Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle ja neuvostolle – Oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen lujittamisesta unionissa Tilannekatsaus ja mahdolliset jatkotoimet”

(COM(2019) 163 final)

(2019/C 282/07)

Esittelijät:

Jukka AHTELA

Karolina DRESZER-SMALEC

José Antonio MORENO DÍAZ

Lausuntopyyntö Euroopan komissio, 10/5/2019 Oikeusperusta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 62 artikla Vastaava jaosto ”työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus” Hyväksyminen jaostossa 5/6/2019 Hyväksyminen täysistunnossa 19/6/2019 Täysistunnon nro 544 Äänestystulos (puolesta / vastaan / pidättyi äänestämästä) 190/11/12

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 ETSK on tyytyväinen komission tiedonantoon ja sen pyrkimyksiin käyttää muita instrumentteja oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseen. Oikeusvaltioperiaatetta on tärkeää vahvistaa näissä instrumenteissa mahdollisimman paljon, koska niistä monilla on eri tarkoitukset. On myös tärkeää osallistaa mahdollisimman laajasti kansalaisyhteiskuntaa näiden instrumenttien täytäntöönpanoon.

1.2 ETSK katsoo, että kansalaisyhteiskuntaa, tiedotusvälineitä ja poliittisia kysymyksiä olisi pitänyt tarkastella tiedonannossa laajemmin taustatilanteen selventämiseksi ja niiden, joita asia koskee välittömästi, osallistamiseksi mittavammin.

1.3 ETSK katsoo, että harkinta-ajan olisi pitänyt olla pidempi, jotta jäsenvaltioissa olisi voitu järjestää laajempia kuulemisia ja varmistaa kansalaisyhteiskunnan osallistuminen ja että pidemmällä aikavälillä komission olisi ehdotettava järjestelmällisempää mekanismia kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kuulemiseksi ihmisoikeustilanteen ja oikeusvaltioperiaatteen noudattamisesta jäsenvaltioissa.

1.4 Valvontatehtäviä toteuttavien kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden, tutkivien journalistien ja riippumattomien tiedotusvälineiden suojelukeinot ovat välttämättömiä. Niiden suojelemista ja niiden aktiivista roolia varhaisessa varoittamisessa koskevien ehdotusten on näyttävä selkeästi ehdotuksissa, joita komissio esittää harkinta-ajan päätteeksi.

1.5 ETSK on tyytyväinen siihen, että kansalaisyhteiskunnan organisaatioilla on paremmat mahdollisuudet saada rahoitusta uudesta monivuotisesta rahoituskehyksestä, mutta katsoo, että oikeusvaltioperiaatetta ja perusoikeuksia koskevassa komission ehdotuksessa varattu summa ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioille korvamerkityt varat eivät ole riittäviä. ( 1 ) EU:n olisi myös tarkasteltava keinoja tarjota enemmän perusrahoitusta perusoikeuksien ja oikeusvaltioperiaatteen valvontaa ja puolustamista sekä niihin liittyvän tietoisuuden lisäämistä ja niitä käsittelevien riita-asioiden ajamista harjoittaville kansalaisyhteiskunnan organisaatioille kaikissa jäsenvaltioissa.

1.6 ETSK kannattaa edelleen EU:n tason mekanismin perustamista oikeusvaltioperiaatteen ja perusoikeuksien noudattamisen seuraamiseksi. ETSK pitää elintärkeänä, että luodaan oikeudellisesti sitova eurooppalainen mekanismi ja toimintakehys, jossa komissio, parlamentti ja neuvosto ovat aktiivisesti mukana ja jossa ETSK:lla on tärkeä rooli kansalaisyhteiskunnan edustajana. Tähän mekanismiin olisi kuuluttava ennaltaehkäisevä osio, jonka puitteissa asiantuntijat ja kansalaisyhteiskunnan edustajat voisivat varoittaa varhaisessa vaiheessa tietyistä tapahtumista ja keskustella ratkaisuehdotuksista, joissa kaikki sidosryhmät ovat osallisina. Tällainen mekanismi auttaisi myös toimielinten välisessä taakanjaossa ja lisäisi yhteistä sitoutumista EU:n toimiin.

1.7 Lisäksi ETSK ehdottaa, että tunnustetaan nykyiset kansalaisyhteiskuntafoorumit ja vahvistetaan niitä ja perustetaan vuosittain kokoontuva EU-tason perusoikeus- ja oikeusvaltioperiaatefoorumi, johon ETSK osallistuu. Sen avulla ensinnäkin varmistettaisiin, että EU:n päätöksentekijät saavat ennakkovaroituksen SEU-sopimuksen 2 artiklan mukaisiin arvoihin kohdistuvista uusista haasteista suoraan sidosryhmiltä, mukaan lukien ruohonjuuritason organisaatioilta, ja toiseksi tarjottaisiin kaikille asiaankuuluville sidosryhmille (yritykset, ammattiliitot, kansalaisyhteiskunnan organisaatiot, kansalliset ihmisoikeusinstituutiot ja viranomaiset) mahdollisuuksia keskinäiseen oppimiseen ja kansalliseen ja valtiorajat ylittävään yhteistyöhön.

1.8 ETSK katsoo, että nykyisiltä foorumeilta ja ruohonjuuritason organisaatioilta saatavien viestien moninkertaistuminen on tarpeen nykytilanteessa. ETSK on ainutlaatuinen elin, joka tarjoaa mahdollisuuden todelliseen vuoropuheluun kaikkia jäsenvaltioita edustavien kaikenlaisten kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden, myös työmarkkinaosapuolten, välillä. Tästä seuraa lisäarvoa kansalaisyhteiskunnan moninaisuuden ja elinvoimaisuuden edistämisen kautta. Tällainen foorumi voisi antaa kansalaisyhteiskunnan organisaatioille mahdollisuuden antaa varhaisvaiheen varoituksia.

1.9 Oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuvat uhat saattavat vaarantaa EU:n perustana olevan keskinäisen luottamuksen, kuten oikeuskäytäntö on hiljattain osoittanut. Riippumattomat kansalliset tuomioistuimet ovat suoja, jolla varmistetaan, että EU – sisämarkkinat mukaan luettuna – toimii sujuvasti.

