Komission vastaus tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin "makrotaloudellisesta rahoitusavusta ja rakennesopeutusrahoituksesta"



Virallinen lehti nro C 065 , 14/03/2002 s. 0004 - 0010



Komission vastaus tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin "makrotaloudellisesta rahoitusavusta ja rakennesopeutusrahoituksesta" (2002/C 65/04) TIIVISTELMÄ I-II. Vaikka makrotaloudellinen rahoitusapu (MFA, Macro-Financial Assistance) ja rakennesopeutustuet (SAF, Structural Adjustment Facilities) ovat monessa suhteessa samanlaisia, ne on suunniteltu eri tavoin ja tarkoitettu eri tarpeisiin. MFA on poikkeusväline ja perustuu neuvoston tapauskohtaisiin päätöksiin. Se on tarkoitettu auttamaan tuensaajamaita vakavissa, mutta yleensä lyhytaikaisissa makrotalouden tasapainottomuustilanteissa (vakavat maksutaseongelmat ja julkisen talouden vaikeudet). MEDA-SAF-varat puolestaan ovat rahoitusyhteistyössä Välimeren alueen tuensaajamaiden kanssa säännöllisesti käytettäviä varoja. Niillä pyritään ratkaisemaan pitkäaikaisempia kyseisten maiden kehitykseen liittyviä julkisen talouden tarpeita ja niistä päätetään tavanomaisen suunnittelun yhteydessä, jota sovelletaan kaikkiin MEDA-asetuksen nojalla toteutettaviin toimiin. III. Rakennesopeutustuen määrästä päätettäessä otetaan huomioon sillä tuettavien uudistusten kustannukset, ja vuodesta 2001 lähtien ne on dokumentoitu entistä paremmin. Komissio käy tiiviitä keskusteluja saajamaiden ja kansainvälisten rahoituslaitosten, erityisesti Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ja Maailmanpankin kanssa koordinoidakseen toimia ja arvioidakseen kunkin maan todellisia tarpeita. Rakennesopeutuksen kohdalla synergiaa Maailmanpankin kanssa pidetään tärkeänä, sillä tuki toteutuu joko rinnakkaistoimina, joille asetetaan samat ehdot (yhteisvaikutuksen lisääminen ja sen välttäminen, että useampi rahoittaja myöntäisi rahoitusta toisistaan tietämättä), tai itsenäisinä EU:n toimina, joilla edistetään assosiaatiosopimusten tavoitteita, joita Maailmanpankkikin pitää hyvin tärkeinä. Koska rakennesopeutustuet liittyvät Välimeren alueen kumppanuusmaiden uudistusohjelmiin, ei maksuille tarvita kiinteää maksuaikataulua (erät maksetaan vasta kun ehdot täyttyvät). Tämä johtuu siitä, että a) kumppanimaan uudistustahtia on noudatettava ja b) rakennesopeutustuet eivät ole poikkeusvälineitä, joita käytetään rahoitettaessa kiireellisesti sisäisiä ja ulkoisia alijäämiä. IV. Vaikka tilintarkastustuomioistuimen tarkoittamat Ecofin-neuvoston päätelmät ovat epäviralliset eivätkä ne ole oikeudellisesti sitovia, suurimmassa osassa MFA-apua noudatetaan niiden periaatteita. Joitakin poikkeuksia voi sattua, mikä ei ole odottamatonta, kun otetaan huomioon rahoitusavun luonne, mutta poikkeukset ovat tiedossa ja niitä tarkastellaan asianmukaisesti. Koordinointia voidaan aina parantaa, mutta tuntuu siltä, että koordinoinnin ja toiminnan välillä saavutetaan yleensä hyvä tasapaino. V. Tukea saavat maat joutuvat säännöllisesti IMF:n IV artiklan mukaiseen tarkastukseen, jossa tutkitaan ja arvioidaan myös talousarvion täytäntöönpanoa ja julkista taloutta koskevien tietojen laatua. Niistä saadaan tärkeitä tietoja, joiden pohjalta talousarvio- ja tilinpitoprosessien laatu arvioidaan. VI. Ohjelmia hallinnoi hyvin pätevä ja kokenut henkilöstö, joka on yhteydessä erikoistuntijoihin ja riippumattomiin asiantuntijoihin. Komissio työskentelee tiiviisti yhdessä kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa ja käyttää samoja tietoja kuin ne, sillä monissa tapauksissa myös tavoitteet ovat samat. Maksu voi tapahtua tiettyjen tavoitteiden saavuttamista koskevan yleisarvion perusteella, mutta kaikki käytettävissä olevat merkitykselliset tiedot on otettava huomioon, jotta päästään oikeisiin päätelmiin. Jotkut toimet, joita ei ole alkuperäisessä sopimuksessa voitu ennakoida, voivat olla tärkeitä kokonaistavoitteen saavuttamiselle. VII. Komission laatima kertomus ylittää vähimmäisvaatimukset. Kertomusta pyritään kuitenkin jatkuvasti parantamaan, ja koska arviointiin kiinnitetään paljon huomiota, kertomusta on edelleen kehitettävä tulevaisuudessa yksityiskohtaisten tulosten perusteella. VIII. Toimissa on pyritty järjestelmällisesti varmistamaan riittävä täydentävyys IMF:n ja Maailmanpankin ohjelmien kanssa. Yleensä MFA-avustusten ja SAF-varojen käyttö liittyy lisäuudistustarpeisiin, joita tukea saavat kumppanimaat edellyttävät. Lisää arvioita tarvitaan uudistuksessa, joka sisältää myös tuloskriteerit. Niiden avulla voitaneen entistä paremmin arvioida EU:n toimilla saatavaa lisäarvoa. Vaikka nämä kaksi välinettä on suunniteltu eri tavoin ja niillä on jossakin määrin eri tavoitteet, niiden täytäntöönpanon johdonmukaisuus pyritään varmistamaan. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset otetaan tässä yhteydessä huomioon. Komissio varmistaa joka tapauksessa, että lykkäysten myöntämisperusteet dokumentoidaan riittävän hyvin. Tätä pidetään osana yleistä uudistusta. JOHDANTO 4. Makrotaloudellinen rahoitusapu (MFA) on (neuvoston tapauskohtaisiin päätöksiin perustuva) poikkeusväline, jolla on tarkoitus auttaa tuensaajamaita pääasiassa makrotalouden lyhytaikaisen epätasapainon korjaamisessa. Rakennesopeutustuet (SAF) puolestaan ovat talousyhteistyön vakioväline, jolla pyritään tukemaan tuensaajamaita pitkäaikaisesti niiden uudistuspyrkimyksissä. OHJELMIEN SUUNNITTELU 19. Ulkomaille myönnettävien avustusten hallinnointia uudistettaessa komissio laatii käsikirjan ja järjestää koulutusta sen ohjeiden noudattamisessa. Komissio uskoo, että sen näiden välineiden hallinnoinnista vastaavilla yksiköillä on riittävä asiantuntemus, jotta voidaan turvata ohjelmien toteutukseen liittyvien suorituskriteereiden tehokas arviointi. 20. SAF-tuen määrästä päätettäessä otetaan huomioon toimella tuettavien uudistusten kustannukset, ja vuodesta 2001 sen dokumentointi on entistä täydellisempää. 21. Vuosien 2000-2006 maastrategia-asiakirjoilla ja vuosien 2000-2002 alustavilla kolmivuotisohjelmilla komission yksiköt ovat onnistuneet luomaan SAF-toimien keskipitkän aikavälin rakenteen. Sen pohjalta voidaan laajentaa vuosittain maan modernisoinnin edellyttämien uudistusten soveltamisalaa tavalla, joka takaa EU:n tukien johdonmukaisuuden. 23. Ks. vastaus kohtaan 53. 24. Maailmanpankin vetäytyminen johtuu osittain Libanonin talouden tilasta. SAF-tukien jatkaminen on toteutettu hyvin tiiviissä yhteistyössä IMF:n ja Maailmanpankin kanssa. IMF ja Maailmanpankki ovat todella toivoneet, että komissio jatkaisi toimiaan, koska se on keino painostaa Libanonia uudistuspolitiikkaan. Vaikka IV artiklan mukaiset kuulemiset viivästyivät, toimitti IMF, joka seurasi Libanonin tilannetta, komissiolle kaikki tarvittavat tiedot. Ensimmäisen erän ehtojen toteutuminen on mahdollistanut muun muassa ALV-verotuksen valmistelun, joka on Libanonin verouudistuksen kulmakiviä, ja myös assosiaationeuvotteluja päästiin jälleen jatkamaan. Tämä riitti erän maksun perusteeksi, vaikka komissio joutuikin ilmaisemaan vakavan huolestumisensa makrotalouden kehityksestä komissaarin 28. heinäkuuta 2000 päivätyllä kirjeellä valtiovarainministerille. Komissio valitsi muotoilun, joka ei ole liian sitova, jotta komissiolle jäisi päätösvapaus IMF:ään nähden. 25. SAF-tuen kohdalla synergiaa Maailmanpankin kanssa pidetään tärkeänä joko a) rinnakkaistoimina, joille asetetaan samat ehdot, jotta lisätään yhteistä kerrannaisvaikutusta ja vältetään "rahoittajien hajottaminen" tai b) itsenäisinä EU:n toimina, joita ei soviteta Maailmanpankin toimiin, mutta joilla edistetään assosiaatiosopimusten tavoitteita, joita Maailmanpankkikin pitää hyvin tärkeinä. 26. Kaikissa tilintarkastustuomioistuimen mainitsemissa tapauksissa komissio on neuvotellut Maailmanpankin asiantuntijoiden kanssa, jotka ovat antaneet asiantuntevia tietoja sosiaalialalta. Yleisemmin vuoropuhelu on antanut komission yksiköille mahdollisuuden tasapainottaa ohjelmien kattamia toimia. 27. Toisen erän ehdot on jätetty avoimiksi vain poikkeustapauksissa, mutta tammikuusta 2001 lähtien komissio ei ole jättänyt avoimiksi yhdenkään SAF-sopimuksiin liittyvän toisen erän ehtoja. 28. Genvalin epävirallisen Ecofin-neuvoston päätelmissä, joihin tilintarkastustuomioistuin viittaa, on yleisiä ohjeita MFA:n koostumuksesta ja toteutuksesta. Koska MFA kuitenkin on luonteeltaan tapauskohtaista apua, jokaisessa makrotaloudellista tai poikkeuksellista rahoitusapua koskevassa päätöksessä määritellään erikseen sen sisältämän apupaketin periaatteet ja täytäntöönpanoehdot. 