Mahdollisesta hakemuksesta päätettäessä jäsenvaltiot kokevat esteinä myös kansallisten viranomaisten hallinnollisia ja taloudellisia valmiuksia sekä hakemus- että täytäntöönpanovaiheessa koskevat ongelmat. Ongelmat liittyvät ensisijaisesti myönnetylle avulle saatavissa olevan yhteisrahoituksen puutteeseen ja EGR-asioita käsittelevien viranomaisten henkilöstön riittämättömyyteen. Tämä pätee erityisesti silloin, kun EGR:n käytöstä ei ole lainkaan kokemusta tai sitä on vähän, tai yleisesti silloin, kun kyse on rakenneuudistustuesta.

Työpaikkansa menettäneille työntekijöille tarjottavan avun käyttöönottoa voidaan perustella osoittamalla, että työntekijävähennykset johtuivat joko ”globalisaatiosta” tai ”rahoitus- ja talouskriisistä”. Kumpaakaan näistä käsitteistä ei kuitenkaan ole määritelty EGR-asetuksessa. Määritelmien puutteen voidaan yleisesti katsoa tarjoavan tiettyä joustavuutta mutta myös luovan harmaita alueita, joilla soveltamiseen jää epävarmuutta. Asianmukaisten todisteiden löytäminen tapauksen perustelemista varten on suuri haaste, mikä usein estää jäsenvaltioita tekemästä hakemusta. Tämä johtuu myös siitä, että usein ei ole mahdollista määrittää ja erottaa yhtä ratkaisevaa tekijää, joka rakenneuudistustoimet on käynnistänyt.

EGR:n vaikuttavuuden osalta työpaikkansa menettäneiden työntekijöiden integroitumista uudelleen työelämään koskeva aste parani edellisestä rahoituskaudesta (49 prosentista 56 prosenttiin). Näytön perusteella voidaan kuitenkin päätellä, että uudelleenintegroitumisasteet ovat hyvin hankekohtaisia ja riippuvat esimerkiksi kyseisen alueen taloustilanteesta. Tämän vuoksi on paitsi vaikeaa vertailla uudelleenintegroitumisastetta eri hankkeissa myös hankalaa löytää sopivia tekijöitä, joiden perusteella samankaltaisia toimenpiteitä voitaisiin verrata. Tämän ongelman ratkaisemiseksi jäsenvaltioiden on erittäin suositeltavaa laatia hankekohtaisia tavoitteita.

EGR:n väliarvioinnin varhaisen ajankohdan vuoksi käynnissä olevalta kaudelta saatiin vain vähän tietoja ja kokemuksia. Taloustilanteen paraneminen on lisäksi vähentänyt EGR-hakemusten määrää, mikä on myös vähentänyt saatavilla olevaa näyttöä. Arvioinnin tuloksiin on suhtauduttava varovasti, koska käytettävissä olevien tietojen luotettavuus on rajallinen huolimatta siitä, että komissio pyrki tekemään mahdollisimman laajan arvioinnin ja järjestämään kuulemisia mahdollisimman kattavasti.

Euroopan globalisaatiorahasto, jäljempänä ’EGR’, perustettiin kymmenen vuotta sitten, jotta voidaan osoittaa solidaarisuutta ja tarjota tukea työntekijöille, jotka ovat globalisaatiosta johtuvien maailmankaupan huomattavien rakenteellisten muutosten vuoksi jääneet työttömiksi. Alkuperäisessä EGR-asetuksessa (EY) N:o 1927/2006 esitettyä soveltamisalaa laajennettiin vuonna 2009 asetuksella (EY) N:o 546/2009 kattamaan henkilöstövähennykset, jotka ovat seurausta maailmanlaajuisesta rahoitus- ja talouskriisistä. EGR:sta yhteisrahoitetaan jäsenvaltioiden toteuttamia toimenpiteitä, joilla autetaan työttömiksi jääneitä työntekijöitä integroitumaan uudelleen työmarkkinoille tilanteissa, joissa henkilöstövähennyksillä on ollut huomattava vaikutus talouteen, erityisesti tietyn alueen tai alan työllisyysasteeseen. Nykyisen asetuksen (EU) N:o 1309/2013, jäljempänä ’EGR-asetus’, 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun poikkeuslausekkeen nojalla jäsenvaltioissa, joissa on korkea nuorisotyöttömyysaste, EGR-rahaston hakemukset voivat liittyä myös työelämän ja koulutuksen ulkopuolella oleviin nuoriin henkilöihin vuoden 2017 loppuun asti.

