EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 25.1.2018 COM(2018) 44 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE kunnallista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevan direktiivin 94/80/EY soveltamisesta



1. Johdanto Euroopan tulevaisuus riippuu siitä, miten eurooppalaiset kykenevät vaalimaan yhteisiä arvojaan eli demokratiaa, oikeusvaltioperiaatetta ja perusoikeuksia. Vapaat ja oikeudenmukaiset vaalit ovat demokratian perustavanlaatuinen tunnusmerkki, ja siksi vaalien on EU:ssa täytettävä korkeimmat demokraattiset standardit. Kuten komission puheenjohtaja Juncker totesi unionin tilasta pitämässään puheessa syyskuussa 2017, nyt on aika ryhtyä toimeen, jotta Eurooppa olisi vuoteen 2025 mennessä nykyistä yhtenäisempi, vahvempi ja demokraattisempi. Kunnallis- tai paikallishallinto on Euroopan kansalaisia lähimpänä oleva hallinnon taso ja eurooppalaisen politiikan olennainen osa, jolla on suora vaikutus kansalaisiin. Demokraattinen osallistuminen kunnallisvaaleihin ilmentää myös laajemmin osallistumista paikallisen yhteisön toimintaan. Se on niin ikään yhteydessä sosiaaliseen osallisuuteen, yhteiskuntaan kuulumisen tunteeseen ja yleisemmin demokraattiseen toimintaan osallistumiseen. Kun EU:n kansalaiset käyttävät oikeuttaan liikkua ja asua vapaasti jäsenvaltioiden alueella (jäljempänä ’liikkuvat EU:n kansalaiset’), on kuitenkin olemassa vaara, että he menettävät yhteytensä paikalliseen poliittiseen kulttuuriin. 1.1.Kunnallinen äänioikeus EU:n kansalaisuus antaa jokaiselle EU:n kansalaiselle oikeuden äänestää ja asettua ehdolle kunnallisissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa riippumatta siitä, onko heillä sen EU-maan kansalaisuus, jossa he asuvat, samoin ehdoin kuin maan omat kansalaiset. Tämä oikeus vahvistetaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 22 artiklan 1 kohdassa. Tämän oikeuden käyttämistä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä säädetään neuvoston direktiivissä 94/80/EY (jäljempänä ’direktiivi’). Oikeudelle on kuitenkin kaksi rajoitusta. Ensinnäkin jäsenvaltio voi päättää, että vain sen omat kansalaiset voivat pyrkiä paikallishallinnon perusyksikön toimeenpanevan elimen puheenjohtajaksi. Toiseksi jäsenvaltio voi edellyttää, että henkilöiden, joilla on jonkin muun EU:n jäsenvaltion kansalaisuus, on asuttava jäsenvaltiossa määrätyn ajanjakson ennen kuin he saavat ottaa osaa kunnallisvaaleihin, jos yli 20 prosentilla kyseisen jäsenvaltion äänioikeutetuista on jonkin muun jäsenvaltion kansalaisuus. 1.2.Kertomuksen sisältö Tässä kolmannessa kertomuksessa, joka on jatkoa vuoden 2017 katsaukselle Euroopan unionin kansalaisuuteen, komissio selvittää, missä määrin EU:n kansalaiset ovat vuoden 2012 jälkeisenä aikana käyttäneet kunnallista äänioikeuttaan asuinvaltiossaan. Kertomus perustuu suurelta osin tietoihin, jotka jäsenvaltioilta on saatu suoraan vastauksena asiaankuuluville kansallisille viranomaisille lähetettyyn kyselylomakkeeseen. Kyselylomakkeessa pyydettiin tietoa liikkuvista EU:n kansalaisista koostuvan äänestäjäkunnan koosta kussakin jäsenvaltiossa ja heidän edustuksestaan asuinvaltioiden kunnallisvaaliluetteloissa. Tämän lisäksi pyydettiin tietoa näiden kansalaisten äänestysaktiivisuudesta viimeksi pidetyissä kunnallisvaaleissa ja toimenpiteistä, joilla äänestysaktiivisuutta oli pyritty edistämään. Näitä tietoja on yhdistetty muihin komission tietoihin ja täydennetty niillä. Koska kansallisilla ja kunnallisilla vaaliluetteloilla ja väestörekistereillä on kullakin omat ominaispiirteensä, tietoja ei kaikissa tapauksissa ollut käytettävissä. 2. Tietoisuus ja osallistuminen Sen jälkeen, kun vapaa liikkuvuus vahvistettiin perussopimuksissa, asumisesta, työskentelystä, opiskelusta ja matkustamisesta Euroopan unionin alueella on tullut paljon helpompaa. Absoluuttisina lukuina mitattuna liikkuvia EU:n kansalaisia on eniten Saksassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Ranskassa, Espanjassa ja Italiassa. Liikkuvien EU:n kansalaisten suhteellinen osuus kokonaisväestöstä on suurin Luxemburgissa, Kyproksella, Irlannissa, Belgiassa ja Itävallassa.



