Bryssel, 31.1.2007

SEK(2007) 99

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja

KOMISSION TIEDONANTOON NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Euroopan laajuisten tärkeimpien liikennereittien jatkaminen naapurimaihin Liikennettä koskevat suuntaviivat Euroopassa ja naapurialueilla Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2007) 32 lopullinen}{SEK(2007) 98}

Sisällysluettelo

1. Menettelytapakysymykset ja sidosryhmien kuuleminen 3

1.1. Menettelytapakysymykset 3

1.2. Sidosryhmien kuuleminen 3

2. Ongelman määrittely 4

2.1. Poliittiset puitteet 4

2.2. Liikenneala 4

2.2.1. Euroopan laajuiset liikenneverkot EU:n alueella 4

2.2.2. Yleiseurooppalaiset liikennekäytävät ja -alueet 4

3. Komission ehdotuksen tarkoitus 5

4. Toimintavaihtoehdot 5

5. Vaikutusten analyysi ja vaihtoehtojen vertailu 6

6. Suositeltu toimintatapa 7

MENETTELYTAPAKYSYMYKSET JA SIDOSRYHMIEN KUULEMINEN

Menettelytapakysymykset

EU:n ja sen naapurimaiden välinen liikennesuunnittelu on saatettava ajan tasalle siten, että siinä otetaan paremmin huomioon EU:ssa tapahtuneet muutokset ja että se vastaa paremmin kasvavien kauppa- ja liikennevirtojen tarpeita. EU:n laajentuminen vuosina 2004 ja 2007 aiheutti suuria muutoksia sekä EU:ssa että sen ulkopuolella. Tiedonannon tavoitteena on vastata näihin haasteisiin ja muutoksiin ja kehittää puitteet liikennesuunnittelulle EU:n ja sen naapurimaiden välillä maiden keskinäisen riippuvuuden lisääntyessä. Tiedonanto on jatkoa työlle, joka tehtiin tärkeimpien Euroopan laajuisten liikenneväylien laajentamista naapurimaihin ja -alueille käsitelleessä korkean tason työryhmässä, jonka komissio perusti tarkastelemaan liikenneyhteyksiä EU:n ja sen naapurimaiden välillä[1]. Ryhmä sai työnsä päätökseen marraskuussa 2005, ja ryhmän puheenjohtaja Loyola de Palacio luovutti kertomuksen[2] varapuheenjohtaja Jacques Barrot’lle 7. joulukuuta 2005.

Sidosryhmien kuuleminen

Komission yksiköt järjestivät kaksivaiheisen kuulemisprosessin sidosryhmien näkemysten ja huolenaiheiden ottamiseksi huomioon koko politiikanlaadintaprosessissa. Ensimmäinen vaihe järjestettiin korkean tason ryhmän työn alussa, ja sen tarkoituksena oli kerätä sidosryhmien ajatuksia ja näkemyksiä käsittelyä kaipaavista seikoista, liikenteen pullonkauloista, ympäristökysymyksistä ja muista olemassa olevista tai lähitulevaisuudessa todennäköisesti syntyvistä esteistä sekä liikennekäytävistä, joita useimmiten käytetään kansainvälisessä liikenteessä. Kuulemisessa saatiin noin 70 vastausta. Huhtikuussa 2005 järjestettiin julkinen kuulemistilaisuus, johon osallistui noin 300 edustajaa ja jossa kantansa ilmaisi lähes 20 sidosryhmää.

Joulukuussa 2005 käynnistettiin kuulemisten toinen vaihe, jonka tarkoituksena oli koota sidosryhmien näkemykset korkean tason työryhmän kertomuksesta ja suosituksista. Kirjallisia vastauksia saatiin laajalta joukolta eri sidosryhmiä lähes sata, ja maaliskuussa 2006 järjestettiin julkinen kuulemistilaisuus. Tilaisuudessa oli noin 120 osallistujaa ja taas noin 20 sidosryhmää esitti näkemyksensä ja ehdotuksensa.

