KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Fiscalis 2013 -ohjelman loppuarviointi /* COM/2014/0745 final */





Sisällysluettelo Sisällysluettelo. 2 1. Tausta. 3 2. Ohjelma. 3 3. Arvioinnin rakenne. 4 3.1. Vaatimukset, tarkoitus ja soveltamisala. 4 3.2. Menetelmä. 4 3.3. Toimintalogiikka. 5 3.4. Arviot ja päätelmät 5 4. Fiscalis 2013 -ohjelman tehokkuus – vaikutusten kuvaus. 6 4.1. Verovilppien ja veronkierron väheneminen. 6 4.2. EU:n verolainsäädännön yhdenmukainen, tehokas ja tuloksellinen soveltaminen. 8 4.3. Hallintoihin ja veronmaksajiin kohdistuvien rasitteiden väheneminen. 9 5. Tehokkuus. 10 6. EU:n tason toimien tuottama lisäarvo. 12 6.1. Fiscalis 2013 -ohjelman täydentävyys muihin kansallisiin, alueellisiin ja kansainvälisiin aloitteisiin nähden 13 6.2. Laajempien verotavoitteiden edistäminen. 14 6.3. EU:n yhteistyön merkitys hallinnollisten kustannusten ja rasitteiden vähentämiselle. 14 6.4. Veroyhteistyön Euroopan laajuinen luonne ja yhteinen hallintokulttuuri 14 6.5. Tulosten kestävyys. 14 7. Ohjelman suorituskykyyn vaikuttavat taustatekijät 15 8. Päätelmät ja suositukset 16 1. Tausta Sisämarkkinoiden verotusjärjestelmien toimintaa parantava monivuotinen yhteisön toimintaohjelma Fiscalis 2013 otettiin käyttöön päätöksellä N:o 1482/2007/EY[1]. Se oli neljäs[2] yhteistyöohjelma vuonna 1993 toteutuneilla Euroopan sisämarkkinoilla. Kun Euroopan unionin sisärajat ylittäviin tavaroihin kohdistuneet fyysiset tarkastukset ja verotarkastukset poistettiin, korostui tarve edistää tiivistä yhteistyötä veroviranomaisten välillä. Uusia ohjelmia on laadittu ajan kuluessa, ja niiden perimmäisenä tarkoituksena on ollut vahvistaa sisämarkkinoiden verotusjärjestelmien toimintaa. Lainsäätäjän mukaan ja kuten arvioinnissa on todettu, sisämarkkinoiden verotusjärjestelmät toimivat asianmukaisesti, kun kansallisia taloudellisia etuja suojellaan verovilpeiltä ja veronkierrolta, markkinoita suojellaan vilpilliseltä kilpailulta ja hallintoihin ja veronmaksajiin kohdistuvia hallinnollisia rasitteita vähennetään. Fiscalis 2013 -ohjelmassa tämä yleistavoite pyritään saavuttamaan soveltamalla EU:n verolainsäädäntöä tehokkaasti, tuloksellisesti ja yhdenmukaisesti, varmistamalla tehokas ja tuloksellinen tietojenvaihto ja hallinnollinen yhteistyö sekä levittämällä hyviä hallintokäytäntöjä arvonlisäveron, alkoholi- ja tupakkatuotteiden valmisteverojen sekä energiatuotteiden ja sähkön verotuksen ja välittömän verotuksen alalla. 2. Ohjelma Ohjelmasta hyötyvät ensisijaisesti EU:n jäsenvaltioiden verohallinnot sekä toissijaisesti ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden verohallinnot. Ohjelman tavoitteena on auttaa ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden hallintoja toteuttamaan tarvittavat liittymisen edellyttämät toimet verolainsäädännön ja hallinnollisten valmiuksien aloilla. Talouden toimijat eivät olleet välittömästi ohjelman kohteena, mutta hallinnollisten rasitteiden vähentämiseen tähtäävät ohjelmatoimet hyödyttivät myös niitä. Ohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettuja toimia olivat: 1) viestintä- ja tietojenvaihtojärjestelmien kehittäminen ja toteuttaminen, 2) yhteiset toimet: monenväliset valvontatoimet, seminaarit, hankeryhmät, työvierailut ja muut ohjelman tavoitteiden täyttymisen edellyttämät toimet, 3) koulutustoimet. Ohjelman koko keston (kuusi vuotta) ajaksi vahvistettiin 156,9 miljoonan euron rahoituspuitteet. Lähes 75 prosenttia Fiscalis 2013 -ohjelman budjetista on myönnetty Euroopan laajuisten tietotekniikkajärjestelmien kehittämiseen ja ylläpitoon. Järjestelmät kattavat kaikki EU:n jäsenvaltiot, ja vastuut on jaettu kansallisten hallintojen ja Euroopan komission kesken. Yhteistyö toteutetaan käyttämällä suojattua yhteistä tietoliikenneverkkoa (CCN) / yhteistä järjestelmien rajapintaa (CSI), jolla varmistetaan kaikkien kansallisten tietojärjestelmien yhteentoimivuus. Ohjelmakauden loppupuolella tullin ja verotuksen alalla oli käytössä noin 60 Euroopan laajuista tietotekniikkasovellusta, joissa hyödynnettiin CCN/CSI-järjestelmää. Tärkeimmät tietotekniikkasovellukset olivat: · alv-tietojen vaihtojärjestelmä (VIES) ja VIES-järjestelmän verkkopalvelu, · alv:n palautuksen sekä alv:tä ja välitöntä verotusta koskevan tietojenvaihdon sähköiset lomakkeet, · verotunnisteen (TIN) verkkomoduuli, · valmisteveron alaisten tuotteiden tietojenvaihtojärjestelmä (EMCS), · valmisteverotietojen vaihtojärjestelmä (SEED). 3. Arvioinnin rakenne 3.1. Vaatimukset, tarkoitus ja soveltamisala Euroopan komissio on Fiscalis-ohjelmasta tehdyn päätöksen 19 artiklan 1 kohdan mukaisesti suunnitellut ohjelman loppuarvioinnin ja antanut sen tehtäväksi ulkoiselle konsulttiyritykselle. Arviointitutkimuksen[3] toteutti Ramboll Management Consulting AS, jota avusti komission henkilöstöstä ja neljän osallistujamaan edustajista muodostunut ohjausryhmä. Tässä kertomuksessa hyödynnetään ulkoisen arviointiryhmän laatimassa raportissa esitettyjä ja ohjausryhmän vahvistamia havaintoja ja päätelmiä. Kertomuksella täytetään Fiscalis-ohjelmaa koskevan päätöksen 19 artiklan 3 kohdan b alakohdassa säädetty velvoite toimittaa loppuarviointikertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Arviointi kattoi ohjelman koko keston (vuodet 2008–2013) ja kaikentyyppiset toimet. EU:n varojen entistä tehokkaamman käytön ja analyysin oikeasuhteisuuden varmistamiseksi arvioinnissa kiinnitettiin erityistä huomiota edellä mainittuihin ohjelmasta rahoitettuihin tietojärjestelmiin, joiden tehokasta toimintaa pidettiin ensisijaisen tärkeänä Fiscalis-ohjelman yleisen onnistumisen kannalta. 3.2. Menetelmä Arvioinnissa tarkasteltiin viittä keskeistä kysymystä: 1) missä määrin yleiseurooppalaisella sähköisellä veroympäristöllä on edistetty sisämarkkinoiden verotusjärjestelmien parempaa toimintaa ja petosten torjuntaa, 2) mitä odottamattomia ja/tai tahattomia tuloksia ja vaikutuksia ohjelman toimilla on ollut ja mikä on niiden merkitys, 3) ohjelman levittäminen (tiedottaminen, tietämys ja täytäntöönpano), 4) vastine rahoille sekä 5) EU:n tason lisäarvo. Fiscalis 2013 -ohjelman arvioinnissa oli otettava huomioon useita rajoitteita. Ensinnäkin monia toimia jatkettiin edelliseltä Fiscalis 2007 -ohjelmakaudelta ja siksi oli vaikea yksilöidä tuloksia ja vaikutuksia, jotka koskivat yksinomaan Fiscalis 2013 -ohjelmaa. Toiseksi ohjelman arvioimiseksi ei ollut määritelty vähimmäistavoitteita tai vertailukohtia (vaihtoehtoista tilannetta), ja oli mahdoton arvioida tilannetta ilman Fiscalis-ohjelmaa muutoin kuin oletusten perusteella. Kolmanneksi arvioijien saatavilla oli hyvin vähän määrällisiä tietoja, esimerkiksi havaittujen petosten määrästä tai yleisesti takaisinperityistä veroista, puhumattakaan määristä, jotka voisivat olla seurausta Fiscalis 2013 -ohjelmasta. Arvioijat luottivat siten pitkälti kuulemiensa sidosryhmien näkemyksiin (jotka esitettiin yleistutkimuksessa, kohdennetuissa haastatteluissa ja kenttätapaustutkimuksissa), mutta useimmiten sidosryhmät eivät pystyneet itsekään esittämään määrällistä arviota eduista tai hyödyistä, joita he kokivat kuitenkin saaneensa. Lisäksi Fiscalis-ohjelman välineiden avulla havaitut sääntöjenvastaisuudet