[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 27.2.2008

KOM(2008) 115 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Yhteinen eurooppalainen lähestymistapa valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin

SISÄLLYSLUETTELO

I. Johdanto 3

II. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoiminta: ongelmien määrittely ja ratkaiseminen 4

2.1. Tilanteen kuvaus: valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden merkityksen nopea lisääntyminen kansainvälisessä rahoitusjärjestelmässä 4

2.2. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoimintaan liittyviä kysymyksiä 4

2.3. Kansainvälinen keskustelu valtioiden omistamista sijoitusyhtiöistä: yhteisten periaatteiden laatiminen 6

III. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoiminnan puitteiden parantaminen 7

3.1. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoimintaan sovellettavat kansainväliset säännöt ja eurooppalaiset puitteet 7

3.2. Yhteisen lähestymistavan edut 8

IV. Periaatteet, joilla EU linjaa suhtautumistaan valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin liittyviin kysymyksiin 9

4.1. Vaihtoehdot valtioiden omistamia sijoitusyhtiöitä koskevaksi EU:n yhteiseksi lähestymistavaksi 9

4.2. Periaatteet EU:n yhteiselle valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden kohtelua koskevalle lähestymistavalle 10

4.3. Luottamuksen rakentaminen valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden toiminnassa: Euroopan panos sijoitusyhtiöitä ja niiden omistajamaita koskeviin käytännesääntöihin 11

V. Päätelmä 12

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Yhteinen eurooppalainen lähestymistapa valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

I. Johdanto

Valtion omistamat sijoitusyhtiöt (sovereign wealth fund, SWF) määritellään yleensä valtion omistamiksi sijoitusvälineiksi, joiden salkussa on erilaisia kotimaisia ja ulkomaisia sijoituksia. Ne saivat alkunsa 1950-luvulla, kun eräät merkittävät raaka-aineita vievät maat, erityisesti öljyntuottajamaat, etsivät keinoja sijoittaa valuuttasaamisiaan. Niitä on ollut yli viisikymmentä vuotta, mutta viime vuosikymmenellä ne ovat kasvaneet nopeasti ja niistä on tullut järjestelmätasolla merkittäviä sijoittajia. Ne voivat tarjota vaikeina aikoina sijoitusrahoitusta ja markkinalikviditeettiä. Koska ne ovat valtioiden omistamia sijoitusvälineitä, voidaan kuitenkin kysyä, onko olemassa riski, että tällaiset sijoitukset häiritsevät markkinatalouksien tavanomaista toimintaa. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden koko ja lukumäärä tulee kaikkien ennusteiden mukaan edelleen kasvamaan nopeasti, mikä lisää sekä niiden tarjoamia mahdollisuuksia että niiden aiheuttamaa huolestumista.

Siksi ei olekaan yllätys, että valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden laajentuminen on kiinnittänyt huomiota useissa kehittyneissä talouksissa ja herättänyt keskustelua kansainvälisillä foorumeilla. EU:ssa monet jäsenvaltiot selvittävät, olisiko niihin syytä reagoida poliittisesti.

Euroopan unionin periaatteena on ollut jo pitkään sitoutuminen pääomien vapaaseen liikkuvuuteen ja avoin suhtautuminen sijoituksiin. Tämä periaate on EU:n avain menestykseen yhä globalisoituneemmassa kansainvälisessä järjestelmässä. Koska EU on maailman johtava kauppamahti ja suorien ulkomaisten sijoitusten merkittävin lähde ja kohde, se saa merkittävästi hyötyä avoimesta maailmantalouden järjestelmästä. EU on sitoutunut huolehtimaan siitä, että sen markkinat ovat avoimia sijoituksille[1].

Läpinäkyvyyden, ennustettavuuden ja johdonmukaisuuden lisääminen on tarpeen. Se on Euroopan kansalaisten ja markkinatoimijoiden oikeutettujen etujen mukaista, ja se hyödyttää myös valtioiden omistamia sijoitusyhtiöitä oikeusvarmuuden lisääntyessä. EU:lla on johtavana globaalina toimijana sekä valmiudet että motiivi edistää yhteistä reagointia valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden tuomiin haasteisiin ja panostaa rooliinsa täysillä maailmanlaajuisilla talousfoorumeilla käytävässä keskustelussa. Yhteisen lähestymistavan olisi katsottava täydentävän valtaoikeuksia, joita jäsenvaltioilla on niiden soveltaessa kansallista lainsäädäntöään perustamissopimuksen mukaisesti.

Tässä tiedonannossa käsitellään kysymyksiä, joita valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin kansainvälisten sijoitusten erityisryhmänä liittyy. Siinä kerrotaan, miten yhteisellä lähestymistavalla voidaan samaan aikaan sekä puuttua valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin liittyviin ongelmiin että säilyttää avoimen sijoitusympäristön edut.

II. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoiminta: ongelmien määrittely ja ratkaiseminen

2.1. Tilanteen kuvaus: valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden merkityksen nopea lisääntyminen kansainvälisessä rahoitusjärjestelmässä

Valtioiden omistamat sijoitusyhtiöt ovat viime vuosikymmenellä kasvaneet nopeasti. Alun perin niitä oli vain muutamissa maissa. Nykyisin yli 30 valtiolla on omia sijoitusyhtiöitä[2], ja uusia sijoitusyhtiöitä on vuoden 2000 jälkeen perustettu 20. Öljyntuottajamaiden ja Aasian talouksien pysyvät ylijäämät ovat synnyttäneet varantoja, jotka ovat selvästi suurempia kuin valuuttakurssin hallinnan vuoksi on tarpeen. Osa näistä varannoista on kanavoitu valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden hallinnassa arvioidaan olevan 1,5–2,5 biljoonan Yhdysvaltain dollarin suuruiset varat. Määrä vastaa suuruudeltaan noin puolta koko maailman virallisista varannoista tai kaikkien riskirahastojen ja pääomasijoitusyhtiöiden yhteenlaskettuja varoja. Valtioiden omistamilla sijoitusyhtiöillä on siis pieni mutta merkittävä osuus osakemarkkinoiden globaalista 50 biljoonan Yhdysvaltain dollarin markkina-arvosta. Vaikka arviot niiden mittakaavan kehittymisestä poikkeavat toisistaan, on selvää, että kasvusuuntaus jatkuu[3].

Valtioiden omistamat sijoitusyhtiöt poikkeavat muista sijoitusvälineistä siinä, että ne ovat valtion rahoittamia. Yleensä niitä rahoitetaan kertyneillä valuuttavarannoilla mutta hallinnoidaan erillään virallisista varannoista. Valtioiden omistamilla sijoitusyhtiöillä on tyypillisesti monipuolinen sijoitusstrategia ja niissä otetaan suurempia riskejä suurempiin tuottoihin pyrittäessä. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitussalkkuihin sisältyy laajempi valikoima sijoituksia, kuten kiinteätuottoisia arvopapereita, mutta myös osakkeita, kiinteistöjä ja vaihtoehtoisia sijoituksia.

2.2. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoimintaan liittyviä kysymyksiä

Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoiminta tarjoaa mahdollisuuksia sijoituskohteena oleville talouksille…

Suuri osa valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoituksista suuntautuu kotimaahan, mutta ne toimivat myös ulkomailla. Tällä tavoin ne hyödyttävät maailmanlaajuisten pääomamarkkinoiden toimintaa ja tarjoavat rahoitusta kansainväliseen sijoittamiseen. Sijoitusyhtiöiden yleensä pidemmällä aikavälillä toteutettava sijoitusstrategia voi myös lisätä kansainvälisen rahoitusjärjestelmän vakautta.

Nykyisessä taloudellisessa tilanteessa valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden mahdollisuus toimia vakauttavana voimana korostuu. Vuoden 2007 puolivälissä alkaneet luottomarkkinoiden ongelmat ovat vähentäneet likviditeettiä useilla keskeisillä rahoitusmarkkinoilla ja lisänneet rahoituslaitosten pääomapohjaan kohdistuvia paineita. Monet näistä rahoituslaitoksista ovat vahvistaneet pääomapohjaansa valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitusten avulla. Sijoitusyhtiöt ovat näin auttaneet vahvistamaan maailmanlaajuista pankkijärjestelmää ja lisäämään luottamusta kansainväliseen rahoitusjärjestelmään kokonaisuutena.

Valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin liittyy myös toinen, euroa koskeva etu, jolla on erityistä merkitystä EU:n kannalta. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden pyrkimys monipuoliseen sijoitustoimintaan voisi tukea euron kansainvälistä asemaa keskipitkällä aikavälillä. Valuuttavarantojen osalta pyritään likvideihin ja turvallisiin sijoituksiin, joiden arvo on määritelty valuutassa, jonka vaihtokulut ovat alhaiset, mikä näyttää suosivan Yhdysvaltain dollaria. Valtioiden omistamilla sijoitusyhtiöillä on enemmän vapautta valita sijoituskohteensa. Tämä todennäköisesti merkitsee suurempaa euromääräisten sijoitusten osuutta kuin nykyisin varantojen osalta. Vaikka euron kansainvälisen käytön lisääntymisestä varmasti koituisi etua, valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden äkillinen siirtyminen euromääräisiin sijoituksiin olisi vältettävä, sillä se voisi aiheuttaa euron kurssille ei-toivottuja nousupaineita.

… mutta ne herättävät myös epäilyksiä

Vaikka valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitusten tarjoamat edut tunnustetaan, sijoitusten kohdemaissa – myös EU:ssa – on herännyt joitakin epäilyksiä. Makrotasolla valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden merkityksen lisääntyminen kertoo vaihtotaseiden epätasapainon vakavuudesta maailmantaloudessa. Epätasapainon taustalla on joidenkin ylijäämäisten maiden valuuttakurssipolitiikka. Varantojen kerryttäminen sijoitettaviksi valtion omistamien sijoitusyhtiöiden kautta ei saisi olla päämäärä sinänsä. Sijoitusyhtiöitä omistavien maiden on osoitettava, että ne eivät estä valuuttojensa vahvistumista kerryttääkseen ulkomaisia omaisuuseriä sijoitusyhtiöihinsä.

Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden osakesijoituksia koskeva spesifisempi huolenaihe liittyy siihen, että jotkin niistä toimivat arveluttavalla tavalla ja niitä käytetään mahdollisesti välineenä hankkia strategista määräysvaltaa. Tässä mielessä ne poikkeavat muunlaisista sijoitusrahastoista. Täsmällisemmin ilmaistuna on kyse pelosta, että sijoitusyhtiöiden tietyille sektoreille tekemiä sijoituksia voitaisiin alkuperäisestä sijoitusmotiivista riippumatta käyttää muihin tarkoituksiin kuin voiton maksimointiin. Sijoituskohteissa voi esimerkiksi näkyä halu saada haltuun strategisia kansallisia etuja palvelevaa teknologiaa ja asiantuntemusta eikä niinkään tavanomainen kaupallinen mielenkiinto laajentua uusiin tuotteisiin ja uusille markkinoille. Samoin omistusosuudet voisivat vaikuttaa päätöksiin, joita sijoitusyhtiöitä omistavien maiden kannalta kiinnostavat, strategisesti kiinnostavilla aloilla toimivat tai jakelukanavia hallinnoivat yhtiöt tekevät. Yleisemmällä tasolla liiketoiminta- ja sijoituspäätöksiin voitaisiin vaikuttaa sijoitusyhtiön omistavan maan etujen mukaisesti. Vaikka valtioiden omistamat sijoitusyhtiöt ovat useimmiten portfoliosijoittajia ja ne ovat välttäneet määräysvallan antavan osuuden hankkimista tai virallista asemaa yritysten päätöksenteossa, on esiintynyt huolestumista siitä, että ne voisivat pyrkiä saamaan yrityksiä määräysvaltaansa. Jotkin sijoitusyhtiöitä omistavat maat ottavat kansalliset turvallisuusnäkökohdat huomioon ja selvittävät ja varmistavat minkälaisia sijoituksia voidaan tehdä ja mitkä alueet ovat sellaisia, ettei valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden läsnäolo ole suotavaa.

2.3. Kansainvälinen keskustelu valtioiden omistamista sijoitusyhtiöistä: yhteisten periaatteiden laatiminen

Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoiminta ei ole vain Eurooppaa koskeva asia. Sijoitusyhtiöiden luonteen vuoksi asialla on kansainvälistä merkitystä. Niiden roolista kansainvälisessä rahoitusjärjestelmässä on keskusteltu sekä sijoitusyhtiöitä omistavien että sijoitusten kohteena olevien maiden keskuudessa.

Sijoitusten kohdemaat ovat korostaneet, että valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoituspäätösten olisi perustuttava pelkästään taloudellisiin tavoitteisiin ja niiden olisi kilpailtava samoin ehdoin kuin yksityisen sektorin sijoittajien. Tämän vuoksi sijoitusten kohdemaat ovat vaatineet sijoitusyhtiöitä lisäämään toimintansa läpinäkyvyyttä. Tämä koskee esimerkiksi hallinnoitavien varojen arvoa, sijoitustavoitteita ja -strategioita, sijoitussalkun kohdentamista koskevia tavoitteita, riskienhallintajärjestelmiä ja sisäistä valvontaa koskevia julkistamisstandardeja. Läpinäkyvyyden lisääminen on tärkeää myös, jotta maailmanlaajuinen rahoitusmarkkinoiden valvonta kohdistuu myös valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin. Lisäksi sijoituskohteena olevat maat ovat vaatineet sijoitusyhtiöille asianmukaisia hallintorakenteita, joilla taataan rahoittavien hallitusten ja sijoitusyhtiöiden johtajien oikeuksien ja velvollisuuksien selkeä jako, sekä toimivaa sijoituspäätösten valvontajärjestelmää. Toisaalta sijoituskohteena olevat maat ovat myöntäneet, että valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden toimintaan kohdistuvien rajoitusten olisi perustuttava tosiasioiden objektiiviseen arviointiin ja vakaisiin sääntöihin ja menettelyihin.

Jotkin kohdemaat ovat jo tutkineet tai ilmoittaneet aikeistaan tutkia valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden toimintaa kohdemaiden oikeutettujen kansallisten etujen suojaamiseksi. Yhdysvallat on tarkistanut lainsäädäntöään, joka koskee kansalliseen turvallisuuteen vaikuttavien liiketoimien valvontaa, joissa on kyse vieraan vallan hallituksen ohjauksesta. Yhdysvallat on korostanut sekä sijoittajamaiden että kohdemaiden velvollisuuksia ja hahmotellut periaatteita, joita se edellyttää sijoittajien noudattavan. G7-maiden valtiovarainministerit pyysivät lokakuussa 2007 tärkeimpiä monenvälisiä järjestöjä, kuten IMF:ää ja OECD:tä, miettimään valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden roolia ja mekanismeja, joilla vastata niihin liittyviin haasteisiin.

