KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS henkilökuljetukseen tarkoitetuista köysiratalaitteistoista ja henkilökuljetukseen tarkoitetuista köysiratalaitteistoista annetun direktiivin 2000/9/EY kumoamisesta /* SWD/2014/0117 final */





KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS henkilökuljetukseen tarkoitetuista köysiratalaitteistoista ja henkilökuljetukseen tarkoitetuista köysiratalaitteistoista annetun direktiivin 2000/9/EY kumoamisesta Vastuuvapauslauseke: Tämä tiivistelmä edustaa ainoastaan sen laadintaan osallistuneiden komission yksiköiden kantaa. Se ei rajoita komission tulevien päätösten lopullista muotoa. 1. Ongelman määrittely Vaikka köysiratalaitteistoja koskevan direktiivin katsotaan yleisesti täyttäneen päätavoitteensa, direktiivin täytäntöönpanosta 10 vuoden aikana saadut kokemukset ovat tuoneet esiin myös joitakin parannustarpeita. Jäsenvaltioilta ja alakohtaisilta sidosryhmiltä saadun palautteen perusteella on tunnistettu seuraavat ongelmat: Ongelma 1: Tiettyjen köysiratalaitteistojen tarkkaan määrittämiseen liittyvät vaikeudet EU:n vastaavien viranomaisten, valmistajien ja ilmoitettujen laitosten tulkinnat ja käytännöt eroavat toisistaan etenkin seuraavien kahden laitteistotyypin tapauksessa: - Laitteistot, joita käytetään sekä kuljettamiseen että vapaa-ajan käyttöön: köysiratalaitteistodirektiivissä jätetään soveltamisalan ulkopuolelle ”markkina- ja huvipuistolaitteistot, jotka on tarkoitettu vapaa-ajan käyttöön”. Markkinoilla on kuitenkin uudentyyppisiä laitteita, jotka on suunniteltu vapaa-ajan käyttöön mutta joita käytetään myös kuljetusvälineenä. - Pienet raiteilla kulkevat köysiradat ja kaltevalla tasolla kulkevat hissit: käytännössä näiden laitteistojen välinen ero on osoittautunut vaikeaksi, koska kaltevalla tasolla kulkevat hissit kuuluvat hissidirektiivin 95/16/EY soveltamisalaan ja raiteilla kulkevat köysiradat köysiratalaitteistodirektiivin soveltamisalaan, ja niiden on näin ollen täytettävä erilaiset olennaiset vaatimukset. Eräiden laitteistojen valmistajille tai toimijoille on aiheutunut lisäkustannuksia siitä, että niiden on täytynyt jälkeenpäin mukauttaa laitteistoja köysiratalaitteistodirektiivin vaatimuksiin. Eurooppalaiset viranomaiset ja ilmoitetut laitokset ovat soveltaneet toisistaan poikkeavia lähestymistapoja, mikä on johtanut valmistajien erilaiseen kohteluun ja markkinoiden vääristymiseen. Ongelma 2: Turvakomponenttien, osajärjestelmien ja infrastruktuurien erottaminen toisistaan Köysiratalaitteistodirektiivi perustuu turvakomponenttien, osajärjestelmien, infrastruktuurien ja laitteistojen erottamiseen toisistaan, mutta tämä ero ei aina ole ollut selkeä. Turvakomponentteihin ja osajärjestelmiin sovelletaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevia sääntöjä, ja sen vuoksi ne alistetaan EY-vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyyn ja niille laaditaan EY-vaatimustenmukaisuusvakuutus. Toisaalta laitteistot kuuluvat edelleen jäsenvaltioiden toimivaltaan ja sen vuoksi erityisten lupamenettelyjen piiriin. Lisäksi infrastruktuuriin ei sovelleta vapaata liikkuvuutta, ja