Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Ulkomaanedustuksen kehittäminen /* KOM/2001/0381 lopull. */





KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - ULKOMAANEDUSTUKSEN KEHITTÄMINEN JOHDANTO Ulkomaanedustus luotiin alunperin lähinnä edustamaan komissiota kauppaneuvotteluissa ja joissakin teollisuusmaissa sekä toteuttamaan Yaoundén ja Lomén yleissopimusten alaisia kehitysyhteistyötoimia. Sitä on nyt tarkistettava perinpohjaisesti Euroopan unionin uusien, ulkosuhteita koskevien tavoitteiden ja edellytysten huomioon ottamiseksi. Erityisesti on otettava huomioon yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) sääntöjen ja välineiden muodostama kokonaisuus, joka otettiin käyttöön Amsterdamin sopimuksessa ja sitä seuranneissa Eurooppa-neuvostoissa. Ulkomaanedustuksen muuttaminen ja ajanmukaistaminen on myös nähtävä suhteessa EY:n ulkomaanavun uudistukseen ja osana laajempaa koko komissiota koskevaa reformia. Seuraavassa uudistuksen sisältö on jaettu kahden laajan otsikon alle: - lähetystöjen asema, - lähetystöverkoston kehittäminen. 1. LÄHETYSTÖJEN ASEMA Ulkomaanedustuksen lähetystöt ovat organisatorisesti osa komissiota, mutta käytännössä ne palvelevat koko Euroopan unionin etuja 123 maassa ympäri maailmaa sekä viidessä kansainvälisen järjestön keskuksessa julkaisemalla, selittämällä ja panemalla täytäntöön EU:n politiikkaa, analysoimalla niiden maiden harjoittamaa politiikkaa, joihin ne on akkreditoitu, sekä käymällä neuvotteluja niille myönnettyjen valtuuksien mukaisesti. Toisin sanottuna - Lähetystöt käyttävät Euroopan yhteisön perustamissopimuksen nojalla niille myönnettyjä toimivaltuuksia yhteisön ulkopuolisissa maissa. Käytännössä se tarkoittaa Euroopan etujen edistämistä osana yhteisiä politiikkoja; etusijalla on yhteinen kauppapolitiikka, mutta kyseeseen tulevat myös muut alat kuten maatalous, kalastus, ympäristö sekä terveys ja turvallisuus. Se tarkoittaa myös toimien toteuttamista sellaisilla aloilla kuin oikeus- ja sisäasiat, joilla Euroopan yhteisöllä ei ole yksinomaisia toimivaltuuksia. - Lähetystöillä on avainasema kehitysavun alalla. Tämä tehtäväkenttä tulee laajenemaan merkittävästi tänä vuonna aloitettavan ja vaiheittain toteutettavan sisäisen hajauttamisen seurauksena. Jatkossa lähetystöt osallistuvat tiiviimmin ohjelmatyöhön, minkä lisäksi ne tulevat entistä useammin hallinnoimaan hankkeita alusta loppuun Brysselistä annettavien suuntaviivojen mukaisesti. - Ne osallistuvat myös entistä enemmän yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) toteutukseen tekemällä säännöllisesti poliittisia analyysejä, laatimalla yhteisiä arvioita jäsenvaltioiden suurlähetystöjen kanssa (SEU:n 20 artikla) ja osallistumalla päätöksentekoprosessiin. - Ne myös antavat tarvittaessa tukea ja apua muille EU:n toimielimille ja toimijoille, joita ovat - korkea edustaja / EU:n neuvoston pääsihteeri, joka nojautuu virkamatkoillaan lähetystöjen logistiikkatukeen ja jolle toimitetaan jäljennös kaikista lähetystöjen poliittisista katsauksista; - Euroopan parlamentti: lähetystöt auttavat tarvittaessa esimerkiksi ohjelman järjestämisessä vieraileville valtuuskunnille ja valiokunnille, ja lähetystöjen päälliköt voivat komission päätoimipaikan suostumuksella päätoimipaikassa käydessään ottaa yhteyttä parlamentin ulkoasiainvaliokuntaan ja muihin valiokuntiin raportoidakseen isäntämaidensa viimeaikaisesta kehityksestä sekä EU:n politiikan ja ohjelmien tilasta; - kaikilla näillä aloilla lähetystöillä on merkittävä tiedottajan rooli, eli ne antavat isäntämaan hallitukselle, hallinnolle, yrityksille ja kansalaisille taustatietoa ja tuoreita tietoja Euroopan yhdentymisestä ja EU:n politiikoista; - puheenjohtajavaltio: lähetystöjen päälliköt osallistuvat säännöllisesti EU:n puheenjohtajatroikan viralliseen yhteydenpitoon ja avustavat puheenjohtajavaltiota muilla tavoin. 