FI Euroopan unionin virallinen lehti C 20/1

ERITYISKERTOMUS nro 8/2007

hallinnollisesta yhteistyöstä arvonlisäverotuksen alalla sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2008/C 20/01)

SISÄLLYS

SANASTO

I—VII TIIVISTELMÄ

1—11 JOHDANTO

1—11 Tarkastuksen taustaa

12—17 TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA

18—93 HAVAINNOT

18—49 Pyynnöstä tehty tietojenvaihto jäsenvaltioiden kesken

19—23 Yhteistyön tehokkuus

24—42 Vastausten antaminen vaaditussa ajassa

43—49 Vastausten laatu

50—56 Tietojenvaihto ilman edeltävää pyyntöä

57—70 Arvonlisäveron tietojenvaihtojärjestelmä, VIES

60—61 Tietojen toimittaminen ajallaan

62—65 Tiedon saatavuus ja oikeellisuus

66—68 Toimijoiden suorittama arvonlisäverotunnisteiden varmentaminen

69—70 Parannuksia VIES-järjestelmän toiminnassa (VIES II)

71—77 Välineet, joilla edistetään monenväliseen valvontaan liittyvää lähestymistapaa

71—72 Veroviranomaisten läsnäolo toisissa jäsenvaltioissa

73—77 Samanaikaiset ja monenväliset tarkastukset

78—83 Komissio hallinnollisen yhteistyön edistäjänä ja arvioijana

84—93 Muita tehokkaan yhteistyön esteitä

85—87 Arvonlisäverotunnisteen peruuttamista koskevat yhteiset säännöt puuttuvat

88—91 Useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toteutettavien syytetoimien vaikeudet

92—93 Arvonlisäveropetosten kvantifiointi ja analysointi on riittämätöntä

94—112 PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

94—103 Päätelmät

104—112 Suositukset

Komission vastaukset

SANASTO

ALV– ks. yhteinen arvonlisäverojärjestelmä.

Arvonlisäveron tietojenvaihtojärjestelmä (VIES)– VIES-järjestelmä on sähköinen verkosto, jonka avulla välitetään jäsenvaltioissa rekisteröityjen yritysten arvonlisäverotunnisteen voimassaoloa koskevia tietoja. VIES-järjestelmän kautta jäsenvaltioiden viranomaiset voivat lisäksi perehtyä (verovapaaseen) yhteisökauppaan liittyviin tietoihin. Kansalliset viranomaiset keräävät arvonlisäverorekistereihin liittyvät tiedot ja syöttävät ne kansallisiin tietokantoihin etäkäyttöä varten. Yhteenvetoilmoituksissa ilmoitettujen yhteisökauppojen osalta toimitaan samalla tavoin. Järjestelmä luotiin tullimuodollisuuksien ja -tarkastusten poistumisen vuoksi.

Arvonlisäveroon perustuvat omat varat– Vuonna 2006 arvonlisäveroon perustuvien omien varojen määrä oli 17,2 miljardia euroa ja ne muodostivat 15,8 prosenttia yhteisön tuloista. Arvonlisäveroon perustuvat omat varat lasketaan yhdenmukaistetulla arvonlisäveron määräytymisperusteella (arvonlisäverokanta korjattuna kaikilla jäsenvaltioiden soveltamilla erityisillä poikkeuksilla ja vaihtoehdoilla). Tämän vuoksi erilaiset voimassa olevat arvonlisäverokannat tai poikkeukset eivät vaikuta EU:n talousarvioon suoritettuihin, jäsenvaltioiden arvonlisäveroon perustuvien omien varojen maksuihin. Lähtökohtana arvonlisäverosta kertyvien omien varojen laskemisessa on kunkin jäsenvaltion keräämän arvonlisäveron tulojen kokonaisnettoarvo tiettynä vuonna. Jos arvonlisäveroa kerätään vähemmän veronkierron tai petoksen vuoksi, se vähentää yleensä myös yhteisön talousarvioon maksettavien, arvonlisäveroon perustuvien omien varojen määrää, ellei maksamisessa huomioon otettavan määräytymisperusteen enimmäismääräksi ole vahvistettu 50 prosenttia bruttokansantulosta, kuten eräissä jäsenvaltioissa tehdään.

Arvonlisäverotunniste– Yksilöllinen numero, joka annetaan jokaiselle verovelvolliselle, joka aikoo toimittaa tavaroita tai palveluita tai hankkia tavaroita liiketoimintatarkoituksessa. Jokaisen tunnisteen edessä on kahden kirjaimen tunnus, joka ilmaisee tunnisteen myöntäneen jäsenvaltion.

Fiscalis– Yhteisön monivuotinen toimintaohjelma, jolla parannetaan sisämarkkinoiden verojärjestelmien toimintaa tiedotus- ja tietojenvaihtojärjestelmien, monenvälisten tarkastusten, henkilövaihdon, seminaarien ja muiden koulutustoimien avulla. Fiscalis-päätös (1) kattaa arvonlisäveron lisäksi myös alkoholin, tupakkatuotteiden ja kivennäisöljyjen valmisteveron, tulo- ja pääomaverot sekä vakuutusmaksuverot. Ohjelman rahoituspuitteiksi kaudelle 2003–2007 vahvistettiin 67,3 miljoonaa euroa.

Hallinnollinen yhteistyö– Jäsenvaltioiden välinen tietojenvaihto, jonka mukaisesti jäsenvaltioiden veroviranomaisten on autettava toisiaan ja toimittava komission kanssa yhteistyössä 7. lokakuuta 2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1798/2003 (2) mukaisesti tavaroiden ja palvelujen myynnistä, tavaroiden yhteisöhankinnasta sekä tavaroiden maahantuonnista kannettavan arvonlisäveron asianmukaisen soveltamisen varmistamiseksi. Jäsenvaltioiden välinen tietojenvaihto kattaa pääsääntöisesti tiedot, jotka saattavat auttaa arvonlisäveron toimittamisessa oikein, mukaan lukien erityisiin tapauksiin liittyvät tiedot. Tietojenvaihtoa tapahtuu sekä pyynnöstä että ilman edeltävää pyyntöä. Asetus perustuu EY:n perustamissopimuksen 93 artiklaan, jossa määrätään, että neuvosto antaa yksimielisesti komission ehdotuksesta sekä Euroopan parlamenttia ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan säännökset liikevaihtoveroja koskevan lainsäädännön yhdenmukaistamisesta siltä osin kuin yhdenmukaistaminen on tarpeen sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan varmistamiseksi.

Hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea– Hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea on neuvoston asetuksen (EY) N:o 1798/2003 44 artiklan mukainen sääntelykomitea, joka avustaa komissiota mainitun asetuksen kattamilla aloilla. Komitea koostuu jäsenvaltioiden edustajista ja sen puheenjohtajana toimii komission edustaja. Lausuntoja antaessaan komitea tekee päätökset EY:n perustamissopimuksen 205 artiklan 2 kohdassa määrätyllä enemmistöllä (määräenemmistöllä). Komitea kokoontuu yleensä kahdesti vuodessa.

Ketjupetos– ks. valeyritys.

Valeyritys– Valeyritys on arvonlisäverovelvolliseksi rekisteröitynyt toimija, joka mahdollisesti petollisissa tarkoituksissa hankkii tai on hankkivinaan tavaroita tai palveluita maksamatta arvonlisäveroa ja toimittaa näitä arvonlisäverollisina maksamatta kuitenkaan kerättyä arvonlisäveroa kansalliselle veroviranomaiselle. Valeyrityksen asiakkaat voivat toimia vilpittömässä mielessä tai voivat olla osallisia petokseen. Asiakkaat voivat hakea veroviranomaiselta palautusta arvonlisäverosta, jonka ne ovat valeyritykselle maksaneet. Jos samat tavarat kulkevat toistuvasti jäsenvaltioiden välillä, on kyse ketjupetoksesta. Tämän tyyppiset petosjärjestelyt voivat olla hyvin kehittyneitä siten, että niihin kuuluu petollisia toimijoita useissa jäsenvaltioissa ja ne vahingoittavat kaikkien niiden jäsenvaltioiden taloudellisia etuja, joita petos koskee.

Verovelvollinen– Henkilö, joka toiminnan tarkoituksesta tai tuloksista tai paikasta riippumatta harjoittaa taloudellista toimintaa.

Yhteenvetoilmoitus– Ilmoitus, joka jokaisen yhteisökauppaa harjoittavan arvonlisäverovelvolliseksi rekisteröidyn henkilön on toimitettava. Yhteenvetoilmoitus on tehtävä jokaiselta kalenterivuoden neljännekseltä ja siihen on kirjattava kunakin vuosineljänneksenä kullekin hankkijalle muissa jäsenvaltioissa toimitettujen tavaroiden kokonaisarvo arvonlisäverotunnisteiden mukaisesti lueteltuina.

Yhteinen arvonlisäverojärjestelmä– Yhteisen arvonlisäverojärjestelmän periaatteena on soveltaa yleistä kulutukseen kohdistuvaa veroa, joka on täsmälleen suhteutettu tavaroiden ja palvelujen hintoihin 28. marraskuuta 2006 annetussa neuvoston direktiivissä 2006/112/EY (3) säädettyjen sääntöjen mukaisesti. Esimerkiksi jäsenvaltioiden vahvistaman yleisen verokannan on oltava vähintään 15 prosenttia ja alennetun verokannan vähintään 5 prosenttia. Markkinaketjun kussakin vaiheessa myyjä verottaa arvonlisäveron myynnistä, mutta maksaa viranomaisille kyseisen veromäärän, josta on vähennetty liiketoiminnan aikana tehdyistä ostoista maksettu arvonlisävero. Menettely jatkuu samanlaisena lopulliselle kuluttajalle asti, joka maksaa arvonlisäveron koko ostetun tavaran arvosta. Kuluttajalta kerätty arvonlisävero maksetaan tavaran tai palvelun myyjän veroviranomaisille. Jos toimija harjoittaa tavaroiden yhteisökauppaa, hänellä on oikeus saada palautus maksamastaan arvonlisäverosta kun tavara lähetetään toimijalle toiseen jäsenvaltioon. Määrämaana olevan jäsenvaltion toimija maksaa sen jälkeen tapahtumasta aiheutuneen arvonlisäveron omassa jäsenvaltiossaan voimassa olevan kannan mukaisesti.

TIIVISTELMÄ

I Laajamittainen arvonlisäveron kierto ja arvonlisäveroon liittyvät petokset väärentävät yhtenäismarkkinoiden toimintaa sekä vaikuttavat jäsenvaltioiden taloudellisiin etuihin ja yhteisön talousarvion rahoittamiseen.

II Vuonna 2004 tuli voimaan uusi yhteisön lainsäädäntö tarkoituksenaan edistää ja lujittaa raja-alueiden yhteistyötä jäsenvaltioiden viranomaisten kesken pääasiassa selkeämpien menettelyiden, kattavamman tietojenvaihdon ja paikallisten verovirastojen välisen lisääntyneen suoran yhteydenpidon avulla.

III Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksella pyrittiin arvioimaan, onko jäsenvaltioiden välinen tietojenvaihto oikea-aikaista ja vaikuttavaa ja onko niiden tueksi luotu vakaat menettelyt ja asianmukaiset hallintorakenteet.

IV Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että jäsenvaltioiden välinen tietojenvaihto saattaa auttaa niitä toimittamaan verotuksen oikein ja havaitsemaan petoksia.

V Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että: a) uusia mahdollisuuksia yhteistyön lujittamiseksi ja edistämiseksi ei ollut hyödynnetty riittävästi eivätkä kaikki jäsenvaltiot ole luoneet asianmukaisia hallintorakenteita ja/tai toimintamenettelyitä, joilla tehokas yhteistyö varmistetaan; b) puolet pyynnöstä tehdyistä tietojenvaihdoista ei tapahdu säädetyssä määräajassa ja ilmoituksia viivästyneistä tai välivaiheen vastauksista annetaan harvoin; c) vastauksien viivästymistä sattuu kaikissa jäsenvaltioissa, mutta niiden esiintyvyys vaihtelee suuresti jäsenvaltioiden kesken. Toisinaan on olemassa suuria eroja siinä, kuinka monta pyyntöä jäsenvaltio on sanonut vastaanottaneensa ja kuinka monta pyyntöä muut jäsenvaltiot ovat sanoneet sille lähettäneensä; d) ilman edeltävää pyyntöä tapahtuvan tietojenvaihdon käsitettä ei ole määritelty hyvin eikä oma-aloitteisesti toimitettua tietoa hyödynnetä useinkaan järjestelmällisesti; e) tietojen saaminen myöhässä ja nykyiseen VIES-järjestelmään sisältyvien tietojen epäluotettavuus lisäävät riskiä, että veronkiertoa ja petosta ei havaita.

VI Yhteistyötä on tarpeen tiivistää ja nopeuttaa, paikallisten verovirastojen välistä suoraa yhteydenpitoa on lisättävä ja seurantaa on parannettava, jotta voidaan varmistua siitä, että jäsenvaltioiden toisilleen tarjoama apu on tehokasta.

VII VIES-järjestelmän puutteita olisi ryhdyttävä korjaamaan viipymättä, esimerkiksi lyhentämällä selvästi tietojen keruun ja tallentamisen määräaikoja ja myöntämällä laajempia oikeuksia päästä tutustumaan tietoihin suoraan, minkä avulla monenvälinen konsultointi olisi mahdollista.

JOHDANTO

Tarkastuksen taustaa

1. Arvonlisäveron (ALV) kierto ja siihen liittyvät petokset vääristävät oikeudenmukaista kilpailua yhtenäismarkkinoilla ja supistavat jäsenvaltioiden verotuloja. Kuten neuvosto painotti (4), tällaisia veropetoksia on torjuttava tehokkaasti ja määrätietoisesti jäsenvaltioissa veronsa rehellisesti maksavien yrittäjien ja talouksien etujen suojelemiseksi. Neuvosto sopi 28. marraskuuta 2006 siitä, että on tärkeätä laatia yhteisön tason petostentorjuntastrategia täydentämään kansallisia pyrkimyksiä tällä alalla.

2. Arvonlisäveron kierto ja siihen liittyvät petokset vaikuttavat myös Euroopan unionin talousarvion rahoitukseen, sillä niiden vuoksi jäsenvaltioilta on kerättävä lisää bruttokansantuloon (BKTL) perustuvia omia varoja. BKTL-varoilla on tarkoitus kattaa muiden varojen ja kokonaismenojen välinen erotus. Tästä johtuu, että arvonlisäveropetoksista aiheutuneet tappiot vaikuttavat yhteisön lainsäätäjän vahvistaman omien varojen järjestelmän yleiseen tasapainoon (5). Koska arvonlisäveron ja BKTL-varojen laskentakriteerit poikkeavat toisistaan, mainitut tappiot saattavat vaikuttaa myös rahoitusvastuun jakautumiseen jäsenvaltioiden kesken (6), mikä heikentää oikeudenmukaisuuden periaatetta.

3. Vaikka kaikissa jäsenvaltioissa ei olekaan tutkittu arvonlisäveron kierron ja arvonlisäveropetosten suuruutta, asiasta on julkaistu useita arvioita. Kansainvälinen arvonlisäveroyhdistys (International VAT Association) (7) mainitsee, että arvioiden mukaan arvonlisäverotappioiden suuruus on Euroopan unionissa noin 60–100 miljardia euroa vuodessa. Pelkästään Yhdistyneessä kuningaskunnassa maan vero- ja tulliviranomaisen (HM Revenue and Customs) arvioiden mukaan arvonlisäverotappioiden määrä oli verovuonna 2005–2006 yhteensä 18,2 miljardia euroa (8). Saksassa valtiovarainministeriö julkaisi (9) erään tutkimuksen tulokset, joissa arvonlisäverotappioiden määrä oli arvioiden mukaan 17 miljardia euroa vuonna 2005.

4. Suurin osa arvonlisäveron kierrosta liittyy ilmoittamattomaan taloudelliseen toimintaan (harmaa talous). Tämän lisäksi merkittävä osa arvonlisäveron kierrosta tapahtuu vuonna 1993 käyttöön otettujen yhtenäismarkkinoiden yhteydessä toteutettujen arvonlisäverojärjestelyiden sivuvaikutuksena. Yhteisön sisäisessä kaupassa luovutetut tavarat ovat vapautettuja arvonlisäverosta. Maksettava arvonlisävero on maksettava jäsenvaltiossa tavaran saapumisen yhteydessä. Tämän kaltaiset järjestelyt saattavat lisätä arvonlisäveron kiertoa joko toimittajamaassa tai kohdemaassa. Veronkiertoa on pääasiassa kolmenlaista: a) yhteisön sisäisistä toimituksista ilmoittaminen pitäen tuotteet myynnissä kotimaan markkinoilla ilman arvonlisäveroa; b) erääntyneen arvonlisäveron maksamatta jättäminen tuotteen saapuessa kohdemaana olevaan jäsenvaltioon; c) valeyrityspetos (10).

Petosmallit ovat usein varsin monimutkaisia ulottuen useisiin jäsenvaltioihin ja käsittäen lukuisia yrityksiä. Eurojust esimerkiksi ilmoitti maaliskuussa 2007 (11) kansainvälisestä arvonlisäveroa koskevasta ketjupetostapauksesta, jonka arvo oli arviolta 2,1 miljardia euroa ja ulottui 18 jäsenvaltioon. Yhdistyneen kuningaskunnan vero- ja tulliviranomaisen (8) mukaan pelkästään Yhdistyneen kuningaskunnan kärsimät, yhteisön sisäisistä niin kutsuttujen valeyritysten tekemistä arvonlisäveropetoksista johtuneet tappiot olivat 3–4,5 miljardia euroa verovuonna 2005–2006.

5. Samaan aikaan kun tavarat liikkuvat vapaasti sisärajojen yli, kansalliset rajat rajoittavat merkittävästi kansallisten veroviranomaisten toimia. Toimijalla on oikeus saada tuotantopanoksiin sisältyvän arvonlisäveron palautus, jos hän harjoittaa yhteisökauppaa. Toimijan on maksettava tällöin arvonlisävero kohdemaana olevassa jäsenvaltiossa. Tästä syystä jäsenvaltioiden viranomaisten on tarpeen tehdä yhteistyötä, jotta ne voisivat vaihtaa tarvittavia tietoja arvonlisäveron toimittamiseksi oikein. Nykyisestä jäsenvaltioiden välistä tietojenvaihtoa koskevasta järjestelmästä on säädetty hallinnollisesta yhteistyöstä arvonlisäverotuksen alalla 7 päivänä lokakuuta 2003 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1798/2003 (1) (jäljempänä ’asetus’), joka tuli voimaan 1. tammikuuta 2004 ja joka kumosi aikaisemman asetuksen (ETY) N:o 218/92 (12). Asetuksessa vahvistetaan edellytykset, joiden mukaisesti jäsenvaltioiden veroviranomaiset tekevät yhteistyötä keskenään ja komission kanssa. Asetuksen säännökset eivät estä toteuttamasta laaja-alaisempaa, muihin säädöksiin (myös kahden- tai monenvälisiin sopimuksiin) perustuvaa keskinäistä apua koskevaa yhteistyötä. Kun jäsenvaltiot sopivat muista kahdenvälisistä järjestelyistä hallinnollisen yhteistyön alalla, niiden on ilmoitettava siitä komissiolle ja muille jäsenvaltioille viipymättä.

6. Antaessaan asetuksen lokakuussa 2003, neuvosto totesi, että (13) siihen asti hallinnollisia yhteistyöjärjestelyitä oli ollut liian vähän. Neuvosto kehotti tietojenvaihdon lisäämiseen, jotta petosten torjunta oli tehokkaampaa.

7. Asetuksessa säädetään kolmenlaisesta tietojenvaihdosta (ks. kuva 1): a) Tietojenvaihto sähköisen VIES-tietokannan avulla. Jäsenvaltioiden on syötettävä tiedot toimijoille annetuista arvonlisäverotunnisteista ja näiden toimijoiden ilmoittamien tavaroiden yhteisön sisällä tapahtuvista luovutuksista. Tällä tavoin muut jäsenvaltiot voivat saada kyseiset tiedot tietokannasta ja verrata niitä oman maansa toimijoiden tekemiin ilmoituksiin. b) Yksityiskohtaisempien tietojen vaihto erityisellä pyynnöllä, esimerkiksi jos VIES-järjestelmällä tehty kysely ja/tai riskianalyysin tulos antaa aihetta epäillä jotakin tapahtumaa. c) Tietojenvaihto ilman edeltävää pyyntöä, esimerkiksi jos jäsenvaltiolla on syytä uskoa, että arvonlisäverolainsäädäntöä on rikottu toisessa jäsenvaltiossa.

8. Asetuksessa säädettyä tietojenvaihtoa hoidetaan yleensä keskusyhteystoimistojen kautta. Kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi keskusyhteystoimisto, joka pääasiallisesti vastaa yhteydenpidosta muihin jäsenvaltioihin. Lisäksi muille virastoille tai yksittäisille viranomaisille voidaan myöntää toimivalta vaihtaa tietoja suoraan muiden jäsenvaltioiden kanssa.

9. Asetuksessa säädetään lisäksi kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa samanaikaisesti tehtävien tarkastusten säännöistä ja sallitaan veroviranomaisten olevan läsnä toisessa jäsenvaltiossa, esimerkiksi saadakseen käyttöönsä siellä pidettyjä asiakirjoja tai osallistuakseen käynnissä oleviin tutkimuksiin.

10. Asetuksessa annetaan myös komissiolle rooli jäsenvaltioiden välisen hallinnollisen yhteistyön edistämisessä ja arvioinnissa. Komissiota avustaa tehtävässään jäsenvaltioiden edustajista koottu komitea, hallinnollisen yhteistyön pysyvä komitea (SCAC).

