it it 
it it 
it it 
it 4 it EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel, 23.04.98 
K0M(I99K)243 lopiill. 
KOMISSION KERTOMUS 
NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, 
TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE 
JA ALUEIDEN KOMITEALLE 
Sosiaalinen suojelu Euroopassa vuonna 1997 
— tiivistelmä 

Soeiaalkienauo^Eumapastavuomim—tiMstolmä 
Sosiaalinen suojelu Euroopassa vuonna 1997 
— tiivistelmä 
Poliittinen tausta 
Tämä on kolmas Sosiaalinen suojelu Euroopassa -ra­
portti. Sen tarkoituksena on luoda katsaus edistykse­
en, jota on saavutettu heinäkuussa 1992 annetussa neu­
voston suosituksessa sosiaalisen suojelun tavoitteiden ja 
politiikan lähentämisestä (92/442/ETY) asetettujen ta­
voitteiden suhteen, ja saattaa ajan tasalle vuosien 1993 ja 
1995 kertomuksissa esitetty analyysi. 
Raportti on tarkoitettu myös osaksi sosiaalisen suojelun 
tulevaisuudesta unionissa käytävää keskustelua, jonka 
komissio käynnisti vuonna 1995 antamallaan tiedonan­
nolla "Sosiaalisen suojelun tulevaisuudesta taustaksi eu­
rooppalaiselle keskustelulle". Komissio antoi maalisku­
ussa 1997 toisen tiedonannon, Sosiaalisen suojelun 
nykyaikaistaminen ja kohentaminen Euroopan unionissa. 
Siinä käsiteltiin keskeisiä keskustelussa esiin tulleita ai­
heita sekä kiinnitettiin huomiota politiikan muotoilun 
kannalta tärkeisiin näkökohtiin. 
Raportti voidaan nähdä myös osana jäsenvaltioiden pyr­
kimyksiä vakauttaa julkista taloutta - tätä korostettiin 
"talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa vuodeksi 
1997" sekä Euroopan neuvoston Amsterdamissa hyväk­
symissä kahdessa makrotalouden vakautta, kasvua ja ty­
öllisyyttä koskevassa päätöslauselmassa - sekä osana Eu­
roopan työllisyysstrategiaa. Jäsenvaltiot hyväksyivät 
laajalti komission ehdotukset "työllisyyden edistämisen 
suuntaviivoiksi" marraskuussa 1997 pidetyssä Luxem­
burgin työllisyyshuippukokouksessa. Jäsenvaltiot olivat 
yhtä mieltä siitä, että etuus- ja koulutusjärjestelmiä olisi 
tarvittaessa tarkistettava ja mukautettava sen varmistami­
seksi, että niillä tuetaan aktiivisesti työllistettävyyttä. So­
siaalinen suojelu auttaa osaltaan merkittävästi myös työl­
lisyyden suuntaviivoissa vuodeksi 1998 korostettujen 
muiden tavoitteiden saavuttamisessa. Näitä tavoitteita 
ovat yrittäjyyden kehittäminen, yritysten ja työntekijöi­
den sopeutumiskyvyn parantaminen sekä mahdollisuuk­
sien tasa-arvoisuuden edistäminen. Sosiaalisen suojelun järjestelmien ja Euroopan työllisyysstrategian välille on 
siis luotu selkeä yhteys. 
Tärkeimmät määrälliset tulokset 
Seuraavassa on esitelty sosiaalisen suojelun tietoja si­
sältävän uusitun ESSPROS-tietokannan ja Euroopan 
yhteisön kotitaloustiedustelun analyysista saadut tärkeim­
mät tulokset: 
Sosiaalimenojen laajuus. Sosiaalimenojen määrä vuonna 
1995 vastasi unionissa 28'/2 % BKT.stä. Luku vaihteli 
kuitenkin siten, että alimmillaan menot olivat Irlannissa 
(20% BKT:stä), Kreikassa, Espanjassa ja Portugalissa 
(21-22%) ja korkeimmillaan (30% tai enemmän) Ran­
skassa, Alankomaissa ja kolmessa Pohjoismaassa. Ruot­
sissa luku oli korkein eli liki 36% BKT:stä. 
Sosiaalimenojen rakenne. Vanhuuseläkkeet ovat unionis­
sa varsin selvästi suurin sosiaalisen suojelun menoerä. 
Vuonna 1995 niiden osuus sosiaalimenojen kokonaismä­
ärästä oli 42'A % eli 12% BKT:stä. Menoeristä toiseksi 
suurin oli terveydenhuolto, jonka osuus kokonaiskuluista 
oli noin 22% niin koko unionissa kuin kaikissa jäsenval­
tioissakin Tanskaa (vain 14%) lukuun ottamatta. Tämä 
vastaa 6%:ia BKT:stä. Työttömille suunnattujen tulonsi­
irtojen osuus kokonaismenoista oli unionissa vain 8% 
(hieman alle 2'/2% BKT:stä). 
Sosiaalimenojen kasvu. Useimmissa jäsenvaltioissa so­
siaalimenojen kasvu on hidastunut viime vuosina. Sosiaa­
limenojen osuus BKT:stä toki kasvoi vuosina 1990-1995 
koko unionissa (hieman yli 2 prosenttiyksikköä). Osaltaan 
tähän vaikuttaa BKT:n kasvun hidastuminen lamavuosi­
na. Vuosina 1993-1995 menojen kasvu ei ylittänyt BKT:n 
kasvua, vaan oli useimmissa maissa sitä hitaampaa. 
Rahoituslähteet. Sosiaalisen suojelun rahoituksesta noin 
65% on unionissa peräisin työnantajilta ja suojeltavilta 
-1 
Soakedhon9uo^Emx)pa38a\nj<xTia1997—misteimä 
kerätyistä sosiaaliturvamaksuista. Loppuosa rahoitetaan 
pääasiassa verovaroin. Työnantajien maksuosuudet olivat 
noin 40% kokonaisrahoituksesta vuonna 1995. 
Työttömyysetuuksien tasot. ECHP:n tietojen mukaan erä­
issä jäsenvaltioissa huomattava osuus työttömistä ei saa­
nut mitään työttömyysetuuksia vuonna 1993, vaikka he 
olisivat olleet työttöminä vähintään kolme kuukautta. Etu­
uksien saajat saivat kuukaudessa käteen vain hieman yli 
puolet työnteossa saatavista nettokuukausiansioista. Tan­
skassa, Ranskassa ja Irlannissa vastaava suhde oli 60-
65%, kun taas Kreikassa ja Yhdistyneessä kuningaskun­
nassa se oli vain 25%. 
Köyhyyden lievittäminen. Sosiaalisten tulonsiirtojen (täs­
sä yhteydessä niihin luetaan myös yksityiset eläkkeet 
mutta ei terveydenhuollon kaltaisia luontoisetuja) osuus 
unionin talouksien nettotuloista vuonna 1993 oli noin 
30%. Noin 35%:lle talouksista tulonsiirrot olivat pääasi­
allinen tulonlähde. Ilman niitä hieman alle 40% talouksis­
ta olisi jäänyt tuloiltaan alle puoleen maan keskituloista 
(yleisesti köyhyyden määrittelyssä käytetty mittari). Tu­
lonsiirtojen jälkeen tulot jäivät tuon tason alle noin 
17%:lla unionin kotitalouksista. 
Politiikan tuoreet muutokset 
Taloudelliset ja sosiaaliset olot, joiden alaisena euro­
oppalaiset sosiaalisen suojelun järjestelmät toimivat, 
ovat muuttuneet merkittävästi viimeisen vuosikymmenen 
tai kahden aikana. (Tätä analysoitiin komission tiedonan­
nossa Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja kohen­
taminen Euroopan unionissa.) Hidas talouskasvu on 90-
luvun aikana lisännyt sekä sosiaalisen suojelun 
rahoittamiseen että (yhdistettynä väestöllisiin ja sosiaali­
siin muutoksiin) tuettavien määrään liittyviä vaikeuksia 
kautta unionin. Vaikka tulotason ylläpitäminen ja sosiaa­
lisen syrjäytymisen ehkäiseminen ovat edelleen sosiaali­
sen suojelun järjestelmien perustavoitteita, politiikan ta­
voitteena on voimistaa työnteon kannustimia ja parantaa 
työntekijöiden työllistettävyyttä ja mukautuvuutta. Tär­
keimmät politiikan kehityssuunnat ovat seuraavat: 
Etuuksien myöntämiskriteerien tiukentaminen. Useissa 
jäsenvaltioissa on tiukennettu etuuksien saamisen ehtoja 
ja vaadittu etuuksien myöntämiseksi maksettavia vaku­
utusmaksuja entistä pidemmältä ajalta. 
Työnteon kannustimien voimistaminen. Useissa valtioissa 
on otettu käyttöön toimia, joilla pyritään takaamaan, että työtulot ovat aina etuuksia suuremmat. Näitä toimia ovat 
olleet matalapalkkaisille työntekijöille suunnatut verohel­
potukset, työssäkäyville suunnatut etuudet sekä etuuksien 
pienentäminen. 
Siirtyminen aktiivisempaan politiikkaan. Yleisesti tun­
nustetaan, ettei tulojen tukeminen yksin riitä ratkaisemaan 
työttömyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen ongelmia. 
Neuvoston hyväksymissä "työllisyyden edistämisen su­
untaviivoissa" vuodeksi 1998 jäsenvaltiot sitoutuivat siir­
tymään passiivisista toimenpiteistä aktiivisiin toimiin. 
Niiden tavoitteena on lisätä työttömien työllistettävyyttä 
ja auttaa työttömiä työnhaussa. 
Työpaikkojen luomiseen tähtäävien toimien laajentami­
nen. Eräissä maissa työpaikkojen luomista on kannustettu 
valikoivilla sosiaaliturvamaksujen vähennyksillä sekä 
suorilla tuilla. Jäsenvaltiot lupasivat lisäksi "työllisyyden 
edistämisen suuntaviivojen" yhteydessä tutkia keinoja ke­
hittää paikallisia työllistämismahdollisuuksia osuus- ja 
yhteisötaloudessa sekä uusilla aloilla, joilla markkinat 
eivät vastaa tarpeisiin. 
Riippuvuuden ja sosiaalisen syrjäytymisen vähentämi­
nen. Yleinen suuntaus sosiaalisen tuen järjestelmissä jä­
senvaltioissa on käsitellä köyhyyden ja sosiaalisen syrjäy­
tymisen taustalla olevia syitä, vähentää etuusriippuvuutta 
ja kannustaa kaikkia työkykyisiä hakemaan työtä. 
Vammaisten auttaminen. Useissa jäsenvaltioissa on pyrit­
ty parantamaan vammaisten työskentelymahdollisuuksia 
ehkäisemällä syrjintää ja poistamalla vammaisten ty­
öskentelyn esteitä. Samalla on tiukennettu etuuksien saa­
misen ehtoja. 
Eroon varhaisesta eläkkeellesiirtymisestä. Varhaisen 
eläkkeellesiirtymisen suosion kasvu on ollut pitkäaikai­
nen suuntaus kaikkialla unionin alueella. Tämä on lisän­
nyt sosiaalimenoja, ja talous on jäänyt vaille kyseisten 
työntekijöiden osaamista. Naisten osalta tämän suuntauk­
sen vastapainona on ollut heidän voimakkaampi osallis­
tumisensa työelämään. Miesten osalta tilanne on kuiten­
kin johtanut siihen, että noin puolet 55-64-vuotiaista (siis 
useimpien maiden virallista eläkeikää nuoremmista) mie­
histä on siirtynyt pois työelämästä. Eräissä jäsenvaltioissa 
on sen vuoksi ryhdytty toimiin, joilla vähennetään varhai­
sen eläkkeellesiirtymisen houkuttelevuutta: varhaiseläk­
keen myöntämisperusteita tiukennetaan tai eläkkeen mä­
ärää leikataan yhdessä tai erikseen. 
SoskatnensuofeiuEuroofjossa vuonna 1997—tiivistelmä 
Osaeläkkeelle siirtymisen rohkaiseminen. Osaeläkkeelle 
siirtymistä on pyritty rohkaisemaan (erityisesti Saksassa, 
Ranskassa, Itävallassa ja Suomessa) siten, että työnteki­
jöiden on mahdollista saada osa-aikaista eläkettä, jos he 
vähentävät työskentelyaikaansa. Ranskaa lukuun otta­
matta kuitenkin vain harvat ovat toistaiseksi käyttäneet 
tätä mahdollisuutta hyväkseen. 
Mukautuminen väestön ikääntymiseen. Eläkejärjestelmi­
en uudistaminen on edelleen poliittisen huomion kohtee­
na. Tarkoituksena on rajoittaa väestön ikääntymisestä ai­
heutuvia kustannuksia. Monet jäsenvaltiot ovat 
korottaneet virallista eläkeikää -erityisesti naisten osalta. 
Se on useimmiten asetettu 65 vuoteen. Eräissä maissa taas 
on leikattu eläkkeiden suuruutta. Lisäksi näyttää siltä, että 
eläkesuoritukset sidotaan entistä lähemmin eläkkeensaa­
jan työuransa aikana maksamiin eläkemaksuihin, mikä 
vahvistaa järjestelmän vakuutuksenomaisuutta. Jakojär­
jestelmistä (pay-as-you-go) ei kuitenkaan olla yleisesti 
siirtymässä rahastointiin perustuviin järjestelmiin (nykyi­
set eläkkeet kattavista maksuista tulevia eläkevastuita 
koskeviin maksuihin). Yksityisten ja työeläkejärjestelmi­
en merkitys korostuu kuitenkin yhä laajemmalti. via järjestelyjä hoitokustannusten kattamiseksi osana so­
siaalisen suojelun järjestelmiä on tähän mennessä saatu 
käyntiin vain harvassa jäsenvaltiossa. Huomattavimpia 
niistä ovat Itävallassa vuonna 1993 ja Saksassa vuonna 
1995 käyttöön otetut järjestelmät. Itävallassa järjestelmä 
on rahoitettu yleisin verovaroin ja Saksassa sosiaaliturva­
maksuin. 
Kulujen kohdentaminen. Varojen kohdentaminen niitä 
eniten tarvitseville on yhä tärkeämpi poliittinen tavoite 
koko unionissa. Tämä näkyy sekä tarveharkinnan lisään­
tymisenä (vaikka sen käyttö edelleen on vähäistä) että 
etuuksien saajille asetettavina veroina ja sosiaaliturva­
maksuina, joilla sosiaalisen suojelun kustannuksia voida­
an jakaa tasaisemmin. Näin otetaan myös huomioon mo­
nien eläkkeensaajien vauraus. 
Terveydenhoitomenojen kurissapito. Yleinen suuntaus jä­
senvaltioissa on ollut asettaa katto joko valtion tarjoamien 
tai sairausvakuutuksesta rahoitettavien terveydenhuolto­
palvelujen menoille. Toimilla on yleisesti ottaen onnistut­
tu hillitsemään menojen kasvua suhteessa BKT:hen, mut­
ta samalla esiin on noussut uusia mahdollisuuksia 
kohdentaa ja käyttää voimavarat tehokkaasti. 
Monissa maissa lääkkeet ja eräät hoitotoimet ovat tulleet 
maksullisiksi tai niiden maksullisuutta on laajennettu. 
