KOMISSION JA EUROOPAN ULKOSUHDEHALLINNON VASTAUKSET EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN ERITYISKERTOMUKSEEN "EUROOPAN UNIONIN SUORA RAHOITUSTUKI PALESTIINALAISHALLINNOLLE" /* COM/2013/0852 final - 2013/ () */





KOMISSION JA EUROOPAN ULKOSUHDEHALLINNON VASTAUKSET EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN ERITYISKERTOMUKSEEN ”EUROOPAN UNIONIN SUORA RAHOITUSTUKI PALESTIINALAISHALLINNOLLE” Tiivistelmä III. Vuoden 2011 lopulla komissio käynnisti hankkeen, jossa arvioidaan Palestiinan virkamieskunnan uudistuksen tarvetta ja määritetään siihen liittyviä toteutuskelpoisia hankkeita (nimitys ei vaikuta Palestiinan valtioksi tunnustamista koskeviin kantoihin). Tältä pohjalta palestiinalaishallinnolle tarjotaan vuoden 2013 jälkipuoliskolta lähtien EU:n rahoittamaa kattavaa tukea virkamieskunnan uudistukseen. EU:n edustajan toimisto takaa tiiviin yhteyden tämän toiminnan sekä virkamiehiä ja eläkeläisiä koskevan ohjelman välillä ja vahvistaa tuella poliittiseen vuoropuheluun olevaa vipuvaikutusta. On huomattava, että komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat aktiivisesti pyrkineet varmistamaan yhteistyön Israelin kanssa. Israelin puolustusministeriön (COGAT) ja useiden eri viranomaisten kanssa on pidetty lukuisia kokouksia monissa eri yhteyksissä ja foorumeilla. Mukana on tarpeen mukaan ollut myös Tel Avivissa toimiva EU:n edustusto. Jäsenvaltioiden entistä johdonmukaisempi ja määrätietoisempi lähestymistapa asiaan voisi parantaa näiden toimien tehokkuutta. IV. Vuonna 2011 otettiin huomioon tarve lisätä kilpailua. Asiaan tartuttiin käynnistämällä kansainvälinen tarjouskilpailumenettely kaikkien suoraa PEGASE-rahoitustukea koskevien ohjelmien toteutukseen liittyviä ennakko- ja jälkitarkastuksia varten. Ilmoitus julkaistiin elokuussa 2012, ja uudet sopimukset on tarkoitus allekirjoittaa vuoden 2013 loppuun mennessä. Virkamieskunnan uudistuksen osalta katso yllä kohta III (tiivistelmä). Todellisen suoran rahoitustuen vipuvaikutusta poliittisen vuoropuheluun palestiinalaishallinnon tasolla ei pidä aliarvioida. V. On huomattava, että vuonna 2012 Israel ei usean kuukauden aikana siirtänyt tullimaksutuloja palestiinalaishallinnolle. Tämä on merkittävä syy palestiinalaishallinnon palkanmaksun viivästymiseen. Vuoden 2013 alusta alkaen WAFAn, yleisradiopalvelun ja uskonnollisten asioiden ministeriön työntekijät on kuitenkin poistettu tukikelpoisten edunsaajien luettelosta. Tämä on laskenut luettelossa olevien edunsaajien määrän 84 000:sta 75 000:een. VI. Virkamiehiin, jotka eivät voi työskennellä Gazassa (esimerkiksi palestiinalaishallinnon järjestämän lakon ja sen keston, laajuuden ja vaikutusten tai Hamasin reaktioiden vuoksi), liittyy monimutkaisia ongelmia Gazan alueen olosuhteissa, joissa objektiivinen tarkistaminen on vaikeaa. Suora rahoitustuki on palestiinalaishallintolähtöinen ohjelma. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto pysyvät päätöksessään tukea poliittisesti palestiinalaishallintoa (tulevan Palestiinan valtion ydintä), joka on päättänyt jatkossakin maksaa kaikille Länsirannan ja Gazan alueen tukikelpoisille työntekijöille riippumatta näiden työllisyysasemasta, jota onkin hyvin vaikea selvittää. Osa virkamiehistä ei työskentele Gazassa yksinkertaisesti siksi, että tosiasiallista valtaa käyttävät viranomaiset estävät työskentelyn. Osa todellisuudessa työskentelevistä taas kieltää poliittisista syistä työskentelevänsä. Päätös lopettaa palkkojen tukeminen Gazassa olisi poliittisesti hyvin arkaluonteinen. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto katsovat puuttuneensa ongelmaan riittävällä tavalla. Asia on nostettu palestiinalaishallinnon kanssa useasti esiin korkeimmalla poliittisella tasolla, ja se on keskeisellä sijalla myös tulevissa keskusteluissa. VII. Israelin hallituksen kanssa käytyjen keskustelujen osalta katso edellä kohta III (tiivistelmä). Huomautukset 27. EU:n toimintasuunnitelmissa asetetaan ensisijaisia tavoitteita, joista EU ja palestiinalaishallinto ovat sopineet yhdessä. Ne eivät sisällä ohjeellista rahoituskehystä. Neuvosto hyväksyi EU:n ja palestiinalaishallinnon välisen uuden toimintasuunnitelman maaliskuussa 2013. Uusi toimintasuunnitelma on sovitettu yhteen kehitysavun tarpeen kanssa (ja päinvastoin) paremmin kuin edeltäjänsä, joka tehtiin ennen PEGASE-ohjelman perustamista. 