EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 14.7.2021 COM(2021) 393 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE EU:n raja-alueet: Euroopan yhdentymisen koekentät



1.JOHDANTO Kun Euroopan komissio hyväksyi tiedonannon ”Kasvun ja yhteenkuuluvuuden edistäminen EU:n raja-alueilla”, jäljempänä ’vuoden 2017 tiedonanto’, kukaan ei arvannut, että kolme vuotta myöhemmin tulisimme hyvin tietoisiksi sisärajoista, sillä monet rajanylityspaikat sulkeutuivat ja liikkumisvapauttamme ja rajatylittävää elämää rajoitettiin ennennäkemättömillä toimenpiteillä. Vuoden 2017 tiedonannossa korostettiin raja-alueiden tärkeää roolia Euroopan yhdentymisprosessissa. Monet raja-alueiden edustajat pitävät alueitaan Euroopan yhdentymisen koekenttinä, koska raja-alueilla rajatylittävä kanssakäynti on hyvin tiivistä ja monet ihmiset toimivat päivittäin rajan kummallakin puolella. Yhtenäismarkkinoiden ja vapaan liikkuvuuden hyödyt ovat näillä alueilla hyvin näkyviä, ja niillä Euroopan yhdentymiseen liittyviä uusia ajatuksia ja ratkaisuja kokeillaan usein ensimmäistä kertaa käytännössä. Vuoden 2017 tiedonannossa tuotiin esiin myös jatkuvia ongelmia, jotka vaikuttavat rajatylittävään elämään monin tavoin, kuten rajatylittävän julkisen liikenteen puute, ongelmat osaamisen ja tutkintojen tunnustamisessa, lähellä sijaitsevien julkisten palvelujen rajallinen saatavuus ja useissa tapauksissa se, ettei käytössä ole aidosti rajatylittäviä hallintojärjestelmiä, joiden avulla voitaisiin hallita yhteisiä resursseja haasteita ja mahdollisuuksia. Raja-alueiden pyrkimyksiä ovat usein vaikeuttaneet toisistaan poikkeavat kansalliset säännöt, jotka johtuvat eroista EU:n oikeudellisen kehyksen, esimerkiksi EU:n direktiivien, täytäntöönpanossa. Covid-19-pandemia vuosina 2020 ja 2021 osoitti selvästi, miten riippuvaisia EU:n jäsenvaltiot ja alueet ovat toisistaan. Välillä se valitettavasti osoitti myös sen, kuinka hauraita sisärajamme voivat olla ja kuinka nopeasti voimme menettää alueiden välisen liikkumisvapauden edut, vaikkakin tilapäisesti. Monissa jäsenvaltioissa ensimmäisiin toimenpiteisiin kuului sisärajavalvonnan palauttaminen, jolloin estettiin naapurimaiden asukkaiden, jotka tavallisesti ylittävät rajan usein ja monenlaisista syistä, pääsy alueelle. Tällaisten toimenpiteiden kielteiset vaikutukset voitiin nopeasti havaita monilla raja-alueilla. Kun rajatyöntekijät eivät päässeet työpaikoilleen, palvelut, myös terveydenhuoltopalvelut, lamaantuivat. Tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteet häiritsivät kipeästi kaivattujen lääkinnällisten laitteiden ja tarvikkeiden toimittamista. Myös suuri yleisö huomasi kielteiset vaikutukset: komission vuonna 2020 toteuttamassa rajoista johtuvien esteiden poistamista koskevassa julkisessa kuulemisessa 65 prosenttia vastaajista totesi, että rajojen sulkeminen vahvisti heidän käsitystään siitä, että rajat muodostavat esteen. Siksi hiljattain hyväksytyssä strategiassa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueesta, jolla ei ole sisärajoja, otetaan asianmukaisesti huomioon covid-19-pandemiasta saadut kokemukset. Komissio on alkanut valmistella myös Schengenin rajasäännöstöön tehtävää muutosta, jolla on tarkoitus korjata nykyisessä järjestelmässä havaitut puutteet. Vuosikymmeniä jatkuneet hyvät naapuruussuhteet ja rakentava rajatylittävä yhteistyö ovat myös johtaneet merkittäviin solidaarisuudenosoituksiin. Jäsenvaltiot, joissa ei ollut suuria määriä tehohoitoa tarvitsevia potilaita, tarjosivat apua ottamalla potilaita naapurimaista, joissa hoidon tarve oli suurempi. Joillakin rajoilla vakiintuneet rajatylittävät järjestelyt auttoivat koordinoimaan kriisinhallintaa, ja ne osoittautuivat arvokkaaksi luotettavan tiedon lähteeksi ihmisille, joita muuttuvat ja epäjohdonmukaiset säännöt usein hämmensivät. Monesti naapuriyhteisöt osoittivat toisilleen myös inhimillistä empatiaa. Solidaarisuus raja-alueilla covid-19-kriisin aikana Luxemburgin, Belgian, Ranskan ja Saksan raja-alueet perustivat pandemiatyöryhmän koordinoimaan pandemian torjuntaa useilla tasoilla (esimerkiksi valvomaan tehohoitopaikkojen saatavuutta). Vierekkäiset kaupungit Görlitz (Saksa) ja Zgorzelec (Puola) pitivät yhteisiä hätätilanneharjoituksia (jotka liittyivät esimerkiksi laajan tuhkarokkoepidemian vuoksi toteutettaviin toimiin) ja käyttivät tätä kokemusta rajatylittävän tiedonvaihtojärjestelmän perustamiseen covid-19-pandemian aikana. Eurooppalainen alueellisen yhteistyön yhtymä Bánát Triplex Confinium kokoaa yhteen paikallisviranomaiset, jotka sijaitsevat Unkarin, Romanian ja Serbian välisellä raja-alueella. Ne yhdistivät