Hakemuksen yleisteema oli ”Metamorphoses of Culture” (”Kulttuurin muodonmuutokset”), joka oli metafora sekä kaupungin historialliselle muutokselle että nykypäivän kulttuurisille ja sosiaalisille muutosprosesseille (mukaan lukien globalisaatio, maahanmuutto, EU:n laajentuminen ja digitaalisen viestinnän kasvava rooli). Kulttuuripääkaupunkiohjelman tunnuslauseena oli ”Spaces for Beauty” (”Tiloja kauneudelle”), ja ohjelman tarkoituksena oli luoda tiloja, joissa voidaan palauttaa kauneus julkiseen elämään ja päivittäisiin tapoihin.

Ohjelma pohjautui kahteen käsitteeseen, jotka olivat ”Co-existence” (”Rinnakkaiselo”) ja ”The City” (”Kaupunki”). Ensin mainittua tuotiin esille kolmessa päälinjassa: ”Lighthouse of Peace” (”Rauhan majakka”), ”Lighthouse of Life” (”Elämän majakka”) ja ”Lighthouse of Voices” (”Äänten majakka”), joissa käsiteltiin integraatiota ja rinnakkaiseloa, terveyttä, työtä ja ympäristöä ja kommunikointia. Viimeksi mainittu käsite oli monialainen, ja sen avulla tarjottiin menetelmiä, jotka liittyivät seuraaviin aloihin: kielellisen monimuotoisuuden kestävyys, kriittinen ajattelu nykytaiteen kautta, kansalaisten osallistaminen, kulttuurin ja teknologian välinen yhteys ja vuorovaikutteisten tilanteiden kehittäminen kulttuurisissa tiloissa. Menetelmillä pyrittiin auttamaan kaikkia yksittäisiä hankkeita saavuttamaan omat tavoitteensa.

Euroopan kulttuuripääkaupunki -toiminta aloitettiin hallitustenvälisellä tasolla vuonna 1985 . Tämän jälkeen sitä kehitettiin, ja siitä tuli täysimittainen EU:n toimi vuonna 1999 . Toimintaan sovelletaan nykyisin päätöstä N:o 445/2014/EU , mutta kaupunkeihin, jotka nimettiin Euroopan kulttuuripääkaupungeiksi vuoteen 2019 saakka, sovellettiin päätöstä N:o 1622/2006/EY.

Komissio on täysin tietoinen tällaisista rajoituksista ja hyväksyy ne. Rajoitukset oli yksilöity jo komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa, joka liittyy ehdotukseen päätökseksi Euroopan kulttuuripääkaupunki -tapahtuman perustamista koskevasta unionin toiminnasta vuosiksi 2020–2033 . Tämän ongelman vuoksi myöhemmässä komission ehdotuksessa ja sen perusteella hyväksytyssä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksessä todetaan, että nimetyt kaupungit – joilla on paremmat mahdollisuudet saada tietoja lähtötilanteesta ja kerätä ensisijaisia tietoja kulttuuripääkaupungiksi nimeämisen vaikutuksista – ovat arviointiprosessin tärkeimpiä toteuttajia.

Arviointia kuitenkin rajoittaa se, ettei ole saatavilla tietoja lähtötilanteesta, jotta voitaisiin tehdä vertaileva tutkimus kaupungista ennen kulttuuripääkaupungiksi nimeämistä, toimintavuoden alussa ja kulttuuripääkaupunkivuoden toteuttamisen jälkeen. Näiden tietojen katsotaan olevan ensisijaisen tärkeitä, jotta voidaan saada vakuuttavien ja riittävien tietojen tukema tasapainoinen näkemys toiminnan todellisesta vaikutuksesta kaupunkiin. Arvioinnin budjetti (noin 70 000 euroa vuodessa) on kuitenkin suhteutettu Euroopan kulttuuripääkaupunki -toiminnalle suoraan kohdennetun EU-rahoituksen alhaiseen tasoon (1,5 miljoonan euron Melina Mercouri -palkinto), eikä se ole riittävä sekä lähtötilanteen että hankkeen jälkeisen tilanteen arviointiin. Vaatimattoman budjetin vuoksi ensisijaisten tietojen keräämisessä keskitytään enemmän kvalitatiiviseen kuin kvantitatiiviseen tietoon. Vaikka kvalitatiivinen tieto on erittäin tärkeää arvioinnin kannalta, kvantitatiivisen tiedon puute heikentää luotettavuutta esimerkiksi pyrittäessä osoittamaan kulttuuripääkaupunkihankkeen objektiivisia tuloksia ja vaikutuksia kulttuuriin osallistumisen lisäämisessä.

-Arviointiin ei kuulu laajempaa julkista kuulemista. Toiminta katsotaan paikalliseksi, kuten etenemissuunnitelmassa on selitetty . Kansainväliset osallistujat tulevat eri puolilta Eurooppaa ja sen ulkopuolelta, ja heitä on vaikeaa saavuttaa. Lisäksi heidän näkemyksensä perustuisivat tiettyihin tapahtumiin osallistumiseen, joten ne eivät olisi hyödyllisiä, kun arvioidaan kulttuuripääkaupunkitoimintaa kokonaisuutena.

Arviointi ja sen menetelmät on suunniteltu vastaamaan päätöksen N:o 1622/2006/EY vaatimuksia ja luomaan yksityiskohtaisempi ymmärrys toiminnan toteutuksesta ja saavutuksista. Arviointi tarjoaa ennen kaikkea tilaisuuden tarkastella kriittisesti edellistä vuotta, jotta kahden isäntäkaupungin uusien kokemusten pohjalta saadut tiedot ja suositukset voidaan nostaa esiin nykyisen tietämyksen ja näkemysten muokkaamiseksi.

Wroclawissa puolestaan jatkuvuuden suunnittelu oli hyvin kehittynyttä ja koordinoitua, mikä tarjosi hyvät mahdollisuudet kulttuuripääkaupunkitapahtuman vaikutusten jatkuvuudelle pitkällä aikavälillä. Tämä oli myös vahvan ja vakaan poliittisen johtajuuden ansiota. Kaupungin strategiassa hyödynnettiin myös useita Wroclawin yliopiston kulttuuripääkaupunkivuoden aikana tekemiä tutkimuksia ja arviointeja. Euroopan kulttuuripääkaupunki -hankkeen toteuttamisesta vastanneet rakenteet ja kaupungin sosiaali- ja kulttuuriasioista vastaavat yksiköt ovat laatineet ehdotuksen strategiaksi vuosiksi 2017–2020 ja sen jälkeen. Strategian otsikko on ”Kulttuuri – nykyisyys!” (”Kultura – Obecna!”). Kaupungissa on myös edelleen käynnissä ”mikroGRANTY”-hanke, joka on aloite, jossa myönnetään apurahoja ja pyritään vahvistamaan paikallisia kulttuurialan valmiuksia.

Saatavilla oleva (pääosin kvalitatiivinen) näyttö osoittaa yleisesti ottaen, että Euroopan kulttuuripääkaupunki -tapahtuma on edelleen tehokas EU:n toimi, josta saadaan EU:n tasolla hyviä tuloksia suhteellisen vaatimattomilla EU:n investoinneilla. Kulttuuripääkaupungiksi nimeämisellä on merkittävä vipuvaikutus sen rahoituksen määrään, jonka isäntäkaupungit osoittivat kulttuuripääkaupunkihankkeen kulttuuriohjelman suunnitteluun ja toteuttamiseen. Nimeäminen lisää myös merkittävästi erityyppisten sidosryhmien, mukaan lukien alueellisten ja kansallisten viranomaisten ja yksityisten tahojen, mielenkiintoa ja niiden tarjoamaa rahoitusta. Lisäksi Melina Mercouri -palkinnon, joka on ainoa isäntäkaupunkien EU:lta saama rahallinen avustus, absoluuttinen arvo on hyvin pieni (1,5 miljoonaa euroa kaupunkia kohden) verrattuna kulttuuripääkaupunkitapahtuman kokonaiskustannuksiin: vuoden 2016 kulttuuripääkaupunkihankkeen toimintakustannukset olivat Wroclawissa noin 86,4 miljoonaa euroa ja Donostiassa / San Sebastiánissa noin 49,6 miljoonaa euroa.

Arvioinnissa todetaan, että Donostian / San Sebastiánin ohjelma heijasteli paikallisia näkökohtia ja paikallista taustaa ja että siinä keskityttiin vahvasti sosiaaliseen puoleen ja politiikkaan. Koska kaupungin kulttuuritarjonta oli jo ennestään erittäin runsasta ja kaupungissa vieraili paljon kansainvälisiä kävijöitä ja siellä järjestettiin isoja Euroopan laajuisia festivaaleja, kulttuuripääkaupunkivuotta päätettiin käyttää yhteyksien – erityisesti pienempien kulttuurijärjestöjen yhteyksien – vahvistamiseen uusiin eurooppalaisiin kulttuurialan toimijoihin ja näkyvimmin sellaisen uudentyyppisen herkän sisällön tarjoamiseen, jolla on merkitystä kaupungin monimutkaisen identiteetin ja sen asukkaiden sosiaalisen ja yksilöllisen hyvinvoinnin kannalta ja jolla on myös selkeä eurooppalainen ulottuvuus.

Arvioinnin tulosten mukaan kahden isäntäkaupungin suunnittelemat ja toteuttamat kulttuuriohjelmat olivat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 167 artiklan mukaisia ja niillä edistettiin kyseisen artiklan tavoitetta eli EU:n myötävaikutusta siihen, että ”jäsenvaltioiden kulttuurit kehittyvät kukoistaviksi”. Isäntäkaupunkina toimiminen myös edisti molempien kaupunkien taloudellista ja sosiaalista kehitystä erityisesti kaupunkiympäristössä, mikä on myös päätöksen N:o 1622/2006/EY tavoitteiden mukaista.

Euroopan kulttuuripääkaupunki -toiminnalla on vaikutusta useisiin EU:n politiikkoihin ja ohjelmiin ja se täydentää niitä. Toiminta vaikuttaa kulttuurialan sidosryhmien lisäksi työllisyyteen (toiminta esimerkiksi kehittää valmiuksia), yrityksiin (esimerkiksi Wroclawissa 14 prosenttia kulttuurialan ja luovien alojen yrityksistä eli noin 450 yritystä yli 3 000 yrityksestä osallistui kulttuuripääkaupunkihankkeeseen, lisäksi 52 prosenttia näistä yrityksistä koki saaneensa hankkeesta taloudellista hyötyä ja 40,7 prosenttia ilmoitti liikevaihtonsa kasvaneen vuonna 2016) ja matkailuun (vuonna 2016 Wroclawin hotelleissa majoittui 50 000 kansainvälistä matkailijaa enemmän kuin vuonna 2015). Se voi myös antaa sysäyksen Euroopan aluekehitysrahastosta osarahoitettaville kulttuuri-infrastruktuuriin tehtäville investoinneille. Esimerkkinä tästä on Wroclawissa vastikään avatun Euroopan aluekehitysrahastosta osarahoitetun Music Forum -konserttitalon huomattava menestys (yli 500 000 kävijää vuonna 2016).

4.6.EU:n tason lisäarvo

Kuten edellä on mainittu ja kuvattu, Euroopan kulttuuripääkaupunki -toiminnalla oli vaikutuksia, joita ei olisi saatu syntymään pelkästään jäsenvaltioiden voimin.

Itse kulttuuripääkaupunkinimitys on keskeinen tekijä toiminnan EU:n tason lisäarvon kannalta, sillä se lisää merkittävästi sidosryhmien mielenkiintoa sekä kaupungissa että huomattavasti laajemmalla alueella ja tarjoaa erinomaiset mahdollisuudet tehdä yhteistyötä Euroopan tasolla kumppanuuksien ja hyvien käytäntöjen vaihdon kautta. Tällaisia käytäntöjä ovat esimerkiksi kulttuuripääkaupunkitapahtuman toteuttamisesta vastaavan vankan hallinnon muodostaminen, paikallisten kulttuurijärjestöjen valmiuksien kehittäminen tai hankeideoiden kerääminen paikallisilta asukkailta.

5.Keskeiset suositukset sekä komission päätelmät ja toiminta

Komissio johtopäätöksenä tästä kertomuksesta on, että Euroopan kulttuuripääkaupunki toiminnalla on edelleen suuri merkitys EU:n tasolla, siitä on suurta hyötyä tapahtuman isäntäkaupungeille ja sen avulla tuotetaan laajoja kulttuuriohjelmia, joilla on myönteisiä tuloksia ja vaikutuksia, joita ei kuitenkaan voida kaikilta osin arvioida vielä tässä arviointivaiheessa, koska kulttuuripääkaupunkivuoden toteuttamisesta on kulunut liian vähän aikaa. Kuten edellä on mainittu, vain isäntäkaupunkien itse tekemien arviointien avulla voitaisiin saada luotettavampi kuva tuloksista ja vaikutuksista.

Lisäksi komissio katsoo, että vuoden 2016 kahden isäntäkaupungin toteuttamat ohjelmat

-olivat innovatiivisia ja Euroopan kulttuuripääkaupunki -toiminnan tavoitteiden mukaisia

-toivat esiin toiminnan eurooppalaisen ulottuvuuden (erityisesti Wroclawissa ja vähäisemmässä määrin Donostiassa / San Sebastiánissa, jossa kulttuuripääkaupunkitapahtumassa keskityttiin enemmän paikallisiin asukkaisiin)

-osallistivat paikallisia asukkaita ja sidosryhmiä (Donostiassa / San Sebastiánissa 60 prosentissa hankkeista oli jollain tavalla mukana paikallisia asukkaita ja vapaaehtoiset tekivät 10 493 työtuntia, kun taas Wroclawissa suunniteltiin tietyille ryhmille suunnattuja toimia)

-toivat kulttuurille uusia yleisöjä erityisten strategioiden avulla (kuten ”Waves of Energy” Donostiassa / San Sebastiánissa ja ”MikroGRANTY” Wroclawissa)

-voivat jättää jälkeensä sekä aineellista (uuden tai parannetun kulttuuri- ja logistiikkainfrastruktuurin muodossa, kuten Wroclawin tapauksessa) että aineetonta perintöä (luomalla tilan ja välineen, joiden avulla yhteisöt pystyivät puhumaan aiemmista eroista, ymmärtämään niitä ja hyväksymään ne, ja auttamalla kaupunkia ja sen asukkaita elämään yhdessä toistensa kanssa tulevaisuudessa, kuten Donostian / San Sebastiánin tapauksessa), vaikka Donostiassa / San Sebastiánissa jatkuvuutta ei suunniteltu asianmukaisesti.

Nämä tärkeimmät havainnot vahvistavat vuoden 2015 arvioinnissa ja aiemmissa Euroopan kulttuuripääkaupunki -toiminnan arvioinneissa havaitun seikan, että kulttuuripääkaupungit toteuttavat kulttuuriohjelmia, jotka ovat laajempia ja innovatiivisempia kuin kaupunkien tavalliset vuosittaiset kulttuuritarjonnat, joissa on vahva eurooppalainen ulottuvuus ja joihin otetaan mukaan paikalliset asukkaat ja kansainväliset vierailijat perussopimuksen ja Euroopan kulttuuripääkaupunki -toiminnan tavoitteiden mukaisesti.

Ulkoisessa arvioinnissa nousi esiin – osittain aiempien Euroopan kulttuuripääkaupunki toiminnan arviointien tulosten tapaan – lähtötilannetta koskevien tietojen puute. Ihanteelliseen Euroopan kulttuuripääkaupunki -toiminnan arvioinnin menettelytapaan kuuluisi sekä ennakko- että jälkiarvioinnin tekeminen. Budjetti- ja aikataulurajoitteiden vuoksi kuitenkin vain jälkiarviointi on ollut mahdollista, joten toiminnan hyödyistä ja vaikutuksista ei ole saatu luotettavaa näyttöä.