1.2. Näitä tehtäviä hoitaessaan ulkomaanedustuksen on kehitettävä luotettavampi ja asioita paremmin ennakoiva lähestymistapa, joka vastaa EU:n ulkosuhteiden laaja-alaisuutta sekä YUTP:n uutta luonnetta ja uusia mahdollisuuksia. Lähetystöt eivät kilpaile jäsenvaltioiden suurlähetystöjen kanssa, vaan niiden asema ja tehtävät suhteessa toisiinsa on yleensä määritelty tarkkaan olkoonkin, ettei niitä aina ymmärretä oikein. Lähetystöjen tehtävänä on yhteisön etujen ajamisen ohella koordinoida ja tehdä yhteistyötä sen eteen, että EU miellettäisiin aktiivisena, kekseliäänä ja yhdistyneenä toimijana. SEU:n 20 artikla [1] edellyttää, että lähetystöt ja jäsenvaltioiden diplomaattiset edustustot "ovat yhteistoiminnassa sen varmistamiseksi, että neuvoston hyväksymiä yhteisiä kantoja ja yhteisiä toimintoja noudatetaan ja että ne toteutetaan". Tämä koskee muutakin kuin YUTP:tä. Esimerkiksi tammikuussa neuvosto antoi ulkomaanavun täytäntöönpanoa koskevat suuntaviivat, joilla jäsenvaltioiden suurlähetystöjä ja komission lähetystöjä kehotetaan tekemään tiiviimpää yhteistyötä. Yleisesti ottaen lähetystöjen on osallistuttava entistä aktiivisemmin yhteisten kantojen koordinointiin jäsenvaltioiden kesken; koordinoinnin tulokset voidaan toimittaa palautteena komissiolle ja neuvoston työryhmille päätöksentekoprosessissa hyödynnettäviksi. [1] 20 artikla: Jäsenvaltioiden diplomaattiset edustustot ja konsuliedustustot sekä komission edustustot kolmansissa maissa ja kansainvälisissä konferensseissa samoin kuin niiden edustajat kansainvälisissä järjestöissä ovat yhteistoiminnassa sen varmistamiseksi, että neuvoston hyväksymiä yhteisiä kantoja ja yhteisiä toimintoja noudatetaan ja että ne toteutetaan. Ne tiivistävät yhteistyötään vaihtamalla tietoja, laatimalla yhteisiä arvioita ja tukemalla Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 20 artiklassa tarkoitettujen määräysten täytäntöönpanoa. Tässä yhteydessä jäsenvaltioiden diplomaattien ja muiden lähetystöjen palveluksessa olevien kansallisten asiantuntijoiden panos voi osoittautua erityisen hyödylliseksi, koska sitä kautta saadaan tärkeää ulkopuolista taitotietoa. Kyseessä on voimavara, jota komissio haluaa kehittää entisestään. 1.3. Jotta lähetystöt voisivat hoitaa tehtävänsä kunnolla - ulkomaanedustuksen hallinto on järjestettävä mahdollisimman yhtenäisesti ja kokonaisvaltaisesti. Tätä tarkoitusta varten lähetystöjen koko henkilöstö on lähitulevaisuudessa tarkoitus sulauttaa hallinnollisesti ulkosuhteiden pääosastoon lukuun ottamatta tiettyjä muista pääosastoista, jäsenvaltioista ja muista EU:n toimielimistä palvelukseen asetettuja asiantuntijoita; - urasuunnitteluun on suhtauduttava ammattimaisemmin muun muassa henkilöstön liikkuvuuden kannustamiseksi niin päätoimipaikan ja lähetystöjen kuin eri lähetystöjen välillä. Monia ulkosuhteiden pääosaston ja muiden ulkosuhteiden alan pääosastojen johtopaikkoja hakevilta pitäisi edellyttää kokemusta lähetystössä työskentelystä. Joihinkin tehtäviin siitä saatetaan tehdä jopa vaatimus. Jotta siihen päästäisiin, on tärkeää, että lähetystöjen palveluksessa olevien ei katsota olevan väliaikaisesti järjestelmän ulkopuolella, josta he voivat myöhemmin "palata" järjestelmään; - lähetystöt palvelevat koko komissiota, ei pelkästään ulkosuhteiden alan pääosastoja. On asetettava korkeammat tavoitteet sille, mikä on lähetystöjen osuus komission kokonaistehtäväkentästä. Turvallisen sähköpostijärjestelmän ja muiden uusien teknologioiden saatavuuden pitäisi lisätä huomattavasti lähetystöjen aktiivista osallistumista päätöksentekoprosessiin työryhmien kautta ja poliittisia katsauksia laatimalla. Osittain siinä on kyse EU:n ulkopolitiikan johdonmukaistamisesta. Mutta se on passiivinen tavoite. Todellisena tavoitteena on saada lähetystöverkostosta lisäarvoa komission toiminnalle; - lähetystöille on annettava riittävät resurssit. Muussa tapauksessa painopisteet on määriteltävä uudelleen. On selvää, että maaliskuussa 2000 annetussa uudistusta käsitelleessä valkoisessa kirjassa esitetyt huomautukset resurssien mitoittamisesta tehtäviä vastaaviksi koskevat myös lähetystöjä; - on laadittava kaikkea ulkomailla palveluksessa olevaa tai ulkomaille lähtevää henkilöstöä varten koulutuspolitiikka, jonka avulla vahvistetaan henkilöstön johtamistaitoja ja valmennetaan ulkomaanedustuksen erityistehtäviin. Valmennukseen pitäisi sisältyä tarkemmin kohdennettua kielikoulutusta. Komissio aikoo toteuttaa toimenpiteitä syksyllä. Ne koskevat muun muassa koulutusta. Näistä ja muista ulkomaanedustuksen hallinnon näkökohdista on tarkoitus julkaista myöhemmin tänä vuonna erillinen asiakirja, joka laaditaan komission hallinnonuudistusta koskevien ehdotusten hengessä ja asianmukaisten kuulemisten jälkeen. Myös lähetystöjen palveluja käyttävien muiden toimielinten ja toimijoiden erityistarpeita ja -ongelmia on tarkoitus tarkastella yksityiskohtaisesti. 