Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Euroopan unionin perusoikeuskirja"

(2000/C 367/08)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 25. helmikuuta 1999 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan nojalla antaa lausunnon aiheesta "Euroopan unionin perusoikeuskirja".

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 25. heinäkuuta 2000. Esittelijä oli Anne-Marie Sigmund ja apulaisesittelijä Roger Briesch.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 20. ja 21. syyskuuta 2000 pitämässään 375. täysistunnossa (syyskuun 20. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 122 ääntä puolesta, 19 vastaan, ja 9 pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Kölnissä 3.-4. kesäkuuta 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto päätti Euroopan unionin perusoikeuskirjan laatimisesta. Päätelmissään Eurooppa-neuvosto perusteli päätöstään tarpeella lujittaa näkyvästi "perusoikeuksien ensiarvoisen tärkeää merkitystä ja niiden kattavuutta unionin kansalaisten kannalta".

Kölnin Eurooppa-neuvoston mukaan

1. "peruskirjassa olisi käsiteltävä vapautta ja tasa-arvoa koskevia oikeuksia sekä menettelyä koskevia perusoikeuksia sellaisina kuin ne taataan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamisesta tehdyssä Euroopan yleissopimuksessa ja sellaisina kuin ne ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johdettuina yhteisöoikeuden yleisperiaatteina"

2. "peruskirjaan on lisäksi sisällytettävä ne perusoikeudet, jotka kuuluvat ainoastaan unionin kansalaisille"

3. "peruskirjaa laadittaessa on myös otettava huomioon taloudelliset ja sosiaaliset oikeudet sellaisina kuin ne sisältyvät Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan ja työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevaan yhteisön peruskirjaan, sikäli kuin ne eivät ole ainoastaan unionin toiminnan tavoitteiden perustana".

Eurooppa-neuvosto päätti lisäksi, että peruskirjan laatiminen annetaan elimen tehtäväksi, "joka muodostetaan valtioiden ja hallitusten päämiesten edustajista ja Euroopan komission puheenjohtajasta sekä Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien jäsenistä".

1.2. Tampereella 15.-16. lokakuuta 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto määritteli elimen lopullisen kokoonpanon ja työskentelytavan. Viimeksi mainitun suhteen Eurooppa-neuvosto vaatii konsensusperiaatteen soveltamista, eli vasta kun "puheenjohtaja katsoo, että kaikki osapuolet voivat mahdollisesti hyväksyä laaditun peruskirjaehdotuksen tekstin, se toimitetaan Eurooppa-neuvostolle".

1.3. Puheenjohtajamaat Saksa ja Suomi korostivat toistuvasti, että perusoikeuskirjan tulisi myös toimia välineenä, joka tuo Euroopan lähemmäksi kansalaisia ja selventää heille heidän oikeutensa. TSK kannattaa luonnollisesti käytäntöä, jonka mukaan valmistelukunnaksi nimetty elin kuulee kansalaisjärjestöjä. Komitea olisi pitänyt toivottavana, että komitea sinä eurooppalaisena instituutiona, jonka jäsenet on perustamissopimuksen mukaan velvoitettu edustamaan yhteisön kansalaisten alakohtaisia intressejä, olisi päässyt osallistumaan prosessiin laajemmin(1).

1.4. Valmistelukunnan tehtävät on määritelty Kölnin ja Tampereen Eurooppa-neuvostojen toimeksiannoissa, ja neljää näkökohtaa on erityisesti korostettava:

- Valmistelukunta ei ole Euroopan unionista tehdyn sopimuksen mukainen hallitustenvälinen konferenssi.

- Valmistelukunnalla ei siksi ole valtaa muuttaa unionin toimivaltuuksia.

