Komission tiedonanto

Yleishyödylliset palvelut Euroopassa

(2001/C 17/04)

TIIVISTELMÄ

Yleishyödylliset palvelut ovat tärkeä osa eurooppalaista yhteiskuntamallia. EY:n perustamissopimuksen uudessa 16 artiklassa vahvistetaan näiden palvelujen tärkeä asema unionin perusarvojen joukossa ja niiden merkitys sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä. Ne vaikuttavat myös Euroopan talouden yleiseen kilpailukykyyn ja niiden tarjontaan liittyy markkinoiden ja teknologian jatkuva kehitys. Kaupankäynnin globalisoituminen, sisämarkkinoiden toteuttaminen ja nopea tekninen kehitys kasvattavat paineita avata uusia toimialoja kilpailulle. Tästä syystä Lissabonin Eurooppa-neuvosto pyysi komissiota ajantasaistamaan yleishyödyllisiä palveluja Euroopassa koskevan tiedonannon vuodelta 1996.

Ennen kaikkea julkisten viranomaisten vastuulla on määritellä avoimesti paikallisella, alueellisella tai kansallisella tasolla yleishyödyllisten palvelujen tehtävät ja tapa, jolla ne täytetään. Yhteisö varmistaa perustamissopimuksen määräyksiä soveltaen ja käytettävissään olevin keinoin, että nämä palvelut vastaavat laadultaan ja hinnaltaan käyttäjien ja yleensä kansalaisten tarpeita.

Yhteisö on jo ryhtynyt toimiin eräillä aloilla, jotka kooltaan ja verkkorakenteeltaan ovat Euroopan laajuisia. Tiedonannossa esitellään näiden toimenpiteiden myönteistä vaikutusta yleishyödyllisten palvelujen saatavuuteen, laatuun ja hintaan kyseisillä aloilla.

Tähän mennessä saadut kokemukset vahvistavat myös, että kilpailua ja sisämarkkinoita koskevat perustamissopimuksen säännöt ovat yhdenmukaiset yleishyödyllisten palvelujen korkean laadun kanssa. Tietyissä olosuhteissa, erityisesti silloin kun markkinavoimat eivät yksin johda palvelujen tyydyttävään tarjontaan, julkiset viranomaiset voivat asettaa joillekin palveluntarjoajille julkisen palvelun velvoitteen ja myöntää niille tarvittaessa erityis- tai yksinoikeuksia ja ottaa mahdollisesti käyttöön palvelujen tarjontaan liittyvän rahoitusmekanismin.

Jäsenvaltiot ja palveluntarjoajat tarvitsevat oikeusvarmuutta. Tiedonannossa selvennetään sisämarkkina- ja kilpailusääntöjen soveltamisalaa ja kriteerejä. Ensinnäkin kyseisiä sääntöjä sovelletaan ainoastaan taloudelliseen toimintaan, joka vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Sääntöjen soveltamisessa otetaan huomioon seuraavat kolme periaatetta:

- puolueettomuus yritysten yksityisen tai julkisen omistuksen suhteen,

- jäsenvaltioiden vapaus määritellä yleishyödylliset palvelut, ottaen kuitenkin huomioon valvonta ilmeisten virheiden havaitsemiseksi,

- suhteellisuus, jonka mukaan kilpailun ja yhtenäismarkkinoihin liittyvien vapauksien rajoitukset eivät saa olla suuremmat kuin mitä tehtävän täyttämisen varmistaminen vaatii.

Sitä mukaa kuin olosuhteet kehittyvät ja komissio saa lisää kokemuksia sisämarkkina- ja kilpailusääntöjen soveltamisesta, komissio antaa asiasta lisäselvityksiä.

Tiedonannossa selvitetään myös kuinka 16 artiklan nojalla yhteisö voi yhdessä paikallisten, alueellisten ja kansallisten viranomaisten kanssa kehittää aktiivista politiikkaa Euroopan tasolla varmistaakseen, että kansalaisten saatavilla on parhaimmat mahdolliset palvelut.

1. JOHDANTO

1. Komissio julkaisi vuonna 1996 tiedonannon yleishyödyllisistä palveluista Euroopassa(1). Tiedonannossaan komissio painotti yleishyödyllisten palvelujen tärkeyttä Euroopan unionin perustavoitteiden saavuttamisessa ja ehdotti, että Euroopan yhteisön perustamissopimukseen lisättäisiin maininta yleishyödyllisistä palveluista. Vuoden 1996 tiedonannossa esitetyt määritelmät(2), näkemykset ja tavoitteet näiden palvelujen tulevasta asemasta yhtenäismarkkinoilla ovat edelleen voimassa. Tämä tiedonanto saattaa vuoden 1996 tiedonannon ajan tasalle.

2. Ensimmäisen tiedonannon jälkeinen kehitys on ollut nopeaa. Komission ehdotuksen perusteella Amsterdamin sopimukseen sisällytettiin maininta yleishyödyllisten palvelujen asemasta. EY:n perustamissopimuksen uudessa 16 artiklassa tunnustetaan kyseisten palvelujen perustana olevien arvojen ominaislaatu ja yhteisön tarve ottaa huomioon näiden palvelujen tehtävä laadittaessa ja toteutettaessa yhteisön politiikkoja ja annetaan sille perustamissopimukseen sisältyvän periaatteen asema: "Ottaen huomioon yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tärkeän aseman unionin yhteisten arvojen joukossa ja niiden merkityksen sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä yhteisö ja jäsenvaltiot huolehtivat kukin toimivaltansa mukaisesti ja tämän sopimuksen soveltamisalalla siitä, että tällaiset palvelut toimivat sellaisin perustein ja edellytyksin, että ne voivat täyttää tehtävänsä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 73, 86 ja 87 artiklan soveltamista."

3. Vuoden 1996 tiedonannossa todettiin komission katsovan, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut, sisämarkkinat ja yhteisön kilpailupolitiikka täydentävät toisiaan perustamissopimuksen perustavoitteiden saavuttamisessa, eivätkä ne suinkaan ole mitenkään ristiriidassa keskenään. Niiden välisen vuorovaikutuksen on tapahduttava kansalaisten ja koko yhteiskunnan hyväksi.

4. Vuoden 1996 jälkeen markkinat, teknologia ja käyttäjien tarpeet ovat kehittyneet suurin askelin. Kokemuksia on saatu aloilla, joilla kilpailun vapauttaminen oli tuolloin käynnissä yhtenäismarkkinaohjelman mukaisesti. Kilpailun vapautuminen jatkui yhteisön tasolla samalla kun varmistettiin käyttäjien kannalta tyydyttävä laatu ja kuluttajansuoja. Eräissä tapauksissa laatu ja kuluttajansuoja paranivat. Sisämarkkinoiden edetessä esiin on noussut uusia kysymyksiä, jotka liittyvät joidenkin sellaisia palveluja koskevien rajoitusten poistamiseen, joita aikaisemmin tarjottiin ensi sijassa kilpailematta, mutta joissa on nyt tai voi olla kilpailua. Teknisen kehityksen ja erityisesti tietoyhteiskunnan syntymisen perusteella voidaan päätellä, että eräitä palveluja koskeva alueellinen lähestymistapa on vanhanaikainen ja että niitä olisi tarkasteltava rajatylittävästä näkökulmasta.

5. Kilpailun vapautumisen myönteisistä vaikutuksista huolimatta yleishyödylliset palvelut ja yhteisön toimet ovat olleet yhä huolenaiheena. Teknologian ja yleisen sääntely-ympäristön muutosten sekä kulutuskysynnän muuttumisen vuoksi kansalaisia huolestuttaa se, että yleishyödyllisten palvelujen laatu saattaa kärsiä. Tämän huolen perusteella kyseisiä palveluja tavanomaisesti tarjoavat ja niitä tukevat julkiset viranomaiset väittävät, että yhteisön lainsäädännön täytäntöönpano vaarantaisi kyseisten palvelujen tarjontarakenteen, joka on osoittanut arvonsa pitkän ajan kuluessa, sekä kansalaisille tarjottavien palvelujen laadun. Yksityissektorilla toimivat kilpailevat palveluntarjoajat väittävät puolestaan, että nykyiset järjestelyt antavat organisaatiolle, jolle julkisviranomaiset ovat uskoneet kyseisten palvelujen tarjonnan, kohtuuttoman etuaseman ja että järjestelyt ovat yhteisön lainsäädännön vastaisia.

6. Tämän vuoksi ja sekä Lissabonin että Feiran Eurooppa-neuvoston pyynnöstä komissio on aloittanut vuoden 1996 tiedonannon uudistamisen. Tavoitteita on kaksi:

- selventää edelleen eri tasoilla toimivien julkisten viranomaisten asemaa sekä kilpailua ja sisämarkkinoita koskevia määräyksiä, joita sovelletaan yleishyödyllisiin palveluihin, jotta voidaan taata palveluntarjoajien pyytämä suurempi oikeusvarmuus. Erityistä huolta aiheuttaa valtiontukisääntöjen soveltaminen,

- kehittää edelleen eurooppalaista yleishyödyllisiin palveluihin liittyvää sääntelyä, johon sekä kansalliset, alueelliset ja paikalliset viranomaiset että yhteisö voivat osallistua EY:n perustamissopimuksen 16 artiklan mukaisesti.

7. Tiedonanto jakautuu useaan jaksoon. Jaksossa 2 komissio esittelee näkemyksensä yleishyödyllisten palvelujen tehtävästä. Jaksossa 3 selvennetään kilpailua ja yhtenäismarkkinoita koskevien sääntöjen soveltamista yleishyödyllisiin palveluihin. Jaksossa 4 esitellään joitain yleispalveluperiaatteen soveltamisesta saatuja alustavia tuloksia aloilla, joilla kilpailu on vapautettu yhtenäismarkkinaohjelman mukaisesti. Lisätietoja eri alojen tilanteesta on liitteessä I. Jaksossa 5 esitellään lisätoimenpiteitä, joilla voidaan parantaa yleishyödyllisten palvelujen laatua ja tehostaa niiden tarjontaa olennaisena osana eurooppalaista yhteiskuntamallia.

2. YLEISHYÖDYLLISTEN PALVELUJEN TEHTÄVÄ

8. Yleishyödyllisiä palveluja koskevan yhteisön politiikan keskeinen osa on kansalaisten etu. Yleishyödyllisten palvelujen vaikutus Euroopan teollisuuden yleiseen kilpailukykyyn sekä taloudelliseen, sosiaaliseen ja alueelliseen yhteenkuuluvuuteen on merkittävä. Näiden palvelujen käyttäjinä kansalaiset odottavat saavansa korkealaatuisia palveluja kohtuulliseen hintaan. Siten käyttäjät ja heidän vaatimuksensa ovat tätä alaa koskevan julkisen toiminnan keskipisteessä. Yhteisö suojelee yleishyödyllisten palvelujen tavoitteita ja kansalaisten palvelemisen tehtävää.

9. Tehtävänsä suorittamiseksi viranomaisten on toimittava täysin avoimesti ja määritettävä tarkasti niiden käyttäjien tarpeet, joille yleishyödyllisiä palveluja tarjotaan, kuka vastaa velvoitteiden laatimisesta ja täytäntöönpanosta ja kuinka nämä velvoitteet aiotaan täyttää. Asianmukaisella (yhteisön, kansallisella, alueellisella tai paikallisella) tasolla on ryhdyttävä toimiin yleishyödyllisiä palveluja koskevien kriteerien laatimiseksi. Näiden toimien on oltava toisiaan tukevia ja johdonmukaisia.

10. Käyttäjien tarpeet olisi määriteltävä laajasti, sillä ne ovat selvästi tärkeässä asemassa. Kuluttajille takuu palvelujen yleisestä saatavuudesta, korkeasta laadusta ja kohtuullisesta hinnasta muodostavat tarpeiden perustan. Myös yritykset (ennen kaikkea pk-yritykset) ovat yleishyödyllisten palvelujen suuria käyttäjiä, joiden tarpeet on täytettävä. Kansalaisten huolenaiheet ovat myös hyvin laaja-alaisia:

- ympäristönsuojelun korkea taso,

- tiettyjen kansalaisryhmien, kuten vammaisten ja pienituloisten erikoistarpeet,

- keskeisten palvelujen saatavuus syrjäisillä tai vaikeapääsyisillä alueilla.

11. Eräät periaatteet voivat auttaa määrittämään yleishyödyllisiä palveluja koskevat käyttäjien vaatimukset. Näihin periaatteisiin kuuluvat:

- perusvelvoitteiden selkeä määrittely korkealaatuisten palvelujen, korkeatasoisen terveydenhoidon ja palvelujen turvallisuuden varmistamiseksi,

- tariffien, sopimusehtojen ja palveluntarjoajien valinnan ja rahoituksen täysi avoimuus,

- palvelun valinta ja tarvittaessa palveluntarjoajan valinta ja palveluntarjoajien välinen tehokas kilpailu,

- palveluntarjoajista riippumattomat sääntelyelimet, jos niiden olemassaolo on perusteltua, ja valitustenkäsittely- ja riitojenratkaisumekanismit.

Periaatteisiin voi kuulua myös käyttäjien edustus palvelujen määrittämisessä ja aktiivinen osallistuminen määrittämiseen sekä maksutavan valinta.

12. Yleishyödyllisten palvelujen tarjoajilla on myös tärkeä asema ja käyttäjien tarpeiden täyttämisessä saadun pitkän kokemuksensa kautta niillä on paljon annettavaa näiden palvelujen kehittämisessä. Palveluntarjoajia on siis kuultava käyttäjien lisäksi(3). Kuulemisia järjestettäessä viranomaisten on kuitenkin erotettava selvästi käyttäjien tarpeet palveluntarjoajien tarpeista.

13. Viranomaisten on päätettävä kuinka ne voivat varmistaa, että niiden yleishyödyllisille palveluille asettamat tehtävät toteutetaan korkealaatuisella ja tehokkaimmalla tavalla. Nämä tehtävät voidaan toteuttaa usealla tavalla. Valinnassa voidaan ottaa huomioon erityisesti seuraavat seikat:

- palvelun tekniset ja taloudelliset ominaisuudet,

- käyttäjien erityisvaatimukset,

- jäsenvaltion kulttuuriset ja historialliset erityispiirteet.

Eri tapojen valinta eri palvelujen osalta - tai saman palvelun osalta, jos olosuhteet vaihtelevat jäsenvaltioittain tai jäsenvaltion sisällä - pitäisi nähdä tehokkuuden olennaisena piirteenä, ei sen vastakohtana.