Kuvio 1: Äänestysikäisten (15-vuotiaiden ja sitä vanhempien) liikkuvien EU:n kansalaisten määrä jäsenvaltioittain 1.1.2016 Eurostatin vuoden 2016 väestötiedot ikäryhmän, sukupuolen ja kansalaisuuden mukaan [migr_pop1ctz]. Tiedot on poimittu Eurostatin sivulta 31.10.2017. Monet näistä liikkuvista EU:n kansalaisista asuvat kaupunkialueilla, mutta myös muualla kuin suurimmissa kaupungeissa – työmahdollisuudet ovat valinnan kannalta ratkaiseva tekijä. Liikkuvien kansalaisten suurimmissa kansalaisuusryhmissä on vaihtelua, ja niissä on maittaisia ja alueittaisia eroja. Tietyillä alueilla, kuten raja-alueilla, kansalaisuuksia on vain yksi tai muutama; muualla tilanne on monimutkaisempi. EU:n kansalaiset käyttävät oikeuttaan asua muissa jäsenvaltioissa erityisesti työntekoa varten. He muuttavat toisiin jäsenvaltioihin myös opiskelemaan, viettämään eläkepäiviä tai ollakseen perheenjäsentensä lähellä. Monet liikkuvista EU:n kansalaisista eivät hanki vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuutta mutta saattavat kuitenkin viettää siellä suuren osan elämästään ja käyttää siellä suuren osan varoistaan. 1.3.Tietoisuus kunnallisesta äänioikeudesta tai vaalikelpoisuudesta

Hiljattain tehdyistä Eurobarometri-kyselyistä ilmenee, että 87 prosenttia EU:n kansalaisista tuntee käsitteen Euroopan unionin kansalainen. Keskimäärin 54 prosenttia unionin kansalaisista tietää, että heillä on oikeus äänestää ja asettua ehdolle asuinvaltionsa kunnallisvaaleissa. Tämä prosenttiosuus on pienentynyt huomattavasti vuodesta 2012, ja sama suuntaus on havaittavissa kaikissa jäsenvaltioissa (paitsi Kroatiassa, josta vuoden 2012 tietoja ei ollut saatavilla). Vaikka tietoisuus tästä oikeudesta onkin tällä hetkellä merkittävästi parempi kuin vuonna 2007, jolloin prosenttiosuus oli tähän asti alhaisin (37 prosenttia), oikeudesta tietoisten prosenttiosuus on pienentynyt vuodesta 2010 yli puolessa jäsenvaltioista. Kuvio 2: Kansalaisten tietoisuus EU:n vaalioikeuksista vuosina 2007–2015 [MAASSAMME] asuvalla toisen jäsenvaltion kansalaisella on oikeus äänestää ja asettua ehdokkaaksi kunnallisvaaleissa – Pitää paikkansa Lähde: Flash-eurobarometri nro 430, Euroopan unionin kansalaisuus (maaliskuu 2016) 1.4.Kunnallisvaaleihin osallistuminen Vuonna 2016 EU:ssa oli yli 16 miljoonaa liikkuvaa kansalaista ja heistä äänestysikäisiä ja äänioikeutettuja oli lähes 14 miljoonaa. Määrä on 3,25 prosenttia äänioikeutetuista. Äänestysikäisten liikkuvien EU:n kansalaisten määrä on kasvanut huomattavasti monissa jäsenvaltioissa vuoden 2012 kertomuksen laatimisen jälkeen. Vuodesta 2014 tämä väestöryhmä on kasvanut useimmissa jäsenvaltioissa ja koko EU:ssa kasvu on ollut 11,1 prosenttia (12,6 miljoonasta lähes 14 miljoonaan). Kunnallisvaaleihin osallistuminen edellyttää, että kansalainen on merkitty vaaliluetteloon. Näyttää kuitenkin siltä, että vain hyvin harva liikkuva kansalainen on viime vuosien aikana käyttänyt vaalioikeuksiaan asuinvaltionsa kunnallisvaaleissa – vaikka kunnallisvaalien äänestysaktiivisuudesta kertovia lukutietoja kerätään ainoastaan muutamissa jäsenvaltioissa, tähän päätelmään viittaa jo se, että tietoja antaneissa valtioissa liikkuvia kansalaisia oli merkitty vaaliluetteloon vain vähän. Tarkempien päätelmien tekeminen on hankalaa, sillä jäsenvaltiot, jotka pystyivät antamaan näitä tietoja, ovat harvassa. Kuvioissa 3 ja 4 liikkuvien EU:n kansalaisten merkitsemisestä vaaliluetteloon yritetään antaa mahdollisimman kattava kuva Eurostatin tietojen ja kyselylomakkeen vastausten perusteella. Muodollisuudet, joilla liikkuvat EU:n kansalaiset merkitään vaaliluetteloon, ovat erilaisia. Komission Sinun Eurooppasi -portaalista liikkuvat kansalaiset voivat helposti löytää tietoa siitä, millaisia vaalimuodollisuuksia heidän asuinvaltioissaan noudatetaan. Saaduista tiedoista ilmenee, että niissä jäsenvaltioissa, joissa vaaliluetteloon merkitseminen ei ole automaattista, ainoastaan 18,5 prosenttia asianomaisissa jäsenvaltioissa asuvista liikkuvista EU:n kansalaisista oli pyytänyt tulla merkityiksi vaaliluetteloon. Sen sijaan jäsenvaltioissa, joissa kansalaiset merkitään vaaliluetteloon automaattisesti, liikkuvien EU:n kansalaisten osuus vaaliluettelossa on yli kaksinkertainen eli 51,2 prosenttia. Osassa jäsenvaltioista, joissa vaaliluetteloon merkitseminen on automaattista, liikkuvilta kansalaisilta edellytetään asukkaaksi rekisteröitymistä, kun taas toisissa jäsenvaltioissa tätä ei edellytetä. Näin ollen jäsenvaltioissa, joissa rekisteröityminen ei ole pakollista, vaaliluetteloon merkittyjen liikkuvien EU:n kansalaisten määrä eroaa jäsenvaltiossa asuvien liikkuvien EU:n kansalaisten määrästä.



