KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Loppuraportti EU:n elintarvikerahoitusvälineen toteuttamisesta /* COM/2013/0194 final */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Loppuraportti EU:n elintarvikerahoitusvälineen toteuttamisesta Lyhenneluettelo AFSI AGIR Sahel AU-IBAR CSP/RSP DEVCO EKR EU FAO FSTP IFAD MFF NGO NSA PSNP SHARE SWD YK UNHLTF UNRWA WB WFP || L’Aquilan elintarviketurva-aloite Alliance Globale pour l’Initiative Résilience (Sahel) (Sahelin alueen selviytymiskyvyn kehittämisaloitetta tukeva maailmanlaajuinen yhteenliittymä) Afrikan unionin tuotantoeläinkysymyksiin keskittynyt toimisto Maa-/aluekohtainen strategia-asiakirja Kehitys- ja yhteistyöpääosasto – EuropeAid Euroopan kehitysrahasto Euroopan unioni YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö Elintarviketurvaa koskeva aihekohtainen ohjelma Kansainvälinen maatalouden kehittämisrahasto Monivuotinen rahoituskehys Kansalaisjärjestö Valtiosta riippumaton toimija Tuottavia turvaverkkoja koskeva ohjelma Afrikan sarven selviytymiskykyä tukeva aloite Valmisteluasiakirja Yhdistyneet kansakunnat YK:n korkean tason työryhmä YK:n palestiinalaispakolaisten avustusjärjestö Maailmanpankki Maailman elintarvikeohjelma 1. Johdanto Ennen vuotta 2008 elintarvikkeiden hintakehitys oli ollut pitkään laskusuuntainen, mutta vuonna 2008 elintarvikkeiden hinnat lähtivät voimakkaaseen nousuun. Tämä ajoi kehitysmaissa yli sata miljoonaa ihmistä nälänhätään. Ruoan hinnan nousu ja hintavolatiliteetti heikensivät varsinkin heikoimmassa asemassa olevien ihmisten elintarviketurvaa entisestään ja nostattivat ruokaan liittyviä mellakoita monissa maissa. Heinäkuussa 2008 pidetyssä G8-huippukokouksessa komissio ilmoitti aikovansa perustaa miljardin euron elintarvikerahoitusvälineen torjuakseen laajamittaisesti ruoan hintakriisin vaikutuksia. EU:n toimia olemassa olevien välineiden kautta[1] olikin tehostettava, jotta tällaisesta talouden häiriöstä aiheutuviin tarpeisiin oli mahdollista vastata. Elintarvikerahoitusväline (”rahoitusväline kehitysmaissa tapahtuvaan elintarvikkeiden jyrkkään hinnannousuun liittyvää nopeaa toimintaa varten”) perustettiin 16. joulukuuta 2008. EU:n elintarvikerahoitusväline oli ensimmäinen merkittävä taloudellinen vastaus ruokakriisiin, ja se auttoi vahvistamaan kansainvälisten toimien koordinointia YK:ssa ja G8:ssa. Ensisijaisesti elintarvikerahoitusvälineellä täydennettiin 3,9 miljardin Yhdysvaltain dollarin suuruisia määrärahoja, jotka komissio oli osoittanut L’Aquilan elintarviketurva-aloitteeseen (AFSI). G8-maiden johtajat käynnistivät AFSI-aloitteen heinäkuussa 2009. Sen määrä oli 22 miljardia Yhdysvaltain dollaria, ja sillä tuettiin kestävää maataloutta ja elintarviketurvaa kehitysmaissa kolmen vuoden ajan. Näiden sitoumusten seurauksena EU käynnisti hiljattain kaksi uutta aloitetta vastauksena Afrikan sarven ja Sahelin alueen suuriin elintarvikekriiseihin (SHARE[2] ja AGIR[3] Sahel). Lisäksi komissio hyväksyi uuden toimintakehyksen parantaakseen heikoimmassa asemassa olevien ihmisten ja yhteisöjen kykyä selviytyä tulevista kriiseistä[4]. EU:n elintarvikerahoitusväline oli kolmivuotinen (2009–2011) ja kohdistui ensisijaisesti hätäavun sekä keskipitkän ja pitkän aikavälin kehitysavun väliseen ajanjaksoon. Sen tavoitteena oli · saada aikaan myönteistä muutosta kohdemaiden ja -alueiden maatalouden tarjonnassa · lievittää elintarvikkeiden hintavolatiliteetin kielteisiä vaikutuksia paikalliseen väestöön elintarviketurvaa koskevien kokonaisvaltaisten tavoitteiden, myös ravinnontarvetta koskevien YK:n vaatimusten mukaisesti · lujittaa maatalouden tuotantokapasiteettia ja maatalouden hallintoa toimien kestävyyden tehostamiseksi. Näiden tavoitteiden mukaisesti tukikelpoisia toimenpiteitä oli kolmenlaisia: toimenpiteitä, joilla pyrittiin parantamaan maatalouden tuotantopanosten ja palveluiden saatavuutta, turvaverkkoa tukevia toimenpiteitä sekä muita pienimuotoisia toimenpiteitä, joilla pyrittiin lisäämään tuotantoa maakohtaisten tarpeiden pohjalta. Tässä kertomuksessa annetaan tietoa toteutetuista täytäntöönpanotoimista, niiden tuloksista ja todennäköisestä vaikutuksesta sekä keskeisistä opituista asioista. Lisäksi siinä annetaan suosituksia EU:n nykyisten ja tulevien elintarviketurvaohjelmien parantamiseksi. Loppuraportin lisäksi komissio on laatinut valmisteluasiakirjan[5], jossa kerrotaan tarkemmin toteutetuista toimenpiteistä ja niiden vaikutuksista lyhyellä aikavälillä. 