KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Kolumbian edistymisestä Euroopan unionin ja Kolumbian välisen viisumivapaussopimuksen neuvotteluja koskevien perusteiden täyttämisessä /* COM/2014/0665 final */





1. JOHDANTO JA TAUSTA Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 509/2014[1], jäljempänä ”muutosasetus”, muutettiin neuvoston asetusta (EY) N:o 539/2001[2] ja etenkin sen liitteitä, joissa on luettelot niistä kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske. Seuraavat 19 maata siirrettiin liitteestä I (viisumipakko) liitteeseen II (viisumivapaus): Dominica, Grenada, Itä-Timor, Kiribati, Kolumbia, Marshallinsaaret, Mikronesia, Nauru, Palau, Peru, Saint Lucia, Saint Vincent ja Grenadiinit, Salomonsaaret, Samoa, Tonga, Trinidad ja Tobago, Tuvalu, Vanuatu ja Yhdistyneet arabiemiirikunnat. Muutosasetuksessa tarkennettiin lisäksi, että viisumivapautta sovelletaan näiden 19 maan kansalaisiin vasta siitä päivästä alkaen, jona kunkin maan Euroopan unionin kanssa tekemä viisumivapautta koskeva sopimus tulee voimaan. Muutosasetuksen johdanto-osan 5 kappaleessa todetaan, että ennen kahdenvälistä viisumivapaussopimusta koskevien neuvottelujen käynnistämistä Kolumbian ja Perun kanssa komission olisi arvioitava edelleen kyseisten maiden tilannetta muutosasetuksessa säädettyjen perusteiden osalta. Muutosasetuksella on virallistettu (siirtämällä perusteet johdanto-osasta uuteen artiklaan) ja laajennettu niiden perinteisten perusteiden luetteloa, joita on arvioitu tähän mennessä. Muutosasetuksen 1 artiklan 1 kohdassa esitetään ei-tyhjentävä luettelo perusteista, joiden perusteella vastaisuudessa määritellään tapauskohtaisen arvioinnin jälkeen ne kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi, sekä ne, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske. Perusteet liittyvät muun muassa ”laittomaan maahanmuuttoon, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen, taloudellisiin etuihin erityisesti matkailun ja ulkomaankaupan kannalta sekä unionin ulkosuhteisiin näiden kolmansien maiden kanssa erityisesti ihmisoikeuksiin ja perusvapauksiin liittyvien seikkojen sekä alueelliseen yhtenäisyyteen ja vastavuoroisuuteen liittyvien seikkojen osalta”. Komissio täyttää tällä kertomuksella ja samaan aikaan hyväksyttävällä Perua koskevalla kertomuksella edellä mainitun velvoitteen. Molempiin kertomuksiin liitetään komission yksiköiden valmisteluasiakirjoja, joissa esitetään yksityiskohtaisia tietoja päätelmien tueksi ja annetaan tietoa arvioinnin laadinnassa käytetyistä tietolähteistä ja menetelmistä. Arviointia laatiessaan komissio pyysi ja sai kannanottoja seuraavilta kolmelta EU:n virastolta: EASO, Europol ja Frontex. EU:n edustusto Kolumbiassa laati kattavan kertomuksen EU:n ja Kolumbian suhteista. Espanja, johon Kolumbiasta peräisin oleva muuttoliike vaikuttaa jäsenvaltioista eniten, antoi lisätietoja. Kolumbian viranomaiset osoittivat suurta halukkuutta tehdä komission kanssa yhteistyötä arvioinnin valmistelun aikana. 2. PERUSTEIDEN ARVIOINTI Tässä kertomuksessa pohditaan laajasti muutosasetuksen 1 artiklan 1 kohdassa lueteltuja perusteita. Ennen päätelmien esittämistä arvioidaan lisäksi viisumipakon poistamisesta mahdollisesti aiheutuvia riskiskenaarioita. 2.1. Muuttoliike ja liikkuvuus Schengen-viisumit Schengen-viisumien hakemisesta ja myöntämisestä Kolumbiassa viime vuosina laaditusta analyysista voidaan tehdä seuraavat havainnot: · Yhä useammat kolumbialaiset haluavat matkustaa Schengen-alueelle turisti-, liike- tai muun tyyppiselle lyhyelle matkalle. Vuonna 2013 myönnettiin 121 019 Schengen-viisumia, mikä on 42,7 prosenttia enemmän kuin vuonna 2010. Kasvu liittyy todennäköisesti Kolumbian huomattavaan talouskasvuun sekä turvallisuustilanteen äskettäiseen paranemiseen. · Valtaosaa kolumbialaisista viisuminhakijoista (95,2 prosenttia vuonna 2013) pidetään vilpittömässä mielessä matkustavina henkilöinä, jotka eivät aiheuta riskiä ja jotka näin ollen saavat lyhytaikaisen viisumin. Kielteisten viisumipäätösten osuus on laskenut neljässä vuodessa alle puoleen: 11,2 prosentista (vuonna 2010) 4,8 prosenttiin (vuonna 2013). Yhä suurempi osa hakijoista (40,9 prosenttia vuonna 2013) saa toistuvaisviisumin, mikä on osoitus myös siitä, että Schengen-alueen konsulaattien luottamus kolumbialaisiin hakijoihin on