(...PICT...)

Yhteenveto

Tämä kertomus kattaa liittymistä valmistelevan tuen täytäntöönpanon tärkeimmät strategiaan ja toimiin liittyvät kehitysvaiheet vuodelta 2010. Siinä esitetään myös joitakin huomioita tulevaisuudennäkymistä. Tarkastelujakson aikana toteutettuja toimia selostetaan yksityiskohtaisemmin tämän kertomuksen liitteenä olevassa komission yksiköiden teknisessä valmisteluasiakirjassa [1]. Tässä kertomuksessa käsitellään tänä vuonna ensimmäistä kertaa samassa asiakirjassa sekä liittymistä valmistelevaa tukivälinettä (IPA) [2] että sitä edeltäneitä liittymistä valmistelevia ja Länsi-Balkania koskevia välineitä (Phare- ja Cards-ohjelmat, Turkin liittymistä valmisteleva väline ja siirtymäjärjestely) [3].

Tämä vuosien 2007–2013 rahoituskehyksen toteuttamisen puolivälissä annettava vuoden 2010 vuosikertomus on oivallinen tilaisuus tarkastella aikaisempia saavutuksia ja saatuja kokemuksia ja luoda samalla katse tulevaisuuteen. Kertomuksen tässä osassa selostetaan lyhyesti EU:n rahoittamien toimien poliittis-taloudellista taustaa. Siinä käydään läpi vuoden tärkeimmät tapahtumat ja selostetaan strategisen suunnittelun ja ohjelmointiasiakirjojen parantamiseksi tehdyn työn edistymistä. Siinä esitetään yhteenvedot hankkeiden täytäntöönpanosta ja tuloksista sekä avunantajien koordinoinnista. Lisäksi esitellään ensisijaisia toimia IPA-varojen vaikuttavuuden parantamiseksi. Vuoden 2010 IPA-konferenssin arviointeihin ja päätelmiin pohjautuvan aiempien kokemusten analyysin perusteella annetaan lopuksi suosituksia siitä, miten IPA-varojen vaikuttavuutta voitaisiin vielä parantaa vuoteen 2013 ulottuvalla kaudella ja sen jälkeen.

***

1. Tarkasteltavana oleva vuosi: poliittis-taloudellinen tausta

Länsi-Balkanilla on viime vuosikymmenen aikana tapahtunut merkittäviä muutoksia alueen edetessä kohti yhdentymistä EU:hun. Maailmanlaajuinen finanssikriisi koetteli kuitenkin aluetta ankarasti vuonna 2010. Ehdokasmaat [4] ja mahdolliset ehdokasmaat [5] joutuivat kamppailemaan korkean työttömyyden, lisääntyvän köyhyyden, pääomasijoitusten vähenemisen, kasvavan julkisen talouden alijäämän ja epätasaisen kasvun kanssa. Näihin haasteisiin vastatakseen laajentumismaat pyrkivät IPA-tuen avulla toteuttamaan liiketoimintaympäristön parantamiseen tähtääviä EU-uudistuksia ja näin edesauttamaan talouden elpymistä ja kestävää kasvua. Finanssikriisin vaikutukset tuntuivat eniten heikoimmissa maissa. Nämä käyttivät IPA-rahoitustukea kaikkein heikoimmassa asemassa olevien yhteiskuntaryhmien olojen parantamiseen, myös romaniväestön sosiaalisen ja taloudellisen osallisuuden edistämiseen. Ehdokasmaat ja mahdolliset ehdokasmaat ryhtyivät sisällyttämään kestävää, älykästä ja osallistavaa kasvua koskevan Eurooppa 2020 -strategian [6] periaatteita omiin kansallisen tason poliittisiin painopisteisiinsä ja aluetason toimiinsa.

Vaikeasta taloustilanteesta huolimatta EU:hun yhdentyminen eteni vuonna 2010 joiltain osin merkittävästi tietyissä laajentumismaissa:

· Kroatian liittyminen EU:hun on loppusuoralla;

· Montenegro ja Islanti saivat ehdokasmaan aseman ja Islanti aloitti liittymisneuvottelut;

· Serbia esitti EU-jäsenyyshakemuksen;

· Schengen-alueelle matkustamista koskeva viisumivapaus ulotettiin koskemaan Albaniaa ja Bosnia ja Hertsegovinaa.

2. Tuen tehokkuuden ja tuloksellisuuden parantaminen kytkemällä se aiempaa tiiviimmin laajentumispolitiikan ensisijaisiin tavoitteisiin ja alakohtaiseen lähestymistapaan

Asteittain kohti alakohtaista lähestymistapaa

Kun vuonna 2009 oli tehty päätös osa-alueeseen I kuuluvan liittymistä valmistelevan tuen painopisteen siirtämisestä hankkeista kokonaisvaltaisempaan, toimintapoliittiseen eli alakohtaiseen lähestymistapaan [7], komissio ryhtyi vuonna 2010 antamaan tuen tuloksellisuuteen ja alakohtaiseen lähestymistapaan liittyvää koulutusta päätoimipaikan ja EU:n edustustojen operatiiviselle henkilöstölle. Komissio järjesti myös EU:n laajentumisasioissa sovellettavia alakohtaisia lähestymistapoja koskevan osallistavan ja syvälle luotaavan kansainvälisen seminaarin Sarajevossa maaliskuussa 2010. Näissä tilaisuuksissa voitiin jakaa käytännön kokemuksia, jotka liittyvät alakohtaisten suunnitelmien valmisteluun, alakohtaisten lähestymistapojen ja EU:n yhdentymistavoitteiden kytkemiseen toisiinsa, maiden omavastuullisuuden parantamiseen, alakohtaisten lähestymistapojen hallinnointiin ja tulosten mittaamiseen tarkoitetun arviointikehyksen laatimiseen.

Komission ja Bosnia ja Hertsegovinan yhdessä järjestämässä seminaarissa edunsaajamaiden käytännön toimista vastaavat edustajat, EU:n henkilöstö ja muut avunantajat saivat mahdollisuuden vaihtaa ajatuksia ja kokemuksia käytännönläheisissä työryhmäistunnoissa. Työryhmissä kävi ilmi, että alakohtaisilla lähestymistavoilla voitaisiin helpottaa yhteistyötä avunantajien ja edunsaajien kesken, mahdollisuuksien mukaan kansallisten viranomaisten johdolla. Kun sidosryhmät keskittyisivät yhteisten toimien vaikutuksiin, päällekkäisyyksien riski olisi pienempi ja tulosohjausta pystyttäisiin tehostamaan. Alakohtaisten lähestymistapojen avulla voidaan yksilöidä paremmin lyhyen ja pitkän aikavälin painopisteet ja määrittää sellaiset lyhyen ja keskipitkän aikavälin toimet, joita tarvitaan muun muassa valmiuksien kehittämiseen, tekniseen apuun ja investointeihin liittyviin tarpeisiin vastaamiseksi.

Seminaarissa kävi ilmi, että tärkein kansallisten alakohtaisten strategioiden laadintaa edistävä tekijä oli EU:hun yhdentymisen tavoite ja että osa alakohtaisten lähestymistapojen ”rakennuspalikoista” – kuten keskushallinnon tasolla toimiva avunantajien koordinointielin, poliittinen kehys kansallisten strategioiden ja EU:n yhdentymistä koskevien ensisijaisten tavoitteiden kytkemiseksi toisiinsa sekä talousarviomenettelyyn liittyvä ohjelmointikehys – oli jo valmiina monissa edunsaajamaissa. Apua tarvittiin kuitenkin edelleen kansallisten alakohtaisten strategioiden valmisteluun ja niiden toimivuuden varmistamiseen.

Sarajevon seminaarissa esiin tulleita haasteita ja opetuksia selostetaan asiakirjassa ”Implementing sector approaches in the context of EU Enlargement: A "How To" Note” [8]. Siinä annetaan käytännön ohjeita alakohtaisen lähestymistavan täytäntöönpanoa varten EU:n henkilöstölle, kansallisille virkamiehille ja muille liittymistä valmistelevissa maissa toimiville avunantajille.

Monivuotisten suuntaa-antavien suunnitteluasiakirjojen (2011–2013) tarkistus

Vuonna 2010 laadituissa vuosien 2011–2013 monivuotisissa suuntaa-antavissa suunnitteluasiakirjoissa, joissa määritellään strategia liittymistä valmistelevaa rahoitustukea varten, vahvistettiin ensimmäistä kertaa siirtyminen kohti alakohtaista lähestymistapaa. EU-yhdentymiskehityksen kannalta merkittävimmiksi määriteltiin seuraavat alat: i) julkishallinnon uudistaminen; ii) oikeus- ja sisäasiat; iii) yksityisen sektorin kehittäminen; iv) liikenne; v) energia; vi) ympäristöasiat ja ilmastonmuutos; vii) sosiaalinen kehitys; viii) maatalous ja maaseudun kehittäminen; ja IX) tuki- ja muut toimet. Kussakin monivuotisessa suuntaa-antavassa suunnitteluasiakirjassa valittiin osa näistä painopistealoiksi.

IPA-tuen kohdistaminen ensisijaisesti tietyille valituille aloille oli haastava tehtävä, sillä edunsaajamaiden etenemiseen kohti EU-jäsenyyttä liittyy monenlaisia vaikeuksia. Edunsaajamaat kuitenkin hyväksyivät tämän muutoksen Sarajevon seminaarissa ja kansallisten IPA-koordinaattoreiden kanssa Montenegrossa syyskuussa 2010 pidetyissä kokouksissa, joissa valmisteltiin vuoden 2010 IPA-konferenssia.

Komissio johti suunnitteluprosessia ja teki sen osalta yhteistyötä paikallisten sidosryhmien, EU:n jäsenvaltioiden ja muiden avunantajien kanssa. Tukikelpoiset alat määritettiin edunsaajamaiden kanssa käydyn vuoropuhelun avulla. Niitä määritettäessä otettiin huomioon kansallisissa kehittämissuunnitelmissa sekä kansallisissa ja alakohtaisissa strategioissa esiin tuodut tarpeet, laajentumisstrategiassa ja edistymiskertomuksissa esitetyt painopisteet [9] ja täydentävyys suhteessa EU:n, muiden avunantajien ja kansainvälisten rahoituslaitosten aiempiin tai käynnissä oleviin toimiin.

Poliittisiin arviointiperusteisiin ja erityisesti oikeus- ja sisäasioihin ja julkishallinnon uudistukseen liittyvät alat ovat mukana kaikissa monivuotisissa suuntaa-antavissa suunnitteluasiakirjoissa, mikä vahvistaa, että niitä pidetään ensisijaisen tärkeinä. Vuoden 2010 laajentumisstrategian suositusten mukaisesti monivuotisissa suuntaa-antavissa suunnitteluasiakirjoissa vahvistettiin, että perusoikeuksien tai vähemmistöihin ja heikossa asemassa oleviin väestöryhmiin kuuluvien ihmisten oikeuksien edistämiseen tähtääviä toimia liittyy kaikkiin IPA-välineestä rahoitettaviin toimiin erityisesti silloin, kun kyse on julkisista palveluista, lainsäädännöllisistä kysymyksistä ja sosioekonomisesta kehityksestä.

