Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Alustava komission tulkitseva tiedonanto - Palvelujen tarjoamisen vapaus ja yleinen etu vakuutusalalla"



Virallinen lehti nro C 407 , 28/12/1998 s. 0038



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Alustava komission tulkitseva tiedonanto Palvelujen tarjoamisen vapaus ja yleinen etu vakuutusalalla" (98/C 407/08) Talous- ja sosiaalikomitea päätti 24. maaliskuuta 1998 työjärjestyksensä 23 artiklan 2 kohdan mukaisesti antaa lausunnon edellä mainitusta alustavasta. Asian valmistelusta vastannut teollisuus- kauppa-, käsiteollisuus- ja palvelujaosto antoi lausuntonsa 8. heinäkuuta 1998. Esittelijä oli Manuel Ataíde Ferreira. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 9. 10. syyskuuta 1998 pitämässään 357. täysistunnossa (syyskuun 9. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 108 puolesta, yksi vastaan 5:n pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Oma-aloitteisessa lausunnossaan "Kuluttajat vakuutusmarkkinoilla" () komitea kiinnittää huomiota eräisiin vakuutusalan yhtenäismarkkinoiden tiellä oleviin tulkinnallisiin esteisiin ja korostaa sijoittumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden välistä epätarkkaa rajanvetoa sekä niiden määrittelyyn liittyviä käsitteitä "tilapäisyys", "säännöllisyys", "kausiluonteisuus", "jatkuvuus" ja "toistuvuus". Komitea kiinnittää huomiota myös "yleisen edun" käsitteeseen, jota jäsenvaltiot tulkitsevat hyvin eri tavoin ja jonka pohjalta kukin jäsenvaltio on saattanut tehdä erilaisia poikkeuksia palvelujen tarjoamisen vapauteen. 1.1.1. Niinpä TSK katsoo aiheelliseksi täydentää mainittua lausuntoa nyt annettavalla asiakirjalla aiheesta "Alustava komission tulkitseva tiedonanto Palvelujen tarjoamisen vapaus ja yleinen etu vakuutusalalla" (). 1.2. Kuten komissio toteaa alustavassa tiedonannossaan, "yleisen edun" käsite rakentuu pitkälti tuomioistuimen oikeuskäytännön varaan. 1.2.1. "Yleisen edun" käsite on kuitenkin saanut alkunsa länsimaille yhteisistä perustuslaillisen ja hallinto-oikeuden perusperiaatteista, joissa yleinen etu samaistetaan "julkiseen hyötyyn" tai "julkiseen etuun", jota kunkin valtion hallinnon on vaalittava. 1.2.2. Käsitteestä on saanut alkunsa kokonainen oppisuunta, jolla perustellaan yksityisyrittäjyyden ja yksityisen edun rajoittamista tai loukkaamista. Yksityisyrittäjyys ja yksityinen etu on kuitenkin määritelty selkeästi laissa, ja julkishallinnon lakisääteinen (lainvoimaan sidottu) rajoittamisvallan käyttö edellyttää niiden olemassaoloa. 1.2.3. Perustuslaillinen ja hallinnollinen oppisuunta ovat päätyneet selkeään tulokseen, että laissa on määriteltävä sekä julkisen edun tarkoitus ja sen edellytykset että suhteelliset keinot julkisen edun huomioon ottamiseksi. 1.3. Yhteisön tasolla perustuslailliset oikeusperiaatteet, joiden mukaisesti "julkinen etu" määritellään Rooman sopimuksessa mainittuja vapauksia rajoittavaksi perusteeksi, on kirjattu perustamissopimuksen artikloihin 36, 48, 56, 73 d, 77, 90 kohta 2, 128, 129, 129 a ja 130 r. Eri aloilla on useita "julkiseen etuun" viittaavia asetuksia ja direktiivejä, kuten rautatiekuljetuksista annettu direktiivi 91/440/ETY ja asetus (ETY) N:o 1893/91, lentokuljetuksista annettu asetus (ETY) N:o 2408/92, postipalveluista 15. joulukuuta 1997 annettu direktiivi 97/67/EY, televiestintädirektiivit 98/10/EY, annettu 26. helmikuuta 1998, ja 97/33/EY, annettu 30. kesäkuuta 1997, kaasu- ja sähköalasta 13. maaliskuuta 1996 annettu direktiivi 96/19/EY, joka tuli voimaan vuonna 1997, ja pankkitoiminnasta 15. joulukuuta 1989 annettu toinen pankkidirektiivi 89/649/ETY. Nyt annettavan lausunnon kannalta ovat erityisen mielenkiintoisia nk. kolmannet vakuutusdirektiivit, etenkin 18. kesäkuuta 1992 annetun direktiivin 92/49/ETY ja 10. marraskuuta 1992 annetun direktiivin 92/96/ETY 28 artikla, 32 artiklan 4 kohta ja 41 artikla sekä direktiivin 92/49/EY 54 artikla (). 1.3.1. Edellä mainittujen määritelmien tarkastelusta voi päätellä, että jäsenvaltiot asettavat "yleisen edun" vastakkain "Euroopan edun" tai "yhteisön edun" kanssa sekä primäärioikeudessa että johdetussa oikeudessa, ja "yleistä etua" käytetään pääasiallisena perusteena kumottaessa tiettyjä perustamissopimuksen määräyksiä, kun taas "Euroopan etu" ja "yhteisön etu" rajoittavat jäsenvaltioiden mahdollisuutta puuttua asiaan, ja siten Euroopan unionille annetaan toimivalta useilla aloilla (vrt. perustamissopimuksen artiklat 126, 128, 129 b, 130, 130 a ja 130 f). "Yleinen etu" on kaksitahoinen käsite: siihen sisältyy taloudellinen etu (etenkin perustamissopimuksen 77, 90 ja 92 artikloissa ja mainituissa johdetun oikeuden säännöksissä) sekä muu kuin taloudellinen etu, johon sisältyvät perusvapauksiin tehdyt poikkeukset (perustamissopimuksen artiklat 36, 48, 56 ja 73 d), kuluttajansuoja (perustamissopimuksen 129 a artikla), ympäristönsuojelu (perustamissopimuksen 130 r artikla), terveydensuojelu (perustamissopimuksen 129 artikla) sekä kulttuurin edistäminen ja suojelu (perustamissopimuksen 128 artikla). 1.3.2. Yhteisön oikeuskehys sisältää siis tarvittavat keinot rajoittaa alaa, jolla jäsenvaltiot voivat turvata kansallisen "julkisen hyödyn" tai "yleisen edun". Kyseiset säännöt ovat kuitenkin hajanaisia eikä niitä ole systematisoitu, minkä vuoksi tuomioistuimen tulkitseva oikeuskäytäntö on erittäin tärkeää, jotta säännöt ja niiden kattama ala ymmärretään. Johdetussa oikeudessa on viime aikoina pyritty rajoittamaan jäsenvaltioiden väliintulomahdollisuutta entisestään, varsinkin talouden avainaloilla, ja yleinen etu ja sen turvaamiseen käytettävät keinot on pyritty määrittelemään yhteisössä yhtenäisesti, mikä saattaa olla ristiriidassa läheisyysperiaatteen tietynlaisen tulkinnan kanssa (). 1.4. Jäsenvaltiot tulkitsevat ja soveltavat "yleisen edun" käsitettä eri tavoin etenkin vakuutusalalla, jokseenkin samaan tapaan kuin pankkisektorilla (), mikä on omiaan haittaamaan palvelutoiminnan vapautta ja vaikeuttaa perusteettomasti vakuutusalan sisämarkkinoiden toteutumista, varsinkin kun kyseessä ei ole kansanterveyden, yleisen järjestyksen, tieturvallisuuden tai vaikka kuluttajansuojan kaltainen muu kuin taloudellinen yleinen etu, vaan ainoastaan jäsenvaltion tai sinne sijoittuneiden ja sen alueella toimivien yritysten yksityiset taloudelliset intressit. 2. Komission alustavan tiedonannon pääsisältö 2.1. Komissio pyrkii siihen, että yhteisön säännöt olisivat avoimet, ja kartoittamaan säännöt, joiden täytäntöönpanosta se vastaa. Alustavasta asiakirjasta saattaa komission mukaan kehittyä "tulkitseva tiedonanto, josta taloudelliset toimijat ja jäsenvaltiot saavat tietoja komission mahdollisesta kannasta sen tietoon tuleviin ongelmiin". 2.2. Komissio pyrkii aluksi selvittämään sijoittumisoikeuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden välisen juridisen eron vakuutusalalla. 