SISÄLLYSLUETTELO

1. JOHDANTO 2

2. OHJELMAN TÄYTÄNTÖÖNPANO 3

2.1. Yleiskatsaus Daphne-ohjelmaan 3

2.2. Daphne-ohjelman täytäntöönpano 4

3. VÄLIARVIOINNIN KESKEISET TULOKSET 5

3.1. Tarkoituksenmukaisuus 5

3.2. Vaikuttavuus 7

3.3. Tehokkuus 8

3.4. Jatkettavuus 9

4. SUOSITUKSET JA JOHTOPÄÄTÖKSET 10

4.1. EU:n politiikkojen painopisteisiin keskitytään voimakkaammin 10

4.2. Hankkeiden tulosten levittämistä ja jatkettavuutta parannetaan 10

4.3. Tasapuolista osallistumista Daphne-ohjelmaan edistetään 11

4.4. Daphne-ohjelmaa hallinnoidaan tehokkaammin 11

4.5. Johtopäätökset 12

1. JOHDANTO

Tässä Daphne III -ohjelmaa koskevassa väliarvioinnissa pyritään antamaan käsitys ohjelman tähän asti saavuttamista tuloksista ja ohjelman täytäntöönpanoon liittyvistä laadullisista ja määrällisistä näkökohdista. Velvoitteesta toimittaa tämä arviointi Euroopan parlamentille ja neuvostolle säädetään Daphne III -ohjelman oikeusperustan muodostavan säädöksen 15 artiklassa[1].

Komissio suoritti arvioinnin riippumattoman ulkopuolisen arvioijan tukemana[2]. Siinä keskityttiin Daphne III -ohjelman tähän asti saavuttamiin tuloksiin sekä ohjelman täytäntöönpanoon liittyviin laadullisiin ja määrällisiin näkökohtiin[3].

Komission laatimassa yksityiskohtaisessa analyysissä Daphne III -ohjelman vahvuuksista ja heikkouksista tarkasteltiin seuraavia kysymyksiä:

(1) Kuinka ohjelman täytäntöönpanoa voidaan parantaa jäljellä olevalla ohjelmakaudella? sekä

(2) Kuinka ohjelman rakennetta voidaan parantaa sitä seuraavaa ohjelmaa ajatellen?

Ohjelmaa arvioitiin erityisesti seuraavien seikkojen osalta:

(1) Ohjelman tavoitteiden ja lähestymistavan tarkoituksenmukaisuus. Vastaavatko tavoitteet kohderyhmien tarpeita ja ongelmia, ovatko painopisteet mukautettavissa poliittiseen kehitykseen, tuottaako ohjelma EU:n tason lisäarvoa ja toimiiko se synergiassa muiden ohjelmien kanssa?

(2) Ohjelman vaikuttavuus sen osalta, kuinka hyvin sille asetetut tavoitteet saavutetaan ja sillä luodaan rajatylittäviä kumppanuuksia, ja mitkä ovat edistymiseen vaikuttavat tekijät?

(3) Ohjelman tehokkuus sen osalta, ovatko komissio ja rahoitusta saaneet organisaatiot käyttäneet taloudellisia, henkilöstöön liittyviä ja teknisiä resursseja parhaalla mahdollisella tavalla ohjelman ja toimien täytäntöönpanemiseksi ja tulosten saavuttamiseksi.

Kertomuksessa esitetään arvioinnin tärkeimmät tulokset, johtopäätökset ja suositukset Daphne III -ohjelman jäljellä olevalle voimassaoloajalle.

2. OHJELMAN TÄYTÄNTÖÖNPANO

2.1. Yleiskatsaus Daphne-ohjelmaan

Euroopan parlamentti ja neuvosto perustivat vuonna 2007 ”lapsiin, nuoriin ja naisiin kohdistuvan väkivallan ehkäisemistä ja torjuntaa sekä väkivallan uhrien ja riskiryhmien suojelemista” koskevan Daphne III -ohjelman vuosiksi 2007–2013. Ohjelma perustuu Daphne-aloitteeseen ja muodostaa jatkon aloitetta seuranneille Daphne I- ja Daphne II -ohjelmille.

Daphne-aloite käynnistettiin jo 1997 osana EU:n laaja-alaista toimintaa, johon ryhdyttiin vastauksena Eurooppaa ravistelleisiin sekä yleistä ja poliittista mielipidettä järkyttäneisiin tapauksiin, jotka koskivat lapsiin kohdistuvaa ihmiskauppaa ja seksuaalista hyväksikäyttöä.

Koska naisiin kohdistuvan väkivallan sekä lapsiin ja nuoriin kohdistuvan väkivallan väliset yhteydet olivat tiedossa, Daphne-aloitteella pyrittiin edistämään toimia kaikkiin näihin ryhmiin kohdistuvan väkivallan torjumiseksi. Tätä lähestymistapa sovellettiin myös aloitetta seuranneissa Daphne-ohjelmissa.

Daphne III -ohjelman yleinen tavoite on edistää lasten, nuorten ja naisten suojelua väkivallan kaikilta muodoilta ja saavuttaa korkea terveyden suojelun, hyvinvoinnin ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden taso.

