Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta: ”Oikeusvaltioperiaate ja sen vaikutukset talouskasvuun”

(oma-aloitteinen lausunto)

(2020/C 429/03)

Esittelijä: Jukka AHTELA

Komitean täysistunnon päätös 20.2.2020 Oikeusperusta työjärjestyksen 32 artiklan 2 kohta Vastaava jaosto ”talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus” Hyväksyminen jaostossa 20.7.2020 Hyväksyminen täysistunnossa 18.9.2020 Täysistunnon nro 554 Äänestystulos (puolesta / vastaan / pidättyi äänestämästä) 215/2/1

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 Oikeusvaltioperiaatteeseen on viime aikoina kohdistunut paineita sekä unionin sisällä että sen ulkopuolella. Kehitys on huolestuttava, sillä se voi heikentää perusoikeuksien sekä muiden Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 2 artiklassa vahvistettujen arvojen kunnioitusta.

1.2 Oikeusvaltioperiaatteen heikentyminen vaikuttaa yhteiskunnan toimintaan, perusoikeuksiin, kansalaisyhteiskuntaan ja talouteen. Kyse on siis siitä, mitä tällainen kehityksen taantuminen voisi tarkoittaa unionille ja Euroopan taloudelliselle ja sosiaaliselle mallille.

1.3 Jotta sisämarkkinat toimivat hyvin, niiden on perustuttava avoimeen ja vakaaseen oikeudelliseen kehykseen. Kehyksen on katettava myös yhteisten sääntöjen täytäntöönpanon valvonta, koska kansallisten tuomioistuinten on luotettava siihen, että muiden jäsenvaltioiden tuomioistuimet ovat yhtä lailla sitoutuneita puolustamaan EU:n perusarvoja.

1.4 Vallanjako – ja erityisesti riippumaton oikeuslaitos, jolla on valtuudet tarkastella julkisen hallinnon toimintaa – on keskeinen tekijä investointien ja talouskasvun kannalta.

1.5 ETSK kehottaa Euroopan komissiota toteuttamaan toimia oikeusvaltion taloudellisten vaikutusten mittaamiseksi. Tähän sisältyy sellaisen vankan mittausjärjestelmän kehittäminen, jossa otetaan nimenomaisesti huomioon sekä oikeusvaltioperiaatteen aineellinen puoli että sen menettelyllinen puoli.

1.6 Monissa maissa on lakeja, jotka ovat täysin oikeusvaltioperiaatteen mukaisia mutta joiden täytäntöönpanosta ei ole huolehdittu kaikilta osin. Siksi on tärkeää keskittyä asianmukaiseen täytäntöönpanoon.

1.7 ETSK pitää myönteisinä Euroopan komission ja muiden toimielinten pyrkimyksiä kehittää sopivia välineitä unionin arvojen puolustamiseksi ja oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen kulttuurin edistämiseksi. ETSK kuitenkin katsoo, että nykyisiä välineitä, kuten SEU-sopimuksen 7 artiklaa, oikeusvaltioperiaatteen turvaamisen toimintakehystä ja rikkomusmenettelyä sekä EU:n vuotuista oikeusalan tulostaulua ja uutta oikeusvaltiomekanismia, voidaan edelleen tehostaa ja niitä olisi täydennettävä toimenpiteillä, joissa keskitytään oikeusvaltioperiaatteeseen mutta otetaan taloudelliset näkökohdat paremmin huomioon.

1.8 Komission olisi korostettava talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä entistä ponnekkaammin oikeusvaltioperiaatteen merkitystä yhtenä kilpailukykyisen ja kestävän talouden keskeisenä osatekijänä. ETSK suosittaa, että kehitetään kansallisia seuranta- ja arviointiprosesseja, joissa on mukana kansalaisyhteiskunnan ja työmarkkinaosapuolten edustajia, ja että kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden ja työmarkkinaosapuolten osallistumista lisätään ylipäätään ohjausjakson kaikissa vaiheissa.

1.9 Unionin vuotuisesta oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen tarkistusmenettelystä olisi tehtävä mahdollisimman avoin kansalaisyhteiskunnalle. Komission havainnoista ja suosituksista olisi keskusteltava julkisesti sekä kansallisella että unionin tasolla, ja niiden jatkotoimena olisi toteutettava erityistoimenpiteitä, joilla puututaan kielteisiin tapahtumiin ja suuntauksiin, myös talouden kannalta. Kansalaisyhteiskunnan toimijoiden, myös työmarkkinaosapuolten, olisi päästävä tähän tiiviimmin mukaan ja voitava osallistua myös jatkotoimiin. ETSK on ehdottanut kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden vuotuista foorumia, joka antaisi monipuolisen edustuksensa pohjalta panoksen arviointikierrokseen.

1.10 Kansalaisyhteiskunnan organisaatiot ja tiedotusvälineet ovat ratkaisevassa asemassa maissa, joiden hallitukset ovat hylkäämässä oikeusvaltioperiaatteen. Ne mahdollistavat keskinäisen valvonnan, jonka avulla voidaan varmistaa hallitusten vastuuvelvollisuus. ETSK kehottaa antamaan oikeusvaltioperiaatteen ja perusoikeuksien puolustamiseen ja edistämiseen osallistuville organisaatioille nykyistä enemmän taloudellista ja substanssitukea.

