KOMISSION KERTOMUS "PAREMPI SÄÄDÖSKÄYTÄNTÖ 2003" Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan pöytäkirjan 9 artiklan mukaisesti (11. kertomus)

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto

2. Lainsäädännön parantaminen

2.1. Yleiset puitteet

2.2. Komission toteuttamat toimet

2.3. Toimet yhteisön toimielimissä

2.4. Jäsenvaltioiden toteuttamat toimet

3. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltaminen

3.1. Lainsäädäntö ja toimielimet

3.2. Periaatteiden soveltaminen komissiossa vuonna 2003

3.3. Periaatteiden soveltaminen lainsäädäntöprosessissa

4. Päätelmät

Liite 1: Lainsäädäntötoimet vuonna 2003

Liite 2: Julkiset kuulemiset vuonna 2003

Liite 3: Vaikutustenarviointi

Liite 4: Asiantuntijatiedon hankkimista ja käyttöä koskevat uudet suuntaviivat

Liite 5: Yhteisön säännöstön päivittäminen ja yksinkertaistaminen

Liite 6: Lainsäädännön valmistelun laatu

1. JOHDANTO

Lainsäädäntöprosessin ja sen tulosten parantaminen on unionille pysyvä haaste, joka edellyttää toisiaan tukevia toimia. Yksi näistä on toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamisen varmistaminen. Toinen on unionin lainsäädännön laadun ja saatavuuden parantaminen.

Komission on joulukuusta 1992 lähtien täytynyt raportoida vuosittain Eurooppa-neuvostolle EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa määritellyn toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta. [1] Unioni on hiljattain ryhtynyt kiinnittämään yhä enemmän huomiota säädöskäytännön parantamiseen ja etenkin unionin lainsäädännön laadun ja saatavuuden parantamiseen.

[1] Joulukuussa 1992 Edinburghissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston kehotus sisällytettiin sittemmin toissijaisuusperiaatteen täytäntöönpanoa koskevaan toimielinten väliseen sopimukseen sekä Amsterdamin sopimukseen vuonna 1997 liitettyyn toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevaan pöytäkirjaan.

Tässä yhdennessätoista säädöskäytännön parantamista koskevassa kertomuksessa [2] otetaan nämä kehitysaskelet huomioon ja korostetaan erityisesti sääntelyn parantamista koskevia merkittäviä toimia, joita unionissa on toteutettu vuonna 2003. [3]

[2] Viitteet aiempiin kertomuksiin annetaan liitteessä 1 olevassa alaviitteessä.

[3] On huomattava, että kertomus on laadittu niin, että se voidaan esittää joulukuussa 2003 kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle. Sen vuoksi se perustuu marraskuun 2003 alkupuolella saatavilla olleisiin tietoihin.

Kertomus on jaettu kahteen osaan. Ensimmäisessä osassa käsitellään sääntelyn parantamista koskevia yleisiä puitteita. Siinä tarkastellaan, miten lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskeva komission toimintasuunnitelma [4] on pantu täytäntöön vuonna 2003. Siinä tarkastellaan myös, miten toimielimet ovat edistyneet asiassa ja etenkin miten Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission toimielinten välinen sopimus lainsäädännön laadun parantamisesta etenee.

[4] Jäljempänä 'toimintasuunnitelma'. KOM(2002) 278, 5.6.2002.

Kertomuksen toisessa osassa keskitytään toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamiseen. Siinä luodaan yleiskatsaus lainsäädäntöön ja toimielimiin ja arvioidaan, miten komissio soveltaa näitä periaatteita aloiteoikeuttaan harjoittaessaan ja miten Euroopan parlamentti ja neuvosto soveltavat niitä ehdotuksia muuttaessaan.

Kertomuksen jakaminen kahteen osaan ei merkitse sitä, että toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen noudattaminen eivät liittyisi paremman sääntelyn täytäntöönpanoon. Päinvastoin, ne ovat tiiviisti yhteydessä toisiinsa, koska sääntelyn parantamiseksi käyttöön otettujen toimien pitäisi osaltaan edistää toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen parempaa noudattamista ja päinvastoin. Kertomuksen rakenne valittiin vain siksi, että sen avulla on mahdollista tarkastella järjestelmällisesti niitä mittavia ponnistuksia, joita unionissa on käynnissä lainsäädännön laadun ja saatavuuden parantamiseksi.

2. LAINSÄÄDÄNNÖN PARANTAMINEN

2.1. Yleiset puitteet

Unionin toimielimet ovat toistuvasti tunnustaneet, että on tärkeää parantaa sääntely-ympäristöä. [5] EU:n kansalaisille on etua siitä, että heillä on käytössään toimivampi, tehokkaampi ja ymmärrettävämpi järjestelmä. Se myös luo suotuisammat edellytykset talouden kilpailukyvylle, kasvulle, työllisyydelle ja kestävälle kehitykselle.

[5] Viimeisimpänä Brysselissä lokakuussa 2003 kokoontunut Eurooppa-neuvosto (puheenjohtajan päätelmät, Eurooppa-neuvosto 16.-17. lokakuuta 2003, kohta 20 - sääntelyn laadun parantaminen).

Vuonna 2002 julkaistu komission toimintasuunnitelma ja myöhemmät sitä tarkentavat tiedonannot muodostavat kattavimmat ja kunnianhimoisimmat pyrkimykset näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.

Mikään lainsäädännön parantamista koskeva strategia ei kuitenkaan voi täysin onnistua ilman unionin kaikkien toimielinten ja jäsenvaltioiden vahvaa ja jatkuvaa poliittista sitoumusta. Komissiolla on erityiset vastuualat kolmella tasolla: lainsäädännön valmistelun, seurannan ja täytäntöönpanon tasolla. Euroopan parlamentilla ja neuvostolla on yhtä tärkeä vastuu, kun ne pohtivat, muuttavat ja hyväksyvät ehdotuksia. Ihannetilanteessa uutta lainsäädäntöä koskevia sopimuksia ei pitäisi tehdä, jos niihin liittyy monimutkaisia ratkaisuja, jotka madaltavat lainsäädännön laatua. Myös jäsenvaltioilla on tärkeä asema, koska ne ovat vastuussa lainsäädännön soveltamisesta ja direktiivien tapauksessa niiden saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Sääntely-ympäristön parantaminen ja konkreettisten etujen tarjoaminen kansalaisille on tämän vuoksi Euroopan parlamentin, neuvoston, komission ja jäsenvaltioiden yhteisellä vastuulla riippumatta siitä, vastaavatko kaikki erikseen konkreettisten toimien toteuttamisesta vai pannaanko ne täytäntöön yhteisesti.

Käynnistäessään toimintasuunnitelmaansa komissio sen vuoksi esitteli toimet, jotka se itse aikoo toteuttaa, mutta kehotti myös muita toimielimiä ja jäsenvaltioita osallistumaan tavoitteiden saavuttamiseen joko yksin tai yhteistyössä komission kanssa. Erityisesti niiden toimien osalta, jotka vaativat toimielinten koordinoitua tai yhteistä täytäntöönpanoa, komissio ehdotti toimielinten välisen sopimuksen tekemistä [6].

[6] Ks. kohta 2.3.

Seuraavissa kohdissa tarkastellaan vuoden 2003 tärkeimpiä edistysaskelia. Tarkastelu on jaoteltu tärkeimpien toimijoiden mukaisesti (komissio, muut toimielimet, jäsenvaltiot). Komission toimintaa koskeva kohta on pisin, mikä osoittaa, että tällä hetkellä pääasiallisesti komissio on sitoutunut konkreettisiin toimiin ja tavoitteisiin. Muut toimielimet ja jäsenvaltiot ovat vähitellen lisäämässä osallistumistaan parempaa sääntelyä koskeviin toimiin ja ovat kehittämässä omia kantojaan ja toimintalinjojaan, jotka yhä enenevässä määrin on asetettava komission kantojen rinnalle.

2.2. Komission toteuttamat toimet

Komissio ehdotti kesäkuussa 2002 kattavia puitteita lainsäädännön parantamiseksi ja toimintasuunnitelmaa lainsäädännön yksinkertaistamiseksi ja parantamiseksi [7]. Tähän se sai innoitusta eurooppalaista hallintotapaa koskevan valkoisen kirjan [8] herättämistä reaktioista ja Kaufmann-mietinnön seurauksena Euroopan parlamentin hyväksymästä päätöslauselmasta [9]. Huomioon otettiin myös hallitustenvälisen Mandelkernin ryhmän suositukset [10].

[7] KOM(2002) 275, 5.6.2002.

[8] KOM(2001) 727, 25.7.2001.

[9] Mietintö komission valkoisesta kirjasta eurooppalaisesta hallintotavasta, A5-0399/2001, hyväksytty Euroopan parlamentissa 29.11.2001 (EYVL C 153E, 27.6.2002, s. 314-322).

[10] Hyväksytty marraskuussa 2001. Ks. http://ue.eu.int/pressData/en/misc/ DOC.68853.pdf.

Vuonna 2002 ja vuoden 2003 alussa komissio kehitti toimintasuunnitelmaa kahdeksan kohdennetun tiedonannon kautta ja määritteli samaan aikaan Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa säädöskäytännön parantamista koskevan kattavan strategian. Yksityiskohtaisten komission toimintalinjojen muotoilu ja toimielinten väliset neuvottelut on nyt saatu menestyksekkäästi päätökseen. Vuoden 2003 puolivälistä lähtien komissio on tämän vuoksi keskittynyt enemmän uusien menettelyiden ja toimintatapojen täytäntöönpanoon.

Komission aloitteet voidaan jakaa karkeasti kahteen luokkaan: toimenpiteet, joilla pyritään yhteisön lainsäädännön parempaan valmisteluun ja säädösten hyväksymisen tiiviimpään seurantaan, ja toimenpiteet, joilla pyritään yhteisön politiikan parempaan täytäntöönpanoon.

Parempaan valmisteluun liittyvät tärkeimmät toimenpiteet ovat 1) kuulemista koskevat vähimmäisvaatimukset, 2) asiantuntijatiedon hankkimista ja käyttöä koskevat uudet suuntaviivat, 3) vaikutustenarviointi, 4) lisähuomion kiinnittäminen välineiden valintaan, 5) uudelleentarkastelulausekkeen käyttö säädöksissä ja 6) mahdollisuus vetää pois käsittelystä vanhentuneita tai parlamentin ja/tai neuvoston tekemien muutosten takia olennaisesti muuttuneita ehdotuksia.

Parempaan täytäntöönpanoon pyritään pääasiassa 1) parantamalla politiikan täytäntöönpanon laatua paremmin mukautetuilla välineillä, 2) päivittämällä ja yksinkertaistamalla nykyistä lainsäädäntöä ja 3) lisäämällä vähitellen yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa koskevia tarkastuksia.

Tämän kertomuksen soveltamisalan mukaisesti siinä tarkastellaan vain tärkeimpiä toimia ja edistysaskeleita - ja niitäkin vain tiivistettynä. Liitännäistoimia, kuten kaikkiin komission ehdotuksiin liittyvän perusteluosan parantamista [11] tai koordinointimenetelmien parantamista, ei käsitellä.

[11] Perusteluosassa komissio esittelee ja selittää ehdotustaan. Lainsäädännön valmistelua varten on laadittu uudet säännöt, joissa otetaan huomioon komission toimintasuunnitelmassa ja lainsäädännön parantamista koskevassa toimielinten välisessä sopimuksessa annetut sitoumukset.

a) Julkista kuulemista koskevat uudet vaatimukset

Vuonna 2003 komissio julkaisi 5 vihreää kirjaa ja 142 tiedonantoa. Se julkaisi myös 73 raporttia ja järjesti 60 Internet-kuulemista kuulemismenettelyjen yhteisen aloitussivuston "Sinun äänesi Euroopassa" kautta [12]. Nämä luvut osoittavat, että komissio suhtautuu vakavasti toiminnastaan ja poliittisista pohdinnoistaan tiedottamiseen sekä kuulemisten järjestämiseen. [13]

[12] Ks. http://europa.eu.int/yourvoice/ consultations/index_fi.htm.

[13] Tarkempia tietoja vuonna 2003 järjestettyjen julkisten kuulemisten arvioinnista sekä uudesta kuulemismenettelystä saa liitteestä 2.

Jotta olisi helpompi kartoittaa toimintatarpeet, odotukset ja toteutettavien toimien tyyppi, komissio on ottanut käyttöön konsultointiprosessiin sovellettavat yleiset periaatteet ja vähimmäisvaatimukset [14]. Marraskuun 3. päivänä 2003 päättyneen tarkastelun perusteella komissio katsoo, että yhteisellä aloitussivustolla julkaisemista, vastausten määräaikoja ja tuloksista raportointia koskevia vähimmäisvaatimuksia on noudatettu moitteettomasti lähes kaikissa tapauksissa. Erityishuomiota on kuitenkin vielä kiinnitettävä palautteen antamiseen vastaajille. Muutamissa tapauksissa ehdotuksen hyväksymisen viivästymisen voitiin katsoa johtuvan vaatimusten noudattamisesta.

[14] KOM(2002) 704 lopullinen, 11.12.2002.

b) Uusi vaikutustenarviointimenettely

Komissio hyväksyi vuonna 2002 kaikkien merkittävien komission aloitteiden arviointia varten uuden menetelmän, jossa otetaan huomioon ehdotuksen taloudellisten vaikutusten lisäksi myös sen sosiaaliset ja ympäristövaikutukset. [15] Siinä on kaksi päävaihetta: alustava vaikutustenarviointi ja tietyille merkittäville ehdotuksille tehtävä perusteellisempi, nk. laajennettu vaikutustenarviointi.

[15] KOM(2002) 276 lopullinen, 5.6.2002.

Määrällisesti tarkasteltuna komissio arvioi, että noin 50 prosenttia alunperin suunnitelluista laajennetuista vaikutustenarvioinneista saadaan päätökseen joulukuun 2003 loppuun mennessä. [16] Suhteellisen alhainen täytäntöönpanoaste vaikuttaa olevan osa yleistä ongelmaa, johon liittyvät komission vuoden 2003 työohjelman liian optimistinen suunnittelu, resurssien puute ja poliittiset vaikeudet. Joissakin tapauksissa komission yksiköt kuitenkin raportoivat, että laajennettu vaikutustenarviointi oli osasyyllinen ehdotusten hyväksymisen viivästymiseen. Laajennettu vaikutustenarviointi on vaativa tehtävä, ja yksiköiden on täytynyt mukautua uuteen menettelyyn.

[16] Laajennetun vaikutustenarvioinnin yksityiskohtainen arvio on liitteessä 3.

Laadulliselta kannalta tarkasteltuina uuden menettelyn käyttöönoton suorat ja epäsuorat vaikutukset ovat olleet suurimmaksi osaksi myönteisiä: se on helpottanut yksiköiden välistä koordinointia, kannustanut komissiota ja sen yksiköitä ajattelemaan laaja-alaisemmin ja edistänyt merkittävästi tasapuolisempien ratkaisujen etsimistä.

