1. JOHDANTO

Yhteistyö- ja seurantamekanismi perustettiin Bulgarian liittyessä Euroopan unioniin vuonna 2007. Tällöin sovittiin, että sen olisi toteutettava lisätoimenpiteitä eräillä keskeisillä aloilla poistaakseen oikeuslaitoksen uudistamiseen sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan liittyvät puutteet. Sen jälkeen on annettu yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevia kertomuksia, joissa on kartoitettu Bulgarian edistymistä ja annettu suosituksia. Suositusten avulla on tuettu Bulgarian viranomaisia keskittämään toimintansa tärkeimmille aloille. Komission kertomuksissa ja ministerineuvoston päätelmissä on tarkasteltu Bulgarian kehitystä ja annettu suosituksia tulevista toimista. Tässä kertomuksessa esitetään yhteenveto viime vuonna toteutetuista toimista ja annetaan suosituksia jatkotoimiksi. Komissio on tätä kertomusta varten analysoinut huolellisesti Bulgarian edistymistä ja tehnyt tiiviisti yhteistyötä maan viranomaisten, kansalaisjärjestöjen ja muiden sidosryhmien kanssa. Komissio on lisäksi saanut erityistukea muiden jäsenvaltioiden tuomarikuntia edustavilta asiantuntijoilta, jotka ovat välittäneet käytännön toimijoiden näkökulman.

Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa vuoden 2015 kertomuksessa kuvattiin edellisvuoden kehitystä hitaaksi, ja neuvoston päätelmissä Bulgariaa kehotettiin lujittamaan ”poliittista tahtoaan saada aikaan uudistuksia ja konkreettista edistystä”. Toisaalta kertomuksessa mainittiin myös useita aloja, joilla oli yksilöity ongelmat ja ruvettu löytämään niihin ratkaisuja. Tämän pohjalta käynnistettiin kaksi kattavaa uudistusstrategiaa, joista toinen keskittyy oikeuslaitoksen uudistamiseen ja toinen korruption torjuntaan. Strategiat muodostivat perustan useille merkittäville edistysaskelille vuonna 2015, ja ne ovat tärkeitä vertailukohtia myös vuonna 2016. Konkreettinen edistymisen mittari on strategioihin sisältyvien sitoumusten muuttaminen käytännön tuloksiksi. Vaikeiden tapausten käsittely ja uudistusta haittaavien esteiden poistaminen ovat ratkaisevia seikkoja pyrittäessä lisäämään bulgarialaisten ja EU-kumppanien luottamusta. Lisäksi niillä on keskeinen merkitys, kun pyritään arvioimaan, missä määrin uudistukset ovat juurtuneet yhteiskuntaan. Tämä on tarpeen, jotta voidaan saavuttaa koko prosessin tavoite eli kestävien muutosten aikaansaaminen.

Komissio jatkaa tukeaan Bulgarialle, jotta se saavuttaisi yhteistyö- ja seurantamekanismin tavoitteet. Bulgaria saa jo apua monella alalla Euroopan rakenne- ja investointirahastoista. Lisäksi komissio perusti vuonna 2015 uuden välineen eli rakenneuudistusten tukipalvelun, jonka tehtävänä on tarjota teknistä apua EU:n jäsenvaltioiden uudistuspyrkimyksille useilla aloilla. Tukea on saatavilla myös muilta jäsenvaltioilta ja kansainvälisiltä järjestöiltä, jotka toimivat usein yhteistyössä bulgarialaisten kansalaisjärjestöjen kanssa. Kansalaisjärjestöjen osallistuminen on osa avointa ja demokraattista yhteiskuntaa, ja sillä voi olla tärkeä merkitys Bulgarian uudistuspyrkimyksille. Komissio on tyytyväinen siihen, että Bulgaria on osoittanut kiinnostusta teknisen avun lisäämiseen, kuten maan pääministeri on ilmoittanut . Komissio kehottaa Bulgariaa hyödyntämään täysimääräisesti kaikkia käytettävissä olevia tukimahdollisuuksia.

