Bryssel 13.6.2007

KOM(2007) 316 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE, ALUEIDEN KOMITEALLE JA EUROOPAN KESKUSPANKILLE

Julkinen talous EMUssa – 2007 Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion tehokkuuden varmistaminen {SEC(2007) 776}

I. JOHDANTO

Perustamissopimuksessa edellytetään, että jäsenvaltioiden talous- ja finanssipolitiikkaa valvotaan ja koordinoidaan. Vakaus- ja kasvusopimuksessa kehitetään perustamissopimuksen määräyksistä yhteisesti sovitut säännöt, periaatteet ja menettelyt, jotka myötävaikuttavat finanssipolitiikan suunnitteluun, valvontaan ja koordinointiin EU:n jäsenvaltioissa. Vakaus- ja kasvusopimuksessa on ennalta ehkäisevä osa ja korjaava osa. Sopimuksen toiminta eroaa sen mukaan, pidetäänkö alijäämää liiallisena vai ei. Jos alijäämää pidetään liiallisena, menettelyyn sisältyy ennalta määriteltyjä ja kodifioituja korjaavia toimia, suosituksia ja seuraamuksia, joiden on tarkoitus toimia varoittavana esimerkkinä. Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevä osio toimii eri lailla, sillä sen tavoitteena on välttää liiallinen alijäämä ja varmistaa talous- ja finanssipolitiikan koordinointi EU:ssa. Vaikka ennalta ehkäisevä osio perustuu korjaavan osan tavoin määrällisten sääntöjen ja menettelysääntöjen yhdistelmään, siinä keskitytään lähinnä keskipitkän aikavälin suunnitteluun, vertaistukeen ja -painostukseen sekä parhaiden käytänteiden vaihtoon. Toimiakseen tehokkaasti se edellyttää yhteisymmärrystä talous- ja finanssipolitiikan haasteista EU:ssa ja vahvaa poliittista sitoumusta niihin vastaamiseksi.

Yksi komission ja neuvoston keskeisiä tavoitteita vakaus- ja kasvusopimuksen vuoden 2005 uudistuksessa oli tiukentaa sopimuksen ennalta ehkäisevää ulottuvuutta. Tähän päästiin vahvistamalla sääntöjen taloudellista perustaa ja suosimalla toimintaperiaatteita, jotka luovat tilaa tuotoksen automaattiselle vakauttamiselle, varmistavat julkisen talouden kestävyyden ja parantavat julkisen talouden laatua ja tehokkuutta. Tarkistetussa sopimuksessa jäsenvaltioilta ei enää edellytetä yhdenmukaista lähellä tasapainoa olevaa rahoitusasemaa keskipitkällä aikavälillä. Kullekin jäsenvaltiolle pikemminkin asetetaan eriytetyt keskipitkän aikavälin tavoitteet, joissa otetaan huomioon maakohtaiset olosuhteet. Vakaus- ja kasvusopimuksen uudistuksessa käyttöön otettiin säännökset, joiden avulla on tarkoitus varmistaa, että finanssipolitiikka on symmetristä suhdannekierron aikana ja että julkisen talouden vakauttaminen jatkuu liiallisen alijäämän korjaamisen jälkeisinä vuosina. Erityisesti uudistuksessa täsmennettiin, että euroalueen jäsenvaltioiden ja ERM II -jäsenvaltioiden olisi pidettävä edelleen vuotuisen rakenteellisen sopeutuksen viitearvona 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Lisäksi uudistuksessa poistettiin rakenneuudistusten toteuttamista mahdollisesti haittaavat esteet ja finanssipolitiikan valvonnassa painotettiin velkaantuneisuutta ja pitkän aikavälin kannattavuutta.

Tässä tiedonannossa tarkastellaan julkisen talouden viimeaikaisesta kehitystä ja EU:n finanssipoliittisen kehyksen toimintaa. Siinä korostetaan liiallista alijäämää koskevien menettelyjen viimeaikaista jouhevaa toimintaa mutta tuodaan myös esille joitakin poikkeamia vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion toimintaperiaatteista. Nyt kun suurin osa EU:n jäsenvaltioista on juuri saanut liiallisen alijäämänsä korjattua tai on juuri saavuttamassa tämän tavoitteen, haasteena on käyttää nykyisen suotuisan suhdannetilanteen tarjoama tilaisuus hyväksi nopeaksi siirtymiseksi kohti keskipitkän aikavälin tavoitetta. Tarkistetun vakaus- ja kasvusopimuksen säännöksiä on sen vuoksi sovellettava tehokkaasti ja joitakin vuoden 2005 uudistukseen sisältyviä näkökohtia on kehitettävä edelleen.

