Erityiskertomus N:o 16/2009 - Turkin liittymistä valmistelevan tuen hallinnointi Euroopan komissiossa





Lyhenteet CFCU : Central Finance and Contracts Unit (varainhoidosta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö) EU : Euroopan unioni EUSG : European Union Secretariat General (EU-asioista vastaava pääsihteeristö) IPA : Liittymistä valmisteleva tukiväline (Instrument for Pre-Accession Assistance) RACER : Merkitykselliset, hyväksytyt, uskottavat, helpot ja kestävät indikaattorit (Relevant, Accepted, Credible, Easy and Robust) SMART : Tarkasti määritellyt, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, relevantit ja ajallisesti määrätyt tavoitteet (Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timely) TPA : Turkey Pre-Accession Assistance (Turkin liittymistä valmisteleva tukiväline) Tiivistelmä I. Turkin liittymistä valmistelevalla tuella on vuodesta 2002 lähtien rahoitettu hankkeita, joiden tarkoituksena on auttaa Turkkia täyttämään Euroopan unioniin liittymistä koskevat edellytykset (ks. kohdat 1–7). II. Tarkastuksessa haettiin vastausta seuraaviin kolmeen kysymykseen (ks. kohta 8): a) Varmistiko Euroopan komissio, että EU:n tuki ohjataan hankkeisiin, joilla parhaiten edistetään ensisijaisten liittymiskumppanuustavoitteiden saavuttamista? b) Varmistiko Euroopan komissio, että hajautetulla täytäntöönpanojärjestelmällä saavutetaan hanketuotokset ja -tavoitteet oikea-aikaisesti? c) Varmistiko Euroopan komissio, että tuloksellisuuden seurantaa ja arviointia varten on käytettävissä vaikuttava järjestelmä? III. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti valmiista hankkeista koostuvan otoksen, tutki uusien hankkeiden ohjelmointijärjestelmää ja perehtyi hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän toimintaan (ks. kohdat 9 ja 10). IV. Turkin liittymistä valmistelevan tukivälineen ensimmäisellä kaudella (TPA 2002–2006) ilmeni samoja puutteita kuin monissa vastaavanlaisissa ohjelmissa aiemmin: viivästykset olivat pitkiä, toteutus ongelmallista ja seuranta ja arviointi puutteellisia (ks. kohdat 36–42 ja 53–61). V. Tarkastetuilla hankkeilla oli kuitenkin aikaansaatu halutut tuotokset, ja tilintarkastustuomioistuin arvioi, että hankkeiden tulokset ovat todennäköisesti kestäviä (ks. kohdat 48–52). VI. Komissio on pyrkinyt korjaamaan monia hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän puutteita etenkin sen jälkeen, kun uusi liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA 2007–2013) otettiin käyttöön. Toimenpiteillä on jo parannettu hankkeiden valintaprosessia, mutta muutosten vaikutusta voidaan arvioida kaikilta osin vasta tulevina vuosina, kun IPA-hankkeita pannaan täytäntöön (ks. kohdat 19, 30–34 ja 43–47). VII. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että neuvoston ja komission strategia-asiakirjoista ei käynyt riittävällä tavalla ilmi, miten EU:n tuki voitaisiin ohjata liittymistä valmistelevaan prosessiin sisältyvien, toteutettavissa olevien tavoitteiden saavuttamiseen. Strategisia ja hanketavoitteita ei myöskään ollut määritelty riittävän tarkasti, niin että niiden avulla olisi voitu arvioida hankkeiden seurauksia. Komissiolla ei ollut esittää tietoja, joilla se olisi voinut osoittaa, että liittymistä valmisteleva tuki on vaikuttavaa (ks. kohdat 11–19 ja 53–63). VIII. Näiden havaintojen perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio korjaa jäljellä olevat kokonaisohjelmoinnin ja tulosohjauksen puutteet (ks. kohdat 65–71). Kuva 1: Yhdellä tarkastetuista hankkeista pyrittiin edistämään kokonaistavoitetta, joka koski meriturvallisuuden parantamista ja merien saastumisen ehkäisyä Turkissa EU-vaatimusten mukaisesti. +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan komissio. Johdanto 1. Turkki on tällä hetkellä Kroatian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian kanssa yksi kolmesta EU:n jäsenyyttä hakeneesta maasta. EU on tehnyt kunkin ehdokasmaan kanssa liittymiskumppanuussopimuksen. Turkin liittymiskumppanuussopimus hyväksyttiin vuonna 2001, ja sitä on ajantasaistettu vuosina 2003, 2006 ja 2008. Sopimusta koskevassa neuvoston päätöksessä on esitetty EU:n ensisijaiset liittymiskumppanuustavoitteet, jotka Turkin on saavutettava, jotta liittymisneuvottelut voivat edetä. 2. Myöntämällä ehdokasmaille taloudellista tukea EU auttaa niitä kohtaamaan yhdentymisen haasteet ja toteuttamaan jäsenyyskriteereiden täyttämiseksi tarvittavat uudistukset. Joka vuosi laaditaan kansallinen ohjelma, jossa luetellaan toteutettavat hankkeet. 3. Turkkia koskevat vuosien 2002–2006 kansalliset ohjelmat rahoitettiin TPA:n (Turkin liittymistä valmisteleva tukiväline) kautta (ks. taulukko 1). TPA korvattiin vuonna 2007 IPA-välineellä (liittymistä valmisteleva tukiväline [1]). Taulukko 1 EU:n TPA-välineen kautta rahoittamat hankkeet ja myöntämät määrärahat Kansallinen ohjelma | Hankkeiden lukumäärä | Määrärahat (miljoonaa euroa) | 2002 | 18 | 126 | 2003 | 26 | 145 | 2004 | 38 | 237 | 2005 | 38 | 278 | 2006 | 44 | 463 | 4. Turkille on myönnetty IPA-välineen kautta 4873 miljoonaa euroa vuosiksi 2007–2013. Väline koostuu viidestä osa-alueesta, joista suurin on osa-alue I "Siirtymävaiheen tuki ja instituutioiden kehittäminen" (1665 miljoonaa euroa) [2]. Se kuuluu (Kööpenhaminassa kesäkuussa 1993 kokoontuneen neuvoston asettamien) poliittisten ja taloudellisten kriteerien [3] täyttymistä ja yhteisön säännöstön [4] täytäntöönpanoa edistävän EU:n tuen keskeisiin osa-alueisiin. Kriteerien täyttyminen ja säännöstön täytäntöönpano ovat EU-jäsenyyden ehdottomia edellytyksiä. 5. Kokonaisvastuu liittymistä valmistelevan tuen hallinnoinnista on komissiolla, mutta hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän mukaisesti Turkin viranomaiset hallinnoivat TPA- ja IPA-välineitä. Kunkin hankkeen pääedunsaajan (tavallisesti ministeriö tai muu julkinen elin) tehtävänä on esittää ideoita, eritellä edellytykset ja myöhemmin hallinnoida hanketoimia. Turkin viranomaiset perustivat uusia elimiä: EU-asioista vastaava pääsihteeristö (EUSG) huolehtii pääasiassa hankkeiden valinnasta ja seurannasta, kun taas varainhoidosta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö (CFCU) tekee kaikkia EU-rahoitteisia hankkeita koskevat sopimukset. 6. Komission oli hyväksyttävä (akkreditoitava) hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään kuuluvat elimet ja hankkeiden hallinnointijärjestelmä ennen kuin ne saattoivat aloittaa toimintansa. Komissio hyväksyy myös vuotuisen kansallisen ohjelman (joka sisältää EU-rahoitusta saavat hankkeet), ja komission henkilöstö Ankarassa antaa ennakkohyväksyntänsä tarjouskilpailuille ja sopimuksille. 