Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamista koskevasta yhteisön politiikasta"

(KOM(2002) 564 lopullinen)

(2003/C 85/15)

Komissio päätti 14. lokakuuta 2002 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta tiedonannosta.

Asian valmistelusta vastannut "työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -erityisjaosto antoi lausuntonsa 25. marraskuuta 2002. Ainoa esittelijä oli Luis Miguel Pariza Castaños.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 11. ja 12. joulukuuta 2002 pitämässään 395. täysistunnossa (joulukuun 11. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 103 ääntä puolesta, 1 vastaan 10:n pidättyessä äänestämästä.

1. Komission ehdotuksen pääsisältö

1.1. Komissio katsoo palauttamista koskevan politiikan olevan keskeinen osa maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaa. Komissio toteaa, että on yhtäältä vakiinnutettava laillisen maahanmuuton kanavia ja suojelun tarpeessa olevien henkilöiden maahanpääsyä ja toisaalta palautettava maassa laittomasti oleskelevat henkilöt (mieluiten vapaaehtoisesti mutta tarpeen vaatiessa myös pakkoteitse), sillä "todellinen uhka pakkoon perustuvasta paluusta ja sen täytäntöönpanosta on selkeä viesti maassa laittomasti oleskeleville henkilöille ja EU:n ulkopuolella laitonta maahanmuuttoa suunnitteleville henkilöille siitä, että laiton maahantulo ja oleskelu eivät auta heitä vakiinnuttamaan asemaansa haluamallaan tavalla"(1). Palauttamista koskevalla politiikalla on siis täydennettävä kokonaisvaltaista maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaa.

1.2. Samalla komissio vastaa tiedonannollaan Sevillassa 21. ja 22. kesäkuuta 2002 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston pyyntöön hyväksyä maastapoistamis- ja palauttamispolitiikkojen keskeiset linjaukset vielä kuluvan vuoden aikana.

1.3. Ennen palauttamispolitiikan keskeisten linjausten laatimista komissio oli jo tarttunut aiheeseen virittämällä siitä laajan keskustelun. Se laati asiasta vihreän kirjan(2) ja kehotti keskustelemaan maahanmuuttopolitiikasta. Keskustelukierros päättyi 16. heinäkuuta 2002 järjestettyyn konferenssiin, johon osallistui organisaatioita ja instituutioita kaikista jäsenvaltioista ja ehdokasmaista. Myös ETSK osallistui kyseiseen konferenssiin.

1.4. Tämän lausunnon aiheena olevassa tiedonannossa käsitellään vain sellaisten henkilöiden palauttamista, joiden oleskelu maassa on sääntöjen vastaista (eli tiedonannon terminologiaa käyttääksemme maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamista). Sellaisten maassa laillisesti oleskelevien henkilöiden palauttamista, jotka haluavat palata kotimaahansa, käsitellään toisessa lähiaikoina annettavassa tiedonannossa, samoin kuin sitä, miten kyseisen maan kehitys voi hyötyä tällaisesta kotiinpaluusta.

1.5. Tiedonannossa käsitellään laajimmin jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamisen tehostamiseksi. Jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä on helpotettava operatiivista yhteistyötä koskevin lyhyen aikavälin toimenpitein sekä keskipitkän aikavälin lainsäädännöllisin toimenpitein, jollaisia ovat esimerkiksi yhteiset säännöt palauttamispäätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta.

1.6. Jäsenvaltioiden harjoittama lyhyen aikavälin operatiivinen yhteistyö koostuu seuraavista osatekijöistä:

- uudet tilastointimenetelmät, joista komissio mainitsee turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita koskeviin tilastotietoihin perustuvan vuosikertomuksen julkaisemisen

- kussakin jäsenvaltioissa palauttamisasioita hoitavien viranomaisten väliset suorat yhteydet

- kokemusten ja parhaiden käytänteiden vaihto, mitä varten laaditaan parhaiden käytänteiden käsikirja

- palauttamisasioita hoitavien virkamiesten yhteinen täydennyskoulutus: seminaarit, säännölliset tapaamiset jne.

