KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE kulttuuriesineiden viennistä annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3911/92 ja jäsenvaltion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamisesta annetun neuvoston direktiivin 93/7/ETY soveltamisesta

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE kulttuuriesineiden viennistä annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3911/92 ja jäsenvaltion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamisesta annetun neuvoston direktiivin 93/7/ETY soveltamisesta

1. JOHDANTO

Kulttuuriesineiden viennistä 9 päivänä joulukuuta 1992 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 3911/92 [1] on sovellettu 30 päivästä maaliskuuta 1993. Sen 10 artiklan mukaisesti komissio antaa kertomuksen Euroopan parlamentille, neuvostolle ja talous- ja sosiaalikomitealle joka kolmas vuosi tämän asetuksen soveltamisesta. Neuvosto puolestaan on antanut 15 päivänä maaliskuuta 1993 direktiivin 93/7/ETY jäsenvaltion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamisesta [2]. Sen 16 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle joka kolmas vuosi kertomus tämän direktiivin soveltamisesta ja että komissio esittää joka kolmas vuosi Euroopan parlamentille, neuvostolle ja talous- ja sosiaalikomitealle arviointikertomuksen direktiivin soveltamisesta.

[1] EYVL L 395, 31.12.1992, s. 1.

[2] EYVL L 74, 27.3.1993, s. 74.

Komissio on ottanut huomioon asetuksen (ETY) N:o 3911/92 ja direktiivin 93/7/ETY keskinäisen täydentävyyden ja piti siten suotavana laatia yhden yhteisen arviointikertomuksen näiden kummankin soveltamisesta.

Koska jäsenvaltiot eivät toimittaneet raporttejaan komissiolle ajallaan, se lähetti niille kyselylomakkeen vuonna 1996. Suurinta osaa vastausten tiedoista ja raporteista ei kuitenkaan voitu käyttää hyväksi.

Heti kun direktiivi oli saatettu kaikissa jäsenvaltioissa osaksi kansallista lainsäädäntöä, komissio lähetti toukokuussa 1999 asetuksen ja direktiivin täytäntöönpanoa koskevan kyselylomakkeen. Jäsenvaltioiden kyselylomakkeeseen antamia vastauksia [3] tarkasteltiin kulttuuriesineitä käsittelevän neuvoa-antavan komitean [4] 30. marraskuuta 1999 pitämässä kokouksessa. Tällä kertaa tietoja oli riittävästi, jotta komissio pystyi laatimaan tämän kertomuksen.

[3] Oli odotettava aina 25 päivään helmikuuta 2000 asti ennen kuin saatiin kaikki vastaukset kyselylomakkeeseen.

[4] Komitea on luotu soveltamalla asetuksen 8 artiklan säännöksiä. Komitea avustaa komissiota ja tutkii kaikki tämän asetuksen soveltamista ja liitettä koskevat kysymykset (vertaa direktiivin 17 artikla).

2. YLEINEN KEHYS

2.1. Asiayhteys

* Sisämarkkinoiden toimintaan liittyen neuvoston asetus (ETY) N:o 3911/92 ja direktiivi 93/7/ETY pyrkivät sovittamaan yhteen kulttuuriesineiden vapaan liikkuvuuden periaatteen ja kansallisaarteiden suojelemisen [5].

[5] Vrt. EY:n perustamissopimuksen 28(30 artikla ja yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 10.12.1968, asiassa komissio v. Italia (7/68, Kok. s. 617).

Kansallisaarteiden suojeleminen kuuluu kunkin jäsenvaltion toimivaltaan. Jäsenvaltiot voivat periaatteessa säilyttää kansalliset suojelujärjestelmänsä edellyttäen, että ne noudattavat EY:n perustamissopimuksen määräyksiä. 1 päivästä tammikuuta 1993 eli EU:n sisäisen rajavalvonnan poistamisesta lähtien on osoittautunut tarpeelliseksi toteuttaa sisämarkkinoiden luomiseen tähtääviä liitännäistoimenpiteitä, jotta kulttuuriesineiden suojelua varten olisi tarjolla täydentäviä keinoja. [6]

[6] Vrt. tiedonanto, joka koskee taiteellista, historiallista tai arkeologista arvoa omaavien kansallisaarteiden suojelua tilanteessa, jossa sisärajojen poistaminen on näköpiirissä vuonna 1992, KOM (89) 594 lopullinen.

Yhteisön tasolla toteutettavat toimenpiteet tulivat tarpeellisiksi, kun havaittiin, etteivät sopimuksetkaan taanneet riittävää suojelua. Kulttuuriomaisuuden luvattoman tuonnin, viennin ja omistusoikeuden siirron kieltämiseksi ja ehkäisemiseksi tehty Unescon vuoden 1970 yleissopimuksen ratifiointi ja kulttuuriesineisiin kohdistuneita rikoksia käsittelevä Euroopan neuvosto yleissopimus vuodelta 1985 eivät osoittautuneet riittäviksi.

Asetuksessa säädetään kulttuuriesineiden viennin yhdenmukaisesta ennakkovalvonnasta yhteisön ulkorajoilla. Tämän valvonnan avulla toimivaltaiset (kulttuuri- ja tulliasioista vastaavat) viranomaiset siinä jäsenvaltiossa, josta kulttuuriesineitä ollaan viemässä kolmanteen maahan, voivat ottaa huomioon muiden jäsenvaltioiden intressit. Itse asiassa, jos tällaista valvontaa ei olisi, sisärajojen valvonnan poistaminen olisi vaikuttanut siten, että laittomasti maasta viety kansallisaarre olisi voitu viedä helposti jäsenvaltion tullin kautta kolmanteen maahan.

Direktiivi täydentää tätä ennakkovalvontaa perustamalla maasta laittomasti vietyjen kansallisaarteiden palauttamismenettelyn. Asetuksen tarkoituksena on estää se, että kansallisaarteita voidaan viedä yhteisön alueelta ilman valvontaa. Direktiivissä puolestaan säädetään esineiden palauttamisesta niiden lähtövaltioon, jos ne on viety sieltä laittomasti.

* Kansainvälisistä yhteydestä mainittakoon, että Unescon vuoden 1970 yleissopimusta on täydennetty vuonna 1995 tehdyllä Unidroit'n yleissopimuksella varastetuista tai laittomasti maasta viedyistä kulttuuriesineistä. Tässä uudessa yleissopimuksessa, jonka soveltamisala menee päällekkäin direktiivin soveltamisalan kanssa, annetaan lauseke, joka sallii jäsenvaltioiden ratifioidessaan sopimuksen antaa etusija direktiivin soveltamiselle yhteisön sisäisissä suhteissaan.

* Kun otetaan huomioon, että asetuksen ja direktiivin kohteena olevat asiat voivat liittyä järjestäytyneeseen rikollisuuteen, on aihetta lisäksi mainita poliisiyhteistyön ja oikeudellisissa asioissa tehtävän yhteistyön prioriteetit, joista säädettiin Maastrichtin ja Amsterdamin sopimuksissa. Tässä yhteydessä on aihetta mainita myös Falcone-ohjelma, joka on järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta vastaaville henkilöille tarkoitettu vaihto-, koulutus- ja yhteistyöohjelma [7]. Tällä ohjelmalla on voitu tukea hankkeita, joilla pyritään parantamaan poliisiyhteistyötä ja yhteistyötä oikeudellisissa asioissa.

[7] EYVL L 99, 31.3.1998, s. 8.

* Ida-ohjelman [8] yhteydessä on kehitetty Internet-sivustoja koskeva pilottihanke (ITCG, tietoja kulttuuriesineiden siirtoista), jonka tarkoituksena on kehittää kulttuuriesineiden suojeluun liittyvien tietojen suojelua. Sen tavoitteena on antaa yleistä tietoa yhteisön ja jäsenvaltioiden säännöstöistä ja kulttuuriympäristöistä (tapahtumista, museoista jne.). Sivusto olisi avoin yleisölle ja se loisi myös direktiivin ja asetuksen käyttöön sellaisen työkalun, joka antaisi mahdollisuuden tietojen nopeaan vaihtoon jäsenvaltiossa direktiivistä ja asetuksesta vastuussa olevien jäsenvaltioiden keskusviranomaisten välillä ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välillä. ITSG-hankkeen tulosten perusteella komission ja jäsenvaltioiden on harkittava, onko aiheellista panna toimeen sen operationaalinen vaihe.

[8] EYVL L 203, 3.8.1999, s. 1.

