Alueiden komitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista"

(98/C 64/10)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon ehdotuksen neuvoston direktiiviksi aiheesta "Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista KOM(96) 511 lopull. 96/0304 (SYN) ()",

ottaa huomioon neuvoston 6. toukokuuta 1997 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 198 c artiklan ensimmäisen alakohdan mukaisesti tekemän päätöksen pyytää aiheesta alueiden komitean lausunto,

ottaa huomioon 11. kesäkuuta 1997 tekemänsä päätöksen antaa lausunnon valmistelu valiokunta 5:n "Maankäytön suunnittelu Ympäristö Energia" tehtäväksi,

ottaa huomioon valiokunta 5:n heinäkuun 3. päivänä 1997 hyväksymän lausuntoluonnoksen CdR 172/97 rev., jonka esittelijä oli lordi Graham Tope,

hyväksyi 19. ja 20. marraskuuta 1997 pitämässään 20. täysistunnossaan (20. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon.

1. Johdanto

1.1. Direktiiviehdotuksen tarkoituksena on tehostaa ympäristönsuojelua varmistamalla, että

a) tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi suoritetaan, ja

b) ympäristövaikutusten arvioinnin tulokset otetaan huomioon tällaisia suunnitelmia ja ohjelmia valmisteltaessa ja hyväksyttäessä.

1.2. Alueiden komitea suhtautuu myönteisesti direktiiviehdotuksen yleiseen tavoiteasetteluun. Komitea kehottaa kuitenkin komissiota, neuvostoa ja parlamenttia vielä selvittämään, tarvitaanko uutta ympäristövaikutusten arviointia koskevaa direktiiviä.

Komitea ottaa huomioon direktiiviä varten tehdyt selvitykset ja toteaa, että

a) hankkeiden ympäristövaikutusten arviointivaatimukset ovat jäsenmaissa niin puutteelliset, että niiden avulla ei aina päästä kovinkaan korkealle ympäristönsuojelulliselle tasolle,

b) suunnitelmien ja ohjelmien arvioinnissa on jäsenmaissa tapahtunut merkittävää kehitystä vuodesta 1988 lähtien ja eräissä jäsenmaissa on jo voimassa oikeussäännöksiä, jotka ovat ehdotuksessa määriteltyjen vähimmäisvaatimusten mukaisia. Alueiden komitean mielestä on ensin odotettava 3. maaliskuuta 1997 hyväksytyn, ympäristövaikutusten arviointia jäsenvaltioissa koskevan muutosdirektiivin siirtämistä kansalliseen lainsäädäntöön, ennen kuin annetaan uusia yhteisön säädöksiä, jotka koskevat ympäristövaikutusten arviointia.

Direktiivin oikeusperustan oikeellisuus on epäselvä. Siksi AK kehottaa Euroopan komissiota harkitsemaan uudelleen ehdotuksen oikeusperustan (EY:n perustamissopimuksen 130 s artiklan 1 kohta).

1.3. Alueiden komitea katsoo, että ehdotuksesta puuttuu kokonaiskuva. Ympäristökysymyksiä tulee tarkastella yhteisenä suunnitteluprosessina yhteiskunnallisten ja taloudellisten kysymysten sekä kauaskantoisen voimavarojen hallinnan kanssa. Tämä on ensimmäinen tärkeä askel kohti kestävää kehitystä. Edellä direktiiviehdotuksen suhteen esittämiensä epäilyksien lisäksi komitea esittää ehdotuksen yksittäisistä kohdista seuraavat huomiot:

1.4. Alueiden komitea katsoo, että 3 artiklaa, joka koskee direktiivin liittämistä osaksi kansallista lainsäädäntöä, on selvennettävä entisestään. Siitä on käytävä selvästi ilmi, ettei direktiivi sisällä vaatimuksia luoda uusia suunnitteluprosesseja ja että se koskee ainoastaan nykyistä päätöksentekomenettelyä. On tärkeää, että kyseiset jäsenvaltiot voivat jatkossakin soveltaa olemassa olevia menettelyjä ja samalla kuitenkin omaksua suunnitelmia ja ohjelmia direktiivin tavoitteiden toteuttamiseksi.