kasvanut. Laillinen muuttoliike EU+-alueella[3] asuu arvioiden mukaan tällä hetkellä noin 230 000 kolumbialaista (pois lukien ne, joilla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus). Näistä hieman alle 75 prosenttia asuu Espanjassa. Tilastot osoittavat, että huiman kasvujakson (lähinnä Espanjassa) jälkeen kolumbialaisten EU:hun suuntautuva laillinen maahanmuutto on tällä hetkellä suhteellisen vähäistä. Tämä johtuu osittain talouskriisistä, joka on vähentänyt maahanmuuttajille EU+‑alueella tarjolla olevia työpaikkoja ja mahdollisuuksia ja siten myös vetotekijöitä, ja osittain Kolumbian turvallisuus- ja taloustilanteen paranemisesta, mikä on vähentänyt työntötekijöitä. Kolumbian hallitus edistää parhaillaan ulkomailla asuvien kolumbialaisten paluuta panemalla täytäntöön ns. paluulakia, jonka nojalla maahan palaaville kolumbialaisille myönnetään verotuksellisia ja taloudellisia kannustimia, sekä tarjoamalla kokonaisvaltaista tukea niille, jotka palaavat vapaaehtoisesti. Niin kauan kuin Kolumbian talous kasvaa nykyisellä vauhdilla (BKT:n kasvu keskimäärin lähes 5 prosenttia viimeksi kuluneiden 10 vuoden aikana) ja turvallisuustilanne pysyy vakaana tai paranee, kolumbialaisten halukkuus muuttaa maasta pysyy vähäisenä. EU:n nykyinen taloustilanne sekä maantieteelliset seikat ja vakiintuneet yhteisöt voivat selittää, miksi suurin osa Kolumbiasta viime vuosina laillisesti muuttaneista on suunnannut Yhdysvaltoihin. Laiton muuttoliike Pääsyn epäämisiä, kiinniottamisia ja palautuksia koskevat tiedot osoittavat, että Kolumbia ei ole täysin riskitön maa, kun ajatellaan EU:hun suuntautuvaa laitonta muuttoliikettä. Tilanne on kuitenkin parantunut merkittävästi viime vuosina, sillä epäämisten ja kiinniottamisten määrä on vähentynyt ja palautussuhde parantunut, vaikka määrät ovat edelleen huomattavia. Esimerkiksi vuonna 2013 EU+-alueella oleskeli laittomasti 3 080 kolumbialaista, kun vuonna 2011 heitä oli 4 195. Palautuspäätösten ja kolmanteen maahan käytännössä palautettujen määrän vertaaminen (ns. palautussuhde) voi antaa viitteitä siitä, sujuuko palautuspäätöksen saaneiden kolumbialaisten paluu ongelmitta vai onko siinä vaikeuksia. Palautussuhde oli erittäin matala (9,5 %) EU+-alueella vuonna 2010, mutta sen jälkeen se on parantunut huomattavasti (26,9 % vuonna 2011, 31,5 % vuonna 2012 ja 46,1 % vuonna 2013). Viime vuonna EU:n kolumbialaisia koskeva palautussuhde oli korkeampi kuin maailmanlaajuinen keskimääräinen palautussuhde (36,6 %), ja suhteen odotetaan paranevan edelleen. Espanja on kertonut tehneensä vuonna 2001 tehtyyn kahdenväliseen sopimukseen perustuvaa erinomaista yhteistyötä Kolumbian diplomaatti- ja konsuliviranomaisten kanssa asioissa, jotka liittyvät Kolumbian kansalaisten palauttamiseen. Esimerkiksi vuonna 2013 vastattiin myöntävästi 229:ään niistä 244 asiakirjapyynnöstä, jotka Kolumbian konsuliviranomaisille tehtiin Espanjassa. Se, että joitakin kolumbialaisia ei voitu palauttaa, ei näin ollen vaikuta johtuvan siitä, että yhteistyö olisi puutteellista Kolumbian viranomaisten taholta. Syynä on todennäköisemmin maahanmuuttajien pakeneminen tai muutoksen hakeminen palautuspäätöksiin. Frontexin mukaan riskit, joita viisumivapauden myöntäminen Kolumbian kansalaisille aiheuttaisi, pysyvät todennäköisesti kohtuullisen vaatimattomina suhteessa kokonaispaineeseen, jota laiton muuttoliike aiheuttaa EU:lle. Samalla on kuitenkin todennäköistä, että maahan pääsyn epäämiset lisääntyvät, kuten on käynyt muissa viisumipakon poistamistapauksissa. Aiempien viisumipakon poistamismenettelyjen yhteydessä on havaittu, että maahan on jäänyt oleskelemaan laittomasti ihmisiä, joiden turvapaikkahakemus on hylätty, ja perusteettomien turvapaikkahakemusten määrä on lisääntynyt huomattavasti. Tämä uhka on epätodennäköinen, koska olosuhteet ovat niin erilaiset. Kolumbian tapauksessa esimerkiksi matkakustannukset ovat paljon korkeammat eikä Kolumbialla ole perinteitä siitä, että taloudellisesti heikommassa asemassa olevista yhteiskuntaryhmistä tehtäisiin laajassa mittakaavassa perusteettomia turvapaikkahakemuksia. Toisin sanoen viisumivapauden väärinkäyttö turvapaikan hakemiseksi ei ole taloudellisesti järkevää, koska perheen matkakustannukset ovat merkittävästi korkeammat kuin ne edut, jotka ovat odotettavissa turvapaikkamenettelystä EU:ssa. On syytä huomata, että