[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 14.7.2006

KOM(2006) 409 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

Näkemyksiä EU:n kannan muodostamiseksi YK:n siirtolaisuus- ja kehityskonferenssia varten

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE

Näkemyksiä EU:n kannan muodostamiseksi YK:n siirtolaisuus- ja kehityskonferenssia varten

1. JOHDANTO

Viime vuosina on alettu kiinnittää yhä enemmän huomiota kansainväliseen siirtolaisuuteen ja sen hallintaan sekä siihen, miten muuttoliikkeet vaikuttavat talouden ja yhteiskunnan kehitykseen sekä muuttajien lähtömaissa että heidän uusissa asuinmaissaan. Samaan aikaan on tiedostaa entistä selkeämmin myös muut tilanteeseen vaikuttavat tekijät, kuten väestörakenteen muutos, väestön ikääntyminen ja ammattitaitoisen työvoiman puute teollisuusmaissa ja toisaalta voimakas väestönkasvu, uusien työpaikkojen luomismahdollisuuksien vähyys, heikot uranäkymät ja jatkuva korkea työttömyys kehitysmaissa.

Lisäksi kansainvälisellä tasolla on alettu kiinnittää huomiota myös siihen, miten siirtolaisuus vaikuttaa muuttajiin itseensä, heidän oikeuksiinsa ja hyvinvointiinsa. Yhdistyneiden Kansakuntien toiminnassa tämä on näkynyt siten, että kansainvälinen siirtolaisuus ja sen yhteydet kehitykseen olivat yksi Kairossa vuonna 1994 järjestetyn väestö- ja kehityskonferenssin pääaiheista. Konferenssin jälkeen tätä aihetta on käsitelty YK:ssa eri yhteyksissä, mm. talous- ja sosiaalineuvostossa.

Kansainvälinen siirtolaisuus on yksi kiihtyvän globalisoitumisen monista ilmentymistä. Tätä silmällä pitäen Euroopan unioni on päättänyt kehittää vähitellen EU:n yhteisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan, sillä yhteiset haasteet edellyttävät yhteisiä toimintamalleja. Amsterdamin sopimuksen tultua voimaan 1. toukokuuta 1999 maahanmuuttopolitiikkaan ryhdyttiin soveltamaan EY:n päätöksentekomenettelyjä. EU:n yhteinen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka perustettiin tältä pohjalta Eurooppa-neuvoston vielä samana vuonna hyväksymän Tampereen ohjelman[1] mukaisesti. Viisi vuotta myöhemmin, marraskuussa 2004, tilanne arvioitiin uudelleen Haagin ohjelmassa[2], ja saavutetun edistymisen ja toisaalta havaittujen puutteiden pohjalta laadittiin uusi kunnianhimoinen työohjelma seuraaviksi viideksi vuodeksi. Haagin ohjelman toteuttaminen on jo hyvässä vauhdissa.

Euroopan yhteisö on keskeinen tekijä kansainvälistä siirtolaisuutta koskevassa yleisessä keskustelussa erityisesti siksi, että EU:n maahanmuuttopolitiikalla on merkittävä ulkoinen ulottuvuus. Sen puitteissa Euroopan komissio on yhteisön edustajana aloittanut siirtolaisuuteen liittyvistä kysymyksistä laajan vuoropuhelun monien eri kolmansien maiden ja alueellisten järjestöjen kanssa. Keskusteluissa käsitellään mm. siirtolaisuuden ja kehitysyhteistyön välisiä yhteyksiä, laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjuntaa sekä turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten suojelun vahvistamista. Lähitulevaisuudessa on tarkoitus käynnistää muitakin vastaavia keskusteluja. Lisäksi yhteisö antaa monille EU:n ulkopuolisille maille rahoitustukea erityisesti Aeneas-ohjelman[3] nojalla auttaakseen niitä kehittämään valmiuksiaan hallinnoida kansainvälistä siirtolaisuutta. Lisäksi yhteisö pyrkii yhteistyössä asianomaisten maiden kanssa siihen, että siirtolaisuuteen liittyvät kysymykset otettaisiin huomioon maantieteellisten kehitys- ja yhteistyöohjelmien toteuttamisessa. Näin voidaan vaikuttaa maastamuuton syihin erityisesti inhimillistä ja sosiaalista kehitystä koskevan ulkoisen ohjelman[4] avulla. Näitä ja muita vastaavia aloitteita toteutetaan tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, koska konkreettisia tuloksia voidaan saavuttaa vain yhdistämällä voimavarat ja tekemällä työtä yhdessä.

