1 JOHDANTO

Turvallisuutta ja vapauksien suojelua koskeva puiteohjelma kaudelle 2007–2013 koostui kahdesta erityisohjelmasta, jäljempänä ’ohjelmat’: rikosten ehkäisemistä ja torjuntaa koskevasta erityisohjelmasta, jäljempänä ’ISEC-ohjelma’, ja terrorismin ja muiden turvallisuuteen liittyvien riskien ehkäisemistä, torjuntavalmiutta ja seurausten hallintaa koskevasta erityisohjelmasta, jäljempänä ’CIPS-ohjelma’. ISEC-ohjelman perustamisesta annetussa päätöksessä ja CIPS-ohjelman perustamisesta annetussa päätöksessä kehotettiin Euroopan komissiota toimittamaan vuosista 2007–2013 jälkiarviointikertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle.

Tässä kertomuksessa esitellään ohjelmien keskeiset osatekijät, arviointien soveltamisala ja rajoitukset, keskeiset arviointitulokset, päätelmät ja ohjelmista saadut kokemukset. Se perustuu havaintoihin, joita tehtiin kahdessa jälkiarvioinnissa, joissa ohjelmia arvioitiin vuosina 2007–2013 parempaa sääntelyä koskevissa suuntaviivoissa määriteltyjen arviointikriteerien perusteella. Kriteerit ovat i) vaikuttavuus, ii) tehokkuus, iii) johdonmukaisuus, iv) merkityksellisyys ja v) eurooppalainen lisäarvo.

Näiden arviointien pohjalta tehdyt päätelmät ja saadut kokemukset täydentävät sisäisen turvallisuuden rahaston (ISF) väliarviointia, sillä rahaston poliisiyhteistyöhön liittyvä osa on ohjelmien seuraaja kaudella 2014–2020. Tämän väliarvioinnin tulokset yhdessä tässä kertomuksessa käsiteltävien jälkiarviointien tulosten kanssa edesauttoivat muuttoliikkeen ja turvallisuuden aloja koskevien tulevien toimintapolitiikkojen laatimista, erityisesti uusien rahoitusvälineiden valmistelua vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevan monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa.

1.2 Turvallisuutta ja vapauksien suojelua koskeva puiteohjelma (2007–2013) – ISEC- ja CIPS-ohjelmat

Poliittinen tausta

Euroopan unioni (EU) on määrittänyt järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin keskeisiksi uhkiksi unionin sisäiselle turvallisuudelle. Lisäksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 67 artiklan 3 kohdassa unionin tehtäväksi annetaan selkeästi varmistaa kansalaisten korkea turvallisuustaso ehkäisemällä ja torjumalla rikoksia ja erityisesti terrorismia, ihmiskauppaa ja lapsiin kohdistuvia rikoksia, laitonta huumausainekauppaa ja laitonta asekauppaa, lahjontaa ja petoksia poliisiviranomaisten ja oikeusviranomaisten ja muiden toimivaltaisten viranomaisten välisillä yhteensovittamis- ja yhteistyötoimenpiteillä. EU:n rooli näillä politiikan aloilla on kasvanut jatkuvasti sen jälkeen, kun on havaittu vahva tarve toteuttaa asiaan liittyviä lukuisia yhteisiä toimia. Esimerkiksi Tampereen Eurooppa-neuvostossa vuonna 1999 vahvistettiin, että on tärkeää edistää vapautta, turvallisuutta ja oikeutta ehkäisemällä ja torjumalla rikoksia. Tuolloin painopiste oli lainsäädäntötoimissa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen perustamiseksi, ja taloudellisen tuen antaminen oli lähinnä täydentävä osatekijä. Turvallisuutta ja vapauksien suojelua koskevan puiteohjelman myötä EU:n työ tällä alalla siirtyi uuteen vaiheeseen, jossa operatiiviselle täytäntöönpanolle annettiin suurempi merkitys.

