EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 5.2.2020 COM(2020) 55 final KOMISSION TIEDONANTO Talouden ohjausjärjestelmän uudelleentarkastelu



Kertomus asetusten (EU) N:o 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 ja 473/2013 soveltamisesta ja neuvoston direktiivin 2011/85/EU asianmukaisuudesta {SWD(2020) 210 final} - {SWD(2020) 211 final}



KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN KESKUSPANKILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Talouden ohjausjärjestelmän uudelleentarkastelu



Kertomus asetusten (EU) N:o 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 ja 473/2013 soveltamisesta ja neuvoston direktiivin 2011/85/EU asianmukaisuudesta 1.Johdanto Euro on 19 jäsenvaltion ja yli 340 miljoonan eurooppalaisen yhteinen raha. Se on yksi EU:n tärkeimmistä ja konkreettisimmista saavutuksista. Eurossa ei kuitenkaan ole kyse pelkästä rahaliitosta, vaan se tarjoaa perustan talouksiemme yhdentymiselle vakauden ja vaurauden lisäämiseksi. Maastrichtin sopimuksella vuonna 1992 perustettu talous- ja rahaliitto on rakenteeltaan ainutlaatuinen. Siinä yhdistyvät hintavakautta tavoitteleva yhteinen rahapolitiikka ja hajautettu finanssi- ja talouspolitiikka, joka on jäsenvaltioiden vastuulla. Maastrichtin sopimuksessa tunnustettiin, että terve finanssipolitiikka ja talouspolitiikan koordinointi ovat tarpeen, jotta yhteistä rahapolitiikkaa voidaan toteuttaa tuloksellisesti ja varmistaa euron vakaus ja menestyminen, kun huomioon otetaan jäsenvaltioiden välillä mahdollisesti esiintyvien heijastusvaikutusten ja mahdollisen vapaamatkustajuuden riskit, jotka johtavat liialliseen julkisen talouden alijäämään ja velkaan. Tämä puolestaan uhkaisi hintavakautta ja saattaisi viime kädessä pakottaa keskuspankin käyttämään rahapolitiikkaa julkisen talouden alijäämien rahoittamiseen. Näiden näkökohtien perusteella sopimuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot pitävät talouspolitiikkaansa yhteistä etua koskevana asiana ja sovittavat politiikkansa yhteen neuvostossa. Siinä edellytetään myös, että jäsenvaltiot välttävät julkisen talouden alijäämiä, jotka ovat yli 3 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja huolehtivat siitä, että julkisen velan määrä on alle 60 prosenttia suhteessa BKT:hen. Sopimuksessa määrätään lisäksi markkinakuria ylläpitävistä tekijöistä, kuten avustamiskiellon periaatteesta, jonka mukaan valtioiden ei pitäisi maksaa takaisin toistensa velkoja, ja kielletään julkisen velan keskuspankkirahoitus. Näihin järjestelyihin vaikuttivat kokemukset 1970- ja 1980-lukujen nopeasta inflaatiosta ja poliittisten päättäjien vahva usko siihen, että talouden ja rahoitusjärjestelmän yhdentyminen olisi rahaliitossa merkittävä lähentymistä ja vakauttamista edistävä tekijä. Perusta yhteisen rahan alueelle luotiin Maastrichtin sopimuksessa 1990-luvun alussa. Unioni on sen jälkeen kehittänyt erittäin kattavan ja yksityiskohtaisen kehyksen talouden ja finanssipolitiikan valvonnalle. Kehystä koskevat säännöt esitetään jäljempänä kuvatuissa johdetun oikeuden säädöksissä sekä muissa asiakirjoissa, joissa kuvataan yksityiskohtaisemmin ja läpinäkyvämmin valvonnan käytännön toteutusta. Näitä muita asiakirjoja ovat muun muassa vakaus- ja kasvusopimusta koskevat käytännesäännöt ja budjettikuripakettia koskevat käytännesäännöt. Lisätietoja valvontakehyksen täytäntöönpanosta esitetään vakaus- ja kasvusopimusta koskevassa käsikirjassa (Vade Mecum on the Stability and Growth Pact) ja koosteessa makrotalouden epätasapainoa koskevasta menettelystä (Compendium on the Macroeconomic Imbalance Procedure). Valvontakehykseen on aika ajoin tehty muutoksia esiin nousseisiin uusiin taloushaasteisiin vastaamiseksi ja kehyksen täytäntöönpanosta saatujen kokemusten huomioon ottamiseksi. Valvontakehyksen kehitys on lyhyesti seuraava: ·Vuonna 1997 tehtiin vakaus- ja kasvusopimus, jonka tarkoituksena on vahvistaa kansallisten finanssi- ja talouspolitiikkojen seurantaa ja koordinointia, jotta Maastrichtin sopimuksessa vahvistettuja alijäämä- ja velkaantumisrajoja noudatettaisiin pysyvästi kaikissa jäsenvaltioissa. Vakaus- ja kasvusopimuksella toteutettiin käytännössä Maastrichtin sopimuksen mukainen alijäämäkriteeri sen korjaavan osion avulla ja luotiin ennaltaehkäisevä osio liiallisten alijäämien syntymisen estämiseksi. ·Vakaus- ja kasvusopimuksen nimellisen alijäämän tavoitteiden noudattaminen osoittautui joillekin jäsenvaltioille vaikeaksi 2000-luvun alun taantumaolosuhteissa. Vakaus- ja kasvusopimusta uudistettiin näiden alkuajan kokemusten perusteella, jotta taloustilanne voitaisiin ottaa paremmin huomioon. Sen vuoksi vuoden 2005 uudistuksessa painotettiin erityisesti rakenteellisia julkisen talouden sopeutustoimia. Näin haluttiin varmistaa, että suhdannekierron vaikutukset julkiseen talouteen tulevat huomioiduiksi. Vakaus- ja kasvusopimusta muutettiin, jotta voitiin ottaa paremmin huomioon kunkin maan taloudellinen tilanne ja talousarviotilanne sekä jäsenvaltioiden julkisen talouden kestävyyteen kohdistuvat riskit, mukaan lukien väestön ikääntymisen vaikutukset. ·EU:ta ja euroaluetta vuoden 2007 jälkeen koetellun talous- ja finanssikriisin paljastamat haavoittuvuustekijät johtivat siihen, että EU toteutti useita toimenpiteitä vahvistaakseen talouden ohjaus- ja valvontakehystään. Toimenpiteillä on vaikutusta kaikkiin jäsenvaltioihin, mutta tietyt niistä koskevat erityisesti euroa käyttäviä maita. Toimenpiteiden keskeisen osan muodostavat lainsäädäntöpaketit, jotka tunnetaan talouspolitiikan ohjauspakettina, ns. ”six-pack” (2011), ja budjettikuripakettina, ns. ”two-pack” (2013) (ks. tekstikehys 1, jossa esitetään yhteenveto talouspolitiikan ohjauspakettiin ja budjettikuripakettiin sisältyvien uudistusten eri osatekijöistä). Näillä paketeilla pyrittiin varmistamaan talouspolitiikan tiiviimpi yhteensovittaminen ja taloudellisen suorituskyvyn jatkuva lähentyminen tiukentamalla vakaus- ja kasvusopimuksen mukaista julkisen talouden valvontaa ja edellyttämällä, että jäsenvaltiot ovat ottavat käyttöön kansalliset julkisen talouden kehykset. Niillä myös laajennettiin valvonta koskemaan makrotalouden epätasapainoa. Jotta voitaisiin ottaa huomioon heijastusvaikutusten erityinen merkitys euroalueella, budjettikuripaketissa otettiin käyttöön euroalueen jäsenvaltioiden talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia koskevat säännöt, vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osion piiriin kuuluvia euroalueen jäsenvaltioita koskevat erityissäännökset sekä kehys rahoitusvakautensa osalta vaikeuksissa olevien tai niiden uhasta kärsivien euroalueen jäsenvaltioiden tilanteen käsittelyä varten. Nämä lisäykset otettiin käyttöön aikana, jolloin markkinoiden luottamus ja jäsenvaltioiden keskinäinen luottamus oli heikkoa, minkä vuoksi niissä keskityttiin pääasiassa riskien vähentämiseen yksittäisissä jäsenvaltioissa ja vakauden turvaamiseen koko euroalueella. Talouspolitiikan ohjauspaketti ja budjettikuripaketti olivat osa laajempaa toimenpidekokonaisuutta unionin ja euroalueen talouden ja rahoitusjärjestelmän vakauden lujittamiseksi. Tämä kokonaisuus käsitti muun muassa mekanismien perustamisen ehdollisen rahoitustuen tarjoamiseksi euroalueen jäsenvaltioille, joilla on rahoitusvakauteen liittyviä ongelmia tai joita tällaiset ongelmat uhkaavat, sekä pankkiunionin ja siihen liittyvien yhteisten valvonta- ja kriisinratkaisumekanismien luomisen. ·Uudistettu makrotalouden ja julkisen talouden valvonta sisällytettiin samassa yhteydessä perustettuun talouspolitiikan eurooppalaiseen ohjausjaksoon, joka muodostaa yhteisen aikataulun talous- ja työllisyyspolitiikkojen koordinoinnille EU:n tasolla. Vuonna 2011 käyttöön otettua talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa on vähitellen kehitetty kohti entistä yhdennetympää talouden valvontaa, johon on sisällytetty myös jäsenvaltioiden Eurooppa 2020 -strategian mukaisten toimien seuranta.



