Erityiskertomus nro 3/2003

yhteisön toimielinten työkyvyttömyyseläkejärjestelmästä sekä toimielinten vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2003/C 109/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

TIIVISTELMÄ

I. Tilintarkastustuomioistuin toimitti työkyvyttömyyseläkejärjestelmän tarkastuksen arvioidakseen työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuvia kustannuksia, määrittääkseen säästömahdollisuudet ja varmistaakseen, että työkyvyttömyyseläke myönnetään vain tapauksissa, joissa todellinen työkyvyttömyys on asianmukaisesti todettu; tavoitteena oli niinikään tarkistaa, ovatko toimielimet ottaneet käyttöön järjestelmän toiminnan riittävään seurantaan ja tehokkaaseen valvontaan tarvittavat hallinnointijärjestelmät.

II. Joka vuosi myönnetään noin 200 työkyvyttömyyseläkettä, joista aiheutuu vuosittain noin 74 miljoonan euron nettomääräiset vakuutusmatemaattiset kustannukset; viimeaikaiset vuosittaisten menojen lisäykset johtuvat lähinnä toimielinten työvoiman määrän ja keski-iän kasvusta. Käynnissä olevaan uudistukseen liittyvät henkilöstösääntöjen muutokset vähentävät kuitenkin todennäköisesti työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuvia kustannuksia.

III. Tarkastuksen yhteydessä saatiin kuva rakenteen monimutkaisuudesta. Työkyvyttömyyseläkkeiden lukumäärä on pysynyt vakaana viimeisten 15 vuoden aikana, ja tilintarkastustuomioistuimen nimeämän lääketieteellisen asiantuntijan mukaan työkyvyttömyyseläkkeet on myönnetty asianmukaisesti. Työkyvyttömyyseläkkeelle jääminen on kuitenkin tietyissä palkkaluokissa yleisempää kuin vanhuuseläkkeelle jääminen, ja on osoitettavissa, että työympäristöön turhautuminen on vaikuttanut joihinkin henkilöihin, jotka ovat lopulta jääneet eläkkeelle terveydellisistä syistä.

IV. Yleisissä menettelytavoissa ja sairauspoissaolojen hallinnointijärjestelmissä havaittiin puutteita, jotka liittyivät lääketieteellisen lähestymistavan soveltamiseen hallinnollisen sijasta, selkeyden ja koordinoinnin puutteeseen eri osastojen välillä, resurssien puutteeseen, soveltumattomaan tietotekniikkaan sekä tietyistä henkilöstösääntöjen määräyksistä aiheutuviin esteisiin.

V. Seurauksena on työkyvyttömyysmenettelyn käynnistämistä ja etenemistä vaikeuttavia ja huomattavia kustannuksia aiheuttavia viiveitä; menettely on jo sinällään pitkä, ja sen aikana kyseessä olevan henkilön terveys heikkenee entisestään. Näin ollen työhön paluu on erittäin harvinaista etenkin psyykkisiin sairauksiin liittyvissä tapauksissa, joiden osuus kaikista työkyvyttömyystapauksista on 50 prosenttia.

VI. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin, että etenkin psyykkisiin sairauksiin perustuvien työkyvyttömyystapausten kohdalla olisi mahdollista saada aikaan säästöjä, jos käyttöön otettaisiin riittävät hallinnolliset toimet ennaltaehkäisyä ja varhaista hoitoa varten. Toimielinten olisi kehitettävä yleinen sairauspoissaoloihin sovellettava menettely, työterveyshuoltojen ja henkilöstöosastojen välisiä tehtäviä ja vastuualueita olisi selkiytettävä, lääkärintarkastuksia olisi suoritettava varhaisemmassa vaiheessa ja perusteellisemmin ja käyttöön olisi otettava hallinnon tietojärjestelmiä, joiden avulla kyetään havaitsemaan toistuvat poissaolot ja mahdollisesti työkyvyttömyyteen johtavat riskitekijät; toimiin olisi sisällytettävä myös henkilöstösääntöihin tehtävät muutokset.

VII. Henkilöstösääntöihin tehtävien muutosten yhteydessä olisi otettava huomioon erityisesti tilanteet, joissa henkilöstön jäsen välttää tai tahallisesti estää lääkärintarkastuksen, helpotettava ja nopeutettava valitus- ja välitysmenettelyjä, lyhennettävä ajanjaksoa, jonka jälkeen toimielin voi käynnistää työkyvyttömyysmenettelyn, määriteltävä tilanteet, joissa lääkärintarkastuksia edellytetään eläkkeelle jäämisen jälkeen sekä muutettava työkyvyttömyyslautakunta pysyvämmäksi ja toimielinten väliseksi rakenteeksi.

TARKASTUKSEN TAVOITTEET JA LÄHESTYMISTAPA

1. Tarkastuksen yleistavoitteena oli arvioida menettelytapoja ja käytäntöjä, joita yhteisön toimielimet soveltavat työkyvyttömyyseläkejärjestelmän osalta. Lisäksi tavoitteena oli arvioida työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuvia kustannuksia, yksilöidä säästömahdollisuudet ja varmistaa, että toimielimet ovat perustaneet hallinnointijärjestelmät, jotka ovat riittäviä järjestelmän toiminnan seurantaan ja tehokkaaseen valvontaan. Tarkastuksen erityistavoitteena oli myös varmistaa, että työkyvyttömyyseläke myönnetään ainoastaan tapauksissa, joissa todellinen työkyvyttömyys on asianmukaisesti todettu.

2. Tarkastuksen yhteydessä sovellettiin tiettyjä analyyttisiä menetelmiä järjestelmän väärinkäyttömahdollisuuksien paljastamiseksi. Tarkastuksessa arvioitiin sairauspoissaoloihin liittyvää sisäisen valvonnan järjestelmää; painopisteenä olivat yleensä työkyvyttömyyseläkkeelle jäämiseen johtavien pitkäaikaisten sairauspoissaolojen lääketieteelliseen ja hallinnolliseen valvontaan liittyvät kysymykset. Työkyvyttömyyseläkkeitä koskeneista hallinnollisista asiakirjoista poimittiin otos, johon kohdistettiin yksityiskohtaisia tarkastuksia. Asiakirjat valittiin satunnaisotannan perusteella, mutta osittain myös menetelmällä, jonka yhteydessä keskityttiin sellaiseen populaation osaan, jonka kohdalla oli olemassa mahdollinen korkeampi riski aiheettoman työkyvyttömyyseläkkeen myöntämiseen(1). Tämän seurauksena suurin osa tarkastukseen valituista asiakirjoista liittyi psyykkisiä sairauksia koskeviin tapauksiin, joiden kohdalla arviointia pidetään vaikeampana. Tilintarkastustuomioistuin lähetti myös kyselylomakkeen kyseessä olleista edunsaajista poimitulle otokselle(2). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin nimesi lääketieteellisen asiantuntijan (jäljempänä "tilintarkastustuomioistuimen lääketieteellinen asiantuntija") tutkimaan puolet kyseisistä potilaskansioista; tavoitteena oli selvittää, perustuivatko työkyvyttömyyslautakuntien lausunnot riittävän laajaan ja kattavaan selvitystyöhön ja vaikuttiko työkyvyttömyyseläke lääketieteellisesti aiheelliselta(3). Tarkastuksessa keskityttiin vuosina 1996-2000 myönnettyihin työkyvyttömyyseläkkeisiin. Tilintarkastustuomioistuin teki vertailun vuoksi tarkastuskäynnin viiteen jäsenvaltioon(4), jotka ilmentävät yhteisön alueella käytössä olevien hallintokäytäntöjen laajuutta, sekä useisiin kansainvälisiin järjestöihin(5), jotka joutuvat vastaamaan samankaltaisiin haasteisiin kuin yhteisön toimielimet. Tiedot perustuvat kyseisten jäsenvaltioiden ja järjestöjen edustajien haastatteluihin.

TYÖKYVYTTÖMYYSELÄKEJÄRJESTELMÄ

Säännöt

3. Virkamiehiä koskevien työkyvyttömyyseläkkeiden oikeusperustana on Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen 78 artikla, ja väliaikaisia toimihenkilöitä koskevien työkyvyttömyyseläkkeiden oikeusperustana on puolestaan Euroopan yhteisöjen muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen 33 artikla(6). Virkamies tai muuhun henkilöstöön kuuluva henkilö on oikeutettu työkyvyttömyyseläkkeeseen, mikäli hän on pysyvästi ja täydellisesti työkyvytön niin, ettei hän voi suorittaa mihinkään palkkaryhmänsä toimeen kuuluvia tehtäviä.

4. Työkyvyttömyyseläkemenettely käynnistyy joko toimielimen aloitteesta, kun henkilöstön jäsen on kolmen vuoden aikana ollut sairauslomalla yhteensä yli kaksitoista kuukautta (henkilöstösääntöjen 59 artiklan 1 kohta), tai kyseisen henkilöstön jäsenen omasta pyynnöstä.

5. Työkyvyttömyyslautakunta perustetaan (henkilöstösääntöjen 9 artiklan 1 kohdan b alakohta). Lautakunnan tehtävänä on päättää, kärsiikö henkilöstön jäsen työkyvyttömyydestä henkilöstösäännöissä tarkoitetussa merkityksessä (henkilöstösääntöjen liite VIII, 13 artikla). Lautakunta muodostuu kolmesta lääkäristä (henkilöstösääntöjen liite II, 7 artikla), joista

a) yksi on toimielimen nimeämä;

b) yksi on asianomaisen henkilöstön jäsenen nimeämä;

c) yksi on kahden edellä mainitun lääkärin nimeämä.

6. Jos kolmannen lääkärin valinnasta ei päästä sopimukseen, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen presidentti valitsee ilman eri toimenpiteitä kolmannen lääkärin. Työkyvyttömyyslautakunta tekee asiasta yksimielisen päätöksen tai enemmistöpäätöksen, mikäli se ei pääse asiasta yksimielisyyteen.

7. Mikäli työkyvyttömyyslautakunta toteaa henkilöstön jäsenen työkyvyttömäksi, hänet siirretään ilman eri toimenpiteitä työkyvyttömyyseläkkeelle sen kuukauden viimeisenä päivänä, jona nimittävä viranomainen toteaa hänen olevan pysyvästi kykenemätön hoitamaan tehtäviään (henkilöstösääntöjen 53 artikla). Oikeus työkyvyttömyyseläkkeeseen alkaa sitä kalenterikuukautta seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, jolloin päätös hänen eläkkeelle siirtämisestään on tehty (henkilöstösääntöjen liite VIII, 14 artikla).

8. Jos työkyvyttömyyseläkettä saava entinen henkilöstön jäsen ei ole vielä täyttänyt 60 vuotta, toimielin voi vaatia häntä käymään säännöllisissä tarkastuksissa varmistaakseen, että hän yhä täyttää kyseisen eläkkeen saamisen edellytykset (henkilöstösääntöjen liite VIII, 15 artikla). Jos työkyvyttömyyseläkettä saava entinen henkilöstön jäsen otetaan uudelleen palvelukseen, otetaan hänen vanhuuseläkettään laskettaessa huomioon aika, jona hän on saanut työkyvyttömyyseläkettä ilman että hänen tarvitsee maksaa puuttuvia eläkemaksuja takautuvasti (henkilöstösääntöjen liite VIII, 16 artikla).

9. Työkyvyttömyyseläkkeen määrä on yhtä suuri kuin vanhuuseläke, johon henkilöstön jäsenellä olisi ollut oikeus täytettyään 65 vuotta, jos hän olisi ollut palveluksessa siihen ikään asti. Jos työkyvyttömyyden syynä on tapaturma, joka on sattunut henkilöstön jäsenelle hänen hoitaessaan tehtäviään tai niiden vuoksi, ammattitauti tai yleisen edun vuoksi suoritettu uroteko tai se, että hän on vaarantanut henkensä pelastaakseen toisen ihmisen hengen, työkyvyttömyyseläke on 70 prosenttia hänen peruspalkastaan. Työkyvyttömyyseläke lasketaan sen peruspalkan perusteella, jota henkilöstön jäsen olisi saanut palkkaluokassaan, jos hän olisi ollut vielä palveluksessa eläkkeen maksuhetkellä (tämä merkitsee, että työkyvyttömyyseläkkeelle jäänyt henkilöstön jäsen etenee palkkaluokassaan ylemmille palkkatasoille). Työkyvyttömyyseläkkeen vähimmäismäärä on 120 prosenttia vähimmäistoimeentulosta, jonka määrä vastaa virkamiehen peruspalkkaa D 4 -palkkaluokan ensimmäisellä palkkatasolla (henkilöstösääntöjen 78 artikla). Tämä merkitsee, että D 4 -palkkaluokasta C 2 -palkkaluokan viidennelle palkkatasolle sekä C 1 -palkkaluokan toisella tasolla, B 5 -palkkaluokassa ja B 4 -palkkaluokan toisella palkkatasolla vanhuuseläkkeen enimmäismäärä (70 prosenttia peruspalkasta) on pienempi kuin työkyvyttömyyseläkkeen vähimmäismäärä. Komission neuvostolle huhtikuussa 2002 esittämässä henkilöstösääntöjen muutosehdotuksessa työkyvyttömyyseläkkeen vähimmäismäärä on pienennetty 100 prosenttiin vähimmäistoimeentulosta.

Tilastot ja analyysit

10. Kaikkien toimielinten virkamiesten ja muun henkilöstön työkyvyttömyyseläkkeiden kattamiseen tarkoitetut määrärahat on kirjattu komission budjettikohtaan A-1901. Taulukossa 1 on esitetty talousarviomenot vuosina 1985-2000. Varainhoitovuonna 2000 suoritettujen maksujen määrä oli 123,7 miljoonaa euroa. Kiinteiden hintojen mukaan laskettuna vuotuiset menot lähes kolminkertaistuivat kyseisenä ajanjaksona. Kuten taulukko sekä kaavio 1 osoittavat, työkyvyttömyyseläkemenojen määrä on kasvanut huomattavasti vähemmän kuin vanhuuseläkkeiden määrä, joka on lähes kuusinkertaistunut.

Taulukko 1

Työkyvyttömyyseläkkeistä ja vanhuuseläkkeistä aiheutuvat talousarviomenot kaikkien toimielinten osalta

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Tulostili ja tase, nide II, pääluokka III, komissio.

Kaavio 1

Vuosina 1985-2000 maksetuista vanhuuseläkkeistä ja työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuvien menojen vertailu (pysyvien hintojen mukaan)

>PIC FILE= "C_2003109FI.000601.TIF">

11. Vuosina 1985-2001 työkyvyttömyyseläkkeelle jäi vuosittain keskimäärin 166 henkilöstön jäsentä (ks. taulukko 2). Vuosina 1986 ja 1987 määrä oli huomattavasti suurempi edeltävään ajanjaksoon verrattuna. Määrä laski jyrkästi vuonna 1988 ja vaihteli sen jälkeen hieman vuoteen 1997 saakka. Vuonna 1988 työkyvyttömyyseläkkeelle jäi yli 200 henkilöä, minkä jälkeen suuntaus on ollut voimakkaasti nouseva. Vuonna 2001 työkyvyttömyyseläkkeelle jäi 226 henkilöä eli 0,78 prosenttia 31.12.2001 palveluksessa olleesta henkilöstöstä. Kaavio 2 osoittaa, että (viiden vuoden välein kuvattu) komission henkilöstön työkyvyttömyyseläkkeiden

Taulukko 2

Työkyvyttömyyseläkkeiden lukumäärä vuosina 1985-2001

>TAULUKON PAIKKA>

Huom.

