1. Sisäasioiden rahoitus 1.1. Sisäasioiden rahoitus laajemmassa kontekstissa

Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luominen on Euroopan unionin kehityksen kulmakivi. Sisäasioiden politiikat edistävät tätä kehitystä luomalla unionin, jonne kansalaiset voivat saapua ja jonka sisällä he voivat liikkua ja asua vapaasti luottaen siihen, että heidän oikeuksiaan noudatetaan ja että heidän turvallisuutensa on taattu. Yhdennetty lähestymistapa maahanmuutto- ja turvallisuusasioihin voi tuoda etua sekä EU:lle että sen kumppaneille. Sisäpolitiikan kasvava merkitys todetaan myös Tukholman ohjelmassa[1] ja sen toimintasuunnitelmassa[2]. Sisäpolitiikka on myös yksi niistä aloista, joilla on tapahtunut merkittäviä muutoksia Lissabonin sopimuksen[3] johdosta. Komission tiedonannossa sisäisen turvallisuuden strategian toteuttamissuunnitelmasta[4] määritetään selkeät strategiset tavoitteet sisäisen turvallisuuden alalla ja luodaan perusta yhteisille toimille, joiden avulla voidaan puuttua yhteisiin turvallisuushaasteisiin tulevina vuosina. Sekä EU:n sisällä että EU:n ulkopuolisten kumppanien kanssa tehtävän yhteistyön ja yhteisvastuullisuuden avulla on edetty merkittävästi kohti avoimemman ja turvallisemman Euroopan luomista.

Vaikka edistystä on tapahtunut, Euroopan unionilla on yhä edessään monia haasteita. Maahanmuuton tuomiin haasteisiin tarvitaan kattava, johdonmukainen ja tehokas ratkaisu. Kansalaiset myös odottavat, että unioni tarjoaa heille turvallisuutta torjumalla järjestäytynyttä rikollisuutta, terrorismia ja muita uhkia. EU:n talousarviolla on keskeinen rooli, kun unionin sisäpolitiikan tavoitteista on tehtävä todellisuutta. Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luominen tapahtuu erilaisten välineiden kuten rahoitusohjelmien, verkostojen, laajojen tietojärjestelmien ja EU:n virastojen, avulla.

Uudesta monivuotisesta rahoituskehyksestä 29. kesäkuuta 2011 antamassaan tiedonannossa[5] komissio esitti, että sisäasioihin osoitettaisiin vuosina 2014–2020 määrärahoja 10,9 miljardia euroa (nykyhintoina). Tämä merkitsee vuosien 2007–2013 rahoituskehyksen lopussa ennakoidun menotason säilyttämistä. Lisäksi määrärahoja on edelleen alle 1 prosentti EU:n koko talousarviosta. Arviointien tulosten ja sidosryhmien kuulemisen perusteella laadittu uusi monivuotinen rahoituskehys tarjoaa tilaisuuden sovittaa EU:n tason menot paremmin yhteen unionin strategisten toimintatavoitteiden kanssa. Uusi rahoituskehys tarjoaa myös mahdollisuuden parantaa ja yksinkertaistaa rahoitustuen täytäntöönpanoa. Tässä tiedonannossa esitetään, miten komissio aikoo hyödyntää näitä mahdollisuuksia sisäasioiden alalla.

1.2. Katse eteenpäin: sisäpolitiikan haasteet

Unionilla on tulevina vuosikymmeninä edessään merkittäviä sisäasioihin liittyviä haasteita. Sen on torjuttava ihmiskauppaa ja puututtava tehokkaasti laittomaan maahanmuuttoon. Samalla unionin on edelleen osoitettava solidaarisuutta kansainvälistä suojelua tarvitsevia kohtaan. Prioriteettina säilyy unionin arvoja heijastavan Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kehittäminen entistä tehokkaammaksi ja paremmin suojaavaksi.

Kun otetaan huomioon demografiset muutokset, työmarkkinoiden rakennemuutokset ja kilpailu lahjakkuuksista, lailliseen maahanmuuttoon ja kotouttamiseen liittyvän politiikan on tärkeää suuntautua tulevaisuuteen, jotta voidaan parantaa EU:n kilpailukykyä ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta, rikastuttaa eurooppalaista yhteiskuntaa ja luoda mahdollisuuksia kaikille. Tätä politiikanalaa olisi tarkasteltava Eurooppa 2020 ‑strategiassa[6] esitettyjen seitsemän lippulaiva-aloitteen luomaa taustaa vasten, sillä näiden aloitteiden tarkoituksena on auttaa EU:ta nousemaan vallitsevasta talous- ja finanssikriisistä kohti älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua.

Turvallinen ja vakaa toimintaympäristö on välttämätön ja hyödyllinen EU:n taloudellisen, kulttuurisen ja sosiaalisen kasvun takaamiseksi. EU:n rooli on ratkaisevan tärkeä, olipa kyseessä sitten vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden, tietoverkkorikollisuuden ja terrorismin uhkien torjunta ja EU:n rajaturvallisuudesta huolehtiminen tai nopea reagoiminen ihmisten aiheuttamiin kriiseihin tai luonnonkatastrofeihin. Mikään jäsenvaltio ei pysty yksinään reagoimaan tehokkaasti uhkiin, jotka globaalistumisen aikakaudella kasvavat ja ovat entistä suuremmassa määrin ylikansallisia. Tarvitaan johdonmukainen ja kattava EU:n reagointimalli varmistamaan, että lainvalvontaviranomaiset pystyvät toimimaan tehokkaasti yli rajojen ja lainkäyttöalueiden.

Vaikka lainvalvontatoimet ovat tarpeen Euroopan turvallisuuden varmistamiseksi, on erittäin tärkeää, että niiden yhteydessä kunnioitetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia.

Tavoitteiden saavuttamiseksi on välttämätöntä tehdä yhteistyötä EU:n ulkopuolisten maiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa. Pohjois-Afrikan viimeaikaiset tapahtumat ovat osoittaneet, miten tärkeää EU:lle on kattava ja koordinoitu lähestymistapa maahanmuuttoon, rajavalvontaan ja turvallisuuteen. Koska EU:n sisäasioiden ulkoisen ulottuvuuden merkitys kasvaa jatkuvasti, sitä on edelleen vahvistettava johdonmukaisesti unionin ulkopolitiikan kanssa.

1.3. EU:n toimista saatava lisäarvo

Muuttovirtojen ja turvallisuusuhkien hallintaan liittyy haasteita, joita jäsenvaltiot eivät voi ratkaista yksinään. EU:n talousarvio on yksi tärkeimpiä välineitä, joiden avulla unioni voi tarttua näihin haasteisiin. Se tuo lisäarvoa paitsi siksi, että jäsenvaltioihin kohdistuvat paineet eivät jakaudu sisärajattomassa unionissa tasaisesti, myös siksi, että sen avulla voidaan rahoittaa rajatylittäviä toimia tehokkaammin kuin pelkästään kansallisella tasolla olisi mahdollista.

