Alueiden komitean lausunto aiheesta "Vihreä kirja yleishyödyllisistä palveluista"

(2004/C 73/02)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon vihreän kirjan yleishyödyllisistä palveluista (KOM(2003) 270 lopullinen),

ottaa huomioon komission 22. toukokuuta 2003 EY:n perustamissopimuksen 265 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla tekemän päätöksen pyytää aiheesta alueiden komitean lausunto,

ottaa huomioon puheenjohtajansa 23. tammikuuta 2003 tekemän päätöksen antaa lausunnon valmistelu "talous- ja sosiaalipolitiikka" -valiokunnan tehtäväksi,

ottaa huomioon Euroopan unionin perusoikeuskirjan 36 artiklan, joka koskee mahdollisuutta käyttää yleistä taloudellista etua koskevia palveluja,

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 16 artiklan yleisistä taloudellista etua koskevista palveluista sekä 2, 5, 73, 81, 86, 87, 88 ja 295 artiklan,

ottaa huomioon perustuslakiehdotuksen III-6 artiklan,

ottaa huomioon lausuntonsa aiheesta "Komission tiedonanto - Yleishyödylliset palvelut Euroopassa" (CdR 470/2000 fin)(1),

ottaa huomioon "talous- ja sosiaalipolitiikka" -valiokunnan syyskuun 22. päivänä 2003 hyväksymän lausuntoluonnoksen (CdR 149/2003 rev.) , jonka esittelijä oli Rødekron kunnanjohtaja Tove Larsen (DK-PES),

hyväksyi 19. ja 20. marraskuuta 2003 pitämässään 52. täysistunnossa (marraskuun 20. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon.

1. Alueiden komitean kanta

Alueiden komitea

1.1. pitää komission vihreää kirjaa yleishyödyllisistä palveluista tervetulleena. Vihreä kirja on tärkeä, sillä se korostaa osaltaan yleishyödyllisten palvelujen merkitystä hyvinvoinnille ja yhteiskunnalliselle kehitykselle EU:ssa. Alueiden komitea pyrkii komission tavoin selvittämään, miten EU voi parhaiten edistää kohtuuhintaisten ja korkealaatuisten yleishyödyllisten palvelujen tarjonnan varmistamista kansalaisille.

1.2. katsoo, että uuden eurooppalaisen perustuslaillisen sopimuksen laatiminen tarjoaa hyvän tilaisuuden tuoda esiin yleishyödyllisten palvelujen ratkaisevaa merkitystä modernille eurooppalaiselle yhteiskunnalle. Yleishyödyllisiä palveluja koskevan vihreän kirjan julkaisemisen myötä komissiolle ja muille toimielimille tarjoutuu tilaisuus pohtia tarvetta ja mahdollisuuksia ottaa yleinen etu entistä enemmän huomioon yleishyödyllisten palvelujen järjestämisessä. Alueiden komitean mielestä tässä yhteydessä on aihetta korostaa, että aiheesta käytävässä keskustelussa on tärkeää käsitellä myös yleishyödyllisten palvelujen erityispiirteitä.

1.3. on pannut merkille, että komissio on päättänyt esittää vihreässä kirjassaan aiheeseen liittyviä kysymyksiä, mikä havainnollistaa erinomaisesti käsiteltävän alan laajuutta ja monimutkaisuutta. Vihreässä kirjassa esitetään monia aiheellisia kysymyksiä, jotka osaltaan kyllä laajentavat keskustelua. Sen sijaan on valitettavaa, että vihreässä kirjassa esitetään päteviä vastauksia tai ratkaisuehdotuksia vain rajallisesti. Vihreästä kirjasta jää päinvastoin käsitys, että komissio käyttää tilaisuutta kerätäkseen tietoja, joita se olisi voinut koota jo vihreää kirjaa laatiessaan.

1.4. katsoo, että komission kanta ja näkemykset jäävät epäselviksi. Alueiden komitea jää kaipaamaan komissiolta nykyistä selkeämpiä kannanilmauksia, jotka tarjoaisivat panoksen yleishyödyllisten palvelujen tulevaisuudesta käytävään keskusteluun ja esim. kysymykseen siitä, tulisiko yleishyödyllisille palveluille antaa perussopimuksissa nykyistä merkittävämpi asema.

1.5. pohtii, onko vihreän kirjan käsittely lainkaan järkevää, koska valmistelukunnan työn ja hallitustenvälisen konferenssin lopulliset tulokset eivät vielä ole tiedossa eikä yleishyödyllisten palvelujen oikeusperustaa tunneta. Oikeusperustan puuttumisen vuoksi kysymyksiin on hankalaa ja joissain tapauksissa mahdotonta löytää järkevää vastausta.

2. Alueiden komitean suositukset

2.1. Toissijaisuuden luonne

Alueiden komitea

2.1.1. ilmaisee tyytyväisyytensä siihen, että komissio tunnustaa paikallis- ja alueviranomaisten keskeisen roolin yleishyödyllisten palvelujen määrittelyssä, organisoinnissa, rahoittamisessa ja valvonnassa.

