PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

EU:n tuki Ukrainalle nykyisessä poikkeuksellisessa tilanteessa perustuu vahvaan pitkäaikaiseen suhteeseen. Ukraina on rakentanut vahvaa kumppanuutta Euroopan unionin kanssa vuodesta 2014. Kumppanuus on ulottunut kahdenvälistä yhteistyötä pitemmälle ja kehittynyt asteittain kohti poliittista assosioitumista ja taloudellista yhdentymistä. EU:n ja Ukrainan assosiaatiosopimus, joka tuli voimaan 1. syyskuuta 2017 ja johon sisältyy pitkälle menevä ja laaja-alainen vapaakauppa-alue, on ollut tärkein väline Ukrainan ja EU:n lähentämisessä. Sopimus on edistänyt syvempien poliittisten siteiden ja vahvempien taloudellisten yhteyksien luomista sekä yhteisten arvojen kunnioittamista. Tämän lisäksi sopimus on tarjonnut vankan kehyksen tavoitteelliselle uudistusohjelmalle, jossa painotetaan korruption torjumista, riippumatonta oikeuslaitosta, oikeusvaltioperiaatetta sekä suotuisampaa liiketoimintaympäristöä. EU on tukenut jatkuvasti Ukrainan tärkeitä rakenneuudistuksia, jotka ovat keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä erittäin tärkeitä investointien houkuttelemisen, tuottavuuden edistämisen sekä elintason nostamisen kannalta. Sen jälkeen kun maa oli hakenut EU:n jäsenyyttä, Eurooppa-neuvosto tunnusti Ukrainan lähentymisen Eurooppaan ja myönsi ehdokasmaan aseman, joten Ukrainan kanssa tehtävän yhteistyön odotetaan syvenevän maan edetessä eurooppalaisella tiellä.

Ukrainan pitkän aikavälin talouskehitys ja uudistussuuntautuneisuus ovat olleet järisyttävän haasteen edessä sen jälkeen, kun Venäjä tunkeutui ennennäkemättömällä tavalla maahan ja aloitti perusteettoman ja provosoimattoman hyökkäyksensä 24. helmikuuta 2022. Ukrainassa käynnissä oleva sota on suunnattoman inhimillisen kärsimyksen lisäksi jo aiheuttanut valtavia vahinkoja fyysiselle infrastruktuurille (mm. tiet, sillat ja tehtaat) sekä asuin- ja julkisille rakennuksille (mm. asunnot, koulut ja sairaalat). Taistelut ovat myös aiheuttaneet valtaisan ihmispaon: maan sisällä siirtymään joutuneita henkilöitä on yli kuusi miljoona, ja pakolaisiksi lähteneiden määrä on yli seitsemän miljoonaa.

Taloudelle aiheutuneen tuhoisan vahingon lisäksi Ukraina on Venäjän hyökkäyssodan seurauksena menettänyt pääsyn kansainvälisille pääomamarkkinoille. Viranomaiset ja IMF arvioivat, että tästä johtuva taustalla oleva maksutaseen vaje kasvaa vuoden 2022 osalta noin 39 miljardiin Yhdysvaltain dollariin. IMF:n oman arvion mukaan Ukraina voisi turvallisesti rahoittaa 9 miljardia Yhdysvaltain dollaria tästä vajeesta tekemällä noston virallisesta kansainvälisestä valuuttavarannostaan, eikä se uhkaisi maan makrovakautta. Ukrainalle G7-maiden valtionvarainministerien ja keskuspankkien pääjohtajien kokouksessa 18.–20. toukokuuta luvattu kahden- ja monenvälinen rahoitustuki on lähes 20 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Saksa myönsi miljardin euron suoran talousarviotuen. Muihin EU:n jäsenvaltioiden sitoumuksiin kuuluu mm. 200 miljoonaa Italialta ja 190 miljoonaa euroa Ranskalta. Voidakseen osallistua Ukrainan jäljellä olevan noin 10 miljardin Yhdysvaltain dollarin rahoitusvajeen rahoittamiseen koko vuoden 2022 osalta komissio aikoo esittää ehdotuksen Ukrainalle myönnettävästä poikkeuksellisesta makrotaloudellisesta rahoitusavusta, jonka suuruus on enintään 9 miljardia euroa.

Jotta voitaisiin vastata Ukrainan välittömiin ja kaikkein kiireellisimpiin rahoitustarpeisiin, komissio ensitoimenpiteenä esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle tämän päätösehdotuksen, jossa se esittää enintään 1 miljardin euron suuruisen makrotaloudellisen lisärahoitusavun myöntämistä Ukrainalle pitkän aikavälin lainana erityisen suotuisin ehdoin. Seuraavassa vaiheessa komissio aikoo esittää mahdollisimman pian loppuosaa tästä erittäin poikkeuksellisesta paketista, kun otetaan huomioon sen luonne ja koko. Näin ollen se vastaa Eurooppa-neuvoston 23.–24. kesäkuuta esittämään pyyntöön laatia asiasta pikaisesti ehdotus. Yhdessä aiemmin tänä vuonna maksetun 1,2 miljardin euron kiireellisen makrotaloudellisen avun kanssa EU:n Ukrainalle sodan alkamisen jälkeen antama makrotaloudellinen rahoitustuki olisi tällöin yhteensä 2,2 miljardia euroa ja voisi kasvaa 10 miljardiin euroon, kun koko poikkeuksellinen makrotaloudellisen avun paketti saadaan toimintaan. Tämä rahoitusapu täydentää monia muita tukimuotoja, erityisesti humanitaarista sekä kehitys- ja puolustusapua, kaikkien Ukrainan vientiin sovellettavien tuontitullien poistamista vuodeksi ja muita solidaarisuusaloitteita, joita on tehty esimerkiksi kuljetusten pullonkaulojen poistamiseksi, jotta erityisesti viljan vienti voitaisiin varmistaa.

Tätä enintään miljardin euron makrotaloudellista lisärahoitusapua pidetään ensimmäisenä osana, ja komissio aikoo esittää ehdotuksen poikkeuksellisen makrotaloudellisen rahoitusavun toisesta osasta niin pian kuin se on mahdollista. Tällä poikkeuksellisen makrotaloudellisen rahoitusavun ensimmäisellä osalla pyritään antamaan nopeasti taloudellista tukea akuutteihin rahoitustarpeisiin ja varmistamaan Ukrainan valtion kriittisimpien toimintojen jatkuvuus. Sen saatavuusaika on yksi vuosi, ja se suoritetaan yhtenä kokonaisuutena, joka voidaan jakaa yhteen tai useampaan maksuerään. Yhteisymmärryspöytäkirjassa, josta tullaan sopimaan Ukrainan viranomaisten kanssa, jäljempänä ’yhteisymmärryspöytäkirja’, asetetaan ehtoja apupaketille ja maksatuksille. Yhteisymmärryspöytäkirjaan sisältyy läpinäkyvyyden lisääminen ja varojen käyttöä koskeva raportointi, ja siinä määritellään myös muut raportointivaatimukset, joihin tämä makrotaloudellinen rahoitusapu liitetään. Sen jälkeen voitaisiin harkita myös politiikkatoimia, joita ei ole saatu päätökseen ylivoimaisen esteen vuoksi. Näihin toimiin on myönnetty 1,2 miljardin euron makrotaloudellinen hätäapu, joka maksettiin maalis- ja toukokuussa 2022. Toimilla oli tarkoitus parantaa maan hallinnon ja oikeusvaltion sekä energia-alan häiriönsietokykyä ja vakautta. Tarkoituksena on, että tämä poikkeuksellinen makrotaloudellinen rahoitusapu, joka siis on ensimmäinen osa Ukrainan auttamista ja jälleenrakentamista koskevassa tiedonannossa ilmoitetusta poikkeuksellisesta makrotaloudellisesta rahoitusavusta, pannaan täytäntöön rinnan naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineestä – Globaali Eurooppa (NDICI-GE) rahoitettavan humanitaarisen avun ja tuen kanssa. Lisäksi se on osa kahdenvälisten avunantajien ja kansainvälisten rahoituslaitosten poikkeuksellisia toimia, joilla on tarkoitus tukea Ukrainaa tässä kriittisessä risteyskohdassa.

Ehdotettua 1 miljardin euron erää tuetaan EU:n talousarviosta NDICI-GE:n puitteissa perustettua ulkosuhdetoimien takuujärjestelyä varten käytettävissä olevilla määrärahoilla. Nämä varaukset ovat EU:n resursseja sellaisten joukkovelkakirjojen takaisinmaksuun sijoittajille, joita on käytetty makrotaloudellisen rahoitusavun lainojen rahoittamiseen, tilanteessa, jossa edunsaajamaa ei noudata takaisinmaksusitoumuksiaan EU:lle. Nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen mukaan yleinen makrotaloudellinen rahoitusapuohjelma on yhteensä noin 11 miljardia euroa lainoina, joiden rahoitusaste on 9 prosenttia. Tämän perusteella nykyisessä monivuotisessa rahoituskehyksessä on rahoitussuunnitelmassa varattu miljardi euroa kolmansille maille myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua varten. Tämä varaus olisi rahoitettava asetuksen (EU) 31 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa asetetuissa rajoissa. Tämä varaus muodostaa budjettimäärärahat Ukrainalle ehdotetun lainan tueksi.

Kun kuitenkin otetaan huomioon viimeaikainen dramaattinen ja ennalta arvaamaton kehitys Ukrainassa, maksutasekriisistä kärsiviin maihin yleisesti sovellettava 9 prosentin rahoitusaste ei kuitenkaan ole riittävä tässä tapauksessa. Ehdotuksessa kaavaillaan 70 prosentin kattamisastetta maksettuina varauksina unionin talousarviossa. Tämä poikkeuksellisen korkea kattamisaste katsotaan riittäväksi hallitsemaan moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti riski, joka tästä Ukrainalle myönnettävästä makrotaloudellisesta lisärahoitusavusta aiheutuu. Tämän 70 prosentin rahoitusasteen soveltaminen enintään 1 miljardin euron suunniteltuun lainaohjelmaan merkitsee sitä, että tämän monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa makrotaloudelliseen rahoitusapuun kolmansille maille jo käytettävissä oleva 700 miljoonan euron määrä käytetään puskurina tämän uuden lainan potentiaalisia tappioita vastaan. Kyseistä varausastetta sovellettaisiin asetuksen (EU) 2021/947 31 artiklan 5 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetyn yleissäännön sijasta.

Kun otetaan huomioon Ukrainan äärimmäisen haastava tilanne ja jotta rajoitettaisiin lainan takaisinmaksun vaikutusta julkisen talouden kestävyyteen, ehdotetaan myös, että EU:n talousarviosta maksettaviksi otetaan poikkeuksellisesti ehdotetun lainamuotoisen enintään 1 miljardin euron makrotaloudellisen rahoitusavun korkokustannukset. Tällä tavoin EU antaa Ukrainalle taloudellista lisähelpotusta, joka osaltaan parantaa maan julkisen velkatason kestävyyttä. Komissio järjestää lainan, jonka erääntymisaika on pitkä, jotta Ukraina saa mahdollisimman paljon aikaa palata kasvu-uralle ja rakentaa talouttaan uudelleen Eurooppa-pyrkimystensä mukaisesti ja jotta voidaan maksimoida mahdollisuudet lainan täysimääräiseen takaisinmaksuun.

Kun tämä ehdotus on hyväksytty ja kaikki siihen liittyvät muodollisuudet on täytetty (yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittaminen, lainasopimuksen voimaantulo), komissio järjestää lainan kiireellisesti Ukrainan tarpeiden mukaisesti. Komissio vie mahdollisimman nopeasti eteenpäin valmisteluja poikkeuksellisten makrotaloudellisten rahoitusapulainapaketin jäljellä olevien osien järjestämiseksi.

