Valtiontuki - Belgia - Valtiontuki C 76/2002 (ex NN 122/2002) - Vallonian alueen ja Brussels South Charleroi Airport -lentoaseman Ryanair-lentoyhtiölle myöntämät edut lentoyhtiön aloittaessa toimintansa Charleroissa - Kehotus huomautusten esittämiseen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisesti (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)



Virallinen lehti nro C 018 , 25/01/2003 s. 0003 - 0036



Valtiontuki - Belgia Valtiontuki C 76/2002 (ex NN 122/2002) - Vallonian alueen ja Brussels South Charleroi Airport -lentoaseman Ryanair-lentoyhtiölle myöntämät edut lentoyhtiön aloittaessa toimintansa Charleroissa Kehotus huomautusten esittämiseen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisesti (2003/C 18/03) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) Komissio on ilmoittanut 11. joulukuuta 2002 päivätyllä, tätä tiivistelmää seuraavilla sivuilla todistusvoimaisella kielellä toistetulla kirjeellä Belgialle päätöksestään aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, joka koskee mainittua tukea. Asianomaiset voivat esittää huomautuksensa tuesta, jota koskevan menettelyn komissio aloittaa, kuukauden kuluessa tämän tiivistelmän ja sitä seuraavan kirjeen julkaisemisesta. Huomautukset on lähetettävä osoitteeseen: Euroopan komissio Energian ja liikenteen pääosasto Linja A - Yksikkö A4 DM 28 5/55 B - 1049 Bruxelles/Brussel Faksi (32-2) 296 41 04. Huomautukset toimitetaan Belgialle. Huomautuksia esittävä asianomainen voi pyytää kirjallisesti henkilöllisyyden luottamuksellista käsittelyä, ja tämä pyyntö on perusteltava. TIIVISTELMÄ Menettely Lehdistössä julkaistiin kesällä 2001 artikkeleita, joiden mukaan Ryanair-lentoyhtiölle oli myönnetty tiettyjä etuja sen perustaessa ensimmäisen manner-Euroopan toimipaikkansa Charleroihin huhtikuussa 2001. Euroopan komissio pyysi saman vuoden syyskuussa Belgian viranomaisia toimittamaan lisätietoja asiasta. Tammikuussa 2002 komissiolle tehtiin kantelu, joka koski Ryanairille ja BSCA:lle (Brussels South Charleroi Airport) myönnettyjä sääntöjenvastaisia tukia. Komissio ilmoitti Belgian viranomaisille kantelusta ja esitti asiaa koskevia kysymyksiä 24. huhtikuuta 2002 päivätyssä kirjeessä. Belgian viranomaiset vastasivat komissiolle kesä- ja heinäkuussa 2002. Asiasta järjestettiin kokous 9. lokakuuta 2002 Belgian viranomaisten ja komission välillä. Toimenpiteen kuvaus Vallonian alue, joka omistaa lentoaseman infrastruktuurin, on allekirjoittanut Ryanairin kanssa sopimuksen, jossa Ryanarille myönnetään 50 prosentin alennus hallituksen vahvistamasta ja Belgian virallisessa lehdessä julkaistusta laskeutumismaksusta. Lisäksi Vallonian alue on sitoutunut korvaamaan Ryanairille tappiot, joita Ryanairille aiheutuu siitä, että lentokenttämaksuja (matkustajamaksua, laskeutumismaksua, seisontamaksua) tai lentoaseman aukioloaikoja muutetaan seuraavien 15 vuoden aikana. Näitä toimenpiteitä ei ole julkistettu. BSCA on julkinen yritys, jota valvoo Vallonian alue. BSCA on hallinnoinut lentoasemaa vuodesta 1991 käyttöoikeussopimuksen perusteella. BSCA:lle maksetaan korvaus siitä, että se hoitaa tiettyjä yleishyödyllisiä tehtäviä, jotka Vallonian alue on sille antanut. Lisäksi BSCA saa tuloja maahuolintatoiminnasta ja muusta lentoliikenteeseen liittymättömästä toiminnasta. BSCA myöntää Ryanairille "osuuden" kustannuksista, jotka liittyvät Ryanairin toimipaikan avaamiseen Charleroissa (250000 euroa Ryanairin henkilöstön hotelli- ja oleskelukustannuksiin; 160000 euroa jokaista uutta reittiä kohti, kuitenkin enintään kolmelta reitiltä kutakin BSCA:han asettautunutta lentokonetta kohti eli enintään 1920000 euroa; 768000 euroa lentoaseman palvelemiin uusiin kohteisiin lentävien lentokoneiden lentäjien ja matkustamohenkilöstön palkkaamis- ja koulutuskustannuksiin; 4000 euroa toimistolaitteiden hankkimiseen; 100 m2:n toimistotilojen antaminen ilmaiseksi lentoyhtiön käyttöön; 100 m2:n teknisten tilojen antaminen lentoyhtiön käyttöön; koulutustilojen käyttöoikeus; vähimmäismaksu lentokoneiden huoltohallin käytöstä tai sen maksuton käyttö). Lisäksi Ryanairille vahvistettu maahuolintamaksu on yksi euro matkustajaa kohti, mikä on kymmenen kertaa vähemmän kuin lentoaseman hallintoelimen vahvistama maksu. Alennuksen myöntäminen ei ole epätavallista, kun on kyse kaupallisesta palvelusta, mutta peritty maksu ei tässä tapauksessa kata palvelun tarjoamisen kustannuksia. Ryanair ja BSCA ovat myös perustaneet yhteisen yhtiön myynninedistämistä ja mainostamista varten. Kyseinen yhtiö rahoittaa Ryanairin Charleroin toimintoihin liittyviä mainostamis- ja myynninedistämistoimia. Yhtiö esimerkiksi rahoittaa osan Ryanairin alennuslippujen hinnasta. BSCA ja Ryanair osallistuvat samanlaisin ehdoin Promocy-yhtiön toiminnan rahoittamiseen: 62500 euroa Promocyn osakepääoman muodostamiseen ja neljä euroa matkustajaa kohti sen vuosibudjettiin markkinointikustannuksia varten. Ryanair puolestaan on antanut BSCA:lle sitoumuksen pitää Charleroita asemapaikkana tietylle määrälle lentokoneita (2-4) ja liikennöidä vähintään kolme lentoa kullakin lentokoneella Charleroista käsin 15 vuoden ajan. Irlantilainen yhtiö takaa siis lentoaseman hallintoelimelle matkustajaliikenteen, jonka jälkimmäinen voi olettaa tuottavan tuloja niin lentoasemamaksujen kuin lentoliikenteeseen liittymättömän toiminnan muodossa. Jos Ryanair lopettaisi toimintansa Charleroissa, sen olisi maksettava BSCA:lle takaisin "osuus", jonka se on saanut toimipaikkansa avaamiseen ja markkinointiin. Toimenpiteiden arviointi Ensiksi komissio katsoo, että Vallonian alueen myöntämä alennus lentoasemamaksuista ainoastaan yhdelle lentoyhtiölle kaikkien sen lentojen osalta 15 vuoden ajaksi kahdenvälisen sopimuksen perusteella, jota ei ole julkistettu ja joka poikkeaa laissa säädetystä, merkitsee sitä, että kysymyksessä on verotusta koskevan poikkeuksen myöntäminen yhdelle yhtiölle. Tämä asettaa kyseisen yrityksen edullisempaan asemaan kuin sen kilpailijat, jotka liikennöivät Charleroista käsin. Vallonian alue on sitoutunut maksamaan Ryanairille korvauksia, mikäli alue päättäisi käyttää verotusvaltaansa (korottaa veroja) tai sääntelyvaltaansa (muuttaa lentoaseman aukioloaikoja). Tämän johdosta Ryanair voi toimia täysin vakaissa olosuhteissa ja täysin vakaassa liiketoimintaympäristössä ilman kaupallisia riskejä, mikä aiheuttaa tilanteen, jossa yksi lentoyhtiö saa vielä lisähyötyä. Mainitut toimenpiteet ovat tarkkaan määriteltyjä, ne on myönnetty valtion varoista, ne voivat vääristää kilpailua ja jäsenvaltioiden välistä kauppaa ja ne ovat valtiontukea. Toiseksi lentoaseman (BSCA) hallintoelin vastaa tietyistä lentoliikennepalvelujen tarjoamiseen liittyvistä kustannuksista, mikä asettaa Ryanairin sen kilpailijoita edullisempaan asemaan, olipa kysymys sitten Charleroista käsin liikennöivistä kilpailevista yrityksistä tai muilta lentokentiltä liikennöivistä yrityksistä, jotka maksavat itse mainostamisesta, lentäjien kouluttamisesta, henkilöstönsä oleskelusta jne. aiheutuvat kustannukset. On esitetty, etteivät lentoaseman hallintoelimen Ryanairille myöntämät edut olisi EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja etuja, mikäli voidaan soveltaa markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan periaatetta. Komissio katsoo, että tässä tapauksessa on vaikea soveltaa markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan periaatetta. Vallonian alueen asema julkisena viranomaisena ja BSCA:n asema lentoaseman hallinnointiyhtiönä ovat myöskin suurelta osin sekoittuneet, mikä tekee mainitun periaatteen soveltamisen erittäin vaikeaksi. Komissio ei voi luotettavasti arvioida, onko BSCA toiminut yksityisenä sijoittajana markkinataloudessa tehdessään sopimuksia Ryanairin kanssa eikä se voi myöskään kumota olettamusta, että julkiset viranomaiset ja niiden valvoma julkinen yhtiö BSCA ovat myöntäneet sääntöjenvastaista ja mahdollisesti sisämarkkinoille soveltumatonta tukea irlantilaisyhtiölle. Mikäli Vallonian alueen ja BSCA:n Ryanairille myöntämät edut ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, komissio epäilee kyseisten tukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrättyjen poikkeusten perusteella. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan mukaan sääntöjenvastainen tuki voidaan periä takaisin tuensaajalta. KIRJE "Hiermee heeft de Commissie de eer het Koninkrijk België ervan in kennis te stellen dat zij, na de inlichtingen te hebben onderzocht welke door uw autoriteiten met betrekking tot de bovengenoemde maatregelen zijn verstrekt, besloten heeft de procedure te openen als bedoeld in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag. I. PROCEDURE 1. Naar aanleiding van informatie die in de maand juli 2001 in de Belgische pers verschenen is over de toekenning door het Waals Gewest van diverse voordelen aan de luchtvaartmaatschappij Ryanair ten behoeve van de exploitatie van luchtdiensten op de luchthaven van Charleroi heeft de Commissie de Belgische autoriteiten op 24 september 2001(1) een schrijven gezonden waarin zij vraagt om een kopie van de overeenkomst of van de ontwerp-overeenkomst welke tussen de partijen is gesloten, alsmede om alle informatie die nuttig kan zijn met het oog op een juiste kijk op het dossier. Aangezien zij binnen een periode van drie weken geen antwoord heeft gekregen heeft de Commissie op 8 november 2001 de Belgische autoriteiten een rappel gestuurd(2). 2. De Belgische autoriteiten hebben op deze beide brieven geantwoord met een brief van 21 november 2001(3). Hiermee hebben zij enerzijds een kopie gestuurd van de overeenkomsten welke getekend zijn tussen Ryanair en het Waals Gewest, en anderzijds van de overeenkomsten welke ondertekend zijn tussen Ryanair en de beheersmaatschappij van de luchthaven Brussels South Charleroi Airport. 3. Op 7 januari 2002 heeft de Commissie een klacht ontvangen(4) waarin melding wordt gemaakt van illegale steun aan BSCA en Ryanair. De klager heeft verzocht dat zijn identiteit niet wordt bekendgemaakt. 4. Op verzoek van Ryanair heeft er op 31 januari 2002 een vergadering plaatsgevonden tussen de vertegenwoordigers van de luchtvaartmaatschappij en de diensten van de Commissie. In aansluiting op deze vergadering heeft Ryanair de Commissie de nodige toelichting verstrekt op de overeenkomsten die volgens de maatschappij geen steunelementen bevatten(5). 5. Op grond van een onderzoek van de overeenkomsten en van de elementen welke door de klager zijn voorgelegd heeft de Commissie op 24 april 2002(6) de Belgische autoriteiten om de nodige inlichtingen verzocht, aangezien de documenten die in haar bezit zijn onvoldoende waren om verschillende van de punten die in deze overeenkomsten verband hielden met de regels van het verdrag inzake staatssteun, nader te onderzoeken. Na een extra termijn te hebben gevraagd om hierop te antwoorden, die door de Commissie werd verleend(7), hebben de Belgische autoriteiten geantwoord in brieven van 23 juni en 4 juli(8). Bovendien heeft Ryanair de Commissie een aantal opmerkingen gezonden in de maand juni 2002(9). 6. Op 9 oktober 2002 heeft er een vergadering plaatsgevonden tussen de Belgische autoriteiten (Waals Gewest, Waalse luchthavenmaatschappij, BSCA) en de diensten van de Commissie. II. BESCHRIJVEN VAN DE FEITEN De installatie van Ryanair in Charleroi 7. Nadat de luchthaven van Charleroi in 1919 was opgericht is deze gedurende vele jaren een centrum van de Belgische luchtvaartindustrie geweest zonder dat er echte ontwikkelingen plaatsvonden wat de exploitatie van luchtvaartverbindingen betreft. Zoals door de Belgische autoriteiten verklaard werd was het 'een regionale luchthaven zonder internationale allure waar uitsluitend een gering aantal chartervluchten of regionale vluchten verwerkt werd'. In 1991 werd de naamloze vennootschap Brussels South Charleroi Airport opgericht om de luchthaven te beheren. Deze activiteit heeft plaatsgevonden in het meer algemene kader van een overdracht van de beheersbevoegdheden en van de exploitatie van de regionale luchthavens van de staat aan de regio's, in 1992. 8. Ryanair is zijn activiteiten in Charleroi begonnen op 1 mei 1997 toen een lijn naar Dublin werd geopend. In de herfst van 2000 zijn er onderhandelingen gevoerd tussen Ryanair en de beheerder van de luchthaven, de onderneming Brussels South Charleroi Airport (BSCA), een overheidsonderneming die gecontroleerd wordt door het Waals Gewest, over de voorwaarden die zouden gelden voor de vestiging door Ryanair van zijn eerste continentale hub in Charleroi. 