2.1.2. katsoo, että paikallis- ja alueviranomaiset kansalaisia lähimpinä viranomaisina pystyvät kohteena olevan kansalaisryhmän erityispiirteiden perusteella parhaiten päättämään, mitä yleishyödyllisiä palveluja tarjotaan ja miten sekä sen, minkälaatuisia niiden tulisi olla.

2.1.3. pitää erittäin tärkeänä, että yleishyödyllisistä palveluista vastaava julkisviranomainen voi vapaasti päättää, tuottaako se tarjottavan palvelun itse, yhdessä muiden viranomaisten kanssa vai muuten, esim. yksityisesti. Horisontaalisen ja vertikaalisen läheisyyden periaate tulee ottaa kokonaisuudessaan huomioon siten, että paikallis- ja alueviranomaiset voivat lähtökohtaisesti vapaasti päättää, miten yleishyödyllisiä palveluja tarjotaan. Kansalaisten ja yhteiskunnan kannalta kaikkein paras ratkaisu varmistetaan ottamalla lähtökohdaksi paikalliset olot.

2.1.4. Vertikaalisen ja horisontaalisen läheisyysperiaatteen laajuus ja sisältö sitä vastoin riippuvat yleishyödyllisiä palveluja koskevista juridisista puitteista.

2.1.5. Perustamissopimuksessa ei julkisten palvelujen tehtävällä ja arvolla eurooppalaisen yhteiskuntamallin kannalta ole erityisen näkyvää asemaa. Perustamissopimuksen 16 artiklassa kyllä tunnustetaan yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen asema ja arvo, mutta sen mukaan näiden palvelujen toimintaa koskeviin periaatteisiin ja edellytyksiin sovelletaan vapaata kilpailua ja valtiontukea koskevia määräyksiä (sanotun kuitenkaan rajoittamatta 73, 86 ja 87 artiklan soveltamista). Alueiden komitea katsoo kuitenkin, että eräisiin yleishyödyllisiin palveluihin kuuluviin toimintoihin ei voida soveltaa ainoastaan kilpailuoikeutta ja markkinatalouden sääntöjä.

2.1.6. Yleishyödyllisten palvelujen lopullista asemaa ja statusta uudessa perustuslaillisessa sopimuksessa ei vielä tiedetä. Tämän vuoksi alueiden komitea käsitteleekin kahta erilaista hahmotelmaa, eli tilannetta, jossa yleishyödyllisten palveluiden primaarioikeudellista perustaa muutetaan perustamissopimuksessa sekä tilannetta, jossa näin ei käy.

2.2. Hahmotelma 1: Yleishyödyllisten palveluiden primaarioikeudellisen perustan muuttaminen perussopimuksessa

Alueiden komitea

2.2.1. suosittelee, että perustamissopimuksessa määrätään yleishyödyllisistä näkökohdista, jotka muodostavat perustan yleishyödyllisten palvelujen alakohtaiselle sääntelylle Euroopan unionissa, sekä määrätään selkeästi, että yleishyödyllisten palvelujen tarjoamista koskevista konkreettisista periaatteista ja ehdoista päättäminen on jäsenvaltioiden ja niiden valtiotasoa alemman viranomaistason tehtävä.

2.2.2. katsoo, että yleishyödyllisten palvelujen tehtävä tulee mainita yhtenä ja sisämarkkinoiden toteuttamisen kanssa tasa-arvoisena Euroopan unionin perustavoitteena ja ottamalla huomioon läheisyysperiaatteen. Sisämarkkinoiden toteuttaminen ja yhteisen edun huomioon ottaminen muodostavat kaksoistavoitteen, joka täydentää Euroopan yhdentymispyrkimystä vahvistamalla unionin taloudellista, yhteiskunnallista ja alueellista yhteenkuuluvuutta.

2.2.3. suosittelee, että yleishyödylliset palvelut tunnustetaan jatkossakin juridisesti perustamissopimuksessa kohdan 2.2.1 sisältämää tarkennusta soveltaen ja että samalla otetaan huomioon yleishyödyllisten palvelujen tehtävä, jonka määrittely kuuluu ensisijaisesti jäsenvaltioille.

2.2.4. arvioi, että perustamissopimukseen voidaan sisällyttää useita monille aloille yhteisiä näkökohtia yleisen oikeuskehyksen luomiseksi. Näin kilpailunäkökohdat, yleiset yhteiskunnalliset seikat sekä yksittäisen kansalaisen etu voidaan ottaa huomioon entistä tasapainoisemmin. Alueiden komitea katsookin, että perustamissopimuksen 16 artiklaan tulisi sisällyttää seuraavat näkökohdat:

- palvelujen tulee olla yhdenvertaisesti kaikkien kansalaisten saatavilla siinä määrin kuin se on taloudellisesti perusteltavissa;

- toimitusvarmuuden tulee olla suuri, mikäli se on taloudellisesti perusteltavissa

- markkinoiden palvelujen tarjoajien on luotava riittävästi kapasiteettia, mikäli markkinat osoittautuvat puutteellisiksi

- palvelujen on oltava korkeatasoisia

- läheisyysperiaatteella on alalla huomattava merkitys esimerkiksi sen osalta, mitkä palvelut katsotaan yleishyödyllisiksi, mikä taho vastaa palvelujen tarjonnasta sekä miten palvelut järjestetään ja rahoitetaan.

