Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö

Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset

(2019/C 33/01)

SISÄLLYS

ALKUSANAT 4

1. Johdanto 5

1.1 Asema luontodirektiivin ja lintudirektiivin muodostamassa yleisessä järjestelmässä ja laajemmassa asiayhteydessä 5

1.2 Suhde lajien suojelua koskevaan lukuun 7

1.3 Luontodirektiivin 6 artiklan sisällyttäminen jäsenvaltioiden lainsäädäntöön: kansallinen voimaansaattamisvelvollisuus 7

1.4 Luontodirektiivin 6 artiklan voimaantulo: mistä päivästä alkaen 6 artiklan velvoitteita sovelletaan? 8

1.4.1 Lintudirektiivin mukaiset erityiset suojelualueet 8

1.4.2 Luontodirektiivin mukaiset alueet 9

2. 6 artiklan 1 kohta 10

2.1 Teksti 10

2.2 Soveltamisala 10

2.3 Mitä ”tarvittavien suojelutoimenpiteiden” tulisi sisältää? 11

2.3.1 Aluetason suojelutavoitteiden asettaminen 11

2.3.2 Tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttaminen 13

2.3.3 Ekologiset vaatimukset 14

2.4 Minkälaisia tarvittavat suojelutoimenpiteet voivat olla? 15

2.4.1 Käyttösuunnitelmat 15

2.4.2 Lainsäädännölliset, hallinnolliset tai sopimusoikeudelliset toimenpiteet 16

3. 6 artiklan 2 kohta 17

3.1 Teksti 17

3.2 Soveltamisala 17

3.3 Mitä ilmaisu ”on toteutettava – tarpeellisia toimenpiteitä – estämiseksi” tarkoittaa? 19

3.4 Eroaako heikentymiseen liittyvien toimenpiteiden toteuttaminen häiriöihin liittyvien toimenpiteiden toteuttamisesta? 20

3.5 Heikentymisen ja häiriöiden indikaattorit 20

3.5.1 Luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentyminen 21

3.5.2 Lajien häirintä 22

4. 6 artiklan 3 kohta 22

4.1 Teksti 22

4.2 Soveltamisala 23

4.3 Luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdan välinen suhde 23

4.4 Mitä tarkoittavat ”suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia”? 24

4.4.1 Hanke 25

4.4.2 Suunnitelma 25

4.4.3 Eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia … 26

4.5 Miten määritetään, ovatko suunnitelmat tai hankkeet sellaisia, että ne ”ovat omiaan vaikuttamaan – - merkittävästi” alueeseen ”joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa”? 27

4.5.1 Ovat omiaan vaikuttamaan… 27

4.5.2 Merkittävä vaikutus 29

4.5.3 … joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa 29

4.6 Mitä tarkoittaa ”… on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin”? 30

4.6.1 Mitä tarkoitetaan ”asianmukaisella” arvioinnilla? 30

4.6.2 Asianmukaisen arvioinnin sisältö 32

4.6.3 … sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin 33

4.6.4 ”Alueen koskemattomuuden” käsite 33

4.6.5 Alueeseen kohdistuvien vaikutusten arviointi 34

4.6.6 Vaikutusten estämiseen tai vähentämiseen sopivien lieventävien toimenpiteiden tarkastelu 35

4.7 Päätöksenteko 36

4.7.1 ”Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset” 36

4.7.2 Milloin kansalaisten kuuleminen on asianmukaista? 37

4.7.3 Päätöksen tekeminen asianmukaisen arvioinnin perusteella 37

5. 6 artiklan 4 kohta 38

5.1 Teksti 38

5.2 Soveltamisala 38

5.3 Alkuvaiheessa huomioon otettavat seikat 39

5.3.1 Vaihtoehtoisten ratkaisujen tutkiminen 39

5.3.2 Erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavien syiden tutkiminen 40

5.4 Korvaavien toimenpiteiden toteuttaminen 42

5.4.1 Mitä tarkoitetaan ”korvaavilla toimenpiteillä” ja milloin niiden toteuttamista olisi harkittava? 42

5.4.2 Natura 2000 -verkoston ”yleisen kokonaisuuden yhtenäisyys” 43

5.4.3 Korvaavien toimenpiteiden tavoite ja yleinen sisältö 44

5.4.4 Korvaavissa toimenpiteissä huomioon otettavia avaintekijöitä 46

5.5 Korvaavien toimenpiteiden suunnittelua koskevat perusteet 46

5.5.1 Korvaavien toimenpiteiden kohdentaminen 46

5.5.2 Korvaavien toimenpiteiden tehokkuus 47

5.5.3 Tekninen toteutettavuus 47

5.5.4 Korvaavien toimenpiteiden laajuus 48

5.5.5 Korvaavien toimenpiteiden toteutuspaikka 48

5.5.6 Korvaavien toimenpiteiden ajoitus 49

5.5.7 Toteutus pitkällä aikavälillä 49

5.6 Kuka vastaa korvaavien toimenpiteiden kustannuksista? 50

5.7 Korvaavien toimenpiteiden ilmoittaminen komissiolle 50

5.8 Mitä tapahtuu alueille, joilla on ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä ja/tai lajeja? 51

5.8.1 Kyseiset alueet 51

5.8.2 Käsitteet ”ihmisen terveys”, ”yleinen turvallisuus” ja ”ensisijaisen tärkeät suotuisat vaikutukset ympäristöön” 51

5.8.3 Komission lausunnon antaminen ja sen seuraukset 52

Liite I Menettelyjen vertailu: asianmukainen arviointi ja ympäristövaikutusten arviointi (YVA) / strateginen ympäristöarviointi (SYA) 53

Liite II Natura 2000 -alueita koskevien suunnitelmien ja hankkeiden arviointi 56

Liite III Lomake tietojen antamiseen Euroopan komissiolle 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti 57

ALKUSANAT

TÄMÄN ASIAKIRJAN TARKOITUS JA LUONNE

Luontodirektiivin (92/43/ETY) 6 artiklalla on Natura 2000 -verkostoon kuuluvien suojelukohteiden hoidossa ratkaiseva merkitys. Siinä tuodaan esiin eri tehtävät, joilla kohteisiin liittyvät luonnonsuojelunäkökohdat voidaan turvata, ja otetaan samalla huomioon ympäristöulottuvuuden sisällyttäminen yhteisön politiikkaan.

Tämän asiakirjan tarkoituksena on antaa jäsenvaltioille suuntaviivat tiettyjen luontodirektiivin 6 artiklassa käytettyjen keskeisten käsitteiden tulkitsemiseen.

Toimintasuunnitelmassa luontoa, ihmisiä ja taloutta varten (1) komissio on sitoutunut ”päivittämään tulkintaohjeen luontodirektiivin 6 artiklan säännöksistä, joissa käsitellään Natura 2000 -alueiden hoitoa ja käyttöä”. Näin ollen tämä asiakirja korvaa asiakirjan alkuperäisen version, joka julkaistiin huhtikuussa 2000 (2).

Päivitetyssä versiossa on otettu huomioon suuri joukko päätöksiä, jotka Euroopan unionin tuomioistuin on vuosien varrella antanut 6 artiklasta (3). Asiakirja pohjautuu niin ikään komission muistioihin Natura 2000 -alueiden hoidosta ja käytöstä sekä muihin komission 6 artiklaa koskeviin ohjeasiakirjoihin (4), joita olisi luettava käsillä olevan asiakirjan rinnalla.

Asiakirjan ensisijaisena kohderyhmänä ovat jäsenvaltioiden viranomaiset. Sen odotetaan kuitenkin myös auttavan kaikkia Natura 2000 -alueiden hoitoon ja käyttöön ja 6 artiklan mukaiseen lupamenettelyyn osallistuvia henkilöitä ymmärtämään luontodirektiivin toimintamekanismia.

Ennen asiakirjan laadintaa jäsenvaltioiden luonnonsuojelusta vastaavien viranomaisten ja sidosryhmien kanssa järjestettiin kuulemisia. Asiakirjan tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioiden viranomaisia sekä kaikkia Natura 2000 -alueiden hoitoon ja käyttöön ja 6 artiklan mukaiseen lupamenettelyyn osallistuvia henkilöitä soveltamaan luontodirektiiviä. Ainoastaan Euroopan unionin tuomioistuimella on lopullinen toimivalta tulkita unionin lainsäädäntöä.

Komission tekemät tulkinnat eivät voi mennä direktiivin sisällön edelle. Asia on näin erityisesti tämän direktiivin osalta, sillä siinä noudatetaan toissijaisuusperiaatetta ja jäsenvaltioille annetaan Natura 2000 -verkoston eri kohteisiin liittyvien erityistoimenpiteiden käytännön toteuttamisen suhteen laaja toimintavapaus. Jäsenvaltioilla on joka tapauksessa vapaus valita haluamansa tarkoituksenmukainen tapa toteuttaa käytännön toimenpiteet edellyttäen, että niillä saavutetaan direktiivin tavoitteet.

Vaikka tämä asiakirja onkin tulkintaohje, sen tarkoituksena ei ole antaa ehdottomia vastauksia yksittäisiä kohteita koskeviin kysymyksiin. Tällaisia kysymyksiä olisi käsiteltävä tapauskohtaisesti ottaen samalla huomioon tässä asiakirjassa annetut suuntaviivat.

ASIAKIRJAN RAKENNE

Alussa on johdanto 6 artiklan yleisestä sisällöstä ja logiikasta, ja sitä seuraavat kutakin kohtaa (6 artiklan 1–4 kohtaa) käsittelevät yksityiskohtaiset kuvaukset, joissa noudatetaan samaa yleistä rakennetta. Kuvaukset sisältävät johdatuksen tarkasteltavana olevaan kohtaan ja sen soveltamisalueeseen sekä keskeisiä käsitteitä ja esiin tulleita kysymyksiä koskevan pohdintaosuuden, joka perustuu komission tietämykseen, Euroopan unionin tuomioistuimen olemassa olevaan oikeuskäytäntöön ja tarvittaessa muuhun EU:n lainsäädäntöön.

Komission analyyseista johtuvat avainkohdat esitetään tiivistelmänä (lihavoituna tekstinä) jokaisen kohdan lopussa, mikä nopeuttaa tutustumista kutakin aihetta koskeviin päätelmiin.

1. JOHDANTO

6 artiklan asiayhteys

1.1 ASEMA LUONTODIREKTIIVIN JA LINTUDIREKTIIVIN MUODOSTAMASSA YLEISESSÄ JÄRJESTELMÄSSÄ JA LAAJEMMASSA ASIAYHTEYDESSÄ

Ennen 6 artiklan yksityiskohtaista käsittelemistä on syytä palauttaa mieliin sen asema direktiivissä 92/43/ETY (jäljempänä ”luontodirektiivi”) (5) kokonaisuutena ja toisaalta suhteessa direktiiviin 2009/147/EY (jäljempänä ”lintudirektiivi”) (6) sekä sen suhde laajempaan lainsäädännölliseen asiayhteyteen.

Direktiivin 92/43/ETY ensimmäisen, 1 ja 2 artiklasta koostuvan luvun otsikkona on ”Määritelmät”. Luvussa säädetään direktiivin tavoitteesta, joka on ”edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan” (7). Lisäksi luvussa säädetään direktiivin täytäntöönpanon yleisistä suuntaviivoista: Yhtäältä siinä viitataan tarpeeseen suunnitella kaikki direktiivin mukaisesti toteutettavat toimenpiteet sellaisiksi kuin tiettyjen luontotyyppien ja lajien ”suotuisan suojelun tason” (8) säilyttäminen taikka ennalleen saattaminen edellyttää. Toisaalta siinä viitataan tarpeeseen ottaa direktiivin mukaisesti toteutettavilla toimenpiteillä ”huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet” (9).

Luontodirektiivin tärkeimmät erityisvaatimukset on ryhmitelty kahteen seuraavaan lukuun. Ensimmäisen luvun otsikko on ”Luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suojelu”, ja se käsittää 3–11 artiklan. Seuraavan luvun otsikko on ”Lajien suojelu”, ja se käsittää 12–16 artiklan.

Luvussa ”Luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suojelu” käsitellään niiden alueiden perustamista ja suojelua, jotka osoitetaan direktiivin liitteissä I ja II lueteltujen yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja lajien suojeluun. Nämä alueet muodostavat yhdessä lintudirektiivin mukaisesti luokiteltujen alueiden kanssa Natura 2000 -verkoston (3 artiklan 1 kohta). Tähän lukuun sisältyvässä 6 artiklassa on Natura 2000 -alueiden suojelua ja hallintaa koskevat säännökset. Tätä taustaa vasten 6 artikla on direktiivin kaikkiaan 24 artiklasta keskeisimpiä, sillä juuri siinä suojelun ja muun sosioekonomisen toiminnan välinen suhde ensi sijassa määritellään.

Tässä artiklassa säännökset on esitetty kolmena pääryhmänä. Tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttamista käsitellään 6 artiklan 1 kohdassa, jossa päähuomio kiinnitetään myönteisiin ja ennakoiviin toimenpiteisiin, joiden avulla säilytetään tai saatetaan ennalleen luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvikantojen suotuisa suojelun taso. Luontotyyppien heikentymisen ja lajeja koskevien merkittävien häiriöiden estämisestä säädetään 6 artiklan 2 kohdassa. Näin ollen sen lähtökohtana on ennalta ehkäisevä toiminta. Direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään menetelmällisistä ja aineellisista varotoimista, joita sovelletaan suunnitelmiin ja hankkeisiin, jotka ovat omiaan vaikuttamaan merkittävästi Natura 2000 -alueeseen.

Tässä rakenteessa 6 artikla jakautuu kahteen osaan niin, että sen1 ja 2 kohdassa määritellään yleinen järjestelmä ja 3 ja 4 kohdassa määritellään erityisissä olosuhteissa sovellettava menettely.

Kokonaisuutena 6 artiklan säännökset kuvastavat direktiivin 2 artiklassa ja johdanto-osan kappaleissa esitettyä yleistä lähestymistapaa. Tähän kuuluu tarve edistää luonnon monimuotoisuutta säilyttämällä tiettyjen luontotyyppien tai lajien ”suotuisa suojelun taso” tai saattamalla se ennalleen niiden luontaisella levinneisyysalueella EU:ssa. Samalla otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja alueelliset vaatimukset ja edistetään näin osaltaan kestävää kehitystä.