2.2. Asetuksen ja direktiivin soveltamisala

* Asetusta (ETY) N:o 3911/92 sovelletaan asetuksen liitteessä lueteltuihin kulttuuriesineisiin. Esineet on jaettu 14 luokkaan. Luokkia ovat muun muassa seuraavat; arkeologiset esineet, taulut, kaiverrukset, kirjat, valokuvat. Luokittain vaihtelevat kulttuuriesineen laatuperusteet ovat esineen ikä (tapauskohtaisesti yli 100, 75 tai 50 vuotta) yhdistettynä esineen vähimmäisarvoon (0-150 000 euroa; arvo on 0 euroa sellaisten esineiden osalta, joita pidetään kulttuuriesineinä, vaikka niiden arvo on vähäinen tai olematon).

On kuitenkin mahdollista olla vaatimatta asetuksen (ETY) N:o 3911/92 mukaisia lupia sellaisten yli 100-vuotiaiden arkeologisten esineiden osalta, joiden tieteellinen tai arkeologinen merkitys on vähäinen ja jotka eivät ole peräisin suoraan kaivauksista ja arkeologisilta paikoilta.

* Direktiivin 93/7 soveltamisala puolestaan ulottuu periaatteessa niihin kulttuuriesineisiin, jotka kuuluvat direktiivin liitteen luokitteluun (sama kuin asetuksen luokittelu) ja jotka on luokiteltu kansallisaarteiksi, joilla on jäsenvaltioiden lainsäädännön ja menettelyjen mukaisesti määriteltyä taiteellista, historiallista tai arkeologista arvoa. Mitä tulee niihin kulttuuriesineisiin, jotka eivät kuulu liitteen luokitteluun, ainoastaan julkiset kokoelmat ja kirkollisten laitosten tavaraluettelot kuuluvat tämän direktiivin soveltamisalaan.

Edellä mainittua poikkeusta lukuun ottamatta sellaisia kansallisaarteet, jotka eivät ole liitteen tarkoittamia kulttuuriesineitä, eivät kuulu direktiivin vaan jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön soveltamisalaan. Soveltaminen tapahtuu noudattaen perustamissopimuksen määräyksiä. Direktiivin 14 artiklan ensimmäisessä kohdassa annetaan jäsenvaltiolle kuitenkin mahdollisuus ulottaa palauttamisvelvollisuus myös muihin kulttuuriesineiden luokkiin kuin liitteessä tarkoitettuihin.

Ainoastaan laittomasti jäsenvaltion alueelta viedyt kulttuuriesineet voidaan vaatia palautettavaksi direktiivin mukaisesti. Direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa täsmennetään kolme tapausta eli:

- jäsenvaltion alueelta vienti kyseisen jäsenvaltion kansallisaarteiden suojelua koskevan lainsäädännön vastaisesti

- jäsenvaltion alueelta vienti kulttuuriesineiden viennistä annetun asetuksen (ETY) N:o 3911/92 vastaisesti

- palauttamatta jättäminen laillisen tilapäisen siirron määräajan päätyttyä tai tämän tilapäisen siirron jonkin muun edellytyksen rikkomista.

Direktiiviä voidaan ajallisesti soveltaa ainoastaan vuoden 1993 tammikuun 1 päivästä laittomasti jäsenvaltion alueelta vietyihin kulttuuriesineisiin, mutta direktiivi antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden ulottaa järjestelmän koskemaan tätä ajankohtaa aikaisempia laittomia vientejä.

2.3. Asetuksella N:o 3911/92 käyttöön otettu yhdenmukainen valvonta

* Asetuksessa säädetään, että kaikkien asetuksen liitteessä mainittujen kulttuuriesineiden väliaikainen tai lopullinen vienti edellyttää jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten antaman vientiluvan esittämistä [9].

[9] Viranomaisten luettelo on julkaistu EYVL C 76, 16.3.1996, s. 8.

* Vientilupa on esitettävä vienti-ilmoituksen tueksi toimivaltaisessa tullitoimipaikassa kulttuuriesineen vientiä koskevia tullimuodollisuuksia suoritettaessa [10]. Sen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen, jonka alueella vientiin aiottu esine on, myöntää asianosaisen pyynnöstä vientiluvan, vaikka esine olisi peräisin toisesta jäsenvaltiosta edellyttäen, että esine on viety tästä maasta laillisesti. Näin myönnetty vientilupa on voimassa koko yhteisön alueella.

[10] Toimipaikat on lueteltu EYVL C 18, 21.1.2000, s. 2.

2.4. Direktiivin 93/7/ETY mukaiset kulttuuriesineiden palauttamista koskevat menettelyt ja säädetyt edellytykset

* Direktiivin 5-12 artiklassa säädetään kanteen nostamisesta kulttuuriesineen palauttamiseksi. Kanne nostetaan tuomioistuimess. Jäsenvaltio (vaatimuksen esittänyt valtio), jonka alueelta kulttuuriesine on laittomasti viety, nostaa kanteen sen jäsenvaltion toimivaltaisessa tuomioistuimessa, jonka alueella toisesta jäsenvaltiosta laittomasti viety kulttuuriesine on. Toimivaltainen tuomioistuin määrää kyseisen kulttuuriesineen palauttamisesta siinä tapauksessa, että voidaan todeta kyseisen kulttuuriesineen kuuluvan direktiivin soveltamisalaan ja että sen vienti on ollut laiton. Direktiivissä vahvistetaan lisäksi määräaika, jonka kuluessa palauttamiskanne on nostettava sekä korvausehdot esineen omistajalle, siinä tapauksessa, että esine palautetaan.

* Direktiivissä säädetään jäsenvaltioiden nimittämien keskusviranomaisten välisestä yhteistyöstä [11] sanotun kuitenkaan rajoittamatta palauttamiskanteen nostamista. Yhteistyötä tehdään silloin, kun etsitään vaatimuksen esittäneen jäsenvaltion pyynnöstä laittomasti alueelta vietyä kulttuuriesinettä, ilmoitetaan kulttuuriesineen löytymisestä jäsenvaltioiden alueelta ja silloin, kun vaatimuksen esittänyt jäsenvaltio tarkastaa, onko kyseinen toisen jäsenvaltion alueella oleva esine kulttuuriesine. Yhteistyötä tehdään silloin, kun toteutetaan kaikki aiheelliset toimenpiteet kulttuuriesineen fyysiseksi suojelemiseksi ja kun toteutetaan aiheellisia väliaikaisia toimenpiteitä kulttuuriesineen palauttamiseen tähtäävien toimenpiteiden välttämiseksi. Yhteistyöllä pyritään myös etsimään sopuratkaisuja, jotta vältettäisiin pitkät ja kalliit oikeusprosessit [12].

[11] Viranomaisten luettelo on julkaistu EYVL C 613, 3.2000, s. 7.

[12] KOM(91) 447 lopullinen - SYN 382 10. helmikuuta 1992, EYVL C 532, 8.2.1992.

3. ASETUKSEN Nº 3911/92 TÄYTÄNTÖÖNPANO JA SOVELTAMINEN

3.1. Täytäntöönpano

* Asetuksen 7 artiklassa säädetään säännöksistä, joita sen soveltamiseksi tarvitaan, ja erityisesti vientilupalomakkeesta. Tästä lomakkeesta on annettu laatimisohjeet soveltamisesta annetulla komission asetuksella N:o 752/93 [13]. Kulttuuriesineitä käsittelevän komitean havaitsemien teknisten ja käytännön ongelmien seurauksena tätä asetusta muutettiin asetuksella 1526/98 [14]. Tästä lähtien on kulttuuriesineiden vientiä varten ollut kolmenlaisia lupia eli: tavallinen vientilupa, erityinen avoin vientilupa ja yleinen avoin vientilupa. Erityinen avoin vientilupa kattaa yksityishenkilön tai järjestön tietyn kulttuuriesineen toistuvan väliaikaisen viennin. Yleinen avoin vientilupa koskee kaikkien niiden kulttuuriesineiden väliaikaista vientiä, jotka kuuluvat tietyn museon tai muun laitoksen pysyvään kokoelmaan.

[13] EYVL L 77, 31.3.1993, s. 24.

[14] EYVL L 201, 17.7.1998, s. 47.

Soveltamisasetuksessa määritellään myös lomakkeen käyttö ja painatusehdot, jotka on täytettävä ja erityisesti täytettävät muodollisuudet ja toimitettava asiakirja-aineisto. Tietyissä tapauksissa vaaditaan kyseisen esineen fyysistä paikallaoloa.

Lomake muodostuu kolmesta kappaleesta: 1) yksi kappale on varsinainen hakemus, joka osoitetaan luvanhakutarkoituksessa toimivaltaiselle viranomaiselle ja joka jää tälle 2) yksi kappale annetaan luvanhaltijalle/luvanhakijalle 3) yksi kappale, joka toimitetaan tavaraerän mukana siihen tullitoimipaikkaan, jonka kautta lähetys viedään ja joka tämän jälkeen palautetaan luvan antaneelle viranomaiselle.

Jokaisen kulttuuriesineen lähetyksen mukana on oltava yksittäinen vientilupa. Jos lähetys kuitenkin koostuu useasta kulttuuriesineestä, toimivaltaisten viranomaisten on määrättävä, onko kyseiselle lähetykselle annettava yksi vai useampi vientilupa.

Tavalliset vientiluvat eivät voi olla voimassa 12 kuukautta pidempään niiden myöntämispäivämäärästä laskien; toimivaltaisten viranomaisten on määritettävä, milloin väliaikaisesti viety kulttuuriesine on tuotava takaisin. Avoimet vientiluvat voivat olla voimassa enintään viisi vuotta. Käyttämättömät vientiluvat on palautettava luvan antaneelle viranomaiselle.

Tullitoimipaikan on vakuututtava vientimuodollisuuksien osalta siitä, että vienti-ilmoitukseen ja vientilupaan merkityt tiedot ovat keskenään yhteneväiset. Tullitoimipaikan on myös toteutettava asianmukaiset toimenpiteet esineen tunnistamiseksi. Vientiluvan numerolla 3 merkitty kappale on toimitettava tavaraerän mukana siihen tullitoimipaikkaan, jonka kautta lähetys viedään yhteisön tullialueelta.

* Kulttuuriesineitä käsittelevän komitean työ ansaitsee tulla mainituksi tässä yhteydessä. Komitean käsittelyssä ovat olleet muun muassa seuraavat aiheet:

- Sellaisen luettelon päivittäminen, myöhempää julkaisemista varten, josta käyvät ilmi tullimuodollisuuksien toimittamisesta vastaavat toimivaltaiset viranomaiset ja luvan myöntämisestä vastaavat toimivaltaiset viranomaiset

- Seuraavien tullitermien tulkinta: 'jälleentuonti', 'vienti' tai 'lähettäminen'

- Jäsenvaltiossa käytettävät lisenssijärjestelmät

- Kysymys jäsenvaltion toimivallasta myöntää vientitodistus siinä tapauksessa, että kulttuuriesine viety on laittomasti toisesta jäsenvaltiosta ja että tämä jäsenvaltio ei kuitenkaan pyydä sen palauttamista ,vaikka se on saanut ensiksi mainitulta jäsenvaltiolta ilmoituksen esineen löytymisestä.

* Keskinäistä avustamista tulliasioissa, josta on säädetty neuvoston asetuksessa 515/97 [15], sovelletaan, jotta kyettäisiin estämään ja jäljittämään yhteisön säännöstön vastaisia laittomia kulttuuriesineiden vientitapauksia.

[15] EYVL L 82, 22.3.1997, s. 1.

3.2. Soveltaminen

Kulttuuriesineiden suojelu

Jäsenvaltiolle lähetettyyn, asetuksen 3911/92 täytäntöönpanoa ja yleisemmin järjestelmän toimimista koskevaan kyselylomakkeeseen annetuista vastauksista kävi ilmi, että jäsenvaltioiden mielipide oli miltei yksimielisen myönteinen, kun kyseessä oli tiedottaminen asiasta kansainvälisen kaupan toimijoille. Jäsenvaltioiden mielipide oli vaihtelevampi, kun oli kyseessä laittomien vientien määrän todellinen väheneminen.

* Suurin osa jäsenvaltioista arvioi, että asetus on vaikuttanut myönteisesti kulttuuriesineiden suojeluun, vaikka se rajoittuisi tiedottamiseen asiasta eri toimijoille (julkishallinto kulttuurin ja taiteen alalla toimivat yksityiset organisaatiot ja toimijat) ja siihen, että tiedostetaan paremmin, miten tärkeää on suojella kansallista kulttuuripääomaa.

- Kulttuuriesineiden suojelusta vastaavat viranomaiset ovat heränneet ymmärtämään sen, miten tärkeää on ottaa huomioon muiden jäsenvaltioiden kulttuuripääomaan kuuluvien kulttuuriesineiden olemassaolo ja niiden suojelun ja puolustamisen tarve, vaikka etusija edelleenkin annetaan kansallisen kulttuuripääoman suojelemiselle muiden kustannuksella.

Tietoisuuden kasvaminen näkyy käytännössä [16] konkreettisina toimina, kuten lainsäädännön tai erityismääräysten antamisena ja suurelle yleisölle tarkoitettujen selventävien esitteiden julkaisemisena. Lisäksi on otettu käyttöön sellaisia järjestelmiä , jotka tähtäävät huomion kiinnittämiseen kulttuuripääoman suojelemiseen tai yhteisön vientilupien myöntämisen vaatimaan suurempaan valppauteen. Tässä yhteydessä ja käyttöönotettujen suojelutoimien ohella useimmat jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat käyttää etuosto-oikeuttaan (jäsenvaltion etuoikeus ostaa esine), ennen kuin ne myöntävät jollekin esineelle vientiluvan. Viranomaiset voivat myös tarjota esinettä kotimarkkinoille museoiden tai instituutioiden ostettavaksi. Joskus tämän menettelyn lopputulos on, että vientilupahakemukseen tulee kielteinen päätös.

[16] Erityisesti tietyissä jäsenvaltioissa, joilla oli hyvin vähän lainsäädäntöä tällä alueella (kuten hiljattain Euroopan unioniin liittyneet maat).

Asetuksen soveltamisen etuna on ollut myös se, että on saatu vastuussa olevat hallinto- ja tulliviranomaiset huomaamaan taidemaailman merkitys ja kulttuuriesineiden laittoman kaupankäynnin olemassaolo. Tämä kiinnostus ei kuitenkaan ole konkretisoitunut suuressa määrin. Kulttuuriesineiden kolmansiin maihin tarkoitettuun vientiin kohdistuva tullivalvonta vaihtelee hyvin paljon sen mukaan, mikä on jäsenvaltion yleinen asenne kulttuuriin ja taiteeseen. Onkin selvää, että vaikka asetus on onnistunut yhdenmukaistamaan kulttuuriesineiden viennin vaatimat muodollisuudet ja vientiasiakirjat yhteisön tasolla, niin vielä tarvitaan todellista asennemuutosta kulttuuriesineiden yhteisöntasoisen suojelun hyväksi. Itse asiassa tällä hetkellä kulttuuriesineiden suojelu keskittyy kansalliseen kulttuuripääomaan kuuluviin esineisiin. Säännöstä on kuitenkin muutamia poikkeuksia. Italiassa ja Alankomaissa kiinnitetään erityistä huomiota muiden jäsenvaltioiden kulttuuriesineisiin. Muissakin jäsenvaltioissa toimitaan näin silloin, kun erittäin kallisarvoinen taide-esine katoaa toisen jäsenvaltion alueelta.

- Taidemaailman yleisö ja toimijat (museot, taidegalleriat, kuljetusliikkeet, taidekauppiaat yleensä). Asetuksessa annetaan hyvin selkeät ja suhteellisen yhtenäiset säännöt siitä, mitä muodollisuuksia on noudatettava yhteisössä tapahtuvassa kulttuuriesineiden kaupassa. Kun toimijat ottavat myydäkseen tai vientiin esineen, niiden on sitä ennen varmistuttava, että kyseistä esinettä ei ole viety laittomasti toisesta jäsenvaltiosta.

* Jotkin jäsenvaltiot arvostelevat asetuksen soveltamisen tuomaa hallinnollista taakkaa, ja katsovat, että asetus vaikuttaa laittomaan vientiin vain marginaalisesti.

On selvää, että muiden jäsenvaltioiden kulttuuripääomaan kuuluvien kulttuuriesineiden vienti, on kiinteässä yhteydessä esineen viennin laillisuuteen muista jäsenvaltioista. Jos vienti on laiton eikä sitä huomata tai oikaista myöhemmin, yhteisön suojelumääräysten pitävyys on heikentynyt. Asetuksen säännösten mukaisesti kulttuuriesineiden vientiluvan myöntävät aina sen jäsenvaltion viranomaiset, jonka alueella kulttuuriesine on. Sillä seurauksella, että kun kulttuuriesine on viety laittomasti yhdestä jäsenvaltiosta, vientilupaa on haettava siinä jäsenvaltiossa, jossa esine on.