Kuvio 3: Kunnallisvaaliluetteloon merkittyjen liikkuvien EU:n kansalaisten prosenttiosuus (valkoisella merkityissä jäsenvaltioissa kansalaisia ei merkitä vaaliluetteloon automaattisesti) Kuvion laadinnassa on käytetty Eurostatin vuoden 2016 ikäryhmän, sukupuolen ja kansalaisuuden mukaan jaoteltuja väestötietoja [migr_pop1ctz], jotka on poimittu 31.10.2017, ja jäsenvaltioilta saatuja tietoja. Kuvio 4: Kunnallisvaaliluetteloon merkittyjen liikkuvien EU:n kansalaisten prosenttiosuus (valkoisella merkityissä jäsenvaltioissa kansalaisia ei merkitä vaaliluetteloon automaattisesti – kuvio perustuu yksinomaan jäsenvaltioiden tietoihin) Kuvio perustuu yksinomaan jäsenvaltioiden tietoihin (Portugalin osalta saatiin vain merkitsemistiedot). Sellaisten EU:n kansalaisten lukumäärästä, joilla on jonkin toisen jäsenvaltion kansalaisuus ja jotka asettuvat ehdolle asuinvaltionsa vaaleissa, on saatavilla hyvin vähän tietoa. Kaikkiaan 20 jäsenvaltiota ilmoitti, että tällaisia tietoja ei kerätä tai että niiden hankinta on vaikeaa. Ilmoitettujen tietojen perusteella eniten asuinvaltionsa vaaleissa ehdolle asettuneita jonkin toisen EU:n jäsenvaltion kansalaisia oli Espanjassa: siellä ehdolle asettui 1 913 liikkuvaa EU:n kansalaista.

Kuvio 5: Asuinvaltiossaan ehdolle asettuneet ja valituksi tulleet liikkuvat EU:n kansalaiset Kuvio perustuu jäsenvaltioilta saatuihin tietoihin. (Espanjassa valituksi tulleista ehdokkaista ei ole saatavilla tietoa.) Valituiksi tulleita liikkuvia EU:n kansalaisia oli eniten suhteessa ehdolle asettuneiden liikkuvien EU:n kansalaisten määrään Maltalla (22,2 prosenttia) ja Ruotsissa (20,8 prosenttia). Vastaanottavan jäsenvaltion kunnallisvaaleissa ehdolle asettuneista EU:n kansalaisista keskimäärin 15,5 prosenttia tulee valituiksi. 3. Direktiivin täytäntöönpano 1.5.Kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisen nykytilanne Seitsemässä jäsenvaltiossa on edellisen kertomuksen laatimisen jälkeen hyväksytty uutta lainsäädäntöä direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä näyttää edenneen kaikissa jäsenvaltioissa yleisesti ottaen tyydyttävästi. Lähes kaikki direktiivin kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiseen liittyneet ongelmat on pystytty ratkaisemaan, joskin tiettyjen jäsenvaltioiden kanssa neuvotellaan edelleen muutamista virheistä tai puutteista, joita tähän prosessiin liittyy ja jotka voivat estää vaalioikeuksien täysimääräisen käytön. Määritelmät ja yhteiset periaatteet Jäsenvaltiot ovat tosiasiallisesti saattaneet direktiivin 2 artiklassa olevat termien määritelmät osaksi kansallista lainsäädäntöään. Kansallisella tasolla on otettu käyttöön eri käytäntöjä lähinnä vain ”vaaliluettelon” määritelmän osalta. Tiettyjen jäsenvaltioiden lainsäädännössä liikkuville EU:n kansalaisille on perustettu erillinen luettelo (Kypros) tai erillinen luettelon osa (Bulgaria, Puola, Ranska, Italia, Tšekki ja Romania). Äänioikeutetut Tietyissä jäsenvaltioissa direktiivin 3 artiklan saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä oli tehty virhe, sillä jäsenvaltiot edellyttivät liikkuvilta EU:n kansalaisilta 5 vuoden pysyvää oleskelua maassa ennen kuin nämä olivat äänioikeutettuja ja vaalikelpoisia kunnallisvaaleissa. Kaikki jäsenvaltiot ovat sittemmin muuttaneet kansallista lainsäädäntöään ja poistaneet tällaiset vaatimukset. Yhdessä jäsenvaltiossa liikkuvat EU:n kansalaiset, jotka olivat vailla vakinaista asuinpaikkaa, eivät voineet tulla merkityiksi vaaliluetteloon, vaikka samassa tilanteessa olleet jäsenvaltion omat kansalaiset voitiin merkitä vaaliluetteloon. Kansallista lainsäädäntöä muutettiin, ja ongelma ratkaistiin. Asumista koskevat edellytykset Direktiivin 4 artiklassa vahvistetaan, että mikäli jäsenvaltion kansalaisten on asuttava asianomaisen valtion alueella tietyn vähimmäisajan, jotta he voisivat äänestää ja asettua ehdokkaiksi, tätä edellytystä pidetään täytettynä, jos he ovat