7. Turkin yhteinen seurantakomitea seuraa hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän toimintaa. Seurantakomitean puheenjohtajana toimivat komissio ja Turkin viranomaiset yhdessä, ja siihen kuuluu kaikkien relevanttien tahojen ylempiä edustajia. Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa 8. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, kuinka hyvin komissio on hallinnoinut Turkin liittymistä valmistelevaa tukea: a) Varmistiko Euroopan komissio, että EU:n tuki ohjataan hankkeisiin, joilla parhaiten edistetään ensisijaisten liittymiskumppanuustavoitteiden saavuttamista? b) Varmistiko Euroopan komissio, että hajautetulla täytäntöönpanojärjestelmällä saavutetaan hanketuotokset ja -tavoitteet oikea-aikaisesti? c) Varmistiko Euroopan komissio, että tuloksellisuuden seurantaa ja arviointia varten on käytettävissä vaikuttava järjestelmä? 9. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti otoksen, johon oli poimittu vuosien 2002–2004 kansallisiin ohjelmiin kuuluvien 82 TPA-hankkeen joukosta 11 hanketta. Tätä myöhempien vuosien hankkeita ei ollut valmiina tarkastuksen aikaan. Hankkeiden tarkastuksessa arvioitiin, miltä osin niillä oli saavutettu halutut tuotokset ja tavoitteet. Hanketarkastuksessa saatiin myös näyttöä siitä, minkä tyyppisiä puutteita on ohjelmointi-, toteutus- ja seurantajärjestelmissä. Otos kattoi joukon luonteeltaan, kooltaan ja maantieteelliseltä sijainniltaan erilaisia hankkeita. Otoksen yksinkertaisin hanke koostui yhdestä sopimuksesta, kun taas suurimpaan hankkeeseen liittyi 312 avustusta. Otokseen sisältyneille hankkeille myönnetty EU-rahoitus vaihteli 1,5 miljoonasta 45 miljoonaan euroon (ks. liite I). 10. Lisäksi tarkastuksessa perehdyttiin IPA-välineen osa-alueen I ensimmäisen ohjelmointivuoden (2007) strategiseen suunnitteluun ja uusien hankkeiden valintaprosesseihin (joulukuuhun 2008 asti). Osa-alue I valittiin siksi, että se on suurin tukivälineen viidestä osa-alueesta (52 prosenttia Turkille vuonna 2007 myönnetystä kokonaismäärästä) ja parhaiten verrattavissa TPA-välineeseen. Turkki — Kartta tarkastuspaikoista +++++ TIFF +++++ Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Huomautukset Strateginen suunnittelu 11. Ensisijaisiin liittymiskumppanuustavoitteisiin ei pyritä ainoastaan EU:n tuella, vaan myös kansallisten resurssien ja muiden avunantajien tuen avulla, sekä kansallisella politiikalla ja lainsäädännöllä. 12. Tilintarkastustuomioistuin tutki vuoden 2007 kansallista ohjelmaa koskevat strategia-asiakirjat ja ohjelmointijärjestelmän ja arvioi, oliko komissio systemaattisesti ohjannut EU:n rahoitustuen sinne, missä sillä voitiin parhaiten edistää ensisijaisia tavoitteita. Neuvoston ja komission strategia-asiakirjoista ei käynyt riittävällä tavalla ilmi, miten EU:n tuki voitaisiin ohjata toteutettavissa olevien tavoitteiden saavuttamiseen 13. Varainhoitoasetuksessa [5] edellytetään, että kaikille EU:n talousarvion kattamille toiminnan aloille vahvistetaan erityiset mitattavissa ja toteutettavissa olevat, asiaan kuuluvat ja ajallisesti määrätyt tavoitteet (Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Time-bound, SMART). Ne pitäisi esittää vuotuisissa toimintoselvityksissä [6] osana toimintoperusteista budjetointia ja toimintojohtamista. Komissio ei kuitenkaan sisällyttänyt tällaisia tavoitteita toimintoselvityksiin, jotka koskevat Turkin liittymisen valmistelemiseen tarkoitettuja menoja. 14. Vuoden 2006 liittymiskumppanuussopimuksessa vahvistettiin 236 ensisijaista tavoitetta, jotka Turkin täytyy saavuttaa yhteisön säännöstön ja Kööpenhaminassa määritettyjen kriteereiden osalta. Lueteltuja ensisijaisia tavoitteita ei asetettu tärkeysjärjestykseen, vaan ainoa ero oli aikaperspektiivissä. Vuoden 2006 liitty- miskumppanuussopimuksen mukaan lyhyen aikavälin tavoit- teet oli saavutettava 1–2 vuodessa ja keskipitkän aikavälin tavoit- teet 3–4 vuodessa. 15. Ensisijaisia liittymiskumppanuustavoitteita ei ollut aina määritelty tarkasti ja siten, että niiden saavuttamista olisi mahdollista mitata. Osoittautui epärealistiseksi olettaa, että ne kaikki saavutettaisiin neuvoston päätöksessä annetuissa aikarajoissa. 16. Komissio arvioi vuonna 2007, miltä osin Turkki oli saavuttanut ensisijaiset liittymiskumppanuustavoitteet. Ilmeni, että Turkki oli jo saavuttanut kuutisenkymmentä tavoitetta eli 30 prosenttia siitä määrästä, joka sen olisi pitänyt liittymiskumppanuussopimuksen aikarajojen mukaan saavuttaa. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi vahvisti tämän päätelmän. Vuonna 2006 asetetuista lyhyen aikavälin ensisijaisista tavoitteista 67 prosenttia oli mainittu myös vuoden 2008 liittymiskumppanuussopimuksessa, mikä osoittaa, ettei niitä ollut saavutettu suunnitellussa aikataulussa (taulukko 2). 17. Esimerkiksi vuoden 2001 liittymiskumppanuussopimuksessa asetettu ensisijainen tavoite "järjestäytyneen rikollisuuden, huumeiden, ihmiskaupan, petosten, lahjonnan ja rahanpesun torjunta" oli tarkoitettu saavutettavaksi kahden vuoden kuluessa. Tavoite on toistettu jokaisessa myöhemmässä liittymiskumppanuussopimuksessa. On selvää, ettei näin laaja-alaista ensisijaista tavoitetta ole mahdollista saavuttaa kahden vuoden aikarajan sisällä. 18. Turkin on tarkoitus laatia kunkin liittymiskumppanuussopimuksen perusteella suunnitelma [7] toimista, jotka se aikoo toteuttaa. Suunnitelmissa ei kuitenkaan täsmennetä, mihin toimiin tarvittaisiin rahoitustukea EU:lta. Taulukko 2 Vuosien 2006 ja 2008 liittymiskumppanuussopimuksissa asetettujen lyhyen aikavälin ensisijaisten tavoitteiden vertailu Vuoden 2006 liittymiskumppanuussopimuksessa lueteltiin 155 ja vuoden 2008 liittymiskumppanuussopimuksessa 139 lyhyen aikavälin ensisijaista tavoitetta. | Vuoden 2006 liittymiskumppanuussopimuksen lyhyen aikavälin ensisijaisista tavoitteista: 80 (52 prosenttia) toistettiin samanlaisina tai vain pienin muutoksin vuoden 2008 liittymiskumppanuussopimuksessa.24 (15 prosenttia) toistettiin vuoden 2008 liittymiskumppanuussopimuksessa, mutta ne ilmaistiin täsmällisemmin tai painokkaammin.51:tä (33 prosenttia) ei mainittu vuoden 2008 liittymiskumppanuussopimuksessa. | Vuoden 2008 liittymiskumppanuussopimuksen lyhyen aikavälin ensisijaisista tavoitteista 35 oli uusia tai esitetty aiemmin keskipitkän aikavälin tavoitteina. | 19. Komissio otti vuonna 2007 käyttöön monivuotisen ohjeellisen suunnitteluasiakirjan. Se on laaja strategia-asiakirja, jossa on tarkoitus tuoda esiin ne keskeiset tavoitteet, jotka IPA-varoilla pitäisi saavuttaa seuraavien kolmen vuoden aikana. Monivuotinen ohjeellinen suunnitteluasiakirja on tärkeä väline, jonka avulla EU:n myöntämä rahoitus voitaisiin suunnata paremmin. Koska tiedot olivat pitkälle aggregoituja, asiakirja ei kuitenkaan ollut kovin yksityiskohtainen. Joidenkin osa-alueiden kohdalla siinä lähinnä toistettiin relevantit ensisijaiset liittymiskumppanuustavoitteet, ja yhdessä tapauksessa jopa yhdistettiin seitsemän ensisijaista tavoitetta yhdeksi kohdaksi "uskonnonvapauteen liittyvän oikeussuojan parantaminen". Monivuotisessa ohjeellisessa suunnitteluasiakirjassa ei siis määritelty liittymiskumppanuussopimukseen verrattuna EU-rahoituksen tavoitteita tarkemmin tai niin, että ne olisivat paremmin mitattavissa ja saavutettavissa. Hankkeiden valinta 20. Turkin viranomaiset ja komissio pohtivat hankkeiden valintaa yhdessä, ja hankkeet sisällytetään molempien osapuolten allekirjoittamaan rahoitussopimukseen sen jälkeen, kun komissio on hyväksynyt asianomaisen kansallisen ohjelman. 21. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, voidaanko valintaprosessilla varmistaa, että rahoitettavat hankkeet: a) kytkeytyvät suoraan ensisijaisiin liittymiskumppanuustavoitteisiin b) sisältävät tarkasti määriteltyjä tavoitteita ja mahdollistavat tuloksellisuuden seurannan c) ovat hyvin suunniteltuja ja toteutettavissa. Hankkeiden valintaprosessi TPA-välineen yhteydessä ei ollut riittävän tiukka TPA-hankkeiden valinta ei perustunut ensisijaisiin liittymiskumppanuustavoitteisiin 22. Tarvitaan vaikuttava prosessi, jolla varmistetaan, että hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän myötä käyttöön otetun alhaalta ylös- valintamenetelmän tuloksena kehitetään ja hyväksytään hankkeita, jotka on suunniteltu ensisijaisia liittymiskumppanuustavoitteita silmällä pitäen. 23. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa, joka koski vuosien 2002–2004 kansallisiin ohjelmiin sisältyviä hankkeita, havaittiin, että käytössä ei tuolloin ollut tällaista prosessia. Lisäksi ilmeni, että 11 hankkeesta yksi [8] ei vastannut mitään ensisijaista liittymiskumppanuustavoitetta. Kyseinen hanke oli selvästi hyödyllinen (ks. kohta 51 ja laatikko 5), mutta sen tarpeellisuutta ei lainkaan mainittu liittymiskumppanuussopimuksessa. Lisäksi yli sata muuta ensisijaista tavoitetta oli samaan aikaan jäänyt täysin hankkeetta. Neljän muun tarkastetun hankkeen [9] tavoitteet ja sisältö eivät kytkeytyneet suoraan ensisijaisiin liittymiskumppanuustavoitteisiin. TPA-hankkeiden tavoitteet ja indikaattorit eivät olleet tarkoituksenmukaisia tuloksellisuuden seurannan näkökulmasta 24. Jokaisen kansalliseen ohjelmaan kuuluvan hankkeen osalta on laadittava kattava kuvaus, hankeselvitys. Siinä olisi tuotava esiin hanketavoitteet, tavoitellut tulokset ja objektiivisesti todennettavissa olevat indikaattorit sekä toteutuksen välitavoitteet. 25. Tilintarkastustuomioistuin tutki hankeselvityksiä tarkistaakseen, ovatko hanketavoitteet ja tavoitellut tulokset SMART-kriteerien mukaisia (tarkasti määritellyt, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, relevantit ja ajallisesti määrätyt) ja noudattivatko hankkeiden tuloksellisuuden seurannassa käytettävät indikaattorit RACER-periaatteita (joiden mukaan indikaattoreiden on oltava merkitykselliset, hyväksytyt, uskottavat, helpot ja kestävät). 26. Tulosseurantajärjestelmä perustui hankeselvityksiin, mutta tilintarkastustuomioistuin totesi, että 11 hankkeesta vain kahden (kuluttajansuoja ja kriminaalihuoltolaitos vuoden 2004 kansallisesta ohjelmasta) kohdalla tavoitteet noudattivat SMART-kriteereitä ja tulosindikaattorit olivat RACER-periaatteiden mukaiset. Esimerkiksi kriminaalihuoltolaitosta koskevassa hankeselvityksessä oli määritetty seitsemän indikaattoria, joilla voitiin mitata, millaisia vaikutuksia ehdonalaisella tuomiolla on verrattuna vankeusrangaistukseen. 27. Lähtötasoja – joihin edistymistä olisi voitu suhteuttaa – ei ollut määritetty, joten oli lähes mahdotonta arvioida, miltä osin hanketavoitteet oli saavutettu. Laatikosta 1 käy ilmi, että Itä-Anatolian kehitysohjelman osatavoitteita olisi voitu mitata. Sen hankeselvityksessä ei kuitenkaan ollut määritetty indikaattoreita eikä mainittu lähtötasoja, joihin saavutuksia olisi voitu verrata, eikä asetettu päämääriä. Laatikko 1 Itä-Anatolian kehitysohjelma: Itä-Anatolian kehitysohjelma, jonka arvo oli 45 miljoonaa euroa, koostui neljästä osasta. Niiden tavoitteet olivat: Maatalous: Tuotantomahdollisuuksien, tulotason ja elämänlaadun parantaminen ohjelman kattamalla alueella maaseutuväestön ja maaseudun organisaatioiden piirissä. (Maatalouden tuotantomahdollisuuksia, tulotasoa jne. koskevia indikaattoreita tai lähtötietoja ei annettu.) Pk-yritykset: Pienten ja keskisuurten yritysten toiminnan edistäminen: parannetaan pitkän aikavälin innovatiivista alueellista kehittämistä koskevien uusien menetelmien soveltamisvalmiuksia keskus- ja paikallistasolla. (Pk-yritysten toimintaa koskevia indikaattoreita tai lähtötietoja ei annettu.) Matkailu: Alueen tekeminen tunnetuksi matkailukohteena kotimaassa ja ulkomailla sekä luonto- ja historiallisten kohteiden säilyttäminen. (Kotimaan- tai ulkomaanmatkailijoiden määrää koskevia indikaattoreita tai lähtötietoja ei annettu.) Yhteiskunnan kehittäminen: Edistetään naisten mahdollisuuksia parantaa lukutaitoaan ja osallistua tuloa tuottavaan toimintaan. (Naisten osuutta koskevia indikaattoreita tai lähtötietoja ei annettu.) TPA-hankkeiden toteutettavuutta ei otettu riittävällä tavalla huomioon 28. Kun hanketavoitteet on määritelty, on vielä eriteltävä hankkeen edellyttämät laitteet, tilat, toimet ja toiminnot. Tarkastetuista 11 hankkeesta ainoastaan kahdessa tarpeet eriteltiin kattavasti: nämä olivat vuoden 2002 kansalliseen ohjelmaan sisältyvä meriturvallisuutta koskeva hanke ja vuoden 2004 kansalliseen ohjelmaan kuuluva verohallintoa koskeva hanke. Yhdeksään muuhun hankkeeseen liittyvät erittelyt olivat eriasteisesti puutteellisia. 29. Esimerkiksi kasvinsuojelusäännöstöä [10] koskevan hankkeen yhteydessä ei ollut riittävällä tavalla otettu huomioon sitä, että Turkin viranomaisten olisi annettava tiloja hankkeen käyttöön. Täysin uusien rakennusten ja työskentelykäytäntöjä koskevien huomattavien muutosten tarve todettiin vasta, kun hanke oli jo käynnistetty. Kyseistä suurta työmäärää ei voitu toteuttaa hankkeen määrärahojen ja aikataulun rajoissa. Tästä seurasi, ettei laboratorio saanut hankkeella tavoiteltua hyväksyntää, vaikka EU:n rahoittamat laitteet toimitettiin ja koulutus järjestettiin suunnitelmien mukaisesti. Hankkeiden valintaprosessi parani IPA-välineen myötä 30. Tilintarkastustuomioistuimen tarkasti vuoden 2007 kansallista ohjelmaa koskevan hankkeiden valintaprosessin ja havaitsi, että komissio oli alkanut tehdä järjestelmällisiä ja dokumentoituja tarkistuksia kunkin hanke-ehdotuksen osalta ennen hankkeen mahdollista sisällyttämistä ohjelmaan. 