FI EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel, 2.7.2002 KOM (2002) 320 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO ilmailualan vakuutuksista Yhdysvalloissa 11. syyskuuta 2001 tapahtuneiden terrori-iskujen jälkeen KOMISSION TIEDONANTO ilmailualan vakuutuksista Yhdysvalloissa 11. syyskuuta 2001 tapahtuneiden terrori-iskujen jälkeen 1.Johdanto 1.Sodan ja terrorin uhkaan liittyvät ilmailualan lentovastuuvakuutukset asetettiin kyseenalaisiksi 11. syyskuuta 2001 tapahtuneiden terrori-iskujen jälkeen. Siihen asti tämäntyyppiset vakuutukset, joiden turvin lentoyhtiöt ja muut palveluntarjoajat pystyvät korvaamaan sellaisesta hyökkäyksestä henkilöille ja omaisuudelle aiheutuneita vahinkoja, joissa on ollut osallisena ilma-alus, sisältyivät yleensä kaikkien ilmailualan yritysten tavallisiin vakuutussopimuksiin. New Yorkissa tapahtuneiden vahinkojen valtavuus sai kuitenkin vakuutusalan arvioimaan tilannetta uudelleen, ja lähes kaikki sodan ja terrorin uhkaan liittyvät lentovastuuvakuutukset peruutettiin. 2.Useimmille ilmailualan yrityksille, muun muassa lentoyhtiöille, lentoasemille ja muille palveluntarjoajille, kuten maahuolinta- ja lennonvarmistuspalvelujen tarjoajille, jäi edellä mainittujen terrori-iskujen jälkeen joko pieni, 50 miljoonan Yhdysvaltojen dollarin vakuutusturva tällaisia riskejä varten tai ei minkäänlaista vakuutusturvaa. Vertailun vuoksi mainittakoon, että ennen iskuja useimmilla suurilla lentoyhtiöillä ja lentoasemilla oli ollut yli miljardin dollarin vakuutusturva. Tietyntyyppiseen toimintaan, kuten turvatarkastusyritysten toimintaan, oli lähes mahdotonta saada minkäänlaista vakuutusta, koska tällaisilla yrityksillä on keskeinen rooli maassa oleviin ilma-aluksiin pääsyn valvojana. 3.Tämä jätti ilmailualan kestämättömään tilanteeseen. Varsinkin sellaiset lentoyhtiöt, joilla on ilma-alusten vuokriin liittyviä taloudellisia velvoitteita, kaipaavat vakuutusten tarjoamaa taloudellista turvaa, jonka on katettava mahdollisimman pitkälle eri tilanteet ja erityisesti ulkopuolisille aiheutuvat vahingot. Jos lentoyhtiölle, jolla ei ole riittävää vakuutusturvaa, tapahtuu laajoja vahinkoja aiheuttava onnettomuus, sen on maksettava kaikki korvaukset omista varoistaan, jolloin se ei ehkä pysty täyttämään taloudellisia velvoitteitaan ja joutuu konkurssiin. Monet lentoasemat ja palveluntarjoajat katsovatkin tarvitsevansa sellaisen vakuutusturvan, joka riittää kattamaan suuresta onnettomuudesta mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen kustannukset. 4.Tämän tiedonannon tarkoituksena on kuvata markkinoiden viimeaikaista kehitystä, analysoida kansainvälisiä sekä vakuutus- ja ilmailualan aloitteita ja viitoittaa tietä eteenpäin. 5.Tiedonannossa otetaan huomioon liikenneministerien 17. kesäkuuta 2002 pitämässä neuvoston kokouksessa käymät keskustelut. Kyseisessä kokouksessa sovittiin, että "kaikissa ratkaisuissa olisi edellytettävä, että kaupallisia markkinoita ei rajoiteta tarpeettomasti ja että hallituksille aiheutuvia riskejä rajoitetaan mahdollisimman suuressa määrin". Neuvosto katsoi myös, että keskinäisiin rahastoihin perustuvia järjestelyjä olisi tutkittava perinpohjaisesti. 1.1. Välttämättömän vakuutusturvan palauttaminen 6.Ottaen huomioon, että terrori-iskujen jälkeen oli tärkeä palauttaa ainakin jonkinasteinen lentovastuuvakuutusturva sodan ja terrorin uhkaa varten, ministerineuvosto omaksui 22. syyskuuta 2001 sen näkemyksen, että jäsenvaltiot voivat poikkeuksellisesti tarjota tällaisen vakuutusturvan sillä edellytyksellä, että kyseinen tuki on määräaikaista ja tarkkaan säänneltyä ja siitä ilmoitetaan komissiolle asianmukaisesti. Yhdysvalloissa suoritettujen terrori-iskujen seurauksista ilmailualalla 10. lokakuuta 2001 antamassaan tiedonannossa komissio tarkasteli ilmailualan vakuutusmarkkinoiden näkymiä kyseisten tapahtumien jälkeen ja ilmoitti, millä ehdoilla se katsoisi valtion vakuutustoimenpiteiden olevan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisia. Kyseisen alakohdan mukaan valtion tukea voidaan myöntää "poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi". 7.Tässä tilanteessa kaikki EU:n jäsenvaltiot ottivat käyttöön tilapäisiä vakuutusjärjestelyjä 30 päivän ajaksi. Monet maat eri puolilla maailmaa tekivät samoin: muun muassa Yhdysvallat, Australia ja Kanada. Vakuutusturvan kestoksi tuli Euroopassa aluksi 30 vuorokautta. Komissio korosti tiedonannossaan, että jos tilanne säilyisi ennallaan ensimmäisen 30 päivän jakson jälkeen, jäsenvaltiot voisivat päättää vakuutusyhtiöille myönnettävän lisätakauksen jatkamisesta tai antaa itse vakuutuksia kyseisten riskien varalta. Takarajaksi asetettiin aluksi 31. joulukuuta 2001, mutta kun kävi selväksi, että vakuutusmarkkinat eivät elpyisi nopeasti, valtion väliintulo-oikeutta jatkettiin kahdesti, viimeksi 30. kesäkuuta 2002 saakka. Vain yksi jäsenvaltio on sittemmin lakkauttanut vakuutusjärjestelynsä kokonaan. 8.Neuvosto perusti vakuutusasioita käsittelevän tilapäisen ryhmän, joka sai tehtäväkseen varmistaa mahdollisimman pitkälle, että kaikki vakuutukset annetaan vertailukelpoisilla ehdoilla, sekä seurata markkinoiden kehitystä. Tässä puheenjohtajavaltion ja komission yhdessä johtamassa ryhmässä päästiin yksimielisyyteen vakuutusten tarjoamisen yhteisistä periaatteista, muun muassa tarjottavasta vakuutusturvasta ja maksettavista vakuutusmaksuista. Ryhmä totesi jo varhain, että vakuutuksenottajien olisi maksettava vakuutuksista valtioille markkinoiden mukainen korvaus. Tilapäinen ryhmä on kokoontunut säännöllisesti ja tarkistanut annettuja suuntaviivoja kuukausittain.