viisumivapauden myöntämisestä Kolumbian kansalaisille mahdollisesti aiheutuvaa uhkaa laittoman muuttoliikkeen lisääntymisestä – onpa se miten pieni tahansa – voidaan osittain tasapainottaa siten, että tehostetaan EU:n ja Kolumbian yhteistyötä laittoman muuttoliikkeen ehkäisyssä ja torjunnassa muun muassa palautusta koskevan yhteistyön kautta. Tässä yhteydessä voitaisiin harkita EU:n takaisinottosopimuksen tekemistä. Kolumbialaisten matkustusasiakirjojen turvallisuus ja matkustusasiakirjoihin liittyvät petokset Kolumbian viranomaiset ovat työskennelleet ankarasti tehdäkseen Kolumbian kansallisista passeista vaadittujen kansainvälisten eritelmien mukaisia. Viranomaiset ovat ilmoittaneet, että vuonna 2010 otettiin käyttöön uusi koneellisesti luettava Kolumbian passi, joka on aiempaa joustavampi, kansainvälisesti tunnustettu ja teknisesti ajantasainen matkustusasiakirja. Kolumbian nykyiset passit ovat asiaankuuluvien ICAO:n eritelmien mukaisia. Kolumbia valmistelee biometrisen sirupassin ottamista käyttöön keskipitkällä aikavälillä. Tähän liittyen ulkoasiainministeriö sisällyttää biometrisen sirupassin uusien passien hankintamenettelyn kuvaukseen. Tarjousmenettely on tarkoitus käynnistää vuoden 2014 jälkipuoliskolla. Tällä hetkellä ei näytä olevan huomattavia riskejä siitä, että Kolumbian kansalaiset ryhtyisivät väärentämään asiakirjoja tai että kolumbialaisia matkustusasiakirjoja käytettäisiin petollisiin tarkoituksiin. Jos kuitenkin kolumbialaiset matkustusasiakirjat takaavat tulevaisuudessa haltijoilleen viisumivapaan maahanpääsyn, ne alkavat todennäköisesti kiinnostaa myös petosten tekijöitä aiempaa enemmän. Tällaisten petosten havaitseminen edellyttää suurempaa tarkkaavaisuutta rajavartijoilta. 2.2. Rikollisuus ja turvallisuus Järjestäytyneen rikollisuuden rakenne Kolumbiassa on muuttunut radikaalisti viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana. AUC:n puolisotilaallisten joukkojen (Kolumbian yhdistyneet puolustusjoukot) aseistariisunta vuosina 2003–2006 johti uusien rikoksia ja erityisesti huumekauppaa varten järjestäytyneiden ryhmien muodostumiseen. Uudet rikollisryhmät (BACRIM) ovat Kolumbian hallituksen mukaan olleet vuodesta 2011 lähtien suurempi kansallinen turvallisuusuhka kuin Kolumbian vallankumoukselliset sotajoukot (FARC) ja Kansallinen vapautusarmeija (ELN). Kolumbian järjestäytyneet rikollisryhmät toimivat vain rajallisessa määrin EU:ssa. Latinalaisen Amerikan järjestäytyneet rikollisryhmät suosivat kulttuuristen, kielellisten ja historiallisten siteiden vuoksi toimintansa tukikohtana Iberian niemimaata, jossa ne osallistuvat erityisesti kokaiinikauppaan (Kolumbia ja Peru ovat maailman suurimmat kokaiinintuottajat) ja rikoksen tuottaman rahan pesuun. Viisumipakon poistaminen kasvattaa varmasti matkustajavirtoja Kolumbiasta Schengen-alueelle. Huumekauppaan osallistuvat järjestäytyneet rikollisryhmät pyrkivät todennäköisesti hyötymään matkustajamäärien kasvusta Kolumbian ja EU+-alueen välillä turvautumalla yhä useammin huume- ja rahakuriireihin. Myös Kolumbiasta peräisin olevat liikkuvat järjestäytyneet rikollisryhmät saattavat yrittää hyötyä viisumipakon poistamisesta. Europol katsoo, että viisumipakon poistaminen voisi johtaa siihen, että yhä useampia kolumbialaisia joutuisi ihmiskaupan uhreina Espanjan ja Portugalin kaltaisiin maihin hyväksikäytettäväksi niin työssä kuin seksuaalisestikin. Tässä suhteessa on huomattava, että ihmiskaupan ehkäisemistä ja torjumista koskevan toiminta-asiakirjan toisessa täytäntöönpanoraportissa, jonka neuvosto hyväksyi joulukuussa 2012, Kolumbia sijoitetaan ryhmään 3[4]. Ryhmä koostuu muista maista ja alueista, joiden kanssa EU:n olisi tiivistettävä tämän alan yhteistyötä ja kumppanuutta. Kolumbialla on kansallinen ihmiskaupantorjuntastrategia. Lisäksi Kolumbia on hyväksynyt joukon ihmiskaupan ehkäisyä, uhrien suojelua ja rikollisten syytteeseen asettamista koskevia poliittisia välineitä. Toiminta-asiakirjassa viitoitetun yhteistyön jatkaminen EU:n ja Kolumbian välillä voisi tehostaa molempien osapuolten toimia ilmiön ratkaisemiseksi. Kolumbia on ratifioinut kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen YK:n yleissopimuksen ja ihmiskauppaa koskevan Palermon lisäpöytäkirjan, ja sillä on kansainvälisten normien mukaiset kattavat oikeudelliset puitteet. Kolumbian