Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle - Järjestäytyneen rikollisuuden torjunta : rikoshyödyn takaisinperiminen /* KOM/2008/0766 lopull. */





[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 20.11.2008 KOM(2008) 766 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Järjestäytyneen rikollisuuden torjunta Rikoshyödyn takaisinperiminen SISÄLLYSLUETTELO 1. JOHDANTO 3 2. MIKSI ON TÄRKEÄÄ SAADA RIKOSHYÖTY TAKAISIN? 3 3. EU:N SÄÄDÖSKEHYSTÄ KOSKEVAT ONGELMAT 4 3.1. Nykyinen säädöskehys ja sen puutteellinen täytäntöönpano 4 3.2. EU:n säädöskehyksen uudelleenlaatiminen 6 3.3. Uusien säädösten laatiminen 6 4. YHTEISTYÖ KANSALLISTEN VIRANOMAISTEN VÄLILLÄ 8 4.1. Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien jäsenvaltioiden toimistojen perustaminen 8 4.2. Toimivien varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen perustaminen 9 4.3. Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen koordinointi – Europolin ja Eurojustin asema 10 5. KANSAINVÄLINEN YHTEISTYÖ – KOLMANSIIN MAIHIN LIITTYVÄT NÄKÖKOHDAT 11 6. MUUT KUIN LAINSÄÄDÄNNÖLLISET RINNAKKAISTOIMENPITEET 12 6.1. Uusia välineitä menetetyksi tuomitsemista koskevien menetelmien tehostamiseksi 12 6.2. Rahoitusta koskevien tutkimusten ja talousrikollisuuden analyysin vahvistaminen 12 6.3. Säännöllisten ja vertailukelpoisten menetetyksi tuomitsemista koskevien tilastojen pitäminen 12 7. PÄÄTELMÄT – KYMMENEN STRATEGISTA PAINOPISTEALUETTA 13 1. JOHDANTO Tämän tiedonannon aiheena rikoksen tuottaman hyödyn menetetyksi tuomitseminen ja palauttaminen Euroopan unionissa[1]. Euroopan unionin jäsenvaltioissa on käytössä erilaisia oikeudellisia menettelyjä rikoksen tuottaman hyödyn menetetyksi tuomitsemisesta varten. Tehokkaat kansalliset virastot, joiden tehtävänä on varojen jäljittäminen, ovat edellytys sekä menetetyksi tuomitsemisen onnistumiselle että kansainväliselle yhteistyölle. Euroopan unioni voi saada aikaan lisäarvoa 1. yhtenäistämällä EU:n säädöskehystä ja parantamalla sitä edelleen, 2. edistämällä yhteensovittamista, tietojenvaihtoa ja yhteistyötä kansallisten virastojen välillä, 3. auttamalla varojen tunnistamista ja jäljittämistä koskevien uusien välineiden luomisessa, 4. helpottamalla varojen jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien päätösten täytäntöönpanoa, 5. helpottamalla yhteistyötä yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa ratifioimalla yleissopimuksia ja edistämällä menetetyksi tuomittujen varojen jakamista koskevien sopimusten tekemistä, 6. auttamalla kumppaneita kehittämään uusia aloitteita EU:n rahoitusohjelmien avulla. 2. MIKSI ON TÄRKEÄÄ SAADA RIKOSHYÖTY TAKAISIN? Järjestäytyneen rikollistoiminnan hajottamiseksi on välttämätöntä riistää rikollisilta rikoksen tuottama hyöty. Rikollisjärjestöt rakentavat laajamittaisia kansainvälisiä verkostoja ja keräävät erilaisista rikollisista toimista huomattavia voittoja. Rikoksen tuottama hyöty pestään ja ujutetaan takaisin lailliseen talouselämään. Kansallisten rahanpesun torjuntajärjestelmien ja kansainvälisen yhteistyön tehokkuus tällä alueella on ensisijaisen tärkeää. Vaikka rikoksen tuottama taloudellinen hyöty on onnistuneesti pesty, järjestäytyneiden rikollisten varat voidaan kuitenkin tunnistaa rahanpesun selvittelytutkimusten avulla, ja ne voidaan takavarikoida ja palauttaa. Rikollisten varojen menetetyksi tuomitseminen ja palauttaminen on hyvin tehokas tapa torjua järjestäytynyttä rikollisuutta, joka pohjimmiltaan perustuu tuotto-odotuksiin[2]. Kun rikollisilla keinoilla hankittu omaisuus tuomitaan menetetyksi, estetään sen käyttö muun rikollisen toiminnan rahoittamiseen, rahoitusjärjestelmiin kohdistuvan luottamuksen vaarantamiseen ja yhteiskunnan laillisten toimijoiden korruptoimiseen. Tuomitsemalla varat menetetyksi saadaan aikaan pelotevaikutus ja vahvistetaan käsitystä siitä, että rikos ei kannata[3]. Tällä voidaan auttaa kielteisten roolimallien kitkemistä paikallisista yhteisöistä. Joissakin tapauksissa toimenpiteillä, joilla rikoksen tuottama hyöty tuomitaan menetetyksi, päästään iskemään rikollisjärjestöjen päättäjiin, jotka harvoin joutuvat tutkintaan ja tuomituiksi. Tällä hetkellä EU:ssa on suhteellisen vähän tapauksia, joissa varat on tuomittu menetetyksi, ja takaisin perityt määrät ovat vaatimattomia, varsinkin jos niitä verrataan tuloihin, joita järjestäytyneiden rikollisryhmien arvioidaan ansainneen. On siis tärkeää lisätä menetetyksi tuomitsemista koskevien menettelyjen käyttöä. 3. EU:N SÄÄDÖSKEHYSTÄ KOSKEVAT ONGELMAT Kansallisella tasolla sovelletaan neljää EU:n puitepäätöstä, joiden tarkoituksena on varmistaa yhteinen kanta menetetyksi tuomitsemiseen. Kolmen puitepäätöksen täytäntöönpanoon liittyy erilaisia ongelmia. 