[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 5.3.2008

KOM(2008) 130 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Euroopan unionin katastrofivalmiuksien lujittamisesta

KOMISSION TIEDONANTOEUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Euroopan unionin katastrofivalmiuksien lujittamisesta

JOHDANTO

Tässä tiedonannossa on tarkoitus esittää ehdotuksia EU:n katastrofivalmiuksien parantamiseksi jo saavutetun kehityksen perusteella. Nämä ehdotukset ovat ensimmäinen askel kohti kattavaa ja yhdennettyä EU:n toimintaa, ja niillä on tarkoitus lujittaa nykyisiä välineitä, luoda niiden välille yhteisvaikutuksia sekä parantaa niiden koordinointia.

Tässä tiedonannossa sanaa ’katastrofi’ käytetään tietoisesti sen laajassa merkityksessä kattamaan luonnonkatastrofit ja ihmisten aiheuttamat katastrofit sekä selkkauksiin liittyvät monimutkaiset kriisitilanteet EU:ssa ja/tai sen ulkopuolella. Neuvoston ja parlamentin pyynnöstä tiedonantoon on liitetty metsäpaloja koskeva liite, jossa havainnollistetaan, kuinka katastrofien torjuntaan, katastrofeihin varautumiseen ja reagointiin ja katastrofien jälkihoitoon liittyviä toimenpiteitä voidaan yhdistää, jotta voidaan selviytyä Euroopassa kesällä 2007 raivonneiden metsäpalojen kaltaisista laajoista katastrofeista.

Komissio edistää tässä tiedonannossa ehdotettuja ensimmäisiä askeleita yhdessä neuvoston, jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kanssa sekä seuraa edistystä säännöllisesti määrittääkseen, tarvitaanko EU:n yhdennetympien katastrofivalmiuksien saavuttamiseksi lisätoimenpiteitä.

EU TARVITSEE PAREMPIA VALMIUKSIA

Suurimmat tulevaisuuden haasteet EU:ssa ja sen ulkopuolella . Suuret luonnonkatastrofit, ihmisen aiheuttamat katastrofit tai näiden yhdistelmät, kuten Intian valtameren tsunami vuonna 2004, Libanonin sota vuonna 2006, merta saastuttavat haverit unionin ulkopuolisissa maissa tai metsäpalot ja tulvat Euroopassa kesällä 2007 edellyttävät EU:n nykyisten katastrofivalmiuksien tehostamista. Lisäksi ilmastonmuutokseen liittyvät katastrofit yleistyvät. Tämä vaikuttaa myös unionin lähiympäristöön .

Kasvava kysyntä . Euroopan kansalaiset odottavat unionin suojelevan heitä ja heidän omaisuuttaan sekä samanaikaisesti antavan EU:n ulkopuolisille maille tehokasta katastrofiapua osoituksena eurooppalaisesta solidaarisuudesta. Järjestöt YK:sta kansalaisjärjestöihin ja EU:n kolmansissa maissa olevat kumppanit odottavat EU:n ottavan merkittävän roolin katastrofiavun tarjoajana. Euroopan parlamentti ja joulukuussa 2007 kokoontunut Eurooppa-neuvosto pyysivät neuvostoa ja komissiota hyödyntämään yhteisön pelastuspalvelumekanismia ja pelastuspalvelun rahoitusvälinettä parhaalla mahdollisella tavalla, jotta pystyttäisiin selviytymään tulevista vakavista hätätilanteista, ja vahvistamaan yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa ja niiden välillä. Euroopan parlamentti ja Eurooppa-neuvosto myös allekirjoittivat joulukuussa 2007 julkilausuman humanitaarista apua koskevasta eurooppalaisesta konsensuksesta, joka tarjoaa kattavat puitteet EU:n humanitaarisen avunannon parantamiseksi. Päätöslauselmassaan humanitaarista apua koskevasta eurooppalaisesta konsensuksesta Euroopan parlamentti vaati EU:ta sitoutumaan vahvasti riittävän humanitaarisen avun tarjoamiseen ja takaamaan rahoituksen riittävän ennustettavuuden ja joustavuuden tarvittavilla vuotuisilla budjettimäärärahoilla.

Haasteet EU:ssa ja sen ulkopuolella ovat usein samanlaisia . Nykyään katastrofit ovat usein luonteeltaan rajat ylittäviä ja edellyttävät monenvälisiä koordinoituja toimia. Samalla raja sisäisten ja ulkoisten katastrofien välillä on hämärtynyt: Intian valtameren tsunami vaikutti sekä eurooppalaisiin turisteihin että paikallisväestöön, tulvat ja metsäpalot vaikuttavat sekä EU:n jäsenvaltioihin että naapurimaihin, epidemiat voivat levitä mantereelta toiselle, Euroopan kansalaisia joudutaan evakuoimaan kriisialueilta jne. Yhteisö ja jäsenvaltiot käyttävät usein samoja välineitä, erityisesti pelastuspalveluresursseja, antaessaan itsenäistä katastrofiapua EU:ssa tai sen ulkopuolella tai täydentäessään humanitaarista apua. Aina kun EU antaa apua tiettyyn katastrofiin, on tärkeää varmistaa, että hyödynnetään tarkoituksenmukaisimpia resursseja, jotka vastaavat tarpeita. Lisäksi on otettava huomioon avunannon nopeuteen, vaikutuksiin ja kustannustehokkuuteen liittyvät näkökohdat.

Katastrofien torjuntaan, katastrofien vaikutusten lieventämiseen ja katastrofeihin reagointiin liittyvään haasteeseen vastaaminen . Nämä moniulotteiset ja monimutkaiset haasteet edellyttävät EU:lta kattavaa lähestymistapaa katastrofiriskin arviointiin ja ennustamiseen, katastrofien torjumiseen, katastrofeihin varautumiseen ja katastrofien vaikutusten lieventämiseen (sekä ennen katastrofeja että niiden jälkeen). Yhteisön ja jäsenvaltioiden on tehtävä yhteistyötä ja yhdistettävä käytettävissä olevat politiikat, välineet ja palvelut. Tämä auttaa tasapainon löytämisessä kansallisen vastuun ja eurooppalaisen solidaarisuuden välille. Pelastuspalvelun ja ympäristöpolitiikkojen välistä yhteyttä pitäisi lujittaa, jotta ympäristölainsäädäntöön sisältyviä ehkäiseviä toimenpiteitä voitaisiin hyödyntää täysimääräisesti ja varmistaa EU:n yhdennetty lähestymistapa katastrofien torjunnassa ja vaikutusten lieventämisessä. Lisäksi kustannustehokkuus ja resurssien rajallisuus edellyttävät hallittua, koordinoitua ja yhdennettyä toimintaa. Kun apua annetaan EU:n ulkopuolella tapahtuneiden katastrofien uhreille, EU:n toimien pitäisi olla osa kansainvälisiä toimia.