1.4 Erityisesti koulutuksen osalta komissio on jo laatinut merkittävän ohjelman ulkomaanedustusta varten (ks. SEC(97) 605, 8.4.1997, ja KOM(1999) 180, 21.4.1999). Koulutus kattaa uuden asiantuntemuksen (yhteisön politiikat, suhteet maailman tiettyihin osiin) ja uusien taitojen (hankkeen elinkaaren hallinta, neuvottelutekniikat, ryhmän vetäminen, tiedotusvälineiden edustajien kanssa asioiminen) hankkimisen. Virkamiehille järjestetään isäntämaassa elämiseen ja lähetystössä työskentelyyn valmistavaa koulutusta. Siihen sisältyy hallinnollisille avustajille, sihteereille sekä virkamiesten puolisoille/kumppaneille räätälöityjä koulutuspaketteja. Hallinnollisille avustajille on hiljattain järjestetty erityistä rahoitusalan koulutusta aluetasolla. Sisäisen hajauttamisen yhteydessä virkamiehille ja ulkomaanedustuksen palkkaamalle ulkopuoliselle henkilöstölle on suunnitteilla räätälöity koulutusohjelma. Olemassa olevan koulutuspolitiikan laajentaminen on välttämätöntä. Ulkomaanedustuksen linjan on määrä valmistella vuoden loppuun mennessä yhteistyössä ulkosuhteiden alan pääosastojen kanssa suunnitelma, jossa määritellään koulutuspolitiikan tavoitteet, menetelmät ja välineet. Suunnitelman hyväksyy ulkomaanedustuksen johtoryhmä. Suunnitelman on katettava muun muassa seuraavat tekijät: - koulutuksen sisältö (kielet, hallinto ja varainhoito, kehitysyhteistyö, kauppapolitiikka, erityisesti Maailman kauppajärjestö), - toteutus (komission yksiköiden ja ulkopuolisten tahojen välinen työnjako), - ennen lähetystöön lähtemistä saadun koulutuksen arviointi. 2. sisäisen hajauttamisen täytäntöönpano* 2.1. Taustaa Ulkoisen avun hallinnointiin liittyvien tehtävien ja vastuiden sisäinen hajauttaminen lähetystöihin on yksi 16. toukokuuta 2000 päätetyn reformin keskeisimpiä osatekijöitä. Johtoperiaatteena oli seuraava: "Asioita, joita voidaan johtaa ja joista voidaan päättää paremmin paikan päällä, lähellä käytännön tilannetta, ei pitäisi johtaa tai päättää Brysselissä." Komissio on sitoutunut hajauttamaan ulkomaanavun hallinnoinnin ja toteuttamaan siihen liittyvän vastuiden siirron kaikkiin apua hallinnoiviin lähetystöihin vuoden 2003 loppuun mennessä: vuonna 2001 toimien kohteena on 22 lähetystöä, vuonna 2002 32 lähetystöä ja vuonna 2003 jäljellä olevat 32 lähetystöä. Tietyt toiminnot kuten alueelliset ja muut horisontaaliset ohjelmat hajautetaan vasta sitten, kun niiden rakenneuudistus on toteutettu ja tehokkaat hallintajärjestelmät otettu käyttöön. Komission laskelmien mukaan tähän päästään viimeistään vuoden 2004 loppuun mennessä. Budjettivallan käyttäjä on myöntänyt sisäisen hajauttamisen ensimmäisen vaiheen toteuttamiseksi lisävaroja 40 lisäviran täyttämiseksi vuonna 2001 sekä lähetystöjen televiestintä- ja tietokoneinfrastruktuurin parantamiseksi. Lisäksi se on hyväksynyt periaatteen, jonka mukaan lähetystöjen muu kuin henkilöstösääntöjen alainen henkilöstö rahoitetaan eri ohjelmien toimintabudjeteista. 2.2. Sisäisen hajauttamisen ensimmäinen vaihe: seurantaraportit GIP:n [2] alaisuuteen on luotu sisäisen hajauttamisen työryhmä koordinoimaan ulkomaanavun hallintouudistuksen sisältämien hajauttamista koskevien näkökohtien täytäntöönpanoa. Vuoden 2000 loka-joulukuussa ryhmä keskittyi työssään kolmeen osa-alueeseen: [2] GIP on pysyvä yksiköidenvälinen ryhmä, joka valvoo ulkomaanavun hallintouudistuksen täytäntöönpanoa. niiden yleisten periaatteiden määrittely, joita hajauttamisprosessissa on tarkoitus noudattaa kaikkien alueiden ja ohjelmien osalta; sisäisen hajauttamisen tiellä mahdollisesti olevien lainsäädännöllisten, taloudellisten, teknisten ja hallinnollisten esteiden kartoittaminen ja ratkaisun etsiminen niihin; niiden käytännön aloitteiden täytäntöönpano, jotka oli tarkoitus aloittaa ennen vuoden 2000 loppua, jotta sisäisen hajauttamisen ensimmäisen vaiheen aikataulun mukainen täytäntöönpano ei vaarantuisi (esim. satelliittiyhteyksien pyytäminen vuonna 2001 sisäisen hajauttamisen kohteena oleville 23 lähetystölle). EuropeAid-yhteistyötoimisto perustettiin tammikuussa 2001, ja sen myötä aloitettiin yksityiskohtiin pureutuvat alue- ja lähetystökohtaiset toimet. Niistä tärkeimpiä ovat olleet hajauttamisverkoston luominen EuropeAidin yhteyteen, toiminnallisen hajauttamismallin