31. Varhaisessa vaiheessa tarkistettiin muun muassa se, että hanke vastasi monivuotisessa ohjeellisessa suunnitteluasiakirjassa ja liittymiskumppanuussopimuksessa mainittua ensisijaista tavoitetta. Hanke-ehdotus hylättiin, jos sen ei voitu todeta kytkeytyvän ensisijaisiin tavoitteisiin. 32. Komissio totesi myös, että indikaattoreita on syytä kehittää, jotta hanketavoitteiden saavuttamista voidaan mitata paremmin, ja alkoi tehdä indikaattoreiden laatua koskevia tarkastuksia. Edunsaajille annettiin ohjeita siitä, miten määrittää selkeitä tavoitteita sekä indikaattoreita tavoitteiden mittaamista varten. 33. Lisäksi komissio velvoitti Turkin viranomaiset valmistelemaan jokaisen hankkeen osalta tarpeidenarvioinnin tai toteutettavuustutkimuksen. Komissio myös tarkisti, että kyseiset selvitykset oli laadittu. Komissio suositteli, että investointihankkeista laaditaan taloudellinen arvio (yleensä kustannus-hyötyanalyysi). Lisäksi komissio edellytti, että ehdotettujen hankkeiden tavarahankinnoista tehdään markkinatutkimus, jossa arvioidaan laitteiden todellinen tarve ja tarvittava määrärahojen määrä. Komissio antoi Turkin viranomaisille ohjeita selvitysten laatimista varten. 34. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että vaikka näitä uusia toimenpiteitä oli sovellettu vuoden 2007 kansallisen ohjelman yhteydessä, niiden toteuttamista voitaisiin vielä parantaa. Hanke-ehdotuksia ei arvioitu siitä näkökulmasta, kuinka vaikuttavasti ja tehokkaasti niillä todennäköisesti saavuttaisiin asianomaiset ensisijaiset tavoitteet. Tällainen arviointi kuitenkin mahdollistaisi eri vaihtoehtojen tarkoituksenmukaisen vertailun ja sen, että valituksi tulisivat ne hankkeet, joiden vaikutus todennäköisesti on suurin. 35. Uusien toimenpiteiden ansiosta komissio voi oletettavasti valita hankkeita tavalla, joka vähentää vuosien 2002–2004 kansallisiin ohjelmiin kuuluneita hankkeita koskevassa tarkastuksessa havaittuja ongelmia. Parannusten merkitystä voidaan kuitenkin arvioida täysimääräisesti vasta, kun vuoden 2007 kansalliseen ohjelmaan sisältyvät hankkeet on viety päätökseen (vuonna 2012). Hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä 36. Hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä muodostaa lainsäädännöllisen ja hallinnollisen kehyksen, jonka mukaisesti Turkin viranomaiset hallinnoivat EU-rahoitteisia hankkeita komission valvonnassa. Hallinnointia varten tarvitaan tarkoituksenmukaiset ja riittävin resurssein varustetut hallintoelimet: EU-asioista vastaava pääsihteeristö sekä varainhoidosta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö (ks. kohta 5). Lisäksi edunsaajalla on oltava tarvittavat valmiudet toteuttaa hankkeet. 37. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, onnistuttiinko hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän avulla hallinnoimaan hankkeita niin, että: a) vuosien 2002–2004 kansallisiin ohjelmiin sisältyvät tarkastetut hankkeet oli toteutettu oikea-aikaisesti b) tavoitellut tuotokset oli saatu aikaan ja seuraukset ovat todennäköisesti kestäviä. Tarkastettuja hankkeita ei ollut kyetty toteuttamaan hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän avulla oikea-aikaisesti, mutta myöhemmin on ryhdytty korjaaviin toimiin 38. Komissio arvioi hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän rakenteen ja henkilöstötilanteen perusteella vuonna 2003, että järjestelmän valmiudet olivat riittävät, ja antoi hyväksyntänsä sille, että TPA-välinettä toteutettaisiin järjestelmän mukaisesti. Hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään oli kuitenkin käytännössä osoitettu liian vähän pätevää ja tehtävään koulutettua henkilöstöä käsittelemään vuosien 2002–2004 kansallisten ohjelmien yhteydessä hyväksyttyjä hankkeita ja varoja, joita molempia oli huomattava määrä (ks. laatikko 2). Tästä huolimatta komissio hyväksyi joka vuosi rahoitukseltaan ja hankemäärältään mittavampia kansallisia ohjelmia (ks. taulukko 1). Laatikko 2 Esimerkkitapauksia, joissa hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään osoitetun henkilöstön riittämättömyys ja kokemuksen puute aiheuttivat viivästyksiä Maantiekuljetuksiin liittyvä hanke, joka sisältyi vuoden 2004 kansalliseen ohjelmaan Tekniset eritelmät laadittiin vuoden 2004 lopulla, mutta henkilöstöpulan vuoksi varainhoidosta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö pystyi esittämään kommenttinsa vasta seitsemän kuukauden kuluttua. Tarjouskilpailuasiakirjojen saaminen valmiiksi ja hyväksyminen kesti kaikkiaan yli puolitoista vuotta. Kasvinsuojelusäännöstöä koskeva hanke, joka sisältyi vuoden 2002 kansalliseen ohjelmaan Tekniseen apuun liittyvien sopimusten valmisteleminen vei kaikkiaan vuoden, ja niistä laadittiin kymmenen versiota, koska edunsaajalla ei ollut kokemusta tällaisten sopimusten laatimisesta. Tekninen apu viivästyi tämän vuoksi noin 11 kuukautta. 39. Varainhoidosta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö purki hankeruuhkaa asettamalla etusijalle vanhempiin hankkeisiin liittyvät tarjouskilpailut ja sopimukset, jotta sopimusten tekemiselle asetetut määräajat eivät ylittyisi ja EU:n tuki jäisi saamatta. Tästä seurasi, että kuluvan vuoden hankkeet eivät edenneet suunnitellusti, mikä johti systemaattisiin viivästyksiin [11]. Niin ollen TPA-välineen vuosien 2002–2005 kaikkien kansallisten ohjelmien toteutusvaihetta oli pidennettävä vuodella. Myös osalle vuoden 2006 kansallisesta ohjelmasta oli annettava jatkoaikaa. 40. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 11 tarkastetusta hankkeesta, jotka kuuluivat vuosien 2002–2004 kansallisiin ohjelmiin, seitsemää ei kyetty toteuttamaan hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän avulla oikea-aikaisesti ja loppujen neljän hankkeen kohdalla siinä onnistuttiin vain osittain. 41. Hankkeen toteuttamisen ensimmäinen vaihe on tarjouskilpailun järjestäminen, johon voidaan ryhtyä, kun komissio on hyväksynyt kansallisen ohjelman. Tarkastetuista hankkeista seitsemän ei tarkastusajankohtana vielä ollut valmiita tarjouskilpailua varten: edunsaajaministeriö ei ollut valmistellut hankemäärittelyä ja muita asiakirjoja riittävällä tavalla, niin että sopivien sopimuspuolten löytämiseksi tarvittavat tarjouskilpailuilmoitukset olisi voitu julkaista. Esimerkiksi vuoden 2004 kansallisen ohjelman yhteydessä tullin nykyaikaistamista ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevien hankkeiden hyväksymisestä kului 17 kuukautta ennen kuin tarjouskilpailut järjestettiin. Laatikko 3 Tullin nykyaikaistamista koskeva hanke, joka sisältyi vuoden 2004 kansalliseen ohjelmaan Vuoden 2004 kansallinen ohjelma hyväksyttiin tammikuussa 2005. Ajoneuvoja ja laitteita (mm. röntgenläpivalaisulaitteita) koskeva hankintailmoitus julkaistiin vasta 31. elokuuta 2006 ja sopimus tehtiin viimeisenä mahdollisena päivänä, 30. marraskuuta 2006. Kaksi hankintojen eristä oli peruutettava, koska tarjoukset eivät vastanneet eritelmiä. Koska tarjouskilpailua ei enää ehditty käynnistää uudelleen, viivästykset johtivat noin 3,7 miljoonan euron peruuntumiseen (21 prosenttia laitteisiin tarkoitetuista määrärahoista, joiden kokonaismäärä oli 18 miljoonaa euroa). Komission oli myönnettävä hankkeen toteutukseen vuoden jatkoaika ( 30. marraskuuta 2008 asti), jotta hankkeen jäljellä oleva osa voitiin saada valmiiksi. 