PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Tämän ehdotuksen tarkoituksena on mahdollistaa valtionvelkakirjavakuudellisten arvopapereiden (SBBS-arvopaperit) markkinakysyntään perustuva kehitys sekä tukea Euroopan rahoitusalan yhdentymistä ja monipuolistumista vahvemman ja kestävämmän talous- ja rahaliiton luomiseksi. Tämä aloite täydentää muita pankkiunionin ja pääomamarkkinaunionin osatekijöitä tehostamalla rahoitusjärjestelmän yhdentymistä, riskien hajauttamista ja riskien vähentämistä.

Maailmanlaajuisen finanssikriisin ja euroalueen julkisen talouden velkakriisin jälkeen on edistytty huomattavasti EU:n ja euroalueen rahoitusalan vakauttamisessa ja yhdentymisen edellytysten luomisessa panemalla täytäntöön sovellettavat yhteiset ja luotettavat rahoituslaitosten vakavaraisuus- ja kriisinratkaisusäännöt. Tämä on muun muassa sellaisten uudistusten ansiota kuin pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi, yhteisen valvontamekanismin ja yhteisen kriisinratkaisumekanismin luominen sekä vakavaraisuusasetus. Rahoitusmarkkinoiden yhdentyminen ja monipuolistaminen yli kansallisten rajojen tarjoaa kuitenkin merkittäviä mahdollisuuksia tehdä EU:sta ja sen talous- ja rahaliitosta kestävämpi siten, että riskejä voidaan hajauttaa paremmin ja häiriönsietokykyä tehostaa pääomamarkkinoiden kautta. Tämä on komission tavoitteena, kun se syventää ja yhdentää Euroopan pääomamarkkinoita pääomamarkkinaunionin puitteissa. Erityisesti euroalueen pankkisektori on edelleen altis valtion ja pankkien välisen yhteyden vaikutuksille, toisin sanoen sille, että valtion luottokelpoisuuden ja sen lainkäyttöalueen pankkien luottokelpoisuuden välillä on vahva kaksisuuntainen yhteys, joka johtuu osittain pankkien taipumuksesta keskittyä valtionvelkakirjasalkuissa omaan valtioonsa (niin sanottu ”kotimarkkinakeskeisyys”). Tästä seuraavan levottomuutta lisäävän kriisin leviämisen ja rahoitusmarkkinoiden epävakauden mahdollisuus ilmeni euroalueen julkisen talouden velkakriisin aikana. Valtion luottokelpoisuuden heikentyminen johtaa joukkolainojen alhaisempien arvojen vuoksi valtion lainkäyttöalueella toimivien pankkien taseiden rasittumiseen. Pankkien ongelmat puolestaan lisäävät valtion talousarvioon kohdistuvia paineita joko suoraan (pankkituki) tai esimerkiksi luotonannon ja taloudellisen toimeliaisuuden heikentymisestä johtuvien pienempien verotulojen kautta. Näiden omiin valtioihinsa liittyvien yhteyksien lisäksi pankit ovat edelleen voimakkaasti alttiina kotimaansa taloudelliselle kehitykselle (koska maiden rajat ylittävä hajautus on riittämätöntä).

Huolimatta siitä, että julkinen kokonaisvelka on kasvanut viime aikoihin saakka maailmanlaajuisen finanssikriisin jälkeen, korkean luokituksen saaneiden euromääräisten valtionvelkakirjojen, jotka toimivat nykyaikaisessa rahoitusjärjestelmässä ”turvallisina sijoitusvälineinä”, tarjonta on lisäksi vähentynyt. Samalla pankkien ja muiden rahoituslaitosten edellä mainittuihin omaisuuseriin kohdistuva kysyntä on kasvanut, mikä johtuu muun muassa uusista sääntelyvaatimuksista, joiden mukaan niillä on oltava erittäin likvideistä varoista koostuvat riittävät puskurit (esim. maksuvalmiusvaatimuksen osalta).

Tämän ehdotuksen tarkoituksena on tarjota mahdollistava kehys valtionvelkakirjavakuudellisten arvopapereiden markkinalähtöiselle kehittämiselle, ja se on osa komission pyrkimyksiä edistää pankkiunionia ja syventää talous- ja rahaliittoa toukokuussa 2017 julkaistun talous- ja rahaliiton syventämistä koskevan pohdinta-asiakirjan, syyskuussa 2017 puheenjohtaja Junckerin unionin tilaa koskevan puheen yhteydessä esitetyn aiekirjeen ja joulukuussa 2017 julkaistun talous- ja rahaliiton syventämistä koskevan paketin mukaisesti.

