Komission tiedonanto - Euroopan yhteisöjen kirjanpitojärjestelmän uudistamisesta /* KOM/2002/0755 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO Euroopan yhteisöjen kirjanpitojärjestelmän uudistamisesta Sisällys JOHDANTO Toimia tarvitaan Oikeudellinen kehys Julkisen sektorin kirjanpidossa kansainvälisellä tasolla tapahtuneet muutokset Euroopan yhteisöjen kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön muutokset Nykyinen tietojärjestelmä Tämän tiedonannon tarkoitus I. I OSA: KIRJANPITO- JA TILINPÄÄTÖSSÄÄNNÖSTÖ I.1. Nykytilanne I.2. Kehitystä tarvitaan I.3. Tilanne jäsenvaltioissa I.4. Uusi järjestelmä I.4.1. Kaksiosainen järjestelmä I.4.2. Nykyisten standardien noudattaminen: IPSAS I.5. Tarvittavat toimet I.5.1. Uuden kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön luominen I.5.1.1. Euroopan yhteisöjen sovellettaviksi tarkoitettujen kirjanpito- ja tilinpäätösstandardien laatiminen I.5.1.2. Kirjanpito- ja tilinpäätösstandardeja käsittelevän komitean perustaminen I.5.1.3. Tililuettelon mukauttaminen I.5.1.4. Perusteena olevan tapahtuman määrittely I.5.1.5. Konsolidoinnin soveltamisalan laajentaminen I.5.1.6. Tilinpäätökset I.5.2. Kirjanpitotietojen yhdentäminen I.5.2.1. Liiketapahtumien analysointi sekä aloittavan taseen laatiminen I.5.2.2. Liikekirjanpidon ja talousarviokirjanpidon yhdistäminen "kohdekoodien" avulla I.5.2.3. Ehdollisten varojen ja velkojen integrointi (taseen ulkopuoliset erät) I.5.2.4. Ennakkomaksujen, välimaksujen ja loppumaksujen hallinnointi ja kirjaaminen kirjanpitoon I.5.2.5. Yhteyden luominen laskujen keskitetyn kirjausjärjestelmän ja kirjanpidon välille I.5.2.6. Saamiset sekä asiakas- ja toimittajarekisteri I.5.3. Kirjanpitotietojen sisäisen tarkastuksen järjestäminen I.5.3.1. Kirjanpidon ottaminen sisäisen tarkastuksen piiriin kaikissa pääosastoissa I.5.3.2. Taseen saldojen todentaminen omaisuusluettelolla I.5.3.3. Paikallisten järjestelmien hyväksyminen I.5.3.4. Pääosastojen tuottamat kirjanpito- ja tilinpäätöstiedot I.5.4. Hankkeeseen osallistuville suunnattu koulutus ja tiedotus II. II OSA: TIETOJENKÄSITTELYJÄRJESTELMÄ II.1. Nykytilanne II.1.1. Nykyisen järjestelmän kuvaus II.1.2. Suoriteperusteisen kirjanpitotoiminnon tarve II.1.3. Osajärjestelmien keskinäinen johdonmukaisuus II.1.4. Hallinnointitoiminto II.1.5. Nykyisen järjestelmän kustannukset II.2. Tilanne jäsenvaltioissa II.3. Tarjolla olevien ratkaisuvaihtoehtojen arviointi II.3.1. Vaihtoehto 1: Nykyisen järjestelmän käytön jatkaminen II.3.2. Vaihtoehto 2: Yksi vakio-ohjelmistopaketti II.3.3. Vaihtoehto 3: Uusi integroitu järjestelmä II.3.4. Järjestelmien yhteentoimivuus II.3.5. Järjestelmävaihtoehtojen arviointi II.4. Tarvittavat toimet II.4.1. Nykyisen järjestelmän parantaminen II.4.2. Uuden järjestelmän kehittäminen II.4.3. Aikataulu III. III OSA: PROJEKTINHALLINTA III.1. Hankkeen organisoiminen III.2. Hankkeen resurssit III.3. Aikataulu PÄÄTELMÄT LIITE A: JULKISEN SEKTORIN KANSAINVÄLISET TILINPÄÄTÖSSTANDARDIT (IPSAS) LIITE B: OMAISUUSLUETTELO LIITE C: Tiedonannossa esitetyt vastaukset tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin LIITE D: Kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön uudistamiseksi toteutettavat yksityiskohtaiset toimet SÄÄDÖKSEEN LIITTYVÄ RAHOITUSSELVITYS JOHDANTO Toimia tarvitaan Komissio on tehnyt merkittäviä parannuksia varainhoidossa ja sen valvonnassa käyttämiinsä järjestelmiin sen jälkeen, kun komission hallinnonuudistusta koskeva valkoinen kirja hyväksyttiin maaliskuussa 2000. Kehittämistyötä on kuitenkin jatkettava, jotta voitaisiin saavuttaa hallinnonuudistuksessa asetetuista tavoitteista etenkin kirjanpitojärjestelmälle asetetut tavoitteet, joihin uuden varainhoitoasetuksen mukaan kuuluu suoriteperusteisen kirjanpidon käyttöönotto vuoteen 2005 mennessä. Komission on tämän tavoitteen saavuttamiseksi muutettava perusteellisesti tietojärjestelmiään sekä luotava integroitu tietojenkäsittelyjärjestelmä, joka tarjoaa tarvittavat lisätoiminnot. Komissio ottaa huomioon, että tämän laaja-alaisen ja monitahoisen hankkeen toteuttamiseen liittyy merkittäviä haasteita, joiden ratkaiseminen on näin ollen kiinteä osa hankkeen toteuttamista. Hyvä suunnittelu on ratkaisevan tärkeää toimivalle projektinhallinnalle. Tämä tiedonanto muodostaa perustan selkeän yhteisymmärryksen saavuttamiselle hankkeen tavoitteista ja mahdollisuuksien mukaan myös siitä, miten ne voidaan saavuttaa, sekä hankkeen tuloksista, tuotoksista ja aikataulusta, projektinhallinnan osatekijöistä ja raportoinnin pääperiaatteista. Tilintarkastustuomioistuin totesi varainhoitovuotta 2001 koskevassa vuosikertomuksessaan, että vaikka tilit antavat luotettavan kuvan tuotoista ja kuluista sekä yhteisöjen taloudellisesta asemasta, komission yksiköiden on viipymättä toteutettava perusteellisia toimia kirjanpitojärjestelmän puutteiden aiheuttamien riskien hallinnoimiseksi (ks. kohdat 9.6-9.8). Olisi huomattava, että tilintarkastustuomioistuimen kritiikki koskee pikemminkin liike- kuin talousarviokirjanpitoa. Komissio on osaltaan sitoutunut parantamaan ja uudistamaan yhteisön kirjanpitojärjestelmää. Vastauksensa 9.7-9.8 kohdassa komissio "myöntää, että kirjanpitojärjestelmässä on edelleen tilintarkastustuomioistuimen mainitsemia puutteita. Kirjanpidon uudistaminen käynnistetään viipymättä. Komissio on sitoutunut voimakkaasti kirjanpitojärjestelmän nykyaikaistamiseen. Komissio tekee eri kehittämisvaihtoehtoja, toteuttamisaikataulua, kustannuksia ja varojen myöntämistä koskevat päätökset vuoden 2002 loppuun mennessä. Koska suoriteperusteinen kirjanpito on uuden varainhoitoasetuksen mukaan otettava käyttöön vuoteen 2005 mennessä, tarvitaan kiireellisiä ja perusteellisia toimia sen varmistamiseksi, että komissiolla on käytössään säännöt ja menettelyt tätä tarkoitusta varten." Oikeudellinen kehys Komission kirjanpitovelvoitteet asetetaan EY:n perustamissopimuksessa, jonka 275 artiklan mukaan "Komissio antaa neuvostolle ja Euroopan parlamentille vuosittain edellisen varainhoitovuoden talousarvion toteuttamista koskevat tilit. Komissio antaa niille lisäksi taseen, johon on merkitty yhteisön varat ja vastuut." Nämä määräykset ovat erityisen tärkeitä, koska neuvosto ja Euroopan parlamentti tutkivat 276 artiklan mukaisessa vastuuvapauden myöntämismenettelyssä 275 artiklassa tarkoitetut tilit ja taseen sekä tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen. Uuden kirjanpitojärjestelmän perusta asetetaan uuden varainhoitoasetuksen 125 artiklassa: "Suoriteperusteisen kirjanpidon periaatteen mukaisesti tilinpäätöksessä otetaan huomioon varainhoitovuoden kulut ja tuotot niiden maksupäivästä riippumatta." Asetuksen 181 artiklan mukaan näitä "säännöksiä aletaan soveltaa [...] asteittain, jotta säännökset voisivat tulla kokonaisuudessaan voimaan varainhoitovuonna 2005". Julkisen sektorin kirjanpidossa kansainvälisellä tasolla tapahtuneet muutokset Yhteisön kirjanpitojärjestelmää, kuten useimpia muitakaan julkisen sektorin kirjanpitojärjestelmiä, ei ole suunniteltu suoriteperusteisen kirjanpidon mukaiseksi. Uusien sääntöjen käyttöönoton myötä komissio liittyy kuitenkin niiden valtioiden ja julkisten laitosten joukkoon, jotka ovat määrätietoisesti pyrkineet parantamaan kirjanpito- ja tilinpäätöskäytäntöjään. Julkishallinnon uudistamisesta on viime vuosina tullut tärkeä tavoite. Julkisen sektorin kirjanpitoa, jonka päätarkoituksena yleensä on maksujen ja tulojen kirjaaminen, on kehitettävä siten, että siitä tehdään todellinen johtamisen väline ja että sen avulla saadaan entistä selkeämpi ja luotettavampi kuva valtion tai julkisen laitoksen taloudellisesta asemasta. Komission siirtyminen yleisesti hyväksyttyyn suoriteperusteiseen kirjanpitokäytäntöön on osa laajempaa yleissuuntausta. Monissa kehittyneissä maissa on havaittavissa sama suuntaus, ja ne ovat OECD:n ja IFAC:n [1] kaltaisten kansainvälisten organisaatioiden kannustamina ryhtyneet viime vuosina uudistamaan kirjanpitojärjestelmiään ja siirtyneet kassaperusteisista järjestelmistä suoriteperusteisiin järjestelmiin. [1] IFAC: International Federation of Accountants. Jäsenvaltioissa saadut kokemukset ovat osoittaneet, että julkisen sektorin kirjanpitojärjestelmien uudistaminen merkitsee suurta muutosta paitsi menettelytapojen uudistamisen myös henkilöstön kannalta, ja sen toteuttaminen vaatii runsaasti varoja. Euroopan yhteisöjen kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön muutokset Komissio on niin ikään halunnut olla mukana tässä kirjanpitojärjestelmien kansainvälisessä uudistuksessa, joten se päätti jokin vuosi sitten muuttaa kirjanpitojärjestelmänsä pelkistä talousarviomeno ja -tulotapahtumista koostuvasta (kassaperusteisesta) kirjanpidosta suoriteperusteiseksi kirjanpidoksi, jolla pyritään antamaan entistä kattavampi kuva yhteisöjen taloudellisesta asemasta ja jonka mukaisissa tilinpäätöksissä esitetään kaikki yhteisöjen varat ja velat sekä varainhoitovuoden kulut ja tuotot. Komissio julkaisi vuonna 2000 monivuotisen suunnitelman kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstönsä uudistamiseksi. Suunnitelma koostuu seuraavista osista: - julkisen sektorin laskentatoimen korkean tason asiantuntijoiden tekemä tutkimus EU:n tilinpäätöksen laatimisesta ja esittämisestä, joka valmistui vuoden 2000 puolivälissä - kirjanpitojärjestelmän uudistamista koskevan toimintasuunnitelman laatiminen kesäkuussa 2001. Suunnitelmasta keskusteltiin tilintarkastustuomioistuimen kanssa, joka suhtautuu myönteisesti suunnitelmassa esitettyihin ehdotuksiin - suoriteperusteen osittainen käyttäminen tilinpäätösasiakirjojen esittämisessä ja tuloslaskelmien laatiminen vuodesta 2000 lähtien, mikä "on edistysaskel, ja [...] kansainvälisellä julkisella sektorilla havaittujen suuntausten mukaista" [2], sekä kirjanpito- ja konsolidointikäsikirjan hyväksyminen kaikkia toimielimiä varten [2] Tilintarkastustuomioistuin - vuosikertomus varainhoitovuodelta 2000 (2001/C 359/01)- 9.36. - useissa jäsenvaltioissa (Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Ranskassa, Ruotsissa, Espanjassa ja Alankomaissa) saatujen kokemusten tutkiminen - uuden varainhoitoasetuksen antaminen, uusien suoriteperusteista kirjanpitoa ja tilinpäätöstä koskevien periaatteiden käyttöönotto mukaan luettuna - talousarviosta vastaava komission jäsen antoi 24. heinäkuuta 2002 komissiolle muistion (SEC(2002)853), jossa kuvataan kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön ja -tietojärjestelmän uudistamiseksi tehtävää laaja-alaista työtä. Nykyinen tietojärjestelmä Komission keskitetty taloushallinto- ja kirjanpitojärjestelmä on rakenteeltaan monimutkainen. Se koostuu kolmesta erillisjärjestelmästä, jotka ovat yhteydessä sekä toisiinsa että menoja hallinnoivien yksiköiden alakohtaisiin järjestelmiin, jotka palvelevat lähinnä tietyn toiminta-alan hallinnointitarpeita. Järjestelmä ei täytä uuden varainhoitoasetuksen vaatimuksia, koska sitä ei ole suunniteltu tavalla, joka mahdollistaisi suoriteperusteisen kirjanpidon mukaisten tietojen sisällyttämisen. Nämä tiedot ovat uusien säännösten mukaan välttämättömiä varainhoitovuodesta 2005 lähtien. On huomattava, että ensin on vahvistettava kirjanpito- ja tilinpäätössäännöt, minkä jälkeen suunnitellaan niihin soveltuva tietojärjestelmä. Tämän tiedonannon tarkoitus Heinäkuun 24. päivänä 2002 laaditussa muistiossa esitetyt vaiheet muodostavat perusrungon, jota noudattamalla voidaan siirtyä kassaperusteisesta kirjanpidosta integroituun suoriteperusteiseen kirjanpitoon, joka on varainhoitoasetuksen mukaan otettava käyttöön varainhoitovuoteen 2005 mennessä. Komissio on tietoinen siitä, että tutkimusten ja arviointien tekemistä on jatkettava osana tavanomaista projektinhallintaa. Tällä tiedonannolla on kaksi tarkoitusta: - hyväksyä yksityiskohtainen ehdotus, jotta komissio voisi tehdä päätöksen kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstöstä ja etenkin siitä, miten yleisesti hyväksytyt suoriteperusteisen kirjanpidon periaatteet voidaan panna täytäntöön - määritellä hankkeen organisointia, resursseja ja aikataulua koskevat toimet, jotka on toteutettava integroidun tietojenkäsittelyjärjestelmän luomiseksi. Järjestelmävaihtoehdot arvioidaan yksityiskohtaisesti ja niistä valitaan parhaiten soveltuva ratkaisu. Tavoitteena on sekä kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön että -tietojärjestelmän yksityiskohtaisen kehittämistyön aloittaminen vuoden 2003 alussa ja tarvittavien testaus- ja toteutusvaiheiden käynnistäminen vuonna 2004. I. I OSA: KIRJANPITO- JA TILINPÄÄTÖSSÄÄNNÖSTÖ I.1. Nykytilanne Komission kirjanpito perustuu 21. joulukuuta 1977 annettuun