Ohjelman yleisillä tavoitteilla vaikutetaan erityisesti niihin EU:n politiikkoihin, jotka liittyvät kansanterveyteen, ihmisoikeuksiin ja sukupuolten väliseen tasa-arvoon, sekä lasten oikeuksien suojeluun tähtääviin toimiin ja ihmiskaupan ja seksuaalisen hyväksikäytön torjuntaan.

Ohjelman erityisenä tavoitteena on ehkäistä ja torjua lapsiin, nuoriin ja naisiin julkisesti tai yksityisesti kohdistuvan väkivallan kaikkia muotoja, mukaan lukien seksuaalinen hyväksikäyttö ja ihmiskauppa, toteuttamalla ehkäiseviä toimenpiteitä ja tarjoamalla tukea ja suojelua väkivallan uhreille ja riskiryhmille.

Daphne III -ohjelmasta myönnetään tarvittavaa rahoitustukea seuraavanlaisiin toimiin:

(1) erityiset EU:n edun mukaiset valtioidenväliset hankkeet, joihin osallistuu vähintään kaksi jäsenvaltiota (yksittäisiin toimiin myönnettävät avustukset)

(2) yleiseurooppalaista etua edistävien valtiosta riippumattomien järjestöjen tai muiden järjestöjen toiminnan tukeminen (toiminta-avustukset) ja

(3) komission toteuttamat erityistoimet, kuten selvitykset ja tutkimukset, mielipidemittaukset ja -kyselyt, seminaarit, konferenssit ja asiantuntijakokoukset (komission aloitteet).

Daphne III -ohjelmasta rahoitettaviin toimiin kuuluvat alalla toimivien valtiosta riippumattomien järjestöjen avustaminen ja kannustaminen, erityisille kohderyhmille suunnattujen tiedotustoimien kehittäminen, kahdesta aikaisemmasta Daphne-ohjelmasta saatujen tulosten levittäminen ja väkivallalle alttiiden henkilöiden myönteiseen kohteluun vaikuttavien toimenpiteiden määrittäminen ja edistäminen.

Ohjelmalla myös edistetään monialaisten verkostojen perustamista ja tukemista, näyttöön perustuvan tiedon ja tietoperustan laajentamista, opetusaineiston suunnittelua ja väkivaltaan ja sen vaikutuksiin liittyvien ilmiöiden tutkimista.

Daphne III -ohjelmaan voivat osallistua EU:n jäsenvaltioissa tai ETA:an kuuluvissa Efta-maissa (Islanti, Liechtenstein ja Norja) sijaitsevat organisaatiot ja laitokset. Euroopan komissio hallinnoi ohjelmaa keskitetysti, ja sen vastuulla on asettaa vuosittaiset painopisteet, hallinnoida talousarviota, arvioida ehdotuksia ja tehdä avustuksia koskevat sopimukset.

2.2. Daphne-ohjelman täytäntöönpano

Daphne III -ohjelmalle suunniteltu rahoituskehys kaudelle 2007–2013 on 116,85 miljoonaa euroa. Ohjelman vuotuinen talousarvio oli 14,2 miljoonaa euroa vuonna 2007, 14,7 miljoonaa euroa vuonna 2008, 17,8 miljoonaa euroa vuonna 2009 ja 18,45 miljoonaa euroa vuonna 2010.

Talousarvio jakautuu siten, että kunakin vuonna keskimäärin 80 prosenttia varoista käytetään yksittäisiin toimiin myönnettäviin avustuksiin, 14 prosenttia toiminta-avustuksiin ja 5 prosenttia komission aloitteisiin.

Vuodesta 2007 lähtien komissio on julkaissut kolme yksittäisiin toimiin myönnettäviä avustuksia koskevaa ehdotuspyyntöä ja neljä toiminta-avustuksia koskevaa ehdotuspyyntöä, ja se on tehnyt sopimuksen julkisten hankintamenettelyjen kautta 14:sta komission aloitteesta.

Komission julkaisemien ehdotuspyyntöjen perusteella sille on jätetty suuri määrä ehdotuksia. Yksittäisiin toimiin myönnettävien avustusten osalta komissio on tähän mennessä vastaanottanut ja arvioinut 697 ehdotusta organisaatioilta, joiden kumppanuushankkeeseen osallistuu vähintään kaksi jäsenvaltiota. Komissio on rahoittanut 165 rajatylittävää hanketta arvioituaan ensin niitä koskevien ehdotusten muodollisia kriteerejä ja ansioita.

Toiminta-avustusten osalta komissio vastaanotti yhteensä 112 ehdotusta (meneillään oleva valintamenettely mukaan lukien) ja arvioituaan niiden laatua komissio myönsi rahoitusta 29 ehdotukselle.

Komissio rahoittaa hankkeiden kokonaiskustannuksia 80 prosenttiin saakka ja määrittää avustuksen enimmäismäärän. Yksittäisiin toimiin myönnettävien avustusten vähimmäismäärä on 75 000 euroa ja enimmäismäärä 600 000 euroa, kun taas toiminta-avustuksille on ainoastaan asetettu 300 000 euron enimmäismäärä.

Näin ollen Daphne III -ohjelman talousarviosta on mahdollista antaa vuosittain rahoitusta keskimäärin 41:lle yksittäisiin toimiin myönnettävälle avustukselle ja 10:lle toiminta-avustukselle. Yksittäisiin toimiin myönnettyjen avustusten osalta EU:n myöntämä määrä oli keskimäärin 362 000 euroa ja toiminta-avustusten osalta keskimäärin 175 000 euroa (luvut vuodelta 2009).