KOHTI TEHOKKAAMPIA EU:N KATASTROFIVALMIUKSIA

Yhdennetymmän koordinoinnin asteittainen kehittäminen

Eurooppalaisten toimijoiden ja politiikkojen moninaisuus . Katastrofivalmiuksiin sovellettavat päätöksentekomenettelyt vaihtelevat politiikasta tai välineestä toiseen ja määräävät sen, voidaanko voimavaroja käyttää EU:ssa vai sen ulkopuolella.

Euroopan komissio on vastuussa hyvin erilaisista valmiusvälineistä sekä hälytys- ja koordinointimekanismeista:

- Komissio hallinnoi useita nopeita hälytysjärjestelmiä[1], joiden avulla voidaan reagoida nopeasti ja tehokkaasti tiettyjen alojen katastrofeihin aina biologisista ja kemiallisista terrori-iskuista tartuntatautiepidemioihin ja eläinsairauksiin sekä öljyvahingoista tai meren saastumisesta kriittiseen infrastruktuuriin vaikuttaviin katastrofeihin.

- Komissio päättää yhteisön humanitaarisesta avusta (humanitaarisen avun pääosaston kautta). Komissio on tarjonnut humanitaarista apua ja suojelua unionin ulkopuolisissa maissa selkkausten tai katastrofien uhreiksi joutuneille. Komissio tekee myös paljon työtä katastrofeihin varautumiseksi.

- Komissio tukee ja koordinoi jäsenvaltioiden pelastuspalveluresurssien käyttöä yhteisön pelastuspalvelumekanismin avulla. Mekanismi perustettiin vuonna 2001 EU:ssa ja sen ulkopuolella tapahtuviin katastrofeihin reagoimista varten.

- Vakautusväline sisältää poikkeuksellisia avustustoimenpiteitä, jotka mahdollistavat nopean reagoinnin paitsi katastrofeihin myös poliittisiin kriiseihin.

- Ulkoiseen apuun tarkoitetut erilaiset maantieteelliset rahoitusvälineet sisältävät myös katastrofiresursseja, jotka voidaan määrätyissä tilanteissa ottaa käyttöön tiettyjä päätöksentekomenettelyjä noudattaen lyhyen tai keskipitkän aikavälin katastrofitoimia varten.

- Muihin EU:n ja jäsenvaltioiden käytössä oleviin välineisiin kuuluu Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), EU:n solidaarisuusrahasto (EUSR), maaseudun kehittämiseen tarkoitetut varat, pelastuspalvelun rahoitusväline (CPFI) ja ympäristöalan rahoitusväline (LIFE+). EU:n solidaarisuusrahastoa voidaan käyttää lievittämään suurten luonnonkatastrofien uhreiksi joutuneiden jäsenmaiden tai EU:n ehdokasmaiden taloudellista taakkaa jälleenrahoittamalla julkisille viranomaisille hätätilanteista koituneita kustannuksia. EAKR:sta voidaan myös yhteisrahoittaa sellaisten toimenpiteiden valmistelua ja täytäntöönpanoa, joilla pyritään varautumaan luonnonkatastrofiriskiin, sekä jälleenrakennustoimenpiteitä luonnonkatastrofien jälkeen. Jäsenmaat voivat saada rahoitusta katastrofien ehkäisytoimenpiteisiin maaseudun kehittämiseen tarkoitetuista varoista sekä CPFI- ja LIFE+ -rahoitusvälineistä.

- Kesäkuusta 2006 lähtien komissio on kehittänyt sisäistä koordinointimekanismia (joka tunnetaan nimellä suojattu nopea yleishälytysjärjestelmä, Argus), joka auttaa komissiota reagoimaan tehokkaammin moniulotteisiin katastrofeihin ja kriiseihin sekä osallistumaan aktiivisesti EU:n hätätila- ja kriisinkoordinointijärjestelyihin.

- Ulkosuhteiden pääosaston kriisiyksikkö, joka perustettiin vuoden 2004 tsunamin jälkeen, edistää poliittista koordinointia komission ja jäsenvaltioiden välillä unionin ulkopuolisissa kriisitilanteissa.

On tärkeää varmistaa toistuvasti, että neuvoston puheenjohtajavaltio, jäsenvaltiot ja neuvoston pääsihteeristö tekevät tiivistä yhteistyötä ja koordinoivat etenkin konsuliyhteistyötä sekä EU:n jäsenvaltioiden sotilaallisten voimavarojen käyttöä katastrofeissa. Lisäksi puheenjohtajavaltion vastuulla on (1) arvioida, kuuluuko EU:n ulkopuolella toteutettava EU:n pelastusoperaatio perussopimusten kriisinhallintasäännöksien soveltamisalaan ennen kuin komissio ottaa mekanismin käyttöön, ja (2) varmistaa unionin ulkopuolisissa maissa toteutettavien Euroopan pelastuspalveluoperaatioiden poliittinen koordinointi.

Katastrofeihin tarkoitettujen valmiusvälineiden koordinointia on yritetty viime aikoina parantaa:

- Komission vuonna 2005 antaman ehdotuksen ja toukokuussa 2006 julkaistun, Euroopan pelastuspalvelujoukkojen perustamista koskevan Barnier’n raportin perusteella neuvosto hyväksyi uudistetun lainsäädäntökehyksen, jossa komissiolle annettiin uusia tehtäviä pelastuspalvelun alalla. Lisäksi komissio tarkisti sisäisiä koordinointimekanismejaan.

- Jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin ja komission joulukuussa 2007 hyväksymä humanitaarista apua koskeva eurooppalainen konsensus on EU:n ensimmäinen selkeä julistus yhteisistä tavoitteista ja periaatteista, joille EU:n humanitaarinen apu perustuu. Siinä korostetaan tarvetta koordinoida tehokkaammin yhteisön ja jäsenvaltioiden toimia suurissa katastrofeissa sekä humanitaarista apua koskevia politiikkoja.

- Kolmansissa maissa olevat EY:n lähetystöt ovat toteuttaneet organisaatiomuutoksia pystyäkseen toimimaan täysimääräisesti katastrofitilanteissa. Pilottivaiheessa kuusi lähetystöä erikoistuu katastrofivalmiuksiin ja jokaisella 130 lähetystöllä on kriisivastaava, joka toimii komission päätoimipaikkaa, naapurimaissa olevia EY:n lähetystöjä ja kentällä toimivia kumppaneita palvelevana yhteyshenkilönä katastrofeissa ja poliittisissa kriiseissä.

- Komissio hyväksyi vuonna 2007 konsuliviranomaisten tarjoamaa suojelua koskevan toimintasuunnitelman[2], jonka tarkoituksena oli muuttaa EY:n perustamissopimuksen 20 artiklan periaate käytännöksi. Artiklan mukaan jokainen unionin kansalainen saa kolmannen maan alueella suojelua minkä tahansa jäsenvaltion diplomaatti- ja konsuliviranomaisilta samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omat kansalaiset, ellei hänen omalla jäsenvaltiollaan ole edustusta kyseisessä kolmannessa maassa. Toimintasuunnitelmassa ehdotetaan toimenpiteitä tietoisuuden lisäämiseksi, konsuliviranomaisten tarjoaman suojelun vahvistamiseksi ja jäsenvaltioiden konsuliviranomaisten yhteistyön lisäämiseksi.

- Komissio pyrkii parantamaan toimintaansa yhdessä jäsenvaltioiden, Yhdistyneiden Kansakuntien ja muiden kansainvälisten toimijoiden kanssa esimerkiksi kehittämällä kriisin jälkeisten vahinkojen ja tarpeiden arviointimenettelyjä sekä edistämällä tärkeimpien humanitaaristen toimijoiden, kuten YK:n ja Punaisen ristin, toimintavalmiuksia antamalla tukea hätäaputarvikkeiden ennakoivaan sijoittamiseen, jotta tarvikkeet saadaan katastrofitilanteissa käyttöön nopeasti ja kustannustehokkaasti.

EU:n yhdennetympien katastrofivalmiuksien saavuttamiseksi tarvitaan edelleen enemmän koordinointia, tehokkuutta ja näkyvyyttä:

- Komissio on sitoutunut tehostamaan toimintaansa jäsenvaltioiden, kansainvälisten, kansallisten ja paikallisten sidosryhmien kanssa kiinnittämällä erityisesti huomiota toimintojen yhteisvaikutuksiin ja koordinoimalla paremmin koulutusta, tarvearviointia, suunnittelua ja operaatioita.

- Etenkin suurissa luonnonkatastrofeissa komission, puheenjohtajavaltion, jäsenvaltioiden ja korkeana edustajana toimivan pääsihteerin toimien horisontaalista koordinointia voitaisiin edelleen tehostaa sekä Brysselissä että kentällä, kun kriiseihin sovelletaan sekä yhteisön välineitä että yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan välineitä. Reaaliaikaisten tietojen vaihtoa ja analyyttistä raportointia voitaisiin parantaa kaikissa vaiheissa (suunnittelussa, toimenpiteiden koordinoinnissa ja parhaita käytäntöjä koskevassa tietojenvaihdossa, joita olisi tuettava tarvittavalla teknisellä infrastruktuurilla). Lisäksi olisi perustettava mahdollisuuksien mukaan yhteisiä suunnittelu- ja toimintaryhmiä. Etukäteen olisi määriteltävä erilaisia kattavia skenaarioita, joiden perusteella voidaan kehittää toimintamenettelyjä kaikkia tärkeimpiä katastrofityyppejä ja maantieteellisiä alueita varten. Näin tuettaisiin tehokasta valmiussuunnittelua EU:n tasolla. Parempi valmiussuunnittelu edistää nopeaa reagointia, mutta jättää tilaa akuuteissa katastrofitilanteissa tarvittaville muutoksille.

- Nykyiset resurssit ja välineet olisi yhdistettävä tehokkaammin sekä EU:n ja jäsenvaltioiden välillä että EU:n/yhteisön sisällä. Lisäksi EU:n ja jäsenvaltioiden välillä tarvitaan parempaa vertikaalista koordinointia. Tätä koordinointia olisi optimoitava, sillä erot jäsenvaltioiden ja humanitaarisesta avusta vastaavien yksiköiden/virastojen toimivaltuuksien välillä vaikuttavat komission toimintaan.

Edistääkseen osaltaan EU:n katastrofivalmiuksien tehostamista komissio aikoo esittää seuraavia parannuksia erityisesti Barnier’n raportissa esitettyjen ehdotusten perusteella. Yhdennetympien katastrofivalmiuksien saavuttaminen edellyttää pitkän aikavälin ponnistuksia komissiolta, EU:lta ja sen jäsenvaltioilta. Tässä tiedonannossa esitetyt parannukset ovat lisäaskel kohti tehokkaampia katastrofeihin tarkoitettuja valmiusvälineitä. Jotkut niistä koskevat nykyisten välineiden toimivuutta (3.2 ja 3.3 kohta), kun taas laaja-alaisten välineiden kehittäminen on uusi askel, jolla varmistetaan tehokkaampi koordinointi (3.4 kohta).

