Erityiskertomus N:o 3/2010 ”Tukevatko vaikutustenarvioinnit päätöksentekoa EU:n toimielimissä?”





Termit ja lyhenteet Esittelijä : Euroopan parlamentin käyttämä termi, joka tarkoittaa kyseisestä ehdotuksesta tai mietinnöstä vastaavaa/vastaavia Euroopan parlamentin jäsentä/jäseniä. Jos ehdotuksesta vastaavat Euroopan parlamentin jäsenet kuuluvat eri poliittiseen ryhmään kuin ehdotuksesta vastaava virallinen Euroopan parlamentin esittelijä, heitä kutsutaan varjoesittelijöiksi. Etenemissuunnitelma : Lyhyt asiakirja, jossa esitetään alustava kuvaus suunnitellusta komission aloitteesta, mainitaan vaikutustenarvioinnin kannalta keskeiset alueet ja selvitetään, miten vaikutustenarviointityö suunnitellaan. Etenemissuunnitelmalla on kaksi tavoitetta: esittää arvio ehdotuksen aikataulusta ja vahvistaa, miten vaikutustenarviointi toteutetaan. Etenemissuunnitelmat julkaistaan komission lainsäädäntö- ja työohjelman hyväksymisen yhteydessä. Hallinnollinen rasitus : Yrityksille lakisääteisten velvoitteiden noudattamisesta aiheutuvat hallinto- ja tiedotusmenot. Hallinnolliseen rasitukseen liittyviä kysymyksiä käsittelevä riippumattomien sidosryhmien korkean tason ryhmä ("Stoiberin ryhmä") : Ryhmä antaa komissiolle neuvoja kysymyksissä, jotka liittyvät hallinnollisen rasituksen keventämistä koskevaan toimintaohjelmaan. Ryhmän puheenjohtajana toimii entinen Baijerin pääministeri, tohtori Edmund Stoiber. Muut jäsenet ovat merkittävien sidosryhmien organisaatioiden edustajia. Ryhmän toimikausi päättyy vuonna 2010. Komission lainsäädäntö- ja työohjelma : Tässä vuosittain marraskuussa julkaistavassa asiakirjassa komissio esittää seuraavaksi vuodeksi suunnittelemansa lainsäädäntö- ja muut aloitteet. Ohjelma ei sisällä kaikki tiettynä vuotena esitettäviä aloitteita, mutta siinä yksilöidään tärkeimmät toimintapoliittiset aloitteet. Ohjelmassa näin ollen muunnetaan vuotuisessa toimintastrategiassa vahvistetut poliittiset painopistealueet ja aloitteet toiminnoiksi. Komiteamenettely : Komiteajärjestelmä, jonka avulla valvotaan Euroopan komission täytäntöönpanemia, siirretyn toimivallan nojalla annettuja säädöksiä. Komiteat koostuvat jäsenvaltioiden edustajista. Niiden tehtävänä on säännellä tiettyjä neuvoston – ja yhteispäätösmenettelyssä myös Euroopan parlamentin – hyväksymään johdettuun oikeuteen liittyviä siirretyn toimivallan alaisia tekijöitä. Komissio toimii kokouksissa puheenjohtajana ja antaa komiteoiden käyttöön sihteeristön. Mandelkernin ryhmä : Korkean tason neuvoa-antava ryhmä, joka koostuu jäsenvaltioiden sääntelyasiantuntijoista ja Euroopan komissiosta. Ryhmän perustivat marraskuussa 2000 jäsenvaltioiden julkishallinnosta vastaavat ministerit. Ryhmän puheenjohtajana toimii ranskalainen Dieudonné Mandelkern, joka aiemmin toimi Conseil d'État’n jäsenenä. Ryhmä on vuonna 2001 muiden ehdotustensa ohella suosittanut, että komission olisi kehitettävä väline, jolla arvioidaan lainsäädäntöehdotusten sosiaalisia, taloudellisia ja ympäristöllisiä vaikutuksia. Neuvoston työryhmä : Tiettyyn toiminta-alaan erikoistuneita ministerineuvoston työryhmiä, joissa toimivat kaikkien jäsenvaltioiden edustajat. Ne valmistelevat säädökset asianomaisen ministerineuvoston hyväksyttäviksi. Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä : Euroopan unionin lainsäädännössä sovellettava prosessi, jonka mukaan jäsenvaltiot saattavat EU-direktiivin voimaan kansallisessa lainsäädännössä hyväksymällä asianmukaiset täytäntöönpanosäädökset. Standardikustannusmalli : Lakisääteisistä tiedotusvelvoitteista aiheutuvien kustannusten arviointiin käytettävä menetelmä. Kustannukset lasketaan kertomalla vaaditun hallinnollisen toiminnon keskimääräinen yksikkökustannus vuotuisten toimintojen kokonaismäärällä. Sääntelyn parantamista käsittelevät johtajat ja asiantuntijat : EU:n jäsenvaltioissa ja muissa Euroopan maissa sääntelyn parantamisesta vastaavista virkamiehistä koostuva asiantuntijaryhmä. Ryhmä kokoontuu kahdesti vuodessa ja sen puheenjohtajana toimii tulevan neuvoston puheenjohtajavaltion valtuuskunta. Ryhmän tehtävänä on vähentää byrokratiaa ja parantaa lainsäädäntöä käymällä vuoropuhelua ja kehittämällä EU:n ja sen jäsenvaltioiden tekemiä aloitteita. Toimintalogiikka : Toimintalogiikka muodostaa käsitteellisen yhteyden tietyn toimenpiteen panosten ja tuotosten välille ja näin ollen yhteyden myös toimenpiteen tuloksina ja seurauksina näkyviin vaikutuksiin. Vaikutustenarviointilautakunta : Komission pääsihteeristössä toimiva elin, joka arvioi kaikkien vaikutustenarviointiraporttien laatua ja julkaisee laatuarviointinsa perusteella lausuntoja. Lautakunta koostuu neljästä eri pääosastoja edustavasta johtajasta ja komission apulaispääsihteeristä. Vuotuinen toimintastrategia : Komission vuotuisessa toimintastrategiassa vahvistetaan aikaisin vuonna n - 1 poliittiset painopistealueet ja keskeiset aloitteet vuodeksi n. Samanaikaisesti komissio jakaa näille ensisijaisille aloitteille talous- ja henkilöstöresurssit. Kyseisen strategian pohjalta Euroopan parlamentti ja neuvosto vaihtavat poliittisia näkemyksiään komission ohjelmasta. Yhteispäätösmenettely : Yhteispäätösmenettelyssä neuvosto jakaa lainsäädäntövallan Euroopan parlamentin kanssa. Molemmat toimielimet voivat kuitenkin toimia ainoastaan komission ehdotuksen perusteella (yksinomaan komissiolla on aloiteoikeus). Yhteenveto I. Vaikutustenarviointi on yksi kulmakivistä sääntelyn parantamiseen tähtäävässä toiminnassa, jonka avulla komissio parantaa ja yksinkertaistaa sekä nykyistä että tulevaa lainsäädäntöä. Tarkoituksena on myötävaikuttaa päätöksentekoprosesseihin keräämällä ja analysoimalla järjestelmällisesti tietoa suunnitelluista toimista ja arvioimalla toimien todennäköisiä vaikutuksia. Lainsäädännölliseen päätöksentekoon osallistuvien elinten olisi kyseisten tietojen perusteella päätettävä, miten havaittu ongelma olisi asianmukaisinta ratkaista. II. Tarkastuksessa analysoitiin, tukivatko vaikutustenarvioinnit päätöksentekoa EU:n toimielimissä. Erityisesti tutkittiin, missä määrin - komissio teki vaikutustenarviointeja ehdotuksia laatiessaan ja missä määrin Euroopan parlamentti ja neuvosto ottivat ne huomioon lainsäädäntöprosessin aikana - komission vaikutustenarviointiin soveltamat menettelyt tukivat asianmukaisesti aloitteiden kehittämistä komissiossa ja - komission laatimat vaikutustenarviointiraportit olivat sisällöltään asianmukaisia ja havaintojen esittämistapa edisti sitä, että havainnot otettiin huomioon päätöksenteossa. III. Tarkastus kohdistui kaudelle 2003–2008. Tarkastus piti sisällään mm. vaikutustenarviointijärjestelmien kansainvälisen vertailun, komission vaikutustenarvioinneista poimitun otoksen analyysin sekä komission vaikutustenarviointeja tekevien, arvioivien ja käyttävien ihmisten haastatteluja ja kyselytutkimuksia, jotka toteutettiin sekä komissiossa että sen ulkopuolella. Havaintoja tutkittiin relevanttien toimielinten välisten sopimusten, komission ohjeiden ja toiminta-asiakirjoihin sovellettavien, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) vahvistamien hyvien käytäntöjen pohjalta. Asiantuntijaryhmät antoivat neuvoja ja tukivat tarkastustyötä koko tarkastuksen ajan. IV. Sääntelyn parantaminen on kaikkien lainsäädäntöprosessiin osallistuvien EU:n toimielinten vastuulla. Tarkastus osoitti, että kaiken kaikkiaan ja erityisesti viime vuosina vaikutustenarviointi on tukenut EU:n toimielimiä päätöksenteossa vaikuttavalla tavalla. Havaittiin eritoten, että komissio on soveltanut vuodesta 2002 alkaen kattavaa vaikutustenarviointijärjestelmää. Vaikutustenarvioinnista on tullut keskeinen osa komission toiminnan kehittämistä, ja komissio on käyttänyt sitä suunnitellakseen aloitteensa entistä paremmin. Komission vaikutustenarvioinnit toimitetaan järjestelmällisesti Euroopan parlamentille ja neuvostolle lainsäädännöllisen päätöksenteon tueksi, ja arviointien käyttäjät molemmissa toimielimissä katsovat, että arvioinneista on apua komission ehdotuksia tarkasteltaessa. Komission vaikutustenarviointeja ei kuitenkaan ole saatettu ajan tasalle lainsäädäntömenettelyn kehityttyä, ja Euroopan parlamentti ja neuvosto arvioivat harvoin omien tarkistustensa vaikutuksia. V. Tarkastuksessa havaittiin parantamisen varaa komissiossa vaikutustenarviointiin sovelletuissa menettelyissä sekä vaikutustenarviointiraporttien sisällössä ja esitystavassa: i) Komissio ei julkaissut kattavaa katsausta sellaisista vaikutustenarviointiin valituista lainsäädäntöaloitteista, jotka eivät kuulu komission lainsäädäntö- ja työohjelmaan. Komissio ei myöskään selittänyt, miksi arviointi oli kohdistettu juuri kyseisiin aloitteisiin. Sidosryhmiä kuultiin laajalti alustavaa panosta varten, mutta ei vaikutustenarviointiraporttien luonnosten yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että vaikutustenarviointityön osalta komission sisäinen laadunvalvonta on viime aikoina parantunut, mutta vaikutustenarviointilautakunnan toimien aikarajoissa on parantamisen varaa, ja että ii) komission vaikutustenarviointiraporteissa kuvattiin tarkasteltu ongelma yleisesti ottaen asianmukaisesti ja täsmennettiin asetetut tavoitteet. Näiden tekijöiden ja muiden vaikutustenarviointiraporttien pakollisten osioiden havaittiin olevan komission ohjeiden mukaisia. Kyseisten raporttien sisältämät keskeiset tulokset ja viestit eivät kuitenkaan käy aina helposti selväksi, ja raporteissa esitettyjen eri toimintavaihtoehtojen vaikutusten keskinäinen vertailu on joskus vaikeaa. Vaihtoehtojen vaikutusten määrälliseen ja rahalliseen arviointiin liittyvät ongelmat ovat seurausta tietojen saatavillaolosta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei täytäntöönpanosta ja täytäntöönpanon valvonnasta aiheutuvia kustannuksia eikä lainsäädäntöehdotusten mahdollista hallinnollista rasitusta myöskään aina analysoitu tai arvioitu määrällisesti riittävän hyvin. VI. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi uusia toimia suunnitellessaan ja nykyisiä toimia tarkistaessaan otettava tarkoin huomioon tavoitteiden selvyyteen, yksinkertaistamiseen, realistisuuteen, avoimuuteen ja vastuuvelvollisuuteen liittyvät periaatteet. Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio voivat halutessaan ottaa huomioon tässä kertomuksessa esitetyt havainnot ja suositukset tarkistaessaan toimielinten välisiä sopimuksia "paremmasta lainsäädännöstä" ja "vaikutustenarviointia koskevasta yhteisestä lähestymistavasta". Johdanto "Sääntelyn parantaminen" EU:ssa 1. Komissio pyrkii "sääntelyn parantamista" koskevalla toiminnallaan suunnittelemaan paremmin uutta lainsäädäntöä ja yksinkertaistamaan nykyistä lainsäädäntöä [1]. "Sääntelyn parantamista" koskeva aloite syntyi seuraavien, Göteborgissa ja Laekenissa vuonna 2001 pidetyissä Eurooppa-neuvostoissa ilmaistujen tarpeiden pohjalta: - yksinkertaistetaan ja parannetaan Euroopan unionin sääntely-ympäristöä ja - pohditaan ehdotusten vaikutuksia taloudelliselta, sosiaaliselta ja ympäristölliseltä kannalta. 2. Euroopan komissio on tästä alkaen toteuttanut useita toimenpiteitä, mm. vaikutustenarvioinnin, parantaakseen tapaansa suunnitella toimia (ks. laatikko 1). Laatikko 1 Sääntelyn parantamiseen tähtäävän toiminnan välineet yksinkertaistetaan nykylainsäädäntöä tutkitaan ja tarvittaessa peruutetaan ehdotuksia, joiden käsittely on kesken valvotaan ja vähennetään "hallinnollista rasitusta" konsultoidaan eri osapuolia [2] ja tehdään vaikutustenarviointi. Vaikutustenarviointi sääntelyn parantamisen välineenä Komission vaikutustenarviointijärjestelmän kattavuus 3. Vaikutustenarviointeja tehdään lainsäädäntöehdotuksista ja muista komission aloitteista. Vaikutustenarviointi on pakollinen, kun kyseessä ovat sellaiset keskeiset lainsäädäntö- ja talousarvioaloitteet sekä toimintalinjan määrittelyyn tähtäävät aloitteet, joilla on huomattavaa vaikutusta. Keskeisiksi toimintapoliittisiksi aloitteiksi määritellään kaikki aloitteet, jotka esitetään vuotuisessa toimintastrategiassa tai myöhemmin komission lainsäädäntö- ja työohjelmassa tietyin selkeästi määritellyin poikkeuksin. Lisäksi arviointi voidaan tehdä tietyistä muista merkittävistä aloitteista tapauskohtaisesti [3]. 