30.3.2004 FI C 80/61 Euroopan unionin virallinen lehti
Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja
neuvoston direktiivi kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta
yhteisössä annetun direktiivin 2003/.../EY muuttamisesta Kioton pöytäkirjan hankemekanismien
osalta”
(KOM(2003) 403 lopullinen – 2003/0173 COD)
(2004/C 80/18)
Neuvosto päätti 1. syyskuuta 2003 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohdan
nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.
Asian valmistelusta vastannut ”maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö” -erityisjaosto antoi
lausuntonsa 13. marraskuuta 2003. Esittelijä oli An Le Nouail Marlière.
Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 10. ja 11. joulukuuta 2003 pitämässään 404. täysistunnossa
(joulukuun 11. päivän kokouksessa) yksimielisesti seuraavan lausunnon.
1. Johdanto
1.1. Ilmastonmuutosta koskeva Yhdistyneiden Kansakun-
tien puitesopimus (UNFCCC), jonka 154 valtiota allekirjoitti
kesäkuussa 1992 Rion huippukokouksessa, tuli voimaan
21. maaliskuuta 1994. Kyseinen sopimus on keskitetty pyrki-mys torjua ihmisten aiheuttamista ilmastonmuutoksista johtu-
vaa maapallon lämpötilan nousua. Puitesopimuksen perim-
mäisenä tavoitteena on ”saada aikaan kasvihuonekaasujenpitoisuuksien vakiintuminen ilmakehässä sellaiselle tasolle,ettei ihmisen toiminnasta aiheudu vaarallista häiriötä ilmasto-
järjestelmässä. Tämä taso tulisi saavuttaa aikavälillä, joka sallii
ekosysteemien sopeutua ilmastonmuutokseen luonnollisellatavalla, varmistaa ettei elintarviketuotanto ole uhattuna ja
mahdollistaa kestävän taloudellisen kehityksen.” (
1)
1.2. Puitesopimuksen Kioton pöytäkirja hyväksyttiin Kio-
tossa Japanissa joulukuussa 1997 järjestetyssä sopimuspuolten
kolmannessa konferenssissa. Toistaiseksi 119 maata, joiden
osuus hiilidioksidipäästöistä (CO 2) on 44,2 prosenttia, ovat
ratifioineet pöytäkirjan. EU ja sen jäsenvaltiot sekä suurin osa
ehdokasvaltioista kuuluvat tähän joukkoon.
1.3. Jotta Kioton pöytäkirja tulisi voimaan, tulee yli 55:n
valtion, joiden osuus teollisuusmaiden hiilidioksidipäästöistä
vuonna 1990 oli yli 55 prosenttia, ratifioida se. Yhdysvallat
vetäytyi pöytäkirjasta jo vuonna 2001, vaikka sen päästötlisääntyvät jatkuvasti ja ovat 25 prosenttia maailman kokonais-
päästöistä. Vaikka tavoitteen saavuttamiseksi ennen elokuussa
2002 järjestettyä Johannesburgin huippukokousta tehtiin pal-jon työtä, pöytäkirja ei ole tullut vieläkään voimaan.
1.4. EU on sitoutunut vähentämään kaudella 2008–2012
kasvihuonepäästöjä 8 prosenttia vuoden 1990 tasosta. EU:n
kaikkien kasvihuonekaasupäästöjen odotetaan kuitenkin vuo-
(1) Ilmastonmuutosta koskevan YK:n puitesopimuksen 2 artikla.sina 1990–2010 vähenevän 4,7 prosenttia olettaen, ettänykyiset toimenpiteet toteutetaan ja pannaan täytäntöön. Näin
8 prosentin tavoitteesta jää vielä puuttumaan 3,3 prosenttia.Jos EU aikoo saavuttaa Kiotossa asetetut tavoitteet, tarvitaanhuomattavia lisätoimia ja uusia politiikkoja. Vuonna 1998
viisitoista jäsenvaltiota päättivät yhdessä taakan jakamisesta
asettamalla jokaiselle oman tavoitteen ”taakanjakosopimuk-sessa”. Euroopan unioni ratifioi Kioton pöytäkirjan neuvoston
kokouksessa 4. maaliskuuta 2002 neuvoston päätöksen 2002/
358/EY (
2) mukaisesti. Jäsenvaltiot saivat kansallisen ratifioi-
misprosessin päätökseen 31. toukokuuta 2002.