Tähän asti (yksittäisiin toimiin myönnetyillä avustuksilla ja toiminta-avustuksilla) rahoitetusta 194 hankkeesta 55:ssä tavoitteena on torjua naisiin kohdistuvaa väkivaltaa, 57:ssä lapsiin kohdistuvaa väkivaltaa, 27:ssä nuoriin kohdistuvaa väkivaltaa, ja 55:ssä hankkeessa useampaa kuin yhtä väkivallan muotoa. Rahoitettuihin hankkeisiin sisältyy monenlaisia toimia, ja usein ne kohdistuvat useampaan kuin yhteen ohjelman erityisistä tavoitteista tai painopisteistä. Tavallisimpia lopputuloksia olivat materiaalin, kuten lehtisten, kirjojen, oppaiden ja verkkosivujen tuottaminen, hyvien käytäntöjen levittäminen, koulutukset ja konferenssit tai seminaarit. Muita lopputuloksia olivat esimerkiksi akateemiset julkaisut, muut tutkimustuotteet ja julkisten keskustelujen järjestäminen.

3. VÄLIARVIOINNIN KESKEISET TULOKSET

3.1. Tarkoituksenmukaisuus

Arvioinnissa todetaan, että kokonaisuudessaan Daphne III -ohjelma on erittäin tarkoituksenmukainen niihin ongelmiin vastaamiseksi, joita varten se on suunniteltu. Väkivalta on edelleen yleistä ja ohjelmalle on suuri kysyntä. Lisäksi ohjelman tavoitteet – naisiin, lapsiin ja nuoriin kohdistuvan väkivallan torjuminen ja ehkäiseminen sekä EU:n koordinoidun toiminnan kehittäminen – ovat edelleen tarkoituksenmukaisia tapoja vastata kohderyhmien jatkuviin tarpeisiin.

Daphne III -ohjelmassa toteutetut toimet ovat ohjelman tavoitteiden mukaisia. Hankkeiden kartoittaminen suhteessa ohjelman tavoitteisiin osoittaa, että toteutettujen tai parhaillaan toteutettavien toimien ja ohjelman oikeusperustassa vahvistettujen tavoitteiden välillä on selkeä yhteys. Lisäksi hankkeiden tuloksia käytetään usein politiikan laatimisessa tai ne vaikuttavat siihen (kansallisella ja EU:n tasolla). Ohjelmaa voisi kuitenkin hyödyntää paremmin sen varmistamiseen, että Daphne III:sta rahoitetun toiminnan tuloksia käytetään tähän tarkoitukseen.

EU:n lisäarvon osalta ohjelman rajatylittävä luonne tarkoittaa, että jäsenvaltioiden eri organisaatiot tekevät yhteistyötä väkivallan vähentämiseksi sekä hyötyvät tietojen ja parhaiden käytäntöjen vaihdosta. Lisäksi ohjelma tarjoaa eri jäsenvaltioiden organisaatioille mahdollisuuden tehdä yhteistyötä nimenomaisesti valtioiden rajat ylittävien väkivallan muotojen torjumisessa.

Tarve puuttua naisiin, lapsiin ja nuoriin kohdistuvaan väkivaltaan on edelleen strategisesti erittäin keskeinen, koska väkivallan ongelma on yhä ajankohtainen, ja nämä kysymykset ovat yhtä tärkeitä nykyään kuin ne olivat vuonna 1997 Daphne-aloitetta hyväksyttäessä. Tavoitteiden tarkoituksenmukaisuuteen viittaa myös se, että Daphnen kautta saatavalle rahoitukselle on suuri kysyntä. Vuosittain voidaan tukea keskimäärin vain 17,5 prosenttia yksittäisiin toimiin myönnettyjä avustuksia koskevista ehdotuksista ja 36 prosenttia toiminta-avustuksia koskevista ehdotuksista.

Daphne III -ohjelman soveltamisala on kasvanut sen jälkeen, kun ohjelma laajennettiin koskemaan aikaisempaa suurempaa kohderyhmää ja useampia väkivallan muotoja. Tämä on seurausta siitä, että useampien hankkeiden rahoittamisen myötä on paljastunut erilaisia väkivallan muotoja. Meneillään olevissa ja hiljattain päätetyissä hankkeissa on käsitelty hyvin tarkkaan määriteltyjä väkivallan muotoja, esimerkiksi väkivaltaa lastentarhoissa, ”treffiväkivaltaa”, ikääntyneiden kaltoinkohtelua ja teini-ikäisten seurustelusuhteissa esiintyvää väkivaltaa.

Väkivallan luonnetta itsessään ei ole määritelty Daphnen oikeusperustassa, vaan siinä päinvastoin todetaan, että Daphne III -ohjelma kattaa ”kaikenlaisen väkivallan ehkäisemisen[4].”. Tämä seikka samoin kuin kohderyhmien ja käsiteltävien aiheiden laajentaminen ovat aiheuttaneet jonkin verran arvostelua siitä, että ohjelman tavoitteet saattavat olla liian väljät, ja on esitetty, että olisi kenties parempi luoda kohdennetumpi ohjelma. On lisäksi vaara, että harvempi rajatylittävään väkivaltaan keskittyvä hanke saa rahoitusta.