28. Vuonna 2014 EU aloittaa kaksivuotisen ohjelmatyösyklin rahoitustukensa kehitysosaa varten. Palestiina on yksi ulkoisen rahoitusavun kokonaisbudjetin arkaluonteisimpia kohtia, ja budjettivallan käyttäjä on viime vuosina usein korottanut komission alun perin ehdottamaa määrää. Palestiinalle vuosittain osoitettavista määrärahoista saadaan varmuus vasta budjettimenettelyn hyvin myöhäisessä vaiheessa. Epävakaan poliittisen tilanteen vuoksi komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon on myös pysyttävä valppaina ja pystyttävä tarvittaessa arvioimaan tilanne uudelleen. Samasta syystä vain harvat jäsenvaltiot ovat suunnitelleet Palestiinalle annettavan tuen moneksi vuodeksi eteenpäin. EU:n paikallista kehitysstrategiaa on äskettäin tarkistettu yhteistyössä jäsenvaltioiden ja paikallisten edustajien kanssa. 29. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto katsovat, ettei toimenpiteiden esittäminen jäsenvaltioille kirjallisin menettelyin vaikeuta mekanismin tarkkaa arviointia. Palestiinaa koskevat ohjelmat (erityisesti PEGASE) on usein esitelty ENPI-komitealle esityslistan tiedostuskohtina. Jäsenvaltiot ovat pääsääntöisesti ilmaisseet tyytyväisyytensä käytettyihin menettelyihin ja pyytäneet tarpeen vaatiessa tarkentavia selityksiä. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto katsovat, että Gazan yksityissektorin elvyttämisohjelma, joka pantiin täytäntöön Valettu lyijy ‑operaation jälkeen, sekä välttämättömien julkisten palvelujen tukeminen ja maksurästejä koskevan osa-alueen käyttö osoittavat, että ohjelmaa voidaan mukauttaa toimintaympäristön muutoksiin. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat kuitenkin tietoisia siitä, että tilanne on kestämätön pitkällä aikavälillä ja että nyt, kun Gazan tilanne on ollut ratkaisematta seitsemän vuotta, on aika tehdä muutoksia. Asia onkin otettu useasti aiemmin esiin palestiinalaishallinnon kanssa. Palestiinalaishallinnon kanssa on jo aloitettu neuvottelut sellaisen ratkaisun löytämiseksi, jossa otettaisiin huomioon tilintarkastustuomioistuimen esiin nostamat ongelmat ja annettaisiin samalla palestiinalaishallinnolle mahdollisuus jatkaa työntekijöidensä tukemista Gazassa. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto pitävät kiinni poliittisesta kannastaan, jonka mukaan palestiinalaishallinnon on jatkettava työntekijöidensä tukemista Gazassa, sillä tukeminen on keskeinen tekijä tulevan Palestiinan valtion yhtenäisyyden varmistamisessa ja palestiinalaishallinnon jalansijan säilyttämisessä Gazassa. On syytä ottaa huomioon, että komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto tekivät ja toteuttivat päätöksen poliittisten näkökohtien perusteella ja että suurta osaa Gazan työtä tekemättömistä työntekijöistä on estetty tekemästä työtä. 30. On pantava merkille, että lukuun ottamatta Yhdistynyttä kuningaskuntaa, joka tuki PEGASE-ohjelmaa vain vuonna 2008, mikään suoraan PEGASE-rahoitustukeen osallistunut rahoittaja ei ole siirtynyt suorasta PEGASE-rahoitustuesta Maailmanpankin rahastoon. Lisäksi PEGASE on saanut rahoitusta myös EU:n ulkopuolisilta mailta, kuten Japanilta ja Sveitsiltä. Rahoituksen vähenemisen syynä voidaan pitää ensisijaisesti jäsenvaltioiden julkisen talouden heikkenemistä ja osittain myös rahoittajien väsymistä. Osa jäsenvaltioista ja muista rahoittajista tukee mieluummin kehityshankkeita (kuin antaa suoraa rahoitustukea), sillä näin ne saavat enemmän näkyvyyttä. 31. Komissio myöntää, ettei PEGASE-rahoitustukeen liity tällä hetkellä tulosindikaattoreita. Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio perustavat arvionsa palestiinalaisen uudistus- ja kehityssuunnitelman sekä palestiinalaisen kansallisen kehittämissuunnitelman indikaattoreihin, sillä PEGASE on perustunut ja perustuu jatkossakin niiden ensisijaisiin tavoitteisiin. Tämä vastaa ehtojen asettamista. Komissio on valmis ottamaan PEGASE-ohjelmassa käyttöön tulosindikaattorit, joissa otetaan huomioon palestiinalaishallinnon erityistilanne ja PEGASE-ohjelman erityispiirteet. PEGASE-ohjelman kautta annettavan suoran rahoitustuen tarkoituksena on auttaa palestiinalaishallintoa täyttämään kansalleen antamansa sitoumukset mahdollisimman hyvin. Nykyisessä taloudellisessa tilanteessa on epärealistista odottaa toiminnan laadun parantuvan merkittävästi. Tekijät, joista tavoitteiden saavuttaminen riippuu, ovat pääosin ulkoisia, eikä palestiinalaishallinto pysty vaikuttamaan niihin. Suora PEGASE-rahoitustuki on poliittinen väline, jonka lopullinen tavoite on tukea kahden valtion ratkaisun toteuttamismahdollisuutta ylläpitämällä palestiinalaisten peruselinolosuhteita. Palestiina ei ole itsenäinen valtio, jonka hallitus pystyisi käyttämään runsaasti resursseja tietyn tavoitteen tukemiseen. Suora rahoitustuki ei ole perinteinen hanke, jota voitaisiin arvioida hankkeen elinkaaren hallintajärjestelmän puitteissa. Sen tarkoituksena on auttaa palestiinalaishallintoa käsittelemään pitkäaikaista ongelmaa. Odotuksena on, että ylläpitämällä palestiinalaishallintoa EU edistää Lähi-idän rauhanprosessin kahden valtion ratkaisua. 