EU on sitoutunut varmistamaan, että maahanmuuttajien ja pakolaisten perusoikeuksia kunnioitetaan ja että maahanmuuttajat pääsevät vastaanottavissa yhteiskunnissa osallistumaan molemminpuoliseen mukautumis- ja kotouttamisprosessiin. EU tukee YK:n yleissopimusten täysimääräistä täytäntöönpanoa syrjinnän eri muotojen torjumiseksi, yhteiskuntien kulttuurisen monimuotoisuuden edistämistä ja yleensäkin kaikkia YK:n aloitteita, joiden tarkoituksena on kehittää keskinäisen kunnioituksen ja kulttuurien välisen yhteisymmärryksen opettamiseen perustuvaa ihmisoikeuskulttuuria.

Yhteisön edustajana komissio pitää tervetulleena YK:n yleiskokouksen päätöstä järjestää 14. ja 15. syyskuuta 2006 pidettävän 61. yleiskokouksen yhteydessä erityinen korkean tason siirtolaisuus- ja kehityskonferenssi. Komissio katsoo, että aloitteen ajoitus on erittäin hyvä, sillä kansainvälinen siirtolaisuus lisääntyy jatkuvasti. Tässä tiedonannossa komissio haluaa tuoda esiin kokemuksiaan tästä aiheesta ja esittää joitakin ehdotuksia siirtolaisuus- ja kehityskonferenssia varten[5].

2. KESKEISET ONGELMAKOHDAT

EU haluaa ottaa esiin eräitä kysymyksiä YK:n pääsihteeristön laatimien asiakirjojen[6] ja tähän mennessä käytyjen valmistelujen pohjalta. Useimpia näistä kysymyksistä käsitellään myös kansainvälistä muuttoliikettä käsittelevän maailmanlaajuisen komission (Global Commission on International Migration, GCIM) laatimassa raportissa[7]. Raportissa esitetään useita hyödyllisiä suosituksia, jotka edistävät siirtolais- ja kehityskonferenssiin liittyvää keskustelua. Suositukset koskevat mm. työvoimaperusteista maahanmuuttoa, siirtolaisuuden ja kehityksen välisiä yhteyksiä, kotouttamista ja sitä, miten laittoman maahanmuuton tuomiin haasteisiin olisi reagoitava. Sen sijaan tässä tiedonannossa ei käsitellä turvapaikkakysymyksiä, koska ne eivät sisälly myöskään siirtolaisuus- ja kehityskonferenssin asialistalle. EU pitää kuitenkin turvapaikkaan liittyviä kysymyksiä erittäin tärkeänä asiana ja laatii parhaillaan niitä koskevaa kattavaa politiikkaa, jonka avulla pyritään vastaamaan niihin liittyviin haasteisiin.

2.1. Kumppanuus ja yhteisvastuullisuus

EU katsoo, että siirtolaisuuden hallinta on lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaiden yhteinen vastuualue. Tämä on sitäkin tärkeämpää, kun maita on yhä vaikeampi jaotella näihin kolmeen ryhmään. Yhteisvastuullisuus edellyttää mailta entistä tiiviimpää yhteistyötä, jotta ne voivat hallita siirtolaisuutta entistä paremmin ja ottaa huomioon kaikkien asianosaisten maiden edut ja ongelmat. Komissio uskoo, että tällaiset yhteistyömekanismit tarjoavat joustavat ja väljät toimintapuitteet etsiä ratkaisuja yhteisiin haasteisiin, oli tavoitteena sitten ihmiskaupan torjunta, maahanmuuttajien rahalähetysten hallinnoinnin parantaminen tai ’aivotuonnin’ ja osaamiskierron hyödyntäminen.