asuneet vastaavan ajan muissa jäsenvaltioissa. Komissio arvioi edelleen tämän säännöksen täytäntöönpanoa yhdessä jäsenvaltiossa. Erityiset poissulkemiset Direktiivi antaa jäsenvaltioille oikeuden evätä kansalaisilta kunnallisen vaalikelpoisuuden, jos he ovat yksittäispäätöksellä kotivaltionsa lainsäädännön mukaisesti menettäneet vaalikelpoisuutensa. Tehtävien yhteensopimattomuus Ehdolle asettuviin henkilöihin sovelletaan samoja tehtävien yhteensopimattomuutta koskevia edellytyksiä kuin asuinvaltion omiin kansalaisiin. Tämä säännös on ilmeisesti saatettu asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä kaikissa jäsenvaltioissa. Äänioikeuden käyttämistä koskevat yleiset edellytykset Direktiivin 7 artiklassa säädetään, että EU:n kansalaiset voivat käyttää kunnallista äänioikeuttaan asuinvaltiossaan, jos he sitä pyytävät. Useimmissa jäsenvaltioissa on otettu käyttöön kansalaisen näkökulmasta edullinen järjestelmä, jossa vaaliluetteloon merkitseminen on automaattista. Vaaliluetteloon merkitseminen

Jäsenvaltioiden on täytettävä tietyt direktiivissä säädetyt velvoitteet, joilla pyritään siihen, että liikkuvat EU:n kansalaiset voisivat helposti tulla merkityiksi vaaliluetteloon. Eritoten jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta äänioikeutettu henkilö voidaan merkitä vaaliluetteloon riittävän hyvissä ajoin ennen vaalipäivää. Toisen jäsenvaltion kansalaisten, jotka pyytävät tulla merkityiksi vaaliluetteloon, ei myöskään tulisi joutua esittämään muita asiakirjoja kuin ne, jotka jäsenvaltion omien kansalaisten on esitettävä. Jäsenvaltio voi kuitenkin vaatia toisen jäsenvaltion kansalaista esittämään voimassa olevan henkilöllisyystodistuksen sekä määrämuotoisen vakuutuksen, josta käy ilmi hänen kansalaisuutensa ja osoitteensa asuinvaltiossa. Ehdokashakemuksen tueksi esitettävät asiakirjat EU:n muiden jäsenvaltioiden kansalaisten, joilla on oikeus asettua ehdolle, ei pitäisi joutua esittämään ehdokashakemuksensa tueksi mitään muita asiakirjoja kuin ne, jotka edellytetään jäsenvaltion omilta kansalaisilta. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin vaatia muutamia muitakin asiakirjoja kuin määrämuotoisen vakuutuksen, josta käy ilmi henkilön kansalaisuus ja osoite asuinvaltiossa. Kansallinen lainsäädäntö on direktiivin vastainen, jos siinä edellytetään kansalaisen esittävän kotivaltionsa myöntämän todistuksen siitä, että hän ei ole menettänyt vaalikelpoisuuttaan. Tällaista todistusta voidaan vaatia vain, jos vakuutuksen aitoutta epäillään. Muussa tapauksessa tällainen vaatimus olisi liikkuville EU:n kansalaisille ylimääräinen rasite. Asuinpaikkatodistuksen viitenumeron vaatiminen olisi myös ristiriidassa direktiivin kanssa. Komissio käynnisti rikkomusmenettelyn yhtä jäsenvaltiota vastaan, sillä asianomainen jäsenvaltio oli asettanut muiden jäsenvaltioiden kansalaisille tällaisia lisävaatimuksia – sen seurauksena kansallinen lainsäädäntö muutettiin direktiivin mukaiseksi. Jäsenvaltioita koskevat tiedonantovaatimukset Direktiivissä asuinvaltiot velvoitetaan ilmoittamaan liikkuville EU:n kansalaisille ”hyvissä ajoin ja asianmukaisella tavalla” niistä edellytyksistä ja yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat vaalioikeuksien käyttöä kunnallisvaaleissa. Alankomaat, joka on komission vaaleja koskevia asioita käsittelevän asiantuntijaryhmän jäsen, on ehdottanut monikielistä lomaketta tämän tietojenvaihdon helpottamiseksi. Muiden jäsenvaltioiden asiantuntijat pohtivat parhaillaan ehdotettua lomaketta. Eritoten liikkuvilla kansalaisilla on oikeus saada tietää toimista, joihin on ryhdytty heidän vaaliluetteloon merkitsemistä tai ehdokkaaksi asettumista koskevien hakemustensa johdosta. Direktiivissä edellytetään, että jos asuinvaltio hylkää liikkuvan kansalaisen vaaliluetteloon merkitsemistä tai ehdokkaaksi asettumista koskevan hakemuksen, hänellä on oltava samat muutoksenhakumahdollisuudet kuin jäsenvaltion omilla kansalaisilla. Kaikki jäsenvaltiot ilmoittivat toimista ja institutionaalisista aloitteista, joiden tarkoituksena on ollut antaa kansalaisille tietoa heidän vaalioikeuksistaan ja joilla asianomaiset direktiivin säännökset on siten pantu täytäntöön. Jäsenvaltion erityistilanteella perusteltavat poikkeukset Direktiivin 12 artiklan mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta voidaan poiketa, jos se on perusteltua jäsenvaltion erityisten ongelmien takia. Jäsenvaltio, jossa äänestysikäisten liikkuvien EU:n kansalaisten osuus on yli 20 prosenttia koko äänestäjäkunnasta, voi edellyttää sekä äänestäjiltä että ehdokkailta, että nämä ovat asuneet jäsenvaltiossa tietyn vähimmäisajan. Se voi myös toteuttaa toimenpiteitä, joilla vaikutetaan ehdokaslistojen kokoonpanoon. Tällaisten toimenpiteiden tarkoituksena on edistää muiden jäsenvaltioiden kansalaisten kotoutumista ja välttää jäsenvaltion omien kansalaisten ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisten ehdokaslistojen välinen vastakkainasettelu. Luxemburg on ainoa jäsenvaltio, joka soveltaa tätä poikkeusta. Se myöntää äänioikeuden vain sellaisille liikkuville EU:n kansalaisille, joiden lainmukainen kotipaikka on Luxemburgissa ja jotka ovat asuneet maassa vähintään 5 vuotta ennen vaaliluetteloon merkitsemistä. Lisäksi Luxemburg edellyttää, että liikkuvien EU:n kansalaisten on asuttava sen alueella vähintään 5 vuotta ennen kuin he voivat esittää ehdokkaaksi asettumista koskevan hakemuksen. Luxemburg ilmoitti komissiolle direktiivissä esitetyn menettelyn mukaisesti haluavansa jatkaa tämän poikkeuksen soveltamista. Luxemburgin viranomaisten toimittamien tietojen mukaan Luxemburgissa asuu tällä hetkellä 159 485 äänestysikäistä muiden EU:n jäsenvaltioiden kansalaista. Kaiken kaikkiaan maassa asuu 481 358 äänestysikäistä EU:n kansalaista. Näin ollen muiden jäsenvaltioiden kansalaisten osuus kaikista Luxemburgissa asuvista EU:n kansalaisista on 33,1 prosenttia, mikä siis ylittää direktiivissä asetetun 20 prosentin rajan. Näin ollen Luxemburgille myönnetty poikkeus on edelleen aiheellinen. 1.6.Tiettyjen tehtävien varaaminen valtion omille kansalaisille Direktiivin mukaan jäsenvaltiot voivat varata tietyt paikallishallinnon tehtävät omille kansalaisilleen – tällaisia tehtäviä ovat paikallishallinnon perusyksikön toimeenpanevan elimen puheenjohtajuus, varapuheenjohtajuus tai jäsenyys. Tätä käytäntöä voidaan soveltaa riippumatta siitä, onko jäsenvaltion kansalainen valittu hoitamaan kyseistä tehtävää koko toimikauden ajaksi vai hoitaako hän tehtäviä tilapäisesti tai väliaikaisesti. Edellisen vuonna 2012 annetun kertomuksen laadintahetkellä 14 jäsenvaltiota ei varannut mitään paikallishallinnon tehtävistä yksinomaan omille kansalaisilleen ja 3 jäsenvaltiota sovelsi rajoituksia ainoastaan paikallishallinnon puheenjohtajuuteen. Kuudessa jäsenvaltiossa kaikki toimeenpanevan elimen jäsenyyttä korkeammat tehtävät varattiin omille kansalaisille, ja kahdessa jäsenvaltiossa kaikki direktiivin sallimat rajoitukset oli otettu käyttöön. Kertomuksen laadinnan jälkeen Unkari ja Romania ovat ilmoittaneet komissiolle muuttaneensa täytäntöönpanolainsäädäntöään niin, että aiemmat rajoitukset on poistettu. Komissio on selvittänyt kansalaisten mielipiteitä asiasta. Komissio kysyi kansalaisten näkemyksiä Eurobarometri-kyselyssä ja julkisessa kuulemisessa vuonna 2015. Eurobarometrista käy ilmi, että vastaajat jakautuvat kahteen yhtä suureen leiriin, kun heiltä kysytään, pitäisikö liikkuville EU:n kansalaisille antaa oikeus pyrkiä tiettyihin oman maan korkeisiin tehtäviin: 47 prosenttia antaisi liikkuville EU:n kansalaisille tällaisen oikeuden, kun taas 48 prosenttia ei antaisi.



Kaavio 6: Tehtävät, jotka voidaan antaa muiden EU:n jäsenvaltioiden kansalaisten hoidettaviksi paikallishallinnon perusyksiköissä * Itävalta ja Saksa ovat liittotasavaltoja — säännökset ovat eri osavaltioissa erilaisia.

Kuitenkin komission vuonna 2015 järjestämässä julkisessa kuulemisessa EU:n kansalaisuudesta useampi kuin 8 vastaajaa 10:stä (83 prosenttia) oli sitä mieltä, että EU:n kansalaisten, jotka asuvat toisessa EU-maassa, pitäisi voida toimia kunnan toimeenpanevan elimen jäseninä. Kuvio 7: Kansalaisten näkemykset – liikkuvien EU:n kansalaisten pitäisi voida toimia kunnan toimeenpanevan elimen jäseninä heidät vastaanottavassa jäsenvaltiossa 1.7.Oikeus liittyä puolueen jäseneksi tai perustaa puolue asuinvaltiossa Syrjintäkieltoperiaatteen mukaisesti muiden EU:n jäsenvaltioiden kansalaisille olisi myönnettävä asuinvaltiossaan vaalioikeudet samoin edellytyksin kuin kyseisen maan omille kansalaisille. Tämä edellyttää esimerkiksi sitä, että heillä on oltava samat muutoksenhakuoikeudet kuin kyseisen valtion omilla kansalaisilla sellaisten mahdollisten virheiden tai puutteiden varalta, joita voi esiintyä vaaliluettelossa, ehdokkaaksi asettumista koskevassa vakuutuksessa tai äänestysvelvollisuuden ulottamisessa koskemaan muita kuin kyseisen jäsenvaltion omia kansalaisia. Syrjintäkieltoperiaate merkitsee myös sitä, että muiden EU:n jäsenvaltioiden kansalaisten on voitava osallistua asuinvaltioidensa politiikkaan ja liittyä asuinvaltioissa toimiviin puolueisiin. Komissio on ollut yhteydessä jäsenvaltioihin ja käy edelleen vuoropuhelua eräiden sellaisten jäsenvaltioiden kanssa, joissa kansallinen lainsäädäntö ei anna liikkuville EU:n kansalaisille samoja oikeuksia osallistua puoluetoimintaan. Osa jäsenvaltioista on jo muuttanut lainsäädäntöään. Muiden jäsenvaltioiden kanssa neuvottelut ovat kesken. 1.8.”Paikallishallinnon perusyksiköt” – direktiivin soveltamisalan määrittely Direktiiviin kuuluu liite, joka sisältää luettelon ”paikallishallinnon perusyksiköiden” kansallisista määritelmistä – sen avulla direktiivissä määritellään, mitä sen soveltamisalaan kuuluvilla kunnallisvaaleilla tarkoitetaan. Tanska, Unkari, Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta ja Alankomaat ovat ilmoittaneet komissiolle, että luetteloon on tehtävä muutoksia, ja komissio valmistelee parhaillaan tarvittavia toimia. 4. Äänioikeuksien käyttämiseksi annettavan tuen varmistaminen Monet jäsenvaltiot toteuttavat – jäsenvaltioittain vaihtelevia – toimia, joilla pyritään tiedottamaan liikkuville EU:n kansalaisille heidän kunnallisista vaalioikeuksistaan. Esimerkiksi 10 jäsenvaltiossa liikkuville EU:n kansalaisille lähetetään äänestyslippuja tai henkilökohtaisia kirjeitä, jotka sisältävät tietoa vaalimenettelystä. Kymmenessä jäsenvaltiossa vaaleja koskevia tietoja annetaan virallisella verkkosivustolla. Luxemburgissa, Espanjassa ja Maltalla järjestetään kampanjoita, jotka on nimenomaisesti kohdennettu toisten jäsenvaltioiden kansalaisiin ja joiden tarkoituksena on parantaa heidän tietoisuuttaan vaaleja koskevista asioista. Latviassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa tähän tarkoitukseen on perustettu erityisiä puhelinpalveluita. Viidessä valtiossa tietoa jaetaan esitteissä tai paikallislehdissä. Esimerkiksi Irlannissa Dublinin paikallisviranomaiset tukivat liikkuvien EU:n kansalaisten osallistumista vuoden 2014 kunnallisvaaleihin. Samoissa vaaleissa valittiin edustajat sekä kunnallisiin elimiin että Euroopan parlamenttiin. Viranomaiset hyödynsivät ulkomainontaa ja verkkotiedotusta. Kaikille asukkaille – sekä Irlannin että muiden EU:n jäsenvaltioiden kansalaisille – kohdennetulla verkkokampanjalla kannustettiin Irlannissa asuvia nuoria vaaliluettelomerkinnän hankintaan. Lisäksi vaaliluettelon tarkoitusta ja maan vaaliluetteloon merkitsemisessä sovellettavaa järjestelmää selostettiin 17 kielellä julkaistuissa esitteissä. Osassa jäsenvaltioista on erityisiä käytäntöjä, joilla tuetaan tiettyjen ryhmien äänestysaktiivisuutta. Maltalla on käytössä järjestelyitä, joilla helpotetaan vammaisten henkilöiden – myös liikkuvien EU:n kansalaisten – äänestämistä (tällaisia ovat muiden muassa sokeainkirjoituksella laaditut äänestysliput, äänestyskoppien ääninauhurit ja maltaksi ja englanniksi kirjoitetut ja luetut äänestysohjeet). Kunnanvaltuustoista annettua lakia muutettiin sekä oman maan kansalaisten että liikkuvien EU:n kansalaisten osalta siten, että vanhainkodeissa asuvat henkilöt voivat äänestää kotonaan ja sairaalahoidossa olevat potilaat voivat äänestää sairaalassa. EU:n kansalaiset voivat myös perustellusta syystä antaa äänensä viikko ennen vaalipäivää. Komissio on lisäksi toteuttanut erityisiä aloitteita, joilla pyritään parantamaan kansalaisten tietoisuutta vaalioikeuksista. Yksi tällainen keino on tietojen tarjoaminen EU:n kansalaisille Sinun Eurooppasi -portaalissa, jossa tällä hetkellä vierailee kuukaudessa yli 1,4 miljoonaa verkonkäyttäjää. Komissio on vuosina 2014, 2016 ja 2017 jakanut perusoikeus-, tasa-arvo- ja kansalaisuusohjelman kautta hankeavustuksina yhteensä 3,5 miljoonaa euroa hankkeille, joilla edistetään liikkuvien EU:n kansalaisten kotoutumista vastaanottavaan maahan ja osallistumista muiden muassa maan kunnallisvaaleihin. Hankkeiden toteuttajina oli järjestöjä eri puolilta EU:ta, ja niillä tavoitettiin useita tuhansia liikkuvia EU:n kansalaisia. . Esimerkiksi ”Welcome Europe” -hanke kokosi yhteen Amsterdamin, Brysselin, Kööpenhaminan, Dublinin, Göteborgin ja Hampurin kaupunkien sekä yliopistojen ja kansalaisjärjestöjen edustajia. Vuoden 2015 tammikuun ja vuoden 2016 joulukuun välisenä aikana toteutetulla hankkeella pyrittiin kannustamaan hyvien käytäntöjen vaihtoa liikkuville EU:n kansalaisille suunniteltavien ”vastaanottopolitiikkojen” alalla. Tietoa hankkeen tuloksista jaettiin lukuisissa kansainvälisissä konferensseissa, ja tuloksista koottiin yhteinen keinovalikoima. Hanke osoitti, että on tärkeää, että kunnalliset viranomaiset tiedottavat aktiivisesti liikkuville EU:n kansalaisille heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan sekä käytännön seikoista, joita liittyy elämiseen uudessa yhteisössä. Tiedotusta voidaan antaa esimerkiksi keskitetyissä asiointipisteissä tai jakamalla esitteitä. Kunnallisten viranomaisten viestintäkanavien pitäisi olla myös sellaisten henkilöiden käytettävissä, joiden paikallisen kielen tuntemus on puutteellinen. Kunnallisten viranomaisten tulisi myös yrittää saada liikkuvia EU:n kansalaisia edustavia ryhmiä paikallistason neuvoa-antaviin elimiin ja keskusteluryhmiin. Lisäksi paikallisen väestön ja kunnassa asuvien liikkuvien EU:n kansalaisten välistä vuorovaikutusta tulisi rohkaista. 5. Päätelmät Vapaat ja yleiset vaalit ovat legitiimin demokraattisen hallintotavan perusedellytys, ja siksi äänestysaktiivisuuden tukeminen kaikilla hallinnon tasoilla on ensiarvoisen tärkeää. Vuoden 2017 katsauksessaan EU:n kansalaisuuteen komissio kehotti jäsenvaltioita edistämään kansalaisten osallistumista demokraattiseen toimintaan tiedottamalla kansalaisille entistä paremmin heidän vaalioikeuksistaan ja poistamalla kansalaisten osallistumisen tiellä olevia esteitä. Euroopan unionin neuvosto yhtyi tähän näkemykseen 11 päivänä toukokuuta 2017 antamissaan päätelmissä. Euroopan parlamentin ja alueiden komitean odotetaan antavan lausuntonsa kansalaisuutta koskevasta katsauksesta vuoden 2017 lopulla. EU:n kansalaiset liikkuvat aina vain enemmän jäsenvaltioiden välillä ja asuvat toisissa jäsenvaltioissa. Liikkuvien EU:n kansalaisten määrä on kaksinkertaistunut kahdesta edellisestä kertomuksesta, ja vuonna 2016 äänestysikäisiä liikkuvia EU:n kansalaisia oli noin 14 miljoonaa, mutta heistä yhä vain pieni osa on merkitty kunnallisvaaliluetteloon. Äänestysaktiivisuus on jatkuva haaste kaikissa demokratioissa. Liikkuvien kansalaisten alhainen äänestysaktiivisuus on huolestuttavaa, sillä on vaara, että he jättävät vaalioikeutensa käyttämättä sekä koti- että vastaanottavassa maassa. Tällöin he jäävät täysin demokraattisen osallistumisen ulkopuolelle. Äänestäminen on tapa, johon kansalaisia on syytä rohkaista. Tiedon keruuta näyttää olevan syytä parantaa. Liikkuvien EU:n kansalaisten alhaiseen äänestysaktiivisuuteen voitaisiin puuttua nykyistä paremmin, jos käytettävissä olisi enemmän määrällistä ja laadullista tietoa siitä, miten liikkuvat EU:n kansalaiset tuntevat poliittiset oikeutensa ja käyttävät niitä ja millaisia hankaluuksia paikallisiin yhteisöihin osallistumiseen liittyy. Liikkuvien kansalaisten määrää koskevia tietoja kerätään usein vain kansallisella eikä alueellisella tai paikallisella tasolla. Tällaisia alueellisia ja paikallisia tietoja kuitenkin tarvitaan EU:n toimintapolitiikan kohdentamiseen ja siihen, että liikkuvien EU:n kansalaisten näkyvyyttä saadaan parannettua paikallisten sidosryhmien keskuudessa.

Vaikka monia ongelmia onkin jo ratkaistu, komissio seuraa edelleen direktiivin täytäntöönpanoa ja jatkaa vuoropuhelua muutamien jäsenvaltioiden kanssa. Rajoitukset, joilla liikkuvia EU:n kansalaisia on suljettu tiettyjen paikallishallinnon korkeiden virkojen ulkopuolelle, ovat jäsenvaltioissa hiljalleen vähentyneet. Komissio katsoo, että Luxemburgin pyyntö saada jatkaa direktiivin mukaisen poikkeuksen soveltamista on edelleen perusteltu. Komissio ryhtyy niin ikään tarvittaviin toimiin direktiivin liitteen muuttamiseksi niin, että paikallishallinnon perusyksikön kansallisten määritelmien luettelo päivitetään vastaamaan tietyissä jäsenvaltioissa hiljattain tapahtuneita muutoksia. Se, millä tavalla liikkuvat EU:n kansalaiset saataisiin osallistumaan kunnallisvaaleihin ja yleensä eurooppalaiseen politiikkaan nykyistä paremmin, on haaste, jonka ratkaiseminen edellyttää jäsenvaltioiden ja niiden paikallisten ja alueellisten viranomaisten, EU:n toimielinten, kansalaisyhteiskunnan toimijoiden ja puolueiden yhteistyötä. Tämä on välttämätöntä, jotta varmistetaan, että liikkuvat EU:n kansalaiset otetaan mukaan vastaanottavien yhteisöjen sosiaaliseen ja poliittiseen toimintaan. Komissio toteuttaa seuraavat toimet: Paremman tiedon hankkiminen Komissio selvittää EU:n kansalaisten osallistumista jäsenvaltioiden kunnallisvaaleja ja vuoden 2019 Euroopan parlamentin vaaleja silmällä pitäen toteuttamalla vuonna 2018 erityiseurobarometrin liikkuvien EU:n kansalaisten demokraattisesta osallistumisesta. Tarkoituksena on lisätä kansalaisten vaalioikeuksien käyttöä ja parantaa unionin demokraattisia standardeja. Komissio pyrkii parantamaan liikkuvia EU:n kansalaisia koskevien väestötietojen keruuta aluetasolla. Lisäksi se antaa EU:n kansalaisoikeuksiin perehtyneistä tutkijoista koostuvan verkoston tehtäväksi kerätä uutta laadullista näyttöä siitä, mikä saisi liikkuvat kansalaiset osallistumaan kunnallis- ja europarlamenttivaaleihin, millainen demokraattinen toimintaympäristö valtioissa on ja minkälaisilla käytännöillä osallistumista voidaan tukea. Tiedottaminen ja tietoisuuden lisääminen Komissio valmistautuu seuraaviin Euroopan parlamentin vaaleihin sisällyttämällä tiedotuskampanjoihinsa tietoja EU:n kansalaisoikeuksista, vaalioikeudet mukaan lukien. Lisäksi äänestäjien rekisteröitymistä ja liikkuvien kansalaisten osallistumista edistetään tietoisuutta lisäävillä toimilla jäsenvaltioissa, joissa pian järjestetään kunnallisvaalit. Komissio jakaa aktiivisesti tietoa ”Sinun Eurooppasi” -portaalista, josta EU:n kansalaiset löytävät helposti tietoa asuinvaltioidensa vaalimuodollisuuksista. Äänestysprosessin helpottaminen On erityisen tärkeää, että merkinnän saamisesta vaaliluetteloon ja äänestämisestä tehdään äänestäjille nykyistä helpompaa. Tutkimukset osoittavat, että EU:n kansalaiset itse ja etenkin he, jotka äänestävät jossain muussa maassa kuin maassa, jonka kansalaisuus heillä on, toivoisivat käytäntöjä, joilla äänestämisestä tehtäisiin toisen jäsenvaltion kansalaisille nykyistä helpompaa (esimerkkejä tällaisista käytännöistä ovat muiden muassa henkilökohtaiset kirjeet ja sähköinen merkitseminen vaaliluetteloon). Äänestäjien automaattista merkitsemistä vaaliluetteloon tullaan edistämään muiden muassa vaaleja koskevia asioita käsittelevän jäsenvaltioiden asiantuntijoista koostuvan verkoston kautta. Tutkimus etä-äänestyksestä (posti- ja sähköinen äänestys mukaan lukien) valmistuu vuonna 2018. Siinä tarkastellaan tapoja, joilla äänestäjien vaaliluetteloon merkitsemistä ja äänestämistä kaikentyyppisissä vaaleissa voitaisiin entisestään helpottaa. Lisäksi vuonna 2018 järjestetään korkean tason tapahtuma, jossa käsitellään demokraattista osallistumista ja keskitytään erityisesti tukemaan nuorten, haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden ja aliedustettujen ryhmien osallistumista edistäviä parhaita käytäntöjä.