Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto - Lainsäädännön yksinkertaistaminen ja parantaminen perusteena Euroopan komission komitealle esittämä pyyntö laatia valmisteleva lausunto"

(KOM(2001) 726 lopullinen)

(2002/C 125/20)

Euroopan komission puheenjohtaja Romano Prodi esitti 10. tammikuuta 2002 talous- ja sosiaalikomitealle Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyynnön laatia valmisteleva lausunto edellä mainitusta tiedonannosta.

Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -jaosto antoi lausuntonsa 1. maaliskuuta 2002. Esittelijä oli Kenneth Walker.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 20. ja 21. maaliskuuta 2002 pitämässään 389. täysistunnossa (maaliskuun 21. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 56 puolesta, 1 vastaan 1:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Sääntelyllä on tärkeä tehtävä Euroopan unionin tavoitteiden saavuttamisessa mukaan luettuina eurooppalaisen yhteiskuntamallin ilmentämät tavoitteet. Siitä on paljon hyötyä suurelle yleisölle ja liike-elämälle. Sääntelyä tarvitaan terveyden ja turvallisuuden parantamiseksi, ympäristön suojelemiseksi, yhteiskunnallisten tavoitteiden saavuttamiseksi, keskeisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamiseksi kaikille sekä kuluttajien suojelemiseksi. Sääntely myös edistää osaltaan kilpailua ja liikeyritysten yhdenmukaisia toimintaedellytyksiä sekä estää markkinoiden vääristymiä ja luo oikeusvarmuuden ilmapiirin, jossa julkishallinto, liikeyritykset ja kuluttajat voivat toimia. Sääntelyä tarvitaan myös eri etupiirien joskus ristiriitaisten etujen yhteensovittamisessa.

1.1.1. Etujen saavuttamisella on kuitenkin hintansa. Euroopan komission tuoreimmassa liike-elämän näkemyksiä mittaavassa tutkimuksessa (European Commission, Internal Market Scoreboard n° 9, November 2001, http://europa.eu.int/comm/internal_market) arvioidaan, että sääntelyn parantamisen ansiosta eurooppalaiset yritykset voisivat säästää ainakin 50 miljardia EUR. Tämä vastaisi 15 prosentin vähennystä säädösten noudattamisesta aiheutuvissa yritysten kuluissa. Tästä voidaan päätellä, että säädösten noudattamisesta yrityksille aiheutuvat kulut ovat yli 330 miljardia EUR vuosittain. Lisäksi huomattakoon, että tämä säästöarvio perustuu vallitsevaan tilanteeseen. Kuten komissio itse toteaa, "lainsäädännön parantaminen tuo talouteen mitä todennäköisimmin uutta dynamiikkaa, jonka edut ovat kiistatta vieläkin suuremmat".

1.1.1.1. Nämä yrityksille aiheutuvat kulut ovat itse asiassa niille sälytetty ylimääräinen taakka. Kuten kaikki muutkin verot, se siirtyy väistämättä kuluttajille hintojen nousuna. Kansalaiset on saatava vakuutettua siitä, että he saavat rahoilleen vastinetta. Tällä hetkellä ei selvästikään ole näin.

1.2. Eikä siinä kaikki: edellä mainituissa luvuissa ei oteta huomioon sääntelyn kustannusten vaikutuksia julkishallintoon tai sääntelyn heikkotasoisuudesta johtuvia taloudellisen tehottomuuden aiheuttamia kuluja eli hintojen nousua sekä kilpailun ja innovaatioiden vähenemisestä johtuvaa tuotteiden ja palvelujen laadun heikkenemistä. Tämän perusteella komissio on arvioinut, että heikkolaatuisen sääntelyn kustannukset yhteiskunnalle voivat olla suunnilleen 10 prosenttia BKT:sta. Ei ole ihme, että komissio kuvailee entistä parempaa lainsäädäntöä "tavoittelemisen arvoiseksi palkinnoksi". Laadukas sääntely auttaisi myös palauttamaan luottamusta hallintoon ja instituutioihin yleensä.

2. Tähänastinen edistys

2.1. Edinburghissa vuoden 1992 joulukuussa pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa lainsäädännön yksinkertaistamisesta ja parantamisesta tehtiin yksi yhteisön tärkeimmistä painopistealoista. Vuoden 2000 maaliskuussa kokoontuneessa Lissabonin Eurooppa-neuvostossa Euroopan unioni asetti itselleen tehtäväksi luoda "maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietoon perustuva talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta". Lissabonin Eurooppa-neuvostossa sekä Santa Maria de Feirassa vuoden 2000 kesäkuussa kokoontuneessa Eurooppa-neuvostossa tunnustettiin selvästi sääntelyn parantamisen suuri merkitys tavoitteen saavuttamisessa. Tämän jälkeen Tukholmassa ja Göteborgissa kokoontuneissa Eurooppa-neuvostoissa vahvistettiin ja laajennettiin kehotusta luoda "strategia yhteensovitetuille lisätoimille sääntelyn yksinkertaistamiseksi".

