Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Työsuojelu: yhteisön toimien toteuttaminen ja uudet vaarat"



Virallinen lehti nro C 051 , 23/02/2000 s. 0033 - 0041



Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Työsuojelu: yhteisön toimien toteuttaminen ja uudet vaarat" (2000/C 51/11) Talous- ja sosiaalikomitea päätti 29. huhtikuuta 1999 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan nojalla laatia lausunnon aiheesta "Työsnojelu: yhteisön toimien toteuttaminen ja uudet vaarat". Asian valmistelusta vastannut "Työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus" -jaosto antoi lausuntonsa 12. marraskuuta 1999. Esittelijä oli Wilfried Beirnaert. Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 8. ja 9. joulukuuta 1999 pitämässään 368. täysistunnossa (joulukuun 8. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 118 ääntä puolesta ja 1 vastaan 1:n pidättyessä äänestämästä. 1. Johdanto 1.1. Työsuojeluun liittyvät tärkeät kysymykset ovat viime aikoina synnyttäneet joukon EU-tason aloitteita, joita on syytä pohtia perusteellisesti. Tässä yhteydessä mainittakoon: - Euroopan parlamentin keskustelut, jotka koskevat työturvallisuuden, työhygienian ja työterveyshuollon neuvoa-antavan komitean toimintakertomusta sekä komission väliraporttia työturvallisuutta, työhygieniaa ja työterveyttä koskevasta yhteisön ohjelmasta (1996-2000). Parlamentin pohdinnat löytyvät 1. helmikuuta 1999 päivätystä päätöslauselmasta(1), jonka esittelijä oli Outi Ojala. - Euroopan työterveys- ja työturvallisuusviraston, nk. Bilbaon viraston tuore tutkimus työturvallisuuden ja työterveyden taloudellisista vaikutuksista EU:n jäsenvaltioissa. - Komission ja Bilbaossa sijaitsevan Euroopan työterveys- ja työturvallisuusviraston 19.-21. lokakuuta 1998 järjestämä kokous työelämän muutoksista sekä suomalaisen puheenjohtajiston ja Euroopan työturvallisuus- ja työturvallisuusviraston 27.-29. syyskuuta 1999 järjestämä konferenssi turvallisuudesta, terveydestä ja työllistyvyydestä. - Dortmundissa 18.-19. maaliskuuta 1999 pidetty työsuojeluhallintoa käsitellyt konferenssi. 1.2. Edellä mainitut tutkimukset ja pohdinnat herättävät kolme avainkysymystä: - kuinka tehostaa työsuojelua koskevaa yhteisön lainsäädäntöä - kuinka vahvistaa työllistyvyyden ja työsuojelun välistä suhdetta - kuinka varautua uusiin työsuojeluriskeihin. 1.3. Talous- ja sosiaalikomitea edellyttää saavansa osallistua tähän erityisen tärkeänä pitämäänsä keskusteluun. Komitea on aina ollut erityisen kiinnostunut työsuojelua koskevista kysymyksistä, joita kohtaan sekä työnantajien että työntekijöiden on komitean mielestä tunnettava erityistä mielenkiintoa. Palautettakoon tässä yhteydessä mieliin tärkeimpiä komitean aiemmin antamista lausunnoista, joissa käsitellään kyseistä aihetta: - marraskuun 22 päivänä 1995 hyväksytty lausunto komission tiedonannosta työturvallisuutta, työhygieniaa ja työterveyttä koskevasta yhteisön ohjelmasta (1996-2000)(2) - kesäkuun 30 päivänä 1993 hyväksytty lausunto työsuojelukoulutuksesta(3) - heinäkuun 3 päivänä 1991 hyväksytty lausunto työsuojelun eurooppalaisen teemavuoden toimintaohjelmasta(4) - syyskuun 27 päivänä 1984 hyväksytty lausunto työlääketieteestä(5). 1.4. Nyt käsiteltävänä olevassa lausunnossa komitea tarkastelee edellä esitettyjä avainkysymyksiä (ks. kohta 1.2). Nämä nostavat kuitenkin esiin perimmäisen ydinkysymyksen: mikä on EU:n rooli työsuojeluasioissa? Valittu lähestymistapa on tarkoituksellisesti prospektiivinen, tulevaisuushakuinen. Komitea on valinnut yleispoliittisen lähestymistavan korostaen kuitenkin samalla, että tällaisen lähestymistavan tulee perustua tieteelliseen ja tekniseen tutkimukseen. Komitea painottaa tässä yhteydessä erityisesti Euroopan työterveys- ja työturvallisuusviraston kaltaisten laitosten arvokasta osuutta. On tähdennettävä myös työturvallisuuden, työhygienian ja työterveyshuollon neuvoa-antavan kolmikantakomitean tärkeää roolia. Tämä komitea tarjoaa ainutlaatuisen neuvottelufoorumin, johon työmarkkinaosapuolet osallistuvat. Voidakseen täyttää tehtävänsä täysipainoisesti kyseinen komitea kehittää parhaillaan toimintatapojaan. Tähän liittyy myös rahoitusongelmia. 2. Mikä on EU:n rooli työsuojelukysymyksissä? 2.1. Kuten TSK korosti 22. marraskuuta 1995 antamassaan lausunnossa, on tärkeää, että komissio harjoittaa tasapainoista politiikkaa, jossa yhdistyvät sekä lainsäädännölliset että ei-lainsäädännölliset, pakolliset ja vapaaehtoiset toimenpiteet. 