voimansa, jotta yhtymään osallistuville 37:lle Romanian viranomaiselle saatiin toimitettua kiireesti tarvittavia kasvosuojuksia ja käsihuuhteita Unkarista. Itävallan ja Italian rajalla Etelä-Tirolin alue lähetti suojavarusteita Bolzanon ja Trentinon autonomisille maakunnille; Innsbruckin, Hallin ja Linzin kaupunkien sairaalat Tirolin alueella huolehtivat tehohoitoa tarvitsevista italialaisista potilaista. Euroopan komissio reagoi nopeasti toimivaltuuksiensa rajoissa avaamalla ”vihreitä kaistoja” välttämättömien tavaroiden kauttakulkua varten ja hyväksymällä kahdet suuntaviivat, jotka koskevat työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ja hätäapua terveydenhuollon rajatylittävässä yhteistyössä. Lisäksi neuvoston suosituksessa (EU) 2020/1475 ja sen muuttamisesta annetussa suosituksessa (EU) 2021/119 sovellettiin komission ehdotuksen perusteella koordinoitua lähestymistapaa vapaan liikkuvuuden rajoittamiseen covid-19-pandemian johdosta. Muutetussa suosituksessa otetaan erityisesti huomioon raja-alueiden asukkaat, jotka matkustavat rajan yli usein työn tai opiskelun vuoksi, saadakseen terveydenhoitopalveluja tai huolehtiakseen perheestään. Heitä ei pitäisi vaatia jäämään karanteeniin, kun he ylittävät rajan tällaisen välttämättömän syyn vuoksi. Jos tällaisilla alueilla otetaan käyttöön rajojen yli suuntautuvaa kulkua koskeva testausvaatimus, testien tiheyden olisi oltava oikeasuhteinen. Jos epidemiologinen tilanne rajan molemmin puolin on suunnilleen sama, matkustamiseen liittyviä testausvaatimuksia ei pitäisi asettaa. Kriisi kuitenkin osoitti, että raja-alueiden häiriönsietokyky riippuu suurelta osin instituutionaalisesta rakenteesta ja valmiustasosta, jotka usein suunnitellaan ja joista päätetään kansallisella tasolla. Tätä pitäisi pohtia enemmän. Tämä kertomus on siksi jäsennelty kahteen osaan. Ensin tarkastellaan edistymistä vuoden 2017 tiedonannossa esitettyjen toimien täytäntöönpanossa. Toiseksi tarkastellaan vuoden 2017 toimintasuunnitelmaa tehtyjen analyysien, sidosryhmien kuulemisen ja covid-19-kriisin aikana saatujen kokemusten valossa. Tavoitteena on lisätä toimintasuunnitelman vaikuttavuutta ja mukauttaa sitä uuteen tilanteeseen. Uusia toimia ei ehdoteta, mutta Euroopan komissio tutkii, miten vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen mukaisilla aloitteilla ja ohjelmilla voidaan edistää raja-alueiden elpymistä, sillä kriisi on koetellut niiden taloutta erityisen ankarasti. Kertomuksessa tarkastellaan myös EU:n ulkorajoja sellaisten naapurimaiden kanssa, jotka ovat matkalla kohti EU-jäsenyyttä. 2.Toimintasuunnitelman täytäntöönpano – keskeiset saavutukset Raja-alueiden yhteyspisteen koordinoiman vuoden 2017 kymmenen kohdan toimintasuunnitelman täytäntöönpano alkoi hieman yli kolme vuotta sitten. Kunkin toimen yksityiskohtainen arviointi esitetään tämän kertomuksen lopussa olevassa taulukossa. Vuonna 2020 järjestettiin julkinen kuuleminen näiden toimien vaikutusten ja raja-alueiden nykytilanteen ymmärtämiseksi. Siihen saatiin 453 vastausta, joita hyödynnettiin tässä kertomuksessa. Monet kuulemisen tulokset ovat erityisen tärkeitä, ja siksi niitä käsitellään jäljempänä erikseen. Ne ovat olleet merkittäviä monista syistä: vastaukset valottivat raja-alueiden asukkaiden kohtaamia jatkuvia ongelmia ja antoivat uutta pontta yhteisten rajatylittävien aloitteiden kehittämiselle. Yleisesti ottaen vastauksista oli paljon apua kertomuksen laatimisessa. 1.Monipuolisemmat välineet rajatylittävää vuorovaikutusta varten Komissio hyväksyi vuonna 2018 oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamismekanismia koskevan lainsäädäntöehdotuksen tarjotakseen oikeudellisen välineen, joka mahdollistaisi käytännön ratkaisut rajatylittävien oikeudellisten tai hallinnollisten esteiden poistamiseksi. Vuonna 2019 komissio käynnisti näiden esteiden poistamiseksi innovatiivisen b‑solutions‑aloitteen, joka tarjoaa raja-alueiden viranomaisille oikeudellista tukea, jotta voidaan tunnistaa rajatylittävään vuorovaikutukseen vaikuttavien oikeudellisten tai hallinnollisten esteiden perimmäiset syyt ja löytää mahdollisia ratkaisuja. Tässä on onnistuttu, sillä hankkeen aikana on ratkaistu 90 tapausta, joihin liittyi rajatylittäviä esteitä. Tapaukset koskivat 27 raja‑aluetta 21 jäsenvaltiossa, ja niissä puututtiin lähinnä työllisyyden, julkisen liikenteen, terveydenhuollon ja institutionaalisen yhteistyön esteisiin. B-solutions-aloitteen tuloksista on opittu seuraavaa: 1)Ratkaisuja on mukautettava kunkin erityistilanteen perusteella, vaikka muiden raja-alueiden kokemuksista samankaltaisiin esteisiin puuttumisesta on usein hyötyä.