2.1.1. Lissabonissa pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa komissiota kehotettiin erityisesti käsittelemään vuonna 2001 yksinkertaistamiskysymyksiä sekä unionin toimielimissä että jäsenvaltioissa. Toistaiseksi tulokset ovat tuottaneet pettymyksen. Jäsenvaltioissa ei ole saavutettu mainittavaa edistystä, ja komissio on vuoden aikataulustaan jäljessä. Viivytykset ovat erityisen valitettavia edessä olevan laajentumisen kannalta, sillä suunnitellun aikataulun mukaan kymmenen ehdokasvaltion on tarkoitus liittyä unioniin ennen vuonna 2004 pidettäviä Euroopan parlamentin vaaleja.

2.2. Edinburghin ja Lissabonin huippukokousten välisenä aikana ei lainsäädännön parantamisessa edistytty paljoakaan. Vuonna 1995 laaditussa Molitorin raportissa esitettiin 18 yleistä suositusta. Komitea tukee niitä ja pahoittelee, että tähän mennessä on tehty niin vähän niiden täytäntöönpanemiseksi.

2.3. Toukokuussa 1996 käynnistettiin SLIM-aloite (Simpler Legislation for the Internal Market), jonka tavoitteena oli kartoittaa keinoja sisämarkkinalainsäädännön yksinkertaistamiseksi. Tulokset ovat kuitenkin olleet erittäin vähäisiä. Aloitteen soveltaminen on ollut satunnaista ja tehotonta, ja sen vaikutukset ovat olleet vähäpätöisiä. Yksi syy tähän on se, että neuvosto ja parlamentti ovat usein epäonnistuneet säädösten muuttamista koskevien komission ehdotusten toteuttamisessa. Liian usein jäsenvaltiot ovat jättäneet toteuttamatta tarpeellisen seurannan. Tuore raportti SLIM-aloitteen viidennen vaiheen tuloksista (European Commission Staff Working Paper, Simpler Legislation for the Internal Market SEC (2001) osoittaa, että vain viisi jäsenvaltiota on tehnyt aloitteita oman lainsäädäntönsä yksinkertaistamiseksi viidennen vaiheen aikana tarkistettujen yhteisön asetusten tai direktiivien pohjalta. Useimmissa tapauksissa ei ole ollut mahdollista määritellä tai laskea käyttäjille koituvaa kustannusten säästöä. Tämä osoittaa selvästi, että on tarpeen parantaa jälkiarviointimenetelmiä.

2.4. Siitä asti kun Eurooppa-neuvosto kokoontui Lissabonissa, yksinkertaistamisprosessia on yritetty nopeuttaa useita kertoja. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antoi vuoden 2000 lokakuussa aiheesta oma-aloitteisen lausunnon(1) ja vuoden 2001 marraskuussa seurantalausunnon(2). Julkisista palveluista vastaavat ministerit perustivat marraskuussa 2000 korkean tason asiantuntijaryhmän antamaan neuvoja kaikissa tähän ongelmaan liittyvissä kysymyksissä. Ryhmä antoi raporttinsa, Mandelkernin raportin, vuoden 2001 marraskuussa. Vuoden 2001 joulukuussa komissio antoi Laekenissa kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle tiedonannon(3) lainsäädännön yksinkertaistamisesta ja parantamisesta.

2.5. Keväällä Barcelonassa kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle annettavassa komission tiedonannossa(4) suositetaan, että Eurooppa-neuvosto hyväksyisi meneillään olevat toimet, jotta "kesäkuuhun 2002 mennessä saadaan valmiiksi uusi lainsäädännön parantamista ja yksinkertaistamista koskeva toimintaohjelma".

3. Komission tiedonanto Laekenin huippukokoukselle

4. Mandelkernin raportti

5. Talous- ja sosiaalikomitean lausunnot

5.1. Vuoden 2000 lokakuussa antamassaan lausunnossa(5) komitea painottaa, "että on kiireellistä ryhtyä yhtenäismarkkinasääntelyn yksinkertaistamisprosessiin, samalla kun parannetaan sääntelyn laatua, tehostetaan säädösten voimaan saattamista sekä kehitetään kansalaisyhteiskunnan toimijoiden vapautta ja vastuuta".

5.1.1. Komitea esittää lausunnossaan, että Tukholmassa pidettävässä Eurooppa-neuvoston kokouksessa hyväksyttäisiin komission ehdotuksesta monivuotinen yksinkertaistamissuunnitelma, johon sisältyisivät asianmukaiset tavoitteet, painopistealat, menetelmät, talousarvio sekä seuranta- ja valvontakeinot. Suunnitelman täytäntöönpanoa olisi tarkistettava vuosittain komission selonteon pohjalta Eurooppa-neuvoston kevätkokouksen yhteydessä.