Hyväksymällä vuosittain ensisijaiset aiheet komissio varmistaa, että ohjelma säilyy alkuperäisiin tavoitteisiin nähden tarkoituksenmukaisena ja mahdollistaa samalla innovoinnin ja joustavuuden. Ensisijaiset aiheet ovat ohjelman kullekin vuosibudjetille asetettuja erityisiä tavoitteita, ja ehdotukset valitaan sen mukaan, miten hyvin ne vastaavat kyseisiä aiheita.

Esimerkiksi vuonna 2008 ensisijaisiin aiheisiin kuuluvia laajempia aiheita olivat paitsi perheväkivalta ja haavoittuvassa asemassa oleviin ryhmiin kohdistuva väkivalta myös vahingolliset perinteiset käytännöt ja kysymys siitä, missä määrin kansallisessa lainsäädännössä noudatetaan YK:n yleissopimusta lapsen oikeuksista. Näin ohjelma voidaan kohdistaa tiettyihin rajattuihin kysymyksiin ja joustavuus ja mahdollisuus innovointiin voidaan säilyttää. Suhteellisesti suurempi osa toimista kuitenkin kohdistuu laajempiin tavoitteisiin. Tässä suhteessa saattaisi olla syytä edelleen kaventaa tai ohjata tarkemmin rahoitettujen hankkeiden painopistettä.

Daphne III -ohjelma on voimakkaasti yhteydessä politiikkaan sekä ohjelman tasolla että ruohonjuuritasolla. On selvää, että molemmilla tasoilla tavoitteena on politiikkaan vaikuttaminen. Vaikka ohjelman tavoitteena on politiikan ohjaaminen (ja kuvastaminen), havainnot viittaavat siihen, että komissio voisi tehdä enemmän hyödyntääkseen toteutettujen toimien tuloksia politiikan laatimisen tukena. Myös yksittäisten hankkeiden tasolla monien Daphne III -ohjelmasta rahoitettujen toimien tavoitteena on vaikuttaa kansalliseen tai eurooppalaiseen politiikkaan. Tämä ilmenee myös hankkeiden johtajille tehdystä tutkimuksesta, jossa suuri enemmistö ilmoitti aikovansa yrittää vaikuttaa tai jo vaikuttaneensa politiikkaan. Esimerkiksi eräs Daphnesta rahoitettu organisaatio toimii sellaisen yhteisen Euroopan laajuisen puhelinnumerojärjestelmän puolesta, johon voi ilmoittaa kadonneista lapsista.

Daphne III -ohjelma kohdistuu kysymyksiin, jotka koskevat sukupuolten tasa-arvoa, ihmisoikeuksia, lasten suojelua sekä naisten, lasten ja nuorten terveyttä ja hyvinvointia, ja näin ollen ohjelman soveltamisala sekä täydentää EU:n ja kansallisen tason ohjelmien soveltamisaloja että on päällekkäinen niiden kanssa.

Vaikka ohjelmien kohderyhmät ja jossakin määrin myös sisältö saattavatkin olla päällekkäisiä, Daphne on ainoa ohjelma, jolla puututaan nimenomaisesti naisiin, lapsiin ja nuoriin kohdistuvaan väkivaltaan.

Sidosryhmien kuulemisessa tämä näkökohta sai vahvistusta. Ylivoimaisesti suurin osa avustusten saajista ilmoitti, että samantyyppisiin toimiin ei voi saada rahoitusta muista EU:n ohjelmista eikä kansallisista tai kansainvälisistä organisaatioista. Avustusten saajat olivat myös yhtä mieltä siitä, että ilman Daphne-ohjelman rahoitusta he eivät olisi voineet toteuttaa suunnittelemiaan toimia.

Mitä tulee EU:n lisäarvoon, ohjelma luotiin vastaamaan kahteen hyvin tarkkaan määriteltyyn väkivallan muotoon, pedofiliaverkostoihin ja ihmiskauppaan, joiden toiminta on molemmissa tapauksissa rajatylittävää. Daphne-ohjelmasta myönnetään edelleen rahoitusta erityisesti näiden kahden väkivallan muodon vastaisiin toimiin. Eri maiden yhteistyö on ratkaisevan tärkeää kyseisten väkivallan muotojen torjumisessa.

On myös tarpeen vaihtaa parhaita käytäntöjä ja tutkia väkivaltaa ilmiönä Euroopan tasolla. Erityisesti eri jäsenvaltioiden kumppanuuksilla voidaan lisätä osallistuvien organisaatioiden tietopohjaa ja levittää hankkeiden tuloksia laajemmin.

3.2. Vaikuttavuus

Daphne-ohjelman vaikuttavuudella tarkoitetaan sitä, kuinka hyvin ohjelmalla saavutetaan sille asetetut tavoitteet. Voisi todeta, että Daphne-ohjelmalla on ollut huomattava vaikutus ja että ohjelmalla on onnistettu edistämään sille asetettuja tavoitteita.

Daphne III-ohjelman toimilla edistetään sen kohderyhmiin suunnatun väkivallan torjumista, jäsenvaltioiden välistä parhaiden käytäntöjen vaihtamista ja poliittisia toimia EU:n ja kansallisella tasolla. On kuitenkin tunnistettu tiettyjä edistystä haittaavia menettelyllisiä ja sisällöllisiä haasteita.

