KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Euroopan unionin osallistuminen Euroopan neuvoston lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO) toimintaan /* COM/2012/0604 final */





KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE Euroopan unionin osallistuminen Euroopan neuvoston lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO) toimintaan 1. Johdanto Tässä tiedonannossa esitetään, miten komissio aikoo tehostaa EU:n ja Euroopan neuvoston lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO) välistä yhteistyötä 6. kesäkuuta 2011 antamansa korruptiontorjuntapaketin[1] jälkeen. Tiedonannossa kuvaillaan kaksivaiheinen lähestymistapa, jonka ensimmäinen vaihe muodostuu ’täysivaltaisen osallistujan’ asemasta[2], joka perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 220 artiklaan. Se voi toisessa vaiheessa johtaa EU:n täysjäsenyyteen GRECOssa. Tämä lähestymistapa mahdollistaa yhteistyön lisäämisen suhteellisen lyhyessä ajassa täysivaltaisen osallistujan aseman perusteella, kun samalla arvioidaan sitä, kuinka täysjäsenyys ja GRECOn suorittama EU:n toimielinten arviointi toteutettaisiin käytännössä. 2. EU:n GRECOn toimintaan osallistumisen suunniteltu muoto ja erityiset tavoitteet Yhteistyön pääperiaatteet, yhteiset painopistealueet ja Euroopan neuvoston ja Euroopan unionin välisen yhteistyön avainalueet vahvistetaan vuonna 2007 laaditussa yhteisymmärryspöytäkirjassa[3]. Pöytäkirjan mukaan sopimuspuolten välistä oikeudellista yhteistyötä, joka kattaa oikeusvaltioperiaatteen ja myös korruption torjunnan, olisi kehitettävä edelleen, jotta varmistetaan EU:n lainsäädännön ja Euroopan neuvoston yleissopimusten johdonmukaisuus. Pöytäkirjan kohdassa ”Toimielinten välinen yhteistyö” todetaan myös, että Euroopan neuvosto ja EU tekevät edelleen yhteistyötä olemassa olevien osittaisten sopimusten tarjoamia mahdollisuuksia käyttäen[4]. Näissä oikeudellisissa puitteissa komissio aikoo ensimmäisessä vaiheessa keskustella GRECOn kanssa EU:n täysivaltaisen osallistujan asemasta. Kun nämä keskustelut GRECOn kanssa on saatu päätökseen, laaditaan EU:n analyysi niistä vaikutuksista, joita GRECOn mahdollisesti suorittamalla EU:n toimielinten arvioinnilla olisi. Tämän perusteella päätetään, haetaanko toisessa vaiheessa EU:n täysjäsenyyttä GRECOssa. Tätä arviointia varten perustetaan EU:n tasolla työryhmä. Täysivaltaisen osallistujan aseman perusteella EU osallistuisi tässä ensimmäisessä vaiheessa GRECOn arviointijärjestelmään tietyssä määrin, mutta se ei olisi mukana keskinäisessä arvioinnissa eikä sillä siten olisi äänioikeutta eikä myöskään edustajaa GRECOn Bureau’ssa, joka koostuu ainoastaan täysjäsenistä. EU:n täysivaltaisen osallistujan asemalla GRECOssa olisi pyrittävä saavuttamaan seuraavat tavoitteet: · osallistuminen maakäynteihin, jotka muodostavat osan EU:n jäsenvaltioiden ja/tai ehdokasmaiden sekä mahdollisten ehdokasmaiden arviointeja, jos kyseiset maat tähän suostuvat; · mahdollisuus tehdä arviointikertomusten luonnoksia koskevia ehdotuksia sekä osallistua GRECOn täysistuntokäsittelyihin, kun niissä käsitellään EU:n jäsenvaltioiden ja/tai ehdokasmaiden sekä mahdollisten ehdokasmaiden arviointi- tai vaatimustenmukaisuuskertomuksia, jos kyseiset maat tähän suostuvat; · mahdollisuus tehdä ehdotuksia GRECOn Bureau’lle[5], jolla on tärkeä rooli arviointien valmistelussa ja kertomusten laadinnassa; · vertaileva analyysi[6], jonka GRECO laatii olemassa olevien jäsenvaltioita koskevien arviointi- ja vaatimustenmukaisuuskertomusten pohjalta aineistoksi EU:n tulevan korruptiontorjuntakertomuksen laadintaa varten; · pääsy GRECOn arviointimenettelyn yhteydessä keräämiin ja päivittämiin tietoihin; · sellaisten vielä noudattamatta olevien GRECOn suositusten yksilöiminen, joilla on merkitystä EU:lle ja joiden asiaankuuluvaa noudattamista voidaan ehkä edistää EU:n korruptiontorjuntakertomuksen avulla. GRECOn arviointijärjestelmän ja komission 6. kesäkuuta 2011 hyväksymässä korruptiontorjuntapaketissa[7] käyttöönotetun EU:n korruptiontorjuntakertomuksen välisen synergian varmistamiseksi komissio aikoo ensimmäisessä vaiheessa harkita GRECOn edustajan ottamista mukaan korruptiota käsittelevään asiantuntijaryhmään, joka on perustettu auttamaan EU:n korruptiontorjuntakertomuksen laadinnassa. Toisessa vaiheessa, viimeistään neljän vuoden kuluttua siitä, kun Euroopan unioni aloitti osallistumisen GRECOn toimintaan, EU:n osallistumisen muotoa arvioidaan uudelleen. Edellä mainitun EU:n analyysin tuloksista riippuen saatetaan harkita täysjäsenyyttä. GRECOn täysistunto on analysoinut komission ja GRECOn sihteeristön välisiä alustavia keskusteluja ja todennut siinä yhteydessä, että GRECOn suorittaman EU:n toimielinten arvioinnin olisi oltava yksi keskeisistä keskustelunaiheista ja että sen olisi katsottava olevan enemmän kuin pelkästään kaukainen mahdollisuus. Tästä huolimatta tällaisen arvioinnin ehtoja, toteutettavuutta ja mahdollisia vaikutuksia on arvioitava tarkemmin. GRECO on kehittänyt arviointijärjestelmän, joka kohdistuu maihin eikä järjestöihin; tämän vuoksi olisi arvioitava esimerkiksi sitä, voidaanko Euroopan neuvoston 20:tä lahjonnan torjuntaa ohjaavaa periaatetta, jotka on laadittu maiden antamien sitoumusten muodossa, soveltaa EU:hun. EU:n toimielimillä on omat erityispiirteensä, jotka poikkeavat tavanomaisten valtion elinten piirteistä. EU:n toimivalta on rajoitettu toisin kuin valtion toimivalta. Kysymyksiä herättää myös se, miten arviointiryhmät olisi koottava EU:n toimielinten arviointia varten. GRECOn arviointijärjestelmä olisi sen vuoksi mukautettava EU:n oikeudellisen ja toimielinjärjestelmän ominaispiirteisiin. Kun otetaan huomioon, että tällaista järjestelmää ei ole testattu aikaisemmin, molempien tahojen olisi analysoitava huolellisesti arvioinnin käytännön järjestelyt ja oikeudelliset näkökohdat. Tämä vaatisi aikaa ja paneutumista asiaan, ja EU:n osallistumisesta GRECOn toimintaan olisi hyötyä EU:n tehdessä analyysiaan. Tämä kaksivaiheinen lähestymistapa vastaisi GRECOn täysistunnon asennetta, sillä siinä vahvistettaisiin selkeä määräaika EU:n osallistumisen muodon uudelleenarvioinnille ja EU tekisi asiasta päätöksen EU:n tasolla perustetun työryhmän konkreettisten tulosten perusteella. 3. Oikeudelliset ja menettelylliset vaiheet EU:n GRECOn toimintaan osallistumisen ensimmäinen vaihe (’täysivaltaisen osallistujan asema’) ei merkitse liittymistä kansainväliseen järjestöön tai kansainväliseen sopimukseen, joka edellyttäisi sopimuksen tekemistä SEUT-sopimuksen 218 artiklan mukaisesti[8]. Kyse on ennemminkin aiheellisen yhteistyön harjoittamisesta GRECOn kanssa, mikä kuuluu SEUT-sopimuksen 220 artiklan soveltamisalaan. SEUT-sopimuksen 220 artiklassa todetaan seuraavaa: ”1. Unioni harjoittaa aiheellista yhteistyötä (…) Euroopan neuvoston (…) kanssa. 2. Unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja ja komissio huolehtivat tämän artiklan täytäntöönpanosta.” EU:lla on myös Euroopan neuvostossa komission alusta alkaen vahvistama täysivaltaisen osallistujan asema (aiempi EY-sopimuksen 302 artikla)[9]. Koska GRECOn toiminta ei koske yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikka, on komission tehtävä vahvistaa aiheellinen yhteistyön muoto GRECOn kanssa SEUT-sopimuksen 220 artiklan mukaisesti. EU:n osallistuminen GRECOn toimintaan ei vaikuta unionin toimivaltaan eikä GRECOon liittyviin jäsenvaltioiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin. EU:n osallistuminen GRECOn toimintaan tapahtuu Euroopan neuvoston ministerikomitean kutsusta eikä liittymällä lahjontaa koskeviin Euroopan neuvoston yleissopimuksiin. GRECOn perussäännössä on Euroopan yhteisön osallistumista koskeva erityissäännös (erilainen kuin jäsenyyttä koskeva säännös), joka kuuluu seuraavasti: ”Ministerikomitea voi kutsua Euroopan yhteisön osallistumaan GRECOn työhön. Sen osallistumista koskevat yksityiskohtaiset säännöt määritetään päätöslauselmassa, jossa osallistumiskutsu esitetään.” Tämä kutsu on tarkoitus esittää virallisesti EU:lle sen jälkeen, kun EU:n osallistumista GRECOn toimintaan koskevista yksityiskohtaisista säännöistä on sovittu Euroopan neuvoston ministerikomitean ja EU:n välillä GRECOn tekemän ja perussääntökomitean hyväksymän ehdotuksen perusteella[10]. Toisin sanoen ministerikomitea ja komissio, joka toimii unionin puolesta, keskustelevat ja sopivat sen ministerikomitean antaman päätöslauselman tekstistä, jossa EU kutsutaan osallistumaan GRECOn toimintaan. Komissio hyväksyy tämän kutsun yksipuolisella päätöksellä ja tiedottaa neuvostolle, Euroopan parlamentille ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle keskustelujen tuloksesta. 4. Rahoituskysymykset Edellä kuvattujen erityistavoitteiden saavuttamiseksi unionin rahoitusosuuden GRECOn talousarvioon odotetaan olevan 300 000 euroa vuodessa riippuen lisäneuvotteluista GRECOn kanssa. GRECOn jäsenten maksamat maksut vahvistetaan GRECOn perussääntökomitean hyväksymässä päätöksessä, jota päivitetään säännöllisesti. Tämän rahoitusosuuden olisi vastattava kustannuksia, joita EU:n osallistumisesta GRECOn toimintaan aiheutuu ryhmälle, samoin kuin EU:n todellista osallistumisastetta GRECOn toimintaan (ei äänioikeutta ensimmäisessä vaiheessa). Lisäksi vuosittain käytetään 150 000 euroa GRECOn kanssa yhteisiin toimiin kuten tietojen keruuseen ja taustatutkimusten tekemiseen EU:n korruptiontorjuntakertomuksia varten. Ottaen huomioon oikeudellinen kehys, jonka mukaisesti EU:lle luodaan täysivaltaisen osallistujan asema (siis SEUT-sopimuksen 220 artikla), komissio harkitsee rahoitusosuutensa maksamista allekirjoittamalla yhteisiä ohjelmia Euroopan neuvoston kanssa. Tarvittava summa otetaan sisäisen turvallisuuden rahastosta[11]. 