Rajatylittävää yhteistyötä koskevassa erillisessä monivuotisessa suuntaa-antavassa suunnitteluasiakirjassa esitettiin suunnitelmia naapurialueiden välisten, alueella esiintyneiden konfliktien vuoksi katkenneiden yhteyksien palauttamiseksi. Nämä yhteydet ovat olennaisen tärkeitä tulevan yhteistyön ja naapuruussuhteiden kehittämisen kannalta. Useita edunsaajia koskevissa monivuotisissa suuntaa-antavissa suunnitteluasiakirjoissa asetettiin etusijalle Länsi-Balkanin sovitteluprosessin loppuun saattamiseen tarkoitettu tuki. Lisäksi siinä painotettiin järjestäytyneen rikollisuuden ja korruption torjunnassa tehtävän alueellisen yhteistyön tehostamiselle annettavaa tukea ja IPAn edunsaajien tarvetta luoda vahva julkishallinto, muun muassa julkishallinnon alueellisen koulun (ReSPA) avulla (ks. seuraava kehysteksti).

Julkishallinnon alueellinen koulu

Julkishallinnon alueellinen koulu (Regional School of Public Administration eli ReSPA), joka aloitti toimintansa Montenegron Danilovgradissa marraskuussa 2010, tarjoaa Länsi-Balkanin alueen virkamiehille mahdollisuuden saada eurooppalaisen hallintoalueen periaatteita vastaavaa koulutusta ja samalla parantaa alueellista yhteistyötä julkishallinnon uudistuksen alalla.

Koulu toimii Montenegron viranomaisten sille vuonna 2009 osoittamissa tiloissa Danilovgradissa. EU toimitti koulun tarvitsemat laitteet ja kalustuksen vuonna 2010. Ensimmäisessä johtokunnan kokouksessa 23. ja 24. syyskuuta 2010 käynnistettiin hankkeen 2. vaihe, jonka tavoitteena on toisaalta ReSPA:n henkilöstön rekrytoiminen ja kouluttaminen, jotta se pystyisi tarjoamaan koulutusta ja verkottumiseen liittyviä tapahtumia kouluyhteistyössä mukana olevien maiden virkamiehille, ja toisaalta koulun ja sen toiminnan näkyvyyden parantaminen.

Useissa monivuotisissa suuntaa-antavissa suunnitteluasiakirjoissa mainittiin nimenomaan, että IPA-tukea tarvitaan talouskriisistä toipumiseen. Lisäksi monivuotisissa suuntaa-antavissa suunnitteluasiakirjoissa korostettiin, että laajentumispolitiikka tukee myös Eurooppa 2020 -strategiaa, joka tarjoaa merkittäviä virikkeitä edunsaajamaiden uudistuksille. Kutakin edunsaajamaata pyydettiin tarkastelemaan Eurooppa 2020 -strategian painopisteitä ja mukauttamaan niitä kansallisiin olosuhteisiinsa. Monivuotisiin suuntaa-antaviin suunnitteluasiakirjoihin sisältyviä muita tärkeitä aloja olivat sosiaalinen kehitys, ympäristöasiat ja ilmastonmuutos, maatalouden ja maaseudun kehittäminen sekä energia ja liikenne.

Monivuotisten suuntaa-antavien suunnitteluasiakirjojen mukaan IPA-tuella voidaan rahoittaa myös muita kuin alakohtaisia toimia. Näihin kuuluvat muun muassa hankkeiden / alakohtaisten ohjelmien yksilöinti ja valmistelu, unionin säännöstöön liittyvät toimet, jotka on hyväksyttävä / pantava täytäntöön tietyn aikataulun mukaisesti, osallistuminen EU:n ohjelmiin ja sen virastojen toimintaan siinä laajuudessa kuin se kunkin maan osalta on mahdollista ja IPA-ohjelmien täytäntöönpanoon, seurantaan, arviointiin ja tarkastukseen liittyvät tukitoimenpiteet.

IPA-välineen monivuotisissa strategisissa suunnitteluasiakirjoissa pystyttiin vuonna 2010 ottamaan huomioon edistymiskertomuksissa esitetyt ensisijaiset tavoitteet, mikä osoittaa, että IPA on olennainen osa laajentumisstrategiaa eikä erillinen väline. IPA tarjoaa strategiset puitteet ja etenemissuunnitelman, jotka kattavat kaikki toimet edistymiskertomusten ja kumppanuusasiakirjojen poliittisesta seurannasta aina rahoitustuen suunnitteluun ja ohjelmointiin.

Avun tuloksellisuuteen liittyvä yhteistyö muiden avunantajien kanssa

Vuonna 2010 komissio koordinoi toimia ja vastauksia, jotka liittyivät vuoden lopulla aloitettuihin kahteen avunantajien kansainvälistä koordinointia koskevaan tutkimukseen. Ensimmäinen tutkimus koski Albaniaa, entistä Jugoslavian tasavaltaa Makedoniaa ja Serbiaa ja käsitteli työnjakoa koskevan EU:n nopean toiminnan aloitteen täytäntöönpanoa. Toisen tutkimuksen tarkoituksena oli valmistella OECD:n kehitysapukomitean vuoden 2011 tutkimusta avun tuloksellisuudesta [10], ja sen kohteena olivat Kosovo [11], Bosnia ja Hertsegovina sekä Albania. Avun tuloksellisuuden maksimointi on erityisen tärkeää Kosovossa, joka on yksi maailman eniten tukea saavista avun vastaanottajista [12] ja samalla Euroopan köyhin alue. Sen asukasta kohti laskettu BKTL ja muun muassa terveydenhuoltoa ja koulutusta kuvaavat indikaattorit ovat selvästi alueellisen keskiarvon alapuolella [13]. Kosovon viranomaiset ovat tämän vuoksi ottaneet ensisijaiseksi tavoitteekseen ulkomaanavun vaikuttavuuden parantamisen.

Viimeksi mainitun tutkimuksen alustavat tulokset (tutkimus valmistuu vuonna 2011) viittaavat siihen, että työtä yhteisten toimien (yhteiset operaatiot, yhteinen analyyttinen työ ja tekninen yhteistyö) tehostamiseksi on jatkettava. Osallistuminen näihin laajempiin avun tuloksellisuutta koskeviin aloitteisiin voi tarjota hyödyllisen kimmokkeen käytännön toimien parantamiseksi kansainvälisesti hyviksi osoittautuneiden käytäntöjen mukaisesti. Samalla on kuitenkin pidettävä mielessä IPA-välineen erityispiirteet, sillä sitä käytetään myös sellaisten EU:n kanssa yhteensopivien toimintarakenteiden valmisteluun, jotka mahdollistavat tulevan osallistumisen EU:n sisäisiin politiikkoihin.

”Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus” [14] on vuodesta 2005 muodostanut kehyksen EU:n kehitysyhteistyölle. Siinä esitetään EU:n yhteinen visio kehityspolitiikasta ja sen tavoitteista, arvoista ja periaatteista. Siinä painotetaan komission kaksoisroolia eli sen tuomaa lisäarvoa kaikkien jäsenvaltioiden yhteisten etujen edustajana ja sen roolia avunantajana (joka vastaa EU:n ja EKR:n varojen hallinnoinnista). IPA on yksi niistä monista rahoitusvälineistä, joiden avulla EU:n kehityspolitiikkaa toteutetaan.

Komissio tunnustaa, että laajentumismaiden kehitystarpeet vaihtelevat ja että IPA-välineestä on myönnettävä liittymistä valmistelevaa tukea edunsaajille, jotka ovat sosioekonomiselta kehitykseltään hyvin erilaisia ja myös liittymisvalmisteluissaan eri vaiheissa. Komissio on toiminut EU:n laajentumisohjelman koordinaattorina ja pyrkinyt edistämään niiden eri EU-toimijoiden toimien johdonmukaisuutta ja täydentävyyttä, jotka antoivat kahdenvälistä apua Länsi-Balkanille ja Turkille.

Maailmanlaajuisen talouskriisin vaikutusten vuoksi on erityisen tärkeää, että IPA-välineestä myönnettävä rahoitus ja muut avustukset ja lainat yhteensovitetaan entistäkin paremmin, jotta niillä voitaisiin edistää laajentumismaiden talouden elpymistä. Alakohtaisen lähestymistavan käyttöönotto vuonna 2010 oli merkittävä vaihe toiminnan täydentävyyden varmistamisessa.

Kansallisiin talousarvioihin kohdistuva paine on lisäksi muuttamassa avunantajien kenttää: kun EU:n jäsenvaltiot ovat asteittain vetäytymässä alueelta, useimmat pitävät parempana tukea EU:n yhdentymisprosessia välillisesti EU:n talousarvion ja IPA-välineen kautta tunnustaen näin EU:n suhteellisen edun tällä alalla. Myös Maailmanpankki ja muut kansainväliset rahoituslaitokset ovat kytkeneet strategioitaan ja rahoitustaan EU:n ensisijaisiin tavoitteisiin tällä alueella. Pian sen jälkeen, kun Montenegrolle oli myönnetty ehdokasmaan asema, Maailmanpankin laatimassa vuosien 2011–2014 maakohtaisessa strategia-asiakirjassa todettiin, että koska EU:n toiminta maassa todennäköisesti lisääntyy entisestään, Maailmanpankin ja muiden avunantajien on välttämätöntä koordinoida ohjelmiaan aiempaa järjestelmällisemmin EU:n ja sen liittymisohjelman kanssa [15].

Vuonna 2011 on tarkoitus jatkaa toimia, joilla pyritään vaikuttamaan eri avunantajien tarjoamiin tukimuotoihin ja järkiperäistämään niitä asianmukaisella työnjaolla. IPA-varoja ohjataan lisäksi jatkossakin kohteeseensa monenvälisten järjestöjen kautta, jos nämä järjestöt tuovat toimintaan selkeää lisäarvoa ja jos vastuukysymykset, moitteeton varainhoito ja EU:n näkyvyys on varmistettu asianmukaisin järjestelyin. Alakohtainen lähestymistapa auttaa selkeyttämään sekä valtion vastuuta suhteessa avunantajiin ja kansalaisiinsa että avunantajien vastuuvelvollisuuksia ja näin hyödyntämään ulkopuolisia resursseja parhaalla mahdollisella tavalla. Tiettyä alaa koskevat selkeät tavoitteet ja mitattavissa olevat indikaattorit määritellään yhdessä edunsaajien kanssa suoritusten arviointikehyksessä, mikä auttaa varmistamaan, että edistystä voidaan mitata. Säännöllisellä seurannalla puolestaan voidaan varmistaa, että jos ohjelman tavoitteet uhkaavat jäädä saavuttamatta, tilannetta voidaan ryhtyä korjaamaan.

Vuoden 2010 IPA-konferenssi

Komission ja Maailmanpankin yhdessä järjestämä vuoden 2010 IPA-konferenssi pidettiin 6. ja 7. joulukuuta 2010. Se kokosi yhteen noin 350 osallistujaa, joihin kuului EU:n jäsenvaltioiden ja muiden avunantajien, Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin, Euroopan investointipankin ja Euroopan neuvoston kehityspankin edustajia. Konferenssissa käsiteltiin ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden kriisinjälkeisiä vaikeuksia ja sitä, miten EU:n, Maailmanpankin ja Euroopan rahoituslaitosten entistä syvempi yhteistyö voisi auttaa vastaamaan näihin haasteisiin. Lisäksi keskusteltiin EU:n jäsenyysehtojen täyttämiseen liittyvistä edunsaajien tarvearvioinneista ja makrotalouden vakauden ja kestävän kasvun edellytyksistä.

