Vientilupien yhtenäisyyden varmistamiseksi oli tarpeen määrittää lupalomakkeen laatimista, antamista ja käyttöä koskevat säännöt. Täytäntöönpanoasetuksessa (EU) N:o 1081/2012 säädetään kolmenlaisista vientiluvista (tavallinen vientilupa, erityinen avoin vientilupa ja yleinen avoin vientilupa) ja annetaan säännöt niiden soveltamisesta. Hakijan on maksettava maksu vientiluvan saamiseksi tietyissä jäsenvaltioissa – mutta ei kaikissa. Tiettyjen jäsenvaltioiden lainsäädännössä asetetaan kansallisiksi aarteiksi nimettyjen esineiden lailliseen siirtämiseen pois kansalliselta alueelta lisärajoituksia, kuten vaatimus hankkia EU:n vientiluvan lisäksi kansallinen lupa.

Kulttuuriesineiden viennistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 116/2009, jäljempänä ’asetus’, mukaan tiettyjen kulttuuriesineiden vienti unionin tullialueen ulkopuolelle edellyttää vientilupaa. Lisäksi mainitun asetuksen mukaan on tarpeen varmistaa, että kyseisiin esineisiin sovelletaan yhtenäistä valvontaa unionin ulkorajoilla. Liitteessä I kuvataan asetuksen aineellinen soveltamisala luettelemalla sen soveltamisalaan kuuluvien kulttuuriesineiden luokat sekä useimpien lueteltujen luokkien ikään ja/tai arvoon liittyvät kynnykset.

Tässä kertomuksessa tarkastellaan kulttuuriesineiden viennistä annetulla asetuksella (EY) N:o 116/2009 ja komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 1081/2012 perustetun vientilupajärjestelmän täytäntöönpanoa.

Jotkin jäsenvaltiot huomauttavat, että niiden kansallista perintöä koskevan lainsäädännön soveltamisala on laajempi kuin asetuksen, joka jättää tietyntyyppiset kulttuuriesineet suojelematta. Tätä osin on todettava, että vaikka asetuksen aineellinen soveltamisala tarkoitettiin aikanaan kansallisten säännösten yhteiseksi nimittäjäksi ja se saattaa kattaa kapealaisemmin tiettyjen jäsenvaltioiden suojeltuja esineitä, asetuksessa säädetään kulttuuriesineiden lisäsuojasta, jota kansalliset lait eivät voi tarjota.

Asetuksen tulokset ovat olleet varsin hyviä kulttuuriesineiden laittoman kaupan torjunnassa. Kuten eräs jäsenvaltio raportoi, asetus on vaikuttanut merkittävästi siihen, että kulttuuriperintöalan laitoksissa sekä laillista taidekauppaa harjoittavien ja keräilijöiden keskuudessa ollaan entistä tietoisempia siitä, että kulttuuriesineen alkuperästä on tärkeää saada riittävästi tietoa ennen sen hankkimista tai saattamista markkinoille. Esineet, jotka on viety ilman vaadittavaa EU:n lupaa, menettävät markkina-arvoa, ja niitä on vaikeampi saada kaupaksi laillisen taidekaupan kautta.

Jäsenvaltiot katsovat yleisesti, että asetuksella on saavutettu sen tavoitteet. Myös parannuskohteita on kuitenkin havaittu.

Kansainvälisellä tasolla merkittävin kulttuuriesineiden vientiin sovellettava väline on kulttuuriomaisuuden luvattoman tuonnin, viennin ja omistusoikeuden siirron kieltämiseksi ja ehkäisemiseksi vuonna 1970 tehty Unescon yleissopimus. Yleissopimuksen sopimuspuolina on 141 valtiota ja 26 EU:n jäsenvaltiota on ratifioinut sen.

Kahdessa väliaikaisessa unionin välineessä, neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1210/2003 ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 36/2012, myös kielletään kulttuuriesineiden kauppa Irakin ja Syyrian kanssa.

