Alueiden komitean lausunto aiheesta "Paikallisyhteisöjen rajanylittävä ja ylikansallinen yhteistyö" CdR 145/98 fin -



Virallinen lehti nro C 051 , 22/02/1999 s. 0021 - 0032



Alueiden komitean lausunto aiheesta "Paikallisyhteisöjen rajanylittävä ja ylikansallinen yhteistyö" (1999/C 51/05) ALUEIDEN KOMITEA, joka ottaa huomioon työvaliokuntansa 12. maaliskuuta 1998 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 c artiklan neljännen kohdan nojalla tekemän päätöksen antaa lausunto aiheesta "Paikallisyhteisöjen rajanylittävä ja ylikansallinen yhteistyö" sekä antaa lausunnon valmistelu valiokunta 4:n "Maankäyttö Taajama-asiat Energia Ympäristö" tehtäväksi, ottaa huomioon Euroopan neuvoston 15. lokakuuta 1985 hyväksymän kunnallisen itsehallinnon peruskirjan, ottaa huomioon Euroopan kuntien ja alueiden neuvoston (CEMR) XIX Eurooppa-päivän päätöslauselman vuodelta 1993, ottaa huomioon alueiden komitean hyväksymän lausunnon "Paikallisten ja alueellisten viranomaisten asema Euroopan unionin tukemassa koulutuksessa Keski- ja Itä-Euroopassa" (CdR 298/95 fin) (), ottaa huomioon alueiden komitean hyväksymän lausunnon "Kohti kaupunkien toimintaohjelmaa Euroopan unionissa" (CdR 316/97 fin) (), ottaa huomioon alueiden komitean 20. marraskuuta 1997 antaman lausunnon aiheesta "Unionin laajentuminen Keski- ja Itä-Euroopan hakijamaihin ja sen vaikutukset unionin politiikan eri osa-alueisiin" (CdR 280/97 fin) (), ottaa huomioon komission 15. heinäkuuta 1997 antaman tiedonannon aiheesta "Agenda 2000", (KOM(97) 2000 lopull.), ottaa huomioon komission 5. joulukuuta 1995 antaman väliraportin aiheesta "Keski- ja Itä-Euroopan assosioituneiden maiden liittymisen vaikutukset unionin toimintalinjoihin", (CSE(95) 605, 5. joulukuuta 1995), ottaa huomioon komission kertomuksen "Ecos-Ouverture Alueiden välinen yhteistyö", ottaa huomioon valiokunta 4:n 2. lokakuuta 1998 hyväksymän lausuntoluonnoksen CdR 145/98 rev. 2 (esittelijä: Günter Niederbremer), hyväksyi 18. 19. marraskuuta 1998 pitämässään 26. täysistunnossa (marraskuun 19. päivän kokouksessa) yksimielisesti seuraavan lausunnon. 1. Johdanto: Paikallisyhteisöjen rooli ja eurooppalaisen toimintaympäristön muutos 1990-luvulla 1.1. Yhteistyö tarkoittaa voimien yhdistämistä, jotta saavutetaan sellaista, mitä on vaikeaa tai mahdotonta saavuttaa yksin. Euroopan yhteisön perustajat olivat vakuuttuneita siitä, että mitä tiiviimpää yhteistyö on, sitä pienempi on keskinäisen sodan todennäköisyys. Euroopan yhteisön luominen perustuu näin ollen tietoon siitä, että yhteistyö on tärkein edellytys sekä sotien välttämiselle Euroopassa että Euroopan taloudelliselle jälleenrakentamiselle. Euroopan yhteisö tarjosi yhteistyölle oikeudellis-institutionaalisen perustan ja loi peruuttamattomia keskinäisiä riippuvuussuhteita, kun kansallinen itsemääräämisoikeus luovutettiin yhteisölle. 1.2. Euroopan etenevä integraatioprosessi on Maastrichtin ja Amsterdamin sopimusten välityksellä saavuttanut viime vuosina alue- ja paikallisyhteisöt, jotka osallistuvat huomattavasti unionin direktiivien ja asetusten välittömään toteutukseen. Läheisyysperiaatteen ankkuroiminen Euroopan unionista tehtyihin sopimuksiin toi alue- ja paikallisyhteisöille lisävastuuta. Hajautettujen rakenteiden avulla on määrä toteuttaa "kansalaisten Eurooppa". Näin rajanylittävä ja ylikansallinen yhteistyö saa uuden ulottuvuuden. 1.3. Paikallisyhteisöjen ylikansallinen yhteistyö on malliesimerkki alhaalta ylöspäin tapahtuvasta Euroopan integraatiosta. 1990-luvun alusta alkanut eurooppalaisen toimintaympäristön syvä rakennemuutos on jo osoittanut, miten perustavaa tämä yhteys on integraationprosessille, mutta myös sen oikeutukselle ja Euroopan kansalaistenkin havaittavissa olevalle toimivuudelle. Sisämarkkinahankkeen loppuunsaattaminen aiheutti myös kunnille ajanmukaistamis- ja sopeutumispainetta sijaintiin liittyvien etujen varmistamiseksi ja laajentamiseksi. 1.4. Välittömästi edessä oleva unionin syventäminen (rahaliitto) ja laajentuminen (itään) tuovat mukanaan myös paikallisyhteisöjä koskevia ylimääräisiä ja perustavanlaatuisia haasteita, joista ei nykyisin varoin voi selviytyä riittävän hyvin. 1.5. Kuten Habitat II:sta saadut tulokset osoittavat, kaupunkikehityksen kasvavat taloudelliset, ekologiset ja sosiaaliset ongelmat vaativat 1990-luvun toisella puoliskolla uusia ratkaisuja. Niillä ei pyritä pelkästään vahvistamaan kunnallista toiminta-autonomiaa sekä rahoituksellisia ja hallinnollis-teknisiä resursseja edelleen, vaan myös luomaan uusia tulevaan kehitykseen soveltuvia esikuvia ja kuntien välistä ylikansallista yhteistyötä, jota voidaan kuvata ongelmanratkaisu- ja oppimisprosessiksi. Tätä käsitellään lähemmin seuraavassa. 2. Paikallisyhteisöjen rajanylittävän ja ylikansallisen yhteistyön yleiset syyt ja perusteet 2.1. Rajanylittävän ja ylikansallisen yhteistyön merkitys kasvaa Maastrichtin ja Amsterdamin sopimuksen myötä. Kun läheisyysperiaatetta vahvistetaan, paikallisyhteisöt saavat lisää vastuuta ja toimintamahdollisuuksia. Suuntaus vastuun hajauttamiseen koskee yhä enemmän alue- ja paikallisyhteisöjä. 2.2. Uusien jäsenvaltiotason lakien välityksellä alueet ja kunnat saavat entistä enemmän vastuuta kehittää peruspalveluja, edistää strategista suunnittelua ja helpottaa kunnan kestävää kehitystä. Nykyistä hajautetummat rakenteet edistävät kansalaisläheisyyttä ja vaikuttavat osaltaan siihen, että mahdollisuuksia lisätä tehokkuutta ja demokraattista vastuuta hyödynnetään entistä paremmin. 2.3. Ylikansallisen yhteistyön lähtökohdat ovat ystävyyskaupunkitoiminnassa, joka on osoittautunut menestyksekkääksi erityisesti kulttuurin ja urheilun aloilla. Ystävyyskaupunkitoiminta ei usein ole kestävästi vakaalla pohjalla rahoituksen puutteen vuoksi. Lukuisia ystävyyskaupunkisuhteita on ryhdytty suuntaamaan uudelleen ja tähän asti etupäässä kulttuuri- ja nuorisovaihtoon perustuvia suhteita on alettu täydentää ylikansallisella yhteistyöllä. 2.4. Syvennetyn ystävyyskaupunkiyhteistyön muodostuminen 90-luvulla yhtäältä monien Pohjois-Euroopan (mm. Ruotsin, Suomen ja Tanskan) sekä toisaalta Baltian maiden ja Puolan kuntien välille osoittaa, että ystävyyskaupunkitoiminnasta voidaan kehittää tärkeä voima EU:n jäsenyyttä hakeneiden maiden valmiuksien kohentamiseksi. Ystävyyskaupunkiyhteistyö on merkinnyt sekä laajaa tietämyksen siirtoa että tukea paikallisdemokratian kehittymiselle Baltiassa ja Puolassa. 