SANASTO

AKT-valtiot : Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot

CPIA : Maakohtaista politiikkaa ja instituutioita koskeva arvio (Country Policy and Institutional Assessment)

EKR : Euroopan kehitysrahastot

PEFA : Julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskeva ohjelma

TIIVISTELMÄ

I. Euroopan tilintarkastustuomioistuin suoritti toiminnantarkastuksen saadakseen selville, hallinnoiko Euroopan komissio suoran talousarviotuen ohjelmiaan vaikuttavasti. Suoralla talousarviotuella on perinteiseen hankelähestymistapaan nähden useita potentiaalisia etuja. Sen kautta voidaan kanavoida suuria tukimääriä aiempaa ennakoitavammin; lisäksi kumppanimaalle muodostuu tähän tukivälineeseen yleensä lujempi omistajuussuhde, sillä suoralla talousarviotuella rahoitetaan kumppanimaan kansallista kehitysstrategiaa. Suora talousarviotuki kanavoidaan kansallisen talousarvion kautta, joten se saattaa kannustaa kumppanimaata kohentamaan julkista varainhoitoaan ja lisätä vastuullisuutta maan sisällä. Suoraa talousarviotukea pidetään niin ikään keinona lisätä poliittista vuoropuhelua ja parantaa avun yhdenmukaistamista ja koordinointia avunantajien kesken; samalla saattavat kumppanimaiden kustannukset pienentyä ja avun toimittaminen olla vaikuttavampaa. Komissio on viime vuosikymmenen aikana yhä useammin käyttänyt suoraa talousarviotukea kehitysyhteistyöpolitiikkansa keskeisen tavoitteen – köyhyyden vähentämisen – saavuttamiseksi.

II. Suoran talousarviotuen ohjelmat koostuvat yleensä tukipaketeista, joihin sisältyy varainsiirtoja, valmiuksien kehittämistoimia, kumppanimaiden kanssa käytävää vuoropuhelua ja tuen maksamisen ehtojen määrittelyä. Useat muutkin avunantajat käyttävät suoraa talousarviotukea, joten komission on koordinoitava ohjelmiansa tiiviisti niiden kanssa.

III. Kuten muidenkin tukimuotojen kohdalla, se miten suora talousarviotuki lopulta vaikuttaa köyhyyden vähentämiseen, riippuu kulloisenkin maan erityisolosuhteista. Vaikutus riippuu myös siitä, miten komissio hallinnoi suoran talousarviotuen ohjelmiaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio on kymmenen viime vuoden aikana ponnistellut huomattavasti kehittääkseen tuen jakamista suoran talousarviotuen muodossa. Tästä huolimatta puutteita on edelleen sekä menettelyissä että suoran talousarviotuen ohjelmien hallinnoinnissa Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioissa (AKT-valtiot) ja Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa. Tästä syystä suoralla talousarviotuella ei todennäköisesti saavuteta suurinta mahdollista vaikuttavuutta.

IV. Tarkastuksessa havaittiin, että suoran talousarviotuen ohjelmien tavoitteissa ei oteta riittävästi huomioon kumppanimaiden erityisolosuhteita eikä muuttuvia painopisteitä taikka muita komission tai muiden avunantajien toteuttamia ohjelmia, vaikka komission lähestymistavassa onkin myönteistä se, että suoran talousarviotuen ohjelmiin sisällytetään järjestelmällisesti makrotaloudellisia ja julkiseen varainhoitoon liittyviä tavoitteita. Lisäksi ohjelmille on asetettu liian yleisluonteisia tavoitteita, mikä haittaa ohjelmien osa-alueiden suunnittelua ja vaikeuttaa komission pitämistä tilivelvollisena ohjelmien vaikuttavuuden osalta. Tosin uudemmissa ohjelmissa tältä osin on havaittu parannusta.

V. Komissio ei ole vielä luonut vakaata riskinhallintajärjestelmää, jolla voidaan asianmukaisesti arvioida ja vähentää suoran talousarviotuen ohjelmien riskejä. Järjestelmän luominen on erityisen tärkeätä siksi, että heikkoihin julkisen varainhoidon järjestelmiin ja korruption huomattavaan laajuuteen liittyvä fidusiaarinen riski on korkea, kuten myös monien kumppanimaiden kansallisten kehitysstrategioiden puutteista johtuva kehittämisen riski.

VI. On epäselvää, millä perusteilla komissio määrittelee yksittäisille suoran talousarviotuen ohjelmille suunnatut tukimäärät. Tilintarkastustuomioistuin pani kuitenkin merkille, että komission kumppanimaille suorittamien maksujen ennustettavuus on parantunut, mikä on näiden maiden budjettihallinnon kannalta olennaista.

VII. Valmiuksien kehittämistuki on tärkeää julkisen varainhoidon kohentamisessa, vaikka se ei olekaan perustunut ensisijaisten tarpeiden asianmukaiseen arviointiin. Etenkään ylimpien tarkastuselinten, parlamenttien sekä valtion budjettivarojen käytön seurantaan osallistuvien kansalaisyhteiskunnan järjestöjen kaltaisten valvontaelinten lujittamiseen ei ole kiinnitetty riittävästi huomiota. Myös muita suoran talousarviotuen tavoitteita, erityisesti terveydenhuollon ja koulutuksen aloilla, on tuettu niukasti. Usein on käynyt niin, että komissio ei ole pystynyt panemaan täytäntöön valmiuksien kehittämistukea kokonaan suoran talousarviotuen ohjelmille annettuun määräaikaan mennessä. Komissio hyväksyi kuitenkin vuonna 2008 strategian, jolla pyritään parantamaan sen teknisen yhteistyön vaikuttavuutta.

VIII. Komission asettamat suoritukseen perustuvat suoran talousarviotuen ehdot ovat yleisesti ottaen asianmukaisia, mutta ehtojen suunnittelu- ja täytäntöönpanotavan vuoksi niillä ei todennäköisesti saavuteta aiottua kannustavaa vaikutusta. Ehtojen täyttämistä on usein vaikea arvioida, etenkin jos on epäselvää, mitä pidetään tyydyttävänä edistymisenä, ja jos tulosten arvioinnissa käytetyissä tilastollisissa järjestelmissä on puutteita.

IX. Vaikka suoran talousarviotuen ohjelmat olivat vaikuttaneet myönteisesti kansallisista budjeteista ja julkisesta varainhoidosta käytävään vuoropuheluun, komissio ei hyödynnä täysimääräisesti tämän tukivälineen mahdollisuuksia. Tämä johtuu siitä, että komissiolla ei ole riittävästi asiantuntemusta suoran talousarviotuen ohjelmien tavoitteisiin liittyvillä painopistealueilla ja että vuoropuhelun hallinnoinnissa on puutteita.

X. Suoraa talousarviotukea koskeva komission ulkoinen raportointi näyttää keskittyvän siihen, miten tällä tukivälineellä voidaan mahdollisesti osaltaan kehittää tuen jakamista, mutta sen todellisista vaikutuksista köyhyyden vähentämiseen on melko vähän tietoa. Vielä ei ole laadittu arviointimenetelmää, jolla voitaisiin todentaa, voidaanko talousarviotuella vaikuttavasti edesauttaa köyhyyden vähentämistä ja missä olosuhteissa. Komissio ja muut avunantajat pyrkivät komission johdolla siihen, että tällainen menetelmä saataisiin luotua.

XI. Komissio on tietoinen siitä, että sen on kehitettävä suoran talousarviotuen hallinnointiaan. Tästä syystä se ryhtyi vuoden 2009 lopussa tarkistamaan sisäisiä suuntaviivojaan korjatakseen useimmat tilintarkastustuomioistuimen tässä kertomuksessa esille tuomat puutteet. Kertomuksessa annetaan komissiolle aiheeseen liittyviä suosituksia.

JOHDANTO

1. Köyhyyden vähentäminen on EU:n kehitysyhteistyön keskeinen päämäärä ja Euroopan komissio ja muut avunantajat ovat käyttäneet suoraa talousarviotukea kymmenen viime vuoden aikana yhä useammin tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Suoran talousarviotuen yhteydessä komissio siirtää kumppanimaan valtionkassaan varoja, jotka ovat kansallisen kehitysstrategian tukemiseen tarkoitettuja talousarvion lisävaroja. Tällä tavoin siirretyillä varoilla pyritään myös lisäämään makrotaloudellista vakautta, jota yleensä pidetään lähtökohtana kehitykselle ja köyhyyden vähentämiselle. Kanavoimalla varoja kansallisten rahoitusjärjestelmien kautta on myös tarkoitus kohentaa julkista varainhoitoa, sillä vaikuttavilla julkisen varainhoidon järjestelmillä on keskeinen sija köyhyyden vähentämispyrkimyksissä.

2. Komission ja muiden avunantajien suoran talousarviotuen ohjelmat sisältävät varainsiirtojen lisäksi myös kolme muuta osa-aluetta, jotka tuovat keskeisen panoksen ohjelmatavoitteiden tukemiseen:

a) Valmiuksien kehittämistoimet, joita toteutetaan yleensä teknisen avun muodossa; niillä autetaan maita lujittamaan poliittista päätöksentekoaan ja hallinnointiaan (ks. kohta 49).

b) Ohjelmatavoitteisiin liittyvien ja kumppanimaan ja avunantajien kesken hyväksyttyjen ehtojen vahvistaminen varojen myöntämiselle. Komission toimintatapana on, että maille pyritään tarjoamaan suurempia kannustimia tulosten saavuttamiseksi käyttämällä suorituksen palkitsemisessa niin kutsuttua vaihtelevan erän menetelmää (ks. kohta 58).

c) Tukea saavan maan kanssa käytävä vuoropuhelu, jossa keskustellaan kansallisten ja alakohtaisten politiikanalojen – ja myös talousarvion – suunnittelusta, täytäntöönpanosta ja tuloksista. Talousarviotuen erityisenä etuna pidetään yleensä lisääntyneitä mahdollisuuksia käydä vuoropuheluja (ks. kohta 68).

3. Suoralla talousarviotuella on monia yhtäläisyyksiä alakohtaisen talousarviotuen kanssa, jossa myös siirretään varoja valtionkassaan. Alakohtaisen talousarviotuen ohjelmilla pyritään kuitenkin tukemaan pikemminkin alakohtaista politiikkaa kuin kansallista strategiaa. Vastaavalla tavalla valmiuksien kehittäminen, tuen ehdot ja vuoropuhelu keskittyvät valittujen alojen tukemiseen.

4. Suoran talousarviotuen keskeisenä piirteenä on tiivis yhteistyö avunantajien kesken, sillä ne kaikki tukevat samaa kansallista strategiaa ja käyttävät samoja kansallisia järjestelmiä. Komission on siis myös koordinoitava panoksensa muiden avunantajien panosten kanssa, kun se asettaa tavoitteita suoran talousarviotuen ohjelmilleen ja suunnittelee varainsiirtoja, valmiuksien kehittämistoimia, tuen ehtoja ja vuoropuhelua koskevia järjestelyjä.

5. Suoraa talousarviotukea koskevaa tiivistä avunantajien välistä yhteistyötä pidetään niin ikään parhaana käytäntönä, jolla voidaan vähentää kumppanimaiden varojensiirtokustannuksia, joita aiheutuu useiden avunantajien siirtäessä varoja kahdenvälisessä yhteistyössä. Samaan aikaan kun komissio noudattaa avunantajien toiminnan yhdenmukaistamista koskevia periaatteita, sillä on yhä yksinomainen vastuu rahoituspäätösten tekemisestä ja se on vastuullinen vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle EU-varojen käytöstä. Komission on tasapainoteltava toisaalta toisten avunantajien kanssa tarvittavan kumppanuuteen perustuvan lähentymistavan ja toisaalta suoran talousarviotuen ohjelmista kantamansa vastuun ja tilivelvollisuuden välillä, mikä varmasti on vaikea tehtävä.

MONET AVUNANTAJAT PITÄVÄT TALOUSARVIOTUKEA PARHAANA TUKIMUOTONA

6. Komissio on antanut suoraa talousarviotukea AKT-valtioille seitsemännestä Euroopan kehitysrahastosta (EKR) (1990–1995) alkaen ja Aasian ja Latinalaisen Amerikan maille vuodesta 2003. Cotonoun sopimuksessa [1] määrätään AKT-valtioiden mahdollisuudesta saada suoraa talousarviotukea ja sama mahdollisuus sisällytettiin Aasian ja Latinalaisen Amerikan maiden osalta uuteen vuonna 2006 annettuun kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä koskevaan asetukseen [2]. Suoran talousarviotuen hallinnoinnissa komissio käyttää kattavia sisäisiä ohjeita [3], jotka se laati vuonna 2002 ja jotka tarkistettiin perusteellisesti vuonna 2007 ja päivitettiin vuonna 2009. Komissio käynnisti tämän tarkastuksen aikana toisen suuren tarkistuksen, joka on tarkoitus saada päätökseen vuonna 2010. Komissio on myös järjestänyt henkilöstölleen talousarviotuen eri näkökohtia käsittelevää koulutusta.

7. Talousarviotuesta – joko suorasta tai alakohtaisesta – on muodostunut monille avunantajille, myös komissiolle, mieluisin tukimuoto, sillä ne pitävät talousarviotukea vaikuttavimpana avuntoimitustapana. Vuonna 2005 allekirjoitetussa Pariisin julistuksessa avunantajat sitoutuivat kanavoimaan avustusta enenevässä määrin maakohtaisten järjestelmien kautta. EU nimenomaisesti sitoutui saavuttamaan tavoitteen siten, että se vuoteen 2010 mennessä ohjaa 50 prosenttia hallitusten välisestä avustaan maakohtaisten järjestelmien kautta. Vuonna 2008 laaditussa Accran toimintasuunnitelmassa tehtiin Pariisin julistusta pidemmälle ulottuvia sitoumuksia. Siinä nimittäin todetaan, että tuen jakamisessa olisi tulevaisuudessa ensisijaisesti käytettävä kumppanimaiden järjestelmiä, pääasiassa siis talousarviotukea, ja että avunantajien on esitettävä selkeät perustelut, jos ne eivät käytä näitä järjestelmiä.

8. EU:n talousarviotuen määrä on kasvanut ajan mittaan. Yhdeksännen EKR:n aikana (2001–2007) osuus oli 30 prosenttia (suoraa tukea 21 prosenttia, alakohtaista tukea 9 prosenttia) kokonaisrahoituksesta ja kymmenennen EKR:n aikana (2008–2013) osuuden odotetaan kasvavan 48 prosenttiin (suoraa tukea 31 prosenttia, alakohtaista tukea 17 prosenttia) kokonaisrahoituksesta. Aasian ja Latinalaisen Amerikan alueilla talousarviotuen kautta jaettu osuus oli 12 prosenttia (suoraa tukea 3 prosenttia, alakohtaista tukea 9 prosenttia) vuosina 2003–2005 ja osuus kasvoi yhteensä 25 prosenttiin (suoraa tukea 5 prosenttia, alakohtaista tukea 20 prosenttia) kaudella 2006–2009. Suoraa talousarviotukea on käytetty 35 AKT-valtiossa ja tähän mennessä seitsemässä Aasian ja Latinalaisen Amerikan maassa. Maakohtaiset sitoumukset esitetään liitteissäI ja II.

