PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Perustelut ja tavoitteet

Euroopan globalisaatiorahasto EGR perustettiin alun perin asetuksella (EY) N:o 1927/2006 ohjelmakauden 2007–2013 ajaksi. Se perustettiin välineeksi, jolla unioni voi osoittaa solidaarisuutta ja antaa tukea globalisaation aiheuttamien maailmankaupan huomattavien rakenteellisten muutosten vuoksi työttömiksi jääneille työntekijöille, joiden työpaikkojen menetyksillä on huomattavan haitallinen vaikutus alueelliseen tai paikalliseen talouteen. Yhteisrahoittamalla aktiivisia työvoimapoliittisia toimenpiteitä EGR pyrkii helpottamaan työntekijöiden paluuta työelämään toimialoilla, sektoreilla, alueilla tai työmarkkinoilla, joihin kohdistuu äkillinen vakava talouden häiriötila.

Koska vuoden 2008 rahoitus- ja talouskriisi oli niin vakava ja kehittyi niin nopeasti, komissio kaavaili laatimassaan Euroopan talouden elvytyssuunnitelmassa asetuksen (EY) N:o 1927/2006 tarkistamista. Tarkistuksen yhteydessä tehtiin EGR:n ensimmäisten toteuttamisvuosien perusteella joitakin pysyviä muutoksia, mutta päätarkoituksena oli laajentaa EGR:n toiminta-alaa 1. toukokuuta 2009 ja 30. joulukuuta 2011 välisenä aikana. Komissio halusi mahdollistaa sen, että unioni voi EGR:n avulla osoittaa solidaarisuutta ja antaa tukea työntekijöille, jotka ovat jääneet työttömiksi suoraan rahoitus- ja talouskriisin seurauksena, ja nostaa rahaston yhteisrahoitusosuutta 50 prosentista 65 prosenttiin jäsenvaltioille aiheutuvan taakan keventämiseksi.

EGR:n soveltamisalaa laajennettiin asetuksen (EY) N:o 1927/2006 kumoamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1309/2013 monivuotisen rahoituskehyksen 2014–2020 ajaksi. Tavoitteena oli kattaa maailmanlaajuisen rahoitus- ja talouskriisin, jonka takia asetus (EY) N:o 546/2009 on annettu, jatkumisen aiheuttaman vakavan talouden häiriötilan seurauksena tapahtuneiden työpaikkojen menetysten lisäksi mikä tahansa uusi maailmanlaajuinen rahoitus- ja talouskriisi. EGR pystyi näin ollen tarjoamaan tukea myös silloin, kun ennakoimaton kriisi aiheuttaa vakavia paikallisen, alueellisen tai kansallisen talouden häiriöitä. Tällaisia ennakoimattomia kriisejä voisivat olla esimerkiksi voimakas taantuma merkittävien kauppakumppanien taloudessa tai vuonna 2008 tapahtuneen rahoitusjärjestelmän romahduksen kaltainen tilanne. Jotta työntekijät saattoivat saada EGR-tukea riippumatta työsopimuksestaan tai -suhteestaan, ’työntekijän’ käsitettä laajennettiin. Tämä tarkoitti sitä, että mukaan voitiin sisällyttää paitsi työntekijät, joilla on toistaiseksi voimassa oleva työsopimus, kuten asetuksessa (EY) N:o 1927/2006, myös määräaikaisella sopimuksella työskentelevät työntekijät, vuokratyöntekijät, mikroyritysten omistaja-johtajat sekä itsenäiset ammatinharjoittajat. Jäsenvaltiot saattoivat myös tietyissä olosuhteissa sisällyttää EGR-hakemuksiinsa yhtä monta työelämän ja koulutuksen ulkopuolella olevaa nuorta (NEET-nuoret) kuin irtisanottua työntekijää. Tämä johtui korkeasta nuorisotyöttömyydestä ja siitä, että niiden nuorten, jotka eivät ole koulutuksessa tai työelämässä, on vieläkin vaikeampaa löytää töitä, kun työmarkkinoilla vallitsee esimerkiksi merkittävän rakenneuudistuksen aiheuttama häiriötila.

Tämän ehdotuksen päällimmäisenä tavoitteena on varmistaa EGR:n toiminnan jatkuminen 31. joulukuuta 2020 jälkeen ilman aikarajoituksia, koska kyseessä on monivuotisessa rahoituskehyksessä vahvistettujen enimmäismäärien ulkopuolinen erityisväline.