2)Ratkaisujen täytäntöön paneminen on yleensä monimutkainen ja pitkä prosessi, joka onnistuu vain, jos eri tasojen päätöksentekoviranomaiset osallistuvat siihen ja sitoutuvat siihen poliittisesti. 3)Ratkaisuja voidaan etsiä erilaisten välineiden avulla. Jotkut niistä ovat käytettävissä Euroopan tasolla ja jotkut tässä vaiheessa kansallisella tasolla. Ratkaisut edellyttävät kuitenkin usein muutoksien tekemistä oikeudelliseen kehykseen. B-solutions-aloitteen menestys johtuu myös siitä, että se tasoittaa tietä jäsenvaltioiden ja alueiden välisille pitkän aikavälin sopimuksille, joiden avulla esteet on tarkoitus poistaa lopullisesti, kuten seuraavassa tekstilaatikossa esitetään. Nämä pilottihankkeet osoittavat myös oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamismekanismin potentiaalin. Osallistujat ja asiantuntijat ilmaisivat selvästi 13:ssa ensimmäisestä 43:sta b-solutions-tapauksesta (30 prosenttia), että edellä mainitun mekanismin kaltaisesta EU:n oikeudellisesta välineestä olisi ollut apua toistuvasti esiintyvien rajoista johtuvien esteiden poistamisessa, mikäli tällainen mekanismi olisi ollut saatavilla. Euroopan parlamentin vahvisti myönteisen kantansa vuonna 2019, mutta keskustelu oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamismekanismista on edelleen käynnissä neuvostossa. Komissio on edelleen vakuuttunut siitä, että ehdotus tuo myönteisiä vaikutuksia. Hyvä käytäntö: ensiapupalvelut Ranskan ja Espanjan rajalla Euroopan ensimmäisen kahden valtion yhteisen sairaalan, Hospital de Cerdanyan, lääkäreitä estettiin viime aikoihin saakka vastaamasta rajan toisella puolen oleviin lääketieteellisiin hätätapauksiin, koska heidän asemaansa lääkärinä ei automaattisesti tunnustettu vastavuoroisesti. B-solutions-hankkeessa selvitettiin vuonna 2019, miten tämä hallinnollinen este voitaisiin poistaa. Paikalliset vastuuelimet ratkaisivat asian vuonna 2020. Ranskan ja Espanjan 15. maaliskuuta 2021 pidetyssä huippukokouksessa saatiin aikaan uusi poliittinen sitoumus jatkaa rajatylittävän terveydenhuollon yhteisten puitteiden kehittämistä raja-alueella. 2.Rajatylittävän terveydenhuollon kehitys Terveydenhuoltoalaan on kiinnitetty viime vuosina enemmän huomiota. Siksi rajatylittävistä terveyspalveluista, niiden tuomasta lisäarvosta (joka syntyy esimerkiksi siitä, että lähialueella asuvat potilaat voivat saada rajatylittäviä terveyspalveluja) ja niiden toistuvista ongelmista (jotka liittyvät usein hoitokustannusten korvaamiseen) tiedetään nykyään paljon enemmän. Politiikan kehittäminen ja taloudellinen tuki, mukaan lukien Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) rahoitettavat rajatylittävän yhteistyön Interreg-ohjelmat, ovat molemmat tarpeen, kun pyritään kehittämään rajatylittäviä terveyspalveluja, joilla usein voidaan pelastaa ihmishenkiä (esimerkiksi nopeuttamalla huomattavasti rajaseudun väestön pääsyä erikoissairaanhoitoon tai ensiapuun). Hyvä käytäntö: HealthAcross-hanke Jo vuosien ajan Itävalta ja Tšekki ovat suunnitelleet yhteistä terveyskeskusta. Nyt sellainen on avattu Gmündin kaupunkiin Itävaltaan, ja myös tšekkiläiset potilaat voivat saada siellä sairaala- ja avohoitoa. 3. Rajatylittävät uudet joukkoliikenneyhteydet Oikeudellisten esteiden lisäksi yksi raja-alueiden asukkaiden suurimmista haasteista on se, ettei joukkoliikennevälineillä aina pääse rajan toisella puolella oleville alueille. Liian monien palvelujen saatavuus lakkaa rajalla ja liian monet hallinnolliset esteet vaikuttavat yhteisiin joukkoliikennejärjestelmiin. Tähän ongelmaan aiotaan puuttua useilla raja-alueilla sen jälkeen, kun rautatiealan puuttuvat yhteydet on kartoitettu kattavasti ja kun EU:n talousarviosta rahoitettuja konkreettisia hankkeita on saatu toteutettua. Joillakin raja-alueilla on perustettu kumppanuuksia yhteisten palvelujen, kuten aikataulujen ja lipunmyynnin integroinnin, kehittämiseksi. Paljon on vielä tehtävää, mutta merkittävää edistystä on tapahtunut. Hyvä käytäntö: uusi rajatylittävä liikkuva kalusto Ranskan ja Saksan rajalla Interreg-ohjelmalla rahoitetaan rajojen yli liikennöivän junan prototyypin (Coradia polyvalent) kehittämistä. Sen on tarkoitus liikennöidä molemmissa alueellisissa rautatieverkoissa. Vuoteen 2024 mennessä 30 tällaisen junan on määrä liikennöidä rajan yli. 4.Selkeä rahoitustukikehys Uusi Interreg-asetus, jolla tuetaan vuosien 2021–2027 rajatylittäviä yhteistyöohjelmia, tuli voimaan 1. heinäkuuta 2021. Se sisältää yhteistyön hallinnoinnin parantamista koskevan uuden erityisen Interreg-tavoitteen, jolla parannetaan Interregin