EGR:n avulla poistetaan myös kansallisiin tai EGR:n toimenpiteisiin osallistumista estäviä tekijöitä, koska siitä voidaan rahoittaa matka-avustuksen ja lastenhoidon kaltaisia lisäpalveluja.

Jäsenvaltiot, joita työelämän ja koulutuksen ulkopuolella oleviin nuoriin henkilöihin liittyvä poikkeus koskee, olivat Espanjaa lukuun ottamatta erittäin kiinnostuneita sen hyödyntämisestä. Kokonaisuudessaan poikkeusta käytettiin kuitenkin vain yhdeksässä hankkeessa kolmessa eri jäsenvaltiossa. Avun kohteena olevat nuoret ovat hyötyneet avusta laajasti kaikkialla, missä sitä on käytetty, eikä tällaista apua olisi muutoin tarjolla ollutkaan.

Muutamassa hankkeessa arviointi paljasti tiettyjä ongelmia seurantatietojen oikea-aikaisessa toimittamisessa. Jos nämä vaikeudet jatkuvat, komission on harkittava asianmukaisiin toimenpiteisiin ryhtymistä.

Yleisemmin ottaen EGR-asetuksessa esitettyjen seurantavaatimusten rajallisuus on ongelma, joka estää perusteellisemman analyysin tekemisen.

Täytäntöönpano ei ollut edennyt riittävästi, ja arviointi koski vain kahden vuoden jaksoa (vuosina 2014 ja 2015 toimitetut hakemukset). Näin ollen käytettävissä ei ole tulosten kestävyyden arvioimisen kannalta riittävän vankkaa tietoa. Yleinen työllistettävyys parani osaamisen kehittämisen ja ajantasaistamisen ansiosta. Henkilökohtaisella tasolla havaittiin, että tuensaajien itsetunto parani, mikä todennäköisesti lisäsi aktiivisuutta työnhaussa.

Institutionaalisella tasolla EGR:sta annetulla avulla edesautetaan rakenneuudistustuen yleisten toimitusmekanismien kehittämistä jäsenvaltioissa, joilla on vähän kokemusta joukkoirtisanomisten käsittelystä. Jäsenvaltioissa, joilla on tästä paljon kokemusta ja joilla on käytössä toimitusmekanismit, EGR:n avulla voidaan testata innovatiivisia toimenpiteitä, joita on mahdollista myöhemmin sisällyttää vakiintuneeseen apuun.

Käyttöön otetun avun tehokkuuden osalta on edelleen esitetty kritiikkiä päätöksentekoprosessien menettelyjen hitaudesta siitäkin huolimatta, että käsittelyajat ovat huomattavasti lyhentyneet ja komission ja jäsenvaltioiden määräaikoja on tiukennettu. Hakumenettelyn kestoa on rajoitettu, ja nyt se on keskimäärin 200 päivää, kun se edellisellä ohjelmakaudella oli keskimäärin 300 päivää.

Puolessa hankkeista jäsenvaltiot ilmaisivat suhtautuvansa myönteisesti Euroopan komissiolta hakuvaiheessa saatuun ohjaukseen.