3.1. Nykyinen säädöskehys ja sen puutteellinen täytäntöönpano Puitepäätöksellä 2001/500/YOS[4] yhdenmukaistettiin joitakin jäsenvaltioiden määräyksiä, jotka koskevat menetetyksi tuomitsemista ja rahanpesuun liittyviä rikosoikeudellisia seuraamuksia. Tämä puitepäätös on saatettu osaksi useimpien jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä kaiken kaikkiaan suhteellisen hyvin. Puitepäätöksellä 2003/577/YOS[5] sovelletaan vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta omaisuuden tai todistusaineiston jäädyttämistä koskeviin päätöksiin. Sen saattamisessa osaksi jäsenmaiden kansallista lainsäädäntöä on esiintynyt huomattavia viivästyksiä. Käytettävissä on vain vähän tietoja niiden määräysten käytännön soveltamisesta, joiden tarkoituksena on varmistaa, että yhdessä jäsenvaltiossa sijaitsevat varat tai todisteet voidaan jäädyttää toisen jäsenvaltion oikeusviranomaisen tekemällä päätöksellä ja siirtää erityisellä todistuksella suoraan täytäntöönpanosta vastaavalle oikeusviranomaiselle. Näyttää siltä, että todistusta, jolla jäädyttämistä koskevan päätöksen toimeenpanoa voidaan pyytää, on varsin hankala täyttää ja ettei siinä ole kaikkia tarvittavia kohtia. Tämän vuoksi oikeusviranomaiset usein käyttävätkin vakiomuotoisia keskinäistä oikeusapua koskevia lomakkeita. Jos tämä suuntaus jatkuu, puitepäätöksellä ei täysin saavuteta asetettuja tavoitteita. Puitepäätöksen 2005/212/YOS[6] tavoitteena on varmistaa, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön menetetyksi tuomitsemista koskevia tehokkaita sääntöjä, jotka koskevat mm. kyseisten varojen alkuperää koskevia todisteita. Komission joulukuussa 2007[7] valmistunut täytäntöönpanoa koskeva kertomus osoitti, että useimmat jäsenvaltiot toteuttavat hitaasti toimia, jotka mahdollistavat laajemman menetetyksi tuomitsemisen. Vaikuttaa siltä, että säännökset ovat epäselviä ja niitä viedään lainsäädäntöön hajanaisesti. Lisäksi puitepäätös antaa vaihtoehtoisia arviointiperusteita laajennettuun menetetyksi tuomitsemiseen. Tämä on saattanut itse asiassa rajoittaa vastavuoroisen tunnustamisen laajuutta. Asianomaiset kansalliset viranomaiset toteuttavat muiden jäsenvaltioiden tekemiä menetetyksi tuomitsemista koskevia päätöksiä vain, jos niiden perusteet ovat samat kuin toimeenpanovaltiossa. Puitepäätöksellä 2006/783/YOS[8] sovelletaan vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta menetetyksi tuomitsemista koskeviin päätöksiin. Tarvitaan parempaa yhteensovittamista aikaisemmin mainittujen laajennettua menetetyksi tuomitsemista koskevien arviointiperusteiden ja menetetyksi tuomitsemisen vastavuoroista tunnustamista koskevien säännösten välillä. Jälkimmäisten säännösten mukaisesti yksi syistä, joiden nojalla ei tarvitse tunnustaa menetetyksi tuomitsemista koskevaa päätöstä tai panna sitä täytäntöön, on, että se ei kuulu puitepäätöksen 2005/212/YOS vaihtoehtoisen menettelyn soveltamisalaan, jonka toimeenpaneva valtio on hyväksynyt kansalliseen lainsäädäntöönsä. Lisäksi puitepäätöstä 2006/783/YOS näytetään sovellettavan vain rikosoikeudellisen menettelyn puitteissa annettuihin menetetyksi tuomitsemista koskeviin päätöksiin. Tämän vuoksi siviilioikeudellisiin menettelyihin tai verotuksellisten toimivaltuuksien laajennettuun käyttöön perustuvia menetetyksi tuomitsemista koskevia päätöksiä ei välttämättä pantaisi toimeen kaikissa jäsenvaltioissa. Kysymys vastavuoroisesta tunnustamisesta on olennainen, koska näitä menettelyjä käytetään yhä enemmän erityisesti common law -järjestelmän maissa, ja ne ovat osoittautuneet hyvin tehokkaiksi välineiksi päästä käsiksi järjestäytyneen rikollistoiminnan tuottamaan hyötyyn. On liian aikaista arvioida mahdollisia viivästyksiä puitepäätöksen saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Edellä mainittujen puitepäätösten lisäksi Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen[9] toisessa pöytäkirjassa[10], jonka pitäisi tulla voimaan vuoden 2008 loppuun mennessä, määrätään tuomituksi menettämistä koskevista toimenpiteistä sekä yhteistyöstä jäsenvaltioiden kanssa petosten, korruption ja rahanpesun torjunnassa, mukaan luettuna menetetyksi tuomitseminen. Ehdotuksessa puitepäätökseksi eurooppalaisesta todisteiden luovuttamismääräyksestä esineiden, asiakirjojen ja tietojen hankkimiseksi rikosoikeudenkäyntejä varten[11] , joka tehtäneen lopullisesti vuoden 2008 loppuun mennessä, säädetään puitepäätöksen 2003/577/YOS perusteella tehtyjen jäädyttämistä koskevien päätösten seurannasta. Siihen sisältyy myös eräitä säännöksiä vuoden 2001 pöytäkirjasta, joka on liitetty keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa tehtyyn yleissopimukseen[12]. 