EU on käynyt laajempien yhteistyösopimustensa puitteissa vuoropuhelua myös siirtolaisuuskysymyksistä eri maiden ja alueiden kanssa. Tällaista keskustelua käydään mm. EU:n naapuruuspolitiikan alalla, jonka piiriin kuuluu sekä Itä-Euroopan että Välimeren etelä- ja itärannikoiden maita. Vastaavia hankkeita on käynnissä myös Afrikassa, Aasiassa, Latinalaisessa Amerikassa ja Karibialla[8] sijaitsevien kumppanimaiden kanssa. Keskusteluissa käsitellään tyypillisesti hyvin monenlaisia asioita, esimerkiksi siirtolaisuuden ja kehitysyhteistyön yhteyksiä, kotoutumista ja maahanmuuttajien kohtelua vastaanottavissa yhteiskunnissa, taloudellisista syistä tapahtuvaa maahanmuuttoa, laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjuntaa, turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten tilannetta, pakolaisuuden vaikutusta kehitykseen ja yleensä yhteisiä pyrkimyksiä parantaa taloudellisista syistä johtuvan siirtolaisuuden hallintaa. Keskustelut saattavat johtaa EU:n tuen myöntämiseen temaattisten ja maakohtaisten ohjelmien nojalla. Tavoitteena on auttaa kumppanimaita kehittämään valmiuksiaan hallinnoida muuttovirtoja ja hyödyntämään siirtolaisuuden ja kehityksen välisiä yhteyksiä mahdollisimman tehokkaasti.

Valmiuksien kehittäminen onkin tämän poliittisen vuoropuhelun avainsana. Voidakseen vastata siirtolaisuuteen liittyviin haasteisiin kolmansien maiden on määriteltävä yhteiset tavoitteet ja työjärjestelyt kansallisten hallintojen ja kaikkien sidosryhmien, myös kansalaisyhteiskunnan, kanssa. Niitä voidaan tukea tässä prosessissa, jonka myötä voidaan laatia esimerkiksi kansallisia siirtolaisuusstrategioita ja toimintasuunnitelmia, joilla on selkeä toteuttamisaikataulu ja oma talousarvio.

Yhteistyö Afrikan maiden ja alueellisten järjestöjen kanssa on tällä hetkellä yhteisön painopistealue. Joulukuussa 2005 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä esitetään luettelo ensisijaisista toimista, jotka olisi toteutettava vuoden 2006 kuluessa ja joilla pyritään lisäämään vuoropuhelua ja yhteistyötä useissa eri siirtolaisuuteen liittyvissä kysymyksissä EU:n ja Afrikan maiden välillä[9]. Yksi tähän alaan liittyvä konkreettinen aloite on käsitellä siirtolaisuuteen liittyviä haasteita erityisesti jonkin tietyn maahanmuuttoreitin varrella sijaitsevien lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaiden kesken.

2.2. Taloudellisista syistä johtuvan siirtolaisuuden hallinta lähtö- ja kohdemaiden yhteisten etujen mukaisesti

Taloudellisista syistä johtuvan siirtolaisuuden hallinta liittyy tiiviisti keskusteluun siitä, miten siirtolaisuuden ja kehityksen synergiaa voitaisiin hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti. Taloudellisista syistä johtuva siirtolaisuus voi hyvin hallittuna hyödyttää sekä yksittäisiä muuttajia että kohdemaita, mutta lisäksi se voi edistää myös lähtömaiden kehitystä: lyhyellä aikavälillä muuttajien rahalähetysten ansiosta ja keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä siten, että lähtömaassa voidaan hyödyntää muuttajien uudessa asuinmaassaan hankkimia taitoja, kokemuksia ja sosiaalista pääomaa. Tähän tavoitteeseen voidaan päästä eri keinoin, mm. tukemalla vapaaehtoista paluumuuttoa. Lopullinen paluu lähtömaahan ei kuitenkaan ole aina muuttajien kannalta houkutteleva vaihtoehto, minkä vuoksi tätä nykyä tutkitaan kiertosiirtolaisuutta keinona edistää osaamiskiertoa. Kiertosiirtolaisuus voi toteutua eri muodoissa väliaikaisesta tai kausiluonteisesta maahanmuutosta väliaikaisiin tai virtuaalisiin maahanmuuttojärjestelyihin, joita hallinnoivat mm. Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö IOM ja YK:n kehitysohjelma UNDP ja joihin Euroopan yhteisö ja osa sen jäsenvaltioista osallistuvat aktiivisesti.