1.10 On kiinnitettävä huomiota myös oikeusvaltioperiaatteen taloudellisiin näkökohtiin. Keskinäinen luottamus on arvo, jota on vaikea määrittää puhtaasti taloudellisin termein, mutta on selvää, että luottamuspula yhdistyneenä oikeuslaitokseen kohdistuvaan poliittiseen vaikuttamiseen tai korruptioon johtaa kielteisiin taloudellisiin seurauksiin. Aihetta on syytä painottaa enemmän, ja siitä tarvitaan myös lisää tietoa ja tutkimusta EU:n tasolla.

1.11 Koulutuksella – niin epävirallisella kuin arkioppimisellakin – on keskeinen rooli demokraattisen ja oikeusvaltioperiaatteen mukaisen kulttuurin rakentamisessa. Demokratian ja oikeusvaltioperiaatteen tulisi olla tärkeitä ja arvokkaita kaikille Euroopan kansalaisille. ETSK kehottaa Euroopan komissiota ehdottamaan kunnianhimoista kansalaisille suunnattua viestintä-, koulutus- ja valistusstrategiaa, jossa keskitytään perusoikeuksiin, oikeusvaltioperiaatteeseen ja demokratiaan.

2. Johdanto – yleiskatsaus tiedonantoon

2.1 Tilanne on kaikkialla EU:ssa hyvin huolestuttava ihmisoikeuksien ja perusoikeuksien kunnioittamisen osalta, varsinkin kun se on eräissä tapauksissa antanut aiheen käynnistää Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU-sopimuksen) 7 artiklassa tarkoitetun menettelyn. Tämän vuoksi komission tiedonannossa aloitetaan pohdinta siitä, miten oikeusvaltioperiaatteen tilaa voitaisiin parantaa EU:ssa.

2.2 Tiedonannossa muistutetaan oikeusvaltioperiaatteen merkityksestä Euroopan unionin perusarvona. Se on demokraattisen järjestelmän perusta ja edellytys perusoikeuksien suojelulle. Oikeusvaltioperiaatteeseen kuuluvat muun muassa laillisuus, joka merkitsee läpinäkyvää, vastuunalaista, demokraattista ja moniarvoista lainsäädäntäprosessia, oikeusvarmuus, toimeenpanovallan käyttäjille asetettu mielivaltaisuuden kielto, riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten antama tehokas oikeussuoja, tehokas tuomioistuinvalvonta, mukaan luettuina perusoikeuksien kunnioittaminen, vallan jakautuminen sekä yhdenvertaisuus lain edessä.

2.3 Komissio esittää kolme peruspilaria, joiden varassa oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen unionissa lepää: oikeusvaltioperiaatteen edistäminen, eli edistetään tiedon lisäämistä ja yhteisen oikeusvaltiokulttuurin luomista; ennalta ehkäisevä toiminta, eli oikeusvaltiota vahvistava yhteistyö ja tuki kansallisella tasolla, sekä reagointi ja toiminta unionin tasolla kansallisten mekanismien pettäessä. Tarkemmin sanottuna komissio painottaa tarvetta edistää oikeusvaltioon liittyviä normeja, havaita varoittavia merkkejä, syventää jäsenvaltiokohtaisia tietoja, parantaa EU:n valmiuksia reagoida kärjistymisiin sekä korjata puutteita pitkällä aikavälillä rakenteellisten uudistusten avulla.

3. Yleisiä huomioita

3.1 ETSK on tyytyväinen lausuntopyyntöön, koska näin tunnustetaan oikeusvaltioperiaatteeseen EU:ssa viime aikoina kohdistuneiden haasteiden merkitys. Näiden haasteiden määrä on lisääntynyt viime vuosina, mikä on merkki vaarasta, että erityisesti tietyissä jäsenvaltioissa täysimittainen oikeusvaltioperiaatteen ja demokratian kriisi olisi mahdollinen. Kriisin mahdollisuus olisi otettava vakavasti, ja siihen olisi vastattava asianmukaisesti. Tämä merkitsee paitsi EU:n arvojen vahvistamista rohkeasti uudelleen myös lujia välineitä oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuvien uusien heikennysten estämiseksi ja korjaamiseksi.

3.2 ETSK on jo ilmaissut vakavan huolensa perusoikeustilanteesta ja oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen tilasta ja vaatinut voimakkaampia toimia vuodesta 2016 alkaen. ( 2 )

3.3 On tärkeää muistuttaa, että Euroopan unionissa ei ole kyse pelkästään yhteisistä markkinoista. Kyseessä on yhteisiin arvoihin perustuva unioni, kuten perussopimuksen 2 artiklassa todetaan. Lisäksi unioni tunnustaa myös EU:n perusoikeuskirjassa vahvistetut oikeudet, vapaudet ja periaatteet. Nämä arvot, joille Euroopan unioni perustuu, muodostavat perustan yhdentymiselle ja ovat osa eurooppalaista identiteettiä. Ne ovat liittymisen edellytyksiä, ja jäsenvaltioiden tulee noudattaa niitä käytännön toiminnassaan myös liittymisen jälkeen.

3.4 Oikeusvaltioperiaate muodostaa perusoikeuksien ja demokratian kanssa toinen toisistaan riippuvaisen ja erottamattoman kolmikantasuhteen. Vain takaamalla nämä toisiinsa liittyvät kolme arvoa voidaan estää julkisen vallan väärinkäyttö. Perusoikeuksien suojelu on pilari, jota olisi kehitettävä edelleen ratifioimalla kaikki asiaan liittyvät välineet (myös YK:n yleissopimukset ja Euroopan ihmisoikeussopimus), tekemällä tiiviimpää yhteistyötä EU:n toimielinten välillä ja lisäämällä tukea ruohonjuuritason järjestöille ja valvontaa harjoittaville organisaatioille kaikkialla Euroopassa.