2.2.5. katsoo, että yleishyödyllisten palvelujen tulee olla yhdenvertaisesti kaikkien kansalaisten saatavilla siinä määrin kuin se on taloudellisesti perusteltavissa. Välttämättömien yleishyödyllisten palvelujen puute voi aiheuttaa esim. vakavia terveydellisiä seurauksia, ja se on tärkeimpiä syitä siihen, että etenkin nuoret perheet siirtyvät muualle. Palvelujen tulee periaatteessa olla yhdenvertaisesti kaikkien saatavilla. Saatavuudessa voi kuitenkin olla tiettyjä eroja palvelujen sisältöön ja niiden muotoon mahdollisesti vaikuttavien alueellisten tai paikallisten edellytysten sekä fyysisten seikkojen (etäisyydet, väestöntiheys yms.) johdosta. Palvelujen yhdenvertaiseen saatavuuteen liittyy myös se, että viranomaiset voivat soveltaa palvelujen hinnoittelussa yhtenäistä yhteisvastuun periaatetta siten, ettei kukaan tai mahdollisimman harva jää taloudellisista syistä palvelujen ulkopuolelle. Lisäksi viranomaisten on pystyttävä tasaamaan alakohtaisia kuluja alueellisen ja yhteiskunnallisen yhteenkuuluvuuden parantamiseksi. Silloin, kun palvelua hallinnoivat muut tahot, viranomaisten on taattava kilpailuilmoituksin ja sopimuksin yhtäläiset mahdollisuudet saada palveluja sekä varmistettava palvelun tarjonta koko alueella.

2.2.6. katsoo, että toimitusvarmuuden on oltava korkealla tasolla. Toimitusvarmuus tulee ymmärtää siten, että palvelujen tarjoajalla on velvollisuus varmistaa palvelujen jatkuva ja keskeytymätön tarjonta. Kansalaiset katsovat laadun liittyvän tiiviisti palvelujen toimitusvarmuuteen ja jatkuvuuteen. Vesi-, jätevesi-, sähkö- ja kaasuhuolto sekä jätehuolto ovat esimerkkejä aloista, joilla kansalaiset kokevat palvelujen toimitushäiriöt kiusallisiksi. Toimitusvarmuuteen on sisällyttävä myös riskien ennaltaehkäisyn perusajatus, etenkin toimitusten keskeytysriskien vähentäminen, vaikka ne ovatkin harvinaisia (esimerkiksi Pohjois-Amerikan äskettäinen sähkökatkos ja iäkkäiden henkilöiden poikkeavan korkea kuolleisuus riittämättömän avun vuoksi viime kesän helleaallossa).

2.2.7. katsoo, että ensi sijassa palvelujen tarjoajien on huolehdittava riittävästä kapasiteetista, mikäli markkinat osoittautuvat puutteellisiksi. Jos markkinat eivät pysty tarjoamaan kansalaisille tarvittavia palveluja, voi olla tarpeen, että julkiset viranomaiset tarjoavat itse riittävän kapasiteetin. Markkinoilla kapasiteettia syntyy liiketaloudellisesti houkutteleville aloille. Kansalaisille ja yrityksille tarjottavien yleishyödyllisten palvelujen tuottaminen edellyttää monesti laitoksia, jotka vaativat huomattavia ja kuoletusajaltaan pitkiä (jopa 30 vuotta) investointeja (esim. vedenpuhdistamot ja jätteenpolttolaitokset). Tällaiset sijoitukset houkuttelevat harvoin yksityisiä sijoittajia. Ellei kapasiteetin riittävyydestä huolehdita, voi palvelujen saanti vaikeutua ja hinta nousta.

2.2.8. on sitä mieltä, että palvelujen on oltava korkealaatuisia. Myös julkisten tehtävien oikeutuksen tulee perustua kykyyn tarjota korkealaatuisia julkisia palveluita. Tässä yhteydessä on olennaista korostaa, että laadun käsite kattaa myös yleiset yhteiskunnalliset näkökohdat. Tämä koskee esim. ympäristö- ja työympäristöoloja sekä kuluttajansuojelun huomioon ottamista. Kapea-alainen yritystaloudellisten näkökohtien tarkastelu ei aina varmista edellä mainittujen näkökohtien riittävää huomioonottoa. On olennaista, että palvelujen tarjoamisesta vastaavat viranomaiset voivat myös huolehtia niiden laadusta tiettyjen yleisten perusehtojen mukaisesti. Tehtävästä suoriutumisen tehostamiseen liittyvät ideat keksivät ne henkilöt, jotka päivittäin tarjoavat palveluja. Laadun käsite edellyttää, että kaikki julkiset palvelut voivat tukeutua jonkintyyppiseen peruskirjaan, lakiin tai asetukseen, jossa määritellään käyttäjien oikeudet tarjottavien palvelujen, palvelujen määrän ja laadun, laadun valvonnan, valitusten, tiedotuksen jne. kannalta. On taattava käyttäjien aktiivinen osallistuminen korkealaatuisten palvelujen määrittelyyn mittaamalla myös heidän tyytyväisyyttään.