42. Sopimustentekovaiheeseen kuuluu tarjousten tutkiminen, sopimuspuolen valitseminen ja sopimuksen allekirjoittaminen. Tästä huolehtii pääasiassa varainhoidosta ja sopimuksista vastaava keskusyksikkö. Ainoatakaan tarkastusotokseen sisältynyttä tavarahankintasopimusta ei ollut tehty aikataulussa. Tarjouskilpailujen tai sopimusten viivästyminen johtaa siihen, että hanketoimien toteuttamiseen on käytettävissä vastaavasti vähemmän aikaa. Tällä puolestaan oli merkittävä vaikutus eräisiin hankkeisiin (ks. laatikko 3). Kuva 2: Tullin nykyaikaistamista koskevaa hanketta varten EU myönsi varoja läpivalaisulaitteiden hankkimiseen satamiin ja rajavartioasemille. Laitteilla tutkitaan ajoneuvoja laittoman ihmiskaupan, huumeiden ja aseiden varalta. +++++ TIFF +++++ Lähde: Turkin tulliviranomaiset. Kuva 3: EU:n rahoittamilla läpivalaisulaitteilla havaittiin epäilyttäviä pakkauksia. +++++ TIFF +++++ Lähde: Turkin tulliviranomaiset. 43. Koska varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön henkilöstöpulasta oli aiheutunut ongelmia, komissio hyväksyi vuosien 2005 ja 2006 kansalliset ohjelmat sillä ehdolla, että keskusyksikön henkilöstömäärää lisätään. Vuoden 2005 kansallisen ohjelman kohdalla hyväksymisen ehtona oli keskusyksikön henkilöstömäärän kasvattaminen 80:een ja vuoden 2006 kansallisen ohjelman kohdalla sataan. 44. Pienentääkseen riskejä, joita aiheutuu sopimusten tekemisestä viime hetkellä, komissio alkoi asettaa määräaikoja välitavoitteiksi vuoden 2005 kansallisen ohjelman yhteydessä. Parempia tuloksia tällä toimintatavalla saatiin kuitenkin vuoden 2006 kansallisen ohjelman kohdalla, mikä tosin johtui myös siitä, että käsiteltäviä sopimuksia oli vähemmän (ks. taulukko 3). 45. Vuoden 2007 kansallisen ohjelman yhteydessä hankkeiden valintamenettelyyn sisällytettiin lisäksi uusia tarkastuksia (ks. kohta 30), joilla pyrittiin vähentämään viiveitä. Edunsaajan valmiudet hyödyntää apu arvioitiin ja hankkeen valintamenettelyn lopussa tarkistettiin hankkeen "kypsyys", jotta voitiin varmistua siitä, että hanke oli heti valmis toteutettavaksi. Taulukko 3 Sopimusten tekeminen Kansallinen ohjelma | Sopimuksen tekemisen määräaika | Sopimusten kokonaismäärä | Viimeisen kuukauden aikana tehdyt sopimukset | 2002 | 30.11.2004 | 351 | 287 | 82 % | 2003 | 30.11.2005 | 501 | 454 | 91 % | 2004 | 30.11.2006 | 752 | 688 | 91 % | 2005 | 30.11.2007 | 604 | 470 | 78 % | 2006 | 30.11.2008 | 378 | 85 | 22 % | 46. Komissio otti myös käyttöön uusia menettelyjä, joissa annettiin varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön päällikön tehtäväksi varmistaa, että edunsaajaministeriöillä on tarvittavat valmiudet – ja henkilöstö – hankkeiden toteuttamista varten. Edunsaajaministeriöiden laadittua itsearviointeja keskusyksikön päällikkö onkin vuoden 2007 kansallisesta ohjelmasta lähtien myöntänyt "pienoisakkreditointeja". 47. Koska edellä kuvattu prosessi oli tarkastuksen aikaan edelleen käynnissä, toimenpiteen vaikutuksia ei vielä ole mahdollista arvioida. Komissio on kuitenkin jo havainnut, että edunsaajille ei annettu selkeitä ohjeita ja että varainhoidosta ja sopimuksista vastaavalla keskusyksiköllä ei ollut käytössä menettelyjä, joiden avulla itsearviointeja olisi voitu tyydyttävästi testata. Tarkastetuilla hankkeilla tavoitellut tuotokset saavutettiin lopulta ja tulosten arvioidaan todennäköisesti olevan kestäviä 48. Hankkeissa resursseilla (panoksilla) saadaan aikaan tuotoksia ja saavutetaan tavoitteita (tavoitellut tulokset ja seuraukset). Nämä termit on määritelty laatikossa 4. Laatikko 4 Hankkeen tuotoksia ja tavoitteita koskevat määritelmät Tuotos — Se, mikä suoraan tuotetaan tai saavutetaan hanketta varten myönnetyillä varoilla. Esimerkiksi laboratoriolaitteiden hankkiminen (kasvinsuojelusäännöstö) tai koulutuksen järjestäminen (Itä-Anatolian kehitysohjelma). Tulos — Hankkeen toteuttamisen aiheuttamat välittömät muutokset. Esimerkiksi laboratoriolaitteiden käyttäminen kasvien testaamiseen tautien varalta tai se, että joukko naisia on oppinut uusia taitoja osallistumalla kurssille. Vaikutus — Pitkäaikaiset seuraukset, jotka ovat havaittavissa hankkeen päättymisen jälkeen. Esimerkiksi kasvitautien väheneminen tai naisten parantuneet mahdollisuudet osallistua tuloa tuottavaan toimintaan. Seuraus — Tulokset ja vaikutukset. Tavoite — Määritelmä tukitoimenpiteen odotetuista seurauksista. 49. Kuten kohdissa 24–27 on kuvattu, hankkeille ei ollut asetettu SMART-tavoitteita eikä indikaattoreita, joten komissio ei kyennyt osoittamaan, missä määrin tällä hankkeiden hallinnointitavalla oli saavutettu asetetut tavoitteet. Tilintarkastustuomioistuimen arvio koskee siis vain sitä, voitiinko saada näyttöä siitä, että hankkeilla oli saavutettu tavoitellut tuotokset. Arvio perustuu seurantakertomusten läpikäyntiin, kaikissa 11 keskeisessä edunsaajaministeriössä tehtyihin haastatteluihin ja 19 tarkastuskäyntiin, jotka tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat tekivät paikan päälle saadakseen näyttöä tuotoksista. 50. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut merkittäviä puutteita hankkeiden tuotosten aikaansaamisessa: tarkastettuihin sopimuksiin liittyvistä 11 hankkeesta kolmessa [12] tavoitellut tuotokset olivat toteutuneet täysimääräisesti ja lopuissa kahdeksassa hankkeessa suurelta osin (ks. taulukko 4). Havaitut vähäiset ongelmat johtuivat hankesuunnittelun ja valintavaiheen puutteista (ks. kohdat 20–29) sekä tarjouskilpailujen ja sopimusten viivästymisestä. Taulukko 4 Tuotokset ja kestävyys Kriteerit: K = täyttyvät kaikilta osin; / = täyttyvät suurimmalta osin; E = eivät täyty. | Hanke | Meriturvallisuus | Kasvinsuojelusäännöstö | Rikostekniset käytännöt | Sivistykselliset oikeudet | Kuluttajansuoja | Biosidit ja vesi | Tullin nykyaikaistaminen | Verohallinto | Maantiekuljetukset | Kriminaalihuoltolaitos | Itä-Anatolian kehitysohjelma | Tuotokset aikaansaatiin, ja ne edistävät tavoitteiden saavuttamista | K | / | / | / | / | / | K | / | / | K | / | Hanke on todennäköisesti kestävä | K | E | Y | / | / | / | / | K | / | K | / | 51. Hankkeen katsotaan olevan kestävä, jos sillä saadaan aikaan tuloksia ja vaikutuksia vielä EU-rahoituksen loputtua. Tilintarkastustuomioistuin arvioi hankkeiden valmistumisajankohdan huomioon ottaen, että 11 tarkastetusta hankkeesta kymmenessä tulokset ovat todennäköisesti kestäviä (ks. taulukko 4). Ainoa poikkeus on vuoden 2002 kansalliseen ohjelmaan kuulunut kasvinsuojelusäännöstöä koskeva hanke. Vaikka hankkeella aikaansaatiin useimmat tavoitelluista tuotoksista, sen kestävyydestä ei ole varmuutta, koska sillä ei ole saatu hyväksyntää (ks. kohta 29), laboratorioissa ei ollut riittävästi henkilöstöä eikä laboratoriolaitteiden toimittaja huoltanut laitteita sopimuksen mukaisesti. 