Tavoitteena on ollut lisätä kuluttajien tietoisuutta palve­
lujen kustannuksista ja rohkaista näitä hillitsemään palve­
lujen kysyntää. Joissakin jäsenvaltioissa valtio on pyrki­
nyt hyödyntämään markkinamekanismien mahdollisia 
tehokkuushyötyjä. Tätä on tavoiteltu erottamalla palvelu­
jen ostajat ja tarjoajat toisistaan entistä selvemmin, 
rohkaisemalla molempia osapuolia liiketaloudellisempa-
an ajattelutapaan sekä avaamalla joitakin osa-alueita 
säännellylle kilpailulle. 
Pitkäaikaishoidon järjestäminen. On virinnyt laaja ke­
skustelu keinoista tyydyttää hoitotarpeet: hoidettaisiinko 
asia tulonsiirroin vai palvelujen suoran järjestämisen 
kautta. Samoin pohditaan sitä, kuinka pitkälle valtion 
vastuu olisi ulotettava. Erityisesti Ruotsissa, Suomessa ja 
Tanskassa sosiaalipalvelut ovat hyvin kehittyneitä, vaik­
ka niiden määrärahoja on rajoitettu yhä enemmän. Toimi-
-3 
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja järjestelmien mukauttaminen muutokseen 
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja 
järjestelmien mukauttaminen muutokseen 
Sosiaalisen suojelun järjestelmistä 
ja niiden uudistamisesta on tullut 
keskeinen poliittinen kysymys Euroo­
pan unionissa. Komission tiedonan­
nossa Sosiaalisen suojelun nykyaikais­
taminen ja kohentaminen Euroopan 
unionissa (KOM(97) 102) huomautet­
tiin, että useimpien järjestelmien talou­
delliset ja toiminnalliset rakenteet luo-
tiin jo vuosikymmeniä sitten. 
Taloudelliset ja yhteiskunnalliset olo­
suhteet, joiden alaisena järjestelmät 
toimivat, ovat kuitenkin muuttuneet ja 
muuttuvat edelleen. Sosiaalisen suoje­
lun järjestelmiin kohdistuu yhä enem­
män vaatimuksia, ja niiden rahoitusta 
on tiukennettu. Tätä korostaa väestön 
ikääntyminen ja eläkeikäisten määrän 
odotettavissa oleva kasvu. Sosiaalisen 
suojelun järjestelmien uudistusyritys­
ten yhteisenä tavoitteena on taata edel­
leen järjestelmien tehokkuus, varmis­
taa, että järjestelmät vahvistavat 
talouskasvua eivätkä jarruta sitä, pitää 
kaikille tarvitseville tarjottavan sosiaa­
lisen tuen kustannukset kurissa sekä 
siirtyä entistä aktiivisempaan politiik­
kaan, jonka tähtäimessä on ihmisten 
työUistäminen eivätkä vain työelämän 
ulkopuolella oleville suunnattavat tu­
lonsiirrot. 
Painotusten muuttuminen kuvastuu 
tuoreissa Eurooppa-neuvoston julis­
tuksissa. Neuvosto tähdensi vuoden 
1996 lopulla Dublinissa, että verotu­
sjärjestelmien ja sosiaalisen suojelun 
järjestelmien on muututtava työllistä-
vämpään suuntaan ja että niistä on 
tehtävä aktiivisempi osa työttömyyden 
vastaista kamppailua. Vuoden 1997 lopulla pidetyssä Luxemburgin työlli­
syyshuippukokouksessa neuvosto pe­
räsi aktiivisempia toimia työttömien 
työllistettävyyden lisäämiseksi. Täl­
laiselle lähestymistavalle asetettiin pu­
itteet edellä mainitussa komission tie-
donannossa sekä neuvoston 
hyväksymissä "työllisyyden edusta­
misen suuntaviivoissa" vuodeksi 1998 
(E Y VL C 30, 28.1.1998). "Työllisyy­
den edistämisen suuntaviivoissa" 
määritellyt toiminnan pääkohdat - ty­
öllistettävyyden edistäminen, yrittä­
jyyden suosiminen, yritysten ja työn-
tekijöiden sopeutumiskyvyn 
parantaminen sekä yhtäläisten 
mahdollisuuksien edistäminen - vaik­
uttavat kaikki osaltaan sosiaalisen suo­
jelun järjestelmien suuntaamiseen. 
Tässä raportissa keskitytään komissi-
son tiedonannossa ja "työllisyyden 
edistämisen suuntaviivoissa" käsitel­
tyihin aiheisiin, jotka ovat keskeisiä 
sosiaalisen suojelun järjestelmiin 
unionin alueella tehtävissä muutoksis­
sa. Erityisenä tavoitteena on osallistua 
uudistamisprosessiin tarkastelemalla 
ja analysoimalla näitä muutoksia ja li­
säämällä siten toimenpiteiden ymmär­
rettävyyttä. Osaltaan raportti pyrkii sa­
attamaan kahdessa edellisessä eli 
vuosien 1993 ja 1995Sosiaalinen suo­
jelu Euroopassa raporteissa esitetyt 
analyysit ajan tasalle. Edeltäjiensä ta­
paan myös tämä kertomus on tulosta 
Eurooppa-neuvoston heinäkuussa 
1992 antamasta suosituksesta 
(92/442/ETY), jonka mukaan on seu­
rattava sosiaalisen suojelun tavoittei­
den ja politiikan lähentymistä. (Ra­portti julkaistaan kokonaisuudessaan 
englanniksi, ranskaksi ja saksaksi. 
Tämä pääkohdat tiivistävä asiakirja on 
saatavilla kaikilla yhdellätoista yhtei­
sön virallisella kielellä.) 
Kertomus perustuu, mahdollisuuksi­
en mukaan, kvantitatiivisiin tietoi­
hin, jotka ovat peräisin kahdesta uu­
desta vertailevan tiedon lähteestä: 
uusitusta ESSPROS-järjestelmästä 
(European System of Integrated So­
cial Protection Statistics) saatiin tie­
toja sosiaaliturvan eri osa-alueiden 
kustannuksista ja rahoituksesta. Toi­
sena lähteenä oli uusi Euroopan 
yhteisön kotitaloustiedustelu. Kotita-
loustiedustelun perusteella saadaan 
nyt ensi kertaa vertailukelpoiset tie­
dot tulotasosta ja elinoloista jäsen­
valtioissa, etuuksien jakautumisesta 
kotitalouksittain sekä toimeentulotu­
en tasosta. (Täydellisen raportin lo­
pussa olevassa, huomautukset ja 
lähteet sisältävässä teknisessä liitte­
essä on kuvattu molemmat aineistot, 
joihin olisi tutustuttava ennen poliit­
tisten päätelmien tekemistä tässä esi­
tettyjen tuloksien perusteella.) 
Raportin rakenne 
Raportin aluksi tarkastellaan unio­
nin sosiaalisen suojelun järjestel­
mien muuttuvaa toimintaympäristöä. 
Päähuomio kiinnitetään keskeiseen 
väestölliseen, sosiaaliseen ja taloudel­
liseen kehitykseen, joka vaikuttaa sekä 
tuen tarpeen laajuuteen että sen luon-
-4 
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja järjesteimien mukauttaminen muutokseen 
teeseen. Seuraavaksi analysoidaan so­
siaaliseen suojeluun jäsenvaltioissa 
käytettävien varojen määrää, määrära­
hojen jakautumista eri toimintojen ke­
sken sekä eri rahoituslähteiden suhte­
ellista merkitystä. Kolmanneksi 
arvioidaan sosiaalisten tulonsiirtojen 
merkitystä kotitalouksien tulojen kan­
nalta sekä niiden vaikutusta kotitalo­
uksien tuloerojen tasoittamisessa. Nel­
jänneksi tarkastellaan keskeisiä 
muutoksia, joita unionissa on sosiaali­
sen suojelun järjestelmiin viime vuosi­
na ja etenkin vuodesta 1995 lähtien 
tehty. 
Neljää poliittisesti erittäin tärkeää so­
siaaliseen suojeluun liittyvää kysy­
mystä analysoidaan yksityiskohtai­
semmin. Nämä ovat: 
- työttömyyskorvausjärjestelmän 
toiminta; järjestelmää ollaan 
joissakin jäsenvaltioissa muok­
kaamassa työnhakua kannusta­
vaan suuntaan 
- eläkepolitiikka, erityisesti siltä 
osin kuin sillä pyritään eroon ke­
hityksestä, jonka mukaan eläk­
keelle siirrytään ennen virallista 
eläkeikää 
- toiminta terveydenhuoltokulujen 
pitämiseksi kurissa palvelun laa­
dusta tinkimättä 
- sellaisten ihmisten pitkäaikais­
hoito, jotka ovat liian heikkoja 
pystyäkseen itse huolehtimaan 
itsestään; tämä tuo sosiaaliturva­
järjestelmille uusia paineita. 
Muuttuva 
toimintaympäristö 
Vaikka Euroopan maat ovat vau­
raampia kuin koskaan, ja vaik­
ka reaalitulot ovat lyhyitä jaksoja lu­kuun ottamatta kasvaneet jatkuvasti, 
sosiaalisen suojelun järjestelmiin 
kohdistuvat vaatimukset ovat kasva­
neet vaurastumistakin nopeammin. 
Viime vuosina näin on käynyt myös 
makrotalouden piirissä, kun useimpi­
en jäsenvaltioiden hallitukset ovat pi­
täneet ensisijaisina tavoitteina kus­
tannusten kasvun rajoittamista ja 
julkisen talouden lujittamista. (Eu­
roopan kilpailukykyä käsittelevässä 
raportissa Competitive Europe, 
benchmarking the EU against the ex­
perience of Ireland and New Zealand 
esitetty analyysi saattaisi auttaa jä­
senvaltioita päättämään, kuinka ne 
voisivat parhaiten mukauttaa julki­
sen taloutensa ja sosiaalisen suojelun 
järjestelmänsä uuteen tilanteeseen.) 
Vaurastumisesta huolimatta riippu­
vuus tulonsiirroista on useimmissa 
jäsenvaltioissa todennäköisesti voi­
makkaampaa kuin koskaan sodanjäl­
keisenä aikana. Tämän ilmeisen ris­
tiriidan taustalla on väestöllisen, 
sosiaalisen ja taloudellisen kehityk­
sen yhteisvaikutus. Nämä tekijät ovat 
aiheuttaneet sosiaalisen suojelun jär­
jestelmille paineita, joita kestämään 
niitä ei ole suunniteltu. 
Ensinnäkin yleisen eläkeiän (useim­
missa maissa 65 vuotta) ohittaneiden 
määrä on kasvanut suhteessa työikä­
isten määrään, ja sen arvioidaan ka­
svavan vieläkin voimakkaammin tu­
levina vuosina. Unionissa (sen 
nykyisissä 15 jäsenvaltiossa) oli vu­
onna 1986 jokaista 65-vuotiasta tai 
sitä vanhempaa kohti viisi 15-64-
vuotiasta. Vuoteen 1996 mennessä 
65 vuotta täyttäneitten määrä oli ka­
svanut siten, että kutakin tuonikäistä 
kohti oli vain hieman yli neljä työikä­
istä. Viimeisimpien ennusteiden mu­
kaan vuoteen 2020 mennessä työ­
ikäisiä on vain hieman yli kolme 
kutakin 65 vuotta täyttänyttä kohti. 
Aktiivisen taloudellisen toiminnan 
jättäneiden 55-64-vuotiaiden mies­ten määrä on samaan aikaan kasva­
nut merkittävästi. Heitä oli vuonna 
1986 koko ikäryhmästä 43%, kun 
taas vuonna 1996 osuus oli noussut 
jo lähes 50%:iin. Kehityssuunnan 
pysyessä samana eli 65 vuotta täyttä­
neitten suhteellisen määrän kasvun 
kiihtyessä eläkejärjestelmiin kohdis­
tuvat paineet kasvavat tulevina vuo­
sina entisestään. 
Lisäksi 65-vuotiaiden ja sitä van­
hempien keski-ikä nousee, mikä lisää 
paineita terveydenhuoltoon ja so­
siaalipalveluihin (pelkkien tervey­
denhuoltokulujen arvioidaan olevan 
65-74-vuotiaiden kohdalla 2-21/2 
kertaa alle 65-vuotiaiden tasoa suu­
remmat; yli 75-vuotiailla luku on jo 
4—5 kertaa suurempi). Kun 65 vuotta 
täyttäneistä oli vuonna 1996 vähin­
tään 75-vuotiaita 40%, osuuden en­
nustetaan kasvavan 47%:iin vuoteen 
2010 mennessä. Tämä tarkoittaa 
33%:n kasvua vain 14 vuodessa (ke­
skimääräinen vuosikasvu olisi 2%). 
Vaikka väestön kokonaismäärä ka­
svanee samaan aikaan vain 3%:lla, 
"terveydenhuoltonäkökohdilla tar­
kistettu" kasvu onkin jo lähes 10% 
(väestörakenteen tulevan muutoksen 
aiheuttaman terveydenhuoltopalve­
lujen kysynnän kasvun vuoksi). Kun 
vuoden 2010 jälkeen väestön koko­
naismäärän ei oleteta juurikaan mu­
uttuvan, 65 vuotta täyttäneitten mä­
ärän kuitenkin ennustetaan kasvavan 
edelleen. Terveydenhuoltonäkö­
kohdilla tarkistettu kasvu olisi näin 
ollen 72 %:n luokkaa vuodessa. 
Toiseksi, työttömyys on kasvanut 
viime vuosina huomattavasti verrat­
tuna sodanjälkeisen ajan lukuihin. 
Koko unionin keskimääräinen työt­
tömyysaste pysyi 1950-luvulta 1970-
luvun alkupuolelle tasaisesti alle 
3%:n tasolla. Vuoden 1982 jälkeen 
se on pysytellyt itsepintaisesti yli 
8%:ssa - paitsi vuonna 1990, jolloin 
työttömyysaste oli hieman alhaisem-
-5 
pi. Merkittävä osa työikäisistä ei näin 
ollen ole onnistunut saamaan työ­
paikkaa eikä siis ole voinut omalta 
osaltaan kerätä niitä varoja, joita tar­
vitaan eläkeläisten tukemiseen. Sen 
sijaan he ovat lisänneet tarvetta tu­
lonsiirtoihin. 
Työttömyys kestää keskimäärin pi­
tempään kuin 1970-luvun puolivälis­
sä. Vuoden tai pitempään työttömänä 
olleiden määrä kasvoi unionissa 
1980-luvun puoleenväliin mennessä 
yli 5%:iin työvoimasta, mikä merkit­
see yli puolta työttömien kokonai­
smäärästä. Tuosta ajasta 1990-luvun 
alkuvuosiin jatkunut työpaikkojen 
nopea lisääntyminen sai luvun hie­
noiseen laskuun, mutta vuoteen 1996 
mennessä pitkäaikaistyöttömiä oli 
jälleen 5% työvoimasta. Viimeisten 
laskelmien mukaan unionissa oli yli 
8'/2 miljoonaa pitkäaikaistyötöntä. 
Heistä yli 60%:ia eli lähes 5'/2 mil­
joonaa oli ollut työttömänä vähintään 
kaksi vuotta. 
Työttömyyskorvausjärjestelmät su­
unniteltiin alunperin tarjoamaan toi­
meentulotukea väliaikaisesti työttö­
mille, mutta käytännössä tilanne on 
viimeisten kymmenen vuoden aika­
na ollut koko ajan se, että vähintään 
puolet työttömistä tarvitsee kestolta­
an aiempaa pitempää ja lähes poik­
keuksetta kattavuudeltaan laajempaa 
apua. Sitä paitsi pitkäaikaistyöttömy­
yttä kuvaavat luvut eivät paljasta 
riippuvuuden kasvun koko laajuutta. 