4. Komission vaikutustenarviointijärjestelmää sovelletaan EU:n nykylainsäädäntöön myös silloin, kun yhteisön säännöstöä tarkistetaan tai saatetaan ajan tasalle, esimerkiksi "yksinkertaistamista koskevan jatkuvan ohjelman" kautta. Vuonna 2009 komission vaikutustenarviointijärjestelmän soveltamisalaa laajennettiin täytäntöönpanosääntöihin (tai "komitologiapäätöksiin"). Kyseiset täytäntöönpanotoimenpiteet ovat merkittävä EU-lainsäädännön lähde, sillä komiteamenettelyyn osallistuu noin 250 komiteaa, jotka hyväksyvät vuosittain noin 2600 toimenpidettä. Niistä noin 1000 perustuu yhteispäätösmenettelyssä hyväksyttyyn lainsäädäntöön [4]. Komission vaikutustenarviointijärjestelmää sovelletaan vastaavia kansallisia järjestelmiä laajemmin 5. Ainoastaan muutamissa jäsenvaltioissa on käytössä täysin toimivia vaikutustenarviointijärjestelmiä [5]. Lisäksi komission järjestelmää sovelletaan eri tavalla ja tietyissä määrin laajemmin kuin muita OECD-maiden järjestelmiä (ks. liite I): - Ensinnäkin muita vaikutustenarviointijärjestelmiä (kuten esimerkiksi USA:ssa) sovelletaan ainoastaan täytäntöönpanosääntöihin (eli sääntelytoimenpiteisiin, joissa täsmennetään edelleen kongressin aiemmin hyväksymää lainsäädäntöä; kyseisiä toimenpiteitä voidaan verrata EU:n "komitologiapäätöksiin"), ja - toiseksi joissakin Euroopan maissa (kuten Alankomaissa ja Saksassa) tulevaa lainsäädäntöä koskevat analyysit kohdistetaan hallinnollisen rasituksen arviointiin. Komission tapauksessa tämä on vain yksi monista vaikutustenarvioinnissa analysoitavista tekijöistä. Komission vaikutustenarviointiraporttien sisältö 6. Vaikutustenarvioinneista laadittavissa raporteissa olisi yksilöitävä ja arvioitava tarkasteltavana oleva ongelma ja asetetut tavoitteet, kehitettävä keskeiset vaihtoehdot kyseisen toimintatavoitteen saavuttamiseksi ja analysoitava niiden todennäköisiä vaikutuksia taloudelliselta, ympäristölliseltä ja sosiaaliselta kannalta. Raporteissa olisi myös analysoitava ehdotetuista vaihtoehdoista mahdollisesti aiheutuvaa hallinnollista rasitusta, arvioitava mahdollisia täytäntöönpanoon ja täytäntöönpanon valvontaan liittyviä ongelmia ja täsmennettävä ehdotettua tointa tai ohjelmaa varten asianmukaiset seuranta- ja arviointijärjestelyt [6]. Komission vaikutustenarviointijärjestelmä: organisatorinen vastuu, menettelylliset näkökohdat ja kustannukset 7. Komissiossa kukin pääosasto vastaa siitä, että vaikutustenarvioinnit tehdään komission ohjeiden mukaisesti. Ohjeiden ensimmäistä versiota, joka ilmestyi vuonna 2002, on päivitetty kolmesti ja viimeksi tammikuussa 2009 [7]. Toimintapoliittisesta aloitteesta vastaava henkilöstö tekee vaikutustenarvioinnit "vaikutustenarvioinneista vastaavien tukiyksiköiden" avustuksella. Vaikutustenarviointilautakunta on vuodesta 2007 alkaen tarjonnut kaikkia komissiossa tehtyjä vaikutustenarviointeja varten laaduntukea ja -valvontaa [8]. 8. Alustavaan luonnokseen vaikutustenarviointiraportiksi on liitettävä asianomainen ehdotus sisäistä lausuntokierrosta varten. Lopullinen luonnos vaikutustenarviointiraportiksi sekä asianomainen lainsäädäntöehdotus lähetetään komission jäsenten muodostamalle kollegiolle lopullista hyväksyntää varten. Lopullinen vaikutustenarviointiraportti ja lopullinen ehdotus lähetetään myös Euroopan parlamentille ja neuvostolle ja asetetaan saataville Europa-sivustolle [9]. Toimielinten väliset sopimukset, joiden osapuolina ovat Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio 9. Paremmasta lainsäädännöstä vuonna 2003 tehdyssä toimielinten välisessä sopimuksessa Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio olivat yhtä mieltä siitä, että "vaikutusanalyyseillä on myönteinen osuus yhteisön lainsäädännön laadun parantamisessa sekä sen soveltamisalan että sisällön osalta" [10]. Vuonna 2005 Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio allekirjoittivat uuden toimielinten välisen sopimuksen "vaikutustenarviointia koskevasta yhteisestä lähestymistavasta" [11]. 10. Vuonna 2005 Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio sopivat, että kyseistä toimielinten välistä sopimusta tarkasteltaisiin uudelleen vuoden 2007 loppuun mennessä [12]. Tarkistaminen on edelleen tekemättä. Vuonna 2008 Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio tekivät tätä varten valmistelutyötä ja laativat tilanneselvityksiä, joissa ne esittivät kantansa "vaikutustenarviointia koskevasta yhteisestä lähestymistavasta" vuodesta 2005 alkaen [13]. 11. Euroopan parlamentti on antanut useaan otteeseen sääntelyn parantamisesta ja vaikutustenarvioinnin käytöstä päätöslauselmia, joissa yleisesti ottaen katsotaan, että vaikutustenarvioinneista saaduista tiedoista on apua EU-päätöksenteossa [14]. Neuvosto on viime aikoina sitoutunut samalla tavoin sääntelyn parantamisesta antamissaan päätöslauselmissa ottamaan komission vaikutustenarviointiraportit ja vaikutustenarviointilautakunnan lausunnot täysimääräisesti huomioon lainsäädäntöehdotusten käsittelyssä [15]. Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat ilmoittaneet tilintarkastustuomioistuimelle näkemyksensä tässä kertomuksessa käsitellyistä aihealueista (Euroopan parlamentin puhemiehen ja Euroopan unionin neuvoston puheenjohtajan kirjeet esitetään tämän kertomuksen liitteenä). 12. Kaaviossa 1 esitetään yhteenveto vaikutustenarvioinnin merkityksestä komission aloitteita ja lainsäädäntöehdotuksia koskevassa kehitystyössä ja päätöksenteossa. Kaavio 1 Vaikutustenarviointien merkitys komission aloitteita ja lainsäädäntöehdotuksia koskevassa kehitystyössä ja päätöksenteossa +++++ TIFF +++++ Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa 13. Tarkastuksessa arvioitiin, tukevatko komission vaikutustenarvioinnit päätöksentekoa EU:n toimielimissä. Erityisesti tutkittiin, missä määrin - komissio teki vaikutustenarviointeja laatiessaan ehdotuksia ja missä määrin Euroopan parlamentti ja neuvosto ottivat ne huomioon lainsäädäntöprosessin aikana - komission vaikutustenarviointiin soveltamat menettelyt tukivat asianmukaisesti aloitteiden kehittämistä komissiossa ja - komission laatimat vaikutustenarviointiraportit olivat asianmukaisia sisällöltään ja missä määrin havaintojen esittämistapa edisti sitä, että havainnot otettiin huomioon päätöksenteossa. 14. Tarkastus kohdistui kaudelle 2003–2008. Tarkastus käsitti mm. seuraavat tekijät: - komission järjestelmän tiettyjä osa-alueita verrattiin muualla käytettäviin vaikutustenarviointijärjestelmiin - analysoitiin tilastoja tehdyistä vaikutustenarvioinneista sekä vaikutustenarviointiraporteista poimittu otos (tulostaulukkoon perustuva analyysi koski viittä pääosastoa ja vastasi noin neljännestä kaikista tarkastuksen kohteena olevan kauden aikana tehdyistä vaikutustenarvioinneista) ja - toteutettiin sekä komissiossa että sen ulkopuolella komission vaikutustenarviointeja tekevien, arvioivien ja käyttävien ihmisten haastatteluja ja kyselytutkimuksia. Liitteessä II esitetään yksityiskohtaisempi kuvaus tarkastuksessa sovelletusta metodologiasta. 15. Kyseisiä havaintoja tarkasteltiin relevanttien toimielinten välisten sopimusten [16], komission antamien ohjeiden [17] ja toiminta-asiakirjoihin [18] sovellettavien, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) vahvistamien hyvien käytäntöjen [19] pohjalta. Tilintarkastustuomioistuin muodosti vaikutustenarviointiin ja sääntelyn parantamiseen liittyvien alojen toimijoista asiantuntijaryhmiä ja pyysi heiltä tukea ja neuvoja koko tarkastuksen ajan. 16. Tarkastuksessa ei analysoitu yksittäisten säädösten tai varsinaisen lainsäädäntöprosessin laatua. Huomautukset Vaikutustenarviointien käyttö päätöksenteossa komissiossa, Euroopan parlamentissa ja neuvostossa 17. Vaikutustenarvioinneilla myötävaikutetaan päätöksentekoprosesseihin, koska niiden avulla kerätään ja analysoidaan järjestelmällisesti tietoa suunnitelluista toimista ja arvioidaan toimien todennäköistä vaikutusta [20]. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission tekemissä relevanteissa toimielinten välisissä sopimuksissa määritetään, että vaikutustenarviointien olisi ennen kaikkea autettava komissiota kehittämään toimintapoliittisia aloitteitaan ja lainsäädäntöehdotuksiaan. Näin ollen komission esittämistä vaikutustenarvioinneista ja tarvittaessa Euroopan parlamentin ja neuvoston tekemistä vaikutustenarvioinneista tulisi lainsäädäntöprosessin aikana saada tietoa, jonka perustella lainsäätäjien olisi päätettävä, miten yksilöity ongelma olisi asianmukaisinta ratkaista. 18. Tässä tarkoituksessa tilintarkastustuomioistuin tarkasti: - missä määrin komissio arvioi lainsäädäntöehdotustensa ja muiden aloitteiden vaikutuksia ja hyödynnettiinkö vaikutustenarviointeja aktiivisesti komission toiminnan kehittämiseen ja sen lainsäädäntöehdotusten valmisteluun ja - olivatko käyttäjät Euroopan parlamentissa ja neuvostossa sitä mieltä, että komission tekemillä vaikutustenarvioinneilla myötävaikutettiin lainsäädännölliseen päätöksentekoprosessiin, ja vaikuttivatko vaikutustenarvioinnit siihen, miten lainsäädäntöehdotuksista keskusteltiin asianomaisissa valiokunnissa ja työryhmissä - missä määrin lainsäätäjät arvioivat omien sisältöä koskevien tarkistustensa vaikutuksia tai pyysivät, että komissio saattaisi omat vaikutustenarviointinsa ajan tasalle kyseisten tarkistusten takia, ja antoivatko kansalliset elimet lisätietoja EU:n lainsäädännöllistä päätöksentekoa varten. Vaikutustenarviointi auttaa komissiota ehdotusten laadinnassa Vaikutustenarviointien määrä on kasvanut huomattavasti vuodesta 2003 alkaen 19. Tarkastuksen kohteena olevalla kaudella vaikutustenarvioinneilla oli vahva institutionaalinen tuki ja komissio käytti niitä aiempaa enemmän toimintapoliittisten aloitteiden ja lainsäädäntöehdotusten [21] kehittämisessä. Komissio julkaisi tarkastuksen kohteena olevalla kaudella yhteensä 404 vaikutustenarviointiraporttia. Vuodesta 2003 alkaen vuotuisten vaikutustenarviointien määrä on kasvanut, ja vuonna 2008 laadittiin 121 raporttia (ks. kaavio 2). Kaavio 2 Vuotuisten vaikutustenarviointien määrä +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. Komissio saavutti tavoitteensa: lainsäädäntö- ja työohjelman sisältämien aloitteiden vaikutukset arvioitiin… 20. Aloitteiden valinta vaikutustenarviointiin on poliittisia vaikutuksia ja tarvittavia resursseja ajatellen merkittävä päätös. Tarkastuksen kohteena olevalla kaudella valinnan pääasiallisena ehtona oli, että aloite sisältyy komission lainsäädäntö- ja työohjelmaan, joka käsittää komission tärkeimmät, vuotuisessa toimintastrategiassa vahvistetut toimintapoliittiset aloitteet (vuotuinen toimintastrategia, ks. laatikko 2). 21. Kaudella 2003–2008 vaikutustenarviointi kohdistettiin 69 prosenttiin kaikista komission lainsäädäntö- ja työohjelman sisältämistä aloitteista. Vuodesta 2005 alkaen vaikutustenarvioinnit tehtiin komission silloisten kriteerien mukaisesti kaikista sen lainsäädäntö- ja työohjelmaan sisältyvistä relevanteista osa-alueista eli aloitteista, joilla katsottiin olevan merkittävä vaikutus. Laatikko 2 Ehdot, joiden perusteella aloitteet valitaan vaikutustenarviointiin Vuosi 2003 oli vaikutustenarviointijärjestelmän ensimmäinen soveltamisvuosi. Tuolloin komissio päätti valita vaikutustenarviointiin tietyn määrän ehdotuksia. Komissio teki valintansa seuraavien tekijöiden perusteella: valittujen ehdotusten merkitys poliittisten painopisteiden kannalta, komission osastojen mahdollisuudet tehdä arvioinnit lyhyellä aikavälillä ja tarve taata, että erityyppisiä ehdotuksia arvioidaan tasapuolisesti ja että mahdollisimman monet osastot osallistuvat arviointiin. Vuonna 2004 vaikutustenarviointimenettely sisällytettiin ensimmäistä kertaa täysimääräisesti ohjelmakaudelle ja vaikutustenarviointien sovellusalaa laajennettiin komission lainsäädäntö- ja työohjelmassa lueteltuihin ehdotuksiin, joilla katsottiin olevan merkittäviä vaikutuksia [22]. Vuodesta 2005 alkaen vaikutustenarviointi on ollut tehtävä kaikista komission lainsäädäntö- ja työohjelmassa [23] vahvistetuista aloitteista; tietynlaiset aloitteet on jätetty vaatimuksen ulkopuolelle [24]. ... ja myös muiden kuin komission lainsäädäntö- ja työohjelmaan sisältyvien aloitteiden vaikutustenarviointi on yleistymässä 22. Komissio on sääntöjensä mukaisesti ja tapauskohtaisen arvioinnin perusteella arvioinut myös muiden kuin komission lainsäädäntö- ja työohjelmaan sisältyvien aloitteiden vaikutuksia [25]. Valtaosa vuonna 2008 tehdyistä vaikutustenarvioinneista oli juuri tämänkaltaisia arviointeja (ks. kaavio 3). Vaikutustenarvioinneista on tulossa tavanomainen käytäntö toimintapolitiikan kehitystyössä komissiossa 23. Vaikutustenarvioinneista on yhä lisääntyvissä määrin tulossa osa komissiossa vallitsevaa toimintapoliittisen kehityksen kulttuuria. Komissio on viime vuosina tarjonnut laaja-alaista vaikutustenarvioinnin alan metodologista koulutusta. Vaikutustenarviointien tekotapa määritetään pääsihteeristön julkaisemissa komission vaikutustenarviointiohjeissa, joita sovelletaan kaikkiin osastoihin ja yksiköihin. Vuoden 2002 jälkeen kyseistä materiaalia on päivitetty kolmesti ja viimeksi tammikuussa 2009 [26]. Kaavio 3 Vaikutustenarvioinnit vuosina 2005–2008 – komission lainsäädäntö- ja työohjelma/muu arviointi +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi komission tiedoista. 