rajatylittävien yhteistyöohjelmien potentiaalia (sekä sisä- että ulkorajoilla), jotta rajoista johtuvia esteitä voidaan poistaa aktiivisesti kyseisillä alueilla. Lisäksi Euroopan komissio on toimittanut tuleville ohjelmaviranomaisille rajakysymyksiä koskevia suuntaa-antavia asiakirjoja, jotka on laadittu ohjaamaan jäsenvaltioita, alueita ja kumppanimaita ohjelmasuunnittelussa pääasiassa vuoden 2017 toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta saadun tietämyksen perusteella. Samalla uudella EAKR-asetuksella kannustetaan voimakkaasti jäsenvaltioita ja alueita hyödyntämään omia kansallisia ja alueellisia EAKR-ohjelmiaan investoidakseen rajatylittäviin aloitteisiin ja infrastruktuurihankkeisiin. Synergioiden hyödyntäminen naapurialueille tehtävien investointien kanssa olisi merkittävä askel koheesiopolitiikan tehokkuuden parantamiseksi raja-alueilla. 3.Tuleva kehitys Raja-alueet tarvitsevat mukautettuja ratkaisuja ja toimintapolitiikkoja, joilla voidaan maksimoida niiden mahdollisuudet, poistaa olemassa olevat esteet ja edistää niiden talouden elpymistä ja selviytymiskykyä. Tämä oli myös eurooppalaisten näkemys vuonna 2020 järjestetyssä julkisessa kuulemisessa. Vastaajista 79 prosenttia ilmoitti, että EU:n toiminta raja-alueiden hyväksi on tärkeää, koska se edistää luottamusta yksilöiden ja organisaatioiden keskuudessa ja osoittaa sen, ettei kansallisissa oikeudellisissa kehyksissä useinkaan oteta huomioon rajan toisella puolen olevia alueita. Lisäksi 42 prosenttia oli samaa mieltä siitä, että Euroopan komission edellisen viiden vuoden aikana toteuttamat toimet olivat hyödyttäneet raja-alueita enemmän kuin mitkään aiemmat ja että niitä pitäisi jatkaa. Vastaajista 65 prosenttia oli eri mieltä siitä, että komission toimet olisi rajoitettava Interreg-rahoituksen myöntämiseen. Vuodesta 2017 lähtien saatujen kokemusten, mukaan lukien covid-19-kriisistä saadut kokemukset ja todettu tarve lisätä ja syventää rajatylittävää institutionaalista yhteistyötä, sekä Euroopan ja koko maailman kohtaamien ilmastonmuutosta koskevien kiireellisten haasteiden perusteella komissio ehdottaa toimien kohdentamista neljään asiakokonaisuuteen: I.Häiriönsietokyvyn parantaminen syventämällä instituutioiden yhteistyötä II.Rajatylittävien julkisten palvelujen lisääminen ja parantaminen III.Elinvoimaiset rajatylittävät työmarkkinat IV.Raja-alueet ja Euroopan vihreän kehityksen ohjelma Näihin asiakokonaisuuksiin liittyvien toimien on mahdollistettava se, että raja-alueet voivat testata innovatiivisia ratkaisuja rajatylittävissä yhteyksissä ja että ne voivat jatkossakin toimia Euroopan yhdentymisen tapahtumapaikkoina ja koekenttinä. Raja-alueet tekevät Euroopan yhdentymisen eduista ja puutteista näkyviä ja todellisia suurelle yleisölle. Siksi komission ja jäsenvaltioiden on kehitettävä yhteistyössä näiden alueiden kanssa innovatiivisia lähestymistapoja alueiden yhdentymisen syventämiseksi ja rajatylittävän vaihdon lisäämiseksi. Raja-alueilla kehitettyjä ja testattuja lähestymistapoja ja keinoja Euroopan yhdentymisen edistämiseksi voitaisiin sen jälkeen soveltaa laajemmin muillakin alueilla.

Raja-alueilla voidaan alkaa toteuttaa innovatiivisia kehitystoimia, kun eri aloilla toimivat julkiset laitokset ja muut organisaatiot alkavat tarkastella raja-aluetta yhtenä kokonaisuutena kahden erillisen alueen yhdistelmän sijasta. Tämä voidaan saavuttaa uuden politiikan ja vuosien 2021–2027 rahoitusvälineiden avulla. Useilla politiikanaloilla otetaan käyttöön muun muassa seuraavanlaisia innovatiivisia ratkaisuja: ·Eurooppalaiset digitaali-innovaatiokeskittymät (EDIH) sekä vahvistettu yhteentoimivuuspolitiikka, joita rahoitetaan Digitaalinen Eurooppa -ohjelmasta, voivat lisätä naapurimaiden välistä yhteistyötä ja tukea raja-alueiden julkisten palvelujen ja yritysten digitaalista innovointia. ·Julkisten hankintojen hallinnollisten menettelyjen koordinoinnilla voidaan edistää liikesuhteita yli rajojen. Naapurialueiden hallintojen välistä yhteistyötä voitaisiin syventää verkottunutta julkishallintoa koskevien rajatylittävien hankkeiden avulla, joita toteutetaan nykyaikaistamista koskevan elpymis- ja palautumistukivälineen lippulaivahankkeen puitteissa. Vuoden 2014 julkisia hankintoja koskevissa direktiiveissä vahvistettiin erityissäännöksiä, jotka koskivat tilapäisiä yhteishankintoja ja hankintoja, joihin osallistuu hankintaviranomaisia eri jäsenvaltioista, erityisesti kun kyse on yhteisistä oikeushenkilöistä, kuten eurooppalaisista alueellisen yhteistyön yhtymistä. ·Pk-yritysstrategiassa