Yhteisön pelastuspalvelumekanismin lujittaminen

Pelastuspalvelun alalla komissio ehdottaa EU:n ja komission valmiuksien parantamista seuraavin toimenpitein:

- Kehitetään seuranta- ja tiedotuskeskusta, jotta se voisi toimia Euroopan pelastuspalvelutoimien operaatiokeskuksena. Tämä edellyttää siirtymistä tietojen jakamisesta / hätätilanteisiin reagoimisesta kohti hätätilanteiden ennakointia / reaaliaikaista seurantaa ja operaatioihin sitoutumista / operaatioiden koordinointia. Toteuttaminen kattaa varoitusjärjestelmät, tarvearvioinnit, tarpeita vastaavien voimavarojen määrittämisen ja jäsenvaltioille annettavan voimavaroja koskevan teknisen neuvonnan. Lisäksi on kehitettävä erilaisia skenaarioita ja vakiomenettelyjä sekä kokemuksiin perustuvia arviointeja. Komissiolle on myös annettava toimivaltuudet yhdistää saatavilla olevat kuljetusresurssit ja tarjota tähän yhteisrahoitusta. Jäsenvaltioille ja muille asiantuntijoille annettavaa koulutusta on lisättävä ja näille on järjestettävä harjoituksia. Lisäksi jäsenvaltioita autetaan luomaan yhteiset resurssit. Tähän liittyy myös muun muassa niiden seurantavalmiuksien käyttö, joita on kehitetty ympäristön ja turvallisuuden maailmanlaajuista seurantaa (GMES) koskevan aloitteen mukaisesti, sekä seurannan mahdollistavien välineiden, kuten eurooppalaisen satelliittinavigointiohjelma Galileon käyttö.

- Euroopan pelastuspalveluvalmiuksien parantaminen . Jäsenvaltioita kesällä 2007 kohdanneiden katastrofien jälkeen Euroopan parlamentti vaati eurooppalaisten pelastuspalvelujoukkojen perustamista ja neuvosto pyysi komissiota esittämään katastrofivalmiuksia koskevia ehdotuksia. Erilaisiin katastrofeihin, kuten tulviin ja metsäpaloihin, joiden kohteiksi jäsenvaltiot joutuvat yleisimmin, voidaan tällä hetkellä käyttää vain kansallisia voimavaroja. Poikkeuksen muodostaa meren saastuminen, jota varten Euroopan meriturvallisuusvirasto pitää saatavilla saastumisen torjuntaan tarkoitettuja EU:n aluksia, joita saastumisen ja katastrofin kohteeksi joutunut maa voi pyytää täydentämään kansallisia voimavarojaan. Valmiusresursseissa olevat puutteet olisi määriteltävä ja arvioitava vaihtoehtoja niiden korjaamiseksi sekä kehitettävä Euroopan pelastuspalveluoperaatioihin käytettävissä olevia voimavaroja. Voimavaroja voitaisiin kehittää perustamalla valmiusyksiköitä ja luomalla täydentävät EU:n voimavarat, mutta tällöin on vältettävä päällekkäisyyksiä nykyisten toimintavalmiuksien kanssa. Euroopan parlamentin vuoden 2008 talousarviossa pilottihankkeeseen ja valmistelutoimiin osoittamia varoja käytetään tällaisten järjestelyjen testaamiseen.

Euroopan humanitaarisen avun lisääminen

Eurooppalainen konsensus humanitaarisesta avusta tarjoaa kattavat puitteet humanitaarisen avunannon parantamiselle. Komissio ehdottaa, että EU:n ja komission valmiuksia humanitaarisen avun alalla parannetaan seuraavin toimenpitein:

- Konsensuslausuman mukaan on muun muassa määritettävä EU:n ja kansainvälisten toimijoiden antaman avun puutteet, joiden selvittämiseksi toteutetaan logistisia valmiuksia koskeva kartoitustutkimus. Se kattaa humanitaariseen toimintaan kuuluvien tarvikkeiden varastoinnin, hankinnan ja kuljetuksen käyttöpaikkaan. Toisessa vaiheessa olisi ryhdyttävä mahdollisten puutteiden korjaamiseen. Tutkimuksessa selviää, mikä saatavilla olevista välineistä soveltuu parhaiten käytettäväksi tietyssä tilanteessa ja on kustannustehokkain .

- Nopeiden arviointien tekemistä ja toimintavalmiuksia olisi parannettava kenttätasolla hyödyntämällä humanitaarisen avun pääosaston paikallistoimistoja ja kentällä olevia asiantuntijoita. Humanitaarisen avun pääosaston kuuden paikallistoimiston henkilöstöön kuuluu monen alan asiantuntijoista koostuvia ryhmiä, jotka voidaan lähettää välittömästi kohteeseen äkillisissä katastrofitilanteissa. Nämä valmiusryhmät voivat nopeasti arvioida avuntarpeen kentällä, jotta avuntarjoajien humanitaarinen apu voidaan kohdentaa oikein. Ryhmät voivat myös koordinoida eri avustusjärjestöjen kenttätoimintaa varhaisessa vaiheessa.

- Yhteydenpito eri toimijoiden välillä. Koska globaaleissa kriisitilanteissa on mukana suuri kirjo toimijoita ja koska kaikkia mahdollisia välineitä pitäisi voida käyttää reagoitaessa unionin ulkopuolella tapahtuviin katastrofeihin, komissio aloittaa näiden toimijoiden kanssa vuoropuhelun humanitaarisen avun periaatteista.

- Lujittaakseen globaaleja toimintavalmiuksia komissio tukee jatkossakin tärkeimpien humanitaaristen toimijoiden, kuten YK:n ja Punaisen ristin, toimintavalmiuksia antamalla tukea hätäaputarvikkeiden ennakoivaan sijoittamiseen, jotta tarvikkeet saadaan katastrofitilanteissa käyttöön nopeasti ja kustannustehokkaasti.

- Muita aloitteita ovat paikallisten toimijoiden humanitaaristen toimintavalmiuksien kehittäminen, YK:n johdolla toteutettavien uudistusten tukeminen sekä kansainvälisen humanitaarisen lainsäädännön ja humanitaaristen periaatteiden kehittäminen ja edistäminen EU:n toimielinten ja muiden toimijoiden parissa.

