Vuoden 2020 vakausohjelman perusteella Italian julkisen talouden alijäämän odotetaan vuonna 2020 kasvavan 10,4 prosenttiin suhteessa BKT:hen, eli se ylittää perussopimuksen mukaisen viitearvon, joka on 3 prosenttia suhteessa BKT:hen, eikä ole lähellä sitä. Perussopimuksessa määrätyn viitearvon ennakoitu ylittyminen vuonna 2020 on poikkeuksellinen, koska se johtuu talouden vakavasta taantumasta. Komission kevään 2020 talousennusteessa otetaan huomioon covid-19-pandemian vaikutus ja ennustetaan reaalisen BKT:n supistuvan 9,5 prosenttia vuonna 2020. Talouden toimeliaisuuden vähenemisen odotetaan supistavan julkisia tuloja, kun taas julkisten menojen odotetaan kasvavan automaattisten vakauttajien ja politiikkatoimien aiheuttamien kustannusten vuoksi. Viimeksi mainittujen suoran vaikutuksen julkiseen talouteen arvioidaan olevan noin 4,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2020.

Komissio antoi 20. maaliskuuta 2020 tiedonannon vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen aktivoinnista. Lauseke, josta säädetään asetuksen (EY) N:o 1466/97 5 artiklan 1 kohdassa, 6 artiklan 3 kohdassa, 9 artiklan 1 kohdassa ja 10 artiklan 3 kohdassa sekä asetuksen (EY) N:o 1467/97 3 artiklan 5 kohdassa ja 5 artiklan 2 kohdassa, helpottaa finanssipolitiikan koordinointia talouden vakavan taantuman yhteydessä. Tiedonannossaan komissio oli neuvoston kanssa samaa mieltä siitä, että kun otetaan huomioon odotettavissa oleva covid-19-epidemian aiheuttama vakava talouden taantuma, tämänhetkiset olosuhteet mahdollistavat lausekkeen aktivoinnin. Jäsenvaltioiden valtiovarainministerit yhtyivät komission arvioon 23. maaliskuuta 2020. Yleisen poikkeuslausekkeen aktivoiminen mahdollistaa tilapäisen poikkeamisen julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeuttamisuralta edellyttäen, että tämä ei vaaranna julkisen talouden kestävyyttä keskipitkällä aikavälillä. Korjaavan osion osalta neuvosto voi myös päättää komission suosituksesta hyväksyä tarkistetun julkisen talouden kehityspolun. Yleinen poikkeuslauseke ei keskeytä vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisia menettelyjä. Se antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden poiketa niistä julkista taloutta koskevista vaatimuksista, joita tavallisesti sovellettaisiin, ja samalla komissiolla ja neuvostolla on mahdollisuus toteuttaa tarvittavat politiikan koordinointitoimenpiteet vakaus- ja kasvusopimuksen puitteissa.

4.Merkitykselliset tekijät

Perussopimuksen 126 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos jäsenvaltio ei täytä jommankumman tai kummankaan arviointiperusteen mukaisia vaatimuksia, komissio laatii asiasta kertomuksen. Kertomuksessa on otettava ”huomioon myös se, ylittääkö julkistalouden alijäämä julkiset investointimenot, sekä muut merkitykselliset tekijät, jäsenvaltion keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne ja talousarviotilanne mukaan luettuina”.

Näitä tekijöitä kuvataan tarkemmin asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan huomioon on otettava myös ”muut tekijät, joita kyseinen jäsenvaltio pitää merkityksellisinä arvioitaessa kokonaisvaltaisesti alijäämä- ja velkaperusteiden noudattamista ja jotka jäsenvaltio on esittänyt neuvostolle ja komissiolle”. Jos velkakriteerin ylittyminen on ilmeistä, merkityksellisten tekijöiden analysointi on erityisen perusteltua, koska tekijät, joihin hallitus ei voi vaikuttaa, vaikuttavat enemmän velan kuin alijäämän kehitykseen. Tämä tunnustetaan asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 4 kohdassa, jossa säädetään, että kun arvioidaan velkakriteerin noudattamista, merkitykselliset tekijät otetaan huomioon riippumatta raja-arvon ylittymisen suuruudesta. Arvioitaessa velkakriteerin noudattamista on tarkasteltava ainakin seuraavia kolmea keskeistä näkökohtaa, koska ne vaikuttavat velan kehitykseen ja kestävyyteen: i) keskipitkän aikavälin tavoitteen tai siihen tähtäävän sopeuttamisuran noudattaminen; ii) rakenneuudistusten toteuttaminen; ja iii) vallitseva taloustilanne.

Kuten asetuksen (EY) N:o 1467/97 2 artiklan 4 kohdassa säädetään, alijäämäkriteerin noudattamisesta vuonna 2020 on todettava, että koska julkinen velka suhteessa BKT:hen ylittää 60 prosentin viitearvon eivätkä kaksi edellytystä – alijäämä pysyy lähellä viitearvoa ja viitearvon ylitys on väliaikaista – täyty, näitä merkityksellisiä tekijöitä ei voida Italian osalta ottaa huomioon liiallisen alijäämän olemassaoloa koskevaan päätökseen johtavissa vaiheissa, kun noudattamista arvioidaan alijäämäkriteeriä soveltaen.

Tämänhetkisessä tilanteessa keskeinen huomioon otettava lisätekijä vuoden 2020 osalta on covid-19-pandemian taloudellinen vaikutus. Pandemia vaikuttaa erittäin merkittävästi julkisen talouden tilanteeseen ja johtaa erittäin epävarmoihin näkymiin. Pandemia on johtanut myös yleisen poikkeuslausekkeen aktivoimiseen.

4.1. Covid-19-pandemia

Covid-19-pandemia on johtanut merkittävään talouden häiriöön, jolla on huomattava kielteinen vaikutus kaikkialla unionissa. Vaikutukset BKT:n kasvuun riippuvat sekä pandemian kestosta että niistä toimenpiteistä, joita kansalliset viranomaiset toteuttavat ja joita toteutetaan Euroopan tasolla ja globaalisti pandemian leviämisen hidastamiseksi, tuotantokapasiteetin suojelemiseksi ja kokonaiskysynnän tukemiseksi. Jäsenvaltiot ovat jo ottaneet tai ovat ottamassa käyttöön budjettitoimenpiteitä terveydenhuoltojärjestelmien kapasiteetin lisäämiseksi ja avun tarjoamiseksi niille ihmisille ja aloille, joita kriisi erityisesti koettelee. Lisäksi on otettu käyttöön merkittäviä maksuvalmiustukitoimenpiteitä ja muita takauksia. Toimivaltaisten tilastoviranomaisten on tutkittava yksityiskohtaisempien tietojen perusteella, onko kyseisillä toimenpiteillä välitöntä vaikutusta julkisen talouden rahoitusasemaan. Nämä toimenpiteet yhdistettynä talouden toimeliaisuuden vähenemiseen kasvattavat julkisen talouden alijäämiä ja heikentävät velka-asemia huomattavasti.

4.2 Keskipitkän aikavälin taloudellinen tilanne, rakenneuudistukset mukaan lukien

Covid-19-pandemia ja siihen liittyvät rajoittamistoimenpiteet ajavat Italian talouden syvään taantumaan vuonna 2020. Tämä on lieventävä tekijä arvioitaessa, noudattaako Italia alijäämäkriteeriä vuonna 2020. Komission kevään 2020 talousennusteen mukaan BKT supistuu kuluvana vuonna 9,5 prosenttia erityisesti siksi, että sulkutoimenpiteet keskeyttävät yksityisen kulutuksen äkillisesti ja vientimarkkinat kutistuvat jyrkästi, ja siksi, että matkailu kuuluu aloihin, jotka kärsivät eniten. Lisäksi yritysten odotetaan vähentävän investointimenoja kysynnän romahtamisen, kassavirtojen hupenemisen ja suuren epävarmuuden myötä. Tekninen elpyminen on odotettavissa vuoden 2020 jälkipuoliskolla politiikkatoimien tukemana, ja sitä seuraa osittainen elpyminen vuonna 2021. Makrotalouden näkymille on kuitenkin ominaista poikkeuksellinen epävarmuus pandemian keston ja sen taloudellisten vaikutusten osalta.

Italian makrotalouden kasvu oli hidastunut jo ennen tämänhetkistä kriisiä, ja sekä reaalisen BKT:n kasvu että BKT-deflaattori ovat olleet alle 1 prosentin vuodesta 2018. Reaalisen BKT:n kasvu, joka vuonna 2017 oli 1,7 prosenttia, hidastui 0,8 prosenttiin vuonna 2018 ja 0,3 prosenttiin vuonna 2019, jolloin kasvu hidastui alle potentiaalisen kasvun (0,6 %), kun maailmankaupan hidastuminen levisi talouteen ja heikko kotimainen kysyntä pahensi tilannetta. BKT-deflaattori, joka vuonna 2017 oli 0,7 prosenttia, kasvoi vuonna 2018 0,9 prosenttiin, jossa se pysyi myös vuonna 2019. Kaiken kaikkiaan Italian pitkään jatkuneen makrotalouden taantuman, jossa nimellisen BKT:n kasvu on ollut alle 2 prosenttia vuodesta 2018, voidaan väittää osittain selittävän suuren eron suhteessa velan supistamista koskevaan vertailuarvoon vuonna 2019.