2.2.9. katsoo, että toiminnan käytännön järjestämisen tulee olla lähtökohtaisesti vapaata. Koska julkisilla viranomaisilla on vastuu yleishyödyllisten palvelujen tarjoamistehtävän hoitamisesta, niillä tulee myös vastaavasti olla vapaus valita ja kokeilla erilaisia käytännön ratkaisuja. On olennaisen tärkeää, että paikallis- ja alueviranomaiset käyvät vuoropuhelua kuluttajien/kansalaisten kanssa ja selvittävät siten mahdolliset ongelmat, jotka liittyvät palvelujen tarjoamiseen, hinnoitteluun tai ympäristönäkökohtiin. Näin ne voivat myös määrittää sen panoksen, jota paikalliset haasteet edellyttävät.

2.2.10. Perustamissopimuksen muutoksen myötä yleiset yhteiskunnalliset näkökohdat saavat mahdollisimman suuren "juridisen painoarvon" EY:n tuomioistuimessa. Perustamissopimuksen muutoksen vuoksi tuomioistuinten - samoin kuin komission uusia säädöksiä valmistellessaan - tulee löytää entistä parempi tasapaino kilpailunäkökohtien, yleisten yhteiskunnallisten näkökohtien ja yksittäisten kansalaisten etujen välillä.

2.3. Hahmotelma 2: Yleishyödyllisiä palveluja koskevat perustamissopimuksen määräykset säilytetään muuttumattomina

Alueiden komitea

2.3.1. pitää mahdollisena, että yleishyödyllisiä palveluja koskeva velvoite kirjataan perustamissopimukseen vain osittain tai jätetään kokonaan pois. Mikäli näin käy, kilpailunäkökohdille on tarpeen luoda muilla keinoin riittävä vastapaino.

2.3.2. panee merkille, että komissio toteaa vihreän kirjan johdanto-osan kohdassa 41, että yleishyödyllisiä palveluja koskevien yhteisten tavoitteiden ja periaatteiden konsolidointi voitaisiin toteuttaa monin tavoin, esim. säädöksellä (direktiivillä tai asetuksella) tai oikeudelliselta vaikutukseltaan sitomattomalla asiakirjalla (suosituksella, tiedonannolla, suuntaviivoilla tai toimielinten välisellä sopimuksella).

2.3.3. toteaa, että puitedirektiiviin liittyvät mahdollisuudet ovat herättäneet erityistä kiinnostusta ja keskustelua. Alueiden komitea esittää seuraavassa pohdintoja puitedirektiivin tarjoamista mahdollisuuksista ja siihen liittyvistä rajoituksista sekä mahdollisen puitedirektiivin sisältöä koskevia pohdintoja.

2.3.4. toteaa, että vihreän kirjan johdanto-osan kohdassa 40 käsitellään mahdollisen puitedirektiivin oikeusperustaa. Kohdassa todetaan, ettei perustamissopimuksen 16 artikla tarjoa oikeusperustaa erityisen säädöksen, kuten puitedirektiivin, antamiselle. Lainsäädännön lähentämistä sisämarkkinoilla koskevaa perustamissopimuksen 95 artiklaa olisi mahdollista käyttää, mutta tähän artiklaan perustuva puitesäädös olisi rajoitettava yhteisön sisäiseen kauppaan vaikuttaviin yleisen taloudellisen edun mukaisiin palveluihin. Säädöksen ulkopuolelle jäisivät muut kuin luonteeltaan taloudelliset yleishyödylliset palvelut, joilla on vähäinen vaikutus yhteisön sisäiseen kauppaan (esim. vesi-, jätevesi- ja lämpöhuolto).

2.3.5. katsoo kuitenkin, että perustamissopimuksen 95 artiklan määräykset eivät missään olosuhteissa sovellu yleishyödyllisten palvelujen sääntelyyn. Syynä on, että määräyksen mukaisten direktiivien päätavoitteena tulisi olla rajatylittävän kaupan lisääminen, eli sisämarkkinoiden luominen. Yleishyödyllisten palvelujen kohdalla kilpailu (myös rajatylittävä kilpailu) ei kuitenkaan voi olla päätavoite. Mikäli kilpailu johtaa yhden tai useamman ja sitä tärkeämmän edellä kuvaillun näkökohdan laiminlyömiseen, kilpailu haittaa yleishyödyllisten palvelujen tarjoamista.

2.3.6. toteaa meriliikenteen palvelujen vapaata kauppaa koskevan asetuksen (joka koskee mm. lauttareittien kilpailuttamista) sekä sähkömarkkinoiden vapauttamista koskevan direktiivin osoittavan, kuinka hankalaa yhteismarkkinoita koskevien säädösten antaminen on yleishyödyllisten palvelujen alalla.

