Erityiskertomus Kokemukset 
toisen sukupolven 
Schengenin 
tietojärjestelmän (SIS II) 
kehittämisestä 
Euroopan komissiossaFI 2014  NRO  03
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS/uniF6BA
TUOMIOISTUIN

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
P . +352 4398-1
Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2014
ISBN 978-92-9241-937-0
doi:10.2865/81791
© Euroopan unioni, 2014
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Luxembourg
FI 2014  NRO 03
Erityiskertomus Kokemukset toisen sukupolven 
Schengenin tietojärjestelmän 
(SIS II) kehittämisestä Euroopan 
komissiossa
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 
4 kohdan toisen alakohdan nojalla)
02
 Sisällys
Kohta
 Sanasto
I–VII  Tiivistelmä
1–3 Johdanto
4–7 Tarkastuksen laajuus ja lähestymistapa
4–6 Tarkastuksen laajuus
7 Tarkastuksen lähestymistapa
8–69  Huomautukset
8–32  Osa 1 – Komissio toimitti SIS II -järjestelmän, mutta yli kuusi vuotta myöhässä
8 Tarkastuskriteerit
9–12  Hankkeen alkuperäinen määräaika oli epärealistinen
13–20  Komissio ei ennen vuotta 2007 osoittanut tehtäviin riittävästi henkilöstöä, jolla olisi ollut asiantuntemusta 
ulkoistetun kehitystyön vaikuttavaan hallinnointiin
21–25  Työskentelysuhteet joidenkin osallistujamaiden ja komission välillä olivat aluksi huonot; ennen kuin 
komissio perusti SIS II:n hallintoneuvoston, se ei kyennyt hyödyntämään kaikkien loppukäyttäjien saamia 
kokemuksia
26–28  Kaikille sidosryhmille ei ollut selvää, kuka teki keskeiset päätökset
29–32  Järjestelmävaatimukset eivät olleet riittävän vakaita ennen hankkeen loppuvaihetta
33–49  Osa 2 – Keskusjärjestelmän ja verkon kehittämiskulut kasvoivat 23 miljoonasta eurosta 
189  miljoonaa  euroon
33 Tarkastuskriteerit
34–37  Komissio saattoi hankkeen vuonna 2003 määritetyn kokonaisbudjetin ajan tasalle vasta vuonna 2010
38 SIS II -järjestelmän toimittamisessa tapahtuneet viipeet johtivat kulujen lisääntymiseen
39–41  Päätoimeksisaaja toimitti hankkeen ensimmäisessä vaiheessa suorituskyvyltään liian heikon järjestelmän
42–43  Järjestelmävaatimusten muutokset lisäsivät kuluja
03 Sisällys
44–49  Komissio nosti pääasiallisen kehittämissopimuksen arvon20  miljoonasta  eurosta 82  miljoonaan  euroon 
neuvoteltujen muutosten avulla
50–63  Osa 3 – Komissio ei varmistanut, että SIS II -järjestelmää koskeva toimintasuunnitelma sisälsi 
perusteellisen kustannuksia ja odotettuja hyötyjä koskevan uudelleenarvioinnin, jota päivitettiin 
suurten muutosten myötä
50 Tarkastuskriteerit
51–54  Sen jälkeen kun komissio oli saanut hankkeen vastuulleen, komission päivitetty SIS II -järjestelmää koskeva 
toimintasuunnitelma ei sisältänyt perusteellista uudelleenarviointia kaikista kustannuksista, odotetuista 
hyödyistä ja vaihtoehdoista
55–63  Komissio ei uudelleenarvioinut toimintasuunnitelmaa perusteellisesti hankkeen aikana, vaikka 
kustannuksissa ja odotetuissa hyödyissä ilmeni suuria muutoksia
64–69  Osa 4 – Komissio hyödynsi hankkeen ensimmäisessä vaiheessa saamiaan kokemuksia SIS II:n 
päätökseen saattamisessa ja tulevien hankkeiden valmistelussa
64 Tarkastuskriteerit
65 Komissio hyödynsi hankkeen ensimmäisessä vaiheessa saamiaan kokemuksia hankkeen loppuvaiheessa
66–69  Komissio on jo hyödyntänyt SIS II -järjestelmästä saamiaan kokemuksia muiden hankkeiden yhteydessä
70–72  Johtopäätökset ja suositukset
 Liite  – SIS II aikajärjestyksessä
 Komission vastaus
04
 Sanasto
eu-LISA : Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alan laaja‑alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista 
vastaava eurooppalainen virasto.