ne voidaan joutua testaamaan useissa jäsenvaltioissa. Ongelma 3: Osajärjestelmien vaatimustenmukaisuuden arviointimenettely Köysiratalaitteistodirektiivissä ei säädetä erityisestä osajärjestelmien vaatimustenmukaisuuden arviointimoduulista. Liitteessä VII edellytetään, että ilmoitettujen laitosten on tarkistettava osajärjestelmät, mutta siinä ei anneta ohjeita siihen, miten tämä pitäisi tehdä. Tilanne on johtanut osajärjestelmien vaatimustenmukaisuuden arvioinnin osalta erilaisiin tulkintoihin ja täytäntöönpanoeroihin, mikä voi aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta ja markkinoiden vääristymistä. Ongelma 4: Köysiratalaitteistodirektiivin sopeuttaminen uuteen lainsäädäntökehykseen Köysiratalaitteistodirektiivin sopeuttaminen uuteen lainsäädäntökehykseen vastaa uutta lainsäädäntökehystä koskevan päätöksen 2 artiklassa vahvistettuun poliittiseen sitoumukseen. Monia uutta lainsäädäntökehystä koskevassa päätöksessä kartoitetuista horisontaalisista ongelmista on havaittu myös köysiratalaitteistodirektiivin 2000/9/EY täytäntöönpanon yhteydessä. Kuulemismenettelyn yhteydessä suurin osa sidosryhmistä on kannattanut direktiivin sopeuttamista uuteen lainsäädäntökehykseen. Julkisten toimenpiteiden tarve Näitä aloitteen kohtia säännellään jo köysiratalaitedirektiivillä 2000/9/EY. Siinä ei kuitenkaan puututa havaittuihin ongelmakysymyksiin riittävän tehokkaasti. Aloitteen tärkeimpänä perusteena ovat oikeusvarmuuden saavuttaminen, köysiratalaitteistodirektiivin sopeuttaminen uuteen lainsäädäntökehykseen ja alakohtaiset sidosryhmät. 2. Toissijaisuusperiaatteen soveltaminen Aloite koskee henkilökuljetuksiin tarkoitettujen köysiratalaitteistojen alan sisämarkkinoiden moitteetonta ja tehokasta toimintaa. EU:n toiminta tällä alalla pohjautuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 artiklaan. EU-tasolla toteutetulla toiminnalla ehkäistään uusien ja toisistaan eroavien kansallisten säädösten käyttöönotto, joka johtaisi sisämarkkinoiden pirstoutumiseen. Näiden ongelmien ratkaisemiseksi toteutetut kansallisen tason toimet saattavat aiheuttaa esteitä köysiratalaitteistoihin liittyvien tuotteiden (turvakomponenttien ja osajärjestelmien) vapaalle liikkuvuudelle. Viranomaisten tai ilmoitettujen laitosten soveltamat erilaiset toimintatavat ovat jo johtaneet talouden toimijoiden eriarvoiseen kohteluun. 3. Tavoitteet Aloitteen päätavoitteena on kohentaa sisämarkkinoiden toimintaa, varmistaa samalla korkeampi turvallisuustaso sekä luoda tasapuoliset toimintaedellytykset talouden toimijoille köysiratalaitteistojen alalla. Toinen tärkeä tavoite on yksinkertaistaminen selkeyttämällä säädöstekstin keskeisiä käsitteitä ja määritelmiä. Näin lisätään myös säädöksen soveltamisen johdonmukaisuutta. Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään köysiratalaitteistodirektiivin tarkistamisen erityiset ja toiminnalliset tavoitteet, jotka liittyvät edellä esitettyihin poliittisiin tavoitteisiin. YLEISET || ERITYISET || TOIMINNALLISET Suojella tehokkaammin käyttäjien terveyttä ja turvallisuutta. Luoda tasapuoliset toimintaedellytykset talouden toimijoille köysiratalaitteistojen alalla ja varmistaa tavaroiden vapaa liikkuvuus. || Varmistaa köysiratalaitteistodirektiivin moitteeton ja yhtenäinen soveltaminen. Varmistaa lainsäädännön selkeys ja sen johdonmukainen soveltaminen kaikkialla EU:ssa. Varmistaa kaikkien köysiratalaitteistodirektiivin soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyjen johdonmukaisuus ja joustavuus. Yksinkertaistaa eurooppalaista sääntely-ympäristöä henkilökuljetuksiin tarkoitettujen köysiratalaitteistojen alalla. || Selkeyttää direktiivin soveltamisalaa, määritelmiä ja rajalinjoja muihin direktiiveihin nähden (esim. hissidirektiivi 95/16/EY). Selkeyttää turvakomponenttien, osajärjestelmien ja infrastruktuurin tunnistamista ja niiden välisiä eroja. Lisätä osajärjestelmien vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyjen johdonmukaisuutta. 4. Toimintavaihtoehdot Arvioinnissa on tarkasteltu seuraavia kolmea toimintavaihtoehtoa: - perusvaihtoehto: ei toimenpiteitä, - ei-sitova säädös: köysiratalaitteistodirektiivin soveltamisoppaan tiettyjen osioiden muuttaminen, sekä - säädöksen antaminen: köysiratalaitteistodirektiivin tiettyjen osien muuttaminen. Näiden toimintavaihtoehtojen vaikutukset analysoitiin vaiheittain erikseen kunkin ongelma-alan osalta. Toimintavaihtoehdoille tehtiin kunkin ongelman osalta laadullinen analyysi, jota täydennettiin yksityiskohtaisemmilla tiedoilla, jotka esitettiin asiakirjassa ”Impact Assessment Study Concerning the Revision of Directive 2000/9/EC Relating to Cableways Installations Designed to Carry Persons”. 5. Vaikutusten arviointi Merkityksellisempiä vaikutuksia todettiin olevan talouden alalla. Sosiaaliseen alaan kohdentuu joitakin etuja, joita kuvataan laadullisesti. Ympäristövaikutuksia ei ole odotettavissa. Kunkin ehdotetun muutoksen arviointi perustuu sen kustannuksiin ja siitä saatavaan hyötyyn, mukaan luettuina oikeusvarmuuden lisääntyminen ja toimialan tasapuoliset toimintaedellytykset. Sosiaalisia vaikutuksia on arvioitu seuraavien osalta: · Kansanterveys ja turvallisuus · Työllisyys ja työmarkkinat Sosiaaliset vaikutukset ovat köysiratalaitteistojen käyttäjien terveyteen ja turvallisuuteen kohdistuvia myönteisiä vaikutuksia. Ehdotettujen muutosten tarkoituksena on parantaa direktiivin käytännön soveltamista. Oletetaan, että kun oikeusvarmuutta lisätään ja talouden toimijoiden velvollisuudet yksilöidään paremmin sopeuttamalla direktiivi uuteen lainsäädäntökehykseen, köysiratalaitteistojen turvallisuus ja laatu paranevat. Tämän tuloksena tapaturmien ja vammojen todennäköisyys pienenisi. Etuja ei kuitenkaan kyetty kuvaamaan määrällisesti. Millään vaihtoehdoista ei odoteta olevan vaikutuksia työllisyyteen. Taloudellisia vaikutuksia on arvioitu seuraavien osalta: · Sisämarkkinoiden toiminta ja kilpailu · Kilpailukyky, kauppa ja investointivirrat · Toimintakustannukset ja liiketoiminta/pk-yritykset · Yrityksille aiheutuva hallinnollinen rasitus · Viranomaiset · Innovaatio ja tutkimus Direktiivin soveltamisalan selkeyttäminen ja tietyn vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyn soveltaminen osajärjestelmiin eivät aiheuttane