24. Vuodesta 2007 alkaen vaikutustenarviointilautakunta on komission pääsihteeristön tuella arvioinut pääosastojen tekemien vaikutustenarviointien laatua. Lisäksi vaikutustenarviointiohjeissa on hiljattain täsmennetty, että pääosastojen on kannettava vastuu vaikutustenarviointia koskevien asiakirjojen metodologisesta asianmukaisuudesta ja allekirjoitettava vaikutustenarviointiraportin luonnos, joka toimitetaan vaikutustenarviointilautakunnalle laadun tarkistamista varten [27]. Ohjeissa myös määrätään, miten tulisi hyödyntää ohjausryhmiä, joiden tehtävänä on varmistaa toimintapolitiikan alojen yhtäläisyys vaikutustenarviointiprosessissa. Vaikutustenarvioinneista on apua eritoten komission ehdotusten muotoilussa 25. Tarkastuksessa havaittiin, että komissio ei käyttänyt vaikutustenarviointeja päättäessään, jatketaanko ehdotuksen toteuttamista. Päätös aloitteen käynnistämisestä tehdään yleensä ennen kuin vaikutustenarviointiraportti on saatu valmiiksi. Komissio käyttää vaikutustenarviointeja pikemminkin kerätäkseen ja analysoidakseen todentavaa aineistoa, jolla sen ehdottamaa aloitetta parannetaan toimintapolitiikan kehittämisen aikana (ks. esimerkkitapaus laatikossa 3). Laatikko 3 "Verkkovierailu I" -aloitetta parannetaan vaikutustenarvioinnin avulla "Verkkovierailu I" -aloitteen tapauksessa [28]päätettiin, että laki säädetään asetuksella [29](direktiivin tai säätämättä jättämisen sijasta). Lainsäädäntöehdotusta kuitenkin mukautettiin koko vaikutustenarviointiprosessin ajan. Kuulemismenettelyn toisessa vaiheessa komissio oli ehdottanut sääntelylähestymistavaksi "kotihinnoitteluperiaatetta" yhtenä mahdollisena keinona ratkaista verkkovierailumarkkinoiden ongelmat. Julkista kuulemista seuraavassa vaikutustenarvioinnissa komissio hyväksyi vastaajien enemmistön esittämän kannan ja ehdotti lopulta vaihtoehtoista lähestymistapaa (eli "eurooppalaisten kotimarkkinoiden periaatetta"), jonka avulla verkkovierailumarkkinoiden ongelmat ratkaistaisiin paremmin. 26. Tarkastuksessa kävi niin ikään ilmi, että erityisesti viime vuosina vaikutustenarvioinnissa on analysoitu aiempaa laajempi määrä erilaisia vaihtoehtoisia toimintamahdollisuuksia ja että resurssit on kohdennettu arviointiin aloitteiden merkittävyyden perusteella: - analysoidaan entistä laajempi valikoima erilaisia toimintapoliittisia vaihtoehtoja: lainsäädäntöehdotusten laadinnasta ja siihen liittyvistä vaikutustenarvioinneista vastaava komission henkilöstö raportoi, että vaikutustenarviointiprosessi edellytti, että he pohtivat aiempaa enemmän erilaisia vaihtoehtoja toimintapoliittisia aloitteita laatiessaan. Havaittiin, että vaikutustenarviointiraporteissa esitettyjen toimintavaihtoehtojen määrä lisääntyi tarkastuksen kohteena olleen kauden aikana. Tilintarkastustuomioistuimen analyysissä kävi ilmi, että komissio analysoi etenkin vuosien 2007 ja 2008 vaikutustenarvioinneissaan lisääntyvissä määrin useita toteuttamiskelpoisia sääntelyvaihtoehtoja. - resurssien priorisointi lainsäädäntöehdotusten ja komission lainsäädäntö- ja työohjelmaan liittyvien aloitteiden kohdalla: komissio katsoo, että kaikkein merkittävimpien aloitteiden analysointiin olisi kohdennettava enemmän resursseja kuin aloitteisiin, joilla on vähemmän merkitystä. Komission ohjeissa tätä nimitetään suhteellisen analyysin periaatteeksi [30]. Komission arvioiden mukaan voidaan osoittaa, että enemmän aikaa käytetään vaikutustenarviointeihin, jotka koskevat lainsäädäntöehdotuksia (muihin kuin lainsäädännöllisiin aloitteisiin verrattuna) ja jotka sisältyvät komission lainsäädäntö- ja työohjelmaan (verrattuna niihin, jotka eivät siihen sisälly) (ks. kaavio 4). Tämä osoittaa, että komissio keskittää resurssinsa ennalta määriteltyjen painopisteiden mukaisesti. Kaavio 4 Vaikutustenarviointiraporttien laadintaan käytetyt keskimääräiset henkilöresurssit +++++ TIFF +++++ Huomautus: 52 vaikutustenarviontiraporttia. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi komission tiedoista (2009). Komission jäsenten muodostama kollegio käyttää vaikutustenarviointeja aktiivisesti päätöksenteossa 27. Komissiossa aloitteet suunnitellaan ja vaikutustenarvioinnit laaditaan pääosastoissa kyseisestä toimintapoliittisesta alasta vastaavan komission jäsenen alaisuudessa. Tämän jälkeen komission jäsenistä muodostuva kollegio hyväksyy komission ehdotukset. Kyseiset päätökset on yleensä valmisteltu komission jäsenten kabinettien henkilöstön viikkokokouksissa. Komission kabinettihenkilöstö totesi haastatteluissa, että vaikutustenarviointiraportit ovat arvokas tiedonlähde, kun kyseessä ovat ehdotukset, joiden esittäjä on joku muu kuin heidän oma komission jäsen, ja että vaikutustenarvioinneista (ja niihin liittyvistä vaikutustenarviointilautakunnan lausunnoista) keskustellaan säännöllisesti viikoittaisissa valmistelukokouksissa. Useimmat komission vaikutustenarviointiraporttien käyttäjät euroopan parlamentissa ja neuvostossa katsovat, että raportit sisältävät lainsäädännöllisen päätöksenteon kannalta relevanttia tietoa Komission vaikutustenarviointiraportit toimitetaan yhdessä toimintapoliittisen aloitteen kanssa Euroopan parlamentille ja neuvostolle 28. Vaikutustenarvioinnit olisi annettava Euroopan parlamentin ja neuvoston saataville "kokonaisuudessaan ja vapaasti", jotta lainsäätäjät voivat saada kattavan kuvan vaikutustenarviointiraportissa esitetystä tietopohjasta [31]. Tarkastuksen kohteena olevalla kaudella kaikki lainsäädäntöehdotukset ja niitä koskevat vaikutustenarviointiraportit toimitettiin kummallekin toimielimille. Laatikko 4 Esimerkki "hyvästä käytännöstä": vaikutustenarviointi esiteltiin ja siitä keskusteltiin Euroopan parlamentin valiokunnan työryhmässä Sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnan työryhmän kokouksessa esiteltiin kuluttajanoikeuksia [32] koskevasta direktiiviehdotuksesta tehty vaikutustenarviointi ja järjestettiin asiaa koskeva keskustelu. Komission edustaja esitteli vaikutustenarvioinnin lyhyesti, minkä jälkeen useat Euroopan parlamentin jäsenet kommentoivat vaikutustenarviointiraportin sisältöä ja tekivät ehdotuksia tekijöistä, joihin komission olisi vielä syytä paneutua. Tämä esimerkki osoittaa, että vaikutustenarvioinneilla voidaan informoida lainsäätäjiä ja että Euroopan parlamentin jäsenten kanssa käydyt keskustelut vaikutustenarvioinneista voivat antaa komissiolle relevanttia palautetta lainsäädäntöehdotuksesta. Komission vaikutustenarvioinneista keskustellaan harvoin Euroopan parlamentin valiokuntien kokouksissa ja neuvoston työryhmissä 29. Euroopan parlamentissa ja neuvostossa suositellaan, että komission tekemästä vaikutustenarvioinnista keskustellaan aina, kun komissio on toimittanut niille ehdotuksen käsiteltäväksi [33]. Sekä parlamentin että neuvoston kohdalla kuitenkin havaittiin, että nykykäytäntö jää huomattavasti jälkeen tästä suositellusta lähestymistavasta: - Euroopan parlamentissa komission vaikutustenarviointiraportteja ei esitetä eikä niistä keskustella järjestelmällisesti valiokuntien kokouksissa. Tarkastuksessa havaittiin, että komissiota pyydettiin esittelemään vaikutustenarviointinsa ainoastaan poikkeustapauksissa (ks. laatikossa 4 esitetty esimerkki "hyvästä käytännöstä"). Vaalikaudelta 2004–2009 analysoitiin yli 12000 Euroopan parlamentin valiokuntien julkista asiakirjaa; analyysi osoitti, että ainoastaan yhdessä asiakirjassa viitattiin suoraan komission tekemään vaikutustenarviointiin [34], ja - neuvoston sisäisissä ohjeissa ehdotetaan, että komission vaikutustenarvioinneista keskustellaan työryhmissä [35]. Neuvoston virkamiesten haastattelujen perusteella kävi ilmi, että neuvostossa päätetään tapauskohtaisesti, keskustellaanko vaikutustenarvioinneista ja esitteleekö komissio tarvittaessa vaikutustenarvioinnin (ks. laatikossa 5 esitetty esimerkki "hyvästä käytännöstä"). Neuvoston kautta 2004–2009 koskevan julkisen rekisterin analyysi osoitti, että ainoastaan neljässä asiakirjassa viitattiin suoraan komission vaikutustenarviointiin. Laatikko 5 Esimerkkejä "hyvästä käytännöstä": vaikutustenarvioinneista keskustellaan neuvoston työryhmissä Tarkastuksen kohteena olevalla kaudella neuvoston työryhmässä esiteltiin kaksi energiapolitiikan alan vaikutustenarviointia: lainsäädäntöpaketti sähkön ja kaasun sisämarkkinoista [36] ja toimenpidepaketti ilmastonmuutosta ja uusiutuvia energialähteitä koskevien EU:n tavoitteiden saavuttamiseksi vuoteen 2020 mennessä [37]. Molemmissa tapauksissa keskustelua ehdotti komissio. Keskustelua ei käyty ainoastaan yhdessä työryhmän kokouksessa, vaan työryhmä antoi tietoja neuvostossa käytävään keskusteluun koko lainsäädännöllisen päätöksentekoprosessin ajan. Euroopan parlamentti ja neuvosto saavat komission vaikutustenarvioinneista luotettavaa ja informatiivista aineistoa ehdotusten tueksi 30. Vaikka Euroopan parlamentin ja komission virallisissa asiakirjoissa ei lähestulkoon koskaan viitata virallisesti komission tekemiin vaikutustenarviointeihin, komission vaikutustenarviointiraporttien käyttäjät molemmissa toimielimissä katsovat, että raporteista saadaan relevanttia lisätietoa komission ehdotusten tueksi (ks. kaavio 5). Kaavio 5 Neuvoston työryhmälle tehty kysely: komission tekemien vaikutustenarviointien merkitys tiedonsaannissa neuvoston päätöksentekoa varten Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kysely neuvoston työryhmälle (2009). | Samaa mieltä | Eri mieltä | En tiedä | Komission vaikutustenarvioinneilla on tärkeä merkitys tiedonsaannissa neuvoston päätöksentekoa varten. | 53 % | 35 % | 12 % | | Aina/Yleensä/Usein | Harvoin/Ei koskaan | En tiedä | Vaikutustenarvioinneista on saatu tietoa edustajien päätöksiä tai kantoja varten. | 50 % | 42 % | 8 % | Edustajat kommentoivat vaikutustenarviointien sisältöä työryhmän kokouksissa. | 38 % | 55 % | 7 % | Edustajat pyytävät komissiolta lisätietoja arvioinnista. | 35 % | 57 % | 8 % | Käyttäjät uskovat, että vaikutustenarvioinneilla oli myönteinen vaikutus EU-lainsäädännön laatuun 31. Euroopan parlamentissa ja neuvostossa tarkastuksen aikana tehdyissä haastatteluissa käyttäjät totesivat yleisesti olevansa vaikutustenarviointien kannalla. Valtaosa neuvoston työryhmälle tehdyn kyselyn vastaajista (68 prosenttia) oli sitä mieltä, että heidän arvioimillaan vaikutustenarviointiraporteilla oli myönteinen vaikutus lopullisten säädösten laatuun. Myös sääntelyn parantamisesta vastaavat kansalliset asiantuntijat, joilta asiaa kysyttiin sääntelyn parantamista käsittelevien johtajien ja asiantuntijoiden kokouksessa kesäkuussa 2009, vahvistivat tämän komission vaikutustenarviointijärjestelmästä annetun myönteisen arvion. Yli kahdeksan vastaajaa kymmenestä (85 prosenttia) katsoi, että vaikutustenarvioinneilla edistettiin sääntelyn parantamiseen tähtäävän EU:n toimintatavoitteen saavuttamista (ks. kaavio 6). Kaavio 6 Kyselyt: Vaikutustenarviointien merkitys "sääntelyn parantamisen" kannalta +++++ TIFF +++++ Huomautus: 26 / 90 vastausta. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kysely neuvoston työryhmälle / sääntelyn parantamista käsitteleville johtajille ja asiantuntijoille (2009). Eturyhmät ja kansalaisyhteiskunnan järjestöt ottavat vaikutustenarvioinnit huomioon osallistuessaan lainsäädäntöehdotuksia koskevaan keskusteluun 32. Lainsäädäntöehdotusten julkinen tarkastelu on erittäin tärkeää sääntelyn parantamiseen tähtäävän toimintapoliittisen tavoitteen kannalta. Komission lopulliset vaikutustenarviointiraportit ovat julkisia asiakirjoja, jotka ovat kaikkien asiasta kiinnostuneiden osapuolten saatavilla internetissä heti, kun asianomaista toimintapoliittista aloitetta on ehdotettu. Tämä on kansainvälisen hyvän käytännön mukaista (ks. liite I). 33. Eturyhmiä ja kansalaisyhteiskuntaa edustavien sidosryhmien [38] organisaatioiden haastatteluissa kävi ilmi, että niiden edustajat ottivat vaikutustenarvioinnit järjestelmällisesti huomioon. Osa totesi kuitenkin pitävänsä vaikutustenarviointiraportteja pikemminkin toimintapoliittisina perusteluina komission ehdotukselle kuin itsenäisinä arviointeina ehdotuksen mahdollisista vaikutuksista. Kritiikkiä esitettiin enemmän, kun kyseessä olivat järjestelmän toiminnan alkuvuosina tehdyt vaikutustenarvioinnit; sittemmin asiasta on oltu vähemmän huolissaan. Alkuperäiseen komission ehdotukseen tehtyjen tarkistusten mahdollisia vaikutuksia ei arvioida Parlamentti ja neuvosto tekivät komission ehdotukseen tehdyistä tarkistuksista kahdeksan vaikutustenarviointia 34. Euroopan unionin institutionaalisen rakenteen vuoksi lainsäädännöllinen päätöksenteko on erilainen kuin useimmissa jäsenvaltioissa. Perustamissopimuksen mukaisesti Euroopan parlamentti ja neuvosto toimivat lainsäätäjinä ja ainoastaan Euroopan komissiolla on aloiteoikeus. Lissabonin sopimuksessa yhteispäätösmenettelyn soveltamisalaa laajennettiin useille toiminta-aloille. 