9.Kuten 10. lokakuuta 2001 annetussa edellisessä tiedonannossa todetaan, komissio katsoi, että jäsenvaltioiden käyttöön ottamat valtioiden vakuutusjärjestelyt olivat valtiontukea ja niistä oli sen vuoksi ilmoitettava komissiolle. Komissio on perustamissopimuksessa asetetun velvollisuutensa mukaisesti tarkastellut ilmoitettuja toimenpiteitä edellä mainitun 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella aina, kun toimenpiteitä on uudistettu. 2.Vakuutusalan reaktiot 2.1. Markkinoiden kehitys 10.Kun valtiot ottivat käyttöön vakuutusjärjestelyjä, eräät vakuutusyhtiöt alkoivat tarjota markkinoilla vakuutusturvaa, joka oli suurempi kuin 50 miljoonan dollarin perusvakuutusturva, jota kaikki vakuutusyhtiöt tarjosivat ilmakuljetus- ja lentovastuuvakuutuksena. Pieni joukko vakuutusyhtiöitä on kehittänyt vähitellen tarjontaansa siten, että ne voivat tarjota yhden miljardin dollarin lentovastuuvakuutusturvan sodan ja terrori-iskujen varalta. 11.Kaupallisesti saatava vakuutusturva on tätä nykyä pienempi kuin se, joka useimmilla suurilla lentoyhtiöillä oli ennen 11. syyskuuta 2001. Pyydetyt vakuutusmaksut ovat sen sijaan moninkertaiset verrattuina vakuutusmaksuihin, joita useimmat lentoyhtiöt maksoivat aikaisemmin kaikista vakuutuksistaan. Hinnat ovat vaihdelleet kaupallisilla markkinoilla viime syyskuusta lähtien noin 1,85 dollarista noin 1,30 dollariin matkustajaa ja lentoa kohden. 12.Vakuutuksiin, joiden hinnat ovat siis olleet syyskuun 11. päivän jälkeen korkeampia kuin aikaisemmin, sisältyi aluksi vakiopituinen seitsemän päivän irtisanomisaika, joka oli sisältynyt kaikkiin vakuutuksiin ennen kyseisenä päivänä tapahtuneita terrori-iskuja ja jonka vuoksi kriisitilanne alun perin pääsi syntymään vakuutusmarkkinoilla. On kuitenkin olemassa merkkejä siitä, että kilpailu on avautumassa irtisanomisajan osalta, ja nykyään on mahdollista ostaa vakuutus, johon sisältyvä irtisanomislauseke tulee voimaan vasta, kun on tapahtunut neljän laajan vahingon sarja. 2.2. Kansainvälinen tilanne 13.Kuten edellä todettiin, monet maat ryhtyivät terrori-iskujen jälkeen samankaltaisiin toimiin kuin EU:n jäsenvaltiot. Yhdysvallat, Australia ja Kanada ovat suurimpia ilmailumaita, jotka ovat tarjonneet joko kaiken tarpeellisen vakuutusturvan tai osan siitä. Eräät maat ovat perineet lentoyhtiöiltä vakuutusmaksuja, mutta ne ovat yleensä olleet paljon pienempiä kuin Euroopassa, kun taas toiset maat ovat yksinkertaisesti tarjonneet valtion takauksen, josta ei ole aiheutunut minkäänlaisia kustannuksia lentoyhtiöille. 14.Monien maiden, erityisesti kehitysmaiden, on kuitenkin ollut vaikea tarjota lentoyhtiöilleen riittäviä vakuutuksia valtion toimenpiteillä, koska niihin liittyy hyvin raskas korvausvastuu. Koska monet tällaisten maiden lentoyhtiöt harjoittavat kansainvälistä lentoliikennettä, niiden on ollut tärkeä saada tarpeelliset vakuutukset. Sen vuoksi niiden on ollut pakko ottaa mikä tahansa kaupallisesti tarjolla ollut vakuutusturva ja maksettava siitä vaadittu maksu. 15.Tämä on johtanut siihen, että eri maiden lentoyhtiöt ja palveluntarjoajat ovat joutuneet eriarvoiseen asemaan kansainvälisen lentoliikenteen markkinoilla ja että joidenkin lentoyhtiöiden vakuutusturva on aivan liian pieni. 3.Mahdolliset tulevat toimenpiteet 16.Komissio katsoo, etteivät valtiot voi pidemmällä aikavälillä jatkaa lentovastuuvakuutusturvan tarjoamista sodan ja terrori-iskujen varalta tällä poikkeusoloihin tarkoitetulla tilapäisellä järjestelyllä. Nykyinen järjestely on estänyt lentoliikennejärjestelmän ja tämäntyyppisiin ilmailuriskeihin erikoistuneiden vakuutusmarkkinoiden romahtamisen, mutta se ei ole riittävän vakaa antaakseen yrityksille tai valtioille niiden tarvitseman varmuuden. 17.Komissio katsoo, että tässä vaiheessa on periaatteessa kaksi vaihtoehtoa tulevaa toimintaa varten: paluu kaupallisille markkinoille tai jonkinlaisen keskinäisen vakuutusrahaston perustaminen. Rahaston perustamista on ehdotettu kansainvälisellä tasolla Kansainvälisessä siviili-ilmailujärjestössä ICAOssa, Yhdysvalloissa Air Transport Associationissa, johon kuuluvat suurimmat amerikkalaiset lentoyhtiöt, sekä Euroopassa Euroopan lentoyhtiöiden liitossa AEA:ssa. Viimeksi mainitulla liitolla on kaikkien Euroopan suurimpien ilmailualan toimijoiden tuki. Nämä toimijat ovat IACA (International Air Carriers' Association), ERA (European Regions Airline Association), ACI (Airports Council International) ja AECMA (European Association of Aerospace Industries). 18.Edellä tarkoitettuja ehdotuksia kuvataan jäljempänä, mutta muutkin ehdotukset ovat mahdollisia. Ehdotuksissa vakuutusturvan taso, valtion osallistumistapa tai ‑aste voi vaihdella, ja valtion osallistumista voidaan vähentää käyttämällä kaupallisia jälleenvakuutuksia tai takuita. Rahaston lisäksi voidaan harkita muitakin vaihtoehtoja, kuten mahdollisuutta vähentää irtisanomiseen liittyvää epävarmuutta siten, että valtio sitoutuu puuttumaan asiaan, jos vakuutusyhtiöt vetäytyvät markkinoilta. 19.Tulevaisuuden kannalta on tärkeää, etteivät lentoyhtiöiden välinen ja palveluntarjoajien välinen kilpailu vääristy kohtuuttomasti Euroopan yhteisössä. Vaikka tämäntyyppisen vakuutuksen tarjoamista koskevista suuntaviivoista on sovittu, jäsenvaltioiden nykyisissä lähestymistavoissa on jonkin verran eroja, joilla on – muiden tekijöiden ohella – selvä vaikutus ilmailualan yritysten ja vakuutusyhtiöiden väliseen kilpailuun. Kuten edellä todettiin, yksi jäsenvaltio on jo lakkauttanut valtiollisen järjestelynsä. Toiset ovat puolestaan joko rajoittaneet tarjoamaansa vakuutusturvaa tai nostaneet järjestelystä perittäviä maksuja. 3.1. Paluu kaupallisille markkinoille 20.Yksinkertainen ratkaisu, jolla voitaisiin poistaa eri valtioiden vakuutusjärjestelyjen väliset erot ja palauttaa jonkinlainen normaalitila, olisi sopia päivästä, johon mennessä kaikkien EU:n jäsenvaltioiden vakuutusjärjestelyt on lakkautettava ja jonka jälkeen kaikkien lentoyhtiöiden, lentoasemien ja palveluntarjoajien, kuten maahuolitsijoiden ja lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien, on jälleen hankittava kaupallinen vakuutusturva. Tämä palauttaisi markkinalähtöisen tilanteen ja poistaisi eri valtioiden vakuutusjärjestelyjen mahdollisesti aiheuttamat vääristymät, jotka vaikuttavat sekä ilmailu- että vakuutusalan toimintaan. 3.2. Keskinäinen vakuutusrahasto 21.Kuten edellä todettiin, useita keskinäiseen rahastoon perustuvia ratkaisuja harkitaan sekä Yhdysvalloissa, Euroopassa että maailmanlaajuisesti. Ehdotetut kolme järjestelyä esitetään tiivistetysti tämän tiedonannon liitteenä olevassa taulukossa. 3.2.1.Yhdysvaltojen ilmailualan aloite Equitime

