Ehdotus neuvoston asetukseksi (EY, EHTY, Euratom) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta /* KOM/2000/0461 lopull. - CNS 2000/0203 */



Virallinen lehti nro 096 E , 27/03/2001 s. 0001 - 0039



Ehdotus NEUVOSTON ASETUKSEKSI (EY, EHTY, Euratom) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (Komission esittämä) SISÄLLYSLUETTELO PERUSTELUT 1. TAUSTAA 2. MUOTOA KOSKEVAT UUDISTUKSET 3. SISÄLTÖÄ KOSKEVAT UUDISTUKSET Ehdotus NEUVOSTON ASETUS (EY, EHTY, Euratom) Euroopan yhteisöjen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta ENSIMMÄINEN OSA: YHTEISET SÄÄNNÖKSET I OSASTO - YLEISET SÄÄNNÖKSET 1 luku: Yhtenäisyyden periaate 2 luku: Vuotuisuuden periaate 3 luku: Tasapainon periaate 4 luku: Laskentayksikön periaate 5 luku: Kokonaisvaltaisuuden periaate 6 luku: Menojen määriteltävyyden periaate 7 luku: Moitteettoman taloudenhoidon periaate 8 luku: Avoimuuden periaate II OSASTO - TALOUSARVION LAATIMINEN JA RAKENNE 1 luku - TALOUSARVION LAATIMINEN 2 luku - TALOUSARVION RAKENNE JA ESITYSTAPA III OSASTO - TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN 1 luku - YLEISET SÄÄNNÖKSET 2 luku - TOTEUTTAMISTAVAT 3 luku - TALOUSHALLINNON HENKILÖSTÖ 1 jakso: Tehtävänjaon periaatteet 2 jakso: Tulojen ja menojen hyväksyjä 3 jakso: Tilinpitäjä 4 jakso: Ennakoiden hoitaja 4 luku - TALOUSHALLINNON HENKILÖSTÖN VASTUUALUEET 1 jakso: Yleiset säännöt 2 jakso: Tilinpitäjiin ja ennakoiden hoitajiin sovellettavat säännöt 5 luku - TULOTAPAHTUMAT 1 jakso: Omien varojen käyttöön asettaminen 2 jakso: Saamisennuste 3 jakso: Perintämääräys 4 jakso: Perinnän suorittaminen 6 luku - MENOTAPAHTUMAT 1 jakso: Menoihin sitoutuminen 2 jakso: Menojen maksattaminen 3 jakso: Menojen hyväksyminen 4 jakso: Menojen maksaminen 5 jakso: Määräajat menojen maksamiselle 7 luku - TALOUSARVION TOTEUTTAMISTA KOSKEVAT TIEDOT 8 luku - TIETOJENKÄSITTELYJÄRJESTELMÄT 9 luku - SISÄINEN TARKASTAJA IV OSASTO - JULKISET HANKINNAT 1 luku - YLEISET SÄÄNNÖKSET 1 jakso: Soveltamisala 2 jakso: Julkistaminen 3 jakso: Hankintamenettelyt 4 jakso: Hankintamenettelyn ulkopuolelle sulkeminen 5 jakso: Sopimusten tekeminen 6 jakso: Tarjousten jättäminen, avaaminen ja arviointi 7 jakso: Vakuus 2 luku - YHTEISÖN TOIMIELINTEN OMAAN LUKUUNSA TEKEMIIN HANKINTOIHIN SOVELLETTAVAT SÄÄNNÖKSET V OSASTO - AVUSTUKSET 1 luku - YLEISET SÄÄNNÖKSET 2 luku - AVUSTUSTEN MYÖNTÄMISTÄ KOSKEVAT PERIAATTEET 3 luku - MYÖNTÄMISMENETTELY 4 luku - MAKSAMINEN 5 luku - TOTEUTTAMINEN VI OSASTO - KIRJANPITO JA TILINPÄÄTÖKSEN ESITTÄMINEN 1 luku - TILINPÄÄTÖKSEN ESITTÄMINEN 2 luku - KIRJANPITO 3 luku - OMAISUUSLUETTELO VII OSASTO - ULKOINEN VALVONTA JA VASTUUVAPAUS 1 luku - ULKOINEN VALVONTA 2 luku - VASTUUVAPAUS TOINEN OSA - ERITYISSÄÄNNÖKSET I OSASTO - EUROOPAN MAATALOUDEN OHJAUS- JA TUKIRAHASTON TUKIOSASTO II OSASTO - RAKENNERAHASTOT III OSASTO - TUTKIMUS IV OSASTO - ULKOISET TOIMET 1 luku - YLEISET SÄÄNNÖKSET 2 luku - TOIMIEN TOTEUTTAMINEN 3 luku - JULKISET HANKINNAT 4 luku - AVUSTUSTEN MYÖNTÄMINEN 5 luku - TILIEN TARKASTAMINEN V OSASTO - EUROOPAN YHTEISÖJEN VIRALLISTEN JULKAISUJEN TOIMISTO VI OSASTO - EUROOPAN PETOSTENTORJUNTAVIRASTO VII OSASTO - HALLINTOMÄÄRÄRAHAT KOLMAS OSA - SIIRTYMÄ- JA LOPPUSÄÄNNÖKSET I OSASTO - SIIRTYMÄSÄÄNNÖKSET II OSASTO - LOPPUSÄÄNNÖKSET LIITE VASTAAVUUSTAULUKKO Luettelo hakusanoista (artikloittain) PERUSTELUT 1. TAUSTAA Komissio on ottanut hallinnon uudistamisen yhdeksi keskeisistä tavoitteistaan. Uudistukseen liittyy erottamattomana osana varainhoitoasetuksen uudelleenlaatiminen; varainhoitoasetuksella säännellään taloushallintoa, sen valvontaa ja tarkastamista. Uudistuksen olennaiset osa-alueet, kuten tulojen ja menojen hyväksyjien vastuun lisääminen ja heidän toimintansa sisäisen tarkastuksen valvonnan alaisuudessa ja toisaalta luopuminen keskitetyistä ennakkotarkastuksista (mm. varainhoidon valvojan tuloille ja menoille antama hyväksymismerkintä) edellyttävät, että varainhoitoasetukseen tehdään huomattavia muutoksia. Varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimisen tavoitteet ulottuvat kuitenkin pidemmälle kuin pelkästään komission sisäisen hallinnonuudistuksen tarpeiden täyttämiseen. Sen yhteydessä käsitellään kaikkia varainhoitoasetuksen soveltamisalaan kuuluvia aiheita eli kaikkia Euroopan yhteisöjen yleisen talousarvion toteuttamiseen liittyviä näkökohtia talousarvion laatimisesta vastuuvapauden myöntämiseen. Nykyinen varainhoitoasetus on hyväksytty yli 20 vuotta sitten. Sen soveltamisympäristö on kuitenkin vuosien varrella muuttunut huomattavasti, kun yhteisö on laajentunut useaan otteeseen, käyttöön on otettu talousarviomäärärahojen käyttöä säätelevät rahoitusnäkymät ja on toteutettu institutionaalisia muutoksia siirryttäessä Euroopan yhteisöistä Euroopan unioniin. Vuonna 1977 hyväksyttyä tekstiä onkin täytynyt muuttaa peräti 14 kertaa, jotta on voitu ottaa huomioon yhtäältä institutionaaliset muutokset (Maastrichtin ja Amsterdamin sopimukset, EFTA-maiden osallistuminen ETA:n rahoitukseen) ja toisaalta vastata yhteisön taloudenhoidon kurinalaisuudelle esitettyihin vaatimuksiin. Tuleviin muutoksiin on varauduttu varainhoitoasetuksen 140 artiklassa, jonka mukaan varainhoitoasetusta tarkastellaan joka tapauksessa uudelleen kolmen vuoden välein. Näin tekstiin voidaan säännöllisesti tehdä institutionaalisten asioiden ja taloushallinnon vaatimusten edellyttämiä muutoksia. Komissio on myös ottanut huomioon tilintarkastustuomioistuimen lausunnossaan nro 4/97 ilmaiseman näkemyksen, jonka mukaan olisi laadittava kattava esitys varainhoitoasetuksen kokonaisuudistuksesta sen sijaan että tekstiä muutettaisiin jälleen vain kohdittain. Koska varainhoitoasetus kattaa kaikki yhteisön toiminta-alat ja eri toimielimet, sen uudelleenlaatiminen on erittäin tekninen ja laaja tehtävä. Siksi komissio katsoikin tarpeelliseksi esittää ennen varsinaisen asetusehdotuksen laatimista valmisteluasiakirjan, jonka pohjalta muut toimielimet ovat voineet pohtia komission esittämiä ratkaisuja (SEC(1998) 1228 lopullinen, 22 päivä heinäkuuta 1998), jäljempänä 'komission valmisteluasiakirja'. Euroopan parlamentti, neuvosto ja tilintarkastustuomioistuin ovat hyväksyneet tämän menettelytavan. Neuvosto ja parlamentti ovat osallistuneet keskusteluun esittämällä aiheesta omat laajat kannanottonsa [1] ja tilintarkastustuomioistuin on esittänyt näkemyksensä lausunnossaan n:o 4/97. [1] Neuvoston päätelmät 25.1.1999, asiak. 13807/98, ja Dell'Alban mietintö (EP 229.419, 17.3.1999). 2. MUOTOA KOSKEVAT UUDISTUKSET A. Varainhoitoasetuksen yksinkertaistaminen Komissio katsoo välttämättömäksi, että varainhoitoasetuksella on selkeä paikka yhteisön säännösten hierarkiassa ja että asetus rajataan keskeisiin periaatteisiin ja yksityiskohtaiset säännöt määritellään hierarkiassa alemmalla tasolla olevissa asetuksissa. Euroopan parlamentti kannatti ehdotusta riippumattomien asiantuntijoiden toisesta raportista antamassaan päätöslauselmassa. Sen mielestä näin voitaisiin tehostaa toimielinten yhteistyötä, sillä lainsäätäjä voisi keskittyä keskeiseen säädöskehykseen, kun taas komissio määrittelisi yksityiskohtaiset tekniset säännöt, tietenkin muita toimielimiä tiiviisti konsultoiden. Ehdotus myös parantaisi tekstin luettavuutta ja vähentäisi keskenään päällekkäisten ja ristiriitaisten säännösten esiintymisen riskiä. Komissio ehdottaa tämän perusteella, että varainhoitoasetus ja sen tiettyjen säännösten soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt (jäljempänä 'soveltamissäännöt') järjestetään uudelleen ja täsmennetään näitä säännöksiä siten, että ne jakautuvat näiden kahden säädöksen kesken nykyistä loogisemmin ja selkeämmin. Varainhoitoasetuksessa esitetään perussäännöt ja soveltamissäännöissä konkreettiset soveltamisohjeet. Pääperiaate, jonka nojalla toimivaltaa koskevat säännöt jaetaan perussäädöksen (varainhoitoasetuksen) ja täytäntöönpanosäädöksen (soveltamissääntöjen) välillä, on seuraava: neuvoston antamassa varainhoitoasetuksessa on määriteltävä ainoastaan säädöksen aiheena olevan alan keskeiset elementit ja niihin sovellettavat perusperiaatteet. Sen sijaan yksityiskohtaiset säännöt, jotka voivat olla joko teknisiä tai neuvoston säädöksen täytäntöönpanoon liittyviä täydentäviä sääntöjä, kootaan soveltamissääntöihin, jotka komissio hyväksyy neuvoston sille antaman toimivallan nojalla. Joissakin tapauksissa saattaa olla vaikea vetää tarkkaa rajaa sen välillä, mikä kuuluu perusasetukseen ja mikä taas täytäntöönpanosäädökseen. Komissio on päättänyt epävarmoissa tapauksissa säilyttää tietyt säännökset varainhoitoasetuksessa. Näiden periaatteiden pohjalta komissio on päättänyt a) noudattaa perustamissopimuksen määräyksiä siltä osin kuin niissä edellytetään, että tiettyjä kysymyksiä on käsiteltävä varainhoitoasetuksessa (esimerkiksi 271 artiklan toinen ja kolmas kohta sekä 277 artikla ja 271 artiklan ensimmäinen kohta). b) käsitellä perustaviin talousarvioperiaatteisiin (yhtenäisyys, vuotuisuus) tehtäviä poikkeuksia "keskeisinä elementteinä". c) säilyttää varainhoitoasetuksessa sellaisinaan toimielimiä ja erityisesti niiden välisiä suhteita koskevat säännöt, jotta voidaan säilyttää perustamissopimuksen mukainen toimielinten tasapainon periaate. Jotta näitä periaatteita ja rajoituksia voitaisiin noudattaa, komissio on ehdottanut huomattavia poistoja talousarvion toteuttamista koskevaan varainhoitoasetuksen osastoon (taloushallinnon henkilöstön tehtävänjako ja tehtävien toteuttaminen). Sitä vastoin soveltamissäännöt karsitaan - nykyiseen varainhoitoasetukseen verrattuna - mahdollisimman vähiin aloilla, jotka säätelevät talousarvioperiaatteita, talousarvion laatimista sekä tilinpäätöksen esittämistä ja tilien tarkastamista. B. Esitystavan ja selkeyden parantaminen Tekstin rakenteesta todettakoon, että ehdotuksessa varainhoitoasetus on jaettu kolmeen osaan. Ensimmäisessä osassa esitetään ns. yhteiset säännökset (talousarvioperiaatteet, talousarvion laatiminen, toteuttaminen ja sen valvonta, julkiset hankinnat, avustukset, kirjanpito ja tilinpäätöksen esittäminen), kun taas toiseen osaan on koottu yksityiskohtaisemmat säännökset (tutkimus, ulkoinen apu, EMOTR, rakennerahastot, OLAF, hallintomäärärahat, virallisten julkaisujen toimisto). Kolmannessa osassa esitetään siirtymä- ja loppusäännökset. Ensimmäisessä osassa on yleisiä säännöksiä koskeva I osasto esitetty aiempaa selkeämmin: siinä esitetään periaatteet ja niihin sovellettavat poikkeukset. Tekstin laadinnassa on pyritty noudattamaan periaatteita, jotka on ilmaistu yhteisön lainsäädännön valmistelun laadusta 8 päivänä kesäkuuta 1993 annetussa neuvoston päätöslauselmassa ja Amsterdamin sopimukseen liitetyssä, samaa aihetta koskevassa julistuksessa nro 39 (toiston välttäminen, tekstin jaottelu osastoihin, lukuihin, jaksoihin, artikloihin ja kohtiin). Varsinaisen asetuksen edellä on yhteenveto ja sisällysluettelo, jotta tekstiä olisi helpompi käyttää. Epätäsmälliset ilmaisut: komissio on poistanut tekstistä monitulkintaiset ilmaisut ('periaatteessa', 'erityisesti', 'yleensä') paitsi silloin kun niiden avulla tuodaan esiin johonkin periaatteeseen tehtävä poikkeus tai selkeyden vuoksi annettava esimerkki (esim. oikeudellisesti vaikeasti tulkittava tilanne). C. Varainhoitoasetuksen ja muiden rahoitussäädösten yhteensopivuuden parantaminen Komissio esittää, että säilytetään tekstin nykyinen sisältö, johon eivät siis kuulu: -omista varoista annettu asetus [2] (erityissäädös), [2] Yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 94/728/EY, Euratom soveltamisesta 22 päivänä toukokuuta 2000 annettu neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 1150/2000. -toimielinten väliset sopimukset, lukuun ottamatta oikeusperustoista tehtyä sopimusta (talousarvioon sovellettavasta kurinalaisuudesta 6 päivänä toukokuuta 1999 tehty sopimus) ja neuvottelumenettelyä koskevaa vuoden 1975 julistusta, jonka keskeinen sisältö kerrataan ehdotuksessa, -alakohtaiset säädökset; niiden erityispiirteille on kuitenkin luotu vankka perusta ehdotuksen toisessa osassa. 