Daphne-aloitteen käynnistämisen jälkeen ohjelman valmiudet ovat laajentuneet. Daphne I -ohjelman talousarvio oli 20 miljoonaa euroa kolmen vuoden rahoituskaudelle. Daphne II -ohjelman talousarvio oli 50 miljoonaa euroa nelivuotiselle ohjelmakaudelle. Daphne III -ohjelman talousarvio on yli 116 miljoonaa euroa. Laajentumista kuvastaa se, että viime vuosina on rahoitettu suurempaa määrää hankkeita.

Daphne-ohjelmasta myönnetään usein rahoitusta samalle organisaatiolle useammin kuin kerran, ja tämän ansiosta organisaatioiden ja hankkeiden on mahdollista kehittyä. Daphnen kautta rahoitetuista toimista on ollut apua ohjelman kehittämisessä, ja ne ovat tuottaneet konkreettisia tuloksia. Enemmän voisi kuitenkin olla tehtävissä Daphne-ohjelman tulosten levittämiseksi laajemmalle yleisölle.

Lisäksi joidenkin hankkeiden vaikutus on kyseenalainen, koska niiden lähestymistapa ei näytä kovin innovatiiviselta, ja ehdotetuissa toimissa on paljon toistoa. Monissa hakemuksissa keskitytään liikaa hankkeen esittelyyn sen sijaan, että tarkasteltaisiin sitä, lievittäisikö toimi väkivallan ongelmaa. Tätä lähestymistapaa vielä vahvistaa se, ettei komissiolla ole luotettavia indikaattoreita hankkeiden vaikutusten mittaamiseksi.

Sisällöllisten haasteiden osalta näyttää siltä, että paikallisten ja kansallisten viranomaisten osallistuminen on toisinaan ongelmallista. Esimerkiksi joidenkin hankkeisiin liittyvien toimien kehittämisessä tarvittiin paikallisten ja kansallisten viranomaisten yhteistyötä. Hankkeiden edistymiseen vaikutti suoraan se, että kyseisiltä viranomaisilta saatiin vain vähän tukea ja kannustusta.

Myönteisenä seikkana voidaan mainita, että rajatylittävien kumppanuuksien ylläpitäminen on yksi Daphne-ohjelman olennaisimmista saavutuksista, ja se kuuluu niihin tekijöihin, joilla on parhaiten varmistettu EU:n tason lisäarvo. Tiedoista ilmenee, että kuhunkin hankkeeseen osallistuu keskimäärin 4–5 kumppania. Hankkeisiin osallistuu harvoin paljon tätä enempää kumppaneita, koska suurta määrää kumppaneita on hankalaa hallita, ja se myös merkitsisi, että rahoitus jaetaan liian monelle osallistujalle.

Aineisto kuitenkin osoittaa, että enemmän voitaisiin tehdä uusien kumppanuuksien edistämiseksi ja sen varmistamiseksi, että johtavat organisaatiot jakautuvat maantieteellisesti tasaisesti, koska joistakin maista on vain vähän osallistuvia organisaatioita. Näin on erityisesti unioniin vuonna 2004–2007 liittyneiden jäsenvaltioiden osalta, koska niissä kansalaisyhteiskunnan järjestöiltä puuttuu yhä rakenteita ja osaamista, joilla ne voisivat kilpailla Daphnen varoista. Hankkeita johtavat useimmiten organisaatiot Italiasta, Iso-Britanniasta, Belgiasta ja Saksasta, ja pulaa on erityisesti Romaniasta, Tšekistä, Puolasta ja Baltian maista tulevista hankkeista.

3.3. Tehokkuus

Tehokkuudella tarkoitetaan sitä, missä määrin komissio ja rahoitusta saaneet organisaatiot ovat käyttäneet resursseja parhaalla mahdollisella tavalla ohjelman ja toimien täytäntöönpanemiseksi ja tulosten saavuttamiseksi.

Varat, jotka ohjelmasta nykyisin myönnetään toimien toteuttamiseksi, ovat siltä osin asianmukaiset, että ne mahdollistavat laadukkaiden hankkeiden rahoittamisen. Samalla hankkeiden valintavaiheessa tehtävällä karsinnalla varmistetaan huomattava kilpailu hankkeiden välillä.

Suurin osa avustusten saajista vahvisti kyselyssä ja haastatteluissa, että niiden oli mahdollista saavuttaa suunnitellut lopputulokset valituille hankkeille myönnetyillä varoilla. Samalla kuitenkin ehdotettiin, että hankkeiden mittakaavan muuttamista olisi harkittava. Pienemmällä määrällä suurempia hankkeita saavutettaisiin enemmän tehokkuutta, parempaa vastinetta rahoille ja vaikutukseltaan merkittäviä tuloksia.

Komissio tarjoaa rahoitusta yksittäisiin toimiin myönnettävinä avustuksina (joilla rahoitetaan erityisiä rajatylittäviä hankkeita) ja toiminta-avustuksina (joilla katetaan alalla toimivien järjestöjen jokapäiväisiä toimintakustannuksia). Talousarviosta toiminta-avustuksiin varattu prosenttiosuus on kuitenkin melko pieni, ja tämäntyyppisen rahoituksen tukikelpoisuusehdot täyttäviä (eli Euroopan tasolla toimivia) organisaatioita on melko vähän. Tästä syystä esitettiin, että kenties kaikki rahoitus olisi syytä keskittää ainoastaan yksittäisiin toimiin myönnettäviin avustuksiin, mikä vähentäisi erilliseen valintamenettelyyn liittyvää hallinnollista taakkaa. Myös komission aloitteita voitaisiin hyödyntää paremmin ohjelman hallinnon tukemiseen ja tulosten levittämiseen.