22.Yhdysvaltojen Air Transport Association (ATA) on kehittänyt Equitime-nimisen suunnitelman. Suunnitelman mukaan olisi perustettava rahasto, johon saataisiin varoja lentoyhtiöiltä ja suurimmilta palveluntarjoajilta perittävistä vakuutusmaksuista, mutta jonka perustaminen edellyttäisi valtion takauksia. Rahasto tarjoaisi ilmakuljetus- ja lentovastuuvakuutuksia varten enintään 2 miljardin dollarin ensisijaisen ja ylivahinkovakuutuksen. Vakuutuksella ei olisi kattoa, ja se voitaisiin irtisanoa seitsemän päivän irtisanomisajalla vakuutusmaksun laiminlyömisen vuoksi ja muussa tapauksessa 90 päivän irtisanomisajalla. Vuotuinen ensivakuuttajan omavastuu, toisin sanoen määrä, joka maksettaisiin vakuutetulle vahingon sattuessa, olisi 300 miljoonaa dollaria vakuutusjärjestelyn ensimmäisenä toimintavuotena. Yhdysvaltojen hallituksen olisi tarjottava takaus sellaisten korvausvastuiden kattamiseksi, jotka ylittävät kerätyn rahaston varat. 23.ATA on antanut Yhdysvaltojen hallituksen harkittavaksi joukon ehdotuksia. Tässä vaiheessa ei ole kuitenkaan saatavilla lisätietoja neuvottelujen etenemisestä. Yhdysvallat aikoo jatkaa valtion vakuutusjärjestelyä elokuun puoleenväliin saakka, jotta asiaa voitaisiin selvittää perusteellisemmin. 3.2.2.ICAOn ehdottama järjestely 24.Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö ICAO on valvonut yleismaailmallisella tasolla sellaista keskinäistä vakuutusrahastoa koskevan ehdotuksen kehittämistä, joka tarjoaisi lentovastuuvakuutuksia sodan ja terrori-iskujen varalta koko ilmailualalle. Samoin kuin Equitimessa, myös tässä järjestelyssä rahasto muodostettaisiin siihen osallistuvilta yrityksiltä perityistä vakuutusmaksuista. Järjestely tarjoaisi vakuutusturvan 50 miljoonaa dollaria ylittävältä osalta aina 1,5 miljardiin dollariin asti. Vakuutusturvaa ei voitaisi sanoa irti, ja kokonaiskorvausvastuun katto olisi 15 miljardia dollaria. Järjestely tarjoaisi täydentävän turvan, joka käsittäisi ensisijaisen lento- ja ilmakuljetusvastuuvakuutuksen, jos kaupalliset markkinat ilmoittavat irtisanovansa vakuutuksensa seitsemän päivän irtisanomisajalla. Kaikki ICAOn jäsenvaltiot voisivat liittyä järjestelyyn, ja ne jakaisivat keskenään valtioiden takuiden tarjoamisesta aiheutuvat kustannukset suhteessa omaan maksuosuuteensa järjestön budjetista. 25.ICAOn ehdotuksen yksityiskohtia on kehitetty varsin pitkälle, ja siitä on keskusteltu ICAOn neuvostossa. Järjestön jäseniä kuullaan parhaillaan järjestelystä, ja niiltä tiedustellaan, ovatko ne periaatteessa valmiita liittymään siihen. Järjestely perustetaan, jos 51 prosenttia jäsenistä hyväksyy sen (jäsenten budjettiin maksamien rahoitusosuuksien mukaan laskettuna). 3.2.3.Eurotime – AEA:n tekemä eurooppalainen aloite 26.Euroopan lentoyhtiöiden liitto AEA on Euroopan suurimpien ilmailualan toimijoiden tuella vastannut Yhdysvalloissa ja ICAOssa tapahtuneeseen kehitykseen laatimalla oman ehdotuksensa alueelliseksi keskinäiseksi vakuutusrahastoksi nimeltä Eurotime. 27.Ehdotus perustuu ICAOssa tehtyyn työhön, ja järjestely on pitkälti ICAOn ehdottaman yleismaailmallisen järjestelyn mukainen. Sekin tarjoaisi vakuutuksia koko ilmailualalle eli lentoyhtiöiden ohella myös palveluntarjoajille. 28.AEA ehdottaa, että olisi rakennettava vähitellen keskinäinen vakuutusrahasto, josta maksettaisiin vahinkojen kustannukset. Rahasto muodostettaisiin yrityksiltä perityistä vakuutusmaksuista. Järjestelyn kannattajien mukaan se edellyttäisi osallistuvilta valtioilta takauksia, joilla katettaisiin korvaukset sinä aikana, jona rahastoa kerätään, ja joilla varmistettaisiin, että yhtiöllä olisi kaikissa tilanteissa riittävästi varoja. 