5. Päätelmät Komissio aloittaa keskustelut EU:n täysivaltaisen osallistujan asemasta GRECOssa tämän tiedonannon perusteella. Komissio tiedottaa neuvostolle, Euroopan parlamentille ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle näiden keskustelujen tuloksista. Liite Keskustelut täysivaltaisen osallistujan asemasta Komissio keskustelee unionin puolesta yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat Euroopan unionin osallistumista GRECOn toimintaan. Keskustelujen tulokset otetaan huomioon Euroopan neuvoston ministerikomitean päätöslauselmassa, jossa esitetään Euroopan unionille kutsu osallistua GRECOn toimintaan, jäljempänä ’päätöslauselma’. Päätöslauselmassa (sen liitteet mukaan luettuina) olisi ilmoitettava selkeästi EU:n oikeudet ja velvollisuudet GRECOssa ja käytännön järjestelyt, joka koskevat EU:n osallistumista erillisenä oikeushenkilönä, jolla on itsenäiset toimivaltuudet kaikkien jäsenvaltioidensa rinnalla. EU:n osallistumiseen GRECOn toimintaan olisi sovellettava seuraavia perusperiaatteita, jotka olisi otettava tarvittaessa huomioon päätöslauselmassa: · Osallistumisessa olisi otettava huomioon unionin toimivallan erikoisluonne ja rajat. EU:lla olisi myös oltava mahdollisuus vahvistaa tiukemmat vaatimukset rajojensa sisäpuolella. Osallistuminen ei sen vuoksi saisi vaikuttaa unionin toimivaltaan eikä sen toimielinten, elinten, virastojen tai laitosten toimivaltaan. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä EU:n ja sen jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon sekä unionin oikeuden ja sen ainutlaatuisen oikeusjärjestelmän säilyttämiseen (unionin toimivaltuuksia koskeva neutraliteettiperiaate). · Osallistuminen ei saisi vaikuttaa jäsenvaltioiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin GRECOssa (jäsenvaltioiden velvollisuuksia koskeva neutraliteettiperiaate). · Osallistuminen ei saisi vaikuttaa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 13 artiklan 2 kohdassa säädettyyn toimivallan antamisen periaatteeseen eikä Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuvaan toimielinten välisen tasapainon periaatteeseen. · GRECOn ja sen erityiselinten, perussääntökomitean ja Euroopan neuvoston ministerikomitean ei pitäisi tarvita tulkita, edes epäsuorasti tai satunnaisesti, unionin oikeutta eikä varsinkaan sen toimielinten, elinten, virastojen ja laitosten toimivaltaa koskevia sääntöjä eikä unionin oikeuteen perustuvien jäsenvaltioiden velvollisuuksien sisältöä ja kattavuutta (unionin oikeuden autonomisen tulkinnan periaate). · EU:n edustajan olisi pyrittävä saamaan oikeus osallistua Euroopan neuvoston muihin elimiin, jos niiden toiminta liittyy GRECOn tarkoitukseen, osallistumistasonsa mukaisessa suhteessa. Keskusteluissa olisi varmistettava, että EU:n osallistuminen GRECOn toimintaan takaa erityisen yhteistyösuhteen, joka varmistaa Euroopan tasolla koordinoidun lähestymistavan lahjontaan. EU:n kannalta olennaisen tärkeitä