FI

Bryssel 19.1.2010

KOM(2010) 4 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Vaihtoehtoja biologista monimuotoisuutta koskevaksi EU:n visioksi ja tavoitteeksi vuoden 2010 jälkeen

1. Johdanto

Biologinen monimuotoisuus eli ekosysteemien, lajien ja geenien kirjo on maapallon luonnonpääoma. Se liittyy olennaisesti kestävään kehitykseen, sillä luonnonkirjo huolehtii elintärkeistä toiminnoista, kuten ravinnon tuottamisesta, hiilidioksidin sitomisesta ja merten ja vesivarojen sääntelystä, ja tuottaa näin hyödykkeitä ja palveluja, jotka ovat taloudellisen menestyksen, yhteiskunnallisen hyvinvoinnin ja elämänlaadun tukipilareita. Biologisen monimuotoisuuden katoaminen on ilmastonmuutoksen ohella vakavin maapalloa kohtaava ympäristöuhka, ja siitä seuraa huomattavan suuria taloudellisia ja yhteiskunnallisia menetyksiä.

EU asetti vuonna 2001 tavoitteekseen pysäyttää biologisen monimuotoisuuden köyhtyminen EU:ssa viimeistään vuonna 2010. Vuonna 2002 EU sitoutui maailmanlaajuiseen tavoitteeseen, joka on biologisen monimuotoisuuden köyhtymisen vähentäminen merkittävästi koko maapallolla vuoteen 2010 mennessä. Tämän myötä luonnonkirjon köyhtymisen vastaista toimintaa päätettiin tehostaa. Komissio laati vuonna 2006 biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n toimintasuunnitelman [1] edistyksen nopeuttamiseksi.

Vaikka työhön on ryhdytty tarmokkaasti, näyttää siltä, että EU ei mitä ilmeisimmin saavuta tavoitettaan [2].

Neuvosto vaati maaliskuussa 2009 pidetyssä ympäristökokouksessa EU:lle uutta visiota ja tavoitetta biologisen monimuotoisuuden alalla. Niiden pitäisi pohjautua ja osaltaan vaikuttaa biologista monimuotoisuutta koskevasta vuoden 2010 jälkeisestä maailmanlaajuisesta visiosta käytäviin kansainvälisen tason keskusteluihin, joiden päämääränä on saada aikaan vuoden 2010 loppuun mennessä ajantasaistettu strateginen suunnitelma Yhdistyneiden Kansakuntien biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen täytäntöönpanemiseksi.

Viime kuukausien aikana sidosryhmät ovat esittäneet näkemyksiään biologista monimuotoisuutta koskevan vuoden 2010 jälkeisen politiikan laatimisesta. Komission Ateenassa 26. ja 27. huhtikuuta 2009 järjestämä korkean tason sidosryhmäkonferenssi oli EU:n tasolla tärkeä virstanpylväs. Ateenan kokouksen viestissä painotettiin tarvetta asettaa tavoite vuoden 2010 jälkeiselle ajalle.

Tämä tiedonanto on ensimmäinen askel siihen suuntaan. Tiedonannossa esitellään vaihtoehtoisia lähestymistapoja vuoden 2010 jälkeisen EU:n vision ja tavoitteen laatimiseen. Tiedonannon tarkoituksena on pohjustaa tulevia keskusteluja määrittelemällä keskeiset ongelmakohdat ja selostamalla, mitä kunnianhimoisten EU-tavoitteiden asettaminen ja saavuttaminen edellyttää. Komissio aikoo esittää vuoden loppuun mennessä biologista monimuotoisuutta koskevan EU-strategian, joka pohjautuu näihin keskusteluihin ja muihin selvityksiin, joita toteutetaan EU:n tavoitteen vaativuustason valintaa helpottavan näytön hankkimiseksi.

2. Biologisen monimuotoisuuden suojelun tilanne

2.1. Biologisen monimuotoisuuden tila ja suuntaukset Euroopassa ja maailmassa

Maapallon biologinen monimuotoisuus on useiden arvovaltaisten raporttien [3] mukaan edelleen vakavasti uhattuna: katoamisvauhti on 100−1000-kertainen normaaliin verrattuna. Useampi kuin joka kolmas arvioinnissa mukana olleista lajeista on kuolemassa sukupuuttoon, ja arviolta 60 prosenttia Maan ekosysteemeistä on kärsinyt monimuotoisuuden köyhtymisestä viimeisten 50 vuoden aikana. Tästä on ollut seurauksia myös niistä riippuvaisille ekosysteemipalveluille. Myös merten biologinen monimuotoisuus on uhattuna − ja noin 90 prosenttia maapallon biomassasta elää valtamerissä. Maankäytön muutokset, liikahyödyntäminen, kestämättömät käytännöt (mm. liikakalastus), tulokaslajit, merten happamoituminen, pilaantuminen ja yhä enemmän myös ilmastonmuutos aiheuttavat elinympäristöjen tuhoutumista, pirstoutumista ja köyhtymistä ja aiheuttavat näin suuria paineita biologiselle monimuotoisuudelle. Luonnonkirjon köyhtymistä kiihdyttävät tällä hetkellä myös nopea väestönkasvu ja henkeä kohden lasketun kulutuksen kasvu, kun markkinarakenteet ja instituutiot eivät ole riittävän kehittyneitä varmistamaan luonnonvarojen optimaalista jakoa. Tämän seurauksena resursseja kulutetaan nopeammin kuin ne uusiutuvat.