9. De toenmalige directie van BSCA zou Ryanair bepaalde voordelen hebben geboden die vervolgens door de raad van beheer van BSCA onredelijk werden gevonden. Het businessplan van BSCA dat op basis hiervan door de directie was opgesteld zou door de raad van beheer als niet-realistisch zijn gekenmerkt. Deze laatste zou de beheerster uit haar functies hebben ontheven en de onderhandelingen met Ryanair hebben stopgezet. Gedurende dit proces zou een andere medespeler op de markt deze voordelen onredelijk hebben gevonden: de maatschappij Grands Travaux de Marseille (GTM) die overwoog om een aandeel te nemen in het kapitaal van BSCA en dus een rechtstreeks belang had bij de financiële gevolgen van de onderhandelingen met Ryanair(10). 10. Na een periode waarin de betrekkingen tussen BSCA en Ryanair waren stopgezet, zouden beide partijen begin 2001 de onderhandelingen weer hebben voortgezet om te kijken op welke voorwaarden Ryanair in Charleroi zou kunnen functioneren. Eind februari 2001 wordt dan in de pers aangekondigd dat Ryanair voor zijn activiteiten de luchthaven van Charleroi heeft gekozen(11). Enkele weken later, op 22 maart 2001, wijzigt de Waalse regering haar wetgeving op luchthavengebied om rekening te houden met de komst van Ryanair(12). 11. Als gevolg van de wijziging van de Waalse luchthavenwetgeving, en rekening houdend met de toepassing met terugwerkende kracht tot 1 april 2001 van de verlaging van de landingsrechten ten behoeve van Ryanair (zie hierna), heeft Ryanair op 16 april 2001 zijn eerste basis op het continent geopend(13), waar in eerste instantie twee vliegtuigen werden gestationeerd en waarbij tevens een aantal nieuwe bestemmingen (Shannon, Glasgow, Pisa, Venetië en Carcassonne) geopend werd. Sindsdien heeft Ryanair zijn activiteiten uitgebreid door nog een vliegtuig in België te stationeren en een aantal nieuwe lijnen te openen. 12. De door Ryanair genomen commerciële beslissing om zijn basis gedurende 15 jaar (2001-2016) te Charleroi te vestigen is vergezeld gegaan van de toekenning van een aantal voordelen aan de maatschappij, zowel door het Waals Gewest als door BSCA, en wel in de vorm van twee overeenkomsten. 13. Eind juni 2001 heeft de raad van beheer van BSCA zich in grote lijnen akkoord verklaard met een contract BSCA-Ryanair, dat op 2 november 2001 werd ondertekend. Het schijnt dat door het vastleggen van de juridische details van de overeenkomst de datum van ondertekening tot in november is vertraagd. Een tweede overeenkomst werd vier dagen later, op 6 november, door Ryanair en het Waals Gewest ondertekend. 14. De maatschappij Ryanair heeft erop gewezen dat zij verschillende andere Europese luchthavens had aangezocht alvorens op 26 april 2001 te besluiten waar zij haar eerste basis op het continent zou vestigen. Ryanair noemt hierbij de luchthavens van Frankfurt-Hahn, Londen-Stansted, Pisa en Stockholm (Skavsta) als andere gesprekspartners. Zij voegt eraan toe dat de onderhandelingen met Charleroi die meer dan twaalf maanden hebben geduurd moeilijk zijn geweest. Met betrekking tot dit punt hebben de Belgische autoriteiten [...](14) deze luchthaven aangezien de luchthaven van Charleroi vergeleken met concurrerende luchthavens over tal van pluspunten beschikte. De eerdere betrekkingen met de luchthaven (1997), de veronderstelde aantrekkelijkheid van Charleroi vanwege de geografische ligging in het hart van Europa, de nabijheid van Brussel, de moeilijke situatie waarin Sabena verkeerde, de afwezigheid van low-cost carriers op de Belgische markt alsmede de goede weg- en autowegverbindingen speelden allen in de kaart van Charleroi. De omvang van het vervoer via de luchthaven van Charleroi 15. Nadat Ryanair in 1997 de lijn Charleroi-Dublin had geopend kende men in de jaren daarna een reizigersverkeer van 200000 passagiers per jaar. Het succes van de vestiging van Ryanair en Charleroi is sindsdien niet uitgebleven. In 2001 is het aantal vliegbewegingen (alle maatschappijen tezamen) gestegen tot 773431 passagiers, waarvan er 708000 passagiers met Ryanair vlogen. Voor 2002 zou het totale aantal passagiers dat via de luchthaven van Charleroi gereisd is gestegen zijn tot 1 miljoen op 30 september, en dit cijfer zal waarschijnlijk voor het eind van het jaar 2002 op 1,5 miljoen uitkomen. 16. Op het ogenblik wordt de luchthaven van Charleroi ook door andere maatschappijen gebruikt. BSCA zou voortgaan om zijn diensten te verlenen aan regionale maatschappijen die op Algerije en Yemen vliegen en zou het segment van de chartervluchten willen ontwikkelen in samenwerking met Thomas Cook, British World Airlines en Wasteels Travel. Het aantal door deze maatschappijen vervoerde passagiers is, vergeleken met de 700000 passagiers die in 2001 door Ryanair werden vervoerd, slechts gering: Ecoair (12766); Titian Airways LDT (9410); Antinea-Khalifa (5365); City Bird (4921); Nouvelair (3911); Yemenia (3342); EAL (2632); City Bird France (2510); British World Airlines (1042). 17. De vestiging op het continent van de basis van Ryanair dat op het ogenblik 17 retourvluchten per dag uitvoert dankzij drie Boeings 737-800 (die in België zijn gestationeerd) en één Boeing 737-200 (die in Ierland is gestationeerd) maakt het moeilijk om in de huidige configuratie andere concurrerende maatschappijen toe te laten. Het is immers heel moeilijk om het aantal retourvluchten in de piekperiode te verhogen, waardoor de Belgische autoriteiten verplicht zijn om het aantal retourvluchten tot 26 te beperken, en dit tegen de wens van de maatschappij in, die zes vliegtuigen in Charleroi zou willen stationeren. Dit cijfer van 26 retourvluchten per dag schijnt trouwens al moeilijk te verwezenlijken te zijn. 18. De luchthaven bereikt langzamerhand, wat de terminal betreft, zijn saturatiepunt dat geraamd wordt op 1,8 miljoen passagiers. Maar met de opening van een nieuwe terminal die verwacht wordt voor 2005 zou er een eind kunnen komen aan de opstoppingen bij de terminal in de piekuren, omdat de ontvangstcapaciteit daardoor op 3 miljoen passagiers gebracht zal kunnen worden. Bij de start- en landingsbanen is er geen sprake van verzadiging, omdat deze 5 tot 6 miljoen passagiers per dag kunnen verwerken, hetgeen zelfs tot 10 tot 15 miljoen zou kunnen oplopen als de luchthaven ook 's nachts zou worden gebruikt. 19. Op het ogenblik probeert BSCA andere chartermaatschappijen aan te trekken, alsmede low-cost carriers en/of maatschappijen die vliegen op Oost-Europa en de Maghreb-landen, en met name maatschappijen die point-to-point-verbindingen onderhouden. Indien de luchtdiensten gedurende de 'stille' uren zouden kunnen worden ontwikkeld, zouden de diensten op de luchthaven beter kunnen worden benut en rendabeler kunnen worden gemaakt, waarbij met name gedacht wordt aan de grondafhandeling. 20. De voornaamste kenmerken van de overeenkomst die tussen het Waals Gewest en Ryanair (A) is gesloten en van de overeenkomst die tussen BSCA en Ryanair (B) is gesloten zijn hieronder uiteengezet. Onder een derde punt zullen de betrekkingen tussen het Waals Gewest en de maatschappij BSCA (C) worden uiteengezet. A. Overeenkomst tussen het Waals Gewest en Ryanair 21. Op 6 november 2001 is er een overeenkomst ondertekend tussen het Waals Gewest enerzijds en Ryanair anderzijds. Deze overeenkomst heeft betrekking op de openingsuren van de luchthaven en het bedrag van de luchthavenbelasting. Deze twee zaken vallen immers onder de bevoegdheid van het Waals Gewest en zijn opgenomen in de voorschriften die in het Belgisch Staatsblad worden gepubliceerd. De overeenkomst welke gesloten is tussen Ryanair en het Waals Gewest omvat uitsluitend verbintenissen van de Waalse overheid. Ryanair is dus geen enkele verbintenis aangegaan ten aanzien van het gewest(15). a) Luchthavenbelasting 22. Er bestaan in Wallonië drie soorten luchthavenbelasting, waarvan het bedrag wordt gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. Het gaat hierbij om de heffing voor het buitenparkeren van de luchtvaartuigen, de heffing per passagier en de landingsheffing(16). In antwoord op een vraag van de Commissie over de aard en de benaming die aan deze ontvangsten moeten worden gegeven hebben de Belgische autoriteiten erop gewezen dat het om belastingen gaat die door de staat zijn vastgesteld en niet om 'heffingen', ondanks het feit dat de term 'heffing' wordt gebruikt in het besluit dat in het Staatsblad is gepubliceerd. Het zou dus niet gaan om een betaling door de gebruikers van de luchthaven als tegenprestatie voor een verleende dienst, maar om een 'soevereine handeling' die door de overheid is vastgesteld. 23. Ryanair betaalt de heffingen voor het buitenparkeren en de passagiers op de voorwaarden zoals die in het Staatsblad zijn vastgelegd. De heffing voor het buitenparkeren van de toestellen hoeft Ryanair niet te betalen want deze is uitsluitend verschuldigd indien een toestel meer dan twaalf uur achter elkaar geparkeerd blijft. De toestellen van Ryanair blijven kennelijk nooit langer dan twaalf uur in Charleroi. Wat de passagiersheffing betreft wordt het bedrag dat in het Staatsblad dat op 10 april 2001 is verschenen bepaald is, als volgt vastgesteld: Passagiersheffing (per instappende passagier) >TAULUKON PAIKKA> 24. Daarentegen betaalt Ryanair officieel geen landingsheffing. Uit de overeenkomst van 6 november 2001 die door het Waals Gewest en Ryanair werd ondertekend blijkt dat er voor alle vluchten van Ryanair die in Charleroi aankomen een korting wordt gegeven en dat de aard van het bedrag van de landingsheffing een wijziging ondergaat wanneer men het vergelijkt met wat in de wetgeving van het Waals Gewest terzake is vastgelegd. Voor Ryanair geldt namelijk de volgende landingsheffing: Landingsheffing (per instappende passagier) >TAULUKON PAIKKA> 25. De maatschappij betaalt dus geen landingsheffing overeenkomstig het gewicht van het toestel, zoals dat in de wet is vastgelegd, maar op grond van het aantal instappende passagiers. De 'gewone' landingsheffing voor een luchtvaartuig bedraagt ongeveer 5 EUR (200 BEF) per ton. In het Belgisch Staatsblad van 1998(17) is verder duidelijk sprake van een abonnement voor het buitenparkeren, dat per jaar of per trimester kan worden afgegeven en berekend wordt aan de hand van het gewicht van het toestel. 26. Het verschil tussen dat wat Ryanair betaalt en wat de maatschappij zou moeten betalen indien de gewone tarieven per ton zouden worden toegepast kan op de volgende manier worden berekend. Bij de vliegtuigen die in 2001 door Ryanair vanaf Charleroi worden geëxploiteerd gaat het om het type Boeing 737-200 en, sinds juni 2002, de Boeing 737-800. Het eerstgenoemde type heeft een gewicht in de orde van grootte van 50 ton en een maximumcapaciteit van ongeveer 130 passagiers, terwijl het tweede type een maximumgewicht heeft van 78 ton en maximaal 189 passagiers kan vervoeren. In deze omstandigheden zou het normaal zijn dat door Ryanair de volgende landingsheffingen zouden worden betaald: - voor een Boeing 737-200 een bedrag van 250 EUR (50 ton × 5 EUR). Door de afwijkende regeling betaalt Ryanair een heffing per passagier die, wanneer wordt uitgegaan van een beladingsgraad (load factor) van 80 %(18) (overeenkomend met 104 passagiers), in de orde van grootte ligt van 104 EUR tot het jaar 2006, van 117 EUR tot maart 2010 en van 135 EUR tot het jaar 2016. Per landing bedraagt het verschil dus, al naar gelang van de referentieperiode, 146, 133 dan wel 115 EUR, ofwel een korting die in het algemeen hoger ligt dan 50 %; - voor een Boeing 737-800 een bedrag van 390 EUR (78 ton × 5 EUR). Uitgaande van een beladingsgraad van 80 % (overeenkomend met 151 passagiers), zien we dat Ryanair dankzij de afwijkende regeling een heffing betaalt in de orde van grootte van 151 EUR tot het jaar 2006, van 170 EUR tot 2010 en van 196 EUR tot het jaar 2016. Hier bedraagt het verschil per landing dus, al naar gelang van de referentieperiode, 239, 220 dan wel 194 EUR, hetgeen dus eveneens neerkomt op een korting die in het algemeen hoger ligt dan 50 %. 27. Deze korting op de landingsheffing van 50 % ten voordele van Ryanair is vastgelegd in de overeenkomst van 6 november 2001, en is met terugwerkende kracht vanaf 1 april 2001 toegepast. 