2.2. Lainsäädännölliset toimenpiteet ovat edelleen tärkeitä ja niitä voidaan perustella sekä työntekijän sosiaaliseen suojeluun liittyvillä syillä että työnantajan suojaamisella vilpillistä kilpailua vastaan. Työsuojelua koskeva lainsäädäntö on mittava. Kuten komissio 3. syyskuuta 1998 antamassaan väliraportissa(6) korostaa, on arvioitava, edistääkö lainsäädäntö todellakin tehokkaasti turvallisuus- ja terveysoloja, vai onko lainsäädäntöä parannettava. Komissio ilmoittaa jatkavansa edelleen nykyisten direktiivien tarkistamista nykyaikaistaakseen ja rationalisoidakseen niitä tarpeen mukaan.(7) Komitea tukee tätä lähestymistapaa. Komission tehtävänä on myös lainsäädännön soveltamisen arviointi ja valvonta sekä lainsäädännön parantaminen. 2.3. Komitea katsoo, että Euroopan unionin ei-lainsäädännöllistä funktiota on edistettävä ja hyödynnettävä entistä tehokkaammin samalla varjellen sen lainsäädännöllistä tehtävää, kuten edellä kohdassa 2.1 painotetaan. EU:n tehtäviin tulee kuulua myös valveuttaminen, tiedottaminen, dokumentointi, koulutus ja vertailuanalyysi (benchmarking) eli hyvien käytäntöjen esiin tuominen. 2.3.1. Komissio on ryhtynyt päättäväisesti etenemään tähän suuntaan perustamalla edellä mainitun Bilbaossa sijaitsevan Euroopan työterveys- ja työturvallisuusviraston sekä ehdottamalla laajaa ei-lainsäädännöllisten toimenpiteiden ohjelmaa työterveyden ja työturvallisuuden parantamiseksi (SAFE-ohjelma). Komitea antaa täyden tukensa näille pyrkimyksille. Komitea pitää erittäin valitettavana sitä, ettei tätä tärkeää ohjelmaa ole vielä hyväksytty. Ohjelma olisi kuitenkin hyvä väline työsuojelukulttuurin edistämiseksi tärkeänä osana hyvää hallintoa. Ohjelmassa kiinnitetään syystä erityistä huomiota pk-yrityksiin ja hyvin pieniin yrityksiin. 2.3.1.1. Komitea katsoo, että olennaisen tärkeän tuen muodostavia tiedottamista, dokumentointia, valveuttamista, vertailuanalyysia ja tutkimusta tulee kehittää järjestelmällisesti erityisesti seuraavilta osin: - työsuojelua koskevan koulutuksen sisällyttäminen opetusohjelmiin peruskoulutuksesta alkaen, kuten komitean 30. kesäkuuta 1993 hyväksymässä työsuojelukoulutusta käsitelleessä lausunnossa(8) erityisesti korostetaan - työsuojelukoulutuksesta vastaavien opettajien valmentaminen(9) - tulevien työnantajien ja työntekijöiden ammatillinen ja akateeminen koulutus - liikkuvuus, koti- ja työpaikan väliset matkat - kansanterveys, erityisesti myrkyllisten ja syöpää aiheuttavien aineiden käsittely - ympäristötoimenpiteet, riskien seuraukset - pk-yritysten ja hyvin pienten yritysten erityispiirteet - työturvallisuuden ja työterveyden keskinäinen riippuvuus sekä miesten ja naisten välinen työnjako - väliaikaistyöhön, alihankintaan, kotityöhön ja etätyöhön liittyvät erityispiirteet - laadukkaan työn edistäminen työsuojelullisesti hyvissä olosuhteissa - itsenäisten ammatinharjoittajien työsuojelun edistäminen. Liian normatiivista lähestymistapaa välttäen EU:n on selvitettävä paras tapa kunkin edellä mainitun näkökohdan käsittelemiseksi ja niihin liittyvien tavoitteiden saavuttamiseksi. Aiheeseen palataan jäljempänä lausunnon luvuissa 4 ja 5. Komitea pitää Euroopan työterveys- ja työturvallisuusvirastoa tässä suhteessa hyvänä välineenä. 2.3.2. Toteutettavien toimien tehokkuus ja yhtenäisyys edellyttävät mahdollisimman avaraa alkunäkemystä. Tämä edellyttää, että työntekijöiden työsuojelun parantamiseen tähtäävät tavoitteet otetaan huomioon kaikilla EU:n politiikan aloilla ja että muut komission toimivaltaiset elimet sisällyttävät ne omiin aloitteisiinsa. Näin tehdään jo PO III:n aloitteissa, jotka koskevat koneiden, laitteiden ja suojavarusteiden markkinoillepääsyä. Tämän kaltaisia toisiaan tukevia aloitteita on toteutettava samanaikaisesti asetetun tavoitteen saavuttamiseksi. Komission väliraportissa korostetaan aiheellisesti, että myös muut yhteisön politiikat, kuten liikenne- ja ympäristöpolitiikka, auttavat parantamaan työsuojelua. Komitea kannattaa varauksetta komission pyrkimystä tutkia muiden politiikkojen vaikutusta työsuojeluun. 3. Kuinka tehostaa lainsäädäntöä? 3.1. Lainsäädännöllä on kaksi tavoitetta: sosiaaliselta kannalta tavoitteena on suojella työntekijän terveyttä ja turvallisuutta työpaikalla ja taloudelliselta kannalta tavoitteena on valvoa, että EU:ssa vapaasti liikkuvat laitteet ja tuotteet ovat terveys- ja turvallisuusnormien mukaiset. Useimpien työsuojelua koskevien sosiaalialan direktiivien oikeusperustana olleen EY-sopimuksen 118 a artiklan mukaan tavoitteena on alan edistämisen ohella sen yhdenmukaistaminen. Tämän vuoksi direktiivein on annettu "säännökset vähimmäisvaatimuksista, joita sovelletaan asteittain ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion edellytykset ja kussakin jäsenvaltiossa voimassa oleva tekninen sääntely". Komitean mielestä on tärkeää, että tarpeelliseksi katsotut suojelutasot eivät vaihtele jäsenvaltioittain tai yrityksen koon mukaan. 3.1.1. Harmonisoinnin tavoitetta ei kuitenkaan saavuteta välttämättä parhaiten yksityiskohtaisen ja kaavamaisen lainsäädännön avulla. Väliraportissaan komissio painottaa, että on tärkeää voida arvioida, auttaako lainsäädäntö todellakin tehokkaasti luomaan ja ylläpitämään työsuojelualan asianmukaisia oloja. Tehokkuutta pohdittaessa ensimmäiseksi ongelmaksi nousevat soveltamiseen liittyvät kysymykset. Tässä yhteydessä on syytä viitata neuvoa-antavan kolmikantakomitean 15. marraskuuta 1998 antamaan lausuntoon, jossa käsitellään ehdotetun lainsäädännön taloudellista ja sosiaalista arviointia. Kyseisessä lausunnossaan komitea korostaa aiheellisesti, että sosiaalis-taloudelliset analyysit ovat tärkeitä pyrittäessä laadukkaaseen lainsäädäntöön. Niiden kautta poliittiset tahot voivat saada tietoa -useimmiten yrityksille aiheutuvista - kustannuksista sekä sosiaalisista hyödyistä. Komitean mukaan tällaisen analyysin tulisi olla kaksivaiheinen. Ensimmäisessä vaiheessa on syytä tarkastella tavoitetta, turvallisuus- ja terveyshyötyjä, yrityksille investointien ja hallintokulujen muodossa aiheutuvia kustannuksia sekä selvittää ilmenevien riskien tahattomia vaikutuksia. Toinen analyysivaihe tulisi toteuttaa, mikäli ensimmäisessä havaitaan yrityksille koituvan merkittäviä taloudellisia seurauksia, tai mikäli näyttää tarpeelliselta tutkia tarkemmin saavutettavia etuja. 3.1.2. Tehokkuuskysymystä tarkastellaan seuraavassa kahdelta kannalta. Ensiksi kysytään, kuinka parhaiten niveltää toisiinsa EU:n ja jäsenvaltioiden lainsäädäntö. Tämän kysymyksenasettelun avulla pyritään erottamaan yhteisö- ja jäsenvaltiotason roolit. Toinen kysymys koskee lainsäädännön soveltamista pk-yrityksiin ja hyvin pieniin yrityksiin. 3.2. Kuinka yhteisön säännökset ja kansalliset säännökset nivelletään yhteen niin, että lainsäädäntöä voidaan tehostaa? 3.2.1. Yhteisö- ja jäsenvaltiotason yhteensovittamiseen liittyy monenlaisia ongelmia. - Yhteisön direktiivin siirtämistä osaksi kansallista lainsäädäntöä on epäilemättä tarkasteltava juridiselta kannalta, mutta tämä ei yksin riitä. On selvitettävä myös direktiivin toimeenpano käytännössä ja erityisesti aloittain, sillä mikäli eroja on tai ne ovat lisääntymässä - kuten nykyään joskus on tilanne -, työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä tulee kilpailukeino. Tätä kysymystä tarkastellaan lähemmin kohdassa 3.2.4. - Työelämä on uusien haasteiden edessä. Niihin vastaaminen edellyttää erilaista lähestymistapaa kuin tähänastinen suhtautuminen perinteisiin työterveys- ja -turvallisuusongelmiin kuten työstä johtuvaan stressiin tai tuki- ja liikuntaelinsairauksiin. Myös uusiin työmuotoihin liittyy erityiskysymyksiä, joita tarkastellaan lähemmin kohdassa 5.6.1. Näitä ongelmia ei voida käsitellä samalla tavoin kuin työtapaturmia tai perinteisiä ammattitauteja. Kun otetaan huomioon se tosiseikka, että tilanteet ja käsitykset tämän asian suhteen vaihtelevat maittain, aloittain ja alueittain, on jäsenvaltioille annettava enemmän itsenäistä päätösvaltaa ja vastuuta säännösten soveltamistapojen määrittelyssä. Tätä tarkoitusta varten voitaisiin luoda uudenlainen direktiivityyppi; direktiivissä määriteltäisiin pelkät tavoitteet ja sen liitteissä lueteltaisiin jäsenvaltioiden toimintaa ohjaamaan tarkoitetut liitännäistoimet (ks. kohdat 3.2.2 ja 3.2.3). Tässä yhteydessä on syytä korostaa hyvien esimerkkien valinnan ja tunnetuksitekemisen tärkeyttä. Valiovertailu, benchmarking, on ei-lainsäädännöllinen toimi, jota komitea voimakkaasti suosittelee (ks. kohta 2.3). 