Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista" () (97/C 287/21)

Neuvosto päätti 6. toukokuuta 1997 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 130 s artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut ympäristönsuojelu-, kansanterveys- ja kuluttajajaosto antoi lausuntonsa 15. toukokuuta 1997. Esittelijänä oli Giampaolo Pellarini.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 346. täysistunnossaan (toukokuun 29. päivän kokouksessa) enemmistön äänin seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 49 ääntä puolesta, ja 4 pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Kyseinen ehdotus täydentää neuvoston juuri muuttaman YVA-direktiivin 85/337/ETY mukaista hankkeiden ympäristöarviointia niiden menettelyyn liittyvien tarkistusten osalta, jotka perustuvat saatuihin kokemuksiin sekä Espoon yleissopimuksen () mukaisiin kansainvälisiin sitoumuksiin.

1.2. Arviointi tulisi tehdä ennen kuin hyväksytään suunnitelmia ja ohjelmia, jotka luovat yleispuitteet yksittäisille hankkeille.

1.3. Sovellusala rajoittuu sellaisiin kaavoitussuunnitelmiin ja -ohjelmiin, jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat hyväksyneet virallisen menettelyn mukaisesti (vrt. 2 artikla). Mukaan kuuluvat alakohtaiset suunnitelmat mm. liikenteen, jätehuollon, vesivarojen hallinnan, teollisuuden, televiestinnän, matkailun ja energian alalla.

2. Yleistä

2.1. Komitea pitää ehdotusta myönteisenä, sillä se liittyy kestävään kehitykseen Rion sopimuksen tuloksena syntyneiden kansainvälisten sopimusten määritelmien sekä viidennen toimintasuunnitelman mukaisesti. Ehdotuksella pyritään siihen, että ympäristönäkökohdat otetaan entistä paremmin huomioon heti kaavoituksen suunnitteluvaiheessa.

2.2. Suunnitelmien ja ohjelmien tasolla tehtävä ympäristöarviointi tarkoittaa sitä, että ympäristötavoitteet on määriteltävä aikaisessa suunnitteluvaiheessa. Lisäksi ne on arvioitava interaktiivisesti ja kokonaisvaltaisesti soveltuvalla päätöksenteon tasolla. Tämä suosii ennakoivaa lähestymistapaa ja antaa mahdollisuuden arvioida entistä täydellisemmin vaihtoehdot sekä lukuisten pienien hankkeiden kumulatiiviset ja yhteisvaikutukset. Tällainen "strateginen" arviointi on lisäksi ympäristökysymysten varovaisuusperiaatteen mukaista.

2.3. Kun taustalla on ympäristöarviointi ja kun arvioinnille annetaan "strateginen" ulottuvuus, tuloksena tulisi olla yksittäisten hankkeiden arvioinnin laadun paraneminen, kunhan alustava viitekehys on varmalla pohjalla. Viitteiden varmuudesta on hyötyä myös tuottajille, koska siten heillä on käytössään yhtenäiset puitteet, joihin yksittäiset tuotteet voidaan liittää.

2.4. Ehdotus on siis tulosta YVA-direktiivin soveltamisesta kymmenen vuoden aikana saadusta kokemuksesta, joka osoittaa, että menettelyn mahdollisuudet käyvät täydellisimmin ilmi, kun verrataan useita vaihtoehtoisia ohjelmia. Tähän päästään parhaiten liittämällä ympäristönäkökohdat mukaan jo alustavan suunnittelun asteella.

2.5. Ehdotus on lisäksi viidennen ympäristöohjelman mukainen. Kyseisessä ohjelmassa ympäristöön liittyvät painopistealueet eivät ole enää erillisenä politiikan alana, vaan ne liittyvät muihin kehityspolitiikkoihin alakohtaiset rajat ylittäen ja vaikuttavat ennakoiden kaikkiin toimintalinjoihin.

2.6. Ehdotus antaa viitekehyksen menettelylle, jota jäsenvaltioiden on sovellettava siten, että ehdotus sovitetaan mahdollisimman käytännöllisellä tavalla yhteen yksittäisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista jo annettuun lainsäädäntöön. Ympäristövaikutusten strategisen arvioinnin käyttöönoton yhteydessä yksittäisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnin tulisi helpottua. Neuvoston ehdotusta olisi tältä osin tarkistettava.

2.7. Viime vuosina on hyväksytty tai ollaan parhaillaan hyväksymässä muita ympäristöalan valvontaan, menettelyihin ja luvanantoon liittyviä merkittäviä direktiivejä. Esimerkkinä voidaan mainita direktiivi saastumisen yhdennetystä vähentämisestä ja ehkäisemisestä (96/61/EY). Käsiteltävänä oleva ehdotus liittyy siis jo melko monimutkaiseen kokonaisuuteen: olisi käytettävä tilaisuutta hyväksi ja määriteltävä entistä paremmin jo olemassa oleva hierarkia sekä eri direktiivien väliset erityiset sovellusalat, jotta voidaan välttää päällekkäisyyksiä, kaksinkertaista työtä ja liian kallista byrokratiaa.