1.11 Unionin jäsenyys on erittäin arvokas kaikille jäsenille, kunhan perussääntöjen noudattamatta jättämisestä määrätään seuraamuksia . Jos seuraamuksia ei määrätä, jäsenyyden arvo pienenee kaikkien sääntöjä noudattavien jäsenten kannalta.

1.12 Vaikuttaa siltä, että monissa jäsenvaltioissa suuri yleisö ei ole tietoinen oikeusvaltion ratkaisevasta merkityksestä paitsi perusarvona myös talouskasvua tukevana tekijänä. Siksi ETSK peräänkuuluttaa pysyvää tiedotusstrategiaa oikeusvaltion ratkaisevan merkityksen tähdentämiseksi unionin kansalaisille.

2. Johdanto

2.1 Oikeusvaltio on yksi Euroopan unionin perusarvoista (SEU-sopimuksen 2 artikla), ja se on edellytyksenä muiden sellaisten arvojen toteutumiselle, joita unioni pyrkii edistämään ( 1 )

2.2 Oikeusvaltioperiaatteeseen on kuitenkin viime aikoina kohdistunut paineita sekä unionin sisällä että sen ulkopuolella. Kehitys on huolestuttava, sillä se voi heikentää muiden 2 artiklassa mainittujen arvojen kunnioitusta.

2.3 Nämä paineet vaikuttavat oikeuslaitoksen toimintaan ja siihen kohdistuvaan luottamukseen. Kansalaisyhteiskuntaan tämä vaikuttaa myös siten, että oikeuslaitos uhkaa menettää asemansa perusoikeuksien turvaajana ja suojelijana.

2.4 Kuten ETSK toteaa eräässä lausunnossaan ( 2 ) , ”[o]ikeusvaltioperiaatteen noudattaminen takaa myös oikeusvarmuuden sekä yhtäläiset yritystoiminnan, innovoinnin, investoinnin ja reilun kilpailun edellytykset kaikkialla sisämarkkina-alueella kuluttajien ja kansalaisten hyödyksi”.

2.5 Kyse on siis siitä, mitä tällainen kehityksen taantuminen voisi tarkoittaa Euroopan taloudelliselle ja sosiaaliselle mallille. Oikeusvaltioperiaatteen heikentyminen voi vaikuttaa yhteiskunnan toimintaan, perusoikeuksiin, kansalaisyhteiskuntaan ja talouteen.

2.6 Ellei vastatoimiin ryhdytä, oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuvat uhat ja perusoikeuksien yleinen heikentyminen tulevat todennäköisesti horjuttamaan sisämarkkinoiden perustana olevaa keskinäistä luottamusta ja siten hidastamaan EU:n talouskasvua.

2.7 Tiedonannossaan ”Oikeusvaltioperiaatteen lujittaminen unionissa” ( 3 ) komissio viittaa siihen, miten OECD on käsitellyt oikeusvaltion merkitystä kehityksen ja yleensä liiketoiminta- ja investointiympäristön kannalta. Myös ETSK on korostanut tarvetta ottaa oikeusvaltion taloudelliset näkökohdat nykyistä paremmin huomioon.

2.8 Oikeusvaltioperiaatteen noudattamatta jättäminen haittaa kestävän kehityksen tavoitteiden mukaista tasapainoista taloudellista ja sosiaalista kehitystä ja unionin yleisen tavoitteen ”edistää rauhaa, omia arvojaan ja kansojensa hyvinvointia” (SEU-sopimuksen 3 artikla) saavuttamista. Oikeusvaltioperiaatteen edistäminen on yksi kestävän kehityksen tavoitteen 16 alatavoitteesta.

2.9 Unionissa esiintyviä oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen puutteita käsiteltäessä on kiinnitetty vähemmän huomiota talouskasvuun kohdistuviin vaikutuksiin. Tutkimuksissa keskitytään valtion- ja julkishallinnon yleisen tilan vaikutuksiin talouskasvuun erityisesti kehitysmaissa. Siksi tässä lausunnossa paneudutaan erityisesti oikeusvaltioperiaatteen taloudellisiin vaikutuksiin Euroopan unionissa.

2.10 Lausunnon tavoitteena on auttaa lisäämään sidosryhmien ymmärrystä siitä, että SEU-sopimuksen 2 artiklaan kirjatut eurooppalaiset arvot ovat paitsi arvoja sinänsä myös taloudellisesti tärkeitä arvoja.

3. Oikeusvaltioperiaatteen määritteleminen

3.1 Euroopan tasolla oikeusvaltioperiaate on perussopimuksissa vahvistettu ja vakiintunut periaate, joka perustuu Euroopan unionin tuomioistuimen, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan neuvoston oikeuskäytäntöön sekä Venetsian komission työhön tällä alalla. Oikeusvaltioperiaate edellyttää, että julkinen valta toimii lainsäädännön asettamissa rajoissa demokratiaa ja perusoikeuksia koskevien arvojen mukaisesti ja että se on riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten valvonnassa ( 4 )

3.2 Yksilöitäessä oikeusvaltioperiaatteen eri osatekijät voidaan erottaa toisistaan aineellinen puoli ja menettelyllinen puoli. Oikeusvaltioperiaatteen perustavanlaatuisin ja keskeisin osa on yhdenvertaisuus lain edessä eli se, että kaikkia kohdellaan laissa samalla tavalla. Tämä viittaa lainsäädännön aineelliseen sisältöön.