- sellaisten maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden tunnistamismahdollisuuksien parantaminen, jotka eivät esitä tai joilla ei ole minkäänlaisia asiakirjoja, luomalla tietokanta, johon skannataan kaikkien niiden henkilöiden valokuva ja matkustusasiakirjat, jotka jättävät viisumianomuksen jonkin jäsenvaltion konsulinvirastoon

- jäsenvaltioiden viranomaisten välinen avunanto palautettavien henkilöiden kauttakulkua koskevissa asioissa, kun kauttakulku edellyttää toisen jäsenvaltion alueella sijaitsevan lentokentän käyttöä tai kulkemista kyseisen jäsenvaltion kautta, olipa kyseessä pakkoteitse palauttaminen tai vapaaehtoinen paluu

- maahanmuuton yhteyshenkilöiden työskentelyn helpottaminen lähtö- tai kauttakulkumaissa

- yhteisten tilauslentojen käyttö maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden palautuskustannusten alentamiseksi

- sopivien yhteistyöpuitteiden luominen lisäämällä aluksi nykyisen, turvallisen tieto- ja koordinaatioverkostoa koskevan Internet-sivuston ICONetin käyttöä ja luomalla seuraavaksi tekninen yhteistyöväline.

1.7. Jäsenvaltioiden yhteistyön lujittamista koskevat keskipitkällä aikavälillä asetettavat yhteiset vähimmäisvaatimukset kattavat seuraavat seikat:

- Sellaisten henkilöiden karkottaminen, joista jokin jäsenvaltio on tehnyt karkottamispäätöksen: tavoitteen saavuttaminen edellyttää sitovaa oikeuskehystä, jotta toinen valtio panee toisen antaman karkottamispäätöksen täytäntöön.

- Maastapoistamista koskevissa menettelyissä noudatettavat vähimmäisvaatimukset esimerkiksi siitä, miten toimitaan, kun maasta karkotettava henkilö on fyysisesti tai henkisesti sairas, on alaikäinen tai raskaana oleva nainen tai kun maastakarkottaminen merkitsee perheen erottamista; säännöt on annettava myös siitä, miten puututaan maasta karkotettavan henkilön fyysiseen vastustukseen. On tärkeää sopia vähimmäisvaatimuksista, jotta jäsenvaltiot tekevät yhteistyötä muiden jäsenvaltioiden antamien karkotuspäätösten osalta.

- Vähimmäisvaatimukset, joiden pohjalta karkottamisen pakolliset perusteet, kuten vakava uhka yleiselle järjestykselle tai valtion turvallisuudelle, erotetaan muista, lievemmistä perusteista, sillä karkottamispäätösten vastavuoroisen tunnustamisen vaikutukset riippuvat siitä, miten vakavin perustein karkottamispäätös on tehty. On myös annettava vähimmäistakeet karkottamispäätöksen muutoksenhakumahdollisuuksista.

- Yhtenäinen toiminta silloin, kun henkilön laillinen maassaolo päättyy ja kun häntä on pidettävä maassa laittomasti oleskelevana henkilönä.

- Maastapoistamista odottavien henkilöiden säilöönotto-olosuhteiden vähimmäisvaatimukset: on yksilöitävä henkilöryhmät, joita ei saa ottaa säilöön, kuten yksin matkustavat alaikäiset, vanhukset, raskaana olevat naiset, vaikeavammaiset jne.

- Palauttamisen, erityisesti vapaaehtoisen kotiinpaluun, näyttäminen toteen.

1.8. Tiedonannossa tuodaan esiin ajatus "kokonaisvaltaisista palauttamisohjelmista", joiden tarkoituksena on helpottaa vapaaehtoisen kotiinpaluun mahdollisuutta ja edistää kotiinpalaajan asianmukaista kotoutumista kotimaahansa. Niinpä tiedonannossa mainitaan sellaisten hankkeiden toteuttaminen, joiden avulla kotiinpalaajille annetaan neuvoja, heitä avustetaan matkajärjestelyissä, koulutuskysymyksissä, työllistymisessä, asunnonsaannissa jne. Potentiaalisia kotimaahansa palaajia on komission mielestä rohkaistava vapaaehtoiseen paluuseen. Pyrkimyksen toteuttamiseen on varattava riittävästi taloudellista tukea. Komissio mainitsee, että on harkittava mahdollista yhteisön rahoitusvälinettä.

1.9. Palauttamispolitiikan, etenkin pakkoon perustuvan palauttamisen, tehokkuus riippuu täysin lähtö- ja kauttakulkumaiden välisestä yhteistyöstä. Niiden on otettava vastaan omat kansalaisensa tai kyseisen maan alueen kautta kulkeneet kansalaiset, jos heidät on tavattu oleskelemasta jossakin jäsenvaltiossa laittomasti. Tiedonannossa esitetyn valtioidenvälisen yhteistyön lähtökohtana ovat seuraavat seikat:

- Hallinnollisen yhteistyön turvin voidaan lujittaa lähtövaltioiden tiettyjä instituutioita ja kehittää kotiinpalaajien kotouttamistoimia.