32. Palestiinalaishallinnon vuoden 2009 kaksivuotisessa valtionrakennussuunnitelmassa pyrittiin vähentämään riippuvuutta ulkoisesta avusta. Euroopan ulkosuhdehallinto (ja sitä ennen ulkosuhteiden pääosasto) on saman linjan mukaisesti pyrkinyt aina suunnittelussa pienentämään suoran rahoitustuen osuutta. Osuutta ei ole kuitenkaan voitu pienentää huomattavasti, jotta palestiinalaishallinnon olemassaolo ei vaarantuisi. Nämä ongelmat on nostettu esiin myös tilapäisen yhdyskomitean (AHLC) kokouksissa. Vallitsevien olosuhteiden ja poliittisen tilanteen vuoksi mahdollisuus vähentää rahoitusta ei ole EU:n nykyisen politiikan mukainen. 34. Tuensaajat tiedetään, ja heille tehdään ennakko- ja jälkitarkastuksia. Varat maksetaan palestiinalaishallinnon hakemuksesta ja vaadittavia tukiasiakirjoja vastaan. Varat siirretään pääsääntöisesti vain valtiovarainministeriön keskustilin alatililtä, jossa maksujen maksamisessa käytetään kahden valtuutuksen järjestelmää eli sekä EU:n että palestiinalaishallinnon on valtuutettava maksut. Korruption riski on siksi minimaalinen. Riski, että EU:n Gazan yksityissektoria koskevan ohjelman puitteissa rahoittamaa infrastruktuuria tuhotaan, on ollut tiedossa. Komissio pyrkii minimoimaan riskin käymällä säännöllistä vuoropuhelua Israelin puolustusministeriön (COGAT) kanssa, mutta riski joudutaan tästä huolimatta hyväksymään. 35. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat valmiita tarkastelemaan kriittisesti tarkastusten kustannustehokkuutta ja vertaamaan niitä riskeihin. 36. Vuonna 2011 otettiin huomioon tarve lisätä kilpailua. Asiaan tartuttiin käynnistämällä kansainvälinen tarjouskilpailumenettely kaikkien suoraa PEGASE-rahoitustukea koskevien ohjelmien toteutukseen liittyviä ennakko- ja jälkitarkastuksia varten. Ilmoitus julkaistiin elokuussa 2012, ja uudet sopimukset on tarkoitus allekirjoittaa vuoden 2013 loppuun mennessä. Suoria neuvottelumenettelyjä pyydettiin ja ne hyväksyttiin varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 168 artiklan 2 kohdan mukaisesti, ja ne olivat tuolloin täysin perusteltuja. 37. Sopimuksen tekeminen ilman tarjouskilpailua oli perusteltua varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen perusteella. EU:n edustajan toimiston erityispyynnöstä kaikkiin kansainvälisten järjestöjen kanssa tehtyihin sopimuksiin liittyy lisävaatimuksia (poikkeuksia kansainvälisiä järjestöjä koskevista yleisistä ehdoista), jotka koskevat erityisesti raportointia, tarkastuksia ja välineiden siirtoa. EU:n edustajan toimisto on siirtynyt kansainvälisen järjestön kanssa tehdystä rahoitussopimuksesta yksivuotiseen palveluhankintoja koskevaan sopimukseen. Kaikki aiempien sopimusten mukaiset välineet on siirretty palestiinalaishallinnolle (suoran rahoitustuen tietokantaa lukuun ottamatta). Näistä palveluista järjestetään kansainvälinen rajoitettu tarjouskilpailu vuonna 2014. 38. On syytä huomata, että suoran PEGASE-rahoitustuen ohjelmien tarkistus- ja hallintomenettelyjä tarkistetaan parhaillaan. PEGASE-tietokannan ja sen hallinnoinnin siirtämiseksi sisäisesti hoidettaviksi tehdään järjestelyjä. 39. Hankkeen koon ja ohjelman täytäntöönpanoon liittyvän poliittisen arkaluonteisuuden vuoksi EU:n edustajan toimisto teki aikanaan tietoisen päätöksen olla myöntämättä sopimusta paikalliselle yritykselle. PEGASE-ohjelman tarkistus- ja hallintomenettelyjen tarkistamiseen liittyen on käynnistetty kansainvälinen tarjouskilpailu kaikkien suoraa PEGASE-rahoitustukea koskevien ohjelmien toteutukseen liittyviä ennakko- ja jälkitarkastuksia varten. Vaikka viralliset ehdot puuttuvat erityisten olosuhteiden vuoksi, se ei tarkoita palestiinalaishallintoon kohdistuvan vipuvaikutuksen puuttumista (katso kohta 40). 40. Suora PEGASE-rahoitustuki myönnetään palestiinalaishallinnolle ehdoitta. Tämä on komission, Euroopan ulkosuhdehallinnon ja jäsenvaltioiden tietoinen valinta, joka vastaa niiden Lähi-idän rauhanprosessia koskevia poliittisia tavoitteita. Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio perustavat kuitenkin arvionsa palestiinalaisen uudistus- ja kehityssuunnitelman sekä palestiinalaisen kansallisen kehittämissuunnitelman indikaattoreihin, sillä PEGASE on perustunut ja perustuu jatkossakin niiden ensisijaisiin tavoitteisiin. Tämä vastaa ehtojen asettamista. Vipuvaikutus on olemassa tämän EU:n luotettavan ja johdonmukaisen panoksen ansiosta. EU:n edustajan toimisto pyrkii parhaillaan lisäämään tuella poliittiseen vuoropuheluun olevaa vipuvaikutusta yhdessä asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa äskettäin perustetussa EU:n epävirallisessa PEGASE-ryhmässä. 41. a) Vuoden 2011 lopulla komissio käynnisti hankkeen, jossa arvioidaan Palestiinan virkamieskunnan uudistuksen tarvetta ja määritetään siihen liittyviä toteutuskelpoisia hankkeita. Tältä pohjalta palestiinalaishallinnolle tarjotaan vuoden 2013 jälkipuoliskolta lähtien EU:n rahoittamaa tukea virkamieskunnan uudistukseen. EU:n edustajan toimisto takaa tiiviin yhteyden tämän toiminnan sekä virkamiehiä ja eläkeläisiä koskevan ohjelman välillä ja vahvistaa tuella poliittiseen vuoropuheluun olevaa vaikutusta. 42. On huomattava, että komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat aktiivisesti pyrkineet varmistamaan yhteistyön Israelin kanssa. Israelin puolustusministeriön kanssa on pidetty lukuisia kokouksia. Israelin kanssa pidetään myös useita muita kokouksia EU:n ja Israelin kahdenvälisten suhteiden puitteissa, ja nämä asiat on nostettu esiin assosiaatiokomiteassa, assosiaationeuvostossa ja Israelin kanssa käytävässä poliittisessa vuoropuhelussa. Mukana on tarpeen mukaan ollut myös Tel Avivissa toimiva EU:n edustusto. Jäsenvaltioiden entistä johdonmukaisempi ja määrätietoisempi lähestymistapa asiaan voisi parantaa näiden toimien tehokkuutta. Neuvosto on joka tapauksessa siirtynyt yleisluonteisista neuvoston päätelmistä paljon konkreettisempiin (erityisesti toukokuussa ja joulukuussa 2012 annetut päätelmät). 46. Komissio käynnisti vuoden 2011 lopulla hankkeen, jossa arvioidaan Palestiinan virkamieskunnan uudistuksen tarvetta ja määritetään siihen liittyviä toteutuskelpoisia hankkeita. Tältä pohjalta palestiinalaishallinnolle tarjotaan vuoden 2013 jälkipuoliskolta lähtien EU:n rahoittamaa tukea virkamieskunnan uudistukseen. EU:n edustajan toimisto takaa tiiviin yhteyden tämän toiminnan sekä virkamiehiä ja eläkeläisiä koskevan ohjelman välillä ja vahvistaa tuella poliittiseen vuoropuheluun olevaa vipuvaikutusta. 47. PEGASE on erityinen väline, joka on luotu varmistamaan, että varat ovat jäljitettävissä edunsaajalle asti. Rahoitusta voidaan myöntää vain sovitusti EU:n ja palestiinalaishallinnon yhdessä sopimalla edunsaajien lopullisella listalla oleville henkilöille. Väline on otettu käyttöön, jotta vältytään EU:n rahoituksen mahdolliselta väärinkäytöltä. Siksi komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat sitä mieltä, ettei PEGASE-rahoitusta voida korvata muulla rahoituksella. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto kiistävät ajatuksen siitä, että PEGASE on antanut palestiinalaishallinnolle mahdollisuuden säästää omia varojaan ja kohdentaa niitä muihin käyttötarkoituksiin, sillä tätä ei voida osoittaa toteen. Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon mielestä ei ole näyttöä siitä, että PEGASE olisi johtanut rahoituksen uudelleen kohdentamiseen turvallisuusjoukkoihin, jotka saavat joka tapauksessa tukea muista lähteistä. 48. Uudistusten lisäksi kestävyys liittyy läheisesti poliittiseen edistykseen sovinnon saavuttamisen ja miehityksen lopettamisen alalla. Keskeinen syy siihen, että palestiinalaishallinnon on viime aikoina ollut ”entistä vaikeampaa maksaa palkat ja eläkkeet ajallaan”, on ollut Israelin siirtämien tullimaksutulojen keskeytyminen. Palestiinalaishallinto ei osannut odottaa tätä tulojen äkillistä vähenemistä. Jäsenvaltioiden taloudellinen tilanne ja osittainen rahoittajien väsyminen on varmasti vaikuttanut rahoittajien kykyyn ja halukkuuteen vastata kriisiin. Samaan aikaan palestiinalaishallinto on toivonut saavansa lisää rahoitusta arabirahoittajilta. 51. On otettava huomioon, että käteisavustuksen edunsaajien määrä on noussut vuodesta 2010 useista syistä. Yksi syistä on vuonna 2010 käynnistetty käteissiirto-ohjelma (joka perustuu SSNRP- ja SHC-ohjelmien yhdistämiseen ja odotuslistalla olevien kotitalouksien varmistamiseen) ja sen käyttöön ottaminen Gazassa vuonna 2011. Palestiinalaishallinto on asettanut tavoitteeksi, että ohjelmaan osallistuisi 120 000 kotitaloutta – yhtä paljon kuin Palestiinassa arvioidaan olevan äärimmäisessä köyhyydessä eläviä kotitalouksia. Tuen tasosta voidaan todeta, että tukikelpoisille kotitalouksille maksettavan rahallisen tuen määrä perustuu kuilun puolittamisen periaatteeseen. Kuilulla tarkoitetaan hyvinvointitason (kulutuksen) ja kotitalouksien äärimmäisen köyhyyden rajan välistä eroa. Käteissiirto-ohjelman käteisosasta tarjotaan tukea kattamaan 50 prosenttia tästä kuilusta, ja tämä muodostaa rahoitustuen perustason. Edunsaajakotitalouksilla on tavallisesti myös muita tulonlähteitä (rahalähetykset) ja mahdollisuus lisätukeen (sairausvakuutustukeen ja luotoismuotoiseen tukeen), jotka täydentävät käteisosaa. 