[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 8.6.2006

KOM(2006) 278 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO kesäkuussa 2006 kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle

Euroopan unioni maailmassa – Käytännön ehdotuksia toiminnan johdonmukaisuuden, vaikuttavuuden ja näkyvyyden lisäämiseksi

1. Uudet haasteet

Maailma on muuttunut nopeasti kylmän sodan päättymisen jälkeen. Eurooppa on joutunut kohtaamaan voimakasta taloudellista kilpailua ja uusia turvallisuusuhkia. Vaikka Euroopan kypsät taloudet ovat monella tapaa vahvoja, niiden rasitteena on toisaalta verkkainen kasvu ja väestön ikääntyminen. Talouden voimatasapaino ei ole entisellään. Esimerkiksi Kiinassa ja Intiassa kasvu on nopeaa, ja kilpailu raaka-aineista, energialähteistä ja markkinoista kiihtyy. Terrorismi, joukkotuhoaseiden leviäminen, alueelliset konfliktit, romahtaneet valtiot ja järjestäytynyt rikollisuus ovat yhtä synkkiä uhkakuvia kuin ennenkin.

Euroopalla on edellytykset vastata näihin haasteisiin ja saada osansa kehittyvien markkinoiden ja globalisoitumisen luomista uusista mahdollisuuksista. Avoin eurooppalainen yhteiskunta kykenee vastaanottamaan sekä ihmisiä että uusia ideoita ja uusia teknologioita. Viimeisen kolmen ja puolen vuosikymmenen aikana tapahtuneet laajentumiset kertovat EU:n kyvystä edistää vakautta ja vaurautta. Ne osoittavat, että tämä alueellisen yhdentymisen malli toimii. EU:n väkiluku on yhteensä 470 miljoonaa. Sen alueella ansaitaan neljäsosa maailman tuloista ja sen osuus maailmankaupasta on yli viidesosa. Euroopan maat antavat yli puolet koko maailman kehitys- ja humanitaarisesta avusta. Euroopan eri mailla on keskeinen asema kaikissa merkittävissä maailmanlaajuisissa instituutioissa. EU:n antama yhteistyön ja yhdentymisen malli vetää puoleensa paitsi lähimpiä naapureita myös kauempana sijaitsevia maita.

EU:ssa on viimeisen viiden vuosikymmenen aikana kehitetty erilaisia poliittisia ja taloudellisia sekä kaupankäyntiin tai rahoitusavun myöntämiseen perustuvia ulkopolitiikan välineitä, joiden avulla on pyritty suojaamaan ja edistämään eurooppalaisia intressejä ja arvoja. Viime aikoina näitä välineitä on lisätty aloilla, joilla jäsenvaltiot ovat katsoneet tarpeelliseksi tehdä yhteistyötä, ja tältä pohjalta on nimitetty yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) korkea edustaja, jonka tehtävänä on laajentaa EU:n ulkopolitiikan soveltamisalaa ja tehostaa siihen liittyvää toimintaa. Kriisinhallinnan lujittamiseksi on siviilirakenteita täydentämään perustettu sotilaallisia välineitä.

EU:n sisäiset politiikat, kuten ympäristö-, energia-, kilpailu-, liikenne-, maatalous- ja kalastuspolitiikka sekä terrorismin ja laittoman maahanmuuton torjunta ja maailmanlaajuisten pandemioiden ehkäiseminen, vaikuttavat yhä enemmän myös kansainvälisiin suhteisiin ja EU:n ulkoiseen vaikutusvaltaan. Vastaavasti monet sisäisten politiikkojen tavoitteet määräytyvät sen mukaan, miten tehokkaasti EU toteuttaa ulkopolitiikkaansa.

Tämän tiedonannon tarkoituksena on pohtia, miten nykyisten perussopimusten pohjalta voitaisiin vastata Eurooppaan kohdistuviin ulkoisiin haasteisiin toteuttamalla sekä sisäisiä että ulkoisia politiikkoja nykyistä johdonmukaisemmin ja vaikuttavammin. Tarkoituksena ei ole avata jälleen keskustelua perustuslakia koskevan sopimuksen tulevaisuudesta eikä määritellä institutionaalisten toimijoiden vastuualueita uudelleen. Sen sijaan tiedonannossa pyritään esittämään käytännön ehdotuksia, joiden avulla EU voi määritellä ulkoiselle toiminnalleen vahvat yhteiset tavoitteet ja varmistaa, että sillä on käytössään niiden toteuttamiseen tarvittavat välineet.

Tältä pohjalta tiedonannossa ehdotetaan, että jäsenvaltiot ja EU:n toimielimet pyrkisivät yhdessä ratkaisemaan seuraavat kysymykset:

- Miten EU:n ulkopolitiikkaa voidaan kehittää ja toteuttaa niin, että voidaan varautua sekä tuleviin uhkatekijöihin että mahdollisuuksiin?

- Miten EU:n politiikkojen ja toimien tehokkuutta ja vaikutusta voidaan parantaa käyttämällä kaikkia sekä ulkoisten että sisäisten politiikkojen välineitä nykyistä johdonmukaisemmin ja hyödyntämällä jäsenvaltioiden ja toimielinten erityisosaamista ja -vahvuuksia?