2.2.1. Komissio on valinnut lähinnä primäärioikeuden perusteella () ensisijaiseksi erottavaksi tekijäksi sen, onko yhdestä jäsenvaltiosta (kotijäsenvaltio) peräisin olevan palvelutoimintaa harjoittavan yrityksen läsnäolo toisessa jäsenvaltiossa (valtiossa, jossa palvelu tarjotaan) luonteeltaan tilapäistä vai pysyvää. 2.2.2. Tuomioistuin katsoo kuitenkin sen viimeaikaisesta oikeuskäytännöstä päätellen, että palvelun tarjoamisen tilapäisluonteisuutta on arvioitava sekä palvelun keston että palvelun toistuvuuden, kausiluonteisuuden ja jatkuvuuden kannalta, jotta vältetään sovellettavien säännösten kiertäminen sellaisissa tapauksissa, joissa palveluja tarjoava yritys asettuu tiettyyn jäsenvaltioon, mutta sen toiminta suuntautuu kokonaan tai suurimmaksi osaksi toiseen jäsenvaltioon. Komission käsityksen mukaan tällaista tarkastelutapaa tulee noudattaa ainoastaan silloin, kun palvelujen tarjoaja siirtyy kotijäsenvaltiostaan toiseen jäsenvaltioon pysyvästi, mutta ei siinä tapauksessa, että sen jäsenvaltion asukkaat, jonka alueella riski sijaitsee, käyttävät palvelutoiminnan harjoittajan tarjoamia palveluita kyseisen toimijan kotijäsenvaltiossa. 2.2.3. Komissio katsoo edelleen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella olevan kyse sijoittumisoikeudesta, jos vakuutusyritys on pysyvästi läsnä vastaanottajavaltiossa. 2.2.3.1. Kyseisen oikeuskäytännön mukaan pysyvä läsnäolo edellyttää, että yrityksellä on valtiossa yrityksen henkilökunnan tai yrityksen nimissä toimivan pysyvän valtuutuksen saaneen asiamiehen johtama sivukonttori, toimisto tai toimitilat. 2.2.3.2. Tämä kanta on ilmaistu nimenomaisesti direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY 1 artiklan b alakohdassa sekä direktiivien 88/357/ETY ja 90/619/EY 3 artiklassa. 2.2.3.3. Tuomioistuimen viimeaikaisen tulkinnan mukaan se materiaalinen tosiseikka, että vakuutusyrityksellä on vastaanottajavaltiossa toimitilat, ei kuitenkaan ratkaise sijoittumisoikeuden soveltamista, vaan on tutkittava, onko yrityksen harjoittama palvelutoiminta keston, toistuvuuden, kausiluonteisuuden ja jatkuvuuden huomioon ottaen tilapäistä vai ei. 2.2.4. Eräät komission esittämät tapaukset ovat kuitenkin tulkinnanvaraisia, jolloin komissio luokittelee ne seuraavasti: a) Itsenäisten välittäjien käyttäminen: sijoittumisoikeutta sovelletaan ainoastaan, jos voidaan todeta, että 1) välittäjät toimivat toistuvasti sen vakuutusyrityksen johdon ja valvonnan alaisuudessa, jonka nimissä ne toimivat (yksinomainen toimivaltuus), 2) välittäjät tekevät toistuvasti vakuutusyritystä sitovia sopimuksia ja harjoittavat liiketoimintaa sen nimissä ja että 3) välittäjillä on pysyvä eikä satunnainen tai tiettyä tapausta varten annettu valtuutus. b) Vakuutusyrityksen henkilökunnan pysyvä läsnäolo vastaanottajavaltiossa: sijoittumisoikeutta sovelletaan ainoastaan, jos henkilökunta harjoittaa maassa todellista vakuutustoimintaa tekemällä sopimuksia, selvittämällä vahinkoja ja maksamalla korvauksia säännöllisesti ja jatkuvasti. Pelkkä tiedustelu-, markkinointi- tai mainostoiminta ei kuulu sijoittumisoikeuden piiriin. 2.2.5. Eräs sijoittumisoikeuden ja palveluvapauden välillä tehtävän eron merkittävimmistä seurauksista on tapausten erilainen ilmoitusmenettely. Ainoastaan sijoittumisoikeuden piiriin kuuluvissa tapauksissa on noudatettava direktiivien 73/239/ETY ja 79/267/ETY 10 artiklan mukaista ilmoitusmenettelyä sellaisena kuin se on muotoiltu direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY 32 artiklassa, kun taas palveluvapauden piiriin kuuluvissa tapauksissa noudatetaan kyseisten direktiivien 11 ja 14 artiklan määräyksiä sellaisina kuin ne on muotoiltu direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY 34 ja 35 artiklassa. 2.2.5.1. Mainostamisen osalta komissio katsoo, että yritys ei ole velvollinen jättämään edes direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY 34 artiklassa tarkoitettua ennakkoilmoitusta, vaan riittää kun noudatetaan kyseisten direktiivien 41 artiklan yleistä etua koskevia määräyksiä. 2.2.6. Komissio katsoo lisäksi, että direktiivien tarkoittama sijoittumisoikeutta ja palveluvapautta koskeva ilmoitus- ja ennakkoilmoitusmenettely ei liity kuluttajansuojaan, vaan on ainoastaan jäsenvaltioiden valvontaviranomaisten kesken tapahtuvaa tiedonvaihtoa, minkä vuoksi ei voida katsoa, että se olisi ilmoitusvelvollisuutensa laiminlyöneiden yritysten tekemien vakuutussopimuksien pätevyyteen vaikuttava olennainen muodollisuus. Tiedonannossa ei kuitenkaan puututa velvollisuuden laiminlyönnin seuraamuksiin (). 2.3. Alustavan tiedonannon toisessa osassa komissio käsittelee aluksi yleisen edun käsitteen soveltamista vakuutuksiin riippumatta siitä, onko kyse sijoittumisoikeudesta vai palveluvapaudesta (), ja pyrkii määrittelemään tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisen yleisen edun käsitteen. 2.3.1. Komissio kiinnittää erityishuomiota yleisen edun soveltamiseen kolmansissa vakuutusdirektiiveissä, ja korostaa toimia, joita ei ole yhdenmukaistettu yhteisön tasolla () ja joiden yhteydessä kansallinen yleinen etu mainitaan nimenomaisesti, kuten: sivukonttorin perustaminen (direktiivien 73/239/ETY ja 79/267/ETY 10 artiklan 4 kohta, sellaisena kuin se on muotoiltu direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY 32 artiklassa); vakuutussopimusten tekeminen (direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY 28 artikla), olipa kyse sijoittumisoikeudesta tai palvelujen tarjoamisen vapaudesta; mainostaminen (direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY 41 artikla); lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmään sisältyvän sairausvakuutuksen korvaaminen (direktiivin 92/49/ETY 54 artiklan 1 kohta) (). 2.3.2. Komissio tekee kyseisissä tapauksissa niin ikään tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella olennaisen eron syrjivien ja ei-syrjivien rajoitusten välillä. 2.3.2.1. Syrjivät rajoitukset ovat perusteltavissa ainoastaan perustamissopimuksen 56 artiklan nojalla, toisin sanoen muun kuin taloudellisen yleisen edun vuoksi (yleinen järjestys, turvallisuus ja kansanterveys) tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti (). 2.3.2.2. Rajoitukset, joihin ei liity syrjintää, eli toimenpiteet, jotka eivät ole luonteeltaan syrjiviä, ovat perusteltavissa yleisellä taloudellisella edulla. 2.3.2.2.1. Komissio luettelee tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella esimerkkejä yleisen edun piiriin kuuluvista aloista (alustavan tiedonannon IV luvun 2 kohdan a alakohta). 2.3.2.2.2. Toimenpiteen liittyminen johonkin kyseisistä aloista ei itse asiassa kuitenkaan riitä. Sen on täytettävä tietyt vaatimukset, kuten: i) tarpeellisuus; ii) suhteellisuus; iii) puuttuminen kotijäsenvaltion säännöksistä (). 2.3.2.2.3. Mutta koska yleisen edun käsite on luonteeltaan perusvapauksia rajoittava, sitä on aina tulkittava rajallisesti ja käytettävä vain poikkeustapauksissa. Komission käsityksen mukaan on virheellistä ja liioiteltua sisällyttää yleistä etua koskevien säännösten luetteloon esimerkiksi kokonaisia osia jäsenvaltion lainsäädännöstä. 2.3.2.2.4. Vaikka yleisen edun käsitettä käytetään sekä sijoittumis- että palveluvapauden yhteydessä, konkreettisessa täytäntöönpanossa suhtautuminen käsitteeseen saattaa vaihdella sen mukaan, miten palvelua tarjotaan (sijoittumisoikeuden vai palveluvapauden nojalla). 2.3.2.3. Komissio luettelee joukon esimerkkejä (yhdeksän tapausta) jäsenvaltioiden säännöksistä, joiden noudattamista vastaanottavat jäsenvaltiot ovat vaatineet vetoamalla yleisen edun käsitteeseen ja joita komission käsityksen mukaan ei voida perustella kolmansien vakuutusdirektiivien periaatteilla eikä etenkään kuluttajansuojalla, avoimuuden takaamisella, pankkitoiminnan piiriin kuulumisella, kielellisellä suvereniteetilla tai markkinakurilla. Tapaukset ovat: i) ilmoituksen tai ennakkoilmoituksen antaminen vakuutuskirjojen ja muiden sopimusasiakirjojen yleisistä ehdoista; ii) pääomittamisvakuutusten kieltäminen sellaisissa maissa, joissa toiminta kuuluu luottolaitoksille; iii) yhtenäisten bonus-malusjärjestelmien säätäminen pakolliseksi autovakuutuksissa; iv) sopimusten pätevyyden ehdoksi poikkeuksetta asetettu velvollisuus käyttää vastaanottajamaan kieltä (); v) sellaisten ammattiyhdistysten menettelyohjeiden ehdoton noudattamisvelvollisuus, jonka jäseniä kotijäsenvaltion yritykset eivät ole (); vi) vastaanottajavaltion määräämä henkivakuutusten tekninen enimmäiskorko toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevalle yritykselle, olipa kyseessä sijoittumis- tai palveluvapaus; vii) tiettyjen vakuutusten tavanomaisten tai vähimmäisehtojen säätäminen pakolliseksi tutkimatta ehtojen tarpeellisuutta, suhteellisuutta tai edes niiden syrjivää vaikutusta; viii) omavastuun pakollisuus; ix) henkivakuutusten jälleenosto-oikeutta ja voitto-osuuspakkoa koskevien säännösten yleisyys ja ehdottomuus. 2.3.2.4. Sen sijaan komissio katsoo oikeutetuksi vakuutusten oma-aloitteisen puhelinmyynnin kieltämisen (tunkeileva mainonta). 2.3.3. Komissio katsoo edelleen, että jäsenvaltioiden säännösten, joiden tarkoituksena väitetään olevan suojella kuluttajaa, ei voida katsoa kuuluvan kokonaisuudessaan yleisen edun piiriin, vaan niitä on tarkasteltava itse asiassa tuomioistuimen asettamien kriteerien kannalta ja varmistettava ennen kaikkea, että säännöksiä täytäntöönpantaessa kaikkia yrityksiä kohdellaan samalla tavoin kuin vastaanottavan jäsenvaltion omia yrityksiä. 2.3.4. Komissio katsoo niin ikään, että sekä sovellettaessa vastaanottajavaltion lainsäädäntöä sen piiriin mahdollisesti kuuluviin vakuutussopimuksiin (etenkin suuriin ihmisjoukkoihin kohdistuvan riskin kattaviin sopimuksiin, henkivakuutuksiin ja pakollisiin vahinkovakuutuksiin) että niissä tapauksissa, joissa ristiriitoja koskevissa säännöissä viitataan vastaanottajavaltion "velvoittaviin" tai "yleistä järjestystä" koskeviin säännöksiin, säännökset on tutkittava ottamalla huomioon, millä perusteella yleisen edun käsitteen laillisuus on määritelty, mikäli sääntöjen noudattaminen asettaa esteitä vakuutustoiminnan vapaalle harjoittamiselle, ja tarkastelussa on otettava huomioon periaate, jonka mukaisesti yhteisön oikeus on ensisijainen suhteessa jäsenvaltioiden yksityisoikeudellisiin sääntöihin. 3. Tuomioistuimen määrittelemä yleinen etu 3.1. Komissio tarkastelee perusteellisesti Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen kantaa yleisen edun käsitteeseen ja sitä, millaisen eron tuomioistuin tekee palveluvapauden ja sijoittumisoikeuden välillä (). Varsinkin eräitä yleisen edun käsitteeseen liittyviä näkökohtia kannattaa kuitenkin tarkentaa ja selkiyttää, sillä ne vaikuttavat suoraan vakuutusalaan. 3.2. Kolmansissa vakuutusdirektiiveissä säädetään, että vakuutusyritysten, jotka harjoittavat luvanvaraista toimintaa muualla kuin kotijäsenvaltiossa, on noudatettava vastaanottavan jäsenvaltion yleisestä edusta antamia säännöksiä riippumatta siitä, millä tavoin toimintaa harjoitetaan (sijoittumisoikeuden vai palveluvapauden nojalla). 3.2.1. Tuomioistuin on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, ettei jäsenvaltio voi velvoittaa palvelutoiminnan harjoittajia noudattamaan kaikkia yritykseltä vaadittavia ehtoja, koska tämä saattaa vaarantaa palvelujen tarjoamisen vapauden (). 3.2.2. Tuomioistuin perustelee kantaansa olettamuksella, että perustamissopimuksen 59 artiklassa vaaditaan poistamaan kaikkinainen syrjintä ja lakkauttamaan kaikki kyseisen toiminnan vapaan harjoittamisen rajoitukset, olivatpa palvelujen tarjoajat oman maan kansalaisia tai ulkomaalaisia (). 3.2.3. Tuomioistuin jopa nimenomaisesti korostaa tarvetta vakauttaa vakuutusalan sisämarkkinat etenkin muiden ensivakuutusten kuin henkivakuutusten osalta riippumatta siitä, toimitaanko palveluvapauden vai sijoittumisoikeuden nojalla. Tarkoituksena on parantaa yhteisön vakuutusyrityksien mahdollisuuksia kattaa yhteisön alueella sijaitsevat riskit (). 3.3. Tuomioistuimen käsityksen mukaan etua, johon vedotaan, on arvioitava abstraktisti julkisen edun kannalta, ja asetettaessa konkreettisia rajoituksia sisältäviä sääntöjä yleisen edun perusteella on noudatettava tiettyjä vaatimuksia. Muutoin rajoitetaan palvelutoiminnan vapautta yhteisön alueella ja kyseenalaistetaan vakuutusalan yhtenäismarkkinoiden toiminta (). Tuomioistuimen tarkoittamat kumulatiiviset vaatimukset ovat seuraavat (): a) Säännöt, joihin jäsenvaltio vetoaa, on perusteltava ehdottomasti yleisen edun turvaamisella. b) Säännöt eivät saa kohdistua sellaisiin aloihin, jotka on jo yhdenmukaistettu yhteisön lainsäädännössä. c) Säännöissä on noudatettava periaatetta olla syrjimättä kansalaisuuden perusteella. d) Sääntöjen on oltava puolueettomasti tarkasteltuna tarpeelliset turvattavan edun saavuttamiseksi. e) Sääntöjä asetettaessa on noudatettava suhteellisuusperiaatetta, sääntöjen on toisin sanoen rajoituttava koskemaan tavoitteen saavuttamisen kannalta välttämättömiä toimia, eikä tavoitetta voida saavuttaa vähemmillä säännöillä. f) Etua, johon vedotaan, ei ole turvattu säännöin, joita palvelun tarjoajan on noudatettava kotivaltiossaan. 3.4. Tuomioistuin on ollut toistamiseen huolestunut siitä, että jäsenvaltioiden on noudatettava yleiseen etuun vetoamiselle asetettuja vaatimuksia, etenkin sääntöjen soveltamista siten, että ketään ei syrjitä (), ja vältetään asetetun tavoitteen kaksinkertainen suojaaminen. Vedotessaan taloudellisiin etuihin, etenkin verotuksellisiin syihin () tai muunlaisiin etuihin, jäsenvaltion on osoitettava rajoituksen olevan sovelias ja välttämätön keino suojella etua, johon vedotaan. 3.5. Tuomioistuin on lisäksi perehtynyt siihen, miten yleisen edun käsitettä sovelletaan sijoittumisoikeuteen () alalle pääsyn ja toiminnan harjoittamisen edellytysten osalta (). Tuomioistuin katsoo, että syrjivään kohteluun () johtavia peiteltyjä käytänteitä ei milloinkaan voida perustella yleisellä edulla. 3.6. Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan () yleiseen etuun vetoaminen ei ole riittävä peruste asettaa syrjivä sääntö. Tuomioistuin katsoo, että muiden jäsenvaltioiden toimijoita syrjiviä sääntöjä voidaan asettaa ainoastaan perustamissopimuksen 56 artiklassa () tarkoitettujen syiden perusteella. Yleisen järjestyksen käsite on oikeuskäytännöstä päätellen rajallinen ja luonteeltaan poikkeuksellinen. 