3.2.2. Sellaisten perinteisten direktiivien lisäksi, joissa määritellään samalla sekä tavoitteet että suojelumenettely - tietyillä aloilla tarvitaan edelleenkin yksityiskohtaisempaa lähestymistapaa - komitea suosittaa direktiivejä, joissa määritellään yhteisölle selkeät tavoitteet ja joiden täytäntöönpanon edellyttämistä toimista päättäminen jätetään jäsenvaltioiden tehtäväksi samalla kun niille tarjotaan takeet arvioinnista ja valvonnasta. Vastuu voitaisiin jakaa seuraavasti: Euroopan tasolla - määritellään tavoite selkeämmin - määritellään tavat, joilla voidaan valvoa ja tutkia, onko tavoite saavutettu - selvitetään yhteistyössä asianomaisten alojen kanssa käytettävissä olevat keinot (tutkimus, käytännön ratkaisut, tiedotuskampanjat) - päätetään työmarkkinaosapuolten osallistumismuodoista. Jäsenvaltiotasolla - määritellään yhteistyössä asianomaisten alojen kanssa sopivat täytäntöönpanotavat kohderyhmittäin ja toimialoittain - luodaan valvonta- ja tarkistusmenetelmät - valveutetaan työnantajat ja työntekijät ja huolehditaan tiedotuksesta yhteistyössä työmarkkinaosapuolten kanssa. Bilbaon työterveys- ja työturvallisuusvirasto voi toimillaan tukea sekä Euroopan komissiota että jäsenvaltioita, niitä tietenkään korvaamatta. 3.2.3. Tavoitteet määrittävien direktiivien lisäksi on tärkeää alusta asti asettaa käyttöön täydentäviä ohjausvälineitä, jotka tarjoaisivat velvoittavaa lainsäädäntöä yksityiskohtaisempia ohjeita. Kyseessä olisi siis pikemminkin yrityksille suunnattu opas kuin normatiivinen asiakirja. Toimiminen sen mukaan ei edellyttäisi sertifiointeja. Opas voitaisiin mukauttaa toimialoittain ja yritystyypeittäin. Työmarkkinaosapuolet osallistuisivat sen laadintaan neuvoa-antavassa kolmikantakomiteassa käytävissä neuvotteluissa. 3.2.4. Kuten aiemmin korostettiin, EU-direktiivin siirtämistä jäsenvaltioiden lainsäädäntöihin ei tule tarkastella vain juridisesti. Ei siis riitä, että varmistetaan velvoitteen sisällyttäminen kansalliseen lainsäädäntöön. Juridisen tarkistuksen lisäksi on varmistettava sen käytännön toteuttaminen itse jäsenvaltioissa konkreettisten, harmonisoitujen kriteerien avulla. Tällaisia kriteerejä voivat olla esimerkiksi direktiiviä soveltavien yritysten lukumäärä, soveltamistavat pienissä ja suurissa yrityksissä, niiden perustelut ja saavutetut tulokset. - Kuten komissio 3. syyskuuta 1998 antamassaan raportissa toteaa, sen on toteutettava suunnitelmansa luoda yhteisön indikaattorit, joilla arvioidaan jäsenvaltioiden politiikkaa. Tällaiset indikaattorit pohjautuisivat erityisesti työtapaturmia ja ammattitauteja koskeviin tilastotietoihin. TSK katsoo, että voimassa olevan lainsäädännön tehokkuuden valvomiseksi olisi suotavaa jatkaa komission aloittamaa työtä työtapaturmia ja ammattitauteja koskevien eurooppalaisten tilastotietojen harmonisoimiseksi. Komitean mielestä olisi myös syytä luoda yhteisön järjestelmä, jolla helpotettaisiin tietojen siirtämistä jäsenvaltioista EU:n eri yksiköihin. Tilastoja laadittaessa on komitean mielestä lisäksi eriytettävä naisia ja miehiä koskevat tiedot. - Työturvallisuuden, työhygienian ja työterveyshuollon neuvoa-antava komitea on hiljattain antanut selvityksen monitieteellisten terveystarkastusten toimivuudesta. Tämän kaltaista tutkimusta on tuettava ja kehitettävä edelleen. Näin voidaan vaihtaa hyviä käytänteitä, parantaa voimassaolevien säännösten täytäntöönpanon valvontaa ja tarkastella niiden tuloksia sekä antaa ehdotuksia säännösten muuttamisesta työsuojelutason parantamiseksi. - Dublinissa sijaitsevan Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiön työoloja, eri työntekijäkategorioita ja työmuotoja käsittelevät tutkimukset ovat myös avuksi tarkasteltaessa EU:n toimenpiteiden tehokkuutta ja asetettujen tavoitteiden saavuttamista. 3.3. Kun puhutaan säännösten soveltamisesta pk-yrityksiin ja hyvin pieniin yrityksiin, kyse ei ole erilaisten standardien luomisesta yrityksen koon mukaan, vaan tällöin pyritään ottamaan huomioon pk-yritysten erityispiirteet, niiden suuri tiedon ja koulutuksen tarve sekä niiden vaikeudet vastata hallinnollisiin rasituksiin. Muistutettakoon tässä yhteydessä, että 118 a artiklan mukaan direktiiveissä on vältettävä aiheuttamasta sellaisia hallinnollisia, taloudellisia ja oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä. 3.3.1. Asetetun tavoitteen ja säädetyn työsuojelutason on oltava samat kaikille työntekijöille. Toteutustapa, valvonta sekä erityisesti työntekijöille ja yrityksille tiedottaminen sekä liitännäistoimet vaihtelevat kuitenkin luonnollisesti yrityksen koon mukaan. 