- Miten EU:n politiikkojen ja toimien näkyvyyttä ja niihin liittyvää demokraattista vastuuta voidaan vahvistaa ja lisätä siten niiden yleistä hyväksyntää?

2. EU:n ulkopolitiikan vahvuudet

Euroopan kansalaiset odottavat, että EU käyttää merkittävää kansainvälistä vaikutusvaltaansa kansalaisten etujen suojaamiseen ja edistämiseen. Myös EU:n kansainväliset kumppanit odottavat, että EU kantaa globaalin vastuunsa. Jotta EU voisi täyttää nämä odotukset, sen on hyödynnettävä ulkopoliittisia vahvuuksiaan tehokkaammin. Kuten vuonna 2003 laaditussa Euroopan turvallisuusstrategiassa todetaan, EU voi lisätä vaikutusvaltaansa toimimalla kollektiivisesti sen sijaan, että eri toimijat tekisivät työtä kukin tahollaan. Tätä periaatetta on jo noudatettu menestyksekkäästi EU:n ulkopolitiikan monilla eri osa-alueilla.

Laajentuminen . EU:n jäsenvaltioiden määrä on kasvanut kuudesta kahteenkymmeneenviiteen. Perättäisten laajentumisneuvottelujen myötä EU on tuonut kaikkialle Eurooppaan rauhan ja vakauden, taloudellisen vaurauden, demokratian sekä ihmisoikeuksien ja oikeusvaltion periaatteiden noudattamisen. Tiukat liittymisehdot ja EU-jäsenyyden todennäköinen toteutuminen kannustavat jäsenyyttä hakeneita maita sitoutumaan olojen vakauttamiseen ja uudistusten toteuttamiseen.

EU:n naapuruuspolitiikka on EU:n ulkosuhteiden painopistealue, jonka tavoitteena on lujittaa EU:n vetovoimaa ja vaikutusvaltaa korostamalla selkeästi yhteiskunnan rakenteiden kehittämistä ja uudistuksia. Naapuruuspolitiikan onnistuminen riippuu siitä, miten aktiivisesti erilaiset ulkoiset ja sisäiset politiikat pystytään nivomaan sen toteuttamiseen. Naapuruuspolitiikan ansiosta sen piiriin kuuluvilla mailla on mahdollisuus osallistua EU:n sisämarkkinoihin.

Kauppa ja kilpailukyky. EU:n tavoitteena on sen perustamisesta lähtien ollut maailmanmarkkinoiden vähittäinen avaaminen ja sääntöihin perustuvan kansainvälisen kauppajärjestelmän luominen, jotta voitaisiin luoda investointeja ja valinnanmahdollisuuksia edistävät ennustettavissa olevat olosuhteet. Ajan myötä tämä lähestymistapa on edistänyt sellaisen uuden dynamiikan syntymistä, joka vahvistaa unionin ulkoista kilpailukykyä, alentaa hintoja ja antaa kuluttajille lisää valinnanmahdollisuuksia. Samalla kehitysmaiden tuotteiden pääsy markkinoille on helpottunut, mikä on lisännyt työpaikkoja, kasvua ja investointeja myös näissä maissa.

Kehitysyhteistyö. Uusi kehitysyhteistyöstrategia sekä Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maita koskevat kattavat politiikat ovat osoitus EU:n merkittävästä roolista vuosituhattavoitteiden ja todellisen monenvälisyyden tukemisessa globaalissa toimintaympäristössä. Uusi rahoituskehys ja kymmenes Euroopan kehitysrahasto tarjoavat laajan valikoiman rahoitusvälineitä, joihin sisältyy toisaalta erityissäännöksiä myös hyvän hallinnon ja ihmisoikeuksien edistämisestä, vaalitarkkailu- ja rauhanturvaamistehtävistä, investointiolosuhteista ja alueellisesta yhdentymisestä. Niiden tueksi on otettu käyttöön uusia järjestelyjä, jotka liittyvät yhteiseen ohjelmasuunnitteluun ja toiminnan koordinointiin kentällä jäsenvaltioiden kanssa.

Strategiset suhteet, poliittinen vuoropuhelu ja YUTP . EU on mukana monissa erilaisissa sopimussuhteissa, ja se käy eri puolilla maailmaa poliittista vuoropuhelua erilaisten strategisten kumppanien ja alueellisten ryhmittymien kanssa. Tähän liittyvät mm. yhteistyö Yhdysvaltojen kanssa sisäistä turvallisuutta koskevissa kysymyksissä ja terrorismintorjunnan alalla, energia-asioita koskeva vuoropuhelu Venäjän kanssa sekä vakiintuneet kumppanuussuhteet muiden tärkeimpien energiantuottajien ja energiantuottajien järjestöjen kanssa, eri maiden kanssa käytävä vuoropuhelu ihmisoikeuksista sekä maailmanlaajuista kestävää kehitystä koskeva vuoropuhelu Kiinan ja Intian kanssa. EU on monenvälisen toiminnan vankka kannattaja ja sillä on merkittävä rooli keskeisissä kansainvälisissä instituutioissa ja foorumeilla sekä jäsenvaltioiden että yhteisön oman edustuksen kautta. YUTP:n kehittäminen on parantanut EU:n edellytyksiä ottaa kantaa keskeisiin ulkopoliittisiin kysymyksiin. Komission osallistuminen tähän työhön täysivaltaisesti on omalta osaltaan edistänyt yhteisön politiikkojen entistä johdonmukaisempaa muotoilua.