2. Ohjelmasuunnittelu ja täytäntöönpano Komissio toimitti maaliskuussa 2009 Euroopan parlamentille ja neuvostolle elintarvikerahoitusvälineen täytäntöönpanoa koskevan kokonaissuunnitelman, joka sisälsi luettelon kohdemaista ja ennusteen rahoituksen jakautumisesta tukikelpoisten tahojen välillä. Siinä esitettiin ohjeellinen rahoituserittely, jonka mukaan (i) 920 miljoonaa euroa kohdennettaisiin 50 maahan, jotka valittaisiin ohjeellisten kriteerien perusteella, (ii) 60 miljoonaa euroa käytettäisiin alueellisiin toimiin Afrikassa, ja (iii) 20 miljoonaa euroa varattaisiin tukitoimenpiteisiin. Varat sidottiin kokonaisuudessaan toukokuuhun 2010 mennessä. Hyväksymismenettelyn nopeus johtuu pitkälti komission perustamasta työryhmästä, nopeutettujen menettelyjen käytöstä sekä Euroopan parlamentin osoittamasta joustavuudesta, sillä se hyväksyi valvontaoikeudelleen varatun ajanjakson määräaikojen lyhentämisen. Vaikka monet toimet toteutettiinkin suunnitelman mukaisesti, kokonaissuunnitelmaan tehtiin täytäntöönpanon aikana monia muutoksia, joiden arvo oli 5,2 prosenttia EU:n elintarvikerahoitusvälineen arvosta[6]. Suunnitelmaa ei voitu panna täytäntöön Komoreilla, ja muutamien maiden määrärahoja supistettiin (esimerkiksi Madagaskar, Guinea, Sao Tomé ja Principe) tai lisättiin (esimerkiksi Sambia). Talousarvion tukiohjelmia ei voitu panna täytäntöön alun perin suunnitellulla tavalla[7], mutta toisaalta kansalaisjärjestöjen ja EU:n jäsenvaltioiden virastojen kautta kanavoitua tukea lisättiin alkuperäisiin suunnitelmiin nähden. Valtaosa toimenpiteistä päättyi vuonna 2011, mutta muutamat toimet saatiin päätökseen vasta vuoden 2012 alkupuolella.[8] Joulukuun 31. päivänä 2010 EU:n elintarvikerahoitusvälineen sopimuksia[9] oli 179, ja ne kattoivat 232 hanketta. Kehitys- ja yhteistyöpääosasto hallinnoi keskitetysti talousarvion tukitoimenpiteitä, kansainvälisten ja alueellisten järjestöjen kanssa toteutettuja hankkeita sekä tukitoimenpiteitä, kun taas vastuu kansalaisjärjestöjen ja jäsenvaltioiden virastojen kanssa toteutetuista hankkeista siirrettiin EU:n valtuuskunnille tammikuussa 2010. Komissio maksoi 983,7 miljoonan kokonaissumman lähes kokonaan (lukuun ottamatta tukitoimenpiteitä). Tämä hyvin korkea toteutumisaste saavutettiin nopeutettujen menettelyjen käytön, tiiviin seurannan ja joustavan uudelleenkohdennuksen ansiosta. EU:n elintarvikerahoitusvälinettä koskevan asetuksen mukaan elintarvikerahoitusvälineestä voidaan käyttää enintään kaksi prosenttia (eli enintään 20 miljoonaa euroa) tukitoimenpiteisiin, kuten EU:n valtuuskuntien väliaikaisen henkilöstön palkkaamiseen, seurantaan, tarkastuksiin, arviointeihin, tutkimuksiin, konferensseihin ja tekniseen apuun. Näihin tarkoituksiin käytettiin 17,3 miljoonaa euroa. Tukitoimenpiteiden lisäksi komissio siirsi päätoimipaikassa kymmenen toimihenkilöä aloitteen käynnistämiseen. 3. Seuranta, tilintarkastus ja arviointi Elintarvikerahoitusvälinettä seurattiin tiiviisti: 176:ta hanketta (eli yli 75:tä prosenttia elintarvikerahoitusvälineen hankkeista) seurattiin tuloshakuisen seurantajärjestelmän (ROM) avulla. Ulkopuoliset asiantuntijat laativat 236 seurantakertomusta, jotka komission henkilökunta analysoi Brysselissä ja EU:n edustustoissa ja jotka toimitettiin yleensä sekä täytäntöönpanokumppaneille että paikallisviranomaisille. Hankkeet saivat hyvät arviot: 70 prosenttia hankkeista sai arvosanaksi ”erittäin hyvä ja hyvä”, 23 prosenttiin ”liittyi ongelmia”, ja vain seitsemään prosenttiin hankkeista katsottiin liittyneen ”merkittäviä vaikeuksia”[10]. Tulokset vastaavat EU:n hankkeiden yleisiä keskimääräisiä ROM-tuloksia vuonna 2011 tehdyssä arvioinnissa.