seikkoja ovat mahdollisuus osallistua varhaisessa vaiheessa arviointikierroksiin ja maakohtaisten raporttien laadintaan sekä saada arviointiprosessin yhteydessä kerättyjä päivitettyjä tietoja, osallistuminen GRECOn täysistuntoon, jäsenvaltioita koskevien arviointien vertaileva analyysi ja vielä noudattamatta olevien suositusten yksilöiminen. Keskusteluissa olisi varmistettava, että EU:n osallistuminen GRECOn toimintaan luo synergiaa EU:n korruptiontorjuntakertomuksen kanssa. Kaikkia tarpeettomia lisärasitteita jäsenvaltioiden viranomaisille ja toimintojen päällekkäisyyttä olisi vältettävä. Keskusteluissa olisi varmistettava, että EU:n osallistuminen GRECOn toimintaan ei vaikuta komission toimivaltaan EU:n korruptiontorjuntakertomuksen osalta. Keskusteluissa olisi varmistettava, että tämän tiedonannon 2 jaksossa mainitut erityistavoitteet saavutetaan mahdollisimman suuressa määrin. EU:n täysivaltaisen osallistujan asemaa GRECOssa koskeviin keskusteluihin olisi sisällyttävä unionin sitoumus tehdä analyysi siitä, mitkä olisivat GRECOn mahdollisesti suorittaman EU:n toimielinten arvioinnin ehdot, olisiko tällainen arviointi toteutettavissa ja mitkä sen mahdolliset vaikutukset olisivat. Tuloksista riippuen analyysi saattaisi johtaa EU:n täysjäsenyyteen GRECOssa. Analyysissä olisi otettava huomioon EU:n oikeudellisen ja institutionaalisen kehyksen erityispiirteet sekä unionin toimivalta sellaisena kuin siitä määrätään perussopimuksissa. Uudenlainen EU:n osallistuminen GRECOn toimintaan edellyttäisi neuvotteluprosessia. Täysivaltaisen osallistujan aseman olisi annettava EU:lle mahdollisuus osallistua GRECOn täysistuntoon. Keskusteluissa olisi varmistettava, että EU voi nimetä GRECOon enintään kahdesta edustajasta koostuvan valtuuskunnan sekä tarvittaessa yhden varaedustajan kutakin edustajaa kohden. Keskusteluissa olisi varmistettava, että EU:n edustajiin sovelletaan Euroopan neuvoston erioikeuksia ja vapauksia koskevan yleissopimuksen pöytäkirjassa olevan 2 artiklan mukaisia erioikeuksia ja vapauksia tasavertaisesti kaikkien muiden GRECOn jäsenten kanssa. Keskusteluissa olisi pyrittävä varmistamaan, että EU:lla on oikeus nimetä enintään viisi asiantuntijaa, jotka voivat suorittaa GRECOn perussäännössä ja työjärjestyksessä määrättyjä arviointimenettelyyn liittyviä tehtäviä EU:n osallistumismuodon rajoissa. Keskusteluissa olisi pyrittävä varmistamaan, että EU:n asiantuntijat voivat osallistua EU:n jäsenvaltioiden ja mahdollisesti myös ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden arviointiin, jos maat tähän suostuvat, ainakin tarkkailijoina, ja että ne voivat esittää arviointien valmisteluun ja arviointimenettelyihin liittyviä kommentteja ja ehdotuksia. Keskusteluissa olisi myös varmistettava, että EU saa jo varhaisessa vaiheessa käyttöönsä arviointi- ja vaatimustenmukaisuuskertomusten luonnokset sekä EU:n jäsenvaltioita ja ehdokasmaita tai mahdollisia ehdokasmaita, jos kyseiset maat tähän suostuvat, koskevat lisäykset vaatimustenmukaisuuskertomuksiin. EU:n osallistuminen GRECOn toimintaan ei saisi vaikuttaa yksittäisten jäsenvaltioiden suoraan edustukseen eikä niiden oikeuteen osallistua