•Yleinen tausta

Ukrainan taloustilanne on heikentynyt dramaattisesti Venäjän hyökkäyssodan seurauksena. Epävirallisten arvioiden mukaan Ukrainan BKT:n on supistunut 35–40 prosenttia maalis-huhtikuussa edellisvuoteen verrattuna. Inflaatio kiihtyi huhtikuussa 18,0 prosenttia viime vuoden toukokuuhun verrattuna. Ukrainan keskuspankki keskeytti inflaatiotavoitekehyksen konfliktin ajaksi ja piti perusrahoituskorkonsa 10 prosentissa 3. kesäkuuta asti, jolloin se nosti sen 25 prosenttiin vähentääkseen ulkomaanvaluutan kysyntää, joka alkoi lisääntyä toukokuun jälkipuoliskolla. Se on myös luvannut ostaa valtion sotajoukkolainoja, jos yksityinen kysyntä ei ole riittävää, ja itse asiassa se osti näitä joukkolainoja noin 4,1 Yhdysvaltain dollarin arvosta. Osa myöhemmästä budjetin keskuspankkirahoituksesta katettiin kuitenkin Ukrainan keskuspankin toteuttamilla valuutan myynti-interventioilla, joiden vuoksi virallinen kansainvälinen valuuttavaranto pieneni tammikuun lopusta toukokuun loppuun noin 4 miljardilla Yhdysvaltain dollarilla eli 25,1 miljardiin Yhdysvaltain dollariin.

Venäjän hyökkäyssota aiheutti Ukrainan talousarvioon merkittäviä rahoitustarpeita, jotka näkyvät oleellisena rahoitusvajeena. Sota on johtanut tulojen huomattavaan supistumiseen, vaikka osa siitä on seurausta politiikkavetoisista pk-yrityksille suunnatuista tukitoimista (mm. arvonlisäveron maksun lykkäykset ja vapautus tulleista). Toisaalta menot kasvoivat huomattavasti Ukrainan poikkeuksellisten sotilaallisten ja humanitaaristen tarpeiden kattamiseksi, mukaan lukien sosiaalinen tuki maan sisällä siirtymään joutuneille ihmisille sekä puolustusvoimien palkkasumman nousu. Viranomaiset ja IMF arvioivat, että tästä johtuva taustalla oleva maksutaseen vaje kasvaa vuoden 2022 osalta noin 39 miljardiin Yhdysvaltain dollariin. IMF:n arvion mukaan Ukraina voisi turvallisesti rahoittaa 9 miljardia Yhdysvaltain dollaria tästä vajeesta tekemällä noston virallisesta kansainvälisestä valuuttavarannostaan, eikä se uhkaisi maan makrovakautta. Ukrainalle G7-maiden valtionvarainministerien ja keskuspankkien pääjohtajien kokouksessa 18.–20. toukokuuta luvattu kahden- ja monenvälinen rahoitustuki on lähes 20 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Saksa myönsi miljardin euron suoran talousarviotuen. Muihin EU:n jäsenvaltioiden sitoumuksiin kuuluu mm. 200 miljoonaa Italialta ja 190 miljoonaa euroa Ranskalta. Voidakseen osallistua merkittävästi Ukrainan jäljellä olevan noin 10 miljardin Yhdysvaltain dollarin rahoitusvajeen rahoittamiseen koko vuoden 2022 osalta, komissio aikoo, erityisesti vastatakseen 23. ja 24. kesäkuuta kokoontuneen Eurooppa-neuvoston pyyntöön, myöntää Ukrainalle poikkeuksellisen, jopa 9 miljardin euron makrotaloudellisen rahoitusavun erittäin edullisin ehdoin myönnettävien pitkäaikaisten lainojen muodossa. Jotta voidaan vastata Ukrainan välittömiin ja kiireellisimpiin rahoitustarpeisiin, paketin ensimmäisen osan muodostaa ehdotus enintään miljardin euron makrotaloudellisesta lisärahoitusavusta lainan muodossa. Komissio aikoo esittää lähiaikoina ehdotuksen Ukrainalle myönnettävän poikkeuksellisen makrotaloudellisen rahoitusapupaketin loppuosasta. Sen tarkoituksena on osallistua Ukrainan kiireellisimpien ja välittömimpien rahoitustarpeiden rahoittamiseen ottaen samalla huomioon unionin talousarviosta tällä hetkellä käytettävissä olevat varat. Kansainvälisten avunantajien merkittävillä taloudellisilla panoksilla, joiden tarkoituksena on rahoittaa Ukrainan maksutaseen vajetta, voitaisiin rajoittaa haitallista inflaatiovaikutusta ja yleistä epävakauttavaa vaikutusta, mikä varmistettaisiin, jos Ukrainan keskuspankki rahoittaisi sen kokonaisuudessaan painamalla rahaa.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa