PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Toimintaympäristö

Euroopan kansalaiset käyttävät merkittävän osan tuloistaan energiaan, ja energia on tärkeä tekijä Euroopan teollisuudelle. Samaan aikaan energia-ala on keskeisessä asemassa, kun unioni pyrkii täyttämään velvoitteensa vähentää kasvihuonekaasupäästöjä vähintään 40 prosenttia vuoteen 2030 mennessä siten, että uusiutuvien energialähteiden osuuden odotetaan olevan 50 prosenttia vuonna 2030.

Ehdotukset sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin, sähkömarkkinoista annetun asetuksen ja Euroopan energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston perustamisesta annetun asetuksen uudelleenlaatimisesta ovat osa komission laajempaa aloitepakettia (”Puhdasta energiaa kaikille”). ”Puhdasta energiaa kaikille” -paketti koostuu komission keskeisistä aloitteista, joiden tavoitteena on energiaunionin täytäntöönpano energiaunionin etenemissuunnitelman mukaisesti. Siihen sisältyy sekä lainsäädäntöehdotuksia että muita aloitteita, joilla pyritään luomaan suotuisat puitteet konkreettisten hyötyjen tuottamiselle kansalaisille sekä työpaikkojen, kasvun ja investointien synnyttämiselle ja edistämään samalla energiaunionistrategian kaikkia viittä toimintalohkoa. Paketin painopisteitä ovat energiatehokkuuden asettaminen etusijalla, EU:n maailmanlaajuinen johtoasema uusiutuvan energian alalla ja kohtuullisten sopimusehtojen tarjoaminen energian kuluttajille.

Sekä Eurooppa-neuvosto että Euroopan parlamentti ovat toistuvasti korostaneet, että hyvin toimivat yhdennetyt energiamarkkinat ovat paras keino taata kohtuulliset energianhinnat ja energian toimitusvarmuus ja mahdollistaa suurempien uusiutuvista energialähteistä tuotettujen sähkömäärien syöttäminen verkkoon ja kehittäminen kustannustehokkaalla tavalla. Kilpailukykyiset hinnat ovat olennaisen tärkeitä kasvun ja kuluttajien hyvinvoinnin saavuttamiseksi Euroopan unionissa, ja ne ovat siten myös EU:n energiapolitiikan ytimessä. Sähkömarkkinoiden nykyinen rakenne perustuu vuonna 2009 hyväksyttyyn ns. kolmanteen energiapakettiin. Näitä sääntöjä on sittemmin täydennetty markkinoiden väärinkäytön ehkäisemiseen tähtäävällä lainsäädännöllä sekä sähkökauppaa ja verkon käyttösääntöjä koskevilla täytäntöönpanosäädöksillä. EU:n sähkön sisämarkkinat perustuvat vakiintuneisiin periaatteisiin, joita ovat muun muassa kolmansien osapuolten oikeus päästä sähköverkkoon, kuluttajien vapaus valita toimittajansa, toimintojen eriyttämistä koskevat vahvat säännöt, rajat ylittävän kaupan esteiden poistaminen, riippumattomien energia-alan sääntelyviranomaisten harjoittama markkinavalvonta sekä sääntelyviranomaisten ja verkonhaltijoiden EU:n laajuinen yhteistyö energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastossa (ACER) ja siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaisessa verkostossa (ENTSO).

Kolmas energiapaketti on tuonut konkreettisia hyötyjä kuluttajille. Se on kasvattanut Euroopan sähkömarkkinoiden likviditeettia ja lisännyt merkittävästi rajat ylittävää kauppaa. Monien jäsenvaltioiden kuluttajilla on nyt enemmän valinnan varaa. Kilpailun lisääntyminen etenkin tukkumarkkinoilla on auttanut pitämään tukkuhinnat kurissa. Kolmannella energiapaketilla käyttöön otetut uudet kuluttajien oikeudet ovat selvästi parantaneet kuluttajien asemaa energiamarkkinoilla.

Uudet kehitysaskeleet ovat johtaneet perinpohjaisiin muutoksiin Euroopan sähkömarkkinoilla, Uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön osuus on kasvanut voimakkaasti. Tämä siirtymä uusiutuvien energialähteiden käyttöön tulee jatkumaan, sillä se on keskeinen edellytys sille, että unioni pystyy täyttämään Pariisin ilmastosopimuksen mukaiset velvoitteensa. Uusiutuvien energialähteiden fyysinen luonne eli se, että ne ovat vaihtelevampia, huonommin ennustettavia ja hajautetumpia kuin perinteiset tuotantomuodot, vaatii markkinoiden ja verkon käyttösääntöjen mukauttamista markkinoiden joustavampaan luonteeseen. Samaan aikaan valtioiden puuttuminen markkinoiden toimintaan, mikä on usein suunniteltu koordinoimattomasti, on johtanut sähkön tukkumarkkinoiden vääristymiin, joilla on kielteisiä vaikutuksia investointeihin ja rajat ylittävään kauppaan. Myös teknologiapuolella on tapahtumassa merkittäviä muutoksia. Sähköllä käydään kauppaa lähes koko Euroopan laajuisesti niin sanotun markkinoiden yhteenliittämisen avulla, jonka sähköpörssit ja siirtoverkonhaltijat organisoivat yhdessä. Digitalisaatio ja internetpohjaisten mittaus- ja kaupankäyntiratkaisujen nopea kehitys tarjoavat teollisuudelle, yrityksille ja jopa kotitalouksille mahdollisuuden tuottaa ja varastoida sähköä sekä osallistua sähkömarkkinoille niin sanottuun kysyntäjoustoon liittyvien ratkaisujen avulla. Seuraavan vuosikymmenen sähkömarkkinoille on luonteenomaista vaihtelevampi ja hajautetumpi sähköntuotanto, jäsenvaltioiden suurempi keskinäinen riippuvuus ja uuden teknologian kuluttajilla tarjoamat mahdollisuudet pienentää energialaskujaan ja osallistua aktiivisesti sähkömarkkinoille kysyntäjouston, oman kulutuksen tai varastoinnin kautta.

Tällä sähkömarkkinoiden rakennetta koskevalla aloitteella pyritään siis mukauttamaan nykyiset markkinasäännöt uusiin markkinarealiteetteihin ja mahdollistamaan vääristymättömien hintasignaalien avulla sähkön vapaa liikkuminen sinne missä sitä milloinkin eniten tarvitaan. Samalla pyritään lisäämään kuluttajien vaikutusmahdollisuuksia, maksimoimaan rajat ylittävästä kilpailusta yhteiskunnalle aiheutuvat hyödyt ja tarjoamaan oikeita signaaleja ja kannustimia investoinneille, joita tarvitaan energiajärjestelmämme hiilestä irtautumisen mahdollistamiseksi. Siinä asetetaan myös etusijalle energiatehokkuuteen liittyvät ratkaisut, ja sillä edistetään tavoitetta, jonka mukaan unionista pitäisi tulla maailman johtava uusiutuviin energialähteisiin perustuvan energian tuottaja. Tämä puolestaan tukee työpaikkojen ja kasvun luomista ja investointien houkuttelemista koskevaa unionin tavoitetta.

