Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Kuluttajapolitiikan toimintasuunnitelma 1999-2001"

(1999/C 209/01)

Komissio päätti 7. joulukuuta 1998 EY:n perustamissopimuksen 198 artiklan nojalla pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta "Kuluttajapolitiikan toimintasuunnitelma 1999-2001".

Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -jaosto antoi lausuntonsa 18. toukokuuta 1999. Esittelijä oli Koos Anderson.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 26.-27. toukokuuta 1999 pitämässään 364. täysistunnossa (toukokuun 26. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 88 ääntä puolesta, 2 vastaan, ja 1 pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Tässä toimintasuunnitelmassa komissio esittää kuluttajapoliittisen ohjelmansa tuleviksi kolmeksi vuodeksi. Komissio asettaa kolme päätavoitetta, joiden avulla on tarkoitus saattaa kuluttajat keskeiseen asemaan Euroopan yhtenäismarkkinoilla:

1.2. Ensimmäinen tavoite on kuluttajan etujen ajaminen entistä voimakkaammin kaikkialla EU:ssa. Kuluttajajärjestöille on varattu tässä merkittävä rooli, ja ne voivat luottaa komission tukeen.

1.3. Seuraava pääkohde on kuluttajien terveyden ja turvallisuuden korkeatasoinen suojelu EU:ssa. Sen mukaan on keskeistä analysoida riskejä järjestelmällisesti.

1.4. Viimeisenä päätavoitteena komissio mainitsee EU:n kuluttajien taloudellisten etujen tinkimättömän kunnioittamisen, jossa korostuu lainsäädännön saattaminen ajan tasalle juridisten ja muiden välineiden suhdetta jatkuvasti punniten.

2. Yleistä

2.1. Komitea antaa tunnustusta toimintasuunnitelman laadintatavasta. Ennen ohjelman laatimista komissio on analysoinut tähänastista kuluttajapolitiikkaa historialliselta kannalta ja kuullut epävirallisesti mm. jäsenvaltioita ja kuluttajajärjestöjä.

2.1.1. Komitea on aiemmin ilmaissut useaan otteeseen toivomuksen edellisen toimintaohjelman asianmukaisesta arvioimisesta ennen uuden ohjelman aloittamista(1). Historiallista analyysia ei kuitenkaan voi pitää varsinaisena arviointina. Vaikka kuluttajapolitiikan kehittymistä kuvataankin hyvin, olisi edellisen ohjelman asianmukainen arviointi ollut sen ohella hyödyllistä. Edellinen ohjelma oli hyvin kunnianhimoinen ja on tärkeää tietää, miksei tiettyjä tavoitteita saavutettu tai mikseivät jotkut aiheet päässeet oikeuksiinsa.

2.2. Tehokkaan kuluttajapolitiikan mahdollisuudet lisääntyivät Amsterdamin sopimuksen ansiosta. Kuluttajansuojan korkea taso on edelleen lähtökohtana. Sen lisäksi läpäisypolitiikkaan (kuluttajansuojaa koskevien vaatimusten huomioon ottaminen muilla politiikan aloilla) on nyt nimenomainen viittaus sopimuksen 153 artiklassa (entinen 129 a artikla). Myös kuluttajia koskevien yhteisön toimien yleisten puitteiden voimaantulo tällä välin Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä lujittaa pohjaa tulevia toimia varten.

2.3. Yleisesti ottaen komitea on sitä mieltä, että komissio esittää sinänsä kunnianhimoisen, mutta aiempiin ohjelmiin verrattuna realistisen ohjelman. Komitea panee myös tyytyväisenä merkille, että ohjelman takana on koko komissio. Ohjelmalla ei haluta herättää liiallisia odotuksia, vaan sillä pyritään tarjoamaan käytännönläheinen kehys, jonka puitteissa EU:n kuluttajapolitiikkaa voidaan kehittää edelleen.