Komissio on esittänyt suuntaviivat vapaaehtoisen paluumuuton helpottamiseksi ja kiertosiirtolaisuuden kannustamiseksi tiedonannossaan Muuttoliikkeen ja kehityksen yhteys [10] ja laillista maahanmuuttoa koskevassa toimintapoliittisessa suunnitelmassaan[11]. Jälkimmäisessä asiakirjassa esitetään komission lähivuosien työsuunnitelma alueilla, jotka liittyvät laillisten maahanmuuttajien maahanpääsyyn. Siinä on myös lähtömaita mahdollisesti kiinnostavia muita linjauksia, kuten parempi tiedonsaanti mahdollisuuksista työskennellä laillisesti EU:ssa ja siihen liittyvistä ehdoista sekä mahdollisuus tarjota apua laitoksille, jotka järjestävät koulutusta maastamuuttoa harkitseville lähtömaissa, jotta koulutus voidaan sovittaa EU:n jäsenvaltioiden työvoimatarpeisiin. Myös työvoimamuuttajien maahanpääsymenettelyjen selkeä ja täsmällinen määrittely auttaa hallitsemaan paremmin muuttovirtoja, mikä on kaikkien osapuolten etujen mukaista.

Joissakin tapauksissa taloudellisista syistä johtuva siirtolaisuus kehittyneisiin maihin voi kuitenkin aiheuttaa ongelmia lähtömaille, kun joillakin aloilla tai joissakin ammateissa syntyy työvoimavaje. Komissio on ryhtynyt etsimään mahdollisia ratkaisuja, esim. mekanismeja, joilla voitaisiin säännellä työvoiman palkkaamista ja edistää eettisiä työhönottokäytäntöjä, seurantamekanismeja sekä EU:n jäsenvaltioiden ja kehitysmaiden instituutioiden välisten kumppanuussuhteiden tukemista. Erillisessä tiedonannossa[12] on tehty terveydenhoitoalaa koskevia ehdotuksia. Lisäksi aivovuodon hillitseminen ja ammattitaitoisten henkilöiden poistumisesta aiheutuvien vaikutusten lieventäminen ovat tärkeimpiä aiheita siirtolaisuuskysymyksistä käytävässä vuoropuhelussa, jota yhteisö on käynnistämässä Afrikan unionin ja useiden yksittäisten Afrikan maiden kanssa Cotonoun sopimuksen 13 artiklan perusteella.

Taloudellisista syistä johtuva siirtolaisuus on eteläisen pallonpuoliskon todellisuutta, sillä se on usein kehitysmaiden välistä, ja sitä tapahtuu varsinkin EU:n aktiivisesti tukemien alueellista yhdentymistä koskevien aloitteiden puitteissa. Vaikka tällaisen siirtolaisuuden edut voivat olla merkittäviä, se tuo esiin myös kehitysmaiden hallintovalmiuksiin liittyviä kysymyksiä, joiden ratkaiseminen edellyttää asianmukaista tukea.

Toimintoja, jotka ovat suoraan yhteydessä taloudellisista syistä johtuvan siirtolaisuuden hallintaan, ovat mm. yhteiset toimet globalisaation sosiaalisen ulottuvuuden vahvistamiseksi, kauppapolitiikan ja markkinoiden vapauttamisen ja työllisyyteen kohdistuvien ja sosiaalisten vaikutusten huomioon ottaminen ja niiden lieventäminen sekä kunnollisten työolojen edistäminen yleisenä päämääränä[13].

2.3. Kolmansien maiden kansalaisten kotouttaminen

Toimiva kotouttamispolitiikka on keskeisellä sijalla, kun varmistetaan, että maahanmuutto hyödyttää sekä vastaanottavia maita että maahanmuuttajia. Yhä useammat maailman maat vastaanottavat maahanmuuttajia, ja tämän vuoksi komissio katsoo, että on aiheellista kannustaa kokemusten vaihtoa niistä toimintalinjoista, joilla kotouttaminen onnistuu.

Yhteisö ja sen jäsenvaltiot ovat kehittäneet kattavia toimintamalleja maahanmuuttajien kotouttamiseksi. Neuvosto on määrittänyt joitakin yhteisiä periaatteita[14], joita komissio on kehittänyt eteenpäin[15]. Komissio on julkaissut myös kotouttamisen käsikirjan päättäjille ja käytännön toimijoille[16]. Siitä on tulossa uusi laitos vuoden 2006 loppupuolella.