3. SISÄLTÖÄ KOSKEVAT UUDISTUKSET Nykyisen varainhoitoasetuksen sisältöä koskevat uudistukset liittyvät kuuteen eri alaan. Ne kattavat komission sisäisessä valmisteluasiakirjassa pohdittujen aiheiden lisäksi eräitä uusia kysymyksiä, jotka ovat tulleet esiin toimielinten välisen lausuntokierroksen ja myös hallinnonuudistusta koskevan pohdiskelun yhteydessä. -Talousarvioperiaatteiden vahvistaminen -Talousarvion toteuttaminen, mihin kuuluvat taloushallinnon eri toimijoiden tehtävät, ulkoistaminen ja yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa toteutettava tai hajautettu hallinnointi, sitoumukset, maksuajat ja perintämääräykset -Julkiset hankinnat, avustukset -Kirjanpito ja tilinpäätöksen esittäminen -Ulkoiset toimet -Muut kysymykset: EMOTR:n tukiosasto, rakennerahastot, tutkimus, petostentorjuntaviraston perustaminen, hallintomäärärahat ja siirtymäsäännökset. A. Talousarvioperiaatteiden vahvistaminen (Ensimmäinen osa - I ja II osasto) A. 1. Haasteet EY:n perustamissopimuksessa mainitaan seitsemän talousarvioperiaatetta [3], jotka säätelevät talousarvion laatimista ja toteuttamista. Nämä periaatteet ovat: [3] Tilintarkastustuomioistuin mainitsee varainhoitoasetusta koskevassa lausunnossaan n:o 4/97 seuraavat periaatteet: yhtenäisyys-, kokonaisvaltaisuus-, vuotuisuus- ja määriteltävyysperiaate sekä tulojen ja menojen tasapaino ja päätöksentekomenettelyn avoimuus. -yhtenäisyys (268 artikla: "Kaikki yhteisön tulot ja menot [...] otetaan talousarvioon.") -vuotuisuus (271 artikla: "Talousarvioon otetaan vain yhden varainhoitovuoden menoja.") -tasapaino (268 artikla: "Talousarvioon otettujen tulojen ja menojen on oltava tasapainossa.") -laskentayksikkö (277 artikla: "Talousarviota laadittaessa käytetään [...] määriteltyä laskentayksikköä.") -kokonaisvaltaisuus (268 artikla: "Kaikki yhteisön tulot ja menot [...] otetaan talousarvioon.") -määriteltävyys (271 artiklan kolmas kohta: "Määrärahat jaotellaan lukuihin [...] ja jaotellaan tarvittaessa edelleen.") -moitteeton taloudenhoito (274 artikla: "Komissio toteuttaa talousarviota [...] moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti. Jäsenvaltiot ovat yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen, että määrärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti.") Perustamissopimuksessa esitetään kuitenkin yleensä poikkeuksia näihin periaatteisiin, moitteettoman varainhoidon periaatetta lukuun ottamatta. Poikkeukset joko määritellään erikseen perustamissopimuksessa tai viitataan "279 artiklan nojalla annetussa asetuksessa" eli varainhoitoasetuksessa annettuun määritelmään. Varainhoitoasetuksen I osastossa esitetään näin järjestelmä, joka muodostuu periaatteista ja niihin tehtävistä poikkeuksista. Periaatteisiin varainhoitoasetuksen monilla muutoksilla tehdyt erilaiset poikkeukset ovat tilintarkastustuomioistuimen lausunnon n:o 4/97 14 kohdan mukaan johtaneet siihen, että "on muodostettu tai muodostunut lukuisia 'helpottavia järjestelyjä', joiden on katsottu olevan hyödyksi varainhoidosta huolehtiville tahoille - mitä ei tosin ole vielä tapauksittain osoitettu - mutta jotka ovat pikemminkin vastoin tarkan varainhoidon periaatteita ja vaikeuttavat suuresti kirjanpitoa ja varainhoitoa, ja varsinkin niihin liittyviä tietotekniikan näkökohtia." Voimassa olevassa varainhoitoasetuksessa ei myöskään määritellä näitä periaatteita eikä täsmennetä selkeästi, että eräät siinä hyväksytyistä täytäntöönpanomenetelmistä (määrärahojen uudelleen käyttäminen ja ennakkomaksujen palauttaminen) ovat poikkeuksia, joita on tulkittava suppeasti. Poikkeuksista kannattaa mainita erityisesti seuraavat: -negatiiviset määrät: negatiivisten tulojen ja menojen sekä negatiivisten varausten ansiosta talousarvion kokonaissumma voidaan pitää alempana kuin budjettikohdittain yhteenlaskettu kokonaismäärä -vuodelta toiselle tehtävien määrärahasiirtojen moninaisuus ja monimutkaisuus ovat ristiriidassa vuotuisuusperiaatteen kanssa. Komissio on tarkastellut erikseen kutakin poikkeusta voidakseen selvittää niiden oikeutuksen ja asettaa sen tarvittaessa kyseenalaiseksi. A. 2. Ehdotus a) Poikkeukset yhtenäisyysperiaatteeseen Komissio muistuttaa sitoutuneensa Euroopan kehitysrahaston sisällyttämiseen yleiseen talousarvioon. Sitä ei kuitenkaan ehdoteta sisällytettäväksi yleistä talousarviota koskevaan varainhoitoasetukseen, koska varainhoitoasetus ei ole se säädös, jolla tästä asiasta säädetään. Sama koskee EHTY:n toimintatalousarviota. Varainhankinta- ja lainanantotoimet mainitaan jo nykyisessä varainhoitoasetuksessa avoimuuden hengessä (talousarvion laatiminen: 20 artikla; tulostili: 135 artikla). Komissio ei katso aiheelliseksi tämän toiminnan sisällyttämistä talousarvioon: vain lainanantotoimiin liittyvät takaukset sisältyvät jo talousarvioon. Komissio haluaa täsmentää, että varainhoitoasetusta sovellettaisiin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) sekä sisä- ja oikeusasioissa tehtävän yhteistyön menoihin silloin kun ne suoritetaan yhteisön talousarviosta. Taustalla on varainhoitoasetuksen selvä mukauttaminen Amsterdamin sopimukseen (ks. EY:n perustamissopimuksen 268 artiklan toinen kohta). On perusteltua esittää erillisvirastojen henkilöstötaulukot budjettivallan käyttäjän hyväksyttäväksi, vaikka ne ovatkin hajautettuja yksikköjä, joilla on oma oikeushenkilöllisyys ja oma talousarvio. Komissio katsoo näin ollen, ettei erillisvirastojen talousarviotapahtumia ole syytä sisällyttää yhteisöjen yleiseen talousarvioon, koska tämä merkitsisi puuttumista niiden taloudelliseen itsenäisyyteen. Erillisvirastoista aiheutuu kuitenkin toistuvasti vaikutuksia yleiseen talousarvioon, koska useimmat niistä saavat yleisestä talousarviosta maksettavaa avustusta talousarvionsa tasapainottamiseen. Lisäksi yhteisön lainsäätäjä määrittää verot ja maksut, jotka muodostavat eräiden erillisvirastojen omat varat, ja säätää myös virastojen henkilöstöön sovellettavat henkilöstösäännöt. Vaikka eräiden omarahoitteisten erillisvirastojen virkamiehille maksettaviin eläkkeisiin liittyvät työnantajamaksut suoritetaankin virastojen omasta talousarviosta, vaikuttaa kuitenkin edellä esitetyistä syistä perustellulta, että budjettivallan käyttäjä valvoo kaikkien erillisvirastojen henkilöstötaulukoita. Näin voidaan seurata virastojen henkilöstömäärän kasvua, joka uhkaa paisuttaa merkittävästi yhteisön virkamiesten määrää, ja sen vaikutuksia talousarvioon. Erillisvirastojen henkilöstötaulukon sisällyttäminen yleiseen talousarvioon edellyttää, että samalla muutetaan kuhunkin virastoon sovellettavia asetuksia. b) Poikkeukset kokonaisvaltaisuuden periaatteeseen Ehdotuksen mukaan näihin periaatteisiin tehtäviä poikkeuksia olisi järkeistettävä ja yksinkertaistettava. Tämän vuoksi esitetään, että käyttötarkoitukseensa sidotut tulot säilytetään, mutta poistetaan ennakkojen palauttaminen, koska kyseessä on epämääräisesti sovellettava tekniikka [4], jonka avulla voidaan komission päätöksellä tulouttaa varoja takaisin siihen budjettikohtaan, josta on alun perin suoritettu huomattavia maksuja. Ne voitaisiin kuitenkin säilyttää poikkeuksellisesti rakennetoimien alalla; rakennetoimien osalta määrärahat muodostavat samalla menotavoitteen, minkä vuoksi alan lainsäädännön perusteella talousarvioon palautuneet ennakot voidaan käyttää uudelleen. Muilla aloilla ennakoiden palauttamisesta saatavia tuloja käsitellään sekalaisina tuloina. [4] Tämä koskee erityisesti nykyisen 7 artiklan 7 kohdassa mainittuja "yhteisön tukea saavia edunsaajia". Määrärahojen uudelleenkäyttämisestä on todettava, että tulojen ja menojen hyväksyjä saattaa tämän menettelyn perusteella antaa perintämääräyksen, jos on tiedossa, että takaisin peritty määrä voidaan käyttää uudelleen. Tämän poikkeuksen soveltamista on rajoitettu tiukasti, ja yleensäkin sen yhteydessä on noudatettava avoimuuden periaatetta. Menettelystä on useimmissa tapauksissa säädettävä asianomaisen budjettikohdan selvitysosassa (nykyinen varainhoitoasetuksen 27 artiklan 5 kohta). Komissio katsoo kuitenkin, että sitomalla tulot tiettyyn käyttötarkoitukseen olisi mahdollista päästä samaan tulokseen samalla avoimuutta lisäten. Tällöin näet budjettivallan käyttäjän on varattava tulotaulukkoon erityinen budjettikohta tuloille, jotka todennäköisesti sidotaan tiettyyn käyttötarkoitukseen. Tätä varten ehdotetaan, että luovuttaisiin määrärahojen uudelleenkäytöstä ja ryhdyttäisiin sen sijaan sitomaan tulot käyttötarkoitukseensa, rakennerahastojen [5] määrärahoja lukuun ottamatta. Todettakoon, että määrärahojen uudelleenkäyttöä on esiintynyt todellisuudessa varsin vähän. [6] [5] Rakennetoimien alalla määrärahat muodostavat samalla menotavoitteen, minkä vuoksi alan lainsäädännön perusteella talousarvioon palautuneet ennakot voidaan käyttää uudelleen. [6] Kun kyseessä ovat perusteettomasti maksettujen määrärahojen palautus (nykyinen 27 artiklan 2 kohdan a alakohta), tulot kolmansien lukuun suoritetuista tehtävistä (nykyinen 27 artiklan 2 kohdan b alakohta), vakuutuskorvauksista perityt määrät ja vuokrasopimuksista saatavat tulot (nykyinen 27 artiklan 2 kohdan c ja d alakohta) ja julkaisujen ja filmien myynnistä saatavat tulot (nykyinen 27 artiklan 2 kohdan e alakohta). c) Poikkeukset määriteltävyyden periaatteeseen Komission mielestä on toivottavaa, että toimintamäärärahoja voidaan hallinnoida joustavasti, erityisesti nyt kun sekä taloudelliset että henkilöstöresurssit aletaan esittää yhtenä kokonaisuutena käyttötarkoituksen mukaan (toimintoperusteinen budjetointi, EN activity based budgeting). Talousarvion jaottelu toimintalohkojen ja toimintojen mukaan edellyttää, että varainhoitoasetuksesta poistetaan viittaus talousarvion jaotteluun A ja B osaan. Tällaisen budjettirakenteen avulla voidaan esittää kunkin toiminnan todelliset kokonaiskustannukset ja siihen osoitetut resurssit. Uuden jaottelun mukaan kukin talousarvion osasto vastaa erityistä toimintalohkoa, jonka hallinnoinnista puolestaan vastaa tietty pääosasto. Kukin osasto jaetaan lukuihin, jotka vastaavat yleensä pääosastojen eri toimintoja; lukuja on kaikkiaan noin 200. Kussakin osastossa varataan yksi luku kyseistä toimintalohkoa varten osoitetuille hallintoresursseille. Luvut jaetaan edelleen momentteihin. Hallintoresursseja koskevissa luvuissa noudatetaan kaikissa osastoissa samaa rakennetta, johon kuuluu neljä momenttia: henkilöstösääntöjen alaista henkilöstöä koskevat määrärahat, ulkopuolista henkilöstöä ja muuta hajautettua hallintoa koskevat määrärahat, kiinteistö- ja infrastruktuurimenojen määrärahat sekä tätä nykyä talousarvion B osaan kuuluvat hallintomäärärahat, jotka on tarkoitettu mm. teknisen asiantuntija-avun menoihin. Muut luvut on varattu pelkästään toimintamäärärahoille, ja ne jaetaan artikloihin, jotka vastaavat eri ohjelmia ja muita rahoitustoimia. Välittömänä vastineena sille, että talousarvio esitetään yhteisön politiikkojen mukaan jaoteltuna, pitäisi olla se, että komissiolle annetaan oikeus hyväksyä samantyyppisten hallintomäärärahojen siirtäminen osastosta toiseen. Samoin komission olisi voitava tehdä määrärahasiirtoja saman osaston luvusta toiseen enintään 10 prosentilla kyseisiin budjettikohtiin otettujen toimintamäärärahojen määrästä. Siirrot, jotka koskevat luonteeltaan erilaisia hallintomäärärahoja tai yli 10:tä prosenttia budjettikohdan toimintamäärärahoista, on edelleen hyväksytettävä budjettivallan käyttäjällä. Näin hallintoresursseja voitaisiin hallinnoida asianmukaisesti ja esittää ne toimintalohkoittain. Muita toimielimiä koskevien talousarvion pääluokkien osalta esitetään hallintomäärärahojen siirtämismenettelyjen yhtenäistämistä: siirrot osastosta toiseen olisi hyväksytettävä budjettivallan käyttäjällä, mutta osastojen sisällä tehtävistä siirroista kukin toimielin voisi päättää itsenäisesti. Budjettivallan käyttäjän oikeus muodostaa varauksia rajoitetaan ehdotuksessa kahteen tilanteeseen: oikeusperustan puuttuminen ja epävarmuus määrärahojen riittävyydestä tai niiden tarpeellisuudesta. Mainittakoon myös komission mahdollisuudesta tarvittaessa varovaisuussyistä kieltää sellaisten määrärahojen tai niiden osan käyttö, joiden toteuttaminen ei vaikuta tyydyttävältä. Nykyisen varainhoitoasetuksen 19 artiklan 5 kohdassa tarkoitettu negatiivinen varaus säilytetään. Varaus sisältyy talousarvion komissiota koskevaan pääluokkaan, ja sen enimmäismäärä on 200 miljoonaa euroa. Se on käytettävä ennen varainhoitovuoden loppua tehtävillä määrärahasiirroilla. Budjettivallan käyttäjä on perustanut negatiivisen varauksen helpottaakseen budjettimenettelyyn osallistuvien toimielinten yhteisymmärrykseen pääsyä, ja kokemus on osoittanut siitä olevan hyötyä. Toimielinten olisi voitava hallinnoida henkilöstötaulukkoaan joustavasti. Vaikka siihen otetut määrät muodostavat edelleen sekä määrärahojen että hyväksyttyjen toimien enimmäismäärän, kukin toimielin voisi tehdä muutoksia, joiden vaikutus taulukossa esitettyihin määriin on enintään 10 prosenttia, palkkaluokkiin A1 ja A2 kuuluvia toimia lukuun ottamatta. d) Poikkeukset vuotuisuusperiaatteeseen Ehdotuksessa otetaan yleiseen käyttöön jaksotetut määrärahat. Niitä käytetään tästedes myös EMOTR:ia koskevissa budjettikohdissa, joiden