IMF laatii käytännesääntöjä valtioiden sijoitusyhtiöille yhteistyössä omistajamaiden kanssa. Säännöt voisivat kattaa hallinto-/organisaatiorakenteen, riskienhallinnan, läpinäkyvyyden/tiedonantovaatimukset ja vastuullisuuden. Jotkin sijoitusyhtiöitä omistavat maat ovat osoittaneet ymmärtävänsä esitettyjä pelkoja ja kannattaneet ajatusta käytännesäännöistä tai parhaista käytännöistä. IMF järjesti marraskuussa 2007 valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden varojen hoitajille pyöreän pöydän keskustelun, jossa keskityttiin lähinnä sijoitusyhtiöiden läpinäkyvyysongelmiin. IMF laatii parhaillaan selvitystä valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden käytännöistä ja valmistelee asiakirjaa parhaista käytännöistä. Myös OECD on käynnistänyt kohdemaita koskevan hankkeen, jossa selvitetään sijoitusyhtiöiden toimintapuitteita koskevia parhaita käytäntöjä syrjimättömyyden, läpinäkyvyyden, ennustettavuuden ja vastuullisuuden periaatteita noudattaen.

III. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoiminnan puitteiden parantaminen

3.1. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoimintaan sovellettavat kansainväliset säännöt ja eurooppalaiset puitteet

Vaikka viime aikoina on alettu kiinnittää huomiota valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden hallintotavan parantamiseen, se ei tarkoita, että kyseiset sijoitusyhtiöt toimisivat tällä hetkellä oikeudellisessa tyhjiössä. Euroopassa on sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla kattava järjestelmä, jolla säännellään ulkomaisten sijoittajien sijoittautumista ja toimintaa ja joka koskee valtioiden omistamia sijoitusyhtiöitä samalla tavalla kuin mitä tahansa muita ulkomaisia sijoittajia. Sijoittaessaan varoja Eurooppaan valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden on noudatettava samoja EU:n ja jäsenvaltioiden talous- ja sosiaalilainsäädännön määräyksiä kuin muidenkin sijoittajien.

Kansainvälinen oikeussäännöstö ei ole valmis, mutta yhdistämällä WTO:n ja OECD:n sääntöjä sekä kahdenvälisiä ja alakohtaisia sopimuksia saadaan useita kansainvälisiä velvoitteita, jotka antavat puitteet EU:n toiminnalle.

Nämä velvoitteet sitovat EY:tä ja sen jäsenvaltioita, kun ne harkitsevat valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoimintaa koskevia toimenpiteitä tai mihin tahansa muuhun sijoitustoimintaan liittyviä toimenpiteitä. Samalla sekä WTO:n että EY:n kahdenvälisissä sopimuksissa määrätään poikkeuksista yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä ja sallitaan toimenpiteiden toteuttaminen todellisista kansallisista turvallisuussyistä.

EU:n oikeussäännöstössä valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoimintaan sovelletaan samoja sääntöjä ja kohdistetaan samanlaista valvontaa kuin muihinkin kotimaisiin ja ulkomaisiin sijoituksiin soveltaen EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan periaatteita, joiden mukaan pääoma voi liikkua vapaasti jäsenvaltioiden välillä ja jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä.

Pääomien vapaa liikkuvuus ei ole ehdotonta. Se on perustamissopimuksen perusperiaate, jota voidaan rajoittaa Euroopan tasolla EY:n perustamissopimuksen 57 artiklan 2 kohdan nojalla kahdella tavoin: Ensinnäkin yhteisö voi määräenemmistöllä päättää toimenpiteistä, jotka koskevat pääomanliikkeitä kolmansista maista, jos näihin liittyy suoria sijoituksia. Lisäksi yhteisö voi yksimielisesti päättää toimenpiteistä, joilla rajoitetaan suoria sijoituksia.

Jäsenvaltiot voivat sulautuma-asetuksen nojalla toteuttaa toimenpiteitä muiden oikeutettujen etujen kuin kilpailun suojaamiseksi. Tällaisten toimenpiteiden on oltava välttämättömiä, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia sekä sopusoinnussa yhteisön oikeuden muiden säännösten kanssa. Yleistä turvallisuutta, tiedonvälityksen moniarvoisuutta ja vakavaraisuussääntöjä pidetään oikeutettuina etuina. Muitakin etuja voidaan pitää oikeutettuina tapauskohtaisesti ja niistä on ilmoitettava komissiolle.