3.2. EU:n säädöskehyksen uudelleenlaatiminen Voidaan siis todeta, että nykyiset säädökset on saatettu vain osittain osaksi kansallista lainsäädäntöä. Jotkut puitepäätösten säännöksistä eivät ole kovin selkeitä, minkä vuoksi niiden saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on hajanaista. Toisaalta laajennetun menetetyksi tuomitsemisen arviointiperusteiden ja toisaalta toisessa jäsenvaltiossa täytäntöön pantavien menetetyksi tuomitsemista koskevien säännösten välinen puutteellinen yhteensovittaminen saattaa merkittävästi vaikeuttaa vastavuoroista tunnustamista. Siviilioikeudellisiin menettelyihin tai verotuksellisten toimivaltuuksien laajennettuun käyttöön perustuvien, jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien päätösten vastavuoroiseen tunnustamiseen liittyy merkittäviä ongelmia. On välttämätöntä, että käytössä on nopeita ja tehokkaita mekanismeja ulkomailla olevien varojen jäädyttämiseksi ja menetetyksi tuomitsemiseksi. Edellä esitettyjen pohdintojen perusteella olisi harkittava EU:n nykyisen säädöskehyksen uudelleenlaatimista . Tällainen menettely olisi EU:n yksinkertaistamiseen ja lainsäädännön parantamiseen tähtäävien toimintalinjojen mukaista ja parantaisi nykyisten säädösten selkeyttä ja johdonmukaisuutta. 3.3. Uusien säädösten laatiminen Nykyisen säädöskehyksen uudelleenlaatimisen lisäksi komissio tutkii mahdollisuutta laajentaa joitakin oikeudellisia käsitteitä ja ottaa käyttöön uusia sääntöjä niin, että menetetyksi tuomitsemisen mahdollisuuksia voidaan lisätä. Koska menetetyksi tuomitsemiseen liittyvät toimenpiteet (esim. käänteisen todistustaakan soveltaminen) voivat vaikuttaa perusoikeuksiin, kuten omistusoikeuteen ja riittävien oikeuskeinojen käyttöön, on kuitenkin tarpeen soveltaa tasapuolista lähestymistapaa ja säätää asianmukaisista takeista. Jäsenmaiden käytännön pohjalta voitaisiin harkita keskustelun pohjaksi seuraavia ajatuksia : 3.3.1. Menetetyksi tuomitseminen ilman rikostuomiota (yksityisoikeudellinen menetetyksi tuomitseminen) Useimpien jäsenvaltioiden lainkäytön mukaan menetetyksi tuomitseminen on seuraamus, joka liittyy rikostuomioon. Uudella säädöksellä voitaisiin kuitenkin mahdollistaa menetetyksi tuomitseminen ilman aiemmin annettua rikostuomiota (näin otettaisiin rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 3. suositus[13] osaksi EU:n lainsäädäntöä). Esimerkiksi: i) Kun on syytä epäillä, että varat ovat vakavan rikoksen tuottamaa hyötyä, koska omistajan ilmoittamiin tuloihin nähden on olemassa epäsuhta ja kyseinen henkilö on tekemisissä rikollisiksi tiedettyjen henkilöiden kanssa. Tällöin tapaus voidaan tuoda siviilituomioistuimeen (joka voi määrätä menetetyksi tuomitsemisesta) olettaen todennäköisyysharkinnan perusteella, että varat voivat olla peräisin rikoksen tuottamasta hyödystä. Näissä tapauksissa todistustaakka on käänteinen, eli rikolliseksi väitetyn henkilön on todistettava varojen laillinen alkuperä. ii) Kun vakavista rikoksista epäilty henkilö on kuollut, paossa tiettynä ajanjaksona tai muuten syytetoimien ulottumattomissa. iii) Tietyissä tapauksissa, kun tulliviranomaiset takavarikoivat käteisvaroja yhteisön alueelle tuotavan tai sieltä vietävän käteisrahan valvontaa koskevan asetuksen rikkomisen vuoksi[14]. Hallinnollisella päätöksellä voidaan valtuuttaa viranomaiset pysäyttämään yli 10 000 euron suuruiset määrät, joista ei ollut tehty ilmoitusta EU:n alueelle tultaessa tai sieltä lähdettäessä. Jos tällaisia käteissummia on tarpeen tuomita menetetyksi (esimerkiksi veronkierrosta saatavana hyötynä), tarvitaan viime kädessä oikeuden päätös. Koska veronkierrosta ei voida kaikissa EU:n jäsenvaltioissa asettaa syytteeseen, tähänkin tapaukseen voitaisiin soveltaa siviilioikeudellista menetetyksi tuomitsemista. 3.3.2. ”Perusteettomien” varojen omistamiseen perustuvan uuden rikoksen rangaistavaksi säätäminen Jäsenvaltioissa on käytössä erilaisia oikeudellisia menettelyjä (rikosoikeudellinen menetetyksi tuomitseminen, siviilioikeudellinen menetetyksi tuomitseminen ja veroviranomaisten valtuuksien käyttö), joiden kaikkien tavoitteena on takavarikoida rikoksen tuottama hyöty. Joissakin jäsenvaltioissa menetetyksi tuomitseminen ei voi tapahtua ilman aikaisempaa rikostuomiota. Voitaisiin säätää rangaistavaksi ”perusteettomien” varojen omistamiseen perustuva rikos, jotta rikoksen tuottamaan hyötyyn päästäisiin käsiksi tapauksissa, joissa varat ovat epäsuhdassa omistajan ilmoittamiin tuloihin nähden ja kyseinen henkilö on tekemisissä rikollisiksi tiedettyjen henkilöiden kanssa. Ero edellä mainittuun kohtaan i) verrattuna on, että tämä menettely tapahtuisi rikostuomioistuimessa ja todistustaakka ei olisi kokonaan käänteinen[15]. 