2.5. Ystävyyskaupunkitoiminta on hyvä ylikansallisen yhteistyön lähtökohta. Paikallisyhteisöjen ylikansallinen yhteistyö menee kuitenkin ystävyyskaupunkitoiminnan luonnetta ja käytänteitä paljon pidemmälle. Jotta ylikansallinen yhteistyö onnistuisi, on oikeudellisia, institutionaalisia ja rahoituksellisia edellytyksiä kohennettava. Tämä on ennen kaikkea jäsenvaltioiden, alueiden ja kuntien tehtävä. 2.6. Maailmanlaajuistuminen, joka nopeutui huomattavasti vuoden 1989 jälkeen rautaesiripun kaaduttua, vahvistaa tarvetta oppia muiden kokemuksista ja taitotiedosta. 2.7. Ylikansallisen yhteistyön voimistaminen erityisesti talouden, tieteen ja tutkimuksen aloilla on välttämätöntä tietoyhteiskunnan aikakautena kilpailukyvyn säilyttämiseksi. 2.8. Tieto- ja tietoliikennetekniikan nopea kehitys osoittaa selvästi, miten kokemusten ja taitotiedon vaihtoa voidaan käyttää molemminpuoliseksi hyödyksi. Toisaalta on selvää, että jollei teknisiä edellytyksiä eikä kulttuurien tuntemusta ja hallinnollista pätevyyttä ole, kaupunkien ja alueiden välistä yhteistyötä on hyvin vaikea toteuttaa. 2.9. Ylikansallisesta yhteistyöstä on tullut Euroopassa yhä tärkeämpi keino ratkaista yhteisiä ongelmia yhdessä entistä tehokkaammin. Kaksi käytännön esimerkkiä: Paikallisyhteisöt, joilla on samankaltainen talousrakenne, voivat ratkaista rakennemuutoksesta johtuvia ongelmia ja seurauksia entistä paremmin ylikansallisen yhteistyön avulla. Kokemusten ja ratkaisumallien ("best practices") vaihto työpaikkojen turvaamiseksi ja uusien, kestävien työpaikkojen luomiseksi alueilla, joilla on samankaltainen rakenne, on yhteistyön oleellinen näkökohta. Tehokas yhteistyö talous- ja työllisyyskysymyksissä edellyttää, että paikallisyhteisöt laajentavat ja täydentävät molemminpuolisesti taloudellisia suhteitaan. Molemminpuolisen edun kannalta olisi hyödynnettävä yhteistyötä tekevien alueiden taloudellisia mahdollisuuksia ja vahvuuksia, jotta vahvistetaan kilpailukykyä ja siten parannetaan huomattavasti työmarkkinoiden tilannetta. Ympäristöpolitiikassa tehtävä ylikansallinen yhteistyö on hyvin tärkeää. Ympäristöhaitoilla ei ole paikallisia rajoja ja ongelmat ovat usein samankaltaisia, joten paikallisviranomaiset voivat vaihtaa hyödyllisiä kokemuksia. Onnistuneita ratkaisuja koskevien hallinnollisten ja taloudellisten tietojen välittäminen edelleen voi auttaa ratkaisemaan tai välttämään ympäristöongelmia tulevaisuudessa tehokkaasti ja edullisesti. 2.10. Kuten koko Euroopassa myös paikallisyhteisöjen yhteistyön ongelmana on, miten voidaan ratkaista työstä, taloudesta ja ympäristöstä aiheutuvat ristiriidat. Lisäksi on pohdittava, tarjoavatko parhaat käytänteet esimerkkejä, joita voidaan hyödyntää hajautettujen ratkaisujen mallina. 2.11. Ylikansallisen yhteistyön menestys riippuu ratkaisevasti siitä, että yhteistyötä tekevät paikallisyhteisöt osaavat yhdistää kykynsä ja saavuttaa yhteisvaikutuksia jakamalla työtä koordinoidusti. Tämä tarkoittaa samalla, että paikallisyhteisöjen, jotka pyrkivät tekemään ylikansallista yhteistyötä, on täytettävä tietyt oikeudellis-institutionaaliset, organisatoriset ja rahoitukselliset vähimmäisedellytykset. 3. Ylikansallisen yhteistyön edellytykset 3.1. Oikeudellis-institutionaaliset edellytykset ("paikallisautonomia") 3.1.1. Alueiden komitea noudattaa Euroopan neuvoston 15. lokakuuta 1985 hyväksymän kunnallisen itsehallinnon peruskirjan määritelmää, jonka mukaan kunnallinen itsehallinto tarkoittaa "kunnallisviranomaisten oikeutta ja tosiasiallista kykyä määrätä ja järjestää lakien puitteissa huomattava osa julkisista asioista omalla vastuullaan kunnan asukkaiden hyväksi". 3.1.2. Alueiden komitea toteaa, että kaksitoista vuotta peruskirjan hyväksymisen jälkeen paikallisyhteisöjä koskevat oikeudelliset edellytykset ovat yhä edelleen erilaisia. Paikallisyhteisöjen ylikansallinen yhteistyö Euroopan yhteisössä, jonka tavoitteena on kansalaisten Eurooppa, vaatii näin ollen niiden edellytysten pikaista toteuttamista, joita tarvitaan yhteistyöhön ja kykyyn toimia Euroopassa. Tässä yhteydessä on vaikutettava myös kumppanuustoimintaa koskevan Euroopan parlamentin päätöslauselman toteuttamiseen, sillä sen mukaan hallituksia ja jäsenvaltioita vaaditaan poistamaan "kaikki kuntien kumppanuustoiminnan perustamisen ja toteuttamisen hallinnolliset esteet". 3.2. Organisatoris-tekniset edellytykset ("henkilö- ja tekniikkaresurssit") 3.2.1. Tietoyhteiskunnan aikakautena paikallisyhteisöjen on yhä tärkeämpää luoda ylikansalliseen yhteistyöhön tarvittavat henkilöstöä koskevat ja teknologiset edellytykset. Yhä tiiviimmin yhteenkasvavassa Euroopassa paikallisyhteisöjen on saatettava organisaationsa Eurooppa-valmiudet keskitasolle. Hallintorakenteita tulisi sopeuttaa ylikansallisen yhteistyön mahdollistamiseksi. 3.2.2. Paikallisyhteisöjen tulee suunnitelmallisesti huolehtia pätevän, yhteisössä toimimaan kykenevän henkilökunnan koulutuksesta. Tätä varten jäsenvaltioissa on kehitettävä Eurooppa-koulutusta. Yhteistyökykyä vahvistetaan huomattavasti syventämällä yhteisötietoutta yhteensopivasti. 3.2.3. Uusien tieto- ja tietoliikenneteknologioiden nopea kehitys ja leviäminen vaatii paikallisyhteisöiltä jatkuvaa ja usein kallista sopeutumista ajanmukaisiin standardeihin. Tämä on kuitenkin välttämätöntä tehokkaan ylikansallisen yhteistyön kannalta. Aiemmin jätettiin usein ottamatta huomioon yhteistyötä tekevien yhteisöjen sähköisten viestintävälineiden yhteensopivuus. Osittain kalliit järjestelmät ovat osoittautuneet vain rajoitetusti käyttökelpoisiksi ylikansallisessa yhteistyössä. Yhteensopimattomien sähköisten järjestelmien käyttö ei kannata ja johtaa väistämättä väärinkäsityksiin. 3.3. Rahoitukselliset edellytykset 3.3.1. Euroopan neuvoston hyväksymässä kunnallisen itsehallinnon peruskirjassa todetaan, että paikallisyhteisöillä on "oikeus riittäviin omiin varoihin", "joiden käytöstä ne voivat vapaasti päättää toimivaltaansa harjoittaessaan". Peruskirjassa painotetaan edelleen, että "rahoitusjärjestelmät, joihin paikallisyhteisöjen käytössä olevat varat pohjautuvat, (on) muotoiltava riittävän moninaisiksi ja dynaamisiksi". Alueiden komitea yhtyy tähän vaatimukseen ja kehottaa Euroopan parlamenttia ja komissiota ajamaan jäsenvaltioissa entistä vahvemmin sitä, että paikallisyhteisöjen rajanylittävään ja ylikansalliseen yhteistyöhön on käytettävissä riittävästi varoja. Samalla tuetaan myös Euroopan kuntien ja alueiden neuvoston (CEMR) XIX Eurooppa-päivän päätöslauselmaa vuodelta 1993. 