35. Käytännössä lainsäätäjä muuttaa lähes kaikkia komission ehdotuksia (joskus huomattavissa määrin) lainsäädäntömenettelyn aikana. Näin ollen Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat sopineet, että yhteispäätösmenettelyssä ne voivat "…määriteltyjen arviointiperusteiden ja menettelyjen pohjalta myös teettää vaikutusanalyysin ennen merkittävän tarkistuksen hyväksymistä, oli kyse sitten ensimmäisestä käsittelystä tai sovitteluvaiheesta" [39]. Tämä sitoumus vahvistettiin uudelleen vuonna 2005 toimielinten välisessä sopimuksessa vaikutustenarviointia koskevasta yhteisestä lähestymistavasta [40]. 36. Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat kuitenkin panneet tämän toimielinten välisen sopimuksen osa-alueen täytäntöön ainoastaan osittain. Vuosina 2005–2008 Euroopan parlamentti hyväksyi 377 säädöstä johdetun oikeuden alalta ja neuvosto 1946 säädöstä [41]. Tarkastuksessa havaittiin, että tällä kaudella: - Euroopan parlamentti teki vaikutustenarvioinnin seitsemästä ehdotuksesta [42] ja - neuvosto teki yhden vaikutustenarvioinnin [43]. 37. Euroopan parlamentti [44] ja neuvosto [45] ovat äskettäin vahvistaneet sitoumuksensa arvioida omien sisältötarkistustensa vaikutuksia. Euroopan parlamentti on mahdollistanut vaikutustenarviointiin liittyvät selvitykset tekemällä niihin liittyviä menettelyjä koskevan puitesopimuksen, mutta neuvostossa näin ei ole vielä tehty [46]. Komission käynnistämiä vaikutustenarviointeja ei saateta ajan tasalle lainsäädäntömenettelyn aikana 38. Euroopan parlamentin ja neuvoston tekemien vaikutustenarviointien lisäksi toimielinten välisissä sopimuksissa määrätään, että lainsäätäjät voivat pyytää komissiota saattamaan alkuperäiset vaikutustenarviointinsa ajan tasalle Euroopan parlamentin tai neuvoston hyväksymien tarkistusten pohjalta [47]. 39. Komission vaikutustenarviointiraportin saattaminen ajan tasalle olisi tarkoituksenmukaista varsinkin silloin, kun kyseessä ovat merkittävät säännökset tai niissä tapauksissa, kun komission alustavaan ehdotukseen on ehdotettu hyväksyttäviksi merkittäviä muutoksia (esimerkiksi muutettaessa toimintalogiikkaa tai -välineitä) [48]. 40. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin, että komission suorittamia vaikutustenarviointeja ei ollut saatettu ajan tasalle tarkastuskohteena olleella kaudella. Näin ei tehty edes silloin, kun kyse oli "palveludirektiivistä", jota muutettiin huomattavasti lainsäädäntömenettelyn aikana (ks. laatikko 6). Laatikko 6 Esimerkki komission ehdotuksista "direktiiviksi palveluista sisämarkkinoilla" Komissio pyrki lainsäädäntöehdotuksellaan vähentämään palveluiden rajat ylittävän kaupankäynnin esteitä EU:ssa. Alkuperäinen komission ehdotus esitettiin maaliskuussa 2004 [49] ja siihen liittyvä vaikutustenarviointiraportti tammikuussa 2004 [50]. Euroopan neuvosto katsoi 22. maaliskuuta 2005, että komission oli tarkistettava alkuperäistä ehdotustaan laajalti säilyttääkseen paremmin Euroopan sosiaalisen mallin. Komissio esitti 5. huhtikuuta 2006 neuvostolle muutetun ehdotuksen, joka sisälsi suuren osan Euroopan parlamentin yhteispäätösmenettelyn ensimmäisessä käsittelyssä hyväksymistä muutoksista. Neuvosto hyväksyi 29. toukokuuta 2006 muutetun ehdotuksen [51]. Vaikutustenarvioinnista ei kuitenkaan esitetty tarkistettua versiota, jossa olisi käsitelty alkuperäiseen ehdotukseen tehtyjen muutosten vaikutuksia. Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät lopulta 12. joulukuuta 2006 tarkistetun ehdotuksen eli direktiivin 2006/123/EY. Kansallisten vaikutustenarviointien käyttö lainsäädäntömenettelyssä jäsenvaltioissa: Yhdistyneen kuningaskunnan soveltama "hyvä käytäntö" 41. Myös kansalliset hallintoviranomaiset voivat tehdä vaikutustenarviointeja komission ehdotuksista parantaakseen ministeriensä neuvotteluasemaa neuvostossa. Tarkastuksessa kuitenkin havaittiin, että käytännössä ainoastaan Yhdistynyt kuningaskunta pyrkii käyttämään kansallista vaikutustenarviointijärjestelmäänsä tähän tarkoitukseen säännöllisesti (ks. laatikko 7). Laatikko 7 Kansalliset vaikutustenarvioinnit komission ehdotuksista – kansainvälinen "hyvä käytäntö" Yhdistynyt kuningaskunta tekee vaikutustenarviointeja merkittävistä komission aloitteista tukeakseen pysyvän edustustonsa neuvotteluasemaa [52]. Se tekee omia vaikutustenarviointeja yleensä Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevien tietojen perusteella ja täten kyseenalaistaa komission vaikutustenarviointeihin sisältyvät analyysit. Saksassa Bundestag on alkanut vaatia, että ehdotetun EU-lainsäädännön vaikutukset arvioidaan, mutta tosiasiassa tätä ei ole vielä pantu täytäntöön [53]. Puolassa viranomaisilla on niin ikään toimivaltuudet laatia kansallinen vaikutustenarviointi, jos kyseessä on merkittävä lainsäädäntöehdotus. Virallisia vaikutustenarviointeja ei ole kuitenkaan vielä tehty. Vaikutustenarvioinnin laadintaa koskevat menettelyt komissiossa 42. Komission vaikutustenarviointimenettelyt määrittävät tavan, jolla vaikutustenarvioinnit tukevat komission sisäistä päätöksentekoa. Tätä silmällä pitäen tilintarkastustuomioistuin tarkasti, varmistaako komissio lähestymistavallaan, että - vaikutustenarviointiin valitaan ne aloitteet, joilla on merkittävimmät vaikutukset tai jotka ovat poliittisesti kaikkein arkaluontoisimpia - sidosryhmiä kuullaan vaikutustenarviointiprosessin keskeisissä vaiheissa ja - vaikutustenarviointityön laatua arvioidaan. Valintamenettely ja vaikutustenarviointityön kohdentaminen on toteutettava avoimemmin 43. Komissio täsmentää antamissaan ohjeissa kriteerit, joiden mukaan sen osastojen (yhdessä pääsihteeristön kanssa) olisi määritettävä aloitteet, joiden vaikutukset on arvioitava. Vaikutustenarviointi olisi kohdistettava etenkin aloitteisiin, joilla on suurin vaikutus kansalaisiin, yrityksiin ja hallintoon tai jotka ovat poliittisesti arkaluontoisia. Komissio valitsee vaikutustenarviointiin aloitteet tapauskohtaisen analyysin perusteella 44. Päätös vaikutustenarvioinnin suorittamisesta perustuu tapauskohtaiseen analyysiin. Komissio ei käytä määrällisesti ilmaistavia indikaattoreita (kuten arvioitua rahallista vaikutusta) määrittääkseen raja-arvoja, joiden ylittyessä vaikutustenarviointi on tehtävä. Joissakin OECD-maissa sovelletaan tällaisiin raja-arvoihin perustuvaa lähestymistapaa (ks. liite I). Kun kyseessä ovat komission lainsäädäntö- ja työohjelman ulkopuoliset lainsäädäntöehdotukset, analysoitavien aloitteiden valintaa ei perustella julkisesti. Komissio ei lainsäädäntötyöstä raportoidessaan mainitse vaikutustenarviointityötä koskevia suunnitelmia 45. Komissio lähettää Euroopan parlamentille ja neuvostolle kuukausittain yhteenvedon kaikista komissiossa kehitteillä olevista lainsäädäntöehdotuksista (suunnitelmaraportti, forward planning report) ja julkaisee yhteenvedon myös Europa-sivustolla. Tässä kuukausittaisessa raportissa ei kuitenkaan mainita, minkä aloitteiden vaikutukset arvioidaan. Tämä poikkeaa Yhdysvalloissa sovellettavasta järjestelmästä, jossa aloitteet merkitään selkeästi tulevaa sääntelytoimintaa koskevassa yleisluettelossa [54]. Vastaavasti Yhdistyneessä kuningaskunnassa edellytetään, että valtionhallinnon osastot julkaisevat luettelon kaikista seuraavalle kolmelle vuodelle suunnitelluista sääntelyehdotuksista, joiden vaikutukset arvioidaan (ks. liite I). 46. Tarkastuksen kohteena olevalla kaudella ainoastaan komission lainsäädäntö- ja työohjelmaan liitetyissä etenemissuunnitelmissa mainittiin, mistä aloitteista tehdään vaikutustenarviointi. Komission ulkopuolella ei tiedetty ennakolta mitään vaikutustenarvioinneista, jotka eivät liittyneet komission lainsäädäntö- ja työohjelman sisältämiin aloitteisiin (vuonna 2008 valtaosa vaikutustenarvioinneista oli tällaisia). Kuulemista käytetään laajalti vaikutustenarvioinnissa, mutta ei raporttiluonnosten yhteydessä 47. Vaikutustenarviointiprosessin olisi oltava avoin ja sen tulisi perustua asiantuntijuuteen ja muiden osapuolten kantoihin. Julkinen tarkastelu on vaikuttava tarkistusmekanismi, jonka avulla varmistetaan, että vaikutustenarvioinneissa käsitellään relevanteimpia tekijöitä ja kaikkia toteuttamiskelpoisia toimintavaihtoehtoja ja annetaan kohteesta tasapuolinen kuva. Kuulemisten kautta komissiolla on mahdollisuus koota eri eturyhmien mielipiteet ja ottaa huomioon erilaiset kannat. Kuulemiset olisi järjestettävä komission omien kuulemista koskevien standardien mukaisesti [55]. 48. Komissio kuulee sidosryhmiä laajalti ja osallistujien kannanottoja julkaistaan enenevissä määrin Europa-sivustolla. Tarkastuksessa havaittiin, että komissio noudatti yleensä kuulemisen vähimmäisaikaa koskevia sääntöjä. 49. Vaikutustenarviointiraporttien luonnoksiin perehtyminen auttaisi lisäämään analyysin kattavuutta, johdonmukaisuutta ja oikeellisuutta. Näin voitaisiin esimerkiksi paremmin yksilöidä ja ilmaista määrällisesti mahdolliset kustannukset ja saatava hyöty, hallinnollinen rasitus sekä täytäntöönpanoon ja täytäntöönpanon valvontaan liittyvät ongelmat. Tilintarkastustuomioistuimen analyysissä kuitenkin todettiin, että komissio ei koskaan järjestänyt kuulemista vaikutustenarviointiraporttien luonnoksista. Kuulemisia käytettiin joskus, jotta saatiin yksilöityä mahdolliset toimintavaihtoehdot prosessin varhaisessa vaiheessa (näin tehtiin 21 prosentissa tarkastetuista vaikutustenarvioinneista). Kuulemiset eivät kuitenkaan käytännössä koskaan koskeneet komission alustavaa arviota vaihtoehtoisista toimintatavoista. Neuvoston työryhmälle tehdyssä kyselyssä 72 prosenttia vastaajista totesi, että väliaikainen raporttiluonnos olisi oltava saatavilla jonkin aikaa ennen kuin komission ehdotus julkaistaan (ks. kaavio 7). 50. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että joissakin OECD-maissa kuten Australiassa [56], Yhdysvalloissa [57] ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa [58], luonnos vaikutustenarviointiraportista julkaistaan järjestelmällisesti tiedoksi ja kommentoitavaksi tai lainsäädäntöehdotuksen luonnoksista keskustellaan sidosryhmien organisaatioiden kanssa (ks. liite I). Kaavio 7 Neuvoston työryhmälle tehty kysely: väliaikainen luonnos vaikutustenarviointiraportista olisi oltava saatavilla jonkin aikaa ennen ehdotusta. +++++ TIFF +++++ Huomautus: 91 vastausta. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kysely neuvoston työryhmälle (2009). Komissio on viime aikoina parantanut vaikutustenarviointiraporttien laadun arviointia Komissiossa vaikutustenarviointien laatua arvioi vaikutustenarviointilautakunta 51. Vuodesta 2008 alkaen vaikutustenarviointilautakunta on arvioinut käytännössä kaikki vaikutustenarviointiraporttien luonnokset. Sen laadunvalvonta kattaa kaikki vaikutustenarvioinnissa käsitellyt osa-alueet ja kaikki prosessin eri vaiheet etenemissuunnitelman alustavasta arvioinnista alkaen. Kun vaikutustenarviointilautakunta katsoo, että vaikutustenarviointiraportin laatu ei riitä, se voi pyytää, että raportti laaditaan uudelleen. Vuonna 2008 näin tapahtui 43 tapauksessa 135 tapauksesta. Neljä näistä 43 uudelleenlaaditusta raportista oli jopa revisoitava ja laadittava kolmanteen kertaan. 