3.5 ETSK pahoittelee, ettei EU:n perussopimuksissa nimenomaisesti määrätä, että kaikkien jäsenvaltioiden on täytettävä Kööpenhaminan kriteerit ( 3 ) . Niin uusien kuin pitkäaikaisempienkin EU:n jäsenten tulisi noudattaa kriteerejä yhtä lailla ja jatkuvasti. ETSK toteaa, että EU:n toimielimillä ei ole käytössään tarpeeksi vankkoja ja asianmukaisia välineitä, joilla kyettäisiin tarjoamaan suoja oikeusvaltioperiaatteen, perusoikeuksien ja moniarvoisen demokratian nykyisiä uhkia vastaan jäsenvaltioissa.

3.6 Nykyisiin haasteisiin ei ole vastattu hyvissä ajoin ja riittävän tehokkaasti kansallisella tai EU:n tasolla, koska nykyisten välineiden vaikutus näiden haasteiden aiheuttajiin on ollut rajallinen.

3.7 Vakavimpia haasteita esiintyy eräissä jäsenvaltioissa, joissa voimakkaat poliittiset toimijat ovat hyökänneet oikeuslaitoksen riippumattomuutta vastaan sekä sellaisia instituutioita ja organisaatioita vastaan, jotka kuuluvat pluralistiseen demokraattiseen järjestelmään ja pitävät sitä yllä. Tiedonannossa ei oteta riittävästi huomioon tätä keskeistä näkökohtaa, vaan siinä on valittu näkökulma, jossa instituutiot – parlamentit, hallitukset ja ministeriöt, perustuslakituomioistuimet ja ammatilliset järjestöt – erotetaan poliittisesta kilpailusta ja vaalien yhteydessä tapahtuvasta kilvoittelusta. Tällainen ”irrallistava”tarkastelutapa puoluepolitiikkaan ja vaaleihin nähden estää selityksen löytämisen sille, miksi vahvat toimijat hyökkäävät oikeusvaltioperiaatetta ja demokratiaa vastaan ja miksi ne samaan aikaan vaikuttavat olevan suosittuja ja kaikkivoipia. Demokratiaa heikentävät oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuvat poliittiset, kulttuuriset ja sosiologiset haasteet ovat keskeinen osa-alue, jota EU ei ole tähän mennessä tarkastellut ja johon se ei ole vastannut. Tämä selittää osittain nykyisen lähestymistavan ja välineiden – myös 7 artiklan 1 kohdan mukaisen menettelyn – rajoitukset. ETSK, jolla on yhteydet kansalaisyhteiskunnan kaikkiin osiin, myös työmarkkinaosapuoliin, on erityisen otollinen paikka demokratiaa ja oikeusvaltioperiaatetta uhkaavien haasteiden poliittisten, sosiologisten ja kulttuuristen näkökohtien tarkastelulle, niistä keskustelemiselle ja vastauksien löytämiselle.

3.8 Viime vuosina komissio on edistynyt täydentävien ja kumulatiivisten mekanismien kehittämisessä täyttääkseen aukon toimien puuttumisen ja viimeisten hätäkeinojen välillä. Nekin vaikuttavat kuitenkin riittämättömiltä nykyisiin haasteisiin vastaamiseen, kun valtaa riistetään suunnitelmallisin toimin instituutioissa, myös oikeuslaitoksessa, ja kun tällä on vahva tukijoukkonsa, jos ei äänestäjäkunnassa niin ainakin puolueorganisaatioissa ja puolueiden kannattajissa. Edes vakiintuneet demokratiat eivät ole suojassa autoritarismin leviämiseltä ja oikeusvaltioperiaatteen rapautumiselta. Turvallisuusuhkia käytetään yhä useammin perusteena demokratian turvatakeiden kyseenalaistamiselle tai tilapäiselle lakkauttamiselle. Osa hallituksista vaikeuttaa useiden eturivin kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden toimintaa sen sijaan, että niille turvattaisiin suotuisat toimintaolosuhteet. Tämän vuoksi on olennaisen tärkeää, että EU:ssa noudatetaan aloitteellisempaa ja paremmin ennalta ehkäisevää toimintatapaa.

3.9 ETSK on komission kanssa samaa mieltä siitä, että viimeaikainen populistinen ja autokraattinen kehitys edellyttää toimia kaikilta EU:n elimiltä ja EU:n kansalaisyhteiskunnalta kokonaisuudessaan, jotta huolehditaan siitä, että EU:n perustana olevat arvot säilytetään. ETSK vastustaa jyrkästi kaikenlaisia epäliberaalin demokratian muotoja.

3.10 Tämän vuoksi ETSK katsoo myös, että pohdinta-ajan olisi pitänyt olla pidempi laajemman kuulemisen ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden osallistumisen mahdollistamiseksi jäsenvaltioissa.

3.11 Monet kansalaisyhteiskunnan organisaatiot ovat ilmoittaneet ETSK:lle, että kuulemisajanjaksojen lyhyt kesto on usein ongelma, sillä avoimuus ei täysin toteudu eikä kuuleminen ole niin merkityksellinen kuin se voisi olla. Tämä vaarantaa lainsäädännön laadun ja oikeusvaltioperiaatteen jäsenvaltioissa. Tämän suhteen ETSK katsoo, että komission olisi pitänyt mahdollistaa kansalaisyhteiskunnan, johon asia suoraan vaikuttaa, mittavampi kuuleminen.

3.12 Kansalaisyhteiskunnan organisaatiot, ihmisoikeuksien puolustajat, väärinkäytösten paljastajat ja toimittajat ovat usein etulinjassa oikeusvaltioperiaatteen heikentyessä ja hyvin hankalassa tilanteessa, kun jossakin jäsenvaltiossa rikotaan lainsäädäntöä. Juuri ne seuraavat tilannetta ja raportoivat rikkomisista. Ruohonjuuritasolta voidaan myös lähettää varhaisvaiheen varoituksia. ETSK katsoo tämän vuoksi, että niiden tehtävä on ensisijaisen tärkeä, samoin kuin tiedotusvälineiden ja tutkivan journalisminkin. Tämän vuoksi keinot suojella kansalaisyhteiskunnan organisaatioita ja tiedotusvälineitä ovat tarpeen edistymisen kannalta. Niiden asemaa koskevien ehdotusten on näyttävä ehdotuksissa, joita komissio esittää pohdintavaiheen jälkeen.