- Takaisinottosopimuksia on vaikea tehdä, jos sopijapuolina oleville lähtövaltioille ei myönnetä erityisiä kannustimia. Komissio harkitseekin tarvetta määritellä kyseiset kannustimet.

- Kauttakulkumaiden kanssa tehtävä yhteistyö, jotta ne ottavat takaisin sellaiset henkilöt, joita ei voida palauttaa suoraan lähtömaahan.

1.10. Tiedonannon lopussa komissio kehottaa neuvostoa hyväksymään ennen kuluvan vuoden päättymistä palauttamista koskevan toimintaohjelman.

2. Yleistä

2.1. Tiedonanto on julkaistu samasta aiheesta laaditun vihreän kirjan käynnistämän keskustelun päätteeksi. ETSK ilmaisee tyytyväisyytensä siihen, että toimintaperiaatteita laadittaessa lähtökohdaksi on otettu yhteistyömenetelmä. Komission ja neuvoston on hyödynnettävä ehdotuksia asianmukaisesti. Komitea panee tyytyväisenä merkille, että komission tiedonannossa on otettu huomioon useat ETSK:n lausunnossa esitetyt ehdotukset.

2.2. Vihreästä kirjasta antamassaan lausunnossa ETSK ilmaisi jo kantansa useimmista komission esille ottamista seikoista. Tässä lausunnossa ei ole tarpeen toistaa jo esitettyjä ehdotuksia. Tämänkertaisella lausunnolla sen sijaan täydennetään aiemmin annettua lausuntoa.

2.3. On aina pidettävä mielessä, ettei asiakirjoja vailla oleva henkilö ole vailla oikeuksia ja ettei sääntöjen vastaisesti maassa oleskeleva maahanmuuttaja ole rikollinen, vaikka hänen asemansa ei olisikaan laillinen. Tässä yhteydessä on syytä palauttaa mieliin tiedonannon kohta 1.2.3, jossa korostetaan, että myös asiakirjoja vailla olevien henkilöiden ihmisoikeuksia on ehdottomasti kunnioitettava. Tähän sisältyvät erityisesti myös sosiaaliset ja taloudelliset oikeudet.

2.4. Kuten edellä todettiin, käsillä olevassa tiedonannossa tarkastellaan lähes yksinomaan sääntöjen vastaisesti maassa oleskelevien henkilöiden palauttamista. ETSK ymmärtää toki, että Sevillassa pidetyn neuvoston kokouksen päätöksien suhteen on ryhdyttävä toimiin, mutta kiinnittää jälleen kerran huomiota siihen, että EU:n on nopeutettava lainsäädäntätyötään, jotta unionilla olisi taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa koskeva yhteinen toimintaperiaate, jonka avulla maahanmuutto voidaan kanavoida avoimesti laillisia teitä, ja jotta unionilla olisi turvapaikka-asioita koskeva yhteinen lainsäädäntö.

2.5. ETSK palauttaa komission mieliin esittäneensä useissa lausunnoissaan, että on ryhdyttävä toimiin maahanmuuttajien tilanteen laillistamiseksi. Kuten komissio toteaa, pakkoteitse tapahtuvan palauttamisen on oltava maahanmuuttopolitiikkaa täydentävä tekijä. ETSK katsoo, että maastakarkottaminen ja pakkopalauttaminen ovat äärimmäisiä toimenpiteitä.

2.6. Komissio on ilmoittanut julkaisevansa piakkoin tiedonannon maahanmuutosta ja kehityksestä. Siinä tarkastellaan sitä, miten henkilöiden paluu lähtömaihinsa voi hyödyttää kyseisten maiden kehitystä. Komitea suhtautuu myönteisesti ilmoitukseen piakkoin julkaistavasta tiedonannosta, mutta katsoo, että myös maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden pakkoteitse tapahtuvan palauttamisen on hyödytettävä lähtömaan kehitystä. Tätä seikkaa käsitellään tiedonannon kohdassa 2.4 "Kokonaisvaltaiset palauttamisohjelmat", mutta lähestymistapa on liian yleisluonteinen.