30. Komission ehdotuksen perustelut, jotka koskevat myös niiden tekijöiden arviointia, joilla yhteisön rahoitusapua perustellaan, esitetään tavallisesti komission ehdotukseen liittyvässä perusteluosassa. Ulkoisen rahoituksen puutteen ilmeneminen tuensaajamaan maksutaseessa (kun kansainvälisten rahoituslaitosten rahoitus on jo otettu huomioon) on tärkeä mutta ei riittävä edellytys tällaisen avun myöntämiselle. Komission avusta odotettu lisäarvo perustuu nimenomaan makrotaloudellisen rahoitusavun luonteeseen. Yleensä sitä myönnetään kumppanimaille, jotka ovat maantieteellisesti lähellä EU:ta ja joilla on tärkeitä poliittisia ja taloudellisia kytkentöjä unioniin. Tällainen tuki täydentää kansainvälisten rahoituslaitosten myöntämää rahoitusta, ja siksi sen tavoitteet ovat yhdenmukaiset näiden laitosten ja saajamaan sopimien tavoitteiden kanssa. Tukeen liitetyt talouspoliittiset ehdot (varsinkin rakenneuudistus) juontavat nekin juurensa EU:n ja tuensaajamaan taloudelliseen yhteistyöohjelmaan, joka on määritelty assosiaatio- tai yhteistyösopimuksessa. 31. Komissio on ehdottanut makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämistä silloin kun on havaittu ulkopuolisen rahoituksen tarvetta sen lisäksi mitä kansainväliset rahoituslaitokset ovat myöntäneet. Armenialle, Georgialle ja Tadzikistanille myönnetyssä poikkeusrahoitusavussa oli hyvin samanlaisia piirteitä kuin muissa makrotaloudellisen rahoitusavun ohjelmissa: - Maiden piti hoitaa ulkoiset taloudelliset velvoitteensa yhteisölle ennen kuin niille myönnettiin uusi apupaketti. - Avustusosan perusteena oli maiden poikkeuksellisen vaikea taloudellinen ja yhteiskunnallinen tilanne ja niiden vähäinen velanhoitokyky, kuten Albanian, Kosovon sekä Bosnia ja Hertsegovinankin kohdalla. - Avustuksen maksaminen riippui siitä, täyttivätkö sen saavat maat makrotaloutta ja rakenneuudistusta koskevat ehdot. Armenian, Georgian ja Tadzikistanin nettovelan ehdotettu vähennys suunniteltiin helpottamaan näiden alhaisen tulotason maiden velanhoitovelvoitteita. 33. Makrotaloudellisen rahoitusavun täytäntöönpanoa on tarkasteltava laajemmassa yhteydessään. Viime vuosikymmenen alkuvuosina, kun useimmat Keski- ja Itä-Euroopan maat alkoivat siirtyä keskusjohtoisesta suunnittelusta markkinatalouteen, monet niistä saivat kertaluonteisia apupaketteja (Unkari, Tsekin tasavalta, Slovakia, Baltian maat). Makrotaloudellisen rahoitusavun myöntäminen useaan kertaan eräille Itä- ja Kaakkois-Euroopan maille (Romanialle, Bulgarialle ja Ukrainalle) osoittaa vain, että siirtyminen markkinatalouteen on joissakin tapauksissa ollut monimutkaista ja katkonaista. Vaikean poliittisen tilanteen vuoksi ovat tarpeelliset rakenneuudistukset joissakin maissa viivästyneet tai ne on toteutettu puutteellisesti ja poikkeustilanteeseen on jouduttu uudelleen. 35. Maantieteellistä läheisyyttä ajatellen voidaan Armeniaa ja Georgiaa pitää monessa suhteessa Euroopan uusina itsenäisinä valtioina. Turkin mahdollisesti liittyessä EU:hun niistä tulee myös EU:n naapureita samoin kuin Valko-Venäjästä, Ukrainasta ja Moldovasta. Yhteisöllä on niihin strateginen etuyhteys, koska niiden makrotalouden ja politiikan vakaus on keskeistä Euroopan energian saannille Keski-Aasian öljy- ja kaasuputkien kautta. Näillä mailla on Euroopan unioniin erityissuhde: kumppanuus- ja yhteistyösopimukset sekä tärkeitä ohjelmia kuten Traceca ja Inogate. Tadzikistan on hieman erilainen tapaus, mutta maan vakaus on myös tärkeää Keski-Aasian vakaudelle ja öljyn ja kaasun saannin toimivuudelle. Vaikka onkin myönnettävä, että ihmisoikeuksissa tarvitaan joissakin kyseisistä maista lisäedistystä, komissio katsoo kuitenkin, että poliittiset ehdot on tähän asti täytetty eikä aktiivisista MFA-ohjelmista avusteta tällä hetkellä yhtään maata, jonka saavutukset demokratian periaatteiden ja ihmisoikeuksien kunnioittamisessa olisivat jotenkin epäiltävissä. 38. Yhteisön avusta päätetään tavallisesti tiettynä ajankohtana ja varoista päätetään tuensaajamaan maksutaseen arvioitujen keskimääräisten rahoitustarpeiden perusteella IMF:n tukeman ohjelman yhteydessä. Maksut tapahtuvat, kun avun edellytykset täyttyvät, periaatteessa ohjelmakauden aikana, mutta riippumatta todellisista maksutasetarpeista (jotka vaihtelevat jatkuvasti kauden mittaan) maksujen suoritusajankohtana (jos odottamattomia tilanteita ei ilmene, ohjelma keskeytetään tai ulkoista rahoitustarvetta arvioidaan uudelleen jo päätöstä tehtäessä suunnitellulla tavalla). Tämä on ainoa käytännöllinen tapa toteuttaa tämäntyyppistä rahoitusapua, ja kaikki merkittävät viralliset rahoittajat noudattavat samaa käytäntöä. 39. Kuten Euroopan parlamentille ja neuvostolle kolmansille maille myönnettävän makrotaloudellisen rahoitusavun toteuttamisesta vuonna 2000 annetun komission kertomuksen (KOM(2001) 288 lopull.) liitteestä 2.1 ilmenee, yhteisön apu Bulgarialle oli vuosina 1999-2000 noin 50 prosenttia maan saamasta kahdenvälisestä kokonaistuesta. (Ks. myös vastausta kohtaan 38.) 40. Komission käsityksen mukaan UNMIK oli edistynyt erityisen hyvin makrotalouden toimintaympäristön vakiinnuttamisessa hyvin vaikeissa oloissa. Se perusti muun muassa veroviranomaisen, joka varmisti verovalvonnan ja veroperustan kehittämisen. Tämän vuoksi komission mielestä oli perusteltua maksaa toinen maksuerä. Myönteistä arviota vahvisti kansainvälisten rahoituslaitosten ja muiden kansainvälisten elinten myönteinen arvio Kosovon taloudessa tapahtuneesta muutoksesta. Komissio otti päätöstä tehdessään huomioon myös ulkoiset rahoitustarpeet ja niiden kiireellisyyden. Euroopan jälleenrakennusviraston Pristinan-toimisto ei ollut vastuussa sen päättämisestä, milloin toisen maksuerän suorittamisen ehdot oli täytetty. Tuolloin katsottiin aiheelliseksi edetä makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksessa, kun sen ehdot oli täytetty, mieluummin kuin ottaa käyttöön ristikkäisiä ehtoja, jolloin olisi vaarannettu edistyksen jatkuminen talouden puitteiden kehittymisessä ja peruspalvelujen toimittamisessa Kosovoon. 41. Kosovon kriisin puhjetessa komissio päätti myöntää Albanialle hätäapuna talousarviotukea (avustuksena) enintään 67 miljoonaa euroa, joilla autettaisiin maata selviytymään suurista pakolaisjoukoista. Vaikka loppujen lopuksi maksettiin vain 33 miljoonaa euroa, kun pakolaiset palasivat kotiseuduilleen odotettua nopeammin, Albania päätti, ettei se käyttäisi hyväkseen jo hyväksyttyä lainan muotoista tukea. Tämä tuki on poistettu ohjelmista, ja komissio myöntää, että se voidaan peruuttaa kokonaan. 43. Poliittisiin ehtoihin sidottu MFA voidaan joskus muotoilla hyvin yleisesti, jotta vaikeat olosuhteet voidaan ottaa huomioon ja jättää harkinnan varaa. Mainituista kahdesta esimerkistä komissio toteaa seuraavaa: - Kosovon osalta UNMIK, Euroopan komissio ja Maailmanpankki esittivät toisessa rahoittajien konferenssissa 17. marraskuuta 1999 yksityiskohtaiset ohjelmat ja asiakirjat. Asiakirjoissa kuvailtiin painopistealueita, joille oli luotava sääntelypuitteet (energia, vesi- ja jätehuolto, liikenne, televiestintä jne.). Tuloksia voidaan arvioida valmisteluasiakirjojen pohjalta (mm. valkoinen kirja yksityissektorin kehittämisestä), säädösluonnoksista (joista oli tiedotettu yhteiselle väliaikaishallinnolle JIAS:lle tai jotka oli toimitettu oikeudelliselle virastolle) tai jo hyväksytyistä säädöksistä. - Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kohdalla mainittu ehto perustui Maailmanpankin laatimaan julkisia menoja ja instituutioiden uudelleentarkastelua koskevaan toimintasuunnitelmaan. Toimintasuunnitelmassa luetellaan tiettyjä toteutettavia vaiheita, mutta se ei ollut kovin yksityiskohtainen noudatettavan aikataulun suhteen (koska suurin osa aikataulusta koski virkamiehistä vastaavan viraston perustamista). Sen vuoksi pidettiin aiheellisena muotoilla ehto väljästi ja käyttää Maailmanpankin toimintasuunnitelmaa sen arvioimiseen, olivatko viranomaiset "edistyneet merkittävästi ...". 44. Kaikki Romanialle vuonna 1999 myönnettyyn makrotaloudelliseen lainaan liitetyt ehdot olivat komission maalausunnoissa ja vuosien 1997, 1998 ja 1999 määräaikaiskertomuksissa esitettyjä avainkohtia. 45. Toimien toteutusvaiheessa Montenegron ulkoinen toimintaympäristö oli hyvin vaikea ja maa oli siirtymävaiheessa, johon sisältyi instituutioiden perustamista ja hallinnon modernisointia. Apu oli poliittisista, taloudellisista ja rahoitussyistä toteutettava nopeasti. Tätä taustaa vasten päätettiin maksujen tavallista vähimmäisväliaikaa lyhentää kolmesta kuukaudesta kahteen. Maksuihin liitetty rakenneuudistusehto koski erityisesti julkista taloutta ja varsinkin verotuksen ja julkisen talouden avoimuutta, joissa pidettiin mahdollisena, että viranomaiset pystyisivät edistymään tyydyttävästi kahdessa kuukaudessa. Kuten neuvoston päätöksessä todettiin, kahden kuukauden maksuväli oli kuitenkin minimi eikä apua missään tapauksessa voitu maksaa ennen kuin ehdot oli täytetty. Toinen erä maksettiin todellisuudessa neljä kuukautta ensimmäisen erän jälkeen nimenomaan siksi, että ehtoja ei ollut tyydyttävästi täytetty. YHTEISTYÖKUMPPANINA OLEVAN VALTION TALOUSARVIO- JA KIRJANPITOMENETTELYJEN ARVIOINTI 47. MEDA-maissa toteutetaan vuosittain IMF:n IV artiklan mukainen tarkastus, jossa tutkitaan ja arvioidaan myös talousarvion toteutumista ja julkista taloutta koskevien tietojen laatua. Komissio ei ole tehnyt näistä asioista erityisarviota, koska se koordinoi toimiaan Maailmanpankin kanssa, joka tarkastaa julkisia menoja kyseisellä alueella, ja IMF:n ja erityisesti sen talousosaston kanssa kaikissa julkiseen talouteen liittyvissä asioissa. Näiltä rahoituslaitoksilta saadaan huomattava osa tiedoista, joiden pohjalta julkisen talouden ja tilinpidon prosessien laatua arvioidaan. 48. Valmisteilla olevassa talousarviotukioppaassa todetaan, että julkisen talouden arviointi on tärkeimpiä talousarviotukien valmistelun vaiheita. 49. Kun makrotaloudellista rahoitusapua käytetään tavalliseen tarkoitukseensa, maan ulkoisten varantojen vahvistamiseen, ei keskipisteenä ole tuensaajamaan valtion talousarvion tiivis seuranta. Hallituksen ei odoteta käyttävän keskuspankille maksettuja varoja, sillä ulkoisten varantojen kasvu ei ilman muuta kasvata keskuspankin luottoa hallitukselle. IMF:n määrällisiin tavoitteisiin kohdistama seuranta on tässä suhteessa riittävä tae. Kun makrotaloudellinen rahoitusapu maksetaan suoraan valtion talousarvioon (kuten Kosovossa ja Montenegrossa), on aiheellista seurata tätä talousarviota. Tältä osin komission yksiköt hyödynsivät kansainvälisten rahoituslaitosten, YK:n Kosovon-hallinnon EU-pilarin ja erään Montenegrossa toimivan konsultin toteuttamaa yleistä talousarvioseurantaa. 50. Komissio on samaa mieltä siitä, että saadut kokemukset on otettava riittävästi huomioon. Se on samaa mieltä myös siitä, että on tärkeää arvioida julkisen talouden hallinnoinnin laatua maissa, jotka saavat talousarviotukea, mitä erityisesti korostettiin IAS:n raportissa. Komissio kuulee julkisen talouden hallinnointia arvioidessaan rahoittajia, joihin myös Maailmanpankki ja IMF kuuluvat. MAKROTALOUDELLISEN RAHOITUSAVUN JA RAKENNESOPEUTUSTUKIEN SEURANTA 51. MFA:sta on sisäisiä sääntöjä ja menettelyjä, vaikka ne eivät aina ole tiukan muodollisia. Näiden sääntöjen ja menettelyjen epämuodollisuus johtuu rahoitusvälineen poikkeusluonteesta. Vastuu makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta on maantieteellisillä yksiköillä, mutta rahoitusavun koordinoinnista vastaava neuvonantaja valvoo kaikkia toimia ja varmistaa yleisen johdonmukaisuuden. 53. Komission yksiköt, joihin myös kolmansissa maissa olevat lähetystöt kuuluvat, seuraavat säännöllisesti tuensaajamaiden taloudellista ja poliittista kehitystä. Komission ohjelmassa on henkilöstön hajauttaminen lähetystöihin, jolla vahvistetaan henkilöstön valmiuksia seurata tuensaajamaiden poliittisia ja taloudellisia oloja. 55. Päätösvaltansa säilyttäen komissio koordinoi tällä hetkellä toimiaan järjestelmällisesti Maailmanpankin kanssa. 56. SAF-tukien perusteluksi (Välimeren alueen kumppanimaiden uudistusohjelmiin osallistumisessa) ei tarvita kiinteää maksuaikataulua. Maksuerät suoritetaan vasta kun ehdot täyttyvät. Kumppanimaan uudistusvauhtia on kunnioitettava. On myös muistettava, että SAF-rahoitus ei ole poikkeusväline, jota käytetään lyhytaikaisten kiireellisten ulkoisten rahoitustarpeiden hoitamiseksi. 58. Jordanian hallitus antoi yhteisymmärryspöytäkirjassa määriteltyjen maksujen ehtojen mukaisesti kilpailulakiluonnoksen, jossa otettiin huomioon kilpailun pääosaston huomautukset. Hallitus esitti lakiehdotuksen parlamentille vuonna 1997. Sen jälkeen parlamentin valiokunnat ovat keskustelleet ehdotuksesta ja lähettäneet sen useita kertoja takaisin hallitukselle muutospyyntöjen kera. Valitettavasti parlamentti hylkäsi lain huhtikuussa 2001. Komission neuvotteluosapuolena toiminut Jordanian hallitus puolestaan noudatti täysin yhteisymmärryspöytäkirjan ehtoja. 59. Pitää paikkansa, että komission, IMF:n ja Maailmanpankin kesken vallitsee yhteisymmärrys tuensaajamaan muutoksen ja uudistusten edistymisestä. Komission päätökset makrotaloudellisen avun ja SAF:n maksamisesta tehdään kuitenkin itsenäisesti. 60. Neuvoston päätöksissä makrotaloudellisista rahoitusaputoimista määrätään, että komissio vastaa talous- ja rahoituskomiteaa kuullen ja toimiaan IMF:n kanssa koordinoiden siitä, että se sopii tuensaajamaan viranomaisten kanssa makrotaloudellisten rahoitusaputoimien ehdoista ja näiden ehtojen täyttymistä koskevista tarkastuksista. Komissio pyrkii kaikissa tapauksissa dokumentoimaan täydellisesti ehdoista poikkeamisen syyt. Samaa käytäntöä sovelletaan SAF-rahoituksessa (ks. myös kohta 74). RAPORTOINTI JA ARVIOINTI 61.-62. Kaikkiin vuodesta 2000 alkaen tehtyihin SAF-päätöksiin sisältyy rahoitusvaraus ohjelmien riippumattoman loppuarvioinnin teettämiseen. Tilintarkastustuomioistuimen huomautus tuensaajamaiden toimitettavasta raportista otetaan huomioon nykyisissä ja tulevissa ohjelmissa. 62. Makrotalouspoliittisen tuen arviointia suunnitellaan vuosiksi 2004-2005, mutta MFA:n sisällyttäminen siihen ei kuulu suunnitelmiin. Kun arviointiraportti on laadittu, se julkistetaan komission Internet-sivuilla. 63. Viime aikoina on tapahtunut huomattavaa edistystä: komissio antoi 1. kesäkuuta 2001 kertomuksen makrotaloudellisen rahoitusavun toteutuksesta vuonna 2000 (KOM(2001) 288). 64.-65. Vuosikertomukseen sisältyvä rakenneuudistuksesta tehty selvitys vastaa tuensaajamaiden kanssa sovittuja poliittisia ehtoja. Koska tuensaajamaiden hallitusten kanssa yhteisymmärryspöytäkirjassa sovitut uudistukset ovat herkkiä ja luottamuksellisia, komission analyysin ja toimiin liitettyjen tarkkojen ehtojen välistä kytkentää ei yleensä ilmaista kovin selvästi. Komissio suunnittelee riippumattomien arvioiden teettämistä MFA-ohjelmista vuodesta 2003 lähtien. PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 66. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa ja etsii parhaillaan sopivinta tapaa jäsentää ja toteuttaa näitä politiikkaperusteisia välineitä johdonmukaisuutta ja tehokkuutta lisäävällä tavalla. 67. Kuten 30 kohdassa todettiin, makrotaloudellista rahoitusapua myönnetään yleensä kumppanimaille, jotka sijaitsevat EU:n läheisyydessä ja joilla on unioniin tärkeitä taloudellisia ja poliittisia yhteyksiä. MFA täydentää kansainvälisten rahoituslaitosten myöntämää rahoitusta, ja sen vuoksi sen tavoitteet ovat yhdenmukaiset näiden laitosten ja tuensaajamaiden keskenään sopimien tavoitteiden kanssa. Avun toteuttamiseen liitettyihin talouspoliittisiin ehtoihin (jotka usein koskevat rakenneuudistusta) vaikuttaa kuitenkin myös EU:n ja tuensaajamaan välistä taloudellista yhteistyötä koskeva suunnitelma, joka sisältyy assosiaatio- tai yhteistyösopimuksiin. 68. SAF-tuen kohdalla pyritään järjestelmällisesti synergiaan Maailmanpankin kanssa joko a) rinnakkaistoimin, joihin liitetään samanlaiset ehdot, joilla lisätään yhteisiä kerrannaisvaikutuksia ja vältetään rahoittajien hajauttaminen, tai b) itsenäisillä EU:n toimilla, joita ei soviteta yhteen Maailmanpankin kanssa mutta joilla edistetään assosiaatiosopimusten tavoitteita, joita Maailmanpankki pitää hyvin tärkeinä. Makrotaloudellisessa rahoitusavussa kukin EU-toimi perustellaan selvästi kyseistä operaatiota koskevan neuvoston päätöksen perusteluosassa ja yhdenmukaisuuteen muiden EU:n välineiden kanssa pyritään (ks. kohtaan 30 annettua vastausta). 69. MFA:n ja SAF:n tavoitteet ovat erilaiset, sillä niillä pyritään täyttämään eri tarpeita, vaikka eräät toiminnalliset tekijät ovatkin samanlaisia, kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa. 70. Komissio pyrkii kaikissa toimissaan yhdenmukaistamaan toimintatapaansa aina kun se on mahdollista ja samalla varmistamaan riittävän joustavuuden sopeutuakseen erilaisiin vaatimuksiin. 73. SAF-tukien kohdalla otetaan AIDCOssa parhaillaan valmisteltavassa talousarviotuen oppaassa huomioon useat tilintarkastustuomioistuimen suosituksista. Ks. myös kohtiin 60 ja 74 annetut vastaukset. 74. Komissio pyrkii laatimaan järjestelmällisemmät säännöt ja menettelyt koskemaan rahoitusvälineitä, joilla on makrotaloudellisia vaikutuksia. MFA:n ja SAF:n kaltaisten välineiden toteuttaminen riippuu tavallisesti poliittisten ehtojen tyydyttävästä täyttämisestä. Tällaiset ehdot on joskus muotoiltava väljiksi, jotta voidaan varautua vaihteleviin tilanteisiin. Usein ei ole vain välttämätöntä vaan myös kannattavaa jättää varaa harkinnalle. Tästä syystä MFA:han ja SAF:ään liitettyjen ehtojen tyydyttävän toteuttamisen tarkastaminen vaatii asiantuntevaa ja kattavaa arviointia maan makrotalouden sopeuttamisesta ja rakenneuudistusohjelmasta. 75. Komissio on täysin samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa talousarviomenettelyjen ja avoimuuden tärkeydestä. 76. Komissio pyrkii edelleen vahvistamaan taloushallinnon seurantaa tuensaajamaissa. Komissiolla on läheiset työsuhteet IMF:ään ja Maailmanpankkiin, mutta EY ei ole näiden laitosten jäsen. Sen vuoksi voi olla olemassa institutionaalisia rajoitteita, jotka estävät komission osallistumisen niiden työskentelyyn. 78. Komissio etsii keinoja vahvistaa MFA:n arviointimenettelyjä ja erityisesti rahoittamalla arviointia vuodesta 2003 eteenpäin. Komission vuosikertomuksissa neuvostolle ja parlamentille MFA:n toteutuksesta samoin kuin kaikissa tulevaisuudessa laadittavissa arvioissa tämäntyyppisestä avusta on otettava riittävästi huomioon komission ja tuensaajamaiden kesken sovittujen politiikkatoimien arkaluonteisuus ja luottamuksellisuus samoin kuin avun maksamisen ehdot. SAF-tukien osalta komissio yrittää toimien valmisteluvaiheesta lähtien analysoida näistä varoista tuetun uudistuksen toteutettavuutta ja vaikutusta. Lisäksi komissio on vuodesta 2001 alkaen varautunut arvioimaan järjestelmällisesti SAF-tukia. LIITE 3: EHTOJEN TÄYTTYMINEN Kosovo 1. Kosovoa koskevien ehtojen asettaminen oli erityisen arkaluonteista siksi, että olot ovat poikkeukselliset ja tilanne kentällä vaikea. Kesäkuun 2000 tarkastusmatkan jälkeen komissio oli kuitenkin vakuuttunut siitä, että UNMIK edistyi ehtojen täyttämisessä riittävästi, jotta maksu voitiin suorittaa. Kosovon julkisen talouden konsolidointi ei ollut ehtona, mutta tulojen keruu ja parempi menojen valvonta olivat. UNMIK oli edistynyt näillä aloilla, ja kansainvälinen yhteisö kiitti sitä tästä (Working Level Steering Group, 20. kesäkuuta 2000). Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa (alaviite 15), merkittävät sosiaaliset ja taloudelliset syyt ("tärkeät yhdenvertaisuusnäkökulmat") johtivat UNMIKin päätökseen, että se ei ottaisi käyttöön palkkaveroa. Komissio mukautui tähän näkemykseen ja hyväksyi päätöksen. Omarahoituksen osalta UNMIK oli komission näkemyksen mukaan onnistunut merkittävästi kasvattamaan kotimaisin varoin rahoitettua talousarvion osaa: vuoden 1999 neljän budjettikuukauden aikana (syyskuu-joulukuu) noin kolmannes juoksevista menoista oli maksettu omin varoin, vaikkakin erillisestä budjetista. Vuonna 2000 talousarviosuunnitelmassa kaavailtiin ulkoiseksi rahoitukseksi 50 prosenttia eli 220 miljoonaa Saksan markkaa, kun budjettiin itse asiassa jäi 46 miljoonan Saksan markan ylijäämä, josta 38 miljoonaa Saksan markkaa oli kotimaisista tuloista. Vuoden 2001 talousarviosuunnitelmassa ulkoisen rahoituksen odotetaan edelleen supistuvan (sekä määrällisesti että suhteellisesti). Bulgaria 2. Kuten edellä jo mainittiin, komissio jättää aina harkinnan varaa poliittisten ehtojen muotoilussa. Komissio katsoo, että yksittäisten yritysten nimeäminen poliittisten ehtojen joukossa voi joissakin tapauksissa olla tarpeen, jotta yksityistämisessä saataisiin aikaan edes vähimmäisedistystä. Tämä koskee varsinkin suuria pankkeja ja muita valtion yrityksiä. Tämä vaikuttaa myyntihintaan vain, jos ehto julkistetaan, mitä makrotaloudelliseen rahoitusapuun liitettävien ehtojen kohdalla ei tapahdu. On huomattava, että Biochimin myynti oli myös ilmoitettu osana IMF:n ja Maailmanpankin ehtoja. 3. Toisen erän maksamisen aikoihin komissio pystyi toteamaan, että ympäristöministeriö valmisteli ympäristövaikutusten arvioinnista uutta lakia, jolla varmistettaisiin yhdenmukaisuus EU:n vastaavan direktiivin kanssa. Bulgarian viranomaisten antamia vakuutuksia lain läpimenosta pidettiin riittävinä. 4. Komissio katsoi ehdon täyttyneen riittävästi, kun makrotaloudellisen avun tavoitteita noudatettiin. Yhteisön oikeuden noudattamista vaaditaan EU:n jäsenyyttä varten ja sitä seurataan määräaikaiskertomuksissa, mutta se on paljon vaativampi tavoite eikä sitä ole edellytetty yhteisymmärryspöytäkirjoissa. 5. Bulgarian viranomaisten kanssa sovittiin, että apu maksettaisiin kahdessa erässä. Toisen erän maksamisen ehdot täytettiin suurelta osin vuoden 1998 toisella puoliskolla. Kesäkuussa 1998 harkittiin todella mahdollisuutta jakaa toinen erä. Prosessi viivästyi kuitenkin syistä, jotka liittyivät useiden EU:n jäsenvaltioiden kanssa velka-asioista syntyneisiin ongelmiin. Koko summa maksettiin vasta joulukuussa 1998, kun komissio katsoi, että ehtojen täyttäminen oli riittävää. Montenegro 6. Konsultin päätehtävänä oli tukea Montenegron hallitusta julkisen talouden uudistamisessa ja auttaa viranomaisia täyttämään apuun liitetyt talouspoliittiset ehdot. Tehtävässään asiantuntija toimitti komissiolle tärkeitä tietoja, jotka auttoivat avun seurannassa. Komissio toteutti oman seurantansa ja arvioi apua säännöllisellä yhteydenpidolla ja joulukuun 2000 arviointimatkalla. Konsultti täytti tehtävänsä tyydyttävästi varsinkin kun otetaan huomioon hänen lyhyt toimiaikansa ja vaikeat olosuhteet. Konsultti auttoi varsinkin Montenegron valtiovarainministeriötä vahvistamaan huomattavasti julkisen talouden avoimuutta ja parantamaan talousarviomenettelyjä. Komissio ei odottanut selvää suositusta maksun suorittamisesta, koska se katsoi ratkaisun olevan komission omalla vastuulla. Komissio toteutti tarkastusmatkan joulukuussa 2000 arvioidakseen ehtojen täyttymistä. Tuolloin konsultti oli myös paikalla Podgoricassa ja komissiolla oli tilaisuus keskustella hänen loppuraporttinsa luonnoksesta, joka oli käytettävissä jo matkan alussa. Talous- ja rahoituskomitean kuuleminen perustui komission omaan arvioon ja loppuraportin luonnoksen päätelmiin. Matkallaan joulukuussa 2000 komissio totesi, että joillakin aloilla edistys oli riittämätöntä. Sen vuoksi se varoitti Montenegron viranomaisia, että jos ei tuntuvaa lisäedistystä näillä aloilla tapahtuisi, toista erää ei voitaisi maksaa. Komissio määritteli myös, mitä toimia olisi toteutettava, mutta ei millään tavalla lieventänyt ehtoja, jotka yhteisymmärryspöytäkirjassa oli asetettu. Ehtoja myös selitettiin yksityiskohtaisemmin, koska tieto joistakin kentällä vallinneen tilanteen puolista ja poliittisesta ympäristöstä oli ollut puutteellista ehtoja muotoiltaessa. Tunisia a) Viiden yhtiön myyminen: Maailmanpankin, Afrikan kehityspankin ja komission yhteisellä arviointimatkalla katsottiin tämän ehdon täyttyneen, sillä pörssikurssit olivat tuohon aikaan niin epäedulliset, ettei kolmen jäljellä olleen yhtiön myyntiä tuolloin voitu pitää kohtuullisena vaatimuksena. Tunisian viranomaiset ovat toimittaneet myynneistä aikataulun, joka ylitti vaatimukset. Jälkeenpäin katsoen tämä tekninen poikkeama olisi voitu toteuttaa avoimemmin, mutta tarkastusryhmää vetänyt Maailmanpankki ei pitänyt sitä tarpeellisena eikä kyseessä ollut komission menettely. b) Toisen erän 35 ehdosta viisi on täytetty osittain. Tämä on esitetty asiakirjoissa, jotka on esitetty pääjohtajan ja myöhemmin varainhoidon valvojan hyväksyttäviksi. Laskennallisesti ehdot oli kuitenkin täytetty 85-prosenttisesti. Koska tiedetään, että 100-prosenttiseen ehtojen täyttymiseen ei päästä koskaan, että eräiden ehtojen täyttämisessä vaatimukset on selvästi ylitetty ja että Tunisian viranomaiset ovat antaneet takeet siitä, että kaikki jäljellä olevat ehdot täytetään, päättäjät ovat hyväksyneet maksujen suorittamisen sillä ehdolla, että varojen lopullinen siirto (kaksin allekirjoituksin) tehdään kun ehtojen katsotaan täyttyneen kokonaan. Tätä tilannetta ei enää synny, koska kaksinkertaisen allekirjoituksen menettely on kumottu. Kukaan ei voinut tuossa vaiheessa tietää, että siihen kuluisi kuusi kuukautta. On ilmeistä, että komissio ei voi muuttaa Tunisian keskuspankin johtosääntöä. Ohjelma arvioitiin esimerkilliseksi varsinkin takaajien koordinoinnin ja yksityistämisohjelman toteutuksen osalta.