Kokeiluvuoden perusteella vaikuttaa siltä, että komission on ratkaistava joitakin alkuvaikeuksia: 1) ehdotusten sosiaalisten ja ympäristönäkökohtien käsittelyä on vielä kehitettävä, 2) laajennetussa vaikutustenarvioinnissa olisi käsiteltävä perusteellisemmin toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta ja varsinkin eri sääntelyvaihtoehtojen etuja, 3) arvioinneissa yleensä keskitytään yhteen poliittiseen vaihtoehtoon, mutta vaihtoehtoja olisi tarkasteltava syvällisemmin, 4) vaikutusten määrällisiä ja varsinkaan rahallisia vaikutuksia ei ole tähän mennessä arvioitu riittävästi, mikä onkin yksi arvioinnin vaikeimmin toteutettavista osista, ja 5) laajennetusta vaikutustenarvioinnista olisi pyrittävä saamaan helpommin ymmärrettävä kansalaisten kannalta.

Määrällisten ja laadullisten puutteiden poistamiseksi pääsihteeristö yhdessä muiden komission horisontaalisten pääosastojen kanssa tekee uusia aloitteita, jotka on esitetty tarkemmin liitteessä 3.

c) Asiantuntijatiedon hankkimista ja käyttöä koskevat uudet suuntaviivat

Eurooppalaista hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa ja tiedettä ja yhteiskuntaa koskevassa toimintasuunnitelmassa esitettyjen sitoumusten mukaisesti komissio antoi joulukuussa 2002 tiedonannon, jossa määritellään asiantuntijatiedon hankkimista koskeviin hyviin toimintatapoihin liittyvät periaatteet ja suuntaviivat [17]. Näillä toimintatavoilla edistetään laatua, avoimuutta ja tehokkuutta, ja niitä sovelletaan aina, kun komission yksiköt hankkivat ja käyttävät ulkoisten asiantuntijoiden neuvoja.

[17] KOM(2002) 713 lopullinen, 11.12.2002.

Uusien suuntaviivojen täytäntöönpano on alkanut eri tasoilla. Ensinnäkin tarve mahdollisimman suureen avoimuuteen on otettu huomioon määriteltäessä perusteluosan uutta mallia sekä laajennetun vaikutustenarvioinnin puitteita. Lisäksi on toteutettu aloitteita, joilla pyritään laajentamaan eri alojen asiantuntijatiedon hankkimista ja tekemään se järjestelmällisemmäksi. Komissio on saavuttanut erityisen merkittävää edistystä tutkimuksen ja kehittämisen kuudennen puiteohjelman (2002-2006) yhdellä prioriteettialalla, "tieteellinen tuki politiikalle". Tähän liittyen on kehitetty SINAPSE-verkko ("Scientific INformAtion for Policy Support in Europe"), jonka pilottivaihe käynnistetään vuoden 2004 alussa. [18]

[18] Yksityiskohtainen arvio asiantuntijatiedon hankkimisesta ja käytöstä vuonna 2003 löytyy liitteestä 4.

d) Yhteisön säännöstön päivittäminen ja yksinkertaistaminen

Komissio käynnisti helmikuussa 2003 hyväksytyillä yhteisön säännöstön päivittämistä ja yksinkertaistamista koskevilla toimintapuitteilla [19] kunnianhimoisen ohjelman, jolla halutaan varmistaa yhteisön lainsäädännön selkeys, ymmärrettävyys, ajantasaisuus ja helppokäyttöisyys.

[19] KOM(2003) 71, 11.2.2003.

Toimintapuitteiden täytäntöönpanon ensimmäisestä vaiheesta saadut tulokset ovat epäyhtenäiset mutta eivät epätyydyttävät. [20] Konsolidointiohjelman loppuun saattaminen palvelee viime kädessä kansalaisten ja toimijoiden etua. Toinen keskeinen saavutus on eri yksikköjen asteittainen osallistuminen lainsäädännön yksinkertaistamispyrkimyksiin, koska se osoittaa, että sääntelykulttuuri on muuttumassa. Heikoimpia lenkkejä ovat lyhyen ja keskipitkän aikavälin toimet, joilla pyritään vähentämään yhteisön lainsäädännön määrää (kodifiointi ja vanhentuneen lainsäädännön poistaminen). Komissio on kuitenkin tyytyväinen, että helmikuussa 2003 käynnistetty prosessi vaikuttaa saavuttavan jalansijaa, ja sen pitäisi edelleen tuottaa hyötyä kansalaisille ja muille yhteisön lainsäädännön käyttäjille.

[20] Tarkempi arvio päivittämisestä ja yksinkertaistamisesta löytyy asiakirjoista KOM(2003) 623 ja SEK(2003) 1085, 24.10.2003, sekä liitteestä 5.

e) Välineiden valinta

Vuonna 2002 annetussa toimintasuunnitelmassaan komissio painotti tarvetta kiinnittää enemmän huomiota välineiden valintaan pyrittäessä perustamissopimuksen tavoitteisiin ja yhteisön politiikan täytäntöönpanoon.

Komissio ehdotti ensinnäkin, että palataan direktiivin alkuperäiseen määritelmään [21] rajoittamalla direktiivien käyttö oikeudellisten puitteiden ja tavoitteiden olennaisten osien vahvistamiseen ja jättämällä tavoitteiden saavuttaminen enemmän yhteisön täytäntöönpanoelinten ja jäsenvaltioiden tehtäväksi.

[21] EY:n perustamissopimuksen 249 artikla: "Direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot."

Toiseksi komissio ehdotti, että "klassisten" välineiden, kuten asetusten ja direktiivien, lisäksi unioni voisi harkita muiden välineiden käyttöä, jotka saattaisivat olla joustavampia ja tehokkaampia joissakin olosuhteissa. Koska tällaisia muita välineitä ei ole määritelty perustamissopimuksessa, komissio ehdottaa, että niistä käytettäisiin nimitystä "vaihtoehtoiset välineet". Hiljattain on ollut useita tapauksia, joissa Euroopan parlamentti ja/tai neuvosto ovat asettaneet kyseenalaiseksi tai jopa vastustaneet komission ehdotusta vaihtoehtoisten välineiden käytöstä. [22] Joissakin tapauksissa toinen tai molemmat lainsäätäjät ovat kehottaneet komissiota hylkäämään direktiiviehdotuksen ja esittämään ratkaisuja, jotka eivät ole oikeudellisesti sitovia, kuten suosituksia. Lainsäädännön parantamista koskevalla toimielinten välisellä sopimuksella toimielimet ovat ensimmäistä kertaa sopineet yhteisistä määritelmistä sekä yhteis- ja itsesääntelyn käyttöä koskevista ehdoista ja menettelyistä.

[22] Ks. kohta 3.3.b.

Kolmanneksi komissio kannatti eurooppalaista hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa yhteisön virastojen hyödyntämistä asianmukaisissa olosuhteissa. Jotta turvattaisiin toimielimiä ja toimivuutta koskevat perusnäkökohdat ja helpotettaisiin erillisvirastojen perustamispäätösten tekoa, komissio kehotti muita toimielimiä avustamaan puitteiden kehittämisessä nk. sääntelyvirastoja varten (eli virastoja, joilla on välitön ja virallinen asema yhteisön sääntelyn edistämisessä). [23] Komission ehdottamia puitteita koskevat toimielinten väliset keskustelut ovat edenneet hitaasti, mutta virastoja koskevien ehdotusten lukumäärä ja tärkeys ovat osoitus vallitsevasta suuntauksesta. Tämän vuoksi komissio teki vuonna 2003 ehdotuksia neljän uuden sääntelyviraston [24] perustamiseksi, ja Euroopan rautatievirastosta käytiin vielä toimielinten välisiä neuvotteluja.

[23] KOM(2002) 718 lopullinen, 11.12.2002.

[24] Euroopan operatiivisen ulkorajayhteistyön hallintavirasto, tautien ehkäisyn ja valvonnan eurooppalaisen keskuksen, eurooppalainen verkko- ja tietoturvavirasto ja Euroopan kemikaalivirasto.

Komissio on lisäksi ehdottanut yhteisön, valtioiden sekä alue- tai paikallisviranomaisten kesken tehtäviä, tavoitteita koskevia sopimuksia ja yleissopimuksia, jotka olisivat joustava tapa ottaa huomioon erityiset olosuhteet asetettaessa puitteita yhteisön politiikalla ja pantaessa sitä täytäntöön. [25] Perusajatuksena on antaa kansallisille alue- ja paikallisviranomaisille toimivaltaa toteuttaa erityistoimia, joilla pyritään unionin lainsäädännössä määriteltyihin tavoitteisiin. Kokeiluvaihe käynnistettiin vuonna 2003. Komissio päätti toteuttaa kolme pilottihanketta, joita paikallisviranomaiset olivat ehdottaneet ja jotka saivat kyseisten jäsenvaltioiden tuen. [26] Komissio hyödyntää tästä saatavia tuloksia pohtiessaan välineen käyttöä.

[25] Ks. eurooppalaista hallintotapaa koskeva valkoinen kirja ja KOM(2002) 709, 11.12.2002.

[26] Birmingham (Yhdistynyt kuningaskunta): urbaani liikkuvuus, Lille (Ranska): urbaanien viheralueiden hallinto ja Pescara (Italia): urbaani liikkuvuus ja ilmanlaatu.

f) Yhteisön lainsäädännön soveltamisen tehokkaampi seuranta

Komission tehtävänä on valvoa, että yhteisön lainsäädäntö pannaan täytäntöön moitteettomasti ja varmistaa tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, että lainsäädännön vaikutukset ovat yhdenmukaiset sen tavoitteiden kanssa. Kodifioituaan hallinnolliset toimenpiteet, joita sovelletaan valitusten käsittelyyn [27], komissio antoi joulukuussa 2002 tiedonannon [28] yhteisön lainsäädännön soveltamisen tehokkaammasta valvonnasta.

[27] KOM(2002) 141, 20.3.2002.

[28] KOM(2002) 725, 11.12.2002.

Komission valvontajärjestelmässä ollaan ottamassa käyttöön useita erityistoimenpiteitä. Komissio sisällyttää nyt järjestelmällisesti direktiiviluonnoksiin säännöksen, jossa edellytetään jäsenvaltioiden ilmoittavan komissiolle jäsennetysti ja yksityiskohtaisesti tietoja siitä, miten yhteisön lainsäädäntö on pantu täyteen kansallisessa lainsäädännössä (nk. vastaavuustaulukko). Tiedot ovat keskeisen tärkeitä, jotta komissio voi seurata, onko lainsäädäntö pantu täytäntöön ajoissa ja oikein.

Lisäksi jäsenvaltiot ja kansalaiset pystyvät seuraamaan yhteisön direktiivien täytäntöönpanon määräaikoja asialle omistetulta verkkosivulta ("calendar for transposition of directives") [29]. Tämän avulla kansallisten viranomaisten on myös helpompi suunnitella paremmin täytäntöönpanoa, ja sen pitäisi merkittävästi auttaa välttämään rikkomusmenettelyitä, joita sovelletaan, kun yhteisön lainsäädäntöä ei ole noudatettu.

[29] Ks. http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm

calendar

Komission yksiköt ovat parhaillaan ottamassa käyttöön uutta sähköistä vakiolomaketta, jolla ilmoitetaan kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä. Komission ASMODEE II -tietokantaan (jäsenvaltioiden täytäntöönpanon hallinnointi) integroidun uuden käyttöliittymän ansiosta jäsenvaltioiden hallintoviranomaiset pystyvät saamaan suoran yhteyden komission sisäisiin tietoihin, jotka eivät ole luottamuksellisia. [30]

[30] Lisäksi komission pääsihteeristö antaa kaksi kertaa kuussa tietoja ilmoituksista, joita jäsenvaltiot ovat antaneet kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä (http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm ). Laajentumiseen liittyen komission yksiköt ovat antaneet tuleville jäsenvaltioille pääsyn uuteen ennakkoilmoituksia koskevaan tietokantaan, jossa on tietoja yhteisön säännöstön niistä osista, jotka on jo saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Yhteisön lainsäädännön soveltamisen valvontaa koskevassa komission vuosiraportissa annetaan enemmän tietoja näistä ja niihin liittyvistä aiheista. Siinä on myös esitetty täydelliset tiedot täytäntöönpanosta ja rikkomusmenettelyihin liittyvistä komission toimista vuonna 2003.

g) Muut toimet

Lainsäädännön valmistelun laatu

Yhteisön kolme lainsäädäntöprosessiin osallistuvaa toimielintä tekivät joulukuussa 1998 toimielinten välisen sopimuksen yhteisön lainsäädännön valmistelun laatua koskevista yhteisistä suuntaviivoista [31].

[31] EYVL C 73, 17.3.1999, s. 1.

Seuraavassa esitettävät toimenpiteet on toteutettu viiden viime vuoden aikana tämän sopimuksen mukaisesti. Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio ovat laatineet ja julkaisseet yhteisen käytännön oppaan lainsäädännön laatimiseen osallistuville henkilöille. Komission sisäisiä menettelyjä on organisoitu uudelleen niin, että oikeudellinen osasto voi tehdä lainsäädännön valmisteluun liittyviä ehdotuksia prosessin varhaisessa vaiheessa. Myös lainsäädännön laatimiseen liittyvää koulutusta on kehitetty. Lisäksi lainsäädännön valmistelun laadusta vastaavat yksiköt Euroopan parlamentissa, neuvostossa ja komissiossa ovat laajentaneet yhteistyötään. Myös jäsenvaltioiden kanssa tehtävää yhteistyötä on tiivistetty lainsäädännön laatua koskevilla seminaareilla. [32]

[32] Tarkempi arvio lainsäädännön valmistelun laadusta esitetään liitteessä 6.

Uudelleentarkastelua ja tarkistusta koskevat lausekkeet

Kesäkuussa 2002 annetussa toimintasuunnitelmassaan komissio totesi, että se aikoo - aloiteoikeuttaan rajoittamatta - toteuttaa toimia lisätäkseen tarpeen mukaan uudelleentarkastelua koskevan lausekkeen tai jopa tarkistusta koskevan lausekkeen lainsäädäntöehdotuksiinsa ja etenkin niihin, jotka ovat nopean teknologisen muutoksen kohteena, jotta lainsäädäntöä voidaan päivittää ja mukauttaa säännöllisesti.

Politiikanaloilla, jotka liittyvät ympäristöön [33], energiaan [34], autoihin [35] ja kemiallisiin tuotteisiin [36], tekniikan edistykseen mukauttamista koskeva lauseke on lisätty lähes automaattisesti. Tarkistusta koskevat lausekkeet on sisällytetty komission ehdotuksiin, jotka koskevat teollis- ja tekijänoikeuksia ja maahanmuuttoa [37].

[33] Seurantajärjestelmää koskeva päätös KOM(2003) 51, 5.2.2003, fluorattuja kasvihuonekaasuja koskeva asetus KOM(2003) 492, 11.8.2003, kemikaalien rekisteröintiä, arviointia, lupamenettelyjä ja rajoituksia koskeva asetus (REACH), KOM(2003) 644, 29.10.2003.