hallinnointiin liittyvät erityismenettelyt kuitenkin säilytetään (ks. jäljempänä kohta F2). Määrärahojen siirtäminen varainhoitovuodelta toiselle, perussopimuksissakin tunnustettu välttämätön hallinnointikeino, helpottuu kun talousarviosta poistetaan jaksottamattomat määrärahat. Maksusitoumusmäärärahojen siirtämisestä päättää edelleen komissio; nämä määrärahat on käytettävä ennen kyseisen varainhoitovuoden maaliskuun 31 päivää. Myös maksumäärärahojen siirtämisestä päättää komissio. Siirrot hyväksytään vain jos niillä on tarkoitus kattaa voimassa olevia sitoumuksia ja silloin kun kyseisiin budjettikohtiin seuraavalle varainhoitovuodelle otetut määrärahat eivät riitä kattamaan tarvetta. Komissio käyttää ensin uudet määrärahat, jotta voidaan välttää perättäisistä määrärahasiirroista aiheutuva kierre. Määrärahojen voimassaolon jatkamisesta on tarkoitus luopua, jotta voidaan nopeuttaa tilinpäätöksen esittämistä. Poikkeuksen pääsäännöstä muodostaa kuitenkin EMOTR, jonka osalta voimassaoloa jatketaan seuraavan varainhoitovuoden tammikuun 31 päivään. Poikkeus on EMOTR:n tukiosaston osalta perusteltu nykyisen maksujärjestelmän erityispiirteiden vuoksi (jäsenvaltiot rahoittavat menot ennalta). EMOTR:n tukiosaston menojen merkitsemiseksi kirjanpitoon tarvitaan yhden kuukauden lisäaika, koska jäsenvaltioiden toimittamat tiedot on otettava huomioon yhteisön tasolla ja suoritettava varainhoitovuoden lopulla tarvittavat määrärahasiirrot. Määrärahojen ottamisesta uudelleen käyttöön vapauttamisen jälkeen luovutaan yleisesti sovellettavana poikkeuksena, jotta voidaan selkeyttää menettelyjä, lisätä tilinpäätöksen avoimuutta ja ohjelmien laadinnassa ja toteuttamisessa noudatettavaa kurinalaisuutta. Menettely kuitenkin säilytetään rakennerahastoja koskevassa osastossa tapauksissa, joista säädetään rakennerahastoasetukseen liitetyssä komission julistuksessa eli silloin kun kyseessä on komission virhe tai ylivoimainen este. e) Avoimuusperiaate Ehdotetaan tämän periaatteen lisäämistä seitsemään aiemmin mainittuun periaatteeseen. Kun nyt säädetään, että Euroopan parlamentin vahvistama talousarvio on julkaistava pikaisesti, julkaisemiselle olisi vahvistettava kahden kuukauden määräaika kirjanpidon tekemiseen ja tilinpäätösmenettelyihin asti (ks. jäljempänä kohta E). Periaate tulee esiin myös hankintasopimuksia ja avustuksia koskevissa säännöksissä, joiden osalta on sovellettava etenkin kollektiivisia valintamenettelyjä ja julkaistava tietoja sekä etu- että jälkikäteen. Avoimuusperiaatteen mukaisesti julkaistaan myös lainanotto- ja lainanantotoimia sekä ulkoisiin toimiin liittyviä vakuusrahaston tapahtumia koskevat talousarvion liitetiedot. Lisäksi ehdotetaan, että maatalousalalla nykyisin käytössä olevat ns. negatiiviset menot muutetaan käyttötarkoitukseensa sidotuiksi tuloiksi, jotta voidaan lisätä avoimuutta talousarvion esittämisessä ja kirjanpidossa vaikeuttamatta kuitenkaan maatalousmenojen toteuttamista. Negatiivisista menoista säädetään maatalousalan lainsäädännössä, ja ne voidaan jakaa viiteen ryhmään: -petosten ja sääntöjenvastaisuuksien seurauksena takaisinperityt määrät (60 miljoonaa euroa vuonna 1999) -korjaukset, jotka tehdään ennakoihin talousarvioon sovellettavasta kurinalaisuudesta tehdyn toimielinten sopimuksen 15 artiklan nojalla (126 miljoonaa euroa vuonna 1999) -julkiseen varastointiin liittyvästä myynnistä saatavat "etuudet" (286 miljoonaa euroa vuonna 1999) -maidon lisämaksu (498 miljoonaa euroa vuonna 1999) -tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten taloudelliset seuraukset (606 miljoonaa euroa vuonna 1999). Varainhoitoasetuksessa säädetään siis tästedes kahdenlaisista käyttötarkoitukseensa sidotuista tuloista: toiset määritellään erikseen varainhoitoasetuksessa, toiset taas alakohtaisissa asetuksissa (jälkimmäiset vastaavat nykyisiä negatiivisia menoja). Tätä varten on esitettävä yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta annetun neuvoston asetuksen N:o 1258/1999 muuttamista rinnan varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimisen kanssa. Toukokuun 6 päivänä 1999 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen 10 kohdan mukaan rahoitusnäkymät eivät kata niitä budjettikohtia, jotka rahoitetaan varainhoitoasetuksen 4 artiklassa tarkoitetuilla käyttötarkoitukseensa sidotuilla tuloilla. Negatiivisista menoista luopumista koskeva ehdotus ei näin ollen aiheuttaisi ongelmia maatalouden rahoittamiselle. Selvyyden vuoksi komissio kehottaa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa antamaan tulkitsevan julistuksen, jossa vahvistetaan, että toimielinten välisen sopimuksen 10.2 kohtaa sovelletaan tällä tavalla luotaviin uusiin käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin. Negatiiviset tulot eli määrät, jotka jäsenvaltiot pidättävät itselleen perinteisten omien varojen keräämiskuluina (nykyään 10 prosenttia, omia varoja koskevan uuden päätöksen mukaan 25 prosenttia kerätystä määrästä) poistuvat. Tarkoituksena on osoittaa, ettei näitä määriä voida käsitellä menoina, koska ne vähennetään suoraan tuloista jäsenvaltioiden toimesta ja merkitään talousarvioon vain tiedoksi. Niiden käsitteleminen menoina lisää keinotekoisesti talousarviomenoja. Ehdotetaan siis, että talousarviossa esitetään ainoastaan nettotulot. Jotta esitystavalle saadaan oikeusperusta, varainhoitoasetukseen olisi sisällytettävä tätä koskeva säännös. Samalla on varmistettava avoimuus omien varojen keräämiskuluina vähennettävien tulojen suhteen. f) Moitteettoman taloudenhoidon periaate Ehdotuksessa määritellään tämä periaate viittaamalla taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteisiin. Periaatteen soveltaminen perustuu siihen, että määritellään tavoitteet, joiden toteutumista voidaan seurata erilaisten mittareiden avulla. Tavoitteena on siirtyä lähinnä varoihin pohjautuvasta hallinnoinnista tulosjohtamiseen. Yleensäkin vahvistetaan arvioinnin merkitystä ohjelman koko toteuttamisen aikana. On syytä korostaa, että arviointia on suoritettava paitsi etukäteen myös toteuttamisen aikana ja jälkikäteen. Tämä edellyttää, että kohdentamalla resurssit toimintoperusteisen budjetoinnin avulla voidaan määritellä toimintojen kustannukset ja niiden tavoitteet. g) Tasapainon periaate Ehdotuksessa täsmennetään tasapainon periaatteen merkitys käytännössä eli se, että yhteisöt eivät voi ottaa lainaa talousarvion alijäämän rahoittamiseen. On kuitenkin täsmennettävä, että yhteisöt voisivat ottaa lainaa toimielinten käyttöön tulevien aineellisten hyödykkeiden hankintaa varten. Näiden lainojen korot ja pääomasuoritukset hoidettaisiin vuosittain talousarviosta. B. Talousarvion toteuttaminen (Ensimmäinen osa - III osasto) B. 1. Eri toimijoiden tehtävät Komission sisäisen hallinnonuudistuksen keskeisiä tavoitteita ovat taloudenhoidon parantaminen ja modernisointi sekä yhteisöjen varoin saavutettaviin tuloksiin keskittyvän uuden toimintakulttuurin kehittäminen. Komission nykyiset hallinnointi- ja valvontajärjestelmät eivät oikein sovellu sille uskottujen tehtävien hoitamiseen näiden tehtävien luonteen ja etenkään niiden määrän vuoksi. Hallinnointijärjestelmä sekä varainhoidon tarkastus- ja valvontamenettelyt uudistetaan kokonaisuudessaan ja saatetaan ajan tasalle parhaiden käytäntöjen mukaisesti. Tulojen ja menojen hyväksyjien on otettava täysi vastuu hallinnoimiensa toimien laadusta, täsmällisyydestä ja tehokkuudesta. Vakavan vastuuntunnon luominen hyvän taloudenhoidon edistämiseksi edellyttää, että määritellään tarvittavat tehtävät ja sisällytetään myös hallinnointimenettelyihin laadunvalvontatoimia. Hallinnoinnin tuloksia on arvioitava myös asianomaisiin toimiin sisältyvien riskien kannalta sekä ottaen huomioon tulosodotukset ja vahvistetut tavoitteet. Nykyinen, ennakkohyväksyntään perustuva varainhoidon valvonta muodostuu siten, että rahoitustapahtumat tarkastetaan ja hyväksytään keskitetysti lähinnä menettelytapoja koskevien sääntöjen perusteella. Tämän seurauksena tulojen ja menojen hyväksyjille tulee väärin perustein tunne siitä, että he ovat hoitaneet toimensa oikein. Näin on kehittynyt hallintokulttuuri, jossa toimien hallinnoinnista vastaavat virkamiehet eivät tunne olevansa todella vastuussa hoitamistaan tehtävistä. Sama koskee tilinpitäjän suorittamaa maksusuoritusten oikeellisuuden tarkastusta, jonka tarkoituksena on varmistaa, että oikealle saajalle maksetaan oikea määrä ja että toimielin suorituksen seurauksena vapautuu velastaan. Hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antavan komitean (CCAM) keskitetysti suorittaman tarkastuksen lakkauttaminen (ks. jäljempänä kohta C 1) perustuu samoihin syihin kuin tulojen ja menojen hyväksyjän vastuun lisääminen. Lisäksi nykyisessä varainhoitoasetuksessa annetaan varainhoidon valvojan tehtäväksi sekä ennakkotarkastus ("hyväksymismerkintä" ennakkoon) että hallinnointi- järjestelmien jälkiarviointi ("tarkastus"). Kahden tehtävän hoitaminen voi luoda eturistiriitoja eikä anna mahdollisuutta paneutua kumpaankin tasapuolisesti, saati perehtyä niihin perusteellisesti. Sen vuoksi komissio on jo ehdottanut erillistä menettelyä tehtävien erottamiseksi toisistaan ja sisäisen valvonnan järjestelmien tarkastamisesta vastaavan itsenäisen sisäisen tarkastajan tehtävän perustamista. Ehdotettujen muutosten tarkoituksena on antaa tulojen ja menojen hyväksyjille kokonaisvastuu yksiköidensä sisäisestä valvonnasta ja niistä taloudellisista päätöksistä, joita he tekevät tehtäviään hoitaessaan. Lisäksi ehdotetaan nimitettäväksi kuhunkin toimielimeen sisäinen tarkastaja, joka vastaa sisäisestä tarkastuksesta ja varmistaa sisäisen valvonnan järjestelmien tehokkaan toiminnan. Sisäinen tarkastaja antaa riippumattoman lausunnon tulojen ja menojen hyväksyjien laatiman hallinnointi- ja valvontajärjestelmän laadusta sekä hallinnoinnin tuloksista suhteessa toimiin liittyviin riskeihin. Lisäksi hän esittää suosituksia, joilla parannetaan toimien tehokkuutta ja edistetään komission resurssien tarkoituksenmukaista käyttöä. Sisäinen tarkastaja suorittaa EY:n perustamis- sopimusten mukaiset varainhoidon valvojan tehtävät varainhoitoasetuksen säännösten mukaisesti. Taloushallinnon henkilöstön vastuuta lisäämällä saadaan käyttöön oikeudenmukaiset ja turvalliset keinot ja menettelyt, joiden avulla voidaan käsitellä voimassa olevien sääntöjen rikkomisia. Taloushallinnon henkilöstön taloudellisesta vastuusta säädetään nykyisen varainhoitoasetuksen 73-76 artiklassa. Näissä säännöissä määritellään tapaukset, joissa tulojen ja menojen hyväksyjän ja tilinpitäjien virheitä pidetään sellaisina, että heihin voidaan kohdistaa kurinpitomenettely tai heidät voidaan saattaa korvausvelvollisiksi. Itse menettelyt ja seuraamukset määritellään kuitenkin henkilöstösäännöissä. Koska uudistuksen keskeisenä sisältönä on tulojen ja menojen hyväksyjien toimivallan laajentaminen, olisi tarpeetonta esittää talouden alalla sovellettavaksi erityistä vastuuta - etenkin kun henkilöstösääntöjen mukaisen vastuun noudattamiseen liittyvä menettely ajanmukaistetaan, ja menettelyn nojalla voidaan määrätä asianomaisille virkamiehille myös taloudellisia seuraamuksia. Yleissääntönä on siten edelleenkin, että kurinpitotoimiin voidaan ryhtyä virkamiehen laiminlyönnin vuoksi ja korvausvaatimuksia voidaan esittää vakavan henkilökohtaisen virheen vuoksi. Lisäksi tulojen ja menojen hyväksyjä, tilinpitäjä tai ennakoiden hoitaja voidaan pidättää virantoimituksesta. Tilinpitäjien ja ennakoiden hoitajien tehtävien erityisluonteen vuoksi (esim. maksujen suorittaminen ja pankkitilien hoito) on perusteltua luetella joitakin esimerkkejä. Tehtävien hoitamiseen liittyvät edellytykset ja menettelyt määritellään kuitenkin heidänkin osaltaan henkilöstösäännöissä. B. 2. Määrärahojen sitominen Sitoumuksen käsitteen nykyinen määrittely on aiheuttanut jatkuvasti ongelmia talousarvion toteuttamisessa ja kirjanpidossa. Ehdotuksessa pyritään määrittelemään aiempaa selkeämmin yhtäältä talousarviositoumus (määrärahojen varaaminen tiettyyn käyttötarkoitukseen) ja toisaalta oikeudellinen sitoumus (kolmansille annettu sitoumus). Talousarviositoumus on menotapahtuman ensimmäinen vaihe. Sitoumuksen käsitettä voidaan käyttää tämän tapahtuman kahdessa eri vaiheessa. Ensimmäinen vaihe (kokonaissitoumus) on merkki siitä, että on tarkoitus toteuttaa menotapahtuma, jonka edunsaaja ei vielä ole tiedossa, tai joka kattaa useita yksittäisiä sitoumuksia, vaikka edunsaajat olisivatkin tiedossa. Toisessa vaiheessa (yksittäinen sitoumus) edunsaaja yksilöidään. Kokonaissitoumus on väline, jonka avulla talousarvion toteuttamista voidaan