3.3.2. Edellä mainitut edellytykset ovat ylikansallisen kumppanuuden välttämätön perusta. Ne eivät kuitenkaan takaa riittävän hyvin yhteistyön tehokkuutta ja menestystä, joiden takaamiseksi on tarkasteltava kumppanuuden erityistavoitteita tai lisäarvoa. Lisäarvon sisältö riippuu periaatteessa toimijoiden pätevyydestä sekä paikallisyhteisöjen ylikansallisen yhteistyön muodosta, tyypistä ja laadusta. 4. Paikallisyhteisöt ylikansallisen yhteistyön toimijoina: ongelmia ja mahdollisuuksia 4.1. Ylikansallisen yhteistyön toimijoista tehty puhtaasti määrällinen analyysi osoittaa, että 80 % ystävyyskaupunkitoimintaan osallistuvista paikallisyhteisöistä on pieniä kaupunkeja tai kuntia (alle 30 000 asukasta). Suurimmassa osassa EU-ohjelmiin osallistuvista paikallisyhteisöistä on alle 200 000 asukasta. 4.2. Tämän lisäksi suuremmilla kaupungeilla ei ole automaattisesti suurta (itsehallinto-)valtaa eikä teknisiä tai rahoituksellisia resursseja. Ne riippuvat suuresti paikallisyhteisöjen oikeudellisesta ja/tai todellisesta asemasta jäsenvaltion kunnallislainsäädännössä sekä niiden taloudellisen ja teknologisen kehityksen yleisestä tasosta. 4.3. Ylikansallisten oppimisvaikutusten laajentamiseksi ja syventämiseksi ystävyyskaupunkitoimintaan osallistumisen ehdot on määriteltävä uudelleen. Tässä yhteydessä erityisesti pienten ja keskisuurten kaupunkien Eurooppaan liittyvää asiantuntemusta on parannettava seuraavin keinoin: Otetaan edustukselliset yhdistykset mukaan ohjelmasuunnittelu- ja toteutusvaiheeseen komissiossa sekä vahvistetaan kyseisten yhdistysten asemaa yksittäisten ohjelmien hallinnossa. Luodaan kyseisiä toimijoita varten hajautettuja ja yleisiä tiedotus- ja neuvontapisteitä, jotka eivät vain helpota osallistumista yksittäisiin ohjelmiin, vaan auttavat myös soveltuvan kumppanin hakemisessa ja antavat hanketta tukevaa teknistä ja organisatorista apua. Soveltuvana perustana tässä ovat alueja paikallisyhteisöjen välinen yhteistyö ja näiden yhteisöjen ryhmittymät. Mikäli kyse on verkottumiseen suuntautuvasta monenkeskisestä yhteistyöstä, kyseisistä toimipisteistä voitaisiin kehittää koordinointivälineitä, joilla on vähäiset henkilöstö- ja rahoituskustannukset. Tähän tulisi liittää myös CEMR:n kansallisten osastojen ja Ystävyyskaupunkien maailmanliiton (United Towns Organisation) tekemä työ. Yksinkertaistetaan hallinto- ja rahoitusvalvontajärjestelmiä mukaanlukien paikallisten hankkeiden tilintarkastus. Helpotetaan pienten kuntien osallistumista EU-ohjelmiin. Erityisesti olisi luovuttava osallistumisen ehdoksi asetetusta vähimmäisasukasluvusta. 5. Paikallisyhteisöjen ylikansallisen yhteistyön muodot, tyypit ja laajuus 5.1. Muodot: kumppanuus ja ystävyyskaupunkitoiminta Paikallisyhteisöjen ylikansallisessa yhteistyössä voidaan periaatteessa erottaa kaksi muotoa ja viisi tyyppiä, jotka vaativat osittain erilaisia oikeudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja rahoituksellisia mahdollisuuksia ja joiden yhteydessä on otettava huomioon sekä määrällisiä että laadullisia parametrejä. Ystävyyskaupunkitoiminta ja kumppanuus on erotettava toisistaan. Jälkimmäinen viittaa tiettyyn hallinnolliseen, tekniseen ja taloudelliseen projektiin liittyvään, usein EU-ohjelman puitteissa toteutettavaan ammatilliseen kumppanuuteen, kun taas ystävyyskaupunkitoiminnassa on kyse paikallisyhteisöjen välisistä sopimuksista, joiden tavoitteena on edistää ruohonjuuritasolta lähtevää yhteydenpitoa Euroopassa sekä toimia "kansalaisten Euroopan" osatekijänä. On myös otettava huomioon, onko kyse kahden- vai monenkeskisistä suhteista. Syvennetty ystävyyskaupunkiyhteistyö sijoittuu kumppanuuden ja perinteisen ystävyyskaupunkitoiminnan välimaastoon. Arvioinnit osoittavat että syvennetty ystävyyskaupunkiyhteistyö on merkinnyt sekä laajaa tietämyksen siirtoa että tukea paikallisdemokratian kehittymiselle. 5.2. Kuntien ylikansallisen yhteistyön tyypit ja laajuus Yhteistyön laajuuden, (tehtävien) määrän ja laadun (sisäinen ja ulkoinen lisäarvo) perusteella voidaan erotella viisi yhteistyötyyppiä: naapurikuntien ylikansallinen (rajanylittävä) yhteistyö (valtion rajojen molemmin puolin) = tyyppi 1; toisistaan kauempana sijaitsevien kuntien tai paikallisyhteisöjen ylikansallinen yhteistyö = tyyppi 2; kaupunkien tai kaupunkialueiden euroopanlaajuinen yhteistyö = tyyppi 3; euroopanlaajuinen yhteistyö kaupunkiverkkojen sisällä ja välillä = tyyppi 4; maailmanlaajuinen yhteistyö (maailmanlaajuiset kaupunkiverkot ja kansainväliset kansalaisjärjestöt) = tyyppi 5. Tässä yhteydessä on otettava huomioon, että tyypit ovat käytännössä usein päällekkäisiä (esim. tyypit 1, 3, 4 ja 5 voivat esiintyä samassa kunnassa). Yleisesti ottaen alueiden komitea kohdistaa tuki- ja integraatiopoliittisia ja strategisia toimia koskevan lausuntonsa niihin tyyppeihin, jotka tähän asti eivät ole voineet kunnolla osallistua ylikansalliseen yhteistyöhön. Kahta ensimmäistä tyyppiä voidaan pitää ylikansallisen yhteistyön perustana, sillä ne ovat tavoitteiltaan, laajuudeltaan, tehtäväkentiltään ja muodoiltaan yhdenmukaisia alueiden toteuttaman alueiden välisen ja rajanylittävän yhteistyön kanssa. Komitea korostaa tarvetta tuoda suurkaupunkien ja taajama-alueiden todellinen merkitys esille yhteisön tasolla ja tarkastella kaupunkeja osana niitä ympäröivän alueen kehitystä sekä edistää tällaisten suuralueiden välistä ylikansallista yhteistyötä, joka tapahtuu toiminnallisin perustein eikä maantieteellisen läheisyyden pohjalta. 5.2.1. Naapurikuntien rajanylittävän yhteistyön toiminnallinen tarve Tyyppiä 1 edustavalla naapurikuntien ylikansallisella (rajanylittävällä) yhteistyöllä pyritään toisin kuin tyypin 2 puitteissa tehtävällä yhteistyöllä viime kädessä yhteisen, valtioiden välisen rajan erottaman sellaisen asuinalueen integraatioon, jolla on samankaltaisia ongelmia (esim. jätehuolto, vesistöjen suojelu, infrastruktuuri, asutuskilpailu), jotka puolestaan vaativat yhteisiä ratkaisuja. Naapurikuntien rajanylittävän yhteistyön tavoitteet vaativat siis yhteistä rajanylittävää maankäyttö- ja kehityssuunnittelua, kun taas toisistaan kauempana sijaitsevien kuntien ylikansallinen yhteistyö ei suuntaudu toimijoiden ja heidän asuinalueensa pienimuotoiseen integraatioon, vaan verkottumiseen suurella alueella (molemminpuoliseksi hyödyksi). Koska tyyppiä 1 käsiteltiin perinpohjaisesti alueiden komitean raportissa, joka koski Euroopan parlamentin aluepolitiikkaa rajan- ja alueenylittävän yhteistyön kannalta (ns. Myller-raportti) (), ja koska se kuuluu tukipoliittisesti sekä Interreg IIA:n että EAKR:n 10 artiklan piiriin, komitea ehdottaa, että ennen kaikkea tyyppiä 2, toisistaan kauempana sijaitsevien kuntien ylikansallista yhteistyötä, tuetaan sen laajalle ulottuvaa verkostointivaikutusta vastaavasti. 