Lisäksi joissakin jäsenvaltioissa (eri­
tyisesti Alankomaissa ja Yhdistyne­
essä kuningaskunnassa) on yhä 
enemmän sellaisia yli 50-vuotiaita 
miehiä, jotka on luokiteltu työkyvyt­
tömiksi paljolti siksi, etteivät he on­
nistu saamaan työtä. Määrä on kasva­
nut aivan viime aikoihin asti. 
Toinen tärkeä ilmiö taloudellisessa 
kehityksessä on ollut työssäkäyvien 
naisten osuuden merkittävä ja jatku­va kasvu. Suuntaus alkoi suuressa 
osassa Pohjois-Eurooppaa 1960- ja 
1970-luvulla ja levisi sitten 1980-lu-
vulla eteläisiin jäsenvaltioihin. Vu­
onna 1970 vain noin 40% kaikista 
unionin 25-54-vuotiaista naisista 
kävi työssä tai etsi sitä aktiivisesti. 
1980-luvun puoleenväliin mennessä 
luku oli kasvanut 60%:iin ja vuonna 
1996 jo lähes 70%:iin. Espanjassa ja 
Irlannissa luku nousi pelkästään vii­
meisten kymmenen vuoden aikana 
40%:sta 57%:iin. Seurauksena on ol­
lut paitsi sosiaalipalvelujen eli lasten 
ja iäkkäitten tai heikkokuntoisten 
vanhempien tai isovanhempien hoi­
totarpeen kasvaminen myös se, että 
koko ajan syntyy lisää paineita yksi-
löllistää sosiaalisen suojelun järjes­
telmiin kuuluvia oikeuksia ja ottaa 
palkkatyön väliaikainen keskeyttä­
minen huomioon etuuksien laskemi­
sessa. 
Kysynnän kasvamista on voimista­
nut kotitalouksien rakenteen muuttu­
minen ja etenkin yksin asuvien ja 
yksinhuoltajaperheiden määrän ka­
svu, kun taas ydinperhettä laajempi­
en perheiden määrä on laskenut. 
Vuosina 1986-1996 kotitalouksien 
keskikoko pieneni 5%:lla. Kehitys 
on ollut samanlaista useimmissa 
unionin jäsenmaissa, joskin kotita­
loudet olivat edelleen keskimäärin 
suurempia eteläisissä (2'/2 viisitoista 
vuotta täyttänyttä taloutta kohti) kuin 
pohjoisissa (alle 2 taloutta kohti) jä­
senvaltioissa. Kehityksen taustalla 
on erityisesti vain yhden aikuisen ta­
louksien (vain yksi 15 vuotta täyttä­
nyt) määrän kasvu. Vuonna 1996 
unionin pohjoisosien talouksista lä­
hes joka neljänteen kuului vain yksi 
aikuinen. Vuosikymmentä aiemmin 
osuus oh alle 20%. 
Vuoden 1996 tietojen mukaan noin 
8%:iin yhden aikuisen talouksista 
kuului lapsia. Belgiassa, Itävallassa 
ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa luku oli tosin yli 12%. Suurin osa 
näistä aikuisista oli naisia, ja joissa­
kin osissa unionia he eivät käyneet 
työssä vaan elivät tulonsiirtojen va­
rassa. Esimerkiksi Yhdistyneessä 
kuningaskunnassa noin kaksi kol­
mesta yksinhuoltajaperheestä sai toi­
meentulotukea. 
Yleisesti ottaen voidaan sanoa, että 
työtön EU-kansalainen elää todennä­
köisemmin yksin tai taloudessa, jon­
ka muutkin jäsenet ovat työtä vailla, 
kuin taloudessa, jonka jäsenistä joku 
muu käy työssä ja hankkii näin talou­
delle tuloja. Vuonna 1996 tilanne 
EU:ssa oli se, että 15%:ssa niistä ta­
louksista, joihin kuului työikäinen ai­
kuinen, talouden jäsenistä kukaan ei 
käynyt työssä. Belgiassa, Suomessa 
ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa 
luku oli 20% tai jopa suurempi eli 
huomattavasti keskimääräistä työttö­
myysastetta korkeampi. Yhdistyne­
essä kuningaskunnassa työttömyys 
väheni vuosina 1986-1996 huomat­
tavasti, mutta sellaisten talouksien, 
joiden jäsenistä yksikään ei käynyt 
työssä, määrä kasvoi. Irlannissa, jos­
sa työttömyys väheni vielä enem­
män, tilanne pysyi ennallaan. 
Tärkeimmät 
määrälliset tulokset 
Sosiaalimenojen 
laajuus 
Euroopan maiden sosiaalisen suoje­
lun laajuutta ja siihen liittyvien tulon­
siirtojen kustannuksia voidaan ar­
vioida tyydyttävästi vain ottamalla 
huomioon sekä julkisen talouden 
toiminnasta saadut tulot että siitä ai­
heutuvat menot. Syy tähän on ensin­
näkin se, että useassa jäsenvaltiossa 
tulonsiirroista kannetaan yhä useam­
min veroja ja sosiaaliturvamaksuja, 
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja järjesteaTiien mukauttaminen muutokseen 
jolloin ne ovat veronpalautuksina ja 
muina vastaavina myös osa valtion 
menoja. Toiseksi, tulonsiirtoja voi­
daan periaatteessa suorittaa tehokka­
asti etuuksien lisäksi myös veroetui­
na tai helpotuksina. Tällöin ne 
näkyvät vähentyneinä verotuloina, 
eivätkä niinkään menoina. Tällais­
ten, niin kutsuttujen veromenojen, 
samoin kuin etuuksien verottamisen 
tuoton laajuutta on kuitenkin hyvin 
vaikea arvioida. 
Sosiaalisen suojelun (määriteltynä 
uuden ESPROSS-järjestelmän mu­
kaisesti, jolloin siihen sisältyvät ra­
hana tai luontoisetuina suoritettavat 
sosiaaliturvaan liittyvät tulonsiirrot 
sekä terveydenhuolto) menot vuonna 
1995 olivat 2872% unionin BKT:stä. 
Osuus kuitenkin vaihtelee huomatta­
vasti jäsenvaltiosta toiseen. Suhtees­
sa BKT:hen menot olivat alimmilla­
an Irlannissa 20%, Kreikassa ja 
Portugalissa 21% sekä Espanjassa 
22% ja korkeimmillaan 30% tai 
enemmän Ranskassa, Alankomaissa 
ja kolmessa Pohjoismaassa. Ruotsis­
sa luku oli korkein eli vain hiukan 
alle 36% BKT:stä (kaavio 1). Belgi­
assa, Saksassa ja Itävallassa menot 
olivat hieman alle 30% BKT:stä, 
Yhdistyneessä kuningaskunnassa 
2772% ja Italiassa 2472. (Koska luo­kittelujärjestelmä on uusi, luvut ovat 
väliaikaisia ja ne voivat muuttua, kun 
saatavilla on uutta tietoa - ks. huo­
mautukset ja lähteet sisältävä varsi­
naisen raportin liite) 
Arvojen vaihtelu jäsenvaltioiden vä­
lillä vastaa kutakuinkin BKT per ca­
pita arvon mukaista suhteellista vau­
rautta, ja näin ollen ne kuvastavat 
kunkin maan kykyä kattaa kyseiset 
menot. On kuitenkin ilmeistä, että 
vauraudeltaan samankaltaiset jäsen­
valtiot antavat sosiaaliselle suojelul­
le erilaisen implisiittisen painoarvon. 
Tämä puolestaan heijastaa osittain 
eroja sosiaalisissa rakenteissa (esim­
erkiksi naisten työssäkäynti on 
Pohjoismaissa yleisempää kuin Itali­
assa), väestön ikärakenteessa ja sii­
nä, missä määrin nojaudutaan yksi­
tyisiin järjestelmiin (yksityiset 
eläkkeet sisältyvät vaihtelevassa laa­
juudessa ESSPROS-tietoihin yhtei­
skunnallisen yhteisvastuun tason 
mukaan). 
Eräissä maissa ja erityisesti niissä, 
joissa sosiaalimenojen osuus 
BKT:stä on suuri, etuuksista kanne­
taan veroja ja/tai sosiaalimaksuja. 
Tällöin valtio saa osan maksamistaan 
varoista takaisin veroina ja muina tu­
loina. Tämä osuus on ollut viime vuosina kasvussa. Hallitukset ovat 
pyrkineet kohdentamaan sosiaalitur­
vaa tehokkaammin sitä kaikkein ki­
peimmin tarvitseville ja jakamaan 
kustannukset entistä tasaisemmin. 
Tuoreen tutkimuksen (Net public so­
cial expenditure, OECD, Labour 
Market and Social Policy Occasio­
nal Papers, No. 19) mukaan etuuk­
sista kannettujen suorien verojen ja 
sosiaaliturvamaksujen määrä oli lä­
hes 6% BKT:stä Alankomaissa, yli 
5% Ruotsissa, 4% Tanskassa ja 2'/2% 
Saksassa. Yhdistyneessä kuninga­
skunnassa luku oh käytännöllisesti 
katsoen nolla. Kun otetaan huomioon 
myös välilliset verotulot, joita syntyy 
etuuksien saajien käyttäessä saami­
ansa tulonsiirtoja (joiden taso ei jä­
senvaltioissa vaihtele kovinkaan pal­
jon), tilanne muuttuu siten, että 
sosiaalisen suojelun nettomenoiksi 
saadaan Ruotsissa enää 27% ja mu­
issa neljässä edellä mainitussa maas­
sa 23-2572% BKT:stä. Erot ovat siis 
huomattavasti pienemmät kuin aiem­
min mainitut bruttomenoja kuvaavat 
luvut osoittavat. Nettomääräisen tar­
kastelun perusteella voidaan sitä 
paitsi arvioida, että menot ovat 
BKT:hen suhteutettuina Yhdistyne­
essä kuningaskunnassa hieman suu-
30 Sosiaalisen suojelun kokonaismenot 
jäsenvaltioissa aiheluokittain (karkea luokitus) 
1995 
%BKT:sta 
• Muu (sis. hallinto) 
• Työttömyys 
• Terveydenhoito 
• Vanhuus (sis. lesket Ja orvot) 
IRL P GR E I L UK E14 D 
GR ennakkotieto, el menolajlttalsta jakautumaa B F NL FIN DK S Sosiaalimenojen todellinen kasvu jäsenvaltioissa 
1990-1993 ja 1993-1995 
Vuosimuutos keskimäärin % 
(expenditure deflated by GDP deflator) 
E NL S 1 DK FIN E13 F UK P D GR B A L IRL 
DK 1990-1994 |a 1994-1995, QR |a S el tietoja ennen vuotta 1993 
-7-
Sosiaalisen suojelun nykyaikaJstamlnen ja järjestelmien mukauttaminen muutokseen 
remmat kuin Saksassa ja Alanko­
maissa. 
Esitetyt arviot koskevat vain viittä 
jäsenvaltiota ja vain yhtä vuotta (Eu-
rostat suunnittelee liittävänsä ES-
SPROS-järjestelmään erityisiä, ve­
rovaikutuksia koskevia moduuleja), 
joten ne ovat jossain määrin vain su­
untaa-antavia. Lisävalaistusta so­
siaalisten tulonsiirtojen suhteelliseen 
painoarvoon saadaan tarkastelemalla 
Euroopan yhteisön kotitaloustiedus-
telun (ECHP) tietoja kotitalouksien 
saamista nettoetuuksista. Tutkimuk­
sessa rajataan etuudet rahasuorituk­
siin ja jätetään terveydenhuollon ta­
paiset luontoisedut tarkastelun 
ulkopuolelle. Kaikki yksityiset eläk­
keet otetaan kuitenkin huomioon. 
ECHP-tietojen mukaan tulonsiirrot 
muodostivat unionissa vuonna 1993 
keskimäärin hieman yli 30% kotita­
louksien nettotuloista (tässä yhtey­
dessä unioniin ei lasketa Itävaltaa, 
Ruotsia ja Suomea, joita ei tarkastel­
tu ECHP:n ensimmäisessä vaihees­
sa.) 
Jäsenvaltioiden väliset erot muodos­
tuvat tässä tarkastelussa erilaisiksi 
kuin tarkasteltaessa bruttotuloja 
suhteessa BKT:hen. Tulonsiirrot oli­
vat suurimpia Belgiassa ja Ranskas­
sa, joissa niiden osuus kotitalouksien 
nettotuloista oli 36% (Ranskaa ko­
skeva luku on tosin hiukan liian kor­
kea, koska tulonsiirrot lasketaan 
bruttomääräisinä vähentämättä niistä 
kannettavaa suhteellisen pientä ve­
roa). Seuraavana on sosiaalimenoi­
hin selvästi unionin keskiarvoa vä­
hemmän varoja käyttävä Italia, 
hieman alle 33%:llaan. Tulonsiirrot 
vastasivat keskiarvoa Tanskassa ja 
Alankomaissa sekä Espanjassa, jossa 
BKT:hen suhteutetut sosiaalimenot 
ovat Italian tavoin pienet. Selvästi 
alle keskiarvon maita olivat Saksa, 
Irlanti, Luxemburg ja Yhdistynyt ku­
ningaskunta (noin 27% nettotulois­ta). Pienimmillään tulonsiirtojen 
osuus oli Kreikassa (25%) ja Portu­
galissa (22%), mikä vastaa sosiaali­
menoja kuvaavia lukuja. 
Tällä hetkellä ei ole käytettävissä 
luotettavia arvioita verovaikutuksis­
ta, ja niiden jättäminen tarkastelun 
ulkopuolelle vääristänee ESSPROS-
ja ECHP-tietojen antaman kuvan 
vertailtavuutta. Näin siitäkin huoli­
matta, että määrät näyttävät useim­
miten olevan varsin vähäisiä (poik­
keuksia tosin on, esimerkiksi 
Yhdistyneen kuningaskunnassa my­
önnetään sangen merkittäviä vero­
helpotuksia yksityisistä eläkemaksu­
ista). 
Sosiaalimenojen 
rakenne 
Vanhuuseläkkeet ovat unionissa var­
sin selvästi suurin menoerä. Vuonna 
1995 niiden osuus sosiaalimenoista 
oli 42'/2% eli 12% BKT:stä. Italiassa 
osuus oli huomattavasti suurempi 
kuin missään muussa jäsenvaltiossa 
(lukuun tosin sisältyy joitakin tulon­
siirtoja, jotka muissa maissa makse­
taan muilla nimikkeillä), nimittäin 
60% (1572% BKT:stä). Toista ääri­
päätä edustivat Suomi 32%:lla 
(1072% BKT:stä) ja Irlanti vain 
25%:lla (5% BKTrstä). Irlannin luku 
kuvastaa eläkeikäisen väestönosan 
suhteellista pienuutta, Italian luku 
puolestaan päinvastaista tilannetta -
Italian tässä mielessä epäsuotuisaa 
ikärakennetta korostaa tosin varhai-
seläkeläisten suuri määrä. 
Vaikka korkeaa työttömyyttä pide­
tään usein tärkeimpänä syynä korkei­
siin sosiaalimenoihin, työttömille su-
unnattujen tulonsiirtojen osuus 
kokonaismenoista oli unionissa vu­
onna 1995 todellisuudessa vain 8% 
(hieman alle 272% BKT:stä). Niihin 
käytettiin vähemmän varoja kuin työkyvyttömyysetuuksiin ja vain 
hieman enemmän kuin perhe-etuuk­
siin. Vain Belgiassa, Tanskassa, Suo­
messa ja Ruotsissa työttömyysetuuk­
sista aiheutuvien menojen osuus oli 
merkittävästi yli 3%:ia BKT:stä 
(kussakin maassa 4-5%). 