3.7. Syyt, joihin vedotaan perustamissopimuksen 56 artiklan nojalla, eivät voi olla luonteeltaan taloudellisia, eivätkä niiden tavoitteet saa olla etenkään verotuksellisia, koska niillä on tarkoitus suojata jäsenvaltion taloudellisia toimijoita (). Tuomioistuimen kannasta voi päätellä, että jäsenvaltio ei voi missään tapauksessa ryhtyä toimenpiteisiin, jos niiden vuoksi kohdellaan syrjivästi kyseisen jäsenvaltion alueella luvanvaraisesti toimintaansa harjoittavaa taloudellista toimijaa riippumatta siitä, tarjoaako tämä palvelujaan palveluvapauden vai sijoittumisoikeuden nojalla. Sekä perustamissopimuksen 56 artiklan rajoitukset että vaatimukset, joita jäsenvaltiolle asetetaan yleiseen etuun vetoamisesta, estävät tällaisen menettelyn, joka on ristiriidassa perustamissopimuksen perusperiaatteiden kanssa. 3.8. Tuomioistuin on ottanut kantaa yleisen edun käsitteen piiriin kuuluviin kysymyksiin etenkin kuluttajan oikeuksien osalta. Palvelujen tarjoamisen vapaudelle on perusteltua asettaa tiettyjä rajoituksia (), joilla suojellaan kuluttajan oikeuksia, kun jäsenvaltio osoittaa pyrkivänsä lainsäädännöllään konkreettisesti kyseiseen tavoitteeseen asianmukaisella, tarpeellisella ja suhteellisella tavalla. Tuomioistuimen käsityksen mukaan sääntöjä on kuitenkin valvottava, jotta niitä ei käytetä estämään vapaata kilpailua Euroopan yhtenäismarkkinoilla (). 3.9. Yleiseen etuun vetoamisen tarkoituksena () ei saa olla vakuutustoiminnan vapaan harjoittamisen estäminen. Ei riitä, että kulloinkin kyseessä oleva ala kuuluu yleisen edun käsitteen piiriin, vaan sääntöjen soveltamisessa on lisäksi noudatettava tiettyjä periaatteita. 3.9.1. Jäsenvaltioiden tietyt verotussäännökset, jotka vaikeuttavat palvelutoiminnan vapautta, vääristävät kilpailua siten, että tilanne saattaa vaikuttaa muiden jäsenvaltioiden toimijoiden toimintaan. Tuomioistuin katsoo vetoamisen verotusjärjestelmän yhdenmukaisuuteen liittyvään yleiseen etuun, kunhan säännöt eivät ole syrjiviä (). Verotuksen valvontaa ja yhdenmukaisuutta voidaan pyrkiä turvaamaan yleiseen etuun vetoamalla ainoastaan pakottavissa tapauksissa edellyttäen, ettei toiminta johda syrjintään ja että se liittyy talouden alaan (). 3.9.2. Sen lisäksi, että jäsenvaltion on perusteltava yleisen edun mukaiset syyt ja noudatettava tiettyjen sääntöjen antamisen perusteena olevia välttämättömiä vaatimuksia, tuomioistuin katsoo (), että sääntöjä sovellettaessa on noudatettava syrjimättömyyden ja päällekkäisyyden välttämisen periaatteita, ja sääntöjen on oltava asianmukaisia ja suhteellisia, sillä yleinen etu muodostaa poikkeuksen perustamissopimuksessa tarkoitettuihin vapaan liikkuvuuden perusperiaatteisiin. 3.9.3. Yhteisön oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion antaman säännön () on oltava sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa, minkä vuoksi ehdottoman välttämättömiä sääntöjä asetettaessa voidaan vedota yleiseen etuun ainoastaan poikkeustapauksissa. Jäsenvaltio ei voi asettaa sääntöjä ainoastaan sen vuoksi, että niitä pidetään ehdottoman välttämättöminä. Jäsenvaltioiden on pyrittävä saattamaan oikeusjärjestelmänsä () yhteisön oikeuden mukaiseksi. Vetoaminen yleiseen etuun on eräänlainen järjestelmän turvaventtiili. 3.10. Tähän liittyen tuomioistuin on tutkinut () rajatylittävien palvelujen "cold calling" -kieltoa palvelutoiminnan vapautta rajoittavana sääntönä. Tuomioistuimen Alpine Investments -tapauksessa antama tuomio, joka koskee toisessa jäsenvaltiossa asuville kansalaisille suunnattuja puhelinpalveluita, on erityisen kiinnostava. Kyseisessä tuomiossa yleinen etu asetetaan vastakkain jäsenvaltion kansalaisen edun kanssa tavalla, joka kyseenalaistaa rajoituksen soveltamisvaatimukset. 3.10.1. Tuomioistuin tulkitsee perustamissopimuksen 59 artiklaa siten, että palvelutoiminnan vapaus ei välttämättä edellytä palvelun tarjoajan siirtymistä jäsenvaltioon, jossa palvelun vastaanottaja sijaitsee. 3.10.2. Lisäksi tuomioistuin on vahvistanut, että palvelutoiminnan rajoittamista koskeva kielto sitoo sekä vastaanottavaa jäsenvaltiota että palvelun tarjoajan kotijäsenvaltiota, ja sillä tarkoitetaan rajanylittävälle kaupankäynnille asetettuja rajoituksia, vaikka niitä sovellettaisiin yhtäläisesti niin oman maan kansalaisiin kuin ulkomaalaisiin. 3.10.3. Tuomiossa käsitellään "cold calling" -tekniikan käyttöä, jota yhteisön lainsäädäntö ei nykyisin kiellä, mutta jota saatetaan valvoa jäsenvaltion omien säädösten nojalla. Kielto koskee myös muita kuin puhtaasti jäsenvaltion sisäisiä tapauksia, ja se saattaa näin ollen ulottua rajanylittäviin tapauksiin ja estää jäsenvaltion toimijoita ottamasta yhteyttä toisessa jäsenvaltiossa sijaitseviin potentiaalisiin asiakkaisiin, jolloin kielto vaikuttaa yhteisön sisäiseen kaupankäyntiin. 3.10.4. Koska kyseisessä tapauksessa jäsenvaltio rajoittaa kansalaistensa vapautta tarjota palveluja, tuomioistuimen kannan mukaan yritys voi nostaa kanteen kotivaltiotaan vastaan ja vedota palvelutoiminnan vapauteen, jos rajoitus haittaa palvelujen toimittamista toisessa jäsenvaltiossa. 3.10.5. Niinpä olisi selvitettävä, voiko jäsenvaltio vedota yleiseen etuun rajoittaakseen kansalaistensa vapautta harjoittaa palvelutoimintaa. Tuomioistuin toteaa oikeuskäytännössään, että palvelujen tarjoamisen vapaus estää jäsenvaltioita soveltamasta omaa lainsäädäntöään, joka ilman objektiivista perustetta haittaa palvelutoimintaa yhteisössä. 4. Huomioita alustavasta tiedonannosta 4.1. Komitea katsoo komission alustavan tiedonannon vastaavan tarvetta selkiyttää sellaisten peruskäsitteiden tulkintaa, joiden epämääräisyydet ja ristiriitaisuudet saattavat haitata vakuutusalan yhtenäismarkkinoiden toteutumista. Tiedonannolla ei muuteta lainsäädäntöä, vaikka tämä juuri olisi tarpeellista, kuten TSK suosittelee asiasta antamassaan edellisessä lausunnossa, mutta tiedonannon avulla lisätään oikeusvarmuutta sekä komission esitutkinnan alaisissa vireillä olevissa riita-asioissa että sille tulevaisuudessa esitettävissä tutkimuspyynnöissä. 4.2. Tapa, jolla komissio käsittelee tiedonannossaan näitä kahta pääkysymystä, antaa kuitenkin aihetta eräisiin huomioihin. 4.3. Yleisen edun käsite 4.3.1. Komissio perustaa tulkintansa yleisen edun käsitteestä tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Mutta, kuten jo todettiin, komissio jättää mainitsematta eräitä tärkeitä tuomioita kuten Keck ja Mithouard (marraskuu 1993), Ranskan vakuutusyhtiöiden liitto (marraskuu 1995), ja Jessica Safir (huhtikuu 1998). Toisaalta komissio tulkitsee kyseistä käsitettä ottamatta täysin huomioon alan erityistilannetta, jossa toimivat toisaalta julkiset, toisaalta yksityiset toimijat solidaarisesti tavoittelemansa yleisen edun ansiosta kilpailusääntöjen ulottumattomissa (). 