Asetuksella otettiin käyttöön EU:n tason järjestelmä, joka täydentää kulttuuriomaisuuden suojelemista koskevia muita välineitä ja aloitteita. Näistä merkittävin on direktiivi 2014/60/EU jäsenvaltion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamisesta. Direktiivillä mahdollistetaan kaikkien sellaisten kulttuuriesineiden palauttaminen, jotka jäsenvaltio on määritellyt taiteellisiksi, historiallisiksi tai arkeologisiksi kansallisaarteiksi. Tässä tarkoituksessa vaaditaan, että direktiivin soveltamisalasta jäsenvaltioissa vastaavat keskusviranomaiset tekevät yhteistyötä ja vaihtavat laittomasti vietyjä kulttuuriesineitä koskevia tietoja käyttäen sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmää (IMI).

Toinen ongelma johtuu harmonoidun tavarankuvaus- ja koodausjärjestelmän (HS) – johon EU:n yhdistetty nimikkeistö perustuu – kansainvälisellä tasolla tehtävistä säännöllisistä muutoksista. Sen jälkeen, kun asetus tuli voimaan vuonna 1993, HS-järjestelmään on tehty useita peräkkäisiä muutoksia, ja siksi tiettyjä asetuksen liitteessä I lueteltuja tariffikoodeja on tällä välin muutettu. Toisinaan on vaikeaa löytää jollekin tietylle kulttuuriesineiden luokalle sopiva tariffikoodi vain kyseisessä liitteessä annetun luokkakuvauksen perusteella.

Ensimmäinen koskee kulttuuriesineitä, jotka luokitellaan EU:n yhdistetyn nimikkeistön ryhmään 97. Tässä ryhmässä on hyvin vähän alaryhmiä, ja siinä on niputettu samaan tullinimikkeeseen kulttuuriesineiden eri luokkia. Tämä vaikeuttaa kussakin tapauksessa sovellettavan tariffikoodin ja sen määrittämistä, mihin luokkaan kulttuuriesine olisi luokiteltava asetusta sovellettaessa ja/tai minkä tariffiluokituksen mukaan se olisi ilmoitettava tullissa. Maailman tullijärjestö (WCO), joka vastaa tullinimikkeistöstä kansainvälisellä tasolla, on hiljattain ilmoittanut aikomuksestaan luoda ryhmään 97 lisää alaryhmiä, mikä toivottavasti ratkaisee ongelman.

Muita jäsenvaltioiden määrittämiä keinoja asetuksen yleisen toimivuuden parantamiseksi on ohjeiden saaminen ilmaisun ”jonka alueella kulttuuriesine on laillisesti ja lopullisesti” tulkintaan, koska sen perusteella määritetään jäsenvaltio, jolla on toimivalta vientiluvan myöntämiseen. Tämä estäisi häikäilemättömiä toimijoita siirtämästä kulttuuriesineitä väliaikaisesti toiseen jäsenvaltioon yksinomaan siinä tarkoituksessa, että vientilupaa haetaan muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, joka on nimennyt esineen kansallisaarteeksi ja suojelee sitä. Euroopan unionin tuomioistuin on ainoa taho, jolla on toimivalta näiden termien oikeelliseen tulkitsemiseen. Sen käsiteltäväksi ei ole kuitenkaan toistaiseksi päätynyt yhtään tapausta, joten hallinnot ja sidosryhmät tulkitsevat ja soveltavat termejä edelleen eri tavoin.

Tällä kuulemiskierroksella jäsenvaltiot muistuttivat, että ne tarvitsevat enemmän tietoa toistensa kansallisesta kulttuuriperintöä koskevasta lainsäädännöstä, jotta lupien myöntämisestä vastaavat toimivaltaiset viranomaiset voivat torjua laitonta kauppaa tehokkaammin. On kuitenkin huomattava, että monen jäsenvaltion lainsäädäntö ei ole saatavilla verkossa, mikä on tähän mennessä estänyt komission yksiköitä luomasta verkkopohjaista koostetta, jossa olisi linkit kyseiseen lainsäädäntöön muiden jäsenvaltioiden hallintoja ja viejiä varten.