29.Vakuutusalalla on asetettu tiukkoja vaatimuksia siitä, kuinka suuri vakuutusyhtiön pääoman on oltava ja miten yhtiön on varauduttava mahdollisiin korvausvaatimuksiin. On selvää, että suuret kaupalliset vakuutusyhtiöt, jotka nykyisin tarjoavat tuotteitaan näillä markkinoilla, ovat vakavaraisia ja niiden rahoitus täyttää kaikki vaatimukset. Eurotimen olisi löydettävä rahoitus, jonka avulla se voisi täyttää kyseiset vaatimukset. Nykyisessä ehdotuksessa esitetään, että valtiot rahoittaisivat pääoman vakuutusmaksuilla, jotka ne ovat perineet lentoyhtiöiltä syyskuusta 2001 alkaen tarjoamastaan vakuutusturvasta. Lisäksi valtioita pyydettäisiin aluksi jatkamaan takauksiaan ainakin kolmella vuodella, koska aloitteen tekijät uskovat, että Eurotime sulautuu kolmen vuoden kuluessa ICAOn yleismaailmalliseen järjestelmään tai korvautuu sillä. Tämän jälkeen valtioiden takaukset olisi myönnettävä ICAOn järjestelyn ehtojen mukaisesti. Takauksia olisi kuitenkin jatkettava, jos Eurotime-järjestely jatkuisi vielä kolmen vuoden jälkeen. 30.Eurotimen kannattajat toivovat, että kaikki EU:n jäsenvaltiot ja muut Euroopan siviili-ilmailukonferenssin ECAC:n eurooppalaiset jäsenet tukevat ehdotusta, jolloin siihen osallistuisivat myös kaikki yhteisön kumppanit Keski- ja Itä-Euroopassa. Aloitteen kannattajat ehdottavat, että valtiot saisivat vastineeksi takauksistaan maksun, joka olisi heidän ehdotuksensa mukaan 20 prosenttia kerätyistä vakuutusmaksuista. 4.Arviointi 4.1.Kaupalliset markkinat 31.Kaupallisille markkinoille palaamisesta olisi monia etuja, koska se palauttaisi luonnollisen tasapainon ja antaisi mahdollisuuden mukauttaa vakuutusmaksuja sen perusteella, miten suuriksi vakuutusyhtiöt arvioivat tulevien vuosien korvausvastuunsa ja mahdolliset riskit. 32.Ilmailualan toimijat ovat kuitenkin tuoneet esille kolme tähän ratkaisuun liittyvää ongelmaa: –Toimijoiden mukaan kilpailun taso ei ole vielä varmistunut markkinoilla ja tarjolla olevien vakuutusten hinnat ovat edelleen hyvin korkealla verrattuna hintoihin ennen 11. syyskuuta 2001. –Toimijat katsovat, että eurooppalaiset lentoyhtiöt ja palveluntarjoajat jäävät kustannusten suhteen epäedulliseen asemaan, jos kaupalliset vakuutusmaksut eivät enää alene ja jos muut maat jatkavat valtioiden takausjärjestelyjä tai päättävät perustaa oman keskinäisen rahastonsa. Tilanne voi kärjistyä, jos EU:n yritysten on palattava kaupallisille markkinoille ennen kilpailijoitaan ja ennen kuin markkinat kehittyvät nykytilanteesta. –Toimijat huomauttavat myös, että nykyisin tarjolla olevien kaupallisten vakuutussopimusten ehdot, jotka tosin vaihtelevat tarjouksen mukaan, sisältävät edelleen samankaltaisia irtisanomislausekkeita kuin ennen 11. syyskuuta 2001. Toisin sanoen vakuutusyhtiöt voivat irtisanoa sopimukset seitsemän päivän irtisanomisajalla. Tämä merkitsee sitä, että toisen vakavan tapahtuman tai tapahtumasarjan sattuessa ilmailuala ja valtiot voivat joutua samaan tilanteeseen kuin heti 11. syyskuuta jälkeen eli toistamiseen ilman vakuutusturvaa siitä huolimatta, että ne ovat maksaneet vakuutusyhtiöille hyvin suuria vakuutusmaksuja. 33.Ei ole epäilystäkään siitä, että lentovastuuvakuutukset sodan varalta ovat historiallisesti katsottuna korkealla tasolla, mutta toisaalta voidaan pitää normaalina, että vakuutusten hinnat nousevat, kun vakuutusyhtiöille tulevien korvausvaatimusten määrä kasvaa ja riskejä arvioidaan uudelleen. 34.Lentoyhtiöiden välisen kilpailun vääristymisestä voidaan todeta, että vaikka vakuutusten osuus lentoyhtiöiden kustannuksista on luultavasti kasvanut, vakuutusten hintojen nousu ei voi vääristää kilpailua kovinkaan paljon varsinkaan mannertenvälisillä reiteillä, joilla matkalippujen hinnat ovat korkeammat kuin muilla reiteillä.