- Valmistelukunnan tehtävänä on peruskirjaehdotuksen laatiminen unionin toimien puitteissa. Valmistelukunnan tulee siis ottaa peruskirjaa laatiessaan huomioon, että sitä sovelletaan sekä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen että Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten puitteissa. Toisin sanoen peruskirjan on katettava myös Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V osasto (yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka) ja VI osasto (yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa). Peruskirjan laaja kattavuus on komitean mielestä oleellinen, koska kansalaisten vapauteen ja tasa-arvoon liittyviä etuja ei käsitellä pelkästään perustamissopimuksessa.

- Peruskirja osoitetaan siten Euroopan unionin toimielimille eikä jäsenvaltioille näiden omien toimivaltuuksien puitteissa. Kuitenkin peruskirja sitoo jäsenvaltioita, kun ne panevat täytäntöön tai soveltavat yhteisön lainsäädäntöä.

1.5. Kölnin Eurooppa-neuvosto ei kuitenkaan ole määritellyt tarkkaan perusoikeuskirjan oikeudellista sitovuutta. Päätelmissään se ainoastaan julistaa aikomuksensa, "ehdottaa saamansa ehdotuksen pohjalta Euroopan parlamentille ja komissiolle, että ne neuvoston kanssa yhdessä antaisivat juhlallisesti peruskirjan Euroopan unionin perusoikeuksista. Kysymystä siitä, voitaisiinko perusoikeuskirja sisällyttää perustamissopimuksiin ja miten se olisi tarvittaessa tehtävä, aletaan tarkastella tämän kokonaisprosessin seuraavassa vaiheessa."

1.5.1. Valmistelukunnan puheenjohtaja Roman Herzog totesi kuitenkin, että valmistelukunta laatisi peruskirjan lähtien siitä oletuksesta, että se tunnustetaan laillisesti sitovaksi. Euroopan parlamentti on Spinellin hankkeesta lähtien ollut sitovuuden kannalla ja on selventänyt näkökantaansa vielä 16. maaliskuuta antamassaan päätöslauselmassa mm. julistamalla aikomuksensa hyväksyä peruskirja ainoastaan, mikäli sen laillinen sitovuus taataan.

1.6. Perusoikeuskirjan sisällön suhteen Kölnin Eurooppa-neuvosto määritteli ainoastaan vähimmäisvaatimukset mutta ylitti tehtävänasettelussa kuitenkin selkeästi Euroopan ihmisoikeussopimuksen puitteet. Roman Herzog ilmaisi valmistelukunnan ensimmäisessä kokouksessa pitämässään puheessa asian seuraavasti: "on aika tehdä selväksi muillekin, että Euroopan unionin sitoumukset kansalaisiin nähden eivät saa olla jäsenvaltioiden perustuslaeissa annettuja sitoumuksia löyhempiä".

1.6.1. Valmistelukunnan käsiteltäväksi annetun perusoikeusluettelon rakenne pohjautuu toisaalta eurooppalaiseen konsensukseen yksilön kolmesta keskeisestä oikeudesta (ihmisarvo, itsemääräämisoikeus ja tasa-arvo) ja toisaalta perusoikeuksien jakamattomuuden ajatukseen. Luettelo jäsentyy seuraavasti:

- ihmisarvo

- vapaudet

- tasa-arvo

- sosiaalinen vastuu

- kansalaisuus

- lainkäyttö

- yleiset määräykset(2).