5.1.2. Lausunnossa ehdotetaan, että suunnitelma käsittäisi unionin toimielinten hyväksymät käytännesäännöt sen varmistamiseksi, että instituutiot toimivat yksinkertaistamisen eikä mutkistamisen hyväksi. Komission tulisi näyttää esimerkkiä, ja jäsenvaltioita ja niiden hallintokoneistoa tulisi kannustaa hyväksymään omat käytännesääntönsä. Komitea toimi tiennäyttäjänä esittämällä lausunnossa oman käytännesääntönsä.

5.1.3. Lausunnossa myös suositellaan vaikutusanalyysien uskomista sellaiselle komission ulkopuoliselle elimelle, joka täyttäisi vaaditut laatu- ja itsenäisyyskriteerit.

5.2. Vuoden 2001 marraskuussa antamassaan lausunnossa(6) komitea kehittää ajatusta riippumattomasta asiantuntijaelimestä, jonka tehtävänä olisi valvoa lainsäädäntöprosessia. Yhteisön sääntelykehyksen parantamiseksi komitea tekee seuraavat konkreettiset ehdotukset:

- Olisi perustettava erityinen arviointielin, joka seuraisi nykyisen lainsäädännön tarkistamista ja laatisi suuntaviivat uusien säädösten antamista varten. Sen tulisi niin ikään tehdä jälkiarviointeja säädösten vaikutuksista. Elin koostuisi komission, jäsenvaltioiden viranomaisten ja liike-elämän edustajista.

- Lainsäädännön vähentämiseksi olisi asettava tarkat tavoitteet, esimerkiksi asetusten ja direktiivien kokonaismäärän vähentäminen 20 prosenttia viiden vuoden kuluessa.

- Kaikkien uusien ja uusittujen säädösten voimassaoloaika tulisi rajata siten, että säädökset raukeavat sen päätyttyä automaattisesti, ellei niitä uusita.

- Pk-yritykset ja erityisesti mikroyritykset tulisi vapauttaa kokonaan tai osittain tiettyjen säädösten noudattamisesta. Vapautuksiin voitaisiin soveltaa liukuvaa asteikkoa siten, että kaikkein laajimmat vapautukset myönnettäisiin mikroyrityksille, joissa on vähemmän kuin kymmenen työntekijää.

- Yhteisön säännöstöä olisi kevennettävä ja rationalisoitava määrittelemällä ns. ydinsäännöstö ja luomalla siihen jonkinlaista ulkoista järjestystä Ruotsin mallin mukaisen kodifiointiprosessin avulla.

- Mahdollisuuksia tutustua yhteisön säännöstöön olisi parannettava tarkistamalla Euroopan yhteisöjen virallista lehteä ja huolehtimalla siitä, että säännöstö on saatavilla Internetissä.

- Säädösperusteiselle sääntelylle olisi mahdollisuuksien mukaan aina etsittävä muita vaihtoehtoja.

- Jokaista säädösehdotusta olisi tarkasteltava siltä kannalta, onko se yleisten etujen vuoksi perusteltu.

- Tieto- ja viestintäteknologian saavutuksia olisi hyödynnettävä täysimääräisesti säädösten noudattamisesta aiheutuvien kustannusten vähentämiseksi.

- Komission olisi tulevaisuudessa sisällytettävä säädösehdotuksia koskeviin vaikutusanalyyseihinsa selvitys muista vaihtoehdoista, joita se on lainsäädäntätoimien ohella harkinnut.

5.2.1. Komitea toistaa nyt nämä ehdotukset ja katsoo, että niiden tulisi olla järjestelmällisen ja kattavan lähestymistavan perustana sääntelyn parantamiseksi kaikilla tasoilla.

5.3. Lausunnossa todetaan, että yhteisön sääntelyvälineet muodostavat hierarkkisen rakenteen: asetukset ja direktiivit, osaksi jäsenvaltion lainsäädäntöä otettu yhteisön lainsäädäntö, jäsenvaltion lait ja hallituksen antamat asetukset, viranomaisten antamat normit, alueelliset ja paikalliset säännöt sekä työmarkkinaosapuolten väliset sopimukset. Mitä alemmas tässä hierarkiassa mennään, sitä enemmän on säädöksiä, sitä vähemmän on avoimuutta ja vastuuvelvollisuutta ja sitä monimutkaisemmaksi, ristiriitaisemmaksi ja mielivaltaisemmaksi sääntely käy.