3.3.2. Eräät pk-yritykset ovat paheksuneet sellaisten lainsäädännöllisten määräysten antamista, joita ei voida soveltaa realistisella tavalla pienyrityksissä. Kritiikin kohteena ovat useimmiten olleet hallinnolliset velvoitteet, jotka rasittavat tarpeettomasti lainsäädäntöä ja joita suurimmassa osassa yrityksiä ei voida toteuttaa. Teknistä toteutusta koskevat yksityiskohtaisemmat ohjeet, joita käsitellään edellä lausunnon kohdassa 3.2.3, voisivat olla käyttökelpoinen väline paitsi pk-yrityksille itselleen, myös pyrittäessä todentamaan niiden toteuttaminen pienyrityksissä. 3.3.3. Pk-yritykset ja hyvin pienet yritykset eivät kuitenkaan voi todella hyötyä tästä lähestymistavasta, elleivät tekstit - ole selkeitä ja soveltamiskelpoisia - sisällä käytännöllisiä ratkaisuja - ellei niitä ole laadittu yhteistyössä ja neuvotellen erityisesti pk-yritysten organisaatioiden kanssa - ellei niitä jaeta sellaisten tahojen kautta, joihin pk-yritykset ovat yhteydessä - ellei niitä jaotella toimialoittain: esimerkiksi huoltamot, puusepänverstaat, ravintolat jne. 3.3.4. Tiedotus- ja tarkastusmenettelyitä tulee täydentää erityisillä tukiohjelmilla ja kokeiluhankkeilla, jotka tulee sisällyttää ammattikoulutukseen (Leonardo-ohjelma). 4. Työllistyvyyden ja työsuojelun väliset yhteydet? Taloudelliset kustannukset? 4.1. Työtapaturmat, ammattitaudit ja muut terveyttä ja turvallisuutta uhkaavat vaarat ovat ennen kaikkea vakava inhimillinen ja sosiaalinen ongelma uhrille, mutta ne aiheuttavat myös merkittäviä taloudellisia kustannuksia yhteiskunnalle ja asianomaiselle yritykselle. Bilbaon työterveys- ja työturvallisuusvirasto on tehnyt tutkimuksen, jossa tarkastellaan työterveyden ja -turvallisuuden taloudellisia vaikutuksia EU:n jäsenvaltioissa. Eräät jäsenvaltiot arvioivat työperäisten sairauksien kustannukset 2,6-3,8 prosentiksi bruttokansantuotteesta. On kuitenkin korostettava, että poikkeavien laskentatapojen vuoksi vertailu on vaikeaa. Komitea korostaa olevan tärkeää saada käyttöön luotettavia ja vertailukelpoisia tietoja, jotta voitaisiin selvittää tehokkaimmat järjestelmät. 4.2. Tehokas työsuojelupolitiikka ei ole tärkeää vain päivänselvistä inhimillisistä syistä sekä onnettomuuksien ja sairauksien taloudellisten kustannusten takia, vaan myös siksi, että sillä parannetaan työntekijän työllistyvyyttä ja tuottavuutta ja edistetään työllisyyttä. Komitean mielestä tulevaisuudessa yhden työllisyyden suuntaviivoista tulisi kohdistua työsuojelukysymyksiin. Tällaista suuntaviivaa tulisi täydentää esimerkein hyvistä käytänteistä, nykyisiä suuntaviivoja tukevan vertailuanalyysin tapaan. On myös syytä arvioida työllisyyspolitiikan vaikutuksia työsuojeluun. Mitä tulee miesten ja naisten työoloihin, on syytä muistaa myös, että yksi työllisyyssuuntaviivojen tavoitteista on parantaa naisten pääsyä työmarkkinoille. Tätä tavoitetta korostetaan myös komitean lausunnossa aiheesta "Ehdotukset jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoiksi vuonna 2000"(10). 4.3. On kehitettävä sekä työnantajille että työntekijöille suunnattuja toimia. 4.4. Työnantaja, joka päättää yrityksen organisaatiosta, on vastuussa myös päätöstensä vaikutuksista työntekijöidensä turvallisuuteen ja terveyteen. Tätä vastuuta korostetaan 12. päivänä kesäkuuta 1989 annetussa puitedirektiivissä; - siinä edellytetään, että työnantaja kykenee valitsemaan yritykselleen parhaiten soveltuvat suojakeinot ja organisaatiomuodon, joka mahdollistaa työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelun sekä kilpailun edistämisen törmäämättä epätarkoituksenmukaisiin säännöksiin. 4.4.1. Hyvät työolot ovat tärkeä tekijä laadukkaiden tuotteiden ja palvelujen tuottamisessa. Työtapaturmat ja muut terveyttä ja turvallisuutta uhkaavat tekijät ovat ennen kaikkea inhimillinen ja sosiaalinen ongelma, mutta ne aiheuttavat myös yritykselle taloudellisia kustannuksia mm. poissaolojen, vakuutusmaksujen, tuottavuuden laskun ja tietotaidon hukkaamisen vuoksi. On täten ryhdyttävä kehittämään toimia ja keinoja, jotta - työnantajat vakuutetaan siitä, että korkea työsuojelutaso on yksi kilpailukyvyn ja työssä viihtymisen osatekijä ja että hyvä työsuojelupolitiikka on osoitus taloudellisesta suorituskyvystä - työnantajat mieltäisivät työsuojelupolitiikan yhdeksi tärkeäksi osaksi kokonaistoimintaansa - painotetaan työn organisoinnin olevan avainasemassa työsuojelun edistämisessä - korostetaan