Erityiskertomus N:o 3/2011 ”Yhdistyneiden kansakuntien järjestöjen kautta konflikteista kärsiviin maihin ohjatun EU:n avun tehokkuus ja vaikuttavuus”





LYHENTEET JA SANASTO EU : Euroopan unioni EuropeAid : Euroopan komission yhteistyötoimisto FAFA : Euroopan komission ja Yhdistyneiden Kansakuntien välinen rahoitusta ja hallintoa koskeva puitesopimus (Financial and Administrative Framework Agreement between the European Commission and the United Nations) SEUT : Sopimus Euroopan unionin toiminnasta SMART-tavoitteet : Erityiset, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, realistiset ja ajallisesti määrätyt tavoitteet (Specific, Measurable, Attainable, Realistic and Time-based) UNDP : Yhdistyneiden Kansakuntien kehitysohjelma (United Nations Development Programme) UNRWA : YK:n Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelin (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East) YK : Yhdistyneet Kansakunnat Kestävyys : Tulokset ovat pysyviä vielä EU:n rahoituksen loputtua. Panos : Toiminnan (esimerkiksi hankkeen) toteuttamiseen tarvittavat resurssit. Rahasto : Rahoitusväline, jonka kautta rahoittajat yhdistävät voimavarojaan. Seuraus : Pitkän aikavälin vaikutus, joka tavallisesti ilmaistaan laajojen sosiaalis-taloudellisten seurausten näkökulmasta. Tehokkuus : Saavutetaan käytettyihin varoihin nähden parhaat mahdolliset tulokset. Tuotos : Tuotteet, pääomahyödykkeet ja palvelut, jotka syntyvät kehitysyhteistyötoimien tuloksena. Saattaa sisältää myös tukitoimenpiteellä aiheutettuja muutoksia, jotka ovat oleellisia seurausten aikaansaamiselle. Vaikuttavuus : Asetetut tavoitteet ja odotetut tulokset saavutetaan. Välilliset kustannukset : Kustannukset, joita ei voida kohdentaa suoraan tiettyyn toimintaan, esimerkiksi yleiskustannukset. Välittömät kustannukset : Kustannukset, jotka voidaan kohdentaa suoraan tiettyyn toimintaan. Yhteistyössä toteutettava hallinnointi : Toimien toteuttaminen kansainvälisten järjestöjen kautta. YHTEENVETO I. Euroopan komissio on sitoutunut parantamaan antamansa avun koordinointia ja on tästä syystä muun muassa tiivistänyt yhteistyötään Yhdistyneiden Kansakuntien kanssa. Yhdistyneiden Kansakuntien järjestöjen kautta ohjatun EuropeAid-yhteistyötoimiston rahoituksen määrä kasvoi 144 miljoonasta eurosta vuonna 2001 aina 935 miljoonaan euroon vuonna 2009. Vuonna 2006 ylitettiin miljardin euron määrä. II. Nyt toimitettu tarkastus oli kaksiosaisen tarkastuksen jälkimmäinen vaihe. Ensimmäisen ja toisen vaiheen yhteinen tarkastuskysymys oli, saako komissio varoilleen parhaan mahdollisen vastineen, kun se ohjaa ne Yhdistyneiden Kansakuntien kautta. Ensimmäisessä vaiheessa perehdyttiin päätöksentekoon ja seurantaan. Silloin todettiin, että menettelyllä, jolla tehdään päätös avun ohjaamisesta YK:n kautta, ei kyetty osoittamaan, että kyseessä on tehokkain ja vaikuttavin toimintatapa. Lisäksi havaittiin, että seurantajärjestelmiä olisi edelleen parannettava. Ensimmäisestä vaiheesta laadittu erityiskertomus nro 15/2009 julkaistiin tammikuussa 2010. III. Tarkastuksen toisessa vaiheessa arvioidaan tavoitteiden saavuttamista. Se täydentää ensimmäistä vaihetta arvioimalla, onko EU:n avun ohjaaminen Yhdistyneiden Kansakuntien järjestöjen kautta vaikuttava, tehokas ja kestävä tapa antaa apua konflikteista kärsiville maille. Tarkastuksessa tutkittiin otos, johon oli poimittu Afganistanissa, Irakissa ja Sudanissa vuosina 2006–2008 toteutettuja hankkeita. IV. Tilintarkastustuomioistuin totesi seuraavaa: a) Hankeotoksen tarkastuksessa saatiin vahvistus yhdelle ensimmäisen vaiheen keskeisistä havainnoista: komissio ei saa YK:n kertomuksista riittävästi oikea-aikaista tietoa. Huomattava osa kertomuksista saadaan yhä myöhässä, ne eivät ole riittävän yksityiskohtaisia ja niissä keskitytään toimintaan tulosten sijasta. b) Hankesuunnittelussa oli usein puutteita, jotka vaikeuttivat toiminnan toteuttamista ja arviointia. c) Ohjaamalla varoja YK:n kautta komissio on voinut antaa apua alueille, joille sitä olisi muuten ollut vaikea kohdentaa. Siitä huolimatta, että konflikteista kärsivissä maissa toimintariski on suuri, rahoitetuilla toimilla oli yleensä myönteisiä vaikutuksia ja otoksen 19 hankkeesta kymmenessä saavutettiin kaikki tai ainakin pääasialliset tavoitteet. d) Suunniteltu täytäntöönpanokausi ylittyi suurimmassa osassa Afganistanissa, Irakissa ja Sudanissa toteutetuista avustustoimista. Syynä oli yleensä se, että avustussopimuksissa oli asetettu epärealistinen aikataulu, jossa aliarvioitiin näissä maissa vallitsevan tilanteen vaikeus. Neljä hanketta 19:stä pantiin täytäntöön alkuperäisessä aikataulussa, mutta useiden hankkeiden täytäntöönpanoon kului yli kaksinkertainen aika alun perin suunniteltuun verrattuna. e) Koska hankkeet toteutettiin hankalissa olosuhteissa, tulosten kestävyyttä oli yleensä vaikea taata. Suurimmalla osalla tuloksista arvioitiin kuitenkin olevan kohtuullisen hyvät mahdollisuudet kestävyyteen. f) Komissio ei ole ottanut tehokkuutta riittävällä tavalla huomioon, vaan kustannusarviot olivat suppeita eikä niitä dokumentoitu systemaattisesti. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi tältä osin puutteita lähes puolessa otokseen sisältyvistä hankkeista (yhdeksässä 19:stä), ja seitsemästä hankkeesta ei ollut saatavissa riittäviä tietoja. V. Tilintarkastustuomioistuin antaa havaintojensa perusteella seuraavat suositukset, joiden tarkoituksena on parantaa jatkossakin avustustoimien vaikuttavuutta ja tehokkuutta: a) Avustussopimuksissa asetettavien tavoitteiden pitäisi vastata asianomaisia erityisolosuhteita, tavoitteiden saavuttamista täytyisi mahdollisuuksien mukaan mitata määrällisten indikaattoreiden avulla ja aikatalut tulisi laatia realistisiksi. b) Rahoitettuja toimia koskevaa raportointia olisi parannettava edelleen, jotta komissio voi arvioida hankkeiden vaikuttavuutta ja tehokkuutta oikea-aikaisesti. Komission pitäisi toteuttaa seurantaa kaikissa tapauksissa, joissa se katsoo raportoinnin olevan epätyydyttävää. c) Rahoitettujen hankkeiden tehokkuutta olisi arvioitava systemaattisesti ja vakiokustannuksille olisi mahdollisuuksien mukaan kehitettävä vertailuarvoja. KARTTA TARKASTUKSEN KATTAMISTA MAISTA +++++ TIFF +++++ Lähde: Eurostat. JOHDANTO TARKASTETTAVA ALA 1. Kahden viime vuosikymmenen aikana kehitysyhteistyötä on pyritty koordinoimaan ja yhdenmukaistamaan, jotta avusta tulisi entistä vaikuttavampaa. Huomion keskittäminen tuloksiin näkyy etenkin vuonna 2000 asetetuissa vuosituhannen kehitystavoitteissa. 