Lukujen perustana on työkyvyttömyyseläkepäätösten voimaantulopäivämäärä.

Lähde:

komission Sysper-tietokanta.

Kaavio 2

Työkyvyttömyysluvun(7) kehitys komissiossa

>PIC FILE= "C_2003109FI.000701.TIF">

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

komission Sysper-tietokanta.

määrä(8) laski vuosien 1985 ja 1995 välisenä aikana mutta nousi uudelleen vuoteen 2000 saakka ja laski hieman vuonna 2001.

12. Työkyvyttömyyseläkkeiden määrän vaihtelu kyseisen ajanjakson kuluessa ei ole mitenkään poikkeuksellista, sillä kuten komissiota koskeva analyysi osoittaa, syynä näyttäisi olevan lähinnä henkilöstön määrän ja keski-iän kasvu. Kuten taulukosta 3 ilmenee, henkilöstön määrä kolminkertaistui vuosien 1970 ja 2000 välisenä aikana ja henkilöstön keski-ikä nousi noin 40 vuodesta 45 vuoteen. Yli 50-vuotiaiden osuus henkilöstöstä oli 13,7 prosenttia vuonna 1970, mutta vuonna 2000 se oli 28,6 prosenttia. Kuten taulukosta 4 käy ilmi, riski joutua työkyvyttömyyseläkkeelle kasvaa huomattavasti yli 50-vuotiaiden kohdalla; heidän osuutensa työkyvyttömyyseläkkeen saajista on yli kolme neljännestä.

Taulukko 3

Muutokset komission henkilöstön ikärakenteessa

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

komission Sysper-tietokanta.

Taulukko 4

Työkyvyttömyyseläkkeet ikäryhmittäin 1968-2000 (prosentteina)

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

komission Sysper-tietokanta.

13. Kuten tilintarkastustuomioistuin toi esille jo varainhoitovuotta 1987 koskevassa vuosikertomuksessaan, suurin osa työkyvyttömyyseläkkeelle jääneistä kuuluu ura-alueisiin C ja D; mainituilla ura-alueilla työskentelevät jäävät useammin työkyvyttömyyseläkkeelle kuin muilla ura-alueilla työskentelevät henkilöt ja he jäävät lisäksi useammin työkyvyttömyyseläkkeelle kuin vanhuuseläkkeelle. Itse asiassa - kuten taulukko 5 osoittaa - vuoden 2000 lopussa ura-alueisiin C ja D kuuluvien osuus työkyvyttömyyseläkkeiden saajista oli 62 prosenttia mutta vanhuuseläkkeiden saajista ainoastaan 21,7 prosenttia. Vastaavasti vähimmäistoimeentulon määrää koskevien säännösten mukaisesti maksettujen eläkkeiden osuus on edelleen lähes kolmannes kaikista työkyvyttömyyseläkkeistä, ja ne maksetaan käytännössä edelleen lähes kokonaisuudessaan ura-alueisiin C ja D kuuluville (osuus 97 prosenttia)(9). Palkkaluokkiin C 3 - D 4 kuuluvat saavat määrän systemaattisesti.

Taulukko 5

Työkyvyttömyyseläkkeen saajat palkkaryhmittäin ja työkyvyttömyyseläkkeet vuoden 1987 lopusta vuoden 2000 loppuun

>TAULUKON PAIKKA>

Huom.

Edunsaajien lukumäärä = eläkkeelle jääneet - kuolemantapaukset - työhön palaava henkilöstö.

Lähde:

komission Sysper-tietokanta.

14. Noin kaksi kolmannesta työkyvyttömyyslautakunnista muodostetaan toimielimen aloitteesta, kun henkilöstön jäsen on ollut kolmen vuoden aikana sairauslomalla yhteensä yli kaksitoista kuukautta, ja yksi kolmannes henkilöstön jäsenen omasta pyynnöstä. Yli 90 prosentissa tapauksista menettely päättyy työkyvyttömyyseläkkeelle jäämiseen. Psyykkisten sairauksien osuus työkyvyttömyyseläkkeiden lääketieteellisistä perusteista on noin puolet. Muut keskeiset syyt ovat tuki- ja liikuntaelinten sairaudet (noin 20 prosenttia) sekä sydän- ja verisuonitaudit (noin 15 prosenttia).

Psyykkiset sairaudet ovat suurin syy työkyvyttömyyseläkkeelle jäämiseen myös jäsenvaltioissa sekä kansainvälisissä järjestöissä (30-60 prosenttia työkyvyttömyystapauksista)(10).

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN AIEMMAT TARKASTUKSET JA NIIHIN PERUSTUVA SEURANTA

Tilintarkastustuomioistuimen aiemmat tarkastukset

15. Vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 1987(11) tilintarkastustuomioistuin toi esille useita tekijöitä, jotka saattavat vaikuttaa kielteisesti järjestelmään, joka on hyvin vähäisessä määrin rajoittava ja luonteeltaan pääasiassa sosiaalinen. Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat tekijät:

a) työkyvyttömyyseläkkeiden määrän huomattava kasvu vuosina 1983-1987;

b) työkyvyttömyyseläkkeiden korkea esiintyvyys ura-alueisiin C ja D kuuluvan henkilöstön kohdalla; useimmissa tapauksissa työkyvyttömyyseläke on korkeampi kuin peruspalkasta 70 prosenttia kattava vanhuuseläkkeen enimmäismäärä (sovellettaessa henkilöstösääntöihin perustuvaa vähimmäistoimeentuloa koskevaa sääntöä).

Seuranta

"Castonin raportissa" esitetyt suositukset

16. Vastauksena tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksiin ja hallintoelinten johtajien pyyntöihin perustettiin toimielinten välinen tilapäinen komitea, joka toimitti vuonna 1989 (komitean puheenjohtajan mukaan Castonin raportiksi nimetyn) raporttinsa talousarvion valvontavaliokunnalle. Raportissa suositettiin, että henkilöstösääntöihin tehtäisiin muutoksia ja käyttöön otettaisiin hallinnollisia toimia, joiden tarkoituksena olisi järjestelmän väärinkäytön estäminen ja työkyvyttömyyseläkkeiden taloudellisen houkuttavuuden vähentäminen. Raportissa suositettiin niinikään, että urakysymyksiin, tehtäväkiertoon, esimiessuhteisiin tai käyttäytymiseen liittyvät ongelmat olisi havaittava ajoissa ja niihin olisi puututtava asianmukaisin toimin ennen kuin kyseiset ongelmat voivat pahentaa henkilöstön jäsenen terveysongelmia.

17. Toimielinten välinen komitea havaitsi, että sairauspoissaoloja koskevat ajantasaiset tilastotiedot ja tarkistukset puuttuivat. Komitea ehdotti lääketieteellisten ja hallinnollisten toimien koordinoinnin parantamista, jotta työkyvyttömyyseläkkeelle mahdollisesti jäävät henkilöt voitaisiin yksilöidä varhaisessa vaiheessa. Komitea painotti niinikään nopeiden hallinnollisten toimien olevan tarpeen sen välttämiseksi, että työkyvyttömyyseläkkeeseen päädytään lopulta mukavuussyistä.

Toteutetut toimet

18. Hallintoelinten johtajat ottivat raportin suotuisasti vastaan ja toimittivat raportin päätelmät komissiolle, jotta se voisi ryhtyä tarvittaviin toimiin henkilöstösääntöjen muuttamiseen liittyvien kysymysten osalta ja jotta kunkin toimielimen hallinto ryhtyisi asianmukaisiin hallinnollisiin toimiin.

19. Komissio laati henkilöstösääntöihin työkyvyttömyyseläkkeitä koskevia muutosehdotuksia, joita henkilöstön edustajat vastustivat. Vuonna 1991 komissio perui ehdotukset sillä perusteella, että sen päätelmien mukaan henkilöstösääntöihin perustuvat työkyvyttömyyseläkejärjestelyt olivat moitteettomia ja että olisi asianmukaisempaa tehostaa tarkistuksia ja kohdistaa seuraamuksia kaikkiin havaittuihin väärinkäytöksiin. Osana nykyistä, kymmenen vuotta myöhemmin vireillä olevaa henkilöstösääntöjen uudistusta komissio on ehdottanut henkilöstösääntöihin hyvin samankaltaisia muutoksia kuin aiemminkin. Hallinnollisten toimien osalta muutoksia ei - kuten tässä kertomuksessa tuodaan esille - ole otettu huomioon tai ne ovat suurelta osin riittämättömiä, eikä alalla ole tällä hetkellä suunnitelmissa merkittäviä toimia.

SAIRAUSPOISSAOLOJEN HALLINNOINTIJÄRJESTELMÄÄ KOSKEVAT HUOMAUTUKSET

Poissaolojen määrä

20. Poissaolojen taloudelliset vaikutukset ovat huomattavat: parlamentin komissiolle heinäkuussa 2001 toimittamien tietojen mukaan(12) teoreettisen työajan(13) perusteella laskettujen poissaolojen määrä vaihteli vuonna 2000 toimielimestä riippuen 3,3 ja 5,9 prosentin välillä, mikä vastaa noin 7-12 henkilötyöpäivää vuotta kohti(14).

Joidenkin jäsenvaltioiden ja kansainvälisten järjestöjen kohdalla keskimääräiset poissaolot olivat samaa luokkaa, vaikkakin sovelletut laskentamenetelmät ovat saattaneet olla erilaisia.

Toimielinten yleiset menettelytavat

21. Vaikka tiettyjä sisäisiä sääntöjä ja menettelyjä on otettu käyttöön, yksikään toimielin ei ole hyväksynyt yleistä menettelytapaa, joka perustuisi selkeisiin tavoitteisiin sekä toimiin, joita tarvitaan kaikkien poissaoloihin liittyvien näkökohtien asianmukaiseen - reiluun, rakentavaan ja samalla määrätietoiseen - käsittelyyn. Näin ollen toimielimet eivät voi varmistaa, että

a) henkilöitä, jotka joutuvat olemaan poissa työstä pitkiä ajanjaksoja, tuetaan tarvittaessa;

b) asianmukaisia toimia toteutetaan mahdollisimman suuren, henkilöstöä ja heidän osastojaan hyödyttävän läsnäolon varmistamiseksi;

c) läsnäoloon ei vaikuteta kielteisesti epäasianmukaisella tehtävänjaolla tai työolosuhteilla.

Kuten jäljempänä esitetään, tarkastuksessa havaittiin tiettyjä puutteita ja heikkouksia, jotka liittyivät esimiesten rooliin, hallinnollisten ja lääketieteellisten yksiköiden väliseen koordinointiin ja tarkistusten järjestämiseen.

Toimiin osallistuvien tahojen tehtävät ja koordinointi

Yleiset huomautukset

22. Poissaolojen hallinnointi edellyttää kolmen eri tahon osallistumista: rekrytoivan osaston, henkilöstöosaston ja työterveyshuollon. Järjestelmän tehokkuutta heikentää tehtävien ja vastuualueiden epäselvä jako ja tarvittavan tiedonvaihdon puuttuminen tai siihen liittyvät viiveet. Poissaolojen raportointiin ja poissaolorekisterien pitämiseen liittyvät tehtävät ja vastuualueet ovat yleisesti ottaen selkeitä, mutta sitä vastoin ei ole selkeää,

a) kehen henkilöstön jäsen ottaa ensimmäiseksi yhteyttä poissaolonsa aikana, ja kuinka usein ja millä tavoin on asianmukaista ottaa yhteyttä;

b) kuka vastaa poissaolojen määrän valvonnasta yksilötasolla ja koko toimielimen tasolla, ja millaisten kriteerien mukaisesti valvonta tapahtuu;

c) kuka vastaa toistuvien poissaolojen havaitsemisesta ja asianmukaisiin toimiin ryhtymisestä;

d) kuka päättää lääkärintarkastusten suorittamisesta, ja missä tilanteessa;

e) kuka vastaa henkilöstön jäsenen tarvitseman lisätuen järjestämisestä esimerkiksi siten, että hänen terveysongelmansa diagnosoidaan ajoissa ja selvitetään, onko ongelmilla yhteys kyseisen henkilön työympäristöön, ja kuka vastaa toimista asianomaisen henkilön kuntoutumisen edistämiseksi;

f) olisiko poissaolon päättyessä suoritettava työhönpaluuhaastatteluja; missä tapauksessa, kenen ja mihin tarkoituksiin haastattelut olisi toteutettava.

23. Päätettäessä poissaoloihin perustuvien lääkärintarkastusten suorittamisesta vastuualueiden jako ja lääkärintarkastusten ensisijainen tarkoitus eivät ole selkeitä. Tämä saattaa selittää, miksi komissiossa henkilöstöosasto ja rekrytoivat osastot esittävät vain vähän lääkärintarkastuksen suorittamispyyntöjä, kun ne katsovat sen kuuluvan työterveyshuollon vastuualueisiin. Työterveyshuolto katsoo muilta osastoilta tulevien pyyntöjen vähäisen määrän osoittavan niiden vähäistä kiinnostusta lähinnä esimiehille kuuluvaan vastuualueeseen. Tällä alalla toimielinten olisi harkittava yhteisöjen tuomioistuimen ja neuvoston noudattamaa hyvää käytäntöä, jonka yhteydessä on perustettu henkilöstöosastojen ja työterveyshuollon edustajista koostuva elin, joka kokoontuu säännöllisesti tutkimaan poissaoloja ja tekemään lääkärintarkastuksia koskevia päätöksiä.

Tiettyjä toimielimiä koskevat erityiset puutteet

24. Vuonna 1999 komissio aloitti pääosastoissaan poissaolojen hallinnointia koskevan hajauttamismenettelyn. Uudistus toteutettiin olosuhteissa, joille oli ominaista suuret puutteet valvontajärjestelmissä ja joiden vuoksi järjestelmän keskitetty valvonta ei ehkä olisi enää ollut täysin toimielimen hallinnassa, kuten tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa esiin tuodut, normaalin hallinnoinnin kannalta olennaisten tietojen tuottamiseen liittyvät komission vaikeudet osoittivat.

25. Pääosastot(15) eivät olleet vaatineet mainittua hajauttamista, jota ne pitivät pikemminkin hallinnollisena lisärasitteena kuin henkilöstöresurssiensa hallinnointivälineenä. Henkilöstön ja hallinnon pääosaston kanssa toteutettava vastuualuejako on niin ikään epäselvä, sillä ei ole selvää, onko jälkimmäisen tehtävä yksinomaan neuvoa-antava ja tukeva, vai tuleeko sen toimia ohjaavana, koordinoivana ja valvovana tahona. Vastaavasti jokainen pääosasto on nimittänyt henkilöstöresursseista ja lomien hallinnoinnista vastaavat henkilöt, mutta ei ole selvää, pitäisikö heidän tehtäviinsä kuulua hallinnollisten perustehtävien, kuten poissaolojen rekisteröinnin, lisäksi myös muita tehtäviä; tällä hetkellä he näyttävät rajoittavan toimenkuvansa hallinnollisiin perustehtäviin.

26. Komissiolla oli aiemmin keskustietokanta, johon oli koottu yleistiedot koko henkilöstöstä, mutta järjestelmä on sittemmin hajautettu siten, että kuhunkin pääosastoon on asennettu erillinen tietokanta (SIC Congés). Kyseinen sovellus sisältää vain vähän tietojen analysointiin ja tuottamiseen tai raporttien tuottamiseen liittyviä toimintoja, ja käytettävissä olevat toiminnot eivät aina sovellu henkilöstösääntöjen määräysten soveltamisen seurantaan. Ei vaikuta asianmukaiselta, että kunkin pääosaston on kehitettävä omat tietojen analysointiohjelmansa, jotka väistämättä ovat samankaltaisia muiden pääosastojen ohjelmien kanssa.