raja-alueille tarjotaan puitteet löytää ratkaisuja pk-yritysten kohtaamiin rajatylittäviin kysymyksiin. ·Euroopan laajuisen liikenneverkon Verkkojen Eurooppa -välineeseen sisältyy rajatylittäviä yhteyksiä koskevia kohdennettuja toimia, joilla yhdistetään liikenneverkkoja rajan molemmin puolin sekä digitaalisia infrastruktuureja ja palveluja. ·Kestävyysnäkökulma ja pandemia ovat muovanneet uuden kuluttajasukupolven, joka haluaa lomamatkojen olevan vähähiilisiä tai vähän muovijätettä aiheuttavia. Tämä tarjoaa uusia mahdollisuuksia rajatylittävälle yhteistyölle, mukaan lukien yhteiset matkailupalvelut sekä älykkäiden ja kestävien matkailukohteiden paikalliset verkostot. Komissio tukee raja-alueita innovoinnissa, kun suunnitellaan tulevaa kehitystä. Näin rajayhteisöt voivat menestyä nykyistä tilannetta paremmin maksimoimalla kotiseudun mahdollisuuksia. Myös nuorilla on tärkeä rooli raja-alueiden kehittämisessä. Heidän kiinnostuksensa rajatylittävää yhteistyötä kohtaan näkyy siinä, että he ovat hyödyntäneet paljon eurooppalaisen vapaaehtoispalvelun perustamisen yhteydessä käyttöön otettua Interreg-vapaaehtoisohjelmaa. Interreg-ohjelmiin ja -hankkeisiin on vuodesta 2019 lähtien osallistunut yli 500 nuorta vapaaehtoista. Osa heistä osallistui yhteistyötä koskevan nuorten julistuksen (Youth Manifesto for Cooperation) laadintaan. Suurinta osaa neljässä asiakokonaisuudessa esitetyistä toimista voidaan tukea taloudellisesti EU:n kaikilla sisä- ja ulkorajoilla uudesta rajatylittävän yhteistyön Interreg-ohjelmasta, liittymistä valmistelevan tukivälineen rajatylittävän yhteistyön ohjelmasta ja Interreg NEXT -ohjelmasta. Interreg-asetuksessa esitetty yhteistyön hallinnoinnin parantamista koskeva uusi tavoite suunniteltiin erityisesti tätä tarkoitusta varten. Vuosina 2021–2027 EU:n sisä- ja ulkorajoilla toteutettavasta 65 rajatylittävästä yhteistyöohjelmasta vähintään viidessäkymmenessä käytetään tätä tavoitetta rajatylittävän hallinnon vahvistamiseen. Ohjelmissa voitaisiin esimerkiksi suunnitella pienten hankerahastojen perustamista esteiden poistamiseksi tai investoida kehitysstrategioiden tai yhteisten aluesuunnittelumekanismien yhteiseen suunnitteluun. Rahoitustukea voitaisiin myös osoittaa yhteisten julkisten palvelujen tarpeen selvittämiseen tai luotettavien rajatylittävien tilastojen laadintaan tehtäviin investointeihin, kuten Euroopan tilintarkastustuomioistuin on hiljattain suositellut. 3.1.Häiriönsietokyvyn parantaminen syventämällä instituutioiden yhteistyötä Raja-alueiden tukemiseksi toteutettavien toimien on perustuttava vankkoihin hallintomekanismeihin, jotta voidaan varmistaa toimien kestävyys ja jatkuvuus sekä se, etteivät ne jää ainoastaan hyvän tahdon varaan. Raja-alueiden yhteistä hallinnointia voidaan kehittää edelleen esimerkiksi järjestämällä yhteisiä julkisia kuulemisia tulevista investoinneista tai suunnittelemalla yhteistä maankäyttöä ja yhteisiä julkisia palveluja alueiden läheisyyden perusteella. Vuoden 2020 julkisessa kuulemisessa 56 prosenttia vastaajista ilmoitti, että lainsäädäntöprosesseihin liittyvät merkittävimmät esteet koskivat institutionaalista yhteistyötä. EU:n yhteistyövälineitä on jo saatavilla, erityisesti eurooppalaiset alueellisen yhteistyön yhtymät (EAYY). Ne tarjoavat vakaat oikeudelliset puitteet yhteisille aloitteille ja investoinneille. Eurooppalaisia alueellisen yhteistyön yhtymiä on tällä hetkellä 80, ja ne kattavat monenlaisia toimintoja, kuten julkisten palvelujen hallinnoinnin. Rajatylittävän yhteistyön tehostaminen edellyttää kuitenkin tiiviimpää yhteistyötä täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten kanssa. Komissio edistää yhtymien käyttöä kaikkialla Euroopassa yhdessä alueiden komitean isännöimän EAYY-foorumin kanssa. Muut EU:n talousarviosta tuetut yhteistyömuodot, kuten Erasmus+ -ohjelman tai eurooppalaisten digitaali-innovaatiokeskittymien puitteissa toimivat eurooppalaisten yliopistojen yhteenliittymät, voivat käyttää EAYY-oikeusvälinettä rajatylittävän yhteistyön jatkamiseen ja siten sen vaikutusten laajentamiseen koheesiopolitiikan ulkopuolelle. Komission vuonna 2018 ehdottama oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamismekanismi tarjoaa myös keinoja hyödyntää raja-alueiden potentiaalia luomalla oikeudellisen kehyksen rajoista johtuvien esteiden poistamiselle. Jos vakiintunut yhteistyö jo tarjoaa tällaisen kehyksen, oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamismekanismi on täydentävä vaihtoehto. Jos esteiden poistamiseksi ei ole vielä olemassa institutionaalista