Tekstikehys 1: Talouspolitiikan ohjauspakettiin ja budjettikuripakettiin liittyvät talouspolitiikan valvontakehyksen uudistukset Talouspolitiikan ohjauspakettiin sisältyvät uudistukset (2011) Talouspolitiikan ohjauspaketti sisälsi viisi asetusta ja yhden direktiivin, joilla tiukennettiin julkisen talouden valvontaa ja laajennettiin talouden valvonta koskemaan makrotalouden epätasapainoa. Talouspolitiikan ohjauspaketilla lujitettiin julkisen talouden valvontaa erityisesti vahvistamalla vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevää osiota, sillä terveen finanssipolitiikan harjoittaminen taloudellisesti hyvinä aikoina vahvistaa jäsenvaltioiden kykyä kestää talouden häiriöitä ja antaa mahdollisuuden hyödyntää finanssipoliittisia toimia taloudellisesti huonoina aikoina. Paketin yhteydessä otettiin käyttöön uusi käsite: merkittävä poikkeama keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen tähtäävältä sopeuttamisuralta. Lisäksi siinä vahvistettiin menettely, jonka mukaisesti jäsenvaltioiden olisi korjattava tällainen poikkeama. Riittämättömät politiikkatoimet voisivat euroalueen jäsenvaltioiden tapauksessa viime kädessä johtaa taloudellisten seuraamusten määräämiseen. Jäsenvaltioiden talousarviositoumusten täytäntöönpanon seurantaa parannettiin ottamalla käyttöön rakenteellista rahoitusasemaa täydentävä menojen kasvun vertailuarvo, jonka avulla jäsenvaltioille voidaan antaa selkeämpiä toimintaohjeita maltillisen finanssipolitiikan harjoittamiseen keskittämällä valvonta indikaattoreihin, jotka ovat suoraan hallituksen määräysvallassa. Talouspolitiikan ohjauspakettiin sisältyvillä uudistuksilla lujitettiin myös vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavaa osiota ottamalla käyttöön perussopimuksen mukainen velkakriteeri ja laajentamalla siten näkökulmaa liiallisten alijäämien välttämisestä kestävän velkakehityksen varmistamiseen. Samalla tiukennettiin seuraamuksia, joita euroalueen jäsenvaltioille on mahdollista määrätä, jos ne eivät noudata vakaus- ja kasvusopimuksen nojalla annettuja neuvoston suosituksia ja päätöksiä.

Julkisen talouden kehyksistä annetussa direktiivissä asetettiin jäsenvaltioille vaatimuksia, jotka koskevat niiden kansallisia julkisen talouden kehyksiä. Siinä painotettiin aiempaa voimakkaammin keskipitkän aikavälin suunnittelua ja talousarviomenettelyjen läpinäkyvyyttä. Lisäksi siinä korostettiin tarvetta käyttää julkisen talouden suunnitelmissa puolueettomia makrotalouden ja julkisen talouden ennusteita ja varmistaa finanssipoliittisten sääntöjen noudattamisen riippumaton seuranta kansallisella tasolla. Julkisen talouden valvonnan vahvistamisen lisäksi talouspolitiikan ohjauspaketilla otettiin käyttöön makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely, jonka avulla on tarkoitus havaita haitallisia makrotalouden epätasapainoja, estää niiden syntyminen ja varmistaa olemassa olevien epätasapainojen korjaaminen. Komissio toteaa makrotalouden epätasapainot ja määrittää niiden vakavuuden, mukaan lukien muihin euroalueen jäsenvaltioihin heijastuvat negatiiviset vaikutukset tai niiden riskin, ja neuvosto esittää asianomaisille jäsenvaltioille suosituksia niiden korjaamiseksi. Liiallisen makrotalouden epätasapainon toteamisen jälkeen makrotalouden epätasapainoa koskevassa menettelyssä voidaan käynnistää liiallista epätasapainoa koskeva menettely, jossa jäsenvaltiot esittävät ja toteuttavat korjaussuunnitelmia komission ja neuvoston seurannassa. Budjettikuripakettiin sisältyvät uudistukset (2013) Budjettikuripakettiin sisältyvillä kahdella asetuksella otettiin käyttöön erityisiä valvonta- ja seurantamenettelyjä euroalueen jäsenvaltioita varten, koska haluttiin ottaa huomioon mahdolliset heijastusvaikutukset talous- ja rahaliitossa. Asetuksilla luotiin erityisesti puitteet rahoitusvakautensa osalta vaikeuksissa olevien tai vaikeuksien uhasta kärsivien, rahoitustukea saavien tai rahoitustukiohjelmasta irtautuvien jäsenvaltioiden tilanteen käsittelylle. Budjettikuripaketti vahvisti myös entisestään euroalueen jäsenvaltioiden julkisen talouden koordinointia, kun käyttöön otettiin yhteisen aikataulun mukaisesti toteutettava jäsenvaltioiden talousarviosuunnitelmien monenvälinen arviointi. Se käsittää myös komission lausunnot näistä suunnitelmista ennen kuin kansalliset parlamentit hyväksyvät suunnitelmat sekä euroryhmässä käytävän keskustelun kunkin jäsenvaltion ja koko euroalueen julkisen talouden tilanteesta ja näkymistä. Budjettikuripaketilla vahvistettiin myös niiden euroalueen jäsenvaltioiden valvontaa, joilla on liiallisia alijäämiä. Uuden poliittisen syklin alkaminen unionissa tarjoaa hyvän tilaisuuden arvioida talous- ja finanssipolitiikan nykyisen valvontakehyksen toimivuutta. Tämä koskee erityisesti talouspolitiikan ohjauspaketissa ja budjettikuripaketissa vahvistettuja uusia säännöksiä, joiden soveltamisesta komission on raportoitava. Tässä uudelleentarkastelussa käsitellään erityisesti sitä, missä määrin talouspolitiikan ohjauspakettiin ja budjettikuripakettiin liittyvillä uudistuksilla käyttöön otetut tai niillä muutetut valvontatoimet ovat onnistuneet saavuttamaan keskeiset tavoitteensa, joita ovat i) julkisen talouden kestävyyden ja kasvun varmistaminen sekä makrotalouden epätasapainojen välttäminen, ii) sellaisen yhdennetyn valvontakehyksen luominen, joka mahdollistaa talouspolitiikan tiiviimmän koordinoinnin erityisesti euroalueella ja iii) jäsenvaltioiden taloudellisen suorituskyvyn lähentymisen edistäminen. Tämän tiedonannon tarkoituksena on käynnistää julkinen keskustelu näistä kysymyksistä. Uudelleentarkastelun yhteydessä on tärkeää huomata, että taloudellinen toimintaympäristö on muuttunut merkittävästi. Nyt kun suuresta taantumasta on kulunut kymmenen vuotta, jäsenvaltioiden edessä olevat haasteet ovat erilaisia kuin silloin, kun talouspolitiikan ohjauspaketilla ja budjettikuripaketilla toteutetut uudistukset hyväksyttiin. Vaikka talouden elpyminen on sen jälkeen jatkunut historiallisen pitkään, monien jäsenvaltioiden kasvupotentiaali ei ole noussut kriisiä edeltäneelle tasolle ja korot ovat pysyneet alhaisina. Potentiaalisen kasvun heikkeneminen ja korkojen lasku tilanteessa, jossa väestö ikääntyy, on kulkenut käsi kädessä jatkuvasti alhaisen inflaation kanssa. Kriisin jälkeen potentiaalista kasvua pyrittiin vahvistamaan ja talouden sopeutumista tukemaan ripeästi käynnistetyillä rakenneuudistuksilla, mutta uudistusvauhti on sittemmin hidastunut ja edistyminen eri maissa ja politiikanaloilla on ollut epätasaista. Tätä on tarkasteltava suhteessa vuotuisessa kestävän kasvun strategiassa esitettyyn laajempaan tavoitteeseen, jonka mukaan pyrkimyksenä on luoda uusi kasvumalli, jossa otetaan huomioon luonnonvarojen asettamat rajoitteet ja varmistetaan, että meillä on tulevaisuudessa työpaikkoja ja kestävää vaurautta. Tämä tavoite on sisällytetty Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaan ja tiedonantoon ”Vahva sosiaalinen Eurooppa oikeudenmukaisia siirtymiä varten”. Niissä hahmotellaan kestävän kasvun strategia, jonka tavoitteena on tehdä Euroopasta maailman ensimmäinen ilmastoneutraali maanosa, varmistaa, että EU on resurssitehokas ja valmis kohtaamaan digiajan vaatimukset, ja turvata samalla sosiaalinen oikeudenmukaisuus. Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää merkittäviä yksityisiä ja julkisia lisäinvestointeja pitkällä aikavälillä. Kyseiset tavoitteet ovat sopusoinnussa sen kanssa, että EU on sitoutunut asettamaan kestävän kehityksen tavoitteet EU:n poliittisen päätöksenteon ja toiminnan keskiöön. Vallitsevan taloustilanteen vaikutuksia talouden ohjausjärjestelmään on pohdittava huolellisesti. Ensinnäkin on arvioitava tarkoin, vaikuttaako tämä kehitys velkakestävyyteen liittyviin riskeihin. Kuten eräät viimeaikaiset kokemukset osoittavat, markkinoiden mieliala voi muuttua äkillisesti ja johtaa nopeisiin korkomuutoksiin. Vaikka perustekijät eivät muuttuisikaan, tämä voi lisätä julkiseen talouteen kohdistuvaa rasitusta varsinkin erittäin velkaantuneissa maissa ja vaarantaa niiden velan kestävyyden. Tämä riski on mahdollisesti suurempi rahaliitossa, kun valtioilla, joiden velkamäärät ovat hyvin erilaisia, on sama valuutta, eikä keskuspankki voi toimia valtioiden viimesijaisena lainanantajana. Velkakestävyyden varmistamiseen on tämän perusteella kiinnitettävä jatkuvaa huomiota. Koska korkojen efektiivinen alaraja rajoittaa yhä enemmän rahapolitiikkaa, arvioitavaksi olisi otettava myös finanssi- ja talouspolitiikan rooli makrotalouden vakauttamisessa. Lisäksi myös kansalliset finanssipolitiikat vaikuttavat rahoitusmarkkinoiden toimintaan ja rahapolitiikkaan, erityisesti kun otetaan huomioon valtionvelkakirjojen rooli turvallisina sijoitusvälineinä ja mahdollinen vaikutus silloin, kun turvallisia sijoitusvälineitä on saatavilla suhteellisen vähän. Myös ilmastoon liittyvien riskien vaikutukset rahoitusmarkkinoiden vakauteen ja julkiseen talouteen ovat saamassa suuremman merkityksen EU:n valvontaprosesseissa. Uudelleentarkastelussa otetaan huomioon nämä uudet haasteet. Siinä hyödynnetään Euroopan finanssipoliittisen komitean tekemää arviointia EU:n finanssipoliittisista säännöistä sekä Euroopan parlamentin, jäsenvaltioiden, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ja muiden sidosryhmien sekä tiedemaailman laatimia raportteja. 2.Arvio talouspolitiikan ohjauspaketin ja budjettikuripaketin soveltamisesta 2.1 Vakaus- ja kasvusopimus ja kansalliset julkisen talouden kehykset Tässä jaksossa julkisen talouden valvontakehystä arvioidaan suhteessa sen keskeisiin tavoitteisiin. Valvontakehyksellä pyritään erityisesti varmistamaan julkisen talouden kestävyys, mahdollistamaan talouden vakauttaminen, korostamaan julkisen talouden laadun merkitystä ja edistämään EU:n finanssipoliittisiin sääntöihin sitoutumista. Direktiiviä 2011/85/EU arvioidaan tarkastelemalla sen vaikutusta kansallisiin julkisen talouden kehyksiin. Julkisen talouden kestävyys Alkuperäisen vakaus- ja kasvusopimuksen (1997) keskeinen osa oli alijäämälle asetettu 3 prosentin viitearvo suhteessa BKT:hen. Siinä keskityttiin estämään liiallisten alijäämien heijastusvaikutuksia, jotka saattaisivat heikentää hintavakautta talous- ja rahaliitossa ja vähentää rahapolitiikan tehoa. Talous- ja finanssikriisin puhjettua julkisen talouden valvonnan painopiste siirtyi julkisen velan kestämättömästä tasosta johtuviin riskeihin ja mahdollisiin velkakriiseihin, jotka voisivat uhata koko euroalueen rahoitusvakautta. Markkinapaineiden kasvun ja velan määrän nopean nousun vuoksi oli tarpeen ryhtyä määrätietoisiin toimiin velkakestävyyden vahvistamiseksi. Tämä oli se tilanne, jossa talouspolitiikan ohjauspaketti ja budjettikuripaketti laadittiin. Uudistettu vakaus- ja kasvusopimus kannusti jäsenvaltioita tervehdyttämään julkisen talouden rahoitusasemaansa pienentämällä alijäämiä ja kääntämällä velkasuhteen lasku-uralle. Erityisesti liiallisia alijäämiä koskeva menettely on osoittautunut toimivaksi välineeksi suurten alijäämien korjaamisessa. Kaikki jäsenvaltiot, joihin alettiin soveltaa liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä talous- ja finanssikriisin aikana, ovat saaneet korjattua suuret alijäämänsä. Kaikilla jäsenvaltioilla kolmea lukuun ottamatta oli liiallinen alijäämä talous- ja finanssikriisin jälkeen vuonna 2010 (taantuman syvyys ja pankkien pääomittamistarpeet joissakin jäsenvaltioissa johtivat siihen, että vuosina 2009–2010 kokonaisalijäämä EU:n tasolla oli yli 6 prosenttia suhteessa BKT:hen), mutta vuonna 2018 kaikki jäsenvaltiot noudattivat alijäämäperustetta, joka on 3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Kuusitoista jäsenvaltiota on saavuttanut myös julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteensa tai on lähellä sitä, minkä ansiosta niillä on riittävät finanssipoliittiset puskurit ja finanssipoliittista liikkumavaraa investointeihin. Viime vuosina liiallisten alijäämien korjaaminen ja sitä seurannut julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteisiin tähtäävä sopeutus on kuitenkin johtunut ennemminkin suotuisista makrotalouden olosuhteista, satunnaistuloista ja alhaisemmista koroista kuin kestävistä julkisen talouden sopeuttamistoimista. Merkittävän poikkeaman menettely, jolla pyritään estämään liiallisten alijäämien syntyminen antamalla jäsenvaltioille mahdollisuus korjata poikkeamat julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteestaan tai siihen tähtäävästä sopeuttamisurasta, on osoittautunut melko toimimattomaksi euroalueen ulkopuolisten jäsenvaltioiden tapauksessa.

EU:n ja euroalueen julkisen talouden velkasuhteet, jotka kasvoivat lähes 90 prosenttiin vuosina 2009–2014, alkoivat supistua vuonna 2015 pienempien perusalijäämien tai suurempien ylijäämien, nopeutuneen talouskasvun ja julkisen velan historiallisen alhaisten korkojen ansiosta. Kaiken kaikkiaan komissio ennustaa, että julkisen velan määrä suhteessa BKT:hen jatkaa supistumistaan viime vuosien tapaan ja supistuu vuonna 2020 noin 79 prosenttiin, mikä on paljon vähemmän kuin Yhdysvalloissa (noin 114 %) tai Japanissa (noin 237 %). Velkakehitys on kuitenkin ollut hyvin erilaista eri jäsenvaltioissa talous- ja finanssikriisin jälkeen, mikä on seurausta suurista eroista julkisen talouden vakauttamistahdissa ja talouden kasvuvauhdissa sekä pankkialan tukitoimenpiteisiin liittyvissä maakohtaisissa julkisen talouden kustannuksissa. Julkisen velan määrä on nyt (jälleen) alle 60 prosenttia suhteessa BKT:hen noin puolessa jäsenvaltioista, mutta joissakin jäsenvaltioissa, joiden osuus euroalueen BKT:stä on merkittävä, velkaa on edelleen noin tai (selvästi) yli 100 prosenttia suhteessa BKT:hen. Joidenkin jäsenvaltioiden velkasuhde on itse asiassa jatkanut kasvuaan tai parhaassa tapauksessa pysynyt ennallaan. Tämä on lisännyt velkaantumiseroja EU:ssa. Joidenkin erittäin velkaantuneiden jäsenvaltioiden alijäämät ovat suotuisasta taloustilanteesta huolimatta edelleen tasolla, joka ei tarjoa riittävää varmuusmarginaalia 3 prosentin viitearvoon nähden. Ne ovat myös yhä kaukana julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteistaan. Nämä huomiot korostavat toimivan ennaltaehkäisevän osion merkitystä ja sitä, että kaikkien jäsenvaltioiden on tärkeää panna finanssipolitiikkaa koskevat suositukset ripeästi ja tosiasiallisesti täytäntöön. Niistä käy myös ilmi, että finanssipoliittisten sääntöjen täytäntöönpanolla ei ollut olennaista vaikutusta tapauksissa, joissa budjettikurin noudattaminen oli välttämätöntä. Velan supistamista koskevan vertailuarvon noudattaminen heikon reaalikasvun ja erittäin alhaisen inflaation aikoina on osoittautunut poliittisesti ja taloudellisesti vaikeaksi. Joissakin erittäin velkaantuneissa maissa velan supistamista koskevan vertailuarvon saavuttaminen on edellyttänyt erityisen merkittäviä julkisen talouden sopeutustoimia, jotka olisivat itse asiassa voineet vaikuttaa kielteisesti velkakehitykseen. Sen vuoksi velkaperusteen noudattamista koskevassa komission arvioinnissa ja sen jälkeen annetuissa talous- ja rahoituskomitean lausunnoissa on otettu talouspolitiikan ohjauspaketin säännöksiä noudattaen asianmukaisesti huomioon kaikki merkitykselliset tekijät, myös alhainen inflaatio ja heikko kasvu, sekä erityisesti ennaltaehkäisevän osion vaatimusten noudattaminen. Talouden vakauttaminen yksittäisissä jäsenvaltioissa ja euroalueella Talouspolitiikan ohjauspaketilla ja budjettikuripaketilla uudistetussa lainsäädännössä tunnustetaan makrotalouden vakauttamisen merkitys ja erityisesti se, että on tärkeää välttää myötäsyklistä politiikkaa. Tavoitteena on varmistaa, että jäsenvaltiot mukauttavat finanssipolitiikkaansa taloudellisesti hyvinä aikoina luodakseen finanssipoliittisia puskureita. Näin niillä on riittävästi finanssipoliittista liikkumavaraa, minkä ansiosta automaattiset vakauttajat voivat toimia ja tarjota finanssipoliittista tukea laskusuhdanteiden aikana. Finanssipolitiikan vahvempi koordinointi on lisännyt myös koko euroalueen finanssipolitiikan kokonaisvirityksen painoarvoa. Lainsäädännön myöhempi tulkinta ja täytäntöönpano komissiossa ja neuvostossa ovat vähitellen lisänneet mahdollisuuksia toteuttaa talouden toiminnan lyhyen aikavälin vakauttamiseen tähtääviä toimia. Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion muotoilu antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden ottaa huomioon kestävyyteen ja vakauttamiseen liittyvät tarpeet. Julkisen talouden maakohtaisen keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttavat jäsenvaltiot voivat hyödyntää finanssipolitiikkaa makrotalouden vakauttamiseen taloudellisesti huonoina aikoina antamalla automaattisten vakauttajien toimia vapaasti tai lisäämällä investointeja. Lisäksi keskipitkän aikavälin tavoite ja jäsenvaltion toimet sen saavuttamiseksi määritellään rakenteellisin eli suhdannekorjatuin luvuin. Vaadittava rakenteellinen sopeutus määräytyy sen mukaan, mikä on jäsenvaltion suhdannetilanne (suurempi sopeutus hyvinä aikoina ja pienempi huonoina aikoina) ja mikä on velan määrä. Jäsenvaltioiden finanssipolitiikka on kuitenkin pysynyt pitkälti myötäsyklisenä. Finanssipolitiikka oli myötäsyklistä jo 2000-luvun ensimmäisen vuosikymmenen puolivälissä, kun taloustilanne oli erityisen hyvä. Se pysyi pitkälti myötäsyklisenä myös kriisin aikana, koska vakauttamistoimia toteutettiin tilanteessa, jossa markkinapaineet kasvoivat ja talouden toimeliaisuus lisääntyi hyvin vähän tai jopa supistui. Vaikka uudistettu finanssipoliittinen kehys mahdollisti automaattisten vakauttajien toiminnan, niiden vaikutusta tasoittivat päätösperäiset vakauttamistoimet, jotka olivat tarpeen kestämättömien rahoitusasemien korjaamiseksi tilanteessa, jossa markkinapaineet kasvoivat. Tämä heikensi osaltaan kyseisen