27. Komission työterveyshuollolla ei ole käyttöoikeutta SIC Congés -sovellukseen, ja se on kehittänyt oman tietokantansa (SERMED), johon eivät - toisin kuin SIC Congés -sovellukseen - sisälly sellaiset sairauspoissaolot, joiden osalta ei ole esitetty lääkärintodistusta. Kyseisistä poissaoloista ei pääsääntöisesti ilmoiteta työterveyshuollolle. Tietokantojen päällekkäisyys aiheuttaa viiveitä tietojen toimittamiseen ja vaikeuttaa tietojen täsmäyttämistä.

28. Parlamentissa on tarpeettomasti päällekkäiset tietokannat lomia ja poissaoloja varten, sillä sekä rekrytoivat pääosastot että henkilöstöasioiden pääosasto (henkilöstöosasto ja työterveyspalvelut) pitävät omia, suurelta osin samat tiedot sisältäviä tietokantojaan. Tietokantojen välillä ei ole yhteyttä, ja koska rekrytoivilla pääosastoilla ja henkilöstöasioiden pääosastolla ei ole käyttöoikeutta toistensa tietokantoihin, tiedonvaihto tapahtuu paperitulostemuodossa.

29. Neuvostossa rekrytoivat pääosastot eivät voi edes konsultoida henkilöstön ja hallinnon pääosaston tietokantaa; hallinnon pääosastoon kuuluvat henkilöstöosasto ja työterveysyksikkö. Pääosastot ilmoittavat poissaoloista paperimuodossa, mikä viivästyttää poissaolojen kirjaamista tietokantaan ja sen seurauksena myös mahdollisten tarkistusten suorittamista. Rekrytoivat pääosastot saavat otteet poissaolorekistereistä henkilöstön ja hallinnon pääosastolta, mutta niille ei toimiteta raportteja, analyysejä tai varoituslistoja, joita henkilöstön ja hallinnon pääosasto laatii tapauksen mukaan; asianomaiset pääosastot eivät kykene tuottamaan kyseisiä tietoja itse.

Poissaoloihin perustuvat lääkärintarkastukset

30. Edellä mainittujen vaikeuksien lisäksi poissaoloihin perustuvien lääkärintarkastusten suorittamista hankaloittavat useat puutteet ja rajoitteet, jotka vaikuttavat huomattavasti tarkastusten tehokkuuteen.

Toimielinten asiantuntijalääkäreiden laaja tehtäväalue

31. Toimielinten asiantuntijalääkäreiden tehtäväalue on laaja. Pääasiallisiin tehtäviin kuuluu:

a) työterveyshuolto, palvelukseenottoa edeltävät lääkärintarkastukset, vuosittaiset lääkärintarkastukset, terveyttä ja turvallisuutta koskevat kysymykset;

b) lääkärin suorittama valvonta, poissaoloihin perustuvat tarkastukset mukaan lukien;

c) työkyvyttömyyslautakunnille toimitettavat lääkärinlausunnot;

d) henkilöstösääntöihin perustuvat lääketieteelliset kysymykset, korvausasioihin liittyvien hakemusten lääketieteellisiä näkökohtia koskevat lausunnot (esimerkiksi perhelisien kaksinkertaistaminen, jos perheessä on kehitysvammainen lapsi);

e) ensiapu ja henkilöstön jäsenten hoito sekä heidän pyytämänsä lausunnot.

32. Kansainvälisen työjärjestön yleissopimukseen N:o 161(16) perustuvat ammattitoiminnan harjoittamista koskevat säännöt ja kansalliset lait(17), jotka on saatettu voimaan 12 päivänä kesäkuuta 1989 toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä annetun neuvoston direktiivin N:o 89/391/ETY perusteella(18), osoittavat, että asiantuntijalääkärin tehtävät ovat ristiriidassa tutkimuksen suorittavan lääkärin tehtävien kanssa. Mainittujen säännösten vastaisesti tuomioistuimen ja tilintarkastustuomioistuimen asiantuntijalääkärit toimivat tarkastuksen kattamana ajanjaksona sekä työterveystarkastuksia suorittavina asiantuntijalääkäreinä että tutkivina lääkäreinä. Parlamentissa poissaoloihin perustuvista lääkärintarkastuksista vastaavat tehtävään rekrytoidut, parlamentin omien lääkärien valvonnassa toimivat tutkivat lääkärit. Mainitut menettelyt herättävät lääkäreiden kohdalla ammattieettisiä ongelmia(19) ja aiheuttavat sekä toimielimelle että henkilöstölle hämmennystä siitä, mikä on heidän asemansa kulloisessakin tilanteessa.

Tarkastusten tehokkuus

33. Toimielimillä on rajalliset resurssit tutkivien lääkärien osalta. Esimerkiksi komissiolla oli viime aikoihin asti Brysselissä työskentelevää henkilöstöään (noin 16000) varten ainoastaan kaksi osa-aikaisesti työskentelevää tilapäistä tutkivaa lääkäriä, joiden työmäärä oli niin suuri, että kotikäynnit(20) ja lyhyellä varoitusajalla tai ilman ennakkoilmoitusta tapahtuvat tarkastukset olivat käytännössä mahdottomia. Neuvostolla on yksi osa-aikainen tutkiva lääkäri; tuomioistuimessa ja tilintarkastustuomioistuimessa työskentelee osa-aikainen asiantuntijalääkäri, jonka on muiden tehtäviensä ohella suoritettava kyseiset tarkastukset yksin, aina kun se vain on mahdollista.

34. Tilintarkastustuomioistuin ei ole saanut asiasta kattavia tietoja, mutta näyttäisi, että edellä mainituista syistä tarkastuksia ei suoriteta kovin tiheästi. Esimerkiksi komissiossa tarkastus kohdistetaan noin 6 prosenttiin poissaoloista; parlamentista ei saatu tarkastusten tiheyttä osoittavia lukumäärätietoja; tuomioistuimessa ja tilintarkastustuomioistuimessa tarkastukset ovat harvinaisia; neuvostossa tarkastuksia suoritetaan hieman useammin. Yleisesti ottaen tarkastukset keskittyvät toistuviin pitkiin poissaoloihin sekä poissaoloihin, joihin liittyy erityisen suuri väärinkäytösten riski. Varhaisemmassa vaiheessa tapahtuvien ja tehokkaampien tarkastusten puuttuminen osoittaa, että järjestelmällä ei ole varoittavaa vaikutusta(21) eikä se tarjoa tukea sitä todella tarvitsevalle henkilöstölle (ks. kohdat 53 ja 54).

Lääkärintodistusten toimittamista ja tarkastusten suorittamista koskevat määräajat

35. Henkilöstösäännöissä (59 artiklan 1 kohta) sallitaan enintään kaksitoista korkeintaan kolmen päivän jaksoista koostuvaa sairauspoissaolopäivää vuodessa, ja edellytetään lääkärintodistuksen toimittamista neljänneltä ja sitä seuraavilta sairauspoissaolopäiviltä. Henkilöstösäännöissä ei kuitenkaan määritetä aikarajaa lääkärintodistuksen toimittamiselle. Kukin toimielin on hyväksynyt omat soveltamissääntönsä tai -käytäntönsä, jotka vaihtelevat hieman muiden toimielinten sääntöihin nähden(22). Säännöt ovat joissakin tapauksissa epäselviä, ja niitä sovelletaan käytännössä erittäin joustavasti, mikä vaikuttaa todennäköisesti - etenkin lyhytaikaisten poissaolojen tapauksessa - valvonnan tehokkuuteen.

36. Lääkärintodistuksen toimittamiseen annettu aika merkitsee - kun siihen lisätään sisäiset menettelyt, jotka liittyvät kyseisen tiedon kulkuun eri osastojen välillä - että tarkastuksia ei ole käytännössä mahdollista järjestää ensimmäistä poissaolopäivää seuraavien kahden viikon kuluessa. Tarkastukset suoritetaan näin ollen myöhäisessä vaiheessa ja joskus - mikä on tavanomainen käytäntö neuvostossa - jopa vasta henkilöstön jäsenen palattua työhön. Tämä vaikuttaa tarkastusten tehokkuuteen tapauksissa, joissa poissaoloa epäillään aiheettomaksi, sillä poissaolon aiheellisuutta ei ole enää - epäilyttävimmissäkään tapauksissa - mahdollista asettaa kyseenalaiseksi. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan(23) tarkastusta edeltävältä ajanjaksolta toimitetun lääkärintodistuksen pätevyyden kyseenalaistaminen on kielletty.

Toimielimen oikeudet vaatia lääkärintarkastuksen suorittamista

37. Henkilöstösääntöjen mukaan (59 artiklan 1 kohta) sairauden takia poissaolevaa henkilöstön jäsentä voidaan vaatia käymään toimielimen järjestämässä lääkärintarkastuksessa ja asianmukaisesti todettu luvaton poissaolo vähennetään asianomaisen henkilön vuosilomasta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kurinpitosäännösten mahdollista soveltamista; jos vuosilomaa ei enää ole jäljellä, kyseinen henkilö menettää palkan luvatonta poissaoloa vastaavalta ajalta (60 artikla). Henkilöstösäännöissä ei ole mainintaa toimista, joita olisi sovellettava tapauksessa, jossa henkilöstön jäsen estää tai tahallisesti välttää lääkärintarkastuksen.

38. On aiheellista olettaa, että henkilöstön jäsenen tahallisesta kieltäytymisestä johtuva toimielimen kykenemättömyys valvontaan riittäisi jo sinällään perusteeksi sille, että poissaolo määritetään luvattomaksi lääkärintarkastukselle vahvistetusta päivämäärästä alkaen. Neuvoston pääsihteeristö on laatinut asiasta selkeät sisäiset säännökset. Parlamentin sisäisissä säännöksissä tarkennetaan ainoastaan, että kyseisissä tapauksissa henkilöstön jäsen ei täytä hänelle asetettuja velvoitteita ja häneen voidaan kohdistaa kurinpitomenettelyjä; käytännössä parlamentti on kuitenkin noudattanut täysin samanlaista menettelyä kuin neuvosto. Kumpikin toimielin joutui kuitenkin lopettamaan kyseisen käytännön yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion seurauksena(24); sen mukaan menettelylle ei ollut oikeudellisia perusteita. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan lääkärintodistuksen esittäminen muodostaa oletuksen poissaolon asianmukaisuudesta. Poissaolon vähentäminen vuosilomasta edellyttää, että poissaolon luvattomuus on asianmukaisesti todettu. Henkilöstön jäsentä edellytetään käymään tarkastuksessa, mutta kyseisen velvoitteen noudattamatta jättäminen ei sinällään oikeuta toimielintä muuttamaan vastakkaiseksi oletustaan sellaisen sairauspoissaolon asianmukaisuudesta, joka perustuu asianmukaisesti esitettyyn lääkärintodistukseen. Toisaalta mainitun velvoitteen noudattamatta jättäminen saattaa tarvittaessa olla perusteena kurinpitomenettelyille. Toimielimet ovat näin ollen käytännöllisesti katsoen voimattomia mainitunlaisissa - onneksi harvinaisissa - tilanteissa, joissa on aihetta epäillä poissaolon asianmukaisuutta, sillä asiaa ei missään tilanteessa voida ratkaista kurinpitomenettelyn avulla.

Ranskassa valtion virkamiehiin sovellettavien säännösten mukaan(25) tapauksessa, jossa kyseinen henkilö ei pysty perustelemaan lääkärintarkastuksen laiminlyöntiä, saatetaan hänen palkkansa maksu keskeyttää, katsoa poissaolo luvattomaksi ja käynnistää "virasta luopumiseen" perustuva menettely, joka saattaa johtaa kyseisen henkilön poistamiseen virastaan.

39. Tutkivan lääkärin päätelmät henkilöstön jäsenen työkyvystä voidaan sinänsä asettaa kyseenalaiseksi. Valitus- ja välitysmenettely on kuitenkin erittäin raskas ja huonosti soveltuva. Mikäli henkilöstön jäsen toimittaa uuden lääkärintodistuksen ja jos toisen lääkärintarkastuksen jälkeen hoitavan lääkärin ja tutkivan lääkärin välillä on edelleen näkemysero, asia olisi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan(26) annettava työkyvyttömyyslautakunnan käsiteltäväksi. Menettely on erittäin aikaavievä ja siten täysin soveltumaton mainitunlaisten riita-asioiden käsittelyyn, sillä on vaikea nähdä tilannetta, jossa työkyvyttömyyslautakunta voisi legitiimisti päättää, onko kyseinen henkilöstön jäsen ollut useita kuukausia aiemmin työkykyinen vai ei(27).

Ranskassa valtion virkamiehiin sovellettavien säännösten mukaan(28) henkilön on palattava työhön heti kun hän on saanut asiaa koskevan hallinnollisen päätöksen. Hän voi asettaa tutkivan lääkärin päätelmät lääketieteellisen kollegion käsiteltäväksi; kollegio koostuu kolmesta, hallintoviranomaisten nimeämästä lääkäristä (kollegio kokoontuu vähintään kahdesti kuukaudessa). Tapauksissa, joissa riita-asia koskee yli kuuden kuukauden yhtäjaksoisen poissaolon jatkamista, henkilö voi valittaa lääketieteellisen kollegion lausunnosta ylemmälle lääketieteelliselle kollegiolle (jonka terveysministeriö nimittää kolmeksi vuodeksi).

40. Mainitut tekijät vaikuttavat lääkärintarkastusten tehokkuuteen etenkin tapauksissa, joissa poissaolon asianmukaisuudesta on olemassa voimakas epäilys.

TYÖKYVYTTÖMYYSELÄKKEITÄ KOSKEVAT HUOMAUTUKSET

Järjestelmästä aiheutuvien kustannusten arviointi ja seuranta

41. Toimielimet eivät ole varustautuneet työkyvyttömyyseläkejärjestelmästä aiheutuvien kustannusten määrittämiseen ja seurantaan. Mainittu puute merkitsee lisäksi, että henkilöstö, joka myös osallistuu järjestelmän rahoittamiseen, ei ole tietoinen velvoitteistaan eikä sillä ole mahdollisuutta valvoa järjestelmän toimintaa. Tämä johtuu epäilemättä siitä, että koska työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuvat kustannukset rahoitetaan talousarviosta vuosittain, ei katsottu tarpeelliseksi perustaa samanlaisia seuranta- ja valvontamekanismeja kuin eläkekassan tasapainon varmistamiseksi on käytössä. Komissio on ainoa toimielin, joka ilmoittaa henkilöstölle myönnetyt eläkkeistä aiheutuvat talousarviomenot tilinpäätöksessään, joten on vielä vähemmän syytä olettaa, että muut toimielimet pitäisivät mainittuja mekanismeja tarpeellisina.