28. De Belgische autoriteiten hebben verklaard dat het op grond van de Waalse wetgeving mogelijk is kortingen op de landingsheffing toe te kennen: 'De heffingen voor de landing (...) kunnen voor promotionele doeleinden verlaagd worden door de minister van Vervoer'(19). Zij hebben daaraan toegevoegd dat wat Ryanair betreft 'dit commerciële op promotie gerichte beleid gerechtvaardigd wordt door het uitzonderlijk grote aantal passagiers dat door de betrokken maatschappij via de luchthaven van Charleroi wordt vervoerd, waardoor er op zeer grote schaal handelsinkomsten voor BSCA worden gegenereerd'. Daarbij verwijzen zij naar de door de Europese Commissie toegepaste praktijk op het gebied van de overheidssteun waar het kortingen met betrekking tot landingsheffingen betreft. De kortingen ten voordele van Ryanair zouden 'in overeenstemming zijn met het standpunt van de Commissie die bijvoorbeeld in 1999 de kortingen heeft geaccepteerd die door de luchthaven van Manchester op de landingsheffingen werden verleend. De Commissie was toen van oordeel dat het verlenen van kortingen op de door de luchtvaartmaatschappijen te betalen landingsheffingen deel uitmaakt van de normale commerciële praktijken welke door de luchthavens steeds vaker worden toegepast om nieuwe diensten aan te moedigen en nieuwe klanten aan te trekken'(20). 29. Hoewel in de Waalse wetgeving het volgende is bepaald: 'De heffingsbijdragen en abonnementsprijzen worden met de nodige middelen ter kennis gebracht van de gebruikers, met name door aanplakking en door bekendmaking in de A.I.P. (Aeronautical Information Publication)'(21), zijn de voorwaarden die aan Ryanair op het gebied van de landingsheffing zijn geboden nooit in een dergelijke publicatie verschenen. Evenmin werden zij aan de andere gebruikers van de luchthaven aangeboden. In antwoord op de vragen van de Europese Commisie hebben de Belgische autoriteiten erop gewezen dat aan iedere maatschappij die zou besluiten om in hun land een operationele basis te vestigen waardoor er een omvangrijke hoeveelheid vervoer zou worden gegenereerd, dezelfde 'afwijking' zou worden toegestaan. Dit aanbod is evenwel niet bekend gemaakt voordat de vestiging van de hub van Ryanair waardoor in feite de gehele capaciteit van de luchthaven wordt benut, een feit was. b) De openingstijden van de luchthaven Volgens het decreet van 8 juni 2001 is de luchthaven van Charleroi een luchthaven waarvan de exploitatie uitsluitend tussen 7 uur en 22 uur wordt toegelaten. Bij wijze van uitzondering kan de regering er evenwel de ene of andere vliegtuigbeweging tussen 6 uur en 7 uur en tussen 22 uur en 23 uur toelaten(22). Het schijnt dat er een ministerieel besluit genomen is om de luchthaven de toelating te geven om tussen 6 en 7 uur alsmede tussen 22 en 23 uur af te mogen wijken van de openingstijden. c) De verbintenis tot schadeloosstelling indien Ryanair verliezen zou lijden als gevolg van een wijziging van de luchthavenbelasting of de openingstijden van de luchthaven 30. Naast een korting op de landingsheffingen heeft het Gewest aan Ryanair een tweede voordeel toegekend. Het gaat daarbij om de verbintenis waarbij het Gewest de maatschappij een schadevergoeding toekent indien deze verliezen zou lijden als gevolg van een wijziging van de openingstijden van de luchthaven, dan wel van een wijziging in de tarieven van de luchthavenbelasting: 'het Waals Gewest verbindt zich ertoe Ryanair te vergoeden voor alle verliezen die een rechtstreeks gevolg zijn van een wijziging in een decreet of de voorschriften, tenzij het Waals Gewest haar bevoegdheden terzake moest uitoefenen op grond van een verordening of een richtlijn, een voorschrift in een verordening van de ICAO, of op grond van een internationaal verdrag dan wel een federale wet' (23). Zo zou het Waals Gewest, indien dit bijvoorbeeld zou besluiten om in de komende 15 jaar de in het Staatsblad genoemde 'heffing per passagier' te wijzigen, verplicht zijn om de Ierse maatschappij voor de daardoor geleden verliezen te vergoeden. 31. De voorwaarden inzake de openingstijden van de luchthaven en de tarieven zijn dus voor één enkele maatschappij vastgelegd voor een periode van vijftien jaar, waardoor de aan de exploitatie van luchtdiensten verbonden risico's voor Ryanair beperkt zijn. 32. Het Waals Gewest, dat eigenaar is van de infrastructuur, heeft erop gewezen dat het dank zij het feit dat Ryanair zich in Charleroi heeft gevestigd, de desbetreffende luchthaven een meerwaarde heeft gekregen, 'aangezien het een algemeen erkend feit is dat een dergelijke meerwaarde rechtstreeks verband houdt met het aantal passagiers dat van een luchthaven gebruik maakt'. De Belgische autoriteiten hebben er de aandacht op gevestigd dat, rekening houdend met de onderbenutting, de luchthaveninfrastructuur 'gelet op de doelstellingen van algemeen belang' voordien onvoldoende rendabel was. Overigens heeft Ryanair erop gewezen dat de komst van deze maatschappij in bepaalde luchthavens de waarde van die luchthavens heeft verhoogd, waarbij dit laatste rechtstreeks verband houdt met het aantal passagiers. De maatschappij noemt het voorbeeld van Glasgow Prestwick, dat in 1992 verkocht werd voor 2 miljoen GBP (10000 passagiers) en in januari 2001 opnieuw verkocht werd voor 33 miljoen GBP (900000 passagiers, voornamelijk vervoerd door Ryanair). B. Overeenkomst tussen de maatschappij die de luchthaven beheert (BSCA) en Ryanair 33. Op 2 november 2001 werd er een contract ondertekend tussen de NV Brussels South Charleroi Airport en Ryanair, voor een duur van 15 jaar, voor de periode tussen 1 april 2001 et 31 maart 2016. Dit contract bevat een aantal verplichtingen voor beide partijen. a) Verplichtingen van Ryanair 34. Ryanair verbindt zich ertoe om gedurende een periode van 15 jaar ten minste twee, en ten hoogste vier vliegtuigen, te stationeren in Charleroi. Deze vliegtuigen dienen aanwezig te zijn op de luchthaven tussen 23.00 uur 's avonds en 6.00 uur 's morgens, en dat gedurende ten minste 300 dagen per jaar. Ieder vliegtuig dient ten minste drie retourvluchten per dag vanuit Charleroi uit te voeren (in totaal dus zes vluchten). In het contract wordt niet aangegeven welk type vliegtuigen in Charleroi moet worden gebruikt. 35. In de overeenkomst is een mechanisme vastgelegd dat in werking treedt wanneer de overeenkomst niet door Ryanair wordt nagekomen doordat de maatschappij minder dan twee vliegtuigen in Charleroi stationeert, of doordat het totale bedrag aan passagiersheffingen, landingsheffingen en heffingen voor afhandeling aan de grond, minder dan 50 % beloopt van het bedrag van het referentiejaar(24). Indien de maatschappij tussen 2001 en 2006 in gebreke blijft kan BSCA terugbetaling eisen van alle hieronder uiteengezette geldelijke voordelen (zoals de financiering van een deel van de door Ryanair betaalde hotelkosten, een deelname in de door Ryanair gemaakte kosten voor het openen van nieuwe verbindingen, 'contribution marketing', enz.). Indien dit in het zesde jaar geschiedt, bedraagt de terugbetaling 66 %, waarna dit cijfer vervolgens per jaar met 6,6 % wordt verminderd. 36. Bij het vooronderzoek van dit dossier heeft Ryanair gesteld dat de overeenkomsten van commerciële aard waren, en met name heeft zij benadrukt dat: - Ryanair soortgelijke of nog gunstiger overeenkomsten heeft gesloten met andere particuliere luchthavens; - de voordelen die Ryanair aan Charleroi bezorgt de door de luchthaven in het kader van deze overeenkomsten geboden voordelen overtreffen (de inkomsten uit de passagiersheffing zouden in 2002 meer dan 4,5 miljoen EUR bedragen); - Ryanair een commercieel risico heeft genomen door meerdere vliegtuigen op een luchthaven te stationeren die nooit echt gebruikt is, en dat Ryanair de luchthaveninfrastructuur op een efficiëntere manier gebruikt; - de overeenkomst tussen Ryanair en BSCA niet exclusief is, en dat andere maatschappijen vrij met Charleroi of andere luchthavens kunnen onderhandelen over de voorwaarden van hun vestiging. b) Verbintenissen van BSCA 37. Van zijn kant verleent BSCA een aantal voordelen aan Ryanair, namelijk: - grondafhandelingsheffingen die tienmaal lager zijn dan het 'officiële' tarief i); - 'eenmalige' financiële prikkels om de vestiging van Ryanair in Charleroi te vergemakkelijken (ongeveer 3 miljoen EUR te sluiten) ii) of; - een belangrijke financiële participatie in een bedrijf voor het promoten van de activiteiten van Ryanair en BSCA (ten bedrage van bijvoorbeeld 1,4 miljoen EUR in 2001, op basis van een door Ryanair vervoerd aantal passagiers van 700000 iii). Deze voordelen gelden voor alle vliegtuigen van Ryanair die gebruik maken van de luchthaven van Charleroi en gelden dus niet uitsluitend voor de daar 'gestationeerde' vliegtuigen. De voor de grondafhandeling en de 'marketingbijdrage' gegeven prijzen mogen worden toegekend voor 'maximaal 26 (vertrekkende) vluchten per dag'. 38. De Belgische autoriteiten hebben verklaard dat de ontwikkelingsstrategie gebaseerd is op de groei van de inkomsten uit andere dan luchtvaartactiviteiten, en wel hoofdzakelijk uit de 'travel retail', die in de Engelse luchthavens voor meer dan 50 % van de totale inkomsten goed zou zijn. BSCA zou commerciële inkomsten verwachten in verband met het grote aantal door Ryanair aangebrachte passagiers (parkeren van auto's, duty free, autoverhuur, andere handelsactiviteiten ...). De verhoging van de inkomsten wordt gerealiseerd door uitbreiding van het voor winkels bestemde oppervlak en dus van het luchthavengebouw, dat op zijn vroegst in 2004 gereed zal zijn. BSCA voorziet verliezen tot en met 2004, herstel van het financieel evenwicht uiterlijk in 2005 en grote winsten in de jaren daarna om verschillende redenen: - ontwikkeling van de travel retail-activiteiten; - afschrijving van investeringen ten gunste van Ryanair in 2004; - de mogelijkheid die wordt opengelaten voor onderhandelingen over nieuwe voorwaarden met Ryanair in geval van uitbreiding van het aantal retourvluchten; - schrapping van de door BSCA verzekerde kosten van een pendelbusdienst tussen het parkeerterrein en luchthavengebouw. 39. BSCA kan ook als reisbureau gaan functioneren en tickets verkopen voor vluchten van Ryanair tegen een commissie van 5 % op de boekingen, op voorwaarde van betaling van de kosten van de dienst. BSCA krijgt ook 50 % van het bedrag dat moet worden betaald voor het teveel aan bagage van de passagiers van Ryanair. 40. De drie soorten voordelen (grondafhandeling, 'eenmalige financiële prikkels,' 'marketing' bijdrage) worden hieronder nader omschreven. i) Vaststelling van de grondafhandelingsheffingen (handling) door BSCA 41. In het contract is voor 15 jaar het niveau vastgelegd van de voor grondafhandeling aangerekende bedragen. Deze heffing moet onderscheiden worden van de eerder genoemde luchthavenbelasting ('passagiers'-, 'landings' - en 'parkeerheffingen') die worden vastgesteld door het Waals Gewest. De heffing voor grondafhandeling wordt vastgesteld door BSCA. 'Vanwege het belang van de op lange termijn en recurrent door Ryanair aangebrachte omzet', worden deze heffingen als volgt vastgesteld: Grondafhandelingsheffing (per instappende passagier) >TAULUKON PAIKKA> 42. De grondafhandelingskosten voor Ryanair bedragen dus voor een 737-200 maximaal 130 EUR. Uit de tarieven van BSCA voor 2001 (general handling tariff 2001) blijkt dat de normale afhandelingskosten voor een toestel dat 130 personen vervoert 1326 EUR bedragen, dus tien keer zo veel. Ryanair betaalt voor een 737-800 maximaal 189 EUR, in plaats van 1673 EUR. 43. De door BSCA aan Ryanair te verlenen diensten staan uivoerig beschreven in de bijlagen bij het contract. Deze bijlagen bevatten onder meer bepalingen over de diensten voor de landingsbaan of voor de passagiers. Een tweede bijlage bevat de lijst van grondmaterieel waarover BSCA moet beschikken. De Belgische autoriteiten hebben verklaard dat dit materieel beschikbaar is voor alle luchtvaartmaatschappijen die vluchten vanuit Charleroi verzorgen, dat er geen sprake is van enige toegangsbeperking, en dat de luchthaven niet hoefde te investeren in nieuw materieel, omdat dit er reeds was. 44. De Belgische autoriteiten hebben uitgelegd dat algemene grondafhandelingstarieven alleen worden toegepast op vliegtuigen die bij wijze van uitzondering van de luchthaven gebruik maken, d.w.z. occasioneel en onverwacht (in verband met stakingen of weersomstandigheden enz.). Maatschappijen die regelmatig van de luchthaven gebruik maken genieten allemaal belangrijke kortingen, afhankelijk van het type vliegtuig en de gevraagde handelingen. Aangezien Ryanair beperkte basisdiensten vraagt, zijn aan de retourvluchten verbonden kosten natuurlijk lager dan de kosten van de handelingen van de overige maatschappijen die de luchthaven gebruiken of dan de kosten die worden gedragen door voor andere taken bedoelde luchthavens. Ryanair heeft beweerd dat zij elders grondafhandelingskosten van minder dan 1 EUR per passagier heeft verkregen. 