Erityiskertomus nro 6/2001 maitokiintiöistä sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 305 , 30/10/2001 s. 0001 - 0034



Erityiskertomus nro 6/2001 maitokiintiöistä sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (2001/C 305/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> TIIVISTELMÄ I. Maidon kiintiöjärjestelmä otettiin käyttöön vuonna 1984 osana maito- ja maitotuotealan yhteistä markkinajärjestelyä. Tarkoituksena oli vähentää maito- ja maitotuotealan markkinoiden tarjonnan ja kysynnän välistä epätasapainoa. Järjestelmän tavoitteena on rajoittaa tuotantoa ottamalla käyttöön maidontuottajien viitemäärät (tilakohtaiset kiintiöt), joihin liitettiin varoittava lisämaksu tilakohtaiset kiintiöt ylittävästä maidontuotannosta (ks. kohta 1). II. Samassa yhteydessä hyväksyttiin toimenpiteitä, joiden avulla oli tarkoitus vähentää tuotantoa noin 8 prosenttia yhdeksän vuoden aikana. EU:n 15 jäsenvaltion maidontuotanto on vakiintunut 120 miljoonaan tonniin. EU:n osuus maailman vientimarkkinoista on pienentynyt, mutta vientiin menevä ylijäämä on pysynyt noin 15 miljoonassa tonnissa vuodesta 1995. Huolimatta tästä tuetusta ylijäämästä maito- ja maitotuotealan yhteistä markkinajärjestelyä uudistavissa päätöksissä on säädetty kansallisten viitemäärien lisäämisestä 2,5 prosenttia huhtikuun 2000 ja huhtikuun 2005 välisenä aikana (ks. kohta 3). III. Edeltävissä kertomuksissaan tilintarkastustuomioistuin tutki vuoteen 1991 mennessä hyväksyttyjä toimenpiteitä. Tässä kertomuksessa tarkastellaan mainitun ajankohdan jälkeen hyväksyttyjen toimenpiteiden hallinnointia komissiossa. IV. Tarkastuksessa pyrittiin arvioimaan täytäntöönpannun kiintiöjärjestelmän vaikuttavuutta EU:n maidontuotannon hillitsemisen ja markkinoiden tasapainottamisen kannalta (ks. kohta 6). V. Kiintiöjärjestelmällä on yleisesti ottaen saavutettu tuotannon rajoittamista kohdetasolle koskeva tavoite, sillä kansalliset viitemäärät ylittävän ylituotannon ilmoitetaan olevan määrältään alle prosentin (ks. kohdat 9-13). VI. Kiintiöiden kokonaistason vahvistaminen on vakiinnuttanut tuotantoa. Kiintiöiden avulla ei ole kyetty mukauttamaan maidontuotantoa tukien ulkopuolelle jäävään sisäiseen kulutukseen ja ilman tukia toteutettavaan vientiin (ks. kohdat 14-15). VII. Samalla kiintiöjärjestelmä ei ole merkittävästi vaikeuttanut maitoalan rakenneuudistusta kussakin jäsenvaltiossa. Suuntaus, jonka mukaan maitotilojen koko kasvaa ja määrä pienenee, on jatkunut yhteisössä. Alan järkeistämisen myötä monet pienet tilat ovat lopettaneet toimintansa. Useimmat jäljellä olevat maataloustuottajat saavat alle puolet tuloistaan maataloudesta. Tämä pitää paikkansa niin maidontuotannon kuin muidenkin maatalouden alojen kohdalla. Lisäksi maito- ja maitotuotealan yhteisen markkinajärjestelyn aiemmin jatkuvasti kasvaneet talousarviokustannukset ovat nyt kääntyneet laskuun (ks. kohdat 16-24). VIII. Komissio ja neuvosto ovat sallineet järjestelmän kehittyä yhä joustavammaksi. Jäsenvaltioiden kokonaiskiintiöitä olisi ollut tässä yhteydessä syytä pienentää. Jäsenvaltiot voivat maatilojen rakenteen osalta toteuttaa hyvin erilaisia toimintalinjoja osana samaa maidon kiintiöjärjestelmää. Tästä syystä joitakin rahoituksellisia ja taloudellisia etuja, joita järjestelmällä oli tarkoitus saada aikaan, ei ole saavutettu (ks. kohdat 40-42). IX. Maitoalan rakenteellisen ylijäämän myynti edellyttää merkittävää tukea yhteisön talousarviosta myös jatkossa. Talousarviosta maksettava tuki voi jopa lisääntyä tulevaisuudessa unionin laajentumisen myötä, kulutuksen kehityssuunnan vuoksi ja Maailman kauppajärjestön painostaessa vientitukien vähentämiseen. Tätä taustaa vasten komission on ehdotettava maitoalan perusteellista rakenneuudistusta, jonka avulla maidontuotannon kokonaistasoa saadaan alennettua ja mukautettua se mahdollisuuksiin myydä tuotteet markkinoilla ilman tukea (ks. kohdat 61-66 sekä liite 1). X. Neuvoston perättäiset päätökset kansallisten viitemäärien lisäämisestä ilman interventiohintojen merkittävää alentamista eivät ole jättäneet tilaa maito- ja maitotuotealan vapauttamiselle samaan tapaan kuin peltokasvien alalla on tapahtunut. Kyseisten menojen määrä laski 4285,3 miljoonasta eurosta vuonna 1983 (27 prosenttia EMOTR:n tukiosaston menoista) 2601,3 miljoonaan euroon vuonna 1999 (6,5 prosenttia EMOTR:n tukiosaston menoista). Jatkuvasta ylijäämätilanteesta, joka johtuu vääjäämättä neuvoston päätöksistä, aiheutuu kuitenkin vuosittain lähes kolmen miljardin euron menot. Veronmaksajien maksaman tuen lisäksi kuluttajille aiheutuu EU:ssa maidosta ja maitotuotteista ylimääräisiä kustannuksia (ks. kohta 72). XI. Järjestelmän täytäntöönpanossa on edelleen ongelmia. Italiassa on yhä samoja lisämaksun kantamiseen liittyviä perustavanluonteisia ongelmia, joita korostettiin jo edeltävissä kertomuksissa. Espanjassa ja Kreikassa tilanne on parantunut, vaikka maksamattomista lisämaksuista syntynyt velkasumma aiheuttaa ongelmia. Kun yksittäiset maidontuottajat eivät maksa lisämaksua, sen varoittava vaikutus katoaa ja ylituotantoon kannustetaan. Lisäksi järjestelmä vastaa itse asiassa tietyille maidontuottajille maksettavaa kansallista tukea, sillä komissio perii velkasummat maidontuottajien sijaan jäsenvaltioilta, mikä vääristää kilpailua (ks. kohdat 32-37). XII. Noin 17 vuotta kiintiöjärjestelmän käyttöönoton jälkeen sitä ei vieläkään ole pantu täysin täytäntöön, mistä on todisteena jatkuva tarve pienentää ennakkomaksuja ja tehdä tilien tarkastusta ja hyväksymistä koskevia päätöksiä joidenkin jäsenvaltioiden osalta. Tämä on seurausta siitä, että ylläpidetään sellaista markkinoiden vääristymistä aiheuttavaa järjestelmää, jota jäsenvaltiot eivät aina hallinnoi tiukasti (ks. kohta 70). XIII. Komission tehtävää lisämaksujen maksamisen valvojana ja vastuuta niiden saamisesta olisi tarkasteltava uudelleen sen varmistamiseksi, että säännöksiä sovelletaan tarkkaan ja oikeaan aikaan. Komission olisi tutkittava mahdollisuutta tehostaa järjestelmään kuuluvia tarkastuksia ja seuraamuksia sekä edistettävä hyviä käytäntöjä jäsenvaltioissa antamalla yksityiskohtaiset ohjeet toteutettavista tarkastuksista. Yhteisön sääntelykehykseen olisi sisällytettävä useita erilaisia seuraamuksia, joilla jäsenvaltiot voisivat rangaista ostajia ja suoramyyjiä vähäpätöisemmistä sääntöjen rikkomisista. Lyhyellä aikavälillä komission olisi tarkasteltava mahdollisuutta sallia kiintiöiden siirtäminen eri jäsenvaltioissa toimivien tuottajien välillä ja alennettava jäsenvaltioiden kokonaiskiintiöitä vastaavasti. Keskipitkällä aikavälillä komission olisi tehtävä ehdotuksia maitoalan uudistamiseksi perusteellisesti siten, että saavutetaan tasapaino maidontuotannon kokonaistason, tuen ulkopuolelle jäävän sisäisen kulutuksen sekä ilman tukea mahdollisesti toteutuvan viennin välillä; samalla varmistettaisiin maidontuottajille kohtuullinen elintaso ja luovuttaisiin kiintiöjärjestelyistä (ks. kohta 73). MAIDON KIINTIÖJÄRJESTELMÄ OTETTIIN KÄYTTÖÖN TARJONNAN JA KYSYNNÄN VÄLISEN EPÄTASAPAINON VÄHENTÄMISEKSI MAITOALAN MARKKINOILLA 1. Maidon kiintiöjärjestelmä otettiin käyttöön vuonna 1984(1). Sen tarkoituksena oli vähentää maito- ja maitotuotealan markkinoiden tarjonnan ja kysynnän välistä epätasapainoa rajoittamalla tuotanto tietylle tasolle siten, että otettiin käyttöön maidontuottajia koskevat maidon viitemäärät (tilakohtaiset kiintiöt). Tilakohtaiset kiintiöt saadaan, kun jäsenvaltioissa jaetaan neuvoston kullekin jäsenvaltiolle vahvistama kansallinen viitemäärä (kansallinen maitokiintiö). Tilakohtaiset kiintiöt ylittäviin tuotettuihin maitomääriin sovelletaan varoittavaa lisämaksua(2). Maidon tuottaja maksaa kyseisen lisämaksun maidon ostajille(3) tai maidon suoramyyjä(4) toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle. EMOTR:n maksajavirastot ilmoittavat maksuista saadun tuoton "negatiivisena menona". 2. Komission neuvostolle esittämästä maidon kokonaistilanteesta nähtiin, että vuonna 1984 tarjonta oli 120 prosenttia sisämarkkinoiden kysynnästä, ja huolimatta siitä, että vienti oli arviolta 12,7 miljoonaa maitoekvivalenttitonnia, yhteisön ylijäämä samana vuonna oli 6,7 miljoonaa maitoekvivalenttitonnia(5). Tuolloin kymmenen jäsenvaltion muodostaman Euroopan yhteisön kansalliset maitokiintiöt vahvistettiin alun perin kaikkiaan 103,7 miljoonaksi tonniksi (toimitukset meijereihin 99,9 miljoonaksi tonniksi), mikä oli lähes samaa tasoa kuin vuosien 1981-1983 keskimääräiset toimitukset. Tilintarkastustuomioistuimen mielestä taso oli liian korkea, kun otetaan huomioon, että maidon ja maitotuotteiden kulutuksen yhteisössä arvioitiin olevan 85 miljoonaa tonnia(6). 3. Tämän jälkeen hyväksyttiin joukko toimenpiteitä maidontuotannon vähentämiseksi(7), ja kiintiöitä pienennettiin kokonaisuudessaan 8 prosenttia yhdeksän vuoden aikana (maidon markkinointivuodesta 1984-1985 vuoteen 1993-1994). Samana aikana maidontuotanto väheni noin 10 prosenttia. Tämän jälkeen kansallisia viitemääriä ei ole mukautettu, ja viidentoista jäsenvaltion maidontuotanto on vakiintunut 120 miljoonaan tonniin. Vuodesta 2000 sovelletuissa päätöksissä, joilla vahvistetaan maito- ja maitotuotealan markkinajärjestelyn uudistus, säädetään kansallisten viitemäärien 1,18 prosentin lisäyksestä huhtikuun 2000 ja huhtikuun 2001 välisenä aikana ja määrien lisäämisestä edelleen 1,28 prosenttia huhtikuusta 2005 eteenpäin (ks. liite 1 kohta 4). 4. Kiintiöiden siirto ei ole sallittua jäsenvaltioiden välillä. Se on sallittua tuottajien välillä jäsenvaltioiden sisällä, mutta siirtoon liittyvien sääntöjen yksityiskohtainen soveltaminen on jäsenvaltioiden vastuulla. Jäsenvaltiot voivat sallia kiintiöiden kaupan lähes vapaat markkinat. Tällainen lähestymistapa lisää kiintiöiden keskittymistä tehokkaimmille tiloille. Vaihtoehtona on, että jäsenvaltiot valvovat keskitetysti kaikkia kiintiöiden siirtoja, joita voidaan tehdä ainoastaan jäsenvaltion säätämien hallinnollisten perusteiden mukaisesti. Tämä lähestymistapa noudattaa maaseudun kehittämiseen sekä sosiaaliseen ja taloudelliseen kehitykseen liittyviä alueellisia tavoitteita. 5. Maidon kiintiöjärjestelmää koskevien tilintarkastustuomioistuimen toimittamien aiempien tarkastusten tulokset on julkaistu kahdessa erityiskertomuksessa(8) ja kolmessa vuosikertomuksessa(9). TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMA TARKASTUS 6. Tarkastuksessa pyrittiin arvioimaan sovelletun kiintiöjärjestelmän vaikuttavuutta EU:n maidontuotannon hillitsemisen ja markkinoiden tasapainottamisen kannalta. 7. Tarkastuksen tavoitteena oli erityisesti arvioida, a) valvooko komissio järjestelmän täytäntöönpanoa tällä hetkellä asianmukaisesti, onko se ottanut käyttöön riittäviä valvontamenettelyjä ja toteuttaako se tarvittavat toimet järjestelmän tiukentamiseksi tapauksissa, joissa kyse on rikkomuksista tai joissa on todisteita valvonnan heikkoudesta; b) ovatko jäsenvaltiot noudattaneet sääntelykehystä järjestelmän täytäntöönpanon yhteydessä sen suhteen, onko jäsenvaltioissa olemassa riittävät kansalliset oikeus- ja hallintorakenteet ja kuinka niissä valvotaan tuotettua maitoa koskevia ilmoituksia, jaetaan tilakohtaisia kiintiöitä, annetaan ostajille toimilupa, valvotaan ostajia ja suoramyyjiä vuosittain sekä peritään Euroopan yhteisölle maksettavat lisämaksut ja pidetään niistä kirjaa. 8. Tilintarkastustuomioistuin tutki komission toimia ja tarkasti järjestelmän täytäntöönpanon yhdeksässä jäsenvaltiossa (Alankomaat, Espanja, Irlanti, Italia, Kreikka, Portugali, Ranska, Saksa ja Yhdistynyt kuningaskunta), joille on jaettu 80 prosenttia myönnetyistä kiintiöistä. KIINTIÖJÄRJESTELMÄN VAIKUTUS MAITOALAN MARKKINOIDEN KEHITYKSEEN Kiintiöiden taso on vaihdellut eri aikoina 9. Kuten liitteestä 2 voidaan nähdä, kokonaiskiintiöiden taso yhteisössä on muuttunut vuodesta 1984. Vuosina 1984-1993 kansallisia viitemääriä pienennettiin keskimäärin 8 prosenttia. 10. Maidon markkinointivuodesta 1993-1994(10) alkaen kahdentoista jäsenvaltion kansalliset viitemäärät ovat pysyneet yhteensä 109 miljoonassa tonnissa. Luvussa on otettu huomioon, että määrä kasvoi markkinointivuoteen 1992-1993 verrattuna 2,2 miljoonaa tonnia. Suurin osa tästä määrästä koostui Italialle, Espanjalle ja Kreikalle myönnetystä kansallisen viitemäärän 1,5 miljoonan tonnin lisäyksestä. Maidon markkinointivuodesta 1995-1996 kolmen uuden jäsenvaltion, eli Itävallan, Ruotsin ja Suomen, kansalliset viitemäärät vahvistettiin yhteensä 8,4 miljoonaksi tonniksi. Sen jälkeen viidentoista jäsenvaltion kansalliset viitemäärät on vahvistettu yhteensä 117,5 miljoonaksi tonniksi, joista 1,6 miljoonaa tonnia on tarkoitettu maidontuottajien suoramyyntiin. 