Yksityinen sektori huolehtisi SBBS-arvopapereiden luomisesta. Yksityisen sektorin yhteisö kokoaisi markkinoilta perustana olevan valtionvelkakirjasalkun ja siirtäisi ne sitten oikeudellisesti erilliseksi itsenäiseksi yksiköksi, joka on nimenomaisesti perustettu tätä ainoata tarkoitusta varten. Se laskisi liikkeeseen sijoittajille arvopaperisarjan, joissa on kyse tämän perustana olevan salkun tuottoihin kohdistuvista saatavista. Liikkeeseen lasketut arvopaperit kantaisivat tietyssä järjestyksessä tappiot perustana olevasta salkusta (eli tappiot kertyisivät ensin alemmissa etuoikeusluokissa olevien arvopapereille haltijoille ja vasta sitten, kun ne on kokonaan käytetty, ylimmän etuoikeusluokan saamisten haltijoille).

SBBS-arvopapereiden ei olisi perustuttava jäsenvaltioiden väliseen riskinjakoon tai julkisen talouden vastavuoroisuuteen. Vain yksityiset sijoittajat jakaisivat riskit ja mahdolliset tappiot. SBBS-arvopaperit ovat siten hyvin erilaisia kuin eurobondit.

Euroopan järjestelmäriskikomitea (EJRK) perusti vuoden 2016 keskivaiheilla korkean tason työryhmän (EJRK:n työryhmä), joka arvioi SBBS-arvopapereiden etuja ja toteutettavuutta. EJRK:n työryhmään kuuluu edustajia useiden jäsenvaltioiden keskuspankeista ja finanssivalvonnasta vastaavista viranomaisista sekä EU:n toimielimistä (Euroopan keskuspankki ja Euroopan komissio) ja virastoista (Euroopan pankkiviranomainen ja Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen), valtion velkatoimiston toimihenkilöitä ja tutkijoita.

EJRK:n työryhmä totesi, että SBBS-arvopapereiden markkinat voivat kehittyä tietyissä olosuhteissa. SBBS-arvopapereiden elinkelpoisuus voidaan kuitenkin viime kädessä todeta vain asettamalla ne markkinatestiin. Tällä ehdotuksella pohjustetaan tällaista markkinatestiä.

Markkinaosapuolten ja muiden sidosryhmien vuorovaikutuksen avulla vahvistettu EJRK:n työryhmän keskeinen havainto on se, että nykyinen sääntelykehys haittaa merkittävästi SBBS-arvopapereiden kehittymistä. Nykyisessä sääntelyjärjestelmässä SBBS-arvopaperit määriteltäisiin arvopaperistamistuotteiksi, ja sen vuoksi niitä käsiteltäisiin huomattavasti vähemmän suopeasti kuin niiden perustana olevia euroalueen valtionvelkakirjoja (esim. korkeammat pääomavaatimukset, maksuvalmiusvaatimuksia ja vakuuksia koskeva rajallinen tai olematon hyväksyttävyys, tiukemmat sijoitusrajat eri sijoittajaluokille jne.). SBBS-arvopapereihin liittyy niiden perustana olevien omaisuuserien ja yhtenäistetyn ja yksinkertaisen luonteen vuoksi riskejä, jotka ovat verrattavissa ennemminkin perustana oleviin valtionvelkakirjoihin kuin säännöllisiin arvopaperistamisiin. Esimerkiksi SBBS-arvopaperistamisen liikkeeseenlaskijan ja lopullisten sijoittajien tietämys eivät ole epäsymmetrisiä, koska perustana olevat omaisuuserät ovat yleisesti tunnettuja ja niillä käydään kauppaa markkinoilla.