[11] Toinen seuranta tehtiin usein hankkeen elinkaaren myöhemmässä vaiheessa etenemisen mittaamiseksi ja suositusten seuraamiseksi. Lisäksi on järjestetty vierailuja ja säännöllisiä koordinointikokouksia täytäntöönpanokumppaneiden kanssa. Nämä kumppanit ovat toimittaneet säännöllisesti etenemisraportteja ja erityisiä loppuraportteja[12]. Seurantatiedot on koottu yleiseen hallinnan tulostauluun, interaktiiviseen työkaluun, jonka avulla seurantatietoja päivitetään reaaliaikaisesti komissiossa ja EU:n valtuuskunnissa. Riippumattomia arviointeja on tehty kolmella tasolla: (i) kansainvälisten järjestöjen, kansalaisjärjestöjen ja jäsenvaltioiden virastojen toteuttamien hankkeiden tasolla, (ii) täytäntöönpanokumppanien (kuten FAO:n[13] ja AU-IBAR:n) tasolla ja (iii) yleisellä eli EU:n elintarvikerahoitusvälineen tasolla[14]. EU:n elintarvikerahoitusvälineen loppuarviointi laadittiin vuosina 2011–2012 komission arviointimenetelmää noudattaen. Loppuarvioinnissa todettiin ennen kaikkea, että komissio oli toteuttanut elintarvikerahoitusvälineen tehokkaasti ja tuloksekkaasti, että toteutetut toimenpiteet olivat olleet tarkoituksenmukaisia ja että hankkeilla oli ollut selvästi myönteinen vaikutus saajiin. Vaikutuksia olisi kuitenkin voitu voimistaa pidentämällä hankkeen toteutusaikaa ja supistamalla sen maantieteellistä soveltamisalaa. Lisäksi Euroopan tilintarkastustuomioistuin julkaisi hiljattain erityiskertomuksen Saharan eteläpuolisen Afrikan elintarviketurvaa koskevan Euroopan unionin kehitysavun vaikuttavuudesta.[15] Siinä suositellaan muun muassa, että EU selvittäisi mahdollisuutta toteuttaa pysyvä väline, jolla torjuttaisiin kehitysmaissa mahdollisesti tulevaisuudessa ilmenevien elintarvikekriisien vaikutuksia. 4. Tulokset ja todennäköinen vaikutus Lyhytaikaisuudestaan huolimatta elintarvikerahoitusväline tavoitti yli 59 miljoonaa suoraa tuensaajaa ja sillä oli heijastusvaikutuksia 93 miljoonaan välilliseen edunsaajaan, joista useimmat olivat heikossa asemassa olevia pientilallisia ja heidän perheenjäseniään[16]. Toimenpiteet mukautettiin kumppanivaltioiden toimintatapoihin ja tavoitteisiin ja toteutettiin koordinoidulla, täydentävällä ja johdonmukaisella tavalla elintarviketurvaan liittyvien EU:n välineiden, kuten elintarviketurvaa koskevan aihekohtaisen ohjelman, ja EU:n jäsenvaltioiden ja muiden avunantajien ohjelmien kanssa. Yli 65 prosenttia toimenpiteistä laajensi jo käynnissä olevaa toimintaa, johon myönnettiin lisärahoitusta olemassa olevista täytäntöönpanorakenteista sikäli kuin tämä oli tarkoituksenmukaista ja mahdollista. Näin mahdollistettiin nopea reagointi, mikä sopi yhteen elintarvikerahoitusvälineen lyhyen keston kanssa. Koska elintarvikerahoitusväline tarkoitettiin osaksi YK:n korkean tason työryhmän (UNHLTF) koordinoimia kansainvälisiä toimia elintarvikkeiden hintakriisin torjumiseksi, noin 60 prosenttia rahoituksesta kanavoitiin YK:n järjestöjen kautta. Koska YK:n järjestöt olivat kattavasti läsnä paikan päällä, tällä tavalla voitiin ripeästi toteuttaa kohdennettuja toimia, mikä toi elintarvikerahoitusvälineelle myönteistä näkyvyyttä kohdemaissa. Elintarvikerahoitusväline vahvisti myös osaltaan keskeisesti komission yhteistyötä Roomassa toimivien YK:n järjestöjen[17] kanssa. Tämä johti aiesopimuksen allekirjoittamiseen elintarviketurvaa ja ravitsemusta koskevasta ohjelmayhteistyöstä.[18] Toimenpiteiden toteuttamiseen on osallistunut myös yli 425 valtiosta riippumatonta toimijaa, joista useimmat harjoittavat paikallista ja kansallista toimintaa. Niistä yli kahdella kolmasosalla on sopimus YK:n järjestöjen kanssa, kun taas komissio teki ehdotuspyynnön tuloksena sopimuksen 124 toimijan kanssa. Seuraavassa esitetään elintarvikerahoitusvälineen tärkeimmät saavutukset, tulokset ja lyhyen aikavälin vaikutukset asetuksessa esitettyjen kolmen toimenpidetyypin osalta. 4.1. Toimenpiteet, joilla parannetaan maatalouden tuotantopanosten ja palveluiden saatavuutta Useimmissa elintarvikerahoitusvälineen toimenpiteissä (62 prosenttia) keskityttiin parantamaan pientilallisten maataloustuotantoa ja/tai tuotantopanosten saatavuutta. Maatalouden tuotantopanosten jakaminen oli suurin osatekijä FAO:n ja kansalaisjärjestöjen toteuttamissa hankkeissa. Viljelijöille jaettiin 124 600 tonnia sertifioituja ja paranneltuja siemeniä ja 950 000 tonnia lannoitetta. Tällä alalla suurimpana haasteena oli viljelykalenterikohtaisten vaatimusten täyttäminen huolimatta sitovista hankintamenettelyistä ja siitä, että paikallisilla markkinoilla tuotteita oli rajallisesti saatavilla. Täytäntöönpanokumppanien