52. Tarkempien tapaustutkimusten yhteydessä haastateltu komission henkilöstö katsoi, että vaikutustenarviointilautakunnan perustaminen sisäisestä laadunarvioinnista vastaavaksi elimeksi on lisännyt pääosastoihin kohdistuvaa painetta esittää korkealaatuisia raporttiluonnoksia. Se on myös lisännyt järjestelmän avoimuutta, koska kaikki vaikutustenarviointilautakunnan lausunnot julkaistaan Europa-sivustolla. Laadunarvioinnin vaikuttavuus riippuu siitä, onko vaikutustenarviointilautakunnan lausunto saatavilla ajoissa 53. Komission aloitteesta on järjestettävä sisäinen lausuntokierros, päätöksenteosta vastaavat komission jäsenet ja aloite on lisäksi käännettävä. Vaikutustenarviointilautakunnan lausunnolla voi näin ollen olla asianomaisen aloitteen lopulliseen versioon huomattava vaikutus ainoastaan siinä tapauksessa, että vaikutustenarviointilautakunta arvioi aloitteen riittävän varhaisessa vaiheessa prosessia. Vaikutustenarviointilautakunta antaa useissa tapauksissa paljon suosituksia, joten niiden noudattaminen merkitsisi huomattavasti lisää vaikutustenarviointityötä ja mahdollisia muutoksia aloitteeseen. Vuosina 2007 ja 2008 tämä oli haasteellista, sillä kolmasosassa analysoiduista tapauksista vaikutustenarviointilautakunnan lopullisen lausunnon antamisesta ehdotuksen hyväksymiseen kului alle 6 viikkoa. Kuten tutkituista vaikutustenarviointilautakunnan raporteista kävi ilmi, lautakunnan suosituksia noudatettiin ainakin jossakin määrin lopullisessa vaikutustenarviointiraportissa. Vaikutustenarviointilautakunnalla ei ole valtuuksia vaatia vaikutustenarviointien suorittamista, mutta se neuvoo pääsihteeristöä ja pääosastoja valittaessa aloitteita vaikutustenarviointiin 54. Vaikutuksenarviointilautakunnalla ei ole valtuuksia vaatia pääosastoja käynnistämään vaikutustenarviointityötä tietyn aloitteen osalta (ks. liite I). Lautakunta kuitenkin neuvoo pääsihteeristöä ja pääosastoja yksilöitäessä aloitteita, joiden vaikutukset on arvioitava [59]. Vuonna 2008 pääsihteeristö katsoi alun perin tarpeelliseksi toteuttaa 55 vaikutustenarviointia lisää. Kuultuaan pääosastoja pääsihteeristö myönsi vaikutustenarvioinnin tarpeelliseksi 21 tapauksessa. 55. Vaikutustenarviointilautakunta ei myöskään voi keskeyttää vaikutustenarviointiraportin (ja asianomaisen lainsäädäntöehdotuksen) laadintaa: pääsihteeri sitä vastoin voi puuttua kumman tahansa asiakirjan käsittelyyn sisäisen lausuntokierroksen aikana. Tarkastuksen kohteena olleella kaudella ei kuitenkaan havaittu, että näin olisi toimittu etenkään lopullisen vaikutustenarviointiraportin kohdalla. Komission vaikutustenarviointiraporttien sisältö ja esitystapa 56. Vaikutustenarviointiprosessin tuloksista esitetään yhteenveto vaikutustenarviointiraportissa, josta lainsäätäjien tulisi saada tiedot, joiden perusteella he voivat päättää mahdollisimman asianmukaisesta tavasta ratkaista havaittu ongelma. Täten oletetaan, että komission vaikutustenarviointiraporteissa esitetään perusteellinen vertaileva arviointi erilaisista toteuttamiskelpoisista toimintavaihtoehdoista. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti seuraavat seikat: - sisälsivätkö vaikutustenarviointiraportit kuvauksen tarkasteltavista seikoista ja selvitettiinkö niissä, miten suunnitellusta toiminnasta hyödyttäisiin - esitettiinkö vaikutustenarviointiraportteihin sisältyvät tiedot käyttäjäystävällisellä tavalla ja mahdollistivatko ne analysoitujen vaihtoehtojen vertailun ja - olivatko vaikutustenarvioinnit sisällöltään tarkoituksenmukaisia päättäjien näkökulmasta (sisälsivätkö ne esimerkiksi tietoa mahdollisista täytäntöönpano-ongelmista, täytäntöönpanon valvontaan liittyvistä seikoista ja hallinnollisesta rasituksesta). Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuin myöntää, että mahdollisten tulevien vaikutusten analyysi on eittämättä aina epävarma, vaillinainen ja yksinkertaistettu. On tarpeen parantaa esitystapaa, jonka avulla kuvataan, kuinka ehdotetut toimet tuottavat tavoitellut tulokset parhaiten 57. Vaikutustenarviointiraporteissa olisi kuvailtava tarkasteltava ongelma, asetettava tarkoituksenmukaiset toimintatavoitteet ja esitettävä joukko asianmukaisia vaihtoehtoisia tapoja ratkaista yksilöity ongelma. Niissä olisi lisäksi kuvattava, miten ehdotetulla mekanismilla voidaan saavuttaa tavoitteeksi asetetut seuraukset ja tulokset. Vaikutustenarviointiraporteissa kuvataan ongelmia asianmukaisesti ja ilmoitetaan toimintatavoitteet 58. Vuodesta 2003 alkaen komission ohjeissa on vaadittu, että vaikutustenarvioinneissa on yksilöitävä käsiteltävä ongelma ja asetettava ongelmaa ja sen syitä vastaavat toimintatavoitteet. Kaikkiin tilintarkastustuomioistuimen analyysissä tarkastettuihin vaikutustenarviointiraportteihin sisältyi ongelman yksilöintiä ja toimintatavoitteita koskevat osiot. Tapauksia perusteellisemmin tutkittaessa ilmeni, että kyseisissä osioissa esitettiin riittävä yhteenveto ongelmasta ja esitettiin järkevät toimintatavoitteet. 59. Tulos sai vahvistuksen kyselyissä, joita tehtiin vaikutustenarviointiraporttien käyttäjille muissa toimielimissä, jäsenvaltioissa ja sidosryhmien organisaatioissa. He raportoivat, että kyseisten vaikutustenarviointiraporttien osioiden avulla he ymmärsivät paremmin, miksi komissio oli esittänyt ehdotusta. Haastateltujen henkilöiden mukaan kyseiset osiot olivat vaikutustenarviointiraporttien luetuimpia osia. Lisäksi 84 prosenttia neuvoston työryhmälle tehtyyn kyselyyn vastanneista "oli samaa mieltä" tai "oli täysin samaa mieltä" siitä, että ongelman kuvaus auttoi heitä ymmärtämään paremmin ehdotuksen perustelut. Toimintalogiikkaa ei käytetä kuvaamaan, miten oletettu hyöty on määrä saavuttaa 60. Aloitteen perustana olevaa toimintalogiikkaa ei kuvattu yksiselitteisesti missään tilintarkastustuomioistuimen analyysissä tarkastetussa vaikutustenarvioinnissa. Tästä seurasi, että vaikutustenarviointiraportit eivät sisältäneet vakiomuotoista esitystä siitä, kuinka ehdotetun toiminnan tavoitteet ja oletetut tulokset voidaan saavuttaa tätä tarkoitusta varten olevien mekanismien avulla ja arvioidun talousarvion turvin meno-ohjelmien ollessa kyseessä [60] Vaikutustenarvioinneissa ja niiden esitystavassa on parantamisen varaa 61. Vaikutustenarviointien on oltava helposti saatavilla ja muidenkin kuin asiaan perehtyneiden lukijoiden ymmärrettävissä, jotta niitä voitaisiin käyttää päätöksenteossa. Niiden avulla olisi oltava helpompaa yksilöidä ongelman ratkaisun kannalta parhaimmat toimintavaihtoehdot ja toteutusmekanismit eri vaihtoehtoja koskevan vertailevan analyysin perusteella. Tätä voidaan usein helpottaa määrällisesti ja rahallisesti ilmaistujen tietojen avulla. Vaikutustenarvioinneissa olisi esitettävä ehdotuksista aiheutuvat kustannukset ja saatava hyöty ja selvitettävä, miten ne saadaan aikaiseksi ja keneen ne kohdistuvat. Komission ohjeiden mukaisesti kaikki vaikutukset olisi ilmaistava määrällisesti ja rahallisesti, mikäli tämä on mahdollista ja asianmukaista, luotettavien metodien ja tietojen perusteella [61]. Vaikutustenarviointiraporttien keskeiset tulokset ja viestit eivät käy aina helposti selväksi 62. Vaikutustenarviointiraporttien esitystapa noudattaa vaikutustenarviointiohjeissa vahvistettua yleistä rakennetta, mutta tästä huolimatta niiden sisältämät keskeiset tulokset ja viestit eivät käy aina helposti selväksi. Tarkastuksen osana suoritetun kyselytutkimuksen mukaan tämä johtuu lähinnä siitä, että raportit ovat pitkiä ja teknisiä ja niissä käytetään vaikeaselkoista kieltä (ks. kaavio 8). Tilanteeseen vaikuttavat myös muut edellä kuvatut puutteet. Kaavio 8 Neuvoston työryhmälle tehty kysely: keskeiset esteet komission vaikutustenarviointien vaikuttavalle käytölle +++++ TIFF +++++ Huomautus: 93 vastausta. Lähde: Euroopan tilintarkatustuomioistuimen kysely neuvoston työtyhmälle (2009). Kaikkien taloudellisten, sosiaalisten ja ympäristöllisten vaikutusten analysointi on haasteellista 63. Komissio on asettanut itselleen kunnianhimoisen vaatimuksen: tarkoituksena on arvioida kaikki merkittävät taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristölliset vaikutukset ("kolme pilaria"). Kansainvälisessä vertailussa ei käynyt ilmi toista järjestelmää, jossa olisi sovellettu yhtä kattavaa lähestymistapaa (ks. liite I). 64. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että käytännössä komission vaikutustenarviointityö jakautui asymmetrisesti kyseisten kolmen pilarin välillä ja myös arvioitaessa kustannuksia ja saatavaa hyötyä (ks. kaavio 9). Tämä kuvastaa sitä, että kaikki vaikutukset eivät ole yhtä olennaisia tietyn aloitteen kannalta. Neuvoston työryhmälle tehdyssä kyselyssä valtaosa vastaajista ajatteli, että eri toimintavaihtoehtojen taloudelliset, ympäristölliset ja sosiaaliset vaikutukset ovat asianmukaisesti tasapainossa (ks. kaavio 10). Eri vaihtoehtojen suora vertailu on joskus vaikeaa 65. Vaikutustenarvioinnin pitäisi luoda perusta eri vaihtoehtojen vertailulle. Tilintarkastustuomioistuimen analyysissä havaittiin, että tämä oli tilanne kahdessa kolmasosassa tutkituista vaikutustenarviointiraporteista. Muiden vaikutustenarviointiraporttien kohdalla eri vaihtoehtojen vertailu oli vaikeaa, koska vaikutuksia ei ollut arvioitu määrällisesti, vertailuun ja laadullisen näytön esittämiseen ei käytetty riittävästi metodeja eikä eri vaihtoehtoja analysoitu yhtä perusteellisesti. 66. Vaikutuksia ei usein ilmaista määrällisesti eikä rahallisesti eri vaihtoehtojen vertailun helpottamista silmällä pitäen (ks. kaavio 11). Myös kyselyyn vastanneet raportoivat tästä: lähes puolet (48 prosenttia) "oli eri mieltä" tai "täysin eri mieltä" siitä, että eri toimintavaihtoehtojen vaikutuksiin liittyvät kustannukset ja niistä saatava hyöty oli ilmaistu asianmukaisesti määrällisesti ja rahallisesti (ks. kaavio 12). Tietyissä OECD-maissa sovelletaan tiukempia kustannusten ja hyödyn määrällistä ilmaisemista koskevia vaatimuksia (ks. liite I), joskaan määrällinen ilmaisu ei aina toteudu (kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa [62]). Kaavio 9 Mitä vaikutuksia arvioitiin – taloudellisia, ympäristöllisiä vai sosiaalisia (valitut pääosastot; kausi 2003–2008)? +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen "tulostaulukkoon perustuva analyysi" (2003–2008). Kaavio 10 Neuvoston työryhmälle tehty kysely: Komission vaikutustenarviointiraporteissa taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristölliset vaikutukset ovat asianmukaisesti tasapainossa +++++ TIFF +++++ Huomautus: 74 vastausta. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kysely neuvoston työryhmälle (2009). Kaavio 11 Mitkä vaikutukset ilmaistiin määrällisesti ja rahallisesti (valitut pääosastot; kausi 2003–2008)? +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen "tulostaulukkoon perustuva analyysi" (2003–2008). Kaavio 12 Neuvoston työryhmälle tehty kysely: Ilmaistaanko kustannukset ja saatava hyöty komission vaikutustenarviointiraporteissa asianmukaisesti määrällisesti ja rahallisesti +++++ TIFF +++++ Huomautus: 71 vastausta. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kysely neuvoston työryhmälle (2009). 67. Tapauksissa, joissa tiedot on vaikea ilmaista määrällisesti ja rahallisesti, vaihtoehtojen vertailua voi auttaa laadullisten tekijöiden kattava analyysi. Eri vaihtoehtoja verrataan laadullisesti kaikkien vaikutustenarviointien yhteydessä. Käytettyjä metodeja koskenut tilintarkastustuomioistuimen analyysi kuitenkin osoitti, että "monikriteerianalyysiä" käytettiin 44 prosentissa vaikutustenarviointiraportteja, "herkkyysanalyysia" 12 prosentissa ja "riskianalyysiä" 11 prosentissa. Kaikki nämä kolme metodia mainitaan vaikutustenarviointiohjeissa vaikutusten vertailuun tarkoitettuina metodeina [63]. 68. Lopuksi voidaan todeta, että analyysin perusteellisuuden pysyessä johdonmukaisesti samalla tasolla on eri vaihtoehtoja helpompi vertailla toisiinsa. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi paljasti kuitenkin, että noin puolessa tarkastetuista tapauksista vaihtoehtojen tutkimisen perusteellisuudessa oli eroja ja että usein esitettiin huomattavasti enemmän tietoja yhdestä vaihtoehtojen alaryhmästä tai yksinomaan siitä vaihtoehdosta, joka sittemmin tuli valituksi komission ehdotukseen. Vaikutustenarvioinnissa on edelleen ongelmana tietojen saatavuus 69. Vaikutusten analyysiin kohdistuvista haasteista monien voidaankin osoittaa johtuvan tietojen saatavuuteen liittyvistä ongelmasta. Komission henkilökunnan haastatteluissa todettiin, että erityisen ongelmallista on saada kerätyksi vakioituja ja vertailukelpoisia tietoja oikea-aikaisesti. Tähän liittyvät myös jäsenvaltioiden väliset tietojen saatavuus- ja luotettavuuserot, joita kuvataan seuraavassa esimerkissä (ks. laatikko 8). Laatikko 8 Esimerkki tietojen laatu- ja saatavuusongelmista "Yhtäläisiä mahdollisuuksia" koskevan vaikutustenarvioinnin [64]tapauksessa raportissa tuotiin esille, että luotettavia tietoja syrjinnästä ei ollut saatavilla, ja korostettiin, että jäsenvaltiot eivät kerää järjestelmällisesti tietoa tietyistä syrjinnän perusteista. Näiden ongelmien lieventämiseksi komissio täydensi olemassaolevia tietoja toteuttamalla mielipidekyselyjä saadakseen selville, mitä ihmiset pitivät syrjintänä ja millaisia kokemuksia heillä siitä oli. 70. Tarkastuskohteena olevalla kaudella käytettiin tiedonkeruuseen enenevässä määrin ulkoisia tutkimuksia, ja tähän kannustetaan yhä vuonna 2009 tarkistetuissa komission ohjeissa [65]. Toisaalta tarkastuksessa havaittiin, että sisäisiä tiedonlähteitä, kuten komission Yhteistä tutkimuskeskusta tai Eurostatia (komission tilastoyksikkö) ei hyödynnetä aktiivisesti sen määrittämiseen, onko vaikutustenarviointia varten saatavilla jäsenvaltiokohtaisia tietoja, eikä myöskään kyseisten tietojen toimittamiseen (esimerkiksi yhteistyössä kansallisten tilastokeskusten kanssa). Tähän tarkoitukseen ei myöskään käytetä elinten muodostamia verkostoja, kuten alueiden komiteaa, Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa eikä sääntelyn parantamisesta vastaavaa korkean tason työryhmää. 