Tiettyihin jäsenvaltioihin kohdistuu erityisen suuri paine esimerkiksi niiden maantieteellisen sijainnin ja niiden hallinnoitavaksi tulevan unionin ulkorajan pituuden vuoksi. Sisärajoilla tehtävien tarkastusten poistamista onkin kompensoitava unionin ulkorajojen tehokkaalla valvonnalla. Siksi jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaate on turvapaikkaa, maahanmuuttoa ja ulkorajoja koskevien yhteisten politiikkojen perusta. EU:n talousarvio tarjoaa keinot vastata tästä periaatteesta johtuviin taloudellisiin seurauksiin. Turvallisuuden alalla esiintyvät, vakavaan ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen, terrorismiin ja muihin turvallisuuskysymyksiin liittyvät uhkatekijät ovat yhä useammin rajatylittäviä. Jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten yhteistyö ja koordinointi on välttämätöntä, jotta näitä rikoksia voidaan ehkäistä ja torjua esimerkiksi tietojenvaihdon, yhteisten tutkimusten ja koulutusjaksojen, yhteentoimivien teknologioiden ja yhteisten uhkien ja riskien arviointien avulla.

Muuttovirtojen ja EU:n ulkorajojen ja turvallisuuden hallinta edellyttää merkittäviä resursseja ja valmiuksia sekä unionilta että jäsenvaltioilta. Parantamalla operatiivista yhteistyötä ja koordinointia esimerkiksi yhdistämällä resursseja muun muassa koulutuksen ja laitteistohankintojen alalla voidaan saavuttaa mittakaava- ja synergiaetuja, mikä tehostaa julkisten rahojen käyttöä ja vahvistaa jäsenvaltioiden yhteisvastuullisuutta, keskinäistä luottamusta ja vastuunjakoa EU:n yhteisistä politiikoista. Tämä on erityisen tärkeää turvallisuuden alalla, missä rajatylittäville yhteisille operaatioille osoitettu taloudellinen tuki on välttämätöntä poliisin, tullin, rajavartijoiden ja oikeusviranomaisten yhteistyön tehostamiseksi.

Sisäasioiden ulkoisen ulottuvuuden osalta toimenpiteiden hyväksyminen ja resurssien yhdistäminen EU:n tasolla lisäävät merkittävästi EU:n edellytyksiä saada kolmannet maat vakuuttuneiksi siitä, että niiden kannattaa tehdä unionin kanssa yhteistyötä sellaisten maahanmuuttoon ja turvallisuuteen liittyvien kysymysten suhteen, jotka ovat ensisijaisesti unionin ja jäsenvaltioiden etujen mukaisia.

2. Rahoituksen painopisteet 2.1. Yleiskatsaus tulevaan sisäasioiden talousarvioon

Komissio esitti ehdotuksensa uudesta monivuotisesta rahoituskehyksestä 29. kesäkuuta 2011. Komissio ehdotti sisäasioiden kokonaisbudjetiksi 10 911 miljoonaa euroa (nykyhintoina) kaudelle 2014–2020, mikä merkitsee huomattavaa lisäystä verrattuna nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen keskiarvoon (nykyhintoina 6 449 miljoonaa euroa kaudelle 2007–2013). Tähän lukuun sisältyvät sekä rahoitusohjelmien että laajojen tietojärjestelmien ja sisäasioiden alalla toimivien EU:n virastojen[7] määrärahat.

Sisäasioiden talousarvio 2014–2020 || miljoonaa euroa (nykyhintoina)

Turvapaikka- ja maahanmuuttorahasto ml. EU:n uudelleensijoittamisohjelma ja Euroopan muuttoliikeverkosto || 3 869

Sisäisen turvallisuuden rahasto ml. uudet laajat tietojärjestelmät || 4 648

nykyiset laajat tietojärjestelmät ja tietotekniikkavirasto || 822

Välisumma || 9 339

Virastot (Europol, Frontex, EASO, Cepol ja EMCDDA) || 1 572

Yhteensä || 10 911

2.2. Sisäasioiden toimille kaksi rahastoa

Komissio ehdottaa, että sisäasioiden ohjelmien rakennetta yksinkertaistetaan vähentämällä rahoitusohjelmien määrä kahteen: turvapaikka- ja maahanmuuttorahastoon ja sisäisen turvallisuuden rahastoon. Maahanmuuttoa ja turvallisuutta koskevien politiikanalojen tukemiseen tarvitaan kaksi kattavaa rahoituskehystä, koska nämä alat ovat hyvin erilaisia, mutta täydentävät toisiaan ja muodostavat perustan sisäasioiden alalla toteutettaville toimille myös vuoden 2013 jälkeen. Rahastojen oikeudellista rakennetta selostetaan liitteessä 1.

Turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston kokonaisbudjetti on 3 869 miljoonaa euroa (nykyhintoina). Sen tavoitteena on muuttovirtojen hallinta ja yhdennetty maahanmuuton hallinnointi. Sisäisen turvallisuuden rahaston kokonaisbudjetti on 4 648 miljoonaa euroa (nykyhintoina). Varoilla tuetaan sisäisen turvallisuuden strategian[8] täytäntöönpanoa ja johdonmukaista ja kattavaa lähestymistapaa lainvalvontayhteistyöhön, joka kattaa myös EU:n ulkorajojen hallinnoinnin.

Kumpaankin rahastoon liittyy ulkoinen ulottuvuus, jonka perusteella rahoitetaan sellaisia kolmansissa maissa toteutettavia tai niihin liittyviä toimia, jotka ovat ensisijaisesti EU:n etujen ja tavoitteiden mukaisia. Nämä toimet vaikuttavat suoraan EU:hun ja sen jäsenvaltioihin ja takaavat jatkuvuuden EU:n alueella toteutettavien toimien kanssa. Nämä rahoitustoimet suunnitellaan ja pannaan täytäntöön johdonmukaisesti EU:n ulkoisen toiminnan ja ulkopolitiikan kanssa. Rahoitusta ei myönnetä suoraan kehitystä tukeviin toimiin, vaan sillä täydennetään tarvittaessa ulkoisen avun välineiden perusteella myönnettyä rahoitusta. Siinä missä ulkoisen avun välineiden perusteella tuetaan joko tuensaajamaiden kehitystarpeita tai EU:n yleisiä poliittisia etuja strategisten kumppanien kanssa, sisäasioiden rahastoista tuetaan sellaisia kolmansissa maissa toteutettavia erityistoimia, jotka edistävät EU:n maahanmuuttopolitiikkaan ja EU:n sisäiseen turvallisuuteen liittyviä tavoitteita. Rahastojen avulla täytetään tiettyjä puutteita, ja ne täydentävät osaltaan unionin käytössä olevia toimintavälineitä.