52. Maksujen viivästyminen johtuu useista tekijöistä, jotka ovat sosiaaliministeriöstä ja valtiovarainministeriöstä riippumattomia. Tällaisia tekijöitä ovat muun muassa 1) käteisen saatavuus Gazan pankeissa ja näiden pankkien maksuvalmius sekä 2) määrärahojen saatavuus palestiinalaishallinnon toistuvassa rahoituskriisissä (Israelista siirrettävät tullimaksutulot mukaan luettuina). On syytä huomata, että i) syyskuun 2011 maksu käsiteltiin 3. lokakuuta 2011 ja syyskuun 2012 maksu 6. lokakuuta 2012 eli viivettä oli vain yksi viikko alkuperäiseen tavoiteajankohtaan nähden (tavallisesti syyskuun viimeinen viikko); ii) vuoden 2012 ensimmäinen neljännesvuosittainen maksu suoritettiin huhtikuun 2012 lopussa, koska Gazan paikallisissa pankeissa oli pulaa käteisestä, erityisesti Israelin sekeleistä ja Yhdysvaltain dollareista (Israelin rajoitettua maksuvalmiutta). Vaikka tilanne ei koskenut Länsirantaa, palestiinalaishallinto päätti poliittisista syistä olla käsittelemättä maksua Länsirannalla, koska se ei voinut olla varma, että maksu suoritettaisiin Gazassa samaan aikaan tai vähän myöhemmin. 53. Katso yllä kohta 31. 54. Virkamiehiin, jotka eivät voi työskennellä Gazassa (esimerkiksi palestiinalaishallinnon järjestämän lakon ja sen keston, laajuuden ja vaikutusten tai Hamasin reaktioiden vuoksi), liittyy monimutkaisia ongelmia Gazan alueen olosuhteissa, joissa objektiivinen tarkistaminen on vaikeaa. Suora rahoitustuki on palestiinalaishallintolähtöinen ohjelma. Komissio tukee poliittisesti palestiinalaishallintoa (tulevan Palestiinan valtion ydintä), joka on päättänyt jatkossakin maksaa kaikille Länsirannan ja Gazan alueen tukikelpoisille työntekijöille riippumatta näiden työllisyysasemasta, jota onkin hyvin vaikea selvittää. On syytä muistaa, että monet virkamiehistä, jotka eivät työskentele Gazassa, eivät työskentele siellä siksi, että tosiasiallista valtaa käyttävät viranomaiset estävät sen. Päätös lopettaa palkkojen tukeminen Gazassa olisi poliittisesti hyvin arkaluonteinen. 55. Katso vastaus kohtaan 54. 57. Tuensaajat tiedetään, ja heille tehdään ennakko- ja jälkitarkastuksia. Varat maksetaan palestiinalaishallinnon hakemuksesta ja vaadittavia tukiasiakirjoja vastaan. Varat siirretään pääsääntöisesti vain valtiovarainministeriön keskustilin alatililtä, jossa maksujen maksamisessa käytetään kahden valtuutuksen järjestelmää eli sekä EU:n että palestiinalaishallinnon on valtuutettava maksut. 58. Katso vastaus huomautukseen 54. 59. Polttoaineen käytöstä kaasun sijaan on todettava, että päätös johtui ulkoisista tekijöistä. Israel ja Egypti eivät sallineet kaasun vientiä Gazaan, joten dieselpolttoaineen käyttö oli ainoa vaihtoehto. 60. Polttoainetoimitusten arvonlisäveroa ja muita veroja koskeva ongelma Israelin kanssa ulottuu paljon PEGASE-ohjelmaa laajemmalle ja se on osa laajempaa EU:n ja Israelin välisiin suhteisiin liittyvää ongelmaa. Komissio yritti saada vapautuksen polttoainetoimitusten arvonlisäveron maksamisesta, mutta neuvottelut olivat tuloksettomia. Oli selvää, että asia voitaisiin ratkaista vain korkeimmalla poliittisella tasolla. Komission mielestä komissiota ei voida arvostella siitä, ettei se pysty osoittamaan, mihin israelilaiset tai palestiinalaiset viranomaiset käyttävät sen maksamat arvonlisäverot ja valmisteverot Oslon sopimusten Pariisin pöytäkirjan perusteella, jossa määritetään tiettyjen verotulojen siirtämistä Israelista palestiinalaishallinnolle koskevat ehdot mutta jonka osapuoli komissio/EU ei ole. Tämä oli yksi lukuisista tekijöistä, joiden vuoksi komissio lakkasi rahoittamasta polttoainetoimituksia. 