5.2.2. Toisistaan kauempana sijaitsevien kuntien ja kaupunkien ylikansallinen yhteistyö sisäisen kehitysstrategian innovatiivisena osana Tähän asti menestyksekästä ystävyyskaupunkitoimintaa on edistettävä ja tehostettava edelleen. Tässä yhteydessä on otettava huomioon, että tähänastisessa ystävyyskaupunkitoiminnassa kulttuurinen ja hallinnollinen vuorovaikutus on ollut etusijalla ja sen erityisenä pääperusteena on ollut sodan jälkeisen ajan vuorovaikutus Euroopassa. Nyt kun tavoite "rauhasta alhaalta käsin tapahtuvan yhteistyön kautta" on ainakin Euroopan unionissa pitkälti saavutettu, on keskityttävä pidemmälle meneviin tavoitteisiin, joiden perustana on uudesta eurooppalaisesta toimintaympäristöstä nouseva vaatimus "kehittää paikallisyhteisöjä sisäisesti ulkoisen (ylikansallisen) yhteistyön avulla". 6. Paikallisyhteisöjen ylikansallisen kumppanuuden tavoitteet ja lisäarvo muutoksessa 6.1. Paikallisyhteisöjen ylikansallisen yhteistyön tavoitteiden painopisteen siirtyminen uudessa eurooppalaisessa toimintaympäristössä Alueiden komitea tukee eurooppalaisten paikallisyhteisöjen ylikansallisen yhteistyön kolmea tavoitetta: vuorovaikutusta, integraatiota ja kehitystä (toimivalta). 1980-luvun alkupuolelle painopiste oli yksiselitteisesti rauhan ja vuorovaikutuksen ylläpitämisessä, mutta 1980-luvun puolivälin jälkeen kehitys keskeisenä ja toiminnallisena integraatiovälineenä siirtyi yhä enemmän etualalle. Yhteistyö ja kehitys suuntautui myös tässä yhteydessä kokemusten vaihtoon ja yhteisiin hankkeisiin, joilla pyrittiin poistamaan pitkäaikaisesti taloudellisia epäsuhtia sekä edistämään Euroopan unionin alueiden ja kuntien taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Tämä yhteistyö kuvasti erilaisin painotuksin ylikansallisen kumppanuuden "lisäarvoa" ja "kykyä toimia Euroopassa". EU-ohjelmat, kuten Pacte, Ecos ja Recite, joilla pyritään taitotiedon hankkimiseen ja innovatiivisten hankkeiden toteuttamiseen, ovat osaltaan vaikuttaneet yhteistyöhön. 6.2. Paikallisyhteisöjen ylikansalliseen ja rajanylittävään yhteistyöhön oleellisesti vaikuttavia EU-ohjelmia: analyyttiset perusteet Maantieteellisiltä ja sisällöllisiltä painotuksiltaan vaihtelevat EU-ohjelmat, joita on yhteensä 12, ovat tärkeitä paikallisyhteisöjen ylikansallisen yhteistyön kannalta. Nämä ohjelmat ovat: ystävyyskaupunkiohjelma Ecos-Ouverture (EAKR-asetuksen 10 artiklan mukaan) Recite II Interreg II A ja C Tacisin ystävyyskaupunkiohjelma Phare instituutioiden luominen, Pharen ja Tacisin demokratiaohjelmat Med-Urbs Urb-Al Asia Urbs EU:n yhteydet Kiinan paikallisviranomaisten kanssa. 6.3. Agenda 2000:n vaikutukset rajanylittävään, ylikansalliseen ja alueiden väliseen yhteistyöhön Euroopan komissio julkaisi heinäkuussa 1997 strategia-asiakirjan Agenda 2000. Siihen pohjautuvat ehdotukset rakennerahastoja koskeviksi asetuksiksi vuosiksi 2000 2006 annettiin 18. maaliskuuta 1998. Sen ohella, että rakennerahastojen ensisijaisia tavoitteita vähennetään seitsemästä kolmeen, on tämänhetkiset kolmetoista yhteisöaloitetta tarkoitus supistaa kolmeen alaan, ja niille on varattu yhteensä 5 % rakennerahastojen varoista. Näihin aloitteisiin kuuluu suunniteltu yhteisöaloite rajanylittävää, ylikansallista ja alueiden välistä yhteistyötä varten, joka komission ehdotuksen mukaan tulee olemaan puhdas EAKR-aloite, jota varten on asetettava käyttöön nykyistä enemmän varoja. Alueiden komitea toteaa, että kyseinen uusi yhteisöaloite koostuu kolmesta yhteistyömuodosta, joita on tähän mennessä tuettu kolmesta eri lähteestä. Yhteistyömuotoja ovat: rajanylittävä yhteistyö, jota on tähän asti tuettu Interreg II A -ohjelmasta; ylikansallinen yhteistyö, jota on tähän asti tuettu Interreg II C -ohjelmasta; alueiden välinen yhteistyö, jota on tähän asti tuettu EAKR:stä. Alueiden komitea on tyytyväinen siihen, että komissio tukee myös tulevaisuudessa rajanylittävää, ylikansallista ja alueiden välistä yhteistyötä yhteisöaloitteen muodossa. Alueiden komitea kannattaa myös komission aikeita ottaa huomioon alueidenvälistä yhteistyötä järjestäessään Pacte, Recite ja Ecos-Ouverture -ohjelmista saadut kokemukset yksinkertaistamista ja entistä nopeampaa menetelmien soveltamista silmällä pitäen. Alueiden komitea on tyytyväinen komission aikomukseen toteuttaa ohjelmat entistä hajautetummin. 7. Ystävyyskaupunkitoiminnan "eurooppalainen lisäarvo" 7.1. Alueiden komitea yhtyy Euroopan kunnallisten liittojen arvioon, jonka mukaan ystävyyskaupunkitoiminta luo "eurooppalaista lisäarvoa". EU:n ystävyyskaupunkiohjelman puitteissa tuettiin vuosina 1989 1997 yhteensä n. 20 000 Euroopan kaupunkia. Euroopan unionin 15 jäsenvaltiossa on 7 621 ystävyyskaupunkisuhdetta (vuoden 1997 tilasto), ja avustuksiin oikeutettujen KIE-maiden ja EU:n jäsenvaltioiden välisiä ystävyyskaupunkisuhteita lasketaan olevan 2 581 (1997). 7.2. Yhteisöohjelmien toteuttamisen kannalta ystävyyskaupunkitoiminnalla on seuraavia myönteisiä vaikutuksia: Kansalaisten mielenkiinnon herättäminen kansainvälistä yhteistyötä kohtaan ja siten heidän kannatuksensa saaminen kuntien tekemille yhteistyöaloitteille. Yhteistyöhön tarvittavien edellytysten kehittäminen (kielitaito ja kokemus kanssakäymisestä muiden maiden edustajien kanssa). Eri maiden kunnallishallintojen keskinäinen luottamus, joka vaikuttaa hyödylliseltä laajoja ja entistä suurempaa rahoitusta vaativia hankkeita ajatellen. Toiminnan rooli EU:n laajentumisprosessissa, koska sen avulla nykyisten ja tulevien jäsenvaltioiden kunnallishallinto tiedostaa yhteistyön mahdollisuudet. 7.3. EU:n Pacte ja Ecos -tukiohjelmissa on havaittu, että noin kaksi kolmannesta kyseisiin ohjelmiin osallistuneista paikallisyhteisöistä oli ystävyyskaupunkeja. Alueiden komitea on tyytyväinen EU-ohjelmaan "Euroopan ystävyyskaupungit", jolle on tällä hetkellä myönnetty 7,5 miljoonan ecun vuosittaiset määrärahat (1997) ja johon kuuluu neljä toiminta-aluetta: vaihtotoiminta kansalaisille nykyisten ystävyyskaupunkisuhteiden puitteissa, mielipiteenvaihto, jatkokoulutusseminaarit ja innovatiiviset hankkeet. Tässä yhteydessä on kuitenkin huomautettava, että yhteistyö rajoittuu usein pienimpään nimittäjään, toimintaa ei suunnitella pitkällä tähtäimellä eikä useita hankkeita käsittäväksi ja että yleinen lisäarvotavoite puuttuu edelleen. Tämän vuoksi niiden ohjelmarakennetta on alueiden komitean mielestä muutettava puutteiden korjaamiseksi. Myös EU-ohjelmalle "Euroopan ystävyyskaupungit" olisi myönnettävä nykyistä suurempi rahoitus. 