edellyttäisivät monesti lisätutkimuksia tai oikeudenkäyntimenettelyn vireillepanoa. Toisaalta torjuntatoimia ja etenkin petosten torjuntaa on luontaisesti vaikea estimoida saatikka arvioida niiden tuloksia. Vaikka tällaiset tiedot olisivatkin saatavilla, havainnoidun muutoksen ja Fiscalis 2013 -ohjelman toimien välisen voimakkaan syy-yhteyden arvioinnissa ilmenisi useita menetelmävirheitä. Tällaisten rajoitteiden ja ohjelman asiayhteyden vuoksi edellä esitettyihin kysymyksiin vastaamiseksi arvioinnissa on käytetty kontribuutioanalyysia. Menetelmä sopii erityisen hyvin arvioitaessa monimutkaisessa ympäristössä toteutettavan toimen todennäköistä vaikutusta odotettuihin ja havaittavissa oleviin tuloksiin. Menetelmän valinnassa kiinnitettiin erityistä huomiota Fiscalis-ohjelman ympäristöön, jossa perinteisellä syy-yhteysmenetelmällä ei saataisi toivottuja tuloksia, kun otetaan huomioon taustalla olevat moninaiset mekanismit ja ohjelman sisäiset ja ulkoiset seikat, jotka ovat mahdollistaneet tuloksen toteutumisen, sekä tulokseen mahdollisesti vaikuttaneet asiayhteyteen liittyvät seikat. Kontribuutioanalyysissa pyrittiin selvittämään ohjelman todennäköinen vaikutus osoittamalla, että kansalliset veroviranomaiset ovat soveltaneet ohjelmaa suoraan, ja tarkastelemalla, mitä hyötyjä ohjelmasta on koitunut. 3.3. Toimintalogiikka Arvioinnissa on noudatettu loogista puitekehystä – toimintalogiikkaa – jossa yhdistetään toisiinsa Fiscalis 2013 -ohjelman toimet (eli erilaiset yhteiset toimet ja tietojärjestelmät) ja ohjelman lopullinen tavoite (eli sisämarkkinoiden verotusjärjestelmien toiminnan parantaminen ja petosten torjunta), ja toimet on muunnettu tuloksiksi (eli verovilppien ja veronkierron väheneminen, hallinnollisten rasitteiden väheneminen, EU:n verolainsäädännön soveltaminen yhdenmukaisesti ja tehokkaasti sekä liittymiseen paremmin valmistautuneet hakijamaat[4]). Kuten jäljempänä esitetään, tämä toimintalogiikka vastaa ohjausryhmän ja ulkoisen konsultointiyrityksen näkemystä ja tulkintaa toimien, tuotosten, tulosten ja vaikutusten (kokonaistavoite) odotetuista syy-yhteyksistä. 3.4. Arviot ja päätelmät Arviot ja päätelmät tehtiin kerättyihin todisteisiin perustuvien havaintojen perusteella. Havaintojen luotettavuuden varmistamiseksi arvioinnissa käytettiin useita tiedonkeruumenetelmiä, kuten tiedusteluja, haastatteluja ja kirjallisen aineiston tutkimusta (myös olemassa olevia analyyseja ja seurantatietoja) sekä tapaustutkimuksia. Sidosryhmät ja ohjausryhmä pitivät menetelmien yhdistelmää yleisesti asianmukaisena, ja sen avulla saatiin halutut tiedot. 4. Fiscalis 2013 -ohjelman tehokkuus – vaikutusten kuvaus Arvioinnissa todettiin yleisesti, että Fiscalis 2013 -ohjelmalla parannettiin selvästi sisämarkkinoiden verotusjärjestelmien toimintaa, mutta valtaosaa vaikutuksista ei voitu mitata määrällisesti. Tässä luvussa esitetään ohjelman tehokkuutta koskevat havainnot, jotka ilmentävät sitä, miten ohjelmalla on edistetty odotettuja tuloksia verovilppien ja veronkierron vähenemisen (4.1), EU:n verolainsäädännön yhdenmukaisen, tehokkaan ja tuloksellisen soveltamisen (4.2) sekä hallintoihin ja veronmaksajiin kohdistuvien rasitteiden vähenemisen (4.3) aloilla. 4.1. Verovilppien ja veronkierron väheneminen Verotuksen alalla tietojärjestelmien päätavoitteena oli mahdollistaa nopea ja turvallinen tietojenvaihto veroviranomaisten välillä ja torjua siten tehokkaasti petoksia. Tietojärjestelmillä voidaan katsoa olevan keskeinen merkitys veroviranomaisten päivittäisten toimien tukemisessa kaikkialla EU:ssa, ja ne ovat vakiintuneessa käytössä kansallisissa hallinnoissa. Tämän tavoitteen toteutumista on edistetty etenkin kahdella keskeisellä tietojärjestelmällä, jotka ovat alv-tietojen vaihtojärjestelmä (VIES) ja valmisteveron alaisten tuotteiden tietojenvaihtojärjestelmä (EMCS), joka sisältää valmisteverotietojen vaihtojärjestelmän (SEED) tietokantaan sulautetun järjestelmän tiedot. VIES-järjestelmän avulla voidaan vaihtaa EU:n sisäisiä tavaraluovutuksia koskevia tietoja jäsenvaltioiden verohallintojen välillä alv:n valvontaa varten. VIES-järjestelmän verkkopalvelun avulla kauppakumppanin alv-tunnus voidaan vahvistaa nopeasti. EMCS on integroitu tietokonepohjainen järjestelmä, jota valmisteveroviranomaiset käyttävät valmisteveron alaisten tuotteiden liikkumisen seurannassa. Näillä tietojärjestelmillä kansalliset viranomaiset ovat voineet valvoa rajat ylittävään liiketoimintaan liittyviä sääntöjenvastaisuuksia. Arvonlisäverovalvonnan alalla tämän mahdollistivat arvonlisäveronalaisen liiketoiminnan määrästä, luonteesta ja osapuolista kerätyt tiedot. VIES-tietokantaan hiljattain tehdyt muutokset vähensivät takautuvia korjauksia ja ristiriitaisuuksia, nopeuttivat päivityksiä ja tekivät liikevaihtotiedoista luotettavampia. Lisäksi yhteenvetoilmoitusten antamista ja lähettämistä koskevien määräaikojen lyhentäminen on nopeuttanut tietojenvaihtoa, mistä on ollut veroviranomaisille paljon hyötyä[5]. Sidosryhmiltä ulkoisessa arvioinnissa kerätyt todisteet osoittivat, että VIES-järjestelmä auttoi kansallisia hallintoja tunnistamaan petokset, sillä järjestelmän avulla ne pystyivät tarkistamaan, että veronmaksajien antamat kansalliset ilmoitukset vastasivat toisaalla annettuja ilmoituksia, ja havaitsemaan näin nopeammin sääntöjenvastaisuudet. VIES-järjestelmän tietojen lisäksi Fiscalis 2013 -ohjelma mahdollisti sen, että veroviranomaiset pystyivät vaihtamaan tarkempia pyyntöjä tai tietoja käyttämällä CCN mail -postijärjestelmää ja etenkin sähköisten alv-tietolomakkeiden vaihtamiseen tarkoitettua VIES-postilaatikkoa sekä TAXFRAUD-postilaatikkoa. Ohjelmakaudella 2008–2013 jäsenvaltiot vaihtoivat 578 000 (VIES) ja 187 000 (TAXFRAUD) viestiä näiden petosten paljastamiseksi käyttöön otettujen kahden tietokanavan avulla. Jäsenvaltioiden vaihtamat viestit ovat luottamuksellisia, eikä Euroopan komissio ole tietoinen niiden sisällöstä. Siksi on mahdoton arvioida välittömästi tällaisten viestien vaihdon tuloksia, mutta niiden määrä osoittaa, että yhteistyö on kattavaa ja dynaamista. Valmisteverojen alalla rajatylittävään liiketoimintaan liittyvien sääntöjenvastaisuuksien valvomiseen käytettäviä välineitä olivat EMCS-järjestelmä, jolla voitiin seurata reaaliajassa tullisuspensiomenettelyyn asetettujen tavaroiden siirtoja alkaen ennakkoilmoituksesta kulutukseen luovuttamiseen asti, sekä SEED-tietokanta, jolla voitiin vahvistaa välittömästi toimijat, joilla on lupa lähettää ja vastaanottaa valmisteveron alaisia tuotteita. Lisäksi sidosryhmät katsoivat, että järjestelmät ovat tehneet vilpillisestä toiminnasta vaikeampaa, riskialttiimpaa ja kalliimpaa, mikä on itsessään saattanut vähentää petosten houkuttelevuutta. Esimerkkinä mainittakoon, että EMCS-järjestelmän käyttöönoton jälkeen petoksen tekemiseksi lähettäjän ja vastaanottajan pitäisi sopia keskenään vilpilliseen liiketoimintaan osallistumisesta. Kuhunkin liiketoimeen liitettyjen sähköisten vakuuksien ansiosta veroviranomaisten on ollut helpompi varmistaa veron asianmukainen kantaminen. Ulkoisessa arvioinnissa todettiin, että arvonlisäveron ja välittömän verotuksen alan sähköisillä vakiolomakkeilla edistettiin