jotka liittyvät direktiivin saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen soveltamiseen ja jotka on ratkaistava kiinnittämällä jäsenvaltioiden huomio havaittuihin ongelmiin ja käyttämällä tarvittaessa rikkomusmenettelyä. Tässä luvussa eritellään seuraavia, direktiivin tärkeimpiä ominaispiirteitä:

· Lentoaseman pitäjät ja lentoasemien käyttäjät neuvottelevat säännöllisesti lentoasemamaksujärjestelmän toiminnasta, lentoasemamaksujen tasosta ja tarjottavan palvelun laadusta; lentoasemien pitäjät neuvottelevat lentoaseman käyttäjien kanssa uusia infrastruktuurihankkeita koskevista suunnitelmista (direktiivin 6 artikla).

· Lentoaseman pitäjä ilmoittaa avoimesti lentoasemamaksujen määrittelyperusteet; tietojen on kuljettava lentoasemien pitäjien ja lentoyhtiöiden välillä molempiin suuntiin (direktiivin 7 artikla).

· Lentoasemien käyttäjien välillä ei ole syrjintää (direktiivin 3 artikla).

· Jokaiseen jäsenvaltioon perustetaan riippumaton valvontaviranomainen varmistamaan direktiivin mukaisten toimenpiteiden oikea soveltaminen ja ratkaisemaan lentoasemamaksuja koskevat riidat (direktiivin 6 ja 11 artikla).

· Lentoaseman pitäjät voivat joustavasti tarjota lentoyhtiöille eriytettyjä palveluja (direktiivin 10 artikla).

Direktiivi perustuu Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) vuodesta 1974 alkaen kehittämiin lentoasemamaksuja koskeviin toimintalinjoihin.[8] Direktiivi on nähtävä ICAO:n vakiolausekkeiden mukaisesti laadittujen asiaankuuluvien kahdenvälisten lentoliikennesopimusten taustaa vasten. Niiden nojalla EU:n ja sen jäsenvaltioiden edellytetään yleensä antavan kolmannen maan lentoyhtiöille tasapuolisen ja yhtäläisen oikeuden kilpailla kansainvälisen lentoliikenteen tarjoamisessa. Tähän liittyen esimerkiksi Yhdysvaltojen ja Kanadan kanssa tehtyihin kattaviin lentoliikennesopimuksiin sisältyy myös käyttömaksuja koskevia erityismääräyksiä, lentoasemamaksut mukaan luettuina. Määräysten mukaan osapuolten on varmistettava, että maksut ovat kohtuullisia ja vastaavat tarjottujen palvelujen kustannuksia.

3.1. Neuvottelumenettely

Sidosryhmien näkemykset neuvotteluja koskevista säännöksistä vaihtelevat. Vaikka kohtalaisella määrällä lentoasemia oli jo neuvottelumekanismi käytössä, direktiivi on selkeyttänyt neuvottelujen aikatauluja ja muotoa. Joidenkin jäsenvaltioiden, kuten Bulgarian, Espanjan, Latvian, Liettuan, Luxemburgin, Ruotsin, Slovenian, Tšekin, Unkarin ja Viron lentoasemilla pakollinen neuvottelu otettiin käyttöön vasta, kun direktiivi saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä. Direktiivi toi lisäksi pakollisen neuvottelumenettelyn ensimmäistä kertaa niille direktiivin soveltamisalaan kuuluville Yhdistyneen kuningaskunnan lentoasemille, joita Yhdistyneen kuningaskunnan suurimpiin lentoasemiin sovellettava taloudellinen sääntely ei vielä ollut koskenut.

Lentoyhtiöt suhtautuvat varauksella neuvottelujärjestelyjen soveltamiseen, koska niiden mielestä lentoasemien pitäisi sitoutua lentoyhtiöiden kanssa käytävään keskusteluun paremmin eikä ainoastaan tiedottaa asioista. Lentoyhtiöt toivovat, että kuulemisen lisäksi niiden näkökantoja myös noudatettaisiin. Toinen ongelmakohta liittyy aikatauluihin ja vastaamiselle varattuihin tiukkoihin määräaikoihin, joita lentoasemien käyttäjille asetetaan joidenkin jäsenvaltioiden neuvottelumenettelyissä.