1.5. Päästövähennysvelvoitteiden helpottamiseksi ja edis-
tämiseksi käytössä on ns. joustomekanismeja, joiden avulla
on tarkoitus edistää päästövähennysten kustannustehokastatoteuttamista. Nämä joustomekanismit ovat päästökauppa,
yhteistoteutus ( Joint Implementation , JI) ja puhtaan kehityksen
mekanismi ( Clean Development Mechanism , CDM). Tavoitteena
on edistää kestävää kehitystä sekä teollisuusmaiden ja kehitys-maiden välistä yhteistyötä.
1.6. Vaikka kolmen joustomekanismin täytäntöönpano
kansainvälisellä tasolla tulee mahdolliseksi vasta, kun Kioton
pöytäkirja tulee voimaan, EU on jo alkanut valmistella yhteisönomaa päästökauppajärjestelmää, joka käynnistyy tammikuussa
2005 (
3).
(2) Neuvoston päätös 2002/358/EY, tehty 25. huhtikuuta 2002,
ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puiteso-
pimuksen Kioton pöytäkirjan hyväksymisestä Euroopan yhteisönpuolesta sekä sen velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti (EYVLL 130, 15.5.2002, s. 1–20, mukana pöytäkirja liitteineen). Euroo-pan parlamentin mietintö A5-0025/2002 ehdotuksesta neuvos-ton päätökseksi ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kan-sakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan hyväksymisestäEuroopan yhteisön puolesta.
(
3) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY, annet-
tu 13. päivänä lokakuuta 2003, kasvihuonekaasujen päästöoi-keuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neu-voston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta, EUVL L 275,
25.10.2003, s. 32–46.
C 80/62 FI 30.3.2004 Euroopan unionin virallinen lehti
1.7. Tarkastelun kohteena olevalla ehdotuksella täydenne-
tään kyseistä direktiiviä ”Kioton pöytäkirjan hankemekanis-
mien osalta”. Hankemekanismit tarkoittavat kahta muuta
päästökaupan lisäksi tarjolla olevaa joustomekanismia, joidenavulla on tarkoitus vähentää pöytäkirjan täytäntöönpanokus-tannuksia ja täytäntöönpanon makrotaloudellisia vaikutuksia.
1.8. Teollisuusmaat voivat saada Kioton hankemekanis-
mien eli yhteistoteutuksen (teollisuusmaissa toteutettavat
hankkeet) ja puhtaan kehityksen mekanismin (kehitysmaissatoteutettavat hankkeet) avulla päästöhyvityksiä. Kioton pöytä-
kirjan nojalla ne voivat käyttää hyvityksiä saavuttaakseen
osittain päästövähennystavoitteensa. Päästöhyvityksiä kertyyvain sellaisten hankkeessa saavutettujen päästövähennysten
perusteella, joita ei saavutettaisi ilman kyseistä toimintaa
(täydentävyys). JI- ja CDM-hankkeita toteutetaan lähinnä yksi-tyisellä sektorilla. Puhtaan kehityksen mekanismin tavoitteena
on paitsi edistää puitesopimuksen perimmäisen tavoitteen
täyttämistä myös auttaa kehitysmaita saavuttamaan kestäväkehitys. Puhtaan kehityksen mekanismin toimintaa valvoosopimuspuolten seitsemännessä konferenssissa (COP7) perus-
tettu hallintoneuvosto.