3.13 Erityisesti tulevassa monivuotisessa rahoituskehyksessä olisi lisättävä tukea kansalaisyhteiskunnan organisaatioille ja varsinkin niille, jotka puolustavat 2 artiklan arvoja. Kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden olisi saatava perusrahoitusta kaikilla tasoilla – paikallisella, kansallisella ja Euroopan tasolla – valmiuksien kehittämisen ja valistus-, seuranta-, dokumentointi-, edunvalvonta- ja riidanratkaisutoiminnan tukemiseen. Jotta voidaan lisätä EU:n tukea kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden roolille Euroopassa, tulevassa monivuotisessa rahoituskehyksessä olisi huolehdittava siitä, että kaikessa asiaankuuluvassa EU:n rahoituksessa erityisesti sosiaali-, talous- ja koheesiopolitiikan alalla varmistetaan kansalaisyhteiskunnan vahva asema politiikan laatimisessa, toteuttamisessa ja seuraamisessa. EU:n olisi myös lisättävä taloudellista tukeaan tiedotusvälineiden riippumattomuudelle ja moniarvoisuudelle Euroopassa, ja sisällytettävä nämä asiat osaksi kaikkia asiaankuuluvia EU:n toimintapolitiikkoja kilpailupolitiikka mukaan lukien. Jotta voidaan varmistaa, että nämä kysymykset katsotaan poliittisesti tärkeiksi, perusoikeuksista vastaavan tulevan Euroopan komission varapuheenjohtajan olisi myös valvottava, että kansalaisyhteiskunnan, ihmisoikeuksien puolustajien ja toimittajien toiminnan edellytykset on turvattu. ETSK muistuttaa myös kehotuksestaan perustaa kansalaistoimintaan liittyvien vapauksien EU-asiamiehen tehtävä. Mainitut toimijat voisivat ilmoittaa tälle kaikenlaisesta työnsä rajoittamisesta tai häiritsemisestä. ( 4 )

3.14 ETSK on otettava tiiviisti mukaan tätä alaa koskevien institutionaalisten aloitteiden kehittämiseen tulevaisuudessa komitealle järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajana Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa (SEUT-sopimuksessa) osoitetun tehtävän mukaisesti.

3.15 ETSK:lla on erityinen tehtävänsä sekä velvoite toimia, kun sen omien jäsenten ja koko kansalaisyhteiskunnan toimintaan kohdistuu riski. ETSK:lla voi olla ja tuleekin olla ratkaiseva asema kaikkien asiaankuuluvien sidosryhmien välisen vaihdon sujuvoittajana tarkasteltaessa oikeusvaltioperiaatteen tilaa jäsenvaltioissa kansalaisyhteiskunnan näkökulmasta. Se voi toimia välittäjänä (varhaisvaroitusverkostona) ennen kuin ensimmäiset perusoikeuksien ja oikeusvaltioperiaatteen alaa koskevien ongelmien oireet ilmenevät.

3.16 ETSK antoi jo vuonna 2016 oma-aloitteisen lausunnon, jossa se vaati unionilta voimakkaampia toimia perusoikeuksien ja oikeusvaltioperiaatteen osalta jäsenvaltioissa, minkä jälkeen huhtikuussa 2018 perustettiin erityinen ryhmä tarkastelemaan parasta mahdollista tapaa, jolla järjestäytynyt kansalaisyhteiskunta voi osallistua.

3.17 Oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuvat uhat saattavat vaarantaa EU:n perustana olevan keskinäisen luottamuksen. Tuore, selkeä esimerkki tästä on se, että EU:n tuomioistuin katsoi, ettei kansallisen tuomarin välttämättä tarvitse noudattaa EU:n jäsenvaltion antamaa eurooppalaista pidätysmääräystä, jos kyseisessä jäsenvaltiossa on systeemisiä tai yleisiä puutteita oikeusvaltioperiaatteessa ja puutteet ovat omiaan vaikuttamaan määräyksen antaneen jäsenvaltion oikeuslaitoksen riippumattomuuteen ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevaan vastaajan perusoikeuteen. ( 5 )

3.18 Riippumattomat kansalliset tuomioistuimet ovat suoja, jolla varmistetaan, että kansalaiset voivat luottaa oikeuksiensa toteutumiseen EU:ssa, että eurooppalaiset yritykset voivat käydä rajatylittävää kauppaa ilman huolta siitä, että oikeudellisia sopimuksia noudatetaan puolueettomasti ja riippumattomasti, että naapurimaassa työssä käyvien työntekijöiden oikeuksia kunnioitetaan ja että kansalaisyhteiskunnan organisaatiot pystyvät toimimaan vapaasti yli rajojen siten, että ulkomaista solidaarista rahoitusta ei veroteta syrjivästi. Kansalaisyhteiskunnan organisaatiot, työmarkkinajärjestöt ja ulkomaisten sijoittajien neuvostot ovat ilmaisseet ETSK:lle huolensa oikeusvaltioperiaatteen rapautumisesta ja sen vakavista taloudellisista seurauksista.

3.19 Koulutuksella – niin epävirallisella kuin arkioppimisellakin – on keskeinen rooli demokraattisen ja oikeusvaltioperiaatteen mukaisen kulttuurin rakentamisessa. Euroopan maiden erilaiset poliittiset kulttuurit tekevät tehtävästä vaikeamman. Historiassa on kuitenkin esimerkkejä onnistumisesta demokraattisten arvojen opettamisessa, levittämisessä ja vakiinnuttamisessa. Pitkällä aikavälillä paras turva demokratian ja oikeusvaltioperiaatteen heikennyksiä vastaan ovat aktiiviset, koulutetut ja osallistuvat kansalaiset. Liberaalin demokratian sellaisena kuin se on määritelty aiemmassa ETSK:n lausunnossa ( 6 ) ja oikeusvaltioperiaatteen tulisi olla arvokkaita ja tärkeitä kaikille eurooppalaisille, ja EU:n tulisi näyttää tietä kohti tätä päämäärää esimerkiksi kannustamalla siihen, että nämä aiheet valtavirtaistetaan koulujen ja korkea-asteen opetussuunnitelmiin, ja edistämällä akateemista ja ammatillista vaihtoa näissä asioissa aktiivisten kansalaisten ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden välillä. ETSK kehottaa Euroopan komissiota ehdottamaan kunnianhimoista kansalaisille suunnattua viestintä-, koulutus- ja valistusstrategiaa, jossa keskitytään perusoikeuksiin, oikeusvaltioperiaatteeseen ja demokratiaan.