45. De Commissie heeft de Belgische autoriteiten gevraagd of met de door BSCA geregistreerde ontvangsten uit grondafhandeling de kosten konden worden gedekt. De Belgische autoriteiten hebben verklaard dat de inkomsten momenteel niet voldoende zijn voor dekking van de exploitatiekosten van deze dienst, maar dat de exploitatie wel in de toekomst zou kunnen worden verbeterd. Door een betere organisatie van de dienst en het aantrekken van nieuwe klanten zou het luchthavenpersoneel beter benut kunnen worden, vooral tijdens de daluren. De Belgische autoriteiten hebben de Commissie erop gewezen dat het eventuele tekort voor de grondafhandelingsactiviteiten gecompenseerd kan worden met de door andere dan luchtvaartactiviteiten gegenereerde inkomsten. ii) Eenmalige bijdrage in de kosten van openstelling van de basis voor Ryanair 46. BSCA financiert een aantal voordelen die beschouwd worden als 'participatie' in de kosten van openstelling van de basis voor Ryanair en het lanceren van nieuwe bestemmingen door verstrekking van: - 250000 EUR hotelkosten en kosten van levensonderhoud voor het personeel van Ryanair, te betalen op vertoon van facturen, in termijnen van 20000 EUR per maand; - 160000 EUR per nieuwe geopende route, met maximaal drie routes per gestationeerd vliegtuig, ofwel een maximum van 1920000 EUR (maximaal vier gestationeerde vliegtuigen); - 768000 EUR als bijdrage in de kosten van aanwerving en opleiding van piloten en bemanningen voor de nieuwe bestemmingen die vanuit de luchthaven worden bediend; - 4000 EUR voor de aankoop van kantooruitrusting; gratis ter beschikkingstelling van 100 m2 kantoren; 100 m2 'engineering store'; toegangsrecht tot de 'training room'; zeer goedkoop of gratis gebruik van een hangar voor onderhoud van vliegtuigen. 47. De Belgische autoriteiten vinden dat de eenmalige prikkels in overeenstemming zijn met de gebruikelijke praktijken op veel luchthavens, en verwijzen naar bovengenoemde beschikking van de Commissie(25). Het betreft hier een tegenprestatie voor een overeenkomst waarin voor BSCA voor 15 jaar de klandizie van Ryanair wordt gewaarborgd, hetgeen een verkeer moet genereren van zo'n 27 miljoen passagiers. De kosten van de door BSCA geboden concessies zijn dus 'een kleine investering in vergelijking met de mogelijke inkomsten voor de luchthaven als gevolg van de groei van het aantal door Ryanair aangebrachte passagiers'. De Belgische autoriteiten hebben benadrukt dat: 'aangezien een luchtvaartmaatschappij die zich op lange termijn ertoe zou verbinden om zoveel vliegbewegingen en een zo groot aantal passagiers te garanderen dat investeringen in dergelijke financiële prikkels gerechtvaardigd zijn, dezelfde voordelen zouden kunnen genieten'. iii) Oprichting van het promotiebedrijf Promocy 48. De overeenkomst tussen BSCA en Ryanair bepaalt dat partijen een naamloze vennootschap oprichten genaamd 'Société de Promotion de Brussels South Charleroi Airport', ofwel Promocy. Beide partijen hebben voor de helft, voor 62500 EUR ingetekend in het maatschappelijk kapitaal van Promocy. Vervolgens wordt door elk van beide oprichtende maatschappijen een bijdrage van 4 EUR per instappende passagier gestort op de begroting van Promocy. Dus, als het aantal door Ryanair vervoerde passagiers in 2001 de 700000 bereikt, (ofwel 350000 instappende passagiers), zal BSCA evenals Ryanair een bedrag van 1400000 EUR in Promocy moeten stoppen. 49. Volgens de overeenkomst komen de volgende uitgaven aan promotie en publiciteit voor rekening van Promocy: - publiciteitskosten in Londen, Shannon, Glasgow, Italië en Frankrijk, Charleroi, België, Nederland en elk ander land waar Ryanair een nieuwe lijn vanuit en naar Brussels South Charleroi Airport opent; - de kosten van de verbindingen met de website www.ryanair.com; - de kosten van verkopen, promoties en marketinginitiatieven ter bevordering van passagiersverkeer van en naar Charleroi; - het door Ryanair toegepaste verschil tussen de promotietarieven en de gewone tarieven, dat is overeengekomen ter bevordering van het passagiersverkeer en het gebruik van de luchthaven van BSCA; - alle andere uitgaven in verband met promotie of marketing dan wel initiatieven met hetzelfde doel, namelijk verhoging van het aantal passagiers dat gebruik maakt van de luchthaven van Charleroi. De tekst vermeldt verder dat 'Ryanair de naam van Charleroi op ieder voor de publiciteit bedoeld document zal vermelden, met inachtneming van de 'Advertising Standard Authorities rules' of de IATA-regels. Indien deze regels zouden veranderen, zou Ryanair zijn uiterste best doen om de naam van Charleroi te handhaven, wanneer dat mogelijk is'. 50. Overeenkomstig het door Ryanair voorgestelde en door de raad van bestuur van Promocy op 19 december 2001 goedgekeurde marketingplan is een begroting vastgesteld van 3884000 EUR. 1 miljoen EUR is uitgetrokken voor de kortingen op de tickets van Ryanair en meer dan 2 miljoen EUR voor publiciteitsacties. In detail ziet de begroting er als volgt uit: >TAULUKON PAIKKA> 51. De Belgische autoriteiten hebben aangegeven dat Promocy 'bedoeld is voor uitvoering van alle activiteiten ten behoeve van de commerciële expansie van de luchthaven van Charleroi-Gosselies, met name marketing van vluchten vanuit en naar Charleroi, en promotie van het imago van de luchthaven, BSCA en Ryanair. Volgens hen zijn alle in het marketingplan beschreven activiteiten wel degelijk gericht op uitbreiding van het passagiersverkeer vanuit de luchthaven van Charleroi. De gezamenlijke financiering door Ryanair en BSCA van de door Promocy uitgevoerde promotieacties past in hun gemeenschappelijke commerciële aanpak, die gericht is op substantiële uitbreiding van het aantal via Charleroi reizende passagiers, en daarmee op de economische ontwikkeling van deze luchthaven. Het gaat hier om financieel/economisch gerechtvaardigde bijdragen die voldoen aan door particuliere investeerders gehanteerde criteria'. 52. Ter onderbouwing van hun argumenten verwijzen de Belgische autoriteiten naar een geval dat heeft geleid tot een 'staatssteun'-beschikking betreffende een door het Vlaams Gewest gefinancierd programma voor de promotie van de luchthaven Oostende(26). In deze beschikking was de Commissie van oordeel dat het Vlaams Gewest, als eigenaar en beheerder van de luchthaven van Oostende bij de promotie van deze luchthaven op een normale manier te werk was gegaan. C. Betrekkingen tussen het Waals Gewest en BSCA 53. De betrekkingen tussen het Waals Gewest en het BSCA zijn complex en sinds 2001 vele malen veranderd. Voor een beter begrip zijn vereist: - een terugblik op het algemene kader waarbinnen het beheer van de Waalse luchthavens past; - uitleg over het systeem van concessieovereenkomsten tussen het gewest en BSCA; - een beschrijving van het statuut van BSCA. Het algemene kader voor het beheer van de Waalse luchthavens en de vaststelling van de luchthavenbelastingen 54. Ingevolge de federalisering van België zijn de ontwikkeling en exploitatie van de luchthavens in de jaren 1980-1990(27) in handen gekomen van de gewesten (met uitzondering van Zaventem). In Wallonië zijn in een decreet van het Waals parlement(28) uit 1994 de grote lijnen van de regeling voor de luchthavens vastgelegd: - de regering kan de volledige of gedeeltelijke exploitatie van uitrusting en onderhoud, alsmede de exploitatie van de luchthavens, in concessie geven voor maximaal vijftig jaar; - de regering wordt gemachtigd tot vaststelling en inning van de 'heffingen' op het gebruik van de luchthavens of vliegvelden, en tot verlening van het recht van inning aan de begunstigde van de concessie; - de regering stelt voorts ten behoeve van bepaalde categorieën gebruikers vrijstellingen of verlagingen van heffingen vast. 55. Op basis van het decreet van het parlement van 1994 heeft de Waalse regering in 1998(29) een besluit genomen tot invoering van een luchthavenbelastingsysteem (landings-, passagiers- en parkeerheffingen), alsmede een systeem van duidelijk vastgestelde en voor iedereen toegankelijke kortingen. Dit systeem is in maart 2001 gewijzigd in een nieuw besluit van de Waalse regering in verband met de vestiging van Ryanair op Charleroi. De Waalse regeling bepaalt dat de in dit besluit vastgestelde 'heffingen en abonnementen geïnd worden door de beheersmaatschappij van de luchthaven'(30). Voorts worden aan het einde van elk kalenderjaar 'de in dit besluit vastgestelde en voor iedere luchthaven geïnde heffingen en abonnementen voor 35 % toegewezen aan een fonds voor het milieu rond de betrokken luchthaven'(31). De concessieovereenkomsten voor luchthavens 56. Op 9 juli 1991 is een concessieovereenkomst voor vijftig jaar getekend door het Waals Gewest en BSCA. Dit was toendertijd een tweeledige concessie: - een concessie voor een dienst, met betrekking tot promotie en het commercieel beheer van de openbare ruimte van de luchthaven en; - een domaniale concessie, betreffende het permanent gebruik van het luchthaventerrein(32). 57. Krachtens deze overeenkomst wordt BSCA gemachtigd tot inning van 65 % van de met het luchtverkeer verband houdende 'heffingen' alsmede van de heffingen op iedere verleende dienst(33). In hun brief van 4 juli 2002 hebben de Belgische autoriteiten uitgelegd dat het Waals Gewest 65 % van deze belastingopbrengst aan BSCA afstaat bij wijze van forfaitaire compensatie: 'rekening wordt gehouden met de tussenkomst bij ontvangst, het in- en uitstappen de overbrenging van passagiers en hun bagage alsmede met de niet aan een bepaalde post toe te schrijven algemene kostenstijging als gevolg van de snelle toename van het aantal passagiers dat moet worden verwerkt in de momenteel niet aangepaste ontvangstruimten'. Volgens de Belgische autoriteiten 'vallen deze activiteiten onder openbare dienstverlening en kunnen worden gecompenseerd overeenkomstig de artikelen 73 en 86, lid 2, van het EG-Verdrag'. 58. De resterende 35 % van genoemde heffingen wordt gestort in een fonds ter bescherming van het milieu. 59. Voorts wordt in artikel 6 van de concessie van 1991 bepaald dat: 'Behoudens speciale toestemming van het Waals Gewest de concessiehouder noch rechtstreeks noch in ongeacht welke vorm aan enige gebruiker voordelen mag toekennen die niet geboden worden aan de overige gebruikers die onder dezelfde voorwaarden van de concessie gebruik maken'. 60. Het schijnt dat deze overeenkomst gewijzigd is in het aanhangsel van 10 augustus 1999, en dat de op de concessiehouder rustende taken zijn verlicht(34). De concessie is opnieuw gewijzigd op 29 maart 2002, na de ondertekening van de akkoorden van november 2001 met Ryanair. BSCA heeft afstand gedaan van het domaniale gedeelte van de concessie, dat door het Waals Gewest is toegekend aan de Société wallonne des aéroports (Sowaer). BSCA beschikt momenteel alleen over een concessie voor diensten. Maar daarnaast heeft Sowaer het luchthaventerrein ter beschikking van BSCA gesteld krachtens de 'domaniale onderconcessieovereenkomst' van 15 april 2002. 61. Sowaer is een nieuwe gespecialiseerde onderneming die in 2001 door de Waalse autoriteiten is opgericht. De oprichting vond in de tijd gespreid plaats in de loop van 2001(35). Haar taken zijn drieërlei: - zij moet met de financiële middelen die haar zijn toegekend (75 miljoen EUR) de luchthaveninfrastructuren ontwikkelen, en wordt eigenaar van de aan het Gewest toebehorende gebouwen en infrastructuur in het luchthavengebied; - zij neemt participaties in particuliere of overheidsmaatschappijen met aanverwante doelstellingen, waaronder BSCA; - zij beheert voor rekening van het Waals gewest de milieuproblematiek van de luchthavens. 