42. Komission budjettikohtaan A-1901 kirjatuista talousarviomenoista ei - useista syistä - ilmene tietoja järjestelmästä aiheutuvista kustannuksista. Budjettikohdasta käyvät ensinnäkin ilmi ainoastaan kyseisen varainhoitovuoden aikana maksetuista eläkkeistä aiheutuvat kustannukset. Nimenomaisesti työkyvyttömyyseläkkeistä tulevaisuudessa aiheutuvat kustannukset eivät ole tiedossa, ja ne sisältyvät taseessa ilmoitettavaan, tulevia eläkkeistä aiheutuvia kokonaiskustannuksia koskevaan kohtaan. Lisäksi - toisin kuin muissa järjestelmissä, joissa työkyvyttömyyseläkkeen maksu lakkaa henkilön saavuttaessa eläkeiän ja alkaessa saada vanhuuseläkettä - yhteisön järjestelmässä työkyvyttömyyseläkkeen maksu jatkuu edunsaajan kuolemaan saakka. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan varainhoitovuonna 2000 budjettikohtaan A-1901 liittyneistä 123,7 miljoonan euron talousarviomenoista arviolta 40 prosenttia eli noin 50 miljoonaa euroa maksettiin yli 65-vuotiaille edunsaajille, joten menot olivat luonteeltaan pikemminkin vanhuuseläkkeitä(29). Henkilöstösääntöihin parhaillaan suunniteltavien muutosten tavoitteena on mainitun eron tekeminen tulevaisuudessa.

43. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan yhdestä työkyvyttömyystapauksesta aiheutuvat arviolta 370000 euron nettokustannukset(30). Nykyisten vuotuisten työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisten perusteella (noin 200 henkilöstön jäsentä vuodessa) vuosittain myönnettävistä työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuvien nettokustannusten kokonaismäärä on näin ollen noin 74 miljoonaa euroa. Kuten tätä kohtaa koskevassa loppuviitteessä selitetään, nettokustannukset eivät vastaa entiselle henkilöstön jäsenelle maksettavaa työkyvyttömyyseläkkeen määrää.

Työkyvyttömyyden arviointi

44. Henkilöstösääntöjen 78 artiklan mukaan virkamiehellä tai tilapäisellä henkilöstön jäsenellä on "oikeus työkyvyttömyyseläkkeeseen, kun häntä kohtaa pysyvä, täydelliseksi katsottu työkyvyttömyys, joka estää häntä hoitamasta mihinkään hänen palkkaryhmänsä toimeen kuuluvia tehtäviä".

45. Mikäli "pysyvällä, täydelliseksi katsotulla työkyvyttömyydellä" tarkoitettaisiin tilannetta, johon liittyy fyysisen ja/tai psyykkisen toimintakyvyn täydellinen menettäminen, lähes kaikki työkyvyttömyyseläkkeelle jääneet, tilintarkastustuomioistuimen lääketieteellisen asiantuntijan tutkimaan otokseen kuuluneet henkilöt jäisivät täydellisen työkyvyttömyyden määritelmän ulkopuolelle. Käytännössä kyse on - henkilöstösääntöjen mukaisesti - työkyvyttömyyden määrittämisestä siten, että kyseisen henkilön on mahdotonta hoitaa mihinkään palkkaryhmänsä toimeen kuuluvia tehtäviä. Tällöin työkyvyttömyys kattaa useita eri tekijöitä, ja sitä arvioidaan toisaalta puhtaasti lääketieteellisin, kliinisten tutkimusten ja testien avulla yksilöitävissä ja mitattavissa olevien tekijöiden avulla, ja toisaalta ei-lääketieteellisten, pikemmin subjektiivisiin kuin mitattavissa oleviin kriteereihin perustuvien tekijöiden avulla. Henkilöstösäännöissä ei edellytetä muiden ratkaisumallien arviointia, kuten heikosta terveydestä kärsivän henkilön mahdollisuuksia osa-aikatyöhön tai työskentelyyn organisaatiossa vähemmän vaativissa tehtävissä.

Useimmat tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäyntien kohteena olleet kansalliset viranomaiset sekä kansainväliset järjestöt soveltavat samantyyppistä periaatetta. Kuitenkin Ranskassa valtion virkamiehiin sovellettavien säännösten mukaan(31) työkyvyttömyys määritetään virallisen työkyvyttömyysasteikon mukaan. Ruotsissa työkyvyttömyys voidaan määrittää täydelliseksi tai osittaiseksi; osittaisen työkyvyttömyyden (esimerkiksi 75-prosenttinen työkyvyttömyys) tapauksessa henkilön on työskenneltävä osa-aikaisesti (esimerkiksi 25 prosenttia työajasta)(32).

46. Palkkaryhmän toimeen kuuluvien tehtävien hoitamista koskevan kyvyttömyyden arviointi edellyttää perusteellista tietoa työtaustasta sekä hyvää lääketieteellistä ja hallinnollista synergiaa - etenkin psyykkisten sairauksien kohdalla(33). Henkilön työtaustan tunteminen on erittäin tärkeää, ja työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisen mahdolliset vaihtoehdot on tärkeää tutkia perusteellisesti ja riittävän ajoissa. Yhteisöjen toimielinten soveltamat järjestelmät osoittautuivat tältä osin erittäin puutteellisiksi.

47. Toimielimet käsittelevät työkyvyttömyyttä tällä hetkellä ainoastaan lääketieteellisestä näkökulmasta, mikä toimielinten asiantuntijalääkäreidenkin mukaan on valitettavaa. Henkilöstöhallinnosta vastaavat osastot ja rekrytoivat osastot keskittävät toimintansa ensisijaisesti menettelyn hallinnollisiin näkökohtiin. Työkyvyttömyyslautakunnan tehtäväksi jää näin ollen ongelmaan liittyvien puhtaasti lääketieteellisten kysymysten lisäksi myös muiden kuin lääketieteellisten näkökohtien arviointi(34). Lautakunnalla ei ole useinkaan tarkkaa tietoa potilaan hoitamien tehtävien luonteesta eikä tehtävistä, joista hän voisi kohtuullisesti suoriutua. Työkyvyttömyyttä arvioidaan näin ollen teoreettisen viitekehyksen avulla; sen yhteydessä oletetaan, että kyseiseen palkkaryhmään kuuluvat toimet ovat yhdenmukaisia, vaikka todellisuudessa tilanne vaihtelee, ja työympäristö ja erityisesti henkilösuhteisiin liittyvät näkökohdat vaihtelevat suuresti. Työkyvyttömyyttä tulkitaan siis järjestelmän yhteydessä erittäin laajasti.

Seuranta, syiden analysointi ja korjaavat toimet

48. Toimielimet eivät ole perustaneet seurantajärjestelmää, jonka avulla ne voisivat jatkuvasti ja säännöllisesti arvioida määrällisesti työkyvyttömyyseläkkeelle jäämisten tiheyttä ja saada tietoa niiden perustana olevista sairauksista, analysoida suuntauksia asianmukaisten parametrien (esimerkiksi ikä, sukupuoli, ura-alue tai palvelusajan pituus) avulla, osoittaa populaation riskialtteimmat ryhmät, analysoida työkyvyttömyystapauksia koskevien suurimpien tiheyksien syitä tai rajata ja toteuttaa mahdollisia ennaltaehkäisyyn, varhaiseen havaitsemiseen ja vaihtoehtoisten ratkaisujen etsimiseen liittyviä toimia. Tämä osoittaa toimielinten kohdalla jonkinasteista kiinnostuksen puutetta sekä järjestelmän taloudelliseen hallinnointiin että työympäristöön ja henkilöstöhallintoon liittyviin näkökohtiin, jotka ovat todennäköisimmin ongelmaan vaikuttavia tekijöitä.

49. Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 1987 esitettyjen huomautusten julkaisuajankohtana tai välittömästi sen jälkeen laadittiin joitakin tilastoja. Ne perustuivat lähinnä tietoihin, jotka komissio oli toimittanut vastauksena kahteen parlamentin lokakuussa 1991 ja kesäkuussa 1993 esittämään kysymykseen sekä kertomukseen, jonka komissio esitti joulukuussa 1993 neuvoston pyynnöstä ja joka koski alustavaa talousarvioesitystä varainhoitovuodelle 1994. Analyysi on kuitenkin erittäin suppea. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut, että mainittujen ajankohtien jälkeen olisi yritetty arvioida järjestelmän toimintaa määrällisesti tai tuottaa sitä koskevaa yleistä analyysia.

50. Joissakin tapauksissa on saatavissa hajanaista tai luonteeltaan hyvin spesifistä tietoa esimerkiksi työkyvyttömyyseläkkeen perustana olevasta sairaudesta, mutta tietojen saaminen perustuu pikemminkin yksittäisten asiantuntijalääkärien omiin aloitteisiin kuin toimielinten esittämiin pyyntöihin. Lisäksi työterveyshuollot säilyttävät tiedot usein omassa käytössään ja tapauksissa, joissa ne toimitetaan hallinnollisille yksiköille, niiden perusteella ei suoriteta seurantaa(35). Toimielinten välisen lääketieteellisen lautakunnan ehdotus epidemiologisen tutkimuksen suorittamisesta ei saanut tarvittavaa rahoitusta, ja yhteisen sairausvakuutuskassan hiljattain esittämä ehdotus henkilöstön yleistä terveydentilaa koskevan tutkimuksen suorittamisesta sai vastustusta henkilöstön edustajilta ja joiltakin hallintoyksiköiltä sillä perusteella, että tietojen mahdollisista käyttötarkoituksista ei ollut riittäviä takeita.

51. Parlamentin Luxemburgissa toimiva asiantuntijalääkäri teki huomionarvoisen aloitteen työkyvyttömyyden syiden analysoinnissa. Hän laati vuosilta 1983-1998 viiden vuoden jaksoja koskevat raportit, jotka ovat hyvä esimerkki siitä, mitä voitaisiin toteuttaa systemaattisesti kaikkien toimielinten osalta. Raportit sisältävät runsaasti tietoa työkyvyttömyyseläkkeelle jäämisestä ja sen perustana olevista sairauksista, ja niissä esitetään useita oletuksia työkyvyttömyyden syistä sekä suosituksia mahdollisista toimista, jotka liittyvät etenkin työn organisointiin ja työympäristöön sekä tiettyihin henkilöstöhallinnollisiin näkökohtiin.

52. Raporttien mukaan työn organisointi sekä psykologinen ja sosiaalinen ympäristö ovat merkittäviä stressiin ja motivaation menettämiseen vaikuttavia tekijöitä. Ne vaikuttavat henkilöstön terveydentilaan ja saattavat vaikuttaa psyykkisten sairauksien suureen osuuteen (yli 50 prosenttia) työkyvyttömyyseläkkeen perustana olevista lääketieteellisistä syistä. Työtyytyväisyyden puutteeseen vaikuttavat esimerkiksi näkemykset töiden epätasaisesta jakautumisesta, päätöksenteon ulkopuolelle jäämisestä sekä esimiestasolla ilmenevistä puutteista. Mainituilla tekijöillä voi olla ratkaiseva vaikutus työkyvyttömyyseläkkeelle jäämiseen johtavassa prosessissa fyysisestä ja/tai psyykkisestä sairaudesta kärsivän henkilön kohdalla. Kyseiset ongelmat koskevat erityisesti alemmissa palkkaryhmissä työskenteleviä henkilöitä, jotka pitävät työtään aliarvostettuna ja kokevat saavansa liian vähän tunnustusta. Muiden toimielinten asiantuntijalääkäreillä ja henkilöstöosastojen edustajilla on asiasta pitkälti samanlainen näkemys. Näkemystä vahvistavat myös vastaukset, jotka tilintarkastustuomioistuin sai otokseensa kuuluneille työkyvyttömyyseläkkeellä oleville entisille henkilöstön jäsenille esittämäänsä kyselyyn (ks. kohta 2). Itse asiassa noin kolmanneksessa tapauksista entinen henkilöstön jäsen mainitsi olleensa tyytymätön tehtäviensä luonteeseen tai työolosuhteisiin, ja kahdessa tapauksessa kolmesta entinen henkilöstön jäsen kertoi tyytymättömyyden vaikuttaneen siihen, että hän haki työkyvyttömyyseläkettä tai hyväksyi sitä koskevan ehdotuksen. Kyseiset henkilöt syyttivät yleisesti liian suurta työmäärää, määräajoista aiheutuvaa painetta, henkilöstöresurssien ja aineellisten resurssien puutetta ja useissa tapauksissa myös esimiesten osuutta mainittuihin ongelmiin.

Varhainen havaitseminen, lääketieteellinen ja hallinnollinen synergia sekä vaihtoehtoiset toimet

53. Edellä mainittujen, poissaolojen valvontajärjestelmiin liittyvien puutteiden seurauksena toimielimillä ei ole mahdollisuutta havaita systemaattisesti varhaisessa vaiheessa riskialttiita henkilöitä, joiden terveydentila ja/tai suorituskyky heikkenevät. Näin ollen toimielimet eivät voi ryhtyä asianmukaisiin toimiin (esimerkiksi siirtäminen toisiin tehtäviin tai työn organisointi) ajoissa, silloin kun työterveyshuolto ja hallinto voivat vielä yhteisesti yrittää välttää tapahtumaketjun, joka väistämättä johtaa työympäristön ulkopuolelle jäämiseen ja sen seurauksena työkyvyttömyyteen.

54. Entisistä henkilöstön jäsenistä poimitulle otokselle lähetettyyn tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn saadut vastaukset osoittavat, että noin puolessa tapauksista kyseinen henkilö ei ollut saanut terveydentilaansa tai työskentelymahdollisuuksiaan koskevaa kyselyä hallinto-osastoilta tai esimiehiltään sairauslomajaksojensa aikana työkyvyttömyyseläkemenettelyn aloittamista edeltävän vuoden kuluessa. Kyseiset henkilöt kokivat, että toimielin suhtautui heihin välinpitämättömästi juuri silloin, kun heillä oli vaikeuksia ja he olisivat kaivanneet tukea ja myötätuntoa yleisesti toimielimeltä ja erityisesti esimiehiltään.

55. Tilintarkastustuomioistuimen lääketieteellisen asiantuntijan tutkimus osoitti, että joitakin harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta tutkitut asiakirjat eivät sisältäneet viitteitä siitä, että ennalta olisi toteutettu vakavasti otettavia toimia, joiden tarkoituksena olisi ollut vaihtoehtoisen ratkaisun löytäminen. Asiantuntijalääkärin esittämiä, lähinnä toimen vaihtamista koskevia ehdotuksia ei käytännössä koskaan noudatettu. Työkyvyttömyyseläkkeelle tarjottiin vaihtoehto vain harvoin tai liian myöhään. Työkyvyttömyyseläkkeellä olevista entisistä henkilöstön jäsenistä poimittuun otokseen kuuluneista henkilöistä neljännes olisi todennäköisesti kyennyt jatkamaan työntekoa, mikäli toimielin olisi havainnut ja käsitellyt heidän tapauksiaan varhaisessa vaiheessa. Kyselyn vastaukset vahvistavat mainitun oletuksen: 20 prosenttia entisistä henkilöstön jäsenistä katsoi, että työnteon jatkaminen olisi ollut mahdollista, jos tarjolla olisi ollut vaihtoehtoinen ratkaisu. Tällä perusteella tilintarkastustuomioistuin arvioi, että vuoden aikana myönnettävistä työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuvien nettokustannusten osalta voitaisiin periaatteessa saada aikaan 10 miljoonan euron vuotuinen säästö, jos käyttöön otettaisiin menettely, jonka yhteydessä toistuvat tai pitkäaikaiset sairauspoissaolot havaittaisiin ja otettaisiin käsittelyyn ajoissa.