petosten torjuntaa ennen kaikkea tukemalla veroviranomaisia oikean verovelan laskemisessa, eikä niinkään vilpillisten liiketoimien havaitsemisessa. Vastaavanlaisia tuloksia saavutettiin säästöjen tuottamien korkotulojen verotuksesta annettuun direktiiviin[6] liittyvässä, yhteiseen XML-malliin perustuvassa automaattisessa tietojenvaihdossa, jolla tuettiin verojen oikeaa määräämistä, mikäli tiedot olivat ajan tasalla ja oikein. Tietojärjestelmien lisäksi Fiscalis 2013 -ohjelmalla tarjottiin jäsenvaltioille tehokkaita yhteistyövälineitä veropetosten torjumiseksi. Yhteiset toimet muodostivat puitekehyksen, jonka rajoissa verohallinnot pystyivät jakamaan asiantuntemustaan ja kokemuksiaan. Ohjelmasta annettiin teknistä ja logistista tukea Eurofisc-foorumille, jonka veroviranomaiset katsoivat olevan tärkeä kanava jäsenvaltioiden monenvälisen ja hajautetun yhteistyön edistämiseksi ja helpottamiseksi ja joka mahdollistaa kohdennetun ja nopean toiminnan tietyntyyppisten petosten torjumiseksi. Esimerkiksi nopea tietojenvaihto eri jäsenvaltioiden alv-petosten torjuntayksiköiden välillä ja yhteisten riskianalyysimallien laatiminen olivat sidosryhmien mielestä tärkeitä toimia karusellipetosten[7] havaitsemiseksi varhaisessa vaiheessa, sillä viranomaisten nopealla toiminnalla tiedetään olevan siinä keskeinen merkitys. Toisaalta monenväliset valvontatoimet auttoivat jäsenvaltioiden verotarkastajia soveltamaan tietojaan yhteisesti, minkä ansiosta ne pystyivät arvioimaan maksamattomien verotulojen määräksi 3,26 miljardia euroa[8]. Lisäksi veroviranomaiset katsoivat, että yhdessä säästödirektiivin mukaisen automaattisen tietojenvaihdon kanssa monenvälisillä valvontatoimilla parannettiin vaatimusten noudattamista veronmaksajien keskuudessa, sillä ne ymmärsivät, että jäsenvaltiot jakavat keskenään tietoja niiden toiminnasta ja verovelvoitteista. Näin vähennettiin suoraan halukkuutta verovilppeihin lisäämällä kiinnijäämisen mahdollisuuksia. Muut yhteiset toimet ja etenkin kohdennetut tapahtumat, kuten seminaarit ja työvierailut, antoivat kansallisille viranomaisille paremman kuvan muiden jäsenvaltioiden viranomaisten organisaatiorakenteesta ja hallintokäytännöistä. Vaikka tällaiset toimet eivät johtaneet suoraan petosten vähenemiseen, veroviranomaiset pitivät niitä hyödyllisinä, sillä niillä tehostettiin asiaa koskevien tietojen vaihtoa ja helpotettiin suoraa yhteydenpitoa asianomaisten yksiköiden välillä. 4.2. EU:n verolainsäädännön yhdenmukainen, tehokas ja tuloksellinen soveltaminen Fiscalis 2013 -ohjelmalla tuetut tietojärjestelmät olivat kattavassa käytössä ja yleisesti arvostettuja (vaikka muutamat järjestelmät eivät vielä olleet täysimääräisesti hyödynnettävissä, kuten jäljempänä selvennetään). Esimerkkinä mainittakoon, että kansalliset viranomaiset vaihtoivat EU:n rajat ylittävistä liiketoiminnoista yksistään VIES-järjestelmän avulla yli 500 miljoonaa viestiä[9] vuodessa, ja järjestelmä on keskeisessä osassa neuvoston asetuksessa 904/2010[10] tarkoitetun hallinnollisen yhteistyön edistämisessä. Arvioinnissa todettiin, että järjestelmä oli olennainen osa jäsenvaltioiden verohallintojen välineistöä arvonlisäveroalan riskianalyysin toteuttamiseksi ja monet virkamiehet käyttivät sitä päivittäin. Lisäksi joillakin järjestelmillä tuetaan suoraan verotusalan hallinnollista yhteistyötä koskevan EU:n säännöstön täytäntöönpanoa. Tällaisia ovat esimerkiksi Fiscalis-ohjelmasta rahoitettu valmisteveroalan[11] EMCS-järjestelmä ja arvonlisäveroalan[12] VIES-järjestelmä sekä välittömän verotuksen[13] alalla käytössä olevat sähköiset lomakkeet (viimeksi mainitut otettiin käyttöön vasta vuoden 2013 tammikuussa). Lisäksi yleiseurooppalaisiin tietojärjestelmiin perustuva yhteistyö auttoi jäsenvaltioita noudattamaan paremmin edellä mainitussa hallinnollista yhteistyötä koskevassa EU:n lainsäädännössä tietojenvaihdolle asetettuja määräaikoja, minkä ansiosta tietoja voitiin vaihtaa nopeammin ja täsmällisemmin (esim. sähköisillä vakiolomakkeilla). EMCS-järjestelmän hyvin pieni tekninen virheprosentti (alle yksi prosentti siirroista)[14] osoittaa myös, että järjestelmällä oli merkittäviä etuja vanhaan paperiseen ja virhealttiiseen järjestelmään nähden, ja se on edistänyt valmisteveroja koskevan yhteisön säännöstön sujuvaa täytäntöönpanoa. EU:n lainsäädännön asianmukaista soveltamista helpotettiin edelleen yhteisillä toimilla, joiden avulla jäsenvaltiot pystyivät vaihtamaan näkemyksiään EU:n säädösten tulkinnasta, täytäntöönpanoon ja valvontaan liittyvistä haasteista, kansallisista ominaispiirteistä ja parhaista käytännöistä. Lisäksi yhteiset toimet antoivat jäsenvaltioille mahdollisuuden keskittyä tiettyihin ongelma-alueisiin, kuten uuden sähköisen lomakkeen laatimiseen ja toteuttamiseen (esim. alv:n palauslomakkeen oli oltava käytössä keskitetyn minipalvelupisteen (Mini One Stop Shop) kehittämiseksi) tai tietyn tietotekniikkasovelluksen (kuten EMCS-järjestelmän tai alv:n palautusjärjestelmän) toteuttamiseen. Tällaisia aiheita voitiin käsitellä ohjelman epävirallisessa ympäristössä, millä edistettiin jäsenvaltioiden lähentymistä, ja sidosryhmät korostivat jatkuvasti sen merkitystä arvioinnin aikana. Nämä seikat yhdessä auttoivat ymmärtämään, tulkitsemaan ja laatimaan EU:n alv-lainsäädäntöä yhä yhdenmukaisemmin, mukauttamaan yhteisiä odotuksia ja kartoittamaan erilaisia käytäntöjä ja menettelyjä. 4.3. Hallintoihin ja veronmaksajiin kohdistuvien rasitteiden väheneminen Ulkoinen arviointi ja muut saatavilla olevat laadulliset tiedot osoittivat, että monien tietojärjestelmien katsottiin vähentävän kansallisiin hallintoihin ja talouden toimijoihin kohdistuvia hallinnollisia rasitteita. Sähköisten lomakkeiden ja CCN/CSI-järjestelmän yhteiskäyttö auttoi parhaiten vähentämään kansallisten hallintojen hallinnollisia rasitteita. Niillä parannettiin tehokkuutta lyhentämällä pitkiä ja paljon resursseja vaativia paperimenettelyjä sekä selkeyttämällä ja yksinkertaistamalla sähköistä tietojenvaihtoa. Tätä edistivät etenkin yhteisten mallien käyttö ja kysymysten muotoilua ja niihin vastaamista koskevien ohjeiden antaminen ennalta määritellyissä kentissä. Samalla parani myös yhteistyön tehokkuus vaihdettujen tietojen paremman tarkkuuden ja käytettävyyden ansiosta. Tämä saavutettiin lähinnä pyydettyjen ja toimitettujen tietojen kohdentamisella ja pyyntöjen yhdenmukaisella tulkinnalla. Merkittäviä hyötyjä saatiin myös VIES-järjestelmän, VIES-järjestelmän verkkopalvelun ja EMCS-järjestelmän säännöllisestä käytöstä, vaikka niiden ensisijainen tavoite olikin varmistaa, että verot ja tullit kannetaan oikein. Verohallintojen mukaan niiden käyttö auttoi havaitsemaan sääntöjenvastaisuudet nopeammin, helpotti yhteistyötä ja seurantaa sekä lyhensi reaktioaikaa aiempaan paperimuotoiseen menettelyyn verrattuna. Tilastoanalyysi osoitti EMCS-järjestelmän osalta, että valmisteveron alaisten tavaroiden siirron päättämiseen (sähköisen asiakirjan hyväksymisestä vastaanottoraportin lähettämiseen määräpaikassa) kului keskimäärin 6,8 päivää, jota pidettiin hyvin lyhyenä käsittelyaikana[15]. Talouden toimijoiden osalta VIES-järjestelmän verkkopalvelu vähensi suoraan kauppakumppaneiden alv-tunnisteiden