määrittely kullekin keskeiselle ohjelmalle yhteistyössä asianomaisten lähetystöjen kanssa, lähetystöjen kyseisen mallin täytäntöönpanoon tarvitsemien lisäresurssien yksilöinti tiiviissä yhteistyössä lähetystöjen itsensä kanssa, yksityiskohtaisen käytännön toimeenpanosuunnitelman laatiminen kullekin 22 lähetystölle [3]. [3] Euroopan jälleenrakennusviraston on tarkoitus hallinnoida Jugoslavian liittotasavallassa tehtävää rahoitusyhteistyötä. Toisessa vaiheessa kutakin ohjelmaa varten laaditut suunnitelmat yhdistettiin yhdenmukaistetuksi toiminnalliseksi hajauttamismalliksi, kun taas yksittäisiä ohjelmia koskevat yksityiskohtaiset menettelyt koottiin erilliseen liitteeseen. Ulkosuhteiden, kehitysyhteistyön ja EuropeAidin pääosastojen pääjohtajat vahvistivat 21. maaliskuuta 2001 tämän kaikkiin maantieteellisiin ohjelmiin sovellettavan yhdenmukaistetun mallin. 2.3. Sisäisen hajauttamisen ensimmäinen vaihe: seuraavat toimet Nyt kun toiminnallisesta mallista, henkilöstöä koskevista yksityiskohtaisista vaatimuksista sekä televiestintä- ja laitteistotarpeista on sovittu kunkin 22 lähetystön osalta, sisäistä hajauttamista päästään toteuttamaan käytännössä. Tässä yhteydessä komission yksiköiden ensisijaisena tehtävänä on valvoa kunkin 22 lähetystön osalta sovitun toimintasuunnitelman aikataulun mukaista toteutusta, osoittaa budjettivallan käyttäjän vuodelle 2001 sisäisen hajauttamisen täytäntöönpanoon myöntämät 40 uutta tointa näihin lähetystöihin, saada neuvoston päätös EKR:n koron käyttämisestä AKT-maissa sijaitsevien lähetystöjen ulkopuolisen henkilöstön rahoittamiseen, laatia rahoituspäätökset toimintamäärärahojen saamiseksi muissa kuin AKT-maissa sijaitsevien lähetystöjen ulkopuolisen henkilöstön rahoittamiseen, valita ja rekrytoida virkamiehet ja muu kuin henkilöstösääntöjen alainen henkilöstö, varmistaa, että lähetystöissä on riittävät toimistotilat lisähenkilöstön sijoittamiseksi, huolehtia turvallisesta tietoliikenteestä päätoimipaikan ja lähetystöjen välillä, laatia uusia - tai parantaa olemassa olevia - menettelyoppaita, varmistaa tarvittavan kirjanpito- ja hallintajärjestelmän saatavuus ajoissa sekä päätoimipaikassa että lähetystöissä (Sincom II, CRIS ja Olas), kehittää tai mukauttaa koulutuskokonaisuuksia sekä laatia koulutusohjelma ja panna se täytäntöön. Edellyttäen, että kaikki tarvittava logistiikka on käytettävissä, sisäisen hajauttamisen käytännön toimet voidaan aloittaa vuoden loppuun mennessä. 2.4. Sisäisen hajauttamisen seuraavat vaiheet: resurssien varmistaminen Komissio on laatinut yksityiskohtaiset arviot sisäisen hajauttamisen toisen vaiheen (32 lähetystöä vuonna 2002) täytäntöönpanoon tarvittavasta henkilöstöstä. Arvioita käytettiin pohjana ja perusteluna BA-budjettikohdista vuoden 2002 talousarvioesityksen yhteydessä pyydettäville varoille. Komissio suunnittelee uudelleensijoittavansa yli 110 virkamiehen virat lähetystöihin vuonna 2002 edellyttäen, että siitä aiheutuvat kulut saadaan katetuksi budjettivaroin. Sisäisen hajauttamisen alkuvaiheessa komissio ottaa käyttöön mahdollisimman monta budjettivallan käyttäjän myöntämistä uusista henkilöstösääntöjen alaisista toimista suoraan lähetystöissä. Siirtymäkauden ajan päätoimipaikassa on oltava riittävästi henkilöstöä, jotta vastuualueiden siirto voi tapahtua sujuvasti ja uusia järjestelyjä voidaan tukea ja valvoa riittävästi. Siirtymäkauden jälkeen tuottavuuden pitäisi kuitenkin nousta, jolloin päätoimipaikan palveluksessa olevan henkilöstön määrää voidaan vähentää. Komissio haluaa välttää kaikenlaiset päällekkäisyydet ja rinnakkaiset rakenteet, jotka voisivat heikentää lähetystöjen tehokasta toimintaa sisäisessä hajauttamisprosessissa. Keskipitkällä aikavälillä sisäisen hajauttamisen pitäisikin johtaa lukuisten toimien siirtämiseen päätoimipaikasta lähetystöihin. Sisäisen hajauttamisen ulottaminen jäljellä oleviin 32 lähetystöön vuonna 2003 samalla minimiperiaatteella kuin kahdessa ensimmäisessä vaiheessa edellyttää, että vuonna 2003 lähetystöihin siirretään niiden vahvistamiseksi vähintään 100 toimea. Jotta lähetystöissä palvelevan henkilöstösääntöjen alaisen ja muun kuin henkilöstösääntöjen alaisen henkilöstön määrä saataisiin sopivaan tasapainoon ja jotta muut toiminnot kuten alueelliset ja horisontaaliset ohjelmat saataisiin täydellisesti hajautettua kentälle, vuonna 2003 on sijoitettava uudelleen jopa 150 toimea ja vuonna 2004 toiset 150 toimea. Erityisesti AKT-maissa sijaitseviin lähetystöihin saatetaan tarvita lisää henkilöstösääntöjen alaisia toimia varsinkin, jos EKR:stä ei voida kattaa muusta kuin henkilöstösääntöjen alaisesta henkilöstöstä aiheutuvia kustannuksia ja muita hallinnollisia menoja ajoissa talousarviosta rahoitettavia ohjelmia koskevien BA-budjettikohtien tapaan. Nämä lisätoimet otetaan käyttöön budjettivarojen puitteissa. 