2. Yleistä

2.1. Euroopan yhdentymisprosessi alkoi 50 vuotta sitten Robert Schumanin aloitteesta rauhanhankkeena, josta luonnollisesti seurasi ensiksi taloudellisesti painottuneita toimenpiteitä, joita sitten myöhemmin laajennettiin yhteiskunnallisilla näkökohdilla. Euroopan unionia kutsutaan tänään myös "vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaksi alueeksi", jonka keskipisteenä tulee olla ihminen, kansalainen. Tässä yhteydessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan laatiminen on yksi yhdentymisprosessin virstanpylväs. Peruskirjan laatiminen merkitsee sopimusta uudenlaisen poliittisen kokonaisuuden muodostamisesta, ja samalla se on ilmaisu vapaaehtoisuuteen, yhteistyöhön, demokratiaan ja väkivallattomuuteen perustuvasta identiteetistä. Samat oikeudet ja velvollisuudet omaavien ihmisten kesken kehittyy yhteenkuuluvuuden tunne, yhteinen identiteetti. Jos lisäksi kansalaisyhteiskunta pääsee osallistumaan tällaisen perusoikeusluettelon laatimiseen mahdollisimman tiiviisti, tämä kansalaisläheisyys estää myös kansalaisia kokemasta, että nämä oikeusnormit syötetään ylhäältä käsin ja että niiden noudattamatta jättäminen johtaa rangaistuksiin, ja saa kansalaiset hyväksymään niiden noudattamisen tarpeen henkilökohtaisena velvoitteena.

2.2. Etiikkaan, moraaliin ja solidaarisuuteen pohjautuva perusoikeuskirja ei pelkästään luettele oikeuksia ja velvollisuuksia vaan muodostaa myös yhteisen arvojärjestelmän. Perusoikeuskirja tukee siten Euroopan unionin kehitystä oikeusyhteisöstä arvoyhteisöksi, joka mahdollistaa eurooppalaisen identiteetin synnyn. Perusoikeuskirja voi siten vaikuttaa siihen, että unionin kansalaisuutta ei nähdä enää pelkästään abstraktisti kaikkien jäsenvaltioiden kansalaisuuksien summana vaan konkreettisena lisäarvona. Perusoikeuskirja edellyttää myös, että kaikki kansalaiset käyttävät oikeuksiaan vastuuntuntoisesti järjestäytyneessä kansalaisyhteiskunnassa, joka perustuu kanssakäymiseen sekä oikeuksien ja vapauksien vastavuoroiseen kunnioittamiseen.

3. Erityistä

3.1. Perusoikeuskirjan sisältö

3.1.1. Komitea on periaatteessa sitä mieltä, ettei yhtäältä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia ja toisaalta sosiaalisia, taloudellisia ja kulttuurisia oikeuksia voi käsitellä toisistaan erillään. Euroopassa perusoikeudet - joita voivat olla oikeus puolustautua, oikeus suojeluun tai oikeus etuuksiin - ovat yleisen käsityksen mukaan jakamattomia, yhteenkuuluvia ja toisistaan riippuvaisia. Komitean mielestä ei voida ajatella nykyaikaista perusoikeuskirjaa, johon ei sisällytettäisi sosiaalisia, taloudellisia ja kulttuurisia oikeuksia, ja näiden pois jättäminen olisi myös Kölnin Eurooppa-neuvoston toimeksiannon vastaista.

3.1.2. Valmistelukunnan tehtävänasettelun mukaan perusoikeuskirjan laatiminen ei saa kuitenkaan muuttaa tämänhetkistä yhteisön/EU:n ja jäsenvaltioiden välistä toimivaltuuksien jakoa.

3.1.3. Toisaalta Euroopan unionin perusoikeuskirjan sosiaaliset oikeudet eivät kerro mitään säädöksen antajasta (Euroopan unionin toimielin tai valtion viranomainen), jolle vaatimus oikeuden tai periaatteen toteuttamisesta voidaan osoittaa. Sosiaalisten oikeuksien ja periaatteiden sisällyttäminen perusoikeuskirjaan ei - Kölnin Eurooppa-neuvoston toimeksiannon mukaisesti - johda missään tapauksessa lisävaltuuksien antamiseen yhteisölle tai Euroopan unionille. Se merkitsee ainoastaan, että

- yhteisön toimielinten säädösten tai säädösten, joita jäsenvaltiot laativat yhteisön lainsäädäntöä soveltaessaan on oltava yhdenmukaiset peruskirjassa lueteltujen sosiaalisten oikeuksien kanssa

- kyseiset säädökset eivät saa jäädä jo saavutetun sosiaalisten periaatteiden toteutustason alle

- erityisesti sosiaalisten oikeuksien soveltamisessa on toteutettava syrjimättömyysperiaatetta.