Konferenssi vahvisti investointien merkitykseen ja sen, että yhteistyötä erityisesti kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa on tarpeen lujittaa, jotta voitaisiin tukea edunsaajamaiden mahdollisuuksia osallistua älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevaan yhteiseen Eurooppa 2020 -visioon. Liittymistä valmistelevan rahoituksen vaikuttavuutta voitaisiin lisätä varmistamalla IPA-tuen täydentävyys ja vipuvaikutus suhteessa kansainvälisten rahoituslaitosten myöntämään tukeen, investointeihin ja osaamisen siirtoon ja sen yhteiskäyttö näiden tukimuotojen kanssa. Länsi-Balkanin investointikehystä pidettiin hyvänä esimerkkinä EU:n, kansainvälisten rahoituslaitosten ja kahdenvälisten avunantajien avustusten, lainojen ja asiantuntemuksen yhdistämisestä ensisijaisten investointihankkeiden toteuttamiseksi.

Länsi-Balkanin investointikehys

Liittymistä valmistelevan rahoitustuen vaikutusten lisääminen

Investointikehys kattaa Länsi-Balkanin talouksien keskeiset alat, kuten energia-, ympäristö- ja liikennealan, sosiaaliset infrastruktuurit ja yksityisen sektorin kehittämisen. Sen tavoitteena on helpottaa yhteistyötä ja lisätä rahoituskapasiteettia sellaisten investointien osalta, joilla tuetaan Länsi-Balkanin sosioekonomista kehitystä ja liittymisprosessia.

Investointikehyksestä tuetaan EU-jäsenyyskehitystä edistäviä kansallisia painopistealoja. Kunkin edunsaajamaan kansalliset IPA-koordinaattorit määrittävät kansalliset painopisteet asianomaisia ministeriöitä kuultuaan. Komissiota kuullaan asiassa sen varmistamiseksi, että suunnitellut hankkeet ovat sopusoinnussa kansallisten strategioiden ja EU:n politiikan kanssa.

Avustuksista pyritään saamaan suurin mahdollinen hyöty avustusvaroja yhdistämällä. Investointikehyksestä myönnettävät avustukset yhdistetään tarvittaessa IPA-välineestä myönnettävään rahoitukseen. Näin voidaan parantaa hankkeiden toteutettavuutta, tehostaa niiden valmistelua ja varmistaa lainanantomahdollisuudet tulevaisuudessa. Vuonna 2010 EU korjasi hankkeiden rahoitusvajetta myöntämällä avustuksina yhteisrahoitusta 12:een investointihankkeeseen.

EU:n seuraavan, vuoden 2013 jälkeistä aikaa koskevan monivuotisen rahoituskehyksen valmistelut huomioon ottaen vuoden 2010 IPA-konferenssi tarjosi tilaisuuden käynnistää sidosryhmien kuuleminen liittymistä valmistelevan tuen tulevaisuudesta [16].

Konferenssissa todettiin, että edunsaajien omavastuullisuuden kasvattaminen ja IPA-välineen joustavuuden samanaikainen lisääminen voisivat parantaa liittymistä valmistelevan tuen vaikuttavuutta ja tehokkuutta. Lisäksi katsottiin, että hallinnointivaltuuksien myöntämiseen liittyviä hallintorasitteita voitaisiin vielä yksinkertaistaa tai keventää. Tätä parannusmahdollisuutta tutkitaan tarkemmin vuonna 2011 siinä yhteydessä, kun kehitetään vaikutustenarviointia vuoden 2013 jälkeisen ajan laajentumisvälinettä varten. Kuten monivuotisissa suuntaa-antavissa suunnitteluasiakirjoissa esitetään, myös laajentumismaiden olisi vuosina 2011–2013 pyrittävä varmistamaan IPA-välineen eri osa-alueilla myönnettävän tuen entistä parempi johdonmukaisuus ja täydentävyys.

Konferenssissa yksilöitiin myös joukko muita toimenpidealoja sekä toimia, joilla nykyisen IPA-tukijärjestelmän tuloksellisuutta voitaisiin parantaa. Puheenjohtajan päätelmiin [17] kirjattujen ehdotusten mukaan tulevan liittymistä valmistelevan välineen olisi täytettävä seuraavat edellytykset:

· sen olisi jatkossakin tarjottava ennen kaikkea tukea, joka selkeästi liittyy EU-jäsenyysvaatimusten täyttämiseen ja unionin säännöstön omaksumiseen;

· sen olisi oltava yhteensopiva Eurooppa 2020 -strategian kanssa ja tarjottava selkeä mahdollisuus pitkän aikavälin suunnitteluun ja ohjelmointiin sekä tehostettava realistisista ja taloudellisesti kannattavista investointihankkeista koostuvan asianmukaisen hankekannan luomista;

· sen avulla olisi voitava parantaa liittymistä valmistelevan tuen ja rakennerahastoista liittymisen jälkeen myönnettävän tuen vastaanottokykyä, missä yhteydessä olisi myös tutkittava keinoja kaventaa näiden tukien määrässä esiintyvää eroa;

· sen olisi varmistettava hallinnollisten valmiuksien kestävä taso ja jatkuva parantaminen, myös strategisen suunnittelun ja ohjelmoinnin tasolla;

· sen olisi tarjottava mahdollisuus alakohtaisen budjettituen ja monivuotisten ohjelmien laajempaan ja strategisempaan käyttöön;

· sen olisi luotava kansainvälisten rahoituslaitosten lainanantoa ja yksityisen pääoman saantia suosivat olosuhteet;

· sen yhteydessä olisi kehitettävä kriteerit tehokkaita IPA-avustusstrategioita varten, jotta voitaisiin varmistaa IPA-tuen mahdollisimman hyvä täydentävyys ja vipuvaikutus suhteessa kansainvälisten rahoituslaitosten myöntämään tukeen, investointeihin ja osaamisen siirtoon ja sen yhteiskäyttö näiden tukimuotojen kanssa;

· sen olisi mahdollistettava innovatiiviset investoinnit ja aiempaa tiiviimpi yhteistyö erityisesti kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa tavalla, joka tukee edunsaajamaiden mahdollisuuksia yhtyä älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevaan yhteiseen visioon.

Keskustelut tulevasta, vuoden 2013 jälkeisestä liittymistä valmistelevasta tukivälineestä IPA-edunsaajien, EU:n jäsenvaltioiden, kansainvälisten rahoituslaitosten, muiden avunantajien ja kansalaisyhteiskunnan kanssa jatkuivat vuonna 2011.

Joulukuun 7. päivänä järjestettiin IPA-välineen puitteissa toteutettavaa Länsi-Balkanin maiden välistä rajatylittävää yhteistyötä käsitellyt asiantuntijatapaaminen, johon osallistui noin 200 asiantuntijaa Länsi-Balkanin alueelta, EU:n jäsenvaltioista ja EU:n toimielimistä. Tapaamisessa todettiin, että rajatylittävän yhteistyön ohjelmilla on saatu aikaan myönteisiä tuloksia alueella, myös sovitteluprosessin etenemisen suhteen. Siinä kartoitettiin kauden 2007–2010 merkittäviä tapahtumia ja saavutuksia ja keskusteltiin tulevaisuuden näkymistä. Tapaamisessa aloitettiin myös keskustelu sidosryhmien kanssa IPA-välineestä rahoitettavan rajatylittävän yhteistyön tulevaisuudesta Länsi-Balkanilla vuoden 2013 jälkeen. Osanottajat korostivat olevansa pääosin tyytyväisiä rajatylittävän yhteistyön ohjelmiin ja erityisesti niiden paikallisväestöön kohdistuviin myönteisiin vaikutuksiin (naapuriyhteisöjen välisten yhteyksien palauttaminen ja vahvistaminen, hankkeet, joiden toteuttamiseen osallistuu ihmisiä rajan molemmilta puolilta, rakennerahastoihin liittyvät valmistelut jne.). Rajatylittävän yhteistyön suosio edunsaajien keskuudessa osoittaa, että näille ohjelmille tarvittaisiin lisää rahoitusta. Osanottajat olivat yksimielisiä siitä, että täytäntöönpanosääntöjä olisi syytä yksinkertaistaa jatkamalla niiden yhdenmukaistamista EU:n rakennerahastojen sääntöjen kanssa.

3. Pääkohtia ohjelmien täytäntöönpanosta ja loppuunsaattamisesta vuonna 2010

Täytäntöönpanosäännöt ja -rakenteet, sopimusten teko ja maksut

Sopimusten teossa ja tuen maksamisessa oli vuonna 2010 tapahtunut selvää edistymistä aiempiin vuosiin verrattuna useimmissa edunsaajamaissa. IPA-tuen hajautetun hallinnoinnin valmisteluissa edistyttiin. Ehdokasmaat ja mahdolliset ehdokasmaat erosivat tässä suhteessa jonkin verran toisistaan.

Albanian tulokset paranivat vuonna 2010 merkittävästi, jatkona vuonna 2009 jo alkaneelle myönteiselle kehitykselle. Sopimuksia tehtiin yli 92 miljoonan euron arvosta, ja infrastruktuuri- ja instituutioiden kehittämishankkeiden ohjelmoinnissa, maksuprosenteissa ja täytäntöönpanossa oli havaittavissa edistymistä. Hankkeiden toteutukseen liittyy kuitenkin edelleen ongelmia, jotka johtuvat vastuuministeriöiden osittain puutteellisista hallinnollisista valmiuksista ja erilaisista byrokraattisista esteistä, kuten puuttuvista rakennusluvista. Albania ryhtyi vuonna 2010 uudelleen toimiin IPA-tuen hajautetun hallinnoinnin vaatimien rakenteiden ja valmiuksien luomiseksi. Erityisesti osa-alueiden I ja V edellyttämien keskeisten rakenteiden suhteen edistyttiin merkittävästi. Komissio jatkoi IPA-välineen muihin osa-alueisiin liittyviä valmisteluja. Albanian viranomaiset alkoivat valmistella osa-alueille III ja IV johdonmukaisuuden varmistamiseksi laadittavaa strategiakehystä, jota koskeva vuoropuhelu aloitettiin syksyllä. Myös Albanian maatalouden ja maaseudun kehittämisohjelmaa koskevan luonnoksen käsittely eteni.

Bosnia ja Hertsegovinassa oli tarkasteluvuoden loppuun mennessä tehty sopimuksia yli 70 miljoonan euron arvosta, mikä on yli kaksi kertaa enemmän kuin vuonna 2009. Maksujen kokonaismäärä oli 83,31 miljoonaa euroa eli kolme kertaa enemmän kuin vuonna 2009. Bosnia ja Hertsegovina nimitti huhtikuussa 2010 hyväksymisestä vastaavan toimivaltaisen viranomaisen, kansallisen valtuuttavan viranomaisen ja kansallisen IPA-koordinaattorin. Valtion ja entiteettien edustajat eivät pystyneet sopimaan IPA-välineen hajautettua täytäntöönpanoa tukevista ja sen osa-alueiden III, IV ja V valmistelun edellyttämistä rakenteista. Komissio käytti erilaisia hallinnointikeinoja pyrkiessään varmistamaan tuen tehokkaan ja tuloksekkaan täytäntöönpanon maassa. Tuen hallinnointi tapahtui pääosin yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa ja epäsuorana keskitettynä hallinnointina.