3.3.3. Jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien päätösten vastavuoroisen tunnustamisen varmistaminen Vaihtoehtoisesti voitaisiin varmistaa toisten jäsenvaltioiden tekemien jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien päätösten vastavuoroinen tunnustaminen myös niissä tapauksissa, kun päätökset perustuvat menettelyihin, jotka eivät ole sovellettavissa toimeenpanevassa valtiossa (esim. siviilioikeudelliset menettelyt ja verotuksellisten toimivaltuuksien laajennettuun käyttöön perustuvat menettelyt). On kuitenkin muistettava, että tällaisissa vastavuoroisen tunnustamisen tapauksissa voidaan tarvita lisäehtoja. 3.3.4. Pakollisen menetetyksi tuomitsemisen laajentaminen Pakollinen menetetyksi tuomitseminen voitaisiin ottaa käyttöön, kun on annettu tuomio sellaisista vakavista rikoksista, joista järjestäytyneet rikollisryhmät saavat huomattavia voittoja. Laajennettua menetetyksi tuomitsemista koskevassa puitepäätöksessä esitettyä rikosnimikeluetteloa voitaisiin käyttää pohjana, ja siihen voitaisiin lisätä myös muita rikosnimikkeitä. 3.3.5. Tilitietojen antamista koskevan velvoitteen täytäntöönpaneminen Lainsäädäntöä uudelleenlaatimalla voidaan uuteen säädöskehykseen sisällyttää jo mainitun vuoden 2001 pöytäkirjan määräyksiä. Riittävän monet valtiot eivät vielä ole ratifioineet pöytäkirjaa eikä se ole tullut voimaan. Pöytäkirjassa määrätään, että jäsenvaltioiden viranomaisten tulisi toimittaa yksityiskohtaisia tietoja tiettyjen henkilöiden pankkitileistä ja pankkitapahtumista, eivätkä ne voi pankkisalaisuuteen vetoamalla kieltäytyä yhteistyöstä tässä asiassa. Näiden määräysten täytäntöönpaneminen edistäisi merkittävästi varojen jäljittämistä toisissa jäsenvaltioissa. Pöytäkirjan korvaaminen uuden säädöskehyksen menetetyksi tuomitsemista koskevilla säädöksillä auttaisi komissiota nopeuttamaan toimia niiden vaikutuksen tehostamiseksi. 4. YHTEISTYÖ KANSALLISTEN VIRANOMAISTEN VÄLILLÄ Rikoksen tuottamaa hyötyä hankitaan yhä enemmän muissa kuin niissä maissa, joissa rikollisjärjestö tavallisesti toimii tai missä rikostuomio annetaan. Tämän vuoksi on entistä vaikeampi tunnistaa rikoksen tuottama hyöty ja suorittaa sen takavarikointi. Kansallisten viranomaisten välinen yhteistyö ja nopea tietojenvaihto ovat keskeisessä asemassa pyrittäessä tuomitsemaan rikoksen tuottaman hyödyn menettäminen mahdollisimman täysimittaisesti. 4.1. Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien jäsenvaltioiden toimistojen perustaminen Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavat toimistot helpottavat rikollista alkuperää olevien varojen jäljittämistä, osallistuvat menetetyksi tuomitsemista koskeviin menettelyihin, varmistavat takavarikoitujen varojen asianmukaisen hallinnoinnin ja toimivat keskeisenä yhteyspisteenä menetetyksi tuomitsemiseen liittyvissä toimissa kansallisella tasolla. Tällaisia toimistoja ei tällä hetkellä ole olemassa kaikissa EU:n jäsenvaltioissa[16], ja ne eroavat suuresti rakenteiltaan, toimivaltuuksiltaan ja käytännöiltään. Kansallisten viranomaisten välinen yhteistyö tällä alalla tapahtuu enimmäkseen epävirallisen CARIN-verkon (menetetyksi tuomitsemista ja varojen takaisin perintää käsitteleviä lainvalvonta- ja oikeudellisia asiantuntijoita) välityksellä[17]. CARIN-verkosta saatujen hyvien kokemusten perusteella hyväksyttiin joulukuussa 2007 neuvoston päätös 2007/845/YOS[18] varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien jäsenvaltioiden toimistojen yhteistyöstä. Päätöksen tavoitteena on varmistaa, että jäsenvaltiot perustavat tai nimeävät 18. joulukuuta 2008 mennessä varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavia toimistoja, jotka ovat kansallisia yhteyspisteitä menetetyksi tuomitsemista koskevissa toimissa. Ne edistävät yhteistyön avulla muun muassa nopeinta mahdollista rikollisesta toiminnasta peräisin olevien varojen jäljittämistä EU:n alueella. Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen tulisi tehdä tehokasta yhteistyötä erityisesti rahanpesun selvittelykeskusten ja oikeusviranomaisten kanssa. Oikeusviranomaisia tulisi enenevässä määrin kouluttaa käsittelemään varojen jäljittämistä ja menetetyksi tuomitsemista. 