Jäsenvaltioilla on kansallisessa lainsäädännössä välineitä, joita voitaisiin käyttää valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden tai muiden sijoittajien sijoitusten ohjaamiseen ja sääntelyyn. Ne voivat myös laatia uusia toimenpiteitä, joilla vastata mahdollisiin uusiin tarpeisiin, kunhan toimenpiteet ovat perustamissopimuksen mukaisia, oikeasuhteisia ja syrjimättömiä eivätkä ole ristiriidassa kansainvälisten velvoitteiden kanssa.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on antanut lisävalaistusta siihen, miten jäsenvaltiot voivat toteuttaa näitä kansallisia toimenpiteitä perustamissopimusta noudattaen, ja korostanut, että perustamissopimuksessa kiellettyjä esteitä ei voida perustella puhtaasti taloudellisin syin[4]. Tuomioistuin on myös määritellyt kriteerejä, joilla arvioida lupajärjestelmien oikeasuhteisuutta: niillä on pyrittävä oikeutetun yhteisen edun suojaamiseen ja määritettävä tiukat aikarajat vastustamisoikeuden käyttämiselle, kohteena olevat omaisuutta tai johtamista koskevat päätökset on lueteltava erikseen ja järjestelmän objektiiviset ja pysyvät kriteerit on voitava saattaa tuomioistuinten tutkittavaksi[5].

Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden käyttäytymistä sijoittajina on syytä valvoa ja ohjata jatkuvasti sääntelyllä, joka on tehokas väline yleisten etujen suojaamiseen omistajuudesta riippumatta. Tämä koskee erityisesti verkkotoimialoja.

3.2. Yhteisen lähestymistavan edut

EU:lla on siis välineet puuttua ongelmiin, joita valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden toimet voivat aiheuttaa. Samaten jäsenvaltioilla on perustamissopimuksen nojalla asianmukaiset valtuudet käsitellä yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta koskevia näkökohtia. Valtioiden omistamat sijoitusyhtiöt ovat tähän asti käyttäytyneet luotettavien sijoittajien tavoin, eivätkä niiden toimet ole aiheuttaneet ongelmia sisämarkkinoiden toiminnalle. Viimeaikaiset kokemukset kuitenkin osoittavat, että joidenkin sijoitusyhtiöiden arveluttava toiminta uhkaa aiheuttaa puolustusreaktioita. Viime kuukausina useissa jäsenvaltioissa onkin koettu paineita uudistaa kansallista lainsäädäntöä ja selvittää mahdollisuuksia poiketa pääomien vapaan liikkumisen ja sijoittautumisvapauden periaatteiden soveltamisesta. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden koon ja merkityksen oletettu kasvu tulevaisuudessa voi ainoastaan lisätä tällaisia paineita. Siksi on tarvetta lisätä valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden toimien läpinäkyvyyttä, ennustettavuutta ja vastuullisuutta. Kun poistetaan tarpeettomat huolenaiheet, on helpompaa säilyttää avoin sijoitusympäristö, jossa EU ja sen jäsenvaltiot voivat edelleen hyötyä valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden tuomasta hyödystä.

EU:n yhteistä lähestymistapaa valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin tarvitaan kolmesta syystä:

- Koska valtioiden omistamat sijoitusyhtiöt toimivat globaalisti , monenvälisistä ratkaisuista on enemmän hyötyä kuin yksittäisistä kansallisista toimista. Kansainvälinen lähestymistapa voi luoda tietynasteisen oikeusvarmuuden ja antaa sijoitusyhtiöille mahdollisuuden tehdä sijoituspäätöksiä yhteiseen lähestymistapaan tukeutuen. Monenvälisellä tasolla käynnissä olevilla hankkeilla voidaan edistää yhteisymmärryksen saavuttamista valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden synnyttämistä haasteista ja mekanismeista, joilla niihin voidaan vastata. Kun EU:lla on yhteinen lähestymistapa, sen vaikutusvalta näissä laajemmissa keskusteluissa on mahdollisimman suuri. Sama pätee jatkokeskusteluihin kolmansien maiden kanssa, myös niiden, jotka omistavat ja/tai hoitavat valtioiden omistamia sijoitusyhtiöitä.

- Avoimiin ja syrjimättömiin sääntöihin perustuvien toimivien sisämarkkinoiden ylläpitäminen, joka on välttämättömyys, edellyttää yhteistä lähestymistapaa. Koordinoimattomat reaktiot pilkkoisivat sisämarkkinoita ja vahingoittaisivat Euroopan taloutta kokonaisuutena. Yhdentyneillä markkinoilla erillisten toimenpiteiden edut voivat olla kuvitteellisia. Tulkintojen ja lähestymistapojen erilaisuus uhkaa luoda uusia tapoja kiertää sääntöjä ja ohjata sijoitukset pois Euroopasta, ja tämä ehkäisevä vaikutus voisi levitä valtioiden omistamista sijoittajista muihin potentiaalisiin sijoittajiin. Tällaiset uhkat ovat todellisia, jos jäsenvaltiot toimivat yksin ja koordinoimattomasti ja kehittävät hankalia sitovia mekanismeja sijoitustoiminnan ohjaamiseksi. Soveltamalla perustamissopimuksen määräyksiä vältämme tämän.

- EU:n kauppapolitiikan tärkeimpiä tavoitteita on avata kolmansien maiden markkinat EU:n sijoittajille samoin periaattein, joilla säännellään sisämarkkinoita. Nämä pyrkimykset olisivat vaikeampia, jos EU loisi esteitä omille markkinoilleen.