Rahoituksen johdonmukaisuuden varmistamiseksi on ponnisteltava enemmän. Hanketasolla ei havaittu päällekkäisyyksiä EU:n muun rahoituksen tai kansallisen rahoituksen välillä, mutta EGR:a ja Euroopan sosiaalirahastoa (ESR) olisi mahdollista sovittaa paremmin yhteen. EGR:stä on määrä rahoittaa toimenpiteitä, joilla täydennetään ESR:n kaltaisia muita välineitä. Parhaimmillaan yhdennetty lähestymistapa on havaittavissa kansallisen rahoituksen ja EGR:n vuorovaikutuksessa. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan tällä hetkellä suunnittele inhimilliseen pääomaan investoimista koskevia strategisia paketteja, joihin EGR:n apu voitaisiin yhdistää suurissa rakenneuudistuksissa. EGR:n koordinointia voitaisiin lisäksi parantaa toteuttamalla muutosten ennakointia ja rakenneuudistusta koskevassa EU:n laatukehyksessä esitetyt suositukset.

EGR:n rahoituksen merkityksellisyyden osalta on merkkejä siitä, että EGR on merkittävä väline inhimillisen pääoman kehittämisessä. Sidosryhmät, erityisesti ne, joilla on kokemusta EGR-toimenpiteiden toteuttamisesta käytännössä, kyseenalaistivat sen, onko EGR oikea kanava avun antamiseen työelämän ja koulutuksen ulkopuolella oleville nuorille henkilöille. Huomattavasti harvemmin mutta edelleen sangen useasti katsottiin, että kriisiä koskeva kriteeri ei ole enää merkityksellinen. Globalisaatio muuttaa muotoaan, maailman talouksien väliset kytkennät lisääntyvät ja maailmanlaajuisten arvoketjujen kehitys jatkuu, mikä todennäköisesti lisää globalisaatiokriteerin merkitystä. Samoista syistä on kuitenkin myös aiempaa vaikeampaa todistaa, että juuri globalisaatio on aiheuttanut työntekijävähennykset. Koska hakemusten tueksi on niin hankalaa löytää näyttöä, on selvää, että EGR:a voitaisiin hyödyntää huomattavasti nopeammin, jos asiakirjoja vaadittaisiin vähemmän. EGR toimisi siten paremmin hätäapuvälineenä.

Tilannetta olisi tarkasteltava myös EGR:n soveltamisalan näkökulmasta: EGR kattaa globalisaation ja rahoituskriisin mutta ei muita suuria talouden kehityskulkuja. Muista syistä, esimerkiksi automaation vuoksi, irtisanotuilla työntekijöillä on hyvin samanlaisia haasteita, ja heitä on myös enemmän kuin globalisaation vuoksi irtisanottuja. Jos soveltamisalaa laajennettaisiin kattamaan kaikenlaiset rakenneuudistustoimet, joilla on huomattava haitallinen vaikutus, rahastoa voitaisiin käyttää kaikissa tilanteissa. Silloin ei enää tarvittaisi vakuutteluja kyseisten rakenneuudistustilanteiden kuulumisesta EGR:n soveltamisalaan.

Arvioinnissa havaittiin, että EGR sai aikaan eurooppalaista lisäarvoa. Tämä pätee erityisesti sen määrällisiin vaikutuksiin eli siihen, että EGR:n avulla lisätään paitsi tarjottavien palvelujen määrää ja monipuolisuutta myös niiden tehokkuutta. EGR:sta rahoitettavat toimet ovat myös hyvin näkyviä ja tuovat toimenpiteen eurooppalaisen lisäarvon suoraan suuren yleisön tietoon.

Vaikutukset tulevan politiikan suunnitteluun

Väliarviointi osoittaa, että EGR on saavuttamassa Eurooppa 2020 ‑strategian mukaiset tavoitteensa osallistavan kasvun edistämisestä. Tämä saadaan aikaan osoittamalla solidaarisuutta globalisaation ja rahoitus- ja talouskriisin vuoksi irtisanotuille työntekijöille ja tukemalla heitä. Avun hyödyllisyydestä ollaan yksimielisiä, ja siitä on myös huomattavaa näyttöä. Jos EGR:a ei olisi olemassa, tätä apua ei olisi tarjottu muulla tavalla.