71. Kilpailukykyneuvosto on sääntelyn parantamisesta viime aikoina antamissaan päätelmissä kehottanut komissiota jatkamaan yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa varhaisessa vaiheessa kerätessään tietoja vaikutustenarviointien valmistelua varten. Tavoitteena on ottaa huomioon jäsenvaltioiden erityispiirteet myöhemmässä valmistelutyössä [66]. Tietoja täytäntöönpanoon liittyvistä tekijöistä, täytäntöönpanon valvontakustannuksista ja hallinnollisesta rasituksesta voidaan parantaa 72. Toimen vaikuttavuus ja sen kustannukset riippuvat siitä, miten komissio ja viime kädessä jäsenvaltiot panevat toimen täytäntöön ja valvovat sen soveltamista. On ongelmallista, jos nykylainsäädännön täytäntöönpanossa ilmenneistä ongelmista puuttuu tietoa, sillä olisi tärkeää tuntea ne, jotta vastaavilta ongelmilta voitaisiin välttyä arvioinnin jälkeen. Tästä syystä vaikutustenarvioinnissa olisi analysoitava täytäntöönpanoon liittyviä näkökohtia ja tietoja olisi tarpeen kerätä nykyisten sääntelytoimenpiteiden saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ja niiden täytäntöönpanosta. Näitä tietoja saataisiin mm. tekemällä jälkiarviointeja nykyisistä toimintapolitiikoista ja ohjelmista. Vaikutustenarvioinneissa ei käsitellä aina riittävästi täytäntöönpanoon liittyviä näkökohtia 73. Täytäntöönpanoon liittyviä näkökohtia käsitellään komission vaikutustenarvioinneissa, mutta tarkastuksessa havaittiin, että komissio ei painota kaikissa tapauksissa vaikutustenarvioinneissaan tarpeeksi täytäntöönpanoon liittyviä järjestelyjä. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että vain noin puolet tarkastetuista raporteista sisälsi edes viittauksen täytäntöönpanosuunnitelmaan. Useissa tapauksissa havaittiin, että vaikutustenarviointiraporteissa ei ollut analysoitu riittävästi tärkeitä täytäntöönpanoon liittyviä näkökohtia. Kun lainsäädäntöehdotus esitetään Euroopan parlamentille ja neuvostolle, mainittujen näkökohtien arvioinnista esitetään yksityiskohtaisempi tiivistelmä erityisissä täytäntöönpanosuunnitelmissa. Komissio käyttää lisäksi vastaavuustaulukoita, joiden avulla se seuraa, millaisin säädöksin tietyt EU:n säännökset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. 74. Komission ulkopuolisille vaikutustenarviointiraporttien käyttäjille (Euroopan parlamentin jäsenet, jäsenvaltioiden edustajat ja Euroopan parlamentin ja neuvoston virkamiehet) tehdyt kyselyt osoittivat, että vaikutukset, jotka johtuivat säännösten saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ja täytäntöönpanosta, olivat varsin relevantteja lainsäädännöllisen päätöksentekoprosessin aikana. Vahvistus tälle saatiin myös jäsenvaltioiden kansallisten tarkastuselinten tekemästä työstä [67]. Laatikossa 9 esitetyssä esimerkissä kuvataan, mitä mahdollisesti seuraa, kun täytäntöönpanoon liittyviä näkökohtia ei ole lainsäädännöllisen päätöksentekoprosessin aikana analysoitu riittävästi. Laatikko 9 Täytäntöönpanoon liittyvien näkökohtien arviointi: vaikutustenarvioinnit "kuluttajien oikeuksista" "Kuluttajien oikeuksia" [68]koskevaan vaikutustenarviointiin ei sisältynyt perusteellista analyysiä Euroopan laajuisesta yhdenmukaistamisvaikutuksesta, joka ehdotetusta direktiivistä seuraisi jäsenvaltioissa [69]. Vaikutustenarvioinnissa ei varsinkaan analysoitu kansallisten nykylainsäädäntöjen ja kuluttajan oikeuksia koskevan lainsäädännön osalta ehdotettujen uusien yhdenmukaistettujen sääntöjen välisiä eroja. Tämän pani niin ikään merkille Euroopan parlamentin sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokuntaan kuuluvista Euroopan parlamentin jäsenistä koostuva "kuluttajansuojatyöryhmä" [70]. Näin ollen ennakoidaan, että alkuperäistä komission ehdotusta muutetaan huomattavasti lainsäädäntömenettelyn aikana, jotta jäsenvaltioissa vallitsevat tilanteet otettaisiin paremmin huomioon. 75. Vaikutustenarvioinneista vastaava komission henkilöstö totesi, että oli vaikeaa arvioida kyseisiä osa-alueita Euroopan unionissa, jossa lainsäädäntö on osa 27:ää oikeusjärjestelmää ja jossa lainsäädännön täytäntöönpanosta ja sen soveltamisen valvonnasta vastaa vielä suurempi määrä kansallisia ja alueellisia elimiä. He viittasivat myös siihen, että EU-aloitteista ei tehdä kansallisia vaikutustenarviointeja, joista voitaisiin saada arvokasta tietoa kansallisista olosuhteista johtuvista vaikuttavan täytäntöönpanon mahdollisista esteistä ja joissa voitaisiin esittää luotettava arvio lainsäädäntöehdotuksesta johtuvaan täytäntöönpanon valvontaan mahdollisesti liittyvistä kustannuksista (ks. kohta 41). Nykyisten toimintapolitiikkojen ja ohjelmien jälkiarviointeja ei laadita järjestelmällisesti kaikilla lainsäädännön aloilla 76. Julkisten toimien (ja niiden tosiasiallisen vaikutuksen) arvioinnin olisi perustuttava jatkuvaan seurantaan ja jälkiarviointiin, mikä parantaisi toimien kehittämistä vastaisuudessa. Jotta koetusta opittaisiin ja saataisiin palautetta tulevia aloitteita varten, jälkiarvioinneissa olisi kerättävä relevanttia tietoa siitä, noudatetaanko lainsäädäntöä ja ovatko säännöt vaikuttavia vaikutustenarvioinnissa alun perin asetettuihin tulostavoitteisiin nähden [71]. 77. Käsitys siitä, kuinka tehokkaasti EU-lainsäädäntö on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pantu täytäntöön, on olennainen osatekijä, joka komission on otettava huomioon lainsäädännön tarkistamisehdotusten esittämisen yhteydessä. Tarkastus osoitti, että tarkastuksen kohteena olevalla kaudella komission jälkiarvioinneissa painopiste oli aivan eri kuin vaikutustenarvioinneissa. Komissio laati vuonna 2007 tekemistään arvioinneista yhteenvedon [72], jota koskevassa analyysissä kävi ilmi, että ainoastaan 24 prosentissa tapauksista jälkiarvioinneissa käsiteltiin näkökohtia, jotka liittyivät olemassa olevan (alakohtaisen tai monialaisen) lainsäädännön arviointiin. Tämä pantiin merkille myös hiljattain suoritetussa tutkimuksessa [73]. Täytäntöönpanon valvontakustannusten ja hallinnollisen rasituksen määrällinen arviointi ei ole riittävää Täytäntöönpanon valvontakustannukset 78. Vaikuttavin tapa välttyä liiallisilta täytäntöönpanon valvontakustannuksilta on laatia lainsäädäntöä, jonka soveltamista on helppo valvoa [74]. Komissio arvioi valvontakustannukset vaikutustenarviointiraporteissa tapauksissa, joissa kustannuksia pidetään relevantteina ja huomattavina. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että käytännössä täytäntöönpanon valvontakustannuksiin viitataan useissa vaikutustenarviointiraporteissa, mutta kustannusten määrällisiä vaikutuksia on arvioitu perusteellisesti vain harvoissa tapauksissa. EU:n meno-ohjelmissa kyseisiä kuluja aiheutuu joko komissiossa (suora hallinnointi) tai sekä komissiossa että jäsenvaltioissa (hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tai hajautettu hallinnointi). Vaikutustenarviointien perusteellinen tarkastus koski kahta keskeistä EU:n meno-ohjelmaa (vaikutustenarvioinnit koheesiosta ja seitsemännestä TTK-puiteohjelmasta [75]). Siinä kävi ilmi, että näissä tapauksissa täytäntöönpanon valvontakustannuksista ei ollut laadittu yksityiskohtaista määrällistä arviointia. Olemassa olevasta lainsäädännöstä johtuvan hallinnollisen rasituksen keventämiseen tähtäävä toimintaohjelma 79. Komissio ja kaikkien jäsenmaiden valtioiden ja hallitusten päämiehet sopivat maaliskuussa 2007 EU:n sääntelyn parantamista koskevan aloitteen yhteydessä keventävänsä olemassa olevista EU-säädöksistä johtuvaa hallinnollista rasitusta 25 prosentilla vuoteen 2012 mennessä. Komissio alkoi tämän johdosta mitata järjestelmällisesti yrityksille EU-lainsäädännöstä [76] aiheutuvia tiedotuskuluja (ks. laatikko 10). Elokuussa 2007 perustettiin "hallinnolliseen rasitukseen liittyviä kysymyksiä käsittelevä riippumattomien sidosryhmien korkean tason ryhmä", jonka tehtävänä oli neuvoa komissiota tällä alalla. Standardikustannusmallia käytetään vain harvoin arvioitaessa uudesta lainsäädännöstä mahdollisesti aiheutuvaa hallinnollista rasitusta määrällisesti 80. Komission ohjeissa edellytetään, että uutta lainsäädäntöä koskevan vaikutustenarvioinnin yhteydessä hallinnollisen rasituksen määrälliseen arviointiin käytetään standardikustannusmallia, kun rasituksen oletetaan olevan merkittävä [77]. Standardikustannusmalli on useiden maiden soveltama suhteellisen yksinkertainen ja vakioitu menetelmä (ks. liite I), joten asianomaisten kulujen arviointi on kaikkien taloudellisten, sosiaalisten ja ympäristöllisten vaikutusten määrittelyä helpompaa. 81. Tilintarkastustuomioistuin tutki vuonna 2008 yhteensä 39 vaikutustenarviointiraporttia, joista 35 tapauksessa komissio katsoi hallinnollisen rasituksen arvioinnin tarpeelliseksi. Näistä 35 tapauksesta 14 kohdalla toteutettiin myös hallinnollisen rasituksen määrällinen arviointi. Standardikustannusmallia käytettiin kuitenkin vain neljässä tapauksessa. Laatikko 10 Komission toimintaohjelmalla pyrittiin vähentämään byrokratiaa Komissio sai lokakuussa 2009 valmiiksi mittauksen [78], joka koski hallinnollista rasitusta, joka koituu yrityksille siitä, että niiden on EU:n lain mukaan tiedotettava tuotteistaan tai toiminnastaan joko julkisviranomaisille tai yksityisille tahoille [79]. Tutkimuksessa arvioitiin, että toimintaohjelman ja sen 13 painopistealueen kattamista 72 säädöksestä aiheutui kuluja 123,8 miljardia euroa vuonna 2005 [80]. Komissio yksilöi yhteensä 486 EU-tiedotusvelvoitetta ja yli 10000 kansallista velvoitetta, joiden avulla kyseiset EU-velvoitteet (joista yli 700 ylittää EU:n lakisääteiset vaatimukset) saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä tai pannaan täytäntöön. Komissio on tämän analyysin perusteella ja sen vastuulle kuuluvien toimenpiteiden lisäksi käynnistänyt suuren määrän lainsäädäntöehdotuksia, joiden tarkoituksena on torjua tai keventää hallinnollista rasitusta: tähän mennessä Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat hyväksyneet 33 komission ehdottamaa säädöstä (hallinnollinen rasitus on keventynyt noin 5,7 miljardilla eurolla). Lisäksi käsittely on vielä kesken 18 toimenpiteen kohdalla; niillä voitaisiin saada aikaiseksi noin 30,7 miljardin euron kevennys. Päätelmät ja suositukset Vaikutustenarviointien käyttö päätöksenteossa komissiossa, Euroopan parlamentissa ja neuvostossa 82. Komissio otti vuonna 2002 käyttöön kattavan vaikutustenarviointijärjestelmän. Useiden tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien osa-alueiden kohdalla järjestelmää voidaan pitää hyvänä käytäntönä EU:ssa. Tilintarkastustuomioistuin pani lisäksi merkille, että komission vaikutustenarvioinnit olivat tarkastuksen kohteena olleella kaudella parantuneet. Erityisesti viime vuosina vaikutustenarviointien myötä komission valmiudet laatia ehdotuksia ovat parantuneet. Tarkastuksessa havaittiin näyttöä siitä, että vaikutustenarviointimenettelyistä on tullut kiinteä osa toimintapolitiikkojen kehittämisprosessia ja että päättäjät käyttävät vaikutustenarviointiraportteja komissiossa aktiivisesti. 