Lisäksi Haagin ohjelmassa, jossa asetettiin EU:n painopisteet vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta kaudelle 2004–2009, vahvistettiin, että on tärkeää ja välttämätöntä tehostaa edelleen terrorismin ja muunlaisen rikollisuuden ehkäisemistä ja torjuntaa unionin tasolla, ja korostettiin EU:n tason yhteistyön tarvetta näillä aloilla. Haagin ohjelmassa myös painotettiin entistä enemmän turvallisuuden vahvistamista ja erityisesti EU:n toimia terrorismin torjumiseksi, rekrytointia, rahoitusta, elintärkeiden infrastruktuurien suojelua ja seurausten hallintakehyksen kehittämistä. Vaikka elintärkeä infrastruktuuri kuuluukin suurelta osin kansallisen toimivallan piiriin, EU on tukenut jäsenvaltioita elintärkeän infrastruktuurin suojelun alalla vuodesta 2004 alkaen.

Tukholman ohjelmassa, joka tarjosi kehyksen EU:n toimille kansalaisuutta, turvallisuutta, turvapaikka-asioita, maahanmuuttoa ja viisumipolitiikkaa koskevissa kysymyksissä kaudella 2010–2014, painotettiin edelleen EU:n politiikkojen kehittämistä oikeuden ja turvallisuuden aloilla. Siinä vahvistettiin uudelleen tarve toteuttaa vaikuttavasti EU:n terrorismin vastaista strategiaa, joka koostuu neljästä toiminnan osa-alueesta – ennalta ehkäisy, toiminnan estäminen, suojaaminen ja varautuminen – ja kehotettiin vahvistamaan ennalta ehkäisyn osa-aluetta. Lisäksi ohjelmassa kehotettiin perustamaan ihmiskaupan torjunnan EU-koordinaattorin toimi, jonka avulla voitaisiin edistää ihmiskaupan torjuntaa koskevaa koordinoitua ja yhtenäistä EU:n politiikkaa.

Ohjelmien viimeisten täytäntöönpanovuosien aikana EU:hun kohdistui useita terrori-iskuja ja terrorismi ilmiönä muuttui huomattavasti erityisesti Syyrian sisällissodan jatkumisen ja Da’eshin nousun myötä.

Keskeiset osatekijät

ISEC- ja CIPS-ohjelmat kattoivat erittäin laajan politiikan alan, joka vuosina 1993–2009 kuului lähinnä niin kutsuttuun rikosasioissa tehtävää oikeudellista yhteistyötä ja poliisiyhteistyötä koskevaan EU:n pilariin, joka otettiin käyttöön Maastrichtin sopimuksella. Tähän pilariin kuuluneet politiikat perustuivat lähinnä oikeudelliseen kehykseen, joka sisälsi jäsenvaltioiden hallitusten välisen yhteistyön elementtejä. Tämä tarkoitti sitä, että ennen tässä kertomuksessa tarkasteltavia ohjelmia tällä alalla oli vain vähän EU:n tason rahoitusmahdollisuuksia. Ohjelmien perustaminen oli merkittävä edistysaskel EU:n politiikassa näillä aloilla.

ISEC-ohjelma (2007–2013) korvasi poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa koskevan puiteohjelman, joka kattoi vuodet 2002–2006 ja jonka tarkoitus oli vahvistaa EU:n rajatylittävää yhteistyötä poliisiviranomaisten, muiden lainvalvontaviranomaisten ja oikeusviranomaisten välillä. ISEC-ohjelmalle koko kauden aikana osoitetut kokonaismäärärahat olivat 522 miljoonaa euroa. Ohjelman yleiset tavoitteet olivat ehkäistä ja torjua rikoksia, erityisesti terrorismia, ihmiskauppaa, lapsiin kohdistuvia rikoksia, huumausainekauppaa, laitonta ja muuta asekauppaa, kyberrikollisuutta, lahjontaa ja petoksia sekä edistää EU:n tason politiikkojen laatimista. Ohjelman neljä erityistavoitetta koskivat neljää pääaihetta: