[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 28.09.2005

KOM(2005) 466 lopullinen

KOMISSION VALMISTELUASIAKIRJA

Ympäristönsuojelun parempi sääntely ja teemakohtaiset strategiat {SEK(2005) 1197}

EU on viimeksi kuluneiden neljän vuoden aikana ryhtynyt toteuttamaan laajaa lainsäädännön parantamisohjelmaa.

Ympäristöpolitiikan seuraava vaihe, teemakohtaiset strategiat, valmistellaan parempaa sääntelyä koskevan suunnitelman periaatteiden mukaisesti. Tässä asiakirjassa kuvataan näiden periaatteiden soveltamista ja tarjotaan taustaa ympäristöneuvostossa lokakuussa 2005 käytävälle poliittiselle keskustelulle, jonka aiheena on parempi sääntely ja teemakohtaiset strategiat.

1. JOHDANTO

Euroopan komissio on jo useita vuosia pyrkinyt aktiivisesti parantamaan lainsäädäntömenettelyitään eurooppalaista hallintotapaa koskevan valkoisen kirjan[1] mukaisesti varmistaakseen, että säädösehdotukset ovat korkealaatuisia: yksinkertaisia, relevantteja ja tehokkaita. Säädösehdotusten laatu on parantunut tietopohjan parantumisen myötä[2], säädösehdotusten valmistelussa on otettu käyttöön laaja kuulemismenettely[3] ja lisäksi on toteutettu kaikkien tärkeimpien poliittisten ja säädösehdotusten vaikutusten kattava arviointi[4]. Komissio myös yksinkertaistaa EU-lainsäädäntöä[5] ja vähentää byrokratiaa varmistamalla, että hallintokustannukset[6] tutkitaan ehdotusten tueksi laadituissa vaikutusten arvioinneissa, muuttamalla voimassa olevaa lainsäädäntöä käytännön kokemusten huomioon ottamiseksi sekä vetämällä takaisin ehdotukset, jotka eivät ole komission Lissabonin strategian prioriteettien mukaisia eivätkä noudata täysin parempaa sääntelyä koskevia vaatimuksia. Parempaan sääntelyyn sisältyy myös se, että yhteisön tason toiminnan tarvetta ja sen tuomaa lisäarvoa on selitetty paremmin mm. parantamalla ehdotuksiin liittyvän perusteluosan sisältöä. Lainsäädännön tarkistamista tieteellistä ja teknistä kehitystä vastaavaksi on joustavoitu sisällyttämällä säädöksiin systemaattisesti tarkistus- ja muutoslausekkeet.

Kuten komissio on monissa yhteyksissä korostanut, parempi sääntely ei tarkoita samaa kuin sääntelyn purkaminen. Se merkitsee EU:n politiikkojen parantamista ja poliittisia päämääriä, jotka koituvat kaikkien talouden toimijoiden (yritysmaailman toimijat, viranomaiset) hyödyksi mahdollisimman vähän rasittavalla ja parhaan kustannustehokkuuden tarjoavalla tavalla. Se edellyttää, että eri alojen politiikat ovat johdonmukaisia ja toisiaan tukevia ja että tarvittavat kompromissit määritetään selvästi. Paremmalla sääntelyllä pyritään helpottamaan kasvua ja työpaikkojen luomista ja säilyttämään samalla korkeatasoinen sosiaaliturva ja ympäristönsuojelu EU:n kestävän kehityksen strategian mukaisesti. Tätä korostettiin maaliskuussa 2005 annetussa tiedonannossa ”Parempaa sääntelyä kasvun ja työllisyyden edistämiseksi Euroopan unionissa”[7], joka osaltaan edistää Lissabonin strategian tehokasta täytäntöönpanoa.

Euroopan ympäristöpolitiikassa, jota on harjoitettu jo kolmen vuosikymmenen ajan, on alettu asteittain soveltaa käsitteitä, joista on sittemmin tullut paremman sääntelyn vakiokäytänteitä. Nykyaikaistamis- ja yksinkertaistamismenettely näkyi vuonna 2000 annetussa vesipolitiikan puitedirektiivissä[8], jolla yhteisön vesilainsäädäntöä järkeistettiin korvaamalla seitsemän aiempaa direktiiviä, jotka koskivat pintavesiä, kalavesiä, simpukkavesiä, pohjavesiä ja vaarallisten aineiden päästöjä.

Merkittävän askeleen kohti parempaa sääntelyä ympäristöalalla muodostavat lähikuukausina esiteltävät seitsemän teemakohtaista strategiaa. Niitä tarkastellaan seuraavassa erityisesti vaikutusten arvioinnin, kuulemisen ja yksinkertaistamisen näkökulmista.

2. SEITSEMÄN TEEMAKOHTAISTA STRATEGIAA

Kuudennessa ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa[9] kehotetaan valmistelemaan seuraavia seitsemää aihepiiriä koskevat teemakohtaiset strategiat:

- Ilman pilaantuminen

- Meriympäristö

- Luonnonvarojen kestävä käyttö

- Jätteiden synnyn ehkäiseminen ja kierrätys

- Torjunta-aineiden kestävä käyttö

- Maaperän suojelu

- Kaupunkiympäristö

Ilmaa, jätteitä ja torjunta-aineita käsittelevissä strategioissa tarkastellaan ja tarkistetaan politiikkaa ja/tai lainsäädäntöä aloilla, joilla on jo pitkään ollut voimassa laaja yhteisön lainsäädäntö. Muissa strategioissa otetaan käsiteltäväksi uusia ympäristöhaasteita yhdennetyn lähestymistavan puitteissa. Luonnonvaroja käsittelevä strategia tarjoaa analyyttisen viitekehyksen kestävää tuotantoa ja kulutusta koskeville politiikoille jätehuolto mukaan luettuna. Maaperää ja merta käsittelevät strategiat täydentävät ilma- ja vesipolitiikkaa ja kattavat näin yhdessä keskeiset ympäristön osatekijät. Kaupunkistrategiassa tarkastellaan kaupunkiympäristön erityisongelmia ja etsitään ratkaisuja kestävälle liikenteelle, kestävälle rakentamiselle ja yhdennetylle ympäristöasioiden hallinnalle. Teemakohtaiset strategiat ovat keskeisessä osassa, kun toteutetaan ympäristöä koskevaa kuudetta toimintaohjelmaa, joka edustaa EU:n kestävän kehityksen strategian ympäristöosuutta (ks. liite).

Teemakohtaiset strategiat tarjoavat laajan analyysin aihekohtaisista kysymyksistä, ja niissä tarkastellaan yksittäisiin ympäristöteemoihin liittyviä paineita ja vaikutuksia (esim. sellaiset ilman epäpuhtaudet kuin hiukkaset, joilla on terveydelle haitallisia vaikutuksia), eri ympäristöteemat kattavia vaikutuksia (ilmastonmuutos, biologisen monimuotoisuuden väheneminen) sekä ympäristövaikutusten ja alakohtaisten politiikkojen välisiä yhteyksiä (kuten liikenteen, energian ja maatalouden vaikutukset ilmaan, maaperään, veteen jne.). Strategioiden avulla pyritään saavuttamaan oikea tasapaino ympäristönsuojelun ja Lissabonin strategian kasvua ja työpaikkoja koskevien tavoitteiden kanssa. Niissä tarkastellaan laajaa vaihtoehtojen kirjoa ja erilaisia toimintatapojen yhdistelmiä, ja niihin sisältyy niin markkinaehtoisten välineiden käyttö kuin teknologian ja innovointien hyödyntäminenkin havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi strategisesti tehokkaalla tavalla. Niissä asioita tarkastellaan pitemmällä aikavälillä ja vahvistetaan puitteet yhteisön ja jäsenvaltioiden toimille kahtena seuraavana vuosikymmenenä ehdottamalla strategisia tavoitteita ja tarkastelemalla lyhyen ja pitkän aikavälin toimenpiteitä, jotka tullaan tutkimaan perusteellisesti vaikutusten arvioinneissa. Ne auttavat EU:ta täyttämään kansainväliset sitoumuksensa. Tällä tavoin voidaan saada aikaan suurempi oikeus- ja sääntelyvarmuus ja vakaat puitteet, joissa julkinen sektori, yritykset ja yksityishenkilöt voivat paremmin tehdä suunnitelmiaan.

Kukin strategiakokonaisuus muodostuu seuraavista osista:

- tiedonantona esitettävä aiheen kokonaisesitys, jossa nostetaan esiin ongelmat ja ehdotetaan niihin ratkaisuja,

- joitakin strategioita koskevat säädösehdotukset,

- vaikutusten arviointi.

3. PAREMMAN SÄÄNTELYN SOVELTAMINEN

Teemakohtaiset strategiat perustuvat vaikutusten arviointiin, ja niitä laadittaessa kiinnitetään erityisesti huomiota sidosryhmien kuulemiseen, sääntelyn yksinkertaistamiseen sekä laaja-alaisiin kysymyksiin ja eri aihepiirien välisiin yhteyksiin.

3.1. Vaikutusten arviointi

Kaikkien teemakohtaisten strategioiden osalta on tehty vaikutusten arviointi tai sellainen on tekeillä sen varmistamiseksi, että päätökset tehdään parhaiden saatavissa olevien tietojen perusteella. Vaikutusten arvioinnissa selvitetään kyseessä oleva asia, asian syysuhteet ja yhteydet, se keitä asia koskee sekä se ovatko EU-tason toimet aiheellisia. Tämän selvityksen tarkoituksena on syventää asioiden ymmärtämistä ja ympäristöongelmien taustalla olevia syitä sekä ehdotettavien toimenpiteiden sosiaalisia ja taloudellisia seurauksia.

Arvioinnissa käydään läpi joukko mahdollisia toimintavaihtoehtoja, joihin sisältyy myös se, että muutoksia ei tehdä. Myös sääntelyn vaihtoehdot, kuten markkinaehtoisten välineiden käyttö, tutkitaan. Esimerkiksi torjunta-aineita tarkasteltaessa tehtiin yksityiskohtainen selvitys pakkausten jätehuoltoa koskevista veroista ja maksuista. Strategioissa tarkastellaan erilaisia keinoja, joita voidaan käyttää toimintatapoja yhdisteltäessä, tutkimus ja teknologinen kehitys mukaan luettuina.

Vaihtoehtojen valinnassa otetaan huomioon toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet. Esimerkiksi luonnonvaroja sekä jätteiden synnyn ehkäisemistä ja kierrätystä koskevien strategioiden perusteella jäsenvaltiot voivat valita haluttujen tavoitteiden saavuttamiseksi niille parhaiten soveltuvat keinot, koska luonnonvarojen käytössä ja tuotantotavoissa on EU:n jäsenvaltioiden välillä huomattavia eroja. Meristrategia laaditaan siten, että merten erilaisuus tulee otetuksi huomioon, ja siinä ehdotetaan alueelliseen ekosysteemiin perustuvaa lähestymistapaa.

Toimintavaihtoehtojen taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristövaikutukset tutkitaan – EU:n teollisuuden kilpailukykyyn kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia unohtamatta. Tällöin tehdään myös kustannus-hyötyanalyysi. Vaikutusten kvantifioinnin sekä kustannusten ja hyötyjen rahallisen arvioinnin laajuus vaihtelee strategiasta toiseen. Joissakin strategioissa (luonnonvarat, kaupunkiympäristö) vahvistetaan periaatteet ja ehdotetaan uusia lähestymistapoja. Näissä strategioissa vaikutusten arviointi on luonteeltaan kvalitatiivista, koska sitovia täytäntöönpanotoimenpiteitä ei esitetä. Toisissa, kuten meri- ja maaperästrategioissa, asetetaan keskipitkän tai pitkän aikavälin tavoitteet mutta jätetään yksittäisten toimenpiteiden yksityiskohtainen määrittely ja niiden vaikutusten kvantifiointi tehtäväksi parhaiten siihen soveltuvalla hallinnon tasolla jonakin myöhempänä ajankohtana.