ennaltaehkäisyn ja työntekijöiden terveyden valvontajärjestelmien merkitystä; tässä komitea viittaa erityisesti työlääketieteen tärkeään osuuteen työterveyden ja -turvallisuuden parantamisessa(11). Terveysvalvontayksiköiden on toimissaan otettava huomioon työväestön erilaiset tieto- ja koulutustarpeet. Tätä tarkoitusta varten - on kerättävä ja tutkittava yritysten parhaita käytänteitä ja tehtävä tunnetuksi tehokkaita järjestelmiä; tutkimukset ovat osoittaneet, kuinka hyödyllisiä ovat esimerkiksi - systemaattiset turvallisuudenarviointijärjestelmät, joita täydennetään kannustimilla hyviä tuloksia saavuttaneille yrityksen osastoille - työsuojelujärjestelmien sisällyttäminen kokonaisvaltaiseen näkemykseen - työpisteiden mukauttaminen ikääntyneiden tai vammaisten työntekijöiden tarpeisiin - on määritettävä ja tehtävä tunnetuksi hyviin käytänteisiin, politiikan arviointimenetelmiin ja toteutettuihin toimiin liittyvät kriteerit - hyvän politiikan edut on tehtävä tunnetuiksi: kustannusten ja hyötyjen arvioinnin parantaminen auttaa päätöksentekijöitä; on tärkeää jatkaa tutkimuksia ja suunnitella yksinkertaisia välineitä ja käytäntöjä kustannusten ja hyötyjen arvioimiseksi, jotta voidaan tehdä entistä järkevämpiä ja asiantuntevampia päätöksiä. 4.4.2. Työntekijät ja/tai heidän edustajansa on liitettävä järjestelmällisesti mukaan tähän lähestymistapaan - ottamalla heidät mukaan yhteisön politiikan suunnitteluun, toteutukseen, arviointiin ja mukauttamiseen olemassaolevien neuvottelukomiteoiden, erityisesti työturvallisuuden, työhygienian ja työterveyshuollon neuvoa-antavan komitean välityksellä - 12. kesäkuuta 1989 annetun puitedirektiivin ja muiden erityisdirektiivien mukaisten tiedotus-, kuulemis- ja osallistumismenetelmien kautta - sisällyttämällä turvallisuusnäkökohdat opetukseen, koulutukseen ja ammattikoulutukseen; komitea tukee tässä asiassa erityisesti työturvallisuuden, työhygienian ja työterveyshuollon neuvoa-antavan komitean antamaa lausuntoa (070/2/97); palautettakoon mieliin myös TSK:n 30. kesäkuuta 1993 työsuojelukoulutuksesta antama lausunto, jossa käsiteltiin mm. seuraavia kysymyksiä: - tulevaisuuden kansalainen (oppivelvollisuuden aikana) - tuleva työntekijä - yrityksessä aloittava työntekijä - hierarkia - työntekijöiden edustajien erityistehtävät työsuojelussa. 4.4.3. Komission tärkeitä tehtäviä ovat tutkimus ja tiedottaminen, ja komitea pyytää komissiota jatkamaan hyvien käytänteiden vertailevaa analyysia. Tämän lisäksi Bilbaossa sijaitseva Euroopan työterveys- ja työturvallisuusvirasto voi ottaa tehtäväkseen valmistelutöitä, jotka koskevat hyvien käytänteiden, koulutusohjelmien jne. tutkimusta, luettelointia ja tiedonjakoa. Jäsenvaltioiden tehtävänä on tiedon levittäminen sopivien kanavien kautta. 5. Kuinka vastata uusiin vaaroihin? 5.1. Työelämä on muuttunut paljon. Työn organisointi on erilaistunut. Samassa yrityksessä on monia erilaisia työjärjestelyitä erilaisine aikatauluineen. Tietotekniikka on muuttanut työtehtäviä ja työtapoja. Työehdot ovat muuttuneet: osa-aikatyö, määräaikaiset sopimukset ja tilapäistyöt lisääntyvät. Etätyö ja keikkatyöt ("work on call") yleistyvät. Työvoiman koostumus on muuttunut. Naisten työssäkäynti on lisääntynyt huomattavasti. Lisäksi voidaan havaita työvoiman ikääntyvän. Yhä suurempi osa työstä sijoittuu "kolmannelle sektorille" palvelujen kehittyessä nopeaa tahtia. Monet yritykset keskittyvät "ydinalaansa" ja teettävät muut toimensa alihankkijoilla, erityisesti pk-yrityksillä. Pk-yritykset muodostavat yhä suuremman osan yritysten kokonaismäärästä. Yritykset ovat ottaneet käyttöön entistä hajautetumpia hallintojärjestelmiä. Kaikki nämä muutokset ovat vaikuttaneet työtapoihin ja siten myös työsuojeluun. 5.1.1. Joissakin maissa on havaittu työsuojelumääräyksistä piittaamattoman pimeän työn lisääntyneen huolestuttavasti. Komissio on käsitellyt tätä kehitystä pimeää työtä käsitellessä tiedonannossaan. Komissio suositti tämän ilmiön torjumiseksi strategiaa, jolle komitea antoi täyden tukensa 27. tammikuuta 1999 antamassaan lausunnossa(12). 5.2. Olisi liian yksinkertaistettua tulkita kohdassa 5.1 mainitut muutokset vain vaaroiksi. Taloudellinen toimintaympäristö pakottaa yritykset jatkuvaan modernisointiin, hallinnon mukauttamiseen ja työn organisoinnin uudelleenjärjestelyihin. Investoinnit ja uusi teknologia tuovat usein mukanaan parannuksia työoloihin. Uudet työmuodot voivat olla myös vastaus sekä työnantajien että työntekijöiden joustavuustarpeisiin. 