62. In verband met de oprichting van Sowaer hebben het Vlaams Gewest en BSCA in maart 2002 de overeenkomst van 1991 op een aantal punten gewijzigd. Ten eerste werd bepaald dat BSCA aan Sowaer zou betalen voor de terbeschikkingstelling van de luchthaventerreinen, -gebouwen en -infrastructuur die nodig waren voor de uitvoering van haar taken. Deze kosten werden echter door het Waals Gewest voor haar rekening genomen, en jaarlijks op haar begroting ingeschreven: het betreft hier een 'subsidie aan BSCA die haar in staat stelt de openbaredienstverlening in het kader van de exploitatie van de luchthaven van Charleroi op zich te nemen, te weten de kosten van het gebruik van de door Sowaer aan haar ter beschikking gestelde luchthaventerreinen, -gebouwen en -infrastructuren'. Voorts neemt het Waals Gewest ook de uitgaven aan brandweerdiensten en onderhoud voor haar rekening op basis van de kosten die door BSCA in een afzonderlijke boekhouding moeten worden aangerekend. Het statuut en de aandelenverhouding in BSCA 63. De aandelenverhouding in BSCA is in de loop van 2001 gewijzigd. Eind 2000 was BSCA voor meer dan 80 % in handen van Sambrinvest(36), terwijl de rest van de aandelen was verdeeld over BSCA, Cockerill Sambre, Igretec(37) en enkele andere aandeelhouders. De herverdeling vond plaats op grond van een besluit van de Waalse regering van 8 februari 2001. 64. Bij dit besluit belastte de regering een door het Waals Gewest gecontroleerde participatiemaatschappij, Sogepa genaamd(38), met: - het opkopen van 2680 -aandelen van Sambrinvest, de aandelen die in het bezit waren van BSCA, alsmede van de aandelen die de 'particuliere aandeelhouders' zouden willen verkopen; - het beleggen van een buitengewone algemene vergadering ter vaststelling van een nieuwe samenstelling en de bevoegdheden van de raad van bestuur (de Sogepa 'zal hierbij de instructies volgen van de voor luchthavenbeheer bevoegde minister'). Voorts heeft de regering de voor het luchthavenbeheer verantwoordelijke minister belast met 'de opstelling van een overeenkomst tussen de aandeelhouders Sowaer, Sambrinvest en eventueel Igretec, waarin de verdeling van bevoegdheden binnen de BSCA, zowel in de algemene vergadering als in de raad van bestuur en het directiecomité zal worden geregeld'. 65. Op 14 mei 2001 is een nieuwe raad van bestuur geïnstalleerd. De nieuwe directie werd samengesteld door aanduiding van vice-voorzitters en een directiecomité. Op 29 juni 2001 heeft de raad van bestuur 'zijn goedkeuring gehecht aan de grote lijnen van het akkoord met Ryanair' en 'heeft een redactiecomité opgedragen de tekst van het contract verder uit te werken en deze op 10 juli voor definitieve goedkeuring aan hem voor te leggen'(39). 66. Op 29 juni 2001 zijn nieuwe statuten aangenomen. De bestuursorganen van BSCA zijn: de algemene vergadering (waarin alle aandeelhouders zijn vertegenwoordigd kan als enige bestuursleden en commissarissen benoemen en de jaarrekeningen goedkeuren); de raad van bestuur (maximaal 16 bestuursleden waarvan 10 worden benoemd op voorstel van de tot categorie A behorende aandeelhouders na voorafgaande goedkeuring door het Waals Gewest); het directiecomité (dat voorstellen doet voor het te volgen commercieel en investeringsbeleid). 67. Er zijn twee soorten aandeelhouders: de aandeelhouders van categorie A - dat kunnen uitsluitend het Waals Gewest of alle door het Waals Gewest opgerichte maatschappijen zijn - moeten altijd in het bezit zijn van ten minste 51 % van alle aandelen. De overige aandeelhouders (particulieren) van categorie B mogen nooit over meer dan 25 % van de aandelen plus één beschikken. 68. In juni 2002 beschikten Sogepa, Sambrinvest en Igretec in werkelijkheid over 96,8 % van de aandelen van BSCA. In hun antwoord op de vragen van de Commissie hebben de Belgische autoriteiten gezegd dat BSCA 'moet worden beschouwd als een openbaar bedrijf als bedoeld in Richtlijn 80/723/EEG betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven'. Aandelenverhouding in juni 2002 >TAULUKON PAIKKA> III. BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN A. Beoordeling of er spraak is van steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag 69. Volgens artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst (hierna 'de Overeenkomst' te noemen) zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Voordelen 70. Om te kunnen beoordelen of een maatregel van een staat staatssteun betekent, moet worden uitgemaakt of de begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt waardoor zij niet de kosten hoeft te dragen die de onderneming in normale omstandigheden uit eigen financiële middelen zou moeten hebben opgebracht. In het onderhavige geval hebben het Waals Gewest en BSCA een aantal maatregelen genomen die verlaging van de exploitatiekosten van Ryanair mogelijk maken. a) Door het Waals Gewest toegekende voordelen 71. Ryanair krijgt twee soorten voordelen van het Waals Gewest. De eerste soort is verlaging van de landingsheffingen met zo'n 50 % ten opzichte van wat wettelijk voorgeschreven is. Het tweede voordeel is een toezegging tot schadeloosstelling indien Ryanair verlies lijdt als gevolg van wijziging van de openingsuren van de luchthaven, of door een wijziging van het niveau van de luchthavenbelastingen, in de komende vijftien jaar. 72. De Belgische autoriteiten hebben verwezen naar Beschikking NN/109/98 (Verenigd Koninkrijk) om de verlaging van de landingsheffingen te rechtvaardigen. Deze beschikking ging over de toekenning door de luchthaven van Manchester aan luchtvaartmaatschappijen van kortingen op de landingsheffingen voor de opening van nieuwe bestemmingen. In exacte bewoordingen van de beschikking van de Commissie luiden als volgt: 'Granting discounts on landing fees to airlines is a standard commercial practice that airports usually follow to encourage new service and attract new customers. If the airport manager is a public entity, the revenue given up by offering airport charges rebates amounts to state resources and the question arises whether such measures come within the meaning of Article 87. If a discount or a system of discounts is designed so as to give preferential treatment to a specific undertaking, then Article 87 may apply [...]. On the contrary, discounts do not fall within the meaning of article 87 if, because of the way they are designed, they can be considered as being measures of limited duration that do not discriminate between users of the airport infrastructure(40). The point therefore centres on defining what the meaning and the implications of non-discrimination are in the context of the provision of airport facilities'. 73. In het geval van 'Manchester' is de korting verleend voor twee jaar aan alle gebruikers op de nieuwe routes ter bevordering van het openen van nieuwe diensten. De luchthaven van Manchester had de voorwaarden gepubliceerd in haar handleiding 'Terms and conditions of use and schedule of aviation fees and charges'. 74. In het geval van de luchthaven van Charleroi is door de Waalse minister van Vervoer besloten tot verlaging van de landingsheffingen ten behoeve van één enkele luchtvaartmaatschappij, op alle vluchten voor een periode van vijftien jaar in een bilaterale overeenkomst die geen enkele publiciteit heeft gekregen. Het geval 'Manchester' kan daarom niet worden beschouwd als een precedent ter rechtvaardiging van dit geval van verlaging van de landingsheffing. 75. Bovendien krijgt Ryanair de garantie van schadeloosstelling, indien het Gewest zijn fiscale bevoegdheden (verhoging van de luchthavenbelastingen) of zijn regelgevende bevoegdheden (wijziging van de openingsuren van de luchthaven) zou uitoefenen, hetgeen stabiele exploitatievoorwaarden betekent over een lange periode, een niet te verwaarlozen voordeel voor een luchtvaartmaatschappij. 76. Het principe van een particuliere investeerder in een markteconomie is hier niet van toepassing. Dit kan alleen spelen in het kader van de uitoefening van economische activiteiten en nooit bij de uitoefening van regelgevende bevoegdheden. Een overheidsinstantie mag niet een door discriminerende uitoefening van regelgevende of fiscale bevoegdheden tot stand gekomen steunmaatregel motiveren, met het argument dat zij als eigenaar van een luchthavenbedrijf economische voordelen kan halen. 77. De Commissie concludeert dat het geven van kortingen op landingsheffingen aan één enkele luchtvaartmaatschappij, en de garantie van schadeloosstelling in geval van verliezen als gevolg van normale uitoefening van de fiscale of regelgevende bevoegdheden door het Gewest neerkomt op verlening aan Ryanair van een voordeel als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Deze voordelen plaatsen Ryanair in een voordelige positie ten opzichte van zijn vanuit de luchthaven van Charleroi vliegende concurrenten (Thomas Cook, Ecoair, Titian Airways, enz.), voor wie de huidige en toekomstige fiscale en andere regelgeving wel blijft gelden. b) De door BSCA aan Ryanair toegekende voordelen 78. BSCA neemt de volgende exploitatiekosten voor zijn rekening die normaliter door Ryanair zouden moeten worden gedragen: - eenmalige participatie in de kosten van Ryanair (hotelkosten enz.) ten belope van bijna [...] miljoen EUR; - de zeer geringe tarieven voor gronddiensten ten opzichte van het normaal geldende tarief (1/10e van de prijs); - een participatie in het kapitaal van Promocy (62500 EUR) en een 'marketingbijdrage' van 4 EUR per passagier die BSCA aan Promocy betaalt. 79. Het feit dat de beheerder van de luchthaven bepaalde exploitatiekosten voor luchtdiensten voor zijn rekening neemt, houdt in dat Ryanair grotere voordelen geniet dan zijn concurrenten, of dit nu vanuit Charleroi vliegende ondernemingen of andere maatschappijen betreft die zelf hun reclamekosten, pilotenopleiding, verblijfskosten van hun personeel, enz. financieren. 80. Aangevoerd is dat de door de beheerder van de luchthaven aan Ryanair toegekende voordelen geen voordelen zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, aangezien hier het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie van toepassing zou kunnen zijn. De Commissie vindt evenwel dat dit beginsel in het onderhavige geval moeilijk te hanteren is. De rol van het Gewest als overheidsinstantie en die van BSCA als luchthavenonderneming lopen voor een groot deel dooreen, waardoor de toepassing van dit beginsel zeer moeilijk wordt. 81. De Commissie is dus niet bij machte te bepalen of BSCA, de beheerder van de luchthaven, zich, door deze overeenkomsten met Ryanair te sluiten, als particuliere investeerder in een markteconomie heeft gedragen. Zij vraagt zich af of deze overeenkomsten zouden kunnen worden beschouwd als zijnde van dien aard dat zij een particuliere investeerder van hetzelfde formaat in de markteconomie zouden kunnen interesseren. Zij kan momenteel dus niet het vermoeden wegnemen dat de overheid en de door deze beïnvloede onderneming onrechtmatige en potentieel met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun aan de Ierse maatschappij zouden hebben verleend. 82. De Commissie benadrukt dat door een luchthavenexploitant aangegane verbintenissen waarvan niet te bewijzen valt dat deze tot gevolg zullen hebben dat de luchthavenactiviteiten als zodanig binnen een redelijke termijn een redelijke winst zullen opleveren, niet in overeenstemming met het 'beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie' kunnen worden geacht. Het spreekt vanzelf dat een eventuele positieve weerslag op de economie van de regio rond de luchthaven onder geen beding mag worden meegenomen in de evaluatie aan de hand waarvan moeten worden bepaald of achter de maatregelen al dan geen steunelementen schuil gaan. 83. Wat betreft de 'participaties' van BSCA in Ryanair in de vorm van het betalen van hotelkosten, de opening van nieuwe luchtverbindingen of de terbeschikkingstelling van kantoorruimte, menen de Belgische autoriteiten dat deze eenmalige stimulansen in overeenstemming zijn met hetgeen op tal van luchthavens gebruikelijk is en verwijzen zij naar het 'Manchester'-besluit. 84. Zoals de Commissie reeds heeft gesteld ten aanzien van de verlaging van de landingsheffingen, ging het in het geval van Manchester slechts om een verlagingsregeling die op niet-discriminatoire en doorzichtige wijze openstaat voor alle luchthavengebruikers. In het onderhavige geval is hiervan geen sprake. 85. Wat de tarieven voor gronddiensten betreft, is de Commissie van oordeel dat er lagere prijzen kunnen worden berekend wanneer een luchthavengebruiker op grote schaal van de gronddiensten van een onderneming gebruik maakt. Het behoeft dan ook geen grote verbazing te wekken dat de met betrekking tot bepaalde bedrijven gehanteerde tarieven lager liggen dan het gangbare tarief, aangezien deze bedrijven een minder vèrgaande dienstverlening zouden verlangen dan andere. 