Kummastakin rahastosta voidaan myöntää rahoitusta hätätilanteissa myös pikaisesti, jotta EU voi vastata maahanmuuttoon tai turvallisuuskysymyksiin liittyviin kriiseihin nopeasti ja tehokkaasti.

2.2.1. Turvapaikka- ja maahanmuuttorahasto

Turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston keskeisenä tavoitteena on maahanmuuttovirtojen yhdennetty hallinnointi, mikä kattaa EU:n yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan eri näkökohdat. Rahastosta tuetaan toimia, jotka koskevat turvapaikka-asioita, laillista maahanmuuttoa, kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista ja paluuta. Nykyään näitä toimia rahoitetaan kolmesta eri rahastosta eli Euroopan pakolaisrahastosta, kolmansien maiden kotouttamista koskevasta eurooppalaisesta rahastosta sekä Euroopan paluurahastosta.

Turvapaikka-asioiden alalla painopisteenä on Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kehittäminen varmistamalla, että EU:n turvapaikkalainsäädäntöä sovelletaan tehokkaasti ja yhdenmukaisesti. Sen vuoksi rahoitusta myönnetään toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on parantaa turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteita ja jäsenvaltioiden turvapaikkamenettelyjä.

Lisätoimia tarvitaan, jotta voidaan luoda tehokkaampi vastuunjakojärjestelmä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kesken. Tätä varten rahastosta tuetaan unionin uudelleensijoittamisohjelman perustamista 560 miljoonalla eurolla. Ohjelmalla on kaksi päätavoitetta: tarjota kestäviä ratkaisuja kasvavalle pakolaismäärälle tukemalla heidän siirtämistään EU:n ulkopuolelta ja asettautumista johonkin EU:n jäsenvaltioon, ja maksimoida uudelleensijoittamisen strateginen vaikutus kohdentamalla toimet niihin henkilöihin, jotka kipeimmin tarvitsevat uudelleensijoittamista EU:n yhteisten uudelleensijoittamis­painopisteiden perusteella. Uudelleensijoittamista koskevat painopisteet määritellään kahden vuoden jaksoissa yhdessä Euroopan parlamentin ja neuvoston sekä YK:n pakolaisasiain komissaarin (UNHCR) ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston kanssa. Rahastosta tuetaan myös kansainvälistä suojelua saavien siirtämistä EU:n sisällä (uudelleensijoittaminen EU:n sisällä). Tätä varten tarjotaan taloudellisia kannustimia (kertakorvauksia) niille jäsenvaltioille, jotka sitoutuvat ottamaan vastaan uudelleensijoitettuja tai EU:n sisällä siirrettäviä henkilöitä kaksivuotisen sitoumuksen pohjalta EU:n yhteisten uudelleensijoittamispainopisteiden mukaisesti. Lisäksi rahastosta tuetaan kolmansien maiden valmiuksien lujittamista erityisesti alueellisten suojeluohjelmien puitteissa.

Kolmansien maiden kansalaisten kotouttamisen alalla jäsenvaltioille on tähän asti myönnetty tukea joko kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista koskevien kansallisten strategioiden laatimiseen tai tällaisten strategioiden edelleenkehittelyyn. Seuraavalla ohjelmakaudella keskitytään paikalliseen, kohdennetumpaan lähestymistapaan rahoittamalla sellaisia johdonmukaisia strategioita, joiden avulla pyritään edistämään kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista paikallis- ja aluetasolla tukemalla esimerkiksi kansalaistaidon kursseja, osallistumista sosiaaliseen ja kansalaistoimintaan tai palvelujen tasa-arvoista saatavuutta. Erityistä huomiota kiinnitetään kaikkein heikoimmassa asemassa olevien maahantulijaryhmien, kuten pakolaisten, ilman huoltajaa olevien alaikäisten, vanhusten ja ihmiskaupan uhrien erityistarpeisiin. Lisäksi tuetaan maahantuloa edeltäviä toimenpiteitä alkuperämaissa, koska ne ovat olennainen keino helpottaa laillista maahanmuuttoa EU:hun ja edistää kotoutumista varhaisvaiheessa. Turvapaikka- ja maahanmuuttorahastosta myönnettävä tuki kolmansien maiden kansalaisten kotouttamiseksi ja Euroopan sosiaalirahastosta tuettavat toimet maahanmuuttajien taitojen kehittämiseksi ja työmarkkinoille pääsyn edistämiseksi täydentävät toisiaan.

Laillisen maahanmuuton helpottamiseksi rahastosta myönnetään tukea kolmansille maille sellaisia joko EU:n alueella tai kolmansissa maissa toteutettavia liikkuvuuskumppanuuksiin liittyviä toimia varten, joiden tarkoituksena on edistää ensisijaisesti EU:n tarpeita ja painopisteitä.

Palauttamistoimissa painopiste siirtyy palauttamismenettelyn hallinnointiin liittyvien valmiuksien kehittämisestä pysyvän palauttamisen tukemiseen, vapaaehtoisiin paluuohjelmiin (pakkoon perustuvia palautustoimia pois sulkematta) ja uudelleenkotouttamistoimiin sekä kohderyhmien kohtelun ja erityisesti säilöönotto-olosuhteiden parantamiseen palauttamista edeltävissä menettelyvaiheissa. Takaisinottosopimukset ovat tärkeä väline maahanmuuttovirtojen tehokkaan hallinnan ja erityisesti laittoman maahanmuuton torjunnan kannalta. Lisäksi niillä on merkittävä osa EU:n palauttamispolitiikassa, koska ne helpottavat laittomien maahanmuuttajien nopeaa palauttamista. Siksi rahastosta myönnettävän tuen avulla pyritään parantamaan kolmansien maiden valmiuksia ottaa takaisin laittomia maahanmuuttajia joko niin, että ne voivat edistää omien kansalaistensa uudelleenkotoutumista tai palauttaa muiden kolmansien maiden kansalaisia edelleen näiden lähtömaihin.

Alustavat päätelmät eteläisen Välimeren alueen tapahtumista osoittavat, että EU:n on voitava vastata nopeasti ja tehokkaasti kriisitilanteisiin, joissa sen alueelle pyrkii äkillisesti suuri määrä eri maahanmuuttajaryhmiin kuuluvia ihmisiä. Osa rahaston varoista voidaankin käyttää nopeasti erilaisten maahanmuuttoon liittyvien kriisitilanteiden ratkaisemiseksi. Myös hätäapuvarauksesta voitaisiin osoittaa lisävaroja tällaisten kriisitilanteiden hoitoon, edellyttäen että komissio, Euroopan parlamentti ja neuvosto pääsevät yhteisymmärrykseen sen soveltamisalan laajentamisesta budjettiyhteistyötä ja moitteetonta varainhoitoa koskevan Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välisen toimielinten sopimuksen luonnoksen[9] perusteella.