SUORALLA TALOUSARVIOTUELLA ON USEITA POTENTIAALISIA ETUJA HANKKEIDEN KAUTTA ANNETTUUN APUUN NÄHDEN

9. Suoralla talousarviotuella on useita potentiaalisia etuja erillisten hankkeiden kautta annettuun apuun nähden. Sen kautta voidaan kanavoida suuria tukimääriä aiempaa ennakoitavammin; lisäksi kumppanimaalle muodostuu tähän tukivälineeseen yleensä lujempi omistajuussuhde, sillä suoralla talousarviotuella rahoitetaan kumppanimaan kansallista kehitysstrategiaa. Suora talousarviotuki kanavoidaan kansallisen talousarvion kautta, joten se saattaa kannustaa kumppanimaata kohentamaan julkista varainhoitoaan ja lisätä vastuullisuutta maan sisällä. Suoraa talousarviotukea pidetään niin ikään keinona lisätä poliittista vuoropuhelua ja parantaa avun yhdenmukaistamista ja koordinointia avunantajien kesken; samalla saattavat kumppanimaiden kustannukset pienentyä ja avun toimittaminen olla vaikuttavampaa.

10. Kuten muidenkin tukimuotojen kohdalla, se miten suora talousarviotuki lopulta vaikuttaa köyhyyden vähentämiseen, riippuu kulloisenkin maan erityisolosuhteista. Lainsäädäntökehyksen [4] mukaisesti suoraa talousarviotukea voidaan myöntää ainoastaan, jos on olemassa vakaat makrotaloudelliset politiikat, tarkoin määritellyt kansalliset kehitysstrategiat ja julkisten varojen hoito on riittävän avointa, luotettavaa ja vaikuttavaa. Komissio tulkitsee näitä ehtoja dynaamisella tavalla. Se katsoo, että julkiseen varainhoitoon ja kumppanimaan kansalliseen kehitysstrategiaan liittyvät puutteet eivät rahoituspäätösvaiheessa estä käynnistämästä suoran talousarviotuen ohjelmaa, jos maalla on uudistushalukkuutta ja suunnitellut uudistukset ovat tarkoituksenmukaisia ja uskottavia. Tällä tavoin se ottaa lähtötilanteen lisäksi huomioon myös kumppanuusmaan ottaman suunnan. Muut talousarviotukea antavat avunantajat noudattavat samanlaista toimintatapaa.

11. Kunkin maan erityistilanteen ohella toinen suoran talousarviotuen ohjelmien vaikutukseen liittyvä keskeinen tekijä on näiden ohjelmien hallinnointi komissiossa. Tässä kertomuksessa kysytäänkin: Hallinnoiko komissio suoran talousarviotuen ohjelmiaan vaikuttavasti?

TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA

12. Vastauksen saamiseksi kysymykseen "Hallinnoiko komissio suoran talousarviotuen ohjelmiaan vaikuttavasti?" tarkastuksessa keskityttiin seuraaviin neljään pääkysymykseen:

a) Valitseeko ja laatiiko komissio suoran talousarviotuen ohjelmiensa tavoitteet ja odotetut tulokset asianmukaisesti?

b) Hallinnoiko komissio asianmukaisesti suoran talousarviotuen ohjelmien vaikuttavuuden vaarantavia keskeisiä riskejä?

c) Suunnitteleeko ja toteuttaako komissio suoran talousarviotuen ohjelmiaan vaikuttavasti?

d) Raportoiko komissio suoran talousarviotuen tavoitteiden saavuttamisesta selkeästi, kattavasti ja tarkasti?

13. Tarkastuksessa keskityttiin komission suoran talousarviotuen ohjelmien hallinnointiin AKT-valtioissa, Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa. Epävakaassa tilanteessa olevat maat jätettiin erityisen tilanteensa vuoksi tämän tarkastuksen ulkopuolelle. Tarkastus kattoi yhdeksännen ja kymmenennen EKR:n, toisin sanoen vuodesta 2001 alkaen tehdyt sitoumukset, sekä kaikki yleiseen talousarvioon kuuluvat suoran talousarviotuen ohjelmat, joiden osalta ensimmäinen sitoumus tehtiin vuonna 2003. Tilintarkastustuomioistuin on käsitellyt tilintarkastuksissaan komission arviointeja siitä, täyttävätkö maat suoran talousarviotuen saamisen edellytykset, ja arviointeja koskevat havainnot on esitetty tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa. Tässä kertomuksessa viitataan tarvittaessa kyseisiin havaintoihin. Tarkastuksen aikana ei pyritty arvioimaan suoran talousarviotuen etuja ja haittoja muihin tukimuotoihin verrattuna.

14. Arvioidakseen suoran talousarviotuen hallinnointia koskevaa komission toimintatapaa tilintarkastustuomioistuimen oli analysoitava kaikki näillä alueilla vuosina 2001–2009 rahoitetut suoran talousarviotuen ohjelmat. Tarkastukseen sisältyi käyntejä Beniniin, Laosiin, Paraguayihin ja Ugandaan. Tarkastuskäyntien aikana tarkastajat haastattelivat komission henkilöstöä sekä kansallisten viranomaisten ja muiden avunantajien edustajia. Lisäksi Nicaraguassa ja Vietnamissa täytäntöönpantujen suoran talousarviotuen ohjelmien osalta tehtiin asiakirjatarkastukset ja näissä maissa sijaitseviin komission lähetystöihin lähetettiin kyselyt. Tarkastuksen yhteydessä järjestettiin kokoukset julkisia menoja ja taloudellista vastuuta koskevan ohjelman (PEFA [5]) sihteeristön, Maailmanpankin ja Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa sekä käytiin Yhdistyneessä kuningaskunnassa kansainvälisestä kehitysyhteistyöstä vastaavassa ministeriössä (Department for International Development), ylimmässä tarkastuselimessä sekä eräässä konsultointiyrityksessä. Tarkastus toimitettiin toukokuun 2009 ja toukokuun 2010 välisenä aikana.

HUOMAUTUKSET

KOMISSIO EI MUKAUTTANUT RIITTÄVÄSTI SUORAN TALOUSARVIOTUEN OHJELMIENSA TAVOITTEITA KUNKIN MAAN ERITYISOLOSUHTEISIIN

15. Suoran talousarviotuen ohjelmien yleistavoite on tukea maan kansallisen kehitysstrategian täytäntöönpanoa [6]. Komissio pyrkii sopeuttamaan ohjelmiensa erityistavoitteet näihin strategioihin.

16. Kertomuksen tässä osassa tarkastellaan, valitseeko ja laatiiko komissio suoran talousarviotuen ohjelmansa tavoitteet ja odotetut tulokset asianmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin tutki, ovatko ohjelmatavoitteet täsmällisiä ja onko ne mukautettu maan erityisolosuhteisiin. Lisäksi analysoitiin, sisältyikö tavoitteisiin kumppanimaiden julkisen varainhoidon kohentaminen ja oliko ohjelmissa määritelty selkeästi, miten talousarviotuki myötävaikuttaa odotettujen tulosten saavuttamiseen.

SUORAN TALOUSARVIOTUEN OHJELMIEN TAVOITTEET OVAT YLEENSÄ SAMANKALTAISIA KAIKISSA KUMPPANIMAISSA NIIDEN ERILAISISTA TILANTEISTA HUOLIMATTA

17. Maissa, joissa komissio soveltaa suoran talousarviotuen ohjelmia, ohjelmien tavoitteet ovat suurimmaksi osaksi hyvin samankaltaisia. Erityisesti AKT-valtioissa kullakin suoran talousarviotuen ohjelmalla on ollut suurimmassa osassa tapauksista viimeisen kymmenen vuoden aikana neljään alaan – makrotaloudellinen vakaus, julkinen varainhoito, terveydenhuolto ja koulutus – liittyvät tavoitteet [7]. Tällä yleispätevällä toimintatavalla ei oteta riittävästi huomioon kullekin maalle ominaisia ja muuttuvia painopisteitä eikä komission ja maassa toimivien muiden avunantajien muita ohjelmia.

18. Komission suoran talousarviotuen ohjelmissa on myönteistä se, että niihin on järjestelmällisesti sisällytetty makrotaloudelliseen vakauteen ja julkisen varainhoidon uudistukseen liittyvät yleiset taloudelliset hallintotavoitteet. Kumpikin tavoite on olennainen suoran talousarviotuen ohjelmien yleistavoitteen – köyhyyden vähentämisen – saavuttamisen kannalta. Valittuja julkisen varainhoidon tavoitteita ei ole kuitenkaan mukautettu vastaamaan yksittäisten kumppanimaiden painopisteitä, jotka liittyvät julkisen varainhoidon uudistukseen. Esimerkiksi Laosissa julkisen varainhoidon tavoitteet eivät koske sisäisen valvonnan ja korruption kaltaisia tärkeitä aloja, eikä Vietnamissa ole asetettu etusijalle julkiseen varainhoitoon liittyviä seikkoja. Paraguayssa ja Nicaraguassa, joissa julkisen varainhoidon analyysi osoitti merkittäviä puutteita, suoran talousarviotuen ohjelmissa ei ollut laadittu julkiseen varainhoitoon liittyviä erityisiä ohjelmatavoitteita.

19. Suoran talousarviotuen ohjelmien muiden tavoitteiden osalta komission toimintatavassa ei ole otettu riittävällä tavalla huomioon, että eräiden maiden kansalliset kehitysstrategiat on viime vuosina kohdennettu kasvuun suuntautuviin toimintatapoihin, joilla pyritään saavuttamaan köyhyyden vähentämisen yleistavoite. Tämä muutos ei käy ilmi kansallisten strategioiden tukemiseen tarkoitettujen uusien suoran talousarviotuen ohjelmien tavoitteista. Esimerkkinä mainittakoon tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan valmisteilla ollut Ugandan uusi kansallinen kehittämissuunnitelma. Siinä korostettiin paljon enemmän infrastruktuurien ja yksityisen sektorin kehittämistä kuin aiemmissa kansallisissa kehittämissuunnitelmissa, joita sovellettiin köyhyyden poistamista koskevien toimintasuunnitelmien muodossa [8]. Komission sisäisissä suuntaviivoissa todetaan, että kasvu on ehdoton edellytys köyhyyden vähentämiselle. Suuntaviivoissa ei kuitenkaan tuoda esiin, että kumppanimaat ovat osaltaan ryhtyneet antamaan kasvunäkökohdille enemmän painoarvoa, eikä komissio esitä keinoja kasvun huomioon ottamiseksi, kun se valitsee ohjelmatavoitteita ja määrittelee niihin liittyviä ehtoja.

20. Komission suunnittelumenettelyt edellyttävät, että kunkin maan avustukset kanavoidaan suurelta osin enintään kahdelle ensisijaiselle eli keskeiselle alalle ja suoran talousarviotuen kautta, jos kyseinen maa täyttää sen ehdot. Komissio asettaa suoran talousarviotuen ohjelman tavoitteet melko standardoidusti, eikä se ota tällöin huomioon valittuja keskeisiä aloja. Tästä syystä komissiolla on joissakin maissa samanaikaisesti käynnissä sekä suoran talousarviotuen ohjelmia, joilla on terveyteen ja koulutukseen liittyviä tavoitteita, että alakohtaisella talousarviotuella rahoitettuja ohjelmia, joiden aloina ovat terveydenhuolto ja/tai koulutus. Tällöin koulutus- ja terveydenhuoltoalan tavoitteita sisältävän suoran talousarviotuen ohjelman lisäarvo jää epäselväksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tällaisia tapauksia neljän AKT-valtion [9] käynnissä olevissa ohjelmissa. Ongelma oli vähäisempi Aasian ja Latinalaisen Amerikan maissa, pääsiassa siitä syystä, että näiden maiden suoran talousarviotuen ohjelmat ovat yleensä vähemmän standardoituja ja niiden tavoitteet ovat paremmin kohdennettuja. Esimerkiksi Aasian maiden suoran talousarviotuen ohjelmat perustuvat Maailmanpankin köyhyyden vähentämiseen tarkoitettuihin tukiluottoihin, joissa sosiaalialan toimien sijaan korostetaan erityisesti kasvua köyhyyden vähentämisen keskeisenä osatekijänä.

21. Komissio käyttää suoran talousarviotuen ohjelmissaan standardoituja tavoitteita, joten koordinoitavia ohjelmia on vaikeata mukauttaa muiden avunantajien suoran talousarviotuen ohjelmiin sisältyvien tavoitteiden kanssa. Lisäksi kehitysyhteistyöpolitiikan täydentävyyttä ja työnjakoa käsittelevissä vuoden 2007 EU:n menettelysäännöissä edellytetään, että komissio ja jäsenvaltiot pyrkivät keskittämään aktiivisen osallistumisensa kumppanimaassa korkeintaan kolmelle alalle [10]. Tämän perusteella on aiheellista kysyä, pitääkö suoran talousarviotuen ohjelmilla olla alakohtaisia tavoitteita, sillä menettelysäännöt edellyttävät komission osallistumista näiden alojen lisäksi kahdella muulla keskeisellä alalla.

SUORAN TALOUSARVIOTUEN OHJELMIEN TAVOITTEET ON MÄÄRITELTY USEIN LIIAN YLEISESTI

22. Suoran talousarviotuen ohjelmien tavoitteet on muotoiltu useimmiten melko yleisesti eikä tavoitteissa ole määritelty selkeästi, mitä ohjelmilla on tarkoitus saavuttaa ja mihin mennessä (ks. laatikko 1). Tämä haittaa suoran talousarviotuen ohjelmien eri osatekijöiden, erityisesti varainsiirtojen, valmiuksien kehittämisen, tuen ehtojen ja vuoropuhelun, suunnittelua (ks. kohdat 1 ja 2). Lisäksi on vaikeata arvioida puolueettomasti, onko tavoitteet saavutettu, minkä vuoksi komissiota on vaikea pitää tilivelvollisena suoran talousarviotuen ohjelmien vaikuttavuuden osalta.

LAATIKKO 1

TAVOITTEIDEN VALINTA JA LAATIMINEN

Komission hyvä käytäntö: Laos

Komission suoran talousarviotuen ohjelmat Laosissa [11] on yhdenmukaistettu [12] Maailmanpankin talousarviotukipolitiikan matriisien kanssa. Matriiseissa annetaan selkeitä ja yksityiskohtaisia tietoja ohjelman aikana päätökseen saatavista ensisijaisista toimista. Esimerkiksi keskeisten julkisen varainhoidon uudistamista koskeva tavoite on jaoteltu kolmeksi yksityiskohtaisemmaksi tavoitteeksi, jotka liittyvät talousarviomenettelyihin, hallitustenvälisten määrärahasiirtojen avoimuuteen ja tilintarkastukseen. Politiikkaa koskevissa matriiseissa määritellään jokaisen yksityiskohtaisen tavoitteen osalta toimet, jotka valtion on toteutettava ohjelmien kunkin toteuttamisvuoden aikana. Ohjelman tavoitteiden saavuttamisen seuranta on mahdollista, koska tavoitteilla on selvä yhteys suoritusindikaattoreihin.

Komission heikko käytäntö: Nicaragua

Komission suoran talousarviotuen ohjelmaa koskevassa rahoitussopimuksessa Nicaraguan kanssa [13] painopiste kohdistuu maaseutualueisiin, mutta siinä ei määritellä yleisiä tai erityisiä tavoitteita eikä odotettuja tuloksia. Sopimuksessa viitataan kansallisen kehittämissuunnitelman yleisiin tavoitteisiin, mutta jätetään määrittelemättä komission odotukset siitä, mitä suoralla talousarviotuella pitäisi saavuttaa. Myös panos julkisen varainhoidon parantamiseen jää epäselväksi. Julkisen varainhoidon parantaminen ei ole ohjelman nimenomainen tavoite, vaikka rahoitussopimuksessa kuvataan julkisen varainhoidon puutteet ja valtion toteuttamat tärkeimmät toimenpiteet sitä koskevan järjestelmän parantamiseksi.