mekanismia, oikeudellisten ja hallinnollisten esteiden poistamismekanismi tarjoaa käyttövalmiin ratkaisun. Jäsenvaltioiden tasolla nykyiset viralliset sopimukset tarjoavat toiminnalle yhteisen ja sovitun oikeudellisen kehyksen, mikä helpottaa yhteistyötä. Alueellisilla ryhmittymillä, kuten Benelux-liitolla tai Pohjoismaiden ministerineuvostolla, on keskeinen rooli saumattoman vuorovaikutuskehyksen luomisessa. Kahdenvälisillä sopimuksilla, kuten Ranskan ja Saksan välisellä Aachenin sopimuksella tai Viron ja Latvian hallitusten välisellä komitealla, on samanlaiset tavoitteet. Enemmän voitaisiin saada aikaan esimerkiksi tutkimalla mahdollisuuksia suorittaa yhdessä rajatylittäviä vaikutuksia koskevia testejä uutta lainsäädäntöä laadittaessa tai saatettaessa EU:n direktiivejä osaksi kansallista lainsäädäntöä. Alueellisten vaikutusten arviointiväline, jota komissio tällä hetkellä käyttää paremman sääntelyn välineistön kautta, tarjoaa tähän hyvät lähtökohdat. Jäsenvaltioiden olisi kahdenvälisissä yhteyksissä mietittävä myös keinoja helpottaa rajatylittävää vuorovaikutusta erityisesti mahdollistamalla poikkeamisen kansallisista säännöistä tai edistämällä keskinäiseen tuntemukseen, yhteisiin standardeihin ja luottamukseen perustuvaa vastavuoroista tunnustamista. Komissio on valmis tukemaan vahvempien hallintojärjestelmien kehittämistä raja-alueilla. Tämä voidaan saavuttaa usealla eri tavalla, joista osa on lueteltu jäljempänä olevassa laatikossa. Jäsenvaltioita ja alueita kannustetaan osallistumaan tähän prosessiin erityisesti käyttämällä rajatylittävän yhteistyön Interreg-ohjelmien seuraavaa sukupolvea investoidakseen kestäviin yhteistyöjärjestelmiin, jotka on räätälöity niiden erityisolosuhteisiin. Toimet: ·Komissio laajentaa vuonna 2019 käyttöön otetun b-solutions-aloitteen kattamaan vuodet 2021–2027 ja ehdokasmaissa sijaitsevat raja-alueet. Tulokset jaetaan raja-alueiden yhteyspisteen verkoston verkkoalustalla ja muilla tiedotuskanavilla. ·Jotta voitaisiin lisätä tietoisuutta rajatylittävän yhteistyön tuomasta lisäarvosta, komissio kehittää itsearviointimenetelmän, jolla analysoidaan sekä rajatylittävän yhteistyön intensiteettiä että sen vaikutusta Euroopan yhdentymiseen raja-alueilla. ·Komissio tukee edelleen tilastokeskusten työtä rajatylittäviä asioita koskevien tietojen tuottamiseksi ja analysoimiseksi näyttöön perustuvan päätöksenteon tueksi: eräässä parhaillaan käynnissä olevassa pilottihankkeessa pyritään määrittelemään rajakaupungit ja toiminnalliset kaupunkiseudut, jotta niistä voidaan kerätä tietoja keskipitkällä aikavälillä. Komissio tukee edelleen rajatylittävää seurantaa harjoittavan eurooppalaisen verkoston (European Cross-border Monitoring Network) työtä. 3.2.Rajatylittävien julkisten palvelujen lisääminen ja parantaminen Raja-alueilla asuvat ihmiset ovat usein kaukana kansallisten rajojen sisällä olevista palveluista vailla kunnollisia digitaalisia yhteyksiä, mutta lähellä rajan toisella puolella sijaitsevia palveluja. Joillakin raja-alueilla on jo pitkä perinne julkisten palvelujen jakamisesta tai jopa resurssien yhdistämisestä lähipalvelujen tarjoamiseksi kansallisen rajan molemmilla puolilla asuville henkilöille. Vuonna 2020 järjestetyssä julkisessa kuulemisessa vastaajat ilmoittivat, että luotettavan julkisen liikenteen saatavuuteen liittyvät ongelmat ovat suurin este rajatylittävien julkisten palvelujen käytölle. Toiseksi suurin este oli yhteisten digitaalisten palvelujen puuttuminen. Covid-19-pandemia on tuonut esiin kaksi huomionarvoista seikkaa rajatylittävistä julkisista terveydenhuoltopalveluista. Rajojen yli liikkumisen äkillinen rajoittaminen on estänyt sekä potilaita että terveydenhuollon työntekijöitä pääsemästä terveydenhoitolaitoksiin. Paradoksaalisesti nämä rajoitukset tekivät päivittäisten rajanylitysten merkityksen hyvin näkyväksi. Toisaalta terveyspalvelujen pakottava tarve on lisännyt solidaarisuudenosoituksia rajojen yli ja osoittanut, että raja-alueet selviytyvät kriiseistä vain tekemällä yhteistyötä kansallisten rajojen yli. Samanlaisia päätelmiä on tehty koulutus-, kulttuuri- ja vapaa-ajan palvelujen saatavuudesta. Lisäksi on tärkeä muistaa, että palvelujen pariin pääseminen on mahdollistettava vähähiilisten liikennejärjestelmien, kuten junien, raitiovaunujen ja linja-autojen, avulla. Esimerkiksi EU:n energiajärjestelmän integrointistrategiassa todetaan, että sähköajoneuvojen latauspalveluiden rajatylittävä yhteentoimivuus on edelleen puutteellinen. Tämä estää ympäristöystävällisempien rajatylittävien liikennepalvelujen kehittämisen.

Euroopan aluekehittämisen seurantaverkostoa koskevan Interreg-ohjelmasta rahoitettiin hiljattain tutkimus, jossa kerättiin tietoa 580 rajatylittävästä julkisesta palvelusta EU:n sisärajoilla. Tällä hetkellä suurimmassa osassa niistä on kyse ympäristönsuojelusta, pelastuspalveluista, katastrofien hallinnasta ja liikenteestä. Tulevia suuntauksia koskevat arviot osoittavat, että uusia rajatylittäviä julkisia palveluja odotetaan erityisesti aluesuunnittelun, talouskehityksen, matkailun ja kulttuurin aloilla. Monet alueet tutkivat mahdollisuuksia tarjota rajatylittäviä julkisia terveydenhoito- ja työmarkkinapalveluja. Pandemia on myös tuonut esille digitalisaation merkityksen. Raja-alueiden tukeminen tarkoittaa sen varmistamista, että digitaaliset julkiset palvelut ovat oletusarvoisesti yhteentoimivia ja rajatylittäviä eurooppalaisten yhteentoimivuusperiaatteiden ja EU:n sähköisen hallinnon toimintasuunnitelman visioiden ja periaatteiden mukaisesti. Alueiden komitea (vuonna 2020 antamassaan lausunnossa) ja Euroopan parlamentti (osana pilottihanketta ”Rajat ylittävän kriisitoiminnan integroitu aloite”) ovat molemmat korostaneet tarvetta luoda vahvemmat ja vakaammat puitteet rajatylittäville julkisille palveluille. Euroopan komissio on täysin samaa mieltä tästä tavoitteesta ja ehdottaa erityisiä toimia tällä alalla. Toimet: ·Komissio tukee raja-alueiden häiriönsietokykyä erityisesti kehittämällä vahvoja rajatylittäviä julkisia palveluja, esimerkiksi digitalisoinnin ja yhteentoimivuuden lisäämisen avulla. Kaksi meneillään olevaa tutkimusta (julkisista palveluista ja joukkoliikenteestä) tarjoavat perustan hyvien käytäntöjen ja toistuviin ongelmiin löydettyjen ratkaisujen jakamiselle. Raja-alueet voivat saada kattavaa tietoa edellä mainitun Euroopan parlamentin pilottihankkeen (Rajat ylittävän kriisitoiminnan integroitu aloite, CB-CRII) yhteydessä perustettavan foorumin kautta. ·Komissio aikoo tehostaa rajatylittävän terveydenhuollon alalla toteutettuja toimia: 1.Potilaiden oikeuksien soveltamisesta rajatylittävässä terveydenhuollossa annetun direktiivin arviointi sen tarkastelemiseksi, miten tehokkaasti sillä on saavutettu tavoite helpottaa turvallisen ja laadukkaan rajatylittävän terveydenhuollon saatavuutta toisessa EU-maassa (tarkastelemalla erityisesti jäljellä olevia oikeudellisia ja hallinnollisia esteitä) 2.EU4Health-ohjelma, jolla rahoitetaan rajatylittävän yhteistyön mahdollisuuksia tietojen ja hyvien käytäntöjen siirtämisessä 3.Eurooppalaisen terveystietoalueen suunniteltu perustaminen terveydenhuoltoon liittyvän päätöksenteon parantamiseksi, näyttöön perustuvien sääntelytoimien tukemiseksi sekä terveystutkimuksen ja terveysalan innovoinnin parantamiseksi, mukaan lukien rajatylittävien terveydenhuoltopalvelujen saatavuus kaikille. 3.3.Elinvoimaiset rajatylittävät työmarkkinat Monille raja-alueille on ominaista se, että sosioekonominen tilanne on erilainen kansallisen rajan eri puolilla. Aidosti rajatylittävien työmarkkinoiden luomisesta on monenlaista hyötyä yrityksille ja työnhakijoille: työnantajilla on käytettävissään laajempi taito- ja osaamisvalikoima, ja työnhakijoiden ulottuvilla on enemmän avoimia työpaikkoja. Lisäksi pk-yrityksillä, jotka haluavat kokeilla naapurimarkkinoilla toimimista, on suora yhteys työnhakijoihin, joilla on mahdollisesti toisen kielen taito. Kun töissä voi käydä rajan toisella puolen, voidaan välttää muuttoliikkeestä aiheutuvat sosiaaliset kustannukset, jotka voisivat saada hyvin koulutetun työvoiman muuttamaan pois raja-alueilta. Jotta tämä onnistuisi, raja-alueita olisi pidettävä yhtenä alueena koulutuksen, taitojen ja osaamisen sekä työllisyyden ja sosiaaliturvan saatavuuden osalta. Näin ei vielä ole: vuonna 2020 järjestetyssä julkisessa kuulemisessa vastaajat totesivat kielierot sekä vaikeudet tutkintojen, taitojen ja pätevyyksien tunnustamisessa suurimmiksi koulutukseen ja työllisyyteen liittyviksi ongelmiksi raja-alueilla. Lisäksi rajatylittävän koulutuksen ja työnhaun edistäminen on tällä hetkellä harvoin järjestelmällistä, minkä vuoksi kysyntää ja tarjontaa on vaikea maksimoida laajemmalla raja-alueella. Esimerkkejä ongelmista: -Tutkintojen tunnustamiselle on yhä esteitä, vaikka käytössä on avoimuutta lisääviä välineitä, kuten eurooppalainen tutkintojen viitekehys, ja oikeudellisia välineitä, kuten ammattipätevyysdirektiivi. Myös asiaan liittyviä hallinnollisia menettelyjä koskevat tiedot ovat puutteellisia. -Avoimia työpaikkoja tai mahdollisia työntekijöitä voi olla vaikea löytää, koska työmarkkinat eivät ole riittävän yhdentyneet eikä työvoimapalvelujen välillä ole riittävästi keskinäistä koordinointia. Avoimia työpaikkoja ei useinkaan julkaista koordinoidusti rajan molemmin puolin. Myös digitaalisten järjestelmien yhteentoimimattomuus muodostaa esteen. -Kansallisten verojärjestelmien ja sosiaaliturvan saatavuuden monimutkaisuus sekä sovellettavan lainsäädännön mutkikkuus voivat aiheuttaa ongelmia rajatyöntekijöille. -Rajatyöntekijöiden etätyöskentelyyn liittyy esteitä, jotka johtuvat siitä, että on hankala määrittää, mitä lainsäädäntöä sovelletaan, sekä siitä, ettei rajalla sijaitsevilla haja-asutusalueilla ole saatavilla nopeaa ja luotettavaa internetyhteyttä. Rajatyöntekijät kohtaavat tällaisia ongelmia, vaikka niitä on yritetty ratkaista merkittävin