5.3. Vaikka muutoksia ei voidakaan pitää ainoastaan vaaroina, ne ovat eittämättä tuoneet työntekijöille mukanaan uusia riskejä, joita ei voida samaistaa työtapaturmiin tai perinteisiin ammattitauteihin. Psykosomaattiset oireet yleistyvät. Stressi lisääntyy mm. yritysjohdossa ja keskijohdossa. Työntekijät "palavat loppuun" eivätkä enää pysty vastaamaan haasteisiin. 5.3.1. Vaaratilanteisiin joutuvat muita useammin nuoret, vammaiset(13), siirtolaiset ja kouluttamattomat työntekijät. Heidät luokitellaan usein "riskiryhmiksi" työmarkkinoilla. 5.4. Perinteiset toimet eivät ole enää yhtä tehokkaita, kun niitä sovelletaan uusiin tilanteisiin ja uusiin työmuotoihin. Haasteena on sen selvittäminen, kuinka suojella työntekijöitä tehokkaasti ja löytää käytännön ratkaisuja tämän tavoitteen saavuttamiseksi - keräämällä tietoa, tarkastelemalla ongelmia objektiivisesti, vertailemalla indikaattoreita - kehittämällä eri kohderyhmiin, tehtäviin ja työmuotoihin parhaiten soveltuvia keinoja. 5.5. Yleiset lainsäädännölliset puitteet ja tavoitteet on lyöty lukkoon Euroopan tasolla. On syytä jatkuvasti tutkia ja tarkistaa toimintatapoja tulosten saavuttamiseksi, jotta voidaan ottaa huomioon uudet työmuodot, muuttuva väestö ja uudet vaarat. Ennen kaikkea nykyisen lainsäädännön teknisiä näkökohtia on seurattava ja tarkistettava jatkuvasti, jotta otetaan huomioon - uudet tuotteet ja menetelmät - uudet tiedot tuotteiden ja menetelmien vaikutuksista (esimerkkeinä OPS (Organic Psycho Syndrome) ja mineraalikuidut) - uudet tiedot terveysongelmista, kuten lihas- ja tukielinsäryistä (esimerkiksi RSI [Repetitive Strain Injury,yläraajan kipuoireyhtymä]). Näin pyritään sopeuttamaan tavoitteet tieteen ja tekniikan kehitykseen, erityisesti raja-arvojen osalta. 5.6. Lisäksi on tärkeää selvittää, aiheuttaako puitelainsäädännön soveltaminen uusiin työmuotoihin käytännön ongelmia, ja löytää asianmukaiset välineet ja ratkaisumallit. Kysymys on lähinnä - terveystarkastuksista - työntekijöille tiedottamisesta ja heidän koulutuksestaan - uusien tuotteiden ja menetelmien mahdollisista vaaroista. 5.6.1. Erityistä huomiota on kiinnitettävä väliaikaisiin työsuhteisiin, lyhyisiin määräaikaisiin työsuhteisiin ja alihankintatöihin. Näissä erityistilanteissa työntekijän sopeutuminen työympäristöön tuottaa enemmän vaikeuksia seuraavista syistä: - vastuu työolojen valvonnasta jakaantuu usealle työnantajalle - työntekijät vaihtavat usein työpaikkaa ja joka kerta täytyy nopeasti sopeutua uuteen ympäristöön. Riittävän suojelutason saavuttamiseksi on ryhdyttävä asianmukaisiin ja soveltamiskelpoisiin toimenpiteisiin, jotka koskevat - eri työnantajien ja työntekijän tiedonvaihtoa työhön liittyvistä vaaroista ja vaatimuksista - hyvin selkeitä erityisohjeita aina kun työ aloitetaan - jatkuvaa koulutusta - lääketieteellistä valvontaa ja seurantaa työntekijän altistuessa vaarallisille aineille - sekä epidemiologista tutkimusta. Eri jäsenvaltioiden käytännöistä, kokemuksista ja tutkimuksista on vaihdettava tietoa, jotta voidaan kehittää entistä tehokkaampi lähestymistapa. 5.7. Henkilöstön tiheä vaihtuvuus ja lukuisat poissaolot ovat usein merkki huonoista työoloista, mutta useimmiten niitä ei voida panna pelkästään työolojen tiliin. Yhteys työoloihin on kuitenkin tuntuvampi silloin, kun kyseessä ovat psykosomaattiset ongelmat, stressi tai työuupumus. Näiden ongelmien käsittely on osa hyvän hallintotavan periaatteita. Näiden riskien kohdalla yrityksen rooli ja vastuu ei kuitenkaan tule yhtä selkeästi esiin kuin työpaikalla perinteisesti esiintyvien riskien suhteen. Myös elämäntilanne (perhe, roolijako perheen sisällä), peruskoulutus sekä koulutus- ja työmahdollisuudet voivat vaikuttaa näihin ilmiöihin. Yrityksiltä ja työnantajilta vaadittavat ponnistukset tehdään tyhjiksi, ellei niitä kokonaisvaltaisen näkemyksen puutteessa täydennetä muihin aloihin liittyvin toimenpitein. Täydentäviä toimenpiteitä tarvitaan työpaikoilla, kotona, kouluissa jne. Tämä vaatii komissiolta kokonaisvaltaista lähestymistapaa (ks. kohta 2.3.2). Irralliset toimenpiteet eivät ole kyllin tehokkaita. 