3. YLEISHYÖDYLLISET PALVELUT JA YHTENÄISMARKKINAT

14. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut eroavat tavallisista palveluista siten, että viranomaiset katsovat niitä tarvittavan, vaikka markkinoilla ei ole riittävästi kannusteita palvelujen tarjoamiseen. Ei kuitenkaan voida kieltää, etteivätkö markkinat ole monessa tapauksessa paras keino tarjota näitä palveluja. Monia perustarpeita, kuten ruokaa, vaatteita ja asuntoja, tarjotaan joko yksinomaan tai suurimmalta osin markkinoiden kautta. Jos viranomaiset katsovat, että jotkin palvelut ovat yleishyödyllisiä ja että markkinavoimat eivät ehkä tarjoaisi niitä tyydyttävästi, viranomaiset voivat päättää, että yleishyödyllisten palvelujen velvoitetta sovelletaan nämä tarpeet tyydyttävään palvelujen tarjontaan. Velvoitteiden täyttämiseen voi liittyä erityis- tai yksinoikeuksia taikka erityisiä rahoitusjärjestelmiä. Yleishyödyllisen tehtävän määritelmään ja tehtävää vastaavaan palveluun ei tarvitse liittyä tiettyä palveluntarjonnan menetelmää. Klassinen esimerkki tästä on yleispalveluvelvoite(4), toisin sanoen velvollisuus tarjota tiettyä palvelua maassa kohtuuhinnalla ja samoin laatuedellytyksin eri toimintojen kannattavuudesta riippumatta.

15. Viranomaiset voivat päättää, että yleispalveluvelvoitetta sovelletaan kaikkiin markkinoiden palveluntarjoajiin tai eräissä tapauksissa määrätä yhdelle tai muutamalle palveluntarjoajalle velvoitteita myöntämättä erityis- tai yksinoikeuksia. Tällä tavalla kilpailu on mahdollisimman suurta, ja käyttäjillä on vapaus valita palveluntarjoaja. Jos yleispalveluvelvoite asetetaan ainoastaan yhdelle tai vain muutamalle markkinoilla kilpailevalle palveluntarjoajalle, saattaa olla aiheellista, että kaikki markkinoilla toimivat palveluntarjoajat osallistuvat yleispalvelusta aiheutuvien ylimääräisten nettokustannusten rahoittamiseen lisämaksuin tai julkisten palvelujen rahaston kautta. Tässä tapauksessa on tärkeää, että yrityksen osuus suhteutetaan sen toimintaan markkinoilla ja erotetaan selvästi muista normaaliin toimintaan liittyvistä maksuista.

16. Nykyisin puhelinpalveluja tarjotaan yhteisön alueella yhteisön lainsäädännössä määriteltyjen yleispalveluvelvoitteiden mukaisesti huolimatta siitä, että teleliikennemarkkinat vapautettiin kokonaan vuonna 1998. Päätökset, jotka tehtiin 1990-luvun alussa asteittaisen markkinoiden vapauttamisen puolesta, heijastivat markkinoiden ja tekniikan kehitystä, minkä vuoksi erityis- ja yksinoikeuksien säilyttäminen alalla ei ollut enää toimiva ja oikeassa suhteessa oleva tapa varmistaa operaattorien tuotto yleispalvelujen tarjoamiseksi. Kilpailluilla markkinoilla yhteisön lainsäädäntö antoi jäsenvaltioille mahdollisuuden ottaa käyttöön mekanismeja, joilla voidaan jakaa yhteisön lainsäädännössä määriteltyjen yleispalvelujen kustannukset. Useimmat jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole katsoneet tällaisten mekanismien käyttöönottoa tarpeelliseksi, koska kyseisiin palveluihin liittyvät kustannukset ovat suhteellisen alhaiset.

17. Eräät yleishyödylliset palvelut eivät luonteeltaan sovellu usean palveluntarjoajan tarjottaviksi, esimerkiksi silloin, kun yksi palveluntarjoaja on taloudellisesti kannattava vaihtoehto. Viranomaiset myöntävät tavallisesti yleishyödyllisiä palveluja koskevat erityis- ja yksinoikeudet käyttöoikeussopimuksina tietyksi ajaksi tarjousmenettelyn kautta. Tarjouskilpailun ratkaisuhetkellä käytävän kilpailun on tarkoitus varmistaa, että yleishyödylliseen palveluun liittyvän tehtävän täyttämisestä syntyvät julkiset kustannukset ovat mahdollisimman pienet.

18. Ellei kumpikaan kahdesta ensimmäisestä vaihtoehdosta johda yleishyödylliseen palveluun liittyvän tehtävän tyydyttävään täyttämiseen, voi olla tarpeen yhdistää tietyn julkisen palvelun tehtävän myöntäminen yhdelle tai useammalle operaattorille erityis- tai yksinoikeuden myöntämiseen tai säilyttämiseen. Tässä tapauksessa, samoin kuin edellä kuvatussa tilanteessa, jossa yksinoikeudet myönnetään tarjouskilpailun kautta, julkiset viranomaiset voivat varmistaa operaattoreille asianmukaisen rahoituksen niille asetetun julkisen palvelun tehtävän suorittamiseksi.

19. EY:n perustamissopimuksen määräysten ja erityisesti kilpailua ja sisämarkkinoita koskevien sääntöjen noudattaminen on täysin yhdenmukaista yleishyödyllisten palvelujen tarjonnan varmistamisen kanssa. Perustamissopimuksen 86 artikla ja erityisesti 86 artiklan 2 kohta ovat keskeisiä määräyksiä sovitettaessa yhteen yhteisön tavoitteet (mukaan lukien kilpailun ja sisämarkkinoiden vapautta koskevat tavoitteet) ja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän tehtävän toteuttaminen. Kyseisessä artiklassa määrätään seuraavaa:

"1. Jäsenvaltiot eivät toteuta eivätkä pidä voimassa mitään toimenpidettä, joka koskee julkisia yrityksiä taikka yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia ja joka on ristiriidassa tämän sopimuksen, etenkin sen 12 ja 81-89 artiklan määräysten kanssa.

2. Yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa.

3. Komissio valvoo, että tämän artiklan määräyksiä noudatetaan, ja antaa jos se on tarpeen jäsenvaltioille osoitetut aiheelliset direktiivit tai tekee niille osoitetut aiheelliset päätökset."

20. Jotta voidaan ymmärtää kuinka nämä määräykset vaikuttavat järjestelyihin, joita viranomaiset ovat tehneet varmistaakseen, että kansalaisille tarjotaan tiettyjä palveluja, on tarkasteltava kolmea periaatetta, joihin 86 artiklan soveltaminen nojautuu. Nämä periaatteet ovat puolueettomuus, määrittelyvapaus ja suhteellisuus.

21. Puolueettomuus yritysten yksityisen tai julkisen omistuksen suhteen taataan EY:n perustamissopimuksen 295 artiklassa. Komissio ei aseta kyseenalaiseksi sitä, olisiko yleishyödyllisistä palveluista vastaavien yritysten oltava yksityisiä vai julkisia. Komissio ei siten vaadi julkisessa omistuksessa olevien yritysten yksityistämistä. Perustamissopimuksen määräyksiä ja erityisesti kilpailua ja sisämarkkinoita koskevia sääntöjä sovelletaan kaikkiin yrityksiin niiden omistusjärjestelyistä riippumatta.

22. Jäsenvaltioille myönnetyllä määrittelyvapaudella tarkoitetaan sitä, että jäsenvaltiot ovat ensisijaisesti vastuussa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen määrittelemisestä toiminnan erityispiirteiden perusteella. Tätä määrittelyvapautta voidaan valvoa ainoastaan ilmeisten virheiden havaitsemiseksi. Jäsenvaltiot voivat myöntää erityis- tai yksinoikeuksia, joita palveluja tarjoavat yritykset tarvitsevat, säännellä yritysten toimintaa ja tarvittaessa rahoittaa niitä. Aloilla, joita yhteisön sääntely ei kata, jäsenvaltioilla on laajat mahdollisuudet luoda omat toimintalinjansa, joita voidaan valvoa ainoastaan ilmeisten virheiden havaitsemiseksi. Se, mikä palvelu katsotaan yleishyödylliseksi ja kuinka palvelua olisi tarjottava, ovat kysymyksiä, joista on päätettävä ensi sijassa paikallisella tasolla. Komission tehtävä on varmistaa, että käytetyt keinot ovat yhteisön lainsäädännön mukaiset. Jotta 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua poikkeusta voidaan soveltaa, julkisen palvelun tehtävä on määriteltävä selvästi ja tehtävän on perustuttava julkisen vallan päätökseen (mukaan luettuna sopimukset)(5). Tämä velvoite on tarpeen oikeusvarmuuden ja avoimuuden varmistamiseksi kansalaisten suhteen ja se on välttämätön komission tekemää suhteellisuusarviointia varten.

23. Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu suhteellisuusperiaate tarkoittaa, että yleishyödyllisen tehtävän täyttämisessä käytettävät keinot eivät saa tarpeettomasti vääristää kauppaa. Erityisesti on varmistettava, että EY:n perustamissopimuksen määräyksiä koskevat rajoitukset ja erityisesti kilpailua ja sisämarkkinoiden vapautta koskevat rajoitukset eivät ole suuremmat kuin mitä tarvitaan tehtävän täyttämisen varmistamiseksi. Yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyvän palvelun hoitaminen on varmistettava ja kyseisiä palveluja tuottavien yritysten on pystyttävä kantamaan niille uskotusta palvelusta aiheutuva rasitus ja ylimääräiset nettokustannukset. Komissio valvoo suhteellisuusperiaatteen noudattamista kohtuullisella ja realistisella tavalla yhteisöjen tuomioistuimen oikeudellisessa valvonnassa. Tämä ilmenee myös siitä, kuinka komissio käyttää 86 artiklan 3 kohdassa sille säädettyä toimivaltaa(6).

24. Perustamissopimuksen 86 artiklassa määritellyt periaatteet ovat sisällöltään ja muotoilultaan sellaisia, että niiden avulla voidaan saavuttaa tasapaino sekä ottaa huomioon jäsenvaltioiden erilaiset olosuhteet ja tavoitteet samoin kuin alanmukaiset tekniset rajoitukset.

25. Kokemuksen perusteella voidaan laatia riittävän laaja luettelo tavoista, joilla yleistä hyötyä sekä kilpailua ja sisämarkkinoita koskevat vaatimukset voidaan sovittaa yhteen(7). Kuten edellä mainittiin, jäsenvaltioilla on useita vaihtoehtoja yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen varmistamiseksi. Jäsenvaltiot voivat avata markkinat kilpailulle sen sijaan, että ne asettaisivat julkisen palvelun velvoitteita, tai ne voivat myöntää yksin- tai erikoisoikeuksia yhdelle tai muutamalle palveluntarjoajalle, mihin saattaa liittyä myös rahoitusta.

26. Rahoituksen osalta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätti vastikään, että korvaus, jonka valtio myöntää yritykselle yleishyödyllisten tehtävien täyttämisestä, on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea(8). Vaikka korvaukselle ei voida myöntää 73 tai 87 artiklan mukaista poikkeusta, se voi kuitenkin olla perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukainen, jos kaikki kyseisen kohdan edellytykset täyttyvät ja erityisesti, jos korvaus on enintään yritykselle uskotusta tehtävästä aiheutuvien ylimääräisten nettokustannusten suuruinen. Komissio katsoo, että jos korvaus määritetään asianmukaiseksi ajaksi avoimen ja syrjimättömän menettelyn kautta, voidaan olettaa, että kyseinen tuki on perustamissopimuksen valtiontukisäännösten mukainen(9).

27. Ennen kuin 86 artiklan kilpailu- ja sisämarkkinasääntöjä koskevan poikkeuksen laajuutta rajataan, kannattaa tarkastella, voidaanko kyseisiä yhteisön sääntöjä soveltaa ollenkaan. Tarkastelussa on pidettävä mielessä kolme seikkaa: taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan ero, vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja yhteisön politiikka asioissa, joiden merkitys on vähäinen.

28. Perustamissopimuksen 86 artiklan edellytykset koskevat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Sisämarkkina- ja kilpailusääntöjä ei yleensä sovelleta ei-taloudelliseen toimintaan ja siten niillä ei ole vaikutusta yleishyödyllisiin palveluihin, jos nämä eivät ole taloudellista toimintaa. Tämä tarkoittaa sitä, että kilpailu- ja sisämarkkinasääntöjä ei sovelleta asioihin, jotka kuuluvat perimmältään valtion erikoisoikeuksiin (kuten sisäinen ja ulkoinen turvallisuus, oikeushallinto, ulkosuhteet ja muu virallisen toimivallan käyttö). Siten 86 artikla ja sen edellytykset eivät vaikuta näihin asioihin. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on katsonut esimerkiksi, että laitos, joka valvoo ja ohjaa ilmatilan käyttöä ja veloittaa lentonavigaatiojärjestelmänsä käytöstä(10) tai yksityisoikeudellinen organisaatio, joka suorittaa saastumisen valvontaa merisatamassa(11), käyttää sellaista toimivaltaa, joka on tyypillistä julkiselle viranomaiselle ja joka ei ole luonteeltaan taloudellista.

29. Esimerkiksi koulutukseen ja pakolliseen perussosiaaliturvaan liittyvät järjestelmät eivät myöskään kuulu kilpailu- ja sisämarkkinasääntöjen soveltamisalaan. Koulutuksen osalta yhteisöjen tuomioistuin on todennut tuomiossaan, että valtio ei harjoita ansiotoimintaa perustaessaan kyseisen järjestelmän ja ylläpitäessään sitä, vaan täyttää velvollisuutensa väestöä kohtaan sosiaali-, kulttuuri- ja opetusaloilla.(12) Sosiaaliturvan osalta yhteisöjen tuomioistuin totesi, että organisaatiot, jotka hoitavat pakollisen sairausvakuutuksen tapaisia valtion sosiaaliturvajärjestelmiä, jotka perustuvat yhteisvastuullisuuteen ja yleishyödyllisyyteen ja joiden nojalla maksetut korvaukset eivät ole suhteessa säädettyihin maksuosuuksiin, täyttävät pelkästään sosiaalisen tehtävän eivätkä harjoita taloudellista toimintaa(13).

30. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan(14) yhteisön kilpailu- ja sisämarkkinasääntöjä ei yleensä sovelleta moniin toimintamuotoihin, joita harjoittavat ensi sijassa sosiaalisia tehtäviä suorittavat, voittoa tavoittelemattomat organisaatiot, joiden tavoitteena ei ole harjoittaa teollista tai kaupallista toimintaa. Tässä otetaan huomioon sellaisten organisaatioiden, kuten ammattiliittojen, poliittisten puolueiden, kirkkojen ja uskonnollisten yhteisöjen, kuluttajajärjestöjen, tieteellisten seurojen, hyväntekeväisyysjärjestöjen sekä avustusjärjestöjen ei-taloudellinen toiminta. Jos kyseinen organisaatio harjoittaa taloudellista toimintaa yleishyödyllistä tehtävää suorittaessaan, tähän taloudelliseen toimintaan sovelletaan yhteisön sääntöjä tämän tiedonannon periaatteiden mukaisesti ja otetaan erityisesti huomioon se sosiaalinen ja kulttuurinen ympäristö, jossa toimintaa harjoitetaan. Silloin kun yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan tähän toimintaan komissio tutkii, vaatiiko yhteisön etu kyseisen toiminnan tarkastelemista sille EY:n perustamissopimuksessa asetettujen velvoitteiden mukaisesti. Se ottaa tällöin huomioon myös harkintavaltansa käytöstä käytävän yleisemmän keskustelun.

31. On myös huomattava, että yhteisön kilpailulainsäädäntöä sovelletaan ainoastaan silloin, kun toiminta saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Samoin perustamissopimuksen määräyksiä palvelujen tarjoamisen vapaudesta ei sovelleta, kun kyseinen toiminta rajoittuu kokonaisuudessaan yhden jäsenvaltion alueelle.

32. Kilpailusääntöjen (EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artikla) osalta voidaan todeta, että toiminta, joka vaikuttaa markkinoihin ainoastaan vähän - ja näin voi olla laita useissa paikallisissa yleishyödyllisissä palveluissa - ei yleensä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan eikä siihen siksi sovelleta yhteisön sääntöjä(15). Lisäksi olisi huomattava periaate olla tarkastelematta yhteisön kilpailusääntöjen nojalla vähämerkityksisiä tapauksia, jota komissio on selostanut yksityiskohtaisesti(16). Monet paikalliset palvelut katsotaan todennäköisesti vähämerkityksisiksi tapauksiksi eikä komission siksi tarvitse ryhtyä toimenpiteisiin kilpailusääntöjen väitetyn rikkomisen vuoksi.

33. Tarkasteltaessa tällaista toimintaa EY:n perustamissopimuksen valtiontukisääntöjen nojalla voidaan todeta, että tuen suhteellisen pieni määrä tai tuensaajayrityksen suhteellisen pieni koko ei sinänsä sulje pois mahdollisuutta, että tuki vaikuttaisi yhteisön sisäiseen kauppaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuki vaikuttaa kauppaan ainoastaan, jos tuensaajayritys harjoittaa taloudellista toimintaa, johon liittyy jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Komissio asettaa myös enimmäismäärät, jotka alittavien tukien osalta se katsoo, että niihin ei sovelleta valtiontukisääntöjä(17). Tämän vuoksi on todennäköistä, että monet paikalliset palvelut eivät kuulu valtiontukisääntöjen soveltamisalaan.

34. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen julkista rahoitusta, joka saattaa vaikuttaa kauppaan, on tutkittava perustamissopimuksen valtiontukimääräysten mukaisesti, jotta voidaan selvittää, onko tuki kuitenkin sallittua. Edellä selvitetyn 86 artiklan 2 kohdan poikkeuksen lisäksi valtiontukikiellosta on muutama erityispoikkeus. Erityisesti on huomattava liikennetukea koskeva 73 artiklan poikkeus ja kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen myönnettävää tukea koskeva 87 artiklan 3 kohdan d kohdan poikkeus(18). Yhteismarkkinoille 87 artiklan 3 kohdan nojalla soveltuvan tuen edellytyksistä on säädetty puitesäännöissä tai suuntaviivoissa, jotka koskevat esimerkiksi pieniä ja keskisuuria yrityksiä(19), kaupunkien ongelma-alueilla toimivia yrityksiä(20), työllisyyttä(21), koulutusta(22), alueellisia valtiontukia(23), ympäristönsuojelua(24) sekä tutkimus- ja kehitystyötä(25).

35. Tässä tiedonannossa säädettyjä periaatteita sovelletaan kaikilla talouden aloilla. Eurooppa-neuvoston pyynnöstä komissio antoi vuonna 1998 kertomuksen neuvostolle yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista pankkisektorilla(26). Se perustuu kaikille jäsenvaltioille lähetettyyn kyselyyn. Komission tutkimuksen mukaan eräät jäsenvaltiot katsovat joidenkin luottolaitosten tuottavan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Näihin tehtäviin kuuluvat ensi sijassa pk-yritysten toiminnan edistäminen , vientiluottojen myöntäminen tai takaaminen, sosiaalisin perustein myönnettävät lainat, kuntarahoitus, infrastruktuurihankkeiden rahoitus ja aluekehitys. Kaksi jäsenvaltiota katsoi, että jonkin luottolaitosryhmän tarjoama laaja rahoitusinfrastruktuuri, joka kattaa myös 10 kohdassa mainitut alueet, oli yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. Kertomuksen mukaan on tutkittava tapaus tapaukselta, onko kukin järjestelmä ja tehtävä EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukainen.

36. Tekniikan ja markkinoiden kehittyessä julkiset viranomaiset ja palveluntarjoajat ovat epävarmempia EY:n lainsäädännön soveltamisesta toimintoihinsa. Komissio aikoo siten harkita edelleen, miten se voi parhaiten lisätä oikeusvarmuutta käytettävissään olevien instrumenttien avulla. Saatuaan kokemuksia yleishyödyllisistä palveluista johtuvista uusista tilanteista, komissio pyrkii selventämään lainsäädännön soveltamisalaa ja kriteerejä, joiden perusteella toiminta on EY:n sääntöjen mukaista. Vakiintuneen käytännön mukaan tämä tapahtuu yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Selventäviä instrumentteja ovat tiedonannot, suuntaviivat ja ryhmäpoikkeusasetukset.

4. YLEISHYÖDYLLISTEN PALVELUJEN VAPAUTTAMISESTA SAATUJA KOKEMUKSIA

37. Vuoden 1996 tiedonannon aikoihin usean tärkeän yleishyödyllisen palvelun markkinoiden vapauttamisesta oli päätetty osana yhtenäismarkkinaohjelmaa, mutta oli vielä liian aikaista päätellä, mitä vaikutuksia vapauttamisella olisi palvelujen laatuun, hintaan ja saatavuuteen. Tilanne on nyt toisenlainen eräillä aloilla, varsinkin televiestinnässä. Laatuvaatimukset täyttäviä ajantasaisia tietoja ei yleensä kuitenkaan ole tärkeimmistä osa-alueista, joilla voitaisiin arvioida palveluista saatuja kokemuksia. Kattavimmat tiedot koskevat televiestintää ja lentoliikennettä. Energia-alan osalta on huomattavasti tietoja hinnoista ja komissio on jokin aika sitten aloittanut tutkimuksen, joka perustuu Eurostatin tekemään työhön. Tutkimuksessa tarkkaillaan jatkuvasti markkinoilla käytävän kilpailun todellisen tason ilmaisevia kilpailuindikaattoreita. Komissio on saanut jäsenvaltioiden vastaukset kysymyksiin, jotka koskevat kaasu- ja sähköalan julkisen palvelun tasoa ja tavoitteita. Komissio aikoo vastausten perusteella laatia tiedonannon, joka toimii esikuva-analyysin välineenä julkisten palvelujen standardien ylläpitämiseksi ja parantamiseksi.

38. Tietojen mukaan palvelujen vapauttamisella osana yhtenäismarkkinaohjelmaa on ollut myönteinen vaikutus yleishyödyllisten palvelujen saatavuuteen, laatuun ja hintaan. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kyseiset palvelut toimivat aina tyydyttävästi. Myös muut tekijät vaikuttavat, kuten yhteyden vaatimien laitteiden hinta, ruuhkautuminen tai erilaiset kilpailunvastaiset käytännöt, joita ei ole vielä tarpeeksi käsitelty, tai puute tehokkaista valitusmekanismeista, joihin käyttäjät voisivat turvautua, jos palveluiden toimivuudessa on häiriöitä. Tämän vuoksi markkinoiden vapauttamisesta saadaan täysi hyöty vasta tulevaisuudessa kaikkien yhteiskunnan ja yhteisön osien osalta.

39. Yleispalvelu, erityisesti yleispalveluvelvoitteiden määritelmä, on olennainen osa palvelualojen (kuten televiestinnän) markkinoiden vapauttamista Euroopan unionissa. Yleispalvelun määritelmä ja palvelun tarjoamisen takaaminen varmistavat, että palvelun jatkuva saatavuus ja laatu säilyvät kaikkien käyttäjien ja kuluttajien osalta silloin, kun siirrytään monopolitilanteesta avoimille markkinoille, joilla on kilpailua. Avoimilla ja kilpailuun perustuvilla telemarkkinoilla yleispalvelu määritellään tietyn laatuisten palvelujen vähimmäismääräksi, joka on kohtuulliseen hintaan kaikkien käyttäjien ja kuluttajien saatavilla ottaen huomioon erityiset kansalliset edellytykset. Nämä määräykset ovat lähtökohta kilpailuun perustuville palvelujen laadun ja hinnan parannuksille.

4.1 Televiestintä

40. Yhteisön nykyisessä telelainsäädännössä määriteltyyn yleispalveluun sisältyy puhelintoiminta, faksipalvelut ja äänikaistaan perustuva tiedonsiirto modeemien välityksellä (ts. pääsy Internetiin). Käyttäjille on tarjottava ulko- ja kotimaanpuhelinpalveluja kiinteässä paikassa sekä hätäpuhelinpalveluja. Määritelmä kattaa myös välitys- ja hakemistopalvelut, yleiset maksupuhelimet ja erityispalvelut vammaisille tai henkilöille, joilla on erityisiä sosiaalisia tarpeita. Määritelmään ei sisälly matkapuhelinpalveluja tai laajakaistayhteyttä Internetiin.

41. Puhelintoimintaa koskevan äskettäisen tutkimuksen(27) mukaan 96 prosentilla eurooppalaisista kotitalouksista on puhelin. Lopuista kotitalouksista hieman yli puolet ei joko ole kiinnostunut puhelimen hankinnasta tai niillä on muu yhteys. Alle 2 prosentilla ei ole puhelinta taloudellisista syistä. Vuoden 1998 alusta alkaen kaikki kuluttajat ovat hyötyneet merkittävistä hinnanalennuksista: yksistään ensimmäisenä vuonna ulkomaanpuhelujen hinnat laskivat 40 prosenttia ja sekä kaukopuhelujen että alueellisten puhelujen hinnat laskivat 30 prosenttia. Ainoastaan paikallispuhelujen hinnat eivät ole alentuneet merkittävästi. Vuosina 1997-1999 kotitalouksien maksamat hinnat laskivat keskimäärin yli 40 prosenttia.

42. Kilpailu on edistänyt matkaviestinnän kehitystä. Matkaviestinten levinneisyys on kasvanut markkinoiden vapautumisen jälkeen 11 prosentista 48 prosenttiin. Pelkästään matkaviestimiä käyttävistä kotitalouksista monet ovat alempien tuloluokkien kotitalouksia (6 prosenttia verrattuna ylempiin tuloluokkiin, joissa vain 2 prosenttia käyttää ainoastaan matkapuhelinta). Kokonaiskäyttöaste kasvaa kuitenkin tulojen myötä. Tämä osoittaa että monille alempien tuloluokkien kotitalouksille matkapuhelin on hyväksyttävä kiinteän puhelimen vaihtoehto, vaikka yleispalveluvelvoite ei koskekaan matkapuhelintoimintaa.

43. Kun kolmannen sukupolven matkaviestintekniikka ja TV:n kautta muodostettava Internet-yhteys murtavat tietokonesidonnaisuuden (33 prosenttia EU:n kotitalouksista) Internet-yhteyden muodostamisessa, Internetin levinneisyyden uskotaan kasvavan erittäin nopeasti seuraavien viiden vuoden aikana.

44. Maaseudun kotitaloudet eivät näytä olevan huonommassa asemassa olennaisten palvelujen levinneisyyden suhteen. Itse asiassa maaseudun kotitalouksilla on enemmän puhelimia kuin kaupunkien kotitalouksilla. Näyttää siltä, että tuloilla on maaseudun ja kaupunkien välistä eroa huomattavasti suurempi vaikutus palveluihin.

4.2 Liikenne

45. Lentoliikennemarkkinoiden kilpailun asteittainen vapauttamisprosessi saatiin päätökseen 1. heinäkuuta 1998. Vuonna 1999 antamassaan tiedonannossa komissio arvioi kymmenen vuotta kestäneen prosessin seurauksia.(28) Lentoliikenteen vapauttamisen seurauksena lentoyhtiöiden määrä on noussut 132:sta vuonna 1993 164:ään vuonna 1998. Kansallisten lentoyhtiöiden markkinaosuus on supistunut tasaisesti ja sellaisten reittien määrä, joita liikennöi useampi kuin kaksi lentoyhtiötä, on kolminkertaistunut vuodesta 1992. Tarjoushintojen yleistyminen on lisännyt edullisia hintoja, mutta joustavien lippujen hinnat ovat nousseet. Ne ovat kaksinkertaiset tarjoushintoihin verrattuna.

46. Reitillä käytävän kilpailun laajuudella on merkittävä vaikutus lentoliikenteen hintaan. Hinnat alenevat kun markkinat siirtyvät monopolista duopoliin tai liikennöiviä lentoyhtiöitä on enemmän kuin kaksi. Kun reittiä liikennöi vähintään kolme lentoyhtiötä yhden sijaan, liikemiesluokan lippujen hinnat alenevat 10 prosenttia, turistiluokan hinnat 17 prosenttia ja tarjoushinnat 24 prosenttia.

47. Markkinoiden vapauttamista hidastavia tai pienentäviä tekijöitä on useita. Tulo- ja lähtöaikojen jakaminen ja lentoasemien kapasiteettirajoitukset ovat todellinen ongelma markkinoille tulijoille. Kanta-asiakasohjelmien tapaiset asiakasuskollisuutta korostavat järjestelmät suosivat lentoyhtiöitä, joilla on laaja verkosto, mikä antaa matkustajille suuremman mahdollisuuden kerätä ja käyttää kanta-asiakaspisteitä. Tämä syrjii erityisesti kustannuksiltaan tehokkaita, pieniä lentoyhtiöitä. Suuret kustannukset ja heikkotasoiset maahuolintapalvelut lisäävät kiinteitä kustannuksia ja vaikeuttavat markkinoille tulijoiden hintakilpailukykyä. Käytettävissä olevan ilmatilan ruuhkautumisen ja tehottoman käytön vuoksi palvelujen laatu kärsii ja myöhästymiset lisääntyvät.