ajanjakson talous- ja työllisyystilannetta, vaikka tavoitteena oli julkisen talouden saattaminen kestävälle uralle ja markkinoiden luottamuksen palauttaminen. Julkisen talouden vakauttaminen päättyi vuonna 2014, jolloin tuotantokuilu oli euroalueella edelleen negatiivinen. Euroalueen finanssipolitiikan kokonaisviritys oli kuitenkin edelleen pitkälti neutraali, vaikka euroalueen tuotantokuilu oli kääntynyt positiiviseksi vuoteen 2017 mennessä. Finanssipolitiikan viritys ei myöskään jakautunut asianmukaisesti jäsenvaltioittain tarkasteltuna, kun otetaan huomioon kunkin maan erityiset kestävyys- ja vakauttamistarpeet. Ennaltaehkäisevän osion vahvistamisesta huolimatta monet jäsenvaltiot eivät siis hyödyntäneet taloudellisesti suotuisampia aikoja vastasyklisten puskurien kokoamiseen. Lisäksi vakaus- ja kasvusopimuksessa keskitytään suurten julkisen talouden alijäämien korjaamiseen ja mittavien julkisten velkojen supistamiseen. Vakaus- ja kasvusopimuksessa on vahvistettu menettelyt suurten julkisen talouden alijäämien korjaamiseksi nimellisten kynnysarvojen pohjalta, mutta sen nojalla ei voida pakottaa jäsenvaltioita harjoittamaan talouden toimeliaisuutta tukevaa finanssipolitiikkaa. Budjettikuripaketissa vahvistettiin euroaluetta koskeva yhteinen talousarvioaikataulu, jonka mukaan euroalueen julkisen talouden tilannetta ja näkymiä tarkastellaan jäsenvaltioiden talousarviosuunnitelmien ja niiden keskinäisen vuorovaikutuksen perusteella ennen kuin kansalliset parlamentit hyväksyvät talousarviot. Vaikka oikeudellinen kehys antaa komissiolle ja neuvostolle mahdollisuuden esittää toimenpiteitä, joilla voidaan vahvistaa finanssi- ja makrotalouspolitiikan koordinointia euroalueen tasolla, unionin toimielimet eivät voi sen nojalla määrätä asianmukaista finanssipolitiikan viritystä koko euroalueelle. Talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä jäsenvaltioita kannustetaan ottamaan vakausohjelmissaan ja kansallisissa uudistusohjelmissaan huomioon suositus euroalueen talouspolitiikasta, mutta euroalueeseen liittyvät näkökohdat eivät edelleenkään ole keskeinen osa jäsenvaltioiden politiikkaa. Tällaisessa tilanteessa ja koska käytettävissä ei ole vakauttamista edistävää keskitettyä rahoituskapasiteettia, mahdollisuudet ohjata koko euroalueen finanssipolitiikan viritystä ovat edelleen rajallisia. Tämän vuoksi finanssipolitiikan keinoin on vaikea edistää makrotalouden vakauttamista koko euroalueen tasolla sellaisten suurten häiriöiden tapauksessa, jotka eivät johdu politiikasta. Tämän seurauksena makrotalouden vakauttaminen perustuu euroalueella kansallisten finanssi- ja talouspolitiikkojen lisäksi edelleen pääasiassa rahapolitiikkaan, millä on merkitystä erityisesti aikoina, jolloin rahapolitiikassa on jouduttu lähelle korkojen efektiivistä alarajaa. Jos euroaluetta varten luotaisiin kansallista finanssipolitiikkaa täydentävä julkisen talouden vakautuskapasiteetti, rahapolitiikka vaikuttaisi paremmin ja sivuvaikutuksia olisi vähemmän. Julkisen talouden laatu ja julkisten investointien kehittäminen Julkisen talouden laatu on monimutkainen ja monitahoinen kysymys. Siinä on kyse julkisten tulojen ja menojen koostumuksesta ja siitä, tukevatko ne riittävästi kestävää kasvua ja sosiaalista osallisuutta. Kyse on myös veronkannon tehokkuudesta ja julkisten menojen ohjaukseen ja priorisointiin käytettävistä mekanismeista. Tässä yhteydessä menojen uudelleenarvioinnit voivat auttaa parantamaan menojen kohdentamista. Erityisen tärkeää on huomata, että julkisen talouden vakauttamisen yhteydessä on usein tarkoituksenmukaisempaa leikata julkisia investointeja tai korottaa veroja kuin järkeistää muita menoeriä. On tärkeää, että sääntöperusteisessa julkisen talouden valvontakehyksessä kiinnitetään riittävästi huomiota näihin kysymyksiin, kuten julkisten investointien rooliin, ja tuodaan esille niiden välttämättömyys kestävän talouskasvun tukemisen ja pitkän aikavälin kestävyyden kannalta. Julkisten investointien keskeinen rooli julkishyödykkeiden tuottamisessa ja kestävän julkisen talouden tukemisessa on tunnustettu selkeästi EU:n finanssipoliittisessa kehyksessä. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 126 artiklan 3 kohdassa edellytetään ensinnäkin, että komissio ottaa huomioon julkiset investointimenot arvioidessaan, onko jäsenvaltiolla liiallinen alijäämä. Toiseksi vakaus- ja kasvusopimuksessa tunnustetaan sekä otsikko- että sisältötasolla tarve tarkastella julkisen talouden yleistä laatua verojärjestelmän ja julkisten menojen kasvuystävällisyyden kannalta. Kolmanneksi julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteen määritelmässä viitataan finanssipoliittiseen liikkumavaraan ja erityisesti julkisten investointien tarpeeseen. Tämän vuoksi finanssipoliittiseen kehykseen on sisällytetty säännöksiä, joilla on pyritty varmistamaan julkisten investointien tason säilyminen laskusuhdanteiden aikana ja kannustamaan rakenneuudistuksiin, jotka edistävät julkisen talouden kestävyyttä muun muassa potentiaalista kasvua lisäämällä. Voimassa oleva finanssipoliittinen kehys ei kuitenkaan ole yleisesti ottaen estänyt julkisten investointien vähenemistä julkisen talouden vakauttamisen yhteydessä eikä muokannut julkista taloutta kasvua edistävään suuntaan. Tämä kuvastaa ensisijaisesti jäsenvaltioiden tietoisia politiikkavalintoja. Ei ole mitään selkeää näyttöä siitä, että finanssipoliittiset säännöt olisivat haitanneet investointien toteuttamista. Vaikka investointilausekkeen käyttöönotolla vuosina 2015 ja 2016 pyrittiin vahvistamaan vakaus- ja kasvusopimuksen kasvua painottavaa ulottuvuutta turvaamalla investoinnit taantuma-aikoina, se ei näytä edistäneen merkittävästi julkisia investointeja. Lausekkeen hyödyntämistä rajoitti erityisesti se, että siinä painotettiin investointien turvaamista syvän taantuman muodostamassa erityistilanteessa. Vastaavasti rakenneuudistuslauseketta on tähän mennessä sovellettu viisi kertaa, eikä sillä ole juurikaan onnistuttu edistämään uudistuksia, jotka parantaisivat julkisen talouden laatua ja/tai lisäisivät potentiaalista kasvua. Nämä havainnot edellyttävät huolellista harkintaa erityisesti sen vuoksi, että infrastruktuurin nykyaikaistaminen, EU:n talouden ilmastoneutraaliuden saavuttaminen vuoteen 2050 mennessä ja digitaalisen siirtymän edistäminen edellyttävät jatkossa merkittäviä lisäinvestointeja. Osana tätä komissio pyrkii edelleen yhdessä jäsenvaltioiden kanssa selvittämään, miten vihreän budjetoinnin välineiden käyttöä voitaisiin lisätä. EU:n finanssipoliittisiin sääntöihin sitoutuminen ja niiden ohjausvaikutus EU:n nykyisessä julkisen talouden ohjausjärjestelmässä on monenlaisia sääntöjä, jotka liittyvät erilaisiin vaatimusten noudattamista mittaaviin indikaattoreihin. Järjestelmässä on myös useita vaatimuksista poikkeamisen mahdollistavia lausekkeita, joilla kullakin on omat soveltamisperusteensa. Nämä moninaiset säännöt eivät aina johda samaan päätelmään vaatimusten noudattamisesta, joten lisäksi on käytettävä taloudellista harkintaa. Lisäksi järjestelmässä hyödynnetään pitkälti muuttujia, jotka eivät ole suoraan havainnoitavissa ja joita tarkistetaan toistuvasti, kuten tuotantokuilua ja rakenteellista rahoitusasemaa, mikä vaikeuttaa vakaan poliittisen ohjauksen antamista. Vakaus- ja kasvusopimuksen moniulotteisuuden tarkoituksena on lisätä järjestelmän kykyä mukautua muuttuviin taloudellisiin olosuhteisiin, mutta samalla se on tehnyt järjestelmästä monimutkaisemman ja vähentänyt sen läpinäkyvyyttä erityisesti ennaltaehkäisevän osion osalta. Tämä on heikentänyt sitoutumista, viestintää ja poliittista hyväksyttävyyttä. Komissio on jossain määrin pyrkinyt korjaamaan näitä puutteita painottamalla aiempaa enemmän menojen vertailuarvoa, jonka avulla voidaan antaa vakaampia toimintaohjeita, ja keskittymällä suoraan hallituksen määräysvallassa oleviin budjettieriin. Tähän liittyen voidaan todeta, että samaan aikaan kun vuotuiset julkisen talouden sopeuttamistoimet ja vaatimusten noudattamisen arviointi ovat saaneet lisää painoarvoa, julkisen talouden keskipitkän aikavälin suunnittelu on jäänyt vähemmälle huomiolle, ja monet jäsenvaltiot ovat lykänneet keskipitkän aikavälin tavoitteidensa saavuttamista. Vahva keskittyminen vuotuisten vaatimusten noudattamiseen on myös saattanut vaikuttaa riittämättömään eriyttämiseen sellaisten jäsenvaltioiden välillä, joiden julkisen talouden rahoitusasema ja kestävyysriskit poikkeavat huomattavasti toisistaan. Euroalueen jäsenvaltioiden alustavien talousarviosuunnitelmien vuotuinen tarkastelu tarjoaa komissiolle tilaisuuden vaikuttaa jo varhaisemmassa vaiheessa jäsenvaltioiden talousarviomenettelyihin. Samalla se on kuitenkin osoittanut, kuinka haastavaa on saada jäsenvaltiot muuttamaan suunnitelmiaan vuoden lopussa ja kuinka vaikeaa on käynnistää euroryhmässä aitoa keskustelua euroalueen finanssipolitiikan virityksestä.