52. Lisäksi hankkeilla on suuremmat mahdollisuudet olla kestäviä, jos edunsaajien sitoutumisaste on korkea (kuten käy ilmi laatikosta 5). Sitoutuminen lisääntyy, jos edunsaajat tuntevat olevansa aktiivisesti mukana prosessissa: kun he esimerkiksi ovat ehdottaneet hanketta, osallistuneet suunnitteluun, hallinnoineet toteutusta ja uskovat hyötyvänsä hankkeen jatkumisesta. Turkissa sitä todennäköisyyttä, että nämä ehdot täyttyvät, lisää hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä, jossa hankkeet määritellään "alhaalta ylös" ja edunsaajat hallinnoivat hankkeiden toteuttamista. Sitoutuminen on toki vain yksi monista kestävyyteen vaikuttavista tekijöistä, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kestävyydelle suotuisat olosuhteet – sitoutuminen hankkeisiin ja suunniteltujen tuotosten aikaansaaminen – olivat olemassa. Laatikko 5 Vuoden 2004 kansalliseen ohjelmaan kuuluva kriminaalihuoltolaitosta koskeva hanke Tekninen apu – joka oli hankkeen ehdottomasti tärkein osatekijä – toteutettiin tehokkaasti ja ajallaan. Toimistolaitteiden hankkiminen kuitenkin viivästyi: hankintailmoitus julkaistiin yli 17 kuukautta hankeselvityksessä mainittua myöhemmin. Viivästyksen vaikutus jäi vähäiseksi, sillä Turkin oikeusministeriö hankki kansallisilla varoilla laitteita, jotta kriminaalihuoltolaitoksen toimistot voitiin ottaa käyttöön. Tuloksellisuuden seuranta ja arviointi 53. Tuloksellisuutta on seurattava ja arvioitava, jotta päättäjille voidaan antaa heidän tarvitsemansa tiedot ja jotta varainhoidon voidaan osoittaa olleen moitteetonta. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissiolla käytössä vakaa vertailuperusta, johon se voi suhteuttaa hankkeiden toteutuksen sekä arvioida tavoitteiden saavuttamista ja EU-rahoitusta saaneiden hankkeiden vaikutusta ensisijaisten liittymiskumppanuustavoitteiden näkökulmasta. Toteutukseen liittyvistä ongelmista ei aina raportoitu 54. Hajautetussa täytäntöönpanojärjestelmässä seurattiin säännöllisten kokousten ja seurantakertomusten avulla, etenivätkö hankkeet suunnitellusti. 55. Kunkin hankkeen edunsaaja toimi puheenjohtajana kokouksissa, joiden tarkoituksena oli seurata hankkeen edistymistä ja ratkaista toteutuksen aikana ilmeneviä ongelmia. Komission, varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön ja EU-asioista vastaavan pääsihteeristön edellytettiin osallistuvan kokouksiin, jotta ne voivat vaihtaa ajantasaisia tietoja hankkeesta. Kokouspöytäkirjoja ei aina ollut laadittu, mutta tilintarkastustuomioistuin tutki pienen otoksen niitä pöytäkirjoja, joita tarkastettavien hankkeiden osalta oli saatavilla. Otoksesta kävi ilmi, että päivittäiseen toteutukseen liittyviä ongelmia yksilöitiin ja jatkotoimenpiteistä päätettiin, mutta eräitä tärkeitä kysymyksiä ei dokumentoitu. EU-asioista vastaavan pääsihteeristön tehtävänä on tarkkailla, kuinka hankkeiden toteuttaminen edistyy, ja suositella tarvittaessa yhteiselle seurantakomitealle korjaavia toimenpiteitä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että EU-asioista vastaava pääsihteeristö ei ollut edustettuna ainoassakaan otokseen kuuluneessa kokouksessa. 56. Hajautetussa täytäntöönpanojärjestelmässä tuotettiin kahdenlaisia hankkeiden seurantakertomuksia. Yksi oli varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön kuukausiraportti tarjouskilpailuista, sopimuksista ja maksuista. Nämä raportit lähetettiin komission lähetystöön, joka tarkisti, että suunnitelmia oli noudatettu asianmukaisesti, sekä rahoituksesta vastaavalle komission yksikölle, joka tarkisti rahoituksen. Toisen kertomustyypin muodostivat edunsaajien puolivuosittain EU-asioista vastaavalle pääsihteeristölle esittämät raportit hanketoimien toteuttamisesta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että useita hankkeiden toteuttamiseen liittyviä merkittäviä viivästyksiä ja ongelmia ei mainittu raporteissa (ks. taulukko 5). 57. Raporttien avulla edistymistä olisi voitu verrata välitavoitteisiin, jotka oli asetettu hankeselvityksissä jokaista toteutusvaihetta varten. Näin kuitenkin tehtiin ainoastaan hankkeen käynnistämis- ja päättämispäivinä; välitavoitteiden saavuttamisajankohdasta ei raportoitu. Niin ollen hankkeen päättyessä ei ollut olemassa kattavia tietoja siitä, miltä osin toteuttaminen oli sujunut suunnitelmien mukaan. Taulukko 5 Puutteita, joita ei mainittu edunsaajan laatimissa hankkeiden seurantakertomuksissa, ja toteutetut jatkotoimet Biosidit ja vesi | Laboratoriotiloihin liittyviä puutteita ei mainittu edunsaajan seurantakertomuksessa, mutta EU:n konsultti toi ne esiin neljännesvuosittaisessa kertomuksessaan. Edunsaaja toteutti korjaavia toimia (Turkin myöntämien varojen turvin), ja hanke onnistuttiin saamaan päätökseen. | Kasvisuojelusäännöstö | Tarkastajat totesivat, että toimitetut laboratoriolaitteet olivat epätarkoituksenmukaiset ja laboratoriotilat riittämättömät (ks. kohdat 29 ja 51, laatikko 2 ja taulukko 4). Edunsaaja kunnosti tiloja yhdessä kohteessa komission edustajien käytyä paikalla. | Tullin nykyaikaistaminen | Edunsaaja ei maininnut kertomuksessaan, että röntgenläpivalaisulaitteiden asentaminen viivästyi sen vuoksi, että edunsaaja ei ollut suunnitellut rakentavansa alustaa läpivalaisulaitetta varten. Edunsaaja kuitenkin rahoitti alustan lopulta itse. | 58. Ulkopuolinen yritys, jonka kanssa komissio oli tehnyt sopimuksen, laati vuosittain väliarviointeja yhteistä seurantakomiteaa varten. Arvioinneissa esitettiin yhteenveto kaikista käynnissä olevista hankkeista (jotka siis olivat toteutusvaiheessa viimeisenä arvioinnin kattamana päivänä). Niiden tarkoituksena oli tarkastella kunkin hankkeen toteutusta relevanttiuden, tehokkuuden sekä todennäköisen vaikuttavuuden, kestävyyden ja oletettavien vaikutusten näkökulmasta. Arviointi tapahtui pääasiassa hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän seurantakertomusten sekä haastattelujen perusteella. Lisäksi laadittiin kokonaisselvitys, jossa esitettiin suosituksia hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään liittyvien järjestelmien toimivuuden ja ohjelmoinnin parantamiseksi. Yhteinen seurantakomitea teki suositusten perusteella useita päätöksiä. 