Hallinnointi : Koskee päätöstentekotapaa.
Hankkeen loppuvaihe : SIS II ‑ sopimusta muutettiin joulukuussa 2010 siten, että päätoimeksisaajan oli määrä 
saada järjestelmä valmiiksi maaliskuuhun 2013 mennessä. Muutokseen sisältyi uusia kapasiteetti ‑, tuloksellisuus ‑ ja 
testausvaatimuksia.
Hankkeen vireillepano : Hankkeen ensimmäinen vaihe, jossa määritetään hanketavoite ja luodaan 
toimintasuunnitelma.
HPS -konsortio : Päätoimeksisaajana oli Hewlett‑Packardin ja Sterian konsortio.
ISPMB : Tietojärjestelmähankkeiden hallintoneuvosto ( The Information Systems Project Management Board ). 
Hallintoneuvoston puheenjohtajana toimii tietotekniikan pääosasto ja se tutkii uudet IT‑alan hanke‑ehdotukset.
Järjestelmätoimittaja : Toimittaa IT‑järjestelmän sovittujen vaatimusten, aikataulun ja budjetin puitteissa.
Järjestelmävaatimukset : Kuvaus kehitettävän järjestelmän toimintaa koskevista vaatimuksista.
Järjestelmävastaava : Järjestelmävastaava asettaa toimintatavoitteet ja painopisteet ja toimii yleensä 
ohjauskomitean puheenjohtajana.
Kuulutus : Henkilöitä tai esineitä koskevat tiedot, jotka toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat koonneet 
Schengenin tietojärjestelmään.
Ohjauskomitea : Ohjauskomitea asettaa keskeiset suuntaviivat ja koordinoi hankkeen päätoimia. Komitea hyväksyy 
hankkeelle myönnetyt resurssit ja keskeiset hankesuoritteet.
Osallistujamaat : Schengen‑alueeseen kuuluvat 26 maata. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät osallistu 
Schengenin tietojärjestelmään lukuun ottamatta Schengen‑alueen ulkopuolisia kansalaisia koskevia kuulutuksia.
Päätöksiä koskeva tiedosto : Sisältää yhteenvedon tehdyistä päätöksistä. Lisää näkyvyyttä ja tilivelvollisuutta 
päätösten tekotavan ja tekijöiden osalta.
05 Sanasto
Rajapinnan määrittelyasiakirja : Asiakirja, jossa kuvataan Schengenin keskustietojärjestelmän ja kansallisten 
järjestelmien välistä rajapintaa.
Schengen -alue : Alue, johon kuuluu 26 Euroopan maata, jotka ovat poistaneet passi ‑ ja maahantulotarkastukset 
yhteisiltä rajoiltaan. Alueeseen kuuluu 22 EU‑jäsenvaltiota ja neljä Euroopan vapaakauppa‑alueeseen (EFTA) 
kuuluvaa maata.
Sidosryhmät : Tahot, jotka voivat vaikuttaa hankkeeseen tai olla sen vaikutuksen kohteena. Toiminnasta vastaavaan 
puoleen kuuluvat järjestelmävastaava, toiminnan vetäjä ja käyttäjät. IT‑puoleen kuuluvat järjestelmätoimittaja, 
hankevastaava ja hanketiimi.
SISVIS -komitea : Komitea tukee komissiota SIS II:n ja viisumitietojärjestelmän kehittämisessä. Komiteassa ovat 
mukana kaikki osallistujamaat ja sen puheenjohtajana toimii komissio.
Suorite : Sovitun mukaisesti toimitettu asiakirja, laite, ohjelmisto tai muu tuote.