Työkyvyttömyyseläkemenettelyn käynnistäminen

56. Henkilöstösääntöjen 59 artiklan 1 kohdan mukaan toimielin voi saattaa asian työkyvyttömyyslautakunnan käsiteltäväksi ainoastaan, jos henkilöstön jäsen on kolmen vuoden aikana sairauslomalla yhteensä yli kaksitoista kuukautta. Tilanne tuo esiin vaikean kysymyksen siitä, kuinka merkittävä ajoittaisen työkyvyttömyyden pituus on menettelyn aloittamisen kannalta. Jokainen alaa tunteva lääkäri ja henkilöstöresurssien asiantuntija tiedostaa, että kauan työympäristöstä poissa ollut henkilö pystyy vain harvoin palaamaan työhön täysipainoisesti erilaisista lääketieteellisistä, psyykkisistä, teknologisista ja sosiologisista syistä. Tätä tukee se, että kyseisissä tapauksissa menettely päättyy lähes aina työkyvyttömyyseläkkeelle jäämiseen. Tilintarkastustuomioistuimen lääketieteelliselle asiantuntijalle tutkittavaksi annetun tapausotoksen perusteella käy ilmi, että menettelyyn soveltuisi paremmin poissaoloille asetettava kuuden kuukauden aikaraja toisaalta siksi, että tapaukset, joissa koordinoitu toiminta olisi vielä mahdollista ja hyödyllistä, saataisiin käsittelyyn ajoissa, ja toisaalta siksi, että aiheettoman taloudellisen edun(36) ylläpito voitaisiin lakkauttaa tapauksissa, joissa kyseiset henkilöt eivät koskaan palaa pysyvästi työhön. Tilintarkastustuomioistuimen tietojen perusteella käy niin ikään ilmi, että tapauksissa, joissa työkyvyttömyyseläkemenettely alkaa henkilöstön jäsenen omasta aloitteesta, se tapahtuu kyseisen henkilön oltua kolmen vuoden aikana sairauslomalla yhteensä keskimäärin viisi kuukautta.

Kansalliset ja kansainvälisten järjestöjen työkyvyttömyyseläkejärjestelmät vaihtelevat huomattavasti sen suhteen, kuinka pitkän työkyvyttömyysjakson jälkeen työkyvyttömyyseläkemenettely voidaan käynnistää työnantajan aloitteesta. Ajanjakso on yhteisön järjestelmään verrattuna lyhyempi Saksassa (kolme kuukautta kuuden kuukauden aikana) sekä Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankissa (kuusi kuukautta). Kansainvälisen työjärjestön (18 kuukautta neljän vuoden aikana) ehdot ovat lähempänä yhteisön järjestelmää(37).

57. Vaikka pienimmät toimielimet (yhteisöjen tuomioistuin ja tilintarkastustuomioistuin) asettavat tapaukset työkyvyttömyyslautakunnan käsiteltäväksi heti 12 kuukauden aikarajan täytyttyä, tilanne ei ole sama suurimmissa toimielimissä, jotka toimivat usein viiveellä. Tutkitun otoksen perusteella 20 prosentissa komission tapauksista ja 38 prosentissa parlamentin tapauksista työkyvyttömyyseläkemenettely käynnistettiin yli 14 kuukauden poissaolon jälkeen, ja keskimääräinen kokonaispoissaolo oli 17 kuukautta(38).

Työkyvyttömyyslautakunta

Kokoonpano

58. Yhteisön järjestelmään liittyvä erityispiirre - kahden työkyvyttömyyslautakuntaan kuuluvan lääkärin nimeäminen muun kuin eläkkeen rahoittajan toimesta - tekee järjestelmästä melko raskaan muihin työkyvyttömyyseläkejärjestelmiin verrattuna (katso alla). Kyseiset lääkärit ovat henkilöstön jäsentä edustava lääkäri sekä kolmas lääkäri, jonka nimeäminen tapahtuu yhteistyössä toimielintä edustavan lääkärin kanssa.

Tarkastuskohteena olleiden jäsenvaltioiden hallinnossa toimitaan seuraavasti.

Itävallassa kansallinen eläkelaitos (Bundespensionsamt) edellyttää kahta lääkärintarkastusta, joista kummankin suorittaa yksi lääkäri. Saksassa lääkärinlausunnon toimittaa hallinnon asiantuntijalääkäri, Yhdistyneessä kuningaskunnassa lääketieteellinen neuvoa-antava lautakunta (Medical Services Advice Board), Ruotsissa eläkejärjestelmää edustava lääkäri ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankissa vakuutusyhtiön lääkäri. YK:ssa suosituksen antaa henkilöstön eläkeasioista vastaava komitea, joka koostuu henkilöstön, hallinnon ja jäsenvaltioiden edustajista; komitea toimii yhteisen työterveyshuollon laatiman lääkärinlausunnon perusteella. Ranskassa lausunnon antaa kyseessä olevan ministeriön komitea (Commission de réforme), joka koostuu kyseisen osaston päälliköstä, varainhoidon valvojasta, kahdesta henkilöstön edustajasta sekä kolmesta lääketieteellisen lautakunnan lääkäristä. Kyseessä olevan osaston asiantuntijalääkäri saattaa saada oikeuden tutustua asiakirjoihin, ilmaista kantansa ja osallistua komitean kokouksiin neuvoa-antavassa asemassa. Komitea saattaa myös päättää kuulla henkilöstön jäsenen ja hallintoviranomaisten valitsemia lääkäreitä(39).

59. Henkilöstön jäsenen, jonka on nimettävä yksi työkyvyttömyyslautakunnan jäsen, yhteistyöhalukkuus oli vähäistä tapauksissa, joissa menettely käynnistettiin toimielimen aloitteesta. Itse asiassa tutkitun otoksen perusteella voitiin havaita, että tapauksissa, joissa menettely oli käynnistetty henkilöstön jäsenen aloitteesta, kului keskimäärin 50 päivää ennen kuin työkyvyttömyyslautakunta kokoontui, mutta toimielimen aloitteesta käynnistetyn menettelyn yhteydessä kului kaksinkertainen aika(40). Keskimääräinen aika oli yli kuusi kuukautta 20 prosentissa tapauksista.

60. Mainittua ilmiötä selittää jossain määrin se, että käsiteltävät tapaukset liittyvät ensisijaisesti psyykkisiin sairauksiin, että joissakin tapauksissa suhde toimielimeen saattaa olla huono ja että entinen henkilöstön jäsen saa täyttä palkkaa sairauslomansa aikana.

61. Pitkä viive saattaa johtua myös toimielimen asiantuntijalääkärin ja henkilöstön jäsenen nimeämän lääkärin vaikeuksista päästä yksimielisyyteen kolmannen lääkärin valinnasta. Asiantuntijalääkärit mainitsivat, että heidän oli melko usein pakko vastustaa sellaisten lääkäreiden nimeämistä, jotka olivat tunnetusti taipuvaisia puoltamaan työkyvyttömyyseläkettä. Viiveiden syynä on niin ikään yleinen vaikeus saada kolme lääkäriä samaan aikaan koolle.

62. Tilintarkastustuomioistuimen lääketieteellisen asiantuntijan tutkimuksen perusteella on kuitenkin pääteltävissä, että kaikissa otokseen kuuluneissa tapauksissa työkyvyttömyyslautakunnan kolmannen jäsenen valinta oli täysin asianmukainen ammattitaidon ja maineen, riippumattomuuden, neuvoa-antaviin tehtäviin liittyvän kokemuksen sekä tehtävien edellyttämien lääketieteen erityisalueiden tuntemuksen osalta.

Lausuntojen perusteet

63. Kuten edellä kohdassa 1 on tuotu esille, yhtenä tarkastustavoitteena oli varmistaa, että työkyvyttömyyseläke myönnetään ainoastaan tapauksissa, joissa työkyvyttömyys on asianmukaisesti todettu. Kaikissa tilintarkastustuomioistuimen lääketieteellisen asiatuntijan tutkimaan otokseen kuuluneissa 63 tapauksessa asiantuntija päätteli, että lausunnot perustuivat riittävän laajaan ja kattavaan työhön ja osoittivat (lääkärille) selkeän ja ymmärrettävän yhteyden todettujen seikkojen ja työkyvyttömyyslautakunnan päätelmien välillä. Lausunnot esitettiin systemaattisesti ja niiden tueksi esitettiin diagnoosiin ja kyseisen henkilön terveydentilan kehitykseen liittyviä yksityiskohtia, toipumis- tai paranemisennuste tai päinvastaisessa tilanteessa arvio työkyvyttömyyden syiden pysyvyyden todennäköisyydestä tai varmuudesta. Lausunnoissa otettiin huomioon lääketieteellisten näkökohtien lisäksi henkilöstön jäsenen työympäristöön sopeutumiseen liittyvät näkökohdat, tosin asiaan vaikuttivat kohdassa 47 esitetyt työkyvyttömyyslautakunnan työskentelyn rajoitteet. Tutkimuksessa ei käynyt ilmi ainoatakaan tapausta, jonka yhteydessä työkyvyttömyyseläke olisi jäänyt selkeästi perustelematta; kahdessa tapauksessa sairauden vakavuus ja sen työkyvyttömäksi tekevä luonne jäivät kuitenkin avoimiksi, mikä ei ole tavatonta, kun otetaan huomioon tämäntyyppiseen arviointiin väistämättä liittyvä tulkinnanvaraisuus.

64. Muut kuin psyykkiset sairaudet todettiin asianmukaisin tutkimuksin, joiden perusteella voitiin tehdä täsmällinen ja tarkka diagnoosi. Lausunnot perustuivat vakiomuotoiseen lähestymistapaan, joka toteutettiin asianmukaisesti ja jonka perusteella voitiin esittää luotettava ja toistettavissa oleva, moitteettomasti laadittu lausunto. Myös psyykkisten sairauksien kohdalla asiakirjoissa esitetyt näkökohdat tukivat diagnoosia ja mahdollistivat sairauden suhteellisen vakavuuden arvioinnin.

Päätös työkyvyttömyydestä

65. Kun työkyvyttömyyslautakunta toteaa henkilöstön jäsenen työkyvyttömäksi, hänet siirretään ilman eri toimenpiteitä eläkkeelle sen kuukauden viimeisenä päivänä, jolloin nimittävä viranomainen on todennut hänen olevan pysyvästi kyvytön hoitamaan tehtäviään, ja oikeus työkyvyttömyyseläkkeeseen alkaa sitä kalenterikuukautta seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, jolloin päätös on tehty. Lähes 25 prosentissa otokseen kuuluneista tapauksista tilintarkastustuomioistuin havaitsi nimittävän viranomaisen päätökseen liittyviä viiveitä, mikä viivästytti tarpeettomasti kuukaudella henkilöstön jäsenen siirtymistä työkyvyttömyyseläkkeelle.

Lääkärintarkastukset työkyvyttömyyseläkkeelle jäämisen jälkeen

66. Henkilöstösääntöjen (liite VIII, 15 artikla) mukaan siinä tapauksessa, että työkyvyttömyyseläkettä saava entinen virkamies ei ole vielä täyttänyt 60 vuotta, toimielin voi vaatia häntä käymään säännöllisissä tarkastuksissa varmistaakseen, että hän yhä täyttää kyseisen eläkkeen saamisen edellytykset.

67. Kyseisten tarkastusten tiheys vaihteli huomattavasti eri toimielinten välillä. Yhteisöjen tuomioistuin ja tilintarkastustuomioistuin tutkituttavat entiset henkilöstön jäsenet systemaattisesti kahden vuoden välein lukuun ottamatta tapauksia, joissa työkyvyttömyyslautakunta pitää tarkastuksia tarpeettomina sairauden parantumattomuuden takia. Komissio noudattaa tarkastuksissa työkyvyttömyyslautakunnan määräämää tiheyttä; tarkastukset suoritetaan yleensä vuosittain tai joka toinen vuosi. Neuvostossa suoritetaan vain yksi tarkastus 1,5-3 vuotta työkyvyttömyyseläkkeelle jäämisen jälkeen; tarkastukset kohdistuvat pieneen osaan tapauksia (asiantuntijalääkärin mukaan noin 17 prosenttiin). Parlamentissa tämäntyyppiset lääkärintarkastukset ovat harvinaisia.

68. Tilintarkastustuomioistuimen lääketieteellisen asiantuntijan tutkiman otoksen yhteydessä työkyvyttömyyslautakunta ei ollut määrännyt lääkärintarkastusta pakolliseksi 60 prosentissa tapauksista(41). Työkyvyttömyyslautakunnan päätöksen perustana oli kaikissa tapauksissa asianmukaiset päätelmät kyseisen henkilön terveydentilasta ja ennusteesta. Tapauksissa, joissa lääkärintarkastus oli määrätty suoritettavaksi, tarkastus oli suoritettu asianmukaisesti ja siihen pohjautuvat päätelmät oli perusteltu hyvin.

69. Henkilöstösääntöihin perustuva lääkärintarkastuksen mahdollisuus ei tee käytännössä varsinaista työkyvyttömyyseläkkeen lakkauttamista mahdolliseksi. Itse asiassa työkyvyttömyyseläkkeen lakkauttaminen johtaa erittäin harvoin onnistuneeseen työhön paluuseen. Kohdassa 56 mainituista syistä niissä harvoissa tapauksissa, joissa entiset henkilöstön jäsenet palasivat työhön, he jäivät lähes poikkeuksetta työkyvyttömyyseläkkeelle suhteellisen lyhyen ajan kuluttua.

Järjestelmän alustava uudistus

70. Komissio esitti henkilöstösääntöjen uudistusehdotuksen yhteydessä joukon ehdotuksia, joiden tarkoituksena oli vähentää työkyvyttömyyseläkkeiden taloudellista houkuttavuutta. Ehdotukset vastaavat olennaisilta osin vuonna 1989 esitetyssä niin sanotussa Castonin raportissa esitettyjä ehdotuksia (ks. kohdat 16 ja 17):

a) työkyvyttömyyseläkkeen korvaaminen työkyvyttömyysavustuksella, joka korvataan vanhuuseläkkeellä kyseisen henkilön saavuttaessa eläkeiän (60-65 vuotta, kun enimmäismäärä on saavutettu);

b) työkyvyttömyysavustuksen määrän vahvistaminen 70 prosenttiin peruspalkasta sen sijaan, että laskennan perustana käytettäisiin vanhuuseläkettä, johon entisellä henkilöstön jäsenellä olisi ollut oikeus täytettyään 65 vuotta, jos hän olisi ollut palveluksessa siihen ikään asti;

c) palkkaluokassa etenemisen lakkauttaminen työkyvyttömyyden aikana;

d) vähimmäistoimeentuloa kuvaavan luvun pienentäminen 120 prosentista 100 prosenttiin alimman palkkaluokan ensimmäisen palkkatason peruspalkasta;

e) avustusten kumuloitumista koskevan säännön ottaminen käyttöön siten, että työkyvyttömyysavustuksesta vähennettäisiin palkallisesta toiminnasta kertyvien tulojen osuus, joka ylittää palvelusaikana saadun viimeisimmän palkan kokonaismäärän;

f) työkyvyttömyysavustuksen sisällyttäminen eläkemaksuihin;

g) vanhuuseläkkeen laskeminen viimeisen palveluksessaoloaikana saadun peruspalkan perusteella.

71. Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan vuosittain myönnettävistä työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuvat nettomääräiset kokonaiskustannukset laskisivat toimien avulla noin 25 prosenttia. Nykyisten eläkkeellesiirtymisten perusteella laskettuna kustannukset laskisivat noin 74 miljoonasta eurosta (ks. kohta 43) noin 55 miljoonaan euroon. Tilintarkastustuomioistuin arvioi lisäksi, että entisille henkilöstön jäsenille maksettavien työkyvyttömyyseläkkeiden määrä pienenisi toimien avulla noin 10 prosenttia; vaikutus olisi suurin vähimmäistoimeentulon saavien palkkaluokkiin C ja D kuuluvien henkilöstön jäsenten kohdalla, joille maksettavien eläkkeiden määrä pienenisi noin 14 prosenttia.