Tässä tiedonannossa esitetään tätä varten konkreettisia ehdotuksia, jotka perustuvat EU-maiden parhaaseen käytäntöön. Ehdotukset noudattavat täysin vuoden 2005 uudistuksen taustalla olleen poliittisen sopimuksen henkeä, ja niitä kaikkia voidaan soveltaa nykyisen lainsäädännön nojalla. Niiden tavoitteena on lisätä vakaus- ja lähentymisohjelmiin sisältyvien keskipitkän aikavälin tavoitteiden uskottavuutta ja jäsenvaltioiden sitoutumista niihin. Samalla kasvua ja työllisyyttä edistävän uudistetun Lissabonin strategian mukaisesti ehdotetaan, että finanssipolitiikkaa valvottaisiin laajemmasta taloudellisesta näkökulmasta.

II. JULKISEN TALOUDEN VIIMEAIKAINEN KEHITYS ANTAA AIHETTA TOIMIIN VAKAUS- JA KASVUOPIMUKSEN ENNALTA EHKÄISEVÄN OSION TEHOKKAAN TOIMINNAN VARMISTAMISEKSI

Jäsenvaltioiden julkinen talous jatkaa kohenemistaan

Vuonna 2006 julkinen talous jatkoi kohenemistaan EU:ssa ja euroalueella. Hyvässä taloudellisessa tilanteessa – kokonaistuotannon kasvu oli EU:ssa 3,0 prosenttia vuonna 2006, kun vuonna 2005 se oli 1,7 prosenttia – julkisen talouden alijäämä supistui suhteessa BKT:hen EU:ssa vuoden 2005 2,4 prosentista 1,7 prosenttiin vuonna 2006. Velkasuhde supistui ensimmäistä kertaa vuodesta 2002 lähtien sekä EU:ssa että euroalueella. Lisäksi julkinen talous koheni yleisellä tasolla toisena vuonna peräkkäin, sillä rakenteellinen alijäämä (eli suhdannetasoitettu alijäämä ilman kertaluonteisia ja muita väliaikaisia toimenpiteitä) supistui huomattavasti (0,9 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen). Komission laskelmien mukaan rakenteellinen alijäämä supistui suhteessa BKT:hen EU:ssa vuoden 2004 lähes 3 prosentista alle 1 ½ prosenttiin vuonna 2006.

Julkisen talouden alijäämän supistuminen vuonna 2006 johtui erityisesti verotulojen yllättävästä ja hyvin myönteisestä kehityksestä. Ennakoitua suuremmat julkiset tulot paransivat arvioiden mukaan julkisen talouden rahoitusasemaa yhdellä prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:hen verrattuna suunnitelmiin, jotka jäsenvaltiot olivat esittäneet vakaus- ja lähentymisohjelmien tarkistuksissa marraskuun 2005 lopulla. Samanaikaisesti julkiset menot kuitenkin lisääntyivät suunniteltua nopeammin useissa EU-maissa. Tällainen kehitys herättää epäilyksiä siitä, onko julkisen talouden meneillään oleva koheneminen luonteeltaan pysyvää.

Aiempien virheiden välttäminen

Julkisen talouden sopeuttamisen koostumus eroaa ohjelmissa esitetyistä suunnitelmista, mikä viittaa siihen, että odottamattomia, mahdollisesti väliaikaisia verotuloja käytettiin joissain tapauksissa osittain rahoittamaan julkisen talouden menolisäyksiä. Tällainen siirtymä viittaa aiempien toimintaperiaatteellisten virheiden uusimisen riskiin. Nykyinen asetelma, jossa talous kasvaa nopeasti ja verotulot osoittautuvat odotettua suuremmiksi, muistuttaa läheisesti vuosikymmenen vaihteen tilannetta, jolloin tehtiin toimintaperiaatteellisia virheitä. Vuosina 1999–2001 useat jäsenvaltiot jättivät hyödyntämättä hyvän taloudellisen tilanteen, joka olisi auttanut terveeseen julkiseen talouteen pääsemisessä. Myöhemmin ne huomasivat tilanteensa hankaloituneen suhdannetilanteen heikennyttyä.

Nykyisin ekonomistit ja poliittiset päättäjät ovat samaa mieltä siitä, että kun vakaus- ja kasvusopimusta pyrittiin noudattamaan tämän vuosikymmenen alkupuoliskolla, ongelmia aiheutui nimenomaan siksi, että finanssipolitiikka oli epäasiallista taloudellisesti hyvinä aikoina. Koska useimmat EU-maat ovat korjanneet liiallisen alijäämänsä (tai ovat juuri saavuttamassa tämän tavoitteen), on olennaista säilyttää julkisen talouden vakauttamisvauhti nykyisessä myönteisessä suhdannekehityksessä. Suhdannenousun tarjoamia mahdollisuuksia on käytettävä hyväksi, jotta julkisen talouden velkasuhde saadaan kestävään laskuun EU-maissa.

