Ehdotus NEUVOSTON SUOSITUS harjoittelun laatupuitteista /* COM/2013/0857 final - 2013/0431 (NLE) */





PERUSTELUT 1. EHDOTUKSEN TAUSTA Viimeisten kahden vuosikymmenen aikana työharjoittelusta on tullut nuorille tärkeä reitti työmarkkinoille pääsyssä. Nuorten työllistymismahdollisuuksien ja tuottavuuden edistäminen on avaintekijä heidän työmarkkinoille pääsyssään. Vaikka harjoittelu on yhä useammin työmarkkinoidemme vakiopiirre, tämän käytännön yleistyminen on kuitenkin lisännyt huolta oppimissisällöstä ja työehdoista. Jotta harjoittelu tosiasiallisesti helpottaa työhön pääsyä, sen on tarjottava laadukas oppimissisältö ja asianmukaiset työehdot, eikä harjoittelu saa olla varsinaisen työpaikan halpa korvike. Joulukuussa 2012 komissio esitti nuorisotyöllisyyspaketin[1], jossa käynnistettiin harjoittelun laatupuitteita koskeva työmarkkinaosapuolten toisen vaiheen kuuleminen[2] Euroopan parlamentin[3] ja Eurooppa-neuvoston[4] useasti esittämän pyynnön jälkeen. Komission toteuttamassa asiaa koskevassa kuulemisessa[5] sekä muissa tutkimuksissa ja kyselyissä ilmeni useita ongelmia, jotka vaikuttavat nykyään EU:ssa tarjottaviin harjoittelujaksoihin. Ongelmat koskevat erityisesti kahta seuraavaa osa-aluetta: · riittämätön oppimissisältö (harjoittelijoita pyydetään tekemään vähäpätöisiä tehtäviä) · epäasianmukaiset työehdot (esim. pitkä työaika, terveys- ja turvallisuusriskien tai työperäisten riskien puutteellinen kattaminen, pieni palkka/korvaus tai ei lainkaan palkkaa/korvausta, epäselvä oikeudellinen tilanne ja pitkittynyt kesto). Lisäksi sidosryhmät korostivat, että palkattoman tai matalapalkkaisen harjoittelun suuri osuus voi aiheuttaa tasavertaiseen pääsyyn liittyvän ongelman[6] ja johtaa myös suuntaukseen, jossa palkalliset työntekijät korvataan harjoittelijoilla.[7] Harjoittelijoille ei myöskään aina kerrota selvästi, saavatko he palkan tai korvauksen, tai tiedoteta keskeisistä työehdoista, kuten terveys- ja tapaturmavakuutuksesta tai lomaoikeuksista. Lisäämällä harjoittelun oppimissisällön ja työehtojen avoimuutta tehostetaan työmarkkinoiden toimintaa. Vuonna 2013 tehdyn harjoittelua koskevan Eurobarometri-tutkimuksen perusteella työehtojen avoimuutta harjoittelupaikkailmoituksissa voitaisiin lisätä. Jäsenvaltioiden sääntelykehyksissä yleisesti ja erityisesti sääntelyn tiukkuudessa on suuria eroja sekä harjoittelutyyppien että jäsenvaltioiden välillä. Joissakin jäsenvaltioissa harjoittelulle ei ole oikeudellista määritelmää. Sääntely on nykyään kovin hajanaista eivätkä laatuvaatimukset ole yleisesti käytössä, ja yhteinen näkemys siitä, mitä harjoittelu on ja mitkä ovat sen vähimmäisvaatimukset, voisi auttaa muotoilemaan jäsenvaltioiden menettelytapoja ja sääntelyperiaatteita. Lisäksi on näyttöä siitä, että kansainvälinen harjoittelu on hyvin vähäistä[8], vaikka nuorten liikkuvuusaste on erittäin korkea esimerkiksi Erasmus-ohjelmassa. Tämä on merkittävä menetetty mahdollisuus pyrittäessä vähentämään nuorisotyöttömyyttä liikkuvuuden kautta, sillä kansainvälinen harjoittelu voisi olla avaintekijä autettaessa nuoria työskentelemään toisessa jäsenvaltiossa. Euroopan laajuiset harjoittelun laatupuitteet auttaisivat käsittelemään kansainvälisen harjoittelun vähäistä määrää. Ne auttaisivat puuttumaan yhteen rajatylittävän liikkuvuuden keskeiseen esteeseen eli tiedon puutteeseen alalla, jolla sääntely on hyvin hajanaista. Harjoittelun laatupuitteiden kehittäminen on oleellista myös pyrittäessä hyödyntämään EURES-portaalia työharjoittelussa, mitä Eurooppa-neuvosto pyysi kesäkuussa 2012 antamissaan päätelmissä[9]. Käsitelläkseen useiden jäsenvaltioiden erittäin suurta nuorisotyöttömyyttä ja noudattaakseen aikaisempia sitoumuksia komissio esitti ehdotuksen suositukseksi nuorisotakuun perustamisesta[10], ja neuvosto hyväksyi ehdotuksen 22. huhtikuuta 2013[11]. Suosituksessa kehotetaan jäsenvaltioita varmistamaan, että kaikille enintään 25-vuotiaille nuorille tarjotaan laadukas työ-, jatkokoulutus-, oppisopimus- tai harjoittelupaikka neljän kuukauden kuluessa työttömäksi joutumisesta tai virallisen koulutuksen päättämisestä. Harjoittelua koskevilla laatuvaatimuksilla on oleellinen merkitys suosituksen tehokkaan täytäntöönpanon kannalta. Nyt esitettävällä ehdotuksella neuvoston suositukseksi pyritään näin ollen varmistamaan, että harjoittelu helpottaa tehokkaasti siirtymistä koulutuksesta työelämään ja parantaa siten nuorten työllistymismahdollisuuksia. Ehdotuksessa annetaan ohjeita, joilla voidaan varmistaa laadukas oppimissisältö ja asianmukaiset työehdot. Siinä esitetään myös yhteenveto siitä, miten komissio tukee jäsenvaltioiden toimintaa EU:n rahoituspuitteiden, hyvien käytäntöjen jakamisen ja seurannan avulla. Ehdotus kattaa niin kutsutut avointen markkinoiden harjoittelujaksot eli harjoittelijan ja harjoittelun tarjoajan (yrityksen, voittoa tavoittelemattoman yhteisön tai julkisen sektorin laitoksen) välillä sovitut harjoittelujaksot, joissa ei ole osallisena kolmatta osapuolta ja jotka yleensä suoritetaan opintojen päätyttyä ja/tai työnhaun yhteydessä. Ehdotetussa suosituksessa ei käsitellä harjoittelujaksoja, jotka ovat osa akateemisia ja/tai ammatillisia opetussuunnitelmia tai alan koulutusvaatimuksiin kuuluvaa työharjoittelua (esim. lääketiede ja arkkitehtiopinnot). Ehdotukseen liittyy vaikutusten arviointi, jossa esitetään sidosryhmien kuulemisten tulokset, tarkastellaan yksityiskohtaisemmin harjoitteluun liittyviä ongelmia, käsitellään oikeudellisia ja toissijaisuuskysymyksiä sekä analysoidaan mahdollisia vaihtoehtoja ongelman ratkaisemiseksi. 2. KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET Julkinen kuuleminen Komissio kuuli monia eri sidosryhmiä harjoitteluun liittyvistä ongelmista ja mahdollisista ratkaisuista. Huhti–heinäkuussa 2012 toteutetussa julkisessa kuulemisessa ammattijärjestöt, kansalaisjärjestöt, nuorisojärjestöt, koulutuslaitokset ja useimmat yksittäiset vastaajat kannattivat yleisesti komission aloitetta. Vaikka työnantajajärjestöt, kauppakamarit ja jäsenvaltiot yleisesti ottaen kannattivat aloitetta, ne viittasivat usein siihen, että puitteiden on oltava riittävän joustavat, jotta voidaan ottaa huomioon erilaiset kansalliset käytännöt. Useimmat vastaajat hyväksyivät komission analyysin (kirjallinen harjoittelusopimus, selkeät tavoitteet ja oppimissisältö[12], rajallinen kesto, asianmukainen sosiaaliturva jne.). Yritykset ja jotkin työnantajajärjestöt väittivät, etteivät palkkaus- ja sosiaaliturvakysymykset kuulu EU:n toimivaltaan. Työmarkkinaosapuolten kuuleminen Kaksivaiheinen työmarkkinaosapuolten kuuleminen harjoittelun laatupuitteita koskevasta ehdotuksesta toteutettiin lokakuun 2012 ja helmikuun 2013 välillä. Työmarkkinaosapuolet toistivat julkisessa kuulemisessa esittämänsä kannan. Ammattijärjestöt vaativat voimakkaampaa aloitetta, ja työnantajat olivat huolissaan joustavuudesta ja yrityksille aiheutuvasta rasitteesta. Ne eivät kuitenkaan aloittaneet Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimuksen) 154 artiklan mukaisia neuvotteluja mahdollisesta sopimuksesta. EAY, BusinessEurope, UEAPME ja CEEP esittivät 11. kesäkuuta 2013 sosiaaliseen vuoropuheluun liittyvien neuvottelujen tuloksena nuorisotyöllisyyden toimintapuitteet (Framework of Actions on Youth Employment), joissa todettiin, että komissio aikoo laatia ehdotuksen neuvoston suositukseksi eurooppalaisista harjoittelun laatupuitteista. Työmarkkinaosapuolet aikovat toteuttaa lisää neuvostoon ja Euroopan parlamenttiin kohdistuvia yhteisiä toimia, jotka perustuvat tulevaan komission ehdotukseen neuvoston suositukseksi eurooppalaisista harjoittelun laatupuitteista. Pienet ja keskisuuret yritykset (pk-yritykset) Pk-yrityksille tehtiin maalis–kesäkuussa 2013 testi, jossa tutkittiin pk-yritysten tarjoaman harjoittelun laatua työantajan näkökulmasta ja arvioitiin harjoittelun laatupuitteisiin liittyvistä mahdollisista toimista aiheutuvia sääntöjen noudattamiseen liittyviä kustannuksia. Kyselyyn vastasi kaikkiaan 914 pk-yritystä. Testi toi selkeästi esiin harjoittelun merkityksen työpaikkojen luomisessa pk-yrityksiin, ja valtaosa kyselyyn osallistuneista (71,9 %) piti harjoittelua keinona valita ja kouluttaa tulevia työntekijöitä. Se myös vahvisti, että ylivoimainen enemmistö pk-yrityksistä (yhdeksän kymmenestä) pitäisi ehdotettuja laadun osatekijöitä sopivina. Harjoittelua koskeva Eurobarometri-tutkimus Toukokuussa 2013 EU:n 27 jäsenvaltiossa ja Kroatiassa tehtiin Eurobarometri-tutkimus harjoittelun laatuun liittyvistä huolenaiheista. Tässä kaikkien aikojen ensimmäisessä kyseisestä aiheesta tehdyssä EU:n laajuisessa edustavassa tutkimuksessa saatiin muun muassa seuraavat tulokset: · Tutkimus vahvisti harjoittelun yleisyyden: 46 prosenttia 18–35‑vuotiaista kyselyyn osallistuneista oli suorittanut vähintään yhden harjoittelun. · Joka kolmatta harjoittelua pidettiin epätyydyttävänä työehtojen (25 % kaikista harjoitteluista), oppimissisällön (18 %) tai molempien osalta. · Kansainvälisen harjoittelun harvinaisuus (9 % kaikista harjoitteluista) johtuu lähinnä tiedon puutteesta: 38 prosenttia niistä, jotka olisivat olleet kiinnostuneita siitä, mainitsi, ettei muiden jäsenvaltioiden harjoittelusäännöksistä ole riittävästi tietoa. Eurobarometri-tutkimuksen tuloksiin perustuneessa ekonometrisessa analyysissa todettiin merkittävä yhteys harjoittelun laadun ja ”työllistymistulosten” välillä. Toisin sanoen huonotasoisen harjoittelun suorittaneet löysivät myöhemmin huomattavasti epätodennäköisemmin työpaikan. Vaikutusten arviointi Työmarkkinaosapuolten toisen vaiheen kuulemiseen liittyi harjoittelun laatuun liittyviä ongelmia koskeva analyyttinen asiakirja[13], jossa tarkastellaan mahdollisia poliittisia toimia. Kyseistä asiakirjaa laajennettiin vuonna 2013 kattavaksi vaikutusten arvioinniksi[14] lisäämällä siihen harjoittelujen määrää ja laatua koskevia tietoja, joita ei ollut aiemmin saatavilla, sekä esittämällä uutta näyttöä laadun ja työllisyysnäkymien välisestä yhteydestä. Vaikutusten arvioinnissa määritetään ja analysoidaan toimintavaihtoehtoja laadukkaiden harjoittelujaksojen osuuden lisäämiseksi etenkin antamalla ”parhaita käytäntöjä” koskevia vaatimuksia ja estämällä työnantajia tarjoamasta huonotasoisia harjoittelupaikkoja. Siinä analysoidaan myös uusia avoimuutta koskevia ehdotuksia, jotta nuorten olisi helpompi tunnistaa laadukkaat harjoittelupaikat. Vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan lähtötilanteen lisäksi neljää seuraavaa vaihtoehtoa: · tietoja sisältävän verkkosivuston perustaminen · vapaaehtoisten laatumerkkien käyttöönotto · ehdotus neuvoston suositukseksi · ehdotus direktiiviksi. Vaikutusten arvioinnissa todetaan, että vaikuttavin, tehokkain ja oikeasuhteisin vaihtoehto olisi se, että komissio esittää ehdotuksen neuvoston suositukseksi harjoittelun laatupuitteista ja että jäsenvaltiot saattavat suosituksen osaksi kansallista käytäntöä ja/tai oikeusjärjestelmää. Siinä suositeltaisiin, että jäsenvaltiot varmistavat kirjallisen harjoittelusopimuksen pakollisuuden. Sopimus sisältäisi tiedot harjoittelun oppimistavoitteista, työehdoista, siitä, maksetaanko palkkaa/korvausta, sovellettavasta EU:n ja kansallisesta lainsäädännöstä johtuvista oikeuksista ja velvoitteista sekä harjoittelun kestosta. Avoimuutta koskevilla lisävaatimuksilla luotaisiin myös kannustimia laadukkaaseen harjoitteluun ja/tai esteitä huonotasoiselle harjoittelulle. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon mukaan harjoittelupaikkailmoituksissa olisi mainittava, maksetaanko harjoittelusta vai ei, ja jos maksetaan, palkan/korvauksen taso. Harjoittelun tarjoajia pyydettäisiin ilmoittamaan myös niiden harjoittelijoiden osuus, joille tarjottiin työsopimusta harjoittelun päätyttyä. 3. EHDOTUKSEN OIKEUDELLINEN SISÄLTÖ Oikeusperusta Tämän ehdotuksen oikeusperustana ovat SEUT-sopimuksen 153, 166 ja 292 artikla. SEUT-sopimuksen 292 artiklan mukaan neuvosto voi antaa komission ehdotuksesta suosituksia EU:n toimivaltaan kuuluvilla aloilla. SEUT-sopimuksen 153 artiklan mukaan unioni tukee ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa aloilla, joita ovat muuan muassa työehdot, työntekijöiden sosiaaliturva ja sosiaalinen suojeleminen sekä työmarkkinoilta syrjäytyneiden henkilöiden integroiminen ja sosiaalisen syrjäytymisen torjuminen. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan palkalliset harjoittelut kuuluvat 153 artiklan soveltamisalaan. Jotta oikeusperusta kattaa myös palkattomat harjoittelut, siihen lisättiin SEUT-sopimuksen 166 artikla. Kyseisen määräyksen mukaan unioni toteuttaa ammatillista koulutusta koskevaa politiikkaa, joka tukee ja täydentää jäsenvaltioiden toimia, pitäen täysin arvossa jäsenvaltioiden vastuuta ammatillisen koulutuksen sisällöstä ja järjestämisestä. Näin ollen sovelletaan SEUT-sopimuksen 153 tai 166 artiklaa sen mukaan, onko harjoittelu palkallista vai ei. SEUT-sopimuksen 153 artiklan 5 kohdan nojalla 153 artiklan määräyksiä ei sovelleta palkkoihin. SEUT-sopimuksen 153 artiklan 5 kohta ei kuitenkaan estä palkan avoimuuteen liittyvien ongelmien käsittelyä suosittelemalla, että kirjallisessa harjoittelusopimuksessa mainitaan, maksetaanko palkkaa vai ei. Tässä yhteydessä voidaan todeta liittymäkohta muihin EU:n välineisiin, kuten työnantajan velvollisuudesta ilmoittaa työntekijöille työsopimuksessa tai työsuhteessa sovellettavista ehdoista annettuun direktiiviin 91/533/ETY. Kyseisen direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa: ”1. Työnantaja on velvollinen antamaan – – palkatun työntekijän – – tietoon työsopimuksen tai työsuhteen olennaiset kohdat. 2. – – tarkoitettujen tietojen tulee sisältää vähintään seuraavat asiat:– – h) palkan perusosan suuruus, muut palkan osat sekä se, kuinka usein palkka, johon työntekijä on oikeutettu, maksetaan – –”.[15] Myös ehdotuksessa direktiiviksi kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä yrityksen sisäisen siirron yhteydessä[16] käsitellään palkkakysymystä työnantajan komennuskirjeeseen tai työsopimukseen sisältyvänä osatekijänä. Koulutus on EU:n työllisyys- ja koulutuspolitiikkojen keskeinen tavoite. Se on myös erottamaton osa SEUT-sopimuksen 45 artiklassa vahvistettua henkilöiden vapaata liikkuvuutta, joka on perussopimuksessa suojattu perusvapaus. Harjoittelun kansainvälisen ulottuvuuden vuoksi pelkillä yksittäisten jäsenvaltioiden toimilla ei saavuteta ehdotuksen tavoitteita eli onnistuta kokonaisvaltaisesti parantamaan EU:ssa suoritettavien harjoittelujaksojen laatua. Joitakin oikeuksia ja vapauksia, jotka voivat olla merkityksellisiä harjoittelua koskevien tulevien toimien kannalta, sisältyy myös Euroopan unionin perusoikeuskirjaan, erityisesti sen 21 artiklaan (Syrjintäkielto), 29 artiklaan (Oikeus työnvälityspalveluihin), 31 artiklaan (Oikeudenmukaiset ja kohtuulliset työolot ja työehdot) ja 32 artiklaan (Lapsityövoiman käytön kielto ja nuorten suojelu työssä). Toissijaisuusperiaate Toissijaisuusperiaatetta sovelletaan, koska asia, jota ehdotus koskee, ei kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Harjoittelujaksojen tapauksessa EU:n laajuisella ratkaisulla on useita etuja: (1) Eri valtioiden eri elinten hyväksymissä tai ehdottamissa laatua koskevissa ohjeissa viitataan laajalti samoihin seikkoihin, joita pidetään avaintekijöinä harjoittelun laadun parantamisessa. Tämä tarkoittaa, ettei harjoittelun laatua koskevien vaatimusten määrittely saisi oleellisesti vaihdella kansallisten käytäntöjen tai paikallisten olosuhteiden mukaan. (2) EU:n laajuisella ratkaisulla olisi harjoittelijoiden liikkuvuuteen liittyviä etuja. Nuorten olisi helpompi hyväksyä toisessa maassa suoritettava harjoittelu, jos olemassa olevat vakiomuotoiset käytännöt tai säännöt antaisivat heille selkeän käsityksen siitä, mitä he voivat odottaa. (3) Kokemus osoittaa, että koordinointiongelmien vuoksi kansainvälisesti hyväksyttyjen laatustandardien määrittely voi tapahtua nopeammin, jos ylikansalliset instituutiot koordinoivat ja tukevat sitä. Jäsenvaltiot voisivat itsenäisesti toteuttaa toimia harjoittelun laadun parantamiseksi. Käytännössä ne ovat kuitenkin toistuvasti kehottaneet komissiota laatimaan harjoittelua koskevat laatupuitteet (ks. mm. kolmen viimeksi kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät: joulukuu 2012, helmikuu 2013 ja kesäkuu 2013). Tilanteessa, jossa sääntelykehykset poikkeavat toisistaan, on hyvä muodostaa yhteinen näkemys siitä, mitä harjoittelu on ja mitkä ovat sen vähimmäisvaatimukset. Tämä auttaa muotoilemaan jäsenvaltioiden lähestymistapaa sääntelyyn, koska ehdotetut vaatimukset on tarkoitus ottaa käyttöön kunkin jäsenvaltion oman sääntelyn kautta. Tällä tavoin EU voisi konkreettisesti auttaa jäsenvaltioita panemaan täytäntöön Eurooppa 2020 ‑strategian työllisyyden suuntaviivan 8, erityisesti ”laatimaan järjestelmiä, joilla autetaan nuoria ja erityisesti sellaisia nuoria, joilla ei ole työtä tai koulutuspaikkaa, löytämään ensimmäinen työpaikka, harjoittelupaikka tai jatkokoulutusmahdollisuuksia, myös oppisopimuskoulutusta, ja joilla nuorten työttömyyteen voidaan puuttua nopeasti”. Näin käsiteltäisiin yhtä rajatylittävän liikkuvuuden keskeistä estettä – tiedon puutetta alalla, jolla sääntely on hyvin hajanaista – ja suositus auttaisi vahvistamaan Erasmus+ ‑ohjelman[17] tarjoamaa tukea ja EURES-verkoston[18] kehittämistä. Oikeasuhteisuus Neuvoston suositus mahdollistaa suhteellisuusperiaatteen tiukan noudattamisen: jäsenvaltioiden, jotka ovat jo saattaneet ehdotetut takuut ja laadun osatekijät osaksi lainsäädäntöään tai kansallisia käytäntöjä, ei tarvitse toteuttaa toimia. Jäsenvaltiot voivat myös vapaasti arvioida, onko suotavaa mennä tässä ehdotettuja harjoittelun laatupuitteita pitemmälle ja erityisesti sisällyttää niihin myös vähimmäispalkkaa koskeva kysymys, jota ei käsitellä harjoittelun laatupuitteissa. 4. TALOUSARVIOVAIKUTUKSET Ei sovelleta. 5. LISÄTIEDOT Ei sovelleta. 2013/0431 (NLE) Ehdotus NEUVOSTON SUOSITUS harjoittelun laatupuitteista EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 153, 166 ja 292 artiklan, ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen, sekä katsoo seuraavaa: (1) Nykyinen kriisi on koetellut erityisen kovasti nuoria. Nuorisotyöttömyysaste on ollut viime vuosina ennätyksellisen korkea useissa jäsenvaltioissa, eikä se näytä alentuvan lyhyellä aikavälillä. Nuorten työllistymismahdollisuuksien ja tuottavuuden edistäminen on avaintekijä heidän työmarkkinoille pääsyssään. (2) Sujuva siirtyminen koulutuksesta työelämään on tärkeää, jotta voidaan parantaa nuorten mahdollisuuksia työmarkkinoilla. On parannettava nuorten koulutusta ja helpotettava heidän siirtymistään työelämään, jotta saavutetaan Eurooppa 2020 ‑strategian yleistavoite, jonka mukaan työllisten osuus 20–64-vuotiaista on 75 prosenttia vuoteen 2020 mennessä. Jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivassa 8 jäsenvaltioita kehotetaan laatimaan ”järjestelmiä, joilla autetaan nuoria, ja erityisesti sellaisia nuoria, joilla ei ole työtä tai koulutuspaikkaa, löytämään ensimmäinen työpaikka, harjoittelupaikka tai jatkokoulutusmahdollisuuksia, myös oppisopimuskoulutusta, ja joilla nuorten työttömyyteen voidaan puuttua nopeasti”[19]. (3) Viimeisten kahden vuosikymmenen aikana työharjoittelusta on tullut nuorille tärkeä reitti työmarkkinoille pääsyssä. (4) Varsinaisen työpaikan, varsinkin tavallisesti nuorille tarjottavan ensimmäisen työpaikan, korvaamisesta harjoittelujaksoilla – etenkin jos ne toistuvat – aiheutuu sosioekonomisia kustannuksia. Erityisesti oppimissisällöltään niukat huonolaatuiset harjoittelujaksot eivät myöskään lisää merkittävästi tuottavuutta eivätkä anna myönteisiä viestejä. Sosiaaliset menot liittyvät myös palkattomiin harjoitteluihin, jotka voivat rajoittaa huonommista lähtökohdista tulevien uramahdollisuuksia. (5) Harjoittelun laadun ja työllistymistulosten välisestä yhteydestä on näyttöä. Se, missä määrin harjoittelusta on etua työelämään siirtymisessä, riippuu harjoittelun laadusta tarkasteltaessa oppimissisältöä ja työehtoja. Laadukas harjoittelu tuo suoria tuottavuusetuja, parantaa soveltuvuutta työmarkkinoille ja edistää liikkuvuutta erityisesti vähentämällä sekä yrityksille että nuorille aiheutuvia haku- ja välityskuluja. (6) Nuorisotakuun perustamisesta annetussa neuvoston suosituksessa[20] pyydetään jäsenvaltioita varmistamaan, että kaikille enintään 25-vuotiaille nuorille tarjotaan laadukas työ-, jatkokoulutus-, oppisopimus- tai harjoittelupaikka neljän kuukauden kuluessa työttömäksi joutumisesta tai virallisen koulutuksen päättämisestä. (7) Eri tutkimuksissa ja kyselyissä on ilmennyt, että laatuongelmat vaikuttavat huomattavan suureen osaan harjoittelujaksoista, erityisesti sellaisiin, joissa oppi- tai koulutuslaitos ei ole suoraan vastuussa harjoittelun oppimissisällöstä ja työehdoista (niin kutsutut avointen markkinoiden harjoittelujaksot). (8) On näyttöä siitä, että merkittävää osaa harjoittelijoista pyydetään tekemään vähäpätöisiä tehtäviä ilman riittävää oppimissisältöä. Laadukkaassa harjoittelussa on tarjottava vankka ja mielekäs oppimissisältö etenkin määrittämällä hankittavat erityistaidot, valvomalla ja mentoroimalla harjoittelijaa sekä seuraamalla hänen edistymistään. (9) Ongelmia on havaittu myös työehdoissa, esimerkiksi pitkissä työajoissa, sosiaaliturvassa, terveys- ja turvallisuusriskeissä tai työperäisissä riskeissä, siinä, että harjoittelusta maksetaan pientä palkkaa ja/tai korvausta tai sitä ei makseta lainkaan, harjoitteluun sovellettavaa lainsäädäntöä koskevan selkeän käsityksen puuttumisessa sekä harjoittelun pitkittyneessä kestossa. (10) Harjoittelun sääntelyssä on nykyään hyvin suurta vaihtelua unionissa. Jos sääntelyä on, siihen sisältyy erilaisia laadun osatekijöitä tai erilaisia toteutuskäytäntöjä, ja joissakin jäsenvaltioissa ja joillakin aloilla harjoittelu on pitkälti sääntelemätöntä. Huomattava osuus harjoittelun tarjoajista käyttää harjoittelijoita halpana tai jopa palkattomana työvoimana, mikä johtuu usein sääntelykehyksen tai ‑välineen puuttumisesta tai harjoittelun työehtoihin ja oppimissisältöön liittyvän avoimuuden puutteesta. (11) Harjoittelun laatupuitteet tukevat harjoittelun työehtojen ja oppimissisällön parantumista. Harjoittelun laatupuitteiden keskeinen osatekijä on kirjallinen harjoittelusopimus, josta ilmenevät koulutustavoitteet, asianmukaiset työehdot, oikeudet ja velvollisuudet sekä harjoittelun kohtuullinen kesto. (12) Tietojen puute on yksi huonolaatuisten harjoittelujaksojen syy ja huomattavasti yleisempi ongelma harjoittelussa kuin varsinaisessa työpaikassa. Harjoittelupaikkailmoitusten avoimuusvaatimusten tiukentaminen auttaisi parantamaan työehtoja ja lisäämään rajatylittävää liikkuvuutta. (13) Työmarkkinaosapuolilla on keskeinen asema koulutuspolitiikan ja ‑ohjelmien suunnittelussa, toteutuksessa ja seurannassa. Työmarkkinaosapuolten ja asiasta vastaavien viranomaisten välisellä yhteistyöllä voitaisiin pyrkiä tarjoamaan nuorille kohdennettua tietoa mahdollisista uravaihtoehdoista ja työmarkkinoilla tarvittavista taidoista sekä harjoittelijoiden oikeuksista ja vastuista. Työmarkkinaosapuolet voivat helpottaa myös harjoittelun laatupuitteiden toteutusta etenkin laatimalla ja asettamalla saataville erityisesti mikroyritysten käyttöön tarkoitettuja ja niiden erityistarpeisiin sovitettuja yksinkertaisia ja lyhyitä harjoittelusopimusmalleja. Euroopan työmarkkinaosapuolet totesivat heinäkuussa 2013 esittämissään nuorisotyöllisyyden toimintapuitteissa, että komissio aikoo laatia ehdotuksen neuvoston suositukseksi eurooppalaisista harjoittelun laatupuitteista, ja ilmoittivat tukevansa jäsenvaltioiden toimia harjoittelun laadun parantamiseksi. (14) Yhtenä haasteena on lisätä harjoittelijoiden rajatylittävää liikkuvuutta unionissa todellisten eurooppalaisten työmarkkinoiden edistämiseksi. Nykyinen sääntelyn kirjavuus estää harjoittelijoiden rajatylittävän liikkuvuuden kehittymistä. Lisäksi joissakin tapauksissa harjoittelijoiden rajatylittävän liikkuvuuden hallinnollisten ja oikeudellisten esteiden on todettu vaikuttavan useisiin vastaanottaviin jäsenvaltioihin. Tarjoamalla viitteeksi tarkoitettuja standardeja ja ohjeita harjoittelun laatupuitteet helpottavat kansainväliseen harjoitteluun pääsyä. (15) Harjoittelun laatupuitteiden kehittäminen lisää avoimuutta. Se tukee myös EURES-portaalin laajentamista koskemaan myös työharjoittelua ja helpottaa siten liikkuvuutta sekä auttaa vahvistamaan Erasmus+ ‑ohjelmasta annettavaa tukea harjoittelijoiden liikkuvuudelle. (16) EU:n rahastoista voidaan myöntää rahoitustukea jäsenvaltioiden ohjelmille, joilla edistetään nuorten työharjoittelua ja tarjotaan heille harjoittelupaikkoja. Lisäksi nuorisotyöllisyysaloitteessa tuetaan harjoittelua nuorisotakuun yhteydessä. Tuki kohdistuu nuorisotyöttömyydestä eniten kärsiviltä unionin alueilta tuleviin nuoriin, ja sitä yhteisrahoitetaan Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) ohjelmakaudella 2014–2020. Sekä ESR:n että nuorisotyöllisyysaloitteen avulla voidaan lisätä jäsenvaltioiden harjoittelujärjestelmien määrää ja parantaa niiden laatua. ESR:sta ja nuorisotyöllisyysaloitteesta voitaisiin mahdollisesti myöntää rahoitusta harjoittelusta aiheutuviin kuluihin ja tiettyjen edellytysten täyttyessä myös osaan palkasta. Niistä voidaan myöntää tukea myös nuorten harjoittelun ulkopuolella mahdollisesti suorittamaan muuhun koulutukseen, esimerkiksi kielikursseihin. (17) Komissio on käynnistänyt erityisen ESR:n teknisen tuen ohjelman, jossa jäsenvaltioita autetaan perustamaan harjoittelujärjestelmiä ESR:n tuella. Kyseisessä ESR:n teknisen tuen ohjelmassa tarjotaan strategista, toimintaan liittyvää ja poliittista neuvontaa kansallisille ja alueellisille viranomaisille, jotka harkitsevat uusien harjoittelujärjestelmien perustamista tai nykyisten järjestelmien uudistamista. (18) Neuvosto totesi nuorisotyöllisyyttä koskevasta jäsennellystä vuoropuhelusta toukokuussa 2011 antamassaan päätöslauselmassa, että ”on suotavaa luoda laadukkaat puitteet harjoittelujaksoja varten näistä kokemuksista saatavan koulutuksellisen hyödyn takaamiseksi”. (19) Kesäkuussa 2011 kokoontuneen neuvoston päätelmissä nuorten työllisyyden edistämisestä Eurooppa 2020 ‑tavoitteiden saavuttamiseksi komissiota kehotettiin antamaan ohjeet laadukkaiden harjoittelujaksojen yleisedellytyksistä harjoittelujaksojen laatua koskevan viitekehyksen avulla.[21] (20) Euroopan parlamentti kehotti kesäkuussa 2012 työllistävää elpymistä koskevasta tavoitteesta antamassaan päätöslauselmassa[22] komissiota tekemään mahdollisimman pian ”ehdotuksen neuvoston suositukseksi harjoittelua koskevista laatupuitteista” sekä määrittelemään ”vähimmäisnormit, joilla tuetaan laadukkaan harjoittelun järjestämistä ja käynnistämistä”. (21) Kesäkuussa 2012 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota tarkastelemaan EURES-portaalin hyödyntämismahdollisuuksia työharjoittelussa.[23] (22) Joulukuussa 2012 annetuissa Eurooppa-neuvoston päätelmissä komissiota kehotettiin ”nopeasti viimeistelemään harjoittelun laatupuitteet”. (23) Joulukuussa 2012 esitetyssä nuorisotyöllisyyspaketissa komissio aloitti työmarkkinaosapuolten kuulemisen harjoittelun laatupuitteista. EU:n työmarkkinaosapuolet ilmoittivat komissiolle vastauksissaan, etteivät ne aio aloittaa SEUT-sopimuksen 154 artiklan nojalla neuvotteluja riippumattomasta sopimuksesta.[24] (24) Kesäkuussa 2013 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vahvisti, että ”harjoittelun laatupuitteet olisi otettava käyttöön vuoden 2014 alussa”. (25) Laatupuitteet ovat tärkeä viitekohta määriteltäessä nuorisotakuun perustamisesta annetussa neuvoston suosituksessa tarkoitettu laadukkaan harjoittelupaikan tarjoaminen. (26) Vuotuisen kasvuselvityksen 2014[25] mukaan ”on ratkaisevan tärkeää, että – –koulutuksesta työelämään siirtymistä helpotetaan erityisesti lisäämällä laadukkaiden harjoittelu- tai oppisopimuspaikkojen tarjontaa”. (27) Tässä suosituksessa harjoittelulla tarkoitetaan rajallista työharjoitteluaikaa, josta harjoittelija ja harjoittelun tarjoaja ovat tehneet sopimuksen, jossa ei ole osallisena kolmatta osapuolta ja johon sisältyy oppimista, jotta harjoittelija saa käytännön kokemusta ennen varsinaista työsuhdetta (”avointen markkinoiden” harjoittelujaksot). (28) Tämän