23. Kymmenennen EKR:n mukaisesti tehdyissä rahoitussopimuksissa tavoitteiden asettelu parani jonkin verran siltä osin, että asiakirjoissa eroteltiin selvästi yleiset ja erityiset tavoitteet. Komissio aikoo tehdä lisäparannuksia tarkistamalla talousarviotukea koskevia sisäisiä suuntaviivoja (ks. kohta 6) siten, että niissä edellytetään henkilöstön:

a) erittelevän rahoitusasiakirjoissa vaiheet, joita tarvitaan julkisen varainhoidon uudistamiseksi ja kansallisten kehitysstrategioiden tai alakohtaisten politiikkojen toteuttamiseksi

b) vahvistavan ohjelmalle keskipitkän aikavälin tavoitteet.

KOMISSIO EI HALLINNOI ASIANMUKAISESTI SUORAN TALOUSARVIOTUEN VAIKUTTAVUUTTA VAARANTAVIA KESKEISIÄ RISKEJÄ

24. Kehitysyhteistyöhön liittyy riskejä, jotka saattavat vaikuttaa tuen vaikuttavuuteen. Suoran talousarviotuen riskit poikkeavat kehitysyhteistyön perinteisestä hankkeisiin perustuvasta toimintatavasta aiheutuvista riskeistä. Suurimmat suoran talousarviotuen vaikuttavuuteen kohdistuvat riskit ovat fidusiaarinen riski ja kehittämisen riski. Fidusiaarisella riskillä tarkoitetaan riskiä siitä, että valtion rahoitusta ei käytetä aiottuun tarkoitukseen, toisin sanoen köyhyyden vähentämiseen. Kehittämisen riskillä tarkoitetaan riskiä siitä, että suoraa talousarviotukea saavat kansalliset politiikat ja strategiat ovat epäasianmukaisia.

25. Tässä kertomuksen osassa arvioidaan, hallinnoiko komissio riittävällä tavalla suoran talousarviotuen vaikuttavuuden vaarantavia suurimpia riskejä. Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten komissio oli arvioinut fidusiaariset ja kehittämisen riskit ja mihin toimiin se oli ryhtynyt näiden hallitsemiseksi kehittämällä asianmukaisia valmiuksia, laatimalla ehtoja, käymällä vuoropuhelua sekä riskin seuranta- ja vähentämistoimenpiteillä.

RISKINHALLINTAJÄRJESTELMÄÄ EI OLE KEHITETTY RIITTÄVÄSTI

26. Talousarviotuen saamisen ehdot on laadittu varmistamaan, että suoraa talousarviotukea annetaan ainoastaan maille, joilla on tarvittavat rakenteet vaikuttavalle suoralle talousarviotuelle: vakaa makrotaloudellinen politiikka, tarkoin määritelty kansallinen kehityspolitiikka ja riittävän avoin, luotettava ja vaikuttava julkinen varainhoitojärjestelmä (ks. kohta 10). Koska komissio tulkitsee tukikelpoisuusehtoja dynaamisesti, julkisen varainhoidon tai kehitysstrategioiden merkittävät puutteet rahoituspäätöksen tekemisen ajankohtana eivät estä käynnistämästä suoran talousarviotuen ohjelmaa, jos kumppanimaa on sitoutunut tekemään uudistuksia ja edistymistä uudistusten toteuttamisessa pidetään tarkoituksenmukaisena ja uskottavana. Uudistusten toteuttaminen vaatii pitkäaikaista työtä. Vaikka dynaaminen toimintatapa on keino sijoittaa yhdessä muiden avunantajien kanssa tulevaisuuteen, komission on arvioitava ja minimoitava sellaisista järjestelmistä aiheutuvat riskit, jotka eivät tarjoa välittömästi riittäviä takuita avoimuudesta, vaikuttavuudesta ja tehokkuudesta [14].

27. AKT-valtioista [15] tehdyssä komission arvioinnissa keskityttiin sellaisia maita koskevaan riskiin, jotka eivät täytä tukikelpoisuusehtoja suoran talousarviotuen ohjelmien koko täytäntöönpanokauden ajan. Arviointi perustui maan suoran talousarviotuen aiempaan täytäntöönpanoon ja siihen, millaiset näkymät sillä on täyttää tukikelpoisuusehdot tulevaisuudessa. Arviointipäätelmillä oli suuri painoarvo päätettäessä talousarviotuen myöntämisestä kyseisille maille (ks. kohta 45). Siitä huolimatta, tämä riskinarviointi oli hyödyllinen, se ei riitä kattamaan fidusiaarisen ja kehittämisen riskien mahdollista vaikutusta suoran talousarviotuen vaikuttavuuteen.

28. Komission sisäisissä suuntaviivoissa ei käsitellä fidusiaarisen ja kehittämisen riskien arviointia. Keskeisimpiä riskityyppejä ei ole yksilöity eikä riskien merkityksen, todennäköisyyden ja mahdollisen vaikutuksen arvioinnista ole annettu ohjeita. On myös epäselvää, miten riskin pienentämistoimet, kuten valmiuksien kehittämistuki, vuoropuhelu, tuen ehdot ja lyhyemmän aikavälin toimenpiteet olisi määriteltävä erityyppisten ja -tasoisten riskien kohdalla, ja miten näiden toimien toteuttaminen voidaan sovittaa yhteen muiden avunantajien toimien kanssa.

USEIMMISSA SUORAA TALOUSARVIOTUKEA SAAVISSA MAISSA RISKIT OVAT KORKEAT, MUTTA KOMISSIO EI OLE OTTANUT RISKEJÄ HUOMIOON ASIANMUKAISESTI

FIDUSIAARINEN RISKI

29. Suoraa talousarviotukea annetaan useimmiten maille, joilla on heikot julkisen varainhoidon järjestelmät. Tämä käy ilmi Maailmanpankin julkaisemasta vuotuisesta maakohtaisesta politiikkaa ja instituutioita koskevasta arviosta (Country Policy and Institutional Assessment, CPIA), jossa budjetti- ja varainhallinnon laadun indikaattori on melko alhainen suurimmassa osassa suoraa talousarviotukea saavista maista [16]. Heikot julkisen varainhoidon järjestelmät saattavat johtaa varojen tuhlaukseen ja tehottomuuteen, jotka heikentävät suoran talousarviotuen ohjelmien vaikuttavuutta köyhyyden vähentämisen tavoitteiden saavuttamisen kannalta.

30. Toinen seuraus heikoista julkisen varainhoidon järjestelmistä on lisääntynyt korruptio. CPIA-arvio sisältää myös avoimuutta, vastuullisuutta ja julkisen sektorin korruptiota koskevan indikaattorin, joka on alhainen useimmissa suoraa talousarviotukea saavissa maissa [17]. Muita merkkejä siitä, että korruptio on usein laajaa, voidaan havaita Transparency International -järjestön julkaisemasta korruptioindeksistä. Vuoden 2009 korruptioindeksillä mitattuna 27 AKT-valtiosta, jotka eivät ole epävakaassa tilanteessa [18] ja joiden suora talousarviotuki on suunniteltu kymmenennen EKR:n maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa, 12 maan [19] korruptoituneisuus luokiteltiin "rehottavaksi" [20]. Suoran talousarviotuen ohjelmiin kuuluvista kuudesta Latinalaisen Amerikan ja Aasian maasta viidellä [21] on sama luokitus.

31. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissiolla on päätöksentekoa ja seurantaa varten käytettävissään asianmukaista tietoa julkisen varainhoidon järjestelmistä ja niiden parantamista koskevista uudistusohjelmista. Julkisen varainhoidon järjestelmistä saadaan hyödyllistä tietoa erityisesti PEFA-arvioinneista. Nämä arvioinnit perustuvat avunantajien yhdessä ja komission merkittävällä panostuksella vuonna 2005 laatimiin yhteisiin menetelmiin. PEFA-arvioinnit on tehty monien maiden osalta [22] ja niissä raportoidaan kunkin maan julkisen varainhoidon järjestelmän tilasta 28 indikaattorin avulla. Arvioinnit ovat monissa maissa lisänneet keskustelua julkisesta varainhoidosta sekä sitä koskevan uudistussuunnitelman ja tukiohjelmien laatimisesta. Arviointien tulokset muodostavat niin ikään hyvän perustan mitata ajan myötä tapahtuvaa kehitystä. Arviointeja täydentävät tältä osin lähetystöjen laatimat vuotuiset julkista varainhoitoa käsittelevät raportit, joista saa yleensä kattavan käsityksen julkisen varainhoidon tilasta ja viimeaikaisista kehityksistä.

32. Komissio ei kuitenkaan arvioi fidusiaarista riskiä eikä tee sitä koskevia päätelmiä. Tilanne johtuu osittain siitä, että toisin kuin eräillä jäsenvaltioilla, kuten Ranskalla [23] ja Yhdistyneellä kuningaskunnalla [24], ja muilla järjestöillä [25], komissiolla ei ole käytössä menetelmiä, joilla se voisi tehdä arviointeja. Sillä ei ole myöskään riittävästi tietoja siitä, miten hyvin julkisen varainhoidon järjestelmät toimivat käytännössä. PEFA-arvioita ei ole tarkoitettu fidusiaarisen riskin arviointivälineeksi, koska ne eivät sisällä riittävän perusteellista arviota siitä, missä määrin valvontaa suoritetaan ja menettelyitä noudatetaan, eivätkä korruption arvioitua vaikutusta. Tällaisten tietojen pitäisi yleensä käydä ilmi ylimpien tarkastuselinten ja muiden valvontaelinten vuosikertomuksista. Tästä huolimatta komission lähetystö ei ole pystynyt hyödyntämään vuosikertomusta riittävästi yksilöidäkseen fidusiaarisia ongelmia Ugandassa, jonka ylin tarkastuselin julkaisee vuosikertomuksensa kohtuullisen ajoissa. Useimpien maiden ylimmät tarkastuselimet julkaisevat vuosikertomuksensa merkittävällä viipeellä ja Laosissa vuosikertomus ei ole edes julkinen.

33. Useimmissa tarkastuksen kohteena olleissa maissa myös kansallisten ja alueellisten talousarvioiden esittämiseen liittyvä avoimuuden puute vaikeuttaa lisäksi komission analyysiä siitä, miten talousarvioresursseja käytetään. Diagnostiset selvitykset, kuten julkisten menojen tarkastus Public Expenditure Tracking Surveys - menetelmällä [26] ja julkisista menoista tehdyt Public Expenditure Reviews- selvitykset [27] saattavat osaltaan korvata tietojen puuttumisen, sillä selvityksissä määritellään keskeiset tehottomuustekijät ja aukot, jotta avunantajat ja tuensaajavaltiot voivat keskittää ponnistelunsa ensisijaisesti näiden ongelmien korjaamiseen. Komissio on hyödyntänyt tällaisia selvityksiä suhteellisen vähän.

34. Komissio käyttää suoran talousarviotuen ohjelmissaan useita menetelmiä, joilla pyritään vähentämään fidusiaarista riskiä. Tällaisia keinoja ovat erityisesti julkisen varainhoidon tukikelpoisuusehdot, jotka edellyttävät tyydyttävää edistystä julkisen varainhoidon uudistuksessa, sekä muut avustusten suorittamiseen liittyvät julkisen varainhoidon ehdot. Komissio pyrkii vähentämään riskiä myös tukemalla julkisen varainhoidon uudistusohjelmia siten, että se auttaa kehittämään valmiuksia ja käy vuoropuhelua. Komissio ei kuitenkaan arvioi nimenomaan fidusiaarista riskiä perusteellisesti. Tästä syystä komission on vaikeata laatia riskin vähentämissuunnitelmaa, jossa määritellään selkeästi riskit ja toimenpiteet, jotka niiden vähentämiseksi on toteutettava ja toimenpiteiden toteuttamisaikataulu. Lisäksi komission toimenpiteet riskien vähentämiseksi keskittyvät pääasiassa parannuksiin, joilla on vaikutuksia vain keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä. Komissio on varsin vähän hyödyntänyt kumppanimaiden kanssa sovittuja lyhyemmän aikavälin toimenpiteitä korkean riskin aloilla. Näitä toimenpiteitä ovat esimerkiksi ylimpien tarkastuselinten avustaminen nopeampien ja laadukkaampien tarkastusten toimittamisessa tai maiden tukeminen standardoitujen kansainvälisten hankintamenettelyiden soveltamisessa (ks. laatikko 2).

35. Yhdeksännen EKR:n kautta Ugandalle ja Beninille annetun komission suoran talousarviotuen ohjelmiin sisältyy tällaisia riskinvähentämistoimenpiteitä. Tällaisia ovat esimerkiksi yksityisten tarkastusyritysten käyttö ylimpien tarkastuselinten apuna tarkastusten toimittamisessa tai julkisten menojen tarkastusten taikka julkisista menoista laadittujen selvitysten tekeminen. Lyhyen aikavälin toimenpiteiden lisäksi ei kuitenkaan laadittu selkeää ja yhteisesti sovittua toteuttamissuunnitelmaa, jossa määriteltäisiin miten ja mihin mennessä kyseisillä toimenpiteillä voitaisiin ottaa huomioon erityisiä riskejä. Useimmat suunnitelluista toimenpiteistä jäivät itse asiassa lopulta toteuttamatta. Kymmenennen EKR:n kautta näille maille annetun suoran talousarviotuen ohjelmissa ja tarkastettujen Aasian ja Latinalaisen Amerikan maiden suoran talousarviotuen ohjelmissa ei ole vahvistettu lyhyemmän aikavälin toimenpiteitä.

LAATIKKO 2

FIDUSIAARISEN RISKIN VÄHENTÄMINEN

Komission hyvä käytäntö: Etiopia

Peruspalveluiden suojelu II -ohjelma [28] luotiin tukemaan peruspalveluista, kuten koulutuksesta, terveydenhuollosta ja vesihuollosta, vastaavien alueellisen tason ja valtion alempien hallintotasojen talousarvioita. Ohjelmassa toteutettiin tehostettuja raportointi- ja vastuuvelvollisuustoimenpiteitä, joilla pystyttiin varmentamaan, että palvelut saavuttivat aiotut edunsaajat. Tehostettuja toimenpiteitä olivat esimerkiksi peruspalveluihin liittyvien alueellisten ja paikallisten menojen säännöllinen ja oikea-aikainen raportointi. Myös valtion varojen kulku oli voitava jäljittää esimerkiksi julkisten palveluiden tarjoamista koskevien kyselyiden avulla lopulliseen palveluntarjontapisteeseen. Raportointi- ja vastuuvelvollisuuksiin kuuluivat myös hankintojen jälkitarkastus, toimenpiteet julkista talousarviota koskevan tiedon jakamisen parantamiseksi alueellisella, paikallisella ja palveluntarjontapisteen tasolla, sekä ylimmän tarkastuselimen päätilintarkastajan toimittama paikallisten julkisten menojen jatkuva tarkastus, jota varten päätilintarkastajan henkilöstölle annettiin tarvittavaa valmiuksien kehittämisen tukea.