EGR:n rakennetta on kuitenkin parannettava: useita haasteita olisi mahdollista ratkaista ajatellen tulevaa ja erityisesti vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevia keskusteluja.

Soveltamisala

Arviointityön aikana järjestetyissä sidosryhmäkuulemisissa kerätyt tiedot osoittavat, että EGR:n rakennetta ja tarkoitusta on tarkistettava tai ne on määriteltävä tarkemmin, muun muassa rahaston tarkan soveltamisalan ja sen käytön mahdollistavien kriteerien osalta. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti rakenneuudistustoimilla on oltava huomattava vaikutus talouteen ja työmarkkinoihin, jotta EGR:n avun käyttöönotto on perusteltua. ”Huomattavaa vaikutusta” ei ole kuitenkaan määritelty selkeästi. Erityisesti 500 työntekijän irtisanomiseen asetetun tavanomaisen rajan alle jääviä henkilöstövähennyksiä voitaisiin esimerkiksi maaseutualueilla hyvin pitää EGR-asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen nojalla tukikelpoisina. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole varmoja siitä, miten huomattava vaikutus voidaan näyttää toteen. Työllisyyteen ja sosiaalisiin vaikutuksiin liittyvä selkeä indikaattori vaikuttaisi olevan tarpeen. Tämä on tärkeää erityisesti siksi, että arvoketjujen integroituminen jatkuu ja paikkasidonnaisuus vähenee. Lisäksi monissa jäsenvaltioissa yrityksistä suurin osa on pk-yrityksiä.

Myöskään globalisaation ja kriisin käsitteitä ei ole määritelty selkeästi. Jäsenvaltioille onkin usein epäselvää, minkä kriteerin nojalla hakemus pitäisi toimittaa. Suurimpina esteinä hakemusten tekemiselle jäsenvaltioissa nähdään usein henkilöstövähennyksen perimmäisen syyn tunnistaminen, koska on selvitettävä, voidaanko tapauksesta tehdä hakemusta. Jos hakemus tehdään, perimmäisistä syistä on lisäksi esitettävä näyttöä hakemuksessa. Näiden vaikeuksien vuoksi ja koska yhä enemmän työpaikkoja menetetään teknologian muutoksen vuoksi (näissä tapauksissa irtisanotuilla työntekijöillä on samat haasteet kuin globalisaation vuoksi irtisanotuilla: heidän osaamisensa on vanhentunutta), yhtenä ratkaisuna voitaisiin sisällyttää soveltamisalaan kaikki suuren mittakaavan henkilöstövähennykset, joilla on huomattava vaikutus. Näin EGR:a voitaisiin käyttää aiempaa tasapainoisemmin ja ulottaa sen tarjoamat mahdollisuudet EU:n 13 jäsenvaltioon, joihin edellä viitattiin. Näin kevennettäisiin hakemuksen tekemistä, koska hakemuksessa ei enää tarvitsisi esittää näyttöä siitä, että globalisaatio on aiheuttanut työpaikkojen menetykset. Koska tämä on myös toinen hakemusvaiheen kahdesta eniten aikaa vievästä etapista, tällä yksinkertaistamisella nopeutettaisiin EGR:n avun käyttöönottoa muutamalla viikolla. Näin myös lisättäisiin pienempien jäsenvaltioiden mahdollisuuksia hakea apua.

Seuranta ja raportointi

EGR:n vaikuttavuuden arvioinnin parantamiseksi olisi edellytettävä, että jäsenvaltiot keräävät nykyistä yksityiskohtaisempia seurantatietoja, erityisesti työntekijäluokista (ammatti- ja koulutustausta), työsuhteiden laadusta ja uudelleen työllistymisestä.