Suunnitteluvaihe : Hankkeen toinen vaihe, jossa erilaiset hankesuunnitelmat laaditaan.
Tietotekniikan pääosasto : IT‑asioista vastaava komission pääosasto.
Toiminnan vetäjä : Asettaa järjestelmävastaavan nimissä toiminnan tavoitteet ja painopisteet.
Toimintasuunnitelma : Sisältää selvityksen hankkeen toteuttamisperusteista ja määrityksen kuluista, riskeistä, 
hyödyistä ja vaihtoehdoista. Suunnitelma laaditaan hankkeen vireillepanovaiheessa ja sitä päivitetään hankkeen 
edetessä kuluihin, riskeihin, hyötyihin tai vaihtoehtoihin liittyvien muutosten myötä.
Toteutusvaihe : Hankevaihe, jossa hankesuunnitelmiin perustuvat toimet toteutetaan ja hankesuoritteet tuotetaan.
Unisys : Laadunvarmennuksesta vastaava toimeksisaaja.
Viisumitietojärjestelmä (VIS) : Laaja‑alainen tietojärjestelmä, jonka sisäasioiden pääosasto kehitti samanaikaisesti 
SIS II ‑ järjestelmän kanssa saman kehittämistä koskevan pääsopimuksen avulla.
Välitavoitetestit : Järjestelmätestaukset, jotka otettiin käyttöön neuvoston kesäkuussa 2009 esittämän pyynnön 
perusteella. SIS II ‑ järjestelmän oli läpäistävä testit onnistuneesti, jotta hanketta voitiin jatkaa.
06
 Tiivistelmä
I
Schengen‑tietojärjestelmää (SIS) käyttävät rajavalvo ‑
jat, poliisi, tulli sekä viisumi ‑ ja oikeusviranomaiset 
koko Schengen‑alueella. Järjestelmä sisältää tietoa 
(kuulutuksia) henkilöistä, jotka saattavat olla osal ‑
lisina vakavissa rikoksissa tai joilla ei ole oikeutta 
saapua EU:n alueelle tai oleskella siellä. Järjestelmä 
sisältää kuulutuksia myös kadonneista henkilöistä tai 
kadonneesta taikka varastetusta omaisuudesta, kuten 
seteleistä, ajoneuvoista, aseista ja henkilöasiakirjoista. 
Kansalliset viranomaiset vievät kuulutukset järjestel ‑
mään (ks. kohta 1).
II
Schengen‑tietojärjestelmän kehittäminen ja toiminta 
perustuvat hallitustenväliseen yhteistyöhön. Alkupe ‑
räinen Schengen‑tietojärjestelmä (SIS 1) oli toimin ‑
nassa vuodesta 1995 vuoteen 2013, jolloin käynnistet ‑
tiin SIS II ‑ järjestelmä. Neuvosto päätti vuonna 2001 
SIS 1:n korvaamisesta toisen sukupolven versiolla 
(SIS II). Se antoi uuden järjestelmän kehittämisen 
komission tehtäväksi. Hankkeen hallinnoinnista vastasi 
sisäasioiden pääosasto1, ja se oli määrä käynnistää 
vuoden 2006 lopussa. SIS II ‑ järjestelmän kehittämisen 
keskeisenä syynä oli alun perin se, että järjestelmän 
piiriin haluttiin saada lisää osallistujamaita. Lisäksi 
SIS II ‑ järjestelmän oli määrä hyötyä tuoreimmista 
teknologisista saavutuksista ja lisätoiminnoista, kuten 
uusista kuulutusluokista, mahdollisuudesta kuulutus ‑
ten yhdistämiseen ja valmiuksista kuulutuksiin liitty ‑
vien asiakirjojen tallentamiseen (ks. kohdat 2 ja 3).