2.3.7. katsoo, että EU:n vaatimuksella, jonka mukaan kaikki lauttareitit on niiden merkityksestä huolimatta kilpailutettava, on ollut kielteisiä taloudellisia ja hallinnollisia vaikutuksia paikallis- ja alueviranomaisten kannalta. EU:n vaatimuksesta kilpailutettiin myös pienet ja julkisista varoista tuetut lauttareitit. Pienille saarille ja syrjäisille alueille purjehtiminen ei sinällään ole kannattavaa toimintaa, minkä vuoksi reitin perustamista ja liikennöintiä usein tuetaan julkisista varoista. Useimmissa tapauksissa tarjouskilpailuihin saatiin vain yksi vastaus, ja se tuli reitin nykyiseltä liikennöijältä. Niissä tapauksissa, joissa muitakin tarjouksia saatiin, kilpailijan tarjous oli yleensä kalliimpi. Tarjouskierros ei tuottanut tulosta, vaan päinvastoin paikallis- ja alueviranomaiset joutuivat käyttämään huomattavia taloudellisia ja hallinnollisia resursseja tarjouskilpailun järjestämiseen ja mm. sen edellyttämän materiaalin laatimiseen.

2.3.8. toteaa, että toisen esimerkin tarjoaa sähkömarkkinoiden avaaminen kilpailulle, ja sekään ei toistaiseksi ole yleisesti alentanut hintoja. Sen sijaan se on lisännyt hintavaihtelua. Kun kilpailun vapauttaminen viimeistään vuonna 2007 toteutuu koko unionissa, yksittäinen kansalainen ei enää voi läheskään varmasti tietää sähkön "päivän hintaa". Tämä ei voi olla hänen etunsa mukaista.

2.3.9. katsoo, että perustamissopimuksen 95 artiklan määräys, jonka mukaan komission ehdotusten tulee perustua terveyden, turvallisuuden, ympäristönsuojelun ja kuluttajansuojan korkeaan tasoon, ei tee artiklasta yleishyödyllisten palvelujen sääntelyn perustaksi soveltuvaa.

2.4. Hyvä hallinto

Alueiden komitea

2.4.1. panee merkille vihreän kirjan kohdan 4 "Hyvä hallinto: organisointi, rahoitus ja arviointi". Koska kaikki ovat yksimielisiä "hyvän hallinnon" tarpeellisuudesta, vaikuttaa kappaleen otsikko ensisilmäyksellä erinomaiselta. Kysymys on kuitenkin siitä, kuka määrittelee hyvän hallinnon ja määritelläänkö se unionin vai jäsenvaltion tasolla vaiko alueellisesti tai paikallisesti?

2.4.2. toteaa, että jäsenvaltiot sekä alue- ja paikallisviranomaiset voivat nykyään huomattavan vapaasti järjestää ja hallinnoida yleishyödyllisiä palveluja. Alueiden komitea katsoo, ettei yleishyödyllisistä palveluista mahdollisesti annettavassa puitedirektiivissä tule säätää uusista hyvää hallintoa koskevista periaatteista tai suuntaviivoista.

2.4.3. katsoo, että puitedirektiivillä, jossa säädetään yleishyödyllisten palvelujen organisointia, rahoitusta ja arviointia koskevista periaatteista, ei saa pyrkiä

- laajentamaan EU:n toimivaltuuksia jäsenvaltioiden tai paikallisyhteisöjen kustannuksella

- laajentamaan kilpailua koskevien oikeuksien soveltamisalaa yleishyödyllisten tavoitteiden kustannuksella

- kaventamaan jäsenvaltioiden ja paikallisyhteisöjen valinnanvapautta yleishyödyllisten palvelujen hallinnointiin liittyvissä kysymyksissä.

Alueiden komitea vastustaa kaikkia EU:n sääntely- tai muita toimia, jotka rajoittavat alue- ja paikallistason itsehallintoa ja yleishyödyllisten palveluiden määrittelyyn liittyvää toimivaltaa. Sitä vastoin on tärkeää, että mahdollinen puitedirektiivi tarjoaa jäsenvaltioille riittävästi joustovaraa. Erityisesti niille on annettava vapaus valita, toteuttavatko ne yleishyödyllisen palvelun itse omien yritystensä ja laitostensa avulla vai käyttävätkö ne kolmannen yksityisen osapuolen tarjoamia palveluja.

2.4.4. toteaa, että riippumatta siitä, kattaisiko mahdollinen puitedirektiivi kaikki yleishyödylliset palvelut (edellyttää perussopimuksen muuttamista) vai pyrittäisiinkö siinä rajoittumaan yleisen taloudellisen edun mukaisiin palveluihin, se jäisi hyvin yleisluonteiseksi, mikäli on tarkoitus kattaa vihreän kirjan kohdassa 40 mainittujen useiden alojen erityispiirteet. Esimerkiksi televiestintäpalvelujen sekä vesi- tai jätehuollon järjestäminen ja tarjonta on hyvin erilaista. Siksi alueiden komitea katsookin, ettei puitedirektiivi edistä mainitsemisen arvoisesti yleishyödyllisten palvelujen sekä kilpailua ja valtiontukia koskevien määräysten oikeudellisen suhteen selvittämistä. Juridinen selvyys voidaan joka tapauksessa taata alakohtaisen lainsäädännön tai valtiontukisääntöjen mukauttamisen avulla. Mikäli unioni kuitenkin päätyy edistämään juridista selkeyttä puitedirektiivillä, siihen liittyy riski nykyistä yksityiskohtaisemmasta sääntelystä, joka puolestaan voi johtaa joidenkin alojen kannalta tahattomiin seurauksiin. Seuraukset voivat olla sekä alakohtaistesti että alojenvälisesti paljon laajemmat kuin nykyään pystymme arvioimaan. Siten puitedirektiivillä voi olla paljon merkittävämpiä seurauksia ja se voi aiheuttaa paljon suurempia ongelmia kuin alakohtainen sääntely.