Sitä vastoin ilmanlaatu- ja torjunta-ainestrategioihin sisältyy enemmän kvantitatiivista analyysiä, jossa kustannukset ja hyödyt muutetaan ilmaistaan rahallisena arvona. Kokonaisvaltainen mallintaminen, jota on toteutettu esimerkiksi ilmanlaatua koskevan teemakohtaisen strategian valmistelussa, on auttanut laatimaan useampia pitkän aikavälin skenaarioita, joissa ihmisten terveydelle, ympäristölle ja kilpailukyvylle aiheutuvat vaikutukset sekä niihin liittyvät kustannukset ja hyödyt eroavat toisistaan.

Strategioita valmisteltaessa tehtävä vaikutustenarviointityö tekee mahdolliseksi valita parhaat vaihtoehdot, joissa odotettavissa olevat hyödyt ovat kustannuksia merkittävämpiä. Koska tilanteen parantamiseksi toteutettavien toimien kustannukset voivat olla korkeammat kuin jos toteutettaisiin ajoissa innovatiivisia ennalta ehkäiseviä toimia, myös toimimatta jättämisen kustannukset tutkitaan. Lisäksi vaikutusten arvioinneissa otetaan huomioon rooli, joka hyvin suunnitellulla ympäristösääntelyllä voi olla innovaatioiden syntyyn ja puhtaiden teknologioiden kehittämiseen.

3.2. Sidosryhmien kuuleminen

Strategioita valmisteltaessa tehdään paljon työtä sidosryhmien kuulemiseksi ja niiden asiantuntemuksen hyödyntämiseksi mahdollisimman laajasti. Jokainen strategia on tulos perusteellisesta kuulemismenettelystä. Siinä on ensin esitetty vihreän kirjan tyyppinen asiakirja, jossa on käyty läpi asiat ja niiden käsittelyssä käytettävät lähestymistavat. Sen jälkeen näitä asiakirjoja on käsitelty laajasti asiantuntijaryhmissä, vaikutustenarviointimenettelyssä ja Internetissä useamman vuoden aikana. Sekä Euroopan parlamentti että neuvosto ovat käsitelleet asiakirjoja ja antaneet niitä koskevat päätöslauselmansa.

Suurta määrää sidosryhmiä – jäsenvaltioiden asiantuntijoita, yliopistomaailman edustajia, elinkeinoelämän ja kaupan järjestöjä, yksittäisiä yrityksiä, valtioista riippumattomia järjestöjä sekä muita kansalaisyhteiskunnan ja suuren yleisön edustajia – on kuultu. Kaikkien strategioiden laatimisessa kuulemismenettelyyn sisältyi säännöllisiä asiantuntijatapaamisia, konferensseja, erikoistyöpajoja ja Internetin välityksellä tapahtunutta kuulemista. Viimeksi mainittu herätti laajaa mielenkiintoa, ja pelkästään ilmanlaatua koskevaan strategiaan saatiin 11 000 kommenttia.

Tämän laajan kuulemisen ansiosta strategiat on voitu laatia parhaan saatavissa olevan tieteellisen tiedon perusteella ja alan toimijoiden huolenaiheet on voitu ottaa huomioon, minkä voi olettaa helpottavan ja parantavan täytäntöönpanoa tulevaisuudessa.