5.4. Lausunnossa huomautettiin myös, että puitelainsäädäntö on luonnostaan muuta lainsäädäntöä joustavampaa ja antaa yrityksille enemmän toimintavaraa määrätyissä rajoissa. Vaarana on kuitenkin se, että sääntely ainoastaan siirtyy alemmalle tasolle ja jäsenvaltioiden välille syntyy yhä suurempia sääntelyeroja. Samanlaisia vaaroja liittyy myös läheisyysperiaatteen soveltamiseen.

5.5. Lausunnossa vaadittiin, että "yhdenmukaistamisprosessia on nopeutettava ratkaisevasti unionin laajentumisen helpottamiseksi". Komitea painottaa tämän seikan tärkeyttä. Jos pysytään aikataulussa, lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskeva toimintasuunnitelma on valmis kesäkuussa 2002, jolloin on vajaat kaksi vuotta aikaa ensimmäisten uusien jäsenvaltioiden suunniteltuun liittymisajankohtaan.

6. Yleistä

6.1. Komitea on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että lainsäädännön yksinkertaistaminen edellyttää useiden elinten yhteistä lähestymistapa sekä tiivistä yhteistyötä ja kaikkien asianomaisten toimijoiden koordinointia EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla.

6.1.1. Huolimatta komission myönteisestä aikeesta puuttua yksinkertaistamisen ongelmaan tehokkaasti, komitea epäilee vakavasti, onko kaikilla tasoilla riittävästi poliittista tahtoa ratkaista ongelma tarpeeksi päättävästi. Jäsenvaltioiden hallintojen välisen yhteistyön historia - tai sen puute - muilla aloilla, kuten veropetosten torjunnassa, ei lupaa menestystä tälle yritykselle, mikäli sitä ei toteuteta voimakkaan yhdistävän tekijän avulla.

6.1.1.1. Komissio on oikeassa todetessaan, että on otettava käyttöön uudet tavat ja työskentelymenetelmät sekä kehitettävä uusi hallinnollinen ja poliittinen kulttuuri. Tämä on tarpeeksi vaikeaa Euroopan tasolla, mutta vielä vaikeampaa se on siirryttäessä lainsäädännöllisessä hierarkiassa alaspäin. Erityisesti tulisi vastustaa tiettyjen jäsenvaltioiden hallintojen käytäntöä sallia lainsäädäntövallan siirtymistä anonyymeille virastoille, joilla ei ole juurikaan vastuuvelvollisuutta.

6.2. Komitea kannattaa komission suunnitelmaa yksinkertaistaa yhteisön säännöstöä ja vähentää säädösten määrää. Tämä vastaa komitean kahdessa lausunnossaan antamia suosituksia. Komitea on erityisen tyytyväinen komission aikeeseen vähentää tämänhetkisten säädösten määrää 25 prosenttia nykyisen komission toimikauden päättymiseen mennessä. Komitean mielestä tavoitteena tulisi olla tämän prosessin loppuunsaattaminen ennen seuraavan toimikauden loppua vuonna 2010. Näin voitaisiin parantaa säädöstekstien laatua ja myös vähentää niiden määrää, mikä on ainakin yhtä tärkeää. Komitea kannattaa myös suunnitelmaa peruuttaa ajankohtaisuutensa menettäneet vireillä olevat ehdotukset. Vastaava aloite jäsenvaltioiden taholta olisi komitean mielestä tervetullut.

6.2.1. Komitea katsoo, että yksinkertaistamisprosessissa on sovellettava kriteerejä, joihin päätökset voidaan perustaa, esimerkiksi yhteiskunnallisia ja ympäristönormeja tai huolenaiheita. Kriteereistä tulisi sopia kaikki asianomaiset toimijat kokoavassa prosessissa.

6.3. Komitea on tyytyväinen komission sitoumukseen vahvistaa ja tehostaa kuulemisprosessia. Komitean mielestä se toteutetaan parhaiten ulottamalla kuulemiset koskemaan mahdollisimman laajaa kuultavien joukkoa. Komitean mielestä tulisi erityisesti ottaa käyttöön menettelyjä, joilla kuulemisprosessia laajennettaisiin koskemaan myös pienyritysten edustajia ja muita yhteiskunnan tahoja, jotka eivät nykyisin ole riittävästi edustettuina. Valikoitujen keskustelukumppanien virallisen kuulemisen lisäksi komission tulisi kehottaa kaikkia halukkaita osapuolia esittämään omat näkemyksensä; kuulemisen tulisi itse asiassa olla kuultavan valinta. Kuulemiset tulisi järjestää ennen lainsäädäntöehdotuksen julkaisemista, ja näkemysten esittämiselle tulisi asettaa selvät määräajat.

6.3.1. Kuulemisprosessin avoimuutta lisäisi huomattavasti se, että lainsäädäntöehdotusta laadittaessa komissio julkaisisi tiedonannon saamistaan kannanilmauksista sekä siitä, miten ne on otettu huomioon.