1.5. Komitea ei kuitenkaan pidä direktiiviehdotuksen soveltamisalaa kaikilta osin riittävänä. Nykyisessä muodossaan direktiiviehdotus ei eräissä tapauksissa selvästikään koskisi ja toisissa tapauksissa olisi kiistanalaista, koskeeko se suunnitelmia ja ohjelmia, joilla on ratkaisevan tärkeitä vaikutuksia maankäyttöön ja ympäristöön, koska:

a) ne eivät nimenomaisesti ja pelkästään tai kaikilta osin liity maankäyttöön, tai

b) niiden status ja toteutuksen hallintomenettelyt ovat liian epämuodolliset kuuluakseen nykyisen kaltaisen direktiiviehdotuksen ehtojen piiriin.

1.6. Direktiiviehdotus ei myöskään koskisi EU:n rahoitusohjelmia, joilla voi olla huomattavia ympäristövaikutuksia. Vaikkakin alueiden komitea on tietoinen siitä, että näihin ohjelmiin nykyisellään sovelletaan ympäristökriteereitä, nyt sovelletut kriteerit eivät ole niin täsmällisiä kuin uudessa direktiiviehdotuksessa esitetyt.

1.7. Direktiiviehdotus aiheuttaisi selvästi lisäkustannuksia monille tai useimmille viranomaisille, joiden on sitä noudatettava. Nämä kustannukset vaihtelisivat suuresti jäsenvaltioiden välillä ja mahdollisesti myös yksittäisten jäsenvaltioiden sisällä sen mukaan, kuinka kehittyneitä niiden menettelytavat nykyisten järjestelmien soveltamisessa ovat.

2. Taustaa: Euroopan unioni ja ympäristövaatimukset

2.1. Viidennessä ympäristöpoliittisessa toimintaohjelmassa vahvistetaan yhdenmukaisen ympäristöstandardeita koskevan lähestymistavan tärkeys koko Euroopan unionin alueella, ennen kaikkea kilpailuedellytysten parantamiseksi unionin eri osien välillä. Siinä korostetaan niin ikään ympäristövaikutusten arvioinnin sisällyttämistä strategiseen suunnitteluprosessiin keinona saavuttaa tämä yhdenmukaisuus. Siksi on oleellisen tärkeää koko unionin taloudellisten ja ympäristönsuojelun etujen turvaamiseksi sisällyttää aluesuunnitteluun tällaiset standardit kaikkialla unionissa.

2.2. Tämä tunnustetaan perustamissopimuksen 130 r artiklassa, jossa määrätään, että yhteisön ympäristöpolitiikalla myötävaikutetaan ympäristön laadun säilyttämiseen, suojeluun ja parantamiseen, ihmisten terveyden suojeluun, luonnonvarojen harkittuun ja järkevään käyttöön ja että tämän politiikan tulee perustua ennalta varautumisen periaatteeseen.

3. Nykyinen Euroopan unionin lainsäädäntö

3.1. Alueiden komitea tunnustaa edut, jotka on saavutettu nykyisen direktiivin 85/337/ETY toimeenpanon myötä. Kyseisessä direktiivissä vaaditaan tekemään ympäristövaikutusarviointi tietyistä julkisista ja yksityisistä hankkeista. Uudessa direktiiviehdotuksessa todetaan aivan oikein ne alat, joissa järjestelmä ei pysty takaamaan tehokasta ympäristönsuojelua. Nykyinen järjestelmä ei vaadi:

a) arvioimaan vaikutuksia, jotka voivat syntyä maantieteelliset ja toiminnalliset rajat ylittävien hankkeiden yhdistetyistä vaikutuksista,

b) arvioimaan vaikutuksia, jotka voivat syntyä useiden sellaisten hankkeiden kasautuvista vaikutuksista, joilla yksinään ei ehkä ole merkittäviä vaikutuksia,

c) antamaan mahdollisuutta tulla kuulluksi ja osallistua päätöksentekoprosessiin mahdollisimman varhaisessa vaiheessa.