3.3. Yksinkertaistaminen

Sellaisilla aloilla kuin ilmanlaatu ja jätteet, joilla on voimassa oleva toimintapolitiikka ja lainsäädäntö, teemakohtaisissa strategioissa pyritään yksinkertaistamiseen. Niissä yksinkertaistetaan lainsäädäntöä, selkiytetään määritelmiä, poistetaan tulkinnanvaraisuuksia ja ehdotetaan keinoja täytäntöönpanon helpottamiseksi ja parantamiseksi. Esimerkiksi ilman pilaantumista koskevassa strategiassa koonnetaan viisi erillistä ilmanlaatua koskevaa säädöstä yhdeksi direktiiviksi, jossa määritelmät yhdenmukaistetaan, vanhentuneet säännökset kumotaan tai tarkistetaan ja päällekkäisyydet poistetaan.

Teemakohtaisissa strategioissa käytetään mahdollisuuksien mukaan jo olevia välineitä ja politiikkoja uusien poliittisten tavoitteiden asettamiseen sen sijaan, että tehtäisiin uusia toimintapoliittisia ehdotuksia. Esimerkiksi torjunta-ainestrategiaa on laadittu tiiviissä yhteistyössä kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta annetun direktiivin 91/414/ETY tarkistuksen kanssa. Jos strategia edellyttää tiettyjä tuotteita koskevien toimien toteuttamista, ne toteutetaan pääsääntöisesti vapaaehtoisuuden pohjalta osana yhdennettyä tuotepolitiikkaa ja, jos on tarpeen edistää ekotehokkaita innovaatioita, osana ympäristöteknologioita koskevaa toimintasuunnitelmaa[10].

Teemakohtaisten strategioiden valmistelun yhteydessä käsitellään myös ympäristölainsäädännön seuranta- ja raportointivaatimusten koontamista, nykyaikaistamista ja johdonmukaistamista sekä asioiden yksinkertaistamiseksi että hallintokustannusten vähentämiseksi. Tulevaisuus edellyttää nykyaikaistamista: on siirryttävä yhteisiin tietojärjestelmiin, joissa otetaan huomioon yhteisön ympäristöpolitiikan, päätöksentekijöiden ja suuren yleisön tarpeet ja joilla vähennetään samalla hallinnollista rasitusta. Jokaista teemakohtaista strategiaa laadittaessa tutkitaan voimassa olevat järjestelmät ja vaatimukset ja suunnitellaan uusia aloitteita, joiden avulla voidaan tuottaa helposti saatavia tietoja, jotka antavat kuvan ympäristön todellisesta tilasta Euroopassa ja auttavat tekemään parempia toimintapäätöksiä.

3.4. Yhteyksien ja synergioiden hyödyntäminen

Teemakohtaisten strategioiden samanaikainen laatiminen on tarjonnut tilaisuuden tutkia eri politiikanalojen välisiä yhteyksiä yksityiskohtaisemmin sekä suunnitella ja ohjelmoida ympäristölainsäädännön muutoksia systemaattisemmalla tavalla. Kun yhteyksiä ymmärretään paremmin, eri strategioissa voidaan hyödyntää synergioita ja toteuttaa myös muita strategioita tukevia toimenpiteitä. Esimerkiksi alailmakehän otsoni on erityisesti kaupunkialueilla ihmisten terveydelle haitallinen ilman epäpuhtaus, joka lisäksi vähentää biologista monimuotoisuutta. Se on myös suora kasvihuonekaasu. Niinpä toimenpiteet, joilla sen pitoisuutta voidaan vähentää, auttavat ilmanlaatua, ilmastonmuutosta ja kaupunkiympäristöä koskevien politiikkojen tavoitteiden saavuttamisessa. Ilman pilaantumista koskevassa teemakohtaisessa strategiassa ehdotetaan ilmanlaadun seurantaan sellaisia muutoksia, että seuranta voisi palvella myös ympäristöä, terveyttä, biologista monimuotoisuutta, maaperää sekä kaupunki- ja meriympäristöä koskevien tietojen tarvetta.

Teemakohtaisten strategioiden laatiminen on selvästi osoittanut jälleen, että ympäristöongelmien ratkaiseminen edellyttää ympäristöasioiden ottamista huomioon muilla politiikan aloilla, kuten maatalous-, liikenne-, energia- ja tutkimuspolitiikassa. Tämä on edellytys sille, että nämä strategiat voisivat auttaa saavuttamaan laajemmat kestävää kehitystä koskevat tavoitteet. Teemakohtaiset strategiat tarjoavat tällaisille kokonaisvaltaisille pyrkimyksille puitteet tulevina vuosina, koska niissä osoitetaan, missä asioissa tällaista ympäristönäkökohtien huomioon ottamista pitkällä aikavälillä eniten tarvitaan. Teemakohtaiset strategiat tarjoavat myös johdonmukaisen poliittisen viitekehyksen seuraavien rahoitusnäkymien nojalla tapahtuvalle yhteisön rahoitukselle. Esimerkiksi eri teemakohtaisten alojen tutkimusprioriteetteja tuetaan seitsemännestä tutkimuksen puiteohjelmasta ja ympäristöteknologioita sen lisäksi kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmasta.

4. TIIVISTELMÄ

Teemakohtaisten strategioiden valmistelussa on kiinnitetty huomiota sääntelytoimenpiteiden suunnittelun parantamiseen niiden tehokkaan täytäntöönpanon helpottamiseksi, kustannusten minimoimiseksi ja hyötyjen optimoimiseksi. Teemakohtaiset strategiat ovat näin vastaus haasteeseen, jonka tämän komission ensisijaiseksi tavoitteeksi asettama paremman sääntelyn vaatimus muodostaa[11]. Niillä pyritään luomaan perusta, jonka avulla Euroopassa voidaan saada aikaan hyvinvoiva ympäristö kustannustehokkaalla tavalla siten, että ympäristötavoitteisiin pyrkiminen voi tapahtua rinnan kestävän kasvun ja työpaikkojen luomisen kanssa ja että Euroopan kansalaisten elämänlaatu ja terveys kohenevat. Näin me voimme täyttää kestävää kehitystä koskevat sitoumuksemme.

[1] KOM(2001) 428 lopullinen (Eurooppalaista hallintotapaa koskeva valkoinen kirja); KOM(2002) 275 lopullinen (Eurooppalainen hallintotapa: Lainsäädännön parantaminen); KOM(2002) 278 lopullinen (Lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskeva toimintasuunnitelma); KOM(2003) 71 lopullinen (Yhteisön säännöstön päivittäminen ja yksinkertaistaminen).

[2] KOM(2002) 713 lopullinen (Asiantuntijoiden hankkiminen ja käyttäminen komissiossa: periaatteet ja toimintaohjeet – ”Parempaa politiikkaa vankemmalta tietopohjalta”).

[3] KOM(2002) 277 lopullinen (Neuvottelu- ja keskustelukulttuurin edistäminen – Komission konsultointiprosessiin sovellettavat yleiset periaatteet ja vähimmäisvaatimukset).

[4] KOM(2002) 276 lopullinen (Vaikutusten arviointi).

[5] KOM(2003) 71 lopullinen (Yhteisön säännöstön päivittäminen ja yksinkertaistaminen).

[6] Komissio ilmoitti valmisteluasiakirjassaan ”Lainsäädännöstä johtuvien hallintokustannusten minimointi” (SEC(2005) 175, 16.3.2005) pilottivaiheen käynnistämisestä hallinnollisten rasitteiden mittaamista koskevien yhteisten menetelmien kehittämiseksi.

[7] Vrt. KOM(2005) 97 lopullinen.

[8] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY, annettu 23. lokakuuta 2000, yhteisön vesipolitiikan puitteista.

[9] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1600/2002/EY, tehty 22. heinäkuuta 2002, kuudennesta ympäristöä koskevasta yhteisön toimintaohjelmasta. EYVL L 242, 10.9.2002.

[10] KOM(2004) 38 lopullinen (Kestävän kehityksen teknologioiden edistäminen: Ympäristöteknologioita koskeva Euroopan unionin toimintasuunnitelma).

[11] KOM(2005) 97 lopullinen (Parempaa sääntelyä kasvun ja työllisyyden edistämiseksi Euroopan unionissa).