6.4. Komitea on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että asianmukaisesti toteutetun yhteissääntelyn avulla voidaan lisätä joustavuutta ja tehokkuutta. Se uskoo komission väitteeseen, että yhteissääntelyn tavoitteena ei ole ohittaa lainsäätäjän oikeuksia eikä luopua sääntelystä. Tämä todettiin päätelmänä myös yhteissääntelyä koskevassa kuulemistilaisuudessa, jonka komiteaan kuuluva yhteismarkkinoiden seurantaryhmä järjesti toukokuussa 2001.

6.5. Komitea kannattaa komission aietta perustaa sisäinen lainsäädäntöverkko, jonka tarkoituksena on edistää hyviä toimintatapoja. Komitea myöntää, että olisi tarpeen perustaa toimielinten välinen verkko, jonka tehtävänä olisi valvoa lainsäädäntötekstien laatua. Komitean mielestä sen tulisi tulevaisuudessa ottaa lausunnoissaan kantaa myös komission lainsäädäntöehdotusten laatuun.

6.6. Komitea on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että jäsenvaltioiden on tarpeen varmistaa, että yhteisön säädökset otetaan osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä moitteettomasti ja annetuissa määräajoissa. Komission sisämarkkinoiden tulostaulussa (nro 9, marraskuu 2001) korostetaan, että näin ei juurikaan tapahdu. Komitea pitää erittäin tärkeänä parantaa tilannetta.

6.7. Komitea kannattaa Mandelkernin raportin suosituksia pääpiirteissään.

7. Sääntelyn vaikutusten arviointi

7.1. Komitea panee merkille, että komissio ehdottaa ennakkoarvioinnin tekemistä ehdotusluonnoksistaan, jotta voitaisiin määritellä, mistä ehdotuksista on tehtävä yksityiskohtaisempi vaikutusten arviointi. Komitean mielestä nykyisessä vaikutustenarviointimenetelmässä on heikkouksia, ja se on European Policy Centren (Regulatory Impact Analysis: improving the quality of EU regulatory activity, EPC, syyskuu 2001) kanssa yhtä mieltä siitä, että komission, neuvoston ja Euroopan parlamentin kaiken lainsäädäntötoiminnan tulisi kuulua sääntelyn vaikutusten arvioinnin piiriin.

7.2. Sääntelyn vaikutusten arviointiin kuuluu useita menetelmiä, joiden tavoitteena on arvioida järjestelmällisesti ehdotetun ja voimassa olevan sääntelyn kielteiset ja myönteiset vaikutukset. Arviointi ei ole sama kuin kustannus-hyöty-analyysi, eikä sillä korvata poliitikkojen tai vaaleilla valittujen edustajien päätöksentekoa. Se perustuu riskianalyysin periaatteisiin, mutta myös sen myöntämiseen, että riskittömiä vaihtoehtoja ei ole.

7.2.1. Sääntelyn vaikutusten arvioinnilla ei kavenneta poliittisten päättäjien toimivaltaa, vaan parannetaan tärkeän tiedon kulkua laissa tarkoitetuille poliittisille päätöksentekijöille. Sääntelyn vaikutusten arvioinnilla ei muuteta millään tavoin unionin toimielinten välistä tasapainoa.

7.3. Arviointi perustuu kuuteen käsitteeseen:

- Peruste: tietyn ongelman selkeä määrittäminen ja vakuuttava peruste sääntelytoimen arvosta ja todennäköisestä tehosta.

- Kuuleminen: laaja ja avoin kaikkien eturyhmien kuulemismenettely sääntelyehdotusten kustannusten ja hyötyjen määrittämiseksi.

- Arviointi: järjestelmällinen ja empiirinen kustannusten, hyötyjen ja vaihtoehtojen arviointi, jossa otetaan huomioon sääntelystrategian vaikutukset "tosielämään".

- Todellisen kokonaishyödyn maksimointi: keskittyminen sellaisten sääntelyratkaisujen etsimiseen, joilla maksimoidaan kaikkien kansalaisten ja eturyhmien todellinen kokonaishyvinvointi.

- Johdonmukaisuus: sellaisten yleisten, tavanomaisten ja käytännöllisten toimintamenetelmien käyttäminen, joilla taataan arvioinnin johdonmukaisuus kaikkialla hallinnossa.

- Vastuuvelvollisuus: selvä ja jäsennelty tiedottaminen päätöksentekijöille siitä, mitä seuraa sääntelyn tiettyjen tavoitteiden tai strategioiden valitsemisesta.

7.4. Komitean mielestä useat komission tiedonannossa(7) esitetyistä ehdotuksista tulisi panna täytäntöön osana sääntelyn vaikutusten arvioinnin periaatteisiin perustuvaa yhtenäistä päätöksenteon tukiprosessia.

7.5. EU:n sääntelyn hallinnointipolitiikka ei ole selvää eikä yksinkertaista. Sitä käsitellään Euroopan komission puheenjohtajan vuonna 1996 antamissa sääntelypolitiikan suuntaviivoissa. Ne eivät ole velvoittavia, eikä sääntelyn vaikutusten arviointiin ryhtymiseen EU:n tasolla ole tällä hetkellä oikeusperustaa. Ei myöskään ole oikeudellista velvoitetta suorittaa kattavia sääntelyn vaikutusten arviointeja. Komitean mielestä sääntelyn vaikutusten arvioinnin tulisi olla erottamaton osa poliittista päätöksentekoprosessia sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla.

7.5.1. Sääntelyn vaikutusten arviointi on suunniteltava siten, että se kattaa koko lainsäädäntäprosessin komission ehdotuksesta neuvoston päätökseen (ja tarvittaessa Euroopan parlamentin toisen käsittelyn), siten että kaikkia muutosehdotuksia ja kompromisseja arvioidaan jatkuvasti.

7.5.1.1. Periaatteena on oltava, että toimivaltaisen pääosaston tulisi liittää ennakkoarvio kaikkiin lainsäädäntöehdotuksiin, jotta komitealla olisi mahdollisuus lausua kantansa niihin.

7.5.2. Komitea katsoo, että jäsenvaltioiden tulisi myös ottaa sääntelyn vaikutusten arviointimenettely osaksi omia lainsäädäntömenettelyjään. Kunkin jäsenvaltion velvollisuutena tulisi olla sääntelyn vaikutusten arvioinnin suorittaminen aina kun se ottaa EU:n direktiivin osaksi omaa lainsäädäntöään sekä silloin kun se ilmoittaa komissiolle aikeestaan antaa teknisen alan lainsäädäntöä, jota yhtenäismarkkinalainsäädäntö ei vielä kata. Tästä ei kuitenkaan saisi tulla tekosyytä voimaansaattamiseen tarvittavan ajan pidentämiseen.

7.6. Komitea on sen vuoksi yhtä mieltä European Policy Centren (EPC) kanssa siitä, että

- tulisi olla olemassa yksinkertaistettu oikeusperusta sääntelyn vaikutusten arvioinnin tulevan tehokkaan järjestelmän käyttöönottamiselle Euroopan unionin tasolla

- järjestelmän johtavat periaatteet tulisi määritellä

- sääntelyn vaikutusten arvioinnin tulevaa yhteisön tason järjestelmää tulisi tarkastella pitkän aikavälin näkökulmasta.

7.7. Komitea kannattaa European Policy Centren muita suosituksia lyhyen aikavälin toimintasuunnitelmaksi.

8. Sääntelyä koskevia muita kysymyksiä

8.1. Muiden näkökohtien lisäksi (esim. kestävä kehitys, elin- ja työolot) sääntely on tärkeä kysymys yhtenäismarkkinoiden kannalta. Jäsenvaltioiden sääntelyjärjestelmät ovat erilaisia, mikä johtuu eroista yhteisön lainsäädännön voimaansaattamisen ajoituksessa ja kohdistamisessa, EU:n säädösten valtiokohtaisista tulkinnoista, EU:n antamien lainsäädännöllisten puitteiden "täyttämisestä" valtakunnan tasolla ja valtakunnallisten virastojen, aluehallitusten ja paikallisviranomaisten antamasta muusta lainsäädännöstä. Erot hajottavat yhtenäismarkkinoita ja synnyttävät vakavia kilpailun vääristymiä.

8.1.1. Yhtenäismarkkinalainsäädännössä on täysin perusteltua lisätä asetuksia, jotka edellyttävät yhtenäistä täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa, eikä niinkään erillisiä voimaansaattamistoimia edellyttäviä direktiivejä viivästyksineen ja muunnelmineen.

8.2. Tarvitaan myös keskitettyä toimintaa, joka auttaisi vähentämään jäsenvaltioiden sääntelyjärjestelmien välisiä eroja. Yhdysvalloissa sääntelyä koordinoi ja valvoo sääntelyasiain toimisto (Office of Regulatory Affairs). Tämä organisaatio on osa Valkoisen talon hallinto- ja talousarviotoimistoa (White House Office of Management and Budget) eikä siis ole riippumaton presidentistä (jonka alaisuuteen se kuuluu). Se on riippumaton hallituksen kaikista muista toimijoista ja valtakunnallisista sääntelyvirastoista. Sillä on huomattavia valtuuksia puuttua kaikkien sääntelyelinten toimintaan. Luonnokset lainsäädäntöehdotuksiksi on esitettävä ensiksi sille, ja sen on annettava hyväksymisensä tietyssä määräajassa; näin se voi vaatia ehdotusten sanamuotoon tai sisältöön sopiviksi katsomiaan muutoksia.