8. Erityisaloilla toimivien kumppanuuksien lisäarvo ja ongelmat EU:n tukipolitiikassa 8.1. "Pacte II alueiden välinen kokemustenvaihto" -ohjelmaa (EAKR-asetuksen 10 artikla ja Phare-asetus) voidaan sille myönnetyn 6 miljoonan ecun määrärahan perusteella pitää vain tietyillä ammattialoilla toteutettavien pitkäaikaisten kumppanuuksien aloitusohjelmana. (Sisäisen) arviointiraportin mukaan vuodesta 1990 (Pacte I) lähtien on toteutettu 350 hanketta. Yhteensä 85 % osanottajista oli tyytyväisiä ohjelmaan, joka päättyi vuonna 1997. Alueiden komitea pitää Pacte-ohjelman jatkamista järkevänä myönteisten kokemusten vuoksi. 8.2. Kyseisten ohjelmien lisäarvo voidaan tiivistää seuraaviin kohtiin ottaen samalla huomioon, että yksittäisten ohjelmien määrällinen ja laadullinen osuus lisäarvosta on hyvin erilainen. Lisäarvoa voidaan parantaa vain, jos komissio poistaa nykyiset puutteet ohjelmien hallinnosta. Komissio ei tähän mennessä ole aina taannut sopimusten noudattamista määräaikojen ja rahoituksen maksupäivien suhteen. Lisäksi hankekumppaneilla ei useinkaan ole komissiossa päätösvaltaista yhdyshenkilöä, joka auttaisi selvittämään yksittäisiä kysymyksiä nopeasti. EU:n tukiohjelmat vaikuttavat osaltaan paikallisyhteisöjen eurooppalaistumiseen ja edistävät omien kokemusten yli ulottuvaa katsantokantaa sekä helpottavat muiden hallintokulttuurien kohtaamista oman ongelmanratkaisukapasiteetin voimistamista ajatellen. EU-hankkeet saavat aikaan ylimääräistä innovatiivista lisää, jota ei synny pelkästään yksittäisen valtion tuella. Tämän mahdollistavat EU-hankkeiden vaatimukset ylikansallisesta kumppanuudesta sekä arvioinnista ja kokemustenvaihdosta kansainvälisten kumppanien kanssa. EU-hankkeet voivat johtaa yhteistyöhön myös muilla aloilla ja synnyttää yhteisvaikutusta. Hankkeet edistävät paikallisyhteisöjen kansainvälistä profiilia. 8.3. Alueiden komitea muistuttaa tässä yhteydessä, että ohjelmia toteutettaessa voi syntyä seuraavia ongelmia: Koordinointivaikeudet kumppanuushankkeiden toteuttamisessa hallintojen ja elinten erilaisten ammatillisten ja oikeudellisten vastuualueiden sekä henkilökunnan vaihtuvuuden vuoksi. Hankkeiden tavoitteiden laadullisesti epätasainen toteutus erilaisen ammatillisen pätevyyden sekä rahoituksellisten ja teknisten lisävarojen puutteen vuoksi. Pienille kunnille asetettavat liian suuret vaatimukset kumppanuusohjelmien toteutuksessa. Virheet kumppanien valinnassa (kumppani ei vastaa odotuksia eikä ylikansallisen kumppanuuden toteuttamisen vaatimuksia). Puuttuvan tiedotuksen ja yhteydenpidon vuoksi kunnissa syntyvät unionitietoudeltaan keskivertoisten "osastojen" ja projektien toteutuksesta vastaavien erityisosastojen väliset konfliktit. Erityisesti pieniltä ja keskisuurilta kunnilta ja niiden toimijoilta puuttuva ylikansallinen ja kulttuurien välinen kokemus. 9. Ylikansallisen yhteistyön välikatsaus ja tulevat painopisteet: motosta "Rauha yhteistyöllä" lisäarvokaavaan "Kuntien sisäisen kehityksen edistäminen ulkoisella (ylikansallisella) yhteistyöllä" 9.1. Tämänastista tukipolitiikkaa arvioituaan alueiden komitea suosittaa päällekkäisten ohjelmien jämäköittämistä ja niputtamista siten, että pyritään esimerkinomaisesti saamaan aikaan uutta lisäarvoa ja sisäistä kehitystä ulkoisella yhteistyöllä. Tässä yhteydessä on otettava huomioon seuraavat näkökohdat: On luotava sisällöllisiä painopisteitä, jotka voivat toimia tulevan kaupunkikehityksen esikuvina ja paikallisyhteisöjen Eurooppaan liittyvän asiantuntemuksen mallina. Tiettyihin ammattialoihin liittyvät kumppanuudet ja ystävyyskaupunkitoiminta on koordinoitava ohjelmallisesti sekä kohdeltava kulttuurisia ja taloudellisia tavoitteita samanarvoisina. Naapurikuntien rajanylittävästä yhteistyöstä saadut kokemukset on edellä mainitut erot huomioon ottaen tutkittava pitäen silmällä niiden soveltuvuutta kauempana toisistaan sijaitsevien kuntien ylikansalliseen yhteistyöhön. Kumppanuus- ja hankestrategioilla on näin ollen saatava aikaan molemminpuolisia oppimisprosesseja, joiden tulokset ovat kuntien sisäisen kehityksen lisäksi merkityksellisiä myös suuren alueen käsittävän integraation (esim. tulevien jäsenmaiden) kannalta. Yleisenä tavoitteena on paikallisyhteisöjen unioniin liittyvän asiantuntemuksen vahvistaminen. Pienten ja keskisuurten paikallisyhteisöjen toimijoille tarkoitettuja pätevöittämistoimia on tuettava vastaavilla tukimahdollisuuksilla. Tukipolitiikan erityiseksi maantieteelliseksi painopisteeksi tällä alalla on otettava tulevien jäsenmaiden kuntien kanssa tehtävä yhteistyö. Se voi toimia tulevan integraation perustana ja sen yhteydessä voidaan vaihtaa soveltuvista ja edullisista ongelmanratkaisumalleista saatuja kokemuksia. Ylikansalliset kumppanuudet on suunniteltava pitkäaikaisiksi ja ne vaativat pitkää totutteluaikaa ja tiiviitä oppimisprosesseja erityisesti kehitykseltään eritasoisten paikallisyhteisöjen välillä. Kumppanuuden valmistelua ja suunnittelua olisi parannettava tai muotoiltava uudelleen ulkoisen ohjelma-arvioinnin avulla. 10. Ylikansallisen kumppanuuden ohjenuoria ja sen innovatiivinen lisäarvo: esimerkkeinä kestävä kaupunkikehitys, ylikansallinen oppimisprosessi ja paikallisyhteisöjen Eurooppaan liittyvä asiantuntemus 10.1. Tulevaisuuden kannalta soveltuvaa eli kestävää kaupunkikehitystä on tuettava uutena lisäarvona. Habitat II:sta saadut kokemukset, paikallisagenda 21 sekä sen keskeiset eurooppalaiset toteutusetapit, 27. toukokuuta 1994 annettu Aalborgin peruskirja sekä 8. lokakuuta 1996 hyväksytty Lissabonin toimintasuunnitelma ovat esimerkkejä siitä, miten ylikansallisen yhteistyön sisäisiä tavoitteita voidaan määritellä uudelleen. Tässä yhteydessä on kyse yhteisestä, ennen kaikkea eurooppalaisten ja kansainvälisten organisaatioiden (YK) tunnustamasta tavoitteesta, jonka toteutumista edistetään kumppaneiden välisellä vaihdolla ja ylikansallisella oppimisprosessilla. 10.2. Tähän kuuluu sellaisten kaupunkiverkostojen perustaminen, joiden taitotiedosta myös pienet kunnat voivat hyötyä. Kaupunkiverkostojen etu on, että ne ovat kaupunkien itsensä perustamia eivätkä järjestöpolitiikan tulosta ne voivat pyrkiä suoraan aktiivisesti tiettyihin tavoitteisiin ja niiden avulla toteutuksessa voidaan saavuttaa yhteisvaikutushyötyä. Verkostojen kulloisetkin tehtävät ja tavoitteet suuntautuvat erilaisiin ongelmakenttiin kuten kokoon (esim. Eurocities), talous- ja kulttuurimaantieteelliseen sijaintiin (esim. Itämeren kaupunkien liitto) tai erilaisiin tarkasti rajattuihin (esim. autottomat kaupungit) taikka laaja-alaisiin tavoitteisiin (kestävät kaupungit). 