EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 23.10.2018 COM(2018) 490 final KOMISSION KERTOMUS VUOSIKERTOMUS 2017















TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEIDEN SOVELTAMISESTA



VUOSIKERTOMUS 2017

TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEIDEN SOVELTAMISESTA 1. Johdanto Tämä on 25. vuosikertomus toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta Euroopan unionin säädöskäytännössä. Kertomus esitetään Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, liitetyssä pöytäkirjassa N:o 2 olevan 9 artiklan mukaisesti. Kertomuksessa kuvataan, miten Euroopan unionin toimielimet ja elimet toteuttivat näitä periaatteita vuonna 2017 ja miten käytäntö on muuttunut edellisvuosiin verrattuna. Siinä tarkastellaan myös useita komission ehdotuksia, joista kansalliset parlamentit antoivat huomattavan paljon perusteltuja lausuntoja vuoden aikana. Koska toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin sekä kansallisten parlamenttien ja komission käymän poliittisen vuoropuhelun välillä on kiinteä yhteys, tämän kertomuksen olisi katsottava täydentävän suhteita kansallisiin parlamentteihin koskevaa vuoden 2017 vuosikertomusta . 2. Kuinka toimielimet soveltavat periaatteita 2.1 Komissio Junckerin komissio toteutti vuonna 2017 edelleen paremman sääntelyn agendaansa, joka sisältää lisäohjeistusta ja uusia palautteenantamismahdollisuuksia kansalaisille ja sidosryhmille (paremman sääntelyn verkkoportaali mukaan luettuna). Näin varmistetaan, että toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet otetaan huomioon kaikissa päätöksenteon vaiheissa. Komissio jatkoi myös käytäntöään arvioida nykyisiä toimintakehyksiä ennen kuin se ehdottaa lainsäädännön tarkistuksia. Näissä arvioinneissa arvioidaan muun muassa, vastaavatko nykyiset politiikkatoimet yhä tarkoitustaan ja missä määrin ne ovat toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisia. Komission verkkosivusto ”Kevennä sääntelytaakkaa – ota kantaa” ja sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskeva REFIT-foorumi tarjoavat myös yleisölle ja sidosryhmille keinoja vaihtaa komission kanssa näkemyksiä voimassa olevien sääntelytoimenpiteiden mahdollisesta kohtuuttomasta rasituksesta tai tehottomuudesta. Niihin saattaa myös sisältyä toissijaisuus- tai suhteellisuusperiaatteeseen liittyviä kysymyksiä. Vuonna 2017 sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevalla foorumilla laadittiin 46 lausuntoa. Komissiolle annettiin muun muassa suosituksia siitä, miten voimassa olevaa unionin lainsäädäntöä voidaan yksinkertaistaa ja sen hallinnollisia rasitteita vähentää. Komissio vastaa niihin erityisesti vuoden 2018 työohjelmansa kautta. Komissio hyväksyi vuonna 2017 parempaa sääntelyä koskevat tarkistetut suuntaviivat ja niihin liittyvät välineet. Tarkoituksena oli varmistaa suuntaviivojen ja välineiden ajantasaisuus sen käytännön kokemuksen perusteella, joka on saatu toukokuussa 2015 tapahtuneen paremman sääntelyn paketin hyväksymisen jälkeen. Kansalaisten verkossa navigoinnin helpottamiseksi komissio myös laajensi paremman sääntelyn portaaliaan. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen toteutumista tarkasteleva työryhmä Puheenjohtaja Juncker ilmoitti 13. syyskuuta 2017 pitämässään unionin tilaa koskevassa puheessa perustavansa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen toteutumista tarkastelevan työryhmän. Työryhmän tavoitteita kuvattiin komission vuoden 2018 työohjelmassa seuraavasti: ”Sen työn pohjalta, jota tämä komissio on jo tehnyt, meidän pitäisi myös jatkossa olla suurissa asioissa suuria. Se tarkoittaa, että meidän ei pitäisi sekaantua kansalaisten jokapäiväiseen elämään säätelemällä joka asiaa. Meidän on harkittava tarkkaan, miten voimme tehdä vähemmän mutta tehokkaammin. Meidän olisi annettava toimivalta takaisin jäsenvaltioille silloin kun se on järkevää. Komissio aikoo esittää ajatuksia toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen sekä sääntelyn parantamisen lisäämisestä, jotta voidaan varmistaa, että EU toimii vain silloin kun sen toiminnasta saadaan todellista lisäarvoa. – – –, asiaa on tarkoitus pohtia erityisessä työryhmässä ensimmäisen puheenjohtajan Frans Timmermansin johdolla.” Puheenjohtaja Juncker perusti työryhmän 14. marraskuuta 2017, ja sen toiminta alkoi 1. tammikuuta 2018. Työryhmä luovutti raporttinsa puheenjohtajalle 10. heinäkuuta 2018. Euroopan parlamentin puhemiestä sekä unionin asioita käsittelevien parlamentaaristen elinten konferenssin (COSAC) ja alueiden komitean puheenjohtajia pyydettiin nimittämään työryhmään omista toimielimistään jäseniä, jotka osallistuisivat työryhmän työhön yksityishenkilöinä. Kansalliset parlamentit (COSAC) ja alueiden komitea esittivät myöhemmin omat jäsenensä työryhmään, kun taas Euroopan parlamentti päätti olla tekemättä sitä. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen analyysi Parempaa sääntelyä koskevat suuntaviivat ja niihin liittyvät välineet edellyttävät komissiolta toissijaisuusperiaatetta koskevan analyysin tekemistä, kun harkitaan uutta aloitetta aloilla, joilla EU:lla ei ole yksinomaista toimivaltaa, ja kun arvioidaan olemassa olevan toimen merkityksellisyyttä ja eurooppalaista lisäarvoa. Komissio tarkastelee toissijaisuusperiaatteen toteutumista sekä lainsäädännöllisissä että muissa aloitteissa. Analyysilla on kaksi tarkoitusta: sillä arvioidaan ensinnäkin, ovatko kansalliset, alueelliset tai paikalliset toimet riittäviä tavoitteen saavuttamiseksi, ja toiseksi, tuottavatko unionin toimet lisäarvoa jäsenvaltioiden toteuttamiin toimiin verrattuina. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Suhteellisuusperiaatteen noudattamisella varmistetaan, että toimintapoliittisen sääntelytoimen lähestymistapa ja sääntelyn taso vastaavat politiikan tavoitetta. Suhteellisuusperiaatteeseen olisi viitattava selvästi vaikutustenarvioinneissa , arvioinneissa ja toimivuustarkastuksissa. Vaikutustenarvioinnit Vuonna 2017 vaikutustenarviointien laatua arvioiva sääntelyntarkastelulautakunta tutki 53 vaikutustenarviointia. Näistä 12 tapauksessa katsottiin, että parannukset olivat tarpeen toissijaisuuden ja EU:n lisäarvon analysoinnin osalta. Suhteellisuutta ja vaihtoehtojen vertailua koskevia huomautuksia sisältyi 30 lausuntoon. Seuraavilla esimerkeillä havainnollistetaan, miten lautakunta arvioi toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita vuonna 2017:

·Sääntelyntarkastelulautakunta korosti terveysteknologian arviointia koskevasta EU:n tason yhteistyöstä tehdyn ehdotuksen vaikutustenarvioinnista antamassaan kielteisessä lausunnossa, että yhteen toimintapoliittisista vaihtoehdoista – terveysteknologian kokonaisarviointia koskevaan EU:n tason pysyvään yhteistyöhön – liittyi merkittäviä ongelmia toteutuskelpoisuuden, toissijaisuuden ja suhteellisuuden kannalta. Kertomusta tarkistettiin, ja tämä huomautus otettiin huomioon jättämällä heti alkuun tämä vaihtoehto pois. ·Yhdistettyjä kuljetuksia koskevan direktiivin muutosaloitteen vaikutustenarvioinnista annetussa varaumin esitetyssä myönteisessä lausunnossa sääntelyntarkastelulautakunta totesi, että perusteluja ei ollut riittävästi kehitelty toissijaisuusperiaatteen kannalta, varsinkaan täysin kotimaisten kuljetusten mukaan ottamisen osalta. Lautakunta pyysi esitettäväksi lisää näyttöä siitä, ettei ongelmaa voitaisi käsitellä puhtaasti kansallisilla aloitteilla ja että toimintojen laajuus edellyttäisi EU:n tason toimia. Tarkistettuun vaikutustenarviointia koskevaan kertomukseen sisältyi lisäperusteluja ongelman valtioiden rajat ylittävän ulottuvuuden valaisemiseksi, myös perustelut tukitoimenpiteiden ulottamiselle koskemaan kotimaisia toimintoja. ·Sääntelyntarkastelulautakunta totesi muiden kuin henkilötietojen vapaan liikkuvuuden kehyksestä Euroopan unionissa tehdyn ehdotuksen vaikutustenarvioinnista antamassaan kielteisessä lausunnossa , että kertomuksessa ei perusteltu EU:n toimien tarvetta eikä arvioitu asianmukaisesti vaihtoehtojen oikeasuhteisuutta. Sääntelyntarkastelulautakunta antoi toisen kielteisen lausunnon tarkistetusta kertomuksesta. Lautakunta totesi, ettei kertomuksessa varsinkaan onnistuttu osoittamaan perusteluja pilvipalvelujen siirrettävyyttä koskevalle uudelle oikeudelle. Kollegio hyväksyi ehdotuksen ilman säännöksiä, joissa olisi vahvistettu pilvipalvelujen pakollinen siirrettävyys. Sen sijaan siinä ennakoitiin itsesääntelyyn perustuvia toimenpiteitä. Kuten näistä esimerkeistä käy ilmi, sääntelyntarkastelulautakunta auttoi vuonna 2017 parantamaan sen analysointia, miten ehdotuksissa on noudatettu toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita. Sitä kautta lautakunta on tuottanut komission poliittiseen päätöksentekoprosessiin ratkaisevan tärkeitä tietoja. Arvioinnit ja toimivuustarkastukset Toissijaisuus ja suhteellisuus olivat keskeisiä näkökohtia myös jälkiarvioinneissa ja toimivuustarkastuksissa. Niissä arvioidaan, tuottavatko Euroopan unionin toimet odotettuja tuloksia tuloksellisuuden, tehokkuuden, johdonmukaisuuden ja merkityksellisyyden kannalta sekä tuottavatko ne edelleen lisäarvoa EU:n tasolla. Vuonna 2017 komissio julkaisi 72 arviointia ja toimivuustarkastusta (laajojen politiikan alojen arviointia). Kolme toimivuustarkastusta julkaistiin: yksi unionin ympäristöasioiden hallinta- ja auditointijärjestelmästä (EMAS) ja EU-ympäristömerkistä, yksi kuluttajapolitiikasta ja yksi ympäristöalan raportointivelvoitteista. Sääntelyntarkastelulautakunta kävi vuonna 2017 läpi 17 keskeistä arviointia ja toimivuustarkastusta. Näistä lautakunta antoi ryhmässä ”merkityksellisyys ja EU:n tasolla saatava lisäarvo” parannussuosituksia seitsemässä tapauksessa, mukaan luettuina Life-ohjelma (EU:n ympäristön ja ilmastotoimien ohjelma) ja yleinen elintarvikelainsäädäntö . Siten lautakunta auttoi parantamaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden analyysia arvioinneissa ja toimivuustarkastuksissa.