Sen tärkeän aseman lisäksi, joka 6 artiklalla on luontodirektiivin kokonaisuudessa, on huomattava myös artiklan suhde lintudirektiivin rakenteeseen:

— Ensinnäkin lintudirektiivin rakenne muistuttaa pitkälti luontodirektiivin rakennetta. Erityisesti luontodirektiivin luku ”Luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suojelu” vastaa lintudirektiivin 3 ja 4 artiklaa.

— Toiseksi direktiiveihin perustuvat järjestelmät ovat sulautuneet tai yhdistyneet toisiinsa huomattavassa määrin. Ensiksikin erityiset suojelualueet (SPA-alueet), jotka on luokiteltu lintudirektiivin mukaisesti, ovat nyt kiinteä osa Natura 2000 -verkostoa (10). Lisäksi luontodirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännökset on ulotettu koskemaan erityisiä suojelualueita (11).

Luontodirektiivin 6 artiklaa on lisäksi tarkasteltava laajemmin luonnon monimuotoisuutta koskevan EU:n politiikan (12) yhteydessä. Artikla on ratkaisevan tärkeä tämän politiikan tavoitteiden saavuttamiselle. Muut tämän politiikan puitteissa toteutetut toimet voivat niin ikään edesauttaa 6 artiklan täytäntöönpanoa. Erityisesti ekosysteemien ja ekosysteemipalvelujen kartoituksessa ja arvioinnissa (13) ekosysteemin tilan määrittämiseksi tehdystä työstä saadaan hyödyllisiä ja merkityksellisiä – myös alakohtaisia – ohjeita eri kysymysten käsittelyyn: tällaisia ovat esimerkiksi luontodirektiivin laajoja luontotyyppejä vastaavien ekosysteemityyppien tilan määrittäminen ja arviointi; ekosysteemeihin kohdistuvien paineiden määrittäminen; ekologisten vaatimusten sekä alueiden heikentymisen ja ekologisen koskemattomuuden kvantifiointi.

Laajemmassa asiayhteydessä – Euroopan unionista tehdyn sopimuksen valossa – 6 artiklaa voidaan pitää yhtenä tärkeimmistä kehyksistä, joilla toteutetaan periaatetta ympäristönäkökohtien huomioon ottamisesta EU:n muilla politiikan aloilla, koska siinä rohkaistaan jäsenvaltioita hallinnoimaan Natura 2000 -alueita kestävällä tavalla ja asetetaan rajat toiminnalle, joka voi vaikuttaa suojelualueisiin kielteisesti, samalla kun tietyissä olosuhteissa sallitaan joitakin poikkeuksia. Toimenpiteillä, joista 6 artiklassa säädetään, voidaan myös saada synergiaetuja, jos niitä toteutetaan EU:n muiden ympäristöpolitiikkojen, kuten vesi-, meri- tai kalastuspolitiikan, kanssa.

Luontodirektiivin 6 artiklaan kuuluvat toimenpiteet voivat edellyttää yhteisen kalastuspolitiikan eli YKP:n (asetuksen (EU) N:o 1380/2013) alaan kuuluvien toimenpiteiden hyväksymistä. Erityisesti tältä osin voi olla syytä huomioida YKP:n 11 artiklan säännökset säilyttämistoimenpiteistä unionin ympäristölainsäädännön mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi. Näitä säännöksiä selvennetään komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (SWD(2018)288 final) yhteisen kalastuspolitiikan alaisten suojelutoimenpiteiden vahvistamisesta Natura 2000 -alueita ja meristrategiapuitedirektiiviä varten (SWD(2018)288 final). Komissio on jo hyväksynyt useita YKP:n 11 artiklan mukaisia delegoituja säädöksiä (saatavilla osoitteessa https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_fi).

Kansainvälisen yhteistyön näkökulmasta 6 artikla auttaa saavuttamaan alan kansainvälisten luonnonsuojelusopimusten tavoitteet, jotka on asetettu esimerkiksi Bernin yleissopimuksessa (14) ja biologista monimuotoisuutta koskevassa yleissopimuksessa (15). Samalla siinä luodaan kyseisiä yleissopimuksia yksityiskohtaisemmat puitteet alueiden säilyttämiselle ja suojelulle.

Luontodirektiivin 6 artikla on keskeinen osa direktiivin lukua ”Luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suojelu”. Siinä säädetään kehys alueiden säilyttämiselle ja suojelulle, ja se sisältää ennakoivia, ennalta ehkäiseviä ja menettelyjä koskevia vaatimuksia. Sitä sovelletaan lintudirektiivin mukaisesti luokiteltuihin erityisiin suojelualueisiin sekä luontodirektiivin mukaisesti osoitettuihin alueisiin. Kehys on tärkeä väline, jolla tuetaan näiden kahden direktiivin yleisiä tavoitteita ja edistetään luonnon monimuotoisuutta koskevan EU:n politiikan tavoitteiden saavuttamista. Sillä toteutetaan niin ikään periaatetta, jonka mukaan ympäristökysymykset on otettava huomioon EU:n muilla politiikan aloilla, ja viime kädessä edistetään kestävää kehitystä.

1.2 SUHDE LAJIEN SUOJELUA KOSKEVAAN LUKUUN

Kuten edellä on todettu, luontodirektiivin luku ”Lajien suojelu” käsittää 12–16 artiklan ja koskee direktiivin liitteessä IV lueteltuja tarkasti suojeltuja eläin- ja kasvilajeja sekä liitteessä V lueteltuja eläin- ja kasvilajeja, jotka edellyttävät erityisiä hoitotoimenpiteitä (16).

Luontodirektiivin 12, 13 ja 14 artiklaa sovelletaan myös tiettyihin direktiivin liitteessä II oleviin kasvi- ja eläinlajeihin. Tällöin nämä lajit kuuluvat myös artiklan 6 säännösten soveltamisalaan silloin, kun ne ovat Natura 2000 -alueilla (17). Näin ollen tietty toiminta voi kuulua samanaikaisesti kummankin luvun soveltamisalaan.

Esimerkiksi karhun, Ursus arctos, pesän tuhoaminen voi olla 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädetyn kiellon vastaista, ja se voi rikkoa samalla myös 6 artiklaa, jos pesä on tälle lajille osoitetulla Natura 2000 -alueella.

Vaikka tämä voisi näyttää merkitsevän päällekkäisyyttä, on huomattava seuraavat seikat:

— Ensinnäkään tietyt 12, 13 ja 14 artiklan soveltamisalaan kuuluvat kasvi- ja eläinlajit eivät sisälly liitteeseen II. Näin ollen Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden säilyttämis- ja suojelusäännökset eivät koske niitä suoraan.

— Toiseksi 6 artiklan mukainen suojelu rajoittuu Natura 2000 -verkoston alueisiin vaarantuneiden lajien (kuten suurpetojen) osalta, joihin sovelletaan sekä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suojelua koskevan luvun että lajien suojelua koskevan luvun säännöksiä. Sen sijaan lajien suojelua koskevan luvun antama suoja ei rajoitu tietyille alueille. Näin ollen 6 artikla koskee lajeille Natura 2000 -verkostossa osoitettujen alueiden säilyttämistä ja suojelua, kun taas lajien suojelua koskevan luvun säännökset suojelevat lajeja kaikkialla EU:ssa niiden luontaisella levinneisyysalueella (myös tietyillä Natura 2000 -verkostoon kuulumattomilla alueilla, joilla lajia esiintyy, erityisesti eläinten lisääntymis- ja pesäpaikoilla).

Vaikka tiettyihin kasvi- ja eläinlajeihin sovelletaan sekä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suojelua koskevan luvun että lajien suojelua koskevan luvun säännöksiä, kyseisten säännösten soveltamisala ja luonne ovat erilaiset.

1.3 LUONTODIREKTIIVIN 6 ARTIKLAN SISÄLLYTTÄMINEN JÄSENVALTIOIDEN LAINSÄÄDÄNTÖÖN: KANSALLINEN VOIMAANSAATTAMISVELVOLLISUUS

On syytä huomata, että 6 artiklan säännökset on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä (eli niistä on laadittava kansalliset säädökset, joilla niiden vaatimukset saatetaan voimaan). Tältä osin niihin sovelletaan direktiivin 23 artiklaa, jossa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan kahden vuoden kuluessa sen tiedoksiantamisesta”. Jäsenvaltion mukaan voimaansaattamisen määräaika oli 10. kesäkuuta 1994 tai päivä, jona maa liittyi EU:hun.

Tämä ilmentää käytetyn oikeudellisen välineen eli direktiivin luonnetta. Direktiivi on sillä saavutettavan tuloksen kannalta sitova, mutta jättää jäsenvaltion päätettäväksi sen, millä tavoin ja mitä menetelmiä käyttäen kyseinen tulos saavutetaan.

Vakiintuneessa oikeuskäytännössä selvennetään, että säännösten saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on toteutettava selvästi, täsmällisesti, tarkasti ja kiistattoman pakottavasti (ks. unionin tuomioistuimen (jäljempänä ”tuomioistuin”) asiat C-363/85, C-361/88, C-159/99, 32 kohta, C-415/01, 21 kohta, C-58/02, C-6/04, 21, 25, 26 kohta, C-508/04, 80 kohta) (18).

Jäsenvaltion mukaan 6 artikla oli saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä ensimmäisten 12 jäsenvaltion osalta 10. kesäkuuta 1994 mennessä ja muiden jäsenvaltioiden osalta siihen päivään mennessä, jona ne liittyivät EU:hun.

1.4 LUONTODIREKTIIVIN 6 ARTIKLAN VOIMAANTULO: MISTÄ PÄIVÄSTÄ ALKAEN 6 ARTIKLAN VELVOITTEITA SOVELLETAAN?

Yleisesti on erotettava 6 artiklan säännösten kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiselle asetettu määräaika ja ajankohta, josta alkaen kyseisiä säännöksiä sovelletaan yksittäisiin alueisiin.

Yksittäisten alueiden osalta on erotettava toisistaan lintudirektiivin mukaisesti luokitellut erityiset suojelualueet ja luontodirektiivin mukaiset muut alueet, joita ovat yhteisön tärkeinä pitämät alueet (SCI-alueet) ja erityisten suojelutoimien alueet (SAC-alueet).

1.4.1 Lintudirektiivin mukaiset erityiset suojelualueet

Erityisiä suojelualueita koskevat suojeluvaatimukset esitetään lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä, jossa säädetään kyseisten alueiden osalta, että ”jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet – – elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin – –”.

Luontodirektiivin voimaantulon jälkeen edellä mainitut velvoitteet on korvattu kyseisen direktiivin 7 artiklan nojalla. Artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tämän direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista tämän direktiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion direktiivin 79/409/ETY mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi.”

Näin ollen 6 artiklan 1 kohdan säännöksiä ei sovelleta erityisiin suojelualueisiin (SPA-alueisiin). SPA-alueisiin sovelletaan kuitenkin vastaavia säännöksiä lintudirektiivin 3 artiklan ja 4 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla. Päivä, josta alkaen kyseisiä samankaltaisia säännöksiä pitäisi periaatteessa soveltaa SPA-alueisiin, on päivä, jona lintudirektiiviä on alettu soveltaa jäsenvaltioissa (asiat C-355/90, komissio v. Espanja, ”Santoñan suot”, C-166/97, komissio v. Ranska, ”Seinen suisto”).

Direktiivin 7 artiklan perusteella on selvää, että 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännöksiä sovelletaan SPA-alueisiin, jotka oli jo luokiteltu silloin, kun luontodirektiivi tuli voimaan. Direktiivin 7 artiklan sanamuodon perusteella voidaan kuitenkin kysyä, sovelletaanko lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen säännöksiä edelleen ”tämän direktiivin täytäntöönpanopäivän” (silloisissa jäsenvaltioissa 10. kesäkuuta 1994 ja myöhemmin EU:hun liittyneissä jäsenvaltioissa niiden liittymispäivä) jälkeen alueisiin, jotka olisi pitänyt luokitella SPA-alueiksi mutta joita ei ole kuitenkaan sellaisiksi luokiteltu.

Asiassa Santoñan suot (C-355/90, 22 kohta) tuomioistuin totesi, että lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäistä virkettä voidaan soveltaa luokittelemattomaan alueeseen, joka olisi pitänyt luokitella SPA-alueeksi lintudirektiivin täytäntöönpanopäivästä (joka oli silloisissa jäsenvaltioissa 7. huhtikuuta 1981 ja myöhemmin EU:hun liittyneissä jäsenvaltioissa niiden liittymispäivä) lukien.

Asian Basses Corbières (C-374/98, 43–57 kohta; ks. myös C-141/14) mukaan alueet, joita ei ole luokiteltu SPA-alueiksi mutta jotka olisi pitänyt luokitella sellaisiksi, kuuluvat yhä lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen perustuvan järjestelmän piiriin. Tämä järjestelmä on luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan järjestelmää tiukempi, sillä siinä ei säädetä poikkeuksesta. Kahden eri järjestelmän soveltaminen luo jäsenvaltioille kannustimen tehdä luokitteluja, sillä se antaa niille mahdollisuuden käyttää menettelyä, jolla ne voivat erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, myös sosiaalisista ja taloudellisista syistä, tietyin edellytyksin hyväksyä suunnitelmia tai hankkeita, jotka vaikuttavat kielteisesti SPA-alueeseen.

Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta SPA-alueisiin. Vastaavia säännöksiä on kuitenkin myös lintudirektiivin 3 artiklassa ja 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa, ja niitä on sovellettu asianomaisen direktiivin täytäntöönpanopäivästä lukien. Sen ajankohdan osalta, jona luontodirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohtaa aletaan soveltaa SPA-alueisiin, on huomattava, että näitä artikloja sovelletaan kaikkiin lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti SPA-alueiksi luokiteltuihin alueisiin luontodirektiivin täytäntöönpanopäivästä alkaen. Alueet, joita ei ole luokiteltu SPA-alueiksi mutta jotka olisi pitänyt luokitella sellaisiksi, kuuluvat yhä lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen perustuvan suojelujärjestelmän piiriin. Tämä järjestelmä on luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan säännöksiä tiukempi.