10.3. Niinpä eurooppalainen kampanja "Kestävän kehityksen kaupungit" ei ole organisaatio, vaan 350 paikallisyhteisön välinen yhteisesti sovittu toimenpide. Kunnallishallinnon erilaisten rakenteiden sekä taloudellisten, sosiaalisten, kulttuuristen ja ekologisten seikkojen vuoksi monenkeskinen yhteistyö on riippuvainen useita alueita koskevien ongelmien määrittelystä. 10.4. Molemminpuoliseksi hyödyksi tehtävä yhteistyö merkitsee hallinnollisen, teknisen ja ammatillisen asiantuntemuksen vaihtoa ja mahdollisuuksien mukaan menestyksekkäiden mallien ("best practices") omaksumista esimerkiksi julkisessa henkilöliikenteessä ja perusrakenteiden kehittämisessä. 10.5. Kestävän kaupunkikehityksen politiikka ei liity ainoastaan yksittäisiin aloihin, vaan sen lähtökohta on, että päätöksiä, joilla on pitkäaikaisia rakennetta muuttavia vaikutuksia, tutkitaan niiden siedettävyyden kannalta. 10.6. Näin ollen esimerkiksi yleinen käsite "kestävä kehitys" on yhdistettävä paikalliseen käsitteeseen "oppiva kaupunki". Paikallisyhteisöjen "kuntien välinen" ylikansallinen yhteistyö on tämän oppimisprosessin ratkaiseva liitoskohta. 10.7. Onnistunut yhteistyö määrittää lisäarvon toisenkin tekijän, paikallisyhteisöjen Eurooppaan liittyvän asiantuntemuksen. Ystävyyskaupunkitoiminnasta ja kumppanuudesta saadut kokemukset voidaan kiteyttää kolmeen tekijään: kunnan sisäiset, innovatiiviset kehitysmahdollisuudet, jotka antavat virikkeen kumppanuuteen ja tarjoavat kumppanille siis mahdollisuuden lisätä asiantuntemustaan ja kehittyä; kyky hyödyntää ylikansallista kumppanuutta sisäisen kehityksen ja ongelmanratkaisun mallina; tähänastisten ylikansallisten kokemusten hyödyntäminen ulkoisesti eurooppalaista verkostoa rakennettaessa. 10.8. Tässä mielessä ylikansallinen yhteistyö tähtää sellaisten sisäisten ja ulkoisten mahdollisuuksien molemminpuoliseen vahvistamiseen, joiden onnistuneena tuotteena voidaan pitää "kuntien Eurooppa-asiantuntemusta". 11. Ylikansallisten kumppanuuksien uusia näköaloja ja evolutiivisiä strategioita 11.1. Kuntien muodollinen osallistuminen poliittisen tahdon luomisprosessiin Euroopassa esimerkiksi alueiden komiteassa kuvastaa läheisyysperiaatteen poliittista puolta, kun taas paikallisyhteisöjen Eurooppa-asiantuntemuksen kehittyminen voidaan ymmärtää läheisyysperiaatteen käytännöllis-materiaalisena toteutuksena. 11.2. Oikeudellis-hallinnollisen (itsehallinto), poliittisen (vertikaalisen demokratiaperiaatteen vahvistaminen), taloudellisen ja ekologisen toimivallan rakentamisesta tuettuna sisäsyntyisillä rahoituksellisilla ja teknis-organisatorisilla resursseilla muodostuu ylikansallisten kumppanuuksien opinahjo. Vuorovaikutuksen ja ulkoisen yhteistyön välityksellä tapahtuvan sisäisen kehityksen yhdistämisellä sekä ystävyyskaupunkitoiminnan muotojen ja tavoitteiden liittämisellä kumppanuuden muotoihin ja tavoitteisiin on määrä olla kantava rooli paikallisyhteisöjen ylikansallisen yhteistyön tulevissa suunnitelmissa. Menestyksestä tai (myös epäonnistuneista) malleista oppimisella pyritään kuntien yleisen ongelmanratkaisukyvyn vahvistamiseen. 11.3. Oppimisprosesseilla ei tähdätä vain lyhytaikaiseen menestykseen, joka asettaa kestävät ratkaisut kyseenalaisiksi, vaan pitkäaikaisia ratkaisuja tarjoaviin näköaloihin, joilla tähdätään kestävyyteen. Näin ollen uusia kumppanuuksia aloitettaessa suositellaan evolutiivistä strategiaa eli asteittaista etenemistä: Lähtökohtana on pidettävä ns. "vaatimatonta" yhteistyötä, joka perustuu vapaaehtoiseen tiedon ja kokemusten vaihtoon ja jolla pyritään keskinäiseen tutustumiseen. Tämä kulttuurien välinen vuorovaikutus voi olla perustana pidemmälle menevälle yhden- tai monenkeskiselle yhteistyölle. Tätä seuraa "väliaikainen" yhteistyö, joka muodostuu ajallisesti rajatuista kokeiluhankkeista, joiden prosessi ja tuotearviointi on perusteena yhteistyön seuraavalle muodolle. Pysyvä yhteistyö perustuu kestävään yhteistyöhön tärkeillä aloilla ja siihen voi esim. kuulua suuria perusrakennehankkeita. Tämän yhteistyömuodon monenkeskinen luonne johtaa ylikansallisten verkostojen muodostamiseen. 11.4. Kuten Euroopan kunnallisten liittojen saama kokemus ja kuntien kannalta oleellisten ylikansallisten ohjelmien arviointi osoittavat, näitä kehitysvaiheita ei tule toteuttaa systemaattisesti, vaan ne antavat suuntaa järkevälle menettelylle ja voivat siten ehkäistä sitä, että vielä kokemattomilta toimijoilta vaaditaan liikaa. Ratkaisevia ovat tässä yhteydessä määrälliset ja laadulliset edellytykset, joiden avulla toimijat voivat osallistua menestyksekkäästi kumppanuuteen. 12. Lisäongelmia ja esimerkkeinä toimivia ratkaisuvaihtoehtoja 12.1. Toimijoiden "Eurooppa-valmiuden" tai "asiantuntemuksen" vahvistaminen tavoitteena laajentaa niiden toimintakykyä Euroopassa tapahtuu kolmella tasolla. Näitä ovat: oikeudellinen taso, jolla käsitellään ylikansallisen yhteistyön oikeudellisten esteiden purkamista; poliittis-hallinnollinen taso, jolla käsitellään kunkin valtion kunnallishallintoa koskevassa laissa säädettyjä erilaisia hallinnollisia vastuualueita ja toimivaltaa; ammatillinen taso, jolla pyritään toimijoiden tekniseen, sosiaaliseen ja kulttuuriseen pätevöittämiseen. 12.2. Alueiden komitea kannattaa Euroopan neuvoston hyväksymää kunnallisen itsehallinnon peruskirjaa sekä paikallisyhteisöjen ja -viranomaisten rajanylittävää yhteistyötä koskevaa, eurooppalaiseen puitesopimukseen kuuluvaa lisäpöytäkirjaa, joka allekirjoitettiin Strasbourgissa 9. marraskuuta 1995. Alueiden komitea on tietoinen siitä, että näitä periaatelausumia on syvennettävä edelleen tulevaisuudessa. 12.3. Tätä varten voidaan käyttää esimerkkeinä seuraavia kahta mallia: Kansainvälinen kunnallisliitto (International Union of Local Authorities, IULA) ja Euroopan kuntien ja alueiden neuvosto (Council of European Municipalities and Regions, CEMR) ovat yhdessä Kuntien kansainvälisen yhteistyön (Municipal International Cooperation, MIC) suunnitelman ja sen toteutusstrategian, "Capacity and Institution Building" (CIP), kanssa esittäneet ohjelmat paikallistason vahvistamiseksi. Alueiden komitea on tyytyväinen kyseiseen ohjelmaan. Kuntien kansainvälistä yhteistyötä (MIC) koskevalla suunnitelmalla pyritään: suunnittelemaan kansallista hallinnon hajauttamispolitiikkaa ja hajauttamisohjelmia; rakentamaan demokraattisia paikallishallintojärjestelmiä tai muuttamaan niiden rakennetta; luomaan hallinnollinen ja institutionaalinen rakenne paikallisyhteisöissä; parantamaan julkishallinnon henkilökunnan pätevyyttä sekä kuntien tarjoamia palveluja; vahvistamaan paikallisyhteisöjen instituutioita valtiolliseen tasoon nähden; arvioimaan demokraattisen prosessin tehokkuutta paikallistasolla; vahvistamaan naisten asemaa paikallistason julkishallinnossa ja päätöksentekoprosessissa; vahvistamaan kunnallishallinnon roolia, jotta saadaan aikaan kestävä paikalliskehitys, jonka avulla pyritään poistamaan köyhyyttä ja edistämään sosiaalista yhtenäisyyttä. 