4.3.2. Vaikka yleisen edun käsitettä sovelletaan kolmansien vakuutusdirektiivien nojalla yhtä lailla sijoittumisoikeuteen kuin palveluvapauteen, komissio ei tunnu korostavan riittävästi tuomioistuimen kantaa, jonka mukaan palveluntarjoajien juridisen toimintaympäristön on oltava palveluvapauden nojalla toimittaessa vapaampi ja sisällettävä vähemmän rajoituksia kuin toimittaessa sijoittumisoikeuden nojalla (), varsinkin kun palvelutoiminta ei edellytä palvelujen tarjoajan siirtymistä vastaanottajan jäsenvaltioon (). 4.3.2.1. Koska eron tekeminen on tärkeää, komission olisi pitänyt osoittaa selkeästi, millä perustein sijoittumisoikeus on asianmukaista erottaa palveluvapaudesta yleisen edun käsitteen yhteydessä ja poimia oikeuskäytännöstä ja jäsenvaltioiden käytännöstä asiaa valaisevia esimerkkejä. Komission olisi niin ikään pitänyt ottaa oppia etenkin Keckin ja Mithouardin tuomiosta ja mainita tiedonannossaan, millä tavoin yleisen edun vaatimuksia ja varsinkin niiden suhteellisuuden valvontaa olisi tulkittava. 4.3.2.2. Samaa yleiseen etuun perustuvaa rajoitusta voidaan olosuhteista riippuen pitää suhteellisena, kun yrityksellä on sivukonttori vastaanottavassa jäsenvaltiossa, ja suhteettomana silloin, kun yritys toimii palvelujen tarjoamisen vapauden mukaisesti (). 4.3.3. Komissio ei myöskään ota kantaa todistustaakkaan yleisen edun aiheuttamissa riita-asioissa. Komitean käsityksen mukaan valvontaviranomaisten on näytettävä toteen tapaus tapaukselta, että muiden jäsenvaltioiden yrityksille määrättävät säännöt ovat tuomioistuimen määrittelemien kumulatiivisten vaatimusten mukaisia. 4.3.4. Komissio ei ota selkeää kantaa tiedonannossa mainitsemaansa eräiden jäsenvaltioiden käytäntöön jättää yhteisilmoitus lainkohdista, joissa valtioiden käsityksen mukaan on kyse yleisestä edusta, erittelemättä konkreettisesti sääntöjä, jotka kyseisessä säädöskokonaisuudessa muodostavat varsinaiset yleisen edun perusperiaatteet (). 4.3.4.1. Tällainen tapa "tiedottaa asiasta" kotivaltioiden vakuutustoimijoille kyseenalaistaa vakavasti vakuutusalan yhtenäismarkkinoiden toteutumisen. Jäsenvaltioiden lainsäädäntö on lisäksi hämärä, ja etenkin palveluja vapaasti tarjoavien toimijoiden on vaikea tulkita sitä, mikä käy selvästi ilmi jäsenvaltioiden tuomioistuinten päätösten ristiriitaisuudesta. 4.3.4.2. Komissio ei myöskään puutu siihen, kenen velvollisuus on tiedottaa palveluvapauden nojalla toimiville yrityksille () yleistä etua koskevista säännöistä, mikä olisi erittäin tärkeää, mikäli päädytään siihen, että sääntöjen sisältö tai ainakin niiden intensiteetti (suhteellisuus) on erilainen riippuen siitä, onko kyseessä sijoittumisoikeus vai palveluvapaus. Asiaa ei mainita myöskään kolmansien vakuutusdirektiivien määräyksissä. Komitean käsityksen mukaan valvontaviranomaisten tiedottamisvelvollisuudesta on tehtävä juridinen velvollisuus. 4.3.4.3. Komissio ei ota kantaa vastaanottajavaltion viranomaisten velvollisuuteen toimittaa vakuutusalalle täsmällinen, seikkaperäinen selvitys yleisen edun piiriin kuuluvista säännöistä ja siitä, miten jäsenvaltion tuomioistuimet ja julkishallinto niitä tulkitsevat (), eikä velvollisuuteen ilmoittaa nimenomaisesti, selkeästi ja yksiselitteisesti, miten sääntöjä todellisuudessa sovelletaan (). 4.3.4.4. Komissio ei myöskään pidä tarpeellisena, että jäsenvaltiot ilmoittaisivat muille jäsenvaltioille ja komissiolle mahdollisista aikomuksistaan ottaa käyttöön uusia yleisen edun piiriin katsottavia määräyksiä niitä asianmukaisesti ja yksityiskohtaisesti perustellen, jotta komissio voisi jo tässä vaiheessa käynnistää lainsäädäntömekanismin, jos se katsoo toimet perusteettomiksi (). 4.3.5. Komissio ei myöskään näytä katsovan, että kolmansia vakuutusdirektiivejä loukattaisiin, jos eräiden vastaanottavien jäsenvaltioiden toimijat velvoitetaan järjestelmällisesti ilmoittamaan myymiensä vakuutussopimusten ehdot valvontaviranomaisille viimeistään jälkikäteen. 4.3.6. Komissio ei myöskään puutu tilanteisiin, joissa eräät jäsenvaltiot rajoittavat vakuutusyritysten mahdollisuutta investoida muiden yhtiöiden osakkeisiin muulloinkin kuin vastuuvelkojen yhteydessä. 4.3.7. Komission kanta sopimusten kielikysymykseen vaikuttaa liian yksinkertaistetulta, ja siinä unohdetaan, että eräissä maissa kaikki sopimusasiakirjat on ehdottomasti laadittava lakisääteisesti maan kielellä, jotta niihin vetoaminen on tuomioistuimessa lainvoimaista. Etenkin muilla kuin henkivakuutuksilla on sitä paitsi kolmansia osapuolia vastaanottajan maassa, jossa riski sijaitsee, ja tämä tekijä on ratkaiseva sovellettavan lain ja toimivaltaisen tuomioistuimen osoittamiseksi (). 4.3.8. Komissio ei ota kantaa eräissä jäsenvaltioissa voimassa olevaan kieltoon, jonka mukaan henkivakuutusyritykset eivät saa hallita ryhmäeläkevakuutusrahastoja, vaikka asiasta on nimenomaisesti säädetty ensimmäisen vakuutusdirektiivin liitteen I lausekkeessa 7. 4.3.9. Komissio arvioi takaisinosto-oikeutta ja voitto-osuutta samassa yhteydessä, vaikka ne perustuvat aivan eri lähtökohtiin, eikä niitä siksi tulisi käsitellä yhdessä, koska yleisestä edusta saattaa varsinkin alkuvuosina johtua perusteltuja syitä puuttua hinnoittelutapaan takaisinosto-oikeuden takaamiseksi. 4.3.10. Komissio ei ota kantaa veroedustajan nimittämispakkoon vastaanottavassa jäsenvaltiossa, vaikka yritys ei keräisikään siellä veronalaisia vakuutusmaksuja. 4.3.11. Komissio ottaa esiin kysymyksen lakiristiriitoja koskevien sääntöjen yksinkertaistamisesta ja selkiyttämisestä vakuutussopimuksiin sovellettavaa lakia määriteltäessä, mutta ei tee asiassa konkreettisia ehdotuksia. Sopimusten monimutkaisuuden voidaan katsoa estävän vakuutusalan yhtenäismarkkinoiden toteutumisen, etenkin kun otetaan huomioon komission 22. joulukuuta 1997 tekemä ehdotus Brysselin yleissopimuksen muuttamiseksi (KOM(97) 609 lopull.) (). 4.3.12. Komissio olisi voinut lisäksi käsitellä pääoman vapaata liikkuvuutta haittaavia rajoituksia, joilla on suoranainen vaikutus vakuutusmarkkinoihin toimittiin sitten sijoittumisoikeuden tai palveluvapauden nojalla. Tämä liittyy välttämättömyyteen torjua mahdollisuus käyttää vakuutuksen ottamista rahanpesukeinona (). 4.4. Sijoittumisoikeuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden välinen ero 4.4.1. Komission tulkinta sijoittumisoikeuden ja palvelujen vapauden välisestä erosta herättää monenlaisia kysymyksiä. Ensinnäkin on tehtävä selväksi, että komissio tarkastelee tuomioistuimen määrittelemiä kolmea palvelujen tarjoamisvapauden muotoa: 1) vakuutuksenantajan siirtymistä vakuutuksenottajan jäsenvaltioon, 2) vakuutetun siirtymistä vakuutuksenantajan jäsenvaltioon ja 3) tapausta, jossa kumpikaan sopimusosapuoli ei siirry toisen jäsenvaltioon. 4.4.2. Alustavassa tiedonannossa puhutaan myös palvelujen tilapäisestä tai satunnaisesta tarjoamisesta sekä käsitteistä "toistuvuus", "säännöllisyys", "kausiluonteisuus" ja "pysyvyys". Viime kädessä tietysti tuomioistuin päättää käsitteiden sisällöstä tapauskohtaisen harkinnan perusteella, mutta tiedonannossa ei määritellä käsitteiden sisältöä, mikä auttaisi selkiyttämään niiden välistä eroa. Olisi paikallaan, jos asiaa valaistaisiin oikeuskäytännöstä otetuin esimerkein. 4.4.3. Voidaan myös kysyä, eikö olisi vakuutusdirektiiveissä tehdyn nimenomaisen eron huomioon ottaen syytä katsoa, että sijoittumisoikeudesta on kyse ainoastaan silloin, kun emoyritys perustaa sivukonttorin tai edustustoimiston, jolla on valtuudet tehdä vakuutussopimuksia, ja kaikkia muita tapauksia, joissa kyseisen fyysisen läsnäolon ("sijoittumisen") edellytys ei täyty, pidettäisiin palveluvapauden perusteella harjoitettuna toimintana (). 4.4.3.1. Tässä tapauksessa ei olisi merkitystä sillä, kenen aloitteesta sopimuksentekoa koskeva yhteydenotto tapahtuu. 4.4.3.2. Jos erottavaksi perusteeksi myönnetään palveluntarjoajan harjoittaman toiminnan jatkuvuus tai toistuvuus, perustetta olisi sovellettava myös sijoittumisoikeuteen, siirtyipä palveluntarjoaja vastaanottajavaltioon tahi ei, koska toiminta on joka tapauksessa suunnattu joko pääasiallisesti tai yksinomaan kyseisille markkinoille ja palveluntarjoajan tarkoitus on kiertää kyseiseen jäsenvaltioon sijoittautuviin vakuutuksenantajiin sovellettavia lakeja, asetuksia sekä verotuksellisia ja ammatillisia sääntöjä (petos) (). Tässä tapauksessa olisi paikallaan, että sovellettavien sääntöjen kiertämistarkoituksen edellytykset olisi tyypitelty asianmukaisesti, sillä näin estettäisiin palveluvapauteen perustuvan toiminnan järjestelmällinen luokittelu sijoittumisoikeuteen perustuvaksi. 4.4.4. Komissio ei sitä vastoin ota selkeästi kantaa välittäjien ("brokers") käyttöön vakuutussopimuksien teossa. Välittäjien toiminnan voidaan katsoa perustuvan ainoastaan palveluvapauteen, koska ne ovat itsenäisiä (). Näyttääkin siltä, että aina kun komissio käyttää ilmausta "itsenäinen välittäjä", onkin kyse "itsenäisestä henkilöstä", mikä käy ilmi myös toisen henkivakuutusdirektiivin ja muusta kuin henkivakuutuksesta annetun direktiivin 3 artiklasta. 4.4.4.1. Myöskään muilta vakuutusvälittäjiltä vaadittava yksinoikeus ei tunnu pätevältä perusteelta, koska se jättäisi pysyvät vakuutuslaitokset sijoittumisoikeuden ulkopuolelle vain siksi, että ne palvelevat useampaa kuin yhtä yritystä (). Yksinomainen toimivaltuus voi olla korkeintaan "osoitus" siitä, että itsenäinen henkilö kuuluu sijoittumisoikeuden piiriin, mutta sitä on aina arvioitava suhteessa henkilölle määrättyjen tehtävien luonteeseen ja laajuuteen (). 4.4.4.2. Etenkin tuomiosta Gebhard päätellen näyttää selvältä, että pelkän pysyvän rakenteen olemassaolo ei riitä osoittamaan sijoittumisoikeuden edellytysten täyttymistä, vaan rakenteen on ehdottomasti oltava kumulatiivisesti edustava ja sidottava vakuutuksenantajaa vakuutussopimuksia tehtäessä. 4.4.4.3. Tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja etenkin tuomiosta Shearson Lehman Hutton päätellen näyttää niin ikään selvältä, etteivät yksinoikeus, johon ei liity emoyhtiön valvontaa ja johtoa, eikä riippuvuus toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneesta emoyhtiöstä ole ratkaiseva peruste sivukonttorin, toimiston tai liikehuoneiston olemassaolon edellytysten täyttymiselle (). 4.4.4.4. Komissio luettelee aivan oikein poikkeustapauksia, jotka eivät kuulu sijoittumisjärjestelmän piiriin. Niiden joukosta kannattaa mainita tilanne, jolloin vastaanottajavaltiossa turvaudutaan vahinkojen käsittelystä ja selvittelystä vastaavaan henkilöön (esimerkiksi asianajajaan) riippumatta siitä, onko valtuutus luonteeltaan tilapäinen vai pysyvä (varsinkin oikeudellinen valtuutus) (). 4.4.5. Komissio ei katso minkäänlaisen mainonnan milloinkaan kuuluvan kolmansien vakuutusdirektiivien 34 artiklan mukaisen ilmoitusmenettelyn piiriin. 4.4.5.1. Tilannetta on kuitenkin tarkasteltava yksityiskohtaisemmin varsinkin tapauksissa, joissa "mainosviesti on rinnastettavissa etäältä annettuun kehotukseen sopimuksen tekemiseksi tai sitä edeltää tarjoajan fyysinen siirtyminen toiseen jäsenvaltioon", kuten TSK:n pankkitoiminnasta antamassa lausunnossa () todetaan. Komission olisi sitä paitsi tarkennettava, milloin mainosviesti on luonteeltaan edellä esitetyn kaltainen. Mainosviestin voitaisiin katsoa tähtäävän sopimuksen tekoon silloin, kun siinä mainitaan puhelinnumero, postiosoite, sähköpostiosoite tms. tai ilmoitetaan markkina-alue, jolla tuotteita on saatavissa. 4.4.6. Komitea katsoo lisäksi, että markkinoiden avoimuus edellyttää luettelon julkaisemista sellaisista vakuutusalan toimijoista, jotka ovat ilmoittaneet aikovansa harjoittaa toimintaansa palveluvapauden nojalla, tai ainakin luettelon olisi oltava vapaasti saatavissa. 4.4.7. Komissio mainitsee "uusien teknologioiden käytön yhtenäismarkkinoiden vakuutustoiminnassa". Komissio näyttää kuitenkin unohtavan alustavassa tiedonannossaan kyseisen tosiasian, jolla on nykyisin huomattava merkitys vakuutusalalla ja joka mahdollistaa vakuutussopimuksista tiedottamisen, neuvottelemisen ja sopimusten teon etäältä Internetin tai interaktiivisten päätteiden välityksellä, puhumattakaan elektronisten laitteiden käytöstä. 4.4.7.1. Komission olisi pitänyt käsitellä edellä mainittuja tilanteita sekä pyrkiä ottamaan ne huomioon ja tulkitsemaan niitä, koska ne ovat jo nyt ajankohtaisia. 4.4.8. Komissio on oikeassa katsoessaan, että kolmansien vakuutusdirektiivien 34 ja 35 artiklan mukaista ilmoitus- ja tiedonantomenettelyä ei voida pitää sopimusten pätevyyden edellyttämänä olennaisena muodollisuutena, mutta sen sijaan enää ei voitane väittää, että menettelystä ei ole kuluttajansuojavälineeksi. 4.4.8.1. Jäsenvaltio voi päinvastoin vastustaa toiminnan harjoittamista sijoittumisoikeuden tai palveluvapauden nojalla perustelemalla kantaansa nimenomaan tarpeella suojella kuluttajaa. Tästä on kyse valvontaviranomaisen estäessä toimijaa kattamasta kotivaltiossaan harvinaisia riskejä, joiden varalta toimijalla ei näin ollen ole teknistä ja/tai rahoituksellista valmiutta ja jotka saattavat vaarantaa toimijan yleisen maksukyvyn (). Kiellosta voi kuitenkin aina valittaa oikeuteen, eikä se perustu jäsenvaltiolle tehtyyn ilmoitukseen sijoittumisesta tai palvelujen tarjoamisesta. 4.4.8.2. Näyttää siis olevan tarpeen täsmentää, että toiminnan harjoittaminen palveluvapauden tai sijoittumisoikeuden perusteella täyttämättä kotijäsenvaltion ilmoitusvaatimuksia ja tästä seuraavia velvoitteita saattaa johtaa direktiivien 92/49/ETY ja 92/96/ETY 40 artiklan mukaisiin toimenpiteisiin, kiireellisessä tapauksessa aiheelliset toimet mukaan lukien. 4.5. Komitea on täysin yhtä mieltä kaikista muista komission näkökannoista ja katsoo tämän alustavan tiedonannon toimivan välttämättömänä lähtökohtana alaa koskevalle tulkitsevalle tiedonannolle. 4.5.1. Komitea muistuttaa vielä, että tiedonannossa ei käsitellä vakuutusalan yhtenäismarkkinoiden toteutumisen kannalta yhtä olennaisia muita seikkoja, ennen kaikkea vakuutussopimuksen perusnäkökohtien yhdenmukaistamista, eikä suoraa tai välillistä verotusjärjestelmää, jota selvitettiin laajasti nyt annettavaa lisälausuntoa edeltäneessä lausunnossa. 5. Päätelmät 5.1. TSK:n mielestä on paikallaan, että komissio on laatinut pankkitoiminnasta julkaisemansa tiedonannon kaltaisen tulkitsevan tiedonannon yleisestä edusta ja sijoittumisjärjestelmästä sekä palvelujen tarjoamisen vapaudesta vakuutusalalla. 