Alueiden komitean lausunto aiheesta "Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyn yhteensovittaminen" CdR 370/95



Virallinen lehti nro C 126 , 29/04/1996 s. 0008



Alueiden komitean lausunto aiheesta "Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyn yhteensovittaminen" (96/C 126/02) ALUEIDEN KOMITEA, joka Ottaa huomioon, julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyn yhteensovittamisesta 1. heinäkuuta 1993 annetun direktiivin 92/50/ETY (jäljempänä "palveluhankintadirektiivi"), joka säätelee julkista palveluhankintaa Euroopan unionin alueella ja ETA-sopimuksen allekirjoittaneissa maissa (ts. Norjassa, Islannissa ja Liechtensteinissa); Ottaa huomioon, että direktiivin tavoite on edistää julkisten palveluhankintojen vapauttamista EU:n sisämarkkinoita luotaessa; Ottaa huomioon, että julkisille tavaranhankinnoille ja julkisille rakennusurakoille on jo vastaavat direktiivit ja että julkiset palveluhankinnat kattavat noin 15 % (530 miljardia ecua) yhteisön bruttokansantulosta (poislukien Suomen, Ruotsin ja Itävallan); julkiset palvelut muodostavat huomattavan osan tästä kokonaissummasta; Ottaa huomioon, että tärkeän poikkeuksen muodostavat vesi- ja energiahuoltoalojen sekä liikenteen ja teletoiminnan alojen viranomaiset ja julkiset yritykset. Kyseiset sektorit kuuluvat erillisen direktiivin alaan; Ottaa huomioon, että direktiivissä palvelut jaetaan kahteen luokkaan niin, että vain A-luokan palvelut kuuluvat direktiivin piiriin, kun taas B-luokan palvelujen osalta viranomaisten tulee ottaa huomioon vain tietyt määräykset koskien ilmoittamista Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä; Ottaa huomioon, että A-luokkaan kuuluvat mm. seuraavien alojen palvelut: tietokoneet, laskentapalvelut, maantiekuljetukset, rahoituspalvelut (vakuutukset, pankki- sekä sijoitustoiminta), siivous sekä jätehuolto. B-luokkaan kuuluvia palvelualoja ovat lakipalvelut, hotelli- ja ravitsemusala, tuki- ja apukuljetukset, työnvälitys, sosiaali- ja terveysala, kulttuuritoiminnot ja muut palvelut; Ottaa huomioon, että direktiivi koskee vain palveluja, joiden arvo on vähintään 200 000 ecua (ns. kynnysarvo); Ottaa huomioon, että direktiivissä vaaditaan, että komission tulee tarkistaa sen toimivuus ennen 1. heinäkuuta 1996; on hyväksynyt 15. ja 16. marraskuuta 1995 pitämässään täysistunnossa (marraskuun 15. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Johdanto Alueiden komitea pyrkii lausunnollaan tutkimaan aihetta paikallisesta ja alueellisesta näkökulmasta, jotta tarkistettu palveluhankintadirektiivi on mahdollisimman tehokas ja hyödyllinen kunnille ja alueille sisämarkkinoita toteutettaessa. Sen päätavoite on tässä yhteydessä varmistaa selvät ja tehokkaat säädökset. Alueiden komitean mielestä julkisia palveluhankintoja koskevan EU-lainsäädännön yhteensovittamista ei saa rajoittaa vain palveluhankintadirektiiviin, vaan että myös muita tekomenettelyjä koskevia direktiivejä sekä "ammatti ja haitta" -direktiiviä tarkastellaan tarkemmin niiden alue- ja paikallistason vaikutusten näkökulmasta. Yleistä 1. Ennen palveluhankintadirektiiviin liittyvien ongelmien tutkimista kannattaa miettiä, missä määrin direktiivi edistää sisämarkkinoita. Komitean mielestä voi osoittautua, että muussa jäsenvaltiossa sijaitseva yritys ei voi toimittaa palveluja joko logististen vaatimusten tai kulttuuristen ja kielierojen takia (muutoin kuin että kyseessä on yritysfuusio, haltuunotto tai muissa jäsenvaltioissa sijaitsevat tytäryritykset tai sivukonttorit, mitä ei kuitenkaan pidetä sisämarkkinoiden toteuttamisena). 2. Kustannus-hyöty-analyysi on määräävä tekijä. On odotettavissa, että nykyinen palveluhankintadirektiivi vaikuttaa tai se voi vaikuttaa sisämarkkinoihin vain marginaalisesti, minkä tähänastiset kokemukset vahvistavat. Kyseinen marginaalinen vaikutus ei oikeuta direktiivin soveltamisen mukanaan tuomia kuluja. 3. Direktiivin 43 artiklassa vaaditaan komissiota tutkimaan nimenomaan, voidaanko direktiiviä täysin soveltaa viranomaisten toimeksiantoihin koskien ns. B-palveluja sekä miten omaan huoltoon käytetyt palvelut ovat vaikuttaneet markkinoiden varsinaiseen vapauttamiseen. Lähtökohta on, että palvelut, jotka jokin kunta tai alue voi hoitaa itse käyttämällä omaa perusrakennettaan tai sisäisiä osastojaan, tulee aina jättää direktiivin vaikutusalueen ulkopuolelle. Kysymys siitä, hoitavatko viranomaiset palvelun itse vai antavatko sen kolmannelle osapuolelle suoritettavaksi, kuuluu sisäisen organisaation, hallinnon ja politiikan punnittavaksi. Poikkeus voidaan tehdä myös silloin, kun viranomaiset haluavat antaa palvelun oman yrityksen hoidettavaksi. Myös julkisten palveluhankintojen alalla on oltava voimassa nk. talousyksikön periaate. 4. Huomiota tulee kiinnittää erityisesti julkisten palvelujen yksityistämiseen, eikä palveluhankintadirektiivin soveltaminen saa häiritä tätä prosessia. Mikäli tietty viranomaisten toimialaan kuuluva palvelu yksityistetään, tehtävää suorittava organisaatio ei yleensä pysty heti kilpailemaan itsenäisenä yrityksenä. Käytännössä tarvitaan seitsemän vuoden siirtymäaika. Vastaavien vapautussäännösten sisällyttäminen palveluhankintadirektiiviin voisi suuresti edistää kehitystä itsenäistymisen tai yksityistämisen suuntaan, kuten nykyään laajasti toivotaan. 5. Komissio odottaa, että vuonna 1996 tehtävä tarkistus ei sisällä kuin joitakin pieniä muutoksia direktiivin sovittamiseksi GATT-sopimukseen, joka tulee saattaa voimaan 1. tammikuuta 1996. Osittain edellä mainitun takia alueiden komitea toivoo kiireesti perusteellisempaa arviointia. 6. Yksi direktiivin soveltamisen tärkeitä elementtejä on kynnysarvo, jonka yläpuolella avoimen tarjouskilpailun tulee olla. Nykyinen matala kynnys pakottaa ilmoittamaan julkisista hankintasopimuksista, jotka eivät ole kaupallisesti kiinnostavia. Matala kynnys tarkoittaa myös, että erittäin pienet hankintaviranomaiset joutuvat usein kosketuksiin direktiivin kanssa, erityisesti kun monivuotisen sopimuksen erilliset vuodet on lisättävä toisiinsa tai kun yhteistyössä toimivien palvelutoimittajien sopimusten arvot on laskettava yhteen. Näiden hankintojen aiheuttama hallinnollinen työmäärä on erittäin korkea verrattuna odotettavaan tuottoon. 7. Euroopan komissio ei vielä ole arvioinut direktiiviä, koska monet jäsenvaltiot (noin puolet) eivät vielä ole siirtäneet direktiiviä kansalliseen lainsäädäntöönsä, mitä ennen komissio taas ei halua antaa uusia säädöksiä. Alueiden komitean mielestä tilanteen ei tarvitse pysäyttää arvioinnin aloittamista. Direktiivillähän on suora vaikutus. Arvioinnissa voidaan myös ottaa huomioon, että kaikki jäsenvaltiot eivät vielä ole siirtäneet direktiiviä kansalliseen lainsäädäntöönsä. Paikallis- ja alueviranomaisten kokemuksia Sisämarkkinat ja palveluhankintadirektiivi 8. Niissä jäsenvaltioissa, joissa direktiiviä on sovellettu, se on vaikuttanut alue- ja paikallisviranomaisten palveluja koskeviin tarjouspyyntöihin. Huolimatta siitä mitä myöhemmin kohdassa 12 todetaan, jako direktiivin piiriin kuuluviin ja sen ulkopuolelle jääviin palveluihin ei useimmissa jäsenvaltioissa ole aiheuttanut suuria ongelmia. Myös tekomenettelyjä ja julkaisemista koskevat määräykset ovat toimineet pääasiassa tyydyttävästi, joskin byrokratiaa lisäten. 9. Julkisten viranomaisten on ollut vaikea toimittaa vaatimusten mukaisia eritelmiä, joita ei voi muuttaa enää tarjousprosessin aikana muuten kuin tietoja annettaessa. Sopimuksen muotoilua optimoidessa (haluttu palvelu) pakollinen hankintamenettely ja riittävien normien (tuotemäärittelyjen ja -ilmoitusten) puute estävät yhteistyötä mahdollisen asiakkaan ja mahdollisen hankkijan välillä. Standardisoimissäännöt aiheuttavat ongelmia erityisesti nopeasti muuttuvilla palvelualoilla, esimerkiksi tietotekniikkaa käyttävillä aloilla. Myös selvien laatuvaatimusten asettaminen on monilla palvelualoilla ongelmallista, erityisesti kun on kyse aineettomista palveluista ja terveydenhuollon palveluhankinnoista. 10. Direktiivi on epäilemättä kansallisella tasolla auttanut tehostamaan kilpailua ja edistänyt julkisten palveluhankintamarkkinoiden avoimuutta. Kilpailun edistäminen kansallisella tasolla ei kuitenkaan ensisijassa kuulu Euroopan unionin tehtäviin. Erilaiset toteutukset ja tulkinnat 11. Tarkasteltaessa miten eri kansalliset viranomaiset käsittelevät samoja asioita on selvää, että unionin hallintokäytäntö vaihtelee suuresti esim. kuntien välisissä hankkeissa ja rahansiirroissa. On tehtävä vertaileva tutkimus siitä, vääristääkö tilanne jäsenvaltioiden kilpailuedellytyksiä. 12. On määriteltävä aiempaa selvemmin, mitkä palvelut kuuluvat direktiivin piiriin ja mitkä jäävät sen ulkopuolelle. Ongelma johtuu osittain siitä, että palvelun nimike direktiivin liitteessä 1A on useimmiten väljempi kuin CPC-luokittelussa (Common Product Classification). Alueiden komitean mielestä liitteessä 1A palvelukuvauksen jälkeen mainittua CPC-luokittelua tulee pitää sisällöltään määriteltynä. Muuten CPC-luokittelun sisällyttämisessä liitteeseen ei ole mieltä; ei voida hyväksyä tilannetta, jossa sama toiminta, esim. "maalaaminen" voidaan laskea sekä "toiminnaksi" että "palveluksi". Tämä ei todennäköisesti ollut lainsäätäjän tarkoitus. CPC-luokittelun käyttö itsessään antaa mahdollisuuksia, jotka tulisi eliminoida. Luokittelu on saatavilla vain englanniksi ja rajanveto sisällön perusteella on vaikeaa. Tällaisen luokittelun käyttö, jonka tavoite on antaa kaikista mahdollisista palveluista mahdollisimman täydellinen kuvaus ja inventointi tilastotarkoituksiin, tarkoittaa palveludirektiiviin mukaan otettavien tekijöiden melkein loputonta laajentamista. Määriteltäessä palvelulajeja jokaisessa palveluinventoinnissa käytetään nimikettä "muut palvelut". Näin ollen rajanveto palvelulajien välillä on mahdotonta. 13. Direktiivi herättää kysymyksiä; niistä keskeisin on se, mitä ymmärretään "palvelun jakamisella osiin". Tuleeko esim. hankintaviranomaisen yhdistää kaikki enemmän tai vähemmän itsenäisesti toimivilta organisaatioilta hankittavat tietokonepalvelut ja pyytää tarjouksia sen mukaisesti kokonaisuudesta. Tämä johtaisi niin organisatorisesti, oikeudellisesti kuin sisällöllisesti ylitsepääsemättömiin ongelmiin. Projektien hankinnan tulee olla mahdollista hankkeittain ja yksittäisin organisaatio-osittain. Direktiiviä arvioitessa tätä seikkaa tulee tarkastella