48. Julkisen palvelun velvoitteen asettamisella voidaan välttää eräitä mainittuja ongelmia. Komissio valvoo reittien valintaa ja asetettuja standardeja. Vuoden 1993 jälkeen julkisen palvelun velvoite on asetettu yli sadalle yhteisössä sijaitsevalle reitille, ensi sijassa Ranskassa, Irlannissa ja Portugalissa, mutta myös Ruotsissa, Saksassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Näiden reittien osuus on kuitenkin hyvin pieni yhteisön lentoliikenteen kokonaismäärästä.

49. Markkinakehityksen myötä rautatie- ja maantieliikenteen matkustajapalvelujen tarjonta muuttuu huomattavasti. Monet palveluntarjoajat ovat aloittaneet toiminnan muissa jäsenvaltioissa. Samanaikaisesti jäsenvaltioiden kotimarkkinat ovat avautuneet kilpailulle. Kilpailun perustason ja avoimuuden vähimmäisvaatimusten yhtenäistäminen palvelusopimuksia myönnettäessä katsottiin tarpeelliseksi korkean laadun takaamiseksi. Komissio on ehdottanut uutta puitesääntöä(29), joka varmistaa, että julkisia liikennepalveluja tuottavat kilpailevat tehokkaasti tarjotakseen matkustajille parempia palveluja, pitääkseen kustannukset hallinnassa ja varmistaakseen korkean turvallisuustason.

4.3 Energia

50. Telealaan tai lentoliikenteeseen verrattuna energia-alan vapauttamisen vaikutuksista yleishyödyllisiin palveluihin on paljon vähemmän tietoja. Sähkö- ja kaasualojen avaaminen kilpailulle on liian äskettäinen tapahtuma johtopäätösten tekemiseksi. Useimmissa maissa (Belgiaa, Tanskaa ja Irlantia lukuun ottamatta) kotitaloudet ovat hyötyneet hinnanalennuksista heinäkuun 1996 ja tammikuun 2000 välisenä aikana. Hinnat ovat alentuneet keskimäärin 5,2 prosenttia EU:ssa. Pienet yritykset ovat hyötyneet suuremmista alennuksista, jotka ovat olleet keskimäärin 7,9 prosenttia. Tosin Tanskassa ja Kreikassa hinnat ovat nousseet.

4.4 Kuinka kuluttajat arvostavat yleishyödyllisiä palveluja

51. Eurobarometrin kyselyssä(30) kotitalouksilta tiedusteltiin niiden mielipidettä useista yleishyödyllisistä palveluista. Kysely täydentää edellä esitellyn kotitalousraportin yksityiskohtaisempia tietoja televiestinnästä. Tulokset ovat mielenkiintoisia, koska niiden perusteella voidaan vertailla erilaisia palveluja. Kyselyjen perusteella ei kuitenkaan voida päätellä, miten palvelut ovat kehittyneet ajan mittaan. Jäsenvaltioissa annettujen vastausten huomattavat erot näyttävät osoittavan, että palveluja koskevat odotukset ovat tärkeä tekijä määriteltäessä tyytyväisyystasoa. Tästä syystä erilaisten palvelujen vertailut ovat luultavasti hyödyllisempiä kuin vastausten absoluuttiset arvot.

52. Kuluttajatyytyväisyyttä mitattiin tarkastelemalla eräitä tekijöitä (saatavuus, hinta, laatu, tietojensaanti, ehdot, valitukset) kiinteän palvelukorin suhteen (puhelintoiminta, sähkö-, vesi- ja kaasupalvelut, postipalvelut, kaupunkiliikenne ja pikajunaliikenne). Sekä palvelujen saatavuus että erilaisten palvelujen käyttö vaihtelivat huomattavasti. Esimerkiksi lähes 13 prosentilla vastaajista ei ollut käytettävissä kaasua. Lähes 7 prosenttia ilmoitti, ettei heidän käytettävissään ollut junaliikennettä ja lähes 5 prosenttia ilmoitti, ettei heidän käytettävissään ollut paikallisliikennettä. Sähkö-, posti- ja vesilaitosten palvelut olivat lähes aina saatavilla. Muihin kysymyksiin annetun "ei sovellu" -vastauksen perusteella näyttäisi siltä, että palvelujen käyttö noudattaa suurelta osin palvelujen saatavuutta.

53. Hinnan osalta postipalvelut saivat myönteisimmän arvion. Toisella sijalla olivat sähkö-, vesi- ja kaasulaitosten palvelut. Merkittävän tyytymättömyyden osoitus oli se, että yli 30 prosenttia vastaajista katsoi hinnat kohtuuttomiksi tai liian kalliiksi kaikissa tapauksissa. Puhelin- ja kaukojunaliikenteeseen oltiin eniten tyytymättömiä. Palvelujen laatu katsottiin yleensä hyväksi liikennettä ja vähäisessä määrin postipalveluja lukuun ottamatta. Kun tutkitaan sekä hintaa että laatua, kaukojunaliikenne ei menesty hyvin. Kuluttajat katsovat, että sähkö-, vesi- ja kaasulaitosten palvelut täyttivät parhaiten heidän odotuksensa, kun taas suhtautumisessa puhelintoimintaan ja paikallisliikenteeseen oli enemmän eroja. Valitusten käsittelyyn ei myöskään oltu tyytyväisiä, mikä käy ilmi siitä, että jokaisen tutkitun palvelun osalta yli 45 prosenttia vastaajista katsoi valitusten käsittelyn olleen joko heikkoa tai erittäin heikkoa.

5. EUROOPPALAINEN NÄKÖKULMA

54. Yhteisön tavoite on edelleen sama: tukea Euroopan talouden kilpailukykyä yhä avoimemmilla maailmanmarkkinoilla, edistää korkeatasoista kuluttajansuojaa ja kuluttajien luottamusta esimerkiksi tarjoamalla kuluttajille enemmän vaihtoehtoja, parempaa laatua ja halvempia hintoja sekä vahvistaa taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta. Yleishyödyllisillä palveluilla on tärkeä asema näiden tavoitteiden saavuttamisessa. Tehokkaat palvelut ovat määräävässä asemassa mietittäessä tuotannon sijoituspaikkaa, sillä palvelut hyödyttävät sekä niitä käyttäviä yrityksiä että alueen työntekijöitä. Yleishyödylliset palvelut ovat olennainen osa sosiaalista koheesiota ja niiden häviäminen kertoo maaseudun autioitumisesta tai kaupungin rappioitumisesta. Yhteisö on sitoutunut säilyttämään palvelutoiminnot ja parantamaan niiden tehokkuutta.

55. Näiden tavoitteiden saavuttamisessa yhteisö ottaa huomioon toissijaisuusperiaatteen. Tämän periaatteen kunnioittaminen, erityisesti jäsenvaltioiden vapaus määritellä, mitkä ovat yleishyödyllisiä palveluja, edellyttää, että hallinnon eri tasojen asemaa palvelujen sääntelyssä tarkastellaan huolellisesti. Komissio aikoo selventää asiaa koskevaa kantaansa hallintotapoja käsittelevässä valkoisessa kirjassa, joka julkaistaan myöhemmin.

56. Perustamissopimuksen uudessa 16 artiklassa nimenomaan tunnustetaan yleishyödyllisten palvelujen asema taloudellisessa, sosiaalisessa ja alueellisessa yhteenkuuluvuudessa ja yhteisön velvollisuus helpottaa palvelujen tavoitteen saavuttamista. Näiden määräysten tärkeyttä korostivat valtion- tai hallitusten päämiehet Lissabonin-kokouksessaan maaliskuussa 2000(31): "Eurooppa-neuvosto katsoo, että sisämarkkinoita ja tietopohjaista taloutta silmällä pitäen on olennaisen tärkeää ottaa täysin huomioon perustamissopimuksen määräykset yleistä taloudellista etua koskevista palveluista sekä yrityksistä, joille on annettu tehtäväksi tällaisten palvelujen tarjoaminen".

57. Sekä tämä poliittinen lausuma että meneillään olevat muutokset ovat osoitus tarpeesta edistää aktiivisesti yleishyödyllisiä palveluja enemmän kuin yhtenäismarkkinoihin perustuva lähestymistapa edellyttää. Komissio aikookin yhdessä kansallisten, alueellisten ja paikallisten tasojen kanssa edistää eurooppalaista näkökulmaa kansalaisten hyväksi kolmella alueella: hyödyntämällä markkinoiden avautumista mahdollisimman paljon, vahvistamalla eurooppalaista koordinaatiota ja yhteisvastuullisuutta sekä kehittämällä yleishyödyllisiä palveluja tukevia muita yhteisön toimintoja.

5.1 Markkinoiden avautumisen hyödyntäminen

58. Taloudellisten palvelujen, erityisesti verkottuneiden palvelujen markkinoiden avaamista ja vastaavaa yleispalveluvelvoitteiden tai julkisen palvelun velvoitteiden käyttöönottoa on jatkettava kunkin alan ominaispiirteiden mukaisesti, mukaan luettuna jo saavutettu markkinaintegraatio. Yhteisenä tavoitteena on, että EU:n kansalaiset hyötyvät kilpailukykyisten yhtenäismarkkinoiden kehityksestä. Tämä tavoite vahvistettiin Lissabonissa pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa, jossa vaadittiin sähkö-, kaasu-, liikenne- ja postipalvelujen vapauttamisen nopeuttamista ja pyydettiin komissiota laatimaan kertomus ja tekemään aiheelliset ehdotukset keväällä 2001 pidettävää Eurooppa-neuvoston kokousta varten.

59. Komissio jatkaa seuraavien periaatteiden noudattamista markkinoiden avaamista koskevassa politiikassaan:

- Komissio käyttää yleishyödyllisten palvelujen toiminnan, tulosten ja kilpailukyvyn arvioinnissa tarvittavia välineitä siten, että sääntelyä voidaan mukauttaa tekniikan muutosten (muutokset lisäävät mahdollisuuksia tarjota rajatylittäviä palveluja sisämarkkinoilla) sekä kuluttajien tarpeiden ja uusien yleisen edun vaatimusten mukaan. Talouspolitiikan laajat suuntaviivat ja raportti niiden täytäntöönpanosta sekä komission vuosittainen tiedonanto "Talousuudistus: kertomus yhteisön tuote- ja pääomamarkkinoiden toiminnasta" (Cardiffin kertomus)(32) luovat puitteet, joiden perusteella muun muassa arvioidaan säännöllisesti yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen toimintaa yhtenäismarkkinoilla. Yksittäisillä aloilla, erityisesti televiestinnässä, sääntelyuudistusta ja sen vaikutuksia arvioidaan säännöllisesti(33); ajoittaisia arviointeja voitaisiin tehdä kaikilla aloilla, joilla sovelletaan yhteisön puitesääntöjä(34).

- Uudistuksen arviointiin ja eri osapuolten kuulemiseen (kuluttajat mukaan luettuina) perustuvan asteittaisen lähestymistavan soveltaminen jatkuu. Komissio jatkaa sääntelyjärjestelmän muutosten valmistelua julkaisemalla vihreitä kirjoja(35), joihin liittyy myöhempiä julkisen kuulemisen vaiheita tai joita kyseiset kuulemiset täydentävät(36).

- Komissio vahvistaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tarjoavien yksityisten tai julkisten operaattorien toiminnan avoimuutta erityisesti mahdollisten kilpailunvääristymien suhteen. Avoimuusdirektiivin muuttamisesta annetun komission direktiivin(37) tavoitteena on vahvistaa avoimuutta siten, että nykyisin tiettyjä aloja koskeva velvoite pitää erillistä kirjanpitoa koskisi myös yritystä, jolle jäsenvaltio on myöntänyt erityis- tai yksinoikeuden perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohdan nojalla tai jonka tehtäväksi on annettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottaminen 86 artiklan 2 kohdan nojalla ja joka saa jonkinlaista valtiontukea (mukaan lukien avustus, tuki tai korvaus) kyseisen palvelun tuottamiseen ja jolla on myös muita toimintoja.

60. Jos EU:n talous aikoo käyttää täysin hyödykseen markkinoiden avautumisen tarjoamat mahdollisuudet, on tärkeää, että komission ehdotuksia koskevat päätökset tehdään mahdollisimman pian. Komissio odottaa, että televiestinnän uudet sääntelypuitteet, jotka perustuvat sen ehdotuksiin puitedirektiiviksi ja neljäksi direktiiviksi(38), annetaan vuoden 2001 kuluessa Lissabonissa pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen päättämässä aikataulussa(39) sisämarkkinoiden toteuttamiseksi. Komissio luottaa myös siihen, että neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyvät mahdollisimman pian sen ehdotukset postipalveluista ja liikenteestä(40).

61. Samoista syistä ja erityisesti sen varmistamiseksi, että yksityiset ja julkiset palveluntarjoajat ovat samassa asemassa, komissio on tehnyt ehdotuksen(41), jonka mukaan direktiivin 93/38/ETY soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät ne alat tai palvelut (vesi, energia, liikenne ja televiestintä), joita se nyt koskee ja joita tuotetaan jäsenvaltiossa olosuhteissa, joissa on kilpailua, sen jälkeen kun kyseinen toiminta on vapautettu EY:n lainsäädännön mukaisesti. Televiestinnän vapauttamisella on jo ollut vaikutusta julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamiseen. Direktiivin 93/38/ETY säännösten nojalla komissio totesi tiedonannossaan(42), että useimmat tämän alan palvelut EU:ssa eivät kuulu (joitain poikkeuksia lukuun ottamatta) direktiivin 93/38/ETY soveltamisalaan.

5.2 Eurooppalaisen koordinaation ja yhteisvastuullisuuden vahvistaminen

62. Eräiden alojen integraation lisääntymisen myötä myös sääntelyviranomaisten ja palveluntarjoajien toiminnan seurannan koordinaatio lisääntyy. Asiaankuuluvat institutionaaliset järjestelyt riippuvat markkinoiden integraatioasteesta ja mahdollisista epäonnistumisista, mukaan lukien nykyisten kansallisten sääntelyviranomaisten toiminta.

63. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen arvioinnin helpottamiseksi komissio voi tarkastella jäsenvaltioiden saavuttamia yleishyödyllisiä palveluja koskevia tuloksia ja sääntelypuitteiden vaikutuksia. Tarkastelussa olisi otettava erityisesti huomioon eri infrastruktuuriverkostojen vuorovaikutus ja sekä taloudellisen tehokkuuden ja kuluttajasuojan että taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden tavoitteet.

64. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen erikoisasema unionin yhteisten arvojen joukossa, mikä tunnustetaan perustamissopimuksen 16 artiklassa, edellyttää, että myös yleishyödyllisten palvelujen saatavuuden ja EU:n kansalaisuuden välinen yhteys tunnustetaan. Vaikka jäsenvaltioilla säilyy laaja vapaus päättää, millä keinoin ne täyttävät yleishyödyllisten palvelujen solidaarisuustavoitteen, tällaisen yleishyödyllisyyden yhteinen käsite saattaa olla tarpeen, jotta sitoutuneisuus unionia kohtaan säilyisi. Komissio katsoo, että perusoikeuskirjan luonnoksessa olevat määräykset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista ovat tärkeä askel tähän suuntaan.