Ongelma on siinä, että vain erittäin harvoin [17] asianomainen jäsenvaltio tosiasiallisesti toteuttaa tarkastuksia tai pyytää tietoja siltä jäsenvaltiolta, josta esine on peräisin tai jolle se kuuluu. Yleensä jäsenvaltiot tyytyvät vain myöntämään puutteellisten tai esineeseen millään tavalla liittymättömien tietojen perusteella vientiluvan ilman, että ne perusteellisesti tarkastaisivat esineen alkuperän ja laillisuuden.

[17] Käytännössä näin käy, kun hakemuksen tueksi ei esitetä yhtään asiakirjaa.

On aihetta huomata, että edellä mainittujen vaikeuksien voittamiseksi kaksi jäsenvaltiota, Ranska ja Italia, ovat toimineet seuraavasti:

- Ranska; sellaisen järjestelmän käyttöönotto, jossa muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisiin viranomaisiin otetaan etukäteen yhteyttä ennen vientiluvan myöntämistä sen varmistamiseksi, että kyseinen esine on viety laillisesti toisesta jäsenvaltiosta

- Italia; sellaisen esineen mukana kulkevan asiakirjan laatiminen, joka sallii, sen jälkeen kun esineen alkuperä ja luvanhakijan uskottavuus on tarkistettu, kyseiselle esineelle vapaan liikkuvuuden. Tämä parantaa myös kansallisten viranomaisten reagointivalmiuksia, kun niihin otetaan yhteyttä vientilupahakemuksen seurauksena.

Hallinnollisen yhteistyön ongelmia

Asetuksen 6 artiklan säännöksiä jäsenvaltioiden viranomaisten keskinäisestä yhteistyöstä sovelletaan, jotta saataisiin estettyä ja kitkettyä yhteisön säännöstön vastaisia laittomia kulttuuriesineiden vientitapauksia. Vaikka vain puolet jäsenvaltiosta (Saksa, Belgia, Espanja, Ranska, Italia, Portugali ja Ruotsi) käyttää tätä yhteistyötä hyväkseen ja pikemminkin harvoin, on aiheellista korostaa tämän välineen hyödyllisyyttä tiettyjen kulttuuriesineiden laittoman kaupankäynnin jäljittämisessä.

Samoin asetuksessa suositellaan keskinäisten suhteiden luomista vastaavien tulli- ja kulttuuriviranomaisten välille, jotta näiden kesken saataisiin aikaan tehokasta ja toimivaa yhteistyötä.

Vaikka jäsenvaltiot tunnustavat tällaisen yhteistyön tärkeyden, ne eivät valitettavasti ole sitä aloittaneet saatikka vakiinnuttaneet. Koordinointi ja pääsy eri toimivaltaisten yksiköiden [18] tietokantoihin ja tiedostoihin näyttäisi olevan tarpeen, jotta kulttuuriesineiden liikkeitä, kiertoa ja vientiä voitaisiin valvoa.

[18] Kulttuuriministeriön ja varastetun tavaran yksiköt, vientilupien tai tarvittaessa muuiden vientilupien tai lisenssien myöntämisestä vastaavat viranomaiset, kulttuuriesineiden laitonta vientiä vastaan toimivat yksiköt, tullin tutkimusyksiköt.

Näyttäisi kuitenkin siltä, että tiettyjen jäsenvaltioiden välillä on yhteistyötä. Ne järjestävät säännöllisiä toimivaltaisten tulli- ja kulttuuriviranomaisten yhteisiä kokouksia, joissa käsitellään lisenssejä ja laadittujen ehtojen noudattamista. Myös tullitoimipaikkojen henkilökunnalle on järjestetty seminaareja ja konferensseja, joiden tarkoituksena on selvittää millaista valvontaa on toteutettava ja minkätyyppisiä esineitä on valvottava ja mahdollisesti takavarikoitava.

Kulttuuriesineiden vientimuodollisuuksien suorittamisesta vastaavien toimivaltaisten tullitoimipaikkojen lukumäärän rajoittaminen

Asetuksen 5 artiklassa annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus rajoittaa kulttuuriesineiden vientimuodollisuuksien suorittamisesta vastaavien toimivaltaisten tullitoimipaikkojen lukumäärää. Kaksi kolmasosaa jäsenvaltioista ei ole käyttänyt tätä mahdollisuutta.

Kahdessa vastauksessa esitettiin eriävä mielipide 5 artiklan oikeutuksesta.

Tietyt jäsenvaltiot kuten Saksa, Italia, Kreikka ja Itävalta arvioivat, että tämä rajoitus ei ole hyödyllinen tai suotava, koska se tekee asiat monimutkaisemmiksi hallinnoitaville. Se voi myös aiheuttaa viranomaisille vaikeuksia henkilöstön koulutuksen järjestämisessä (perus- ja jatkokoulutus), sillä kulttuuriesineet ovat hyvin erityislaatuisia ja vaativat tulliviranomaisilta erikoisasiantuntemusta. Tullin rooli tässä yhteydessä on jäsenvaltioiden esittämien mielipiteiden mukaan yksinkertaisesti toissijainen. Tullin toiminta rajoittuu ainoastaan vientimuodollisuuksien tarkastamiseen eli se tarkastaa, että vienti-ilmoitukseen ja vientilupaan merkityt tiedot ovat keskenään yhteneväiset. Tästä syystä tullivirkailijoiden erikoistuminen ei ole tarpeellista.

Toiset jäsenvaltiot kuten Espanja, Ranska ja Portugali, jotka puolestaan ovat rajoittaneet kulttuuriesineiden vientimuodollisuuksien suorittamisesta vastaavien toimivaltaisten tullitoimipaikkojen lukumäärää, arvioivat, että tällaisesta toimenpiteestä on todellista hyötyä taidealan ammattilaisille, viejille ja julkiselle vallalle.

- Ammattilaisten ja viejien kannalta tämä toimenpide on kiinnostava, sillä se tarjoaa mahdollisuuden luoda keskinäiset luottamukselliset suhteet tulliviranomaisiin, mikä helpottaa tullin ottamista mukaan erilaisiin toimiin tai jopa yksinkertaistettujen tulliselvitysjärjestelmien käyttämistä

- toimivaltaisten tullitoimipaikkojen virkailijoille toimenpide tarjoaa mahdollisuuden:

- erikoistua taidemaailman monimuotoisuuteen

- pätevöityä tuntemaan alalla sovellettavaa lainsäädäntöä, kaupallisia virtauksia ja alan toimijoita

- valvoa tehokkaammin vientiä.

Kansallisissa lainsäädännöissä säädetyt seuraamukset

Yleisesti ottaen asetuksen vastaiselle toiminnalle kansallisissa lainsäädännöissä säädettyjä rangaistuksia voidaan pitää riittävän varoittavina. Yleisenä periaatteena on, että asetuksen rikkomisesta saa rangaistuksen.

Jos rikkomus on luonteeltaan hallinnollinen, rangaistukseksi määrätään yleensä sakkoja, jotka voivat olla moninkertaisia kyseisen kulttuuriesineen arvoon verrattuna. Joissain jäsenvaltiossa se voi johtaa ammattitoiminnan harjoittamiseen tarvittavan luvan takavarikoimiseen väliaikaisesti tai lopullisesti.

Jos rikkomus on erittäin vakava tai kyseessä on salakuljetus (kulttuuriesineiden laiton vienti), rangaistuksena voi olla esineen ja/tai käytetyn kuljetusvälineen takavarikointi sekä vapausrangaistukset.

Joissain jäsenvaltiossa se, että esine on osa kansallista taiteellista, historiallista tai arkeologista kulttuuripääomaa, voi koventaa rangaistuksia.

Myönnetyt vientiluvat

Myönnettyjen vientilupien lukumääriä [19] on vaikea vertailla. Tämä johtuu siitä, että tiedot ovat niin hajanaisia, koska vientien väliaikaisuudesta tai lopullisuudesta ei ole miltei ollenkaan tietoja kun otetaan huomioon esineiden alkuperä tai lähtöisyys tai lupien oikeusperusta (yhteisön asetus tai kansallinen lainsäädäntö).

[19] Tiedot ovat tämän kertomuksen liitteessä I olevassa taulukossa.