On kuitenkin huomattava, että nämä 
menot ovat vain pieni osa kustannuk­
sista, joita työttömyydestä aiheutuu 
sosiaalisen suojelun järjestelmälle. 
Veroista ja maksuista kerättävä 
pääoma pienenee työttömyyden vu­
oksi, ja menot lisääntyvät myös mu­
illa aloilla. Osa työkyvyttömyys- ja 
perhe-etuuksien, samoin kuin sosiaa­
lisen syrjäytymisen vaatimista, me­
noista liittyy käytännössä työttömyy-
teen (tai yleisemmin ottaen 
työpaikkojen vähyyteen). Sama voi­
daan todeta suuresta osasta varhaise-
läkemenoista (jotka noin puolessa jä­
senvaltioista sisällytetään osaksi 
vanhuuseläkkeitä ESSPROS-luokit-
telun mukaisesti). Alankomaissa ja 
Yhdistyneessä kuningaskunnassa 
kulutettiin vuonna 1995 huomatta­
vasti enemmän varoja työkyvyttö­
myysetuuksiin (472% BKT:stä) kuin 
työttömyysetuuksiin (3%). Asumi­
sen tukemiseen ja sosiaalisen syrjäy­
tymisen vastaisiin toimiin kulutettiin 
unionissa samaan aikaan prosentin 
verran BKT:stä (Tanskassa, Ruotsis­
sa ja Yhdistyneessä kuningaskunnas­
sa yli 2% BKT:stä). 
Menoeristä toiseksi suurin on tervey­
denhuolto. Sen osuus kokonaiskulu­
ista oli 22% niin koko unionin tasolla 
kuin kaikissa jäsenvaltioissakin, 
Tanskaa (vain 14%) lukuun ottamat­
ta. Tämä vastaa 6%:ia BKT:stä. Osu­
us vaihtelee Tanskan ja Italian alle 
5%:sta Ranskan 772%:iin, joka puo­
lestaan on huomattavasti korkeampi 
luku kuin missään muussa jäsenval­
tiossa. 
8-
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja järjestelmien mukauttaminen muutokseen 
Sosiaalimenojen kasvu 
Sosiaaliseen suojeluun käytettyjen 
varojen osuus BKT:stä kasvoi vuosi­
na 1990-1995 hiukan vajaasta 
26%:sta 2872%:iin. Vertailun vuoksi 
mainittakoon, että 1980-luvulla ka­
svu oli BKT.hen suhteutettuna noin 
1% (aiemman ESSPROS-määritel-
män mukaan). Menot kasvoivat kai­
kissa jäsenvaltioissa Alankomaita lu­
kuun ottamatta. Siellä ne hieman 
vähenivät. (Nettomuutoksesta ei va­
litettavasti ole saatavilla arvioita. Se 
lienee kuitenkin ollut vähäisempi.) 
Kasvu kuvastaa kuitenkin pitkälti 
myös BKT:n kasvun hidastumista 
1990-luvulla. BKT.n vuosikasvu on 
tällä vuosikymmenellä hidastunut 
alle 172%:iin, kun se 1980-luvulla oh 
lähes 272%. Lisäksi sosiaalimenojen 
kasvu rajoittui lamavuosiin 1990— 
1993, jolloin BKT ei kasvanut juuri 
ollenkaan. Vuosina 1993-1995 unio­
nin sosiaalimenojen suhde BKT:hen 
laski keskimääräisesti; kasvua ta­
pahtui vain Belgiassa, Saksassa ja 
Itävallassa, kun taas muualla menot 
vähenivät. Osittain tämä johtui 
BKT:n hienoisesta elpymisestä, mut­
ta syynä oli myös sosiaalisen suoje­
lun kasvun merkittävä hidastuminen 
vuoden 1993 jälkeen. Jossain määrin 
tämän voidaan katsoa kuvastavan 
työttömyystilanteen vakiintumista 
lamavuosina koetun voimakkaan ka­
svun jälkeen. 
Sosiaalimenojen todellinen kasvu 
(yleinen inflaatio huomioon otettu­
na) oli unionissa vuosina 1990-1993 
noin 472% vuodessa BKT:n kasvaes­
sa tuskin lainkaan. Vuosien 1993— 
1995 aikana menot kasvoivat l72% 
vuodessa (kaavio 2). Todellinen ka­
svu hidastui jälkimmäisen jakson ai­
kana kaikkialla muualla paitsi Belgi­
assa ja Irlannissa (jossa BKT.n 
vuosikasvu oli yli 9%). Kun luvuista 
luetaan pois työttömyysetuudet, joi­den todellinen määrä laski vuosina 
1993-1995, menojen keskimääräi­
nen kasvu on ollut vuoden 1993 jäl­
keen enää puolet kolmea vuotta ai­
emmasta tasosta. 
Eniten sosiaalimenot kasvoivat kau­
della 1990-1995 Portugalissa (6-7% 
BKT:stä), jossa pyrittiin saattamaan 
suojelu vastaavalle tasolle kuin unio­
nin pohjoisosissa, ja Suomessa, jossa 
työttömyys kasvoi jyrkemmin kuin 
missään muualla. Alankomaissa me­
not puolestaan hieman vähenivät 
suhteessa BKT:hen, kun taas Irlan­
nissa ja Italiassa kasvu oli huomatta­
vasti keskiarvoa vähäisempää (alle 
1 %). Irlannissa sekä B KT että sosiaa­
limenot kasvoivat voimakkaasti ja 
Italiassa hitaasti. 
Työttömyysetuuksien ohella vanhuu-
seläkkeitten ja terveydenhuoltomeno­
jen määrä kasvoi tarkasteluaikana voi-
makkaimmin (vanhuuseläkkeet 
l%:lla ja terveydenhuoltomenot 
72%:lla unionin BKT:stä). Tämä ku­
vastaa osittain väestön ikääntymistä. 
Vuosina 1993-1995 terveydenhuolto­
menojen määrä BKT:hen suhteutettu­
na tosin laski eräissä maissa, kun taas 
vanhuuseläkkeitten määrä nousi sa­
man verran tai hiukan vähemmän kuin 
BKT:n kasvoi. 
Rahoituslähteet 
Sosiaaliseen suojeluun kiinnitetään 
politiikassa edelleen paljon huomio­
ta. Koko unionin alueella on erityi­
sesti pyritty vähentämään välillisiä 
työvoimakustannuksia osana pyrki­
myksiä saada aikaan uusia työpaik­
koja. Tämä komission valkoisessa 
kirjassaan Kasvu, kilpailukyky ja ty­
öllisyys ehdottama tavoite on vahvis­
tettu useassa Eurooppa-neuvoston 
kokouksessa - erityisesti vuoden 
1996 lopulla Dublinissa - sekä vuo­
den 1997 lopulla hyväksytyissä työl­lisyyden suuntaviivoissa. Toistaisek­
si ei kuitenkaan ole juurikaan merk­
kejä siitä, että työvoimakustannusten 
(verot ja sosiaalimaksut) taso olisi 
laskenut. Laskennallisen veroasteen 
arvioidaan itse asiassa nousseen: vu­
onna 1981 se oh 35% ja vuonna 1995 
jo 42%. (Dublinin Eurooppa-neuvos­
ton vuoden 1996 lopulla perustama 
veropoliittinen työryhmä käsittelee 
parhaillaan verotusta koskevien toi­
mintatapojen yhtenäistämistä unio­
nissa.) 
Sosiaalista suojelua rahoitetaan kai­
kissa jäsenvaltioissa osittain sosiaali­
turvamaksuilla, joita kannetaan 
pääasiassa työtuloista, ja osittain 
yleisillä verovaroilla. Joissakin mais­
sa (Belgiassa, Ranskassa ja Luxem­
burgissa) on viime vuosina otettu kä­
yttöön "korvamerkittyjä" veroja. 
Viimeisimpien (vuoden 1995) luku­
jen mukaan rahoituksesta 65% tulee 
unionissa sosiaalimaksuista. Näistä 
60% on peräisin työnantajien laki­
sääteisistä ja vapaaehtoisista maksu­
ista (vastaa 40%:ia kokonaisrahoi­
tuksesta) ja 30% veroista - tämä 
osuus on käytännössä kokonaan 
lähtöisin yleisistä veroista. 
Näiden kahden rahoituslähteen 
suhteellinen painoarvo vaihtelee ma­
asta toiseen, mikä kuvastaa itse jär­
jestelmän kehityshistoriaa. Niissä jä­
senvaltioissa, joissa järjestelmän 
pohjana on työssäkäyvien sosiaaliva­
kuutuksen järjestäminen eli nk. Bi-
smarck-järjestelmä (näitä maita ovat 
Benelux-maat, Ranska, Saksa ja Itä­
valta), sosiaaliturvamaksujen osuus 
rahoituksesta on edelleen kaksi kol­
masosaa - Ranskassa jopa 77%). 
Pohjoismaissa, Yhdistyneessä ku­
ningaskunnassa ja Irlannissa järjes­
telmä pohjautuu sosiaaliavun tarjoa-
miseen sitä tarvitseville -
Beveridge-järjestelmään -, ja näissä 
maissa sosiaaliturvamaksujen osuus 
kokonaisrahoituksesta on alle puolet 
-9 
Sosiaalisen suojelun nykyäkaistaminen ja järjestelmien mukauttaminen muutokseen 
(Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja 
Irlannissa 40% tai alle, Tanskassa 
vain 2372%). Eteläisistä jäsenvaltio­
ista sosiaaliturvamaksujen osuus tu­
loista on vähintään kaksi kolmannes­
ta Kreikassa, Espanjassa ja Italiassa 
ja Portugalissa sosiaalimaksujen 
osuus on hieman alle puolet. 
Tanskaa ja Alankomaita lukuun otta­
matta kaikissa jäsenvaltioissa työ­
nantajat maksavat sosiaaliturvamak­
suista huomattavasti suuremman 
osan kuin suojan kohteet. Asetettujen 
poliittisten tavoitteitten mukaisesti 
on 1990-luvulla kuitenkin jo jossain 
määrin siirrytty muihin rahoitus­
lähteisiin. Tarkasteltaessa koko unio­
nia huomataan, että vuosina 1990— 
1995 työnantajien sosiaalimaksujen 
osuus kokonaismäärästä laski 
43%:sta 3972%:iin, kun taas suojan 
kohteilta kerättyjen maksujen osuus 
kasvoi 2272:sta 2372:een prosenttiin. 
Muutos tapahtui kaikissa jäsenval­
tioissa paitsi Tanskassa ja Alanko­
maissa, joissa työnantajien maksuo­
suus on suhteellisen pieni, ja 
Belgiassa. Erityisen merkittävä mu­
utos oli Portugalissa ja Suomessa, 
joissa työnantajien suhteellinen mak­
suosuus pieneni noin 20%. 
Tietojen perusteella vaikuttaa siltä, 
että vuosina 1990-1995 työnantaja­
maksut kasvoivat suhteessa työvoi-
makuluihin koko unionissa, kun ne 
pysyivät käytännössä muuttumatto­
mina BKT:hen suhteutettuina. Näin 
oli siitäkin huolimatta, että maksujen 
osuus sosiaalisen suojelun kokonais­
rahoituksesta väheni. Hallitukset 
ovat pyrkineet vapauttamaan työnan­
tajat joistakin sosiaalisesta suojelusta 
aiheutuvista kuluista. Kulut ja rahoi-
tusvaatimukset ovat kuitenkin kasva­
neet nopeammin kuin BKT ja vero­
pohja, josta maksut on kerättävä, ja 
siksi tavoite ei yleensä ole toteutunut. 
Työnantajamaksut kasvoivat suhte­
essa työvoimakuluihin (tai työnteki­jöiden varsinaisilla palkoilla mitat­
tuihin kokonaispalkkakuluihin) Por­
tugalia ja Irlantia lukuun ottamatta 
kaikissa jäsenvaltioissa, joista tietoja 
on saatavissa. (Kreikasta, Luxem­
burgista ja Ruotsista ei tietoja ole 
käytössä.) 
Merkittävää rahoitukseen liittyvää 
kehitystä oli vain harvoissa maissa 
käyttöönotettujen korvamerkittyjen 
verojen (Ranskassa niiden osuus tu­
loista nousi vuosina 1990-1995 
372%:sta 8:%:iin) lisäksi vanhuuse­
läkkeen ja muiden etuuksien saajilta 
kerättyjen maksujen lisääntyminen. 
Tämä kuvastaa sekä eläkeläisten 
reaalitulojen kasvamista että halua 
tasoittaa rahoitusvastuuta eri väestö­
ryhmien kesken. Maksuilla on mer­
kittävä osuus rahoituksessa kuiten­
kin vain Alankomaissa (872%) ja 
Saksassa (4%). 
Työttömyysetuuksien 
tasot 
Eurooppalaisen kotitaloustieduste-
lun tiedot antavat ensi kerran 
mahdollisuuden vertailla työttömien 
saamien etuuksien todellista tasoa eri 
puolilla unionia. (Aiemmin oli tur­
vauduttava erilaisten mallien antami­
in tuloksiin - k.?,.Sosiaalinen suojelu 
Euroopassa 1995, luku 4. Vaikka 
mallit antaisivatkin asianmukaisen 
kuvan sovellettujen etuus-ja verojär­
jestelmien piirteistä, on vaikea sanoa 
kuinka edustavia niiden kuvaamat ta-
paukset todellisuudessa ovat.) 
ECHP:n tiedot osoittavat, että etuus­
järjestelmälle ominaiseksi katsottu 
piirre saada ihmiset välttämään työn­
hakua vaihtelee käytännössä merkit­
tävästi unionin eri osissa. Ensinnä­
kin, noin neljännes työttömänä 
vähintään kolme kuukautta olleista 
25-64-vuotiaista unionin kansalai­
sista ei vuonna 1993 saanut mitään 
etuuksia (he ovat kuitenkin voineet saada muita tukia sen takaamiseksi, 
etteivät heidän tulonsa jäisi vähim­
mäistason alle). Heidän osuutensa 
vaihteli kuitenkin voimakkaasti: 
alimmillaan se oli 5% tai vähemmän 
Belgiassa, Tanskassa, Saksassa ja 
Yhdistyneessä kuningaskunnassa, 
Irlannissa hiukkasen suurempi ja 
Kreikassa, Italiassa ja Portugalissa 
noin kaksi kolmannesta (Alanko­
maista, Itävallasta, Suomesta ja Ru­
otsista ei ole vertailukelpoisia tietoja 
ECHP:ssä, ja Luxemburgista tietoja 
ei ole kerätty riittävästi.) 
Toiseksi, ne jotka etuutta saivat, sai­
vat kuukaudessa käteen vain hieman 
yli 50% työnteosta saatavista netto-
kuukausiansioista. (On huomattava, 
että nämä nettokuukausiansiot saat­
toivat olla sekä töistä, joihin he siir­
tyivät työttöminä oltuaan, että töistä, 
joita he tekivät ennen työttömyyttä.) 