[34] Direktiiviehdotus puitteiden säätämisestä energiaa käyttäviä tuotteita koskevien ekologisen suunnittelun vaatimusten asettamista varten, KOM(2003) 453, 1.8.2003.

[35] Esimerkiksi direktiiviehdotuksessa moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen sekä tällaisiin ajoneuvoihin tarkoitettujen järjestelmien, osien ja erillisten teknisten yksiköiden hyväksymisestä (KOM(2003) 418 lopullinen, 14.7.2003) säädetään seuraavaa: "Jäsenvaltioiden on viimeistään 1 päivänä huhtikuuta 2007 ilmoitettava komissiolle tässä direktiivissä säädettyjen tyyppihyväksyntämenettelyiden soveltamisesta ja erityisesti monivaiheisesta prosessista. Komissio ehdottaa tarvittaessa muutoksia tyyppihyväksyntäprosessin parantamiseksi."

[36] Esimerkiksi kadmiumia lannoitteissa koskevassa asetusehdotuksessa (2003/ENTR/40) on tarkistusta koskeva lauseke, jonka ansiosta on mahdollista ottaa huomioon kehitysaskelet fosfaattien käsittelyn alalla, jotta voitaisiin minimoida kadmiumin määrä.

[37] Neuvoston direktiivi 2003/86/EY, annettu 22. syyskuuta 2003, oikeudesta perheenyhdistämiseen, ja neuvoston direktiivi pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta (poliittinen sopimus, 5.6.2003).

Vireillä olevien ehdotusten peruuttaminen

Komissio on edelleen sitoutunut käyttämään enemmän mahdollisuutta peruuttaa ehdotuksia, jotka eivät enää ole ajankohtaisia. Tämän vuoksi komissio aika ajoin peruuttaa vireillä olevia ehdotuksia ja aikoo tehdä näin jälleen vuonna 2004 [38].

[38] Edellisellä kerralla peruutettiin yli 100 ehdotusta.

Toimintasuunnitelmassaan komissio myös ilmoitti, että rutiiniluontoisten peruutusten lisäksi se aikoo turvautua enemmän poliittisiin peruutuksiin ja aikoo harjoittaa aloiteoikeuttaan peruuttamalla yksittäisiä ehdotuksia, jos neuvoston ja Euroopan parlamentin tekemät muutokset muuttavat ehdotuksen luonnetta tai tuovat siihen monimutkaisuutta, joka ei ole perustamissopimuksen määräysten mukaista. Tällaisista tapauksista ei ole raportoitu vuonna 2003.

2.3. Toimet yhteisön toimielimissä

Yhteisön lainsäädännön laadun parantaminen vaatii tiivistä yhteistyötä kaikkien lainsäädäntöprosessiin osallistuvien toimielinten ja etenkin Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa.

Sevillassa kesäkuussa 2002 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston kehotuksen mukaisesti Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio sopivat toimielinten välisestä sopimuksesta lainsäädännön parantamiseksi. Sopimus pitäisi hyväksyä ja sen pitäisi tulla voimaan vuoden 2003 loppuun mennessä. Sopimuksen keskeisiä tavoitteita ovat yhteisön lainsäädännön laadun parantaminen ja saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä. Sopimuksessa vahvistetaan hyvät toimintatavat ja asetetaan uusia tavoitteita ja sitoumuksia. Sopimuksen keskeisiä tekijöitä ovat seuraavat:

* Parannetaan toimielinten välistä koordinaatiota ja avoimuutta. Kolmen toimielimen välistä koordinaatiota vahvistetaan vuosittaisilla lainsäädäntöaikatauluilla, joilla pyritään pääsemään sopimukseen yhteisestä vuosittaisesta ohjelmasta. Komissio ja neuvosto pyrkivät lisäksi lisäämään läsnäoloaan ja osallistumistaan keskusteluihin Euroopan parlamentin valiokuntakokouksissa ja täysistunnoissa.

* Luodaan vakaat puitteet muille kuin oikeudellisesti sitoville välineille, jotta niiden käyttö helpottuu. Toimielimet ovat ensimmäistä kertaa vahvistaneet yhteisen määritelmän yhteissääntelylle ja itsesääntelylle. [39] Ne myös sopivat yleisistä rajoituksista ja edellytyksistä menetelmien käytössä, määrittelivät kunkin toimielimen tehtävät prosessissa ja varmistivat, että lainsäädäntöviranomaisten oikeuksia noudatetaan. Yhteissääntelyä ja itsesääntelyä ei sovelleta erityisesti silloin, kun kyseessä ovat perusoikeudet tai tärkeät poliittiset vaihtoehdot tai kun sääntöjä on noudatettava yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Yhteissääntelyssä - asiaan liittyvien osapuolien ilmoitettua laatimastaan sopimusluonnoksesta - parlamentilla ja neuvostolla on oikeus ehdottaa muutoksia sopimukseen, vastustaa sen voimaantuloa ja mahdollisesti pyytää komissiota tekemään ehdotus säädökseksi. Itsesääntelyn osalta komissio pitää lainsäätäjät ajan tasalla raportoimalla käytänteistä, joita se pitää tehokkaina ja toimivina edustavuuden suhteen.

[39] Lainsäädännön parantamista koskevassa toimielinten välisessä sopimuksessa annetaan seuraavat määritelmät: Yhteissääntely on "menettely, jossa lainsäätäjän asettamien tavoitteiden saavuttaminen annetaan yhteisön säädöksen nojalla tehtäväksi toimialalla tunnustetuille osapuolille (esimerkiksi talouden toimijoille, työmarkkinaosapuolille, valtiosta riippumattomille järjestöille tai eurooppalaisille yhdistyksille), ja itsesääntely on "talouden toimijoiden, työmarkkinaosapuolten, valtiosta riippumattomien järjestöjen ja yhdistysten mahdollisuus laatia ja hyväksyä omat sääntönsä Euroopan tasolla (esim. käytännesäännöt ja alakohtaiset sopimukset)". Sopimus ei vaikuta työmarkkinaosapuolten vuoropuhelua koskevien sääntöjen toimintaan (EY:n perustamissopimuksen 138 ja 139 artikla) eikä uuden lähestymistavan mukaiseen standardointiin.

* Lisätään vaikutustenarviointia yhteisön päätöksenteossa. Kun sovelletaan yhteispäätösmenettelyä, parlamentti ja neuvosto voivat teettää vaikutustenarvioinnin ennen merkittävien muutosten hyväksymistä. Kolme toimielintä tarkastelevat myös mahdollisuutta laatia yhteinen menetelmä, joka perustuu saatuihin kokemuksiin.

* Sitoudutaan asettamaan sitovat aikarajat direktiivien saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä. Kussakin direktiivissä olisi ilmoitettava aikaraja, jonka pitäisi olla mahdollisimman lyhyt eikä yleensä ylittää kahta vuotta.

Komissio pitää sopimusta yleisesti ottaen yhdenmukaisena niiden aloitteiden kanssa, jotka esitettiin sen kesäkuussa 2002 annetussa lainsäädännön parantamista koskevassa toimintasuunnitelmassa. Se on tähän mennessä kunnianhimoisin pyrkimys parantaa lainsäädäntöä, ja siinä on liitetty kolme toimielintä yhteen kattavaan strategiaan, jolla parannetaan lainsäädäntöä EU:n tasolla ottaen kuitenkin huomioon kunkin toimielimen vastuualueet.

Kesäkuussa 2002 annetussa toimintasuunnitelmassaan komissio ehdotti myös yhteisön toimielinten välisen lainsäädäntöverkon perustamista lainsäädännön laadun takaamiseksi. Komissio on tyytyväinen havaitessaan, että nykyinen toimielinten välistä yhteistyötä käsittelevä korkean tason tekninen ryhmä vastaa sopimuksen täytäntöönpanosta ja seurannasta.

Lainsäädännön parantamista koskeva toimielinten välinen sopimus tulee voimaan joulukuussa 2003. Näin ollen on liian aikaista arvioida sen vaikutuksia. Sopimuksen täytäntöönpanossa komissio aikoo kiinnittää erityishuomiota seuraaviin seikkoihin:

* yksinkertaistamisehdotusten hyväksymismenettelyt. Toimielinten välisessä sopimuksessa tunnustetaan, että on tärkeää yksinkertaistaa yhteisön johdettua oikeutta komission ehdottamien suuntaviivojen mukaisesti. Vaikka sopimukseen sisällytettävistä konkreettisista menettelysäännöistä ei saatukaan tehtyä päätöstä, sopimuksessa todetaan, että kuuden kuukauden kuluttua sen voimaantulosta Euroopan parlamentti ja neuvosto muuttavat työskentelymenetelmiään ottamalla käyttöön esimerkiksi tilapäisrakenteita, joiden erityistehtävänä on lainsäädännön yksinkertaistaminen.

* mahdollisuus laatia yhteinen vaikutuksenarviointimenetelmä, kun on tarkasteltu kolmen toimielimen kokemuksia alalla.

Parempaa lainsäädäntöä koskeva toimielinten välinen sopimus täydentää kolmea muuta toimielinten välistä sopimusta, jotka ovat merkittäviä säädöskäytännön parantamisen kannalta. Ensimmäinen on 22. joulukuuta 1998 tehty toimielinten välinen sopimus yhteisön lainsäädännön valmistelun laadusta (ks. edellä kohta 2.2.g).

Toinen on 20. joulukuuta 1994 tehty toimielinten välinen sopimus nopeutetusta menetelmästä säädöstekstien viralliseksi kodifioimiseksi [40]. Sopimuksella luodaan puitteet yhteisön lainsäädännön kodifioinnille, mutta tulokset ovat olleet pettymys. Tämä johtuu suureksi osaksi siitä, että vaikka kyseessä on täysin tekninen toimenpide, normaalia lainsäädäntöprosessia sovelletaan täysimääräisesti. Tämän vuoksi voi kulua useita vuosia ennen kuin komission valmistelema ehdotus kodifioiduksi säädökseksi hyväksytään. Vaikka sopimuksessa puhutaan nopeutetusta menetelmästä, ainoastaan komiteamenettelyitä Euroopan parlamentissa ja neuvostossa on järkeistetty. Nyt - yhdeksän vuotta sopimuksen hyväksymisestä - olisi kenties aika tarkastella toimielimissä tapoja, joilla voitaisiin luoda todella nopeutettu menettely tällaisen ristiriidattoman lainsäädännön hyväksymiseksi.

[40] EYVL C 102, 4.4.1996, s. 2-3.

Kolmas toimielinten välinen sopimus säädösten uudelleenlaatimistekniikan järjestelmällisestä käytöstä [41] tuli voimaan maaliskuussa 2002. Sopimuksessa määrätään tekniikasta, jolla selvästi yksilöidään säädösluonnoksen merkittävästi uudet osat säädöksen niistä osista, joita ehdotetaan vain kodifioitavaksi. Komission tietoteknistä välinettä, joka on tehty nimenomaisesti säädösten uudelleenlaadintaa varten ("Legiswrite Codification/Refonte"), kehitetään edelleen, ja neuvosto on käsittelemässä sen hyväksymistä. Komissio on jo hyväksynyt useita sopimuksen mukaisia tärkeitä lainsäädäntöaloitteita, joita lainsäätäjä parhaillaan tarkastelee. Sopimuksen moitteettoman ja tehokkaan soveltamisen näissä uraauurtavissa tapauksissa pitäisi kannustaa uudelleenlaadinnan lisäkäyttöön.

[41] EYVL C 77, 28.3.2002, s. 1-3.

Komissio suunnittelee myös muiden toimielinten kanssa yhteisen lähestymistavan kehittämistä asiantuntijatiedon hankkimiseen ja käyttöön. Komission tavoitteena on, että ajan myötä suuntaviivat muodostaisivat perustan kaikkien toimielinten ja jäsenvaltioiden yhteiselle lähestymistavalle. [42] Kun otetaan huomioon, että komission yksiköt ovat vähitellen ottamassa suuntaviivoja käyttöön, on liian varhaista kartoittaa ja vahvistaa hyviä toimintatapoja, joita muut toimielimet mahdollisesti voisivat soveltaa.

[42] Tavoite on esitetty eurooppalaista hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa sekä tiedettä ja yhteiskuntaa koskevassa toimintasuunnitelmassa joulukuussa 2001.

2.4. Jäsenvaltioiden toteuttamat toimet

Jäsenvaltiot ovat tärkeässä asemassa lainsäädännön parantamisessa, koska ne vastaavat kansallisella tasolla yhteisön lainsäädännön soveltamisesta ja direktiivien tapauksessa niiden saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Lissabonissa maaliskuussa 2000 kokoontunut Eurooppa-neuvosto korosti jäsenvaltioiden merkitystä pyrittäessä luomaan täydelliset ja täysin toimivat sisämarkkinat. [43]

[43] Jäsenvaltioita kehotettiin laatimaan strategia "yhteensovitetuille lisätoimille sääntely-ympäristön, myös julkisen hallinnon toiminnan, yksinkertaistamiseksi sekä kansallisella että yhteisön tasolla" sekä järkeistämään yhteisön lainsäädännön saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä (Lissabonissa 24. maaliskuuta 2000 kokoontunut Eurooppa-neuvosto, puheenjohtajan päätelmät, 17 kohta).

Jäsenvaltiot käynnistivätkin hallitustenvälisiä toimia kehittääkseen suuntaviivat valtioiden väliselle yhteistyölle. Marraskuussa 2001 nk. "Mandelkernin ryhmä" esitti suosituksensa, jotka vahvistettiin Laekenissa joulukuussa 2001 kokoontuneessa Eurooppa-neuvostossa. Riojassa toukokuussa 2002 kokoontuneet julkishallinnosta vastaavat ministerit hyväksyivät erityisen keskipitkän aikavälin ohjelman, jossa osittain käsitellään myös säädöskäytännön parantamista.

Komissio on kehottanut jäsenvaltioita hoitamaan omaan vastuualaansa kuuluvat tehtävät Euroopan sääntely-ympäristön yksinkertaistamiseksi ja parantamiseksi. Tämä koskee ensisijaisesti yhteisön lainsäädännön saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä (kuten kohdassa 2.2.f esitettiin), mutta se kattaa myös seuraavat seikat [44]:

[44] Toimintasuunnitelman osa 3, KOM(2002) 278.