Jotta EGR olisi jatkossakin käyttökelpoinen Euroopan tasoinen väline, työntekijöille myönnettävää EGR-tukea koskeva hakemus voidaan esittää, kun vähennettyjen työntekijöiden määrä saavuttaa tietyn vähimmäismäärän. Asetuksen (EU) N:o 1309/2013 toiminnasta saatu kokemus on osoittanut, että 250 työntekijän vähentämiseen tietyllä viiteajanjaksolla perustuva kynnysarvo on suositeltava etenkin siksi, että on mahdollista toimittaa hakemus pienempienkin irtisanomismäärien tapauksessa, kun kyse on pienistä työmarkkinoista tai poikkeuksellisista olosuhteista. Tämä 250 työntekijän kynnysarvo on alhaisempi kuin ohjelmakaudella 2014–2020. Tämä johtuu siitä, että erittäin suurimittaisia työntekijävähennyksiä on yleisesti ottaen vähemmän ja että 250 työntekijän irtisanominen yleensä aiheuttaa merkittäviä vaikutuksia useimmilla alueilla. Näin halutaan myös tunnustaa se, että monissa jäsenvaltioissa suurin osa työntekijöistä työskentelee pienissä ja keskisuurissa yrityksissä (pk-yritykset).

Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio antoivat 17. marraskuuta 2017 yhteisen julistuksen Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarista, jolla vastataan yhteiskunnallisiin haasteisiin Euroopassa. Kun otetaan huomioon työelämän muuttuvat realiteetit, EU:n on oltava valmis nykyisiin ja tuleviin globalisaation ja digitalisaation haasteisiin. Tämä tarkoittaa, että kasvusta tehdään entistä osallistavampaa ja työllisyys- ja sosiaalipolitiikkaa parannetaan. Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin periaatteet toimivat Euroopan globalisaatiorahaston (EGR) yleisenä ohjenuorana, ja unioni voi niiden ansiosta toteuttaa asiaankuuluvat periaatteet käytännössä merkittävien rakenneuudistusten yhteydessä.

Talouspolitiikan eurooppalainen ohjausjakso muodostaa unionin tasolla kehyksen kansallisten uudistusten painopisteiden määrittämiselle ja näiden uudistusten toteuttamisen seurannalle. Jäsenvaltiot laativat omat kansalliset monivuotiset investointistrategiansa, joilla tuetaan näiden ensisijaisten uudistusten toteuttamista. Nämä strategiat olisi esitettävä yhdessä kansallisten uudistusohjelmien kanssa, jotta kansallisella ja/tai unionin rahoituksella tuettavat ensisijaiset investointihankkeet voidaan määrittää ja koordinoida. Niillä olisi voitava myös varmistaa unionin rahoituksen johdonmukainen käyttö ja unionin erityisesti Euroopan aluekehitysrahastosta, koheesiorahastosta, Euroopan sosiaalirahastosta, Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta, Euroopan investointien vakautusjärjestelystä ja InvestEU-rahastosta tukemista ohjelmista osoitettavalla rahoitustuella aikaan saatavan lisäarvon maksimointi.

Nykypäivän globalisoituneelle maailmalle on ominaista maailmanmarkkinoiden välisten kytkösten ja niiden keskinäisen riippuvuuden jatkuva kasvu. Avoimen kaupan, teknologian muutosten tai vähähiiliseen talouteen siirtymisen kaltaisten muiden tekijöiden vuorovaikutuksen vuoksi on yhä vaikeampaa nimetä yksi tietty työpaikkojen menetykset aiheuttava tekijä. Paradoksaalista kyllä, näiden tuoreimpien globalisaation suuntausten vuoksi EGR-hakemuksia tulisi todennäköisesti vähemmän ja rahaston käyttö vähenisi, jos rahastoa ei muutettaisi. Rahaston käyttöönottoon vaikuttaisi erittäin todennäköisesti vielä lisää se, että erittäin suurimittaisia rakenneuudistuksia (joihin liittyy yli 500 työntekijävähennystä) on tapahtunut huomattavasti vähemmän viime vuosikymmenen aikana. Näin ollen tulevaisuudessa EGR:n varoja otetaan käyttöön ainoastaan, kun rakenneuudistuksella on merkittäviä vaikutuksia, joiden kynnysarvoksi asetetaan edellä mainittu vähintään 250 työttömäksi jäänyttä työntekijää.

Vaikka nuorisotyöttömyys on edelleen korkealla tasolla, kokemus on osoittanut, että muilla välineillä ja etenkin Euroopan sosiaalirahastolla voitaisiin paremmin tukea NEET-nuoria. Nuorille annettavan tuen kytkemisen EGR-hakemukseen voitaisiin katsoa edistävän eriarvoisuutta, koska suurin osa avun tarpeessa olevista nuorista jäisi sen ulkopuolelle.