35.Vakavimpana ongelmana on ilmeisesti epävakauden ja vakuutusten irtisanomisen uhka. Vaikka vakuutusten irtisanominen seitsemän päivän irtisanomisajalla ei ole mikään uusi uhka, olisi pyrittävä estämään sellaisen tilanteen toistuminen kuin syyskuussa 2001, jolloin vakuutusten yhtäkkinen irtisanominen aiheutti epävarmuutta ja valtiot joutuivat puuttumaan kiireesti tilanteeseen. Kyseisillä markkinoilla toimivat kaupalliset vakuutusyhtiöt ovat yrittäneet löytää ratkaisun pikaisen irtisanomisen ongelmaan, mutta jos ensisijainen vakuutussopimus irtisanotaan, on kuitenkin neuvoteltava uudelleen lentovastuuvakuutussopimus sodan varalta, jotta siihen voitaisiin sisällyttää osa aikaisemmin ensisijaiseen vakuutukseen kuuluneesta vakuutusturvasta. 36.Viimeksi kuluneiden kahdeksan kuukauden aikana vakuutuksia on tarjottu ainoastaan tilapäisjärjestelyin valtion tuella. Tästä saadut kokemukset osoittavat, että on tärkeää löytää ratkaisu, joka tarjoaa enemmän vakautta kuin nykyiset järjestelyt. Jännittynyt kansainvälinen tilanne ja jälleenvakuutusalan reaktiot sen arvioidessa ilmailualan riskejään voivat johtaa siihen, että kaupallisten markkinoiden on vaikea tarjota tarvittavaa vakautta. Vielä ei ole selvää, missä määrin nykyiset valtiolliset vakuutusjärjestelyt ovat vääristäneet markkinoita ja tukahduttaneet yritysten halukkuuden tarjota tämäntyyppisiä vakuutuksia. Sen sijaan on selvää, että syyskuisia terrori-iskuja edeltävään tilanteeseen ei todennäköisesti palata. 37.Kolme yritystä tarjoaa nykyään vakuutuksia näillä markkinoilla. Koska monet perinteisistä vakuutusyhtiöistä ovat voineet rajoittaa sodan ja terrorin uhkaan liittyvien lentovastuuvakuutustensa riskejä 50 miljoonaan dollariin ensisijaisissa vakuutuksissa, ne eivät ole toistaiseksi halukkaita tarjoamaan ylivahinkovakuutusta miljardiin dollariin saakka. Kun jälleenvakuutusala arvioi ilmailualan riskejään, tällä voi olla uusia vaikutuksia markkinoihin. Ilmailualalla voi olla entistä vaikeampaa löytää jälleenvakuutuksia. 38.Voidaan siis todeta, että vaikka hintakilpailu lisääntyy ja kaupallisten vakuutustarjousten irtisanomislausekkeet ovat parantuneet, mikä on vakauttanut tilannetta jonkin verran, viime vuoden tapahtumat osoittavat, että markkinalähtöinen ratkaisu voi pakottaa valtiot puuttumaan uudelleen tilanteeseen tilapäisillä yksittäistoimilla. Sen vuoksi olisi hyvä löytää kestävämpi ja vakaampi ratkaisu. 4.2.Eurotime-järjestely 39.AEA:n ehdottaman Eurotime-järjestelyn tavoitteena on tarjota vakaa vakuutusturva, joka perustuu aluksi valtioiden takauksiin ja myöhemmin vakuutusmaksuista kerättyyn suureen rahastoon. Näin poistetaan suuri osa irtisanomisriskistä ja katkaistaan alan riippuvuus kaupallisista vakuutus- ja jälleenvakuutusmarkkinoista. Järjestely edellyttää kuitenkin valtion väliintuloa, kun on tapahtunut vakava vahinko ja keskinäiseen rahastoon kerätyt varat on käytetty loppuun. 40.On otettava huomioon, että Eurotime-järjestelyssä valtioiden takaukset olisivat huomattavia erityisesti sen ensimmäisten toimintavuosien aikana. Järjestelyn lentovastuuvakuutusten katto olisi miljardi dollaria tapahtumaa kohden, mutta ensivakuuttajan omavastuu olisi ensimmäisenä vuotena vain 150 miljoonaa dollaria, jos nyt ehdotettu 0,50 dollarin vakuutusmaksu hyväksytään. Näin ollen, jos ensimmäisenä toimintavuotena tapahtuisi yksi vakava vahinko, jäsenvaltioiden olisi katettava kerätyn pääoman ja vakuutussopimuksen mukaisen korvauskaton mahdollinen erotus. Riski olisi suurempi, jos ensisijaisten vakuutusten markkinat romahtaisivat ja järjestelyn täydentävää turvaa ("drop down") käytettäisiin ilmakuljetusvastuuvakuutuksen tarjoamiseksi lentoyhtiöille tavanomaisen lentovastuuvakuutuksen lisäksi. 41.Eurotime-järjestelyn puolestapuhujien mielestä yksi järjestelyn suurista eduista on kustannussäästöt. Ehdotetun 0,50 dollarin vakuutusmaksun ansiosta järjestelyn perustana olevien valtiontakausten ja EU:n lentoyhtiöiden säästöjen arvo olisi noin 300 miljoonaa dollaria, jos matkustajien määrän oletetaan olevan 420 miljoonaa matkustajaa vuodessa. ECAC:n laajemmassa jäsenkunnassa, jonka matkustajamäärä on noin 650 miljoonaa, valtiontakausten ja lentoyhtiöiden säästöjen arvo voisi olla noin 500 miljoonaa dollaria. On kuitenkin tutkittava tarkemmin, kuinka suuret kustannukset järjestelyn tukeminen aiheuttaisi valtioille. 