varainhoitoasetukseen [3]. [3] Sekä soveltamissääntöihin, muuta kuin rahoitusomaisuutta koskevaan asetukseen sekä kirjanpitoa ja konsolidointia koskevaan käsikirjaan. Komission kirjanpito muodostuu talousarvio- ja liikekirjanpidosta. Talousarviokirjanpito antaa yksityiskohtaisen kuvan vuosittaisen talousarvion toteuttamisesta. Se perustuu kassaperusteisen kirjanpidon muunnettuun versioon (sisältää määrärahasiirrot) Talousarvion vuosittainen toteutumalaskelma laaditaan todellisuudessa maksettujen ja saatujen määrien perusteella (määrärahasiirrot mukaan luettuna). Komissio on jo soveltanut tilinpäätösasiakirjojen esittämisen yhteydessä suoriteperusteisen kirjanpidon periaatetta useaan asiaan vuositasolla tehtävien oikaisujen avulla. Nämä koskevat lähinnä käyttöomaisuutta (hankintoja, luovutuksia, käytöstä poistamista), vaihto-omaisuutta, velkoja, lainoja, omistusosuuksia, poistoja, varauksia ja arvonalennuksia, ja ne mahdollistavat tuloslaskelman laatimisen. Taloudellisen tuloksen laskennalla on tarkoitus luoda yhteys kassaperusteisen talousarviokirjanpidon ja suoriteperusteista kirjanpitoa lähenevän liikekirjanpidon välille. Sen avulla voidaan osoittaa muiden kuin talousarviokirjanpidon tulojen ja menojen vaikutus taseeseen. Kaikki tiedot, joiden perusteella suoriteperusteinen tase laaditaan, eivät kuitenkaan perustu suoraan tilitapahtumiin vaan niiden lähteenä ovat kirjanpidon ulkopuoliset tiedot, jotka puolestaan perustuvat kirjanpito- ja konsolidointikäsikirjan sääntöihin ja jotka toimitetaan budjettipääosastoon komission muista pääosastoista. Jotta voitaisiin varmistaa tietojen täydellisyys ja luotettavuus, ensisijaisena tavoitteena on kaikkien näiden tietojen kerääminen siellä, missä ne tuotetaan, eli kussakin pääosastossa. Tilintarkastustuomioistuin on viimeisimmissä vuosikertomuksissaan kiinnittänyt erityistä huomiota komission työhön kirjanpitojärjestelmänsä parantamiseksi. Se on tästä huolimatta kehottanut komissiota pyrkimään entistä parempiin tuloksiin sekä ottamaan käyttöön kansainvälisten tilinpäätösstandardien mukaisen integroidun kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön. I.2. Kehitystä tarvitaan Komission uuden kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön ja -järjestelmän tärkeimpänä tavoitteena on sellaisten tilinpäätöstietojen tuottaminen, jotka vastaavat käyttäjiensä tarpeita, sekä entistä parempien hallinnointityökalujen kehittäminen. Euroopan yhteisöjen tilinpäätösraporttien tärkeimmät käyttäjäryhmät ovat: - sisäiset käyttäjäryhmät: ylemmät johtohenkilöt sekä tuloja ja menoja hyväksyvät yksiköt tarvitsevat käyttöönsä yksityiskohtaiset sisäiset tilinpäätösraportit päätöksentekoa varten sekä parantaakseen projektinhallintaa ja tehdäkseen sisäisiä tarkastuksia. - ulkopuoliset käyttäjäryhmät: näihin kuuluvat Euroopan parlamentti, neuvosto, tilintarkastustuomioistuin, suuri yleisö ja muut käyttäjäryhmät, kuten hallitukset, ja luokituslaitokset sekä talouden, politiikan ja rahoitusalan tutkijat, tiedotusvälineet mukaan luettuna. Kaikkien käyttäjien yhteisenä odotuksena on, että tilinpäätösraportointi osoittaa Euroopan yhteisöjen täyttäneen vastuuvelvollisuutensa, joka koskee niiden hoidettavaksi uskottuja rahoitusasioita ja varoja, sekä antaa taloutta koskevassa päätöksenteossa tarvittavia tietoja. Tilinpäätösraporttien tietojen laatu määrää sen, miten hyvin ne vastaavat käyttäjien tarpeita. Raporteilta vaadittavat perusominaisuudet ovat ymmärrettävyys, merkityksellisyys, olennaisuus, luotettavuus, todenmukainen esittäminen, sisältöpainotteisuus, puolueettomuus, varovaisuus, täydellisyys, vertailukelpoisuus ja oikea-aikaisuus. Kassaperusteisesta kirjanpidosta saatavat tiedot täyttävät osan tilinpäätösraportoinnin tavoitteista. Kassaperusteinen tilinpäätös ei kuitenkaan ole tilinpäätöstietojen informatiivisin esittämistapa. Kassaperusteisessa kirjanpidossa ei edellytetä menojen ja tulojen täsmäyttämistä sillä tilikaudella, johon ne liittyvät. Lisäksi pääoman muutokset kirjataan kokonaisuudessaan sille vuodelle, jona pääoma on hankittu tai luovutettu. Kassaperusteiseen kirjanpitoon ei myöskään voida kirjata varojen eikä velkojen määrittämiseksi tarvittavia tietoja. Suoriteperusteisen [4] kirjanpidon tarkoituksena on tarjota käyttäjille tilinpäätöstietoa, joka koskee muun muassa yksikön hallinnassa olevia resursseja ja sen toimintamenoja (tavaroiden ja palvelujen tuotantokustannuksia). Se antaa myös entistä parempia rahavirtaa koskevia tietoja sekä muuta tilinpäätöstietoa, jota tarvitaan arvioitaessa raportoivan yksikön taloudellista asemaa ja sen muutoksia sekä sen toiminnan taloudellisuutta ja tehokkuutta. Käyttäjät voivat tilinpäätösraporttien perusteella arvioida, miten komissio on hallinnoinut varojaan ja noudattanut lainsäädäntöä sekä millainen EY:n taloudellinen asema on. [4] "Suoriteperusteella tarkoitetaan kirjanpitoperiaatetta, jonka mukaan liiketoimien ja muiden tapahtumien vaikutus otetaan huomioon silloin, kun ne toteutuvat (eikä silloin kun rahavaroja saadaan tai luovutetaan), ja ne kirjataan kirjanpitoon ja esitetään tilinpäätöksessä sillä tilikaudella, jota ne koskevat. Suoriteperusteisen tilinpäätöksen perustekijät ovat varat, velat, tuotot ja kulut" (IPSAS 1). Suoriteperusteisessa kirjanpidossa organisaatioiden on pidettävä täydellistä kirjaa varoistaan ja veloistaan sekä yksilöitävä ja kirjattava kaikki taseen ulkopuoliset liiketapahtumat. Jotta komissio voisi täyttää suoriteperusteista kirjanpitoa koskevien periaatteiden ja standardien mukaiset velvoitteensa, on tarpeen yksilöidä kaikki taseeseen kirjattavat varat ja velat. Kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstöön on tehtävä monia muutoksia, jotta voitaisiin antaa luotettavaa tilinpäätöstietoa. Näihin muutoksiin kuuluvat mm. seuraavat: - yleisesti hyväksyttyjen suoriteperusteista kirjanpitoa ja tilinpäätöstä koskevien periaatteiden käyttöönottaminen - sellaisen integroidun kirjanpitojärjestelmän luominen, joka sisältää kaikki suoriteperusteisen tilinpäätöksen esittämisessä tarvittavat tiedot (katso tämän tiedonannon II osa) - suoriteperusteisen liikekirjanpidon käyttöönottaminen ja kassaperusteisen talousarviokirjanpidon jatkaminen - omaksuttujen kirjanpito- ja tilinpäätösperiaatteiden mukaisten kirjanpito- ja tilinpäätösmenetelmien ja arvostussääntöjen käyttöön ottaminen - tilinpäätösten parantaminen siten, että niiden perusteella saadaan entistä tarkempi kuva taloudellisesta asemasta etenkin varojen ja velkojen, talousarvion toteuttamisen, toteutumalaskelman ja rahavirtojen osalta - konsolidoinnin soveltamisalan laajentaminen. I.3. Tilanne jäsenvaltioissa Julkisen sektorin kirjanpito on perinteisesti ollut kassaperusteista. Tämän kirjanpitokäytännön muuttamista alettiin harkita vasta äskettäin, kun hyvään hallintotapaan ja julkishallinnon uudistamiseen (New Public Management) liittyviä vaatimuksia alettiin asettaa kaikissa OECD-maissa. Nämä uudistukset ovat johtaneet moniin muutoksiin, joihin kuuluvat muun muassa siirtyminen panosten seurannasta tulosten seurantaan, toiminnan tuloksellisuuden mittaaminen, delegointi, ulkoistaminen, työntekijöiden vaikutusmahdollisuuksien lisääminen ja suoriteperusteinen kirjanpito. Uudistuksilla on kansainvälisten organisaatioiden, kuten IFAC:n (International Federation of Accountants), Maailmanpankin ja OECD:n tuki. Monet EU:n jäsenvaltioista ovat näin ollen alkaneet laatia tilinpäätösraporttinsa suoriteperusteisesti. Kehitys etenee kuitenkin eri tahtiin eri jäsenvaltioissa, ja monet jäsenvaltiot, kuten Saksa ja Tanska, laativat tilinpäätöksensä edelleen kassaperusteisesti. Useimmat jäsenvaltioista eivät esitä konsolidoitua tilinpäätöstä koko valtiontalouden tasolla. Jopa Yhdistynyt kuningaskunta, joka on yksi maista, joissa kehitys on edennyt pisimmälle, alkoi soveltaa suoriteperusteista kirjanpitoa vasta varainhoitovuoden 2000/2001 osalta ja esittää konsolidoidun tilinpäätöksen vasta varainhoitovuodelta 2005/2006. Eri jäsenvaltiot noudattavat lisäksi eri lähestymistapoja siirtyessään suoriteperusteisen kirjanpidon käyttöön. Joissakin jäsenvaltioissa, kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Alankomaissa ja Ruotsissa, suoriteperuste otettiin käyttöön ensin tilinpäätösten laadinnassa, minkä jälkeen myös talousarviot on alettu laatia suoriteperusteisesti. Jotkin jäsenvaltiot, kuten Ranska ja Espanja, ovat puolestaan päättäneet ottaa suoriteperusteen käyttöön vain tilinpäätösten laadinnassa ja jatkavat talousarvion laadintaa kassaperusteisena. IFAC:n [5] tekemän tutkimuksen mukaan uudistusten toteuttamisaikataulu vaihtelee eri lainkäyttöalueilla ja riippuu käytettävissä olevista resursseista sekä poliittisesta tahdosta. Uudistusjakso voi olla lyhyt (yhdestä kolmeen vuotta), keskipitkä (neljästä kuuteen vuotta) tai pitkä (yli kuusi vuotta). Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jossa uudistukseen tarvittavat resurssit olivat käytettävissä ja jossa siihen oli selkeästi sitouduttu myös poliittisesti, tarvittiin kuusi vuotta, ennen kuin valtaosa julkisen sektorin kirjanpidosta oli muutettu suoriteperusteiseksi. Yhdistyneen kuningaskunnan valtiontalouden tarkastusviraston maaliskuussa 2002 laatiman raportin mukaan joissakin tileissä on edelleen ongelmia. [5] IFAC Public Sector Committee Study, 14. huhtikuuta 2002. OECD:n julkishallintokomitean vuonna 2002 tekemän tutkimuksen [6] mukaan jäsenvaltioista vain kolme esittää kaikki valtiontaloutensa tilinpäätökset täysin suoriteperusteisina. Kun mukaan otetaan myös ministeriöiden ja virastojen tilinpäätökset, näiden jäsenvaltioiden määrä kasvaa kolmella. Näin ollen 15 jäsenvaltiosta vain kuusi laatii tilinpäätökset täysin suoriteperusteisina ainakin jollakin hallintotasolla. [6] PUMA/SBO (2001) 3/ ANN2. OECD Public Management Service. OECD:n budjettihallinnoinnin tietokanta. I.4. Uusi järjestelmä Uusi järjestelmä perustuu kaksiosaiseen rakenteeseen sekä julkisen sektorin kansainvälisiin tilinpäätösstandardeihin (IPSAS). I.4.1. Kaksiosainen järjestelmä Suoriteperusteiseen kirjanpitoon voidaan siirtyä kahdella tavalla: - joko siten, että suoriteperustetta käytetään sekä talousarvio- että liikekirjanpidossa, jolloin budjetin ali/ylijäämä vastaa varainhoitovuoden aikana syntyneiden talousarviosaamisten ja -velvoitteiden välistä erotusta siitä riippumatta, mitä määriä on maksettu tai saatu. Tämä rakenne ei ole varainhoitoasetuksen mukainen. - tai siten, että suoriteperustetta sovelletaan vain liikekirjanpitoon ja talousarviokirjanpito säilytetään kassaperusteisena, jolloin käytössä on kaksiosainen järjestelmä. Uudella varainhoitoasetuksella otetaan käyttöön tämänkaltainen kaksiosainen kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstö, joka edellyttää, että talousarvion toteuttaminen perustuu eri periaatteille (budjettivarojen käyttöön, joka tapahtuu varojen maksu- tai saamishetkellä) kuin liikekirjanpito (jossa käytetään suoriteperustetta). Tämä järjestelmä edellyttää - sen määrittämistä, milloin tietty kirjanpitotapahtuma on kirjattava kulloiseenkin tilinpäätösraporttiin - talousarvion toteuttamisen ja toteutumalaskelman täsmäyttämistä - suoriteperusteisten ja kassaperusteisten tilinpäätösraporttien vertaamista. I.4.2. Nykyisten standardien noudattaminen: IPSAS Uuden varainhoitoasetuksen 133 artiklassa säädetään, että komission tilinpitäjä vahvistaa kirjanpidossa noudatettavat säännöt ja menetelmät käyttäen ohjeenaan kansainvälisesti hyväksyttyjä julkisen sektorin kirjanpitosääntöjä, joista hän voi poiketa yhteisöjen toimintojen erityispiirteiden niin vaatiessa. Komission tilinpitäjä laatii ja julkistaa näin ollen tilinpäätökset julkisen sektorin kansainvälisten tilinpäätösstandardien mukaisesti (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS, ks. liite A), jotka on johdettu kansainvälisistä tilinpäätösstandardeista (IAS) [7] ja jotka on antanut kansainvälisen tilintarkastajajärjestön IFAC:n julkisen sektorin komitea (Public Sector Committee). (International Federation of Accountants on tilintarkastajien kansallisten ammattialajärjestöjen kattojärjestö, jonka jäsenorganisaatioita on 114 maassa ja joka edustaa kahta miljoonaa tilintarkastajaa.) [7] IAS-standardit ovat IASB:n (International Accounting Standards Board) julkaisemia standardeja. IASB on riippumaton yksityisesti rahoitettu tilinpäätösstandardeja vahvistava elin, jonka tavoitteena on yleisen edun nimissä laatia korkealaatuisten, ymmärrettävien ja voimaan saatettavissa olevien yleismaailmallisten tilinpäätösstandardien kokonaisuus, joka edellyttää yleiskäyttöisten tilinpäätösten sisältävän läpinäkyvää ja vertailukelpoista informaatiota. IASB