vahvistamiseen kuluvaa aikaa, sillä vahvistusta ei enää tehty kansallisten viranomaisten välityksellä. Ohjelman avulla tehtiin 157 miljoonaa vahvistusta pelkästään yhden vuoden aikana. Kun oletetaan, että jokaisen tunnisteen käsittelyyn puhelimitse olisi kulunut viisi minuutta, VIES-järjestelmän verkkopalvelulla vähennettiin sääntöjen noudattamisesta kansallisille verohallinnoille aiheutuvia kustannuksia arviolta 160 miljoonaa euroa sekä sama määrä talouden toimijoiden osalta. Lisäksi vuoden 2010 tammikuussa otettiin käyttöön alv-palautusten sähköinen menettely, jolla yksinkertaistettiin palautusmenettelyä sallimalla yritysten hakea toisessa jäsenvaltiossa kannetun alv:n palautusta suoraan sijoittautumisjäsenvaltiossa. Arvioinnissa todettiin, että on liian aikaista arvioida ohjelman kokonaisvaikutusta yrityksille aiheutuvien kustannusten vähenemiseen, mutta komission vero- ja valmisteveroviranomaisille vuonna 2012 lähettämien tiedustelujen analyysissa, jonka tarkoituksena oli selvittää Fiscalis 2013 -ohjelmasta tuettujen tärkeimpien tietojärjestelmien kustannushyödyt, saatiin alustavia viitteitä siitä, että muutamissa jäsenvaltioissa hallinnon tehokkuus on tosiasiassa parantunut. Arvioinnissa suositeltiin lisäksi, että veronmaksajat otetaan ohjelmatoimien ja arvioinnin erityiseksi kohteeksi (suositus 7). EMCS-järjestelmä on tuonut talouden toimijoille myös useita hallinnollisia etuja, jotka liittyvät esimerkiksi käsiteltävien asiakirjapaperien vähenemiseen, tullisuspensiomenettelyjen nopeampaan loppuunsaattamiseen ja käsittelyn yhdentämiseen käytössä oleviin tietokonepohjaisiin järjestelmiin. Nämä edut koskivat etenkin isompia yrityksiä, jotka käyvät usein kauppaa ja joilla on suuri tietotekninen kapasiteetti, kun taas pienemmät yritykset, jotka turvautuvat tullisuspensiomenettelyihin vain satunnaisesti, katsoivat mukautumisen olevan vaikeampaa tullisuspensiomenettelyyn asetettujen tavaroiden siirtoihin sovellettavien kohtuullisen korkeiden teknisten ja taloudellisten vaatimusten (esim. takuuvaatimuksen) vuoksi. Välittömän verotuksen alalla ohjelmalla tuettiin verotunnisteen verkkopalvelusovellusta. Järjestelmä tarjoaa internetpohjaisen rajapinnan, jonka avulla loppukäyttäjät voivat vahvistaa minkä tahansa jäsenvaltion antaman verotunnisteen, jotta veronmaksajat voidaan tunnistaa nopeasti ja helpotetaan kansallisten veroasioiden hallinnointia tai tunnistetaan muihin EU-valtioihin investoivat veronmaksajat. Arvioinnissa todettiin, että verotunnisteen verkkopalvelusovellusta käytettiin liian vähän, jotta voitaisiin arvioida, ovatko hallinnolliset rasitteet vähentyneet toivotulla tavalla. Alhainen käyttöaste ei kuitenkaan johdu ohjelmasta vaan monista eri seikoista, joista merkittävin on se, ettei EU:n tasolla ole käytössä verotunnistetta eikä kaikilla EU-valtioilla ole tai ne eivät käytä sellaista. Jotkin maat käyttävät muita tunnisteita, joita ei voida pitää verotunnisteina oikeudellisista tai muista syistä, ja toiset maat eivät anna tunnisteita automaattisesti kaikille veronmaksajille. 5. Tehokkuus Suuri osa ohjelman menoista käytettiin tietojärjestelmien toimintaan ja tukemiseen (noin 75 prosenttia), ja tästä valtaosa kohdennettiin CCN/CSI-verkkoon. Koska CCN/CSI-verkolla tuetaan jäsenvaltioiden välistä tietojenvaihtoa kaikissa Euroopan laajuisissa tietojärjestelmissä ja mahdollistetaan kaikkien jäsenvaltioiden yhdenvertainen osallistuminen tietojenvaihtoon, kansalliset hallinnot pitivät tätä investointia välttämättömänä ja erittäin hyödyllisenä. Arvioinnissa todettiin, että koska CCN/CSI-verkkoa käytettiin yhteisenä alustana myös Tulli 2013 -ohjelmassa, sen lisäksi, että kyseiseen verkkoon tehtävät investoinnit olivat hyödyllisiä tietoteknisten toimintojen näkökulmasta, niillä mahdollistettiin yksittäisen tietotekniikkajärjestelmän mittakaavaedut. Vero- ja tullimenettelyjä voidaan yhdenmukaistaa edelleen (esimerkiksi EMCS-järjestelmän ja tullijärjestelmien yhteentoimivuuden alalla), mitä on myös suositeltu (suositus 6), ja komissio ja kansalliset hallinnot ovat pyrkineet lisäämään synergiaetuja ja laatimaan yhdessä tietoteknisiä moduuleja organisoimalla yhteisiä hankeryhmiä vero- ja tulliviranomaisten kesken. Käytännön tasolla tehokkuushyötyjä saavutettiin tietojärjestelmien täytäntöönpanon ja toiminnan aloilla edistämällä teknologian uudelleenkäyttöä ja kehittämällä yhteisiä palveluja. Tällaisia olivat kustannussäästöjen edistämiseksi laaditut strategiat, kuten yksi ainoa menetelmä tietojärjestelmien hallinnoimiseksi, tietokeskusten vahvistaminen ja jäsenvaltioiden yhteiset verkkojulkaisuympäristöt kaikilla verotuksen aloilla. Toiminnallisuuden ja toimintojen tuen tehokkaan kehittämisen varmistamiseksi valtaosa tietoteknisistä toiminnoista on ulkoistettu, ja sisäisiä operationaalisia tai kehittämistoimia oli väin vähän. Jäsenvaltioille annettu toiminnallinen tuki tietojärjestelmien täytäntöönpanon ja ylläpidon helpottamiseksi muodosti Fiscal 2013 -ohjelman tietotekniikkamenoista merkittävän osan, yli 40 prosenttia. Komissio teki tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa varmistaakseen optimaalisen valvonnan ja riittävyyden. Tähän sisältyi sellaisten yhteisten eritelmien ja sovellusten laatiminen, joita voitaisiin soveltaa jokaisessa jäsenvaltiossa, sekä vierailuja jäsenvaltioihin vianmäärityksen tukemiseksi tai tarvittavien liitettävyystestien tekemiseksi. Vaatimustenmukaisuuden testaaminen oli yksi aloista, joilla saatiin eniten vastinetta rahoille, sillä keskitetysti kehitettyjä työkaluja voitaisiin käyttää kaikissa jäsenvaltioissa (esim. Self Service Test System (SSTS) on suunniteltu siten, että jäsenvaltioilla on suurempi valta vaatimustenmukaisuuden testaamisessa). Arvioinnin perusteella suositeltiin keskitetyn sovelluksen kehittämistä (suositus 5). Fiscalis 2013 -ohjelmasta tuettujen tietojärjestelmien kustannushyötyanalyysia koskevaan komission vuoden 2012 kyselyyn annetut vastaukset paljastivat, että jäsenvaltioilla oli vaikeuksia laskea kansallisesta täytäntöönpanosta aiheutuvia kustannuksia. Yksikään jäsenvaltio ei esittänyt jäljennöstä tätä koskevista kansallisista tutkimuksista tai arvioinneista, ja EMCS-järjestelmän käyttöönottoa ja ylläpitämistä vuosina 2007–2011 koskevat 17 jäsenvaltion kustannusarviot vaihtelivat 1,1 miljoonasta 18,8 miljoonaan euroon. Vielä harvempi jäsenvaltio pystyi määrittämään hyötyjen rahallista arvoa, ja tätä koskevat todisteet ovat hyvin vähäisiä, esimerkiksi yksi jäsenvaltio ilmoitti, että EMCS-järjestelmän käyttöönottoa seuranneena vuonna kannettujen tulojen määrä kasvoi 10 prosenttia. Vastauksissa todettiin kuitenkin, että tietojärjestelmillä oli myönteinen vaikutus hallinnon tehokkuuteen, ja valtaosa jäsenvaltioista katsoi, että niiden hallintojen tehokkuus oli parantunut EMCS-, VIES- tai alv:n palautusjärjestelmän käyttöönoton jälkeen. Eräät tarkemmin tutkimattomat todisteet viittaavat siihen, että yhdessä jäsenvaltiossa EMCS-järjestelmän täytäntöönpanon kustannukset olivat selvästi maksaneet itsensä takaisin, sillä sen avulla paljastui useita arvoltaan merkittäviä petoksia. Tietojen jakamisen, toimien organisoinnin ja verkottamisen helpottamiseksi ja