Erityisten avoimien lupien enimmäisvoimassaoloajaksi vahvistetaan täytäntöönpanoasetuksessa viisi vuotta. Suurin osa tällaisia lupia myöntävistä jäsenvaltioista soveltaa tätä rajoitusta. On kuitenkin joitakin poikkeuksia, joissa enimmäisvoimassaoloaikaa joko ei täsmennetä tai se on lyhyempi (1–3 vuotta). Voimassaoloaikana kyseisten esineiden toistuva vienti on sallittua.

Muut jäsenvaltiot – jotka kannattivat liitteessä I olevassa B osassa vahvistettujen kynnysten alentamista – suosittavat mukauttamismekanismin käyttöä valuuttakurssivaihtelujen ja ”maakertoimen” huomioon ottamiseksi, jotta taidemarkkinoiden myyntihinnoissa voitaisiin ottaa huomioon jäsenvaltioiden erot. Kuten yksi näistä jäsenvaltioista huomauttaa, monet esineet, jotka ovat esillä niiden museoissa ja kuuluvat niiden pysyviin kokoelmiin, eivät kuulu asetuksen soveltamisalaan pelkästään asetuksen korkeiden arvoa koskevien kynnysten vuoksi, vaikka kyseiset esineet on selvästi nimetty kansallisaarteiksi, joilla on historiallista ja kulttuurista merkitystä.

Koska asetuksessa ei ole kulttuuriesineiden määritelmää – jollainen on vahvistettu vuoden 1970 Unescon yleissopimuksen 1 artiklassa – mikä tahansa esine, joka täyttää ikään ja/tai arvoon liittyvät tekniset kriteerit, voi kuulua asetuksen soveltamisalaan ja sille on myönnettävä vientilupa lailliseen unionin alueelta siirtämiseen riippumatta siitä, onko sillä todellista kulttuurista merkitystä.

Jäsenvaltioissa annettujen yleisten avoimien lupien määrä ajanjaksolla 2018–2020

4.7 Poikkeus vientilupavaatimuksesta

Tämä poikkeus, joka perustuu asetuksen 2 artiklan 2 kohtaan, antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden olla vaatimatta vientilupaa ensimmäisessä ja toisessa luetelmakohdassa tarkoitetuista luokan 1 esineistä, jos tällaisten tuotteiden arkeologinen tai tieteellinen merkitys katsotaan vähäiseksi.

Edellisillä tarkastelujaksoilla vain yksi jäsenvaltio oli ilmoittanut käyttäneensä tätä säännöstä. Tämän tarkastelujakson aikana kaksi muuta jäsenvaltiota ilmoitti kuitenkin vapauttaneensa lupavaatimuksesta arkeologiset esineet, joiden merkitys on vähäinen. Vaikuttaa siltä, että ”vähäisen merkityksen” määrittämisessä käytettävä kriteeri perustuu esineiden tyyppiin ja erityisesti siihen, onko niitä tuotettu aiemmin suuria määriä ja ovatko ne lähes samanlaisia (esim. muinaiset kolikot) vai ovatko ne esineitä, jotka ovat olleet ”esillä” useita vuosia, jolloin niiden ei voida enää katsoa olevan ”välittömästi peräisin – – kaivauksista”.

4.8 Syyt lupahakemusten epäämiselle

Aiempien tarkastelujaksojen tapaan vientilupahakemuksen hylkäämistapaukset ovat varsin harvinaisia. Lukuun ottamatta Yhdistynyttä kuningaskuntaa, joka edustaa kahta kolmasosaa EU:n taidemarkkinoista ja jossa ilmoitettiin 14 hylkäämisestä, suurin osa muista jäsenvaltioista on hylännyt keskimäärin alle yhden hakemuksen vuoden tarkastelujaksolla. Useat jäsenvaltiot ilmoittavat, että ne eivät ole hylänneet tarkastelujakson aikana yhtään hakemusta, ja kaksi jäsenvaltiota ilmoittaa jopa, että ne eivät ole koskaan hylänneet yhtään lupahakemusta.