IV. Periaatteet, joilla EU linjaa suhtautumistaan valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin liittyviin kysymyksiin

4.1. Vaihtoehdot valtioiden omistamia sijoitusyhtiöitä koskevaksi EU:n yhteiseksi lähestymistavaksi

EU:n lähestymistavalla pyritään säilyttämään selkeä, ennustettava ja luotettava oikeudellinen ympäristö, joka edistää avoimia pääomamarkkinoita ja sijoitustoimintaa maailmanlaajuisesti. EU ja sen jäsenvaltiot voivat ja niiden pitäisi voida suojata oikeutettuja poliittisia tavoitteitaan lankeamatta protektionismiin. Samalla EU:n on säilytettävä tasapaino niiden toimenpiteiden välillä, jotka koskevat kolmansien maiden sijoituksia, ja niiden toimien välillä, joita toteutetaan sisämarkkinoilla EU:n sijoitusten suhteen.

Julkisessa keskustelussa on tullut esiin monenlaisia ehdotuksia siitä, miten EU:n olisi suhtauduttava valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin. Esimerkkinä voidaan mainita Yhdysvaltojen järjestelyjä vastaava ulkomaisia sijoituksia käsittelevä EU:n komitea, EU:n laajuinen arviointimekanismi tai EU:n ulkopuolisia ulkomaisia sijoituksia koskeva eityisosakemekanismi (golden share). Nämä ehdotukset saattavat antaa väärän signaalin, että EU ei enää sitoudukaan tarjoamaan sijoittajille avointa järjestelmää. Myös niiden sovittaminen yhteen EU:n lainsäädännön ja kansainvälisten velvoitteiden kanssa olisi vaikeaa.

Sen sijaan komissio pitää oikeana suhtautumisena yhteistyön edistämistä sijoituskohteena olevien maiden ja valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden ja niitä omistavien maiden välillä, jotta voitaisiin luoda periaatteet, joilla varmistetaan valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoiminnan läpinäkyvyys, ennustettavuus ja vastuullisuus. On tärkeää, että kaikki toimijat ovat aktiivisesti mukana ja kokevat omakseen tasapainoisten ja vakaiden puitteiden luomisen valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoiminnalle.

Lähestymistavalla on kaksi puolta. EY olettaa valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sitoutuvan vapaaehtoisesti tiettyihin läpinäkyvyyttä ja hallinnointia koskeviin normeihin. Tarkoituksena on selkeyttää tilannetta niin, että yleisiä huolenaiheita voidaan hälventää. Tässä suhteessa olisi kaikilta osin tuettava niitä toimia, joita IMF on jo toteuttanut käytännesääntöjen laatimiseksi valtioiden omistamille sijoitusyhtiöille ja OECD parhaiden käytäntöjen määrittämiseksi niiden sijoitustoiminnalle kohdemaissa. EU:n olisi oltava liikkeelle paneva voima kansainvälisen työn edistämisessä. Samalla valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sitoutuminen näihin normeihin auttaa takaamaan sijoittajamaille selkeät, ennustettavat ja vakaat sijoituspuitteet EU:ssa ja sen jäsenvaltioissa sekä muissa kohdemaissa.

Siksi komissio ehdottaa yhteistä lähestymistapaa, jolla EU osallistuu kansainvälisen tason toimiin valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden läpinäkyvyyttä, ennustettavuutta ja vastuullisuutta parantavien puitteiden luomiseksi.

4.2. Periaatteet EU:n yhteiselle valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden kohtelua koskevalle lähestymistavalle

Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden kohtelua koskevan EU:n yhteisen lähestymistavan pitäisi perustua seuraaviin periaatteisiin:

- Sitoutuminen avoimeen sijoitusympäristöön . Lissabonin kasvu- ja työllisyysstrategian mukaisesti EU:n olisi toistettava sitoutumisensa ulkomaiselle pääomalle avoimiin markkinoihin ja sijoittajamyönteiseen sijoitusympäristöön. Protektionistiset tai sellaisina pidetyt liikkeet voivat saada kolmannet maat seuraamaan esimerkkiä ja laukaista protektionismin kierteen. EU, jota sen avoimuus maailmalle – ja sen sijoitukset ulkomaille – ovat vaurastuttaneet, joutuisi ensimmäisten joukossa kärsimään protektionismin lisääntymisestä. Samaan aikaan EU:n pitäisi pyrkiä avaamaan sijoitusyhtiöitä omistavia maita EU:n sijoittajille ja varmistamaan niiden tasapuolinen ja oikeudenmukainen kohtelu erityisesti vapaakauppasopimusneuvottelujen välityksellä.

- Monenvälisten toimien tukeminen: EU:n pitäisi aktiivisesti viedä eteenpäin työtä, jota kansainväliset järjestöt, erityisesti IMF ja OECD, ovat tehneet. EU pitää avointa vuoropuhelua sijoitusyhtiöitä omistavien maiden kanssa tervetulleena ja tunnustaa edut, joita globaali lähestymistapa valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoiminnan yhteisiin puitteisiin tarjoaa.