* Vaikutustenarviointi ja julkiset kuulemiset. Mandelkernin ryhmän suositusten mukaisesti komissio on kannustanut jäsenvaltioita tekemään vaikutustenarviointeja kansallisista lainsäädäntöluonnoksista, jotka on toimitettu sille. [45] Lissabonin Eurooppa-neuvostossa määritetyn strategian mukaisesti jäsenvaltioiden olisi myös varmistettava, että yhteisön säädökset siirretään osaksi niiden kansallista lainsäädäntöä virheettömästi ja asetetuissa määräajoissa. Tätä varten on suositeltu, että jäsenvaltiot järjestäisivät kuulemisia ja arvioisivat edut, joita eri lähestymistavoilla on direktiivissä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Kuulemista ja vaikutustenarviointia koskevien selkeiden standardien laatimista pidettiin myös välttämättömänä. EU:n toimielimiin kohdistuvia vaatimuksia vastaavasti komissio on erityisesti korostanut, että jäsenvaltioiden on taattava esittämiensä lainsäädäntöehdotusten asianmukainen laatu kuulemisten ja vaikutustenarviointien kautta. [46]

[45] Ilmoitukset tehdään teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22. kesäkuuta 1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/34/EY mukaisesti, EYVL L 204, 21.7.1998 (muutettu 20. heinäkuuta 1998 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 98/48/EY, EYVL L 217, 5.8.1998).

[46] Jäsenvaltioilla on aloiteoikeus poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön alalla rikosasioissa (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osasto).

* Osallistuminen komission toimiin säädöskäytännön parantamiseksi (myös yhteisön lainsäädännön yksinkertaistaminen ja saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä).

* Hyvän koordinoinnin kehittäminen komission ja jäsenvaltioiden välille.

Saatavilla olevat tiedot, jotka koskevat jäsenvaltioiden toimia säädöskäytännön parantamiseksi, eivät mahdollista yksityiskohtaisen vertailun tekemistä tai edistymisen arvioimista jäsenvaltioissa. Ensimmäinen pyrkimys tehdä johdonmukainen ja vertailukelpoinen analyysi jäsenvaltioiden toiminnasta esitettiin kesäkuussa 2003 puheenjohtajavaltio Kreikan raportissa. [47] Esiin tuli seuraavaa:

[47] Raportti EU:n jäsenvaltioiden julkishallinnosta vastaaville ministereille säädöskäytännön parantamista koskevaan toimintasuunnitelmaan liittyvien Mandelkernin ryhmän suositusten täytäntöönpanon edistymisestä, lainsäädännön parantamista käsittelevä tilapäinen johtajien ja asiantuntijoiden työryhmä, Ateena, toukokuu 2003.

* Suurimmassa osassa jäsenvaltioita on otettu käyttöön ja pantu täytäntöön säädöskäytännön parantamista koskevaa horisontaalista politiikkaa

* Yhteisön lainsäädännön saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä tehdään edelleen hyvin erilaisin menetelmin ja vastuualat jakautuvat hyvin eri tavalla. [48]

[48] Joissakin tapauksissa vastuussa ovat eri alojen ministeriöt kun taas toisissa ulkoministeriö valvoo prosessia.

* Useimmat jäsenvaltiot ovat kehittäneet vakiomenettelyt vaikutustenarviointia varten. Joissakin tapauksissa vaikutustenarviointi on pakollinen uusille lainsäädäntöaloitteille, mutta sen laatuun ja järjestelmälliseen käyttöön liittyy vielä paljon kysymyksiä.

* Julkisten kuulemisten alalla jäsenvaltiot ovat yleisesti ottamassa käyttöön järjestelmällisempiä menettelyitä. Käytännöt ovat kuitenkin vielä hyvin hajanaiset eri tasoilla: kuuleminen ei ole aina pakollista, vastaajille annettu määräaika on 3-12 viikkoa ja tulosten julkaiseminen ja käyttö vaihtelevat. Kaikissa jäsenvaltioissa ei käytetä Internetiä kuulemisiin, mutta sen käyttö vaikuttaa olevan yleistymässä.

* Monissa jäsenvaltioissa on toteutettu viime vuosina merkittäviä toimia voimassaolevan lainsäädännön yksinkertaistamiseksi. Useimmissa on tällä hetkellä yksinkertaistamisohjelmia (jotka on usein kohdennettu pk-yrityksiin), vaikka kattavaa yksinkertaistamispolitiikkaa ei olisikaan. Jäsenvaltiot ovat tietoisia siitä, että niiden erittäin erilaiset lähestymistavat muodostavat haasteen tietojen ja hyvien toimintatapojen vaihdolle.

* Tiedonvaihdon ja koordinoinnin parantamiseksi on ehdotettu erilaisia toimenpiteitä. Lainsäädännön parantamista käsittelevä epävirallinen johtajien ja asiantuntijoiden ryhmä, joka raportoi julkishallinnosta vastaaville ministereille, on tällä hetkellä tärkein foorumi, jolla jäsenvaltiot keskustelevat ja tekevät aloitteita lainsäädännön parantamiseksi. Keskipitkän aikavälin ohjelma on käynnistetty sääntelyn vaikutusten arviointia koskevien hyvien toimintatapojen kehittämistä ja vaihtoa varten. Vielä ei ole mitään yleistä foorumia lainsäädännön parantamista koskevalle yhteisön ja jäsenvaltioiden viranomaisten yhteistyölle, vaikka onkin ehdotettu mahdollisuutta, että neuvostoon perustettaisiin lainsäädännön parantamista käsittelevä tilapäinen työryhmä. [49]

[49] Sekä kilpailukykyä käsitelleet ministerit (30. syyskuuta 2002) ja julkishallinnosta vastaavat ministerit (6. kesäkuuta 2003 annettu päätöslauselma) ovat ehdottaneet lainsäädännön parantamista käsittelevän työryhmän perustamista neuvostoon. Komissio katsoo, että tällainen ryhmä voisi antaa arvokkaan panoksen työhön (sisämarkkinastrategiaa 2003-2006 koskeva tiedonanto).

Yleisesti ottaen jäsenvaltioiden käytänteet ja toimet ovat edelleen hyvin erilaiset, ja yhteisen menetelmän puuttuessa on vaikea esittää tyhjentäviä tietoja jäsenvaltioiden toimista, mutta valittu suunta on rohkaiseva. Rhodoksella kesäkuussa 2003 pidetyssä kokouksessaan julkishallinnosta vastaavat ministerit toistivat yksimielisesti tukevansa uudistusta ja toivottivat yhteisön uudet aloitteet tervetulleiksi. Komission ja jäsenvaltioiden välinen sekä jäsenvaltioiden yhteistyö on vähitellen laajenemassa ajatusten ja kokemusten vaihdosta yhteisten toimien ja välineiden kehittämiseen.

3. TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEEN SOVELTAMINEN

3.1. Lainsäädäntö ja toimielimet

a) Perustamissopimuksessa annettu määritelmä

Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet kuuluvat unionin toimintaa jäsentäviin tärkeimpiin periaatteisiin. Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa määrätään, että unionin on kaikissa tavoitteidensa saavuttamiseksi toteuttamissa toimissa noudatettava toissijaisuusperiaatetta [50]. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 5 artiklassa annetaan yleinen määritelmä toissijaisuudesta ja suhteellisuudesta ja todetaan, milloin ja miten yhteisön olisi toimittava. Amsterdamin sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa annetaan täsmälliset kriteerit näiden periaatteiden soveltamiselle. [51]

[50] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklassa määrätään seuraavaa: "Unionin tavoitteet toteutetaan tämän sopimuksen määräysten mukaisesti [...] noudattaen toissijaisuusperiaatetta [...]."

[51] Pöytäkirja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta (ks. http://europa.eu.int/eur-lex/fi/treaties/ dat/amsterdam.html

0105010010).

Toissijaisuus on johtavana periaatteena, kun määritellään jäsenvaltioiden ja EU:n vastuualojen rajaa (kuka toimii?). Jos kyseinen ala kuuluu yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan, toimijasta ei tietenkään ole epäilystäkään. Jos ala kuuluu yhteisön ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan, periaatteessa selvästi vahvistetaan, että hajauttamista on suosittava. Perustamissopimuksessa todetaan, että yhteisön toimet ovat perusteltuja vain, jos

* asiaan liittyy useisiin jäsenvaltioihin vaikuttavia näkökohtia, joita ei voida tyydyttävästi säännellä jäsenvaltioiden toiminnalla (välttämättömyyskriteeri I)

* pelkkä jäsenvaltioiden toiminta tai yhteisön toimimattomuus olisi ristiriidassa perustamissopimuksessa olevien vaatimusten kanssa tai vahingoittaisi muutoin merkittävästi jäsenvaltioiden etuja (välttämättömyyskriteeri II)

* yhteisön tasolla toteutetusta toiminnasta olisi selkeästi etua jäsenvaltioiden tasolla toteutettuun toimintaan verrattuna (lisäarvokriteeri).

Toissijaisuus on pohjimmiltaan muuttuva tai epävarma käsite. Esimerkiksi kansallisten viranomaisten kyky valvoa kansainvälisiä aloja vaihtelee ajan myötä. Niiden valvontakyky on vähentynyt viime vuosikymmeninä, ja siitä on tullut riittämätön useilla aloilla. Toisaalta taas joillakin 1960-luvulla käyttöön otetuilla yhteisön toimenpiteillä ei välttämättä ole samaa lisäarvoa vuonna 2003. Kuten pöytäkirjassa korostetaan, toissijaisuusperiaatteen ansiosta yhteisön toimia "voidaan laajentaa olosuhteiden niin vaatiessa, ja kääntäen, supistaa tai lopettaa, kun ne eivät enää ole perusteltuja". Suuret muutokset unionissa ja muualla voivat sen vuoksi vaatia periaatteesta johdettujen ohjeiden uudelleenarviointia.

Suhteellisuusperiaate on keskeisellä sijalla määriteltäessä, miten unionin olisi harjoitettava toimivaltaansa, kun on päätetty, että sen olisi toteutettava toimia (mikä olisi oltava EU-toimien muoto, luonne ja laajuus?). Sen vahvistamiseksi, onko toimenpide suhteellisuusperiaatteen mukainen, on varmistettava, että

* käytetyt keinot ovat tarkoituksenmukaiset tavoitteen saavuttamiseksi (toimivuuskriteeri)

* käytetyt keinot eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen tavoitteiden saavuttamiseksi (tehokkuuskriteeri).

Suhteellisuusperiaate jättää huomattavan paljon toimintavapautta unionin lainsäädännölle. [52] Tehokkuuden ja toimivuuden arvioiminen on usein hyvin vaikeaa. Useimmissa tapauksissa on monia vaihtoehtoja, jotka täyttävät suhteellisuusperiaatteen vaatimukset. Lainsäädäntöprosessissa mukana olevien toimielinten on aina siis tehtävä poliittinen päätös ja valittava jokin vaihtoehto.

[52] Ks. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin, asia C-84/94, Yhdistynyt kuningaskunta v. Euroopan unionin neuvosto - Tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annettu neuvoston direktiivi 93/104/EY - Kumoamiskanne, tuomio 12.11.1996.

Pöytäkirjassa esitetyt täsmennykset suhteellisuusperiaatteesta asettavat tietyt rajat. Ensinnäkin "yhteisön toimintaa varten on valittava mahdollisimman yksinkertainen muoto" ja jos lainsäädäntö osoittautuu tarpeelliseksi, "direktiivejä suositaan asetusten sijasta" (lainsäädännön vähimmäisrajoittavuutta koskeva kriteeri). Toiseksi on otettava huomioon tarve minimoida valtioiden hallituksille, taloudellisille toimijoille ja kansalaisille aiheutuvat taloudelliset ja hallinnolliset rasitteet kaikilla tasoilla (vähimmäiskustannusten kriteeri). Kolmas selvennys, jonka mukaan yhteisön toimenpiteitä toteutettaessa "jätetään mahdollisimman paljon varaa kansalliselle päätöksenteolle" (vähimmäislaajuuden kriteeri), on periaatteessa päällekkäinen toissijaisuusperiaatteen osalta jo asetettujen ehtojen kanssa. Siinä kuitenkin täsmennetään, että "yhteisön lainsäädännön noudattamisen ohella olisi huolehdittava siitä, että noudatetaan vakiintuneita kansallisia järjestelyjä".

b) Toimielinten velvoitteet

Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltaminen on kaikkien unionin toimielinten jaetulla vastuulla. [53] Näiden periaatteiden soveltamista koskevassa pöytäkirjassa asetetaan lisäksi erityisiä toimielinkohtaisia velvoitteita komissiolle, neuvostolle ja Euroopan parlamentille.

[53] "Kukin toimielin huolehtii sille uskottua toimivalta käyttäessään siitä, että toissijaisuusperiaatetta noudatetaan. Ne huolehtivat myös siitä, että noudatetaan suhteellisuusperiaatetta [...]."; pöytäkirjan 1 kohta.

Komission on muun muassa - tämän rajoittamatta sen aloiteoikeutta - kuultava mahdollisimman monia tahoja ennen säädösehdotusten tekemistä, perusteltava ehdotustensa aiheellisuus [54] ehdotukseen liitetyissä perusteluissa sekä otettava huomioon yhteisölle, jäsenvaltioiden hallituksille, paikallisviranomaisille, talouden toimijoille ja kansalaisille aiheutuvat rasitteet.

[54] Syyt, joiden perusteella todetaan, että tavoite voidaan paremmin saavuttaa yhteisön toimin, on osoitettava "laadullisin tai jos mahdollista määrällisin osoittimin" (pöytäkirjan 4 kohta). Tällaisia syitä voivat olla jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön eri suuntiin menevä kehitys tai aiempien unionin toimien epäonnistuminen tulosten tuottamisessa (ks. esimerkiksi kulutusluottoja koskeva direktiiviehdotus).

Euroopan parlamentin ja neuvoston on varmennettava, ovatko komission ehdotukset ja niiden siihen aikomat muutokset toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisia [55]. Toisin sanoen nykyisessä järjestelmässä todistustaakka on unionin lainsäädäntöprosessiin osallistuvilla toimielimillä (kuka määrittelee asian?).

[55] Jos yhteispäätösmenettelyä ei sovelleta, neuvoston on lisäksi ilmoitettava Euroopan parlamentille kantansa EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan soveltamisesta (pöytäkirjan 12 kohta).

c) Toissijaisuutta ja suhteellisuutta koskeva perustuslaillinen keskustelu

Eurooppa-valmistelukunta ehdotti heinäkuussa 2003 toissijaisuutta ja suhteellisuutta koskevia tarkistettuja puitteita. Euroopan perustuslaista tehtävää sopimusta koskevan ehdotuksen tästä osasta näyttää vallitsevan laaja yksimielisyys. Jos hallitustenvälinen konferenssi vahvistaa nämä suuntaviivat ja tulos ratifioidaan kaikissa jäsenvaltioissa, Eurooppa-valmistelukunnan suunnittelema järjestelmä voisi olla käytössä vuoteen 2006 mennessä.

Puitteiden suurin uudistus on lainsäätäjän velvoite tarkastella ehdotusta, kun riittävän moni kansallinen parlamentti katsoo, että ehdotuksessa ei noudateta toissijaisuusperiaatetta. Sopimusehdotuksen I-9 artiklan mukaan "unionin toimielimet soveltavat toissijaisuusperiaatetta [...]. Kansalliset parlamentin valvovat tämän periaatteen noudattamista" uuden valvontajärjestelmän mukaisesti. Tätä varten toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehtyyn pöytäkirjaan sisällytetään seuraavat velvoitteet ja menettelyt: kansallisille parlamenteille ilmoitetaan automaattisesti kaikista lainsäädäntöehdotuksista, muutosehdotuksista ja lainsäädäntöpäätöslauselmista, kun ne on hyväksytty; sen jälkeen kansalliset parlamentit voivat päättää käynnistää varhaisvaroitusjärjestelmän [56]. Lisäksi kansalliset parlamentit voivat - jäsenvaltioiden kautta - nostaa periaatteiden rikkomista koskevan kanteen unionin tuomioistuimessa.

