1. Johdanto

Komission puheenjohtaja Juncker ja varapuheenjohtaja Timmermans ilmoittivat unionin tilaa vuonna 2016 koskevaan puheeseen liittyvässä kirjeessä, että komissio aikoo ehdottaa ”seuraavassa euroalueen talouspolitiikkaa koskevassa suosituksessa euroalueen positiivista finanssipolitiikan viritystä, jolla tuetaan Euroopan keskuspankin rahapolitiikkaa”.

Tämä tiedonanto annetaan samaan aikaan kuin suositus euroalueen talouspolitiikasta vuosiksi 2017–2018, ja siinä määritetään finanssipoliittisia näkökohtia koskevat perusteet. Näiden kahden asiakirjan julkaisu vuotuisen talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson alussa yhdessä vuoden 2017 vuotuisen kasvuselvityksen ja siihen liittyvien asiakirjojen kanssa tarjoaa mahdollisuuden hyvin ajoitettuun keskusteluun talous- ja sosiaalipolitiikan painopisteistä EU:ssa, euroalueella ja kansallisella tasolla. Tämän keskustelun tulokset olisi otettava huomioon jäsenvaltioiden politiikassa ja etenkin niiden talous- ja finanssipoliittisissa ohjelmissa ensi vuoden keväällä.

Euroalueen positiivisen finanssipolitiikan virityksen asettaminen painopisteeksi juontaa juurensa kestävään, mutta vaatimattomaan kasvuun liittyvästä laajemmasta kontekstista, kuten komission syksyn 2016 talousennusteesta käy ilmi. Viime vuosina on edistytty huomattavasti: vuodesta 2015 euroalueen reaalinen? BKT on elpynyt kriisiä edeltäneelle tasolle, työttömyys on laskenut alimmalle tasolleen vuosien 2010–2011 jälkeen ja investoinnit ovat alkaneet lisääntyä. Euroalueen elpyminen on kuitenkin hidasta, käyttämätön työvoima- ja pääomakapasiteetti on edelleen merkittävä, ja alueella vallitsee suuri yleinen epävarmuus. Lisäksi heikot ja epävarmat kasvunäkymät EU:n ulkopuolella viittaavat siihen, että viennistä on odotettavissa vain vähän tai ei lainkaan apua. Euroalueen talouden elvytyksen jatkamisen pitäisi tämän vuoksi perustua yhä suuremmassa määrin kotimaiseen kysyntään.

Rahapolitiikka on tukenut kasvua viime vuosina, mutta finanssipolitiikasta tukea on saatu vähemmän. Vuosina 2011–2013 finanssipolitiikan kokonaisviritys oli kiristävä, koska useat jäsenvaltiot vakauttivat julkista talouttaan säilyttääkseen pääsyn markkinoille valtionvelkakriisin ollessa pahimmillaan. Vaikka tämä on hillinnyt talouskasvua, vakauttamistoimia pidettiin välttämättöminä, jotta voitiin turvata rahoitusvakaus ennen kokemattomissa olosuhteissa ja estää kriisin leviäminen koko euroalueelle, mikä olisi voinut johtaa vielä pahempiin skenaarioihin. Vuosina 2014–2015 finanssipolitiikan kokonaisviritys muuttui pitkälti neutraaliksi ja vuonna 2016 aavistuksen elvyttäväksi, mutta sen odotetaan olevan jälleen pitkälti neutraali vuonna 2017.

Tämä tilanne osittain korostaa EU:n finanssipoliittisen kehyksen rajoja. Ensinnäkin EU:n nykyiseen finanssipoliittiseen kehykseen ei sisälly sääntöjä tai välineitä, joilla voitaisiin suoraan hallita euroalueen finanssipolitiikan kokonaisviritystä. Tämä on keskeinen ero suhteessa maailman muihin yhtenäisiin valuutta-alueisiin. Euroalueen talouspolitiikkaa koskevasta suosituksesta on tulossa toimia ohjaava viitelähde, mutta sen vaikuttavuus riippuu viime kädessä jäsenvaltioiden omasta ja kollektiivisesta halusta noudattaa suosituksia.

Vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen ensisijaisena tarkoituksena on estää liiallisen alijäämän ja julkisen velan syntyminen. Säännöissä määrätään tiukemmista ja sitovammista mekanismeista niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka poikkeavat julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteesta, ja siten autetaan niitä palauttamaan liikkumavaraa makrotalouden vakauttamista varten. Kuitenkin niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka ovat saavuttaneet julkisen talouden tavoitteensa ja/tai joilla on enemmän finanssipoliittista liikkumavaraa, eurooppalaisen ohjausjakson välineillä ei voida edellyttää vaan ainoastaan suosittaa elvyttävämpää finanssipolitiikkaa. Tätä sanotaan joskus EU:n finanssipoliittisen kehyksen epäsymmetriaksi: säännöissä voidaan kieltää suuret alijäämät (ylivelkaantuneisuuden välttämiseksi), mutta niissä voidaan vain suosittaa jäsenvaltioille julkisen talouden ylijäämän supistamista, mutta ei määrätä tekemään niin.

Koska on tarpeen tukea käynnissä olevaa elpymistä ja poistaa hitaan kasvun ja hitaan inflaation yhdistelmän muodostama riski, tässä tiedonannossa esitetään euroalueen nykytilanteeseen huomattavasti positiivisempaa finanssipolitiikan kokonaisviritystä. Positiivisella finanssipolitiikan virityksellä tarkoitetaan, että finanssipolitiikan olisi oltava kaiken kaikkiaan kasvua tukevaa eli elvyttävää. Lisäksi sillä tarkoitetaan sopeutustoimien koostumusta eli toimien jakautumista maiden välillä ja sitä, minkälaisia menoja ja/tai veroja taustalla on.

