KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA /* SWD/2014/022 final */





Sisällys I............ Tausta. 2 II........... Toiminnan tarve. 2 1........... Mikä on ongelma?. 2 2........... Mihin aloitteella pyritään?. 3 3........... Mikä on EU-tason toiminnasta saatava lisäarvo?. 3 III......... Ratkaisut. 3 1........... Mitä lainsäädännöllisiä ja muunlaisia toimintavaihtoehtoja on harkittu? Onko jokin vaihtoehto asetettu etusijalle? Miksi?. 3 2........... Kuka kannattaa mitäkin vaihtoehtoa?. 4 IV.......... Vaihtoehtojen vaikutukset. 4 1........... Mitkä ovat tärkeimpien vaihtoehtojen edut?. 4 2........... Mitkä ovat tärkeimpien vaihtoehtojen kustannukset?. 5 3........... Mitkä ovat vaikutukset yrityksiin, muun muassa pk-yrityksiin ja mikroyrityksiin? 5 4........... Kohdistuuko kansallisiin talousarvioihin ja viranomaisiin merkittäviä vaikutuksia? 5 5........... Onko muita merkittäviä vaikutuksia?. 5 V........... Vaihtoehtojen vertailu.. 7 VI.......... Jatkotoimet. 8 I. Tausta Kaasun ja öljyn tuotanto epätavanomaisista lähteistä on kehittynyt nopeasti Yhdysvalloissa viimeisen kymmenen vuoden aikana. Ilmaisulla 'epätavanomainen' viitataan pääasiassa geologisten esiintymien tai hiilivetyjä sisältävien kalliomuodostumien ominaispiirteisiin, jotka poikkeavat tavanomaisista. Nämä epätavanomaiset muodostumat levittäytyvät usein hyvin laajalle alueelle, niiden energiasisältö kalliotilavuutta kohden on alhainen ja niiden läpäisevyys on pieni tai erittäin pieni. Epätavanomaisten fossiilisten polttoaineiden tärkeimmät tyypit ovat: tiheä kaasu, liuskekaasu, hiilikerrokseen varastoitunut metaani, metaanihydraatit, tiheä öljy, liuskeöljy, öljyliuske ja öljyhiekka. Liuskekaasulla vaikuttaa olevan suurin kehityspotentiaali epätavanomaisten hiilivetyjen joukossa Euroopassa. Liuskekaasun etsintätoimia on jo käynnissä joissakin jäsenvaltioissa. Yhdysvaltain liuskekaasutuotannon kasvu on laskenut maan sisäisiä kaasunhintoja merkittävästi ja vaikuttanut myönteisesti maan talouteen. Yhdysvaltain taloudessa tapahtuneet muutokset ovat vaikuttaneet myös kansainvälisiin energiamarkkinoihin. Esimerkiksi nesteytetyn maakaasun (LNG) tarjonta maailmanmarkkinoilla on noussut, mikä on vaikuttanut välillisesti EU:n kaasunhintoihin[1]. Myös hiilen tuonti EU:hun on kasvanut. EU:ssa useat jäsenvaltiot ovat myöntämässä tai ovat jo viimeisen kolmen vuoden ajan myöntäneet lisenssejä ja/tai etsintälupia. Näitä ovat Tanska, Saksa, Unkari, Alankomaat, Puola, Portugali, Romania, Espanja, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta[2]. Kaikki luvanhaltijat eivät kuitenkaan ole käynnistäneet etsintätoimia. Tällä hetkellä toimia on käynnissä Tanskassa, Saksassa, Puolassa, Romaniassa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Liuskekaasun kaupallinen tuotanto ei ole vielä käynnistynyt Euroopassa, vaikka muutamia pilottituotantotestejä onkin tehty, esimerkiksi Puolassa. Kaupallinen tuotanto saattaa alkaa vuosina 2015–2017 tietyissä jäsenvaltioissa (esimerkiksi Puolassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa). II. Toiminnan