3.1.4. Komitea varoittaa aiheuttamasta kansalaisille pettymystä tarjoamalla heille perusoikeuskirjaa, jonka sisältämät oikeudet eivät toteudu ja jonka sisällön he siis kokevat pelkäksi retoriikaksi. Mahdollisuus tässä esitetyllä tavalla hakea jotain oikeutta oikeusteitse, ei kerro vielä mitään siitä tasosta (yhteisön tai jäsenvaltion), jolla siihen valtuutetut henkilöt voivat tätä oikeutta soveltaa. Erityisesti aloilla, joilla yhteisöllä ja jäsenvaltioilla on keskenään kilpailevat valtuudet, näitä on käytettävä läheisyysperiaatteen mukaisesti (perustamissopimuksen 5 artikla). Läheisyysperiaatetta ei saa myöskään horjuttaa Euroopan unionin perusoikeuskirjalla.

3.2. Perusoikeuskirjan oikeudellinen asema: Perusoikeuskirja on mielekäs ainoastaan jos se on selkeästi muotoiltu ja jos on olemassa menetelmiä sen sisällön toteuttamiseksi. Komitean mielestä perusoikeuskirja tulisi oikeudellisista ja poliittisista syistä liittää seuraavin edellytyksin sopimukseen Euroopan unionista:

- Kölnin Eurooppa-neuvoston toimeksiannon mukaisesti peruskirja ei saa muuttaa yhteisön toimivaltuuksia.

- On tehtävä ero suoraan sovellettavien ja tapauskohtaisesti oikeusteitse haettavien oikeuksien sekä ohjelmallisten oikeuksien välillä, jolloin nykyisten toimivaltuuksien oikeudellinen luonne säilyy(3).

- On näin ollen tehtävä selväksi, että tietyille periaatteille on laadittava toteuttamistoimenpiteet.

Peruskirjan lopullisesta sisällöstä - jossa on myös otettava huomioon Kölnin huippukokouksessa saatu toimeksianto - tulee oleellisesti riippumaan, liitetäänkö se kokonaisuudessaan vai osittain sopimukseen Euroopan unionista. Perusoikeuskirja ei saa jäädä juhlalliseksi julistukseksi, vaan sen on ilmennettävä todellisia poliittisia, sosiaalisia ja kansalaisyhteiskuntaa koskevia pyrkimyksiä.

3.2.1. Ilmoitus aikomuksesta laatia Euroopan unionin perusoikeuskirja herätti toiveita ja odotuksia, joita ei saa pettää. Euroopan kansalaiset ymmärtävät ja hyväksyvät "kansalaisten Euroopan" paremmin, jos he tietävät, että heille kuuluu tässä Euroopassa oikeuksia, joita myös pystytään valvomaan, ja että toisaalta myös velvollisuuksia, jotka heidän on täytettävä. Näin perusoikeuskirja saa oikeudellisen merkityksensä ohella myös suuren poliittisen ja kulttuurisen arvon.

3.2.2. Sitova perusoikeuskirja tuo EU:n "vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvalle alueelle" lisäulottuvuuden tekemällä siitä selkeän arvoyhteisön, joksi Euroopan unioni näin virallisesti julistautuu. Tällainen arvoyhteisöksi tunnustautuminen saa lisämerkityksensä sekä tulevan laajentumisen että maailmanlaajuistumisen yhteydessä.