2.8. Vaikka yksittäisten direktiivien (Seveso, Community eco-management and audit scheme, YVA-direktiivi jne.) päämäärät ovat erilaisia, niillä on kuitenkin tietty hierarkia, jossa käsiteltävänä oleva ehdotus on "strateginen" viitekehys. Sen kanssa samalla tasolla ovat yksittäisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi, Seveso-direktiivi, saastumisen yhdennetty vähentäminen ja valvonta ja siten myös vapaaehtoiset sopimukset. Pyrkimyksenä on kuitenkin yksinkertaistaminen tapauksissa, joissa menettelyssä saattaa olla päällekkäisyyksiä.

2.9. Tämä vaatimus esitettiin jo YVA-direktiivin muuttamisesta TSK:n antaman lausunnon () kohdassa 2.2. Lausunnossa vaadittiin yhteisön lainsäädännön entistä parempaa koordinointia, jolla saattaa olla yhteisvaikutusta lainsäädännön kanssa mm. saastumisen yhdennetyssä vähentämisessä ja valvonnassa ja Seveso-direktiivissä. Siinä suositeltiin menettelyjen keskittämistä. Samasta asiasta kannetaan huolta lausunnossa, jonka komitea antoi aiheesta "Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaansaattaminen" (). Lausunnon kohdassa 2.4 vaaditaan säädösten yksinkertaistamista ja niiden aiheen mukaista ryhmittelyä.

2.10. Menetelmien osalta perusteluosan kohdassa 1.18 syyllistytään luultavasti liialliseen optimistisuuteen. Menetelmät eivät ole kovin vakiintuneita ainakaan teknikkojen ja päätöksentekijöiden mielestä. Olisi laadittava tilapäisiä mekanismeja, jotta ympäristöarvioinnin tekniset vaatimukset saataisiin selkiytettyä. Komissio voisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa määritellä esimerkinomaisesti suuntaviivat, jotka eivät olisi sitovia, mutta auttaisivat jäsenvaltioita parantamaan toimeenpanon koordinointia. Komission pitäisi myös edistää tietojen ja kokemusten vaihtoa erityisesti menetelmien osalta 11 artiklan 1 kohdan määräysten puitteissa.

2.11. Ympäristönäkökohtien liittämisestä suunnitelmiin ja ohjelmiin annettavien vähimmäisvaatimusten yhdenmukaistaminen on välttämätöntä rajanylittävien ongelmien kannalta, mutta se on tärkeää myös, jotta voidaan välttää jäsenvaltioiden ja alueiden väliset kilpailuvääristymät.

2.12. On kuitenkin selvää, että ehdotus on luonteeltaan menettelytapapohjainen (vrt. perusteluosan kohta 4.2). Arviointi ja kuuleminen valmistelevan menettelyn aikana ja niiden tulosten huomioon ottaminen lopullisessa päätöksessä eivät ole päätöksentekoprosessin kannalta sitovia. Arviointivaltuudet ja lopullinen päätös jäävät läheisyysperiaatteen mukaisesti ainoastaan toimivaltaisen viranomaisen vastuulle.

2.13. Direktiivin toimeenpano on sopeutettava varsinaisille päätöksenteon kansallisille, alueellisille ja paikallisille tasoille, jotka ovat vastuussa aina tapauksen ja jäsenvaltion mukaan suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymisestä. TSK suhtautuukin varauksin siihen, että direktiivin muotoilussa viitataan jäsenvaltioiden poikkeusvaltuuksiin (4 artiklan 3 ja 4 kohta). Näistä poikkeuksista on päätettävä yhdessä toimivaltaisten alueellisten tai paikallisten viranomaisten kanssa.

2.14. Komitea antaa ehdotuksia sovelluskentän laajentamiseksi (2 artikla). Hämmennystä herättää se, että sovelluskentän ulkopuolelle jätetään komissiolle rakennerahastojen säädösten puitteissa esitetyt suunnitelmat. Nykyiset ympäristövaikutusten valvontamuodot ei siis ne yhteisön rahastojen ohjelmiin kuuluvat hankkeet, jotka ovat toisen YVA-direktiivin alaisia, vaan ne, jotka liittyvät rahastojen yhteydessä toteuttavien suunnitelmien ja ohjelmien kokonaistoimiin eivät herätä suurta luottamusta, koska niitä ei ole määritelty hyvin. "Strategisen" ympäristöarvioinnin liittäminen tälle alalle voisi auttaa takaamaan, että ympäristönäkökohdat otetaan entistä paremmin huomioon alakohtaisissa toimintalinjoissa, kuten viidennessä toimintaohjelmassa määrätään. Tällaisen "strategisen" arvioinnin, johon sisältyy myös kuuleminen, tulisi olla ehtona ohjelmien hyväksymiselle. Komitea toivoo, että tämä näkökohta otetaan huomioon rakennerahastojen seuraavassa tarkistuksessa.

2.15. Kuulemismenettely annetaan 6 artiklassa jäsenvaltioiden tehtäväksi. Komitea toivoo, että menettelyä ja osallistumisehtoja tarkennetaan, jotta kuulemisen tehokkuus voidaan taata. Komitea pyytää myös, että kaikki asianosaiset voivat osallistua kuulemiseen ja että huomioiden tekemiselle varataan riittävä aika.