Portugalissa vastaava suhde oli yli 
75% (etuuksia tosin sai vain kolman­
nes työttömistä) ja Tanskassa, Ran­
skassa ja Irlannissa 60-65%, kun taas 
Kreikassa ja Yhdistyneessä kuninga­
skunnassa luku oli vain 25% (kaavio 
3). Belgiassa ja Saksassa etuudet oli­
vat unionin keskitasoa, Espanjassa 
hieman sen yli ja Italiassa hieman 
alle. (On huomattava, että nämä luvut 
liittyvät vain työttömyysetuuksiin, ja 
kyseiset henkilöt voivat saada myös 
muita tulonsiirtoja, jotka voivat vaik­
uttaa etuuksien tasoon työtuloon ver­
rattuna - ks. täydellisen kertomuksen 
luku 4.) 
Kolmanneksi, vähintään 80: aa pro­
senttia nettotyötuloista vastaavaa 
työttömyysetuutta (olettaen, että 
heidän ECHP-tietojen perusteella la­
sketut keskimääräiset kuukausitu­
lonsa heijastavat palkkaa, jonka he 
saavat työttömyyden jälkeen saamis­
taan työpaikoista) saavien työttömi­
en osuus oh suhteellisen pieni useim­
missa tarkastelluista jäsenvaltioista. 
(Miesten kohdalla osuus oli noin 
- 10-
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja järjesteenlen mukauttaminen muutokseen 
20% tai vähemmän kahdeksassa 
kymmenestä tarkastellusta maasta, 
toisin sanoen kaikissa maissa Irlantia 
ja Portugalia lukuun ottamatta, alle 
6% Kreikassa ja Italiassa. Naisia ku­
vaava luku oli puolestaan noin 20% 
tai vähemmän seitsemässä maassa, 
mutta Saksassa ja Ranskassa arviolta 
kolmannes ja Tanskassa noin 50%.) 
Lukuja on kuitenkin tulkittava varo­
vaisesti, sillä eräissä alhaisen etuus-
tason maissa (erityisesti Yhdistyne­
essä kuningaskunnassa) työttömälle 
voidaan myöntää tuloja täydentä­
mään erilaisia ECHP-tietoihin kuu­
lumattomia etuuksia, kuten asumis­
tukea. (On tärkeää ottaa huomioon 
myös tietojen luonne. Tiedot on esi­
tetty täydellisen kertomuksen luvus­
sa 4 sekä huomautukset ja lähteet 
sisältävässä liitteessä.) Vaikka nämä 
lisätuet ovat merkittäviä, ne tuskin 
muuttavat saatua kuvaa merkittäväs­
ti. Osasyynä tähän on, että niitä voi 
usein saada myös heikosti palkattua 
työtä tekevä, ja juuri sellainen työ­
paikka on työelämään palaavilla 
työttömillä yleinen. (ECHP-tiedot 
osoittavat, että osan vuolta 1993 työt­
tömänä olleiden kuukausitulot olivat 
useimmissa tapauksissa huomatta­
vasti keskimääräisiä tuloja pienem­mät — ks. täydellisen kertomuksen 
luku 4.) 
Köyhyyden 
lievittäminen 
Kun sosiaalimenojen rajoituksia ki­
ristetään, kaikissa jäsenvaltioissa py­
ritään yhä voimakkaammin jakama­
an verotulot mahdollisimman 
tehokkaalla tavalla. ECHP:n tiedot 
kotitalouksien tuloista antavat käsi­
tyksen siitä, missä määrin tulonsiir­
rot kohdennetaan kaikkein köyhim­
mille eli miten niillä onnistutaan 
lievittämään suhteellista deprivaatio-
ta ja tasoittamaan tuloeroja. Tässä 
yhteydessä on kuitenkin korostetta­
va, että tämä on vain yksi unionin 
sosiaalisen suojelun järjestelmien ta­
voitteista. 
ECHP:n mukaan sosiaalisten tulon­
siirtojen (yksityiset eläkkeet mukaan 
lukien) osuus kotitalouksien nettotu­
loista oli vuonna 1993 koko unionis­
sa noin 30%, kuten edellä jo todettiin. 
Noin 37%>:lle kotitalouksista tulonsi­
irrot olivat tärkein tulonlähde. Ilman 
tulonsiirtoja kotitalouksista lähes 
40% olisi jäänyt tulotasoltaan alle 
puoleen maan keskiarvosta (tätä käy­
tetään yleisesti suhteellisen köyhyy­den osoittimena, ja Eurooppa-neu-
vosto hyväksyi tämän työskentely-
määritelmän joulukuussa 1984) ) ja 
useat täysin vaille tuloja. Osuus 
vaihteli jäsenvaltiosta toiseen verrat­
tain vähän. Belgiassa, Irlannissa ja 
Yhdistyneessä kuningaskunnassa se 
oli noin 42%, Tanskassa, Saksassa, 
Kreikassa, Luxemburgissa ja Alan­
komaissa 36-37% (kaavio 4). 
Unionin kotitalouksista keskimäärin 
17%:n tulotaso jäi tulonsiirtojen ja 
verojen jälkeen alle puoleen maan 
keskiarvosta. Yhdistyneessä kunin­
gaskunnassa, Irlannissa ja Kreikassa 
osuus oh yli 20% ja Portugalissa noin 
29%. Espanjassa, Ranskassa ja Itali­
assa osuus oli unionin keskitasoa 
(15-19%), Benelux-maissa ja Sak­
sassa 13-14% ja Tanskassa alle 9%. 
Tulonsiirroilla onnistuttiin vähentä­
mään alle 50% :n tulotasoon jäävien 
kotitalouksien osuutta tehokkaim­
min Belgiassa ja Tanskassa, joissa 
vähenemä oli 29 prosenttiyksikön lu­
okkaa. Tosin Tanska pääsi tulokseen 
suhteellisesti pienemmin tulonsiir­
roin (30% kotitalouden nettotuloista) 
kuin Belgia (37%). Tulonsiirtojen 
vaikutus oli verrattain suuri myös 
Ranskassa ja Alankomaissa (24-25 
prosenttiyksikköä). Ranskassa tulon­
siirrot olivat laajuudeltaan Belgian 
90 r Työttömyysetuuden keskimääräinen korvaavuus 
25-64-vuotiailla miehillä ja naisilla 
jäsenvaltioissa 1993 
Työttömyysetuuden ja palkkatulojen suhde (%) 
OR UK I IRL DK Tulonsiirtojen laajuus ja vaikutus kotitalouksiin, 
joiden nettotulot ovat alle 50 % keskiarvosta, 1993 
% kotitalouksista • Ennen tulonsiirtoja 
•Tulonsiirtojen jälkeen 
DTulonsiirrot nettotuloista (%) % nettotuloista 
B DK QR E 
-11 
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja järjestelmien mukauttaminen muutokseen 
luokkaa (jopa silloin, kun otetaan 
huomioon edellä mainittu Ranskan 
tulonsiirtoja kuvaava liian suuri 
luku), ja Alankomaissa ne vastasivat 
Tanskan lukuja. 
Kreikassa osuus pieneni puolestaan 
vain 14 ja Portugalissa vain hieman 
yli 10 prosenttiyksikköä. Tulonsiir­
tojen laajuutta (25% kotitalouden 
nettotuloista Kreikassa ja 22% Portu­
galissa) ajatellen niiden teho köyhyy­
den lievittäjinä oli kummassakin ma­
assa hyvin samantasoinen. 
Molemmissa maissa tulonsiirrot ei­
vät kohdennu niin hyvin kaikkein 
köyhimmille kuin muissa jäsenval­
tioissa. (Noin 70% tulonsiirroista 
menee kotitalouksille, jotka ilman tu­
lonsiirtoja jäävät tulotasoltaan alle 
puoleen maan keskiarvosta. Koko 
unionissa vastaava osuus on 77%.) 
Alle 50%:n tulotasoon jäävien koti­
talouksien osuus väheni unionin mu­
issa osissa 20-23 prosenttiyksikköä. 
Tässäkin tapauksessa tulonsiirtojen 
taso vaihteli maittain siten, että se oli 
esimerkiksi Italiassa korkeampi (23 
prosenttiyksikköä) kuin Saksassa (20 
prosenttiyksikköä). 
Kreikassa ja Portugalissa sosiaaliset 
tulonsiirrot vaikuttivat tulonjakoon 
verrattain vähän, mikä kuvastaa nii­
den epätasaista jakautumista kotita­
louksien välillä: jotkut kotitaloudet 
saavat huomattavan rahamäärän, kun 
taas toiset saavat suhteellisen vähän. 
Tilanne oli tämä erityisesti keskeisen 
osan tulonsiirroista muodostavien 
vanhuuseläkkeitten kohdalla - sama 
koski tosin esimerkiksi Italiassa 
myös muita tulonsiirtoja (työttömyy­
setuudet, perheavustukset jne.). Tar­
kasteltaessa koko unionia havaittiin 
jälkimmäisistä tulonsiirroista 19%:n 
kohdistuvan niille 17%:lle kotitalo­
uksista, joiden tulot tulonsiirtojen 
jälkeen jäivät alle 50%:iin keskiar­vostapa 37%:n niille 30%:lle, joiden 
tulot alittivat 65% keskiarvosta. 
Vanhuuseläkkeistä puolestaan 19% 
suuntautui niille 15%:lle unionin ko­
titalouksista, joiden tulot tulonsiirto­
jen jälkeen olivat yli puolitoistaker­
taisia keskiarvoon nähden (28% 
Kreikassa ja Portugalissa 16-
17%:lle näistä kotitalouksista, 25% 
Ranskassa 13%:lle ja 29% Alanko­
maissa 15%:lle). Neljässä maassa -
Belgiassa, Irlannissa, Luxemburgis­
sa ja erityisesti Tanskassa - alemman 
tulotason talouksien osuus eläkkeistä 
oli suurempi kuin niiden osuus koti­
talouksista. 
Politiikan tuoreet 
muutokset 
Eurooppalaiset valtiot ovat vas­
tanneet edellä kuvattuun meno­
kehitykseen etsimällä keinoja, joilla 
voitaisiin ensinnäkin pitää menojen 
kasvu kurissa ja toisaalta muuttaa po­
litiikkaa aktiivisemmaksi vähentäen 
siten tulonsiirroista riippuvaisten 
määrää. Keskeistä monissa äskeisis­
sä uudistuksissa on politiikan akti­
vointi eli siirtyminen passiivisesta tu­
lotuesta aktiiviseen tukeen, jolla 
rohkaistaan työttömiä ottamaan vas­
taan palkkatyötä lisäämällä työn ho­
ukuttelevuutta ja auttamalla ihmisiä 
osallistumaan yhteiskuntaan ja työe­
lämään. Tämän vuoksi on otettu kä­
yttöön toimia, joilla lisätään työttö­
mien työllistettävyyttä, parannetaan 
heidän pääsyään koulutukseen ja am­
matinvalinnanohjaukseen sekä aute­
taan heitä työnhaussa. 
Toimenpiteitä ei ole rajoitettu pelkä­
stään rekisteröityihin työttömiin, 
vaan sitä sovelletaan myös muihin 
valtion pitkäaikaisesta tuesta riippu­
vaisiin ryhmiin, erityisesti vammai­
siin, jotka mahdollisesti voisivat ja haluaisivat tehdä työtä, yksinhuol­
tajiin ja varhaiseläkkeelle siirtyviin. 
Riippuvuuden ja menojen vähentä­
misen lisäksi tavoitteena on torjua 
sosiaalista syrjäytymistä auttamalla 
kyseisiä henkilöitä löytämään entistä 
mielekkäämpi paikka yhteiskunnas­
sa ja mahdollisuus vaikuttaa yhtei­
skunnan hyvinvointiin. 
Lisäpontta toimenpiteille on antanut 
väestön ikääntyminen. Sen kautta on 
lisäksi ryhdytty kiinnittämään tar­
kempaa huomiota terveydenhuolto­
menojen kasvuun, sillä iäkkäitten 
osuus niistä on heidän määräänsä 
nähden suhteettoman suuri. On myös 
huomattu, että pitkäaikaishoidon jär­
jestämiseen tarvitaan uusia keinoja. 
Huoli tämän uuden tarpeen tyydyttä­
misestä on hyvä esimerkki siitä, kuin­
ka unionin eri puolilla nykyään suhtau­
dutaan sosiaaliseen suojeluun. Vaikka 
painopiste on kustannusten kurissapi­
tämisessä ja menojen karsimisessa si­
ellä, missä se on mahdollista, missään 
ei aseteta kyseenalaiseksi periaatetta, 
jonka mukaan kaikille tarvitseville 
suojan antava yleinen järjestelmä pitää 
säilyttää. Yhä vilkkaammin keskustel­
laan kuitenkin siitä, kuinka pitkälle so­
siaaliturvajärjestelmiä olisi laajennet­
tava, mitä riskejä niiden pitäisi kattaa 
ja etenkin siitä, missä valtion vastuun 
tulisi loppua ja yksilön vastuun alkaa. 
Samalla korostetaan yhä enemmän ak­
tiivisia toimia ja työllisyyttä lisäävän 
politiikan tukemista. Jäsenvaltiot sopi­
vat työllisyyden lisäämisen tärkeim­
mistä suuntaviivoista Luxemburgin 
työllisyyshuippukokouksessa. 
Etuuksien 
myöntämiskriteerien 
tiukentaminen 
Useissa jäsenvaltioissa (etenkin 
Alankomaissa ja Ruotsissa) on sitten 
vuoden 1993 (ECHP:n tiedot koske-
12 
un 
vat tuota vuotta) tiukennettu etuuksi­
en saamisen ehtoja, kun taas Espan­
jassa, Itävallassa ja Suomessa etuuk­
sien saamiseksi vaaditaan maksettuja 
vakuutusmaksuja entistä pitemmältä 
ajalta. Myös etuuksien arvoa on la­
skettu esimerkiksi Saksassa ja Suo­
messa, jossa niiden indeksitarkistuk­
set jätettiin tekemättä 1995 ja 1996. 
Ruotsissa etuuksien tasoa laskettiin 
ensin 90:stä 80:aan ja sen jälkeen 
75:een prosenttiin vuonna 1996, 
mutta toisaalta vuonna 1997 taso pa­
lautettiin 80 prosenttiin. 
Eräissä jäsenvaltioissa on lisäksi ly­
hennetty aikaa, jonka oikeus työttö­
myysvakuutukseen perustuvaan etu­
uteen on voimassa. Yhdistyneessä 
kuningaskunnassa 1996 käyttöön 
otettu Job Seeker's Allowance ly­
hensi tuota aikaa vuodesta kuuteen 
kuukauteen (minkä jälkeen etuus 
muuttuu tarveharkintaiseksi). Tan­
skassa kausi lyheni vuonna 1995 
yhdeksästä vuodesta seitsemään ja 
vuonna 1996 viiteen vuoteen - aika 
on kuitenkin pisimpiä unionissa (kol­
men viime vuoden aikana on kuiten­
kin entistä tehokkaammin pyritty 
saamaan työttömät mukaan aktiivisi­
in ohjelmiin). Belgiassa etuuksien 
maksaminen on vuodesta 1996 voitu 
lopettaa työttömän oltua työttömänä 
5 Aktiivisen ja passiivisen tydmarkkinapolitiikan 
menot unionissa 1990-1996 
%BKT:sta % tyovolmasta 
TyOttOmyysaste 
M^Bk|^^^^ 10 
Paaallvlnsn poiitllkKa^^^^^^^^^^H 
BBjjj^^^^^H 6 
^s^ammm^s^awmmmm^awwm 0 
1990 1991 1992 1993 1994 ,1995 1996 yli puolitoistakertaisen ajan alueelli­
seen keskiarvoon verrattuna (aiem­
min kerroin oli kaksi). 