olisi jatkettava pyrkimyksiään vahvistaa oikeusjärjestelmäänsä, myös rikosasioissa tehtävän yhteistyön ja etenkin vastavuoroisen oikeusavun osalta. Kolumbiassa ja Perussa toimivat järjestäytyneet rikollisryhmät voivat käyttää hyväksi myös laittomia maahanmuuttajia. Ne tarjoavat näille palveluita pitkäaikaisen oleskelun laillistamiseksi ja värväävät vastineeksi heidät toimimaan raha- tai huumekuriireina Viisumivapaa matkustaminen ja Schengen-alueelle pääsyn helpottuminen voivat lisätä myös järjestäytyneiden rikollisryhmien ja yksittäisten rikollisten liikkuvuutta. Ne poistavat viisumipakon synnyttämän suodattimen ja mahdollistavat sen, että Schengen-alueelle pääsyn jälkeen voi vapaasti siirtyä maasta toiseen ilman rajatarkastuksia. Myönteistä viimeaikaista kehitystä tällä alalla on Europolin ja Kolumbian yhteistyösopimuksen tulo voimaan 25. helmikuuta 2014. Sopimuksen tarkoituksena on säännellä Europolin ja Kolumbian yhteistyötä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja Kolumbian tukemiseksi vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjunnassa sopimuksen kattamilla aloilla. Tavoitteeseen pyritään etenkin Europolin ja Kolumbian välisen tiedonvaihdon ja kaikkien asianmukaisten tasojen säännöllisen yhteydenpidon kautta. 2.3. Talous, kauppa ja matkailu Kolumbiassa on lähes 47 miljoonaa asukasta (saman verran kuin Espanjassa). Maailmanpankki arvioi vuonna 2013 sen talouden arvoksi 378,1 miljardia Yhdysvaltain dollaria, joten se on maailman 32. suurin talous. BKTL (ostovoimapariteetti) asukasta kohti oli 11 340 Yhdysvaltain dollaria, eli saman verran kuin Perussa. BKT:n kasvu on ollut viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana keskimäärin 4,7 prosenttia, ja sen arvioidaan olevan 4,3 prosenttia vuonna 2014. Kasvun myötä köyhyysrajan alapuolella elävien henkilöiden prosentuaalinen osuus on vähentynyt 47 prosentista (vuonna 2007) 33 prosenttiin (vuonna 2012). Muut makrotaloudelliset indikaattorit vahvistavat Kolumbian talouden olevan vakaa: julkisen talouden alijäämä on 2,3 prosenttia, inflaatio 2,6 prosenttia ja työttömyysaste 9,9 prosenttia. EU28-maiden ja Kolumbian kahdenvälisen tavarakaupan virrat ovat likimain kolminkertaistuneet vuodesta 2004. Tällä hetkellä Kolumbia vie EU28-maihin 7,7 miljardin euron arvosta ja EU28-maat vievät Kolumbiaan 5,8 miljardin euron arvosta. Kolumbia on EU:n viidenneksi suurin kauppakumppani Latinalaisen Amerikan ja Karibian alueella ja pääasiallinen kauppakumppani Andien yhteisössä. EU:n ja Kolumbian välistä kauppasopimusta on sovellettu väliaikaisesti elokuun 1. päivästä 2013, ja tavarakaupan virtojen odotetaan kasvavan tulevina vuosina. Lisäksi Kolumbia on, samoin kuin EU, niiden 23 WTO:n jäsenen joukossa, jotka käyvät neuvotteluja kunnianhimoisesta monenvälisestä palvelukauppasopimuksesta, johon sisältyy vahva ”neljäs toimitusmuoto”. Tässä yhteydessä kolumbialaisten liikemiesten viisumivapaa matkustaminen voisi vahvistaa kolumbialaisten ja eurooppalaisten yritysten taloudellisia siteitä, sillä kolumbialaisten liikemiesten aiempaa toistuvampi osallistuminen EU:ssa järjestettäville messuille voisi johtaa esimerkiksi siihen, että eurooppalaisten yritysten tuotteita tilattaisiin enemmän. Kolumbialaismatkailijoiden määrä EU+-alueella on kasvanut viime vuosina. Kolumbian viranomaisten toimittamien tietojen mukaan EU+-maihin suunnanneiden kolumbialaisten matkailijoiden määrä kasvoi vuosien 2008 ja 2013 välillä 27 prosenttia, joten vuotuinen kasvu on 5 prosenttia. Vuonna 2013 Kolumbiasta lähti EU+-maihin 289 191[5] matkailijaa. Joka tapauksessa matkailijavirrat Kolumbiasta kasvavat joka vuosi, joten viisumipakon poistaminen antaisi ylimääräisen sysäyksen Kolumbian ja EU+-alueen välisille matkailijavirroille. Näiden lukujen sekä aiempien ja arvioitujen kasvuprosenttien perusteella voisi olla realistista odottaa, että vuonna 2016 EU+-maissa olisi noin 400 000 kolumbialaista matkailijaa, jos oletetaan, että vuosi 2016 olisi ensimmäinen kokonainen vuosi, jona Kolumbian ja Schengen-alueen välinen viisumivapaa matkustaminen on mahdollista. 