Jäsenvaltioiden toimittamien tietojen analysointi antaa mahdollisuuden tehdä seuraavat johtopäätökset :

- 1. Ensinnäkin on todettava, että jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroavuuksia myönnettyjen ja esitettyjen lupien määrässä. Erityisesti voidaan mainita Yhdistynyt kuningaskunta (yhteensä 38 000 lupaa, kaikki luokat yhteensä), Ranska (yli 8000 lupaa) Italia (2800 lupaa) ja Saksa (1800 lupaa), kun taas muissa jäsenvaltioissa yhteisön vientilupien määrä on enemmän tai vähemmän samansuuntainen ja hyvin paljon matalampi. On hyvin mahdollista, että nämä tilastot antavat asiasta väärän kuvan. Itse asiassa näitä lupia on voitu käyttää virheellisesti kattamaan kulttuuriesineiden siirtoa toiseen jäsenvaltioon, vaikka yhteisön asetuksen mukaisesti näitä lupia pitäisi käyttää ainoastaan kolmansiin maihin kohdistuvassa viennissä. On myös huomattava, että kaksi kolmasosaa vientiluvista on myönnetty Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Vaikka tämä luku ei millään muotoa vastaa todellisuutta, koska siihen on sisällytetty kaikenlaiset luvat tai lisenssit, muutkin kuin asetuksen soveltamiseksi myönnetyt, ei pidä unohtaa, että kaupallisilla tahoilla on tässä suuri vaikutus. Yhdistynyt kuningaskunta on edelleenkin erittäin tärkeä taidekaupan osto- ja myyntikeskus, joihin muiden jäsenvaltioiden esineet helposti päätyvät. Aivan vastakkainen tilanne on Välimeren maissa, joissa melkein kaikki viedyistä esineistä kuuluvat kansalliseen kulttuuripääomaan.

- 2. Siitä huolimatta, että suurimmassa osassa jäsenvaltioita myönnettyjen vientilupien lukumäärä on pysynyt suhteellisen vakaana, vaikkakin pientä nousua oli havaittavissa annettuna ajankohtana, niin joissain jäsenvaltioissa, kuten Ranskassa, Italiassa ja Alankomaissa, on havaittavissa jatkuvaa ja huomattavaa kasvua, mikä on johtanut lupien määrän kolminkertaistumiseen. Syynä kasvuun voivat olla olosuhteet, kuten taloudellinen noususuhdanne ja siitä johtuva taidekaupan elpyminen. Syitä voi myös etsiä sellaisten järjestelmien käyttöönotosta, jotka välittävät asianosaisille paremmin tietoa kulttuuriesineiden vientiin liittyvästä säännöstöstä.

- 3. Taulukon luvuista ei yleensä käy ilmi, onko esineen vienti väliaikainen vai lopullinen. Näyttäisi kuitenkin siltä, että väliaikaiseen vientiin myönnettyjen lupien määrä ylittäisi reilusti lopulliseen vientiin myönnettyjen lupien määrän. Väliaikaiseen vientiin myönnetyt luvat liittyvät yleensä ulkomaisissa museoissa järjestettäviin näyttelyihin tai kulttuuritapahtumiin vietäviin kokoelmiin tai esineen vientiin entisöitäväksi, asiantuntijalausuntoa varten tai tutkittavaksi tai niiden toimittamiseksi julkiseen kokoelmaan. On myös syytä huomata, että jäsenvaltioissa voimassa olevista kansallisaarteiden vientikielloista johtuen (taiteellista, historiallista tai arkeologista kansallista pääomaa) tämäntyyppisiä kulttuuriesineitä viedään hyvin harvoin maasta lopullisesti.

- 4. Kaikki jäsenvaltiot eivät ole noudattaneet luokittelua kaikissa tapauksissa. Annettujen tietojen perusteella asetuksen liitteen luokituksesta esiintyvät seuraavat luokat: Ensimmäisenä on luokkien 3 ja 4 kuvataide (taulut, maalaukset, mosaiikit ja piirustukset, jotka on tehty kokonaan käsin ) seuraavina ovat arkeologiset esineet (luokka 1) sen jälkeen kaiverrukset ja litografiat (luokka 5), erilaiset kokoelmat yleensä (luokka 12) ja lopuksi muut antiikkiesineet, jotka eivät kuulu luokkiin 1-13 (luokka 14). Tiedoista ei käy ilmi, että myönnettyjen vientilupien joukossa olisi montakaan seuraavista liitteen luokituksen mukaisista esineistä: valokuvat, kirjat, maantieteelliset kartat, kulkuneuvot.

- 5. Erittäin vähän on ollut sellaisia tilanteita, joissa jäsenvaltio ottaa etukäteen yhteyttä muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisiin viranomaisiin ennen vientiluvan myöntämistä sen varmistamiseksi, että kyseinen esine on viety laillisesti toisesta jäsenvaltiosta. Ainoastaan kaksi valtiota, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta, piti yllä enemmän tai vähemmän säännöllisiä yhteyksiä muihin jäsenvaltioihin tai ilmoitti näille kuuluvien esineiden vientilupahakemusten esittämisestä. Muut asetuksen soveltamista koskevat yhteydenotot, kuulemiset ja tiedotustoimet ovat olleet hyvin ajoittaista.

- 6. Samoin voidaan huomata, että on erittäin vähän niitä vientilupahakemuksia, jotka on hylätty siitä syystä, ettei niiden siirron laillisuudesta ole toimitettu todistusta. Ainoastaan Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta ovat hylänneet esitetyn vientilupahakemuksen. Kuten aiemmin on mainittu tämä johtuu siitä, että näillä kahdella jäsenvaltiolla on kaikkein tärkein kaupallinen asema tällä alalla. Muut jäsenvaltiot, kuten Espanja tai Tanska, ovat huomauttaneet, että esitetyt lupahakemukset ovat koskeneet ainoastaan kulttuuriesineitä, jotka kuuluvat alunperin tai ovat pitkään kuuluneet näiden maiden kokoelmiin.

4. DIREKTIIVIN 93/7/ETY SOVELTAMINEN JA SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ

4.1. Saattaminen osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä

Säädetyt määräajat

* Direktiivin 93/7/ETY 18 artiklan mukaisesti, direktiivi oli saatettava osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä viimeistään yhdeksän kuukauden kuluessa sen antamisesta lukuun ottamatta Belgian kuningaskuntaa, Saksaa ja Alankomaiden kuningaskuntaa, joille on myönnetty aikaa 12 kuukautta, Itävallan tasavallan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan osalta direktiivin 93/7/ETY soveltaminen alkoi Euroopan yhteisöön liittymisajankohtana eli 1 päivästä tammikuuta 1995. Jäsenvaltion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamisesta annetun direktiivin N:o 93/7/ETY [20] liitteen muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 96/100/EY [21] oli saatettava osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä kuuden kuukauden kuluessa sen julkaisemisesta Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.

[20] EYVL L 60 1.3.1997, s. 59.

[21] Vrt jäljempänä kohta 5.

* On myös aiheellista huomauttaa, että direktiiviä 93/7/ETY sovelletaan Euroopan vapaakauppaliiton jäsenmaihin, jotka ovat Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen osapuolia (Islannin ja Norjan osalta 5 päivästä tammikuuta 1995, Liechtensteinin osalta 5 päivästä toukokuuta 1995), kyseisen sopimuksen liitteen II 28 luvun 1 kohdan mukaisesti. Direktiiviä 96/100/EY olisi myös sovellettava ETA:n sekakomitean 26 marraskuuta 1999 tekemän päätöksen nojalla, mutta eräässä valtiossa ilmenneet perustuslailliset esteet ovat hidastuttaneet tätä soveltamista [22].

[22] EFTA:n valvontaviranomaisen suunnitelmissa on piakkoin laatia kertomus direktiivin soveltamisesta EFTA-maissa, jotka ovat sopimuksen osapuolina.

Kansallisista täytäntöönpanotoimista ilmoittaminen

* Komissio painottaa sitä, että suurinta osaa jäsenvaltioiden kansallisista täytäntöönpanotoimista ei ole toteutettu ajoissa [23]. Komissio on ottanut huomioon direktiivin saattamisessa osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä ilmenneet myöhästymiset ja käynnistänyt useita jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia menettelyjä, koska jäsenvaltiot eivät ole ilmoittaneet direktiivin 93/7/ETY ja direktiivin N:o 93/7/ETY liitteen muuttamisesta annetun direktiivin 96/100/EY kansallisista täytäntöönpanotoimista. Yhtä lukuun ottamatta kaikki rikkomismenettelyt ovat jääneet seurauksitta. Ainoastaan Itävallan kohdalla komissio päätti 22. joulukuuta 1999 viedä asian Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen EY:n perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisesti.

[23] Tämän kertomuksen liitteen II taulukossa on esitetty kansallisten täytäntöönpanomääräyksien viitetiedot ja päivämäärät.

* Tässä yhteydessä on aihetta huomata, että tiettyjen jäsenvaltioiden ilmoittamat kansalliset täytäntöönpanomääräykset viittaavat muihin säännöksiin soveltamisalan määrittelyn osalta. Mutta näitä muita säännöksiä ei ole annettu tiedoksi Tilanteesta johtuen komission yksiköt pyysivät kulttuuriesineitä käsittelevän neuvoa-antavan komitean 30. marraskuuta 1999 pitämässä kokouksessa jäsenvaltioiden delegaatioita ilmoittamaan ajantasaistetut tiedot voimassaolevasta lainsäädännöstä ja laatimaan selvityksen käytössä olevista menettelyistä.

Täytäntöönpanotoimien tarkastelu

* Komissio on havainnut, että tiettyjen jäsenvaltioiden lainsäädäntö eroaa tietyssä kohdissa direktiivistä, niistä puuttuu tiettyjä asioita ja niissä käytetään kansallisesta oikeusjärjestyksestä johdettuja juridisia käsitteitä, joita kyseiset jäsenvaltiot ovat pitäneet direktiivissä käytettyjä käsitteitä vastaavina.

- Useat jäsenvaltiot ovat jättäneet saattamatta osaksi kansallista lainsäädäntöään kokonaan tai osittain 6 artiklassa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden. Toinen havaittu laiminlyönti on direktiivin 4 artiklassa mainittu jäsenvaltioiden keskusviranomaisten välinen yhteistyön periaate. Voidaan myös huomata, että tietyt kansalliset lait jättävät sitä henkilöä - hallussapitäjää tai omistajaa - jota vastaa oikeustoimiin voidaan ryhtyä, koskevat kysymykset epäselväksi.

- Tietyt jäsenvaltiot ovat käyttäneet termiä 'vilpittömässä mielessä' omistajalle palautuksesta maksettavien korvauksien ehtona, kun taas direktiivissä puhutaan ainoastaan tarvittavasta huolellisuudesta esineen hankinnassa.

* Tämän lisäksi komissio on havainnut, että tietyt jäsenvaltiot ovat säätäneet lisäehtoja direktiivin mukaisen palauttamiskanteen käyttämiselle. Esimerkiksi, jos korvausta ei ole maksettu kolmen kuukauden kuluessa palauttamisesta annetun tuomion antopäivästä, voidaan katsoa, että vaatimuksen esittänyt jäsenvaltio luopuu oikeudestaan käyttää päätöstä hyväkseen. Toisena esimerkkinä mainittakoon se, että kanne on pantava vireille kolmen kuukauden kuluessa jäsenvaltioiden toimivaltaisten keskusviranomaisten esittämän palauttamispyynnön vastaanottamisesta.

* Komissio käynnistää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, silloin kun se arvio sen tarpeelliseksi direktiivin määräysten moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi.

4.2. Direktiivin soveltaminen

Yleinen arviointi

Jäsenvaltiolle osoitettuun kysymyslomakkeeseen annetuissa vastauksissa näkyy suuntaus, että jäsenvaltiot itse ovat huomanneet sen, että direktiivin täytäntöönpanon hitaus on myös myöhästyttänyt sen soveltamista. Todellinen soveltamisajanjakso ei ole siis ollut tarpeeksi pitkä, jotta voitaisiin pätevästi arvioida direktiivin tehokkuutta. Useat jäsenvaltiot ovat kuitenkin panneet merkille, että direktiivillä on huomattava vaikutus siinä, että eri toimijat ovat tiedostaneet paremmin, miten tärkeää on suojella eri jäsenvaltioiden kulttuuriesineitä [24]. On syytä erityisesti mainita, että tiettyjen jäsenvaltioiden asianomaisilla aloilla työskentelevät tahot ovat järjestäytyneet tehokkaammin ja ovat tarvittaessa ryhtyneet soveltamaan hyvää käytäntöä koskevia sääntöjä.

[24] Edellä esitetyt huomiot asetuksesta tiedottamisesta koskevat myös yleisesti ottaen direktiiviä.

Mitä puolestaan tulee julkisiin toimijoihin, näyttäisi siltä, että kansallinen ja yhteisön tason yhteistyö viranomaisten välillä ei kuitenkaan ole käytännössä toteutunut. Itse asiassa suurin osa jäsenvaltioista oli sitä mieltä, että laittomasti maasta viedyistä kulttuuriesineistä ei ole saatavilla tarpeeksi tietoa. Ja vaikka tietoa olisikin olemassa, sitä ei levitetä asianmukaisella tavalla. Tästä johtuen suurin osa jäsenvaltioista on sen puolella, että laittomasti maasta vietyjen kulttuuriesineiden palauttamiseksi tehtävää yhteistyötä on parannettava. Lisäksi kulttuuriesineiden jäljittämisen parantaminen mainittiin hyödylliseksi asiaksi sekä asetuksen että direktiivin soveltamisessa.

* Pyydettäessä arvioimaan direktiivin voimaantulon jälkeen tapahtuneita kulttuuriesineiden laittomia siirtoja jäsenvaltioiden mielipiteet eroavat toisistaan. Saksa, Suomi, Irlanti, Italia ja Alankomaat arvioivat, että laiton vienti on pysynyt samalla tasolla kuin ennenkin. Ruotsi ja Kreikka arvioivat kulttuuriesineiden laittoman viennin olevan lisääntymässä ja Espanja katsoo sen olevan vähentymässä. Mutta yleisesti ottaen kaikki jäsenvaltiot pitivät vaikeana ja jopa mahdottomana vastata tähän kysymykseen, koska täsmällisiä tietoja direktiivin toiminnasta ei ole saatavilla.

Kulttuuriesineiden palauttamismenettelyjen soveltaminen: tilastotiedon ja analysointi

* Direktiivin N:o 93/7/ETY 4 ja 5 artiklan soveltamista koskevista tiedoista, jotka on saatu komission jäsenvaltiolle lähetettyyn kyselylomakkeeseen annetuista vastauksista, on esitetty yhteenveto tämän kertomuksen liitteenä olevissa taulukoissa [25]. Jäsenvaltiot ovat tehneet komissiolle kaksitoista esineen löytymistä koskevaa ilmoitusta ja yhden esineen etsimistä koskevan ilmoituksen, jotka perustuvat direktiivin 4 artiklaan. Komissiolle on lisäksi ilmoitettu yhdestä direktiivin 5 artiklan nojalla nostetusta palautuskanteesta. Sen on nostanut Suomi Lontoon High Courtissa. Tilanne on kuitenkin se, että palautusta ei tehdä oikeusteitse, koska omistaja ja Suomen viranomaiset päätyivät asiassa loppujen lopuksi sovitteluratkaisuun ennen kuin Yhdistyneen kuningaskunnan oikeus teki asiasta päätöksen. Muut taulukoissa mainitut palautukset on täytäntöönpantu kansallisten viranomaisten välisen yhteistyön puitteissa ja niissä ei tästä johtuen ole jouduttu turvautumaan oikeudellisiin menettelyihin, joista on säädetty direktiivissä N:o 93/7/ETY.

[25] Liite III.

* Jäsenvaltioiden toimittamien tietojen analysointi antaa mahdollisuuden tehdä seuraavia huomioita:

- Niiden tapausten määrä, joissa 4 ja 5 artiklaa on sovellettu, on erittäin vähäinen. Osittain tämä selittyy sillä, että useissa jäsenvaltioissa direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä vasta hiljattain, ja osittain sillä, että kulttuuriesineen laittoman viennin ja esineen paikantamisen välillä voi kulua useita vuosia. Jos kulttuuriesineiden laittoman viennin määrä olisikin huomattava, on kuitenkin erittäin harvinaista, että kansallisaarteet viedään maasta laittomasti ja näinhän on tapahduttava, jotta direktiiviä voidaan soveltaa.

- On vaikea arvioida, onko ilmoitettu suuri määrä lähelläkään todellista soveltamistapausten määrää. Tässä tilanteessa komissiolla on olut vaikeuksia yhdistää jäsenvaltioiden kysymyslomakkeisiin antamien vastausten tietoja. Niinpä on tapauksia, joissa jokin jäsenvaltio ilmoittaa, ettei ole koskaan saanut esineen löytymistä koskevaa ilmoitusta, kun taas toinen jäsenvaltio kertoo ilmoittaneensa tälle löytymisestä.

- Useat jäsenvaltiot lisäksi korostavat itse sitä, että tietojen keruussa ja siirrossa on puutteita sekä valtioiden välillä että niiden sisällä. On siis itsestään selvää, että yhteistyön parantaminen viranomaisten välillä antaisi tarvittavaa kiinteyttä yhteisön kulttuuriesineiden suojelujärjestelmälle ja takaisi asetuksen N:o 3911/92 ja direktiivin 93/7/ETY täydentävyyden vahvistumisen.