Komission heikko käytäntö: Paraguay

Komission suoran talousarviotuen ohjelman hyväksymiseen liittyvissä valmisteluasiakirjoissa ei viitata fidusiaariseen riskiin, vaikka elokuussa 2004 tehdyn taloudellista vastuuta koskevan maakohtaisen arvion loppupäätelmissä todetaan, että taloushallinnon riski on korkea ja jotta riskiä voidaan pienentää hyväksyttävälle tasolle, on uudistettava sisäistä valvontaa, ulkoista tarkastusta ja hajautettujen yksiköiden valvontaa. Valmisteluasiakirjoissa ei myöskään kuvailla valtion talousarvion tehottomuuteen ja tuhlaamiseen liittyviä keskeisiä riskejä eikä käsitellä korruptiota sen laajuudesta huolimatta [29]. Korkeasta fidusiaarisesta riskistä huolimatta valmisteluasiakirjoissa ei käsitellä tärkeimpien puutteiden korjaamista eikä lyhyemmän aikavälin toimenpiteitä toteutettu.

36. Komissio on kiinnittänyt suoran talousarviotuen ohjelmissaan tavoitteiden, valmiuksien kehittämisen tukemisen ja seurannan osalta varsin vähän huomiota korruptioriskiin ja yleisestikin viittaa siihen ohjelman arviointiasiakirjoissa vain niukasti. Yhtenä syynä on, että komissio pitää korruptiota laajempana hallintoon liittyvänä kysymyksenä, mistä johtuen korruptioon ei puututa riittävästi julkisen varainhoidon uudistuksen yhteydessä. Komissio on kuitenkin selvästi lisännyt korruption vastaisia ponnisteluitaan Ugandassa vuodesta 2008 yhdessä muiden avunantajien ja Euroopan petostentorjuntaviraston kanssa.

KEHITTÄMISEN RISKI

37. Jotta suora talousarviotuki voi olla vaikuttavaa, mailla on oltava toimivien julkisen varainhoidon järjestelmien lisäksi huolellisesti määritellyt kansalliset kehitysstrategiat, jotka on yhdennetty kansalliseen talousarviokehykseen ja alakohtaisiin politiikkoihin. Tästä syystä strategian jäsennellyn arvioinnin olisi muodostettava merkittävä osa komission työstä, kun se laatii suoran talousarviotuen ohjelmia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kansalliset kehitysstrategiat on yleensä kuvailtu komission suunnittelua, yksilöintiä ja muotoilua käsittelevissä asiakirjoissa, mutta kriittinen arviointi puuttuu. Komissio ei myöskään laadi päätelmiä nimenomaan strategian tarkoituksenmukaisuudesta ja uskottavuudesta.

38. Kansalliset kehitysstrategiat ovat yleisesti ottaen edelleen heikkoja, mikä todennäköisesti tarkoittaa sitä, että kehittämisen riski on melko korkea. Maailmanpankin vuonna 2007 julkaisemassa katsauksessa todetaan, että 62 tarkastetusta kehitysmaasta ainoastaan kahdeksalla (13 prosenttia) oli pitkälle kehitetty strategia [30], vaikka Maailmanpankin mukaan kaikissa maissa havaittiin tämänsuuntaista kehitystä. Katsauksessa todettiin erityisesti seuraavaa:

a) useimmissa maissa strategioilla oli edelleen heikko yhtymäkohta talousarvioon

b) monissa maissa noudatettiin edelleen useita keskipitkän aikavälin strategioita, mikä saattaa lisätä huomattavasti päällekkäistä työtä ja haitata kehitysstrategian muiden osa-alueiden edistymistä

c) monet maat ovat laatineet omia erityistarpeitaan vastaavia päämääriä ja painopistealueita, mutta niiden on vielä määriteltävä selkeämmin, miten nämä päämäärät saavutetaan.

39. Komissiolla on paljon tietoa kehittämisen riskeistä. Riskejä ei ole kuitenkaan määritelty selkeästi suoran talousarviotuen ohjelmien yksilöintiä ja muotoilua käsittelevissä asiakirjoissa. Esimerkiksi Paraguayssa on havaittu seuraavia riskejä: kansallisen kehitysstrategian täytäntöönpanemiseen tarvittavat taloudelliset ja henkilöresurssit on suunniteltu riittämättömästi, institutionaaliset järjestelyt ovat epäasianmukaisia ja ovat johtaneet heikkoihin ja tehottomiin politiikkoihin, politiikkojen ja ohjelmien suunnittelu ja täytäntöönpano ei ole avointa ja menot on kohdennettu epätarkoituksenmukaisesti. Havaittuaan riskejä esimerkiksi Ugandassa ja Vietnamissa komissio ei tehnyt nimenomaista arviota kehittämisen riskin tasosta eikä täsmentänyt järjestelmällisesti sen pienentämiseen tarvittavia toimenpiteitä.

KOMISSIO EI VARMISTA SUORAN TALOUSARVIOTUEN OHJELMIEN ERI OSA-ALUEIDEN SUUNNITTELULLA JA TÄYTÄNTÖÖNPANOLLA, ETTÄ OHJELMILLA ON PARAS MAHDOLLINEN VAIKUTUS

40. Tässä kertomuksen osassa tarkastellaan, onko komissio suunnitellut ja pannut vaikuttavalla tavalla täytäntöön suoran talousarviotuen eri osa-alueet: varainsiirrot, valmiuksien kehittämisen tukeminen, tuen ehdot ja vuoropuhelun.

ON EPÄSELVÄÄ, MILLÄ PERUSTEILLA YKSITTÄISILLE SUORAN TALOUSARVIOTUEN OHJELMILLE MYÖNNETÄÄN VAROJA, MUTTA SUORITETTAVIEN AVUSTUSTEN ENNUSTETTAVUUS ON PARANTUNUT KUMPPANIMAISSA

41. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio arvioinut yksittäisten suoran talousarviotuen ohjelmien tukimäärät ohjelmien tavoitteiden mukaisesti ja maiden erityisolosuhteet huomioon ottaen. Lisäksi se tarkasti, suorittaako komissio suoran talousarviotuen avustuksia ennustettavasti ja maan talousarviojärjestelmien mukaisesti.

SUORAN TALOUSARVIOTUEN OHJELMISTA MYÖNNETTYJEN MÄÄRIEN ASIANMUKAISUUDEN ARVIOINTIKEHYS PUUTTUU

42. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista maakohtaisista strategia-asiakirjoista ja suoran talousarviotuen ohjelmien päätöksentekoa koskevista erilaisista asiakirjoista puuttuu selvitys siitä, miten suoran talousarviotuen määristä on päätetty. Useimmiten viitataan ainoastaan yleiseen tavoitteeseen lisätä komission talousarviotuen käyttöä (ks. kohta 7).

43. Epätarkat tavoitteet (ks. kohta 22) ovat ongelmana, kun arvioidaan yksittäisille suoran talousarviotuen ohjelmille myönnettäviä määriä. Esimerkiksi määrä, joka tarvitaan kumppanimaan talousarviomenomallien muuttamiseen tai talousarviovajeen rahoittamiseen, saattaa poiketa melko paljon määrästä, joka tarvitaan julkisen varainhoidon järjestelmien lujittamiseen.

44. Komissio ei tee jäsenneltyä arviota selvittääkseen odotettuja hyötyjä ja riskejä. Komission sisäisissä suuntaviivoissa edellytetään, että ensin on vahvistettava kokonaismäärärahat, jonka jälkeen arvioidaan varojen myöntämisestä aiheutuvat odotetut hyödyt ja riskit. Loogisempaa olisi ensin arvioida suoran talousarviotuen ohjelmien odotetut hyödyt ja riskit ja sen jälkeen määritellä tämän arvioinnin perusteella kokonaismäärärahat yleisten maakohtaisten määrärahojen rajoissa.

45. Komissio ottaa huomioon riskin, että suora talousarviotuki jää käyttämättä, koska tukikelpoisuusehtoja ei täytetä (ks. kohta 27). Kymmenennen EKR:n yhteydessä kävi yleensä niin, että mitä alhaisemmaksi tämä riski oli arvioitu tietyn maan kohdalla, sitä todennäköisemmin maalle myönnettiin enemmän suoraa talousarviotukea ja sitä korkeampi oli suoran talousarviotuen osuus sen maaohjelmasta (ks. taulukko). Komissio ei kuitenkaan ota fidusiaarista ja kehittämisen riskiä huomioon (ks. kohdat 32 ja 37), kun se päättää rahoituksen määrästä.

TAULUKKO

KOMISSION TEKEMÄN RISKINARVIOINNIN, JOKA KOSKEE TUKIKELPOISUUSEHTOJEN TÄYTTÄMÄTTÄ JÄTTÄMISEN VUOKSI KÄYTTÄMÄTTÄ JÄÄVÄÄ SUORAA TALOUSARVIOTUKEA, JA SUORAN TALOUSARVIOTUEN AVUSTUSTEN VÄLINEN YHTEYS

| ALHAINEN RISKI | KESKISUURI RISKI | KORKEA RISKI |

AKT-valtiot, joiden kymmenennen EKR:n maaohjelmiin sisältyy talousarviotukiohjelmia | 20 | 14 | 8 |

AKT-valtiot, joiden kymmenennen EKR:n maaohjelmiin ei sisälly talousarviotukiohjelmia [1001] | 0 | 8 | 18 |

Talousarviotuen osuus prosentteina kymmenennen EKR:n maaohjelmasta | Keskiarvo | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

Alin | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

Korkein | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

KOMISSIO ANTAA SUORAA TALOUSARVIOTUKEA ENNUSTETTAVASTI JA MAAKOHTAISTEN JÄRJESTELMIEN MUKAISESTI

46. Merkittävä osa talousarviotuesta on komission suorittamia varainsiirtoja, joilla tuetaan edunsaajamaan kansallista talousarviota. Viime vuosina talousarviotuen antamisen parhaana käytäntönä on ollut korostaa avunantajien jakamien talousarviotukimäärien ennustettavuuden merkitystä kumppanimaille. Tällä tavoin kumppanimaat saavat riittävän ajoissa tiedon suoritusten määrästä ja ajankohdasta.

47. Komission suoran talousarviotuen suoritusten ennustettavuus on yleensä hyvä. Useimmissa maissa maksut ajoitetaan suoritusten arviointia seuraavalle vuodelle niin, että kumppanimaa pystyy sisällyttämään suoran talousarviotuen talousarvioonsa suunniteltuna tulona. Tapauksissa, joissa suoritukset oli tehty myöhässä, viivästykset johtuivat useimmiten edunsaajamaiden myöhässä jättämistä suorituspyynnöistä, eikä niillä ollut merkittäviä kielteisiä vaikutuksia.

48. Komissio on ryhtynyt merkittäviin toimiin nimenomaan ennustettavuuden parantamiseksi ottamalla käyttöön vuosituhannen kehitystavoitteita koskevia sopimuksia [32]. Näissä ohjelmissa varat sidotaan perinteisen kolmen vuoden sijaan kuudeksi vuodeksi ja jos maat jatkossakin täyttävät tukikelpoisuusehdot, maksusuorituksia tehdään vähintään 70 prosenttia kokonaissitoumusten määrästä maiden saavutuksista riippumatta. Vuosituhannen kehitystavoitteita koskevia sopimuksia tehdään vain sellaisten maiden kanssa, jotka ovat onnistuneet talousarviotuen täytäntöönpanossa, jotka osoittavat olevansa sitoutuneita seurantaan ja vuosituhannen tavoitteiden saavuttamiseen ja joilla on toimivat avunantajien koordinointimenetelmät toimintansa tarkastuksen ja vuoropuhelun tueksi.

VALMIUKSIEN KEHITTÄMISTUKI ON OLLUT HYÖDYLLISTÄ, MUTTA SE EI USEINKAAN PERUSTUNUT ASIANMUKAISEEN ENSISIJAISTEN TARPEIDEN ARVIOINTIIN

49. Valmiuksien kehittämistuki on yksi suoran talousarviotuen ohjelmien keskeisistä osatekijöistä. Se joko sisällytetään sellaisenaan suoran talousarviotuen ohjelmaan tai annetaan erityisen valmiuksien kehittämistukiohjelman kautta. Tällä tuella pyritään myötävaikuttamaan suoran talousarviotuen ohjelman tavoitteiden saavuttamiseen. Yleensä noin viisi prosenttia ohjelman kokonaisrahoituksesta varataan valmiuksien kehittämiseen.

50. Tässä kertomuksen osassa tarkastellaan kysymystä, edistääkö suoran talousarviotuen ohjelmien yhteydessä annettu valmiuksien kehittämistuki osaltaan vaikuttavasti ohjelmien tavoitteiden saavuttamista. Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko valmiuksien kehittämistuki ohjelman tavoitteiden ja avunantajien toteuttamien toimien kannalta tarkoituksenmukaista, riittävää ja selkeästi määriteltyä. Lisäksi tutkittiin, onko tuen täytäntöönpano ollut asianmukaista.

VALMIUKSIEN KEHITTÄMISTUKI EI OLE AINA RIITTÄVÄÄ EIKÄ ASIANMUKAISIN AVUSTUSTAPA

51. Siitä huolimatta, että valmiuksien kehittämistuki on tärkeää, komissio ei ole laatinut kriteereitä tai ohjeita, joiden perusteella se arvioisi, kuinka paljon tukea tarvitaan kumppanimaiden ensisijaisten tarpeiden täyttämiseksi. Valmiuksien kehittämistarpeiden arviointi ei ole kattavaa, eikä arviointien yhteydessä oteta järjestelmällisellä tavalla huomioon muiden avunantajien antamaa tukea, kun komissio päättää suoran talousarviotuen ohjelmiin liittyvistä valmiuksien kehittämisavustuksista [33].

52. Julkisen varainhoidon kohentaminen on komission kaikkien suoran talousarviotuen ohjelmien keskeinen tavoite (ks. kohta 18) ja valmiuksien kehittäminen voi olla riskin pienentämisen kannalta tärkeätä. Näin ollen komission valmiuksien kehittämistuki keskittyy pääasiassa julkiseen varainhoitoon. Tästä huolimatta tietyn maan julkisen varainhoidon kohentamistarpeiden ja valmiuksien kehittämistuen määrien väliltä puuttuu selkeä yhteys. Ei siis ole itsestään selvää, että valmiuksien kehittämiseen kohdennettu osuus (joka on yleensä viisi prosenttia) suoran talousarviotuen ohjelman varoista olisi riittävä niin, että sillä olisi merkittävää vaikutusta.

53. Ainoastaan pientä osaa julkisen varainhoidon valmiuksien kehittämisestä on hyödynnetty valvonnasta vastaavien elinten lujittamiseen. Tällaisia elimiä ovat esimerkiksi ylimmät tarkastuselimet, parlamentit sekä kansalaisyhteiskunnan järjestöt, jotka pyrkivät valvomaan valtioiden talousarviovarojen käyttöä [34]. Valmiuksien kehittämistuki niillä muilla kuin julkisen varainhoidon aloilla, joille on myös asetettu suoran talousarviotuen ohjelmien tavoitteita (etenkin terveydenhuollon ja koulutuksen alat), on ollut erittäin tarpeellista, mutta yleensä sitä on annettu vähän.