tarve 1. Mikä on ongelma? Monet liuskekaasun tuotannon ympäristövaikutuksista ja -riskeistä liittyvät suuritehoisen vesisärötyksen ja suunnatun poraamisen käyttöön kalliomuodostumissa. Tähän mennessä EU:ssa on saatu vain hyvin rajallisesti kokemuksia näistä tekniikoista. Voimassa oleva unionin lainsäädännön avulla ei täysin pystytä puuttumaan näistä tekniikoista aiheutuviin ympäristövaikutuksiin ja -riskeihin (esimerkiksi pinta- ja pohjaveden pilaantumiseen sekä kasvihuonekaasujen ja muiden epäpuhtauksien päästöihin ilmakehään). Sääntely-ympäristön oikeudellinen selkeys ja ennustettavuus ovat oleellinen edellytys investointien mahdollistamiseksi tällä alalla ja myös yleisön vakuuttamiseksi siitä, että näiden toimintojen vaikutukset ja riskit voidaan estää, tai jos se ei ole käytännössä mahdollista, niitä voidaan vähintään lieventää tai hallita asianmukaisesti. Näiden ongelmien odotetaan jatkuvan, jos niitä ei käsitellä. Sidosryhmistä ovat eniten vaikutuksille alttiina yritykset, jotka haluavat investoida liuskekaasun etsintään ja poraamiseen, veteen liittyvät alat, jotka haluavat varmistaa, että vedenlaatu turvataan, jäsenvaltioiden vastuuviranomaiset sekä EU:n kansalaiset. Useimmat asiantuntijat katsovat, että liuskekaasuhankkeiden keskeiset ympäristövaikutukset ja -riskit liittyvät erityisesti veden käyttöön ja pilaantumiseen; päästöihin ilmakehään (myös haihtuvien orgaanisten yhdisteiden ja metaanin, joka on voimakas kasvihuonekaasu, päästöt); ja yhteisöihin (esimerkiksi maankäyttö, luonnon monimuotoisuus, melu, liikenne). Näiden vaikutusten ja riskien tärkeimmät aiheuttajat ovat: - Hyvin laajoilla alueilla suoritettavat toiminnot - Geologiset olosuhteet (esimerkiksi syvät akviferit, hylätyt kaivot, mahdolliset viat, joista voi tulla pilaantumisen reittejä tai jotka voivat aiheuttaa seismisyyttä) - Useiden kaivojen kumulatiiviset vaikutukset - Vaarallisten kemikaalien käyttö - Suurien vesimäärien käyttö (kaikkea vettä ei saada talteen) - Jätemäärät ja niiden ominaispiirteet - Kaasunpoiston ja soihdutuksen käyttö kaivonteossa. 2. Mihin aloitteella pyritään? Yleisenä tavoitteena on varmistaa, että epätavanomaisen fossiilisen polttoaineen, erityisesti liuskekaasun, tuotannossa on käytössä asianmukaiset ilmaston ja ympäristön suojatoimet ja että oikeudellinen selkeys ja ennustettavuus on vastuuviranomaisten, kansalaisten ja toiminnanharjoittajien osalta paras mahdollinen, mikä mahdollistaa alan kehityksen. Ensimmäisenä erityistavoitteena on varmistaa, että etsintä- ja hyödyntämistoiminnoissa, sekä yksittäisissä hankkeissa että yleisesti, käytettävistä tekniikoista aiheutuvat vaikutukset ja riskit yksilöidään ja niitä hallitaan riittävällä tavalla. Toisena erityistavoitteena on selkeyttää EU:n oikeudellista kehystä, jotta liuskekaasun tuotantoon EU:n alueella voidaan investoida ennustettavissa olevassa toimintaympäristössä. 3. Mikä on EU-tason toiminnasta saatava lisäarvo? Geologiset arviot osoittavat, että monet liuskekaasuesiintymät sijaitsevat useamman jäsenvaltion alueella. Ympäristövaikutukset ja -riskit eivät kunnioita kansallisia rajoja; yhdessä maassa aiheutuvat vaikutukset voivat aiheuttaa tai pahentaa saasteongelmia muissa maissa. Tämä koskee erityisesti pinta- ja pohjavesiä, ilmanlaatua sekä kasvihuonekaasupäästöjä. EU:n tason toimet ovat sen vuoksi perusteltuja. Lisäksi Euroopan parlamentti, alueiden komitea, suurin osa julkiseen kuulemiseen osallistuneista sekä useat jäsenvaltiot ovat pyytäneet EU:n tason toimia. III. Ratkaisut 1. Mitä lainsäädännöllisiä ja muunlaisia toimintavaihtoehtoja on harkittu? Onko jokin vaihtoehto asetettu etusijalle? Miksi? Perustilanteen lisäksi on analysoitu neljää vaihtoehtoa. Vaihtoehto A: jäsenvaltioille annettava suositus siitä, millä tavoin liuskekaasun etsintään ja tuotantoon liittyviä ympäristövaikutuksia olisi käsiteltävä. Siinä annetaan myös ohjeita siitä, miten ympäristölainsäädäntöä (kuten vesi- ja jätelainsäädäntöä) olisi tulkittava. Lisäksi siinä rohkaistaan alan toiminnanharjoittajia vapaaehtoisiin sitoumuksiin. Vaihtoehto B: ehdotetaan muutoksia joihinkin EU:n ympäristösäädöksiin alaan sovellettavien sääntöjen selkeyttämiseksi (yhdessä vaihtoehto A:n kanssa). Vaihtoehto C: puitedirektiivi, jossa säädetään yleisistä tavoitteista, kuten käytettyjen kemikaalien ilmoittamisesta ja kumulatiivisten vaikutusten käsittelystä. Tähän vaihtoehtoon sisältyy myös voimassa olevan ympäristölainsäädännön muuttaminen, kuten vaihtoehdossa B. Vaihtoehto D: direktiivi, jolla asetetaan kaikki esille tuodut kysymykset kattavat erityisvaatimukset. Suositeltavinta vaihtoehtoa ei ole, koska eri vaikutusten välillä on päällekkäisyyksiä: vaikutusten arvioinnin tavoitteena on antaa todisteita poliittista päätöksentekoa varten. 2. Kuka kannattaa mitäkin vaihtoehtoa? Eurobarometritutkimusten mukaan suurin osa EU:n kansalaisista kannattaa yhdenmukaista ja johdonmukaista lähestymistapaa EU:n tasolla. Julkiseen kuulemiseen osallistuneiden yksittäisten vastaajien näkemykset eroavat, kun vastauksia ei painoteta. Jos vastaukset kuitenkin painotetaan maan asukasluvulla (yli 90 prosenttia yksittäisistä vastauksista tuli viidestä maasta), suuri enemmistö kannattaa kattavaa EU:n tason kehystä. Ympäristöjärjestöt kannattavat sääntelyä ympäristönsuojelun vahvistamiseksi. Öljy- ja kaasuteollisuus kannattaa yleensä kevyempiä toimenpiteitä, vaikka se mahdollisesti kannattaisikin muutoksia voimassa olevaan EU:n lainsäädäntöön. Tietyt muuta kuin öljyä ja kaasua tuottavat toiminnanharjoittajat ja palveluyritykset ovat ilmaisseet kiinnostuksensa kattavaa ja yksityiskohtaista EU:n lainsäädäntöä kohtaan. Epävirallisten kannanilmaisujen mukaan yksi jäsenvaltio luottaisi mieluiten ainoastaan kansallisiin säännöksiin, kun taas useat jäsenvaltiot näkevät EU:n toimien tarpeen, aina ohjeista voimassaolevaan EU:n lainsäädäntöön tehtäviin muutoksiin sekä erilliseen säädökseen. Euroopan parlamentti kehotti yhdenmukaistamaan säännökset ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi ja korosti tiukimpien turvallisuus- ja ympäristönormien tarvetta. Alueiden komitea kehotti luomaan EU:lle selkeän ja oikeudellisesti sitovan sääntelykehyksen mieluiten direktiivin muodossa. IV. Vaihtoehtojen vaikutukset 1. Mitkä ovat tärkeimpien vaihtoehtojen edut? Kaikissa vaihtoehdoissa A–D pyritään käsittelemään liuskekaasutoimintojen ympäristöriskejä ja -vaikutuksia (vaikkakin eri asteisesti), parantamaan oikeusvarmuutta ja selkeyttä sekä käsittelemään yleisön huolenaiheita, mikä onkin tämän aloitteen suurin etu. Tässä aloitteessa käsiteltävät terveysvaikutukset ovat välittömiä vaikutuksia, kuten ilman epäpuhtauspäästöjä, taikka välillisiä vaikutuksia, kuten kemikaalien, joista jotkut ovat syöpää aiheuttavia, mahdollisesti aiheuttamaa veden pilaantumista. Perustilanteessa ympäristöriskejä ja -vaikutuksia ei käsitellä tehokkaasti eikä tämä vaihtoehto tarjoa oikeusvarmuutta / oikeudellista selkeyttä tai vähennä yleisön huolta. Vaihtoehdoissa B, C ja D käsitellään yksilöityjä vaikutuksia ja riskejä tehokkaammin ja luodaan samalla selkeämpi ja ennustettavampi sääntelykehys sijoittajille ja yleisön rauhoittamista varten. Vaihtoehto A, joka ei ole sitova, on tehottomin analysoiduista vaihtoehdoista. Liuskekaasutoimintoihin sovellettavien oikeudellisten vaatimusten selkeyttäminen loisi turvallisemman investointiympäristön ja siten mahdollistaisi liuskekaasun tuotannon. Lainsäädäntövaihtoehtojen (B, C ja D) soveltaminen mahdollistaisi liuskekaasun tuotannon EU:ssa ja saattaisi alentaa rajallisesti kaasunhintaa- tai estää hintojen nousun-. Tämä hyödyttäisi EU:n taloutta lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä. Vaikutuksista ei kuitenkaan voi olla varma, kun otetaan huomioon, että Euroopan liuskekaasuvarojen tasosta ei ole tarkkaa tietoa ja että kaasun hinnanmuodostuksessa on useita muuttujia. Lisäksi Yhdysvalloilla olisi jatkossakin kilpailuetu alhaisempien kaasunhintojen vuoksi. Liuskekaasun tuotanto Euroopassa korvaisi parhaimmillaan tavanomaisen kaasun kapasiteetin vähenemisen. Se ei muuttaisi EU:n nykyistä riippuvuutta tuontikaasusta, mutta se parantaisi mahdollisesti EU:n neuvotteluasemaa ulkoisten energiantuottajien kanssa käytävissä neuvotteluissa. 2. Mitkä ovat tärkeimpien vaihtoehtojen kustannukset? Vaihtoehtojen B, C ja D toteuttamisesta liuskekaasun tuottajille aiheutuvien vuotuisten kustannusten odotetaan olevan 1,4–1,6 prosenttia vuotuisista tuloista. Kallein vaihtoehto D nostaisi absoluuttisia toimintakustannuksia noin kahdeksan prosenttia. Vaihtoehdosta A toiminnanharjoittajille aiheutuvat kustannukset riippuvat sitä, panevatko ne vapaaehtoisia toimenpiteitä käytäntöön vaiko eivät. 3. Mitkä ovat vaikutukset yrityksiin, muun muassa pk-yrityksiin ja mikroyrityksiin? Liuskekaasun etsintä- ja hyödyntämistoimien edellyttämän investointien tason vuoksi toiminnanharjoittajat ovat yleensä suuria yrityksiä. Pk-yrityksille ja mikroyrityksille aiheutunee vain välillisiä vaikutuksia asiaan liittyvien toimintojen (esimerkiksi laitteet, catering, liikenne) lisääntymisen vuoksi ja jos liuskekaasutoiminnot vaikuttavat energian hintoihin. Vaikutuksista ei kuitenkaan voi olla varma, kun otetaan huomioon, että Euroopan liuskekaasuvarojen tasosta ei ole tarkkaa tietoa ja että kaasun hinnanmuodostuksessa on useita muuttujia. 4. Kohdistuuko kansallisiin talousarvioihin ja viranomaisiin merkittäviä vaikutuksia? Vaihtoehdoissa B, C ja D tehtäisiin voimassaolevaan ympäristölainsäädäntöön eriasteisia muutoksia, vaihtoehdossa A sen sijaan ei. Kansallisten hallintojen odotettaisiin mukautuvan siihen. Muutosten tietyt elementit- kuten C ja D vaihtoehdoissa ehdotettu yhtenäisen kehyksen tai vaatimusten vahvistaminen-, saattaisivat vähentää hallintoa nykyiseen verrattuna. Tästä aloitteesta ei odoteta aiheutuvan muita merkittäviä vaikutuksia viranomaisille. 5. Onko muita merkittäviä vaikutuksia? Vaikutuksia saattaa aiheutua kilpailukyvylle, erityisesti energiaintensiivisillä teollisuuden aloilla, joilla käytetään kaasua tai mahdollisia sivutuotteita syöttöaineena, jos valittu vaihtoehto johtaa liuskekaasun merkittävään tuotantoon EU:ssa. Tässä tapauksessa tämä voisi vaikuttaa EU:n kaasunhintoihin ja mahdollisesti osittain kaventaa kaasun hintaeroja Yhdysvaltioihin verrattuna. Tämä on kuitenkin epävarmaa, koska kaasunhinnat riippuvat monista eri muuttujista. Jopa parhaassa mahdollisessa tilanteessa EU:n kaasunhintojen odotetaan olevan kaksi kertaa korkeammat kuin Yhdysvalloissa vuonna 2035. Jäsenvaltioihin ja alueisiin kohdistuvat taloudelliset vaikutukset riippuvat useista tekijöistä: liuskekaasun tuotantonäkymät, nykyinen energiayhdistelmä ja riippuvuus tuonnista, kaasuinfrastruktuurin kehityksen tilanne, talouden energiatehokkuuden taso ja hallinnollinen tilanne. V. Vaihtoehtojen vertailu Vaihto­ehdot || Vaikutus || Taloudelliset Kustannuk­set euroina (karkeat arviot) || Taloudelli­set hyödyt || Tehokkuus (vaikutus/kus­tannukset || Sosiaaliset vaikutukset || Täytäntöön­panon nopeus || Täytäntöön­panon valvonnan helppous || Johdonmu­kaisuus asiaa koskevien EU-tavoitteiden kanssa || Lopputulos Ympäristövaiku-tusten ja -riskien vähentäminen || Oikeudellisen selkeyden ja oikeusvarmuu-den luominen || Yleisten huolenaiheiden käsittely Lähtö­tilanne || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 A || + || + || + || 0 – 595 000 || + || + || 0 || ++++ || Ei sovelleta || + || + B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++ C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000 – 643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++ DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++ VI. Jatkotoimet Komissio laatii kertomuksen aloitteen täytäntöönpanosta ja tehokkuudesta sopivan ajan kuluttua valitun vaihtoehdon täytäntöönpanosta. Kertomusten laatimisen väli riippuu valitusta vaihtoehdosta: se on pidempi, jos kyseessä on lainsäädäntö (jotta voimaansaattamiselle jäisi aikaa) ja lyhyempi, jos kyseessä ei ole lainsäädäntö. Useista indikaattoreista olisi kerättävä tietoa sen varmistamiseksi, että aloitteen täytäntöönpanoa seurataan. [1] JRC IET report ‘Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU’, Sept. 2012. [2] Bulgarian ja Ranskan myöntämät luvat peruutettiin myöhemmin, koska vesisärötys kiellettiin lailla.