1.4.2 Luontodirektiivin mukaiset alueet

Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohtaa sovelletaan erityisten suojelutoimien alueisiin (SAC-alueisiin). Direktiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti SAC-alue syntyy, kun jäsenvaltio osoittaa alueen sellaiseksi. Tämä on mahdollista vasta sen jälkeen, kun alue on hyväksytty direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi (SCI-alueeksi). SCI-alue on osoitettava SAC-alueeksi ”mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa”.

SCI-alueen osoittaminen SAC-alueeksi käynnistää tosiasiassa 6 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanon, sillä kaikki muut 6 artiklan edellyttämät toimenpiteet (6 artiklan 2, 3 ja 4 kohta) – mukaan lukien velvollisuus estää tilanteen heikentyminen – koskevat SCI-alueita jo ennen kuin ne osoitetaan SAC-alueiksi.

Luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Kun alue on merkitty 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon, sitä koskevat 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännökset.”

Näin ollen 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohtaa aletaan soveltaa heti, kun alue on hyväksytty SCI-alueeksi (eli jo ennen kuin se on osoitettu SAC-alueeksi), kun taas 6 artiklan 1 kohdan säännöksiä sovelletaan vasta sitten, kun SCI-alue on osoitettu SAC-alueeksi. Direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa sovelletaan kuitenkin myös SCI-alueisiin siinä tapauksessa, että niitä koskeva kuuden vuoden määräaika on umpeutunut eikä niitä ole vielä vastoin 4 artiklan 4 kohtaa osoitettu SAC-alueiksi. Toisin sanoen velvoitetta tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttamisesta sovelletaan viimeistään silloin, kun kuuden vuoden määräaika on umpeutunut.

Komission päätöksissä, joilla hyväksytään SCI-alueet, todetaan selvästi seuraavaa: – on painotettava, että direktiivin 92/43/ETY 4 artiklan 4 kohdasta ja 6 artiklan 1 kohdasta johtuvia velvoitteita olisi sovellettava mahdollisimman pian ja enintään kuuden vuoden kuluessa siitä, kun alustavat tai päivitetyt luettelot luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista on hyväksytty, riippuen siitä, kumpaan luetteloon yhteisön tärkeänä pitämä alue oli alun perin sisällytetty.

Tämä tarkoittaa sitä, että kuuden vuoden määräaika alkaa kulua siitä päivästä, jona alue on ensimmäisen kerran sisällytetty komission päätökseen. Jos myöhemmin tehtävät päätökset muuttavat joitakin alueen tietoja, sitä ei pitäisi käyttää verukkeena lykätä alueen osoittamista erityisten suojelutoimien alueeksi. Nämä uudet muutokset on kuitenkin sisällytettävä prosessiin, joka koskee osoittamista SAC-alueeksi, ja otettava huomioon, kun toteutetaan tarvittavia suojelutoimenpiteitä.

Asiassa Draggagi (C-117/03, 29 kohta) tuomioistuin totesi, että ”kun on kyse alueista, jotka voidaan yksilöidä yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi ja jotka mainitaan komissiolle toimitettavissa kansallisissa luetteloissa ja joihin voivat kuulua muun muassa alueet, joilla on ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja, jäsenvaltioiden on direktiivin perusteella toteutettava suojelutoimenpiteitä, joilla voidaan turvata tämä ekologinen merkitys”.

Asiassa Bund Naturschutz (C-244/05, 47 kohta) tuomioistuin totesi myös, että ”direktiivin 4 artiklan 1 kohdan nojalla komissiolle toimitettuun kansalliseen luetteloon sisältyviin alueisiin sovellettava asianmukainen suojelujärjestelmä edellyttää, että jäsenvaltiot eivät salli puuttumisia, jotka voivat vaarantaa vakavasti näiden alueiden ekologiset ominaispiirteet”.

Edellä esitetystä ilmenee, että jäsenvaltioiden viranomaisten täytyy varmistaa, että alueiden, jotka on sisällytetty SCI-alueiksi ehdotettavien alueiden kansallisiin luetteloihin, ei anneta heikentyä ja niitä suojellaan niiden ekologisen merkityksen turvaamiseksi jo ennen kuin unionin luettelo yhteisön tärkeinä pitämistä alueista on hyväksytty. Jos kansallinen luettelo on vajavainen, jäsenvaltioita kehotetaan myös turvaamaan sellaisten alueiden ekologinen merkitys, joiden pitäisi luontodirektiivin liitteessä III esitetyt perusteet täyttävän tieteellisen näytön perusteella kuulua kansalliseen luetteloon. Tätä varten on yhtenä käytännön ehdotuksena esitetty, että direktiivin 2011/92/EU (19) mukaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovellettaisiin asianmukaisesti hankkeisiin, joilla voi olla merkittäviä vaikutuksia ympäristöön (mikäli ne kuuluvat kyseisen direktiivin soveltamisalaan). Tuomioistuin on jo vahvistanut, että herkkiin ympäristöalueisiin on erittäin tärkeää kiinnittää huomiota, kun tehdään päätöksiä siitä, pitäisikö hankkeisiin kyseisen direktiivin perusteella soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä (C-392/96, 66 kohta).

Edellä esitetyt näkökohdat voidaan tiivistää seuraavanlaiseksi taulukoksi:

Alueen asema SCI-alueeksi ehdotettu alue SCI-alue SAC-alue SPA-alue Alueet, jotka olisi pitänyt luokitella SPA-alueiksi 6 artiklan 1 kohta Vapaaehtoinen Vapaaehtoinen (pakollinen, jos kuuden vuoden määräaika on umpeutunut) Pakollinen Ei sovelleta, mutta sovelletaan vastaavia lintudirektiivin 3 artiklan ja 4 artiklan 1 ja 2 kohdan säännöksiä. Ei sovelleta. 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohta Vapaaehtoinen, mutta jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaisia suojelutoimenpiteitä alueiden ekologisen merkityksen turvaamiseksi (20). Pakollinen Pakollinen Pakollinen Ei sovelleta, mutta nämä alueet kuuluvat edelleen lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen perustuvan suojelujärjestelmän piiriin.

Luontodirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohtaa sovelletaan luontodirektiivin mukaisiin yhteisön tärkeinä pitämiin alueisiin (SCI-alueisiin) ja erityisten suojelutoimien alueisiin (SAC-alueisiin). Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohtaa sovelletaan luontodirektiivin mukaisiin SAC-alueisiin. Näitä säännöksiä ei sovelleta alueisiin, jotka sisältyvät direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti komissiolle toimitettavaan kansalliseen luetteloon. Jäsenvaltioiden on kuitenkin toteutettava asianmukaisia suojelutoimenpiteitä kyseisten alueiden ekologisen merkityksen turvaamiseksi. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että jäsenvaltiot eivät salli kajoamisia, jotka voivat vaarantaa vakavasti alueiden ekologiset ominaispiirteet. Siinä tapauksessa, että täydellistä kansallista luetteloa ei ole toimitettu, jäsenvaltioita kehotetaan noudattamaan samankaltaista lähestymistapaa myös niiden alueiden osalta, joiden pitäisi direktiivissä esitettyjen tieteellisten perusteiden nojalla selvästi kuulua kansalliseen luetteloon.

2. 6 ARTIKLAN 1 KOHTA

Käsitteiden tarvittavat suojelutoimenpiteet, suojelutavoitteet, ekologiset vaatimukset, käyttösuunnitelmat ja lainsäädännölliset, hallinnolliset tai sopimusoikeudelliset toimenpiteet selventäminen

2.1 TEKSTI

”Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.”

2.2 SOVELTAMISALA

Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädetään yleisestä suojelujärjestelmästä, joka jäsenvaltioiden on perustettava kaikkia erityisten suojelutoimien alueita (SAC-alueita) varten.

Direktiivin 6 artiklan 1 kohta

— sisältää säännökset myönteisistä suojelutoimenpiteistä, joihin liittyy tarvittaessa käyttösuunnitelmia ja lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla. Tässä suhteessa 6 artiklan 1 kohta on erilainen kuin 6 artiklan kolme muuta kohtaa, joissa säädetään Natura 2000 -alueiden tilan heikentymistä ja häirintää sekä niihin kohdistuvia merkittäviä vaikutuksia ennalta ehkäisevistä toimenpiteistä;

— toimii viitteenä, joka helpottaa 6 artiklan ja sen kolmen muun kohdan tarkoituksen ja yleisen merkityksen ymmärtämistä;

— toimii perustana yleiselle suojelujärjestelmälle, jota sovelletaan poikkeuksetta kaikkiin Natura 2000 -verkoston SAC-alueisiin ja kaikkiin näillä alueilla oleviin liitteessä I mainittuihin luontotyyppeihin ja liitteessä II mainittuihin lajeihin lukuun ottamatta sellaisia, jotka on Natura 2000 -tietolomakkeella ilmoitettu muiksi kuin merkittäviksi luontotyypeiksi tai lajeiksi (21);

— koskee nimenomaan SAC-alueita: 6 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta erityisiin suojelualueisiin (SPA-alueisiin), vaikka sen 2, 3 ja 4 kohtaa sovelletaankin niihin. Näin lainsäätäjä on vahvistanut — lintudirektiivin 3 artiklan ja 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisen järjestelmän, jossa vahvistetaan kyseisen direktiivin mukaisesti luokiteltuihin SPA-alueisiin sovellettavat ”erityiset suojelutoimenpiteet”; — luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisen järjestelmän, jossa vahvistetaan kyseisen direktiivin mukaisesti osoitettuihin SAC-alueisiin sovellettavat ”tarvittavat suojelutoimenpiteet”;

— koskee myös SCI-alueita siinä tapauksessa, että niitä koskeva kuuden vuoden määräaika on umpeutunut eikä niitä ole vielä vastoin 4 artiklan 4 kohtaa osoitettu SAC-alueiksi. Toisin sanoen velvoitetta tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttamisesta sovelletaan viimeistään silloin, kun kuuden vuoden määräaika on umpeutunut;

— liittyy 1 artiklan a kohtaan, jossa suojelutoimenpiteet määritellään toimenpidekokonaisuudeksi, jota luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvikantojen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai ennalleen saattaminen edellyttää;

— liittyy 2 artiklan 2 kohtaan, jossa vahvistetaan, että tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen;

— liittyy 2 artiklan 3 kohtaan, jossa täsmennetään, että toimenpiteiden toteutuksessa on otettava huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.

Jäsenvaltioiden on kaikkien SAC-alueiden osalta suunniteltava suojelutoimenpiteitä ja toteutettava tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä. Nämä toimenpiteet on toteutettava viimeistään kuuden vuoden kuluessa siitä hetkestä, jona unionin luettelot yhteisön tärkeinä pitämistä alueista (SCI-alueista) on hyväksytty. Toimenpiteet ovat myönteisiä ja aluekohtaisia; niitä sovelletaan kaikkiin alueilla oleviin liitteessä I mainittuihin luontotyyppeihin ja liitteessä II mainittuihin lajeihin, paitsi sellaisiin, joiden säilymistä ei Natura 2000 -tietolomakkeella ole pidetty olennaisena. Toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen; ja niiden toteutuksessa otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.

2.3 MITÄ ”TARVITTAVIEN SUOJELUTOIMENPITEIDEN” TULISI SISÄLTÄÄ?

2.3.1 Aluetason suojelutavoitteiden asettaminen (22)

”Suojelutavoitteisiin” viitataan direktiivin johdannossa useaan otteeseen, ja ne mainitaan nimenomaisesti 6 artiklan 3 kohdassa. Tämän käsitteen tarvetta korostetaan myös direktiivin 4 artiklan 4 kohdassa ja 6 artiklan 1 kohdassa. Näin ollen on hyödyllistä selvittää, mitä ”suojelutavoitteilla” tarkoitetaan ja millä tavalla ne liittyvät 6 artiklan 1 kohdassa mainittujen SAC-alueita koskevien tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttamiseen.

Luontodirektiivin 1 artiklassa todetaan, että kyseisessä direktiivissä ”suojelulla tarkoitetaan toimenpidekokonaisuutta, jota luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvikantojen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai ennalleen saattaminen – - edellyttää”.

Kuten direktiivin 2 artiklassa todetaan, luontodirektiivin yleisenä tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa. Direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan, että direktiivin alaan kuuluvat lajit ja luontotyypit saadaan pidettyä ”suotuisalla suojelun tasolla” eli luontotyyppien säilyminen ja lajien eloonjääminen pitkällä aikavälillä saadaan taattua EU:ssa koko niiden luontaisella levinneisyysalueella.

Koska kukin alue edistää omalta osaltaan suotuisan suojelun tason saavuttamista, tämä yleinen tavoite voidaan määritellä ja saavuttaa vain lajin tai luontotyypin luontaisen levinneisyysalueen tasolla (ks. direktiivin 1 artiklan e ja i kohta). Suotuisan suojelun tason saavuttamiseen tähtäävää laajaa suojelutavoitetta voidaan näin ollen tarkastella ainoastaan asianmukaisella tasolla, kuten kansallisella, luonnonmaantieteellisellä tai Euroopan tasolla.

Yleinen tavoite suotuisan suojelun tason saavuttamisesta kaikkien luontodirektiivin liitteessä I ja II lueteltujen lajien ja luontotyyppien osalta on kuitenkin muutettava aluetason suojelutavoitteiksi. Yksittäisten alueiden suojelutavoitteet ja suotuisan suojelun tason saavuttamista koskeva yleinen tavoite on tärkeää erottaa toisistaan.

Aluetason suojelutavoitteet ovat erityisiä tavoitteita, jotka alueella on saavutettava sen varmistamiseksi, että alue edistää parhaalla mahdollisella tavalla suotuisan suojelun tason saavuttamista asianmukaisella tasolla (kun otetaan huomioon kyseisten lajien tai luontotyyppien luontainen levinneisyysalue).

Aluetason suojelutavoitteita olisi asetettava luontodirektiivin mukaisten erityisten suojelutoimien alueiden (SAC-alueiden) lisäksi myös lintudirektiivin mukaisille erityisille suojelualueille (SPA-alueille) kyseisen direktiivin 2 ja 3 artiklassa ja 4 artiklan 1, 2 ja 4 kohdassa asetettujen vaatimusten täyttämiseksi.