tekee lisäksi yhteistyötä kansallisten standardinlaatijoiden kanssa lähentääkseen kaikkien maiden tilinpäätösstandardeja. Kaikki IFAC:n jäsenet ovat myös IASB:n jäseniä. Julkisen sektorin komitea on pysyvä komitea, jonka tehtävänä on tarkastella kansainvälisellä tasolla koordinoidusti niitä tarpeita, jotka liittyvät julkisen sektorin tilinpäätösraportointiin, kirjanpitoon ja tilintarkastukseen, sekä luoda tältä pohjalta tilinpäätösstandardien peruskokonaisuus julkista sektoria varten. Julkisen sektorin kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja (IPSAS) pidetään ratkaisevan tärkeinä aloitteille, joilla pyritään lisäämään hallitusten toiminnan avoimuutta sekä vahvistamaan niiden vastuuvelvollisuutta. Julkisen sektorin komitea on voimakkaasti kehottanut virastoja ja julkisen sektorin yksiköitä ottamaan käyttöön IPSAS-standardit sekä osallistumaan aktiivisesti niiden laadintaan osana laajempaa, lähentämiseen ja yhdenmukaistamiseen tähtäävää kansainvälistä hanketta. IAS-standardien merkitys on tunnustettu kansainvälisten tilinpäätösstandardien soveltamisesta 19 päivänä heinäkuuta 2002 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1606/2002, jossa edellytetään, että EU:ssa julkisesti noteeratut yhtiöt laativat konsernitilinpäätöksensä IAS-standardien mukaisesti vuodesta 2005 lähtien. Komissio myöntää kuitenkin, että IPSAS-standardeja on joiltakin osin mukautettava ja täydennettävä, jotta voitaisiin vahvistaa Euroopan yhteisöjen tarpeisiin soveltuvat kirjanpito- ja tilinpäätösperiaatteet. Tilitapahtumat, jotka eivät vielä kuulu IPSAS-standardien soveltamisalaan, julkistetaan IAS-standardien mukaisina. I.5. Tarvittavat toimet I.5.1. Uuden kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön luominen I.5.1.1. Euroopan yhteisöjen sovellettaviksi tarkoitettujen kirjanpito- ja tilinpäätösstandardien laatiminen IPSAS-standardeissa asetetaan valtioiden ja julkisen sektorin laitosten kirjanpitoa ja tilinpäätösraportointia koskevat vaatimukset. Kaikki IPSAS-standardit eivät kuitenkaan sellaisenaan sovellu yhteisöjen käyttöön. Tähän mennessä on julkaistu 20 IPSAS-standardia [8] ja piakkoin on tarkoitus julkaista kaksi uutta standardia. Nämä standardit kattavat jo merkittävän osan kirjanpitoon ja tilinpäätösraportointiin liittyvistä kysymyksistä. Ensimmäinen IPSAS-standardi annettiin toukokuussa 2000 ja viimeisin lokakuussa 2002. [8] IPSAS-standardit ovat liitteessä. Sekä IPSAS- että IAS-standardeissa käytetään usein hyvin teknisiä termejä ja käsitteitä. Niitä ei ole tarkoitettu kirjanpidon käsikirjaksi, joka sisältäisi kunkin pääosaston kaikkiin yksittäisiin liike- ja muihin tapahtumiin soveltuvat säännöt ja selitykset, vaan ne tarjoavat pikemminkin yleisohjeet ja käsitejärjestelmän rungon. Näiden standardien perusteella vahvistetaan kirjanpito- ja tilinpäätösperiaatteet kunkin tyyppiselle tapahtumalle. Tässä yhteydessä on tarpeen * tarkentaa, ketkä ovat vastuussa (tilinpitäjän yksiköt yhteistyössä muiden toimielinten ja virastojen kanssa) periaatteiden laatimisesta ja tarkistamisesta ennen niiden lopullista hyväksymistä. Standardointikomitealla (kohta I.5.1.2) on tässä yhteydessä keskeinen asema. * vahvistaa aikataulut periaatteiden laatimista ja hyväksymistä varten * yksilöidä viralliset tilinpäätösstandardit. Jos tietystä aiheesta ei ole annettu IPSAS-standardia, on osoitettava muita lähteitä. * luoda kattavuudeltaan riittävä kirjanpito- ja tilinpäätösperiaatteiden kokonaisuus sisäistä käyttöä varten siten, että - yksilöidään sekä konsolidoivia että konsolidoitavia yksikköjä varten ne liiketapahtumat ja saldot, joita varten on vahvistettava kirjanpito- ja tilinpäätösperiaatteet - selvitetään, miten paljon opastusta periaatteiden soveltamisessa tarvitaan. Tarve on hyvin vähäinen, jos työntekijät tuntevat suoriteperusteisen kirjanpidon periaatteet ja sovellettavat standardit. Yksityiskohtaiset ohjeet sisältävät tiivistelmän kunkin tilinpäätösstandardin tärkeimmistä vaatimuksista ja esimerkkejä standardin soveltamisesta tiettyihin liiketoimiin. - tarkistetaan nykyiset kirjanpito- ja tilinpäätösperiaatteet sen selvittämiseksi, soveltuvatko ne käytettäviksi uudessa kirjanpitojärjestelmässä. - sovelletaan yksittäisten liike- ja muiden tapahtumien käsittelyyn asianmukaisia tilinpäätösstandardeja tai muita virallisia ohjeita. * tarjota periaatteiden soveltamista koskevaa opastusta ja koulutusta. Pääosastoilta edellytettävät toimet Tilinpitäjän yksiköt yksilöivät ja laativat sovellettavat standardit. Pääosastojen on tutustuttava näihin standardeihin perusteellisesti, jotta voitaisiin varmistaa niiden asianmukainen soveltaminen. I.5.1.2. Kirjanpito- ja tilinpäätösstandardeja käsittelevän komitean perustaminen Kesäkuun 25. päivänä 2002 annetussa varainhoitoasetuksessa vahvistetaan ne kirjanpito- ja tilinpäätösperiaatteet, joita noudattamalla tilinpäätökset laaditaan. Näiden periaatteiden pohjalta on kuitenkin laadittava Euroopan yhteisöjen toimintaan soveltuvat kirjanpito- ja tilinpäätösstandardit ja -säännöt. Varainhoitoasetuksen 133 artiklassa säädetään, että komission tilinpitäjä vahvistaa kirjanpidossa noudatettavat säännöt ja menetelmät sekä yhdenmukaistetun tililuettelon, jota kaikkien toimielinten on noudatettava. Ei ole tarkoituksenmukaista, että tilinpäätösten laadinnasta vastaavat tahot ovat yksin vastuussa niiden laadinnassa noudatettavia standardeja koskevista päätöksistä. Tilinpitäjällä tulisi olla keskeinen asema kirjanpito- ja tilinpäätösstandardien kehittämisessä. Tilinpäätösten muiden käyttäjäryhmien olisi kuitenkin voitava myös osallistua standardien vaatimusten vahvistamiseen. Tämän vuoksi perustetaan kirjanpito- ja tilinpäätösstandardeja käsittelevä neuvoa antava komitea, jonka tehtävänä on - antaa riippumaton asiantuntijalausunto komission tilinpitäjän ehdottamista kirjanpito- ja tilinpäätösstandardeista ja -säännöistä - avustaa tilinpitäjää tilinpäätösraportointia koskevien periaatteiden ja standardien soveltamisessa. Komitealla on tärkeä tehtävä kirjanpito- ja tilinpäätösstandardien ja -sääntöjen määrittelyssä ja yhdenmukaistamisessa sekä kirjanpitoa ja tilinpäätöstä koskevan peruskäsitteistön luomisessa. Komission tilinpitäjä hyväksyy kirjanpito- ja tilinpäätösstandardit ja -säännöt kuultuaan muiden toimielinten ja elinten tilinpitäjiä sekä kirjanpito- ja tilinpäätösstandardeja käsittelevää komiteaa. Neuvoa-antava komitea koostuu vähintään seuraavista edustajista: - komission tilinpitäjä - yhden muun toimielimen tilinpitäjä - yhden konsolidoinnin piiriin kuuluvan viraston tilinpitäjä [9] [9] Varainhoitoasetuksen 185 artikla (1605/2002, 25. kesäkuuta 2002). - yhteisen varainhoitoelimen edustaja, joka tuntee varainhoitoasetukset ja jolla on laskenta-alan koulutus - sisämarkkinoiden pääosastossa toimivan F3 yksikön "Tilinpäätösraportointi ja yhtiöoikeus" edustaja - sisäisen tarkastuksen yksikön edustaja - kaksi ulkopuolista tunnettua julkisen sektorin laskentatoimeen erikoistunutta asiantuntijaa. Oikeudelliselta yksiköltä voidaan pyytää neuvoa tarvittaessa. Pääosastoissa kirjanpidosta vastaavien virkamiesten verkostoa kuullaan ennen kuin standardit toimitetaan komitealle hyväksyttäviksi. Tilintarkastustuomioistuinta pyydetään osallistumaan komitean toimintaan, koska yhteistyön aloittaminen tilintarkastuksesta vastaavan tahon kanssa muutosprosessin alkuvaiheessa tuo mukanaan monia etuja. Samalla on kuitenkin ratkaisevan tärkeää, että tilintarkastajat säilyttävät riippumattomuutensa. Tilintarkastajat eivät todennäköisesti tule antamaan ehdotonta vakuutusta siitä, että tietty järjestelmä tai menettely täyttää tilintarkastuksen vaatimukset. He voivat kuitenkin antaa hyödyllistä tietoa niistä kriteereistä, joiden perusteella tiettyä järjestelmää tai menettelyä arvioidaan [10]. [10] IFAC:n tutkimus nro 14, luku 2, kohta 2.30. I.5.1.3. Tililuettelon mukauttaminen Tililuettelo on koodausjärjestelmä, jonka avulla erilaiset liike- ja muut tapahtumat luokitellaan ja koodataan kirjanpitojärjestelmässä. Tililuettelo tutkitaan sen selvittämiseksi, mitä muutoksia siihen on tehtävä, jotta se kattaisi kaikki liiketapahtumat ja edustaisi näin myös kaikkia uusia varojen ja velkojen, kulujen ja tuottojen sekä ehdollisten varojen ja velkojen eriä. Uuden keskitetyn tililuettelon on - vastattava sekä yksittäisten että keskitettyjen yksikköjen tarpeita - tarjottava yhdenmukainen koodausjärjestelmä taloustapahtumien luokittelua varten - tarjottava yksittäisille yksiköille mahdollisuus mukauttaa tililuetteloa omiin tarpeisiinsa - sisällettävä kaikki taloudellisen tuloksen laskemiseksi tarvittavat osatekijät. Pääosastoilta edellytettävät toimet Kunkin operationaalisen pääosaston toimintaan liittyvät liiketapahtumat määräävät sen, millä tavoin tililuettelon rakennetta on mukautettava. Tilinpitäjä hyväksyy uuden tililuettelon, jota kaikkien pääosastojen, toimielinten ja virastojen on sovellettava. I.5.1.4. Perusteena olevan tapahtuman määrittely Perusteena oleva tapahtuma on tärkein osa suoriteperusteiseen kirjanpitoon siirtymistä. Liiketoimet on merkittävä kirjanpitoon niiden toteutumishetkellä, eikä silloin kun tietty rahamäärä vastaanotetaan tai maksetaan. Kirjanpidossa liiketapahtumat kirjataan sille varainhoitovuodelle, jota ne koskevat. Tällä tavoin tileille kirjatut liiketapahtumat muodostavat varat ja velat, kulut ja tuotot sekä ehdolliset varat ja velat. Kun on kyse liiketapahtumien volyymista, perusteena olevalla tapahtumalla ja näin ollen myös sen määrittämisellä on erityisen tärkeä merkitys menojen yhteydessä. Tavoitteena on tähän liittyvien sääntöjen yhdenmukaistaminen. Ensimmäisessä tarkastelussa on käynyt ilmi, että julkisella sektorilla noudatetaan useita eri käytäntöjä. Tästä huolimatta voidaan osoittaa joitakin yhteisiä periaatteita: määrärahojen siirrot olisi hyväksytettävä, kelpoisuusvaatimusten täytyttävä ja määrien olisi oltava ennustettavissa kohtuullisin toimenpitein. Pääosastoille toimitetulla kyselylomakkeella (katso kohta I.5.2.1) kerätyt tiedot helpottavat perusteena olevan tapahtuman määrittämistä. Tilinpitoyksiköiden sekä tuloja ja menoja hyväksyvien yksiköiden välisissä alustavissa keskusteluissa on käynyt ilmi, että standardien tulkinta vaihtelee huomattavasti yksikön, toiminta-alan ja hallinnointitavan (suora tai jaettu) mukaan. Näin ollen määritellään siis tapahtuma, jonka perusteella saamiset ja tulot sekä velat ja kulut kirjataan. Menon perusteena olevan tapahtuman ja kirjanpidon välistä yhteyttä käsitellään kohdassa I.5.2.5. "Yhteyden luominen kirjanpidon ja laskujen keskitetyn kirjausjärjestelmän välille". Pääosastoilta edellytettävät toimet Jos käsitteen soveltamisalaan on kiinnitettävä erityistä huomiota menojen yhteydessä, tämä edellyttää, että budjettipääosasto hyväksyy yhteistyössä muiden pääosastojen kanssa standardien sisällön kaikkien varat ja velat, kulut ja tuotot sekä ehdolliset varat ja velat muodostavien erien osalta. Käsitteen määrittelyn lisäksi pääosastojen on jatkossa vietävä kaikki vaadittavat tiedot kirjanpidon keskusjärjestelmään joko suoraan tai paikallisten järjestelmiensä kautta, kun perusteena oleva tapahtuma toteutuu. I.5.1.5. Konsolidoinnin soveltamisalan laajentaminen Konsolidoinnin kohdeala kattaa kaikki konsolidoitavaan ryhmään kuuluvat yritykset ja yhteisöt. Konsolidointi tarkoittaa kaikkien raportoivaan yksikköön kuuluvien yksiköiden tilinpäätösten esittämistä niin kuin kyseessä olisi yksittäisen yksikön tilinpäätös. Konsolidoitaessa lasketaan yhteen rivi riviltä kaikki erät sekä eliminoidaan kaikki raportoivan yksikön jäsenten keskinäiset liiketapahtumat ja saldot. Yksiköiden on noudatettava yhteisiä periaatteita ja luokituksia toimittaessaan tilinpäätöstietoja konsolidointia varten. Konsolidoitu tilinpäätös kattaa tällä hetkellä Euroopan parlamentin, oikeusasiamiehen, neuvoston, komission, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen, tilintarkastustuomioistuimen, talous- ja sosiaalikomitean sekä alueiden komitean tilinpäätökset. Konsolidoinnin soveltamisalan rajaamisessa tärkeimpänä perusteena on ollut se, että kaikkien edellä mainittujen toimielinten menot ja tulot sisältyvät yhteen, Euroopan unionille laadittuun talousarvioon. Konsolidoinnin nykyinen soveltamisala ei kuitenkaan vastaa kansainvälisiä standardeja. Joidenkin Euroopan unionille uskottujen tehtävien hoitamista varten on perustettu erillisiä virastoja, joiden toiminta rahoitetaan kokonaan tai osittain yhteisön yleisestä talousarviosta. Näin ollen voidaan perustellusti katsoa, että nämä virastot palvelevat Euroopan unionin toimintaa ja että ne olisi otettava konsolidoinnin piiriin uuden