54. Joissakin tapauksissa valmiuksien kehittämistukea käytettiin rahoittamaan suoran talousarviotuen hallinnoinnin avustamista. Tästä johtuen varat eivät suoranaisesti edistäneet kestävien valmiuksien luomista kumppanimaahan. Nicaraguassa tekninen apu kohdentui lähinnä raporttien laatimiseen, tuen ehtojen seurantaan, maksupyyntöjen laatimiseen ja valtion suunnitelmien tarkistamiseen. Vastaavasti Beninissä yli kolmasosa yhdeksännestä EKR:sta valmiuksien kehittämiseen käytettävissä olleista varoista oli osoitettu indikaattoreiden arviointiin, yhteisten vuosittaisten tarkasteluiden valmisteluun, kymmenennen EKR:n suoran talousarviotuen ohjelman muotoiluun sekä julkiseen varainhoitoon ja tilastoihin tarkoitetun valmiuksien kehittämistuen suunnitteluun.

55. Komissio hyväksyi heinäkuussa 2008 strategian [35], jolla pyritään parantamaan valmiuksien kehittämiseen tarkoitetun komission avun vaikuttavuutta. Strategia edellyttää, että avulla tuetaan maiden itsensä johtamia ohjelmia ja että apu perustuu kumppaneiden esittämään pyyntöön ja keskittyy kestäviin tuloksiin. Strategian hyväksymisen jälkeen käynnistettyjen ohjelmien osalta on havaittu, että valmiuksien kehittämistuen suunnittelu on parantunut. Kymmenennestä EKR:sta Beninille ja Ugandalle annettu valmiuksien kehittämistuki jaetaan useiden avunantajien muodostamien rahastojen kautta. Yhdeksänteen EKR:oon verrattuna tuki vastaa paremmin ensisijaisia tarpeita, se on paremmin suunniteltua ja toisten avunantajien kanssa paremmin koordinoitua. Tästä huolimatta jää epäselväksi, miten tällaisten mekanismien kautta jaetut tukimäärät on määritetty.

TUKI EDISTI OSALTAAN VALMIUKSIEN KEHITTÄMISTÄ, MUTTA HUOMATTAVAN SUURTA OSAA KÄYTETTÄVISSÄ OLEVISTA VAROISTA EI OLE SIDOTTU

56. Valmiuksien kehittämistuki on ollut hyödyllistä, etenkin silloin, kun tukea on annettu kumppanimaan selkeän pyynnön perusteella. Julkisen varainhoidon tuki liittyy useimmiten valtion julkisen varainhoidon uudistuksiin sellaisilla aloilla kuin talousarviomenettelyt, sisäinen valvonta, hankintamenettelyt ja tilastotietojen laatu. Tapauksissa, joissa valmiuksien kehittämistuki keskittyi muihin aloihin, se kattoi esimerkiksi kansallisen ja alakohtaisten strategioiden muotoilun, alakohtaisten hallinnon tietojärjestelmien kehittämisen, seurannan ja arvioinnin (ks. laatikko 3).

LAATIKKO 3

VALMIUKSIEN KEHITTÄMISTUKI

Komission hyvä käytäntö: Laos

Komissio on kohdistanut merkittävän osuuden (noin 20 prosenttia) suoraan talousarviotukeen liittyvästä rahoituksesta valmiuksien kehittämiseen, mikä osoittaa, että valtiolla on valmiuksiin liittyviä puutteita. Ohjelmassa keskitytään julkisen varainhoidon puutteisiin, mutta sillä pyritään myös kehittämään valmiuksia tarjota sosiaalipalveluita, mikä on tarkoituksenmukaista terveydenhuolto- ja koulutusalojen toiminnan parantamista koskevan komission tavoitteen kannalta. Teknisen avun tavoitteisiin kuuluu helpottaa ministeriöiden ja kehitysyhteistyökumppaneiden välistä alakohtaista vuoropuhelua ja auttaa valtiota saavuttamaan suoran talousarviotuen ohjelman eri vaihteleviin eriin liittyvät suoritusindikaattorit. Näin ollen suoran talousarviotuen eri osatekijöiden – valmiuksien kehittämisen tuen, vuoropuhelun ja tuen ehtojen – kesken saatiin aikaan synergioita.

Komission heikko käytäntö: Benin

Yhdeksännen EKR:n suoran talousarviotuen ohjelman yhteydessä annetun valmiuksien kehittämistuen osuus on noin kaksi prosenttia ohjelman rahoituksesta eikä sen tarpeita, tavoitteita, painopistealueita ja suunnittelua ole määritelty selkeästi. Ohjelmaa koskevissa asiakirjoissa ei ole esitetty näkemystä siitä, mitä parannuksia ohjelman aikana voidaan ja täytyisi tehdä ja miten parannuksia aiotaan edistää valmiuksien kehittämisellä. Tarpeita ei ole arvioitu eikä myöskään esitetty perusteluita sille, miksi tiettyjä aloja oli valittu saamaan tukea ja miksi eräät alat – kuten korruption vastaiset toimet ja hallinnonuudistus – oli jätetty tuen ulkopuolelle, vaikka ne oli köyhyyden vähentämisstrategiassa yksilöity hyvän julkisen varainhoidon kehittämisen kannalta asianmukaisiksi. Kyseisen ohjelman lisäksi on olemassa erityisohjelma, jolla tuetaan julkishallinnon uudistusta tavoitteiden avulla. Sillä pyritään korjaamaan tiettyjä puutteita, mutta sen niveltyminen suoran talousarviotuen ohjelmaan on epäselvää. Tuella saavutetut tulokset ovat olleet vaihtelevia, koska eräät tukitoimet eivät todellisuudessa parantaneet järjestelmiä.

57. Valmiuksien kehittämiseen kohdennettuja varoja ei useimpien suoran talousarviotuen ohjelmien kohdalla lopulta sidottu kuin osittain käyttötarkoitukseensa, mikä heikentää suoran talousarviotuen ohjelmien tämän osatekijän vaikuttavuutta. Itse asiassa keskimäärin ainoastaan noin 60 prosenttia valmiuksien kehittämisen varoista sidottiin ennen ohjelmien päättymistä. Tämä johtuu osittain siitä, että ohjelmien täytäntöönpanokausi on usein liian lyhyt, eikä niiden valmiuksien kehittämistä koskevaa osa-aluetta ehditä suunnitella ja panna kokonaan täytäntöön. Ongelmaa ovat pahentaneet sekä tarpeiden määrittelyn vaikeudet että valmiuksien kehittämistoimien täytäntöönpanon viivästykset. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi neljässä kuudesta maasta merkittäviä viipeitä valmiuksien kehittämistoimien käynnistyksessä. Tällaisia täytäntöönpanon ongelmia ei esiinny ainoastaan suoran talousarviotuen ohjelmien kautta annetun valmiuksien kehittämistuen yhteydessä [36].

AVUSTUSTEN MAKSAMISEN EHDOT LIITTYVÄT SUORITUKSIIN, MUTTA EIVÄT KÄYTÄNNÖSSÄ TOIMI TARKOITETULLA TAVALLA

58. Suoran talousarviotuen maksamisen ehdot koostuvat yleisistä talousarviotuen tukikelpoisuusehdoista, joiden on täytyttävä ennen kuin kiinteitä tai vaihtelevia eriä voidaan maksaa, ja erityisistä ehdoista, jotka pääosin koskevat tavoitteiden saavuttamiseen liittyviä vaihtelevia eriä [37]. Vaihtelevien erien menetelmä on komission talousarviotukiohjelmien ominaispiirre, ja sen käyttö osoittaa, että kehitysyhteistyössä painotetaan yhä enemmän tuloshakuisuutta. Vaihtelevista eristä suoritettujen avustusten suuruus riippuu kannustustarkoituksessa siitä, kuinka pitkälle suoritusindikaattoreiden tavoitteet on saavutettu.

59. Tilintarkastustuomioistuin tutki, ovatko suoran talousarviotuen ohjelmien maksamiselle asetetut ehdot tavoitteisiinsa nähden tarkoituksenmukaisia, kannustavatko ne valtioita saavuttamaan tavoitteet ja mahdollistavatko ne saavutetun edistyksen puolueettoman arvioinnin.

EHDOT OVAT YLEENSÄ TARKOITUKSENMUKAISIA, MUTTA NIILLÄ EI TODENNÄKÖISESTI SAADA AIKAAN KANNUSTAVAA VAIKUTUSTA

60. Kiinteän tai vaihtelevan erän maksamiseen liittyvät yleiset ehdot ovat tarkoituksenmukaisia, sillä ne niveltyvät maakohtaisiin tavoitteisiin säilyttää makrotaloudellinen vakaus ja edistyä moitteettomassa julkisessa varainhoidossa ja köyhyyden vähentämisessä. Joissakin tapauksissa julkisen varainhoidon ensisijaisten toimenpiteiden yksilöinnissä on vielä parantamisen varaa [38]. Suoran talousarviotuen ohjelmien vaihteleviin eriin liittyvät erityisehdot ovat niin ikään yleisesti ottaen tarkoituksenmukaisia, sillä ne ovat kumppanimaan kansallisten kehittämisprioriteettien mukaisia (ks. laatikko 4). Komissio on ryhtynyt enenevässä määrin käyttämään maan kansallisen kehitysstrategian suoritusindikaattoreita. Lisätäkseen indikaattoreiden tarkoituksenmukaisuutta köyhyyden vähentämisen painopistealueiden kannalta komissio käytti joidenkin ohjelmien yhteydessä kumppanimaiden köyhemmille alueille kohdistettuja tai sukupuolen mukaan eriteltyjä indikaattoreita.

61. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että vaihtelevan erän menetelmän kannustava vaikutus oli todennäköisesti aiottua pienempi. Suoritusindikaattoreille oli usein vaikeata määritellä asianmukaisia tavoitteita. Liian helpot tai liian kunnianhimoiset tavoitteet voivat vähentää kannustavaa vaikutusta. Luotettavia tilastotietoja selkeiden lähtötilanteiden ja aiempien suuntausten määrittelemiseksi ei useinkaan ole saatavilla (ks. kohta 67).

62. Komission asiakirjoista ei myöskään saatu näyttöä siitä, että uudistuksen tavoitteenasetteluprosessin aikana olisi analysoitu riittävästi sitä, mitkä uudistukset ja uudet talousarvioresurssit olisivat tavoitteiden saavuttamisen kannalta riittävät ja toteutettavissa. Jäsenvaltiot itse esittävät tavoite-ehdotuksia yhä enemmän, joten komission on neuvoteltava perusteellisesti kansallisten viranomaisten kanssa varmistaakseen, että tavoitteita ei aseteta tarkoituksellisesti liian alhaalle tai epärealistisen korkealle. Monissa komission lähetystöissä ei ole kuitenkaan tätä varten riittävästi asiantuntemusta (ks. kohta 74). Toisinaan kävi myös niin, että tavoitteet asetettiin vasta sinä vuonna, jona suoritusta mitattiin.

LAATIKKO 4

TUEN EHTOJEN VALINTA

Komission hyvä käytäntö: Nicaragua

Nicaraguan suoran talousarviotuen ohjelmassa keskitytään maaseutualueiden ja valittuihin sosiaalialan, yksityisen sektorin ja julkisen varainhoidon indikaattoreihin. Ohjelman kolme sosiaalialan indikaattoria ovat tarkoituksenmukaisia köyhyyden vähentämistä koskevien strategia-asiakirjojen tavoitteiden kannalta, sillä niillä puututaan eräisiin kansallisessa strategiassa esille tuotuihin köyhyyden syihin. Yksityisen sektorin neljä indikaattoria liittyvät maanvuokraukseen ja tuotantokykyyn. Tämä on johdonmukaista sen kanssa, että köyhyyden vähentämisen strategia-asiakirjoissa on annettu etusija maaseutualueiden investoinneille, ja sen kanssa, että köyhyyden vähentämiseksi on tarpeen vahvistaa tuotannon, kilpailukyvyn ja maan kehittämisen välistä yhteyttä. Toinen julkisen varainhoidon indikaattoreista on julkisen varainhoidon toimintasuunnitelmassa esitettyjen suositusten kannalta asianmukainen. Komissio on lisäksi valinnut indikaattoreita pitäen mielessä, että kaksi alakohtaisen talousarviotuen ohjelmaa täydentävät suoran talousarviotuen ohjelmaa.

Komission heikko käytäntö: Benin

Suoritusindikaattoreiden tarkoituksenmukaisuutta haittaavat useat puutteet:

Kaikki vuodelle 2005 asetetut koulutusalan tavoitteet saavutettiin, mistä saa käsityksen, että alan toiminta on tuloksellista; kyseisen vuoden yhteisestä vuosittaisesta tarkastelusta [39] käy kuitenkin ilmi, että uudistusten täytäntöönpano alalla ei ollut tyydyttävää.

Kahdella neljästä terveydenhuoltoalan indikaattorista mitataan terveyskeskuskäyntien yleisyyttä. Valtio oli asettanut etusijalle malariaa ennalta ehkäisevät toimet, millä on todennäköisesti päinvastainen vaikutus indikaattoreihin. Tästä syystä komission oli jätettävä kyseiset indikaattorit vaihtelevan erän laskemisen ulkopuolelle vuonna 2006.

Julkisen varainhoidon indikaattorit eivät mittaa julkisen varainhoidon uudistusprosessin keskeisten tarpeiden täyttymistä. Yhteisten vuosittaisten tarkasteluiden päätelmien sekä PEFA-arvioinnin perusteella parannuksia tarvittiin eniten ulkoisen tarkastuksen, taloudellisen vastuuvelvollisuuden ja verojen keruun aloilla. Myös komissio esitti saman näkemyksen kymmenenteen EKR:oon kuuluvan suoran talousarviotuen ohjelman sisältöä koskevan sisäisen laadunarvioinnin yhteydessä. Ohjelmaan ei kuitenkaan sisälly verotusastetta koskevaa ehtoa ja se käsittää ainoastaan yhden vuoden 2009 vaihtelevalle erälle asetetun ehdon, joka koskee ulkoista tarkastusta. Ehdosta luovuttiin ohjelman loppukauden osalta.

63. Ugandassa puolet terveydenhuoltoon liittyvistä suoran talousarviotuen tavoitteista asetettiin joko alle tai paljon yli lähtötilanteen selventämättä asiaa. Laosissa ja Paraguayssa monet tavoitteista eivät olleet kovinkaan haastavia, vaan toisinaan ne asetettiin lähtötilanteen tasolle. Nicaraguan valtio myönsi, että monilta tavoitteilta puuttuivat asianmukaiset määrärahat.

64. Toinen vaihtelevan erän kannustavuuteen vaikuttava tekijä on se, kuinka suuren osuuden suoran talousarviotuen ohjelmasta se muodostaa. Komissiolla ei ole kriteereitä, joiden perusteella se päättää varojen jakamisesta kiinteämääräisten ja vaihtelevien erien kesken. Tästä syystä jaettujen osuuksien alue- ja maakohtaiset erot ovat suuret [40]. Kiinteämääräisten ja vaihtelevien erien osuus voi siis vaihdella paljonkin kahden peräkkäisen ohjelman aikana samassa maassa ilman, että erolle on selkeästi ilmoitettu syy. Komissio katsoo, että vaihtelevina erinä myönnettävän suoran talousarviotuen osuuden olisi oltava suurempi niissä maissa, joiden sitoutumisesta köyhyyden vähentämiseen ja uudistuksiin komissio on eniten huolissaan. Kyseistä toimintatapaa ei kuitenkaan mainita komission sisäisissä suuntaviivoissa eikä yksittäisissä ohjelma-asiakirjoissa. Lisäksi huomattavan monessa suoran talousarviotuen ohjelmassa, erityisesti Aasian ja Latinalaisen Amerikan maissa, ei käytetä vaihtelevia eriä.