1.9. Jo nyt, ennen Kioton pöytäkirjan voimaantuloa, hanke-
kohtaiset toimet voidaan kelpuuttaa puhtaan kehityksen meka-
nismiin ja niistä voidaan saada hyvityksiä. Hyvityksillä on
arvoa, sillä hallitukset voivat ostaa niitä saavuttaakseen Kiotonpöytäkirjaan perustuvat tavoitteensa tai yritykset voivat käyttää
niitä täyttääkseen edullisemmin kansallisen päästövähennys-
velvoitteensa. Näin ollen CDM toimii taloudellisena kannusti-mena ja edistää entistä ekologisempia suoria ulkomaisia inves-
tointeja. Kun otetaan vielä huomioon Kioton pöytäkirjassa
asetettu täydentävyysvaatimus, puhtaan kehityksen mekanis-min uskotaan olevan hyvä keino puhtaan ja nykyaikaisenteknologian siirrossa kehitysmaihin ja tuovan samalla todellista
hyötyä kehityksen kannalta.
1.10. Komission ehdotuksessa otetaan huomioon Kioton
pöytäkirjan sopimuspuolten velvoitteet, joiden mukaan niiden
on saavutettava merkittävä osa Kioton tavoitteista vähentämäl-
lä päästöjä Euroopan unionissa. Kioton joustomekanismientarkoituksena on siis täydentää hiilidioksidipäästöjen vähentä-
mistaakan jakamista koskeviin sitoumuksiin perustuvia koti-
maisia päästövähennystoimia. Samalla on otettava huomioon,että EU:n jäsenvaltioiden ja unioniin liittyvien maiden sitou-
mukset poikkeavat toisistaan. Ehdotuksessa esitetään sen vuok-
si, että säännöksiä tarkistetaan, mikäli JI- ja CDM-hankkeistasaatujen hyvitysten osuus nousee kuuteen prosenttiin kaikistakautta 2008–2012 varten myönnetyistä päästöoikeuksista.
Mikäli tarkistus käynnistyy, siinä tarkastellaan, olisiko syytä
rajoittaa niiden hyvitysten määrää, jotka voidaan muuntaapäästöoikeuksiksi jäljellä olevan kaupankäyntikauden aikana.2. Yleistä
2.1. Komitea toteaa jälleen kannattavansa varauksetta Kio-
ton pöytäkirjan ratifiointia ja täytäntöönpanoa. Komitea muis-
tuttaa, että se on ottanut myönteisen kannan ehdotukseendirektiiviksi kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan jär-
jestelmästä ja todennut siitä seuraavaa: ”[D]irektiivi auttaa
omalta osaltaan oivallisesti Euroopan unionia noudattamaanmahdollisimman vähin kustannuksin sekä talous- ja työllisyys-vaikutuksin jäsenvaltioiden sitoumuksia kasvihuonekaasupääs-
töjen supistamiseksi Kioton pöytäkirjan mukaisesti. Pöytäkir-
jan nojalla jäsenvaltiot voivat käydä keskenään suoraa päästö-kauppaa.” (
1) Lisäksi komitea on korostanut, että ”Euroopan
unionin on tärkeää ajantasaistaa yhteisön omaa kasvihuone-
kaasupäästöjen seurantajärjestelmää sekä Kioton pöytäkirjantäytäntöönpanoa, jos se haluaa toimia aktiivisesti Kioton
pöytäkirjaan liittymisen ja pöytäkirjan ratifioimisen puolesta
yleiseurooppalaisen ympäristöalan yhteistyön yhteydessä” (
2).
2.2. Komitea on huolissaan ilmastonmuutosta koskevaan
YK:n puitesopimukseen ja erityisesti Kioton pöytäkirjaan liitty-
vien toimien yleisestä hitaudesta. Toimiin tulisi ryhtyä välittö-mästi, sillä ilmaston lämpenemisen huomattavaan hidastami-seen kuluu vuosikymmeniä, kun otetaan huomioon maapallon
kyky vastustaa lämpötilamuutoksia.