Komissio arvioi vuoden 2020 maaraportissaan, että Italia on edistynyt jonkin verran vuoden 2019 maakohtaisten suositusten noudattamisessa, mitä voidaan niin ikään pitää lieventävänä tekijänä. Italia on edistynyt huomattavasti veronkierron torjunnassa muun muassa vahvistamalla pakollista sähköisten maksujen käyttöä. Italia on edistynyt jonkin verran sen varmistamisessa, että aktiivinen työvoimapolitiikka ja sosiaalipolitiikka integroidaan ja että niillä tavoitetaan muita heikommassa asemassa olevat ryhmät; investointeihin liittyvän talouspolitiikan keskittämisessä tutkimukseen ja innovointiin sekä infrastruktuurin laatuun; julkishallinnon vaikuttavuuden parantamisessa; pankkien taseiden uudelleenjärjestelyn edistämisessä; ja pankkien ulkopuolisen pienempien ja innovatiivisten yritysten rahoituksen parantamisessa. Toisaalta Italia on edistynyt vain vähän verotuksen painopisteen siirtämisessä pois työn verotuksesta, verohelpotusten vähentämisessä ja kiinteistörekisterijärjestelmän uudistamisessa; pimeän työn torjumisessa; naisten työmarkkinoille osallistumisen tukemisessa; koulutustulosten parantamisessa, myös riittävien ja kohdennettujen investointien avulla, ja osaamisen kehittämisen edistämisessä; siviilioikeudenkäyntien keston lyhentämisessä yksinkertaistamalla menettelysääntöjä ja valvomalla niiden noudattamista; ja korruption torjunnan tuloksellisuuden parantamisessa uudistamalla menettelysääntöjä, jotta rikosoikeudenkäyntien kestoa voidaan lyhentää. Italia ei ole onnistunut pienentämään vanhuuseläkkeiden osuutta julkisista menoista voidakseen lisätä muita sosiaalimenoja ja kasvua edistäviä menoja; eikä puuttumaan kilpailunrajoituksiin muun muassa uuden vuotuisen kilpailulain avulla.

4.3 Julkisen talouden keskipitkän aikavälin rahoitusasema, julkiset investoinnit mukaan lukien

Nimellinen alijäämä, joka vuonna 2018 oli 2,2 prosenttia suhteessa BKT:hen, supistui vuonna 2019 historiallisen alhaiseksi, 1,6 prosenttiin. Supistuminen liittyy positiiviseen tulojen kehittymiseen, jota tukevat hallituksen politiikkatoimenpiteet, esimerkiksi veronkierron torjumiseksi, ja joustavat työmarkkinat. Julkisten investointien arvioidaan kasvaneen vuosien 2018 ja 2019 välisenä aikana hieman, noin 2,1 prosentista noin 2,3 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Vuonna 2019 julkiset investoinnit olivat suuremmat kuin julkisen talouden alijäämä.

Italia sai 13. heinäkuuta 2018 suosituksen varmistaa, että julkisten perusmenojen nimellinen kasvu ilman päätösperäisiä tulopuolen toimenpiteitä ja kertaluonteisia toimenpiteitä on enintään 0,1 prosenttia vuonna 2019 (menojen kasvun vertailuarvo), jolloin rakenteellinen sopeutus olisi 0,6 prosenttia suhteessa BKT:hen. Toteutumatietojen ja komission ennusteen perusteella menojen kasvu ylitti vertailuarvon. Kun ennaltaehkäisevän osion vaatimuksesta vähennetään epätavallista tapahtumaa koskevan lausekkeen nojalla sallittu poikkeama, joka on 0,18 prosenttia suhteessa BKT:hen, poikkeama julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä suositellulta sopeutusuralta on 0,4 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä viittaa siihen, että vuonna 2019 sopeutusuralta poiketaan jonkin verran ja, kun vuosia 2018 ja 2019 tarkastellaan yhdessä, siltä poiketaan merkittävästi. Rakenteellinen rahoitusasema koheni 0,8 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuonna 2019, mikä viittaa (sen jälkeen kun epätavallista tapahtumaa koskeva lauseke on otettu huomioon) siihen, että suositeltua julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävä sopeutusta noudatetaan sekä vuonna 2019 että vuosina 2018–2019 yhdessä tarkasteltuina.