varainhoitoasetuksen 121 artiklan mukaisesti, jossa säädetään, että konsolidoitu tilinpäätös muodostuu toimielinten ja virastojen tilinpäätöksistä. Lisäksi artiklassa 185 säädetään, että komissio antaa varainhoidon puiteasetuksen sellaisille yhteisöjen perustamille virastoille, joilla on oikeushenkilöllisyys ja jotka todellisuudessa saavat talousarviosta suoritettavaa avustusta. Edellä mainitut elimet soveltavat samoja kirjanpito- ja tilinpäätössääntöjä voidakseen konsolidoida tilinpäätöksensä komission tilinpäätökseen. Budjettipääosastolta, toimielimiltä ja virastoilta edellytettävät toimet Kaikkien toimielinten ja virastojen on sovellettava komission tilinpitäjän vahvistamia kirjanpito -ja tilinpäätössääntöjä ja -menetelmiä. Virastojen kanssa on aloitettu keskustelut, joita järjestetään samalla periaatteella kuin komission ja muiden toimielinten tilinpitäjien nykyisiä kokouksia. Olisi varmistettava, että nämä elimet noudattavat tilinpäätöstensä laadinnassa ja esittämisessä samankaltaisia sääntöjä kuin konsolidoiva toimielin. Komission ja etenkin budjettipääosaston on tehtävä runsaasti työtä uusien kirjanpito -ja tilinpäätössäännösten, -normien ja -sääntöjen selittämiseksi, yleiseksi hyväksymiseksi ja yhdenmukaistamiseksi. Yhteisymmärryksen saavuttaminen on onnistuneen käyttöönoton perusedellytys. Kirjanpito- ja tilinpäätöskäytäntöjen luomiseen ja tilinpäätösten konsolidointiin liittyvästä lisätyöstä suurin osa tulee olemaan budjettipääosaston vastuulla. Muilta toimielimiltä ja virastoilta edellytetään vastaavaa mutta määrältään vähäisempää lisätyötä kuin komissiolta. I.5.1.6. Tilinpäätökset Tilinpäätökset ovat tärkeä osa kirjanpitojärjestelmää. Niiden tarkoituksena on antaa todenmukainen kuva rahoitusasemasta (varoista ja veloista, talousarvion toteuttamisesta, yksikön tuloksista sekä vuosittaisista rahavirroista). Jotta tämä tavoite voitaisiin saavuttaa ja jotta tilinpäätöksistä saataisiin IFAC:n suositusten mukaiset, Euroopan yhteisöjen vuositilinpäätös koostuu jatkossa seuraavista osista: (1) Talousarvion toteutumalaskelma (2) Tase (3) Tuloslaskelma (uusi) (4) Rahavirtalaskelma (5) Selvitys oman pääoman muutoksista (uusi) (6) Lisätiedot I.5.2. Kirjanpitotietojen yhdentäminen I.5.2.1. Liiketapahtumien analysointi sekä aloittavan taseen laatiminen Kirjanpito- ja konsolidointikäsikirjan mukaisesti kirjatut, kirjanpidon ulkopuoliset tiedot toimitetaan tämänhetkisessä järjestelmässä tilinpidon keskusyksikköön vuoden lopussa tilinpäätösten esittämistä varten. Jotta voitaisiin laatia kaikki komission (sekä taseeseen sisältyvät että taseen ulkopuoliset) liiketapahtumat kattava luettelo, budjettipääosasto lähetti muille pääosastoille 17. syyskuuta 2002 kyselylomakkeen sellaisten liiketoimien yksilöimiseksi, jotka todennäköisesti vaikuttavat tilinpäätökseen. Tämän kyselyn tulosten perusteella on tarkoitus laatia luettelo kaikista varoista ja veloista sekä taseen ulkopuolisista eristä. Nämä tiedot voidaan sisällyttää tilinpäätökseen yksiköiden toimittamien tietojen perusteella. Tämä tiedonkeruu on ensimmäinen vaihe aloittavan taseen määrittämisessä, joka puolestaan on tärkeänä edellytyksenä varoja koskevien tilitapahtumien sisällyttämiselle. Aloittavan taseen määrittäminen edellyttää täydellistä tilien päättämistä. Pääosastoilta edellytettävät toimet Aloittavan taseen määrittäminen vaatii pääosastoilta runsaasti työtä, sillä tietojen oikeellisuus ja täydellisyys on varmistettava kussakin pääosastossa käyttöön otetuin sisäisen tarkastuksen menetelmin. Ennen kuin pääosastojen tilitapahtumat kirjataan uuden integroidun kirjanpitojärjestelmän periaatteiden mukaisesti, tilit on päätettävä, kuten 31. joulukuuta tehtävän tilinpäätöksen yhteydessä, aloittavan taseen tietojen integroimiseksi kirjanpitoon. I.5.2.2. Liikekirjanpidon ja talousarviokirjanpidon yhdistäminen "kohdekoodien" avulla Uuden integroidun kirjanpitojärjestelmän luomiseksi talousarviokirjanpidon liiketapahtumille annetaan uusi koodi, jonka perusteella niitä koskevat tiedot voidaan suoraan siirtää liikekirjanpitoon. Siirto tehdään käyttämällä budjettikohtiin liitettyjä "kohdekoodeja", jotka mahdollistavat tulojen ja menojen automaattisen kirjauksen oikeille tileille. Tämä tietojen siirto talousarviokirjanpidosta liikekirjanpitoon vähentää huomattavasti tarvetta kirjanpidon ulkopuolisten tietojen käyttöön, tietojen uudelleen luokitteluun sekä tehtyjen kirjausten korjaamiseen. On luotava luokitus talousarviomenoja ja -tuloja varten Menoluokituksessa luokitteluperusteina käytetään organisatorisia (menon toteuttaja), taloudellisia (menon kohde) sekä toiminnallisia (menon tarkoitus) perusteita. Tulot on myös luokiteltava taloudellisten ja organisatoristen perusteiden mukaan. Taloudellinen luokittelu on uusi luokittelumuoto, organisatorinen ja toiminnallinen luokittelu ovat jo olemassa. Menojen ja tulojen taloudellisessa luokittelussa erotetaan juoksevat menot ja tulot pääomamenoista ja -tuloista. Tällä luokituksella saadaan aikaan selkeämpi yhteys talousarviokirjanpidon ja liikekirjanpidon välillä, koska juoksevat menot ja tulot yhdistetään kyseisen vuoden kuluihin ja tuottoihin ja pääomamenot tase-eriin. Organisatorisen luokittelun (menon toteuttaja) avulla talousarviovarat voidaan eritellä tulojen ja menojen hyväksyjän mukaan ja pääosastot voivat sen ansiosta laatia vuosittaiset toimintakertomuksensa (uudistus nro 82). Organisatorista luokittelua voidaan kuitenkin pitkällä aikavälillä tarkentaa nykyisestä. Toiminnallisen luokittelun (menon tarkoitus) avulla voidaan arvioida, miten taloudellisesti, tehokkaasti ja toimivasti toimielin on saavuttanut tavoitteensa. Toiminnallisessa luokittelussa voidaan käyttää samaa rakennetta kuin toimintoperusteisen budjetoinnin mukaisessa talousarviossa. Pääosastoilta edellytettävät toimet Budjettipääosaston on laadittava luettelo "kohdekoodeista", ja muiden pääosastojen on tämän jälkeen otettava se käyttöön omissa järjestelmissään. Hallinnoinnista sekä tulojen ja menojen hyväksymisestä vastaavien virkamiesten on koodattavat kaikki tapahtumat sekä tarkistettava niiden koodaus. I.5.2.3. Ehdollisten varojen ja velkojen integrointi (taseen ulkopuoliset erät) "Ehdollinen vara tai velka" on mahdollinen vara tai velka, jonka olemassaolo varmistuu vasta, kun epävarma tapahtuma, joka ei ole kokonaan yksikön määräysvallassa, toteutuu tulevaisuudessa [11]. [11] Täydellinen määritelmä, ks. IAS 37. Nämä erät on taseen ja tuloslaskelman erien lisäksi vietävä kirjanpitoon ja esitettävä tilinpäätöksessä. Nykyisessä järjestelmässä pääosastot toimittavat suurimman osan ehdollisia varoja ja velkoja koskevista tiedoista vuoden lopussa tilien päättämistä varten, ja nämä erät kirjataan nimikkeeseen "taseen ulkopuoliset sitoumukset". Tässä yhteydessä olisi erityisesti mainittava pankkitakaukset (saadut tai annetut), jotka aiheuttavat sekä kirjaamiseen että valvontaan liittyviä erityisongelmia. Niiden toimiva hallinnointi voidaan todennäköisesti varmistaa tietojenkäsittelyjärjestelmällä, jossa takaus yhdistetään kulloiseenkin sopimukseen ja jossa voidaan käsitellä takaukseen vetoaminen sekä poistaa takaukset kirjanpidosta niiden peruuntuessa tai voimassaolon päättyessä. Tämän otsakkeen osalta tarvittaviin toimiin kuuluvat - niiden ehdollisten varojen ja velkojen analysointi, jotka on kansainvälisten tilinpäätösstandardien mukaan sisällytettävä tilinpäätökseen - näiden liiketapahtumien kirjaaminen kirjanpitojärjestelmään menoja ja tuloja hyväksyvien yksiköiden toimesta joko suoraan tai paikallisten järjestelmien kautta "taseen ulkopuolisia tilejä" käyttämällä - kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön ja -järjestelmän ja tilipuitteiden mukauttaminen näiden kirjausten sisällyttämiseksi, joita varten ei ole budjettikohtaa. Näitä "taseen ulkopuolisia tilejä" varten otetaan käyttöön uusi tililuokka "0". Pääosastoilta edellytettävät toimet Pääosastot ovat jatkossa vastuussa ehdollisten varojen ja velkojen yksilöimisestä, hallinnoinnista ja säännöllisestä kirjaamisesta kirjanpitojärjestelmään. Pankkitakausten hallinnointi vaatii säännöllistä lisätyötä, mutta sen ansiosta menettelyä voidaan käyttää entistä järjestelmällisemmin ennakkomaksujen takaisinperintään. I.5.2.4. Ennakkomaksujen, välimaksujen ja loppumaksujen hallinnointi ja kirjaaminen kirjanpitoon Euroopan yhteisöjen toimintaan liittyy ennakkomaksujen suorittaminen kolmansille osapuolille. Ennakkomaksujen tarkoituksena on tarjota niiden vastaanottajille käteisvaroja. Ennakkomaksut selvitetään kuittaamalla ne saajalle suoritettavista väli- tai loppumaksuista tai peritään takaisin perintämääräyksellä [12]. [12] Varainhoitoasetuksen 81 artikla ja varainhoitoasetuksen säännösten soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen 102 artikla. Jotta voitaisiin varmistaa näin myönnettyjen varojen moitteeton hallinnointi ja saada tilien perusteella selkeä ja kattava kuva rahoitustilanteesta, nämä tiedot on vietävä kirjanpidon tietojenkäsittelyjärjestelmään. On huomattava, että kaikki ennakkomaksut on selvitettävä talousarviokirjanpidossa. Tilinpäätösstandardeja antaessaan tilinpitäjä määrittää ne ennakkomaksut, jotka on sisällytettävä taseen vastaavaa-puolelle. Meno- ja tulokirjanpidon välille on luotava yhteys silloin, kun ennakkomaksu kuitataan takaisinperinnällä. Jotta ennakkomaksutilanteesta saataisiin riittävät tiedot, uusiin sopimuksiin on otettava ehto, joka velvoittaa toimeksisaajan toimittamaan komissiolle säännöllisesti selvitykset ennakkomaksujen käytöstä. Tavoitteena on, että kirjanpidosta pystytään määrittämään ennakkomaksujen muutokset. Pääosastoilta edellytettävät toimet Sen varmistamiseksi, että ennakkomaksut kirjataan ja kuitataan kirjanpidossa oikein, kussakin väli- ja/tai loppusuorituksessa on ilmoitettava, mikä osuus ennakkomaksusta niistä kuitataan. Budjettipääosasto vahvistaa ennakkomaksujen yksityiskohtaisen selvitysmenettelyn, joka otetaan käyttöön mahdollisimman pian. Pääosastojen on laadittava 1. tammikuuta 2005 mennessä aloittava tase kaikista nykyisistä ennakkomaksuista. Näin kirjanpidosta saadaan täydellinen kuva vuoden 2005 ennakkomaksutilanteesta. I.5.2.5. Yhteyden luominen laskujen keskitetyn kirjausjärjestelmän ja kirjanpidon välille Nykyiseen järjestelmään on luotu laskujen keskitetty kirjausjärjestelmä. Maksumääräykset luodaan järjestelmään kirjatun laskun perusteella. Tällä järjestelmällä, joka helpottaa eräpäivien seurantaa, on tärkeä merkitys siirryttäessä kulujen ja velkojen suoriteperusteiseen kirjaamiseen. Laskujen keskitetty kirjausjärjestelmä on otettava osaksi liikekirjanpitoa, jotta velkoja koskevat tiedot voidaan viedä kirjanpitoon velan syntyhetkellä. Olisi huomattava, että ilmausta "lasku" ei komissiossa käytetä viittamaan ainoastaan kolmansilta osapuolilta saatuihin laskuihin, vaan sen merkitys on tätä laajempi. Sillä viitataan kaikkiin maksuvaatimuksiin, jotka johtavat varojen maksamiseen. Yleissääntönä on, että kaikki menot on kirjattava laskujen keskitettyyn kirjausjärjestelmään. Maksun suorittamiselle ei anneta lupaa, ellei maksuvaatimusta ole kirjattu. Tästä säännöstä erityistapauksissa, kuten palkkojen maksun yhteydessä, tehtävät poikkeukset määritellään erikseen [13]. [13] On tutkittava, voidaanko laskujen keskitettyä kirjausjärjestelmää käyttää myös lähetystöjen suorittamien maksujen kirjaamiseen. Kun maksuvaatimukset kirjataan laskujen keskitettyyn kirjausjärjestelmään, saadaan täydelliset tiedot velan kokonaismäärästä kolmansille osapuolille ja liikekirjanpitoon (perusteena olevan tapahtuman toteutumishetkellä) kirjatut menot voidaan täsmäyttää (maksujen suoritushetkellä) toteutuneisiin talousarviomenoihin. Toimittajatilien saldo sisältää maksamatta olevat maksuvaatimukset. Tässä yhteydessä olisi lisäksi huomattava, että nykyinen kolmansien osapuolten rekisteri, joka perustuu pankkitileihin, on muunnettava "toimittajarekisteriksi", joka perustuu oikeudellisiin yksikköihin (ks. kohta I.5.2.6). Pääosastoilta edellytettävät toimet Yleissääntönä on, että komissiolle on aina toimitettava virallinen maksuvaatimus ja että laskujen keskitetyn kirjausjärjestelmän käyttö on pakollista. On annettava sääntöjä siitä, mitä voidaan pitää "maksuvaatimuksena" tietyissä vielä ratkaisematta olevissa tapauksissa. Pääosastojen on varmistettava, että laskujen kirjausjärjestelmään syötetyt tiedot vastaavat täsmällisesti tositteiden tietoja. Ne voivat syöttää tiedot laskujen keskitettyyn kirjausjärjestelmään joko suoraan tai paikallisista järjestelmistään käyttöliittymän kautta. Budjettipääosasto luo yhteyden laskujen keskitetyn kirjausjärjestelmän ja kirjanpidon välille. Se