- Olemassa olevien välineiden käyttö : EU:lla ja sen jäsenvaltioilla on jo välineitä, joilla ne voivat reagoida ulkomaisten sijoitusten, myös valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden tekemien sijoitusten, aiheuttamiin riskeihin ja haasteisiin yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä.

- EY:n perustamissopimuksen velvoitteiden ja kansainvälisten sitoumusten noudattaminen: EU ja sen jäsenvaltiot jatkavat toimintaansa täysin EY:n perustamissopimuksessa määrättyjen periaatteiden ja EU:n kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti.

- Oikeasuhteisuus ja läpinäkyvyys : Sijoituksia koskevat toimenpiteet, joita toteutetaan yleisen edun nimissä, eivät suhteellisuusperiaatteen mukaisesti saisi mennä pidemmälle kuin on oikeutetun päämäärän saavuttamisen kannalta välttämätöntä, ja säännöstön olisi oltava ennustettava ja läpinäkyvä.

Näitä perusperiaatteita olisi noudatettava EU:n yhteisessä lähestymistavassa, jota olisi ehdotettava perustaksi sijoitusten kohdemaiden yhteiselle näkemykselle valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoiminnan kohtelusta. Kansainvälisellä tasolla tämän yhteisen lähestymistavan olisi perustuttava näihin edellä mainittuihin periaatteisiin: avoimuus kansainvälisille sijoituksille, monenvälisten ratkaisujen suosiminen, olemassa olevien kansainvälisten velvoitteiden noudattaminen, sääntöjen oikeasuhteisuus ja ennustettavuus.

4.3. Luottamuksen rakentaminen valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden toiminnassa: Euroopan panos sijoitusyhtiöitä ja niiden omistajamaita koskeviin käytännesääntöihin

On kaksi asiaa, jotka ovat avain valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden epävarmuuteen ja ennustamattomuuteen liittyvien pelkojen hälventämiseen. Niiden pitäisi olla keskeisellä sijalla määriteltäessä Euroopan panosta maailmanlaajuiseen työhön, jota tehdään valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoimintaa koskevien yhteisten puitteiden luomiseksi. Ensimmäinen on valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden hallinnoinnin selkeyden ja ymmärrettävyyden lisääminen. Toinen on niiden toiminnan ja sijoitusten läpinäkyvyyden lisääminen. Sijoitusyhtiöiden ja niitä omistavien valtioiden on ratkaistava nämä kysymykset.

a) Hallintotapa

Jotta pelkoihin poliittisten ja muiden ei-kaupallisten näkökohtien vaikutuksesta rahaston toimintaan voidaan puuttua, on oltava selvää, missä määrin poliittinen sekaantuminen sijoitusyhtiön toimintaan on mahdollista. Valuuttavarannon hallinnointia koskevissa IMF:n suuntaviivoissa vuodelta 2001 ( Guidelines for Foreign Exchange Reserve Management )[6] esitetään tärkeitä periaatteita, jotka voitaisiin ulottaa valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin. Samaten valtionyhtiöiden omistajaohjauksesta annetuissa OECD:n suuntaviivoissa ( Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises )[7] esitetään ulkomaisia sijoituksia tekevien valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden kannalta merkityksellisiä periaatteita.

Hyvän hallinnoinnin periaatteita ovat seuraavat:

- Selkeä vastuunjako ja tehtävien erillisyys valtion omistaman sijoitusyhtiön sisäisessä hallinnointirakenteessa

- Sellaisen sijoituspolitiikan laatiminen ja julkaiseminen, jossa määritellään sijoitusyhtiön sijoitustoiminnan yleistavoitteet

- Yhtiön toiminnallinen itsenäisyys sille määriteltyjen tavoitteiden saavuttamisessa

- Sijoitusyhtiön suhdetta valtionhallintoon koskevien yleisperiaatteiden julkaiseminen

- Lahjomattomuuden takaavien sisäisen hallintotavan yleisperiaatteiden julkaiseminen

- Riskienhallintastrategioiden laatiminen ja julkaiseminen.

b) Läpinäkyvyys

Läpinäkyvyys kurinalaistaa sijoitusyhtiöiden varojen hoitoa, kun sidosryhmät voivat jossain määrin valvoa sijoittajien toimintaa ja seurata, sijoitetaanko varat ilmoitettujen tavoitteiden mukaisesti. Läpinäkyvyys sinällään lisää vastuullisuutta. Valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden tapauksessa läpinäkyvyys ei ainoastaan palvele markkinakuria, vaan myös ehkäisee valtioiden puuttumista sijoitustoimintaan. Se on näin ollen ratkaiseva tekijä, jolla lisätä luottamusta, johon avoin sijoitusympäristö perustuu.