2. Komissio jatkoi tätä toimintatapaa siten, että se vuonna 2005 sitoutui avun tuloksellisuudesta annetussa Pariisin julistuksessa sekä asiakirjassa "Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus" koordinoimaan avunantoa tiiviissä yhteistyössä Yhdistyneiden Kansakuntien kaltaisten kansainvälisten järjestöjen kanssa. 3. Komission YK:n järjestöjen kautta antaman avun osuus on kasvanut huomattavasti paitsi siksi, että komissio päätti tiivistää yhteistyötään YK:n kanssa, myös Afganistanin, Irakin ja Sudanin suurten kriisien vaikutuksesta. Jo pelkästään komission EuropeAid-yhteistyötoimiston YK:n kautta ohjaaman rahoituksen määrä kasvoi 144 miljoonasta eurosta vuonna 2001 aina 935 miljoonaan euroon vuonna 2009. Suurimmillaan tämä summa oli vuonna 2006, jolloin se ylitti miljardi euroa (ks. kaavio 1). KAAVIO 1 EUROPEAID-YHTEISTYÖTOIMISTON RAHOITUS YK:N JÄRJESTÖILLE VUOSINA 2001–2009 (MILJOONAA EUROA) +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. TOIMINTATAPA 4. Tapaa, jolla EU:n talousarviota toteutetaan YK:n kaltaisten kansainvälisten järjestöjen kautta, kutsutaan yhteistyössä toteutettavaksi hallinnoinniksi [1]. Yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin perusperiaate on se, että tiettyjä toteuttamistehtäviä siirretään kansainvälisille järjestöille ja luotetaan niiden valvontajärjestelmiin. Komissio kantaa tästä huolimatta kokonaisvastuun talousarvion hallinnoinnista ja siitä, että varoille saadaan paras mahdollinen vastine [2]. 5. EU:n varoja voidaan ohjata Yhdistyneiden Kansakuntien kautta seuraavin tavoin: a) Varoja myönnetään ainoana rahoittajana tai yhdessä muiden rahoittajien kanssa nimenomaan tiettyihin hankkeisiin. b) Varoja myönnetään monenvälisiin rahastoihin [3], joita tyypillisesti käytetään kriisitilanteissa (konfliktien tai katastrofien jälkeen). Tällaisen rahaston perusajatus on, että rahoittajat myöntävät varoja kohdentamatta niitä tiettyihin toimiin tai tavoitteisiin (eivät siis sido niitä tiettyyn käyttötarkoitukseen). Koko rahastolle asetetaan yleistavoitteet, jotka voidaan eritellä tarkemmin siinä vaiheessa, kun rahoitettaville hankkeille tai toimille asetetaan tavoitteita. Noin 26 prosenttia YK:n järjestöjen välityksellä toimitettavasta avusta annetaan monenvälisten rahastojen kautta [4]. Esimerkkinä tästä on avunanto Afganistanille ja etenkin Irakille, jonne komission rahoitus on viime aikoihin saakka ohjattu lähes yksinomaan monenvälisten rahastojen kautta. c) Varoja myönnetään YK:n jonkin järjestön yleiseen talousarvioon. Tätä toimintatapaa käytetään Palestiinan miehitetyllä alueella Yhdistyneiden Kansakuntien Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelimen (UNRWA) kohdalla. Komission vuosittain myöntämä 66 miljoonan euron määrä vastaa noin neljännestä UNRWA:n yleisestä talousarviosta. 6. EU:n apua säännellään seuraavin asetuksin ja sopimuksin: a) Euroopan yhteisöjen varainhoitoasetuksessa säädetään perusperiaatteista, joita sovelletaan varojen ohjaamiseen kansainvälisten järjestöjen kautta. Asetuksessa eritellään tapaukset, joissa hallinnointi voidaan toteuttaa yhteistyössä ja asetetaan ehdoksi, että kansainvälinen järjestö soveltaa kansainvälisesti hyväksyttyjä standardeja kirjanpidossa, tilintarkastuksessa, sisäisessä valvonnassa ja julkisissa hankinnoissa. b) Vuonna 2003 tehdyn EU:n ja YK:n välisen rahoitusta ja hallintoa koskevan puitesopimuksen (FAFA) ja siihen perustuvien muiden sopimusten tarkoituksena on muuntaa varainhoitoasetuksen vaatimukset sopimuksen muotoon. FAFA-puitesopimusta sovelletaan kaikkiin komission ja YK:n välisiin rahoitussopimuksiin. Puitesopimuksessa pyritään lujittamaan yhteistyötä siten, että YK:n järjestöt saavat hallinnoida varoja omien menettelyjensä mukaisesti. c) Avustussopimus allekirjoitetaan jokaisesta YK:n toimesta, jota komissio rahoittaa. Sopimuksessa määritellään rahoituksen määrä, toimen tavoitteet, suoritettavat toiminnot, niiden ajoitus ja raportointivaatimukset. TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 7. Nyt toimitetun tarkastuksen aiheena oli YK:n järjestöjen kautta ohjattu komission apu. Kyse on kaksiosaisen tarkastuksen toisesta vaiheesta [5]. 8. Ensimmäisen ja toisen vaiheen yhteinen tarkastuskysymys oli, saako komissio varoilleen parhaan mahdollisen vastineen, kun se ohjaa ne Yhdistyneiden Kansakuntien kautta. 9. Tarkastuksen ensimmäisessä vaiheessa perehdyttiin päätöksenteko- ja seurantajärjestelmiin. Niiden osalta tehtiin seuraavat keskeiset havainnot: a) Menettelyllä, jolla tehdään päätös avun ohjaamisesta YK:n kautta, ei kyetty osoittamaan, että kyseessä on tehokkain ja vaikuttavin toimintatapa. b) Seurantajärjestelyt eivät antaneet asianmukaista tietoa siitä, ovatko varainhoitomenettelyt selkeitä ja saavutetaanko tavoitteet. 10. Tarkastuksen toisessa vaiheessa selvitetään, miltä osin tavoitteet on saavutettu. Lisäksi siinä täydennetään ensimmäistä vaihetta arvioimalla, onko EU:n varojen ohjaaminen Yhdistyneiden Kansakuntien järjestöjen kautta tehokas, vaikuttava ja kestävä tapa antaa apua konflikteista kärsiville maille [6]. Siinä ei tutkita niitä toimia, jotka komissio on toteuttanut ensimmäisessä vaiheessa esiin tuotujen asioiden osalta. 11. Tarkastuksessa keskityttiin konflikteista kärsiviin maihin lähinnä olennaisuussyistä. Niistä kymmenestä maasta, joille ohjattiin eniten rahoitusta YK:n kautta vuosina 2006–2008, seitsemän kärsi konflikteista: Irak, Palestiina, Afganistan, Sudan, Norsunluurannikko, Somalia ja Sri Lanka. Nämä seitsemän maata saivat 39 prosenttia kaikesta rahoituksesta, jonka EuropeAid-yhteistyötoimisto ohjasi YK:n kautta. Loput 61 prosenttia jaettiin yli 80 maan kesken (ks. kaavio 2). 