[56] Kansalliset parlamentit voivat toimittaa kuuden viikon kuluessa perustellun lausunnon ehdotuksesta tai päätöslauselmasta. Jos toimitetut lausunnot edustavat vähintään kolmasosaa kansallisten parlamenttien kokonaisäänimäärästä, komission on tarkasteltava ehdotustaan uudelleen. Tarkastelun jälkeen komissio voi päättää joko pitää voimassa ehdotuksensa, muuttaa sitä tai peruuttaa sen, mutta sen on annettava perustelut päätökselleen.

Ehdotetulla järjestelmällä tarjotaan kohtuullinen tasapaino. Toisaalta siinä otetaan mukaan kansalliset parlamentit hidastamatta kuitenkaan ratkaisevasti unionin päätöksentekomekanismia. Toisaalta siinä säilytetään täysimittaisesti komission aloiteoikeus ja EU-lainsäädännön erityispiirteet.

3.2. Periaatteiden soveltaminen komissiossa vuonna 2003

Koska on mahdotonta tarkastella kaikkia komission ehdotuksia kohdassa 3.1.b esitettyjen ehtojen ja velvoitteiden valossa, kertomuksessa esitetään joukko edustavia tapauksia, jotka osoittavat, miten komissio on soveltanut toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta laatiessaan, tarkistaessaan ja peruuttaessaan ehdotuksia.

Eurooppalaista hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa annetun sitoumuksen mukaisesti kertomuksessa keskitytään toimiin, jotka vastaavat komission lainsäädäntö- ja työohjelmassa vuodeksi 2003 [57] asetettuja poliittisia prioriteetteja. Tarkastelun kohteeksi otetaan kuitenkin muutama muukin toimi, jotta saataisiin kokonaiskuva unionin toiminnasta.

[57] Vuoden 2003 ohjelmassa esitetään kolme poliittista prioriteettia: laajentunut Eurooppa, vakaus ja turvallisuus sekä kestäväpohjainen ja osallisuutta edistävä talous (KOM(2002) 590 lopullinen, 30.10.2002).

a) Kun toissijaisuusperiaate vaatii yhteisön toimien laajentamista

Liikenneturvallisuuden alalla tulee selvästi esiin, milloin ja miksi unionin katsoo, että yhteisön tason toiminnan puutetta ei enää voida perustella toissijaisuusperiaatteella. [58] Useiden suurten onnettomuuksien vakavat ja monia maita koskevat seuraukset ovat osoittaneet, että Euroopan laajuisen maantieverkon tunneleita varten tarvitaan yhtenäinen, jatkuva ja korkeatasoinen suoja. Myös onnettomuuksien luonne ja niistä kansallisille viranomaisille aiheutuneet ongelmat ovat osoittaneet, että jäsenvaltioiden toteuttamat toimet eivät selvästikään ole olleet riittäviä. Tämän vuoksi komissio totesi, että tunneleiden turvallisuudelle on asettava vähimmäisvaatimukset yhteisön tasolla. [59]

[58] Muita esimerkkejä ovat vaikkapa ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi teollis- ja tekijänoikeuksien noudattamisen varmistamiseen tähtäävistä toimenpiteistä ja menettelyistä (KOM(2003) 46, 30.1.2003), ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi alusten ja satamien turvatoimien parantamisesta (KOM(2003) 229, 2.5.2003) ja ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi yhteisön suuntaviivojen muuttamisesta Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi (KOM(2003) 564, 1.10.2003).

[59] Aloite on osa tieliikenneturvallisuuden eurooppalaista toimintaohjelmaa, jonka komissio käynnisti vuonna 2003 ja johon sisältyy kolme alaa: tielläliikkujien liikennekäyttäytyminen, ajoneuvojen turvallisuus ja tieinfrastruktuuri.

Perusteellisen vaikutustenarvioinnin jälkeen komissio tuli siihen johtopäätökseen, että riskialttiiden tunneleiden (yli 500 metriä pitkien) osalta tarvitaan direktiiviä, jotta voidaan ehkäistä ihmishenkiä, ympäristöä ja tunnelien laitteistoja uhkaavat vaarat ja turvata vähimmäistasoinen suoja onnettomuustapauksissa. [60]

[60] KOM(2002) 769, 30.12.2002.

Vaikka Euroopan parlamentti ja neuvosto halusivatkin tehdä monia muutoksia ehdotettuihin organisatorisiin ja teknisiin vaatimuksiin, siitä oltiin yhtä mieltä, että yhteisön toimet olivat selvästi perusteltuja toissijaisuusperiaatteen perusteella.

Kaikki tapaukset eivät kuitenkaan ole yhtä selviä kuin tunnelien turvallisuus, minkä julkisia palveluita koskevat keskustelut ovat osoittaneet. Barcelonassa maaliskuussa 2002 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota tarkastelemaan, olisiko hyödyllistä antaa puitedirektiivi yleistä taloudellista etua koskevista palveluista. Komissio vastasi kehotukseen toukokuussa 2003 esittämällä vihreän kirjan, jolla pyrittiin erityisesti määrittämään unionin tehtävä laadukkaiden julkisten palveluiden edistämisessä. [61]

[61] Vihreä kirja yleishyödyllisistä palveluista (KOM(2003) 270, 21.5.2003).

Komission kannalta on kiistanalainen kysymys, mikä olisi oikea toimintalaajuus ja -väline asiassa. Tämän vuoksi komissio piti tarpeellisena laajentaa yleishyödyllisiä palveluita [62] koskevaa keskustelua ja lisätä arvioitavien mahdollisten lähestymistapojen valikoimaa. Arvioinnin ensimmäinen vaihe oli järjestää julkinen kuuleminen, joka päättyi 15. syyskuuta 2003. Kansalaisille toimitettu kyselylomake osoitti, miten vaikeaa toissijaisuusperiaatteen soveltaminen voi olla, kun se koskee hyvin erilaisia poliittisia ja hallinnollisia kulttuureita. [63]

[62] Vihreässä kirjassa täsmennetään yleishyödyllisten palveluiden käsitettä ja erotetaan toisistaan laajojen verkostoalojen tarjoamat yleisen taloudellisen edun mukaiset palvelut (joita on avattu asteittain ja joihin sovelletaan sisämarkkinasääntöjä), muut yleisen taloudellisen edun mukaiset palvelut, kuten jätehuolto ja yleisradiopalvelut (joihin sovelletaan osin yhdenmukaistettuja alakohtaisia sääntöjä) sekä muut kuin taloudelliset palvelut ja palvelut, jotka eivät vaikuta kauppaan (joihin sovelletaan kansallisia sääntöjä).

[63] Komissio esitti lomakkeessa mm. seuraavat kysymykset: Olisiko korkealaatuisten yleishyödyllisten palvelujen kehittäminen lisättävä yhteisön tavoitteisiin? Olisiko yhteisön toimivaltaa laajennettava yleisen taloudellisen edun mukaisten palvelujen ja muiden kuin taloudellisten palvelujen alalla? Onko tarvetta selventää, kuinka vastuualat jakautuvat yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken? Onko olemassa palveluja (muita kuin suuret verkkotoimialat), joiden osalta olisi laadittava yhteisön sääntelypuitteet? Onko suotavaa laatia yhteisön puitteet yleishyödyllisille palveluille? Mikä niiden lisäarvo olisi verrattuna nykyiseen alakohtaiseen lainsäädäntöön? Mitä aloja ja kysymyksiä puitteiden olisi koskettava? Mitä välinettä olisi käytettävä (esimerkiksi direktiiviä, asetusta, suositusta, tiedonantoa, suuntaviivoja tai toimielinten välistä sopimusta)? Mikä alakohtaisen sääntelyn tähänastinen vaikutus on ollut? Onko tämä vähentänyt johdonmukaisuutta?

b) Kun toissijaisuusperiaate vaatii yhteisön toimien lopettamista

Toissijaisuusperiaate sallii yhteisön toimien laajentamisen, jos olosuhteet niin vaativat, mutta se myös vaatii rajoittamaan tai keskeyttämään toimet, kun ne eivät enää ole perusteltuja. Komissio on pitänyt tällaista toimien supistamista asianmukaisena valmispakkauksia koskevien sääntöjen osalta.

Kuluttajansuojan ja markkinoiden avoimuuden parantamiseksi ja kaupan esteiden poistamiseksi yhteisö vahvisti 1970-luvulla pakolliset tai vaihtoehtoiset valmispakkauskoot useille tuotteille. Sisämarkkinalainsäädännön yksinkertaistamistoimien (SLIM-IV) yhteydessä komissio toteutti useita analyyseja, tutkimuksia ja julkisia kuulemisia sidosryhmien kanssa arvioidakseen voimassa olevaa järjestelmää ja halukkuutta sääntelyn purkamiseen alalla. Erilaisia poliittisia vaihtoehtoja (vapaasti valittavat koot tai vakiokoot) on arvioitu. Vapaasti valittavat pakkauskoot ja vapaaehtoinen standardointi vaikuttavat yleisesti saavan enemmän kannatusta kuin vakiopakkauskoot, ottamatta lukuun tiettyjä aloja, joilla vaikutuksia arvioidaan edelleen [64].

[64] Viini, viina, kahvi, sokeri, suola, jauho, metallitölkit ja aerosolit.

Yleisesti ottaen nykyisen valmispakkauksia koskevan lainsäädännön tavoitteet katetaan jo nykyisillä direktiiveillä (kuluttajansuoja on turvattu yksikköhinnoittelusta ja ympäristönsuojelu pakkauksista ja pakkausjätteestä annetulla direktiivillä). Jos käynnissä olevan vaikutustenarvioinnin perusteella vakiopakkauskokoja koskeva lainsäädäntö vaikuttaa perustellulta joillakin aloilla, komissio ottaa tämän huomioon valmispakkauksia koskevassa ehdotuksessa, joka sen on tarkoitus tehdä vuonna 2004. [65]

[65] Direktiivin 75/106/ETY liitteen 3 ja direktiivin 80/232/ETY tarkastelu.

c) Kun suhteellisuusperiaate vaatii jäsenvaltioiden laajempaa osallistumista

Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti unionin on käytettävä asianmukaisia keinoja, jotka eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen. Sen perusteella komissio on ehdottanut muutoksia, joilla pyritään hajauttamaan vastuuta, myös aloilla, jotka kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Tämä tulee esiin kilpailupolitiikkaa koskevissa tuoreissa uudistuksissa.

EU:n kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta annettu asetus (EY) N:o 1/2003 [66] koskee EU:n kilpailupolitiikan perustana olevan kahden keskeisen säännön täytäntöönpanoa. Näillä säännöillä kielletään yritysten väliset sellaiset sopimukset, joiden "tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla" (perustamissopimuksen 81 artikla), ja yrityksen määräävän aseman väärinkäyttö (perustamissopimuksen 82 artikla). Se on lisännyt huomattavasti kansallisille viranomaisille annettua vastuuta.

[66] Neuvoston asetus (EY) N:o 1/2003, annettu 16. joulukuuta 2002, perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta, EYVL L 1, 4.1.2003, s. 1.

Aiempi lupajärjestelmä, joka perustettiin vuonna 1962 annetulla asetuksella, keskittyi voimakkaasti kaikkiin poikkeusta vaativiin rajoittaviin sopimuksiin. Komissio, kansalliset tuomioistuimet ja kansalliset kilpailuviranomaiset pystyivät kaikki soveltamaan 81 artiklan mukaista kieltosääntöä, mutta poikkeusten soveltamista - rajoittavista sopimuksista ja käytänteistä ennalta annetun ilmoituksen perusteella - koskeva toimivalta oli annettu yksinomaan komissiolle. Paljon suuremmassa ja muuttuneessa unionissa, jossa kilpailukulttuuri on kehittynyt merkittävästi 40 viime vuoden aikana ja jossa kansallisia kilpailulakeja on pantu täytäntöön ja kilpailuviranomaisia perustettu, oli tarve kiireesti nykyaikaistaa voimassa olevia sääntöjä ja saattaa ne samansuuntaisiksi toissijaisuusperiaatteen dynaamisen soveltamisen kanssa.

Vuonna 1999 annetun valkoisen kirjan [67] jälkeen komissio ehdotti vuonna 2000 uutta hajautettua järjestelmää, jossa kilpailusääntöjä voisivat panna täytäntöön sekä komissio että jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset ja tuomioistuimet mutta jossa samalla säilytettäisiin komission erityinen täytäntöönpanijan rooli. [68] Jotta komission voimavaroja voitaisiin käyttää paremmin, ei ole enää tarpeen notifioida yritysten välisiä sopimuksia perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan soveltamiseksi. Tämä tarkoittaa, että sopimuksia, jotka täyttävät artiklassa mainitut ehdot, pidetään laillisina. Järjestelmässä vahvistetaan myös jäsenvaltioiden viranomaisten kykyä soveltaa tehokkaasti yhteisön lainsäädäntöä kansallisella tasolla. Horisontaalisten yhteistyömenettelyiden kautta jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset voivat vaihtaa luottamuksellisia tietoja ja avustaa toisiaan tosiseikkojen saamisessa. Koska komissio on edelleen ainoa viranomainen, joka voi toimia koko Euroopan unionissa, sen keskeinen asema yhteisön kilpailulainsäädännön ja -politiikan kehittämisessä jatkuu, ja tämä takaa sen, että lainsäädäntöä sovelletaan johdonmukaisesti eikä yhteisön kilpailulainsäädäntöä kansallisteta.

[67] Valkoinen kirja EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan soveltamissääntöjen uudistamisesta - Komission ohjelma nro 99/027, KOM(1999) 101, 28.4.1999.

[68] KOM(2000) 582, 27.9.2000.

d) Mahdollisimman yksinkertainen toiminta

Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta koskevan pöytäkirjan mukaan "yhteisön toimintaa varten on valittava mahdollisimman yksinkertainen muoto". Tieliikenteen turvallisuutta, sopimattomia kaupallisia menettelyjä ja kemikaaleja koskevissa ehdotuksissa tuodaan esiin komission perusteet asianmukaisen sääntelytason valinnalle. [69]

[69] Muita esimerkkitapauksia ovat direktiiviehdotus naisten ja miesten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta tavaroiden ja palvelujen saatavuuden ja tarjonnan alalla (KOM(2003) 657 lopullinen, 5.11.2003) ja direktiiviehdotus puitteiden säätämisestä energiaa käyttäviä tuotteita koskevien ekologisen suunnittelun vaatimusten asettamista varten (KOM(2003) 453, 1.8.2003).