suunnitella. Komissio ehdottaa tämän vuoksi sen säilyttämistä. Määräaika, johon mennessä yksittäiset oikeudelliset sitoumukset on tehtävä, olisi kuitenkin määriteltävä tiukemmin kuin nykyisessä varainhoitoasetuksen 36 artiklan 2 kohdassa. Ne olisi tehtävä viimeistään seuraavan varainhoitovuoden (n+1) loppuun mennessä. Ainoastaan ulkoisten toimien alalla voitaisiin määräaikaa, joka on asetettu rahoitussopimuksesten täytäntöönpanemisen edellyttämien yksittäisten oikeudellisten sitoumusten tekemiselle, jatkaa varainhoitovuoden n+3 loppuun (lukuun ottamatta valvontaa ja arviointia koskevia sopimuksia). Rahoitussopimukset yhdistetään yksittäisiksi oikeudellisiksi sitoumuksiksi, ja ne on tehtävä talousarviositoumuksen tekemistä seuraavan varainhoitovuoden loppuun mennessä 71 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Ehdotuksen perusteella talousarviositoumukset voidaan edelleen jakaa eriin, jos tällaisesta käytännöstä säädetään asianomaisessa oikeusperustassa eli rakennerahastoihin ja kalastussopimuksiin sovellettavassa alakohtaisessa lainsäädännössä. B. 3. Ulkoistaminen Moitteettoman taloudenhoidon periaatteen noudattamiseksi ja teknisen avun toimistoihin liittyvien vaikeuksien poistamiseksi ehdotuksessa määritellään yhteisön määrärahojen eri toteuttamistavat sekä sisäisten politiikkojen että ulkoisten toimien alalla. Ehdotuksessa määritellään seuraavat kaksi toteuttamistapaa: -keskitetty hallinnointi komission johdolla, joko suoraan sen yksiköiden toimesta tai epäsuorasti tehtäviä ulkoistamalla selkeiden sääntöjen mukaisesti, tai -hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, erityisesti maatalouden ja rakennerahastojen alalla, tai hajautettu hallinnointi ulkoista tukea saavissa edunsaajavaltioissa. Yhteisön toiminnassa ulkoistamista rajoittavat kuitenkin seuraavat seikat: -Toimielinten on hoidettava itse "etuoikeutensa" eli julkisen vallan tehtävät siinä määrin kuin niihin liittyy poliittisia valintoja edellyttävää laajaa harkintavaltaa. Tällaisten tehtävien delegoiminen ulkopuolisille vahingoittaisi toimielinten välistä valtatasapainoa ja siihen liittyviä vakuuksia. -Tiettyjä julkisen vallan tehtäviä, kuten talousarvion toteuttamistoimia, voidaan delegoida julkisoikeudellisille yhteisöille tai jäsenvaltioiden toimeksiannosta julkisen palvelun tehtäviä suorittaville yhteisöille laillisuuden, avoimuuden ja moitteettoman taloudenhoidon periaatteita noudattaen. Tällaisia julkisoikeudellisia yhteisöjä ovat toimeenpanovirastot, yhteisön toimintaan liittyvät elimet, joiden oikeudellista asemaa täsmennetään ja selkeytetään erillisellä asetuksella hallinnonuudistuksen yhteydessä. Näille uusille julkisoikeudellisille yhteisöille voitaisiin uskoa kokonaisten ohjelmien tai niiden osien toteutus ilman että komissio menettäisi valvontavaltansa niihin nähden. Komissio voisi näin vastata edelleen varainhoidon valvonnasta vastaaville elimille siitä, että yhteisöjen varat käytetään asianmukaisella tavalla. Yksityisoikeudellisten yhteisöjen (jäsenvaltioiden toimeksiannosta julkisen palvelun tehtäviä suorittavia yhteisöjä lukuun ottamatta) ei pitäisi osallistua yhteisön talousarvion toteuttamistoimiin. Niille voidaan delegoida ainoastaan tekniseen apuun liittyviä, hallinnollisia, valmistelevia tai muita avustavia tehtäviä (asiantuntijatehtävät tai toistuvat tehtävät), joihin ei sisälly julkisen vallan tehtäviä ja jotka eivät edellytä harkintavallan käyttöä. Kaikkien yksityisoikeudellisten ulkopuolisten yhteisöjen, jotka toteuttavat tehtäviä komission lukuun, on toimittava avoimesti, mikä edellyttää erityisesti julkisten hankintojen avoimia järjestelmiä, tehokasta sisäistä valvontaa sekä kyseisten tehtävien esittämistä tilinpäätöksessä erillään niiden muusta toiminnasta. Niiden on sallittava komission ja tilintarkastustuomioistuimen suorittama valvonta. Komissio voi tunnustaa niiden valvonta-, laskenta- ja julkisten hankintojen menettelyt komission menettelyjä vastaaviksi. Siinä tapauksessa komissio voi ottaa tämän vastaavuuden huomioon omissa valvontatoimissaan. B. 4. Yhdessä jäsenvaltioiden kanssa toteutettava hallinnointi Komission tehtävien vähittäinen lisääntyminen, Euroopan unionin laajentuminen ja talousarvion jatkuva kasvu ovat pakottaneet komission kehittämään erilaisia hallinnointimenetelmiä, joista keskeisellä sijalla on hallinnointi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa [7]. [7] Hallinnointi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa määritellään riippumattoman asiantuntijakomitean toisessa raportissa seuraavasti: "yhteisellä hallinnolla tarkoitetaan sellaisten yhteisön ohjelmien hallintoa, joissa komissiolla ja jäsenvaltiolla on erilaisia hallinnollisia tehtäviä, jotka ovat toisistaan riippuvaisia ja perustuvat lainsäädäntöön, ja joissa sekä komission hallinnon että kansallisen hallinnon on hoidettava omat tehtävänsä, jotta yhteisön politiikka voidaan panna menestyksekkäästi täytäntöön." Tällainen hallinnointimalli tunnustetaan perustamissopimuksessa vain osittain: sen mukaan "komissio toteuttaa talousarviota omalla vastuullaan", joskin "jäsenvaltiot ovat yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen, että määrärahat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti" (274 artikla, ent. 205 artikla). Vastuuvapaus myönnetään kuitenkin ainoastaan komissiolle (276 artikla, ent. 206 artikla). Jäsenvaltioiden ja komission yhteistyön periaate kattaa yhteisen hallinnoinnin, jonka avulla toteutetaan valtaosa talousarviosta EMOTR:n tukiosaston (48 % budjetista) ja rakennerahastojen (36 % budjetista) kautta. Vaikka tällaista hallinnointimallia on käytännössä toteutettu jo pitkään, sitä säännellään vain johdetun oikeuden eri säännöksissä, joissa komission ja kansallisten viranomaisten tehtävät määritellään kunkin alan osalta erikseen. Tilintarkastustuomioistuin on vaatinut jäsenvaltioiden ottamista laajemmin mukaan hallinnoinnin parantamiseen, ja Euroopan parlamentti on puhunut painokkaasti sen puolesta, että jäsenvaltioiden velvollisuus tehdä yhteistyötä tulisi konkreettisemmin esiin vastuuvapausmenettelyn yhteydessä. Riippumaton asiantuntijakomitea otti toisessa raportissaan esiin periaatteellisena kysymyksenä komission vastuualueiden laajuuden ja toisaalta niiden hoitamiseen tarvittavien oikeudellisten ja aineellisten keinojen riittävyyden. Yhdessä jäsenvaltioiden kanssa toteutettava hallinnointi mainitaan nykyisessä varainhoitoasetuksessa EMOTR:n tukiosastoa koskevassa osastossa. Ehdotuksen mukaan se mainittaisiin myös rakennerahastoja koskevassa uudessa osastossa sekä ulkoista valvontaa ja vastuuvapautta koskevassa muutetussa osastossa. Myös talousarvion toteuttamista koskevassa ensimmäisen osan III osastossa on ehdotuksen mukaan tarkoitus vahvistaa tilien tarkastamista ja hyväksymistä sekä oikaisujen tekemistä koskevat periaatteet tällaisen hallinnoinnin yhteydessä. Komissio tiedostaa nämä haasteet. Koska vastuu talousarvion toteuttamisesta annetaan perustamissopimuksessa hallinnointitavasta riippumatta komissiolle, se ehdottaa, että jäsenvaltioiden tehtävät otettaisiin esiin vastuuvapautta koskevissa varainhoitoasetuksen säännöksissä. Komission ehdotus noudattaa perustamissopimuksen linjoja, joita vahvistettiin Amsterdamin sopimuksella ja joissa jo tunnustetaan eräät talousarvion toteuttamiseen liittyvät jäsenvaltioiden velvollisuudet: petostentorjunta (280 artikla) ja toiminta yhteistyössä komission kanssa moitteettoman taloudenhoidon periaatteiden noudattamiseksi (274 artikla). Komissio ehdottaa ensinnäkin, että ehdotuksen 48 artiklassa toistettaisiin EY:n perustamissopimuksen 274 artiklan määräykset. Lisäksi se ehdottaa, että vastuuvapautta koskevassa osastossa säädettäisiin seuraavaa: -Jäsenvaltioiden on vastattava tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessaan esittämiin hajautettua hallinnointia koskeviin huomautuksiin; vastaukset toimitetaan tilintarkastustuomioistuimelle komission välityksellä, koska ainoastaan komissio on talousarvion toteuttamisesta vastaavana toimielimenä yhteydessä tilintarkastustuomioistuimeen. -Jäsenvaltiot ovat komission kanssa yhteistyössä koko vastuuvapausmenettelyn ajan. -Jäsenvaltiot ilmoittavat komissiolle, mitä toimenpiteitä ne ovat toteuttaneet vastuuvapauden myöntämistä koskevasta päätöksestä esitettyjen huomautusten perusteella, jotta tämä voi ottaa kyseiset toimenpiteet huomioon seurantaraporteissaan. B. 5. Maksujen jaottelu Ennakko- ja etumaksun käsitteitä käytetään epäjohdonmukaisesti useissa rahoitussäädöksissä. Ne on syytä erottaa toisistaan, sillä ne eroavat toisistaan olennaisella tavalla sekä kirjanpidollisesti (säilyykö maksettu määrä yhteisön omaisuutena-) että niistä kertyvien korkojen kannalta (yhteisön omaisuudesta kertyvät korot otetaan talousarvioon). Tätä varten komissio ehdottaa, että luovuttaisiin ennakko- ja etumaksua tarkoittavista epätäsmällisistä ilmaisuista ja jaoteltaisiin maksut sen sijaan neljään eri tyyppiin: -koko erääntyneen määrän maksaminen -ennakkomaksu -välimaksu hyväksyttäviä maksuja maksettaessa -loppumaksu, joka maksetaan tositteiden perusteella, ja jonka maksamiseen talousarviositoumus päättyy. Kirjanpidossa nämä maksut on erotettava toisistaan. Koska varat eivät ennakkomaksun yhteydessä siirry saajan omistukseen, ne merkitään taseeseen. Käyttämättä jääneistä määristä kertyy korkoa yhteisöjen talousarvioon, kunnes ne maksetaan lopulliselle saajalle, paitsi jos maksut suoritetaan jäsenvaltioiden viranomaisten toimesta. Komissio pyrkii lainsäädäntöprosessin yhteydessä saamaan tilintarkastustuomioistuimen hyväksynnän edellä esitetylle jaottelulle sekä tositteiden määrittelylle. B. 6. Maksuajat Ehdotuksessa lisätään varainhoitoasetukseen säännös, jota on käsitelty aiemmin maksuaikoja koskevassa tiedonannossa ja jonka mukaan maksutapahtumat on suoritettava tietyssä määräajassa, joka vahvistetaan soveltamissäännöissä. Määräajan päätyttyä suoritettavista maksuista aiheutuu toimielimelle viivästyskorkoja. B. 7. Perintämääräykset ja saatavista luopuminen Ehdotuksessa säilytetään mahdollisuus, jonka mukaan tulojen ja menojen hyväksyjä voi luopua todetun saatavan perimisestä, kunhan moitteettoman taloudenhoidon periaatteita noudatetaan. Soveltamissäännöissä täsmennetään tapaukset, joissa tällainen luopuminen voi tapahtua (uusien seikkojen ilmeneminen, perimiskustannukset ovat suuremmat kuin saatava, velallisen maksukyvyttömyys), ja korostetaan, että luopumisesta voi päättää ainoastaan valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä (komissiossa tavallisesti pääjohtaja), joka voi epäselvissä tapauksissa pyytää päätökselle esimiestensä hyväksynnän. C. Julkiset hankinnat ja avustukset (Ensimmäinen osa - IV ja V osasto) C. 1. Julkiset hankinnat a) Haasteet Ehdotuksessa käsitellään ainoastaan julkisiin hankintoihin sovellettavia yleisiä periaatteita, joista nykyisessä varainhoitoasetuksessa on vain hajanaisesti eri osastoihin sisällytettyjä ja osin vaillinaisia säännöksiä. b) Julkisia hankintoja koskevan osaston rakenne Julkisia hankintoja koskevassa osastossa määritellään ensin osaston soveltamisala, yleiset periaatteet ja kaikkien julkisten hankintojen yhteydessä sovellettavat menettelyt (I luku). II luku sisältää yksityiskohtaisia säännöksiä, joita sovelletaan toimielimiin silloin, kun ne toimivat omaan lukuunsa. Yhteisön ulkoiset toimet ovat erikoistapaus, johon liittyvät poikkeussäännökset muodostavat oman osastonsa. c) Otsikon sisältö Komissio on myös tällä alalla päättänyt pitäytyä keskeisiin periaatteisiin, joita kaikkien toimielinten tulee noudattaa. Yksityiskohdista säädetään soveltamissäännöissä. Sitä paitsi komissio pitää mielessä, että yhteisön direktiivien sisältämiä periaatteita on sovellettava sekä niihin julkisiin hankintoihin, jotka toimielimet tekevät itse, että niihin, jotka komissio tekee ulkopuolisten yhteisön rahoituksen edunsaajien toimeksiannosta. Koska julkisia hankintoja koskevat yhteisön direktiivit eivät ole suoraan sovellettavaa lakia, niiden säännökset on syytä sisällyttää varainhoitoasetukseen ja sen soveltamissääntöihin. Samalla voidaan yksinkertaistaa ja yhdistellä eri direktiiveissä hajallaan olevia periaatteita varainhoitoasetukseen ja sen soveltamissääntöihin, jotka hyväksytään mahdollisimman pian. Varainhoitoasetuksen ja sen soveltamissääntöjen muodostama kokonaisuus on siten direktiivien laajamittaisen soveltamisen väline, ja direktiivejä noudatetaan siten selkeästi sekä yhteisön toimielimissä että jäsenvaltioissa. Tästä syystä ehdotuksessa noudatetaan julkisista rakennusurakoista [8] [9], tavarahankinnoista [10] ja