Yleisesti ottaen ryhmän kertomus ja suositukset saivat sidosryhmiltä myönteisen vastaanoton. Ympäristöjärjestöt esittivät huolensa infrastruktuurihankkeista ja kattavan ja avoimen ympäristövaikutusten arvioinnin puuttumisesta. Työntekijöiden järjestöt painottivat, että on tärkeää sisällyttää sosiaaliasiat kaikkiin tuleviin koordinointirakenteisiin ja arvioida suunnitelmien ja hankkeiden sosiaaliset vaikutukset.

Ongelman määrittely

Poliittiset puitteet

EU:n laajentuminen vuosina 2004 ja 2007 tarkoitti EU:n rajojen siirtymistä kohti itää ja etelää. EU sai näin uusia naapureita. Tiedonannossaan ”Laajempi Eurooppa”[3] komissio luonnosteli uudet puitteet laajentuneen EU:n ja sen naapurialueiden välisille suhteille. Komission tavoitteena on varmistaa tasapainoinen ja kestävä kehitys sekä EU:ssa että sen naapurimaissa. Alueellinen ja alueiden sisäinen yhteistyö on olennainen osa tätä poliittista kehystä.

Tarve liittää EU:n liikenneverkot paremmin sen naapurimaiden verkkoihin on asetettu selkeästi ensisijaiseksi tavoitteeksi prosessissa, jossa integroidaan naapurimaat EU:n markkinoihin ja yhteiskuntaan. Tämä edellyttää yhteensopivia ja -liitettyjä infrastruktuuriverkkoja sekä yhdenmukaistettua sääntely-ympäristöä. Edellä mainitussa tiedonannossa todetaan selkeästi, että Euroopan laajuisten liikenneverkkojen alalla olisi laadittava strategiat tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

Liikenneala

Euroopan laajuiset liikenneverkot EU:n alueella

EU:n laajeneminen toi muutoksia myös liikennealalle. Vuonna 2004 tarkistettiin suuntaviivoja Euroopan laajuisen liikenneverkon (TEN) kehittämiseksi ja niitä laajennettiin koskemaan myös uusia jäsenvaltioita, Romania ja Bulgaria mukaan luettuina. Uusissa suuntaviivoissa tarkistettiin ja nykyaikaistettiin 1990-luvun alussa laadittuja suunnitelmia keskittämällä ensisijaiset investoinnit 30 tärkeimmälle Euroopan laajuiselle liikennereitille ja prioriteettihankkeelle.

TEN-verkkojen ensisijaiset reitit palvelevat lähinnä pitkän matkan kansainvälistä liikennettä 27 jäsenvaltion EU:n yhtenäismarkkinoilla. Suuntaviivoihin ei näin ollen sisälly ensisijaisia hankkeita[4] EU:n ja naapurimaiden välisillä osuuksilla huolimatta merkittävistä liikennemääristä, joita monilla yhteyksillä nykyisin kulkee. Tällaiset yhteydet kuuluvat erilliseen kokonaisuuteen – yleiseurooppalaisiin liikennekäytäviin ja -alueisiin – jossa logiikka ja päätöksentekoprosessi ovat toisenlaiset.

Yleiseurooppalaiset liikennekäytävät ja -alueet

Yleiseurooppalaiset liikennekäytävät ja -alueet[5] kehitettiin kahdessa ministerikokouksessa, jotka pidettiin Kreetalla 1994 ja Helsingissä 1997, ja niiden tarkoituksena oli parantaa yhteyksiä EU:n 15 jäsenvaltion ja naapurimaiden välillä. Yleiseurooppalaisiin liikennekäytäviin ja -alueisiin liittyvä yhteistyö perustuu yhteisymmärryspöytäkirjoihin, joissa useimmille käytäville ja alueille luodaan puheenjohtajuus- ja sihteeristöjärjestelmä.

Vuoden 2004 laajentumisen ja TEN-suuntaviivojen tarkistamisen jälkeen suurin osa yleiseurooppalaisista liikennekäytävistä ja -alueista tuli osaksi TEN-verkkoa ja vain pieni osa niistä jäi EU:n ulkopuolelle. Kyseisiin liikennekäytäviin liittyvät maat ovat selvästi toivoneet, että liikennekäytäviä laajennetaan ottamaan alueen muuttuvat liikennevirrat paremmin huomioon ja että liikennekäytävien kehittämiseksi perustettuja koordinointipuitteita muutetaan.