Työnteon 
kannustimien 
voimistaminen 
Etuuksien leikkaaminen ja myöntä­
miskriteerien tiukentaminen lisäävät 
jo sinänsä työn houkuttelevuutta. 
Eräissä maissa on otettu käyttöön 
myös muita toimenpiteitä, joilla ty­
önteosta tehdään houkuttelevampaa 
ja jossain tapauksissa helpompaa to­
teuttaa. Työssäkäyville suunnattuja 
etuuksia, joilla lisätään käteen jäävää 
tuloa matalapalkkaisissa työtehtävis­
sä, on tällä hetkellä käytössä vain 
Yhdistyneessä kuningaskunnassa 
(esimerkiksi Family Credit) ja Irlan­
nissa (Family Income Supplement). 
Tähän saakka etuuksia on saanut 
vain, jos huollettavana on lapsia, 
mutta Yhdistyneessä kuningaskun­
nassa vuonna I996 käynnistetyssä 
kokeilussa niitä myönnetään myös 
lapsettomille matalapalkkaisissa työ­
tehtävissä työskenteleville. 
Työssäkäyville suunnattua etuutta 
saavien määrä on viime aikoina li­
sääntynyt molemmissa maissa, kun 
etuusoikeuden 
perusteena ole­
via tulorajoja on 
korotettu. Toi­
mia on suunnat­
tu erityisesti yk-
sinhuoltajiin: 
Irlannissa otetti­
in vuonna 1997 
käyttöön uusi 
tälle ryhmälle 
suunnattu etuus. 
Myös Yhdisty­
neessä kuninga­
skunnassa alet­
tiin hiljattain 
tarjota lasten­hoitoapua matalapalkkaisissa amma­
teissa työskentelevien huoltajien, 
myös yksinhuoltajien, perheille. 
Yhdistyneessä kuningaskunnassa sa­
moin kuin muualla on pyritty rohkai­
semaan työttömiä osa-aikatyöhön -
jolloin yhtenä tavoitteena on työttö­
män valmentaminen kokopäivätyö­
hön - antamalla heille oikeus työttö­
myysetuuksiin (näin on Belgiassa; 
Yhdistyneessä kuningaskunnassa 
osa-aikatyötä tekevä voi säilyttää 
osan työttömyysetuudestaan). 
Työssäkäyvien etuuksien vaikutuk­
sia vastaavia tuloksia saadaan myös 
myöntämällä pienipalkkaisille erityi­
siä verohelpotuksia (esimerkiksi 
Suomessa on myönnetty pienipalk­
kaisille verohelpotuksia, jotka pois­
tuvat tulojen kasvaessa). 
Siirtyminen 
aktiivisempaan 
politiikkaan 
Työttömyyskorvausjärjestelmien 
muutoksiin on yleensä liittynyt toi­
mia, joilla pyritään lisäämään työttö­
män työllistettävyyttä ja auttamaan 
tätä työnhaussa. Näihin toimiin on 
sisältynyt esimerkiksi koulutusta, 
jossa ammattitaitoa on kehitetty työ­
markkinoiden vaatimuksia vastaa­
vaksi, sekä ohjausta työn hakemiseen 
liittyvissä tekniikoissa. Ei ole kuiten­
kaan helppoa siirtää politiikan paino­
pistettä passiivisesta toimeentulotu­
esta aktiivisiin toimiin etenkään 
korkean työttömyyden aikana. Val­
tioiden talousarviot asettavat tiukat 
rajat varojen käytölle. Siksi kustan­
nusrakennetta on muutettava ja etu­
us- ja verojärjestelmiä uudistettava, 
jotta kuluista saadaan mahdollisim­
man suuri hyöty. Vaikka jäsenvaltiot 
korostivat Essenin huippukokouk­
sessa vuoden 1994 lopussa tarvetta 
siirtyä passiivisista työmarkkinatoi-
menpiteistä aktiivisiin toimiin, ja 
73-
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja järjestelmien mukauttaminen muutokseen 
vaikka sama ajatus on sen jälkeen 
toistettu perättäisissä neuvoston ko­
kouksissa, politiikan muuttaminen 
on näkynyt hitaana muutoksena työ-
markkinakustannuksia kuvaavissa 
luvuissa. Aktiivisiin toimiin käytet­
tävän rahoituksen osuus suhteessa 
passiivisiin toimiin käytettäviin va­
roihin nousi koko unionissa vain vä­
hän vuosina 1990-1996. Nousu ta­
pahtui sen jälkeen kun työttömyys 
vakiintui vuonna 1994 (kaavio 5). 
Tämän vuoksi jäsenvaltiot ovat Lu­
xemburgin työllisyyshuippukokouk­
sessa sopimissaan "työllisyyden 
edistämisen suuntaviivoissa" vahvis­
taneet uudelleen aikeensa saada aika­
an tällainen muutos. 
Eräissä jäsenvaltioissa on tietoisesti 
pyritty niveltämään toimeentulotuki 
ja työttömien työllistäminen parem­
min toisiinsa. Esimerkiksi Tanskas­
sa, kuten edellä mainittiin, ryhdyttiin 
vuonna 1995 toimenpiteisiin sen var­
mistamiseksi, että jokainen kaksi vu­
otta työttömänä ollut joko saa työtä 
tai pääsee koulutukseen. Tämä näyt­
tää vaikuttaneen keskeisesti siihen, 
että työttömyys on vähentynyt vuo­
den 1994 kahdeksasta prosentista 
viimeisimpien tietojen mukaiseen 
kuuteen prosenttiin. Samaan aikaan 
alle 25-vuotiailla, joilla ei ole riittä­
västi koulutusta tai työharjoittelua ja 
jotka ovat olleet työttöminä kuusi 
kuukautta, on oikeus vähintään 18 
kuukauden koulutukseen tai työhar­
joitteluun. He kuitenkin menettävät 
työttömyysetuudet osallistuessaan 
koulutukseen tai työharjoitteluun. 
Ruotsissa vuonna 1996 käynnistetyn 
uuden ohjelman mukaan työnhaki­
jalle laaditaan henkilökohtainen toi­
mintasuunnitelma, joka sallii vuoden 
kestävät opinnot työttömyyskor­
vausta menettämättä. Keskeinen osa 
Yhdistyneessä kuningaskunnassa 
vuonna 1996 käyttöön otettua Job-
seeker's Allowance etuutta on työt­
tömän kanssa tehtävä sopimus, jossa määritellään ne toimenpiteet, jotka 
työtön aikoo toteuttaa työtä saadak­
seen, samoin kuin työttömän käytet­
tävissä olevat palvelut. 
Edellä mainitut ohjelmat ovat osoitus 
siitä, että työttömien auttamista 
työnhaussa ja heille järjestettävän 
koulutuksen ja uudelleenkoulutuk­
sen saatavuutta korostetaan yhä voi­
makkaammin. Niiden merkitystä ko-
rostettiin myös Luxemburgin 
työllisyyshuippukokouksessa, ja ne 
ovat olennainen osa jäsenvaltioiden 
sopimia "työllisyyden edistämisen 
suuntaviivoja." Niiden mukaan 
- kaikille nuorille annetaan uusi 
mahdollisuus ennen kuin he ovat 
olleet kuusi kuukautta työttömi­
nä tarjoamalla heille koulutusta, 
uudelleenkoulutusta, työharjoit­
telua, työtä tai muuta toimintaa, 
joka edistää pääsyä työelämään 
- myös aikuisille työttömille anne­
taan uusi mahdollisuus ennen 
kuin he ovat olleet 12 kuukautta 
työttöminä jollakin edellä maini­
tusta keinoista tai yleisemmin 
yksilöllisellä ammatinvalinn­
anohjauksella. 
Vaikka koulutuksen merkitys on tun­
nustettu, vain pieni vähemmistö työt­
töminä olevista saa tällä hetkellä 
koulutusta unionissa. Jäsenvaltiot sito­
utuivat "työllisyyden edistämisen su­
untaviivoissa" parantamaan myös tätä 
tilannetta (tavoitteena on osuuden ka­
svattaminen 20 prosenttiin). 
Työpaikkojen 
luomiseen tähtäävien 
toimien laajentaminen 
Useissa jäsenvaltioissa keskustellaan 
työpaikkojen luomiseen tähtäävistä 
toimista. Näiden toimien kannattavu­
utta arvioitaessa on kuitenkin otetta­va huomioon paitsi käytettyjen toi­
mien suora vaikutus työpaikkoihin 
myös niiden korvaavuusvaikutus 
(työnantajat sanovat työntekijöitä irti 
ja ottavat tilalle sellaisia, joiden palk­
kaamista tuetaan) ja niiden aiheutta­
ma kustannuskuormitus (työnantajat 
palkkaavat sellaisia tukityöllistettä-
viä, jotka he olisivat palkanneet il­
mankin tukea). 
Uusien työpaikkojen luomista on 
kannustettu monissa jäsenvaltioissa 
leikkaamalla kohdennetusti eräitä 
työnantajan sosiaaliturvamaksuja 
sekä suoran tuen avulla. Belgialaisel­
le työnantajalle, joka työllistää nuo­
ria ja pitkäaikaistyöttömiä yhtei­
skunnallisesti hyödyllisessä 
toiminnassa ("Smets-työpaikat"), 
myönnetään sekä mittavaa tukea kol­
men vuoden ajan että täysi vapautus 
sosiaaliturvamaksuista. Yhdistyne­
essä kuningaskunnassa työnantaja 
vapautetaan sosiaaliturvamaksuista 
vuoden ajaksi, kun hän palkkaa vä­
hintään kaksi vuotta työttömänä olle­
en henkilön. Ranskassa taas tuetaan 
pitkäaikaistyöttömän palkkaamista 
sekä suoran tuen että vähennettyjen 
sosiaaliturvamaksujen kautta. Lisäk­
si Ranskan uusi hallitus on suuntaa­
massa nykyisin suoraan tukeen käy­
tettyjä varoja suunnitelmiin, joilla 
luotaisiin 700 000 minimipalkkaista 
työpaikkaa nuorille. 
Jäsenvaltiot tunnustivat Luxembur­
gin työllisyyshuippukokouksessa, 
että työpaikkojen luominen voi syn­
nyttää mahdollisuuksia paikallisella 
tasolla, osuus- ja yhteisötaloudessa 
sekä uusilla aloilla, joilla markkinat 
eivät vastaa tarpeisiin (esimerkiksi 
ympäristönsuojelussa). Jäsenvaltiot 
sitoutuivat "työllisyyttä edistävissä 
suuntaviivoissa" tutkimaan sitä, mi­
ten näitä mahdollisuuksia voitaisiin 
hyödyntää, sekä tutkimaan ja poista­
maan kehitystä vaikeuttavia esteitä. 
14-
Sosiaalisensuojelun nykyaikaistaminen ja järjestelmien mukauttaminen muutokseen 
Riippuvuuden ja 
sosiaalisen 
syrjäytymisen 
vähentäminen 
Työhön kykenemätön voi syystä tai 
toisesta kaikissa jäsenvaltioissa saa­
da sosiaaliapua. Eräissä maissa, eten­
kin unionin eteläosissa, ei kuitenkaan 
ole taattu yleistä vähimmäistulota-
soa. Italiassa käydään poliittista ke­
skustelua siitä, perustetaanko (alue-
ellisen sijaan) kansallinen, 
tarveharkintainen vähimmäistulojär-
jestelmä, jossa maksut riippuisivat 
perheen koosta, kuten Onofri-rapor-
tissa suositeltiin. Portugalissa käyn­
nistettiin vuonna 1997 vähimmäistu-
lotakuujärjestelmä, johon kuuluu 
tulotuen lisäksi toimia, joilla pyritään 
auttamaan tuensaajia integroitumaan 
takaisin yhteiskunnan toimintaan. 
Tämä piirre on sisällytetty järjestel­
mään muualla jo pitempään käytössä 
olleiden järjestelmien antamien ko­
kemusten perusteella. Kokemus on 
osoittanut, että sosiaaliset tulonsiir­
rot eivät yksin riitä ratkaisemaan pu­
utteen ja sosiaalisen syrjäytymisen 
tuomia ongelmia. 
Yleisenä suuntauksena koko unio­
nissa onkin pyrkiä puuttumaan köy­
hyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen 
syihin ja samalla välttää tilanne, jos­
sa toimeentulon tukeminen jakaa 
yhteiskunnan pysyvästi niihin, jotka 
osallistuvat hyvinvoinnin rakentami­
seen, ja niihin, jotka eivät osallistu. 
Tavoitteena on erityisesti auttaa etu­
uksista riippuvaisia lisäämään omaa 
osuuttaan itsensä elättämisessä. Tä­
hän pyritään tarjoamalla heille 
mahdollisuus työpaikan löytämise­
en. Tämä merkitsee paitsi koulutus-
ja ammatinvalintapalveluja myös 
asuntoa ja tyydyttäviä terveydenhu­
olto- ja sosiaalipalveluja, kuten las­
tenhoitoa. Tanskassa annetaan vuodesta 1998 
lähtien jokaiselle sosiaalista tukea 
saavalle mahdollisuus palata koulut­
uksen pariin. Saksassa pyritään te­
hostetuin toimin saamaan sosiaalitu­
kea nauttivat mukaan aktiivisiin 
työmarkkinaohjelmiin, ja Yhdisty­
neessä kuningaskunnassa uusi halli­
tus on ilmoittanut käynnistävänsä 
"sosiaalituen piiristä töihin" -sisäl­
töisen ohjelman, jolla pyritään vä­
hentämään etuuksista riippuvaisten 
määrää. Britannian ohjelmassa ke­
skitytään erityisesti nuoriin, pitkäai­
kaistyöttömiin, vammaisiin ja yksin­
huoltajiin. Lokakuusta 1998 lähtien 
kaikilla työtä haluavilla yksinhuolta­
jilla on käytettävissään työvoimapal­
velujen tarjoamaa henkilökohtaista 
neuvontaa ja lastenhoitoapua. Sa­
malla kuitenkin yksinhuoltajille suo­
ritettavat lisäetuudet lakkautetaan 
uusien hakijoiden osalta, ja kaikille, 
joilla on lapsia, maksetaan samat 
etuudet. Suunta on sama myös Alan­
komaissa. Siellä on kiristetty toime­
entulotuen myöntämistä siten, että 
hakijan edellytetään hakevan aktiivi­
sesti työtä ja myös ottavan sopivan 
työtarjouksen vastaan. Poikkeuksena 
ovat yksinhuoltajat, joilla on alle 5-
vuotias lapsi. Luxemburgissa tuen 
hakijalta on ryhdytty vaatimaan, että 
hän on käyttänyt kaikki muut 
mahdollisuudet tilanteensa kohenta­
miseen ja että hän hakee aktiivisesti 
työtä. Poikkeuksena ovat 50 vuotta 
täyttäneet ja vammaiset. 
Vammaisten 
auttaminen 
Eri puolilla unionia on pyritty vähen­
tämään vammaan perustuvia etuuk­
sia saavien määrää kiristämällä me­
netelmiä, joilla työkyvyttömyyttä 
arvioidaan. Yhdistyneessä kuninga­
skunnassa on otettu käyttöön entistä 
tiukempi lääkärintarkastus, jolla ar­
vioidaan 28 viikon etuusjakson jäl­keen henkilön kyky tehdä jotain mu­
uta kuin aiempaa työtänsä. Tilanne 
muistuttaa Saksan järjestelmää, jossa 
etuusoikeus riippuu siitä, kykeneekö 
hakija ylipäätään työhön. Alanko­
maissa on siirretty vammaan perus­
tuvien etuuksien rahoitusvastuu työ­
nantajille ja siirrytty määrittelemään 
työnantajan sosiaaliturvamaksujen 
suuruus osittain sen mukaan, kuinka 
monen tämän työntekijöistä arvioi­
daan todennäköisesti tulevan hake­
maan työkyvyttömyysetuuksia. 