raporttien mukaan hankkeilla lisättiin maataloustuotantoa keskimäärin 50 prosenttia (vaihteluväli 20–100 prosenttia) ja kasvatettiin kotitalouksien vuosituloja keskimäärin noin 290 euroa (vaihteluväli 40–2 100 euroa). Guatemalassa FAO ja WFP vahvistivat yhdessä 14 000 pientilallisen maataloustuotantoa ja markkinointivalmiuksia. Alta Verapazissa maanviljelijöiden maissintuotantokyky nousi keskimäärin 2,1 tonnista 3,5 tonniin hehtaaria kohti. Kotitaloudet pystyivät tuottamaan keskimäärin 20 prosentin ylijäämän, ja jotkin tuottajat onnistuivat parantamaan organisointiaan hyvälle tasolle ja täyttämään kansainväliset laatuvaatimukset. Tuotantoa lisättiin myös karjanomistajiin kohdistuvilla hankkeilla, joissa heille toimitettiin yhteensä 834 000 eläintä (nautoja, vuohia, sikoja ja kanoja). Tuottavuutta parannettiin merkittävästi lisäämällä maatalouskoneiden käyttöä (esimerkiksi Sambiassa, missä istuttaminen ja kitkeminen ovat olleet perinteisesti naisten työtä, kevyempien kylvövälineiden käyttö raskaiden aurojen sijaan lisäsi sukupuolten tasa-arvoa) ja vähentämällä kuolleisuutta karjaa rokottamalla. AU-IBAR toteutti 28:ssa Saharan eteläpuolisessa maassa eläinten rokotusprojektiin nimeltä ”Vaccines for the Control of Neglected Animal Diseases in Africa” (VACNADA). Yhteensä 44,6 miljoonaa karjaeläintä rokotettiin neljää tarttuvaa eläintautia vastaan. Tämä vähensi voimakkaasti näiden tautien esiintyvyyttä hankkeiden kohdealueilla. Kun vastustuskykyä parannettiin rokottamalla, karjanomistajat (varsinkin pientilalliset, joilla ei ollut varaa rokotukseen) kykenivät pitämään karjansa, myymään ylijäämätuotannon ja kattamaan näin oman kotitaloutensa menot ja ennakoimattomat menot. Projektin yhteydessä myös tuotantokapasiteetti kasvoi (joissakin tapauksissa 100 prosenttia) ja valittujen rokotteiden laatu parani laitetoimitusten ja rokotteita valmistavien laboratorioiden kehittämisen ansiosta. Näitä toimia täydennettiin koulutustoimilla, joilla pyrittiin parantamaan eläinlääkäripalveluja. Useimmissa hankkeissa jaettiin siementen/lannoitteiden ja karjan lisäksi työkaluja, rokotteita ja maatalouskoneita. Tuensaajille toimitettiin yli 88 000 maatalouskonetta ja sadonkorjuun jälkeiseen vaiheeseen tarkoitettuja välineitä. Kumppanuudet yksityisen sektorin, varsinkin paikallisten maataloustuotekauppiaiden, kanssa paransivat tuotantopanosten saatavuutta ja kiertoa ja virkistivät paikallista taloutta. Monissa hankkeissa pyrittiin monipuolistamaan tuotantoa (esimerkiksi kasvinviljely Bangladeshissa, pieneläinkasvatus Tansaniassa, kalalammet, keskikokoinen plataani- tai vihannesviljelmä Haitilla), minkä seurauksena saajat saivat monipuolisempaa ravintoa. Lisäksi kehitettiin markkinoille suuntautuvaa tuotantoa. Tällä tavoin kotitaloudet, jotka olivat aikaisemmin harjoittaneet pelkkää kotitarveviljelyä, saivat mahdollisuuden hankkia vähän käteistuloja. Etiopiassa toteutetussa Self Help Africa -hankkeessa 17 500 kotitalouden maataloustuotantoa lisättiin 35 prosenttia jakamalla 606 tonnia paranneltuja siemeniä, 29 tonnia eläinrehua, 278 000 eläinlääkeannosta (antibiootteja ja antihelminettejä) ja koneita (siementenpuhdistuslaitteita, kastelupumppuja, meijeritarvikkeita) sekä rakentamalla 16 siemenkauppaa. Tuensaajien vuositulot ovat kasvaneet ja vaihtelevat noin 290 eurosta 1 500 euroon. Hankkeisiin sisältyi valmiuksien kehittämistä, millä pyrittiin tukemaan maataloustoiminnan tuottavuuden lisäämistä kestävällä tavalla. Valmiuksien kehittämiseen tähtääviä toimenpiteitä yhdistettiin monenlaisiin toimiin, joihin kuului muun muassa viljelijöille annettu viljely- ja kastelutekniikoita koskeva koulutus. Niillä parannettiin myös paikallisten viljelijäryhmien ja tuottajajärjestöjen valmiuksia. Koulutusta tarjottiin viljelijöiden lisäksi myös virkamiehille ja muille sidosryhmille. Erilaisiin koulutustoimiin osallistui noin 2,5 miljoonaa henkeä. Neuvontamenetelmät, kuten Farmer Field Schools- ja rural promoters ‑konseptit, olivat tehokkaita tiedonlevitysväyliä. Niiden yhteydessä esiteltiin paikan päällä keinoja tehostaa tuotantoa kestävällä tavalla, hyviä viljelykäytäntöjä, maan kasvukuntoa ylläpitävää viljelyä (conservation agriculture), keinoja huolehtia