12. Tarkastuskysymykseen haettiin vastausta tutkimalla otos, joka poimittiin Afganistanissa, Irakissa ja Sudanissa vuosina 2006–2008 toteutetuista hankkeista. Näiden kolmen maan osuus vastaa suunnilleen neljännestä kaikista varoista, jotka EU kyseisellä ajanjaksolla ohjasi YK:n järjestöjen kautta. Hankkeet poimittiin olennaisuuden perusteella. Ne vastaavat noin 80:tä prosenttia mainituille kolmelle maalle vuosina 2006–2008 myönnetystä kokonaismäärästä (ks. kaavio 3). 13. Otokseen poimitut hankkeet koskivat tavallisimmin miinanraivausta, apua pakolaisille, valmistautumista vaaleihin, jälleenrakentamista ja hallinnon valmiuksien kehittämistä. KAAVIO 2 EU:N RAHOITUSTA YK:N KAUTTA VUOSINA 2006–2008 SAANEET MAAT (MILJOONAA EUROA JA PROSENTTIA) +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. 14. Tarkastustulokset perustuvat: a) analyysiin, joka tehtiin YK:n kautta ohjattuja varoja yleisesti koskevan aineiston perusteella ja joka kattoi myös komission arvion YK:n kanssa tekemästään yhteistyöstä b) asiakirja-aineistosta poimittuun otokseen, joka kattoi 23 avustusta 19 hankkeelle (mukana oli myös kolme rahastoa) ja joka koostui avustussopimuksista sekä taloudellisista ja hankkeiden etenemistä koskevista kertomuksista ja tarkastuskertomuksista (ks. liite) c) komission ja YK:n henkilöstön haastatteluihin d) Sudanissa paikalla toimitettuun tarkastukseen e) kokouksiin YK:n kehitysohjelman monenvälisen rahaston toimistossa New Yorkissa. KAAVIO 3 KOKONAISRAHOITUS VUOSINA 2006–2008 JA OTOSKOKO +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. 15. Päätös myöntää rahoitusta konflikteista kärsivissä maissa toteutettaville hankkeille tuo mukanaan huomattavia riskejä, joita voidaan lieventää vain osittain. Kysymys siitä, ovatko nämä toimintariskit hyväksyttäviä, on poliittinen, eikä se sen vuoksi ole tämän tarkastuksen aiheena. 16. Kahteen kyseisistä kolmesta maasta (Irak ja Afganistan) ei ollut mahdollista tehdä tarkastuskäyntiä, koska niissä oli tarkastusajankohtana juuri ollut tai oli parhaillaan konfliktitilanne. Tämä rajoitti vaikuttavuuden, tehokkuuden ja etenkin kestävyyden arvioimista. HUOMAUTUKSET SEURANTAJÄRJESTELMÄT JA HANKESUUNNITTELU OVAT VAIKUTTAVUUDEN JA TEHOKKUUDEN OLEELLISIA OSATEKIJÖITÄ 17. Tässä kertomuksen osassa kuvataan tiettyihin keskeisiin näkökohtiin - tehokkuuteen, vaikuttavuuteen ja kestävyyteen - liittyviä tarkastushavaintoja. Jotta varmistetaan, että tehokkuus, vaikuttavuus ja kestävyys on mahdollista saavuttaa, on tärkeää huolehtia siitä, että tarvittavat osatekijät ovat olemassa. Kaksi tärkeimmistä osatekijöistä ovat perusteellinen hankesuunnittelu ja asianmukainen seuranta ja raportointi. Ne vaikuttavat prosessin kaikkiin vaiheisiin aloitushetkestä aina siihen saakka, kun pyritään varmistamaan, että rahoitetut toimet jatkuvat vielä lähivuosina. 18. Tarkastuksen ensimmäisessä vaiheessa käsiteltiin seurantaa arvioimalla nyt käytössä olevan järjestelmän toimivuutta. Kuten edellä kohdassa 10 todettiin, tämän tarkastuksen toisen vaiheen tarkoitus on täydentää ensimmäistä vaihetta. HANKKEIDEN SEURANTAA ON PARANNETTAVA 19. Kun komissio päättää suunnata apua konflikteista kärsiviin maihin, se joutuu hyväksymään huomattavan tuloksiin kohdistuvan toimintariskin. Lisäksi avun antaminen kyseisille maille edellyttää usein YK:n kaltaisten välittäjien käyttöä ja johtaa siihen, että rahoitettujen toimien seurantaan paikalla on vain rajalliset mahdollisuudet. Komissio on siis suuremmassa määrin kuin muiden EU:n rahoittamien toimien kohdalla riippuvainen kolmansien tahojen antamista tiedoista, joille sen on lähes mahdotonta saada vahvistusta. 20. Tässä tilanteessa komissio joutuu suurelta osin luottamaan YK:n kertomuksiin. FAFA-puitesopimuksen mukaisesti jokaisen avustussopimuksen osalta on laadittava kertomus vähintään vuosittain ja loppukertomus täytyy esittää kuuden kuukauden kuluessa täytäntöönpanokauden päättymisestä. 21. Kunkin rahoitettavan toimen osalta laaditaan avustussopimus, jossa on eritelty, mitkä tiedot kertomuksissa on esitettävä [7]. YK:n kertomusten laatua pyrittiin parantamaan raportointia koskevilla ohjeilla vuonna 2007 [8]. Ohjeiden mukaan hankeraportoinnin olisi keskityttävä tuloksiin toimien sijaan ja siten mahdollistettava avustussopimuksessa asetettujen tavoitteiden vertaaminen tosiasiallisiin saavutuksiin. 22. Tarkastuksen toisen vaiheen aikana arvioidun hankeotoksen perusteella saatiin vahvistus ensimmäisessä vaiheessa tehdyille keskeisille havainnoille, sillä suuri osa kertomuksista: a) viivästyi huomattavasti b) käsitteli pikemminkin toimia kuin väliaikaisia ja lopullisia tuloksia c) ei ollut niin yksityiskohtaisia, että vaikuttavuuden ja tehokkuuden arvioiminen olisi ollut mahdollista. Kuva 1 – Rakennustöitä hankkeessa "Khartumin osavaltion valmiuksien kehittäminen kaupunkisuunnittelun periaatteiden laatimisen ja täytäntöönpanon osalta" (Sudan). +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. LAATIKKO 1 PUUTTEET OTOKSEEN POIMITTUJA HANKKEITA KOSKEVASSA RAPORTOINNISSA Kertomukset viivästyivät Tuki viidennelle Sudanissa järjestettävälle väestölaskennalle: Sudanissa toteutetun väestölaskentahankkeen täytäntöönpanokausi alkoi huhtikuussa 2006 ja päättyi kesäkuussa 2009. Tarkastusajankohtana ainoa käytettävissä ollut kertomus oli vuodelta 2007. Tämä merkitsee, että vuoden 2008 kertomusta ja loppukertomusta, jonka määräaika päättyi joulukuussa 2009, ei ollut laadittu. Kiireellinen infrastruktuurituki oikeusasioista ja perustuslain kehittämisestä vastaavalle ministeriölle ja Etelä-Sudanin oikeuslaitokselle: Loppukertomus, jonka määräaika oli syyskuussa 2009, ei ollut vielä saatavissa tarkastuksen ajankohtana. Tiedot olivat riittämättömiä Väliaikainen aseistariisunta-, kotiutus- ja uudelleensopeuttamisohjelma (IDDRP): Loppukertomuksesta ilmenee, että hankkeen sisältö oli muuttunut huomattavasti (menot olivat vähentyneet yli 70 prosenttia ja monista toimista oli luovuttu kokonaan), mutta muutoksista ei mainittu aiemmissa kertomuksissa eikä muutakaan näyttöä saatu siitä, että niistä olisi tiedotettu komissiolle. Etelä-Sudanin uusien hallintoelinten valmiuksien kehittäminen: Loppukertomuksessa mainituista menoista 65 prosentin ilmoitettiin olevan "aiempia menoja", eikä asianomaisten kustannusten luonnetta tai sisältöä selitetty millään tavoin. Lisätuki Afganistanin vaaleille: Hankkeesta ei ollut saatavissa minkäänlaista erityistä kertomusta siitä huolimatta, että kaikki maksut oli suoritettu. Ainoat käytettävissä olevat asiakirjat olivat vaaleja koskevia yleisiä raportteja. HANKESUUNNITTELUN PUUTTEET VÄHENTÄVÄT VAIKUTTAVUUTTA JA TEHOKKUUTTA JA VAIKEUTTAVAT NIIDEN ARVIOINTIA 23. Sekä vaikuttavuus että tehokkuus perustuvat tarkoituksenmukaiseen hankesuunnitteluun. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti: - olivatko avustussopimuksessa asetetut tavoitteet selkeitä ja realistisia - oliko indikaattorit määritetty aina, kun se oli mahdollista - oliko aikataulu sovitettu vastaamaan erityisolosuhteita ja oliko talousarvio niin yksityiskohtainen, että etenkin tehokkuuden arvioiminen oli mahdollista [9]. 24. Ylivoimaisesti suurimmassa osassa otokseen sisältyvistä avustussopimuksista (18:ssa yhteensä 19 sopimuksesta) havaittiin yksi tai useampi seuraavista puutteista: a) Tavoitteet olivat epäselvät: Tämä johtaa siihen, ettei tuloksellisuutta voida mitata, koska on epäselvää, mitä olisi pitänyt saavuttaa. Tavoitteet on voitu myös määritellä niin epämääräisesti, että ne saavutetaan aina (tyypillisesti tällaisia tavoitteita kuvataan sellaisin ilmaisuin kuin "–– tukemiseksi"). Lisäksi hankkeen tulokset ja etenkin vaikutus jäävät todennäköisemmin vähäisiksi, jos tavoitteet eivät ole selvät alusta lähtien. b) Indikaattoreita ei määritetty: Ilman indikaattoreita ei komissio eikä YK voi riittävällä tavalla mitata tuloksellisuutta ja seurata tuloksia, toimia ja laajemmin tuotoksia. Niinpä ne eivät myöskään voi toteuttaa korjaavia toimia ajoissa. c) Lähtötasoa ei mitattu: Jos lähtötaso ei ole tiedossa, parannuksia ei voida mitata, koska käytettävissä ei ole tietoja siitä, mikä tilanne oli ennen tukitoimenpidettä; tuloksille ei ole vertailukohtaa. d) Toimien ja tavoitteiden välinen kytkös oli löyhä: Hanketoimien rahoittamisen pitäisi johtaa hankkeen tavoitteiden saavuttamiseen. Toimien ja kokonaistavoitteiden välinen yhteys ei – etenkään pitkän aikavälin tavoitteiden osalta – kuitenkaan ole aina selvä. Toimet on kenties onnistuttu toteuttamaan, mutta hankkeilla ei ole saatu aikaan tavoiteltua vaikutusta. e) Aikataulu oli epärealistinen: Tällöin hanketta joudutaan jatkamaan myöhemmässä vaiheessa, mikä aiheuttaa lisätyötä ja siis vaatii lisää voimavaroja sekä komissiolta että YK:lta. f) Riskejä ei arvioitu: Konflikteista kärsivissä maissa riskit ovat erityisen suuret ja niitä on vaikea arvioida, mutta on tärkeää ottaa ne asianmukaisella tavalla huomioon suunnitteluvaiheessa. RAHOITETTUJEN TOIMIEN VAIKUTTAVUUS JA KESTÄVYYS KOMISSION RAHOITTAMILLA TOIMILLA SAAVUTETTIIN HYVIÄKIN TULOKSIA VAIKEISSA OLOSUHTEISSA 25. Vaikuttavuudella tarkoitetaan tässä tarkastuksessa varainhoitoasetuksen mukaisesti tavoitteiden ja tulosten saavuttamista. Tilintarkastustuomioistuin poimi 19 hanketta sisältävän otoksen ja tutki sen osalta vaikuttavuutta vertaamalla avustussopimuksessa asetettuja tavoitteita tosiasiallisiin saavutuksiin. Hankkeiden vaikuttavuutta arvioitiin seuraavasti: On vaikuttava | Kaikki tuotokseen ja seurauksiin liittyvät tavoitteet on saavutettu tai todennäköisesti saavutetaan. | Vähäisiä puutteita | Todennäköisesti ainoastaan päätavoite/-tavoitteet saavutetaan. | Vakavia puutteita | Ainoastaan osa hankkeen päätavoitteesta/-tavoitteista saavutetaan. | Ei ole vaikuttava | Päätavoitteita ei ole saavutettu tai niitä ei todennäköisesti saavuteta. | 26. YK:n järjestöjen kanssa tehtävä yhteistyö on mahdollistanut avun antamisen hyvin vaikeassa toimintaympäristössä. Kahdessa hankkeessa tavoitteet saavutettiin kokonaisuudessaan, ja hankkeet luokiteltiin vaikuttaviksi, kun taas kahdeksassa hankkeessa ilmeni vähäisiä puutteita ja viidessä vakavia puutteita. Kahta hanketta ei pantu kokonaisuudessaan täytäntöön olosuhteiden vuoksi ja siksi niiden päätavoitetta ei saavutettu; näin ollen niitä ei pidetty vaikuttavina. Esimerkkejä havaituista puutteista on annettu laatikossa 2 ja kokonaistulosta on kuvattu kaaviossa 4 ja liitteessä. 27. Seuraavissa tapauksissa tuloksia ei voitu arvioida riittämättömien tietojen vuoksi: a) Eräästä rahoitetusta hankkeesta ei ollut saatavissa kertomusta, vaikka kaikki maksut oli suoritettu. b) Eräs tärkeä hanke koski rahastoa, jota varten tehdyssä avustussopimuksessa mainitut tavoitteet liittyivät koko rahastoon ja olivat siksi melko yleisluonteisia. Toteutettavien hankkeiden tavoitteet oli määritelty tarkemmin, mutta niiden ja avustussopimukseen sisältyvien yleisten tavoitteiden välillä ei voi olla selvää yhteyttä. Tästä syystä vaikuttavuus voidaan arvioida vasta, kun rahasto lopetetaan, mitä ei ollut tehty vielä tarkastuksen ajankohtana. KAAVIO 4 OTOKSEEN POIMITTUJEN HANKKEIDEN VAIKUTTAVUUS (HANKKEIDEN LUKUMÄÄRÄN JA ARVON MUKAAN ESITETTYNÄ) +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. LAATIKKO 2 VAIKUTTAVUUTTA KOSKEVIA ESIMERKKEJÄ Hanke, jossa halutut tulokset todennäköisesti saavutetaan Tuki paluumuuttajien ja kotimaassaan siirtymään joutuneiden henkilöiden paluuta ja uudelleenkotoutumista varten Irakissa: Hanke oli yhä käynnissä tarkastuksen ajankohtana. Syyskuussa 2009 laaditun kertomuksen mukaan ohjelma kuitenkin edistyi suunnitellusti ja useita toimia oli jo pantu täytäntöön (muun muassa asuintilojen ja puhtaan juomaveden osalta), ja eräät toimet jopa ylittivät odotukset. Hankkeita, joissa haluttuja tuloksia ei ole saavutettu Miinanraivaus Afganistanissa: Hankkeessa ei saavutettu haluttuja tuloksia, sillä tosiasiassa miinat on raivattu vain 1,6 km2 alueelta avustussopimuksessa mainittujen 26,6 km2 sijasta. Kiireellinen infrastruktuurituki oikeusasioista ja perustuslain kehittämisestä vastaavalle ministeriölle ja Etelä-Sudanin oikeuslaitokselle: Hanke päättyi maaliskuussa 2009 ilman, että pääasiallista tuotosta olisi saatu aikaan (tilojen rakentaminen oikeusasioista vastaavan ministeriön ja Etelä-Sudanin oikeuslaitoksen käyttöön). Hankkeessa tapahtui useita viivästyksiä ja sopimusta jatkettiin monta kertaa, minkä jälkeen havaittiin, että alihankkijana ollut rakennusyhtiö oli maksukyvytön ja pankkitakaukset väärennettyjä. Takaisinperittävästä määrästä keskusteltiin edelleen tarkastuksen aikaan. Hanke, jonka vaikutuksista ei ole varmuutta Kansainvälinen Irakin jälleenrakennusrahoitusjärjestely: Hankkeeseen sisältyi imeväiskuolleisuuden puolittamista koskeva tavoite, jota varten oli asetettu päämääriä ja jonka osalta saatavissa olevat tiedot viittaavat siihen, ettei tavoitetta ollut saavutettu. Muilta osin ei ollut mahdollista arvioida, missä määrin hankkeen pitkän aikavälin tavoitteet oli saavutettu, sillä indikaattoreita tai lähtötasoja ei ollut määritetty eikä käytettävissä ollut luotettavia tilastoja. 