59. Väliarvioinnit olivat vuosittaisia eivätkä koskeneet päättyneitä hankkeita, joten niissä esitetyt tiedot eivät olleet tulosohjauksen kannalta riittävän oikea-aikaisia eivätkä kattavia. Hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän seurantakertomuksissa havaittiin lisäksi puutteita ja saatavissa olevia tietoja ei ollut aggregoitu riittävästi. Tästä syystä ei ollut olemassa käyttökelpoisia seurantatietoja siitä, missä vaiheissa viiveitä ilmeni ja miten pitkiä viiveet olivat. Niin ollen varainhoidosta ja sopimuksista vastaavan keskusyksikön vuotuisen työmäärän aikatauluttamista varten ei ollut käytettävissä kattavia, luotettavia ja oikea-aikaisia hallintatietoja, joiden avulla olisi voitu minimoida sekä pullonkaulojen esiintyminen että töiden ruuhkautuminen ja jotka olisivat mahdollistaneet nopean puuttumisen tilanteeseen, jos välitavoitteita ei saavutettu. Hankkeiden tulosten arvioimiseksi ei ollut käytettävissä riittävästi kokonaistason tietoja 60. Niiden hanketavoitteiden ja indikaattoreiden määrittelyyn liittyvien puutteiden lisäksi, jotka on yksilöity kohdissa 24–27, havaittiin, että hankeselvityksissä mainittuja tulosindikaattoreita ei ollut hyödynnetty seurantakertomuksissa kymmenessä 11 tarkastetusta hankkeesta. Tähän joukkoon kuuluu myös kaksi hanketta, joita varten oli kehitetty yksityiskohtaisia indikaattoreita (ks. kohta 26). Komissiolla ei siis ollut tietoja siitä, miten hyvin hanketavoitteet oli onnistuttu saavuttamaan. 61. Hankkeiden tulokset ja vaikutukset ilmenevät monesti vasta jonkin ajan kuluttua loppumaksusta. Ne ovat kuitenkin olennaisia tekijöitä, joiden perusteella menojen vaikuttavuutta arvioidaan. Hankkeista ei laadittu loppuraporttia, joten komissiolla ei ollut käytössä järjestelmää, jolla se olisi hankkeen päättyessä kerännyt tietoja hankeselvityksissä mainittujen indikaattoreiden osalta. Hankkeiden kestävyyttä ja tavoitteiden saavuttamista loppumaksun jälkeen koskevaa seurantaa ja raportointia varten ei ollut menettelyjä. 62. EU on myöntänyt Turkille liittymistä valmistelevaa tukea kuuden vuoden ajan. Tänä aikana ei ole ollut olemassa järjestelmää, jolla olisi jälkeenpäin arvioitu yksittäisiä hankkeita tai ohjelman kokonaisvaikuttavuutta ensisijaisten liittymiskumppanuustavoitteiden saavuttamisen ja Turkin EU-jäsenyyden etenemisen kannalta. 63. Koska liittymistä valmistelevan rahoitustuen useimmat strategiset tavoitteet eivät olleet tarkasti määriteltyjä, mitattavissa eivätkä asetetuissa aikarajoissa saavutettavissa olevia, menojen vaikuttavuuden, siis esimerkiksi kustannustehokkuuden, seurannalle ei ollut riittävää perustaa. Päätelmät ja suositukset 64. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita tavassa, jolla komissio hallinnoi Turkin liittymistä valmistelevaa tukea TPA-kaudella. Komissio on myöhemmin pyrkinyt parantamaan menettelyjä IPA-välineen yhteydessä, mutta muutosten vaikuttavuutta voidaan arvioida vasta tulevaisuudessa. Rahoittamisen ensisijaisten tavoitteiden määrittelyä ja vaikuttavuutta koskevaa arviointia on edelleen parannettava. Varmistiko Euroopan komissio, että EU:n tuki ohjataan hankkeisiin, joilla parhaiten edistetään ensisijaisten liittymiskumppanuustavoitteiden saavuttamista? 65. Käytössä ei ollut mekanismia, jolla olisi huolehdittu siitä, että ehdotetut ja valitut hankkeet edustavat ensisijaisten liittymiskumppanuustavoitteiden kannalta EU-varojen parasta käyttöä. 66. Liittymiskumppanuuden yhteydessä on asetettu lukuisia ensisijaisia tavoitteita, joilla Turkin EU-jäsenyyttä valmistellaan. EU:n tuen tarkoituksena on täydentää Turkin omia ponnisteluja näiden ensisijaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Havaittavissa ei ollut selkeää tavoitehierarkiaa, joka olisi perustunut liittymiskumppanuussopimukseen ja jatkunut vuotuisten kansallisten ohjelmien ja hyväksyttyjen hankkeiden kautta aina hankkeiden yksittäisiin osatekijöihin ja hanketoimiin saakka. Niiden ensisijaisten tavoitteiden valitsemiseksi, joihin EU:n tuki olisi ohjattava, ei ollut täsmällisiä kriteereitä ja tarkkaan harkittua määrittelykehystä. Tuen tavoitteet eivät olleet tarkasti määriteltyjä ja mitattavissa ja saavutettavissa olevia eivätkä aikarajat olleet realistisia. 67. Näin ollen tuloksellisuuden seurannalle ei ollut tarkoituksenmukaista lähtökohtaa. 68. Hankkeiden valintamenettelyjä parannettiin huomattavasti IPA-välineen yhteydessä, mutta hanke-ehdotuksia ei edelleenkään arvioitu siitä näkökulmasta, kuinka vaikuttavasti ja tehokkaasti niillä todennäköisesti saavutettaisiin niissä mainitut strategiset tavoitteet. Tällainen arviointi kuitenkin mahdollistaisi eri vaihtoehtojen tarkoituksenmukaisen vertailun ja sen, että valituksi tulisivat ne hankkeet, joiden vaikutus todennäköisesti on suurin. Strategisia tavoitteita koskeva suositus Komission olisi parannettava ohjelmointia kehittämällä vakaa metodologia, jolla määritettäisiin ne strategiset tavoitteet, joihin EU:n rahoitustukea eniten tarvitaan. Metodologian ansiosta pitäisi voida selvästi osoittaa, mikä on se EU:n tukitoimien logiikka, jolla jokainen strateginen tavoite pyritään saavuttamaan. Toimintoselvityksiä koskeva suositus Komission olisi määriteltävä liittymistä valmistelevaa rahoitustukea koskevalle ohjelmalle tarkat tavoitteet ja sisällytettävä nämä alustavan talousarvioesityksen yhteydessä esitettävään toimintoselvitykseen. Hanke-ehdotuksia koskeva suositus Komission olisi kannustettava Turkin viranomaisia laatimaan hanke-ehdotuksia, joiden avulla EU:n rahoituksen yhteydessä asetetut strategiset tavoitteet voidaan saavuttaa realististen määräaikojen puitteissa. Varmistiko Euroopan komissio, että hajautetulla täytäntöönpanojärjestelmällä saavutetaan hanketuotokset ja -tavoitteet oikea-aikaisesti? 69. Vaikka komissio oli antanut hyväksyntänsä hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään kuuluville elimille, näissä oli liian vähän henkilöstöä vuosien 2002–2004 kansallisten ohjelmien aikana. Siksi ne eivät kyenneet oikea-aikaisesti toteuttamaan tarkastuksen kohteena olleita hankkeita eivätkä ohjelmia kokonaisuutena. Toteutusongelmista ja viiveistä huolimatta hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän avulla kyettiin tarkastettujen hankkeiden osalta varmistamaan, että suunnitellut tuotokset suurimmaksi osaksi toteutuivat ja että tulokset ovat todennäköisesti kestäviä. 