3.3 Menettelyllinen yhdenvertaisuus lain edessä on välttämätön edellytys oikeusvaltion korkean tason saavuttamiselle. Se ei kuitenkaan riitä, sillä yhdenvertaisuuden tulee olla sekä aineellista että menettelyllistä. Useat menettelylliset seikat ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että lain kirjain pannaan täytäntöön. Vallanjako on avainasemassa, koska se auttaa varmistamaan, että myös hallitus pysyy lainsäädännön rajoissa. Oikeuslaitos voi valvoa toimeenpanovallan käyttäjiä vain, jos sekä tuomarit että syyttäjät ovat riippumattomia kahdesta muusta vallankäytön haarasta.

3.4 Lisäksi on turvattava tietyt lainvalvontaa koskevat vähimmäisvaatimukset: kaikilla on oltava muun muassa perusoikeudet ja oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Lainvalvonnan on myös oltava puolueetonta, mikä tarkoittaa, että ketään ei syrjitä ja että oikeuslaitoksessa ei ole korruptiota ( 5 ) . SEU-sopimuksen 2 artiklan mukaan oikeusvaltio ja demokratia liittyvät perusarvoina toisiinsa.

4. Miksi oikeusvaltio edistää kestävää talouskasvua

4.1 Kestävää talouskasvua pidetään yhtenä tärkeimmistä talouden terveyden indikaattoreista. Talouskasvun kiihtyminen yhdistetään maan ja sen väestön vaurauden lisääntymiseen. Markkinatalous ei voi myöskään toimia hyvin ilman perussääntöjä ja -menettelyjä, mm. sääntöjä yksityisomistuksesta ja vapaaehtoisesta omistusoikeuden siirrosta (sopimusoikeus). Markkinatalous voi yleisesti ottaen toimia vain vakaiden ja ennakoitavien sääntöjen pohjalta. Tästä ovat esimerkkinä sisämarkkinat ja talous- ja rahaliitto (EMU) Euroopan talouden moottoreina.

4.2 Talouskasvu merkitsee sitä, että ajan mittaan tavaroita ja palveluja on saatavilla enemmän henkeä kohden laskettuna. Tämä voidaan saavuttaa vain lisäämällä tuottavuutta. Tämä puolestaan edellyttää investointeja sekä pääomaan että koulutukseen (jota kutsutaan myös ”inhimilliseksi pääomaksi”). Jotta voidaan luoda yhteys oikeusvaltion ja talouskasvun välille, on siis kysyttävä, kuinka oikeusvaltioperiaate voi vaikuttaa yleiseen investointihalukkuuteen.

4.3 Investointeja, etenkin pitkän aikavälin investointeja, tehdään vain, jos mahdolliset sijoittajat odottavat investointiympäristön pysyvän ennakoitavana ja suotuisana useiden vuosien ajan. Oikeusvaltioperiaate on keskeisessä roolissa sen suhteen, pystyykö hallitus luomaan tällaisen vakaan ympäristön.

4.4 Jos kaksi muuta vallankäytön haaraa – lainsäädäntävalta ja tuomiovalta – eivät rajoittaisi toimeenpanovallan käyttäjää, se voisi antaa mahdollisille sijoittajille monia lupauksia esimerkiksi vapaudesta asettaa hintoja, kevyestä (tai olemattomasta) verotuksesta ja mahdollisuudesta siirtää voittoja takaisin omaan maahan.

4.5 Rajoittamaton hallitus ei kuitenkaan pysty tekemään sitovia lupauksia eli tekemään uskottavia sitoumuksia. Investointien ja talouskasvun kannalta keskeistä on vallanjako ja eritoten riippumaton oikeuslaitos, jolla on valtuudet valvoa hallituksen toimintaa ja pitää yksityiset sopimukset voimassa.

4.6 Oikeuslaitoksen riippumattomuuden lisäksi myös sen puolueettomuus on avainasemassa. Jos tuomareita voidaan lahjoa eli he eivät ole puolueettomia, asioista ei päätetä oikeusvaltion periaatteiden mukaisesti vaan sen osapuolen hyväksi, joka pystyy maksamaan (ja/tai haluaa maksaa) suuremman lahjuksen. Korruptio on siten ristiriidassa oikeusvaltioperiaatteen kanssa.

4.7 Jos tuomarit syrjivät tiettyjä ryhmiä, lakia ei sovelleta yhdenvertaisesti. Kaikenlainen puolueellisuus tekee oikeudellisesta ympäristöstä epävarmemman, mikä johtaa todennäköisesti paitsi kokonaisinvestointien alenemiseen myös liiketoimien vähenemiseen. Näin ollen puolueelliset tuomioistuimet hidastavat talouskasvua.