Kansalliset julkisen talouden kehykset Direktiivissä 2011/85/EU ja asetuksessa (EU) N:o 473/2013 säädetyt kansallisiin julkisen talouden kehyksiin liittyvät vaatimukset ovat edistäneet jäsenvaltioiden finanssipolitiikan perustana olevien sääntöjen, menettelyjen ja instituutioiden laajaa kehittämistä ja vahvistamista. Tämä on merkittävästi parantanut kansallisia julkisen talouden kehyksiä, mikä on vahvistanut kansallista sitoutumista julkisen talouden kurinalaisuuteen ja edistänyt EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista. Edistyminen on ollut merkittävintä niissä jäsenvaltioissa, joissa ei ollut kansallisia kehyksiä ennen kriisiä tai ne olivat puutteelliset. EU:n vaatimukset muodostivat niiden tapauksessa perustan nykyaikaisen finanssipoliittisen kehyksen luomiselle. Kaikki julkisen talouden kehyksiin liittyvät osatekijät ovat kehittyneet nopeasti, mutta eniten edistymistä on tapahtunut kansallisten finanssipoliittisten sääntöjen laatimisessa ja riippumattomien finanssipoliittisten instituutioiden perustamisessa. Numeeristen finanssipoliittisten sääntöjen määrä on lisääntynyt ja laatu parantunut merkittävästi. Ne ovat nyt keskeinen osa julkisen talouden kehyksiä kaikissa jäsenvaltioissa ja tukevat julkisen talouden kurinalaisuutta ja EU:n sääntöjen noudattamista. Riippumattomia finanssipolitiikan instituutioita on perustettu tai niitä on vahvistettu lähes kaikissa jäsenvaltioissa, ja niillä on yhä tärkeämpi rooli finanssipoliittisissa keskusteluissa kansallisella ja EU:n tasolla. Finanssipolitiikan riippumaton seuranta yhdessä julkista taloutta koskevien tilastojen paranemisen ja ennusteiden laatimiseen ja julkaisemiseen liittyvien säännösten kanssa on lisännyt huomattavasti finanssipolitiikan läpinäkyvyyttä. Kansalliset sidosryhmät ovat yleensä sitä mieltä, että vahvat kansalliset kehykset ovat tehokas ja vaikuttava keino edistää EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista. Kansallisten kehysten rakenteessa ja toimivuudessa on kuitenkin huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä. Tämä johtuu siitä, että i) unionin lainsäädännössä vahvistetaan pelkästään kansallisia kehyksiä koskevat vähimmäisvaatimukset ja ii) kansallisten säännösten varsinaisessa täytäntöönpanossa ja noudattamisessa on eroja. Lisäksi finanssipoliittisen sopimuksen ja sen rakenteellista budjettitasapainoa koskevan säännön myötä kansallisia kehyksiä koskevista säännöksistä on tullut melko monimutkaisia, mikä on johtanut epäjohdonmukaisuuksiin EU:n sääntöjen ja joidenkin kansallisten sääntöjen välillä. Tämä on kannustanut joitakin jäsenvaltioita hyödyntämään eroja kansallisten ja EU:n sääntöjen välillä. Tekstikehys 2: Talouden ohjaus ja hallinta osana talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa Talouspolitiikan eurooppalaisesta ohjausjaksosta, joka otettiin käyttöön vuonna 2011 talouspolitiikan ohjauspaketilla, on tullut vakiintunut kehys talouspolitiikan koordinoinnille. Sen tavoitteena on luoda yhdennetty toimintamalli yhdistämällä talouspolitiikan valvonnan eri osa-alueet (finanssi-, rakenne- ja rahoitusmarkkinapolitiikka) osaksi vuosittain toteutettavaa valvontasykliä yhteisen aikataulun ja kehyksen puitteissa. Tätä varten vakaus- ja kasvusopimuksen ja makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn täytäntöönpanon keskeiset vaiheet on sovitettu yhteen talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson kanssa sekä aikataulun että mahdollisten raportointi- ja valvontavaatimusten osalta. Tämä yhteensovittaminen auttaa varmistamaan, että talouspolitiikkaa koskeva yhdennetty toimintamalli hyödyttää jäsenvaltioita. Viime vuosina talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson painopistettä on laajennettu, jotta sen yhteydessä voitaisiin ottaa paremmin huomioon euroalueeseen liittyvät näkökohdat sekä Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilariin kuuluvien asioiden sisällyttämisen myötä myös työllisyys- ja sosiaaliset näkökohdat. Lisäksi vuoropuhelua Euroopan parlamentin, kansallisten viranomaisten ja työmarkkinaosapuolten kanssa on lisätty. Jäsenvaltioiden talous- ja työllisyyspolitiikkojen ympäristöulottuvuus saanee jatkossa Euroopan vihreän kehityksen ohjelman mukaisesti huomattavasti enemmän painoarvoa eurooppalaisessa ohjausjaksossa. Samalla ohjausjaksosta tulee kehys kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien talouspolitiikkojen arvioinnille ja koordinoinnille, vaikka siinä keskitytäänkin edelleen keskeisten talous- ja työllisyyshaasteiden käsittelyyn. 2.2 Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely Makrotalouden valvonnan soveltamisalan laajentaminen Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely laajensi valvontakehyksen soveltamisalaa finanssipolitiikkaa laajemmalle kattamaan myös muita mahdollisia makrotalouden epätasapainon syitä, joita ei ollut aiemmin huomioitu riittävästi. Tämä tarkoitti muun muassa sitä, että huomioon otettiin aiempaa laajemmin makrotalouden vakauden kannalta merkitykselliset makrotason rakenteelliset ja rahoitusmarkkinatekijät, kuten ulkoiset epätasapainot, tuottavuus, kilpailukyky, asuntomarkkinat ja yksityisen sektorin velkaantuneisuus. Makrotalouden epätasapainoa koskevassa menettelyssä analysoidaan lisäksi julkisen talouden ja erityisesti julkisen velan kehitystä, sillä niillä on merkitystä makrotalouden yleisen vakauden kannalta. Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely on tässä suhteessa täydentänyt muita valvontavälineitä ja tarjonnut perustan sellaisten politiikkatoimien priorisoinnille, joita vakaus- ja kasvusopimuksessa ei käsitellä mutta joilla on merkitystä julkisen talouden asianmukaisen kehityksen kannalta. Epätasapainojen havaitsemista koskevaa analyyttistä perustaa on parannettu ja käyttöön on otettu prosesseja talouden kehityksen ja politiikkatoimien seurantaa varten. Vaikka makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn mukainen valvonta on edelleen kohdistunut pääosin makrotalouden vakauden kannalta merkityksellisiin näkökohtiin, sen soveltamisalaa on myös asteittain laajennettu, jotta voitaisiin ottaa huomioon sopeutukseen liittyvät laajemmat vaikutukset, kuten vaikutukset työllisyyden ja sosiaalisen tilanteen kehitykseen. Yhteyksiä muihin valvonnan osa-alueisiin ei kuitenkaan ole aina hyödynnetty täysimääräisesti. Tämä koskee makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn ja vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisen valvonnan välistä vuorovaikutusta, jonka avulla voitaisiin puuttua samanaikaisesti makrotalouden epätasapainoihin, potentiaalisen kasvun haasteisiin ja julkisen velan kestävyyteen kohdistuviin riskeihin. Lisäksi makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn mukaisessa valvonnassa ei välttämättä ole vielä otettu riittävästi huomioon uusia, erityisesti ilmastonmuutokseen ja muihin ympäristöpaineisiin liittyviä taloudellisia haasteita ja niiden vaikutuksia. Politiikkatoimet ja niiden vaikuttavuus makrotalouden epätasapainon korjaamisessa Makrotalouden epätasapainoa koskevassa menettelyssä on pyritty lisäämään tietoisuutta ja keskitytty politiikkatoimiin. Tulokset ovat joissakin tapauksissa olleet hyviä, vaikka liiallista epätasapainoa koskevaa menettelyä ei ole koskaan käynnistetty. Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely on auttanut syventämään EU:n toimielinten ja kansallisten viranomaisten välistä vuoropuhelua siitä, miten havaittuihin haasteisiin voidaan vastata, sillä se on antanut kansallisen tason keskustelulle suunnan ja vahvistanut päätöksentekoprosesseja. Monissa tapauksissa makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely on tarjonnut kehyksen, jonka puitteissa voidaan asettaa etusijalle politiikkatoimet makrotason rakenteellisiin ja rahoituksellisiin ongelmiin puuttumiseksi maissa, joissa rahoitusmarkkinoiden epävakauden riski on suuri. Näissä tapauksissa makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn mukaisen valvonnan seurauksena toteutettiin politiikkatoimia, joiden toteutusta seurattiin tiiviisti ja säännöllisesti. Rahoitusmarkkinoiden jännitteet vähenivät näin ilman, että pidemmälle menevään liiallisen epätasapainon menettelyyn oli tarvetta turvautua. Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely ei kuitenkaan ole poliittisella tasolla saanut aikaan riittävää kiinnostusta uudistuspyrkimysten ylläpitämiseksi jäsenvaltioissa, joissa on edelleen epätasapainoja muun muassa jatkuvasti suuren kotimaisen ja ulkomaisen velan määrän vuoksi. Vaikka on näyttöä siitä, että makrotalouden epätasapainoa koskevassa menettelyssä annettuja maakohtaisia suosituksia noudatettiin aluksi erityisen tarkasti, uudistusten toteutus on vähitellen hidastunut ja on nyt samalla tasolla kuin muiden eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä annettujen, makrotalouden epätasapainoa koskevaan menettelyyn liittymättömien suositusten toteutus. Epätasapainojen purkaminen on hidastunut viime vuosina, mikä johtuu todennäköisesti rahoitusmarkkinoiden paineen vähenemisestä ja uudistusvauhdin hidastumisesta. Makrotalouden epätasapainoa koskevalla menettelyllä on pystytty paremmin pienentämään vaihtotaseen alijäämiä kuin jatkuvasti suuria vaihtotaseen ylijäämiä. Politiikkatoimet olivat erityisen kiireesti tarpeen niissä jäsenvaltioissa, joissa vaihtotaseen alijäämä oli suuri ja kilpailukyky heikentynyt, sillä tämä synnytti huolta niiden ulkoisen velan kestävyydestä ja siihen liittyvistä maksukyvyttömyysriskeistä, jotka ovat erityisen ongelmallisia, kun ne kytkeytyvät kustannuskilpailukyvyn heikkenemiseen ja jatkuvaan vientimarkkinaosuuksien menettämiseen. Makrotalouden epätasapainoa koskevalla menettelyllä ei toisaalta ole pystytty edistämään sellaisten suurten pitkäaikaisten vaihtotaseen ylijäämien korjaamista, joita ei voida täysin selittää talouden perustekijöiden pohjalta. Suuret ja jatkuvat vaihtotaseen ylijäämät eivät aiheuta välittömiä riskejä jäsenvaltion talouden vakaudelle, mutta ne voivat haitata euroalueen moitteetonta toimintaa. Niiden korjaaminen auttaisi kasvattamaan reaalista BKT:tä kyseisissä jäsenvaltioissa, ja sillä olisi myönteisiä heijastusvaikutuksia muuhun euroalueeseen. Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely otettiin käyttöön tilanteessa, jossa monissa jäsenvaltioissa jo oli epätasapainoja ja liiallisia epätasapainoja, joten vielä ei ole näyttöä siitä, kuinka tehokkaasti sillä pystyään estämään uusien epätasapainojen, haavoittuvuustekijöiden ja riskien syntyminen. Tämä edellyttää sitä, että kehittymässä olevat epätasapainot havaitaan niin ajoissa, että niiden suhteen voidaan ryhtyä asianmukaisiin ennaltaehkäiseviin toimiin. Sitoutuminen makrotalouden epätasapainoa koskevaan menettelyyn Koska mahdollisia epätasapainoja on monenlaisia, makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn mukainen valvonta perustuu sekä määrälliseen että laadulliseen analyysiin, eikä siinä voida turvautua pelkkään indikaattoreiden mekaaniseen tulkintaan. Komissio on sen vuoksi käyttänyt asetuksessa (EU) N:o 1174/2011 ja asetuksessa (EU) N:o 1176/2011 mahdollistettua harkintavaltaa kehyksen täytäntöönpanossa, ja neuvosto on yleensä aina hyväksynyt komission näkemykset epätasapainojen olemassaolosta ja vakavuudesta. Vuonna 2016 komissio selvensi epätasapainojen tunnistamis- ja arviointiperusteita ja yksinkertaisti niiden luokittelua. Makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn ennaltaehkäisevän osion täytäntöönpano on alusta alkaen ollut osa eurooppalaista ohjausjaksoa. Sen soveltamista on mukautettu saatujen kokemusten ja haasteissa tapahtuneiden muutosten perusteella sekä jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kanssa käydyn jatkuvan vuoropuhelun tuloksena.