antaa pääosastojen käyttöön välineet, joita tarvitaan talousarvion toteuttamisen (kassaperusteinen) ja liikekirjanpidon (suoriteperusteinen) täsmäyttämisessä ja kullekin toimittajalle vielä maksamatta olevien määrien määrittämisessä. Laskujen keskitetyn kirjausjärjestelmän käyttö tehdään menojen osalta pakolliseksi lukuun ottamatta tiettyjä erityistapauksia, joissa menon perusteena olevan tapahtuman ja velan maksun välinen ajanjakso on hyvin lyhyt. I.5.2.6. Saamiset sekä asiakas- ja toimittajarekisteri Kaikki varmoiksi katsottavat erääntyneet saatavat, joiden tarkka määrä tunnetaan, on kirjattava. Nykyisessä järjestelmässä tämä kirjaus tehdään käyttämällä perintämääräystä. Näin ollen on erotettava toisistaan erityyppiset saatavat ja kolmannet osapuolet. Tässä yhteydessä on kiinnitettävä huomiota etenkin järjestelmän puutteisiin, koska nykyisessä kirjanpitojärjestelmässä kirjaukset tehdään kahteen kertaan ja päällekkäisten kirjausten vaikutus on poistettava tilien päättämisen yhteydessä. Tässä yhteydessä tarkastellaan saatavien kirjaamista kirjanpitoon. Erityyppiset perintämääräykset eritellään sen mukaan, koskevatko ne omia varoja, vapaata kilpailua koskevan sääntelyn puitteissa maksettavaksi määrättyä sakkoa, kolmannelta osapuolelta (esimerkiksi henkilökunnalta) perittävää saatavaa vai tietyn omaisuuserän (esimerkiksi myönnettyjen lainojen) takaisinmaksua. Lisäksi on tarpeen erottaa toisistaan eri asiakastyypit. Asiakkaana voi olla "varsinainen asiakas", joka suorittaa komissiolle tietyn maksun (esimerkiksi sakon) tai "toimittaja", jolle komissio on esimerkiksi maksanut ohjelman toteuttamiseksi tietyn summan ja jonka on palautettava liikaa maksetut varat komissiolle. Tarkoituksena on selvittää näiden kolmansien osapuolten käsittelyä. Toimittajat ja asiakkaat kirjataan yhteen tai useampaan rekisteriin. Kolmannet osapuolet yksilöidään tällöin niiden perustana olevan oikeudellisen yksikön mukaan. Nykyinen kolmansien osapuolten rekisteri perustuu osapuolten pankkitileihin. Pääosastoilta edellytettävät toimet Pääosastojen on yksilöitävä saatavan ja kolmannen osapuolen tyyppi, kun perintämääräys annetaan. Nykyiseen kolmansien osapuolten rekisteriin on lisättävä komission juridiset yhteistyökumppanit. Samalla on mukautettava nykyistä toimeksisaajatietokantaa (Icon-DB) tietojen päällekkäisyyksien estämiseksi. I.5.3. Kirjanpitotietojen sisäisen tarkastuksen järjestäminen I.5.3.1. Kirjanpidon ottaminen sisäisen tarkastuksen piiriin kaikissa pääosastoissa Tilinpäätöstietojen luotettavuuden varmistamisessa tärkeä keino on kirjanpidon tapahtumien ottaminen sisäisen tarkastuksen piiriin. Sisäinen tarkastus on hallinnonuudistuksen yhteydessä määritelty laajasti niiden toimintaperiaatteiden ja menettelyjen muodostamaksi kokonaisuudeksi, jotka organisaation johto on luonut ja ottanut käyttöön etenkin varojen ja tietojen, kirjanpitoaineiston laadun sekä luotettavan taloutta ja hallintoa koskevan tiedon oikea-aikaisen tuottamisen turvaamiseksi. Kirjanpitotietojen laatu vaikuttaa paitsi konsolidoituun vuositilinpäätökseen myös vuosittaiseen lausumaan ja toimintakertomukseen. Pääjohtajien ja yksikönpäälliköiden on annettava riittävä vakuutus siitä, että resurssit on käytetty suunniteltuun tarkoitukseen ja moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti (vaikuttavuus, tehokkuus ja taloudellisuus) ja että taustalla olevien toimien laillisuus ja säännönmukaisuus on varmistettu sisäisellä tarkastuksella. Kirjanpidon ottaminen sisäisen tarkastuksen piiriin edellyttää muun muassa seuraavia toimenpiteitä: - Yhteisen varainhoitoelimen laatimassa menettelykäsikirjassa, joka koskee kirjanpitoa ja tilinpäätösraportointia, on otettava huomioon kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön uudistamiseen liittyvät näkökohdat, kun tarkastellaan varainhoitoon liittyviä riskejä ja niiden hallitsemiseksi harjoitettavaa valvontaa. - Tulojen ja menojen valtuutettujen ja edelleenvaltuutettujen hyväksyjien vahvistamia tililuetteloita on mukautettava uuden kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön edellyttämällä tavalla. - Tulevassa järjestelmässä on taattava, että järjestelmään vietävät tiedot ovat mahdollisimman hyvälaatuisia, jolloin samalla tehostetaan sisäistä tarkastusta. - Sisäiseen tarkastukseen ja riskinarviointiin liittyvässä omassa arvioinnissa on otettava huomioon uudet muutetut ohjeet, menettelykäsikirjat ja kaikki niihin liittyvät menettelytavat. - Pääosastojen tekemissä etukäteistarkastuksissa on otettava huomioon kirjanpitojärjestelmän uudistuksen mukanaan tuomat muutokset. I.5.3.2. Taseen saldojen todentaminen omaisuusluettelolla Kirjanpitotietojen luotettavuuden varmistamiseksi tehtävien sisäisten tarkastusten kannalta on hyvin tärkeää, että kirjanpidon kaikkien tilien saldot todennetaan omaisuusluettelolla. Kirjanpidon alalla yleisesti hyväksytyn periaatteen mukaan jokaisen yksikön on vähintään kerran vuodessa suoritettava todenmukaisesti ja huolellisesti toimenpide, joka koostuu omaisuuden luetteloinnista, tarkistamisesta, tutkimisesta ja arvostamisesta ja jonka tarkoituksena on laatia tietyltä päivältä omaisuusluettelo yksikön kaikista varoista ja saatavista niiden luonteesta riippumatta sekä kaikentyyppisistä yksikön toimintaan liittyvistä veloista, velvoitteista ja sitoumuksista sekä niiden kattamiseksi osoitetuista omista varoista. Luettelon laatimista ei tämän vuoksi pitäisi rajoittaa vain fyysiseen vaihto-omaisuuteen ja aineellisiin hyödykkeisiin. Tilinpäätösdirektiiveissä ja kansallisessa kirjanpitolainsäädännössä edellytetään päiväkirjan ja pääkirjan lisäksi varastokirjan pitoa. Varastokirja koostuu omaisuusluettelosta ja arvostussäännöistä. Omaisuusluettelo laaditaan kahdella tasolla: - fyysinen taso, jossa todetaan varojen ja velkojen olemassaolo, ja - laadullinen taso, johon liittyy eri erien arvon määrittäminen, poistojen tai arvonalennusten kirjaaminen, tarvittavien varausten tekeminen jne. Toimielimen varoja ja velkoja koskevat tiedot esitetään yleensä kolmella tasolla, jotka ovat todellisuus, hallinnointitietokanta ja kirjanpito. - todellisuus: fyysiset tavarat sekä omistusoikeudet, sopimukset, komission päätökset, tuomioistuimen tuomiot jne. - tietokanta: tietokannan on sisällettävä kaikki tiedot, joita tarvitaan hallinnointia ja kirjanpitoa varten, kuten päivämäärät, inventaarinumerot, toimittajat, kuvaukset, tositteet, tilauslomakkeet jne. - kirjanpito: päivittäisten tilitapahtumien ja saldojen kirjaus. Konkreettinen esimerkki edellä kuvatusta järjestelmästä on liitteessä B. Omaisuusluettelon laatiminen edellyttää näiden kolmen tason yhteensovittamista. Toimenpide on tehokas silloin, kun sillä säännöllisesti verrataan edellä mainittujen kolmen tason tapahtumia ja kun sen perusteella voidaan tehdä tarvittavat kirjaukset havaittujen erojen korjaamiseksi [14]. [14] Uuden varainhoitoasetuksen soveltamissäännöissä säädetään omaisuusluettelon kolmivuotisesta tarkastusohjelmasta. "Artikla 224 - Omaisuusluettelon tarkastaminen - (varainhoitoasetuksen 138 artikla): Toimielimet varmistavat omaisuusluetteloita tarkastaessaan, että kukin hyödyke on olemassa ja että se on omaisuusluetteloon tehtyjen merkintöjen mukainen. Tarkastus toimitetaan osana kolmivuotista tarkastusohjelmaa." Menoja ja tuloja hyväksyvät yksiköt eivätkä tilinpitoyksiköt pysty tällä hetkellä saamaan käyttöönsä kaikkien kolmen tason tietoja samanaikaisesti. Menoja ja tuloja hyväksyvät yksiköt saavat käyttöönsä vain "todellisuutta" koskevat ja hallinnointitietokannassa olevat tiedot (arvostusta koskevia kirjanpidollisia tietoja ei yleensä kirjata tähän tietokantaan). Tilinpitoyksiköt saavat käyttöönsä vain pääkirjan ja päiväkirjan saldot ja tilitapahtumat ja niiden on toisinaan kirjattava tiedot kirjanpitoon hallinnointitarkoituksiin laadituista omaisuusluetteloista saamiensa muiden kuin kirjanpidollisten tietojen perusteella. Tietojen vaihto ja tarkistus ovat ensisijaisen tärkeitä, kun pyritään varmistamaan tilisaldojen luotettavuus. Pääosastoilta edellytettävät toimet Eri velka- ja omaisuuserien arvostamissääntöjen antamisessa noudatettavat periaatteet on kuvattu I.5.1.1 kohdassa "Euroopan yhteisöjen sovellettaviksi tarkoitettujen kirjanpito- ja tilinpäätösstandardien laatiminen". Budjettipääosasto vahvistaa omaisuusluettelon laadintaan sovellettavat sisäisen tarkastuksen vähimmäisvaatimukset, jotka koskevat mm. laadittavia asiakirjoja, toimivaltaisia henkilöitä, päällekkäisten kirjausten käsittelyä ja kirjausten keskeyttämistä luettelon laadinnan ajaksi. Menoja ja tuloja hyväksyvien yksiköiden on saatava käyttöönsä pääkirjan tiedot, jotta ne voivat kulloinkin tarkistaa hallinnoimaansa omaisuuteen liittyvät saldot ja tilitapahtumat. Pääosastojen on etenkin - laadittava fyysinen omaisuusluettelo varojen ja velkojen sekä ehdollisten varojen ja velkojen aloittavan taseen määrittämiseksi - jokaisen luotava omat omaisuusluettelon laadintaan sovellettavat menettelyt sen jälkeen, kun ne ovat itse arvioineet varojensa ja velkojensa arvostamiseen liittyvät riskit - selvitettävä sisäisen tarkastuksen sääntöjen puitteissa, miten vastuut jakautuvat tapahtumien hyväksymisestä, varojen säilyttämisestä ja omaisuusluettelon laatimisesta vastaavien tahojen välillä. I.5.3.3. Paikallisten järjestelmien hyväksyminen Uuden varainhoitoasetuksen 61 artiklassa säädetään, että tilinpitäjä vastaa kirjanpitojärjestelmien määrittelemisestä ja hyväksymisestä sekä tarvittaessa sellaisten tulojen ja menojen hyväksyjän määrittelemien järjestelmien hyväksymisestä, joiden tarkoituksena on tuottaa tai perustella kirjanpitotietoja. Jos tulojen ja menojen hyväksyjän määrittelemät taloushallintojärjestelmät tuottavat tietoja komission kirjanpidon tarpeisiin tai jos niitä tarvitaan tietojen perustelemiseksi, niiden käyttöönottoon ja niihin tehtäviin muutoksiin on saatava tilinpitäjän hyväksyntä. Tilinpitäjää on kuultava myös silloin, kun tulojen ja menojen hyväksyjät ottavat käyttöön tai muuttavat omaisuusluettelojen laadintamenetelmiä tai varojen ja velkojen arvostamismenetelmiä. Hyväksymisen kohteena ovat nykyisessä järjestelmässä paikallisten järjestelmien ja keskusjärjestelmän väliset rajapinnat. Vuonna 2005 tilinpitäjän on varmistettava, että paikalliset järjestelmät pystyvät tuottamaan uusien kirjanpito- ja tilinpäätössäännösten mukaisia tietoja keskusjärjestelmää varten. Tämän jälkeen keskusjärjestelmään ei enää hyväksytä varmentamattomista paikallisista järjestelmistä peräisin olevia tietoja. Tietojen käsittelytavasta vastaa tulojen ja menojen hyväksyjä. Tulojen ja menojen hyväksyjä tarvitsee kirjanpidon tietoja, jotka ovat saatavilla, täydellisiä, luotettavia ja tarkoituksenmukaisia, voidakseen laatia tilinpäätökset uusien standardien mukaisesti ja noudattaen tietojen integroinnin periaatetta sekä suoriteperustetta. Pääosastoilta edellytettävät toimet Budjettipääosaston on yksilöitävä komissiossa käytössä olevat ja tilinpitäjän hyväksyntää edellyttävät paikalliset järjestelmät. Sillä olisi tämän vuoksi oltava käytössään näiden järjestelmien hyväksymiseksi tarvittavat resurssit. Periaatteena on, että paikallisten järjestelmien hyväksyminen annetaan tarkastustoimintaan erikoistuneiden ulkopuolisten yritysten tehtäväksi. Pääosastojen on varmistettava, että niiden paikalliset järjestelmät mukautetaan ajoissa siten, että niillä voidaan tuottaa tietoja, joita budjettipääosaston riittävän ajoissa vahvistama kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstö edellyttää. I.5.3.4. Pääosastojen tuottamat kirjanpito- ja tilinpäätöstiedot Tuloja ja menoja hyväksyvät pääosastot ovat kaikilta osin vastuussa omasta kirjanpidostaan. Yksiköiden on voitava saada käyttöönsä hyvälaatuisia hallinnointitietoja, jotka ovat tarkkoja, selkeitä, tarkoituksenmukaisia, helposti saatavilla, täydellisiä ja ajantasaisia. Kunkin pääosaston toimintakertomuksen on sisällettävä kyseisen pääosaston vuositilinpäätös sekä pääjohtajan antama lausuma, jossa vahvistetaan, että käytössä ovat riittävät sisäiset tarkastusmenettelyt ja että varat on käytetty suunniteltuun tarkoitukseen. Hallinnointitietojen tuottamisen lisäksi edellytetään, että tulojen ja menojen hyväksymisestä vastaavat yksiköt suorittavat tilisaldojen jakamisen, jotta kaikki tasetilit voitaisiin perustella omaisuusluettelolla. Käyttöön otettavan järjestelmän on tämän vuoksi mahdollistettava se, että tulojen ja menojen hyväksyjät jakavat saldot ja liiketapahtumat edelleen. Pääosastoilta edellytettävät toimet Pääosastojen on varattava tarvittavat resurssit kirjanpito- ja tilinpäätöstietojen analysoimiseksi ja niitä tukevan tiedon