Lisäksi useat yhteisön säädökset, jotka ovat äskettäin tulleet voimaan, edistävät maahanmuuttajien kotouttamista. Näistä voidaan mainita direktiivit pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta[17] ja perheenyhdistämisestä[18]. Myös syrjintää koskevalla yhteisön lainsäädännöllä[19] on välitöntä merkitystä. Erityisesti rotuun ja etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää koskevat säännöt kattavat hyvin monenlaisia asioita, joissa saattaa esiintyä maahanmuuttajien epäoikeudenmukaista kohtelua, kuten työnsaanti, työolot, palkkataso ja työhön liittyvät oikeudet ja edut, pääsy koulutukseen, tavaroiden ja palveluiden saanti, sosiaaliturvaetuudet ja terveydenhoito.

Kotouttamispolitiikasta ja erityisesti kolmansien maiden kansalaisten oikeuksista ja kohtelusta käydään jo nyt säännöllisesti keskustelua yhteisön ja useiden kolmansien maiden välillä laajemman siirtolaisuuskysymyksistä käytävän vuoropuhelun yhteydessä. Yhteisö on valmis jakamaan kokemuksiaan ja käytäntöjään myös muiden maiden kanssa ja kansainvälisillä foorumeilla.

2.4. Laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjunta perusoikeuksia kunnioittaen

Laillisen ja laittoman maahanmuuton erottaminen toisistaan on yhteisön maahanmuuttopolitiikan keskeinen piirre. Hallittuun maahanmuutto-ohjelmaan kuuluu aina olennaisena osana laittoman maahanmuuton torjunta sen kaikissa muodoissa.

Vuodesta 2001 alkaen on kehitetty toimintamallia, joka kattaa kaikki maahanmuuttoketjun vaiheet, kuten yhteistyön lähtömaiden ja kauttakulkumaiden kanssa, rajavalvonnan, laittoman maahantulon jälkeiset toimenpiteet sekä takaisinotto- ja palauttamispolitiikan. Toimintamalli on esitetty useissa laitonta maahanmuuttoa, yhdennettyä rajavalvontaa ja palauttamispolitiikkaa koskevissa tiedonannoissa ja toimintasuunnitelmissa.

Laittoman maahanmuuton vähentäminen edellyttää eri elementeistä koostuvaa strategiaa, johon sisältyy toimenpiteitä sekä jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamiseksi että operatiivisen yhteistyön lisäämiseksi edelleen, sekä asianmukaisia toimintatapoja ja aloitteita, joilla edistetään talouskasvua ja työpaikkojen luomista lähtömaissa. Samalla vaikutetaan ulkoisiin tekijöihin tekemällä yhteistyötä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Kaikki komission ehdottamat toimenpiteet tutkitaan perusteellisesti, jotta varmistetaan, että säännökset ovat täysin yhteensopivia yhteisön lainsäädännön yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien kanssa. Ne eivät myöskään saa olla ristiriidassa kansainvälisen oikeuden kanssa (esimerkiksi pakolaisten suojelu ja Euroopan ihmisoikeussopimuksesta johtuvat velvoitteet). Erityistä huomiota kiinnitetään säännöksiin, jotka koskevat menettelyllisiä takeita, perheyhteyttä sekä säilöönottoon ja pakkokeinoihin liittyviä takeita. Komissio antaa lähiaikoina uuden laitonta maahanmuuttoa koskevan tiedonannon, jossa sitä koskeva EU:n politiikka esitetään tiivistettynä.

Koska ihmiskauppa on maailmanlaajuista, tarvitaan perusihmisoikeuksien kunnioittamiseen perustuvaa kokonaisvaltaista toimintatapaa[20], jotta siihen voitaisiin tehokkaasti puuttua.

Asianomaisten henkilöiden, heidän tarpeidensa ja oikeuksiensa on oltava ihmiskaupan vastaisen EU-politiikan lähtökohtana. Samalla ihmiskaupan ehkäiseminen ja torjunta ovat olennainen osa yhteisön toimia, joilla pyritään parantamaan ulkorajoilla suoritettavia tarkastuksia ja valvontaa ja edistämään laittoman maahanmuuton torjuntaa. Jäsenvaltioita kannustetaan myös yhteisön lainsäädännön mukaisesti myöntämään ihmiskaupan uhreiksi joutuneille kolmansien maiden kansalaisille, jotka aikovat todistaa kyseisiä ihmiskauppiaita vastaan, oleskeluluvan ja muita oikeuksia rikosoikeudellisten menettelyjen ajaksi[21]. Komissio muistuttaa vielä tässä yhteydessä ehdotuksestaan päätökseksi, joka koskee ihmiskauppaa ja maahanmuuttajien salakuljetusta koskevien YK:n pöytäkirjojen pikaista allekirjoittamista.