Periaatteessa aluetason suojelutavoitteita olisi asetettava kaikille luontodirektiivin soveltamisalaan kuuluville yhteisön tärkeinä pitämille lajeille ja luontotyypeille sekä lintudirektiivin liitteessä I mainituille lintulajeille tai säännöllisesti esiintyville muuttaville lajeille, joita esiintyy alueella merkittävässä määrin. Erityisiä suojelutavoitteita tai suojelutoimenpiteitä ei kuitenkaan tarvitse asettaa sellaisille lajeille tai luontotyypeille, joita Natura 2000 -tietolomakkeen mukaan alueella ei esiinny merkittävästi (23).

Aluetason suojelutavoitteiden pitäisi perustua kyseisten alueella esiintyvien luontotyyppien ja lajien ekologisiin vaatimuksiin (ks. jäljempänä oleva kohta 2.3.3), ja näissä tavoitteissa olisi määriteltävä, millainen niiden suojelun tilan toivotaan olevan. Tavoitteiden olisi ilmennettävä alueen merkitystä alueella esiintyvien luontotyyppien ja lajien säilyttämisen tai ennalleen saattamisen sekä Natura 2000 -verkoston yhtenäisyyden kannalta. Niissä olisi myös otettava huomioon alueen luontotyyppien ja lajien heikentymisen tai tuhoutumisen uhat, mukaan lukien ilmastonmuutoksen aiheuttamat uhat.

Aluetason suojelutavoitteissa olisi määriteltävä, millainen alueen lajien ja luontotyyppien suojelun tilan toivotaan olevan, jotta alueen vaikutus suotuisan suojelun tason saavuttamiseen asianmukaisella tasolla olisi mahdollisimman suuri. Toisinaan suojelutavoitteet määritellään tietyllä aikavälillä toteutettavina tavoitteina. Nämä tavoitteet olisi asetettava alueen kustakin tietolomakkeella ilmoitetusta lajista ja luontotyypistä tehdyn suojelun tarpeen arvioinnin perusteella.

Suojelutavoitteissa voidaan huomioida alueen painopisteitä. Asiassa C-241/08 tuomioistuin päätteli, että ”– kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 71 kohdassa perustellusti todennut – suojelua ja ennalleen saattamista koskevien tavoitteiden määrittely Natura 2000 -ohjelman puitteissa saattaa edellyttää eri tavoitteiden välisten ristiriitojen ratkaisemista”.

Tavoitteet ja toimenpiteet on tärkeää erottaa selkeästi toisistaan. Voidaan esimerkiksi olettaa, että suojelutavoitteet eivät suuremmin muutu ajan myötä – useimmissa tapauksissa niiden täytyykin olla pitkän aikavälin tavoitteita. Sen sijaan näiden tavoitteiden saavuttamisen edellyttämät suojelutoimenpiteet todennäköisesti muuttuvat muun muassa siksi, että alueita kohtaavat uhat muuttuvat, ja luonnollisesti myös sen seurauksena, että jo toteutetuilla suojelutoimenpiteillä on toivottavasti myönteisiä vaikutuksia.

Kun Natura 2000 -alueen suojelutavoitteet on määritelty, suojelutoimenpiteet voidaan määritellä ja toteuttaa melko joustavasti. Tarjolla on useita eri vaihtoehtoja (valittavana on hallinnollisia, sopimusoikeudellisia tai lainsäädännöllisiä toimenpiteitä), joissa otetaan huomioon alueiden muu sosioekonominen toiminta.

Esimerkkejä aluetason suojelutavoitteista 1. Alue x on osoitettu suojeltavaksi, koska sitä pidetään tärkeänä luontotyypin ”puoliluontaiset niityt” (6210) suojelun kannalta. Tietolomakkeen mukaan luontotyypin suojelun tila on huono (tietolomakkeeseen on merkitty luokka C). Tämän alueen suojelutavoitteeksi on näin ollen voitu asettaa, että luontotyypin suojelun tilaa parannettaisiin 10 vuoden kuluessa niin, että se kuuluisi luokkaan A (”erinomainen”), kun otetaan huomioon, että luontotyypin suojelun taso on asianomaisella maantieteellisellä alueella hyvin epäsuotuisa. Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti toteutettavat tarvittavat suojelutoimenpiteet on laadittu niin, että tämä tavoite pystytään saavuttamaan. 2. Alue y on osoitettu suojeltavaksi siksi, että sillä sijaitsee laaja keidassuo (7110). Tietolomakkeen mukaan luontotyypin tila on erinomainen (tietolomakkeeseen on merkitty luokka A). Näin ollen tämän alueen suojelutavoitteeksi on asetettu pelkästään alueen vallitsevan tilan säilyttäminen, vaikka luontotyypin suojelun taso on kyseessä olevalla maantieteellisellä alueella epäsuotuisa. Mitään 6 artiklan 1 kohdan mukaisia suojelutoimenpiteitä ei ole toteutettu, koska alueen tilan säilyttäminen ei edellytä aktiivisia hoitotoimenpiteitä. Periaatteessa suojelutavoitteet olisi asetettava kullekin alueelle ja kaikille lajeille ja luontotyypeille, joita esiintyy merkittävässä määrin kullakin alueella. Tavoitteiden pitäisi perustua alueella esiintyvien lajien ja luontotyyppien ekologisiin vaatimuksiin, ja niissä tulisi määritellä, millainen kyseisten lajien ja luontotyyppien suojelun tilan toivotaan alueella olevan. Tavoitteet olisi asetettava kustakin tietolomakkeella ilmoitetusta lajista ja luontotyypistä tehdyn suojelun tarpeen arvioinnin perusteella. Suojelutavoitteissa tulisi myös ottaa huomioon alueen merkitys Natura 2000 -verkoston yhtenäisyyden kannalta niin, että kukin alue vaikuttaa parhaalla mahdollisella tavalla suotuisan suojelun tason saavuttamiseen asianmukaisella maantieteellisellä tasolla asianomaisten lajien tai luontotyyppien luontaisella levinneisyysalueella.

2.3.2 Tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttaminen (24)

Suojelutoimenpiteillä tarkoitetaan niitä tosiasiallisia mekanismeja ja toimia, jotka on otettava käyttöön Natura 2000 -alueella asianomaisen alueen suojelutavoitteiden saavuttamiseksi ja niihin paineisiin ja uhkiin puuttumiseksi, joita alueen lajeihin ja luontotyyppeihin kohdistuu.

Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on toteutettava – - tarvittavat suojelutoimenpiteet”, jotka vastaavat yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja lajien ekologisia vaatimuksia alueilla. Tämä tulisi ymmärtää niin, että kaikki tarvittavat suojelutoimenpiteet on toteutettava.

Tuomioistuin on vahvistanut tämän tulkinnan toteamalla seuraavaa: ”Direktiivissä asetetaan näin ollen velvollisuus toteuttaa tarvittavat suojelutoimenpiteet, mikä sulkee pois sen, että jäsenvaltioilla olisi tässä suhteessa harkintavaltaa, ja siinä rajoitetaan kansallisten viranomaisten mahdollinen lainsäädäntö- tai päätösvalta koskemaan näiden toimenpiteiden toteuttamisessa käytettäviä keinoja ja teknisiä valintoja. – - yhteisöjen lainsäätäjä on direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa käyttämillään ilmaisuilla halunnut asettaa jäsenvaltioille velvollisuuden toteuttaa sellaiset tarvittavat suojelutoimenpiteet , jotka vastaavat direktiivin liitteissä I ja II tarkoitettujen luontotyyppien ja lajien asettamia ekologisia vaatimuksia” (asia C-508/04, 76 ja 87 kohta).

Tuomioistuin on lisäksi todennut seuraavaa: ”luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa ja lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa vaaditaan kuitenkin kyseessä olevalla alueella suojeltujen luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun tason säilyttämiseksi tarpeellisten suojelutoimien lisäksi myös ja ennen kaikkea niiden tehokasta täytäntöönpanoa sillä uhalla, että ne muuten menettävät tehokkaan vaikutuksensa” (asia C-441/17, 213 kohta).

Velvoite edellyttää tarvittavien suojelutoimenpiteiden määrittämistä riippumatta siitä, sovelletaanko näitä toimenpiteitä yksittäisillä alueilla vai tietyissä tapauksissa jopa alueiden rajojen ulkopuolella taikka useilla eri alueilla. Tietyissä tapauksissa jäsenvaltio saattaa täyttää 6 artiklan 1 kohdan vaatimukset olennaisilta osin laaja-alaisemmilla toimenpiteillä, jotka kuitenkin edistävät myös aluekohtaisia suojelutavoitteita ja mukautetaan SAC-alueilla suojeltujen luontotyyppien ja lajien ekologisiin vaatimuksiin. Tämä koskee eritoten merialueita, joiden osalta esimerkiksi kalastustoiminnan yleinen sääntely (25) voi olla merkittävä osatekijä 6 artiklan 1 kohdan noudattamisen kannalta.

Tarvittavien suojelutoimenpiteiden määrittämisessä huomioon otettavia avaintekijöitä (26) Hyvä tietopohja olisi hankittava muun muassa alueen sen hetkisistä olosuhteista, lajien ja luontotyyppien tilasta ja niihin vaikuttavista pääasiallisista paineista sekä uhista, nykyisistä maankäyttötavoista ja sidosryhmien eduista. Tietoihin tulisi sisältyä alueen tärkeimpien luonnonominaisuuksien (luontotyyppien ja lajien) tarkka sijainti; tärkeimmät maankäyttötavat ja toiminta, joka voi vaikuttaa asianomaisten luontotyyppien ja lajien suojelun tasoon; kaikki tunnistetut asiaankuuluvat sidosryhmät, joiden on tarpeen olla mukana tai joita on kuultava käyttösuunnitelmaprosessin aikana; mahdolliset konfliktit sekä mahdolliset tavat ja keinot niiden ratkaisemiseksi. Osallistuminen, kuuleminen ja tiedottaminen Natura 2000 -alueen suojelutyön suunnittelussa ja valmistelussa mahdollistaa alueella asuvien ja työskentelevien tai aluetta käyttävien ihmisten mielipiteiden huomioon ottamisen ja auttaa varmistamaan, että eri sidosryhmät osallistuvat alueen hoitoon, mikä kasvattaa onnistumisen todennäköisyyttä. Yleisön osallistuminen on mahdollista missä tahansa alueen käytön suunnittelun vaiheessa – prosessi alkaa sidosryhmien varhaisella kuulemisella ja osallistumisella, jonka tarkoituksena on antaa ryhmille tietoa alueen suojelutavoitteista ja merkityksestä ja selventää asianmukaisen hoidon vaiheita. Osallistuminen voidaan toteuttaa esimerkiksi ohjausryhmissä tai komiteoissa, joihin kuuluu paikallisia viranomaisia ja Natura 2000 -alueen maanomistajien, käyttäjien ja tärkeimpien toimijoiden edustajia. Toiminta edellyttää prosessin tehokasta organisointia, eri politiikan tasojen välistä yhteistyötä, riittävää henkilöstöä ja riittäviä määrärahoja sekä tehokkaita viestintävälineitä; huomattavaa lisäarvoa prosessiin voidaan lisäksi saada kohdennetulla koulutuksella ja tehokkailla konfliktinratkaisumenetelmillä sekä helpottamalla koko prosessin toteutusta erityisen ”alueen puolustajan” nimittämisellä. Tarvittavien suojelutoimenpiteiden määritteleminen riittävän yksityiskohtaisesti (kuka tekee mitä, milloin ja miten) helpottaa toimenpiteiden täytäntöönpanoa ja voi estää mahdollisia konflikteja. Toimenpiteiden on oltava realistisia, määrinä ilmaistavia, hallittavia ja selkeästi laadittuja, ja niiden tulee perustua asianmukaiseen tekniseen asiantuntemukseen, jonka avulla pystytään tunnistamaan välttämättömät toimenpiteet ja toimenpiteet, joille on olemassa erilaisia toteutusvaihtoehtoja, jotka voidaan mukauttaa paikallisiin intresseihin. Toimenpiteiden tarkka toteutuspaikka ja kuvaus toimenpiteiden toteutukseen tarvittavista keinoista ja välineistä tulisi esittää esimerkiksi työsuunnitelmassa, jonka tulee olla riittävän joustava, jotta sitä voidaan tarpeen mukaan tarkistaa ja muuttaa. On myös tärkeää asettaa aikataulu, jonka mukaisesti arvioidaan suojelutoimenpiteiden toteutumista ja niiden soveltuvuutta sekä edistymistä suojelutavoitteiden saavuttamisessa. Suojelutoimenpiteiden toteuttamiseen tarvittavat resurssit, kuten muun muassa tiedot toimenpiteiden toteutuksesta ja seurannasta, hallinnosta ja korvauksista aiheutuvista arvioiduista kustannuksista sekä tiedot tarvittavista henkilöresursseista ja vaaditusta osaamisesta sekä mahdollisista rahoitusvälineistä, on otettava huomioon kaikkien Natura 2000 -alueiden hoitoon liittyvien välineiden kohdalla. Vastaavasti on otettava kattavasti huomioon ne moninaiset hyödyt, joita investoiminen Natura 2000 -verkostoon synnyttää alueiden ekosysteemipalveluiden kautta. Tämän lisäksi olisi analysoitava sosioekonomisen toiminnan eri muotoja ja niiden vuorovaikutusta luonnonympäristön kanssa mahdollisten alueen hoidosta syntyvien kustannusten ja hyötyjen sekä todellisen taloudellisen tukitarpeen määrittämiseksi. Tehokas täytäntöönpano ja tiedottaminen on varmistettava mekanismilla, jolla pystytään osoittamaan, että tarvittavia toimenpiteitä ei ole ainoastaan määritetty vaan ne on myös pantu täytäntöön, ja saattamalla toimenpiteitä koskevat tiedot yleisön saataville (esimerkiksi verkkosivustoille tai virallisiin rekistereihin) niin, että kaikki asianosaiset voivat tutustua niihin.

Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädetään velvoitteesta määrittää ja toteuttaa tarvittavat suojelutoimenpiteet, jotka vastaavat liitteissä I ja II tarkoitettujen luontotyyppien ja lajien asettamia ekologisia vaatimuksia. Säännöksessä ei tässä suhteessa anneta jäsenvaltioille minkäänlaista harkintavaltaa.

2.3.3 Ekologiset vaatimukset

Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa tarkennetaan, että tarvittavien suojelutoimien on vastattava ”liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla”. Näin ollen jäsenvaltioiden on määriteltävä suojelutoimenpiteet suhteessa luontotyyppien ja lajien ekologisiin vaatimuksiin.