Jatkuvasti saadaan uusia todisteita siitä, että monien ekosysteemien tila on saavuttamaisillaan tai jo saavuttanut kriittisen pisteen, josta ei ole paluuta [4]. Aivan kuten kahden asteen nousu maapallon lämpötilassa esiteolliseen aikaan verrattuna johtaisi katastrofaaliseen ilmastonmuutokseen, myös luonnonkirjon vähenemisellä tietyn rajan alapuolelle olisi kauaskantoisia seurauksia koko planeetan toiminnalle. Rajoja ei vielä ole pystytty määrittelemään, mutta tiedeyhteisö on jo täysin varma siitä, että biologisen monimuotoisuuden tämänhetkinen katoamisvauhti uhkaa EU:n ja koko maapallon kansalaisten tulevaa hyvinvointia.

Arviot, joita on tehty lajien ja elinympäristöjen säilymisestä Euroopassa, osoittavat, että kokonaistilanne on heikentynyt jatkuvasti yksittäisistä onnistumisista huolimatta. Ensimmäisessä laajassa arviossa, jossa olivat mukana Euroopan haavoittuvimmat, luontotyyppidirektiivillä suojellut elinympäristöt ja lajit, kävi ilmi, että suojelun taso oli direktiivin vaatimusten mukainen eli suotuisa vain 17 prosentilla. Suurimmassa vaarassa ovat niityt, kosteikot sekä jokisuistojen ja rannikoiden luontotyypit [5]. Myös merten biologinen monimuotoisuus köyhtyy huolestuttavan nopeasti. EU:n ekosysteemipalvelujen tilasta on saatu todisteita, joiden mukaan esimerkiksi eräiden maaperän biologisesta kirjosta voimakkaasti riippuvaisten viljelykäytössä olevien maa-ainesten hiilen varastointikyky on heikentynyt [6]. Tarvitaan soveltuvia maa- ja merialueiden hallintotapoja, jotta sellaiset ekosysteemit saadaan säilytettyä ja elvytettyä, jotka tuottavat ekosysteemipalveluja koko yhteiskunnalle. Tärkeiden merten ja rannikoiden ekosysteemien (esim. suolamarskialueet) tuottamat palvelut saatetaan menettää rannikoilla sijaitsevien kosteikkojen katoamisen myötä.

2.2. Biologisen monimuotoisuuden köyhtymisen seuraukset

Biologisella monimuotoisuudella on luontaisen arvonsa lisäksi arvoa myös ekosysteemipalvelujen tuottajana: se esimerkiksi huolehtii ravinnon ja veden tuotannosta, suojelee tulvilta ja myrskyiltä ja säätelee ilmastoa.

Luonnonkirjon köyhtymisen ympäristöseuraukset vaihtelevat mikrotason muutoksista kokonaisten ekosysteemien ja palvelujen romahtamiseen ja saattavat viime kädessä vaikuttaa tulevaan hyvinvointiimme. Vaikka biologisen monimuotoisuuden roolia ekosysteemitoimintojen ylläpitäjänä ei täysin tunneta, on olemassa tieteellistä näyttöä siitä, että ekosysteemit, joissa lajien kirjo on runsas, ovat tuottoisampia, vakaampia ja joustavampia ja sietävät paremmin ulkoisia rasitteita ja paineita. Lisäksi ne parantavat ekosysteemien toimivuutta kaiken kaikkiaan. [7] Koska luonto on tehokkain ilmastosäätelijä ja suurin hiilinielu, luonnonkirjon köyhtyminen vaikeuttaa ilmastotavoitteiden saavuttamista. Vahvat ja joustavat ekosysteemit ovat turva ilmastonmuutosta vastaan, sillä ne auttavat luonnollisin keinoin lieventämään sen seurauksia ja mukautumaan niihin [8].

Biologisen monimuotoisuuden katoamisesta ja ekosysteemien köyhtymisestä aiheutuu myös taloudellisia kustannuksia, joiden merkitys on viime aikoihin asti aliarvioitu. Ekosysteemipalvelujen vuotuisen kadon arvioidaan vastaavan 50:tä miljardia euroa, ja yhteenlasketut hyvinvoinnin menetykset ovat vuoteen 2050 mennessä arviolta 7 prosenttia suhteessa BKT:hen [9]. Sen lisäksi, että biologinen monimuotoisuus on arvokas asia itsessään, sen vaikutuksesta syntyy ekosysteemipalveluja, jotka tuottavat talouteen arvokkaita panoksia. Markkinat eivät kuitenkaan aina tunnusta niiden arvoa. Ekosysteemipalvelujen oikean arvon määrittäminen onkin olennaisen tärkeää. Tämä on myös biologisen monimuotoisuuden taloudellisia näkökohtia tarkastelleen kansainvälisen tutkimuksen (The Economics of Ecosystems and Biodiversity, TEEB) [10] tärkeä alustava tulos.

Biologisen monimuotoisuuden suojeleminen ja ennallistaminen on lisäksi taloudellisesti kannattava keino lieventää ilmastonmuutosta tai sopeutua siihen, sillä luonnonkirjo tarjoaa monia samoja palveluja kuin ihmisen luomat teknologiset ratkaisut, mutta usein selvästi edullisemmin [11]. Luonnonvarat ovat monenlaisten taloudellisten toimintojen tuotantopanoksia, joten niiden tilan ennallistaminen ja niiden käytön tehostaminen voivat parantaa tuottavuutta tai luoda uusia kasvun lähteitä ekoinnovointiprosessin kautta.

