ELEMENTTEJÄ EU:N AFGANISTANIN-STRATEGIAAN VUOSIKSI 2014–2016

1. Tarkoitus

Neuvosto totesi 20. tammikuuta 2014 EU:n tulevasta roolista Afganistanissa, että strategisena yleistavoitteena pitäisi olla Afganistanin instituutioiden kehittäminen, jotta ne pystyisivät turvaamaan tähän mennessä saavutetun edistyksen ja muodostamaan valtakunnallisen foorumin tehokkaamman ja lopulta kestävän Afganistanin valtion luomiselle. [1]

EU on sitoutunut Afganistaniin pitkäjänteisesti, ja se on parhaillaan vahvistamassa rahallisia sitoumuksiaan vuoteen 2020 saakka. Useat jäsenvaltiot ovat jo ilmoittaneet jatkavansa pitkän aikavälin tukeaan. Afganistan on suurin EU:n avun saaja.[2] Tässä asiakirjassa esitetään strategiset puitteet EU:n ja jäsenvaltioiden siviilitoimien koordinoinnin parantamiseksi vuoden 2014 puolivälistä vuoteen 2016, määritellään EU:n tavoitteet vuosiksi 2014–2016 sekä esitellään tavoitteiden saavuttamiseksi suunnitellut toimet. Strategian on oltava riittävän joustava, jotta sillä olisi vaikutusta ja se soveltuisi erilaisiin Afganistanissa mahdollisiin skenaarioihin. Strateginen päämäärä ja tavoitteet on määritetty ennen kuin kansainvälisen sotilaallisen läsnäolon laajuudesta vuoden 2014 jälkeen on täyttä selvyyttä. Jos kansainvälinen läsnäolo supistuu hyvin vähäiseksi, on hillittävä odotuksia edistymisen ja Afganistanin hallituksen määrittelemien prioriteettien kansainvälisen tukemisen suhteen.

2. Poliittinen tilanne

Afganistanissa on tapahtunut vuosikymmenen ajan huomattavaa poliittista ja taloudellista edistystä ja muuta kehitystä, ja sen turvallisuustilanne on kohentunut. Edistys on kuitenkin enimmäkseen haurasta ja vakiintumatonta. Maalla on seuraavien kolmen vuoden aikana haasteena vakiinnuttaa saavutettu edistys sekä toteuttaa tarvittavat uudistukset ja luoda rakenteet, joiden avulla Afganistan voi saavuttaa perimmäisen tavoitteensa kehittyä kestäväksi valtioksi.

Afganistanin tilannetta vuonna 2016 on vaikea ennustaa luotettavasti. On selvää, että afganistanilaiset ottavat kolmen seuraavan vuoden aikana yhä enemmän vastuuta omista asioistaan. Kansainvälinen vaikutus vähenee. Optimistisimmankin ennusteen mukaan Afganistan pysyy hauraana valtiona, jonka inhimillisen kehityksen indikaattorit lukeutuvat maailman alhaisimpiin, joka on riippuvainen kansainvälisestä taloudellisesta avusta ja joka on altis väkivaltaisille selkkauksille. Keskushallinnon on lievitettävä uhkia, joita aiheutuu kapinoinnista, korruptiosta ja valtion kriminalisoitumisesta (etenkin huumerahojen vuoksi), ja ylläpidettävä turvallisuutta ja palveluja harvaan asutulla maaseudulla, jotta se säilyttäisi uskottavuutensa ja kansan tuen.

Afganistan sijaitsee ongelmallisella ja epävakaalla alueella. Monista puutteista huolimatta demokratia ja sananvapaus ovat Afganistanissa edistyneempiä kuin alueella yleensä. Monissa sen naapurimaissa on ollut lähimenneisyydessä väkivaltaisia sisäisiä konflikteja, jotka ovat levinneet Afganistanin puolelle sen valtiollisen heikkouden vuoksi ja jotka kytkeytyvät Afganistanin konfliktitilanteeseen ja pahentavat sitä. Afganistanilaisten olisi koettava rauhanprosessi omakseen ja johdettava sitä itse, mutta on selvää, että kaikilla alueellisilla toimijoilla on merkittävä rooli sekä rauhanprosessin onnistumisessa että sen tuloksena syntyvän ja Afganistanin lisäksi aluetta laajemmin hyödyttävän rauhansopimuksen noudattamisessa. Alueellisen yhteistyön ja keskinäisen riippuvuuden lisääntyminen saattaa merkittävällä tavalla tukea poliittista prosessia, sillä se kannustaa alueen maita hyödyntämään Afganistanin vakautumista etenkin kaupan ja kaupallisen toiminnan lisääntymisen myötä.