palveluista [11] annettuihin direktiiveihin sisältyviä periaatteita, joita yhteisön toimielinten on noudatettava. Ehdotuksen 1 luvussa esitetään kyseisiin direktiiveihin perustuvat periaatteet, joita on sovellettava kaikkiin yhteisön talousarviosta kokonaan tai osittain rahoitettaviin julkisiin hankintoihin. Ehdotuksessa mennään joissakin tapauksissa direktiivien säännöksiä pitemmälle, kun tämä on perusteltua yhteisön toimielinten erityispiirteiden ja -tarpeiden vuoksi. [8] Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annettu neuvoston direktiivi 93/37/ETY. [9] Näitä kolmea direktiiviä muutettiin julkisia palveluhankintoja, julkisia tavaranhankintoja ja julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettujen direktiivien 92/50/ETY, 93/36/ETY ja 93/37/ETY muuttamisesta 13 päivänä lokakuuta 1997 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 97/52/EY. [10] Julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annettu neuvoston direktiivi 93/36/ETY. [11] Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annettu neuvoston direktiivi 92/50/ETY. Koska varainhoitoasetusta on arvosteltu määritelmien puuttumisesta ja joidenkin ilmaisujen epämääräisyydestä, ehdotukseen on otettu uusia määritelmiä muun muassa 'julkisten hankintojen' käsitteestä (uuden osaston 1 artikla) ja hankintaviranomaisen, sopimuksen tarkoituksen tai hankintamenettelyn mukaan erotettavista erilaisista sopimustyypeistä. Täydentäviä määritelmiä sisällytetään varainhoitoasetuksen soveltamissääntöihin. Koska tulojen ja menojen hyväksyjien vastuuta on tarkoitus lisätä eikä heidän enää tarvitse hankkia talousarvion toteuttamiselle ennakkohyväksyntää, komissio ehdottaa hankintoja ja sopimuksia käsittelevän neuvoa-antava komitean lakkauttamista. Olisi suotavaa, että toimielimet perustaisivat yksikköihinsä tiedotuspisteen, jolta tulojen ja menojen hyväksyjät voivat saada julkisia hankintoja koskevaa asiantuntija-apua. Ankaran moitteeton taloudenhoito vaatii yhteisöjen varojen väärinkäytön tehokkaampaa torjuntaa. Osana petosten ja lahjonnan torjuntaa varainhoitoasetuksessa on säädettävä, että petokseen tai lahjontaan syyllistyneet ehdokkaat tai tarjoajat suljetaan hankintamenettelyn ulkopuolelle. Vastaava määräys on jo sisällytetty käsikirjaan julkisten hankintamenettelyjen yksinkertaistamisesta ulkosuhteisiin liittyvien yhteistyöohjelmien yhteydessä. Samoin voidaan toimia myös jääviystapauksissa. C. 2. Avustukset a) Haasteet Avustukset ovat vähitellen kehittyneet yhteisöjen tärkeäksi toimintamuodoksi sekä Euroopan unionin sisällä että sen ulkopuolella. Nykyisessä varainhoitoasetuksessa ei ole erityissäännöksiä avustusten myöntämisestä. Avustusmenettelyt ovatkin muotoutuneet ilman täsmällistä säädöskehystä. Tietoisena tästä puutteesta komissio laati jo vuonna 1998 avustuksia hallinnoivia yksiköitään varten käsikirjan [12]. On käynyt välttämättömäksi antaa varainhoitoasetuksen puitteissa yleiset säännökset avustusten myöntämisestä ja valvonnasta. Asetuksen uudelleenlaatimisen yhteydessä puute voidaan korjata luomalla uusi, avustuksia koskeva osasto. [12] Avustusten hallinnoinnin käsikirja, julkaistu 14.7.1998. b) Avustuksia koskevan osaston sisältö Osaston tavoitteena on määritellä selkeästi julkisten hankintojen ja avustusten välinen ero ja luoda avoimuuden periaatteeseen perustuva sääntelykehys avustusten myöntämistä, maksatusta ja käyttöä varten. Osasto jäsentyy seuraavasti: -avustus määritellään yhteisön antamaksi suoraksi rahoitustueksi toiminnalle tai organisaatiolle, jonka tarkoituksena on edistää unionin politiikkaa tai yhteisön yleisen edun mukaisia tavoitteita kansainväliset organisaatiot mukaan luettuna; määritelmä kattaa varainsiirrot, mutta yhteisön toimielimen henkilöstökulut, lainananto ja omistukset sekä julkiset hankinnat jäävät sen ulkopuolelle -ilmaistaan avoimuuden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteet sekä avustuspäätösten kollektiivinen luonne ja perustelut vahvistetaan avustusten valmistelutyön ja julkistamisen yhteydessä -ilmaistaan päällekkäisyyksien välttämisen, takautumattomuuden ja yhteisrahoituksen periaatteet -asetetaan avustuksille samat hylkäämisperusteet kuin julkisille hankinnoille (lähinnä petokset ja jääviys) -säädetään, että tilintarkastustuomioistuin valvoo avustusten saajia ja kukin toimielin arvioi ohjelmien toteutumista. Yksityiskohtaiset säännökset näiden periaatteiden soveltamisesta annetaan soveltamissäännöissä. Menettelyihin tarvitaan poikkeuksia myös suunnittelun vuosittaisuuden suhteen silloin kun ehdotusten kiireellisyys, toimen luonne tai edunsaajan ominaisuudet estävät menettelyjen noudattamisen. Tämä koskee erityisesti humanitaarisen avun alaa. D. Kirjanpito ja tilinpäätöksen esittäminen (Ensimmäinen osa - VI osasto) Komissio toivoo, että varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimisen yhteydessä voitaisiin parantaa myös yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavia yleisiä kirjanpitoperiaatteita. Samalla komissio toivoo, että voitaisiin lisätä yhteisöjen tuottamien, rahoitusta ja taloudenhoitoa koskevien tietojen avoimuutta sekä valvontayksiköiden että suuren yleisön kannalta, niin että kaikki julkisten varojen käyttöä ja toimielinten varallisuutta koskevat tiedot olisivat käytettävissä selkeässä ja ymmärrettävässä muodossa. Jotta tähän tavoitteeseen päästäisiin, on tilipäätöksen taustalla olevat kirjanpitotiedot laadittava kansainvälisesti tunnustettujen kirjanpitomenetelmien mukaisesti ja kaikissa toimielimissä yhdenmukaisella tavalla. Myös tilinpäätöksen esitystavan ja rakenteen on oltava järkevä niiden kannalta, joille se on tarkoitettu. Yhtenäistämisestä vastaa komission tilinpitäjä, jonka tehtävänä on laatia kaikkien toimielinten kirjanpitoon sovellettavat kirjanpitosäännöt (kirjanpito- ja konsolidointimenetelmät). Yhteisöjen toimielimissä sovellettavien kirjanpitosääntöjen on oltava myös julkisen talouden alalla kansainvälisesti tunnustettujen kirjanpitoperiaatteiden mukaisia. Nämä periaatteet esitetään nyt virallisesti varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimista koskevassa ehdotuksessa: -toimintojen jatkuvuus, jonka mukaan tilit on esitettävä johdonmukaisesti yhdessä edeltävien varainhoitovuosien tietojen kanssa ja taseen edellistä varainhoitovuotta koskevien vertailutietojen kanssa, -varovaisuus, jonka mukaan saatavien määrää ei saa arvioida liian suureksi eikä vastattavien määrää liian pieneksi, -kirjanpitomenetelmien johdonmukaisuus, jonka mukaan kaikilla aloilla on sovellettava varainhoitovuodesta toiseen samoja sääntöjä ja kaikista sääntöjen muutoksista on ilmoitettava tilinpäätöksen lukijalle, niin että tämä voi havaita muutokset ja ymmärtää ne, -periaate, jonka mukaan esitettyjen tietojen on oltava totuudenmukaisia, täydellisiä, olennaisia ja ymmärrettäviä, niin että ne antavat lukijalle luotettavan kuvan varallisuudesta, taloudellisesta tilanteesta ja varainhoitovuoden tuloksesta. Muita noudatettavia periaatteita ovat bruttoperiaate, varainhoitovuosien riippumattomuus ja sisältöpainotteisuus. Kirjanpitomenetelmistä ehdotuksessa todetaan selkeästi, että on noudatettava eri menettelyjä sen mukaan, mitä tietoja kulloinkin on tarkoitus laatia. Liikekirjanpito, johon tapahtumat kirjataan yhteisöjen taseen laatimista varten, on suoriteperusteista kirjanpitoa. Esitettävien tietojen ja niiden kohdeyleisön osalta ehdotuksessa esitetään selkeät säännöt, joiden avulla määritellään sekä tilinpäätöksen sisältö että sen laatimismenettely. Tilinpäätös muodostuu näin ollen tulostilistä, taseesta ja liitteistä, joilla kullakin on oma selkeästi määritelty tavoitteensa: tulostilissä seurataan talousarvion toteuttamista, taseessa esitetään yhteisöjen rahoitusasema (noudattaen mahdollisimman tarkoin neuvoston IV direktiivissä esitettyä kaavaa) ja liitteissä esitetään taseeseen sisältyvien tietojen ymmärtämiseksi tarvittavat lisätiedot. Tilipäätöksen esittämisen osalta ehdotuksessa vahvistetaan, että kunkin toimielimen tilinpitäjä laatii omaa toimielintään koskevan tilinpäätöksen ja toimittaa sen komission tilinpitäjälle konsolidoitavaksi. Konsolidoitu tilinpäätös toimitetaan tarkasteltavaksi tilintarkastustuomioistuimelle ja vastuuvapauden myöntäjälle. Sen jälkeen kun tilintarkastustuomioistuimen mahdollisiin huomautuksiin perustuvat korjaukset on tehty, tilinpäätös julkaistaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä marraskuun 30 päivän jälkeen samaan aikaan kuin tarkastuslausuma ja sitä koskeva tilintarkastustuomioistuimen kertomus. E. Ulkoiset toimet (Toinen osa - IV osasto) Ehdotuksessa yksinkertaistetaan ulkoisia toimia koskevaa osastoa siten, että siinä käsitellään ainoastaan niitä seikkoja, jotka muodostavat poikkeuksen yhteisön hallinnoinnin yleisiin sääntöihin nähden. Osaston säännökset on lisäksi yhdenmukaistettu neuvoston hiljattain antamien asetusten kanssa, joiden tarkoituksena on hajauttaa ulkoisen tuen hallinnointia erityisesti siksi, että ehdokasmaita voitaisiin paremmin valmistella liittymiseen ja siitä aiheutuvien velvollisuuksien hoitamiseen. Osastossa selvitetään ulkoisten toimien hallinnoinnin eri muotoja, kun taas voimassa olevassa varainhoitoasetuksessa käsitellään ainoastaan komission hoitamaa keskitettyä hallinnointia, jota voidaan täydentää delegoimalla toimivaltuuksia edunsaajavaltioille, kun toimet on hyväksytty etukäteen. Uudessa osastossa täsmennetään, että kolmansiin maihin kuuluville edunsaajavaltioille tai kansainvälisille järjestöille delegoituihin toimiin sovelletaan sekä ennakkohyväksyntää että jälkikäteistarkastuksia. Kaikissa delegointitapauksissa (vrt. asetusehdotuksen 53 artikla) komission tekemissä sopimuksissa voidaan hyväksyä sopimuspuolen julkisia hankintoja koskevat menettelyt ja sisäiset valvonta- ja tarkastuskäytännöt sovellettaviksi yhteisöjen varojen käytön yhteydessä, kunhan ne täyttävät komission kanssa sovitut vähimmäisvaatimukset. Ehdotuksessa annetaan mahdollisuus hajauttaa ulkoisten tukien hallinnointi joko osittain tai kokonaan edunsaajavaltioille sillä edellytyksellä, että nämä osoittavat komissiolle noudattavansa edunsaajavaltion vastuulla tiettyjä hyvän taloushallinnon vähimmäisvaatimuksia, avoimia julkisten hankintojen menettelyjä, tehokasta sisäisen valvonnan järjestelmää ja tilien eriyttämistä sekä ulkoista valvontaa. Kun edunsaajavaltiot tekevät hankintoja joko suoraan tai valtuuttamiensa yhteisöjen välityksellä tai kun komissio tekee hankintoja edunsaajavaltioiden nimissä ja niiden lukuun, on noudatettava yhteisön julkisia hankintoja koskevia yleisiä periaatteita ja menettelyjä, jollei erityisesti tarjouksentekijöiden hyväksymistä koskevista erityissäännöistä tai varainhoitoasetuksen soveltamissäännöissä esitetyistä kynnysarvoista muuta johdu. Koska rahoitussopimusta ei voida tehdä ilman sitä edeltävää kokonaissitoumusta, jolla tarvittavat määrärahat varataan käyttöön, tarjouspyyntöihin voidaan hyvin sisällyttää määrärahojen käytettäviksi asettamista koskeva lykkäysehto. F. Muut käsiteltävät kysymykset F. 1. Vastuuvapaus (Ensimmäinen osa - VII osasto, 2 luku) Asetusehdotuksessa otetaan huomioon puitesopimus Euroopan parlamentin ja komission välisistä suhteista. F. 2. EMOTR:n tukiosasto (Toinen osa - I osasto) Toisen osan I osastoon on koottu erityissäännökset, joita sovelletaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston jaksotettuihin määrärahoihin (vrt. nykyisen varainhoitoasetuksen VIII osasto). Näissä säännöksissä säädetään mm. seuraavaa: -maksusitoumusmäärärahat ovat yhtä suuret kuin maksumäärärahat, ja käyttämättä jääneet maksumäärärahat siirretään ilman eri toimenpiteitä seuraavalle varainhoitovuodelle aiempien sitoumusten kattamiseksi, -jäsenvaltiot rahoittavat menot ennakkoon ja komissio palauttaa niille varat myöhemmin -hallinnointiaikataulussa on mahdollisuus jatkaa määrärahojen voimassaoloa, ja määrärahasiirtoja voidaan tehdä seuraavan varainhoitovuoden tammikuun 31 päivään asti. Maatalouden kehittämisen määrärahoja hallinnoidaan kuitenkin yleisten hallinnointisääntöjen mukaisesti nykyisten rahoitusnäkymien voimassaolon päättymisestä alkaen eli tammikuun alusta 2007. Lisäksi viittauksia alakohtaiseen lainsäädäntöön muutetaan. F. 3. Rakennerahastot (Toinen osa - II osasto) Rakennerahastoista ja koheesiorahastosta annetuissa asetuksissa on rahoitusta koskevia säännöksiä, jotka aiheuttavat poikkeuksia varainhoitoasetuksen yleisiin sääntöihin nähden. Poikkeukset koskevat määrärahojen sitomista (vuosittaisina erinä), maksujärjestelyjä, ennakkomaksujen palauttamista, määrärahojen vapauttamista ja uudelleen