70. Komissio on ryhtynyt korjaamaan useita hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän puutteita. Parannusten vaikutus voidaan arvioida kaikilta osin vasta, kun IPA-hankkeita tulevina vuosina toteutetaan. Hankkeiden suunnittelua koskeva suositus Komission olisi edelleen esitettävä aloitteita, joilla parannetaan hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään kuuluvien elinten tapaa suunnitella ja toteuttaa hankkeita. Pakollisen tarpeidenarvioinnin ja sopimusten tekemisen aikataulujen parantamisen kaltaisia toimenpiteitä olisi sovellettava tarkoituksenmukaisesti. Varmistiko Euroopan komissio, että tuloksellisuuden seurantaa ja arviointia varten on käytettävissä vaikuttava järjestelmä? 71. Komissiolla ei ollut käytettävissään tietoja, joiden avulla se olisi voinut osoittaa liittymistä valmistelevan tuen olevan vaikuttavaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hankeselvitykset olisivat voineet muodostaa perustan tuloksellisuuden seurantajärjestelmälle, sillä niissä oli ilmaistu hanketavoitteita ja tavoiteltavia tuloksia sekä objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita. Tavoitteet eivät kuitenkaan useinkaan olleet tarkasti määriteltyjä, mitattavissa ja saavutettavissa olevia, relevantteja ja ajallisesti määrättyjä. Indikaattorit eivät olleet tarkoituksenmukaisia eikä niiden avulla siksi voitu seurata tavoitteiden saavuttamista. Hankkeiden tuloksellisuutta koskeva suositus Komission olisi varmistettava, että kukin hanke-ehdotus sisältää tarkasti määritellyt, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, relevantit ja ajallisesti määrätyt tavoitteet, niin että hankkeiden voidaan osoittaa edistävän strategisia tavoitteita. Komission olisi parannettava hankkeiden toteuttamiseen sekä hanketoimiin ja tuotoksiin sovellettavaa raportointia. Sen olisi myös varmistettava, että hankkeiden tuloksellisuutta seurataan hankeselvityksessä esitettyjen indikaattoreiden avulla, jotta voidaan osoittaa, onko hanketavoitteet saavutettu. Komission olisi varmistettava, että hankkeiden seurauksista (tuloksista ja vaikutuksista) raportoidaan aina hankkeen päättyessä sekä sopivin väliajoin päättymisen jälkeen. Näin saataisiin tietoa hankkeiden tuloksellisuudesta tulevaa suunnittelua varten. Ohjelmien arviointia koskeva suositus Komission olisi arvioitava Turkin liittymistä valmistelevaa tukea koskeva ohjelma kokonaisuudessaan. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 22. lokakuuta 2009 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira presidentti [1] IPA-välineen oikeusperusta: neuvoston asetus (EY) N:o 1085/2006, annettu 17 päivänä heinäkuuta 2006, liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 82). [2] Muut osa-alueet ovat "Rajat ylittävä yhteistyö" (IPA II), jota sovelletaan raja-alueilla ehdokasmaissa ja mahdollisissa ehdokasmaissa toimivien edunsaajien kesken ja näiden ja EU:n jäsenvaltioiden kesken, sekä "Alueellinen kehittäminen", "Inhimillisten voimavarojen kehittäminen" ja "Maaseudun kehittäminen" (IPA III, IV ja V). [3] Kööpenhaminassa asetetuissa poliittisissa arviointiperusteissa edellytetään, että ehdokasmaalla on vakaat valtioelimet, joilla taataan demokratia, oikeusvaltio, ihmisoikeudet sekä vähemmistöjen kunnioittaminen ja suojelu. Taloudelliset arviointiperusteet edellyttävät, että maalla on toimiva markkinatalous ja kyky selviytyä kilpailupaineesta ja markkinavoimista Euroopan unionissa. Lisätietoja liittymisneuvotteluista saa osoitteesta: http://europa.eu/scadplus/glossary/accession_criteria_copenhague_fi.htm [4] Yhteisön säännöstöksi (acquis communautaire) kutsutaan EU:n koko lainsäädäntöä, joka koostuu noin 100000 sivusta primaari- ja sekundaarilainsäädäntöä. Turkin hallinto- ja oikeusviranomaisten on saatava koulutusta, jotta ne voivat panna täytäntöön ja soveltaa EU:n lainsäädäntöä. [5] Varainhoitoasetuksen 33 artiklassa (ja soveltamissääntöjen 24 artiklassa) edellytetään toimintoselvityksiä, joissa annetaan tietoja kaikkien ennalta vahvistettujen erityisten, mitattavissa ja saavutettavissa olevien, asiaan kuuluvien ja ajallisesti määrättyjen tavoitteiden toteuttamisesta. [6] Laajentumisasioiden pääosaston tuorein toimintoselvitys on asiakirjan SEC(2008) 514 sivulla 667: Preliminary Draft General Budget of the European Commission for the Financial Year 2009 – Working Document Part I. [7] Yhteisön säännöstön hyväksymistä koskeva kansallinen ohjelma. [8] Hanke koski kriminaalihuoltolaitoksen perustamista Turkin vankilauudistuksen yhteydessä tarjoamaan erilaisia palveluja oikeusviranomaisille ja vankeinhoitolaitokselle. Uudessa järjestelmässä rikoksentekijöille annettiin mahdollisuus suorittaa tuomionsa vaihtoehtoisesti vankilan ulkopuolella. [9] Rikostekniset käytännöt, sivistykselliset oikeudet, maantiekuljetukset ja Itä-Anatolian kehitysohjelma. [10] Kasvinsuojelusäännöstöä koskevalla hankkeella pyrittiin lähentämään Turkin säännöksiä kasvien terveyttä koskeviin EU-säännöksiin ja -käytäntöihin. [11] Tilintarkastustuomioistuimen aiemmissa kertomuksissa on tuotu esiin vastaavanlaisia ongelmia liittymistä valmistelevan tuen yhteydessä: - Erityiskertomus nro 12/2008 liittymistä edeltävä rakennepolitiikan väline (ISPA) kaudella 2000–2006 - Erityiskertomus nro 4/2006 Phare-investointihankkeista Bulgariassa ja Romaniassa - Erityiskertomus nro 5/2004 ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin valmistelevasta Phare-tuesta - Erityiskertomus nro 6/2003 twinning-toiminnasta pääasiallisena instituutioiden kehittämisen keinona ehdokasmaissa. [12] Meriturvallisuus (vuoden 2002 kansallinen ohjelma), tullin nykyaikaistaminen (vuoden 2004 kansallinen ohjelma) ja kriminaalihuoltolaitos (vuoden 2004 kansallinen ohjelma). -------------------------------------------------- LIITE I TARKASTETUT HANKKEET Hankkeen nimi | EU:n talousarvioon otetut määrärahat (miljoonaa euroa) | EU:n tekemien sopimusten kattama määrä (miljoonaa euroa) | EU:n maksama määrä (miljoonaa euroa) | Meriturvallisuus | 2 | 2 | 2 | Kasvinsuojelusäännöstö | 4 | 3 | 3 | Rikostekniset käytännöt | 5 | 4 | 4 | Sivistykselliset oikeudet | 3 | 2 | 1 | Kuluttajansuojelu | 3 | 1 | 1 | Biosidit ja vesi | 5 | 4 | 4 | Tullin nykyaikaistaminen | 17 | 12 | 11 | Verohallinto | 5 | 5 | 5 | Maantiekuljetukset | 5 | 4 | 3 | Kriminaalihuoltolaitos | 2 | 1 | 1 | Itä-Anatolian kehitysohjelma | 45 | 43 | 43 | EU:lle aiheutuneet menot YHTEENSÄ | 95 | 82 | 78 | | | | | Turkille aiheutuneet menot YHTEENSÄ | 11 | 8 | 7 | EU:n rahoitusosuus + kansallinen rahoitusosuus | 106 | 90 | 85 | --------------------------------------------------