4.2. Toimivien varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen perustaminen Jäsenvaltioiden tulisi pikaisesti päättää käyttökelpoisimmista tavoista perustaa varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavia toimistoja kansalliselle tasolle, niiden valtuuksista jäljittää ja jäädyttää varoja tehokkaasti ja mahdollisuuksista vaihtaa tietoja. Näiden pyrkimysten tukemiseksi järjestettiin maaliskuussa 2008 korkean tason yleiseurooppalainen konferenssi, joka käsitteli kyseisiä toimistoja[19]. Sen tulokset saadaan käyttöön edistämällä parhaiden käytäntöjen vaihtoa ja avustamalla jäsenvaltioita varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen perustamisessa muun muassa järjestämällä pyynnöstä vastavuoroisia asiantuntijavierailuja vuosina 2009 ja 2010. CARIN-verkon päätelmien ja työn pohjalta tärkeimmät suositukset toimivien varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen perustamiseksi ovat: 4.2.1. Toimistojen rakenne Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavilla toimistoilla tulisi olla monialainen rakenne, jossa yhdistyy lainvalvontaviranomaisten, oikeusviranomaisten, veroviranomaisten, sosiaalihuollon, tullin ja muiden asian kannalta merkityksellisten alojen asiantuntemus. Näiden alojen edustajien tulisi kyetä harjoittamaan tavanomaisia valtuuksiaan ja paljastamaan tietoja varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen sisällä ilman, että heitä sitoo salassapitovelvollisuus. Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavilla toimistoilla tulisi olla riittävästi resursseja ja niiden tulisi toimia yhteyspisteenä kaikille muista maista tulleille avunsaantipyynnöille. Niiden tulisi kerätä kaikki merkityksellinen tilastotieto varojen jäädyttämisestä ja menetetyksi tuomitsemisesta. Koska varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavat toimistot eivät suoraan hallinnoi takavarikoituja varoja, niiden tulisi ainakin kerätä tietoa takavarikoiduista varoista niitä hallinnoivilta viranomaisilta. 4.2.2. Tietojenvaihto toimistojen välillä Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen tulisi nopeasti vaihtaa tietoja, mahdollisesti puitepäätöksessä 2006/960/YOS[20] säädettyjen määräaikojen puitteissa. Olisi edelleen selvitettävä kunkin toimiston lailliset mahdollisuudet vaihtaa tietoja oma-aloitteisesti. Olisi myös selvitettävä, mitä tietoja kustakin toimistosta voidaan hankkia turvautumatta keskinäisen oikeusavun menettelyihin. Olisi päivitettävä todistukset, joilla haetaan jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien päätösten toimeenpanoa toisessa jäsenvaltiossa, sekä keskinäistä oikeusapua koskevat lomakkeet, niin että niitä olisi yksinkertaisempi käyttää. Olisi annettava yksityiskohtaiset ohjeet niiden täyttämiseksi. Olisi myös perustettava yhdenmukainen ja suojattu viestintäyhteys varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen välille. 4.2.3. Toimistoille myönnettävät toimintavaltuudet Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavilla toimistoilla tulisi olla mahdollisuus käyttää varojen tunnistamiseksi ja jäljittämiseksi kaikkia asiaa koskevia tietokantoja[21], joihin sisältyvät myös rahoitustiedot (hyödyllisintä olisi saada käyttöön keskuspankin hallinnoimia tilitietoja kansallisella tasolla). Toimistojen käytössä tulisi olla myös pakkokeinoja tällaisten tietojen hankkimiseksi. Niillä tulisi olla valtuudet jäädyttää varoja väliaikaisesti (esimerkiksi vähintään 72 tunniksi), niin että voitaisiin välttää rikoksen tuottaman hyödyn hukkaaminen varojen tunnistamisen ja tuomioistuimen jäädyttämistä tai menetetyksi tuomitsemista koskevan päätöksen välillä. Toimistojen olisi myös voitava tehdä yhteisiä tutkimuksia muiden viranomaisten kanssa. Jäsenvaltioissa on erilaisia käytäntöjä sen suhteen, minne menetetyksi tuomitut ja takaisin perityt varat sijoitetaan[22]. On tärkeää edistää käytäntöjä, jotka ovat osoittautuneet tehokkaiksi kansallisella tasolla. 4.3. Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen koordinointi – Europolin ja Eurojustin asema Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen välisen yhteistyön taso vaikuttaa siihen, onnistuuko jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien päätösten toimeenpano. Sitten kun kaikkiin jäsenvaltioihin on nimetty tai perustettu varallisuuden takaisin hankinnasta vastaava toimisto, niiden toimintaa tulisi tukea ja koordinoida niin, että rikollisilla keinoilla hankittujen varojen sijaintipaikkaa ja omistajaa koskevia tiedustelutietoja voidaan nopeasti vaihtaa. Olisi harkittava tällaisen koordinointitehtävän antamista Europolille, jonka rikoshyötyihin erikoistunut yksikkö on jo onnistunut merkittävällä tavalla auttamaan rahoitusalan tutkijoita. Vuonna 2007 se tuki 133 tutkimusta rikoshyödyn jäljittämiseksi ja antoi asiantuntija-apua varallisuuden takaisin hankinnasta vastaaville toimistoille. Kansallisten viranomaisten olisi toimittava laajemmassa mitassa myös Eurojustin kanssa jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien päätösten vastavuoroisen tunnustamisen helpottamiseksi. Vuonna 2007 Eurojustin käsittelemästä yli tuhannesta tapauksesta 30 koski tätä alaa. 5. KANSAINVÄLINEN YHTEISTYÖ – KOLMANSIIN MAIHIN LIITTYVÄT NÄKÖKOHDAT Rikoshyödyn menetetyksi