Kroatiassa koettiin vuonna 2010 joitakin viivästyksiä osa-alueisiin III ja V kuuluvaa tukea koskevien sopimusten teossa ja tuen täytäntöönpanossa. Tämä johtui hajautettua hallinnointia koskevien valtuuksien myöntämisessä tapahtuneista viiveistä, vastaperustettujen toimielinten täytäntöönpanojärjestelmälle aiheuttamista paineista ja joidenkin suurten infrastruktuurihankkeiden monimutkaisuudesta. Tulokset IPA-välineen osa-alueilla I ja IV olivat hyviä. Julkishallinnon uudistuksen ja oikeusvaltion aloilla oli toteutusvaiheessa 21 kumppanuushanketta (twinning), joihin oli saatu tukea myös SIGMA- ja TAIEX-ohjelmista. Ilman ennakkotarkastuksia tapahtuvan hajautetun hallinnoinnin hyväksymistä koskevat valmistelut edistyivät merkittävästi, mistä osoituksena on se, että EU:n edustustolle ennakkotarkastusta varten toimitettuja asiakirjoja hylättiin aiempaa vähemmän Lisäksi maa otti täyden vastuun osa-alueeseen I kuuluvan tuen väliarvioinneista, ja komissio puolestaan siirsi elokuussa 2010 rajatylittävän yhteistyön ohjelmien hallinnoinnin Kroatian aluekehitysvirastolle. Vuosi 2010 oli osa-alueen V mukaisen ohjelman ensimmäinen varsinainen toteutusvuosi: Kroatia oli saanut hallinnointivaltuudet, joihin ei liity komission suorittamia ennakkotarkastuksia, ohjelman ensimmäisiä toimenpiteitä varten marraskuussa 2009.

Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia teki ohjelmointipuolta koskevia lisäparannuksia ja sai osa-alueen I mukaisen tuen hajautettua hallinnointia koskevan hyväksynnän joulukuussa 2010. Ohjelmien toteutus nopeutui: varoja sidottiin 35 miljoonan euron arvosta ja sopimuksia tehtiin 88. IPA-varojen hallinnointia varten hyväksyttyjä rakenteita vahvistettiin lainsäädäntötoimin ja osa-alueilla I, IV ja V edistyttiin merkittävästi. Marraskuussa allekirjoitettu sopimus suorasta avustuksesta valtion työvoimavirastolle oli merkittävä askel henkilövoimavarojen kehittämistä koskevan toimintaohjelman suorassa täytäntöönpanossa. Osa-alueella V aloitettiin kolmen toimenpiteen hajautettu täytäntöönpano. Osa-alueilla II ja III edistyttiin kuitenkin heikommin. Tämä johtui osa-alueella II lähinnä koordinointiongelmista naapurialueiden viranomaisten välillä ja osa-alueella III hankkeiden teknisen valmisteluprosessin puutteista.

Islannin kanssa aloitettiin liittymisneuvottelut kesäkuussa 2010. Vuoden aikana järjestettiin joitakin TAIEX-ohjelmaan kuuluvia tapahtumia ja syksyllä aloitettiin valmistelut kauden 2011–2013 monivuotisen suuntaa-antavan suunnitteluasiakirjan ja kansallisen ohjelman laatimiseksi. Islanti poikkeaa muista ehdokasmaista siinä mielessä, että se on Euroopan talousaluetta koskevan sopimuksen osapuolena jo yhdenmukaistanut lainsäädäntöään EU:n lainsäädännön kanssa. Se eroaa muista ehdokasmaista myös taloudellisen ja sosiaalisen kehityksensä suhteen. Tästä syystä sovittiin, että Islanti saisi IPA-tukea vain osa-alueella I, jota komissio hallinnoi. Islannin viranomaiset ovat osoittaneet suurta omavastuullisuutta ja sitoutumista IPA-tuen suhteen. Vuoden aikana nimitettiin kansallinen IPA-koordinaattori, ja hän aloitti tehtävässään ulkoasiainministeriössä.

Kosovossa merkkitapahtumiin kuului entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Albanian kanssa toteutettavien rajatylittävän yhteistyön ohjelmien hyväksyminen ensimmäistä kertaa. Hankkeita alettiin toteuttaa monilla eri aloilla, joihin kuuluivat muun muassa alueellinen talouskehitys, energiatehokkuus, oikeusalan uudistukset ja sovitteluprosessi. Täytäntöönpano hoidettiin Kosovossa yksinomaan Euroopan komission keskitetyn hallinnoinnin avulla, sillä hajautetun hallinnoinnin valmistelut olivat Kosovossa vielä alkuvaiheessaan. Paikalliset viranomaiset ovat kuitenkin tehneet paljon työtä omavastuun lisäämiseksi, erityisesti vuosittaisten ohjelmien laadinnassa, ja komissio on tukenut tätä prosessia.

Montenegrossa IPA-hankkeiden ja -sopimusten täytäntöönpano sujui paremmin kuin vuonna 2009. Sopimuksia allekirjoitettiin yli 200 (vuonna 2009 määrä oli 66) ja päätökseen saatiin 81 sopimuksen, joiden yhteisarvo oli 9 miljoonaa euroa, täytäntöönpano. EU-varojen hallinnoinnin hajauttamisen osalta Montenegro sai osa-alueilla I ja II vuonna 2010 päätökseen vaiheen 1 ja eteni vaiheeseen 2 (puutteiden korjaaminen). Muilla osa-alueilla hallinnon hajauttamisvalmisteluja ei ole vielä aloitettu. Hajautetun hallinnoinnin järjestelmiä valmisteltiin viiden IPA-hankkeen avulla. Edistymistä on vuonna 2010 tapahtunut kansallisen valtuuttavan viranomaisen, kansallisen rahaston, varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön ja ohjelmien tulojen ja menojen hyväksyjän valmiuksien vahvistamisessa. Tarkastusviranomainen perustettiin virallisesti valtiontalouden tarkastusvirastoon, jossa se toimii tilapäisesti vuoden 2011 loppuun. Hallituksessa vuoden 2010 lopussa tapahtuneiden muutosten seurauksena Montenegrossa nimitettiin uusi kansallinen IPA-koordinaattori ja hyväksymisestä vastaava toimivaltainen viranomainen.

Serbiassa oli vuoden lopulla toteutusvaiheessa hankkeita yhteensä 606 miljoonaa euron arvosta, mikä on 43 prosenttia enemmän kuin vuonna 2009. Ulkopuolisten laatimissa seurantaraporteissa meneillään olevien hankkeiden toteutus arvioitiin keskimäärin hyväksi ja vuosien 2009 ja 2010 ohjelmien täytäntöönpano ”oikea-aikaiseksi”. Serbia eteni vuonna 2010 kohti IPA-tuen hajautettua hallinnointia saavuttaen osa-alueilla I–IV vaiheen 2 (puutteiden korjaaminen). Osa-alueen V varojen tulevan hallinnoinnin vaatimia rakenteita alettiin perustaa twinning-hankkeen avulla.

Turkissa viivästykset täytäntöönpanossa jatkuivat edelleen, mutta EU maksoi Turkille merkittäviä määriä IPA-varoja, mikä osoittaa, että varoja pystytään hyödyntämään tehokkaasti. Vuoden aikana saatiin lisäksi päätökseen useita tärkeitä hankkeita, ja IPA-hankkeeet muun muassa opetuksen, yrittäjyyden ja sosiaalisen osallisuuden aloilla alkoivat tuottaa merkittäviä tuloksia. EU-varojen ohjelmointia, hallinnointia ja seurantaa kehitettiin useiden tärkeiden uudistusten avulla. Edistystä tapahtui valmisteluissa ympäristö- ja metsätalousministeriön hyväksymiseksi tarjouspyynnöistä, sopimuksenteosta ja varainhoidosta vastaavaksi tahoksi osa-alueeseen III kuuluvassa ympäristöalan toimintaohjelmassa. Osa-alueella V tuli heinäkuussa 2010 voimaan alakohtainen sopimus, joka sisältää erityisiä täytäntöönpanosääntöjä ja muodostaa oikeusperustan maaseudun kehittämiseen tarkoitetun tuen täytäntöönpanolle. Myös hyväksynnät saatiin valmiiksi, minkä ansiosta komissio pystyi aloittamaan hallinnointivaltuuksien myöntämiseen liittyvät valmistelut. Henkilöstömäärissä ja hallinnollisissa valmiuksissa esiintyvät huomattavat puutteet on kuitenkin vielä korjattava, ennen kuin hajautetun täytäntöönpanon voidaan katsoa toimivan kunnolla.

Tuloskeskeiset puitteet

Meneillään olevan talous- ja budjettikriisin vuoksi tuen myöntämiseen on yhä enenevässä määrin tarpeen liittää selkeät ja mitattavissa olevat tavoitteet, joiden avulla tuloksia voidaan seurata ja osoittaa, että EU:n veronmaksajat saavat vastinetta rahoilleen. IPA-tuen konkreettisten vaikutusten selkeämpi esittely Länsi-Balkanin ja Turkin väestölle parantaa myös tuen ja sen mahdollistamien lisälainojen ja -takauksien näkyvyyttä.

Tuloskeskeinen ohjelmointi edellyttää, että tavoitteet ja mitattavissa olevat indikaattorit määritellään ja niistä sovitaan selkeästi. Lisäksi tarvitaan tehokkaat seurantamenettelyt. Erilaiset tarkastelut, seminaarit ja vuoden 2010 IPA-konferenssi toivat esiin tarpeen kehittää edelleen alakohtaisiin lähestymistapoihin keskittyvää strategista ja tuloskeskeistä ohjelmointia, luoda valmiuksia täsmällisten, mitattavien, saavutettavien, realististen ja aikasidonnaisten tavoitteiden (nk. SMART-tavoitteiden) ja niihin liittyvien indikaattoreiden määrittämiseen ja kehittää lisäksi seurantaa varten asianmukaiset puitteet, joihin sisältyvät myös sellaiset lähtötilannetta kuvaavat tilastot ja tiedot, jollaisia jo vaaditaan osa-alueiden III−V ohjelmien yhteydessä. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ryhdyttiin vuonna 2010 toimiin, ja järjestelmistä on jo saatu tuloskeskeisimpiä. Tätä kehityssuuntaa on tarkoitus vielä vahvistaa vuonna 2011 seurantajärjestelyjä tehostamalla.

Lukuista vuonna 2010 päättyneistä eri alojen hankkeista saatiin konkreettisia tuloksia sekä ehdokasmaissa että mahdollisissa ehdokasmaissa. Rakenteellisten investointien ja maatalous- ja infrastruktuuri-investointien tuloksia on helpompi mitata kuin uudistusprosessiin ja instituutioiden kehittämiseen liittyvien alojen tuloksia. Mitattavissa olevien indikaattoreiden määrittely on jälkimmäisessä tapauksessa haastavampaa. Tuloksia pystyttiin kuitenkin saavuttamaan erilaisilla teknisen avun toimilla ja twinning-hankkeilla, joilla tuettiin edunsaajia näiden tehdessä tarvittavia mukautuksia EU:n säännöstön ja normien noudattamiseksi.