4. Huomioita nykyisistä välineistä

4.1 ETSK panee merkille, että EU:n toimielinten käytettävissä olevat nykyiset välineet ovat puutteelliset 2 artiklassa tarkoitettujen arvojen suojelemiseksi. Rikkomusmenettelyt tahtovat olla liian suppeita, jotta niiden avulla pystyttäisiin ehkäisemään määrätietoisia hyökkäyksiä oikeusvaltiota vastaan tai puuttumaan tällaisiin hyökkäyksiin. Lisäksi on osoittautunut äärimmäisen vaikeaksi kerätä riittävästi poliittista tahtoa SEU-sopimuksen 7 artiklassa tarkoitetun menettelyn käynnistämiseksi.

4.2 Euroopan komission vuonna 2014 antaman tiedonannon ”Uusi EU:n toimintakehys oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi” ( 7 ) mukainen menettely on tosin helpompi saada käyntiin kuin 7 artiklan mukainen menettely, mutta sen teho on kyseenalainen, kun vastassa on hallitus, joka ei halua tehdä yhteistyötä. Lisäksi menettelyn aktivoimisen edellyttämät kynnykset ovat liian korkeat ja ylittyvät liian myöhään. ETSK kehottaa parantamaan oikeusvaltioperiaatetta koskevaa kehystä muun muassa määrittämällä selkeämpiä vertailukohtia, indikaattoreita ja määräaikoja, jotta voidaan paremmin arvioida asianomaisten viranomaisten vastausta ja EU:n tukitoimenpiteitä.

4.3 Rikkomusmenettelyt ja ennakkoratkaisut

4.3.1 Komissio on käynnistänyt viime vuosina useita oikeusvaltioperiaatetta koskevia ja arvoihin liittyviä rikkomismenettelyjä. ( 8 ) Näihin menettelyihin olisi turvauduttava aina kun se on mahdollista, mutta ne eivät riitä sellaisenaan, koska kaikki rikkomiset eivät koske EU:n oikeutta. Eräät tutkijat kuitenkin katsovat, että rikkomismenettelyjä voitaisiin käynnistää suoraan SEUT-sopimuksen 258 artiklan nojalla SEU-sopimuksen 2 artiklan rikkomisesta ( 9 ) , ja tätä mahdollisuutta olisi kenties tutkittava.

4.3.2 Myös ennakkoratkaisut voivat olla hyödyllinen väline. Erilaiset esteet kuitenkin pidättävät kansallisia tuomioistuimia esittämästä unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä, ja menettely on usein varsin pitkä.

4.4 Eurooppalainen ohjausjakso

4.4.1 Eurooppalaisen ohjausjakson päätavoite on tarjota kehys talouspolitiikkojen koordinoinnille kaikkialla EU:ssa, mutta se kattaa myös korruption torjunnan, tehokkaat oikeusjärjestelmät sekä julkishallinnon uudistuksen ja voi johtaa maakohtaisiin suosituksiin. ( 10 ) Tehokkaista jatkotoimista ei kuitenkaan välttämättä huolehdita.

4.4.2 Eurooppalaista ohjausjaksoa on kritisoitu siitä, ettei siinä osallisteta työmarkkinaosapuolia riittävällä tavalla sen paremmin EU:n kuin kansallisellakaan tasolla ( 11 ) ja että jäsenvaltiot toteuttavat maakohtaisista suosituksista vain 20 prosenttia tyydyttävällä tavalla ( 12 )

4.4.3 Eurooppalainen ohjausjakso on pääasiallisesti talous- ja sosiaalipolitiikan väline, jolla ohjataan ja tuetaan uudistuksia jäsenvaltioissa. Sen asemaa oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvien kysymysten seurannassa ja periaatteen edistämisessä voitaisiin kuitenkin vahvistaa sisällyttämällä siihen näkyvämmin oikeusvaltioperiaatetta koskevia indikaattoreita, joilla tarkasteltaisiin muun muassa oikeusvarmuutta sekä yritysten ja työntekijöiden muutoksenhakukeinoja. Lisäksi olisi parannettava kansalaisyhteiskunnan osallistumista, ja jatkotoimia olisi tehostettava sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi.

4.5 EU:n oikeusalan tulostaulu

4.5.1 EU:n oikeusalan tulostaulu antaa tietoa oikeusjärjestelmistä kaikissa jäsenvaltioissa ja voi johtaa maakohtaisiin suosituksiin eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa. Tulostaulu perustuu kansalaisille ja yrityksille suunnattuihin kyselytutkimuksiin, joissa arvioidaan oikeusjärjestelmän riippumattomuutta. ( 13 ) ETSK suosittelee kuitenkin, että kyselytutkimukset ulotetaan myös kansalaisyhteiskunnan organisaatioihin.

4.6 Yhteistyö- ja seurantamekanismi

4.6.1 Yhteistyö- ja seurantamekanismi ( 14 ) perustettiin siirtymävaiheen mekanismiksi auttamaan Romaniaa ja Bulgariaa niiden unioniin liittymisen jälkeen moniin oikeusalan uudistuksen vajavuuksiin, korruptioon ja (Bulgarian osalta) järjestäytyneeseen rikollisuuteen puuttumisessa. Siinä vahvistettiin arviointiperusteet, joita komissio soveltaa ja joiden osalta se raportoi vuosittain edistymisestä.