- 5 artiklan mukaisten palautusten vähäinen määrä voi selittyä yksinkertaisesti sillä, että jo pelkkä juridisen kanteen olemassaolo vaikuttaa myönteisesti haluun löytää ratkaisuja tuomioistuinten ulkopuolelta. On kuitenkin valitettavaa, että tämän tyyppisiä palautuksia ei ole luetteloitu järjestelmällisesti, varsinkin kun direktiivin 4 artiklan 6 alakohdassa säädetään myös sopuratkaisujen etsimisestä.

- Esineen löytymisestä tehtävissä ilmoituksissa on oikeudellisia ongelmia ilmennyt tilanteissa, joissa jäsenvaltio otettuaan vastaa ilmoituksen ilmoittaa, että sen alueelta on viety esine laittomasti, mutta ei kuitenkaan käytä palauttamismenettelyä vaan antaa määräajan kulua umpeen. Tällaisissa tapauksissa, ilmoittanut jäsenvaltio on tilanteessa, jossa se ei voi myöntää vientilisenssiä kolmanteen maahan.

Direktiivin puitteiden laajentaminen

* Jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien tietojen mukaan yksikään niistä ei ole käyttänyt 14 artiklassa säädettyä mahdollisuutta ulottaa palauttamisvelvollisuus myös muihin kuin liitteessä tarkoitettuihin kulttuuriesineiden luokkiin ja ainoastaan Helleenien tasavalta on päättänyt ulottaa sen muista maista ennen 1. tammikuuta 1993 laittomasti vietyihin kulttuuriesineisiin.

* On syytä korostaa sitä, että kyselylomakkeeseen annetuista vastauksista saa sen kuvan, että jäsenvaltiot arvioivat direktiivin tarpeelliseksi ja hyödylliseksi jäsenvaltioiden kulttuuripääoman suojelemisessa. Suurin osa jäsenvaltioista pitää direktiivin luomaa oikeudellista kehystä myös riittävänä, vaikka jotkut toivoivat toimia kehyksen ulkopuolella ja ehdottivat direktiiviin mukautuksia ja muutoksia.

Italia katsoo, että vuosi on liian lyhyt aika kanteen nostamiseksi ja että aikaa olisi pidennettävä kolmeen vuoteen. Lisäksi Italia on sitä mieltä, että todistustaakka on aina omistajalla, kun on todistettava, että tarvittavaa huolellisuutta on noudatettu esineen hankinnassa, vaikka Unidroit'n yleissopimuksessa asiasta määrätään toisin. Alankomaat ja Ranska ehdottavat, että palauttamismenettelyä helpotetaan sekä puhtaasti menettelyn osalta sellaisten omistajille maksettavien palauttamiseen liittyvien korvausten osalta, joissa omistaja on noudattanut tarvittavaa huolellisuutta hankkiessaan esineen. Alankomaat ehdottaa lopuksi, että harkittaisiin, voisivatko yksityisetkin omistajat käyttää hyväkseen palauttamiskannetta. Kun näitä ehdotuksia käsiteltiin kulttuuriesineitä käsittelevän neuvoa-antavan komitean 30. marraskuuta 1999 pitämässä kokouksessa, ne eivät saaneet vastakaikua muiden jäsenvaltioiden taholta.

5. ASETUKSEN JA DIREKTIIVIN YHTEISEN LIITTEEN TÄYTÄNTÖÖNPANO JA SOVELTAMINEN

* Kulttuuriesineitä käsittelevä neuvoa-antava komitea on toiminut hyvin aktiivisesti liitteen tulkinnassa.

Komitean käsittelemistä kysymyksistä voidaan mainita liitteen luokkien A3 ja A4 tulkinta. Näihin luokkiin kuuluvat taulut ja maalaukset, jotka on tehty kokonaan käsin, mosaiikit ja piirustukset. Tulkinnanvaraisuutta luovat vesiväri-, guassi- ja pastellitaulut, jotka luokitellaan joko maalauksiksi tai piirustuksiksi johtuen eri maiden taiteellisista perinteistä ja hinnoittelusta. Tämä johti perusasetuksen muuttamiseen (katso neuvoston asetus (ETY) N:o 2469/96 [26]) ja direktiivin liite (katso parlamentin ja neuvoston direktiivi 96/100/EY) ja tästä lähtien nämä esineet on tunnistettu erillisiksi ja kuuluviksi alaluokkaan A3 A.

[26] EYVL L 355 24.12.1996, s. 9.

Komitea on myös käsitellyt käsitteitä 'muistomerkki' ja 'kokoelma' sekä akvarelleja. Se on myös tutkinut kuljetusvälineille annettavia vanhan esineen tai kokoelmaesineen nimityksiä sekä ottanut kantaa liitteessä annettujen tariffikoodien viitteelliseen huomioon ottamiseen.

* Jäsenvaltioille osoitetussa kysymyslomakkeessa käsiteltiin myös muita liitettä koskevia kysymyksiä. Jäsenvaltioiden kannat olivat hyvin toisistaan poikkeavia, kun niiltä kysyttiin liitteen luokkien tietyille kulttuuriesineille annettujen kynnysten (vähimmäisarvojen) tarkistamisesta. Ranska, Italia ja Ruotsi esimerkiksi pitävät näitä kynnyksiä suhteellisen korkeina ja epäilivät, että ne eivät takaisi riittävää suojaa. Nämä maat ovat sitä mieltä, että kynnyksiä olisi laskettava. Saksa ja Yhdistynyt kuningaskunta ovat puolestaan sitä mieltä, että vahvistettuja kynnyksiä tulisi nostaa sekä arvon että esineiden iän suhteen kulttuuriesineiden eri luokkien osalta, jotta saataisiin lyhennettyä yhteisön määräysten vaikutuspiirissä olevien kulttuuriesineiden luetteloa. Nämä jäsenvaltiot arvioivat, että nykyinen luettelo sälyttää kannettavaksi liiallisen hallinnollisen taakan.

Mitä tulee kynnyksiin näyttäisi siltä, että tiettyihin esineluokkiin sovellettava nollakynnys (0) aiheuttaa sekaannusta, koska tietyt viranomaiset tulkitsevat nollakynnystä niin, ettei kyseessä olevalla kulttuuriesineellä ole mitään arvoa ja ne eivät myönnä sille asetuksen ja direktiivin tuomaa suojaa.

* Euroopan talous- ja rahaliiton (EMU) perustaminen vaikuttaa luonnollisesti liitteeseen. Itse asiassa liitteen B kohdan alaviitteessä, jossa vahvistetaan asetuksen ja direktiivin soveltamisalaan kuuluvien kulttuuriesineiden arvot, täsmennetään, että liitteessä ecuina ilmaistut arvot muunnetaan kansalliseksi valuutaksi 1 päivänä tammikuuta 1993.

6. TULEVAISUUDEN KEHITYSNÄKYMIÄ

6.1. Asetuksen ja direktiivin tekniset muutokset

Yhteisessä liitteessä ecuina ilmaistujen määrien muutokset

Marraskuun 11 päivänä 1997 antamassaan tiedonannossa "Euron käyttöönoton vaikutukset yhteisön toimintaan, toimielimiin ja lainsäädäntöön" [27]komissio katsoo, että sellaisiin yhteisön säädöksiin kuten kyseessä olevat asetus ja direktiivi, joissa määrät ilmoitetaan ecuina, lisätään lauseke, jossa säädetään, että näiden määrien muuntaminen kansalliseen valuuttaan tehdään tietyn päivän valuuttakurssin mukaan. Nämä lausekkeet ovat voimassa 1 päivä tammikuuta 1999 jälkeenkin. Jäsenvaltiot eivät ole muuttaneet kansallisina valuuttoina ilmaistuja määriä kansallisessa lainsäädännössään.

[27] KOM (97) 560 lopullinen, 5.11.1997.

Lauseketta on puolestaan muutettava yhteisön antamalla tekstillä viimeistään siirtymäkauden lopulla eli sovellettaessa 3 toukokuuta 1998 annettua asetusta N:o 974/98/EY [28] 1 päivästä tammikuuta 2002 alkaen.

[28] Neuvoston asetus (EY) N:o 974/98, annettu 3 päivänä toukokuuta 1998, euron käyttöönotosta, EYVL L 139, 11.05.1998, s. 1.