12.4. Toimijoiden tasolla tapahtuvassa ongelmanratkaisussa toimii hyvin Euroopan neuvoston alullepanema "Alue- ja paikallishallinnon koulutusorganisaatioiden eurooppalainen verkosto" (European Network of Training Organisations for Regional and Local Authorities, ENTO). Se on yleishyödyllinen organisaatio ja sillä on yli 70 jäsenjärjestöä Euroopan neuvostoon kuuluvissa 40 maassa (1998). ENTOn tehtäviin kuuluu mm.: euroopanlaajuisten yhteyksien luominen tavoitteena koota instituutioita ja vuorovaikutuskumppaneita koskevia tietoja; sellaisen asiantuntijapoolin luominen, johon kuuluu asiantuntijoita koulutuksen, kehityksen, tutkimuksen, julkishallinnon ja pätevöittämisen aloilta; kahden- ja monenkeskisten kumppanuuksien kehittäminen tavoitteena yksilöidä ja valmistella tukiohjelmia ja -hakemuksia; henkilökunnan vaihdon tai tiettyyn tehtävään lähettämisen järjestäminen osana paikallisyhteisöjen julkishallinnon työntekijöiden koulutusta ja jatkokoulutusta. 13. Painopisteenä yhteistyö tulevien jäsenmaiden paikallisyhteisöjen kanssa 13.1. Alueiden komitea on tyytyväinen tähänastisiin EU-aloitteisiin demokratisoinnin ja paikallisyhteisöjen vahvistamiseksi. Samalla komitea suosittaa, että tulevien jäsenvaltioiden kuntien kanssa tehtävää yhteistyötä syvennetään ensi vuosikymmenellä edelleen. Tämä suositus perustuu: komission joulukuussa 1995 antamaan väliraporttiin aiheesta "Keski- ja Itä-Euroopan assosioituneiden maiden unioniin liittymisen vaikutukset unionin toimintalinjoihin" (); komission 15. heinäkuuta 1997 antamaan tiedonantoon ja Agenda 2000:n (nide II) puitteissa tehtyyn vaikutusanalyysiin; alueiden komitean lausuntoon aiheesta "Paikallisten ja alueellisten viranomaisten asema Euroopan unionin tukemassa koulutuksessa Keski- ja Itä-Euroopassa" (); alueiden komitean 20. marraskuuta 1997 antamaan lausuntoon aiheesta "Unionin laajentuminen Keskija Itä-Euroopan hakijamaihin ja sen vaikutukset unionin politiikan eri osa-alueisiin" (). 13.2. EU tukee jäsenvaltioehdokkaita liittymistä valmistelevalla strategialla EU:n yhteisen säännöstön omaksumisessa ja toteuttamisessa. Liittymisen valmisteluun sisältyy (demokraattisiin rakenteisiin ja markkinatalouteen) siirtymisen ja (standardien, normien ja sosiaalijärjestelmien) integraation vaikea kaksoistehtävä. Tehtävä koskee suoraan myös kaupunkeja ja kuntia. Useimmat KIE-maat ovat tosin ratifioineet kunnallisen itsehallinnon peruskirjan, mutta niiltä puuttuu vielä tarvittavaa asiantuntemusta ja resursseja sen soveltamiseksi. Alueiden komitea on tyytyväinen siihen, että komissio on uusissa Phare-ohjelmaa koskevissa suuntaviivoissaan varannut 30 % ohjelmalle tarkoitetuista varoista demokraattisten instituutioiden vahvistamiseen. Kyseisten instituutioiden on määrä palvella mm. entistä tehokkaamman ja demokraattisemman hallinnon rakentamista ja yhteisön säännöstön omaksumista erityisesti seuraavilla aloilla: oikeus- ja sisäasiat sekä petosten ja järjestäytyneen rikollisuuden vastainen toiminta sekä KIE-maiden osallistuminen yhteisöohjelmiin, kuten Sokrates, Leonardo, Media jne. Phare-ohjelmaan kuuluvat toimet, jotka koskevat erityisesti (kaupunkien) ystävyystoimintaa ja pitkäaikaista asiantuntijoiden lähettämistä KIE-maihin, olisi aloitettava mahdollisimman pian. Lisäksi rahoitus- ja ympäristönsuojeluasioissa, maataloudessa sekä oikeus- ja sisäasioissa nykyisin tehtävää yhteistyötä olisi voitava täydentää liittymistä hakeneiden maiden tarpeiden mukaan esimerkiksi nuoriso- ja sosiaalialalla. Alueiden komitea pitää myös tärkeänä, ettei ohjelmaa rajoiteta kyseisten valtioiden ministeriöiden luomiseen, vaan että siihen sisältyy myös ns. "ystävyystoiminta ja harjoittelu" alue- ja paikallistasolla. 13.3. Alueiden komitea muistuttaa tässä yhteydessä heikosta hallintokapasiteetista ja riittämättömästä liikenneinfrastruktuurista, jotka ovat tyypillisiä erityisesti maaseutualueiden pienille kaupungeille ja kunnille. Komitea on vakuuttunut siitä, ettei näitä kumppanuuksia tule pitää perinteisinä (läntisen) kehitysavun yksisuuntaisina kanavina. EU-maiden kunnille voi esim. olla hyvin opettavaista havaita, miten verrattain vähäisilla varoilla voidaan löytää yksinkertaisia, edullisia ja kestäviä ratkaisuja kuntien ongelmiin. Tässä yhteydessä on myös otettava huomioon kyseisten kumppanuuksien kestosta aiheutuva lisäarvo, joka ilmenee usein kokonaisuudessaan vasta pitkän ajan (kymmenen tai useamman vuoden) jälkeen. 13.4. Alueiden komitea odottaa, että nämä näkökohdat otetaan huomioon EU-ohjelmia, kuten Phare/CBC ja Ecos, uudelleen suunniteltaessa. 14. Yhteistyö muiden KIE-maiden ja yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa 14.1. Esimerkiksi ympäristöön ja muuttoliikkeeseen liittyvien ongelmien lisääntymistä ajatellen rajanylittävää ja ylikansallista yhteistyötä on vahvistettava myös niiden maiden paikallisyhteisöjen kanssa, jotka eivät ole EU:n jäsenehdokkaita sekä muiden yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa. On myös syytä muistaa tärkeät yhteistyöohjelmat Interreg II A ja II C, Phare, Tacis, ja Ecos-Ouverture. 14.2. Alueiden komitea kannattaa paikallisyhteisöjen ylikansallisen ja rajanylittävän yhteistyön edistämistä nykyisten EU-ohjelmien puitteissa. Näitä ohjelmia ovat erityisesti: Med-Urbs, jolla luodaan Välimeren alueella olevien yhteisön ulkopuolisten maiden kunnallisviranomaisten ja kaupunkien hallintojen sekä EU:n välisiä yhteyksiä ja verkostoja; AK kehottaa ottamaan jälleen käyttöön Meda-ohjelman ja asettamaan käyttöön rahoituksen, jotta jo valikoituja ohjelmia voidaan jatkaa ja uusia hankkeita aloittaa (ks. myös valiokunta 4:n lausunto Välimeren alueen yhteistyöstä). Urb-Al, jolla edistetään EU:n ja Latinalaisen Amerikan kaupunkien, alueiden ja kuntien yhteistyötä; komission olisi joko yksinkertaistettava kokonaisohjelmaa tai hyväksyttävä erilliset tai pienet hankkeet ohjelmaan, koska sen laajuus vaatii paikallisviranomaisilta luultavasti liikaa. Asia-Urbs, jolla tuetaan Euroopan ja Aasian paikallisviranomaisten hajautettua yhteistyötä, jolla pyritään toteuttamaan kestäviä toimia ympäristöön, yritystoimintaan ja kaupunkien köyhiin oloihin liittyvillä aloilla; AK kehottaa nopeuttamaan tämän ohjelman toteuttamista, joka on ollut valmisteilla yli vuoden ja viivästynyt useaan otteeseen. EU-Kiina, jolla edistetään EU:n ja Kiinan paikallisviranomaisten välisten yhteyksien luomista; AK kehottaa jatkamaan ohjelmaa, jotta paikallisviranomaisten suunnittelu voisi kattaa nykyistä pidemmän aikavälin. 