11. Italian, Espanjan ja Kreikan kansallisten viitemäärien mukautukset sekä kolmen uuden jäsenvaltion kansalliset viitemäärät johtivat viitemäärien nousuun kaikkiaan 10,6 miljoonalla tonnilla. Maidontuotannon määrä vastaa suurin piirtein kansallisten kiintiöiden tasoa 12. Vuodesta 1993 maidontuotanto on vakiintunut noin 120 miljoonaan tonniin (ks. liite 3). Useimmat jäsenvaltiot ovat pienentäneet tuotantoaan yli 10 prosenttia verrattuna vuoteen 1984, jolloin maitokiintiöt otettiin käyttöön. Maidontuotanto on lisääntynyt Portugalissa (10 prosenttia vuosina 1992(11) -1998) ja Kreikassa (9 prosenttia vuosina 1984-1998). 13. Markkinointivuodesta 1995-1996 lähtien meijereihin toimitettavan maidon viitemäärät ovat järjestelmällisesti hiukan (yhteensä alle yhden prosentin verran) ylittyneet useimmissa jäsenvaltioissa, vaikka maidontuotannon ja kansallisten viitemäärien välinen ero on pienentynyt. Syynä on ollut pääasiassa maidon rasvapitoisuuden lisääntyminen. Meijereihin toimitetun maidon määrä mukautetaan siten, että sen todellista rasvapitoisuutta verrataan maitokiintiöiden käyttöön ottamisen aikaan voimassa olleeseen rasvapitoisuuden viitearvoon. Rasvapitoisuuden perusteella tapahtuvat mukautukset ovat syynä siihen, että kansalliset viitemäärät ylittyvät ja lisämaksua sovelletaan (ks. kaavio 1). Kaavio 1 Meijereihin toimitetun maidon bruttomäärä, toimitetun maidon määrä rasvapitoisuuden perusteella mukautettuna, maitotuotteiden tuonti sekä maitotuotteiden kulutus yhteisössä >PIC FILE= "C_2001305FI.000601.TIF"> Lähde: ZMP-Bilanz Milch. Asetuksen (ETY) N:o 536/93 8 artiklan mukaisten kyselylomakkeiden vastauksista laaditut yhteenvetotaulukot (PO AGRI). Kiintiöiden taso johtaa kuitenkin rakenteelliseen ylijäämään 14. Kiintiöiden taso nousi huolimatta siitä, että yhteisön markkinoilla oli rakenteellista ylitarjontaa (ks. kaavio 1). 15. Vientituen avulla vietyjen maitotuotteiden määrä on viime vuosikymmenen aikana vakiintunut noin 15 miljoonaan tonniin (ks. liite 5, maitoalan tarjontatase maitoekvivalentteina, sekä kaavio 2). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi voin ja rasvattoman maitojauheen tuetun sisäisen kulutuksen määräksi 10 miljoonaa maitoekvivalenttitonnia. Tuetun voin osuus sisäisestä kulutuksesta nousi 26,8 prosentista 32 prosenttiin vuosina 1991-1994. Vuodesta 1995 yhteisön tukea, joka on keskimäärin 30 prosenttia markkinahinnasta(12), on myönnetty noin 500000 tonnille voita eli 28 prosentille sisämarkkinoilla kulutetusta määrästä. Samanaikaisesti sisämarkkinoilla käytetyn tuetun rasvattoman maidon määrä(13) on pienentynyt. Yli 50 prosentille sisämarkkinoilla kulutetusta rasvattomasta maitojauheesta on maksettu tukea. Kyseisen tuen määrä on vahvistettu noin 35 prosenttiin markkinahinnasta(14) (ks. kaavio 3). Kaavio 2 Maitoalan tarjontatase: ylitarjonta verrattuna kysyntään yhteisössä, vienti sekä varastojen muutokset >PIC FILE= "C_2001305FI.000701.TIF"> Huom.: Vuosina 1986-1990 EU-12 (ilman Saksan uusia osavaltioita). Vuosina 1991-1994 EU-12 (myös Saksan uudet osavaltiot). Vuodesta 1995 alkaen EU-15; vuoden 1998 luvut ovat arvioita. Vuosi 1992: ZMP-Bilan Milch 92 -asiakirjassa julkaistuja väliaikaisia lukuja (päivitetyt tiedot eroavat niistä huomattavasti). Muiden vuosien osalta on esitetty uusimmat käytettävissä olevat tiedot. Mukaan ei ole otettu kulutusta tilalla eikä suoramyyntiä. Lähde: ZMP-Bilanz Milch. Kaavio 3 Maitotuotteiden myynti (1998) >PIC FILE= "C_2001305FI.000702.TIF"> Lähde: ZMP-Bilanz Milch. Talousarviomenot 16. Maito- ja maitotuotealan markkinoiden tasapainoa ylläpidetään myyntiä varten myönnetyn yhteisön rahoituksen avulla; 25 miljoonan maitoekvivalenttitonnin(15) myynnistä aiheutui talousarvioon 2601 miljoonan euron nettokustannukset vuonna 1999. Eri toimenpiteiden kustannukset on eritelty liitteessä 6 (ks. kaaviot 4 ja 5). Yhteisön talousarvioon suoritettavien lisämaksujen kokonaismäärä kattaa 16 prosenttia maito- ja maitotuotealan yhteisen markkinajärjestelyn kustannuksista. 17. Maito- ja maitotuotealan tuesta aiheutuvat suhteelliset talousarviomenot ovat pienentyneet merkittävästi kiintiöjärjestelmän käyttöönoton jälkeen. Näiden menojen osuus EMOTR:n tukiosaston menoista pieneni 6,5 prosenttiin vuonna 1999, kun se vuonna 1983 oli 27 prosenttia (ks. liite 7). Menojen kokonaismäärä, vuosittain noin 2,5 miljardia euroa, on vielä suhteellisen suuri rahoitettavaksi, kun kyse on jäsenvaltioiden epäsuorasti sallimasta ylijäämästä. On muistettava, että veronmaksajien maksaman tuen lisäksi kuluttajat maksavat EU:ssa maidosta ja maitotuotteista korkeita hintoja (ks. kohdat 22 ja 63). OECD arvioi kuluttajille näiden tuotteiden osalta unionissa aiheutuvien ylimääräisten kustannusten arvoksi yli 20 miljardia euroa vuodessa(16). Kaavio 4 Maito- ja maitotuotealan yhteinen markkinajärjestely Menot ryhmittäin >PIC FILE= "C_2001305FI.000801.TIF"> Lähde: Vuodet 1988-1996: komission PO VI, YMP 2000 valmisteluasiakirja: Situation and outlook dairy sector, taulukko 14, huhtikuu 1997. Vuodet 1997-1999: tilintarkastustuomioistuin valmistellut EMOTR:n tukiosaston menojen kehitykseen liittyvien asiakirjojen perusteella, komission PO VI. G.2. Vuoden 1998 bruttomenoihin sisältyvät luvun B1-20 menot (2810,8 milj. ecua), koululaisten maito budjettikohdasta B1-312 (105 milj. ecua) sekä voin kulutustuki sosiaalihuollon edunsaajille budjettikohdasta B1-313 (4 milj. ecua). Vuoden 1999 bruttomenoihin sisältyvät luvun B1-20 menot (3007,8 milj. ecua), koululaisten maito budjettikohdasta B1-312 (87,6 milj. ecua) sekä voin kulutustuki sosiaalihuollon edunsaajille budjettikohdasta B1-313 (3,6 milj. ecua). Kaavio 5 Maito- ja maitotuotealan yhteinen markkinajärjestely Menot eriteltyinä tuotteen tai toimenpiteen mukaan >PIC FILE= "C_2001305FI.000802.TIF"> Huom. Muita toimenpiteitä ovat muun muassa palkkio lopullisesta tai väliaikaisesta maidontuotannosta luopumisesta. Muita tuotteita ovat esimerkiksi täysmaitojauhe ja kondensoitu maito. Lähde: Ks. kaavio 4. 18. Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin tuonut esiin maitoalan markkinoihin (erityisesti tällä hetkellä voimassa olevasta maitokiintiöstä johtuvan 25 miljoonan maitoekvivalenttitonnin suuruisen määrän myymiseksi käytettäviin toimenpiteisiin) liittyviä eri näkökohtia. Tilintarkastustuomioistuin on kritisoinut sitä, että käytettävissä olevista vaihtoehdoista ei ole tehty tarkkaa arviota. Komissio on ilmoittanut tilintarkastustuomioistuimelle, että tällainen tutkimus toteutettaisiin(17). Tuotantohinnat ja maidontuottajien tulot 19. Maitotilojen tulot, jotka lasketaan perhekohtaisen työvoimayksikön nettolisäarvon (FNAV/FWU)(18) perusteella, kasvoivat enemmän kuin maataloustuottajien kokonaistulot vuosina 1984-1996 (66 prosenttia verrattuna 61 prosenttiin). Koko kauden ajan maidontuottajien tulot olivat selvästi suuremmat kuin maataloustuottajien tulot keskimäärin. 20. Kasvuun on kolme syytä: tuotantohintojen tuki, maitotilojen lisääntynyt tuottavuus (ks. kohta 23) sekä suora yhteisön tuki muilta aloilta. Vaikka maidon kohdalla suora tuki ei olekaan yhtä merkittävä kuin muilla maatalouden aloilla, sen osuus maidontuottajien tuloista on kasvanut tasaisesti nousten 24 prosenttiin vuonna 1996, kun se vuonna 1990 oli 7 prosenttia. 21. Maidontuottajille maksetut hinnat ja tuottajien tulot(19) vaihtelevat yhä suuresti eri jäsenvaltioiden välillä. Huolimatta siitä, että hintoja on lähennetty vuodesta 1984, tuottajille maksettu korkein keskimääräinen hinta vuonna 1999 (Italiassa, Kreikassa ja Ruotsissa) oli 25 prosenttia korkeampi kuin alhaisin keskimääräinen hinta (Belgiassa, Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa). Tuloerot ovat vielä suuremmat. Maidontuottajien tulot ovat pienimmät Portugalissa ja Ruotsissa. Vuonna 1996-1997 maidontuottajien tulot olivat Portugalissa ainoastaan 32 prosenttia ja Ruotsissa ainoastaan 36 prosenttia maidontuottajien keskimääräisestä tulosta Euroopan unionissa. Hintojen ja tulojen erot johtuvat tilojen rakenteeseen ja ostajiin, tuotantokustannuksiin sekä kysyntään liittyvistä eroista, eivät kiintiöjärjestelmästä. Kuluttajille koituvat kustannukset 22. Talousarviokustannukset ovat pienentyneet edelleen, mutta kuluttajat maksavat yhä maitotuotteista korkeita hintoja juuri hintatukitoimenpiteiden vuoksi. Kaudella 1997-1999 OECD arvioi tuottajien tukiekvivalentin(20) olevan 54 prosenttia maidon koko tuotantomäärän arvosta ja 44 prosenttia kaikkien maataloustuotteiden koko tuotantomäärän arvosta. Toisin sanoen kuluttajat maksavat EU:ssa maitotuotteista kaksinkertaisen hinnan verrattuna siihen, mitä he maksaisivat vapailla markkinoilla. Maidontuotannon rakenneuudistusta on jatkettu kiintiöjärjestelmän aikana 23. Vuosina 1979-1985, ennen kiintiöjärjestelmän käyttöönottoa, maitotilojen tuottavuus lisääntyi huomattavasti. Maitotilojen määrä pieneni noin 4 prosenttia vuosittain, ja lypsykarjan määrä pieneni hieman. Tilojen keskimääräinen karjakoko kasvoi 4,5 prosenttia vuosittain (ks. kaavio 6). 24. Maitotilojen tuottavuus on lisääntynyt edelleen maidon kiintiöjärjestelmän käyttöönoton jälkeen (ks. kaavio 7). Maitotilojen keskimääräinen tuotanto kasvoi 119 prosenttia vuosina 1985-1997. Kasvu voidaan selittää sillä, että tuotanto lypsylehmää kohti lisääntyi (29 prosenttia) ja maitotilojen keskimääräinen koko kasvoi (74 prosenttia). Maidontuotanto keskittyy yhä suurempiin ja harvempiin tiloihin (vähennystä 56 prosenttia). Vuonna 1997 kaikesta yhteisön lypsykarjasta 48 prosenttia oli tiloilla, joilla oli yli 50 lehmää (kun määrä vuonna 1985 oli 31,5 prosenttia). Kaavio 6 Maitotilojen rakenteen kehitys >PIC FILE= "C_2001305FI.001001.TIF"> Lähde: EUROSTATin selvitykset tilojen rakenteesta; PO VI toistaa tiedot asiakirjassaan " Maatalouden tilanne..." sekä New Cronos. Kaavio 7 Maidontuotannon kehitys maitotiloilla >PIC FILE= "C_2001305FI.001002.TIF"> Lähde: EUROSTATin selvitykset tilojen rakenteesta; PO VI toistaa tiedot asiakirjassaan " Maatalouden tilanne..." sekä New Cronos. Kiintiö on varallisuusarvo 25. Alkuperäiset kiintiöt jaettiin ilmaiseksi tuottajille, jotka olivat ennenkin tuottaneet maitoa. Kiintiöllä on nyt rahallinen arvo täysin kiintiöjärjestelmän olemassaolon vuoksi. Jopa sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa kiintiöiden markkinoita ei ole, kuten Ranskassa, kiintiön alainen maa-alue on arvokkaampi kuin maa-alue, johon kiintiötä ei sovelleta. Näin ollen pääsy maitoalan markkinoille tai yksittäisten tilojen laajentaminen on vaikeampaa ja kalliimpaa. Kiintiöiden poistaminen saattaa johtaa siihen, että kiintiöiden haltijat pyytävät korvauksia. 26. Vaikka tämä varallisuusarvo perustuu yhteisön asetuksiin, kiintiöiden hankkimiseen oli mahdollista saada rahoitusta rakennerahastoista ainakin yhdessä jäsenvaltiossa. Irlannissa tukikelpoisille maataloustuottajille korvattiin rakenneuudistusta koskevan ohjelman mukaisesti 75 prosenttia kiintiön ostamisen kustannuksista; varat otettiin yhteisön talousarviosta. Espanjassa taas eräät maataloustuottajat saivat rakennerahastoista tukea maidontuotannon kehittämiseen, mutta heillä ei ole ollut varaa ostaa riittäviä kiintiömääriä tehokkaan maatilan luomiseksi. Riittävien kiintiöiden ostamiseen ei myönnetty rakennetukea. 27. Nämä tapaukset osoittavat, että tällainen osarahoittaminen yhteisön talousarviosta lisää maitoalan tuesta aiheutuvia kustannuksia ja johtaa erilaiseen kohteluun eri jäsenvaltioissa. JÄSENVALTIOILLA ON PÄÄVASTUU KIINTIÖJÄRJESTELMÄN TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA 28. Pääasiallinen vastuu kiintiöjärjestelmän täytäntöönpanosta ja hallinnoinnista on jäsenvaltioilla. Kiintiöjärjestelmä saa aikaan maidontuotannon tehottomuutta 29. Uusimpien jäsenvaltioiden liityttyä unioniin yhteisön markkinoita olisi voitu tasapainottaa jakamalla kahdelletoista jäsenvaltiolle aiemmin osoitetut kansalliset viitemäärät uudestaan viidentoista jäsenvaltion kesken. Tällöin ylijäämää, jonka myyntiä tuetaan yhteisön talousarviosta, olisi voitu pienentää. Tilaisuutta ei kuitenkaan käytetty hyväksi. Jokaisella viidestätoista jäsenvaltiosta on kansallinen viitemääränsä, ja kiintiöitä ei voida siirtää eri jäsenvaltioissa toimivien tuottajien välillä, mikä tarkoittaa sitä, että maidon tuottamiseen käytettyjä voimavaroja ei pystytä optimoimaan. Tämä vaikeuttaa tuotannon järkiperäistä kehittämistä ja rajoittaa tuotantoa sellaisilla EU:n alueilla, joilla on parhaat edellytykset maidontuotantoon. Eri jäsenvaltioissa toimiville tuottajille asetetut rajoitukset, jotka koskevat kiintiöiden siirtämistä sekä tasausmekanismia (ks. kohdat 40-42), vaikuttavat vanhentuneilta yhtenäismarkkinoiden kannalta ja kun otetaan huomioon Euroopan unionissa voimassa oleva kilpailulainsäädäntö. Jos nämä rajoitukset poistetaan, yhteisön kokonaiskiintiötä olisi alennettava vastaavasti. 30. Markkinointivuodesta 1999-2000 lähtien kiintiöillä on rajoitettu tuotantoa kaikissa jäsenvaltioissa (lukuun ottamatta Saksan uusia osavaltioita). Neljässä jäsenvaltiossa (Kreikassa, Espanjassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa) maidon tuotanto on vähäisempää kuin sen kysyntä. Kolmessa muussa jäsenvaltiossa (Tanskassa, Irlannissa ja Alankomaissa) kansallinen tuotanto taas ylittää kysynnän. Tämä on johtanut siihen, että jotkut ensin mainittujen valtioiden maidontuottajat eivät ole hyväksyneet tätä järjestelmää, jota he pitävät epäoikeudenmukaisena. Kansalliset viranomaiset puolestaan ovat kohdanneet vaikeuksia järjestelmän täytäntöönpanossa, kun yhteiskunnallinen vastustus on ollut kiivasta. Näin on käynyt erityisesti Italiassa. Taulukossa 1 on arvioitu jäsenvaltioiden omavaraisuusastetta, sillä komissiosta ei saatu maitoekvivalentteina ilmaistua sisäistä kulutusta koskevia lukuja. Taulukko 1 Jäsenvaltioittain esitetyt määrät maitoekvivalentteina >TAULUKON PAIKKA> Lähde: Kiintiöiden ja tuotettujen määrien osalta asetuksen (ETY) N:o 536/93 8 artiklan mukaisten kyselylomakkeiden vastauksista laaditut yhteenvetotaulukot, päivitetty 9.-14.9.1999 (PO IV); omavaraisuusasteen osalta Zentrale Markt- und Preisberichtsstelle ZMP-Marktbilanz Milch. 31. Jäsenvaltioissa, joissa kiintiöiden jakaminen ja niiden siirtäminen maidontuottajien välillä tapahtuu hallinnollisten kriteerien perusteella, pienet maidontuottajat saavat yleensä suurimman osan uudelleen jaetuista kiintiöistä. Järjestelmän täytäntöönpano 32. Tilintarkastustuomioistuimen aiemmassa erityiskertomuksessa nro 4/93 kritisoitiin kolmea jäsenvaltiota (Espanjaa, Italiaa ja Kreikkaa) erityisesti kiintiöjärjestelmän pirstaleisesta soveltamisesta. 33. Italiassa maidon kiintiöjärjestelmää ei vieläkään ollut pantu täytäntöön kokonaisuudessaan. Italian oli maksettava kansallisen viitemäärän ylittämisestä lisämaksuja 202,7 miljoonaa euroa maidon markkinointivuodelta 1995-1996, 203,4 miljoonaa euroa markkinointivuodelta 1996-1997, 224,8 miljoonaa euroa markkinointivuodelta 1997-1998 ja 239,5 miljoonaa euroa markkinointivuodelta 1998-1999. Komissio on perinyt lisämaksut Italian viranomaisilta pienentämällä EMOTR:n kuukausittaisia ennakkomaksuja. Maidon ostajat, joiden velvollisuus on periä maksu kiintiön ylittäneiltä maidontuottajilta, eivät ole perineet maksuja eivätkä suurelta osin tilittäneet niitä Italian viranomaisille markkinointivuoden 1995-1996 jälkeen(21) (ks. taulukko 2). 34. Espanjassa maidon kiintiöjärjestelmä on pantu täysimääräisesti täytäntöön vasta markkinointivuodesta 1998-1999 alkaen. Ennen sitä kansalliset viranomaiset eivät ilmoittaneet asianmukaisesti maidon ostajille perittävien lisämaksujen oikeita summia eikä kaikille maidontuottajille ilmoitettu maksettavien lisämaksujen määriä. Lisämaksuja kertyi maksettavaksi maidon markkinointivuosilta 1993-1994 (11,4 miljoonaa euroa), 1995-1996 (42,1 miljoonaa euroa) ja 1996-1997 (23,2 miljoonaa euroa). Kansallisten viranomaisten maidon ostajille lähettämien lisämaksuja koskevien laskujen laillisuus kuitenkin kyseenalaistettiin ja lisämaksujen perintä keskeytettiin. Tarkastuksen aikaan maidon ostajat olivat perineet ja maidontuottajat maksaneet ainoastaan pienen osan maksettavista maksuista. Komissio on kerännyt saatavat pienentämällä Espanjalle maksettavia EMOTR:n kuukausittaisia ennakkomaksuja, kuten Italian tapauksessa tehtiin. 35. Kreikassa tilanne on parantunut. Maidon ostajille ja maidontuottajille on ilmoitettu maksettavista lisämaksuista ja huomattavia maksuja maksetaan. Kreikassa lisämaksuja oli maksettava 2,7 miljoonaa euroa markkinointivuoden 1995-1996, 1, 7 miljoonaa euroa markkinointivuoden 1997-1998 ja 8,8 miljoonaa euroa markkinointivuoden 1998-1999 osalta. 36. Taulukossa 2 ilmoitetaan niiden lisämaksujen osuus, jotka kyseisessä kolmessa jäsenvaltiossa oli komissiolta kesäkuussa 2001 saatujen tietojen mukaan peritty tuottajilta. Taulukko 2 Tuottajilta perittyjen lisämaksujen prosentuaalinen osuus >TAULUKON PAIKKA> 37. Kiintiöjärjestelmän täytäntöönpanoon Italiassa, Espanjassa ja Kreikassa liittyvien ongelmien jatkumisen syynä ovat oikeusmenettelyt, joiden vuoksi lisämaksuja ei voida periä tehokkaasti maidontuottajilta. Lisämaksuja koskevista maksukehotuksista valitetaan heti, ja oikeusmenettelyt kestävät useita vuosia. Käytännössä tämä on johtanut siihen, että lisämaksujen suorittaminen viivästyy määrittelemättömän ajan. Jäsenvaltioissa toimitetut tarkastukset Kiintiöiden jako ja hoito 38. Maitokiintiöt määritetään maidon määrän ja rasvapitoisuuden perusteella. Alun perin vahvistettua rasvapitoisuutta käytetään viitearvona, kun kuluvan vuoden maidontuotantoa mukautetaan kunkin tuottajan osalta. Mukautettua tuotetun maidon määrää verrataan kiintiöön. Viitteellisen rasvapitoisuuden vahvistamisessa alun perin käytetyt tiedot on säilytettävä kolmen vuoden ajan, mikä ei kuitenkaan mahdollista tarkastuksen toimittamista peräkkäisinä vuosina. Näin tärkeisiin tietoihin ei pitäisi soveltaa aikarajaa. 39. Portugalissa tuotannon määrä saavutti kiintiön vasta vuonna 2000. Tilintarkastustuomioistuin pyysi kansallisilta viranomaisilta saada käyttöönsä alkuperäisen kiintiön vahvistamiseen käytetyn viitekauden tuotantotiedot. Tietojen avulla ei kuitenkaan voitu perustella EU:n asetuksessa tosiasiassa säädetyn kiintiön tasoa, eikä komissio kyennyt selittämään, mistä tämä johtui. Tasausmekanismi 40. Tilakohtaisten kiintiöiden alittumisen ja käyttämättömien kiintiöiden (kuten kansallisen varaston) avulla voidaan tasata kiintiöiden ylittymistä tuottajien tai meijereiden tasolla(22). 41. Jäsenvaltiot voivat päättää tasausmekanismien yksityiskohtaisesta soveltamisesta, ja ne ovat tehneet hyvin erilaisia valintoja myös tältä osin. Ranskassa tasausta hyödynnetään mahdollisimman vähän, ja tilakohtaisen viitemäärän ylittäneet maataloustuottajat saattavat joutua maksamaan lisämaksua sellaisinakin vuosina, jolloin kansallinen viitemäärä ei ylity. Lisämaksuista saatu tuotto suunnataan kansallisiin rakenneuudistustoimenpiteisiin. Yhdistyneessä kuningaskunnassa taas kansallisella tasolla ja ostajien tasolla toteutettavat tasausjärjestelyt antavat maataloustuottajille mahdollisuuden myydä kiintiöitään ja hienosäätää näin tilakohtaisia kiintiöitään kansallisen viitemäärän ylittämisestä tehtyjen uusimpien arvioiden mukaisesti. On tapahtunut jopa niin, että maataloustuottajat, jotka uskoivat, etteivät joutuisi tiettynä vuonna maksamaan lisämaksua, siirsivät kiintiönsä kokonaisuudessaan muille (rahallisen voiton vuoksi), mutta jälkeenpäin he joutuivat maksamaan lisämaksun koko tuotannostaan siitä syystä, että kansallinen viitemäärä olikin ylittynyt. 42. Järjestelmän kehittyminen sellaiseksi, että tasauksen toteuttamisessa voidaan käyttää erilaisia joustavia lähestymistapoja, on vähentänyt kiintiöjärjestelmän tehokkuutta maitoalan markkinoiden ylijäämän pienentämisessä, minkä vastapainoksi maidon kokonaiskiintiötä yhteisössä olisi alennettava vastaavassa määrin. Ostajien toimiluvat 43. Asetuksissa säädetään, että kunkin jäsenvaltion viranomaiset myöntävät toimiluvat kaikille maidon ostajille kyseisessä maassa. Ostajan toimiluvan peruminen, jos ostaja ei noudata kiintiöitä koskevia säännöksiä, on ainoa jäsenvaltioiden käytössä oleva todellinen seuraamus. 44. Ostajan toimiluvan peruminen on voimakkaasti vaikuttava toimenpide, joten sitä sovelletaan ainoastaan räikeimpien järjestelmän väärinkäytösten kohdalla. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimassa kahdessa tapauksessa jäsenvaltiot (Espanja ja Yhdistynyt kuningaskunta) peruivat toimiluvan vasta tarkan harkinnan jälkeen. Suurten ostajien toimiluvan peruminen ei maidontuottajiin kohdistuvien vaikutusten vuoksi ole realistinen rangaistus. Suoramyyjiä koskevat huomautukset 45. Vaikka kyseiset määrät olivat suhteellisen vähäisiä, tilintarkastustuomioistuin tarkasti useita suoramyyjiä, jotka ostivat ylimääräisiä maitomääriä(23). Näissä tapauksissa suoramyyjät tarvitsevat ostajan toimiluvan. Tästä syystä kirjanpitojärjestelmän on oltava pidemmälle kehitetty kuin muilta suoramyyjiltä vaadittava järjestelmä(24). Jotkin tarkastetut suoramyyjät ostivat ylimääräisiä maitomääriä ilman ostajan toimilupaa. Tarkastettujen suoramyyjien kirjanpidossa oli yleensä huomattavia puutteita(25) (ks. kohta 53). Ostajien ja suoramyyjien valvonta 46. Jäsenvaltioiden on yhteisön säännösten mukaisesti erityisesti tarkistettava maidon ostajien ja suoramyyjien ilmoitukset(26). Jäsenvaltioissa toimitettujen tarkastusten tarkoituksena oli tutkia, toteutettiinko tuotetun maidon kokonaismäärää koskevat tarkastukset, olivatko ne tehokkaita ja voitaisiinko niitä parantaa. 47. Säännöksissä vaaditaan, että jäsenvaltiot: - tarkastavat vuosittain vähintään 40 prosenttia ostajista ja 5 prosenttia suoramyyjistä, - toimittavat nämä tarkastukset vakioitujen riskianalyysien perusteella, - valvovat maitokuljetuksia, joilla maito kerätään tiloilta, - tarkistavat ostajien ja suoramyyjien tiloissa ostettua ja tuotettua maitoa koskevat ilmoitukset ja tarkastavat säännösten nojalla pidettävät tilit ja kirjat, - toteuttavat kaikki tarvittavat toimet maidon lisämaksun maksamisen varmistamiseksi(27). 48. Useimmissa jäsenvaltioissa joukko erittäin suuria ostajia hallitsee markkinoita, ja niiden ostaman maidon kokonaismääriä koskevien ilmoitusten tarkistaminen vie paljon aikaa ja edellyttää ammattitaitoa. Jäsenvaltioiden käytännöt vaihtelivat paljon. Kolmessa jäsenvaltiossa (Alankomaissa, Ranskassa ja Saksassa) ilmoitukset ja varastokirjanpito tutkittiin yksityiskohtaisesti, minkä jälkeen ne täsmäytettiin yrityksen muiden kaupallisten asiakirjojen kanssa. Toisissa jäsenvaltioissa (Espanjassa, Kreikassa ja Portugalissa) tarkastukset eivät olleet yhtä laajoja, ja joskus niissä tukeuduttiin erityisesti tarkastusta varten laadittuihin asiakirjoihin. Espanjassa ja Portugalissa lukuja ei ristiintarkastettu julkaistujen tilitietojen tai muiden asiakirjojen kanssa. Ostajia (ja suoramyyjiä) koskevien tarkastusten tulokset havaittiin puutteellisesti dokumentoiduiksi kolmessa jäsenvaltiossa (Irlannissa ja Kreikassa sekä Ranskassa ainoastaan suoramyyjien osalta). 49. Huolimatta siitä, että suoramyyjiä tarkastettiin suhteellisen vähän, suoramyyjien valvonta on tärkeää erityisesti kun otetaan huomioon, että suurimmalla osalla suoramyyjistä (mukaan luettuina kaikki tarkastuskäynnin kohteena olleet suoramyyjät) on suoramyynnin kiintiö ja tavanomaisten meijeritoimitusten kiintiö. Toimituksia ja suoramyyntiä koskevat tiedot olisi tarkastettava ristiin. Tätä vaikeuttaa yhdessä jäsenvaltiossa (Ranska) se, että suoramyynnin ja toimitusten valvonta ovat täysin eri organisaatioiden vastuulla. Yleisesti ottaen suoramyyjien valvonta oli puutteellista. Tarkastuksessa tuli ilmi tapauksia, joissa eri kiintiöitä (suoramyynnin ja toimitusten kiintiöitä) oli muutettu virheellisten ilmoitusten salaamiseksi tai lisämaksujen välttämiseksi(28). 50. Tarkastetuista jäsenvaltioista ainoastaan kolmessa (Alankomaissa, Saksassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa) tarkastettiin tiloilta tapahtuvia maitokuljetuksia. Tämän vaatimuksen(29) noudattaminen (esimerkiksi sen päättäminen, millä elimillä on oikeus pysäyttää ja tutkia säiliöautot) on joskus osoittautunut monimutkaiseksi. 51. Yhdessä jäsenvaltiossa(30) maidontuottajat pienensivät ilmoitettuja tuotantomääriä vähentämällä niistä määrät, joita pidettiin maatilalla tapahtuvana kulutuksena ja joita ei niin ollen tarvinnut ilmoittaa lisämaksua varten. Nämä maitomäärät lähtivät kuitenkin tilalta, ja ne jalostettiin muun muassa juustoksi paikallisessa osuuskunnassa. Tuottajat ostivat juuston ja muut tuotteet (myös muut kuin maitotuotteet) osuuskunnalta toimitetun maidon hintaan. Käytäntö on maitokiintiöitä koskevien säännösten vastainen ja johti siihen, että maidon kokonaistuotanto ilmoitettiin todellista alhaisempana. Kyseinen käytäntö vaikutti olevan yleinen tarkastuksen kohteena olleella alueella, ja maan tulliviranomaiset tutkivat sitä parhaillaan osana petostutkimuksia. Lisämaksun laskeminen ja maksaminen 52. Lisämaksun laskemisessa otetaan huomioon tuottajan tuottaman maidon voirasvapitoisuuden perusteella määritelty tuotantomäärä. Kolmessa jäsenvaltiossa (Irlanti, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta) tutkittiin tapauksia, joissa rasvapitoisuuden määrää ja sitä kautta myös ilmoituksia oli muutettu, mikä aiheutti virheitä tuotannon lopullisen määrän ja siihen perustuvan lisämaksun laskemisessa. Petostutkimukset ja hallinnolliset tutkimukset olivat käynnissä näissä jäsenvaltioissa. Kun otetaan huomioon edellä mainitut tapaukset, tietojen muuttaminen ja rasvapitoisuuden avulla määritetyn tuotannon määrän laskemisen monimutkaisuus, komission olisi vaihdettava aktiivisemmin tietojen muuttamista ja tällaisten tapausten paljastamiseksi sovellettavia menetelmiä koskevia tietoja. 53. Portugalissa komissiolle ilmoitettu tuotannon kokonaismäärä ei ole toistaiseksi ollut täysin yhdenmukainen maksajaviraston asiakirjoissa olevien tietojen kanssa. Ilmoitetut tuotantomäärät lähenevät kansallista viitemäärää tai ovat ylittämässä sen, joten kysymys on tärkeä ja sitä pitäisi käsitellä pian. Lisämaksun ilmoittaminen ja kirjaaminen komissiossa 54. Yhteisön lainsäädännön mukaan(31), jos jäsenvaltio ei ilmoita määräaikaan mennessä (menoilmoitukset syyskuuhun mennessä) yhteisölle maksettavan lisämaksun määrää, komissio pienentää ennakkomaksuja suhteessa maksettavaan summaan tai sen arvioon. Alustavassa tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä huomioon otetut menot vähennetään vastaavasti. Säännöstä on sovellettu neljään jäsenvaltioon (Espanjaan, Italiaan, Kreikkaan ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan) aiempien maidon markkinointivuosien osalta(32). 55. Jotta komissio voi oikea-aikaisesti pienentää jäsenvaltioille maksettavia ennakkomaksuja, jäsenvaltioiden on ilmoitettava ajoissa komissiolle(33) arviot maksettavan lisämaksun määrästä. Komissio käyttää ennakkomaksuja pienentäessään jäsenvaltioiden toimittamia tietoja, vaikka luvut eivät välttämättä ole luotettavia. 56. Espanjalle, Kreikalle ja Italialle markkinointivuosina 1995-1996 ja 1997-1998 maksettujen ennakkomaksujen pienentäminen viivästyi yli puolella vuodella, koska tiedot toimitettiin myöhään. 57. Komissio voi tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä päättää maksettavan lisämaksun oikeasta määrästä. Kun lopullinen summa lasketaan vasta tällöin, komissio saa lopulliset luvut käyttöönsä jopa usean vuoden viiveellä. Markkinointivuotta 1994-1995 edeltävien kausien tilit oli tarkastettu ja hyväksytty tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen mennessä, kun taas markkinointivuosien 1995-1996 ja 1996-1997 tilien tarkastaminen ja hyväksyminen oli vielä meneillään komissiossa. Italian esittämä arvio markkinointivuosia 1995-1996 ja 1996-1997 koskevasta velkasummasta oli pienempi kuin komission toimittamassa tarkastuksessa saatu summa. Italia jätti marraskuussa 2000 sovitteluelimelle mainittuihin kahteen vuoteen liittyvän valituksen vuonna 2000 tehdyn tilien tarkastusta ja hyväksymistä koskevan päätöksen osalta. 58. Rangaistuksia sovelletaan, jos jäsenvaltioiden toimittamat ilmoitukset tuotetuista maitomääristä ovat myöhässä tai jos maksettavan lisämaksun määrä on arvioitu yli 10 prosenttia liian alhaiseksi(34). Komissio ei ole kuitenkaan koskaan soveltanut rangaistuksia huolimatta siitä, että tällaisia tapauksia on ollut useita. Yleisenä käytäntönä on ollut varoituskirjeen lähettäminen. 59. Käytettävissä olevat rangaistukset eivät komission mukaan ole riittäviä tapauksissa, joissa jäsenvaltiot tekevät virheellisiä tai puutteellisia ilmoituksia, joiden perusteella lisämaksu arvioidaan liian alhaiseksi. Italia oli alun perin ilmoittanut maksujen summat 116,2 miljoonaa euroa liian pieninä markkinointivuonna 1996-1997 ja 63,9 miljoonaa euroa liian pieninä vuonna 1998-1999. Viivästyskorot 60. Jäsenvaltiot toimittavat komissiolle vuoden lopussa maatalousmenoja koskevan ilmoituksen, johon sisältyvät määräajan jälkeen maksetut lisämaksut. Jäsenvaltioiden olisi perittävä viivästyskorkoa näistä myöhästyneistä maksuista ja suoritettava kyseiset määrät komissiolle(35). Jäsenvaltioiden on päätettävä sovellettavasta korosta tiettyjen suuntaviivojen mukaisesti. Tilien tarkastamisen yhteydessä ilmeni, että kolme jäsenvaltiota (Kreikka, Saksa ja Yhdistynyt kuningaskunta) ei ole perinyt viivästyskorkoa markkinointivuoden 1997-1998 myöhästyneistä lisämaksuista. Jäsenvaltioille maksettavien ennakkomaksujen pienentäminen ei kata viivästyskorkoja. Komissio voi tarkastaa viivästyskorot vasta joidenkin vuosien kuluttua itse tapahtumasta, kun asiaa käsitellään tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan tarkastuksen yhteydessä. Tarkastuksen toimittamisen aikaan Italian viranomaiset laskivat ja laskuttivat parhaillaan kyseisiä määriä markkinointivuosien 1995-1996 ja 1996-1997 kiintiöiden osalta. Lasketut viivästyskorot ovat siis näissä tapauksissa maksamatta, sillä ainoat "maksut" on suoritettu ennakoiden vähentämisen kautta. KIINTIÖIDEN TASON HALLINNOINTI 61. Komissio ehdotti maaliskuussa 1991(36) kansallisten viitemäärien vähentämistä 5 prosenttia maito- ja maitotuotealan markkinoiden epätasapainon vuoksi (mikä johtui erityisesti siitä, että interventiovarastot olivat alkaneet uudelleen täyttyä, ks. liite 5). Vähennys oli tarkoitus jakaa usealle maidon markkinointivuodelle niin, että vähennys olisi aluksi 2 prosenttia vuonna 1991-1992. Neuvosto(37) hyväksyi alustavan 2 prosentin vähennyksen kansallisiin viitemääriin. 62. Kolmen prosentin lisävähennystä ei koskaan tehty. Ainoa myöhemmin toteutettu kansallisten viitemäärien muutos on määrien korottaminen Espanjan, Kreikan ja Italian osalta (vuonna 1993). Kansallisia viitemääriä ei ole tämän jälkeen muutettu, vaikka rasvapitoisuus on noussut edelleen, mikä lisää ylituotannon myyntiin liittyviä ongelmia. Voin interventiohintaa alennettiin kahdessa vaiheessa yhteensä 5 prosenttia heinäkuusta 1993 alkaen ja rasvattoman maitojauheen interventiohintaa alennettiin 1,2 prosenttia heinäkuussa 1994. Interventiohintojen alennukset eivät olleet riittäviä vaikuttaakseen tarjontaan. 63. Tästä seuraa, että ylituotanto on edelleen myytävä vientituen ja sisäisen kulutustuen avulla. Maitotuotteiden kuluttajahinnat ovat yhä kaksinkertaiset maailmanmarkkinahintoihin nähden, mistä aiheutuu kuluttajille vuosittain noin 20 miljardin euron kustannukset. AGENDA 2000 64. Agenda 2000:ssa(38) asetettiin vuonna 1997 yhteiselle maatalouspolitiikalle seuraavat tavoitteet kautta 2000-2006 varten: kilpailukyvyn lisääminen elintarvikkeiden maailmanmarkkinoiden odotetusta myönteisestä kehityksestä hyötymiseksi, kohtuullisen elintason varmistaminen maatalousväestölle, ympäristötavoitteiden sisällyttäminen yhteiseen maatalouspolitiikkaan sekä vaihtoehtoisten tulonlähteiden ja työpaikkojen luominen maataloustuottajille. Komission tarkistetut ehdotukset on eritelty liitteessä 1. 65. Komissio teki ehdotuksen maito- ja maitotuotealan yhteisen markkinajärjestelyn uudistuksesta näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Ehdotuksen pääasiallinen sisältö oli seuraava: kiintiöjärjestelmän jatkaminen vuoteen 2006 kiintiöitä pienentämättä, tukihintojen asteittainen alentaminen 10 prosenttia(39) kauden aikana ja 215 euron suuruinen lypsylehmäpalkkio lehmää kohti. 66. Uudistuksen tuloksena maidontuotannon uskotaan vähenevän 2 miljoonaa tonnia vuoden 2005 loppuun mennessä, maidon ylijäämän kasvavan 0,5 miljoonaa tonnia vuosina 2000-2005 verrattuna sisäiseen kulutukseen ja rasvattoman maitojauheen varastojen kasvavan vastaavasti. PÄÄTELMÄT Kiintiöjärjestelmä 67. Maidon kiintiöjärjestelmä, jota täydennetään lisämaksun perimisellä tilakohtaisten viitemäärien ylittyessä, on johtanut siihen, että tuotanto on vähentynyt keskimäärin 10 prosenttia (kymmenen jäsenvaltion osalta). Kiintiöjärjestelmällä voidaan yleisesti ottaen katsoa saavutetun tuotannon rajoittamista kohdetasolle koskeva tavoite, sillä kansalliset viitemäärät ylittävän ylituotannon ilmoitetaan olevan määrältään alle prosentin (ks. kohdat 9-13). Samalla kiintiöjärjestelmä ei ole merkittävästi vaikeuttanut maitoalan rakenneuudistusta kussakin jäsenvaltiossa. Alan järkeistämisen myötä monet pienet tilat ovat lopettaneet toimintansa. Useat pientilat tarjoavat nyt toisen tulolähteen osa-aikaisille maidontuottajille (ks. kohdat 23-24). Lisäksi maito- ja maitotuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä talousarvioon koituvat kustannukset, jotka aiemmin lisääntyivät, ovat vähentyneet vuodesta 1993 lähtien (ks. kohdat 16-18). 68. Kiintiöiden kokonaistason vahvistaminen vaikuttaa kuitenkin olevan enemmän vallitsevan tilanteen ylläpitämistä koskevan poliittisen tavoitteen mukaista kuin sen taloudellisen tavoitteen mukaista, joka koskee maidontuotannon mukauttamista tuen ulkopuolelle jäävään sisäiseen kulutukseen ja ilman tukia toteutettavaan vientiin (ks. kohdat 14-15). Komissio ja neuvosto ovat sallineet järjestelmän kehittyä yhä joustavammaksi. Tämän vastapainoksi maidon kokonaiskiintiötä yhteisössä on alennettava vastaavassa määrin (ks. kohdat 40-42). Yhteisön asetuksia(40) on muutettu siten, että on otettu käyttöön useita toimenpiteitä, joilla rajoitetaan kansallisten viitemäärien ylittämisestä maidontuottajiin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia ja lievennetään lisämaksun varoittavaa vaikutusta. 69. Rakenteellista ylijäämää (ks. kohdat 14-15), jonka myynti edellyttää yhteisön talousarviosta maksettavaa merkittävää rahoitustukea, on todennäköisesti olemassa myös tulevaisuudessa. Se voi jopa lisääntyä jatkossa Euroopan unionin laajentumisen myötä ja kulutuksen nykyisen suuntauksen vuoksi. Tilanne vaikeutuu todennäköisesti entisestään Maailman kauppajärjestössä vientitukien tulevaisuudesta käytävien keskustelujen vuoksi (ks. liite 1). Tähän päivään mennessä hyväksytyillä uudistuksilla ei luoda edellytyksiä maito- ja maitotuotealan markkinoiden vapauttamiselle. Tätä taustaa vasten näyttää siltä, että maidontuotannon kokonaismäärä olisi mukautettava tuen ulkopuolelle jäävään sisäiseen kulutukseen ja ilman tukea toteutettavaan vientiin. Järjestelmän täytäntöönpano 70. Italiassa on edelleen jo edellisissä kertomuksissa esiin tuotuja perustavanluonteisia ongelmia, jotka koskevat sitä, etteivät tuottajat maksa lisämaksua (ks. kohta 33). Espanjassa ja Kreikassa tilanne on parantunut, vaikka maksamattomista lisämaksuista syntynyt velkasumma aiheuttaa ongelmia. Komissio on väliaikaisesti perinyt lisämaksut joiltakin jäsenvaltioilta pienentämällä maatalousmenoihin myönnettäviä kuukausittaisia ennakkomaksuja sekä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten yhteydessä (ks. kohdat 34-36 ja 54-59). Vaikka näin voidaan osittain suojella Euroopan unionin taloudellisia etuja, järjestelmän perustavoitetta, eli kunkin yksittäisen tuottajan asettamista vastuuseen omasta ylituotannostaan, ei ole saavutettu. Ennakkomaksujen pienentäminen sekä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat päätökset ovat edelleen tarpeen maidon kiintiöjärjestelmässä, joten voidaan katsoa, että kiintiöjärjestelmää ei vieläkään ole täysin pantu täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa noin 17 vuotta sen käyttöönoton jälkeen. 71. Maidontuottajien maksettavaksi koituneen lisämaksun maksamisen lykkäämisellä, maksusta luopumisella tai siitä vapauttamisella on useita vaikutuksia: a) Lisämaksut on tosiasiassa peritty Italian ja Espanjan veronmaksajilta niin, että komissio on pienentänyt EMOTR:n tuen määrää. Kun korjaavia toimenpiteitä ei toteuteta, tämä vastaa maidontuottajille maksettavaa kansallista tukea, mikä on selvästi ristiriidassa yhteisön politiikan kanssa ja antaa Italian ja Espanjan maidontuottajille epäoikeudenmukaisen edun. b) Kun maidontuottajat eivät maksa lisämaksua, sen varoittava vaikutus katoaa ja ylituotantoon kannustetaan. Maidon hinta 72. Neuvoston perättäiset päätökset kansallisten viitemäärien lisäämisestä ilman interventiohintojen merkittävää alentamista ovat estäneet maito- ja maitotuotealan vapauttamista muiden maatalousalojen mukaisesti. Kuluttajat maksavat unionissa maidosta ja maitotuotteista huomattavasti enemmän kuin he maksaisivat vapailla markkinoilla. Lisäksi voin ja rasvattoman maitojauheen vientiä ja käyttöä tiettyihin tarkoituksiin joudutaan tukemaan EU:n talousarviosta vuosittain 3000 miljoonalla eurolla. SUOSITUKSET 73. Komission olisi: a) lyhyellä aikavälillä - tarkasteltava mahdollisuutta sallia kiintiöiden siirtäminen eri jäsenvaltioissa toimivien tuottajien välillä ja alennettava jäsenvaltioiden kokonaiskiintiöitä vastaavasti, - täsmennettävä aiempaa tarkemmin, millaisia tarkastuksia maksajavirastojen on tehtävä, jotta varmistetaan tarkastusten soveltamisen ja niitä koskevan raportoinnin yhdenmukaisuus, - ehdotettava säännöksiä, joissa säädetään eriasteisista seuraamuksista meijereille, jotka eivät noudata kiintiöitä, - lujitettava järjestelyjä lisämaksun soveltamiseksi ja sen maksamisen varmistamiseksi sekä huolehdittava siitä, että viivästyskorot lasketaan ja peritään yhdenmukaisella tavalla, - varmistettava, että saatavilla on riittävästi luotettavia tietoja maitotuotteista, jotta markkinoiden hallinnointia varten on käytettävissä tietoa muun muassa maitoekvivalentteina ilmaistusta sisäisestä kulutuksesta tai jäsenvaltioiden omavaraisuusasteesta; b) tehtävä jo vuonna 2002 ehdotuksia maitoalan uudistamiseksi perusteellisesti. Tavoitteena tulisi olla tasapainon saavuttaminen toisaalta maidontuotannon kokonaistason ja toisaalta tuen ulkopuolelle jäävän sisäisen kulutuksen ja ilman tukea mahdollisesti toteutuvan viennin välillä. Uudistuksen pitäisi mahdollistaa kiintiöjärjestelyjen päättyminen ja samalla varmistaa maidontuottajille kohtuullinen elintaso. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 11. ja 12. heinäkuuta 2001 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) Järjestelmä otettiin käyttöön neuvoston asetuksella (ETY) N:o 856/84, annettu 31 päivänä maaliskuuta 1984 (EYVL L 90, 1.4.1984), viideksi 12 kuukauden pituiseksi kaudeksi eli ajalle 1. huhtikuuta 1984 - 31. maaliskuuta 1989. Järjestelmän voimassaoloa jatkettiin alun perin 31. maaliskuuta 1992 saakka asetuksella (ETY) N:o 1109/88, annettu 25 päivänä huhtikuuta 1988 (EYVL L 110, 29.4.1988) ja vielä asetuksella (ETY) N:o 816/92, annettu 31 päivänä maaliskuuta 1992 (EYVL L 86, 1.4.1992). Neuvosto antoi 28. joulukuuta 1992 asetuksen (ETY) N:o 3950/92 (EYVL L 405, 31.12.1992), jolla lisämaksujärjestelmän voimassaoloa jatkettiin seitsemällä 12 kuukauden pituisella kaudella 1. huhtikuuta 1993 alkaen. Kyseisellä asetuksella kumottiin ja korvattiin kaikki aiemmat säädökset. (2) Ensimmäisten kolmen kauden aikana lisämaksu oli 75-100 prosenttia maidon tavoitehinnasta, ja se nostettiin 100 prosenttiin markkinointivuonna 1987-1988 ja 115 prosenttiin vuonna 1990. Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 4/93, kohta 3.24 (EYVL C 12, 15.1.1994). (3) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3950/92, annettu 28 päivänä joulukuuta 1992, 2 artiklan 2 kohta (EYVL L 405, 31.12.1992). (4) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3950/92, annettu 28 päivänä joulukuuta 1992, 2 artiklan 3 kohta (EYVL L 405, 31.12.1992). (5) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 2/87, taulukko 3 (EYVL C 266, 5.10.1987). (6) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 2/87, kohdat 3.10-3.13 (EYVL C 266, 5.10.1987). (7) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 4/93, kohdat 4.2-4.5 (EYVL C 12, 15.1.1994). (8) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 2/87 (EYVL C 266, 5.10.1987) ja erityiskertomus nro 4/93 (EYVL C 12, 15.1.1994). (9) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1988 (kohdat 5.33-5.38), vuosikertomus varainhoitovuodelta 1992 (kohdat 2.17-2.19) ja vuosikertomus varainhoitovuodelta 1993 (kohdat 2.10-2.59). (10) Neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1560/93, annettu 14 päivänä kesäkuuta 1993 (EYVL L 154, 25.6.1993), jolla muutettiin neuvoston asetusta (ETY) N:o 3950/92, annettu 28 päivänä joulukuuta 1992 (EYVL L 405, 31.12.1992), vahvistettiin taatut määrät kaudelle 1993-1994 seuraavien periaatteiden mukaisesti: edeltävien kausien kiintiöiden väliaikainen keskeyttäminen muuttui maidontuotannosta luopumiseksi, yhteisön varasto sisällytettiin lopullisesti jäsenvaltioiden kiintiöihin ja Kreikan, Espanjan ja Italian kiintiöitä lisättiin. (11) Portugalissa alettiin soveltaa maidon kiintiöjärjestelmää markkinointivuodesta 1991-1992. (12) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 8/2000, kohta 22 (EYVL C 132, 12.5.2000). (13) Eläinten ruokintaan tarkoitettu rasvaton maitojauhe ja eläinten rehussa ja kaseiinin tuotantoon käytetty nestemäinen rasvaton maito. (14) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 1/99, kohta 21 ja taulukko 2 "Rasvattoman maitojauheen määrät". (15) Asiakirjassa "Situation & Outlook Dairy Sector" (YMP 2000 -sarjan valmisteluasiakirjat) komissio määrittää ylijäämän laskemalla tuotannon ja kokonaiskulutuksen välisen erotuksen. Maatilalla tapahtuva kulutus ja maataloustuotannon kulutus (suoramyynti) sisältyvät kokonaiskulutukseen. Näin ollen ylijäämä arvioitiin 8,8 miljoonaksi tonniksi vuonna 1998. ZMP:ltä (Zentrale Markt- und Preisberichtsstelle) saatujen tietojen perusteella toimitusten ylijäämä verrattuna sisäiseen kulutukseen (tuontia lukuun ottamatta) oli 10,8 miljoonaa tonnia. Maatilalla tapahtuva kulutus ja maataloustuotannon kulutus eivät sisälly ZMP:n julkaisemiin määriin, sillä nämä tuotteet ovat luonteeltaan sellaisia, että niistä ei aiheudu ylijäämää, eikä niistä ole tilastotietoja. Taulukosta 6 (lähde: ZMP) voidaan nähdä ylijäämä suhteessa teollisten tuotteiden kokonaistarjontaan (tuonti mukaan luettuna). (16) OECD: Agricultural policies in OECD countries, monitoring and evaluation 2000. (17) Komission vastaus erityiskertomukseen nro 8/2000 (EYVL C 132, 12.5.2000). (18) Tilakohtainen nettolisäarvo (FNAV) tarkoittaa bruttomääräistä kokonaistuotantoa (mukaan luettuna tilalla tapahtuva kulutus), josta vähennetään maataloustoimintaan liittyvät kiinteät ja muuttuvat kustannukset. Mukaan ei lueta rahoituskuluja, työvoimakustannuksia tai maatilan vuokraa. Nettolisäarvoa mukautetaan tullien, verojen, palkkioiden ja tukien mukaan ottamiseksi ja siinä annetaan positiivinen painotus perheeseen kuuluvalle ja palkatulle työvoimalle, omalle ja vieraalle pääomalle sekä tilanhoidolle. Vuosittainen työvoimayksikkö tarkoittaa yhden kokoaikaisen työntekijän vuoden aikana palkallisena tai palkatta tekemää maataloustyötä. Perhekohtainen työvoimayksikkö tarkoittaa maataloustuottajan ja hänen perheenjäsentensä tekemää työtä. Lähde: RICA. (19) Tulojen vertailussa käytettiin tämänhetkisiä valuuttakursseja. (20) Tuottajien tukiekvivalentti osoittaa maataloustuottajille tietyn vuoden aikana maatalouspolitiikan eri välineistä tehtyjen varainsiirtojen arvon. Siinä otetaan huomioon hintatukitoimet, tuottajien saama suora tuki, tuotantokustannusten alentamiseen tarkoitetut tuet ja muut yleisiä maatalouspalveluja koskevat toimenpiteet. Tukiekvivalentin tarkoituksena on esittää määrällisesti veronmaksajan rahoittamat suorat varainsiirrot ja kuluttajan rahoittamat välilliset varainsiirrot, jotka osaltaan ylläpitävät maataloustuloa. Lähde: OECD. (21) Italiassa Consiglio di Stato, joka toimii vetoomustuomioistuimena Tribunali amministrativi regionalien (TAR; hallinnollisia asioita käsitteleviä alueellisia tuomioistuimia) tekemien päätösten osalta, kumosi 16. tammikuuta 2001 Lazion alueen hallinnollisia asioita käsittelevän tuomioistuimen päätöksen, jolla oli keskeytetty lisämaksun periminen tilakohtaisen kiintiön ylittäneeltä maidontuottajalta. Tämän jälkeen Italian viranomaiset (Agenzia per le erogazioni in agricoltura, AGEA) ovat antaneet asianomaiselle maidontuottajalle uuden ilmoituksen lisämaksun määrästä, ja viranomaisten on nyt perittävä kyseinen maksu. Consiglio di Staton odotetaan kumoavan myös useita muita vastaavanlaisia TARien päätöksiä. (22) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3950/92, annettu 28 päivänä joulukuuta 1992, 2 artiklan 1 kohta (EYVL L 405, 31.12.1992). (23) Saksassa, Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa havaitut tapaukset. (24) Komission asetus (ETY) N:o 536/93, annettu 9 päivänä maaliskuuta 1993, 7 artiklan 1 kohdan e-f alakohta (EYVL L 57, 10.3.1993). (25) Espanjassa, Ranskassa, Saksassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa tehdyt havainnot. (26) Komission asetus (ETY) N:o 536/93, annettu 9 päivänä maaliskuuta 1993, 7 artikla (EYVL L 57, 10.3.1993). (27) Komission asetus (ETY) N:o 536/93, annettu 9 päivänä maaliskuuta 1993, 7 artiklan 1 kohta (EYVL L 57, 10.3.1993). (28) Kiintiöitä havaittiin muutetun Ranskassa, ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa tutkittiin lisäksi tapausta, jossa suoramyyjä myi pieniä määriä kermaa ja jäljelle jäävä maito toimitettiin meijeriin. Maitoa käsiteltiin kuitenkin komission ohjeiden mukaisesti sivutuotteena eikä sitä otettu huomioon määriteltäessä toimituksia koskevaa lisämaksua vaan suoramyyntiä koskevaa lisämaksua, joka on edellistä alhaisempi. (29) Komission asetus (ETY) N:o 536/93, annettu 9 päivänä maaliskuuta 1993, 7 artiklan 3 kohta (EYVL L 405, 31.12.1992). (30) Ranska (Jura). (31) Komission asetus (ETY) N:o 536/93, annettu 9 päivänä maaliskuuta 1993, 5 artiklan 2 kohta (EYVL L 57, 10.3.1993). (32) Kreikka (markkinointivuodet 1994-1995, 1995-1996, 1997-1998 ja 1998-1999), Italia (markkinointivuodet 1995-1996, 1996-1997, 1997-1998 ja 1998-1999), Espanja (markkinointivuodet 1995-1996, 1996-1997 ja 1998-1999) ja Yhdistynyt kuningaskunta (markkinointivuodet 1994-1995, 1996-1997, 1997-1998 ja 1998-1999). (33) Komission asetus (ETY) N:o 536/93, annettu 9 päivänä maaliskuuta 1993, 8 artikla (EYVL L 57, 10.3.1993). (34) Komission päätös 93/673/EY, tehty 10 päivänä joulukuuta 1993, 1, 2 ja 3 artikla (EYVL L 310, 14.12.1993). (35) Komission asetus (ETY) N:o 536/93, annettu 9 päivänä maaliskuuta 1993, 3 artiklan 4 kohta (EYVL L 57, 10.3.1993). (36) KOM(91) 72 lopullinen, 8. maaliskuuta 1991. (37) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1630/91, annettu 13 päivänä kesäkuuta 1991 (EYVL L 150, 15.6.1991). (38) KOM(97) 2000 lopullinen, 15. heinäkuuta 1997. (39) Komissio ehdotti vuonna 1998 alennuksen kasvattamista 15 prosenttiin (ks. liite 1, kohta 1). (40) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 4/93, kohdat 4.17 ja 4.22 (EYVL C 12, 15.1.1994). LIITE 1 Komission ehdotus vuodelta 1998 1. Komission maaliskuussa 1998 tekemässä tarkistetussa ehdotuksessa(1) esitettiin hintojen (-15 prosenttia neljässä vaiheessa vuosittain heinäkuusta 2000) ja lypsylehmäpalkkion alentamista (330 euroon vuodesta 2003). Jäsenvaltioiden olisi vahvistettava perusteet viljelijöiden saamien määrien määrittelemiseksi. Ehdotuksessa perusteltiin kansallisten viitemäärien lisäämistä 2 prosenttia sen vastapainoksi, että sisäisen kysynnän hinnat alenevat ja tuonti voi lisääntyä. Uudistuksen hinnaksi arvioitiin 8112 miljoonaa euroa koko kaudella 2000-2006. 2. Agenda 2000:tta koskevassa lausunnossaan(2) tilintarkastustuomioistuin varoitti, että ehdotetut ja hyväksytyt kiintiöiden lisäämiset johtaisivat yhä suurempaan ylijäämään maitoalan markkinoilla, mikä rasittaisi edelleen yhteisön talousarviota. 3. Kaikkien neuvoston tutkimien vaihtoehtojen tarkoituksena oli alentaa maidontuottajalle maksettavaa hintaa, jotta eroa yhteisön markkinoiden maitotuotteiden hintojen ja maailmanmarkkinahintojen välillä voitaisiin kuroa umpeen. Näin helpotettaisiin mahdollisen ylituotannon vientiä ilman tukia. Seuraavat vaihtoehdot tutkittiin: a) 10 prosentin hinnanalennus ja kiintiöiden lisääminen 2 prosenttia sekä osittainen tulonmenetyksen korvaus; b) 30 prosentin hinnanalennus ja kiintiöiden lisääminen 4 prosenttia sekä osittainen tulonmenetyksen korvaus; c) kansallisten viitemäärien lisääminen 2 prosenttia ilman hinnanalennuksia. Tämä vaihtoehto esitettiin talousarviota vähiten rasittavana, sillä siinä maidontuottajien suora tuki säilytettäisiin nykyisellä tasollaan, mutta sen haittana olisi vientituen säilyminen nykyisellä tasollaan, siitä huolimatta, että Maailman kauppajärjestö (WTO) painostaa tällaisen tuen vähentämiseen tai poistamiseen. 4. Neuvosto päätti lopulta jatkaa kiintiöjärjestelmää huhtikuuhun 2008. Kreikalle, Espanjalle, Italialle, Irlannille ja Yhdistyneelle kuningaskunnalle (Pohjois-Irlanti) jaettavia kansallisia viitemääriä lisätään 1,39 miljoonaa tonnia vuosina 2000-2002 ja muiden jäsenvaltioiden kansallisia viitemääriä 1,44 miljoonalla tonnilla vuosina 2005-2007(3). Kansalliset viitemäärät ovat näin ollen 2,83 miljoonaa tonnia (2,4 prosenttia) suuremmat kuin maidon markkinointivuonna 1999-2000 sovelletut viitemäärät. Hintoja alennetaan 15 prosenttia kolmen vuoden aikana vuodesta 2005. Korvaavaa suoraa tukea maksetaan vasta vuodesta 2005. Kokonaiskustannukset yhteisön talousarvioon ovat enintään 13,9 euroa tonnilta vuonna 2005, ne mutta nousevat jyrkästi 41,7 euroon tonnilta vuonna 2007(4). Neuvoston päätöksen vaikutus 5. Komission keskipitkän aikavälin ennusteiden mukaan voin kysyntä laskee 0,8 prosenttia vuodessa ja rasvattoman maitojauheen 2,2 prosenttia vuodessa. Juuston kysyntä kasvaa 1,1 prosenttia vuodessa. Kaiken kaikkiaan kulutus vähenee noin 350 tuhannella maitoekvivalenttitonnilla vuodessa(5). Tässä tapauksessa tilintarkastustuomioistuimen arvioiden mukaan maailmanmarkkinoilla myytävä ylijäämä lisääntyy 2,86 miljoonalla tonnilla vuodessa vuosina 2000-2005, kun lukuun ei oteta unionin laajentumista, jonka vaikutus viennin ylijäämään vuodesta 2005 on komission arvioiden mukaan 2 miljoonaa maitoekvivalenttitonnia lisää(6). 6. Jos sisämarkkinoiden hinnat eivät alene merkittävästi (tai maailmanmarkkinahinnat nouse), ylijäämän myynti maailmanmarkkinoilla aiheuttaa lisäkustannuksia. Lisäkustannusten suuruus riippuu tuottajille maksetusta hinnasta, josta puolestaan riippuu vientitukina ja ylijäämän myyntiin sisämarkkinoilla tarkoitettuna tukena maksettavan summan suuruus. 7. Komission suunnitelmissa kehotetaan epäsuorasti keskustelemaan seuraavista seikoista: a) Mille tasolle virallisia hintoja olisi alennettava sisämarkkinoiden hintojen ja maailmanmarkkinahintojen välisten erojen pienentämiseksi? Voin(7), rasvattoman maitojauheen ja cheddar-juuston tukkuhinnat ovat sisämarkkinoilla yleensä kaksinkertaiset maailmanmarkkinahintoihin verrattuna. b) Kuinka paljon yhteisön vientiä voitaisiin lisätä? Maitotuotteiden maailmankauppa on suhteellisen vähäistä, sillä ainoastaan 13 prosenttia maailman vointuotannosta ja 8 prosenttia maailman juustontuotannosta myydään maailmanmarkkinoilla. Vuosina 1995-1998 GATT-sopimuksissa määrätyt vientirajoitukset koskivat ainoastaan juuston vientiä. Euroopan unionin markkinaosuus on jatkuvasti pienentynyt kaikkien maitotuotteiden osalta. Viime aikoina maailmankauppaa ovat hallinneet Uusi-Seelanti ja Australia, ja Euroopan unioni johtaa ainoastaan juuston vientiä(8). Vuonna 1985 voin vienti Euroopan unionista oli 46 prosenttia maailman kokonaisviennistä, kun luku tällä hetkellä on ainoastaan 25 prosenttia. c) Kuinka yhteisen maatalouspolitiikan useat tavoitteet voidaan sovittaa yhteen maito- ja maitotuotealalla? Yhteistä markkinajärjestelyä mukautettaessa kohti markkinataloutta on kehitettävä muita yhteisön toimenpiteitä, jotta voidaan tukea varsinkin vuoristoseuduilla tai sellaisilla seuduilla toimivia maidontuottajia, joilla maidontuotannolle ei ole vaihtoehtoista elinkeinoa. Unionin laajentuminen 8. Sen jälkeen kun tilintarkastustuomioistuin antoi lausuntonsa nro 10/98 Agenda 2000:n yhteydessä annetuista komission asetusehdotuksista ja erityisesti komission arvioista naudanliha-alan sekä maito- ja maitotuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä(9), komissio julkaisi joulukuussa 1999 maatalousmarkkinoiden pitkän aikavälin tulevaisuudennäkymiä koskevan kertomuksen (Prospects for Agricultural Markets 1999 to 2006). Julkaisussa esitellään Euroopan unionin 15 jäsenvaltion ja 10 KIE-maan maatalousmarkkinoiden todennäköinen kehitys vuoteen 2006 mennessä. Siinä otetaan täysin huomioon osana Agenda 2000:tta hyväksytyn YMP:n uudistuksen toteuttaminen vuodesta 2000 alkaen. Siinä ei kuitenkaan esitetä arviota ehdokasmaiden unioniin liittymisen aikataulusta tai edellytyksistä, eikä komissio anna yksityiskohtaisia ennusteita nykyisen maitokiintiöjärjestelmän toteuttamisesta 10 KIE-hakijamaassa. 9. Komission kuvauksessa maitokiintiöjärjestelmän mahdollisesta täytäntöönpanosta viidessä hakijamaassa, eli Tsekin tasavallassa, Virossa, Unkarissa, Puolassa ja Sloveniassa, tehtiin seuraavat huomiot: KIE-maissa naudanlihan tuotanto on pääosin sidoksissa lypsykarjaan, sillä vain harvoissa karjoissa on emolehmiä. Maitoalan ja naudanliha-alan yhdistetyt markkinat ovat maan maataloustuotannon kannalta näin ollen tärkeät. Maidontuotanto on erityisen tärkeää Puolalle, Tsekin tasavallalle ja Unkarille. Ennusteiden mukaan maidon ylijäämä on erittäin todennäköistä vuonna 2006, niin EU:n jäsenvaltioissa kuin KIE-maissakin(10). Komission on pikaisesti laadittava kattava ja virallinen arvio nykyisen maito- ja naudanliha-alojen markkinoiden kiintiöjärjestelmän vaikutuksesta laajentumisen jälkeen sekä yhteisön talousarvioon aiheutuvista kustannuksista(11). (1) KOM (1998) 158 lopullinen, 18.3.1998. (2) Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 10/98. (3) Neuvoston asetus (EY) N:o 1256/1999, annettu 17 päivänä toukokuuta 1999 (EYVL L 160, 26.6.1999). (4) Neuvoston asetus (EY) N:o 1255/1999, annettu 17 päivänä toukokuuta 1999, 16 artiklan 1 kohta: "Tuottajat ovat oikeutettuja lypsylehmäpalkkioon. Se myönnetään kalenterivuosittain, tilakohtaisesti ja tilalla käytettävissä olevan tuottajakohtaisen palkkio-oikeutetun viitemäärän perusteella (tonnia kohti)." 18 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan kokonaismäärä, joka voidaan myöntää tuottajakohtaisen viitemäärän perusteella (tonnia kohti), toisin sanoen: 13,9 euroa (tonnia kohti) vuonna 2005, 27,8 euroa (tonnia kohti) vuonna 2006 ja 41,7 euroa (tonnia kohti) vuonna 2007 (EYVL L 160, 26.6.1999). (5) AGRA Europen vuonna 1997 julkaistun tutkimuksen arviot, jotka toistuvat YMP:n tarkistamista koskevassa komission asiakirjassa, lokakuu 1998. (6) Agenda 2000, osa II, KOM(97) 2000 lopullinen, 15.7.1997. (7) Erityiskertomus nro 8/2000, kohta 13 (EYVL C 132, 12.5.2000). (8) Lisäksi ilman tukia toteutettu vienti oli yhteensä 80664 tonnia. (9) EYVL C 401, 22.12.1998, kohdasta 45 alkaen. (10) Ks. vuosia 1999-2006 koskevat tulevaisuudennäkymät, kaavio 1.15 ja taulukko A3. (11) Tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 10/98, kohta 48 (EYVL C 401, 22.12.1998). LIITE 2 MAITOKIINTIÖT (käytettävissä olevat kiintiöt, kun huomioon otetaan yhteisön varaston käyttö, SLOM-kiintiöt ja määrät, joista odotetaan päätöstä) >TAULUKON PAIKKA> Lähde: 1984/85-1992/93: PO VI:n asiakirja, yhteenveto jäsenvaltioiden vastauksista asetuksen (ETY) N:o 536/93 8 artiklan mukaiseen kyselylomakkeeseen. 1993/94: Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1560/93, annettu 14 päivänä kesäkuuta 1993, 1 artiklassa oleva taulukko. Asetuksen soveltaminen alkoi 1. huhtikuuta 1993. 1994/95: Komission asetuksen (EY) N:o 630/95, annettu 23 päivänä maaliskuuta 1995, 1 artiklassa oleva taulukko. Asetuksen soveltaminen alkoi 1. huhtikuuta 1994. 1995/96: Komission asetuksen (EY) N:o 1109/96, annettu 20 päivänä kesäkuuta 1996, 1 artiklassa oleva taulukko. Asetuksen soveltaminen alkoi 1. huhtikuuta 1995. 1996/97: Komission asetuksen (EY) N:o 614/97, annettu 8 päivänä huhtikuuta 1997, 1 artiklassa oleva taulukko. Asetuksen soveltaminen alkoi 1. huhtikuuta 1996. 1997/98: Komission asetuksen (EY) N:o 903/98, annettu 28 päivänä huhtikuuta 1998, 1 artiklassa oleva taulukko. Asetuksen soveltaminen alkoi 1. huhtikuuta 1997. 1998/99: Komission asetuksen (EY) N:o 751/1999, annettu 9 päivänä huhtikuuta 1999, 1 artiklassa oleva taulukko. Asetuksen soveltaminen alkoi 1. huhtikuuta 1998. Ajanjakson 1987/88-1992/93 osalta taatut kokonaiskiintiöt vähennettynä määrillä, joista odotetaan päätöstä, ja lisättynä yhteisön varaston osuudella ja SLOM-kiintiöillä. LIITE 3 LEHMÄNMAIDON TUOTANTO JA TOIMITUKSET >TAULUKON PAIKKA> Huom. Saksa (-): ilman uusia osavaltioita, Saksa (+): myös uudet osavaltiot. Lähde: EUROSTAT New Cronos, viimeisin päivitys 21.2.2000. LIITE 4 LEHMÄNMAIDON TOIMITUKSET >TAULUKON PAIKKA> Huom. Saksa (-): ilman uusia osavaltioita, Saksa (+): myös uudet osavaltiot. Lähde: EUROSTAT New Cronos, viimeisin päivitys 21.2.2000. LIITE 5 >TAULUKON PAIKKA> Huom. Vuosina 1986-1990 EU-12 (ilman Saksan uusia osavaltioita), vuosina 1991-1994 EU-12 (myös Saksan uudet jäsenvaltiot). Vuodesta 1995 alkaen EU-15; vuoden 1998 luvut ovat arvioita. Lähde: ZMP-Bilanz Milch. >TAULUKON PAIKKA> Lähde: PO VI, maatalouden tilannetta koskevat kertomukset. LIITE 6 MAIDON YHTEISESTÄ MARKKINAJÄRJESTELYSTÄ AIHEUTUVAT MENOT RYHMITTÄIN SEKÄ TUOTTEEN PERUSTEELLA ERITELTYINÄ >TAULUKON PAIKKA> Lähteet: Vuodet 1988-1996: komission PO VI, YMP 2000 valmisteluasiakirja, Situation and outlook dairy sector, taulukko 14, huhtikuu 1997. Vuodet 1997-1999: tilintarkastustuomioistuin valmistellut EMOTR:n tukiosaston menojen kehitykseen liittyvien asiakirjojen perusteella, komission PO VI. G.2. LIITE 7 MAITO- JA MAITOTUOTEALAN YHTEISEN MARKKINAJÄRJESTELYN TALOUSARVIOKUSTANNUKSET >TAULUKON PAIKKA> Lähteet: Vuodet 1988-1996: komission PO VI, YMP 2000 valmisteluasiakirja, Situation and outlook dairy sector, taulukko 14, huhtikuu 1997. Vuodet 1997-1999: tilintarkastustuomioistuin valmistellut EMOTR:n tukiosaston menojen kehitykseen liittyvien asiakirjojen perusteella, komission PO VI. G.2. Komission vastaukset TIIVISTELMÄ Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuin totesi erityiskertomuksessaan, että kiintiöjärjestelmän avulla on rajoitettu maidon tuotantoa EU:ssa (V kohta), vähennetty huomattavasti talousarvioon otettuja menoja (X kohta), tasapainotettu maitoalaa ja vaikutettu myönteisesti rakenteelliseen kehitykseen (VII kohta). Lisäksi tuomioistuin toteaa, että maitotuottajien tulot ovat kasvaneet (19 kohta) samalla kun talousarvioon otetut maitoalan menot ovat vähentyneet voimakkaasti (X kohta). Tuomioistuin väittää kuitenkin, että kiintiöiden taso on liian korkea, koska 120 miljoonan tonnin tuotannosta noin 15 miljoonaa tonnia myydään maailmanmarkkinoilla ja 10 miljoonaa tonnia sisämarkkinoilla tukien avulla (II, X ja 15 kohta). Tuomioistuimen mukaan komission olisi ehdotettava alan perusteellista uudistusta tuotannon sekä ilman tukea tapahtuvan kulutuksen ja viennin välisen tasapainon parantamiseksi. Komission mielestä tämä tarkoittaisi, että nykyisiä kiintiötasoja olisi alennettava noin 20 prosenttia. Tuomioistuin ehdottaa myös koko kiintiöjärjestelmästä luopumista (XIII kohta ja suositukset). Komission mielestä kiintiötason vahvistamisen ei tule perustua pelkästään tavoitteeseen alentaa talousarvioon sisältyviä menoja, vaan perustamissopimuksen 33 artiklasta (tuotannon järkiperäinen kehittäminen, maatalousväestön kohtuullinen elintaso, tasapainoiset markkinat, hankintavarmuus, kohtuulliset hinnat) johtuvien seikkojen lisäksi on otettava huomioon myös useita muita seikkoja, kuten poliittinen, taloudellinen ja alueellinen tasapaino, jalostusteollisuuden tärkeys, maaseudun kehittäminen, ympäristö, viejien perinteinen asema maailmanmarkkinoilla jne. Neuvoston tekemistä päätöksistä käy ilmi, että maidon tuotannon mukauttaminen sisäiseen kulutukseen ei ollut poliittinen eikä taloudellinen tavoite. Komission mielestä kiintiöiden alentaminen ei talousarvion kannalta ole johdonmukaista, jos tavoitteena on myös luopua kiintiöjärjestelmästä. Kuten tuomioistuin toteaa 25 kohdassa, kiintiöiden alentaminen saattaisi johtaa tuottajille maksettaviin korvauksiin. Jos kiintiöiden noin 20 prosentin alentamisen vuoksi korvauksia myönnettäisiin vuonna 1991 hyväksyttyä määrää (100 ecua tonnilta viiden vuoden ajan) vastaava määrä, se aiheuttaisi 12,5 miljardin euron menot. Jos järjestelmän lakkauttamisen jälkeen tuotanto palaa samalle tasolle, mahdollinen korvausten maksaminen kiintiöiden alentamisen vuoksi ei näytä johdonmukaiselta. Kiintiöiden alentaminen lisäisi myös lyhyellä aikavälillä naudanlihamarkkinoiden epätasapainoa, koska kiintiön 20 prosentin alentaminen johtaisi siihen, että vastaava prosenttimäärä lypsylehmiä olisi teurastettava. Maitoalan yhteisen markkinajärjestelyn perusteellinen uudistus (X kohta), jossa tuotanto vapautettaisiin peltokasvialalla (viljat ja öljykasvit) sovellettavan mallin mukaisesti, ei ratkaisisi mahdollista budjettiongelmaa. Se päinvastoin lisäisi talousarvioon sisältyviä menoja, sillä hintojen alentaminen maailmanmarkkinahintojen tasolle on korvattava tuottajille suorina tukina. Nykyhintojen eurooppalaisille kuluttajille aiheuttamien maidon ja maitotuotteiden korkeiden kustannusten osalta komissio on sitä mieltä, että maitomarkkinoiden vapauttaminen vilja-alalla sovellettavan mallin mukaisesti ei alentaisi yleisesti eurooppalaisille kuluttajille koituvia kustannuksia. Lisäksi kokemusten mukaan tuottajahintojen aleneminen ei automaattisesti vaikuta kuluttajahintoihin. Komissio ei näin ollen voi yhtyä tuomioistuimen kritiikkiin, jota se esitti nykyjärjestelmästä veronmaksajille ja kuluttajille aiheutuvia kustannuksia kohtaan (ks. myös 22 kohta). Kiintiöjärjestelmässä jouduttiin ottamaan käyttöön jäsenvaltiokohtaiset kiintiöt poliittisista, hallinnollisista ja valvontaan liittyvistä syistä. Kiintiöiden siirto jäsenvaltioiden välillä (XIII kohta) vaarantaisi neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 3950/92 säädetyt kiintiösäännökset. Tällainen käytäntö ei voisi toimia nykyjärjestelmän rinnalla, koska järjestelmän hallinnointi ja maksujen suorittaminen tapahtuu jäsenvaltioissa. Jäsenvaltiokohtaisten kiintiöiden hallinnointijärjestelmän seurauksena tuotanto on säilynyt yhteisön epäsuotuisilla alueilla, ennen kaikkea vuoristoalueilla, joilla tuotantokustannukset ovat korkeammat ja maidon tuotanto usein ainoa mahdollinen maataloustoiminnan muoto. Komissio on lisäksi sitä mieltä, että maidon tuotannon keskittäminen saattaisi aiheuttaa vakavia ympäristöongelmia. Toisaalta laadukkaiden ja tyypillisten tuotteiden, kuten tarkistetun alkuperämerkinnän saaneiden juustojen ja muiden alueellisten erikoisuuksien tuotanto unionissa vaarantuisi. Eräänä maitoalan rikkautena onkin tuotannon vaihtelevuus eri jäsenvaltioissa. Tietyille alueille keskittynyt tuotanto yhdenmukaistaisi tuotteet ja näin ollen heikentäisi niiden laatua. Kiintiöiden hallinnointijärjestelmän näin merkittävä muutos ei muutoinkaan näytä soveliaalta, kun ottaa huomioon, että tuomioistuin haluaa luopua järjestelmästä. Vaikka kiintiöjärjestelmän tulevaisuutta on syytä tarkastella ja vaikka neuvosto on sitoutunut tekemään "vuonna 2003 keskipitkän aikavälin tutkimuksen, jonka tarkoituksena on lopettaa nykyinen kiintiöjärjestelmä vuoden 2006 jälkeen", komissio katsoo, että tuomioistuimen kertomus ei sisällä seikkoja, joilla järjestelmän lopettamista voitaisiin perustella. Neuvoston Agenda 2000 -asiakirjan yhteydessä tekemät päätökset (II kohta) ovat olleet intensiivisten poliittisten neuvottelujen kohteina, ja kiintiöiden korottamisen edellytyksenä on järjestelmän voimassaolon jatkaminen vuoden 1992 asetuksen voimassaolon päättymisen (31. maaliskuuta 2000) jälkeen. Toisaalta vuodesta 2005 alkaen tapahtuvaksi suunniteltu virallisten hintojen alentaminen mahdollistaa tällaisen kiintiöiden korottamisen. Korotukset eivät edistä epätasapainoa, koska ne vastaavat suurelta osin jo tuotettuja määriä. Yhteisön lainsäädännössä säädetty joustavuus (VIII kohta) on tarpeen järjestelmän sisäisen rakenteellisen jäykkyyden lievittämiseksi. Jos tuomioistuimen kritiikin kohteena olevaa joustavuutta ei olisi hyväksytty, tuottajilla olisi ollut vakavia mukautumisvaikeuksia. Lisäksi kiintiöitä on yleisesti noudatettu hyvin ja komissio on aina huolehtinut siitä, että yhteisön sääntelyä sovelletaan oikein. Jos kiintiöiden hallinnointi on jossakin jäsenvaltiossa ollut epätarkkaa, se ei koskaan ole ollut niin vakavaa, että järjestelmän toiminta olisi ollut vaarassa. Tällä hetkellä on aivan liian aikaista ennustaa ylijäämän lisääntyvän (IX kohta) eikä mitään päätöstä ole tehty kiintiöperiaatteiden eikä hakijavaltioiden kiintiöiden tason osalta. Maitotuotteiden kulutuksen myönteinen kehitys johtaa pikemminkin tuen pienenemiseen (interventiovarastot ovat lähes tyhjät). WTO-neuvottelujen tuloksia ja niiden tosiasiallisia vaikutuksia EU:n vientiin on vielä tarkasteltava. Komissio valvoo tarkasti lisämaksujen suorittamista (XIII kohta). Se alentaa ennakkomaksuja, jos lisämaksua ei ole suoritettu määräajassa. Se tekee oikaisuja tilintarkastusmenettelyssä kaikkien tilittämättä jääneiden lisämaksujen osalta (sääntöjenvastaisuuksien vuoksi suorittamatta jääneitä lisämaksuja lukuun ottamatta) ja laskee korot tilien tarkastusta ja hyväksymistä koskevan päätöksen tekemiseen asti silloin, kun lisämaksu suoritetaan myöhässä. On kuitenkin huomattava, että jäsenvaltiot ovat riitauttaneet rahoitusoikaisut yhteisöjen tuomioistuimessa (ks. 33 kohta). Jäsenvaltioihin tehtävien tarkastuskäyntien aikana komissio tutkii yksityiskohtaisesti tehdyt tarkastukset ja määrätyt seuraamukset ja antaa tarkastuksia ja seuraamuksia koskevia suosituksia sekä tarkastuskäynnin aikana että sen jälkeen virallisella kirjeellä. Komissio tarkastaa suositusten toteuttamista seuraavalla tarkastuskäynnillään. Komissio pyrkii aina edistämään parhaita käytänteitä jäsenvaltioissa, ja tarkastuskäyntien aikana se selvittää, kuinka muut maat soveltavat sääntöjä tehokkaasti. Italian (perusteltu lausunto 97/2228) ja Espanjan (perusteltu lausunto 97/2227) vastaiset jäsenyysvelvoitteiden laiminlyöntiä koskevat kaksi menettelyä ovat edelleen kesken. Nämä menettelyt koskevat kiintiöjärjestelmän virheellistä soveltamista ja ennen kaikkea lisämaksun kantamatta jättämistä (XI ja XII kohta). Useimpien jäsenvaltioiden osalta tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeviin päätöksiin ei tarvitse tehdä rahoitusoikaisuja tai oikaisut ovat hyvin pieniä. Vuoteen 1999 mennessä ennakkomaksuja oli alennettava neljän jäsenvaltion osalta (Kreikka, Espanja, Italia ja Yhdistynyt kuningaskunta). Yhdistyneen kuningaskunnan osalta kaudella 1996/1997 tehty alennus oli kolme prosenttia kantamatta jääneestä lisämaksusta ja kaudella 1998/1999 neljä prosenttia kantamatta jääneestä lisämaksusta. Komissio hyväksyy lähiaikoina omasta aloitteestaan uuden asetusehdotuksen, joka koskee maitokiintiöiden soveltamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä tarkastusten ja seuraamusten tiukentamiseksi (ks. myös 43 ja 44 kohta). MAIDON KIINTIÖJÄRJESTELMÄ OTETTIIN KÄYTTÖÖN TARJONNAN JA KYSYNNÄN VÄLISEN EPÄTASAPAINON VÄHENTÄMISEKSI MAITOALAN MARKKINOILLA 4. Tuotannon keskittäminen kaikkein tehokkaimpiin tiloihin on suotavaa (tämä on eri asia kuin maidon tuotannon keskittäminen tietyille alueille, ks. XIII kohta). KIINTIÖJÄRJESTELMÄN VAIKUTUS MAITOALAN MARKKINOIDEN KEHITYKSEEN Kiintiöiden taso johtaa kuitenkin rakenteelliseen ylijäämään 15. Sisämarkkinoilla tuen avulla myydyn rasvattoman maidon ja rasvattoman maitojauheen määrät viittaavat kauteen 1995-1998. Vuonna 2001 noin 45 prosenttia sisämarkkinoilla kulutetusta rasvattoman maitojauheen määrästä saa tukea. Tukea laskettiin 15 prosenttia vuoden 2000 lokakuussa, ja se on tällä hetkellä alle 25 prosenttia markkinahinnoista. Tuetun voin (ja kerman) määrä nousi 427000 tonniin vuonna 1991 ja 523000 tonniin vuonna 1994. Vuodesta 1995 alkaen tukea on myönnetty 494000-520000 tonnille voita (ja kermaa). Vuodesta 1995 lähtien tukea on alennettu noin 35 prosenttia. Talousarvioon otetut menot 16. Talousarvioon otetuilla 2601 miljoonan euron nettomenoilla taataan sekä markkinoiden tasapaino että yhteisen maatalouspolitiikan kaikkien tavoitteiden saavuttaminen. Tällaisia tavoitteita ovat esim. tuottajien tulot ja maaseudun kehittäminen sekä muut taloudelliset tavoitteet, kuten työllisyys jalostusta harjoittavissa yrityksissä. 17. Komissio toteaa, että vuoden 2001 talousarvio on jälleen esimerkki tuomioistuimen tarkoittamasta kehityssuuntauksesta. Maitoalalle myönnetään määrärahoja vain 2,4 miljardia euroa, kun se sai vuonna 1983 lähes 4,3 miljardia. Tässä mielessä kiintiöjärjestelmä on ollut keskeinen menojen valvontaväline. Komissio toistaa, että veronmaksajalle aiheutuvat maitoalan kustannukset ovat alentuneet voimakkaasti ja että tuottajille maksettavat hinnat vaikuttavat vain vähän kuluttajahintoihin. Ks. 22 kohta. 18. Tuomioistuimen mainitseman tutkimuksen osalta komissio haluaa tarkentaa, että kyseessä on koko maitoalan markkinajärjestelyä eli myös kiintiöitä koskeva arvio ja että tämä arvio toimii perustana neuvoston vuodeksi 2003 suunnittelemalle keskipitkän aikavälin tarkastelulle (ks. 73b kohta). Tuotantohinnat ja maidontuottajien tulot 19. Maatalouden kirjanpidon tietoverkossa käytettävissä olevilla tiedoilla ei ole mahdollista tehdä vertailuja vuoden 1984 kymmenen jäsenvaltion unionin ja vuoden 1996 viidentoista jäsenvaltion unionin välillä. Kuluttajille koituvat kustannukset 22. OECD:n tuottajatukiekvivalentin (PSE) laskemiseksi käyttämät sarjat ovat peräisin epäyhtenäisistä lähteistä, ja tämän vuoksi tietojen vertailukelpoisuus on heikkoa. OECD:n tekemä laskelma on komission mielestä täysin teoreettinen, koska siinä verrataan unionin sisäisiä hintoja maailmanmarkkinahintoihin. Ero kerrotaan unionin maidon kokonaistuotannolla PSE:n vahvistamiseksi. Lisäksi epävarmuutta lisäävät euron ja dollarin välinen valuuttakurssi ja maailmanmarkkinoiden epävakaus. Sisämarkkinahintojen ja ennen kaikkea maailmanmarkkinahintojen arviointi on vaikea tehdä kunkin yksittäisen tuotteen osalta. Lisäksi tätä vaikeuttaa mainittujen hintojen muuntaminen maitoekvivalentin keskiarvoksi sekä se, että jalostuskertoimet eivät ole läheskään yhdenmukaiset edes Euroopan unionin sisällä (esim. eri juustotyyppien osalta). Tämän vuoksi maitoekvivalentin perusteella tehtävä vertailu voi johtaa maailmanmarkkinoiden osalta merkittäviin virheisiin. Komissio ei voi yhtyä tuomioistuimeen, kun tämä väittää, että sisämarkkinoiden rajasuojan poistaminen alentaisi kuluttajahintoja maailmanmarkkinahintojen nykytasolle, sillä maailmanmarkkinahinnat vakiintuisivat ylemmälle tasolle ottaen huomioon, kuinka tärkeä ala maitotalous on verrattuna sen suhteellisen pieneen kokoon maailmanmarkkinoilla ja unionin merkitykseen näillä markkinoilla. Lisäksi maailmanmarkkinoita hallitsevat kolmansien maiden viejät, jotka soveltavat yhteisön järjestelmää vastaavia tukijärjestelmiä ja/tai joiden vienti tapahtuu keskitetysti valtionyritysten kautta. Kiintiö on varallisuusarvo 25. Kiintiöt otettiin käyttöön vuonna 1984 tuotannon rajoittamiseksi ja, kuten tuomioistuin toteaa, tämän johdosta tuotanto oli alentunut vuoteen 1999 mennessä keskimäärin 10 prosenttia vuoteen 1984 verrattuna. Tuotannon alenemisesta on useissa tapauksissa maksettu korvaus. Näin ollen kiintiöiden peräkkäiset alennukset ovat johtaneet vahingonkorvauksiin tai vapaaehtoiseen toiminnasta luopumiseen, jotta tuotantovälineitä ei tarvitsisi hävittää. Tästä aiheutuvat kustannukset ovat erittäin vähäiset verrattuna kiintiöiden käyttöönotosta aiheutuneeseen yleiseen talousarvion tervehtymiseen. Tämän vuoksi ei ole syytä olla hämmästynyt siitä, että maidontuotantoon oikeuttavan luvan saaminen on tätä nykyä noussut arvossa, mikä puolestaan osoittaa, että kiintiöitä on yleisesti ottaen käytetty hyvin. 26.-27. Komissio on yhtä mieltä tuomioistuimen kanssa siitä, että maitokiintiöillä on rahallinen arvo ja niitä myydään useissa jäsenvaltioissa. Komission mielestä kiintiöiden ostamiseen ei saisi käyttää rakennerahastojen varoja eikä jäsenvaltion julkisia varoja. Itse asiassa maitotiloille ei saisi missään jäsenvaltiossa myöntää muuta investointitukea silloin, kun tuen johdosta maataloustuottaja ylittää käytettävissä olevan maitokiintiön (ks. asetuksen (EY) N:o 950/97(1) 6 artiklan 3 kohta). Ainoa poikkeus on tuomioistuimen mainitsema Irlannin tapaus, jossa vuosien 1994-1999 maataloutta, maaseudun kehittämistä ja metsätaloutta koskevan toimintaohjelman nojalla hyväksyttiin maitokiintiöiden rakenneuudistustukiohjelma. Tätä ohjelmaa sovellettiin kahden kauden ajan Irlannin tuotantorakenteen parantamiseksi, sillä pientuottajat eivät pystyneet kilpailemaan tehokkaasti maitokiintiömarkkinoilla. Sellaisen investointituen myöntäminen maitoalalle, jonka johdosta maito- ja maitotuotealan lisämaksua koskevan sääntelyn mukaisesti määritelty viitemäärä ylittyy, ei ole sallittua, paitsi jos aiemmin on hyväksytty lisäviitemäärä tai siirronsaaja on saanut tällaisen lisäviitemäärän mainitun sääntelyn mukaisesti. Tämän vuoksi on aivan tavallista, että eräät maataloustuottajat saivat tukea maitotilansa parantamiseen, erityisesti maidon laadun parantamiseen, hyvin tarkoin ja rajoittavin edellytyksin. Tällaisissa tapauksissa tukea ei voitu antaa ilman että ensin oli käytössä riittävä maitokiintiö yhteisessä markkinajärjestelyssä määriteltyjen sääntöjen mukaisesti. Tämän vuoksi ei ole yllättävää, että riittävien kiintiöiden ostamiseen ei myönnetty rakennetukea, edellä mainittua Irlannin poikkeustapausta lukuun ottamatta. Tällainen tilanne vallitsi koko EU:ssa eikä pelkästään Espanjassa. JÄSENVALTIOILLA ON PÄÄVASTUU KIINTIÖJÄRJESTELMÄN TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA 29. Komission mielestä tuomioistuin tarkastelee maitokiintiöjärjestelmää pelkästään talousarvion näkökannalta eikä ymmärrä kiintiöiden tärkeyttä maidon tuotannon jatkumiselle eräillä epäsuotuisilla alueilla ja muilla alueilla, joilla tuottajilla on kovin vähän muita vaihtoehtoja toimeentulonsa hankkimiseen. Maitokiintiöjärjestelmä on osa yhteistä markkinajärjestelyä, jonka tavoitteet ovat suoraan sidoksissa tuottajien tulotason säilyttämiseen. Lisäksi yhteisöön liittymisen kytkeminen unionin tuottajien kiintiöiden alentamiseen näyttää poliittisesti väärältä ratkaisulta. Jäsenvaltioiden välisen kiintiöiden siirron osalta katso tiivistelmässä annetut vastaukset. 30. Kansalliset viitemäärät on vahvistettu aiempien tuotantomäärien perusteella eikä kulutuksen perusteella. Yksittäisten viitemäärien myöntäminen tuottajille tapahtuu samalla tavalla, joten kaikkia tuottajia on kohdeltu tasapuolisesti. Tilastotietojen osalta pitää tosiaankin paikkansa, että komissiolla ei ole käytössään tarkkoja tietoja maitotuotteiden sisäisestä kulutuksesta. Tämä johtuu siitä, että on mahdotonta saada kaikkia sen määrittämiseksi tarvittavia tietoja. Näin ollen maidon ja maitotuotteiden omahankinnan mittaamiseksi tarvittaisiin tietoja maidon ja sen sivutuotteiden käytöstä erilaisilla toiminta-aloilla eli myös maitoalan ulkopuolella, ja tällaisia tietoja ei ole saatavilla. Lisäksi maidon hankintataseiden laatiminen ei ole pakollista jäsenvaltioissa. Nykyisillä tietojenkeruujärjestelmillä kerättyjen maidon ja maitotuotteiden saatavuutta ja käyttöä koskevien tietojen tarkkuus on siis liian huono, jotta poikkeamia voitaisiin tulkita luotettavan valvonnan kannalta. Järjestelmän täytäntöönpano 32.-33. Lisämaksun kantaminen on Italiassa edelleen ongelmallista. Kuten useissa muissa jäsenvaltioissa, erityisesti Espanjassa, nämä ongelmat johtuvat myös siitä, että tuottajat ja ostajat ovat riitauttaneet lisämaksun kantamisen kansallisissa tuomioistuimissaan ja että näiden lainsäädännöllisten menettelyjen päätökseen saattaminen kestää kauan. Komissio reagoi tilanteeseen alentamalla kyseisten jäsenvaltioiden kuukausittaisia ennakkomaksuja ja soveltamalla niihin rahoitusoikaisuja tilien tarkastus- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä sekä suorittamattomien lisämaksujen että myöhässä suoritetuista maksuista perittävien korkojen osalta. Kyseiset jäsenvaltiot riitauttivat nämä rahoitusoikaisut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa. Julkisasiamies esitti äskettäin asiassa C-277/98 päätelmänsä, joissa tuomioistuinta kehotetaan kumoamaan komission päätös. Näissä tapauksissa ei kuitenkaan ole vielä annettu tuomiota. Tilintarkastustuomioistuimen aiemmassa erityiskertomuksessaan nro 4/93 esittämien huomautusten osalta kaikille tuottajille on nyt myönnetty yksittäiset viitemäärät. Toimivaltaisten viranomaisten tekemien tarkastusten ja suorittaman valvonnan puuttumista tai liiallista höllyyttä koskevat väitteet eivät ole pitäneet paikkaansa Italian osalta sen jälkeen, kun erityiset valvontatoimenpiteet toteutettiin vuonna 1998. 34. Maitokiintiöjärjestelmä on pantu kokonaisuudessaan täytäntöön kaudesta 1998-1999 alkaen. Vaikka komission tilintarkastajat ovat tyytyväisiä Espanjan tilanteen kehittymiseen kyseisen kauden jälkeen, edistystä voi edelleen tapahtua. Komissio seuraa järjestelmän soveltamiseen tehtäviä parannuksia Espanjassa. Nämä Espanjan viranomaisten aikaansaamat parannukset ovat suoranaista seurausta komission toimista. Useissa paikalla tehdyissä tarkastuksissa annettiin kirjallisia suosituksia, ennakkomaksuja alennettiin, tilintarkastuksen yhteydessä tehtiin oikaisuja ja rikkomusmenettelyt otettiin käyttöön. Näiden toimien johdosta Espanjan viranomaiset pystyivät tekemään huomattavia lainsäädännöllisiä ja organisaatioon liittyviä muutoksia, jotka ovat selvästi parantaneet tilannetta, kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa. Maitokauteen 1998/1999 asti oli kuitenkin ongelmia lisämaksun kantamisessa kansallisten viranomaisten virheiden vuoksi. Näiden vuoksi ostajat ja tuottajat riitauttivat laajalti maksun kantamisen oikeusistuimissa. Koska lainsäädäntömenettelyt ovat Espanjassa monikerroksisia ja pitkäaikaisia, suuri osa kauden 1993/1994 lisämaksuista on edelleen suorittamatta. 35. Kreikassa tapahtunut edistys on myöskin suoranaista seurausta komission paikalla tekemistä tarkastuksista ja niiden aikana Kreikan viranomaisille annetuista suosituksista sekä Kreikan viranomaisten halukkuudesta parantaa kiintiöjärjestelmänsä hallinnointia. 37. Komissio viittaa 33 kohtaan antamaansa vastaukseen. Jäsenvaltiokohtainen tilien tarkastaminen ja hyväksyminen Kiintiöiden jako ja hallinnointi 38. Neuvosto arvioi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston rahoitusjärjestelmään kuuluviin toimenpiteisiin kohdistuvista jäsenvaltioiden suorittamista tarkastuksista annetussa asetuksessa (ETY) N:o 4045/89, että kolme vuotta on riittävä määräaika. 39. Portugali olisi ensimmäistä kertaa velvollinen maksamaan lisämaksun kaudelta 1999/2000, ja komissio on näin ollen pidättänyt vastaavan määrän EMOTR:n ennakkomaksuja, mutta neuvosto hyväksyi äskettäin (28. kesäkuuta 2001) asetusehdotuksen, jolla Azorien tuottajille myönnetään vapautus maksusta 73000 tonnin enimmäismäärän osalta Poseima-ohjelmassa. Tämän asetuksen nojalla kaudelta 1999/2000 maksettava määrä alenee nollaan. Tämän vuoksi maksujen periminen ostajilta ja tuottajilta on keskeytetty. Tasausmekanismi 41. Jos lisämaksun suorittamiselta uskotaan vältyttävän tiettynä vuotena, kiintiön siirtohinnan pitäisi olla nolla tai lähellä nollaa, kun taas lisämaksu säilyy varoittavalla tasolla. 42. Käyttämättä jääneiden kiintiöiden uudelleenjako on yksi tapa, jolla jäsenvaltiot voivat sallia tuottajien hallinnoida joustavammin kiintiöitään. Muistutettakoon, että tällainen uudelleenjako on sallittua ainoastaan kansallisen kiintiön sisällä. Yhteisön lainsäädännössä säädetty joustavuus on tarpeellinen maitokiintiöjärjestelmän rakenteellisen jäykkyyden lieventämiseksi. Ostajien hyväksyntä 43.-44. Asetuksen (ETY) N:o 536/93 korvaavassa uudessa asetusehdotuksessa (ks. tiivistelmä), säädetään, että jäsenvaltiot voivat siinä tapauksessa, että säännöksiä ei ole noudatettu, joko peruuttaa ostajan toimiluvan tai määrätä maksettavaksi summan, jonka määrä on suhteessa kyseessä olevaan maidon määrään ja sääntöjenvastaisuuden vakavuuteen. Kyseisellä asetusehdotuksella korostetaan myös jäsenvaltioiden asemaa valvontatoimenpiteiden ja seuraamusten osalta, joista jäsenvaltioiden on säädettävä varmistaakseen maksujen moitteettoman kantamisen, sekä täsmennetään tarvittavien tarkastusten määräaikaa ja lukumäärää, jotta määräajassa voidaan varmistaa, että kaikki asianomaiset toimijat noudattavat sovellettavaa järjestelmää. Suoramyyjiä koskevat huomautukset 45. Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksessa tuotiin esille yhteisön lainsäädännön rikkominen, eli hyväksymättömien ostajien (suoramyyjien) tekemät maito-ostot, jotka vaikuttavat jäsenvaltion ilmoittamiin toimituksiin. Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä kyseessä olevilta jäsenvaltioilta kysytään, onko oikaisut tehty ja onko kyselylomakkeen ajantasaistamista koskevaa menettelyä noudatettu. Ostajien ja suoramyyjien valvonta 48. Tilintarkastusyksikön tekemien tarkastuskäyntien päätavoitteena on tutkia valvontakertomukset. Kaikista havaituista puutteellisuuksista keskustellaan ja asiasta annetaan suosituksia ja tarvittaessa tehdään korjauksia sovellettavan järjestelmän parantamiseksi. 49. Ks. 46 kohtaan annettu vastaus. Tilintarkastustuomioistuimen olisi kuitenkin kiinnitettävä huomiota siihen, että kiintiöiden siirroista (suoramyynti/toimitukset/suoramyynti) säädetään voimassa olevassa sääntelyssä (asetuksen (ETY) N:o 3950/92 4 artiklan 2 kohdassa). Mukautusten tekeminen on aina mahdollista tuottajan asianmukaisesti esittämästä hakemuksesta, vaikka sen seurauksena lisämaksu jäisi suorittamatta. Komissio seuraa tuomioistuimen mainitsemia keinottelutapauksia ja virheellisesti annettuja ilmoituksia. 51. Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä kyseisiltä jäsenvaltioilta kysytään, onko oikaisut tehty ja onko ilmoitusten ajantasaistamista koskevaa menettelyä noudatettu. Niiltä kysytään myös, onko sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamismenettelyä noudatettu (asetus (ETY) N:o 595/91). Oikaisujen maksamisen seuranta kuuluu OLAF:n toimivaltaan. Lisämaksun laskeminen ja maksaminen 52. Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä kolmelta asianomaiselta jäsenvaltiolta kysytään, onko oikaisut tehty ja onko ilmoitusten ajantasaistamista koskevaa menettelyä noudatettu. Niiltä kysytään myös, onko sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamismenettelyä noudatettu (asetus (ETY) N:o 595/91). Oikaisujen maksamisen seuranta kuuluu OLAF:n toimivaltaan. 53. Komissio on tietoinen Portugalin tilanteesta. Tammikuussa 2001 tehdyllä tilien tarkastusta ja hyväksymistä koskevalla tarkastuskäynnillä ei todettu tapahtuneen edistystä (ks. myös 39 kohta). Portugalin tuottajat eivät olleet suorittaneet mitään maksuja. Tämän vuoksi ennakkomaksuja on alennettu EMOTR:n etujen suojaamiseksi. Komission yksiköt seuraavat jatkossakin erittäin tarkasti tilanteen kehittymistä. Lisämaksun ilmoittaminen ja kirjaaminen komissiossa 55. Ennakkomaksut alennetaan tavallisesti loka- tai marraskuussa maitokauden loputtua. Jos 1. syyskuuta mennessä jätettäväksi tarkoitettu ilmoitus on epätäydellinen, sitä ei ole toimitettu tai se on epäluotettava, tässä vaiheessa ei ole käytettävissä muita tietoja. Komissiolla ei juurikaan ole muita vaihtoehtoja, vaikka toimitetut luvut olisivat epäluotettavia. Kuitenkin kun komissio totesi Italian kautta 1999/2000 koskevien toimitusilmoitusten olevan liian alhaisia, se alensi ennakkomaksuja aiemman kauden tietojen ekstrapolaatiolla. 57. Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa menettelyä sovelletaan kyseessä olevien kausien päättämiseksi silloin, kun jäsenvaltio on saattanut päätöksen asetuksen (ETY) N:o 536/93 7 artiklan 3 kohdassa säädetyt tarkastukset ja ajantasaistanut kyselylomakkeen tiedot (asetuksen (ETY) N:o 536/93 8 artikla). Vasta tässä vaiheessa tietojen katsotaan olevan lopulliset. EMOTR:n tilintarkastusyksiköllä on kaksi vaihtoehtoa: joko se hyväksyy tiedot sellaisinaan tai se tekee tarkastuksia tietyissä jäsenvaltioissa riskianalyysilla. Juuri kansallisten viranomaisten ja tilintarkastusyksikön tekemien tarkastusten avulla Italian kaltaiset tilanteet on voitu selvittää EMOTR:n eduksi. Ihanteellisessa tilanteessa kaikki maksettavat määrät tilitettäisiin EMOTR:lle määräajassa, kaikki ilmoitukset olisivat moitteettomia ja tarkastusten jälkeen ei tarvitsisi tehdä minkäänlaisia rahoitusoikaisuja. Valitettavasti näin ei käy kovinkaan usein. 58.-59. Jos kyselylomake ei saavu määräaikaan (1. syyskuuta) mennessä, komission on lähetettävä kirje kyseiselle jäsenvaltiolle ja ilmoitettava, että kyselylomake on myöhässä ja että jäsenvaltion ennakkomaksuja saatetaan alentaa, ja annettava valtiolle mahdollisuus esittää vastauksensa. Käytännössä jäsenvaltiot ovat aina reagoineet tällaiseen kirjeeseen lähettämällä kyselylomakkeen. Jos kyselylomakkeen tiedot poikkeavat yli 10 prosenttia todellisista määristä, ennakkomaksujen alentaminen ei ole enää mahdollista pelkästään siitä syystä, että todelliset määrät voidaan vahvistaa vain tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä ja tässä vaiheessa ennakkomaksujen alentaminen ei enää ole sallittua. Tällainen vaikeus johtuu sääntelyssä olleesta epäjohdonmukaisuudesta, joka korjataan asetuksen (ETY) N:o 536/93 muutoksen yhteydessä (ks. tiivistelmä sekä 43 ja 44 kohta), ja samalla säädetään muista seuraamuksista ja viivästyskoroista. KIINTIÖIDEN TASON HALLINNOINTI 62.-63. Kiintiön kolmen prosentin lisäalennusta ei pidetty enää tarpeellisena, sillä tilanne on parantunut. Koska rasvapitoisuuden lisääntymisestä rangaistaan liiallisesti (pitoisuuden viitemäärän ylitys johtaa lisämaksuun, jonka suuruus on 155 prosenttia tavoitehinnasta, kun taas pelkästä kiintiön ylityksestä asetetaan ainoastaan 115 prosentin rangaistus), tällainen ylitys itse asiassa vähentää erityisesti maitojauheen kokonaismäärää. Tämän vuoksi kehityssuuntaus on vakiintunut ja rasvapitoisuuden määrä vähenee tietyissä tapauksissa. Voin ja maitojauheen hinnan alentamisen tavoitteena on vähentää interventiota (ja näin ollen kannustaa etsimään uusia markkina-alueita) eikä rajoittaa tuotantoa. Maailmanmarkkinoiden epävakauden vuoksi tuomioistuimen mainitsema hinta on vertailukelpoinen ainoastaan lyhyitä aikoja eikä sen avulla voida kehittää pitkän aikavälin strategioita. Lisäksi useat kehittyneet tuottajavaltiot (Yhdysvallat, Kanada, Sveitsi, Japani, Norja...) varmistavat tuottajilleen vastaavat hinnat kuin Euroopan unionissa. AGENDA 2000 64.-66. Agenda 2000 -päätöksiä on tarkasteltava ottaen huomioon sekä poliittinen keskustelu että viimeisimmät markkinaennusteet. Muistutettakoon, että neuvosto on päättänyt hyväksyä hintojen 15 prosentin alennuksen komission ehdotuksesta. Neuvosto on myös hyväksynyt kiintiöiden korottamisen periaatteen, mutta jäsenvaltioiden välinen jako ja määräaika ovat erilaiset. Se on myös päättänyt komission ehdotuksen mukaisesti pidentää järjestelmän voimassaoloaikaa kahdeksaan vuoteen kuuden vuoden sijasta. PÄÄTELMÄ Kiintiöjärjestelmä 68.-69. Komission mukaan kiintiöiden vahvistaminen tasolle, jolla tuotannon, kulutuksen ja tukea saamattoman viennin välinen tasapaino taataan, alentaisi tuotantoa noin 20 prosenttia. Komission mielestä tämä johtaisi tuotantoresurssien ja siten myös jalostustoiminnan romahtamiseen. Kiintiöiden hallinnoinnin joustavuus on elintärkeätä, jotta jokainen yksittäinen tuottaja voi saada viitemäärän, jota tavoitella neuvoston asetuksen mukais