Biologinen monimuotoisuus ja ekosysteemipalvelut myötävaikuttavat ratkaisevasti myös ihmisten hyvinvointiin. Ne tarjoavat miljoonille ihmisille toimeentulon eri puolilla maapalloa ja auttavat keskeisesti köyhyyden vähentämisessä ja vuosituhattavoitteiden saavuttamisessa. Luonnonkirjo on myös ravintovarojen perusta. Erityisesti geneettinen kirjo toimii puskurina tuholaisten ja tautien aiheuttamia sadonmenetyksiä ja ilmastonmuutosta vastaan ja huolehtii näin elintarviketurvasta. Biologista monimuotoisuutta suosivat viljelytavat ovat EU:ssa menettäneet jalansijaa, minkä seurauksena eräät maaseudun kriittiset ekosysteemipalvelut ja hedelmälliset viljelysmaat ovat vähentyneet. Viljelystä luopuminen aiheuttaa puolestaan taloudellisia ja yhteiskunnallisia menetyksiä erityisesti maaseutuyhteisöissä. Meriympäristön tilanne on vastaavanlainen: eräät kalastusyhteisöt ovat kärsineet suuresti kalakantojen ehtymisestä. Jos ekosysteemit köyhtyvät edelleen, alan työpaikat ovat vaarassa. Rannikoiden ekosysteemit auttavat vähentämään rannikkoyhteisöjen alttiutta äärimmäisille sääolosuhteille, hidastamaan rannikoiden eroosiota ja tarjoamaan kalakannoille terveitä elinympäristöjä. Lisäksi niiden kyky varastoida hiilidioksidia on merkittävä.

2.3. Nykyisen politiikan saavutukset ja puutteet

Biologinen monimuotoisuus on yksi EU:n ensisijaisista ympäristöpolitiikan kohteista, ja siihen liittyvät tavoitteet on kirjattu EU:n kestävän kehityksen strategiaan. EU:n vuodelle 2010 asettama tavoite oli ratkaiseva sysäys biologista monimuotoisuutta koskevan toimintasuunnitelman laatimiselle vuonna 2006, ja se tehosti ponnisteluja EU:n luonnonsuojelulainsäädännön kulmakivien eli EU:n lintu- ja luontotyyppidirektiivien täytäntöönpanemiseksi. EU:n suuri saavutus on Natura 2000 -verkko, joka kattaa 17 prosenttia EU:n pinta-alasta ja on laajin suojelualueiden verkosto maailmassa. Vesipolitiikan puitedirektiivi [12] ja meristrategian puitedirektiivi [13] perustuvat ekosysteemilähestymistapaan, jossa tavoitteena on saavuttaa hyvä ekosysteemien tila ottaen huomioon erilaiset kumulatiiviset paineet. Muita onnistumisia on saatu ja saadaan tiettyjen epäpuhtauspäästöjen vähentämiseen keskittyvän lainsäädännön ja muun biologista monimuotoisuutta suojelevan lainsäädännön täytäntöönpanosta, biologisen monimuotoisuuden ottamisesta yhä enemmän huomioon muilla politiikanaloilla (kuten yhteisessä kalastuspolitiikassa vuoden 2002 uudistuksesta lähtien) sekä biologisen monimuotoisuuden tukemiseen soveltuvista uusista taloudellisista mahdollisuuksista monilla EU:n politiikanaloilla, kuten yhteisessä maatalouspolitiikassa.

Tuotanto- ja kulutustapojen vaikutusta biologiseen monimuotoisuuteen on myös pyritty vähentämään sekä EU:ssa että sen ulkopuolella. Esimerkkejä tästä ovat kestävää kulutusta ja tuotantoa koskeva toimintasuunnitelma, jossa pyritään valjastamaan sisäiset markkinavoimat tähän tarkoitukseen, sekä FLEGT-toimintasuunnitelma (metsälainsäädännön noudattaminen, metsähallinto ja puukauppa) ja asetusehdotus, jossa vahvistetaan puuta ja puutuotteita markkinoille saattavien toimijoiden velvollisuudet. Niillä pyritään pysäyttämään luonnonvarojen hupeneminen.

Näistä saavutuksista huolimatta EU ei ole päässyt vuoden 2010 tavoitteeseensa. Se johtuu useista eri seikoista, joihin on puututtava vuoden 2010 jälkeisessä biologiseen monimuotoisuuteen keskittyvässä politiikassa.

Ensinnäkin Natura 2000 -verkon täytäntöönpanossa on vielä puutteita: sitä ei saada valmiiksi maalla ennen vuotta 2010 eikä merellä ennen vuotta 2012. EU:n luonnonsuojelulainsäädännön mukaiset kohdennetut toimenpiteet ovat onnistuneet kääntämään uhanalaisten lajien ja luontotyyppien kehityssuunnan, mutta täytäntöönpanossa on ilmennyt viivästyksiä ja ongelmia, eikä työhön ole aina osoitettu riittävästi resursseja.

Toiseksi toiminnan kattavuudessa on vielä suuria aukkoja, jotka on syytä paikata. Erityisesti maaperään ja tulokaslajeihin kohdistuvaa toimintaa on kehitettävä, sillä niillä on keskeinen rooli biologisen monimuotoisuuden katoamisessa. Toistaiseksi EU:n tasolla on asetettu tähän liittyviä täydentävien ehtojen vaatimuksia yhteisen maatalouspolitiikan puitteissa. Nykyisessä politiikassa ei myöskään käsitellä riittävästi ekosysteemipalveluja. Pelkät biologisen monimuotoisuuden suojelutoimenpiteet eivät riitä ylläpitämään niitä. Tiukat lajien ja luontotyyppien suojeluvaatimukset ovat toki keskeinen mutta vain yksi osa-alue, sillä monia palveluja tuotetaan myös suojelualueiden ulkopuolella. Tätä puutetta pyritään jatkossa korjaamaan: komissio aikoo laatia ensimmäiset biofyysiset kartat ekosysteemipalveluista, ja Euroopan ympäristökeskus saattaa käynnissä olevan ekosysteemipalvelujen arvotus- ja mittaustyön valmiiksi vuoden 2010 loppuun mennessä.

EU:n lainsäädännöllä pyritään varmistamaan, että infrastruktuurin kehittämisestä ja aluesuunnittelusta aiheutuvat ympäristövaikutukset olisivat mahdollisimman vähäiset EU:n tasolla. Vielä parempiin tuloksiin voitaisiin kuitenkin päästä, jos koordinointi Natura 2000 -verkon ulkopuolelle jäävälle EU:n alueelle (83 prosenttia EU:n pinta-alasta) luotavan nk. vihreän infrastruktuurin [14] kehittämisen ja siihen kohdistuvan investointitoiminnan kanssa toimisi paremmin toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Tällaisessa lähestymistavassa tavoitteena olisi ekosysteemien tervehdyttäminen niin pitkälle kuin mahdollista niiden sietokyvyn vahvistamiseksi ja niiden tarjoamien keskeisten palvelujen ylläpitämiseksi. Samalla päästäisiin suojelutavoitteisiin ja annettaisiin jäsenvaltioille keinoja sopeutua ilmastonmuutokseen. Komissio edistää ja tukee parhaita toimintatapoja käsittelevää tiedonvaihtoa, joka on lähtökohtana vuoden 2010 jälkeen laadittavalle vihreää infrastruktuuria koskevalle EU-strategialle.

Kolmanneksi on huomattava, että vaikka tietoa on kerätty runsaasti vuoden 2010 tavoitteen asettamisen jälkeen, kaikilla tasoilla eli jäsenvaltioissa, EU:ssa ja maailmanlaajuisesti on edelleen huomattavia aukkoja osaamisessa ja tiedossa. Tiedon keruussa, analysoinnissa ja validoinnissa ei ole käytetty kokonaisvaltaista lähestymistapaa, sillä luonnonkirjo on monitahoinen aihe. Sitä ei voidakaan tiivistää yhteen muuttujaan, vaan sitä varten olisi kehiteltävä joukko toisiinsa sidoksissa olevia indikaattoreita. Lisäksi lintu- ja luontotyyppidirektiiveihin perustuvat jäsenvaltioiden raportit, kuten myös biologisen monimuotoisuuden seurantatoimet, ovat olleet hyvin eritasoisia.

Työ EU:n tasolla ja maailmanlaajuisesti käytettävien vertailukohtien ja indikaattorien laatimiseksi on nyt päässyt vauhtiin. Parhaillaan laaditaan eurooppalaisia indikaattoreita, jotka yhdessä luontotyyppidirektiivin täytäntöönpanoa varten kerättyjen tietojen kanssa muodostavat todennäköisesti maailman edistyksellisimmät indikaattorit. Kesäkuussa 2010 Euroopan ympäristökeskus saa valmiiksi EU:n ensimmäiset vertailutiedot biologisesta monimuotoisuudesta, käynnistää biologista monimuotoisuutta käsittelevän eurooppalaisen tietojärjestelmän (BISE) ja laatii strategisen suunnitelman puutteiden paikkaamiseksi eli erityisesti ekosysteemejä ja ekosysteemipalveluja kuvaavien indikaattorien kehittämiseksi. Monet meriympäristön ekosysteemit ja elinympäristöt tunnetaan huonosti, merissä elävistä lajeista ei ole olemassa kuvauksia, ja merten perintöaineksen tuntemus on lapsenkengissä. Meristrategian puitedirektiivin ansiosta rannikoiden ja merten ekosysteemien muutoksia, jotka johtuvat esimerkiksi ilmastonmuutoksesta ja luonnonkirjon köyhtymisestä, aletaan arvioida ja seurata tarkemmin. Työtä tukevat Euroopan meripoliittinen seurantakeskus ja tietoverkko (EMODNET) sekä merten aluesuunnittelu.

Maailmanlaajuisella tasolla EU tukee ponnisteluja biologista monimuotoisuutta ja ekosysteemipalveluja käsittelevän hallitustenvälisen foorumin (Inter-Governmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, IPBES) perustamiseksi kansainvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) esimerkin mukaisesti. Sen olisi saatava aikaan vankka yhteinen linja validoimalla saatavilla oleva tieteellinen näyttö ja edistämällä biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemipalvelujen tuomista esiin ja ottamista huomioon poliittisissa päätöksentekoprosesseissa ihmisten hyvinvoinnin turvaamiseksi pitkällä aikavälillä. Päätös IPBES:n perustamisesta tai perustamatta jättämisestä tehtäneen keväällä 2010.

Neljänneksi on tehostettava biologiseen monimuotoisuuteen liittyvien näkökohtien sisällyttämistä muihin politiikanaloihin. Biologisen monimuotoisuuden kehitys on hyvä ihmisen ja yhteiskunnan toiminnan ympäristöystävällisyyden mittari. Muilla aloilla ilmenevien ongelmien ratkaisemiseksi toteutettavat toimet ovat joskus ristiriitaisia biologista monimuotoisuutta koskevien tavoitteiden kanssa tai jopa haitallisia sille. Kestävien ekosysteemien suomat edut aliarvioidaan usein. On tehtävä enemmän, jotta muut alat saadaan järjestelmällisesti mukaan etsimään ratkaisuja biologisen monimuotoisuuden asettamaan haasteeseen. Edistystä olisi mitattava selkeiden indikaattoreiden avulla. Biologista monimuotoisuutta edistävän politiikan ja muiden politiikanalojen on oltava johdonmukaisia ja toisiaan täydentäviä.

Yhteisen kalastuspolitiikan uudistusta käsittelevässä vihreässä kirjassa mainittuihin ongelmiin pitäisi puuttua ensisijaisesti, jotta politiikan ekologinen kestävyys saataisiin varmistettua vuoteen 2012 mennessä. Tässä on tukeuduttava tieteelliseen neuvontaan ja ylikapasiteettiongelman ratkaisemiseen sekä biologista monimuotoisuutta koskevien tavoitteiden huomioon ottamiseen. Maaseudun kehittämispolitiikkaa olisi tehostettava yhteisen maatalouspolitiikan puitteissa luonnon kannalta arvokkaan maa- ja metsätalouden turvaamiseksi ja tukemiseksi ja sitä kautta ekosysteemipalvelujen kehittämiseksi. Lisäksi olisi varmistettava rakennerahastojen optimaalinen käyttö ja parannettava yhteisön rahoituksen ja muiden yhteisrahoitusmekanismien täydentävyyttä ja synergiaa biologista monimuotoisuutta koskevien tavoitteiden tukemiseksi kaikkialla EU:ssa.

Näkökohtien lähentäminen on ensisijaisen tärkeää ulkopolitiikassa ja muilla biologiseen monimuotoisuuteen kiinteästi liittyvillä politiikanaloilla. Näiden alojen kielteisiä vaikutuksia EU:n ja koko maailman luonnonkirjoon pitäisi torjua tarmokkaammin [15]. Lisäksi pitäisi parantaa käsitystä siitä, miten luonnonkirjon köyhtyminen vaikuttaa näillä aloilla toteutettavan toiminnan pitkän aikavälin kestävyyteen ja mitä taloudellista hyötyä nämä alat voivat saada terveistä ekosysteemeistä. Tietoisuuden lisääminen on ratkaisevan tärkeää myös kehitysmaissa, joihin luonnonkirjon köyhtyminen vaikuttaa ensi kädessä.

Viides asia on biologiseen monimuotoisuuteen liittyvien rahoitustarpeiden asianmukainen arvioiminen EU:ssa ottaen huomioon myös ekosysteemien tuottamat hyvinvointiedut. Komissio tekee parhaillaan Natura 2000 -kohteiden hallinnointiin liittyvien rahoitustarpeiden arviointia jäsenvaltioiden antamien tietojen pohjalta. Tarkoituksena on saada täsmällinen kuva tarpeiden suuruudesta ja jakautumisesta. Alustavien arvioiden mukaan vain 20 prosenttia kaikista Euroopan suojelualueiden hallinnointiin liittyvistä rahoitustarpeista täyttyy. Jäsenvaltiot voisivat tässä hyödyntää järjestelmällisemmin mahdollisuuksia, joita maatalouden ympäristötoimenpiteisiin suunnattu maaseudun kehittämisrahoitus tarjoaa. Tämä koskee myös niitä jäsenvaltioita, joilla on laajoja biologisesti monimuotoisia ja luontoarvoiltaan hyviä maatalousmaita.

Lisäksi oikeudenmukaisuus on asia, jota pitäisi pohtia EU:n ja koko maailman laajuisesti. Luonnonkirjo ei jakaudu tasaisesti, ja sen kehityssuuntaukset vaihtelevat eri alueilla, joten myös ongelman ratkaisemisesta aiheutuva rasite jakautuu epätasaisesti. Työhön tarvitaankin monenlaisia poliittisia välineitä eli sekä sääntelyä että markkinapohjaisia keinoja. Ympäristölainsäädännössä on jo vahvistettu eräitä periaatteita, joiden mukaan saastuttaja maksaa ja kustannukset katetaan kokonaan, mutta lisäksi olisi oikeudenmukaista, jos ekosysteemipalvelujen käyttäjiltä perittäisiin useammin maksu niiden hyväksi, joiden maa tuottaa palvelun.

EU on maailmanlaajuisella tasolla sitoutunut varmistamaan, että YK:n biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen puitteissa käytävät neuvottelut perintöaineksen saannista ja saatavuudesta sekä sen käytöstä saatavien hyötyjen tasapuolisesta jaosta johtavat tulokseen vuonna 2010. EU on sitoutunut myös varmistamaan, että metsäkadosta ja metsien tilan heikkenemisestä johtuvien päästöjen vähentämisestä käytävät neuvottelut onnistuvat ja että suojelu määritetään ensimmäiseksi välttämättömäksi askeleeksi kohti laajempaa lähestymistapaa, jossa ekosysteemipalveluja arvostetaan ja niistä maksetaan korvaus. Permakulttuuri on lupaava luonnonkirjon suojelija ja ennallistaja, ja sitä pitäisikin tutkia ja tukea. EU:n on myös tehtävä kattava arviointi siitä, miten sen kulutustottumukset vaikuttavat biologiseen monimuotoisuuteen EU:n rajojen ulkopuolella.

3. Vaihtoehtoja biologista monimuotoisuutta koskevaksi EU:n visioksi ja tavoitteeksi vuoden 2010 jälkeen

3.1. Kohti vuoteen 2050 ulottuvaa visiota

Sidosryhmät ovat laajalti yksimielisiä siitä, millainen EU:n pitkän aikavälin vision pitäisi pääpiirteittäin olla. Visiolla olisi oltava selkeä aikakehys (vuoteen 2050), ja siitä pitäisi heijastua biologista monimuotoisuutta koskevan kriisin kiireellisyys, luonnonkirjon hyötyarvo ja konkreettinen arvo sekä luonnonkirjon tuottamien palvelujen tärkeys. Vision olisi oltava suuren yleisön ymmärrettävissä ja hyväksyttävissä, ja sitä pitäisi soveltaa sekä EU:ssa että koko maailman tasolla.

Vuoteen 2050 ulottuva EU:n visio voisi tällä perusteella pohjautua seuraaviin osatekijöihin, jotka auttavat päätavoitteen asettamisessa ja vision muuttamisessa todellisuudeksi.

Biologista monimuotoisuutta ja ekosysteemipalveluja − maapallon luonnonpääomaa − suojellaan ja arvostetaan, ja niiden hyötyarvo pyritään mahdollisuuksien mukaan palauttamaan, jotta ne voivat jatkossakin tukea taloudellista menestystä ja ihmisten hyvinvointia sekä torjua biologisen monimuotoisuuden katoamisesta seuraavia katastrofaalisia muutoksia.

Parhaillaan käydään maailmanlaajuisia keskusteluja vuodeksi 2020 asetettavasta tavoitteesta. Komissio katsoo tässä tilanteessa, että EU:lla pitäisi olla oma tavoite. Jäljempänä esitettävissä vaihtoehdoissa käytetäänkin vuotta 2020 pysyvänä muuttujana, jolla varmistetaan, että EU:n tavoitteella on painoarvoa kansainvälisissä neuvotteluissa. Kymmenen vuotta on myös minimiaika, joka tarvitaan biologiseen monimuotoisuuteen liittyvän toiminnan suunnitteluun, toteuttamiseen ja arviointiin, sillä vaikutukset ovat tällä alalla usein hitaita ja erittäin vaihtelevia. Aika on tarpeen myös mitattavissa olevan ja realistisen edistyksen saavuttamiseen. Lisäksi vuosi 2020 on aikakehyksenä biologiseen monimuotoisuuteen kiinteästi kytköksissä olevilla muilla politiikanaloilla.

Vuoden 2020 päätavoitteen olisi oltava sellainen, että se varmistaa todellisen edistymisen vision toteuttamisessa. Sen olisi oltava mitattavissa ja saavutettavissa ja taloudellisesti tehokas, ja sen olisi autettava saavuttamaan EU:n tekemät biologista monimuotoisuutta koskevat kansainväliset sitoumukset.

Jotkut näistä kriteereistä ovat käänteisesti sidoksissa toisiinsa. Esimerkiksi alhainen tavoite voi olla helpompi saavuttaa, mutta on epätodennäköisempää, että sen avulla vältettäisiin ajautuminen biologista monimuotoisuuden kriittisiin pisteisiin. Näitä eri tekijöitä on punnittava ja verrattava toisiinsa ehdotettujen vaihtoehtojen yleisen soveltuvuuden arvioimiseksi ja parhaan tavoitteen valitsemiseksi.

3.2. Tavoitetasot

Vuoden 2020 päätavoitteelle esitetään seuraavassa neljä tasoa nousevassa järjestyksessä:

Vaihtoehto 1: Vähennetään merkittävästi biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemipalvelujen häviämistä EU:ssa vuoteen 2020 mennessä

Vaihtoehto 2: Pysäytetään biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemipalvelujen häviäminen EU:ssa vuoteen 2020 mennessä

Vaihtoehto 3: Pysäytetään biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemipalvelujen häviäminen EU:ssa vuoteen 2020 mennessä ja ennallistetaan niitä niin paljon kuin mahdollista

Vaihtoehto 4: Pysäytetään biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemipalvelujen häviäminen EU:ssa vuoteen 2020 mennessä ja ennallistetaan niitä niin paljon kuin mahdollista sekä tehostetaan EU:n toimia maapallon biologisen monimuotoisuuden köyhtymisen estämiseksi

Kukin neljästä tavoitetasosta tuo erilaisia hyötyjä ja aiheuttaa erisuuruisia kustannuksia, ja niitä varten on kehitettävä enemmän tai vähemmän tiukkoja toimintalinjauksia ja välineitä. Niillä on yhteinen poliittinen lähtöasetelma, johon kuuluvat EU:n nykyiset luonnonsuojelusäädökset ja muu biologiseen monimuotoisuuteen liittyvä ja muilla asiaankuuluvilla aloilla eli erityisesti ilmasto- ja energia-alalla sekä nykyisen yhteisen maatalouspolitiikan ja yhteisen kalastuspolitiikan uudistuksen alalla annettu lainsäädäntö. Ensisijaisesti pitäisi pyrkiä hyödyntämään kaikki mahdolliset tilaisuudet edistyä kohti biologiselle monimuotoisuudelle asetettuja tavoitteita, mutta samalla tavoitteena pitäisi olla myös taloudellisesti tehokkaiden keinojen tarjoaminen ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen Koska kansainvälinen yhteistyö on tarpeen joidenkin EU:n biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvien uhkien torjumiseksi, olisi tärkeää noudattaa myös kansainvälisiä sitoumuksia ja erityisesti monenvälisiä ympäristösopimuksia, joita ovat esimerkiksi yleissopimus muuttavien luonnonvaraisten eläinten suojelemisesta, Ramsarin kosteikkosopimus ja sopimus Afrikan ja Euraasian muuttavien vesilintujen suojelemisesta. Lisäksi olisi vauhditettava suojeltujen merialueiden perustamista maailmanlaajuisesti.

Kunkin neljän vaihtoehdon tueksi tarvitaan tieteellinen lähtöasetelma, joka ilmaisee luonnonkirjon ja ekosysteemipalvelujen tilan Euroopassa. Se on välttämätöntä, jotta edistystä voidaan mitata. Vertailukohdaksi ei riitä yksittäinen luku, vaan lähtökohtana on oltava kuvaus luonnonkirjon tärkeimpien ominaisuuksien tämänhetkisestä tilasta eli lajien ja elinympäristöjen suojelun, ekosysteemien ja uhatuimpien ekosysteemipalvelujen tilasta. Biologisen monimuotoisuuden häviämisen pysäyttämistä ei siten myöskään tarkastella absoluuttisesti, vaan se tarkoittaa keskeisten ominaisuuksien pitämistä vertailutason yläpuolella. Tietoa on jo saatavilla selkeiden ja luotettavien vertailukohtien asettamisen pohjaksi, mutta työtä on vielä tehtävä, ennen kuin tieto voidaan muuntaa täsmällisiksi, mitattaviksi ja kuvaaviksi indikaattoreiksi.

Tutkimusta on myös tehostettava osaamisessa olevien keskeisten aukkojen paikkaamiseksi. Tällaisia tutkimusaiheita ovat biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemipalvelujen taloudelliset näkökohdat, mitattaviksi soveltuvien indikaattoreiden kehittäminen ja hienosäätö sekä sen määrittäminen, kuinka paljon painetta biologinen monimuotoisuus voi kestää ennen kuin sen köyhtyminen on peruuttamatonta − mistä seuraa mahdollisesti katastrofaalisia vaikutuksia. Jos biologista monimuotoisuutta ja ekosysteemipalveluja käsittelevä hallitustenvälinen foorumi (IPBES) perustettaan vuonna 2010, se on suuri apu näille ponnisteluille, mutta toimia tarvitaan myös EU:n tasolla. Työtä kaikkien näiden aiheiden parissa on tehostettava ja täydennettävä.

Vaikka suojelu on pidettävä edelleen biologista monimuotoisuutta koskevan EU-politiikan peruspilarina, mahdollisissa uusissa tavoitteissa on otettava huomioon myös ekosysteemien ja ekosysteemipalvelujen merkitys. Ekosysteemipalvelujen tärkeys on jo tunnustettu nykyisessä politiikassa, ja se on tärkeä osatekijä esimerkiksi meristrategian puitedirektiivissä, joka kuuluu EU:n yhdennettyyn meripolitiikkaan [16]. Tämä ei ole kuitenkaan vielä riittävässä määrin johtanut käytännön toimiin. Keskeiset ekosysteemipalvelut olisi tärkeä tunnistaa ja arvioida ja ottaa huomioon tulevassa tavoitteessa. Tavoitetaso määrittää sen, missä määrin ne otetaan huomioon: tyydytäänkö vain ylläpitoon vai tavoitellaanko täydellistä ennallistamista.

(Vaihtoehto 1) Vähennetään merkittävästi biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemipalvelujen häviämistä EU:ssa vuoteen 2020 mennessä

Tämä vaihtoehto merkitsisi sen hyväksymistä, että biologisen monimuotoisuuden häviämistä ei EU:ssa pystytä pysäyttämään lähitulevaisuudessa: tavoitteeksi asetettaisiin vähemmän kunnianhimoisesti biologisen monimuotoisuuden häviämisen "vähentäminen merkittävästi" vuoteen 2020 mennessä. Tavoitteena olisi ennemminkin hidastaa kuin pysäyttää luonnonkirjon köyhtyminen. Tämän seurauksena biologinen monimuotoisuus ei välttämättä pysyisi vertailutason yläpuolella. Pidennetty aikakehys soisi lisää aikaa sille, että jo toteutetut tai parhaillaan toteutettavat toimet alkaisivat vaikuttaa, jolloin onnistumisen osoittaminen olisi helpompaa. Vuoden 2010 tavoitteen asettamisen jälkeen saatu uusi tieto ja uudet kehityssuuntaukset voitaisiin ottaa huomioon tavoitteen saavuttamiseksi toteutettavissa toimenpiteissä.

(Vaihtoehto 2) Pysäytetään biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemipalvelujen häviäminen EU:ssa vuoteen 2020 mennessä

Tämä vaihtoehto merkitsisi nykyisen tavoitteen säilyttämistä, mutta saavuttamisajankohdan lykkäämistä myöhemmäksi. Kuten vaihtoehdossa 1, tällöin olisi enemmän aikaa sille, että jo toteutetut tai parhaillaan toteutettavat toimet alkaisivat vaikuttaa ja uusi tieto ja uudet kehityssuuntaukset voitaisiin ottaa huomioon. Päämäärä olisi sama kuin vuoden 2010 tavoitteella: pysäyttää biologisen monimuotoisuuden, mutta myös ekosysteemipalvelujen häviäminen EU:ssa. Tavoitteen saavuttaminen johtaisi joidenkin ekosysteemien ja niiden tuottamien palvelujen elpymiseen.

(Vaihtoehto 3) Pysäytetään biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemipalvelujen häviäminen EU:ssa vuoteen 2020 mennessä ja ennallistetaan niitä niin paljon kuin mahdollista

Tämä vaihtoehto merkitsisi nykyisen tavoitteen säilyttämistä ja määräajan jatkamista vuoteen 2020. Samalla toimintaa kuitenkin laajennettaisiin niin, että siinä otettaisiin huomioon tarve turvata luonnonkirjon tarjoamien keskeisten ekosysteemipalvelujen saatavuus ja tarvittaessa ennallistaa ekosysteemejä, jos ne eivät tuota tarvittavia palveluja. Vuoden 2010 loppuun mennessä on tarkoitus laatia ensimmäinen luettelo ja kartoitus EU:lle tärkeistä ekosysteemipalveluista. Sen avulla on helpompi määritellä, minkä laajuisia ylläpito- ja ennallistamistoimia tavoitteen saavuttaminen edellyttää.

Ennallistamistavoitteet voisivat perustua vaatimukseen varmistaa lajien ja elinympäristöjen suotuisa suojelun taso luontotyyppidirektiivin määritelmän mukaisesti. Vertailukohtana voitaisiin käyttää luontotyyppidirektiivin nojalla laadituissa viimeaikaisissa raporteissa esitettyjä arvioita lajien ja elinympäristöjen nykytilasta.

Tässä vaihtoehdossa tunnustetaan, että biologisen monimuotoisuuden häviämisen pysäyttäminen on tieteellinen välttämättömyys, ja otetaan huomioon EU:lle strategisen tärkeiden ekosysteemien merkitys.

(Vaihtoehto 4) Pysäytetään biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemipalvelujen häviäminen EU:ssa vuoteen 2020 mennessä ja ennallistetaan niitä niin paljon kuin mahdollista sekä tehostetaan EU:n toimia maapallon biologisen monimuotoisuuden köyhtymisen estämiseksi

Tämä vaihtoehto menee kolmatta vaihtoehtoa pidemmälle: siinä tunnustetaan, että on EU:n etu ryhtyä torjumaan biologisen monimuotoisuuden köyhtymistä sekä EU:n sisällä että sen rajojen ulkopuolella. Kun otetaan huomioon, että suurin osa maapallon luonnonkirjosta sijaitsee EU:n ulkopuolella, pelkästään EU:n sisäiset toimet biologisen monimuotoisuuden köyhtymisen estämiseksi eivät riitä torjumaan maailmanlaajuisen kadon jatkumisesta seuraavia vakavia vaikutuksia. Tässä vaihtoehdossa vaaditaan EU:lta tehokkaampia toimia biologista monimuotoisuutta koskevan maailmanlaajuisen kriisin torjumiseksi.

Tämä saattaisi edellyttää toimenpiteitä, joilla pyritään vähentämään EU:n kulutustottumusten vaikutusta luonnonkirjoon muualla maailmassa ja tehostamaan luonnonkirjon suojelua muissa maissa tarkoitukseen soveltuvien erityisten välineiden avulla.

4. Seuraavat vaiheet

Vuoden 2010 jälkeisen vision ja tavoitteen asettaminen ei itsessään ole päämäärä. Se on vain alku prosessille, jossa EU:lle luodaan uusi biologista monimuotoisuutta koskeva strategia nykyisen tavoitekauden päättymiseen mennessä.

Helppoja tapoja luonnonkirjon köyhtymisen estämiseen ei ole. Tarvitaan näyttöön perustuva, yhdennetty lähestymistapa, jossa keskitytään torjumaan tiettyjen alojen − maankäytön muutokset, liikahyödyntäminen, tulokaslajit, pilaantuminen ja ilmastonmuutos − aiheuttamia suurimpia uhkia biologiselle monimuotoisuudelle ja ekosysteemipalveluille. Jokaista uhkaa, alaa tai ekosysteemiä kohden olisi määriteltävä alatavoitteet, ja niiden rinnalle olisi kehiteltävä soveltuvalla tasolla toteutettavia taloudellisesti tehokkaita toimenpiteitä, joiden avulla päästään haluttuihin tuloksiin.

Yksi asia on jo selvä: kuhunkin yksittäiseen tilanteeseen soveltuvien ratkaisujen oikeudenmukaisuutta on pohdittava. Toiminta ja täytäntöönpano ovat toisin sanoen tarpeen monilla eri tasoilla: kansainvälisesti, EU:ssa, kansallisesti ja alueellisesti. EU:n biologista monimuotoisuutta koskevassa toimintasuunnitelmassa valittu lähestymistapa, jonka mukaan täytäntöönpanovastuu jaetaan kaikkien alojen kesken ja jäsenvaltiot tekevät yhteistyötä, on edelleen täysin asianmukainen. Sitä varten tarvitaan tehokas hallintokehys, jossa ovat mukana kaikki toimijat kaikilta tasoilta.

Komissio jatkaa vuoden 2010 aikana työtään EU:n uuden toimintakehyksen täsmentämiseen tarvittavan näytön keräämiseksi ja kuulee muun muassa sidosryhmiä sitä varten. Työ auttaa myös määrittämään EU:n strategian ja tavoitteet biologista monimuotoisuutta koskevaa tulevaa kansainvälistä toimintaa käsitteleviä neuvotteluja varten.

[1] KOM(2006) 216.

[2] KOM(2008) 864.

[3] Growing within limits, Alankomaiden ympäristöarviointivirasto, lokakuu 2009, Vuosituhannen ekosysteemiarvio, 2005, ja IUCN:n punainen luettelo, marraskuu 2009.

[4] ”A safe operating space for humanity”, Nature, 23. syyskuuta 2009.

[5] KOM(2009) 358.

[6] CLIMSOIL: http://ec.europa.eu/environment/soil/review_en.htm.

[7] ”Biodiversity and ecosystem functionality”, Nature, 12. heinäkuuta 2007.

[8] Convenient solutions to an inconvenient truth: ecosystem-based approaches to climate change, Maailmanpankki, 2009; TEEB Climate Issues Update, syyskuu 2009; The Natural Fix? The role of ecosystems in climate mitigation, UNEP, kesäkuu 2009.

[9] KOM(2009) 400.

[10] TEEB Interim Report, toukokuu 2008; TEEB for Policy-Makers, marraskuu 2009:

- http://www.teebweb.org.

[11] Esimerkiksi trooppisten metsien ennallistamisinvestoinnit ovat erittäin tuottoisia: kustannukset ovat yleensä noin 3 500 $/ha, kun varovaisetkin arviot vuotuisesta hyödystä ekosysteemien tuottamien julkisten hyödykkeiden ja palvelujen muodossa eli esimerkiksi hiilen varastoinnin ja tulvien ja eroosion hillitsemisen ansiosta ovat 7 000 $/ha.

[12] Direktiivi 2000/60/EY.

[13] Direktiivi 2008/56/EY.

[14] Vihreällä infrastruktuurilla tarkoitetaan toisiinsa liittyvistä luonnonalueista koostuvaa verkostoa, johon voi kuulua maatalousmaita, viheralueita, kosteikkoja, puistoja, suojeltuja metsiä, kotoperäisten kasvien yhdyskuntia sekä merialueita, jotka säätelevät myrskyjä, lämpötiloja, tulvariskiä sekä veden, ilman ja ekosysteemin laatua luonnonmukaisesti.

[15] EU:n ekologinen jalanjälki on EU:n jalanjälki-indikaattorin mukaan 4,7 globaalihehtaaria henkeä kohden eli kaksinkertainen EU:n biologiseen kapasiteettiin verrattuna.

[16] KOM(2009)540 lopullinen, 15.10.2009.

--------------------------------------------------