Ehdotus Neuvoston Direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi /* KOM/2000/0303 lopull. - CNS 2000/0127 */



Virallinen lehti nro C 311 E , 31/10/2000 s. 0251 - 0258



Ehdotus NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi (Komission esittämä) PERUSTELUT 1. KEINO YHTEISEN EUROOPPALAISEN TURVAPAIKKAJÄRJESTELMÄN JA GENEVEN YLEISSOPIMUKSEN YHDENMUKAISEN SOVELTAMISEN TUKEMISEKSI: TILAPÄISEN SUOJELUN ANTAMINEN JÄSENVALTIOIDEN YHTEISVASTUUN PERUSTEELLA TILANTEISSA, JOISSA JÄSENVALTIOIDEN ALUEELLE TULEE SUURI MÄÄRÄ SIIRTYMÄÄN JOUTUNEITA HENKILÖITÄ 1.1. Kuten Tampereen Eurooppa-neuvosto totesi päätelmissään lokakuussa 1999, yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän on perustuttava Geneven yleissopimuksen täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen ja palauttamiskiellon periaatteen noudattamiseen. Lyhyellä aikavälillä järjestelmän tulisi sisältää turvapaikka- hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion selkeä ja toimiva määrittely, oikeudenmukaista ja tehokasta turvapaikkamenettelyä koskevat yhteiset normit, turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteita koskevat yhteiset vähimmäis- vaatimukset sekä pakolaisaseman tunnustamista ja sisältöä koskevien sääntöjen lähentäminen. Järjestelmää on myös täydennettävä toissijaista suojelua koskevilla toimenpiteillä, joiden avulla tällaista suojelua tarvitsevalle henkilölle voidaan antaa asianmukainen asema. Pidemmällä aikavälillä yhteisön säännöillä olisi luotava yhteinen turvapaikkamenettely ja turvapaikan saaneille yhtenäinen asema koko yhteisössä. Komissio laatii asiasta tiedonannon vuoden 2000 loppuun mennessä. On päästävä pikaisesti sopimukseen kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden tilapäisestä suojelusta jäsenvaltioiden yhteisvastuun perusteella. 1.2. Neuvoston 28 päivänä maaliskuuta 2000 hyväksymässä "tulostaulussa vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteutumisen seuraamiseksi Euroopan unionissa" todetaan, että komissio esittää keväällä 2000 ehdotuksen neuvoston direktiiviksi tilapäisen suojelun antamisesta jäsenvaltioiden yhteisvastuun perusteella tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä. Komissio on tietoinen kysymykseen liittyvistä ongelmista. Asiaa on käsitelty neuvostossa jo kolmen vuoden ajan - tuloksetta. Komissio on kuitenkin asettanut tavoitteensa korkealle ja pyrkii täyttämään Tampereen Eurooppa-neuvostolta saamansa toimeksiannon perustamissopimuksen nojalla. Koska Eurooppa-neuvosto sitoutui Tampereella ratkaisemaan tilapäiseen suojeluun liittyvät ongelmat ja hyväksyi edellä mainitun tulostaulun, komissio toivoo, että se paneutuu komission esittämän säädösehdotuksen käsittelyyn niin, että asiassa päästään tuloksiin. Komission uusi ehdotus ei ole pelkkä Amsterdamin sopimukseen mukautettu toisinto aiemmista yhteisiä kantoja koskevista ehdotuksista. Amsterdamin sopimuksen voimaantulon seurausten lisäksi siinä on otettu huomioon sekä neuvostossa erityisesti Saksan ja Suomen puheenjohtajakaudella käydyt neuvottelut ja jäsenvaltioiden toimet Kosovon pakolaisongelman ratkaisemiseksi. 1.3. Ehdotus on yksi monista turvapaikkapolitiikkaa koskevista ehdotuksista, joita komissio on esittänyt viime aikoina tai esittää lähitulevaisuudessa Euroopan yhteisön uuden perustamissopimuksen nojalla. Maaliskuussa 1999 komissio esitti ensimmäisen turvapaikkamenettelyjä koskevan valmisteluasiakirjan otsikolla "Kohti turvapaikka- menettelyjen yhteisiä vaatimuksia". Toukokuussa 1999 komissio esitti luonnoksen neuvoston asetukseksi turvapaikanhakijoiden ja eräiden muiden kolmansien maiden kansalaisten sormenjälkien vertailemista koskevan Eurodac-järjestelmän perustamisesta Dublinin yleissopimuksen täytäntöönpanon helpottamiseksi. Joulukuussa 1999 komissio esitti ehdotuksen neuvoston päätökseksi Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta. Siinä esitetään kokonaisrahoitusta ja yhteisvastuuseen perustuvaa lähestymistapaa jäsenvaltioiden tukemiseksi turvapaikka- kysymysten ratkaisemisessa. Joulukuussa 1999 komissio esitti myös ehdotuksen perheiden yhdistämistä koskevaksi neuvoston direktiiviksi, jonka soveltamisalaan kuuluisivat sekä pakolaiset että toissijaista suojelua saavat henkilöt. Maalis- kuussa 2000 komissio esitti asiakirjan, jonka tarkoituksena on helpottaa strategista keskustelua Dublinin yleissopimuksen korvaamisesta yhteisön säädöksellä. Lisäksi komissio aikoo esittää lähikuukausina turvapaikkamenettelyjä koskevan säädösehdotuksen. 1.4. Jos Euroopan unionin alueelle tulee suuri määrä kotiseudultaan siirtymään joutuneita henkilöitä, turvapaikkajärjestelmä ylikuormittuu. Tämän vuoksi on toteutettava erityisjärjestelyjä, jotta tulijoille voidaan myöntää välittömästi suojelua ja välttää turvapaikkamenettelyjen tukkeutuminen, mikä olisi sekä jäsenvaltioiden etujen vastaista että väärin muita suojelua hakevia henkilöitä kohtaan. Komission tässä yhteydessä esittämän tilapäisen suojelun ei ole tarkoitus muodostaa kolmatta suojelun muotoa Geneven yleissopimukseen perustuvan pakolaisaseman ja toissijaisen suojelun rinnalle. Sellainen haittaisi jäsenvaltioiden kansainvälisten velvoitteiden täyttämistä ja pyrkimyksiä yhdenmukaistaa ja konsolidoida yhteisössä sovellettavia toissijaisen suojelun myöntämisperusteita. Päinvastoin, määrittelemällä vähimmäisvaatimukset väliaikaisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja täydentämällä näitä vaatimuksia toimenpiteillä, joiden avulla vastaanotosta aiheutuvat rasitukset voidaan jakaa yhteisvastuun perusteella tasapuolisesti jäsenvaltioiden kesken, voidaan helpottaa järjestelmän toimintaa ja nimenomaan estää sitä romahtamasta tällaisten tilanteiden aiheuttamien paineiden vuoksi. Näin voidaan edistää yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toimintaa ja Geneven yleissopimuksen yhdenmukaista soveltamista. 1.5. Vähimmäisvaatimukset tilapäisen suojelun antamiseksi suurelle määrälle kotiseudultaan siirtymään joutuneita henkilöitä eivät kuitenkaan kata kokonaan EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 alakohdan soveltamisalaa, ja yhteisön onkin toteutettava myöhemmin tarvittavat toimet muita kyseisessä kohdassa tarkoitettuja suojelun muotoja koskevien vähimmäisvaatimusten laatimiseksi. 2. TILAPÄINEN SUOJELU - TILANNE KANSALLISELLA JA KANSAINVÄLISELLÄ TASOLLA 2.1. Entisen Jugoslavian alueella puhjennut konflikti ja siihen liittyvät uhkatekijät aiheuttivat väestön joukkopaon alueelta, ja Euroopassa jouduttiin kohtaamaan pakolaistulva, jonka laajuista ja -laatuista täällä ei ole nähty sitten toisen maailmansodan. 2.2. Eri jäsenvaltioissa otettiin käyttöön tilapäistä suojelua koskevia toimenpiteitä, joiden avulla pyrittiin selviytymään tulijoiden suuren määrän turvapaikkajärjestelmille aiheuttamista haasteista. Jäsenvaltiot hyväksyivät kukin omia erityissäännöksiä nopeuttaakseen tilapäisten oleskelulupien antamiseen liittyviä menettelyjä. Näin pyrittiin välttämään tai ainakin lykkäämään aikaa vievien turvapaikkamenettelyjen soveltamista. Erityissäännösten perusteella päätös suojelun ja tiettyjen oikeuksien antamisesta voidaan tehdä välittömästi. Tavoitteena on myös välttää turvapaikka- menettelyistä vastaavien hallinto- ja/tai oikeusviranomaisten ruuhkautuminen, koska tämä vaikeuttaisi niiden henkilöiden tilannetta, jotka hakevat Geneven yleissopimukseen perustuvaa pakolaisasemaa tai toissijaista suojelua; he joutuisivat kärsimään siitä, ettei viranomaisilla olisi aikaa käsitellä heidän hakemuksiaan normaalissa ajassa. Kuten itse termi jo kertoo, tilapäinen suojelu koskee määrättyä ajanjaksoa, jonka kuluessa tilanne lähtömaassa on sellainen, etteivät henkilöt voi palata sinne, koska olot eivät ole turvalliset eivätkä ihmisarvoiset. Vaikka Geneven yleissopimuksessa ei varsinaisesti kielletä pakolaisaseman antamista kokonaisille ryhmille (prima facie), useimmat jäsenvaltiot eivät mielellään käytä tätä mahdollisuutta. Samoin ne soveltavat vain harvoin yleissopimuksen 1 artiklan C kohtaa, jonka nojalla henkilöltä voidaan ottaa pois hänelle yleissopimuksen nojalla annettu pakolaisasema. 2.3. Tilapäistä suojelua on arvosteltu siitä, että eräät jäsenvaltiot soveltavat sitä kiertääkseen tai jopa välttääkseen kokonaan Geneven yleissopimuksen velvoitteiden täyttämisen. Sopimusvelvoitteista lipsumisen riski onkin syytä ottaa huomioon. Euroopan unionin vastuu on tältä osin keskeinen, ja sen on annettava säädös, jonka avulla se voi osoittaa, ettei se hyväksy tällaista. 2.4. Suurille väestöryhmille annettavaa tilapäistä suojelua koskeva käsitteistö ja oikeudellinen kehys on laadittu vasta hiljattain, ja ne vaihtelevat EU:n jäsenvaltiosta toiseen. Useimpien jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaan tilapäistä suojelua koskevia järjestelyjä voidaan perustaa erilaisilla säädöksillä: laeilla, asetuksilla, hallinnollisilla määräyksillä ja kiertokirjeillä tai yksittäisillä päätöksillä. Eräissä jäsenvaltioissa ei käytetä termiä "tilapäinen suojelu", mutta oleskelulupien myöntämisedellytykset ja suhde turvapaikkamenettelyihin ovat käytännössä samat kuin tilapäistä suojelua koskevilla toimenpiteillä. Myös tilapäisen suojelun enimmäiskesto vaihtelee (esim. 6 kuukautta tai 1-5 vuotta). Eräissä jäsenvaltioissa turvapaikkahakemuksen käsittely voidaan keskeyttää tilapäisen suojelun ajaksi, toisissa taas ei. Suurimmat eroavuudet koskevat tilapäistä suojelua saaville henkilöille myönnettäviä oikeuksia ja sosiaalietuuksia. Joissakin jäsenvaltioissa myönnetään oikeus työntekoon ja perheen yhdistämiseen, toisissa ei. Eräissä jäsenvaltioissa tilapäiseen suojeluun liittyviä etuuksia ei voida myöntää turvapaikanhakijoille, vaan tulijoiden on valittava, kummalla perusteella he hakevat suojelua. Toisissa jäsenvaltioissa taas ei aseteta eri suojelun muotoja vastakkain. 2.5. Tämä tuli esiin keväällä 1999 Kosovon tapahtumien yhteydessä. Kansalliset toimenpiteet ja sosiaalietuudet, joita jäsenvaltioissa on toteutettu humanitaaristen evakuointien kohteena olleiden kosovolaisten, Kosovosta tulleiden turvapaikan- hakijoiden ja jäsenvaltioihin jo ennen evakuointeja tulleiden kosovolaisten hyväksi, vaihtelevat siis jäsenvaltioittain, joskin niissä on myös yhteisiä piirteitä. On myös todettu, että tilapäistä suojelua koskevat kansalliset säädökset ovat edelleen epätäydellisiä ja puutteellisia ja että ne on joissakin tapauksissa jouduttu laatimaan kiireessä ja vallitsevan tilanteen vaatimusten perusteella. 2.6. YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun viraston toimeenpaneva komitea on hyväksynyt eräitä asiakirjoja, joita kansainvälinen yhteisö voi käyttää viitteenä omia säädöksiä laatiessaan. Kyseessä ovat asiakirjat EXCOM nro 19 (XXXI) vuodelta 1980 tilapäisestä turvapaikasta, nro 22 (XXXII) vuodelta 1981 turvapaikanhakijoiden suojelusta laajamittaisen paon yhteydessä, nro 71 (XLIV) vuodelta 1993, nro 74 (XLV) vuodelta 1994 ja nro 85 (XLIX) vuodelta 1998 kansainvälisestä suojelusta. Vuonna 1994 YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu antoi toimeenpanevalle komitealle kansainvälistä suojelua koskevan muistion, joka on edelleen ajankohtainen. Euroopan neuvosto puolestaan alkoi valmistella vuoden 1999 alussa tilapäistä suojelua koskevaa suositusta, jonka ministerikomitea hyväksyi 3 päivänä toukokuuta 2000. 3. TILAPÄISTÄ SUOJELUA KOSKEVA EUROOPAN UNIONIN SÄÄNNÖSTÖ 3.1. Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat hyväksyneet Maastrichtin sopimuksen nojalla kaksi tähän aihepiiriin liittyvää säädöstä: Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.1 artiklan nojalla 25 päivänä syyskuuta 1995 annetun neuvoston päätöslauselman siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanotosta ja väliaikaisesta oleskelusta aiheutuvien kustannusten jakamisesta ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla 4 päivänä maaliskuuta 1996 tehdyn neuvoston päätöksen kiireellisestä menettelystä asuinseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanotosta ja väliaikaisesta oleskelusta aiheutuvan vastuun jakamiseksi. Kimmokkeena näiden säädösten antamiselle oli siirtymään joutuneiden henkilöiden laajamittainen pako entisen Jugoslavian alueelta, erityisesti Bosniasta ja Hertsegovinasta, 1990-luvun alkupuolella. Säädöksiä ei kuitenkaan ole koskaan sovellettu, ei edes Kosovon kriisin aikana keväällä 1999. Neuvosto oli käsitellyt Jugoslaviasta siirtymään joutuneiden henkilöiden asiaa lyhyesti jo ennen näiden säädösten antamista Kööpenhaminassa 2 päivänä kesäkuuta 1993 (6712/93, lehdistötiedote 90). 3.2. Vuoden 1999 tapahtumat Kosovossa saivat EU:n jäsenvaltiot lisäämään kansallisia toimenpiteitä, joiden koordinointi on osoittautunut ongelmalliseksi. Kun laajamittainen pako Kosovosta alkoi huhtikuussa 1999, YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu totesi Genevessä jo 6 päivänä huhtikuuta, että on aloitettava humanitaariset evakuoinnit alueelta, josta ihmiset ensiksi hakevat turvaa. Luxemburgissa 7 päivänä huhtikuuta 1999 pidetyssä oikeus- ja sisäasioiden neuvoston ylimääräisessä kokouksessa todettiin, että jäsenvaltioiden oli vaikea päästä sovintoon siitä, millä tavoin siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioiden alueella olisi koordinoitava. Puheenjohtajamaan päätelmissä kuitenkin todetaan, että humanitaarisista syistä ja jotta voitaisiin välttää lähtöalueella sijaitsevien yksittäisten vastaanottajamaiden tasapainon järkkyminen saattaisi olla tarpeen myöntää siirtymään joutuneille henkilöille tilapäistä suojelua ja apua lähtöalueen ulkopuolella. Humanitaaristen evakuointien pitäisi kuitenkin perustua siirtymään joutuneiden henkilöiden vapaaehtoisuuteen. Lisäksi olisi noudatettava perheyhteyden säilyttämisen periaatetta. Suojeluun liittyviä kysymyksiä käsitellään yksityiskohtaisemmin neuvoston 27 päivänä toukokuuta 1999 hyväksymissä päätelmissä, jotka koskevat Kosovosta siirtymään joutuneita henkilöitä. Päätelmissä neuvosto tunnustaa, että näiden henkilöiden suojeluntarve on jatkuvaa ja lisääntyvää, ja toteaa tyytyväisenä, että jäsenvaltiot ovat tarjoutuneet ottamaan heitä vastaan alueelleen. Päätelmissä mainitaan ylimalkaisesti suojelun ja siihen liittyvien sosiaalietuuksien taso. Lisäksi mainitaan mahdollisuudesta kokoontua tarvittaessa tutkimaan YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun tilannearvion pohjalta, millaisia tarpeita kriisitilanteeseen vastaaminen ja siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanotto aiheuttaa. Tämän jälkeen tilapäiseen suojeluun liittyviä toimenpiteitä on toteutettu EU:n jäsenvaltioissa ilman koordinointia. 3.3. Komissio puolestaan laati huhtikuun 1999 alussa nopeasti muutetun ehdotuksen helmikuussa 1998 esittämästään ehdotuksesta pakolaisten, siirtymään joutuneiden henkilöiden ja turvapaikanhakijoiden vastaanottamista ja vapaaehtoista paluuta koskevaksi yhteiseksi toiminnaksi. Näin neuvosto saattoi hyväksyä jo 26 päivänä huhtikuuta 1999 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan nojalla "yhteisen toiminnan pakolaisten, siirtymään joutuneiden henkilöiden ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoa ja vapaaehtoista paluuta koskevien käytännön tukihankkeiden ja -toimenpiteiden toteuttamiseksi, mukaan luettuna hätäapu Kosovon äskeisten tapahtumien vuoksi paenneille henkilöille". Tämän oikeusperustan nojalla EU on rahoittanut noin 17 miljoonalla eurolla hankkeita, jotka liittyvät kosovolaisten vastaanottoon ja vapaaehtoiseen kotiinpaluuseen. 4. EUROOPAN UNIONIN PIIRISSÄ LAADITUT ASIAKIRJAT 4.1. Komissio esitti neuvostolle 5 päivänä maaliskuuta 1997 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla ehdotuksen siirtymään joutuneiden henkilöiden tilapäistä suojelua koskevaksi yhteiseksi toiminnaksi. Ehdotus käsittää seuraavat osat: määritelmät, yleiset säännökset, tilapäistä suojelua koskevien menettelyjen aloittaminen, tilapäistä suojelua koskevien menettelyjen tarkistaminen ja lopettaminen ja niiden jäsenvaltioiden avustaminen, joihin tilanne vaikuttaa erityisen voimakkaasti; lisäksi käsitellään oleskeluoikeuden myöntämistä, perheiden yhdistämistä, työntekoa ja sosiaaliturvaa, asumista, sosiaalista hyvinvointia ja koulutusta, turvapaikan myöntämistä, suojelun rajoittamisen ehtoja, täytäntöönpanotoimia ja pitkän aikavälin suojelutoimia. Euroopan parlamentti hyväksyi ehdotuksen 23 päivänä lokakuuta 1997, mutta ehdotti siihen eräitä tarkistuksia. 4.2. Jotta olisi voitu ottaa huomioon neuvostossa käyty keskustelu jäsenvaltioiden yhteisvastuusta ja eräät Euroopan parlamentin esittämät tarkistukset, komissio esitti 24 päivänä kesäkuuta 1998 tarkistetun ehdotuksen yhteiseksi toiminnaksi. Samalla se esitti toisen ehdotuksen tilapäistä suojelua saavien, siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanoton ja oleskelun yhteydessä noudatettavaa solidaarisuutta koskevaksi yhteiseksi toiminnaksi. Näiden yhteisten toimintojen oli määrä tulla voimaan samanaikaisesti. Ehdotuksessa otettiin huomioon eräät jäsenvaltioiden huomautukset ja Euroopan parlamentin tarkistukset, joiden tarkoituksena oli parantaa ehdotusta ja nopeuttaa yhteisymmärryksen saavuttamista, niin että tilapäistä suojelua koskevat yhteiset toiminnat voitaisiin hyväksyä mahdollisimman pian. Tarkistetussa ehdotuksessa säädettiin mm. tilapäisen suojelun enimmäiskestosta. Euroopan parlamentti hyväksyi komission ehdotukset 25 päivänä marraskuuta 1998 ja teki niihin eräitä uusia tarkistusehdotuksia. 4.3. YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu piti vuoden 1997 ehdotusta tasapuolisena ja rakentavana. Hän ilmaisi kannattavansa tilapäisen suojelun enimmäiskeston rajaamista 3-5 vuoteen, jotta toimenpiteiden suhdetta Geneven yleissopimukseen voitaisiin selkeyttää tehokkaammin, ja antoi tilapäistä suojelua saaville henkilöille myönnettävistä oikeuksista myönteisen arvion. Päävaltuutettu suhtautui suopeasti myös vuoden 1998 tarkistettuun ehdotukseen ja totesi sen olevan monessa suhteessa parempi kuin vuoden 1997 ehdotus. 4.4. Vuoden 1999 alussa komissio ja neuvosto joutuivat kuitenkin toteamaan, että neuvottelut olivat päätyneet umpikujaan erityisesti yhteisvastuuseen liittyvien kysymysten vuoksi. Puheenjohtajamaa Saksa esitti Berliinissä kokoontuneelle epäviralliselle oikeus- ja sisäasioiden neuvostolle asiakirjan siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottoon ja oleskeluun liittyvien rasitusten korvaamisesta yhteisvastuun perusteella. Se ehdotti myös, että vastaanoton tulisi perustua sekä vastaanottavien valtioiden että asianomaisten henkilöiden vapaaehtoisuuteen. Tämä periaate sai kannatusta, ja jäsenvaltiot ja komissio sopivat työn jatkamisesta tältä pohjalta. Kun Amsterdamin sopimus tuli voimaan 1 päivänä toukokuuta 1999, komission ehdotus raukesi juridisesti. Neuvoston 27 päivänä toukokuuta 1999 antamien päätelmien 10-12 kohdan täytäntöönpanoa varten jäsenvaltiot ja komissio jatkoivat puheenjohtajamaa Suomen johdolla keskustelua tilapäiseen suojeluun ja yhteisvastuuseen liittyvistä kysymyksistä niiden kokemusten perusteella, joita jäsenvaltioille oli kertynyt Kosovon kriisin aiheuttamista toimista. 5. KOMISSION EHDOTUKSEN TAVOITTEET 5.1. Komission direktiiviehdotuksen tavoitteet ovat seuraavat: (1) panna täytäntöön perustamissopimuksen, Wienin toimintasuunnitelman, Tampereen ylimääräisen Eurooppa-neuvoston kokouksen puheenjohtajan päätelmien ja neuvostolle ja parlamentille maaliskuussa 2000 esitetyn tulostaulun määräykset (2) välttää tilanne, jossa jäsenvaltioiden alueelle tulevien siirtymään joutuneiden henkilöiden suuri määrä tukkisi kokonaan kansalliset turvapaikkamenettelyt, mikä olisi sekä jäsenvaltioiden että muiden suojelua hakevien henkilöiden etujen vastaista, ja tukea siten yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toimivuutta (3) myöntää siirtymään joutuneille henkilöille välittömästi suojelua ja kohtuulliset oikeudet (4) selkeyttää tilapäiseen suojeluun liittyvien toimenpiteiden suhdetta Geneven yleissopimuksen määräyksiin ja turvata yleissopimuksen määräysten yhdenmukainen soveltaminen (5) edistää siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolista jakamista antamalla jäsenvaltioiden käyttöön välineet, joiden avulla laajamittaista pakoa Euroopan unionin alueelle voidaan koordinoida ja toteuttaa tilapäistä suojelua koskevat toimenpiteet (6) toteuttaa tulijoiden vastaanottoon liittyvää yhteisvastuullisuutta sekä taloudellisesti että molemminpuolisen vapaaehtoisuuden perusteella. 5.2. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi komissio esittää direktiiviehdotuksen, johon on koottu EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 alakohdan a ja b alakohtaan perustuva toimenpidepaketti. Siinä esitetään perustamissopimukseen kirjattuja tavoitteita vastaavat määritelmät ja vähimmäisvaatimukset tilapäisen suojelun myöntämiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä. Näin pyritään edistämään näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolista jakamista. Direktiivin saattaminen osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä edellyttää, että jäsenvaltiot hyväksyvät tai mahdollisesti pitävät edelleen voimassa sellaisia kansallisia lakeja tai asetuksia, joiden nojalla tilapäistä suojelua koskevia toimenpiteitä voidaan soveltaa laajamittaisen paon yhteydessä direktiivin mukaisesti heti kun tällainen tilanne ilmenee. Järjestelyt yhteisvastuun toteuttamiseksi käynnistyvät automaattisesti (ks. yksityiskohtaisempi selvitys 6 kohdassa). 5.3. Direktiivissä säädetään nimenomaisesti, että tilapäinen suojelu ei vaikuta pakolaisaseman tunnustamiseen Geneven yleissopimuksen nojalla. Heti säädöksen alussa todetaan, ettei sen tarkoituksena ole myöntää jäsenvaltioille poikkeusta niiden kansainvälisten velvollisuuksien täyttämisestä tai antaa niille mahdollisuutta näiden velvollisuuksien kiertämiseen. Siinä myös täsmennetään, ettei vähimmäis- vaatimuksilla pyritä missään nimessä rajoittamaan jäsenvaltioiden oikeutta myöntää tilapäistä suojelua saaville henkilöille suotuisampia ehtoja. Lisäksi todetaan, että kuten Kosovon kriisin yhteydessä on käynyt ilmi, yhteydet YK:n pakolaisasiain päävaltuutettuun ovat kulloinkin vallitsevan tilanteen ja suojeluun liittyvien kysymysten arvioinnin kannalta välttämätön edellytys. Henkilöt, joille myönnetään tilapäistä suojelua laajamittaisen paon yhteydessä, saattavat sitä paitsi kuulua myös YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun toimivallan piiriin. Näin ollen direktiivissä tunnustetaan tämä tosiseikka ja säädetään, että YK:n pakolaisasiain päävaltuutettua on kuultava säännöllisesti tilapäistä suojelua koskevien toimenpiteiden aloittamisen, toteuttamisen ja lakkauttamisen yhteydessä. 5.4. Jäsenvaltioiden alueelle tuleville siirtymään joutuneille henkilöille annettavan tilapäisen suojelun enimmäiskesto on järjestelmän keskeinen kysymys, etenkin jos turvapaikkamenettely lykkäytyy tilapäisen suojelun ajaksi. Komissio esitti vuonna 1998 enimmäiskestoksi 3 vuotta, jota voitaisiin poikkeussyistä jatkaa enintään 5 vuoteen. Useat jäsenvaltiot näyttävät kuitenkin suhtautuvan tähän ehdotukseen edelleen epäröiden tai varauksellisesti. Siksi komissio on laatinut uuden ehdotuksen, jossa enimmäiskesto on rajattu 2 vuoteen, mitä voidaan pitää kohtuullisena ja riittävän pitkänä ajanjaksona. Ellei neuvosto kannata tilapäisen suojelun lopettamista määräenemmistöllä, kuten kohdassa 5.6 esitetään, toimenpiteen voimassaolo lakkaa joka tapauksessa kahden vuoden kuluttua. Tilapäinen suojelu voidaan joka tapauksessa lakkauttaa milloin tahansa tietyin edellytyksin. 5.5. Direktiivin keskeinen sisältö liittyy tapaan, jolla tilapäisen suojelun aloittamisesta ja lopettamisesta päätetään. Koska laajamittaisen paon mittasuhteita ei ensinnäkään ole mahdollista määritellä ennalta, tietty tilanne on määriteltävä tällaiseksi yhteisellä päätöksellä. Päätöksen perusteeksi on kuitenkin tutkittava tietyt näkökohdat, jotka liittyvät mm. yhteisvastuuseen. Tämän täytäntöönpanopäätöksen tekeminen kuuluu neuvostolle tilapäistä suojelua koskevien toimenpiteiden erityisluonteen vuoksi ja siksi, ettei siirtymään joutuneiden henkilöiden laajamittaisen paon mittasuhteita ole mahdollista määritellä ennalta. Kyseessä on merkittävä päätös, joka on tehtävä määräenemmistöllä; on tärkeää, että riittävän moni jäsenvaltio antaa suostumuksensa tilapäisen suojelun aloittamiseksi. Sama koskee kyseisten toimenpiteiden lopettamista, jonka on niin ikään perustuttava tiettyjen näkökohtien tutkimiseen. Direktiivissä määritellään toimenpiteiden aloittamista koskevan päätöksen sisältö ja sen vaikutukset. Sen jälkeen kun tilapäisen suojelun aloittamisesta on tehty yhteinen päätös, kaikkien jäsenvaltioiden on toteutettava siihen liittyvät toimenpiteet direktiivin säännösten mukaisesti. Komissio on pyrkinyt yksinkertaistamaan vuoden 1998 ehdotuksessa esitettyä päätöksentekomenettelyä ja selkeyttämään tilapäiseen suojeluun liittyviä järjestelyjä. Tilapäisen suojelun enimmäiskestoa voidaan tietyin edellytyksin jatkaa ilman eri toimenpiteitä. 5.6. Jäsenvaltioilla on suojelua saaviin henkilöihin nähden velvoitteita, joiden on täytettävä useita vaatimuksia. Velvoitteiden on ensinnäkin oltava tasapuolisia, sillä niiden on toisaalta vastattava ihmisoikeuksiin liittyviä eurooppalaisia perinteitä ja toisaalta tulijoiden joukossa voi olla myös paljon Geneven yleissopimuksen pakolaismääritelmän mukaisia henkilöitä. Toiseksi niiden nojalla on voitava antaa tilapäistä suojelua saaville henkilöille riittävä turva, jotta voidaan välttää turvapaikkahakemusten määrän voimakas lisääntyminen. Tässä direktiiviehdotuksessa esitetty velvoitteiden taso noudattaa komission vuosina 1997 ja 1998 esittämien ehdotusten kunnianhimoista tasoa. Ehdotuksessa on kuitenkin otettu huomioon neuvostossa ja parlamentissa käydyt keskustelut. Lisäksi komissio on tutkinut jäsenvaltioissa kosovolaisten hyväksi toteutettuja tilapäisen suojelun toimenpiteitä ja ottanut nämä tulokset huomioon ehdotuksessaan. Jäsenvaltioiden ensimmäinen velvollisuus on antaa tilapäistä suojelua saaville henkilöille asianmukainen oleskelulupa koko tilapäisen suojelun ajaksi. Kolmen viime vuoden aikana käytyjen neuvottelujen ja Kosovon tilanteesta saatujen kokemusten perusteella direktiivissä ei vahvisteta tällaisten oleskelulupien tarkkaa voimassaoloaikaa. Tilapäistä suojelua saavien henkilöiden kohtelussa on kuitenkin noudatettava vähimmäisvaatimuksia oleskeluluvan tai -lupien voimassaoloajasta riippumatta. Siltä varalta, että suojelua tarvitsevat henkilöt tulevat maista, joiden kansalaisille on määrätty viisumipakko, direktiivissä säädetään viisumi- muodollisuuksien yksinkertaistamisesta ja viisumien myöntämisestä maksutta. Komissio on sisällyttänyt tekstiin Euroopan parlamentin ehdottaman tarkistuksen, joka koskee tilapäistä suojelua saaville henkilöille suunnattua tiedotusta: on tärkeää, että nämä saavat tietää heille myönnettävistä oikeuksista sekä turvapaikkamenettelyyn pääsyä ja tilapäisen suojelun päättymistä koskevista säännöistä. Komissio vahvistaa jälleen näkemyksensä, jonka mukaan tilapäistä suojelua saavilla henkilöillä on oltava oikeus tehdä työtä samoin edellytyksin kuin niillä, joille on myönnetty Geneven yleissopimuksen mukainen pakolaisasema. Näin voidaan vähentää heidän riippuvuuttaan tukijärjestelyistä, joiden tarkoituksena on helpottaa vapaaehtoista kotiinpaluuta. Lisäksi oikeus tehdä työtä voi saada suojelua tarvitsevat henkilöt valitsemaan tilapäisen suojelun turvapaikkamenettelyn sijasta. Lisäksi direktiivissä säädetään majoitusta tai asuntoa, sosiaali- tai toimeentuloturvaa, lääketieteellistä tai muuta hoitoa sekä yleissivistävää ja ammatillista koulutusta koskevista kysymyksistä. Komissio on jo todennut perheen yhdistämistä koskevassa direktiiviehdotuksessaan, että perheyhteyden säilyttämistä tilapäisen suojelun yhteydessä on käsiteltävä erillisessä ehdotuksessa eikä tässä yleisluontoisessa esityksessä. Koska tilapäisen suojelun kesto on rajattu tietyin perustein, komissio katsoo, että oikeus perheen yhdistämiseen on syytä rajoittaa lähtömaassa jo muodostuneeseen perheeseen, jonka jäsenet ovat joutuneet eroon toisistaan laajamittaisen paon yhteydessä. Perheen käsite voidaan kuitenkin määritellä laajasti. Tämä vastaa käytäntöä, joka jäsenvaltiot omaksuivat kosovolaisiin nähden. Tässä tarkoitetut oikeudet ovat kuitenkin suppeampia kuin perheen yhdistämistä koskevassa direktiivissä. Komissio myöntää, että poliittinen mielipide ei kannata perheen yhdistämistä koskevan oikeuden määrittelyä laajemmin kuin edellä on esitetty. Komissio haluaakin, että erityisaseman tunnustamisen ohella voidaan soveltaa Euroopan ihmisoikeussopimukseen kirjattua oikeutta perhe-elämään, joka koskee myös tilapäistä suojelua saavia henkilöitä, kuten todetaan Euroopan neuvoston ministerikomitean 15 päivänä joulukuuta 1999 hyväksymässä suosituksessa, joka koskee pakolaisten ja muiden kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden perheenyhdistämistä (Rec(99)23). Direktiiviehdotuksessa kiinnitetään erityistä huomiota lasten, ilman huoltajaa maahan tulevien alaikäisten ja sellaisten henkilöiden asemaan, joilla on vakavista traumoista johtuvia erityisiä tarpeita. Direktiivissä myös säädetään, että velvoitteita on sovellettava tilapäistä suojelua saaviin henkilöihin tasapuolisesti. Direktiivissä ei käsitellä tilapäistä suojelua saavien henkilöiden vapaata liikkuvuutta eikä näin ollen myöskään anneta erityisiä säännöksiä heidän ottamisestaan takaisin ensimmäiseen jäsenvaltioon sillä perusteella, että he ovat oleskelleet laittomasti toisessa jäsenvaltiossa. Ensinnäkin on sovellettava jo voimassa olevia sääntöjä sellaisten henkilöiden takaisinottamisesta, joilla on oleskelulupa jossakin jäsenvaltiossa mutta jotka oleskelevat laittomasti toisen jäsenvaltion alueella. Toiseksi komissio aikoo esittää ehdotuksen kolmansien maiden kansalaisten vapaata liikkuvuutta jäsenvaltioiden alueella koskevista toimenpiteistä ja edellytyksistä. 5.7. Turvapaikkamenettelyn piiriin pääsemistä koskevissa säännöksissä on lopullisesti selvitettävä jäsenvaltioiden alueelle laajamittaisen paon yhteydessä tuleville, siirtymään joutuneille henkilöille myönnettävän tilapäisen suojelun yhteys Geneven yleissopimuksen soveltamiseen. Komissio katsoo, että näiden säännösten on oltava tiiviitä ja periaatteiltaan selkeitä. Niissä on nimenomaisesti taattava pääsy turvapaikkamenettelyn piiriin. Jäsenvaltioille on kuitenkin annettava mahdollisuus valita itse tapa, jolla ne haluavat käytännössä hoitaa tällaiseen laajaan väestöliikkeeseen liittyvät toimet hallinnossaan. Direktiivissä ei pidä antaa jäsenvaltioille suuntaan tai toiseen meneviä ehdottomia määräyksiä turvapaikkahakemusten käsittelyn lykkäämisestä tai tilapäisen suojelun ja pakolaisaseman päällekkäisyydestä jne. Turvapaikkahakemuksen käsittelyn lykkääminen voi olla arvokas apuneuvo niissä jäsenvaltioissa, joissa tulijoiden suuri määrä aiheuttaa suurimmat rasitukset. Tilapäisen suojelun ja pakolaisaseman päällekkäisyyden kieltäminen taas voi kannustaa hakijoita valitsemaan tilapäisen suojelun, mikä keventää turvapaikkamenettelyjen kuormitusta. Sen sijaan direktiivissä on säädettävä edellytyksistä, joiden nojalla pääsy turvapaikkamenettelyn piiriin voidaan ehdottomasti taata niille, jotka sitä haluavat. Näin direktiivin kansalliset täytäntöönpanosäännökset perustuvat selkeään perusperiaatteeseen, vaikka käytännön yksityiskohdissa varmasti esiintyykin eroja jäsenvaltioiden välillä. 5.8. Samoin kuin turvapaikkamenettelyyn pääsystä, myös tilapäistä suojelua saaneiden henkilöiden paluusta ja tilapäisen suojelun päättymisen jälkeen toteutettavista toimenpiteistä on laadittava yksinkertaiset periaatteet ja vähimmäisvaatimukset, jotka sisältyvät perustamissopimuksen 63 artiklan soveltamisalaan. Tilapäisen suojelun päätyttyä on sovellettava ulkomaalaisten suojelua, maahantuloa ja oleskelua koskevia yleisiä sääntöjä. Tässä yhteydessä voi tulla esiin erilaisia vaihtoehtoja: - jäsenvaltioiden on otettava käsiteltäväksi niiden henkilöiden turvapaikkahakemus, jotka haluavat sellaisen tehdä - jos turvapaikkahakemus hylätään, voidaan hakijan henkilökohtaisesta tilanteesta tai lähtömaassa vallitsevista olosuhteista riippuen joko myöntää toissijaista suojelua tai antaa maastapoistumismääräys - jos henkilö ei halua hakea turvapaikkaa, sovelletaan ulkomaalaisten oleskeluoikeutta koskevia säännöksiä - jos sama henkilö tulee uudelleen jäsenvaltioiden alueelle, sovelletaan turvapaikan myöntämistä ja ulkomaalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevia yleisiä sääntöjä - jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön ohjelmia uudelleen sijoittamisen edistämiseksi. Direktiivissä määritellään normit, joiden perusteella tämä perusperiaate ja erityistilanteet otetaan huomioon ja vapaaehtoista paluuta koskevia ohjelmia toteutetaan. 5.9. Tilapäisen suojelun toteuttaminen Euroopan unionissa edellyttää, että otetaan käyttöön välineitä, joiden avulla toimia voidaan koordinoida jäsenvaltioiden kesken. Sen vuoksi direktiivissä säädetään, että jäsenvaltiot tekevät hallinnollista yhteistyötä sekä keskenään että komission kanssa. Aina kun tehdään päätös tilapäisen suojelun aloittamisesta, komissio kutsuu koolle koordinointiryhmän, jossa on edustaja kustakin jäsenvaltiosta. Ryhmä voidaan tarvittaessa kutsua koolle vielä vuosi tilapäisen suojelun päättymisen jälkeen. Ryhmän tehtävänä on tutkia tilapäisen suojelun soveltamiseen liittyviä kysymyksiä, joita ryhmän puheenjohtaja tai jäsenvaltioiden edustajat ottavat esiin. Ryhmä voi halutessaan myös kuulla eri tahoja. 5.10. Direktiivissä säädetään myös perusteista, joiden nojalla tilapäinen suojelu voidaan evätä henkilöiltä, joiden ei katsota ansaitsevan sitä, ja näiden perusteiden soveltamisedellytyksistä. 5.11. Ennen kuin siirrytään käsittelemään lähemmin jäsenvaltioiden yhteisvastuuta koskevaa järjestelmää, komissio haluaa muistuttaa, että siirtymään joutuneiden henkilöiden laajamittaiseen pakoon johtavat tapahtumat liittyvät myös Euroopan unionin ulkosuhteisiin, yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan sekä unionin turvallisuus- ja puolustusidentiteettiin. Tapahtumilla on liittymäkohtia myös yhteisön antamaan humanitaariseen apuun. Euroopan unioni varautuu kriiseihin ja konflikteihin laatimalla ennakkovaroitusjärjestelmiä sekä osallistumalla kriisien ehkäisemiseen ja hallitsemiseen siviilikeinoin. Erityisesti oikeus- ja sisäasioita koskevan yhteistyön alalla on pyrittävä lujittamaan unionin ulkoista toimintaa ja ottamaan nämä kysymykset huomioon unionin muiden politiikkojen ja toimien täytäntöönpanossa. Jäsenvaltioiden alueelle tuleville siirtymään joutuneille henkilöille myönnettävä tilapäinen suojelu niveltyy näin ollen osaksi unionin johdonmukaista ja yhä suurempaan tehokkuuteen tähtäävää toimintavalmiutta, jonka avulla laajamittaiseen pakoon johtavien tilanteiden syntyminen voidaan ehkäistä mahdollisimman pitkälle tai puuttua puhjenneisiin kriisitilanteisiin paikalla toteutettavin toimin tai jälkihoidon avulla, etenkin edistämällä siirtymään joutuneiden henkilöiden kotiinpaluuta. Tämä ei poista jäsenvaltioilta Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien 4 kohdassa mainittua velvollisuutta antaa suojelua niille, jotka sitä tarvitsevat. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin tukeutua näiden velvollisuuksien täyttämisessä erilaisiin välineisiin, joiden soveltamiseen komissio on valmis osallistumaan täysimääräisesti toimivaltuuksiensa rajoissa. Komission ehdotus nopean toiminnan välineen perustamisesta on tarkoitettu tukemaan tätä lähestymistapaa. 6. YHTEISVASTUU 6.1. Samoin kuin vuonna 1998 esitetyn yhteisiä toimintoja koskevan tarkistetun ehdotuksen yhteydessä, komissio katsoo, että jäsenvaltioiden alueelle tuleville siirtymään joutuneille henkilöille myönnettävän tilapäisen suojelun on perustuttava jäsenvaltioiden yhteisvastuuseen. Sen tueksi on luotava selkeä ja avoin rahoitusmekanismi, johon perustuvat rahoituspäätökset ovat ennakoitavissa. Komissio myös katsoo ongelman taustan perusteella, että tilapäistä suojelua saavien henkilöiden jakamisesta eri jäsenvaltioihin on säädettävä yhteisön lainsäädännössä. Tätä ajatusta kannattavat erityisesti ne jäsenvaltiot, joihin on viime vuosina tullut erityisen runsaasti siirtymään joutuneita henkilöitä. Euroopan unionissa voidaan kuitenkin päästä yhteisymmärrykseen siirtymään joutuneiden henkilöiden jakamisesta eri jäsenvaltioihin vain sekä vastaanottavien valtioiden että tulijoiden itsensä molemminpuolisen vapaaehtoisuuden pohjalta. 6.2. Yhteisvastuuseen perustuva rahoitus Direktiiviehdotuksessa esitetään yhteisvastuuseen perustuvan mekanismin perustamista viittaamalla pakolaisrahaston perustamisesta tehtyyn neuvoston päätökseen. Komissio hyväksyi tämän ehdotuksen neuvoston päätökseksi 14 päivänä joulukuuta 1999 EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 alakohdan nojalla. Pakolaisrahastosta rahoitetaan ns. rakenteellisia toimenpiteitä pakolaisten ja siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottoa, kotouttamista ja vapaaehtoista kotiinpaluuta varten sekä hätätoimenpiteitä tilanteissa, joissa Euroopan unionin alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä. Ehdotus sai myönteisen vastaanoton, ja sen käsittely neuvostossa on edennyt loppusuoralle. Euroopan parlamentti hyväksyi päätöksen 11 päivänä huhtikuuta 2000. Viittaus pakolais- rahastoon riittää, sillä näin asiat voidaan yhdistää suoraan toisiinsa ja välttää turha toisto ja pakolaisrahaston toimintaa koskevien sääntöjen muuttaminen. Näiden sääntöjen avulla voidaan rahoittaa direktiivissä mainittuja rakenteellisia ja hätätoimenpiteitä. Rahastoon on tarkoitus siirtää viiden vuoden kuluessa 216 miljoonaa euroa (36 milj. euroa vuonna 2000 ja sen jälkeen vuosittain 45 milj. euroa, mistä 10 milj. euroa hätätoimenpiteisiin). 6.3. Tulijoiden jakaminen eri jäsenvaltioihin yhteisvastuun perusteella Kun siirtymään joutuneita henkilöitä jaetaan eri jäsenvaltioihin, on varmistuttava paitsi vastaanottavien jäsenvaltioiden suostumuksesta myös siitä, että asianomaiset henkilöt haluavat siirtyä toiseen jäsenvaltioon. Nämä järjestelyt eivät saa vaikuttaa palauttamiskieltoa koskeviin jäsenvaltioiden kansainvälisiin velvollisuuksiin. Jäsenvaltiot ilmoittavat itse vastaanottovalmiudestaan, mutta vapaaehtoisuus ei saa aiheuttaa velvollisuutta täsmentää tarjouksen laajuutta yksityiskohtaisesti. Vapaaehtoisuutta tarvitaan kahdessa eri vaiheessa: silloin kun laajamittainen pako todetaan ja myöhemmin tilapäisen suojelun aikana siinä tapauksessa, että jokin jäsenvaltio joutuu vielä turvautumaan toisten jäsenvaltioiden apuun. Jälkimmäisen tilanteen varalta säädöksessä esitetään, millä tavoin jäsenvaltioiden yhteistyö tulisi järjestää, ja joitakin toimintaperiaatteita, joista saattaa olla hyötyä yhteistyön toteuttamisessa. Yhteisön periaatteena on toteuttaa vastaanottaminen yhteisön yhteisvastuun hengessä. Sen vuoksi asiaa koskeva keskustelu ja vastaanottotarjoukset on otettava huomioon jo tilapäisen suojelun aloittamista koskevan neuvoston päätöksen valmistelussa, minkä jälkeen tarjoukset esitetään päätökseen liitettävissä jäsenvaltioiden julistuksissa. Jos käytännössä osoittautuu, että nämä periaatteet eivät ole kyllin joustavia, on varauduttava siihen poikkeustilanteeseen, että siirtymään joutuneita henkilöitä ei jaetakaan eri jäsenvaltioihin. Tällainen ratkaisu on perusteltava. Säädöksessä kunnioitetaan tarkoin jäsenvaltioiden vapaaehtoisuutta ja niiden kansainvälisiä velvollisuuksia. Jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus reagoida erilaisiin laajamittaista pakoa aiheuttaviin tilanteisiin eri tavoin (tilanne ei esimerkiksi välttämättä edellytä humanitaarisia evakuointeja) ja toiminnalle luodaan kuitenkin yhteisön sääntelykehys. 7. OIKEUSPERUSTAN VALINTA 7.1. Oikeusperustan valinnassa otetaan huomioon muutokset, joita 1 päivänä toukokuuta 1999 voimaan tullut Amsterdamin sopimus aiheuttaa Euroopan yhteisön perustamissopimukseen. Uuden perustamissopimuksen 63 artiklan 2 alakohdassa määrätään, että neuvosto säätää pakolaisia ja muita kotiseudultaan siirtymään joutuneita henkilöitä koskevista toimenpiteistä erityisesti seuraavilla aloilla: a) vähimmäisvaatimukset tilapäisen suojelun antamisesta kolmansista maista saapuville, kotiseudultaan siirtymään joutuneille henkilöille, joita ei voida palauttaa kotimaahansa, ja b) näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistäminen. Näin ollen 63 artikla on sopiva oikeusperusta ehdotukselle tilapäistä suojelua koskevista vähimmäisvaatimuksista, jotka perustuvat jäsenvaltioiden yhteisvastuuseen ja joita täydennetään toimilla suojelutoimista aiheutuvien rasitusten jakamiseksi tasapuolisesti jäsenvaltioiden kesken. 7.2. Direktiiviehdotusta hyväksyttäessä on noudatettava perustamissopimuksen 67 artiklaa, jonka mukaan neuvosto tekee ratkaisunsa viiden vuoden siirtymäkauden aikana komission ehdotuksesta tai jäsenvaltion aloitteesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan. EY:n perustamissopimuksen IV osastoa ei sovelleta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan eikä Irlantiin, paitsi jos nämä valtiot ilmoittavat päinvastaisesta päätöksestään perustamissopimuksiin liitetyn Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemaa koskevan pöytäkirjan mukaisesti. Perustamissopimuksen IV osastoa ei sovelleta myöskään Tanskaan perustamissopimuksiin liitetyn Tanskan asemaa koskevan pöytäkirjan perusteella. 8. TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEET: OIKEUTUS JA LISÄARVO 8.1. Viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa sekä muuta henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvää politiikkaa koskevan uuden IV osaston lisääminen Euroopan yhteisön perustamissopimukseen osoittaa, että korkeat sopimuspuolet ovat halunneet antaa Euroopan yhteisölle toimivaltaa näillä aloilla. Euroopan yhteisöllä ei ole kuitenkaan yksinomaista toimivaltaa tällä alalla, joten vaikka poliittinen tahto olisi olemassa yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan toteuttamiseksi, yhteisön on noudatettava toiminnassaan EY:n perustamissopimuksen 5 artiklaa eli se voi toimia vain siinä tapauksessa ja vain siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka toiminnan laajuuden tai vaikutusten takia voidaan toteuttaa paremmin yhteisön tasolla. Direktiiviehdotus on näiden kriteerien mukainen. 8.2. Toissijaisuusperiaate Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttaminen edellyttää turvapaikka-asioita sekä pakolaisia ja siirtymään joutuneita henkilöitä koskevien toimenpiteiden hyväksymistä. Tämän aloitteen erityistavoitteena on laatia vähimmäisvaatimukset tilapäisen suojelun myöntämiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja edistää näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolista jakamista. Näitä vaatimuksia ja toimenpiteitä on voitava soveltaa kaikissa jäsenvaltioissa vähimmäismekanismien ja -periaatteiden mukaisesti. Tilapäisen suojelun myöntämiseen liittyvät tilanteet näet vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen. Sen vuoksi vähimmäisvaatimukset on syytä määritellä yhteisön tasolla tämän ehdotuksen kaltaisen toimenpiteen avulla. Määrittämällä vähimmäisvaatimukset voidaan myös rajoittaa tilanteita, joissa kolmannen maan kansalainen valitsee kohdemaan ainoastaan siellä sovellettavien suotuisien edellytysten vuoksi. Lisäksi yhteisvastuu voidaan toteuttaa yhteisön tasolla. On korkea aika laatia tilapäistä suojelua koskevaa yhteisön lainsäädäntöä, koska sen puuttuminen heikentää muiden turvapaikka-asioita koskevien säädösten tehokkuutta. 8.3. Suhteellisuusperiaate Yhteisön toiminta on toteutettava mahdollisimman yksinkertaisessa muodossa, mutta samalla on kuitenkin taattava, että ehdotuksen tavoitteet toteutuvat ja että se pannaan täytäntöön tehokkaasti. Säädöstyypiksi on siten valittu direktiivi, koska näin voidaan määrittää vähimmäisvaatimukset ja antaa kuitenkin jäsenvaltioiden, joille direktiivi on osoitettu, valita muodot ja keinot näiden periaatteiden täytäntöönpanemiseksi oman lainsäädäntönsä ja kansallisten olosuhteidensa kannalta tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. Direktiiviehdotuksessa ei käsitellä esimerkiksi Geneven yleissopimuksen tulkintaa, toissijaista suojelua tai muita ulkomaalaisten oleskeluoikeutta koskevia kysymyksiä, vaan niitä käsitellään muissa ehdotuksissa. Tässä ehdotuksessa keskitytään keskeisiin vähimmäisvaatimuksiin, jotka ovat ehdottoman välttämättömiä toiminnan johdonmukaisuuden varmistamiseksi. ARTIKLAKOHTAISET PERUSTELUT I luku: Yleiset säännökset 1 artikla Tässä artiklassa määritellään direktiivin tavoite eli vähimmäisvaatimusten laatiminen tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee kolmansista maista suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, joita ei voida palauttaa kotimaahansa, ja sellaisten toimenpiteiden määrittäminen, joiden avulla voidaan edistää näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolista jakamista. Tilapäisen suojelun myöntäminen tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, edellyttää aineellisten ja menettelyjä koskevien vähimmäisvaatimusten soveltamista ja toimenpiteitä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi; nämä vaatimukset ja toimenpiteet vahvistetaan tässä direktiiviehdotuksessa. 2 artikla Tässä artiklassa määritellään direktiiviehdotuksessa käytetyt käsitteet. (a) Käsite 'tilapäinen suojelu tilanteessa, jossa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä' määritellään täsmällisesti, jotta direktiivin soveltamisala voidaan kuvata selkeästi. Sillä tarkoitetaan poikkeusjärjestelyjä tilanteessa, jossa EU:n alueelle tulee erityisen paljon siirtymään joutuneita henkilöitä. Järjestelyjen tarkoituksena on antaa tulijoille asianmukainen suoja määrätyksi ajaksi, jotta turvapaikkajärjestelmää voidaan varjella liialliselta kuormittumiselta. Luettavuuden helpottamiseksi muualla tekstissä käytetään ilmaisua 'tilapäinen suojelu'. (b) 'Geneven yleissopimuksella' tarkoitetaan 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehtyä pakolaisten oikeusasemaa koskevaa yleissopimusta, sellaisena kuin se on muutettuna 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä New Yorkin pöytäkirjalla. (c) Ilmauksella 'kolmansista maista saapuvat, kotiseudultaan siirtymään joutuneet henkilöt, joita ei voida palauttaa kotimaahansa' tarkoitetaan kolmansien maiden kansalaisia tai valtiottomia henkilöitä, jotka ovat joutuneet lähtemään kotimaastaan eivätkä voi palata sinne syistä, joista annetaan esimerkkejä. Näihin henkilöihin voi mahdollisesti kuulua myös pakolaisia tai henkilöitä, joihin voidaan soveltaa toissijaisen suojelun edellytyksiä. (d) Ilmaisu 'tilanne, jossa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä' edellyttää kolmen edellytyksen täyttymistä samanaikaisesti. Ensinnäkin henkilöiden on oltava lähtöisin samasta maasta tai samalta maantieteelliseltä alueelta. Eri maista tulevien turvapaikanhakijoiden suurikaan yhteenlaskettu määrä ei näin ollen edellytä tässä direktiivissä tarkoitetun tilapäisen suojelun antamista. Toisaalta tällaista tilapäistä suojelua ei voida välttämättä myöntää myöskään silloin kun yhdestä maasta tai samalta maantieteelliseltä alueelta saapuu vähitellen turvapaikanhakijoita, pakolaisia ja siirtymään joutuneita henkilöitä. Sen sijaan voi käydä niin, että vaikka tulijoita saapuu aluksi vähitellen, heidän määränsä lisääntyy myöhemmin niin, että voidaan puhua laajamittaisesta paosta, jolloin tavanomainen turvapaikkajärjestelmä ei enää selviydy hakemusten käsittelystä. Lopuksi on syytä huomata, että laajamittaisen paon käsitettä on mahdotonta määritellä ennalta lukumääräisesti muuten kuin toteamalla, että kyse on suuresta ihmismäärästä. Neuvoston tehtäväksi jääkin laajamittaisen paon toteaminen asiaa koskevalla päätöksellä. (e) Ilmaisulla 'pakolainen' tarkoitetaan niitä kolmansien maiden kansalaisia tai valtiottomia henkilöitä, jotka vastaavat pakolaisen oikeusasemaa koskevassa Geneven yleissopimuksessa esitettyä pakolaisen määritelmää. (f) Ilmaisu 'ilman huoltajaa maahan tulevat alaikäiset' määritellään neuvoston 26 päivänä kesäkuuta 1997 ilman huoltajaa tulevista kolmansien maiden alaikäisistä kansalaisista antamassa päätöslauselmassa esitetyn määritelmän mukaisesti. (g) 'Oleskelulupa' määritellään laajasti, niin että se käsittää kaikenlaiset jäsenvaltioiden myöntämät oleskeluluvat niiden myöntämisperusteista tai muodosta riippumatta. Asiakirjassa on kuitenkin selkeästi myönnettävä asianomaiselle henkilölle lupa oleskella kyseisen maan alueella; pelkkä todistus läsnäolon suvaitsemisesta ei siis riitä. 3 artikla Tässä artiklassa täsmennetään yleiset velvoitteet, jotka ovat tilapäisen suojelun soveltamisen kannalta välttämättömiä jäsenvaltioiden tekemien kansainvälisten sitoumusten vuoksi. 1. Tässä kohdassa todetaan selkeästi, että tilapäinen suojelu ei muodosta poikkeusta Geneven yleissopimuksen soveltamisesta. Tilapäistä suojelua annetaan poikkeustilanteissa. 2. Tässä kohdassa todetaan, että tilapäisen suojelun yhteydessä voidaan vedota myös Euroopan ihmisoikeussopimukseen. 3. Tässä kohdassa säädetään, että tilapäistä suojelua koskevien toimenpiteiden eri vaiheissa on eri syistä kuultava säännöllisesti YK:n pakolaisasiain päävaltuutettua ja muita järjestöjä. Ensinnäkin YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun toimivallan piiriin kuuluvat sekä pakolaiset että muut kansainvälisen suojelun tarpeessa olevat henkilöt. Lisäksi päävaltuutettu on kansainvälisen yhteisön keskeinen yhteistyökumppani kriisitilanteissa, joissa on osallisina pakolaisia ja siirtymään joutuneita henkilöitä. On tärkeää tietää, miten hän arvioi tilannetta. Lisäksi Amsterdamin sopimukseen liitetyssä julistuksessa N:o 17 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 63 artiklasta (ent. 73 k artikla) määrätään, että Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettua ja muita asianomaisia kansainvälisiä järjestöjä on kuultava turvapaikkapolitiikkaan liittyvissä kysymyksissä. 4. Tämä säännös sulkee direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle henkilöt, jotka on otettu vastaan tilapäistä suojelua koskevien järjestelyjen nojalla ennen tämän direktiivin voimaantuloa. 5. Direktiivissä määritellään vähimmäisvaatimukset, mutta jäsenvaltioilla on toimivalta hyväksyä tai pitää voimassa tilapäistä suojelua saaviin henkilöihin sovellettavia suotuisampia säännöksiä. II luku: Tilapäisen suojelun kesto ja toteuttaminen 4 artikla Tässä artiklassa määritellään tilapäisen suojelun tavanomainen ja enimmäiskesto. Tavanomainen voimassaoloaika on yksi vuosi. Sitä voidaan jatkaa enintään vuodella 6 kuukautta kerrallaan. Tilapäisen suojelun enimmäiskesto on näin ollen yhteensä kaksi vuotta. Artiklassa määritellään myös voimassaolon jatkamisessa sovellettava menettely: päätöksentekomenettelyn yksinkertaistamiseksi jatkaminen tapahtuu ilman eri toimenpiteitä. 5 artikla Tässä artiklassa määritellään tilapäisen suojelun aloittamisen edellytykset ja vaikutukset, asiaa koskevan päätöksen tekotapa, päätöksen sisältö ja sen perustelut. 1. Tässä kohdassa säädetään, että tilapäistä suojelua toteutetaan siitä alkaen, kun neuvosto tekee suojelun aloittamista koskevan päätöksen, jossa todetaan, että jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä. Neuvosto tekee päätöksen määräenemmistöllä komission ehdotuksesta; komissio tutkii myös jäsenvaltioiden pyynnöt, joissa sitä pyydetään esittämään neuvostolle tällainen ehdotus. Tässä kohdassa säädetään, mitkä seikat tilapäisen suojelun aloittamista koskevassa päätöksessä on ehdottomasti mainittava: kohderyhmän ja siihen kuuluvien henkilöiden määrittely, tilapäisen suojelun aloittamispäivämäärä, jäsenvaltioiden julistukset niiden 25 artiklan nojalla esittämistä vapaaehtoisuuteen perustuvista vastaanottotarjouksista sekä tarvittaessa julistukset, joissa yksi tai useampi jäsenvaltio ilmoittaa, ettei voi vapaaehtoisesti tarjoutua ottamaan vastaan tilapäistä suojelua saavia henkilöitä. 2. Tässä kohdassa määritellään kolme perustetta, joiden nojalla neuvosto tekee päätöksensä. Tilapäinen suojelu voidaan päättää aloittaa, kun se on perusteltua vallitsevan tilanteen, väestöliikkeiden laajuuden ja toimenpiteen tarpeellisuuden vuoksi, kun otetaan huomioon mahdollisuudet antaa hätäapua ja toteuttaa toimia paikalla tai näiden mahdollisuuksien riittämättömyys sekä jäsenvaltioista, komissiolta, YK:n pakolaisasiain päävaltuutetulta ja muilta asianomaisilta järjestöiltä saadut tiedot. 3. Tässä kohdassa säädetään, että tarvittaessa voidaan soveltaa neuvoston työjärjestyksessä säädettyä kiireellistä menettelyä. 4. Tässä kohdassa säädetään velvollisuudesta ilmoittaa neuvoston päätöksestä Euroopan parlamentille. 6 artikla Tässä artiklassa määritellään tilapäisen suojelun lopettamisen edellytykset, asiaa koskevan päätöksen tekotapa, päätöksen sisältö ja sen perustelut. 1. Tässä kohdassa säädetään kaksi tapaa, joiden mukaan tilapäinen suojelu voi päättyä. Tilapäinen suojelu päättyy ensinnäkin silloin kun 4 artiklassa säädetty kahden vuoden määräaika täyttyy. Toiseksi neuvosto voi tehdä milloin tahansa ennen kahden vuoden määräajan täyttymistä päätöksen tilapäisen suojelun lopettamisesta. Neuvosto tekee päätöksen määräenemmistöllä komission ehdotuksesta; komissio tutkii myös jäsenvaltioiden pyynnöt, joissa sitä pyydetään esittämään neuvostolle tällainen ehdotus. Jos neuvosto ei pysty päättämään asiasta, tilapäinen suojelu päättyy joka tapauksessa kahden vuoden määräajan jälkeen. 2. Tässä kohdassa määritellään peruste, jonka nojalla neuvosto tekee päätöksen tilapäisen suojelun lopettamisesta. Ennen kuin päätös voidaan tehdä, on todettava, että tilapäistä suojelua saavat henkilöt voivat palata kotiseudulleen turvallisiin ja ihmisarvoisiin oloihin. Yhteiskunnallisen tilanteen on oltava vakaa ja sellainen, ettei palaajien henki tai vapaus ole uhattuna rodun, uskonnon, kansalaisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi ja etteivät he joudu kärsimään kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua. Turvallisten ja ihmisarvoisten olojen vaatimus merkitsee sitä, että laajamittaisen paon aiheuttaneet seikat ovat lakanneet vaikuttamasta, rauhan ja jälleenrakentamisen prosessi on mahdollisesti alkanut ja alueella vallitsevissa oloissa on taattu ihmisoikeuksien ja oikeusvaltion periaatteiden noudattaminen. Kohdassa säädetään myös velvollisuudesta ilmoittaa päätöksestä Euroopan parlamentille. 7 artikla Vaikka neuvosto tekee 5 artiklan 1 kohdan nojalla päätöksen siitä, mihin henkilöryhmiin tilapäistä suojelua sovelletaan, joku jäsenvaltio saattaa haluta antaa tilapäistä suojelua myös jollekin muulle ryhmälle, joka ei kuulu neuvoston päätöksen soveltamisalaan. Tässä artiklassa jäsenvaltiolle annetaan mahdollisuus toimia näin. Artiklan mukaan jäsenvaltion on kuitenkin ilmoitettava tästä välittömästi neuvostolle ja komissiolle. Kyseiseen ryhmään kuuluvien henkilöiden on täytynyt siirtyä kotiseudultaan samasta lähtömaasta ja samoista syistä kuin neuvoston päätöksessä määritelty ryhmä. Kyseessä saattavat olla esimerkiksi henkilöt, jotka ovat saapuneet johonkin jäsenvaltioon vähän ennen neuvoston päätöksessä mainittua päivämäärää, tai henkilöt, jotka ovat saapuneet sinne omatoimisesti, siinä tapauksessa että neuvoston päätöksessä ei mainittaisi tällaista tilannetta. III luku: Jäsenvaltioiden velvollisuudet tilapäistä suojelua saavia henkilöitä kohtaan 8 artikla 1. Tämä kohta koskee jäsenvaltioiden tärkeintä velvollisuutta tilapäistä suojelua saavia henkilöitä kohtaan: tulijoille on annettava oleskelulupa tai -luvat koko tilapäisen suojelun ajaksi. Velvollisuus on täytettävä myöntämällä asianomaisille henkilöille oleskelulupa-asiakirjat. 2. Tämän kohdan perusteella jäsenvaltiot voivat päättää oleskeluluvan tai -lupien voimassaoloajan. Tämä ei kuitenkaan saa johtaa siihen, että tulijoita kohdeltaisiin huonommin kuin direktiivissä säädetään. 3. Tässä kohdassa säädetään tilanteesta, jossa kohderyhmään kuuluviin henkilöihin sovelletaan viisumipakkoa. Olosuhteiden luonteen vuoksi on tällöin aiheellista säätää muodollisuuksien keventämisestä ja viisumien myöntämisestä maksutta. 9 artikla Tämä säännös koskee velvollisuutta antaa tilapäistä suojelua saaville henkilöille tietoa suojelua koskevista säännöksistä. Euroopan parlamentti on pyytänyt säännöstä marras- kuussa 1998 tilapäisestä suojelusta antamassaan päätöslauselmassa. 10 artikla Jäsenvaltiot antavat tilapäistä suojelua saaville henkilöille oikeuden tehdä työtä toisen palveluksessa tai itsenäisenä ammatinharjoittajana samoin edellytyksin kuin pakolaisille. Näin ollen myös työhön liittyvä palkkaus ja sosiaaliturva sekä muut työsuhdetta koskevat säännöt määräytyvät samoin edellytyksin kuin pakolaisilla. Mahdollisuus työntekoon tukee tulijoiden itsenäisyyttä ja antaa heille mahdollisuuden huolehtia toimeentulostaan itse, niin ettei heidän tarvitse turvautua tukijärjestelyihin. Se voi myös edistää tilapäistä suojelua saavien henkilöiden integroitumista uudelleen lähtömaahan sen jälkeen kun paluu sinne tulee mahdolliseksi. 11 artikla 1. Tässä kohdassa käsitellään tulijoiden oikeutta majoitukseen tai asuntoon. Tähän säännökseen kirjattujen vähimmäisvaatimusten perusteella jäsenvaltiot voivat laatia tilapäistä suojelua saavien henkilöiden majoitusta tai asuntoa koskevat säännökset vastaanottoa koskevaan kansalliseen säädökseen. Näissä säädöksissä voidaan säätää majoituksen järjestämisestä väliaikaisissa pakolaiskeskuksissa. Majoitus voidaan järjestää myös yhteistiloissa tai erillisissä asunnoissa. 2. Kuten kaikille minkä tahansa suojelun muodon kohteena oleville henkilöille, joilla ei ole riittävää toimeentuloa, jäsenvaltioiden on myönnettävä myös tilapäistä suojelua saaville henkilöille tarvittava sosiaali- ja toimeentuloturva, jonka avulla he voivat viettää normaalia ja ihmisarvoista elämää koko suojelun ajan. Jäsenvaltiot voivat itse päättää, missä muodossa ne myöntävät näitä tukia, kunhan ne pitäytyvät kunkin jäsenvaltion sosiaalista yhteisvastuuta koskevan säädöksen asettamissa rajoissa. Sama koskee terveydenhuollon järjestämistä. Terveydenhuoltotoimien on kuitenkin katettava ainakin ensiaputoimet ja sairauksien hoito. 3. Jos tilapäistä suojelua saava henkilö työskentelee toisen palveluksessa tai itsenäisenä ammatinharjoittajana, jäsenvaltiot voivat muuttaa hänelle myönnettävän sosiaali- ja toimeentuloturvan sekä terveydenhuollon tasoa sen mukaan, miten hän pystyy itse huolehtimaan tarpeistaan. 4. Tietyillä tilapäistä suojelua saavilla henkilöryhmillä saattaa olla erityisiä tarpeita. Tällaisia ryhmiä ovat mm. ilman huoltajaa maahan tulevat alaikäiset, vammaiset, yksin tulleet aikuiset ja henkilöt, joita on kidutettu tai jotka on raiskattu tai jotka ovat joutuneet muun fyysisen tai seksuaalisen väkivallan uhreiksi. Nämä erityistarpeet saattavat edellyttää lääkärin, lastenlääkärin tai psykiatrin hoitoa, psykologista tukea tai terapiaa tai psykomotorisen kehityksen ohjausta. Jäsenvaltioiden on valmistauduttava vastaamaan näihin tarpeisiin mahdollisimman hyvin. 12 artikla 1. Tilapäistä suojelua saavilla alaikäisillä lapsilla on lapsen oikeuksista tehdyn yleissopimuksen nojalla oikeus koulunkäyntiin samoin edellytyksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisilla. Jäsenvaltiot voivat säätää, että oikeus koulunkäyntiin koskee ainoastaan yhteiskunnan kustantamaa perusopetusta. Lisäksi määritellään alaikäisyyden käsite. 2. Tilapäistä suojelua saavat aikuiset ovat saattaneet joutua kotimaastaan paetessaan jättämään kesken yleissivistävät tai ammatilliset opintonsa. Heille on näin ollen myönnettävä oikeus saada yleissivistävää ja ammatillista koulutusta sekä ammatillista täydennys- ja uudelleenkoulutusta tilapäisen suojelun aikana. Tällä tavoin hankitut tiedot ja taidot voivat myös edistää kyseisten henkilöiden integroitumista uudelleen lähtömaahan sen jälkeen kun paluu sinne tulee mahdolliseksi. 13 artikla Tässä artiklassa määritellään perheyhteyden säilyttämisen edellytykset tilapäisen suojelun aikana. Siinä ei säädetä oikeudesta perheen yhdistämiseen sellaisena kuin se on määritelty 1 päivänä joulukuuta 1999 annetussa ehdotuksessa neuvoston direktiiviksi oikeudesta perheen yhdistämiseen (KOM(1999) 638 lopullinen), koska tilapäisen suojelun ei katsota muodostavan samanlaisia edellytyksiä tämän oikeuden toteutumiselle. Oikeus perustuu humanitaariseen käsitteeseen, jonka taustalla ovat pakoon johtaneet syyt. Perhe ymmärretään tässä laajemmin kuin perheen yhdistämistä koskevassa direktiiviehdotuksessa, mutta toisaalta käsite kattaa ainoastaan jo lähtömaassa muodostuneen perheen eikä käsitä oikeutta perheen muodostamiseen. Jossakin jäsenvaltiossa tilapäistä suojelua saavien henkilöiden oikeutta perheen yhdistämiseen ei sovelleta myöskään sellaisiin perheenjäseniin, jotka oleskelevat laillisesti jossakin kolmannessa maassa (muussa kuin lähtömaassa). Henkilöille, jotka tulevat jäsenvaltioiden alueelle perheen yhdistämistä varten, myönnetään oleskelulupa tilapäisen suojelun perusteella. Artiklassa pannaan täytäntöön tilapäisen suojelun yhteydessä periaate, jonka mukaan oikeutta perhe-elämään on kunnioitettava. Tämä periaate on johdettavissa kansainvälisestä oikeudesta ja erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdystä yleissopimuksesta, ja sen yhteydessä otetaan huomioon tilapäisen suojelun erityispiirteet. 1. Tässä kohdassa määritellään ne perheenjäsenet, joihin voidaan soveltaa oikeutta perheen yhdistämiseen tilapäisen suojelun yhteydessä. (a) Tämä alakohta koskee perheen yhdistämistä hakevan henkilön aviopuolisoa tai avopuolisoa, jolla tarkoitetaan myös samaa sukupuolta olevaa elämänkumppania. Avopuolisoa koskevaa säännöstä sovelletaan ainoastaan niissä jäsenvaltioissa, joiden oikeusjärjestelmässä avopuolisot rinnastetaan aviopuolisoihin. Tämä säännös ei merkitse avoliittojen tunnustamista koskevien kansallisten säännösten yhdenmukaistamista miltään osin, vaan se antaa mahdollisuuden tasapuoliseen kohteluun. Väärinkäytösten estämiseksi vaaditaan, että avopuolisoiden suhde on jatkuva ja että tämä voidaan näyttää toteen yhteiselämää koskevin todistein tai luotettavien todistajien avulla. (b) Tämä alakohta koskee sekä avio- että avopuolisoiden lapsia, jotka ovat naimattomia ja vanhemmistaan riippuvaisia siihen katsomatta, ovatko he alaikäisiä vai täysi-ikäisiä. Avioliiton ulkopuolella syntyneiden, edellisistä avioliitoista olevien tai adoptoitujen lasten kohtelu ei poikkea aviolasten kohtelusta. Säännöstä sovelletaan siis myös täysi-ikäisiin naimattomiin lapsiin, jos he ovat vanhemmistaan riippuvaisia eivätkä terveydentilansa vuoksi voi itse huolehtia toimeentulostaan. (c) Tämä alakohta koskee muita henkilöitä, jotka ovat riippuvaisia perheenjäsenistään. Edellytyksenä on, että he eivät terveydentilansa vuoksi voi itse huolehtia toimeentulostaan tai että heillä on vakavia terveysongelmia tai että he ovat kärsineet erityisiä traumoja. Nämä henkilöt voivat olla lapsenlapsia, isovanhempia, isoisovanhempia tai muita aikuisia, jotka ovat muista perheenjäsenistä riippuvaisia. 2. Tässä kohdassa määritellään aika, jonka kuluessa perheen yhdistäminen voi tapahtua, ja kyseisille henkilöille myönnettävä asema. Tilapäisen suojelun yhteydessä tapahtuva perheen yhdistäminen on toteutettava viimeistään kaksi kuukautta ennen tilapäisen suojelun enimmäiskestolle asetetun kahden vuoden määräajan täyttymistä. Henkilöille, jotka tulevat jäsenvaltioiden alueelle perheen yhdistämisen nojalla, myönnetään oleskelulupa tilapäisen suojelun perusteella. Vaikka saattaakin olla suotavaa, että tilapäistä suojelua saavat henkilöt voivat mennä sellaisen perheenjäsenensä luo, joka on jo pitempään oleskellut laillisesti jossakin jäsenvaltiossa, tällainen tilanne on kuitenkin lähinnä satunnainen eikä sitä käsitellä tässä kohdassa eikä myöskään perheen yhdistämistä koskevassa direktiiviehdotuksessa, koska tämä ei ole sen tarkoitus. 3. Tässä kohdassa määritellään, kuka voi hakea perheen yhdistämistä tilapäisen suojelun yhteydessä. Jotta perhettä ei yhdistettäisi perheenjäsenten tahdon vastaisesti, asianomainen jäsenvaltio varmistaa ensin perheenjäsenten suostumuksen. Jäsenvaltio voi valita itse asianmukaisen tavan suostumuksen tarkistamiseksi. 4. Tässä kohdassa säädetään perhesiteen todistamista koskevista edellytyksistä. 5. Tässä kohdassa käsitellään sellaisten perheenjäsenten saattamista jälleen yhteen, jotka ovat joutuneet eroon toisistaan kotiseudulta pakenemisen yhteydessä ja joille on myönnetty tilapäinen suojelu eri jäsenvaltioissa. Perhe voi valitse itse, missä jäsenvaltiossa perheen yhdistäminen toteutetaan; tilapäiseen suojeluun liittyvä oleskelulupa ja jäsenvaltion velvollisuudet lakkaavat olemasta voimassa siinä jäsenvaltiossa, josta perheenjäsenet poistuvat. 6. Tässä kohdassa säädetään velvollisuudesta tutkia perheen yhdistämistä koskevat hakemukset hyvän hallintokäytännön mukaisesti ja perustella hakemuksen hylkääminen sekä oikeudesta muutoksenhakuun ja alaikäisen lapsen etujen ensisijaisuudesta. 7. Näiden velvollisuuksien täyttäminen saattaa edellyttää jäsenvaltioiden viranomaisten ja asianomaisten kansainvälisten järjestöjen yhteistyötä. Tässä kohdassa sallitaan tämän yhteistyön tekeminen. 14 artikla Tässä artiklassa säädetään tilapäisen suojelun yhteydessä sovellettavista erityisistä velvollisuuksista ilman huoltajaa maahan tulevia alaikäisiä kohtaan. 1. Tilapäistä suojelua saavalla, ilman huoltajaa maahan tulevalla alaikäisellä on oltava edustaja. Tässä kohdassa toistetaan neuvoston kesäkuussa 1997 ilman huoltajaa tulevista kolmansien maiden alaikäisistä kansalaisista antaman päätöslauselman säännökset soveltuvin osin. 2. Ilman huoltajaa maahan tuleva alaikäinen on sijoitettava tilapäisen suojelun ajaksi ikäänsä vastaaviin olosuhteisiin. Tässä kohdassa toistetaan edellä mainitun päätöslauselman säännökset soveltuvin osin. 3. Jos ilman huoltajaa maahan tulleen alaikäisen perheenjäseniä ei löydetä, voi olla hänen etunsa mukaista, että hänet sijoitetaan tilapäisen suojelun yhteydessä jonkin toisen perheen huostaan, joka mahdollisesti on huolehtinut hänestä paon aikana. Tämä toinen perhe on voinut olla esimerkiksi lapsen perheen naapuri lähtömaassa. Tässä kohdassa hyväksytään tällainen menettely ja säädetään kummankin osapuolen suostumuksen tarkistamisesta. Tässä kohdassa ei estetä jäsenvaltioita soveltamasta ihmiskaupan torjuntaa koskevia säännöksiä. 15 artikla Tilapäisen suojelun aloittamista koskevassa päätöksessä määriteltyyn kohderyhmään voi kuulua henkilöitä, jotka edustavat eri rotuja, kansallisuuksia, kansalaisuuksia, uskontoja tai maailmankatsomuksia. Tässä kohdassa korostetaan, että tilapäistä suojelua on sovellettava katsomatta sen enempää näihin tekijöihin kuin asianomaisten henkilöiden sukupuoleen, ikään, sukupuoliseen suuntautumiseen tai vammaisuuteen, ja että jäsenvaltioiden on valvottava tämän periaatteen noudattamista. IV luku: Turvapaikkamenettelyn piiriin pääsy tilapäisen suojelun yhteydessä 16 artikla Tässä artiklassa todetaan, että tilapäinen suojelu ei oikeuta jäsenvaltioita poikkeamaan kansainvälisistä velvoitteistaan, ja määritellään niiden turvapaikkamenettelyä koskevat velvollisuudet tilapäisen suojelun yhteydessä. 1. Tässä kohdassa määritellään yleinen ja ehdoton velvollisuus myöntää pääsy turvapaikkamenettelyn piiriin niille tilapäistä suojelua saaville henkilöille, jotka sitä haluavat. 2. Tässä kohdassa täsmennetään, että pääsy turvapaikkamenettelyn piiriin on myönnettävä viimeistään tilapäisen suojelun päättyessä, ja määritellään jäsenvaltioiden velvollisuudet siinä tapauksessa, että turvapaikkahakemuksen käsittely on keskeytetty, jos hakemus on tehty jo ennen tilapäisen suojelun alkamista tai sen aikana. Tämän kohdan säännösten perusteella kukin jäsenvaltio voi valita tänä aikana sille parhaiten soveltuvan järjestelyn. Pääsy turvapaikkamenettelyn piiriin on myönnettävä joka tapauksessa tilapäisen suojelun enimmäiskestolle asetetun kahden vuoden määräajan täyttyessä. Jos neuvosto tekee 6 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisen päätöksen esimerkiksi 9 kuukauden kuluttua, pääsy turvapaikkamenettelyn piiriin pitäisi myöntää viimeistään näiden 9 kuukauden kuluttua. Jos hakemuksen käsittely keskeytetään tilapäisen suojelun ajaksi, jäsenvaltiot voivat säätää menettelystä, jonka mukaan ne tilapäisen suojelun päättyessä joko kehottavat hakijaa vahvistamaan hakemuksensa olevan edelleen voimassa tai vain odottavat, että hakija toimittaa vahvistuksen oma-aloitteisesti, ja jos tämä ei tee näin, hakemus raukeaa. Sovellettavan määräajan on kuitenkin oltava kohtuullinen, ja menettelystä on tiedotettava hakijoille asianmukaisesti. 17 artikla Tässä artiklassa korostetaan, että tilapäisen suojelun soveltaminen ei vaikuta niihin perusteluihin ja järjestelyihin, joiden mukaan turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio nykyään määritetään. Nämä perusteet ja järjestelyt sisältyvät toistaiseksi Dublinin yleissopimukseen. Niitä tarkistetaan lähiaikoina yhteisön säädöksellä. 18 artikla 1. Tämän kohdan perusteella jäsenvaltiot voivat joko hyväksyä tai kieltää turvapaikanhakijan ja tilapäisen suojelun asemien päällekkäisyyden. 2. Tässä kohdassa säädetään velvollisuudesta myöntää joka tapauksessa tilapäistä suojelua sen päättymiseen asti kohderyhmään kuuluvalle henkilölle, jonka osalta turvapaikkamenettelyssä on todettu, ettei hänelle voida myöntää pakolaisasemaa. Tämä velvollisuus ei rajoita 29 artiklassa säädettyjen poikkeuksien soveltamista. V luku: Kotiinpaluu ja tilapäisen suojelun päätyttyä toteutettavat toimenpiteet 19 artikla Tässä artiklassa määritellään perusperiaate, jota noudatetaan tilapäisen suojelun päättyessä. Jäsenvaltioilla on tällöin toimivalta soveltaa turvapaikan myöntämistä ja ulkomaalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevia yleisiä sääntöjä. 20 artikla Tässä artiklassa taataan, että tilapäisen suojelun päätyttyä ja kun on tehty päätös hylättyjen turvapaikanhakijoiden tai tilapäistä suojelua saaneiden henkilöiden palauttamisesta tai karkottamisesta, jäsenvaltio tutkii, olisiko kyseiselle henkilölle myönnettävä toissijaista suojelua pakottavista humanitaarisista syistä tai olisiko hänen sallittava oleskella jäsenvaltion alueella karkottamiseen tai pysyvän ratkaisun löytymiseen saakka eli kunnes hänet sijoitetaan uudelleen tai hänelle myönnetään pysyvä tai pitkäaikainen oleskelulupa. Tällaisia pakottavia syitä voivat olla esimerkiksi aseellisen selkkauksen tai vakavien ihmisoikeusloukkauksien jatkuminen tai paluun mahdottomuus joko siksi, että kyseinen henkilö tai henkilöryhmä kuuluu tiettyyn etniseen tai muuhun ryhmään, tai siksi että he ovat vaarassa joutua kidutuksen tai muun julman tai epäinhimillisen kohtelun uhreiksi. 21 artikla 1. Jäsenvaltiot helpottavat tilapäistä suojelua saavien henkilöiden vapaaehtoista kotiinpaluuta, koska se on ensisijainen ja suositeltavin ratkaisu. Vapaaehtoista paluuta harkitseville on annettava mahdollisimman perusteelliset tiedot olosuhteista, joihin he ovat palaamassa. Jäsenvaltiot voivat järjestää heille mahdollisuuden käydä tutustumassa oloihin itse. Näin osa paluuta harkitsevista voi viettää jonkin aikaa lähtömaassa selvittämässä turvallisuusoloja ja uudelleen integroitumisen mahdollisuuksia ennen kuin vapaaehtoinen paluu toteutetaan koko laajuudessaan. 2. Jotkut tilapäistä suojelua saavat henkilöt päättävät kenties palata kotiseudulleen vapaaehtoisesti jo ennen tilapäisen suojelun päättymistä. Lähtömaan olosuhteet saattavat kuitenkin pakottaa heidät lähtemään sieltä uudelleen pois. Direktiivissä säädetään, että jäsenvaltiot voivat lähtömaan olosuhteet tutkittuaan sallia heidän paluunsa jäsenvaltion alueelle tilapäisen suojelun voimassaoloaikana. 3. Vapaaehtoisen paluun toteuttaminen vastaanottavan jäsenvaltion ja/tai jonkin kansainvälisen järjestön perustaman ohjelman avulla voi viedä aikaa. Direktiivissä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus jatkaa asianomaisille henkilöille tilapäisen suojelun perusteella myönnettyjen henkilökohtaisten etuuksien voimassaoloa heidän varsinaiseen paluuseensa asti. 22 artikla 1. Osa tilapäistä suojelua saaneista henkilöistä saattaa tarvita lääketieteellistä tai psykologista hoitoa vielä tilapäisen suojelun päättymisen jälkeen. Jäsenvaltioiden on säädettävä toimenpiteistä, joiden perusteella näille henkilöille voidaan myöntää oleskelulupa hoidon jatkamista varten, ottaen huomioon heidän henkilökohtainen etunsa. Jäsenvaltio voi valita itse, millaisen oleskeluluvan se myöntää tätä tarkoitusta varten. Tämä säännös ei estä hoitojen jatkamista lähtömaassa, jos tämä ei ole asianomaisen henkilön henkilökohtaisen edun vastaista. 2. Vastaavia toimenpiteitä on säädettävä myös sitä haluavien perheiden osalta, jotta alaikäiset lapset eivät joudu yllättäen keskeyttämään koulunkäyntiään. Jäsenvaltiot voivat määritellä, koskeeko oleskeluoikeuden jatkaminen koko lukuvuotta vai ainoastaan meneillään olevaa lukukautta. 23 artikla Yksi pysyvän ratkaisun muoto, johon saatetaan joutua turvautumaan, on yhteistyössä YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun kanssa toteutettu uudelleen sijoittaminen muualle kuin lähtömaahan. Tämä on mahdollista YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun tukemien ohjelmien ja päävaltuutetun ja muiden valtioiden välillä tehtyjen kahdenvälisten sopimusten perusteella. Tässä artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on helpotettava tällaisten ohjelmien toteuttamista asianmukaisin toimenpitein, jotka ne määrittävät itse. VI luku: Yhteisvastuu Direktiivissä tunnustetaan tilapäisen suojelun yhteys yhteisvastuuseen. Siinä annetaan säännöksiä tämän yhteisvastuun käytännön toteutuksesta. 24 artikla Yhteisvastuuseen perustuva rahoitus on direktiivin tavoitteiden kannalta merkittävä yhteisvastuun ilmenemismuoto. Sen järjestämisestä säädetään tässä artiklassa viittaamalla Euroopan pakolaisrahaston rahoitukseen. 25 artikla Tässä artiklassa säädetään siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamisesta yhteisvastuun perusteella ja todetaan, että vastaanoton tulee perustua molemminpuoliseen vapaaehtoisuuteen. 1. Tässä kohdassa säädetään vapaaehtoisuuden ilmaisemisesta vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Periaate yhteisön yhteisvastuusta on vakiintunut, ja jäsenvaltiot ovat velvolliset ilmoittamaan mahdollisuuksistaan ottaa vastaan siirtymään joutuneita henkilöitä. Vastaanottomahdollisuuksia ei välttämättä tarvitse ilmoittaa lukumääräisesti. Myös näiden ilmoitusten suhde tilapäisen suojelun aloittamista koskevaan päätökseen on määritelty: ilmoitukset on esitettävä kyseiseen päätökseen liitettävissä julistuksissa. Myöhemmin jäsenvaltiot voivat toimittaa vastaanottomahdollisuuksia koskevia ilmoituksia suoraan neuvostolle ja komissiolle. Jäsenvaltio voi myös perustella, miksi se ei voi ottaa vastaan siirtymään joutuneita henkilöitä. Myös tällaiset ilmoitukset liitetään tilapäisen suojelun aloittamista koskevaan päätökseen. Koska YK:n pakolaisasiain päävaltuutetulla on toimivaltaa näissä kysymyksissä ja mahdollisesti myös asianomaisessa lähtömaassa, hänelle on tiedotettava tilanteesta viipymättä. 2. Tässä kohdassa säädetään siirrettävien henkilöiden vapaaehtoisuudesta: jos tilapäistä suojelua saavat henkilöt eivät vielä ole vastaanottavan jäsenvaltion alueella, heidän on oltava valmiit siirtymään sinne vapaaehtoisesti. Näin vältytään pakkosiirroilta. 26 artikla Tässä artiklassa säädetään siitä, miten vastaanottomahdollisuuksista voi ilmoittaa vapaaehtoisesti yhteisvastuun perusteella tilapäisen suojelun aloittamista koskevan päätöksen tekemisen jälkeen. Voi näet olla, että jokin jäsenvaltio haluaa vedota muiden jäsenvaltioiden yhteisvastuuseen, jos sen alueelle tulee edelleen suurin joukoin siirtymään joutuneita henkilöitä. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kyseisen jäsenvaltion alueella jo oleskelevat tilapäistä suojelua saavat henkilöt voisivat siirtyä toiseen jäsenvaltioon. Tässä artiklassa säädetään tätä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. 1. Tässä kohdassa säädetään jäsenvaltioiden yhteistyöstä tällaisessa tilanteessa asianomaisten henkilöiden siirtämiseksi toiseen vastaanottomaahan. Siirtoa varten on saatava asianomaisten henkilöiden suostumus, jotta voidaan välttää ihmisoikeuksia loukkaavat pakkosiirrot. 2. Tässä kohdassa säädetään siirtopyyntöjä koskevasta menettelystä. Myös vastaanottavien jäsenvaltioiden on otettava siirtyjät vastaan vapaaehtoisesti. 3. Tässä kohdassa määritellään ne oleskelulupaa ja tilapäiseen suojeluun liittyviä etuuksia koskevat seuraukset, joita asianomaisille henkilöille aiheutuu oleskelumaan vaihtumisen vuoksi. 4. Tämän kohdan tarkoituksena on helpottaa jäsenvaltiosta toiseen siirtymistä esittämällä kulkuluvan malli, joka sisältyy direktiivin liitteeseen. 27 artikla Tässä artiklassa muistutetaan siitä, ettei vapaaehtoisuus siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanotossa aiheuta poikkeusta palauttamiskiellon velvoitteesta, joka jäsenvaltioilla on Geneven yleissopimuksen ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen nojalla. Tämä periaate ei ole riippuvainen vastaanotosta aiheutuvien rasitusten jakamista koskevasta sopimuksesta. VII luku: Hallinnollinen yhteistyö 28 artikla Jäsenvaltioilta edellytetään koko tilapäisen suojelun ajan hyvää koordinointia, keskinäistä tietojenvaihtoa ja hallinnollista yhteistyötä. 1. Kussakin jäsenvaltiossa on ehdottomasti osoitettava selkeä yhteyspiste, jotta hallinnollinen yhteistyö voi sujua moitteettomasti. Sen yhteystiedot on annettava välittömästi tiedoksi muille jäsenvaltioille ja komissiolle. Jäsenvaltioiden on myös toteutettava tarvittavat toimet yhteistyön ja tietojenvaihdon parantamiseksi yhdessä komission kanssa. 2. Jäsenvaltioiden on toimitettava eräät erikseen määriteltävät tiedot; myös tietojen toimittamista koskevat säännöt määritellään erikseen. VIII luku: Erityiset säännökset 29 artikla Tämän artiklan nojalla jäsenvaltiot voivat soveltaa poikkeuksia tilapäisen suojelun antamisessa. 1. Tässä kohdassa säädetään ainoista hyväksyttävistä perusteista poikkeuksen tekemiselle. 2. Tässä kohdassa määritellään näiden perusteiden soveltamisrajat. Niitä on arvioitava pelkästään asianomaisen henkilön käytöksen perusteella. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia ja niihin on voitava hakea muutosta. IX luku: Loppusäännökset 30 artikla Tämä artikla on yhteisön lainsäädännössä käytetty vakiosäännös, jonka mukaan seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Jäsenvaltioiden harkintavaltaan jää sen määrittäminen, mitä seuraamuksia määrätään direktiivin täytäntöönpanoa varten annettujen säännösten rikkomisesta. Jäsenvaltioiden on annettava tarvittavat säännökset mm. siltä varalta, että tilapäistä suojelua saavia henkilöitä häädetään laittomasti keskuksista, joihin heidät on majoitettu, tai jos heiltä evätään terveyskeskuksessa pääsy ensiapuun. 31 artikla Komission on määrä laatia kertomus direktiivin soveltamisesta jäsenvaltioissa, koska sen tehtäviin kuuluu valvoa niiden säännösten soveltamista, joita toimielimet antavat perustamissopimuksen nojalla. Komissio tekee tarvittaessa ehdotuksia direktiivin muuttamisesta. Ensimmäinen kertomus on esitettävä viimeistään kaksi vuotta sen jälkeen kun direktiivi on pantu täytäntöön jäsenvaltioissa. Tämän ensimmäisen kertomuksen jälkeen komission on määrä laatia kertomus direktiivin soveltamisesta vähintään joka viides vuosi. 32 artikla Jäsenvaltioiden on saatettava direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2002. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten muutoksista. Kyseisissä jäsenvaltioiden tekemissä muutoksissa on viitattava direktiiviin, kun muutokset hyväksytään. 33 artikla Tässä artiklassa vahvistetaan päivämäärä, jona direktiivi tulee voimaan. 34 artikla Direktiivi on osoitettu ainoastaan jäsenvaltioille. LIITE Liitteessä on malli kulkuvasta, jota käytetään siirrettäessä tilapäistä suojelua saavia henkilöitä direktiivin 26 artiklan nojalla. Ehdotus NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 63 artiklan 2 alakohdan a ja b alakohdan, ottaa huomioon komission ehdotuksen [1], [1] EYVL C ottaa huomioon Euroopan parlamentin lausunnon [2], [2] EYVL C ottaa huomioon talous- ja sosiaalikomitean lausunnon [3], [3] EYVL C ottaa huomioon alueiden komitean lausunnon [4], [4] EYVL C sekä katsoo seuraavaa: (1) Turvapaikka-asioita koskevan yhteisen politiikan vahvistaminen ja yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luominen on olennainen osa Euroopan unionin tavoitetta muodostaa asteittain vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue, joka on avoin henkilöille, joilla on olosuhteista johtuva oikeutettu peruste hakea suojelua Euroopan unionin alueelta. (2) Euroopassa on viime vuosina sattunut yhä useammin tilanteita, joissa eri valtioiden alueelle on tullut suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, joita ei voida palauttaa kotimaahansa. Nämä tilanteet edellyttävät usein tilapäistä suojelua koskevaa poikkeuksellista järjestelyä, jonka nojalla näille henkilöille voidaan antaa välittömästi tilapäistä suojelua, niin että voidaan estää turvapaikkajärjestelmän ylikuormittuminen. (3) Jäsenvaltiot ja yhteisö ovat ilmaisseet huolensa siirtymään joutuneiden henkilöiden tilanteesta entisen Jugoslavian alueen konfliktin vuoksi siirtymään joutuneita henkilöitä koskevissa päätelmissä, jotka maahanmuuttoasioista vastaavat ministerit hyväksyivät Lontoossa 30 päivänä marraskuuta ja 1 päivänä joulukuuta 1992 ja Kööpenhaminassa 1 ja 2 päivänä kesäkuuta 1993 pidetyissä kokouksissa. (4) Neuvosto antoi 25 päivänä syyskuuta 1995 päätöslauselman siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanotosta ja väliaikaisesta oleskelusta aiheutuvien kustannusten jakamisesta [5] ja teki 4 päivänä maaliskuuta 1996 päätöksen 96/198/405 kiireellisestä menettelystä asuinseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanotosta ja väliaikaisesta oleskelusta aiheutuvan vastuun jakamisesta [6]. [5] EYVL C 262, 7.10.1995, s. 1. [6] EYVL L 63, 13.3.1996, s. 10. (5) Neuvoston ja komission 3 päivänä joulukuuta 1998 hyväksymän toiminta- suunnitelman [7] mukaan Amsterdamin sopimuksen perusteella on mahdollisimman pikaisesti hyväksyttävä vähimmäisvaatimukset tilapäisen suojelun antamisesta kolmansista maista saapuville, kotiseudultaan siirtymään joutuneille henkilöille, joita ei voida palauttaa kotimaahansa, sekä toimenpiteitä näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi. [7] EYVL C 19, 23.1.1999, s. 1. (6) Neuvosto on hyväksynyt 27 päivänä toukokuuta 1999 päätelmät Kosovosta siirtymään joutuneista henkilöistä. Päätelmissä kehotetaan komissiota ja jäsenvaltioita laatimaan yhteenveto toimista, joita ne ovat toteuttaneet Kosovon kriisin vuoksi, jotta tältä pohjalta voidaan laatia perustamissopimuksessa edellytetyt toimenpiteet. (7) Eurooppa-neuvosto on todennut Tampereella 15 ja 16 päivänä lokakuuta 1999 pidetyssä ylimääräisessä kokouksessaan, että kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden tilapäisestä suojelusta olisi päästävä sopimukseen jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun perusteella. (8) On näin ollen katsottu tarpeelliseksi laatia vähimmäisvaatimukset tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja säätää toimenpiteet näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistämiseksi. (9) Mainitut vaatimukset ja toimenpiteet ovat sidoksissa toisiinsa ja riippuvaisia toisistaan tehokkuuteen, johdonmukaisuuteen ja yhteisvastuuseen liittyvistä syistä ja jotta voidaan välttää siirtymään joutuneiden henkilöiden toissijaista siirtymistä ja tukea yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää. Tämän vuoksi näistä vaatimuksista ja toimenpiteistä olisi säädettävä samassa säädöksessä. (10) Tämän tilapäisen suojelun on oltava yhdenmukainen pakolaisten oikeusasemaa koskevien jäsenvaltioiden kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Se ei saa erityisesti vaikuttaa pakolaisaseman tunnustamiseen Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä New Yorkin pöytäkirjalla, mukaisesti, jonka kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet. (11) Olisi kunnioitettava YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun toimivaltaa pakolaisiin ja muihin kansainvälisen suojelun tarpeessa oleviin henkilöihin nähden ja noudattaa Amsterdamin sopimukseen liitettyä julistusta N:o 17 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen entisestä 73 k artiklasta (nykyinen 63 artiklasta) annettaessa tilapäistä suojelua tilanteessa, jossa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä. (12) Olisi säädettävä, että tätä direktiiviä ei sovelleta henkilöihin, jotka on otettu vastaan tilapäistä suojelua koskevien järjestelyjen nojalla ennen direktiivin voimaantuloa. (13) Vähimmäisvaatimusten luonteeseen kuuluu, että jäsenvaltiot voivat säätää tai pitää voimassa suotuisampia ehtoja henkilöille, joille annetaan tilapäistä suojelua tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä. (14) Tilapäistä suojelua koskevien toimenpiteiden erityisluonteen vuoksi ja sen vuoksi, ettei siirtymään joutuneiden henkilöiden laajamittaisen siirtymisen mittasuhteita ole mahdollista määritellä ennalta, on tarpeen vahvistaa tämän suojelun enimmäiskesto ja suojelun toteuttamisesta olisi säädettävä neuvoston päätöksellä. Tämän päätöksen olisi oltava velvoittava kaikissa jäsenvaltioissa siirtymään joutuvien henkilöiden osalta, joita tarkoitetaan kyseisessä päätöksessä. Olisi myös säädettävä tämän päätöksen voimassaolon päättymisen edellytyksistä. (15) Jäsenvaltioille olisi annettava mahdollisuus antaa tilapäistä suojelua halutessaan myös muille kuin neuvoston päätöksessä mainituille siirtymään joutuneiden henkilöiden ryhmille, jotka ovat joutuneet siirtymään kotiseudultaan samasta lähtömaasta ja samoista syistä, ja vahvistaa tämän mahdollisuuden edellytykset. (16) On määriteltävä vastaanotto-olosuhteita ja oleskelua koskevat jäsenvaltioiden velvollisuudet niitä henkilöitä kohtaan, joille on annettu tilapäistä suojelua tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä. Näiden velvollisuuksien on oltava tasapuolisia ja niiden on annettava kyseisille henkilöille asianmukainen suojelun taso. (17) Olisi vältettävä vaarantamasta syrjinnällä tavoitetta, jonka mukaan Euroopan unionista kehitetään vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue, mukaan luettuna turvapaikkapolitiikka ja tilapäinen suojelu tilanteessa, jossa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä. (18) Olisi määriteltävä jäsenvaltioiden kansainvälisten velvoitteiden ja perustamis- sopimuksen määräysten mukaisesti säännöt turvapaikkamenettelyyn pääsystä tilapäisen suojelun yhteydessä tilanteessa, jossa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä. (19) On aiheellista säätää periaatteista ja toimenpiteistä, joiden mukaan säädellään siirtymään joutuneiden henkilöiden paluuta lähtömaahan ja tilannetta jäsenvaltioissa tilapäisen suojelun päättyessä. (20) On säädettävä yhteisvastuuseen perustuvasta mekanismista, jonka avulla jäsenvaltioiden alueelle tulleiden, siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvat rasitukset voidaan jakaa tasapuolisesti. Tämä mekanismi koostuu kahdesta osasta. Ensimmäinen osa koskee rahoitusta. Toinen osa perustuu siirtymään joutuneiden henkilöiden jakamiseen eri vastaanottajavaltioihin kyseisen henkilön ja vastaanottajavaltion molemminpuolisen vapaaehtoisuuden perusteella. Olisi säädettävä mahdollisuudesta olla soveltamatta mekanismin toista osaa sekä tämän mahdollisuuden edellytyksistä. (21) Tilapäisen suojelun toteuttamisen yhteydessä olisi tehtävä hallinnollista yhteistyötä. (22) On määriteltävä tapaukset, joissa tilapäistä suojelua ei anneta tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä. (23) Jäsenvaltioiden olisi säädettävä seuraamusjärjestelmästä tämän direktiivin rikkomistapauksia varten. (24) Tämän direktiivin täytäntöönpanoa olisi arvioitava säännöllisesti. (25) Perustamissopimuksen 5 artiklan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka ovat vähimmäisvaatimusten laatiminen tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, ja näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistäminen, ei voida riittävällä tavalla saavuttaa jäsenvaltioiden tasolla, ja se voidaan siten suunnitellun toiminnan vaikutukset ja laajuus huomioon ottaen saavuttaa paremmin yhteisön tasolla. Tämä direktiivi rajoittuu vähimpään näiden tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeelliseen eikä siten ylitä sitä, mikä tarvitaan tähän tarkoitukseen. ON ANTANUT TÄMÄN DIREKTIIVIN: I luku Yleiset säännökset 1 artikla Tämän direktiivin tavoite on vähimmäisvaatimusten laatiminen tilapäisen suojelun antamiseksi tilanteissa, joissa jäsenvaltioiden alueelle tulee kolmansista maista suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, joita ei voida palauttaa kotimaahansa, ja näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakamisen edistäminen. 2 artikla Tässä direktiivissä tarkoitetaan: a) 'tilapäisellä suojelulla tilanteessa, jossa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä' poikkeuksellista järjestelyä, jonka nojalla tilanteessa, jossa jäsenvaltioiden alueelle tulee kolmansista maista suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, joita ei voida palauttaa kotimaahansa, näille henkilöille voidaan antaa välittömästi tilapäistä suojelua, kun turvapaikkamenettelyjen toimivuus vaarantuu hakemusten suuren määrän vuoksi; tämä on sekä asianomaisten että muiden suojelua hakevien henkilöiden edun mukaista; jäljempänä 'tilapäinen suojelu'; b) 'Geneven yleissopimuksella' 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehtyä pakolaisten oikeusasemaa koskevaa yleissopimusta, sellaisena kuin se on muutettuna 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä New Yorkin pöytäkirjalla; c) 'kolmansista maista saapuvilla, kotiseudultaan siirtymään joutuneilla henkilöillä, joita ei voida palauttaa kotimaahansa' kolmannen maan kansalaisia tai valtiottomia henkilöitä, joiden on täytynyt lähteä kotimaastaan ja jotka eivät voi palata sinne turvallisesti ihmisarvoisiin olosuhteisiin maassa vallitsevan tilanteen vuoksi; he voivat olla Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan tai muiden suojelua koskevien kansainvälisten tai kansallisten säädösten soveltamisalaan kuuluvia henkilöitä, ja erityisesti: - henkilöitä, jotka ovat paenneet alueilta, joilla esiintyy aseellisia selkkauksia ja jatkuvaa väkivaltaa, - henkilöitä, jotka ovat olleet vaarassa joutua tai ovat joutuneet järjestelmällisten tai laajojen ihmisoikeusloukkauksien uhreiksi; d) 'jäsenvaltioiden alueelle tulleella suurella määrällä siirtymään joutuneita henkilöitä' yhteisön alueelle kolmansista maista tulevaa suurta määrää kotiseudultaan siirtymään joutuneita henkilöitä, joita ei voida palauttaa kotimaahansa ja jotka ovat lähtöisin tietystä maasta tai tietyltä maantieteelliseltä alueelta; e) 'pakolaisilla' Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdassa tarkoitettuja kolmansien maiden kansalaisia tai valtiottomia henkilöitä; f) 'ilman huoltajaa maahan tulevilla alaikäisillä' alle 18-vuotiaita kolmansien maiden kansalaisia, jotka saapuvat jäsenvaltioiden alueelle ilman aikuista, joka olisi vastuussa heistä joko oikeuden tai vakiintuneen käytännön nojalla, niin kauan kuin he eivät tosiasiallisesti ole tällaisen henkilön huostassa; g) 'oleskeluluvalla' jäsenvaltion viranomaisten myöntämää jäsenvaltion lainsäädännön mukaista lupaa, jonka perusteella kolmannen maan kansalaisella on oikeus oleskella kyseisen jäsenvaltion alueella; h) 'perheen yhdistämistä hakevalla henkilöllä' kolmannen maan kansalaista, joka oleskelee jäsenvaltiossa tilapäisen suojelun nojalla ja pyytää saada luokseen yhden tai useamman perheenjäsenensä. 3 artikla 1. Tilapäinen suojelu ei vaikuta Geneven yleissopimuksen nojalla tapahtuvaan pakolaisaseman tunnustamiseen. 2. Jäsenvaltiot toteuttavat tilapäistä suojelua koskevat toimenpiteet noudattaen perusoikeuksia, sellaisina kuin ne taataan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä, Roomassa 4 päivänä marraskuuta 1950 allekirjoitetussa Euroopan yleissopimuksessa. 3. Tilapäisen suojelun aloittamisesta, toteuttamisesta ja lopettamisesta kuullaan säännöllisesti Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettua, jäljempänä 'YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu', ja muita asianomaisia kansainvälisiä järjestöjä. 4. Tätä direktiiviä ei sovelleta henkilöihin, jotka on otettu vastaan tilapäistä suojelua koskevien järjestelyjen nojalla ennen tämän direktiivin voimaantuloa. 5. Tämä direktiivi ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta säätää tai pitää voimassa suotuisampia ehtoja tilapäistä suojelua saaville henkilöille. II luku Tilapäisen suojelun kesto ja toteuttaminen 4 artikla Tilapäisen suojelun voimassaoloaika on yksi vuosi. Voimassaoloaikaa voidaan jatkaa, jollei tilapäistä suojelua ole lopetettu 6 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti, ilman eri toimenpidettä kuudella kuukaudella kerrallaan enintään vuodeksi. Tilapäisen suojelun kokonaiskesto on yhteensä enintään kaksi vuotta. 5 artikla 1. Tilanne, jossa jäsenvaltioiden alueelle tulee suuri määrä siirtymään joutuneita henkilöitä, todetaan päätöksellä, jonka neuvosto tekee määräenemmistöllä komission ehdotuksesta; komissio tutkii myös jäsenvaltioiden pyynnöt, joissa sitä pyydetään esittämään neuvostolle tällainen ehdotus. Neuvoston päätöksen perusteella annetaan siinä tarkoitetuille siirtymään joutuneille henkilöille kaikissa jäsenvaltioissa tilapäistä suojelua tämän direktiivin säännösten mukaisesti. Päätöksessä on oltava vähintään seuraavat tiedot: a) kuvaus väestöryhmistä, joihin tilapäistä suojelua sovelletaan; b) tilapäisen suojelun täytäntöönpanopäivämäärä; c) jäsenvaltioiden 25 artiklan nojalla antamat julistukset. 2. Neuvoston päätös perustuu seuraaviin seikkoihin: a) tilanteen ja väestöliikkeiden laajuuden arviointi; b) tilapäisen suojelun tarpeellisuuden arviointi, kun otetaan huomioon mahdollisuudet antaa hätäapua ja toteuttaa toimia paikalla tai näiden mahdollisuuksien riittämättömyys; c) jäsenvaltioiden, komission, YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun ja muiden asianomaisten järjestöjen ilmoittamat tiedot. 3. Tarvittaessa voidaan soveltaa neuvoston työjärjestyksessä säädettyä kiireellistä menettelyä. 4. Neuvoston päätös annetaan tiedoksi Euroopan parlamentille. 6 artikla 1. Tilapäinen suojelu lopetetaan a) kun enimmäiskestolle asetettu määräaika täyttyy, tai b) milloin tahansa, jos neuvosto tekee asiasta päätöksen määräenemmistöllä komission ehdotuksesta; komissio tutkii myös jäsenvaltioiden pyynnöt, joissa sitä pyydetään esittämään neuvostolle tällainen ehdotus. 2. Tämän neuvoston päätöksen tulee perustua toteamukseen, jonka mukaan tilanne lähtömaassa on sellainen, että asianomaiset henkilöt voivat palata sinne pysyvästi turvallisiin ja ihmisarvoisiin oloihin Geneven yleissopimuksen 33 artiklan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisesti. Päätös annetaan tiedoksi Euroopan parlamentille. 7 artikla Jäsenvaltiot voivat antaa tilapäistä suojelua myös muille kuin 5 artiklassa säädetyssä neuvoston päätöksessä mainituille siirtymään joutuneiden henkilöiden ryhmille, jotka ovat joutuneet siirtymään kotiseudultaan samasta lähtömaasta ja samoista syistä. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava tästä viipymättä neuvostolle ja komissiolle. III luku Jäsenvaltioiden velvollisuudet tilapäistä suojelua saavia henkilöitä kohtaan 8 artikla 1. Jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet oleskelulupien myöntämiseksi tilapäistä suojelua saaville henkilöille koko tilapäisen suojelun ajaksi. Asiakirjat annetaan tätä varten. 2. Edellä 1 kohdassa säädettyjen oleskelulupien kestosta riippumatta jäsenvaltioiden on kohdeltava tilapäistä suojelua saavia henkilöitä vähintään 9-15 artiklan säännösten mukaisesti. 3. Jäsenvaltiot edistävät tarvittaessa kaikin tavoin viisumien myöntämistä sellaisille henkilöille, joille on annettu pääsy niiden alueelle tilapäistä suojelua varten, kauttakulkuviisumit mukaan luettuina. Nämä viisumit ovat maksuttomia. Hätätilanteen vuoksi viisumimuodollisuudet on supistettava mahdollisimman vähiin. 9 artikla Jäsenvaltiot toimittavat tilapäistä suojelua saaville henkilöille sekä lähtömaan että vastaanottajamaan virallisella kielellä tai virallisilla kielillä laaditun asiakirjan, jossa esitetään selkeästi tilapäistä suojelua koskevat säännökset. 10 artikla Jäsenvaltiot myöntävät tilapäistä suojelua saaville henkilöille oikeuden työskennellä toisen palveluksessa tai itsenäisenä ammatinharjoittajana samoin edellytyksin kuin pakolaisille. Tilapäistä suojelua saavien henkilöiden ja pakolaisten tasavertaisuuden periaatetta sovelletaan myös palkkauksen, toisen palveluksessa tai itsenäisesti tehtyyn työhön liittyvän sosiaaliturvan ja muiden työsuhdetta koskevien ehtojen osalta. 11 artikla 1. Jäsenvaltiot varmistavat, että tilapäistä suojelua saavat henkilöt majoitetaan asianmukaisesti tai että heille tarvittaessa myönnetään varat asumiseen. 2. Jäsenvaltiot järjestävät tilapäistä suojelua saaville henkilöille tarvittavan sosiaali- ja toimeentuloturvan, jos heillä ei ole riittävästi varoja, sekä terveydenhuollon. Jäljempänä 4 kohdan soveltamista rajoittamatta terveydenhuollon on kuitenkin katettava ainakin ensiapu ja sairauksien hoito. 3. Kun tilapäistä suojelua saavat henkilöt työskentelevät toisen palveluksessa tai itsenäisenä ammatinharjoittajana, heidän mahdollisuutensa elättää itsensä otetaan huomioon määriteltäessä tukijärjestelyjen tasoa. 4. Jäsenvaltiot järjestävät asianmukaista lääketieteellistä tai muuta apua niille tilapäistä suojelua saaville henkilöille, joilla on erityisiä tarpeita, kuten ilman huoltajaa maahan tuleville alaikäisille tai henkilöille, joita on kidutettu tai jotka on raiskattu tai jotka ovat joutuneet muun vakavan henkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan uhreiksi. 12 artikla 1. Jäsenvaltiot antavat tilapäistä suojelua saaville alaikäisille oikeuden koulunkäyntiin samoin edellytyksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisille. Jäsenvaltiot voivat säätää, että oikeus koulunkäyntiin koskee ainoastaan yhteiskunnan kustantamaa perusopetusta. Alaikäisiksi katsotaan henkilöt, jotka eivät ole saavuttaneet asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaista täysi-ikäisyyden rajaa. 2. Jäsenvaltiot antavat tilapäistä suojelua saaville aikuisille oikeuden yleissivistävään ja ammatilliseen koulutukseen sekä ammatilliseen täydennys- ja uudelleenkoulutukseen. 13 artikla 1. Kun lähtömaassa jo muodostuneen perheen jäsenet ovat joutuneet eroon toisistaan väestön laajamittaisen siirtymisen yhteydessä, jäsenvaltiot sallivat seuraavien henkilöiden maahantulon ja oleskelun alueellaan: a) perheen yhdistämistä hakevan henkilön aviopuoliso tai avopuoliso, jolla on jatkuva suhde perheen yhdistämistä hakevaan henkilöön, jos avopuolisot rinnastetaan aviopuolisoihin asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännössä; b) edellä a alakohdassa tarkoitettujen puolisoiden tai perheen yhdistämistä hakevan henkilön lapset, jos nämä ovat naimattomia ja kyseisen henkilön huollettavana riippumatta siitä, ovatko he syntyneet