2.5. Päätelmät Komissio toteuttaa kaikki hajauttamisprosessin ensimmäisen vaiheen täytäntöönpanemiseksi tarvittavat toimenpiteet tälle vuodelle laaditun aikataulun mukaisesti. Ulkosuhteiden ja EuropeAidin pääosastot valvovat päivittäin kunkin lähetystön kanssa sovitun yksityiskohtaisen toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa. Samaan aikaan sisäisen hajauttamisen työryhmä jatkaa ensimmäisen vaiheen täytäntöönpanon ja seuraavien vaiheiden valmistelun säännöllistä arviointia. 3. lähetystöjen resursseihin kohdistuvat muutokset ja resurssien jakaminen maailmanlaajuisesti 3.1. Ulkomaanedustuksen nykyinen verkosto Komissio on edustettuna 123 maassa ja viidessä kansainvälisessä järjestössä. Vuonna 1998 komissio arvioi uudelleen poliittiset painopisteensä uusien lähetystöjen ja toimistojen avaamiseksi [4]. Budjettivarojen niukkuudesta johtuen ainoastaan Kroatian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian lähetystöt avattiin. Balkanilla vuonna 1998 alkanut erittäin vakava kriisi ja sitä seurannut laajan ja kiireellisen avun tarve alueella ehdytti ulkomaanedustuksen resurssit. [4] Lähetystöt Kroatiaan, entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan, Malesiaan, Saudi-Arabiaan, Sveitsiin ja Uzbekistaniin, toimistot Ecuadoriin ja Paraguayhin sekä edustusto Taiwaniin. Painopisteitä on nyt tarkistettava. Jäsenvaltioiden tapaan komissio joutuu toimimaan niukkojen määrärahojen puitteissa. Berliinissä vahvistettuihin rahoitusnäkymiin sisältyy yläraja yleisille hallintomenoille, minkä johdosta ulkomaanedustus joutuu kilpailemaan muiden yksikköjen kanssa rajallisista hallintomäärärahoista. Tilannetta ovat viime aikoina pahentaneet epäsuotuisat valuuttakurssivaihtelut, koska iso osa hallintomenoista toteutuu muina valuuttoina (Yhdysvaltain dollareina ja siihen sidottuina valuuttoina sekä jeneinä). Ulkomaanavun hallinnoinnin hajauttaminen lähetystöihin synnyttää tarpeen vahvistaa niitä entisestään siirtämällä henkilöstöä päätoimipaikasta. On hyvä muistaa, että yhteisön ulkopuolisessa maassa palvelevasta virkamiehestä aiheutuvat kulut ovat suunnilleen kaksinkertaiset päätoimipaikassa palvelevaan virkamieheen verrattuna. Ratkaistessaan, missä seuraavaksi avata tai sulkea lähetystö tai toimisto, komissio tarkasteli olemassa olevien lähetystöjen ja edustustojen työmäärää sekä eräitä muita tekijöitä, kuten poliittista ja taloudellista painoarvoa. Määrätyt kriteerit otettiin huomioon; näitä olivat avun määrä maalle tai alueelle, käyttämättömien sitoumusten määrä (ylijäämä), sisäisen hajauttamisen laajuus tai ehdotettu laajuus, maan kaupallinen merkitys määrässä laskettuna mutta myös kaupan alan kysymysten tai riitojen osalta, poliittiset siteet maahan ja alueen painoarvo sekä muiden kansainvälisten elinten paikallinen edustus ja maan kuuluminen niihin. Edellä mainitun arvioinnin tulokset konkretisoituvat lähetystöverkostoon tehtävien muutosten ohjelmakokonaisuudeksi, joka on kuvattu jäljempänä kohdissa 3.2-3.4. Ulkomaanedustukselle osoitettujen määrärahojen niukkuudesta johtuen uusiin avaamisiin tarvittavat resurssit saadaan pääasiassa lähetystöjä sulkemalla, vähentämällä eräiden lähetystöjen henkilöstömäärä yhteen paikalla asuvaan virkamieheen, joka toimii asiainhoitajana lähetystön päällikön toimiessa naapurimaasta käsin, ja verkoston sisällä tehtävillä uudelleen sijoittamisilla. Näin ollen se vauhti, millä komissio toteuttaa avaamiset, riippuu sulkemisten ja uudelleensijoitusten vauhdista. Komissio kuitenkin uskoo saavansa nykyisen suunnitelman toteutettua vuoden 2002 loppuun mennessä. Verkostoon on tarpeen tehdä nyt laaditun ohjelman ohella lisämuutoksia sitä mukaa kuin olosuhteet ja EU:n ulkosuhteiden painopisteet muuttuvat. Sen jälkeen, kun nykyiset ehdokasmaat ovat liittyneet Euroopan unioniin, niissä sijaitsevat lähetystöt muutetaan muiden