Ehdokasmaita koskevia esimerkkejä

Kroatiassa IPA-tuella oli tarkoitus myötävaikuttaa laajentumisstrategian tavoitteiden saavuttamiseen ja vastata niihin jäljellä oleviin tarpeisiin, joita EU:n jäsenyysvelvoitteiden täyttämiseen liittyy. Siirtymävaiheen tuen ja instituutioiden kehittämisen osa-alueella tukea myönnettiin hankkeelle, jonka tavoitteena oli kehittää EU:n vaatimuksia vastaava tehokas oikeudellinen kehys ja auttaa Kroatian parlamenttia valmistautumaan EU-jäsenyyteen. Hankkeen toteutuksesta vastasivat Kroatian parlamentti ja Unkarin kansalliskokous muiden jäsenvaltioiden avustuksella. SIGMA-ohjelma tarjosi asiantuntemusta ja analyyttista tukea useiden lainsäädäntöpakettien valmisteluun. Näihin kuuluivat muun muassa kansallinen petostentorjuntastrategia ja korruption torjuntaa koskeva laki. Ohjelmasta tuettiin myös hallinnollisten valmiuksien kehittämisen toimintaohjelmaa. Lisäksi saatiin valmiiksi monikäyttöinen paikkatietojärjestelmä, joka saatettiin yleiseen käyttöön internetin kautta. Kaikki kiinteistörekisteritiedot digitalisoitiin ja järjestettiin yhteiseen tietokantaan, mikä tehosti Kroatian kiinteistömarkkinoita merkittävästi. Meriturvallisuuden parantamista koskevassa suuressa hankkeessa kehitettiin vuonna 2010 seuranta- ja hallintajärjestelmä meriliikennettä varten. Hankkeen yhteydessä rakennettiin kolme toimintakeskusta ja kymmenen tutkaa, jotka kattavat koko itäisen Adrianmeren ja parantavat merenkulun turvallisuutta ja tehostavat meren pilaantumisen ehkäisyä. Kroatian talouskasvua edistäviin konkreettisiin toimiin kuului pienille ja keskisuurille yrityksille (pk-yrityksille) annettu merkittävä tuki. Vientiin suuntautuneille pk-yrityksille myönnettiin 24 avustusta, joilla pyrittiin lisäämään yksityisen sektorin vientimääriä ja parantamaan sen kilpailukykyä ja tuottavuutta. Kroatian ja Bosnia ja Hertsegovinan, Montenegron ja Serbian välisistä rajatylittävän yhteistyön ohjelmista myönnettiin 30 avustusta, joiden yhteisarvo oli 4 miljoonaa euroa. Niillä rahoitettiin hankkeita ympäristönsuojelun, luonnon- ja kulttuuriperinnön, talouskehityksen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden aloilla. Näiden laajentumisstrategian tavoitteiden saavuttaminen hyödyttää koko EU:ta.

Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia edistyi huomattavasti julkishallintonsa ammatillisten valmiuksien kehittämisessä. Yli 3 000 henkilöstön jäsentä on saanut koulutusta työpajoissa ja opintokäynneillä. IPA-ohjelmasta rahoitettujen toimien avulla pystyttiin ottamaan käyttöön koulutuksen kansallinen koordinointijärjestelmä ja lisäämään virkamiesten käytännön osaamista sellaisilla tärkeillä aloilla kuin hankinnat, varainhoito ja sääntöjenvastaisuudet. Nämä toimet johtivat valmiuksien paranemiseen varainhoidosta ja sopimuksista vastaavassa keskusyksikössä ja kansallisessa rahastossa. Vuonna 2010 kuitenkin keskeytettiin elinikäisen oppimisen ohjelmaan ja nuorisotoimintaohjelmaan liittyvät valmistelutoimet, koska kyseisten ohjelmien täytäntöönpanoa varten perustetussa varainhoito- ja valvontajärjestelmässä havaittiin sääntöjenvastaisuuksia ja vakavia puutteita. Keskittyminen institutionaalisten uudistusten toteuttamiseen, julkisen varainhoidon tehostamiseen, julkisen sektorin valmiuksien kehittämiseen ja EU:hun yhdentymisen edellyttämien hallinnollisten valmiuksien kestävyyden varmistamiseen edistää myös entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kilpailukykyä ja tukee sen talouden elpymistä. Lisäksi edistyttiin kansallisen lainsäädännön yhdenmukaistamisessa EU:n säännöstön kanssa tullin, ympäristöasioiden ja rikosoikeudellisten menettelyjen aloilla. Vuonna 2010 tehtiin tullilainsäädännöstä kattava arviointi ja lisäksi puuteanalyysi, jossa määriteltiin uudistukset, joita tarvitaan yhteisön tullikoodeksin ja siihen liittyvien säännösten vaatimusten täyttämiseksi. Tekninen apu ympäristönsuojelulainsäädännön laadintaa varten johti konkreettisiin tuloksiin. EU:n direktiivit saatettiin täysimääräisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä paristojen ja akkujen jätehuoltoa ja ympäristömelun torjuntaa koskevilla laeilla. Vuonna 2009 aloitettu twinning-hanke myötävaikutti siihen, että uusi rikosprosessilaki saatiin hyväksyttyä vuonna 2010.

Islannin ensimmäisen IPA-vuosiohjelman täytäntöönpanoa ei aloitettu vuonna 2010, koska Islannin ja EU:n välinen puitesopimus oli vielä viimeistelemättä, mutta vuoden aikana tehtiin TAIEX-ohjelman puitteissa tiettyihin liittymisneuvottelujen lukuihin liittyviä arviointikäyntejä, joiden tarkoituksena oli toisaalta yksilöidä ne puutteet ja tarpeet, joita liittyy maan säännösten ja käytäntöjen yhdenmukaistamiseen EU:n vaatimusten kanssa, ja toisaalta tukea liittymisvalmisteluja. Islannin viranomaisille järjestetyillä lyhyillä, kohdennetuilla TAIEX-tilaisuuksilla onnistuttiin lisäämään tietoisuutta tietyistä unionin säännöstön erityisvaatimuksista, jotka liittyvät esimerkiksi lyhyen aikavälin yritystilastoihin ja rahoitustilinpitoon, ja rakennerahastojen hallinnoinnin institutionaalisista vaatimuksista.

Montenegrossa saatiin päätökseen IPA-välineestä rahoitettu infrastruktuurihanke, jossa rakennettiin tärkeän ohikulkutien osa liikenteen johtamiseksi maan pääkaupungin Podgorican keskustan ohi. Hanke tuotti välittömiä tuloksia parantamalla liikennevirtoja, kytkemällä Montenegron paremmin matkailuverkostoihin, lähentämällä kansallisia liikenneturvallisuustoimenpiteitä EU:n normeihin ja edistämällä osaltaan talouden kasvua. Oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden alalla saatiin päätökseen twinning-hankkeita, joilla pyrittiin tiivistämään viranomaisten välistä yhteistyötä järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa. Lisäksi perustettiin valvontajärjestelmä järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa ja tietokanta rahanpesun torjuntaa varten. Yli 2 100 Montenegrossa olevaa pakolaista ja kotiseudultaan siirtymään joutunutta henkilöä sai suoraa käytännön tukea asumisavustuksia ja tulonhankintamahdollisuuksia koskevien järjestelmien ja erityiskoulutuksen kautta. Tämän ansiosta kansallisen strategian tavoite löytää kestäviä ratkaisuja näiden heikossa asemassa olevien ryhmien ongelmiin pystyttiin osittain saavuttamaan. IPA-tuki myötävaikutti myös useiden lakien ja niihin liittyvien valmiuksien kehittämisaloitteiden hyväksymiseen sellaisilla tärkeillä aloilla kuin koulutus, nuoriso-oikeus, ympäristö ja talouskehitys. Montenegron pyrkimykset osallistua laajempaan eurooppalaiseen koulutusalan toimintaan paranivat uuden kansallisen tutkintojen viitekehyksen hyväksymisen myötä. Nuoriso-oikeuspolitiikan tavoitteiden tehokkaan toteutuksen varmistamiseen tarkoitettua kehystä vahvistettiin valmistelemalla nuorten oikeuksien suojelua koskevaa uutta lainsäädäntöä ja kehittämällä nuoriso-oikeusasioista vastaavan henkilöstön valmiuksia. Energiaa ja energiatehokkuutta koskevan lainsäädännön ja toimintasuunnitelman valmistelua varten saamansa teknisen avun ansiosta Montenegro pystyy noudattamaan energiayhteisösopimukseen perustuvia sitoumuksiaan. Julkisia hankintoja koskevaa koulutusta annettiin yli 780:lle julkishallinnon virkamiehelle. Lisäksi laadittiin uusi julkisia hankintoja koskeva laki. Kestävän talouskehityksen näkymiä pyrittiin parantamaan twinning-hankkeella, jonka tavoitteena oli vahvistaa rahoitusalan sääntelyviranomaisten sääntely- ja valvontavalmiuksia. Vaikka omavastuullisuus IPA-hankkeiden valmisteluun osallistuvien lopullisten edunsaajien keskuudessa kasvoi, julkishallinnon pienuus ja heikkous ja IPA-asioita hoitavan henkilöstön vähäisyys heikensivät joskus täytäntöönpanoa ja vastaanottokykyä.

EU:n tuki Turkille tuotti merkittäviä tuloksia useilla laajentumisstrategiassa ja edistymiskertomuksissa luetelluilla ensisijaisilla toiminta-aloilla, joihin lukeutuvat muun muassa perusihmisoikeudet, sukupuolten tasa-arvo ja sosiaalinen osallisuus. Naisten paikallisten keskusten tukemiseen myönnettiin 2 miljoonaa euroa. Tarkoituksena on vähentää naisten ja miesten eriarvoisuutta ja parantaa naisten yhteiskunnallista, taloudellista ja poliittista asemaa Turkin vähiten kehittyneillä alueilla. Kansalaisyhteiskunnan koheesiota pyrittiin parantamaan hankkeella ”EU:n ja Turkin kansalaisyhteiskuntien välinen vuoropuhelu – Kulttuurisillat”. Taide- ja kulttuuritapahtumilla, joita järjestettiin 18 maassa, edistettiin kulttuurivaihtoa ja pyrittiin torjumaan Turkin ja Euroopan yhteiskunnissa esiintyviä ennakkoluuloja. Tähän tavoitteeseen pyrittiin myös jatkamalla Jean Monnet -apurahaohjelmaa: tämä Turkissa vuonna 1989 käynnistetty ohjelma on tarjonnut nuorille turkkilaisille mahdollisuuden suorittaa jatko-opintoja EU:ssa. Sen ansiosta yli 1 100 virkamiestä, vastavalmistunutta ja yksityisen sektorin työntekijää on voinut hankkia EU-jäsenyyteen liittyviä uusia tietoja ja taitoja. Merkittävä työmarkkinoiden tukemiseen tarkoitettu hanke päättyi huhtikuussa 2010. Tämä hanke auttoi 11 000 työtöntä naista ja nuorta 25 kaupungista löytämään työpaikkoja tarjoamalla ammattikoulutusmahdollisuuksia ja laadukkaita neuvontapalveluja. Lisäksi pk-yrityksille annettiin kestävien työllisyysmahdollisuuksien luomiseksi pitkän aikavälin investointitukea pienyritysten lainaohjelmista I ja II (nk. SELP-ohjelmat). Turkin kaikista yrityksistä 99 prosenttia on pk-yrityksiä, joten ne ovat maan talouden selkäranka. Lainojen saanti on silti vaikeaa. Jälleenlainausta hoitavista pankeista kerättyjen tilastotietojen mukaan vuoden 2010 loppuun mennessä oli luotu 11 291 uutta työpaikkaa ja varmistettu 34 346 työpaikan säilyminen Turkin maakunnissa. SELP-ohjelmista myönnettävillä lainoilla ja käyttöpääomalla on tarkoitus tukea investointeja ja työllisyyttä vuoteen 2012 asti.