Vaikkakaan direktiivissä ei määritellä ”ekologisia vaatimuksia”, 6 artiklan 1 kohdan tarkoitus ja asiayhteys osoittavat, että näihin kuuluvat kaikki ekologiset tarpeet, mukaan lukien abioottiset ja bioottiset tekijät, joita pidetään välttämättöminä luontotyyppien ja lajien suojelun varmistamiseksi, mukaan lukien niiden suhde fyysiseen ympäristöön (kuten ilmaan, veteen, maaperään ja kasvillisuuteen) (27).

Nämä vaatimukset perustuvat tieteelliseen tietoon, ja ne voidaan määritellä vain tapauskohtaisesti liitteessä I lueteltujen luontotyyppien, liitteessä II mainittujen lajien sekä näiden luontotyyppien ja lajien esiintymisalueiden mukaisesti. Tällainen tieto on ratkaisevan tärkeää suojelutoimenpiteiden tapauskohtaisen suunnittelun mahdollistamiseksi.

Ekologiset vaatimukset voivat vaihdella lajeittain mutta myös saman lajin osalta eri alueilla. Niinpä direktiivin liitteessä II mainittuihin lepakoihin liittyvät ekologiset vaatimukset ovat erilaiset talvehtimiskaudella (jolloin ne lepäävät maanalaisissa ympäristöissä, luolamaisissa onkaloissa tai rakennuksissa) ja keväällä alkavalla aktiivisella kaudella (jolloin ne jättävät talviset olinpaikkansa ja alkavat taas pyydystää hyönteisiä). Liitteessä II mainitun Triturus cristatus -sammakkoeläimen ekologiset vaatimukset ovat erilaiset sen elinkaaren eri vaiheissa. Laji talvehtii maan alla (koloissa, halkeamissa), ja keväällä ja alkukesästä se munii lammikoihin. Sen jälkeen se jättää vesiympäristön ja elää kesän ja syksyn kuivalla maalla. Saman lajin ekologiset vaatimukset voivat näin ollen vaihdella kulloisenkin alueen (vesi- tai maaympäristö) mukaan. Tämän lajin levinneisyysalue Euroopassa on myös laaja, joten sen ekologiset vaatimukset voivat niin ikään vaihdella levinneisyysalueen eri osissa.

Alueilla esiintyviä liitteessä I mainittuja luontotyyppejä ja liitteessä II mainittuja lajeja koskevien ekologisten vaatimusten määritteleminen kuuluu jäsenvaltioille. Ne voivat halutessaan vaihtaa tätä alaa koskevia tietojaan Euroopan komission sekä Euroopan ympäristökeskuksen ja biologisen monimuotoisuuden eurooppalaisen aihekeskuksen tuella.

Suojelutoimenpiteiden on vastattava alueella esiintyvien liitteessä I mainittujen luontotyyppien ja liitteessä II mainittujen lajien ekologisia vaatimuksia. Näiden luontotyyppien ja lajien ekologisiin vaatimuksiin kuuluvat kaikki sellaiset ekologiset tarpeet, joita pidetään välttämättöminä luontotyyppien ja lajien suojelun varmistamiseksi. Ne voidaan määritellä vain tapauskohtaisesti tieteellisen tiedon perusteella.

2.4 MINKÄLAISIA TARVITTAVAT SUOJELUTOIMENPITEET VOIVAT OLLA?

Suojelutoimenpiteet voivat olla ”tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä –” ja ”tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia”.

Valinta jätetään jäsenvaltioille toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Direktiivissä asetetaan saavutettavat tulokset, mutta jäsenvaltiot saavat itse päättää, miten tulokset käytännössä saavutetaan. Usein 6 artiklan 1 kohdassa mainittuja eri vaihtoehtoja käytetään yhdistelminä Natura 2000 -alueiden hoidossa.

Suojelutoimenpiteiden täytäntöönpanovastuut sekä tarvittavat taloudelliset resurssit on kaikissa tapauksissa määriteltävä selkeästi.

2.4.1 Käyttösuunnitelmat

Tarvittaviin suojelutoimenpiteisiin voi kuulua ”tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin”. Tällaisissa käyttösuunnitelmissa olisi käsiteltävä kaikkea senhetkistä toimintaa, mukaan lukien säännöllinen meneillään oleva toiminta, kuten päivittäinen maataloustoiminta, kun taas uusia suunnitelmia ja hankkeita käsitellään 6 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti.

Yleensä aluetason käyttösuunnitelmia käytetään alueen suojelutavoitteiden laadintaan alueen lajien ja luontotyyppien suojelun tasosta ja niihin kohdistuvista paineista ja uhkista tehdyn analyysin perusteella sekä näiden tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien toimenpiteiden suunnitteluun. Käyttösuunnitelmia käytetään usein välineenä, jolla alueiden hallinnoijia ja muita asianosaisia ohjataan Natura 2000 -alueiden suojelussa ja jolla eri sosioekonomiset sidosryhmät ja viranomaiset, mukaan lukien paikalliset yhteisöt, maanomistajat, maanviljelijät, kalastajat ja muut eturyhmät, saadaan mukaan toteuttamaan tunnistettuja tarvittavia suojelutoimenpiteitä.

Käyttösuunnitelmat ovat hyödyllinen väline, jonka avulla varmistetaan, että 6 artiklan 1 kohdan säännösten täytäntöönpano tehdään selkeästi ja avoimesti ja niin, että kaikki sidosryhmät saavat tietoa Natura 2000 -verkoston tavoitteista ja voivat osallistua aktiivisesti tähän keskusteluun. Käyttösuunnitelmat voivat myös auttaa toimenpiteiden rahoitustarpeiden tunnistamisessa ja parantaa toimenpiteiden sisällyttämistä osaksi muita suunnitelmia.

Ilmaus ”tarvittaessa” tarkoittaa, että käyttösuunnitelmat eivät ole välttämättä aina tarpeellisia. Jos jäsenvaltio päättää tehdä käyttösuunnitelmia, ne on usein järkevää laatia ennen kuin päätetään 6 artiklan 1 kohdassa mainituista muista toimenpiteistä, eritoten sopimusoikeudellisista toimenpiteistä. Sopimusoikeudellisissa toimenpiteissä on usein otettava huomioon toimivaltaisten viranomaisten ja yksittäisten maanomistajien välinen suhde, ja ne rajoittuvat yksittäisiin tiluksiin, jotka ovat tavallisesti asianomaista aluetta pienempiä. Tällaisissa olosuhteissa aluetta koskeva käyttösuunnitelma luo laajemmat puitteet ja sen sisältö toimii hyödyllisenä lähtökohtana sopimusoikeudellisten toimenpiteiden yksityiskohtien laadinnalle.

Käyttösuunnitelmien on oltava ”tarkoituksenmukaisia” ja sellaisia, että ne ”koskevat erityisesti näitä alueita”, eli ne on kohdistettava Natura 2000 -verkostoon kuuluviin alueisiin. Olemassa olevat muita suojelualueiden luokkia (esimerkiksi kansallis- tai luonnonpuistoja) koskevat käyttösuunnitelmat eivät välttämättä ole riittäviä käytettäväksi Natura 2000 -alueiden hoidossa, joten niitä tulisi mukauttaa tai täydentää lisätoimenpiteillä, jotta niillä voitaisiin saavuttaa alueella esiintyvien yhteisön tärkeinä pitämien lajien ja luontotyyppien erityiset suojelutavoitteet. Muiden suojelualuetyyppien ja Natura 2000 -alueiden rajat eivät myöskään saa olla täysin yhteneväiset.

Käyttösuunnitelmat voivat olla erillisiä asiakirjoja, taikka ne voivat olla suunnitelmia, jotka ”sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin”, sen periaatteen mukaisesti, että ympäristönäkökohdat on otettava huomioon EU:n muissa politiikoissa. Kun kyseessä on muiden suunnitelmien osaksi sisällytetty suunnitelma, on tärkeää varmistaa, että alueella esiintyville luontotyypeille ja lajeille määritetään selkeät suojelutavoitteet ja -toimenpiteet.

Natura 2000 -alueiden käyttösuunnitelmat ovat hyödyllinen väline, jolla varmistetaan, että 6 artiklan 1 kohdan säännösten täytäntöönpano tehdään selkeästi ja avoimesti ja niin, että sidosryhmät ovat prosessissa mukana. Tällaiset suunnitelmat eivät ole aina tarpeen, mutta silloin, kun niitä käytetään, niiden tulisi koskea erityisesti kyseisiä alueita tai ne tulisi sisällyttää muihin kehityssuunnitelmiin, jos sellaisia on olemassa. Niissä tulisi käsitellä kaikkea tiedossa olevaa toimintaa, kun taas uusia suunnitelmia ja hankkeita käsitellään 6 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti.

2.4.2 Lainsäädännölliset, hallinnolliset tai sopimusoikeudelliset toimenpiteet

Ilmaus ”tarvittaessa” viittaa ainoastaan käyttösuunnitelmiin eikä lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin tai sopimusoikeudellisiin toimenpiteisiin, joita tarvitaan kaikissa tapauksissa (asia C-508/04, 71 kohta). Vaikka jäsenvaltio katsoisi käyttösuunnitelman laatimisen tarpeettomaksi, sen on siis tästä huolimatta toteutettava kyseiset toimenpiteet.

Jako näihin kolmeen toimenpideluokkaan on käsitettävä laajasti. Monenlaisia toimenpiteitä voidaan pitää tarpeellisina kullekin alueelle asetettujen suojelutavoitteiden saavuttamiseksi. Yleensä tavoitteiden saavuttaminen edellyttää alueen aktiivista hoitoa, mutta joissakin tapauksissa toimenpiteet voivat olla enemmänkin passiivisia ja ennalta ehkäiseviä (alueen hoito voi esimerkiksi perustua toimenpiteistä pidättymiseen). Toisaalta toimenpiteet eivät ole välttämättä uusia toimenpiteitä, koska jo käytössä olevat toimenpiteet voidaan katsoa riittäviksi, jos ne ovat asianmukaisia.

— Lainsäädännölliset toimenpiteet noudattavat tavallisesti laissa määrättyä kaavaa, ja niillä voidaan asettaa erityisvaatimuksia, jotka koskevat alueella sallittavaa, rajoitettavaa tai kiellettävää toimintaa.

— Hallinnollisilla toimenpiteillä voidaan asettaa tarvittavia säännöksiä, jotka koskevat suojelutoimenpiteiden toteutusta tai muun toiminnan sallimista alueella.

— Sopimusoikeudellisissa toimenpiteissä laaditaan sopimuksia yleensä hallintoviranomaisten ja alueen maanomistajien tai käyttäjien välille.

Maa- ja metsätalouden ympäristötoimenpiteet ovat hyviä esimerkkejä sopimusoikeudellisista toimenpiteistä, joissa Natura 2000 -alueita hyödyttäviä sopimuksia laaditaan niin, että samalla huomioidaan myös sosioekonomiset vaatimukset. Ne olisi suunniteltava alueella toteutettavien suojelutoimenpiteiden mukaisesti ja niin, että alueen suojelutavoitteet pystytään saavuttamaan. — Maanviljelijöiden kanssa maaseudun kehittämisohjelmissa laadittavia maatalouden ympäristösopimuksia voidaan käyttää sopimusoikeudellisena toimenpiteenä, jonka tarkoituksena on säilyttää tiettyjen luontotyyppien (esimerkiksi niittyjen ja laidunmaiden) ja lajien suojelun tila tai parantaa sitä useilla alueilla. — Metsätalouden ympäristötoimenpiteitä voidaan myös käyttää metsänhoitoa koskevien sopimusten laatimiseen metsänomistajien kanssa luontotyyppien ja lajien suojelun edistämiseksi.

Tästä näkökulmasta katsottuna kaikki soveltuvat EU:n rahastot (esimerkiksi maaseudun kehittämis- ja aluekehitysrahastot sekä Life-ohjelma (28)) olisi katsottava keinoiksi toteuttaa näitä toimenpiteitä (29).

Jäsenvaltiot päättävät, mitä lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä ne valitsevat. Tämä on toissijaisuusperiaatteen mukaista. Jäsenvaltioiden on kuitenkin valittava ainakin yksi näistä kolmesta luokasta eli joko lainsäädännölliset, hallinnolliset tai sopimusoikeudelliset toimenpiteet.

Näillä kolmella luokalla ei ole mitään keskinäistä arvojärjestystä. Näin ollen jäsenvaltioilla on mahdollisuus soveltaa Natura 2000 -alueella joko yhtä ainoaa toimenpideluokkaa (esimerkiksi vain sopimusoikeudellisia toimenpiteitä) tai yhdistettyjä toimenpiteitä (esimerkiksi lainsäädännöllisten ja sopimusoikeudellisten toimenpiteiden yhdistelmää sen mukaan, millaisia suojelukysymyksiä alueella esiintyviin liitteessä I mainittuihin luontotyyppeihin tai liitteessä II mainittuihin lajeihin liittyy). Jäsenvaltiot voivat myös valitsemiensa pakollisten toimenpiteiden lisäksi laatia ja toteuttaa käyttösuunnitelmia.

Asianomaisia kolmea toimenpideluokkaa luonnehditaan ”tarpeellisiksi”. Tätä määrettä ei määritellä direktiivissä. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa lainsäädännölliset, hallinnolliset tai sopimusoikeudelliset toimenpiteet kuuluvat kuitenkin suojelutoimenpiteiden käsitteen piiriin. Määreellä ”tarpeellinen” ei ole tässä yhteydessä muuta tarkoitusta kuin muistuttaa, että riippumatta siitä, minkä toimenpidetyypin jäsenvaltiot valitsevat, niillä on velvollisuus varmistaa, että toimenpiteet vastaavat asianomaisten Natura 2000 -alueiden ominaispiirteiden ekologisia vaatimuksia ja noudattavat direktiivin yleistä tavoitetta, joka on määritelty sen 2 artiklan 1 ja 2 kohdassa.