2.4. Ulkosuhteet erityisesti EU:n kanssa sekä ihmisoikeuskysymykset Ulkosuhteet Kolumbia on aikaisemmin tukeutunut voimakkaasti kahdenvälisiin suhteisiin Yhdysvaltojen kanssa. Suhteet perustuvat lähinnä poliittiseen ja sotilaalliseen apuun (Plan Colombia), joka on olennaisen tärkeää, jotta Kolumbia voi torjua kapinaliikkeen ja järjestäytyneen rikollisuuden aiheuttamia uhkia. Nykyinen hallinto on pysynyt uskollisena perinteisille kumppaneilleen, mutta onnistunut kuitenkin monipuolistamaan ulkopolitiikkaansa. Se on antanut enemmän painoarvoa alueen sisäisille suhteille ja taloudellisen yhdentymisen syventämiselle ”samanmielisten” naapureiden kanssa etenkin siten, että se on pyrkinyt tiivistämään suhteita Aasiaan. Kahdenväliset suhteet Ecuadoriin ja Venezuelaan on palautettu ja niitä on tiivistetty. Aiemmin näitä suhteita hankaloitti kolumbialaisten sissien läsnäolo näissä Kolumbian naapurimaissa. Tämä kehitys sekä suhteiden paraneminen monien muiden alueen maiden kanssa on tehnyt Kolumbiasta arvostetun ja vaikutusvaltaisen alueellisen toimijan. Kolumbia kuuluu Tyynenmeren liittoon, joka muodostuu neljästä Latinalaisen Amerikan maasta (Peru, Kolumbia, Chile ja Meksiko) ja jonka tarkoituksena on vahvistaa talouden/kaupan yhdentymistä, mutta tehdä lisäksi yhteistyötä muuttoliikkeen, koulutuksen, turvallisuuden ja muiden aiheiden parissa. Kolumbia osallistuu myös neuvotteluihin Tyynenmeren kumppanuus -aloitteesta. Venezuelan vetäydyttyä Andien yhteisöstä sen neljä aktiivista jäsentä ovat nyt Peru, Bolivia, Kolumbia ja Ecuador. Andien yhteisö on tällä hetkellä siirtymävaiheessa, ja järjestön toimiala on rajattu lähinnä kauppaan, infrastruktuuriin ja kansalaisten liikkuvuuteen. EU:n Kolumbian ja Perun kanssa tekemää monenvälistä kauppasopimusta alettiin soveltaa Kolumbian osalta väliaikaisesti 1. elokuuta 2013. Tähän mennessä se on tärkein EU:n ja Kolumbian taloussuhteita hallinnoiva sopimuskehys. Sopimuksen täytäntöönpanon on tarkoitus parantaa Kolumbian asemaa yhtenä EU:n suurimmista kauppakumppaneista Etelä-Amerikassa ja EU:n investointien yhä tärkeämpänä kohteena. Taloussiteiden kehittämisen lisäksi EU lujittaa myös poliittista vuoropuheluaan Kolumbian kanssa. Kattavan kahdenvälisen sopimuksen puuttuessa tärkein väline tässä on vuonna 2009 tehty yhteisymmärryspöytäkirja, jolla perustetaan korkeiden virkamiesten epävirallinen kahdenvälinen neuvottelumekanismi. Mahdollisuudesta tehdä kunnianhimoisempi poliittinen puitesopimus on käyty suuntaa-antavia keskusteluja. Lisäksi EU on todennut useita kertoja tukevansa Havannassa käytäviä neuvotteluja. EU ja Kolumbia tekivät 5. elokuuta 2014 puitesopimuksen, jonka myötä Kolumbia voi osallistua EU:n johtamiin kansainvälisiin kriisinhallintaoperaatioihin, jotka järjestetään yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan puitteissa. Ihmisoikeudet Siviiliväestö kärsii Kolumbiassa edelleen vuoden 1964 aikoihin alkaneen ja viisi vuosikymmentä kestäneen sisäisen aseellisen konfliktin seurauksista. Yksi konfliktin erityisen vakavista seurauksista on maan sisäisten pakolaisten suuri määrä (noin viisi miljoonaa eli 12 prosenttia koko väestöstä). Kolumbiassa on Syyrian jälkeen eniten maan sisäisiä pakolaisia maailmassa. Rankaisematta jättäminen, lasten pakkovärväys, seksuaalinen väkivalta, jalkaväkimiinojen käyttö ja tahdonvastaiset katoamiset sekä hyökkäykset ihmisoikeuksien puolustajia, paikallisyhteisöjen johtajia, maan palauttamisprosesseihin osallistuvia ja ammattiyhdistysaktiiveja vastaan ovat vakavimpia Yhdistyneiden kansakuntien ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden ilmoittamia ihmisoikeusrikkomuksia. Kolumbian poliittinen tilanne ja turvallisuustilanne johtivat myös siihen, että Kolumbiasta lähti 1990-luvun lopun ja noin vuoden 2008 välillä EU:hun suhteellisen paljon pakolaisia. Hallituksen ja tärkeimpien aseellisten ryhmien, kuten Farcin, ELN:n ja EPL:n neuvottelut kariutuivat vuonna 1997, mikä johti poliittiseen väkivaltaan ja talouskriisiin. Tilanne jatkui seuraavat kymmenen vuotta, ja poliittiset muutokset ja (vain osittain onnistuneet) aloitteet puolisotilaallisten sissien ja muiden ryhmien torjumiseksi johtivat sisäiseen epävakauteen. Turvallisuuden parantuminen viime vuosina on kuitenkin vähentänyt turvapaikkahakemuksia. Kolumbialaiset turvapaikanhakijat tekivät vuonna 2013 EU+-alueella 310 turvapaikkahakemusta, mikä on vähemmän kuin kahteenkymmeneen vuoteen. Hakemusten hyväksymisaste vuonna 2013 oli 27 prosenttia, eli suhteellisen korkea. Nähtäväksi jää, johtavatko parhaillaan käynnissä olevat rauhanneuvottelut