EU on halukas lisäämään kokemustenvaihtoa muiden maiden kanssa ihmiskaupan torjunnan parhaista käytänteistä ja ihmiskaupan uhrien käsittelystä.

2.5. Siirtolaisuus kehityksen tueksi

Siirtolaisten mahdollisuus vaikuttaa myönteisesti lähtömaidensa kehitykseen tunnustetaan yhä laajemmin. Komissio katsoo, että näiden kysymysten, joista on viime aikoina keskustelu monilla kansainvälisillä foorumeilla, olisi oltava keskeisellä sijalla siirtolaisuus- ja kehityskonferenssissa.

Esimerkiksi siirtolaisten rahalähetykset ja niiden vaikutus lähtömaiden kehitykseen, siirtolaisyhteisöjen ja niiden jäsenten rooli näiden maiden taloudelliseen, yhteiskunnalliseen ja inhimilliseen kehitykseen ja kiertosiirtolaisuuden edistäminen ovat alueita, joilla lähtömaiden ja kohdemaiden yhteistyöstä voidaan hyötyä eniten. Esimerkiksi rahalähetysten kustannuksia voidaan alentaa parhaiten lähtö- ja kohdemaiden yhteistyöllä. Samaten siirtolaisyhteisöjen aktivointi on tehokkainta, jos siihen panostetaan kummassakin päässä.

Komissio on 1. syyskuuta 2005 hyväksymässään tiedonannossa[22] tehnyt yhteenvedon linjauksista, joita se aikoo tällä alueella noudattaa. Joitakin asiakirjaan sisältyvistä linjauksista EU voi toteuttaa yksipuolisesti (esim. toimenpiteet kilpailun ja läpinäkyvyyden lisäämiseksi rahalähetyspalvelujen markkinoilla tai toimenpiteet oleskelua koskevien oikeuksien alueella), mutta useimpien toteuttaminen edellyttää yhteistyötä kyseisten lähtömaiden kanssa. Komissio ehdottaakin tässä tiedonannossa yhteistyötä kehitysmaakumppaneiden kanssa, jotta niiden olisi mahdollista aktivoida mahdolliset hyödyt, joita siirtolaiset voivat tuoda lähtömailleen. Komissio on valmis ottamaan tämän tavoitteen näitä maita koskeviin kehitysyhteistyöohjelmiinsa, jos se on tarkoituksenmukaista ja asiasta sovitaan. Rahoitusta on jo myönnetty Aeneas-ohjelmasta esim. tukemalla siirtolaisyhteisöjen hankkeita, joilla osallistutaan niiden lähtöyhteisöjen taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen kehittämiseen ja helpotetaan rahalähetysten käyttöä tuotannollisiin investointeihin ja kehityshankkeisiin.

Jotta näitä yhteyksiä ja synergiaetuja voidaan todella hyödyntää, on tärkeää huolehtia siitä, että lyhyen aikavälin toimenpiteet kulkevat rinnakkain pitkän aikavälin toimintalinjan kanssa ja että maahanmuuttopolitiikka ja kehityspolitiikka on kunnolla yhdennetty. Tämän vuoksi siirtolaisuuskysymykset on yhä yleisemmin sisällytetty maa- ja aluekohtaisiin strategia-asiakirjoihin, joilla luodaan puitteet yhteisön kehitysmaakumppaneille suunnatun avun suunnittelemiseen. Tämä on auttanut paremmin ymmärtämään siirtolaisuus- ja kehitysulottuvuutta ja on antanut useille kehitysmaille mahdollisuuden nostaa yhteisön tulevan avun painopisteiksi esim. aivovuodon ehkäisemisen tai maasta lähteneiden siirtolaisten muodostamien yhteisöjen aktivoinnin.

Jos lähtömaissa on tarjolla kunnon työpaikkoja ja ansiomahdollisuuksia ja työolot ovat asianmukaiset eikä alueella ole konflikteja tai kestämättömiä ympäristöongelmia, voidaan olla varmoja, että yksittäinen siirtolaiseksi lähtijä toimii omasta halustaan. EU:n kehityspolitiikalla[23] puututaan näihin sekä muihin siirtolaisuuden työntötekijöihin vaikuttamalla – yhdessä kehitysmaiden kanssa – köyhyyden poistamiseen, konfliktien ehkäisemiseen, talouden kehittämiseen, kaupan edistämiseen, ihmisoikeuksien kunnioittamiseen ja hyvän hallintotavan edistämiseen ja ympäristönsuojeluun sekä vuosituhattavoitteiden saavuttamiseen. EU myöntää yli puolet maailman kehitysavusta ja on sitoutunut parantamaan avun laatua ja vaikuttavuutta entisestään.