5.2. Komitean mielestä tämä julkiseen keskusteluun annettu asiakirja toimii erinomaisena lähtökohtana jatkotyöskentelylle edellyttäen, että komitean edellä esittämät tarkennukset otetaan huomioon. TSK pidättää itsellään oikeuden laatia lausunnon asiakirjan lopullisesta versiosta ja korostaa, että komissio on jo nyt tehnyt erittäin hyödyllistä työtä yksinkertaistamisaloitteillaan, jotka toteutetaan SLIM-ohjelmassa. 5.3. Vakuutusalan sisämarkkinoiden pääasiallisten suuntaviivojen tulkinnallinen määrittely, jossa yleinen etu edellyttää eurooppalaista ulottuvuutta, ei saa vaarantaa vakuutussopimusten turvallisuutta eikä varsinkaan kuluttajansuojaa. Niinpä on varmistettava, että valvontaviranomaisilla on tarpeelliset keinot taata vakuutustoiminnan säännönmukaisuus. 5.4. Vakuutusmarkkinoiden ongelmia ei voida ratkaista pelkällä tulkitsevalla tiedonannolla, sillä ne vaativat jopa kansainvälisen oikeuden piiriin kuuluvia lainsäädäntötoimia, joiden tarpeellisuuteen TSK kehotti komissiota kiinnittämään huomiota antamassaan oma-aloitteisessa lausunnossa "Kuluttajat vakuutusmarkkinoilla" (), ja toistaa kehotuksen nyt käsillä olevassa lausunnossa. Bryssel 9. syyskuuta 1998. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Tom JENKINS () EYVL C 95, 30.3.1998, kohta 2.3.1.2.1. () EYVL C 365, 3.12.1997, s. 7. () 28 artikla: Jäsenvaltio, jossa riski sijaitsee, ei saa estää vakuutuksenottajaa tekemästä sopimusta direktiivin 73/239/ETY 6 artiklassa esitettyjen edellytysten mukaisesti toimiluvan saaneen vakuutusyrityksen kanssa, sikäli kuin tämä ei ole ristiriidassa voimassa olevan yleistä etua koskevan sen jäsenvaltion, jossa riski sijaitsee, lainsäädännön kanssa. 32 artikla 4 kohta: Ennen kuin vakuutusyrityksen sivukonttori aloittaa toimintansa, sen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten, jossa sivukonttori sijaitsee, on kahden kuukauden kuluessa siitä, kun 3 kohdassa tarkoitetut tiedot on saatu, ilmoitettava tarvittaessa kotijäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle edellytykset, joita yleisen edun vuoksi on noudatettava harjoitettaessa liiketoimintaa siinä jäsenvaltiossa, jossa sivukonttori sijaitsee. 41 artikla: Tämä direktiivi ei estä niitä vakuutusyrityksiä, joilla on kotipaikka jäsenvaltioissa, mainostamasta palvelujaan kaikin mahdollisin viestinnän keinoin siinä jäsenvaltiossa, jossa sivukonttori sijaitsee tai palveluja tarjotaan, sikäli kuin nämä noudattavat mahdollisia tämän mainonnan muotoa ja sisältöä koskevia yleisen edun vuoksi annettuja säännöksiä. 54 artikla 1 kohta: Huolimatta säännöksistä, joissa säädetään toisin, jäsenvaltio, jossa direktiivin 73/239/ETY liitteessä olevassa A kohdassa luokkaan 2 kuuluvia riskejä kattavat sopimukset voivat korvata osittain tai kokonaan lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmään sisältyvän sairausvakuutuksen, voi vaatia, että nämä sopimukset ovat tämän jäsenvaltion erityisten säännösten mukaisia yleisen edun suojaamiseksi tässä vakuutusluokassa ja että tämän vakuutuksen yleiset ja erityiset ehdot annetaan tiedoksi tämän jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille ennen niiden käyttöönottamista. () Ks. TSK:n lausunto aiheesta "Komission tiedonanto: Yleishyödylliset palvelut Euroopassa", EYVL C 287, 22.9.1997, s. 85, sekä Lionel Monnier: Services publics, missions publiques et réglementation dans l'Union européenne, CIRIEC, Pariisi, s. 195. () Ks. "Komission tulkitseva tiedonanto palvelujen tarjoamisen vapaudesta ja yleisestä edusta toisessa pankkidirektiivissä", SEK(97) 1193 lopull., EYVL C 204, 15.7.1996, s. 66). () Perustamissopimuksen 60 artiklan kolmas alakohta: Palvelun tarjoaja saa tilapäisesti harjoittaa toimintaansa valtiossa, jossa palvelu tarjotaan, niillä edellytyksillä, jotka tämä valtio asettaa kansalaisilleen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sijoittautumisoikeutta koskevan luvun määräysten soveltamista. () On kyseenalaista, tulisiko komission puuttua asiaan tällaisessa tulkitsevassa tiedonannossa, mutta kyseessä on puute, joka todetaan vakuutusdirektiivien täytäntöönpanoa valvovien viranomaisten allekirjoittamassa yhteistyöpöytäkirjassa, ja asia oli esillä myös valvontaviranomaisten lokakuussa 1997 järjestämässä 109. konferenssissa (DT/119/93 rev. 4). () Ks. direktiivin 92/49/ETY yhdeksästoista "katsoo että" -kohta ja direktiivin 92/96/ETY kahdeskymmenes "katsoo että" -kohta, joiden mukaisesti " jäsenvaltion, jonka alueella riski sijaitsee, tehtävänä on huolehtia, ettei sen alueella ole mitään estettä pitää kaupan yhteisössä tarjottavia vakuutushyödykkeitä sikäli kuin ne eivät ole ristiriidassa sen jäsenvaltion, jonka alueella riski sijaitsee, voimassa olevan yleistä etua koskevan lainsäädännön kanssa, ja sikäli kuin kotijäsenvaltion säännökset eivät suojaa yleistä etua edellyttäen, että säännöksiä on sovellettava rajoituksitta kaikkiin tässä jäsenvaltiossa toimiviin yrityksiin ja että ne ovat objektiivisesti tarpeellisia ja tavoitteeseen suhteutettuja". () Kannattaa muistaa, että kolmansilla vakuutusdirektiiveillä alalle pääsyn edellytykset ja toiminnan harjoittaminen yhdenmukaistetaan ainoastaan osittain, eivätkä sellaiset olennaiset tekijät kuin sopimusoikeus ja verotus kuulu direktiivien soveltamisalaan. () Käsitteet on mainittu alaviitteessä 1, s. 39. () Ks. esimerkiksi asia C-1184/93, Svensson ja Gustavsson vastaan asunto- ja kaupunkiministeri, Kok. I, s. 3977 ja julkisasiamiehen ratkaisuehdotus C-17/92, Fedicine vastaan Espanjan valtio, Kok. 1, s. 2258, 18 kohta. () Ks. asia Union royale belge des sociétés de football asbl vastaan J. M. Bosman (C-415/93), jossa edellytetään nimenomaisesti, että toimien on oltava objektiivisesti tarpeellisia; tulokseen pääsemiseksi ei saa turvautua tavanomaista löyhempiin sääntöihin; etua ei ole turvattu jo kotivaltion säännöissä (Kok. I, s. 4999). Tuomioistuin antoi 4.12.1986 samansuuntaisen tuomion asiassa komissio vastaan Saksa (asia 205/84, Kok. s. 3803, 37 kohta). () Komissio hyväksyy periaatteen, mutta luettelee joukon poikkeuksia, joita on tarkasteltava huolellisesti ja seikkaperäisesti (IV luvun 2 kohdan c) alakohdan iv luetelmakohta). () Komissio mainitsee poikkeuksena jäsenvaltioiden viranomaisten antamat menettelyohjeet, joita on tarkasteltava perustamissopimuksen 52 ja 59 artiklan kannalta. () Ks. erityisesti seuraavat tuomiot: asia 33/74, tuomio van Binsbergen, 3.12.1974, Kok. 1974, s. 1299; asia 33/78, tuomio Somafer, 22.11.1978, Kok. s. 2183; asia 139/80, tuomio Balnckaert vastaan Luisa Trost, 18.3.1981, Kok. s. 819; asia 89/91, tuomio Shearson, 19.1.1993, Kok. I, s. 165; asia C-23/93, tuomio TV 10, 5.10.1994, Kok. s. 4795; asia C-55/94, tuomio Gebhard, 30.11.1995, Kok. I, s. 4165; asia 205/84, tuomio komissio vastaan Saksa, 4.12.1986, Kok. I, s. 3755; asia 262/82, tuomio Luisi ja Carbonne, Kok. 1984, s. 377; asia C-76/90, tuomio Sager, 21.2.1991, Kok. I, s. 