selkeyttämiseksi edelleen komissio otti vuonna 2012 käyttöön ohjelman tiedotus- ja viestintäalustan (PICS), jota on tarkoitus käyttää sekä Fiscalis 2013 -ohjelmassa että Tulli 2013 -ohjelmassa. Se on kansallisten hallintojen yhteinen työalusta verkossa tehtävää tietojenvaihtoa ja yhteistyötä varten, ja sitä pidettiin yleisesti myönteisenä askeleena resurssien käytön tehostamiseksi edelleen. Arvioinnissa ilmeni kuitenkin, että välineen toiminta ja käyttö tunnettiin edelleen huonosti eikä sen mahdollisuuksia ole hyödynnetty riittävästi, ja asian korjaamiseksi esitettiin suositus (suositus 3). Koska Fiscalis 2013 -ohjelmakaudella sovellettiin tiukkaa taloudenpitoa, komissio ja osallistujamaat pyrkivät mahdollisimman suureen tehokkuuteen. Osapuolet tekivät siksi entistä tiiviimpää yhteistyötä kehittääkseen yhteisiä välineitä tai kansallisia sovelluksia tai jakaakseen tietoteknisiä ratkaisuja koskevia parhaita käytäntöjä. Fiscalis 2013 -ohjelmasta tuettuja tietojärjestelmiä ei voida silti tarkastella muista erillään ottamatta huomioon niillä siirrettävien tietojen arvoa. On hyvin vaikeaa määrittää tietojenvaihdon arvoa rahallisesti, sillä kannettuja tai uudelleen määrättyjä veroja koskevia tietoja ei useinkaan ole saatavilla. Tietojärjestelmien todellinen arvo ilmeneekin niiden korkeana käyttöasteena ja siinä, miten niillä helpotetaan nopeaa ja turvallista tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden välillä. Sidosryhmät katsoivat, että tietojenvaihto kaikkien Fiscalis-ohjelmasta tuettuja tietojärjestelmiä käyttävien EU-maiden välillä oli ensisijaisen tärkeää sen varmistamiseksi, että veroviranomaiset voivat valvoa paremmin EU:n sisäisiä liiketoimia tai siirtoja ja laskea niistä kannettavan veron määrän. Jos jäsenvaltiot laatisivat yksin samankaltaisia järjestelmiä, ne eivät olisi läheskään yhtä tehokkaita, mikä heikentäisi niiden yhteentoimivuutta, yhdenmukaisuutta ja viime kädessä vaikuttavuutta. Lisäksi tällaisten järjestelmien käyttöönotto- ja ylläpitokustannukset olisivat selvästi suuremmat ja saattavat jopa johtaa käyttöönotosta luopumiseen. Vaikka yhteisillä toimilla oli pienempi osuus Fiscalis 2013 -ohjelman kokonaisbudjetista, osallistujamaat katsoivat niillä olevan ainutkertaista arvoa. Eri seminaareihin, työpajoihin, hankeryhmiin, koulutukseen ja monenvälisiin valvontatoimin osallistui yli 23 400 virkamiestä. Ohjelmalla rahoitettiin osallistumista osallistujaa kohden keskimäärin vähän alle 1 000 eurolla, mitä pidettiin ulkoisessa arvioinnissa hyvin kohtuullisena, kun pidetään mielessä, että määrä kattoi matkakorvaukset ja päivärahat sekä välttämättömät organisointikulut, kieleen liittyvä tuki mukaan luettuna. Samoin kuin tietojärjestelmien tapauksessa arvioinnissa todettiin, että yhteisiin toimiin perustuvan tietojenvaihdon ja niiden avulla saatujen tietojen arvoa ei voida arvioida määrällisesti, mutta suurimmat edut liittyvät kestäviin henkilöstöverkostoihin ja EU:n lainsäädäntöä koskevaan yhteisymmärrykseen ja sen yhteiseen tulkintaan ja soveltamiseen. Monenvälisiä valvontatoimia koskeva esimerkki havainnollistaa hyvin, mitä mahdollisuuksia ohjelmalla on sen kustannuksiin nähden. Kun monenvälisistä valvontatoimista oli saatettu loppuun noin 85 prosenttia, niiden perusteella havaittujen maksamattomien verojen määrän raportoitiin olevan 3,26 miljardia – mikä voidaan ilmaista suhteena 1:1 350 (monenvälisiin valvontatoimiin käytettiin tosiasiassa 2,41 miljoonaa euroa, kun taas toimien perusteella havaittujen ja raportoitujen maksamattomien verojen määrä oli 3,26 miljardia euroa). Maksamattomat verot peritään tosiasiallisesti takaisin kansallisessa menettelyssä, eikä esimerkillä ole tarkoitus kuvata yleisesti ohjelman tehokkuutta, mutta se ilmentää hyvin niitä mahdollisia taloudellisia hyötyjä, joita ohjelmalla voidaan tuottaa ja jotka ovat helposti sen kustannuksia suuremmat. 6. EU:n tason toimien tuottama lisäarvo Fiscalis 2013 -ohjelmassa EU:n tason toimien tuoma lisäarvo määritellään lopullisessa arvioinnissa siten, että sillä tarkoitetaan lisähyötyjä, joita saadaan EU-tason toimista verrattuna kansalliseen, monenväliseen tai muuhun kansainväliseen aloitteeseen. Arvioinnissa käytettiin seuraavia perusteita EU:n tason lisäarvon osoittamiseksi selkeämmin: 1) ohjelmalla täydennetään edellä mainittuja aloitteita, 2) toimilla edistetään yleisesti ohjelman tavoitteita, jotka liittyvät laajempiin verotuksen tavoitteisiin ja jotka ovat yhteisiä muille aloitteille (esim. veropetosten torjunta), 3) hallinnolliset kustannukset ja rasitteet vähenevät (esim. yhteisten tietoteknisten ympäristöjen, suuntaviivojen ja menettelyjen avulla), ohjelmatoimien aikana yksilöityjä parhaita käytäntöjä sovelletaan ristiin, toistot ja päällekkäisyydet vähenevät, luodaan synergiaetuja jne.), 4) veroyhteistyö on Euroopan laajuista ja veropetoksia torjutaan rajojen yli, ei jäsenvaltion sisäisesti, ja ohjelmalla luotuun yhteiseen hallintokulttuuriin ja henkilöstöverkostoon liittyvät arvot sekä 5) tulosten/vaikutusten kestävyys, jos ohjelmaa ei jatketa. 6.1. Fiscalis 2013 -ohjelman täydentävyys muihin kansallisiin, alueellisiin ja kansainvälisiin aloitteisiin nähden Arvioinnissa yksilöitiin useita Fiscalis 2013 -ohjelmaan kuulumattomia kansallisia, alueellisia ja kansainvälisiä aloitteita, joilla pyritään parantamaan verotietojen vaihtoa tiettyjen maiden välillä joko kahden- tai monenvälisesti. Arvioinnissa todettiin yleisesti, että Fiscalis 2013 -ohjelma ei johda päällekkäisyyksiin vaan sillä pikemminkin täydennetään muita aloitteita ja luodaan synergiaetuja niiden välillä. Ohjelmalla oli mahdollista luoda synergiaetuja kansallisella tasolla etenkin, jos Fiscalis 2013 -ohjelma ja kansalliset aloitteet täydensivät toisiaan tavoiteltujen vaikutusten lisäämiseksi. Esimerkkinä mainittakoon, että muutamat hallinnot olivat sisällyttäneet VIES-järjestelmän tietoja veroviranomaistensa työnkulkusovelluksiin tietojen saatavuuden ja käsittelyn helpottamiseksi. Koska yhteisille toimille oli ominaista joustavuus ja osallistumisen vapaaehtoisuus, verohallinnot käyttivät Fiscalis 2013 -ohjelmaa kansallisten painopisteidensä tukemiseen, esimerkiksi osallistumalla toisinaan hyvin spesifisiin monenvälisiin valvontatoimiin. Fiscalis 2013 -ohjelmalla oli vastaavanlainen täydentävä vaikutus alueellisiin aloitteisiin nähden. Arvioinnissa havaittiin kaksi esimerkkiä: Benelux-maiden välinen läheinen yhteistyö veroasioissa ja Pohjoismaiden työryhmä verovilppien torjumiseksi (NAIS). Näiden ja vastaavanlaisten aloitteiden katsottiin olevan luonteeltaan täydentäviä Fiscalis 2013 -ohjelmaan nähden, sillä tällaisilla alueellisilla aloitteilla oli eri kattavuustavoite ja soveltamisala[16]. Fiscalis 2013 -ohjelma toimi samankaltaisessa ympäristössä kuin kaksi suurta kansainvälistä organisaatiota, joiden toimet, tavoitteet ja kohdeyleisö olivat jossain määrin päällekkäisiä Fiscalis-ohjelman kanssa. Ne ovat taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD) ja Euroopan verohallintojen järjestö (Intra-European Organisation for Tax Administrations, IOTA)[17]. Päällekkäisyydet OECD:n kanssa olivat vähäisiä, mikä johtui järjestön laajoista valtuuksista, kun taas