lisäkustannuksia, koska muutokset lisäävät oikeusvarmuutta nykytilanteeseen nähden. Samojen tuotteiden katsotaan jo nyt kuuluvan direktiivin soveltamisalaan. Kustannuksia aiheutuu siis ainoastaan niille valmistajille, jotka eivät ole soveltaneet köysiratalaitteistodirektiiviä, vaikka näin olisi pitänyt tehdä. On syytä huomata, että köysiratalaitteistodirektiivin noudattamisesta aiheutuvat kustannukset ovat suurempia kuin tilanteessa, jossa tuotteen vaatimustenmukaisuutta ei tarvitsisi varmistaa. Toisaalta soveltamisalan ja vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyjen selkeyttämisestä koituu etuja valmistajille, toimijoille ja kansallisille viranomaisille, kun nämä voivat välttää säännösten noudattamiseen, vaatimustenmukaisuuden arviointiin ja sertifiointiin liittyviä mahdollisia virheitä. 6. Vaihtoehtojen vertailu Soveltuvimmat vaihtoehdot valitaan asianmukaisten toimintavaihtoehtojen analyysin ja vertailun perusteella. Huomioon otetaan taloudelliset vaikutukset ja köysiratalaitteistojen käyttäjien terveyteen ja turvallisuuteen kohdistuvat sosiaaliset edut, joita syntyy oikeusvarmuuden ja direktiivin soveltamisen paranemisen myötä. Ehdotettujen muutosten osalta pidetään parhaina vaihtoehtoina ei-sitovan säädöksen ja säädöksen yhdistelmää. Vaikutukset arvioidaan seuraavan asteikon mukaan: ++ huomattava myönteinen vaikutus + pieni myönteinen vaikutus 0 ei vaikutusta/lähtötilanne - pieni kielteinen vaikutus -- huomattava kielteinen vaikutus Parhaat vaihtoehdot kunkin ehdotetun muutoksen osalta on merkitty harmaalla värillä. || Vaikuttavuus || Tehokkuus Kustannukset ja hyöty || Johdonmukaisuus Direktiivin soveltamisala 1. Ei toimenpiteitä (lähtötilanne) || 0 || 0 || 0 || 0 2. Ei-sitova säädös (soveltamis­oppaan muuttaminen) || + Edistää köysiratalaitteisto­direktiivin moitteetonta ja yhtenäistä täytäntöönpanoa, muttei poista epäselviä oikeudellisia tilanteita kokonaisuudessaan. || 0 Lisäkustannuksia ei ole odotettavissa. Selkeytyksillä vahvistetaan nykyisen lainsäädännön oikea tulkinta. || + Etuja voidaan odottaa, mikäli valmistajat hankkivat tietoa ja noudattavat soveltamisoppaan säännöksiä. Erityinen ei-sitovaa säädöstä koskeva epävarmuustekijä liittyi siihen, että se kohdistuu lähinnä hissien valmistajiin. || + Köysiratalaitteisto­direktiivin yhtenäisempi täytäntöönpano edistää sääntelyn parantamista ja sisämarkkinoiden toimenpidepakettia, vaikka riskinä on, että tulevaisuudessa voi syntyä epäselviä oikeudellisia tilanteita. 3. Säädös (direktiivin muuttaminen) || ++ Köysiratalaitteisto­direktiivin moitteeton, yhtenäinen ja johdonmukainen soveltaminen varmistetaan säädöksellä sen rajoitetun soveltamisalan osalta. || 0 Lisäkustannuksia ei ole todettu. Kuten aiemmassa vaihtoehdossa, kyse on nykyisen oikeudellisen vaatimuksen selkeyttämisestä. || ++ Huomattavasti parempi oikeusvarmuus valmistajien kannalta. Vältetään virhearvioinnit sen suhteen, mitä oikeudellisia vaatimuksia on noudatettava. || ++ Selkeä oikeudellinen tilanne edistää parempaa sääntelyä ja sisämarkkinoiden toimenpidepakettia. Turvakomponentit, osajärjestelmät, infrastruktuurit ja