Komissio katsoo, että YK:ssa olisi keskusteltava siirtolaisuuden perussyistä sekä siitä, miten muut kehitysavun antajat voisivat lisätä osuuttaan ongelmien ratkaisemisessa. Myös siirtolaisuus- ja kehityspolitiikan välisistä positiivista yhteyksistä ja synergiaeduista olisi keskusteltava. Komissio katsoo, että siirtolaisuuden ja kehityksen väliset yhteydet tarjoavat huomattavia mahdollisuuksia edistää kehitystavoitteita. On selvää, että ne eivät kuitenkaan korvaa virallista kehitysapua tai ole vaihtoehto sille.

3. SIIRTOLAISUUS- JA KEHITYSKONFERENSSIN JÄLKEEN

Komissio panee merkille YK:n pääsihteerin ehdotuksen, että siirtolaisuus- ja kehityskonferenssin jälkeen perustetaan pysyvä foorumi, jolla voidaan vaihtaa kokemuksia[24]. Komissio katsoo, että tämän foorumin olisi oltava epämuodollinen, vapaaehtoinen ja ei-sitova YK:n alainen prosessi, jota valtiot ja muut osallistujat johtaisivat. Foorumi antaisi mahdollisuuden vaihtaa näkemyksiä ja kokemuksia useista siirtolaisuuteen liittyvistä kysymyksistä, joilla on suora vaikutus kehitykseen, ja osoittaa, että kaikkien osapuolten, erityisesti lähtömaiden, on mahdollista saada siirtolaisuudesta hyötyä.

Komissio katsoo, että raportissa käsitellyt aiheet ovat merkityksellisiä, jos kansainvälisen siirtolaisuuden hallintaa halutaan parantaa. Se katsoo myös, että ehdotettu foorumi toisi enemmän lisäarvoa, jos se keskittyisi osallistuvien valtioiden ja järjestöjen saamien kokemusten perusteella ensi sijassa sellaisiin asioihin, joissa on mahdollista edistää lähtömaiden kehitystä konkreettisesti. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi

- toimet, joilla edistetään siirtolaisten osallistumista lähtömaidensa kehittämiseen, myös rahalähetyksiä;

- toimet, joilla parannetaan taloudellisista syistä johtuvan siirtolaisuuden hallintaa – myös kehitysmaasta toiseen suuntautuvan siirtolaisuuden – sekä lähtö- että kohdemaiden etujen mukaisesti;

- toimet, joilla rajoitetaan aivovuotoa ja edistetään väliaikaista, kausiluonteista, virtuaalista ja kiertosiirtolaisuutta;

- toimet, joilla torjutaan laitonta maahanmuuttoa ja ihmiskauppaa;

- hankkeet, joilla pyritään tukemaan valmiuksien luomista kaikilla näillä aloilla.

Lisäksi komissio katsoo, että on tärkeää keskittyä vahvistamaan sitä työtä, jota jo tehdään YK:n erityisjärjestöjen ja muiden siirtolaisuuden hallinnan alalla toimivien kansainvälisten järjestöjen välisen koordinoinnin parantamiseksi. Komissio pitää myönteisenä maailmanlaajuista siirtolaisuutta käsittelevän ryhmän (Global Migration Group) perustamista pääsihteerin aloitteesta. Komissio odottaa institutionaalisen rakenteen yksinkertaistamista ja tärkeimpien siirtolaisuuskysymyksiä käsittelevien kansainvälisten järjestöjen työn määrätietoisempaa, säännöllistä ja selkeää koordinointia. Komissio haluaisi myös lisätietoja ryhmän roolista ja toiminnasta.

4. PÄÄTELMÄ

Kansainvälisestä siirtolaisuudesta on tullut tärkeä kysymys kansainvälisen yhteisön poliittisella asialistalla eikä tilanteen odoteta muuttuvan lähitulevaisuudessa. Komissio toivoo, että siirtolaisuus- ja kehityskonferenssista, jossa käydään poliittista vuoropuhelua ja vaihdetaan parhaita käytänteitä kansainvälisellä tasolla, käynnistyy prosessi, jolla saadaan aikaan yleinen yksimielisyys siitä, miten parantaa siirtolaisuuden ja kehityksen välistä yhteyttä. Komissio on tätä taustaa vasten valmis olemaan aktiivisesti mukana siirtolaisuus- ja kehityskonferenssin työssä ja osallistumaan keskusteluun tarvittavista jatkotoimenpiteistä.