IOTA edisti selvästi myös Fiscalis 2013 -ohjelmalla tavoiteltuja tuloksia. Päällekkäisyydet koskevat ainoastaan Fiscalis-ohjelman yhteisiä toimia eli seminaareja tai työpajoja. Yhdelläkään IOTAn (tai muulla kansallisella) aloitteella ei pystyttäisi korvaamaan Fiscalis 2013 -ohjelmasta tuettua sähköistä tietojenvaihtoa kaikkien maiden välillä. Fiscalis 2013 -ohjelma oli ainoa väline, jonka yksinomaisena kohteena oli sisämarkkinoiden verotusjärjestelmien toiminnan parantaminen, ja siksi ohjelma on ainutkertainen ja räätälöity ratkaisu rajatylittävien verokysymysten käsittelemiseksi EU:ssa. 6.2. Laajempien verotavoitteiden edistäminen Mario Montin vuonna 2010 laatimassa raportissa[18] todettiin, että verotietojenvaihto ja verohallintojen välinen yhteistyö on yksi verotusalan toimista, joilla parannetaan sisämarkkinoiden toimintaa. Komission vuoden 2012 toimintasuunnitelmassa[19] verovilppien ja veronkierron torjunnan tehostamiseksi korostettiin lisäksi tarvetta varmistaa alv:n, välittömän verotuksen ja valmisteverotuksen alan hallinnollisen yhteistyön kehyksen täysimääräinen täytäntöönpano ja soveltaminen. Torjuntatoimet ovat säilyneet EU:n ensisijaisena tavoitteena. Fiscalis 2013 -ohjelma sopi hyvin tähän kehykseen, sillä se antaa veroviranomaisille välineet tehokkaaseen tietojenvaihtoon (esim. VIES, EMCS ja vakiomuotoiset sähköiset verolomakkeet) tai asiantuntemuksen keräämiseen tietyillä aloilla tehtävää yhteistyötä varten (esim. monenväliset valvontatoimet, Eurofisc-verkosto, työpajat, seminaarit ja muut yhteiset toimet). 6.3. EU:n yhteistyön merkitys hallinnollisten kustannusten ja rasitteiden vähentämiselle Arvioinnissa todettiin, että Fiscalis 2013 -ohjelmalla vähennettiin hallinnollisia kustannuksia ja rasitteita kolmella tavalla: i) standardoimalla jossain määrin verohallintojen välistä tietojenvaihtoa (esim. sähköisillä lomakkeilla), ii) tarjoamalla alustoja turvalliselle tietojenvaihdolle (esim. CCN/CSI-verkosto, johon on sisällytetty kaikki tietosovellukset) ja iii) tarjoamalla yhteisiä tietojärjestelmiä (esim. EMCS tai VIES) verohallintojen suoraan käyttöön. Tämän kertomuksen 4 luvussa esitetään yksityiskohtaista tietoa siitä, miten ohjelmalla on autettu vähentämään hallinnollisia kustannuksia ja rasitteita. Arvioinnissa kuullut sidosryhmät eivät pystyneet yksilöimään Fiscalis 2013 -ohjelmalle kansallisia tai kansainvälisiä vaihtoehtoja, joilla olisi vähennetty vähintään yhtä tehokkaasti kansallisille hallinnoille ja talouden toimijoille aiheutuvia hallinnollisia rasitteita. 6.4. Veroyhteistyön Euroopan laajuinen luonne ja yhteinen hallintokulttuuri Fiscalis 2013 -ohjelman tehokkuus perustuu valtaosin ohjelman yleiseurooppalaiseen toimintatapaan ja sen tarjoamiin rajatylittäviin ratkaisuihin, joihin ei olisi päästy kansallisella tasolla. Nämä ratkaisut muodostuivat toisinaan keskitetyistä tietojärjestelmistä, joilla tuotiin yhteen kaikki osallistujamaat samalle tasolle, ja toisinaan yhteisten toimien ansiosta toteutuneiden tavoitteiden ja odotusten yhteensovittamisesta ja mukauttamisesta korkealla tasolla. Vaikka ohjelman tavoitteena ei ollut helpottaa yhteisen hallintokulttuurin luomista (eikä tällaista kulttuuria tällä hetkellä tavoitella), ohjelman ansiosta jäsenvaltioiden veroviranomaiset pystyivät lähentymään toisiaan asteittain toimintatavoissaan, näkemyksissään ja yhteistyössään. Sidosryhmät katsoivat yleisesti, että vastaavan yhteistyötason saavuttaminen ei olisi ollut mahdollista, jos ne olisivat toimineet yksin ja koordinoimattomasti. Sidosryhmät antoivat tunnustusta komissiolle toimien koordinoijana ja edistäjänä, ja sen toimia suositeltiin jatkettavan (suositus 4). 6.5. Tulosten kestävyys Tulosten kestävyyttä arvioidaan ohjelman lopettamisen näkökulmasta, sillä Fiscalis-ohjelman toimet eivät ole kertaluonteisia toimia, vaan ne edellyttävät jatkuvaa tukea. Lyhyellä aikavälillä sidosryhmät luottivat jossain määrin siihen, että osa Fiscalis 2013 -ohjelman vaikutuksista säilyy, vaikka ohjelma lopetettaisiin. Tällaisia vaikutuksia olivat ohjelman näkyvimmät saavutukset, kuten uudet taidot tai henkilöstöverkostot. Sidosryhmät katsoivat kuitenkin, että vaikutukset eivät säilyisi pitkällä aikavälillä, sillä verohallinnot toimivat monimutkaisessa ja hyvin dynaamisessa ympäristössä, jossa muun muassa kansalliset ensisijaiset tavoitteet, taloudelliset olosuhteet ja rakenteet muuttuvat. Osallistujamaat voisivat järjestää muodollisesti yhteisten toimien kaltaisia toimintoja oma-aloitteisesti, mutta rahoituksen turvaaminen ja tällaisten toimien yhteensovittaminen koettiin käytännössä hyvin vaikeaksi. Sidosryhmät tekivät samankaltaisia päätelmiä tietojärjestelmien osalta, sillä järjestelmien tuki, ylläpito ja kehittäminen olisi hyvin vaikea säilyttää nykytasolla, jos niiden on turvauduttava yksinomaan kansallisiin rahoitusvälineisiin, aloitteisiin ja organisointitoimiin. Sidosryhmät olivat samaa mieltä siitä, että tällaiset järjestelmät muuttuisivat nopeasti toimintakyvyttömiksi ja riittämättömiksi, jolloin tietojenvaihto ja seuranta- ja valvontaedellytykset heikkenisivät nopeasti ja hallinnolliset kustannukset ja rasitteet kasvaisivat. Se on tärkeä näkökohta, kun pidetään mielessä, että monet tietojärjestelmät eivät ole ainoastaan toivottavia, vaan ne tosiasiassa tukevat lainsäädäntöä (esim. EMCS-järjestelmä tai hallinnollista yhteistyötä koskevan lainsäädännön vaatimukset) ja niiden lopettaminen hankaloittaisi EU:n verolainsäädännön noudattamista. Lopuksi arvioinnissa todettiin, että kun pidetään mielessä rajat ylittävien verovilppien ja veronkierron torjunnan tärkeys, ilman Fiscalis-ohjelmaa muutamat jäsenvaltiot tekisivät todennäköisesti tiiviimpää yhteistyötä kahdenvälisten tai alueellisten sopimusten pohjalta, mikä johtaisi lopulta siihen, että jäsenvaltioilla olisi epäyhtenäinen pääsy tietoihin ja näin petokset helpottuisivat ja kauppa vääristyisi. 7. Ohjelman suorituskykyyn vaikuttavat taustatekijät Arvioinnissa tarkasteltiin kontribuutioanalyysin avulla myös ohjelman ulkopuolisia taustatekijöitä, joihin ohjelmalla ei voitu välittömästi vaikuttaa ja jotka joko haittasivat (estäjät) tai edistivät (vauhdittajat) ohjelman saavutuksia. Toimen tarkoituksena ei ollut selvittää tarkasti, missä määrin tällaiset seikat ovat vaikuttaneet ohjelman saavutuksiin, vaan ainoastaan yksilöidä ne, jotta valaistaan Fiscalis 2013 -ohjelman toimintaolosuhteita. Jäljempänä esitetään tärkeimmät näkökohdat, jotka havaittiin useissa jäsenvaltioissa. Arvioinnissa todettiin, että kansallisten hallintojen tiedonhallintastrategioilla, jotka ilmentävät sitä, miten kansalliset hallinnot ovat organisoineet monenvälisten valvontatoimien (MLCs) ja tietojärjestelmien alalla tehtävän yhteistyön ja jakaneet Fiscalis 2013 -ohjelmaan liittyvien tehtävien vastuut, on edistetty ohjelman tavoitteiden saavuttamista. Esimerkiksi laaja-alaisella organisaatiolla, jossa on vain muutama hallintotaso, näyttää olevan paremmat edellytykset toteuttaa monenväliset valvontatoimet nopeasti ja helposti, sillä tiivis yhteistyö hallinnon ja tietoteknisen osaston välillä lisäsi joustavuutta ja valmiuksia vastata nopeasti ja tehokkaasti tietoteknisiin ongelmiin. Arviointi