Valmiuksien kehittäminen yhteisön eri politiikkojen ja välineiden yhteydessä

Yhteisön pelastuspalvelumekanismin lujittamisen ja humanitaarista apua koskevan eurooppalaisen konsensuksen täytäntöönpanon lisäksi voitaisiin harkita seuraavia lisätoimenpiteitä:

- Perustetaan Euroopan katastrofivalmiuksiin liittyvä koulutusverkosto. Varautumista, riippumattomuutta ja yhteentoimivuutta koskevat korkeat vaatimukset edellyttävät koulutuksen tehostamista EU:n tasolla. Tämä voitaisiin toteuttaa parhaiten verkostorakenteella, jota kehitetään jäsenvaltioiden saamien kokemusten ja sellaisen tieteellisen tiedon perusteella, joka on saatu luonnononnettomuuksiin ja katastrofeihin liittyvistä puiteohjelmaan sisältyvistä tutkimushankkeista kansallisella tasolla ja Euroopan tasolla. Katastrofivalmiuksiin liittyvä koulutusverkosto voisi yhdistää jäsenvaltioiden osaamiskeskukset ja järjestää laaja-alaista toimintaa, kuten koulutuskursseja, harjoituksia ja asiantuntijavaihtoa. Koulutusverkosto voisi kehittää yhteisesti hyväksyttyjä koulutussuunnitelmia, joita valikoitujen osaamiskeskusten verkosto toteuttaisi, sekä laatia laatustandardeja ja tutkia eri koulutusohjelmien yhteisvaikutuksia. Koulutusverkosto voisi myös hyödyntää erityisesti pelastuspalvelun ja humanitaarisen avun toisiaan täydentävää luonnetta ja kehittää tämän perusteella osaamista muun muassa seuraavilla aloilla: logistiikka, kriisiviestintä, vesihuolto, elintarvikehuolto, terveydenhoito, kansanterveys, suojelu ja majoitus. Tässä voitaisiin hyödyntää humanitaarisen avun verkoston (NOHA) voimavaroja, jäsenvaltioiden korkeakoulujen humanitaarisia ohjelmia ja muiden koulutusverkostojen, kuten Euroopan koulutusryhmän, kokemuksia.

- Parannuksia katastrofeihin varautumistoimenpiteisiin, ennakkovaroitusjärjestelmiin ja yleiseurooppalaisen hätänumeron 112 käyttöön . Komissio valmistelee aloitteita, jotka liittyvät katastrofien torjuntaan sekä EU:ssa että sen ulkopuolella. Euroopassa on käytössä ennakkovaroitusjärjestelmät lähes kaikkia tärkeimpiä luonnonkatastrofeja varten, mutta esimerkiksi tsunamivaroitusjärjestelmän puuttuminen Välimeren alueelta on merkittävä puute. Ennakkovaroitusjärjestelmissä voidaan hyödyntää etenkin kansalaisten yleiseurooppalaiseen hätänumeroon 112 soittamissa hätäpuheluissa antamia tietoja. Lisäksi tietojenvaihto Euroopan tasolla hätäavun tarjoamisesta saaduista kokemuksista auttaa parantamaan hätänumeroon soitettujen puheluiden käsittelyä. Yhteisten hälytyssignaalien ja käytäntöjen puute on myös suuri huolenaihe, sillä ihmiset liikkuvat yhä enemmän Euroopassa ja sen ulkopuolella. Laajakaistayhteyksiä ja matkaviestintää olisi hyödynnettävä enemmän väestönsuojelun ja katastrofiavun yhteydessä. Samoin olisi selvitettävä mahdollisuutta kehittää EU:n laajuista yhteentoimivuutta.

- Katastrofeihin varautuminen unionin ulkopuolisissa maissa . Suureen osaan luonnonkatastrofeista ei reagoida kansainvälisesti. Jos kansainvälisiin toimenpiteisiin ryhdytään, kestää yleensä 12–72 tuntia ennen kuin ulkopuolinen apu saadaan perille katastrofikohteeseen. Näin ollen on tärkeää, että alueella on valmiina asiantuntijoita. On myös varmistettava, että haavoittuvilla yhteisöillä ja paikallisilla viranomaisilla on katastrofiherkissä maissa valmiudet reagoida välittömästi. Katastrofeihin varautuminen on äärimmäisen tärkeää, sillä ilmastonmuutos vaikuttaa yhä enemmän sääoloihin ja lisää luonnonkatastrofien määrää ja erityisesti äkillisiä katastrofeja, jotka vaikuttavat haavoittuvimpaan väestönosaan. Komissio ehdottaa EU:lle strategiaa katastrofiriskin vähentämiseksi kehitysmaissa. Strategia tarjoaa muun muassa puitteet lisätä tukea niissä EU:n ulkopuolisissa maissa, joihin kohdistuu suuri katastrofiriski. Suhteita ehdokasmaihin, mahdollisiin ehdokasmaihin ja Euroopan naapuruuspolitiikan kattamiin maihin olisi tiivistettävä.

TOIMINTASUUNNITELMA

Edellä esitettyjen suunnitelmien mukaisesti komissio ehdottaa seuraavien toimenpiteiden harkitsemista ja/tai toteuttamista vuoden 2008 loppuun mennessä (jollei muuta ole mainittu):

Kohti parempaa toimielinten välistä yhteistyötä

Komissio ehdottaa, että komission, neuvoston ja jäsenvaltioiden pitäisi toimivaltuuksiensa puitteissa

- määritellä kaikkiin tärkeimpiin katastrofityyppeihin ja maantieteellisiin alueisiin liittyviä kattavia skenaarioita EU:ssa ja sen ulkopuolella toteutettavia avustusoperaatiota varten;

- käynnistää tutkimus globaaleista logistisista katastrofivalmiuksista ja varmistaa, että kansainvälisen humanitaarisen avun alalla tehtävän työn ja Euroopan pelastuspalvelun alalla toteutettavan katastrofivalmiuksien puutteiden määrittämisen välillä on tiivis yhteys. Tarpeen mukaan yritetään korjata nykyisiä puutteita, jotta saataisiin luotua yhteisiä käytäntöjä EU-tasoiseen valmiussuunnitteluun, jossa käytetään tarkoituksenmukaisimpia välineitä, ja laadittua vakiotoimintamenettelyt, joita komissio soveltaa reagoidessaan EU:ssa ja sen ulkopuolella tapahtuviin katastrofeihin. Parempi suunnittelu edistää nopeaa reagointia, mutta jättää tilaa akuuteissa katastrofitilanteissa tarvittaville muutoksille;

- varmistaa, että kansainvälisen humanitaarisen avun alalla tehtävän logististen valmiuksien kartoituksen ja Euroopan pelastuspalvelun alalla käynnistettävän katastrofivalmiuksien puutteiden määrittämisen välillä on tiivis yhteys. Tarvittaessa on pyrittävä korjaamaan nykyisiä puutteita;

- käyttää tarvittaessa yhdistettyjä suunnittelu- ja toimintaryhmiä sellaisten katastrofien hoidossa, joihin sovelletaan sekä yhteisön välineitä että neuvoston toimia, ja kehittää arviointia EU:n, YK:n ja Maailmanpankin yhteisten katastrofiavun arviointimenettelyjen perusteella;

- kehittää tietojenvaihtoa ja analyyttistä raportointia (joita tuetaan tarvittavalla teknisellä infrastruktuurilla) sekä välineitä, joilla parannetaan tilannetietoisuutta;

- tukea edelleen tieto- ja viestintäteknologiaan liittyviä tutkimus- ja pilottihankkeita, joissa on tarkoitus parantaa hätätilanteisiin ja katastrofeihin liittyviä varoitus- ja valmiusjärjestelmiä.