jäsenvaltioiden tapaan edustustoiksi. Ulkomaanavun jatkuva uudistaminen saattaa edellyttää säännöllisempää läsnäoloa joissakin maissa, joita nykyään hoidetaan muualta käsin. EU:n ja uusien itsenäisten valtioiden väliset tiivistyvät taloudelliset ja poliittiset suhteet saattavat nekin edellyttää EU:n diplomaattiedustuksen lisäämistä alueella. Mikäli alueella jatkuvat konfliktit saadaan ratkaistua, erityisesti kyseeseen tulevat Moldova, missä EU:lla olisi laajentumisen jälkeen tärkeitä uusia yhteyksiä, ja Azerbaidzan, missä EU:lla voi olla merkittäviä taloudellisia etuja ajettavanaan. Näin ollen komissio jatkaa ulkomaanedustuksen pitkän aikavälin kehittämisvaatimusten analysointia rakenteelliset, hallinnolliset ja resurssikysymykset mukaan luettuina. 3.2. Ehdotetut avaamiset Komission yleisenä tavoitteena on varmistaa, että niukkoja resursseja käytetään mahdollisimman tuottavasti sen varmistamiseksi, että se on edustettuna EU:lle kaikkein tärkeimmissä maissa. Valitessaan ehdotettujen kohteiden joukosta se on analysoinut alueet, joilla se on edelleen poliittisesti aliedustettu, ottamalla huomioon sekä kaupallisen ulottuvuuden että ulkomaanavun täytäntöönpanon. Kaakkois-Aasian kasvava kaupallinen merkitys riittää perusteeksi lähetystöjen avaamiselle Malesiaan (EU:n 16:nneksi suurin toimittaja ja sen 31:nneksi suurin markkina-alue vuonna 1998) ja Singaporeen (vastaavat sijat 15. ja 17.), jotka ovat molemmat EU:n merkittäviä kauppakumppaneja. Lisäksi vahvat poliittiset syyt edellyttävät, että komissio avaa Saudi-Arabiaan (vastaavat sijat 22. ja 16.) lähetystön, jonka toiminta-alueeseen kuuluisivat myös viisi muuta Persianlahden yhteistyöneuvoston (GCC) valtiota [5]: komissiolla on GCC:n kanssa yhteistyösopimus vuodesta 1989, ja se valmistelee parhaillaan toimeksiantoa vapaakauppasopimusta koskevien neuvottelujen aloittamiseksi. Malesia, Saudi-Arabia, Arabiemiirikunnat, Singapore ja Taiwan ovat 25 EU:n suurimpien vientimarkkinoiden luettelossa ja Arabiemiirikuntia lukuun ottamatta ne ovat myös 25 EU:n suurimman toimittajan luettelossa. Näiden maiden kanssa käytävää kauppaa koskevien kysymysten määrä oli ratkaiseva päätettäessä edustuksen vahvistamisesta molemmilla alueilla; kysymykset vaihtelivat Maailman kauppajärjestöstä (WTO) käytävästä yleisluontoisesta kahdenvälisestä vuoropuhelusta markkinoille pääsyyn ja polkumyyntiin (sekä kyseiset maat että yhteisö ovat esittäneet useita syytöksiä toisiaan vastaan). [5] Arabiemiirikunnat, Bahrain, Kuwait, Oman ja Qatar. Lisäksi Taiwaniin harkitaan avattavaksi kaupallista toimistoa (vastaavat sijat 7. ja 15.) [6]. Koska Taiwan on piakkoin liittymässä WTO:hon, komissiolle on odotettavissa merkittävä rooli markkinoille pääsyn, WTO-sitoumusten noudattamisen sekä muiden WTO:n toimintalinjaan kuuluvien kysymysten seurannassa. [6] Jäsenvaltioista 12 on edustettuna Taiwanissa kaupan ja investointialan, kaupan ja kulttuurialan ja vastaavien toimistojen välityksellä. Niiden katsotaan olevan täysin sopusoinnussa 'yhden Kiinan' -politiikan kanssa. Vakituista edustusta Kuubassa [7] - joka on jo AKT-ryhmän jäsen - harkitaan sitäkin maan sisäisen kehityksen perusteella ja siksi, että maassa sijaitseva ECHOn toimisto on tarkoitus sulkea. [7] Santo Domingossa sijaitsevan lähetystön päällikkö. Ulkomaanavun täytäntöönpanoon liittyvistä syistä, toisin sanottuna sisäisestä hajauttamisesta johtuen, komissio aikoo avata lähetystöt Kambodzaan ja Laosiin (Thaimaassa sijaitsevan lähetystön päällikön alaisuuteen), Nepaliin (Intiassa sijaitsevan lähetystön päällikön alaisuuteen) ja Paraguayhin (Uruguayssa sijaitsevan lähetystön päällikön alaisuuteen). Kambodzan ja Paraguayn avustusohjelmat ovat huomattavasti mittavammat kuin Thaimaan ja Uruguayn ohjelmat [8]. Näin ollen on järkevää siirtää avun hallinnointi ensiksi mainittuihin maihin. Lisäksi Paraguayn tapauksessa - ainoa Mercosurin jäsenmaa, jossa komissio ei ole edustettuna - ratkaisuun on vaikuttanut kauppa, jonka merkityksen odotetaan kasvavan komission käydessä ryhmän kanssa neuvotteluja vapaakauppasopimuksesta. Kambodzan, Nepalin ja Paraguayn osalta komissiolle aiheutuvat nettokustannukset vähenevät, kun Thaimaasta siirretään yksi virkamies Kambodzaan, Intiasta yksi virkamies Nepaliin ja Uruguaysta yksi virkamies Paraguayhin asiainhoitajaksi uusiin lähetystöihin. [8] Komissiolla on merkittäviä avustusohjelmia maissa, joihin se suunnittelee toimiston avaamista (keskimääräiset vuosisuoritukset 1999-2000 ja ylijäämä 31.12.2000 miljoonina euroina): Kambodza 27,5 ja 67, Laos 9 ja 40, Nepal 30 ja 49 sekä Paraguay 5 ja 57. 