3.3. Perusoikeuskirjan soveltaminen

3.3.1. Peruskirjan soveltamista ajatellen komitean mielestä olisi myös mahdollista sisällyttää ne oikeudet, joiden integrointikelpoisuudesta saavutetaan valmistelukunnassa yksimielisyys, oikeudellisesti sitovina Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen (katso 6 artikla). Tästä seuraisi, että neuvosto 7 artiklan mukaisesti voisi ryhtyä toimenpiteisiin sellaista jäsenvaltiota vastaan, joka rikkoo vakavasti ja jatkuvasti 6 artiklan 1 kohdassa mainittuja periaatteita; näissä tapauksissa ei tarvittaisi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen kannanottoa. Perusoikeuksien toista osaa varten voitaisiin luoda sitova menettelyohje niiden integroimiseksi seurannan kautta. Tällainen menettely ei myöskään ole ristiriidassa perusoikeuksien jakamattomuuden periaatteen kanssa, koska komitean mielestä perusoikeuksien määrittelyn ja tarkistuksen on Euroopan tasolla oltava muutenkin avoin prosessi, jolloin merkitykselliset kehityskulut voidaan ottaa huomioon. Tässä yhteydessä viitattakoon niin kutsuttuihin "uusiin" perusoikeuksiin (geeniteknologia, bioetiikka, tietosuoja jne.) jotka on osittain jo huomioitukin EU:n perussopimuksissa (oikeus henkilötietojen suojaan).

3.3.2. Komitean mielestä olisi siksi ehdottoman välttämätöntä luoda kohdassa 3.3.1 mainittujen integrointimenetelmien (seuranta) ohella avoin tarkistusmenetelmä perusoikeusluettelon tulevaa työstämistä varten. Olisi tarkoituksenmukaista antaa valmistelukunnan tehtäväksi laatia tällaisen integrointi- ja tarkistusmenetelmän luonnos, jonka se sitten esittäisi neuvostolle. Tarkistusmenetelmä voisi sisältää myös säännöllisin väliajoin toteutettavia arviointiohjelmia.

3.3.3. Koska perusoikeuskirjan soveltamismuotoa ei ole vielä lopullisesti määritelty, komitea ei voi tällä hetkellä kommentoida oikeussuojan toimivuutta. Tähän liittyy - jo käytössä olevien kannemuotojen (kuten perusoikeuskanne, yleisen edun mukainen kanne, joukkokanne, lausunto-oikeudet) ohella - tarpeellisten uusien valitusmahdollisuuksien käsittely. Komitea varaa itselleen oikeuden antaa sopivana ajankohtana lisälausunto tästä aihepiiristä.

3.4. Perusoikeuskirja ja järjestäytynyt kansalaisyhteiskunta

3.4.1. Perusoikeudet kehittyvät yhdessä sosiaalis-taloudellisen mutta myös tieteellisen kehityksen kanssa. Siksi komitea onkin erityisen tyytyväinen siihen, että valmistelukunta on sisällyttänyt ehdotukseensa niin kutsutut "uudet" perusoikeudet ja on muotoilussaan ylittänyt Euroopan ihmisoikeussopimuksen puitteet. Mikäli EU olisi liittynyt Euroopan ihmisoikeussopimuksen allekirjoittajien joukkoon, kuten toistuvasti ehdotettiin, näin ei olisi tapahtunut. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on sitä paitsi jo aikaisemmin huomauttanut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen ratifiointi olisi edellyttänyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen muuttamista.

3.4.2. Komitea on tässä yhteydessä ja Kölnin Eurooppa-neuvoston toimeksiantoon viitaten myös erityisen tyytyväinen siihen, että valmistelukunta on sisällyttänyt Euroopan ihmisoikeussopimuksesta puuttuvan ihmisarvo-käsitteen perusoikeuskirjaan. Näin valmistelukunta ei ainoastaan myötäile YK:n kattavaa lähestymistapaa vaan antaa myös komitean mielestä välttämättömän merkin siitä, että perusoikeuskirjalla tulisi oikeudellisen merkityksensä lisäksi olla myös vastaava merkitys EU:n yhteisenä arvoasteikkona.