Lyhyellä aikavälillä maassa jatkuva kapinointi ja turvallisuusvastuun siirto vaikeuttavat poliittista ja taloudellista tilannetta. Afganistanin hallituksen ja Yhdysvaltojen välillä tehtävän kahdenvälisen turvallisuussopimuksen, joka on edellytys kansainvälisten joukkojen läsnäolon jatkumiselle, valmiiksi saamisen viivästyminen lisää epävarmuutta vuoden 2014 jälkeisestä tilanteesta. Jos kattavaa rauhansopimusta ei saada aikaan, merkittävät toimintaolosuhteiden erot maan eri alueilla todennäköisesti edellyttävät joustavia ja erilaisia lähestymistapoja, joissa vakaammat alueet jatkavat normaalimpaa valtiollista kehitystä ja konfliktialueilla noudatetaan humanitaarista lähestymistapaa. Konflikti on ajanut kodeistaan maan sisällä yli 600 000 ihmistä. Naapurimaista etenkin Iranissa ja Pakistanissa on suuria määriä afgaanipakolaisia. Ei ole näköpiirissä, että heikoimmassa asemassa olevan väestön humanitaariset tarpeet vähenisivät. Edistyksen jatkuminen riippuu pitkälti uuden hallituksen kyvystä edistyä neuvotteluissa, joissa pyritään kattavaan poliittiseen ratkaisuun kaikkien tärkeimpien aseellisten ja kapinallisryhmien kanssa, huolehtia turvallisuudesta, vähentää korruptiota ja toteuttaa keskeisiä taloudellisia ja poliittisia uudistuksia.

Siirtymän uskottavuus ja onnistuminen riippuu yhtä paljon demokraattisen ja vastuuvelvollisen hallinnon parantamisesta kaikilla tasoilla kuin turvallisuusjoukkojen kyvykkyydestä. Tämä on pitkän aikavälin tehtävä seuraaville sukupolville, mutta kolmen seuraavan vuoden kehityksellä voidaan estää tilanteen taantuminen ja luoda perusta edistykselle tulevina vuosina. Afganistanin talous on suuressa vaarassa supistua, jos hallitus ei saa aikaan tarvittavaa luottamusta sijoitusten houkuttelemiseksi ja pääomapaon hillitsemiseksi, kun kansainvälinen läsnäolo supistuu ja avustussopimusten määrä pienenee. Erityisesti tarvitaan uusia työpaikkoja, sillä Afganistanin työvoima kasvaa vuosittain noin 400 000 työntekijällä. Jos tähän kysyntään ei vastata, vaarana on, että syntyy uusi alityöllistettyjen ja syrjäytyneiden nuorten sukupolvi, josta voi tarjoutua kapinallisjoukkoihin lisää ehdokkaita ja aiheutua hallitsematonta ja laitonta muuttoa naapurimaihin ja Eurooppaan.

3. Strateginen päämäärä ja tavoitteet

EU:n strategiassa keskitytään aloihin, joilla on ratkaiseva merkitys Afganistanin edistymisessä vuoteen 2016 saakka. Siinä otetaan huomioon puitteet, jotka vahvistettiin vuosien 2011 ja 2012 kansainvälisissä konferensseissa (erityisesti Tokiossa hyväksytty keskinäisen vastuuvelvollisuuden kehys — TMAF) ja jotka edelleen muodostavat perustan laajemman kansainvälisen yhteisön ja Afganistanin hallituksen suhteille suurimmaksi osaksi kyseistä ajanjaksoa.