2.2 Kansallisten parlamenttien toimittamien perusteltujen lausuntojen seuranta Vuonna 2017 komissio sai toissijaisuusperiaatteesta kansallisilta parlamenteilta 52 perusteltua lausuntoa. Tämä oli 20 prosenttia vähemmän kuin vuonna 2016 saadut 65 perusteltua lausuntoa, ja se vastasi vuonna 2017 saatua pienempää lausuntojen kokonaismäärää. Myös perusteltujen lausuntojen osuus vuonna 2017 saatujen lausuntojen kokonaismäärästä pieneni: osuus oli 10,5 prosenttia vuonna 2016 ja 9 prosenttia vuonna 2017. Vuonna 2017 saaduista 52 perustellusta lausunnosta 24 lausuntoa koski neljää komission ehdotusta. Eniten perusteltuja lausuntoja keräsi sähkön sisämarkkinoita koskeva ehdotus,josta annettiin 11 perusteltua lausuntoa. Yhteensä yhdeksän perusteltua lausuntoa annettiin kahdesta niin sanottuun palvelupakettiin kuuluvasta säädösehdotuksesta, ja vanhempien ja omaistaan hoitavien työ- ja yksityiselämän tasapainottamista koskevasta ehdotuksesta annettiin neljä perusteltua lausuntoa. Muista ehdotuksista saatiin yhdestä kolmeen perusteltua lausuntoa. Tapauksia, joista komissio sai eniten perusteltuja lausuntoja, kuvaillaan tarkemmin luvussa 3. Vuonna 2017 annettujen perusteltujen lausuntojen kokonaismäärän vähenemistä vastasi perusteltujen lausuntojen määrän pieneneminen parlamenttien kamareita kohti. Vuonna 2017 perustellun lausunnon antoi 41 kamarista 19 kamaria (vuonna 2016 näitä oli 26). Perusteltuja lausuntoja antoivat Tšekin Poslanecká sněmovna (1), Espanjan Cortes Generales (2), Irlannin Dáil ja Seanad Éireann (3), Saksan Bundestag (6), Saksan Bundesrat (3), Ranskan Sénat (7), Ranskan Assemblée nationale (2), Italian Senato della Repubblica (1), Unkarin Országgyűlés (2), Alankomaiden Eerste Kamer (2), Alankomaiden Tweede Kamer (2), Itävallan Bundesrat (6), Puolan Senat (4), Puolan Sejm (2), Romanian Camera Deputaților (1), Romanian Senatul (2), Ruotsin Riksdag (4) ja Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons (2). 2.3 Euroopan parlamentti Euroopan parlamentti sai vuonna 2017 kansallisilta parlamenteilta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan N:o 2 nojalla virallisesti 421 kannanottoa. Näistä 49 oli perusteltuja lausuntoja ja loput 372 muita lausuntoja (toisin sanoen kannanottoja, joissa ei käsitelty toissijaisuusperiaatteen noudattamiseen liittyviä kysymyksiä). Vuonna 2016 Euroopan parlamentille taas toimitettiin virallisesti 76 perusteltua lausuntoa ja 333 muuta lausuntoa. Perusteltujen lausuntojen ja muiden lausuntojen välinen suhdeluku on edelleen pieni, mikä viittaa siihen, että kansalliset parlamentit näkevät toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin rakentavana lisävälineenä, jonka avulla ne voivat esittää näkemyksiään ja huolenaiheitaan. Kaikki kansallisten parlamenttien Euroopan parlamentille toimittamat kannanotot asetetaan saataville CONNECT-tietokantaan, joka on kansallisten parlamenttien asiakirjoja sisältävä Euroopan parlamentin tietokanta. Euroopan parlamentin työjärjestyksen liitteen V nojalla horisontaalinen vastuu toissijaisuusperiaatteen noudattamisesta on oikeudellisten asioiden valiokunnalla. Kuuden kuukauden välein joku valiokunnan jäsenistä nimitetään poliittisten ryhmien keskinäisen vuorottelun perusteella toissijaisuusperiaatteeseen liittyvistä asioista vastaavaksi pysyväksi esittelijäksi. Mady Delvaux (S&D/Luxemburg) oli pysyvä esittelijä vuoden 2017 alkupuoliskolla ja Laura Ferrara (EFDD/Italia) vuoden jälkipuoliskolla. Esittelijä seuraa vastaanotettuja perusteltuja lausuntoja. Hän voi tuoda perustelluissa lausunnoissa esille otettuja asioita keskusteltavaksi valiokunnassa, ja niiden perusteella voidaan esittää suosituksia kyseessä olevan ehdotuksen aiheesta vastaavalle valiokunnalle. Oikeudellisten asioiden valiokunta laatii myös säännöllisesti mietinnön toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita koskevasta komission vuosikertomuksesta. Mady Delvaux nimitettiin toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita koskevia komission vuosien 2015 ja 2016 vuosikertomuksia käsittelevän oma-aloitteisen mietinnön esittelijäksi. Euroopan parlamentti antoi parlamentin oma-aloitteisen mietinnön perusteella täysistunnossaan 18. huhtikuuta 2018 päätöslauselman toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita koskevista vuosikertomuksista 2015 ja 2016. Valiokunta antaa panoksensa myös unionin asioita käsittelevien parlamentaaristen elinten konferenssin (COSAC) laatimiin toissijaisuusperiaatteeseen