Euroopan valmiuksia antaa humanitaarista apua olisi lujitettava

Tätä varten komissio

- käynnistää logistisia voimavaroja koskevan kartoitustutkimuksen, joka kattaa humanitaariseen toimintaan kuuluvien tarvikkeiden varastoinnin, hankinnan ja kuljetuksen käyttökohteeseen, selvittääkseen valmiuksissa mahdollisesti olevat puutteet. Toisessa vaiheessa olisi ryhdyttävä mahdollisten puutteiden korjaamiseen;

- laatii kattavan ohjelman, jolla kehitetään edelleen sekä YK:n että Punaisen ristin valmiuksia;

- toteuttaa välittömästi konsensuksessa esitetyn pyynnön koordinoida paremmin EU:n humanitaarista apua esimerkiksi toimittamalla humanitaarisen avun pääosaston kentällä olevilta asiantuntijoilta saamat tilannekertomukset nopeasti EU:n jäsenvaltioiden pääkaupungeissa ja kentällä sijaitseville yhteyskeskuksille;

- kehittää kehitysyhteistyön toimijoiden kanssa strategisia puitteita sellaisia katastrofivalmiusaloitteita varten, joiden tarkoituksena on lujittaa katastrofialttiiden maiden paikallisia valmiuksia.

Euroopan pelastuspalvelua olisi tehostettava

Tätä varten komissio

- kehittää seuranta- ja tietokeskuksesta Euroopan pelastuspalvelutoimintaan keskittyvän operaatiokeskuksen;

- määrittelee katastrofivalmiuksissa olevat puutteet ja ehdottaa mahdollisten puutteiden korjaamiseksi seuraavia parannuksia Euroopan pelastuspalveluvalmiuksiin:

- perustetaan toimintavalmiudessa olevien pelastuspalveluyksiköiden vapaaehtoinen reservi, joka voidaan ottaa käyttöön milloin tahansa

- luodaan ylimääräinen voimavarareservi, joka täydentää kansallisia valmiuksia reagoida suurkatastrofeihin, kuten metsäpaloihin ja tulviin.

Valmiuksien kehittäminen yhteisön eri politiikkojen ja välineiden yhteydessä

Tätä varten komissio

- antaa ehdotuksia Euroopan katastrofivalmiuksiin liittyvän koulutusverkoston perustamisesta vuoden 2009 puoliväliin mennessä. Koulutusverkostoa kehitetään yhteisön pelastuspalvelumekanismista saatujen kokemusten ja nykyisen koulutustoiminnan yhteisvaikutusten perusteella;

- viimeistelee ehdotukset, jotka koskevat Euroopan yhdennettyä lähestymistapaa luonnonkatastrofien torjuntaan ja EU:n strategiaa katastrofiriskin vähentämiseksi kehitysmaissa;

- auttaa jäsenvaltioita kehittämään yhteisiä ennakkovaroitussignaaleja. Erityisesti se kehottaa jäsenvaltioita tehostamaan pyrkimyksiään luoda tsunamien ennakkovaroitusjärjestelmä;

- lisää tiedottamista tukeakseen katastrofeihin valmistautumista, ennakkovaroittamista, katastrofivalmiuksia ja katastrofeista toipumista. Tätä toteutetaan muun muassa ympäristön ja turvallisuuden maailmanlaajuisen seurantajärjestelmään (GMES) liittyvän komission aloitteen avulla;

- harkitsee taajuusalueen varaamista hätätilanteissa tiedottamista varten.

Tässä tiedonannossa esitetyt konkreettiset ehdotukset muodostavat ensimmäisen askeleen unionin katastrofivalmiuksien lujittamisessa. Toteutuksessa otetaan kuitenkin huomioon parhaillaan käynnissä oleva komission voimavarojen arviointi ja selvitetään tämän mukaisesti toimintojen tehostamismahdollisuuksia.

LIITE

METSÄPALOT

Vuoden 2007 kesällä Etelä-Euroopassa riehui metsäpaloja ja muita maastopaloja, joilla oli tuhoisat vaikutukset etenkin Kreikassa. Voimakkaiden tuulien levittämät palot tuhosivat satoja tuhansia hehtaareita maata ja vaativat usean siviilin ja palomiehen hengen.

Bulgaria, Kypros, Kreikka, Italia, Albania ja entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia turvautuivat yhteisön pelastuspalvelumekanismiin 12 kertaa 11 viikon aikana, mikä on yli viisinkertainen määrä edellisiin vuosiin verrattuna.

Jäsenvaltiot tarjosivat mahdollisuuksien mukaan ilmasammutusapua, palontorjuntakalustoa, suojavaatteita ja asiantuntemusta. Tarjottu apu oli kuitenkin vähäistä, sillä palot raivosivat samanaikaisesti useissa jäsenvaltioissa, ja muissa jäsenvaltioissa metsäpaloriski oli suuri. Näin ollen pahiten kärsineisiin jäsenvaltioihin voitiin lähettää vain pieni osuus käytettävissä olevasta lentokalustosta. Tämä rajoitti erityisesti Bulgariaan lähetettyä apua.