tuomitsemisella on yleismaailmallista ulottuvuutta, sillä rikolliset hankkivat edelleen laillista omaisuutta sekä EU:ssa että muualla maailmassa. EU:n sisäisen yhteistyön lisäksi olisi kehitettävä tiivistä kansainvälistä yhteistyötä menetetyksi tuomitsemista koskevissa kysymyksissä myös kolmansien maiden kanssa. Voimassa olevissa EU:n säädöksissä ei riittävästi käsitellä näitä näkökohtia. Monissa kansainvälisissä yleissopimuksissa on kuitenkin määräyksiä rikollisesta toiminnasta saadun hyödyn menetetyksi tuomitsemisesta, niin että voidaan edistää rikollisten varojen tunnistamista, jäljittämistä, jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevaa kansainvälistä yhteistyötä. Näistä tärkeimpiä ovat kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden ja korruption vastaiset Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimukset (UNTOC, UNCAC) ja rahanpesua ja rikoksen tuottaman hyödyn menetetyksi tuomitsemista koskeva Euroopan neuvoston yleissopimus eli ns. Strasbourgin yleissopimus. Monia näiden yleissopimusten tärkeistä määräyksistä ei vielä ole otettu yhteisön lainsäädäntöön. Komissio jatkaa työtä varmistaakseen, että EU ja sen jäsenvaltiot ratifioivat ja panevat viipymättä täytäntöön nämä yleissopimukset ja kehottavat kolmansia maita toimimaan samoin. Aloitteita varojen palauttamiseksi ja menetetyksi tuomitsemiseksi on myös käynnistetty useilla kansainvälisillä foorumeilla, kuten G8, Yhdistyneet Kansakunnat ja Maailmanpankki. Kansainvälinen yhteistyö menetetyksi tuomitsemista koskevissa asioissa ei ole aina riittävää, koska yhteistyöhalukkuudessa on eroja. On tarpeellista edistää määrätietoisempaa yhteistyötä kolmansien maiden kanssa edistämällä varsinkin varojen jakoa koskevia sopimuksia, joihin sisältyvät rikoshyödyn arvoa vastaavan omaisuuden tai rahasumman menetetyksi tuomitseminen, ja parhaiden käytäntöjen jakaminen. Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 40 suositukseen kuuluvassa 38. suosituksessa ja sen tulkintahuomautuksessa kannustetaan valtioita säätämään varojen takavarikoimista ja menetetyksi tuomitsemista koskevista järjestelyistä mukaan luettuna menetetyksi tuomittujen varojen jakaminen. Euroopan neuvoston yleissopimus vuodelta 2005 sisältää vastaavia määräyksiä. Komissio voisi edistää parhaiden käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioiden keskuudessa tällä alalla. 6. MUUT KUIN LAINSÄÄDÄNNÖLLISET RINNAKKAISTOIMENPITEET 6.1. Uusia välineitä menetetyksi tuomitsemista koskevien menetelmien tehostamiseksi Varojen tunnistamiseen ja jäljittämiseen liittyvien pyyntöjen käsittelyn helpottamiseksi kunkin varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavan toimiston olisi voitava käyttää kansallisen tason keskusrekistereitä. Jos tällaisia rekistereitä ei ole olemassa, olisi jäsenvaltioita kehotettava perustamaan sellaisia. Olisi lisäksi selvitettävä keinoja parantaa tietojen saantia esimerkiksi laatimalla luettelo Euroopan unionin alueella vireillä olevista jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevista päätöksistä. Näin olisi helpompaa seurata jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien menettelyjen edistymistä ja laatia tilastoja tällaisten päätösten toimeenpanon vaatimasta ajasta. 6.2. Rahoitusta koskevien tutkimusten ja talousrikollisuuden analyysin vahvistaminen Nämä ovat keskeisiä kysymyksiä järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin rahoituksen torjunnassa. Rahoitusta koskevien tutkimusten ja talousrikollisuuden analyysin[23] laaja-alaisemman käytön edistäminen lainvalvontakeinona kaikissa unionin jäsenvaltioissa vauhdittaa rikoshyödyn tunnistamista ja jäljittämistä. Komissio tekee yhteistyötä Europolin ja useiden jäsenvaltioiden kanssa hankkeessa, jossa tavoitteena on luoda rahoitusalan tutkijoiden koulutusta koskevat yhteiset vähimmäisstandardit (jotka käsittävät kahdeksan tieto- ja taitoaluetta) ja EU:n laajuinen akkreditointijärjestelmä sekä tarjota koulutusta jäsenvaltioissa näiden standardien pohjalta. Eräät kansalliset osaamiskeskukset tuottavat asiaa koskevia koulutuspaketteja. Ensimmäisiä suoritteita odotetaan vuonna 2009. 6.3. Säännöllisten ja vertailukelpoisten menetetyksi tuomitsemista koskevien tilastojen pitäminen Jäädytetyistä ja menetetyksi tuomituista varoista tulisi olla käytettävissä enemmän ja paremmanlaatuisia tilastoja. Käytettävissä on hyvin rajoitetusti tietoja, ja niitä saadaan useimmiten kansallisista tietokannoista tai rahoitusalan rahanpesutyöryhmän, Kansainvälisen valuuttarahaston ja rahanpesun vastaisia toimenpiteitä arvioivan asiantuntijakomitean julkaisemista rahanpesun torjuntaa koskevista keskinäisistä arviointikertomuksista. Rikostilastoja koskevan EU:n toimintasuunnitelman (2006–2010) mukaisesti ollaan parhaillaan kehittämässä uusia menetelmiä jäsenmaiden kesken rahanpesua koskevien vertailukelpoisten tilastojen keräämiseksi. Menetelmiin sisältyy tietojen keräämistä rikollisesta toiminnasta peräisin olevista jäädytetyistä, menetetyksi tuomituista ja palautetuista varoista. Saatuja tilastoja voidaan käyttää myös arvioitaessa menetetyksi tuomitsemista koskevien järjestelmien tehokkuutta eri maissa. 