65. Eräiden rahoitussopimusten määräysten mukaisesti tapauksissa, joissa vaihtelevan erän suoritusindikaattoreita ei saavuteta, komissio saattaa suorittaa maksamattomat varat ohjelman lopussa, jos uudet ehdot täyttyvät. Tällainen mahdollisuus sisältyi suoran talousarviotuen ohjelmiin Beninissä, Nicaraguassa ja Paraguayssa. Muissa tapauksissa maksamattomia varoja kohdennettiin uudelleen muihin komission ohjelmiin tai hankkeisiin kyseisessä maassa.

EHTOJEN TÄYTTYMISTÄ ON USEIN VAIKEA ARVIOIDA

66. Suoran talousarviotuen maksamisen yleiset ehdot on yleensä määritelty melko väljästi. Perusteiksi mainitaan kumppanimaan "tyydyttävä" toiminta kansallisen kehitysstrategian, julkisen varainhoidon uudistuksen ja makrotaloudellisen hallinnoinnin täytäntöönpanossa. "Tyydyttävän" toiminnan perusteiksi ei määritellä erityisiä välitavoitteita tai tuotoksia. Kuten seitsemännestä, kahdeksannesta, yhdeksännestä ja kymmenennestä EKR:sta rahoitetuista toimista annetuissa tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa tuodaan esille [41], komissio toteaa usein, että julkisen varainhoidon uudistuksen edistyminen on ollut "tyydyttävää", vaikka sillä on kantansa perustaksi ainoastaan vähäistä näyttöä. Tällainen toimintatapa näyttää kuvastavan komission huolta ohjelmiensa jatkuvuudesta. On kuitenkin todettava, että komission analyysit tällä alalla ovat parantuneet kymmenennen EKR:n alusta alkaen.

67. Epäluotettavat tiedot saattavat vaikeuttaa arviointia siitä, onko suoritusindikaattoreiden tavoitteisiin perustuvat ehdot täytetty. Maailmanpankin vuoden 2007 katsauksessa tulosperusteisista kansallisista kehitysstrategioista tuotiin esille, että suurimpana haasteena lähes kaikissa sen tarkastamassa 62 maassa pidetään heikkoja tilastollisia järjestelmiä. Ongelmaa pahentaa se, että komissio asettaa vaihtuvia eriä koskevien suoritusindikaattoreiden tavoitteet vuosittain, vaikka joillakin aloilla vuotuisen edistymisen voidaan realistisesti odottaa näkyvän ainoastaan pienenä prosentuaalisena kasvuna. Pientä kasvua on vaikea mitata luotettavasti.

VUOROPUHELUA KUMPPANIMAIDEN KANSSA EI HYÖDYNNETÄ TÄYSIMÄÄRÄISESTI

68. Yksi talousarviotuen suurimpia etuja on se, että se lisää avunantajien mahdollisuuksia käydä vuoropuhelua valtioiden kanssa kansallisista toimintalinjoista. Vuoropuhelu voi niin ikään auttaa merkittävällä tavalla suoran talousarviotuen ohjelmien tavoitteiden saavuttamista, koska sen myötä komissio voi keskustella valtioiden kanssa ohjelmista tuettavien keskeisten toimintatavoitteiden määrittelystä ja täytäntöönpanosta. Vuoropuhelun on myös tarkoitus olla keskeisellä sijalla komission talousarviotukeen soveltamassa tulossuuntautuneessa lähestymistavassa, koska komissio soveltaa lähestymistapaa valtioiden toiminnan tuloksellisuuden arviointia koskevien ehtojen ja tavoitteiden kanssa. Vuoropuhelua käydään yleensä sekä toimintapoliittisella että teknisellä tasolla ja siinä ovat mukana myös muut avunantajat.

69. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, ohjaako komissio kumppanimaan kanssa käymäänsä vuoropuhelua siten, että vuoropuhelulla edistetään suoran talousarviotuen ohjelmilta odotettujen tulosten aikaansaamista. Tavoitteena oli tarkastaa, olivatko vuoropuhelun tavoitteet ja menettelyt selkeästi määriteltyjä ja asianmukaisia, oliko komissio osallistunut aktiivisesti vuoropuheluun asianmukaisella tasolla ja määrättyjen menettelyjen mukaisesti ja oliko komissio osallistumalla vuoropuheluun käsitellyt riittävällä tavalla köyhyyden vähentämisen ja julkisen varainhoidon keskeisiä näkökohtia.

EI OLE VAIKUTTAVAN VUOROPUHELUN VARMISTAVAA ASIANMUKAISTA KEHYSTÄ

70. Valtaosassa maita, joissa suoraa talousarviotukea annetaan, avunantajat ja kumppanimaat ovat tehneet yhteisiä avustustoimia koskevia sopimuksia, joissa vuoropuhelulle vahvistetaan yleiset periaatteet ja menettelyt. Komissio tukee kyseisiä järjestelyjä aktiivisesti ja osallistuu niihin. Komissio ei kuitenkaan vielä ole kehittänyt tarvittavia yksityiskohtaisia ohjeita, jotka auttaisivat varmistamaan, että sen henkilöstö hyödyntäisi näissä puitteissa täysimääräisesti tilaisuutta vuoropuheluun.

71. Komission sisäisissä ohjeissa annetaan vain vähän tietoja siitä, millainen vuoropuhelun olisi oltava tavoitteiltaan ja sisällöltään tai siitä, miten vuoropuhelua tulisi käydä ja dokumentoida ohjelman eri vaiheissa. Ohjeissa kuitenkin vaaditaan, että käyttöön on otettava "asianmukainen vuoropuhelustrategia", kun suoran talousarviotuen ohjelman keskeisillä osa-alueilla havaitaan puutteita. Käytännössä tällaisia strategioita ei ole laadittu siitä huolimatta, että niistä voisi olla hyötyä kaikissa suoran talousarviotuen ohjelmissa. Strategioiden myötä vaikuttavan vuoropuhelun kehittäminen olisi järjestelmällistä: niiden avulla vahvistettaisiin selkeät tavoitteet ja menettelyt ja määritettäisiin vuoropuheluun tarvittavat henkilöresurssit.

72. Suoran talousarviotuen ohjelmissa on luotu vuoropuhelulle asianmukainen perusta vaihtelevissa määrin. Laosissa ja Vietnamissa vuoropuhelun tavoitteet ja menettelyt vahvistettiin selkeästi Maailmanpankin johtamien köyhyyden vähentämiseen tähtäävien ohjelmien vuotuisen ohjelmakierroksen aikana. Komissio osallistui toimintaan suoran talousarviotuen ohjelmilla. Vuoropuhelun aiheena olivat uudistukset, jotka valtioiden on toteutettava. Ugandassa ja Paraguayssa sitä vastoin saatavilla oli vain vähän tarkkoja tietoja siitä, mihin komissio pyrkii vuoropuhelun avulla ohjelman aikana. Paraguayssa tavoitteiden saavuttamiseen sovellettavat menettelyt jäivät epäselviksi. Beninissä edistyminen on ollut merkittävää yhdeksännen ja kymmenennen Euroopan kehitysrahaston välillä.

KOMISSION OSALLISUUS VUOROPUHELUUN VAIHTELEE, MUTTA JÄÄ USEIN VÄHÄISEKSI

73. Suoran talousarviotuen ohjelmilla on ollut merkitystä erityisesti siinä suhteessa, että komissio on voinut niiden avulla käydä vuoropuhelua kansallisesta talousarviosta ja julkisesta varainhoidosta, ja niin ollen komissio on yleisesti ottaen osallistunut suoraan talousarviotukeen liittyvään vuoropuheluun nimenomaan tällä alueella. PEFA-arviointien tulokset (ks. kohta 31) ovat usein antaneet sysäyksen julkista varainhoitoa koskevan vuoropuhelun lujittamiselle. Muilla suoran talousarviotuen ohjelmien tavanomaisilla tavoitealoilla komission vuoropuhelun kautta arvioidaan useissa tapauksissa ainoastaan, noudatetaanko ohjelman vaihteleviin ja kiinteisiin avustuseriin liittyviä ehtoja, eikä sen yhteydessä siis niinkään arvioida valtioiden toiminnan yleistä tuloksellisuutta asianomaisilla aloilla. Tästä seuraa, että komission asema vuoropuhelussa ei useinkaan vastaa odotuksia, joita sen rahoitusosuuden merkittävyys asettaa (ks. laatikko 5).

LAATIKKO 5

VUOROPUHELU

Käytäntö on komissiossa hyvä: Vietnam

Vietnamissa komissio käyttää suoran talousarviotuen antamiseen samaa mekanismia kuin kaikki muutkin maassa toimivat avunantajat eli Maailmanpankin köyhyyden vähentämistä tukevaa luotto-ohjelmaa. Se muodostaa selkeän kehyksen vuoropuhelulle, jota rahoitusyhteisö käy Maailmanpankin johdolla kyseisen valtion kanssa. Vuotuisen ohjelmakierroksen yhteydessä kaikki osarahoittajat yhdessä määrittelevät, seuraavat ja arvioivat tuen ehtoja valtioiden kanssa. Komissio kohdistaa vuoropuhelun vähäiseen määrään aloja, mikä kuvastaa sen pyrkimystä soveltaa kehitysyhteistyöpolitiikassa työn jakamista koskevia EU:n käytännesääntöjä.

Käytäntö on komissiossa huono: Paraguay

Paraguayssa suoran talousarviotuen ohjelman tavoitteena on tukea yhteiskunnallisen turvaverkoston täytäntöönpanoa. Verkostolla on suuri merkitys köyhyyden vähentämiseen tähtäävän kansallisen strategian yhteiskunnallista turvaa koskevassa osiossa. Vaalien jälkeisen suuren poliittisen muutoksen vuoksi vuoropuhelua käytiin erityislaatuisessa poliittisessa tilanteessa. Vuoropuhelua varten ei ole käytettävissä minkäänlaista jäsenneltyä kehystä, johon liittyisi koordinointivälineitä, kuten työryhmiä tai yhteisiä vuosiarviointeja, joiden yhteydessä keskusteltaisiin yksityiskohtaisesti köyhyyden vähentämiseen tähtäävän kansallisen strategian täytäntöönpanosta. Komissio on keskittänyt vuoropuhelun siihen, soveltavatko valtiot vaihteleviin avustuseriin liittyviä indikaattoreita. Tästä seurasi, että komissio kiinnitti vähän huomiota yhteiskunnallisen turvaverkoston yleiseen täytäntöönpanoon eikä käyttänyt tilaisuutta hyväkseen käydä laajempaa keskustelua sosiaalipalvelujen laadusta. Vuoropuhelun laajentamista itse asiassa rajoittaa se, että komissio seurasi vain vähäisessä määrin yhteiskunnallisen turvaverkoston ja julkista varainhoitoa koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa. Tämä tarkoittaa, että toiminnan tuloksellisuuden vähäisyyttä ei havaita tarpeeksi varhain eikä vuoropuhelun kautta näin ollen ole mahdollista reagoida ajallaan. Kun indikaattoreita ei saavutettu tai kun ne saavutettiin paljon tavanomaisesti ennakoitua suuremmalla marginaalilla, komissio ei pyytänyt tähän selitystä valtiolta eikä kyseenalaistanut tilastotietojen luotettavuutta.

74. Toimintaan osallistuvan komission henkilöstön valmiudet vaikuttavat keskeisesti vuoropuhelun laatuun. Komissio ei ole hyödyntänyt täysimääräisesti tilaisuutta suoraan talousarviotukeen liittyvään vuoropuheluun. Tämä johtuu erityisesti siitä, että useilta komission lähetystöiltä puuttuu suoraan talousarviotukeen liittyvien ohjelmatavoitteiden kattamien painopistealueiden asiantuntijuutta. Euroopan kehitysrahastoja koskevassa vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 2007(kohta 33) tilintarkastustuomioistuin toteaa, että "talousarviotuen lisääntyminen luo tarpeen erityistaidoista ja -tiedoista; tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että EuropeAidin sisäisen tarkastuksen yksikkö on suosittanut talousarviotuen osalta sellaisen henkilöstöpolitiikan laatimista, jonka yhteydessä vahvistetaan tarvittavan talousarviotukea hallinnoivan henkilöstön määrää, taitoja ja tietoja koskevat tavoitteet".

75. Komissio on yleensä asettanut etusijalle julkista varainhoitoa koskevan vuoropuhelun, mutta sen on ollut vaikea rekrytoida julkisen varainhoidon asiantuntijoita, koska tämän alan asiantuntijuutta on saatavilla suhteellisen vähän. Komissio on ryhtynyt toimenpiteisiin kyseisen ongelman ratkaisemiseksi ja kehittänyt useita julkiseen varainhoitoon liittyviä koulutusjaksoja. Komissiolle oli tapana olla toissijaista varmistaa, että terveys- ja koulutusalan vuoropuheluun olisi riittävästi henkilöstöä, vaikka komissio on järjestelmällisesti sisällyttänyt kyseisten alojen tavoitteita suoran talousarviotuen ohjelmiinsa [42]. Täten komission Beninin lähetystössä oli julkisen varainhoidon asiantuntijoita, mutta ei terveys- ja koulutusalaan erikoitunutta henkilöstöä, minkä vuoksi lähetystö ei osallistunut terveys- ja koulutusalan työryhmiin [43] ja pystyi osallistumaan ainoastaan rajoitetusti yhteisiin vuosiarviointeihin [44].

76. Komission valtioille lähettämiä kirjeitä, joissa ilmoitetaan maksatettavista vaihtelevista avustusosuuksista suoritettava määrä, käytetään osana vuoropuhelua. Komissio antoi näissä kirjeissä relevantteja viestejä seuraavista huolenaiheista: suoran talousarviotuen ohjelman tukikelpoisuuden jatkuminen, suoran talousarviotuen ohjelman täytäntöönpano ja valtioiden toiminnan tuloksellisuus suoran talousarviotuen ohjelman kohdealoilla. Tietyissä maissa tätä tilaisuutta ei käytetty hyväksi lainkaan (esim. Paraguay) tai sitä hyödynnettiin ainoastaan osittain (esim. Benin).

77. Vuoropuhelun merkittävyydestä huolimatta komission sisällä raportoidaan vähän nimenomaan suoran talousarviotuen ohjelmien yhteydessä käydystä vuoropuhelusta [45]. Komission sisäinen hallinnon raportointi lähetystöiltä EuropeAidin päätoimipaikkaan on pääasiassa käsittänyt ainoastaan yleisiä huomioita yleistä kehitysyhteistyöohjelmaa koskevasta poliittisesta vuoropuhelusta. Tiedon puute ja selkeiden tavoitteiden puuttuminen suoraa talousarviotukea koskevalta komission vuoropuhelulta (ks. kohta 71) vaikeuttavat komission tehtävää arvioida ja osoittaa, missä määrin vuoropuhelu on edistänyt suoran talousarviotuen ohjelmien tavoitteiden saavuttamista vaikuttavalla tavalla.