Vaikka makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn läpinäkyvässä täytäntöönpanossa on edistytty, siihen liittyvien analyysien ja suositusten välistä yhteyttä ja sen ja muiden valvontamenettelyjen välistä vuorovaikutusta voitaisiin vielä selventää. Kun jäsenvaltioissa on havaittu liiallisia epätasapainoja, komissio on hyödyntänyt makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn säännöissä sallittua mahdollisuutta käynnistää toimien täytäntöönpanon tiivis seuranta, joka lisää vertaispainetta ja edistää uudistustoimia asianomaisissa jäsenvaltioissa. Asianomaisella jäsenvaltiolla ei kuitenkaan ole velvoitetta toteuttaa sovitussa korjaussuunnitelmassa esitettyjä politiikkatoimia. Tämän vuoksi on esitetty, että komission tulisi hyödyntää täysimääräisesti makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn välineitä ja esimerkiksi suositella, että neuvosto käynnistää liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn. Lisäksi komissiota on vaadittu lisäämään avoimuutta tapauksissa, joissa liiallista epätasapainoa koskevaa menettelyä ei käynnistetä, vaikka jäsenvaltioissa on havaittu liiallisia epätasapainoja. 2.3 Rahoitusvakautensa osalta vakavissa vaikeuksissa olevat tai vakavien vaikeuksien uhasta kärsivät euroalueen jäsenvaltiot Kehys makrotaloudellisten rahoitustukiohjelmien suunnittelua ja seurantaa varten Talous- ja rahaliiton ensimmäisen vuosikymmenen aikana käytössä ei ollut kehystä, jonka mukaisesti olisi voitu tukea erityisesti euroalueen jäsenvaltioita, joilla oli rahoitusvakauteen liittyviä vakavia ongelmia tai joita tällaiset ongelmat uhkasivat. Tätä varten kehitettiin vuonna 2010 ja sitä seuraavina vuosina erityisiä rahoitustukimekanismeja, jotka johtivat Euroopan vakausmekanismin (EVM) perustamiseen. Tuen valvontakehystä ja hallintorakennetta koskeva unionin lainsäädäntö puuttui kuitenkin edelleen. Asetuksella (EU) N:o 472/2013 luotiin kehys tällaisen tuen järjestämiselle siten, että avoimuus ja demokraattinen vastuuvelvollisuus voitiin varmistaa. Kehystä sovellettiin ERVV:stä ja ERVM:stä rahoitettuihin Irlantia ja Portugalia koskeviin ohjelmiin, EVM:stä rahoitettuihin Espanjaa ja Kyprosta koskeviin ohjelmiin sekä Kreikkaa koskeviin ohjelmiin (toinen ja kolmas ohjelma), joita rahoitettiin sekä ERVV:stä että EVM:stä. Vaihtotaseen alijäämät ja julkisen talouden alijäämät saatiin suurelta osin korjattua ja rahoitusalan vakaus säilytettyä tai palautettua. Lisäksi ohjelmiin kuuluneilla rakennepoliittisilla toimilla pystyttiin edistämään potentiaalista kasvua. Kaikki rahoitustukea saaneet euroalueen jäsenvaltiot ovat palanneet onnistuneesti markkinoille ja saavat rahoitusta kohtuullisella korolla. Ne ovat nyt ohjelman jälkeisen valvonnan kohteena. Makrotalouden sopeutusohjelmien laatimista koskevia säännöksiä on noudatettu. Tämä koskee erityisesti seuraavia seikkoja: i) ohjelman valmistelu ja tiedottaminen sidosryhmille saavutetusta edistymisestä; ii) euroalueen jäsenvaltion kanssa allekirjoitetun yhteisymmärryspöytäkirjan ja neuvoston hyväksymän makrotalouden sopeutusohjelman vastaavuuden varmistaminen; iii) ohjelman täytäntöönpanon edistymisen seuranta säännöllisten tarkastuskäyntien avulla sekä työmarkkinaosapuolten ja kansalaisyhteiskunnan järjestöjen osallistuminen; iv) teknisen avun tarjoaminen ohjelman ehtojen noudattamisen helpottamiseksi. Asetuksella (EU) N:o 472/2013 käyttöön otetut menettelyt mahdollistivat myös koko euroalueen rahoitusvakauden ylläpitämisen. Kehys tarjoaa jonkin verran joustovaraa sen suhteen, miten makrotalouden sopeutusohjelmiin osallistuvat instituutiot – komissio yhdessä Euroopan keskuspankin ja tarvittaessa Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa – hoitavat hallinnointijärjestelyt käytännössä, joskin erikseen määrättyä tehtävänjakoa on noudatettava kaikilta osin. Yleisesti ottaen hallinnointijärjestelyt ovat toimineet hyvin. Asetus (EU) N:o 472/2013 on myös auttanut lisäämään komission toimien avoimuutta ja vastuullisuutta erityisesti siksi, että siinä lujitettiin vuoropuhelua Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien kanssa. Lisäksi asetusta sovellettaessa on otettava huomioon EVM-sopimus. Komission on varmistettava, että kaikki euroalueen jäsenvaltion kanssa EVM:n puolesta allekirjoitetut yhteisymmärryspöytäkirjat ovat asianomaisen makrotalouden sopeutusohjelman ja unionin lainsäädännön mukaisia. Käytännön täytäntöönpanoa koskevat järjestelyt komission ja EVM:n välillä määriteltiin 27. huhtikuuta 2018 allekirjoitetussa yhteisymmärryspöytäkirjassa ja niiden 14. marraskuuta 2018 sopimassa yhteisessä kannassa. Ne toimivat perustana EVM-sopimuksen meneillään olevalle tarkistukselle. Taloudellinen suorituskyky ja johdonmukaisuus suhteessa EU:n valvontamenettelyihin Asetuksella (EU) N:o 472/2013 edistettiin euroalueen jäsenvaltioiden talouspolitiikan tiiviimpää koordinointia ja jatkuvaa lähentymistä varmistamalla johdonmukaisuus talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson tavanomaisen valvontajakson ja kyseisen asetuksen mukaisen vahvistetun valvonnan välillä. Asetuksella järkeistettiin prosesseja ja pyrittiin näin varmistamaan talouspolitiikan valvonnan johdonmukaisuus ja välttämään raportointivelvoitteiden päällekkäisyys. Tavanomaisissa valvontamenettelyissä (vakaus- ja kasvusopimuksen mukaiset menettelyt ja makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely) havaitut haavoittuvuustekijät ja epätasapainot otettiin käsiteltäviksi makrotalouden sopeutusohjelmissa. Ohjelman päättymisen jälkeen mahdollisesti jäljellä oleva sopeutustarve otettiin huomioon maakohtaisissa suosituksissa osana tavanomaista ohjausjaksoa ja ohjelman jälkeistä valvontaa. Asetuksella käyttöön otettu vahvistettu valvonta on siten osaltaan vähentänyt asianomaisten jäsenvaltioiden tilapäisiä eroja muihin euroalueen jäsenvaltioihin nähden ja luonut perustan uudelle lähentymiselle. Komissio on pannut ohjelman jälkeistä valvontaa koskevat säännökset kaikilta osin täytäntöön. Tiukennetun valvonnan toimivuudesta voidaan todeta, että kyseisiä vaatimuksia on sovellettu Kreikkaan elokuusta 2018 alkaen (eli rahoitustukiohjelman päättymisestä lukien). Alustava arvio, joka perustuu rajalliseen kokemukseen näistä erityissäännöksistä, on myönteinen. Tiukennettua valvontaa oli alun perin tarkoitus käyttää ennakoivana kehyksenä niiden jäsenvaltioiden auttamiseksi, jotka saattaisivat tarvita rahoitustukea, mutta sitä ei ole tähän mennessä käytetty kyseiseen tarkoitukseen. Samalla on tärkeää, että ohjelmista otetaan riittävästi vastuuta kansallisella tasolla, erityisesti silloin, kun ohjelmaa ollaan päättämässä tai keskeyttämässä. Myös avoimuuteen ja vastuullisuuteen liittyvät kysymykset ovat edelleen ratkaisematta muun muassa siksi, että EVM on edelleen hallitustenvälinen elin. 2.4. Yleiset havainnot Tämä uudelleentarkastelu on paljastanut sekä vahvuuksia että mahdollisia parannuskohteita. Se vahvistaa, että talouspolitiikan ohjauspaketilla ja budjettikuripaketilla toteutetut uudistukset sekä talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson käyttöönotto ovat vahvistaneet talouden valvontakehystä EU:ssa ja euroalueella ja auttaneet jäsenvaltioita saavuttamaan talous- ja finanssipoliittiset tavoitteensa. Uudistukset ovat myös johtaneet laaja-alaisempaan ja yhdennetympään valvontamalliin, jolla voidaan aiempaa paremmin varmistaa talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa annettujen toimintaohjeiden yleinen johdonmukaisuus (ks. tekstikehys 2). Yhteisen talousarvioaikataulun vahvistaminen ja jäsenvaltioiden alustavien talousarviosuunnitelmien perusteella annettu ohjaus ovat tiivistäneet koordinointia euroalueella. Talouspolitiikan