Näiden kahden indikaattorin välinen ero johtuu pääasiassa odottamattomista tuloista (0,5 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen) ja korkomenojen muutoksesta (0,3 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen). Odottamattomat tulot liittyvät siihen, että julkiset tulot ovat kasvaneet voimakkaasti reaalisen BKT:n heikosta kasvusta huolimatta. Tämä selittyy työmarkkinoiden myönteisellä kehityksellä, joka liittyy lähinnä vakituisiin työsuhteisiin, ja vähemmässä määrin merkittävillä veronkierron torjumiseksi toteutetuilla toimenpiteillä (esim. sähköinen laskutus, sähköiset kuitit ja tarkistettu menetelmä veronmaksajien tulojen arvioimiseksi), joiden tarkkaa päätösperäistä vaikutusta on edelleen vaikea arvioida. Korkomenojen muutos taas johtuu siitä, että valtion joukkovelkakirjojen keskimääräiset tuotot olivat vuonna 2019 pienemmät kuin vuonna 2018. Tämän voidaan katsoa johtuvan myös siitä, että markkinat kokivat myönteisinä julkisen talouden toimenpiteet, jotka Italia otti käyttöön joulukuussa 2018 ja heinäkuussa 2019 komission kanssa käydyn vuoropuhelun jälkeen. Kun otetaan huomioon, että reaalisen BKT:n kehityksen perusteella odotettua positiivisempi tulokehitys on luonteeltaan rakenteellista, kokonaisarvio osoittaa, että ei ole vankkaa näyttöä siitä, että Italia olisi merkittävästi poikennut suositetulta julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeutusuralta vuonna 2019 tai vuosina 2018 ja 2019, kun niitä tarkastellaan yhdessä.

Vakausohjelmassa annetaan tietoja merkittävistä toimenpiteistä pandemian hillitsemiseksi ja talouden tukemiseksi. Siinä arvioidaan, että näiden tukitoimenpiteiden suora budjettivaikutus on 4,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2020. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin näkymiin liittyvästä jatkuvasta epävarmuudesta huolimatta vakausohjelmassa esitetään julkisen velan vähentämiseen tähtäävän pidemmän aikavälin strategian tärkeimmät osatekijät. Velan on arvioitu vuonna 2020 olevan historiallisen suuri, 155,7 prosenttia suhteessa BKT:hen. Vakausohjelmassa arvioidaan, että velka suhteessa BKT:hen alkaa supistua jo vuonna 2021, 152,7 prosenttiin, osana ”monivuotisia toimia, joilla pyritään säilyttämään julkisen talouden kestävyys sosiaaliselta ja ympäristölliseltä kannalta oikeudenmukaisen ja kestävän kehityksen strategian puitteissa”. Viranomaiset korostavat, että tämänhetkisen häiriön jälkeen Italian taloudessa tarvitaan kasvun uudelleenkäynnistämiseksi ajanjakso ilman elpymistä haittaavaa julkisen talouden vakauttamista, samalla kun laaditaan julkisen velan kestävää vähentämistä koskeva strategia, joka perustuu ylijäämäiseen perusrahoitusasemaan ja Italian potentiaalisen kasvun vahvistamiseen kunnianhimoisten julkisten ja yksityisten investointien avulla.

4.4. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin velka-asema

Julkinen velka pysyi pitkälti vakaana noin 134,8 prosentissa suhteessa BKT:hen vuosina 2016–2019, koska korkomenojen (vaikka ne ovatkin vähenemässä) ja velkakannan korjauserien velkaa lisäävä vaikutus kompensoitui suurelta osin sillä, että nimellinen perusrahoitusasema on ollut koko ajan ylijäämäinen ja nimellisen BKT:n kasvu positiivista, vaikkakin vähäistä. Komission kevään 2020 talousennusteen mukaan Italian julkinen velka, joka vuonna 2019 oli 134,8 prosenttia suhteessa BKT:hen, kasvaa 158,9 prosenttiin vuonna 2020. Tämä johtuu pääasiassa BKT:n kehityksestä ja siitä, että perusrahoitusaseman odotetaan muuttuvan negatiiviseksi, vasta toisen kerran euron käyttöönoton jälkeen.

Komission kevään 2020 talousennusteen perusteella päivitetty velkakestävyysanalyysi vahvistaa, että huolimatta riskeistä Italian velka-asema pysyy keskipitkällä aikavälillä kestävällä pohjalla, kun otetaan huomioon myös merkittävät lieventävät tekijät, kuten julkisen velan profiili ja ulkoinen rahoitusasema. Vaikka velka-asema heikkenee covid-19-kriisin seurauksena, perusskenaariossa velkasuhteen odotetaan olevan kestävällä (laskevalla) kehitysuralla (Kuvio 1) keskipitkällä aikavälillä.

Kuvio1: Julkinen velka suhteessa BKT:hen, Italia,% suhteessa BKT:hen