EU:n lainsäädäntövallan käyttäjät ovat tunnustaneet tämän ongelman. Päätöksessä N:o 445/2014/EU, jota sovelletaan Euroopan kulttuuripääkaupunki -toimintaan vuosina 2020–2033, Euroopan parlamentti ja neuvosto päättivät siirtää arviointivastuun komissiolta isäntäkaupungeille, koska ne ovat kulttuuripääkaupunkitoiminnan pääasiallisia rahoittajia ja edunsaajia ja paremmassa asemassa keräämään kaikki tarvittavat tiedot. Arviointivaatimuksella kannustetaan ehdokaskaupunkeja ja tulevia isäntäkaupunkeja keräämään tietoja ohjelman varhaisista vaiheista lähtien. Tätä kautta sillä myös edistetään sitä, että Euroopan kulttuuripääkaupunki -toiminnalla saavutetaan kullekin vuodelle asetetut tavoitteet. Komissio julkaisi verkkosivustollaan toimintaohjeet, joilla pyritään tukemaan kaupunkeja tässä tavoitteessa.

Vastaavanlainen vuotuinen ulkoinen arviointi – kullakin kerralla kahdesta kulttuuripääkaupungista – on tehty kahdeksana vuonna, ja siihen sisältyy vain rajallinen määrä suosituksia, joista suurin osa on erittäin täsmällisiä ja liittyy yksittäisiin Euroopan kulttuuripääkaupunki -toiminnan osa-alueisiin. Nämä suositukset ovat hyödyllisiä ja täydentävät useita aiempina vuosina annettuja ja komission hyväksymiä suosituksia, erityisesti niitä, jotka koskevat tarvetta toteuttaa institutionaaliset järjestelyt ajoissa, muodostaa vakaa ja tehokas toteutuksesta vastaava ryhmä, jolla on takanaan vahva poliittinen tuki, varmistaa kansallinen hyväksyntä ja osallistuminen, varmistaa sopiva tasapaino valvonnan ja taiteellisen vapauden välillä, pitää kulttuurialan sidosryhmät sitoutuneina, sisällyttää eurooppalainen yhteistyö kulttuuriohjelmaan sekä pyrkiä aktiivisesti laajentamaan osallistumista kulttuuriin ja suunnitella toiminnan jatkuvuutta varhaisessa vaiheessa. Komissio on samaa mieltä siitä arvioijan yleisestä suosituksesta, että Euroopan kulttuuripääkaupunki -toimintaa olisi jatkettava, ja päätöksessä N:o 445/2014/EU on jo vahvistettu toiminnan jatkuminen vuoteen 2033 saakka. Arvioija suosittelee yksityiskohtaisemmin, että kaupungit keräisivät ja analysoisivat massadataa ja että Euroopan kulttuuripääkaupunki -hakemuslomaketta muutettaisiin niin, että siitä kävisi ilmi, kuinka kaupungit aikovat toteuttaa tämän. Komissio tunnustaa, että olisi isäntäkaupunkien edun mukaista hyödyntää paremmin massadataa, mutta se ei voi sisällyttää hakemuslomakkeeseen perusteita, joita ei nimenomaisesti mainita Euroopan kulttuuripääkaupunki -toimintaan sovellettavassa päätöksessä. Komissio kuitenkin selvittää, kuinka massadata voidaan ottaa paremmin huomioon arviointia koskevissa toimintaohjeissa, mitä myös arvioija suositteli.

Lisäksi komissio yhtyy arvioijan suositukseen siitä, että seurantalautakunnan antama virallinen ja epävirallinen tuki Euroopan kulttuuripääkaupunki -hankkeen kehitysvaiheessa on keskeisen tärkeää ja että sitä, mukaan lukien vierailut nimettyihin kaupunkeihin, olisi jatkettava.

Lopuksi komissio huomauttaa erityisesti EU:n toimielimille suunnattujen suositusten osalta, että arvioijan suosituksen mukaisesti edistymis- ja seurantakertomuksissa käsitellään jo nimenomaisesti päätöksessä N:o 445/2014/EU lueteltuja valintaperusteita koskevia kysymyksiä ja että kaupunkien tekemiä, seurantaa ja arviointia koskevia ehdotuksia arvioidaan useaan kertaan valinta- ja seurantamenettelyjen aikana.