4.8 Oikeuden saatavuus on toinen keskeinen tekijä. Jos päätöksen tekeminen tuomioistuimessa kestää vuosia, tällä voi olla useita haitallisia vaikutuksia talouteen: sopimusta rikkovat sopimuspuolet voivat käyttää tuomioistuinta strategisesti, jos yleisesti tiedetään, että tuomioistuimen päätöksen saaminen kestää kauan. Pitkät oikeusmenettelyt – riippumatta siitä, liittyykö niihin päätöksenteon vai täytäntöönpanon viivästyksiä – vähentävät sopimusten tekemisen houkuttelevuutta, mikä vähentää liiketoimia ja aiheuttaa täsmälleen samat vaikutukset kuin edellä kuvattu riippumattoman oikeuslaitoksen puuttuminen.

5. Oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen mittaaminen

5.1 Jotta oikeusvaltioperiaatteen vaikutukset talouskasvuun voidaan todentaa, periaatteen on ensin oltava mitattavissa. Tämä ei kuitenkaan ole helppoa, koska kyseessä on moniulotteinen käsite ja on tehtävä erilaisia vaikeita koodaukseen liittyviä päätöksiä, kuten se, pitäisikö kaikille ulottuvuuksille antaa sama painoarvo.

5.2 Eräät varhaiset mittarit eivät perustuneet niinkään teoriasta johdettuihin oletuksiin vaan siihen, mitä tietoja oli saatavilla. Vaikka oikeusvaltioperiaatteen aineellisten ja menettelyllisten näkökohtien välillä on hyvin vahva korrelaatio ( 6 ) , useimmissa tunnetuimmissa oikeusvaltioperiaatteen mittaamiseen käytetyissä indikaattoreissa ei huomioida aineellista puolta eli yhdenvertaisuutta lain edessä. Komission olisi sen vuoksi kehitettävä vankka mittausjärjestelmä, jossa otetaan nimenomaisesti huomioon sekä oikeusvaltioperiaatteen aineellinen että menettelyllinen puoli.

5.3 Toinen mittaamisen kannalta tärkeä kysymys on, mitataanko itse lainsäädäntöä vai sen tosiasiallista täytäntöönpanoa. Monissa maissa on lakeja, jotka ovat täysin oikeusvaltioperiaatteen mukaisia mutta joiden täytäntöönpanosta ei ole huolehdittu tehokkaasti. Siksi on tärkeää keskittyä täytäntöönpanoon.

5.4 Yksi tärkeä kysymys on myös, kuinka käytettävissä olevia mittareita voidaan hyödyntää parhaiten. Kokonaistilanteeseen keskittyvät mittarit voivat toisaalta olla hyödyllisiä ensivaikutelman saamiseksi tietyn maan tilanteesta. Toisaalta niistä ei ole juurikaan hyötyä, jos tavoitteena on laatia toimintaohjeita eli tehdä analyyseja, joilla voi olla suoria vaikutuksia toimintapolitiikkoihin.

5.5 Näistä vaikeuksista huolimatta ETSK suosittelee, että komissio selvittää mahdollisuutta mitata oikeusvaltioperiaatteen talousvaikutuksia sekä jäsenvaltioissa että ehdokasmaissa ja yhdistää tämän mahdollisesti oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen tarkastelun sykliin.

6. Mitä olemassa olevista tiedoista voidaan päätellä

6.1 Eri maita koskevat tutkimukset, joissa analysoidaan oikeusvaltioperiaatteen vaikutuksia talouskasvuun, ovat osoittaneet, että oikeusvaltioperiaatetta tiukemmin noudattavissa maissa talous kasvaa keskimäärin nopeammin kuin sitä löyhemmin noudattavissa maissa ( 7 ) . Tämä ei tarkoita sitä, että yksittäiset maat, jotka eivät noudata oikeusvaltioperiaatetta, eivät voi saavuttaa suurta talouskasvua. Taloustieteilijät kutsuvat tällaisia maita poikkeamiksi. Tällaiset tapaukset ovat mahdollisia, ja niitä esiintyy mutta ei kovin tiheästi.

6.2 Arvioitaessa oikeusvaltioperiaatteen vaikutuksia talouskasvuun on otettava huomioon myös maiden tulotasot. Jos maat ovat muuten tasavertaisia, maiden, joissa on jo valmiiksi korkea tulotaso asukasta kohden, on haastavampaa saavuttaa korkeita kasvulukuja kuin maiden, jotka ovat lähtötilanteessa alemmalla tasolla. Tämä on osoitus niin sanotusta lähentymisilmiöstä.

6.3 Kokonaistilanteeseen keskittyvät oikeusvaltioperiaatteen mittarit eivät ole kovin hyödyllisiä sellaisten välityskanavien yksilöimisessä, joiden kautta oikeusvaltioperiaate voisi vaikuttaa talouskasvuun. Siksi tässä osiossa keskitytään vain joihinkin oikeusvaltioperiaatteen keskeisiin osiin.

6.4 Edellä on jo osoitettu, että riippumaton oikeuslaitos näyttää olevan ratkaisevan tärkeä sen varmistamiseksi, että hallitukset pysyvät niille perustuslaissa annettujen valtuuksien rajoissa.

6.5 Oikeuslaitoksen riippumattomuutta kuvaavien lainsäädäntöön ja todelliseen tilanteeseen keskittyvien indikaattorien vaikutusten analysointi erikseen osoittaa, että itse lainsäädännöllä ei ole vaikutusta talouskasvuun. Käytännön järjestelyt puolestaan ovat vahvasti yhteydessä nopeampaan talouskasvuun ( 8 ) . Oikeuslaitoksen riippumattomuuden parantamisesta käytännössä on taloudellista hyötyä: niin tehneet maat ovat saaneet ylimääräistä etua, eli niiden talouskasvu on ollut nopeampaa ( 9 )

6.6 On osoitettu, että oikeuslaitoksen riippumattomuus ja oikeuslaitoksen vastuuvelvollisuus täydentävät toisiaan eivätkä kilpaile keskenään ( 10 ) . Useat oikeussuojaan liittyvät takeet, kuten oikeus oikeudelliseen avustajaan, rajoittavat tuomareiden harkintavaltaa. Näin ollen niiden voidaan tulkita varmistavan oikeuslaitoksen vastuuvelvollisuuden. Mielenkiintoista kyllä on osoitettu, että osa tällaisista takeista edistää paitsi oikeuslaitoksen vastuuvelvollisuutta ja sitä kautta oikeusvaltioperiaatteen toteutumista myös talouskasvua. Näin käy, kun tuomioistuinten päätökset saadaan ajallaan, käytetään suullisten menettelyjen sijasta kirjallisia menettelyjä ja sovelletaan oikeutta oikeudelliseen avustajaan ( 11 )

6.7 Korruptio ei ole vain rikos, vaan se on myös ristiriidassa oikeusvaltioperiaatteen kanssa. Korruption mittaaminen on kuitenkin vaikeaa. Koska lahjuksen antajalla ja saajalla ei yleensä ole kannustinta ilmoittaa lahjuksen antamisesta, objektiivisia tietoja on mahdotonta kerätä. Tutkimuskirjallisuudessa on käytetty useimmiten niin sanottuja korruptiokäsityksiä eli subjektiivista arviota siitä, kuinka laajalle korruptio on levinnyt jossakin maassa tai jossakin julkisessa palvelussa.

6.8 Vaikka sen toteen näyttäminen, että korruptio heikentää talouskasvua, on edelleen hankalaa, lukuisat tutkimukset viittaavat tähän suuntaan. Korruption on esimerkiksi osoitettu vähentävän investointeja ( 12 ) . Lisäksi sillä on muita vääristäviä vaikutuksia: se saattaa esimerkiksi paisuttaa puolustusmenoja ( 13 ) . Se vaikuttaa myös julkisten menojen rakenteeseen, kun painopiste siirtyy tärkeistä julkisista palveluista, kuten terveydenhuollosta ja koulutuksesta, vähemmän tuottavaan toimintaan ( 14 ) . Tuoreessa OECD:n tutkimuksessa asia kiteytetään seuraavasti: ”– – on selvää, että korruptio vaikuttaa suoraan hankkeiden kustannuksiin sekä yksityisellä että julkisella sektorilla. Välillisesti se muun muassa vahingoittaa julkisia instituutioita, heikentää kansalaisten luottamusta hallintoon ja siten vähentää innovoinnin kannustimia sekä lisää sosiaalista eriarvoisuutta. Korruptio kuitenkin myös nostaa liiketoiminnan kustannuksia eli verottaa taloudellista toimintaa, mikä siirtyy sitten loppukäyttäjien tai kuluttajien maksettavaksi.” ( 15 )

6.9 Syyttäjät, jotka ovat sekä riippumattomia että vastuuvelvollisia, edistävät oikeusvaltion korkeaa tasoa, koska rikoksista nostetaan syytteitä poliittisesta painostuksesta, rikoksesta epäillyn henkilöllisyydestä ja muista vastaavista tekijöistä riippumatta. Korruption on osoitettu olevan harvinaisempaa tosiasiallisesti riippumattomien syyttäjien keskuudessa ( 16 ) . Koska korruptio heikentää kasvua, tämä voidaan tulkita välilliseksi osoitukseksi siitä, että riippumattomat syyttäjät – yhtenä oikeusvaltion osatekijänä – edistävät talouskasvua.

6.10 Viimeiseksi tarkastellaan oikeuslaitoksen tehokkuutta. Usein käytetyn sanonnan mukaan oikeuden viivästyminen tarkoittaa, että oikeus ei toteudu. Yhdessä tämän alan vaikuttavimmista tutkimuksista ( 17 ) keskitytään Intiaan. Erot tuomioistuinkäsittelyjen kestossa näkyvät tuotantomäärissä maataloudessa, teollisuudessa ja palvelualalla. Tutkimuksen mukaan pitkillä oikeudenkäyntimenettelyillä on kielteisiä vaikutuksia tuotannon kasvuun kaikilla kolmella talouden sektorilla.

7. Mahdolliset vaikutukset toimintapolitiikkoihin

EU:n nykyiset välineet

7.1 ETSK on vaatinut, että unionin käytettävissä olevia välineitä tehostetaan, jotta voidaan torjua taantumista unionin perusarvojen kunnioittamisessa ( 18 ) . ETSK pitää myönteisinä komission ja muiden toimielinten pyrkimyksiä kehittää sopivia välineitä unionin arvojen puolustamiseksi ja oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen kulttuurin edistämiseksi. ETSK kuitenkin katsoo, että nykyisiä välineitä, kuten SEU-sopimuksen 7 artiklaa, oikeusvaltioperiaatteen turvaamisen toimintakehystä ja rikkomusmenettelyä sekä EU:n vuotuista oikeusalan tulostaulua ja uutta oikeusvaltiomekanismia, voidaan edelleen parantaa ja niitä olisi täydennettävä toimenpiteillä, joissa keskitytään oikeusvaltioperiaatteeseen mutta otetaan taloudelliset näkökohdat paremmin huomioon.

7.2 Komissio on ottanut talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä huomioon oikeusvaltioperiaatteen merkityksen liiketoimintaympäristön kannalta, kun se on pyrkinyt edistämään kasvua tukevia rakenneuudistuksia esimerkiksi tehokkaiden oikeusjärjestelmien ja korruption torjunnan aloilla. Tällä hetkellä EU:n oikeusalan tulostaulua varten saadaan palautetta pääasiassa oikeusministeriöiden, tuomarijärjestöjen, tuomarineuvostojen jne. kaltaisilta oikeusjärjestelmän toimijoilta muttei kumma kyllä oikeuslaitoksen palvelujen tarvitsijoilta. Näillä tahoilla voisi olla hyödyllisiä ehdotuksia siitä, miten eri oikeusjärjestelmiä voitaisiin parantaa. Kansalaisyhteiskunnan organisaatioilla ja työmarkkinaosapuolilla voisi olla tärkeä rooli tiedon välittäjinä. ETSK kehottaa komissiota korostamaan entistä ponnekkaammin oikeusvaltion merkitystä yhtenä kilpailukykyisen ja kestävän talouden keskeisenä osatekijänä. Oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen mittaamiseen käytetyt indikaattorit olisi otettava näkyvämmäksi osaksi tulostaulua, ja niissä olisi käsiteltävä oikeusvarmuuden sekä yritysten ja työntekijöiden oikeussuojakeinojen saatavuuden kaltaisia kysymyksiä. Seurantamenettelyä olisi pyrittävä parantamaan suositusten täytäntöönpanon parantamiseksi. ETSK suosittaa, että kehitetään kansallisia seuranta- ja arviointiprosesseja, joissa on mukana kansalaisyhteiskunnan ja työmarkkinaosapuolten edustajia, ja että kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden ja työmarkkinaosapuolten osallistumista lisätään ylipäätään ohjausjakson kaikissa vaiheissa.

7.3 Unionin vuotuisesta oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen tarkastelumenettelystä olisi tehtävä mahdollisimman avoin sen varmistamiseksi, että komission havainnoista ja suosituksista keskustellaan julkisesti sekä kansallisella että unionin tasolla, ja niiden jatkotoimena olisi toteutettava erityistoimenpiteitä, joilla puututaan kielteisiin tapahtumiin ja suuntauksiin. Euroopan komission olisi lisättävä kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden osallistumista, sillä ne joutuvat usein ensimmäisinä kärsimään, kun oikeusvaltio on uhattuna, ja ne voivat siten toimia ”palohälyttiminä” ( 19 ) . Komission olisi myös puututtava kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden vastaisiin kostotoimiin, jotka johtuvat niiden osallistumisesta menettelyyn. ETSK on ehdottanut kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden vuotuista foorumia, joka antaisi panoksen arviointikierrokseen. Se on valmis osallistumaan menettelyyn ja varmistamaan kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden, myös sosioekonomisia etuja edustavien organisaatioiden kuten työmarkkinaosapuolten, laajan edustuksen.

7.4 ETSK on jo aiemmin ilmaissut suhtautuvansa myönteisesti komission ehdotukseen, jonka tarkoituksena on suojata unionin talousarviota tilanteissa, joissa oikeusvaltioperiaatteen noudattamisessa jäsenvaltioissa on yleisiä puutteita. Tässä yhteydessä ETSK kannatti ehdotusta asettaa unionin varojen saamisen ehdoksi, että jäsenvaltio kunnioittaa oikeusvaltioperiaatetta, ja katsoi, että ehtoa tulisi laajentaa kattamaan myös muut EU:n perussopimuksissa vahvistetut oikeusvaltioon liittyvät periaatteet ( 20 )

Mahdollisia muita toimintapoliittisia ratkaisuja

7.5 Koska oikeusvaltion korkea taso kuuluu EU:n perusarvoihin ja vaikuttaa lisäksi myönteisesti talouskasvuun, EU:n on välttämätöntä toteuttaa toimenpiteitä oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen turvaamiseksi.

7.6 Euroopan unionin tuomioistuin on viime aikoina antanut useita merkittäviä oikeuslaitoksen riippumattomuutta puolustavia päätöksiä. Tuomioistuimen esittämien oikeudellisten syiden lisäksi on myös taloudellisia perusteita sille, miksi unionin toimielinten toiminta on perusteltua. Jotta sisämarkkinat toimivat hyvin, niiden on perustuttava avoimeen ja vakaaseen oikeudelliseen kehykseen. Kehyksen on katettava myös yhteisten sääntöjen täytäntöönpanon valvonta, koska kansallisten tuomioistuinten on luotettava siihen, että muiden jäsenvaltioiden tuomioistuimet ovat yhtä lailla sitoutuneita puolustamaan EU:n perusarvoja.