83. Sääntelyn laatu on kaikkien kolmen lainsäädäntöprosessiin osallistuvan EU-toimielimen vastuulla. Komission vaikutustenarvioinnit toimitetaan järjestelmällisesti Euroopan parlamentille ja neuvostolle, ja käyttäjät molemmissa toimielimissä katsovat, että niistä on apua komission lainsäädäntöehdotusten tarkastelussa. Vaikutustenarviointeja ei kuitenkaan saateta lainsäädäntömenettelyn aikana ajan tasalle ehdotettujen tarkistusten vuoksi. Komissio, Euroopan parlamentti ja neuvosto eivät analysoi järjestelmällisesti komission ehdotukseen tehtyjen tarkistusten vaikutusta. Näin ollen lopullisen säädöksen arvioituja vaikutuksia ei tunneta, mikäli säädökseen on tehty huomattavia muutoksia. Vaikutustenarvioinnin laadintamenettelyt komissiossa 84. Avoimuus tuo uskottavuutta, ja komission lähestymistapa vaikutustenarviointiin on vahvimmillaan ollessaan avointa. Esimerkkejä tästä ovat komission lainsäädäntö- ja työohjelman julkaiseminen, etenemissuunnitelmat, lopullisen vaikutustenarviointiraportin lyhentämätön versio ja vuodesta 2007 alkaen vaikutustenarviointilautakunnan lausunnot. Tässä kertomuksessa kuitenkin käsitellään seuraavia puutteita, joita havaittiin menettelyissä, joiden avulla komissio valitsee aloitteet vaikutustenarviointiin, järjestää eturyhmien kuulemisia ja arvioi vaikutustenarviointiraporttien luonnosten laadun: - komissio ei mainitse etukäteen kaikkia aloitteita, joiden vaikutukset on arvioitava; komissio ei myöskään julkista perusteita, joiden pohjalta tietyt aloitteet, jotka eivät kuulu komission lainsäädäntö- ja työohjelmaan, valitaan analysoitavaksi - eturyhmiä ei kuultu vaikutustenarviointiraporttien luonnoksista; tästä seuraa, että ehdotuksen valmistumista edeltävästä julkisesta tarkastelusta (jossa kerätään kaikkien osapuolten kannanotot varhaisessa vaiheessa ja saadaan tuloksena syntyvälle lainsäädäntöehdotukselle laajempi hyväksyntä) koituvaa mahdollista hyötyä ei saada hyödynnettyä täysimääräisesti, ja - vaikutustenarviointilautakunnan havaittiin edistävän vaikutustenarviointien laatua. Joissakin tapauksissa laatuarvioinnit tosin tehtiin liian myöhäisessä vaiheessa prosessia. Suositus nro 1 Komission olisi tehostettava vaikutustenarviointiprosessia seuraavilla tavoilla: - tekemällä yhteenvedon kaikista lainsäädäntöaloitteista (olemassa olevan lainsäädännön arviointi mukaan lukien), joista se aikoo tehdä vaikutustenarvioinnin; vaikutustenarvioinnin tekemättä jättäminen olisi perusteltava asianmukaisesti - julkaisemalla tiedoksi ja kommentoitavaksi väliaikaiset asiakirjat (kuten etenemissuunnitelmat ja vaikutustenarviointiraportin luonnokset) ja - varmistamalla, että vaikutustenarviointilautakunnan toteuttama vaikutustenarviointityötä koskeva laaduntarkistus tapahtuu oikea-aikaisesti. Komission vaikutustenarviointiraporttien sisältö ja esitystapa 85. Komissio soveltaa vaikutustenarviointiin kunnianhimoista lähestymistapaa: se pyrkii analysoimaan kaikki merkittävät taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristölliset vaikutukset yhdellä kertaa. Vaikutustenarviointiraporteissa olisi kuvattava tarkasteltava ongelma, tehtävä kaikista toteuttamiskelpoisista toimintavaihtoehdoista kustannushyötyanalyysi, arvioitava täytäntöönpanoon ja täytäntöönpanon valvontaan liittyviä näkökohtia sekä esitettävä arvio siitä, miten paljon ehdotetusta lainsäädännöstä aiheutuu hallinnollista rasitusta. Siinä olisi myös luotava kehys tulevalle valvonnalle ja arvioinnille. Tällainen perusteellinen arviointi erottuu edukseen muista vaikutustenarviointijärjestelmistä. 86. Kaiken kaikkiaan vaikutustenarviointiraporttien havaittiin täyttäneen komission ohjeisiin sisältyvät vaatimukset. Tarkastuksessa yksilöitiin kuitenkin suuri määrä puutteita vaikutustenarviointiraporttien sisällössä ja esitystavassa: - vaikutustenarviointiraporttien sisältämät keskeiset tulokset ja viestit eivät käy aina helposti selväksi; epäselväksi jää usein myös se, kuinka toimien odotetaan saavuttavan tavoitteensa. Vaikutustenarviointiraporteissa esitettyjen erilaisten toimintavaihtoehtojen vaikutuksia on joskus vaikea vertailla toisiinsa. - vaikutusten määrällisessä ja rahallisessa ilmaisussa esiintyvien vaikeuksien voidaan katsoa johtuvan tietojen saatavuusongelmista. Tällä alalla komissio ei vielä hyödynnä sisäisiä valmiuksiaan eikä myöskään jäsenvaltioiden valmiuksia täysimääräisesti. - täytäntöönpanoon liittyviä näkökohtia ei aina arvioida riittävästi vaikutustenarvioinneissa; jälkitarkastukset voisivat tarjota vaikutustenarviointia varten relevanttia tietoa olemassa olevista toimintapolitiikoista ja ohjelmista; arviointeja ei kuitenkaan ole usein saatavilla lainsäädäntötoimien osalta, eikä - eurooppalaisesta lainsäädännöstä aiheutuvia mahdollisia täytäntöönpanon valvontakustannuksia ja hallinnollista rasitusta aina arvioida riittävän hyvin määrällisesti. Standardikustannusmallia käytetään vain harvoin arvioitaessa mahdollista hallinnollista rasitusta määrällisesti. Suositus nro 2 Komission olisi kehitettävä vaikutustenarviointiraporttien esitystapaa ja sisältöä seuraavilla tavoilla: - laatimalla vaikutustenarviointiraportit siten, että toimintavaihtoehtoja on helpompi vertailla arvioitujen vaikutusten perusteella; tämä voidaan saavuttaa kehittämällä vaikutusten määrällistä ja rahallista ilmaisua ja laadullisen analyysin esitystapaa - luomalla strategia, jonka avulla parannetaan vaikutustenarviointiin käytettävien tietojen laatua; tässä yhteydessä olisi otettava huomioon kussakin jäsenvaltiossa vallitseva tilanne - antamalla vaikutustenarviointiprosessissa enemmän painoarvoa täytäntöönpanoon liittyville näkökohdille ja hyödyntämällä enemmän jälkitarkastuksia arvioitaessa EU-lainsäädännön täytäntöönpanoa ja - analysoimalla tarkemmin lainsäädäntöehdotusten täytäntöönpanon valvontakulut ja käyttämällä säännönmukaisesti standardikustannusmallia tapauksissa, joissa hallinnollista rasitusta arvioidaan määrällisesti. Vaikutustenarviointi EU-toimielimissä: vaikuttava tuki päätöksenteolle 87. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että nykyistä toimintaa tarkistaessaan ja uusia toimenpiteitä suunnitellessaan komission olisi kiinnitettävä asianmukaista huomiota tavoitteiden selkeyttä, yksinkertaistamista, realistisuutta, avoimuutta ja tilivelvollisuutta koskeviin periaatteisiin [81]. Tarkastus osoitti, että kaiken kaikkiaan ja erityisesti viime vuosina vaikutustenarvioinneilla on tuettu päätöksentekoa EU-toimielimissä vaikuttavalla tavalla. Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio voivat halutessaan ottaa huomioon tässä kertomuksessa esitetyt havainnot ja suositukset tarkistaessaan toimielinten välisiä sopimuksia "paremmasta sääntelystä" ja vaikutustenarviointiin sovellettavasta yhteisestä lähestymistavasta. Tämä tarjoaa myös mahdollisuuden ottaa huomioon 1. joulukuuta 2009 voimaan tulleesta Lissabonin sopimuksesta johtuvat muutokset, kuten yleinen aloiteoikeus jäsenvaltioryhmille ja kansallisten parlamenttien asema EU:n päätöksenteossa. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 19. toukokuuta 2010 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] Euroopan komissio, valkoinen kirja eurooppalaisesta hallintotavasta, KOM(2001) 428 lopullinen. [2] Komission tiedonanto, neuvottelu- ja keskustelukulttuurin edistäminen – Komission konsultointiprosessiin sovellettavat yleiset periaatteet ja vähimmäisvaatimukset, KOM(2002) 704 (jäljempänä "vähimmäisvaatimukset"). [3] Euroopan komissio, Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2005) 791, s. 6. [4] Ks. Euroopan komissio, kertomus komiteoiden työskentelystä vuonna 2006, KOM(2007) 842, 2007; Euroopan parlamentti, Euroopan parlamentin uudistamista käsittelevä työryhmä, Second interim report on legislative activities and interinstitutional relations (lainsäädäntötoimia ja toimielinten välisiä suhteita koskeva toinen väliraportti), 15. toukokuuta 2008, PE 406.309/CPG/GT (Euroopan parlamentin sisäinen asiakirja), osa B, luku 4, s. 41. [5] OECD, Indicators of regulatory management systems, Regulatory Policy Committee, 2009 report; Evaluating integrated IAs (EVIA), lopullinen kertomus, maaliskuu 2008. [6] Euroopan komissio, Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2005) 791. [7] Euroopan komissio, Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2005) 791, 15.6.2005, sellaisena kuin se on muutettuna 15.3.2006; Euroopan komissio, Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2009) 92, 15.1.2009. [8] Puheenjohtajan tiedote komissiolle, Enhancing quality support and control for Commission IAs (komission vaikutustenarviointien laaduntuen ja -valvonnan tehostaminen), vaikutustenarviointilautakunta, 14. marraskuuta 2006. [9] http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ia_carried_out_en.htm [10] Toimielinten välinen sopimus paremmasta lainsäädännöstä (EUVL C 321, 31.12.2003), 28 kohta. [11] Toimielinten välinen sopimus vaikutustenarviointia koskevasta yhteisestä lähestymistavasta (14901/05 JUR, tehty 29.11.2005). [12] Toimielinten välinen sopimus vaikutustenarviointia koskevasta yhteisestä lähestymistavasta (14901/05 JUR, tehty 29.11.2005), 19 kohta. [13] Euroopan parlamentti: valiokuntien puheenjohtajakokous, IA: The European Parliament’s experience, A stocktaking report of the common approach to IA (vaikutustenarviointi: Euroopan parlamentin kokemukset, katsaus vaikutustenarviointia koskevasta yhteisestä lähestymistavasta). Neuvosto: pääsihteeristön pääosaston osaston 1 johtajan muistio, Review of the interinstitutional common approach to IA – State of play of the handling of IA in the Council (vaikutustenarviointia koskevan toimielinten yhteisen lähestymistavan arviointi – tilannekatsaus vaikutustenarviointien käsittelystä neuvostossa), Bryssel, 3.11.2008. Komissio: Review of the interinstitutional common approach to IA (IA) – Implementation of the Common approach by the Commission (vaikutustenarviointia koskevan toimielinten yhteisen lähestymistavan arviointi – yhteisen lähestymistavan soveltaminen komissiossa). Pääsihteeristön valmisteluasiakirja SG.C.2 D(2008) 9524. [14] Yhteisön lainsäädännön ja kuulemismenettelyjen vaikutuksen arvioinnista 24. maaliskuuta 2004 annettu päätöslauselma (2003/2079(INI)); lakimääräisten hallinnollisten kulujen vähentämisestä 10. heinäkuuta 2005 annettu päätöslauselma (2007/2140(INI)); voimassa olevan sisämarkkinalainsäädännön täytäntöönpanosta, seurauksista ja vaikutuksista 16. toukokuuta 2006 annettu päätöslauselma (2004/2224(INI)); paremmasta säädöskäytännöstä 2004: toissijaisuusperiaatteen soveltaminen – 12. vuosikertomus 16. toukokuuta 2006 annettu päätöslauselma (2005/2055(INI)); paremmasta säädöskäytännöstä 2005: toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltaminen – 13. vuosikertomus 4. syyskuuta 2007 annettu päätöslauselma (2006/2279(INI)); yhtenäismarkkinoita koskevasta katsauksesta 4. syyskuuta 2007 annettu päätöslauselma (2007/2024(INI)); sääntelyn parantamisesta Euroopan unionissa 4. syyskuuta 2007 annettu päätöslauselma (2007/2095(INI)); parempi säädöskäytäntö 2006 -kertomuksesta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden sekä niiden soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti – 14. vuosikertomus 21. lokakuuta 2008 annettu päätöslauselma (2008/2045(INI)); Euroopan parlamentti, oikeudellisten asioiden valiokunta, mietintö sääntelyn parantamisesta Euroopan unionissa (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 lopull., 2. heinäkuuta 2007: ks. perustelut ja 5–15, 21, 26, 30 ja 42–43 kohta. [15] Euroopan unionin neuvosto, kilpailukykyneuvoston päätelmät paremmasta sääntelystä, 17076/09, 4.12.2009, 6 kohta. [16] Toimielinten välinen sopimus paremmasta lainsäädännöstä; vaikutustenarviointia koskeva toimielinten yhteinen lähestymistapa, 2005. [17] Euroopan komissio, komission tiedonanto vaikutustenarvioinnista, KOM(2002) 276 lopull.; Euroopan komissio, komission tiedonanto – Neuvottelu- ja keskustelukulttuurin edistäminen – komission konsultointiprosessiin sovellettavat yleiset periaatteet ja vähimmäisvaatimukset, KOM(2002) 704 lopull.; puheenjohtajan tiedote komissiolle, Enhancing quality support and control for Commission IAs (komission vaikutustenarviointien laaduntuen ja -valvonnan tehostaminen), vaikutustenarviointilautakunta, 14. marraskuuta 2006. Euroopan komissio, vaikutustenarviointiohjeet, SEC(2005) 791. [18] Mandelkernin ryhmä, sääntelyn parantaminen, lopullinen kertomus, 13. marraskuuta 2001. [19] OECD, Regulatory impact analysis: Best practices in EU countries, 1997; OECD, APEC–OECD integrated checklist on regulatory reform: Final draft, 2005 ja OECD, Indicators of regulatory management systems, 2009. [20] Euroopan komissio, komission tiedonanto vaikutustenarvioinnista, KOM(2002) 276 lopull., annettu 2.6.2002, 1.2 kohta.: "Vaikutustenarviointi on sitä, että analysoidaan systemaattisesti viranomaisten toimien todennäköiset vaikutukset". [21] Euroopan komission puheenjohtaja José Manuel Barroson vastaus puheenjohtajavaltio Yhdistyneen kuningaskunnan ohjelmaan, Euroopan parlamentti, täysistunto, Bryssel, 23. kesäkuuta 2005; Uniting in peace: the role of Law in the European Union (Rauhanomainen yhdistyminen: lainsäädännön asema Euroopan unionissa), Jean Monnet -luento, Firenzen yliopistollinen Eurooppa-instituutti, 31. maaliskuuta 2006; Qualité de la législation européenne: le temps des résultats (Euroopan lainsäädännön laatu: tulosten aika), Euroopan parlamentti, Strasbourg, 4. huhtikuuta 2006; Euroopan komission vuoden 2007 työohjelman esittely, Euroopan parlamentti, Strasbourg, 14. marraskuuta 2006; Alive and kicking: the renewed Lisbon strategy is starting to pay off (Elää ja kukoistaa: uudistettu