toimenpitein. Esimerkiksi sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista käsittelevä hallintotoimikunta ohjeisti lisääntyneen etätyön osalta etsimään käytännön ratkaisuja, joiden avulla työntekijöiden sosiaaliturva voidaan säilyttää maassa, jossa työpaikka normaalisti sijaitsee (yleensä yrityksen sijaintipaikassa). Rajan yli töissä käymisen ja kotiinpaluun pitäisi olla yhtä helppoa kuin työmatka suuren kaupungin lähiöstä käsin. Rajatyöntekijöillä on oltava samat oikeudet kuin niillä, jotka eivät kulje työhön päivittäin rajan yli. Kansallisia ja alueellisia oikeudellisia kehyksiä olisi tarkasteltava ja tarkistettava aina, kun on näyttöä siitä, että ne asettavat rajatyöntekijät muita työntekijöitä heikompaan asemaan. Rajatyöntekijöitä koskevien hallinnollisten menettelyjen olisi vastattava kansallisessa kontekstissa sovellettavia menettelyjä, jotta vältetään epäjohdonmukaiset tai tarpeettoman monimutkaiset tilanteet. Jäsenvaltioiden olisi harkittava sellaisten veropolitiikkojen ja sopimusten hyväksymistä, jotka eivät vaikuta haitallisesti mihinkään alueeseen, kuten esimerkiksi Euroopan neuvoston paikallis- ja aluehallintoasiain kongressi on ehdottanut. Euroopan työviranomainen helpottaa yksityishenkilöiden ja työnantajien tiedonsaantia työvoiman liikkuvuuteen liittyvistä palveluista. Se tukee yhteistyötä ja toimii välittäjänä kansallisten viranomaisten välillä työlainsäädäntöön ja sosiaaliturvaan liittyvissä asioissa. Työmarkkinoiden olisi omaksuttava eurooppalaisempi näkökulma. Komissio tarkastelee rajatylittäviä kysymyksiä järjestelmällisemmin, esimerkiksi rajatylittävää työmatkaliikennettä koskevien tilastojen jäsenneltyä ja jatkuvaa kehittämistä varten. Sama koskee koulutusta ja osaamista. Tämä tarkoittaa, että koulutus- tai päivähoitopalveluja voi saada asuinmaassa, mutta hallinnolliset menettelyt tai oikeudelliset kiemurat voivat vaikeuttaa niiden saatavuutta työskentelymaassa. Sama koskee pääsyä harjoitteluun tai ammatillisia koulutusmahdollisuuksia. Korkea-asteen koulutuksessa eurooppalaisten yliopistojen yhteenliittymillä, joissa on mukana kumppaneita naapurimaiden raja-alueilta, voi olla tärkeä rooli monikielisyyden edistämisessä. Raja-alueiden asukkaille olisi annettava mahdollisuus koulutukseen rajan molemmin puolin. Harvaan asutuilla tai väestökadosta kärsivillä alueilla sen selvittäminen, voitaisiinko koulutustarjontaa koordinoida, voi auttaa säilyttämään koulutuspalvelut siellä, missä ne ovat vaarassa. Koulutusresurssien jakaminen raja-alueiden välillä edistää myös kaksikielisyyttä, keskinäistä luottamusta ja yhteisiä taitokokonaisuuksia, jotka kaikki ovat Euroopan yhdentymisen tarjoamia etuja. Eurooppalainen koulutusalue osoittaa, että on olennaisen tärkeää torjua rakenteelliset esteet oppimisen ja osaamisen kehittymiselle. Tämän aloitteen eurooppalaisten yliopistojen yhteenliittymiä koskevaan osa-alueeseen on sisällytetty tavoitteita, jotka liittyvät esimerkiksi monikielisyyteen. Tavoitteet ovat laajoja, mutta ne auttavat edistämään myös pyrkimystä koordinoida koulutustarjontaa kyseisillä alueilla. Euroopan unionissa on jo useita hyviä esimerkkejä alueista, jotka tarjoavat yhteisiä koulutuspalveluja tai edistävät osaamisen ja tutkintojen vastavuoroista tunnustamista toistensa opetussuunnitelmien tuntemuksen ja luottamuksen perusteella. Tällaisia esimerkkejä tarvitaan lisää, ja jäsenvaltioiden olisi tehtävä yhteistyötä Euroopan komission kanssa, jotta raja-alueita tuetaan rajatylittävän koulutuksen tarjoamisessa. Toimet: ·Rajatylittävillä Eures-kumppanuuksilla edistetään edelleen työvoiman liikkuvuutta raja-alueilla. ·Euroopan työviranomainen edistää edelleen tietojen saatavuutta ja rajan yli liikkuvia työntekijöitä koskevien sääntöjen avoimuutta. ·Komissio tekee yhteistyötä tutkimusyhteisön ja alueellisten työmarkkinoiden seurantakeskusten kanssa lisätäkseen tietämystä rajatyöntekijöiden kohtaamista ongelmista. ·Komissio perustaa jäsenneltyjä kumppanuuksia sellaisille vapaaehtoisille raja-alueille, jotka ovat jo panneet merkille ja kokeneet markkinoille pääsyn esteitä sääntelyyn liittyvien tai hallinnollisten esteiden vuoksi, ja auttaa niitä kehittämään ratkaisuja sisämarkkinoiden alhaalta ylöspäin suuntautuvan lähestymistavan hengessä. ·Komissio lisää edelleen tietoisuutta eurooppalaisesta tutkintojen viitekehyksestä ja auttaa parantamaan sen täytäntöönpanoa raja-alueilla, jotta voidaan tukea kaikkien tutkintotyyppien ja -tasojen ymmärtämistä, avoimuutta, vertailtavuutta ja tunnustamista, mukaan lukien korkeakoulujen ulkopuolella hankitut tutkinnot. ·Komissio ilmoitti verotuksen osalta heinäkuun 2020 elpymisstrategiaa tukevassa oikeudenmukaista ja yksinkertaista verotusta koskevassa toimintasuunnitelmassaan julkaisevansa tiedonannon, jossa arvioidaan EU:n lainsäädännön mukaisia veronmaksajien nykyisiä oikeuksia, sekä suosituksen jäsenvaltioille parantaa rajatyöntekijöiden ja muiden sellaisten kansalaisten tilannetta, joilla on veronmaksajina rajatylittäviä veroesteitä. Tavoitteena on esittää oikeuskäytäntöön ja vakiintuneisiin menettelytapoihin perustuvat nykyiset oikeudet, tehdä veronmaksajat ja verohallinnot tietoisiksi näistä oikeuksista ja velvollisuuksista ja siten vahvistaa veronmaksajien ja verohallintojen välistä suhdetta. 3.4.Raja-alueet ja Euroopan vihreän kehityksen ohjelma