4.6.2 Mekanismi on osoittautunut tehokkaaksi välineeksi. Viimeisimmässä Romaniaa koskevassa kertomuksessa kuitenkin todettiin takaisku edistymisessä, vaikka oli odotettu, että hanke saataisiin päätökseen hyvin pian. Tämä herättää huolen siitä, onko edistymistä vaadittu riittävän tiukasti ja olisiko muutoksen oltava vankemmin juurtunut ennen kuin yhteistyö- ja seurantamekanismi voidaan lakkauttaa.

4.6.3 Yhteistyö- ja seurantamekanismin merkitys oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuvien haasteiden käsittelemisessä edellyttää perusteellisempaa arviointia. Vaikka vallassa olevien eri puolueiden sitoutumisen aste vaihtelee molemmissa valtioissa, välineen olemassaolo mahdollistaa strukturoidun ja jatkuvan vuoropuhelun komission ja jäsenvaltion välillä.

4.7 Komission rakenneuudistusten tukipalvelu

4.7.1 Structural Reform Support Service , SRSS) antaa kansallisille viranomaisille suoraa tukea (tarkastelumenetelmät, koulutus, analysointi, asiantuntijaneuvonta) ja kattaa hallinnon ja julkishallinnon, myös avoimuuden ja korruption torjunnan, mutta pääasiassa se on makrotaloudellinen väline. Vain harvat hankkeet ovat liittyneet olennaisesti oikeusvaltioperiaatteeseen. Komission perustama rakenneuudistusten tukipalvelu (, SRSS) antaa kansallisille viranomaisille suoraa tukea (tarkastelumenetelmät, koulutus, analysointi, asiantuntijaneuvonta) ja kattaa hallinnon ja julkishallinnon, myös avoimuuden ja korruption torjunnan, mutta pääasiassa se on makrotaloudellinen väline. Vain harvat hankkeet ovat liittyneet olennaisesti oikeusvaltioperiaatteeseen. ( 15 )

4.7.2 ETSK suosittelee erityistoimeksiantojen käytön lisäämistä, kun jäsenvaltiolle annetaan maakohtaisia suosituksia, ja katsoo, että kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden osallistuminen uudistusohjelmiin olisi varmistettava.

4.8 Euroopan rakenne- ja investointirahastot sekä oikeus- ja turvallisuuspolitiikkoja tukevat varat

4.8.1 Yksi EU:n merkittävimmistä keinoista valvoa oikeusvaltioperiaatteen noudattamista on rahoitus. Euroopan parlamentti äänesti 17. tammikuuta 2019 EU:n perusoikeuksien ja arvojen ohjelman rahoitusta lisäävän mekanismin (eurooppalaisten arvojen väline) puolesta. Komission ehdotus oikeusalan, perusoikeuksien ja arvojen rahastosta ei täysin vastaa tarpeeseen.

4.8.2 ETSK on tyytyväinen siihen, että varoja osoitetaan mahdollisuuksien vahvistamiseksi, jotta kansalaisyhteiskunnan organisaatiot pääsisivät paremmin hyödyntämään uudesta monivuotisesta rahoituskehyksestä myönnettäviä varoja, mutta katsoo, että oikeusvaltioperiaatetta ja perusoikeuksia varten varatut ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioille korvamerkityt varat ovat riittämättömät. ( 16 )

4.9 Uusi säädös unionin talousarvion suojaamisesta, jos oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen jäsenvaltioissa kohdistuu yleisiä puutteita, jotka vaikuttavat tai uhkaavat vaikuttaa unionin talousarvioon

4.9.1 ETSK on todennut olevansa tyytyväinen ehdotukseen ja suositellut komitean osallistamista tiiviimmin. ( 17 ) Lisäksi ETSK suositti ehdotusta muutettavaksi siten, että siihen sisällytetään nykyistä laajempi oikeusvaltioperiaatteen käsite, johon kuuluvat perusoikeuksien suojelu ja moniarvoisen demokratian suojatakeet.

4.9.2 ETSK kuitenkin suosittelee tässä tapauksessa äärimmäistä varovaisuutta sen varmistamiseksi, että vaikutus ei kohdistu lopullisiin edunsaajiin. On tärkeää muistaa erityiset tukikeinot ja tarjota niitä riippumattomille organisaatioille, jotka ovat jäsenvaltiossaan erityisen arkaluonteisessa tilanteessa.

4.10 Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) ja Euroopan syyttäjänvirasto (EPPO)

4.10.1 Korruptio on yksi oikeusvaltioperiaatetta uhkaavista haasteista. EU:n on siis varmistettava, että sen varoja ei käytetä väärin eikä korruptiota mahdollisteta.

4.10.3 Kansalaisyhteiskunnan organisaatioilla, ihmisoikeuksien puolustajilla, väärinkäytösten paljastajilla ja toimittajilla on tärkeä rooli petosten paljastamisessa. ETSK korostaakin jälleen, että on tärkeää käydä järjestelmällistä vuoropuhelua kansalaisyhteiskunnan kanssa ja lisätä taloudellista ja poliittista tukea näille toimijoille.

4.11 EU:n liittymisprosessi ja naapuruuspolitiikka

4.11.1 EU:ssa esiteltiin vuonna 2011 uusi toimintatapa Euroopan naapuruusvälineen varojen käytössä. Tarkoituksena on kannustaa kumppanimaita sitoutumaan EU:n arvoihin ja poliittisiin uudistuksiin. ( 22 )

4.11.2 Poliittiset ehdot ovat naapuruuspolitiikan myönteinen puoli, ja ne toimivat hyvin uudistuksista kiinnostuneissa valtioissa.

4.11.3 EU:n on pidettävä tiukasti kiinni sitoutumisesta poliittisiin ehtoihin naapuruuspolitiikassa ja EU:n liittymisprosessissa. Ollakseen uskottava sen on sovellettava samoja kriteerejä sisäisesti. Tiukkaa sitoutumista ”eurooppalaisiin arvoihin”edellytetään kaikilta mailta, jotka haluavat liittyä Euroopan unioniin. Jäsenehdokkaiden on täytettävä Kööpenhaminan kriteerit. ( 23 ) On tärkeää, että EU valvoo näiden vaatimusten täyttymistä tiukasti. Oikeusvaltioperiaatteen vahvistaminen ei ole pelkästään institutionaalinen kysymys, vaan se edellyttää yhteiskunnallista muutosta.