4. Uuden direktiiviehdotuksen soveltamisalan toivottu muuttaminen

4.1. Alueiden komitea on huolissaan siitä, että direktiiviehdotuksen 2 artiklassa rajoitetaan säännökset koskemaan vain sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, jotka koskevat erityisesti ja ainoastaan tai ainakin ensisijassa kaavoitussuunnitelmia. Monet suunnitelmat ja ohjelmat, joilla on erittäin tärkeitä vaikutuksia maankäyttöön ja tällä käytöllä puolestaan vaikutuksia ympäristöön, ihmisten terveyteen sekä luonnonvarojen käyttöön laaditaan kuitenkin ensisijaisesti muun politiikan yhteydessä, erityisesti liikennepolitiikassa.

4.2. Siksi alueiden komitean mielestä on olennaisen tärkeää, että suunnitelmiin ja ohjelmiin, jotka ylipäätään jollain tavalla liittyvät fyysiseen tai alueelliseen kehittämiseen tai toimenpiteisiin, tulisi suoraan soveltaa direktiivin säännöksiä. Ei riitä, että tämä tehtäisiin vain epäsuorasti ja siten mahdollisesti liian myöhäisessä vaiheessa, kun valvotaan nimenomaisesti maankäyttöä koskevan kansallisen lainsäädännön noudattamista.

4.3. Alueiden komitea huomauttaa myös, että direktiiviehdotus ei koske esimerkiksi rakennerahastoasetusten perusteella tehtäviä EU:n suunnitelmia ja ohjelmia. Vaikka rakennerahastoasetukset sisältävätkin ympäristökriteereitä, nämä eivät ole yhtä ankaria kuin täysimittainen ympäristövaikutusten arviointi, eikä niissä tällä hetkellä edellytetä julkista kuulemista. Tämä on myös komitean käsitys ja se kannattaa, että rakennerahasto-ohjelmia toteutettaessa ympäristön kannalta merkittävien hankkeiden ympäristövaikutuksia tutkittaisiin nykyistä tarkemmin.

4.4. Alueiden komitea on myös huolissaan siitä, että direktiiviä sovellettaisiin ainoastaan suunnitelmiin ja ohjelmiin, joiden valmistelu ja hyväksyminen edellyttävät toimivaltaisten viranomaisten muodollisia menettelyjä tai joihin sovelletaan erityistä lainsäädäntöä. Monet suunnitelmat ja ohjelmat, joilla on mahdollisesti perustavanlaatuisia vaikutuksia ympäristöön, valmistellaan ja pannaan toimeen kuitenkin jäsenvaltioiden tai alueiden tasolla hallitusten, viranomaisten tai näitä lähellä olevien elinten toimesta ilman sellaisia oikeudellisia kehyksiä kuin direktiiviehdotuksen 2 artiklan a kohdan i alakohdassa nykyisellään säädetään. Alueiden komitean mielestä direktiiviä tulisi soveltaa kaikkiin soveltuviin suunnitelmiin ja ohjelmiin, joita hallitukset, viranomaiset tai niiden elimet valtakunnallisella, alue- tai paikallistasolla laativat, riippumatta siitä, mitä menettelytapaa tässä yhteydessä noudatetaan.

AK on kuitenkin täysin vakuuttunut, että paikallistason arvioinnit eivät saisi olla päällekkäisiä jo alue- tai valtiotasolla tehtyjen arviointien kanssa.

4.5. On myös tärkeää selventää, kuinka väljästi käsitteitä "suunnitelma" ja "ohjelma" tulkittaisiin määrättäessä direktiiviehdotuksen soveltamisalasta. Alueiden komitea ymmärtää ja jakaa jäsenmaiden toiveen siitä, ettei poliittista prosessia kahlittaisi määräyksin, jotka rajoittavat niiden mahdollisuuksia yleisten toimintaperiaatteiden suunnittelussa ja soveltamisessa.