5.8. Työelämän uusien vaarojen ja uusien työmuotojen selvittämiseksi eri jäsenvaltioissa on käynnissä useita aloitteita, joissa kokeillaan erityistä lähestymistapaa yhteistyössä työmarkkinaosapuolten kanssa. Seuraavassa muutama esimerkki työmarkkinaosapuolten osallistumismalleista(14). - Alankomaissa käynnistetty "Agenda 2002" -aloite, jossa työmarkkinaosapuolet ovat päättäneet tulevien vuosien tärkeimmistä neuvotteluaiheista. Erityistä huomiota kiinnitetään stressiongelmiin ja työolojen parantamiseen. Useita asiaa koskevia alakohtaisia sopimuksia on jo solmittu. On myös tehty monia alakohtaisia sopimuksia, joissa julkinen valta, työnantajat ja työntekijät sitoutuvat yhdessä toimimaan tiettyjä erityisriskejä vastaan. - Belgiassa työmarkkinaosapuolet tekivät 30. maaliskuuta 1999 eri ammattialojen välisen yhteissopimuksen stressin torjunnasta työelämässä. Sopimuksen mukaan työnantaja neuvottelee työturvallisuus ja -terveyskomitean kanssa suunnittelemastaan politiikasta. Työmarkkinaosapuolet ovat myös perustaneet väliaikaistyötä käsittelevän "Prévention et Intérim" -komitean, jonka tavoitteena on tehdä yritykset tietoisiksi ennaltaehkäisyn merkityksestä ja antaa niille tätä koskevia ohjeita. - Tanskassa on ammattiliittojen ja työnantajajärjestöjen välillä solmittu kansallinen sopimus yksitoikkoisen työn ja toistotyön vähentämisestä. - Ruotsissa työmarkkinaosapuolet ovat sopineet riskien ehkäisystä vastaavien alueellisten tarkastajien nimittämisestä. Esimerkkinä jäsenvaltioiden viimeaikaisista aloitteista mainittakoon Portugalin hallituksen käynnistämä ohjelma. Ohjelman tavoitteena on parantaa työsuojelua erityisesti myöntämällä kannustimia sellaisille työnantajille, jotka ovat ponnistelleet työsuojelun parantamiseksi ja joiden toimintatavat ovat esimerkkejä hyvistä käytänteistä. 5.9. Hyviksi havaittujen toimien, hyvien käytänteiden ja eri aloitteista saatujen tulosten luetteloinnin pohjalta komissio voi suorittaa arviointityön yhteistyössä työmarkkinaosapuolten kanssa ja tarvittaessa mukauttaa lainsäädäntöä, suunnitella ja tehdä tunnetuksi muita keinoja sekä sisällyttää ne uusiin tai jo käynnissä oleviin tukiohjelmiin. 6. Päätelmät - Työsuojelun edistämisen on oltava yksi julkisviranomaisten, työmarkkinaosapuolten, yritysjohdon ja työntekijöiden ensisijaisista kiinnostuksen kohteista. Tämä on sitäkin tärkeämpää työelämän muuttuessa perusteellisesti. Parhaiten tähän tavoitteeseen voidaan päästä saamalla kaikki asianomaiset osapuolet - yhteisö, jäsenvaltiot, ammattialat, alueet ja paikallisyhteisöt - entistä paremmin tietoisiksi vastuustaan. - Väheksymättä yhteisön lainsäädännöllistä tehtävää - joka edelleen on tärkeä ja perusteltu sekä sosiaalisista että taloudellisista syistä - EU:n ei-lainsäädännöllistä roolia on edistettävä ja korostettava entistä enemmän tiedotusta, koulutusta ja vertailuanalyysia koskevin toimin. - Lainsäädännön tehokkuutta edistävät sellaiset asiakirjat, joissa Euroopan tason ja jäsenvaltioiden roolit on paremmin eroteltu ja joissa määritellään selkeät tavoitteet yhteisön tasolla ja jätetään toimeenpano valvontatakeita vastaan kansallisille toimielimille. - Työllistyvyyden ja työsuojelun paremman yhteyden turvaamiseksi tiedotus- ja koulutustoimintaa on järjestettävä sekä työnantajia että työntekijöitä varten. - Lainsäädännön soveltaminen uusiin vaaratekijöihin vaatii toimenpiteiden tehokkuuden jatkuvaa tarkkailua. Lainsäädännön tarkistusten on perustuttava jäsenvaltioiden hyvien käytänteiden analysointiin. Vertailuanalyysin avulla on selvitettävä opettavaisimmat esimerkit ja tutkittava erityisesti työmarkkinaosapuolten toteuttamia toimia. Bryssel 8. joulukuuta 1999. Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Beatrice RANGONI MACHIAVELLI (1) PE 228.815/lopull. (2) EYVL C 39, 12.2.1996. (3) EYVL C 249, 13.9.1993. (4) EYVL C 268, 14.10.1991. (5) EYVL C 307, 19.11.1984. (6) COM(1998) 511 final. (7) COM(1998) 511 final, s. 5-6. (8) TSK:n 30. kesäkuuta 1993 hyväksymä lausunto - EYVL C 249, 13.9.1993. (9) Ibid. (10) EYVL C 328, 20.12.1999. (11) EYVL C 307, 19.11.1984. (12) EYVL C 101, 12.4.1999. (13) Tässä yhteydessä viitataan eurooppalaisten työmarkkinajärjestöjen UNICE:n, EAY:n ja CEEP:n aloitteesta laadittuun ja komission tukemaan kokoelmaan, jossa käsiteltiin vammaisten työntekijöiden asemaa työelämässä. Julkaisu sisältää erityisesti esimerkkejä onnistuneista uudelleensijoituksista. (14) Katso myös Bilbaossa sijaitsevan Euroopan työterveys- ja työturvallisuusviraston internet-kotisivujen esimerkit hyvistä käytännöistä (http://www.eu-osha.es).