lähemmin. Vain vähän rajat ylittäviä sopimuksia 14. Direktiivin toteuttamisesta saadut kokemukset osoittavat, että vain pieni osa sopimuksista annetaan muiden jäsenvaltioiden palveluntuottajille ja että direktiivi vaikuttaa erittäin suppeasti jäsenvaltioiden rajat ylittävään kauppaan. Kuten on huomattu jo aiemmin, direktiivi ei siten ole vaikuttanut olennaisesti sisämarkkinoihin. Selvitys voi kuitenkin johtaa harhaan siinä mielessä, että ulkomaiset yritykset perustavat kyseiseen jäsenvaltioon haaraliikkeen tai tytäryrityksen tarjouskilpailun takia. Liian matalat kynnysarvot 15. Komitean mielestä vaaditut toimenpiteet ja yksityiskohtaiset erittelyt pienten toimeksiantojen ollessa kyseessä, arvoltaan nykyisen kynnysarvon 200 000 ecun verran, tuottavat suunnilleen suhteettomasti hallinnollista työtä. Määräysten mukaan myönnetyissä toimeksiannoissa tulisi tutkia mahdolliset säästöt verrattuna aiheutuviin hallintokuluihin. Lisäksi on mietittävä, takaako kynnysarvon nostaminen rajat ylittävän kiinnostuksen. Kun näyttää paremminkin siltä, että pienet toimeksiannot tuskin kiinnostavat ulkomaisia toimittajia, on punnittava, onko kynnysarvoja korotettava tasolle, jolla EU:n alue- ja paikallisviranomaisille ei koidu tarpeettomia hallinnollisia kustannuksia ja jolla sisämarkkinoiden vaatimukset täytetään edelleen. Mahdolliset seuraukset pienyrityksille 16. Matala kynnysarvo voi vaikuttaa yrityksiin eri tavoin. Talouselämän näkökulmasta nykyiset erittäin matalat kynnysarvot johtavat vain teoriassa vapaampaan kauppaan ja lisääntyneeseen kilpailuun. On olemassa vaara, että monet pienyritykset menettävät toimeksiantoja ja joutuvat kamppailemaan lisääntyneen paperityön kanssa, koska niiden on pakko tehdä useampia toimeksiantotarjouksia taatakseen saman tilausmäärän kuin nyt. Tämä kehitys sotii suoraan yhteisön viime vuosien politiikkaa vastaan, sen tarkoituksena kun on ollut parantaa nimenomaan pien- ja keskisuurten yritysten tilannetta. Korkeampi kynnysarvo parantaa avoimuutta ja rohkaisee siksi useampia yrityksiä osallistumaan julkisiin tarjouskilpailuihin. Alueiden komitea ehdottaa seuraavien kohtien tarkistamista: 17. On tutkittava, missä määrin palveluhankintadirektiivin rajoittamaton soveltaminen voi olla ristiriidassa työllisyyden parantamiseen suunniteltujen investointien kanssa. On tarkasteltava työllisyyden edistämistä helpottavia, tukevia ja piristäviä toimenpiteitä estämättä tietenkään sisämarkkinoiden toteutumista millään tavoin. 18. Direktiivissä tulee kiinnittää huomiota nimenomaan yksityistämispolitiikkaan. Direktiivi ei saa johtaa siihen, että yksityistämistä tai itsenäisyyttä rajoitetaan. 19. Tiettyjen palvelumuotojen (korkean tason tutkimukset ja konsultointi) täysin avoin menettely tuo mukanaan paljon ongelmia, koska korkea kilpailijamäärä tarkoittaa, että tarjouksentekokustannukset eivät vastaa mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailu. Tietyllä aikavälillä tämä tarkoittaa, että laadullisesti hyvät tarjouksentekijät jättäytyvät pois ja laatu kärsii. 20. On harkittava uudelleen pitkäaikaisten sopimusten arvon määrittelyyn käytettävä määräaika. Kyseinen määräaika tulee mieluiten asettaa 12 kuukauteen hallintokulujen ja (mahdollisten) säästöjen kannalta. Keskustelun aiheita 21. Kynnysarvoja tulee korottaa kustannusten tasapainottamiseksi niin yrityksille kuin viranomaisille. 22. Mikäli kynnysarvoja ei koroteta, tulee tutkia mahdollisuudet vuorovaikutukseen hankintaviranomaisten ja potentiaalisten palveluntuottajien välillä hankintamenettelyn aikana. 23. On tehtävä seikkaperäinen selvitys ehdoista ja tavasta, joilla julkisen ja yksityisen sektorin välistä yhteistyötä voidaan tehdä palveluhankintadirektiivin mukaan. 24. Direktiiviä tulee yksinkertaistaa. Lisäksi tiedon ja neuvonnan saamista monimutkaisista hankinnoista tulee parantaa. Tässä yhteydessä on keskeistä tehdä direktiivi saavutettavammaksi hankintaviranomaisille ja palveluntuottajille yksinkertaistamalla säännöksiä, vähentämällä säädösten määrää milloin mahdollista ja antamalla kohdistettua tietoa viranomaisille ja palveluntuottajille (luokittain). Yksinkertaistusten tulee johtaa mm. mahdollisuuksiin hajauttaa palveluhankintoja sekä entistä parempiin mahdollisuuksiin soveltaa urakoita yksinkertaistetussa muodossa. 25. On arvioitava hankintaviranomaisilta sopimusten myöntämisestä annettavia ilmoituksia vaativien sääntöjen hyödyllisyys ja mahdollisesti kumottava ne. 26. On tutkittava CPC-luokituksen mahdollista yksinkertaistamista. 27. Alueiden komitean tulee osallistua direktiivin vaikutusten arviointiin yksittäisissä jäsenvaltioissa, jotta voidaan ottaa huomioon vaikutukset myös alue- ja paikallistasolla ja jotta käy selvästi ilmi, mitä lisämuutoksia mahdollisesti vielä tarvitaan. 28. Direktiivissä tulee ilmoittaa selvästi, että alue- ja paikallisviranomaisten hankinnat kuntien tai alueiden välisiltä yrityksiltä eivät kuulu sen piiriin ja että niitä tulisi pitää sisäisenä tuotantona. Myös alue- ja paikallisviranomaisten välinen organisatorinen yhteistyö tulee jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. 29. On harkittava vapaaehtoisen euroopanlaajuisen tietopankin perustamista kynnysarvon alittavista hankintatarjouksista nykyisten tarjousmenettelyjen tueksi, erityisesti mikäli kynnysarvoja korotetaan; tietopankkia täydennetään tiedoilla mahdollisista palveluntoimittajista (yrityshakemisto), jolloin kysynnän ja tarjonnan välillä voidaan tehdä tunnusteluja muodollisten urakkamenettelyjen ulkopuolella. 30. On laadittava suuntaviivat, jotka mahdollistavat tarjousten pyytämisen ja toimittamisen elektronisessa muodossa tietotekniikkaa hyväksikäyttäen. Tämän ei tule johtaa tiheämpään säännösverkkoon. 31. Palvelujen kohdalla toimeksiantajan luottamus palveluntuottajan lojaaliuteen tai henkilöön on usein hankintasopimusten ratkaiseva tekijä, erityisesti kun toimeksiantajan on julkaistava rahoitukseen tai oikeudellisiin tekijöihin liittyviä asioita. Ei tunnu tarkoituksenmukaiselta soveltaa kyseisiin palveluihin sopimuksia, jotka ratkaistaan alimman tarjouksen mukaan. Siksi palveludirektiiviä tarkistettaessa on tärkeää tutkia uudestaan, onko mahdollista poistaa tietyt palvelut liitteestä 1A. Liitteessä 1B mainittuja palveluja ei missään tapauksessa tulisi siirtää liitteeseen 1A. 32. Direktiivissä mainittuja tekomenettelymääräaikoja voidaan tuskin toteuttaa julkisten toimeksiantajien luottohakemusten osalta. Luottohakemuksiin on voitava reagoida markkinoilla nopeasti ja joustavasti. Tämän vuoksi on tutkittava, eikö rahoituspalveluja voi pitää palveludirektiivin liitteen 1A ulkopuolella. 33. Palveludirektiivin neuvottelujen hyväksyttävyyttä koskevat tiukat ehdot tuntuvat liian rajoittavilta. Komission mielestä esimerkiksi oikeus neuvotteluihin kiireen perusteella voidaan hyväksyä vain hätätapauksessa. Bryssel, 15. marraskuuta 1995. Alueiden komitean puheenjohtaja Jacques BLANC