4.6. Kuitenkin heti kun politiikassa aletaan puhua yksityiskohtaisista lukuarvoista esimerkiksi, kun määritetään tietyn kehityksen oletettu kokonaistaso jäsenvaltiossa tai alueella, tai kuinka tällaisen kehityksen tulisi jakaantua tuon valtion tai alueen sisällä siitä tulee itse asiassa suunnitelma tai ohjelma, jota direktiiviehdotuksen säännösten ilman muuta tulisi koskea. Heti kun politiikan täsmällisyys kasvaa tähän mittaan, se alkaa määrätä ennakolta myöhemmin tehtäviä yksittäisiä hankkeita koskevia päätöksiä tavalla, joka oikeuttaa ehdotettujen uusien vaatimusten käyttöönottoon.

4.7. Niinpä alueiden komitean mielestä on äärimmäisen tärkeää, että direktiiviehdotuksessa määritellään sen soveltamisala niin, että kaikkia välineitä tai lausuntoja, riippumatta siitä, miten niitä kutsutaan tai kuinka niitä kuvaillaan, pidettäisiin "suunnitelmina" tai "ohjelmina", mikäli niissä määritellään kokonaistasoja tai minkä tahansa soveltuvan kehityskulun seurausten oletettua jakautumista.

4.8. Direktiivin soveltamisala on edelleen jossain määrin epäselvä. Direktiivi voi valtakunnallisella ja alueellisella tasolla toteutettavien toimien osalta olla vaikutukseltaan myönteinen. On tärkeää, että kohdan 4.4 mukaisesti direktiivi käsittäisi paikallistasoa koskevat suunnitelmat ja ohjelmat vain jos näin voidaan jäsenvaltion käsityksen mukaan saada aikaan myönteisiä ympäristövaikutuksia.

4.9. Erityisiä suojelualueita varten laaditut, neuvoston direktiivillä 92/43/ETY hyväksytyt hoitosuunnitelmat eivät kuulu ehdotetun direktiivin 10 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Kyseisessä kohdassa säädetään kuitenkin sellaisten suunnitelmien ja hankkeiden vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista, jotka eivät liity suoraan erityisiin suojelualueisiin mutta saattavat kuitenkin vaikuttaa merkittävästi mainittuihin alueisiin.

4.10. Alueiden komitea katsoo, että tällaisissa tapauksissa voidaan luopua erillisestä tarkastusmenettelystä, jos jo suunnitteluprosessin yhteydessä ja siten ennen tulosten esittämistä on suoritettu vaadittavat tarkistukset.

4.11. Velvoite kuulla yleisöä ja muita tahoja on keskeinen osa direktiiviehdotusta. Alueiden komitea haluaa kuitenkin korostaa, ettei tätä velvoitetta tule soveltaa sillä tavoin, että toistetaan tai pitkitetään nykyisiä suunnitelmien ja ohjelmien laadintamenettelyjä tai tehdään niistä tarpeettoman monimutkaisia.

5. Kustannukset

5.1. Direktiiviehdotuksen täytäntöönpanon taloudelliset vaikutukset vaihtelevat suuresti sen mukaan, missä määrin jäsenvaltioissa on jo asetettu vaatimuksia toimivaltaisille viranomaisille sekä sen mukaan, missä määrin ne ovat jo vapaaehtoisesti ottaneet käyttöön menettelytapoja, jotka menevät pidemmälle kuin ehdotetut vaatimukset.