61. Komissio kehotti palestiinalaishallintoa harkitsemaan mahdollisuutta toteuttaa PEFA-arviointi ennen vuotta 2012. Marraskuussa 2011 palestiinalaishallinnon valtiovarainministeriö sopi teknisellä tasolla PEFA-arvioinnin toteuttamisen periaatteesta. EU aikoi rahoittaa osan arvioinnista. Palestiinalaishallinto päätti kuitenkin myöhemmin lykätä arviointia. PEFA-arviointi käynnistettiin maaliskuussa 2013. PEFA-raportti toimitettiin virallisesti valtiovarainministeriöön kesäkuussa 2013, ja ministeriö hyväksyi sen samassa kuussa. Raportti julkaistiin 2. syyskuuta 2013. EU osallistui tähän Maailmanpankin johtamaan arviointiin rahoittamalla yhden asiantuntijan. Palestiinalaishallinnon julkisen varainhoidon järjestelmistä on tehty PEFA-arvioinnin lisäksi myös muita arviointeja. Kansainvälinen valuuttarahasto on arvioinut palestiinalaishallinnon julkisen varainhoidon edistystä huhtikuussa 2008, huhtikuussa 2009, joulukuussa 2009, lokakuussa 2010, tammikuussa 2012 ja tammikuussa 2013. Lisäksi se toimittaa tilapäisen yhdyskomitean kokouksiin (joita pidetään kahdesti vuodessa) raportteja, jotka sisältävät arviointeja palestiinalaishallinnon julkisen varainhoidon uudistuksista. 62. Komissio jatkaa tämän julkista varainhoitoa koskevan ongelman käsittelyä: Maailmanpankin johtama PEFA-arviointi käynnistettiin maaliskuussa 2013, ja raportti toimitettiin virallisesti valtiovarainministeriöön kesäkuussa 2013. Kaikenlainen lainsäädännön mukainen tarkastelu on vaikeaa ilman Palestiinan toimivaa lakiasäätävää neuvostoa. Ministeriö hyväksyi PEFA-raportin samassa kuussa, ja raportti julkaistiin 2. syyskuuta 2013. 63. b) Syyskuussa 2012 tulosperusteisen seurantajärjestelmän raportissa todettiin, että hankkeessa oli viiveitä sen täytäntöönpanon alkupuoliskolla useista syistä (pitkän arvioinnin edellyttämät selvitykset, toimien uudelleen muotoilu, harjoittelijoiden huono englannin kielen taito ja kääntäjien puute). Raportin mukaan suurin osa näistä ongelmista saatiin ratkaistua vuoden 2012 alkupuoliskolla. Tarkkailijan mukaan hankkeen täytäntöönpanon yleinen tehokkuus ja vaikuttavuus olivat tuolloin ”hyvät”. 66. Palautukset maksettiin sääntöjen mukaan. Keskeinen tavoite oli vahvistaa taloutta maksamalla vanhoja maksurästejä yksityissektorille. Maksurästeille tehtiin ennen maksamista pakolliset tarkastukset. Laatikko 2 – Arvonlisäveron palauttaminen Gazassa sijaitsevalle loistohotellille Palautus maksettiin sääntöjen mukaan. On otettava huomioon, että kyseiselle yritykselle palautetut maksurästit olivat kertyneet yli seitsemän vuoden aikana, joulukuusta 2000 tammikuuhun 2008. Se, että hotelli oli tuskin toiminnassa lokakuussa 2012, johtuu Gazan tilanteesta ja jatkuvasta saarrosta. 67. Gazan voimalaitokselle maksettu tuki oli tarkoitettu avuksi hätätilanteessa, ei niinkään tuomaan kestävää parannusta. Kun palestiinalaishallinto ehdotti toista lähestymistapaa, tätä PEGASE-ohjelman osa-aluetta ei enää rahoitettu. 68. Keskeinen syy siihen, että palestiinalaishallinnon on ollut ”entistä vaikeampaa maksaa palkat ja eläkkeet ajallaan”, on ollut Israelin siirtämien tullimaksutulojen keskeytyminen. Lisäksi jäsenvaltioiden taloudellinen tilanne ja osittainen rahoittajien väsyminen ovat vaikuttaneet rahoittajien kykyyn vastata kriisiin. Samaan aikaan palestiinalaishallinto on toivonut saavansa lisää rahoitusta arabirahoittajilta. 70. On huomattava, että komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat aktiivisesti pyrkineet varmistamaan yhteistyön Israelin kanssa. Israelin puolustusministeriön kanssa on pidetty lukuisia kokouksia. Mukana on tarpeen mukaan ollut myös Tel Avivissa toimiva EU:n edustusto. Jäsenvaltioiden entistä johdonmukaisempi ja määrätietoisempi lähestymistapa asiaan voisi parantaa näiden toimien tehokkuutta. b) C-alueelle myönnettiin vuoden 2012 määrärahoista huomattavia määriä (7 miljoonaa euroa) ja lisäksi noin 3,5 miljoonaa euroa elintarviketurvaa koskevasta ohjelmasta. PEGASE-ohjelma tuo varoja C-alueelle myös laajentamalla Gazan yksityissektorin elvytysohjelmaa Länsirannalle. Ohjelmassa painotetaan erityisesti muurista, Israelin armeijan purkutöistä ja siirtolaisten väkivallasta kärsiviä maanviljelijöitä ja yhteisöjä. C-aluetta koskeva ongelma on poliittisen asialistan kärjessä. Sitä on käsitelty useasti poliittisten ja turvallisuusasioiden komiteassa, ja Tel Avivissa toimiva EU:n edustusto teki virallisen yhteydenoton jo joulukuussa 2011. C-alue on myös keskeisellä sijalla uudessa toimintasuunnitelmassa. JOHTOPÄÄTÖKSEt ja suositukset 74. Kestävyys voidaan taata vain sovintoa ja miehityksen lopettamista koskevalla poliittisella edistyksellä. Uudistukset ja Israelin toimenpiteet ovat kuitenkin tärkeitä. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat toteuttaneet niiden johdosta seuraavat toimenpiteet: Vuoden 2011 lopulla komissio käynnisti hankkeen, jossa arvioidaan Palestiinan virkamieskunnan uudistuksen tarvetta ja määritetään siihen liittyviä toteutuskelpoisia hankkeita. Tältä pohjalta palestiinalaishallinnolle tarjotaan vuoden 2013 jälkipuoliskolta lähtien EU:n rahoittamaa kattavaa tukea virkamieskunnan uudistukseen. EU:n edustajan toimisto takaa tiiviin yhteyden tämän toiminnan sekä virkamiehiä ja eläkeläisiä koskevan ohjelman välillä ja vahvistaa tuella poliittiseen vuoropuheluun olevaa vipuvaikutusta. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat aktiivisesti pyrkineet varmistamaan yhteistyön Israelin kanssa. Israelin puolustusministeriön kanssa on pidetty lukuisia kokouksia. Israelin kanssa pidetään useita kokouksia (eri tasoilla ja foorumeilla) myös EU:n ja Israelin kahdenvälisten suhteiden puitteissa sekä Tel Avivissa toimivan edustuston kautta. Jäsenvaltioiden entistä johdonmukaisempi ja määrätietoisempi lähestymistapa asiaan voisi parantaa näiden toimien tehokkuutta. 75. Komissio laatii tulosindikaattorit, joissa otetaan huomioon, että monet tuloksiin vaikuttavat tekijät ovat ulkoisia eikä palestiinalaishallinto pysty vaikuttamaan niihin. Palestiina ei ole itsenäinen valtio, jonka hallituksella olisi tavalliseen tapaan hallinnassaan merkittävät resurssit tiettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Suora PEGASE-rahoitustuki on poliittinen väline, jonka tavoitteena on tukea kahden valtion ratkaisun toteuttamismahdollisuutta ylläpitämällä palestiinalaisten peruselinolosuhteita. Muiden rahoittajien rahoitusosuuden pieneneminen PEGASE-ohjelmassa johtuu ennemminkin rahoittajien väsymisestä ja taloudellisesta tilanteesta kuin tietoisesta päätöksestä olla käyttämättä PEGASEa. Kuten edellä mainittiin, osa rahoittajista tukee mieluummin kehityshankkeita (kuin antaa suoraa rahoitustukea), sillä näin ne saavat enemmän näkyvyyttä. 76. Suoria neuvottelumenettelyjä pyydettiin ja ne hyväksyttiin varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 168 artiklan 2 kohdan mukaisesti, ja ne olivat tuolloin täysin perusteltuja. On syytä huomata, että suoran PEGASE-rahoitustuen ohjelmien tarkistus- ja hallintomenettelyjä tarkistetaan parhaillaan (katso kohta 38). Vuonna 2011 otettiin huomioon tarve lisätä kilpailua. Asiaan tartuttiin käynnistämällä kansainvälinen tarjouskilpailumenettely kaikkien suoraa PEGASE-rahoitustukea koskevien ohjelmien toteutukseen liittyviä ennakko- ja jälkitarkastuksia varten. Ilmoitus julkaistiin elokuussa 2012, ja uudet sopimukset on tarkoitus allekirjoittaa vuoden 2013 loppuun mennessä. Ohjelman hallinnoinnin ja täytäntöönpanon palveluhankintasopimuksesta käynnistetään tarjouskilpailu vuonna 2014 (katso kohta 37). 77. Vuoden 2011 lopulla komissio käynnisti hankkeen, jossa arvioidaan Palestiinan virkamieskunnan uudistuksen tarvetta ja määritetään siihen liittyviä toteutuskelpoisia hankkeita. Tältä pohjalta palestiinalaishallinnolle tarjotaan vuoden 2013 jälkipuoliskolta lähtien EU:n rahoittamaa kattavaa tukea virkamieskunnan uudistukseen. EU:n edustajan toimisto takaa tiiviin yhteyden tämän toiminnan sekä virkamiehiä ja eläkeläisiä koskevan ohjelman välillä ja vahvistaa tuella poliittiseen vuoropuheluun olevaa vipuvaikutusta. 78. Virkamiehiin, jotka eivät voi työskennellä Gazassa, liittyy monimutkaisia ongelmia Gazan alueen olosuhteissa, joissa objektiivinen tarkistaminen on vaikeaa. Suora rahoitustuki on palestiinalaishallintolähtöinen ohjelma. Komissio tukee poliittisesti palestiinalaishallintoa (tulevan Palestiinan valtion ydintä), joka on päättänyt jatkossakin maksaa kaikille Länsirannan ja Gazan alueen tukikelpoisille työntekijöille riippumatta näiden työllisyysasemasta, jota onkin hyvin vaikea selvittää. On syytä muistaa, että monet virkamiehistä, jotka eivät työskentele Gazassa, eivät työskentele siellä siksi, että tosiasiallista valtaa käyttävät viranomaisten estävät sen. Päätös lopettaa palkkojen tukeminen Gazassa olisi poliittisesti hyvin arkaluonteinen. Polttoainetoimitusten arvonlisäveroa ja muita veroja koskeva ongelma Israelin kanssa ulottuu paljon PEGASE-ohjelmaa laajemmalle ja on osa laajempaa EU:n ja Israelin suhteisiin liittyvää ongelmaa. Komissio yritti saada vapautuksen polttoainetoimitusten arvonlisäveron maksamisesta, mutta neuvottelut olivat tuloksettomia. On selvää, että asia voidaan ratkaista vain korkeimmalla poliittisella tasolla. Komission mielestä komissiota ei voida arvostella siitä, ettei se pysty osoittamaan, mihin israelilaiset tai palestiinalaiset viranomaiset käyttävät sen maksamat arvonlisäverot ja valmisteverot Oslon sopimusten Pariisin pöytäkirjan perusteella, jossa määritetään tiettyjen verotulojen siirtämistä Israelista palestiinalaishallinnolle koskevat ehdot mutta jonka osapuoli komissio/EU ei ole. Tämä oli yksi lukuisista tekijöistä, joiden vuoksi komissio lakkasi rahoittamasta polttoainetoimituksia. 