Järjestelmän uudistaminen sellaiseksi, että se mahdollistaa edistyksen Afganistanissa, on ratkaisevan tärkeää, ja tämä on yksi syy, miksi EU jatkaa TMAF:n periaatteiden tukemista mukauttaen tukensa hallituksen prioriteetteihin ja käyttäen EU:n rahoituksen kollektiivista vipuvaikutusta uudistusten kannustimena. Strategia muodostaa myös perustan kumppanuutta ja kehitystä koskevan yhteistyösopimuksen täytäntöönpanolle. Yhteistyösopimuksesta tulee oikeudellinen kehys EU:n pitkän aikavälin toimille, kunhan sopimusneuvottelut saadaan päätökseen ja Afganistanin uusi hallinto allekirjoittaa sopimuksen.

EU:n strategisena yleistavoitteena vuosina 2014–2016 on Afganistanin instituutioiden kehittäminen, jotta ne pystyisivät turvaamaan tähän mennessä saavutetun edistyksen ja muodostamaan valtakunnallisen foorumin tehokkaamman ja lopulta kestävän Afganistanin valtion luomiselle.

Tähän päämäärään sisältyy neljä tavoitetta, joiden mukaisesti EU keskittää toimensa aloille, joilla ne tuottavat eniten lisäarvoa ja lujittavat sekä eurooppalaisille että afganistanilaisille arvokkaita asioita, kuten demokratiaa, oikeusvaltiota ja ihmisoikeuksia. Tavoitteet on määritelty siten, että ne tukevat toisiaan. Esimerkiksi tehokas siviilipoliisitoiminta on selvästikin ratkaiseva tekijä oikeusvaltioperiaatteen ja ihmisoikeuksien toteutumisessa ja toisaalta niistä riippuvainen. Keskeisessä asemassa kaikilla aloilla EU:n Afganistanin-strategiassa ovat korruption torjunta ja naisten oikeuksien edistäminen. Tavoitteita ovat

rauhan, vakauden ja turvallisuuden edistäminen alueella. Tähän pyritään toimilla kattavan rauhansopimuksen aikaansaamiseksi, lievittämällä huumausaineiden ja järjestäytyneen rikollisuuden aiheuttamia uhkia ja tukemalla ammattitaitoisten ja vastuullisten siviilipoliisivoimien kehittämistä; demokratian lujittaminen. Toimiva demokratia edellyttää demokraattista valvontaa kansallisella, maakunnallisella ja paikallisella tasolla, kaikille avoimia ja rehellisiä vaaleja sekä keskeisten hallintoelinten valmiuksien kehittämistä; taloudellisen ja inhimillisen kehityksen edistäminen muun muassa luomalla talouselämälle läpinäkyvät puitteet, joissa voidaan kannustaa sijoittamista, hankkia tuloja, myöntää rahoitusta, vahvistaa kestokykyä ja parantaa (myös heikoimmassa asemassa olevien väestöryhmien) pääsyä terveydenhuoltoon ja koulutukseen; lujitetaan oikeusvaltiota ja ihmisoikeuksien, etenkin naisten ja lasten oikeuksien, kunnioittamista puolustamalla ihmisoikeuksia (etenkin naisten ja tyttöjen oikeuksien lainsuojan täysimääräinen toteuttaminen), tukemalla parannuksia kaikkien kansalaisten yhdenvertaisuuteen lain edessä ja avustamalla kattavan kehyksen valmistelussa oikeuslaitoksen vahvistamista ja uudistamista varten.

3 a Rauhan, vakauden ja turvallisuuden edistäminen

Pysyvä turvallisuus edellyttää kattavaa rauhansopimusta kapinallisryhmien kanssa, jotta selkkauksia ja väkivaltaa saadaan vähennettyä merkittävästi. EU pyrkii edistämään afganistanilaisten johdolla syntyvää ja omakseen kokemaa rauhansopimusta ja tukemaan sopivalla tavalla konfliktin ratkaisemista. Alueellisella yhteistyöllä voidaan vaikuttaa merkittävästi Afganistanin vakauttamiseen, ja naapurimailla olisi oltava täysimääräinen rooli rauhan ja vakauden edistämisessä. Siirtymävaiheessa Afganistanin kansallisten turvallisuusjoukkojen suorituskyky on ratkaiseva kapinoinnin hillitsemisessä ja perustan luomisessa turvallisuudelle. Kansainvälinen yhteisö ilmoitti Chicagon huippukokouksessa vuonna 2012 tietyistä sitoumuksista turvallisuusjoukkojen suorituskyvyn kehittämisen tukemiseksi. Tässä EU:n strategiassa keskitytään kuitenkin ainoastaan siviilipoliisitoiminnan kehittämiseen.