Lentoyhtiöiden tyytyväisyys neuvottelumenettelyyn vaihtelee lentoaseman jäsenvaltion mukaan. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Alankomaiden suurehkojen lentoasemien lentoyhtiöt ovat yleisesti tyytyväisiä neuvottelumenettelyyn. Sen sijaan Espanjassa, Italiassa, Kreikassa ja Unkarissa lentoyhtiöt suhtautuvat menettelyyn kriittisesti, erityisesti vastaamiseen varatun ajan vuoksi ja koska neuvottelut toteutetaan usein pikemminkin tiedotustilaisuuksina.

Neuvottelumenettelyyn ovat yleensä tyytyväisiä lentoasemat, joiden käyttäjäkunta on laaja (Amsterdam Schiphol, Heathrow, Aéroports de Paris ja Frankfurt). Niiden mielestä EU:n tasolla yhtenäistetyistä ohjeista on hyötyä. Toisaalta jotkin direktiivin soveltamisalaan kuuluvien pienempien lentoasemien mainitsemina huolenaiheina ovat menettelyn muodollisuus ja muodollisen neuvottelumenettelyn järjestämisestä aiheutuva hallinnollinen rasite. Useat lentoasemat puolestaan eivät pidä epävarmuudesta, jota lentoyhtiöiden vähäinen osallistuminen aiheuttaa, ja kritisoivat lentoasemamaksuja koskevaa muutoksenhakumenettelyä, jossa lentoyhtiöille ei ole asetettu lainkaan määräaikaa. Direktiivissä säädetään myös lentoasemien velvollisuudesta neuvotella lentoaseman käyttäjien kanssa ennen uusia infrastruktuurihankkeita koskevien suunnitelmien lopullista tekemistä, vaikka noudatettavaa menettelyä ja vähimmäisvaatimuksia ei ole määritetty.

Komission mielestä lentoaseman käyttäjien luottamus neuvottelumenettelyyn on olennainen asia. Siksi käyttäjien on tärkeää voida kohtuudella odottaa, että heidän näkemyksensä kuullaan ja niihin vastataan direktiivin asianomaisten säännösten mukaisesti. Säännösten käytännön vaikutusten varmistamiseksi tämä voi tarvittaessa tarkoittaa neuvottelujen järjestämistä siten, että soveltuva vuorovaikutus toteutuu (esimerkiksi ennakkoilmoitukset kokouksista tai määräajat lausuntojen antamiseksi). Komissio pitää tärkeänä myös sitä, että lentoyhtiöt sitoutuvat neuvottelumenettelyyn rakentavalla tavalla.

Toimivan neuvottelujärjestelmän tärkeydestä kertovat komissioon tehdyt kantelut Dublinin ja Rooman lentoasemien infrastruktuurien suurten laajennusten rahoituksesta, jolla on vaikutusta tuleviin lentoasemamaksuihin. Uutta infrastruktuuria koskeviin neuvotteluihin liittyy kysymys infrastruktuurien ennakkorahoituksesta eli järjestelmästä, jossa lentoasemien nykyisiltä käyttäjiltä peritään korkeampia maksuja tulevaisuuden infrastruktuurien rahoittamiseksi (sen sijaan, että rahoitus hankittaisiin esimerkiksi osakeantien tai lainojen kautta). Komission teettämän tutkimuksen mukaan ennakkorahoitus on useimmissa jäsenvaltioissa sallittua, mutta siihen sovellettavat ehdot ovat usein epäselvät. Komissio yksilöi kaksi jäsenvaltiota (Portugali ja Alankomaat), joiden laissa säädetään selkeästi, että lentoasemat eivät saa rahoittaa infrastruktuuria tällä tavoin. Muista jäsenvaltioista, jotka oletettavasti sallivat tällaisen rahoituksen, yhdeksässä on komission havaintojen mukaan tätä koskevat erityiset säännöt. Ei ole selvää, missä määrin käytännössä johdonmukaisesti sovelletaan ICAO:n antamia ohjeita, joissa on yksityiskohtaisesti esitetty joukko ennakkorahoitusta käytettäessä sovellettavia suojatoimia. Saattaa olla tarpeen harkita, olisiko otettava käyttöön täsmällisempiä lisäkeinoja, joilla voitaisiin varmistaa ennakkorahoitusta koskevat riittävät neuvottelut ja lisätä avoimuutta direktiivin mukaisesti.

3.2. Avoimuus

Jotta lentoasemaksuja koskeva neuvottelumenettely toimisi asianmukaisesti, on välttämätöntä, että neuvotteluihin osallistuvat lentoasemien käyttäjät saavat riittävästi tietoja voidakseen ottaa kantaa. Lentoasemien käyttäjät, lentoasemat ja jäsenvaltiot pitävät direktiivin 7 artiklan avoimuutta koskevaa säännöstä selkeänä, mutta lentoyhtiöt tuntuvat pitävän direktiivin vaatimuksia liian yleisinä. Lentoyhtiöt kritisoivat erityisesti toimitettavien kustannustietojen yksityiskohtaisuutta ja sitä, että direktiivissä ei edellytetä tietojen antamista lentoasemien kaupallisesta toiminnasta. Lentoyhtiöt katsovat myös, että annettavat tiedot eivät ehkä ole riittävän yksityiskohtaisia, jotta ne voisivat määrittää, liittyvätkö maksut kustannuksiin.

Lentoyhtiöiden tyytyväisyys tietojen avoimuuteen vaihtelee lentoasemien ja jäsenvaltioiden välillä. Lentoasemien käyttäjät ovat yleisesti tyytyväisiä tilanteeseen Yhdistyneen kuningaskunnan lentoasemilla ja Amsterdamin Schipholin lentoasemalla. Ne katsovat, että näillä asemilla tiedot annetaan avoimesti ja säännöllisesti.

Lentoasemista, joihin lentoyhtiöt eivät ole tyytyväisiä, lentoyhtiöt mainitsevat avoimuusvaatimusten soveltamisen lentoasemilla Italiassa, Unkarissa, Belgiassa, Saksassa, Kreikassa, Kyproksessa, Latviassa, Espanjassa, Ruotsissa ja Suomessa. Lentoasemien käyttäjien useimmin näissä tapauksissa mainitsema ongelmakohta oli yksityiskohtaisten kustannustietojen puuttuminen.

Direktiivissä annetaan jäsenvaltioille periaatteessa mahdollisuus valita lentoasemiensa maksujärjestelmäksi single tai dual till -järjestelmä. Single till -järjestelmässä kaikki lentoaseman tulot, myös muusta kuin ilmailutoiminnasta – kuten vähittäismyynnistä ja pysäköinnistä – saatavat tulot, otetaan huomioon lentoasemamaksujen asettamisessa. Dual till -järjestelmässä ilmailutoiminnasta ja muusta toiminnasta saatavat tulot käsitellään erillisinä ja vain ilmailutoiminnasta saatavat tulot otetaan huomioon lentoasemamaksujen asettamisessa. Lentoasemat suosivat yleensä tätä järjestelmää sillä perusteella, että muu kuin ilmailutoiminta ei ole luonteeltaan monopolistista. Myös sekajärjestelmiä on käytössä. Lentoyhtiöt pitävät tavallisesti single till -järjestelmää parempana, koska se alentaa lentoyhtiöiltä perittäviä maksuja. Lentoyhtiöthän tuovat matkustajat lentoasemalle; samalla ne tuovat muusta kuin ilmailutoiminnasta saatavia tuloja.