11. Lisäksi kyseinen asetus muodostaa Fiscalis-ohjelmasta tehdyn päätöksen N:o 2235/2002/EY ohella yhteisön menoja käsittelevän oikeusperustan (14), jolla kehitetään ja pidetään yllä monenvälisiä valvontatoimia ja toimivia sähköisiä sekä järjestetään tiedonvaihtojärjestelmiä kansallisten viranomaisten kesken, veroviranomaisten koulutusseminaareja ja hallintojen kesken tapahtuvaa virkamiesvaihtoa. Fiscalis-ohjelman rahoituspuitteiksi kaudelle 2003–2007 on vahvistettu 67,3 miljoonaa euroa.

TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA

12. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, oliko jäsenvaltioiden kesken käyty tietojenvaihto oikea-aikaista ja vaikuttavaa ja onko käytössä asianmukaisia hallinnollisia rakenteita ja menettelyitä, joilla tuetaan hallinnollista yhteistyötä. Tarkastus kattoi seuraavat seikat: — pyynnöstä tehty tietojenvaihto, — tietojenvaihto ilman edeltävää pyyntöä, — tietojenvaihto VIES-tietokannan kautta, — välineet, joilla edistetään monenväliseen valvontaan liittyvää lähestymistapaa, ja — komission toimet hallinnollisen yhteistyön edistämiseksi ja arvioimiseksi.

13. Vuonna 2006 tehtiin käynti seitsemän jäsenvaltion (15) keskusyhteystoimistoon. Käyntien yhteydessä tarkastettiin 420 näiden jäsenvaltioiden pyynnöstä vuonna 2005 lähetetyistä tai vastaanotetuista tietojenvaihdoista poimittua otosta ja lisäksi arvioitiin vastausten oikea-aikaisuutta ja laatua. Yksittäisten veronmääräytymisten oikeellisuus ei kuitenkaan ollut itsessään tarkastuksen kohteena.

14. Tarkastuskäynnit tehtiin EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 3 kohdan mukaisesti, jossa määrätään, että tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset toimitetaan tarvittaessa paikalla yhteisön puolesta sen tuloja tai menoja hoitavissa elimissä ja jäsenvaltioissa, mukaan lukien talousarviosta maksuja saavien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden toimitilat. Saksan valtiovarainministeriö ei kuitenkaan vastannut tilintarkastustuomioistuimen tarkastuspyyntöön todeten, että sen kannan mukaan tällaiselle tarkastukselle ei ole oikeudellista perustaa. Tästä syystä tämän kertomuksen Saksaa koskevat huomautukset perustuvat muihin jäsenvaltioihin toimitettujen tarkastuskäyntien perusteella tehtyihin havaintoihin, komissioon tehdyillä tarkastuskäynneillä saatuihin tietoihin sekä julkisesti saatavilla oleviin kertomuksiin.

15. Otannasta valittiin 23 tapausta (16), joiden osalta tilintarkastustuomioistuin pyysi jäsenvaltioita toimittamaan lisätietoja siitä, miten pyynnöt esittäneet paikalliset verovirastot olivat varmistaneet vaihtojen kautta saatujen tietojen seurannan.

16. Komissiossa asiaankuuluvien osastojen toiminnan tarkastelu kattoi myös Fiscalis-ohjelman hallinnoinnin. Myös hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean toimintaa tarkasteltiin.

17. Tarkastuksessa hyödynnettiin lisäksi jäsenvaltioiden kansallisten tarkastuselinten samankaltaisiin tarkastuksiin liittyviä kertomuksia ja työtä. Myös tilintarkastustuomioistuimen aikaisemmissa kertomuksissa (17) esiin tulleita seikkoja seurattiin.

HAVAINNOT

Pyynnöstä tehty tietojenvaihto jäsenvaltioiden kesken

18. Asetuksen 5 artiklassa säädetään pyyntöön perustuvasta tietojenvaihdosta jäsenvaltioiden kesken. Sääntönä on, että mitä tahansa tietoa, joka saattaa auttaa arvonlisäveron toimittamista oikein, voidaan pyytää, myös konkreettisten tapausten osalta. Toisen jäsenvaltion veroviranomaisen pyytämien tietojen saamiseksi pyynnön vastaanottaneen viranomaisen on toimittava kuin se toimisi omaan lukuunsa.

Yhteistyön tehokkuus

19. Asetuksen voimaantulon jälkeen – 1. tammikuuta 2004 – tietojenvaihtopyyntöjen määrä on lisääntynyt 62 prosenttia. Pyyntöjen määrä on kasvanut 18 162 pyynnöstä (vuonna 2003) yhteensä 29 381 pyyntöön (vuonna 2006).

Tietojenvaihdon määrän kasvu johtuu pääasiassa laajentumisesta

20. Jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien tietojen (18) analysointi kuitenkin osoittaa, että määrän kasvu johtuu pääasiassa laajentumisesta (19) ja että EU-15-jäsenvaltioiden vuosina 2005 ja 2006 esittämien pyyntöjen määrä oli jopa vähentynyt vuonna 2004 saavutettuun tasoon nähden (ks. taulukko 1). Taulukko 1 Tietojenvaihtopyyntöjen määrä (pyynnön esittäneiden jäsenvaltioiden mukaan) Vuosi EU-15-maiden tietojenvaihdot EU-10-maiden esittämät tai vastaanottamat pyynnöt Pyyntöjen kokonaismäärä 2002 17 059 — 17 059 2003 18 162 — 18 162 2004 21 587 514 22 101 2005 19 649 6 100 25 749 2006 20 533 8 848 29 381 Lähde: Jäsenvaltioiden toimittamat tilastot komission asetuksen (EY) N:o 1925/2004 mukaisesti, tarkastusta koskevat laskelmat. Vuoden 2006 tilastot ovat alustavia.

21. Vuonna 2006 yli 3,3 miljoonaa EU:n toimijaa ilmoitti tehneensä hankintoja toisesta jäsenvaltiosta. Vaikka oletettaisiinkin, että kaikki 29 381 pyynnöstä tehtyä tietojenvaihtoa vuonna 2006 olisivat koskeneet eri toimijaa, todennäköisyys että kyseisenlainen tietopyyntö esitettäisiin toimijalle oli alle 0,9 prosenttia. Todellisuudessa todennäköisyys oli vieläkin pienempi, sillä monille yrityksille esitettiin useampia pyyntöjä.

Suora yhteydenpito paikallisten virastojen kesken oli vähäistä

22. Yhteistyöstä ei ole tullut intensiivisempää siitä merkittävästä syystä, että asetuksella annettuja mahdollisuuksia hajauttaa yhteistyötä on hyödynnetty rajallisesti. Antaessaan asetusta neuvosto totesi (20), että paikallisten verovirastojen välillä on liian vähän suoria yhteyksiä ja että yhteydenpito tapahtuu yleensä keskusyhteystoimistojen välillä. Lisäksi todettiin, että tämä oli johtanut hallinnollisten yhteistyöjärjestelyjen vajaakäyttöön. Lopuksi neuvosto totesi, että olisi annettava säännökset yksiköiden välisistä suoremmista yhteyksistä.

23. Jäsenvaltiot ovat käyttäneet hyväkseen tätä mahdollisuutta rajallisesti. Ainoastaan muutamat jäsenvaltiot (21) ovat siirtäneet valtuuksia alueellisille yksiköille. Jos tällaista hajauttamista toteutetaan ainoastaan harvoissa jäsenvaltioissa, hajauttamisen toivottuja vaikutuksia ei voida saavuttaa, sillä useimmista muista jäsenvaltioista puuttuu hajautettuun yhteistyöhön tarvittava toinen osapuoli.

Vastausten antaminen vaaditussa ajassa

Puoleen pyynnöistä vastattiin myöhässä

24. Tehokkaan yhteistyön tärkeänä edellytyksenä ovat nopeat vastaukset tietopyyntöihin. Tällä tavoin petolliset yritykset pystytään yksilöimään nopeasti ja petosten tekijöiden arvonlisäveropetoksista saamien voittojen kätkeminen vaikeutuu. Tästä syystä asetuksessa säädettiin, että jäsenvaltioiden on vaihdettava tietoja mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kolmen kuukauden kuluessa pyynnön vastaanottamisesta. Jos pyynnön vastaanottavalla viranomaisella on jo hallussaan kyseinen tieto, aikarajaa lyhennetään yhteen kuukauteen.

25. Jäsenvaltioiden toimittamat vuoden 2006 tilastot osoittavat, että lähes 50 prosenttiin pyynnöistä ei vastattu määräaikaan mennessä. Luku oli jopa korkeampi kuin vuonna 2005, jolloin 42 prosenttia vastauksista oli viivästyneitä.

26. Vastauksia viivästyy kaikissa jäsenvaltioissa, mutta niiden määrä vaihtelee merkittävästi jäsenvaltioittain. Vuonna 2006 kaksi jäsenvaltiota (22) vastasi määräaikaan mennessä lähes 90 prosentissa tapauksista, kun taas kahdeksan jäsenvaltion (23) viivästyneiden vastausten määrä oli yli 50 prosenttia tapauksista (ks. taulukko 2). Taulukko 2 Viivästyneet vastaukset jäsenvaltioittain Vastaanotettuja pyyntöjä pyynnön esittäneen jäsenvaltion mukaan Viivästyneitä vastauksia pyynnön esittäneen jäsenvaltion mukaan (90 päivän määräajan jälkeen) % viivästyneitä vastauksia 2005 2006 2005 2006 2005 2006 Belgia 1 471 1 610 537 604 36,5 37,5 Tšekki 409 639 54 347 13,2 54,3 Tanska 679 832 282 511 41,5 61,4 Saksa 6 255 6 929 2 707 3 195 43,3 46,1 Viro 132 203 16 44 12,1 21,7 Kreikka 213 318 103 138 48,4 43,4 Espanja 2 837 3 225 1 515 2 028 53,4 62,9 Ranska 2 138 2 380 917 1 308 42,9 55,0 Irlanti 237 319 96 158 40,5 49,5 Italia 2 802 2 963 1 786 1 924 63,7 64,9 Kypros 139 285 40 119 28,8 41,8 Latvia 144 403 13 122 9,0 30,3 Liettua 192 166 13 18 6,8 10,8 Luxemburg 456 576 123 306 27,0 53,1 Unkari 283 537 82 193 29,0 35,9 Malta 12 29 4 12 33,3 41,4 Alankomaat 2 143 2 588 1 171 1 597 54,6 61,7 Itävalta 885 1 092 145 289 16,4 26,5 Puola 588 772 80 308 13,6 39,9 Portugali 506 514 288 404 56,9 78,6 Slovenia 96 118 9 15 9,4 12,7 Slovakia 316 509 40 129 12,7 25,3 Suomi 179 177 25 44 14,0 24,9 Ruotsi 395 416 118 109 29,9 26,2 Yhdistynyt kuningaskunta 2 242 1 781 526 643 23,5 36,1 Yhteensä 25 749 29 381 10 690 14 565 41,5 49,6 Lähde: Jäsenvaltioiden toimittamat tilastot komission asetuksen (EY) N:o 1925/2004 mukaisesti, tarkastusta koskevat laskelmat. Vuoden 2006 tilastot ovat alustavia.

27. Tarkasteltaessa kuukauden kuluessa annettuja vastauksia tilastot osoittivat, että määräaikojen noudattaminen oli heikentynyt 2 154 tapauksesta 1 885 tapaukseen vuosina 2004–2006. Pyyntöjen kokonaismäärään verrattuna ajallaan toimitettujen vastausten osuus väheni 9,7 prosentista 6,4 prosenttiin vuosina 2004–2006.

28. Eräissä tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa havaittiin, että vastaamatta jääneitä pyyntöjä oli vuoden tai yli vuoden ajalta. Esimerkiksi Italiassa tilintarkastustuomioistuimen käynnin aikoihin toukokuussa 2006 oli pelkästään vuoden 2004 viimeiseltä neljältä kuukaudelta 182 pyyntöä, joihin ei ollut vastattu. Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuoden 2006 alkupuolella todettiin 121 vastaamatonta pyyntöä, jotka oli esitetty vuosina 2003 ja 2004.

Välivaiheen vastauksia annettiin vähän

29. Asetuksessa säädetään nimenomaisesti, että jos pyynnön vastaanottanut viranomainen ei kykene vastaamaan pyyntöön säädetyssä määräajassa, se ilmoittaa pyynnön esittäneelle viranomaiselle kirjallisesti, miksi se ei voi noudattaa määräaikaa ja milloin se katsoo voivansa vastata. Ennakkoilmoituksia mahdollisista viipeistä annetaan kuitenkin varsin harvoin. Ilmoituksia vastauksen viivästymisestä lähetettiin kolmessa tapauksessa niistä 57:stä määräaikaan mennessä vastaamatta jääneestä tapauksesta, joita tilintarkastustuomioistuin tarkasteli.

30. Jäsenvaltioilta saadut vuoden 2006 tilastot osoittivat, että ainoastaan 5 prosenttia tapauksista (737 tapausta 14 565 viivästyneestä vastauksesta) oli sellaisia, joiden kohdalla pyynnön esittäneelle viranomaiselle oli ilmoitettu viivästyksistä. Kyseisen ilmoituksen puuttuessa pyynnön esittänyt jäsenvaltio ei pysty toteuttamaan vaihtoehtoisia toimia, joita se toteuttaisi jos se tietäisi ettei pyyntöön vastata viipymättä.

31. Tarkastuksen aikana havaittiin niin ikään hyvin harvoja tapauksia, joissa oli ilmoitettu, että osa tiedoista oli jo pyynnön vastaanottaneen viranomaisen hallussa ja näin saatavilla nopeasti ja että kattavampi vastaus olisi tulossa verotarkastusten jälkeen.

Paikallisten veroviranomaisten pyynnöille ei annettu painoarvoa

32. Tarkastuksessa selvisi useita tekijöitä, jotka vaikuttavat siihen ettei vastauksia anneta määräaikaan mennessä. Useimmat pyyntöjen vastaamiseen liittyvät viivästykset tapahtuvat paikallisen veroviranomaisen tasolla. Sellaisia mekanismeja puuttuu, joilla varmistetaan, että paikalliset veroviranomaiset antavat painoarvoa hallinnolliselle yhteistyölle siinä missä muillekin toimilleen (24). Tanskan kansallisen tarkastuselimen toimittamassa kertomuksessa tehtiin samankaltainen havainto (25). Tanskan tulli- ja veroviranomaiset olivat asettaneet tavoitelukuja pyyntöjen käsittelyä koskevien määräaikojen noudattamiselle, mutta tarkastuksen ajankohtana muiden maiden veroviranomaisten pyyntöjä ei ollut sisällytetty näihin tavoitelukuihin. Tanskan kansallisen tarkastuselimen seurantatoimia koskevan kertomuksen mukaan asiasta vastaava ministeri on tehnyt aloitteen ongelman ratkaisemiseksi.

33. Havaittiin myös useita muita tietopyyntöjen käsittelyä haittaavia seikkoja. Näitä olivat esimerkiksi seuraavat: tietopyyntölomakkeita käytettiin epäasianmukaisesti (esimerkiksi useita pyyntöjä samassa vakiomuotoisessa lomakkeessa, näiden lomakkeiden kenttään ”lisätietoja” oli kirjoitettu liikaa tekstiä tai tietoja oli esitetty ei-sähköisessä muodossa), vastaanottajan oli vaikea ymmärtää mitä tietoja todella pyydettiin (esimerkiksi epäselvän tiedon, kielivaikeuksien tai vakiomuotoisten lomakkeiden käytön vuoksi) ja tietopyyntöjä vastaanottaneet jäsenvaltiot epäilivät joidenkin pyyntöjen hyödyllisyyttä.

Seurantajärjestelmien puutteita eräissä jäsenvaltioissa

34. Viivästyksiä voi aiheutua myös siitä syystä, ettei kaikilla jäsenvaltioilla ole käytössä asianmukaisia järjestelmiä, joilla tietopyyntöjä voitaisiin seurata ja vastata niihin määräaikaan mennessä.

35. Positiivisia esimerkkejä vastaanotettujen tietopyyntöjen hallinnoinnista havaittiin Luxemburgista, Puolasta, Sloveniasta ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta, joissa keskusyhteystoimistot asettivat pyynnöille sisäisiä määräaikoja ja seurasivat niitä tehokkaasti.

36. Italiassa, jossa keskusyhteystoimiston tähän tarkoitukseen käyttöön ottamat ohjelmistot eivät olleet tehokkaassa käytössä, tietopyyntöjen hallinnointi oli heikkoa väärin syötettyjen tai puuttuvien tietojen vuoksi. Keskusyhteystoimistoista yhteysviranomaisille lähetettävät muistutukset oli ohjelmoitu lähtemään vain kymmenen päivää ennen määräajan päättymistä, joka on liian myöhään, jotta voitaisiin ryhtyä tarvittaviin toimiin.

37. Vaikka sekä Alankomaiden että Ranskan keskusyhteystoimistot antoivat paikallisille veroviranomaisille sisäisiä määräaikoja, joiden kuluessa vastaanotettuihin pyyntöihin oli vastattava, kummassakaan keskusyhteystoimistossa ei ollut näyttöä siitä, että näiden aikataulujen noudattamista olisi seurattu. Toimia kohdistettiin vastaukset myöhässä lähettäneisiin paikallisiin veroviranomaisiin ainoastaan siinä tapauksessa, jos pyynnön esittänyt jäsenvaltio oli lähettänyt muistutuksen.

Keskusyhteystoimistojen organisaatiorakenteisiin liittyviä puutteita

38. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi eräissä tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa, joissa viivästyneiden vastausten määrä oli suuri, että monimutkaiset organisaatiorakenteet lisäävät viivästyksiä ja aiheuttavat ongelmia seurannassa.

39. Italiassa on keskusyhteystoimiston lisäksi kolme keskushallintotason yhteysviranomaista, joilla on kaikilla yhtäläiset toimivaltuudet arvonlisäveroa koskevan yhteistyön alalla. Muut jäsenvaltiot voivat ottaa yhteyttä johonkin näistä kolmesta yhteysviranomaisesta ja lähettää pyyntönsä suoraan valitsemalleen yhteysviranomaiselle. Näiden kolmen yhteysviranomaisen työskentelymenetelmiä ei ole yhdenmukaistettu eikä koordinointi niiden kesken ole riittävää, ja lisäksi keskusyhteystoimiston suorittama valvonta on heikkoa. Tällainen organisaatiorakenne ei ole myöskään yhdenmukainen asetuksen kanssa, jossa säädetään (26), että yhteysviranomaisella on oltava alueellista tai toiminnallista toimivaltaa.

40. Alankomaiden keskusyhteystoimistolla on kaksi riippumatonta toiminnallista yksikköä, jotka sijaitsevat Amsterdamissa ja Almelossa. Kummallakin yksiköllä on oma hallinnollinen rakenne. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa kesti lähes kolme kuukautta ennen kuin tietopyyntöihin annetut paikallisten veroviranomaisten vastaukset lähetettiin pyynnön esittäneille jäsenvaltioille. Tällaisissa tapauksissa paikalliset veroviranomaiset olivat lähettäneet vastauksensa Almelon keskusyhteystoimistoon, josta ne lähetettiin Amsterdamin keskusyhteystoimistoon, joka lähetti vastaukset pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle.

41. Muiden jäsenvaltioiden saatavilla olevien tietojen (27) perusteella Saksan keskusyhteystoimiston tehtävät on jaettu liittovaltion keskusveroviranomaisen kolmen yksikön kesken. Yksi niistä sijaitsee Bonnissa ja kaksi Saarlouisissa. Muiden jäsenvaltioiden tietoon ei ollut annettu kuka johtaa keskusyhteystoimistoa.

42. Jäsenvaltioiden laatimien tilastojen huomattavat erot johtuvat osittain monimutkaisiin organisaatioihin liittyvistä koordinointiongelmista ja seurantajärjestelmien puutteista. Useissa tapauksissa tiedonsaantipyyntöjen, jotka jäsenvaltio on ilmoittanut vastaanottaneensa, ja pyyntöjen, jotka muut jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet sille lähettäneensä, määrät poikkeavat toisistaan huomattavan paljon (ks. taulukko 3). Taulukko 3 Erot jäsenvaltioittain (2005) Vastaanotettujen tiedonsaantipyyntöjen määrä Ero % Pyynnön vastaanottaneen jäsenvaltion mukaan Pyynnön esittäneen jäsenvaltion mukaan Belgia 1 552 1 471 81 5,5 Tšekki 371 409 –38 –9,3 Tanska 642 679 –37 –5,4 Saksa 8 295 6 255 2 040 32,6 Viro 139 132 7 5,3 Kreikka 238 213 25 11,7 Espanja 2 652 2 837 – 185 –6,5 Ranska 2 296 2 138 158 7,4 Irlanti 259 237 22 9,3 Italia 1 284 2 802 –1 518 –54,2 Kypros 114 139 –25 –18 Latvia 153 144 9 6,3 Liettua 180 192 –12 –6,3 Luxemburg 468 456 12 2,6 Unkari 320 283 37 13,1 Malta 13 12 1 8,3 Alankomaat 2 089 2 143 –54 –2,5 Itävalta 942 885 57 6,4 Puola 557 588 –31 –5,3 Portugali 481 506 –25 –4,9 Slovenia 89 96 –7 –7,3 Slovakia 306 316 –10 –3,2 Suomi 173 179 –6 –3,4 Ruotsi 438 395 43 10,9 Yhdistynyt kuningaskunta 2 241 2 242 –1 0 Yhteensä 26 292 25 749 — — ABSOLUUTTISTEN EROJEN SUMMA 4 441 17,2 Lähde: Jäsenvaltioiden toimittamat tilastot komission asetuksen (EY) N:o 1925/2004 mukaisesti, tarkastusta koskevat laskelmat.

Vastausten laatu

43. Otokseen poimittujen tiedonsaantipyyntöjen ja vastausten tarkastelu osoitti, että vaikka toimitetut tiedot oli toisinaan esitetty puutteellisesti, ne olivat useimmiten kattavat ja yksityiskohtaiset ja antoivat vastauksen esitettyihin kysymyksiin. Vastauksessaan tilintarkastustuomioistuimen kysymyksiin tietojen vaihdon valinnan seurannasta (ks. kohta 15) jäsenvaltiot vahvistivat, että saamiensa vastausten perusteella arvonlisävero oli pystytty kyseisissä tapauksissa toimittamaan oikein.