tuottamiseksi. Budjettipääosasto antaa operationaalisten pääosastojen käyttöön helppokäyttöisen järjestelmän, jolla nämä voivat hyödyntää kirjanpito- ja tilinpäätöstietoja. Tässä yhteydessä otetaan huomioon hallinnointitietoihin liittyvät tarpeet kussakin pääosastossa. I.5.4. Hankkeeseen osallistuville suunnattu koulutus ja tiedotus Uuden järjestelmän moitteettoman toiminnan varmistamiseksi on ratkaisevan tärkeää, että hankkeeseen osallistuville järjestetään asianmukaista koulutusta ja tiedotusta. Tiedotus Tiedotuksessa on tuotava esille paitsi tekniset näkökohdat myös tarve kirjapito- ja tilinpäätöskäytännön uudistamiseen kussakin pääosastossa. Jotta uudella kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstöllä saavutettaisiin sille asetetut tavoitteet, on ratkaisevan tärkeää, että kaikki operationaalisissa yksiköissä hankkeeseen osallistuvat ymmärtävät luotettavan ja täydellisen kirjanpito- ja tilinpäätöstiedon tuottamisen tärkeyden ja tuntevat omat vastuualueensa tältä osin. Komission yksiköille suunnattu tiedotus on jo aloitettu tilinpitoyksiköiden päälliköiden verkostossa sekä perustamalla työryhmiä, joiden tehtävänä on valmistella heinäkuussa annettavaa muistiota sekä tätä tiedonantoa. Muille toimielimille, virastoille ja komission omille yksiköille tiedotetaan hankkeen edistymisestä asianmukaisesti. Koulutus Koulutusta tarvitaan useilla osa-alueilla. Uuden kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön siirtymävaiheen aikana muodostetaan kohderyhmiä, joihin kuuluvilla työntekijöillä on samankaltaiset koulutustarpeet. Koulutustarpeiden selvittämiseksi laaditaan selvitys kussakin operationaalisessa pääosastossa olevasta ammattitaidosta ja verrataan sitä uudistuksen yhteydessä tarvittavista taidoista laadittuun luetteloon. Nämä voidaan ilmaista tuotettavan aineiston ja toteuttavien toimien muodossa tai käyttämällä luokitteluasteikkoa. Kaikissa tapauksissa tarjotaan kahdentyyppistä koulutusta: yleiskursseja ja täydentäviä erityiskursseja, joka on tarkoitettu tiettyjä tilitapahtumia hallinnoivien pääosastojen erityistarpeisiin. Järjestetyn koulutuksen tehokkuutta arvioidaan mahdollisten lisäkoulutustarpeiden selvittämiseksi. Uudistuksen toteuttaminen edellyttää jatkuvaa ja säännöllistä koulutusta, jotta voitaisiin täyttää tarpeet, jotka aiheutuvat menetelmien ja järjestelmien muutoksista, henkilöstön liikkuvuudesta ja uuden henkilöstön palkkaamisesta. Henkilöstön palkkaaminen Laskentatoimen alan tutkinnon suorittaneiden ulkopuolisten henkilöiden palkkaamiseen liittyvät tarpeet on ennakoitava ajoissa virkamieskilpailujen järjestämiseen liittyvän aikaviiveen vuoksi. Tehtävänkuvauksiin on tehtävä uudistuksen edellyttämät muutokset. Verkosto Menoja ja tuloja hyväksyvien yksiköiden henkilöstölle suunnattua tiedotusta voidaan lisäksi tehostaa monenlaisin uusin järjestelyin. Kuhunkin pääosastoon nimetään laskentatoimen yhteyshenkilö ja näistä vastuuhenkilöistä muodostetaan tilinpitoyksiköiden verkoston tapaan oma verkosto. Hallinnoinnista vastaavien virkamiesten päivittäisessä työssä esille tuleviin käytännön ongelmiin voidaan helposti tarjota opastusta perustamalla laskentatoimen helpdesk-piste. Menettelyjä ja uusia järjestelmiä kuvaavien asiakirjojen laatiminen vaatii lisäksi runsaasti työtä. Pääosastoilta edellytettävät toimet Pääosastojen ja muiden yksiköiden on selvitettävä, millaista ammattitaitoa niillä on käytössään, jotta ne voisivat yksilöidä omat koulutustarpeensa ja päättää, miten ne voidaan parhaiten täyttää. Tässä yhteydessä olisi otettava huomioon seuraavat seikat: - olisi varauduttava uudistuksen toteuttamisesta mahdollisesti seurauksena olevaan henkilöstön vaihtuvuuteen, koska tällä saattaa olla vaikutusta koulutukseen ja se voi myös viivästyttää järjestelmän käyttöönottoa - koulutuksessa olisi hyödyllistä pyrkiä integroituun lähestymistapaan, jossa tuodaan yhteen eri toiminta-aloja edustavat osallistujat ja mahdollistetaan näin tiedon ja kokemusten vaihto osallistujien kesken. II. II OSA: TIETOJENKÄSITTELYJÄRJESTELMÄ II.1. Nykytilanne II.1.1. Nykyisen järjestelmän kuvaus Komission taloushallintoon ja kirjanpitoon liittyvät tiedot käsitellään tällä hetkellä keskitetysti keskustietojärjestelmässä (SINCOM2), joka otettiin käyttöön vuonna 1997 ja laajennettiin vuonna 1999 kattamaan kaikki komission yksiköt. Tämä rakenteeltaan monimutkainen järjestelmä koostuu kolmesta erillisjärjestelmästä, jotka ovat yhteydessä sekä toisiinsa että alakohtaisiin järjestelmiin, joita menoja hallinnoivat yksiköt ovat luoneet omia hallinnointitarpeitaan varten. Näitä järjestelmiä voidaan käyttää taloustapahtumien luomiseen. SINCOM2-järjestelmä koostuu kahdesta rajapinnan kautta toisiinsa liitetystä keskusjärjestelmästä, jotka on kehitetty eri käyttäjäryhmien tarpeisiin: - SAP R/3 -järjestelmää käyttävät tilinpitäjän yksiköt sekä varainhoidon valvoja. Tämä on komission virallinen kirjanpitojärjestelmä, jolla hoidetaan talousarviokirjanpito, liikekirjanpito, kassanhallinta, kolmansien osapuolten tietojen varmennus sekä maksujen perintä ja suoritukset SWIFT-verkon kautta; ja - Si2-järjestelmä on tuloja ja menoja hyväksyville yksiköille tarkoitettu talousarvion hallinnointiväline. Pääosastot vievät tapahtumat Si2-järjestelmään joko suoraan tai välillisesti, jolloin ne siirretään alakohtaisista tietojenkäsittelyjärjestelmistä käyttämällä vakiomuotoista käyttöliittymää. Tulojen ja menojen hyväksyjän on varmennettava kaikki Si2-järjestelmään viedyt tapahtumat niiden alkuperästä riippumatta ennen niiden siirtämistä SAP-järjestelmään. Nykyistä järjestelmäarkkitehtuuria täydentää tietovaraston mahdollistama raportointitoiminto. Järjestelmään on luotu talousarviota koskeva tietovarasto, joka sisältää Si2-järjestelmästä peräisin olevaa tietoa ja jota käyttävät tuloja ja menoja hyväksyvät yksiköt. Tilinpitäjä hoitaa lakisääteisen raportoinnin käyttämällä kirjanpidon tietovarastoon SAP-järjestelmästä kopioituja tietoja. SAP:n (Standard Accounting Package) muodostama kirjanpidon vakio-ohjelmistopaketti on komission virallinen kirjanpitojärjestelmä, jonka tietojen perusteella se laatii tilinpäätöksensä. Komissio päätti luoda SINCOM2-hankkeen yhteydessä järjestelmän (Si2), johon hallinnoinnista vastaavat yksiköt voisivat viedä tapahtumat ennen niiden hyväksymistä ja siirtämistä keskuskirjanpitoon ilman, että tämä edellyttää yksityiskohtaisten kirjausten tekemistä. Koska erityyppiset menoja hallinnoivat yksiköt noudattavat erilaisia alakohtaisia sääntöjä, nykyisessä järjestelmäarkkitehtuurissa jokainen yksikkö voi luoda omat alakohtaiset tietojärjestelmänsä ja siirtää (vakiomuotoisen käyttöliittymän kautta tiukkoja sääntöjä noudattaen) tapahtumat näistä järjestelmistään Si2-järjestelmään, jossa tapahtumille vaaditaan tulojen ja menojen hyväksyjän hyväksyntä. Uuden varainhoitoasetuksen mukaan myös näille alakohtaisille järjestelmille on jatkossa saatava tilinpitäjän hyväksyntä. II.1.2. Suoriteperusteisen kirjanpitotoiminnon tarve SINCOM2-järjestelmä luotiin kassaperusteisten tilinpäätösten laatimista varten julkisella sektorilla tällöin yleisesti noudatetun käytännön mukaisesti. Järjestelmä ei näin ollen sovellu suoriteperusteiseen kirjanpitoon, joka on varainhoitoasetuksen mukaan otettava käyttöön varainhoitovuodesta 2005. Tämän vuoksi on sekä luotava tämän tiedonannon I osassa kuvattu kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstö että kehitettävä koneelliseen kirjanpitojärjestelmään tätä uutta kirjanpitokäytäntöä tukeva toiminto. Vaikka SAP-järjestelmä sisältää jo monia tarvittavista kirjanpitotyökaluista, jotkin niistä eivät tällä hetkellä ole käytössä komissiossa. Suoriteperusteinen kirjanpito edellyttää muun muassa seuraavien työkalujen käyttöönottoa: omaisuusluettelon laadintajärjestelmä, asiakasreskontra ja toimittajareskontra. Näiden toteutustapa riippuu tilinpitäjän kirjanpito- ja tilinpäätössäännöstön puitteissa vahvistamista säännöistä. II.1.3. Osajärjestelmien keskinäinen johdonmukaisuus Nykyisessä järjestelmäarkkitehtuurissa Si2- ja SAP-järjestelmien väliset tiedonsiirrot suoritetaan noudattamalla vakiomuotoista työnkulkua. Kun tapahtumaa muutetaan yhdessä järjestelmässä, vastaavat muutokset tehdään myös toiseen järjestelmään. Järjestelmien toisiinsa liittäminen antaa kuitenkin mahdollisuuden järjestelmien väliseen epäjohdonmukaisuuteen, sillä molemmissa järjestelmissä käsitellään samoja keskitettyjä talousarviokirjanpidon tietoja. Eroja voivat näin ollen aiheuttaa esimerkiksi automaattisessa synkronoinnissa tapahtuvat virheet tai tilanteet, joissa tietyt laskutoimitukset (kuten sitoumusten uudelleenarvostus) suoritetaan molemmissa järjestelmissä erikseen. Käyttäjät ovat SINCOM2-järjestelmän käyttöönotosta lähtien ja etenkin taloushallinnon uudistukseen liittyvän vastuiden hajauttamisen vuoksi olleet huolissaan siitä, ovatko Si2-järjestelmään sisältyvät tiedot, joita he pääsevät käyttämään, ja SAP-järjestelmään sisältyvät keskuskirjanpidon tiedot, joita he eivät pääse käyttämään, keskenään johdonmukaisia. Komissio käynnisti tämän selvittämiseksi laadunvarmistushankkeen, jonka ensimmäisessä vaiheessa täsmäytettiin Si2- ja SAP-järjestelmiin sisältyvät varainhoitovuotta 2001 koskevat tiedot. Tämä täsmäytys osoitti, että edellä mainitut kaksi järjestelmää ovat keskenään johdonmukaiset. Kaikki järjestelmien sisältämät tiedot sitoumuksista, maksuista ja tuloista on täsmäytetty. Hankkeen tuloksena on lisäksi ollut näiden kahden järjestelmän välisen sykronointitoiminnon parantaminen. Vuoden 2001 osalta onnistuneesti toteutetun laadunvarmistushankkeen jälkeen komissio on kehittänyt välineitä, joilla mahdollistetaan järjestelmien väliset vertailut varainhoitovuoden 2002 osalta. Tämä työ on parhaillaan käynnissä. Kun hanke on saatu päätökseen, komissio aloittaa säännöllisen laadunvalvonnan varmistaakseen, että erot voidaan osoittaa, tutkia ja korjata heti, kun ne syntyvät. Tätä työtä ja järjestelmän parantamista jatketaan uuden järjestelmäarkkitehtuurin käyttöönottoon asti. II.1.4. Hallinnointitoiminto Komissio aloitti osana taloushallinnon uudistusta hallinnointitoiminnon kehittämisen, joka muodostaa varsinaisen kirjanpitotoiminnon lisäksi osan SINCOM2-järjestelmää. Tähän mennessä on otettu käyttöön laskujen keskitetty kirjausjärjestelmä (jonka ansiosta yksiköt voivat kirjata saapuneet laskut ja hallinnoida eräpäiviä). Lisäksi parhaillaan luodaan keskustietokantaa (ICON), joka sisältää tiedot sopimuksista ja toimeksisaajista ja joka on tällä hetkellä koekäytössä kahdella erityisalalla. Molemmat näistä välineistä on integroitu SINCOM2-järjestelmään ja molemmissa käytetään verkkopohjaista teknologiaa. Näiden järjestelmien tarjoamat toiminnot on molemmat integroitava uuteen järjestelmäarkkitehtuuriin, koska niiden ominaisuuksia voidaan hyödyntää suoriteperusteisessa kirjanpidossa. Toiminnot on integroitava sekä toiminnallisella että teknisellä tasolla. Komissio on lisäksi kehittänyt muita erillismoduuleja osana Si2-järjestelmää. Näihin kuuluu työnkulun etenemistä ohjaava järjestelmä, joka mahdollistaa tietoturvallisuusnäkökohtien hallinnan menoja hallinnoivien yksiköiden uudessa ja entistä monimutkaisemmassa talousprosessissa, jota uudessa varainhoitoasetuksessa edellytetään. Tämä ohjausjärjestelmä on mukautettu komission taloushallinnon erityistarpeisiin ja se on niin ikään integroitava osaksi uudistettua järjestelmää. II.1.5. Nykyisen järjestelmän kustannukset SINCOM2-järjestelmän kehittämiseen tarvittiin vuosina 1994-1997 noin 10,4 miljoonaa euroa, joka sisältää järjestelmän testaamisen, dokumentoinnin ja sen käyttäjien koulutuksen kustannukset. Nämä kustannukset ovat melko vähäiset verrattuna niihin investointeihin, joita muissa organisaatioissa on tarvittu tietojärjestelmien kehittämiseksi. Kustannukset ovat lisäksi verrattavissa niiden järjestelmien kustannuksiin, joita joitakin yksittäiset menoja hallinnoivat yksiköt ovat kehittämässä omia alakohtaisia tarpeitaan varten. Järjestelmän ylläpitokustannukset (jatkokehittäminen, uusien käyttäjien koulutus jne.) ovat noin 2,6 miljoonaa euroa vuodessa. II.2. Tilanne jäsenvaltioissa Kuten edellä I.3 kohdassa todettiin, komissio ei ole ainoana organisaationa siirtymässä suoriteperusteiseen kirjanpitoon, vaan myös useimmat jäsenvaltiot ainakin jo harkitsevat sen käyttöönottoa. Tukeakseen suoriteperusteiseen kirjanpitoon siirtymistä jäsenvaltioiden hallintovirastot ovat ottamassa tai ovat jo ottaneet käyttöön uusia taloushallinnon ja kirjanpidon tietojärjestelmiä sekä kansallisella että paikallisella tasolla. Nämä järjestelmät perustuvat kaikissa tapauksissa ulkopuolelta hankittuihin