Komissio ei tässä vaiheessa ota kantaa minkään tietyn järjestelmän puolesta mutta katsoo, että riippumattomien valvontaviranomaisten olisi ehkä joissakin tilanteissa tarpeen tiukentaa valvontaa direktiivin perusperiaatteiden noudattamisen varmistamiseksi lentoasemilla, joilla käytetään dual till -järjestelmää. Tässä yhteydessä on otettava huomioon lentoasemien taloudellinen toimintaympäristö ja mahdollisuudet määrätä hintansa kilpailuympäristössä. Saattaa esimerkiksi olla tarpeen varmistaa, että lentoaseman liikenteen lisäämiseksi lentoyhtiöille suunnattavien kannustimien kustannuksia käsitellään tavalla, joka ei vaikuta niiden lentoyhtiöiden maksamiin maksuihin, jotka eivät hyödy järjestelmästä. Lisäksi komissio katsoo, että niiltä osin kuin siirtyminen single till -järjestelmästä dual till -järjestelmään tai päinvastoin voi merkittävästi vaikuttaa perittävien maksujen tasoon, kyseessä on pääsääntöisesti maksujärjestelmän perustavanlaatuinen muutos. Tällaisen muutoksen yhteydessä olisi käytävä neuvottelut ja riippumattomalta valvontaviranomaiselta olisi voitava hakea muutosta direktiivin asiaankuuluvien säännösten mukaisesti. Direktiivissä säädetään neuvotteluista, kun maksujen tasoon tai maksujärjestelmään ehdotetaan muutosta.

3.3 Lentoasemamaksujärjestelmän ja kannustinjärjestelmän syrjimättömyys

Lentoaseman käyttäjien välinen syrjimättömyys on lentoasemamaksujen soveltamisessa ratkaisevan tärkeää. Se ei kuitenkaan estä hintojen mukauttamista, sikäli kuin se tapahtuu direktiivin 3 artiklan mukaisesti. Toisin sanoen mukauttaminen olisi tehtävä yleistä etua koskevien seikkojen, mukaan lukien ympäristöseikat, perusteella, ja mukauttamisen perusteiden on oltava asiaan vaikuttavia, objektiivisia ja avoimia. Vaikka lentoasemat väittävät, että tällaisen mukauttamisen soveltamisessa ei ole syrjintää, lentoyhtiöt valittavat laajasta maksujen suuresta vaihtelusta, joka niiden näkemyksen mukaan johtaa syrjintään lentoaseman käyttäjien välillä. Maksujen mukauttaminen ympäristösyistä, kuten päästö- ja melumaksuihin liittyvät mukautukset, on laajalle levinnyt ja ilmeisen ristiriidaton ilmiö. Sama koskee ruuhkahuippujen ja hiljaisten aikojen mukaan tapahtuvaa maksujen mukauttamista, jota vähäinen määrä lentoasemia soveltaa. Lentoasemamaksujen mukauttamisesta ympäristöseikkojen perusteella saattaa tulla yhä tärkeämpää, kun otetaan huomioon lentoliikenteeseen tällä alalla kohdistuva paine.

Euroopan unionin tuomioistuin on vahvistanut oikeuskäytäntöä[9] lentoasemamaksujen mukauttamisesta lennon määränpään (kotimaa tai EU) perusteella. Unionin tuomioistuin katsoi tuomiossaan, että syrjivät verot tai maksut loukkaavat asetuksessa (EY) N:o 1008/2008[10] säädettyä palvelujen tarjoamisen vapautta. Jos maksujen eriyttäminen ei ole oikeutettua 3 artiklan perusteella (yleinen etu, myös ympäristöseikat), sen voidaan katsoa vaikeuttavan palvelujen tarjoamista jäsenvaltioiden välillä verrattuna palvelujen tarjoamiseen vain yhden jäsenvaltion sisällä. Komissio on todennut, että matkustajista, joihin kohdistetaan rajatarkastuksia, voi syntyä enemmän kustannuksia kuin muista matkustajista, mikä oikeuttaa korkeammat matkustajamaksut.[11] Edellyttäen, että 3 artiklan vaatimuksia ja suhteellisuusperiaatetta noudatetaan, mukautuksia voidaan siten soveltaa Schengen-alueelle ja sen ulkopuolelle kohdistuvien lentojen välillä.