[1] Tampereen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmät, 15. ja 16. lokakuuta 1999.

[2] Brysselin Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmät, 4. ja 5. marraskuuta 2004.

[3] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 491/2004, annettu 10 päivänä maaliskuuta 2004, taloudellisen ja teknisen tuen antamista kolmansille maille siirtolaisuuden ja turvapaikan aloilla koskevan ohjelman perustamisesta (AENEAS).

[4] Investointi ihmisiin: Tiedonanto inhimillistä ja sosiaalista kehitystä koskevasta temaattisesta ohjelmasta ja vuosien 2007–2012 rahoitusnäkymistä - KOM(2006) 18 lopullinen, 25.1.2006.

[5] Tiedonannossa ei käsitellä EU:n sisäisiin muuttoliikkeisiin liittyviä EU:n politiikkoja, koska EY ei pidä sisäisiä muuttoliikkeitä osana kansainvälistä siirtolaisuutta.

[6] Ks. erityisesti YK:n pääsihteerin raportti International Migration and Development , asiakirja A/60/871, YK:n yleiskokous, 18. toukokuuta 2006.

[7] Migration in an interconnected world: new directions for action , GCIM:n raportti, lokakuu 2005.

[8] Vastaavia keskusteluja käydään mm. AKT-maiden (Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maat) kanssa.

[9] Maahanmuuttoa koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa: Afrikkaa ja Välimeren aluetta koskevat ensisijaiset toimet , Brysselin Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmät, 15. ja 16. joulukuuta 2005.

[10] Muuttoliike ja kehitys: käytännönläheisiä suuntaviivoja , KOM(2005) 390 lopullinen, 1.9.2005.

[11] Laillista maahanmuuttoa koskeva toimintapoliittinen suunnitelma , KOM(2005) 669 lopullinen, 21.12.2005.

[12] EU:n toimintastrategia kehitysmaiden terveysalan henkilöresurssikriisiin vastaamiseksi , KOM(2005) 642 lopullinen, 12.12.2005.

[13] Globalisaation sosiaalinen ulottuvuus – etujen laajempaa jakautumista edistävät EU:n poliittiset linjaukset – komission tiedonanto, KOM(2004) 383, 18.5.2004 ; Tiedonanto Promoting decent work for all : The EU contribution to the implementation of the decent work agenda in the world (COM(2006)249) ja sen liite (SEC(2006)643), molemmat annettu 24. toukokuuta 2006.

[14] Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 19. marraskuuta 2004 hyväksymät kotouttamisen yhteiset perusperiaatteet.

[15] Yhteinen toimintasuunnitelma kotouttamiselle – Puitteet kolmansien maiden kansalaisten kotouttamiselle Euroopan unionissa , KOM(2005) 389 lopullinen, 1.9.2005.

[16] Euroopan komissio, marraskuu 2004.

http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/immigration/integration/doc_immigration_integration_en.htm

[17] Neuvoston direktiivi 2003/109/EY, 25.11.2003.

[18] Neuvoston direktiivi 2003/86/EY, 22.9.2003.

[19] Neuvoston direktiivi 2000/43/EY, annettu 29 päivänä kesäkuuta 2000, rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta ja neuvoston direktiivi 2000/78/EY, annettu 27 päivänä marraskuuta 2000, yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista.

[20] Ihmiskaupan torjunta: kokonaisvaltainen toimintatapa ja ehdotukset toimintasuunnitelmaksi , KOM(2005) 514 lopullinen, 18.10.2005.

[21] Neuvoston direktiivi 2004/81/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004.

[22] Muuttoliike ja kehitys: käytännönläheisiä suuntaviivoja , (KOM(2005) 390 lopullinen). Tiedonannon liitteessä on useita esimerkkejä EU:n jäsenvaltioissa ja muualla kehitetyistä parhaista käytänteistä.

[23] Julkilausuma Euroopan unionin kehityspolitiikasta: Eurooppalainen konsensus , marraskuu 2005.

[24] YK:n pääsihteerin raportti International Migration and Development .