yksittäisinä jäseninä äänestyksiin GRECOn täysistunnossa. Keskusteluissa olisi varmistettava, että EU:n osallistumisen muotoa arvioidaan uudelleen viimeistään neljän vuoden kuluttua siitä, kun Euroopan unioni aloittaa osallistumisen GRECOn toimintaan. Keskusteluissa olisi harkittava EU:n mahdollisuuksia osallistua perussääntökomitean kokouksiin ja Euroopan neuvoston ministerikomitean kokouksiin, kun tämä käsittelee GRECOon liittyviä asioita. Sisäasioiden pääosasto nimittää virkamiestensä joukosta henkilön, joka neuvottelee aiheellista yhteistyömuotoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Komission jäsenten kollegion on hyväksyttävä keskustelujen tulokset, ja ne on vahvistettava komission päätöksessä. [1] Komission tiedonanto korruption torjumisesta EU:ssa (KOM(2011) 308 lopullinen) ja komission kertomus tavoista, joilla Euroopan unioni voisi osallistua Euroopan neuvoston lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO) toimintaan (KOM(2011) 307 lopullinen). [2] ’Täysivaltaisen osallistujan asema’ on ilmaisu, jolla tarkoitetaan yleisesti tilanteita, joissa EU ei ole järjestön täysjäsen, mutta sillä on hyvin samankaltaiset oikeudet kuin jäsenillä äänioikeuksia lukuun ottamatta (ks. myös EU:n asema Maailman terveysjärjestössä, Unescossa, Kansainvälisessä siviili-ilmailujärjestössä, Euroopan neuvostossa ja OECD:ssä). [3] CM(2007) 74, jonka Euroopan neuvoston ministerikomitea hyväksyi 10. toukokuuta 2007. [4] 48 kohta. [5] Bureau’n kokoonpanoon kuuluvat GRECOn puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja sekä viisi muuta äänivaltaista GRECOn jäsenten edustajaa. Bureau laatii vuotuista toimintaohjelmaa ja vuotuista toimintakertomusta koskevat luonnokset, tekee ehdotuksia talousarvioesitystä varten, järjestää maakäyntejä, tekee ehdotuksen arviointiryhmien kokoonpanosta, laatii GRECOn täysistunnon asialistan ja tekee ehdotuksen siitä, mitkä määräykset arviointiin valitaan. [6] Analyysi perustuisi olemassa oleviin arviointi- ja vaatimustenmukaisuuskertomuksiin – toisin sanoen se ei aiheuttaisi ylimääräisiä menettelyjä eikä ylimääräistä vaihetta EU:n jäsenvaltioiden arvioinnissa; siinä ainoastaan arvioitaisiin vertailevalla tavalla GRECOn aikaisempia tuotoksia. [7] Komission kertomus neuvostolle tavoista, joilla Euroopan unioni voisi osallistua Euroopan neuvoston lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO) toimintaan, KOM(2011) 307 lopullinen. [8] Kesäkuun 6. päivänä 2011 annetussa kertomuksessa tavoista, joilla EU voisi osallistua GRECOn toimintaan, todettiin, että neuvostolta pyydetään lupaa aloittaa EU:n puolesta neuvottelut jäsenyydestä. Komissio on kuitenkin valinnut tapojen arvioinnin jälkeen lähestymistavan, jonka mukaan ensimmäisessä vaiheessa ei harkita EU:n täysjäsenyyttä GRECOssa. [9] Sama koskee myös muun muassa Unescoa ja OECD:tä SEUT-sopimuksen 220 artiklan mukaisesti. [10] Ks. GRECOn työjärjestyksen 2. sääntö. [11] Ehdotus: EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS poliisiyhteistyön, rikollisuuden ehkäisemisen ja torjumisen sekä kriisinhallinnan rahoitusvälineen perustamisesta osana sisäisen turvallisuuden rahastoa, KOM(2011) 753 lopullinen.