86. Wel merkt de Commissie op dat BSCA op deze begrotingspost met verlies werkt, hetgeen potentieel in het voordeel is van het bedrijf Ryanair, dat niet alle aan de verlangde dienst verbonden kosten behoeft te dragen. De Commissie vraagt zich af of een particuliere investeerder een zo grote reductie zou hebben toegestaan. 87. Volgens de Commissie geniet Ryanair nog een ander voordeel doordat het bedrijf Promocy de kosten voor zijn rekening neemt (waarvan de helft dus door BSCA wordt betaald) van zijn reclame, marketing en prijsverlagingen voor vliegtuigtickets. Het marketingplan van Promocy voor 2001 lijkt bijna uitsluitend georiënteerd te zijn op het financieren van activiteiten ten gunste van Ryanair. Het feit dat de Ierse maatschappij BSCA, bij verbreking van het contract BSCA-Ryanair, de aan Promocy uitgekeerde bedragen moet terugbetalen, doet vermoeden dat deze marketingbijdrage wel degelijk een voordeel voor de low-cost-luchtmaatschappij is, en niet een bijdrage aan een gemeenschappelijk bedrijf dat zich werkelijk ten gunste van beide partijen inspant. 88. Wat reclame betreft, hebben de Belgische autoriteiten eerder een ander geval van 'staatssteun' aangehaald, waarin de Commissie het handelen van het Vlaams Gewest, eigenaar en beheerder van de luchthaven Oostende, als 'normaal' had bestempeld. Er was een bedrag besteed voor het maken van reclame om de luchthaven onder de gebruikers van niet-lijnvluchten een grotere bekendheid te geven, door advertenties op te nemen in de publiciteit en promotiecampagnes van touroperator Sunair. Dit programma omvatte het gebruik van inlegfolders en reclameachtige advertenties in de reiscatalogi van Sunair waarmee de hoge ranking van de luchthaven Oostende werd geïllustreerd, met het oogmerk voor deze luchthaven reclame te maken. De Commissie heeft destijds gesteld dat dit programma een eenvoudig stukje reclame is voor de luchthaven van Oostende [...] dat niet tot doel noch tot gevolg heeft dat touroperator Sunair, afgezien van wat de eigenaar-beheerder van de luchthaven hier normalerwijze aan winst zou mogen verwachten, zou worden bevoordeeld. 89. De feiten in het geval van 'Oostende' (inlegfolders waarin de ranking van de luchthaven in de beoordelingen wordt geïllustreerd) zijn van een andere aard dan die in het geval van Charleroi (promotie van de luchthaven door middel van een gedeeltelijke financiering van reclame- en promotiecampagnes van een luchtvaartonderneming). Het is in de huidige omstandigheden niet mogelijk te bevestigen dat Promocy een programma implementeert dat alleen maar een stuk reclame voor de luchthaven vormt, om de eenvoudige reden dat dit niet het geval is; en men kan zich de vraag stellen of een financiering door BSCA van 4 EUR per passagier echt niet tot doel of gevolg heeft dat Ryanair, afgezien van wat BSCA hier normaal gesproken aan winst zou mogen verwachten, wordt bevoordeeld. Men kan hier dus niet zomaar het geval 'Oostende' als precedent aanhalen. 90. De Commissie vraagt zich af waarom BSCA dergelijke voordelen aan Ryanair heeft toegekend, zonder dat de situatie zulks a priori vereiste. Charleroi had, zoals de Belgische autoriteiten hebben verklaard, een gunstige ligging in het hart van Europa, welke door Ryanair werd begeerd. Het aantal passagiers had sinds 1997 reeds een bevredigende stijging te zien gegeven. Ryanair leek hier veeleer de vragende partij te zijn. Gezien deze feiten, betwijfelt de Commissie of een particuliere investeerder in een markteconomie het nodig had geacht dergelijke voordelen aan een luchtvaartonderneming toe te kennen. 91. De Commissie vraagt zich nu af of BSCA er niet door de concurrentie met andere Europese luchthavens, zoals Frankfurt-Hahn, Pisa en Stockholm-Skvasta toe gedreven is Ryanair een aantal voordelen te verlenen. Gezien de wijze waarop de 'onderhandelingen' tussen BSCA en Ryanair zijn verlopen, betwijfelt de Commissie of er werkelijk van een concurrentie tussen meerdere luchthavens sprake is geweest. Naar het schijnt heeft de vorige directie van BSCA in het najaar van 2000 voordelen aan Ryanair toegekend, zonder dat er hier sprake was van een reactie op andere onderhandelingen die Ryanair met andere luchthavens zou hebben gevoerd. Deze door de Raad van beheer van BSCA onredelijk geachte voordelen, zijn eind 2000 weer in het geding gebracht. Een en ander zou zijn gevolgd door een bevriezing van de betrekkingen tussen Ryanair en BSCA, gedurende welke er onderhandelingen met andere luchthavens plaats hadden kunnen hebben. Deze periode is echter van zeer korte duur geweest, en heeft weinig tijd voor andere onderhandelingen gelaten: de dialoog met Charleroi is begin 2001 hervat, waarna Ryanair in februari 2001 Charleroi als vestigingsplaats voor zijn hub heeft gekozen. Ten slotte is er nog het feit dat Ryanair, hoewel de ondertekening van de akkoorden in november 2001 plaatsvond, al acht maanden eerder, in april 2001, met zijn activiteiten van start is gegaan, waardoor eventuele onderhandelingen met andere luchthavens vanaf die datum onwaarschijnlijk moeten worden geacht. 92. De rol van BSCA, zijn mandaat, zijn statuten, en zijn contractuele en financiële verplichtingen zijn in de loop van 2001, op instigatie van de Waalse regering, op talrijke punten gewijzigd. Deze wijzigingen zijn in 2002 doorgegaan. De Commissie vraagt zich af of BSCA, in een dermate veranderlijke omgeving, wel in staat was over een lange periode alle implicaties van zijn mandaat, zowel van algemeen als van commercieel belang, en daarmee van zijn kosten- en inkomstenstructuren over een periode van vijftien jaar ten volle te overzien. Aldus moet de Commissie wel twijfelen aan de mogelijkheden van BSCA om met dezelfde logica te werk te gaan als een particuliere investeerder in een markteconomie zou doen. 93. Ten slotte plaatst de Commissie, in de wetenschap dat BSCA tot 2004 met verlies zou moeten werken, vraagtekens bij de manier waarop BSCA de aan Ryanair toegekende voordelen financiert, alsmede bij de manier waarop het bedrijf de bijkomende exploitatiekosten heeft becijferd in verband met de toename van het reizigersverkeer, alsmede die in verband met de ontwikkeling van de luchthaven in termen van investeringen en infrastructuren. Zij stelt zich de vraag of de door BSCA verwachte aantallen passagiers die Ryanair op basis van het contract van november 2001 zou moeten aanbrengen (clausules inzake aantallen vliegtuigen, frequenties, enz.) op den duur wel voldoende zullen zijn om de verliezen een halt te kunnen toeroepen. De Commissie betwijfelt of de door BSCA tegemoetgeziene handelsinkomsten (gronddiensten, opbrengsten i.v.m. winkelvestigingen in het luchthavengebouw) van dien aard zijn dat hiervan een redelijk investeringsrendement kan worden verwacht, hetgeen voor een particuliere investeerder in een markteconomie wel een voorwaarde zou zijn. De Commissie wijst er nog eens op dat door een luchthavenexploitant aangegane verbintenissen niet in overeenstemming kunnen worden geacht met het 'beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie' indien niet te bewijzen valt dat de luchthavenactiviteiten als zodanig hierdoor binnen een redelijke termijn een redelijke winst zullen opleveren. Specifiek en selectief 94. Krachtens artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag is van staatssteun sprake indien hierdoor 'bepaalde ondernemingen of bepaalde producties' worden begunstigd. Het specifieke of selectieve karakter van een maatregel vormt dus een van de kenmerken van het begrip 'staatssteun'. In het onderhavige geval zijn de maatregelen slechts bedoeld ten gunste van het bedrijf Ryanair - en dat geldt zowel voor die welke met BSCA zijn overeengekomen, als voor de door het Gewest toegekende voordelen - en is hieraan in het geheel geen bekendheid ten behoeve van concurrerende ondernemingen gegeven. 95. Wat meer in het bijzonder de landingsheffingen betreft, is er, ondanks de verklaring van de Belgische autoriteiten dat zij soortgelijke reducties bieden aan iedere luchtvaartonderneming die voor een aanzienlijke verkeerstoename zorgt, in dit opzicht geen enkele publiciteitsmaatregel genomen. Voor zover de Commissie bekend is, heeft alleen Ryanair geprofiteerd van de bepaling in de Waalse wetgeving op grond waarvan de landingsheffingen voor promotiedoeleinden kunnen worden verlaagd door de voor vervoer verantwoordelijke minister. 96. Deze verlaging is Ryanair dus naar goedvinden toegekend door de voor vervoer verantwoordelijke minister, en wel in de vorm van een particuliere overeenkomst en dus niet via de goedkeuring van een bestuurlijke maatregel. Staatsmiddelen 97. De middelen waarmee de aan Ryanair toegekende voordelen zijn gefinancierd, zijn afkomstig uit de staatskas. In het licht van een consequente jurisprudentie is er namelijk geen reden om een onderscheid te maken tussen gevallen waarin de steun rechtstreeks door de staat (het Waals Gewest) wordt verleend, en die waarin de steunverlening geschiedt via de overheids- of particuliere instanties die de staat in het leven roept of aanwijst om de steun te beheren (BSCA)(41). Het communautair recht zou namelijk nooit kunnen toelaten dat er alleen maar autonome instellingen ter verdeling van de steun behoeven te worden opgericht om de regels inzake de verlening van staatssteun te kunnen omzeilen. Dit neemt niet weg dat de voordelen, zoals het Hof onlangs nog heeft opgemerkt(42), om in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag als staatsteun te kunnen worden aangemerkt, enerzijds direct of indirect uit staatsmiddelen moeten worden bekostigd(43) a) en anderzijds, aan de staat toerekenbaar moeten zijn(44) b). a) Voordelen bekostigd uit staatsmiddelen, direct of indirect 98. Uit de jurisprudentie van het Hof komt naar voren dat er geen sprake is van het gebruik van staatsmiddelen indien de overheid op geen enkel tijdstip de controle heeft of krijgt over de middelen waaruit de economische voordelen in kwestie worden bekostigd. In het onderhavige geval is het evenwel zo dat de staat direct of indirect controle uitoefent over de middelen in kwestie. 99. In de eerste plaats heeft het Waals Gewest direct twee typen voordelen aan Ryanair verleend door op 6 november een bilaterale overeenkomst met het bedrijf te ondertekenen: het betrof hier enerzijds een verlaging van de landingsheffingen uit hoofde van zijn bestuurlijke bevoegdheden; en anderzijds een verbintenis tot schadeloosstelling in geval van verliezen in verband met een wijziging van het belastingniveau en de openingsuren van de luchthaven gedurende vijftien jaar. De verlaging van de landingsheffingen ten gunste van Ryanair vormt een inkomstenderving voor de overheid die zich aldus een deel van haar belastingontvangsten ontzegt. Dit verlies wordt weer vertaald in een inkomstenderving voor de beheerder van de luchthaven (BSCA), welke uit hoofde van de concessieovereenkomst van 1991 65 % van het bedrag van de luchthavenbelastingen int, alsmede in een inkomstenderving voor het milieubeschermingsfonds, waar de resterende 35 % naartoe gaan. De Commissie vraagt zich voor het overige af wat de doelstellingen van deze belastingen zijn, en verder of deze corresponderen met kosten in verband met, bijvoorbeeld, het gebruik van landingsbanen of de terminal, of met uitgaven ten behoeve van het milieu. Wat de door het Gewest aangegane verbintenis tot schadeloosstelling betreft, vraagt de Commissie zich met name af hoe de verliezen zouden worden berekend die Ryanair zou lijden indien het Waals Gewest van zijn bestuurlijke bevoegdheden gebruik zou maken. 100. In de tweede plaats zijn de door BSCA aan Ryanair verleende voordelen indirect met overheidsmiddelen gefinancierd. Zoals het Hof stelt in de zaak Stardust, is het zo 'dat artikel 87, lid 1, EG alle geldelijke middelen omvat die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat. Dus ook al zijn de bedragen die overeenkomen met de betrokken maatregel niet permanent in het bezit van de schatkist, dan nog volstaat het feit dat zij constant onder staatscontrole, en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, om ze als staatsmiddelen aan te merken [...]. De staat is immers perfect in staat, door haar dominerende invloed op deze ondernemingen het gebruik van hun middelen te sturen om, in voorkomend geval, specifieke voordelen voor andere ondernemingen te financieren [...]