maaperän viljavuudesta, pienimuotoisia kastelutekniikoita, viljelyn monipuolistamista jne. Sambiassa maatalouden tuotantopanosten saatavuuden paraneminen ja maan kasvukuntoa ylläpitävien viljelyperiaatteiden edistäminen lisäsivät elintarviketuotantoa. Farmer Field Schools (FFS) -neuvontapäivillä 400 neuvojaa (Camp Extension Officers) jakoi tietojaan maan kasvukuntoa ylläpitävästä viljelystä 28 viljelijälle, jotka kukin puolestaan kouluttivat 15 muuta koulutukseen osallistuvaa viljelijää. Tällä tavalla tavoitettiin lähes 180 000 viljelijää. Maan kasvukuntoa ylläpitävien viljelykäytäntöjen levittäminen lisäsi maissintuotantoa keskimäärin 30 prosenttia 2 tonnista 2,6 tonniin hehtaaria kohti. Hankkeeseen kanavoitiin elintarvikerahoitusvälineen kautta 16,9 miljoonaa euroa, ja nyt suunnitteilla on uusi 11,1 miljoonan euron rahoitusosuus (joka maksetaan Euroopan kehitysrahastosta), jonka avulla maassa levitetään lisää maan kasvukuntoa ylläpitäviä viljelymenetelmiä. 4.2. Turvaverkkoa tukevat toimenpiteet ja ravitsemustoimenpiteet Turvaverkkotyyppisiin toimenpiteisiin käytettiin noin 138 miljoonaa euroa. Ne auttoivat tuensaajia selviytymään elintarvikkeiden hintojen nousun vaikutuksista, ja ne perustuivat lähinnä cash or food for work ‑tyyppisiin hankkeisiin ja arvosetelijärjestelmiin. Maaseudulla (ja joskus kaupungeissa) asuvat köyhät hyötyivät turvaverkkotoimenpiteistä (esimerkiksi Etiopiassa toteutetusta PNSP-hankkeesta) sekä hankkeista, joissa työstä maksettiin käteisellä tai ruoalla (esimerkiksi Sierra Leonessa ja Pakistanissa). Turvaverkkotoimenpiteitä toteuttivat kumppanit, joilla on kokemusta tämäntyyppisistä projekteista, kuten Maailmanpankki, UNRWA ja WFP, sekä kansalaisjärjestöt, jotka käyttivät neljänneksen niille kanavoidusta summasta hankkeisiin, joissa työstä maksettiin käteisellä (57 miljoonaa euroa). Useimmissa tapauksissa toimenpiteistä saatu ylimääräinen tulo auttoi tuensaajia selviytymään elintarvikkeiden hintakriisistä sekä muutamassa tapauksessa elintarvikerahoitusvälineen elinkaaren aikana sattuneista luonnonkatastrofeista (kuivuudesta, tulvista). Lisäksi se paransi köyhimpien selviytymiskykyä ja auttoi heitä välttymään tuotanto-omaisuutensa (eläinten, pienkoneiden) myymiseltä, joten kotitaloudet ovat kyenneet kohentamaan elämäänsä kriisien jälkeen. Bangladeshissa 607 000 henkeä hyötyi food and cash for work –hankkeista, sillä ne tarjosivat lyhytaikaista työtä 121 000:lle epätyypillisessä työsuhteessa olevalle tai maattomalle maataloustyöntekijälle niukimpina aikoina. Lisäksi 1,7 miljoonan ihmisen suojaksi rakennettiin ja kunnostettiin 989 tulvankestävää rakennetta, kuten patoja, kulkuteitä, maa-alueiden ja kylvöalustojen korotuksia sekä kastelujärjestelmiä. Joissakin erityistapauksissa heikoimmassa asemassa oleville jaettiin myös ruokaa joko työtä vastaan tai ruoka-avun muodossa. Esimerkiksi UNRWA jakoi 34 500 tonnia ruokaa miehitetyllä palestiinalaisalueella ja WFP jakoi 96 600 tonnia ruokaa pahasta ruokapulasta kärsiviin maihin (esimerkiksi Pakistaniin, Bangladeshiin ja Guatemalaan). Yli kolmasosaan (37 prosenttiin) hankkeista sisältyi ravitsemukseen liittyviä toimenpiteitä. Elintarvikerahoitusvälineellä parannettiin heikoimmassa asemassa olevien ja varsinkin lasten ravitsemuksellista tilaa. Monet toimenpiteet kohdistettiin erityisesti kuusivuotiaisiin ja sitä pienempiin lapsiin sekä raskaana oleviin ja imettäviin äiteihin elintarvikkeiden hintakriisin vaikutusten lievittämiseksi. Esimerkiksi Nigerissä, Malissa ja Liberiassa jaettiin yli 25 000 tonnia ravitsevia elintarvikkeita ja miljoonia vitamiiniannoksia, ja lisäksi 141 000 tuensaajalle, lähinnä äideille, hoitohenkilökunnalle ja avustavalle henkilökunnalle, järjestettiin ravitsemuksen parantamista koskeviin käytäntöihin liittyvää koulutusta. Malissa annettiin A-vitamiinilisää yli 11 miljoonalle 6–59 kuukauden ikäiselle lapselle, ja Nigerissä 1,3 miljoonaa lasta hyötyi äideille suunnatusta, aliravitsemuksen ehkäisyä koskevasta tiedotus- ja valistuskampanjasta. Guatemalassa jaettiin ylimääräisiä ruoka-annoksia 100 000 lapselle (ikä 6–36 kuukautta) ja 50 000:lle raskaana olevalle tai imettävälle äidille. Lisäksi 8 000 kotitarveviljelijää sai ruoka-annoksia voidakseen osallistua koulutustoimintaan. 