Kuten vaikutustenarvioinnista laaditussa pääasiallisessa asiakirjassa (katso kohta 2.2.2.) on kuvattu, liikennekäytävien onnistumisen taso on vaihdellut ja paljon riippuu kunkin liikennekäytävän erityispiirteistä. Käytössä olevista koordinointirakenteista huolimatta koordinointi on ollut heikkoa ja liikennekäytävien kehittämissuunnitelmissa on käsitelty pääasiassa kansallisia pullonkauloja, mikä on johtanut tarpeettoman pitkien viivästysten jatkuvuuteen erityisesti rajoilla. Tällaiset viivästykset ovat haitanneet erityisesti rautatieliikennettä, ja voidaankin odottaa, että liikennettä siirtyy rautateiltä maanteille, mikä aiheuttaa yhä kasvavia haittavaikutuksia ympäristöön ja liikenneturvallisuuteen.

Tilanne vain pahenee tulevaisuudessa, kun EU:n ja sen naapurimaiden välisen kaupan odotetaan kasvavan nopeasti (katso kaupan ja liikenteen ennusteet vaikutusten arvioinnista laaditun pääasiallisen asiakirjan kohdassa 2.3.).

Komission ehdotuksen tarkoitus

Komission ehdotuksen tarkoituksena on helpottaa ja edistää EU:n ja sen naapurimaiden välistä kauppaa tehostamalla liikenneyhteyksiä ja laajentamalla yhtenäismarkkinoita naapurimaihin. Korkean tason ryhmän ja yleiseurooppalaisten liikennekäytävien puheenjohtajina toimivien tahojen tekemissä suosituksissa luodaan hyvä perusta liikenneinfrastruktuuripolitiikan suuntaviivoille Euroopassa ja sen naapurialueilla.

Toimintavaihtoehdot

Ongelmista tehdyn analyysin, korkean tason ryhmän työn ja yleiseurooppalaisten liikennekäytävien puheenjohtajatahojen saaman arvokkaan kokemuksen ja julkisista kuulemisprosesseista saatujen vastausten perusteella on valittu seuraavat kolme toimintavaihtoehtoa, joita on analysoitu tarkemmin:

- Nykyisen tilanteen jatkaminen (”tehdään vähin mahdollinen”) – Yleiseurooppalaiset liikennekäytävät ja -alueet säilytetään nykyisellään tai hieman laajennettuina. Toimenpiteiden seurantaa ja toteuttamista jatketaan nykyisten yhteisymmärryspöytäkirjojen nojalla. Turkin ja Kaukasuksen osalta yhteistyö jatkuu TRACECAn puitteissa.

- Väljä kansainvälinen yhteistyörakenne (laajennetut yhteisymmärryspöytäkirjat) – Yleiseurooppalaisia liikennekäytäviä ja -alueita ja niitä koskevia yhteisymmärryspöytäkirjoja laajennetaan maantieteellisesti, ja niissä käsitellään myös horisontaalisia toimenpiteitä. Turkin ja Kaukasuksen osalta yhteistyö jatkuu TRACECAn puitteissa. Muille alueille ehdotettaisiin yhteisymmärryspöytäkirjojen tekoa.

- Vahvistetut yhteistyörakenteet (kansainvälinen sopimus) – Tehdään monenvälinen sopimus, jonka kaikki naapurimaat ja EU allekirjoittavat. Sopimus koskee sekä infrastruktuurin kehittämistä että horisontaalisia toimenpiteitä. Sopimuksen mukaan työtä jatkettaisiin myös nykyisten alueellisten rakenteiden pohjalta.

VAIKUTUSTEN ANALYYSI JA VAIHTOEHTOJEN VERTAILU

Vaikutusten analyysissä pyritään arvioimaan eri toimintavaihtoehtojen seuraukset monenväliseen yhteistyöhön liikenneakselien varrella. Olisi huomattava, että tässä vaikutusten arvioinnissa ei pyritä analysoimaan liikenneakselien jatkokehittämistä – infrastruktuurihankkeiden eikä horisontaalisten toimenpiteiden osalta – koska niitä ei ole määritelty riittävän yksityiskohtaisesti.