liittyviä kysymyksiä koskeviin puolivuotiskertomuksiin. Oikeudellisten asioiden valiokunta vastaa myös suhteellisuusperiaatteen noudattamisen varmistamisesta, ja se ottaa tämän periaatteen huomioon tarkastaessaan tehtävänsä mukaisesti ehdotusten oikeusperustan ja kantaessaan parempaa sääntelyä koskevan vastuunsa. Lisäksi Euroopan parlamentin tutkimuspalvelu auttoi edelleen Euroopan parlamenttia ottamaan huomioon toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet toimissaan ·tarkastelemalla systemaattisesti komission toteuttamien vaikutustenarviointien toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteisiin liittyviä näkökohtia ja kiinnittämällä huomiota tätä koskeviin huolenaiheisiin, joita etenkin kansalliset parlamentit ja alueiden komitea ovat tuoneet esiin ·varmistamalla, että näitä periaatteita noudatetaan kaikilta osin Euroopan parlamentin omissa toimissa, esimerkiksi kun se suorittaa vaikutustenarviointeja sen itsensä tekemistä merkittävistä tarkistuksista tai analysoi, mitä lisäarvoa on parlamentin SEUT-sopimuksen 225 artiklan nojalla tekemillä ehdotuksilla uudeksi lainsäädännöksi ja mitä kustannuksia aiheutuu Euroopan unionin toimien toteuttamatta jättämisestä, ja

·tarkastelemalla toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteisiin liittyviä näkökohtia vaikutustenarvioinneissa painottaen eurooppalaista lisäarvoa, ei kansallisia menoja tai toimia. Vuonna 2017 Euroopan parlamentti laati 42 alustavaa arviointia komission vaikutustenarvioinneista, kaksi vaikutustenarviointia parlamentin esittämistä merkittävistä tarkistuksista, 11 eurooppalaista vaikutusten jälkiarviointia ja viisi tähän liittyvää käytännön täytäntöönpanoasiakirjaa. Lisäksi se saattoi päätökseen kolme mietintöä Euroopan yhdentymisen toteutumattomuuden kustannuksista ja kaksi arviointia eurooppalaisesta lisäarvosta. Euroopan parlamentin tutkimuspalvelu tarkastelee myös voimassa olevan EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa ja tehokkuutta siltä osin kuin komissio ilmoittaa vuosittaisessa työohjelmassaan aikomuksesta muuttaa sitä. Vuonna 2017 laadittiin noin 26 tällaista ”täytäntöönpanoarviointia”.



2.4 Euroopan unionin neuvosto Perussopimusten pöytäkirjassa N:o 2 olevan 4 artiklan mukaan neuvoston on toimitettava kansallisille parlamenteille jäsenvaltioiden ryhmästä, unionin tuomioistuimesta, Euroopan keskuspankista ja Euroopan investointipankista lähtöisin olevat esitykset lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi. Tästä velvollisuudesta seuraa pöytäkirjassa N:o 2 olevan 6 artiklan mukaisesti, että kun säädösehdotus on lähtöisin jäsenvaltioiden ryhmästä, neuvoston on toimitettava kansallisten parlamenttien siitä mahdollisesti antamat lausunnot esityksen tehneille jäsenvaltioille. Vastaavasti neuvosto toimittaa unionin tuomioistuimesta, Euroopan keskuspankista ja Euroopan investointipankista lähtöisin olevia säädösehdotuksia koskevat kansallisten parlamenttien lausunnot asianomaiselle toimielimelle tai laitokselle. Neuvosto toimitti 27. heinäkuuta 2017 kansallisille parlamenteille Euroopan keskuspankin suosituksen Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön 22 artiklan muuttamisesta. Perussopimusten mukaisten velvoitteidensa lisäksi neuvosto tiedottaa jäsenvaltioille kansallisten parlamenttien lausunnoista, jotka koskevat komission lainsäädäntöehdotuksia. Vuonna 2017 neuvoston pääsihteeristö jakoi valtuuskunnille 38 pöytäkirjan N:o 2 puitteissa saatua perusteltua lausuntoa ja 220 muuta poliittisen vuoropuhelun yhteydessä annettua lausuntoa. 2.5 Alueiden komitea Vuotta 2017 luonnehti laaja keskustelu Euroopan tulevaisuudesta. Alueiden komitea korosti keskustelussa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden tehokkaan soveltamisen tärkeyttä. Komitea seurasi viidennen toissijaisuusperiaatetta koskevan työohjelmansa puitteissa erityisen tarkkaan kolmea komission työohjelmasta 2017 valittua aloitetta. Lisäksi alueiden komitea arvioi toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamista kaikissa säädösehdotuksissa, joista se antoi lausunnot. Alueiden komitea antoi säädösehdotuksista 15 lausuntoa vuonna 2017. Alueiden komitea totesi useimpien niistä olevan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisia. Kahdessa lausunnossa komitea esitti epäilyksiä, joilla oli merkitystä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden seurannan kannalta. Palvelupakettia koskevassa lausunnossa esitettiin huolta ”mahdollisesta puuttumisesta kansallisiin lainsäädäntämenettelyihin” ja korostettiin, että ”sähköistä palvelukorttia, ilmoittamismenettelyä ja suhteellisuustestiä koskevat ehdotukset lisäävät jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten hallinnollista rasitusta”. Alueiden komitean lausunnossa ”Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilari ja pohdinta-asiakirja Euroopan sosiaalisesta ulottuvuudesta” korostettiin, että sosiaalipolitiikan paikallinen ja alueellinen ulottuvuus on otettava asianmukaisesti huomioon. Toissijaisuusperiaatetta koskevan työohjelman osana toissijaisuusperiaatetta käsittelevää asiantuntijaryhmää kuultiin kolmesta aloitteesta. Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavia varainhoitosääntöjä koskevasta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusehdotuksesta asiantuntijat katsoivat, että rahoitusvälineitä ja ehtoja koskevilla uusilla ehdotuksilla on merkittävä vaikutus niiden edunsaajiin sekä politiikan sisältöön ja täytäntöönpanomenettelyyn kentällä. Lisäksi kansallisen ja alueellisen tason hallintoviranomaiset olivat huomattavan huolissaan ehdotuksista. Lausunnossa huomautettiin, että vaikutustenarviointia ei ole tehty eikä nykyisissä tiedoissa ole esitetty suhteellisuusperiaatetta koskevia perusteluja. Lisäksi alueiden komitea ”suhtautuu [lausunnossa] epäilevästi Euroopan komission arvioon, että ehdotettu säädös kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Alakohtaisia säädöksiä koskevissa ehdotuksissa ei nimittäin ainoastaan yhdenmukaisteta tekstiä unionin uusien varainhoitosääntöjen kanssa.” Toinen kuuleminen koski ”Puhdasta energiaa kaikille eurooppalaisille” -säädöspakettia. Vastaajat korostivat energiaunionin hallinnosta, että erityisesti liittovaltiomuotoisissa maissa, joissa täytäntöönpanoon osallistuu monia sidosryhmiä, ehdotetut aikataulut ovat liian tiukkoja eivätkä vastaa useissa liittovaltioissa käytössä olevaa koordinointimenettelyä. Alueiden komitean lausunnossa ei esitetty toissijaisuutta vaan suhteellisuutta koskevia epäilyksiä, ”koska siinä ehdotettu hallintojärjestelmä on komitean mielestä liian monimutkainen ja turhan yksityiskohtainen ja siihen liittyvien raporttien laatimisvälit ovat liian lyhyitä. AK olisi pitänyt parempana, että hallintojärjestelmästä olisi säädetty asetuksen sijasta direktiivissä, sillä se mahdollistaisi alueviranomaisten asianmukaisen osallistumisen liittovaltiomuotoisissa maissa.” Alueiden komitea yhtyi energiatehokkuutta ja rakennuksia koskevista ehdotuksista antamassaan lausunnossa kuulemisen vastaajien esittämiin näkökohtiin. Komitea huomauttaa, että esitetty oikeusperusta, SEUT-sopimuksen 194 artikla, ei kata energiaköyhyyteen liittyviä toimenpiteitä, joiden ”perustana tulee olla SEUTin 151 artikla”. Komitea ”suhtautuu – torjuvasti ajatukseen ottaa käyttöön älykkäitä ratkaisuja koskeva indikaattori delegoidun säädöksen avulla”. Lausunnon mukaan kumpikin ehdotus on suhteellisuusperiaatteen mukainen. Uusiutuvaa energiaa ja sähkön sisämarkkinoita koskevassa alueiden komitean lausunnossa ehdotuksen todettiin olevan toissijaisuusperiaatteen mukainen ja mainittiin, että saattaa olla tarpeen arvioida tarkemmin sitä, onko suhteellisuusperiaatetta noudatettu. Toissijaisuusperiaatetta käsittelevää asiantuntijaryhmää kuultiin lisäksi vanhempien ja omaistaan hoitavien työ- ja yksityiselämän tasapainottamista koskevasta ehdotuksesta. Joitakin kannanottoja saatiin myös lainsäädäntävaltaa käyttäville alueellisille parlamenteille ja hallituksille avoimella REGPEX-foorumilla, joka on toissijaisuusperiaatteen toteutumisen seurantaverkoston alaverkosto. Niissä huomautettiin, että ehdotetut toimenpiteet eivät ole tarpeen ja että nykyisin käytössä olevat kansalliset toimenpiteet ja järjestelyt riittävät. Ehdotuksesta annetussa lausunnossa sen todettiin olevan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukainen. Lausunnossa kuitenkin korostettiin, että ”unionin toimissa olisi jätettävä mahdollisimman paljon varaa yksittäisille ja kansallisille päätöksille, sillä tällä alalla on vakiintuneena käytäntönä, että sääntelystä vastaavat työmarkkinaosapuolet niin EU:n kuin jäsenvaltioiden tasolla”. REGPEX on lainsäädäntävaltaa käyttäville alueellisille viranomaisille tarkoitettu varhaisvaroitusjärjestelmä sekä alueellisten parlamenttien ja hallitusten välinen tiedonlähde ja tietojenvaihtoväline niiden valmistellessa toissijaisuusperiaatteen analyyseja, ja sen käyttö lisääntyi vuonna 2017. Tietokantaan