. In de onderhavige context kan de situatie van een openbaar bedrijf niet worden vergeleken met die van een particulier bedrijf. De staat kan immers door middel van haar openbare bedrijven andere dan commerciële doelstellingen nastreven, zoals in de elfde overweging van de considerans van richtlijn 80/273 in herinnering is gebracht(45)'. 101. Zoals de Belgische autoriteiten hebben aangegeven, is BSCA een overheidsbedrijf in de zin van Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie van 25 juni 1980 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven, waarin een overheidsbedrijf wordt gedefinieerd als 'elk bedrijf waarop overheden rechtstreeks of middellijk een dominerende invloed kunnen uitoefenen uit hoofde van eigendom, financiële deelneming of de desbetreffende voorschriften'(46). De dominerende invloed van het Waals Gewest op BSCA valt in de eerste plaats af te lezen uit de structuur van het aandeelhoudersschap, dat 55 % van de aandelen in handen heeft via zijn 'economische arm' (Sogepa), en 96,28 % indien men ook de participaties van Sambrinvest en Igretec meetelt. BSCA is volgens zijn statuten van juni 2001 zo georganiseerd dat de controle over het bedrijf berust bij de aandeelhouders van categorie A, d.w.z. het Gewest en diens gespecialiseerde vennootschappen. De leden van de raad van beheer worden voor het zeer grote merendeel gekozen door de aandeelhouders van categorie A, en de invloed van deze aandeelhouders doet zich ook gelden in de samenstelling van het dagelijkse bestuur. 102. Nog afgezien van de wijze waarop de BSCA is georganiseerd, is er ook ontegenzeggelijk sprake van een dominerende invloed van het Waals Gewest op deze maatschappij, wanneer men de manier beschouwt waarop de autoriteiten sedert de oprichting in 1991 haar ondernemingsklimaat hebben geconcipieerd. Zij hebben haar een concessie voor vijftig jaar gegeven en de voorwaarden hiervoor meerdere malen gewijzigd, en wel op ingrijpende wijze in 2001-2002 (intrekking van de domaniale concessie aan de Société wallonne des aéroports). De rol van BSCA is dus in de tijd geëvolueerd, afhankelijk van de taken die haar door het Gewest zijn toevertrouwd. Ook in financieel opzicht heeft de maatschappij grote invloed, daar de Waalse regering, met de vaststelling van de tarieven voor de luchthavenrechten (per passagier, voor parkeren en landen) het inkomensniveau bepaalt dat aan BSCA kan worden toegekend. b) Toerekenbaarheid van de maatregel aan de staat 103. Zoals het Hof in het arrest 'Stardust' oordeelde, 'Zelfs indien de staat de mogelijkheid heeft een openbaar bedrijf te controleren en een dominerende invloed op de activiteiten ervan uit te oefenen, rechtvaardigt dit niet automatisch het vermoeden dat deze controle in een concreet geval ook metterdaad wordt uitgeoefend. Een openbaar bedrijf kan in meer of mindere mate onafhankelijk optreden, naar gelang van de autonomie die haar door de staat is verleend [...]. Dat een openbaar bedrijf onder staatscontrole staat, volstaat op zich dus niet om door dit bedrijf genomen maatregelen, zoals de onderhavige financiële steunmaatregelen, aan de staat toe te rekenen. Daarnaast dient te worden nagegaan of de overheid op een of andere manier bij de vaststelling van de maatregelen was betrokken'(47). 104. Het Hof stelde dat, ter bepaling van de toerekenbaarheid van een maatregel aan de staat, niet kan worden geëist dat op basis van een gedetailleerd onderzoek wordt aangetoond dat de overheid het openbare bedrijf er concreet toe heeft aangezet de betrokken steunmaatregelen te nemen. Naar het oordeel van het Hof 'zal het juist als gevolg van de bevoorrechte betrekkingen tussen de staat en openbare bedrijven voor derden in de regel zeer moeilijk zijn om in een concreet geval aan te tonen dat door dergelijke bedrijven genomen steunmaatregelen werkelijk in opdracht van de overheid zijn getroffen'(48). 105. Het Hof oordeelde 'dat de toerekenbaarheid aan de staat van een door een openbaar bedrijf genomen steunmaatregel kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen. Dienaangaande heeft het Hof reeds in aanmerking genomen dat de betrokken instelling de bestreden beslissing niet kon nemen zonder rekening te houden met de door de overheid gestelde eisen [...] of dat de overheidsbedrijven via welke de steun was verleend, nog afgezien van de organieke elementen die hen met de staat verbonden [...]. Ook andere aanwijzingen kunnen in voorkomend geval relevant zijn om een door een openbaar bedrijf genomen steunmaatregel aan de staat te kunnen toerekenen, zoals met name het feit dat het bedrijf deel uitmaakt van de structuur van de openbare administratie, de aard van zijn activiteiten en het feit dat het bedrijf bij het verrichten van deze activiteiten op de markt normaal concurreert met particuliere marktdeelnemers, het juridische statuut van het bedrijf - of het publiek recht van toepassing is dan wel het algemene vennootschapsrecht - de mate waarin de overheid toezicht op het beheer van het bedrijf uitoefent, of elke andere aanwijzing waaruit in het concrete geval blijkt dat de overheid bij de vaststelling van een maatregel is betrokken of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hierbij niet betrokken is, mede gelet op de omvang van deze maatregel, op de inhoud ervan of op de eraan verbonden voorwaarden'(49). 106. Geconstateerd moet worden dat het Waals Gewest op meerdere wijzen bij de goedkeuring van deze maatregelen en bij de onderhandelingen met Ryanair in 2001 betrokken is geweest. 107. In de eerste plaats is de aard van de activiteiten in kwestie van belang. BSCA is een overheidsbedrijf dat een openbare luchthaven beheert. Een luchthaven kan een fundamentele rol vervullen op verscheidene beleidsterreinen: vervoer, regionale of nationale economische ontwikkeling en ruimtelijke ordening. De overheid is in het algemeen niet 'afwezig' wanneer de beheerder van een luchthaven beslissingen neemt die voor de ontwikkeling van dergelijke infrastructuren op lange termijn bepalend zijn. Het Waals Gewest was bij de onderhandelingen met Ryanair wel degelijk aanwezig. 108. Het Waals Gewest heeft een aantal besluiten genomen ten aanzien van de luchthavenbelastingen, welke voor de economische ontwikkeling van BSCA bepalend zijn. De belastingopbrengsten worden, vanwege de concessie van 1991, voor een deel aan BSCA uitgekeerd. De onderhandelingen over het niveau van deze belastingen en die over de door BSCA aan Ryanair toegekende voordelen moesten dus wel parallel met elkaar verlopen. De ondertekening van twee overeenkomsten met Ryanair, de ene door BSCA en de andere vier dagen later door het Waals Gewest strekt tot voorbeeld van dit parallelisme en de manier waarop de verantwoordelijkheden met elkaar verweven zijn. 109. Tijdens de periode waarin de onderhandelingen met Ryanair plaatsvonden (najaar 2000-najaar 2001) hebben zich grote veranderingen voorgedaan - waartoe het Waals Gewest de stoot heeft gegeven - in de structuur en de verantwoordelijkheden van BSCA. Deze veranderingen zijn waarschijnlijk niet vreemd aan de komst van Ryanair naar Charleroi. Per decreet van 8 februari 2001, nam de regering een besluit ten aanzien van de overname door Sogepa van de aandelen van BSCA en over het bijeenroepen van een buitengewone vergadering met het oog op de verkiezing van een nieuwe raad van beheer. In mei 2001 kregen de bestuursorganen van de onderneming een andere samenstelling. Eind juni 2001 werden nieuwe statuten voor de vennootschap goegekeurd, waarin de dominerende invloed van de overheid in de onderneming werd bevestigd. Begin juli ging de algemene vergadering van BSCA in grote lijnen akkoord met het ontwerp voor een Master agreement met Ryanair. Ten slotte behoeft men alleen maar naar artikel 6 van de concessieovereenkomst te kijken om te weten dat het Gewest zonder meer op de hoogte moest zijn van een beslissing van BSCA om bijzondere voordelen toe te kennen aan een gebruiker(50). 110. Gezien de aard van de bewuste activiteiten, de gevolgen van deze beslissing voor het beheer van de luchthaven op lange termijn, de omstandigheden waarin deze maatregelen zijn goedgekeurd, de financiële omvang van de zaak, en de inhoud van twee onlosmakelijk met elkaar verbonden contracten, is het derhalve onmogelijk dat de overeenkomst tussen BSCA en Ryanair zou zijn ondertekend zonder dat het Waals Gewest hieraan te pas kwam. 111. De Commissie concludeert in dit stadium dat aan Ryanair voordelen zijn verleend die uit staatsmiddelen zijn gefinancierd: - enerzijds direct, via het Waals Gewest, in de vorm van een verbintenis tot schadeloosstelling (waartoe uiteindelijk regionale middelen zouden moeten worden aangesproken) en van een verlaging van de landingsheffingen (hetgeen een inkomstenderving voor de staat zou inhouden) en; - anderzijds indirect, door inschakeling van de middelen van BSCA. BSCA is een overheidsbedrijf, dat gecontroleerd wordt door het Waals Gewest, dat op dit bedrijf een dominerende invloed uitoefent en deze maatregelen zijn toerekenbaar aan het Gewest. Invloed op intracommunautaire handel en mededinging 112. De maatregelen in kwestie hebben een weerslag op de handel tussen de lidstaten aangezien deze een maatschappij betreffen wier vervoersactiviteiten - die van nature een rechtstreeks raakpunt met het handelsverkeer hebben - het gehele grondgebied van de gemeenschappelijke markt bestrijken. Bovendien zijn deze maatregelen van dien aard dat zij de concurrentie binnen deze markt verstoren of dreigen te verstoren, omdat zij slechts één enkele onderneming betreffen die met de andere communautaire luchtvaartmaatschappijen op haar Europees net in concurrentie is, in het bijzonder sinds de inwerkingtreding van het derde onderdeel van de liberalisering van het luchtvervoer (derde pakket) op 1 januari 1993(51). Derhalve zou de toekenning door de Belgische autoriteiten van voordelen aan Ryanair een vorm van staatssteun kunnen zijn in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag en van artikel 61 van voornoemde overeenkomst. Indien de door het Waals Gewest en door BSCA aan Ryanair verleende voordelen staatssteunmaatregelen in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag zouden vormen, hetgeen de Belgische autoriteiten aanvechten, zou men eens moeten nagaan in hoeverre deze maatregelen verenigbaar zijn met de leden 2 en 3 van artikel 87 van het EG-Verdrag en met artikel 61 van de EER-Overeenkomst. B. Juridische grondslagen van de beoordeling 113. De Commissie betwijfelt of deze vermeende steunmaatregelen verenigbaar kunnen worden verklaard op grond van de afwijkingen waarin het Verdrag voorziet. In het onderhavige geval lijkt dan ook geen enkele afwijkingsregeling te kunnen worden ingeroepen. 114. Het bepaalde in lid 2 van artikel 87 kan in het onderhavige geval niet worden toegepast, want het betreft hier geen steunmaatregelen van sociale aard aan individuele gebruikers zonder onderscheid naar de oorsprong van de producten (artikel 87, lid 2, onder a)), noch steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen (artikel 87, lid 2, onder b)), noch steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland (artikel 87, lid 2, onder c)). 