käyttöön ottamista sekä määrärahasiirtoja. Nämä erityispiirteet on otettava huomioon varainhoitoasetuksessa. Sen vuoksi ehdotuksessa onkin lisätty toiseen osaan rakennerahastoja koskeva uusi osasto, jonka tarkoituksena on parantaa alakohtaisen lainsäädännön ja varainhoitoasetuksen yhteensopivuutta. Alakohtaisen lainsäädännön ja varainhoitoasetuksen on oltava yhdenmukaisia. Komissio varmistaa tämän alakohtaisia säännöksiä koskevan ehdotuksen valmistelun yhteydessä. F. 4. Tutkimus (Toinen osa - III osasto) Toisen osan III osasto koskee tutkimukseen ja teknologiseen kehittämiseen osoitettuihin määrärahoihin sovellettavia erityissäännöksiä (nykyisen varainhoitoasetuksen VII osasto). Niitä on voitu karsia huomattavasti, koska talousarviossa on otettu käyttöön toimintoperusteisen budjetoinnin esitystapa. Nykyisessä varainhoitoasetuksessa (95 artikla) YTK:n määrärahasiirtoihin varattu 15 prosentin liikkumavara on kuitenkin säilytetty. Ensimmäisen osan IV osastossa annetut säännöt julkisista hankinnoista eivät koske YTK:ta sen tehdessä julkisia hankintoja osana kolmansille suorittamiaan tehtäviä. Neuvoston päätöksellä tutkimuksen puiteohjelman hyväksymisestä säädetään myös säännöistä, joita tutkimusmäärärahoilla palkattavien asiantuntijoiden palvelukseenotossa noudatetaan. Nykyisen asetuksen 92 artiklan 4 kohdan säännöksiä, joissa tietyt YTK:n määrärahat rinnastetaan kolmansien lukuun suoritettujen tehtävien tuloihin - ja siten käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin - ei ole sisällytetty ehdotukseen. Ehdotus ei kuitenkaan tule voimaan ennen tutkimuksen viidennen puiteohjelman päättymistä, ja siten puiteohjelma voidaan panna täytäntöön nykyisen varainhoitoasetuksen mukaisesti mainittu 92 artiklan mukaan luettuna. F. 5. OLAF (Toinen osa - VI osasto) Omat ominaispiirteensä talousarvion laatimiseen tuo myös petostentorjuntavirasto (OLAF), jonka perustamisesta säädetään 28 päivänä huhtikuuta 1999 tehdyllä komission päätöksellä [13] ja 25 päivänä toukokuuta 1999 annetulla neuvoston asetuksella [14] sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1073/99 [15] ja neuvoston asetuksella (Euratom) N:o 1074/99 [16]. OLAFin määrärahat samoin kuin niiden käyttö esitetään talousarvion komissiota koskevan pääluokan liitteessä, mikä osoittaa viraston toimivan itsenäisesti. Nämä erityispiirteet on otettava huomioon myös varainhoitoasetuksessa. [13] Komission päätös 352/1999, tehty 28.4.1999 (EYVL L 136, 31.5.1999, s. 20). [14] Neuvoston asetus (Euratom) N:o 1074/1999, annettu 25.5.1999 (EYVL L 136, 31.5.1999, s. 8). [15] EYVL L 136, 31.5.1999, s. 1. [16] EYVL L 136, 31.5.1999, s. 8. Tätä varten ehdotetaan, että varainhoitoasetukseen lisätään uusi osasto, jossa säädetään OLAFin määrärahojen ottamisesta talousarvioon (liitteessä oleva yksityiskohtainen budjettikohta, henkilöstötaulukko), viraston talousarvion toteuttamista koskevista erityispiirteistä (toimeenpanovallan delegoiminen viraston johtajalle, määrärahasiirrot) ja OLAFin tilinpäätöksen esittämisestä. F. 6. Hallintomäärärahat (Toinen osa - VII osasto) Ehdotuksessa on uusi osasto, johon on koottu hallintomäärärahoja koskevat erityissäännökset: siihen kuuluvat juoksevia hallintomenoja varten tehtävät sitoumukset (nykyinen 8 artiklan 2 kohta), lupa maksaa ennalta suoritettavat menot, kuten vuokrat, seuraavan varainhoitovuoden määrärahoista (nykyinen 8 artiklan 3 kohta), maksusitoumus- ja maksumäärärahojen tasapaino sekä säännös, jonka mukaan hallintomenot sopimuksista, jotka ylittävät varainhoitovuoden keston, kirjataan sen varainhoitovuoden talousarvioon, jonka aikana ne on suoritettu (nykyinen 1 artiklan 3 kohta). F. 7. Poistetut osastot Nykyisen varainhoitoasetuksen XI a osasto, jossa säädetään niille jäsenvaltioille, joilla on liiallinen alijäämä, määrättäviä taloudellisia seuraamuksia koskevista säännöksistä, ehdotetaan poistettavaksi, koska näistä seuraamuksista säädetään jo varainhoitoasetuksen 17 artiklassa käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen yhteydessä. Nykyisen varainhoitoasetuksen X osaston otsikkona on "Yhteisössä toimivaan toimistojen ja sivutoimistojen henkilöstöön sekä yhteisön ulkopuolella toimiviin valtuuskuntiin ja vastaavaan hallinnolliseen toimintaan liittyvien määrärahojen hoitoon sovellettavia erityissäännöksiä", mutta siinä vain viitataan soveltamissääntöihin sopimusten tekemistä, omaisuusluetteloiden pitoa, kirjanpitoa ja ennakkomaksujärjestelmiä koskevien järjestelyjen osalta. Viittaus on turha, koska osastossa mainittuja tehtäviä koskevissa varainhoitoasetuksen säännöksissä viitataan jo soveltamissääntöihin. Näin ollen osasto poistettaisiin. Samoin poistettaisiin nykyisen varainhoitoasetuksen toinen osa, "Euroopan yhteisöjen lainanotto- ja lainanantotoimenpiteisiin sovellettavat säännökset". Sen 134 ja 135 artikla sisältyvät ehdotuksen ensimmäisen osan V osastoon "Kirjanpito", ja 137 artikla lisätään tilintarkastustuomioistuimen toimivaltaa koskeviin säännöksiin saman osan osastoon VIII "Ulkoinen valvonta ja vastuuvapaus". Varainhoidon valvojan näiden toimien osalta suorittamaa sisäistä tarkastusta koskeva 136 artikla poistetaan, koska sisäistä tarkastusta koskevat säännökset uusitaan kokonaisuudessaan. F. 8. Kolmas osa Ehdotuksen kolmas osa ("Siirtymä- ja loppusäännökset") käsittää ensinnäkin kaksi siirtymäsäännöstä. Niistä ensimmäinen koskee valuuttavarausta, jonka poistamista ehdotetaan parhaillaan hyväksyttävänä olevassa, talousarvioon sovellettavasta kurinalaisuudesta annettavaa asetusta koskevassa ehdotuksessa. Toinen siirtymäsäännös asettaa maaseudun kehittämistoimien määrärahat EMOTR:n tukiosastoa koskevaan erityisosastoon, niin kuin nykyisissä rahoitusnäkymissäkin (2000-2006) tehdään, mutta ei sisällä säännöksiä järjestelmästä, jota niihin sovelletaan 31 päivän joulukuuta 2006 jälkeen. Loppusäännökset vastaavat nykyistä 138-143 artiklaa, joihin on kuitenkin tehty kaksi muutosta. Ensimmäinen muutos liittyy varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimista koskevan ehdotuksen luonteeseen, joka edellyttää 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun asetuksen kumoamista. Toisessa muutoksessa viitataan neuvottelumenettelyyn, joka nykyään mainitaan 140 artiklassa. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteinen julistus 4 päivänä maaliskuuta 1975 perustetusta neuvottelumenettelystä toistetaan 174 artiklassa. Komissio muistuttaa tässä yhteydessä, että hallitustenväliselle konferenssille antamassaan lausunnossa se ehdotti, että varainhoitoasetus hyväksyttäisiin tästä lähtien yhteispäätösmenettelyllä. Ehdotus NEUVOSTON ASETUKSEKSI (EY, EHTY, Euratom) Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 279 artiklan, ottaa huomioon Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 78 artiklan, ottaa huomioon Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 183 artiklan, ottaa huomioon komission ehdotuksen [17], [17] EYVL C ottaa huomioon Euroopan parlamentin lausunnon [18], [18] EYVL C ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen lausunnon [19], [19] EYVL C sekä katsoo seuraavaa: (1) Olosuhteet, joissa Euroopan yhteisöjen talousarvioon sovellettava varainhoitoasetus [20] 21 päivänä joulukuuta 1977 annettiin, ovat huomattavasti muuttuneet erityisesti uusien jäsenmaiden liittymisen johdosta sekä lukuisten merkittävien talousarviopuitteiden ja institutionaalisten muutosten takia. Uusien tarpeellisten muutosten erityisesti lainsäädännön ja hallinnon yksinkertaistamisen vaatimusten huomioon ottamiseksi sekä yhteisöjen lisääntyneen talouden tiukkuuden takia olisi laadittava uudelleen 21 päivänä joulukuuta 1977 annettu varainhoitoasetus. [20] EYVL L 356, 31.12.1977, s. 1. Asetus sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (EY, EHTY, Euratom) N:o 2673/1999, EYVL L 326, 18.12.1999, s. 1. (2) Tässä asetuksessa olisi rajoituttava määrittelemään ainoastaan ne pääperiaatteet ja perussäännöt, jotka sääntelevät perussopimuksissa tarkoitettuja talousarvio- kysymyksiä. Yksityiskohtaiset säännökset olisi koottava erilliseen asetukseen, jossa vahvistetaan soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännökset, jäljempänä 'soveltamissäännöt', siten, että eri säännöt voidaan asettaa paremmin keskinäiseen arvojärjestykseen ja parantaa varainhoitoasetuksen ymmärrettävyyttä. (3) Talousarvion laatimisessa ja toteuttamisessa olisi noudatettava talousarvioperiaatteista neljää keskeistä budjettioikeusperiaatetta (yhtenäisyys, kokonaisvaltaisuus, menojen määriteltävyys ja vuotuisuus) sekä periaatteita moitteettomasta taloudenhoidosta, laskentayksiköstä, tasapainosta ja avoimuudesta. (4) Tässä asetuksessa olisi vahvistettava uudelleen nämä periaatteet ja rajoitettava poikkeukset niihin ehdottoman välttämättömään sekä säädettävä poikkeuksille tiukat puitteet. (5) Yhtenäisyyden periaatteen mukaisesti tässä asetuksessa olisi todettava, että sitä sovelletaan myös yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä oikeus- ja sisäasioissa tehtävän yhteistyön menoihin silloin, kun ne suoritetaan talousarviosta. Budjettivallan käyttäjän on vahvistettava yhteisön erillisvirastoja koskeva henkilöstötaulukko talousarviomenettelyn puitteissa siten, että otetaan huomioon sen nykyinen tai mahdollinen vaikutus yhteisöjen henkilöstöön ja yleiseen talousarvioon näille virastoille mahdollisesti maksettavina avustuksina tai niiden henkilöstölle maksettavina eläkkeinä. (6) Kokonaisvaltaisuuden periaatteen osalta olisi poistettava mahdollisuus maksaa takaisin etumaksuja ja mahdollisuus määrärahojen uudelleenkäyttöön; nämä mahdollisuudet korvataan osittain tulojen kohdentamisella. Muutosten ei tulisi koskea rakennerahastoihin sovellettavia erityissääntöjä. (7) Menojen määriteltävyyden periaatteen osalta komission on voitava siirtää joustavasti henkilöstö- ja hallintomäärärahoja eri toimintalohkoja koskevien osastojen sekä toimintamenoja koskevien lukujen välillä. Tässä varainhoitoasetuksessa olisi tätä varten säädettävä mahdollisuudesta esittää tiettyyn käyttötarkoitukseen osoitetut taloudelliset ja hallintoresurssit yhtenä kokonaisuutena. Lisäksi olisi yhtenäistettävä hallintomäärärahojen siirtämismenettelyjä muissa toimielimissä, jotta voidaan säätää, että määrärahasiirroista talousarvion osastojen välillä päättää budjettivallan käyttäjä ja tätä alemmalla tasolla tehtävistä määrärahasiirroista kukin toimielin itse. Budjettivallan käyttäjän oikeus tehdä varauksia rajataan kahteen seuraavaan tilanteeseen: toimenpiteeltä puuttuu oikeusperusta tai on epävarmuutta määrärahojen riittävyydestä tai niiden tarpeellisuudesta. (8) Vuotuisuuden periaatteen osalta otetaan kaikkialla käyttöön jaksotetut määrärahat. Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) määrärahoihin nykyisin sovellettava tekninen järjestely kuitenkin säilytetään. Maksusitoumus- ja maksumäärärahojen siirtämisestä varainhoitovuodelta toiselle päättää asianomainen toimielin, koska jaksottamattomien määrärahojen käytöstä luopuminen selkeyttää järjestelmää. Voimassaolon jatkaminen olisi rajoitettava niihin tapauksiin, joissa se on ehdottoman välttämätöntä, eli EMOTR:n maksuihin. (9) Avoimuuden periaatteen osalta on varmistettava, että talousarvion toteuttamisesta ja kirjanpidosta tiedotetaan paremmin. Olisi myös vahvistettava määräaika, johon mennessä talousarvio viimeistään on julkaistava. Lisäksi negatiiviset menot ja tulot olisi poistettava ja negatiivisia menoja olisi käsiteltävä vastaisuudessa käyttötarkoitukseensa sidottuina tuloina. (10) Lopuksi olisi määriteltävä moitteettoman taloudenhoidon periaate viittaamalla taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteisiin ja varmistettava tämän periaatteen noudattaminen seuraamalla ja arvioimalla tavoitteiden toteutumista erilaisten mittarien avulla. Arviointia on suoritettava ohjelmien koko toteuttamisen ajan. (11) Talousarvion laatimisen ja esitystavan osalta olisi yhtenäistettävä ja selkeytettävä talousarviomenettelyjä poistamalla täydentävien ja korjaavien lisätalousarvioiden välinen ero, jolla ei käytännössä ole merkitystä. (12) Olisi säädettävä, että komissiota koskevassa talousarvion pääluokassa määrärahat ja resurssit voidaan esittää käyttötarkoituksen mukaan ryhmiteltyinä ('toimintoperusteinen budjetointi'); näin voidaan lisätä talousarvion hallinnoinnin avoimuutta suhteessa moitteettoman taloudenhoidon tavoitteisiin ja erityisesti tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen. (13) Komission olisi voitava hallinnoida henkilöstöresursseja joustavasti suhteessa budjettivallan käyttäjän myöntämien virkojen ja toimien määrään erityisesti uuden, keinojen sijasta tuloksiin keskittyvän hallintomallin mukaisesti. Tätä joustavuutta rajoittavat kuitenkin yhtäältä talousarviomäärärahat ja toisaalta virkojen ja toimien hyväksytty enimmäismäärä; joustava hallinnointi ei myöskään koske palkka- luokkia A1 ja A2. (14) Talousarvion toteuttamisen osalta olisi selkeytettävä talousarvion eri toteuttamistapoja: joko keskitetysti komission toimesta tai yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tai hajautetusti ulkoisten toimien yhteydessä kolmansille maille myönnettävinä avustuksina. Keskitetystä hallinnoinnista voivat huolehtia joko komission yksiköt suoraan tai tehtävät voidaan delegoida kansallisen, Euroopan yhteisön tai muun kansainvälisen lainsäädännön mukaisille julkisoikeudellisille yhteisöille ja erityisesti Euroopan yhteisöjen perustamille toimeenpanovirastoille. Viimeksi mainitut voivat saada tehtäväkseen koko ohjelman tai sen osan toteuttamisen komission vastuulla ja sen valvonnassa. (15) Talousarvion toteuttamisesta vastaavana komissio ei voi delegoida sille kuuluvia julkisen vallan tehtäviä, jos niihin sisältyy harkintavaltaa. Tässä asetuksessa olisi mainittava tämä periaate ja täsmennettävä, mitä tehtäviä voidaan delegoida. Lisäksi olisi täsmennettävä, että talousarvion toteuttamiseen liittyvää tehtävää ei saa antaa yksityisoikeudellisille yhteisöille (jäsenvaltion toimeksiannosta julkisen palvelun tehtäviä suorittavia yhteisöjä lukuun ottamatta); ne voivat suorittaa ainoastaan teknisiä asiantuntijatehtäviä, hallintotehtäviä tai muita valmistelu- ja avustustehtäviä. (16) Avoimuuden ja moitteettoman taloudenhoidon periaatteiden noudattaminen edellyttää, että julkisoikeudelliset tai valtion vastuulla julkista palvelutehtävää hoitavat yhteisöt, joille komissio delegoi toimeenpanotehtäviä, huolehtivat julkisten hankintojen avoimuudesta ja tehokkaasta sisäisestä valvonnasta, hoitavat komission lukuun suoritettavien toimenpiteiden kirjanpidon erillään muusta toiminnastaan ja järjestävät ulkoisen tarkastuksen. (17) Talousarvion toteuttamisesta vastaavien toimijoiden tehtävät: tulojen ja menojen hyväksyjien vastuuta on lisättävä poistamalla keskitetyt ennakkotarkastukset ja erityisesti varainhoidon valvojan tulo- ja menotapahtumille antama ennakkohyväksyntä sekä tilinpitäjän toimittama suorituksen oikeellisuuden tarkastus. Vastapainoksi kehitetään tulojen ja menojen hyväksyjien laatimien sisäisten hallinnointi- ja valvontajärjestelmien sisäistä tarkastusta. Sisäinen tarkastaja on perustamissopimusten mukaisesti varainhoidon valvoja. (18) Tulojen ja menojen hyväksyjien, tilinpitäjien ja ennakoiden hoitajien vastuu ei poikkea muiden virkamiesten ja muun henkilöstön vastuusta, vaan heihin voidaan soveltaa Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja näiden yhteisöjen muuta henkilöstöä koskevat palvelussuhteen ehtojen, jäljempänä 'henkilöstösäännöt', mukaisia kurinpitoseuraamuksia ja heidät voidaan saattaa korvausvelvollisiksi. Tilinpitäjien ja ennakoiden hoitajien tehtävien erityisluonteen vuoksi heidän virheitään koskevat tietyt erityissäännökset säilyvät ennallaan; he eivät kuitenkaan enää saa erityiskorvausta eikä vakuutusta. Lisäksi varainhoitoasetuksessa on syytä viitata Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehtyyn yleissopimukseen ja sellaisen lahjonnan, jossa on osallisina Euroopan yhteisöjen virkamiehiä tai jäsenvaltioiden virkamiehiä, torjumisesta tehtyyn yleissopimukseen. (19) Olisi määriteltävä menoon liittyvät talousarviositoumuksen ja oikeudellisen sitoumuksen käsitteet ja niiden toteuttamisedellytykset. Komission päätösten mahdollisten talousarviovaikutusten ajallisesti rajoittamiseksi ja toteuttamista odottavien sitoumusten määrän pitämiseksi vähäisenä, on tarpeen rajoittaa aikaa, jonka kuluessa talousarvioon tehtyjen kokonaissitoumusten perusteella voidaan tehdä yksittäisiä oikeudellisia sitoumuksia. (20) Tässä asetuksessa olisi määriteltävä ne maksujen lajit, joita tulojen ja menojen hyväksyjät saavat hoitaa. (21) Tässä asetuksessa olisi täsmennettävä, että menot on maksatettava, hyväksyttävä ja maksettava täytäntöönpanosäännöissä vahvistettuna määräaikana ja näiden määräaikojen ylittyessä, velkojilla on oikeus talousarviosta maksettaviin viivästyskorkoihin. (22) Julkisten hankintojen osalta julkisia tavara- ja palveluhankintoja sekä julkisia rakennusurakoita koskevien menettelyjen yhteensovittamisesta annettuja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivejä on sovellettava toimielinten omaan lukuunsa tekemiin julkisiin hankintoihin, niiden periaatteet olisi sisällytettävä myös sääntöihin, joita sovelletaan yhteisöjen talousarviosta rahoitettaviin kolmansien lukuun suoritettaviin hankintoihin. (23) Sääntöjenvastaisuuksien ehkäisemiseksi, petosten ja lahjonnan torjumiseksi sekä moitteettoman ja tehokkaan taloudenhoidon edistämiseksi olisi annettava erityissäännökset, joilla suljetaan hankintamenettelyn ulkopuolelle ehdokas tai tarjoaja, joka syyllistyy mainittuihin tekoihin taikka on jäävi. (24) Avoimuuden lisäämiseksi olisi annettava ehdokkaille ja tarjoajille asianmukaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisusta. (25) Tulojen ja menojen hyväksyjien vastuun lisäämisen puitteissa keskitetty valvontaelin eli hankintoja ja sopimuksia käsittelevä neuvoa-antava komitea olisi lakkautettava. (26) Avustusten osalta olisi oltava erityiset säännökset yhteisöjen avustusten myöntämisen ja hallinnoinnin täytäntöönpanosta (oikeusperusta, avustusohjelma, yhteisrahoitus, kollektiivinen arviointi ja toteuttamisen seuranta). (27) Päällekkäisyyden välttämiseksi samaa toimintaa varten voidaan myöntää ainoastaan yksi avustus eikä jo ennen avustuksen myöntämistä toteutetulle toiminnalle voida myöntää avustusta. (28) Petosten ja lahjonnan torjumiseksi olisi säädettävä perusteet avustusten myöntämismenettelyn ulkopuolelle sulkemisesta, jotka vastaavat sääntöjä hankintamenettelyn ulkopuolelle sulkemisesta. (29) Toimielimen ja avustuksen saajan oikeuksien ja velvollisuuksien täsmentämiseksi avustuksista on tehtävä kirjallinen sopimus. (30) Kun avustus on myönnetty, tulojen ja menojen hyväksyjän on seurattava sen käyttöä ja laadittava ohjelmakohtaisesti kokonaisarvio tuloksista. (31) Kirjanpidon ja tilinpäätöksen osalta olisi täsmennettävä, että kirjanpito muodostuu liikekirjanpidosta ja talousarviokirjanpidosta ja korostettava, että liikekirjanpito on suoriteperusteista kirjanpitoa kun taas talousarviokirjanpidon tarkoituksena on laatia tulostili ja selvitykset talousarvion toteuttamisesta. (32) Olisi määriteltävä ne periaatteet, joiden pohjalta liikekirjanpito laaditaan ja tilinpäätös esitetään kansainvälisesti hyväksyttyjen kirjanpitoperiaatteiden ja yhtiömuodoltaan tietynlaisten yhtiöiden tilinpäätöksistä annettujen neuvoston direktiivien perusteella, siltä osin kuin niitä voidaan soveltaa julkisen palvelun tehtäviin. (33) On tarpeen mukauttaa säännöksiä talousarvion toteuttamisesta annettavista tiedoista siten, että näihin tietoihin voidaan sisällyttää myös tiedot varainhoitovuodelta toiselle siirrettyjen, uudelleen käyttöön otettujen ja uudelleen käytettyjen määrärahojen käytöstä, ja että kuukausittain esitettävien tietojen ja budjettivallan käyttäjälle kolme kertaa vuodessa esitettävien toteuttamisselvitysten toimittamista voidaan kehittää. (34) Olisi yhtenäistettävä toimielimissä käytettyjä kirjanpitomenetelmiä ja tunnustettava komission tilinpitäjän aloiteoikeus tällä alalla. (35) Olisi täsmennettävä, että tietojenkäsittelyjärjestelmien käyttö taloushallinnossa ei saa vaikuttaa tilintarkastustuomioistuimen oikeuteen saada tutustua tositteisiin. (36) Olisi luovuttava ennakko- ja etumaksujen käsitteiden käytöstä niiden epätäsmällisyyden vuoksi. Maksut olisi suoritettava vastedes ennakko-, väli- ja loppumaksuina, paitsi silloin kun ne maksetaan kertasuorituksina ja lisäksi olisi säädettävä, että ennakkomaksuista kertyvät korot otetaan talousarvioon tuloina. (37) Ulkoisen valvonnan ja vastuuvapauden osalta, vaikka komissiolle kuuluu täysi vastuu talousarvion toteuttamisesta, niin suuri osa hallinnoinnista toteutetaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tai hajautetusti kolmansissa maissa, että molempien on osallistuttava täysipainoisesti tilintarkastustuomioistuimen valvontamenettelyihin ja budjettivallan käyttäjälle kuuluvaan vastuuvapauden myöntämiseen. (38) Toimielinten välisen yhteistyön parantamiseksi komission olisi annettava Euroopan parlamentille tämän pyynnöstä kaikki vastuuvapausmenettelyä varten tarvittavat kyseistä varainhoitovuotta koskevat tiedot noudattaen yksilön perusoikeuksia, liikesalaisuuden suojaa sekä oikeudellisia ja kurinpidollisia menettelyjä koskevia säännöksiä ja toimien yhteisön etujen mukaisesti. (39) Eräiden yhteisöpolitiikkojen osalta olisi annettava erityissäännöksiä, jotta voidaan varmistaa tämän asetuksen säännösten johdonmukaisuus alakohtaisen lainsäädännön kanssa. (40) EMOTR:n osalta erityispiirteet, jotka liittyvät muun muassa siihen, että maksusitoumus- ja maksumäärärahoja on yhtä paljon, sekä määrärahojen siirtämiseen varainhoitovuodelta toiselle, säilytetään, lukuun ottamatta maaseudun kehittämiseen liittyviä määrärahoja 1 päivästä tammikuuta 2007 alkaen. (41) Käytettävissä olevien määrärahojen kokonaisuuden säilymiseksi, EMOTR:n tukiosaston tulot olisi osoitettava kokonaan EMOTR:n tukiosaston määrärahoihin. (42) On tarpeen säätää mahdollisuudesta tehdä marraskuun 15 päivästä alkaen seuraavan varainhoitovuoden talousarviota koskevia ennakkositoumuksia. (43) Rakennerahastojen osalta on säilytettävä ennakkorahoituksena maksettujen maksujen palautukset ja määrärahojen uudelleen käyttöön ottaminen niiden edellytysten mukaisesti, jotka esitetään rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21 päivänä kesäkuuta 1999 annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 1260/1999 liitetyssä komission julistuksessa. (44) Olisi yhtenäistettävä tutkimustalousarvion esitystapa toimintoperusteista budjetointia koskevien säännösten kanssa. (45) Ulkoisten toimien osalta olisi annettava valtuudet ulkoisen avun hallinnon hajauttamiseksi, edellyttäen että komissio saa takeet siitä, että toimet toteutetaan moitteettoman taloudenhoidon periaatteiden mukaisesti ja että edunsaajavaltio vastaa saamiensa varojen käytöstä komissiolle. (46) Edunsaajavaltion tai tämän nimeämän kansallisen, Euroopan yhteisöjen tai muun kansainvälisen lainsäädännön mukaisen julkisoikeudellisen yhteisön tai luonnollisen henkilön taikka yksityisoikeudellisen oikeushenkilön kanssa tehtyjen rahoitussopimusten tai muiden sopimusten olisi oltava tämän asetuksen I osan IV osaston ja II osan IV osaston ulkoisia toimia koskevissa säännöksissä esitettyjen, julkisia hankintoja koskevien yleisten periaatteiden mukaisia. (47) Euroopan petostentorjuntaviraston osalta olisi koottava erityiseen osastoon sen hallintoa koskevat erityissäännökset ja erityisesti säännökset, jotka koskevat talousarvion liitetietoja sekä sen johtajalle siirretyn toimivallan määrittelyä. (48) Hallintomäärärahoja koskevat erityissäännökset olisi myös koottava omaan erilliseen osastoon. (49) Olisi säilytettävä EMOTR:n erityisrahoitusvaraus, kunnes asetus talousarvion kurinalaisuudesta tulee voimaan ja maaseudun kehittämiseen ja liitännäistoimen- piteisiin liittyvien ohjelmien osalta olisi säädettävä, että EMOTR:n tukiosaston määrärahoja koskevia erityissäännöksiä sovelletaan ainoastaan kuluvan ohjelmakauden loppuun saakka, ON ANTANUT TÄMÄN ASETUKSEN: ENSIMMÄINEN OSA YHTEISET SÄÄNNÖKSET I OSASTO YLEISET SÄÄNNÖKSET 1 artikla Tässä asetuksessa esitetään säännöt, jotka koskevat Euroopan yhteisöjen yleisen talousarvion, jäljempänä 'talousarvio', laatimista ja toteuttamista tulojen ja menojen muodossa. Se käsittää myös yhteisöjen kirjanpitoa, hankintasopimuksia ja avustuksia koskevat säännöt. Siinä määritellään tulojen ja menojen hyväksyjien, tilinpitäjien ja sisäisten tarkastajien tehtäviä koskevat säännöt ja näiden tehtävien valvontaa koskevat menetelmät. Siinä vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt ulkoisesta tarkastuksesta ja vastuuvapausmenettelystä. Tätä asetusta sovellettaessa talous- ja sosiaalikomitea, alueiden komitea ja oikeusasiamies rinnastetaan yhteisöjen toimielimiin. 2 artikla Tässä asetuksessa määritellyin edellytyksin noudatetaan talousarvion laatimisessa ja toteuttamisessa yhtenäisyyden, vuotuisuuden, tasapainon, laskentayksikön, kokonaisvaltaisuuden, määriteltävyyden, moitteettoman taloudenhoidon sekä avoimuuden periaatteita. 