suosituksen olisi katettava kaikki – sekä palkalliset että palkattomat – ”avointen markkinoiden” harjoittelujaksot. (29) Tämä suositus ei koske harjoittelujaksoja, jotka ovat osa akateemisia opinto-ohjelmia tai virallista koulutusohjelmaa tai ammattikurssia. Suosituksen soveltamisalaan eivät kuulu harjoittelujaksot, joiden sisällöstä säädetään kansallisessa lainsäädännössä ja joiden suorittaminen on yliopistotutkinnon tai tietyn ammatin (esim. lääkäri ja arkkitehti) harjoittamisen edellytyksenä. SUOSITTELEE, ETTÄ JÄSENVALTIOT: (1) parantavat avointen markkinoiden harjoittelujaksojen laatua erityisesti oppimissisällön ja työehtojen osalta, jotta voidaan helpottaa nuorten siirtymistä koulutuksesta työelämään, sisällyttämällä lainsäädäntöönsä tai kansalliseen käytäntöönsä seuraavat harjoittelun laatupuitteita koskevat periaatteet: Kirjallisen harjoittelusopimuksen tekeminen (2) vaativat, että harjoittelu perustuu harjoittelijan ja harjoittelun tarjoajan välillä ennen harjoittelua tehtyyn kirjalliseen sopimukseen; (3) varmistavat, että harjoittelusopimuksesta ilmenevät suositusten 4–12 mukaisesti koulutustavoitteet, työehdot, maksaako harjoittelun tarjoaja harjoittelijalle palkkaa tai korvausta, sovellettavasta EU:n ja kansallisesta lainsäädännöstä johtuvat sopimuspuolten oikeudet ja velvoitteet sekä harjoittelun kesto; Oppimistavoitteet (4) edistävät oppimissisältöä koskevia parhaita käytäntöjä, jotta nuoria voidaan auttaa hankkimaan käytännön kokemusta ja merkityksellisiä taitoja; harjoittelijalle osoitettujen tehtävien olisi mahdollistettava näiden tavoitteiden saavuttaminen; (5) kannustavat harjoittelun tarjoajia nimeämään harjoittelijalle henkilökohtaisen ohjaajan, joka opastaa harjoittelijaa hänelle osoitetuissa työtehtävissä sekä seuraa hänen edistymistään; Työehdot (6) varmistavat, että sovellettavasta EU:n ja kansallisesta lainsäädännöstä johtuvia harjoittelijoiden oikeuksia ja heidän työehtojaan, myös viikoittaiseen enimmäistyöaikaan, päivittäisiin ja viikoittaisiin vähimmäislepoaikoihin sekä vähimmäislomaoikeuksiin sovellettavia rajoituksia noudatetaan; (7) vaativat harjoittelun tarjoajia selventämään terveys- ja tapaturmavakuutuksen sekä sairausloman kattavuutta; (8) varmistavat, että harjoittelusopimuksesta ilmenee, sovelletaanko palkkaa ja/tai korvausta, ja jos sovelletaan, palkan ja/tai korvauksen määrä; Oikeudet ja velvollisuudet (9) varmistavat, että harjoittelusopimuksessa mainitaan harjoittelijan ja harjoittelun tarjoajan oikeudet ja velvollisuudet ja tarvittaessa harjoittelun tarjoajan salassapitomenettelyt ja immateriaalioikeuksien omistus; Kohtuullinen kesto (10) varmistavat, että harjoittelun kesto on kohtuullinen, yleensä enintään kuusi kuukautta, lukuun ottamatta tapauksia, joissa pitempi kesto on perusteltua, kuten työpaikan sisäisissä harjoitteluohjelmissa tai toisessa jäsenvaltiossa suoritettavissa harjoittelujaksoissa; (11) selventävät, missä olosuhteissa ja minkä edellytysten täyttyessä harjoittelua voidaan jatkaa tai se voidaan uusia alkuperäisen harjoittelusopimuksen päätyttyä; (12) kannustavat käytäntöön, jossa harjoittelusopimuksessa täsmennetään, että joko harjoittelija tai harjoittelun tarjoaja voi irtisanoa sopimuksen ilmoittamalla siitä kirjallisesti kaksi viikkoa aiemmin; Harjoittelun asianmukainen tunnustaminen (13) kannustavat harjoittelun tarjoajia todistamaan harjoittelun aikana hankitut tiedot, taidot ja osaamisen todistuksella tai suosituskirjeellä; Avoimuutta koskevat vaatimukset (14) varmistavat, että harjoittelun tarjoajat sisällyttävät harjoittelupaikkailmoituksiin tiedot harjoittelun ehdoista, erityisesti siitä, sovelletaanko palkkaa ja/tai korvausta ja sosiaaliturvaa, sekä huolehtivat siitä, että työvoimapalveluissa sovelletaan avoimuutta koskevia vaatimuksia ja asianmukaista uraohjausta; Työmarkkinaosapuolet (15) edistävät työmarkkinaosapuolten aktiivista osallistumista harjoittelun laatupuitteiden toteutukseen; Rajatylittävä harjoittelu (16) helpottavat harjoittelijoiden rajatylittävää liikkuvuutta Euroopan unionissa muun muassa selkeyttämällä avointen markkinoiden harjoittelua koskevaa kansallista sääntelykehystä ja laatimalla selkeitä sääntöjä, jotka koskevat harjoittelijoiden vastaanottamista muista jäsenvaltioista ja harjoittelijoiden lähettämistä muihin jäsenvaltioihin, sekä vähentämällä hallinnollisia muodollisuuksia; (17) edistävät laajennetun EURES-verkoston käyttöä ja harjoittelua koskevien tietojen vaihtoa EURES-portaalin kautta sekä kannustavat työvoimapalveluja lataamaan harjoittelupaikat EURES-portaaliin; Euroopan rakenne- ja investointirahastojen käyttö (18) hyödyntävät Euroopan rakenne- ja investointirahastoja eli Euroopan sosiaalirahastoa ja Euroopan aluekehitysrahastoa seuraavalla ohjelmakaudella 2014–2020 sekä tapauksen mukaan nuorisotyöllisyysaloitetta, jotta voidaan lisätä harjoittelujen määrää ja parantaa niiden laatua muun muassa asianosaisten sidosryhmien kanssa luotavien tehokkaiden kumppanuuksien avulla; Harjoittelun laatupuitteiden toteutus (19) toteuttavat harjoittelun laatupuitteet mahdollisimman pian, viimeistään vuoden 2014 lopussa; (20) nimeävät toteutuksesta vastaavat viranomaiset ja tiedottavat komissiolle, miten harjoittelun laatupuitteet on toteutettu; (21) edistävät työvoimapalvelujen, koulutuslaitosten ja koulutuksen tarjoajien aktiivista osallistumista harjoittelun laatupuitteiden toteutukseen. PANEE MERKILLE, ETTÄ KOMISSIO AIKOO: (22) edistää jäsenvaltioiden, työmarkkinaosapuolten ja muiden sidosryhmien kanssa tehtävää tiivistä yhteistyötä, jotta tämä suositus voidaan panna pikaisesti täytäntöön; (23) seurata harjoittelun laatupuitteiden toteutusta tämän suosituksen mukaisesti ja analysoida toteutettavien toimintalinjojen vaikutusta; (24) raportoida jäsenvaltioilta saatujen tietojen pohjalta tämän suosituksen täytäntöönpanon edistymisestä; (25) tehdä yhteistyötä jäsenvaltioiden, työmarkkinaosapuolten, työllisyyspalvelujen, nuorisojärjestöjen ja harjoittelijoiden järjestöjen kanssa tämän suosituksen edistämiseksi; (26) kannustaa jäsenvaltioita hyödyntämään Euroopan sosiaalirahastoa ja Euroopan aluekehitysrahastoa tai Euroopan muita rahastoja ohjelmakaudella 2014–2020 sekä tukea niitä näiden rahastojen hyödyntämisessä, myös edistämällä parhaiden käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä, jotta voidaan lisätä harjoittelujen määrää ja parantaa niiden laatua; (27) jatkaa toimiaan kansainvälisen harjoittelun tarjonnan lisäämiseksi Erasmus+ ‑ohjelmassa; (28) työskennellä yhdessä jäsenvaltioiden kanssa harjoittelujen sisällyttämiseksi EURES-portaaliin ja perustaa verkkosivu, jolla käsitellään harjoittelua koskevia kansallisia sääntelykehyksiä. Tehty Brysselissä Neuvoston puolesta Puheenjohtaja [1] COM(2012) 727 final, 5.12.2012. [2] COM(2012) 728 final, 5.12.2012. [3] EP 2009/2221(INI), 6.7.2010 ja päätöslauselma 2012/2647(RSP). [4] Eurooppa-neuvoston joulukuussa 2012, helmikuussa 2013 ja kesäkuussa 2013 antamat päätelmät. [5] SWD(2012) 407 final, 5.12.2012. [6] Yhdistyneen kuningaskunnan matalapalkkakomitea (Low Pay Commission) totesi kansallista vähimmäispalkkaa koskevassa raportissaan (2011), että harjoittelusta on tosiasiallisesti tulossa edellytys yhä useampien työpaikkojen saannille. [7] Yhdistyneen kuningaskunnan matalapalkkakomitea viittaa vuoden 2013 raportissaan ”laajalle levinneeseen käytäntöön, jossa työltä vaikuttavista tehtävistä ei makseta vähimmäispalkkaa”. [8] Vuoden 2013 Eurobarometri-tutkimuksessa ilmeni, että ainoastaan 9 prosenttia harjoitteluista suoritettiin ulkomailla. [9] www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/131388.pdf [10] COM(2012) 729 final, 5.12.2012. [11] Neuvoston suositus nuorisotakuun perustamisesta, 2013/C 120/01, 22.4.2013. [12] Oppimissisällössä voidaan muun muassa tarjota perehdyttämiskoulutusta, selvittää/kuvailla selkeästi organisaation työtä ja taustalla olevia seikkoja alalla sekä nimetä mentori, joka seuraa harjoittelijan työskentelyä ja ohjaa häntä. [13] SWD(2012) 407 final, 5.12.2012. [14] SWD(2013) 495 final, 4.12.2013. [15] Saman direktiivin 3 artiklassa edellytetään, että kyseiset tiedot annetaan työntekijälle kirjallisina viimeistään kahden kuukauden kuluessa työsuhteen alkamisesta. [16] KOM(2010) 378 lopullinen, 13.7.2010. [17] Erasmus+ on 1. tammikuuta 2014 alkava koulutus-, nuoriso- ja urheilualan uusi EU:n rahoitusohjelma. Ohjelma on rakenteeltaan uudistettu ja yksinkertaistettu, ja siinä yhdistyvät alan nykyiset rahoitusohjelmat, kuten elinikäisen oppimisen ohjelma (Comenius, Leonardo, Erasmus, Grundtvig ja poikittaisohjelmat), Youth in action ‑nuorisotoimintaohjelma, Jean Monnet, Tempus ja Erasmus Mundus. [18] EURES on Euroopan komission ja jäsenvaltioiden työnvälityspalveluiden välinen yhteistyöverkosto. EURES-portaali välittää työntekijöille, työnantajille ja pian myös harjoittelijoille tietoa työ- ja harjoittelupaikoista ja koulutusmahdollisuuksista kaikkialla Euroopassa. [19] Neuvoston päätös jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista, 2010/707/EU, 21.10.2010. [20] Neuvoston suositus nuorisotakuun perustamisesta, 2013/C 120/01, 22.4.2013. [21] Neuvoston päätelmät 11838/11 ”Nuorten työllisyyden edistäminen Eurooppa 2020 ‑tavoitteiden saavuttamiseksi”, 17.6.2011. [22] Päätöslauselma 2012/2647(RSP). [23] EUCO 76/12, 28. ja 29.6.2012. [24] COM(2012) 727 final, 11.12.2012. [25] COM(2013) 800 final, 13.11.2013.