Sidosryhmien keskuudessa suhtaudutaan sitä vastoin ristiriitaisesti lentoasemamaksujen mukauttamiseen liikenteen lisäämiseksi uusien reittien, vuorojen tihentämisen ja/tai matkustajamäärien perusteella (kannustinjärjestelmät). Säännöllisen (myös alueellisen) lentoliikenteen harjoittajat katsovat, että määriin ja kasvuun perustuvat alennukset uusilla ja nykyisillä reiteillä suosivat halpalentoyhtiöitä ja uusia liikenteenharjoittajia. Toisaalta halpalentoyhtiöt, jotka eivät yleensä tarjoa jatkoyhteyksiä, eivät pidä alennuksista, joita lentoliikenteen solmukohtien lentoasemat tarjoavat vaihtomatkustajista. Tällaiset alennukset voivat olla merkittäviä, esimerkiksi Amsterdamin Schipholin kentällä ne voivat olla yli 50 prosenttia. Ei ole aina selvää, missä määrin tällaiset vaihtomatkustaja-alennukset perustuvat puhtaasti taloudellisiin syihin.

Komissio kannustaa jäsenvaltioita vaihtamaan kokemuksia parhaiden toimintatapojen edistämiseksi ottaen huomioon lentoasemien mahdollisuus määrittää hintansa taloudellisin perustein ja direktiivin säännösten mukaisesti. On saatava aikaan tasapaino, jossa yhtäältä annetaan lentoasemille asianmukainen kaupallinen vapaus siten, että siitä hyötyvät sekä lentoasemat että lentoyhtiöt ja matkustajat, ja toisaalta turvataan niiden liikenteenharjoittajien asema, jotka eivät pysty kohtuullistamaan lentoasemien hinnoittelua. Kannustinjärjestelmien avoimuuden lisääminen voi olla ensimmäinen tärkeä askel.

3.4. Muutoksenhakumenettely ja riippumattomat valvontaviranomaiset

Direktiivi selkeytti tilannetta velvoittamalla kunkin jäsenvaltion perustamaan riippumattoman valvontaviranomaisen, vaikka itse perustaminen onkin paikoin ollut hidas prosessi. Kaikki jäsenvaltiot ovat nyt kuitenkin saattaneet päätökseen tämän vaiheen, kun viimeinen jäsenvaltio, Italia, on vuoden 2013 lopulla nimennyt riippumattomaksi valvontaviranomaiseksi Autorità di Regolazione dei Trasportin. Valtaosa jäsenvaltioista on valinnut mallin, jossa riippumattoman valvontaviranomaisen tehtävät on annettu olemassa oleville ilmailualan hallintoelimille. Eräät jäsenvaltiot ovat antaneet riippumattoman valvontaviranomaisen tehtävät nykyisille sääntelyviranomaisille (kuten Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta, Ruotsi ja Suomi), ja kaksi jäsenvaltiota on antanut riippumattoman valvontaviranomaisen tehtävät kilpailuviranomaisille (Alankomaat, Espanja). Varsinkin lentoyhtiöt ovat tyytyväisiä siihen, että direktiivi tarjoaa selkeän muutoksenhakumenettelyn, jos lentoasemamaksun määräämisestä vallitsee erimielisyys. Jää kuitenkin nähtäväksi, kuinka riippumattomien valvontaviranomaisten asema kehittyy. Lentoasemat puolestaan ovat huolissaan lentoyhtiöiden tekemien muutoksenhakumenettelyjen lisääntymisestä ja muutoksenhaun lykkäävästä vaikutuksesta. Tärkeimpiä muutoksenhakuun liittyviä ongelmakohtia on ilmeisesti se, että direktiivissä ei nimenomaan säädetä määräaikaa, johon mennessä muutoksenhaku on tehtävä, eikä sitä, kuinka pitkä lykkäävä vaikutus muutoksenhaulla on. Lykkääntyminen saattaa hidastaa infrastruktuuri-investointeja.

Etenkin lentoyhtiöt esittävät yhdeksi perusongelmaksi valvontaviranomaisen riippumattomuuden puutteen. Valvontaviranomaiselta vaadittavan riippumattomuuden asteen epätarkka määrittely on katsottu huolenaiheeksi varsinkin jäsenvaltioissa, joissa lentoasemat ovat osin julkisomisteisia ja joissa jokin ministeriö toimii riippumattomana valvontaviranomaisena tai joissa ministeriöllä on poliittista tai hallinnollista valtaa riippumattomaan valvontaviranomaiseen. Riippumattoman valvontaviranomaisen tosiasiallinen riippumattomuus 11 artiklan vaatimusten mukaisesti on ratkaisevan tärkeää muun muassa, jotta neuvottelu- ja muutoksenhakumenettelyt toimisivat asianmukaisesti, ja riippumattomuuden puute heikentää mahdollisuuksia saavuttaa direktiivin tavoitteet.

Jos jäsenvaltiot ovat saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöä 6 artiklan 5 kohdan a alakohdan, jonka mukaan lentoasemamaksut määrittää tai hyväksyy riippumaton valvontaviranomainen lentoaseman hallintoelimen sijaan, saman artiklan 3 ja 4 kohdan mukaista muutoksenhakumenettelyä ei sovelleta. Tämä tarkoittaa yleensä, että ainoa riitatapauksessa käytettävissä oleva oikeussuojakeino on nostaa kanne toimivaltaisessa kansallisessa tuomioistuimessa kansallisen lain asiaankuuluvien sääntöjen mukaisesti. Lentoyhtiöiden mielestä tämä on ongelmallista, koska oikeudenkäyntikulut voivat olla muutoksenhaun esteenä. Huomattavan moni jäsenvaltio on päättänyt käyttää direktiivin 6 artiklan 5 kohdan a alakohdassa säädettyä mahdollisuutta joillakin tai kaikilla lentoasemilla, jotka sijaitsevat niiden alueella ja kuuluvat direktiivin soveltamisalaan. Näin ovat menetelleet muun muassa Alankomaat, Belgia, Irlanti, Itävalta, Kypros, Ranska, Saksa, Tanska, Unkari ja Yhdistynyt kuningaskunta.

Lentoyhtiöt ovat myös huolissaan joidenkin riippumattomien valvontaviranomaisten passiivisesta roolista, joka johtuu mahdollisesti asiantuntemuksen tai henkilöstöresurssien puutteesta. Kullakin viranomaisella on palveluksessaan keskimäärin yhden henkilötyövuoden edestä työvoimaa käsittelemässä direktiiviin liittyviä asioita, pääasiassa neuvotteluja, valvontaa ja riidanratkaisumenettelyjä. Tästä puolestaan johtuu, että direktiivistä jäsenvaltioille aiheutuvia hallinnollisia lisäkustannuksia pidetään vähäisinä kaikissa jäsenvaltioissa, vaikka riippumattomien valvontaviranomaisten toimintatasot ovat erilaiset. On näyttöä siitä, että vasta perustettujen riippumattomien valvontaviranomaisten vähäinen tunnettuus on johtanut siihen, että niille on toimitettu vähemmän muutoksenhakuja kuin viranomaisille, jotka ovat käsitelleet lentoasemamaksuihin liittyviä asioita jo ennen direktiiviin voimaantuloa.

Komissio seuraa edelleen direktiivin täytäntöönpanoa jäsenvaltioihin perustettujen valvontaviranomaisten riippumattomuuden osalta. Siihen liittyen komissio toteaa, että omistajuus- ja hallintomallit direktiivin soveltamisalaan kuuluvilla lentoasemilla ovat kehittyneet. Joissakin tapauksissa on riski, että pitkäaikaiset toimilupasopimukset, joiden perusteella lentoasemamaksut määritetään toimiluvanhaltijan ja asiasta vastaavan julkisen viranomaisen välisessä, lentoasemien käyttäjiä kuulematta tehdyssä sopimuksessa sitovalla tavalla pitkäksi ajaksi, johtavat siihen, että neuvotteluja ja riippumattoman valvontaviranomaisen väliintuloa koskevat direktiivin säännökset eivät toimi. On pidettävä tarkoin huoli siitä, etteivät lentoyhtiöt menetä direktiivissä säädettyjä täysiä oikeuksiaan lentoasemamaksujen osalta eikä direktiiviä muutoin rikota toimilupakäytäntöjen tai julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien takia.