4.3. Muut pienimuotoiset toimenpiteet maataloustuotannon lisäämiseksi Moniin hankkeisiin sisältyi muita tuotannon parantamiseen tähtääviä toimia. Niissä keskityttiin esimerkiksi sadonkorjuun jälkeisen hävikin pienentämiseen, veden saatavuuteen ja vesiensuojeluun tai markkinoille pääsyyn. Maatalousmaata kunnostettiin tai kasteltiin yhteensä 315 350 hehtaaria. Sen lisäksi kunnostettiin tai rakennettiin 13 656 ojaa, patoa ja pienpatoa ja yli 10 600 kilometriä teitä (lähinnä sivuteitä). Lisäksi toteutettiin muita pienimuotoisia toimenpiteitä, kuten tarjottiin mikroluottoja ja rakennettiin siemenkeskuksia ja tutkimuslaitoksia. Pohjois-Afganistanissa cash for work ‑tyyppiseen infrastruktuuri- ja vesiohjelmaan osallistui 4 880 perhettä. Hankkeessa rakennettiin ja kunnostettiin 107 kilometriä teitä, 1 057 kilometriä kastelukanavia ja 3 164 hehtaaria maatalousmaata. Tällä tavoin parannettiin maataloustuotantoa ja helpotettiin pääsyä kyliin ja markkinoille erityisesti talviaikaan. Kunnostettu ja rakennettu infrastruktuuri ja tulvantorjuntatoimenpiteet hyödyttivät 218 000:ta henkeä, ja lisäksi 6 500 perhettä saa nyt puhdasta juomavettä. Muut toimenpiteet liittyivät eri aloihin, kuten kalastukseen (Kambodža, Filippiinit, Guinea-Bissau, Mosambik), kaupunkiviljelyyn (Kenia), toimintakehysten tukemiseen (Nepal), siementen lisäykseen (Burkina Faso, Niger, Nepal, Mosambik) tai maan kasvukuntoa ylläpitävään viljelyyn (Sambia). Elintarvikerahoitusväline vaikutti myönteisesti yli 59 miljoonan suoran tuensaajan elämään edistämällä pienviljelijöiden kestävää maataloustuotantoa, vähentämällä sadonkorjuun jälkeistä hävikkiä ja helpottamalla pääsyä markkinoille. Toimenpiteet paransivat pientilallisten valmiuksia maankäytön, karjanhoidon ja vesienhoidon alalla ja auttoivat heitä lisäämään ja monipuolistamaan tulonlähteitään. Lisäksi elintarvikerahoitusväline paransi osaltaan ruoan saatavuutta sekä heikoimmassa asemassa olevien, erityisesti naisten ja lasten, ruoka- ja ravitsemustilannetta. 5. KESKEISET OPETUKSET JA SUOSITUKSET Opetukset 1. EU on osoittanut kykenevänsä perustamaan ja toteuttamaan tehokkaasti miljardin euron elintarvikerahoitusvälineen. Tämän rohkean vedon ansiosta EU on noussut avunantajien keskuudessa johtoasemaan kestävän maatalouden ja elintarviketurvan alalla. Elintarvikerahoitusvälineen toteuttamisesta lähtien EU on ollut suurin elintarvikeavun antaja, ja elintarviketurva on edelleen kansainvälisen asialistan kärjessä L’Aquilan elintarviketurva-aloitteen ja G8-maiden New Alliance for Food and Nutrition Security ‑aloitteen myötä. 2. Elintarvikerahoitusvälineen täytäntöönpanon onnistuminen johtui pitkälti sen nopeasta käyttöönotosta, laajuudesta ja ennen kaikkea sen reagointikyvystä. Keskeistä oli se, että komissio ja YK perustivat kaksi työryhmää, jotka järjestivät työhön tarkoituksenmukaiset työntekijät ja asiantuntijat. 3. Elintarvikerahoitusvälineen ensisijaisena tavoitteena oli puuttua nopeasti ruoan hintakriisin seurauksiin eikä niinkään sen syihin. Välineen avulla parannettiin kuitenkin köyhien ja heidän yhteisöjensä valmiuksia kohdata myöhempiä kriisejä. Tästä oli hyötyä, sillä ruokakriisit ovat koetelleet jälleen suuresti Saharan eteläpuolisen Afrikan maita. Nämä kriisit johtuvat monista toisiinsa liittyvistä syistä, joita ovat esimerkiksi köyhyys, ilmastokatastrofit, ruoan korkea hinta ja hintavolatiliteetti, luonnonvaroihin kohdistuvat paineet (myös epätarkoituksenmukaiset maanomistusjärjestelyt), nopea väestönkasvu, heikko hallinto ja poliittinen epävakaus. Lisäksi näiden tekijöiden vaikutukset kohdistuvat muita useammin ja vakavammin heikoimmassa asemassa oleviin ihmisiin, erityisesti Sahelin ja Afrikan sarven alueella. 4. Elintarvikerahoitusvälineellä keskitytään lisäämään maataloustuotantoa, ja tällä on onnistuttu saamaan aikaan myönteisiä paikallisia tuloksia. Elintarvikerahoitusvälineen toimet eivät kuitenkaan muuta sitä, että kumppanimaiden on lisättävä pitkäaikaista tukeaan kestävään maatalouteen ja elintarviketurvaan. 5. Suhteellisen lyhyt täytäntöönpanoaika on tehnyt toisinaan ohjelmien tavoitteiden saavuttamisesta haastavaa. Kuten SHARE- ja AGIR Sahel ‑aloitteiden kohdalla on jo todettu, lyhyen ja keskipitkän tai pitkän aikavälin toimenpiteiden välisiä yhteyksiä on vahvistettava. 6. Lisäksi elintarvikerahoitusvälineen toimet kohdistuivat pääasiassa ruoan saatavuuteen. Vaikka ruoan saatavuus onkin suuri huolenaihe, monissa kumppanimaissa on vielä vaikeampaa saada ravitsevaa ruokaa. Äitien ja lasten aliravitsemuksen torjuntaan olisi voitu kiinnittää enemmän huomiota. 7. Vuonna 2012 ruokakriisistä kärsi Afrikan sarven ja Sahelin alueella lähes 30 miljoonaa haavoittuvassa asemassa olevaa ihmistä. Tämä korostaa sitä, että EU:n on huolehdittava edellytyksistään reagoida nopeasti. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ja Euroopan parlamentin suositusten mukaisesti komissio määrittää parhaat vaihtoehdot hyödyntäen varainhoitoasetuksen ja rahoituskehyksen muutoksia. Suositukset EU:n olisi lisättävä tukeaan kestävään maatalouteen ja elintarviketurvaan. Maantieteellisessä ohjelmasuunnittelussaan vuosiksi 2014–2020 1. EU:n pitäisi ottaa kestävä maatalous ja elintarviketurva keskeiseksi osaksi kumppanivaltioiden kanssa käymäänsä poliittista vuoropuhelua ja tukea edelleen kumppanivaltioiden toimintatapoja ja tavoitteita, joiden avulla ne pyrkivät puuttumaan ruokakriisien taustalla vaikuttaviin tekijöihin. 2. EU:n avustustoimissa pitäisi kiinnittää erityistä huomiota maihin, joissa elintarviketurva on puutteellista. Komission tähän tarkoitukseen kehittämää ”elintarviketurvan jäsenneltyä arviointia” pitäisi käyttää kattavasti. 3. Elintarvike- ja ravitsemusturvaan kohdistuvilla EU:n avustustoimilla pitäisi pyrkiä ensisijaisesti parantamaan suurimmassa vaarassa olevien ihmisten, yhteisöjen ja kumppanivaltioiden selviytymiskykyä. Tässä yhteydessä EU:n pitäisi lisätä tukeaan haavoittuvuuden vähentämiseen tähtääville toimille parantamalla kumppanivaltioiden valmiuksia ehkäistä tulevia šokkeja ja valmistautua niihin sekä reagoida kriiseihin niiden syntyessä. Käytännössä tämä tarkoittaa erityisesti katastrofiriskin hallintatoimia varsinkin katastrofeille alttiissa kumppanivaltioissa. 4. EU:n pitäisi hyödyntää elintarvikerahoitusvälineen täytäntöönpanosta sekä SHARE- ja AGIR Sahel ‑aloitteiden käynnistämisestä saamaansa oppia. Tältä pohjalta sen pitäisi käyttää olemassa olevia välineitä ja tarttua tuoreeseen mahdollisuuteen perustaa tukirahastoja, joiden avulla se voi edistää jäsenneltyä tapaa tukea kumppanivaltioita, joita kohtaa elintarvikekriisi. 5. Elintarvikekriisien torjuntaan tähtäävät EU:n toimet suunnitellaan kriisin luonteen ja tilanteen mukaan hyödyntäen olemassa olevia kansallisia ja alueellisia rakenteita ja valmiuksia aina kun se on mahdollista. Tällaisessa lähestymistavassa kiinnitetään tarkasti huomiota vastuunkantoon ja otetaan huomioon toisaalta elintarviketurvan ja toisaalta hallinnon, epävakauden ja rauhanrakentamisen keskinäiset suhteet erityisesti epävakaissa valtioissa ja tilanteissa, joille on ominaista jatkuvasti puutteellinen elintarviketurva. 6. PÄÄTELMÄT JA JATKOTOIMET Elintarvikerahoitusväline on auttanut keskeisellä tavalla YK:ta toteuttamaan koordinoituja toimia, ja sen avulla EU on kyennyt reagoimaan nopeasti ja tehokkaasti vuosien 2007–2008 ruoan hintakriisin vaikutuksiin. Miljardin euron elintarvikerahoitusväline on hyödyttänyt suoraan yli 59:ää miljoonaa ihmistä 49 kehitysmaassa. Sen tuella pienviljelijät ovat kyenneet reagoimaan tilanteeseen myönteisellä tavalla lisäämällä tarjontaa, ja näin väline on kasvattanut tuotantoa ja tuloja. Turvaverkkotoimenpiteet ovat lievittäneet elintarvikkeiden hintojen nousun vaikutuksia heikoimmassa asemassa olevissa väestöryhmissä. Muilla toimenpiteillä on tuettu laajemmin maatalouden tuotantopohjaa. Tältä osin elintarvikerahoitusvälineellä on saavutettu merkittäviä tuloksia. Sillä on lisätty kestävää maataloustuotantoa, vähennetty sadonkorjuun jälkeistä hävikkiä ja helpotettu pääsyä markkinoille. Lisäksi elintarvikerahoitusväline on auttanut nostamaan kestävää maatalouden kehittämistä ja elintarviketurvaa koskevat kysymykset kansainvälisen kehitysyhteistyön asialistan kärkeen. Se on tuonut asialle jatkuvaa huomiota kansainvälistä foorumeissa, kuten Maailman ruokaturvakomiteassa sekä G8:ssa ja G20:ssä, korostanut tarvetta lisätä maataloustuotantoa ja tuottavuutta kestävällä tavalla ja auttanut vahvistamaan globaaleja hallintamekanismeja lisäämällä tietoa maailmanmarkkinoista.