ohjelmistopaketteihin. Omien ohjelmien kehittämistä ei enää pidetä toimivana ratkaisuna. Tärkeimmät syyt ohjelmistopakettien ostoon ovat: - ne ovat aikaisempaa joustavampia ja niitä on näin ollen helpompi muokata kulloistenkin erityistarpeiden mukaisiksi - ohjelmistopaketin kokonaiskustannuksia pidetään pienempinä kuin omien ohjelmistojen kehittämiskustannuksia - käyttämällä vakio-ohjelmistopakettia voidaan yhdenmukaistaa eri ministeriöiden ja hallintoyksiköiden järjestelmiä. Ohjelmistopaketteja täydennetään aina erityistoiminnoin, joiden osuus on keskimäärin noin neljännes kaikista toiminnoista. Jäljelle jäävä osuus tarvittavista toiminnoista saadaan käyttämällä erityisiä lisätoimintoja tai -paketteja tai jo käytössä olevia järjestelmiä, jotka on todettu toimiviksi ja jotka organisaatio päättää säilyttää ja integroida uuteen järjestelmäarkkitehtuuriin. Koska tavoitteena on hankkia merkittävä osa toiminnoista järjestelmäpaketin ulkopuolelta, on tärkeää varmistaa, että järjestelmät on helppo liittää toisiinsa ja integroida osaksi kokonaisjärjestelmää. Valtaosa näistä järjestelmistä hyödyntää nykyään verkkopohjaista teknologiaa. Suoriteperusteiseen kirjanpitoon siirtyminen voi vaatia runsaasti aikaa ja resursseja. Hankkeen toteuttamisesta on yleensä vastuussa 20-50 henkilön ryhmä, mutta mukana voi olla jopa 200 henkilöä. Vaikka tietojenkäsittelyjärjestelmä voidaan ottaa käyttöön 18 kuukaudessa, koko hanke, johon kuuluu myös kirjanpito- ja tilinpäätössääntöjen täytäntöönpano, voi kestää kuudesta kymmeneen vuotta. II.3. Tarjolla olevien ratkaisuvaihtoehtojen arviointi Riippumatta siitä, mihin järjestelmävaihtoehtoon lopulta päädytään, ratkaisun valinnassa on noudatettava tiettyjä perusperiaatteita. SINCOM2-järjestelmästä saadut kokemukset ovat osoittaneet, että tulevan kirjanpitojärjestelmäratkaisun on oltava täysin integroitu (jolloin kaikki kirjanpito- ja tilinpäätöstiedot saadaan suoraan samasta järjestelmästä) siitä riippumatta, valitaanko yksi yhteinen järjestelmäpaketti vai peruspaketti, jota täydennetään ostamalla tai kehittämällä siihen soveltuvia lisämoduuleja. Yhdestä järjestelmäpaketista muodostuva ratkaisu on ratkaisevan tärkeä, kun kyse on kirjanpidon perustoiminnosta. Jos perusohjelmisto ei täytä käyttäjien tarpeita hallinnointitoiminnon osalta tai jos tietyn toiminnon käyttäminen ei ole kustannustehokkuuden kannalta mielekästä, komissio voi harkita täydentävien ohjelmistojen hankkimista tai omien järjestelmien luomista tiettyjä erityistarpeita varten. Se noudattaa kuitenkin tällöin aina integroitavuuden ja yhteentoimivuuden periaatteita. Jos kyseessä ovat pikemminkin alakohtaiset kuin yhteiset tarpeet, nämä voidaan täyttää alakohtaisten järjestelmien kehittämisellä tai säilyttämisellä yhteentoimivuuden ja integroitavuuden periaatteiden mukaisesti. Uuden järjestelmän on tarjottava toiminnot tilinpitäjän määrittelemää suoriteperusteista kirjanpitoa varten. Sillä on lisäksi voitava varmistaa tietoturva sekä tietojen luotettavuus ja niiden täydellinen jäljitettävyys. Uudelta järjestelmältä edellytettävät ominaisuudet on lueteltu seuraavassa taulukossa. Taulukko 1: Uudelle kirjanpitojärjestelmälle asetetut tärkeimmät vaatimukset Suoriteperusteisen kirjanpidon mahdollistaminen * keskitetyn vakio-ohjelmistopaketin tarjoama suoriteperusteisen kirjanpidon mahdollistava toiminto * yleisesti hyväksyttyjen kirjanpitoperiaatteiden noudattaminen Tietojen johdonmukaisuuden varmistaminen * samoja tietoja ei käsitellä useaan kertaan järjestelmän eri osissa * tarpeettomien tietojen poistaminen ja johdonmukaisuuden varmistaminen * alakohtaiset toiminnot on otettava osaksi kokonaisjärjestelmää * järjestelmän on toimittava saumattomasti - järjestelmään luotavien hallinnointitoimintojen on oltava tietojen esittämistä koskevien sääntöjen mukaisia, ja ne on suunniteltava siten, että tietojen täydellinen johdonmukaisuus voidaan varmistaa * eCommission-aloitteessa vahvistettujen yhteentoimivuutta koskevien periaatteiden noudattaminen * kaikkien yksiköiden olisi voitava saada käyttöönsä samat luotettavat raportointitiedot - järjestelmän on oltava ainoa kirjanpito- ja tilinpäätöstietojen lähde Tietoturvan varmistaminen * yleisesti hyväksyttyjen tietoturvaperiaatteiden täytäntöönpano Muut vaatimukset * uuteen järjestelmään siirtymiseen liittyvät riskit on tehtävä mahdollisimman vähäisiksi * ensisijaisena ratkaisuna vakio-ohjelmistopaketin tarjoama keskitetty järjestelmäratkaisu (joka sisältää myös hallinnointityökalut); muita ratkaisuja kehitetään vain silloin, kun vakio-ohjelmistopaketin tarjoama ratkaisu ei ole kustannustehokas tai ei täytä käyttäjien tarpeita * helppo ylläpitää, hyvä siirrettävyys ja helppokäyttöisyys Järjestelmän kustannuksia ei pidetä järjestelmän valinnassa ratkaisevana kriteerinä. Hankkeen tuloksena on luotava integroitu ja luotettava järjestelmä. Ratkaisun taloudellisuus on luonnollisesti pyrittävä varmistamaan, mutta kustannukset ovat arviointikriteerinä toissijainen. Uuden järjestelmän on täytettävä käyttäjien tarpeet, joihin kuuluvat suoriteperusteinen kirjanpito, integroitu toiminta ja hyvä tietoturva. Hankkeen tavoitteena on varmistaa edellä mainitun kaltaisen järjestelmän käyttöönotto siten, että samalla varmistetaan komission kannalta mahdollisimman hyvä kustannustehokkuus. Heinäkuussa julkaistussa muistiossa yksilöitiin seuraavat kolme pääasiallista ratkaisuvaihtoehtoa: - nykyisen SINCOM2-järjestelmän käyttäminen ja jatkokehittäminen - kaikkien toimintojen hankkiminen yhtenä vakio-ohjelmistopakettina, ja - sellaisen uuden järjestelmäarkkitehtuurin luominen, jonka kehittämisessä käytetään nykyisiä järjestelmämoduuleja, joka perustuu komissiossa jo käytössä olevaan vakio-ohjelmistoon, jolla voidaan poistaa epäjohdonmukaisuutta aiheuttavat tekijät ja johon tiedot varastoidaan vain yhteen kertaan. Tiedonannon tässä osassa arvioidaan kutakin edellä esitettyä vaihtoehtoa ja esitetään päätelmä sen soveltuvuudesta ja toteutettavuudesta. II.3.1. Vaihtoehto 1: Nykyisen järjestelmän käytön jatkaminen Tämän vaihtoehdon valitseminen merkitsee nykyisen järjestelmäarkkitehtuurin säilyttämistä eli Si2- ja SAP-järjestelmien käytön jatkamista. Samalla parannetaan kuitenkin tietojen synkronointia ja tietoturvaa. Nykyiseen järjestelmään on luonnollisesti lisättävä uusi toiminto suoriteperusteisen kirjanpidon tarpeita varten. SAP-järjestelmässä tämä lisätoiminto voidaan todennäköisesti suurelta osin luoda käyttämällä järjestelmän nykyisiä osia, mutta Si2-järjestelmään on tehtävä laajamittaisia muutoksia sen varmistamiseksi, että kaikki suoriteperusteiset kirjanpitotiedot todella tulevat kirjatuiksi, kun tapahtumat viedään järjestelmään. Vaikka tämä vaihtoehto on todennäköisesti edullisin, sitä ei voida suositella kahdesta syystä. Ensinnäkin sen järjestelmäarkkitehtuuri ei ole paras mahdollinen, sillä se perustuu kahteen toisiinsa rajapinnan kautta liitettyyn erilliseen järjestelmään. Toiseksi, alakohtaisia järjestelmiä ei siinä integroida osaksi kokonaisjärjestelmää. Tämä vaihtoehto on näin ollen hylättävä. On kuitenkin selvää, että nykyisen järjestelmän toiminnan parantamista on jatkettava siihen asti, kunnes uusi järjestelmäarkkitehtuuri on käytettävissä. Tämä koskee etenkin tietojen johdonmukaisuutta ja järjestelmän tarjoamaa tietoturvaa (ks. kohta II.4.1.). II.3.2. Vaihtoehto 2: Yksi vakio-ohjelmistopaketti Jos käytetään yhtä yhteistä ohjelmistopakettia, nykyisistä alakohtaisista järjestelmistä ei enää voida siirtää kirjanpito- ja tilinpäätöstietoja keskusjärjestelmään. Kaikkien menoja hallinnoivien yksiköiden on sen sijaan käytettävä paketin tarjoamaa vakiotoimintoa samalla tavalla sekä hallinnoinnin että kirjanpidon tarpeisiin. Tällä vaihtoehdolla voidaan poistaa riski tietojen epäjohdonmukaisuudesta, koska kaikki käyttäjät käyttävät samaa järjestelmää samalla tavalla ja niiden omat alakohtaiset taloushallintojärjestelmät poistetaan käytöstä sitä mukaa kun vastaava toiminto tarjotaan keskusjärjestelmästä käsin. On kuitenkin selvitettävä tarkemmin, missä määrin tämänkaltaisen ratkaisuvaihtoehdon valinta olisi käytännössä mahdollista, sillä komission eri toiminta-aloihin sovelletaan lainsäätäjän vahvistamia alakohtaisia erityissääntöjä. Myös varainhoitoasetus sisältää toisistaan poikkeavia erityissäännöksiä eri toiminta-aloja varten. Ilman tarkempaa selvitystä ei pystytä lainkaan arvioimaan, voidaanko yhdellä vakio-ohjelmistopaketilla täyttää nämä erilaiset alakohtaiset tarpeet. On siis selvitettävä, voidaanko järjestelmä toteuttaa käyttämällä yhtä yhteistä menettelyä, joka täyttää kaikkien huomioon otettavien alakohtaisten sääntöjen vaatimukset. Tämän vaihtoehdon taloudellisuus ja toteutettavuus riippuu luonnollisesti vaadittavien muutosten laajuudesta. Vaihtoehto saattaa vaikuttaa hyvältä teoriassa, mutta siihen liittyy useita käytännön näkökohtia, jotka on otettava huomioon, ennen kuin tehdään päätös sen valitsemisesta. SINCOM2-järjestelmässä käytettävään SAP-ohjelmistopakettiin liittyvän avoimen hankintamenettelyn ehtojen perusteella tätä ohjelmistopakettia voidaan jatkossakin käyttää ilman, että on käynnistettävä uusi hankintamenettely, jos sitä käytetään vain kirjanpidon tarpeisiin. Jos ohjelmistoratkaisua kuitenkin halutaan laajentaa siten, että se kattaa myös muita toimintoja (hallinnointi ja alakohtaiset toiminnot), on todennäköistä, että on käynnistettävä täysin uusi julkinen hankintamenettely, jota tarvitaan myös, jos nykyinen järjestelmä korvataan jollakin muulla järjestelmällä. Näin seurauksena olisi uusi hankintamenettely, joka lähes varmasti aiheuttaisi sen, ettei suoriteperusteisen kirjanpidon käyttöönottoa pystytä toteuttamaan vuodeksi 2005 asetettuun määräaikaan mennessä. Yhteen vakio-ohjelmistopakettiin perustuvan yhteisen järjestelmän käyttäminen edellyttää sitä, että toisistaan poikkeavat alakohtaiset säännöt ja menettelyt voidaan ottaa osaksi tämän paketin vaatimia vakiomenettelyjä. Tästä vaihtoehdosta ei vielä voida tehdä päätelmää, sillä tarvitaan lisätyötä sen selvittämiseksi, onko kaikkien tarvittavien alakohtaisten toimintojen sisällyttäminen yhteen vakio-ohjelmistopakettiin mahdollista. Ei ole lainkaan varmaa, että tämä vaihtoehto osoittautuu tutkimuksissa toteutuskelpoiseksi ja taloudelliseksi. Tämän vuoksi on tarkasteltava muita vaihtoehtoja. II.3.3. Vaihtoehto 3: Uusi integroitu järjestelmä Tämä vaihtoehto poikkeaa vaihtoehdosta 2 siinä, että vaikka sillä varmistetaan, että kirjanpidon keskusohjelmisto tarjoaa kaikki kirjanpitotoiminnot, siinä otetaan huomioon, etteivät kaikki tarvittavat hallinnointitoiminnot välttämättä sisälly peruspakettiin, joten se mahdollistaa alakohtaisten järjestelmien säilyttämisen tai kehittämisen osana yhteistä järjestelmäarkkitehtuuria. Tämän järjestelmäarkkitehtuurin ja sen käyttöönoton edellyttämien toimien toteuttamiskelpoisuutta tutkitaan vuoden 2003 ensimmäisellä neljänneksellä. Tässä vaihtoehdossa nykyistä ohjelmistopakettia käytetään alkuperäisessä tarjouskilpailussa määriteltyyn tarkoitukseen (kirjanpitotoiminnon tarjoamiseen). Kirjanpidon lisätoimintoja voidaan hankkia laajentamalla nykyistä sopimusta. Järjestelmään integroitavia uusia hallinnointitoimintoja voidaan joutua hankkimaan vapailta markkinoilta, jolloin toiminta on koordinoitava tietotekniikan keskuksen toiminnan kanssa. Sen mukaan, miten paljon lisätoimintoja ostetaan, vaihtoehto 3 voi lopulta muistuttaa vaihtoehtoa 2 siltä osin kuin on kysymys teknisistä ominaisuuksista, markkinoihin turvautumisesta ja täytäntöönpanoon tarvittavasta ajasta. Tilinpitäjä hyväksyy yhteiseen järjestelmäarkkitehtuuriin integroidut alakohtaiset järjestelmät varainhoitoasetuksen 61 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Alakohtaisten järjestelmien on oltava tiukkojen yhteentoimivuutta ja integroitavuutta koskevien sääntöjen mukaiset, jotta voitaisiin varmistaa asianmukainen tietoturva ja tietojen johdonmukaisuus. Tämä vaihtoehto olisi lisäksi varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 206 artiklan mukainen, koska kirjanpito hoidetaan yhdessä integroidussa järjestelmässä ja kaikki kirjanpitotoiminnot tarjotaan keskusjärjestelmästä käsin. Taloushallintotoimintojen osalta noudatetaan seuraavaa vaiheittaista lähestymistapaa: - Ensin arvioidaan, voidaanko kyseiset toiminnot toteuttaa osana nykyistä ohjelmistopakettia. Jos ne voidaan toteuttaa käyttäjien tarpeiden mukaisesti ja kohtuullisin kustannuksin, ne otetaan osaksi yhteistä järjestelmää. - Jos nykyisellä ohjelmistopaketilla ei voida vastata käyttäjien tarpeisiin ilman lisäkehitystä, harkitaan vaihtoehtona sellaisen vakio-ohjelmistopaketin käyttämistä, joka