KOMISSIO RAPORTOI ULKOISILLE SIDOSRYHMILLE TULOSTEN SIJAAN LÄHINNÄ YLEISEN TALOUSARVIOTUEN MAHDOLLISISTA EDUISTA

78. Komissio raportoi ulkoisesta yhteistyöstä ja yleisestä talousarviotuesta pääasiassa Euroopan yhteisön kehitys- ja ulkomaanavun politiikkoja ja niiden toteuttamista koskevissa vuotuisissa kertomuksissa [46]. Vuonna 2008 komissio julkaisi myös kaksi asiakirjaa talousarviotuesta: "Budget Support – A Question of Mutual Trust" (Talousarviotuki – keskinäisen luottamuksen asia) ja "Budget Support – The Effective Way To Finance Development?" (Onko talousarviotuki tehokas tapa rahoittaa kehitystä?). Lisäksi se laatii tiedotteita Euroopan kehitysrahastolle ja jäsenvaltioiden edustajista [47] koostuville kehitysyhteistyövälinettä hallinnoiville komiteoille.

79. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, miten komissio raportoi suoran talousarviotuen ohjelmista. Tarkoituksena oli arvioida, raportoiko komissio erityisesti ohjelmien vaikuttavuudesta, mahdollisista eduista ja riskeistä sekä täytäntöönpanohaasteista selkeästi, kattavasti ja oikein. Tarkastus koski komission vuotuisia kertomuksia kaudelta 2001–2009.

ULKOISESSA RAPORTOINNISSA KESKITYTÄÄN SUORAN TALOUSARVIOTUEN MAHDOLLISIIN ETUIHIN

80. Vuotuisissa kertomuksissa kuvaillaan järjestelmällisesti komissiossa talousarviotuen hallinnointiin sovellettavia menettelyjä ja kyseisen välineen rakenteen viimeaikaista kehittymistä. Niissä annetaan myös tarkkoja tietoja talousarviotukena sidotusta rahoituksesta. Lisäksi niissä käsitellään huomattavissa määrin talousarviotuen mahdollisia etuja.

81. Komissio on käyttänyt vuotuisia kertomuksia järjestelmällisesti selittääkseen talousarviotuen mahdollisia etuja kuten yhteensopivuutta kansallisten toimintalinjojen ja järjestelmien kanssa, osallisuuden kasvua, parempia mahdollisuuksia vuoropuheluun, parempaa avunantajien toimintatapojen yhdenmukaistamista, suurempaa avun ennakoitavuutta ja alhaisempia toimenpidekustannuksia. Kertomuksissa ei kuitenkaan ole tapana korostaa sitä, että kuvatut edut ovat ainoastaan mahdollisia. Todellisuudessa monet niistä voidaan saavuttaa parhaammassakin tapauksessa ainoastaan osittain, koska olosuhteet edunsaajamaassa eivät vielä ole tarvittavalla tasolla. Tämä johtuu erityisesti siitä syystä, että kansallisissa kehityssuunnitelmissa ja julkisen varainhoidon järjestelmissä on edelleen jatkuvia puutteita (ks. kohta 26, 29 ja 38). Komissiolla ei myöskään usein ole valmiuksia hyödyntää kaikkia mahdollisia etuja varsinkaan siinä tapauksessa, että sen lähetystöillä ei ole siinä määrin asiantuntijuutta, että se voisi ottaa täysimääräisesti huomioon talousarviotuen tarjoamat paremmat mahdollisuudet vuoropuheluun (ks. kohta 74).

82. Vuonna 2005 annetun avun tuloksellisuutta koskevan Pariisin julistuksen jälkeen komission vuotuisissa kertomuksissa on painotettu talousarviotuen merkitystä "avun tuloksellisuuden" lisäämisessä [48]. Kertomuksissa ei kuitenkaan tehdä selvää eroa seuraavien käsitteiden välillä: Pariisin julistuksen tavoitteena oleva "avun tuloksellisuus", jolla tarkoitetaan avun toimittamisen parantamista Pariisin julistuksen pääperiaatteita noudattamalla, ja "avun tuloksellisuus", jolla tarkoitetaan avun lopullista vaikutusta köyhyyden vähentämiseen. Talousarviotuen käyttö Pariisin julistuksen periaatteiden noudattamisen lisäämiseksi ei takaa sitä, että tuki olisi edistänyt vaikuttavalla tavalla köyhien ihmisten elämän parantamista.

83. Euroopan unioni otti huomioon, mikä merkitys talousarviotuella voisi olla, jos tuki annettaisiin Pariisin julistuksen periaatteiden mukaisesti, ja asetti tavoitteen, jonka mukaan valtioidenvälisestä tuesta annetaan 50 prosenttia maakohtaisten järjestelmien kautta (ks. kohta 7). Lisäksi talousarviotukena annetun tuen prosenttiosuutta käytetään tulosindikaattorina EuropeAidin vuotuisissa työohjelmissa. Tämän perusteella vuotuisissa kertomuksissa on talousarviotuen osalta tärkeää korostaa, miten kyseisen määrällisen tavoitteen saavuttamisessa on edistytty, vaikka talousarviotuen käytön lisäys ei välttämättä tarkoita sitä, että vaikuttavuus köyhyyden vähentämisen osalta lisääntyisi.

ULKOISESSA RAPORTOINNISSA ANNETAAN VÄHÄN TIETOA RISKEISTÄ, TÄYTÄNTÖÖNPANON HAASTEISTA JA TOSIASIALLISESTA VAIKUTTAVUUDESTA

84. Vuotuisissa kertomuksissa tuodaan esille huomattavasti enemmän tuen mahdollisia etuja ja sen käytön kasvua kuin käsitellään talousarviotuen todellisia tuloksia. Talousarviotuen tuloksia koskevat tiedot puuttuvat vuotuisista kertomuksista, kun sitä vastoin muista tukimuodoista komissio saa tietoja "tulosperusteisen seurantajärjestelmän" kautta. Järjestelmä kehitettiin hankkeiden vuotuista arviointia varten. Komissiolla ei ole muita sisäisiä raportointimenettelyjä, joiden avulla suoran talousarviotuen ohjelmien avulla köyhyyden vähentämisessä saatuja tuloksia arvioitaisiin järjestelmällisesti ja joita voitaisiin siten käyttää ulkoiseen raportointiin. Lähetystöt raportoivat julkisesta varainhoidosta vuotuisissa kertomuksissaan, mutta ei ole olemassa vastaavaa tapaa raportoida köyhyyden vähentämistavoitteiden saavuttamisen edistymisestä (ks. kohta 31). Lähetystöjen EuropeAidille laatimissa kuuden kuukauden välein annettavissa ulkomaanavun hallinnointia koskevissa kertomuksissa keskitytään tulosten sijaan kuvaamaan täytäntöönpanon edistymistä.

85. Merkittävintä palautetta suoran talousarviotuen tuloksista annettiin vuotta 2007 koskevassa vuotuisessa kertomuksessa. Siinä luotiin yleiskatsaus vuonna 2006 suoritettuun suoraa talousarviotukea koskevan yhteisarvioinnin havaintoihin; tämä oli ensimmäinen merkittävä suoraa talousarviotukea koskeva arviointi. Vuotuisessa kertomuksessa esitettiin kyseisestä arvioinnista arvio ja todettiin, että suoralla talousarviotuella oli ollut myönteinen vaikutus toiminnan ja julkisen varainhoidon prosesseihin, mutta kertomuksessa kuitenkin myös todettiin, että suoran talousarviotuen panokset ovat vaikuttaneet ennen kaikkea palvelujen saatavuuteen eivätkä niinkään tuloköyhyyteen ja köyhien vaikutusvallan lisäämiseen. Komissio piti vuotta 2009 koskevassa vuotuisessa kertomuksessaan arviointia puutteellisena, sillä siinä ei arvioitu tuloksia.

86. On huolestuttavaa, että ei ole vahvistettu arviointimetodologiaa, jonka tuloksena olisi arviointi, joka antaisi näyttöä siitä, missä määrin ja millaisissa olosuhteissa talousarviotuki voi edistää vaikuttavalla tavalla köyhyyden vähentämistä. Vuoden 2006 arvioinnin yhteydessä koetut vaikeudet liittyivät osittain haasteeseen, joka liittyy perustavalla tavalla talousarviotuen vaikuttavuuden arviointiin: miten tiedetään, onko aikaansaatu kehitys nimenomaan talousarviotuen ansiota. Tämä johtuu seuraavista tekijöistä: avunantajan antama talousarviotuki yhdistetään kansallisiin talousarvioihin, ja täten sitä on mahdotonta arvioida erikseen, ja parantuneet tulokset saattavat johtua ulkoisista tekijöistä sekä valtion ohjelmista, joita talousarviotuella edistetään.

87. Vuoden 2006 yhteisarvioinnista alkaen komissio on ollut ensisijaisten avunantajien joukossa taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön kehitysapukomitean kehitysavun arviointiverkoston puitteissa kehittämässä parempaa arviointimetodologiaa, jonka avulla talousarviotuen vaikutuskysymystä käsiteltäisiin entistä paremmin. Vuoden 2009 lopussa käynnistettiin maiden tasolla kolme koearviointia, joista kahta johti komissio.

88. Suoralla talousarviotuella on tärkeä välitavoite: julkisen varainhoidon parantamisen edistäminen kumppanimaissa. Myös siitä olisi hyödyllistä saada tietoja. Tarkoituksena on varmistaa, että julkisen varainhoidon järjestelmillä siirretään tehokkaasti talousarviovaroja köyhien hyväksi tarkoitettuihin menoihin. Tämä muodostaa olennaisen osan köyhyyden vähentämiseen tähtäävien yleistavoitteiden saavuttamista. Komissio on kehittänyt sisäisen järjestelmän, jonka avulla lähetystöt raportoivat vuosittain julkiseen varainhoitoon liittyvistä seikoista, mutta näissä raporteissa ei arvioida sitä, onko suoran talousarviotuen ohjelmien julkiseen varainhoitoon liittyvät tavoitteet saavutettu. Tämä tarkoittaa, että ulkoiseen raportointiin on jälleen kerran saatavilla vain vähän tietoa suoran talousarviotuen ohjelmien julkiseen varainhoitoon liittyvien tavoitteiden saavuttamisesta, mikä selittää myös sen, miksi asiaa käsitellään niin vähän vuotuisissa kertomuksissa.

89. Erityisesti silloin, kun julkinen varainhoito on heikkoa ja korruptio usein merkittävää, keskeisenä riskinä talousarviotuessa on se, että edunsaajamaan talousarviota ei käytetä tarkoitetulla tavalla köyhyyden vähentämiseen. Vuotuisissa kertomuksissa ei kuitenkaan yleensä oteta tätä seikkaa juurikaan huomioon. Vuotta 2009 koskevan vuotuisen kertomuksen esipuheessa itse asiassa todettiin, että talousarviotuen suurimmat edunsaajat olivat osoittaneet julkistalouden luotettavaksi. Vuotuisissa kertomuksissa keskitytään edelleen siihen, mitä hyötyä talousarviotuesta mahdollisesti on julkisen varainhoidon järjestelmien kehittämisessä, eikä niinkään siihen, että riskinä on, että heikkojen julkisen varainhoidon järjestelmien vuoksi talousarviotuella ei saavuteta köyhyyden vähentämiseen liittyviä tavoitteita.

90. Käsitellessään talousarviotuen yhteydessä julkiseen varainhoitoon liittyviä seikkoja komissio on vuotuisessa kertomuksessa viitannut useasti PEFA-kehyksen kehittämiseen julkisen varainhoidon diagnostiseksi välineeksi. Kuten jo aiemmin todettiin (ks. kohta 31), PEFA-ohjelmasta on itse asiassa hyötyä, koska siinä painotetaan aloja, joilla maiden on tarpeen parantaa julkista varainhoitoa, ja koska sillä mitataan varainhoidon paranemista ajan mittaan. Kuitenkin on todettava, että jos PEFA:n tehtävää käsiteltäisiin kaikista näkökulmista, myös sen puutteet tulisivat ilmi ja lisäksi tulisi selväksi, että se ei ole riskinarviointiväline.

91. Komission vuotuisissa kertomuksissa ei myöskään ole käsitelty niitä pääasiallisia haasteita, joita komissio kohtaa suoran talousarviotuen hallinnoinnissa ja jotka otetaan esille tässä tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa. Näitä ovat mm. komission soveltamien tuloksiin perustuvien ehtojen edut ja haitat, komission henkilöstön valmiudet hyödyntää täysimääräisesti suoran talousarviotuen tarjoamia mahdollisuuksia vuoropuhelussa ja suoran talousarviotuen ohjelmiin liittyvän teknisen yhteistyön tarkoituksenmukaisuus ja vaikuttavuus.

92. Euroopan parlamentti korosti Euroopan kehitysrahastoa koskevassa vastuuvapausmietinnössään varainhoitovuodelta 2007, että komission on raportoitava talousarviotuesta ja että raportoinnin perustana on oltava "analyyttistä ja arvioivaa – ei pelkästään kuvaavaa – tietoa" [49]. Yleisemmin se kehotti komissiota muuttamaan toimintatapaansa "puheista […] tekoihin" [50]. Komissio totesi seurantakertomuksessa, et se aikoo käsitellä talousarviotukiseikkoja perusteellisemmin tulevissa vuosikertomuksissaan.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

YLEISET PÄÄTELMÄT

93. Tuen antaminen suorana talousarviotukena tarjoaa tuen jakamisen kannalta mahdollisia etuja. Muiden avunantomenettelyjen tavoin suoran talousarviotuen lopullinen vaikutus köyhyyden vähentämiseen riippuu kuitenkin kunkin maan erityisolosuhteista ja myös siitä, miten vaikuttavalla tavalla komissio hallinnoi suoran talousarviotuen ohjelmiaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio on viimeisen vuosikymmenen aikana kehittänyt aktiivisesti toimintatapaansa antaa tukea suoran talousarviotuen muodossa, mutta siitä huolimatta metodologiassa ja suoran talousarviotuen ohjelmien hallinnoinnissa on edelleen puutteita AKT-maissa sekä Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa. Näin ollen on todennäköistä, että kyseiset ohjelmat eivät tule olemaan niin vaikuttavia kuin olisi mahdollista.

94. On otettava huomioon, että komission suoran talousarviotuen ohjelmat on suunniteltu ja toteutettu yhteistyössä muiden avunantajien kanssa ja että monet tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat puutteet eivät ole ominaisia ainoastaan komissiolle. Muut ylimmät tarkastuselimet, kuten Yhdistyneen kuningaskunnan kansallinen tarkastuselin [51] ja Ruotsin kansallinen tarkastuselin [52] ovat tehneet samankaltaisia havaintoja omien avunantajaorganisaatioidensa tavasta hallinnoida suoraa talousarviotukea. Komissio on kuitenkin yksin vastuussa rahoituspäätösten tekemisestä ja se on vastuuvelvollinen vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle suoran talousarviotuen ohjelmiensa hallinnoinnista.

95. Komissio on tietoinen siitä, että sen on parannettava suoran talousarviotuen hallinnointiaan, ja täten se käynnisti vuoden 2009 lopussa sisäisten ohjeidensa tarkistuksen, jonka tarkoituksena on ottaa huomioon valtaosa tilintarkastustuomioistuimen esille ottamia seikkoja. Tällä hetkellä huomiotta on jäänyt yksi keskeinen tekijä: komission on parannettava raportointiaan ulkoisille sidosryhmille. On kannustavaa, että komissio on ryhtynyt tarkistamaan ohjeitaan, mutta tarkistuksen lopullinen vaikuttavuus riippuu tuloksista. Komissiolla on edelleen haasteena laatia asianmukaiset ohjeet ja huolehtia siitä, että koko komission henkilöstö soveltaa niitä vaikuttavalla ja johdonmukaisella tavalla. Tämä edellyttää vahvaa sitoutumista kaikilla tasoilla, selkeää aikataulua, asianomaisen henkilöstön lisäkoulutusta, lujitettua tukea lähetystöille ja tarkistettujen ohjeiden noudattamisen tarkkaa seurantaa.

ERITYISPÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

96. Tilintarkastustuomioistuin pitää myönteisenä sitä, että makroekonomiset ja julkisen varainhoidon tavoitteet on sisällytetty ohjelmiin järjestelmällisesti ja että viime aikoina ohjelmatavoitteet on määritelty aiempaa paremmin, mutta siltikään tavoitteita ei ole räätälöity tarpeeksi hyvin asianomaisen maan erityisolosuhteisiin sopiviksi eivätkä ne usein ole täsmällisiä. Tavoitteissa ei myöskään oteta huomioon lähetystöissä käytettävissä olevia henkilöresursseja.

SUOSITUS 1

SUORAN TALOUSARVIOTUEN OHJELMIEN TAVOITTEIDEN JA ENNAKOITUJEN TULOSTEN VALINTA JA MÄÄRITTELY

Komission olisi räätälöitävä talousarviotukiohjelmansa tavoitteet kumppanimaan erityisolosuhteiden mukaisesti. Tästä syystä, komission olisi:

a) varmistettava, että suora talousarviotuki ja muut komission tukiohjelmat kyseisessä maassa täydentävät toisiaan

b) kohdistettava resurssinsa yleisten kansallisten painopisteiden mukaisille alueille, joilla komissio voi saada eniten lisäarvoa

c) asetettava riittävän täsmällisiä, mitattavissa olevia ja aikasidonnaisia tavoitteita, jotka mahdollistavat edistymisen seurannan ja saavutusten arvioinnin

d) ilmoitettava selkeästi interventiologiikka osoittamalla, että suoran talousarviotuen ohjelmien tavoitteiden ja eri osa-alueiden suunnittelun välillä on selvä yhteys.

97. Suurena riskinä komission dynaamisessa tavassa tulkita tukikelpoisuusehtoja on, että kumppanimaat eivät käytä rahoitusta tehokkaasti ja vaikuttavasti. Komission suoran talousarviotuen ohjelmiin soveltama riskinhallintakehys ei kuitenkaan ole hyvin kehitetty eikä riskejä hallinnoida asianmukaisella tavalla.

SUOSITUS 2

SUORAN TALOUSARVIOTUEN OHJELMIEN VAIKUTTAVUUTEEN KOHDISTUVIEN KESKEISTEN RISKIEN HALLINTA

Komission olisi lujitettava riskinhallintaansa suojatakseen EU-varoja paremmin, jotta niitä ei häviä, tuhlata eikä käytetä tehottomasti. Tästä syystä, komission olisi:

a) suoritettava jäsennelty ja selkeä arviointi ilman vakuuksia annettaviin lainoihin ja kehittämiseen liittyvistä riskeistä suoran talousarviotuen ohjelmien alkuvaiheessa ja päivitettävä sitä säännöllisesti ohjelman täytäntöönpanon aikana

b) ilman vakuuksia annettaviin lainoihin liittyvän riskinarvioinnin perustaksi:

hyödynnettävä paremmin jo olemassa olevaa tietoa, erityisesti PEFA- ja CPIA-arviointeja, tietoa talousarvion toteuttamisesta, ylimpien tarkastuselinten ja parlamenttien laatimia kertomuksia sekä kansalaisjärjestöiltä saatuja tietoja

käytettävä enemmän muita välineitä, kuten julkisia menoja jäljittäviä kyselytutkimuksia, julkisia menoja koskevia tarkastuksia ja korruptiota koskevia kertomuksia

c) suoritettava kehittämiseen liittyvien riskien arvioinnin perustaksi perusteellinen arviointi kansallisen kehitysstrategian tarkoituksenmukaisuudesta ja uskottavuudesta sekä strategian uskottavuudesta suhteessa sen ja talousarvion sekä keskeisten alakohtaisten toimintalinjojen välisiin yhteyksiin

d) sisällytettävä, ehtoihin, vuoropuheluun ja valmiuksien kehittämisen tukeen asianmukainen joukko täsmällisiä toimenpiteitä, joiden avulla seurataan ja vähennetään tiettyyn määräaikaan mennessä havaittuja keskeisiä riskejä, mukaan luettuina lyhyemmän aikavälin toimenpiteet, joiden osalta julkisen varainhoidon järjestelmät ovat erityisen puutteellisia.

98. Suoran talousarviotuen ohjelmien neljän osa-alueen – rahoitus, valmiuksien kehittämisen tuki, ehdot ja vuoropuhelu – suunnittelulla ja täytäntöönpanolla ei taata niiden mahdollisten vaikutusten optimointia:

a) Maksut suoritetaan ennakoitavalla tavalla ja asianomaisten maiden talousarviojärjestelmien mukaisesti, mutta yksittäisiin suoran talousarviotuen ohjelmiin sidottavien määrien määrittämisperusteet eivät ole selkeitä.

b) Valmiuksien kehittämisen tuesta on hyötyä julkisen varainhoidon lujittamisessa, mutta se ei useinkaan perustu ensisijaisten tarpeiden asianmukaiseen arviointiin ja tuesta on annettu ainoastaan osa täytäntöönpanoviipeiden vuoksi. Komissio kuitenkin hyväksyi vuonna 2008 strategian, jonka tarkoituksena on parantaa valmiuksien kehittämiselle annettavan tuen vaikuttavuutta.

c) Komissio maksaa suoraa talousarviotukea tuloksista riippuen, mikä kuvastaa sitä, että kehitysyhteistyössä korostetaan entistä enemmän tuloshakuista johtamista. Kannustavaa vaikutusta ei kuitenkaan todennäköisesti saavuteta, koska kannustinmekanismeissa on erityisesti vaihtelevien avustuserien osalta vakavia puutteita ja koska ehtojen täyttymistä on vaikeaa arvioida.

d) Komissio katsoo oikeutetusti, että suoran talousarviotuen ohjelmien keskeinen tekijä on vuoropuhelu, mutta sitä ei hyödynnetä täysimääräisesti. Suoran talousarviotuen ohjelmat ovat antaneet sysäyksen kansallisista talousarvioista ja julkisesta varainhoidosta käytävän vuoropuhelun lujittamiselle, mutta laajempaa ja vaikuttavampaa osallistumista vuoropuheluun rajoittaa ennen kaikkea se, että ohjelmakohtaisilta vuoropuheluilta puuttuu strategia ja että lähetystöillä ei ole riittävää asiantuntijuutta.

SUOSITUS 3

VARAT

Komission olisi määritettävä yksittäisille suoran talousarviotuen ohjelmille myönnettävät määrät paremmin tuetulla ja avoimemmalla tavalla. Komission olisi:

a) suoritettava jäsennelty arviointi riskeistä ja eduista

b) pystyttävä osoittamaan, että suoran talousarviotuen ohjelmille myönnettyjen varojen määrä on asianmukainen tavoitteiden sekä riskien ja etujen käsittelyn kannalta.

SUOSITUS 4

VALMIUKSIEN KEHITTÄMISEN TUKEMINEN

Viimeaikaisen uuden teknistä yhteistyötä koskevan strategiansa mukaisesti komission olisi keskitettävä valmiuksien kehittämisen tukeminen ensisijaisiin tarpeisiin. Tästä syystä, komission olisi:

a) suoritettava kumppanimaan ja yhteistyössä muiden avunantajien kanssa arviointi ensisijaisista valmiuksien kehittämistarpeista

b) kohdistettava toimintansa alueille, joilla tuesta saadaan mahdollisimman paljon lisäarvoa

c) kiinnitettävä riittävästi huomiota tarpeeseen tukea kumppanimaan vastuuvelvollisuutta ja korruption vastaisia mekanismeja sekä muita kuin julkisen varainhoidon aloja.

SUOSITUS 5

EHDOT

Komission olisi lujitettava tuloksiin sidottujen ehtojen hallinnointia. Tästä syystä, komission olisi:

a) suoritettava vakioitu arviointi kiinteiden ja vaihtelevien avustuserien asianmukaisista osuuksista ottaen huomioon asianomaisen maan erityisolosuhteet sekä suoran talousarviotuen ohjelman tavoitteet ja rakenteen

b) yleisten tukikelpoisuusehtojen osalta laadittava kuhunkin rahoitussopimukseen selkeä arviointikehys, jossa määritetään ehdot, aikataulu, varmennuslähde sekä tyydyttävän edistymisen arviointiin sovellettavat perusteet

c) vaihtelevien avustuserien maksamista koskevien erityisehtojen osalta:

vahvistettava selkeät indikaattorit, kohteet, laskentamenetelmät ja varmennuslähteet

asetettava haasteellisia mutta realistisia tavoitteita, jotka perustuvat perustasoihin, aikaisempiin suuntauksiin ja näiden tavoitteiden saavuttamiseksi suunnitelluilta toimilta ja talousarvioilta odotettujen vaikutusten asianmukaiseen arviointiin

d) tuettava maksatuspäätöksiä osoittamalla jäsennellymmällä ja vakioidummalla tavalla, että edistyminen on kyseisellä kaudella ollut tyydyttävää. Tämän vuoksi on asetettava selkeät kriteerit, joiden perusteella edistymistä on tarkoitus arvioida, ja selvitettävä, miksi edistystä tapahtui tai miksi ohjelmissa ei edistytty suunnitelmien mukaisesti.

SUOSITUS 6

VUOROPUHELU

Komission olisi lujitettava lähestymistapaansa vuoropuheluun. Tästä syystä, komission olisi:

a) määritettävä kunkin suoran talousarviotuen ohjelman kohdalla vuoropuhelua koskeva strategia, jossa vahvistetaan komission vuoropuhelun osallistumisen tavoitteet, sisältö ja menettelytavat

b) varmistettava, että lähetystöllä on käytettävissä tarvittava asiantuntijuus, jotta se voi osallistua vuoropuheluun vaikuttavalla tavalla suoran talousarviotuen ohjelman tavoitteiden ensisijaisilla kohdealoilla

c) raportoitava ulkoisille sidosryhmille käydystä vuoropuhelusta ja saavutetuista tuloksista.

99. Komissiolla on tapana keskittyä ulkoisille sidosryhmille suunnatussa raportoinnissa suorasta talousarviotuesta saataviin mahdollisiin etuihin eikä niinkään ohjelmiensa täytäntöönpanoon ja tuloksiin. Yhtenä syynä tähän on se, että komissio ei ole vahvistanut sisäisen raportoinnin menettelyjä, joiden avulla edistymistä arvioitaisiin järjestelmällisesti vertaamalla sitä kaikkiin suoran talousarviotuen ohjelmien ilmoitettuihin tavoitteisiin. Tämä mahdollistaisi sen, että sisäistä raportointia voitaisiin käyttää tietolähteenä ulkoisille sidosryhmille suunnatussa raportoinnissa. Komissiolta – kuten muiltakin avunantajilta – puuttuu sopiva arviointimetodologia, joten se ei voi vielä osoittaa suoran talousarviotuen vaikuttavuutta.

SUOSITUS 7

SUORAN TALOUSARVIOTUEN TAVOITTEIDEN SAAVUTTAMISTA KOSKEVA RAPORTOINTI

Komission olisi parannettava raportointiaan suoran talousarviotuen ohjelmien vaikuttavuudesta. Tästä syystä komission olisi:

a) seurattava järjestelmällisesti edistymistä kaikkien ilmoitettujen suoran talousarviotuen ohjelmien väli- ja lopullisten tavoitteiden perusteella ja kehitettävä sisäisen raportoinnin järjestelmäänsä vastaavasti

b) kehittää kumppaneidensa kanssa edelleen sopivaa ja yleisesti hyväksyttyä arviointimetodologiaa, jonka avulla suoran talousarviotuen ohjelmien vaikutusta voidaan arvioida

c) erottaa selvästi toisistaan ulkoisille sidosryhmille suunnatussa raportoinnissa seuraavat käsitteet: "avun vaikuttavuus", jolla tarkoitetaan avun toimittamisprosesseja, ja "avun vaikuttavuus", jolla tarkoitetaan avun lopullista vaikutusta julkisen varainhoidon järjestelmien parantamiseen ja köyhyyden vähentämiseen

d) annettava ulkoisille sidosryhmille kattava, selkeä ja tarkka kuva suoran talousarviotuen ohjelmista ja erityisesti niiden riskeistä, jotka liittyvät mm. korruptioon, ohjelmien täytäntöönpanon edistymiseen ja tavoitteiden saavuttamiseen.

Tilintarkastustuomioistuimen jaosto III on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Jan KINŠTIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 16. marraskuuta 2010 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

presidentti

[1] Sopimuksen 61 artikla.

[2] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1905/2006, annettu 18 päivänä joulukuuta 2006, kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta (EUVL L 378, 27.12.2006, s. 41), 25 artiklan 1 kohdan b alakohta.

[3] Suoran talousarviotuen ohjelmointia, suunnittelua ja hallinnointia koskevat ohjeet (Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support). Ohjeet ovat saatavilla EuropeAid-yhteistyötoimiston verkkosivuilla http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en.pdf.

[4] Cotonoun sopimuksen 61 artiklan 2 kohta ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä annetun asetuksen 25 artiklan 1 kohdan b alakohta.

[5] Public Expenditure and Financial Accountability.

[6] Kansalliset kehitysstrategiat on usein esitetty köyhyyden vähentämistä koskevien strategia-asiakirjojen muodossa, mutta viime vuosina nimitystä on käytetty yhä harvemmin.

[7] Komission sisäisissä suuntaviivoissa todetaan: "… joissa tuetaan köyhyyden vähentämistä koskevia strategia-asiakirjoja, keskitytään yleensä sosiaalialaan ja erityisesti koulutukseen ja terveydenhuoltoon, sillä niitä pidetään keskeisinä tekijöinä pyrittäessä vähentämään sekä tulo- että muuta köyhyyttä".

[8] Ugandan ensimmäinen köyhyyden poistamista koskeva toimintasuunnitelma laadittiin vuonna 1997. Se otettiin malliksi köyhyyden vähentämistä koskeville strategia-asiakirjoille, joita Maailmanpankki kehotti muita kehitysmaita laatimaan.

[9] Dominikaaninen tasavalta, Mosambik, Tansania ja Sambia.

[10] EU:n menettelysäännöt, pääperiaate nro 1.

[11] Ensimmäinen ohjelma, jonka 3,2 miljoonan euron yksittäisestä kiinteästä maksuosuudesta tehtiin sitoumus vuonna 2007, ja toinen nelivuotinen ohjelma, jonka osalta tehtiin 13,0 miljoonan euron sitoumus vuonna 2008.

[12] Komissio sekä osallistuu köyhyyden vähentämiseen tähtäävien tukitoimien laatimiseen että ottaa ne huomioon, kun se asettaa suoran talousarviotuen ohjelmiensa tavoitteet ja määrittelee ohjelmien ehdot.

[13] Suoran talousarviotuen ohjelmaa koskeva sitoumus tehtiin joulukuussa 2004 ja sen mukaisesti tukea jaetaan 68 miljoonaa euroa kaudella 2006–2009.

[14] Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomu