KOMISSION VÄLIKERTOMUS NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE terveyden edistämistä, terveydestä tiedottamista, terveyskasvatusta ja-koulutusta koskevan yhteisön toimintaohjelman (1996-2000) täytäntöönpanosta

SISÄLLYSLUETTELO

Johdanto

Johdonmukaisuus ja täydentävyys

Kansainvälinen yhteistyö

Seuranta ja mukautukset

Ohjelman hallinto

Jäsenvaltioiden huomioita

Tehokkuus ja tavoitteiden saavuttaminen

Terveyden edistämistä koskevalle ohjelmalle myönnetyt budjettivarat

Johdanto

Komissio esittää nyt terveyden edistämistä koskevan yhteisön toimintaohjelman hyväksymisestä tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 645/96/EY [1] 7 artiklan mukaisesti välikertomuksen.

[1] EYVL L 95, 16.4.1996.

Tässä kertomuksessa komissio tuo esiin sen, missä määrin tämän toimintasuunnitelman ja muiden yhteisön toimintalinjojen, ohjelmien ja aloitteiden välillä on päästy johdonmukaisuuteen ja toimien täydentävyyteen, antaa yleiskatsauksen terveydenedistämisalan kansainvälisestä yhteistyöstä ja kertoo lisäksi, mitä mukautuksia pidetään kerättyjen tietojen perusteella tarpeellisina.

Ohjelmakomiteaan kuuluville jäsenvaltioiden edustajille lähetettyyn kyselylomakkeeseen saatujen vastausten perusteella on selvitetty ohjelman yhteydet jäsenvaltioiden politiikkaan ja ohjelman vaikutus terveydenedistämistoiminnan kehittämiseen jäsenvaltioissa.

Lisäksi komissio esittelee riippumattomien asiantuntijoiden ryhmän toteuttaman arvioinnin alustavat tulokset. Komission toimeksiannosta ryhmä analysoi tuettujen hankkeiden päätöksentekomenettelyjä ja toiminnan astetta eri painopistealoilla kolmen vuoden ajan vuosina 1996(1998. Tässä osassa erityistä huomiota kiinnitettiin tehokkuuteen ja toteutettujen toimenpiteiden tavoitteiden saavuttamiseen.

Johdonmukaisuus ja täydentävyys

Komissio on lukuisin eri tavoin toiminnan eri tasoilla pyrkinyt saamaan terveydenedistämisohjelmansa ja muut yhteisön toimintalinjat, ohjelmat ja aloitteet keskenään johdonmukaisiksi ja täydentämään toisiaan. Esimerkkeinä mainittakoon erityisesti seuraavat toimet:

Tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevan Euroopan yhteisöjen neljännen puiteohjelman (1994(1998) täytäntöönpanoon liittyivät tiiviisti komission eri yksikköjen väliset keskustelut ehdotuspyyntöjen julkaisemisesta ja rahoitettavien hankkeiden hyväksymisestä.

Tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevan viidennen puiteohjelman (1998(2002) valmisteluun liittyivät aktiivisesti komission eri yksikköjen väliset keskustelut luonnosehdotuksesta sekä hanke-ehdotuksista tavoitteena varmistaa toimien johdonmukaisuus ja täydentävyys.

Lisäksi tutkimusohjelmiin liittyvien komiteoiden kaikkiin kokouksiin kutsuttiin kansanterveydestä vastaavan linjan virkamiehiä ja terveydenedistämisohjelman komitean kokouksiin puolestaan tutkimuksesta vastaavien linjojen virkamiehiä.

Hakijat ovat ohjelmien täytäntöönpanon kuluessa näyttäneet myös oppineen ymmärtämään paremmin, mikä ero on tutkimuksen puiteohjelmissa tarkoitetulla terveystutkimuksella ja terveyspalvelujen tutkimuksella sekä toisaalta tämän toimintaohjelman alaan kuuluvilla terveydenedistämistoimilla.