ladattiin yhteensä 66 REGPEX-kumppanien toimittamaa lausuntoa. Aktiivisimpia kumppaneita olivat Itävallan liittoneuvosto, Ala-Itävallan (Niederösterreich) osavaltion hallitus, Emilia-Romagnan alueellinen edustajainkokous sekä Thüringenin osavaltion parlamentti. Alueelliset parlamentit osallistuvat perussopimuksiin liitetyn pöytäkirjan N:o 2 nojalla kansallisten parlamenttien suorittamaan toissijaisuusperiaatteen valvontaan. Jokaisen kansallisen parlamentin on tarvittaessa kuultava lainsäädäntövaltaa käyttäviä alueellisia parlamentteja ennen kuin se antaa perustellun lausunnon säädösehdotuksesta. Tärkeä tapahtuma toissijaisuuden alalla oli kahdeksas toimielinten välinen toissijaisuutta käsittelevä konferenssi, jonka alueiden komitea ja Itävallan liittoneuvosto yhdessä järjestivät 4. joulukuuta 2017 Wienissä ja jossa oli yli 200 osallistujaa eri kansallisista ja EU:n toimielimistä ja kaikilta hallinnon tasoilta. Osana konferenssin tärkeimpiä päätelmiä todettiin, että toissijaisuusperiaatteen merkitystä ei ole aina onnistuttu välittämään kansalaisille ja että toimintapolitiikoille ei voida saada laajaa hyväksyntää ilman toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden oikeaa soveltamista. 2.6 Euroopan unionin tuomioistuin Euroopan unionin tuomioistuin antoi vuonna 2017 merkittäviä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta koskevia tuomioita, joissa unionin yleinen tuomioistuin ja unionin tuomioistuin katsoivat, että unionin lainsäätäjä oli noudattanut mainittuja periaatteita.

Asiassa Saksa vastaan Euroopan komissio , joka koski Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle annetun komission päätöksen (EU) 2015/2098 laillisuutta, unionin yleinen tuomioistuin katsoi 3. huhtikuuta 2017, ettei ollut osoitettu komission puuttuneen Saksan liittotasavallan toimivaltaan, sellaisena kuin se seuraa toissijaisuusperiaatteen täytäntöönpanosta. Unionin yleinen tuomioistuin korosti, että ”komission ja Saksan viranomaisten välinen tehtäväjako johtaa siihen, että viimeksi mainittujen tehtäväksi annetaan menojen tukikelpoisuutta koskevien merkityksellisten kansallisten oikeussääntöjen laatiminen, – – –, komissio on tästä huolimatta velvollinen valvomaan, että Saksan viranomaiset täyttävät tosiasiallisesti tätä alaa koskevat velvoitteensa, ilman että tämä antaisi kuitenkaan komissiolle minkäänlaista toimivaltaa antaa erityisiä sääntöjä tilusjärjestelyjä ja kylien kunnostuksia koskevaan menettelyyn liittyvän kansallisen lainsäädännön osalta”. Asiassa Sotiropoulou ym. vastaan neuvosto 3. toukokuuta 2017 annettu tuomio koski SEUT-sopimuksen 268 artiklaan perustuvaa korvausvaatimusta tappioista ja haitoista, joita kantajat olivat kärsineet, kun heidän pääeläkettään Kreikassa oli rajusti pienennetty. Riidanalaiset päätökset koskivat muun muassa sosiaaliturva- ja eläkejärjestelmään kohdistuvia yksityiskohtaisia toimenpiteitä, toimintalinjoja ja toimia. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että jäsenvaltiolle liiallisen alijäämän korjaamiseksi osoitetut päätökset eivät loukkaa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistettua toissijaisuusperiaatetta eikä annetun toimivallan periaatetta. Päätökset oli tehty julkisen talouden valvonnan vahvistamiseksi, ja niissä oli ohjeistettu jäsenvaltioita toteuttamaan alijäämää pienentäviä toimenpiteitä, joita pidetään tarpeellisina liiallisen alijäämän tilanteen korjaamiseksi . Asiassa Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank vastaan Euroopan keskuspankki 16. toukokuuta 2017 annettu tuomio koski SEUT-sopimuksen 263 artiklaan perustuvaa saksalaisen investointi- ja kehityspankin nostamaa kumoamiskannetta. Sen tavoitteena oli saada kumotuksi Euroopan keskuspankin päätös, jossa saksalainen pankki luokiteltiin merkittäväksi yhteisöksi. Päätöksen seurauksena kantaja joutui yhteisen valvontamekanismin puitteissa Euroopan keskuspankin suoraan valvontaan. Kantaja väitti, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset olisivat pystyneet valvomaan sitä asianmukaisesti sen alhaisen riskiprofiilin takia. Unionin yleinen tuomioistuin muistutti, että toissijaisuusperiaatetta sovelletaan vain aloilla, jotka eivät kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Yleinen tuomioistuin totesi tältä osin, että asetuksen (EU) N:o 1024/2013 (perusasetuksen) nojalla Euroopan keskuspankilla oli yksinomainen toimivalta , mikä johti siihen päätelmään, että toissijaisuusperiaatteella ei ollut merkitystä . Samassa tuomiossa yleinen tuomioistuin totesi myös, että suhteellisuusperiaatetta ei loukattu, koska säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa Euroopan keskuspankin toteuttamilla toimilla. Euroopan keskuspankki päätti harjoittaa suoraa valvontaa asetuksessa (EU) N:o 1024/2013 asetettujen sääntöjen mukaisesti, eikä asetuksessa edellytetä tapauskohtaisesti osoitettavaksi, voidaanko sen tavoitteet saavuttaa yhtä hyvin kansallisten viranomaisten suorittaman suoran valvonnan avulla. Asiassa Slovakian tasavalta ja Unkari vastaan Euroopan unionin neuvosto 6. syyskuuta 2017 annettu tuomio koskee Kreikkaan ja Italiaan laittomasti heinä- ja elokuussa 2015 saapuneiden kolmansien maiden kansalaisten siirtomekanismin perustamisesta tehdyn neuvoston päätöksen oikeasuhteisuutta. Unionin tuomioistuin huomautti, että unionin yhteisen turvapaikkapolitiikan alalla hyväksytyissä riidanalaisissa toimenpiteissä on kyse pääosin poliittisluonteisista valinnoista ja monitahoisista arvioinneista, jotka on lisäksi tehtävä lyhyessä ajassa, jotta kyseisessä perussopimuksen määräyksessä tarkoitettuun ”hätätilanteeseen” voidaan vastata nopeasti ja konkreettisesti. Tältä pohjalta tuomioistuin vahvisti, että riidanalainen päätös oli tarkoituksenmukainen ja välttämätön siinä tavoitellun tavoitteen saavuttamiseksi. ”Neuvosto saattoi sille tässä yhteydessä myönnettävän laajan harkintavallan pohjalta arvioida perustellusti, että kun otettiin huomioon erityinen hätätilanne, jossa riidanalainen päätös oli hyväksyttävä, siirrettävät henkilöt oli välttämätöntä jakaa sitovalla tavalla.” Riidanalaisessa päätöksessä on lisäksi säädetty erilaisista mukauttamismekanismeista, mikä osoittaa, että riidanalaisessa päätöksessä säädetyssä siirtomekanismissa annetaan yleensä jäsenvaltioille mahdollisuus ottaa oikeasuhteisella tavalla huomioon jokaisen jäsenvaltion erityistilanne. 3. Tärkeimmät tapaukset, joissa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden toteutumisesta esitettiin epäilyjä 3.1 Ehdotukset, joista annettiin eniten perusteltuja lausuntoja vuonna 2017 Tässä luvussa esitellään neljä yksittäistä säädösehdotusta, joista kustakin annettiin enemmän kuin neljä perusteltua lausuntoa vuonna 2017. Niitä kuvataan yksityiskohtaisemmin suhteita kansallisiin parlamentteihin koskevassa vuosikertomuksessa siltä osin kuin ne kuuluvat osana laajempiin paketteihin. ·Sähkön sisämarkkinoita koskeva ehdotus Komissio esitteli 30. marraskuuta 2016 ”Puhdasta energiaa kaikille eurooppalaisille” säädöspaketin, jonka tavoitteena on saada sähkömarkkinat valmiiksi entistä suurempaa joustoa, hiilestä irtautumista ja innovointia varten varmistamalla markkinasignaalien vääristymättömyys. Paketti koostuu kahdeksasta säädösehdotuksesta, joista neljä liittyy sähköntoimituksiin. Komissio sai sähkön sisämarkkinoita koskevasta asetusehdotuksesta 11 perusteltua lausuntoa , joissa esitettiin erilaisia väitteitä. Eräät parlamenttien kamarit väittivät, että ehdotus vaikuttaisi kielteisesti jäsenvaltioiden mahdollisuuteen varmistaa sähkön toimitusvarmuus. Toiset olivat huolissaan energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastolle siirrettävistä lisävaltuuksista, kun taas toiset epäilivät, että ehdotus vaikuttaisi jäsenvaltioiden oikeuteen päättää omasta energialähteiden yhdistelmästään. Lisäksi jotkin parlamentit suhtautuivat kriittisesti tarjousalueiden muodostamista koskeviin ehdotuksen säännöksiin, alueiden eduksi toimivien alueellisten käyttökeskusten ehdotettuun perustamiseen tai ehdotuksessa komissiolle siirrettävään valtaan antaa delegoituja säädöksiä. Kansallisten parlamenttien toissijaisuusepäilyihin antamissaan vastauksissa komissio korosti, että energiapaketin ehdotuksissa kunnioitetaan täysimääräisesti jäsenvaltioiden perussopimusten mukaisia oikeuksia päättää omasta energialähteiden yhdistelmästään. Komission mukaan ehdotetut muutokset olivat tarpeen yhdennettyjen eurooppalaisten sähkömarkkinoiden tarkoituksen saavuttamiseksi. Sitä ei voitaisi oikeudellisesti eikä käytännössä saavuttaa yhtä tehokkaalla tavalla yksinomaan kansallisella tasolla. Komissio totesi myös kokemuksen osoittaneen, että erilliset kansalliset ratkaisut ovat viivästyttäneet energian sisämarkkinoiden täytäntöönpanoa, mikä on johtanut puutteellisiin ja yhteensopimattomiin sääntelytoimenpiteisiin, toimien tarpeettomaan päällekkäisyyteen ja viivästyksiin markkinoiden tehottomuuden korjaamisessa. Tarjousalueiden muodostamisesta komissio korosti, että