Matkustajien ja tavaroiden kuljetuksiin liittyvän turvallisuuden parantaminen on yksi Euroopan unionin avaintehtävistä. Komissio ehdotti vuonna 2001 eurooppalaista liikennepolitiikkaa koskevassa valkoisessa kirjassa [70], että Euroopan unionin olisi asetettava itselleen kunnianhimoinen tavoite ja puolitettava tieliikenteen kuolinuhrien määrä vuoteen 2010 mennessä.

[70] Valkoinen kirja "Eurooppalainen liikennepolitiikka vuoteen 2010: valintojen aika" (KOM(2001) 370, 12.9.2001).

Tutkimukset ovat osoittaneet, että ylinopeus, rattijuopumus ja turvavöiden käyttämättömyys olivat tapaturmien pääsyitä kaikissa jäsenvaltioissa ja että edistystä voitaisiin saavuttaa yksinkertaisesti vain noudattamalla jo olemassa olevia sääntöjä. Tämän vuoksi komissio keskittyi tapoihin, joilla kansallisten lakien moitteetonta täytäntöönpanoa voitaisiin parantaa. Komissio ehdotti kesäkuussa 2003 annetun tieliikenneturvallisuutta koskevan eurooppalaisen toimintaohjelman mukaisesti, että määriteltäisiin kansalliset täytäntöönpanosuunnitelmat, joihin sisällytettäisiin parhaat toimintatavat (noudattamista koskevat tarkastukset, asianmukaiset seuraamukset rikkomuksista ja tiedotuskampanjat), ja että perustettaisiin mekanismit rajatylittävää täytäntöönpanoa varten organisoimalla rikkomuksia koskevien tietojen toimiva siirtojärjestelmä seuraamuksista vastaavien viranomaisten välille.

Komissio ehdotti toimenpiteiden listaamista yksinkertaiseen suositukseen. [71] Suosituksessa todetaan, että jos jäsenvaltioista saatavien tietojen perusteella valkoisessa kirjassa esitetyn tavoitteen saavuttamiseksi toteutetut toimet osoittautuvat riittämättömiksi, ehdotetaan sitovampia toimenpiteitä.

[71] K(2003) 3861, 21.10.2003.

Elinkeinonharjoittajien sopimattomat kaupalliset menettelyt kuluttajia vastaan ovat esimerkki vaihtoehtoisten sääntelymenetelmien käyttömahdollisuuksista. Sopimattomat kaupalliset menettelyt ovat ongelma sisämarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle (kilpailun vääristyminen) johtuen pirstoutuneesta sääntelystä ja kuluttajien luottamuksen puutteesta.

Laajennetussa vaikutustenarvioinnissa komissio tarkastelee mahdollisia eri vaihtoehtoja ja niiden vaatimia myönnytyksiä. [72] Tämän perusteella se katsoi, että puitedirektiivi [73] , joka mahdollistaa perinteisen lainsäädännön ja yhteissääntelyn yhdistelmän, riittäisi kuluttajia ja sisämarkkinoita koskevien unionin tavoitteiden saavuttamiseksi. Sen ehdotuksessa puitedirektiiviksi tunnustetaan ryhmien tai yhdistysten mahdollisuus laatia vapaaehtoisia käytännesääntöjä direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi. Käytännesääntöjen rikkomista pidettäisiin sopimattomana kuitenkin vain erittäin tarkoin määritellyin edellytyksin (esimerkiksi tuotteen harhaanjohtavan esittämisen pitäisi olla sellainen, että se vääristäisi olennaisella tavalla tuotteeseen kohdistuvaa kuluttajan päätöstä).

[72] SEK(2003) 724, 18.6.2003.

[73] KOM(2003) 356, 18.6.2003.

Kemikaaleja koskeva ehdotus (REACH), joka esitettiin 29. lokakuuta 2003, on komission mukaan tapaus, jossa asetukselle ei ole muita vaihtoehtoja eli jossa tavoitetta ei olisi voitu saavuttaa kevyemmällä välineellä.

Kemikaalialan suuri uudistus sai alkunsa, kun yleisesti oltiin sitä mieltä, että voimassa oleva lainsäädäntö ei enää vastannut tehokkaasti ja riittävästi kansalaisten huoleen kemikaalien mahdollisista vaikutuksista terveyteen ja ympäristöön. Erityisiä ongelma-alueita olivat riittämättömät tiedot ennen vuotta 1981 ensimmäistä kertaa markkinoiduista kemikaaleista (ominaisuudet, käyttö, riskit ja riskinvähentämistoimet), viranomaisille kasautunut raskas taakka sekä lopullisen riskinarvioinnin hitaus ja työläys. Komissio punnitsi tarkoin eri välineiden haitat ja hyödyt erityisesti teollisuudelle aiheutuvien kustannusten ja hallinnollisen taakan osalta, jotta olisi voitu vastata asianmukaisesti kaikkien sidosryhmien perusteltuihin huolenaiheisiin. [74]

[74] Keskustelujen lähtökohtana oli tulevaa kemikaalipolitiikkaa koskevasta strategiasta laadittu valkoinen kirja (KOM(2001) 88 lopullinen), jonka komissio julkaisi helmikuussa 2001. Tämän jälkeen ehdotetuista toimenpiteistä käytiin laajaa kuulemista teollisuutta, kansalaisyhteiskuntaa ja kansalaisjärjestöjä edustavien sidosryhmien, jäsenvaltioiden ja toimielinten kanssa, ja niistä tehtiin laajennettu vaikutustenarviointi.

Komissio päätyi lopulta siihen, että kemikaalien rekisteröinti, arviointi, lupamenettelyt ja rajoitukset olisi järjestettävä yhteen asetukseen (REACH), jonka hallinnoinnista vastaa Euroopan kemikaalivirasto. [75] Unionin lainsäädäntövalikoimasta voimakkaimman vaihtoehdon valinta oli perusteltua useista syistä. Asetus tarjoaa parhaat takuut kilpailun vääristymistä vastaan, ja tämä on keskeisen tärkeää suunniteltujen toimien taloudellisten vaikutusten vuoksi. Lisäksi asetuksen vaatimat lainsäädännölliset jatkotoimet jäsenvaltioissa ja komissiolta vaadittu valvonta ovat suhteellisen yksinkertaisia direktiiviin verrattuina, etenkin kun unionissa on kohta 25 jäsenvaltiota. Lainsäädännön käyttöä puoltaa lisäksi alan teknisyys - varsinkin kun kyse on mahdollisesti vaarallisista tuotteista. Vaihtoehtoisten, joustavampien välineiden, kuten yhteis- tai itsesääntelyn käyttö ei näin ollen tullut tässä kyseeseen.

[75] KOM(2003) 644 lopullinen, 29.10.2003.

f) Vakiintuneiden kansallisten järjestelyiden kunnioittaminen

Toissijaisuusperiaatteen noudattaminen edellyttää, että "yhteisön lainsäädännön noudattamisen ohella olisi huolehdittava siitä, että noudatetaan vakiintuneita kansallisia järjestelyitä". Arkaluonteista aihetta, ihmisalkioiden kantasolututkimusta koskeva ehdotus osoittaa, miten komissio soveltaa tätä vaatimusta. [76]

[76] Toinen esimerkkitapaus on ehdotus neuvoston asetukseksi paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn käyttöönotosta jäsenvaltioiden maaulkorajoilla (KOM(2003) 502, 14.9.2003).

Tutkimuksen ja kehittämisen kuudennessa puiteohjelmassa, jonka ministerineuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyivät vuonna 2002, mahdollistetaan ihmisalkion kantasolututkimusten rahoitus pyrittäessä torjumaan vakavia sairauksia. Tarve yhteisön tason toimiin vahvistettiin tuolloin selvästi. Komission ehdotuksessa [77] pyritään asettamaan tiukat eettiset säännöt sellaisten tutkimushankkeiden rahoitukselle, joissa hankitaan kantasoluja ylimääräisistä ihmisalkioista. Ehdotuksella EU tukee vastuullisesti tämän tieteenalan edistystä koko maailman potilaiden hyväksi samalla kuitenkin varmistaen, että tämä tapahtuu selkeän eettisen säännöstön puitteissa. Yhteisön tasoisella tutkimusyhteistyöllä voidaan vähentää tutkimustyön päällekkäisyyksiä ja auttaa vähentämään ylimääräisten ihmisalkioiden käyttöä ihmisalkion kantasolulinjojen hankintaan. Lisäksi yhteisön rahoituksella edistetään tulosten ja osaamisen jakamista eri jäsenvaltioista tulevien tutkimusryhmien kesken.

[77] KOM(2003) 390, 9.7.2003.

Unionin on kuitenkin myös otettava huomioon suuret eroavaisuudet siinä, miten tällaiseen tutkimukseen suhtaudutaan eettisesti eri jäsenvaltioissa, joista jotkin kieltävät sen täysin. Tämän vuoksi komission ehdotuksessa säädetään, että yhteisö ei rahoita minkäänlaista ihmisalkioita tai minkä tahansa tyyppisiä alkion kantasoluja käyttävää tutkimusta, jos rahoitusta hakeva oikeussubjekti on sijoittautunut sellaiseen maahan, jossa tällainen tutkimus on kielletty. Tutkimushankkeisiin osallistuvien on noudatettava sen maan lainsäädäntöä, määräyksiä ja eettisiä sääntöjä, jossa tutkimus tehdään.

3.3. Periaatteiden soveltaminen lainsäädäntöprosessissa

Euroopan parlamentti ja neuvosto tekivät kokonaisuudessaan suhteellisen vähän muutoksia, jotka liittyivät toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteeseen. Tapauksissa, joissa parlamentin ja komission näkemykset erosivat toisistaan, suurimmassa osassa parlamentin tarkistuksista haluttiin laajempia ja intensiivisempiä unionin toimia (esim. yrityskeskittymiä koskeva asetus). Parlamentti katsoi useissa tapauksissa, että unionin olisi valittava sitovampi väline (esim. jalankulkijoiden suojelu). Joissakin tapauksissa parlamentti kuitenkin pyysi supistamaan suunniteltujen toimien soveltamisalaa ja/tai vaati kevyempiä toimia (esim. öljy- ja kaasupaketti).

Jäsenvaltioiden edustajana ja niiden toimivallan takaajana neuvosto pitää erityisesti huolen siitä, että unionin lainsäädännössä noudatetaan tiukasti toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta. Useimmiten sen tulkinta on rajoittavampaa kuin komission tulkinta (esim. rikosoikeus). Toisinaan neuvosto kuitenkin on katsonut, että unioni voisi ja sen pitäisi toimia tiukemmin.

Useimmissa tapauksissa toimielinten välisellä vuoropuhelulla päästiin periaatteiden tasapainoiseen tulkintaan, koska komissio tunnusti lainsäätäjän esittämien argumenttien paikkansapitävyyden tai lainsäätäjä ei vaatinut kaikkien ehdottamiensa muutosten tekemistä.

a) Ehdotettujen toimien soveltamisalan tai tehokkuuden rajoittaminen

Maakaasun toimitusvarmuuden takaamista koskeva ehdotus on hyvä esimerkki keskustelusta, jossa parlamentti piti ehdotettuja toimia liian laajoina ja komissio pitäytyi useimmissa perusteluissaan, koska pelkät kansalliset toimenpiteet voisivat olla ristiriidassa perustamissopimuksen vaatimusten kanssa.

Vuonna 2002 komissio ehdotti öljy- ja kaasuvaroja koskevaa pakettia, joka koostui neljästä direktiivistä ja jolla pyrittiin energian toimitusvarmuutta koskevien toimenpiteiden koordinointiin energian sisämarkkinoiden saavuttamiseksi. [78] Maakaasun toimitusvarmuutta koskevassa ehdotuksessa säädettiin muun muassa toimitusvarmuutta koskevista vähimmäisstandardeista, eri markkinatoimijoiden tehtävien selkeyttämisestä sekä solidaarisuusmekanismista suurten toimitusvaikeuksien yhteydessä.

[78] KOM(2002) 488 lopullinen, 11.9.2002.

Ensimmäisessä käsittelyssä 23. syyskuuta 2003 antamassaan lausunnossa parlamentti käsitteli kuusi toissijaisuusperiaatteeseen viittaavaa tarkistusta, jotka komissio hylkäsi osittain. [79] Toimielimet olivat eri mieltä toimen tarkasta soveltamisalasta (toissijaisuus). Komission mielestä kysymystä olisi tarkasteltava laajemmassa markkinoiden vapautumista ja kilpailua koskevassa ympäristössä (direktiivillä pyritään turvaamaan EU:n maakaasun sisämarkkinoiden moitteeton toiminta takaamalla toimitusvarmuus). Turvaamistoimien on oltava yhteensopivia kilpailukykyisten sisämarkkinoiden vaatimusten kanssa, ja tämän vuoksi on asetettava standardeja. Parlamentin mukaan tällaisessa lähestymistavassa erilaiset sääntelyn kohteet ovat menneet sekaisin, mikä on johtanut sitovaan luetteloon toimitusvarmuutta koskevista vaatimuksista, eikä tätä voida hyväksyä. Komissio ei hyväksynyt väitettä.

[79] Komission tiedonanto 17.10.2003, SP(2003) 3410/02.

Direktiiviin nimenomaisesti kirjattavista tavoitteista sitä vastoin päästiin sopimukseen. Direktiiviehdotuksen 4 artiklassa määritellään nimenomaisesti päivien lukumäärä, jonka ajan toimitusvarmuutta on pidettävä yllä sellaisille asiakkaille, joiden toimituksia ei voida keskeyttää; tässä viitataan keskimääräisiin sääolosuhteisiin, erittäin kylmiin jaksoihin tai kylmiin talviin, joita tilastollisesti on joka viideskymmenes vuosi. Parlamentti ehdotti kaikkien määritelmien korvaamista velvoittamalla jäsenvaltiot varmistamaan, että "kansallisen tilanteen mukaisesti suojelua tarvitseville asiakkaille voidaan mahdollisuuksien mukaan taata toimitusvarmuus". Komissio tunnusti väitteen paikkansapitävyyden ja ilmoitti olevansa valmis muuttamaan ehdotustaan vastaavasti.

Rajoittavimmat tulkinnat toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteesta liittyivät - eivätkä ehkä niinkään yllättävästi - toimivallan uusiin aloihin, jotka ovat kansallisen itsemääräämisoikeuden ytimessä. Rikosoikeus on yksi näistä. [80] Yksi unionin tärkeimmistä tavoitteista on luoda vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue. Sen kannalta tarkasteltuna vastavuoroista tunnustamista koskevan periaatteen täysimääräinen soveltaminen rikosoikeuden alalla ja etenkin rikosoikeudellisiin asioihin liittyvien lainvoimaisten päätösten alalla on erityisen tärkeää (rajatylittävien tapausten määrän vuoksi).

[80] Esimerkkinä komission ja joidenkin jäsenvaltioiden eroavista näkemyksistä ks. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi pysyvistä orgaanisista yhdisteistä, KOM(2003) 333 lopullinen, 12.6.2003.

Kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi tarvittiin siis selvästi toimia. Epäluottamus oikeusviranomaisten keskuudessa on suhteellisen korkea, mikä johtuu jäsenvaltioiden tarjoamien menettelytakeiden tason eroavaisuuksista. [81] Rikosoikeuden arkaluonteisuuden vuoksi komissio kiinnitti erityistä huomiota toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteeseen valmistellessaan ehdotustaan (tehokas kuuleminen, vihreän kirjan julkaisu [82] sekä laajennettu vaikutustenarviointi).

[81] Suurimpia ongelmia ovat oikeusavun saatavuus sekä ennen oikeudenkäyntiä että sen aikana, tulkkaus- ja käännösavun saatavuus, ilmoittaminen rikoksista epäillyille ja syytetyille heidän oikeuksistaan, erityisesti muita huonommassa asemassa olevien ryhmien asianmukainen suojelu sekä konsuliapu ulkomaalaisille pidätetyille.

[82] Komission vihreä kirja "Rikoksista epäiltyjen ja syytettyjen etujen turvaaminen rikosoikeudenkäynneissä Euroopan unionin alueella", KOM(2003) 75, 19.2.2003.

Yhteisten takeiden käyttöönottoon liittyviä erilaisia poliittisia vaihtoehtoja analysoitiin: ei politiikan muutosta, laaja-alainen ehdotus vai ensi vaiheessa perustakeisiin rajoittuva ehdotus, johon liittyy sitoumus käsitellä muita aloja myöhemmin. Viimeksi mainittua vaihtoehtoa pidettiin parhaana. Tämän jälkeen tarkasteltiin erilaisia välineitä: Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34 artiklassa määrätty yhteinen kanta, yleissopimus vai puitepäätös. Puitepäätös vaikutti olevan asianmukaisin väline konkreettisten tulosten saavuttamiseksi mahdollisimman lyhyessä ajassa ja Tampereen päätelmien mukaisesti. Muita etuja olivat mahdollisuus vedota Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen, suhteellisen yksinkertainen täytäntöönpanomenettely ja komission mahdollisuus seurata ja valvoa kansallisen lainsäädännön täytäntöönpanoa.

Näiden havaintojen perusteella komissio päätti, että vastavuoroisen tunnustamisen ennakkoedellytyksenä on puitepäätös, jossa annetaan menettelytakuita koskevat vähimmäisstandardit rikosoikeudenkäynneissä epäiltyjen ja syytettyjen osalta Euroopan unionin alueella.

Euroopan parlamentti suhtautui ehdotukseen myönteisesti [83], mutta jotkin jäsenvaltiot ottivat vastakkaisen asenteen ja asettivat toimen tarpeellisuuden kyseenalaiseksi. Ne katsoivat, että rikosoikeudellisen järjestelmän organisointi kuuluu edelleen kansalliseen toimivaltaan ja että ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen yleissopimus on riittävä takaamaan yhteiset vähimmäisstandardit. Ne myös esittivät, että yhteisten vähimmäisstandardien asettaminen EU:n tasolla saattaa johtaa standardien alenemiseen, koska jotkin maat saattavat hyödyntää mahdollisuutta ja heikentää kansallista lainsäädäntöään.

[83] Kansalaisvapauksien ja -oikeuksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta tuki 21. lokakuuta 2003 ajatusta puitepäätöksestä. Parlamentin jäsenet tekivät suosituksia, joilla pyrittiin tarkentamaan komission ehdotusta. Komissio piti joitakin näistä suosituksista liian pitkälle menevinä toissijaisuusperiaatteen kannalta (esim. vankilaoloja koskeva suositus).

b) Laajempien ja tehokkaampien toimien toivominen

Unionin toimet jalankulkijoiden suojelemiseksi ovat esimerkki tilanteesta, jossa parlamentti kannatti voimakkaampia toimintakeinoja. [84] Tieliikenteen uhreista merkittävä osa on jalankulkijoita ja pyöräilijöitä, ja tämän vuoksi komissio päätti vuonna 2001 toteuttaa toimia lisätäkseen heidän suojeluaan parantamalla vähitellen moottoriajoneuvojen eturakenteiden turvallisempaa suunnittelua. Komissio sai eurooppalaisilta, japanilaisilta ja korealaisilta autonvalmistajilta selvän sitoumuksen, jonka mukaan ne muuttavat ajoneuvojen eturakenteita vähentääkseen jalankulkijoille aiheutuvia vammoja törmäystilanteessa. Komissio esitti nämä sitoumukset heinäkuussa 2001 neuvostolle ja Euroopan parlamentille ja jätti niiden päätettäväksi, hyväksytäänkö sitoumukset vai ehdotetaanko niiden sisältöön perustuvaa lainsäädäntöä. [85]

[84] Toinen esimerkki on ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rehujen ja elintarvikkeiden virallisesta valvonnasta, KOM(2003) 52, 5.2.2003.

[85] KOM(2001) 389 lopullinen, 11.7.2001.

Euroopan parlamentti katsoi 13. kesäkuuta 2002, että unioni ei voi luovuttaa lainsäädäntövaltaansa kolmansille osapuolille, kun kyseessä on kansalaisten suojelu. Lisäksi autoteollisuuden järjestöjen allekirjoittamaa vapaaehtoista sopimusta pidettiin epäasianmukaisena muistakin syistä. Koska autoteollisuuden sitoumukset koskevat pääasiassa EY:n tyyppihyväksyntäjärjestelmän piiriin kuuluvien henkilöautojen valmistusta, niiden on oltava osa tätä järjestelmää. Lisäksi yhdenmukaistetut säännöt ovat tarpeen alalla, jotta voitaisiin varmistaa tavaroiden vapaa liikkuvuus mutta myös taata terve kilpailu valmistajien välillä estämällä sellaisten ajoneuvojen markkinointi, jotka eivät täytä vaatimuksia. Euroopan parlamentti pyysi näin ollen komissiota esittämään lainsäädäntötoimia, jotka koskevat auton eturakenteiden testaamista. [86] Komissio ehdotti puitedirektiiviä, jota on myöhemmin täydennettävä yksityiskohtaiset testausvaatimukset asettavalla komission direktiivillä [87]. Direktiivi hyväksyttiin 4. marraskuuta 2003.

[86] Ks. neuvoston 2389. kokouksen päätelmät, 26.11.2001, ja European parlamentin päätöslauselma, 3.6.2002.

[87] KOM(2003) 67, 19.2.2003.

Ehdotus yrityskeskittymiä koskevan asetuksen muuttamisesta on hyvä esimerkki keskustelusta, jossa parlamentti katsoi, että ehdotetulla toimella annetaan liikaa valtaa kansalliselle tasolle, ja komissio pitäytyi useimmissa perusteluissaan, koska parlamentin tarkistukset olisivat luoneet epätasapainoisen tilanteen unionin hyväksi.

Vuodesta 1990 lähtien yrityskeskittymien valvonta on keskitetty yhdelle valvontaelimelle koko unionissa. Yrityskeskittymiä koskevan asetuksen [88] ansiosta yritysten ei tarvitse hankkia hyväksyntää yhteisön laajuisille yhteenliittymille monista eri kansallisista sääntelyjärjestelmistä, ja sillä varmistetaan, että kaikkia yritysten yhteenliittymiä kohdellaan tasaveroisesti.

[88] Neuvoston asetus (ETY) N:o 4064/89, annettu 21. joulukuuta 1989, EYVL L 395, 30.12.1989.

Komissio päätti 12 viime vuoden aikana hankittujen kokemusten perusteella laatia uudelleen yrityskeskittymiä koskevan asetuksen ja esitti vuoden 2002 lopulla ehdotuksen [89], jolla pyritään optimoimaan yrityskeskittymätapausten käsittely komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten välillä. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti komissio katsoi, että tavoitteeseen päästäisiin parhaiten tehostamalla siirtämisjärjestelmää muuttamatta kuitenkaan nykyisiä liikevaihdon raja-arvoja koskevia kriteereitä, joiden perusteella tapausten käsittelypaikka valitaan. Tämän vuoksi uusi järjestelmä perustuu siihen, että sulautuma-asetuksen mukaisia käsittelypaikan siirtämismenettelyjä sovelletaan enemmän, niitä parannetaan ja käytetään ilmoitusta edeltävässä vaiheessa. Koska ilmoituksen tekijät tuntevat parhaiten tapaukseen liittyvät olosuhteet, yksinomaan niille olisi annettava aloiteoikeus menettelyn tässä vaiheessa. Toisin sanoen keskittymää suunnittelevat yritykset voisivat pyytää asian käsittelyn siirtämistä Euroopan komissiolle ennen kuin ne ilmoittavat asiasta kansallisella tasolla.

[89] Ehdotus neuvoston asetukseksi yrityskeskittymien valvonnasta, KOM(2002) 711, 11.12.2002.

Euroopan parlamentti ehdotti 9. lokakuuta 2003 annetussa lausunnossaan joitakin tarkistuksia, joiden pääasiallisena tarkoituksena oli asettaa tiukemmat vaatimukset yhteisönlaajuisten keskittymien käsittelyn siirtämisestä jäsenvaltioille ja samalla yksinkertaistaa menettelyä, jolla siirretään komission käsiteltäväksi sellaiset kansalliset keskittymät, joilla on rajatylittäviä vaikutuksia.

Komissio hylkäsi nämä tarkistukset, koska parlamentin ehdottama yleinen tapausten käsittelypaikan valinta yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä olisi ollut epätasapainoinen ja suosinut käsittelyn siirtämistä komissiolle, ja näin ollen haitannut toissijaisuusperiaatteen noudattamista. Neuvoston pitäisi tehdä lopullinen päätös vuoden 2003 loppuun mennessä.

4. PÄÄTELMÄT

Parempi säädöskäytäntö vuonna 2003

Unionissa on toteutettu merkittäviä toimia lainsäädännön laadun ja saatavuuden parantamiseksi. Vuoden 2002 lopulla ja vuoden 2003 alussa komissio keskittyi pyrkimyksissään pääasiassa hiomaan lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskevaa toimintasuunnitelmaansa. Samalla se määritteli Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa toimielinten välistä sopimusta, jolla luotaisiin perusta lainsäädännön parantamista koskevalle kattavalle strategialle. Molemmat prosessit on saatettu menestyksekkäästi päätökseen. Unionilla on nyt kattava politiikka, jolla varmistetaan selkeä, ajantasainen ja toimiva säännöstö, joka hyödyttää viime kädessä kansalaisia ja toimijoita.

Vuodet 2003 ja 2004 ovat kuitenkin siirtymävuosia useimpien toimien täytäntöönpanossa, ja tässä kertomuksessa voidaan näin ollen luoda katsaus vain ensimmäisiin kokemuksiin. Yleisesti ottaen tässä täytäntöönpanon alkuvaiheessa ei ole tullut esiin tarvetta tehdä suuria uudistuksia komission suuntaviivoihin, ja samaa mieltä vaikuttavat olevan muut toimielimet, jäsenvaltiot ja sidosryhmät.

* Komission keskeiset aloitteet, jotka koskevat vaikutustenarviointia, asiantuntijatiedon hankkimista ja käyttämistä sekä julkista kuulemista, ovat edistyneet tyydyttävästi. Komissio on tyytyväinen vuonna 2003 tehtyjen vaikutustenarviointien laatuun mutta on myös tietoinen vaikeuksista, jotka liittyvät luotettavan suunnittelun takaamiseen ja vaikutustenarvioinnin toteuttamiseen. Lähes kaikissa tapauksissa on sovellettu standardeja, jotka koskevat kuulemisten julkaisemista yhteisellä aloitussivulla, vastausten aikarajaa ja tulosten vahvistamista. Näiden uusien velvoitteiden vaatimasta lisätyöstä huolimatta kuulemisten lukumäärä lisääntyi. Komissio on kuitenkin havainnut toimien täytäntöönpanossa tiettyjä heikkouksia, jotka vaativat korjaavia toimia.

* Perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi ja yhteisön politiikan täytäntöönpanemiseksi käytettävien välineiden valinnan osalta komissio on tyytyväinen, että lainsäädännön parantamista koskevassa toimielinten välisessä sopimuksessa asetetaan selkeät puitteet yhteissääntelylle ja itsesääntelylle. Se toivoo, että näin helpotetaan niiden tulevaa käyttöä. Lisäksi komissio odottaa sääntelyvirastoja koskevien puitteiden nopeaa edistymistä ja kolmikantasopimusten kehittämistä.

* Yhteisön säännöstön yksinkertaistamista ja päivittämistä koskevien kunnianhimoisten toimintapuitteiden tiukka seuranta on paljastanut epäyhtenäisiä muttei epätyydyttäviä tuloksia. Konsolidointiohjelman loppuun saattaminen ja sääntelykulttuurin asteittainen muutos komissiossa ja muualla ovat merkittäviä saavutuksia. Käynnissä on merkittäviä toimia yhteisön lainsäädännön saatavuuden parantamiseksi. Heikkouksiakin on kuitenkin havaittu yhteisön lainsäädännön määrän vähentämiseen tähtäävien toimenpiteiden (kodifiointi ja vanhentuneen lainsäädännön poistaminen) täytäntöönpanossa.

* Yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanon tiivistetyn seurannan alalla komissio on toteuttanut monia suunnitelluista toimista täytäntöönpanon parantamiseksi. Se on valmistelemassa uusia menettelyitä, joilla pyritään nopeuttamaan valitusten käsittelyä.

* Monien säädöskäytännön parantamista koskevien aloitteiden osalta komissio panee myös merkille huomattavat resurssi- ja ajankäyttövaatimukset; tämä koskee etenkin vaikutustenarviointia sekä julkista kuulemista ja asiantuntijatiedon käyttöä koskevia uusia standardeja.

* Komissio on tyytyväinen, että muut toimielimet pitävät lainsäädännön parantamista jaettuna velvollisuutena ja että on saatu aikaan toimielinten välinen sopimus toimista, jotka vaativat koordinoituja tai yhteisiä toimia. Nyt olisi keskityttävä tämän sopimuksen täytäntöönpanoon. Komissio on myös tyytyväinen siihen, miten jäsenvaltiot ovat suhtautuneet komission ja Mandelkernin ryhmän suosituksiin, vaikkakin edistys on ollut vaihtelevaa.

* Komissio tunnustaa, että on tarpeen kehittää indikaattoreita ja muita keinoja, joilla varmistetaan, että jatkuvan seurannan turvaamiseksi on olemassa riittävä tietopohja.

Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltaminen vuonna 2003

Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltaminen vuonna 2003 oli kokonaisuudessaan tyydyttävää. Arviota vahvistaa se, että yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettiin vain vähäinen määrä tapauksia, jotka koskivat näiden periaatteiden rikkomista, ja sellaisten tuomioiden puuttuminen, joissa olisi pidetty unionia syyllisenä tällä perusteella. Vaikka unionin velvoitteet ovat huomattavasti lisääntyneet, vuonna 2003 käynnistettiin alle 400 lainsäädäntöaloitetta (puolet vuoden 1990 määrästä), ja tämä on epäsuora osoitus periaatteiden tiukasta soveltamisesta. Myös ehdotusten sisällön tarkastelu tukee arviota: asetukset ja yksityiskohtaiset toimenpiteet olivat selvästi poikkeus, ja niiden valinta edellytti aina erittäin vankkoja perusteita.

Toimielinten välinen vuoropuhelu vuonna 2003 oli korkealaatuista. Vuoropuhelulla pyrittiin löytämään tasapainoinen ratkaisu useimmissa tapauksissa. Komissio tunnusti usein Euroopan parlamentin ja neuvoston esittämien argumenttien arvon ja muutti ehdotustaan vastaavasti. Monissa tapauksissa komissio kuitenkin katsoi, että lainsäätäjän ehdottamat muutokset lisäisivät monimutkaisuutta eikä niissä ole riittävästi otettu huomioon toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta. Komissio aikoo seurata edelleen tarkkaavaisesti lainsäädäntöprosessia, myös silloin, kun Euroopan parlamentti ja neuvosto pääsevät sopimukseen sovitteluvaiheessa.

Toissijaisuus on perusolemukseltaan dynaaminen käsite. Se mahdollistaa yhteisön toimien laajentamisen olosuhteiden niin vaatiessa ja toisaalta niiden rajoittamisen tai lopettamisen, kun ne eivät enää ole perusteltuja. Kulunut vuosi tarjosi esimerkkejä toimien laajentamisesta ja supistamisesta. Mutta kuten komissio totesi vuoden 1997 työohjelmassaan, se ei voi hyväksyä sitä, että toissijaisuus- tai suhteellisuusperiaatteeseen vedoten asetettaisiin kyseenalaiseksi tähänastiset saavutukset tai että palattaisiin hallitustenväliseen menettelyyn. Siinä kärsisivät sekä demokratia että tehokkuus.

Valppautta vaaditaan kaikilla tahoilla. Eurooppa-valmistelukunnan laatimien toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta koskevien puitteiden hyväksymisestä on se etu, että kun kansalliset parlamentit otetaan mukaan, valppaus lisääntyy hidastamatta kuitenkaan merkittävästi unionin päätöksentekomekanismia.

Liite 1: Lainsäädäntötoimet vuonna 2003

Kootut tiedot vuodelta 2003 vahvistavat suuntauksen, joka on havaittu sisämarkkinoiden toteutumisen jälkeen: vuosittaisten lainsäädäntötoimien määrä on vähentynyt merkittävästi, ja toisena vuonna peräkkäin ehdotuksia on ollut selvästi alle 400. [90]

[90] Vuotta 2003 koskevissa luvuissa ovat mukana ehdotukset, jotka on tehty 1. tammikuuta ja 3. marraskuuta välisenä aikana.

Alakohtaisesti tarkasteltuna kolmasosa vuoden 2003 lainsäädäntötoimista suuntautui unionin ulkosuhteisiin (pääasiassa yhteiseen kauppapolitiikkaan) ja unionin laajentumiseen. Näiden alojen jälkeen seuraavina tulivat (alenevassa järjestyksessä) maatalous ja kalastus, terveys, teollisuus, liikenne ja energia sekä ympäristö. Luvut vastaavat aiempien vuosien lukuja. [91]

[91] Kehityksen seuraamiseksi ks. aiemmat vuosikertomukset: KOM(1993) 545, 24.11.1993; KOM(1994) 533, 25.11.1994; KOM(1995) 580, 20.11.1995; ESC(1996) 7, 27.11.1996; KOM(1997) 626, 26.11.1997; KOM(1998) 715, 1.12.1998; KOM(1999) 562, 3.11.1999; KOM(2000) 772, 30.11.2000; KOM(2001) 728, 7.12.2001 ja KOM(2002) 715, 11.12.2002.

>VIITTAUS KAAVIOON>

Liite 2: Julkiset kuulemiset vuonna 2003

Julkiset kuulemiset ovat välttämättömiä yhteisön politiikka koskevien ehdotusten ja politiikan täytäntöönpanon laadun parantamiseksi (väärinymmärrysten ja vihamielisten reaktioiden - eli huonon vastaanoton - riski vähenee, kun sidosryhmät ovat mukana jo varhaisessa vaiheessa). Kuulemisella voidaan kartoittaa paremmin toimien tarve, toimia koskevat odotukset ja toteutettavien toimien tyyppi. Tämä on erityisen tärkeää aloilla, joilla komissiolla on laaja toimivalta, jotka ovat edelleen kehitysvaiheessa tai jotka vaativat jatkuvia lainsäädäntötoimia.

Komissiolla on pitkät perinteet laajojen kuulemisten [92] järjestämisestä eri kanavien kautta: vihreät kirjat, valkoiset kirjat, tiedonannot, foorumit (esim. eurooppalainen energia- ja liikennefoorumi), seminaarit ja Internet-kuulemiset [93]. Komissio on myös sitoutunut käymään erilaista vuoropuhelua sidosryhmien kanssa erityisaloilla, ja näistä kehittynein on työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu.

[92] Kuulemisella tarkoitetaan prosesseja, joita komissio käyttää politiikan muotoilun vaiheessa saadakseen ulkoisilta sidosryhmiltä kannanottoja ennen lopullisen päätöksen tekemistä.

[93] Ks. erityisesti interaktiivista politiikan suunnittelua koskeva aloite (IPM - http:// www.ipmmarkt.homestead.com). IPM:ssä on kaksi Internet-pohjaista välinettä, joilla kerätään spontaanisti tietoa kansalaisilta, kuluttajilta ja elinkeinonharjoittajilta heidän ongelmistaan, jotka liittyvät EU:n eri politiikanaloihin. Helmikuussa 2003 käynnistettiin komission laajuinen palautemekanismi. Vuosittain kerätään tuhansia tapauksia, ja useat pääosastot ovat jo ryhtyneet hyödyntämään sitä politiikan laatimisessa.

Vuonna 2003 komissio julkaisi 5 vihreää kirjaa ja 142 tiedonantoa. Se julkaisi myös 73 raporttia ja järjesti 60 Internet-kuulemista kuulemismenettelyjen yhteisen aloitussivuston "Sinun äänesi Euroopassa" kautta. [94] Komissio on perustamassa Euroopan yrityspaneelia (European Business Test Panel), jonka tehtävänä on esittää yritysten kanta uusiin lainsäädäntöehdotuksiin, nykyisten sääntöjen soveltamiseen ja poliittisiin aloitteisiin (http://europa.eu.int/yourvoice/ ebtp).

[94] Ks. http://europa.eu.int/yourvoice/ consultations/index_fi.htm.

Nämä luvut osoittavat, että komissio suhtautuu vakavasti toiminnastaan ja poliittisista pohdinnoistaan tiedottamiseen sekä kuulemisten järjestämiseen. Eritoten vihreiden kirjojen ja tiedonantojen määrä on noussut merkittävästi. [95] Myös edellisiä 10 vuotta koskevat luvut ovat yhtä vaikuttavat: komissio julkaisi yhteensä kaikilla aloilla 43 vihreää kirjaa, 19 valkoista kirjaa, yli 1 350 tiedonantoa ja lähes 1 500 raporttia, joissa käsiteltiin yhteisön toimia.

[95] 1.1.-3.11. annetut tiedonannot: 142 vuonna 2003, 96 vuonna 2002, 125 vuonna 2001, 112 vuonna 2000 ja 77 vuonna 1999.

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kuulemisten alakohtainen jakautuminen vuonna 2003 noudattelee yleisesti ottaen edellisiä vuosia. Eniten kuulemisia käytiin (alenevassa järjestyksessä) maatalouden, työllisyys- ja sosiaalipolitiikan, ulkosuhteiden, teollisuuden, oikeus- ja sisäasioiden, liikenteen ja energian, ympäristön, talouspolitiikan ja tietoyhteiskunnan alalla.

Kuulemisten toteuttamiseen liittyvät komission menettelyt sitä vastoin muuttuivat huomattavasti vuonna 2003. Eurooppalaista hallintotapaa koskevassa valkoisessa kirjassa tehtyjen sitoumusten mukaisesti komissio otti käyttöön julkisia kuulemisia koskevat vähimmäisvaatimukset, joita sovelletaan tärkeimpiin poliittisiin aloitteisiin. [96] Ensi vaiheessa näitä vaatimuksia sovellettiin kaikkiin ehdotuksiin, joille on tehtävä laajennettu vaikutustenarviointi.

[96] Komission tiedonanto "Neuvottelu- ja keskustelukulttuurin edistäminen - Komission konsultointiprosessiin sovellettavat yleiset periaatteet ja vähimmäisvaatimukset" (KCOM(2002) 704 lopullinen, 11.12.2002). Uudet standardit hyväksyttiin laajan kuulemisen jälkeen, jonka aikana komissio sovelsi etukäteen niitä hyviä toimintatapoja, joita se ehdotti. Ennen tiedonannon julkaisemista komissio pyysi kansalaisten, sidosryhmien ja toimijoiden mielipiteitä (ks. KOM(2002) 277 lopullinen, 5.6.2002), raportoi tuloksista ja antoi palautetta saaduista kannanotoista.

Suurimpia uudistuksia ovat kuulemisjakson vähimmäiskeston määrittely [97], velvoite raportoida tuloksista, velvoite antaa asianmukaista palautetta saaduista kommenteista ja yhden aloitussivuston perustaminen kuulemisia varten.

[97] Kirjallisten lausuntojen vastaanottamiseen on pyrittävä varaamaan vähintään kahdeksan viikkoa ja kokouskutsuja varten vähintään 20 päivän varoitusaika.

Marraskuun 3. päivänä 2003 päättyneen, laajennettua vaikutustenarviointia koskevan tarkastelun perusteella komissio katsoo, että yhteisellä aloitussivustolla julkaisemista, vastausten määräaikoja ja tuloksista raportointia koskevia vähimmäisvaatimuksia on noudatettu moitteettomasti lähes kaikissa tapauksissa. Vastaajille annettu aika ylitti usein vähimmäisvaatimuksen. Kohderyhmien valinta kyseenalaistettiin vain muutamassa tapauksessa. Erityishuomiota on kuitenkin vielä kiinnitettävä palautteen antamiseen vastaajille. Useimmissa tapauksissa annettiin liian vähän tietoja siitä, miten kommentit on otettu huomioon ehdotuksessa tai miksi ne hylättiin. Komission yksiköiltä saadun palautteen mukaan uusia standardeja sovellettiin muihinkin kuin entiseen toimielinten välisen sopimukseen liittyviin kuulemisiin. Muutamissa tapauksissa ehdotuksen hyväksymisen viivästymisen voitiin katsoa johtuvan vaatimusten noudattamisesta. Uusien vaatimusten käyttöönoton ja kannanottojen lukumäärän tai edustavuuden välisiä syy-seuraussuhteita ei voitu vahvistaa. [98]

[98] Kannanottojen määrä vaihteli suuresti erittäin teknisiin aiheisiin saaduista 30 vastauksesta ympäristöpolitiikkaa ja ihmisten terveyttä koskeviin aiheisiin saatuihin yli 6 400 vastaukseen (esim. kemikaalien rekisteröintiä, arviointia, lupamenettelyjä ja rajoituksia koskeva asetus).

Liite 3: Vaikutustenarviointi

Komissio hyväksyi vuonna 2002 kaikkien merkittävien komission aloitteiden arviointia varten uuden menetelmän, jossa otetaan huomioon ehdotuksen taloudellisten vaikutusten lisäksi myös sen sosiaaliset ja ympäristövaikutukset. [99] Siinä on kaksi päävaihetta: alustava vaikutustenarviointi ja tietyille merkittäville ehdotuksille tehtävä perusteellisempi, nk. laajennettu vaikutustenarviointi. Yhdessä virallisen kuulemisen kanssa käytettynä se tarjoaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle vankan perustan lainsäädäntöön liittyviä keskusteluja varten. Viime kädessä sen pitäisi parantaa EU-politiikan laatua ja johdonmukaisuutta.

[99] KOM(2002) 276 lopullinen, 5.6.2002.

Lähestymistavaksi valittiin uuden menettelyn asteittainen käyttöönotto vuodesta 2003 lähtien. Ensimmäisenä vuonna komissio suunnitteli soveltavansa menettelyä 17 prosenttiin ensisijaisista ehdotuksistaan (ks. luettelo 1, komission lainsäädäntö- ja työohjelma vuodeksi 2004). Vuonna 2004 noin puolet komission tärkeimmistä aloitteista laaditaan laajennetun vaikutustenarvioinnin perusteella [100].

[100] Absoluuttisin luvuin tarkasteltuna ero ei ole niin merkittävä (43 laajennettua vaikutustenarviointia suunniteltu vuodeksi 2003 ja 46 vuodeksi 2004). Tämä liittyy siihen, että komissio päätti rajata vuoden 2004 prioriteettiluettelonsa 72 ehdotukseen.

Määrällisesti komissio arvioi, että noin 50 prosenttia alun perin suunnitelluista laajennetuista vaikutustenarvioinneista saadaan päätökseen joulukuun 2003 loppuun mennessä. [101] Tämä suhteellisen alhainen täytäntöönpanoaste vaikuttaa olevan osa yleistä ongelmaa, johon liittyvät liian optimistinen suunnittelu, resurssien puute ja poliittiset vaikeudet. [102] Joissakin tapauksissa komission yksiköt kuitenkin raportoivat, että laajennettu vaikutustenarviointi oli osittain syypäänä ehdotusten hyväksymisen viivästymiseen. Laajennettu vaikutustenarviointi on vaativa tehtävä, ja yksiköiden on täytynyt mukautua uuteen menettelyyn.

[101] Tärkeimmät laajennettuun vaikutustenarviointiin perustuvat ehdotukset ovat seuraavat: Kioton pöytäkirjan joustavia välineitä koskeva lainsäädäntö, sokerin markkinajärjestelyn tarkistus, tupakan markkinajärjestelyn tarkistus, Euroopan laajuisia liikenneverkkoja koskevat suuntaviivat sekä kemikaaleja koskeva lainsäädäntö.

[102] Marraskuun 2003 puoliväliin mennessä komission työsuunnitelman täytäntöönpanoaste oli suunnilleen sama laajennettuun vaikutustenarviointiin perustuvien ehdotusten osalta ja niiden ehdotusten osalta, jotka eivät vaatineen täyttä vaikutustenarviointia. Olisi myös huomattava, että monta laajennettua vaikutustenarviointia on lykätty vain muutamalla kuukaudella niin, että ne hyväksytään vuoden 2004 alussa.

Laadulliselta kannalta tarkasteltuina uuden menettelyn käyttöönoton suorat ja epäsuorat vaikutukset ovat olleet suurimmaksi osaksi myönteisiä. Ensinnäkin uutta menettelyä sovellettiin tinkimättömästi. Pääosastot ovat omaksuneet rakentavan lähestymistavan ja ovat uhranneet nykyisiä henkilöresursseja ja taloudellisia resursseja työhön ja ovat tehneet aktiivisesti yhteistyötä muiden komission yksiköiden kanssa. Vaikutustenarviointi on monissa tapa