Kansainvälinen yhteistyö

Koska terveyden edistämisen merkityksestä ja vaikutuksesta ihmisten terveyteen sekä infrastruktuurin ja ympäristön muutoksiin vallitsee yhteisymmärrys, komissio on alusta alkaen työskennellyt tiiviisti muiden kansainvälisten elinten, kuten Maailman terveysjärjestön, kanssa. Tietyistä asiakysymyksistä on järjestetty yhdessä konferensseja ja kansainvälisiä seminaareja, ja komission yksiköt osallistuivat merkittävästi terveyden edistämistä käsittelevään neljänteen maailmanlaajuiseen terveyskonferenssiin Jakartassa.

Seuranta ja mukautukset

Yksittäisten toimien seuranta on tapahtunut pääosin siten, että komission yksiköt ovat jatkuvasti seuranneet, miten rahoitetuissa hankkeissa on täytetty sopimusvelvoitteet.

Eurooppalaisen lisäarvon parantamiseksi ( mikä on tärkeä yleinen tavoite ( komission yksiköt ovat ottaneet strategiakseen, että hakijoilta edellytetään tiiviimpää verkottumista paremman kansainvälisen yhteistyön varmistamiseksi esimerkiksi keinona levittää parhaita toimintamalleja Euroopassa.

Sellaisten yhteisön kannalta tärkeiden alojen käsittelemiseksi, joita tähän mennessä valituilla toimilla ei ole käsitelty, komissio on aktiivisten toimintakokonaisuuksien perusteellisen analyysin perusteella hyväksynyt vuosittaiset työohjelmat. Vuosittaiset työohjelmat ovat puolestaan auttaneet painopisteiden määrittelyssä seuraavaa ehdotuspyyntöä varten sekä vastikään ehdotettujen toimien valinnassa.

Avoimuuden parantamiseksi ja samalla myös tiedon levittämisen yksinkertaistamiseksi komission yksiköt ovat laatineet vuosia 1996, [2] 1997 [3] ja 1998 [4] koskevat vuosikertomukset, jotka antavat kattavan kuvan aihepiirin parissa toimivan komission yksikön työstä.

[2] Kansanterveyden linja, yksikkö V/F/3, terveyden edistämistä, terveydestä tiedottamista, terveyskasvatusta ja -koulutusta koskeva yhteisön toimintaohjelma, vuonna 1996 tuetut hankkeet, CE-V/3- 97-001-EN.

[3] Kansanterveyden linja, yksikkö V/F/3, terveyden edistämistä, terveydestä tiedottamista, terveyskasvatusta ja -koulutusta koskeva yhteisön toimintaohjelma, vuonna 1997 tuetut hankkeet, CE-V/3-98-011-EN/FR/DE-C.

[4] Kansanterveyden linja, yksikkö V/F/3, terveyden edistämistä, terveydestä tiedottamista, terveyskasvatusta ja -koulutusta koskeva yhteisön toimintaohjelma, Euroopan komission vuonna 1998 tukemat hankkeet, CE-V/3-99-003-EN/FR-C.

Ulkopuolisten ehdotusten sekä ohjelman puutteista tehdyn sisäisen tarkastuksen perusteella on parannettu terveyden edistämistä koskevan ohjelman ja muiden kansanterveysohjelmien yhteyksiä.

Ohjelman hallinto

Ohjelman hallinto on ensimmäisten vuosien jälkeen parantunut, mutta parantamisen varaa on vieläkin.

Ohjelma saatiin käyntiin maaliskuun lopulla 1996. Hallintorakenne, johon sisältyvät myös ohjelmakomitean perustaminen ja sen työjärjestyksen ja työskentelykäytäntöjen vahvistaminen, luotiin näin ollen vasta ohjelman virallisen käynnistämisen jälkeen.

Komission kansanterveystoimien hallinto on ollut jatkuvaa aina terveydenedistämisohjelman hyväksymistä edeltävältä ajalta uuden ohjelman hallintokäytäntöjen kehittämiseen ohjelmakauden alkuvuosina.

Koska ohjelmien virallinen hallintorakenne luotiin vasta myöhäisessä vaiheessa, hallintoa voidaan arvioida kunnolla vasta arvioinnin toisessa vaiheessa. Joitakin alustavia huomioita on kuitenkin mahdollista tehdä jo tässä vaiheessa. Hallintoa arvioidaan siis yksityiskohtaisemmin arvioinnin toisessa vaiheessa.