2.4.5. katsoo, että alakohtainen lähestymistapa organisointiin, rahoitukseen ja arviointiin takaa muita keinoja paremmin, että unionin säädökset koskevat ainoastaan palveluita, joilla on kattavuutensa ja rakenteellisen verkottumisensa vuoksi yhteisön laajuinen merkitys, eikä paikallis- ja aluetason palveluita.

2.5. Määritelmät ja muut kuin taloudelliset palvelut

2.5.1. Kuten komissio itse vihreässä kirjassaan toteaa, yleishyödyllisiä palveluja on hankala erotella taloudellisiin ja muihin kuin taloudellisiin palveluihin. Monet palvelut on helppo luokitella taloudellisiksi, kuten sähkö, kaasu ja lämpö. Toiset kuuluvat yhtä selkeästi muihin palveluihin, kuten koulutus ja sosiaaliset palvelut.

2.5.2. Siitä kuitenkin vallitsee yleinen yksimielisyys, ettei yleishyödyllisten palvelujen jaottelua taloudellisiin ja muihin ole helppo tehdä. Tämä johtuu osittain käynnissä olevasta kehityksestä ja käsitteen luontaisesta joustavuudesta. Toisaalta voidaan aina väittää, että kaikki palvelut ovat luonteeltaan jossain määrin taloudellisia. Sitä, kuuluko palvelu EU:n kilpailusäädösten piiriin, ei alueiden komitean näkemyksen mukaan voida ratkaista pelkästään sen perusteella, onko palvelu luonteeltaan taloudellinen vai ei, vaan arviossa on otettava huomioon myös alaa koskevat poliittiset näkemykset. Esimerkiksi julkisen terveydenhuollon piiriin kuuluvien sairaaloiden toiminnan lähtökohtana eivät ole markkinat, vaan kansalaisten tarve saada jäsenvaltiokohtaisen, alueellisen ja paikallisen kansanterveyspolitiikan mukaisia terveydenhuoltopalveluja.

2.5.3. Alueiden komitea on komission kanssa samaa mieltä siitä, etteivät käsitteet ole vakaita ja että ne voivat siksi ajan myötä kehittyä. Lisäksi joidenkin palvelujen katsotaan tietyissä maissa olevan luonteeltaan taloudellisia, vaikka niiden toisissa katsotaan kuuluvan muihin palveluihin.

2.5.4. Sille, ettei käsitteitä voida luetella tyhjentävästi, on olemassa kaksi vaihtoehtoa. Yhtäältä voidaan laatia yksittäisistä käsitteistä nk. "positiiviluetteloita". Näin syntyvä oikeudellinen tilanne saattaisi olla staattinen, eikä yksittäisiä aloja koskevia muutoksia tai uusien alojen muodostumista voitaisi ottaa huomioon (esim. tietotekniikan perusrakenteiden ala). Myöskään aloja, jotka tilanteesta riippuen ovat taloudellisia tai muita, ei voitaisi ottaa huomioon.

2.5.5. Toinen vaihtoehto on luopua mainitun kahden käsitteen mukaisesta erottelusta. Tämä vaihtoehto ei kuitenkaan tule toistaiseksi kysymykseen, sillä erottelulla on huomattava vaikutus perustamissopimuksen määräysten soveltamiseen. Sisämarkkinoita, kilpailua ja valtiontukea koskevat perustamissopimuksen määräykset eivät koske muita kuin taloudellisia palveluja, joiden voidaan sen perusteella katsoa nauttivan erityisasemasta. Yleishyödyllisten palvelujen yhteinen sääntely merkitsee näin ollen näiden alojen nykyistä laajempaa sääntelyä. Komission tulisi joka tapauksessa ilmaista selkeästi, että palveluita, joita alue- tai paikallisviranomaiset tuottavat itse taikka teettävät ulkoisella palveluntuottajalla yleisen edun vuoksi pääasiallisesti sosiaalisiin tai ympäristötarkoituksiin kaupallisten tarkoitusten sijasta, ei pidetä yleistä taloudellista etua koskevina palveluina.

2.5.6. Vertikaalisen ja horisontaalisen läheisyyden periaatteella on eniten käyttöä juuri näillä aloilla, joilla on kyse unionin kansalaisten kannalta tärkeiden peruspalvelujen toimittamisesta. Näillä aloilla on voitava päättää mahdollisimman vapaasti myös siitä, miten alue- ja paikallisviranomaiset sopeuttavat palvelujen tarjoamisen maittain ja maiden sisälläkin.