3.5. Palvelujen eriyttäminen

Lentoaseman pitäjä voi räätälöidä lentoasemalla käytettävissä olevia palveluja lentoaseman käyttäjien tarpeiden mukaan siten, että palvelujen laatu ja sitä kautta myös hinta vaihtelee. Direktiivin mukaan lentoaseman käyttäjän, joka haluaa käyttää räätälöityjä palveluja taikka tiettyyn käyttöön varattua terminaalia tai terminaalin osaa, on saatava käyttöönsä nämä palvelut ja terminaali tai terminaalin osa. Jos eriytetyn palvelun käyttö on kapasiteetin rajallisuuden vuoksi rajoitettua, käyttöoikeus on määriteltävä asiaan vaikuttavin, objektiivisin, avoimin ja syrjimättömin perustein. Lentoasemat voivat näissä puitteissa sovittaa palvelutarjontansa lentoyhtiöiden toisinaan vaihteleviin lentoasemapalvelujen tarpeisiin. Usein lentoasemat eriyttävät vastaavasti myös lentoasemamaksut tarjotun palvelutason, esimerkiksi seisontapaikkojen tai matkustajasiltojen, perusteella. Toisaalta vain pienellä (mutta kasvavalla) joukolla lentoasemia on terminaalit erikseen kotimaan tai kansainvälisen liikenteen reiteille tai halpalentoyhtiöille ja täyden palvelun toimijoille. Lentoyhtiöt maksavat toisinaan merkittävästi edullisempia maksuja halpalentoterminaalien käytöstä (joissakin tapauksissa ero on jopa 30 prosenttia).

Toisinaan lentoasemilla on vaikeuksia palveluiden räätälöinnissä ja maksujen eriyttämisen perustelussa direktiivin 10 artiklan mukaisesti. Komissio seuraa edelleen, kuinka jäsenvaltiot soveltavat 10 artiklaa voidakseen todeta, tarvitaanko korjaavia toimenpiteitä ja mitä ne mahdollisesti olisivat.

4. Päätelmät

Direktiivi tuli voimaan vasta hiljattain, joten direktiivin vaikutuksista on liian aikaista tehdä lopullisia päätelmiä. Alustavia päätelmiä voidaan kuitenkin tehdä. Markkinatoimijoiden mainitsemat tärkeimmät myönteiset vaikutukset ovat lisääntynyt avoimuus lentoasemamaksujen määrittelyssä Euroopan suurimmilla lentoasemilla, neuvottelujen aiempaa parempi käyttö, riippumattoman valvontaviranomaisen perustaminen jokaiseen jäsenvaltioon ja muutoksenhakumenettelyjen käyttöönotto.

Direktiivillä näyttää olevan tärkeä merkitys lentoasemamaksujen määritysprosessin kehittämisessä suurehkoilla eurooppalaisilla lentoasemilla, joihin sitä sovelletaan, mutta direktiivin soveltamista on edelleen seurattava. Rikkomusmenettelyjä on aloitettu useita, ja komissio toimii tarvittaessa muissa asioissa saatujen kantelujen perusteella tai viran puolesta.

On erityisen tärkeää, että valvontaviranomaisilla on direktiivissä edellytetty riippumattomuus, jotta direktiivin tavoitteet voidaan saavuttaa. Viranomaisten asemaa kaikissa jäsenvaltioissa pidetään ensisijaisen tärkeänä kysymyksenä.

Komissio aikoo myös perustaa riippumattomien valvontaviranomaisten foorumin, joka kokoontuu säännöllisesti keskustelemaan direktiivin säännösten täytäntöönpanon valvontaan jäsenvaltioissa liittyvistä kysymyksistä. Tavoitteena on auttaa riippumattomia valvontaviranomaisia kehittämään työmenetelmiään ja tietämystään jakamalla kokemuksia ja parhaita toimintatapoja. Ensimmäinen kokous järjestetään 13. kesäkuuta 2014.