laitteistot 1. Ei toimenpiteitä (lähtötilanne) || 0 || 0 || 0 || 0 2. Ei-sitova säädös (soveltamisoppaan muuttaminen) || + Annettaisiin joustavaa ohjausta ja vältettäisiin liian määräävät säännökset, joita ei haluta ja joihin säädöksen antaminen kuitenkin voisi tässä tapauksessa johtaa. Köysiratalaitteisto­direktiivin moitteetonta ja yhtenäistä soveltamista koskevat erityistavoitteet saavutettaisiin paremmin ei-sitovalla säädöksellä. || 0 Ei-sitovasta säädöksestä ei havaittu aiheutuvan lisäkustannuksia. || + Vaihtoehdosta on odotettavissa etuja, sillä käytössä on väline, jolla sovellettavia säännöksiä voidaan selkeyttää valmistajien, ilmoitettujen laitosten ja julkishallinnon osalta. Odotettavissa on, että tuotteiden luokitteluun liittyvät virheet ja kustannukset vähenevät. || + Soveltamisoppaassa esitetyt selkeytykset edistävät lainsäädännön yksimielistä täytäntöönpanoa ja näin ollen myös sääntelyn parantamista ja sisämarkkinoiden toimenpidepaketin soveltamista. Ne eivät kuitenkaan takaa sitä, että epäselvät oikeudelliset tilanteet poistuisivat kokonaan. 3. Säädös (direktiivin muuttaminen) || 0 Periaatteessa säädöksellä lisättäisiin köysiratalaitteisto­direktiivin soveltamisen moitteettomuutta ja yhtenäisyyttä. Työryhmissä käytyjen keskustelujen ja kuulemismenettelyn tuloksena ei kuitenkaan ole syntynyt selkeää säädöstekstiä, jolla vältettäisiin lisätulkinnan tarve tulevaisuudessa. || - - On olemassa riski, että säädösvaihtoeh­dosta aiheutuu kohonneita kustannuksia, jotka koskisivat myös innovointia. || 0 Selkeitä etuja ei todettu, ellei oleteta, että selkeä säädösteksti lisäisi ennustettavuutta valmistajien näkökulmasta. || 0 Kun otetaan huomioon epävarmuus, joka koskee moitteettoman lainsäädäntöratkai­sun saatavilla oloa, on kyseenalaista, edistäisikö tämä vaihtoehto sääntelyn parantamista tai sisämarkkinoiden toimenpidepakettia. Osajärjestelmien vaatimustenmukaisuuden arviointimenettely 1. Ei toimenpiteitä (lähtötilanne) || 0 || 0 || 0 || 0 2. Ei-sitova säädös (soveltamisoppaan muuttaminen) || + Vaatimustenmukai­suuden arviointi­moduulien käsittely soveltamisoppaassa voi myötävaikuttaa siihen, että johdonmukaisuus saavutetaan osittain. Tämä toimintamalli ei kuitenkaan perustaltaan eroa nykytilanteesta. Moduulit ovat laajasti tunnettuja, mutta todetut ongelmat eivät poistu siitä huolimatta. || 0 Vaatimustenmukai­suuden arviointi­menettely sisältyy vaatimuksiin jo nyt, joten lisäkustan­nusten ei pitäisi olla merkittäviä. || 0 On kyseenalaista, syntyisikö tästä vaihtoehdosta etuja. Vaikka moduulit ovat nykyisinkin käytettävissä, niillä ei ole kyetty saamaan aikaan täysin ennustettavissa olevaa tilannetta valmistajien kannalta. || 0 Sääntelyn parantaminen ja sisämarkkinoiden toimenpidepaketti eivät välttämättä edisty, koska ei-sitovan säädöksen vaikutuksia pidetään yleensä hyvin rajallisina. 