3.4.3. Etenkin kansalaisyhteiskunnan rakenteiden syntyä ajatellen on ensiarvoisen tärkeää, että yhteisten tavoitteiden ohella myös perustavia arvokäsityksiä pidetään suojelemisen arvoisena ja että kansalaisyhteiskunnan toimijat käsittelevät niitä vastuun ja vuoropuhelun hengessä.

3.4.4. Komitean mielestä käsiteltävänä oleva perusoikeuskirjan luonnos soveltuu siten erinomaisesti oikeusfilosofiseksi ja -järjestelmälliseksi pohjaksi järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan kehitykselle.

3.4.5. Jo vuonna 1996 julkaistussa asiantuntijaryhmän kertomuksessa "Kohti kansalaisoikeuksien ja sosiaalisten oikeuksien Eurooppaa(4)" painotettiin, että kansalaisia lähellä oleva Eurooppa edellyttää laaja-alaista asiantuntemusta poliittisessa sekä myös taloudellisessa ja sosiaalisessa elämässä Euroopan unionia rakennettaessa.

Tässä yhteydessä kannattaa panna merkille, että valmistelukunnan työasiakirjan 47 johdannon kolmanneksi viimeisessä kohdassa mainitaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen ohella myös yhteisön ja Euroopan neuvoston hyväksymät sosiaaliset peruskirjat.

3.4.6. Järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajien integroiminen perusoikeuskirjan laatimisprosessiin tapahtui erittäin epämuodollisella tavalla ja ilman valmisteluja. Niiden osittain erittäin rakentavia lausuntoja ei koordinoitu, niin että selkeys kärsi ja mahdolliset synergiaedut jäivät saamatta. "Eurooppalaisen demokratiamallin" kehittämistä ajatellen järjestäytynyt kansalaisyhteiskunta on integroitava virallisesti ja institutionaalisesti tähän prosessiin. On muistettava, että demokratian perustana on yhtenäisyyden ja moninaisuuden yhteensovittaminen. Talous- ja sosiaalikomitea edustaa järjestäytynyttä kansalaisyhteiskuntaa institutionaalisissa puitteissa Euroopan tasolla. Sen jäsenet ovat välittömässä ja jatkuvassa yhteydessä kansalaisyhteiskunnan järjestöihin(5), ja siten he tuovat osallistuvan demokratian periaatteiden mukaisesti asiantuntemuksellaan hankkeeseen lisäarvoa. Komitea koostuu järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan erilaisten taloudellisten ja yhteiskunnallisten ryhmien edustajista, ja sille olisi siten välttämättä annettava tehtäviensä mukainen virallinen neuvonantajastatus kyseisessä integrointi- ja tarkistusprosessissa.

Bryssel 20. syyskuuta 2000.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Katso perustamissopimuksen 257 artikla: "Komitea muodostuu talous- ja yhteiskuntaelämän eri alojen edustajista, erityisesti tuottajien, maanviljelijöiden, liikenteenharjoittajien, työntekijöiden, kauppiaiden ja käsityöläisten, vapaiden ammattien harjoittajien sekä yleisen yhteiskunnallisen edun edustajista."

(2) CONVENT 47, CHARTE 4470/00, 14.9.2000.

(3) Tässä yhteydessä komitea viittaa 22.2.1989 antamaansa lausuntoon ja siinä olevaan toteamukseen: "Komitean mielestä ETY:n perustamissopimuksessa mainittuja välineitä ja menettelytapoja on sovellettava sosiaalisten perusoikeuksien turvaamisen takaamiseksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksessä."

(4) Euroopan komissio, PO V, ISBN 92-827-7697-2.

(5) Katso TSK:n 22.9.1999 antama lausunto EYVL C 329, 17.11.1999, s. 30.

LIITE

talous- ja sosiaalikomitean lausuntoon

Valmistelukunnan ajankohtainen keskusteluasiakirja(1) käsittää seuraavat otsikot:

>TAULUKON PAIKKA>

(1) CONVENT 47, CHARTE 4470/00, 14.9.2000.