Hakemuksen hylkäämisen syynä on ollut esimerkiksi se, että esine on nimetty kansallisaarteeksi, jonka vienti on kielletty. Sitäkin useammin syynä on ollut, että toimija ei ole toimittanut hakemusta asianmukaiselle jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle, hakija on kieltäytynyt antamasta pyydettyjä laillista alkuperää koskevia tietoja tai ei ole muuten toimittanut niitä, esine on väärennös, pyyntö ei kuulu tämän asetuksen soveltamisalaan tai hakija ei ole saanut vaadittua kansallista vapaata liikkuvuutta koskevaa lupaa.

Viimeksi mainitun hylkäyssyyn osalta joidenkin jäsenvaltioiden lainsäädännössä edellytetään, että viejän on EU:n vientiluvan lisäksi hankittava kansallinen vapaata liikkuvuutta koskeva lupa, joka valtuuttaa kulttuuriesineen viemiseen kansalliselta alueelta. Niissä jäsenvaltioissa, joiden lainsäädännössä säädetään kansallisista vapaata liikkuvuutta koskevista luvista, EU:n vientilupaa on haettava joko samanaikaisesti tai tietyn ajan kuluessa kansallisen vapaata liikkuvuutta koskevan luvan myöntämisestä, eli kansallisen luvan saaminen on edellytys ja peruste EU:n vientiluvan myöntämiselle.

4.9 Lupakysymykset

Valokuvat. Valokuvien liittäminen lupahakemukseen on hyvin tärkeää, koska niiden avulla tulliviranomaiset voivat tunnistaa esineen vientilupaa tarkastellessaan. Kun on kyse lopullisesta viennistä ja erityisesti yhden luvan kattamien kokoelmien viennistä, kaikki jäsenvaltiot vaativat valokuvia. Tietyt jäsenvaltiot tekevät joitakin poikkeuksia, kun kyseessä on väliaikainen vienti tai esineet ovat arvoltaan tai merkitykseltään vähäisiä (esim. kirja- tai esinekokoelmat, joissa ei ole tunnistettavia merkintöjä).

Lomakkeen numerolla 3 merkityn kappaleen palautus. Täytäntöönpanoasetuksen 5 artiklassa säädetään, että poistumistullitoimipaikan on palautettava vientilupalomakkeen numerolla 3 merkitty kappale luvan antaneelle toimivaltaiselle viranomaiselle sen vahvistamiseksi, että vienti on tosiasiallisesti toteutunut ja lupa on käytetty. Jäsenvaltiot kuitenkin ilmoittavat, että näin ei tehdä kaikissa tapauksissa.

Vain kaksi jäsenvaltiota, joilla on käytössä vientilupien myöntämiseen kehitetty sähköinen järjestelmä, voivat tarkistaa, onko kaikkia lupia käytetty, koska niiden järjestelmä on yhteydessä tulliin. Näissäkin tapauksissa todentaminen on vaikeaa silloin, kun kulttuuriesineet poistuvat unionista toisen jäsenvaltion alueen kautta. Jäsenvaltiot pitävät yleensä parhaana ratkaisuna tähän ongelmaan keskitettyä sähköistä lupajärjestelmää, jolla on rajapinta tullialan tietojärjestelmiin, kuten parhaillaan tuontiasetuksen soveltamista varten kehitteillä oleva järjestelmä.

4.10 Vientilupien peruuttaminen

Noin puolessa jäsenvaltioista on voimassa lainsäädäntöä, jossa säädetään myönnetyn luvan kumoamisesta tai peruuttamisesta joko erityisin kulttuuriesineitä koskevin säännöksin tai yleisen hallintolainsäädännön perusteella, joka edellyttää hallintotoimen peruuttamista, jos se perustuu harhaanjohtaviin tai vääriin tietoihin. Tarkastelujakson aikana vain yksi jäsenvaltio on peruuttanut vientiluvan (yhden). Toinen jäsenvaltio ilmoitti peruuttaneensa 13 kansallista vapaata liikkuvuutta koskevaa lupaa, jotka ovat kyseisessä jäsenvaltiossa edellytyksenä EU:n vientiluvan myöntämiselle.