2.16. Hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnissa käydään yksityisen tahon ja toimivaltaisen viranomaisen välistä vuoropuhelua. Strategiseen arviointiin kuuluvat sen sijaan valtion viranomaisten väliset päätökset. On kuitenkin hyvä miettiä mahdollisuutta määrätä viranomainen, joka "takaa" tiedotuksen oikeellisuuden kansallisella tasolla tai lisätä liite II, jossa määritellään ne julkistamisen vähimmäistoimet, joihin toimivaltaisen viranomaisen on sopeuduttava.

2.17. On myös tärkeää määritellä jo arviointivaiheessa, mitä valvontavälineitä ja -metodeja käytetään, kun tarkistetaan ympäristövaikutusten lieventämiseen käytettävien toimien teho.

3. Erityistä

Edellä mainittujen huomioiden pohjalta TSK ehdottaa seuraavia muutoksia yksittäisiin artikloihin.

3.1. 2 artiklan a kohdan ii alakohdan toinen alakohta

Lisätään maininnan "teollisuus (mukaan lukien kaivoslouhinta)" jälkeen

"maaseutualueiden yleiset kaavoitukset silloin kun niihin liittyy sellaisten töiden paikallistaminen, joilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia ja/tai jotka kuluttavat merkittävästi luonnonvaroja".

Lisätään maininnan "matkailu" jälkeen

"kaikki muut alueelliset suunnitelmat, joilla saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia".

3.2. 6 artiklan 4 kohta

Muutetaan kuulumaan seuraavasti:

"Toimivaltainen viranomainen edistää niiden kaikkien tahojen kuulemista, jotka ovat joko suoraan tai välillisesti tekemisissä suunnitelmien ja ohjelmien toteuttamisesta aiheutuneiden ympäristövaikutusten kanssa sekä takaa soveltuvat määräajat ja osallistumismahdollisuuden siedettävin kustannuksin ottaen huomioon ..."

3.3. 6 artiklan 5 kohta

Lisätään:

"Jäsenvaltiot nimittävät viranomaisen, joka takaa, että tiedottaminen ja kuuleminen tapahtuu oikealla tavalla."

3.4. 8 artikla

On hyvä tarkentaa, että ympäristölausunto on "oleellinen tekijä" toimivaltaisen viranomaisen päätöksessä.

3.5. 9 a artikla

Lisätään uusi artikla:

"Jäsenvaltiot ovat vastuussa suunnitelmien ja ohjelmien toteutuksen valvonnasta ja niiden tulee asettaa soveltuvat valvontajärjestelmät, joilla voidaan tarkistaa ympäristövaikutuksia lieventävien toimien teho sekä valvonnan määräajat ja tulosten julkaisemistavat. Kokemusten perusteella arvioidaan menetelmien sopivuus, jotta voidaan ryhtyä mahdollisiin tarkistustoimiin."

3.6. 10 artiklan 1 kohta

Lisätään 1 kohdan loppuun:

"Komissio arvioi yksinkertaistettujen menettelyjen mahdollisuutta direktiivin 85/337/ETY liitteen II hankkeille silloin, kun ne sisältyvät strategisella tasolla arvioituihin suunnitelmiin, jotta voidaan välttää päällekkäisyyksiä."

3.7. 11 artiklan 1 kohta

Tietojen vaihtamisessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota menetelmiin. Lisäksi tietojen vaihdolle on asetettava aikarajat ja järjestettävä vuosittain tapaamisia erityisaiheiden yhteensovittamiseksi.

3.8. 11 artiklan 2 kohta

Kertomus on toimitettava myös talous- ja sosiaalikomitealle.

3.9. Liite

Muutetaan e kohta kuulumaan seuraavasti:

"suunnitelman tai ohjelman toteuttamisen todennäköiset suorat ja välilliset, toissijaiset, kumuloituvat ja synergiset, lyhyen, keskipitkän ja pitkä aikavälin, pysyvät ja väliaikaiset, myönteiset ja kielteiset merkittävät ympäristövaikutukset"

Lisätään uusi i kohta:

"valvontajärjestelmät, jotka on hyväksytty ympäristövaikutusten lieventämistoimien tehon sekä tarkastusten määräaikojen ja tulosten julkistamistapojen tarkistamiseksi".

3.10. Vaihtoehtona kohdan 3.3. ehdotukselle voidaan lisätä 6 artiklassa mainittuja, tiedotusta ja kuulemista koskevia vähimmäistoimia käsittelevä uusi liite II, joka laaditaan niiden yhteisömääräysten mukaisesti, jotka on annettu ympäristötiedottamisen velvoitteista.

Bryssel, 29. toukokuuta 1997.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Tom JENKINS

() EYVL C 129, 25.4.1997, s. 14

() EYVL C 393, 31.12.1994. Neuvoston päätös 3. maaliskuuta 1997.

() EYVL C 393, 31.12.1994

() EYVL C 206, 7.7.1997, s. 7