Tämä toimenpide kannustaa sekä 
työterveyden ja työturvallisuuden 
parantamiseen että vammaisten työl­
listämisen jatkamiseen. Samalla on 
korostettu työkykyisten ja -haluisten 
vammaisten auttamista aktiivisten 
työllisyysohjelmien avulla. Tavoit­
teena on heidän saamisensa työelä­
män pariin. Politiikan painopiste on 
myös Itävallassa ja Suomessa siirty­
nyt toimeentulotulon tukemisesta 
kuntoutukseen. Oikeus etuuksiin on 
näissä maissa osoitettava uudelleen 
säännöllisesti. 
Vammaisten työnhaun kannustimia 
ja työnhaun avustamista on yleisesti 
tuettu lainsäädännöllä, joka kieltää 
vammaisen syrjinnän työelämässä, 
parantamalla erilaisten hyödykkeit-
ten, palveluitten jne. saatavuudetta 
sekä toimenpiteillä, joilla poistetaan 
vammaisten työnteon esteet erityi­
sesti työpaikoilla. Kaikki jäsenvaltiot 
hyväksyivätkin vuonna 1993 YK:n 
ohjeet vammaisten yhtäläisistä 
mahdollisuuksista (Standard Rules 
of Equality of Opportunity for Dis­
abled People). Tällaiset toimenpiteet 
toki lisäävät mahdollisuuksien tasa-
arvoisuutta, mutta samalla ne lisää­
vät myös kilpailua työmarkkinoilla. 
Sen suhteen vammaiset ovat aina 
muita heikommassa asemassa, ellei 
työllisyys kasva samaan aikaan riit­
tävästi. 
-15-
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja järjestelmien mukauttaminen muutokseen 
Eroon varhaisesta 
eläkkeellesiirtymisestä 
Kiristynyt asenne työkyvyttö­
myysetuuksiin - joita usein 
maksetaan työnsä menettäneille yli 
50-vuotiaille - on osa iäkkäitä työn­
tekijöitä kohtaan harjoitettavan poli­
tiikan muutosta. Muutoksella pyri­
tään rohkaisemaan työntekijöitä 
pysymään työssä varhaisen eläkkeel­
lesiirtymisen sijaan (poikkeuksena 
maatalous, jossa asetuksen 2079/92 
mukaisesti työntekijöiden varhaista 
eläkkeellesiirtymistä kannustetaan 
edelleen). Taustalla on se, että vuon­
na 1996 lähes puolet unionin 55-64-
vuotiaista miehistä ei enää kuulunut 
ammatissa toimivaan väestöön (kaa­
vio 6). Koska työpaikoista on pulaa, 
tilanne pysyy edelleen ristiriitaisena: 
yhtäältä halutaan lisätä iäkkäitten ty­
öntekijöitten määrää ja toisaalta vä­
hentää työttömyyttä. (Tämä ristiriita 
tosin häviää, kun politiikassa "työlli­
syyden edistämisen suuntaviivojen" 
mukaisesti keskitytään tyydyttäväm-
mällä tavalla työllisyyteen, ei työttö-
myysprosentteihin.) 
Edellisten esimerkkien lisäksi mainit­
takoon, että varhaiseläkettä hakevien 
on nykyään Ruotsissa osoitettava työ­
kyvyttömyytensä, mikä merkitsee to­siasiassa eläkkeen muuttumista työky­
vyttömyysetuudeksi. Varhaiseläkettä 
hakevien määrä onkin pudonnut. My­
öntämisperusteita on kiristetty ja elä­
kettä on todellisuudessa pienennetty 
myös Saksassa ja Itävallassa. Itäval­
lassa vaaditaan lisäksi aiempaa pitem­
pään jatkunutta eläkemaksujen suorit­
tamista; niitä vaaditaan entisen 35 
vuoden sijasta 37 V2 vuodelta. Belgias­
sa nostetaan vaadittujen eläkemaksu-
vuosien määrää vuodesta 1997 lähtien 
asteittain 20:stä 35:een. Myös varhai-
seläkemaksuja on korotettu. Alle 65-
vuotiaana tapahtuvan vapaaehtoiselle 
varhaiseläkkeelle siirtymisen kannat­
tavuutta on vähennetty Espanjassa, ja 
Kreikassa on leikattu varhaiseläkkeit-
ten tasoa. 
Itävallassa rohkaistaan iäkkäitten työl­
listämistä erityisen bonus-malus-jär-
jestelmän avulla. Iäkkään työntekijän 
palkkaavan työnantajan sosiaaliturva­
maksuja vähennetään, kun taas iäkkäi­
tä työntekijöitä irtisanovien työnan­
tajien maksuja on korotettu. 
Osa-aikaeläkkeelle 
siirtymisen 
kannustaminen 
Yksi keino lieventää ristiriitaa tilante­
essa, jossa 
Työvoiman ulkopuoliset 55-64-vuotiaat miehet 
jäsenvaltioissa 1986 ja 1996 
osuus ikäluokasta (%) 
"•1 
• 1996 yhtäältä pyritään 
tarjoamaan työ­
paikkoja iäkkäil­
le työntekijöillä 
ja toisaalta vä­
hentämään työt-
tömyyttä, on 
rohkaista elä­
keikää lähesty­
viä työntekijöitä 
siirtymään koko­
päiväisestä osa-
aikaiseen työ­
hön. Näin 
saatettaisiin li­
säksi helpottaa iäkkään työntekijän siirtymistä eläkke­
elle, ja samalla hyödynnettäisiin te­
hokkaammin hänen kokemustaan ja 
osaamistaan. Joissain jäsenvaltioissa 
on viime vuosina otettu käyttöön täl­
laisia osa-aikaeläkkeitä. Iäkkään hen­
kilön siirtymiselle osa-aikatyöhön on 
eräissä muissa maissa kuitenkin esteitä 
(esim. Yhdistyneessä kuningaskun­
nassa työeläkettä nauttiva ei voi jatkaa 
saman työnantajan palveluksessa). 
Itävallassa on ollut vuodesta 1993 käy­
tössä osa-aikaeläkejärjestelmä, jonka 
mukaan työntekijä voi tehdä lyhennet­
tyä työaikaa ja saada osan normaalisti 
maksettavasta eläkkeestään. Järjeste­
lyn on valinnut kuitenkin varsin harva, 
mikä näyttää johtuvan siitä, että var­
haiseläkkeelle siirtyminen on jo sinän­
sä osa-aikaeläkettä houkuttelevampaa. 
Vastaava järjestelmä on ollut käytössä 
Suomessa 1980-luvun lopulta, mutta 
kiinnostus on ollut vähäistä. Tuoreem­
paa kehitystä on Saksassa käyttöön 
otettu 55 vuotta täyttäneiden osa-ai­
kaeläke sekä samaan aikaan toteutettu 
varhaiseläkeoikeuden rajoittaminen 
tältä ryhmältä. Myös Luxemburgissa 
osa-aikaeläke voidaan yhdistää osittai­
seen palkkaan, mutta suhteellisen har­
vat ovat toistaiseksi valinneet tämän 
vaihtoehdon. Suosio on ollut suurempi 
Ranskassa, jossa osa-aikaeläkkeen on 
vuodesta 1993 katsottu olevan ratkaisu 
(täysimittaiselle) varhaiseläkkeelle si­
irtymisen aiheuttamaan ongelmaan. 
Varhaiseläkkeelle siirtyvien määrä on 
laskenut, kun taas työtä osa-aikaisena 
jatkavien määrä on kasvanut (heitä oh 
vuonna 1995 jo 27 000). 
Mukautuminen väestön 
ikääntymiseen 
Kaikissa maissa keskeiseksi poliit­
tiseksi tavoitteeksi on noussut 
eläkejärjestelmien uudistaminen siten, 
että päämääränä on selviytyä elä­
keikäisen väestön odotettavissa olevan 
- 16 
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja järjestelmien mukauttaminen muutokseen 
kasvun kustannuksista - tai pikem­
minkin siihen liittyvästä tulonjaon mu­
uttumisesta. (Italiassa, Ruotsissa ja 
Ranskassa tehdyt eläkejärjestelmien 
uudistukset on kuvattu yksityiskohtai­
sesti Sosiaalinen suojelu Euroopassa 
1995 raportin toisessa luvussa, ja ylei­
nen taloudellinen analyysi eläkeuudis­
tuksesta ja hyvinvointivaltion tulevai­
suudesta esitettiin hiljattain European 
Economy, Reports and Studies -julkai­
sun numerossa 4/1997.) Haasteeseen 
on yleisesti vastattu korottamalla nais­
ten virallista eläkeikää miesten elä­
keikää vastaavaksi sekä kustannus-
että tasa-arvosyistä. Näin on tehty Sak­
sassa, Kreikassa, Portugalissa, Yhdis­
tyneessä kuningaskunnassa sekä vii­
meksi myös Belgiassa ja Itävallassa. 
Viralliseksi eläkeiäksi on näissä mais­
sa kuten useimmissa muissakin unio­
nin jäsenmaissa määritelty 65 vuotta. 
Lisäksi on ryhdytty painottamaan en­
tistä voimakkaammin eläkkeellesiirty-
jän maksamia sosiaaliturvamaksuja ja 
liitetty tuleva eläke entistä lähemmin 
työssäoloaikana maksettuihin maksui­
hin. Tällä tavoin on myös vahvistettu 
järjestelmän vakuutuksenomaisuutta. 
Myös maksettavan eläkkeen todellis­
ta määrää suhteessa aiempiin ansioi­
hin on eräissä maissa pienennetty 
muuttamalla eläkkeiden laskentata­
paa. Ranskassa, Portugalissa, Itäval­
lassa ja Suomessa on lisätty eläkkeen 
määrittämisen perustana käytettävi­
en ansiovuosien määrää. Samoin on 
heikennetty eläkkeiden inflaatiosuo­
jaa. Näin on tehty myös Espanjassa, 
Saksassa (vaihtamalla perustaksi 
bruttoansioiden asemesta nettoan­
siot) ja Ruotsissa (täysiä indeksiko­
rotuksia ei tehdä ennen kuin budjet­
tivaje on saatu kuriin). 
Eräissä muissa maissa taas on vähen­
netty eläkkeen arvoa suoremmin toi­
min. Kreikassa on pienennetty lisäe­
läkkeen määrää suhteessa ansioihin 
ja asetettu maksettavalle eläkkeelle katto, minkä vuoksi hyvin pienitu­
loisten eläkeläisten määrä on kasva­
nut. Vuonna 1996 jouduttiinkin otta­
maan käyttöön tarveharkintainen 
tuki. Samankaltainen tuki on vas­
tikään otettu käyttöön myös Espan­
jassa, jossa täyteen eläkkeeseen vaa­
dittavien työvuosien määrää on 
nostettu ja ansioihin sovellettavaa 
kerrointa pienennetty. Saksassa vu­
onna 1999 voimaan tulevan eläkeuu­
distuksen mukaan eläkkeiden lasku-
perusteissa otetaan käyttöön 
"väestökehitystekijä", jossa otetaan 
huomioon eläkeläisten kasvava eli-
najanodote ja jolla siten alennetaan 
kiinteitä eläkkeitä (Eckrente). Ny­
kyisin eläkkeet ovat 70% aiemmista 
nettotuloista, mutta vuoteen 2030 
mennessä niitä alennetaan 64%:iin 
aiemmista nettotuloista. Samalla elä­
keikää korotetaan. 
Tähän mennessä ei kuitenkaan näytä 
olevan merkkejä siitä, että eläkkeit-
ten rahoittamisessa oltaisiin merkit­
tävissä määrin siirtymässä jakojär-
jestelmästä (pay-as-you-go) 
täysimääräiseen rahastointiin (toisin 
sanoen nykyisiä eläkevastuita koske­
vista maksuista tulevia eläkevastuita 
koskeviin maksuosuuksiin), vaikka 
yksityisten ja työeläkejärjestelmien 
merkitys peruseläkkeen täydentäjinä 
ja valtion tulevien rahoitusvastuiden 
keventäjinä korostuukin yhä laajem­
malti. Kuten komission vihreässä 
kirjassa Lisäeläkkeet yhtenäismark­
kinoilla (KOM(97) 283) korostettiin, 
täydentävien eläkejärjestelmien ka­
svu vaatii sopivan, yhteisön laajuisen 
kehyksen. Vihreässä kirjassa todeta­
an myös, että eläkejärjestelmiä on 
uudistettava edelleen jakojärjestel­
mien ylläpitämiseksi. Vaikka varhai­
seläkkeelle jäämisen väheneminen 
voi helpottaa rahoitusongelmia, se 
tuskin ratkaisee niitä lopullisesti. 
Tässä yhteydessä on syytä huomata, 
että parhaillaan ollaan siirtymässä 
kohti järjestelmää, jossa eläkemaksut on määritelty täsmällisesti siten, että 
työelämän aikana suoritetut eläke­
maksut määräävät tulevan eläkkeen 
tason. Tämä pienentää hieman jako­
ja rahastointijärjestelmien eroja. 
Unionin jäsenvaltioista rahastointi-
järjestelmät ovat keskeisessä ase­
massa vain Yhdistyneessä kuninga-
skunnassa ja Alankomaissa. 
Varsinkin Yhdistyneessä kuninga­
skunnassa, jossa valtion myöntämä 
perusetuus on matalampi kuin muis­
sa jäsenvaltioissa, kaksi kolmannesta 
maan eläkeläisistä nauttii yksityistä 
tai työeläkettä. Valtio keskittyy pitä­
mään huolta heikommin toimeen tu­
levista jättäen eläkerahastojen hallin­
noi nn i n pitkälti yksityisten 
vakuutusyhtiöiden vastuulle. Pää­
huomio on politiikassa viime aikoina 
kiinnittynyt niiden säännösten voi­
mistamiseen, joilla säädellään ky­
seisten rahastojen toimintaa. Tavoit­
teena on estää rahastojen vilpillinen 
käyttö ja yksityisten eläkejärjestel­
mien harhaanjohtava kaupittelu. 
Nähtäväksi jää, voidaanko rahasto-
menettelyn avulla muita menetelmiä 
paremmin selviytyä siitä ongelmasta, 
jonka väestöllinen kehitys tulonsiir­
roille aiheuttaa. Kuinka helposti ty­
össäkäyviltä eläkeläisille suoritetta­
vien tulonsiirtojen turvaaminen 
onnistuu -järjestettiinpä se millä kei­
nolla tahansa -, riippuu viime kädes­
sä pitkälti jaettavissa olevista tuloista 
ja siten myös taloudellisesta kasvusta 
työstä eläkkeelle siirtymisen välise­
nä aikana. 