III
Euroopan tilintarkastustuomioistuin tutki, toimittiko 
komissio SIS II ‑ järjestelmän aikataulun mukaisesti ja 
alkuperäisten kustannusarvioiden puitteissa. Tilintar ‑
kastustuomioistuin tutki myös, oliko SIS II ‑ järjestelmää 
varten käytössä koko hankkeen ajan perusteellinen 
toimintasuunnitelma, jossa otettiin huomioon kuluissa 
ja odotettavassa hyödyssä tapahtuneet keskeiset 
muutokset. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, 
oliko komissio hyödyntänyt hankkeen hallinnoinnista 
saamiaan kokemuksia (ks. kohdat 4–7).
1 Tuolloin pääosaston nimi oli oikeus ‑, vapaus ‑ ja turvallisuusasioiden 
pääosasto.IV
Tarkastuksessa havaittiin, että komissio toimitti 
keskusjärjestelmän, mutta yli kuusi vuotta alun perin 
suunniteltua myöhemmin ja kahdeksan kertaa alkupe ‑
räistä talousarviolaskelmaa korkeammin kustannuksin. 
Viivästys ja kustannusten ylittyminen johtuivat osit ‑
tain hallinnollisesti haastavista oloista, jotka heikensi ‑
vät komission mahdollisuuksia puuttua operatiivisiin 
kysymyksiin. Osasyynä viivästyksiin ja kustannusten 
ylittymiseen vaikuttivat myös komission suorittamassa 
hallinnoinnissa ilmenevät puutteet. Ne vaikuttivat 
etenkin hankkeen ensimmäisen osan toteutusvai ‑
heessa vuoteen 2009 saakka:
a) Hankkeen alkuperäinen määräaika oli epärealisti ‑
nen (ks. kohdat 9–12).
b) Komissio saattoi hankkeen vuonna 2003 määri ‑
tetyn kokonaisbudjetin ajan tasalle vasta vuon ‑
na 2010 (ks. kohdat 34–37).
c) Järjestelmävaatimukset kasvoivat hankkeen 
edetessä käyttäjien tarpeiden mukaan, eivätkä 
vaatimukset olleet riittävän vakaita ennen kuin 
hankkeen loppuvaiheessa vuodesta 2010 alkaen. 
Nyt toiminnassa olevan järjestelmän kapasiteetti 
on huomattavasti vuonna 2001 suunniteltua kapa ‑
siteettia suurempi (ks. kohdat 29–32 sekä 42 ja 43).
d) Komissio osoitti vasta vuonna 2007 tehtäviin 
riittävästi henkilöstöä, jolla oli asiantuntemusta 
ulkoistetun kehitystyön vaikuttavaan hallinnointiin 
(ks. kohdat 13–20).
e) Päätoimeksisaaja toimitti hankkeen ensimmäisessä 
vaiheessa suorituskyvyltään liian heikon järjestel ‑
män (ks. kohdat 39–41).
f) Työskentelysuhteet joidenkin osallistujamaiden ja 
komission välillä olivat aluksi huonot. Komissio ei 
kyennyt hyödyntämään kaikkien loppukäyttäjien 
saamia kokemuksia, ennen kuin se perusti vuonna 
2009 SIS II:n hallintoneuvoston (ks. kohdat 21–25).
Tiivistelmä 07
g) Kaikille sidosryhmille ei ollut selvää, kuka teki kes ‑
keiset päätökset (ks. kohdat 26–28).
h) Komissio nosti pääasiallisen kehittämissopimuksen 
arvon 20  miljoonasta  eurosta 82  miljoonaan  eu‑
roon neuvoteltujen muutosten avulla. Neuvotte ‑
lumenettelystä säädetään varainhoitoasetuksessa, 
mutta kaikkiin neuvottelumenettelyihin liittyy 
luonnostaan riski, että maksettavat hinnat eivät 
ole kilpailukykyisiä (ks. kohdat 44–49).