Vähimpään mahdolliseen toimintaan perustuvan skenaarion ja väljän yhteistyörakenteen vaikutukset ovat suhteellisen samanlaiset, koska ne molemmat perustuvat yhteisymmärryspöytäkirjoihin. Liikenneakselien kehittäminen perustuisi edelleen kansalliseen logiikkaan, jossa ei oteta huomioon kansainvälistä liikennettä koko liikenneakselilla, ja yleissuunnitelmien laatiminen koko liikenneakseleille olisi epätodennäköistä. Yhteisymmärryspöytäkirjat ovat väljä yhteistyömuoto, joten kyseiset maat ovat todennäköisesti valmiita laajentamaan niitä: voidaan odottaa, että maat pääsisivät yhteisymmärryspöytäkirjojen laajentamisesta sopimukseen varsin nopeasti.

Vertailukohtana käytetyssä yhteistyörakenteiden vahvistamisen skenaariossa perustettaisiin rakenne, joka mahdollistaisi toimien toteuttamisen seurannan koko liikenneakselin pituudelta. Tällaiset rakenteet mahdollistaisivat yhtäältä sen, että horisontaalisia toimenpiteitä käsiteltäisiin yleisellä tasolla siten, että samalla otetaan huomioon tarve varmistaa sääntöjen yhdenmukaistaminen ja järjestelmien yhteentoimivuus kaikissa maissa; toisaalta ne mahdollistaisivat sen, että työ voisi perustua alueelliselle toteutukselle, jota tarvitaan infrastruktuurihankkeissa koko liikenneakselien pituudelta. Sopimuksen nojalla perustettaisiin myös sihteeristöt, joiden avulla toimenpiteiden toteuttamista voitaisiin seurata kestävällä ja koordinoidulla tavalla.

Tämän toimintavaihtoehdon heikkoudet ovat itse asiassa seurausta sen vahvuuksista: Kansainväliset sopimukset on tyypillisesti ratifioitava kansallisissa parlamenteissa, mikä voisi joissakin naapurimaissa osoittautua vaikeaksi, ellei peräti mahdottomaksi. Vaikka ratifiointi onnistuisikin, tämä toimintavaihtoehto on todennäköisesti pitkällinen prosessi, ja ellei väliaikaisia ratkaisuja kehitetä, se voisi johtaa ylikansallisten liikenneakselien kehittämisen pysähtymiseen.

SUOSITELTU TOIMINTATAPA

Kaikkien toimintavaihtoehtojen hyvät ja huonot puolet huomioon ottaen on selvää, ettei yhtäkään niistä voida sellaisenaan pitää parhaana ratkaisuna kullekin alueelle ja liikennemuodolle. Koko prosessin nopeuttamiseksi ja sen varmistamiseksi, että yhteistyörakenteiden muoto ja sisältö vastaa osapuolten tarpeita ja odotuksia, komissio ehdottaakin, että asiassa edetään kahdessa vaiheessa:

1. Ensimmäisessä vaiheessa käynnistetään tunnustelevat neuvottelut naapurimaiden kanssa. Näiden neuvottelujen tarkoituksena on arvioida maiden kiinnostusta vahvistaa jo olemassa olevia monenvälisiä yhteistyörakenteita tai perustaa niitä sinne, missä niitä vielä ei ole, sekä sitoutumista näihin rakenteisiin. Tässä vaiheessa etsitään myös väliaikaiset ratkaisut, jotka mahdollistavat liikenneakselien kehittämisen keskeytyksettä.

2. Toisessa vaiheessa eli tunnustelevien neuvottelujen jälkeen annetaan suosituksia ja/tai tehdään ehdotuksia politiikan ja koordinointirakenteiden toteuttamiseksi.

[1] Komission päätös K(2004) 3618, tehty 29. syyskuuta 2004.

[2] Katso http://europa.eu.int/comm/ten/transport/external_dimension/index_en.htm.

[3] KOM(2003) 104.

[4] Lukuun ottamatta hankkeita nro 12 (Pohjolan kolmio) ja nro 6 (Lyon–Trieste–Divaca–Ljubljana–Budapest–Ukrainan raja).

[5] Katso edistymisestä laadittu raportti http://europa.eu.int/comm/ten/transport/external_dimension/index_en.htm.