voimassa olevassa unionin lainsäädännössä säädetään tarjousalueita koskevista aineellisista vaatimuksista. Alueellisten käyttökeskusten osalta komissio korosti tarvetta perustaa alueellisia yksiköitä, jotka toimivat riippumattomasti koko alueen eduksi, jotta vältetään tehottomat ratkaisut, jotka johtuvat siirtoverkonhaltijoiden kyvyttömyydestä päästä keskenään sopimukseen. ·Kaksi palvelupakettiin kuuluvaa ehdotusta Komissio esitteli 10. tammikuuta 2017 niin sanotun palvelupaketin, johon kuului tiedonanto ja neljä säädösehdotusta. Paketin tavoitteena oli saada käyttöön sisämarkkinoiden täysi potentiaali, ja siihen sisältyivät i) ehdotus direktiiviksi palveluihin liittyviä lupajärjestelmiä ja vaatimuksia koskevasta ilmoitusmenettelystä ja ii) ehdotus direktiiviksi luonnosvaiheessa olevasta jäsenvaltioiden palvelulainsäädännöstä ilmoittamisen parantamisesta. Ehdotuksista annettiin yhteensä yhdeksän perusteltua lausuntoa. Ilmoitusmenettelyä koskevassa ehdotuksessa on tarkoituksena antaa sekä unionin viranomaisille että jäsenvaltioille mahdollisuus esittää epäilyksiä mahdollisista oikeudellisista ristiriidoista unionin ja kansallisen lain välillä kansallisen lainsäädäntäprosessin varhaisessa vaiheessa. Ammattipalveluja koskevien kansallisten sääntöjen suhteellisuusarvioinnista annetulla ehdotuksella pyritään varmistamaan, että jäsenvaltiot toteuttavat kattavan ja avoimen suhteellisuusarvioinnin, ennen kuin ne asettavat ammattipalveluja koskevia kansallisia sääntöjä. Kansalliset parlamentit epäilivät ilmoitusmenettelyä koskevasta ehdotuksesta, että se antaisi komissiolle ja muille jäsenvaltioille oikeuden sekaantua kansallisiin lainsäädäntämenettelyihin, että standstill-jaksot aiheuttaisivat mahdollisesti huomattavia viipeitä ja että sen vuoksi ehdotus merkitsi olennaista puuttumista kansalliseen itsemääräämisoikeuteen. Suhteellisuusarvioinnin käyttöönottoa koskevasta ehdotuksesta parlamentit väittivät, että aloite merkitsi tarpeetonta lisäestettä kansallisen lainsäädännön antamiselle, että kansanterveyttä ja matkailua koskevilla EU:n toimilla pitäisi ainoastaan täydentää kansallisen tason toimia ja että ehdotus johtaisi sellaiseen yhdenmukaistamisen tasoon, joka on ristiriidassa terveyttä, liikennettä ja matkailua koskevien perussopimuksen määräysten kanssa. Komissio puolusti kansallisille parlamenteille antamissaan vastauksissa ilmoitusmenettelyn perustamista koskevaa ehdotustaan tasapainoisena ja oikeasuhteisena ottaen yhtäältä huomioon palvelualan erityisen luonteen ja tarpeen ottaa käyttöön tehokas työkalu, jolla varmistetaan unionin sääntöjen noudattaminen, ja toisaalta vaatimuksen kunnioittaa kansallisen tason päätöksentekoprosessia. Komissio viittasi nykyisen menettelyn merkittäviin puutteisiin, jotka on tuotu esiin komission vaikutustenarvioinnissa, sekä siihen seikkaan, että julkisessa kuulemisessa nykyistä ilmoitusmenettelyä piti epätyydyttävänä 80 prosenttia vastaajista, lähes kolme neljäsosaa kaikista kuulemiseen osallistuneista viranomaisista mukaan luettuina. Komissio muistutti suhteellisuusarvioinnin käyttöönottoa koskevasta ehdotuksesta, että siinä pelkästään koordinoidaan sitä, miten jäsenvaltioiden olisi arvioitava, ovatko vaatimukset, jotka on tarkoitus hyväksyä, suhteellisuusperiaatteen mukaisia, eikä siinä mitenkään ennalta määrätä kansallisen lainsäädäntäprosessin tuloksia. Lisäksi jäsenvaltioille annetaan ehdotuksessa runsaasti harkinnanvaraa sen suhteen, miten ne sisällyttävät suhteellisuusarvioinnin nykyisiin rakenteisiinsa. ·Vanhempien ja omaistaan hoitavien työ- ja yksityiselämän tasapainottamista koskeva ehdotus Ehdotus annettiin 26. huhtikuuta 2017, ja se on osa laajempaa toimenpidepakettia, jonka tarkoituksena on varmistaa sukupuolten tasa-arvon periaatteen toteutuminen työmarkkinoille osallistumisen mahdollisuuksien ja työssä kohtelun osalta. Ehdotuksessa asetetaan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämiseksi uusia tai entistä tiukempia vähimmäisvaatimuksia säilyttämällä tai laajentamalla nykyisiä oikeuksia. Ehdotuksen tärkeimpiä elementtejä ovat nykyisen vanhempainvapaajärjestelmän tehostaminen helpottamalla perheen ensisijaisen tulonsaajan osallistumista muuttamalla maksu-, jousto- ja siirtokieltojärjestelyjä. Lisäksi ehdotuksella on tarkoitus ottaa käyttöön omaishoitovapaa ja isyysvapaa sekä oikeus pyytää joustavia työjärjestelyjä, mikä koskisi kaikkia työssäkäyviä alle 12-vuotiaiden lasten vanhempia ja huollettavia omaisiaan hoitavia.