79. PEFA-arvioinnin yksityiskohtien osalta katso yllä kohta 61. 80. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto aikovat tarkistaa PEGASE-mekanismia ja ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen suositukset. Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio tarkistavat PEGASE-mekanismia säännöllisesti paikan päällä tapahtuvien muutosten mukaisesti (esimerkiksi yksityissektorin elvyttämistä koskeva osa-alue Valettu lyijy ‑operaation jälkeen ja Itä-Jerusalemin sairaaloita koskeva osa-alue). Komissio on kuitenkin vahvasti eri mieltä siitä, että PEGASE-ohjelma kaipaisi ”perusteellista” tarkistamista. a) Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat samaa mieltä tästä suosituksesta, joka onkin jo pantu osittain täytäntöön. Palestiinan uusi toimintasuunnitelma on Euroopan naapuruuspolitiikan tarkistamisen jälkeen neuvotellun toimintasuunnitelmien uuden sukupolven ensimmäinen. Se sisältää ensisijaisia tavoitteita, joista EU ja palestiinalaishallinto ovat sopineet yhdessä. Uusi toimintasuunnitelma on sovitettu yhteen kehitysavun tarpeen kanssa (ja päinvastoin) paremmin kuin edeltäjänsä, joka tehtiin ennen PEGASE-ohjelman perustamista. b) Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat osittain samaa mieltä tästä suosituksesta. Vuonna 2014 EU aloittaa kaksivuotisen ohjelmatyösyklin rahoitustukensa kehitysosaa varten. PEGASE-ohjelman ei pitänyt alun perin olla osa tätä monivuotista ohjelmaa, mutta komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto harkitsevat kantaansa uudelleen. Vaikka komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto suhtautuvat asiaan varauksellisesti, ne ovat valmiita toteuttamaan toimia tämän suosituksen täytäntöön panemiseksi niin pitkälti kuin mahdollista. c) Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat samaa mieltä tästä suosituksesta. PEGASE-ohjelmassa otetaan käyttöön tulosindikaattorit tilintarkastustuomioistuimen mainitsemilla aloilla (katso vastaus kohtaan 31). 82. a) Komissio on samaa mieltä tästä suosituksesta. Tarjouskilpailumenettely on käynnissä. Vuonna 2011 otettiin huomioon tarve lisätä kilpailua. Asiaan tartuttiin käynnistämällä kansainvälinen tarjouskilpailumenettely kaikkien suoraa PEGASE-rahoitustukea koskevien ohjelmien toteutukseen liittyviä ennakko- ja jälkitarkastuksia varten. Ilmoitus julkaistiin elokuussa 2012, ja uudet sopimukset on tarkoitus allekirjoittaa vuoden 2013 loppuun mennessä. Palveluhankintasopimuksesta käynnistetään tarjouskilpailu vuonna 2014 (katso kohta 37). b) Komissio on samaa mieltä tästä suosituksesta ja jatkaa käynnissä olevia suunnitelmia suoran PEGASE-rahoitustuen hallintojärjestelmän yksinkertaistamiseksi. EU:n edustajan toimisto vastaa nyt PEGASE-tietokannan hallinnoinnista. Tietokanta siirrettiin EU:n edustajan toimiston rakennukseen lokakuun 2013 alussa. 83. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat eri mieltä tästä suosituksesta. Ehtojen soveltamisen osalta katso vastaus kohtaan 40. Virkamieskunnan uudistuksesta komissio käynnisti vuonna 2011 tarvearvioinnin. Sen pohjalta palestiinalaishallinnolle maksetaan tukea vuonna 2013. EU:n edustajan toimisto takaa tiiviin yhteyden tämän toiminnan sekä virkamiehiä ja eläkeläisiä koskevan ohjelman välillä ja vahvistaa tuella poliittiseen vuoropuheluun olevaa vipuvaikutusta. Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio harkitsevat, että ehdoksi asetetaan palestiinalaisen uudistus- ja kehityssuunnitelman sekä palestiinalaisen kansallisen kehittämissuunnitelman täytäntöönpano, sillä PEGASE on perustunut ja perustuu jatkossakin niiden ensisijaisiin tavoitteisiin. PEFA-arviointi käynnistettiin maaliskuussa 2013. PEFA-raportti toimitettiin virallisesti valtiovarainministeriöön kesäkuussa 2013, ja ministeriö hyväksyi sen samassa kuussa. Raportti julkaistiin 2. syyskuuta 2013. EU osallistui tähän Maailmanpankin johtamaan arviointiin rahoittamalla yhden asiantuntijan. 84. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat vain osittain samaa mieltä tästä suosituksesta. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto käynnistävät keskustelut palestiinalaishallinnon kanssa palkkojen ja eläkkeiden rahoittamisesta Gazan alueella, jotta saataisiin aikaan sopimus, jossa otetaan huomioon tilintarkastustuomioistuimen esiin nostamat ongelmat. 85. Komissio on samaa mieltä tästä suosituksesta.