42.Kustannusetu vaikuttaa olevan tuntuva, mutta se voi pienentyä myöhempinä vuosina, sillä jos korvausvaatimuksia ei tule, kaupalliset vakuuttajat saattavat alentaa vakuutusmaksujaan bonuksilla, jolloin niiden hinnat alenevat lähelle Eurotimelle suunniteltua vakuutusmaksua. Vahingon sattuessa Eurotimen olisi korotettava vakuutusmaksujaan mahdollisten korvausten kattamiseksi ja takaajavaltioiden suorittamien maksujen korvaamiseksi, mikä sekin kaventaisi sen kustannusetua. 43.Eurotime-järjestely voisi ehkä tarjota Euroopan ilmailualalle vakautta, joka tekisi siitä kiinnostavan, sillä valtioiden takaukset toimisivat lähes automaattisesti suuronnettomuuden sattuessa, kun taas kaupallisille markkinoille palaaminen pakottaisi jälleen valtiot tukemaan alaa tilapäisin yksittäistoimin. 4.3.ICAOn ehdottama järjestely 44.ICAOn ehdottama järjestely voidaan toteuttaa, jos sen perustamisesta saavutetaan laaja yksimielisyys eri puolilla maailmaa. Kuten edellä todettiin, ICAOn ehdotus muistuttaa Eurotimea, mutta se tarjoaisi kaikkien ICAOn jäsenmaiden lentoyhtiöille ja palveluntarjoajille tilaisuuden saada tarvittaessa sekä riittävä lento- että ilmakuljetusvastuuvakuutusturva. Tämän ansiosta EY voisi helpommin alkaa soveltaa yhdenmukaista lähestymistapaa vakuutusten vähimmäisturvaan, sillä kaikki yhteisön ulkopuoliset lentoyhtiöt, jotka lentävät yhteisön alueelle tai yhteisön alueelta, voisivat saada tarvittavat vakuutukset kohtuulliseen hintaan. 45.Euroopan maiden ei kuitenkaan pitäisi kantaa yksin tätä taakkaa, joten ainakin yhden toisen suuren ilmailumaan, lähinnä Yhdysvaltojen tai Japanin, olisi osallistuttava järjestelyyn, jotta se saisi Euroopan täyden kannatuksen. Koska järjestelyn toteuttaminen edellyttää, että 51 prosenttia ICAOn jäsenistä – budjetin maksuosuuden perusteella laskettuna – kannattaa sitä, on epätodennäköistä, että järjestely saadaan käyntiin ilman Yhdysvaltoja (maksuosuus budjetista noin 30 prosenttia) ja Japania (maksuosuus budjetista noin 15 prosenttia). Euroopan unionin jäsenvaltioiden osuus ICAOn budjetista on noin 32 prosenttia. 46.Lisäksi on muistettava, että ICAOn ehdottaman järjestelyn luomisesta tulee todennäköisesti monimutkainen prosessi, koska järjestön jäsenistö on laaja. Eurotimen puolestapuhujat arvioivat, että se kestäisi kolme vuotta. Siksi Euroopan valtiot haluaisivat ehkä tarjota itse vakuutuksia melko pitkän ajan, kunnes ICAOn järjestely alkaisi toimia. 47.Yleismaailmallisella järjestelyllä olisi merkittäviä etuja. Tärkein niistä olisi se, että järjestelyyn voisivat liittyä kaikki ICAOn jäsenet, jolloin se olisi myös kehitysmaiden ulottuvilla. Tämä auttaisi varmistamaan, että kaikilla lentoyhtiöillä on riittävät vakuutukset, mikä on tärkeä tavoite ottaen huomioon, että monet kehitysmaiden lentoyhtiöt lentävät Euroopan yhteisön alueelle. Järjestelyn avulla olisi myös helpompi asettaa riittävää vakuutusturvaa koskevat säännöt, joita sovellettaisiin yhdenmukaisesti kaikkeen yhteisön alueelle ja yhteisön alueelta harjoitettavaan lentoliikenteeseen. Lisäksi järjestely jakaisi riskin tasaisesti useiden ICAOn jäsenten kesken, jolloin kunkin valtion yksittäinen korvausvastuu olisi pienempi. 5.Päätelmät Keskinäisen järjestelyn luomisesta: 48.Kesäkuun 17. päivänä 2002 pidetyssä liikenneneuvoston kokouksessa tehtyjen päätelmien valossa sekä tässä esitetyn analyysin ja nykyisten markkinaolosuhteiden perusteella komissio katsoo, että ilmailualan olisi lyhyellä aikavälillä kehitettävä keskinäiseen vakuutusrahastoon perustuvaa ratkaisua, olipa se Eurotime, ICAOn järjestely, muunnelma jommastakummasta tai molempien yhdistelmä, jotta alan yritykset saisivat vakaan toimintaympäristön ja sota- ja terrorivakuutukset olisivat edelleen voimassa ilman uuden keskeytymisen uhkaa. Euroopan ilmailualan edustajat arvioivat, että ne tarvitsevat vielä noin kolme kuukautta aikaa voidakseen sopia Eurotime-ehdotuksen yksityiskohdista. 49.Tällaisten järjestelyjen perustamisessa on kuitenkin noudatettava tarkasti perustamissopimuksen sääntöjä, erityisesti sen kilpailu- ja valtiontukisääntöjä. Komissio muistuttaa jäsenvaltioita siitä, että ne ovat velvollisia ilmoittamaan ennakolta komissiolle tukien myöntämistä koskevista suunnitelmistaan (EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohta). Tämä tiedonanto ei rajoita millään tavalla komission kantaa tällaisiin ilmoituksiin. 50.Järjestely ei saisi myöskään rajoittaa turhaan kaupallisten markkinoiden toimintaa eikä johtaa siihen, että valtiot joutuvat ottamaan suhteettoman suuren riskin. Lisäksi siihen pitäisi kuulua selvä strategia, jonka mukaan valtioiden osallistuminen voidaan lopettaa.

51.Tässä vaiheessa on selvää, että vaikkei Eurotimelle eikä ICAOn ehdottamalle järjestelylle annettaisi erityis- tai yksinoikeuksia, kumpikin järjestely vaikuttaisi tuntuvasti kaupallisten vakuutusyhtiöiden mahdollisuuksiin toimia menestyksekkäästi näillä markkinoilla. Kummassakin tapauksessa uudella yrityksellä, jolla olisi valtion pääomaa ja joka toimisi valtion takauksen turvin, olisi huomattava taloudellinen etu verrattuna sen kaupallisiin kilpailijoihin. 52.Koska valtion tukema keskinäinen järjestely voisi rahoituspalvelujen alalla vaikuttaa GATS-sopimuksen mukaisiin yhteisön sitoumuksiin, jotka velvoittavat yhteisön avaamaan markkinansa ulkomaisille vakuutusyhtiöille, komission on tutkittava, estäisikö keskinäinen vakuutusrahasto käytännössä ilmailualan vakuutusten myynnin EU:ssa. Keskinäistä rahastoa perustettaessa olisi tärkeä varmistaa, että yhteisön kansainvälisille kauppakumppaneilleen antamia sitoumuksia ei heikennetä. 53.Valtion tuen vähentäminen tai lopettaminen helpottaisi selvästi näiden ongelmien käsittelyä. Valtiot vähentäisivät mielellään sekä mahdollisia vahinkoriskejään että antamansa tuen määrää, olipa järjestely mikä hyvänsä. Keskinäisiin rahastoihin perustuvien järjestelyjen kannattajien olisikin tarkasteltava ehdotettuja vakuutusmaksuja. Valtioiden rooli kaventuisi huomattavasti, jos vakuutusmaksuja korotettaisiin rahaston keräämisen nopeuttamiseksi ja ilmailuala käyttäisi järjestelyn perustamiseen omaa pääomaansa sen sijaan, että se olisi riippuvainen valtion varoista. Täysin yksityisistä ratkaisuista: 54.Koska näillä markkinoilla toimii runsaasti vakuutusyhtiöitä, kaupalliset vaihtoehdot olisi tutkittava tarkkaan. Samoin olisi tutkittava sitä mahdollisuutta, että valtiot sitoutuisivat ylläpitämään vakuutusturvaa vain siinä tapauksessa, että kaupalliset yritykset vetäytyvät markkinoilta. Lisäksi olisi tutkittava, missä määrin voitaisiin pyrkiä keskinäiseen ratkaisuun käyttämällä vain yksityisiä sijoituksia ja vakuutuksia. Valtioiden nykyisistä vakuutusturvatoimista: 55.Komissio katsoo, että kehitys- ja neuvotteluprosessi edellyttävät vakaata kautta. Vaikuttaa aiheelliselta sopia valtioiden nykyisten vakuutusjärjestelyjen jatkamisesta, jotta keskinäisiin rahastoihin perustuvat ICAOn ja Eurotimen suunnitelmat ehditään tutkia perusteellisesti ja jotta niistä voidaan kehittää vankat ehdotukset, joissa edellä kuvatut asiat otetaan huomioon. Näin ollen jäsenvaltiot jatkavat ehkä mielellään välttämättömien vakuutusten tarjoamista omissa valtiollisissa järjestelyissään vielä neljä kuukautta 31. lokakuuta 2002 saakka. 56.Ottaen huomioon, että eräät jäsenvaltiot velvoittavat lentoyhtiönsä ostamaan vakuutuksensa kaupallisilta markkinoilta, on kuitenkin suotavaa, että valtioiden takauksista perittävät vakuutusmaksut mukautetaan markkinoiden houkuttelevimpaan tarjoukseen, jotta varmistettaisiin tasapuoliset toimintaedellytykset eurooppalaisille toimijoille. 57.Komissio katsoo, että ilmailualan vakuutuksiin vaikuttavat edelleen poikkeukselliset tapahtumat, jotka oikeuttivat aikaisemmin kansallisten tukijärjestelyjen sallimiseen perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla (ks. 10. lokakuuta 2001 annettu tiedonanto). Jäsenvaltioiden, jotka haluavat jatkaa järjestelyjään, olisi näin ollen ilmoitettava niiden jatkamisesta komissiolle. Jos muutkin edellä mainitussa komission tiedonannossa asetetut ehdot täyttyvät, komissio antaa luvan järjestelyn jatkamiseen 31. lokakuuta 2002 asti. Lupaa voidaan kuitenkin tarkistaa, jos tilanne muuttuu merkittävästi. Yhteisestä lähestymistavasta ehdotuksiin kansainvälisellä tasolla: 58.Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden on koordinoitava kantojaan, jotta ne voisivat antaa yhteisen alustavan vastauksen ICAOn ehdotuksiin ICAOn asettamaan määräaikaan (17. heinäkuuta 2002) mennessä. Saatavilla olevien tietojen perusteella komissio katsoo, että jäsenvaltioiden olisi periaatteessa suhtauduttava myönteisesti tällaisen järjestelyn perustamiseen sillä ehdolla, että ICAOn suurimmat jäsenet osallistuvat siihen, järjestely ei rajoita tarpeettomasti kaupallisten markkinoiden toimintaa, järjestely rajoittaa mahdollisimman paljon valtioiden riskejä ja siihen kuuluu selvä strategia, jonka mukaan valtioiden osallistuminen voidaan lopettaa. Jäsenvaltiot voivat ilmoittaa lopullisen kantansa ICAOn järjestelyyn vasta sen jälkeen, kun siitä on tehty täydellinen analyysi. Komissio toimittaa analyysin ajoissa ennen lokakuussa 2002 pidettävää liikenneneuvoston kokousta. Uusista lakisääteisistä vaatimuksista: 59.Komissio sitoutuu työskentelemään jäsenvaltioiden kanssa tutkiakseen kummankin järjestelyn kaikki edut sekä eri kysymykset, jotka koskevat niiden yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa, voidakseen esittää perustellun kantansa ennen lokakuussa 2002 pidettävää liikenneneuvoston kokousta. 60.Lisäksi komissio lupasi 10. lokakuuta 2001 antamassaan tiedonannossa tarkastella a) liikennelupien myöntämisen yhteydessä vaadittavien vakuutusmäärien ja -ehtojen tarkistamista ja b) vakuutusriskien "keskinäistämistä" Euroopan tasolla. Samalla komissio totesi, että yhtenä vaihtoehtona voisi olla korvausrahasto, josta korvattaisiin sellaiset äärimmäiset vahingot, jotka ylittävät vakuutuskelpoiset riskit. Komissio seuraa edelleen ilmailualan vakuutusmarkkinoiden kehitystä näiden asioiden kannalta. Jos komissio katsoo, että a- ja b-kohdassa mainittuja ratkaisuja on aiheellista käsitellä tarkemmin ja edetä kohti joko Eurotime-järjestelyä tai ICAOn järjestelyä tai molempia, se tutkii, ovatko uudet säädösehdotukset tarpeellisia.