[19] Vaikka elintarvikerahoitusvälineen tavoitteet saavutettiinkin sangen hyvin, puutteellisen elintarviketurvan torjumisen eteen on tehtävä enemmän varsinkin maissa, joissa tulotaso on heikko ja jotka ovat alttiita katastrofeille. Sen pohjalta, mitä elintarvikerahoitusvälineestä on opittu, EU:n tukea kestävään maatalouden kehittämiseen ja elintarviketurvaan pitäisi vahvistaa keskeisenä yhteistyöalana maissa, joiden elintarviketurvassa on jatkuvasti puutteita. Vuosien 2014–2020 yhteisen ohjelmasuunnittelun yhteydessä EU:n valtuuskunnille on annettu erityiseksi ohjeeksi varmistaa, että kestävää maataloutta ja elintarviketurvaa koskevista painopisteistä on huolehdittu varsinkin jäsenneltyjen ruoka- ja ravitsemusturva-arviointien perusteella valituissa 52 kumppanivaltiossa. Näiden painopisteiden pitäisi näkyä EU:n valtuuskuntien käymässä poliittisessa vuoropuhelussa, jossa korostetaan pitkäaikaisia vaikutuksia ja vastuunkantoa[20] erityisesti pitkän aikavälin kestävyyden näkökulmasta. EU:n pitäisi keskittyä tältä osin maihin, joissa elintarvike- ja ravitsemusturva on heikoimmissa kantimissa, käyttämällä tehokkaimpia nykyisiä rahoitusmekanismeja vähentääkseen rakenteellista haavoittuvuutta pitkällä aikavälillä ja parantamalla köyhimpien kotitalouksien, maiden ja alueiden kykyä selviytyä uusista kriiseistä. [1] Erityisen haavoittuvassa asemassa oleville maille tarkoitettu FLEX-järjestely (V-FLEX) (500 miljoonaa euroa), Euroopan kehitysrahaston B-määrärahat (185,9 miljoonaa euroa), elintarviketurvaa koskeva aihekohtainen ohjelma (50 miljoonaa euroa) sekä humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto (210 miljoonaa euroa). [2] Supporting Horn of Africa Resilience. [3] Alliance globale pour l'Initiative Résilience – Sahel. [4] COM(2012) 586. [5] SWD(2013) 107. [6] SWD(2013) 107. [7] Talousarvion tukiohjelmat supistuivat suunnitellusta Komoreilla, Madagaskarissa, Nigerissä, Etiopiassa ja Sambiassa. [8] Komissio myönsi muutamalle hankkeelle jatkoaikaa joulukuun 31. päivään 2012 asti. Syynä oli varojen myöhäinen uudelleenkohdistaminen toimivaan hankkeeseen (Sambia) tai vaikea tilanne (Mali, Jemen, Afganistan ja Kirgisia). [9] Lukuun ottamatta Sambian 5,8 miljoonan euron määrärahoja, joista tehtiin sopimus vuonna 2011. [10] Tuloshakuisen seurantajärjestelmän loppuraportti on saatavana kehitys- ja yhteistyöpääosaston verkkosivulta. [11] Vuoden 2012 kertomus Euroopan unionin kehitys- ja ulkomaanavun politiikoista ja niiden toteuttamisesta vuonna 2011. SWD (2012) 242 final. [12] Raporteista kootut tiedot esitetään kohdassa ”Tulokset ja todennäköinen vaikutus”. [13] ”European Union Food Facility. Foundations for future action. FAO Initial Review of Selected Projects.” http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/ISFP/EuFF_web.pdf. [14] Elintarvikerahoitusvälineen loppuarviointi: http://ec.europa.eu/europeaid/what/development-policies/intervention-areas/ruraldev/food_intro_en.htm. [15] Erityiskertomus nro 1: Saharan eteläpuolisen Afrikan elintarviketurvaa koskevan Euroopan unionin kehitysavun vaikuttavuus. 2012. Euroopan tilintarkastustuomioistuin. [16] Luku ei sisällä talousarviotukitoimenpiteitä eikä alueellisten järjestöjen toimenpiteitä. [17] FAO, WFP ja IFAD. [18] Statement of Intent – Programmatic Cooperation on Food Security and Nutrition (Aiesopimus – elintarviketurvaa ja ravitsemusta koskeva ohjelmayhteistyö). FAO, WFP, IFAD ja komissio allekirjoittivat aiesopimuksen 27. kesäkuuta 2011. [19] Vuonna 2011 käynnistettiin maatalousmarkkinoiden tietojärjestelmää (Agricultural Market Information System, AMIS) koskeva G20-maiden aloite, johon sisältyy ruoan hintavolatiliteettia ja maataloutta koskeva toimintasuunnitelma (Action Plan on Food Price Volatility and Agriculture). Toimintasuunnitelman avulla pyritään muun muassa lisäämään maailmanmarkkinoiden avoimuutta ja maailmanmarkkinoita koskevaa tietoa ja tehostamaan politiikan koordinointia (http://www.amis-outlook.org). [20] Avun tehokkuutta koskevan Pariisin julkilausuman, Accran toimintaohjelman ja työnjakoa koskevien EU:n menettelysääntöjen periaatteiden mukaisesti.