voidaan kokonaisuudessaan integroida nykyiseen järjestelmään. Tämä ratkaisuvaihtoehto valitaan, jos se on taloudellinen. - Jos pakettiratkaisu ei ole mahdollinen, tehdään päätös siitä, koskeeko tietty tarve joitakin tai kaikkia aloja vai vain yhtä alaa. Jos kyse on joillekin tai kaikille aloille yhteisestä tarpeesta, ratkaisu luodaan komission sisällä ja integroidaan osaksi yhteistä järjestelmäarkkitehtuuria, jolloin yksittäisten yksiköiden ei tarvitse investoida omien järjestelmäratkaisujen kehittämiseen. - Jos kyse on alakohtaisesta tarpeesta, kyseisestä alasta vastaavia yksiköitä kehotetaan luomaan oma järjestelmäratkaisunsa siten, että se on täysin yhteentoimivuuden periaatteiden mukainen. Näille järjestelmille on saatava tilinpitäjän hyväksyntä ja niiden oltava tiukkojen teknisten vaatimusten mukaiset, jotta voitaisiin varmistaa niiden johdonmukaisuus keskusjärjestelmän kanssa. Tässä vaihtoehdossa kaikkien toimintojen (siitä riippumatta, ovat ne yhteisen järjestelmän vai siihen integroitujen alakohtaisten järjestelmien toimintoja) on oltava kaikilta osin integroituja sen varmistamiseksi, että tiedot ovat aina johdonmukaisia. Kirjanpitotoiminto tarjotaan osana järjestelmää, mutta käyttämällä verkkopohjaista front-end-sovellusta näytölle voidaan hakea myös muista tilinpitäjän hyväksymistä järjestelmistä peräisin olevia tietoja. Tässä vaihtoehdossa käytössä on siis taloushallinnon ja kirjanpidon yhteinen keskitetty perusjärjestelmä, joka on integroitu ja kaikilta osin yhtenäinen. Tämä perusjärjestelmä on ainoa kirjanpito- ja tilinpäätöstietojen lähde, joka on kaikkien käyttäjien yhteiskäytössä. Perusjärjestelmää täydennetään järjestelmin, jotka tarjoavat taloushallintotoimintoja sellaisiin alakohtaisiin erityistarpeisiin, joilla ei ole merkitystä koko komission kannalta. Keskitetty perusjärjestelmä tarjoaa asianmukaiset hallinnointitoiminnot niille yksiköille, joilla ei ole alakohtaisia erityistarpeita. Liiketoimintaprosessit analysoidaan yhteistyössä menoja hallinnoivien yksiköiden kanssa näiden yksiköiden tarpeiden kartoittamiseksi järjestelmän suunnitteluvaiheessa. Tällä vaihtoehdolla varmistetaan tietojen täydellinen johdonmukaisuus, koska eri järjestelmämoduulit käyttävät samoja tietoja yhteentoimivuusperiaatteen mukaisesti. Esimerkiksi kaikki sitoumuksia ja maksuja koskevat tiedot ovat samat siitä riippumatta, tarkastellaanko niitä alakohtaisesta vai yhteisestä järjestelmästä käsin. Kaikki käyttäjät saavat käyttöönsä samat tiedot alakohtaisista järjestelmistä ja keskusjärjestelmästä. Jotta voitaisiin taata tietojen luotettavuus, vahvistetaan säännöt siitä, mitä on pidettävä lopullisena tietolähteenä tapahtuman kussakin käsittelyvaiheessa. Esimerkiksi ennen kuin tulojen ja menojen hyväksyjä hyväksyy alakohtaisessa järjestelmässä luodun tapahtuman, ainoana luotettavana tapahtumatietojen lähteenä on alakohtainen järjestelmä (koska tapahtumaa ei vielä ole olemassa yhteisessä järjestelmässä). Sen jälkeen kun tulojen ja menojen hyväksyjä on hyväksynyt tapahtuman ja se on viety kirjanpitoon, yhteisestä järjestelmästä tulee ainoa tätä tapahtumaa koskevien rahoitustietojen lähde. Tapahtuman tiedot säilytetään alakohtaisessa järjestelmässä kirjausketjun säilyttämiseksi, mutta aina kun tapahtuman käsittely on päätetty, käyttäjä saa käyttöönsä tapahtumatiedot ainoastaan kirjanpidon perusjärjestelmästä käsin. Tämän ratkaisun etuna on, että kirjanpidon yhteistä ohjelmistopakettia voidaan sen ansiosta hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti siten, että samalla otetaan kuitenkin huomioon se, että tietyt hallinnointitarpeet voidaan täyttää tehokkaammin käyttämällä muita ratkaisuja. Sillä taataan lisäksi tietojen johdonmukaisuus, koska jokaista tapahtuman käsittelyvaihetta varten määritetään ensisijainen järjestelmä. Kaikkien muiden kyseiseen järjestelmään liitettyjen järjestelmien käyttäjät saavat käyttöönsä vain ensisijaisen järjestelmän tiedot. Päätökset tämän lisätoiminnon toteuttamistavasta tehdään tapauskohtaisesti siten, että huomioon otetaan taloudellisuus ja toiminnalliset näkökohdat. Yhteisen ohjelmistopaketin ulkopuolella kehitetyn järjestelmäratkaisun ei kuitenkaan milloinkaan anneta vaarantaa järjestelmän sisäistä johdonmukaisuutta. Kaikista päätöksistä laaditaan kaikki tarvittavat asiakirjat. II.3.4. Järjestelmien yhteentoimivuus Vuonna 2001 käynnistettiin eCommission-hanke sen selvittämiseksi, miten tieto- ja viestintätekniikan käytöllä voitaisiin parantaa hallintoa. Vuonna 2002 hankkeesta laaditussa väliraportissa todetaan, että yhteisen ja alakohtaisen hallinnon tietojärjestelmien yhteentoimivuuden puute haittaa järjestelmän tehokkuutta. Raportissa todetaan lisäksi, että laadukas hallinto edellyttää yksiköiden välisen yhteistyön parantamista ja etteivät yksittäiset yksiköt nykyisellään merkittävästi hyödy osallistumisesta yleistason toimintatapojen kehittämiseen. Raportissa tarkastellaan kaikkia yhteisiä yleisjärjestelmiä ja siinä tuodaan esille seuraavat yhteentoimivuuden puutteesta aiheutuvat riskit: - eri tietojärjestelmiin sisältyvien tietojen epäjohdonmukaisuus - tiedot ovat usein "lukittuina" tiettyyn tietojärjestelmään eikä niiden yhteiskäyttö ole mahdollista - tietojärjestelmät on suunniteltu tiettyä toimintoa varten ilman, että samalla on otettu huomioon käyttäjän työtä helpottava tehtävien jatkuvuus. Komissio laati heinäkuussa 2002 toimintasuunnitelman pääjohtajien ja yksikönpäälliköiden vuotuisista toimintakertomuksista ja lausumista (KOM(2002) 426). Lausumista oli käynyt ilmi, että järjestelmien yhteentoimivuuden puute oli aiheuttanut joillekin yksiköille hallinnointiongelmia. Tämän vuoksi ja tietojen laadun varmistamiseksi on ratkaisevan tärkeää, että kirjanpitouudistuksen perustaksi luotu uusi järjestelmäarkkitehtuuri on yhteentoimivuuden periaatteiden mukainen. Uudistetulla kirjanpitojärjestelmällä on näin ollen varmistettava, että - käyttäjät saavat tiedot yhdestä tarpeisiinsa soveltuvasta lähteestä - tiedot viedään järjestelmään vain kertaalleen, ja ne ovat kaikkien järjestelmien yhteiskäytössä (tietoturvaa koskevien sääntöjen mukaisesti), ja - kullekin tiedolle laaditaan oma muiden määritelmien kanssa yhdenmukainen määritelmä, ja nämä määritelmät ovat kaikille järjestelmille yhteisiä. Yhteentoimivuuden saavuttamiseksi on ratkaistava sekä tekniset kysymykset (on varmistettava, että järjestelmän teknologialla mahdollistetaan tietojen yhteiskäyttö useassa järjestelmässä) että toimivuuteen liittyvät kysymykset (on varmistettava, että järjestelmä todella vastaa käyttäjien tarpeita). Yhteentoimivuusperiaatteen noudattaminen edellyttää lisäksi, että vahvistetaan tiukat yhteiset teknisiä ja toiminnallisia näkökohtia koskevat säännöt, jotka määräävät, miten järjestelmät toimivat ja miten niitä kehitetään. Jotta viimeksi mainittu vaatimus voitaisiin täyttää, järjestelmä on suunniteltava siten, että sillä tuetaan kaikkien käyttäjien työprosesseja. Lisäksi on otettava käyttöön menettelyt, joilla voidaan varmistaa, että kaikki muiden järjestelmien sisältämät kirjanpito- ja taloustiedot ovat tarvittaessa peräisin suoraan kirjanpidon perusjärjestelmästä. Yhteentoimivuuden saavuttamiseksi on toteutettava myös muita toimenpiteitä. Näihin kuuluu etenkin yhteisten tiedonhallintaperiaatteiden vahvistaminen (joilla varmistetaan, että tiettyä ilmausta käytetään samassa merkityksessä kaikissa järjestelmissä siitä riippumatta, onko kyseessä yhteinen vai alakohtainen järjestelmä). Sen mukaan miten yhteentoimivuuden varmistamisessa yleisesti edistytään, järjestelmää on voitava kehittää siten, että käyttäjille voidaan tarjota yksi yhteinen portaali perusjärjestelmään. II.3.5. Järjestelmävaihtoehtojen arviointi Seuraavassa taulukossa on esitetty kolmen järjestelmävaihtoehdon alustavan arvioinnin tulokset tiivistettynä käyttämällä taulukossa 1 esitettyjä arviointiperusteita. Taulukko 2: Järjestelmävaihtoehtojen arviointi uudelle kirjanpitojärjestelmälle asetettujen tärkeimpien vaatimusten kannalta >TAULUKON PAIKKA> Taulukosta 2 käy ilmi, että vaikka nykyisen järjestelmän parantaminen etenkin tietojen johdonmukaisuuden ja tietoturvan osalta on myös ensi vuonna tärkeä tavoite, näin ei saavuteta järjestelmää, joka olisi kirjanpitouudistuksen periaatteiden mukainen vuodesta 2005. Tämä vaihtoehto voidaan näin ollen hylätä, koska se ei tarjoa pitkän aikavälin ratkaisua. Taulukosta käy lisäksi ilmi, ettei valinta vaihtoehtojen 2 ja 3 välillä ole helppo. Nämä vaihtoehdot tarjoavat monia samoja etuja. Niiden tärkein ero on, että vaihtoehdossa 2 kaikki toiminnot tarjotaan osana yhteistä järjestelmää, joten on epävarmaa, täyttääkö kyseinen vaihtoehto tietyt yksittäiset kriteerit. Näin on etenkin sen vuoksi, että valittaessa vaihtoehto 2 alakohtaiset säännöt on otettava osaksi yhteistä järjestelmää ja alakohtaisia menettely- ja työtapoja on mukautettava yhteisen järjestelmän vaatimusten edellyttämällä tavalla. Vaihtoehdon 2 valitseminen merkitsee lisäksi useiden perusteellisten muutosten toteuttamista samalla kertaa. Nykyisten alakohtaisten järjestelmien sisältämät tiedot on muunnettava ja vietävä uuteen järjestelmään samaan aikaan, kun alakohtaiset järjestelmät poistetaan käytöstä. Tämä lisää uuteen järjestelmään siirtymiseen liittyviä riskejä ja kustannuksia. Vaihtoehdon 3 etuna on, että siinä mahdollisimman monet toiminnot (ja kaikki kirjanpitotoiminnot) voidaan tarjota osana yhteistä järjestelmää. Samalla siinä otetaan kuitenkin huomioon se, ettei yhteinen järjestelmäpaketti välttämättä tarjoa kaikkia tarvittavia hallinnointitoimintoja tai että saattaa olla kustannustehokkuuden kannalta mielekkäämpää käyttää muita integroituja ratkaisuja joidenkin hallinnoinnin osatoimintojen toteuttamiseksi. Vaihtoehdossa 3 otetaan lisäksi huomioon jo käytössä olevat alakohtaiset järjestelmät, jotka on mukautettu niitä käyttävien yksiköiden erityisiin hallinnointitarpeisiin. Tässä järjestelmässä voidaan varmistaa tietojen täydellinen johdonmukaisuus, sillä kirjanpidon perustiedot ovat aina peräisin yhteisestä kirjanpitojärjestelmästä. Samalla varmistetaan tiukoin säännöin, että kaikki yhteiseen järjestelmään rajapinnan kautta liitetyt järjestelmät ovat kaikilta osin yhteentoimivuusperiaatteiden mukaiset (mukaan luettuna kaikkien tietojen vakiomuotoinen määrittely (nimi, tarkka kuvaus/merkitys, muoto, sovellettavat säännöt) sekä integroitu tietomalli). Tämän uuden järjestelmäarkkitehtuurin kehittäminen vaatii komissiolta runsaasti työtä, kuten se vaatisi myös muilta organisaatioilta. Uudistuksen kannalta on ratkaisevan tärkeää, että uuden järjestelmän kehitystyö saadaan onnistuneesti päätökseen. Riskit on tämän vuoksi saatava mahdollisimman pieniksi. Järjestelmän olisi näin ollen perustuttava testattuihin ratkaisuihin siitä riippumatta, hankitaanko ne osana järjestelmäpakettia vai kehitetäänkö ne komission sisällä. Hankkeessa on noudatettava kahta perusperiaatetta, jotka ovat järjestelmien integrointi (ja näin myös tietojen johdonmukaisuuden varmistaminen) sekä tehokkaan tietoturvan säilyttäminen. Nämä ovat hankkeen keskeiset arviointiperusteet. Sekä yhteisiltä että alakohtaisilta järjestelmiltä edellytetään yhteentoimivuutta. Näin ollen on tutkittava, miten alakohtaisiin tarpeisiin kehitetyt järjestelmät voidaan integroida taloushallinnon ja kirjanpidon yhteiseen perustoimintoon. Tarkoituksena on antaa tunnetuille ulkopuolisille alan asiantuntijoille toimeksi mahdollisimman aikaisessa vaiheessa tutkimus, jossa tarkastellaan vaihtoehtoja 2 ja 3 ja jossa keskitytään erityisesti vaihtoehtoon 3. Tutkimuksessa arvioidaan näitä vaihtoehtoja sekä teknisestä että käytännön näkökulmasta, ja sen tulokset annetaan tiedoksi tietotekniikan keskukselle, jota pyydetään ottamaan niihin kantaa. Tutkimustulosten perusteella laaditaan vuoden 2003 toisella neljänneksellä suunnitelma uuden tietojenkäsittelyjärjestelmän käyttöönottamiseksi. Suunnitelman toteutettavuus tarkistutetaan asiantuntijoilla II.4. Tarvittavat toimet II.4.1. Nykyisen järjestelmän parantaminen Jotta voitaisiin varmistaa, että komission henkilöstöllä on käytössään erittäin hyvälaatuista tietoa taloudenhoidosta ja tilinpäätöksistä, komission on parannettava nykyisen SINCOM2-järjestelmän toimivuutta samalla kun se luo uutta järjestelmärakennetta. Tämä vuonna 2002 ensisijaisena tavoitteena ollut parannustyö on ensisijainen tavoite myös vuonna 2003. Vuonna 2003 on tarkoitus toteuttaa yhteistyössä ulkopuolisten asiantuntijoiden kanssa mm. seuraavat konkreettiset toimet: - kehitetään ja otetaan käyttöön Si2-järjestelmän verkkopohjainen versio, jolla helpotetaan yhteentoimivuuden saavuttamista (tämä v