Jäsenvaltioiden on määritettävä ja toteutettava SAC-alueilla tarpeelliset lainsäädännölliset, hallinnolliset tai sopimusoikeudelliset toimenpiteet. Niiden on a) vastattava alueella esiintyvien liitteessä I mainittujen luontotyyppien ja liitteessä II mainittujen lajien ekologisia vaatimuksia ja b) täytettävä direktiivin yleinen tavoite säilyttää tai saattaa ennalleen yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja eläin- ja kasvilajien suotuisa suojelun taso.

3. 6 ARTIKLAN 2 KOHTA

Käsitteiden tarpeellisten estämistoimenpiteiden toteuttaminen; heikentyminen; ja häiriö selventäminen

3.1 TEKSTI

”Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.”

3.2 SOVELTAMISALA

Artiklan lähtökohtana on ennaltaehkäisyn periaate: ”Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä – heikentymisen sekä – häiriöiden estämiseksi –.”

Nämä toimenpiteet menevät pidemmälle kuin pelkät suojelun edellyttämät hoitotoimenpiteet, sillä viimeksi mainitut on jo käsitelty 6 artiklan 1 kohdassa. Ilmauksilla ”estämiseksi” ja ”saattaisivat vaikuttaa merkittävästi” korostetaan toteutettavien toimenpiteiden ennakoivaa luonnetta. Toimenpiteiden toteuttamista ei ole luvallista lykätä siihen saakka, että heikentymistä tai häiriöitä tapahtuu (asia C-418/04 – ks. myös kohdassa 4.4.1 esitetty tulkinta direktiivin 6 artiklan 3 kohdan ilmauksesta ”ovat omiaan”).

Tämä kohta on tulkittava siten, että jäsenvaltioiden edellytetään toteuttavan kaikki tarpeelliset toimet sen varmistamiseksi, että heikentymistä tai merkittäviä häiriöitä ei tapahdu. Se edellyttää luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen estämistä, olipa kyseessä ihmisen aiheuttama tai ennakoitavissa oleva luonnollinen heikentyminen.

Tämän kohdan soveltamisala on laajempi kuin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan soveltamisalat, joihin kuuluvat ainoastaan suunnitelmat ja hankkeet. Kohtaa sovelletaan myös kaikkeen meneillään olevaan toimintaan, kuten maatalouteen, kalastukseen tai vesienhoitoon, jotka eivät välttämättä kuulu 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan (30), sekä jo aiemmin hyväksyttyihin suunnitelmiin ja hankkeisiin, jotka ovat omiaan aiheuttamaan heikentymistä taikka häiriöitä (31). Sitä voidaan niin ikään soveltaa sellaisten suunnitelmien tai hankkeiden toteutukseen, jotka oli hyväksytty ennen 6 artiklan 3 kohdan soveltamisen alkamista (asia C-399/14, 33 kohta).

6 artiklan 2 kohtaa

— sovelletaan pysyvästi SAC-, SCI- ja SPA-alueilla. Sen soveltamisalaan voivat kuulua aiemmat, nykyiset tai tulevat toiminnat tai tapahtumat. Jos SAC- tai SPA-alueella jo meneillään oleva toiminta on omiaan aiheuttamaan luontotyyppien heikentymistä taikka häiriöitä lajeille, joita varten alue on osoitettu, toimintaan on tarpeen mukaan sovellettava luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tai lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädettyjä tarpeellisia toimenpiteitä. Tämä voi tarpeen vaatiessa edellyttää, että kielteinen vaikutus lopetetaan joko keskeyttämällä toiminta ja/tai toteuttamalla lieventäviä tai ennallistavia toimenpiteitä. Apuna voidaan käyttää jälkiarviointia. Tulkintaa tukee asiassa Owenduff annettu tuomio (asia C-117/00, 28–30 kohta) (32), jossa tuomioistuin totesi, että 6 artiklan 2 kohtaa oli rikottu, koska SPA-alueella ei ollut toteutettu toimenpiteitä niiden lajien elinympäristöjen heikentymisen estämiseksi, joita varten SPA-alue oli osoitettu. Tuomioistuin on lisäksi todennut, että jäsenvaltio ei noudata luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, mikäli se säätää yleisesti, että tietty toiminta, jota harjoitetaan voimassa olevissa laeissa ja asetuksissa sallituissa oloissa ja niissä sallituilla alueilla, ei ole toimintaa, josta aiheutuu häiriötä tai tällaisia vaikutuksia (asia C-241/08, 76 kohta).

— ei ole rajoitettu tahallisiin toimiin, vaan sitä voidaan soveltaa myös kaikkiin sattumanvaraisiin tapahtumiin, joita voi esiintyä (kuten tulipaloihin tai tulviin), jos ne ovat ennakoitavissa – jos niitä esimerkiksi esiintyy yleensä muutaman vuoden välein (33). Luonnononnettomuuksien osalta tämä koskee ainoastaan velvoitetta toteuttaa (suhteellisia) varotoimenpiteitä luonnononnettomuuksien riskin vähentämiseksi sikäli, kun ne voivat vaarantaa direktiivin tarkoituksen. — ei ole rajoitettu ihmisen toimintaan. Asiassa C-6/04 antamansa tuomion 34 kohdassa tuomioistuin katsoi, että ”luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanemiseksi voi olla tarpeen toteuttaa sekä toimenpiteitä, joilla pyritään torjumaan ihmisen aiheuttamia ulkopuolisia loukkauksia ja häiriöitä, että toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on hillitä luonnollista kehitystä, joka voi heikentää erityisten suojelutoimien alueilla esiintyvien lajien ja luontotyyppien suojelun tasoa”. Esimerkiksi silloin, kun on kyse luontaisesta sukkessiosta tai ilmastonmuutoksen vaikutuksista, tämä prosessi on pysäytettävä tai sitä on hillittävä toimenpiteillä, jos sen katsotaan vaikuttavan kielteisesti niihin lajeihin ja luontotyyppeihin, joita varten alue on osoitettu. Vastaavasti luonnollisesti muuttuvia tilanteita sekä ilmastonmuutokseen liittyviä muutoksia (esimerkiksi merenpinnan nousu, lajien häviäminen tai uusien lajien ilmaantuminen) olisi arvioitava tapauskohtaisesti (34).

Lainsäätäjä on halunnut rajata jäsenvaltioiden vastuuta asettamalla seuraavat rajoitukset:

— Aluetta koskeva rajoitus – toimenpiteet koskevat ainoastaan ”erityisten suojelutoimien alueilla” (SAC-alueilla) esiintyviä lajeja ja luontotyyppejä. Toisaalta toimenpiteitä voi olla tarpeen toteuttaa SAC-alueiden ulkopuolella, jos ulkoiset tapahtumat voivat vaikuttaa lajeihin ja luontotyyppeihin SAC-alueen sisällä. Esimerkiksi kosteikkoon vaikuttavan myrkkypäästön tapauksessa 6 artiklan 2 kohdan soveltaminen merkitsisi sitä, että kaikki päästön välttämiseksi tarpeelliset ennalta ehkäisevät toimenpiteet olisi pitänyt toteuttaa, vaikka tapahtumapaikka olisi etäällä kosteikosta. Artiklassa ei nimenomaisesti säädetäkään, että toimenpiteet olisi toteutettava SAC-alueilla vaan että toimenpiteillä pitäisi estää heikentyminen SAC-alueilla. Sama logiikka pätee SPA-alueisiin.

— Luontotyyppejä ja lajeja koskeva rajoitus – Tarpeelliset toimenpiteet koskevat vain luontotyyppejä ja lajeja, ”joita varten alueet on osoitettu”. Tarkemmin sanottuna toteutettavien toimenpiteiden kohteena ovat ne luontotyypit ja lajit, jotka on nimetty Natura 2000 -tietolomakkeilla (ks. kohdat 2.2 ja 4.6.3). Näin ollen tavoitteena ei ole yleisten suojelutoimenpiteiden toteuttaminen vaan sellaisten toimenpiteiden toteuttaminen, jotka on kohdistettu alueen valintaperusteena olleisiin lajeihin ja luontotyyppeihin (eli niihin lajeihin ja luontotyyppeihin, joita tietolomakkeen tietojen mukaan esiintyy asianomaisella alueella merkittävässä määrin ja jotka on nimetty alueen osoittamisesta laaditussa asiakirjassa). Häiriöt ja/tai heikentyminen määritetään näin ollen niiden tietojen perusteella, joita jäsenvaltiot ovat toimittaneet ja joita on käytetty Natura 2000 -verkoston yhtenäisyyden varmistamiseksi kyseisten lajien ja luontotyyppien osalta.

Jäsenvaltioiden edellytetään toteuttavan ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä ennustettavissa olevaan tapahtumaan, toimintaan tai prosessiin liittyvien heikentymisen ja häiriöiden estämiseksi. Nämä toimenpiteet koskevat kaikkia lajeja ja luontotyyppejä, joita varten alueet on osoitettu, ja niitä tulee toteuttaa tarvittaessa myös alueiden ulkopuolella.

3.3 MITÄ ILMAISU ”ON TOTEUTETTAVA – TARPEELLISIA TOIMENPITEITÄ – ESTÄMISEKSI” TARKOITTAA?

Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltioiden ”on toteutettava – tarpeellisia toimenpiteitä – estämiseksi”. Useissa tuomioistuimen käsittelemissä asioissa on selvennetty, minkä tyyppisen oikeudellisen suojelujärjestelmän käyttöönottoa luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa edellytetään. Niissä painotetaan erityisesti, että oikeudellisen järjestelmän on oltava täsmällinen, johdonmukainen ja kattava ja sen avulla on voitava varmistaa kyseisten alueiden kestävä käyttö ja hoito sekä tehokas suojelu (asia C-293/07, 26–29 kohta) (35).

Lisäksi tuomioistuin on havainnut rikkomuksia tapauksissa, joissa käytössä ollut järjestelmä on ollut ”liian yleisluonteinen eikä koskenut nimenomaisesti kyseistä SPA-aluetta tai sillä esiintyviä lajeja” (asia C-166/04, 15 kohta), joissa säännöksiin voidaan turvautua ”vasta sen jälkeen, kun kyseiset toiminnat on jo aloitettu, ja siis sen jälkeen, kun mahdollista huonontumista on jo aiheutunut” (asia C-418/04, 208 kohta), tai joissa SPA-alueisiin sovellettiin ”heterogeenisia oikeudellisia järjestelmiä, jotka eivät taanneet SPA-alueille riittävää suojelua” (asia C-293/07, 26 kohta).

Tietyissä tapauksissa rikossyytteen nostaminen heikentymisestä/häiriöistä vastuussa olevaa osapuolta vastaan tai sakkojen määrääminen tälle osapuolelle ei välttämättä vielä yksin riitä varmistamaan, että jäsenvaltio noudattaa 6 artiklan 2 kohtaa (asia C-504/14, 55 ja 56 kohta).

Tuomioistuimen mukaan ”luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan termi ’tarpeelliset toimenpiteet’ – merkitsee sitä, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa tätä säännöstä soveltaessaan. – on muistutettava, että toiminta on tämän säännöksen mukaista ainoastaan, mikäli taataan se, että tällaisella toiminnalla ei aiheuteta minkäänlaista häiriötä, joka on omiaan vaikuttamaan merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin ja erityisesti sen suojelutavoitteisiin” (tuomio asiassa C-404/09, komissio v. Espanja, 126 kohta ja siinä mainittu oikeuskäytäntö). Lisäksi tuomioistuin katsoo, että ”jos luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaan perustuva jälkikäteinen arviointi todetaan – - kyseisessä säännöksessä tarkoitetuksi ’tarpeelliseksi toimenpiteeksi’, on tässä arvioinnissa määriteltävä yksityiskohtaisesti, mitkä ovat kyseessä olevan suunnitelman tai hankkeen toteuttamisesta aiheutuvat sellaiset heikentymisen ja häiriöiden vaarat, joilla voi olla tässä säännöksessä tarkoitetulla tavalla merkittävä vaikutus, ja arviointi on toteutettava tämän direktiivin 6 artiklan 3 kohdan vaatimusten mukaisesti” (asia C-399/14, 40, 41 ja 54 kohta).

Direktiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisen oikeudellisen järjestelmän on oltava täsmällinen, johdonmukainen ja kattava, ja sen avulla on voitava varmistaa kyseeseen tulevien alueiden tehokas suojelu. Jäsenvaltioilla on harkintavaltaa, kun ne toteuttavat 6 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanon edellyttämiä tarpeellisia toimenpiteitä, mikäli taataan, että heikentymistä ja häiriöitä ei tapahdu. Jos 6 artiklan 2 kohdan säännösten noudattaminen edellyttää suunnitelman tai hankkeen arviointia, se on toteutettava 6 artiklan 3 kohdan vaatimusten mukaisesti.

3.4 EROAAKO HEIKENTYMISEEN LIITTYVIEN TOIMENPITEIDEN TOTEUTTAMINEN HÄIRIÖIHIN LIITTYVIEN TOIMENPITEIDEN TOTEUTTAMISESTA?

Lajeja koskevien häiriöiden osalta 6 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että tarpeellisia toimenpiteitä on toteutettava häiriöiden estämiseksi ”siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin” .

Kyseisten häiriöiden on oltava merkityksellisiä lajin suojelun tason kannalta (niiden on vaikutettava lajin suojelun tasoon) direktiivin tavoitteisiin nähden. Jäsenvaltion on siis selvitettävä nimenomaan näihin tavoitteisiin nähden, ovatko häiriöt merkittäviä.

Luontotyyppien (eli sekä luontotyyppien että lajien elinympäristöjen) heikentymisen osalta 6 artiklan 2 kohdan tekstissä ei kuitenkaan nimenomaisesti mainita vaikutuksen suhdetta direktiivin tavoitteisiin. Siinä todetaan vain, että luontotyyppien heikentyminen on estettävä.

Heikentymisen arvioiminen absoluuttisesti ilman mitattavia viiteraja-arvoja voi tuntua vaikealta. Liittämällä heikentyminen aluetason suojelutavoitteisiin, joiden avulla edistetään direktiivin tavoitteiden saavuttamista, pystytään ehkä kuitenkin tulkitsemaan, millaisia raja-arvoja heikentymisen osalta pitäisi soveltaa (ks. osa 3.5.1).

Luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohta tulee ymmärtää yhtenäisenä kokonaisuutena, jolla pyritään varmistamaan luontotyypeille ja lajien elinympäristöille sama suojelun taso (asia C-258/11, 32 kohta; asia C-521/12, 19 kohta; yhdistetyt asiat C-387 ja C-388). Näin ollen heikentymisen arvioinnissa, jos sellainen on tarpeen, pitäisi noudattaa samoja kriteereitä ja käyttää samoja menetelmiä kuin silloin, kun sovelletaan 6 artiklan 3 kohtaa (ks. myös asia C-399/14, 54 kohta).

Alueella esiintyvän luontotyypin tai lajin elinympäristön suojelun tilaa voidaan arvioida vertaamalla sitä Natura 2000 -tietolomakkeessa ilmoitettuun suojelun tilaan edellyttäen, että nämä tiedot ovat ajan tasalla.

Tietyn alueen suojelun tilan tulisi ilmentää asianomaisten luontotyyppien ja lajien dynaamista luonnetta.

Lajeja koskevat häiriöt on estettävä siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin. Luontotyypin tai lajin elinympäristön heikentymiseen ei sitä vastoin sovelleta vaatimusta siitä, että heikentymisen tulisi vaikuttaa merkittävästi direktiivin tavoitteisiin – heikentymistä on yksinkertaisesti kerta kaikkiaan vältettävä. Heikentymistä ja häiriöitä on arvioitava alueen suojelutavoitteiden ja alueella esiintyvien lajien ja luontotyyppien suojelun tilan perusteella samoin kriteerein kuin 6 artiklan 3 kohdan menettelyssä. Tämä lähestymistapa olisi ymmärrettävä dynaamisesti niin, että siinä otetaan huomioon luontotyypin tai lajin suojelun tilan kehittyminen alueella.

3.5 HEIKENTYMISEN JA HÄIRIÖIDEN INDIKAATTORIT

Jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaisia suojelutoimenpiteitä Natura 2000 -alueiden ekologisten ominaispiirteiden säilyttämiseksi siitä lähtien, kun alueita ehdotetaan yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi.

Tuomioistuin on vahvistanut tämän asiassa Bund (asia C-244/05, 45 kohta): ”- – on palautettava mieliin, että direktiivin liitteessä III olevan 1 vaiheen mukaan toimivaltaisten kansallisten viranomaisten yksilöimän alueen ekologiset ominaisuudet kuvastavat siinä mainittuja valintaperusteita eli luontotyypin edustavuutta, pinta-alaa, rakennetta ja toimintoja, alueella elävän lajin kannan kokoa ja tiheyttä, kyseisen lajin kannalta tärkeitä elinympäristötekijöitä, alueella elävän kannan eristyneisyyttä sekä alueen merkitystä kyseisen luontotyypin ja lajin suojelulle”.

Tämä merkitsee sitä, että alueen ekologisia ominaispiirteitä ei saa päästää heikentymään tasosta, joka alueella vallitsi silloin, kun se osoitettiin suojelun kohteeksi. Jos alueen tilaa on saatu parannettua, tätä parantunutta tilaa olisi käytettävä viitekohtana. Yleensä tietyn alueen häiriöitä tai heikentymistä arvioidaan tapauskohtaisesti indikaattoreiden avulla (ks. jäljempänä) kiinnittämällä huomiota niiden arvojen muutosten merkittävyyteen (36).

3.5.1 Luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentyminen

Heikentymisellä tarkoitetaan mitä tahansa luontotyyppiin (tai elinympäristöön) vaikuttavaa huononemista. Jäsenvaltion on otettava huomioon kaikki vaikutukset, jotka kohdistuvat ympäristöön (tilaan, veteen, ilmaan, maaperään), jossa asianomaiset luontotyypit (tai elinympäristöt) sijaitsevat. Jos näiden vaikutusten tuloksena luontotyypin (tai elinympäristön) suojeluparametrit huononevat aiemmasta, heikentymistä voidaan katsoa tapahtuneen.

On tärkeää muistaa, että heikentymisen estämistä koskevaa vaatimusta ei sovelleta yksinomaan niihin luontodirektiivin liitteessä I lueteltuihin luontotyyppeihin , joita varten alue on osoitettu, vaan myös niiden luontodirektiivin liitteessä II ja lintudirektiivin liitteessä I lueteltujen lajien ja lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdan alaan kuuluvien muuttavien lajien elinympäristöihin , joita varten alue on osoitettu.

Heikentymisen arvioinnissa voidaan käyttää viitteenä alueen suojelutavoitteita ja alueen ekologisia ominaispiirteitä, joiden perusteella se on valittu SCI-alueeksi (direktiivin liitteessä III mainittujen valintaperusteiden mukaisesti) tai SPA-alueeksi.

Nämä luontotyyppien ekologiset ominaispiirteet kirjataan tietolomakkeeseen seuraavien parametrien mukaisesti (37):

— Luontotyypin edustavuus – tämä ilmentää sitä, miten ”tyypillinen” luontotyyppi alueella on. Tätä parametria tulee tarkastella liitteessä I olevien luontotyyppien tulkintakäsikirjan (38) pohjalta, sillä tulkintakäsikirja sisältää kaikkien luontotyyppien määritelmät sekä tiedot tyypillisistä lajeista ja muita tärkeitä mainintoja. Kaikkia sellaisia tapahtumia, toimintoja tai prosesseja, joiden seurauksena luontotyyppi menettää edustavuutensa, on arvioitava heikentymisenä.

— Luontotyypin (tai elinympäristön) pinta-ala alueella ja sen suhteellinen pinta-ala verrattuna kyseisen luontotyypin kokonaispinta-alaan koko maassa. Kaikki tapahtumat, toiminnat tai prosessit, jotka vaikuttavat sen luontotyypin tai lajin elinympäristön laajuutta pienentävästi alueella, jota varten kyseinen alue on osoitettu, on katsottava heikentymiseksi.

— Kyseessä olevan luontotyypin rakenteen ja toimintojen suojeluaste sekä mahdollisuudet palauttaa sen alkuperäinen tila.

Samankaltaisia näkökohtia voidaan ottaa huomioon silloin, kun on kyse lajien elinympäristöistä, kuten esimerkiksi lintujen käyttämistä kosteikoista. Minkä tahansa näiden luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen pitkän aikavälin säilymisen kannalta tarpeellisten tekijöiden kaikenlainen huononeminen voidaan katsoa heikentymiseksi – tässä on syytä huomioida, että heikentyminen ei välttämättä johdu vain luontotyypin (tai elinympäristön) fyysisen koon pienenemisestä vaan myös esimerkiksi siitä, että se ei enää kelpaa lajin lisääntymis-, ruokailu-, pesä- tai pysähdysalueeksi.

Pitkän aikavälin säilymisen edellyttämät toiminnot riippuvat tietenkin kyseessä olevasta luontotyypistä (tai elinympäristöstä). Jäsenvaltioiden on tunnettava nämä vaatimukset (esimerkiksi tutkimusten ja tietojen keruun pohjalta), koska 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että niiden on toteutettava toimenpiteitä, ”jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia”.

Luontotyyppi (tai elinympäristö) heikentyy alueella silloin, kun alueella oleva luontotyypin tai lajin elinympäristön kattama ala pienenee tai kun se erityinen rakenne ja ne erityiset toiminnot, jotka ovat tarpeen tämän luontotyypin tai tälle luontotyypille luonteenomaisten lajien tilan säilyttämiseksi pitkällä aikavälillä, supistuvat alkuperäiseen taikka ennalleen saatettuun tasoonsa verrattuna. Tämä arviointi perustuu alueen suojelutavoitteisiin ja siihen, miten alue vaikuttaa verkoston yhtenäisyyteen.

3.5.2 Lajien häirintä

Heikentymisestä poiketen häiriöt eivät vaikuta suoraan alueen fyysisiin olosuhteisiin; ne vaikuttavat sen sijaan lajeihin ja voivat olla ajallisesti rajoitettuja (esimerkiksi melu ja valonlähteet). Häiriöiden voimakkuus, kesto ja toistumistiheys ovat näin ollen tärkeitä parametreja.

Silloin, kun arvioidaan häiriön merkittävyyttä direktiivin tavoitteiden kannalta, voidaan vertailukohtana käyttää 1 artiklan i kohdassa esitettyä lajin suotuisan suojelun tason määritelmää, joka perustuu seuraaviin tekijöihin:

— ”Kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana.” Mikä tahansa tapahtuma, toiminta tai prosessi, joka vaikuttaa lajin alueella esiintyvää kantaa vähentävästi pitkällä aikavälillä, voidaan katsoa merkittäväksi häiriöksi.

— ”Lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa.” Mikä tahansa tapahtuma, toiminta tai prosessi, joka vaikuttaa lajin levinneisyysaluetta pienentävästi tai lisää sen pienentymisvaaraa alueella, voidaan katsoa merkittäväksi häiriöksi.

— ”Lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö .” Mikä tahansa tapahtuma, toiminta tai prosessi, joka vaikuttaa lajin käytettävissä olevan elinympäristön laajuutta pienentävästi, voidaan katsoa merkittäväksi häiriöksi.

Näin ollen melun, tärinän ja lajin kantaan kuuluvien alapopulaatioiden eristäytymisen kaltaiset vaikutukset voivat aiheuttaa lajille merkittäviä häiriöitä. Siksi jäsenvaltion katsotaan jättäneen noudattamatta luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteita, mikäli se ei ole toteuttanut tarpeellisia toimenpiteitä asianomaisten häiriöiden estämiseksi (asia C-404/09).

Häiriön voimakkuuden, tiheyden ja keston kaltaisia tekijöitä voidaan ottaa huomioon, kun selvitetään häiriön merkittävyyttä – se voi vaihdella yhdestä lajista toiseen ja eri aikoina ja eri olosuhteissa (tähän vaikuttavat esimerkiksi ravintovarannot tai se, onko lähellä riittävästi alueita, joihin häiriöt eivät ulotu).

Lajeja koskevat häiriöt alueilla johtuvat tapahtumista, toiminnoista tai prosesseista, jotka vaikuttavat alueella niin, että lajin kanta pienenee pitkällä aikavälillä, sen levinneisyysalue supistuu tai on vaarassa supistua ja sen käytettävissä oleva elinympäristö pienenee. Tämä arviointi perustuu alueen suojelutavoitteisiin ja siihen, miten alue vaikuttaa verkoston yhtenäisyyteen.

4. 6 ARTIKLAN 3 KOHTA

Käsitteiden suunnitelma tai hanke, merkittävien vaikutusten todennäköisyys, asianmukainen arviointi, alueen suojelutavoitteet; kumulatiiviset vaikutukset, toimivaltaiset viranomaiset, kansalaisten kuuleminen, alueen koskemattomuus selventäminen

4.1 TEKSTI

”Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.”

4.2 SOVELTAMISALA

Direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan merkitystä on arvioitava niiden tarkoituksen ja asiayhteyden osalta suhteessa 6 artiklan 1 kohdan merkitykseen (tai silloin, kun on kyse SPA-alueista, suhteessa lintudirektiivin 3 artiklan ja 4 artiklan 1 ja 2 kohdan merkitykseen) ja 6 artiklan 2 kohdan merkitykseen. Erityisesti on tärkeää muistaa, että vaikka katsottaisiin, että aloite taikka toiminta ei kuulu 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan, se tulee kuitenkin saattaa muiden edellä mainittujen säännösten mukaiseksi.

Huomautettakoon, että alueen suojelutavoitteita edistävä tai niiden kanssa yhteensopiva toiminta on jo voitu ottaa huomioon 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa – tällaista toimintaa voivat olla esimerkiksi perinteiset viljelykäytännöt, jotka edistävät tiettyjen luontotyyppien ja lajien säilymistä. Direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan säännökset muodostavat tietynlaisen luvanantojärjestelmän, jossa määritetään olosuhteet, joissa suunnitelmia ja hankkeita, jotka ovat omiaan aiheuttamaan Natura 2000 -alueilla merkittäviä kielteisiä vaikutuksia, voidaan hyväksyä tai jättää hyväksymättä. Säännöksillä näin ollen varmistetaan, että taloudellisia ja muita ekologisiin vaatimuksiin kuulumattomia vaatimuksia voidaan tarkastella kattavasti alueen suojelutavoitteiden valossa.

Direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa määritellään vaiheittainen menettely (39) suunnitelmien ja hankkeiden tarkastelua varten.

a) Tämän menettelyn ensimmäinen osa käsittää ennakkoarviointivaiheen (”selvitysvaiheen”), jossa on tarkoitus selvittää ensinnäkin, liittyykö suunnitelma tai hanke suoranaisesti alueen käyttöön taikka onko se alueen käytön kannalta tarpeellinen, ja toiseksi, onko suunnitelma tai hanke omiaan vaikuttamaan alueeseen merkittävästi; menettelyn tähän osaan sovelletaan 6 artiklan 3 kohdan ensimmäistä virkettä.

b) Menettelyn toinen osa, johon sovelletaan 6 artiklan 3 kohdan toista virkettä, liittyy toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tekemään asianmukaiseen arviointiin ja niiden antamaan päätökseen.

Menettelyn kolmas osa (johon sovelletaan 6 artiklan 4 kohtaa) tulee kysymykseen, mikäli arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta hankkeen tai suunnitelman hylkäämistä ei ehdoteta vaan halutaan edelleen harkita sen hyväksymistä. Tässä tapauksessa 6 artiklan 4 kohta antaa tietyissä olosuhteissa mahdollisuuden poiketa 6 artiklan 3 kohdasta.

Menettelyn sovellettavuus ja sen soveltamisalan laajuus riippuvat useista tekijöistä, ja koska kyseessä on vaiheittainen menettely, edellinen vaihe vaikuttaa aina seuraavaan vaiheeseen. Vaiheiden toteuttamisjärjestys on näin ollen olennainen 6 artiklan 3 kohdan asianmukaisen soveltamisen kannalta.

Maantieteellisen laajuuden osalta 6 artiklan 3 kohdan säännökset eivät rajoitu koskemaan niitä suunnitelmia ja hankkeita, jotka toteutetaan yksinomaan suojellulla alueella tai käsittävät koko asianomaisen alueen. Säännökset koskevat myös sellaisia suunnitelmia ja hankkeita, jotka toteutetaan alueen ulkopuolella mutta jotka ovat omiaan vaikuttamaan siihen merkittävästi, olipa niiden etäisyys alueesta mikä tahansa (asiat C-98/03, 51 kohta, ja C-418/04, 232 ja 233 kohta).

Tuomioistuin on tämän lisäksi todennut, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohta ei estä toteuttamasta tiukempia kansallisia suojelutoimenpiteitä, joilla voidaan esimerkiksi kieltää tietyntyyppinen toiminta kokonaan ilman, että yksittäisen hankkeen tai suunnitelman ympäristövaikutusta kyseessä olevaan Natura 2000 -alueeseen olisi tarpeen arvioida (asia C-2/10, 39–75 kohta).

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa määritellään vaiheittainen menetelmä sellaisten suunnitelmien ja hankkeiden tarkasteluun, jotka voivat vaikuttaa merkittävästi Natura 2000 -alueeseen. Toimintojen, jotka eivät kuulu 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan, on kuitenkin oltava luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan (tai SPA-alueiden osalta lintudirektiivin 3 artiklan ja 4 artiklan 1 ja 2 kohdan) ja luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan säännösten mukaisia.

4.3 LUONTODIREKTIIVIN 6 ARTIKLAN 2 JA 3 KOHDAN VÄLINEN SUHDE

Luontodirektiivin 6 artiklassa sekä 2 että 3 kohdan säännöksillä pyritään ehkäisemään alueisiin kohdistuvia kielteisiä vaikutuksia. Direktiivin 6 artiklan 2 kohdan tarkoituksena on ”heikentymisen” ja ”merkittävän häiriön” estäminen. Direktiivin 6 artiklan 3 kohdan tavoitteena on estää sellaisten suunnitelmien tai hankkeiden hyväksyminen, jotka voisivat ”vaikuttaa alueen koskemattomuuteen”. Näiden kohtien tavoitteet ovat siis pitkälti samankaltaiset. On kuitenkin syytä pitää mielessä, että 6 artiklan 2 kohdan säännöksiä sovelletaan alueeseen aina, kun taas 6 artiklan 3 kohdan säännöksiä sovelletaan ainoastaan silloin, jos ehdotetaan sellaista suunnitelmaa tai hanketta, joka voi vaikuttaa alueeseen merkittävästi. Koska kummallakin kohdalla on sama yleinen tavoite, voidaan loogisesti päätellä, että kaikki sellaiset suunnitelmat tai hankkeet, jotka on hyväksytty 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti, ovat myös 6 artiklan 2 kohdan säännösten mukaisia, ellei myöhemmin osoittaudu, että suunnitelma tai hanke on omiaan heikentämään luontotyyppiä ja/tai häiritsemään lajeja, joita varten alue on osoitettu.

Tuomioistuin on vahvistanut tämän tulkinnan (asia C-127/02, 35–37 kohta): ”Se, että suunnitelma tai hanke hyväksytään luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti, tekee saman artiklan 2 kohdassa tarkoitetun yleisen suojelunormin samanaikaisen soveltamisen tarpeettomaksi, kun kyseessä on kyseisessä suunnitelmassa tai hankkeessa tarkoitettuun suojeltuun alueeseen vaikuttaminen. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan nojalla myönnetyn suunnitelmaa tai hanketta koskevan luvan välttämättömänä edellytyksenä on, että suunnitelmaa tai hanketta pidetään sellaisena, että se ei vaikuta kyseessä olevan alueen koskemattomuuteen eikä se näin ollen voi aiheuttaa kyseisen artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä heikentymisiä tai häiriöitä.

Ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että tällainen suunnitelma tai hanke osoittautuu sittemmin sellaiseksi, että se aiheuttaa tällaista heikentymistä tai häiriöitä, vaikkei voitaisikaan todeta toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehneen virhettä. Näissä olosuhteissa luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan perusteella voidaan saavuttaa ympäristön säilyttämisen ja suojelun keskeinen tavoite, mukaan lukien luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston säilyttäminen, kuten saman direktiivin ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan.”

Toisaalta niissä tapauksissa, joissa suunnitelmalle tai hankkeelle on myönnetty lupa noudattamatta 6 artiklan 3 kohtaa, saatetaan todeta, että 6 artiklan 2 kohtaa on rikottu, mikäli on vahvistettu, että luontotyyppi on heikentynyt tai lajeihin, joita varten kyseinen alue on osoitettu, on kohdistunut häiriöitä (asiat C-304/05, C-388/05, C-404/09 ja C-141/14).

Sama pätee kaikkiin hankkeisiin ja toimintoihin, jotka on hyväksytty ennen alueiden sisällyttämistä SCI-alueiden luetteloon tai luokittelemista SPA-alueiksi ja joihin ei sovelleta 6 artiklan 3 kohdan mukaista velvoitetta niiden luontotyyppeihin ja lajeihin kohdistuvien vaikutusten arvioinnista mutta jotka voivat vaikuttaa haitallisesti näiden alueiden koskemattomuuteen. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohta tulee ymmärtää yhtenäisenä kokonaisuutena, jolla pyritään varmistamaan luontotyypeille ja lajien elinympäristöille sama suojelun taso (asiat C-258/11, C-521/12 ja C-399/14, yhdistetyt asiat C-387/15 ja 388/15).

Näin ollen silloin, kun 6 artiklan 2 kohta velvoittaa tekemään jälkikäteisarvioinnin suunnitelman tai hankkeen vaikutuksista kyseessä olevaan alueeseen, tämä arviointi on toteutettava 6 artiklan 3 kohdan vaatimusten mukaisesti (asia C-399/14, 54 kohta).

Direktiivin 6 artiklan 3 kohtaa ei sovelleta toimiin, joiden toteuttaminen olisi edellyttänyt lupaa mutta jotka toteutettiin luvatta ja näin ollen sääntöjenvastaisesti. Tällaisilla toimilla voi kuitenkin olla 6 artiklan 2 kohdan rikkomiseen johtavia seurauksia, ja jäsenvaltiot ovat velvollisia ryhtymään mainitun säännöksen edellyttämiin toimenpiteisiin (asia C-504/14).

4.4 MITÄ TARKOITTAVAT ”SUUNNITELMAT TAI HANKKEET, JOTKA EIVÄT LIITY SUORANAISESTI ALUEEN KÄYTTÖÖN TAI OLE SEN KANNALTA TARPEELLISIA”?

Koska luontodirektiivissä ei määritellä ”suunnitelmaa” tai ”hanketta”, on otettava asianmukaisesti huomioon tulkinnan yleiset periaatteet, erityisesti periaate, jonka mukaan EU:n lainsäädännön yksittäistä säännöstä on tulkittava sen sanamuodon, tarkoituksen ja asiayhteyden perusteella.

Käsitteiden ”suunnitelma” tai ”hanke” tulkitsemista laajasti voidaan perustella kahdella tavalla:

— Ensinnäkään direktiivissä ei rajoiteta ”suunnitelman” tai ”hankkeen” käsitteen laajuutta viittaamalla kummankaan erityisiin luokkiin. Sen sijaan tärkeimpänä rajoittavana tekijänä on se, ovatko ne omiaan vaikuttamaan alueeseen merkittävästi.

— Toiseksi luonnollinen seuraus 6 artiklan 2 kohdan jatkuvasta sovellettavuudesta 6 artiklan 3 ja 4 kohdan soveltamisalaan kuulumattomaan toimintaan on, että mitä suppeammin ”suunnitelma” ja ”hanke” määritellään, sitä heikommiksi saattavat jäädä keinot tuoda esiin suojeluun liittyvää etua vahingollisten muuhun kuin suojeluun liittyvien etujen yhteydessä ja siten varmistaa 6 artiklan 2 kohdan asianmukainen soveltaminen eli heikentymisen ja häiriöiden estäminen.

4.4.1 Hanke

”Hankkeen” määrittäminen laajasti saa analogisesti lisätukea, kun huomioon otetaan direktiivi 2011/92/EU tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (jäljempänä ”YVA-direktiivi”) (40). Asianomaisella direktiivillä on samankaltainen asiayhteys, sillä siinä vahvistetaan säännöt sellaisten hankkeiden arviointiin, jotka todennäköisesti aiheuttavat merkittäviä ympäristövaikutuksia. YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”hankkeella” tarkoitetaan

”— rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman toteuttamista, – muuta luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamista mukaan lukien maaperän luonnonvarojen hyödyntäminen”.

Tämä on hyvin laaja määritelmä (asia C-72/95, Kraaijeveld, 30 ja 31 kohta), joka ei rajoitu vain fyysiseen rakentamiseen vaan kattaa myös muun kajoamisen luonnonympäristöön, kuten luonnonvarojen hyödyntämiseen tähtäävän säännöllisen toiminnan (41). Määritelmän piiriin voi esimerkiksi kuulua maatalouden merkittävä tehostaminen, joka uhkaa vahingoittaa tai tuhota alueen osaksi luonnontilaisen luonteen (42).

Tuomioistuin on antanut useita päätöksiä siitä, minkä tyyppisiin kajoamisiin 6 artiklan 3 kohtaa on sovellettava.

Asiassa Waddenzee (asia C-127/02, 25–29 kohta) selvennettiin, että toimintoja, joita on harjoitettu kausittain jo useita vuosia kyseisellä alueella mutta joiden harjoittamiseksi tarvitaan vuosittain myönnettävä määräaikainen lupa, jonka myöntäminen edellyttää aina sekä tämän toiminnan harjoittamismahdollisuuksien että sen alueen, jolla sitä harjoitetaan, uutta arviointia, olisi kunkin luvan haun yhteydessä arvioitava luontodirektiivissä tarkoitettuna erillisenä suunnitelmana tai hankkeena.

Asiassa Papenburg (asia C-226/08, 50–51 kohta) tuomioistuin totesi lisäksi, että ”- – joen suiston liikenneväylien jatkuvasti toteutettavien kunnostamistoimenpiteiden, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia – - osalta on tehtävä – siltä osin kuin ne muodostavat hankkeen ja ovat omiaan vaikuttamaan kyseiseen alueeseen merkittävästi – arviointi niiden vaikutuksista kyseiselle alueelle edellä mainittujen säännösten [6 artiklan 3 kohdan] mukaisesti”.

Toisaalta ”- – jos on niin, että kun otetaan huomioon muun muassa pääasiassa kyseessä olevien ylläpitotöiden toistuvuus, luonne ja toteuttamisedellytykset, niiden voidaan katsoa muodostavan yhden toimenpiteen erityisesti, kun niiden tarkoituksena on joen liikenneväylän tietyn syvyyden ylläpitäminen säännöllisten ja tätä tarkoitusta varten tarpeellisten ruoppausten avulla, näiden ylläpitotöiden voidaan katsoa muodostavan yhden luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun hankkeen”.

Tuomioistuin on niin ikään todennut, että tiettyjen toimintojen yleinen vapauttaminen velvoitteesta ei ole luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan säännösten mukaista (asiat C-256/98, C-6/04, C-241/08, C-418/04 ja C-538/09). Lisäksi tuomioistuin on todennut, että hankkeita ei voida jättää arviointivelvoitteen ulkopuolelle vain sillä perusteella, että ne eivät ole luvanvaraisia (asia C-98/03, 43–52 kohta).

Tuomioistuin on myös todennut, että hankkeen koko ei ole olennainen, sillä se ei itsessään sulje pois sitä mahdollisuutta, että hanke voi olla omiaan vaikuttamaan merkittävästi suojeltuun alueeseen (asiat C-98/03 ja C-418/04, 244 kohta).

4.4.2 Suunnitelma

Myös käsite ”suunnitelma” voidaan 6 artiklan 3 kohdassa ymmärtää hyvin laajasti. Tässä yhteydessä voidaan soveltuvin osin ottaa huomioon direktiivi 2001/42/EY tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (jäljempänä ”SYA-direktiivi”) (43), jonka 2 artiklan a kohdassa suunnitelmilla ja ohjelmilla tarkoitetaan

”sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, mukaan lukien Euroopan yhteisön yhteisrahoittamat suunnitelmat ja ohjelmat, sekä niitä koskevia muutoksia

— jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä, ja

— joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät”.

Tältä osin tuomioistuin on todennut, että ”kun otetaan huomioon direktiivin 2001/42 tavoite, joka on korkeatasoisen ympäristönsuojelun takaaminen, säännöksiä, joilla rajataan direktiivin soveltamisalaa , ja erityisesti säännöksiä, joissa määritellään, mitä toimia direktiivi koskee, on kuitenkin tulkittava laajasti” (C-567/10, 24–43 kohta).

Luontodirektiivin kannalta erityisen olennaisia ovat luonnollisesti maankäyttöön ja aluesuunnitteluun liittyvät suunnitelmat. Joillakin suunnitelmilla on maankäyttöön suoria oikeudellisia vaikutuksia, toisilla vain välillisiä. Esimerkiksi alueellisia tai maantieteellisesti laajoja alueiden käyttösuunnitelmia ei useinkaan sovelleta suoraan, vaan ne muodostavat perustan yksityiskohtaisemmille suunnitelmille tai toimivat kehyksenä kehittämisluville, joilla puolestaan on suoria oikeudellisia vaikutuksia. Kummankin tyyppisten maankäyttösuunnitelmien olisi katsottava kuuluvan 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan siltä osin kuin ne ovat omiaan vaikuttamaan merkittävästi Natura 2000 -alueisiin.

Tuomioistuin on yhtynyt tähän näkemykseen (asia C-6/04, 52 kohta) ja todennut, että vaikka maankäyttösuunnitelmat eivät aina anna lupaa alueen kehittämiseen ja kehittämishankkeisiin on tavalliseen tapaan hankittava suunnittelulupa, tällaiset suunnitelmat vaikuttavat kuitenkin merkittävästi kehittämispäätöksiin. Näin ollen maankäyttösuunnitelmien vaikutuksia kyseessä olevaan alueeseen on arvioitava asianmukaisesti (ks. myös asia C-418/04).

Alakohtaisten suunnitelmien on myös katsottava kuuluvan 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan, mutta jälleen vain siltä osin kuin ne ovat omiaan vaikuttamaan merkittävästi Natura 2000 -alueeseen. Esimerkkejä tällaisista suunnitelmista ovat liikenneverkkoa koskevat suunnitelmat, energiasuunnitelmat, jätehuoltosuunnitelmat, vesihuoltosuunnitelmat ja metsänhoitosuunnitelmat (ks. asia C-441/17, 122–124 kohta).

Näistä suunnitelmista on kuitenkin erotettava sellaiset ”suunnitelmat”, jotka ovat luonte