72. Vähimmäistoimeentuloa koskevan sääntömuutoksen avulla saavutettaisiin oletettavasti noin 2 miljoonan euron säästöt vuosittain myönnettävistä työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuviin nettokustannuksiin. Edunsaajien kohdalla muutos merkitsisi noin 6 prosentin leikkausta eläkkeen kokonaismäärään. Tavoitteena on lisätä oikeudenmukaisuutta sellaisia henkilöstön jäseniä kohtaan, jotka jatkavat työskentelyä tavalliseen eläkeikään asti sekä lisätä työssäkäynnin houkuttavuutta muuttamalla se taloudellisesti työkyvyttömyyseläkettä palkitsevammaksi. Työkyvyttömyyseläkkeen vähimmäismäärä pysyy kuitenkin tietyissä tapauksissa yhä suurempana kuin vanhuuseläke.

73. Komissio ei keskustellut asiasta toimielinten asiantuntijalääkäreiden kanssa, vaikka he ovat järjestelmän keskeisiä toimijoita; komissio ei myöskään ottanut huomioon muita parametrejä kuin taloudelliset tekijät, joilla - kuten tilintarkastustuomioistuin on osoittanut tässä kertomuksessa - on vallitseva vaikutus. Työkyvyttömyysongelma on sekä inhimillinen että taloudellinen. Esitetyssä muutoksessa ei oteta huomioon toimia, jotka olisi pitänyt toteuttaa ennalta, osana ennaltaehkäisevää menettelyä (esimerkiksi työolosuhteet, tiedotuskampanjat, poissaolojen seuranta ja tehtäväkierto), eikä vastaavasti toimia, jotka pitäisi toteuttaa jälkeenpäin, osana kuntoutusta tai työolosuhteiden uudelleenjärjestelyä (esimerkiksi osa-aikatyö tai työajan mukauttaminen) siten että heikosta terveydentilasta kärsiviä henkilöstön jäseniä kannustettaisiin jatkamaan työskentelyä kohtuullisissa olosuhteissa, eikä heitä tarvitsisi välttämättä osoittaa työkyvyttömyyseläkkeelle.

PÄÄTELMÄT

74. Tarkastuksen keskeiset päätelmät ovat seuraavat:

a) vuosittain myönnettävistä työkyvyttömyyseläkkeistä aiheutuvat yhteensä 74 miljoonan euron nettokustannukset; kustakin työkyvyttömyystapauksesta aiheutuvien nettokustannusten määrä on noin 370000 euroa (kohta 43);

b) kaikissa tutkituissa työkyvyttömyyseläketapauksissa työkyvyttömyys oli todettu asianmukaisesti (kohta 63);

c) toimielimet eivät ole kehittäneet yleistä poissaolojen ja työkyvyttömyyskysymysten hallinnointimenettelyä; syynä on johtavassa asemassa toimivien henkilöiden sitoutumisen puute (kohdat 21 ja 41);

d) hallinnointijärjestelmiin liittyi joitakin puutteita eri aloilla, ja poissaolojen sekä työkyvyttömyystapausten käsittelyyn sovellettiin ainoastaan lääketieteellisiä näkökohtia (kohdat 20-40 ja 44-54);

e) riittävien hallinnollisten ennaltaehkäisyä, varhaista toteamista ja hoitoa koskevien toimien avulla voitaisiin saada aikaan taloudellisia säästöjä (kohta 55).

75. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen paljastama kokonaiskuva on monimutkainen. Toisaalta voidaan todeta, että viimeisten 15 vuoden aikana eläkkeelle siirtymisten määrä on pysynyt vakaana ja työkyvyttömyyseläkkeiden määrän kasvu saattaa selittyä toimielinten työvoiman määrän ja keski-iän kasvulla. Tilintarkastustuomioistuimen lääketieteellisen asiantuntijan näkemyksen mukaan työkyvyttömyyseläkkeet myönnetään perustellusti ja työkyvyttömyyslautakuntien työ on riittävän laajaa ja kattavaa sairauden ja siitä seuraavan työkyvyttömyyden todenmukaisuuden ja vakavuuden arvioinnin kannalta. Työkyvyttömyyseläkkeelle jääminen on toisaalta tietyissä palkkaluokissa yleisempää kuin vanhuuseläkkeelle jääminen. Toimielinten asiantuntijalääkäreiden raportit ja työkyvyttömyyseläkkeellä oleville henkilöille esitetyt kyselyt osoittavat, että turhautuminen työympäristöön on usein olennainen motivaatiota laskeva tekijä myöhemmin heikon terveyden takia eläkkeelle jäävälle henkilöstölle. Huomattava osa työkyvyttömyyseläkkeistä voitaisiin lisäksi välttää, mikäli käyttöön otettaisiin ajoissa riittävät hallinnolliset toimet, joiden avulla terveydelliset ongelmat ja niihin liittyvät työongelmat yritettäisiin ehkäistä ja hoitaa varhaisessa vaiheessa.

76. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin puutteita yleisissä menettelyissä ja sairauspoissaolojen hallinnointijärjestelmissä, joihin liittyy yleisesti selkeyden ja koordinoinnin puute eri osastojen välillä, resurssien puute, tietotekniikan huono soveltuvuus sekä henkilöstösäännöistä aiheutuvat esteet. Pitkäaikaisten ja/tai toistuvien sairauspoissaolojen käsittelyyn liittyy lääketieteellisen ja hallinnollisen synergian puute, eikä etusijalle aseteta vaihtoehtoisten ratkaisujen löytämistä ajoissa. Mainittujen puutteiden seurauksena on suhteellisen helppoa käynnistää menettely, joka väistämättä johtaa työympäristön ulkopuolelle jäämiseen ja työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymiseen. Työkyvyttömyystapausten hallinnointiin sovelletaan suurelta osin yksinomaan lääketieteellistä lähestymistapaa, kun henkilöstöhallinnosta vastaavat osastot ja rekrytoivat osastot eivät osallistu menettelyyn ja pitäytyvät suurelta osin pelkkien hallinnollisten kysymysten käsittelyssä.

77. Työkyvyttömyysmenettelyn käynnistämiseen ja etenemiseen useissa tapauksissa liittyvät viiveet aiheuttavat huomattavia talousarviomenoja ja henkilöstöresurssien väärinkäyttöä. Pääsyynä tähän ovat työkyvyttömyyslautakunnan perustamiseen ja koolle saamiseen liittyvät vaikeudet; kaksi kolmesta lautakunnan jäsenestä nimeää henkilöstön jäsen tai nimeäminen tapahtuu hänen suostumuksellaan. Myös henkilöstön jäsenen työkyvyttömyyseläkkeelle siirtämistä koskevien hallinnollisten päätösten hyväksyminen tapahtuu usein liian hitaasti.

78. Työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisen jälkeen suoritettavia lääkärintarkastuksia koskevat henkilöstösääntöjen määräykset ovat teoriassa tyydyttäviä, mutta käytännössä niillä ei ole havaittavissa olevaa vaikutusta, koska ne johtavat erittäin harvoin onnistuneeseen työhön palaamiseen, eli tehokkaaseen, pitkäaikaiseen työskentelyyn. Henkilö, jonka terveydentila heikkenee - etenkin psyykkisten ongelmien yhteydessä - ja joka on pitkään poissa työympäristöstä, pystyy harvoin palaamaan työhön onnistuneesti, ja työkyvyttömyys on - joitakin erittäin harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta - aina luonteeltaan lopullinen.

79. Osana henkilöstösääntöjen alustavaa uudistusta komissio on esittänyt ehdotuksia, jotka rajoittuvat työkyvyttömyyseläkejärjestelmän taloudellisiin näkökohtiin ja jotka ovat olennaisilta osin vuonna 1989 esitettyjen ja sittemmin hylättyjen ehdotusten toistoa. Komissio ei suorittanut koko järjestelmän ennakkoarviointia, jonka tarkoituksena olisi ollut kaikkien työkyvyttömyyteen liittyvien tekijöiden yksilöiminen, eikä se ottanut toimielinten asiantuntijalääkäreitä mukaan alustaviin selvityksiinsä, vaikka he ovat nykyisin menettelyn kannalta keskeisessä asemassa ja he olisivat voineet edesauttaa arviointia laajentamalla tutkittavaa alaa.

SUOSITUKSET

80. Toimielinten on kehitettävä yleinen sairauspoissaoloihin ja työkyvyttömyyteen sovellettava menettely, johon liittyvät tulosindikaattorit, ylemmän johdon voimakas tuki, selkeästi osoitetut tehtävät ja vastuualueet, tiivis lääketieteellinen ja hallinnollinen synergia sekä perusteellinen ja laajoin resurssein turvattu tuki sitä tarvitseville henkilöstön jäsenille. Menettelyn olisi painotuttava sekä toimiin, joita on toteutettava varhaisessa vaiheessa ennaltaehkäisevästi työn ja työolosuhteiden organisoinnin kannalta, että toimiin, joita tarvitaan myöhemmässä vaiheessa sopeutumisen helpottamiseen ja heikosta terveydentilasta kärsivien henkilöstön jäsenten kannustamiseen jatkamaan työskentelyä kohtuullisissa olosuhteissa.

81. Lääketieteellisten näkökohtien vaikutus on itsestäänselvää, mutta menettelyn toteuttaminen on ennen kaikkea johdon tehtävä. Johtajat on saatava tietoisiksi tehtävistään ja vastuualueistaan, ja heille on annettava tarvittavaa ohjausta ja koulutusta. Käyttöön olisi otettava riittävä hallinnon tieto- ja valvontajärjestelmä, jonka avulla toistuvat poissaolot ja ongelmalliset työkyvyttömyyseläkkeelle jäämistä koskevat tapaukset kyetään havaitsemaan ajoissa, jotta asianmukaisiin toimiin voidaan ryhtyä. Toimielinten olisi laadittava järjestelmän toimivuuden valvontaan liittyviä vuosikertomuksia.

82. Henkilöstösääntöihin on todennäköisesti harkittava muutoksia toimintamahdollisuuksien parantamiseksi tilanteissa, joissa henkilöstön jäsen estää tai tahallisesti välttää lääkärintarkastuksen, ja valitus- ja välitysmenettelyiden helpottamiseksi ja nopeuttamiseksi tapauksissa, joissa tutkivan lääkärin päätelmät kyseenalaistetaan. Työkyvyttömyyttä koskevien säännösten osalta on aiheellista arvioida uudelleen ajanjaksoa, joka kyseessä olevan henkilön on oltava sairauslomalla ennen kuin toimielin voi käynnistää menettelyn, sekä lääkärintarkastusten tarpeellisuutta työkyvyttömyyseläkkeelle jäämisen jälkeen tai ehtoja, joiden perusteella tarkastukset suoritetaan. Työkyvyttömyyslautakunnan kokoonpanon muuttaminen olisi niinikään otettava harkintaan ja pohdittava pysyvämmän, toimielinten välisen rakenteen perustamista.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 27. helmikuuta 2003 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Juan Manuel Fabra Vallés

presidentti

(1) Huomioon otettiin seuraavat riskitekijät:

- yhteinen sairausvakuutusjärjestelmä ei ollut todennut vakavaa sairautta,

- ei suurta leikkausta,

- yhteisen sairausvakuutusjärjestelmän maksamien sairauskulukorvausten vähäinen määrä kahden työkyvyttömyyseläkkeelle jäämistä edeltävän vuoden aikana,

- henkilöstön jäsenet, joille oli esitetty hallinnollinen kysely, joihin oli kohdistettu kurinpidollisia tai epäpätevyyteen liittyviä menettelyjä tai jotka oli todettu "soveltumattomiksi" arviointikertomuksissa,

- vähimmäistoimeentuloa vastaavan määrän myöntäminen,

- tapaukset, joissa 60 vuoden iässä maksettava vanhuuseläke on enimmäismäärää pienempi.

(2) Kyselyn vastausprosentti oli 57.

(3) Tilintarkastustuomioistuimen havainnot on esitetty siten, että terveystietojen salassapitovelvollisuutta koskevia sääntöjä ei ole loukattu; lääketieteellisen asiantuntijan raportti ei sisällä tietoja, joiden perusteella tietty henkilö olisi mahdollista yhdistää tiettyyn sairauteen.

(4) Itävalta, Ranska, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta ja Ruotsi.

(5) Euroopan investointipankki (EIP), Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki, Kansainvälinen työjärjestö (ILO), Maailman terveysjärjestö (WHO) sekä Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) yhteinen henkilöstön eläkekassa.

(6) Neuvoston asetus (ETY, Euratom, EHTY) N:o 259/68 (EYVL L 56, 4.3.1968, s. 1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna neuvoston asetuksella (EY, EHTY, Euratom) N:o 1986/2001 (EYVL L 271, 12.10.2001, s. 1).

(7) Työkyvyttömyysluku voidaan määrittää jakamalla kunakin vuonna lääketieteellisin perustein eläkkeelle jäävien henkilöstön jäsenten lukumäärä komission virkamiesten ja väliaikaisten toimihenkilöiden kokonaismäärällä.

(8) Komission henkilöstön osuus työkyvyttömyyseläkkeiden saajista on noin 75 prosenttia.

(9) Palkkaluokissa A/LA ja B vähimmäistoimeentulon määrää koskevaa sääntöä sovelletaan vain harvoissa tapauksissa, työkyvyttömyyden ilmetessä suhteellisen lyhyen työssäoloajan jälkeen.

(10) Saksan kohdalla 30 prosenttia vuonna 2000 (Daten und Schlussfolgerungen zum Zweiten Versorgungsbericht der Bundesregierung, Bundesministerium des Innern, 12 September 2001), YK:n kohdalla 60 prosenttia vuosina 1998-1999 järjestön yhteiseen henkilöstön eläkekassaan tehdyn tarkastuskäynnin yhteydessä saatujen tietojen mukaan.

(11) EYVL C 316, 12.12.1988, s. 151.

(12) SEK(2001) 1128 lopullinen (ylimääräisen henkilöstön palvelukseen ottamista koskevaan määrärahasiirtoesitykseen nro 17/2001 liitetty kertomus).

(13) Sairauspoissaolot kirjataan kalenteripäivittäin. Poissaolopäivät lasketaan pääsääntöisesti käyttämällä viiteajanjaksona yhtä kalenterivuotta ja ilmaistaan koko populaation poissaolojen keskimääräisenä prosenttiosuutena kyseisenä vuonna (poissaolopäivien lukumäärä jaetaan 365:llä).

(14) Laskennan perustana on 205 työpäivää vuodessa.

(15) Haastattelut toimitettiin kolmessa pääosastossa.

(16) Kansainvälisen työjärjestön yleissopimuksen (nro 161) 15 artiklan mukaan "Työterveyshuollon henkilöstölle tulee antaa tiedot työntekijöiden äkillisistä sairastumisista ja sairauspoissaoloista, jotta voitaisiin todeta, onko heikon terveyden tai poissaolojen ja työpaikalla mahdollisesti esiintyvien terveydellisten vaarojen välillä yhteyttä. Työnantaja ei saa vaatia työterveyshuollon henkilöstöä selvittämään työstä poissaolojen syitä."