Terveydenhuoltomenoje 
n kurissapito 
Väestön ikääntyminen ja julkisiin 
menoihin kohdistuvat säästöpaineet 
ovat nostaneet terveydenhuollon po-
liittisen huomion keskipisteeseen; 
pyrkiihän terveydenhuoltopalvelu-
17 
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja järjestelmien mukauttaminen muutokseen 
jen kysyntä joka tapauksessa kasva­
maan nopeasti, kun ihmisten reaali­
tulot kasvavat ja lääketieteellinen tie­
tämys lisääntyy. Yleinen reaktio 
jäsenvaltioissa on ollut joko suoraan 
leikata valtion hoitamien palvelujen 
menoja tai asettaa rajoituksia sairau­
svakuutuksesta rahoitettavien meno­
jen kasvulle. Toimilla on viime vuo­
sina yleisesti ottaen onnistuttu 
hillitsemään menojen kasvua suhte­
essa BKT:hen. Samalla esiin on 
noussut kuitenkin uusia, avoimia po­
liittisia kysymyksiä. Näistä mainitta­
koon erityisesti kysymys varojen 
kohdentamisesta siten, että ne parha­
alla tavalla palvelevat koko yhtei­
skunnan tarpeita, sekä se, miten voi­
daan varmistaa käytettävissä olevien 
voimavarojen tehokas käyttö. 
Esiin on tullut myös perustavanlaa­
tuisia kysymyksiä julkisen ja yksityi­
sen terveydenhuollon suhteesta eli 
siitä, pitäisikö julkisessa terveyden­
huollossa rajoittua pelkästään perus­
tason hoidon järjestämiseen - ja jos 
pitäisi, miten perustaso määritellään. 
Miten tällainen valinta vaikuttaisi 
yleensä hoidon järjestämiseen suhte­
essa tarpeisiin (vai siirryttäisiinkö 
välttämättömän hoidon tarjoamisesta 
luonteeltaan lähinnä pinnallisiin toi­
miin). Lisäksi on pohdittu, onko oi­
keutettua rajoittaa palvelujen (ja työ­
paikkojen) kasvu alemmalle tasolle 
kuin mistä ihmiset näyttävän olevan 
valmiita maksamaan. Myös se 
askarruttaa, missä määrin voidaan 
olla varmoja, että kuluttajat tekevät 
järkeviä valintoja asiassa, joka on 
näin tärkeä, mutta josta heillä on niin 
vähän tietoja. 
Useimmat jäsenvaltiot ovat pyrkine­
et hyödyntämään markkinoiden 
mahdollisuuksia pitäen kuitenkin 
tarjonnan valvonnan edelleen hallus­
saan. Ihmisiä on esimerkiksi rohkais­
tu vähentämään kulutustaan ja teke­
mään järkevämpiä valintoja. Tähän on pyritty lisäämällä ihmisten tietoja 
palvelujen kustannuksista tai teke­
mällä lääkkeitä ja eräitä hoitotoimia 
maksulliseksi tai laajentamalla nii­
den maksullisuutta - kyse voi olla 
myös potilaan osallistumisesta mak­
suihin. Esimerkiksi Saksassa maksu­
ja on korotettu huomattavasti, jotta 
sosiaaliturvamaksuja ei tarvitsisi ko­
rottaa. Nämä kaksi asiaa on selväsa­
naisesti kytketty toisiinsa. Pyrkimyk­
senä on saada vakuutusrahastot 
pitämään maksuosuudet pieninä ja 
tehostamaan toimintaansa mm. neu­
voteltaessa palvelujen tarjoamisen 
ehdoista niitä tarjoavien osapuolten 
(yleislääkärit ja sairaalat) kanssa. 
Tällainen politiikka samoin kuin yle­
ensäkin varsinaisten tai näennäisten 
markkinamekanismien käyttöönotto 
vaatii onnistuakseen mm. tehokasta 
kilpailua vakuutusrahastojen kesken 
kuten Saksassa tai lääkärien kesken 
kuten kansallisen terveydenhuolto­
järjestelmän maissa. Edellytyksenä 
on myös se, että kuluttajat voivat va­
lita eri vaihtoehtojen välillä, sillä hin­
noittelu ei muuten palvele sille ase­
tettua tavoitetta. Lisäksi tarvitaan 
kilpailua palveluntarjoajien kesken, 
jotta palvelujen ostaja voi paremmin 
vaikuttaa hinnoitteluun ja jotta palve­
lujen tehokkuus kasvaa. Kilpailua ra­
joittavia luonnollisia tekijöitä näkyy 
kuitenkin käytännössä olevan mo­
lemmilla aloilla: tarjonta ja kokoedut 
ovat luonteeltaan paikallisia. Valtio 
tukee usein paikallisuutta välttääkse­
en esimerkiksi terveydenhuoltopal­
veluja tarjoavien keskusten sulkemi­
sen. 
Yritykset ottaa käyttöön markkina­
mekanismeja eivät siten olekaan yle­
ensä tehostaneet toimintaa odotetulla 
tavalla, joten unionin eri jäsenvaltio­
issa on oltu haluttomia luopumaan 
valtion menokontrollista ja jättä­
mään asia markkinavoimien haltuun. 
Tätä yrittäneissä maissa näkyy kai­kesta huolimatta saavutetun jonkin­
laista hyötyä palvelutason olennai­
sesti kärsimättä. Hyötyjä ovat tuone­
et selkeytynyt jako palvelujen 
ostajien ja niiden tarjoajien välillä, 
kustannusten painottaminen päätök­
senteossa, tietojenkeruun ja tiedotta­
misen lisääntyminen sekä entistä yk-
sityiskohtaisemmat sopimukset 
palvelujen järjestämisestä. 
Esimerkiksi Yhdistyneessä kuninga­
skunnassa indikaattorit osoittavat tu­
ottavuuden hieman kasvaneen vuon­
na 1991 tehtyjen uudistusten jälkeen. 
Italiassa ja Espanjassa hallinto vaik­
uttaa tehostuneen ja palvelujen os­
tajien ja tarjoajien väliset sopimu­
sjärjestelyt näyttävät selkeytyneen 
sen jälkeen, kun osapuolet molem­
missa maissa erotettiin toisistaan ja 
Italiassa lisäksi siirrettiin rahoitus- ja 
organisointivastuuta valtiolta alueil­
le. Alankomaissa taas otettiin vaku­
utusrahastojen maksuissa vastikään 
käyttöön per capita järjestelmä, jossa 
kustannukset arvioidaan etukäteen 
rahaston jäsenrakenteen perusteella. 
Entisessä järjestelmässä kustannuk­
set katettiin käytännössä jälkikäteen. 
Uuden järjestelmän myötä alalle on 
tullut kilpailua palvelusta perittävillä 
maksuilla ja paineita kustannusten 
hillitsemiseen, mikä puolestaan voi 
valvonnan osittaisella poistamisella 
ryyditettynä lisätä kilpailua palvelu­
jen tarjoajien välillä ja tehostaa alan 
toimintaa. 
Alankomaissa toteutettiin samaan ai­
kaan innovatiivinen toimenpide, jolla 
julkisissa terveydenhuoltopalveluissa 
rajoitutaan vain "hoitaviin peruspalve­
luihin" (ja pitkäaikaishoidon järjestä­
miseen) ja jätetään muu hoito ("muka­
vuutta lisäävät ei-lääketieteelliset 
palvelut") yksityisen sektorin ja henki-
lökohtaisten järjestelyjen varaan. 
"Muun hoidon" määrittelyperusteet -
se ei saisi olla lääketieteellisesti välttä­
mätöntä eikä kustannuksiltaan ylivoi-
18-
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja järjesteknien mukauttaminen muutokseen 
maista hankkia - ovat vaikeuttaneet 
järjestelmän soveltamista käytännössä 
(tärkeä syy on käytettyjen käsitteinen 
väistämättä subjektiivinen luonne), 
eikä julkisen sektorin ulkopuolelle ole 
tähän mennessä siirretty montakaan 
palvelua. 
Pitkäaikaishoidon 
järjestäminen 
Unionissa elävistä 75 vuotta täyt­
täneistä arviolta 10% tarvitsee 
kokopäiväistä ja 25% osa-aikaista 
hoitoa. Koska tämä ikäluokka kasvaa 
nykyisin voimakkaasti, jäsenvaltiot 
joutuvat kiinnittämään entistä enem­
män huomiota siihen, miten kasvava­
an hoitotarpeeseen voidaan vastata. 
On pohdittava, toteutetaanko tämä 
sosiaalisen suojelun järjestelmien 
kautta, ja käytetäänkö siinä tapauk­
sessa hyväksi tulonsiirtoja vai palve­
lujen suoraa järjestämistä. Kumpikin 
vaihtoehto merkitsee verojen tai so­
siaaliturvamaksujen korottamista. 
Toinen mahdollisuus ovat yksityiset 
järjestelyt, jolloin hyväksyttäisiin ti­
lanne, jossa vastuu jakautuu epäta­
saisesti eri yksilöiden kesken sen mu­
kaan, hankkiiko henkilö yksityisen 
vakuutussuojan vai ei. 
Yhtenä keskustelun liikkeellepanijana 
oli Saksassa vuonna 1995 käyttöön 
otettu uusi pitkäaikaishoitoa koskeva 
sosiaalivakuutusjärjestelmä (Pflege-
versicherung), jonka rahoitus järjestet­
tiin sosiaaliturvamaksuilla (jotka kor-
vattiin yhden lomapäivän 
menetyksellä). Järjestelmästä anneta­
an tukea sekä kotona että laitoksessa 
tapahtuvaa hoitoa varten. Hoitajille on 
myönnetty tukea jo pitempään Yhdis­
tyneessä kuningaskunnassa ja Irlan­
nissa. Yhdistyneessä kuningaskunnas­
sa tuki on tasasuuruinen ja varsin pieni, 
ja sitä saavan hoitajan on työskennel­
tävä käytännössä kokopäiväisesti. Ir­
lannissa tuki on tarveharkintaista. Itä­vallassa on vuodesta 1993 myönnetty 
alueviranomaisten hallinnoimaa mutta 
yleisistä verovaroista rahoitettavaa 
hoitotukea (Bundespflegegeld) ihmi­
sille, jotka tarvitsevat hoitoa vähintään 
50 tuntia kuukaudessa. Tuen suuruus 
määräytyy sen mukaan, kuinka paljon 
tuensaaja lääkärin arvion mukaan tar­
vitsee hoitoa. 
Tuensaajat voivat Itävallassa päättää 
tuen käytöstä vapaasti (valtaosa käyte­
tään perheenjäsenten antamaan epä­
muodolliseen hoitoon). Työttömyy­
den pahentuessa on kuitenkin vaadittu 
tuen sitomista työllisyystavoitteisiin 
eli sen käyttöä suoraan lisäämään vi­
rallisten sosiaalipalvelujen kysyntää. 
Pohjimmiltaan tästä on kyse myös 
Pohjoismaiden valitsemassa vaihtoeh­
dossa. Näissä maissa terveydenhuol­
lon ja sosiaalipalvelujen ero on vähäi­
nen, kummatkin ovat vapaasti 
kaikkien saatavilla. Lisäksi nämä alat 
työllistävät työikäiseen väestöön 
nähden huomattavasti enemmän ihmi­
siä kuin muualla Euroopassa (Tan­
skassa ja Ruotsissa määrä on yli kak-
sinkertainen). Määrärahojen 
rajoittaminen on kuitenkin johtanut 
kustannusten leikkaamiseen ja lisään­
tyvään huoleen laajojen sosiaalipalve­
lujen ylläpidon kustannuksista. 
Luxemburgissa puolestaan tehtiin vu­
onna 1996 lakiesitys, jonka mukaan 
perustettaisiin pakollinen "riippuvuus-
vakuutusjärjestelmä" huolehtimaan 
sellaisten henkilöiden tarvitsemasta 
avusta, jotka eivät itse pysty huolehti­
maan itsestään. Rahoitusvastuu jaet­
taisiin tasan sosiaalimaksujen ja vero­
varojen kesken. 
Kustannusten 
kohdentaminen 
Tämän hetken sosiaaliturvapolitii­
kan kaksi keskeistä tavoitetta kautta 
unionin ovat kustannusten kurissapi-to ja riippuvuuden vähentäminen. 
Nämä tavoitteet saavutetaan osittain 
lisäämällä kustannustehokkuutta ak­
tiivisemman lähestymistavan kautta 
ja kohdentamalla voimavarat niitä 
eniten tarvitseville. Eteläisissä jäsen­
valtioissa edelliseen yhdistyy pyrki­
mys korjata järjestelmässä olevat pu­
utteet ja tarjota tukea entistä 
tasapuolisemmin. Pohjoisissa jäsen­
valtioissa taas keskustellaan nimeno­
maan sosiaalisen suojelun laajuudes­
ta. Vaikka yksimielisyys kaikkien 
käytettävissä olevan yleisen sosiaali­
turvan säilyttämisestä pysyy vakaa­
na, ei ole kuitenkaan mahdotonta, 
että osa vastuusta tietyillä osa-alueil­
la siirrettäisiin valtiolta yksilöille tai 
yksityiselle sektorille. 
Yksityistämistä - kun sillä ymmärre­
tään yksityisen, voittoa tavoittelevan 
sektorin mukaan ottamista sosiaalisen 
suojelun järjestämiseen - ei kuitenka­
an useimmissa maissa ole viety kovin 
pitkälle, eikä sen lisääntyminen mer­
kittävällä tavalla lisäeläkkeitä lukuun 
ottamatta näytä lähitulevaisuudessa 
edes todennäköiseltä. On kuitenkin il­
meistä, että varoja kohdennetaan entis­
tä tehokkaammin tukea todella tarvit­
seville leikkaamalla suhteellisen 
hyvätuloisille suunnattavia etuuksia 
joko asettamalla suoritettaville maksu­
ille katto tai kantamalla etuuksista ve­
roja tai sosiaalimaksuja tai molempia, 
sekä turvautumalla entistä enemmän 
tarveharkintaan. Veroja ja maksuja kä­
yttämällä tulonsiirtojen nettohyöty 
jaetaan uudelleen alempia tuloluokkia 
suosivalla tavalla ja laajennetaan lisäk­
si rahoituspohjaa. Rahoituspohjan laa­
jentaminen on yhä helpommin perus­
teltavissa oleva tavoite, kun otetaan 
huomioon varakkaitten eläkeläisten 
määrän kasvu. 
Vaikka tarveharkintaisten etuuksien 
osuus on yleensä kasvanut unionissa 
(Alankomaita lukuun ottamatta), nii­
den osuus unionin sosiaalimenoista 
- 19-
Sosiaalisen suojelun nykyaikaistaminen ja järjestelmien mukauttaminen muutokseen 
oli vuonna 1995 kuitenkin vain 11%, 
kun osuus vuonna 1990 oli 10%. 
Tämä 10%:n taso ylitettiin vain Irlan­
nissa (34% kokonaismenoista), 
Yhdistyneessä kuningaskunnassa 
(23%) ja Espanjassa (1372%). Suuri 
osa kasvusta johtui sitä paitsi pikem­
minkin olosuhteista - esimerkiksi 
pitkäaikaistyöttömyyden lisääntymi­
sestä ja sosiaaliturvaetuuksien edel­
lytykset täyttämättömien määrän ka­
svusta - kuin varsinaisesta politiikan 
muutoksesta. Työttömyyteen liitty­
vistä tulonsiirroista vuonna 1995 oli 
Irlannissa tarveharkinnan piirissä lä­
hes 75% (mikä kuvastaa korkeaa 
nuoriso- ja pitkäaikaistyöttömyyttä), 
Yhdistyneessä kuningaskunnassa 
osuus oh 50%, Alankomaissa 40% ja 
Espanjassa ja Portugalissa noin 25%. 
-20-

ISSN 1024-4492 
KOM(98) 243 lopullinen 
ASIAKIRJAT 
FI 05 06 17 
Luettelonumero : CB-CO-98-264-FI-C 
ISBN 92-78-35269-1 
Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto 
L-2985 Luxemburg 
_ IA-