paljasti osittain samassa yhteydessä, että kansalliset hallinnot eivät olleet aina määrittäneet selvästi Fiscalis 2013 -toimintoja koskevia vastuita, mikä on voinut haitata ohjelman koordinointia ja yleistä täytäntöönpanoa (joissakin) osallistujamaissa. Tämä liittyi lähinnä kansallisten koordinaattorien tehtäviin, sillä he työskentelivät erilaisin valtuuksin ja erilaisissa organisaatiorakenteissa ja heillä oli käytettävissään erilaiset resurssit, mikä on joissakin tapauksissa saattanut vaikuttaa heidän valmiuksiinsa edistää ohjelmaa, ja siksi on suositeltu, että tilannetta selkeytetään (suositus 2). Kansallisten tietojärjestelmien katsottiin täydentäneen Fiscalis-ohjelmasta rahoitettujen tietojärjestelmien toiminnallisuuksia, ja ne lujittivat toisiaan ja loivat merkittäviä synergiaetuja. Yksi esimerkki tällaisesta on Espanjan veronmaksajatietoja koskeva järjestelmä Zujar, joka yhdessä VIES-järjestelmän kanssa mahdollisti alv-liiketoimien nopean ristiintarkistuksen. Toisaalta jos kansalliset järjestelmät eivät olleet yhteentoimivia Fiscalis 2013 -ohjelmasta rahoitettujen tietojärjestelmien kanssa, hyödyntämättömät mahdollisuudet näkyivät heti. Esimerkiksi Alankomaiden vientivalvontajärjestelmää (ECS) ei ollut yhdennetty tai liitetty EMCS-järjestelmään, minkä vuoksi kaikki Alankomaiden ulkopuolelle päättyneet siirrot oli saatettava loppuun käsin, mikä lisäsi työtaakkaa ja heikensi todellisia seuranta- ja valvontavalmiuksia. EU:n talouskriisi oli yksi merkittävimmistä syistä sille, miksei Fiscalis 2013 -ohjelmaa voitu hyödyntää täysimääräisesti koko ohjelmakauden aikana. Vaikka arvioinnissa ei havaittu merkittäviä eroja yksittäisille veroaloille osoitetuissa varoissa, monet sidosryhmät korostivat resursseihin kohdistuvaa yleistä painetta ja pyrkimystä parantaa tehokkuutta. Käytännössä tiukka taloudenpito vähensi jäsenvaltioiden osallistumista ohjelman toimintoihin ja tietojärjestelmien kansallisten osien täytäntöönpanoon käytettävissä olleita resursseja. Sidosryhmät korostivat etenkin viimeksi mainittua seikkaa. Toisaalta arvioinnissa todettiin, että talouskriisin vuoksi toimien kustannustehokkuuteen kiinnitettiin enemmän huomiota, ja ohjelman välityksellä vaihdettiin enemmän tietoa, koska jäsenvaltiot painottivat entisestään tulojen keräämisen merkitystä. Monet sidosryhmät totesivat, että kieliesteet olivat yksi haittaava tekijä, joka heikensi joko suullisen tai kirjallisen viestinnän ja tietojenvaihdon tehokkuutta ja vähensi osallistumista yhteisiin toimiin. Myös Fiscalis 2013 -ohjelmaa koskevalla tietoisuudella ja tietämyksellä katsottiin olevan selvä vaikutus yhteistyön ja tietojenvaihdon määrään. Ohjelman tulokset olivat yleisesti hyvin tiedossa ja ne olivat levinneet laajalle, mutta valtaosa sidosryhmistä ja mahdollisista edunsaajista tiesi vain vähän tai hyvin vähän itse ohjelmasta. Arvioinnissa ilmeni, että osallistujamaat pitivät tietojärjestelmiä usein itsestäänselvyyksinä, ja ne tunsivat huonosti niiden kytkökset Fiscalis-ohjelmaan, mitä olisi tarkasteltava lähemmin (suositus 1). Muita sidosryhmien mainitsemia taustatekijöitä, joilla oli vähemmän vaikutusta ohjelman kokonaissaavutuksiin tai jotka mainittiin vain satunnaisesti, olivat yhteisiin toimiin osallistuvien kansallisten virkamiesten valintaperusteet, tiettyjen tietojen paljastamisen tai tiettyjen vapaaehtoisten järjestelmien (esim. huonosti hyödynnetty verotunnisteen verkkopalvelusovellus) käytön kieltävä kansallinen lainsäädäntö ja jotkin paikalliset ilmiöt (esim. rajatyöntekijöiden määrän kasvu lisäsi painetta suoria veroja koskevien tietojen vaihtoon, tai tiettyjen hyödykkeiden rajatylittävän kaupan kasvu lisäsi EMCS-järjestelmän käyttöä ja hyödyllisyyttä). Viimeisenä muttei vähäisimpänä seikkana todettakoon, että arvioinnissa korostettiin muiden aloitteiden, etenkin 6 kohdassa yksityiskohtaisemmin tarkasteltujen IOTAn toimintojen, vaikutusta tai rinnakkaiskäyttöä. 8. Päätelmät ja suositukset Vaikka sisämarkkinoiden toimintaan vaikuttavat monet tekijät, arvioinnin mukaan on todennäköistä, että Fiscalis 2013 -ohjelmalla on edistetty sisämarkkinoiden parempaa toimintaa. Arvioinnin perusteella näyttää siltä, että veropetokset ja -vilpit vähenivät ja/tai niitä torjuttiin, millä puolestaan vältettiin sisämarkkinoiden kilpailun vääristymiä. Havaitut puutteet johtivat asiaa koskeviin suosituksiin ja niiden ohjelmassa jatketaan niiden tarkastelua. Keskeiset havainnot voidaan esittää tiivistäen seuraavasti: a) Tietojärjestelmillä (eli EMCS- ja VIES-järjestelmällä sekä välittömän verotuksen alalla tehtävän yhteistyön sähköisillä lomakkeilla) tuettiin suoraan verotusalan hallinnollista yhteistyötä koskevan EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa. b) VIES-järjestelmällä autettiin kansallisia hallintoja havaitsemaan petokset, ja järjestelmästä tuli keskeinen osa verohallintojen virkamiesten päivittäin käyttämää välineistöä. c) VIES-järjestelmän verkkopalvelu vähensi suoraan talouden toimijoiden alv-tunnisteiden vahvistamiseen kuluvaa aikaa, minkä ansiosta verohallintojen ja talouden toimijoiden arvioidaan molempien säästäneen 160 miljoonaa euroa. d) EMCS-järjestelmällä vilpillisestä toiminnasta tehtiin vaikeampaa, riskialttiimpaa ja kalliimpaa, mikä perustui etenkin reaaliaikaiseen seurantaan ja valtuutettujen toimijoiden välittömään varmistukseen. EMCS-järjestelmässä kuhunkin liiketoimeen liitettyjen sähköisten vakuuksien ansiosta veroviranomaisten oli helpompi varmistaa veron asianmukainen perintä. e) Alv:n ja välittömän verotuksen alan sähköisillä vakiolomakkeilla veroviranomaisten oli helpompi laskea oikea verovelka. f) Sähköisillä lomakkeilla ja CCN/CSI-järjestelmällä selkeytettiin ja yksinkertaistettiin sähköistä tietojenvaihtoa ja parannettiin tällaisten tietojen laatua. g) Yhteisten toimien ansiosta kansalliset hallinnot pystyivät jakamaan asiantuntemustaan ja kokemuksiaan, vaihtamaan näkemyksiään EU:n säädösten tulkinnasta, täytäntöönpanosta ja valvonnasta, ymmärtämään paremmin eri verohallintojen lainsäädännöllistä ja organisatorista järjestelmää sekä luomaan arvokkaina pidettyjä henkilöstöverkostoja. h) Eurofisc-verkosto tarjosi veroviranomaisille tärkeän kanavan monenvälisen ja hajautetun yhteistyön edistämiseksi ja helpottamiseksi ja mahdollisti kohdennetun ja nopean toiminnan tietyntyyppisten petosten torjumiseksi. i) Monenvälisten valvontatoimien avulla jäsenvaltiot havaitsivat, että veroja oli jäänyt maksamatta noin 3,26 miljardia euroa, ja yhdessä säästödirektiivin mukaisen automaattisen tietojenvaihdon kanssa niillä parannettiin veronmaksajien myöntyvyyttä vaatimusten noudattamiseen. j) Kansallisella tasolla käytettyjen tietojärjestelmien kustannuksista ja hyödyistä on saatavilla vain niukasti tietoa. Kustannusarviot vaihtelevat laajasti 1,1 miljoonasta eurosta 18,8 miljoonaan euroon, ja hyötyjä (vaihdettujen tietojen arvon osalta) on vaikea määrittää rahallisesti, mutta sidosryhmät katsoivat tietojärjestelmien olleen yleisesti tuloksellisia. k) Jäsenvaltiot eivät olisi pystyneet yksin laatimaan ja pitämään yllä tehokkaampaa, tuloksellisempaa ja yhteentoimivampaa tietojärjestelmää. l) Fiscalis 2013 -ohjelmalla täydennettiin