2. BULGARIAN UUDISTUSPROSESSIN NYKYTILANNE

2.1. Oikeuslaitoksen uudistaminen

Oikeuslaitoksen riippumattomuus, vastuuvelvollisuus ja lahjomattomuus

Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa vuoden 2015 kertomuksessa todettiin, että oikeuslaitoksen uudistusstrategia muodostaa kattavan ja tarkan suunnitelman lähivuosia varten. Sen jälkeen kun Bulgarian kansalliskokous oli hyväksynyt strategian tammikuussa 2015, hallitus käynnisti jatkotoimia useilla aloilla suoraan oikeusministeriön valvonnassa. Vuonna 2015 käydyssä julkisessa keskustelussa strategian kannalta suurimmaksi haasteeksi katsottiin ylimmän tuomarineuvoston uudistaminen. Ylin tuomarineuvosto on Bulgarian oikeuslaitoksen korkein hallinnollinen elin. Sillä on laajat valtuudet tuomareiden ja syyttäjien nimityksissä, arvioinneissa, ylennyksissä ja kurinpitomenettelyissä, ja lisäksi se on vastuussa koko oikeuslaitoksen talousarviosta. Ylin tuomarineuvosto myös edustaa oikeuslaitosta yhteiskunnassa, minkä vuoksi sillä on keskeinen rooli koko oikeuslaitosta koskevien julkisten asenteiden muokkaamisessa. Kansalaisten luottamus oikeuslaitokseen on kuitenkin edelleen heikko.

Ylimmän tuomarineuvoston toiminnalla on sen vuoksi keskeinen merkitys. Erityinen ongelma nykyisessä organisaatiossa on se, että tuomareita ja syyttäjiä koskevat henkilöstö- ja kurinpitopäätökset tehdään samassa elimessä. Tuomarineuvoston kokoonpanoa varten ei ole olemassa yhtä oikeaa mallia. On kuitenkin selvää, että tuomareiden ja syyttäjien mielestä ei ole asianmukaista, että näitä päätöksiä tekevät ylimmässä tuomarineuvostossa sekä tuomareista että syyttäjistä koostuvat ryhmät. Useat ylimmän tuomarineuvoston nimitykset ovat Bulgariassa luonteeltaan poliittisia. Sen vuoksi nykyinen organisaatiomalli herättää erityistä huolta oikeuslaitoksen riippumattomuudesta ja tuomareihin mahdollisesti kohdistuvista painostusyrityksistä. Näiden seikkojen takia uudistusstrategiassa ehdotettiin, että ylimpään tuomarineuvoston perustetaan kaksi erillistä jaostoa, joista toinen käsittelee tuomareihin ja toinen syyttäjiin liittyviä henkilöstöasioita.

Laajan keskustelun jälkeen keväällä todettiin, että eräät ehdotetuista muutoksista edellyttivät perustuslain tarkistamista. Kansalliskokous hyväksyi tarkistukset joulukuussa 2015. Hyväksytyt tarkistukset poikkesivat joiltakin osin merkittävästi hallituksen alun perin esittämästä tekstistä, mutta niiden hyväksyminen on kuitenkin merkittävä edistysaskel kohti ylimmän tuomarineuvoston uudistamista. Sen lisäksi, että ylimpään tuomarineuvostoon perustettiin kaksi päätöksenteosta vastaavaa jaostoa, on tarkoitus vahvistaa oikeuslaitoksen tarkastusviraston valtuuksia tutkia tuomareita koskevia eturistiriitatapauksia ja laitonta vaurastumista. Seuraava askel on panna uudistus täytäntöön tarkistamalla oikeuslaitosta koskevaa lakia. Hallitus esitti keväällä 2015 säädöspaketin, josta järjestettiin julkinen kuuleminen. Sen käsittely ei kuitenkaan ole edennyt, koska ensin odotettiin perustuslain tarkistamista koskevan käsittelyn lopputulosta.

Aiemmissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on esitetty jatkuvasti epäilyjä siitä, kykeneekö ylin tuomarineuvosto hoitamaan tehtävänsä oikeuslaitoksen riippumattomuuden ja lahjomattomuuden turvaajana. Kiistaa ovat aiheuttaneet muun muassa oikeuslaitoksen epäselvät nimitysmenettelyt, epäjohdonmukaiset toimintatavat kurinpitomenettelyissä sekä se, että epäilyjä mahdollisesta manipuloinnista tuomioistuimissa satunnaisperiaatteen mukaan tapahtuvassa asioiden jakamisessa ei ole otettu tutkittavaksi. Lisäksi on epäilty, että ylimpään tuomarineuvostoon on yritetty vaikuttaa poliittisesti. Näiden ongelmien poistamisessa vuonna 2015 ei edistytty kaikilta osin yhtä hyvin. Ylin tuomarineuvosto nimitti vuoden alussa korkeimpaan oikeuteen uuden presidentin. Uusi presidentti on valmis antamaan tukensa uudistukselle ja näyttää herättävän kunnioitusta oikeuslaitoksen sisällä. Sofian kaupungin tuomioistuimeen nimitettiin keväällä uusi johto sen jälkeen, kun aiempien johtohenkilöiden oli irtisanouduttava tuomioistuinta ympäröivien skandaalien takia. Muut ylimmän tuomarineuvoston nimityspäätökset herättivät kuitenkin edelleen huolta avoimuuden puutteesta ja mahdollisesta sopimattomasta vaikuttamisesta. Sofian muutoksenhakutuomioistuimen presidentin virka on ollut täyttämättä lähes kaksi vuotta. Vaikka virkaa haki tuomari, jota kaikki tuomioistuimen tuomarit tukivat avoimesti, nimityspäätös ei saanut ylimmässä tuomarineuvostossa taakseen tarvittavaa enemmistöä. Nimitysten arviointia varten ei ole olemassa selkeitä perusteita, minkä vuoksi nimitysmenettelyjen puolueettomuudesta on epäilyksiä.

Vakaviin väitteisiin tuomioistuinlaitoksessa esiintyvästä korruptiosta ja vaikutusvallan väärinkäytöstä on puututtu vasta tuomioistuinlaitoksen sisältä ja ulkopuolelta tulleen painostuksen jälkeen. Viranomaiset ovat olleet joko kyvyttömiä tai haluttomia käynnistämään ennakoivia tutkimuksia. Sofian kaupungin tuomioistuimen toiminnassa vuoden 2014 lopulla havaittuja sääntöjenvastaisuuksia kuvattiin jo edellisessä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa, jossa todettiin, että ylimmän tuomarineuvoston ensireaktiosta päätellen se ei pitänyt asiaa tärkeänä. Ylin tuomarineuvosto pyrki parantamaan satunnaisperiaatteen mukaan tapahtuvaa asioiden jakamista Bulgarian tuomioistuimissa ja otti sitä varten käyttöön uuden keskitetyn tietotekniikkajärjestelmän koko oikeuslaitosta varten lokakuussa 2015. Kyseisen toimenpiteen odotetaan poistavan tämän edellisissä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa toistuvasti mainitun ongelman. Ylin tuomarineuvosto ei kuitenkaan näyttänyt halukkaalta reagoimaan väitteisiin, joiden mukaan eräät keskeiset Sofian kaupungin tuomioistuimen tuomarit olivat syyllistyneet vakaviin väärinkäytöksiin. Kurinpitotoimia toteutettiin vasta paljon myöhemmin, kun oikeusministeri oli jo joutunut puuttumaan useisiin tapauksiin.

Syksyllä 2015 tiedotusvälineissä raportoitiin väitetystä nauhoitetusta keskustelusta kahden henkilön välillä, joilla oli keskeinen rooli Sofian kaupungin tuomioistuimessa syksyllä 2014 havaituissa sääntöjenvastaisuuksissa . Tämä monimutkaisti meneillään ollutta kiistaa entisestään. Sen jälkeen kun useat tahot olivat vaatineet riippumatonta tutkimusta , ylin tuomarineuvosto ja syyttäjälaitos ilmoittivat käynnistävänsä tutkimuksen nauhoituksen sisällöstä . Menettelyn uskottavuuden kannalta on tärkeää, että avoimen ja puolueettoman tutkimuksen varmistamiseksi toteutetaan kaikki mahdolliset toimenpiteet.

Kansalliskokous nimitti keväällä 2015 tarkastusvirastolle uuden päätarkastajan. Sitä ennen virka oli ollut täyttämättä useita vuosia. Menettelyn eri vaiheet toteutettiin aiempaa avoimemmin, ja kansalaisyhteiskunnan edustajia pyydettiin esittämään ehdokkaita. Samaa menettelyä noudatettiin myöhemmin valittaessa tarkastusviraston tarkastajia. Valintamenettely käynnistyi syksyllä ja jatkuu edelleen. Menettely on erityisen tärkeä sen takia, että tarkastusvirastolla tulee jatkossa olemaan vahvempi rooli lahjomattomuuteen liittyvien ongelmien ja oikeuslaitoksen sisällä mahdollisesti esiintyvän korruption tutkinnassa. On tärkeä varmistaa, että tarkastuslaitoksella on tarvittavat resurssit tämän tehtävän suorittamiseen tuloksellisesti.

Oikeudellisen kehyksen uudistaminen

Ylimmän tuomarineuvoston käynnissä oleva uudistus on vain yksi, tosin tärkeä, osa Bulgarian uutta oikeuslaitoksen uudistusstrategiaa. Strategia on kattava asiakirja, ja se sisältää useita tavoitteita, joista monet edellyttävät muutoksia lainsäädäntöön. Kuten edellä todettiin, oikeuslaitosta koskevan lain tarkistamiseksi on valmisteltu säädöspaketti, jonka käsittely edennee nopeasti kansalliskokouksessa. Paketti sisältää eri aloja koskevia tarkistuksia, joilla pyritään parantamaan useita oikeusjärjestelmän hallinnoitiin liittyviä näkökohtia. Useat muutosehdotuksista koskevat rivituomareiden valtuuksien lisäämistä avoimuuden ja riippumattomuuden parantamiseksi. Lisäksi muutoksilla pyritään parantamaan urakehityksen sääntelyä ja tuomareiden ammattikoulutusta koskevia sääntöjä. Osa ehdotuksista koskee muutoksia, jotka ovat välttämättömiä avoimuuden, laadun ja tehokkuuden lisäämiseksi käyttöön otettavan uuden teknologian kannalta (sähköinen oikeudenkäyttö). Muutosehdotuksista on käyty vuoden aikana jo laajalti keskustelua oikeuslaitoksen sisällä. Näiden muutosten hyväksyminen on Bulgarialle keskeinen testi vuonna 2016.

Myös rikoslakiin ja rikosprosessilakiin valmistellaan parhaillaan muutoksia. Aiemmissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on todettu, että näiden lakien pitkän tähtäimen uudistamista koskeva perusteellinen keskustelu saattaa haudata alleen kiireellisemmät ja kohdennetummat muutokset. Useat peräkkäiset hallitukset ovat viiden viime vuoden aikana toistuvasti yrittäneet uudistaa rikoslakia, mutta tavoitetta ei toistaiseksi ole saavutettu. Hallitus käynnisti vuonna 2015 pohdinnan kriminaalipolitiikan laajemmasta uudistamisesta. Tarkoituksena on saada aikaan kattava uudistus, joka edellyttää huolellista analyysia ja valmistelua ja jonka yhteydessä on kuultava laajalti oikeuslaitoksen ja oikeusalan ammattien edustajia. Bulgarian viranomaiset ovat kuitenkin myöntäneet, että ennen laajamittaista uudistusta on tärkeä saada nopeasti aikaan eräitä kohdennettuja muutoksia erityisesti rikosoikeudenkäyntejä viivästyttävien ongelmien poistamiseksi ja syytteeseenpanon helpottamiseksi korruptiorikoksissa. Eräitä muutoksia keskeisten puutteiden korjaamiseksi on jo hyväksytty. Toistaiseksi niillä ei vielä kuitenkaan ole ollut käytännön vaikutuksia.

Oikeuslaitoksen toiminnan laatu ja tehokkuus