2.3. Kioton pöytäkirja ei ole vielä tullut voimaan, minkä
seurauksena eri maat ovat ottamassa käyttöön toisistaan
poikkeavia järjestelmiä sen täytäntöönpanoa varten. Kyseiset
järjestelmät sisältävät erilaisia valvontaa, raportointia ja toden-tamista sekä päästökauppaa koskevia menetelmiä. Pöytäkirjan
ratifioinnin viivästymisestä huolimatta maat ovat kuitenkin
tehneet asiaa koskevia sitoumuksia. Euroopan unionin jäsen-valtiot noudattavat yhteistä järjestelmää Kioton pöytäkirjan
mukaisesti.
2.4. Komitea kannattaa komission aloitetta ja kehottaa
tärkeitä (ja erityisesti tärkeimpiä) globaaleja toimijoita ratifioi-
maan Kioton pöytäkirjan.
2.5. ETSK katsoo, että hankkeista saadut hyvitykset tulisi
voida muuntaa vuosia 2005–2007 koskeviksi päästöoikeuk-siksi. Tämä olisi myönteinen signaali, joka saattaisi edistää
tulevien hankkeiden kehittämistä ja tuoda siten merkittäviä
ympäristöön liittyviä, sosiaalisia ja taloudellisia hyötyjä.
(1) ETSK:n 29. toukokuuta 2002 antama lausunto CESE 680/2002
aiheesta ”Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivik-si kasvihuonekaasujen päästöjen päästöoikeuksien kaupan järjes-telmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta”, KOM(2001) 581 lopullinen – 2001/0245COD, EYVL C 221, 17.9.2002, s. 27–30.
(
2) ETSK:n 16. heinäkuuta 2003 antama lausunto CESE 931/2003
aiheesta ”Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston päätösyhteisön kasvihuonekaasupäästöjen seurantajärjestelmästä ja Kio-ton pöytäkirjan täytäntöönpanosta”, KOM(2003) 51 lopullinen –
2003/0029 COD, EUVL C 234, 30.9.2003, s. 51.
30.3.2004 FI C 80/63 Euroopan unionin virallinen lehti
2.6. Komitea suosittaa, että komissio selittäisi (erityisesti
aloilla, joilla on määrä toteuttaa eri mekanismeja ja hankkeita)
asianomaisille toimijoille nykyistä paremmin yhteistoteutuk-
sen ja puhtaan kehityksen mekanismin käsitteitä sekä antaisiniille selkeää tietoa mahdollisuuksista ja rajoituksista; komiteanmielestä jäsenvaltioiden tähän asti toteuttamat toimet eivät
ole riittäviä. Johdanto-osan perustelukappaleet ja määritelmiä
koskeva kohta ovat vaikealukuisia, ja myös runsas lyhenteidenkäyttö vaikeuttaa lukemista (mistä asiasta, tahoista ja maista
on kyse?).
2.7. Komission tulisi yhdenmukaistaa käsitteen ”yhteisto-
teutus” käyttöä; siitä käytetään eri asiakirjoissa (
1) vaihtelevasti
sellaisia nimityksiä kuin ” mis en œuvre conjointe/application
conjointe ” (AC), MOC tai MC (Suom. huom. Koskee lähinnä
ranskankielistä toisintoa).
2.8. Komitea kannattaa periaatetta, jonka mukaan teolli-
suusmaissa tai siirtymätalouden maissa toteutettavia hankkeita
varten tarkoitetun yhteistoteutuksen ja kehitysmaissa toteutet-
tavia hankkeita varten tarkoitetun puhtaan kehityksen meka-nismin avulla saatuja päästöhyvityksiä voidaan käyttää välinei-
nä hiilipäästöjä vähentävän teknologian edistämisessä. Hyöty-
jiä olisivat sekä teollisuusmaat että kehitysmaat.
2.9. Yhteisön toimien johdonmukaisuutta tarkastellessaan
komitea on pannut merkille komission ehdotuksen toimin-
taohjelmasta ilmastonmuutoksen huomioimiseksi kehitysyh-
teistyössä sekä tutkimuksen viidennen puiteohjelman panok-sen asiassa (
2).
2.10. Komitea on kuitenkin huolissaan siitä, että Kioton
mekanismit saattavat johtaa hiilidioksidipäästöjen vähentymi-
seen vain lyhyellä aikavälillä, mikä on kestävän kehityksenpitkän aikavälin tavoitteiden vastaista.
2.10.1. Tässä yhteydessä on keskeisen tärkeää tutkia ener-
giatehokkuutta vähintäänkin yhtä paljon kuin resurssien moni-puolista käyttöä ja toimitusten monipuolistamista.
2.10.2. Yksi taloudellisesti houkutteleva tapa vähentää hiili-
dioksidipäästöjä voisi olla maakaasun (CH
4) käytön lisääminen
sähköntuotannossa. Raakaöljyn tavoin myös maakaasusta voi-daan valmistaa liikenteessä käytettäviä polttoaineita. Tällä
hetkellä käytettävissä olevien tietojen mukaan kyseisten ener-
gialähteiden tunnetut varannot ovat kuitenkin rajallisemmatkuin muiden sähköntuotantoon käytettävien potentiaalistenenergialähteiden, kuten hiilen, ydinpolttoaineen tai jopa uusiu-
tuvien energialähteiden, varannot.
(1) KOM(2003) 85 lopullinen, KOM(2003) 403 lopullinen ja MEMO/
03/154.
(2) Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille –
Ilmastonmuutos ja kehitysyhteistyö, KOM(2003) 85 lopullinen,liite I: Toimintasuunnitelma ja liite VI: Ilmastonmuutokseenliittyvät hankkeet, joita on rahoitettu tutkimuksen viidennessä
puiteohjelmassa.2.10.3. Kun öljyä ja maakaasua ei ole enää saatavilla, ne
korvataan vedyllä. Vedyn tuottamiseen (esimerkiksi elektrolyy-
sin avulla) tarvitaan kuitenkin kaksi kertaa niin paljon primää-
rienergiaa kuin vetyä käytettäessä saadaan takaisin. Tämäaiheuttaisi vielä nykyistäkin vaikeamman energia- ja ilmasto-ongelman.
2.10.4. Lisäksi on tutkittava tarkoin maakaasun tuotannon,
kuljetuksen ja käytön yhteydessä syntyvää hukkaa, sillä maa-kaasun ilmastovaikutukset ovat 30 kertaa niin suuret kuin
hiilidioksidin.
3. Erityistä
11 a artiklan 2 kohta
3.1. Komitea toteaa, että Kioton pöytäkirjassa rajoitetaan
JI- ja CDM-hankkeista saatavien, päästöoikeuksiksi muunnetta-vien hyvitysten määrää, sillä JI- ja CDM-hankkeet eivät voikorvata valtioiden toimia, vaan vain täydentää niitä. Komitea
kehottaa kuitenkin komissiota ottamaan huomioon seuraavat
seikat:
– täytäntöönpanon hankaluus ja hitaus Riossa vuonna
1992 hyväksytyn ilmastonmuutosta koskevan YK:n pui-
tesopimuksen johdosta laaditun Kioton pöytäkirjan(1997) ja siihen liittyvien Marrakeshin sopimusten (2001,sopimuspuolten seitsemäs konferenssi) yhteydessä
– sopivien hankkeiden puute (toistaiseksi) sekä hankkeiden
hyväksymismenettelyn hitaus
– tarve kehittää kyseisiä joustomekanismeja siten, että ne
kannustavat teknologian edistämiseen ja oikeudenmukai-
seen teknologian siirtoon
– Kioton pöytäkirjan minimaalinen vaikutus kasvihuone-
kaasupäästöjen rajoittamiseen (3 prosenttia maapallon
lämpenemisprosessin pysäyttämiseksi tarvittavista toi-
mista)
– ehdotettujen direktiivien soveltamisajan pituus, kun ote-
taan huomioon, että neuvottelut Kioton pöytäkirjan
myöhemmistä velvoitekausista on määrä aloittaa vuonna2005
– johdonmukaisuus päästöjen rajoittamiseen kannustavien
eurooppalaisen ilmastonmuutosohjelman ja kuudennenympäristöä koskevan toimintaohjelman kanssa
C 80/64 FI 30.3.2004 Euroopan unionin virallinen lehti
– selkeys ja mahdollisille (julkisille tai yksityisille) toimijoille
välittyvä signaali sekä tarve lähettää muille Kioton pöytä-
kirjan osapuolille selvä ja myönteinen viesti pöytäkirjan
ratifioimisen edistämiseksi
– jäsenvaltioiden toisistaan poikkeavien sitoumusten huo-
mioiminen Kioton pöytäkirjassa
– EU:n jäsenvaltioiden välillä tehty ”taakan jakoa” koskeva
sopimus, johon sisältyvät myös liittyvät valtiot.
11 a artiklan 3 kohta
3.2. Kun otetaan huomioon Kioton pöytäkirjan voimaantu-
lon viivästyminen ja vuoden 2012 jälkeistä velvoitekautta
koskevien neuvottelujen käynnistyminen vuonna 2005, tulisi
huolehtia siitä, ettei maankäyttöä, maankäytön muutoksiaja metsätalouden toimenpiteitä suljeta systemaattisesti pois
hankemekanismien soveltamisalasta. Tämä ei kuitenkaan tar-
koita, että komitea asettaisi Kioton pöytäkirjan kyseenalaiseksi.Milanossa joulukuussa 2003 pidettävässä osapuolten 9. konfe-renssissa on määrä sopia siitä, miten maankäyttöön, maankäy-
tön muutoksiin ja metsätalouden toimenpiteisiin perustuvia
hyvityksiä kohdellaan, ja EU:n tulisi olla valmis noudattamaansyntyvää sopimusta.
3.3. Kioton pöytäkirjassa käsiteltyyn tilapäisyys-näkökoh-
taan liittyy edelleen kysymyksiä valtioiden suvereeniudesta,
maankäytöstä ja paikallisiin oloihin soveltuvasta kestävästä
Bryssel 11. joulukuuta 2003.
Euroopan talous- ja sosiaalikomitean
puheenjohtaja
Roger BRIESCHkehityksestä – jopa siinä määrin, ettei toistaiseksi ole saatu
aikaan yleismaailmallista metsäyleissopimusta.
11 artiklan 5 kohta
3.4. Kyseisessä kohdassa mainitaan yhdenmukaisuus Kio-
ton pöytäkirjan 6 ja 12 artiklan kanssa selostamatta artiklojen
sisältöä. Komitea katsoo kuitenkin, että sanojen ”teknologian
[ja taitotiedon] siirtoa” eteen tulisi lisätä sanat ”kehitysmaihinja siirtymätalousmaihin soveltuvan”. Lisäksi tulisi määritellä,
mitä tarkoitetaan ”ympäristön kannalta turvallisella ja ympäris-
tön huomioon ottavalla taitotiedolla”.
21 artiklan 3 kohdan korvaaminen (ehdotuksessa 1 artiklan
7 kohdan b alakohta)
3.5. Artiklan 3 kohta ehdotetaan korvattavan seuraavasti:
”Komissio järjestää jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomais-
ten välillä tietojenvaihtoa kehityksestä, joka koskee päästöoi-
keuksien jakoa, päästövähennysyksiköiden ja sertifioitujenpäästövähennysten muuntamista käytettäväksi yhteisön järjes-
telmässä, rekisterien toimintaa, päästöjen seurantaa, raportoin-
tia, todentamista sekä direktiivin noudattamista.” Lisäksi tulisikuitenkin mainita tiedottaminen kansalaisjärjestöille, joiden
”katsotaan olevan osallisina”, työmarkkinaosapuolille ja yleisö-
lle – kuten kansalaisten osallistumisoikeutta päätöksentekoonsekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasiois-sa koskevassa Århusin yleissopimuksessa (1998) todetaan -,
sekäsäännöllinen raportointi Euroopan parlamentille, alueiden
komitealle ja ETSK:lle.