Katastrofivalmius, kriisinhallinta ja Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (ETPP). EU antaa merkittävän panoksen kriisinhallintaan monien eri politiikkojen puitteissa. Humanitaarinen apu, väestönsuojelu ja jälleenrakentaminen ovat olleet keskeisellä sijalla paitsi viimeaikaisissa kriisitilanteissa Afganistanissa, Irakissa ja tsunamin koettelemissa maissa myös valtiorakenteiden kehittämisessä ja kriisin jälkitilanteen hallinnassa Acehissa sekä konfliktien ratkaisemisessa ja ehkäisemisessä entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa. Nämä välineet täydentävät EU:n kasvavaa turvallisuus- ja puolustuspoliittista (ETPP) kapasiteettia osana sen yleistä kriisinhallintatoimintaa. Esimerkiksi Bosnia ja Hertsegovinassa, entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa sekä Kongon demokraattisessa tasavallassa toteutetut sotilaalliset ja poliisitehtävät ja Kosovon haasteisiin vastaaminen ovat osoitus siitä, että ETPP on kehittynyt huomattavasti, ja siitä, miten tärkeää on soveltaa kaikkia asiaan liittyviä politiikantekovälineitä tehokkaasti yhdessä. Kriisinhallintaoperaatiot ovat erittäin näkyvä osa unionin ulkopolitiikkaa.

3. EU:n sisäisten politiikkojen ulkoiset vaikutukset

EU:n sisäiset politiikat ovat erottamattomasti sidoksissa ulkopolitiikkaan. Perustamissopimuksessa on alusta alkaen tunnustettu, että sisämarkkinoiden olemassaolo edellyttää yhteistä tullijärjestelmää ja yhteistä kauppapolitiikkaa. Samalla tavoin euron käyttöönotto loi tarpeen yhteiselle rahapolitiikalle, jolla on välittömiä ulkoisia vaikutuksia. Vastaava logiikka pätee moniin muihinkin politiikanaloihin, esimerkiksi maatalous- ja kalastuspolitiikkaan, aluepolitiikkaan, työllisyys- ja sosiaalipolitiikkaan, ympäristöasioihin, maahanmuuttokysymyksiin ja rajavalvontaan, terrorismintorjuntaan sekä liikennepolitiikkaan ja erityisesti lentoliikenteeseen. Kaikilla näillä aloilla sisäisten politiikkojen kehitys on luonnostaan lisännyt myös EU:n ulkoisen roolin merkitystä. Monilla näistä aloista EU:n etujen ulkoinen suojaaminen ja edistäminen kuuluu jäsenvaltioiden ja yhteisön yhteiseen vastuualueeseen, jolloin toiminnan johdonmukaisuuteen pyrkiminen on erityisen haasteellista. Lisäksi yhä useammat muut politiikat ja välineet vaikuttavat EU:n ulkosuhteisiin, minkä vuoksi ne on otettava huomioon EU:n ulkopolitiikan tavoitteissa.

Yksi tällainen väline on talouskasvua ja työllisyyttä tukeva Lissabonin strategia , sillä avoimien markkinoiden, vapaasti liikkuvien pääomien ja globaalien rahoitusmarkkinoiden maailmassa sisäiset ja ulkoiset politiikat ovat tiukasti sidoksissa toisiinsa. Talous- ja rahaliiton ansiosta eurosta on tullut maailman toiseksi tärkein kansainvälinen varanto- ja kaupankäyntivaluutta, joka tuo EU:lle erittäin suuren vaikutusvallan kaikkialla maailmassa. Vielä on kuitenkin ratkaisematta, miten EU:n edustus kansainvälisissä talous- ja rahoitusinstituutioissa olisi järjestettävä. Sisämarkkinoiden toteuttaminen on johtanut siihen, että EU:n keskeisiä teknologiastandardeja on otettu käyttöön kaikkialla maailmassa. Esimerkkinä tästä voidaan mainita eurooppalaisten normien ja säännösten soveltaminen Kiinan moottoriajoneuvoteollisuudessa, elintarviketurvallisuus, matkaviestinnän alalla sovellettava GSM-standardi, langaton viestintä ja teknologia, jonka avulla tarjotaan laajakaistayhteyksiä kymmenille miljoonille käyttäjille ympäri maailmaa. EU:n kilpailupolitiikka on tärkeä sääntelyväline, jonka avulla valvotaan esimerkiksi kansainvälisiä kartelleja tai määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Kilpailupolitiikan tarkoituksena on suojata sisämarkkinoita, mutta globaalissa taloudessa useimmat kilpailu- ja yrityskeskittymäpäätösten kohteena olevat yritykset toimivat myös kansainvälisillä markkinoilla. Yhdessä nämä politiikat vahvistavat EU:n ulkoista kilpailukykyä edistämällä tasapuolisten toimintaedellytysten luomista kansainvälisen kaupan sujuvuuden varmistamiseksi.

EU on toiminut usein aloitteentekijänä, kun kansainvälisillä foorumeilla on etsitty ratkaisuja sellaisiin keskeisiin ongelmiin , joita ei voida ratkaista kansallisen tason toimilla. Tällaisia ovat esimerkiksi ilmastonmuutos, maailmanlaajuiset pandemiat ja geneettisesti muunnettujen tuotteiden kehittämisen ja kaupan hallinnointi. EU:lle on kertynyt kestävän kehityksen strategian yhteydessä runsaasti asiantuntemusta ja kokemusta ilmastonmuutokseen, ilman ja veden saastumiseen ja muihin valtioiden rajat ylittäviin ympäristöuhkiin liittyvistä toimista, ja tämän ansiosta se on voinut tuoda merkittävän panoksen kansainvälisiin neuvotteluihin, joissa pyritään laatimaan näitä aloja koskevia sääntelynormeja. EU tarjoaa tässä suhteessa esikuvan monille maille ja alueille, jotka kamppailevat samojen ongelmien parissa. EU:n vaikutus kansainvälisiin ympäristönormeihin on osaltaan auttanut luomaan EU:n yrityksille tasapuoliset toimintaedellytykset ja edistänyt puhtaiden teknologioiden vientimahdollisuuksia. Vastaavasti kolmansissa maissa on laajalti kiinnostusta tehdä yhteistyötä EU:n eri ohjelmien puitteissa esimerkiksi tutkimuspolitiikan, koulutuksen ja liikenteen (GALILEO) alalla.

Energiakysymyksiin sekä oikeus- ja sisäasioihin liittyvien EU:n politiikkojen nopea kehitys heijastuu myös näiden alojen ulkoiseen ulottuvuuteen. Energiapolitiikkaa koskevassa keskustelussa (jossa Eurooppa-neuvosto on antanut tukensa komission hiljattain laatimalle vihreälle kirjalle) on korostettu EU:n keskeistä tavoitetta, jonka mukaan on varmistettava, että tietty vähimmäisosuus EU:n energiasta olisi peräisin varmasti saatavilla olevista ja hiilidioksidipäästöiltään vähäisistä energialähteistä. Se, miten EU onnistuu tämän tavoitteen toteuttamisessa, riippuu olennaisesti sekä sisäisten politiikkojen tehokkuudesta, esimerkiksi energiatehokkaiden teknologioiden kehittämisestä, kilpailupolitiikasta, energialähteiden monipuolistamisesta, energian sisämarkkinoiden toteuttamisesta ja niiden laajentamisesta asianomaisiin Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluviin tai assosiaatiosopimuksen tehneisiin maihin energiayhteisön perustamissopimusta laajentamalla, sekä EU:n suhteista tärkeimpiin energiantoimittajiin, kauttakulkumaihin ja muihin suuriin kuluttajiin.

Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luominen Eurooppaan sekä terrorismintorjunta ovat EU:n sisäisen turvallisuuden kannalta keskeisiä toiminta-aloja ja perustellusti poliittisen työlistan kärkisijoilla . Maahanmuuton kattava ja tasapainoinen hallinnointi on yhä tärkeämpi kysymys, jotta voidaan varmistaa hyvät ja vakaat suhteet EU:n naapurimaihin, vastata työmarkkinoiden tarpeisiin ja suojata paremmin EU:n ulkorajoja. Nämä toimet ovat olennaisen tärkeitä, jotta voimme puuttua järjestäytyneeseen rikollisuuteen ja erityisesti ihmiskauppaan ja laittomaan huumekauppaan liittyviin uhkiin. Yhtä tärkeää on maailmanlaajuisen terrorismin torjunta, joka edellyttää sekä sisäisiin että ulkoisiin politiikkoihin perustuvaa koordinoitua toimintaa.

4. Yhteisymmärryksen ja johdonmukaisuuden lisääminen

Kun jäsenvaltioiden hallitukset pyrkivät vastaamaan haasteisiin ja hoitamaan vastuunsa toteuttamalla johdonmukaista ja vaikuttavaa ulkopolitiikkaa, niiden on otettava huomioon, mitkä toimet on perussopimusten määräysten nojalla ehdottomasti toteutettava EU:n tasolla tai mitkä toimet olisi hyödyllisempää toteuttaa EU:n tasolla. Komission tehtävänä on esittää analyyseja ja EU:n yhteisen edun mukaisia ehdotuksia.

EU:n ulkopolitiikan onnistuminen riippuu lähinnä kolmesta seuraavasta tekijästä:

* Ensimmäinen ja tärkein tekijä on jäsenvaltioiden poliittinen yhteisymmärrys siitä, mihin tavoitteisiin EU:n toiminnalla pyritään. Tämä edellyttää EU:n toimielimiltä lujaa kumppanuutta ja keskittymistä tiettyihin strategisiin painopistealoihin, joilla EU:n toiminnalla voidaan saavuttaa todellista edistystä, sen sijaan että toiminta hajotettaisiin liian monille aloille. Tämä on välttämätön toimintaedellytys.

* Toinen vaatimus on, että käytettävissä olevien toimintavälineiden tulee soveltua käsillä olevaan tehtävään, toimien toteuttamiseen on oltava riittävät varat ja toimien tulee tuottaa selkeitä etuja.

* Kolmas tärkeä tekijä ovat EU:n toimielinten tehtävät ja vastuualueet sekä oikeudellinen toimintaympäristö.