14.3. Alueiden komitea on myös tyytyväinen alueiden välisten työyhtymien perustamiseen esim. Tonavan alueella. Yhdeksän kaupunkia toimii tällä hetkellä yhteistyössä 240 hankkeessa, joilla koordinoidaan niiden taloudellisia ja ympäristöpoliittisia toiveita. Vastaavanlaisten työyhtymien tukeminen on kannatettavaa. 15. Päätelmät ja suositukset 15.1. Alueiden komitea on tyytyväinen siihen, että yhä tiiviimmin yhteenkasvavassa Euroopassa paikallisyhteisöt saavat läheisyysperiaatteen vahvistamisen myötä lisää vastuuta ja mahdollisuuksia peruspalvelujen suunnitteluun, strategisen suunnittelun edistämiseen ja kestävän kunnallisen kehityksen helpottamiseen. 15.2. Alueiden komitea tukee toimia, joiden perusteella paikallisyhteisöillä on oikeus ja todelliset mahdollisuudet säännellä ja suunnitella omalla vastuullaan lakien puitteissa huomattava osa julkisista toimista, mukaanlukien rajanylittävä ja ylikansallinen yhteistyö. 15.3. Alueiden komitean mielestä paikallisyhteisöjen rajanylittävä ja ylikansallinen yhteistyö on yhä tärkeämpi väline, jolla taataan paikallisyhteisöjen myötävaikutus eurooppalaisissa päätös- ja toimintaprosesseissa. 15.4. Alueiden komitean mukaan rajanylittävässä ja ylikansallisessa yhteistyössä pyritään: edistämään kestävää kaupunkikehitystä eli kestävää elämänlaatua kunnissa; kuntien välisten rajoitettujen hankkeiden ohella myös aloittamaan ylikansallisia oppimisprosesseja, jotka vahvistavat kumppaneiden kykyä toimia Euroopassa; luomaan kansalaisten Eurooppa. 15.5. Komitea huomauttaa jälleen, että alueiden ja paikallisyhteisöjen välisellä yhteistyöllä on erittäin tärkeä strateginen merkitys yhteiskunnallis-taloudellisen yhteenkuuluvuuden edistämiseksi sekä yhtenäisen ja kokonaisvaltaisen kehityksen luomiseksi. 15.6. Alueiden komitea on sitä mieltä, että tämän vuosisadan integraatiodynamiikan valossa paikallisyhteisöjen rajanylittävä ja ylikansallinen yhteistyö unioniin liittyvien KIE-maiden ja Kyproksen paikallisyhteisöjen kanssa edistää huomattavasti "alhaalta ylöspäin" suuntautuvaa liittymisstrategiaa. 15.7. Alueiden komitea korostaa, että paikallisyhteisöjen kykyä toimia Euroopassa on vahvistettava, jotta ne voivat tehdä Euroopassa rajanylittävää ja ylikansallista yhteistyötä. Tämä tarkoittaa, että on luotava oikeudellis-institutionaaliset, organisatoris-tekniset sekä rahoitukselliset edellytykset. Jäsenvaltioiden on Euroopan neuvoston 15. lokakuuta 1985 hyväksymään kunnallisen itsehallinnon peruskirjaan nojautuen poistettava kaikki hallinnolliset esteet, jotka haittaavat kuntien välisten kumppanuuksien perustamista ja toimintaa. 15.8. Paikallisyhteisöjen rajanylittävä ja ylikansallinen yhteistyö voidaan liittää "uutena lisäarvona" nykyisiin EU:n tukipolitiikkoihin. Tässä yhteydessä alueiden komitea suosittaa päällekkäisten ohjelmien jämäköittämistä ja liittämistä pitkäaikaiseen rajanylittävään ja ylikansalliseen yhteistyöhön. On erittäin tärkeää, että paikallisyhteisöille ja ylikansalliseen yhteistyöhön tarkoitettuun erityisrahoitukseen sisällytetään myös erityisesti hakijamaiden kanssa solmittaviin kumppanuuksiin varattava rahoitus. 15.9. Tukihankkeiden hajautettu hallinnointi on osoittautunut hyväksi käytänteeksi. Tämän vuoksi alueiden komitea kehottaa säilyttämään sen, jotta tukiohjelmien kansalaisläheisyys säilyy. 15.10. Alueiden komitea toivoo, että rajanylittävän ja ylikansallisen yhteistyön kannalta oleellisten EU-ohjelmien rahoitusta parannetaan, jotta yhä useammat paikallisyhteisöt voisivat osallistua yhteistyöhön. 15.11. Alueiden komitea kannattaa myös kuntien kumppanuutta edistävän ohjelman nykyistä suurempaa rahoitusta. Komitea kehottaa muuttamaan vuosittain hyväksyttävän budjettiotsakkeen pitkän aikavälin ohjelmaksi. Samalla on otettava huomioon varojen tasainen jakautuminen. 15.12. Alueiden komitea kehottaa komissiota ja jäsenvaltioita (jäsenvaltioiden paikallishallinnon yhdistysten kanssa neuvotellen ja yhteistyössä niiden kanssa) edistämään paikallisyhteisöjä palvelevien tiedotus- ja neuvontapisteiden perustamista. Niiden tarkoituksena on helpottaa ohjelmiin osallistumista, tukea soveltuvan kumppanin etsinnässä sekä antaa käyttöön hanketta tukevaa teknistä ja organisatorista apua. Verkostojen perustamiseen suuntautuvassa monenkeskisessä yhteistyössä tiedotus- ja neuvontapisteiden tehtäväkenttää voitaisiin vähäisin henkilöstö- ja rahoituskustannuksin laajentaa koordinointiin. 15.13. Alueiden komitea korostaa, että tietyt yhteisöohjelmat, esim. "Nuoret eurooppalaiset vapaaehtoiset", voivat olla hyödyllisiä paikallisyhteisöjen välisen rajanylittävän ja ylikansallisen yhteistyön luomisessa. 15.14. Alueiden komitea odottaa tässä yhteydessä komissiolta, että hallinto- ja rahoitusvalvontajärjestelmiä, mukaanlukien paikallishankkeiden tilintarkastus, yksinkertaistetaan, jotta paikallisyhteisöt voivat tehdä yhteistyötä nopeasti ja tehokkaasti. Tässä yhteydessä on varmistettava komission lopullinen valvontatehtävä. 15.15. Alueiden komitea kehottaa komissiota takaamaan rajanylittävän ja ylikansallisen yhteistyön poliittisen merkityksen huolellisella ohjelmahallinnoinnilla. 15.16. Alueiden komitea kannattaa Euroopan kunnallisten kattojärjestöjen, kuten Kansainvälisen kunnallisliiton (IULA), Ystävyyskaupunkien maailmanliiton, Euroopan kuntien ja alueiden neuvoston (CEMR) ja sen telemaattisen Elanet-verkon yhteistyön tiivistämistä kuntien kansainvälisen yhteistyön (MIC) edistämiseksi. Myös Euroopan neuvoston alullepanema Alue- ja paikallishallinnon koulutusorganisaatioiden eurooppalainen verkosto (ENTO) sekä Euroopan alueiden liitto (AER), jolla on EU:n tulevaa laajentumista ajatellen moninaisia kontakteja Keski- ja Itä-Euroopan alueiden kanssa, on otettava mukaan yhteistyöhön. Bryssel 19. marraskuuta 1998. Alueiden komitean puheenjohtaja Manfred DAMMEYER () RR/23561, PE 221.020/end. () EYVL C 100, 2.4.1996, s. 98. () EYVL C 251, 10.8.1998, s. 11. () EYVL C 64, 27.2.1998, s. 48. () CdR 298/95 EYVL C 100, 2.4.1996, s. 98. () CdR 280/97 fin EYVL C 64, 27.2.1998, s. 48. () CSE(95) 605, 5. joulukuuta 1995.