Arvioinnin perusteella voidaan todeta, että yhteistyö voi olla tuloksellista

44. Tällä hetkellä lainsäädäntö ei velvoita hallinnollisen yhteistyön tulosten arviointiin, mutta eräät jäsenvaltiot ovat sen tehneet. Arvioinnin perusteella voidaan osoittaa hallinnollisen yhteistyön edut.

45. Vaikka yhteistyön taloudellista vaikutusta ei ole arvioitu Ranskassa, viranomaiset ovat analysoineet, että 34 prosenttia vuonna 2005 saaduista vastauksista vahvistivat tai paljastivat petoksen Ranskassa tai toisessa jäsenvaltiossa.

46. Slovenian keskusyhteystoimiston tekemä arviointi maan viranomaisten vastaanottamista 89:stä hallinnollisen yhteistyön pyynnöstä osoitti, että 21 pyynnön perusteella arvonlisäveroa pystyttiin keräämään lisää noin 1,5 miljoonan euron arvosta.

47. Puolan keskusyhteystoimiston vuonna 2006 tekemä analyysi osoitti, että pyynnöstä tehdyn 713 tietojenvaihdon perusteella havaittiin 64 petostapausta.

48. Toisaalta todettiin, että ketjupetosepäilyjä koskevan tietojenvaihdon laatu on hieman huolestuttava. Saksa ilmoitti hallinnollisen yhteistyön pysyvälle komitealle vuonna 2005 ongelmista, joita sillä oli saada toisista jäsenvaltioista riittävän yksityiskohtaista tietoa, jota se voisi käyttää oikeustoimissa Saksan tuomioistuimissa. Asiasta on sen jälkeen toistuvasti keskusteltu hallinnollisen yhteistyön pysyvässä komiteassa ja sen seurauksena on laadittu ylimääräinen kyselylomake sellaisia tapauksia varten, joissa jäsenvaltioiden oikeustoimien vuoksi tarvitaan yksityiskohtaisempia tietoja. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole päässeet tähän mennessä sopimukseen olosuhteista, joissa kyseistä lomaketta tulisi käyttää, tai sen käytön vaatimuksista.

49. Lisäksi puuttuu menetelmä, jolla tietopyyntöjen vastausten käyttäjät voisivat antaa palautetta toimitettujen tietojen käyttökelpoisuudesta. Jos vastauksessa on puutteita, niistä ei ilmoiteta sen lähettäjälle eikä niitä voida ottaa huomioon kun seuraavia pyyntöjä käsitellään.

Tietojenvaihto ilman edeltävää pyyntöä

50. Asetuksen 17 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on vaihdettava tietoja ilman edeltävää pyyntöä. Siinä täsmennetään, että jokaisen jäsenvaltion on toimitettava mille tahansa toiselle jäsenvaltiolle tietoja kolmenlaisessa tapauksessa: ensimmäiseksi jos tarkastusjärjestelmän tehokasta toimintaa varten tarvitaan alkuperäjäsenvaltion toimittamia tietoja; toiseksi jos on syytä epäillä että toisessa jäsenvaltiossa on tapahtunut arvonlisäverolainsäädännön rikkominen; ja kolmanneksi jos toisessa jäsenvaltiossa on (petoksen tai veron välttämisen vuoksi) verotulojen menetyksen vaara. Tämä on hyvin laaja-alainen velvoite.

51. Asetuksen 18 artiklassa kuitenkin rajoitetaan 17 artiklassa säädettyä velvoitetta. Siinä todetaan, että jäsenvaltiot voivat vahvistaa osallistuvatko ne tiettyihin luokkiin kuuluvien tietojen vaihtoon ilman edeltävää pyyntöä.

Mahdollisuutta lähettää tietoja ilman edeltävää pyyntöä ei ole hyödynnetty riittävästi

52. Automaattisella (28) tai järjestelmänmukaisella automaattisella (29) tietojenvaihdolla vaihdettavat tiedot on luokiteltu yhteensä viiteen luokkaan ja 13 alaluokkaan (30). Näihin luokkiin sisältyy esimerkiksi tiedot toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille verovelvollisille myönnetyistä arvonlisäverotunnisteista tai verovelvollisista henkilöistä, jotka ovat (mahdollisia) ketjupetoksia tekeviä toimijoita, mutta joiden arvonlisäverotunnisteita ei ole peruutettu.

53. Tietojenvaihdon analysointi osoitti, että näiden luokkien käytössä on jäsenvaltioittain paljon eroja. Esimerkiksi Saksa ilmoitti komissiolle, että se osallistuisi kaikkien luokkien tietojenvaihtoon, kun taas Ranska ilmoitti osallistuvansa ainoastaan yhden alaluokan tietojenvaihtoon. Jäsenvaltioiden toimittamat tilastot näistä automaattisista tietojenvaihdoista ilman edeltävää pyyntöä ovat huonolaatuisia. Erot johtuvat pääasiassa siitä, että käsitykset siitä minkälaisesta tapauksesta on ilmoitettava poikkeavat toisistaan, joten toimitettujen tietojen perusteella on mahdotonta tehdä merkityksellisiä päätelmiä.

54. Ennalta määriteltyihin luokkiin sisältyvien tietojen vaihdon lisäksi asetuksen 19 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat aina toimittaa oma-aloitteisesti toisilleen tiedossaan olevia tietoja, joiden avulla ne voivat toimittaa arvonlisäverotuksen oikein. Esimerkkinä tällaisesta yhteistyöstä voidaan mainita Euroopan ketjupetoksia koskeva verkosto, Eurocanet, jonka toiminta käynnistettiin Belgian aloitteesta ja joka saa yhteisön tukea Euroopan petostentorjuntaviraston kautta. Verkoston tavoitteena on nopeuttaa tietojenvaihtoa tietyissä kohteeksi valituissa yrityksissä, joiden epäillään olevan osallisina ketjupetoksissa. Komissiolla ei ole mahdollisuuksia kerätä tilastotietoja tällaisesta tietojenvaihdosta, johon kaikki jäsenvaltiot eivät osallistu.

55. Tarkastuksen aikana havaittiin, että ilman edeltävää pyyntöä toimitettua tietoa ei ollut aina käytetty asianmukaisella tavalla. Esimerkiksi Luxemburgin keskusyhteystoimisto ilmoitti, että sille oli toistuvasti lähetetty pyyntöjä sellaisista tiedoista, jotka se oli jo aiemmin oma-aloitteisesti lähettänyt muille jäsenvaltioille.

56. Tietopyynnön mukana annetaan usein myös lisätietoja; toisin sanoen lähetetään tietoja joita ei erityisesti ole pyydetty, mutta joita pidetään hyödyllisinä, esimerkiksi tietoja tietyn yrityksen liiketoimintaan osallistuvista muista toimijoista. Liettuan kansallisen tarkastuselimen (31) toimittamassa tarkastuksessa havaittiin, että muiden jäsenvaltioiden tietopyyntöihin vastaamisen yhteydessä toimittamia lisätietoja ei ollut toimitettu niille viranomaisille, joita asia koski.

Arvonlisäveron tietojenvaihtojärjestelmä, VIES

57. VIES on yhteinen tietokoneverkko, jota veroviranomaiset käyttävät pitkälle automatisoituun keskinäiseen tietojenvaihtoon. Sen avulla myös toimijat voivat saada vahvistuksen siitä, ovatko niiden kauppakumppanit rekisteröityjä muissa jäsenvaltioissa.

58. VIES-verkosta saa tietoja jäsenvaltioiden myöntämistä arvonlisäverotunnisteista, tunnisteen antamispäivästä, toimijan nimestä, osoitteesta ja tarvittaessa tunnisteen voimassaolon päättymisestä. Verkostosta on mahdollista tarkistaa tietyn tunnisteen aiemmat tiedot, toisin sanoen kaikki siihen liittyvät muutokset.

59. Jäsenvaltiot ilmoittavat VIES-järjestelmän kautta lisäksi tietoja kaikesta toimijoidensa yhteisökaupasta toisten jäsenvaltioiden kanssa. Tiedottaminen tapahtuu yhteenvetoilmoitusten perusteella – ne laaditaan neljännesvuosittain yhteisön sisäisen kaupan toimijoittain ja niissä kirjataan kullekin ostajalle toisissa jäsenvaltioissa toimitettujen tavaroiden kokonaisarvo. Veroviranomaiset voivat ristiintarkastaa yhteisökauppaa koskevat tiedot kansallisten toimijoidensa laatimien ilmoitusten kanssa havaitakseen tapaukset, joissa arvonlisäverolainsäädäntöä on rikottu.

Tietojen toimittaminen ajallaan

60. Taloudellisten toimijoiden on toimitettava yhteenvetoilmoitukset kaikesta yhteisönsisäisestä tavaroiden myynnistään asiakkaille, joilla on alv-tunniste. Ilmoitukset tehdään kalenterivuosineljänneksittäin. Asetuksen mukaisesti tieto on vietävä VIES-järjestelmään mahdollisimman pian ja viimeistään kolmen kuukauden kuluttua sen kalenterivuoden neljänneksen päättymisestä, jota tiedot koskevat. Käytännössä tämä tarkoittaa, että vaikka toimijat lähettävät ilmoituksensa ajallaan, tieto tammikuussa toteutetusta yhteisökaupasta on saatavilla VIES-järjestelmässä vasta kesäkuussa, eli lähes kuusi kuukautta myöhemmin.

VIES-järjestelmän vaikuttavuutta hankaloittaa tiedon keruuseen ja lähettämiseen kuluva aika

61. Useat jäsenvaltiot kokoavat jo kuukausittain yhteisökauppaa koskevia tietoja, ja tiedon lähettämiseen käytetyn ajan lyhentämisestä on keskusteltu useasti hallinnollisen yhteistyön pysyvässä komiteassa. Jäsenvaltioiden kesken ei ole kuitenkaan vielä päästy sopimukseen lyhyemmistä toimitusajoista.

Tiedon saatavuus ja oikeellisuus

62. Jokaisella jäsenvaltiolla on pääsy VIES-järjestelmässä ainoastaan sen omia toimijoita koskeviin tapahtumiin. Tästä syystä kun jäsenvaltiot tarvitsevat tietoja muiden jäsenvaltioiden kesken tapahtuneista kaupallisista toimista voidakseen tunnistaa mahdollisia petosverkostoja, niiden on lähetettävä tietopyyntö kyseiseen jäsenvaltioon. Vastaaminen vie aikaa ja se sitoo voimavaroja kummassakin jäsenvaltiossa.

63. Asetuksen 22 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että niiden tietokanta on ajan tasalla, aukoton ja täsmällinen. Hallinnollisen yhteistyön pysyvässä komiteassa käydyistä keskusteluista käy ilmi, että jäsenvaltioiden kesken ei ole nykyisin yhteistä lähestymistapaa siihen, miten tietokannassa olevan tiedon laatu ja luotettavuus voitaisiin varmistaa. Sellaisia perusteita ei ole vielä vahvistettu, joilla päätettäisiin, mitkä muutokset eivät ole asiaankuuluvia, olennaisia tai hyödyllisiä ja joita siten ei tarvitse tehdä, vaikka asetuksen 22 artiklassa niin edellytetäänkin.

64. Tiedon luotettavuusongelma tulee esiin myös kansallisissa tarkastuselimissä tehdyssä työssä. Esimerkiksi Tšekin ja Slovakian ylimpien tarkastuselinten samaan aikaan toimittamien tarkastusten aikana havaittiin raportoinnin erovaisuuksia (32). Muiden jäsenvaltioiden verovelvollisten ilmoittamien luovutettujen tavaroiden arvojen ja toisaalta Tšekin tai Slovakian verovelvollisten ilmoittamien tavarahankintojen arvojen väliset erot johtuivat muun muassa siitä, että eri jäsenvaltioiden yhteisökauppaa ja -hankintoja koskevia tietoja raportoitiin eri menetelmin. Esimerkiksi yhteisöluovutuksista ilmoitettiin tavarantoimittajien yhteenvetoilmoituksissa eri vuosineljänneksellä kuin tavaran hankkijan arvonlisäveroilmoituksessa ilmoitettiin yhteisöhankinnasta.

65. Puolan ylimmän valvontaelimen kertomuksessa (33) kiinnitettiin huomiota siihen, että yhteisöhankintaa koskevien yhteenvetoilmoitusten saatavuus parantaa merkittävästi tarkastusmahdollisuuksia ja helpottaa yritettyjen petosten havaitsemista. Vaikka eräät jäsenvaltiot ovatkin jo ryhtyneet keräämään toimijoiltaan näitä tietoja, ainoastaan toimitusten yhteenvetoilmoitusten vieminen tietokantaan on nykyisin pakollista.

Toimijoiden suorittama arvonlisäverotunnisteiden varmentaminen

66. Asetuksen 27 artiklan 4 kohdassa säädetään, että toimittajat voivat saada vahvistuksen tietyn henkilön arvonlisäverotunnisteen voimassaolosta. Jokaisella jäsenvaltiolla on omat järjestelmänsä arvonlisäverotunnisteiden voimassaolon varmistamiseksi. Tunnisteen varmistamista koskevat pyynnöt voi tehdä jäsenvaltiosta riippuen joko puhelimitse, faksilla tai sähköisesti internetissä.

67. Komissiolla on ollut internetsivustollaan vuodesta 2002 käytettävissä väline, jota kutsutaan nimellä ”VIES-järjestelmän arvonlisäverotunnisteen varmistaminen”. Tämän avulla toimijat voivat varmistaa ajantasaisesti arvonlisäverotunnisteen voimassaolon. Yhteensä 11 jäsenvaltiota sallii toimijan nimen ja osoitteen näkymisen numeron tarkistamisen yhteydessä ja kolme jäsenvaltiota sallii ainoastaan toimijan nimen näkymisen. Muut 13 jäsenvaltiota vahvistavat ainoastaan arvonlisäverotunnisteen voimassaolon antamatta tietoja toimijasta.

68. Tiedot eivät ole täysin luotettavia, koska peruskäsitteitä, kuten ”toiminnan aloittaminen ja päättyminen”, on tulkittu eri tavoin ja koska eräät jäsenvaltiot päivittävät tietokantojaan taannehtivasti. Jos tietoja on päivitetty taannehtivasti, veroviranomaisten on vaikeata varmistaa, oliko kyseinen arvonlisäverotunniste voimassa tarkastettujen tapahtumien aikaan.

Parannuksia VIES-järjestelmän toiminnassa (VIES II)

69. VIES-järjestelmä on ollut käytössä vuodesta 1992. Vuonna 2004 päätettiin, että järjestelmää on uudenaikaistettava, jotta se vastaisi paremmin uusia tarpeita ja tekniikan kehitystä. Tämän tuloksena saataisiin VIES II -järjestelmä, jossa olemassa olevaan VIES-järjestelmään lisätään asteittain uusia toimintoja.

70. VIES II -järjestelmän toteutettavuustutkimuksessa mainittiin kuusi alaa, jolla on tehty parannuksia: — parannukset VIES-tietojen keruussa, — parannukset VIES-tietojen yleisessä laadussa, — palveluiden lisääminen VIES-järjestelmään (B2B) (34), — ”yhden luukun järjestelmä” (35), — lomakkeiden vaihto, — parannukset olemassa oleviin toimintoihin.

Hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean kokouksessa maaliskuussa 2004 kerrottiin toteutettavuustutkimuksesta, joka perustui komission ehdottamiin soveltamisalaan ja tavoitteisiin. Olettamuksena oli, että palveluiden verotuspaikan muutos otettaisiin luultavasti käyttöön tammikuusta 2007 alkaen ja että yhden luukun järjestelmää alettaisiin soveltaa heinäkuussa 2006. Näiden oletusten vuoksi kyseiset kaksi aluetta asetettiin etusijalle. Koska molemmat oletukset osoittautuivat vääriksi, tehdyillä ponnisteluilla ei ole tähän mennessä parannettu merkittävällä tavalla VIES-tietojen keruuta ja yleistä laatua.

Välineet, joilla edistetään monenväliseen valvontaan liittyvää lähestymistapaa

Veroviranomaisten läsnäolo toisissa jäsenvaltioissa

71. Asetuksen 11 artiklassa annetaan oikeusperusta, jolla nimetty virkamies voi olla läsnä toisissa jäsenvaltioissa, esimerkiksi saadakseen käyttöönsä siellä olevia asiakirjoja tai osallistuakseen toimijoiden luona tehtäviin tutkimuksiin.

72. Näitä mahdollisuuksia on hyödynnetty melko vähän (ks. taulukko 4). Vuonna 2006 ainoastaan kuusi jäsenvaltiota ilmoitti tapauksia (yhteensä 15), joissa niiden virkamiehet olivat olleet läsnä toisen jäsenvaltion virastoissa. Ainoastaan kolme jäsenvaltiota ilmoitti tapauksista, joissa niiden virkamiehet olivat osallistuneet hallinnollisiin tutkimuksiin toisessa jäsenvaltiossa (tapauksia oli yhteensä kolme). Taulukko 4 Muiden välineiden käyttö Läsnäolojen määrä muiden jäsenvaltioiden virastoissa Osallistumisten määrä muiden jäsenvaltioiden hallinnollisissa tutkimuksissa Samanaikaisesti järjestettyjen tarkastusten määrä 2005 2006 2005 2006 2005 2006 Belgia 8 3 0 0 3 5 Tšekki 0 0 0 0 0 0 Tanska t.p. 0 t.p. 0 0 0 Saksa 0 5 0 1 7 3 Viro t.p. 0 t.p. 0 0 1 Kreikka t.p. 0 t.p. 0 t.p. 0 Espanja 0 t.p. 0 t.p. 0 0 Ranska 1 0 1 0 4 4 Irlanti 1 1 1 0 3 2 Italia t.p. t.p. t.p. t.p. 0 0 Kypros 0 0 0 0 0 0 Latvia 0 0 0 0 0 0 Liettua 0 0 0 0 0 0 Luxemburg t.p. 0 t.p. 0 0 0 Unkari 0 0 0 0 0 1 Malta t.p. 0 t.p. 0 t.p. 0 Alankomaat 1 3 3 1 10 1 Itävalta 0 1 0 0 0 4 Puola 0 0 0 0 0 0 Portugali 0 0 0 0 0 0 Slovenia 0 0 0 0 0 0 Slovakia 0 0 0 0 0 0 Suomi 0 0 0 1 1 0 Ruotsi 1 2 0 0 0 2 Yhdistynyt kuningaskunta 7 0 0 0 0 2 Yhteensä 19 15 5 3 28 25 Lähde: Jäsenvaltioiden toimittamat tilastot komission asetuksen (EY) N:o 1925/2004 mukaisesti, tarkastusta koskevat laskelmat. t.p. – Jäsenvaltiot eivät ole toimittaneet lukuja. Vuoden 2006 tilastot ovat alustavia.

Samanaikaiset ja monenväliset tarkastukset

73. Asetuksen 12 artiklan mukaan kaksi tai useampi jäsenvaltio voi suorittaa kukin omalla alueellaan yhden tai useamman toimijan verotuksellisen tilanteen samanaikaisia tarkastuksia, jos niillä on yhteinen tai toisiaan täydentävä intressi. Asetuksessa säädetään, että jäsenvaltion on yksilöitävä verovelvollinen, jonka osalta se aikoo ehdottaa samanaikaista tarkastusta. Tämän jälkeen toiset asianomaiset jäsenvaltiot päättävät, osallistuvatko ne samanaikaisiin tarkastuksiin.

74. Vuonna 2006 tehtiin ilmoitusten mukaan yhteensä 25 (36) samanaikaista tarkastusta.

75. Samanaikaiset tarkastukset voidaan toteuttaa monenvälisinä tarkastuksina, kuten Fiscalis-ohjelmasta tehdyssä päätöksessä on määrätty. Päätöksen mukaan matka- ja oleskelukuluihin voi saada rahoitusta. Tällaisten tarkastusten käynnistämistä ja toteuttamista, jotka edellyttävät yleensä paljon koordinointia, on yksinkertaistettu ja selkeytetty merkittävästi (37).

76. Vuonna 2005 viisi jäsenvaltiota järjesti yhteensä 12 tällaista monenvälistä tarkastusta. Vaikka määrä on suurempi kuin vuosina 2001–2004 (38), se on pienempi kuin vuonna 2000, jolloin toimitettiin ennätykselliset 16 monenvälistä tarkastusta.

77. Alankomaiden viranomaisten mukaan tällaisten tarkastusten perusteella saattaa kertyä merkittäviä määriä lisää arvonlisäveroa. Yhden kolmesta Alankomaiden järjestämän ja vuonna 2005 loppuun saadun monenvälisen tarkastuksen perusteella vahvistettiin 35 miljoonaa euroa lisää arvonlisäveroa. Luxemburgin veroviranomainen ilmoitti (39) tapauksen, jossa yhdessä Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten kanssa yli kolme vuotta kestäneen monenvälisen tarkastuksen ansiosta purettiin 80 miljoonan euron arvoiseen matkapuhelinpetokseen liittyvä verkosto.

Komissio hallinnollisen yhteistyön edistäjänä ja arvioijana

78. Asetuksessa komission tehtäväksi annetaan hallinnollisen yhteistyön tukeminen ja edistäminen jäsenvaltioiden kesken ja yhteistyön arviointi niiden kanssa. Lisäksi komission on koottava yhteen jäsenvaltioiden kokemukset yhteistyön kehittämiseksi.

79. Komissio on tehnyt hallinnollisen yhteistyön pysyvässä komiteassa hallinnollisen yhteistyön parantamista koskevia ehdotuksia. Esimerkkeinä mainittakoon komission aloite lyhentää yhteisökauppaa koskevien yhteenvetoilmoitusten laatimisen määräaikoja tai ehdotus esittää VIES-järjestelmässä enemmän tietoja toimijoista. Useimmat ehdotukset eivät saaneet kannatusta.