Metsäpalot ja muut maastopalot ovat toistuva ilmiö. Kuumien ja kuivien kesien ja veden niukkuuden[3] odotetaan yleistyvän ja pahenevan Kaakkois- ja Lounais-Euroopassa ilmastonmuutoksen[4] takia huolimatta EU:n pyrkimyksistä lieventää ilmastonmuutoksen vaikutuksia. Näin ollen metsäpalojen ja muiden maastopalojen riski kasvaa. Sen sijaan palojen voimakkuus ja maantieteellinen esiintyvyys vaihtelevat vuodesta toiseen. Vuosittain palaa keskimäärin 450 000–600 000 hehtaaria. Toisinaan jäsenvaltiot joutuvat tuhoisien palojen kohteeksi, jolloin palanut alue on jopa neljä kertaa vuotuisen keskiarvon suuruinen. Kokemus on osoittanut, etteivät kaikki metsäpaloille alttiit jäsenvaltiot joudu metsäpalojen kohteeksi samana vuonna tai samaan aikaan kesästä. Vuonna 2003 palot olivat pahimpia EU:n lounaisosassa: eniten vahinkoja kärsi Portugali, jonka maa-alueesta paloi lähes 5 prosenttia. Vuonna 2007 puolestaan Kaakkois-Eurooppaa kohtasi yksi pahimmista metsäpalokausista, jonka aikana paloi yli 810 000 hehtaaria. Tästä 68,2 prosenttia oli metsää, 31 prosenttia maatalousmaata ja 0,8 prosenttia kaupunki- ja teollisuusalueita[5]. Välimeren alueen EU-valtioissa palaneesta 465 000 hehtaarista 21,9 prosenttia kuului Natura 2000 -alueisiin[6].

Paloista kärsineet alueet ovat usein ilmastonmuutokselle altteimpia alueita Euroopassa, koska lämpötilan kohoaminen ja vähentynyt sademäärä pahentavat tilannetta entisestään veden niukkuudesta kärsivillä alueilla. Kun ilmasto muuttuu, Euroopan metsien merkitys ympäristön ja ekosysteemin ylläpitäjinä korostuu. Metsillä on ensiarvoisen tärkeä tehtävä kuivilla alueilla, sillä ne toimivat tehokkaina vedenpidättäjinä, suojaavat vesistöjä liiallisilta ravintoaineilta, parantavat tulvien hallintaa ja säilyttävät maiseman monimuotoisuuden. Metsäekosysteemien suojeleminen metsäpaloilta ja ilmastonkestävyyttä parantava metsänhoito ovat Euroopassa ensiarvoisen tärkeitä parannettaessa näiden alueiden kykyä mukautua ilmastonmuutokseen.

Metsäpalojen ja muiden maastopalojen esiintymiseen vaikuttaa useita tekijöitä, joita ovat:

- maatalousmaan ja metsien hoitoon sovellettavat käytännöt

- ilmasto-olosuhteet: kuuma, tuulinen ja kuiva sää sekä salamointi

- kasvillisuuden poistamista asutusten ja rakennusten läheltä koskevien sääntöjen noudattamatta jättäminen

- ihmisen huolimaton tai tahallinen toiminta, tuhopoltot mukaan luettuina

- taloudelliset kannustimet ja puutteellinen lainsäädäntö, jotka voivat vaikuttaa tuhopoltoista saataviin taloudellisiin hyötyihin ja/tai vähentää halukkuutta suojella metsiä tehokkaasti.

Kuten neuvosto ja parlamentti ovat esittäneet, metsäpalot ja muut maastopalot edellyttävät perusteellista tieteellistä tietoa ja politiikkoja, jotka kattavat katastrofien torjunnan, katastrofeihin varautumisen ja reagoinnin sekä katastrofien jälkihoidon.

- Torjunta: Yksi jäsenvaltioiden ensisijaisista tehtävistä on toteuttaa metsäpalojen torjuntatoimenpiteitä. Komissio rohkaisee jäsenvaltioita tarkistamaan kansallista lainsäädäntöään, jotta havaitaan, ettei lainsäädännössä tahattomasti kannusteta tuhopolttoihin. Tässä yhteydessä komissio pitäisi myönteisenä, jos ympäristörikoksia koskevaa ehdotusta laajennettaisiin kattamaan metsien merkittävä tuhoaminen[7]. Yhteisöllä on useita taloudellisia välineitä, joilla tuetaan jäsenvaltioiden pyrkimyksiä vahvistaa kansallisia torjuntamenettelyjään. Näiden välineiden hyödyntäminen edellyttää kansallisten ohjelmien laatimista. Helpottaakseen metsäpalojen torjunnan sisällyttämistä kansallisiin ohjelmiin komissio antaa jäsenvaltioille erittelyn asiaankuuluvista välineistä. Lisäksi komissio arvioi tarvetta yhdennetylle eurooppalaiselle lähestymistavalle luonnonkatastrofien torjunnassa. Kahdessa meneillään olevassa tutkimuksessa keskitytään (1) yhteisön tilanteeseen, puutteiden havaitsemiseen ja tarvittaviin yhteisön toimiin ja (2) jäsenvaltioiden hyvien käytäntöjen määrittämiseen. Tämä tarjoaa perustan vuoden 2008 loppuun mennessä tehtäville ehdotuksille. Lisäksi metsien tuhoutumiseen ja metsäpaloihin johtavista tekijöistä parhaillaan tehtävästä tutkimuksesta saadaan lisätietoja yhteisön ohjeisiin, joita laaditaan jäsenvaltioiden parhaisiin käytäntöihin perustuvaa metsäpalojen torjuntaa varten.

- Varatutuminen: Yhteisö tukee toimia, joilla on tarkoitus lujittaa jäsenvaltioiden pelastuspalveluvalmiuksia. Näitä ovat erityisesti taloudellisen tuen antaminen (asiantuntijavaihtoon, harjoituksiin ja valmistautumishankkeisiin), kansallisille asiantuntijoille tarkoitettujen kurssien järjestäminen, yhteisen tutkimuskeskuksen hallinnoiman Euroopan metsäpalotietojärjestelmän (EFFIS) kehittäminen ja hankkeiden rahoittaminen. Esimerkiksi FIRE 4 on metsäpaloihin ja maanjäristyksiin reagointia koskeva pilottihanke, jossa on tarkoitus kehittää neljän jäsenvaltion (Ranskan, Italian, Espanjan ja Portugalin) yhteistyötä. Kuusi muuta jäsenvaltiota (Kypros, Kreikka, Unkari, Malta, Slovakia ja Tšekki) osallistuvat tiiviisti tähän hankkeeseen sisältyviin toimiin (työpajoihin, koulutukseen ja kenttäharjoituksiin), ja Kreikka on vastikään ilmoittanut osallistuvansa hankkeeseen täysimääräisesti. Komissio ehdottaa, että perustetaan katastrofivalmiuksiin liittyvä koulutusverkosto, joka yhdistää jäsenvaltioiden nykyiset osaamiskeskukset. Näin saataisiin parannettua sekä pelastuspalveluvalmiuksia että eri jäsenvaltioiden ryhmien ja yksiköiden välistä yhteistyötä.