115. Artikel 87, lid 3, geeft een opsomming van de steunmaatregelen die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Deze verenigbaarheid dient te worden beoordeeld in de context van de Gemeenschap als geheel, en niet in die van één enkele lidstaat. Teneinde te verzekeren dat de gemeenschappelijke markt goed blijft functioneren, en gelet op de beginselen van artikel 3, onder g), van het Verdrag, dienen de afwijkingen van de voorschriften van artikel 87, lid 1, als omschreven in artikel 87, lid 3, bij het onderzoeken van een steunregeling of afzonderlijke maatregel, op strikte wijze te worden geïnterpreteerd. Bovendien dient de Commissie zich, gezien de met de liberalisering van het luchtverkeer toegenomen concurrentie, te bepalen tot een stringent beleid van controle op staatssteunmaatregelen om te vermijden dat deze met het gemeenschappelijk belang strijdige neveneffecten hebben. - De punten a) en c) betreffen afwijkingen ten gunste van steunmaatregelen ter bevordering of vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde regio's(52). De bewuste steunmaatregelen lijken niet onder deze afwijkingsregeling te vallen, aangezien zij enerzijds ter ondersteuning van de bedrijfsvoering en niet van een investering bedoeld zijn, en het hier anderzijds gaat om ad hoc-maatregelen betreffende een onderneming welke geen deel uitmaken van een algemene regeling waarvan alle bedrijven die op en rond de Waalse luchthavens werkzaam zijn, zouden profiteren. Bovendien komt de regio Charleroi niet in aanmerking voor regionale steun uit hoofde van artikel 87, lid 3, onder a)(53). - De punten b) en d) zijn niet van toepassing daar het hier geen steun betreft ter bevordering van een belangrijk project van gemeenschappelijk belang of een project dat bedoeld is om een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat te verhelpen, en evenmin steunmaatregelen ter bevordering van de cultuur of de instandhouding van het cultureel erfgoed. - De onder c) genoemde ontheffing voor steun ter vergemakkelijking van de ontplooiing van bepaalde economische activiteiten is in het onderhavige geval niet hanteerbaar aangezien, zoals reeds eerder is gesteld, de verschillende steunmaatregelen van operationele aard zijn en niet bedoeld zijn ter bevordering van een investering. Bovendien is de Commissie alleen bereid om een dergelijke ontheffing toe te kennen aan steunmaatregelen ter begeleiding van een bedrijfsherstructureringsproces. Met Ryanair is dit niet het geval. - Ten slotte zij erop gewezen dat de Commissie in het algemeen de mogelijkheden tot rechtstreekse steun voor de exploitatie van luchtverbindingen beperkt tot de volgende twee nauwkeurig omlijnde gevallen(54): - enerzijds, wanneer een lidstaat zich beroept op het bepaalde in artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 2408/92 waar het de openbare dienstverplichtingen betreft; hiervan is in het onderhavige geval geen sprake; - anderzijds, wanneer het bepaalde in artikel 87, lid 2, onder a) van het Verdrag van toepassing is; in het bovenstaande is reeds aangegeven dat deze afwijking in het onderhavige geval niet van toepassing is. 116. Dientengevolge betwijfelt de Commissie, indien het een geval van staatssteun betreft in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, of deze steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden verklaard. Dientengevolge, en in het licht van een consequente jurisprudentie, ziet de Commissie zich genoopt de procedure van 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden, een absolute noodzaak wanneer de Commissie ernstige moeilijkheden ondervindt bij de beoordeling of een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt te verenigen is(55). 117. De Commissie stelt vast dat Ryanair de enige begunstigde is van een steunmaatregel op de markt voor luchtvervoerdiensten. Zij sluit niet uit dat de door het Waals Gewest goedgekeurde maatregelen - althans op indirecte wijze - effecten kunnen hebben voor het bedrijf BSCA en voor de markt voor luchthavendiensten en dat het onderzoek in deze aangelegenheid elementen van steun ten gunste van de beheerder van de luchthaven aan het licht zou kunnen brengen. 118. Gelet op de bovenstaande overwegingen, verzoekt de Commissie het Koninkrijk België, in het kader van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, zijn opmerkingen dienaangaande kenbaar te maken en alle inlichtingen te verstrekken die voor de beoordeling van de maatregelen in kwestie van nut kunnen zijn, en zulks binnen een termijn van één maand, te rekenen vanaf de datum van ontvangst van dit schrijven. Zij verzoekt uw autoriteiten de potentiële begunstigde van de steun onverwijld een afschrift dezer te doen geworden. 119. De Commissie herinnert het Koninkrijk België aan het opschortend effect van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag en verwijst naar artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad, waarin bepaald wordt dat onrechtmatig verleende steun van de begunstigde kan worden teruggevorderd." "Par la présente, la Commission a l'honneur d'informer le Royaume de Belgique qu'après avoir examiné les informations fournies par vos autorités sur les mesures citées en objet, elle a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE. I. PROCÉDURE 1. Suite à des informations parues dans la presse belge au mois de juillet 2001 concernant l'octroi par la Région wallonne de divers avantages à la compagnie aérienne Ryanair pour l'exploitation de services aériens sur l'aéroport de Charleroi, la Commission a adressé aux autorités belges le 24 septembre 2001(56) un courrier demandant copie de l'accord ou du projet d'accord conclu entre les parties, ainsi que toute information pouvant être utile à la compréhension du dossier. N'ayant pas obtenu de réponse dans un délai de trois semaines, la Commission a adressé un rappel aux autorités belges le 8 novembre 2001(57). 2. Les autorités belges ont répondu à ces deux courriers par lettre du 21 novembre 2001(58). Elles ont transmis copie des accords signés entre Ryanair et la Région wallonne d'une part, et des accords signés entre Ryanair et la société de gestion de l'aéroport BSCA (Brussels South Charleroi Airport) d'autre part. 3. Le 7 janvier 2002, la Commission a reçu une plainte(59) faisant état d'aides illégales au bénéfice de BSCA et de Ryanair. Le plaignant a demandé que son identité soit tenue confidentielle. 4. À la demande de Ryanair, une réunion a eu lieu le 31 janvier 2002 entre les représentants de la compagnie aérienne et les services de la Commission. Suite à cette réunion, Ryanair a fait parvenir à la Commission une explication des accords qui ne contiennent pas, selon la société, d'éléments d'aide(60). 5. Sur base de l'examen des accords et des éléments soumis par le plaignant, la Commission a adressé une demande de renseignements aux autorités belges le 24 avril 2002(61), les documents en sa possession étant insuffisants pour examiner plusieurs des points soulevés par ces accords par rapport aux règles du traité en matière d'aides d'État. Ayant demandé un délai de réponse supplémentaire accordé par la Commission(62), les autorités belges ont répondu par courriers datés des 13 juin et 4 juillet(63). En outre, Ryanair a adressé à la Commission des observations au mois de juin 2002(64). 6. Une réunion a eu lieu le 9 octobre 2002 entre les autorités belges (Région wallonne, société wallonne des aéroports, BSCA) et les services de la Commission. II. DESCRIPTION DES FAITS L'installation de Ryanair à Charleroi 7. Créé en 1919, l'aéroport de Charleroi a été durant de nombreuses années un centre de l'industrie aéronautique belge sans toutefois se développer sur le plan des liaisons aériennes. Comme l'expliquent les autorités belges, c'était 'un aéroport régional sans envergure internationale autre que des vols charter ou régionaux peu nombreux'. En 1991, une société anonyme Brussels South Charleroi Airport a été créée afin de gérer l'aéroport. Cette opération s'est inscrite dans le cadre plus général du transfert des pouvoirs de gestion et d'exploitation des aéroports régionaux de l'État aux Régions, en 1992. 8. Ryanair a débuté ses opérations à Charleroi le 1er mai 1997 avec le lancement d'une ligne vers Dublin. À l'automne 2000, des négociations ont été engagées entre Ryanair et le gestionnaire de l'aéroport, l'entreprise Brussels South Charleroi Airport (BSCA), entreprise publique contrôlée par la Région wallonne, sur les modalités de l'installation par Ryanair de sa première base continentale (hub) à Charleroi. 9. La direction de BSCA alors en place aurait consenti à Ryanair des avantages jugés par la suite déraisonnables par son conseil d'administration. Le business plan de BSCA établi sur ces bases par la direction n'aurait pas été jugé réaliste par le conseil d'administration. Ce dernier aurait alors démis l'administratrice de ses fonctions et stoppé les négociations avec Ryanair. Durant ce processus, un autre acteur aurait jugé ces avantages déraisonnables: la compagnie Grands Travaux de Marseille (GTM), qui envisageait de prendre une participation au capital de BSCA, et était donc directement intéressée par les conséquences financières découlant de la négociation avec Ryanair(65). 10. Suite à une période de gel des relations entre BSCA et Ryanair, les négociations auraient repris au début de l'année 2001 afin de revoir les modalités de l'implantation de Ryanair à Charleroi. C'est à la fin du mois de février 2001 que la presse annonce que Ryanair a choisi l'aéroport de Charleroi(66). Quelques semaines plus tard, le 22 mars 2001, le gouvernement wallon modifie sa législation en matière aéroportuaire pour tenir compte de l'arrivée de Ryanair(67). 11. Suite à la modification de la législation aéroportuaire wallonne, et compte tenu de l'application rétroactive au 1er avril 2001 de la réduction des taxes d'atterrissage au bénéfice de Ryanair (voir ci-après), Ryanair a ouvert sa première base continentale le 26 avril 2001(68), en y installant, dans un premier temps, deux avions, et en ouvrant de nouvelles destinations (Shannon, Glasgow, Pise, Venise et Carcassonne). Depuis, Ryanair a développé son activité en basant un autre avion en Belgique et en ouvrant des lignes supplémentaires. 12. La décision commerciale prise par Ryanair d'installer sa base à Charleroi pendant 15 ans (2001-2016) s'est accompagnée de l'octroi d'un certain nombre d'avantages octroyés à la compagnie, tant par la Région wallonne que par BSCA, sous forme de deux accords. 13. Fin juin 2001, le Conseil d'administration de BSCA a marqué son accord sur les grandes lignes d'un contrat BSCA-Ryanair, qui a été signé le 2 novembre 2001. Il semble que ce soit la mise au point juridique de l'accord qui ait retardé la date de la signature au mois de novembre. Un second accord a été signé par Ryanair et par la Région wallonne, quatre jours plus tard, le 6 novembre. 14. Ryanair a fait valoir qu'elle avait mis en concurrence plusieurs aéroports européens avant de déterminer celui qui deviendrait sa première base continentale le 26 avril 2001. Ryanair avance les noms de Francfort-Hahn, Londres Stansted, Pise et Stockholm (Skavsta) comme autres interlocuteurs. Elle ajoute que les négociations avec Charleroi, qui ont duré plus de douze mois, ont été âpres. Sur ce point, les autorités belges ont souligné que [...](69) cet aéroport car celui-ci dispose de nombreux avantages par rapport à des aéroports concurrents. Les relations anciennes avec l'aéroport (1997), l'attractivité présumée du site de Charleroi due à sa situation géographique au coeur de l'Europe, sa proximité de Bruxelles, la situation difficile de la Sabena, l'absence de compagnies low-costs sur le marché belge ainsi que la bonne desserte routière et autoroutière étaient autant d'atouts pour Charleroi. La fréquentation de l'aéroport de Charleroi 15. L'ouverture par Ryanair, à partir de 1997, de la ligne Charleroi-Dublin a permis d'assurer un transit annuel de 200000 passagers dans les années qui suivirent. Le succès du développement de l'implantation de Ryanair à Charleroi ne s'est pas démenti depuis. En 2001, le nombre de mouvements (toutes compagnies confondues) s'est élevé à 773431 passagers, dont 708000 passagers de Ryanair. Pour 2002, le nombre total de passagers ayant transité par l'aéroport de Charleroi serait évalué à un million au 30 septembre, et ce chiffre sera probablement porté à 1,5 million d'ici la fin de l'année 2002. 16. À l'heure actuelle, d'autres compagnies utilisent l'aéroport de Charleroi. BSCA continuerait d'offrir ses services à des compagnies régionales à destination de l'Algérie et du Yémen et développerait le segment des vols charter en collaboration avec Thomas Cook, British World Airlines, Wasteels Travel. Le nombre de passagers transportés par ces compagnies est faible au regard des quelques 700000 passagers transportés par Ryanair, en 2001: Ecoair (12766); Titian Airways LDT (9410); Antinea-Khalifa (5365); City Bird (4921); Nouvelair (3911); Yemenia (3342); EAL (2632); City Bird France (2510); British World Airlines (1042). 17. L'installation de la base continentale de Ryanair, qui opère actuellement 17 rotations (aller-retour) par jour grâce à trois 737-800 (basés en Belgique) et un 737-200 (basé en Irlande), rend difficile l'accueil de compagnies concurrentes de Ryanair dans la configuration actuelle. Il est en effet très difficile d'augmenter le nombre de rotations en période de pics, ce qui a obligé les autorités belges à limiter contractuellement le nombre de rotations de Ryanair à 26, contre le souhait de la compagnie qui aurait souhaité baser six avions à Charleroi. Ce chiffre de 26 rotations par jour semble d'ailleurs difficilement attei