Koska valtioiden omistamia sijoitusyhtiöitä hallinnoidaan maan valuuttavarannoista erillään, läpinäkyvyysmekanismit, kuten valuuttavarantoja koskeva IMF:n Special Data Dissemination Standard (SDDS), eivät koske niitä. Olisi harkittava läpinäkyvyysnormien ulottamista valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin. Olemassa olevissa IMF:n ja OECD:n suuntaviivoissa on jo tällaisia normeja, ja eräiden valtioiden, kuten Norjan ja Singaporen, sijoitusyhtiöitä hallinnoidaan periaattein, joita voitaisiin pitää esimerkkinä. Ei kuitenkaan pitäisi odottaa, että valtioiden omistamat sijoitusyhtiöt noudattaisivat läpinäkyvyyskäytäntöjä, jotka menevät pidemmälle kuin IMF:n ja OECD:n laatimat vastaaviin valtioiden omistamiin sijoittajiin sovellettavat.

Harkittavia läpinäkyvyyskäytäntöjä ovat muun muassa seuraavat:

- Sijoituspositioiden ja varojen kohdentamisen julkistaminen vuosittain erityisesti niiden sijoitusten osalta, joissa on kyse enemmistöomistuksesta;

- Omistusosuuksiin liittyvien oikeuksien käyttö;

- Vipuvaikutuksen käytön ja valuuttakokoonpanon julkistaminen;

- Yhtiön varojen määrä ja lähde;

- Valtion omistaman sijoitusyhtiön kotivaltion sääntelyn ja valvonnan julkistaminen.

V. Päätelmä

Kevään Eurooppa-neuvosto tarjoaa jäsenvaltioille mahdollisuuden vahvistaa yhdenmukainen lähestymistapa valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden sijoitustoimintaan siihen liittyvien pelkojen hälventämiseksi. Tällainen koordinoitu lähestymistapa ei vaikuta kansallisiin valtaoikeuksiin eikä olemassa oleviin valtuuksiin suojata oikeutettuja yleiseen järjestykseen liittyviä tavoitteita ja etuja. Sillä pyritään tuomaan julki valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden toimien läpinäkyvyyden, ennustettavuuden ja vastuullisuuden lisäämistä koskevat yhteiset odotukset ja antamaan lisätehoa Euroopan panokselle, kun tähän haasteeseen etsitään ratkaisuja maailmanlaajuisesti.

Euroopan on perustamissopimuksen periaatteiden ja uudistetun Lissabonin strategian mukaisesti vaalittava edelleen perinnettään suhtautua avoimesti pääomasijoituksiin, sillä ne ovat Euroopan talouksille elintärkeä voimanlähde globalisoituneessa maailmassa. Samalla avoimuuden edut on säilytettävä sitouttamalla valtioiden omistamat sijoitusyhtiöt yhteistyöhön hallintotapanormiensa ja markkinoille antamiensa tietojen laadun parantamiseksi. Tämä ei hyödytä pelkästään EU:ta, vaan se on kaikkien sijoituskohteena olevien maiden sekä sijoitusyhtiöitä omistavien maiden yhteisten etujen mukaista.

Yhteisen lähestymistavan on määrä olla EU:n panos siihen työhön, jota IMF tekee valtioiden omistamien sijoitusyhtiöiden ja niiden omistajien käytännesääntöjen laatimiseksi, ja OECD:n pyrkimykseen määritellä periaatteet, joita sijoitusten kohdemaat voisivat soveltaa valtioiden omistamiin sijoitusyhtiöihin. Sen pitäisi auttaa pääsemään sopimukseen suuntaviivoista, joilla luodaan tarvittava luottamus siihen, että valtioiden omistamat sijoitusyhtiöt toimivat asianmukaisesti ja läpinäkyvästi.

[1] Asiasta tarkemmin asiakirjoissa ”Globaali Eurooppa kilpailijana maailmassa”, KOM(2006) 567 lopullinen, 4.10.2006, ja ”Euroopan yhteinen etu: menestyminen globalisaation aikakaudella”, KOM(2007) 581, 3.10.2007.

[2] Suurimmat rahastot on Yhdistyneillä arabiemiirikunnilla (kaksi rahastoa), Norjalla, Venäjällä, Saudi-Arabialla, Kuwaitilla, Kiinalla ja Singaporella (kaksi rahastoa).

[3] Joidenkin ennusteiden mukaan valtioiden omistamat sijoitusyhtiöt kasvavat arvoltaan nelinkertaisiksi seuraavalla vuosikymmenellä, niin että niillä voi vuoteen 2015 mennessä olla 12 biljoonan Yhdysvaltain dollarin varat.

[4] Kuten EY:n perustamissopimuksen 58 artiklan 3 kohdassa määrätään, jäsenvaltioiden toteuttamat toimenpiteet eivät saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään tai 56 artiklassa tarkoitetun pääomien vapaan liikkuvuuden peiteltyä rajoittamista.

[5] Ks. esim. asia C-503/99, komissio v. Belgia, tuomio 4.6.2002, 48–52 kohta.

[6] http://www.imf.org/external/np/mae/ferm/eng/index.htm

[7] http://www.oecd.org/dataoecd/46/51/34803211.pdf