EU toteuttaa sitoumuksiaan ja käyttää välineitään soveltuvin tavoin, jotta saavutettaisiin seuraavat

alatavoitteet:

Ø Tuetaan afganistanilaisten johtamaa ja omakseen kokemaa kattavaa rauhan- ja sovintoprosessia sellaisen poliittisen ratkaisun saavuttamiseksi, jossa pidättäydytään väkivallasta, katkaistaan yhteydet terroristiryhmiin sekä kunnioitetaan ihmisoikeuksia, naisten oikeudet mukaan lukien.

Ø Edistetään Afganistanin ja sen naapurimaiden poliittista ja taloudellista yhteistyötä.

Ø Tuetaan afgaanipakolaisten uudelleenkotouttamista koskevaa alueellisen ratkaisun strategiaa, joka perustuu vapaaehtoisen paluun ja kestävyyden periaatteisiin.

Ø Tuetaan afganistanilaisten johtamia pyrkimyksiä parantaa siviilipoliisitoiminnan laatua ja kestävyyttä.

Ø Tuetaan Afganistanin ja koko alueen toimia järjestäytyneen rikollisuuden sekä huumausaineiden tuotannon, kaupan ja kysynnän vähentämiseksi.

3 b Demokratian lujittaminen

Valtion legitimiteetin kannalta ratkaisevaa ovat toimivat politiikat. Legitimiteetti edellyttää toimivaa demokraattista valvontaa sekä hallitus-, lainsäädäntö- ja tuomiovallan erottamista toisistaan. Institutionaalista muutosta täydentämään tarvitaan monipuolista ja riippumatonta tiedonvälitystä, moniarvoista ja aktiivista kansalaisyhteiskuntaa sekä naisten osallistumisen ja edustuksen lisäämistä kaikilla julkisten tehtävien tasoilla. Nämä toimet auttavat demokraattisten instituutioiden lujittamisessa, lisäävät valtion vastuuvelvollisuutta kansalaisia kohtaan ja parantavat ja tehostavat kansalaisille tarjottavia palveluja.

EU toteuttaa sitoumuksiaan ja käyttää välineitään soveltuvin tavoin tukeakseen seuraavia

alatavoitteita:

Ø luotettavat rakenteet ja menettelyt vaaleja varten;

Ø uskottavat parlamenttivaalit vuonna 2015 ja afganistanilaisten laaja hyväksyntä vaalitulokselle;

Ø toimeenpanovallan vastuuvelvollisuuden lisääminen parlamentaarisen ja riippumattoman valvonnan avulla;

Ø korruption vähentäminen ja vastuuvelvollisuuden lisääminen kehittämällä valtionhallintoa alempien hallinnon tasojen valmiuksia (painopisteinä erityisesti palvelujen tarjonnan ja budjettihallinnon parantaminen).

3 c Taloudellisen ja inhimillisen kehityksen edistäminen

Afganistanin on puututtava korruptioon lisätäkseen valtion uskottavuutta kansalaisten silmissä sekä parantaakseen sijoittajien luottamusta. Investointien jatkuvuus sekä yksityisen sektorin ja maaseudun talouden kehitys ovat ratkaisevan tärkeitä, jotta saadaan aikaan työpaikkojen luomiseen ja kansallisten tulojen kasvuun tarvittavaa talouskasvua. Niitä tarvitaan köyhyyden vähentämiseen, toimeentulon parantamiseen, peruspalvelujen (etenkin terveydenhuollon ja koulutuksen) tarjoamiseen sekä sosiaalisen ja inhimillisen kehityksen vauhdittamiseen, sillä Afganistanin kehitystaso on matalampi kuin ympäröivällä alueella.

EU toteuttaa sitoumuksiaan ja käyttää välineitään soveltuvin tavoin tukeakseen Afganistanin hallitusta seuraavissa

alatavoitteissa:

Ø inhimillisen kehityksen vauhdittaminen, myös heikoimmassa asemassa olevien väestöryhmien ja erityisesti koulutuksen ja terveydenhuollon osalta;

Ø julkisen varainhoidon parantaminen;

Ø Afganistanin valtion rahoituksellisen omavaraisuuden parantaminen lisäämällä tuloja;

Ø maaseudun talouden elvyttäminen.