ohjauspaketilla ja budjettikuripaketilla käyttöön otetut toimenpiteet ovat siten osaltaan edistäneet talouspolitiikan tiiviimpää koordinointia. Toimenpidesuositusten toteuttaminen jäsenvaltioissa on myötävaikuttanut muun muassa EU:n talouksien asteittaiseen vahvistumiseen ja työpaikkojen merkittävään lisääntymiseen viime vuosina. Lisäksi valvontakehys on auttanut luomaan edellytykset kestävälle kasvulle, lujittamaan häiriönsietokykyä, vähentämään haavoittuvuutta ja pienentämään mahdollisesti haitallisten heijastusvaikutusten riskiä, koska se on tukenut olemassa olevien makrotalouden epätasapainojen korjaamista, uusien epätasapainojen syntymisen ehkäisemistä ja julkisen velan määrän supistamista. Talouspolitiikan ohjauspakettiin ja budjettikuripakettiin sisältyvillä uudistuksilla on siten voitu edistää unionin kasvu- ja työllisyysstrategian tavoitteiden saavuttamista. Lujitettu valvontakehys on myös edistänyt jäsenvaltioiden taloudellisen suorituskyvyn lähentymistä: talous on kokonaisuutena katsoen kääntynyt taas kasvuun ja työttömyys on vähentynyt kaikissa jäsenvaltioissa, makrotalouden epätasapainoja on korjattu ja julkisen talouden alijäämät ja velka ovat supistuneet niin, että liiallisia alijäämiä koskeva menettely on voitu päättää kaikkien jäsenvaltioiden osalta. Rahoitusvakautensa osalta vaikeuksissa olevien tai niiden uhasta kärsivien euroalueen jäsenvaltioiden tukemiseksi käyttöön otettu kehys on lisäksi auttanut vähentämään kyseisten jäsenvaltioiden tilapäisiä eroja muihin euroalueen jäsenvaltioihin nähden ja luonut perustan uudelle lähentymiselle. Talouden elpyminen finanssikriisin jälkeen on historiallisesti tarkasteltuna jatkunut pitkään, mutta samalla trendikasvu on hidastunut ja inflaatio on pysytellyt alhaisena. Lisäksi julkisen velan määrä on joissakin jäsenvaltioissa pysytellyt suurena ja ne ovat yhä kaukana julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteistaan. Samalla niiden uudistuspyrkimykset ovat hiipumassa. Joidenkin jäsenvaltioiden talous on edelleen herkkä reagoimaan talouskasvun hidastumiseen. Tähän liittyy heijastusvaikutusten riski, jolla olisi kielteisiä seurauksia koko euroalueen toiminnalle Jäsenvaltioiden finanssipolitiikan viritys on usein ollut myötäsyklistä. Julkisen talouden koostumus ei myöskään ole kehittynyt kasvua suosivampaan suuntaan, ja jäsenvaltioiden hallitukset ovat osoittaneet suosivansa juoksevien menojen lisäämistä investointien turvaamisen sijasta. Jos hyvinä aikoina ei harjoiteta maltillista politiikkaa, tämä vaikeuttaa mahdollisuuksia ohjata koko euroalueen finanssipolitiikan viritystä jäsenvaltioiden asianmukaisten, kohdennettujen julkisen talouden sopeutustoimien avulla silloin, kun ilmenee laajoja häiriöitä, jotka eivät johdu politiikasta. Finanssipolitiikan virityksen ohjausmahdollisuudet pysyvät rajallisina niin kauan kuin ne perustuvat yksinomaan kansallisten finanssipolitiikkojen koordinointiin, eikä käytettävissä ole keskitettyä vakautuskapasiteettia. Nykyinen kehys ja sen täytäntöönpano eivät näin ollen ole edistäneet makrotalouden vakauttamista.

Nykyisen valvontakehyksen ja sen täytäntöönpanon avulla ei myöskään ole pystytty ottamaan riittävällä tavalla huomioon sellaisten jäsenvaltioiden välisiä eroja, joiden julkisen talouden rahoitusasema, kestävyysriskit tai muut haavoittuvuustekijät poikkeavat huomattavasti toisistaan. Myös unionin finanssipoliittisten sääntöjen ja kansallisten julkisen talouden kehysten välistä vuorovaikutusta on tarpeen kehittää. Finanssipoliittisesta kehyksestä (joka käsittää johdetun oikeuden säädökset ja muita asiakirjoja, joissa kuvataan yksityiskohtaisemmin ja läpinäkyvämmin valvonnan käytännön toteutusta) on tullut liian monimutkainen. Monimutkaisuus johtuu siitä, että kehyksellä on monia erilaisia tavoitteita ja että siinä on otettava huomioon monenlaisia muuttuvia tekijöitä, kuten jouston hyödyntäminen, tilanteessa, jossa jäsenvaltioiden näkemykset poikkeavat toisistaan. Tämä on edellyttänyt erittäin tarkkaa kodifiointia, kun huomioon on pitänyt ottaa lukuisia toimintaindikaattoreita, joista monet eivät ole havainnoitavissa ja joita tarkistetaan toistuvasti, sekä erilaisia poikkeuslausekkeita. Tämän seurauksena finanssipoliittiset säännöt eivät ole enää yhtä läpinäkyviä, mikä heikentää ennustettavuutta, viestintää ja poliittista hyväksyttävyyttä. Muut talouskriisin aikana kasautuneet epätasapainot ovat vähenemässä, mutta monissa tapauksissa varsin hitaasti. Makrotalouden epätasapainoa koskevalla menettelyllä on pystytty paremmin pienentämään vaihtotaseen alijäämiä kuin jatkuvasti suuria vaihtotaseen ylijäämiä. Vaikka tämä saattaa selittyä sillä, että suuret vaihtotaseen alijäämät on erityisen tärkeää korjata kiireesti kestävyyden varmistamiseen liittyvistä syistä, myös jatkuvat vaihtotaseen ylijäämät voivat vaarantaa euroalueen moitteettoman toiminnan. Toimenpidesuositusten noudattamisessa on parantamisen varaa ja kiinnostus asiaan on vähitellen heikentynyt uudistusinnon hiipumisen myötä. Lisäksi valvonnan eri osa-alueiden yhteistoimintaa on vielä mahdollista parantaa, vaikka niiden välinen vuorovaikutus onkin ollut asianmukaista. Yksittäisten valvontavälineiden välisiä merkittäviä yhteyksiä ei oteta riittävästi huomioon. Tämä koskee erityisesti tilanteita, joissa julkisen velan kestävyyteen liittyvät ongelmat ovat kiinteästi kytköksissä laajempiin makrotalouden epätasapainoihin tai heikkoon potentiaaliseen kasvuun. Pohdittavaksi olisi myös otettava valvontakehyksen mahdollinen rooli välineenä, jonka avulla voidaan vastata kiireellisiin talous- ja väestökehitykseen sekä ympäristöön liittyviin haasteisiin nyt ja tulevaisuudessa. Yksi tämän hetken tärkeimmistä taloudellisista haasteista on se, että kasvu voi pysyä vaimeana pidemmän aikaa, ellei potentiaalista kasvua ryhdytä vauhdittamaan politiikkatoimin. Koska rahapolitiikka on jo nyt erittäin elvyttävää, on tärkeää pohtia, voitaisiinko jäsenvaltioiden finanssi- ja rakennepolitiikalla tukea euroalueen politiikkayhdistelmää ja potentiaalisen kasvun lisäämistä ja miten tämä voitaisiin toteuttaa, sekä pohtia EU:n talouden ohjausjärjestelmän mahdollista roolia siinä. Lisäksi olisi pohdittava, missä määrin ohjausjärjestelmällä voidaan tukea talous-, ympäristö- ja sosiaalipoliittisia tarpeita, jotka liittyvät Euroopan siirtymiseen kohti ilmastoneutraalia, resurssitehokasta ja digitaalista taloutta, ja näin täydentää sääntely-ympäristön ja rakenneuudistusten keskeistä roolia tässä kehityksessä. 3.Aiheita julkiseen keskusteluun Lainsäädännön soveltamisesta tähän mennessä saatujen kokemusten perusteella voidaan yksilöidä useita aiheita julkista keskustelua varten: Miten kehystä voidaan parantaa, jotta voitaisiin varmistaa julkisen talouden kestävyys kaikissa jäsenvaltioissa ja auttaa poistamaan olemassa olevat makrotalouden epätasapainot ja välttämään uusien epätasapainojen syntyminen? Kokemukset osoittavat, että on keskeisen tärkeää saavuttaa julkisen talouden rahoitusaseman kestävyyttä ja makrotalouden epätasapainojen välttämistä koskevat tavoitteet. Talouspolitiikan tuloksellinen koordinointi ja valvonta ovat EU:n ja talous- ja rahaliiton häiriönsietokyvyn varmistamisen kulmakiviä, kun otetaan huomioon, että kestämättömät rahoitusasemat saattaisivat johtaa kielteisiin heijastusvaikutuksiin. Vaikka velan kestävyyden varmistamisessa ja makrotalouden epätasapainojen korjaamisessa on yleisesti ottaen edistytty, edistyminen ei kuitenkaan ole aina ollut riittävää, ja jäsenvaltioiden välillä on tässä suhteessa suuria eroja. Sen vuoksi tarvitaan toimiva kehys, jolla varmistetaan julkisen velan kestävyys, myös tapauksissa, joissa se on välttämätöntä, sekä makrotalouden