2.5.7. Alueiden komitea katsookin, ettei määritelmiin liittyvää juridista epäselvyyttä voida ratkaista "positiiviluetteloin" tai luopumalla jaottelusta taloudellisiin ja muihin palveluihin. Mikäli juridinen epäselvyys voitaisiin poistaa säädöksin, tulisi esiin nouseviin kysymyksiin esittää yksittäisiä vastauksia. Se ei ole mahdollista tällä hyvin monimutkaisella alalla. Määritelmiin liittyvät uudet säädökset nostaisivat esiin pelkästään uusia kysymyksiä. Komitea katsoo kuitenkin, ettei taloudellisen toiminnan piiriin voida laskea tapausta, jossa yleishyödyllisellä tavaroiden tai palveluiden tarjoamisella asianomaisilla markkinoilla saadaan käytännössä pelkästään katettua kustannuksia eikä sillä voida saavuttaa voittoa.

2.5.8. Vihreän kirjan kohdassa 45 todetaan aiheellisesti, että täsmällisen ennakkoluettelon laatiminen kaikista sellaisista yleishyödyllisistä palveluista, joita on pidettävä muina kuin taloudellisina palveluina, tuottaa vaikeuksia. Eurooppalaisten tuomioistuinten tuomioissa ja komission päätöksissä on kuitenkin tunnustettu "tyypillisiä" ei-taloudellisia toimintoja sellaisiksi (kuten julkisten oppilaitosten sekä pakollisen perussosiaaliturvan järjestelmiin kuuluvat toimet sekä monet toimintamuodot, joita harjoittavat sosiaalisia tehtäviä suorittavat organisaatiot, joiden tavoitteena ei ole harjoittaa teollista tai kaupallista toimintaa). Luettelon laatiminen ohjeistoksi olisi mahdollista ja edistäisi huomattavasti oikeusvarmuutta.

2.5.9. Tämän vuoksi alueiden komitea katsookin, että - kuten komissio alaa käsittelevässä alkuperäisessä tiedonannossaan toteaa - käsitteiden tarkempi määrittely kuuluu läheisyysperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan.

2.6. Parhaiden käytänteiden vaihto ja vertailuanalyysi

2.6.1. Tulisiko luoda unionin kattava järjestelmä yleishyödyllisten palvelujen järjestämistä koskevien parhaiden käytänteiden vaihdon ja vertailuanalyysin mahdollistamiseksi? Ketkä siihen osallistuisivat ja mitkä alat sen olisi tarkoitus kattaa?

2.6.2. Kuten komissio itsekin vihreässä kirjassaan toteaa, unionissa on huomattavia eroja sen suhteen, mitä yleishyödyllisillä palveluilla tarkoitetaan. Tämän ei kuitenkaan pidä estää komissiota, jäsenvaltioita sekä alue- ja paikallisviranomaisia pohtimasta sitä, miten parhaiden käytänteiden vaihto ja vertailuanalyysi voisi yhteisön sääntelyn piiriin kuuluvilla aloilla alakohtaisesti edistää järjestelmällistä laadun parantamista. On kuitenkin tärkeää, että vertailuanalyysia hyödynnetään oikein ideoiden lähteenä ja parhaista ratkaisuista oppimiseksi.

2.6.3. Puhuttaessa parhaiden käytänteiden vaihtoon ja vertailuanalyysiin liittyvään kuulemiseen osallistujista alueiden komitea kiinnittää komission huomion suuntaviivoihin, jotka julkaistiin EU:n uutta hallintotapaa käsittelevässä valkoisessa kirjassa. Siinä todetaan komission tunnustavan paikallis- ja alueviranomaisten erityisaseman kuulemisprosessissa, tavoitteena varmistaa paikallis- ja alueviranomaisten ja unionin entistä tehokkaampi yhteistyö. Arvioinnin tulee lisäksi olla monitasoista: yleistä taloudellista etua koskevia palveluja tarjoavat useat toimijat, joiden intressit ovat erilaisia ja joiden välisiin suhteisiin vaikuttaa informaatiota koskeva epätasapaino. Arviointien tekijöiden tulee suhteessa päätöksenteko- ja toimijaelimiin olla moniarvoisia, erikoistuneita ja itsenäisiä. Niiden on siten otettava huomioon toimijoiden moninaisuus, niiden odotukset ja tavoitteet sekä intressit.

2.7. Yleishyödyllisten palvelujen rahoittaminen sekä valtiontuki

2.7.1. Eri rahoitusmuotojen hyödyntäminen eri aloilla havainnollistaa erinomaisesti, miksi kaikki alat kattavan tiettyä rahoitusmuotoa koskevan yhteisen lainsäädännön käyttöönotto on vaikeaa. Alueiden komitea katsoo kuitenkin, että julkisia palveluja koskevien velvoitteiden rahoituksen turvaaminen pitkällä aikavälillä on varmistettava. Julkisen vallan on otettava vastattavakseen palvelujen tarjoajille siitä seikasta aiheutuvat velvoitteet, että ne eivät toimi puhtaasti kilpailullisin perustein. Tästä johtuvat korvaukset voidaan sovittaa eri muodoissa, ja niiden on mahdollistettava määrättyihin tavoitteisiin mukautuminen.