Mahdollisia ehdokasmaita koskevia esimerkkejä

Albaniassa saatiin vuonna 2010 päätökseen 80:n Cards-ohjelmasta rahoitetun sopimuksen täytäntöönpano. Konkreettisia tuloksia saatiin aikaan useilla painopistealoilla, muun muassa oikeus- ja sisäasioissa ja perusoikeuksien suojelussa. Julkishallinnon uudistusta tukenut hanke johti useisiin oikeudellisen kehyksen uudistamista koskeviin lakiluonnoksiin ja eri alojen ministeriöiden ja ministerineuvoston virkamieshallintoa koskevaan pääministerin määräykseen. Tämä muodostaa perustan, jonka pohjalta voidaan antaa selkeitä sääntöjä, tarkistaa menettelyjä ja vahvistaa Albanian julkishallintoministeriön hallinnollisia valmiuksia. Hanke, jonka avulla Albanian viranomaisia valmisteltiin EU-varojen hajautettuun hallinnointiin, johti merkittävään edistymiseen toimintarakenteiden ja hallinto- valvontajärjestelmien perustamisessa. Perusoikeuksien turvaamisen alalla saavutettiin myönteisiä tuloksia, joihin kuuluu äänestäjäluetteloiden laatiminen uuden kansallisen osoiterekisterin ja uuden kansallisen väestörekisterin avulla. Albanian poliisitoimen uudistamiselle saatiin tukea eri jäsenvaltioiden poliisiasiantuntijoilta. Heiltä saatu apu auttoi maan viranomaisia ymmärtämään paremmin vankien ja pidätettyjen kohtelua koskevia EU:n normeja ja kehittämään tähän liittyviä valmiuksia. Kansallisen ympäristöstrategian täytäntöönpanolle annettu tuki edisti unionin ympäristösäännöstön asianmukaista saattamista osaksi maan kansallista lainsäädäntöä. Tästä on hyötyä Albanialle ja sen naapurimaille Länsi-Balkanin alueella, mutta samalla se hyödyttää myös EU:n kansalaisia, koska sen ansiosta mahdolliset ympäristökatastrofit, joilla olisi vaikutuksia Albanian naapureina oleviin EU-maihin, ovat paremmin hallittavissa ja riskit pystytään minimoimaan.

Lähes kaikki Cards-ohjelmat saatiin Bosnia ja Hertsegovinassa päätökseen vuonna 2010. IPA-tukea jatkettiin ja sitä ohjattiin ennen kaikkea julkishallinnon uudistamiseen, oikeusvaltioperiaatteen lujittamiseen ja maailmanlaajuisesta talouskriisistä toipumisen helpottamiseen. Kuntatasolla toteutettiin menestyksekäs hanke avoimuuden lisäämiseksi paikallisviranomaisten ja kansalaisjärjestöjen välillä. Hankkeen yhteydessä perustettiin avoimia maksujärjestelmiä kuntien kansalaisjärjestöille myöntämää rahoitusta varten ja samalla tehostettiin viestintää ja yhteistyötä viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen välillä. Osahankkeita toteutettiin 67. Niissä keskityttiin köyhyyden vähentämiseen, sosiaalisen osallisuuden edistämiseen, sukupuolten tasa-arvoon, ihmisoikeuksiin, ympäristöasioihin ja vähemmistöjen ja heikossa asemassa olevien väestöryhmien tilanteen parantamiseen. Euroopan neuvosto vastasi tehokasta vankilahallintoa koskevan yhteisen hankkeen toteutuksesta. Hankkeen aikana yli 420 rangaistuslaitoshenkilöstöön kuuluvaa sai koulutusta pystyäkseen hoitamaan vankilahallinnon EU:n normien mukaisesti, 12 henkilöstön jäsentä koulutettiin kouluttajiksi, oikeudellisia puitteita hyväksyttiin ja vankiloiden henkilöstön ja ministeriöiden virkamiesten yhteistyötä vahvistettiin, mikä on merkittävä etu maan hallinnollisesti ja poliittisesti hajanaisessa tilanteessa. Keskuspankki sai teknistä apua pystyäkseen kehittämään toimintaansa EU:n keskuspankkitoimintaa koskevien normien mukaisesti. Hankkeen yhteydessä suositeltujen tietotekniikkaratkaisujen ansiosta keskuspankki pystyi parantamaan päättäjille tarkoitettujen tilasto- ja muiden tietojen ja julkisen talouden vakautta koskevien taloudellisten analyysien valmistelua.

Vähemmistöjen ja heikossa asemassa olevien väestöryhmien suojelu on vakava ja pikaisia toimia vaativa ongelma Kosovossa. IPA-välineestä rahoitetut hankkeet tuottivat tältä osin tuloksia vuonna 2010. Cesmin Lugin romanileiri suljettiin, ja 130 vähemmistöyhteisöihin kuuluvaa pakolaisperhettä pääsi palamaan Kosovoon. Heidän uudelleenasuttamisensa ja yhteiskuntaan sopeuttamisensa pyrittiin varmistamaan kattavalla tuki- ja ammattikoulutuspaketilla. Oikeusasioiden alalla toteutettiin tuomareiden ja syyttäjien taustan tarkistamista ja uudelleennimittämistä koskeva hanke, jossa arvioitiin kaikkien vakinaiseen tuomarin- tai syyttäjänvirkaan hakeneiden sopivuutta. Tämän ansiosta moniin tärkeisiin oikeuslaitoksen virkoihin pystyttiin nimittämään päteviä henkilöitä. Nimitetyistä 60 prosenttia oli uusia virassaan, mikä tarkoittaa sitä, että Kosovon tuomarikunta ja syyttäjälaitos kokivat merkittävän nuorennuksen. Rajapoliisitoiminnalle annetulla tuella on järjestetty täsmäkoulutusta yli 750:lle poliisille. Koulutuksella pyrittiin parantamaan poliisien kykyä ehkäistä laittomia rajanylityksiä ja salakuljetusta, koordinoida toimiaan paremmin naapurimaiden kanssa ja noudattaa oikeusvaltiota koskevia EU:n normeja. EU:n strategian ensisijaisiin tavoitteisiin koko Länsi-Balkanin alueella kuuluvaa energiatehokkuutta koskeva pilottihanke auttoi vähentämään energiankulutusta ja energian kysyntää. Kun energiatehokkuutta koskeva oikeudellinen kehys ja kansallinen suunnitelma oli saatu laadittua, IPA-välineestä tuettiin suunnitelman täytäntöönpanoa. Kouluissa ja sairaaloissa toteutetut esittelyhankkeet tekivät asiaa tunnetuksi suuren yleisön keskuudessa. Paikallisviranomaisille myönnettiin tukea, jotta ne pystyisivät parantamaan energiankulutuksen arviointiin ja energiakatselmusten tekoon liittyviä valmiuksiaan. Alaa koskevan oikeudellisen kehyksen käyttöön saaminen kannusti kansainvälisiä rahoituslaitoksia myöntämään sekä yksityiselle että julkiselle sektorille rahoitusta energiatehokkuusinvestointeja varten. Esimerkiksi Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki myönsi pieniä lainoja energiatehokkuuden edistämiseksi pk-yrityksissä.

Serbiassa saavutettiin hyviä tuloksia vähemmistöihin tai heikossa asemassa oleviin väestöryhmiin kuuluvien ihmisten suojelun alalla. Maansisäisten ja muiden pakolaisen avustamiseen tarkoitetussa hankkeessa järjestettiin majoitusta ja myönnettiin tukea tuloja tuottavaan toimintaan. Näin voitiin parantaa noin 600:n heikossa asemassa olevan perheen elämänlaatua. IPA-välineestä tuettiin myös terveydenhoitolaitosten akkreditoinnista vastaavaa viranomaista turvallisemman, tasapuolisemman ja tehokkaamman terveydenhuoltojärjestelmän luomisessa EU:n mallin mukaisesti. Alueellista infrastruktuuria tuettiin vesi- ja jätevesihuoltoa ja kiinteän jätteen käsittelyä koskevien infrastruktuurihankkeiden kautta. Uuden Žeželjin sillan ja siihen liittyvän infrastruktuurin rakentamista Novi Sadiin koskevalla hankkeella on myönteisiä vaikutuksia myös naapurimaissa ja muualla Euroopassa, sillä Novi Sad sijaitsee kansainvälisellä liikennekäytävällä X, joka on Keski- ja Kaakkois-Euroopan yhdistävä liikenteen valtaväylä. Unionin säännöstön asettamien vaatimusten täyttämiseen liittyviin toimiin kuului Serbian ilmansuojelulainsäädännön täydellinen yhdenmukaistaminen EU:n säännöstön kanssa, mikä antaa mahdollisuuden ryhtyä valmisteluihin ilmanlaadun parantamista koskevien suunnitelmien laatimiseksi kuntatasolla. Vuoden aikana laadittiin koko maan kattavia digitaalisia ortokuvakarttoja. Lisäksi toteutettiin ensimmäinen kansallinen kampanja, jossa ketuille annettiin syöttirokotteita raivotautia vastaan. Tällä tuettiin EU:n pyrkimyksiä hävittää raivotauti ja sikarutto Länsi-Balkanin alueelta.

4. Lisäopit tulevaisuutta varten

Komissio toteutti vuoden 2010 aikana useita merkittäviä liittymistä valmistelevaan tukeen liittyviä arviointeja [18]:

– IPA-välineen meta-väliarviointi;

– arviointi sidosryhmien osallistumisesta Turkille annettavan liittymistä valmistelevan tuen ohjelmointiin ja täytäntöönpanoon;

– arviointi twinning-toimien ja teknisen avun suhteellisista kustannuksista ja eduista;

– väliarviointi ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden välisistä rajatylittävän yhteistyön ohjelmista.

IPA-välineen meta-arviointi

IPA-välineen meta-arviointi kohdistui pääasiassa strategiakehykseen (monivuotiset suunta-antavat suunnitteluasiakirjat) ja ohjelmointilogiikkaan, lähinnä osa-alueella I. Siinä arvioitiin tuen suunnittelu- ja ohjelmointitapoja ja sen merkittävyyttä, tehokkuutta, tuloksellisuutta, vaikutuksia ja kestävyyttä.

Arvioinnin mukaan monivuotisilla suuntaa-antavilla suunnitteluasiakirjoilla pystyttiin ohjaamaan ja tarkentamaan ohjelmointiprosessia kaikilla IPA-välineen osa-alueilla, ja ne olivat parannus suhteessa niihin vastaaviin asiakirjoihin, joita käytettiin aiemman liittymistä valmistelevan tuen ohjelmoinnissa. Edunsaajamaissa toimivat avunantajat tunnustivat EU:n johtoaseman ja hyödynsivät vaihtelevassa määrin monivuotisia suuntaa-antavia suunnitteluasiakirjoja oman ohjelmointinsa ohjaamiseen. Arvioinnissa todettiin, että tuen koordinointiin ja yhdenmukaistamiseen käytettiin vakiintuneita järjestelmiä. Edunsaajamaiden rahoitustarpeet, erityisesti infrastruktuuriin liittyvät, olivat selvästi suurempia kuin IPA-välineestä (ja muilta avunantajilta) saatavissa oleva rahoitus. Tämän vuoksi keskeisenä haasteena tulevaisuudessa on se, miten IPA-tuella pystyttäisiin edistämään kaikkien avunantajien rahoitusvirtojen tehokasta käyttöä ja saamaan aikaan vipuvaikutus suhteessa muihin rahoituslähteisiin. Arvioinnissa esitettiin hyviä esimerkkejä siitä, miten IPA-tukea käytetään edistämään rahoituksensaantia muilta avunantajilta / kansainvälisiltä rahoituslaitoksilta erityisesti infrastruktuurihankkeiden yhteydessä.