3.3. Alueellistaminen ja ehdotetut sulkemiset Alueellistaminen tarkoittaa useiden asiantuntevien virkamiesten keskittämistä yhteen lähetystöön, jolle annetaan riittävät resurssit palvella maita, joihin sen päällikkö on akkreditoitu. Osana alueellistamista komissio on vuodesta 1996 alkaen muuttanut 13 lähetystöä toimistoiksi, liittänyt Somalian toimintonsa Keniassa sijaitsevan lähetystön alaisuuteen ja päättänyt sulkea Grenadassa ja Lagosissa sijaitsevat toimistonsa. Sen jälkeen, kun Kap Verden ja Togon lähetystöt on muutettu muiden lähetystöjen alaisuudessa toimiviksi toimistoiksi, 31:llä komission kaikkiaan 108 lähetystöstä on alueellinen vastuu. Toistaiseksi näillä muutoksilla on saatu aikaan 14 keskijohdon toimen säästöt, mikä rahaksi muutettuna tarkoittaa 3 024 000 euroa vuodessa (summa perustuu komennuksella olevasta virkamiehestä aiheutuviin keskimääräisiin 216 000 euron vuosikustannuksiin). Nämä resurssit on käytetty verkoston laajentamiseen erityisesti Balkanilla (Kroatiassa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa) ja olemassa olevien lähetystöjen vahvistamiseen. Ulkomaanedustuksen rakenteen optimoimiseksi ja uusien lähetystöjen avaamiseksi tarvittavien resurssien löytämiseksi on tarkoitus sulkea toimistot Antiguassa ja Barbudassa (hoidetaan jatkossakin Barbadosilta), Belizessä (hoidetaan jatkossakin Jamaikalta), Komoreilla (hoidetaan jatkossakin Mauritiukselta), Alankomaiden Antilleilla (hoidetaan jatkossa Guyanasta), São Toméssa ja Príncipessä (hoidetaan jatkossakin Gabonista), Tongassa (hoidetaan jatkossakin Fidziltä) [9] ja Päiväntasaajan Guineassa (hoidetaan jatkossakin Kamerunista). [9] Keskimääräiset vuosisuoritukset 1999-2000 ja ylijäämä 31.12.2000 miljoonina euroina: Costa Rica 2 ja 7, Trinidad ja Tobago 1 ja 18, Antigua ja Barbuda 0 ja 1, Belize 4 ja 17, Komorit 3 ja 14, Alankomaiden Antillit 4 (ainoastaan v. 2000) ja 5, Gambia 4 ja 28, São Tomé ja Príncipe 3,5 ja 16 sekä Tonga 1 (ainoastaan v. 2000) ja 3. Samoin on ehdotettu henkilöstömäärän vähentämistä Costa Ricassa, Trinidadissa ja Tobagossa sekä Sri Lankassa sijaitsevissa lähetystöissä niin, että kuhunkin jäisi vain yksi virkamies. Nicaraguan lähetystön päällikkö akkreditoidaan Costa Ricaan, Guyanan lähetystön päällikkö Trinidadiin ja Tobagoon ja Intian lähetystön päällikkö Sri Lankaan. Näiden sulkemisten ja vähennysten ansiosta vapautuu 11 toimea uudelleen sijoitettaviksi, ja rahamääräisesti ne edustavat 3,816 miljoonan euron vuosisäästöjä komennuksella olevasta virkamiehestä aiheutuvien vuosittaisten kokonaiskustannusten (toimistotilat, tukihenkilöstö, asunto, televiestintä ja turvapalvelut mukaan luettuina) perusteella laskettuna. Tämä mahdollistaisi lähetystöjen avaamisen Malesiaan, Saudi-Arabiaan, Singaporeen ja Laosiin (muut kolme lähetystöä avattaisiin siirtämällä henkilöstöä niistä vastaavista alueellisista lähetystöistä). Tähän tarvittaisiin 7 kaikkiaan 11:sta uudelleen sijoitettavasta toimesta. Jäljellä olevat 4 toimea käytetään mahdollisiin avaamisiin Taiwanissa ja Kuubassa ja/tai sellaisten alueellisten lähetystöjen vahvistamiseen, joille on annettu lisävastuuta seurauksena verkostoon tehdyistä muutoksista. Avaamisista aiheutuvat kustannukset saadaan katettua sulkemisista ja lähetystöjen keventämisestä aiheutuvilla säästöillä. Näin ollen ehdotus ei vaikuta millään tavalla talousarvioon. Komissio uskoo, että näiden muutosten myötä alueellistaminen on saatu tällä erää päätökseen. Uusilla alueellistamistoimilla voitaisiin saavuttaa lisäsäästöjä, joiden edut kuitenkin vähintäänkin nollaantuisivat toimien negatiivisten vaikutusten johdosta. Tällaisia vaikutuksia olisivat - poliittiset ongelmat, joita aiheutuisi EU:ssa ja sen ulkopuolella niiden valtioiden ja toimielinten taholta, jotka vastustavat sulkemisia, - huonojen yhteyksien päässä olevien alueiden loitontuminen entisestään lähetystöstä, mikä puolestaan vähentäisi toiminnan tehokkuutta, erityisesti avun täytäntöönpanoa ja seurantaa, - ristiriita siihen komission toteuttamaan politiikkaan nähden, jonka mukaisesti yhteisön avun hallinnointi hajautetaan sisäisesti ja ulkoisesti lähetystöihin. Mahdollisella lisäalueellistamisella ei saataisi käyttöön uusiin avaamisiin tarvittavaa henkilöstöä ja määrärahoja. Päinvastoin alueellisia lähetystöjä pitäisi vahvistaa entisestään sekä henkilöstön että määrärahojen osalta. 