7.7 Euroopan yhteisen oikeudenkäyttöalueen käsite on tärkeä yrityksille, koska se mahdollistaa yhdessä jäsenvaltiossa tehtyjen tuomioistuimen päätösten soveltamisen toisessa jäsenvaltiossa. Jotta hanke onnistuisi, on ratkaisevan tärkeää, että kaikki tuomioistuimet unionissa ovat riippumattomia. Jos tätä ei voida enää taata, Euroopan yhteinen oikeudenkäyttöalue paitsi jää vajavaiseksi myös taantuu. Komission on varmistettava, että oikeuslaitoksen riippumattomuuden periaatetta noudatetaan kaikissa jäsenvaltioissa, jotta ajatus Euroopan yhteisestä oikeudenkäyttöalueesta ja oikeudellisten päätösten vapaasta liikkuvuudesta toteutuu.

7.8 Jokainen kansallisvaltio haluaa olla uskottava ja houkutteleva sijoittajille ja tarjota mahdollisille sijoittajille uskottavia sitoumuksia. EU-jäsenyys tarjoaa selviä etuja kaikille jäsenvaltioille, sillä sen ansiosta kaikki jäsenvaltiot voivat taloudellisesta tai poliittisesta historiastaan riippumatta tehdä uskottavampia sitoumuksia. Näin ollen unionin jäsenyys voi olla erittäin arvokas kaikille jäsenille, kunhan perussääntöjen noudattamatta jättämisestä määrätään seuraamuksia . Jos seuraamuksia ei määrätä, jäsenyyden arvo pienenee kaikkien sääntöjä noudattavien jäsenten kannalta.

7.9 Toisin sanoen sääntöjä noudattamattomat jäsenvaltiot aiheuttavat sääntöjä noudattaville jäsenvaltioille kielteisiä ulkoisvaikutuksia. Tämä johtuu siitä, että aina kun jonkin jäsenvaltion hallitus ei noudata unioniin liittymisen myötä antamiaan lupauksia eikä tällaisesta sääntöjen noudattamatta jättämisestä rangaista, unionin oikeuden uskottavuus kärsii kaikissa jäsenvaltioissa. Tällöin EU-jäsenyyden arvo pienenee, koska ajan myötä se ei enää ole merkki uskottavuudesta. Siksi on täysin perusteltua vaatia, että unionin perusarvoja noudatetaan.

7.10 Monet päätökset koskevat suoraan kaikkia EU:n jäsenvaltioiden kansalaisia. Ellei niiltä jäsenvaltioilta, joiden johtajat pyrkivät itsevaltiaiksi ja toimivat järjestelmällisesti oikeusvaltioperiaatetta vastaan, pidätetä äänioikeutta, näiden itsevaltiutta havittelevien johtajien sallitaan osallistua päätöksentekoon, joka vaikuttaa suoraan kaikkiin unionin kansalaisiin. Tätä on osuvasti kutsuttu Euroopan toiseksi demokratiavajeeksi ( 21 )

7.11 Toisin sanoen yksi perustelu unionin toimille ovat itsevaltiuteen pyrkivien hallitusten aiheuttamat kielteiset ulkoisvaikutukset, jotka ulottuvat kyseisten maiden rajojen ulkopuolelle ja vaikuttavat myös kaikkiin unionin jäsenvaltioiden kansalaisiin. Yhteenvetona voidaan todeta, että toimet, joilla pyritään ylläpitämään oikeusvaltioperiaatteen noudattamista tai palauttamaan tämän periaatteen kunnioitus, ovat täysin perusteltuja.

7.12 Yksi keino tukea ja edistää oikeusvaltioperiaatteen toteutumista on tukea kansalaisyhteiskunnan organisaatioita ja tiedotusvälineitä. Kansalaisten mahdollisuus perustaa yhdistyksiä, kokoontua ja ilmaista itseään vapaasti sekä tiedotusvälineiden vapaus ovat oikeusvaltioperiaatteen keskeisiä osatekijöitä osana keskinäistä valvontajärjestelmää, jolla varmistetaan hallitusten vastuuvelvollisuus. Kansalaistoiminnan rajoittaminen vaikuttaa myös yritysten ja työntekijöiden mahdollisuuksiin sijoittautua, perustaa vapaasti yhteenliittymiä ja innovoida. Kansalaisyhteiskunnan organisaatiot ovat myös tärkeä taloudellinen toimija, ja niiden osuus EU:n työpaikoista on lähes kolmannes ( 22 ) . Ne tarjoavat talouskasvun kannalta keskeisiä palveluja, kuten koulutusta, terveydenhuoltoa ja sosiaalista suojelua. ETSK toistaa kehotuksensa ( 23 ) , että unionin olisi tuettava aktiivisesti työmarkkinaosapuolia ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioita unionissa ja että olisi erityisesti perustettava unionin rahasto, josta myönnetään tällaisille organisaatioille taloudellista tukea demokratian, oikeusvaltioperiaatteen ja perusoikeuksien loukkauksia koskeviin oikeudenkäynteihin.