80. Komissio on laatinut hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean pyynnöstä erillisen lomakkeen (trend form), johon merkitään ketjupetokseen liittyvien toimien tapahtumavaiheet. Tämän mennessä yksikään jäsenvaltio ei ole kuitenkaan käyttänyt lomaketta tietojen antamiseen. Komissiolle ei ole myöskään ilmoitettu kaikista jäsenvaltioiden välisistä kahdenvälisistä sopimuksista niissä asioissa, jotka asetus kattaa.

81. Komissio totesi vuoden 2006 tiedonannossaan, joka koski koordinoitua strategiaa veropetosten torjumisen tehostamiseksi (40), että oli tullut aika ottaa käyttöön määrällisiin indikaattoreihin perustuva valvontajärjestelmä, jolla varmistetaan, että kukin jäsenvaltio pystyy antamaan ja antaa tehokkaasti apua muille jäsenvaltiolle. Komissio ei ole kuitenkaan tähän mennessä tehnyt konkreettisia lainsäädäntöehdotuksia tällaisen valvontajärjestelmän käyttöön ottamiseksi.

82. Komissio ei ole myöskään vielä arvioinut kolme vuotta asetuksen voimaantulon jälkeen hallinnollisen yhteistyön järjestämistä jäsenvaltioissa ja sitä miten yhteistyö vastaa asetuksen säännöksiä.

83. Asetuksen 41 artiklan 2 kohdan mukaan vaihdetut tiedot ovat komission henkilöstön käytettävissä ainoastaan, jos tietoverkon ylläpito ja kehittäminen sitä edellyttävät. Jos toimintaa koskevan tiedonvaihdon sisältö ei ole komission henkilöstön käytettävissä, komissio ei voi itsenäisesti saada tietoja, joita se tarvitsee ongelmien syiden havaitsemiseksi ja ratkaisujen esittämiseksi.

Muita tehokkaan yhteistyön esteitä

84. Tarkastuksen aikana yksilöitiin useita muita ongelmia, jotka estävät hyödyntämästä täysimääräisesti yhteistyön mahdollisia hyötyjä tai jotka rajoittavat mahdollisia parannuksia.

Arvonlisäverotunnisteen peruuttamista koskevat yhteiset säännöt puuttuvat

85. Toimijan arvonlisäverotunnisteen nopea peruuttaminen on merkittävä väline petollisen toiminnan lopettamiseksi ja rehellisten yrittäjien suojaamiseksi.

86. Asiaankuuluvan yhteisön lainsäädännön (41) analyysin perusteella voidaan todeta, että toimijat, jotka eivät harjoita minkäänlaista todellista taloudellista toimintaa, vaan jotka arvonlisäveropetoksen yhteydessä suorittavat ainoastaan tällaista toimintaa muistuttavia liiketoimia, eivät ole oikeutettuja saamaan arvonlisäverotunnistetta.

87. Yhteisön lainsäädännössä ei kuitenkaan säädetä menettelyistä tai edellytyksistä, joiden perusteella arvonlisäverotunniste on peruutettava, esimerkiksi tapauksissa joissa toimijat ovat osallisina sekä lailliseen taloudelliseen toimintaan että petollisiin menettelyihin. Tällaisiin tapauksiin sovelletaan monenlaisia kansallisen lainsäädännön säädöksiä ja käytäntöjä.

Useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toteutettavien syytetoimien vaikeudet

88. Tilintarkastustuomioistuimelle ilmoitettiin tarkastuskäyntien aikana, että eräissä jäsenvaltioissa (42) on erittäin vaikeata syyttää petollisiin menettelyihin, kuten esimerkiksi ketjupetoksiin osallistuneita henkilöitä, jos petos on kohdistunut ainoastaan toisiin jäsenvaltioihin.

89. Yhdistyneen kuningaskunnan kansallinen tarkastuselin ilmoitti (43), että Tanskan veroviranomaiset olivat ilmoittaneet heille epäilystään, että eräät tanskalaiset yritykset olisivat osallistuneet ketjupetoksen toimitusketjuun Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Tanskalle ei kuitenkaan aiheutunut veromenetyksiä ja sen vuoksi voitiin ryhtyä ainoastaan rajoitettuun rikostutkintaan.

90. Saksan ylin tarkastuselin ilmoitti (44), ettei muiden jäsenvaltioiden kanssa ole päästy sopimuksiin, joiden perusteella voitaisiin ryhtyä yhteisön sisäisiä arvonlisäveropetoksia koskeviin syytetoimiin. Kyseiset sopimukset olivat Saksan lainsäädännön mukaan edellytyksenä tämän tyyppiseen petokseen osallistuneiden toimijoiden syyttämiselle.

91. Yleissopimuksessa Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta (45) määrätään, että kunkin jäsenvaltion on säädettävä kansallisessa lainsäädännössään tehokkaista, suhteellisista ja vakuuttavista seuraamuksista petoksen torjumiseksi ja tehtävä tehokasta yhteistyötä muiden jäsenvaltioiden kanssa. Yleissopimuksen 1 artiklassa määrätään, että sitä sovelletaan myös tapauksiin, joista petoksista seuraa että Euroopan unionin talousarvioon sisältyvät varat vähenevät oikeudettomasti. Neuvoston hyväksymän yleissopimusta koskevan selittävän muistion (46) mukaan arvonlisävero ei kuitenkaan sisälly yleissopimuksen soveltamisalaan (47).

Arvonlisäveropetosten kvantifiointi ja analysointi on riittämätöntä

92. Jäsenvaltiot tai komissio eivät pysty kohdentamaan tehokkaasti toimia yhteisön sisäisten arvonlisäpetosten estämiseksi, ellei niillä ole luotettavia arvioita olemassa olevista petostapauksista sekä tietoja taloudellisista aloista, joita asia eniten koskee. Komissio ei ole vielä kyennyt laatimaan toimivaa yhteistä lähestymistapaa siitä, kuinka tähän tavoitteeseen päästäisiin.

93. Yhteyskomitea (48) antoi arvonlisäverotuksen alalla tapahtuvien toimien edistämisestä 12. joulukuuta 2006 tehdyssä päätöslauselmassaan työryhmälle toimeksiannon laatia suositukset arvonlisäveromenetysten arviointia koskevaksi yhtenäiseksi malliksi. Kyseisen yhtenäisen lähestymistavan avulla jäsenvaltiot pystyisivät myös määrittelemään, oliko petosten torjunnassa todellisuudessa onnistuttu vai johtiko arvonlisäveropetosten estäminen pelkästään siihen, että petokset siirtyisivät muille talouden aloille tai toisiin jäsenvaltioihin.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Päätelmät

94. Vuonna 2004 käyttöön otetuista uusista järjestelyistä huolimatta jäsenvaltioiden välinen hallinnollinen yhteistyö arvonlisäverotuksen alalla ei ole edelleenkään riittävän intensiivistä, jotta sen avulla voitaisiin ehkäistä ja torjua yhteisön sisäistä arvonlisäverokiertoa ja -petoksia.

95. Tähän mennessä useimmat jäsenvaltiot eivät ole täysin hyödyntäneet yhteisön lainsäädännössä tarjottua mahdollisuutta siirtää paikallisille tai alueellisille veroviranomaisille valtuudet ja vastuu suorasta yhteydenpidosta muiden jäsenvaltioiden veroviranomaisten kanssa (ks. kohdat 19–23).

96. Jäsenvaltioiden välisen hallinnollisen yhteistyön tärkeintä välinettä, pyynnöstä tehtyä tietojenvaihtoa haittaa se, että viivästyneiden vastausten osuus on suuri ja ettei välivaiheen vastauksia toimiteta. Viivästyneiden vastausten esiintyvyys vaihtelee kuitenkin paljon jäsenvaltioiden kesken (ks. kohdat 24–31).

97. Suurin osa pyyntöjen vastaamisessa sattuneista viivästyksistä johtui siitä, ettei paikallisten veroviranomaisten pyynnöille annettu painoarvoa. Viivästymisiin vaikuttavat myös seurantajärjestelmien puutteet ja/tai puutteet eräiden jäsenvaltioiden keskusyhteystoimistojen organisaatiorakenteissa (ks. kohdat 32–42).

98. Arviointien perusteella voidaan todeta, että yhteistyö johtaa toivottuihin tuloksiin. Jos pyyntöihin vastataan sääntöjen mukaisesti, niiden avulla pystytään usein paljastamaan tai vahvistamaan petos ja saatetaan pystyä keräämään lisää arvonlisäveroa. Toisaalta on hieman huolestuttavaa, että epäillyistä valeyrityksistä vaihdettujen tietojen laatu ei riitä käytettäväksi perustana onnistuneissa oikeustoimissa petosten tekijöitä vastaan (ks. kohdat 43–49).

99. Puitteita tietojen vaihtamiseksi ilman edeltävää pyyntöä ei ole määritelty hyvin. Käytännössä tietojen vaihto rajoittuu jäsenvaltion omaan päätäntävaltaan kuuluvien tietojen luokkien ilmoittamiseen ja muutoinkin toisille jäsenvaltioille ilmoittavia tietoja koskevat velvoitteet ovat varsin yleisluontoisia. Ilman erillistä pyyntöä toimitettuja tietoja ei aina hyödynnetä järjestelmällisesti (ks. kohdat 50–56).

100. Tietojenvaihtojärjestelmä VIES sisältää vakavia puutteita. Viipeet oikeiden tietojen keruussa ja tallentamisessa sekä väärän tiedon korjaamiseen liittyvät ongelmat haittaavat sen käyttökelpoisuutta. Järjestelmä sisältää ainoastaan yhteisökauppaa, ei yhteisöhankintoja koskevia tietoja. Tämä rajoittaa ristiintarkastusten mahdollisuutta. Vaikka päätös järjestelmän parantamisesta tehtiin vuonna 2004, uusien toimintojen täytäntöönpanoprosessi on hidas (ks. kohdat 57–70).

101. Välineitä, joilla edistetään monenväliseen valvontaan liittyvää lähestymistapaa, käytetään harvoin, vaikka Fiscalis-ohjelman kautta on myönnetty yhteisön rahoitusta (ks. kohdat 71–77).

102. Useimpia komission ehdotuksia, joita se on tehnyt hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean kautta jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon parantamiseksi ei ole noudatettu (ks. kohdat 78–83).

103. Useat muut tekijät estävät mahdollisuuksia käyttää täysimääräisesti hyväksi yhteistyön mahdollisia hyötyjä. Näitä ovat esimerkiksi arvonlisäverotunnisteen peruuttamista koskevien yhteisten sääntöjen puuttuminen, vaikeudet toteuttaa syytetoimia useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa ja arvonlisäpetoksen kvantifioinnin ja analysoinnin riittämättömät välineet (ks. kohdat 84–93).