Ennalta ehkäisevän osion toimintaa on viimeaikaisen kehityksen perusteella aiheellista tehostaa

Ensimmäisessä arviossaan vakaus- ja kasvusopimuksen uudistuksesta komissio totesi vuosi sitten, että uudistus oli tehostanut liiallista alijäämää koskevan menettelyn toimintaa. Viimeaikainen kehitys lujittaa tätä näkemystä. Maat, joilla on liiallinen alijäämä¸ ovat asianmukaisesti turvautuneet liiallisen alijäämän korjaamiselle uudistetussa vakaus- ja kasvusopimuksessa vahvistettuihin määräaikoihin ja toteuttaneet huomattavia rakenteellisia toimia liiallisen alijäämän korjaamiseksi. Julkisen talouden rakenteellinen rahoitusasema koheni niissä keskimäärin noin 1 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen vuonna 2006. Näiden maiden julkisen talouden suunnitelmat ovat yleisesti ottaen asianmukaisia liiallisten alijäämien korjaamiseksi neuvoston asettamassa määräajassa. Vaikka jopa kymmenellä jäsenvaltiolla oli yli 3 prosentin alijäämä suhteessa BKT:hen vuonna 2004, viimeisimpien vakaus- ja lähentymisohjelmien mukaan ainoastaan Unkarilla ja Tšekillä on liiallinen alijäämä vuonna 2008.

Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion toiminta aiheuttaa sitä vastoin yhä huolta. Katseiden suuntaaminen menneeseen ja tulevaan tukee tätä näkemystä. Joidenkin, keskipitkän aikavälin tavoitteensa vielä saavuttamattomien maiden pyrkimykset vakauttaa julkista taloutta olivat vuonna 2006 riittämättömiä, kun otetaan huomioon suhdannetilanteen paraneminen. Julkisen talouden suunnitelmat tuottavat jonkinlaisen pettymyksen. Joissakin euroalueen maissa ja ERM-II-maissa julkisen talouden rahoitusaseman suunniteltu parannus vuonna 2007 ja myöhempinä vuosina ei yllä tarkistetun vakaus- ja kasvusopimuksen mukaiseen 0,5 prosentin viitearvoon suhteessa BKT:hen, toisin kuin neuvosto hiljattain suositti[1], vaikka taloudellinen tilanne tekisi tätäkin paremman tuloksen perusteluksi.[2] Komission kevään 2007 talousennusteen mukaan ja sillä oletuksella, ettei politiikkaa muuteta, ainoastaan kymmenen EU:n 27:stä jäsenvaltiosta saavuttaa keskipitkän aikavälin tavoitteensa vuonna 2008 kasvun oltua kahtena peräkkäisenä vuonna yli trendin.

III. ENNALTA EHKÄISEVIÄN OSION TEHOSTAMINEN, JOTTA VARMISTETAAN EDISTYMINEN KOHTI KESTÄVÄÄ JULKISTA TALOUTTA

Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevä osio perustuu jäsenvaltioiden julkisen talouden säännölliseen seurantaan ja valvontaan. Tätä varten EU-maat toimittavat vuotuisen vakaus- tai lähentymisohjelman, jossa ne esittävät julkisen talouden suunnitellun rahoitusaseman seuraavien kolmen tai neljän vuoden aikana. Jäsenvaltiot, jotka eivät vielä ole saavuttaneet keskipitkän aikavälin tavoitettaan, esittävät vakaus- tai lähentymisohjelmassaan tähän tavoitteeseen tähtäävän sopeutusuran. Sen jälkeen komissio arvioi ohjelmat, ja neuvosto esittää kustakin lausunnon.

Kuten edellä on todettu, jäsenvaltioiden vakaus- tai lähentymisohjelmassaan esittämät julkisen talouden suunnitelmat eivät aina ole vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion mukaisia, varsinkin kun kyseessä on vuotuinen sopeutus. Lisäksi useilla EU-mailla on aiemmin ollut vaikeuksia noudattaa julkisen talouden monivuotisia tavoitteitaan. Vaikeudet johtuivat varsinkin uusiutuvista menoylityksistä.[3] Se, että kahtena viime vuonna on aiempaa paremmin onnistuttu noudattamaan julkisen talouden tavoitteita, johtuu pitkälti julkisten tulojen myönteisestä kehityksestä.

Näiden tietojen valossa tässä jaksossa muotoillaan konkreettisia ehdotuksia vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion tehokkaamman toiminnan varmistamiseksi EU-maiden parhaiden käytänteiden perusteella. Kaikkia ehdotuksia voidaan soveltaa nykyisen lainsäädännön nojalla, ja ne noudattavat täysin vuoden 2005 uudistuksen henkeä. Ehdotukset niveltyvät neljän keskeisen aiheen ympärille:

(i) Tarkastellaan finanssipolitiikkaa laajemmasta taloudellisesta näkökulmasta;

(ii) Lisätään jäsenvaltioiden sitoutumista vakaus- ja lähentymisohjelmiin sisältyviin julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteisiin;

(iii) Lisätään vakaus- ja lähentymisohjelmiin sisältyvien julkisen talouden keskipitkän aikavälin suunnitelmien luotettavuutta ja uskottavuutta;

(iv) Lähestytään julkisen talouden kestävää rahoitusasemaa keskipitkällä aikavälillä.

Tarkastellaan finanssipolitiikkaa laajemmasta taloudellisesta näkökulmasta

Moitteettoman finanssipolitiikan edut ymmärrettäisiin paremmin, jos finanssipolitiikkaa valvottaisiin laajemmasta taloudellisesta näkökulmasta ja erityisesti kasvua ja työllisyyttä edistävän uudistetun Lissabonin strategian mukaisesti. Tämä vuoksi olisi selitettävä paremmin, kuinka julkisen talouden keskipitkän aikavälin suunnitelmilla myötävaikutetaan makrotaloudelliseen vakauteen ja kuinka meno- ja verotason ja -rakenteen suunnitelluilla muutoksilla ja muilla talouspoliittisilla toimenpiteillä luodaan oikeat painopisteet ja kannustimet kohti innovointia ja kilpailukykyä sekä yksityisten investointien ja työllisyyden lujittamista.

Jotta edistettäisiin lopullisena tavoitteena olevaa, työpaikkojen luomista suosivaa vakaata ja kestävää talouskasvua EU-maissa, kunkin maan yleinen makrotaloudellinen tilanne voitaisiin ottaa suuremmassa määrin huomioon ja tarkastella finanssipoliittisen strategian laatua ja koostumusta, kun vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion perusteella arvioidaan finanssipolitiikan kehittymistä. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä sisäisen ja ulkoisen epätasapainon, inflaation ja kilpailukyvyn kehittymiseen liittyviin riskeihin ja otettava samalla huomioon, että euroalueeseen kuuluminen ja sen ulkopuolella oleminen merkitsevät erilaisia vaikutuksia. Esimerkiksi euroalueen maiden osalta tämä edellyttää suurempaa keskittymistä reaalisten valuuttakurssien sopeuttamiseen. Lähentymismaiden osalta huomio voitaisiin kiinnittää finanssipolitiikan asemaan kestävän kiinnikuromisprosessin tukemisessa.

Julkisten menojen laadusta ja vaikuttavuudesta sekä osuudesta potentiaalisen kasvun lisäämiseen olisi keskusteltava järjestelmällisemmin, kun arvioidaan jäsenvaltioiden vakaus- tai lähentymisohjelmissaan esittämiä julkisen talouden keskipitkän aikavälin suunnitelmia. Julkisten varojen rajallisuus korostuu, kun menotarpeet kasvavat väestön ikääntyessä ja verokilpailun tiuketessa. Tämän vuoksi on vielä aiempaa tarpeellisempaa jakaa julkiset varat painopisteiden mukaan ja käyttää näitä varoja tehokkaasti ottaen samalla huomioon maakohtaiset suositukset, jotka neuvosto on hyväksynyt kasvua ja työllisyyttä koskevien yhteisten suuntaviivojen perusteella. Jos varmistetaan, että vakaus- ja lähentymisohjelmissa ja niiden arvioinneissa korostetaan selkeästi rakenneuudistusten keskipitkän aikavälin seurauksia sekä julkisten menojen ja verotuksen tasoon ja -rakenteeseen aiheutuvia huomattavia muutoksia, myötävaikutetaan siihen, että nämä uudistukset ja niiden asema kattavan strategian osana ymmärretään paremmin. Vakaus- ja lähentymisohjelmissa olisi näin ollen esitettävä järjestelmällisesti tietoja siitä, millaisia suoria julkisen talouden kustannuksia tai säästöjä aiheutuisi kansallisessa uudistusohjelmassa suunnitelluista tärkeimmistä uudistuksista.

Ehdotus 1. Jotta varmistetaan kestävän rahoitusaseman nopea saavuttaminen samalla kun lisätään finanssipolitiikan osuutta kasvuun ja työllisyyteen, vakaus- ja lähentymisohjelmissa ja komission niitä koskevassa arviossa voitaisiin korostaa aiempaa enemmän julkisen talouden laatua ja tehokkuutta. Jäsenvaltiot voisivat selventää paremmin, aikovatko ne muuttaa julkisten menojen ja verotuksen rakennetta ja/tai tehokkuutta ja millaisia etuja talouskasvun ja työllisyyden kannalta odotetaan. Tässä yhteydessä voitaisiin myös tuoda esille, miten muutokset ovat yhteydessä Lissabonin strategian mukaisiin kansallisiin uudistusohjelmiin. Jotta parhaita käytänteitä voitaisiin vaihtaa, jäsenvaltiot voisivat myös esittää tietoja talousarviota hallinnoivien laitosten uudistuksista, joiden tarkoituksena on parantaa julkisen talouden laatua ja tehokkuutta – esimerkiksi tulosbudjetoinnin käyttöönotto tai julkista taloutta koskevat uudet säännöt, joilla suositaan menojen uudelleenjakoa eri painopistealoille.