Riippumattomat asiantuntijat ovat tehneet useita ehdotuksia hakemusten käsittelyyn ja niitä koskevaan päätöksentekoon liittyvän aikataulun ja menettelyjen parantamiseksi:

- Komission yksiköiden olisi lisättävä päätöksentekomenettelyjensä avoimuutta ja toimitettava tietoa oikea-aikaisemmin terveyden edistämistä käsittelevälle komitealle.

- Eteläisen Euroopan jäsenvaltioista peräisin olevien yhteistyökumppaneiden osallistumista hankkeisiin olisi pyrittävä lisäämään erityisponnisteluin.

- Ohjeita olisi tarkistettava seuraavasti: a) Etusijalle asetetaan hankkeet, joihin kaikki 15 jäsenvaltiota osallistuvat. b) Alle kahdeksan jäsenvaltion hankkeita ei normaalitilanteessa oteta huomioon rahoituksesta päätettäessä. Kuitenkin voidaan tukea kokeiluhankkeita, joilla selvitetään mahdollisuuksia siirtää yksittäisiä ja innovatiivisia menetelmiä jäsenvaltiosta toiseen, vaikka osallistujia olisikin alle kahdeksan.

- Ohjeissa olisi täsmennettävä, että hakijoiden edellytetään ottavan hankkeiden suunnittelussa ja toteuttamisessa huomioon seuraavat näkökohdat:

- Menetelmän on oltava luotettava ja tieteellinen.

- Määrällisten tutkimusten yhteydessä otosten olisi oltava kohdepopulaation kannalta edustavia ja riittävän suuria merkitsevien tulosten saamiseksi, ja ne olisi koottava iän, sukupuolen ja sosioekonomisen aseman mukaan tasaisesti eri jäsenvaltioista.

- Tulokset olisi analysoitava kerättyjen tietojen kannalta asianmukaisella tavalla.

- Hankkeesta olisi tehtävä arviointi.

- Tuloksista olisi tiedotettava.

- Hankkeessa on näyttävä todellista yhteistyötä jäsenvaltioiden kesken.

- Ohjeissa olisi selvästi mainittava väli- ja loppukertomuksen rakenne ja pituus.

- Hakemuksen ensimmäisessä osassa hakijaa olisi pyydettävä täsmentämään, mikä osa talousarviosta varataan toiminnan arviointiin ja sen tuloksista tiedottamiseen. Lomakkeen osan 2 muotoilua olisi puolestaan tarkistettava ja sisällytettävä siihen puolen sivun osiot, joissa kuvataan hankkeiden rakennetta, käytettäviä menetelmiä, osallistujia, analysointia, arviointia ja hankkeen tuloksista tiedottamista.

- Hankkeiden arviointia ja niiden tuloksista tiedottamista olisi parannettava merkittävästi. Arviointi ja tiedottaminen on sisällytettävä hakijoiden tehtävänkuvauksiin ja mainittava kirjallisesti sopimuksissa. Mikäli hankkeesta ei ole tehty arviota tai ei voida osoittaa riittäviä toimia tulosten levittämiseksi, viimeistä maksuerää ei pitäisi suorittaa.

Riippumattomat asiantuntijat suosittivat terveydenedistämisalan tulevien toimien osalta seuraavaa:

- Tulevista toimista tehtävällä päätöksellä olisi perustettava ulkopuolinen, riippumaton neuvoa-antava komitea, joka koostuisi terveydenedistämisalalla Euroopassa toimivista korkean tason asiantuntijoista. Tieteellisen neuvoa-antavan komitean olisi opastettava komissiota ohjelman painopistealoista, tehtävä rahoitusta koskevia suosituksia ja arvioitava tuettujen hankkeiden loppukertomukset. Neuvoa-antavan komitean jäsenten palkkioiden tulisi olla oikeassa suhteessa heidän tehtäviinsä, ja heidän riippumattomuutensa ja puolueettomuutensa olisi varmistettava.

- Hankkeille pitäisi tulevaisuudessa voida myöntää rahoitusta kahdeksi tai useammaksi vuodeksi ilman uutta hakemusta.

- Terveydenedistämistoimissa olisi tulevaisuudessa korostettava nykyistä voimakkaammin sellaisten sosioekonomisten tekijöiden kuin kaupungistumisen, asumisen, työttömyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen merkitystä erityisesti muita heikommassa asemassa olevilla alueilla.

- Olisi keskityttävä enemmän tutkimukseen, jolla selvitetään tavallisten ihmisten terveyskäsityksiä. Tutkimuksessa olisi huomioitava eri kulttuurit sekä koulutustaustat ja sosioekonomiset ryhmät. Tavoitteena on tehostaa terveydenedistämistoimintaa Euroopassa ja suunnata tiedotus asianmukaisesti väestön eri osiin.

Komissio on ohjelman täytäntöönpanon aikana kaikkien näiden ehdotusten pohjalta jatkuvasti pyrkinyt huomioimaan menettelyjen puutteet ja mukauttanut menettelyjä ja käytänteitä sisäisissä tarkistuksissa ja hakijoiden ja ulkopuolisten asiantuntijoiden tekemissä ehdotuksissa esitettyihin tarpeisiin.

Jäsenvaltioiden huomioita

Seuraavassa on jäsenvaltioille ja ETA-maille lähetetyn kyselylomakkeen tuloksia:

Kolmetoista jäsenvaltiota ja Islanti ilmoittivat ohjelmalla olleen vaikutusta terveydenedistämistoiminnan kehittämiseen näissä maissa. Kahdeksan jäsenvaltiota ja Islanti (Itävalta, Saksa, Tanska, Kreikka, Islanti, Irlanti, Suomi, Portugali ja Ruotsi) totesivat ohjelman vaikuttaneen tavalla tai toisella niiden terveydenedistämispolitiikkaan tai alan kehitykseen. Ainoastaan kolme maata ilmoitti, että ohjelmalla ei ole ollut minkäänlaista vaikutusta terveydenedistämistoiminnan kehittämiseen kyseisessä maassa (Tanska, Norja ja Yhdistynyt kuningaskunta). Näistä kaksi (Yhdistynyt kuningaskunta ja Norja) totesivat, että niiden oma terveydenedistämispolitiikka oli jo ennestään hyvällä pohjalla. Niistä kolmesta maasta, jotka ilmoittivat, ettei ohjelma ollut vaikuttanut niiden terveydenedistämispolitiikkaan, Tanska ja Norja mainitsivat sillä kuitenkin olleen joitakin myönteisiä vaikutuksia tietyissä toimintaympäristöissä.

Tiettyihin toimintaympäristöihin (kuten kouluihin, työpaikkoihin jne.) liittyvillä hankkeilla ilmoitettiin olleen suurin vaikutus. Neljätoista maata raportoi tällaisista vaikutuksista. Vaikutelma sai tukea muista kommenteista, joita oli esitetty kyselylomakkeen eri osissa. Yhdeksän jäsenvaltiota (Itävalta, Belgia, Espanja, Saksa, Tanska, Irlanti, Luxemburg, Alankomaat ja Portugali) sekä Islanti ja Norja mainitsivat terveyden edistämiseen tähtäävät eurooppalaiset verkostot myönteisessä valossa. Näiden yhdentoista maan lisäksi kaksi muuta jäsenvaltiota (Kreikka ja Suomi) mainitsi ohjelman poikineen kansainvälistä yhteistyötä, ja kaksi muuta (Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta) totesi, että tietyillä hankkeilla oli tai saattoi olla myönteisiä vaikutuksia kyseisissä maissa. Kaikkiaan viisitoista jäsenvaltiota tai muuta maata ilmoitti näin ollen, että ohjelma on synnyttänyt ainakin jonkinlaista lisäarvoa (vaikkakin se yhdessä tapauksessa oli hyvin vähäistä).