2.7. ETSK totesi jo vihreästä kirjasta antamassaan lausunnossa, että on kaikin tavoin tuettava vapaaehtoista kotiinpaluuta ja turvauduttava pakkoon perustuvaan palauttamiseen vasta äärimmäisenä keinona. Myös komission tiedonannossa todetaan olevan suotavaa tukea vapaaehtoista kotiinpaluuta, mutta ajatus ei käy asianmukaisesti ilmi konkreettisista ehdotuksista. Tiedonannon laajimmassa jaksossa, jossa esitellään kaikkein konkreettisimpia toimenpiteitä, käsitellään jäsenvaltioiden yhteistyötä pakkoteitse tapahtuvan palauttamisen organisoimiseksi.

2.8. Vapaaehtoisen kotiinpaluun esiintuominen on siksikin paikallaan, että (humanitääriset) hallituksista riippumattomat organisaatiot osallistuvat palautustoimiin vain vapaaehtoispohjalta. Niiden osallistuminen on kuitenkin hyvin toivottavaa ja jopa palautusohjelmien onnistumisen edellytys. Siksi aiheen käsittelyä ei tulisi rajoittaa pelkästään valtioiden välisiä asioita koskevaksi.

2.9. Palauttamista koskevan politiikan perusajatuksena on oltava ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittaminen. ETSK huomautti jo vihreästä kirjasta antamassaan lausunnossa, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3, 5, 6, 8 ja 13 artiklassa sekä perusoikeuskirjan 3, 4, 19, 24 ja 47 artiklassa annetaan määräyksiä, jotka ovat sovellettavissa maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamispolitiikkaan.

2.10. Vapaaehtoista paluuta tarkastellaan ennen kaikkea kokonaisvaltaisten palauttamisohjelmien yhteydessä, joskin paljon abstraktimmin kuin pakkoon perustuvaa palauttamista. Komitea kehottaakin komissiota tekemään pakkoteitse tapahtuvaa palauttamista koskevien ehdotusten ohella ehdotuksia siitä, miten vapaaehtoinen kotiinpaluu järjestetään. ETSK suhtautuu myönteisesti palauttamisohjelmien kehittämiseen suunnattavaan yhteisön rahoitusvälineeseen.

2.11. Kaikissa pakkoperusteisissa palauttamisprosesseissa on aina varmistettava oikeussuojakeinot. ETSK kehottaa tarjoamaan kaikille asianosaisille aina mahdollisuuden valittaa karkottamispäätöksestä. Valituksella on lisäksi oltava lykkäävä vaikutus. Viimeksi mainittu seikka on karkottamistoimen luonteen vuoksi välttämätön: jos oikeuden päätös on asianosaisen kannalta myönteinen, mutta se tehdään vasta sen jälkeen, kun hänet on karkotettu maasta, se ei useimmissa tapauksissa vaikuta myönteisesti asianosaisen tapaukseen ja loukkaa hänen oikeuttaan saada oikeusturvaa.

3. Konkreettisia huomioita

3.1. Eräitä tiedonannossa esitettyjä ehdotuksia on nurinkurista panna täytäntöön ennen kuin yhteisöllä on yhteinen politiikka ja lainsäädäntö maahanmuuton kanavoimiseksi laillisia teitä sekä yhteinen turvapaikkapolitiikka ja -lainsäädäntö. Komissio on tästä tietoinen, mutta asiasta on päätetty Sevillassa pidetyssä neuvoston kokouksessa.

3.2. Edellä esitetty huomio koskee palauttamispäätösten vastavuoroista tunnustamista, jonka tavoitteena on saada toinen valtio panemaan täytäntöön toisen tekemä maastakarkottamispäätös (niissä tapauksissa, joissa sääntöjen vastaisesti maassa oleskellut maahanmuuttaja saadaan kiinni muussa kuin karkottamispäätöksen tehneessä valtiossa) tarvitsematta tehdä uutta karkottamispäätöstä(3). ETSK katsoo, että vaatimuksen täytäntöönpano on hätiköityä niin kauan kuin unionilla ei ole yhtenäistettyjä sääntöjä eikä perusteita, joiden pohjalta voidaan tulkita Geneven yleissopimusta tai määritellä toissijaiseen suojeluun oikeutetut henkilöt. Komissio myöntää tämän tiedonannossaan(4). ETSK esittää toivomuksen, että toimenpiteet laittoman maahanmuuton hillitsemiseksi olisivat tasapainoisia ja että ryhdyttäisiin tarpeellisiin toimiin maahanmuuton kanavoimiseksi laillisia teitä.

3.3. Sääntöjen vastaista oleskelua perusteltaessa on asetettava selvästi etusijaan perheen oikeus pysyä yhdessä. Komitea toistaakin vihreästä kirjasta antamassaan lausunnossa esittämänsä toteamuksen, ettei karkotuspäätöstä saa tehdä, jos se merkitsee perheen hajottamista.

3.4. Tiedonannossa todetaan, että kun palautettava henkilö vastustaa palauttamista fyysisesti, pakkokeinoilla on oltava rajansa ja että palautettavan henkilön fyysinen koskemattomuus on erittäin tärkeää(5). ETSK:n mielestä ei pidä keskustella siitä, onko palautettavan henkilön fyysinen koskemattomuus enemmän tai vähemmän tärkeää, vaan karkottamisprosessissa ei yksinkertaisesti saa toimia siten, että fyysinen koskemattomuus vaarantuisi. Valitettavasti on paljon ihmisiä, joiden ainoa rike on ollut tulla Eurooppaan etsimään työtä ja ihmisarvoista tulevaisuutta ja jotka ovat saaneet karkottamisprosessin aikana surmansa virkamiesten kovaotteisen käytöksen vuoksi.

3.5. Tiedonannossa tarkastellaan maasta poistettavien henkilöiden säilöönottoa koskevia rajoituksia ennen maasta poistamista. Niissä on otettu huomioon monet vihreää kirjaa koskevat ETSK:n ehdotukset sekä monien järjestöjen 16. heinäkuuta 2002 komission järjestämässä konferenssissa esittämät ehdotukset. Komitea ilmaisee asiasta tyytyväisyytensä, mutta tähdentää jo aiemmassa lausunnossa esiin tuomaansa näkökohtaa. Tiedonannossa todetaan, että säilöön otetut palautettavat henkilöt on mahdollisuuksien mukaan pidettävä erillään vangeista(6). Komitean mielestä on ehdottomasti kiellettävä palautettavien henkilöiden säilöönotto vankilaolosuhteissa, sillä karkotusta odottavat laittomat maahanmuuttajat eivät ole rikollisia.

3.6. Tiedonannossa painotetaan perustellusti suhteellisuusperiaatetta kysymyksissä, jotka koskevat säilöönottoa maastapoistamisen varmistamiseksi. Säilöönottoa ei saa käyttää eräänlaisena ennalta ehkäisevänä säilöönottona tai painostuskeinona (esim. matkustusasiakirjojen hankkimisen yhteydessä).

3.7. Vihreästä kirjasta antamassaan lausunnossa ETSK ilmaisi jo mielipiteensä edellä esitetyistä seikoista. Kannattaa muistaa, että maastapoistamisen varmistamiseksi tapahtuva säilöönotto saa kestää enintään 30. päivää.

3.8. Jotta maastapoistettavat henkilöt eivät joutuisi vakaviin vaikeuksiin, Euroopan unionin on laadittava väliaikainen luettelo maista, joihin maastapoistettavia henkilöitä ei voida lähettää hengenvaaran, vapauksien puuttumisen, sodan tai humanitaarisen kriisin vuoksi.

3.9. Komissio esittää tiedonantonsa lopussa seuraavan päätelmän: neuvostoa kehotetaan hyväksymään vuoden loppuun mennessä palauttamista koskeva toimintaohjelma Eurooppa-neuvoston Sevillassa antaman toimeksiannon mukaisesti. ETSK esittää toivomuksen, että neuvosto ja komissio pohtisivat sitä, miten ristiriitaista ja tasapainotonta on viivyttää laillista maahanmuuttoa koskevaa yhteistä lainsäädäntöä ja ryhtyä karkottamisen ja pakkopalauttamisen kaltaisiin laittoman maahanmuuton vastaisiin järeisiin toimiin.

Bryssel, 11. joulukuuta 2002.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Roger Briesch

(1) Tiedonannon kohta 1.2.2 (toinen kappale).

(2) Ks. vihreästä kirjasta annettu ETSK:n lausunto.

(3) Tiedonannon kohta 2.3.1 (ensimmäinen kappale).

(4) Tiedonannon kohta 2.3.1 (toinen kappale).

(5) Tiedonannon kohta 2.3.2 (neljäs kappale).

(6) Tiedonannon kohta 2.3.5 (seitsemäs kappale).