5. Ehdotus tulevaisuutta ajatellen

5.1 ETSK on kannattanut vuodesta 2016 alkaen EU:n tason mekanismin perustamista oikeusvaltioperiaatteen ja perusoikeuksien noudattamisen seuraamiseksi. ( 24 )

5.2 ETSK pitää elintärkeänä, että luodaan oikeudellisesti sitova eurooppalainen mekanismi ja toimintakehys, jossa komissio, parlamentti ja neuvosto ovat aktiivisesti mukana ja jossa ETSK:lla on tärkeä rooli kansalaisyhteiskunnan edustajana. Mekanismi täydentäisi olemassa olevia välineitä ( 25 ) , ja siihen tulisi sisältyä ennaltaehkäisevä osio, jotta sidosryhmät (yritykset, ammattijärjestöt, kansalaisyhteiskunnan organisaatiot, kansalliset ihmisoikeusinstituutiot ja viranomaiset) sekä asiantuntijat voisivat havaita puutteet niiden ilmaantuessa kansallisella tasolla ja keskustella niiden ratkaisemisesta varhaisessa vaiheessa. Tällainen mekanismi auttaisi myös toimielinten välisessä taakanjaossa ja lisäisi yhteistä sitoutumista EU:n toimiin tällä alalla.

5.3 ETSK:n asemaa tällä alalla olisi tarkasteltava ottaen huomioon sen ainutlaatuinen kokoonpano ja asemoituminen EU:n ja kansallisen tason välimaastossa. Kansalaisyhteiskunnan keskeisenä edustajana se käsittää organisaatioita, jotka ovat syvästi sitoutuneet oikeusvaltioperiaatetta ja perusoikeuksia koskeviin kysymyksiin, mutta myös työmarkkinaosapuolia ja muita keskeisiä talous- ja yhteiskuntaelämän toimijoita kansallisine ja unionitason kumppanitahoineen. ETSK voisi näin ollen tarjota selkeää lisäarvoa ainutlaatuisten ruohonjuuritason tietojen ja näkemysten lähteenä vailla päällekkäisyyttä muiden merkityksellisten lähteiden kanssa oikeusvaltioperiaatteen edistämisen, ennalta ehkäisevän toiminnan ja reagoinnin osalta.

5.4 ETSK on ensi töikseen alkanut itse toteuttaa tiedonkeruumatkoja laatiakseen katsauksen siitä, millaisina kansalaisyhteiskunta yksittäisissä jäsenvaltioissa kokee ongelmat. ETSK aikoo vierailla kaikissa 28 jäsenvaltiossa ( 26 ) . Se antaa kuitenkin syksyllä raportin viidestä ensimmäisestä maavierailusta. Vaikka vierailut eivät ole seurantamekanismi, on tärkeää kuulla jäsenvaltioiden kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden näkemyksiä. Tämän vuoksi ETSK ehdottaa lisätoimenpiteenä nykyisten kansalaisyhteiskuntafoorumien ja ruohonjuuritason organisaatioiden tunnustamista ja vahvistamista. Niiltä saatavien viestien kirjon kasvattaminen on nykytilanteessa välttämätöntä.

5.5 Lisäksi olisi perustettava vuosittain kokoontuva EU-tason perusoikeus- ja oikeusvaltioperiaatefoorumi, johon ETSK osallistuu ja jonka avulla ensinnäkin varmistettaisiin, että EU:n päätöksentekijät saavat ennakkovaroituksen SEU-sopimuksen 2 artiklan mukaisiin arvoihin kohdistuvista uusista haasteista suoraan ruohonjuuritason organisaatioilta, ja toiseksi tarjottaisiin kansallisille sidosryhmille eli muun muassa yrityksille, ammattiliitoille, kansalaisyhteiskunnan organisaatioille, kansallisille ihmisoikeusinstituutioille ja viranomaisille enemmän mahdollisuuksia keskinäiseen oppimiseen, luottamuksen rakentamiseen ja yhteistyöhön. Sidosryhmäfoorumin muotoon ja toimintatapoihin olisi otettava mallia toiminnassa olevista Euroopan muuttoliikefoorumista ja Euroopan kiertotalouden sidosryhmäfoorumista. ETSK huolehtisi foorumin sihteeristöstä ja isännöisi kokouksia, jotka järjestettäisiin yhdessä Euroopan komission kanssa.

5.6 ETSK katsoo, että viestien kirjon kasvattaminen on nykytilanteessa tarpeellista ja että se mahdollistaisi varhaisvaiheen varoitukset kansalaisyhteiskunnan organisaatioilta. Toisin kuin perusoikeuksia koskeva vuotuinen keskustelutilaisuus, joka koskee vain rajallista määrää keskeisiä sidosryhmiä, ETSK:n foorumin on määrä olla avoin foorumi, joka kannustaa julkiseen keskusteluun. Perusoikeusviraston toimeksianto rajoittuu valitettavasti perusoikeuskirjan 51 artiklan mukaisesti eräisiin SEU-sopimuksen 2 artiklan rikkomisiin puuttumiseen. Foorumiin osallistuu pääasiassa ihmisoikeusjärjestöjä, kun taas ETSK käsittää myös muiden alojen järjestöjä, myös työmarkkinaosapuolia, ja sillä on kokemusta vuorovaikutuksesta unionin, valtakunnallisen ja ruohonjuuritason organisaatioiden kanssa hyvin monenlaisissa kysymyksissä. Tästä kertyy lisäarvoa kansalaisyhteiskunnan moninaisuuden ja elinvoimaisuuden edistämisessä, ja mukana on myös merkittäviä taloudellisia toimijoita.