4221; asia 14/76, tuomio Bloos, 6.10.1976, Kok. I, s. 1497; asia C-439/93, tuomio Lloyd's Register, Kok. 1995, s. 961; asia C-148/91, tuomio Veronica, 3.2.1993, Kok. I, s. 487. () Em. tuomio Sager. () Asia C-330/91, tuomio Commerzbank, 31.7.1993, Kok. I, s. 4017. () Asia C-238/94, tuomio García, 26.3.1996, Kok. I, s. 1673. () Asia C-384/93, tuomio Alpine Investments, 10.5.1995, Kok. I, s. 1141. () Em. tuomio Sager. () Asia C-415/93, tuomio Bosman, 20.9.1995, Kok. I, s. 4921. () Asia C-250/95, tuomio Futura, 15.5.1997, Kok. I, s. 2471. () Em. tuomio Gebhard. () Asia 19/92, tuomio Kraus, 31.3.1993, Kok. I, s. 1663. () Asia C-1/93, tuomio Halliburton, 12.4.1994, Kok. I, s. 1137. () Asia C-17/92, tuomio Federación de Distribuidores Cinematográficos, 4.5.1993, Kok. I, s. 2239. () Asia C-334/93, tuomio Alpine Investments, 10.5.1995, Kok. I, s. 1141. () Asia C-484/93, tuomio Svensson, 14.11.1995, Kok. I, s. 3955. () Em. tuomio Svensson ja asia 205/84. () Asia 339/89, tuomio Alsthom Atlantique, 24.1.1991; asia 93/92, tuomio Moto Readcenter, 13.10.1993; asia 398/92, tuomio Mund ja Fester, 10.2.1994; em. tuomio Reisebüro Broede; asia 177/94, tuomio Gianfranco Pertini, 1.2.1996. () Tuomioistuin katsoo mm. seuraavien kysymysten kuuluvan yleisen edun piiriin: palvelun vastaanottajan suojelemiseksi annetut ammatilliset säännöt, asiat 110/78 ja 111/78, tuomio Vanwesemael, 18.1.1979, Kok. I, s. 35; työntekijöiden suojelu, tuomio Guiot, 28.3.1996, Kok. I, s. 1905; kuluttajansuoja, em. asia 205/84; jäsenvaltion rahoitussektorin suojelu, em. tuomio Alpine Investments; petosten torjuminen, asia C-275/92, tuomio Schindler, 24.3.1994, Kok. I, s. 1039; yhteiskuntajärjestys, em. tuomio Schindler; teollisen omaisuuden suojelu, asia 62/79, tuomio Coditel, Kok. 1980, s. 881; kulttuuri- ja historiallisen omaisuuden säilyttäminen, asia C-180/89, tuomio komissio vastaan Italia, 26.2.1991, Kok. I, s. 709; audiovisuaalisen alan suojelu, asia C-353/89, tuomio komissio vastaan Alankomaat, 25.7.1991, Kok. I, s. 4069; em. tuomio Gouda ja asia 148/91; verotuksen yhdenmukaisuus, asia C-204/90, tuomio Bachmann, 28.1.1992, Kok. I, s. 249; tieturvallisuus, asia C-55/93, tuomio Gerrit, 5.10.1994, Kok. I, s. 4837; luotonantajien suojelu, asia C-3/95 ja hyvän oikeuskäytännön suojelu, asia C-3/95. () Em. tuomiot Commerzbank ja Bachmann. () Asia C-49/89, 13.12.1989, Kok. I, s. 4441; ks. myös toistaiseksi julkaisematon tuomio Jessica Safir, asia C-118/96, 28.4.1998. () Asia 304/84. () Tuomio Reisebüro. () Asia 82/71, tuomio Sail, 21.3.1972, Kok. I, s. 119. () Em. tuomio Alpine Investments. () Asia C-244/94, tuomio Ranskan vakuutusyhtiöiden liitto, 16.11.1995, Kok. I, s. 4013. () Ks. em. tuomio Sager, jossa todetaan nimenomaisesti, että "jäsenvaltio ei voi velvoittaa palvelujen tarjoajia noudattamaan alueellaan kaikkia yrityksiltä vaadittavia ehtoja, koska tämä mitätöi perustamissopimuksen määräykset, joiden tarkoituksena on juuri taata palvelujen tarjoamisen vapaus"; ks. myös 26.2.1991 annettu tuomio komissio vastaan Italia, asia 180/89, 15 kohta ja alustava komission tulkitseva tiedonanto palvelujen vapaasta liikkuvuudesta rajojen yli (93)C334/03), EYVL C 334, 9.12.1993. () Em. tuomio Alpine Investments. () EYVL C 204, 15.7.1996, s. 66 (TSK:n lausunto aiheesta "Palvelujen tarjoamisen vapaus ja yleinen etu toisessa pankkidirektiivissä", esittelijä Robert Pelletier). () Esimerkiksi Portugalin valtio katsoo mainostamista ja verotusta koskevien sääntöjen olevan yleiseen järjestykseen liittyviä säännöksiä, kun taas Saksan valtio viittaa yleisesti siviilioikeuteen. () Ks. "EU:n vakuutusalan valvontaviranomaisten yhteistyöpöytäkirja kolmansien vakuutusdirektiivien soveltamisesta", tarkistettu valvontaviranomaisten 109. konferenssissa lokakuussa 1997. () Ks. komitean asiaan ottama erittäin perusteltu kanta "Palvelujen tarjoamisen vapaus ja yleinen etu toisessa pankkidirektiivissä". () Ks. tuomio Keck, asia C-267-268/91, 24.11.1993, Kok. I, s. 6097. () Asiasta olisi keskusteltava yllä mainitun valvontaviranomaisten yhteistyöpöytäkirjan yhteydessä. () Ks. Euroopan vakuutuskomitean 20.11.1995 julkaisema tiedonanto, jossa esitetään asiasta mielenkiintoinen pragmaattinen näkemys. () EYVL C 33, 31.1.1998, s. 20; ks. myös Euroopan korkeakouluinstituutissa Firenzessä 23. 24. toukokuuta 1991 pidetyn vertailevan oikeuden konferenssin pöytäkirja, joka on julkaistu otsikolla International Insurance Contract Law in the EC (F. Reichert-Faciliddes ja H. U. Jessurum d'Oliveira, Kluwer Law and Taxation Publishers, Boston, 1993) sekä Jenardin ja Schlosserin kertomukset, EYVL C 59, 5.3.1979. () Rikosoikeudessa asia on yhdenmukaistettu 10.6.1991 annetulla direktiivillä 91/308/ETY, EYVL L 166, 26.6.1991. () Ks. tuomio R. Gebhard vastaan Milanon asianajajayhdistys (C-55/94), jossa muistutetaan julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksesta asiassa 81/87 (tuomio Daily Mail) 27.9.1988, ja todetaan sijoittumisoikeuden käsitteestä, että "sijoittautuminen merkitsee integroitumista jäsenvaltion talouteen" ja "suuntautumista pääasiallisesti sen jäsenvaltion markkinoille, jonne yrityksen toiminta keskittyy" (Kok. I, s. 4171 ja 4173). () Ks. tuomio TV 10 SA vastaan Commissariaat voor de Media, asia 23/93, Kok. I, s. 4803 ja 4811; ks. myös P. Troberg, joka puhuu "peitellystä sijoittumisesta" teoksessaan Kommentar zum EWG-Vertrag, "Artikel 59", Groehen, Thesing Ehlerman, 4.painos, s. 1063 sekä tuomio Binsbergen, asia 33/74, 3.12.1974, Kok. s. 1299, 13 kohta. () Ks. direktiivi 77/92/EY, 31.1.1977 ja suositus (ETY) N:o 92/48, 28.1.1991 sekä komission työasiakirjaluonnos niiden tarkistamiseksi. () Vastoin komission väitteitä tuomiosta Bloos, asia 14/76, 6.10.1976, Kok. s. 1497 ja tuomiosta Blaukant ja Willems, asia139/80, 18.3.1981, Kok. s. 819, ei voi päätellä, että toimivaltuuden yksinomaisuus olisi sijoittumisjärjestelmän soveltamisen ehdoton edellytys (ks. EYVL C 204, 15.7.1996, s. 66). () Tässä yhteydessä kannattaa muistaa asiassa komissio vastaan Saksa 4.12.1986 annettu tuomio, jossa muistutetaan nimenomaisesti, että "yhteisö ei ole säännellyt vakuutusalalla lainkaan välittäjän ammattia, niin että komissio voisi todeta välittäjän harjoittavan toimintaansa vakuutussopimuksen jomman kumman osapuolen edun mukaisesti". () Tuomio Shearson Lehman Hutton vastaan TUB mbH, asia C-89/91, 19.1.1993, julkisasiamiehen ratkaisuehdotus, Kok. I, s.170, 42 ja 45 kohta. () Ks. palvelujen tarjoamisen vapaudesta moottoriajoneuvoja vakuutettaessa 8.11.1990 annetun direktiivi 90/618/ETY 6 artikla, jossa viitataan direktiivin 88/357/ETY 12 a artiklan 4 luetelmakohtaan sekä moottoriajoneuvovakuutuksia koskevan neljännen direktiiviehdotuksen 2 artiklan 4 luetelmakohta (15.10.1997). () EYVL C 204, 15.7.1996, s. 66. Toteamus pätee myös vakuutuksiin, jos mainostettaessa käy selvästi ilmi, että vakuutuksenantajan tarkoituksena on kattaa riskejä vastaanottajavaltiossa, riippumatta siitä, siirtyykö se fyysisesti kyseiseen valtioon vai ei. () Ks. em. tuomio Svensson.