8.2.1. Euroopan unionin sääntelyjärjestelmässä ei ole tällä hetkellä vastaavaa organisaatiota. Komissio on ehdottanut sisäisen lainsäädäntöverkon ja toimielinten välisen verkon perustamista. Ne saattaisivat täyttää saman tehtävän Euroopan unionin tasolla, mutta kun otetaan huomioon, että 90 prosenttia lainsäädännöstä on peräisin jäsenvaltioista, läheisyysperiaatteen mukaisesti olisi tarpeen perustaa vastaava elin jokaiseen jäsenvaltioon. Olisi myös toivottavaa koordinoida näiden elinten toimintaa yhteisön ja jäsenvaltioiden tasolla. Tämä saattaisi edellyttää sellaisen yhteisen elimen perustamista, johon kuuluisi edustajia jäsenvaltioiden, komission ja unionin toimielinten verkoista.

8.2.2. Vaihtoehtoisesti voitaisiin perustaa komission ulkopuolelle sääntelyn vaikutusten arviointitoimisto Yhdysvaltojen sääntelyasiain toimiston mallin mukaisesti. Sääntelyn vaikutusten arviointimenettelyn luomisen ja sen soveltamisen seurannan tulisi olla lyhyen aikavälin prioriteetti.

8.3. Toinen piirre Yhdysvaltojen sääntelyjärjestelmässä on, että sääntelyvirastot arvioivat vastavuoroisesti toistensa työtä (vertaisarvioinnit). Yhden viranomaisen antamat säädökset esitetään muille viranomaisille tarkasteltavaksi ja rakentavan kritiikin saamiseksi. Se ei toimi vain ylimääräisenä tarkastusmenettelynä, vaan kannustaa myös kehittämään yhteistä lähestymistapaa säädösten muotoiluun. Vertaisarviointimenettelyjen käyttöönotosta Euroopassa voisi olettaa saatavan samanlaisia hyötyjä. Sen lisäksi että valtiolliset virastot suorittaisivat vertaisarviointeja kussakin jäsenvaltiossa ja toimielimet Euroopan unionin tasolla, jäsenvaltioille voisi olla opettavaista arvioida muiden jäsenvaltioiden toimia.

8.4. Konsolidointi on toinen käsiteltävä kysymys. Konsolidointi tarkoittaa säädösten ja niiden muutosten kokoamista yhdeksi tekstiksi, joka ei ole oikeudellisesti sitova. Jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin välillä on olennaisia eroja konsolidoinnin toteuttamistavassa. Myös konsolidoinnin toteuttamiseen tarvittava aika vaihtelee suuresti; useimmissa tapauksissa aikaväli vaikuttaa olevan liian pitkä lainsäädännön käyttäjien tarpeisiin vastaamiseksi, sillä he haluavat mahdollisimman nopeasti tiivistä, johdonmukaista ja yksinkertaista mutta kattavaa tekstiä.

8.4.1. Kuitenkin niissä melko harvoissa tapauksissa, joissa konsolidointi on odotettavissa, sillä on se haittapuoli, että teksti ei ole oikeudellisesti sitovaa eivätkä oikeudellisen asemansa selvittämistä haluavat liikeyritykset tai kansalaiset siis voi luottaa siihen. Kodifiointi ja uudelleenlaatiminen ovat suotavampia. Joulukuussa 1994 tehtiin toimielinten välinen sopimus nopeutetun menettelyn käyttöön ottamisesta lainsäädäntötekstien virallista kodifioimista varten, mutta sillä ei näytä toistaiseksi olleen juurikaan vaikutuksia. Hiljattain tehtiin myös toinen toimielinten välinen sopimus säädösten uudelleenlaatimistekniikan jäsentelemiseksi nykyistä paremmin. Tulisi helpottaa tämän menetelmän käyttämistä, mikäli on olemassa tarpeeksi tahtoa saada se toimimaan tehokkaasti käytännössä.

8.5. Suhteellisuusperiaatteen ohella on tärkeää, että asetukset läpäisevät käytännöllisyystestin. Lainsäätäjien tulee keskittyä niihin käytännön vaikutuksiin, joita ehdotetulla lainsäädännöllä olisi liikeyritysten päivittäiseen toimintaan ja kansalaisten jokapäiväiseen elämään. Ennen kaikkea on syytä olla tietoinen "arvaamattomien vaikutusten laista".

8.6. Tekniikan nopean kehityksen aikana on erityisen tärkeää, että asetukset ovat tekniikan suhteen neutraaleja. On syytä varmistaa, että puitelainsäädännöllä ei vääristetä kilpailua siten, että sillä suositaan tai syrjitään jotakin teknistä prosessia, ellei selvästi osoiteta sen olevan perusteltua yleisen edun vuoksi. On myös tarpeen laatia lainsäädäntö siten, että se ei vanhene tekniikan kehittyessä.