Liite 1: Suunniteltujen keskinäisten rahastojen ja vakuutusmarkkinoiden vertailutaulukko tekijät icao equitime eurotime markkinat vakuutusturva LVV:hen liittyvä ylivahinkovakuutus*, täydentävä turva ("drop down") ja PAX** LVV ja PAX: ensisijainen ja ylivahinkovakuutus. LVV:hen liittyvä ylivahinkovakuutus*, täydentävä turva ("drop down") ja PAX** Yhdistettynä yht. ensisijaisen LVV:n katto 50 milj. USD sekä LVV:hen liittyvä ylivahinkovakuutus kuka on vakuutettu Kaikki lentoliikenteen harjoittajat ja palveluntarjoajat Rahaston kartuttajat ja suurimmat palveluntarjoajat Kaikki lentoliikenteen harjoittajat ja palveluntarjoajat (ECAC) Kaikki lentoliikenteen harjoittajat ja palveluntarjoajat korvauskatto 1,5 mrd USD/

2 mrd USD, PAX mukaan luettuna 1,5–2 mrd USD 1,5 mrd USD/

2 mrd USD, PAX mukaan luettuna 1 mrd USD arviolta matkustajia/vuosi 1 700 000 000 680 000 000 650 000 000 (arviolta ECAC yhteensä) Tarjotaan kaikissa maailman maissa suunniteltu vakuutusmaksu 0,50 USD Perushinta 0,64 USD 0,50 USD, nousee 0,75 USD:iin kun sisältää PAXin 1,25–1,85 USD/

matkustaja Järjestelyn katto*** 15 mrd USD Ei ole 10 mrd USD Enimmillään 4 mrd USD Pääoman hankinta Paikallisten määräysten mukaan**** Jäsenten maksamat 50 milj. USD Paikallisten määräysten mukaan*** – Ensivakuuttajan omavastuu kaikki yhteensä Ei ole 300 milj. USD

1. vuonna 500 milj. USD

2. vuonna 1 mrd. USD

3. vuonna 150 milj. USD

1. vuonna 250 milj. USD

1. vuonna 500 milj. USD

1. vuonna***** – Ensivakuutuksen katto LVV:

50 milj. USD yht. kullekin lentoyhtiölle Ei ole LVV:

50 milj. USD yht. kullekin lentoyhtiölle LVV:

50 milj. USD yht. kullekin lentoyhtiölle valtioiden jälleenvakuutusperuste Hätärahoittaja Ensivakuuttajan omavastuun ylittävä osa Ei PAXia; ensivakuutuksen katon ylittävä osa ja ensivakuuttajan omavastuu – tukevia valtioita oltava 51 % ICAOn budjetin maksuosuuden perusteella Vain Yhdysvaltojen hallitus ECAC:n jäsenvaltioiden "enemmistö" – valtion jälleenvakuutuksen hinta Osuus ylitteestä Alle 0,10 USD/PAX 20 % vakuutusmaksusta, maksetaan vuoden lopussa – ajanjakso 3–5 vuotta tai enemmän 12 kk kerrallaan,

FAA:n irtisanomisaika 180 vrk Väh. 3 vuotta / sovitaan vastavuoroisesti, sulautuminen ICAOn järjestelyyn 1 vuosi sopimuksen tekemisestä vakuutusmaksun muuttaminen 30 vrk:n ennakkoilmoitus Tarpeen mukaan vuosittain ensivakuuttajan omavastuun kattamiseksi Tarpeen mukaan vuosittain ensivakuuttajan omavastuun kattamiseksi Jotkin eivät tarjoa bonusta 1 vuoden kuluttua; voidaan muuttaa myös ylöspäin irtisanominen Ei irtisanottavissa

****** Irtisanomisaika 90 vrk Ei irtisanottavissa

****** Vaihtelee: jotkin vakuuttajat tarjoavat peruuttamattoman vakuutusturvan, toisilla on irtisanomisaika arvio valtion takauksesta N. 0,80 USD/matkustaja 1,36 mrd USD Ei voida laskea, sillä järjestelyyn sisältyvät sekä PAX että LVV N. 0,80 USD/PAX 520 milj. USD *………….. LVV = lentovastuuvakuutus *………… PAX = ilmakuljetusvastuuvakuutus ***……….. Järjestelyn katto = vahingon määrä, joka käynnistää järjestelyn tarkistamisen ja 90 vuorokauden irtisanomisajan