Markkinasääntöjen mukauttaminen

Nykyiset markkinasäännöt perustuvat viime vuosikymmenen hallitseviin tuotantotekniikoihin eli keskitettyihin, suurikokoisiin fossiilisia polttoaineita käyttäviin voimalaitoksiin. Säännöt eivät myöskään juuri anna mahdollisuuksia kuluttajien osallistumiselle. Koska vaihtelevilla uusiutuvilla energialähteillä on entistä suurempi merkitys tulevassa energialähteiden valikoimassa ja koska kuluttajilla olisi annettava mahdollisuus osallistua markkinoihin niin halutessaan, näitä sääntöjä on mukautettava. Lyhyen aikavälin sähkömarkkinat, jotka mahdollistavat uusiutuvista energialähteistä tuotetulla sähköllä käytävän kaupan yli rajojen, ovat keskeisessä asemassa, jotta uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähkö voidaan integroida markkinoille. Tämä johtuu siitä, että suurimmasta osasta uusiutuviin energialähteisiin perustuvasta tuotannosta voidaan antaa tarkka ennuste vasta vähän ennen tuotantoa (epävarmoista sääolosuhteista johtuen). Sellaisten markkinoiden luominen, jotka mahdollistavat osallistumisen lyhyellä varoitusajalla ennen toimitusta (ns. päivänsisäiset markkinat tai säätösähkömarkkinat), on olennaisen tärkeää, jotta uusiutuvia energialähteitä käyttävät sähköntuottajat voivat myydä tuottamaansa sähköä reiluin ehdoin, ja se kasvattaa myös markkinoiden likviditeettiä. Lyhyen aikavälin markkinat tarjoavat osallistujille uusia liiketoimintamahdollisuuksia varaenergiaratkaisujen tarjonnassa aikoina, joina kysyntä on suurta ja uusiutuvaa energiaa on niukasti saatavilla. Tällaisia toimijoita ovat varastointioperaattorit tai joustavat tuottajat, ja tähän sisältyy myös kuluttajien mahdollisuus siirtää kulutustaan (”kysyntäjousto”). Vaihteleviin olosuhteisiin vastaaminen voi olla hyvin kallista pienillä alueilla, mutta vaihtelevan tuotannon yhdistäminen laajemmilta alueilta voi auttaa kuluttajia säästämään huomattavia summia rahaa. Integroidut lyhyen aikavälin markkinat puuttuvat kuitenkin edelleen.

Nykyisten markkinajärjestelyjen puutteet vähentävät energia-alan kykyä houkutella uusia investointeja. Riittävästi yhteenliitetty, markkinapohjainen energiajärjestelmä, jossa hinnat seuraavat markkinasignaaleja, synnyttää tehokkaalla tavalla tarvittavia investointeja sähköntuotantoon ja -siirtoon ja varmistaa, että ne toteutetaan siellä, missä markkinat niitä eniten tarvitsevat, mikä vähentää valtiojohtoisten investointien tarvetta.

Kansalliset markkinasäännöt (kuten hintakatot) ja valtion puuttuminen toimintaan aiheuttavat sen, että hinnoista ei nykyisin näy, milloin sähköstä on pulaa. Lisäksi hintavyöhykkeet eivät usein vastaa todellista niukkuutta, jos ne ovat huonosti suunniteltuja ja seuraavat sen sijaan poliittisia rajoja. Uudella markkinarakenteella pyritään auttamaan markkinasignaaleja ohjaamaan investointeja alueille, joilla niitä eniten tarvitaan, siten, että ne perustuvat pikemmin verkon rajoituksiin ja kysynnän keskuksiin kuin kansallisiin rajoihin. Hintasignaalien pitäisi myös mahdollistaa riittävän korvauksen saaminen joustavista resursseista (mukaan lukien kysyntäjousto ja varastointi), sillä nämä resurssit ovat riippuvaisia lyhyemmiltä ajanjaksoilta saatavista palkkioista (esim. nykyaikaiset kaasuvoimalat, joita käytetään vain kulutushuippujen aikana, tai teollisuuskulutuksen vähentäminen kulutushuippujen tai verkon ylikuormituksen aikana). Toimivat hintasignaalit varmistavat myös olemassa olevien tuotantolaitosten ajojärjestyksen tehokkaan määrittelyn. Siksi on olennaisen tärkeää tarkastella uudelleen nykyisiä sääntöjä, jotka vääristävät hinnanmuodostusta (kuten säännöt, jotka asettavat tietyt laitokset ajojärjestyksessä etusijalle), jotta kulutuspuolen tarjoamat joustomahdollisuudet voidaan aktivoida ja hyödyntää täydessä mitassa.

Kuluttajat keskeiseen asemaan energiamarkkinoilla

Integroimalla teolliset, kaupalliset ja kotitalouskuluttajat täysin energiajärjestelmään voidaan välttää varatuotannosta aiheutuvat merkittävät kustannukset, jotka muutoin päätyisivät kuluttajien maksettaviksi. Se antaa myös kuluttajille mahdollisuuden hyötyä hintojen vaihteluista ja ansaita rahaa osallistumalla markkinoille. Kuluttajien osallistumisen mahdollistaminen on siten ennakkoedellytys sille, että energiakäännettä voidaan hallita onnistuneesti ja kustannustehokkaasti.

Energiankuluttajien aseman vahvistaminen on yksi energiaunionin keskeisistä sitoumuksista. Nykyiset markkinasäännöt eivät kuitenkaan useinkaan salli kuluttajien hyötyä näistä uusista mahdollisuuksista. Vaikka kuluttajat voivat tuottaa ja varastoida sähköä sekä hallita omaa kulutustaan helpommin kuin koskaan, vähittäismarkkinoiden nykyinen rakenne estää heitä hyödyntämästä näitä mahdollisuuksia täydessä mitassa.

Useimmissa jäsenvaltioissa kuluttajilla on vähän tai ei lainkaan kannustimia muuttaa kulutustaan vastauksena markkinoiden muuttuviin hintoihin, sillä reaaliaikaisia hintasignaaleja ei välitetä loppukuluttajille. Markkinarakennepaketti tarjoaa mahdollisuuden täyttää edellä mainittu sitoumus. Läpinäkyvämmät reaaliaikaiset hintasignaalit edistävät kuluttajien osallistumista, joko yksin tai ryhmittymän kautta, ja tekevät sähköjärjestelmästä joustavamman, mikä helpottaa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön syöttämistä markkinoille. Tekniikan kehitys tarjoaa kotitalouksille suuria mahdollisuuksia energian säästön, mutta se merkitsee myös sitä, että laitteet ja järjestelmät, kuten älykkäät kodinkoneet, sähköajoneuvot, sähkölämmitys, eristettyjen rakennusten ilmastointi ja lämpöpumput sekä kaukolämmitys ja jäähdytys, pystyvät automaattisesti seuraamaan hintojen vaihteluja ja suuremmassa mittakaavassa tuottamaan merkittävän ja joustavan panoksen sähköverkkoon. Jotta kuluttajat voisivat saada rahallista hyötyä näistä uusista mahdollisuuksista, heillä on oltava käytössään tarkoitukseen soveltuvia älykkäitä järjestelmiä ja heidän on voitava tehdä sähköntoimitussopimuksia, joissa sovelletaan spot-markkinoihin sidottua dynaamista hinnoittelua. Sen lisäksi, että kuluttajat mukauttavat kulutustaan hintasignaalien perusteella, parhaillaan on syntymässä uusia kulutuspalveluja, joissa uudet markkinatoimijat tarjoutuvat hallitsemaan tietyn kuluttajajoukon sähkönkulutusta maksamalla näille korvauksen joustavuudesta. Vaikka tällaisia palveluja edistetään jo voimassa olevassa EU-lainsäädännössä, tähän mennessä saadut kokemukset osoittavat, että näillä säännöksillä ei ole onnistuttu täysin poistamaan tärkeimpiä markkinaesteitä, jotka haittaavat tällaisten palveluntarjoajien tuloa markkinoille. Näitä säännöksiä on terävöitettävä, jotta tällaisia uusia palveluja voidaan edistää tehokkaammin.

Useissa jäsenvaltioissa sähkön hinnat eivät seuraa kysyntää ja tarjontaa, vaan ne ovat viranomaisten sääntelemiä. Hintasääntely voi rajoittaa toimivan kilpailun kehittymistä, vähentää kiinnostusta investointeihin ja haitata uusien markkinatoimijoiden tuloa markkinoille. Siksi komissio sitoutui energiaunionia koskevassa puitestrategiassaan poistamaan vaiheittain kustannuksia alhaisemmat säännellyt hinnat ja kannustamaan jäsenvaltioita laatimaan etenemissuunnitelman, jotta kaikki säännellyt hinnat poistettaisiin vaiheittain. Uudella markkinarakenteella pyritään varmistamaan, että toimitushintoihin vaikutetaan julkisilla toimilla ainoastaan perustelluissa poikkeustapauksissa.