5.3 Muu yleishyödyllisiä palveluja tukeva yhteisön toiminta

65. Yleishyödyllisiä palveluja koskeva yhteisön toiminta on muutakin kuin yhtenäismarkkinoiden kehittämistä, mukaan luettuina laatustandardien varmistamisessa tarvittavat keinot, sääntelyviranomaisten koordinaatio ja toiminnan arviointi. Muiden yhteisön politiikan instrumenttien ja toiminnan tavoitteet ovat samat: kuluttajansuoja, taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus sekä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tavoitteen saavuttamisessa avustaminen. Tämän toiminnan tarkoituksena on parantaa, ei korvata, kansallisten, alueellisten ja paikallisten toimijoiden asemaa olennaisilla alueilla. Yleishyödyllisistä palveluista vuonna 1996 annetun tiedonannon jälkeisestä kehityksestä voidaan mainita seuraavat:

- Komissio ja jäsenvaltiot hyväksyivät Euroopan aluekehityssuunnitelman, jossa esitetään Euroopan alueen kehitystä koskevat puitteet ja tärkeimmät aluepoliittiset vaihtoehdot.

- Euroopan laajuisia verkkoja koskevan ohjelman toteuttaminen valtion- tai hallitusten päämiesten sitoumusten mukaisesti sekä neuvoston ja Euroopan parlamentin antamien alakohtaisten suuntaviivojen mukaisesti. Liikenneverkkoja koskevien suuntaviivojen uudistamisen odotetaan edistävän tätä alaa koskevien tavoitteiden saavuttamista.

- eurooppalaisen tutkimusalueen perustamista koskeva aloite kansallisten ja yhteisön politiikkojen yhteensovittamisen parantamiseksi(43), mukaan lukien tutkimusverkkojen ja sähköisten verkkojen "alueellistaminen".

- Komissio antoi kuluttajapolitiikkaa koskevan toimintaohjelman vuosiksi 1999-2001 ja katsoi yleishyödylliset palvelut yhdeksi painopistealueeksi.

- Kaikille suunnattua tietoyhteiskuntaa koskevan eEurope-toimintasuunnitelman tarkoituksena on nopeuttaa digitaaliteknologian käyttöönottoa kaikkialla EU:ssa. Toimintasuunnitelmassa keskitytään kohtuuhintaiseen saatavuuteen, tarpeellisten taitojen kehittämiseen ja Internetin käyttöä lisääviin toimenpiteisiin (kuten eLearning, eHealth, eGovernment).

66. Horisontaalista kuluttajansuojalainsäädäntöä sovelletaan kaikkiin yleishyödyllisiin palveluihin. Tässä lainsäädännössä käsitellään kuluttajansuojan perusasioita kuten hyvän kauppatavan vastaisia sopimusehtoja, etämyyntiä jne. Horisontaalisen ja alakohtaisen kuluttajalainsäädännön tehokasta ja syrjimätöntä täytäntöönpanoa on kuitenkin kehitettävä kaikkialla EU:ssa. Tämä edellyttää kaikkien tahojen järjestelmällisiä toimenpiteitä, kuten jäsenvaltioiden, kansallisten sääntelyviranomaisten, palveluntarjoajien ja kuluttajien edustajien välistä tiiviimpää hallinnollista yhteistyötä.

67. Maailman kauppajärjestön WTO:n ja erityisesti palvelukaupan yleissopimuksen (GATS) yhteydessä yhteisö on sitoutunut säilyttämään yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelunsa. On huomattava, että GATS-sopimuksessa säilytetään WTO:n jäsenten oikeus säännellä taloudellista ja ei-taloudellista toimintaa alueellaan ja taata lainmukaisten julkisten tavoitteiden saavuttaminen. Siten jopa aloilla, joilla sitoumuksia on tehty, maiden on mahdollista säilyttää järjestelmänsä perustana olevat laatustandardit ja sosiaaliset tavoitteet. Jäsenvaltioiden laillista oikeutta muodostaa riittävät sääntelypuitteet, joilla varmistetaan tehokas palvelualan toiminta, ei saa kuitenkaan käyttää sopimattomana kaupanesteenä.

68. Vastuu hyvinvointiin ja sosiaaliseen suojeluun liittyvistä yleishyödyllisistä palveluista on kansallisella tai alueellisella tasolla. Yhteisöllä on kuitenkin tunnustettu asema edistettäessä näihin palveluihin liittyvää yhteistyötä ja koordinaatiota. Komission erityisenä huolenaiheena on jäsenvaltioiden välisen yhteistyön edistäminen sosiaalisen suojelun uudistamiseen liittyvissä asioissa. Koska neuvosto on vahvistanut sosiaalisen suojelun uudistamista koskevan tiedonannon(44) ja Lissabonissa pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa hyväksyttiin sosiaalista suojelua käsittelevän korkean tason työryhmän toimeksianto, komissio aikoo kehittää uudistuksen seurantaa ja edistää keskustelua politiikoista keinona saavuttaa yhteisymmärrys tällä alalla.

(1) EYVL C 281, 26.9.1996, s. 3.

(2) Ks. liite II.

(3) Euroopan ammatillinen yhteisjärjestö (ETUC) ja julkisten yritysten Euroopan keskus (CEEP) ovat laatineet ehdotuksen yleishyödyllisten palvelujen peruskirjaksi, jolla on tärkeä osuus parhaillaan käytävässä keskustelussa kyseisten palvelujen tulevaisuudesta.

(4) Yleispalvelun ja julkisen palvelun velvoitteen käsitteet on tunnustettu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (asia C-320/91, Corbeau, Kok. 1993; asia C-393/92, Almelo, Kok. 1994) ja kehitetty yhteisön lainsäädännössä palveluille, joita varten on laadittu yhteinen sääntelykehys yhtenäismarkkinoiden toteuttamiseksi (ks. jäljempänä jakso 4).

(5) Asia C-159/94 EDF, Kok. 1997.

(6) Ks. komission kilpailupolitiikkaa koskevat kertomukset.

(7) Esimerkkinä yleisradiotoiminnan rahoituksen yhteensopivuudesta kilpailulainsäädännön kanssa 86 artiklan 2 kohdan nojalla katso 24 päivänä helmikuuta 1999 tehty komission päätös asiassa NN 70/98, Kinderkanal ja Phoenix, EYVL C 238, 21.8.1999, s. 3, ja 29 päivänä syyskuuta 1999 tehty komission päätös asiassa NN 88/98, BBC News 24, EYVL C 78, 18.3.2000, s. 6.

(8) Asia T-106/95, FFSA, Kok. 1997; asia T-46/97, SIC, Kok. 2000; asia C-174-97P, FFSA, Kok. 1998.

(9) Saman periaatteen soveltamisesta katso maaliikennettä koskeva asetusluonnos, KOM(2000) 7, 26.7.2000, s. 9, ja komission direktiivi 2000/52/EY, annettu 26 päivänä heinäkuuta 2000, jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta annetun direktiivin 80/723/ETY muuttamisesta (EYVL L 193, 29.7.2000).

(10) Asia C-364/92, SAT/Eurocontrol, Kok. 1994.

(11) Asia C-343/95, Diego Calí, Kok. 1997.

(12) Asia 263/86, Humbel, Kok. 1988.

(13) Asiat C-159/91 ja C-160/91, Poucet, Kok. 1993.

(14) Asia C-109/92, Wirth, Kok. 1993.

(15) Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen mukaan (asiat C-215/96 ja C-216/96, Bagnasco, Kok. 1999), toiminta vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jos voidaan arvioida riittävän todennäköisesti objektiivisten oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, että kyseinen toiminta voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tavalla, joka voi haitata jäsenvaltioiden välisten yhteismarkkinoiden tavoitteiden toteutumista. Näiden seikkojen vahvistamisessa on otettava huomioon osapuolten asema ja merkitys merkityksellisillä markkinoilla.

(16) Tiedonanto Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuulumattomista vähämerkityksisistä sopimuksista (EYVL C 372, 9.12.1997, s. 13).

(17) Komission tiedonanto vähämerkityksisestä tuesta (EYVL C 68, 6.3.1996, s. 9); vähämerkityksisestä tuesta annetaan myöhemmin asetus, jonka luonnos julkaistiin EYVL:ssä C 89, 28.3.2000, s. 6.

(18) Jotta tuelle voidaan myöntää poikkeus 87 artiklan 3 alakohdan d alakohdassa tarkoitetusta yleisestä kiellosta myöntää valtiontukea, tuki on käytettävä kulttuuritarkoituksiin, esim. elokuvatuotantoon. Ks. esimerkiksi 29 päivänä heinäkuuta 1998 tehty komission päätös olla vastustamatta Ranskan elokuvatuotannon tukijärjestelmää (N 3/98, EYVL C 279, 8.9.1998) ja myöhemmät päätökset olla vastustamatta Saksan (liittovaltio) (N 4/1998, päätös 21.4.1999, EYVL C 272, 25.9.1999, s. 4) Irlannin (N 237/2000, päätös 28.6.2000, ei vielä julkaistu EYVL:ssä), Alankomaiden (N 486/1997, päätös 25.11.1998, EYVL C 120, 8.5.1999, s. 2) ja Ruotsin (N 748/1999, päätös 2.2.2000, EYVL C 134, 13.5.2000, s. 3) elokuvatuotannon tukijärjestelmiä. Kuten näistä päätöksistä ilmenee, 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaan tukea voidaan myöntää elokuvatuotantoon kunkin jäsenvaltion erityisolosuhteiden mukaan ja lisäksi taiteellisille ja pienen budjetin elokuville myönnettävää tukea voidaan arvioida joustavasti. Muiden jäsenvaltioiden tukijärjestelmien tarkastelun tuloksen perusteella komissio arvioi, tarvitaanko tarkempia puitteita. Arvioinnin yhteydessä kuullaan jäsenvaltioita (ks. 14. joulukuuta 1999 annettu komission tiedonanto "Periaatteita ja suuntaviivoja yhteisön audiovisuaalipolitiikalle digitaaliaikaa varten", KOM(1999) 657 lopullinen).

(19) Pienten ja keskisuurten yritysten valtiontukia koskevat yhteisön suuntaviivat (EYVL C 213, 23.7.1996, s. 4); myöhemmin säädetään ryhmäpoikkeuksesta. Asetus pienille ja keskisuurille yrityksille myönnetystä valtiontuesta, luonnos julkaistu EYVL:ssä C 89, 28.3.2000, s. 15.

(20) Yhteisön puitteet kaupunkien ongelma-alueilla toimiville yrityksille myönnettävälle valtiontuelle, EYVL C 146, 14.5.1997, s. 6.

(21) Työllisyystuen suuntaviivat (EYVL C 334, 12.12.1995, s. 4).

(22) Koulutukseen myönnettävää tukea koskevat yhteisön puitteet (EYVL C 343, 11.11.1998, s. 10); myöhemmin annetaan koulutustukea koskeva ryhmäpoikkeusasetus, luonnos julkaistu EYVL:ssä C 89, 28.3.2000.

(23) Alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat (EYVL C 74, 10.3.1998, s. 9).

(24) Ympäristönsuojeluun myönnettävää valtiontukea koskevat yhteisön suuntaviivat (EYVL C 72, 10.3.1994, s. 3).

(25) Yhteisön puitteet tutkimus- ja kehitystyöhön myönnettävälle valtiontuelle (EYVL C 45, 17.2.1996, s. 5).

(26) Euroopan komission kertomus neuvostolle, "Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut pankkisektorilla", annettu 17. kesäkuuta 1998 ja toimitettu Ecofin-neuvostolle 23. marraskuuta 1998.

(27) Gallup Europen raportti "Tutkimus televiestintäpalvelutilanteesta EU:n eri alueilla", huhtikuu 2000.

(28) KOM(1999) 182 lopullinen, 20. heinäkuuta 1999.

(29) KOM(2000) 9 lopullinen, 26. heinäkuuta 2000.

(30) Eurobarometri nro 53, heinäkuu 2000, "Eurooppalaiset ja yleishyödylliset palvelut".

(31) Lissabonin Eurooppa-neuvosto, 23. ja 24. maaliskuuta 2000, puheenjohtajan päätelmät, SN 100/00, 19 kohta.

(32) KOM(1999) 10, 20. tammikuuta 1999, KOM(2000) 26, 26. tammikuuta 2000.

(33) Viides raportti televiestinnän sääntelypaketin toteuttamisesta, KOM(1999) 537, 11. marraskuuta 1999.

(34) Komissio laatii parhaillaan arviota kaasu- ja sähköalan sääntelyjärjestelmän uudistamisesta ja palvelustandardeista.

(35) Esimerkkejä vihreistä kirjoista: "Kansalaisten verkko - Euroopan julkisen henkilöliikenteen mahdollisuuksien hyödyntäminen", KOM(95) 601; "Kohti oikeudenmukaista ja tehokasta liikenteen hinnoittelua - Poliittiset vaihtoehdot liikenteen ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin Euroopan unionissa", KOM(95) 691; "Kohti eurooppalaista numerointiympäristöä Vihreä kirja Euroopan telepalvelujen numerointipolitiikasta" KOM(96) 590; "Vihreä kirja televiestinnän, tiedotusvälineiden ja tietotekniikan lähentymisestä sekä sen vaikutuksista sääntelyyn - Kohti tietoyhteiskunnan edellyttämää lähestymistapaa", KOM(97) 623.

(36) Ks. esimerkiksi komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta postialalla ja erityisesti tiettyjen postipalveluja koskevien valtion toimenpiteiden täytäntöönpanemisesta annettua tiedonantoluonnosta koskevasta julkisesta kuulemisesta, KOM(96) 480, joka seuraa komission vihreää kirjaa postipalvelujen yhtenäismarkkinoiden kehittämisestä, KOM(91) 476; tiedonanto "Vuoden 1999 viestintäalan uudelleentarkasteluun liittyneen julkisen kuulemisen tulokset ja uutta sääntelyjärjestelmää koskevat suuntaviivat", KOM(2000) 239.

(37) Komission direktiivi 2000/52/EY, annettu 26 päivänä heinäkuuta 2000, direktiivin 80/723/ETY muuttamisesta (EYVL L 193, 29.7.2000, s. 75).

(38) Ks. liite I.

(39) Lissabonin Eurooppa-neuvosto, 23. ja 24. maaliskuuta 2000, puheenjohtajan päätelmät, SN 100/00, 17 kohta.

(40) KOM(2000) 319, 30. toukokuuta 2000 ja liikennettä koskeva liite I.