Sen vuoksi on tarpeen, että sääntelykehystä mukautetaan vastaamaan SBBS-arvopapereiden ainutlaatuisia ominaisuuksia. Mikä tärkeintä, SBBS-arvopapereiden käytön mahdollistaminen ei edellytä valtiovastuiden sääntelyllisen kohtelun muuttamista. Kuten toukokuussa 2017 julkaistussa talous- ja rahaliiton syventämistä koskevassa pohdinta-asiakirjassa todetaan, jälkimmäisellä vaihtoehdolla olisi mittavat vaikutukset, muun muassa rahoitusvakauden ja EU:n pankkien tasapuolisten toimintaedellytysten kannalta.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa

Koska SBBS-arvopaperit ovat uusi käsite eikä niitä ole vielä käytännössä olemassa, tällaista instrumenttia varten ei ole vielä vahvistettu asianmukaista asetusta, jossa otettaisiin huomioon niiden ainutlaatuiset ominaisuudet

Kuten edellä todettiin, nykyisessä oikeudellisessa kehyksessä SBBS-arvopaperit määriteltäisiin arvopaperistamistuotteiksi. Arvopaperistamisen sääntelykehyksestä – joka on sellaisenaan asianmukainen nykyisille arvopaperistamiselle – seuraa, että SBBS-arvopapereihin sijoittamiseen olisi näin ollen sovellettava korkeampia sääntelymaksuja kuin silloin, kun sijoitetaan suoraan euroalueen valtionvelkakirjoihin, jotka muodostavat SBBS-arvopapereiden perustana olevan salkun. Esimerkiksi pankkien pääomavaatimusten osalta euroalueen valtionvelkakirjojen riskipainotus on nolla (eli pankeilla ei tarvitse olla pääomaa näihin joukkolainoihin tehdyn sijoituksen kattamiseksi), mutta sijoitukset arvopaperistamisen etuoikeusluokkiin ovat sidoksissa positiivisiin – ja etuoikeusluokasta riippuen – usein varsin suuriin pääomavaatimuksiin.

Perustelu näille arvopaperistamistuotteisiin yleensä sovellettaville korkeammille maksuille (niin sanottu arvopaperistamiskehyksen ei-neutraalius) on arvopaperistamiselle erityisissä riskeissä, jotka johtuvat ensisijaisesti arvopaperistamistuotteiden alullepanijan ja sijoittajien tietämyksen epäsymmetrisyydestä. Tilannetta tyypillisesti pahentaa se, että arvopaperistetut omaisuuserät ovat luonteeltaan vaikeaselkoisia ja niiden rakenne on monimutkainen, mistä aiheutuu toimeksisaajaan liittyviä riskejä ja oikeudellisia riskejä. Tyypillisissä arvopaperistamistoimissa toimeksisaajaan liittyvät riskit johtuvat siitä, että tällaisten tuotteiden alullepanijat tietävät arvopaperistamispoolin muodostavista omaisuuseristä merkittävästi enemmän kuin sijoittajat. Tämä pätee tietenkin esimerkiksi silloin, kun pankki myöntää kiinnitysluottoja ja sitten arvopaperistaa ne. Sijoittajalla ei ole käytettävissään samoja tietoja kiinnitysluoton ottajista kuin pankilla. Näin ollen sijoittajat voivat myös olettaa, että pankki voi arvopaperistaa ensisijaisia, vain vähiten voittoa tuottavia tai enemmän riskialttiita kiinnitysluottoja. Tästä toimeksisaajaan liittyvästä ongelmasta johtuu, että monet institutionaaliset sijoittajat ja pankit eivät voi sijoittaa arvopaperistamisiin, ellei liikkeeseenlaskijalle jää osa arvopaperistettuihin omaisuuseriin kohdistuvista vastuista.

SBBS-arvopaperit ovat kuitenkin erityinen rahoitustuote, joilla on kaksi keskeistä ominaisuutta. Monia tietojen epäsymmetrioita ja tyypillisen arvopaperistamisrakenteen monimutkaisuuksia ei esiinny, koska SBBS-arvopaperin perustana oleva pooli koostuu keskeisistä euroalueen valtioiden keskushallintojen joukkovelkakirjalainoista. Markkinatoimijat tuntevat nämä omaisuuserät hyvin ja ymmärtävät ne. Lisäksi SBBS-arvopapereiden perustana olevan omaisuuserien poolin rakenne on ennalta määrätty (esim. yksittäisten jäsenvaltioiden keskushallintojen joukkovelkakirjalainojen painotukset olisivat linjassa niiden Euroopan keskuspankin pääoman osuuden kanssa, pienellä poikkeamalla). Euroalueen valtionvelkakirjoilla käydään säännöllisesti kauppaa markkinoilla. Tämä tarkoittaa sitä, että kuka tahansa voi saada itselleen niistä johtuvan taloudellisen riskin käyttämättä arvopaperistamista.

Näin ollen SBBS-arvopapereiden osalta ei ole perusteltua määrätä arvopaperistamiskohtaisia sääntelymaksuja, kuten määritellään tässä sääntelyehdotuksessa.