3. Säädös (direktiivin muuttaminen) || ++ Kun vaatimusten­mukaisuuden arviointimoduuleista säädetään laissa, kuten yleensä tehdään uuden lähestymistavan mukaisessa lainsäädännössä, varmistetaan vaatimustenmukai­suuden arviointi­menettelyiden soveltamisen johdonmukaisuus EU:ssa. Erityistavoitteet saavutetaan kokonaisuudessaan. || 0 Vaatimustenmu­kaisuuden arviointi­menettely sisältyy vaatimuksiin jo nyt, joten lisäkustan­nusten ei pitäisi olla merkittäviä. || ++ Oikeusvarmuus ja ennustettavuus valmistajien näkökulmasta paranevat huomattavasti. || ++ Vaihtoehdon tuloksena on selkeä oikeudellinen tilanne. Vaihtoehto edistää parempaa sääntelyä ja sisämarkkinoiden toimenpidepakettia. Sääntelytavan valinta Sääntely-ympäristön yksinkertaistamista koskevan komission politiikan mukaisesti ehdotetaan, että direktiivi muutetaan asetukseksi. Nykyisessä direktiivissä annetaan selkeät ja yksityiskohtaiset säännöt, joita sovelletaan yhdenmukaisella tavalla kaikkialla unionissa. Direktiivi on sen vuoksi helppo muuttaa asetuksen muotoon. Muutoksella vältetään kustannukset, joita jäsenvaltioille aiheutuisi direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Asetus mahdollistaa lisäksi uuden lainsäädännön nopeamman soveltamisen. Sen myötä talouden toimijoiden on helpompi harjoittaa liiketoimintaansa, koska heihin sovelletaan yhtä säädöstä niiden 28 kansallisen säädöksen sijaan, joilla direktiivi saatettaisiin osaksi kansallista lainsäädäntöä. 7. Valvonta ja arviointi Lainsäädännön vaikuttavuutta arvioidaan jatkossakin palautteen perusteella, jota saadaan köysiratalaitteistodirektiivin puitteissa perustettujen viestintä- ja yhteistyömekanismien kautta. Näitä ovat seuraavat: – köysiratalaitteistoja käsittelevä neuvoa-antava pysyvä komitea (CSC) ja köysiratalaitteistoja käsittelevä asiantuntijaryhmä (CWG); – köysiratalaitteistoja käsittelevä jäsenvaltioiden markkinavalvontaa koskevan hallinnollisen yhteistyön ryhmä (Cableways AdCo); – ilmoitettujen laitosten eurooppalaisen koordinoinnin ryhmään kuuluva köysiratalaitteistoja käsittelevä alakohtainen ryhmä (CSG); – Euroopan standardointikomitean tekninen komitea nro 242, joka käsittelee henkilökuljetukseen tarkoitettuja köysiratalaitteistoja (CEN/TC 242). Palautetta saadaan lisäksi uutta lainsäädäntökehystä koskevassa asetuksessa (EY) N:o 765/2008 säädettyjen uusien tai laajennettujen yhteistyö- ja tiedonvaihtomekanismien kautta. Säännösten noudattamista voidaan valvoa seuraavilla indikaattoreilla: – tarkastettujen tuotteiden lukumäärä; – tarkastuksissa sääntöjenvastaisiksi havaittujen tuotteiden lukumäärä; – havaittujen sääntöjenvastaisuuksien tyypit. Nämä täytäntöönpanon valvontaa kuvaavat indikaattorit saadaan markkinavalvontaviranomaisilta seuraavien kanavien kautta: – RAPEX-järjestelmä; – uutta lainsäädäntökehystä koskevan asetuksen (EY) N:o 765/2008 23 artiklan mukaisesti perustettu yleinen järjestelmä, jonka kautta jäsenvaltiot vaihtavat tietoja markkinavalvontatoimista ja sääntöjenvastaisista tuotteista (ICSMS); – suojalausekkeeseen perustuvat ilmoitusmenettelyt. Vaatimusten noudattamatta jättäminen tulee ilmi myös komissiolle osoitetuista kanteluista. Järkevän sääntelyn periaatteen mukaisesti komissio arvioi köysiratalaitteistoasetuksen vaikuttavuuden 5–10 vuoden kuluttua asetuksen soveltamispäivästä. Arviointi laaditaan edellä esitettyjen mekanismien kautta sadun palautteen perusteella.