kansallisia, alueellisia ja kansainvälisiä veroyhteistyötä koskevia aloitteita ja luotiin synergiaetuja niiden välillä välttäen samalla suuria päällekkäisyyksiä yhteisten toimien osalta. Se oli ainoa väline, joka oli räätälöity sisämarkkinoiden tarpeisiin ja joka tarjosi käyttöön tietotekniikkasovelluksen. m) Fiscalis 2013 -ohjelmalla vähennettiin hallinnollisia kustannuksia ja rasitteita kolmella tavalla: i) standardoimalla tietojenvaihtoa (esim. sähköisillä lomakkeilla), ii) tarjoamalla alustoja turvalliselle tietojenvaihdolle (esim. CCN/CSI) ja iii) tarjoamalla verohallintojen suoraan käyttöön yhteisiä tietojärjestelmiä (esim. EMCS tai VIES). n) Ilman ohjelman tukea yhteisten toimien ja tietojärjestelmien vaikutukset eivät säilyisi pitkällä aikavälillä. Arvioijat esittivät kerättyjen todisteiden perusteella useita suosituksia ohjelman toimintojen ja sen tarjoamien mahdollisuuksien parantamiseksi. Suositukset esitetään tiivistettynä jäljempänä ja ohjausryhmä on hyväksynyt ne laajasti. Komissio aikoo ryhtyä toimiin suositusten perusteella ja laatii toimintasuunnitelman niiden toteuttamiseksi ja seuraamiseksi ottaen huomioon niiden luonteen ja vaikutukset ohjelmaan sekä niiden täytäntöönpanolle mahdollisesti asetetun määräajan (esim. ohjelmakauden aikana tai tulevan lainsäädäntökauden aikana). Nro || Suositus || Päävastuu 1 || Olisi ryhdyttävä toimiin, jotta parannetaan tietoisuutta (tulevista) Fiscalis-ohjelmista ja niiden tavoitteista ja tuotoksista. Etenkin voitaisiin edistää tietoisuutta unionin tietojärjestelmien ja Fiscalis-ohjelmasta annettavan rahoituksen välisestä yhteydestä. || Euroopan komissio ja osallistujamaat 2 || Ohjelmassa olisi määriteltävä kansallisen koordinaattorin tehtävät ja vastuut, ja osallistujamaiden olisi varmistettava, että kansalliset koordinaattorit saavat riittävästi tukea ja heillä on riittävästi resursseja tehtäviensä hoitamiseksi. || Euroopan komissio ja osallistujamaat 3 || Ohjelmalla olisi levitettävä jatkossakin tietoa siitä, miten ohjelman tiedotus- ja viestintäalustaa (PICS) on tarkoitus käyttää ja mitä toiminnallisuuksia sillä on. || Euroopan komissio 4 || Komission on jatkettava aktiivisesti toimiaan helpottaakseen jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä kansallisten tietojärjestelmien alalla. || Euroopan komissio ja jäsenvaltiot 5 || Komission olisi jatkettava toimiaan sellaisten keskitettyjen sovellusten laatimiseksi, joita kaikki jäsenvaltiot voivat käyttää. || Euroopan komissio ja jäsenvaltiot 6 || Komission ja jäsenvaltioiden olisi tarkasteltava verotus- ja tullimenettelyjen yhdentämistä edelleen. || Euroopan komissio ja jäsenvaltiot 7 || Fiscalis-ohjelmassa olisi keskityttävä tulevaisuudessa voimakkaammin veronmaksajiin kohdistuvien rasitteiden vähentämiseen ja lisättävä ohjelmatoimia, jotka tähtäävät tähän tavoitteeseen, jotta parannetaan sisämarkkinoiden toimintaa. || Euroopan komissio ja jäsenvaltiot Komissio on tyytyväinen tätä arviointia tukevan ulkoisen selvityksen kokonaislaatuun ja panee merkille menetelmiin liittyvät ongelmat ja niiden lieventämiseksi toteutetut toimet. Tässä kertomuksessa esitettyjen arvioinnin tulosten katsottiin olevan uskottavia ja tehtyjen päätelmien täsmällisiä. Siksi voidaan katsoa, että Fiscalis 2013 -ohjelmalla on parannettu merkittävästi sisämarkkinoiden toimintaa, sillä sen ansiosta veroviranomaisilla on paremmat valmiudet havaita ja estää petokset tehokkaasti ja tuloksellisesti ja panna täytäntöön EU:n verolainsäädäntö. Fiscalis 2013 -ohjelman lopullista arviointia voidaan käyttää tukemaan tulevia keskusteluja ohjelman soveltamisalasta ja mallista vuoden 2020 jälkeisellä ohjelmakaudella. Muita ohjelman toimintaan liittyviä havaintoja, kuten tietojärjestelmiin ja sovelluksiin tehtäviä parannuksia tai ohjelman tulosten laajempaa levittämistä, tarkastellaan suoraan nykyisen Fiscalis 2020 -ohjelman ohjelmakauden aikana. [1] Sisämarkkinoiden verotuksen järjestelmiä vahvistavasta yhteisön ohjelmasta (Fiscalis 2013) ja päätöksen N:o 2235/2002/EY kumoamisesta 11.12.2007 tehty Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1482/2007/EY. [2] Matthaeus-vero-ohjelma (1993), Fiscalis 2002 (1998–2002), Fiscalis 2007 (2003–2007) ja Fiscalis 2013 (2008–2013). [3] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf [4] Arvioinnissa hakijamaita ja mahdollisia hakijamaita kohdeltiin yhdenmukaisesti muiden osallistujamaiden kanssa ja niiden erityisasema otettiin aina tarvittaessa huomioon. [5] Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille hallinnollisesta yhteistyöstä ja petosten torjunnasta arvonlisäverotuksen alalla annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 904/2010 soveltamisesta COM(2014) 71 final. [6] Säästöjen tuottamien korkotulojen verotuksesta annettu neuvoston direktiivi 2003/48/EY. [7] Karusellipetoksessa tavarat tuodaan muista EU-maista arvonlisäverotta, mutta niitä ei myydä kulutukseen vaan eteenpäin useiden yritysten välityksellä ja viedään lopulta uudelleen maasta. Jokainen yritys vaatii kannetun arvonlisäveron palautusta sääntöjenvastaisesti. [8] Määrä koskee ainoastaan monenvälisissä valvontatoimissa havaittuja maksamattomia veroja. [9] Viestit vaihdettiin osana jäsenvaltioiden välistä luottamuksellista tietojenvaihtoa, eikä komissio ole tietoinen niiden sisällöstä. [10] Hallinnollisesta yhteistyöstä ja petosten torjunnasta arvonlisäverotuksen alalla annettu neuvoston asetus (EU) N:o 904/2010. [11] Hallinnollisesta yhteistyöstä valmisteverotuksen alalla annettu neuvoston asetus (EU) N:o 389/2012 ja neuvoston direktiivin 2008/118/EY täytäntöön panemisesta valmisteveron alaisten tavaroiden väliaikaisesti verottomia siirtoja koskevien tietokoneistettujen menettelyjen osalta annettu komission asetus (EY) N:o 684/2009. [12] Neuvoston asetus (EU) N:o 904/2010. [13] Hallinnollisesta yhteistyöstä verotuksen alalla annettu neuvoston direktiivi 2011/16/EU. [14] Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle päätöksen N:o 1152/2003/EY 8 artiklan 3 kohdan, direktiivin 2008/118/EY 45 artiklan 1 kohdan, neuvoston asetuksen (EY) N:o 2073/2004 35 artiklan 1 kohdan ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 389/2012 mukaisesta väliaikaisen verottomuuden järjestelmässä tapahtuvien valmisteveron alaisten tuotteiden siirtojen tietokoneistetun valvontajärjestelmän toiminnasta ja valmisteverotuksen alan hallinnollista yhteistyötä koskevien sääntöjen soveltamisesta, COM(2013) 815 final. [15] COM(2013) 850 final. [16] NAIS-hankkeen tavoitteena oli sopia kohdennetusta tietojenvaihdosta monien muiden maiden, kuten niin kutsuttujen veroparatiisien ja muutamien jäsenvaltioiden kanssa. Tämänkaltaisella yhteistyöllä pyrittiin helpottamaan tietojenvaihtoa kohdemaiden kanssa. [17] IOTA on voittoa tavoittelematon hallitusten välinen järjestö, joka tarjoaa foorumin auttaakseen eurooppalaisia jäseniään verohallinnon parantamisessa. Järjestössä on 46 jäsentä. [18] Uusi sisämarkkinastrategia: Euroopan talouden ja yhteiskunnan hyväksi, Mario Monti, 9.5.2010, s. 80. [19] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Toimintasuunnitelma veropetosten ja verokierron torjunnan tehostamiseksi, SWD(2012) 403 final.