Samoin kuin kansallisen hallinnon tasolla, pelkkä poliittinen tahto ei riitä, vaan EU:n vaikutus jää vajaaksi, jos eri politiikkojen välillä on ratkaisemattomia jännitteitä tai jos ne ovat ristiriidassa keskenään. Eri toimien keskinäisen vuorovaikutuksen tehostaminen ja eri tavoitteiden yhteensovittaminen (esimerkiksi kaupan, maatalouden, kehitysyhteistyön, ympäristöpolitiikan tai maahanmuuttoasioiden alalla) vaatii jatkuvaa, määrätietoista työtä. EU:n lisähaasteena on varmistaa EU:n ja kansallisten toimien johdonmukaisuus.

Jos eri toimijoiden ja politiikkojen keskinäinen koordinointi on riittämätöntä, EU menettää osan sekä poliittisesta että taloudellisesta painoarvostaan kansainvälisellä tasolla. Vaikka koordinointia on jo onnistuttu parantamaan, eri välineiden ja resurssien yhdistäminen vaatii vielä paljon työtä sekä komission sisällä että neuvoston ja komission välillä tai EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden kesken. EU:n toiminnan vaikutusta heikentää myös sen ulkoisen edustuksen profiilittomuus ja jatkuvuuden puuttuminen. Nykyisten perussopimusten puitteissa on voitava yhdistää yhteisömenetelmä ja hallitustenväliset menettelyt niin, että päästään haluttuun lopputulokseen, sen sijaan että tuhlattaisiin aikaa institutionaaliseen teorisointiin.

Perustuslakia koskevassa sopimuksessa määrätään eräistä merkittävistä toimielimiä koskevista muutoksista, joiden tarkoituksena on parantaa EU:n ulkopolitiikan johdonmukaisuutta. Tällaisia muutoksia ovat EU:n ulkoministerin / komission varapuheenjohtajan nimittäminen, Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan nimittäminen kaksi ja puoli vuotta kestäväksi toimikaudeksi edustamaan unionia YUTP:hen liittyvissä kysymyksissä, Euroopan ulkosuhdehallinnon perustaminen, EU:n oikeushenkilöys, kiertävästä neuvoston puheenjohtajuudesta luopuminen ja eräät muut ulkopolitiikkaa koskevat määräykset.

Perustuslakia koskevassa sopimuksessa esitetyt tavoitteet ovat edelleen voimassa, ja ne laajentaisivat edelleen EU:n ulkopolitiikan haasteita. Myös nykyisten perussopimusten puitteissa voidaan kuitenkin harkita eräiden toimien toteuttamista.

5. Konkreettisia ehdotuksia tuleviksi toimiksi

Tässä tiedonannossa esitettyihin haasteisiin vastaaminen kuuluu yhteisön ja jäsenvaltioiden jaetun vastuun piiriin. Jotta EU voisi esiintyä maailmassa koko painoarvollaan, sen on pyrittävä hyödyntämään yhteisiä resursseja parhaalla mahdollisella tavalla sekä EU:n tasolla että kansallisella tasolla. Eri toimijoiden on tiivistettävä yhteistyötään ja tuotava siihen omat vahvuutensa, jotta EU:n kollektiivisesta panoksesta saadaan mahdollisimman vaikuttava. Erityistä huomiota on kiinnitettävä – myös komission hallinnoidessa yhteisön politiikkoja – varsinkin siihen, miten sisäiset politiikat vaikuttavat ulkosuhteisiin esimerkiksi ympäristökysymysten, oikeus- ja turvallisuusasioiden sekä liikenne- ja energiapolitiikan alalla, missä EU:lla on vertaansa vailla olevaa kokemusta ja vaikutusvaltaa.

5.1. Strategisen suunnittelun parantaminen

Perussopimuksissa mainittujen EU:n ulkopoliittisten tavoitteiden yleisistä puitteista ollaan jo pitkälti yhtä mieltä. Vuonna 2003 hyväksytyn Euroopan turvallisuusstrategian ohella näitä perustekstejä on kehitetty edelleen kattavasti mm. useilla yksityiskohtaisemmilla neuvoston päätelmillä, strategia-asiakirjoilla ja rahoitusapua koskevilla ohjelma-asiakirjoilla. Myös Euroopan parlamentin päätöslauselmat ja mietinnöt täydentävät EU:n ulkosuhteita koskevaa strategista suunnittelua. Olisi kuitenkin hyödyllistä kehittää järjestelmällisempi tapa asettaa strategisia tavoitteita ja poliittisia painopisteitä sekä maantieteellisten että temaattisten seikkojen perusteella, niin että toiminnan tavoitteet ohjaisivat välineiden valintaa (eikä päinvastoin).

- Komissio pyrkii kehittämään EU:n ulkopolitiikkaa koskevaa työtään lisäämällä toimiensa sisäistä johdonmukaisuutta ja vaikuttavuutta kaikilla vastuualueillaan. Strategista suunnittelua ja painopisteiden asettamista on tarkoitus kehittää, jotta voidaan varmistaa, että ulkopoliittisiin ongelmiin puututaan oikein välinein, oli kyse sitten maantieteellisistä tai temaattisista kysymyksistä. Toimia on tarkoitus toteuttaa ennen muuta seuraavilla aloilla:

- Komissio vahvistaa puheenjohtajan alaisuudessa toimivan, ulkosuhteista vastaavien komissaarien ryhmän asemaa strategisten painopisteiden asettamisessa. Ryhmän kokoonpanoa laajennetaan ottamalla mukaan eräitä muitakin komissaareja, joiden salkut liittyvät ulkosuhteisiin. Tarkoituksena on muodostaa tilapäisiä työryhmiä, joissa keskustellaan tietyistä maantieteellisistä ja temaattisista kysymyksistä. Tällaisia keskusteluja olisi käytävä jatkuvalta pohjalta, niin että voidaan varmistaa esimerkiksi se, että kahdenvälisissä huippukokouksissa tai kansainvälisissä neuvotteluissa esille otettavat sisäisiin politiikkoihin liittyvät kysymykset voidaan valmistella hyvissä ajoin. Myös muut komissaareista muodostetut työryhmät osallistuvat temaattisten kysymysten käsittelyyn, jotta voidaan varmistaa toiminnan johdonmukaisuus ja selkeyttää painopisteiden asettamista kollegiossa. Koko kollegio pyrkii keskustelemaan nykyistä useammin keskeisiä maantieteellisiä tai temaattisia aiheita koskevista linjavalinnoista. Komissio kutsuu YUTP:n korkean edustajan osallistumaan ulkosuhteista vastaavan komissaarien ryhmän työhön erityisesti silloin kun on kyse strategisesta suunnittelusta.

- Komissio vahvistaa raportointi- ja analysointikapasiteettiaan sekä Brysselissä että lähetystöissä, ryhtyy soveltamaan nykyistä suurempaa joustavuutta resurssien ja asiantuntemuksen osoittamisessa kehittyvien tarpeiden pohjalta ja kehittää koulutusta. Näiden toimien ansiosta komissio voi vahvistaa panostaan pysyvien edustajien komiteassa (Coreper), poliittisten ja turvallisuusasioiden komiteassa (PTK) sekä muissa asiaan liittyvissä neuvoston työryhmissä ja Euroopan parlamentin valiokunnissa. Lähetystöjen päälliköitä voitaisiin tarvittaessa pyytää mukaan neuvoston työryhmiin.

- Komissio on luvannut aloittaa Euroopan parlamentin kanssa säännöllisen vuoropuhelun maa- ja aluekohtaisten temaattisten strategia-asiakirjojen luonnosten sisällöstä ja ottaa asianmukaisella tavalla huomioon Euroopan parlamentin kannan näiden strategioiden täytäntöönpanossa.

Seuraavien toimien avulla voitaisiin luoda paremmat edellytykset strategista suunnittelua koskevalle yhteistyölle komission, YUTP:n korkean edustajan ja neuvoston välillä, niin että voitaisiin kehittää erityisesti yhteisiä arviointeja, yhteisiä strategioita ja yhteisiä toimia:

- Eurooppa-neuvoston tulevan puheenjohtajan ja ulkoministerin, komission puheenjohtajan ja ulkosuhteista vastaavan komissaarin sekä YUTP:n korkean edustajan tulisi kokoontua puolivuosittain epävirallisesti laatimaan yleiskatsaus unionin ulkopolitiikasta. Myös muita komissaareja voitaisiin ottaa mukaan näihin kokouksiin.

- Olisi aloitettava käytäntö, jonka mukaan toimintapoliittiset keskustelut neuvostossa ja sen eri työryhmissä käydään yhteisten strategia-asiakirjojen pohjalta; asiakirjat laadittaisiin komission yksiköiden ja toimintapolitiikasta vastaavan neuvoston yksikön tiiviin yhteistyön pohjalta.

- Huippukokouksiin olisi valmistauduttava aikaisemmin yksilöimällä keskeisten yhteistyökumppanien kanssa, mitä sisäisiin politiikkoihin liittyviä kysymyksiä kokouksissa olisi otettava esiin. Tätä varten näitä kysymyksiä olisi käsiteltävä Coreperissa hyvissä ajoin, jotta voidaan varmistaa johdonmukaisuus ulkoisiin ja sisäisiin politiikkoihin liittyvien kysymysten valmistelussa.

- Neuvoston ja komission olisi tutkittava, miten ne voisivat parantaa raporttien ja muiden tietojen vaihtoa vastavuoroisuuden pohjalta; tämä koskee myös komission lähetystöistä ja EU:n erityisedustajilta saatavia tietoja. Tämä voitaisiin toteuttaa esimerkiksi käyttämällä yhdessä neuvoston pääsihteeristön yhteydessä toimivan EU:n tilannekeskuksen ja komission komentokeskuksen ( Crisis Room ) raportointi- ja analyysiresursseja.

- Neuvoston pääsihteeristön ja komission henkilöstön välinen tiivis yhteistyö näillä aloilla auttaisi luomaan vankemman pohjan, jonka turvin jäsenvaltiot voisivat määritellä strategiansa neuvostossa, tarvittaessa Eurooppa-neuvoston tasolla.

- Neuvosto voisi kehittää etukäteiskoordinointia ja helpottaa siten yhteisymmärrykseen pääsemistä EU:n kannalta tärkeissä kysymyksissä, joita käsitellään monenvälisissä organisaatioissa (YK, kansainväliset rahoituslaitokset) ja epävirallisissa yhteyksissä (G7/G8- ja G20-huippukokoukset) sekä muilla maailmanlaajuista hallintoa käsittelevillä foorumeilla ja alueellisissa organisaatioissa. Silloin kun yhteisö on jo jonkin YK:n alajärjestön tai monenvälisen tai alueellisen organisaation jäsen, EU:n yhteisen kannan koordinointi neuvostossa jäsenvaltioiden, puheenjohtajavaltion ja komission kesken sujuu jo nyt hyvin. Tällaisia toimintatapoja olisi mahdollisuuksien mukaan hyödynnettävä myös muilla foorumeilla, joilla yhteisö edustaisi jäsenvaltioita, mm. siten, että yksilöidään yhdessä asialistoilla esiin tulevia kysymyksiä ja jaetaan etukäteen analyyseja ja toimintapoliittisia asiakirjoja kaikkien jäsenvaltioiden edustajille. Komissio ja puheenjohtajavaltio voisivat yhdessä esitellä EU:n kantoja kumppanimaille tärkeimmissä kolmansien maiden pääkaupungeissa, ja puheenjohtajavaltion harjoittamaa koordinointia voitaisiin helpottaa vahvistamalla komission asiantuntijoiden läsnäoloa. Jäsenvaltiot voisivat edelleen pyrkiä aktiivisesti sopimukseen EU:n ulkopuolisten maiden kanssa, jotta voidaan varmistaa komission täysipainoinen osallistuminen esimerkiksi euroalueen ulkoiseen edustukseen G7- ja G20-maiden kokouksissa sekä rahoitusmarkkinoiden valvontaa käsittelevän foorumin (Financial Stability Forum) yhteydessä.

5.2. Tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisääminen parantamalla täytäntöönpanoa

Silloinkin kun EU:n toiminnalla on selkeästi määritellyt tavoitteet, joita toteutetaan yhteisesti sovituin menetelmin, sen vaikuttavuutta ja tehokkuutta haittaavat usein ristiriitainen viestintä sekä hitaat ja monimutkaiset täytäntöönpanomenettelyt. Tämän vuoksi EU:n on harkittava seuraavien toimien toteuttamista:

- On varmistettava, että sen jälkeen kun EU:ssa on tehty jotakin toimintaa koskeva päätös, kaikki toimijat ottavat sen huomioon sekä diplomaattisissa että suurelle yleisölle suunnatuissa lausunnoissaan ja oman toimintansa suunnittelussa. Tämä edellyttää koordinoinnin tehostamista Brysselissä sekä komission lähetystöjen, EU:n erityisedustajien ja jäsenvaltioiden lähetystöjen muodostaman verkoston tehokkaampaa hyödyntämistä, niin että kumppanimaille voidaan välittää selkeää ja yhdenmukaista tietoa.

- Komissiossa on kehitettävä uusia työtapoja ja menettelyjä, niin että nopeasti muuttuvissa tilanteissa voidaan tehdä reaaliaikaisia päätöksiä, jotka vastaavat kollektiivisen vastuun (kollegiaalisuuden) vaatimuksia.

- Kriisitilanteissa voitaisiin hyödyntää tätä tarkoitusta varten jo käytössä olevia sisäisiä koordinointimekanismeja soveltamalla niitä tehokkaammin myös ulkoisessa toiminnassa.

- On otettava käyttöön nopeammat ja joustavammat rahoitus- ja hankintamenettelyt noudattaen kuitenkin täysimääräisesti avoimuuden, tilintekovelvollisuuden ja moitteettoman varainhoidon periaatteita (mm. YUTP:n talousarvion ja kriisinhallinnan rahoitusvälineiden hallinnoinnissa). Komissio järkeistää parhaillaan neuvoston ja Euroopan parlamentin tuella nykyisten ulkopolitiikan rahoitusvälineidensä rakennetta. Tavoitteena on tehostaa ja yksinkertaistaa uuden rahoituskehyksen puitteissa myönnettävien avustusten täytäntöönpanoa. Lisäksi komissio on tehnyt äskettäin uusia ehdotuksia varainhoitoasetuksen yksinkertaistamiseksi tätä tavoitetta silmällä pitäen.

- Komissio aikoo esittää ehdotuksia yhteistyön tiivistämisestä jäsenvaltioiden ja Euroopan parlamentin kanssa yhteisön talousarviosta rahoitettavien poliittisesti arkaluonteisten toimien ja hankkeiden yhteydessä (erityisesti silloin kun käytetään kansallista henkilöstöä ja resursseja).

5.3. EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden yhteistyön parantaminen

Näiden toimenpiteiden edistämiseksi olisi tuettava keskinäisen yhteisymmärryksen syntymistä parantamalla yhteistyötä ja yhteisen diplomaattikulttuurin muovaamista EU:n ulkopolitiikan eri toimijoiden kesken.

- Komissio valmistelee parhaillaan tehostettua henkilövaihto-ohjelmaa, johon voivat osallistua sekä päätoimipaikassa että lähetystöissä työskentelevät jäsenvaltioiden ulkoasiainhallintojen ja neuvoston pääsihteeristön henkilöstön edustajat.

- Jäsenvaltiot voisivat antaa ulkopolitiikkaan liittyvien kysymysten parissa työskentelevälle EU:n toimielinten henkilöstölle mahdollisuuden osallistua kansalliseen diplomaattikoulutukseen. Vastaavasti komissio ja neuvosto voisivat ottaa kansallisia diplomaatteja EU:n tasolla toteutettavaan koulutukseen. Jäsenvaltiot voisivat tehostaa kansallisille virkamiehille annettavaa EU-asioita koskevaa koulutusta.

- Neuvosto ja komissio voisivat ehdottaa lähetystön päällikön ja EU:n erityisedustajan tehtävien yhdistämistä tietyissä tilanteissa, esimerkiksi Länsi-Balkanilla, perustamissopimuksessa määriteltyjen vastuualueiden ja toimielinten välisen työnjaon tasapainon puitteissa. Tällaisten järjestelyjen yhteydessä olisi hyödynnettävä niitä hyviä kokemuksia, joita on saatu näiden tehtävien yhdistämisestä Skopjessa, missä tavoitteena on ollut yhdistää EU:n läsnäolo Sarajevossa ja Pristinassa niin pitkälti kuin mahdollista. Muualla komissio jatkaa yhteistyötä EU:n erityisedustajien kanssa ja tukee näiden toimintaa.

- Monenvälisten instituutioiden hallintoelimissä toimivien jäsenvaltioiden edustajien olisi koordinoitava kantansa EU:n toimielinten kanssa asianmukaisella tasolla, niin että voidaan edistää EU:n yhteisen kannan esilletuloa yhteisen edun mukaisissa asioissa.

- Komission lähetystöt tukevat täysimääräisesti YUTP:n korkean edustajan toimintaa. Vastaavasti EU:n erityisedustajat voisivat osallistua tiiviimmin komission toimintaan ja sen edustajien vierailuihin. Lähetystöt antavat tukea myös Euroopan parlamentin valiokuntien ja valtuuskuntien vierailujen yhteydessä. EU:n olisi pohdittava, voisivatko jäsenvaltiot ja EU:n lähetystöt käyttää kolmansissa maissa yhteisiä toimitiloja ja tukihenkilöstöä.

- On kehitettävä yhteistyötä jäsenvaltioiden välillä konsuliavun alalla erityisesti kriisitilanteissa. On selvitettävä, miten komission lähetystöt voivat tukea tai täydentää toimia tällä alalla.

5.4. Demokraattisen vastuun ja näkyvyyden lisääminen

On lisättävä EU:n ulkopolitiikan demokraattista vastuuta. Euroopan parlamentilla ja kansallisilla parlamenteilla on tässä suhteessa keskeinen tehtävä. Olisi toteutettava mm. seuraavat toimenpiteet:

- On lisättävä säännöllistä yhteydenpitoa Euroopan parlamentin toimivaltaisten elinten sekä YUTP:n korkean edustajan / neuvoston pääsihteerin ja komission jäsenten välillä. On luotava järjestelyt, joiden avulla EU:n erityisedustajat ja lähetystöjen päälliköt voivat antaa panoksensa Euroopan parlamentin toimintaan.

Toimintaa on myös perusteltava paremmin suurelle yleisölle, jotta voidaan vahvistaa sen yleistä hyväksyntää:

- On tehostettava ns. julkista diplomatiaa: kolmansissa maissa on esiteltävä EU:n politiikkoja ja toimintatapoja ja lisättävä EU:n ulkopolitiikan näkyvyyttä sekä kehitys- ja katastrofiapua (esittämällä konkreettisia esimerkkejä, ei pelkästään lukuja).

- On lisättävä EU:n tunnettuutta kolmansissa maissa mm. EU:n vierailuohjelman ja opiskelustipendien avulla.

- EU:n sisällä jäsenvaltioiden ja toimielinten on kannustettava kansalaisia osallistumaan EU:n ulkopolitiikkaa koskevaan yleiseen keskusteluun.

- Komission ja neuvoston on annettava yhteisiä julkilausumia ja lehdistötiedotteita niiden yhteiseen vastuualueeseen kuuluvista kysymyksistä. On kehitettävä jäsenvaltioiden ja EU:n toimielinten yhteistyötä ulkosuhteita koskevan tiedotuspolitiikan alalla sekä EU:n sisällä että kolmansissa maissa.

6. Päätelmät

Tämän tiedonannon tarkoituksena on osoittaa, että EU:n ulkopolitiikan kannalta olisi hyödyllistä luoda tiiviimmät ja keskinäiseen avunantoon perustuvat suhteet kaikkien sekä EU:n tason että kansallisten toimijoiden välillä. Lyhyellä aikavälillä yksittäiset toimijat ja toimielimet saattavat pitää hyödyllisenä sitä liikkumisvapautta, joka liittyy vastuualueiden hoitamiseen itsenäisesti. Keskipitkällä ja pitkällä tähtäimellä EU on kuitenkin osoittanut voivansa auttaa jäsenvaltioita saavuttamaan ulkopoliittiset tavoitteensa. EU:n toiminnan vaikuttavuus ja sen maailmanlaajuinen vaikutusvalta perustuvat siihen, miten tehokkaasti se pystyy käyttämään kaikkia käytettävissä olevia voimavaroja ulkopoliittisten tavoitteidensa saavuttamiseksi. Tässä tiedonannossa esitetyt konkreettiset ehdotukset perustuvat näkemykseen, jonka mukaan joustavuus, lisäarvon saavuttaminen ulkopolitiikan alalla ja yhteisten toimintatapojen luominen jäsenvaltioiden ja EU:n toimielinten kesken kuuluvat EU:n asialistan kärkeen.