Suositukset

104. Jäsenvaltioiden on annettava hallinnolliselle yhteistyölle enemmän painoarvoa niin toimintaa koskevan tietojenvaihdon kuin sen hallinnoinninkin osalta, jotta yhteisön sisäisiä arvonlisäveropetoksia voidaan torjua onnistuneesti.

105. Jäsenvaltioiden tulisi kannustaa paikallista tarkastushenkilöstöä lisäämään suoraa yhteydenpitoa, sillä se on tehokas keino vauhdittaa tietojenvaihtoa. Samalla se auttaisi parantamaan yhteistyön tehokkuutta ja vaihdetun tiedon laatua.

106. Jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon tehokkaampi seuranta on välttämätöntä, jotta voidaan varmistua siitä, että ongelmat yksilöidään ja ratkaistaan mahdollisimman nopeasti ja että jokainen jäsenvaltio antaa vaikuttavaa apua toisille jäsenvaltioille. Myös jäsenvaltioiden oman tietojenvaihdon seurantaa olisi tarpeen tehostaa.

107. Menettelyitä, jotka koskevat tietojenvaihtoa ilman edeltävää pyyntöä, on selvennettävä. Jäsenvaltioiden tulisi hyödyntää järjestelmällisesti oma-aloitteisesti toimitettuja tietoja.

108. VIES-järjestelmän parantamiseksi tulisi toteuttaa seuraavat toimet: a) lyhentää merkittävästi tiedon keruun ja tallentamisen määräaikoja; b) varmistaa, että epätarkat tiedot korjataan viipymättä; c) parantaa arvonlisäverotunnisteiden voimassaolomekanismin toimintaa; d) lisätä ristiintarkastusten mahdollisuuksia, esimerkiksi lisäämällä järjestelmään yhteisöhankintaa koskevat tiedot; e) myöntää laajempia oikeuksia päästä tutustumaan tietoihin suoraan, jotta monenvälinen konsultointi olisi mahdollista.

109. Olisi harkittava mahdollisuutta ottaa käyttöön yhdenmukaiset säännöt, jotka koskevat arvonlisäverotunnisteen peruuttamista petollisiin toimiin osallistuvilta toimijoilta.

110. Jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä voitaisiin kohdentaa paremmin, jos yhteisön sisäisen arvonlisäveron kierrosta olisi vertailukelpoista tietoa. Komission tulisi laatia jäsenvaltioiden kanssa yhteinen lähestymistapa, jotta arvonlisäveron kiertoa voitaisiin kvantifioida ja analysoida.

111. Olisi syytä harkita millä tavoin yhteisön sisäisiin arvonlisäveropetoksiin liittyviä, useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toteutettavia syytetoimia tulisi kehittää, esimerkiksi muuttamalla Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen nykyistä neuvoston tulkintaa, joka ei käsitä arvonlisäverotuloja.

112. Tarkastellessaan horisontaaliseen lisäasetukseen liittyvää komission ehdotusta, joka koskee keskinäistä hallinnollista avunantoa yhteisön taloudellisten etujen suojaamisessa (49), tilintarkastustuomioistuin palauttaa mieliin suosituksensa (50), jossa se esittää, että komissio ehdottaisi yhteisön petostentorjuntaan liittyvän lainsäädännön yksinkertaistamista ja konsolidointia päällekkäisten ja ristiriitaisten säännösten välttämiseksi. Komission ja jäsenvaltioiden välisen yhteistyön nykyiset puutteet voitaisiin korjata tällaisen tarkistuksen yhteydessä.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. marraskuuta 2007 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Hubert WEBER presidentti

(1) Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 2235/2002/EY, tehty 3 päivänä joulukuuta 2002, sisämarkkinoiden verotuksen järjestelmiä vahvistavasta yhteisön ohjelmasta (Fiscalis 2003–2007 -ohjelma) (EYVL L 341, 17.12.2002, s. 1).

(2) EUVL L 264, 15.10.2003, s. 1.

(3) EUVL L 347, 11.12.2006, s. 1.

(4) Talous- ja raha-asioiden neuvoston päätelmät, 5. kesäkuuta 2007.

(5) Neuvoston päätös 2000/597/EY, Euratom, tehty 29 päivänä syyskuuta 2000, Euroopan yhteisöjen omien varojen järjestelmästä (EYVL L 253, 7.10.2000, s. 42).

(6) Ks. lausunto nro 4/2005 ehdotuksesta neuvoston päätökseksi Euroopan yhteisöjen omien varojen järjestelmästä sekä ehdotuksesta neuvoston asetukseksi täytäntöönpanotoimenpiteistä budjettiaseman epätasapainon korjaamiseksi Euroopan yhteisöjen omien varojen järjestelmästä (…) tehdyn neuvoston päätöksen 4 ja 5 artiklan mukaisesti (EUVL C 167, 7.7.2005, s. 1), kohta 10.

(7) International VAT Association, Combating VAT fraud in the EU – the way forward, maaliskuu 2007.

(8) HM Revenue & Customs, Measuring Indirect Tax Losses – 2006, joulukuu 2006.

(9) Monatsbericht des BMF – tammikuu 2006, s. 45.

(10) Ks. sanasto.

(11) Ks. 13. maaliskuuta 2007 päivätty Eurojustin lehdistötiedote.

(12) EYVL L 24, 1.2.1992, s. 1.

(13) Ks. asetuksen 12. ja 13. johdantokappale.

(14) Ks. Euroopan unionin yleinen talousarvio varainhoitovuodeksi 2007, pääluokka III, luku 14 05 – Veropolitiikka (EUVL L 77, 16.3.2007, s. 776/777).

(15) Tarkastuskäyntejä tehtiin Alankomaihin, Italiaan, Luxemburgiin, Puolaan, Ranskaan, Sloveniaan ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan.

(16) Saksa – 4 tapausta; Belgia, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta – 3 tapausta; Alankomaat, Itävalta ja Irlanti – 2 tapausta; Italia, Puola, Suomi ja Unkari – 1 tapaus. Tähän mennessä Ranska ja Saksa eivät ole vastanneet tilintarkastustuomioistuimen pyyntöihin.

(17) Erityiskertomus N:o 9/98 Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavan alv:n alalla (EYVL C 356, 20.11.1998, s. 1) ja vuosikertomus varainhoitovuodelta 2001, kohdat 1.45–1.55 (EYVL C 295, 28.11.2002, s. 9).

(18) Vuotta 2006 koskevat luvut ovat edelleen alustavia.

(19) EU-15:stä EU-25:een 1. toukokuuta 2004.

(20) Ks. asetuksen johdanto-osan 12. kappale.

(21) Suomessa ja Ranskassa nämä valtuudet on jaettu järjestelmällisesti ja kattavasti alueellisille veroviranomaisille.

(22) Liettua ja Slovenia.

(23) Alankomaat, Espanja, Italia, Luxemburg, Portugali, Ranska, Tanska ja Tšekki.

(24) Asetuksen 5 artiklan 4 kohdassa säädetään, että toisen jäsenvaltion viranomaisen pyytämien tietojen saamiseksi pyynnön vastaanottanut viranomainen toimii kuin se toimisi omaan lukuunsa.

(25) Kertomus julkisen talouden tilinpitoa käsittelevälle komitealle toimenpiteistä arvonlisäveroa koskevien ketjupetosten torjumiseksi, Tanskan kansallinen tarkastuselin, syyskuu 2006.

(26) Asetuksen 2 artiklan 3 kohta.

(27) Asiakirja ”Kontaktpunkte für die gegenseitige Amtshilfe im Bereich der Umsatzsteuer, Stand: 1. Februar 2007”.

(28) Ennalta määritellyn tiedon järjestelmällinen ilmoittaminen ennalta vahvistetuin säännöllisin väliajoin.

(29) Ennalta määritellyn tiedon järjestelmällinen ilmoittaminen välittömästi sen jälkeen kun tieto on saatavilla.

(30) Ks. komission asetuksen (EY) N:o 1925/2004 (EUVL L 331, 5.11.2004, s. 13) 3 ja 4 artikla.

(31) Julkinen tarkastuskertomus arvonlisäveroa koskevan tietojenvaihdon alalla tapahtuvasta yhteistyöstä, 30. kesäkuuta 2006, N:o VA-8000-4-13, s. 18.

(32) Ks. ”Kertomus Tšekin tasavallassa ja Slovakian tasavallassa vuonna 2005 toimitetun, arvonlisäveron hallintoa koskevan samanaikaisen tarkastuksen tuloksista”.

(33) Tietoja veroviranomaisten vuonna 2004–2005 keräämiä, arvonlisäverosta saatavia julkisia varoja koskevien tarkastusten havainnoista, ylin valvontaelin, kesäkuu 2006.

(34) B2B on lyhenne sanoista ”business-to-business” joka tarkoittaa palveluiden tarjoamista yritykseltä yritykselle.

(35) Järjestelmä, jossa toimija voi täyttää koko Euroopan unionin alueen kattavat arvonlisäveroa koskevat velvoitteensa siinä jäsenvaltiossa johon se on sijoittautunut.

(36) Lukuun on saatettu laskea joitakin kertoja sama tarkastus kahdesti, sillä eräät tarkastukset aloitettiin yhdessä.

(37) Monenvälisiä tarkastuksia koskeva opas – vuoden 2004 versio.

(38) Monenvälisten tarkastusten määrä vuosittain: 2001 – kahdeksan tarkastusta, kuusi jäsenvaltiota; 2002 – viisi tarkastusta, viisi jäsenvaltiota; 2003 – kolme tarkastusta, kaksi jäsenvaltiota; 2004 – seitsemän tarkastusta, kuusi jäsenvaltiota.

(39) Administration de l'enregistrement et des domaines, Rapport d'activité 2006, s. 20.

(40) KOM(2006) 254 lopullinen, 31.5.2006.

(41) Neuvoston direktiivi 2006/112/EY, annettu 28. marraskuuta 2006, yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä.

(42) Ranskassa ja Luxemburgissa.

(43) Ks. Comptroller and Auditor General's Standard Report (ylimmän tarkastuselimen pääjohtajan kertomus) kohta 4.32, joka on päivätty 7. heinäkuuta 2006 ja julkaistu samaan aikaan 2005–06 Accounts of HM Revenue & Customs (Yhdistyneen kuningaskunnan vero- ja tullihallinnon tilinpäätös) kanssa.

(44) Bundesrechnungshof, Bemerkungen 2002 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes, Ziffer 74 (”Strafverfolgung bei innergemeinschaftlichem Umsatzsteuerbetrug”).

(45) Yleissopimus on tehty vuonna 1995 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella (EYVL C 316, 27.11.1995, s. 49).

(46) EYVL C 191, 23.6.1997, s. 1.

(47) Ongelmaa on kuvattu aiemmin erityiskertomuksen N:o 9/98 kohdissa 2.3–2.9.

(48) Yhteyskomitea koostuu Euroopan unionin ylimpien tarkastuselinten pääjohtajista.

(49) KOM(2006) 473.

(50) Ks. lausunto nro 8/2005 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi keskinäisestä hallinnollisesta avunannosta yhteisön taloudellisten etujen suojaamisessa petoksilta ja muulta laittomalta toiminnalta (EUVL C 313, 9.12.2005, s. 1) kohta 36.