2.2.2. Sisäisen turvallisuuden rahasto

Sisäisen turvallisuuden rahasto[10] perustuu Tukholman ohjelmassa esitettyyn ajatukseen rahastosta, jonka avulla voitaisiin tukea sisäisen turvallisuuden strategian täytäntöönpanoa ja johdonmukaista ja kattavaa lähestymistapaa lainvalvontayhteistyöhön, unionin ulkorajojen hallinnointi mukaan lukien. Toimet, joita nyt tuetaan rikosten ennalta ehkäisyä ja torjuntaa (ISEC) sekä terrorismin ja muiden turvallisuuteen liittyvien riskien ennalta ehkäisyä, torjuntavalmiutta ja niiden seurausten hallintaa (CIPS) koskevista erityisohjelmista, katetaan jatkossa sisäisen turvallisuuden rahastosta, samoin kuin ulkorajarahastosta tuettavat toimet.

Sisäisen turvallisuuden alalla rahastosta tuetaan poliisiyhteistyötä, rikollisuuden ehkäisemistä ja rajatylittävän vakavan järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa sekä kriisinhallintaa ja EU:n elintärkeiden infrastruktuurien suojelua. Rahastosta edistetään vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden eri muotojen torjuntaa lujittamalla lainvalvontaviranomaisten käytännön yhteistyötä esimerkiksi myöntämällä rahoitusta lainvalvontaviranomaisten yhteisiin operaatioihin (mm. yhteiset tutkintaryhmät), resurssien yhdistämiseen, tietojen ja parhaiden käytänteiden vaihtoon sekä lainvalvontaelimien koulutukseen.

Lisäksi myönnetään rahoitusta yhteisten välineiden, kuten yhteentoimivien tietojärjestelmien ja suojattujen viestintävälineiden, kehittämiseen jäsenvaltioiden tasolla lainvalvontayhteistyön tarpeita silmällä pitäen. Tietoverkkorikollisuuden kasvavan uhkan torjumiseksi rahastosta tuetaan Euroopan verkkorikoskeskuksen perustamista, jotta jäsenvaltiot ja EU:n toimielimet voisivat sen avulla kehittää operatiivisia ja analyysivalmiuksiaan, joita tarvitaan tutkintatyössä kansainvälisten kumppanien kanssa. Lisäksi myönnetään rahoitusta sellaisiin erityisen innovatiivisiin hankkeisiin, joiden tarkoituksena on kehittää uusia menetelmiä tai teknologioita ja erityisesti testata ja validoida EU:n rahoittaman turvallisuustutkimuksen tuloksia. Tämä auttaa kuromaan kiinni välimatkan 8. puiteohjelmasta tuettujen tutkimusten tulosten ja niiden sarjamuotoisen käytännön soveltamisen välillä lainvalvontaelimien hyväksi.

Rahoitustukea myönnetään myös elintärkeiden infrastruktuurien suojeluun, minkä lisäksi pyritään parantamaan jäsenvaltioiden ja EU:n valmiutta hallita terrorismiin liittyviä ja muita turvallisuusriskejä ja kriisitilanteita. Rahastosta tuetaan myös toimenpiteitä, joiden avulla pyritään estämään terroristien rahoituksen saanti, muun muassa perustamalla EU:n terrorismin rahoituksen jäljittämisjärjestelmä (EU:n TFTS-järjestelmä)[11]. Lisäksi parannetaan räjähdysaineiden ja kemiallisten, biologisten, säteily- ja ydinmateriaalien (CBRN-materiaalien) turvallisuutta. Rahoitusta myönnetään myös sellaisten toimien edistämiseen, joilla puututaan väkivaltaiseen radikalisoitumiseen sekä terroristien värväystoimintaan ja autetaan terrorismin uhreja.

Tukea myönnetään myös sisäisen turvallisuuden ulkoista ulottuvuutta koskeviin toimiin, esimerkiksi yhteistyön tekemiseen kolmansien maiden kanssa sellaisten unioniin suoraan vaikuttavien kysymysten parissa kuin ihmis-, huume- ja asekauppa, kansainvälisten rikollisverkostojen hajottaminen sekä terrorismin ja muiden turvallisuuteen liittyvien riskien ehkäiseminen.

Lisäksi sisäisen turvallisuuden alalla saattaa ilmetä sellaisia tapauksia tai nousta esiin sellaisia uusia uhkakuvia, esimerkiksi terrori-iskuja tai laajoja verkkohyökkäyksiä, jotka edellyttävät nopeaa ja tehokasta reagointia EU:n tasolla. Tällaisia tilanteita varten sisäisen turvallisuuden rahastoon on sisällytetty hätätilannemekanismi, jonka avulla EU voi vapauttaa varoja nopeisiin alkuvaiheen toimiin yhteistyössä asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa. Mekanismi täydentää EU:n solidaarisuusrahaston ja pelastuspalvelun rahoitusvälineen kautta saatavilla olevia varoja. Solidaarisuusrahaston tarkoituksena on avustaa jäsenvaltioita suurten luonnonkatastrofien tai ihmisen aiheuttamien kriisien sattuessa, ja myös pelastuspalvelun rahoitusvälineestä myönnetään tukea sekä luonnonkatastrofien että ihmisen aiheuttamien kriisien (onnettomuuksien) sattuessa.

Ulkorajojen alalla on aika myöntää EU:n talousarviosta lisätukea jäsenvaltioiden rajavalvontatoimiin entistä johdonmukaisemmin ja järjestelmällisemmin, lähtien siitä ajatuksesta, että rajavalvonta on eräänlainen julkinen palvelu, jota jäsenvaltiot suorittavat EU:n etujen nimissä ja sen puolesta. Rahastosta myönnetään operatiivista tukea, jolla tuetaan jäsenvaltioiden työtä unionin ulkorajojen suojaamiseksi. Tukea myönnetään myös Schengenin säännöstön täytäntöönpanon lujittamiseen, viisumeja koskevaan konsuliyhteistyöhön (esim. paikallisen rajaliikenteen lisääminen ja yhteisten viisumikeskusten perustaminen) sekä yhdennetyn rajaturvallisuusjärjestelmän jatkokehittämiseen parantamalla, korvaamalla ja päivittämällä viisumien käsittelyyn ja rajavalvontaan liittyviä laitteita ja infrastruktuuria uusien teknologioiden kehityksen mukaisesti. Tähän sisältyisi erityisesti jäsenvaltioiden operatiivisten valmiuksien kehittäminen Eurosur-normien pohjalta.