Kolumbian hallituksen ja Farcin välillä siihen, että pitkään jatkunut konflikti sissien kanssa saadaan rauhanomaiseen päätökseen. Presidentti Juan Manuel Santos ilmoitti virkaan astuessaan asettavansa oikeuksiin perustuvat lähestymistavat keskeiseen asemaan monissa toimenpiteissä (esim. uhreille myönnettäviä korvauksia ja maan palauttamista koskeva laki, ihmisoikeuksia koskevan kansallisen politiikan hyväksyminen ja laaja järjestelmä niiden suojelemiseksi, jotka ovat vaarassa joutua väkivallan uhriksi). Lisäksi hallitus oli yhteydessä ihmisoikeuksien puolustajiin ja kansalaisyhteiskuntaan yleisemminkin, minkä katsotaan vähentävän syvää polarisoitumista, joka on aiemmin vaivannut Kolumbian yhteiskuntaa. Haasteiden suuruuden ja täytäntöönpanovalmiuksien puutteellisuuden vuoksi edistys on kuitenkin ollut tähän mennessä vain osittaista. Kolumbian hallitus on vuodesta 2008 lähtien sijoittanut huomattavasti resursseja oikeudellisen sääntelykehyksen kehittämiseen, jotta ihmisoikeusnormit ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden normit sisällytettäisiin maan asevoimien operaatioihin. Vuonna 2008 vahvistettiin ihmisoikeuksia ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden normeja koskevalla kattavalla politiikalla tavoitteet ja suuntaviivat, joita turvallisuusjoukkojen on noudatettava kapinantorjuntaoperaatioissaan. Näiden toimien lisäksi vuonna 2009 päivitettiin asevoimien operatiivinen käsikirja, ja armeija ja poliisi hyväksyivät kansainvälisten normien mukaiset voimankäyttösäännöt. YK:n ihmisoikeusvaltuutettu totesi hiljattain antamassaan kertomuksessa[6], että ”Kolumbian on mahdollista parantaa huomattavasti ihmisoikeusvelvoitteidensa noudattamista ja muuttua täysin osallistavaksi yhteiskunnaksi, joka noudattaa kaikkien kolumbialaisten oikeuksia. Nähtävissä on huomattavia myönteisiä merkkejä, mutta hyötyjen toteuttaminen ja ylläpitäminen edellyttää innovointia, sinnikkyyttä ja yhteiskunnan kaikkien osa-alueiden osallistumista sekä vuosien jatkuvia ponnisteluja. ” Marraskuussa 2012 käynnistettiin Havannassa rauhanneuvottelut Kolumbian hallituksen ja FARC–EP-sissiryhmien välillä. Neuvotteluissa, joita ennen käytiin salaisia neuvotteluja, noudatetaan asialistaa, jolla on viisi keskeistä kohtaa (maatalous, poliittiset osallistumisoikeudet, huumausaineet, siirtymäkauden oikeusjärjestelyt ja aseistariisunta ja kotiuttaminen). Tähän mennessä neuvotteluissa on edetty odotettua hitaammin, ja osapuolet ovat ilmoittaneet päässeensä sopimukseen kolmesta ensimmäisestä kohdasta. Laittomia huumausaineita koskevassa sopimuksessa, josta ilmoitettiin 16. toukokuuta 2014, Farc sitoutui luopumaan kokaiiniin liittyvästä toiminnastaan. Jos tämä sitoutuminen pitää, se saattaa saada aikaan merkittävän muutoksen Kolumbian huumausainetilanteessa. Myös toiseksi suurimman sissiryhmän, Kansallisen vapautusarmeijan (ELN), kanssa on jo käyty alustavia keskusteluja – vaikkakin vielä tuloksettomia – tavoitteena aloittaa rauhanneuvottelut myös tämän ryhmän kanssa. 2.5. Alueellinen yhtenäisyys Jos vertailualueeksi otetaan Latinalainen Amerikka, Kolumbia kuuluu niiden maiden vähemmistöön, joiden kansalaisilta vaaditaan viisumi.[7] Kolumbian pitkä historia sisäisestä konfliktista, pakolaisuudesta ja väkivallasta sekä huumausaineiden tuotannosta ja salakuljetuksesta samoin kuin näistä johtuvat muuttoliikkeeseen ja turvallisuuteen liittyvät riskit selittävät, miksi kolumbialaisilta on perinteisesti vaadittu viisumi. Kolumbia on kuitenkin edistynyt huomattavasti kyseisten ongelmien ratkaisemisessa, kuten tämän kertomuksen muista osioista käy ilmi. Vaikka vain muutamia maita Kolumbian naapurustossa voidaan pitää täysin riskittöminä, useimmilla niistä on perinteisesti ollut vapautus Schengen-viisumia koskevasta vaatimuksesta. Tästä syystä saattaa vaikuttaa epäjohdonmukaiselta, että kolumbialaisilta vaaditaan viisumi, kun taas useimpien muiden saman alueen maiden kansalaisilta sitä ei vaadita. 2.6. Vastavuoroisuus EU:n kansalaiset on perinteisesti vapautettu viisumipakosta siinä tapauksessa, että oleskelu Kolumbiassa kestää enintään 90 päivää. Viime aikoihin asti ainoan poikkeuksen muodosti viisumin vaatiminen Bulgarian kansalaisilta. Kolumbia muutti kuitenkin hiljattain viisumisääntöjään, ja nyt myös Bulgarian kansalaiset kuuluvat viisumivapauden piiriin. Näin ollen Kolumbia noudattaa jo vastavuoroisuuden vaatimusta. Tästä huolimatta EU:n ja Kolumbian välillä mahdollisesti tulevaisuudessa tehtävässä viisumivapaussopimuksessa on vahvistettava vastavuoroinen viisumivapaa matkustaminen. 3. RISKISKENAARIOT Kun otetaan huomioon kaikki edellä kuvatut suuntaukset, tapahtumat ja kehityskulut, on mahdollista kuvitella ainakin kaksi riskiskenaariota, joita Schengen-alueeseen voisi kohdistua Kolumbian kansalaisten viisumipakon poistamisen seurauksena. 3.1. Vähäisen riskin skenaario Tässä skenaariossa Kolumbian talous jatkaisi hyvää kasvuvauhtiaan, rauhanneuvottelut saataisiin onnistuneesti päätökseen ja ne johtaisivat pitkään jatkuneen sisäisen konfliktin päättymiseen. Tällöin demokratia ja perusoikeudet vahvistuisivat, ja näin ollen Kolumbian talouden ja yhteiskunnan koko potentiaali saataisiin käyttöön. Talouskasvu ja turvallisuuden paraneminen poistaisivat useimmat EU:hun kohdistuvan laittoman muuttoliikkeen ja pakolaisvirtojen työntötekijöistä. Rikollisryhmien toiminta vähenisi, samoin huumausaineiden tuotannon ja salakuljetuksen merkitys. EU+-alueen kanssa käytävä kauppa sekä sinne suuntautuva matkailu todennäköisesti kasvaisivat, mistä koituisi huomattavia taloudellisia hyötyjä. Kolumbialaisten viisumivapaa matkustaminen ei näin ollen tuottaisi EU+-alueelle lainkaan epätoivottuja vaikutuksia. 3.2. Keskisuuren riskin skenaario Tässä skenaariossa Kolumbian talous jatkaisi kasvuaan, tosin hitaammin. Rauhanneuvottelut tuottaisivat tuloksia, mutta eivät johtaisi kattavaan rauhansopimukseen, joten väkivalta, vaikka olisikin vähäisempää, haittaisi edelleen Kolumbian potentiaalin saamista käyttöön. Maassa tapahtuisi edelleen ihmisoikeusrikkomuksia, joten ihmisoikeustilannetta olisi seurattava tiiviisti. Näistä ongelmista voisi kehittyä seikkoja, jotka kannustaisivat joitakin kolumbialaisia käyttämään viisumivapautta väärin ja saapumaan EU+-alueelle laillisesti, mutta aikomuksenaan viipyä kauemmin kuin lyhyelle oleskelulle sallitun ajan (90 päivää). Rikollisverkostot saattaisivat myös kukoistaa epävakaassa Kolumbiassa ja viedä rikollisen toimintansa helpommin EU+-alueelle. Jos tämä kielteinen kehitys toteutuu ja johtaa unionin kannalta merkittäviin muuttoliike- ja turvallisuusuhkiin tai uhkiin muilla aloilla, unionin on voitava reagoida heikentyvään tilanteeseen nopeasti. Kolumbian kanssa neuvoteltavan viisumivapaussopimuksen loppumääräyksiin olisikin sisällytettävä kummankin sopimuspuolen mahdollisuus keskeyttää tai päättää sopimuksen soveltaminen. Näin taataan se, että jos tilanne muuttuu huolestuttavaksi, korjaaviin toimiin voidaan ryhtyä nopeasti. Lisäksi voitaisiin harkita edellä kuvatun kaltaista mahdollisuutta tiivistää yhteistyötä Kolumbian kanssa tilanteissa, jotka liittyvät laittomien maahanmuuttajien ja sellaisten turvapaikan hakijoiden avustettuun paluuseen, joiden hakemus on hylätty. Näin voitaisiin kompensoida mahdollista laittoman muuttoliikkeen kasvua. Tällainen yhteistyö vähentäisi lisäksi tarvetta viisumivapaussopimuksen soveltamisen keskeyttämiseen tai päättämiseen. 4. PÄÄTELMÄT Tähän kertomukseen ja siihen liitettyyn valmisteluasiakirjaan sisältyvät tiedot, jotka osoittavat Kolumbian taloudellisen, sosiaalisen ja turvallisuustilanteen parantuneen merkittävästi viime vuosina, ovat peruste sille, että kolumbialaisille olisi useimpien muiden Latinalaisen Amerikan maiden kansalaisten tavoin myönnettävä viisumivapaa pääsy Schengen-alueelle. Kolumbialaisiin viisuminhakijoihin luotetaan aiempaa enemmän, laiton muuttoliike on suhteellisen vähäistä ja kolumbialaiset matkustusasiakirjat ovat riittävän turvallisia. Turvallisuusuhat ovat vähentyneet eikä Kolumbian järjestäytyneiden rikollisryhmien arvioida tällä hetkellä aiheuttavan merkittävää uhkaa EU:lle (lukuun ottamatta huumekauppaa). Taloudelliset mahdollisuudet, kuten kaupan ja matkailun kasvu, laajenevat rinnakkain Kolumbian merkittävän talouskasvun kanssa. Ihmisoikeuksia ja perusvapauksia suojellaan ja kunnioitetaan Kolumbiassa nyt paljon aiempaa paremmin. Viisumivapauden vastavuoroisuus on varmistettu, sillä Kolumbia on jo vapauttanut kaikki EU:n kansalaiset viisumipakosta. Lisäksi EU:n ja Kolumbian suhde ei ole koskaan ollut vahvempi. Nämä myönteiset kehityskulut eivät tarkoita sitä, että viisumipakon poistaminen Kolumbian kansalaisilta olisi täysin riskitöntä. Joitakin riskejä on edelleen, ja ne saattavat toteutua, etenkin jos väkivallasta tulee taas vallitseva tekijä Kolumbian poliittisessa ja yhteiskuntaelämässä. Vaikka viisumivapauden vaikutusta vakavaan järjestäytyneeseen rikollisuuteen pidetään rajallisena ja vaikka on epätodennäköistä, että viisumivapaussopimuksen tekeminen Kolumbian kanssa johtaa merkittävään kasvuun kolumbialaisten järjestäytyneiden rikollisryhmien toiminnassa EU:ssa, kolumbialaiset järjestäytyneet rikollisryhmät ovat edelleen huomattavia toimijoita kokaiinin salakuljetuksessa Eurooppaan, ja viisumivapaus saattaa helpottaa niiden toimintaa. Vaikka valtaosa kokaiinista salakuljetetaan EU:hun meritse käyttäen kauppareiteillä kulkevia kontteja, myös huumekuriirit ovat edelleen tärkeä toimintatapa. Matkustajavirtojen kasvu viisumivapauden käyttöönoton myötä mahdollistaa sen, että järjestäytyneet rikollisryhmät voivat lisätä yksittäisten kuriirien käyttöä. On myös mahdollista, että ihmiskauppa lisääntyy ja että EU+-alueelle tulee laillisesti aiempaa enemmän kolumbialaisia, jotka aikovat viipyä sallittua kauemmin ja muuttuvat näin ollen laittomiksi maahanmuuttajiksi. Näitä riskejä pidetään kuitenkin hallittavina. Useimmat niistä voidaan minimoida tehostamalla paluuseen liittyvää yhteistyötä, kuten edellä mainittiin, sekä varmistamalla – tarvittaessa resursseja lisäämällä – että rajatarkastukset toteutetaan asianmukaisesti niillä lentoasemilla, joiden kautta useimmat kolumbialaiset saapuvat Schengen-alueen ulkorajoille. Jos viisumivapaus tulee voimaan ja saapuvien kolumbialaisten määrä kasvaa, matkustajien taustojen tutkinta siirtyy konsulaateilta rajavalvontaviranomaisille. Myös Europolin ja Kolumbian hiljattain tekemällä yhteistyösopimuksella on osuutensa torjuttaessa kolumbialaisten järjestäytyneiden rikollisryhmien suorittamien rikosten mahdollista lisääntymistä. Kolumbian kanssa neuvoteltava viisumivapaussopimus sisältää joka tapauksessa tarvittavat takeet siitä, että sopimuksen toteuttaminen voidaan keskeyttää tai päättää, jos se on tarpeen unioniin kohdistuvien turvallisuus- tai maahanmuuttoriskien välttämiseksi. Jotta pysytään ajan tasalla mahdollisesta kielteisestä kehityksestä, komissio perustaa viisumivapauden jälkiseurantamekanismin, jossa keskitytään mahdollisiin maahanmuutto- ja turvallisuusriskeihin ja niiden syihin. Tässä kertomuksessa esitetty arvio Kolumbiasta on kaiken kaikkiaan myönteinen, vaikka vielä onkin tarkasteltava erityisesti tarvetta ja tapoja tehdä Kolumbian kanssa tiivistettyä yhteistyötä paluuseen liittyvissä kysymyksissä. Tämän arvion perusteella komissio aikoo esittää neuvostolle pian – kunhan kertomuksesta on keskusteltu Euroopan parlamentin ja neuvoston asiaankuuluvissa valiokunnissa ja ryhmissä – suosituksen päätökseksi, jolla komissio valtuutetaan aloittamaan neuvottelut lyhytaikaista oleskelua koskevasta viisumivapaussopimuksesta EU:n ja Kolumbian välillä. [1] EUVL L 149, 20.5.2014, s. 67. [2] EYVL L 81, 21.3.2001, s. 1. [3] Aina kun puhutaan EU:sta kokonaisuutena, tiedoissa ei ole mukana Yhdistynyttä Kuningaskuntaa ja Irlantia, ellei toisin mainita, sillä nämä maat eivät osallistu EU:n yhteiseen viisumipolitiikkaan. Aina kun puhutaan EU+ ‑alueesta kokonaisuutena, tietoihin sisältyy neljä Schengen-alueeseen assosioitunutta maata (Islanti, Liechtenstein, Norja ja Sveitsi), muttei tietoja Yhdistyneestä kuningaskunnasta eikä Irlannista. [4] Ryhmä 1: yksittäiset maat; ryhmä 2: ensisijaiset alueet; ryhmä 3: muut alueet ja maat, joilla on erityistä merkitystä ihmiskaupan alalla tehtävälle yhteistyölle. [5] Luku on huomattavasti suurempi kuin myönnettyjen Schengen-viisumien määrä. Eroon voi olla monia syitä: yli 40 prosenttia Kolumbiassa myönnetyistä Schengen-viisumeista on toistuvaisviisumeja, joillakin lähteviksi matkailijoiksi luokitelluilla kolumbialaisilla saattaa olla jonkin Schengen-valtion voimassa oleva oleskelulupa jne. [6] YK:n ihmisoikeusvaltuutetun kertomus ihmisoikeustilanteesta Kolumbiassa – A/HRC/22/17/Add.3. [7] Kyseisiä maita on kuusi: Kuuba, Dominikaaninen tasavalta, Kolumbia, Ecuador, Peru ja Bolivia. Loput 13 Latinalaisen Amerikan maata kuuluvat viisumivapauden piiriin: Meksiko, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panama, Venezuela, Brasilia, Argentiina, Uruguay, Paraguay ja Chile.