3.4. Henkilöstön uudelleen sijoittaminen Alun alkaen henkilöstöä alettiin sijoittaa uudelleen sen epätasapainon korjaamiseksi, joka vallitsi henkilöstön osoittamisessa eri lähetystöihin. Epätasapaino koski sekä virkamiesten ja korkeakoulututkinnon suorittaneiden paikallisten toimihenkilöiden välistä suhdetta että henkilöstön määrää eri lähetystöissä. Osa uudelleen sijoittamisella vapautuneista toimista on käytetty myös uusien lähetystöjen avaamiseen. Uudelleen sijoittamisella on tarkoitettu pääasiassa virkamiesten siirtämistä lähetystöstä toiseen. Tarvittaessa lähetystöön, josta virkamies on siirretty toisaalle, on palkattu teknisen avun paikallisia toimihenkilöitä. Jatkossa uudelleen sijoittaminen on nähtävä jatkuvana resurssien mukauttamisena lähetystöjen työmäärässä ja komission painopisteissä tapahtuviin muutoksiin. Nettolisäys ulkomaanedustuksen henkilöstömäärään ja määrärahoihin tulee kysymykseen vasta sitten, kun kaikki uudelleen sijoittamisen tarjoamat mahdollisuudet on kartoitettu. Komission tekemä analyysi lähetystöjen työmäärästä helpottaa resurssien jakamista ja uudelleen jakamista lähetystöihin. Resursseja jaettaessa otetaan huomioon kunkin lähetystön toiminta-ajatuksen mukaisten toimintojen suhteellinen merkitys (erityisesti ulkomaanapu, kauppa, poliittinen raportointi ja edustus). Vuodesta 1996 komissio on vahvistanut 73 toimen uudelleen sijoittamisen ulkomaanedustuksen sisällä. Samaan aikaan se on siirtänyt 53 toimea päätoimipaikasta lähetystöihin. Näin ollen viidesosa ulkomaanedustuksen toimista ja noin kolmasosa sen muista kuin johtotason toimista on sijoitettu uudelleen viimeisten viiden vuoden aikana. Vuonna 2001 seuraavista lähetystöistä siirretään kustakin yksi virka muualle: Zimbabwe, Niger, Libanon, Kamerun, Burkina Faso, Mosambik, Intia (lähetystön avaamiseksi Nepaliin) ja Uruguay (lähetystön avaamiseksi Paraguayhin). Vuonna 2002 seuraavista toimistoista siirretään kustakin yksi virka muualle: Komorit, Päiväntasaajan Guinea, Alankomaiden Antillit sekä São Tomé ja Príncipe, samoin siirretään yksi virka Thaimaan lähetystöstä (lähetystön avaamiseksi Kambodzaan). Uudelleen sijoitettaviksi tulee lisäksi viisi toimea Trinidadin ja Tobagon, Sri Lankan ja Costa Rican lähetystöissä tehtävien kevennysten johdosta. Näiden 18:n vuonna 2002 tehtävän uudelleen sijoittamisen myötä komissio on sijoittanut uudelleen yhteensä 89 virkaa vuodesta 1996 lukien. Ulkomaanedustuksen tavanomaisen hallinnoinnin yhteydessä tullaan ajoittain tekemään uusia uudelleen sijoittamisia. Niiden kokonaisvaikutuksen odotetaan kuitenkin jäävän vähäiseksi, eivätkä ne missään tapauksessa riitä kattamaan lähetystöverkoston laajentamisesta syntyvää henkilöstötarvetta. Jäljelle jää uudelleen sijoittamisen mahdollisuus Brysselistä lähetystöihin: tässä vaiheessa kyseiset resurssit pitäisi kuitenkin pääasiallisesti käyttää sisäisen hajauttamisen täytäntöönpanoon. 3.5. Ulkomaanedustuksen resurssit Komission ulkomaanedustus koostuu virkamiehistä/väliaikaisista toimihenkilöistä sekä paikallisesta henkilöstöstä, jotka rahoitetaan joko komission talousarvion A osasta (hallintomäärärahat) tai B osasta (toimintamäärärahat) sen mukaan, missä tehtävissä nämä toimivat. Vastatakseen tehokkaasti ja joustavasti teknisen asiantuntemuksen tarpeeseen lähetystöjen ulkomaanavun hallinnoinnissa komissio aikoo ottaa osana hallinnon uudistusta käyttöön määräaikaiset toimet, joihin sovellettaisiin joitakin henkilöstösääntöjen liitteessä X tarkoitettujen säännösten kaltaisia korvauksia. Siihen asti, kun kyseiset toimet otetaan käyttöön, komissio aikoo hyödyntää voimassa olevia työsopimussuhteita (paikalliset toimihenkilöt, teknisen avun paikalliset toimihenkilöt ja yksittäiset asiantuntijat) täyttääkseen lähetystöjen teknisen asiantuntemuksen tarpeen ulkomaanavun hallinnoinnin hajauttamiseksi ja teknisen avun toimistojen tehtävien sulauttamiseksi lähetystöihin sovitussa aikataulussa. Kyseinen henkilöstö tekee sopimuksen suoraan komission kanssa, toimii lähetystöistä käsin ja vastaa toimistaan asianomaisen lähetystön päällikölle.