7. PÄÄTELMÄT – KYMMENEN STRATEGISTA PAINOPISTEALUETTA Rikollisuuden tehokas torjunta merkitsee iskemistä sinne, missä se voimakkaimmin tuntuu. Rikoshyödyn menetetyksi tuomitseminen ja palauttaminen kohdistuu rikollisten varallisuuteen ja on olennainen osa EU:n laajempaa talousrikoksia koskevaa strategiaa. Olisi entistä enemmän korostettava menetetyksi tuomitsemista yhtenä tehokkaimmista keinoista torjua järjestäytynyttä rikollisuutta. Seuraavien toimenpiteiden tavoitteena on varmistaa, että EU edelleen pitää yllä korkeaa vaatimustasoa tällä alalla: 7. EU:n nykyisen säädöskehyksen uudelleenlaatiminen parantaisi sen selkeyttä ja johdonmukaisuutta, laajentaisi nykyisiä oikeudellisia käsitteitä ja antaisi käyttöön uusia säädöksiä. 8. Jäsenvaltioiden tulisi viedä loppuun nykyisen säädöskehyksen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja panna täytäntöön neuvoston päätös 2007/845/YOS nimeämällä ja perustamalla varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavia toimistoja, jotka pystyvät nopeasti vaihtamaan tietoja, joilla on riittävät valtuudet ja jotka työskentelevät parhaiden käytäntöjen pohjalta. 9. Olisi poistettava menetetyksi tuomitsemista koskevan menettelyn käytännön esteet jäsenvaltioissa. Komissio ja jäsenvaltiot keskustelevat komission laatiman selvityksen pohjalta; selvityksessä arvioidaan jäsenvaltioiden käytäntöjen tehokkuus vuoden 2008 lopulla tarkoituksena edistää käytäntöjä, jotka ovat osoittautuneet tehokkaiksi kansallisella tasolla. 10. Varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien EU:n toimistojen olisi tavattava säännöllisesti epävirallisessa foorumissa tietojenvaihdon tehokkuuden, toimien koordinoinnin ja yhteistyön varmistamiseksi. Europolia kannustetaan koordinoimaan varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien kansallisten toimistojen työtä. 11. Voitaisiin kehittää ja toteuttaa varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen tehokkuuden arviointijärjestelmä (se perustuisi mahdollisesti asiantuntijoiden laatimiin vertaisarviointeihin). 12. Eurojustin olisi oltava tiiviisti mukana helpottamassa yhteistyötä oikeudellisella tasolla ja edistämässä vastavuoroista tunnustamista menetetyksi tuomitsemista koskevissa asioissa sekä edistämässä vuorovaikutusta varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen ja oikeusviranomaisten välillä. 13. Ensisijaisena tavoitteena voitaisiin kehittää ja toteuttaa EU:n yhteinen koulutusohjelma rahoitusalan tutkijoille. Jäsenvaltioiden tulisi harkita talousrikollisuuden analyysiin ja rahoitusta koskeviin tutkimuksiin osoitettujen voimavarojen lisäämistä kansallisella tasolla. 14. Jäsenvaltiot voisivat laatia parempia tilastoja jäädytetyistä, menetetyksi tuomituista ja takaisinperityistä varoista. Näiden tietojen tulisi olla vertailukelpoisia eri maiden kesken. Tilastoilla voidaan arvioida käytössä olevien menetetyksi tuomitsemista koskevien järjestelmien tehokkuutta. 15. Komission ja jäsenvaltioiden olisi pohdittava, miten saada muissa jäsenvaltioissa ja kolmansissa maissa sijaitsevien varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien toimistojen käyttöön tarvittavat tiedot varojen tunnistamiseksi ja jäljittämiseksi niiden alueella. Mahdollisesti tämä toteutuisi perustamalla keskusrekistereitä. 16. Europol, Eurojust ja jäsenvaltiot voisivat tehdä yhteistyötä parantaakseen tietojen saatavuutta esimerkiksi laatimalla luettelon Euroopan unionin alueella vireillä olevista jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevista päätöksistä. [1] Tiedonannon laatimisessa on hyödynnetty komission järjestämiä epävirallisia asiantuntijatapaamisia, yhteyksiä jäsenvaltioiden viranomaisiin, varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien jäsenvaltioiden toimistoja koskevan yleiseurooppalaisen kokouksen päätelmiä ja päätelmäluonnoksia komission tekemästä selvityksestä, joka koskee menetetyksi tuomitsemista jäsenvaltioissa (julkaisematon). [2] Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 12. ja 13. kesäkuuta 2007 antamissa päätelmissä kehotettiin jäsenvaltioita tehostamaan rahoituspuolen tutkinta- ja syytetoimia, esimerkiksi varojen takavarikoinnin osalta. [3] Yhdistyneen kuningaskunnan sisäministeriön vuonna 2007 tekemä selvitys