Lissabonin strategia alkaa tuottaa tulosta); Bryssel, 5. maaliskuuta 2007; "We are all new Europeans now" ("Nyt olemme kaikki uusia eurooppalaisia"), Liettuan parlamentti (Seimas), Vilna, 29. maaliskuuta 2007. Günther Verheugen, puheenjohtajavaltio Slovenian järjestämä "sääntelyn parantaminen" -konferenssi, Ljubljana, 17. huhtikuuta 2008. [22] Ks. vuotuinen toimintastrategia vuodeksi 2005, KOM(2004) 133 lopull., 25.2.2004. Komission lainsäädäntö- ja työohjelma vuodeksi 2004, KOM(2003) 645 lopull., liite 2: nämä aloitteet käsittävät tärkeimmät toimintapoliittiset, lainsäädäntöä edeltävät ja lainsäädäntöehdotukset. [23] Euroopan komissio, Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2005) 791, 15.6.2005, sellaisena kuin se on muutettuna 15.3.2006, menettelysäännöt (II.1). [24] Vaatimus ei koske vihreitä kirjoja, ehdotuksia, joista kuullaan työmarkkinaosapuolia, määräajoin tehtäviä komission päätöksiä tai kertomuksia, kansainvälisistä velvoitteista johtuvia ehdotuksia eikä KOM-toimenpiteitä, jotka johtuvat komission toimivallasta valvoa, että EY:n lainsäädäntö pannaan asianmukaisesti täytäntöön; vaatimus ei koske myöskään toimeenpanopäätöksiä. [25] Aloitteet (joilla on mahdollisesti merkittäviä vaikutuksia, jotka koskevat uudenlaisia tai arkaluontoisia asioita tai jotka vaikuttavat erityisesti sidosryhmiin ja joiden vaikutukset näin ollen olisi arvioitava) valitaan pääsihteeristön järjestämässä menettelyssä vaikutustenarviointilautakunnan avustuksella. [26] Euroopan komissio, Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2005) 791, 15.6.2005, sellaisena kuin sitä on muutettu 15.3.2006; Euroopan komissio, Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2009) 92, 15.1.2009. [27] Euroopan komissio, 2009 Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2009) 92. [28] KOM(2006) 382. [29] Komission jäsen Redingin eurooppalaisten sääntelyviranomaisten yhteistyöryhmälle 8. helmikuuta 2006 pitämä puhe. [30] Euroopan komissio, 2009 Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2009) 92, luku 3, s. 12–16. [31] Toimielinten välinen sopimus paremmasta lainsäädännöstä: erityisesti 25 ja 29 kohta; toimielinten välinen sopimus vaikutustenarviointia koskevasta yhteisestä lähestymistavasta (14901/05 JUR, tehty 29.11.2005): erityisesti 5, 6 ja 13 kohta. [32] KOM(2008) 614. [33] Euroopan parlamentin valiokuntien puheenjohtajakokous, IA handbook (vaikutustenarviointia koskeva käsikirja), 17. heinäkuuta 2008; Euroopan unionin neuvosto, pääsihteeristö, Handling IAs in Council – Indicative guidance for working party chairs (vaikutustenarviointien käsittely neuvostossa: ohjeelliset suuntaviivat työryhmien puheenjohtajille), Luxemburg, 2007. [34] Euroopan parlamentti, teollisuus-, tutkimus- ja energiavaliokunta, ITRE(2008)0123_1; 23. tammikuuta 2008, kokous 17.00–18.30; komission jäsen Piebalgsin kirje komission vaikutustenarvioinneista: energiapaketista (sähkö ja kaasu) käytävän keskustelun jatkaminen. [35] Euroopan unionin neuvosto, pääsihteeristö, Handling IAs in Council – Indicative guidance for working party chairs (vaikutustenarviointien käsittely neuvostossa: ohjeelliset suuntaviivat työryhmien puheenjohtajille), 2007. [36] KOM(2007) 528, KOM(2007) 529, KOM(2007) 530, KOM(2007) 531 ja KOM(2007) 532. [37] KOM(2008) 16, KOM(2008) 17 ja KOM(2008) 19. [38] Business Europe, Eurochambers, Euroopan kuluttajaliitto, Euroopan ympäristötoimisto, European Federations for Transport and Environment, eurooppalainen ammattiliitto, sosiaalifoorumi ja Maailman luonnonsäätiö (WWF). [39] Toimielinten välinen sopimus paremmasta lainsäädännöstä (EUVL C 321, 31.12.2003), 30 kohta. [40] Toimielinten välinen sopimus vaikutustenarviointia koskevasta yhteisestä lähestymistavasta (14901/05 JUR, hyväksytty 29.11.2005). [41] Ks. http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=en (katsottu viimeksi 15. kesäkuuta 2009). [42] IA: The European Parliament’s Experience, A stocktaking report of the common approach to IA (vaikutustenarviointi: Euroopan parlamentin kokemukset, katsaus vaikutustenarviointia koskevasta yhteisestä lähestymistavasta), valiokuntien puheenjohtajakokous, joulukuu 2008 (vaikutustenarvioinnit koskivat seuraavia tarkistuksia: 1) vedessä olevat prioriteettiaineet (helmikuu 2008); 2) tietyt työajan järjestämistä koskevat seikat (heinäkuu 2007); 3) "yhteisön rautatiejärjestelmien yhteentoimivuus II" (huhtikuu 2007); 4) ehdotettu ilmanlaatudirektiivi (syyskuu 2006); 5) valmispakkauksiin pakattujen tuotteiden nimellismäärät (marraskuu 2005); 6) vaikutustenarvioinnit jätepuitedirektiivin kierrätystavoitteista (toukokuu 2008); 7) direktiivi 2006/66/EY paristoista ja akuista sekä käytetyistä paristoista ja akuista ja direktiivin 91/157/ETY kumoamisesta (marraskuu 2005). [43] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/66/EY, annettu 6 päivänä syyskuuta 2006, paristoista ja akuista sekä käytetyistä paristoista ja akuista ja direktiivin 91/157/ETY kumoamisesta (EUVL L 266, 26.9.2006, s. 1). [44] Euroopan parlamentti, oikeudellisten asioiden valiokunta, esittelijä Katalin Lévai, mietintö sääntelyn parantamisesta Euroopan unionissa (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 lopull., 2.7.2007: erityisesti, ks. perustelut ja 5–15, 21, 26, 30 ja 42–43 kohta; Euroopan parlamentti, Euroopan parlamentin uudistamista käsittelevä työryhmä, Second interim report on legislative activities and interinstitutional relations (toinen väliraportti lainsäädäntötoimista ja toimielinten välisistä suhteista), 21. toukokuuta 2008, PE 406.309/CPG/GT (Euroopan parlamentin sisäinen asiakirja), osa A, 1.3 kohta, s. 13–14). [45] Neuvosto, pääsihteeristö, kilpailukykyneuvoston päätelmät paremmasta sääntelystä, 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009; 13 kohta. [46] Pääsihteeristön pääosaston C osaston I johtajan muistio: Review of the interinstitutional common approach to IA – State of play of the handling of IA in the Council (vaikutustenarviointia koskevan toimielinten yhteisen lähestymistavan arviointi – tilannekatsaus vaikutustenarviointien käsittelystä neuvostossa), Bryssel, 3.11.2008. [47] Toimielinten välinen sopimus vaikutustenarvioinnin yhteisestä lähestymistavasta (14901/05 JUR, hyväksytty 29.11.2005), 12 kohta. [48] Toimielinten välinen sopimus paremmasta lainsäädännöstä (EUVL C 321, 31.12.2003), erityisesti 30 kohta. [49] Euroopan komissio, ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi palveluista sisämarkkinoilla, KOM(2004) 2 lopull./3, 5.3.2004. [50] SEC(2004) 21. [51] Euroopan parlamentin lausunto, annettu 16. helmikuuta 2006, neuvoston yhteinen kanta, annettu 24. heinäkuuta 2006 (EUVL C 270 E, 7.11.2006, s. 1) ja Euroopan parlamentin kanta, annettu 15. marraskuuta 2006. Neuvoston päätös, tehty 11. joulukuuta 2006. [52] UK Better Regulation Executive, IA guidance (Yhdistyneen kuningaskunnan sääntelyn parantamisesta vastaava toimeenpanoelin, vaikutustenarviointiohjeet), http://www.berr.gov.uk/files/file44544.pdf [53] Saksan valtiopäivät (Bundestag) ja liittovaltio sopivat yhteistyöstä EU-asioissa, jotka koskevat valtionhallinnon ja Saksan valtiopäivien (Bundestagin) välistä yhteistyötä EU-asioissa koskevan säädöksen 6 osan täytäntöönpanoa (Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union); I.5. kohta; Bundesgesetzblatt 2006, osa I, nro 44, Bonn, 30. syyskuuta 2006. [54] Sääntelytoiminnan suunnittelu ja valvonta Yhdysvalloissa: Presidentin hallinto- ja talousarvioyksikössä (Office for Management and Budget; OMB) toimiva tiedotuksesta ja sääntelystä vastaava yksikkö (Office for Information and Regulatory Affairs; OIRA) laatii kuuden kuukauden välein sääntelysuunnitelman ("Regulatory agenda and plan"), johon kerätään kaikilta valtion virastoilta tietoa tulevasta sääntelytoiminnasta ja sen ennakoidusta bruttovaikutuksesta sekä kustannusten että/tai hyödyn kannalta arvioituna. Suunnitelmassa yksilöidään, mille virastojen ehdottamille täytäntöönpanosäännöille tehdään vaikutustenarviointi. Suunnitelma on julkisesti saatavilla. [55] Euroopan komissio, tiedonanto neuvottelu- ja keskustelukulttuurin edistämisestä – Komission konsultointiprosessiin sovellettavat yleiset periaatteet ja vähimmäisvaatimukset, KOM(2002) 704 lopull. [56] Council of Australian Governments: Best practice regulation. A guide for ministerial councils and national standards setting bodies. Lokakuu 2007. [57] O´Connor Close, C.; Mancini D.J.: Comparison of US and European Commission guidelines on regulatory IA/analysis. Industrial Policy and Economic Reforms Papers No. 3. Huhtikuu 2007. [58] United Kingdom Cabinet Office, Better Regulation Executive, IA guidance, Lontoo, toukokuu 2007. [59] Komission puheenjohtajan tiedote, Enhancing quality support and control for Commission IAs (komission vaikutustenarviointien laaduntuen ja -valvonnan tehostaminen), vaikutustenarviointilautakunta, 14. marraskuuta 2006. [60] Euroopan tilintarkastustuomioistuin: erityiskertomus nro 9/2007, tutkimusta ja teknologista kehittämistä koskevien EU:n puiteohjelmien arviointi – voidaanko komission lähestymistapaa parantaa?; erityiskertomus nro 7/2008, älykäs energiahuolto Euroopassa 2003–2006, ja erityiskertomus nro 2/2009, Euroopan unionin kansanterveysalan toimintaohjelma (2003–2007): tehokas tapa parantaa terveyttä? [61] Euroopan komissio, 2005/2006 Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2005) 791. [62] National Audit Office, Delivering high quality impact assessments, 30.1.2009, s. 14. [63] Annexes to Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeiden liitteet) (SEC(2005) 791), s. 58–59. [64] Euroopan komissio, IA for the proposal for a Council directive on implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of religion or belief, disability, age or sexual orientation (vaikutustenarviointi ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi uskonnosta tai vakaumuksesta, vammaisuudesta, iästä tai sukupuolisesta suuntautumisesta riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta), SEC(2008) 2180, s. 11. [65] Euroopan komissio, Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2009) 92, s. 17. [66] Neuvosto, pääsihteeristö, kilpailukykyneuvoston päätelmät paremmasta sääntelystä, 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009; 18 kohta. [67] Algemene Rekenkamer, "European legislation: The implementation of European directives and the enforcement of European regulations in the Netherlands", 17. kesäkuuta 2008. [68] Euroopan komissio, IA on "Consumer rights" (vaikutustenarviointi kuluttajien oikeuksista), SEC(2008) 2544. [69] Euroopan komissio, ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kuluttajien oikeuksista, KOM(2008) 614. [70] Komission vaikutustenarviointi esiteltiin ja siitä keskusteltiin 4. helmikuuta 2009 pidetyssä "kuluttajansuojatyöryhmän" kokouksessa, jonka tarkkailu muodosti osan tarkastusaineiston keruumenettelyistä. [71] Euroopan komissio, Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2005) 791, s. 45 ja Euroopan komissio, Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2009) 92, s. 48–49. [72] Euroopan komissio, Evaluation in the Commission – Reporting on results: annual evaluation review 2007 – Conclusions and findings from evaluations in the Commission (arviointi komissiossa – tulosraportti: vuotuinen arviointikertomus 2007 – komissiossa tehtyjen arviointien päätelmät ja havainnot), COM(2008) 300, toukokuu 2008; liitteet I ja II. [73] Bruegel, "Memos to the new Commission – Europe's economic priorities 2010–2015", toimittanut André Sapir, 2009, s. 17. [74] Euroopan komissio, komission tiedonanto: tulosten Eurooppa – yhteisön lainsäädännön soveltaminen, KOM(2007) 502, s. 6. [75] SEC(2005) 430 ja SEC(2004) 924. [76] Euroopan komissio: Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Toimintaohjelma hallinnollisen rasituksen keventämiseksi Euroopan unionissa, KOM(2007) 23 lopull., 24.1.2007. [77] Euroopan komissio, Impact assessment guidelines (vaikutustenarviointiohjeet), SEC(2005) 791, liite 20. [78] Euroopan komissio: Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Toimintaohjelma hallinnollisen rasituksen keventämiseksi Euroopan unionissa – Alakohtaiset keventämissuunnitelmat ja toimet vuonna 2009, KOM(2009) 544 lopull., 22.10.2009. [79] Tiedotuskuluilla tarkoitetaan merkintöjä, raportointia, rekisteröintiä, valvontaa ja arviointia tiedotustarkoituksessa. Joissakin tapauksissa tietoa on annettava julkisviranomaisille tai yksityisille tahoille. Muissa tapauksissa sitä on ainoastaan oltava saatavilla tarkastuksia varten ta