28. Tarkastetun otoksen kohdalla ei havaittu, että hankkeen koolla tai rahoitetun toiminnan tyypillä olisi minkäänlaista yhteyttä vaikuttavuuteen. 29. Useissa hankkeissa havaitut vakavat puutteet johtuivat tavallisesti hankesuunnittelun ja myöhemmissä vaiheissa seurannan puutteellisuudesta. Kuva 2 – Toimistotilojen rakentamista hankkeessa "Kiireellinen infrastruktuurituki oikeusasioista ja perustuslain kehittämisestä vastaavalle ministeriölle ja Etelä-Sudanin oikeuslaitokselle". +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. TULOKSIA EI USEINKAAN SAAVUTETA SUUNNITELLUN TÄYTÄNTÖÖNPANOAJAN KULUESSA 30. Kunkin hankkeen aikataulu määritetään avustussopimuksessa. Aikataulun noudattamisella on merkitystä vaikuttavuuden ja tehokkuuden näkökulmasta seuraavista syistä: a) Viivästysten takia hankkeita joudutaan jatkamaan, mikä aiheuttaa lisätyötä komission henkilöstölle. b) Hankkeiden keston jatkaminen lisää tiettyjä kustannuksia, kuten henkilöstömenoja, jotka täytyy rahoittaa komission kiinteästä rahoitusosuudesta. Silloin hankkeen ydintoimintoihin jää vähemmän rahoitusta. Jos muuta rahoitusta ei ole saatavissa, hanketoimia joudutaan rajoittamaan. c) Täytäntöönpanon viivästykset vähentävät asianosaisten luottamusta ja saattavat vaikuttaa komission maineeseen, kuten oli selvästi havaittavissa kahden hankkeen yhteydessä Sudanissa. 31. Ylivoimaisesti suurimmassa osassa otokseen poimituista hankkeista alkuperäinen täytäntöönpanokausi ylittyi huomattavasti. Syynä oli useimmiten se, että tiettyjen tulosten saavuttamiseen tarvittava aika oli aliarvioitu avustussopimuksissa, koska asianomaisten maiden vaikeita olosuhteita ei ollut otettu riittävällä tavalla huomioon. 32. Otoksen 19 hankkeesta neljä toteutettiin alkuperäisessä aikataulussa. Aikataulu ylittyi 12 tapauksessa, ja näistä viidessä täytäntöönpanokausi vähintään kaksinkertaistui. Merkillepantavaa on, että kaksi neljästä alkuperäisen aikataulun mukaisesti toteutetusta hankkeesta koski miinanraivausta. Havaittuja viivästyksiä on kuvattu tarkemmin liitteessä ja kaaviossa 5. 33. Loppujen kolmen hankkeen osalta täytäntöönpanoon kuluneen ajan arvioimisella on vain vähän merkitystä seuraavista syistä: a) Kolmesta rahastosta kahden (Sudanissa ja Irakissa) kohdalla avustussopimuksessa mainitulla täytäntöönpanokaudella ei ollut käytännön merkitystä: kausi oli oikeudellisesti sitova, mutta koko rahastoon sovellettava aikataulu koski niitäkin. b) Yhden hankkeen aikataulua voitiin arvioida vasta alustavasti, sillä hankkeen toteuttaminen oli vielä alkuvaiheessa. KAAVIO 5 ALKUPERÄISEN TÄYTÄNTÖÖNPANOKAUDEN JATKAMINEN HANKKEITTAIN +++++ TIFF +++++ (1) Näiden kahden rahaston täytäntöönpanokaudesta määrättiin oikeudellisesti sitovissa asiakirjoissa, millä ei juurikaan ollut käytännön merkitystä. (2) Tarkastuksen ajankohtana hankkeen toteutus oli vasta alkuvaiheessaan. (3) Tarkastuksen ajankohtana neuvottelut hankkeen toteutuskauden jatkamisesta 12 kuukaudella olivat käynnissä, mutta päätöstä ei ollut vielä tehty. Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. SUURIN OSA TULOKSISTA ON TODENNÄKÖISESTI KESTÄVIÄ 34. Tämän tarkastuksen yhteydessä kestävyyden määriteltiin riippuvan siitä, kuinka pysyviä tulokset ovat vielä komission rahoituksen loputtua. 35. Koska suurinta osaa otokseen sisältyvistä hankkeista ei ollut vielä saatu päätökseen, tarkastuksessa selvitettiin tulosten todennäköistä kestävyyttä. Arvio perustui siihen, missä määrin kestävyyden edellytykset täyttyivät – onko edunsaaja sitoutunut hankkeeseen, saadaanko rahoitusta jatkossakin, onko tarvittavaa asiantuntemusta tarjolla ja mikä on maassa tai alueella vallitseva poliittinen tilanne. Kestävyyttä arvioitiin seuraavasti: Ovat kestäviä | Tulokset olivat tai tulevat hyvin todennäköisesti olemaan kestäviä, koska kaikki kestävyyden edellytykset täyttyvät. | Vähäisiä puutteita | Kaikki kestävyyden edellytykset eivät täyty, mutta pääasialliset tulokset ovat todennäköisesti kestäviä. | Vakavia puutteita | Useat tai keskeiset kestävyyden edellytykset eivät täyty, joten hankkeen pääasiallisten tulosten kestävyyttä voidaan kohtuudella epäillä. | Eivät ole kestäviä | Saatiin näyttöä siitä, että tulokset eivät ole pysyviä. | 36. Otoksen hankkeista neljä luokiteltiin kestäviksi. Viidessä hankkeessa katsottiin olevan vähäisiä puutteita ja kahdessa vakavia puutteita. Yhtä hanketta ei pidetty kestävänä. Seitsemää hanketta ei voitu arvioida sen vuoksi, että niiden toteuttaminen oli vielä alkuvaiheessa (kolme tapausta), saatavilla ei ollut riittäviä tietoja (kaksi tapausta) tai päätavoitteita ei ollut saavutettu, joten ei ollut olemassa tuloksia, joiden kestävyyttä ylläpitää (kaksi tapausta). Yhteenveto tuloksista on esitetty liitteessä ja kaaviossa 6. Esimerkkejä on annettu laatikossa 3. 