Tästä johtuu, että liitteessä on otettava huomioon euroon siirtyminen [29]. Tämän kertomuksen laatimista varten käytyjen alustavien kuulemisten tuloksena komissio on harkinnut yhteisen liitteen B kohdan alaviitteen mukauttamista seuraavien suuntaviivojen mukaisesti: 1 päivästä tammikuuta 2002 alkaen Emu-maat soveltavat suoraan yhteisön lainsäädännössä olevia euromääräisiä kynnyksiä. Muut jäsenvaltiot jatkavat edelleen kynnysten muuntamista kansallisiksi valuutoiksi ennen 1. tammikuuta 2002 päätetyn tietyn päivän valuuttakurssin mukaan. Kurssia mukautetaan automaattisesti ja säännöllisesti kansallisten valuuttojen ja euron välisten valuuttakurssivaihteluiden kompensoimiseksi.

[29] Vrt. edellä kohta 5.

Yhteisessä liitteessä olevan nolla-arvon korvaamiseen tähtäävä muutos

Komission mielestä olisi hyvä korvata käsite 'nolla-arvo' selkeämmällä käsitteellä, kuten 'esineen arvosta riippumatta'. Näin vältettäisiin liitteen toisistaan eriävät tulkinnat [30], jotka ovat vahingollisia asetuksen ja direktiivin tehokkaalle soveltamiselle ja siten kulttuuriesineiden suojelemiselle. Komissio ehdottaa neuvostolle ja Euroopan parlamentille liitteen B kohdan alaviitteen muuttamista tähän suuntaan.

[30] Vrt. edellä kohta 5.

6.2. Yhteisessä liitteessä annettujen määrien ajantasaistaminen

Asetuksessa ja direktiivissä säädetään, että neuvosto tutkii komission ehdotuksesta tarvittaessa saattaa ajan tasalle liitteessä tarkoitetut rahamäärät yhteisön taloudellisten ja rahapoliittisten indikaattorien mukaisesti. Tässä vaiheessa ja kun otetaan huomioon tämän kertomuksen laatimista varten käytyjen alustavien kuulemisten tulokset [31], komissio ei aio periaatteessa ehdottaa tällaista ajantasaistamista.

[31] Vrt. edellä kohta 5.

6.3. Direktiivin toiminnan parantaminen

Kuten komissio on jo painottanut ajanjakso ei ole ollut tarpeeksi pitkä siihen, että olisi voitu arvioida luotettavasti direktiivin toimintaa. Komission on siten on liian aikaista vielä ehdottaa muutoksia direktiivin.

Komissio kuitenkin katsoo jäsenvaltioilta saamiensa tietojen perusteella, että direktiivi on saanut jäsenvaltiot ja yksityiset toimijat tietoisemmiksi siitä, miten tärkeää kulttuuriesineiden suojelun puolesta toimiminen on Euroopan tasolla. Näin asia ei ollut aiemmin. Tämän myönteisen suuntauksen voidaan odottaa vahvistuvan tulevaisuudessa, direktiivillä käyttöön otettujen järjestelmien eli hallinnollisen yhteistyön ja tietojen vaihdon rakenteiden ja direktiivin toiminnan parantumisen myötä.

* * *

* Komissio pyytää Euroopan parlamenttia, neuvostoa ja talous- ja sosiaalikomiteaa ottamaan huomioon tämän kertomuksen.

* Tämän kertomuksen valossa komissio tulee tekemään ehdotuksen asetuksen N:o 3911/92 ja direktiivin 93/7 teknisestä mukauttamisesta.

LIITE I

Taulukossa esitetään jäsenvaltioittain esitettyjen ja myönnettyjen vientilupien määrä asetuksen 3911/92 voimaantulosta lähtien (ajanjakso 1993-1998).

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:Kyselylomakkeen vastaukset

LIITE II

Direktiivin 93/7/ETY saattaminen osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä

Jäsenvaltiot // Direktiivin täytäntöönpanomääräykset

SAKSA // Gesetz zur Umsetzung von Richtlinien der Europäischen Gemeinschaften über die Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgütern und zur Änderung des Gesetzes zum Schutz deutschen Kulturgutesgegen Abwanderung (Kulturgutsicherungsgesetz - KultgutSiG) vom 15/10/1998, Bundesgesetzblatt Teil I vom 21/10/1998 Seite 3162

ITÄVALTA // Bundesgesetz zur Umsetzung der Richtlinie 93/7/EWG über die Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebieteines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft verbrachten Kulturgütern, Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich, Nr. 67/1998 ausgegeben am 15/05/1998

BELGIA // - 01 . Loi du 13/04/1995, Moniteur belge

- 02 . Loi du 28/10/1996 relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire de certains Etats étrangers- Wet van 28/10/1996 betreffende de teruggave van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van bepaalde buitenlandse Staten zijn gebracht, Moniteur belge du 21/12/1996 Page 31865

- 03 . Loi du 15/12/1997 modifiant la loi du 28/10/1996 relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire de certains Etats étrangers - Wet van 15/12/1997 tot wijziging van de wet van 28/10/1996 betreffende de teruggavevan cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van bepaalde buitenlandse Staten zijn gebracht, Moniteur belge

TANSKA // Lov nr. 1104 af 22/12/1993 om tilbagelevering af kulturgoder, som ulovligt er fjernet fra et EU-medlemslamds område m.v.. Kulturmin., j.nr. 92:001.1/0007-1. Lovtidende A hæfte 192 udgivet den 23/12/1993 s. 6135. KLOV.

ESPANJA // Ley número 36/94 de 23/12/1994, de incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 93/7/CEE del Consejo, de 15 de marzo, relativa a la restitución de los bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro de la Unión Europea, Boletín Oficial del Estado número 307 de 24/12/1994 Página 38672 (Marginal 28512)

SUOMI // Laki Euroopan talousalueen valtion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamisesta/Lag om återlämnande av kulturföremål som olagligt förts bort från en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (1276/94) 16/12/1994

RANSKA // Loi Numéro 95-877 du 03/08/1995 portant transposition de la directive 93-7 du 15/03/1993 du Conseil des Communautés européennes relative à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un Etat membre, Journal Officiel du 04/08/1995 Page 11664.

KREIKKA // Íüìïò õð'áñéèì. 133 ôçò 6çò Ìáßïõ 1998 ãéá ôçí åöáñìïãÞ ôçò Ïäçãßáò 93/7/ÅÏÊ, üðùò ôñïðïðïéÞèçêå, ÅôÊ, áñ. 106

IRLANTI // Europena Communities (return of cultural objects) Regulations, of 24 June 1994, SI, n° 182, modified by Regulations of 28 January 1998, SI, n° 24.

ITALIA // Legge del 30/03/1998 n. 88, norme sulla circolazione dei beni culturali, Gazzetta Ufficiale - Serie generale - del 10/04/1998 n. 84 pag. 9

LUXEMBURG // Loi du 9 janvier 1998 portant transposition de la directive 93/7/CEE

ALANKOMAAT // Wet van 09/03/1995 tot wijziging van enige wetten in verband met de verplichting tot teruggave van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van een lid-staat van de Europese Unie of van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte zijn gebracht en in verband met de uitvoer van cultuurgoederen (Implementatiewet bescherming cultuurgoederen tegen illegale uitvoer), Staatsblad 1995, nr. 145

PORTUGALI // Lei n.° 90-C/95 de 01/09/1995. Autoriza o Governo a aprovar a nova lei do património cultural português, Diário da República I Série A n.° 202 de 01/09/1995 Página 5508-(5)

Lei do patrimonio cultural português de 1985

YHDISTYNYT KUNINGASKUNTA // The Return of Cultural Objects Regulations 1994, Statutory Instruments number 501 of 1994

RUOTSI // - 01 . Lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., Svensk författningssamling (SFS) 1994:1523

- 02 . Förordning om ändring i förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m., Svensk författningssamling (SFS) 1994:1524

Lähde: Euroopan komissiolle ilmoitetut toimenpiteet

LIITE III

Taulukko, josta käy ilmi palautukset ja jäsenvaltioiden välinen hallinnollinen yhteistyö, vuodet 1993-1999

* Yhteenveto vuosina 1993-1999 tehdyistä palautuksista (kaikki sovitteluratkaisuja, jotka on tehty juridisen palauttamismenettelyn ulkopuolella )

>TAULUKON PAIKKA>

* Vireillä olevat palautuspyynnöt

>TAULUKON PAIKKA>

* Esineen löytymistä koskevaa ilmoitusta (direktiivin 93/7/ETY 4 artikla)

>TAULUKON PAIKKA>

* Esineen etsintäpyyntö (direktiivin 93/7/ETY 4 artikla)

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:Kyselylomakkeen vastaukset