Ehdotus 2. Jäsenvaltiot ja komissio voisivat ottaa asianomaisen maan yleisen makrotaloudellisen tilanteen suuremmassa määrin huomioon kansallisen finanssipolitiikan arvioinnissa. Erityistä huomiota voitaisiin kiinnittää ulkoisen epätasapainon, inflaation ja kilpailukyvyn kehitykseen. Tavoitteena olisi euroalueen jouhevan toiminnan ja sisäisen mukautuksen varmistaminen ja kestävän kiinnikuromisprosessin tukeminen lähentymismaissa. Laajemman taloudellisen näkökulman ansiosta olisi helpompi arvioida kattavammin, ovatko ajat taloudellisesti hyvät ja millaisia seurauksia finanssipolitiikan harjoittamisen kannalta seuraa.

Lisätään jäsenvaltioiden sitoutumista vakaus- ja lähentymisohjelmiin sisältyviin julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteisiin

Vakaus- ja kasvusopimuksen vuoden 2005 uudistuksen ansiosta kansallinen sitoutuminen julkista taloutta koskeviin EU:n sääntöihin on parantunut. Sääntöjen taloudellisen perustan vahvistaminen ja julkisen talouden maakohtaisten keskipitkän aikavälin tavoitteiden käyttöönotto olivat merkittäviä askeleita tähän suuntaan.

Vuoden 2005 uudistuksen yhteydessä neuvosto myös kehotti jäsenvaltioiden hallituksia esittämään vakaus- tai lähentymisohjelman ja sitä koskevan neuvoston lausunnon kansalliselle parlamentille. Tässä suhteessa kehitys on kahden viime vuoden aikana ollut vähäistä. Komission hiljattain tekemän tutkimuksen mukaan vakaus- ja lähentymisohjelmissa vahvistettuihin julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteisiin ei poliittisesti sitouduta riittävässä määrin kansallisella tasolla. Vain muutamassa EU-maassa vakaus- tai lähentymisohjelmasta äänestetään tai se perustuu kansallisen parlamentin aiemmin hyväksymään asiakirjaan. Vaikka vakaus- tai lähentymisohjelmassa vahvistetaan koko julkista taloutta koskevat ennusteet, tavoitteiden asettamista ei joissakin tapauksissa lainkaan koordinoida ennakolta hallinnon eri tasoilla tai koordinointi on vähäistä.

Vakaus- tai lähentymisohjelmissa vahvistettujen julkisen talouden monivuotisten suunnitelmien yhteys myöhempien vuosien vuotuisen talousarvion laadintaan on tämän vuoksi yleensä suhteellisen heikko EU-maissa. Vakaus- tai lähentymisohjelmaan sisältyvät julkisen talouden ennusteet ovat usein ainoastaan suuntaa antavia, ja ne otetaan harvoin huomioon myöhempien vuotuisten talousarvioiden laadinnassa. Tämän vuoksi on tehtävä huomattavia tarkistuksia, jotta varmistetaan johdonmukaisuus vakaus- ja lähentymisohjelmissa vahvistettujen julkisen talouden suunnitelmien ja myöhemmissä vuotuisissa talousarvioissa asetettujen tavoitteiden välillä. Nykytilanne viittaa kaiken kaikkiaan siihen, että on olemassa huomattava ero sen välillä, mikä olisi toivottavaa, ja miten vakaus- ja lähentymisohjelmat todellisuudessa jäsenvaltioissa laaditaan ja mikä on niiden asema.

Euroalueen jäsenvaltioiden osalta kansallista sitoutumista ennalta ehkäisevän osion mukaiseen finanssipolitiikan koordinointiin hyödyttäisi se, että laadittaisiin julkinen asiakirja, jossa esitettäisiin tiivistelmä kaikkien euroalueen jäsenvaltioiden esittämistä julkisen talouden monivuotisista suunnitelmista. Tässä euroalueen vakausohjelmassa selvennettäisiin kunkin jäsenvaltion osuutta euroalueen politiikkayhdistelmään. Euroryhmän ministerit voisivat keskustella asiakirjasta aikaisessa valvontavaiheessa komission tekemän arvioinnin perusteella. Näin helpotettaisiin euroalueen jäsenvaltioiden yksittäisten vakausohjelmien tarkastelua.