1 luku Yhtenäisyyden periaate 3 artikla 1. Talousarvio on säädös, jossa arvioidaan ja vahvistetaan joka vuosi yhteisöjen tulot ja menot. 2. Yhteisöjen menoihin ja tuloihin kuuluvat: a) Euroopan yhteisön menot ja tulot, mukaan lukien yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ja oikeus- ja sisäasioissa tehtävän yhteistyön hallintomenot sekä niitä vastaavat toimintamenot, kun ne suoritetaan talousarviosta; b) Euroopan hiili- ja teräsyhteisön hallintomenot ja niitä vastaavat tulot; c) Euroopan atomienergiayhteisön menot ja tulot. 3. Talousarvioon otetaan yhteisöjen varainhankinta- ja lainanantotoimintaan liittyvät takaukset ja takuurahaston suoritukset ulkosuhteisiin liittyville hankkeille. Ne esitetään komission tulostilissä ja taseessa. 4 artikla 1. Tuloa eikä menoa ei saa suorittaa muutoin kuin ottamalla ne johonkin budjettikohtaan, jollei 69 artiklasta muuta johdu. 2. Menoon ei saa sitoutua eikä sitä saa hyväksyä maksettavaksi, jos se ylittävää vahvistetun määrärahan. 2 luku Vuotuisuuden periaate 5 artikla Talousarvioon otetut määrärahat vahvistetaan yhden varainhoitovuoden ajaksi. 6 artikla 1. Talousarvio koostuu jaksotetuista määrärahoista, jotka ovat maksusitoumus- määrärahoja tai maksumäärärahoja. Maksusitoumusmäärärahat kattavat tietyn varainhoitovuoden aikana tehtyjen oikeudellisten sitoumusten kokonaiskustannukset. Maksumäärärahat kattavat tietyn varainhoitovuoden ja/tai sitä edeltävien varainhoitovuosien aikana tehtyjen oikeudellisten sitoumusten toteuttamiseen tarvittavat maksut. 2. Edellä 1 kohta ei rajoita II osan I ja VII osaston erityissäännösten soveltamista. Se ei estä sitomasta kaikkia määrärahoja kerralla tai jakamasta talousarviositoumuksia vuosittaisiin eriin. 3. Määrärahat esitetään talousarviossa seuraavasti: a) varainhoitovuodelle vahvistetut maksusitoumusmäärärahat ja maksumäärärahat otetaan niille tarkoitettuun budjettikohtaan; b) tulevien varainhoitovuosien vuosittainen maksumäärärahan tarve suhteessa maksusitoumusmäärärahoihin esitetään talousarvion selvitysosassa tiedoksi maksujen erääntymisaikataulussa. 7 artikla 1. Varainhoitovuosi alkaa tammikuun 1 päivänä ja päättyy joulu- kuun 31 päivänä. 2. Varainhoitovuoden tulot kirjataan tietyn varainhoitovuoden tileille sen kuluessa toteutuneiden määrien mukaisina, lukuun ottamatta seuraavan varainhoitovuoden tammikuun omia varoja, jotka voidaan suorittaa ennakkoon yhteisöjen omista varoista annetun neuvoston asetuksen soveltamisesta tehdyn päätöksen mukaisesti. 3. Arvonlisäveroon perustuviin omiin varoihin, bruttokansantuloon (BKTL) perustuviin täydentäviin omiin varoihin ja tarvittaessa rahoitusosuuksiin saadaan tehdä mukautuksia 2 kohdassa mainitun asetuksen mukaisesti. 4. Tietylle varainhoitovuodelle myönnettyjä määrärahoja saadaan käyttää ainoastaan kattamaan menot, joihin on sitouduttu saman varainhoitovuoden aikana, lukuun ottamatta toisen osan I osaston säännöksissä säädettyjä poikkeuksia, sekä sellaisista sitoumuksista johtuvat määrät, jotka siirtyvät edellisiltä varainhoitovuosilta ja joita varten ei ole siirretty määrärahoja edelliseltä varainhoitovuodelta. 5. Maksusitoumukset otetaan kirjanpitoon kattamaan joulukuun 31 päivään mennessä tehdyt oikeudelliset sitoumukset. 6. Varainhoitovuoden menot kirjataan kyseisen varainhoitovuoden tileille niiden menojen perusteella, jotka tilinpitäjä on maksanut joulu- kuun 31 päivään mennessä. 7. Poiketen siitä, mitä 5 ja 6 kohdassa säädetään, Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston menot kirjataan varainhoitovuoden tileille toisen osan I osastossa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti. 8 artikla 1. Jos maksusitoumusmäärärahoja ja maksumäärärahoja ei ole käytetty sen varainhoitovuoden aikana, jota varten ne on otettu talousarvioon, ne peruuntuvat. Käyttämättömät määrärahat voidaan kuitenkin viimeistään helmikuun 15 päivänä 2 ja 3 kohdan mukaisesti asianomaisen toimelimen päätöksellä siirtää yksinomaan seuraavan varainhoitovuoden aikana käytettäviksi. 2. Maksusitoumusmäärärahoista voidaan siirtää a) joko määrät, jotka vastaavat joulukuun 31 päivään mennessä käytännössä tehtyjä sitoumuksia; b) tai määrät, jotka osoittautuvat tarpeellisiksi lainsäädäntövallan käyttäjän annettua menojen perusteena olevan säädöksen varainhoitovuoden viimeisellä neljänneksellä ilman, että komissio on voinut ennen joulukuun 31 päivää sitoa talousarviossa tähän tarkoitukseen tarkoitettuja määrärahoja. Nämä ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetut määrät on sidottava ennen seuraavan vuoden maaliskuun 31 päivää. 3. Maksumäärärahoista voidaan siirtää määrät, jotka tarvitaan aiempien maksusitoumusten kattamiseen tai jotka liittyvät siirrettyihin maksusitoumusmäärärahoihin, kun seuraavan varainhoitovuoden asianomaiseen budjettikohtaan osoitetut määrärahat eivät kata rahoitustarvetta. Asianomainen toimielin käyttää ensisijaisesti kuluvalle varainhoitovuodelle vahvistettuja määrärahoja ja vasta näiden loputtua siirrettyjä määrärahoja. 4. Asianomainen toimielin ilmoittaa viimeistään maaliskuun 15 päivänä Euroopan parlamentille ja neuvostolle, jäljempänä 'budjettivallan käyttäjä', päätöksestään siirtää määrärahoja täsmentäen jokaisen budjettikohdan osalta, miten 2 ja 3 kohdassa säädettyjä perusteita on sovellettu. 5. Varauksiin otettuja tai henkilöstömenoihin liittyviä määrärahoja ei voida siirtää. 9 artikla Käyttämättömät tulot ja 17 artiklassa tarkoitetuista tuloista saadut, joulukuun 31 päivänä käytettävissä olevat määrärahat siirretään ilman eri toimenpiteitä. Käyttötarkoitukseensa sidotut tulot on käytettävä ensin. 10 artikla Määrärahojen vapautuminen, joka aiheutuu niillä rahoitettavan toiminnan osittaisesta tai täydellisestä toteuttamatta jättämisestä ja joka tapahtuu sen varainhoitovuoden jälkeisten varainhoitovuosien aikana, jota varten määrärahat on otettu talousarvioon, johtaa määrärahojen peruuntumiseen. Aiheettomasti maksetut määrät peritään takaisin, jollei toisen osan II osaston säännöksistä muuta johdu. 11 artikla Talousarvioon otetut määrärahat voidaan sitoa tammikuun 1 päivästä alkaen, talousarvion vahvistamisen jälkeen, jollei toisen osan I ja VII osastossa säädetyistä poikkeuksista muuta johdu. 12 artikla 1. Jos talousarviota ei ole varainhoitovuoden alkaessa vahvistettu, sovelletaan EY:n perustamissopimuksen 273 artiklaa, EHTY:n perustamissopimuksen 78 b artiklaa ja Euratomin perustamissopimuksen 178 artiklaa tehtäessä maksusitoumuksia ja suoritettaessa maksuja menoista, joiden peruste on hyväksytty viimeksi vahvistetussa talousarviossa. Menon peruste katsotaan viimeksi vahvistetussa talousarviossa hyväksytyksi, jos menon kirjaaminen kyseiseen budjettikohtaan olisi ollut mahdollista kyseisenä varainhoitovuotena. 2. Maksusitoumuksia voidaan tehdä kussakin luvussa enintään neljäsosalla kaikista asianomaiseen lukuun edellisenä varainhoitovuotena vahvistetuista määrärahoista lisättynä yhdellä kahdestoistaosalla kutakin kulunutta kuukautta kohti, mukaan lukien määrärahasiirrot. Talousarvioesityksessä tai, jos sitä ei ole, alustavassa talousarvioesityksessä ehdotettuja määrärahoja ei saa ylittää. Jäljempänä toisen osan I osastossa tarkoitetut EMOTR:n tukiosaston alustavat kokonaissitoumukset rinnastetaan maksusitoumuksiin sovellettaessa ensimmäistä alakohtaa. 3. Maksuja voidaan suorittaa kuukausittain kussakin luvussa enintään kahdestoistaosalla kaikista asianomaiseen lukuun edellisenä varainhoitovuotena vahvistetuista määrärahoista, mukaan lukien määrärahasiirrot. Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla toimenpiteellä voidaan asettaa komission käyttöön kuukausittain enintään yksi kahdestoistaosa talousarvioesityksessä tai, jos sitä ei ole, alustavassa talousarvioesityksessä ehdotetuista määrärahoista. 4. Jos yhteisöjen toiminnan jatkuvuus ja hallinnon tarpeet sitä edellyttävät, a) neuvosto voi määräenemmistöllä komission pyynnöstä ja kuultuaan Euroopan parlamenttia antaa luvan käyttää perustamissopimuksista tai niiden nojalla annetuista säädöksistä johtuviin pakollisiin menoihin, sekä maksusitoumuksiin että maksuihin, samanaikaisesti kaksi väliaikaista kahdestoistaosaa tai useampia niiden lisäksi, jotka ovat käytettävissä ilman eri toimenpidettä 2 kohdan mukaisesti; b) muihin kuin perustamissopimuksista tai niiden nojalla annetuista säädöksistä johtuviin pakollisiin menoihin sovelletaan EY:n perustamissopimuksen 273 artiklan kolmatta kohtaa, EHTY:n perustamissopimuksen 78 b artiklan 2 kohtaa ja Euratomin perustamissopimuksen 178 artiklan kolmatta kohtaa. Täydentävät kahdestoistaosat hyväksytään kokonaisina. Kuhunkin lukuun vuosittain kahdestoistaosina hyväksytty määrä ei saa ylittää edellisen varainhoitovuoden talousarvion vastaavan luvun määrää, mukaan lukien määrärahasiirrot, eikä vastaavan luvun määrää talousarvioesityksessä tai, jos sitä ei ole, alustavassa talousarvioesityksessä. 5. Jos jossain luvussa kahden tai useamman väliaikaisen kahdestoistaosan hyväksyminen 4 kohdassa määritellyissä tilanteissa ei riitä kattamaan menoja, jotka ovat tarpeellisia yhteisöjen toiminnan jatkuvuuden turvaamiseksi kyseisellä alalla, 4 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetun määrän ylitys voidaan poikkeuksellisesti hyväksyä 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä menettelyä noudattaen. Tällöin ei saa ylittää edellisen varainhoitovuoden talousarviossa käyttöön annettujen määrärahojen kokonaismäärää. 3 luku Tasapainon periaate 13 artikla 1. Talousarvion tulojen ja maksumäärärahojen on oltava tasapainossa. 2. Yhteisöt eivät saa ottaa lainaa budjettivajeen kattamista varten. Ne saavat kuitenkin ottaa lainaa aineellisten hyödykkeiden hankkimista varten. 14 artikla Varainhoitovuoden ylijäämä otetaan seuraavan varainhoitovuoden talousarvioon tulona ja alijäämä maksumäärärahana. Arviot näistä tuloista tai maksumäärärahoista otetaan talousarvioon talousarviomenettelyn kuluessa ja niitä voidaan tarvittaessa tarkistaa 31 artiklan mukaisella oikaisukirjelmällä. Nämä arviot laaditaan yhteisöjen omista varoista annetun neuvoston asetuksen soveltamisesta tehdyn päätöksen mukaisesti. Jokaisen varainhoitovuoden tilinpäätöksen jälkeen poikkeamat arvioista otetaan lisätalousarviossa seuraavan varainhoitovuoden talousarvioon. 4 luku Laskentayksikön periaate 15 artikla Talousarvio laaditaan euroina. 5 luku Kokonaisvaltaisuuden periaate 16 artikla 1. Tulojen kokonaismäärän on katettava maksumäärärahat, jollei 17 artiklasta muuta johdu. 2. Tulot ja menot otetaan talousarvioon vähentämättä niitä toisistaan, jollei 18 artiklasta muuta johdu. 17 artikla 1. Seuraavat tässä asetuksessa säädetyt tulot pysyvät käyttötarkoitukseensa sidottuina: a) jäsenvaltioiden rahoitusosuudet, jotka liittyvät tiettyihin tutkimusohjelmiin yhteisöjen omista varoista tehdyn neuvoston päätöksen mukaisesti; b) liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetussa asetuksessa tarkoitetuista sakoista ja talletuksista kertyvät korot; c) määrättyyn käyttötarkoitukseen osoitetut tulot, kuten tulot rahastoista, avustukset, lahjat ja testamenttilahjoitukset; d) kolmansien maiden tai eri toimielinten osuudet yhteisön toimintaan liittyvistä maksuista; e) tulot, jotka ovat peräisin kolmansilta näille tilauksesta toimitettuja tarvikkeita, suoritettuja palveluita ja tehtyjä urakoita varten; f) tulot, jotka saadaan aiheettomasti maksettujen budjettimäärärahojen palauttamisesta; g) tulot muille toimielimille tai laitoksille toimitetuista tarvikkeista, suoritetuista palveluista ja tehdyistä urakoista, mukaan lukien muiden toimielinten tai laitosten lukuun maksetut ja näiden korvaamat virkamatkakulut; h) vakuutuskorvauksista saadut määrät; i) vuokrasopimuksiin liittyvät tulot; j) julkaisujen ja elokuvien sekä niiden sähköisten tallenteiden myynnistä saatavat tulot; Koskien niiden käyttöä tulot, jotka on sidottava käyttötarkoitukseensa niihin sovellettavan oikeusperustan mukaisesti. Talousarvioon kuuluu tilirakenne näitä ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa tarkoitettuja tuloryhmiä varten ja mahdollisuuksien mukaan arvio tuloista. 2. Komissio voi ottaa vastaan erilaisia yhteisöjen hyväksi tarkoitettuja lahjoituksia, kuten rahastoja, avustuksia, lahjoja ja testamenttilahjoituksia. Sellaisten lahjoitusten vastaanottamiseen, joista voi aiheutua kuluja, tarvitaan Euroopan parlamentin ja neuvoston lupa; niiden on annettava lausuntonsa kahden kuukauden kuluessa siitä, kun ne ovat vastaanottaneet komission pyynnön. Jos lahjoitusta ei tässä määräajassa ole vastustettu, komissio päättää lopullisesti sen vastaanottamisesta. 18 artikla 1. Varainhoitoasetuksen soveltamista kosk