Nykyinen tilanne ei ole ihanteellinen, ja taustalla on ainakin kaksi syytä. Kun otetaan ensinnäkin huomioon tuoreimmat kokonaistaloutta ja julkista taloutta koskevat tiedot, neuvoston antamiin maakohtaisiin suosituksiin sisältyvien julkisen talouden vaatimusten täyttäminen kaikilta osin johtaisi maltillisen kiristävään finanssipolitiikan viritykseen koko euroalueella vuosina 2017 ja 2018, vaikka nykyinen talouden tilanne näyttäisi edellyttävän elvyttävää finanssipolitiikan viritystä.

Lisäksi nykytilanteessa jäsenvaltiot toteuttavat finanssipolitiikkaa hyvin epätasaisesti, mikä ei ole taloudellisesti järkevää koko euroalueen näkökulmasta. Tämä tilanne voidaan tiivistää paljonpuhuvaksi paradoksiksi: ne, joilla ei ole julkisen talouden liikkumavaraa, haluavat käyttää sitä; toisaalta ne, joilla julkisen talouden liikkumavaraa on, eivät halua käyttää sitä. Tarvitaan kollektiivisempi lähestymistapa, jotta euroalue ei ole vaarassa luisua tilanteeseen, jos kaikki osapuolet häviävät.

Positiiviseen finanssipolitiikan viritykseen siirtymisessä on otettava huomioon useita taloudellisia ja oikeudellisia rajoituksia ja hyväksyttävä mahdolliset kompromissit. Lisäksi tässä tiedonannossa korostetaan, että julkisen talouden laatua on ehdottomasti parannettava, jotta voidaan maksimoida sen vaikutus kasvuun, työpaikkojen syntymiseen ja sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen paitsi kansallisella tasolla myös euroalueella kokonaisuutena.

Jäljempänä tehdään useita päätelmiä, ja lyhyemmän aikavälin vaikutukset toimintapolitiikkaan esitetään samanaikaisesti tämän tiedonannon kanssa julkaistavassa ehdotuksessa suositukseksi euroalueen talouspolitiikasta vuosille 2017–2018.

Tekstikehys 1: Euroalueen finanssipolitiikan viritys Vaikka yleisesti hyväksyttyä määritelmää ei ole, ”finanssipolitiikan viritys” tulkitaan yleensä finanssipolitiikan linjaksi, joka perustuu veroja ja menoja koskeviin hallituksen harkintavaltansa puitteissa tekemiin päätöksiin. Perinteisesti finanssipolitiikan viritystä mitataan rakenteellisen perusjäämän muutoksella

(eli suhdannekorjatulla julkisen talouden rahoitusasemalla, josta on vähennetty väliaikaisten toimenpiteiden vaikutukset ja korkomenot), mutta sitä voidaan mitata myös muilla indikaattoreilla (esimerkiksi menojen kasvu, josta on vähennetty uudet tulopuolen toimenpiteet). Riippuen siitä, päättääkö hallitus lisätä tai vähentää julkisen talouden vaikutuksia reaalitalouteen – lisäämällä/vähentämällä menoja, joista on vähennetty uudet verotoimenpiteet – tai jättää ne ennalleen, finanssipolitiikan viritys katsotaan elvyttäväksi, kiristäväksi tai neutraaliksi. Finanssipolitiikalla on yhdessä rahapolitiikan kanssa oma roolinsa makrotaloudellisen ympäristön vakauttamisessa. Sillä on kuitenkin myös laajempia tavoitteita, jotka liittyvät julkisen talouden kestävyyteen ja tulonjakoon. Finanssipolitiikan viritys määrittää sen, millainen rooli finanssipolitiikalla on talouden suhdanteissa suhdannekierrossa. Se voi olosuhteista riippuen olla suhdanteita tasaavaa tai vahvistavaa. Kun asiaa tarkastellaan koko euroalueen näkökulmasta, on huomattava, että vaikka rahapolitiikka on suunniteltu ja toteutettu yhtenä välineenä, finanssipolitiikan kokonaisuus on 19 erillisen finanssipolitiikan tulos. Talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson välineet ja vakaus- ja kasvusopimuksen säännöt ovat jo pitkään tarjonneet suunnan kansallisen tason toimille, mutta euroalueen talouspolitiikasta annettua suositusta lukuun ottamatta toimien koordinointi on ollut toistaiseksi vähäistä. Euroalueen tilanteen ja haasteiden huomioon ottaminen toimissa on ollut hankalaa. Erityisen sattumanvaraista on se, johtaako kansallisten finanssipolitiikkojen yhdistäminen koko euroalueen finanssipolitiikan viritykseen, joka on asianmukainen ja johdonmukainen rahapolitiikan kanssa. Tämä kysymys on erityisen merkityksellinen, kun rahapolitiikassa käytettävät ohjauskorot laskevat nollaan tai lähelle sitä (ks. liite 2). Asianmukaisen euroalueen finanssipolitiikan virityksen määrittäminen on keskeinen näkökohta, kun komissio pyrkii lisäämään keskustelua euroalueen yleisestä edusta ja kollektiivisesta vastuusta osana viiden EU-johtajan talous- ja rahaliiton viimeistelystä laatiman raportin ensimmäisen vaiheen jatkotoimia (”tiivistetään tekemällä”).





2. Monimuotoinen taloudellinen toimintaympäristö vaatii positiivista finanssipolitiikan viritystä