Daphne-ohjelman hakumenettelyn helpottamiseksi sitä on muutettu huomattavasti. Ensinnäkin komissio on ottanut käyttöön sähköisen järjestelmän hanke-ehdotusten jättämiseksi Priamos-sovelluksella internetissä. Toiseksi saataville asetettiin verkkojuttelusivu, jolla hakijat saattoivat esittää komissiolle kysymyksiä kaikkien hakijoiden nähden avoimella foorumilla. Kolmanneksi hakulomakkeita muutettiin siten, että arviointimenettelyssä painotetaan hankkeiden lopullisia tuloksia ja tuotoksia. Yleisesti ottaen avustusten saajien antama palaute osoittaa, että hakemusmenettely on tarkoituksenmukainen, vaikka enemmän olisi tehtävissä hallinnollisen taakan keventämiseksi.

Aineisto kuitenkin viittaa siihen, että hanke-ehdotuksen jättämisen ja sopimusten tekemisen välillä on liian pitkä aika, ja tällä on ollut kielteisiä vaikutuksia. Ongelma koskee erityisesti toiminta-avustuksia, joihin myönnettiin rahoitusta vasta muutama kuukausi sen jälkeen, kun varainhoitovuosi, jolle rahoitusta oli myönnetty, oli alkanut. Tämä aiheutti vaikeuksia täytäntöönpanossa.

3.4. Jatkettavuus

Jatkettavuudella tarkoitetaan sitä, missä määrin kumppanuudet, toimet ja niiden tulokset jatkuvat EU:n rahoituksen loppumisen jälkeen ja tuottavat kestäviä vaikutuksia kohderyhmille.

On ilmeistä, että monissa hankkeissa toimien toteuttaminen ja tulosten saavuttaminen kentällä riippuu voimakkaasti EU:n rahoituksesta. Huomattava osa Daphne III -ohjelmasta avustusta saaneista organisaatioista oli aiemmin saanut EU:n rahoitusta ja toteutti Daphnen rahoituksella toimia, jotka olivat jatkoa aiemman rahoituksen turvin toteutetuille hankkeille. Vaikka tämä voidaan katsoa ohjelman heikkoudeksi, on korostettava, että Daphne-ohjelman soveltamisalan katsotaan usein olevan ainutlaatuinen, ja vaikka muita resursseja voikin olla saatavilla, ne eivät välttämättä ole yhtä tarkoituksenmukaisia kuin Daphnen resurssit.

Niin ikään vakaiden kumppanuuksien luominen on tärkeä tekijä Daphne III -ohjelmassa. Kuten muissakin EU-ohjelmissa, yksittäisiin toimiin myönnettäviä avustuksia myönnetään organisaatioille, jotka ovat muodostaneet rajatylittäviä kumppanuuksia nimenomaan toteuttaakseen ehdottamiaan toimia. Daphne III -ohjelma tuottaa usein onnistuneita kumppanuuksia. Avustuksen saajilta saadun palautteen perusteella suurin osa kumppanuuksista todennäköisesti jatkuu jäsennellyssä muodossa.

Näin ollen Daphne III-ohjelma antaa organisaatioille mahdollisuuden muodostaa tulevia kontakteja ja verkostoja, ja tätä on korostettu yhtenä sen tuomana etuna, että ohjelmaan osallistuu kumppaneita muista maista. Daphnesta rahoitettu toiminta – esimerkiksi parhaiden käytäntöjen vaihtaminen, naisia ja lapsia suojelevien verkostojen tukeminen, Euroopan tason palvelulinjat ja vertaileva eurooppalainen tutkimus – toimivat paremmin rajatylittävässä yhteistyössä. Olisi syytä korostaa, että vahvan ja kestävän kumppanuuden luominen on avaintekijä Daphne III -ohjelmasta rahoitettujen hankkeiden menestyksessä.

Se, kuinka hyvin ohjelmien tuloksia ja kohderyhmien tarpeisiin vastaamista voidaan jatkaa, riippuu pitkälti hankkeissa toteutetuista toimista ja siitä, minkä tyyppisiä tuloksia ja vaikutuksia kyseisistä toimista seuraa.

Toteutettujen toimien analyysi viittaa siihen, että Daphne III -ohjelmasta rahoitetuissa hankkeissa on sovellettu joitakin rakenteita, joilla kohderyhmien tukemista jatketaan pitkällä aikavälillä. Toisaalta toimet kohderyhmien välittömiin ja suoriin tarpeisiin vastaamiseksi saattavat riippua rahoituksen jatkumisesta. Valituille hankkeille toteutetut tapaustutkimukset viittaavat siihen, että joillakin toteutetuilla toimilla on jo saavutettu konkreettisia tuloksia, joiden pitkäaikainen jatkuminen on erittäin todennäköistä.