3 d Oikeusvaltioperiaatteen ja ihmisoikeuksien vaaliminen

Ihmisoikeustilanteen paranemisen ja lainsäädännön noudattamisen turvaamiseksi on vielä paljon tehtävää. Toimivan ja tehokkaan oikeusjärjestelmän kehittäminen on olennaista, jotta voidaan turvata afganistanilaisten ja etenkin afganistanilaisten naisten ja tyttöjen oikeudet ja edistää oikeusvaltiokehitystä. Oikeusvaltioperiaatteen toteutuminen lisää vastuuvelvollisuutta ja liike-elämän luottamusta mutta edellyttää merkittävää institutionaalista kehitystä. EU toteuttaa sitoumuksiaan ja käyttää välineitään soveltuvin tavoin, jotta saavutettaisiin seuraavat

alatavoitteet:

Ø edistetään ihmisoikeuksia, etenkin naisten ja lasten oikeuksia;

Ø tuetaan virallisen oikeusjärjestelmän kaikkien toimijoiden tehokkaampaa yhteistyötä, jotta oikeusjärjestelmä toimisi riippumattomammin ja tehokkaammin ja puolustaisi paremmin oikeusvaltion periaatteita, sen korruptoituneisuus vähenisi ja oikeussuojan saatavuus parantuisi;

Ø pyritään vaikuttamaan siihen, että vakavat sotarikokset ja ihmisoikeusloukkaukset ei enää jäisi rankaisematta;

Ø säilytetään oikeus kokoontumisvapauteen ja vahvistetaan sananvapautta.

4. Päätelmät

Afganistanilaiset ovat pitkälti itse vastuussa siitä, onnistuuko siirtymävaihe ja tarjoaako se perustan, jolta Afganistan voi kehittyä lopulta kestäväksi valtioksi. Kansainvälinen yhteisö on kuitenkin monissa yhteyksissä korostanut haluaan antaa huomattavaa teknistä ja rahallista apua, jotta Afganistan voisi jatkaa kehitystä tähän mennessä saavutetun edistyksen pohjalta. Tämän strategian avulla voidaan paremmin koordinoida EU:n ja jäsenvaltioiden toimia, joilla tuetaan Afganistanin kansaa ja strategiassa esitettyjä periaatteita (muun muassa mukautuminen entistä enemmän Afganistanin hallituksen määrittelemiin tavoitteisiin ja kannustimet keskeisten uudistusten toteuttamiseen). Strategia muodostaa yleiset puitteet alustavalle täytäntöönpanosuunnitelmalle, jossa tarkennetaan EU:n ja jäsenvaltioiden työnjakoa. Vaikka strategisen päämäärän ja tavoitteiden pitäisi olla riittävän kantavia useimpien Afganistanissa mahdollisten skenaarioiden varalta, täytäntöönpanosuunnitelma ja sen toteutustahti riippuvat pitkälti maan turvallisuustilanteesta.

[1] Neuvosto totesi myös, että ”EU keskittää toimensa aloille, joilla se saa aikaan eniten lisäarvoa. Keskeisten tavoitteiden olisi oltava rauhan, vakauden ja turvallisuuden edistäminen Afganistanissa ja alueella laajemmin, demokratian lujittaminen, taloudellisen ja inhimillisen kehityksen edistäminen, mukaan lukien lisäparannukset terveydenhuollon ja koulutuksen saatavuuteen, sekä oikeusvaltioperiaatteen ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen vaaliminen erityisesti naisten ja tyttöjen oikeuksien osalta. Strategiassa olisi otettava huomioon alueellinen ulottuvuus sekä ylläpidettävä joustavuutta, jotta Afganistanissa mahdollisesti tapahtuviin muutoksiin vastattaisiin asianmukaisesti.”

[2] Tämä koskee sekä yhteenlaskettua apua että useita yksittäisiä avunantajia, kuten EU:ta itseään, Saksaa, Italiaa, Ruotsia, Tanskaa, Suomea ja Alankomaita.