EGR keskittyy aktiivisiin työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin, joilla pyritään tuomaan irtisanotut työntekijät nopeasti takaisin vakaaseen työsuhteeseen. EGR myöntää myös tämän ehdotuksen mukaan rahoitustukea erinäisiin aktiivisiin työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin, kuten asetuksessa (EU) N:o 1309/2013. Näillä toimenpiteillä pyritään ensisijaisesti tarjoamaan räätälöityä tukea auttamaan työmarkkinoille uudelleen integroitumisessa korostamalla entistä enemmän digitaalitaitojen hankkimista ja tukemalla liikkuvuutta tarvittaessa. EGR:stä ei voida rahoittaa passiivisia toimenpiteitä. Avustukset voivat tulla kyseeseen vain siinä tapauksessa, että ne on suunniteltu kannustimiksi, joilla helpotetaan irtisanottujen työntekijöiden osallistumista aktiivisiin työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin. Jotta aidosti aktiivisten työvoimapoliittisten toimenpiteiden ja ”aktivoitujen” avustusten välille saataisiin järkevä tasapaino, avustusten osuudelle koordinoidussa aktiivisten työvoimapoliittisten toimenpiteiden paketissa asetetaan yläraja.

EGR on edelleen yksi erityisvälineistä, joiden avulla unioni voi reagoida ennakoimattomiin olosuhteisiin, ja tämän vuoksi se sijoittuu monivuotisessa rahoituskehyksessä vahvistettujen määrärahojen enimmäismäärien ulkopuolelle. Rahaston tehokkuutta ovat kuitenkin haitanneet päätöksentekoprosessin pituus ja menettelyvaatimukset. Kaikkien EGR-prosessiin osallistuvien tahojen olisi pyrittävä lyhentämään mahdollisimman paljon sitä aikaa, joka kuluu irtisanomisista ilmoittamisesta mahdollisen EGR-tuen tosiasialliseen maksamiseen, ja yksinkertaistamaan menettelyjä. Jäsenvaltioiden olisi pyrittävä toimittamaan täydellinen hakemus mahdollisimman pian sen jälkeen, kun asiaan liittyvät kriteerit täyttyvät. Kun täydellinen hakemus on jätetty, komission olisi ripeästi arvioitava se ja tehtävä päätös sen tukikelpoisuudesta. Budjettivallan käyttäjän puolestaan olisi viipymättä annettava päätös EGR-rahoituksen käyttöönotosta.

Koska hakemukset perustuvat yksinomaan siihen, onko rakenneuudistuksella merkittäviä vaikutuksia, joiden kynnysarvoksi asetetaan 250 työttömäksi jäänyttä työntekijää, päästään eroon nykyisen ja aiemman ohjelmakauden laajoista tukikelpoisuusvaatimuksista, jotka usein estivät jäsenvaltioita hakemasta tukea. Näin ollen jäsenvaltion hallinnollista rasitusta hakuvaiheessa ja komission hallinnollista rasitusta sen tarkastaessa tukikelpoisuutta pienennetään. Tukipäätösten tekemisestä tulee paljon helpompaa ja nopeampaa.

Rahaston tuen toteuttamisesta saatu kokemus on osoittanut, että jäsenvaltiot pyytävät sen varojen käyttöönottoa vain todellisissa hätätilanteissa. Vaikka nykyinen kynnysarvo on 500 työttömäksi jäänyttä työntekijää, hakemukset vaihtelevat suuresti: 108:sta 6 120:een työpaikkansa viiteajanjaksolla menettäneeseen työntekijään. Jotta voitaisiin lieventää sitä riskiä, että EGR-hakemuksia mahdollisesti toimitettaisiin enemmän, EGR tulee toimimaan suuremman vuotuisen enimmäismäärän turvin, ja viiteajanjaksoa lyhennetään yhdeksästä kuukaudesta kuuteen kuukauteen (alakohtaisten soveltamisalojen puitteissa). Vaikka rahaston käyttöönoton odotetaan kasvavan ja siihen pyritäänkin poistamalla sen käyttöä haittaavia esteitä, ei näytä olevan pelkoa siitä, että jäsenvaltiot käyttäisivät rahastoa liiallisesti.

Jotta voidaan kattaa vuoden alussa ilmenevät tarpeet, komissio ehdottaa jatkossakin vuotuisen talousarviomenettelyn yhteydessä maksumäärärahojen vähimmäismäärän ottamista asianomaiseen budjettikohtaan.

EGR:n tuki täydentää jäsenvaltioiden toimia kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Moitteettomaan varainhoitoon liittyvistä syistä EGR ei voi korvata toimenpiteitä, jotka jo katetaan niistä unionin rahastoista ja ohjelmista, jotka kuuluvat monivuotisen rahoituskehyksen piiriin. EGR:n rahoitustuella ei myöskään voida korvata kansallisia toimenpiteitä tai korvata toimenpiteitä, jotka kansallisen lainsäädännön tai työehtosopimusten perusteella kuuluvat irtisanovien yritysten vastuulle.

Ehdotukseen sisältyvä talousarviomenettely noudattaa suoraan toimielinten välisen sopimuksen luonnoksen 9 kohtaa. Prosessia lyhennetään ja sujuvoitetaan aina, kun se on mahdollista.