4. SUOSITUKSET JA JOHTOPÄÄTÖKSET

VASTATAKSEEN OHJELMAN ARVIOINNISSA YKSILÖITYIHIN HAASTEISIIN JA KYSYMYKSIIN KOMISSIO SUUNNITTELEE SEURAAVIEN TOIMIEN TOTEUTTAMISTA OHJELMAN VAIKUTUKSEN VAHVISTAMISEKSI JA SEN TÄYTÄNTÖÖNPANON PARANTAMISEKSI.

4.1. EU:n politiikkojen painopisteisiin keskitytään voimakkaammin

Vaikka ohjelman yleiset ja erityiset painopisteet ovat edelleen tarkoituksenmukaisia ja se on hyvin mukautettavissa uuteen kehitykseen vuosittain hyväksyttävien painopisteidensä ansiosta, arviointi viittaa siihen, että Daphne III -ohjelma on vaarassa lipua pois pääasiallisesta painopisteestään ja ensisijaisista tavoitteistaan, ja tämän takia saattaisi syntyä vaara päällekkäisyyksistä muiden ohjelmien kanssa. Ohjelma voitaisiin myös sitoa vahvemmin nykyiseen poliittiseen kehitykseen.

Komissio jatkaa Daphne III -ohjelman ohjaamista hyväksymällä vuosittaiset painopisteet, mutta aikoo keskittyä lyhyeen luetteloon erityisen tärkeistä painopisteistä. Tältä osin vuosittaisilla painopisteillä ohjelmasta tehdään sekä joustava että muuttuviin ongelmiin ja tarpeisiin vastaava. Näin varmistetaan, että Daphne III -ohjelma säilyy tärkeänä toimintavälineenä, jolla sekä kehitetään uusia ideoita ja parhaita käytäntöjä että vaikutetaan politiikan laatimiseen koko Euroopassa.

Voimakkaamman vaikutuksen saavuttamiseksi komissio aikoo myös harkita rahoitettavien hankkeiden mittakaavan mukauttamista. Tällöin rahoitettaisiin merkittävää EU:n tason lisäarvoa tuovia hankkeita ja saavutettaisiin laajalle levitettäviä tuloksia.

Kohdennetummilla vuosittaisilla painopisteillä vältetään myös mahdolliset päällekkäisyydet muiden EU:n ohjelmien muodostamien rahoituslähteiden kanssa. Tällaisia ohjelmia ovat esimerkiksi Progress, perusoikeuksia ja kansalaisuutta koskeva ohjelma sekä rikosten ehkäisemistä ja torjuntaa koskeva ohjelma. On huomattava, että vaikka Daphnen ja muiden EU:n ohjelmien sisällössä ja toiminnassa on nykyisellään joitakin samankaltaisuuksia, kyse on yleensä pikemminkin synergiasta kuin päällekkäisyyksistä.

Samalla komissio säilyttää edelleen mahdollisuuden rahoittaa uusia ja innovatiivisia hankkeita, jotka eivät kuulu vuosittaisiin painopisteisiin. Ohjelman olisi säilyttävä avoimena uusille ideoille sen osalta, kuinka naisiin, lapsiin ja nuoriin kohdistuvaa väkivaltaa voi torjua ja ehkäistä, ja rahoitusta hakevilla organisaatioilla olisi oltava mahdollisuus kehittää ja esittää innovatiivisia hankkeita. Painopisteisiin kuulumattomien hankkeiden rahoitus on kuitenkin rajattua sen varmistamiseksi, että vuosittaisiin painopisteisiin voidaan keskittyä.

4.2. Hankkeiden tulosten levittämistä ja jatkettavuutta parannetaan

Daphne III-ohjelman arvioinnissa huomattiin, että enemmän olisi tehtävissä rahoitettujen hankkeiden tulosten levittämiseksi. Komissio ryhtyy toimiin hankkeiden vaikutusten ja jatkettavuuden vahvistamiseksi. Ensinnäkin komissio aikoo kytkeä hankkeiden arvioinnin ja ehdotuspyyntöjen rakenteen voimakkaammin rahoitettujen toimien tuloksiin ja tuotoksiin. Tällaisella tulossuuntautuneella lähestymistavalla varmistetaan, että saatavilla olevat varat käytetään ainoastaan hankkeisiin, joilla todella edistetään Daphne-ohjelman tavoitteita ja jotka tuovat merkittävää lisäarvoa.

Toiseksi harvempien mutta suurempien hankkeiden rahoittaminen voisi myös parantaa jatkettavuutta, koska yleensä suurempien hankkeiden tuloksia on paremmin mahdollista levittää asianmukaisesti. Komissio aikoo myös kohottaa ”Daphne-tuotemerkin” profiilia, koska kuten avustusten saajat monesti mainitsivat, se antaa hankkeille paljon uskottavuutta, joka puolestaan edistää vaikutuksen ja jatkettavuuden parantamista.

Lopuksi komissio aikoo hyödyntää joitakin muita keinoja parantaa Daphnesta rahoitettuja hankkeita koskevien tietojen saatavuutta. Tällaisia keinoja ovat ”Daphne toolkit” -verkkosivuston parantaminen ja päivittäminen ja sellaisten erityishankkeiden rahoittaminen, joissa keskitytään peräkkäisissä Daphne-ohjelmissa tähän asti saavutettujen tulosten levittämiseen.