(17) Luxemburgin tapauksessa 17. kesäkuuta 1994 annetun työterveyshuoltoa koskevan lain 12 artiklan mukaan työterveyslääkäri harjoittaa tehtäviään riippumattomana työnantajastaan ja työntekijöistä. Työterveyslääkäri ei saa missään tapauksessa selvittää sairauslomien aiheellisuutta. Työterveyslääkäri ei voi toimia vapaana ammatinharjoittajana. (Le médecin du travail exerce sa fonction en toute indépendance professionnelle par rapport à son employeur et aux travailleurs. En aucun cas le médecin ne peut vérifier le bien-fondé des congés de maladie. La fonction de médecin du travail est incompatible avec l'exercice libéral de la profession.)

(18) EYVL L 183, 29.6.1989.

(19) Mainituista syistä parlamentin Luxemburgissa toimiva asiantuntijalääkäri päätti hiljattain luopua kaikista sairauspoissaolojen aiheellisuutta koskevista selvityksistä.

(20) Komissio on käyttänyt vuoden 2000 lopusta alkaen ulkopuolista yritystä kotona suoritettaviin tarkastuksiin.

(21) Lisäksi - vaikka asialla ei ole merkitystä työkyvyttömyyden kannalta - on syytä huomioida, että lyhyet poissaolot jäävät suurelta osin tarkastusten ulkopuolelle, mukaan lukien alle kolmen päivän poissaolot, joiden perusteeksi ei ole esitetty lääkärintodistusta. Tästä aiheutuu riski, että aikarajaa käytetään hyväksi tulkitsemalla se oikeudeksi 12 päivän ylimääräiseen vuosilomaan.

(22) Sisäisissä säännöissä on vahvistettu seuraavat ajanjaksot:

- komissio: ei tarkkaa ajanjaksoa ("mahdollisimman pian"),

- parlamentti: viimeistään neljäntenä kalenteripäivänä,

- neuvosto: viimeistään kuudentena työpäivänä,

- tuomioistuin: ei kirjallisia sääntöjä; yleensä viimeistään viikon kuluttua,

- tilintarkastustuomioistuin: ei tarkkaa ajanjaksoa; yleensä viimeistään työhönpaluun yhteydessä.

(23) Erityisesti asia T-36/96, Gaspari v. parlamentti, tuomio 10.7.1997.

(24) Yhdistetyt asiat T-110/99 ja T-260/99, F. v. parlamentti, tuomio 13.12.2000.

(25) Fonctionnaires et stagiaires de l'Etat, Protection sociale contre les risques maladie et accidents de service (Circulaire du 30 janvier 1989).

(26) Asia T-171/98, Biasutto v. neuvosto, tuomio 22.2.2000.

(27) Esimerkkinä voidaan mainita, että eräässä yhteisöjen tuomioistuimen tapauksessa välitysmenettely kesti 11 kuukautta.

(28) Fonctionnaires et stagiaires de l'Etat, Protection sociale contre les risques maladie et accidents de service (Circulaire du 30 janvier 1989).

(29) Arvio perustuu komission SYSPER-tietokannasta poimittuihin tietoihin; tietokannassa on henkilökohtaisia tietoja palveluksessa olevasta ja eläkkeelle jääneestä henkilöstöstä.

(30) Työkyvyttömyydestä aiheutuvat nettokustannukset on määritetty tämän kertomuksen yhteydessä vakuutusmatemaattisena nettovaikutuksena (menot - tulot), joka kohdistuu yhteisöjen talousarvioon työkyvyttömyyseläkkeiden myöntämisestä. Vaikutus vastaa vakuutusmatemaattista eroa työkyvyttömyyseläkkeelle jäämisestä aiheutuvien nettomääräisten talousarviokustannusten (työkyvyttömyyseläkkeestä aiheutuvat kustannukset ja työkyvyttömyyseläkkeelle siirtyneen henkilön sijaisen palkka) ja niiden nettomääräisten talousarviokustannusten välillä, jotka olisivat aiheutuneet, jos kyseinen henkilö olisi jatkanut uraansa tavanomaisesti (henkilöstön jäsenen tavanomaiseen eläkeikään mennessä saama palkka sekä hänen vanhuuseläkkeensä ja hänen tilalleen tulevan henkilön palkka vanhuuseläkkeelle siirtymisen jälkeen).

(31) Fonctionnaires et stagiaires de l'Etat, Protection sociale contre les risques maladie et accidents de service (Circulaire du 30 janvier 1989).

(32) Ruotsin työnantajavirastoon tehdyn tarkastuskäynnin yhteydessä saadut tiedot.

(33) Psyykkisten sairauksien osuus yhteisön toimielinten työkyvyttömyyseläketapauksista on lähes puolet.

(34) Muita kuin lääketieteellisiä näkökohtia voivat olla esimerkiksi: työtyytyväisyysaste, suhteet kollegoihin tai uusien tekniikoiden hallinta.

(35) Brysselissä toimiva komission lääkäri on vuodesta 1997 alkaen pitänyt yllä päivitettyjä tilastotietoja työkyvyttömyyden lääketieteellisistä perusteista; kyseisiä tietoja ei kuitenkaan toimiteta muille yksiköille. Neuvoston asiantuntijalääkäri on vuodesta 1999 alkaen toimittanut vastaavat tiedot vuosittain hallinnolle; toimenpiteitä on suunnitteilla.

(36) Täyden palkan jatkuminen.

(37) Tarkastuskäyntien yhteydessä saadut tiedot.

(38) Vastaavia arviointeja ei voitu suorittaa neuvoston kohdalla, koska se ei toimittanut tarvittavia tietoja.

(39) Tarkastuskäyntien yhteydessä saadut tiedot.

(40) Mainittu erotus on kuitenkin osittain väistämätön; kun menettely käynnistetään henkilöstön jäsenen aloitteesta, hän yleensä ilmoittaa itseään edustavan lääkärin nimen heti hakemuksen täyttämisen yhteydessä.

(41) 38 tapausta 63:sta.

Toimielinten vastaukset

EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTON VASTAUS

Neuvostolla ei ole huomautuksia yhteisön toimielinten työkyvyttömyyseläkejärjestelmää koskevaan tilintarkastustuomioistuimen kertomukseen.

EUROOPAN PARLAMENTIN VASTAUS

1-2. Tarkastuksen tavoitteet ja lähestymistapa

Parlamentti pitää myönteisenä, että tutkittuaan yksityiskohtaisesti 127 vaikeaa tapausta (psyykkisin perustein myönnetty työkyvyttömyyseläke), ja tuomioistuimen määräämän erikoislääkärin tutkittua 63 tällaista tapausta, kertomuksessa ei löytynyt näyttöä työkyvyttömyyseläkkeiden myöntämisestä väärin perustein tai muiden toimenpiteiden korvikkeena. Parlamentti on myös tyytyväinen kertomuksessa esitettyyn näkemykseen, että seuranta- ja ehkäisytoimenpiteiden parantaminen olisi paras lähestymistapa tämän vaikean ongelman suhteen.

10-14. Tilastot ja analyysit

Kertomuksessa kiinnitetään huomiota ura-alueiden C ja D henkilöstön suhteellisesti ja määrällisesti suurempaan prosenttiosuuteen työkyvyttömyyseläkkeelle lähtevistä sekä siihen, että tämän henkilöstön osuus vähimmäistoimeentuloon liittyvien etuuksien saajista on huomattavan suuri. Näiden lukujen suhteen kertomuksesta ei täysin selkeästi käy ilmi, tarkoitetaanko siinä aiemmin mainittua kannustusilmiötä (ks. kohdat 1-2 edellä). Jos tarkoitetaan, parlamentti haluaa toistaa kantansa, että koska tarkastuksen mukaan kaikkien virka-alueiden henkilöstön työkyvyttömyyseläkkeet on myönnetty asianmukaisesti, kysymystä kannustimista ei ole syytä jatkaa. Työkyvyttömyyden pääasiallisimmat lääketieteelliset syyt (ks. kohta 14) osoittavat, että Euroopan yhteisön toimielimillä ei mitenkään voi olla käytössään keinoja, joilla voi puuttua kyseisiin syihin (esimerkiksi työelämän ulkopuoliset syyt).

21-23. Yleiset menettelytavat ja koordinointi

Parlamentti hyväksyy varauksitta kertomuksen huomautukset (kohta 22) asianmukaisten menettelytapojen sekä niiden toimintaan liittyvien toimijoiden ja palvelujen määrittelemisestä. Itse asiassa juuri nämä periaatteet yhdessä asianomaisten yksikköjen tiiviin osallistumisen kanssa muodostavat perustan parlamentin omien poissaolojen hallintoa koskevan järjestelmän muuttamiseksi (katso jäljempänä vastaukset kohtiin 30-34). Ei kuitenkaan ole täysin oikeutettua väittää (kohta 23), että lääkärin tutkinnasta päättämistä koskeva vastuunjako ei ole selvä. Parlamentissa päätösvalta on henkilöstöjaoston päälliköllä, joka voi toimia omasta aloitteestaan, lääkärin suosituksesta tai kyseisen henkilön palvelusyksiköstä vastaavan pääjohtajan pyynnöstä. Mikään ei viittaa siihen, etteivätkö kaikki asianosaiset ymmärtäisi täysin näitä menettelytapoja.

28. Tietokonejärjestelmät

Henkilöstöasioiden pääosasto valmistelee parhaillaan nykyaikaisten parhaiden käytäntöjen mukaisen kokonaisvaltaisen henkilöstöohjelmiston hankkimista, joka mahdollistaisi tietojen integroinnin kaikkien osastojen välillä. Tämän ohjelmiston myötä kertomuksessa mainittujen ongelmien pitäisi poistua, mukaan lukien nykyinen ongelma muuna kuin työaikana pidettävien sairaslomien laskemisesta.

30-34. Lääkärin suorittamat tutkinnat

Kuten kertomuksesta käy ilmi, lääkärin suorittamista tutkinnoista huolehtivat sopimussuhteessa tähän tarkoitukseen palkatut lääkärit Luxemburgissa ja Brysselissä; Luxemburgissa suoritettiin 60 ja Brysselissä 21 tarkastusta vuonna 2001 (tutkimuksia suoritettiin myös aikaisempina vuosina, mutta niistä ei ole saatavana tilastoja).

Tutkinnan suorittaneet lääkärit ovat kuitenkin työpaikkojen asiantuntijalääkäreitä, ja kertomuksessa kiinnitetään aivan oikein huomiota (kohta 32) siihen, että tutkivan lääkärin ja toimielimen työpaikkalääkärin roolit eivät sovi yhteen ja että nykyinen järjestely on kansainvälisten normien vastainen. Parlamentin henkilöstöasioiden pääosasto on kuitenkin ajamassa läpi uudistuksia, joilla tätä ja muita kertomuksessa kritisoituja kohtia parannetaan huomattavasti. Uudistuksiin kuuluvat muiden muassa:

- lääkärin suorittaman tutkinnan vastuun siirtäminen kokonaisuudessaan terveysasemalta henkilöstöosastolle, myös vastuu tarkastuksen tekevistä lääkäreistä,

- lääkärintodistusten parempi käsittely mahdollisesti henkilöstöasioiden pääosastossa eikä terveysasemalla (kuten tähän saakka),

- lomatoimiston on tarkkailtava sairaslomia, jotta poikkeamat voitaisiin havaita ajoissa ja asianmukaiset seurantatoimet käynnistää ajoissa,

- sosiaaliasioiden jaoston on puututtava ongelmatapauksiin tarkoin ja varhaisessa vaiheessa, ja sen on oltava vastuussa yhdessä työpaikkalääkärin ja tarvittaessa muiden tukipalvelujen kanssa riittävien seurantatoimenpiteiden toteuttamisesta sekä tarvittaessa myös annettava suosituksia nimittävälle viranomaiselle kyseisen henkilön hallinnollisesta tilanteesta.

Edellä kuvatun järjestelmän on määrä toimia läheisessä yhteistyössä henkilöstöasioiden pääosaston ja kyseisen henkilön palvelusyksikön kanssa. Tarkoituksena ei ole ainoastaan ratkaista edellä mainittua roolien sekoittumista vaan luoda kehys, jossa kaikkien osapuolten roolit on määritelty riittävällä tavalla ja joka edesauttaa ongelmien tarkkaa seurantaa ja varhaista havaitsemista, mihin tarkastajat kiinnittivät paljon huomiota. Edellä kuvatun kaltainen järjestelmä on toivon mukaan käytössä vuoden 2003 alussa, ja sen toivotaan myös johtavan siihen, että työkyvyttömyyseläkekomiteat voivat kokoontua nopeammin ja antaa päätöksensä varhaisemmassa vaiheessa.

35-36. Lääkärintodistusten toimittamista koskevat määräajat

Parlamentin sääntöjen mukaan lääkärintodistukset on toimitettava neljäntenä poissaolopäivänä. Määräaika on varsin varhainen, ja käytännössä kuluu melko pitkään, ennen kuin kyseisen henkilön tilannetta käydään määrittämään ja tarvittaessa varmistamaan, että tilanteessa toimitaan sääntöjen puitteissa. Tällaisissa tapauksissa lomatoimisto ottaa yleensä yhteyttä ensiksi työpaikan asiantuntijalääkäriin tarkistaakseen, onko lääkärintodistusta tulossa, ja sen jälkeen kyseisen henkilön palvelusyksikköön tarkistaakseen, onko siellä tietoa, joka selittäisi ilmeisen poikkeaman. Jos perusteltua selitystä tai lääkärintodistusta ei toimiteta, henkilöstöjaoston päällikölle ilmoittamisen jälkeen äärimmäisenä "rangaistuksena" on tarvittavien päivien vähentäminen vuosilomasta (tai palkasta) ja kyseiselle henkilölle asiasta ilmoittavan kirjeen lähettäminen. Käytännössä kuitenkin tällainen päätös normaalisti peruutetaan, jos henkilö toimittaa myöhemmin lääkärintodistuksen ja perustellun selityksen myöhästymiselle.

Tällainen järjestelmä, kuten tarkastajat huomauttavat, herättää kysymyksiä toimielimen kyvystä käynnistää lääkärintarkastukset riittävän ajoissa (niissä todennäköisesti vähemmistöön jäävissä tapauksissa, joissa tällainen menettely olisi paikallaan). Neljännen päivän säännön tiukalla valvonnalla ei toisaalta saavutettaisi juurikaan edistystä, ja se vaikuttaa sitä paitsi heikentyneen ratkaisevalla tavalla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asioissa T-110/99 ja T-260/99 antamien tuomioiden johdosta (olettamus säännönmukaisuudesta jälkikäteen toimitetun lääkärintodistuksen myötä). Tämän ongelman mahdollisia ratkaisumalleja on siksi käsiteltävä muiden tähän tuomioon liittyvien näkökohtien kanssa (ks. jäljempänä).

37-40. Valvontaoikeuden soveltaminen

Kuten kertomuksessa todetaan, edellä mainittu ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toteama olettamus säännönmukaisuudesta on paljastanut, että toimielinten eittämätön (vaikkakin nykyään teoreettinen) oikeus lääkärin tutkimuksen edellyttämisestä kumisee onttouttaan. Jos edellisen kohdan perusteluihin on uskomista, oikeus vaatia lääkärintodistusten jättämistä ajallaan on heikentynyt vastaavasti.