2.7.2. Alueiden komitea on tyytyväinen yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-280/00, "Altmark Trans", 24.7.2003 antamaan tuomioon. Tuomiossa todetaan, että valtion toimenpide ei ole perustamissopimuksessa tarkoitettua valtiontukea, kun valtiolta saatava rahoitus on korvausta vastikkeeksi sellaisista edunsaajayritysten suorittamista palveluista, jotka johtuvat julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä. Tuomioistuin esittää lisäksi neljä teknistä edellytystä, joiden on täytyttävä, jotta valtiontukia koskevia säännöksiä ei tarvitse soveltaa.

2.7.3. Myös vesi-, jätevesi-, jäte- ja lämpöhuollon kaltaisen alojen vapauttamisesta keskustellaan. Kyseiset alat eivät kuitenkaan toimi samalla tavalla kuin energia-ala eivätkä niitä koske samat määräykset. Kyseisiä aloja koskevien ympäristövaatimusten lisäksi myös niiden perusrakenteet poikkeavat energia-alan vastaavista. Sähköä voidaan esim. siirtää pitkiäkin matkoja ja rajojen yli, kun taas lämpö tai vesi eivät virtaa laajahkoissa valtakunnallisissa tai kansainvälisissä verkoissa. Lämmön tai veden myynnille laajoilla markkinoilla on siis luonnolliset rajoitukset. Juuri tästä syystä monissa maissa kyseisten palvelujen organisoinnista ja tarjoamisesta vastaavat alue- ja paikallisviranomaiset, ja palvelut rahoitetaan suurimmaksi osaksi tai kokonaan käyttäjämaksuilla. Lisäksi hinnoittelussa noudatetaan yhteisvastuun periaatetta esim. siten, että tarjonta on sama kaikille asuinpaikasta (kaupunki tai maaseutu) riippumatta. Muun muassa edellä mainituista syistä alueiden komitea vastustaa alakohtaisten sisämarkkinadirektiivien soveltamista vesi- ja jätehuoltoaloilla, joilla alue- ja paikallisviranomaiset ovat keskeisiä toimijoita. EU:n toimivaltaan kuuluu kuitenkin laatuvaatimusten ja taloudellisten periaatteiden yhdenmukaistaminen ympäristölainsäädännön mukaisesti sekä taloudellisen ja sosiaalisen tehokkuuden parantaminen.

2.7.4. Kuljetussektori on esimerkki alasta, jolla huomattavia perusrakenneinvestointeja, mm. teiden tai siltojen rakentamista, tuetaan julkisista varoista. Myös julkista liikennöintiä tuetaan, koska se ei ilman tukea olisi kannattavaa. Tyypillistä on, että alan investoinnit ja käyttökulut ovat niin suuria, ettei niitä voida kattaa käyttäjiltä perittävillä maksuilla. Hintojen pitäminen kohtuullisina edellyttääkin tukia.

2.7.5. Näiden esimerkkien perusteella alueiden komitea katsoo, että yksittäiset alat ovat monilta olennaisilta osiltaan (organisaatio, omistussuhteet, maantieteelliset rajoitukset, alakohtainen päätöksentekorakenne) keskenään niin erilaisia, että kaikki alat kattavien, rahoitusta koskevien EU-säädöksien laatiminen olisi vaikeaa.

2.8. Loppuhuomautukset

2.8.1. Alueiden komitea katsoo, että keskustelu tulevaisuuden yleishyödyllisistä palveluista on keskeisen tärkeää unionin hyvinvoinnille ja yhteiskunnalliselle kehitykselle. Tällä lausunnollaan alueiden komitea tuo esiin tarpeen muuttaa perustamissopimusta siten, että kilpailunäkökohdat, yleiset yhteiskunnalliset näkökohdat sekä yksittäisten kansalaisten etu otetaan entistä tasavertaisemmin huomioon.

2.8.2. Yleishyödyllisiä palveluja koskevan puitedirektiivin laatimista ajatellen alueiden komitea osoittaa nykyisen perustamissopimuksen tarjoamat mahdollisuudet ja sen asettamat rajoitukset. Tätä taustaa vasten alueiden komitea katsookin, että puitedirektiiviin on mahdollista ottaa lopullisesti kantaa vasta kun tuleva perustuslain luonteinen sopimus on valmis.

2.8.3. Lopuksi alueiden komitea kehottaa komissiota aloittamaan perusteellisen ja järjestelmällisen vuoropuhelun paikallis- ja alueviranomaisten kokemuksista yleishyödyllisten palvelujen järjestämisestä alueiden komitean sekä kyseisiä viranomaisia Euroopan unionissa edustavien järjestöjen kanssa. Kokemusten kerääminen on tärkeä edellytys vivahteikkaalle ja tasapainoiselle keskustelulle siitä, miten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamiseen liittyvästä tehtävästä selviydytään parhaiten.

Bryssel, 20. marraskuuta 2003.

Alueiden komitean

puheenjohtaja

Albert Bore

(1) EYVL C 19, 22.1.2002, s. 8.