4.3. Tasapuolista osallistumista Daphne-ohjelmaan edistetään

Jäsenvaltiot eivät osallistu Daphne-ohjelmaan tasapuolisesti. Pulaa on erityisesti Keski- ja Itä-Euroopan maista tulevista ehdokkaista.

Komissio tehostaa toimia Daphne-ohjelman profiilin kohottamiseksi sellaisissa maissa, joista ohjelmaan osallistuu keskimääräistä vähemmän organisaatioita. Tämä voisi sisältää kohdennetun tiedotuskampanjan, joka koostuu tiedotuskokouksista ja Daphne-kirjasten jakamisesta.

Lisäksi tutkitaan mahdollisuuksia tehdä yhteistyötä kansallisten ja alueellisten viranomaisten kanssa ohjelmaa koskevien tietojen levittämiseksi. Tämä on erityisen tärkeää siksi, että ohjelman rajoitetun mittakaavan takia komissio ei voi aina olla suoraan yhteydessä mahdollisiin avustusten saajiin, ja näin ollen komission on luotettava muihin tapoihin olla yhteydessä Daphne-ohjelmasta kiinnostuneisiin organisaatioihin.

Tätä tarkoitusta varten komissio voisi saada useampia jäsenvaltioita osallistumaan Daphnen ohjelmakomiteaan asiaa koskevien tietojen jakamiseksi kansalaisyhteiskunnan järjestöille jäsenvaltioissa.

4.4. Daphne-ohjelmaa hallinnoidaan tehokkaammin

Avustusten saajien toimittamien tietojen perusteella ohjelmaa olisi hallinnoitava tehokkaammin ajoituksen sekä sen tuen osalta, jota komissio tarjoaa hakijoille ja avustuksen saajille. Tiettyihin toimiin on jo ryhdytty hakemusmenettelyn parantamiseksi. Tällaisia toimia ovat sähköisen järjestelmän (Priamos) käyttöönottaminen hanke-ehdotusten jättämiseksi ja uudet hakemuslomakkeet, joissa painotetaan enemmän hankkeiden tuloksia, sekä verkkojuttelu, jolla tarjotaan tukea hakemusvaiheessa.

Komissio ryhtyy lisätoimiin lyhentääkseen ehdotuspyyntöjen julkaisemisen ja sopimusten tekemisen välillä kuluvaa aikaa erityisesti toiminta-avustusten osalta, koska ne myönnetään ainoastaan tietylle varainhoitovuodelle.

On myös huomattava, että myönnettyjen avustusten suuri määrä ja sen seurauksena lopullisten arviointien ja avustusten saajien pyytämän tuen suuri määrä muodostavat yhä kasvavan työtaakan. Daphnen hallinnoinnin tehostamiseksi komissio aikoo määrittää ratkaisuja mittakaavaetujen tuottamiseksi ja parantaa samalla Daphne III -ohjelmasta rahoitettujen hankkeiden vaikutuksia.

4.5. Johtopäätökset

Arviointi vahvistaa, että kokonaisuudessaan Daphne-ohjelma on onnistunut sille asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa. Vuodesta 2007 Daphne-ohjelmasta on rahoitettu lähes 200 hanketta lapsiin, nuoriin ja naisiin julkisesti tai yksityisesti kohdistuvan väkivallan kaikkien muotojen, mukaan lukien seksuaalinen hyväksikäyttö ja ihmiskauppa, ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Ohjelmasta toteutetaan ehkäiseviä toimenpiteitä ja tarjotaan tukea ja suojelua väkivallan uhreille ja riskiryhmille.

Ohjelmasta rahoitettiin onnistuneita hankkeita, joilla perustettiin eurooppalaisia verkostoja, jaettiin parhaita käytäntöjä, tuotettiin erilaisia julkaisuja ja tutkittiin väkivaltaa ilmiönä.

Väkivalta on edelleen yleinen ongelma, ja Euroopan tason ratkaisua tarvitaan yhtä paljon kuin vuonna 1997, jolloin ensimmäinen Daphne-aloite perustettiin. Rahoituksen tarve pysyy suurena, mikä osoittaa, että väkivallan uhreiksi joutuvilla naisilla, lapsilla ja nuorilla on paljon tarpeita.

Ohjelman ulottuvuuden ja vaikutuksen parantamiseksi komissio vahvistaa ohjelman yhteyttä poliittiseen kehitykseen, varmistaa tasapuolisen osallistumisen ja parantaa hankkeiden tulosten levittämistä ja valintamenettelyn hallinnointia. Tästä arvioinnista saadut kokemukset otetaan huomioon seuraavaa monivuotista rahoituskehystä koskevassa pohdinnassa ja valmistelevassa työssä.

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 779/2007/EY, tehty 20 päivänä kesäkuuta 2007, EUVL L 173, 3. heinäkuuta 2007, s. 19.

[2] European Policy Evaluation Consortium laati tutkimuksen.

[3] Riippumattoman arvioijan toteuttama tutkimus koostui asiakirjatutkimuksesta, Daphne-ohjelmasta ja muista siihen liittyvistä ohjelmista vastaavien komission virkamiesten haastatteluista, avustusten saajien verkkohaastattelusta ja valikoituja hankkeita koskevista tapaustutkimuksista.

[4] Daphne-ohjelman perustamisesta tehdyn päätöksen N:o 779/2007/EY 2 ja 3 artikla.