Tämän pattitilanteen - joka tarkastajien mukaan tekee äärimmäisen vaikeaksi puuttua järjestelmän heikkouksia hyväksi käyttävän pienen vähemmistön tapauksiin - selvittämiseksi on tärkeää tunnustaa, että käytännössä ei voida pitää yllä järjestelmää, joka perustuu sellaisten poissaolojen julistamiseen luvattomiksi, joissa henkilö ei suostu lääkärin tutkimukseen. Kyseinen vaatimus ei sinänsä ole heikentynyt, kuten ei ole myöskään mahdollisuus turvautua muihin sanktioihin sen soveltamisessa. Ongelmana on tietysti se, että viralliseen kurinpitomenettelyyn turvautuminen on koko lailla raskas ja epätarkka väline eikä sitä voida soveltaa summittaisesti. Silloinkin kun vaatimus lääkärin tutkimuksesta saadaan toteutetuksi, sen arvoa heikentää tutkivan lääkärin ja hoitavan lääkärin välisen riitojenratkaisumekanismin monimutkaisuus, kuten tarkastajat toteavat (39 kohta).

Tässä yhteydessä on selvää, että toimielinten on vastaisuudessa luotettava vähemmän standardimenettelyihin, kuten edellä mainittuun poissaolojen julistamiseen luvattomiksi, ja enemmän sellaisiin hallintojärjestelmiin, joita edellä on parlamentillekin ehdotettu. Niiden avulla kaikkein räikeimmät ongelmatapaukset voidaan tunnistaa, ottaa tähtäimeen ja käsitellä menettelytapojen hitaudesta ja monimutkaisuudesta riippumatta sellaisella tarmolla, johon realistisesti katsottuna voidaan yltää vain harvoissa tapauksissa. Tällainen lähestymistapa olisi eittämättä vaikea eikä se todennäköisesti tuottaisi nopeita tuloksia. Jos sitä noudatettaisiin tarmokkaasti, sen kasvattava vaikutus koko henkilöstöön voisi olla huomattava.

47. Työkyvyttömyyden arviointi

Kuten tarkastajat toteavat, nykyinen työkyvyttömyyttä koskeva linja on pääasiassa lääketieteellinen. Vastauksissa kohtiin 30-34 kuvattujen toimenpiteiden tarkoituksena on mm. vastustaa tätä kehityskulkua. Sosiaaliasioiden jaostolle kaavaillun aseman pitäisi mahdollistaa yksittäistapauksissa tehtyjen päätösten sijoittamisen laajempaan arviointikokonaisuuteen, mikä poistaisi teoreettisen viitekehyksen ongelman, johon kertomuksessa viitataan.

48-55. Seuranta, syiden analysointi ja korjaavat toimet

Toimielimen omat asiantuntijalääkärit ovat tehneet hyödyllistä työtä työkyvyttömyyden seurannan ja syiden suhteen. Vastineena kohtiin 30-34 tehdyt ehdotukset, jotka suosivat parempaa seurantaa, varhaista havaitsemista ja kertomuksen kohdissa 53-55 vaadittuja korjaustoimia, ovat sinällään vastaus asiantuntijalääkäreiden huolenaiheisiin. Seuraavat toimenpiteet on myös toteutettu:

- Brysselin terveysasemalle on otettu palvelukseen kaksi psykologia, ja vastaavaa kaavaillaan myös Luxemburgiin,

- sosiaaliasioiden jaostoon on luotu yksikkö, jonka tehtävänä on analysoida toistuvien tai pitkäaikaisten poissaolojen syitä ja ottaa yhteyttä kyseisiin virkamiehiin heidän ongelmiensa ratkaisemiseksi,

- samaan jaostoon on luotu yksikkö, jonka tehtävänä on yhdessä terveysaseman ja toimielimen sosiaalityöntekijöiden kanssa käsitellä alkoholiin ja huumeisiin liittyviä ongelmia.

Näitä erityistoimia on tarkasteltava laajemmin toimielimen henkilöstöpolitiikan näkökulmasta, etenkin kun siinä painotetaan henkilöresurssien hallinnoinnin parantamista johtajakoulutuksella, urasuunnittelun ja ohjauksen kohentamisella, taitojen ja tehtävien paremmalla sovittamisella ROME-PE-hankkeen kautta, työpaikkakiusaamiseen puuttumisella ja osa-aikatyön helpottamiseen tähtäävillä toimilla.

Asiantuntijalääkäreiden ehdotuksia palvelussuhteen muutoksista on seurattava. Koska toimielinten palvelusrakenteet ovat jäykkiä, tällaiset ratkaisut eivät aina ole mahdollisia. Onnistuneesti toimeenpannut tapaukset eivät tietenkään käy ilmi tarkastajien saatavilla olleesta materiaalista.

56-57. Työkyvyttömyyseläkemenettelyn käynnistäminen

Kertomuksessa ehdotetaan, että kynnystä työkyvyttömyyseläkemenettelyn käynnistämiseksi olisi kenties madallettava kahdestatoista kuukaudesta kuuteen. Perusteena mainitaan, että pitkään (tässä tapauksessa siis kuusi kuukautta tai enemmän) työelämästä poissa olleet eivät useinkaan kykene sinne täysin palaamaan. Kertoman mukaan on tapauksia, joissa pitkäaikaiset sairaudet (yli kuusi kuukautta) eivät ole johtaneet työkyvyttömyyseläkemenettelyn käynnistämiseen, joten tämä johtopäätös vaikuttaisi hieman liian pessimistiseltä. Parlamentti ei siis näe mitään syytä muuttaa kahdentoista kuukauden kynnystä, paitsi ehkä erittäin rajoitetuissa ja harkinnanvaraisissa tapauksissa.

Tarkastajat viittaavat viivytyksiin menettelyn käynnistämisessä jopa kahdentoista kuukauden ajanjakson jälkeenkin. Ne eivät aina ole byrokratisoitumisen aiheuttamia. Työkyvyttömyys ei ole yleisesti haluttu tavoite, ja pitkäaikaista ja mahdollisesti kuolemaan johtavaa sairautta vastaan kamppaileville henkilöille saattaisi olla psykologisesti vahingollista, jos toimielin käynnistäisi työkyvyttömyyseläkemenettelyn. Tällaisissa tapauksissa toimielimen taloudellisia etuja on punnittava sen henkilöstön hyvinvointia kohtaan koskevien velvoitteiden suhteen. Ja kuten kertomuksessa lisäksi todetaan, työkyvyttömyyseläkkeiden myöntämispäätökset ovat lähes aina lopullisia ja ohjelma sinällään muodostaa huomattavan rasitteen yhteisön talousarviossa. Siksi ei olekaan itsestään selvää, että menettelyn nopeuttamisella (esimerkiksi madaltamalla kynnystä kuten kertomuksen 82 kohdassa ehdotetaan) välttämättä aina palveltaisiin toimielinten taloudellisia etuja.

65. Päätös työkyvyttömyydestä

Kuten aiemmin todettiin (ks. vastausta 30-34 kohtiin) parlamentti toivoo, että sen kaavailemilla hallinnollisilla uudistuksilla työkyvyttömyyseläkekomiteoiden päätökset saadaan toteutetuksi nopeammin.

66-69. Lääkärintarkastukset työkyvyttömyyseläkkeelle jäämisen jälkeen

Kertomuksen 56 kohdassa todetaan seuraavaa: "Jokainen alaa tunteva lääkäri ja henkilöstöresurssien asiantuntija tiedostaa, että kauan työympäristöstä poissa ollut henkilö pystyy vain harvoin palaamaan työhön täysipainoisesti erilaisista lääketieteellisistä, psyykkisistä, teknologisista ja sosiologisista syistä." Näissä olosuhteissa parlamentti aikoo edellä mainittujen vastausten mukaisesti kohdistaa toimintansa työkyvyttömyyden varhaiseen havaitsemiseen ja torjuntaan.

KOMISSION VASTAUS

TIIVISTELMÄ

I-VII Komissio suhtautuu myönteisesti tuomioistuimen työkyvyttömyyseläkejärjestelmästä antamiin huomautuksiin. Ne vastaavat olennaisilta osin komission omaa analyysia.

Komissio toteaa, ettei tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittu vakavia toimintahäiriöitä, kuten tapauksia, joissa terveyssyistä olisi jääty eläkkeelle perusteettomasti.

Komissio on samaa mieltä siitä, että tilanne saattaa parantua, jos terveysongelmista kärsiville virkamiehille annetaan soveltuvaa tukea, ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä tehostetaan, asiakirjojen hallinnollista seurantaa tarkennetaan tai peräti luodaan toimielimeen eri aloja käsittelevä pysyvä ryhmä tarkastelemaan kutakin ongelmatapausta. Komissio aikoo tutkia edellä mainittujen toimenpiteiden täytäntöönpanomahdollisuuksia käytössään olevien henkilöresurssien mukaisesti.

Joka tapauksessa näiden toimenpiteiden vaikutus olisi pikemminkin vähittäinen kuin äkillinen.

Komissio uskoo, että kehitteillä olevat työpaikkahäirinnän vastaiset toimenpiteet, perheneuvontaa koskevat kokeiluhankkeet, uuden urajärjestelmän kaltaiset työoloja koskevat uudistukset, joille komissio odottaa neuvoston pikaista hyväksyntää, ja jopa urakehitysarvioinnin uudet järjestelyt saattavat lisätä henkilökunnan motivaatiota ja täten vähentää työkyvyttömyyteen johtavia tekijöitä.

TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN AIEMMAT TARKASTUKSET JA NIIHIN PERUSTUVA SEURANTA

19. Terveysongelmista ja työkyvyttömyydestä johtuvia poissaoloja koskevat aiemmat hallintotoimet (erityisesti organisaatiota koskevat) ovat kieltämättä olleet riittämättömät. Juuri tämän vuoksi komissio ehdotti muutoksia henkilöstösääntöihin uudistuspaketissaan, jota koskeva tuomioistuimen tiivistelmä on 71 kohdassa.

SAIRAUSPOISSAOLOJEN HALLINNOINTIJÄRJESTELMÄÄ KOSKEVAT HUOMAUTUKSET

21. Komissio on samaa mieltä tuomioistuimen kanssa siitä, että ennaltaehkäisevien toimenpiteiden tehostaminen, terveysongelmista kärsiville virkamiehille annettava soveltuva tuki ja asiakirjojen tarkempi hallinnollinen seuranta saattavat parantaa tilannetta. Eräät hallintouudistuksen kohdat, kuten työpaikkahäirinnän vastaiset toimenpiteet, psykologinen tuki, paremmat työolosuhteet, uusi urakehitysjärjestelmä ja sisäiset siirrot, lisännevät henkilökunnan motivaatiota.

Työterveyshuollossa ollaan parhaillaan tekemässä järjestelyjä henkilökohtaisen avun antamiseksi terveysongelmista kärsiville virkamiehille. Yksikön vastuuhenkilönä on psykiatri, jota avustavat sosiaalityöntekijät. Yksikkö tekee läheistä yhteistyötä henkilöstöyksikköjen kanssa.

Hajauttaminen ei tarkoita sitä, että työterveyshuollon ja pääosastoissa toimivien henkilöstöjohtajien ja heidän alaistensa rooli poissaolojen ja lomien hallinnoinnissa olisi epäselvä.

Työterveyshuollolla on keskeinen asema, sillä se valitsee yhdessä hallinnollisesti erittäin organisoituneen "tarkastusyksikön" kanssa ongelmatapaukset, jotka edellyttävät lääkärin, joka ei ole tutkiva lääkäri, toteuttamaa henkilökohtaista lääketieteellistä seurantaa. Olisi myös huomattava, että tarkastusyksiköllä on yhdessä henkilöstöjohtajien kanssa oikeus käynnistää tarkastukset atk-laitteistoa käyttäen kaikkein ilmeisimpien tapausten havaitsemiseksi.

23. Tuomioistuimessa ja neuvostossa käytettävää menetelmää olisi vaikea soveltaa komissiossa, jossa luultavasti tehdään kymmenen kertaa enemmän tarkastuksia. Lisäksi tarkastuksia tehdään yhä enemmän pääosastojen yksikönpäälliköiden pyynnöstä. Tilanne on seurausta käynnissä olevasta henkilöstön tiedotuskampanjasta.

24. Vuosina 1998/1999 osana "MAP 2000" -uudistusta täytäntöönpannuilla hajautustoimenpiteillä oli useita kielteisiä vaikutuksia, jotka tuomioistuinkin mainitsee kertomuksessaan. Ennen kaikkea vastuun siirtäminen pääosastoille ei aina toteutunut täysimääräisesti kaikissa pääosastoissa. Tilanne on parantunut ja paranee edelleen erityisesti 21 ja 22 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden osalta.

25. Ks. 24 kohtaa koskevat huomautukset.

26 ja 27. SIC Congés -sovellus toimii nyt tyydyttävästi sen toiminnan parantamiseksi tehtyjen suurten ponnistelujen ansiosta.

SERMED-tietokantaa käyttävät ainoastaan työterveyshuollon tutkivat lääkärit. Tiedot ovat luonnollisesti luottamuksellisia. Henkilökunnan poissaoloja hallinnoidaan SIC-sovelluksella.

Päällekkäisyys on välttämätön, koska työterveyshuolto ei vastaa henkilökunnan poissaoloista. On kuitenkin selvää, että hallinnointia varten tarvittavat työterveyshuollon tarkastusyksikköjen tiedot on saatava syötettyä nopeammin SIC-sovellukseen.

33. Komissio huomauttaa, että tutkivilla lääkäreillä ei ole muita sisäisiä vastuuvelvollisuuksia. Lisäksi se katsoo, että tutkimusten laatu ja merkityksellisyys ovat tällä hetkellä tyydyttävät ja että molemmat näistä kriteereistä ovat tärkeämpiä kuin tutkimusten lukumäärä (joita toisinaan vastustetaan häirintään vedoten).

Lisäksi työterveyshuolto käyttää erään terveystarkastusyrityksen palveluja (sopimussuhteessa oleva ulkopuolinen yritys), joka tekee pyydettäessä kotikäyntejä potilaan luona lähes välittömästi.

34. Komissio uskoo, että tutkimusten merkityksellisyys on arvokkaampi seikka kuin niiden tiheys.

Tämän vuoksi komissio kehitti vuoden 2001 lopussa järjestelmän, jolla parannetaan tarkastusyksikön aloitteesta tehtävien tutkimusten kohdentamista. Se katsoo myös, että virkamiesten oma yksikkö pystyy parhaiten kiinnittämään huomiota tärkeimpiin tapauksiin. Eri yksiköiden pyytämien tarkastusten lukumäärän kasvu on myönteinen kehitys tutkimusten merkityksellisyyden kannalta.

35, 36 ja 38. Komission mielestä lääkärintodistusten toimittamista koskevat säännöt eivät ole liian joustavia. Päinvastoin, se katsoo, että sääntöjä noudatetaan niin tiukasti, että henkilöstösääntöjen 90 artiklan nojalla tehdään yhä enemmän valituksia.

Todistusten toimittamisen määräaikojen osalta komissio pyrkii tarkentamaan ilmaisun "mahdollisimman pian".

Komissio on huolissaan siitä, että ankarammat säännöt johtaisivat valituksiin ja jopa muutoksenhakuun ensimmäisen asteen tuomioistuimessa, joka ei valitettavasti yleensä anna komissiota puoltavia tuomioita tällaisissa kysymyksissä.

37. Vaikka henkilöstösäännöissä ei ole tältä osin asianomaisia määräyksiä, työterveyshuolto suosittelee tällaisissa tapauksissa, että nimittävä viranomainen toteaa henkilön olevan poissa töistä perusteettomasti. Tällöin sovelletaan 60 artiklan 1 kohtaa: vuosilomaa voidaan vähentää tai