(41) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta, KOM(2000) 276, 10. toukokuuta 2000.

(42) EYVL C 156, 3.6.1999, s. 3.

(43) Kohti eurooppalaista tutkimusaluetta, KOM(2000) 6, 18. tammikuuta 2000.

(44) Yhteinen strategia sosiaalisen suojelun uudistamiseksi, KOM(1999) 347, 14. heinäkuuta 1999.

LIITE I

ALAKOHTAINEN TILANNE

Eräiden yleishyödyllisten palvelujen markkinat on avattu yhtenäismarkkinoita koskevan lainsäädännön ja EU:n kilpailupolitiikan kautta. Tässä jaksossa tarkastellaan kehitystä aloilla, joilla sovelletaan yhteisön sääntöjä. Tarkastelu ei kata kaikkia yleishyödyllisiä palveluja ja erityisesti ei-taloudelliset palvelut on rajattu tarkastelun ulkopuolelle(1).

Sähköinen viestintä

Euroopan komissio käynnisti televiestintämarkkinoiden vapauttamista koskevan kattavan sääntelyjärjestelmän asteittaisen täytäntöönpanon vuonna 1990. Tällä vapaan kilpailun sallivalla politiikalla on ollut suuri vaikutus markkinakehitykseen, ja se on edistänyt vahvan viestintäalan syntyä Euroopassa ja mahdollistanut sen, että kuluttajat ja yritykset ovat voineet hyötyä paremmasta palveluvalikoimasta, alhaisemmista hinnoista ja innovatiivisista palveluista ja sovelluksista.

Nykyisen lainsäädännön nojalla kaikki telepalvelut ja -verkot vapautettiin 1. tammikuuta 1998. Vapauttamisen seurauksena tämä perinteisesti valtion monopoleihin perustunut ala on muuttunut dynaamiseksi teollisuudenalaksi, joka pystyy hyödyntämään täysin maailmanlaajuisten markkinoiden edut.

Sääntelyjärjestelmän perustana on ollut poliittinen tavoite edistää kasvua, työpaikkojen luomista ja kilpailukykyä, suojella kuluttajien etuja, varmistaa, että kaikkien käyttäjien saatavilla on laaja palveluvalikoima ja useita palveluntarjoajia, sekä edistää innovaatiota, kilpailukykyisiä hintoja ja laadukkaita palveluja.

Markkinoiden vapauttamista vuonna 1998 koskevaa sääntelyjärjestelmää on tarkasteltu markkinoiden ja teknologian kehityksen ja täytäntöönpanoprosessista saadun kokemuksen perusteella. Jäsenvaltioiden vakiintuneet operaattorit hallitsevat edelleen monia EU:n televiestintämarkkinoiden aloja operaattorien ja palveluntarjoajien määrän kasvusta huolimatta. Uudelleentarkastelun yhteydessä nykyisiä säännöksiä voidaan arvioida uudelleen, jotta varmistetaan, että niillä edistetään jatkossakin kilpailun kehittymistä ja parannetaan kuluttajien valinnanvapautta sekä turvataan yleisen edun mukaiset tavoitteet. Uusi sääntelyjärjestelmä, joka tulisi voimaan 1. tammikuuta 2002, muodostuisi viidestä uudesta direktiivistä(2), mukaan luettuna erityisesti yleishyödyllisiä palveluja käsittelevä direktiivi (yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisen viestinnän verkkojen ja palvelujen alalla annettu direktiivi).

Yleispalveluvelvoitteet, joita yhteisö on pyytänyt jäsenvaltioita asettamaan operaattoreille, varmistavat, että tarjolla on laaja valikoima peruspalveluja. Yleispalvelujen nykyinen sääntelyjärjestelmä edellyttää, että kaikkien käyttäjien saatavilla on kohtuulliseen hintaan ja maantieteellisestä sijainnista riippumatta vähimmäismäärä tietyn laatuisia palveluja. Lainsäädännössä säädetään yksityiskohtaisesti kyseisistä palveluista, operaattorien nimittämisestä tarvittaessa hoitamaan erityisvelvoitteita ja siitä, kuinka markkinatoimijat rahoittavat palveluvelvoitteista mahdollisesti aiheutuvat nettokustannukset. Tämä yleispalveluja koskeva lähestymistapa säilyy ehdotetussa uudessa direktiivissä.

Jäsenvaltioilta saatujen tietojen mukaan yleispalveluvelvoitteiden säilyttäminen yhdessä markkinoiden avautumisen kanssa on rohkaissut operaattoreita omaksumaan dynaamisen näkemyksen yleispalveluista. Vaikka lainsäädännössä säädetään taattavan palvelutarjonnan vähimmäismäärästä, kilpailun ansiosta yritykset tarjoavat uusia tariffiyhdistelmiä ja sopimusehtoja, jotka parantavat edelleen palveluja, joita kuluttajat voivat odottaa vakiopalveluina yhteisön alueella. Tästä on jo osoituksena matkaviestinpalvelujen tarjonta, jota yleispalveluvelvoite ei koske, mutta jossa huomattava kilpailu on nopeasti tuottanut palveluinnovaatioita, kuten laajalti levinnyt vaihtoehto maksaa puhelut ennakolta. Viimeisimmät tutkimustiedot(3) osoittavat, että huomattava osa yksityisistä käyttäjistä valitsee ainoastaan matkaviestinpalvelun (kiinteän yhteyden sijaan) ja että alempien tuloluokkien kotitaloudet hankkivat yhtä todennäköisesti tai jopa todennäköisemmin kuin ylempien tuloluokkien kotitaloudet matkapuhelimen ainoaksi puhelimekseen.

Postipalvelut

Nykyinen sääntelyjärjestelmä(4) on avannut noin 3 prosenttia EU:n postipalvelujen markkinoista (ts. postilähetykset, jotka painavat yli 350 g tai joiden hinta on yli viisinkertainen perustariffiin verrattuna). Seitsemässä jäsenvaltiossa (Tanska, Saksa, Suomi, Italia, Alankomaat, Ruotsi, Espanja) markkinoita on avattu enemmän kuin mitä postidirektiivissä edellytetään.

Euroopan komissio antoi 30. toukokuuta 2000 uuden ehdotuksen direktiiviksi, jossa ehdotetaan, että postipalvelumarkkinoita avattaisiin edelleen keskimäärin 20 prosenttia vuonna 2003 (ts. pikalähetysten ja rajatylittävien lähetysten markkinat avataan täydellisesti, painoraja alennetaan 50 grammaan ja hintaraja pienenee 2,5-kertaiseksi perustariffista muiden lähetysten osalta). Direktiivissä laajennetaan myös kuluttajien oikeuksia valitusten käsittelymekanismin osalta siten, että järjestelmän piiriin kuuluisivat kaikki postipalveluja tarjoavat eivätkä ainoastaan julkiset palvelulaitokset.

Nykyisen direktiivin määritelmän mukaan yleispalveluun sisältyy tietyn laatuisten postipalvelujen pysyvä tarjonta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltioiden koko alueella. Lisäksi yleispalvelujen tarjoajien on taattava yleispalvelu jokaisena työpäivänä (vähintään viitenä päivänä viikossa), mihin sisältyy enintään kahden kilogramman painoisten postilähetysten ja enintään 10 kilogramman painoisten postipakettien keräily ja jakelu sekä kirjattuja ja vakuutettuja lähetyksiä koskevat palvelut. Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että niiden alueen sisällä toimitetaan muista jäsenvaltioista tulevat enintään 20 kilogramman painoiset postipaketit ja jäsenvaltiot voivat nostaa yleispalvelua koskevaa postipakettien painorajaa enintään 20 kilogrammaan. Postidirektiivissä määritellään myös nopeimpaan jakeluluokkaan kuuluvan ulkomaanpostin laatustandardit. Kansallinen sääntelyviranomainen, joka on riippumaton postipalvelujen tarjoajista, valvoo direktiivin mukaisten velvoitteiden noudattamista.

Jäsenvaltiot voivat ottaa yleispalveluihin kuulumattomia, muita kuin varattuja palveluja varten käyttöön yleisvaltuutuksia siinä laajuudessa kuin ne ovat tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi. Yleispalveluihin kuuluvia, muita kuin varattuja palveluja varten voidaan ottaa käyttöön yksittäisiä toimilupia siinä laajuudessa kuin ne ovat tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi ja yleispalvelun varmistamiseksi. Jäsenvaltiot voivat myöntää toimilupia myös vaihtoehtoisille palveluntarjoajille palvelun takaamiseksi tietyillä maantieteellisillä alueilla. Lisäksi voidaan perustaa korvausrahasto yleispalvelun takaamiseksi, jos yleispalveluvelvoitteista aiheutuu palveluntarjoajille kohtuuton taloudellinen rasite.

Tähänastisten kokemusten mukaan yleispalveluja tarjotaan koko unionin alueella, myös niissä seitsemässä jäsenvaltiossa, joissa markkinoiden avautuminen on joiltain osin pidemmällä kuin postidirektiivissä edellytetään. Postialan toimijat, yleispalvelujen tarjoajat mukaan luettuina, ovat tehokkaampia ja palvelut ovat parantuneet muutaman vuoden takaiseen tilanteeseen verrattuna (esim. palveluvalikoima, kotimaisen ja ulkomaanpostin palvelujen laatu). Hyvä esimerkki tästä on nopeimpaan jakeluluokkaan kuuluvan ulkomaanpostin jakelun laatu, joka on parantunut 84 prosentista D+3 vuonna 1997 91 prosenttiin D+3 vuonna 1999.

Postiala kehittyy todennäköisesti nopeasti seuraavien vuosien aikana, koska sähköpostin yleistyminen voi korvata osan tavanomaisesta postista ja postinkäsittelyn automatisointi mahdollistaa suuremmat käsittelynopeudet ja tarpeen kehittää uusia tai parannettuja palveluja (sähköinen kaupankäynti edellyttää tehokkaita logistisia verkkoja tavaroiden ja palvelujen toimittamiseksi unionin alueella). Yleispalvelun kehittyminen antaa kaikille käyttäjille mahdollisuuden käyttää kyseisiä palveluja.

Liikenne

1. Markkinoiden vapauttaminen

Liikennemarkkinoiden avaamisesta yhteisönlaajuiselle kilpailulle aiheutuvat haasteet on otettu huomioon perustamissopimuksessa, jonka 70 artiklassa luodaan yhteinen liikennepolitiikka. Näin jäsenvaltiot tunnustavat, että liikenteen sisämarkkinoiden luominen, markkinoiden vapauttaminen ja julkisen palvelun tavoitteiden saavuttaminen ovat keskeisiä tekijöitä yhtenäistetyssä lähestymistavassa. Yhteisö on siten omaksunut asteittaisen lähestymistavan liikennemarkkinoiden vapauttamiseen varmistaakseen turvallisuusnormien täyttämisen ja taatakseen tärkeät julkisen palvelun tavoitteet. Markkinoiden avaamisessa EU:n laajuiselle kilpailulle on edistytty huomattavasti.

Lentoliikenne

Markkinoiden asteittainen avaaminen alkoi vuonna 1987, ja se saatiin päätökseen vuonna 1993 voimaan tulleella kolmannella lentoliikenteen vapauttamista koskevalla lainsäädäntökokonaisuudella(5). Kyseiset säädökset vapauttivat täysin yhteisön sisäisen liikenteen 1. huhtikuuta 1997 mennessä, jolloin lentoyhtiöille myönnettiin kabotaasioikeudet jäsenvaltiossa, joka ei ole toimiluvan myöntänyt jäsenvaltio.

Lentoasemien maahuolinta on vapautettu yhteisön lainsäädännöllä vuonna 1996(6), ja 1. tammikuuta 1998 lähtien lentoyhtiöt ovat voineet harjoittaa omahuolintaa lentoasemilla, joiden vuosittainen liikennemäärä on vähintään miljoona matkustajaa. Kolmannen osapuolen suorittama huolinta vapautettiin 1. tammikuuta 1999 (säännöstä sovelletaan lentoasemilla, joiden vuosittainen matkustajamäärä on vähintään kolme miljoonaa ja 1. tammikuuta 2001 kyseisen matkustajamäärän on oltava kaksi miljoonaa).

Meriliikenne

Jäsenvaltioiden välinen kansainvälinen meriliikenne on vapautettu. Yhteisön lainsäädännössä(7) meriliikenteen kabotaasi vapautettiin 1. tammikuuta 1993 alkaen. Väliaikaiset poikkeukset myönnettiin Ranskalle, Italialle, Espanjalle, Portugalille ja Kreikalle. Näissä jäsenvaltioissa vapautettiin viimeiseksi saaria koskeva kabotaasiliikenne, joka on ollut avoin kilpailulle 1. tammikuuta 1999 alkaen. Tästä on poikkeuksena kaksi liikennealaa Kreikassa, jossa väliaikainen lisäpoikkeus on voimassa 1. tammikuuta 2004 saakka. Satamatoimintaa koskevassa yhteisön lainsäädännössä aiotaan paneutua markkinoille pääsyyn ja rahoitukseen liittyviin ongelmiin.

Tieliikenne

Yhteisön sisäinen kilpailu otettiin ensimmäisen kerran käyttöön vuonna 1969 kansainvälisiä kuljetuksia koskevan kiintiöjärjestelmän kautta. Vuonna 1992 tämä järjestelmä korvattiin yhteisön valtuutuksella(8) myöntää pääsy EU:n markkinoille puolueettomin laatuperustein. Yhteisön lainsäädännön perusteella määrää koskevat rajoitukset poistettiin kabotaasipalveluilta 1. heinäkuuta 1998 mennessä(9).

Kansainväliset henkilöliikenteen markkinat vapautettiin 1. kesäkuuta 1992(10). Kyseisessä asetuksessa säädetään markkinoillepääsyn edellytyksistä kaikille maanteiden henkilöliikennepalvelujen tyypeille (satunnainen tai säännöllinen liikenne, edestakaisliikenne ja säännöllinen erityisliikenne). Kabotaasioikeudet, jotka eivät koske kansallista säännöllistä liikennettä, otettiin käyttöön kahdella asetuksella(11), ja niiden perusteella markkinoille pääsy on ollut vapaata 1. tammikuuta 1996 lähtien.

Yhdistettyjen kuljetusten (kapea määritelmä, tarkoituksena välttää tiekuljetusten tuleminen yhdistetyn kuljetuksen merkittävimmäksi osuudeksi) markkinat ovat olleet täysin vapaat 1. heinäkuuta 1993(12) alkaen.