Kreikka, Saksa ja Italia totesivat, että tässä vaiheessa on liian varhaista tai vaikeaa arvioida ohjelman vaikutusta. Ranska mainitsi vaikeudet verkkojen perustamisessa ja puutteellisen ohjelmaan liittyvän tiedonlevityksen. Tämän puutteen mainitsi myös Ruotsi, joka toi esille myös alan ammattilaisten ja maallikkojen väliset kielelliset ongelmat sekä jäsenvaltioiden erilaiset rakenteet ja olosuhteet. Seitsemän maata vastasi myönteisesti käytännön toimintaa koskevaan kysymykseen. Terveydenedistämishankkeilla oli vaikutusta ainoastaan kuuden maan mielestä, ja Saksa jäi kaipaamaan toimien arviointia. Ranska toi esiin myös hankkeiden arvioinnin puuttumisen. Lisäksi se totesi vastauksensa johdannossa, että institutionaalisessa terveydenedistämisessä olisi jatkossa käytettävä tarkkaan puntaroituja menetelmiä.

Jäsenvaltioiden ja ETA-maiden raporteista saa sen vaikutelman, että ohjelmalla on jo ollut rajallinen mutta myönteinen vaikutus useiden jäsenvaltioiden omaan politiikkaan. Huolimatta kulttuurieroista ja terveydenedistämisen eriasteisesta kehittymisestä jäsenvaltioissa ja ETA-maissa suurin osa maista ilmoitti, että myönteistä vaikutusta oli jo havaittavissa. Erityisesti terveyden edistämiseen tähtäävät eurooppalaiset verkostot herättävät kiinnostusta jäsenvaltioissa.

Ohjelman operationaalinen puoli sai varsin paljon kritiikkiä jäsenvaltioilta. Valtaosa valtioiden edustajista terveyden edistämistä käsittelevässä komiteassa katsoi, etteivät komission yksiköiden päätöksentekomenettelyt ole olleet avoimia, ettei komitean jäsenten asiantuntemusta ole hyödynnetty täysimääräisesti ja että komitealla on ollut liian vähän vaikutusta hankkeiden valintaan. Jotkin jäsenvaltiot ilmoittivat hiljattain tapahtuneista parannuksista. On kuitenkin syytä uskoa, että komiteamenettelyt eivät toimi hyvin ja että nykyisiä järjestelyjä on syytä muuttaa jollakin tapaa. Lisäksi on pyrittävä entistä kiivaammin parantamaan komission yksikköjen ja terveyden edistämistä käsittelevän komitean välisen yhteydenpidon tehokkuutta ja toimivuutta.

Vaikka jäsenvaltioiden enemmistö ilmoitti ohjelman myönteisestä vaikutuksesta, ainoastaan neljä ilmoitti, että ohjelman seurauksena oli tapahtunut uutta kehitystä. Viiden muun maan tiedossa oli kuitenkin uutta kehitystä joillakin erityisillä aloilla. Seitsemän jäsenvaltiota ilmoitti kehityksen olleen hyödyllistä. Kaksi jäsenvaltiota totesi ohjelman lisänneen terveysalan toimijoiden mielenkiintoa terveydenedistämistoimiin. Ranska huomautti, että tarvitaan strategioita asianmukaisten toimintamallien löytämiseen ja toteuttamiseen sekä tiedotuksen parantamiseen.

Tehokkuus ja tavoitteiden saavuttaminen

Tuettujen hankkeiden kattavuus

Kun muistetaan ohjelmalle asetetut tavoitteet, riippumattomat asiantuntijat havaitsivat, että ensimmäisten ehdotuspyyntöjen perusteella vuosina 1996 ja 1997 toteutettujen toimien todellinen kattavuus oli jossakin määrin vajanaista:

Hakemusten ja varojen jakautuminen vaihteli huomattavasti ohjelman viiden toimiryhmän välillä. Eniten varoja ovat tähän mennessä saaneet ryhmät B, C ja A, kun taas ryhmät D ja E ovat saaneet vähiten tukea. Jos ohjelmaa aiotaan toteuttaa täysimääräisesti kaikilla painopistealoilla ja saavuttaa kaikilla näillä aloilla asetetut tavoitteet, on ponnisteltava sen hyväksi, että toiminta jakautuisi tasaisemmin kaikille viidelle painopistealalle. Ryhmään E kuuluvia toimia (kansanterveyteen ja terveyden edistämiseen liittyvä ammattikoulutus) on tähän mennessä ilmeisesti toteutettu kaikkein vähiten ( tähän mennessä on toteutettu vain 15 pienen mittakaavan hanketta, joihin on käytetty vain 1,26 miljoonaa ecua ohjelman menoista.

Yhteisön toiminnan toissijaisuus

Toissijaisuuden varmistamiseksi ohjelmakomitea pyysi jäsenvaltioita esittämään kantansa, kuten toimintaohjelmassa edellytetään. Tällä tavoin pyrittiin saamaan jäsenvaltiot tukemaan kussakin maassa valittujen toimien toteuttamista ( jäsenvaltioiden tuki onkin toimien toteutumisen kannalta välttämätöntä. Ohjelmakomitea varmisti samalla, että Euroopan komission toiminta on avointa jäsenvaltioiden suuntaan, mitä myöskin edellytetään. Avoimuus Euroopan parlamenttiin nähden varmistettiin toimittamalla ohjelmakomitealle tarkoitetut raportit ja asiakirjat sekä vuosittainen luettelo rahoitetuista hankkeista ennakkoon parlamentille.

Eurooppalainen lisäarvo

Hankkeiden eurooppalaisen lisäarvon katsottiin aluksi olleen vähäistä. Tämän puutteen korjaamiseksi on kuitenkin painotettu verkostohankkeiden kehittämistä. Riippumattomat asiantuntijat ja jäsenvaltioiden edustajat ovat vahvistaneet tämän käsityksen ja todenneet seuraavaa:

Yhteisön lisäarvoa on jo nyt syntynyt kohtalaisesti verrattuna siihen tilanteeseen, että ohjelmaa ei olisi käynnistetty. Joidenkin vuonna 1996 erityisesti painopistealoilla A, B ja C tuetuista hankkeista on katsottu synnyttäneen paljon yhteisön lisäarvoa. Rahoitusta saaneiden hankkeiden vetäjät uskoivat myös varsin yksimielisesti hankkeidensa yhteisölliseen lisäarvoon.

Jäsenvaltioiden enemmistö ilmoitti, että ohjelma on jo nyt synnyttänyt yhteisön lisäarvoa.

Terveydenedistämistoimien laatu

Jotta varmistettaisiin valittujen toimien olevan mahdollisimman korkealuokkaisia, vuosittaisista työsuunnitelmista pyydetään komitean hyväksyntää. Lisäksi komiteaa kuullaan ehdotuspyyntöjen laadinnasta, hankkeiden valinnasta ja niiden toteutuksen seurannasta. Riippumattomat asiantuntijat ovatkin jo hankkeita tutkittuaan havainneet joidenkin vuonna 1996 erityisesti painopistealoilla C, D ja A tuettujen hankkeiden olevan kiitettävän korkealuokkaisia.

Vaikutus terveydenedistämistoimintaan jäsenvaltioissa

Jotta varmistetaan, että jäsenvaltioiden terveydenedistämistoimintaan voitaisiin vaikuttaa mahdollisimman paljon, komissio on vähitellen korostanut yhä enemmän hankkeita, jotka on toteutettu kaikissa jäsenvaltioissa ja kolmessa ETA-maassa. Komissio on tämän vuoksi tukenut sellaisten eurooppalaisten verkostojen kehittämistä, joissa on edustajia kaikista jäsenvaltioista ja ETA-maista.

Riippumattomat asiantuntijat vahvistivat tämän myönteisen kehityskulun ja totesivat seuraavaa:

Tulevassa toiminnassa olisi ensisijaisesti jatkettava sellaisten terveyden edistämiseen tähtäävien eurooppalaisten verkostojen tukemista, jotka edistyvät hyvin vuosina 1996(2000 toteutettavan ohjelman aikana.

Näissä verkostoissa keskityttiin erityiskysymyksiin, kuten mielenterveyteen ja näyttöön perustuvaan terveydenedistämistyöhön, niitä toteutettiin tietyissä toimintaympäristöissä, kuten työpaikoilla tai kouluissa, ja niille oli määritetty omat kohderyhmänsä, kuten vähäosaiset tai lapset. Riippumattomat asiantuntijat ja jäsenvaltiot totesivat näiden hankkeiden olleen tehokkaita ja niillä olleen vaikutusta.

Terveyden edistämistä koskevalle ohjelmalle myönnetyt budjettivarat

>TAULUKON PAIKKA>