Rajavalvonnan ulkoisen ulottuvuuden osalta rahastosta myönnetään kohdennettua tukea kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön tehostamiseen ja eräiden niiden rajavalvontaan ja hallinnointivalmiuksiin liittyvien keskeisten näkökohtien vahvistamiseen sellaisilla aloilla, jotka ovat EU:n erityisten etujen mukaisia ja joilla on suora vaikutus EU:hun. Esimerkiksi Eurosurin puitteissa voitaisiin myöntää rahoitusta kolmansien maiden rajavalvontajärjestelmien ja ‑infrastruktuurien linkittämiseen EU:n vastaaviin järjestelmiin säännöllisen tietojenvaihdon varmistamiseksi.

Laajat tietojärjestelmät: erityishaaste

Laajat tietojärjestelmät, jotka tukevat muuttovirtojen hallintaa EU:n ulkorajoilla, tuovat EU:lle merkittävää lisäarvoa. Kokemus on kuitenkin osoittanut, että tällaisten järjestelmien kehittäminen ja hallinnointi saattaa olla erittäin haasteellista. Kesäkuussa 2011 antamassaan tiedonannossa komissio ehdotti, että nykyisten laajojen tietojärjestelmien (toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmä SIS II, viisumitietojärjestelmä ja Eurodac) hallinnointiin varattaisiin erillinen 822 miljoonan euron määräraha (nykyhintoina). Näiden järjestelmien hallinnointi siirretään komissiolta tietotekniikkavirastolle, joka aloittaa toimintansa vuonna 2012.

Uusien tietojärjestelmien kehittämistä varten perustetaan sisäisen turvallisuuden rahaston yhteyteen erityisohjelma, jonka määrärahat ovat 1,1 miljardia euroa (nykyhintoina). Komissio ja jäsenvaltiot kehittävät yhdessä uudet tietojärjestelmät, kuten maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmän sekä rekisteröityjen matkustajien ohjelman (ns. älykkäitä rajoja koskeva paketti)[12]. Uusien järjestelmien kehittäminen voi alkaa vasta kun Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat hyväksyneet niiden oikeusperustan, jossa määritellään tarkkaan järjestelmien tekniset eritelmät. Tämän vuoksi menoja ei odoteta aiheutuvan ennen vuotta 2015, jolloin komissio voinee uskoa uusien järjestelmien kehittämisen tietotekniikkavirastolle. Monivuotisessa strategisessa kehyksessä esitellään tärkeimmät toimet ja niihin osoitetut määrärahat sekä toimien täytäntöönpanoaikataulu. Rahastosta katetaan sekä uusien tietojärjestelmien keskustietokannan että niiden kansallisten osien kehittämiskustannukset, jotta voidaan säästää kustannuksia ja varmistaa eri osien tekninen yhdenmukaisuus ja sujuva toteutus. Kun järjestelmät ovat käyttövalmiit, keskustietokannan operatiivisten kustannusten tuki on tarkoitus siirtää tietotekniikkavirastolle. Jäsenvaltiot voivat käyttää monivuotisiin ohjelmiinsa sisältyvää operatiivista tukea näiden järjestelmien kansallisesta käytöstä aiheutuvien kustannusten kattamiseen.

3. Rahoituksen täytäntöönpanon parantaminen 3.1. Sisäasioiden rahoituksen suunnittelun ja hallinnoinnin painopisteenä joustavuus ja tulosten saavuttaminen

Valtaosa sisäasioihin liittyvistä rahoitustoimista pannaan täytäntöön yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Yhteistyössä tapahtuvasta hallinnoinnista tulee näin ollen pääasiallinen täytäntöönpanomekanismi kaikkien sisäasioihin liittyvien politiikkojen, myös sisäisen turvallisuuden, alalla. Tätä hallinnointitapaa ei kuitenkaan jatketa sellaisenaan tähänastisessa muodossa, vaan menettelyä yksinkertaistetaan ja sitä muokataan tulospainotteisemmaksi.

Suoraa ja epäsuoraa hallinnointia sovelletaan edelleen teknisessä avussa, tietyissä valtioiden välisissä tai erityisen innovatiivisissa hankkeissa ja useimmissa sellaisissa toimissa, joita toteutetaan kolmansissa maissa tai jotka liittyvät kolmansiin maihin, sekä toimissa, joilla tuetaan valtiosta riippumattomia toimijoita, edistetään tapahtumia ja tutkimuksia tai ohjataan rahoitusta nopeasti hätätilanteiden ratkaisemiseen.

EU:n sisäasioiden tulevaa rahoitusta koskevan kuulemisen yhteydessä sidosryhmät vaativat menettelyjen yksinkertaistamista ja rahoituksen saatavuuden helpottamista. Nämä vaatimukset on otettu huomioon uusien sisäasioiden rahastojen suunnittelussa. Euroopan parlamentti kannatti 8. kesäkuuta 2011 antamassaan päätöslauselmassa komission ehdotusta vähentää sisäasioiden rahoitusvälineiden määrä kahteen ja siirtyä mahdollisuuksien mukaan yhteistyössä tapahtuvaan hallinnointiin. Se katsoi, että tällainen toimintatapa edistäisi merkittävästi sisäasioiden rahoituksen yksinkertaistamista, järkeistämistä, lujittamista ja avoimuutta[13].

Vankat seuranta- ja arviointijärjestelyt ovat olennaisen tärkeät, jotta rahastojen täytäntöönpanossa tapahtuvaa edistymistä voidaan mitata. Maahanmuutto- ja turvallisuuskysymysten alalla ei kuitenkaan ole helppo laatia ja käyttää tarkkoja indikaattoreita, koska niihin vaikuttavat tekijät ovat pääasiassa ulkoisia tai muutoin hankalasti valvottavia. Esimerkiksi EU:hun saapuvien turvapaikanhakijoiden lukumäärä riippuu kolmansissa maissa vallitsevasta poliittisesta epävakaudesta, ja laittomien maahanmuuttajien tarkkaa lukumäärää on vaikea laskea, koska he nimenomaan pyrkivät pysyttelemään poissa viranomaisten ulottuvilta. Sen vuoksi maahanmuutto- ja turvallisuuskysymyksiin käytettäviä määrärahoja ei pitäisikään määritellä yksinomaan sellaisten numerotietojen perusteella, jotka eivät välttämättä kerro kentän tilanteesta koko totuutta tai jotka määräytyvät lähinnä ulkoisten tekijöiden perusteella. Molempia rahastoja varten ehdotettavat arviointi- ja seurantajärjestelyt perustuvatkin tästä syystä sekä määrällisiin että laadullisiin arviointeihin (myös riskinarviointeihin), joissa otetaan huomioon useita indikaattoreita.

3.1.1. Hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa

Yhteistyössä tapahtuvan hallinnoinnin perusteella toteutettavia resursseja varten tarvitaan joustava ohjelmasuunnittelu- ja raportointisykli, jotta voidaan varmistaa, että jäsenvaltioiden kansalliset ohjelmat ovat täysin EU:n tasolla määriteltyjen painopisteiden ja tavoitteiden mukaiset.

Komissio ehdottaa, että nykyisistä monivuotiseen kehykseen ja väljästi määriteltyihin tavoitteisiin pohjautuvista vuosiohjelmista siirrytään ns. poliittisen vuoropuhelun pohjalta tapahtuvaan monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun. Seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen alussa komissio käynnistää sisäasioiden rahoitusta koskevan korkean tason poliittisen vuoropuhelun yksittäisten jäsenvaltioiden ja eräiden sisäisen turvallisuuden rahaston osa-alueiden osalta myös Schengeniin osallistuvien maiden kanssa jo ennen kuin neuvottelut niiden monivuotisista ohjelmista alkavat. Poliittisessa vuoropuhelussa selvitetään kunkin toimintaan osallistuvan jäsenvaltion keskeisen vastuuviranomaisen kanssa, miten ne aikovat käyttää EU:n rahoitusta kaikkien EU:n sisäasioiden tavoitteiden toteuttamiseksi. Tämän ansiosta voidaan keskittyä paremmin tavoitteisiin, tuloksiin ja vaikutuksiin (eikä niinkään panoksiin ja tuotoksiin). Komissio ilmoittaa vuoropuhelun tulokset Euroopan parlamentille.

Rahoituksen jakaminen jäsenvaltioille perustuu pääsääntöisesti perusosan ja joustavan määrän yhdistelmään. Perusosa lasketaan objektiivisten kriteerien ja jäsenvaltioiden tarpeiden perusteella, ja se myönnetään jäsenvaltioille seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen alussa. Näin voidaan varmistaa rahoituksen jatkuvuus ja taata ennustettavuus, jonka pohjalta jäsenvaltiot voivat suunnitella kansalliset ohjelmansa asianmukaisella tavalla. Joustava määrä lisätään perusosaan sen mukaan, missä määrin kukin jäsenvaltio haluaa rahoittaa oman kansallisen ohjelmansa puitteissa toimia, jotka vastaavat EU:n erityisiä painopistetoimia (nämä eivät ole sama asia kuin keskitetyn hallinnoinnin perusteella toteutettavat ns. unionin toimet). Tämä rahoitus myönnettäisiin kahdessa vaiheessa: ensin poliittisen vuoropuhelun yhteydessä monivuotisen rahoituskehyksen alussa ja sitten väliarvioinnin yhteydessä vuonna 2017. Turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston yhteydessä uudelleensijoittamiseen ja/tai unionin sisäisiin siirtoihin varatut kokonaismäärärahat jaetaan jäsenvaltioiden kesken kaksivuotisen sitoumusprosessin perusteella.

Kansallisissa monivuotisissa ohjelmissa kuvataan lähtötilanne näiden poliittisten vuoropuhelujen tulosten perusteella, asetetaan jäsenvaltioiden yleistavoitteet sisäasioiden alalla sekä rahaston avulla toteutettavat erityistavoitteet. Ohjelmassa yksilöidään tavoitteiden toteuttamistaso ja annetaan esimerkkejä keskeisistä toimista. Lisäksi rahoitussuunnitelmassa esitetään, miten toimintaan osoitetut määrärahat on tarkoitus sitoa ja käyttää tulevien seitsemän vuoden aikana.

Edistymisen arviointia varten jäsenvaltioiden on raportoitava vuosittain ohjelmien perusteella saavutetuista tuloksista ja varainhoitoon liittyvistä toimista. Jos jäsenvaltio pyytää monivuotisen ohjelmansa muuttamista, poliittinen vuoropuhelu käynnistetään uudelleen. Vuonna 2017 tehtävän väliarvioinnin yhteydessä voidaan myös tarkastella uudelleen jäsenvaltioiden tilannetta ja ohjelmien siihenastista täytäntöönpanoa sekä myöntää lisäresursseja monivuotisen rahoituskehyksen kolmeksi viimeiseksi vuodeksi (2018–2020). Lisäresurssien myöntämisessä otetaan huomioon riskien/tarpeiden arvioinnit ja/tai EU:n painopisteiden muutokset. Komissio ilmoittaa Euroopan parlamentille monivuotisiin ohjelmiin tehtävistä merkittävistä muutoksista sekä ohjelmien täytäntöönpanon etenemisestä yleensä.

Yksinkertaistaminen koskee myös niitä hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä, jotka rahaston toimintaan osallistuvien jäsenvaltioiden on otettava käyttöön. Tarkistetun varainhoitoasetuksen mukaisesti näiden järjestelmien tarkoituksena on lujittaa tilivelvollisuutta osoittamalla vastuu varainhoidosta yhdelle viranomaiselle, vähentää valvontatasoja sekä edistää varmuuden saamista tileistä, järjestelmän asianmukaisesta toiminnasta, tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta sekä moitteettoman varainhoidon periaatteen noudattamisesta.

3.1.2. Keskitetty hallinnointi (suora ja epäsuora)

Jäsenvaltioiden kansallisten monivuotisten ohjelmien kautta ohjattavaa rahoitusta täydennetään määrärahoilla, jotka kohdennetaan suoran ja epäsuoran hallinnoinnin mukaisesti toteutettaviin toimintapoliittisiin toimiin.

Tukikelpoiset toimet määritellään väljästi, jotta saadaan käyttöön monenlaisia välineitä lainsäädännön ja politiikan koordinoinnin tarpeisiin. Ns. unionin toimilla tuetaan valtioiden välisiä toimia, erityisen innovatiivisia toimia sekä useimpia kolmansissa maissa toteutettavia ja niihin liittyviä toimia (ulkoinen ulottuvuus). Rahoitusta myönnetään myös nopean toiminnan mekanismin avulla toteutettaviin hätätoimiin, Euroopan muuttoliikeverkoston kaltaisten verkostojen tukemiseen, tekniseen apuun, selvitysten ja tapahtumien tukemiseen sekä unionin ulkorajojen yli tulevien muuttovirtojen hallintaa varten tarvittavien uusien tietojärjestelmien kehittämiseen komission johdolla.

Näitä määrärahoja käsitellään yhtenä pakettina, joka käytetään politiikan kehityssuuntausten tai jäsenvaltioissa tai kolmansissa maissa vallitsevan tilanteen mukaisesti. Siksi on mahdollista, että kaikki määrärahat käytetään jonakin vuonna vain tietyntyyppisiin toimiin, esimerkiksi hätätoimiin.

Koska komission käytettävissä olevia henkilö- ja hallintoresursseja pyritään supistamaan, runsaasti aikaa ja työtä vaativia ehdotuspyyntöjä käytetään selvästi aiempaa vähemmän. Joustavuuden ja rahoituksen nopean ja tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi hätätoimien ja unionin toimien toteuttamisesta vastaavat useat eri toimijat, kuten kansainväliset järjestöt (rahoitussopimusten perusteella), kansalaisyhteiskunnan organisaatiot (kumppanuutta koskevien puitesopimusten perusteella) tai olemassa olevat EU:n virastot, kuten Frontex, Europol ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto. Viimeksi mainittujen osalta on tosin muistettava, että myös niiden henkilöstöä supistetaan.

4. Mikä muuttuu? Tärkeimmät uudistukset

Sidosryhmät ovat toivoneet ennen muuta yksinkertaistamista. Myös Tukholman ohjelmassa vaaditaan, että sisäasioiden rahoituksen saatavuutta on helpotettava tuensaajien kannalta. Sisäasioiden rahoituksen tulevaisuutta koskevan julkisen kuulemisen yhteydessä sidosryhmät korostivat myös, että hallinnollista rasitusta on vähennettävä ja menettelyjä yksinkertaistettava.

Siksi onkin nähty paljon vaivaa sen varmistamiseksi, että rahoituksen täytäntöönpano sujuisi uusien rahastojen myötä mahdollisimman helposti. Sen vuoksi uusien rahastojen rakenne ja sääntelykehys poikkeavat huomattavasti nykyisistä sisäasioiden rahoitusohjelmista. Tärkeimmät uudistukset ovat:

Turvapaikka- ja maahanmuuttorahasto ja sisäisen turvallisuuden rahasto. Sisäasioiden rahastojen määrän vähentäminen kahteen kattavaan rahoituskehykseen helpottaa yhdennetyn lähestymistavan soveltamista maahanmuuttoa ja turvallisuutta koskeviin menoihin. Lisäksi on helpompi rahoittaa sellaisia toimia, jotka nyt sijoittuvat eri rahoitusvälineiden rajamaastoon. Esimerkiksi vastaanotto- ja säilöönottokeskusten kehittämiseen tarkoitettu tuki myönnetään tukikelpoisten edunsaajaryhmien kapean määrittelyn vuoksi nykyään joko Euroopan pakolaisrahastosta tai palauttamisrahastosta sen mukaan, ovatko toimien edunsaajaryhmänä turvapaikanhakijat vai palauttamista odottavat. Yhdistämällä tällaisiin toimenpiteisiin tarkoitettu tuki saman turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston piiriin voidaan hyödyntää synergiaa ja viime kädessä myös saada mittakaavaetuja. Rahoitusohjelmien määrän vähentäminen lisää myös sisäasioiden rahoituksen näkyvyyttä ja varmistaa siten, että sisäasioiden rahoituksen vaikutuksia ja siitä saatavaa lisäarvoa arvostetaan asianmukaisella tavalla. Sisäasioiden rahastosta tuettavien toimien täytäntöönpanossa pyritään johdonmukaisuuteen ja täydentävyyteen EU:n muiden politiikkojen, kuten koheesiopolitiikan sekä oikeus- ja kansalaisuusasioita koskevien politiikkojen, kanssa.

Yhteinen sääntelykehys. Kun ohjelmasuunnittelusta, raportoinnista, varainhoidosta, tarkastuksista ja arvioinnista on olemassa yhteiset säännöt, kaikkien sidosryhmien on helpompi ymmärtää niitä, ja voidaan varmistaa, että täytäntöönpano on mahdollisimman yhdenmukaista. Yhdenmukaisuutta lisää myös se, että sisäasioiden rahastojen sääntelykehys perustuu tarkistettuun varainhoitoasetukseen ja sen täytäntöönpanosääntöihin sekä muihin yhteistyössä tapahtuvan hallinnoinnin mukaisesti toteutettavien ja erityisesti yhteisen strategiakehyksen piiriin kuuluvien EU:n rahoitusvälineiden sääntöihin.

Poliittinen vuoropuhelu parantaa yhteistyössä tapahtuvaa hallinnointia ja tukee tulosten saavuttamista. Siirtymällä yhteistyössä tapahtuvan hallinnoinnin mukaisesti ja korkean tason poliittisen vuoropuhelun pohjalta toteutettavaan monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun voidaan varmistaa, että jäsenvaltioiden kansalliset ohjelmat ovat täysin EU:n tasolla määriteltyjen tavoitteiden ja painopisteiden mukaiset ja että niissä keskitytään tulosten ja vaikutusten saavuttamiseen. Luopuminen vuosiohjelmista vähentää tuntuvasti sekä komission että jäsenvaltioiden ja tuensaajien hallinnollista rasitusta. Jakamalla määrärahat jäsenvaltioiden kesken perusosan ja muuttuvan määrän yhdistelmänä voidaan sovittaa yhteen jatkuvuuden ja vakauden ja toisaalta joustavuuden ja muutoksiin sopeutumisen tarve.

Ulkoinen ulottuvuus. Kumpaankin rahastoon kuuluva ulkoinen ulottuvuus antaa EU:lle keinot toteuttaa EU:n sisäasioihin liittyviä poliittisia painopisteitä ja edistää EU:n etuja suhteissa kolmansiin maihin tukemalla kolmansissa maissa toteutettavia toimia, joilla on suora vaikutus EU:hun ja sen jäsenvaltioihin. Varmistamalla rahoitustoimien jatkuvuus alkaen EU:sta ja jatkuen kolmansiin maihin tai päinvastoin voidaan tarkastella johdonmukaisemmin muuttovirtojen hallintaan ja sisäiseen turvallisuuteen liittyviä sisäisiä ja ulkoisia näkökohtia, olipa kyseessä sitten pakolaisten uudelleensijoittaminen, takaisinottosopimusten täytäntöönpano, alueelliset suojeluohjelmat tai kolmansien maiden kanssa tehtävä yhteistyö ihmiskaupan torjumiseksi, terrorismin ehkäisemiseksi ja niiden ulkorajojen vahvistamiseksi. Eräitä erityisesti turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston puitteissa toteutettavia erityistoimia lukuun ottamatta näiden toimien toteuttamisesta vastaa komissio (keskitetyn hallinnoinnin mukaisesti) yhteistyössä kolmansien maiden ja keskeisten kansainvälisten organisaatioiden kanssa, yhdenmukaisesti unionin ulkopolitiikan ja EU:n ulkoisen avun ohjelmien rahoituksen kanssa ja niitä täydentäen. EU:n ulkoisen avun välineet ovat kuitenkin edelleen tärkein rahoituslähde, josta tuetaan kolmansien maiden valmiuksien kehittämistä maahanmuutto- ja turvallisuuskysymysten alalla.

Sisäasioiden alalla toimivien virastojen asiantuntemuksen tehokkaampi hyödyntäminen. Sisäasioiden alalla toimivilla virastoilla on tärkeä tehtävä jäsenvaltioiden käytännön yhteistyön tukemisessa. Jotta sisäasioiden alalla toimivien virastojen pätevyyttä ja asiantuntemusta voitaisiin hyödyntää tehokkaammin, komissio aikoo käyttää varainhoitoasetuksen tarjoamaa mahdollisuutta osoittaa virastoille tiettyjä erityistehtäviä, edellyttäen että tehtävät ovat sopusoinnussa virastojen toimenkuvan ja oikeusperustan kanssa ja täydentävät niiden työohjelmaa. Tämä koskee tapauskohtaisia toimia, joiden täytäntöönpano edellyttää virastojen operatiivista ja teknistä asiantuntemusta. Tämä ei vaikuta suunniteltuihin henkilöstövähennyksiin.

Tehokas ja nopea reagointi kriisitilanteisiin. Pohjois-Afrikan viimeaikaiset tapahtumat osoittavat, miten tärkeää EU:n on pystyä reagoimaan yllättäviin kriisitilanteisiin nopeasti ja tehokkaasti. Molempiin rahastoihin sisältyvä joustava hätätilannemekanismi antaa EU:lle keinot reagoida asianmukaisella tavalla eri maahantulijaryhmistä muodostuviin muuttovirtoihin ja sisäistä turvallisuutta koskeviin kriisitilanteisiin, kuten terrori-iskuihin tai tietoverkkohyökkäyksiin. Nopeutettujen menettelyjen ansiosta rahoitus saadaan käyttöön vain muutamassa päivässä. Yhteistyössä tapahtuvan hallinnoinnin puitteissa jäsenvaltioilla on myös mahdollisuus sisällyttää monivuotisiin ohjelmiinsa varaus odottamattomien tapahtumien varalta. Jäsenvaltioiden olisi ilmoitettava komissiolle, kun ne aikovat ottaa tällaisen varauksen käyttöön. Monivuotista ohjelmaa ei kuitenkaan tarvitsisi sen vuoksi tarkistaa, mikä lisäisi joustavuutta kriisitilanteissa.

Liite 1

Rahastojen oikeudellinen rakenne

Tarvitaan neljä säädösehdotusta, jotta voidaan perustaa perussopimusten mukaisesti kaksi rahastoa, jotka käsittävät maahanmuuttoa ja turvallisuutta koskevat toimintatavoitteet kattavasti, ja jotta rahastojen toiminnalle voidaan muodostaa yhteinen, yksinkertainen toimintakehys.

Turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston perustamiseen riittää yksi asetus, mutta sisäisen turvallisuuden rahaston perustaminen edellyttää kahden säädöksen antamista. Tämä johtuu sisäasioita koskevista perussopimuksen määräyksistä ja erityisesti neuvostossa noudatettavista äänestyssäännöistä, joihin vaikuttaa ns. eriytetty yhdentyminen eli se, sovelletaanko pöytäkirjaa nro 19 (Schengenin säännöstöstä), pöytäkirjaa nro 21 (Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta) vai pöytäkirjaa nro 22 (Tanskan asemasta, mukaan lukien sen suhde SEUT-sopimuksen kolmannen osan V osastoon).

Tämän vuoksi sisäisen turvallisuuden rahasto perustetaan kahdesta erillisestä säädöksestä muodostuvan kattavan rahoituskehyksen muodossa siten, että kummassakin säädöksessä vahvistetaan tietty rahaston osa-alue ja siihen liittyvät tavoitteet, tukikelpoiset toimet ja niihin osoitettavat määrärahat:

· asetus poliisiyhteistyön, rikollisuuden ehkäisemisen ja torjumisen sekä kriisinhallinnan rahoitusvälineen perustamisesta osana sisäisen turvallisuuden rahastoa;

· asetus ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusvälineen perustamisesta osana sisäisen turvallisuuden rahastoa.

Molempien rahastojen olisi toimittava mahdollisimman pitkälle identtisten täytäntöönpanomekanismien mukaisesti, ja niiden olisi oltava rakenteeltaan mahdollisimman lähellä muita yhteistyössä tapahtuvaan hallinnointiin perustuvia ja erityisesti yhteisen strategiakehyksen piiriin kuuluvia EU:n rahoitusvälineitä. Tätä varten laaditaan horisontaalinen säädös, jota sovelletaan sekä turvapaikka- ja maahanmuuttorahastoon että sisäisen turvallisuuden rahaston molempiin osiin (joko suoraan tai ristiviittausten perusteella) ja jossa vahvistetaan ohjelmasuunnittelua, hallinnointia ja valvontaa, varainhoitoa, raportointia ja arviointia koskevat säännöt. Lisäksi siinä säädetään yhteisen komitean perustamisesta.

Tämän yhteisen säädöksen laatimiseen liittyy kolme hyötynäkökohtaa. Ensinnäkin sen avulla voidaan välttää päällekkäisyyttä ja vähentää huomattavasti sellaisten säännösten määrää, jotka muutoin olisivat molemmille rahastoille identtisiä. Toiseksi se edistää menettelyjen yksinkertaistamista ja johdonmukaistamista, koska kaikkiin tuensaajiin sovelletaan samoja sääntöjä riippumatta siitä, mistä sisäasioiden rahastosta niille myönnettävä tuki on peräisin. Tämä helpottaa rahastojen toiminnan ymmärtämistä ja rahoituksen saatavuutta. Kolmanneksi yhteisen komitean perustaminen rahastoja varten kannustaa jokaista toimintaan osallistuvaa jäsenvaltiota nimeämään yhden edustajan kaikkia sisäasioiden politiikkoja varten.

[1] Neuvoston asiak. 17024/09, 1.–2.12.2009.

[2] KOM(2010) 171 lopullinen, 20.4.2010.

[3] EUVL C 115, 9.5.2008.

[4] KOM(2010) 673 lopullinen, 22.11.2010.

[5] KOM(2011) 500 lopullinen, 29.6.2011.

[6] KOM(2010) 2020 lopullinen, 3.3.2010.

[7] Euroopan poliisivirasto (EUROPOL), Euroopan poliisiakatemia (CEPOL), Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto (FRONTEX), Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO) ja Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskus (EMCDDA).

[8] KOM(2010) 673 lopullinen, 22.11.2010.

[9] KOM(2011) 403 lopullinen, 29.6.2011.

[10] Liitteessä 1 selostetuista syistä sisäisen turvallisuuden rahasto on perustettu kahdella erillisellä säädöksellä, jotka yhdessä muodostavat rahaston.

[11] KOM(2011) 429 lopullinen, 13.7.2011.

[12] KOM(2011) 630 lopullinen, 25.10.2011.

[13] P7_TA(2011)0266, 8.6.2011.