- Reagointi: Kesällä 2007 useissa jäsenvaltioissa riehui samaan aikaan metsäpaloja, ja metsäpaloriski muissa jäsenvaltioissa oli suuri. Tässä tilanteessa jäsenvaltiot tarjosivat vain vähän ilmasammutusapua, ja lisäksi palojen kohteeksi joutuneille jäsenvaltioille annettu apu jakaantui epätasaisesti. Tämä osoittaa, ettei EU:ssa välttämättä ole riittäviä voimavaroja auttaa suurten katastrofien kohteeksi joutuneita jäsenvaltioita, jos muut jäsenvaltiot ovat kykenemättömiä tarjoamaan apua, koska ne ovat itse joutuneet metsäpalon kohteeksi tai metsäpaloriski on suuri. Jos tämä ilmeinen puute vahvistetaan täydellisessä arvioinnissa, komissio saattaa ehdottaa EU:n yhteisen kaluston rahoittamista kansallisten voimavarojen täydentämiseksi. EU:lla on jo voimavaroja reagoida meren saastumiseen[8]. Euroopalla tulisi olla voimavarareservi käytettäväksi suurten maastopalojen torjuntaan, sillä maastopalot rajoittuvat harvoin vain yhteen jäsenvaltioon ja ovat suhteellisen yleisiä EU:n alueella. EU:n voimavarareserviin voisi kuulua muun muassa palontorjuntaan tarkoitettuja ilma-aluksia, jotka pystyvät toimimaan tehokkaasti erilaisissa maantieteellisissä olosuhteissa.

- Jälkihoito: Komissio jatkaa pyynnöstä solidaarisuusrahaston mahdollisimman tehokasta hyödyntämistä hädänalaisten alueiden auttamisessa ja pyytää neuvostoa jatkamaan solidaarisuusrahastoasetuksen uudistamisneuvotteluja rahaston hyödyntämisen tehostamiseksi. Jotta jäsenvaltiot toipuisivat mahdollisimman nopeasti metsäpaloista, niitä kannustetaan hyödyntämään käytettävissä olevia yhteisön välineitä, kuten Euroopan unionin solidaarisuusrahastoa ja maaseudun kehittämisasetuksen tarjoamia mahdollisuuksia. Auttaakseen jäsenvaltioita hyödyntämään näitä välineitä kansallisissa ohjelmissaan komissio antaa erittelyn yhteisön välineistä, joista voidaan saada tukea. Komissio katsoo, että metsien jälkihoitoon annettavan yhteisön tuen pitäisi sisältää ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä, jotka apua pyytävä jäsenvaltio toteuttaa, sekä elvyttämistoimenpiteitä, joilla edistetään uusien metsien kykyä sopeutua ilmastonmuutokseen. Tässä yhteydessä komissio selvittää tarkemmin, kuinka nykyisiä rahoitusvälineitä voitaisiin parantaa sisällyttämällä niihin esimerkiksi tehokkaita torjuntatoimenpiteitä koskeva ehto. Komissio myös selvittää, pitäisikö yhteisön rahoittaa enemmän metsien elvyttämistä.

[1] Esimerkiksi yhteisön järjestelyt nopeaksi tietojenvaihdoksi säteilyhätätilanteen yhteydessä (ECURIE), eläintautien ilmoitusjärjestelmä (ADNS), biologisia ja kemiallisia hyökkäyksiä ja uhkia koskeva nopea tietojenvaihtojärjestelmä (RAS BICHAT), varhaisvaroitus- ja reagointijärjestelmä, jolla varoitetaan terveysviranomaisia ja komissiota tartuntatautiepidemioista (EWRS), terveyttä koskevien hätätilanteiden hallinnoimiseksi perustettu keskus (HEOF), nopea tiedonvaihtojärjestelmä, joka on tarkoitettu nopeaan tietojenvaihtoon toimenpiteistä, jotka koskevat muiden kuluttajatuotteiden kuin elintarvikkeiden aiheuttamaa vakavaa ja välitöntä riskiä (RAPEX), elintarvikkeita ja rehuja koskeva nopea hälytysjärjestelmä, jolla ilmoitetaan elintarvikkeiden ja rehujen ihmisten terveydelle aiheuttamista riskeistä (RASFF), kemikaaleja koskeva nopea hälytysjärjestelmä (RAS-CHEM, kehitteillä), elintärkeiden infrastruktuurien varoitusjärjestelmä (CIWIN).

[2] KOM(2007) 767.

[3] KOM(2007) 414.

[4] KOM(2007) 354.

[5] Kesän 2007 metsäpaloissa vapautui 12,3 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia metsäpalojen vaikutusalueella. Metsäpalojen kohteeksi joutuneissa jäsenvaltioissa päästöt olivat 6,9 miljoonaa tonnia, mikä vastaa 0,4 prosenttia niiden vuotuisista päästöistä (lähde: YTK).

[6] Nämä ovat vähimmäisarvioita, jotka perustuvat yhteisen tutkimuskeskuksen hallinnoimasta Euroopan metsäpalotietojärjestelmästä (EFFIS) saatuihin satelliittikuviin. Tiedot kattavat Bulgarian, Kyproksen, Ranskan, Italian, Portugalin ja Espanjan sekä Kroatian, Bosnia ja Hertsegovinan, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Serbian.

[7] KOM(2007) 51.

[8] Euroopan meriturvallisuusvirasto voi pyydettäessä antaa jäsenvaltioille tukea niiden pilaantumisen torjuntamekanismeihin EU:n ylimääräisistä valmiusresursseista.