Sisävesiliikenne

Jäsenvaltioissa on perinteisesti ollut käytössä "vuororahtausjärjestelmiä". Yhteisön lainsäädännössä(13) vaaditaan nyt jäsenvaltioita poistamaan tällaiset järjestelmät 1. tammikuuta 2000 alkaen, josta lähtien kansallista ja kansainvälistä sisävesiliikennettä koskevat sopimukset voidaan tehdä vapaasti eikä hintoja vahvisteta etukäteen.

Rautatieliikenne

On käynyt selväksi, että yhteisön nykyinen markkinoille pääsyä ja rautatieyhtiöiden organisaatio- ja rahoitusrakennetta sekä toimilupia ja raidekapasiteetin jakamista koskeva lainsäädäntö on liian epämääräistä ollakseen tehokasta. Komissio on siksi laatinut useita ehdotuksia(14) vahvistaakseen näitä seikkoja. Ehdotusten mukaan toimilupasääntöjä sovellettaisiin kaikkiin yhteisön rautatieyhtiöihin. Lisäksi vahvistettaisiin selkeät ja kattavat säännöt ja menettelyt käyttömaksuille ja kapasiteetin jakamiselle. Merkittävin seikka on se, että ehdotuksissa avataan pääsy yhteisön rautateiden pääverkkoon tavarakuljetusten osalta. Komissio antoi ehdotukset heinäkuussa 1998, ja ne annetaan neuvostolle vuoden 2001 alussa.

2. Julkisen palvelun yleiset periaatteet

Kaikissa tapauksissa, jotka koskevat markkinoiden vapauttamista yhteisön lainsäädännön mukaan, suojeltiin monia yleishyödyllisiä liikennepalveluja. Lainsäädännössä säädettiin keinoista, joilla varmistetaan vähimmäislaatuvaatimukset. Lento- ja meriliikenteessä käytävä kova kilpailu ei ole vaarantanut käyttäjien tarpeita vastaavien julkisten palvelujen tarjontaa, sillä jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön asianmukaiset suojatoimenpiteet.

On selvää, että tämän prosessin olennainen tekijä on ollut eri toimenpiteiden politiikkojen toteuttaminen, joilla varmistetaan, että julkisen palvelun olennaiset standardit säilyvät ja että niitä parannetaan markkinoiden avautuessa asteittain. Erityisesti on otettava huomioon seuraavat seikat:

- Palvelun takaaminen kannattamattomilla reiteillä. Markkinoita vapautettaessa on usein tärkeää varmistaa, että palvelu jatkuu kannattamattomilla reiteillä. Tämä voidaan tehdä kahdella tavalla: joko myöntämällä suoraa tukea kaikille reitillä liikennöiville syrjimättömällä tavalla tai myöntämällä erityisoikeuksia palvelun tuottamiseksi, mihin saattaa liittyä myös korvauksia.

Esimerkkeinä tällaisista palveluista voidaan mainita liikenne lentoasemille tai saaristosatamiin tai syrjäisille alueille. Nämä järjestelyt varmistavat sekä alueen asukkaiden että yritysten elintärkeän liikkuvuuden ja tarpeellisten tavaroiden toimittamisen.

Monissa tapauksissa nämä järjestelyt on hyväksyttävä valtiontukisääntöjen mukaan. Komissio on johdonmukaisesti hyväksynyt kyseiset järjestelyt, jos ne on suunniteltu tavalla, joka vähiten vääristää kauppaa ja kilpailua, ja jos ne ovat kohtuullisen tarpeellisia kyseisessä tapauksessa. Esimerkiksi erityisoikeudet ovat periaatteessa perustamissopimuksen mukaisia, jos ne myönnetään syrjimättömän tarjouskilpailun perusteella.

- Vähimmäispalvelujen standardin takaaminen kaikilla reitillä. Avattaessa markkinoita kilpailulle liikennealalla on usein tarpeen varmistaa, että palvelustandardit eivät alene, sillä yhtiöt voivat heikentää laatua ja liikennöinnin säännöllisyyttä kustannusten säästämiseksi. Tämä voi olla vastoin julkisen palvelun tavoitteita. Tämän varalta jäsenvaltiot voivat yleensä turvautua toimilupaa myöntäessään vähimmäisedellytyksiin, joita sovelletaan kaikkiin mahdollisiin markkinoille tulijoihin ketään syrjimättä. Kulku meritse saarien ja mannermaan välillä taataan usein asettamalla vähimmäisvaatimukset, jotka koskevat liikennöinnin säännöllisyyttä, alusten kapasiteettia ja palvelujen hinnoittelua sekä matkustajien että tavaroiden osalta. On mahdollista, että tällöin on myönnettävä suoraa tukea tällaisten olosuhteiden aiheuttamien lisäkustannusten tasoittamiseksi. Tuella voitaisiin esimerkiksi alentaa matkustaja- tai tavarakohtaista hintaa. Tukea on myönnettävä kaikille samaa reittiä liikennöiville liikenteenharjoittajille syrjimättömällä tavalla.

Näitä periaatteita sovelletaan käytännössä esimerkiksi lento- ja maaliikenteessä.

3. Esimerkkejä kuljetusalalta

Lentoliikenne

Ilmailuala on erinomainen esimerkki siitä, kuinka markkinoiden täydellinen vapauttaminen ja julkisen palvelun velvoitteiden säilyttäminen voisivat sopia yhteen. Markkinoiden vapauttamiseen liittyi jäsenvaltioiden oikeus asettaa julkisen palvelun velvoite silloin, kun reitti on tärkeä sen alueen taloudellisen kehityksen kannalta, jolla lentoasema sijaitsee. Velvoite voi koskea reittejä, joilla lentoasema sijaitsee syrjäisellä tai kehitysalueella, tai vähän liikennöityjä reittejä alueellisille lentoasemille. Julkisen palvelun velvoitteen nojalla asetetut standardit voivat koskea hintaa, tarjottuja matkustajapaikkoja, liikennöintitiheyttä jne., jos samantasoista palvelua ei tarjottaisi lentoyhtiöiden ajatellessa ainoastaan kaupallisia etujaan. Komissio valvoo reitin valintaa ja asetettuja standardeja.

Kun reitille on asetettu julkisen palvelun velvoite, mikä tahansa lentoyhtiö voi liikennöidä tätä reittiä edellyttäen, että se noudattaa julkisen palvelun velvoitetta. Jos yksikään lentoyhtiö ei halua liikennöidä reittiä, koska se ei ole taloudellisesti kannattavaa, jäsenvaltio voi rajoittaa reitin liikennöinnin yhteen lentoyhtiöön korkeintaan kolmen vuoden ajaksi. Tässä tapauksessa oikeus tarjota kyseisiä palveluja myönnetään yhteisön tasolla järjestetyn tarjouskilpailun kautta.

Julkisen palvelun velvoitteen lisäksi jäsenvaltiot voivat myöntää myös sosiaalisluonteista tukea. Espanja, Portugali ja Ranska ovat tukeneet näin kannattamattomia reittejä. Tukeen voi liittyä myös julkisen palvelun velvoite palvelutason takaamiseksi kyseisellä reitillä. Tuki on luonteeltaan sosiaalista, jos se kattaa ainoastaan tietyt matkustajatyypit, kuten lapset tai vammaiset. Heikoimmin kehittyneillä alueilla, kuten saaristossa, tuki voi kattaa koko alueen väestön.

Näistä kahdesta järjestelmästä, joilla ylläpidetään palvelujen vähimmäisstandardeja ei-kaupallisilla reiteillä, saadut tähänastiset kokemukset ovat olleet hyvin myönteiset lentoliikenteen osalta.

Maaliikenne

Kilpailun perustason yhtenäistäminen ja avoimuuden vähimmäisvaatimukset ovat palvelusopimuksia myönnettäessä tarpeellisia korkean laatutason säilyttämiseksi. Komissio on antanut henkilöliikenteeseen liittyvistä julkisista palveluista asetusluonnoksen(15), jonka tarkoituksena on varmistaa, että julkisen liikenteen harjoittajat kilpailevat keskenään tarjotakseen matkustajille parempia palveluja, pitääkseen kustannukset hallinnassa ja varmistaakseen parhaimman turvallisuustason. Asetuksessa asetetaan erityinen velvoite liikenneviranomaisille riittävien palvelujen edistämiseksi, jotta voidaan turvata palvelujen laatu ja integraatio sekä työntekijöiden edut. Tehokkaalla julkisella liikenteellä katsotaan olevan tärkeä asema ruuhkien ja ympäristöongelmien vähentämisessä.

Energia

Sähködirektiivissä(16) vaaditaan jäsenvaltioita avaamaan vähintään 30 prosenttia kotimaisesta kysynnästä EU:n laajuiselle kilpailulle vuonna 2000 ja kaasudirektiivissä(17) vaaditaan avaamaan vähintään 20 prosenttia markkinoista. Yhteisö on omaksunut asteittaisen lähestymistavan avoimien ja kilpailtujen sisämarkkinoiden luomiseksi kaasu- ja sähköalalla. Ensimmäiset näiden alojen vapauttamista koskevat direktiivit oli pantava täytäntöön helmikuuhun 1999(18)(19) (sähkömarkkinat) ja elokuuhun 2000(20) (kaasumarkkinat) mennessä. Tämä lähestymistapa otettiin käyttöön, jotta teollisuudella oli aikaa sopeutua muutokseen ja jotta voitiin ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin alan yleishyödyllisten palvelujen ylläpitämiseksi ja lisäämiseksi.

Vaikka nämä kaksi direktiiviä heijastavat kyseisten alojen eroja, niiden lähestymistapa on samanlainen: kysynnän portaittaisen vapauttamisen vähimmäistaso(21), kolmansien osapuolten syrjimätön pääsy verkkoihin ja olennaisiin laitoksiin, kuten kaasuvarastoihin, siirto- ja jakelutoimintojen eriyttäminen ja syrjinnän estävä tehokas sääntely.

Markkinoiden vapauttaminen on edennyt huomattavasti nopeammin yhteisössä kuin direktiiveissä vaaditaan tai on odotettu. Noin 65 prosenttia sähkön kysynnästä ja 80 prosenttia kaasun kokonaiskysynnästä on jo avoinna EU:n laajuiselle kilpailulle, ja useimmissa jäsenvaltioissa on päätetty vapauttaa markkinat täydellisesti lähivuosina(22). Vaikka jäsenvaltioille annettiin vaihtoehtoja direktiivien täytäntöönpanemiseksi, lähes kaikki jäsenvaltiot ovat valinneet esimerkiksi kolmansien osapuolten markkinoillepääsyn lajeista ja toimintojen eriyttämistavoista sekä kaasun että sähkön osalta sellaisen lähestymistavan, jonka katsotaan todennäköisimmin kehittävän tehokasta kilpailua.

Julkisen palvelun kysymykset ovat olennaisia näiden markkinoiden vapauttamisessa. Monessa suhteessa sähkön (tai kaasun) tarjoaminen kohtuulliseen hintaan kaikille EU:n alueen asiakkaille on yksi tärkeimmistä julkisista palveluista. Molemmissa direktiiveissä säädetään monista säännöksistä ja suojatoimenpiteistä, joilla varmistetaan, että saavutetaan sellaiset tärkeät julkisen palvelun tavoitteet, kuten toimitusvarmuuden takaaminen, liittyminen sähköverkkoon kohtuulliseen hintaan ja heikommassa asemassa olevien kansalaisten suojeleminen sähkönsaannin katkaisulta. Vapautetuilla markkinoilla nämä tavoitteet saavutetaan asettamalla tiukat toimilupaehdot markkinatoimijoille.

Mahdollisimman korkeiden standardien ylläpitäminen näillä energia-aloilla on siten ollut ja on edelleen olennainen edellytys markkinoiden vapauttamiselle. Tästä syystä sekä kaasu- että sähködirektiivissä säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että yleishyödyllisiä palveluja ylläpidetään ja että palvelustandardeja ylläpidetään ja parannetaan.

Yleishyödyllisten palvelujen tarjoaminen varmistetaan Euroopassa entistä useammin seuraavin keinoin:

- Verkon turvallisuus ja varmuus

Siirto- ja jakeluverkot ovat edelleen(23) monopoliasemassa. Sikäli tilanne ei ole muuttunut merkittävästi markkinoiden avauduttua. Jäsenvaltiot voivat vapaasti antaa tämän tehtävän hoidettavaksi julkisyritykselle(24) tai yksityiselle yhtiölle. Molemmissa tapauksissa jäsenvaltiot antavat standardien tarkastelun ja valvonnan yleensä riippumattoman sääntelyelimen tai hallituksen tehtäväksi. Verkkojen turvallisuus ja varmuus ovat edelleen korkealla tasolla, eikä markkinoiden avaaminen ole vaikuttanut niihin.

- Toimitusvarmuus

Direktiivien nojalla jäsenvaltiot voivat edelleen vapaasti ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin turvatakseen sähkön ja kaasun toimitukset. Toimenpiteiden on kuitenkin täytettävä halutut tavoitteet syrjimättömällä tavalla. Jäsenvaltiot voivat esimerkiksi määritellä sähköntuotannossa käytettävän uuden polttoaineen, jos yhteen polttoainelähteeseen nojaudutaan liikaa, tai ne voivat varmistaa, että kaasua hankitaan riittävän monesta lähteestä.

- Oikeus liittyä verkkoon

Jäsenvaltiot katsovat, että oikeus liittyä verkkoon on tarpeen ainoastaan sähkön suhteen. Direktiivissä säädetään, että "jäsenvaltiot voivat asettaa jakeluyhtiöille velvollisuuden toimittaa sähköä tietyllä alueella oleville asiakkaille. Tällaisten toimitusten hintaa voidaan säännellä esimerkiksi kyseisten kuluttajien yhtäläisen kohtelun varmistamiseksi". Kun loppukäyttäjille tarkoitetut palvelut vapautetaan, jakeluverkon omistajia voi edelleen koskea velvollisuus tarjota verkkoon liittymistä. Kunkin jäsenvaltion asiana on sitten päättää, haluavatko ne asettaa sähköyhtiöiden toimiluvan edellytykseksi sen, että niiden on toimitettava sähköä kaikille tietyllä alueella oleville samantapaisille asiakkaille samaan hintaan.

- Erityiskuluttajansuoja

Koska sähkö- ja kaasupalvelut ovat olennaisia, tarvitaan erityismääräyksiä varmistamaan, että kyseisten palvelujen tarjontaa ei lopeteta yhteiskunnan heikko-osaisilta. Kun markkinat on täysin vapautettu, julkisen palvelun standardeja ylläpidetään toimilupiin liittyvillä vähimmäisedellytyksillä. Jos näitä edellytyksiä ei täytetä, sähkön tai kaasun toimittamiseen liittyvä toimilupa peruutetaan.