Ehdotus 3. Jos jäsenvaltiot varmistaisivat, että kaikki finanssipolitiikan harjoittamiseen osallistuvat kansalliset toimijat sitoutuvat vahvemmin harjoittamaan vakaus- tai lähentymisohjelmassa vahvistettujen julkisen talouden tavoitteiden mukaista politiikkaa, tämä lisäisi jäsenvaltioiden valmiuksia noudattaa julkisen talouden keskipitkän aikavälin suunnitelmia. Kuten vakaus- ja kasvusopimuksen vuoden 2005 uudistuksessa sovittiin, jäsenvaltiot voisivat harkita kansallisten parlamenttien ottamista tiiviimmin mukaan vakaus- ja lähentymisohjelmien laadintaan ja neuvoston lausuntojen seurantaan. Julkisen talouden monivuotiset tavoitteet olisi mieluiten vahvistettava sen jälkeen, kun tavoitteet on ensin koordinoitu asianmukaisesti hallinnon eri tasoilla.

Ehdotus 4. Koska tavoitteena on vahvistaa kansallista sitoutumista vakaus- ja lähentymisohjelmissa muotoiltuihin julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteisiin ja lisätä johdonmukaisuutta vakaus- ja lähentymisohjelmien ja myöhempien vuotuisten talousarvioiden välillä, jäsenvaltiot voisivat harkita kansallisten talousarviokehystensä täydentämistä julkisen talouden kansallisilla monivuotisilla säännöillä, jotka ovat vakaus- tai lähentymisohjelman tavoitteiden mukaisia. Tässä voitaisiin ottaa mallia joidenkin jäsenvaltioiden myönteisistä kokemuksista, sillä eräissä jäsenvaltioissa s ääntöperusteisilla monivuotisilla menokehyksillä varmistetaan tiukka pitäytyminen julkisen talouden keskipitkän aikavälin suunnitelmiin – varsinkin menopuolella – sekä näiden suunnitelmien ja myöhempien vuotuisten talousarvioiden välinen johdonmukaisuus.

Lisätään julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteiden luotettavuutta ja uskottavuutta

Vakaus- ja lähentymisohjelmien keskeinen tavoite on edistää finanssipolitiikan tarkoituksenmukaista koordinointia EU:ssa monivuotiselta pohjalta. Joissakin EU:n jäsenvaltioissa vakaus- ja lähentymisohjelmia hyödynnetään myös kansallisella tasolla, jotta finanssipolitiikan aikahorisontti voidaan pidentää vuotuista budjettikierrosta pidemmälle. Jos julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteista edelleen poiketaan jatkuvasti, kuten aiemmin on tapahtunut, ennusteiden uskottavuus saattaa kärsiä jopa niin paljon, että ennusteet muuttuvat merkityksettömiksi.

Yksi erityistä huomiota kaipaava ala on makrotaloudellisten ennusteiden laatiminen, sillä näitä ennusteita käytetään julkisen talouden ennusteissa, jotka puolestaan määrittävät, kuinka paljon resursseja on käytettävissä keskipitkän aikavälin finanssipolitiikassa. Aiemmin julkisen talouden keskipitkän aikavälin ennusteet joskus perustuivat liian optimistisiin makrotalouden ennusteisiin, varsinkin noususuhdanteisiin. Taipumus tarkistaa keskipitkän aikavälin kasvuennusteita ylöspäin talouskasvun ollessa suotuisaa vaikuttaa olleen huomattavasti vähäisempi vakaus- ja kasvusopimuksen uudistuksen jälkeen. Jäsenvaltioiden olisi jatkossakin perustettava julkisen talouden ennusteensa realistisiin oletuksiin. Jäsenvaltiot voisivat harkita niin kutsuttuja varovaisuustekijöitä , kuten odottamattomien kustannusten varalla olevia talousarvion varauksia, jotka voidaan ottaa käyttää vain erityisedellytyksissä.

Toiseksi voitaisiin lisätä vakaus- ja lähentymisohjelmiin sisältyvistä julkisen talouden tavoitteista aiheutuvien julkisen talouden haasteiden luonteen ja laajuuden avoimuutta. Jäsenvaltiot voisivat vakaus- ja lähentymisohjelmissa erityisesti ilmaista selkeämmin, onko julkisen talouden keskeisten kokonaislukujen ennustettu ura saavutettavissa, jos politiikka säilyy muuttumattomana. Perustana olevaa skenaariota ”politiikka säilyy muuttumattomana” voitaisiin erityisesti täsmentää. Vakaus- ja kasvusopimus sekä v akaus- ja lähentymisohjelmien sisältöä ja muotoa koskevat käytännesäännöt ohjaavat jäsenvaltioita vakaus- ja lähentymisohjelmien laadinnassa. Niissä täsmennetään jo nyt, että ohjelmissa olisi kuvattava julkisen talouden toimenpiteitä ja muita talouspolitiikan toimenpiteitä, joita parhaillaan toteutetaan tai ehdotetaan toteutettaviksi julkisen talouden tavoitteiden saavuttamiseksi.[4] Vakaus- ja lähentymisohjelmissa esitetään kuitenkin käytännössä suhteellisen vähän tietoja suunnitelluista korjaavista toimenpiteistä.

Ehdotus 5. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteidensa luotettavuuden ja uskottavuuden lisäämiseksi jäsenvaltiot voisivat vakaus- ja lähentymisohjelmissaan ilmaista selkeämmin, ovatko julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteet saavutettavissa politiikan säilyessä muuttumattomana vai tarvitaanko lisätoimenpiteitä. Jos lisätoimenpiteitä tarvitaan, vakaus- ja lähentymisohjelmissa olisi tärkeä täsmentää, millainen ero on julkisen talouden keskeisten tavoitteiden (julkisen talouden rahoitusasema, julkiset menot) ja muuttumattomaan politiikkaan perustuvan julkisen talouden kehityksen välillä, ja esittää mahdollisimman yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, joita suunnitellaan julkisen talouden trendien ja tavoitteiden välisen eron kuromiseksi umpeen.

Lähestytään julkisen talouden kestävää rahoitusasemaa keskipitkällä aikavälillä

Julkisen talouden keskeisin tavoite EU-maissa on siirtyminen kohti julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden kanssa yhtenäistä rahoitusasemaa. Useimmissa EU-maissa kestävyyden haasteeseen vastaaminen edellyttää laaja-alaista strategiaa, joka koostuu sekä harkinnanvaraisesta julkisen talouden sopeuttamisesta että rakenneuudistuksista. Joissakin jäsenvaltioissa on tehtävä merkittäviä valintoja sen suhteen, mihin osaan kestävyyskuilua pitäisi puuttua keskipitkän aikavälin vakauttamistoimilla ja mihin osaan pitäisi puuttua uudistamalla työmarkkinoita, eläkejärjestelmää ja terveydenhuoltojärjestelmää. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteiden olisi oltava riittävän kunnianhimoisia vastaamaan huomattavaan osaan kestävyyshaastetta.

Nopea siirtyminen kohti tervettä julkisen talouden rahoitusasemaa edellyttää myös, että ymmärretään paremmin, miksi julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteista on aiemmin poikettu. Näin tällaisia poikkeamia voitaisiin tulevaisuudessa välttää. Komission ja neuvoston arvioidessa vakaus- ja lähentymisohjelmia olisi kiinnitettävä suurempaa huomiota aiempien julkisen talouden suunnitelmien seurantaan. Kun otetaan huomioon, että jäsenvaltiot yleensä suunnittelevat menoperusteista julkisen talouden sopeuttamista ja että poikkeamat keskipitkän aikavälin suunnitelmista tavallisesti johtuvat menoylityksistä, menokehitykseen olisi kiinnitettävä erityistä huomiota, kun julkisen talouden seurantaa tiukennetaan.[5]

Euroalueen maiden osalta voitaisiin finanssipolitiikan väliarvioinnin yhteydessä seurata aiemmin asetettujen julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteiden ja vuotuisten talousarvioiden keskinäistä johdonmukaisuutta. Joka kevät tehtävässä väliarvioinnissa keskustellaan seuraavan vuoden julkisen talouden suunnitelmista. Tavoitteena on varmistaa kansallisen finanssipolitiikan tarkoituksenmukainen koordinointi euroalueella sekä tarjota vertaistukea terveen kansallisen finanssipolitiikan harjoittamiseksi. Euroryhmä päätti hiljattain muokata tästä tapahtumasta todellisen strategisen periaatekeskustelun, joka järjestetään juuri ennen kuin jäsenvaltioissa tehdään seuraavan vuoden julkisen talouden suunnitelmia koskevat ratkaisevat päätökset.[6]

Ehdotus 6. Kuten vakaus- ja kasvusopimuksen uudistuksen yhteydessä sovittiin, komissio ja jäsenvaltiot lisäävät pyrkimyksiä kehittää edelleen yhteyksiä keskipitkän aikavälin finanssipolitiikan ja julkisen talouden pitkän aikavälin kehityksen välillä. Maakohtaisissa julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteissa otetaan kestävyyteen liittyvät haasteet paremmin huomioon. Tavoitteena on yksilöidä tarvittaessa kunnianhimoisemmat maakohtaiset keskipitkän aikavälin tavoitteet, jotka voivat auttaa jäsenvaltiota kohentamaan huomattavasti julkisen talouden kestävyyttä.

Ehdotus 7. Vakaus- ja lähentymisohjelmia arvioidessaan komissio tutkii tarkemmin, kuinka edellisen vakaus- tai lähentymisohjelman julkisen talouden tavoitteita on noudatettu, ja keskittyy julkisten menojen kehitykseen. Aiemmin asetettujen julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteiden – erityisesti julkisia menoja koskevien tavoitteiden – ja vuotuisten talousarvioiden keskinäistä johdonmukaisuutta seurataan euroalueen maiden osalta myös finanssipolitiikan väliarvioinnin yhteydessä .

IV. PÄÄTELMÄT

Tässä tiedonannossa tarkastellaan julkisen talouden viimeaikaisesta kehitystä ja EU:n finanssipoliittisen kehyksen toimintaa. Siinä korostetaan julkisen talouden tilanteen meneillään olevaa kohentamista ja liiallista alijäämää koskevan menettelyn jouhevaa täytäntöönpanoa. Tiedonannossa tuodaan myös esille komission huolestuminen vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion täytäntöönpanosta. Tämä koskee erityisesti julkisen talouden riittämätöntä vakauttamista suotuisassa suhdannetilanteessa niissä jäsenvaltioissa, jotka eivät ole vielä saavuttaneet keskipitkän aikavälin tavoitettaan. Joissakin jäsenvaltioissa verotulojen odottamaton kasvu käytetään osittain rahoittamaan julkisten menojen lisäyksiä. Tällainen kehitys aiheuttaa huolta käynnissä olevan julkisen talouden vakauttamisen pysyvästä luonteesta.

Tässä valossa ja nyt kun suurin osa EU:n jäsenvaltioista on juuri saanut liiallisen alijäämän korjattua tai on juuri saavuttamassa tämän tavoitteen, haasteena on käyttää nykyistä suotuisaa suhdannetilannetta hyväksi, jotta voidaan päättäväisesti siirtyä kohti keskipitkän aikavälin tavoitetta.

Tavoitteena on tehostaa vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion toimintaa, ja tässä tiedonannossa esitetäänkin sen vuoksi vuoden 2005 uudistukseen perustuvia konkreettisia ehdotuksia. Näistä ehdotuksista keskustellaan jäsenvaltioiden kanssa tulevina kuukausina. Ehdotukset koskevat tapaa, jolla hallitukset muotoilevat keskipitkän aikavälin julkisen talouden strategiansa ja toteuttavat sitä, ja tapaa, jolla talous- ja finanssipolitiikan valvontaa ja koordinointia pitäisi tehostaa EU:n tasolla, jotta tuettaisiin talouden ja työllisyyden kasvua edistävää kestävää finanssipolitiikkaa. Viimeaikaiset maakohtaiset kokemukset ja empiirinen tarkastelu ovat osoittaneet, että näiden ehdotusten täytäntöönpano tukisi tehokkaasti jäsenvaltioiden pyrkimyksiä siirtyä kohti kestävää julkisen talouden rahoitusasemaa samalla kun talous kasvaa ja työpaikat lisääntyvät.

[1] Neuvoston maaliskuussa 2007 antamassa maakohtaisessa suosituksessa kasvua ja työllisyyttä koskevista yhdennetyistä suuntaviivoista todetaan euroalueen jäsenvaltioiden osalta seuraavaa: ”suositellaan, että euroalueen jäsenvaltiot …. käyttävät hyväksi suotuisia suhdanneoloja pyrkimällä vakauttamaan julkista taloutta kunnianhimoisemmin tai jatkamalla sen vakauttamista kohti keskipitkän aikavälin tavoitteitaan vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisesti ja saavat näin aikaan vuotuisen rakenteellisen sopeutuksen, jonka viitearvo on vähintään 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen.”

[2] Tarkistetussa vakaus- ja kasvusopimuksessa täsmennetään, että euroalueen jäsenvaltioiden ja ERM-II-jäsenvaltioiden, jotka eivät vielä ole saavuttaneet keskipitkän aikavälin tavoitettaan, olisi pyrittävä mukauttamaan rakenteellista rahoitusasemaansa vuosittain 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen viitearvona. Sopeutustoimia olisi toteutettava enemmän hyvinä aikoina, huonoina aikoina niitä voidaan toteuttaa vähemmän.

[3] Yksityiskohtainen analyysi siitä, miksi julkisen talouden tavoitteita on ollut vaikea noudattaa, löytyy komission vuoden 2007 kertomuksesta Julkinen talous EMUssa .

[4] Ks. asiakirja Vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset sekä vakaus- ja lähentymisohjelmien muotoa ja sisältöä koskevat ohjeet , hyväksytty Ecofin-neuvostossa syyskuussa 2005.

[5] Ks.komission kertomus Julkinen talous EMUssa – 2007 , jossa esitetään yksityiskohtainen analyysi siitä, miksi vakaus- ja lähentymisohjelmissa asetettuja julkisen talouden tavoitteita on ollut vaikea noudattaa.

[6] Käytännössä jäsenvaltiot toimittavat muille jäsenvaltioille ja komissiolle tiedot seuraavan vuoden finanssipolitiikkaa koskevista suunnitelmistaan. Tältä perustalta keskustellaan suunnitelmien tarkoituksenmukaisuudesta sekä asianomaisen maan että koko euroalueen kannalta.