7.13 On monia syitä, miksi oikeusvaltioperiaatetta olisi puolustettava sekä jäsenvaltioiden sisällä että EU:n toimielimistä käsin. Vaikuttaa siltä, että monissa jäsenvaltioissa suurta yleisöä on tarpeen valveuttaa oikeusvaltioperiaatteen ratkaisevasta merkityksestä sekä perusarvona että olennaisena talouskasvun vauhdittajana. Yksi välillinen keino puolustaa oikeusvaltioperiaatetta voisikin olla tietoisuuden lisääminen kansalaisten keskuudessa oikeusvaltion ratkaisevasta merkityksestä. ETSK on jo aiemmin kehottanut ( 24 ) järjestämään valistuskampanjan kohdistetun viestintästrategian muodossa. Unionin on investoitava tiedotuskampanjoihin oikeusvaltioperiaatteen edistämiseksi ja ryhdyttävä viipymättä toimiin tiedotusvälineiden vapauden tukemiseksi.

Bryssel 18. syyskuuta 2020. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Luca JAHIER

(1) Komissio jakaa tämän kannan ja on nimenomaisesti ilmaissut sen oikeusvaltioperiaatteen turvaamisen toimintakehyksessään (IP/14/237).

(2) EUVL C 62, 15.2.2019, s. 173

(3) COM(2019) 343 final

(4) Akateemisessa kirjallisuudessa erotetaan usein oikeusvaltioperiaatteen laaja (”thick”) ja suppea (”thin”) tulkinta. Møller, J. (2018), ”The advantages of a thin view”, teoksessa Handbook on the Rule of Law, Edward Elgar Publishing, s. 21–33, ja Bedner, A. (2018), ”The promise of a thick view”, teoksessa Handbook on the Rule of Law, Edward Elgar Publishing, s. 34–47.

(5) Voigt, S. (2012), ”How to measure the rule of law”, Kyklos, 65(2), s. 262–284.

(6) Gutmann, J., & Voigt, S. (2018), ”The rule of law: Measurement and deep roots”, European Journal of Political Economy, 54, s. 68–82.

(7) Tämä syy-seuraussuhde on yksi institutionaaliseksi taloustieteeksi kutsutun tutkimusalan keskeisistä kysymyksistä. Sitä selostetaan seikkaperäisesti mm. seuraavassa tieteellisessä julkaisussa: Acemoglu, D. (2008), Introduction to Modern Economic Growth, Princeton University Press. Kansantajuisempi esitys aiheesta löytyy esimerkiksi julkaisusta Voigt, S. (2019), Institutional Economics – An Introduction, Cambridge University Press.

(8) Feld, L. P., & Voigt, S. (2003), ”Economic growth and judicial independence: cross-country evidence using a new set of indicators”, European Journal of Political Economy, 19(3), s. 497–527.

(9) Voigt, S., Gutmann, J., & Feld, L. P. (2015), ”Economic growth and judicial independence, a dozen years on: Cross-country evidence using an updated set of indicators”, European Journal of Political Economy, 38, s. 197–211.

(10) Voigt, S. (2008), ”The economic effects of judicial accountability: cross-country evidence”, European Journal of Law and Economics, 25(2), s. 95–123.

(11) Hayo, B., & Voigt, S. (2014), ”The relevance of judicial procedure for economic growth”, CESifo Economic Studies, 60(3), s. 490–524.

(12) Mauro, P. (1995), ”Corruption and growth”, The quarterly journal of economics, 110(3), s. 681–712.

(13) Gupta, S., De Mello, L., & Sharan, R. (2001), ”Corruption and military spending”, European journal of political economy, 17(4), s. 749–777.

(14) Mauro, P. (1998), ”Corruption and the composition of government expenditure”, Journal of Public economics, 69(2), s. 263–279.

(15) Organisation for Economic Co-operation and Development (2015), Consequences of Corruption at the Sector Level and Implications for Economic Growth and Development, Pariisi, OECD Publishing.

(16) Van Aaken, A., Feld, L. P., & Voigt, S. (2010), ”Do independent prosecutors deter political corruption?” An empirical evaluation across seventy-eight countries”, American Law and Economics Review, 12(1), s. 204–244.

(17) Chemin, Matthieu (2009), ”Do judiciaries matter for development? Evidence from India, Journal of Comparative Economics, 37, s. 230–250.

(18) EUVL C 282, 20.8.2019, s. 39

(19) Vertailevaa analyysia poliisipartio- ja palohälytintyyppisestä toimijoiden tarkkailusta artikkelissa McCubbins, M. D. & Schwartz, T. (1984), ”Congressional oversight overlooked: Police patrols versus fire alarms”, American journal of political science, s. 165–179.

(20) EUVL C 440, 6.12.2018, s. 106

(21) Kelemen, R. D. (2017), ”Europe’s other democratic deficit: National authoritarianism in Europe’s Democratic Union”, Government and Opposition, 52(2), s. 211–238.

(22) The Size and Scope of the European Third Sector, Working paper No 13/2016, s. 8.

(23) EUVL C 62, 15.2.2019, s. 178

(24) EUVL C 282, 20.8.2019, s. 39, suositus 1.11.