IPA-välineen ensimmäisenä toteutusvuonna eli vuonna 2007 oli arvioinnin mukaan havaittavissa joitakin tehokkuuteen liittyviä ongelmia oikeaikaisessa täytäntöönpanossa, mutta sopimusten teko ja täytäntöönpano on sittemmin nopeutunut. Sekä monivuotisiin suuntaa-antaviin suunnitteluasiakirjoihin että alemman tason ohjelmointiasiakirjoihin (vuotuiset maaohjelmat ja hankekuvaukset) sisältyvien tavoitteiden ja indikaattoreiden laatu oli parantunut kaudella 2007–2009. Hankkeita pidettiin yleensä merkityksellisinä. IPA-tuen välittömiä tuloksia kuvaava odotettu tuotos, esim. koulutettujen määrä, yleensä saavutettiin. Seurausten eli esimerkiksi koulutuksesta saatavien etujen tasolla tulokset eivät kuitenkaan olleet yhtä selkeitä. IPA-tuen todettiin olevan tuloksekkainta unionin säännöstöön liittyvillä aloilla, kun taas tietyt horisontaaliset alat, kuten julkishallinnon uudistus, olivat erityisen haastavia.

Arvioinnissa suositeltiin joitakin lisäparannuksia IPA-välineeseen, muun muassa edunsaajamaiden roolin vahvistamista hankkeiden valmistelu- ja valintaprosessin kaikissa vaiheissa. Tuen vaikutusten ja kestävyyden kannalta keskeisenä tekijänä pidettiin edunsaajien sitoutumista uudistusohjelmaan ja niiden hallinnollisia valmiuksia. Tämän perusteella arvioijat katsoivat, että tuen vaikutuksiin ja kestävyyteen kohdistui tiettyjä riskejä, jotka liittyivät riittävään henkilöstömäärään ja pätevän henkilöstön pysyvyyteen.

Tuen keskittäminen harvemmille aloille voisi lisätä sen tehokkuutta ja tulevaa vaikutusta. Monivuotisen/alakohtaisen lähestymistavan käyttöönotto osa-alueella I (kuten muilla IPA:n osa-alueilla jo on tehty) helpottaisi todennäköisesti tuen priorisointia ja ajoitusta ja avunantajien koordinointia ja parantaisi edunsaajien omavastuuta saamastaan tuesta. Tältä osin suositeltiin alakohtaisen lähestymistavan käyttöönottoa asteittain siten, että huomioon otetaan edunsaajien kykyä hallinnoida täytäntöönpanoa.

Arviointi sidosryhmien osallistumisesta Turkille annettavan liittymistä valmistelevan tuen ohjelmointiin ja täytäntöönpanoon

Tässä arvioinnissa tarkasteltiin sidosryhmien osallistumista IPA-välineen osa-alueen I ohjelmointiin ja täytäntöönpanoon. Siinä annettiin suosituksia siitä, miten tätä osallistumista voitaisiin lisätä rahoitusavun tulosten parantamiseksi.

Sidosryhmien osallistuminen pääsääntöisesti hyväksyttiin ja lisäksi tunnettiin kasvavaa kiinnostusta vahvistaa ja laajentaa niiden osallistumista ohjelmointityöhön. IPA-tuen ohjelmointiin ja täytäntöönpanoon osallistuvia sidosryhmiä olivat kehitysyhteistyökumppanit ja EU:n organisaatiot (13 %), valtionhallinnon yksiköt (46 %) ja kansalaisjärjestöt (41 %). Ulkoiset sidosryhmät osallistuivat tietojen vaihtoon ja kuulemismenettelyihin, mutta eivät juurikaan olleet mukana yhteistyökumppaneina tai tekemässä päätöksiä. Tämän seurauksena niiden sitoutuminen prosessiin oli vähäistä.

Arvioinnissa todettiin, että alakohtaisten strategioiden laatiminen oli tärkeä tekijä sidosryhmien osallistumisen lisäämisessä, mutta tämän lisäksi tarvitaan pidemmän aikavälin näkökulmaa. Monivuotisten suuntaa-antavien suunnitteluasiakirjojen laatiminen ja tarkistaminen olivat tarjonneet vain vähän mahdollisuuksia sidosryhmien laajaan osallistumiseen. Kehitysyhteistyökumppaneilta ja kansalaisjärjestöiltä pyydetyt kirjalliset huomautukset monivuotisia suuntaa-antavia suunnitteluasiakirjoja koskevista ehdotuksista eivät johtaneet riittävään vuoropuheluun kaudella 2007–2009. Osa-aluetta I koskevan vuotuisen maaohjelman valmisteluprosessi todettiin tärkeimmäksi sidosryhmien osallistumista rajoittavaksi pullonkaulaksi, ja ulkoisten sidosryhmien osallistuminen tähän vaiheeseen oli vähäistä. Erilaisista tuen toimitustavoista avustusjärjestelmien todettiin tarjoavan parhaat mahdollisuudet sidosryhmien, esimerkiksi lopullisten edunsaajien, osallistumiseen.

Arvioinnissa suositeltiin, että sidosryhmäarvioinnista olisi tehtävä olennainen osa alakohtaisten strategioiden laatimista. Tämä auttaisi määrittelemään asianomaiset toimijat tietyllä alalla sekä näiden valmiudet ja todennäköisen panoksen pitkän aikavälin strategisten tavoitteiden saavuttamisessa. Rahoitustuen koordinoinnista vastaavilta edunsaajainstituutioilta edellytettäisiin tällöin vahvaa johtajuutta, jotta ne pystyisivät tarjoamaan tähän liittyvää operatiivista tukea ja ohjausta edunsaajahallinnon kaikille osille.

Arviointi twinning-toimien ja teknisen avun suhteellisista kustannuksista ja eduista

Tässä arvioinnissa verrattiin kahta IPA-ohjelmien täytäntöönpanossa paljon käytettyä välinettä eli twinning-toimia ja teknistä apua. Tarkastelun kohteena olivat seuraavat ohjelmakaudet: IPA 2007–2008, Phare 2005–2006, Cards 2005–2006 ja Turkin liittymistä valmisteleva tukiväline 2005–2006.

Arvioinnissa todettiin, että käytännössä valinta teknisen avun ja twinning-toimien välillä tehtiin kolmen arviointiperusteen pohjalta: tehtävän luonne (twinning-toimia käytetään lähinnä unionin säännöstöön liittyvillä aloilla), edunsaajainstituution kehitysaste ja edunsaajaorganisaation valmiudet. Välineen lopullinen valinta oli tehty asianmukaisesti EU:n edustustojen, laajentumisasioiden pääosaston ja kansallisen IPA-koordinaattorin välisen vuoropuhelun perusteella. Vaikka edunsaajilla todettiin yleensä olevan riittävästi tietoja perustellun päätöksen tekemiseen käytettävästä välineestä, useat edunsaajat ilmoittivat, että niiden oli yhä vaikea valita twinning-toimien ja teknisen avun välillä. Arvioinnin yhteydessä tehtiin ehdotus kriteereistä, joita voitaisiin käyttää apuna, kun tehdään päätöstä twinning-toimien tai teknisen avun käytöstä.

Teknisen avun hankkeita oli selvästi enemmän kuin twinning-hankkeita, ja niihin käytettiin myös rahoitusvaroja selvästi enemmän (noin neljä kertaa enemmän), mutta twinning-hankkeiden osuus on vähitellen kasvanut, ja niitä toteutetaan enemmän ehdokasmaissa kuin mahdollisissa ehdokasmaissa. Twinning-hankkeiden ja teknisen avun hankkeiden tuloksissa ei todettu merkittäviä eroja. Twinning-toiminta oli kuitenkin monien mielestä parempi vaihtoehto siitä saatavien konkreettisten etujen vuoksi. Näitä etuja olivat erityisesti sen myötä syntyvä kestävä suhde EU:n jäsenvaltion vastaavan organisaation kanssa ja muutokset työkulttuurissa. Twinning-hankkeiden todettiin olevan yksikkökustannuksiltaan 23 prosenttia teknistä apua halvempia. Edunsaajat katsoivat kuitenkin, että tekninen apu on joustavampi ja helpommin hallittavissa oleva väline.

Vaikka kaikki sidosryhmät arvioinnin mukaan arvostivat suuresti twinning-toimintaa, tähän välineeseen katsottiin liittyvän kaksi ongelmaa: puutearvioinnin ja hankkeen täytäntöönpanon väliin usein jäävä pitkä aikaväli ja joidenkin nykyisten täytäntöönpanomenettelyjen joustamattomuus. Joustavuutta tarvittaisiin, jotta tuki voitaisiin mukauttaa tilanteeseen kentällä.

Väliarviointi ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden välisistä rajatylittävän yhteistyön ohjelmista

Tämän arvioinnin ensimmäisessä kertomuksessa käsiteltiin ohjelmointia, hallinnointirakenteita ja menettelyjä. Toinen osa, joka valmistuu vuonna 2011, keskittyy ohjelmien täytäntöönpanoon.

Kertomuksessa todettiin, että tarpeiden arviointi, strategia ja tavoitteet rajatylittävän yhteistyön ohjelmissa olivat yleensä johdonmukaisia. Ohjelmien vaikutuksia voitaisiin kuitenkin tulevaisuudessa parantaa lisäämällä sidosryhmien tietoisuutta rajatylittävien yhteistyön ohjelmien tehtävästä rakennerahastojen edeltäjinä ja varmistamalla, että alue- ja paikallisviranomaiset ovat kattavasti edustettuina yhteisissä seurantakomiteoissa.

Sidosryhmien näkemysten perusteella näyttää siltä, että rajatylittävän yhteistyön ohjelmat ovat tuottaneet tulosta johtaessaan naapuruussuhteiden paranemiseen ja konflikteja edeltävien yhteyksien uudelleen solmimiseen. Avustusten myöntämismenettely oli yleisesti ottaen selkeä ja tukihakemusten suuri määrä osoitti, että ohjelmat kiinnostavat. Aihepiirikohtaisten ja monialaisten kysymysten käsittely ei kuitenkaan aina ollut tarkoituksenmukaista ja menettelyjä pidettiin hankalina ja aikaa vievinä.

Kertomuksessa suositeltiin sosioekonomisen analyysin tehostamista hyödyntämällä ajantasaisempia tilastoja, selittämällä paremmin käytetyt kriteerit ja varmistamalla parempi yhdenmukaisuus eri tilastoalojen kanssa. Kertomuksessa suositeltiin myös lopullisten ohjelmaluonnosten julkaisemista (internetin kautta tai muilla keinoin), jotta voitaisiin varmistaa laaja julkinen kuuleminen. Lisäksi suositeltiin hakemusasiakirjojen ja arviointimenettelyn järkiperäistämistä ja yksinkertaistamista.