4.11 Sähköisten järjestelmien/tietokantojen käyttö

Kuten edellä todettiin (ks. kohta 3.1), komission yksiköt ovat parhaillaan kehittämässä asetuksen 2019/880 yhteydessä muodollisuuksien suorittamista ja hallinnollista yhteistyötä varten keskitettyä sähköistä järjestelmää eli niin sanottua kulttuuriesineiden tuontia koskevaa ICG-järjestelmää. Koska järjestelmän odotetaan helpottavan valvontaa ja auttavan torjumaan kolmansista maista peräisin olevien kulttuuriesineiden laitonta kauppaa, katsottiin aiheelliseksi toteuttaa samat toimet ja taata eurooppalaista alkuperää oleville kulttuuriesineille yhtäläinen suoja. Siksi komission yksiköt suunnittelivat ICG-järjestelmän sellaiseksi, että sitä voidaan tulevaisuudessa tarvittavin mukautuksin käyttää myös unionin vientilupajärjestelmän tarkoituksiin.

Yhä useampi jäsenvaltio on digitalisoinut vientilupajärjestelmänsä tai digitalisoi sitä parhaillaan. Joissakin jäsenvaltioissa hakemus voidaan täyttää ja toimittaa sähköisesti (esim. täyttämällä verkossa oleva pdf-tiedosto) mutta itse vientilupa allekirjoitetaan ja myönnetään paperilla. Tämä johtuu täytäntöönpanosäädöksen säännöksistä, joissa säädetään paperiluvan käytöstä.

Tässä yhteydessä on myös huomattava, että usean jäsenvaltion lainsäädännössä säädetään kansalaisten oikeudesta jättää hakemuksia viranomaisille digitaalisessa muodossa verkossa. Tämä koskee kaikentyyppisiä sovelluksia, ei ainoastaan kulttuuriesineiden vientiin liittyviä sovelluksia, ja luo hallinnolle vastaavasti velvoitteen kehittää asianmukaiset tietotekniset alustat ja järjestelmät menettelyjensä digitalisoimiseksi ja sähköisten hakemusten vastaanottamiseksi hakijoilta. Tämän vuoksi useat jäsenvaltiot ovat kehittäneet kansallisia sähköisiä järjestelmiä käsittelemään sekä unionin vientilupia että kansallisia vapaata liikkuvuutta eli unionin sisäistä kulttuuriesineiden siirtämistä koskevia lupia.

EU:n digitaalisella vientilupajärjestelmällä on lukuisia itsestäänselviä etuja: parempi tulli- ja kulttuurialan toimivaltaisten viranomaisten välinen yhteistyö ja viestintä sekä kansallisella että unionin tasolla, lupien käytön parempi seuranta erityisesti silloin, kun poistumistullitoimipaikka on eri jäsenvaltiossa kuin luvan myöntänyt jäsenvaltio, rajapinta tullin tietotekniikkajärjestelmiin Euroopan unionin tullialan yhdennetyn palveluympäristön kautta, viejien kaupankäynnin helpottuminen, asetuksen yhdenmukaisempi täytäntöönpano, muodollisuuksien nopeampi suorittaminen paperittomassa ympäristössä ja väärennösten tehokas ehkäisy sekä monia muita etuja, minkä vuoksi suurin osa jäsenvaltioista kannattaa vahvasti digitalisointia. Kaksi jäsenvaltiota on kuitenkin ilmaissut olevansa huolissaan siitä, että keskitetyn sähköisen järjestelmän käytössä olisi samoja ongelmia kuin samantyyppisen, parhaillaan tuontia varten kehitettävän järjestelmän käytössä.