5.7 On kiinnitettävä huomiota oikeusvaltioperiaatteen taloudellisiin näkökohtiin. Keskinäinen luottamus on arvo, jota on vaikea määrittää puhtaasti taloudellisin termein, mutta on selvää, että luottamuspula yhdistyneenä oikeuslaitokseen kohdistuvaan poliittiseen vaikuttamiseen tai korruptioon johtaa kielteisiin taloudellisiin seurauksiin. ETSK kehottaa Euroopan komissiota painottamaan enemmän oikeusvaltioperiaatteen rapautumisen seurauksia kaikille sidosryhmille, myös yrityksille, ja keräämään enemmän tietoa ja analyysejä tästä aiheesta. Oikeudellinen epävarmuus, avoimuuden puuttuminen lainsäädännässä, epäreilu kilpailu, epätasa-arvoinen pääsy julkisille markkinoille ja todellisten muutoksenhakukeinojen puuttuminen ovat esimerkkejä seurauksista, joita oikeusvaltioperiaatteen heikentyminen aiheuttaa yrityksille ja jotka olisi otettava paremmin huomioon EU:n analyyseissa ja vastatoimenpiteissä ja myös eurooppalaisessa ohjausjaksossa.

5.8 Merkittävä kysymys on kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden vahvemman tuen tarve (perusrahoitus valvontaa harrastaville organisaatioille). EU:n on tärkeää tarkastella keinoja tukea kansalaisyhteiskunnan organisaatioita, tutkivaa journalismia ja tiedotusvälineitä, jotka seuraavat 2 artiklaan liittyviä uusia haasteita ja raportoivat niistä. ETSK katsoo, että rahoitusväline, josta annettaisiin kansalaisyhteiskunnan organisaatioille tukea 2 artiklan mukaisten arvojen edistämiseen jäsenvaltioissa, on tarpeen, jotta vahvistetaan kyseisten arvojen tukemista ruohonjuuritasolla suuren yleisön keskuudessa. ETSK viittaa tältä osin aiheeseen liittyvään lausuntoonsa, joka käsittelee ehdotuksia uudesta oikeusalan, oikeuksien ja arvojen rahastosta ( 27 ) , ja kehottaa neuvostoa ja Euroopan parlamenttia lisäämään merkittävästi kyseisen rahaston varoja vuoden 2020 jälkeisestä monivuotisesta rahoituskehyksestä tehtävän päätöksen yhteydessä.

Bryssel 19. kesäkuuta 2019 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Luca JAHIER

(1) EUVL C 367, 10.10.2018, s. 88.

(2) EUVL C 34, 2.2.2017, s. 8.

(3) Määritetty Kööpenhaminan Eurooppa-neuvoston kokouksessa vuonna 1993.

(4) EUVL C 81, 2.3.2018, s. 9.

(5) Euroopan unionin tuomioistuin, unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) – asia C-216/18 PPU, 25. heinäkuuta 2018.

(6) SOC/605 – Vahvan ja moninaisen kansalaisyhteiskunnan turvin kestävään demokratiaan (EUVL C 228 5.7.2019, s. 24).

(7) Euroopan komissio, Uusi EU:n toimintakehys oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi, 11. maaliskuuta 2014.

(8) Euroopan komissio, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1957_EN.htm, 3. huhtikuuta 2019.

(9) Michel Waelbroeck ja Peter Oliver, Enforcing the Rule of Law in the EU: What can be done about Hungary and Poland?, 9. helmikuuta 2018.

(10) Euroopan komissio, tiedonanto oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen lujittamisesta unionissa – Tilannekatsaus ja mahdolliset jatkotoimet, 3. huhtikuuta 2019.

(11) Euroopan ammatillinen yhteisjärjestö, Press release: ETUC on European Semester Winter Package, 27. helmikuuta 2019.

(12) Business Europe, Newsletter N°2019-13: A renewed role for the European Semester, 11. huhtikuuta 2019.

(13) Euroopan komissio, The 2019 EU Justice scoreboard, 2019, s. 63: 3.3.3 Summary on judicial independence.

(14) https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/effective-justice/rule-law/assistance-bulgaria-and-romania-under-cvm_fi.

(15) Rakenneuudistusten tukipalvelun esimerkeistä vain kuusi koskee oikeusvaltioperiaatetta: Bulgarian syyttäjänviraston riippumattoman analyysin käynnistäminen, vammaisuuden arvioinnin uudistaminen Tšekissä, Kreikassa ja Puolassa, oikeusjärjestelmän tehokkuuden vahvistaminen Kroatiassa, sisäisten tarkastusten koordinoinnin parantaminen Romaniassa, väärinkäytösten paljastajien tapausten käsittelemisen parantaminen Italiassa sekä nuorten maahanmuuttajien ja pakolaisten kotoutumisen tukeminen Itävallassa.

(16) EUVL C 62, 15.2.2019, s. 178.

(17) EUVL C 62, 15.2.2019, s. 173.

(18) Euroopan tilintarkastustuomioistuin, erityiskertomus nro 1/2019: EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjunta: toimia tarvitaan.

(19) Organized Crime and Corruption Reporting Project, EC Adopts New Anti-Fraud Strategy, 1. toukokuuta 2019.

(20) Euroopan komissio, tiedonanto ”Komission petostentorjuntastrategia: tehostetut toimet EU:n talousarvion suojaamiseksi”, 29. huhtikuuta 2019.

(21) Euroopan syyttäjänvirasto, verkkosivut.

(22) Momin Badarna, The ENP and its Political Conditionality Instrument: is it ineffective?, Young European Federalists, 15. syyskuuta 2018.

(23) Euroopan komissio, vuoden 2018 tiedonanto EU:n laajentumispolitiikasta, 17. huhtikuuta 2018.

(24) EUVL C 34, 2.2.2017, s. 8.

(25) Ehdotettu 27. tammikuuta 2014 annetussa Euroopan parlamentin päätöslauselmassa perusoikeuksien tilanteesta Euroopan unionissa (2012), P7_TA(2014)1773, esittelijä Louis Michel, 22. marraskuuta, kohta 9.

(26) Yhdistyneen kuningaskunnan erottua EU:sta jäsenvaltioita olisi 27.

(27) EUVL C 62, 15.2.2019, s. 178, lausunto asiakirjoista COM(2018) 383 final ja COM(2018) 384.