2.4. Komitea on täysin samaa mieltä kuluttajapolitiikka-käsitteen käyttämisestä. Aiemmin puhuttiin varsin usein kuluttajien suojelupolitiikasta, josta saa liian voimakkaan mielikuvan perin ohjaavasta toimintatavasta. Ilmaus ei myöskään tee riittävästi oikeutta kuluttajan asemalle itsenäisenä ja tasavertaisena toimijana yhteiskunnallis-taloudellisessa järjestelmässämme. Tämä ei tarkoita, että kuluttajan etujen suojaaminen eri aloilla ja erilaisissa oloissa olisi tarpeetonta. Vaikka kuluttajat ovatkin päätösvaltaisia kansalaisia, heidän vaikutusmahdollisuutensa ovat usein liian vaatimattomat ja sääntely tai viranomaisten väliintulo on välttämätöntä. Toimintasuunnitelmassa todetaan myös aiheellisesti, että taustalla olevista muutoksista huolimatta kuluttajapolitiikan perustavoitteet ja kuluttajan oikeudet pysyvät suurelta osin ennallaan.

2.5. Ensimmäisessä luvussa kuvaillaan mm. yhteiskunnassa tapahtuvia muutoksia, joihin kuluttajapolitiikka tulee suhteuttaa. Komitea pitää kuvausta paikkansapitävänä, mutta toivoo varsinkin kansainvälisen/maailmanlaajuisen näkökulman avartamista. Kansainvälistymisen huomioon ottaen asioiden käsittely valtio- tai EU-tasolla ei enää riitä, vaan monet kysymykset edellyttävät maailmanlaajuista tarkastelua. Tämän seikan merkitystä olisi syytä korostaa enemmän.

2.5.1. Komitea kehottaa toimimaan kansainvälisellä tasolla siten, että myös kuluttajien edut pääsevät riittävästi oikeuksiinsa ja että myös kuluttajien edustajilla on tai he saavat mahdollisuuden hoitaa tehtäviään kyseisellä tasolla. Ns. kuluttaja-asiat (consumer concerns) on syytä huomioida täysipainoisesti varsinkin monen- ja kahdenvälisissä kauppasuhteissa. Tällöin on kyse turvallisuuteen ja terveyteen liittyvistä asioista sekä taloudellisista ja oikeudellisista eduista. Komitea panee lisäksi tyytyväisenä merkille, että osaltaan komitean aloitteesta alulle pantu Atlantin ylittävä kuluttajavuoropuhelu (Transatlantic Consumer Dialogue, TACD)(2) on tällä välin jo alkanut löytää muotoaan, ja komitea kehottaa siksi komissiota tukemaan hanketta edelleen.

2.6. Euroopan unionin laajentumisen yhteydessä komission tulee taata, että kuluttajapolitiikka ja siihen liittyvät säädökset otetaan asianmukaisesti huomioon. Erityishuomiota tulee kiinnittää ja tukea kohdistaa hakijamaiden mahdollisuuksiin ottaa EU:n kuluttajalainsäädäntö nopeasti käyttöön ja kehittää se todelliseen muotoonsa. On myös tärkeää tukea näiden maiden riippumattomia kuluttajajärjestöjä.

2.7. Komissio painottaa itsesääntelyn tai elinkeinoelämän ja kuluttajajärjestöjen välisen vuoropuhelun merkitystä. Komitea käsittelee asiaa tarkemmin tuonnempana (lausunnon kohdassa 3.3). Tässä valossa kummastuttaa hieman lukea toimintasuunnitelman 1 kohdan ensimmäisestä alakohdasta muun muassa, että kuluttajilta ja heidän edustajiltaan edellytetään uudenlaista lähestymistapaa ja että "heidän on ymmärrettävä omien etujensa ja muiden etujen väliset vuorovaikutussuhteet". Komitea ihmettelee, mihin tällaiset väitteet perustuvat, sillä tuntevathan eurooppalaiset kuluttajajärjestöt toki vastuunsa ympäristöä ja yleensäkin yhteiskuntaa kohtaan.

2.8. Komissio viittaa oikeutetusti palvelualan alati kasvavaan merkitykseen ja tuo esiin, että palveluiden kauttaaltaan monimutkaistunut, epäyhtenäisempi ja epäselvempi tarjonta aiheuttaa uusia ongelmia. Komitea on myös sitä mieltä, että palveluihin on tarpeen kiinnittää erityishuomiota, etenkin vapautuviin yleishyödyllisiin palveluihin ja monimutkaisiin rahoituspalveluihin.

2.8.1. Komitea myöntää, että yleishyödyllisten palveluiden vapauttaminen voi tarjota kuluttajille suuria etuja, mutta se katsoo kuitenkin, että vapauttamisprosessi edellyttää asianmukaista lainsäädäntökehystä ja valpasta valvontaa, jotta vapautuminen voidaan tarvittaessa ohjata toivottuun suuntaan.

2.9. Komitea tunnistaa myös ns. tietoyhteiskunnan kehityksen seurauksiksi luonnehditut muutokset. Komitea on samaa mieltä siitä, että on yhä välttämättömämpää huolehtia siitä, että voimassa oleva lainsäädäntökehys säilyttää merkityksensä etenkin sähköisen kaupankäynnin suhteen. Tässä yhteydessä on tietenkin huolehdittava riittävästä joustavuudesta, koska muutokset voivat tapahtua nopeasti. Komitea ei käsittele aihetta tässä yhteydessä lähemmin, vaan viittaa tuoreeseen lausuntoonsa sähköistä kaupankäyntiä sisämarkkinoilla koskevista tietyistä oikeudellisista näkökohdista.

2.9.1. Kansainvälinen lähestymistapa on olennainen juuri sähköistä kaupankäyntiä käsiteltäessä. Tässä yhteydessä komitea viittaa kohdassa 2.5. esitettyihin näkemyksiin kuluttajien etujen ottamisesta soveltuvasti huomioon kansainvälisillä foorumeilla(3).

3. Kuluttajan etujen ajaminen entistä voimakkaammin kaikkialla EU:ssa

3.1. Komitea panee tyytyväisenä merkille, että komissio tunnustaa kuluttajajärjestöjen merkittävän roolin ja myöntää, että kyseiset järjestöt tarvitsevat taloudellista tukea hoitaakseen tehtävänsä. Mahdollisten avunsaajien määrittämisessä on tärkeää käyttää yksiselitteisiä perusteita. Edellä kohdassa 2.2 mainitut yleiset puitteet soveltuvat tarkoitukseen. On välttämättä pystyttävä aina takaamaan kuluttajajärjestöjen riippumattomuus - myös niiden esiintyessä julkisesti. Taloudellisen tuen tehokas käyttäminen on looginen itsestäänselvyys. On mielenkiintoinen ajatus antaa rahoitustukea erityisesti järjestöjen yhteistyöhankkeille. Täten voidaan ehkä estää tuen liiallinen pirstoutuminen.

3.1.1. Komitea on erittäin hyvillään, että komissio aikoo yleisten puitteiden 12 artiklan nojalla julkaista vuosittain raportin järjestöille ja hankkeille annetusta rahoitustuesta parantaakseen toimiensa avoimuutta. Selvitykseen voitaisiin sisällyttää myös tiedot kyseisen hankkeen tuottamista tuloksista.

3.2. Komitea tietää, että tietyissä jäsenvaltioissa kuluttajajärjestöt saavat vain äärimmäisen niukasti taloudellista tukea, mistä syystä ne eivät pysty hoitamaan niiltä odotettua yhteiskunnallista tehtävää riittävän hyvin. Toisinaan on tuettu myös luonteeltaan korostuneen valtakunnallisia hankkeita.

3.2.1. Komitean mielestä on yhtäältä erittäin ymmärrettävää, ettei komissio pyri eri maiden viranomaisten vastuualueille. Toisaalta kansallisten viranomaisten laiminlyönneistä on seurauksena myös yhteisön tasolla vaikuttavia rajoituksia (esim. standardoinnin alalla). Jäsenvaltioiden tulisi ymmärtää nykyistä paremmin, ettei kuluttajajärjestöjen rahoitustuen lisääminen ole ylellisyyttä.

3.3. Komissio asettaa elinkeinoelämän ja kuluttajien vuoropuhelun ensisijalle Euroopan tason itsesääntelysopimuksia tavoitellessaan. Komitea toteaa, ettei lainsäädäntö useinkaan pysy pitkään ajanmukaisena nopeasti muuttuvissa nykyoloissa ja että joustavampi sääntely voi tarjota enemmän mahdollisuuksia. Tämän lisäksi on syytä pohtia kriittisesti lainsäädännön noudattamismahdollisuuksien ohella myös lainsäädännön noudattamiseen liittyviä kustannuksia. Tästä syystä komitea suhtautuu vuoropuheluun/itsesääntelyyn sinänsä myönteisesti.

3.3.1. Komitea esittää kuitenkin tiettyjä huomautuksia. Itsesääntely-käsite on varsin heterogeeninen. Sen tarkoite vaihtelee yleisesti käytettävistä sitovista kaksipuolisista sopimuksista yksittäisten yritysten omiin toimintasääntöihin. Itsesääntelystä on saatu hyviä tuloksia useissa jäsenvaltioissa viime vuosina. Usein vapaaehtoisuuteen perustuva suora neuvonpito yrittäjiä ja kuluttajia edustavien järjestöjen välillä on osoittautunut oikeudellisten säädösten hyväksi korvikkeeksi. Tässä yhteydessä on havaittu tärkeäksi, että osapuolet tuntevat toisensa, luottavat toisiinsa ja voivat pitää sopimusten noudattamista varmana lähtökohtana. On myös tärkeää, että sopimuksiin sisältyy sekä kiistojen ratkaisemista että tehokkaiden seuraamusten määräämistä koskevia sääntöjä, esimerkiksi edeltäkäsin sovitun riippumattoman kolmannen osapuolen väliintulo tapauksissa, joissa yksi asianosaisista rikkoo tai lyö laimin sopimuksen. Yhteiskunnallisella, kulttuurisella ja oikeudellisella taustalla on tässä tärkeä rooli.

3.3.2. Tämän toteuttaminen Euroopan unionin tasolla ei ole helppoa. Jo siksi, ettei kaikissa maissa olla yhtä tottuneita itsesääntelyyn, on selvää, että komission tulee asettaa toiminnan kehykset ennen vuoropuhelun aloittamista. Tässä yhteydessä on ilmoitettava ehdot ja määräajat selvästi. On myös oltava alusta asti selvää, mitä tapahtuu, mikäli asianosaiset eivät pääse yhteisymmärrykseen. Ryhtyykö komissio silloin itse toimenpiteisiin? Komitea huomauttaa, että mainituntyyppisissä tapauksissa saattaa olla välttämätöntä pystyä tiukentamaan sääntelyä.

3.3.3. Komitea kiinnittää myös huomiota rasitukseen, jonka virallinen vuoropuhelu voi aiheuttaa asianomaisille kuluttajajärjestöille ja elinkeinoelämälle niiltä vaadittavien henkilöstöresurssien ja muiden voimavarojen muodossa. Komitea kehottaa komissiota aloittamaan asiaankuuluvien toimintasääntöjen laatimisen ja soveltamisen edellyttämät soveltuvat rahoitustoimet.

3.4. Itsesääntelyn suosiminen ei saa ylipäätään johtaa lainsäädäntötoimista luopumiseen silloin, kun lainsäädäntö on välttämätöntä.

4. Korkeatasoinen kuluttajien terveyden ja turvallisuuden suojelu EU:ssa

4.1. Useat elintarvikeskandaalit ovat häkellyttäneet yleisöä suuresti viime vuosina. Moni kuluttaja miettii ravinnon turvallisuutta, varsinkin kun käytetään uusia tekniikoita - esim. geneettisesti muunnettujen organismien yhteydessä. Komissio toteaa oikeutetusti, ettei kyseessä ole pelkästään EU:n sisäinen asia, vaan se edellyttää maailmanlaajuista toimintaa ja yhteisymmärrystä. Komitea pitää tärkeänä, että ennaltaehkäisyperiaate pysyy EU:n kannanottojen ohjenuorana kansainvälisillä foorumeilla kuten WTO:ssa. Sitä silmällä pitäen on yhtäältä pohdittava, mihin tieteelliset perusteet riittävät. Toisaalta ennaltaehkäisyperiaatteen ei tarvitse olla yksinomaan tieteellinen kysymys, vaan se voi pohjautua myös yhteiskunnallisiin havaintoihin.

4.2. Nykyisen turvallisuus- ja terveyslainsäädännön muokkaaminen uutta kehitystä paremmin vastaavaksi on sinänsä perusteltua. On kuitenkin huolehdittava, ettei se johda laatutason laskemiseen. Yleisemmin komitea suosittaa "uudelleensääntelykäsitteen" käyttöä takaamaan, että lainsäädännön tavoitteet ja taso pysyvät vähintäänkin entisellään.

5. EU:n kuluttajien taloudellisten etujen täysi kunnioittaminen

5.1. Komitea toteaa komission tavoittelevan kuluttajamyönteisiä sisämarkkinoita rahoituspalveluille. Komitea panee tässä yhteydessä merkille, että tietyt rahoitustuotteet eivät jo luonteestaankin johtuen ole kovin selkeitä. Samanaikaisesti itsesääntelytarve lisääntyy useiden kuluttajien kohdalla, erityisesti kun on kyse keinoista varautua tulevaan kuten eläkkeistä ja (henki-)vakuutuksista. Tarjonnan epäselvyydestä johtuu, ettei keskivertokuluttaja helpostikaan vaihda rahalaitostaan tai vakuutusyhtiötään omassa maassaan ja ryhtyy siihen sitäkin vastahakoisemmin Euroopan tasolla. Lisäksi verotusnäkökohdat monimutkaistavat asiaa entisestään.

5.2. Komitean mielestä on kieltämättä loogista, että komissio haluaa yhdenmukaistaa voimassa olevan kulutusluottolainsäädännön nykyisten menetelmien ja käytänteiden kanssa. Komitea katsoo kuitenkin, ettei tämä saa johtaa luotonantajien velvoitteiden lievenemiseen. Aiheeseen liittyen komitea pitää ylivelkaantumisen torjuntaan kiinnitettyä huomiota myös perusteltuna.

5.3. Komitea seuraa kiinnostuneena, miten komissio aikoo kytkeä kuluttajien taloudellisten etujen huomioon ottamisen EU:n muihin politiikkoihin. On jo usein ehdotettu kuluttajanäkökulman käsittelemistä järjestelmällisesti. Siten kaikkiin poliittisiin toimenpiteisiin voitaisiin sisällyttää ns. kuluttajavaikutustutkimus. Integroinnin toteuttamista koskevat sananvalinnat ovat kuitenkin varsin varovaisia. Siitä on hyvänä osoituksena esimerkiksi virke "[t]arkoituksena on saada politiikan laatijat paremmin ymmärtämään kuluttajien etuja."

5.3.1. Komitea uskoo tietyin varauksin komission kykyyn toteuttaa integraatiopolitiikkaa ja toivoo, että kuluttajapolitiikasta vastaava komission jäsen muistuttaa jatkuvasti kollegojaan asian ajankohtaisuudesta.

5.4. On silmiinpistävää, että muita heikommassa asemassa olevien kuluttajien asema mainitaan ohjelmassa vain hyvin lyhyesti. On kuitenkin tärkeää ymmärtää, ettei läheskään kaikilla ole riittävää kykyä tehdä omin voimin valintoja ja vastata päätöksistään. On paljon niitä, jotka eivät pysty tähän ollenkaan tai vain puutteellisesti. Tilanteeseen voi olla syynä varojen ja tiedon puute tai sosiaalinen ja/tai kulttuurinen jälkeenjääneisyys. Tällaiset muita heikommassa asemassa olevat kuluttajat - etenkin vammaiset, maahanmuuttajat, erilaisten tukien tai vähimmäistulojen varassa elävät ja myös lapset - ansaitsevat erityishuomion. Komitea kehottaa komissiota harkitsemaan kyseistä aihetta koskevan erityisen kohdepolitiikan laatimista.

6. Loppuhuomioita

6.1. Komitea on selvillä siitä, että PO XXIV on äskettäin julkaissut vuoden 1997 vuosikertomuksen. Komitea pitää vuosikertomuskäytäntöä hyvänä asiana ja ehdottaa komissiolle, että se esittää niissä säännönmukaisesti selvityksen nyt puheena olevassa ohjelmassa mainituilla toimintalohkoilla saavutetusta edistyksestä.

Bryssel 26. toukokuuta 1999.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) TSK:n lausunto kuluttajia koskevien yhteisön toimien yleisistä puitteista, EYVL C 235, 27.7.1998. TSK:n lausunto kuluttajapolitiikan ensisijaisista toimista (1996-1998), EYVL C 295, 7.10.1996.

(2) TSK:n lausunto Atlantin ylittävästä taloudellisesta kumppanuudesta, EYVL C 407, 28.12.1998.

(3) EYVL C 169, 16.6.1999.