8.7. Jotta yksinkertaistamisprosessi voi onnistua, sen on "kuuluttava" jollekin. Kokemus on osoittanut, että muutoksen hidastamista ja vastustamista ajavien voimien sekä maakohtaisen edun suojaamispyrkimysten voittamiseksi tarvitaan korkean poliittisen tason liikkeelle paneva voima, joka on sitoutunut saavuttamaan asetetut tavoitteet tietyssä ajassa.

8.8. Yksinkertaistamisprosessin uskottavuuden kannalta on tärkeää, että sen katsotaan tuottavan konkreettista ja mitattavissa olevaa hyötyä kohtuullisessa ajassa. Huolestuttavaa on, että prosessi käynnistettiin tehokkaasti melkein kymmenen vuotta sitten ja sillä on ollut niin vähän vaikutuksia. Ranskan esimerkki ei ole rohkaiseva. Kodifiointiprosessi on ollut siellä käynnissä noin 50 vuoden ajan, ja vain hieman yli puolet voimassa olevista säädöksistä on tähän mennessä kodifioitu. Tällainen "edistys" tuo vain huonoa mainetta koko hankkeelle.

8.9. Yksinkertaistaminen EU:n tasolla on hyödytöntä ilman vastaavaa toimintaa jäsenvaltioiden tasolla. Sysäyksen antamiseksi hankkeelle se on kuitenkin käynnistettävä yhteisön tasolla odottamatta jäsenvaltioiden toimia; on vain toivottava hartaasti, että ne päättävät noudattaa nopeasti esimerkkiä. Yksinkertaistamisprosessin menestys riippuu mahdollisimman tiiviistä yhteistyöstä ja koordinoinnista komission ja jäsenvaltioiden vastuullisten organisaatioiden välillä. Tarvitaan myös jäsenvaltioiden hallitusten poliittista sitoumusta ja aktiivista osallistumista.

9. Päätelmät

9.1. Heikkotasoisen sääntelyn hinta jää unionin kansalaisten maksettavaksi. Pääasialliset esteet todellisen edistyksen saavuttamiselle yksinkertaistamisen ja sääntelyn parantamisen alalla ovat muutoksen vastustaminen, joka on ominaista kaikille suurille, byrokraattisille järjestelmille, myös Euroopan unionille, ja jäsenvaltioiden itsepintaisuus pitäytyä omiin tapoihinsa, perinteisiinsä ja käytäntöihinsä. Näitä voimia voidaan vastustaa vain luomalla kokonaan uusi kulttuuri EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla. Tämä edellyttää huomattavasti nykyistä tiiviimpää jäsenvaltioiden ja unionin toimielinten välistä yhteistyötä. Siihen puolestaan päästään vain korkean tason poliittisen sitoumuksen avulla sekä Euroopan unionissa että jäsenvaltioissa.

9.2. Yksinkertaistamispolitiikalla on pyrittävä pitkälle menevään yhtenäistämiseen sekä jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin sääntelyjärjestelmien väliseen koordinointiin. Vaikka komissio on poliittisen muutoksen liikkeelle paneva voima unionissa, noin 90 prosenttia lainsäädännöstä annetaan edelleen jäsenvaltioissa. Yksinkertaistamisessa ei onnistuta milloinkaan, mikäli ne eivät toimi yhdessä.

9.2.1. Yksinkertaistamisprosessin onnistumisen edellytyksenä on, että kansalaiset luottavat sen tavoitteisiin ja menetelmiin. Jos kansalaiset ovat vakuuttuneita siitä, että saavutettavissa on todellista hyötyä ja muutoksilla pyritään parantamaan heidän elin- ja työolojaan, he suhtautuvat asiaan myönteisesti. Tämä puolestaan edistäisi poliittista sitoutumista.

9.3. Tähän ei unionilla ole paljon aikaa käytettävissä. Lainsäädännön yksinkertaistaminen ja parantaminen ovat välttämättömiä toimenpiteitä, jotka unionin on toteutettava laajentumiseen valmistautuessaan. Tarvitaan välittömiä toimia sekä unionin tasolla että jäsenvaltioissa, jotta voidaan saavuttaa konkreettisia tuloksia nopeasti hupenevan määräajan kuluessa.

Bryssel 21. maaliskuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) EYVL C 14, 16.1.2001, s. 1.

(2) EYVL C 48, 21.2.2002.

(3) KOM(2001) 726 lopullinen, annettu 5.12.2001.

(4) KOM(2002) 14 lopullinen.

(5) KOM(2002) 14 lopullinen.

(6) KOM(2002) 14 lopullinen.

(7) KOM(2002) 14 lopullinen.