laittomasta huumekaupasta osoitti, että rikolliset pitävät menetetyksi tuomitsemista vakavana pelotteena. [4] Neuvoston puitepäätös 2001/500/YOS, tehty 26 päivänä kesäkuuta 2001, rahanpesusta, rikoksentekovälineiden ja rikoksen tuottaman hyödyn tunnistamisesta, jäljittämisestä, jäädyttämisestä tai takavarikoimisesta ja menetetyksi tuomitsemisesta (EYVL L 182, 5.7.2001, s. 1). [5] Neuvoston puitepäätös 2003/577/YOS, tehty 22 päivänä heinäkuuta 2003, omaisuuden tai todistusaineiston jäädyttämistä koskevien päätösten täytäntöönpanosta Euroopan unionissa (EUVL L 196, 2.8.2003, s. 45). [6] Neuvoston puitepäätös 2005/212/YOS, tehty 24 päivänä helmikuuta 2005, rikoksen tuottaman hyödyn ja rikoksella saadun omaisuuden sekä rikoksentekovälineiden menetetyksi tuomitsemisesta (EUVL L 68, 15.3.2005, s. 49). [7] Komission kertomus, annettu rikoksen tuottaman hyödyn ja rikoksella saadun omaisuuden sekä rikoksentekovälineiden menetetyksi tuomitsemisesta 24 päivänä helmikuuta 2005 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 6 artiklan mukaisesti (2005/212/YOS), KOM (2007) 805. [8] Neuvoston puitepäätös 2006/783/YOS, tehty 6 päivänä lokakuuta 2006, vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta menetetyksi tuomitsemista koskeviin päätöksiin (EUVL L 328, 24.11.2006, s. 59). [9] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehty yleissopimus yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta (EYVL C 316, 27.11.1995, s. 49). [10] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella tehty Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvä toinen pöytäkirja (EYVL C 221, 19.7.1997, s. 12). [11] Ehdotus neuvoston puitepäätökseksi eurooppalaisesta todisteiden luovuttamismääräyksestä esineiden, asiakirjojen ja tietojen hankkimiseksi rikosoikeudenkäyntejä varten (KOM(2003) 688 lopullinen, 14.11.2003). [12] Neuvoston säädös, annettu 16 päivänä lokakuuta 2001, keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä tehtyyn yleissopimukseen liitettävästä, Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34 artiklan mukaisesti laadittavasta pöytäkirjasta (EYVL C 326, 21.11.2001, s. 1). [13] Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän 40 suositukseen kuuluvassa 3. suosituksessa kehotetaan valtioita harkitsemaan sellaisia menetetyksi tuomitsemista koskevia toimia, jotka eivät edellytä rikoksesta tuomitsemista, tai jotka velvoittavat rikollisen osoittamaan sen omaisuuden laillisen alkuperän, joka voidaan tuomita menetetyksi. [14] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1889/2005, annettu 26 päivänä lokakuuta 2005, yhteisön alueelle tuotavan tai sieltä vietävän käteisrahan valvonnasta (EUVL L 309, 25.11.2005, s. 9). [15] Tällainen uudentyyppinen rikosnimike on otettu käyttöön Ranskassa, ja se on osoittautunut hyvin tehokkaaksi. [16] Täysin toimivia varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavia toimistoja on vain Alankomaissa, Belgiassa, Irlannissa, Itävallassa, Ranskassa, Saksassa, Virossa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. [17] Komission ja Europolin tukemassa CARIN-verkossa on asiantuntijoita 40 maasta, joista 26 on EU:n jäsenvaltioita. Sen tavoitteita ovat parhaiden käytäntöjen vaihto ja virastojen välisen yhteistyön parantaminen rajatylittävissä asioissa. [18] Neuvoston päätös 2007/845/YOS, tehty 6 päivänä joulukuuta 2007, varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavien jäsenvaltioiden toimistojen yhteistyöstä rikoksen tuottaman hyödyn tai muun rikokseen liittyvän omaisuuden jäljittämisessä ja tunnistamisessa (EUVL L 332, 18.12.2007, s. 103). [19] Sen järjestivät Europol sekä Itävallan ja Belgian hallitukset. Euroopan komissio tuki sitä rikosten ennaltaehkäisyä ja torjuntaa koskevasta rahoitusohjelmasta (http://ec.europa.eu/justice_home/funding/isec/funding_isec_en.htm). [20] Neuvoston puitepäätös 2006/960/YOS, tehty 18 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan unionin jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välisen tietojen ja tiedustelutietojen vaihdon yksinkertaistamisesta (EUVL L 386, 18.12.2006, s. 89). [21] Sekä avoimia että suljettuja tietokantoja, joita ovat maarekisteri, yhtiön kirjanpito, ajoneuvorekisteri, rikostuomiot ja rahoituslaitosten, poliisin, veroviranomaisten, sosiaalihuollon virastojen jne. tietokannat. [22] Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa varat jaetaan niiden eri viranomaisten kesken, jotka osallistuivat niiden perintään, kun taas Italiassa varat usein annetaan valtioista riippumattomille järjestöille käytettäväksi sosiaalisiin tarkoituksiin. [23] Komissio rahoitti useita näiden tekniikoiden parantamiseen liittyviä hankkeita vuosina 2002–2005.