5. Päätelmät kokemusten ja tulevaisuudennäkymien valossa: liittymistä valmisteleva tuki vuoden 2013 jälkeen

Vuosi 2010 oli IPA-välineen kannalta suotuisa, sillä tuen strateginen kohdentaminen ja vaikutukset kehittyivät koko ajan myönteiseen suuntaan. Tämä kertomus osoittaa, että liittymistä valmistelevalla tuella pystyttiin edistämään vakaiden instituutioiden luomista ja vahvistamaan demokraattisia prosesseja ja oikeusvaltioperiaatetta, ihmisoikeuksia ja vähemmistöjen kunnioittamista ja suojelua. IPA-tuki auttoi luomaan edellytyksiä markkinatalouden paremmalle toiminnalle ja edisti pätevämmän, helpommin työllistyvän työvoiman kehittämistä taloudellisesti vaikeana aikana. Se edisti alueellista yhteistyötä, kestävää kehitystä ja osallistavaa kasvua. Sen avulla käynnistettiin myös toimia, joiden tarkoituksena oli lisätä tietämystä ilmastonmuutokseen liittyvistä merkittävistä ongelmista. Ehdokasmaita autettiin valmistautumaan EU-jäsenyyteen liittyvien velvoitteiden täyttämiseen. Tämä koski erityisesti tulevien rakenne- ja maaseudun kehittämispolitiikkojen ja -rahastojen täytäntöönpanoon liittyviä valmisteluja. Tukea on annettu sosiaali- ja ympäristöinfrastruktuurin, talouden perusrakenteiden sekä kilpailukykyisen maataloustuotannon ja turvallisen ja hygieenisen elintarviketuotannon kehittämiselle, mutta samalla on jatkettu tehokkaiden ja toimivien täytäntöönpanorakenteiden ja -järjestelmien kehittämistä liittymisen jälkeistä tukea varten.

Liittymistä valmistelevaan tukeen sisältyvä tiivis kumppanuus Länsi-Balkanin ja Turkin kanssa tarjoaa myös EU:n jäsenvaltioille etuja. Näihin kuuluvat muun muassa parempi energian toimitusvarmuus, tuontielintarvikkeiden turvallisuus ja hygieenisyys, EU:n ulkorajojen turvallisuuden paraneminen ja paremmat mahdollisuudet maailmanlaajuisten haasteiden, kuten ilmastonmuutoksen ja saastumisen, hallintaan.

Laajentumisprosessi on tarjonnut EU:lle mahdollisuuden käynnistää laajamittaisia strategisia toimia. Tässä tarkoituksessa ja politiikan johdonmukaisuuden varmistamiseksi laajentumispolitiikkaa on alettu sovittaa yhteen Eurooppa 2020 -strategian kanssa. Tällä tavoin laajentumispolitiikka tuottaa etuja EU:lle ja ehdokasmaat ja mahdolliset ehdokasmaat puolestaan pystyvät saavuttamaan talouden elpymiseen ja kestävään kasvuun liittyviä strategisia tavoitteita.

Alakohtaisen lähestymistavan käyttöönotto kauden 2011–2013 monivuotisissa suuntaa-antavissa suunnitteluasiakirjoissa vähentää toimenpidealojen määrää kaikissa laajentumisprosessissa mukana olevissa maissa, tehostaa priorisointia ja lisää toiminnan tuloskeskeisyyttä. Sen ansiosta edunsaajamaat ovat myös kiinnittäneet enemmän huomiota IPA-välineestä rahoitettavien toimien toteutettavuuteen ja siihen, että ne ovat yhdenmukaisia kansallisten alakohtaisten suunnitelmien ja strategioiden kanssa ja täydentävät näitä ja näille suunnitelmille muilta avunantajilta saatavaa tukea. Vuonna 2011 ja sen jälkeen tarvitaan vielä toimia, joilla varmistetaan parempi omavastuullisuus maatasolla ja yksilöidään ja käsitellään asianmukaisesti edunsaajamaiden valmiuksien kehittämistarpeet siten, että alakohtaisesta lähestymistavasta saadaan odotusten mukainen täysi hyöty. Kun on kyse ilmastonmuutoksen kaltaisista alueeseen kohdistuvista maailmanlaajuisista haasteista, kauden 2011–2013 monivuotisessa suuntaa-antavassa suunnitteluasiakirjassa todetaan, että sekä kansallisella että alueellisella tasolla on tehostettava valmisteluja, jotka liittyvät ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja sen vaikutuksiin sopeutumiseen. Komissio aikoo mahdollisuuksien mukaan soveltaa mukautumisen, työnjaon ja kehitystuloskeskeisen hallinnoinnin periaatteita.

EU tarkasteli myös sitä, voitaisiinko EU:n ja eurooppalaisten ja kansainvälisten rahoituslaitosten tiiviimmällä yhteistyöllä helpottaa edunsaajien tarpeisiin vastaamista. Kyseeseen voisivat tulla vahvistetut kumppanuudet ja erilaiset uudet rahoitusmekanismit, kuten eri rahoitusmuotojen yhteiskäyttö.

IPA-tuen edunsaajien omavastuullisuus lisääntyi vuonna 2010: ne ottivat enemmän vastuuta avunantajien koordinoinnista ja laativat itse tarvearvioinnit toisaalta EU-jäsenyysvalmisteluja varten ja toisaalta laajempien kehitystavoitteiden, makrotaloudellisen vakauden ja kestävän kasvun saavuttamiseksi valmistauduttaessa vuoden 2010 IPA-konferenssiin. Lisäksi edunsaajat, erityisesti kansalliset IPA-koordinaattorit ja Euroopan yhdentymisprosessiin liittyvistä asioista vastaavat viranomaiset, osallistuivat merkittävällä panoksella sellaisten menetelmien kehittämiseen ja tukemiseen, joilla voidaan aiempaa paremmin mitata IPA-tuen tuloksia ja osoittaa kansalaisille, mitä tuella on saatu aikaan.

Uskottava mahdollisuus EU-jäsenyyteen on edelleen uudistusten ja yhteiskunnallisten muutosten tärkein liikkeelle paneva voima laajentumisprosessissa mukana olevissa maissa. IPA-tuen tuloksekas ja tarkoin kohdennettu käyttö ja sen kyky edistää rahoituksensaantia kansainvälisiltä rahoituslaitoksilta on omiaan nopeuttamaan liittymisprosessia.

Vuonna 2010 käynnistettiin julkinen kuuleminen siitä, miten IPA-välinettä voitaisiin parantaa EU:n seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä, jotta se vaikuttaisi mahdollisimman myönteisesti Länsi-Balkanin, Turkin ja Islannin edistymiseen ja hyödyttäisi samalla myös EU:ta ja sen jäsenvaltioita.

[1] Komission yksiköiden valmisteluasiakirja – tausta-asiakirja komission kertomukseen parlamentille, neuvostolle ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle: Vuoden 2010 kertomus laajentumista valmistelevasta rahoitustuesta (IPA, Phare, Cards, Turkin liittymistä valmisteleva väline ja siirtymäjärjestely).

[2] Liittymistä valmistelevan tukivälineen (IPA) kokonaisbudjetti kaudeksi 2007–2013 on 11,5 miljardia euroa. IPA-välineen edunsaajia ovat Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Kroatia, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Montenegro, Serbia, Turkki, Islanti (vuodesta 2011 alkaen) ja Kosovo (sellaisena kuin se on määritelty YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa 1244/99). IPA-välineestä tuetaan uudistuksia edunsaajamaissa ja näiden maiden asteittaista lähentymistä Euroopan unionin normeihin ja politiikkoihin sekä säännöstöön siten, että tarkoituksena on valmistella niitä EU:n jäsenyyttä varten.

[3] Komission yksiköiden valmisteluasiakirjan I osassa käsitellään IPA-välinettä ja sitä edeltänyttä rahoitustukea nykyiselle laajentumisprosessissa mukana olevalle alueelle eli Islannille, Länsi-Balkanille ja Turkille. Valmisteluasiakirjan II osassa käsitellään sellaista liittymistä edeltänyttä ja sen jälkeistä tukea EU:hun vuosina 2004 ja 2007 liittyneille jäsenvaltioille, jota annettiin edelleen vuonna 2010 tai jota oltiin lopettamassa asteittain.

[4] Kroatia, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Islanti, Montenegro ja Turkki.

[5] Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Serbia ja Kosovo (sellaisena kuin se on määritelty YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa 1244/99).

[6] Ks. http://ec.europa.eu/europe2020/index_fi.htm

[7] Vrt. vuoden 2009 kertomus liittymistä valmistelevan tukivälineen täytäntöönpanosta (KOM(2010) 687 lopullinen, 25.11.2010), 1.2 kohta, s. 3.

[8] Saatavissa osoitteesta http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/donor-coordination/meetings_events_conf_coord_aid_en.htm

[9] Vuoden 2010 laajentumisstrategiassa nostettiin esiin joitakin yhteisiä aloja, joilla liittymistä valmistelevien maiden on tarpeen vakiinnuttaa uudistuksia. Näihin kuuluivat julkishallinnon ja oikeuslaitoksen uudistaminen, järjestäytyneen rikollisuuden ja korruption torjunta sekä ilmaisun ja tiedotusvälineiden vapaus. Edistymiskertomuksissa korostettiin, että asianomaisten osapuolten on tarpeen ratkaista kahdenvälisiä kysymyksiä hyvässä naapuruushengessä ja ottaen huomioon EU:n yleiset edut. Alueellista yhteistyötä pidettiin myös olennaisena osana vakautus- ja assosiaatioprosessia.

[10] OECD tekee joka toinen vuosi tutkimuksen avun toimitusolosuhteista kehitysmaissa kaikkialla maailmassa. Tutkimus perustuu viiteen keskeiseen periaatteeseen, jotka 100 avunantajaa ja kehitysmaata hyväksyivät avun tuloksellisuudesta annetussa Pariisin julistuksessa. Nämä periaatteet ovat: 1. Omistajuus: kehitysmaat vahvistavat omat köyhyyden vähentämiseen tähtäävät strategiansa, kehittävät toimielimiään ja torjuvat korruptiota; 2. Mukautuminen: avunantajamaat sovittavat apunsa näihin tavoitteisiin ja käyttävät paikallisia järjestelmiä; 3. Yhdenmukaistaminen: avunantajamaat koordinoivat, yksinkertaistavat menettelyjä ja vaihtavat tietoja päällekkäisyyksien välttämiseksi; 4. Tulokset: kehitysmaat ja avunantajat ryhtyvät kiinnittämään enemmän huomiota kehitystuloksiin ja tuloksia myös mitataan; 5. Vastavuoroinen vastuu: avunantajat ja kumppanit ovat vastuussa kehitystuloksista.

[11] Sellaisena kuin se määritellään YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa 1244/1999.

[12] Julkinen kehitysapu asukasta kohti ja suhteessa BKTL:ään tietyissä maissa, 2009 Lähde: Maailman kehitysindikaattorit 2010, Maailmanpankki.

[13] Lähde: Kosovoa koskeva inhimillisen kehityksen raportti, UNDP 2010.

[14] EUVL C 46, 24.2.2006.

[15] http://siteresources.worldbank.org/INTMONTENEGRO/Resources/110127-MNE-CPS-SECBO.pdf

[16] http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/20110912_final_report.pdf

[17] Konferenssin asiakirjat ovat saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/donor-coordination/meetings_events_conf_coord_aid_en.htm

[18] http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/phare/evaluation/interim_en.htm

--------------------------------------------------