5.2. Niissä jäsenvaltioissa, joissa laajemmat ympäristönäkökohdat on jo otettu huomioon aluesuunnittelua koskevassa lainsäädäntömenettelyssä, lisäkustannukset tulevat olemaan verrattain vähäiset. Direktiiviehdotuksen johdanto-osassa huomautetaan, että yksittäisten hankkeiden yhteydessä nykyään vaaditut ympäristövaikutusten arviointimenettelyt suoritetaan kyseisen direktiiviehdotuksen säännösten mukaisesti suunnittelun varhaisemmassa vaiheessa, eikä niitä tarvitse toistaa hankevaiheessa. Tämä pätee erityisesti "perustietojen" keräämiseen paikallisista ympäristöolosuhteista.

Alueiden komitea on taipuvainen arvioimaan, että suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi yksittäisten projektien tasolla ei useinkaan ole hyödyllistä, koska projektit toteutetaan yleensä kauan suunnitelmien ja ohjelmien laadinnan jälkeen ja koska käytössä olevat tiedot ovat siten vanhentuneita. Jäsenvaltioiden viranomaisille ja hankkeisiin osallistuville aiheutuisi tästä tuntuvia lisäkustannuksia.

5.3. Eräiden jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset uskovat, että menettelytavat, joita he jo nyt noudattavat suunnitellessaan ja hyväksyessään suunnitelmia ja ohjelmia, ovat samoja kuin nykyisessä direktiiviehdotuksessa vaadittavat, ja ettei niistä siis koidu merkittäviä lisäkustannuksia. Eräille muille toimivaltaisille viranomaisille uusien vaatimusten täyttämisestä tulee kuitenkin selvästikin koitumaan merkittäviä kustannuksia. On olennaisen tärkeää, että lisäkustannusten kattamiseen tarvittavat resurssit ovat käytettävissä kunkin jäsenvaltion asianomaisten kanavien kautta.

6. Arviointimenettely

6.1. Direktiiviehdotuksen 8 artiklaan tulisi lisätä kohta, jossa suunnitelman tai ohjelman hyväksymisestä tai lainsäädäntömenettelyyn saattamisesta vastaava viranomainen velvoitetaan perustelemaan tekemänsä päätös, jos tämä on ristiriidassa ympäristöilmoituksen sisällön, ympäristöviranomaisten tai -elinten kanssa käytyjen neuvottelujen tai asiasta kiinnostuneiden tahojen mielipiteiden kanssa.

6.2. Komitea katsoo myös, että 9 artiklassa mainitun ilmoituksen tulisi sisältää yleiset suuntaviivat arvioitujen suunnitelmien ja ohjelmien toteuttamiseen liittyvien hankkeiden jälkiarvioinnista.

6.3. Ehdotetun direktiivin 10 artiklan 1 kohdan vaatimus, jonka mukaisesti ympäristöarvioinnin on noudatettava direktiivin 85/337/ETY määräyksiä, on ulotettava myös neuvoston 3 päivänä maaliskuuta 1997 antamaan direktiiviin 97/11/EY, jolla muutetaan edellistä, tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettua direktiiviä.

7. Päätelmät

7.1. Alueiden komitea pitää direktiiviehdotuksen pääpyrkimystä erittäin tervetulleena, Euroopan unionin ympäristönsuojelujärjestelmien merkittävänä vahvistuksena.

7.2. Alueiden komitean mielestä direktiiviehdotuksen soveltamisalaa tulisi monessakin suhteessa selventää, kuten lausunnossa tarkennetaan, jotta varmistetaan, että kaikilla tasoilla ja kaikissa yhteyksissä laaditut suunnitelmat ja ohjelmat, joilla on vaikutuksia alueelliseen ja fyysisen ympäristön kehittämiseen, tulevat direktiivin säännösten piiriin.

7.3. Alueiden komitea huomauttaa, että direktiiviehdotus tulee aiheuttamaan vaihtelevassa määrin kustannuksia toimivaltaisille viranomaisille unionin alueella ja kehottaa jäsenvaltioita varmistamaan, että näihin kustannuksiin osoitetaan tarvittavat varat.

Bryssel, 20. marraskuuta 1997.

Alueiden komitean puheenjohtaja

Pasqual MARAGALL i MIRA

() EYVL C 129, 25.4.1997, s. 14