37. Tarkastusta varten poimitusta hankeotoksesta ilmeni, että kestävyyden edellytysten merkitys vaihteli. Todennäköisimmin kestäviä olivat hankkeet, joille oli ominaista edunsaajan merkittävä sitoutuminen ja joiden tapauksessa lisäksi poliittinen tilanne oli vakaa. KAAVIO 6 TULOSTEN KESTÄVYYS (HANKKEIDEN LUKUMÄÄRÄN JA ARVON MUKAAN ESITETTYNÄ) +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. LAATIKKO 3 KESTÄVYYTTÄ KOSKEVIA ESIMERKKEJÄ Hankkeita, jotka todennäköisesti ovat kestäviä Tuki viidennelle Sudanissa järjestettävälle väestölaskennalle: Irtautumisstrategiaa ei ollut laadittu, mutta edunsaaja on riittävän sitoutunut hankkeeseen ja talousarviossa on varattu rahoitusta myös jatkoa varten. Niinpä tulokset olivat olleet kestäviä ainakin tarkastuksen ajankohtaan saakka eli vuoden ajan täytäntöönpanokauden päättymisestä. Khartumin osavaltion valmiuksien parantaminen ammatillisen koulutuksen osalta, Sudan: Hankevaroista rahoitetut koulutuskeskukset eivät vielä ole toiminnassa. On kuitenkin todennäköistä, että pääasialliset tulokset ovat kestäviä, mikä johtuu etenkin edunsaajan merkittävästä sitoutumisesta. Hankkeita, joiden kestävyys on puutteellista Lain ja järjestyksen erityisrahasto, Afghanistan: Lain ja järjestyksen erityisrahaston päätavoitteena on maksaa Afganistanin poliisien palkat. Afganistanin taloudellisten voimavarojen vähäisyyden vuoksi rahasto on keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä riippuvainen siitä, että rahoittajat tukevat sen toimintaa jatkossakin. Kuva 3 – Hankkeesta "Khartumin osavaltion valmiuksien parantaminen ammatillisen koulutuksen osalta, Sudan" rahoitetun koulutuskeskuksen laitteita. +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. RAHOITETTUJEN TOIMIEN TEHOKKUUS 38. Kuten varainhoitoasetuksessa todetaan, tehokkuus on yksi moitteettoman varainhoidon periaatteista [10]. Tehokkuus on myös yksi asiakirjan "Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus" [11] mukaisista tavoitteista. 39. Tässä tarkastuksessa tehokkuudeksi määriteltiin varainhoitoasetuksen mukaisesti se, että käytetyillä resursseilla saavutetaan parhaat mahdolliset tulokset. 40. Tilintarkastustuomioistuin halusi selvittää, kykenikö komissio kustannusarvioin ja seurannalla varmistamaan, että talousarvioihin ja rahoituskertomuksiin sisältyvät kustannukset olivat kohtuulliset saatuihin palveluihin nähden. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin tutki hanke-esimerkkejä, joissa havaittiin viitteitä siitä, että kustannusten ja tulosten suhde ei ollut paras mahdollinen. Esiin tuli etenkin tapauksia, joissa hallintokustannukset olivat suuret. HANKKEIDEN KUSTANNUKSIA EI OLLUT ARVIOITU RIITTÄVÄN PERUSTEELLISESTI 41. Avustussopimuksissa on määritetty, kuinka yksityiskohtainen talousarvion on oltava. Monesti talousarviot eivät ole niin yksityiskohtaisia, että olisi mahdollista selvittää asianmukaisesti, kuinka kohtuullisia kustannukset ovat. Samasta syystä tehokkuuden arviointi ei myöskään helpotu niiden avulla. 42. Komissio keskittyy hankkeen elinkaaren mittaan laatimissaan kustannusarvioissa kustannusten tukikelpoisuuteen ja kiinnittää paljon vähemmän huomiota tehokkuusnäkökohtiin. Kustannusarvioita ei yleensä tehdä systemaattisesti eikä niitä dokumentoida riittävästi. 43. Käytettävissä olevia kustannusten vertailutapoja ei hyödynnetä systemaattisesti. Tällaisia tapoja ovat: a) eri hankkeiden samojen kustannuslajien vertaaminen (esimerkiksi samankaltaisten toimintojen henkilöstökustannukset) b) kustannuksiin liittyvien suhdelukujen laskeminen ja vertailu (esimerkiksi kansainvälisestä henkilöstöstä aiheutuvat kustannukset suhteessa henkilöstökustannusten kokonaismäärään, huoltokustannukset suhteessa laitteiden hankinnasta aiheutuviin kustannuksiin) c) vertailuarvojen hyödyntäminen (esimerkiksi miinanraivauksen keskimääräiset kustannukset tietyllä alueella tai väestölaskennan keskimääräiset kustannukset henkeä kohden). OTOKSEEN POIMITUISSA HANKKEISSA HAVAITTIIN PUUTTEITA 44. Tarkastetuista 19 hankkeesta yhdeksässä havaittiin, että kustannustaso oli korkea, mutta ei saatu näyttöä siitä, että saadut palvelut olisivat silti olleet paremmat (esimerkkejä on annettu laatikossa 4). Seitsemän hankkeen kohdalla arviota ei voitu tehdä rahoituskertomusten riittämättömien tietojen tähden. Yhteenveto tuloksista on esitetty liitteessä ja kaaviossa 7. KAAVIO 7 OTOKSEEN POIMITTUJEN HANKKEIDEN TEHOKKUUS (HANKKEIDEN LUKUMÄÄRÄN JA ARVON MUKAAN ESITETTYNÄ) +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. 45. Suuria kustannuksia havaittiin erityisesti seuraavilla aloilla: a) Välilliset kustannukset: FAFA-puitesopimuksen mukaisesti komissio osallistuu YK:n järjestöjen välillisiin kustannuksiin osuudella, joka vastaa enintään seitsemää prosenttia järjestöjen välittömistä kustannuksista. FAFA-puitesopimuksen 5.1 artiklassa vaaditaan myös, että alihankinnan käyttö ei nosta kustannuksia. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin hankkeita, joissa täytäntöönpanosta vastaavan kumppanin (eli monesti toisen YK:n järjestön) välillisiin kustannuksiin veloittama määrä johti siihen, että FAFA-puitesopimuksessa sallittu seitsemää prosenttia välittömistä kustannuksista vastaava osuus ylittyi ja alihankkijoita käytettiin ilman näyttöä siitä, että käytöstä ei aiheutuisi suurempia kustannuksia. b) Toimien supistuminen ei heijastu kustannuksiin: Seuranta oli riittämätöntä sellaisten tapausten osalta, joissa ilmeni ongelmia toimien supistumisen vuoksi tai joista ei annettu riittäviä tietoja YK:n kertomuksissa. Kahdessa hankkeessa töiden supistuminen ei johtanut EU:n rahoitusosuuden vähenemiseen vastaavassa määrin. Kuva 4 – "Sudanin tuotantokyvyn palauttaminen" -ohjelman avulla rakennettuja toimistotiloja +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. LAATIKKO 4 ESIMERKKEJÄ HANKEKUSTANNUKSIIN LIITTYVISTÄ PUUTTEISTA Välilliset kustannukset Etelä-Sudanin uusien hallintoelinten valmiuksien kehittäminen: EU osoitti rahastoon 1,9 miljoonaa euroa. Täytäntöönpanosta vastaava YK:n järjestö sai välillisiin kustannuksiin määrän, joka vastasi kolmea prosenttia kokonaiskustannuksista. Hankkeen (varojen) tosiasiallinen hallinnointi annettiin kuitenkin alihankkijan tehtäväksi, ja kyseinen yksityinen yritys veloitti vielä lisäksi työstään määrän, joka vastasi kymmentä prosenttia kokonaiskustannuksista. Toisin sanoen hallintokustannusten osuus oli yhteensä yli 13 prosenttia. Sudanin tuotantokyvyn palauttamista koskeva ohjelma: Seitsemän prosentin välillisten kustannusten lisäksi hankkeen yhteydessä maksettiin toiselle YK:n järjestölle hallinnointipalkkio (187338 Yhdysvaltain dollaria) palveluista (muun muassa toimistotilojen rakentaminen). Hankkeen sisällön supistuminen Miinanraivaus Afganistanissa: Vaikka täytäntöönpanokausi lyheni 12 kuukaudesta kolmeen kuukauteen ja hankkeelle asetetut tavoitteet saavutettiin tosiasiassa vain osittain, komissiolta peritty määrä ei pienentynyt. Väliaikainen aseistariisunta-, kotiutus- ja uudelleensopeuttamisohjelma: Loppukertomuksessa todetaan tehtäväkentän kaventuneen ja kokonaiskustannusten vastaavasti supistuneen 70 prosenttia. Komission rahoitusosuutta ei silti vähennetty samassa määrin, sillä osuus pieneni vain 12 prosenttia ja on nyt 65 prosenttia kokonaiskustannuksista suunnitellun 20 prosentin sijasta. Kuva 5 – "Sudanin yhteisölähtöisen elvytys- ja jälleenrakennusohjelman" tiedotuskeskus +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 46. YK:n läsnäolo ja toiminta konfliktialueilla tarjoaa komissiolle mahdollisuuden antaa apua vaikeista olosuhteista huolimatta. Avun antaminen konfliktialueille tuo kuitenkin mukanaan erityisiä hankaluuksia, joista ainoastaan osa on voitettavissa. Koska komission on mahdollista tehdä vain erittäin vähäinen määrä tarkastuksia paikalla, se joutuu luottamaan tavallista enemmän siihen, että täytäntöönpanosta vastaava elin kompensoi toiminnallaan komission suoran seurannan puutetta. 47. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että olosuhteet huomioon ottaen hyviä tuloksia saavutettiin jonkin verran ja että suurimmalla osalla hankkeiden tuloksista on kohtuulliset mahdollisuudet osoittautua kestäviksi. Hankesuunnittelu ei kuitenkaan ollut riittävää ja seuranta ja raportointi oli puutteellista, mikä on johtanut hankkeissa havaittuihin puutteisiin. Komissio ei kiinnitä riittävästi huomiota tehokkuuteen eikä huolehdi riittävällä tavalla siitä, että se saa tarvitsemansa palautteen YK:n kertomusten kautta. HANKESUUNNITTELU 48. Hankesuunnittelu on yleensä riittämätöntä, sillä 19 tarkastetusta hankkeesta 18:ssa suunnitteluprosessi havaittiin puutteelliseksi. Puutteellisuuden vuoksi jäi epäselväksi, mitä hankkeilla oli tarkoitus saavuttaa ja miten hanketoimien onnistumista voidaan mitata. Hankkeiden huono suunnittelu oli osaltaan syynä tarkastetuissa hankkeissa havaittuihin puutteisiin. SUOSITUS 1 Komission pitäisi huolehtia siitä, että niille hankkeille, joihin se sitoo varoja, asetetaan selkeät käytännönläheiset tavoitteet. Tavoitteet olisi pyrittävä ilmaisemaan määrällisesti, sillä se helpottaa hankkeiden toteuttamista ja seurantaa ja tarjoaa hyödyllistä palautetta komissiolle. Hanketoimien, hankkeiden tavoitteiden ja yleisen tason tavoitteiden väliset yhteydet olisi tuotava selvästi esiin. Lisäksi avustussopimuksissa asetetut aikataulut pitäisi nykyistä paremmin sovittaa vastaamaan hankkeen toteutusympäristöä, jotta vältetään täytäntöönpanokauden aikaavievä ja kallis jatkaminen myöhemmässä vaiheessa. Koska talousarvioiden sisältämät tiedot muodostavat myöhemmin laadittavien kertomusten perustan, talousarvioiden tulisi olla riittävän yksityiskohtaisia, ja niissä olisi esitettävä etenkin kaikki ne tiedot, joita tarvitaan arvioitaessa rahoitettujen toimien tehokkuutta. VAIKUTTAVUUS JA KESTÄVYYS 49. Tämän kertomuksen liitteestä käy ilmi, että noin puolessa hankkeista saavutettiin ainakin päätavoitteet ja että suurimmalla osalla tuloksista on kohtuulliset mahdollisuudet osoittautua kestäviksi, jos turvallisuus- ja poliittinen tilanne ei heikkene nykyisestä. Liitteestä ilmenee kuitenkin myös, että eräissä hankkeissa havaittiin huomattavia puutteita. Parhaat tulokset saavutettiin Sudanissa, missä komissio on turvallisuustilanteen paranemisen myötä voinut valvoa rahoitettuja hankkeita entistä aktiivisemmin. Suurimmassa osassa otokseen sisältyvistä hankkeista täytäntöönpanon suunniteltu aikataulu kuitenkin ylittyi merkittävästi. 50. Koska komissio on hankkeiden etenemistä ja tuloksia koskevien tietojen osalta yleensä riippuvainen YK:sta, komission täytyy saada oikea-aikaisesti kertomukset, joissa on esitetty riittävät tiedot etenkin saavutetuista tuloksista. Monen tarkastetun hankkeen tapauksessa kertomukset kuitenkin joko viivästyivät tai olivat epätäydellisiä. SUOSITUS 2 Komission pitäisi vaatia, että tarvittavat kertomukset toimitetaan sille ajoissa, ja pyrkiä jatkossakin varmistamaan, että kertomuksissa esitetään kaikki ne tiedot, jotka komissio tarvitsee arvioidessaan hankkeiden etenemistä ja onnistumista. Komission toteuttaman seurannan pitäisi hankkeen koko keston ajan olla oikea-aikaista, järjestelmällistä, selkeästi dokumentoitua ja kattavaa. Komission olisi jokaisen hankkeen jälkeen eriteltävä, mitä siitä opittiin tulevia tukitoimia ajatellen ja etenkin kestävyyden näkökulmasta. TEHOKKUUS 51. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 19 hanketta, joista seitsemän kohdalla tehokkuuden arvioimista vaikeutti huomattavasti tietojen puuttuminen. Useimpien hankkeiden kohdalla ei ollut mahdollista selvittää, miten komissio arvioi tehokkuutta, koska komissio ei tehnyt arviointeja systemaattisesti eikä dokumentoinut niitä riittävällä tavalla. Komission arvioinneissa painotettiin kustannusten tukikelpoisuutta eikä niinkään tutkittu, olivatko kaikki niistä välttämättömiä. Avustussopimuksiin liittyvät yksittäiset talousarviot eivät olleet tarpeeksi yksityiskohtaisia, mikä vaikeutti kustannusten kohtuullisuuden arvioimista ja seurantaa. Kustannusten arviointiprosessissa hyödynnettiin vain harvoin mahdollisuutta vertailla tietoja. 52. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 19:stä otokseen sisältyneestä hankkeesta yhdeksässä suuria kustannuksia, mutta ei saanut näyttöä siitä, että niiden ansiosta olisi saatu enemmän tai parempia palveluja. SUOSITUS 3 Kustannukset olisi arvioitava järjestelmällisesti ja arviointitulokset pitäisi dokumentoida asianmukaisesti. Tehokkuudelle olisi syytä antaa suurempi painoarvo ja kustannusten arvioimisen ei pitäisi rajoittua ainoastaan tukikelpoisuuskysymyksiin. Yhteisiä kustannuseriä varten olisi soveltuvissa tapauksissa asetettava vertailuarvoja, sillä se helpottaisi hanke-ehdotuksissa ja rahoituskertomuksissa esitettyjen kustannusten arvioimista. Tilintarkastustuomioistuimen jaosto III on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Jan KINŠTIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. maaliskuuta 2011 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA presidentti [1] Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1). Ulkoisia toimia koskevan IV osaston 163 artiklassa säädetään, että toimet voidaan toteuttaa keskitetysti komission toimesta, yhteen tai useampaan kolmansiin maihin kuuluvaan edunsaajavaltioon hajautettuina tai yhdessä kansainvälisten järjestöjen kanssa. [2] SEUT-sopimuksen 317 artiklan mukaan komissio toteuttaa talousarviota omalla vastuullaan ja moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti. [3] Yhdistyneiden Kansakuntien kehitysohjelmassa monenvälinen rahasto määritellään rahoitusvälineeksi, jonka kautta rahoittajat yhdistävät resurssejaan tukeakseen kansallisia painopistealueita ja helpottaakseen YK:n järjestöjen yhteistyötä ja koordinointia. Ks. http://www.undp.org/mdtf/trustfunds.shtml. [4] Information Note for the Committee on Budgetary Control of the European Parliament on Multi-Donor Trust Funds supported by the European Community General Budget since 2003 ( 10.2.2009). Euroopan komission tiedonanto Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunnalle käsittelee monenvälisiä rahastoja, joille on myönnetty tukea Euroopan yhteisön yleisestä talousarviosta. Tiedot alkavat vuodesta 2003. [5] Euroopan tilintarkastustuomioistuin julkaisi ensimmäisen vaiheen päätteeksi tammikuussa 2010 erityiskertomuksen nro 15/2009 "Yhdistyneiden Kansakuntien järjestöjen kautta täytäntöönpantu EU:n apu: päätöksenteko ja seuranta". [6] Varainhoitoasetuksen 27 artiklan mukaan "talousarviomäärärahat on käytettävä moitteettoman varainhoidon periaatteen eli taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden mukaisesti". [7] FAFA-puitesopimuksen 2.1 artiklan mukaan yksittäisiä rahoitusosuuksia koskevissa sopimuksissa eritellään tiedot, jotka Yhdistyneiden Kansakuntien on esitettävä komissiolle kertomuksissaan. [8] Ks. FAFA-puitesopimuksen mukaisista raportointivelvoitteista annettuja yhteisiä suuntaviivoja "Joint Guidelines on reporting obligations under the FAFA". Suuntaviivojen tarkoituksena on antaa käytännön ohjeita, jotka täydentävät FAFA-puitesopimuksen asianomaisia artikloita. [9] FAFA-puitesopimuksen 1.1 artiklan mukaan YK sisällyttää ehdotuksiinsa tavoitteet ja tulosindikaattorit, joista sitten sovitaan yksittäisiä rahoitusosuuksia koskevissa sopimuksissa. Tulosten mittaaminen perustuu tavoitteisiin, jotka ovat erityiset, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, realistiset ja ajallisesti määrätyt. [10] Varainhoitoasetuksen 27 artiklassa säädetään, että "talousarviomäärärahat on käytettävä moitteettoman varainhoidon periaatteen eli taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden mukaisesti". [11] Asiakirjan "Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus" (EUVL C 46, 24.2.2006) 25 kohdassa todetaan, että "avun määrän lisäämisen ohella EU parantaa avun laatua. Avun toimituskuluja vähennetään ja sen maailmanlaajuista vaikutusta parannetaan". -------------------------------------------------- LIITE Nro | Hankkeen nimi | Vaikuttavuus | Todennäköinen kestävyys | Aikataulun noudattaminen | Tehokkuus | Arvo (miljoonaa euroa) | Afg 1 | Jalkaväkimiinoja ja ammuksia sisältävien varastojen tuhoaminen | vakavia puutteita | vähäisiä puutteita | ei noudatettu | havaittiin puutteita | 6 | Afg 2 | Tuki Afganistanin islamilaisen tasavallan hallinnolle – väestölaskenta | ei ole vaikuttava | ei tietoa (päätavoitteita ei saavutettu) | ei noudatettu | havaittiin puutteita | 15 | Afg 3 | Lisätuki Afganistanin vaaleille | aineisto riittämätön | aineisto riittämätön | ei noudatettu | aineisto riittämätön | 9 | Afg 4–6 | Lain ja järjestyksen erityisrahasto, Afganistan (LOTFA) | vakavia puutteita | ei ole kestävä | noudatettiin | aineisto riittämätön | 100 | Afg 7 | Miinanraivaus Afganistanissa | vakavia puutteita | on kestävä | noudatettiin | havaittiin puutteita | 2 | Afg 8 | Iranissa ja Pakistanissa olevia afgaanipakolaisia sekä Afganistanin paluumuuttajia koskeva alueellinen tukiohjelma | vähäisiä puutteita | on kestävä | noudatettiin | aineisto riittämätön | 4 | Afg 9 | Tuki miinojen vastaiselle toiminnalle Afganistanissa | vähäisiä puutteita | on kestävä | noudatettiin | aineisto riittämätön | 20 | Irak 1–3 | Kansainvälinen Irakin jälleenrakennusrahoitusjärjestely (IRRFI) | aineisto riittämätön | vähäisiä puutteita | ei tietoa (rahasto) | aineisto riittämätön | 198 | Irak 4 | Tuki paluumuuttajien ja kotimaassaan siirtymään joutuneiden henkilöiden paluuta ja uudelleenkotoutumista varten Irakissa | on vaikuttava | ei tietoa (hanke vasta alkuvaiheessa) | ei tietoa (hanke vasta alkuvaiheessa) | aineisto riittämätön | 6 | Sudan 1 | Väliaikainen aseistariisunta-, kotiutus- ja uudelleensopeuttamisohjelma (IDDRP) | vakavia puutteita | vakavia puutteita | ei noudatettu | havaittiin puutteita | 12 | Sudan 2 | Avun hallinnointi- ja koordinointivalmiuksien kehittäminen | vähäisiä puutteita | vähäisiä puutteita | ei noudatettu | ei havaittu puutteita | 2 | Sudan 3 | Tuki viidennelle Sudanissa järjestettävälle väestölaskennalle | on vaikuttava | on kestävä | ei noudatettu | aineisto riittämätön | 4 | Sudan 4 | Khartumin osavaltion valmiuksien kehittäminen kaupunkisuunnittelun periaatteiden laatimisen ja täytäntöönpanon osalta | vähäisiä puutteita | vähäisiä puutteita | ei noudatettu | ei havaittu puutteita | 2 | Sudan 5 | Etelä-Sudanin uusien hallintoelinten valmiuksien kehittäminen | vakavia puutteita | aineisto riittämätön | ei tietoa (rahasto) | havaittiin puutteita | 2 | Sudan 6 | Khartumin osavaltion valmiuksien parantaminen ammatillisen koulutuksen osalta | vähäisiä puutteita | vähäisiä puutteita | ei noudatettu | ei havaittu puutteita | 11 | Sudan 7 | Kiireellinen infrastruktuurituki oikeusasioista ja perustuslain kehittämisestä vastaavalle ministeriölle ja Etelä-Sudanin oikeuslaitokselle | ei ole vaikuttava | ei tietoa (päätavoitteita ei saavutettu) | ei noudatettu | havaittiin puutteita | 4 | Sudan 8 | Miinanraivaus Etelä-Sudanissa | vähäisiä puutteita | vakavia puutteita | ei noudatettu | havaittiin puutteita | 5 | Sudan 9 | Sudanin tuotantokyvyn palauttamista koskeva ohjelma (SPCRP) | vähäisiä puutteita | ei tietoa (hanke vasta alkuvaiheessa) | ei noudatettu | havaittiin puutteita | 39 | Sudan 10 | Sudanin yhteisölähtöinen elvytys- ja jälleenrakennusohjelma (RRP) | vähäisiä puutteita | ei tietoa (hanke vasta alkuvaiheessa) | ei noudatettu | havaittiin puutteita | 51 | --------------------------------------------------