Lopuksi on myös pohdittava, missä määrin direktiivin tavoitteita on tarpeen tulevaisuudessa harkita uudelleen esimerkiksi lentoasemien kilpailuympäristön muutosten vuoksi. Komission on vastaavasti määritettävä, voidaanko direktiivin tavoitteita edistää paremmin direktiiviä tarkistamalla. Tämän kertomuksen 3.1–3.4 jaksossa on tarkasteltu tällaisia lisäharkintaa vaativia kysymyksiä, kuten kannustinjärjestelmiä ja palvelujen eriyttämistä. Komissio hyödyntää riippumattomien valvontaviranomaisten ryhmää kertomuksen tulosten tarkastelussa.

Jotta EU:n lentoliikenneala voi vastata edessään oleviin haasteisiin, tuottaa matkustajille tarjottavissa palveluissa vastinetta rahalle ja edelleen tarjota lentoyhteyksiä EU:n sisällä ja maailmanlaajuisesti, on olennaisen tärkeää, että lentoyhtiöiden ja matkustajien käytettävissä on kilpailukykyisiä lentoasemapalveluja. Kun EU:n lentoyhtiöt integroituvat yhä suuremmassa määrin muiden alueiden lentoyhtiöihin avointa taivasta koskevien sopimusten, lentoliikenteen harjoittajien liittoutumien ja lentoyhtiöiden välisen muun yhteistyön kehittymisen myötä, lentoasemien käyttäjien välisen perusteettoman syrjinnän käsittely on entistä tärkeämpää. On tärkeää varmistaa, että lentoasemamaksuja sovelletaan tasapuolisesti, jotta kaikkien valtioiden lentoyhtiöt voivat kilpailla Euroopan lentoasemilla tasapuolisesti muun muassa liikenneyhteyksien parantamiseksi. Lisäksi lentoasemien on saatava kasvattaa liiketoimintaansa dynaamisesti, mikä edistää edelleen kilpailukykyisen Euroopan lentoliikennealan kehitystä.

[1] Euroopan lentoasemien järjestön (ACI Europe, 2007) mukaan lentoasemamaksut muodostavat noin 4–8 prosenttia EU:n suurimpien lentoliikenteen harjoittajien toimintakustannuksista. Maaliskuussa 2013 julkaistun IATAn taloudellisen katsauksen (Economic Briefing, maaliskuu 2013) mukaan kaikki infrastruktuurin käyttömaksut muodostivat yhteensä 14,4 prosenttia lentoliikenteen kustannuksista (vuoden 2011 tiedot). IATAn mukaan lentoasemien lentoliikennemaksujen osuus tällaisista infrastruktuurin käyttömaksuista on noin kaksi kolmannesta.

[2] Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges (Lentoasemaksuja koskevan direktiivin 2009/12/EY arviointi), syyskuu 2013.

[3] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/12/EY, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2009, lentoasemamaksuista, EUVL L 70, 14.3.2009, s. 11.

[4] Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges (Lentoasemaksuja koskevan direktiivin 2009/12/EY arviointi), syyskuu 2013.

[5] Kansainvälisen lentoasemien järjestön Euroopan aluejärjestön ACI Europen mukaan vuonna 2010 lentoasemista oli 77 prosenttia täysin julkisessa omistuksessa ja yhdeksän prosenttia täysin yksityisessä omistuksessa. Katso ACI, The Ownership of Europe's Airports 2010.

[6] EU:n suurimmat lentoliikenteen solmukohdat sijaitsevat Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Ranskassa, Saksassa ja Alankomaissa.

[7] ACI Europe, Airport Competition in Europe (Lentoasemien kilpailu Euroopassa), kesäkuu 2012.

[8] Katso direktiivin johdanto-osan 9 ja 10 kappale. Vrt. ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services (Lentoasemamaksuja ja lennonvarmistuspalveluja koskevat ICAO:n toimintalinjat), yhdeksäs laitos, 2012.

[9] Asia C-70/99, komissio v. Portugali, tuomio 26.6.2001 (Kok. s. I-4845, 20 kohta); asia C-92/01, Stylianakis, tuomio 6.2.2003 (Kok. I-1291, 23 kohdasta eteenpäin).

[10] EUVL L 293, 31.10.2008, s. 3.

[11] Valtiontuki, asia E4/2007.