epätasapainon ehkäiseminen ja korjaaminen. Tässä yhteydessä on otettava huomioon myös ilmastonmuutokseen liittyvät riskit. Miten voidaan varmistaa vastuullinen finanssipolitiikka, jolla turvataan pitkän aikavälin kestävyys ja mahdollistetaan samalla lyhyen aikavälin vakauttaminen? Finanssipoliittisella ohjauksella tuetaan jäsenvaltioita julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden varmistamisessa ja suhdanteita tasaavan finanssipolitiikan harjoittamisessa. Tarkoituksena on edistää makrotalouden vakauttamista sekä hyvinä että huonoina aikoina. Toimivan kehyksen pitäisi olla suhdanteita tasaava sekä hyvinä että huonoina aikoina, mutta tätä tavoitetta ei ole useinkaan saavutettu käytännössä. Asianmukaiset julkisen talouden sopeutustoimet ja velan vähentäminen taloudellisesti hyvinä aikoina auttavat luomaan liikkumavaraa finanssipolitiikan hyödyntämiselle huonoina aikoina. Politiikan asianmukainen keskipitkän aikavälin suunnittelu, joka koskee sekä julkisen talouden tavoitteita että rakenneuudistuksia tuottavuuden ja investointien edistämiseksi, sekä politiikan asianmukainen ankkurointi ovat tässä suhteessa avuksi. Mikä voisi olla EU:n valvontakehyksen rooli, kun jäsenvaltioita kannustetaan toteuttamaan tärkeitä uudistuksia ja investointeja, joita tarvitaan, jotta voidaan vastata nykyisiin ja tuleviin taloudellisiin, sosiaalisiin ja ympäristöhaasteisiin samalla kun suojaudutaan velkakestävyyteen liittyviltä riskeiltä? Kehyksessä olisi otettava huomioon nykyiset ja tulevat haasteet. On tarpeen keskustella siitä, millainen rooli EU:n valvontakehyksellä on kestävän kasvun kannalta suotuisan julkisen talouden koostumuksen edistämisessä ja riittävän investointitason säilyttämisessä jäsenvaltioissa. Erityisesti Euroopan vihreän kehityksen ohjelman laajempien tavoitteiden toteuttamiseksi tarvitaan merkittävä määrä investointeja. Tämän myötä herää kysymys siitä, missä määrin finanssipoliittisella kehyksellä voidaan tukea sellaisia uudistuksia ja muun muassa inhimilliseen pääomaan ja osaamiseen tehtäviä investointeja, joita tarvitaan siirryttäessä ilmastoneutraaliin, resurssitehokkaaseen ja kilpailukykyiseen, digiajan vaatimuksia vastaavaan talouteen siten, että ketään ei jätetä jälkeen. Tämä edellyttää myös nykyisten joustolausekkeiden soveltamisalan ja -perusteiden asianmukaisuuden uudelleenarviointia, jotta voidaan olla varmoja siitä, että niillä on mahdollista edistää tyypiltään ja määrältään oikeanlaisten investointien tekemistä samalla kun turvataan velkakestävyys. Lisäksi olisi pohdittava finanssipoliittisen kehyksen roolia jäsenvaltioiden talousarvioiden viherryttämisessä. Miten EU:n kehystä voidaan yksinkertaistaa ja sen täytäntöönpanon läpinäkyvyyttä parantaa? Nykyiseen julkisen talouden valvontakehykseen on sisällytetty joustavuutta ja harkintavaltaa edistäviä piirteitä monimutkaisilla säännöksillä, jotka hyväksyttiin tilanteessa, jossa keskeisten sidosryhmien keskinäinen luottamus oli heikkoa. Sääntöperusteisen kehyksen puitteissa suoritettavan taloudellisen harkinnan asianmukaisuus edellyttää kuitenkin objektiivista ja läpinäkyvää päätöksentekoa. Tässä yhteydessä kannattaisi esimerkiksi pohtia, voitaisiinko valvontakehyksen täytäntöönpanoa edistää keskittymällä erityisesti perussopimuksessa tarkoitettuihin vakaviin finanssipoliittisiin virheisiin selkeästi määriteltyjen tavoitteiden ja toiminnallisten päämäärien pohjalta. Kehyksen ja sen täytäntöönpanon yksinkertaistaminen voisi auttaa lisäämään sitoutumista, parantamaan viestintää ja alentamaan täytäntöönpanoon ja sääntöjen noudattamiseen liittyviä poliittisia kustannuksia. Miten kehyksen avulla voidaan varmistaa sen tosiasiallinen noudattaminen? Millainen rooli pitäisi olla taloudellisilla seuraamuksilla, mainehaitoilla ja myönteisillä kannustimilla? Taloudellisilla seuraamuksilla ja makrotalouden vakauteen ja kestävään kasvuun kannustavilla välineillä, kuten lähentymistä ja kilpailukykyä edistävällä talousarviovälineellä tai lähentymis- ja uudistusvälineellä, voidaan edistää kehyksen tuloksellista täytäntöönpanoa. Seuraamusten ja kannustavien välineiden asianmukainen tasapainottaminen edellyttää kuitenkin huolellista harkintaa. Voitaisiinko kansallisia julkisen talouden kehyksiä vahvistaa ja niiden vuorovaikutusta EU:n finanssipoliittisen kehyksen kanssa parantaa? On pohdittava, voitaisiinko kansallisten julkisen talouden kehysten ja erityisesti riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden asemaa vahvistamalla edistää EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista ja samalla parantaa sitoutumista kehykseen. Lisäksi olisi arvioitava, miten tilastotietojen laatua voitaisiin vielä parantaa, sillä korkealaatuiset tilastot ovat finanssipoliittisen kehyksen läpinäkyvyyden kannalta oleellinen tekijä. Miten kehyksessä olisi otettava huomioon euroalueeseen liittyvät näkökohdat ja talous- ja rahaliiton syventämissuunnitelma? Talouden ohjausjärjestelmän ja talous- ja rahaliiton viimeistelyä koskevan laajemman suunnitelman välillä on monia konkreettisia yhteyksiä. Ensinnäkin sekä vakaus- ja kasvusopimuksessa että makrotalouden epätasapainoa koskevassa menettelyssä keskitytään yksinomaan kansallisiin politiikkoihin, erityisesti suuren julkisen velan ja suurten vaihtotaseen alijäämien ehkäisemiseen ja korjaamiseen. Koska käytettävissä ei ole vakauttamista edistävää keskitettyä rahoituskapasiteettia, mahdollisuudet ohjata koko euroalueen finanssipolitiikan viritystä ovat tällaisessa tilanteessa edelleen rajalliset. Jos käyttöön saataisiin riittävän suuri vakautuskapasiteetti, finanssipolitiikalla voitaisiin aiempaa paremmin edistää makrotalouden vakauttamista koko euroalueen tasolla. Toiseksi rahoitusunionin (pankkiunioni ja pääomamarkkinaunioni) viimeistely, yhteisen turvallisen sijoitusvälineen käyttöönotto ja pankkien valtiovastuiden sääntelykohtelun tarkistaminen voisivat – riippuen siitä, millaisia ovat näiden järjestelyjen erityispiirteet – edistää markkinakuria ja mahdollistaa julkisen talouden valvontakehyksen yksinkertaistamisen. Kolmanneksi elinvoimainen ja häiriönsietokykyinen talous- ja rahaliitto, jolla on vankka perusta, on paras keino lisätä rahoitusvakautta Euroopassa. Se on edellytys euron kansainvälisen aseman vahvistamiselle. Euro puolestaan on väline, jolla voidaan lisätä Euroopan painoarvoa maailmassa ja maailmanmarkkinoilla ja edistää sen myötä eurooppalaisia arvoja ja tukea eurooppalaisten yritysten, kuluttajien ja valtioiden etuja. Miten vakaus- ja kasvusopimuksen ja makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn vuorovaikutusta ja yhteistoimintaa voidaan parantaa talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä siten, että jäsenvaltioiden talouspolitiikan koordinointi paranee? Talouspolitiikan eurooppalaisessa ohjausjaksossa valvonnan eri osa-alueet on sovitettu onnistuneesti yhteiseen aikatauluun. Ohjausjakso on myös auttanut synkronoimaan kansallisia menettelyjä ja edistänyt lähentymistä EU:ssa. Sen käyttöä politiikan koordinoinnissa voidaan ehkä kuitenkin vielä vahvistaa, jotta valvontaa saataisiin kehitettyä yhdennetympään suuntaan ja uudet haasteet otettua huomioon. Vaikka valvonnan kullakin osa-alueella on omat tavoitteensa, olisi ehkä syytä arvioida, voitaisiinko niihin liittyvät toimet toteuttaa paremmin yhdessä silloin, kun haasteet liittyvät toisiinsa. Tällöin voidaan esimerkiksi hyödyntää makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn ja vakaus- ja kasvusopimuksen välillä jo olevia yhteyksiä tapauksissa, joissa julkisen velan kestävyyteen liittyvät ongelmat ovat kytköksissä sekä julkisen talouden kurinalaisuuteen että potentiaalisen kasvun rakenteellisiin esteisiin.