- Palvelustandardit

On yleisen edun mukaista varmistaa, että sähkön ja kaasun toimitukseen liittyvät palvelustandardit, kuten kuinka nopeasti liittymää koskeva pyyntö täytetään ja korjaukset tehdään, laskutuksen tarkkuus ja muiden asiakaspalvelujen laatu ovat mahdollisimman korkeat ja että niitä parannetaan jatkuvasti. On tärkeää, että näitä standardeja ylläpidetään ja parannetaan vapautetuilla markkinoilla. Kokemuksen mukaan standardit paranevat siellä, missä erityisesti kotimarkkinat on vapautettu, kahdesta syystä. Ensiksi sähkön myyntiä koskeva toimilupa myönnetään aina tietyin edellytyksin. Eräät näistä edellytyksistä koskevat palvelunlaadun vähimmäisstandardia. Kansalliset sääntelyviranomaiset kohottavat ja laajentavat näitä standardeja vuosittain. Toiseksi, koska palvelustandardit ovat yksi tärkeä alue, jossa yritykset kilpailevat, kilpailu johtaa standardien paranemiseen ja täten standardit ylittävät sääntelyviranomaisten tai hallitusten määräämän vähimmäistason.

Lainsäädännöllä, jonka puitteissa sähkö- ja kaasualan vapautuminen etenee Euroopassa, on kaksiosainen tavoite: alentaa hintoja ja ylläpitää ja jopa lisätä yleishyödyllisiä palveluja. Kun asianmukaiset sääntelytoimenpiteet ovat käytössä, kyseisiä yleishyödyllisiä palveluja voidaan kokemuksen mukaan paitsi ylläpitää myös lisätä kilpailluilla markkinoilla. Vaikka direktiiveissä säädetään(25) mahdollisuudesta poiketa niiden vaatimuksista, jos toista vähemmän rajoittavaa tapaa ei löydetä laillisten julkisen palvelun tavoitteiden saavuttamiseksi, yksikään jäsenvaltio ei ole katsonut sitä tarpeelliseksi.

Edellä mainittujen tavoitteiden saavuttaminen edellyttää säännöllistä seurantaa ja tarvittaessa sääntelyä. Vaikka monet näistä kysymyksistä kuuluvat toissijaisuusperiaatteen soveltamisalaan (esimerkiksi kukin jäsenvaltio määrää itse yhteyden katkaisua koskevan suojan tason), komission tavoitteena on varmistaa kaikenlaisten yleishyödyllisten palvelujen korkea taso kaikkialla yhteisössä.

Radio ja televisio

Yksityiset televisiopalvelut ovat kehittyneet ensi sijassa 1980-luvulta lähtien ja johtaneet nykyiseen yleisten ja yksityisten lähetysten järjestelmään. Sekä jäsenvaltiot että yhteisö ovat tunnustaneet tarpeen julkiseen yleisradiopalveluun ja yksityisiin kaupallisiin lähetyksiin ja tukevat niitä. Radio- ja televisioalan markkinat on nykyisin vapautettu yhteisön tasolla.

Tiedotusvälineillä on keskeinen asema nykyaikaisen demokraattisen yhteiskunnan toiminnassa - erityisesti sosiaalisten arvojen kehittämisessä ja välittämisessä ja siksi ne ovat olleet alusta alkaen sääntelyn kohteena yleisen edun vuoksi. Sääntely on perustunut yhteisiin arvoihin, kuten sananvapauteen ja vastineoikeuteen, moniarvoisuuteen, tekijänoikeuteen, kulttuuriseen ja kielelliseen monimuotoisuuteen, alaikäisten ja ihmisarvon suojeluun ja kuluttajansuojaan.

Näiden arvojen kunnioittamisen sääntelystä vastaavat ensi sijassa jäsenvaltiot EY:n lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoimintaa koskevassa pöytäkirjassa, joka liitettiin EY:n perustamissopimukseen Amsterdamin sopimuksella, tunnustetaan yleisradiotoiminnan asema ja tärkeys ja vahvistetaan, että jäsenvaltioilla on toimivalta määrittää ja järjestää julkisen palvelun tehtävä ja sen rahoitus, edellyttäen, että tämä ei vaikuta yhteisön sisäisen kaupan edellytyksiin ja kilpailuun yhteisen edun vastaisesti, ottaen kuitenkin huomioon julkisen palvelun tehtävän toteuttaminen.

Yhteisön tasolla televisio ilman rajoja -direktiivissä säädetään oikeudellisista puitteista, joiden avulla varmistetaan vapaus tarjota televisiolähetyspalveluja sisämarkkinoilla ottaen huomioon yleiset edut. Kaikki jäsenvaltiot eivät ole kuitenkaan saattaneet mainittua direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöä. Lisäksi EY:n perustamissopimuksen kilpailusäännöissä komissiolle annetaan tehtäväksi estää kuluttajia haittaava kilpailun vastainen toiminta, kuten erityisesti määräävän aseman väärinkäyttö ja sulautumien valvonnan perusteella oligopolististen tai monopolististen markkinarakenteiden syntyminen.

Jäsenvaltioiden on päätettävä EY:n lainsäädännön mukaisesti, haluavatko ne luoda yleisradiolähetysjärjestelmän, määritellä sen tarkan tehtävän ja päättää sen rahoituksen yksityiskohtaisista säännöistä. Rahoituksen perusteella yleisradiotoiminnan harjoittajiin saatetaan soveltaa EY:n perustamissopimuksen valtiontukisääntöjä. Komission on erityisesti varmistettava, että näiden toiminnanharjoittajien julkinen rahoitus on oikeassa suhteessa jäsenvaltion määrittelemään julkisen palvelun tehtävään, toisin sanoen, että valtion myöntämä korvaus ei ole suurempi kuin yleisradiotoiminnan harjoittajalle määrätystä tehtävästä aiheutuvat ylimääräiset nettokustannukset.

Yksityiset kaupalliset tv- ja radioyhtiöt ovat tehneet komissiolle useita kanteluja jäsenvaltioiden yleisradiotoiminnan harjoittajille myöntämästä rahoituksesta, erityisesti yleisradioyhtiöiden toimimisesta mainosmarkkinoilla(26). On syytä huomata, että kanteluissa esitellyt ongelmat koskevat yleensä sellaisten rahoitusjärjestelmien toteuttamista, joihin sisältyy mainostuloja ja julkista rahoitusta. Rahoitusjärjestelmän valinta kuuluu jäsenvaltion toimivaltaan, eikä periaatteessa ole syytä vastustaa kaksoisrahoitusjärjestelmän (julkisten varojen ja mainostulojen yhdistelmä) valintaa yksirahoitusjärjestelmän sijaan (ainoastaan julkiset varat), jos järjestelmä ei vaikuta kyseisten markkinoiden kilpailuun (esim. mainonta ja ohjelmien hankinta ja/tai myynti) yhteisön edun vastaisella tavalla. Komissio aikoo saattaa vireillä olevia kanteluja koskevan analyysinsa loppuun lähikuukausina tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa.

Komission näkemyksen mukaan digitaalinen vallankumous ei aseta kyseenalaiseksi sitä, että audiovisuaalipolitiikassa on määriteltävä siihen kuuluvat yleiset edut ja tarvittaessa suojeltava niitä sääntelyn avulla. Teknisen kehityksen johdosta on kuitenkin jatkuvasti arvioitava käytettäviä keinoja, jotta ne ovat varmasti koko ajan oikeassa suhteessa tavoitteisiin.

Käytetty tekninen väline (ryhmälähetykset tai kaksipisteyhteydet) on selvästikin edelleen keskeinen tekijä arvioitaessa sääntelytoimien tarpeellisuutta ja suhteellisuutta. Eräiden uusien palvelutyyppien kohdalla on ehkä kuitenkin otettava huomioon muitakin tekijöitä (esim. salauksella suojatut tai salaamattomat lähetykset).

(1) Ks. 28-30 kohta.

(2) Ks. http://www.ispo.cec.be/infosoc/ telecompolicy/review99/Welcome.html

(3) Komission tutkimukset, "Tutkimus televiestintäpalvelutilanteesta EU:n eri alueilla", huhtikuu 2000, tutkimuksen suoritti EOS Gallup.

(4) Direktiivi 97/67/EY (EYVL L 15, 21.1.1998, s. 14).

(5) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2407/92, annettu 23 päivänä heinäkuuta 1992, yhteisön lentoliikenteen harjoittajien toimiluvista, neuvoston asetus (ETY) N:o 2408/92, annettu 23 päivänä heinäkuuta 1992, yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille, neuvoston asetus (ETY) N:o 2409/92, annettu 23 päivänä heinäkuuta 1992, lentoliikenteen kuljetus- ja rahtimaksuista.

(6) Neuvoston direktiivi 96/67/EY, annettu 15 päivänä lokakuuta 1996, pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla (EYVL L 272, 25.10.1996, s. 36).

(7) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3577/92, annettu 7 päivänä joulukuuta 1992, palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi).

(8) Neuvoston asetus (ETY) N:o 881/92 maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen markkinoillepääsyn määrällisten rajoitusten poistamisesta (EYVL L 95, 9.4.1992, s. 1).

(9) Neuvoston asetus (ETY) N:o 4059/89 (EYVL L 390, 30.12.1989, s. 3), neuvoston asetus (ETY) N:o 3118/93 (EYVL L 279, 12.11.1993, s. 1).

(10) Neuvoston asetus (ETY) N:o 684/92, annettu 16 päivänä maaliskuuta 1992, yhteisistä säännöistä harjoitettaessa kansainvälistä henkilöliikennettä linja-autoilla (EYVL L 74, 20.3.1992, s. 1).

(11) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2454/92, annettu 23 päivänä heinäkuuta 1992, edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden henkilöliikennettä jäsenvaltiossa (EYVL L 251, 29.8.1992, s. 1), joka on korvattu neuvoston asetuksella (ETY) N:o 12/98, annettu 11 päivänä joulukuuta 1997, edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden henkilöliikennettä jäsenvaltiossa (EYVL L 4, 8.1.1998, s. 10).

(12) Neuvoston direktiivi 92/106/ETY, annettu 7 päivänä joulukuuta 1992, tietynlaisia jäsenvaltioiden välisiä tavaroiden yhdistettyjä kuljetuksia koskevista yhteisistä säännöistä (EYVL L 368, 17.12.1992, s. 38).

(13) Neuvoston direktiivi 96/75/ETY, annettu 19 päivänä marraskuuta 1996 (EYVL L 304, 27.11.1996, s. 12).

(14) KOM(98) 480 lopullinen, komissio antanut 22 päivänä heinäkuuta 1998 (EYVL C 321, 20.10.1998, s. 6) ja muutettu ehdotus KOM(1999) 616 lopullinen, komissio antanut 25 päivänä marraskuuta 1999; ehdotus: neuvoston direktiivi yhteisön rautateiden kehittämisestä annetun direktiivin 91/440/ETY muuttamisesta; ehdotus: neuvoston direktiivi rautatieyritysten toimiluvista annetun direktiivin 95/18/EY muuttamisesta; ehdotus: neuvoston direktiivi rautatieinfrastruktuurin kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautatieinfrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta.

(15) KOM(7) 2000, 26. heinäkuuta 2000, s. 9.

(16) Direktiivi 96/92/EY sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä.

(17) Direktiivi 98/30/EY maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä.

(18) Belgialla ja Irlannilla oli yksi lisävuosi, Kreikalla kaksi.

(19) Direktiivi 96/92/EY sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä.

(20) Direktiivi 98/30/EY maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä.

(21) Jäsenvaltioiden oli avattava 28 prosenttia sähkömarkkinoiden kysynnästä vuonna 1999. Tämä osuus nousee 35 prosenttiin vuonna 2003. Kaasumarkkinoiden osalta vastaavat luvut olivat vähintään 20 prosenttia vuonna 2000 ja 28 prosenttia vuonna 2003.

(22) Yhdistynyt kuningaskunta, Suomi, Ruotsi ja Saksa ovat jo avanneet sähkömarkkinat kokonaan. Belgia, Alankomaat, Tanska ja Espanja avaavat omat markkinansa keskipitkällä aikavälillä.

(23) Lukuun ottamatta joitain kaasuverkkojen päällekkäisyyksiä erityisesti Saksassa.

(24) Eräät maat, kuten Espanja, siirtävät parhaillaan siirtoverkkoa julkiseen omistukseen.

(25) Molempien direktiivien 3 artiklan 2 kohta.

(26) Ks. komission XXIX kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus (1999), s. 89.

LIITE II

MÄÄRITELMÄT

Yleishyödylliset palvelut

Tällä tarkoitetaan joko voittoa tavoittelevia tai voittoa tavoittelemattomia palveluja, joita julkiset viranomaiset pitävät yleishyödyllisinä ja joille sen vuoksi asetetaan erityisiä julkisen palvelun velvoitteita.

Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut

Nämä perustamissopimuksen 86 artiklassa tarkoitetut palvelut ovat voittoa tuottavia palveluja, joilla on yleishyödyllisiä tehtäviä ja joille jäsenvaltiot ovat sen vuoksi asettaneet erityisiä julkisen palvelun velvoitteita. Näihin kuuluvat etenkin kuljetusverkot sekä energia- ja viestintäpalvelut.

Julkinen palvelu

Tällä ilmaisulla voidaan tarkoittaa yhtäältä palvelun tuottavaa toimielintä ja toisaalta tälle uskottua julkisen palvelun tehtävää. Julkinen viranomainen asettaa erityiset julkisen palvelun velvoitteet palvelun tuottavalle toimielimelle edistääkseen yleishyödyllisen tehtävän täyttämistä tai tehdäkseen sen mahdolliseksi, esimerkiksi maa-, lento- tai rautatieliikenteen tai energia-alalla. Näitä tehtäviä voidaan harjoittaa kansallisella tai aluetasolla. Usein sekoitetaan toisiinsa julkinen palvelu ja julkinen sektori (mukaan lukien julkishallinto), toisin sanoen tehtävä ja asema, vastaanottaja ja omistaja.

Yleispalvelu

Yleispalvelu, erityisesti yleispalveluvelvoitteiden määritelmä, on olennainen osa palvelualojen (kuten televiestintä) markkinoiden vapauttamista Euroopan unionissa. Yleispalvelun määritelmä ja palvelun takaaminen varmistavat, että palvelun jatkuva saatavuus ja laatu säilyvät kaikkien käyttäjien ja kuluttajien osalta silloin, kun siirrytään monopolitilanteesta avoimille markkinoille, joilla on kilpailua. Avoimilla ja kilpailuun perustuvilla telemarkkinoilla yleispalvelu määritellään tietyn laatuisten palvelujen vähimmäismääräksi, joka on kohtuulliseen hintaan kaikkien käyttäjien ja kuluttajien saatavilla ottaen huomioon erityiset kansalliset edellytykset.