V
Hankkeen toteutuksen aikana kustannuksiin ja odo ‑
tettavaan hyötyyn kohdistui suuria muutoksia. Alku ‑
peräisissä suuntaa‑antavissa arvioissa, joissa pyrittiin 
määrittämään keskusjärjestelmän kehittämisestä 
EU:n talousarvioon aiheutuvat kustannukset, arvi ‑
oitiin tarvittavan investoinnin tosiasiallinen laajuus 
aivan liian pieneksi. SIS II:n kokonaiskustannukset 
olivat hankkeen loppuun mennessä noin 500 miljoo ‑
naa euroa: 189  miljoonaa  euroa keskusjärjestelmän 
ja arviolta yli 330  miljoonaa  euroa kansallisten järjes ‑
telmien osalta. Samaan aikaan SIS II ‑ järjestelmältä 
alun perin odotettu keskeinen hyöty oli vähemmän 
relevantti, koska SIS 1 ‑ järjestelmää oli laajennettu 
vuonna 2007 onnistuneesti uusiin osallistujamaihin 
SISone4all‑järjestelmän avulla. Mainituista kustan ‑
nuksiin ja hyötyihin liittyvistä muutoksista huolimatta 
komissio ei kuitenkaan arvioinut hanketta koskevaa 
toimintasuunnitelmaa perusteellisesti uudelleen osoit ‑
taakseen, että SIS II ‑ järjestelmä pysyi organisatorisena 
painopisteenä, johon liittyvästä investoinnista saatiin 
suurempi tuotto kuin muiden vaihtoehtojen avulla. 
(ks. kohdat 50–63).
VI
Komissio hyödynsi hankkeen ensimmäisessä vai ‑
heessa saamiaan kokemuksia; näin se pystyi muutta ‑
maan lähestymistapaansa hankkeen loppuvaiheessa 
vuodesta 2010 alkaen ja toimittamaan SIS II ‑ jär‑
jestelmän huhtikuussa 2013. Lisäksi komissio on jo 
hyödyntänyt joitakin SIS II:sta saamiaan kokemuksia 
muiden laaja‑alaisten IT‑hankkeiden valmistelussa, 
vaikkakaan se ei ole suorittanut virallista arviointia 
(ks. kohdat 64–69).VII
Näiden huomautusten perusteella tilintarkastustuo ‑
mioistuin suosittaa, että komissio toimii seuraavasti 
laaja‑alaisten tietojärjestelmien kehittämistä hallinnoi ‑
dessaan (ks. kohdat 70–72):
a) laatii aikataulun suoritettavia tehtäviä koskevan 
teknisen analyysin perusteella
b) varmistaa, että IT‑hankkeita koskevia päätöksen ‑
tekomenettelyjä sovelletaan kaikkien hankkeiden 
yhteydessä, ja hyödyntää täysimääräisesti sisäistä 
asiantuntemusta toimeksisaajien työn vaikutta ‑
vaan hallinnointiin
c) varmistaa, että järjestelmän toimintaan liittyvät 
tarpeet ja loppukäyttäjien näkemykset otetaan 
päätöksenteossa riittävissä määrin huomioon
d) varmistaa, että toimintasuunnitelma on hyväksyt ‑
ty ennen siirtymistä hankkeen vireillepanosta han ‑
kesuunnitteluun ja että se hyväksytään uudelleen 
hankekustannuksiin, odotettuihin hyötyihin, riskei ‑
hin tai vaihtoehtoihin liittyvien suurten muutosten 
yhteydessä
e) varmistaa, että keskeiset hankepäätökset doku ‑
mentoidaan päätöksiä koskevaan tiedostoon, jotta 
ne ovat helposti jäljitettävissä
f) varmistaa, että kokonaistason koordinoinnista 
vastaava hankehallinto on vaikuttava tapauksissa, 
joissa hanke edellyttää erilaisten mutta toisistaan 
riippuvaisten järjestelmien kehittämistä useiden 
sidosryhmien voimin
g) kehittää laaja‑alaisia tietojärjestelmiä, jotka käyttä ‑
vät toisiinsa kytköksissä olevia elementtejä, jotka 
voidaan helposti käyttää uudelleen; näin ei olla 
sidoksissa yksittäiseen toimeksisaajaan
h) siirtää tilintarkastustuomioistuimen tarkastuk ‑
sen myötä kertyneen tiedon pääosastoille, EU:n 
toimielimille, virastoille ja muille elimille. Komissi ‑
on olisi arvioitava, onko SIS II:lta odotetut hyödyt 
saavutettu.
08
 Johdanto
01 
Schengen‑tietojärjestelmää (SIS) käyt ‑
tävät rajavalvojat, poliisi, tulli, viisumi ‑ 
ja oikeusviranomaiset koko Scheng ‑
en‑alueella2. Järjestelmä sisältää tietoa 
(kuulutuksia) henkilöistä, jotka saatta ‑
vat olla osallisina vakavissa rikoksissa 
tai joilla ei ole oikeutta saapua EU:n 
alueelle tai oleskella siellä. Järjestelmä 
sisältää kuulutuksia myös kadonneis ‑
ta henkilöistä ja kadonneesta taikka 
varastetusta omaisuudesta, kuten 
seteleistä, ajoneuvoista, aseista ja hen ‑
kilöasiakirjoista. Kansalliset viranomai ‑
set vievät kuulutukset järjestelmään. 
Alkuperäinen Schengen‑tietojärjestel ‑
mä (SIS 1) kehitettiin Ranskan johdolla 
valtioiden välisenä hankkeena ja sen 
toiminta alkoi vuonna 1995. Järjestel ‑
mä pysyi toiminnassa Ranskan hallin ‑
noimana toukokuuhun 2013, jolloin 
se korvattiin SIS II ‑ järjestelmällä. Sekä 
SIS 1 että SIS II koostuvat kansallisista 
järjestelmistä, joiden kehittämisestä 
vastaavat osallistujamaat ja jotka on 
liitetty verkon avulla keskusjärjestel ‑
mään (ks. kaavio 1 ).
02 
Schengen‑maat päättivät toisen su ‑
kupolven Schengen‑tietojärjestelmän 
(SIS II) perustamisesta alun perin 
joulukuussa 1996. Neuvosto asetti jou ‑
lukuussa 2001 komission vastuuseen 
järjestelmän kehittämisestä; järjestel ‑
män oli määrä valmistua vuoden 2006 
lopussa. Komission sisäasioiden 
pääosasto hallinnoi hanketta ja ulkoisti 
keskusjärjestelmän kehitystyön.03 
Keskeisenä syynä SIS II ‑ järjestelmän 
kehittämiselle oli tarve liittää järjes ‑
telmän piiriin uusia osallistujamaita 
vuonna 2004 tapahtuneen Euroopan 
unionin laajentumisen jälkeen. Lisäksi 
SIS II:n oli määrä hyötyä tuoreim ‑
mista teknologista saavutuksista ja 
lisätoiminnoista.2 Schengen‑alueeseen 
osallistuvat seuraavat 
26 maata: Alankomaat, Belgia, 
Espanja, Islanti, Italia, Itävalta, 
Kreikka, Latvia, Liechtenstein, 
Liettua, Luxemburg, Malta, 
Norja, Portugali, Puola, 
Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, 
Slovenia, Suomi, Sveitsi, 
Tanska, Tšekin tasavalta, 
Unkari ja Viro.
09 Johdanto Kaavio 1Schengen -tietojärjestelmä
Lähde:  Sisäasioiden pääosasto.kansallinen 
järjestelmä
kansallinen 
järjestelmäkansallinen 
järjestelmä
Käyttäjät KäyttäjätKäyttäjät Käyttäjät
keskus-
järjestelmäkansallinen 
järjestelmä
Keskusverkkokansallinen 
rajapintakansallinen 
rajapintakansallinen 
rajapinta
kansallinen 
rajapinta
10
 Tarkastuksen laajuus 
ja lähestymistapa
Tarkastuksen laajuus
04 
Tarkastuksessa tutkittiin, hallinnoiko 
komissio SIS II ‑ järjestelmän kehittä ‑
mistä hyvin ja kiinnittikö se huomiota 
seuraaviin neljään kysymykseen:
a) Toimittiko komissio SIS II ‑ järjestel ‑
män määräaikaan mennessä?
b) Toimittiko komissio SIS II ‑ järjestel ‑
män alkuperäisten kustannusarvi ‑
oiden puitteissa?
c) Oliko SIS II ‑ järjestelmää varten 
käytössä koko hankkeen ajan pe ‑
rusteellinen toimintasuunnitelma, 
jonka yhteydessä otettiin huo ‑
mioon kuluissa ja odotettavassa 
hyödyssä tapahtuneet keskeiset 
muutokset?
d) Hyödynsikö komissio SIS II ‑ kehit ‑
tämishankkeen hallinnoinnista 
kertyneitä kokemuksia?05 
Komissiolle on kaiken kaikkiaan ker ‑
tynyt huomattava määrä kokemusta 
IT‑hankkeiden kehittämisestä sekä 
pääosastojen ohjeistamisesta IT‑hank ‑
keiden onnistuneeseen hallinnoin ‑
tiin3. Komissio tiedostaa myös, että 
yksittäisten IT‑hankkeiden kehittämi ‑
sestä saatuja kokemuksia on tarpeen 
hyödyntää ja jakaa ne koko organisaa ‑
tiolle4. Esimerkiksi komission sisäisen 
tarkastuksen osasto selvitti saatuja 
kokemuksia käymällä vuonna 2011 läpi 
komission eri pääosastojen käynnis ‑
tämiä IT‑hankkeita5. Tilintarkastus ‑
tuomioistuimen SIS II ‑ järjestelmään 
kohdistaman tarkastuksen yhteydessä 
oli mahdollista yksilöidä viivästysten ja 
kustannusten ylittymisen syitä yksittäi ‑
sen hankkeen tasolla. Tarkastuksessa 
oli myös mahdollista yksilöidä muu ‑
tokset, joiden myötä komissio lopulta 
pystyi toimittamaan järjestelmän.
06 
Kyseessä ei ollut IT‑alan tarkastus, jon ‑
ka avulla oli tarkoitus saada varmuus 
SIS II ‑ järjestelmän laadusta, eikä tar ‑
kastuksessa tutkittu, kuinka kansalliset 
viranomaiset hallinnoivat SIS II ‑ järjes ‑
telmiensä kehittämistä.3 Rational Unified Process  
(RUP@EC) oli komission 
käyttämä vakiomuotoinen 
ohjelmistonkehitysmenetelmä, 
joka perustettiin vuonna 
2004 annetulla komission 
tiedonannolla ( Communication 
on the improvement of 
information technology 
governance in the Commission , 
SEC(2004) 1267). Vuonna 2011 
menetelmää täydennettiin 
hankehallintamenetelmällä 
(Project Management 
Methodology , PM2).
4 Getting the best from IT in the 
Commission , SEC(2010) 1182 
lopullinen, 7. lokakuuta 2010.
5 Sisäisen tarkastuksen osaston 
tarkastuskirjelmä, 1.2.2011, 
Setup of IT Projects in the 
Commission .
11 Tarkastuksen laajuus ja lähestymistapa
Tarkastuksen 
lähestymistapa
07 
Tarkastus perustui
a) SIS II:n sidosryhmien jäsenneltyihin 
haastatteluihin. Haastateltuihin 
sidosryhmiin kuului:
i) sisäasioiden pääosastossa 
työskentelevää SIS II:n kehittä ‑
misestä vastaavaa komission 
henkilöstöä
ii) budjettipääosastossa, tietotek ‑
niikan pääosastossa, pääsih ‑
teeristössä sekä verotuksen ja 
tulliliiton pääosastossa työs ‑
kentelevää komission henki ‑
löstöä, joka vastaa komissiossa 
IT‑hallinnointiin liittyvistä 
kysymyksistä sekä muiden 
laaja‑alaisten tietojärjestelmien 
kehittämisestä
iii) SIS II:n kehittämisestä vas ‑
taava päätoimeksisaaja 
(Hewlett‑Packardin ja Sterian 
konsortio) sekä laadunvarmen ‑
nuksesta vastaava toimeksisaa ‑
ja (Unisys)iv) EU:n neuvoston ja Euroopan 
parlamentin sihteeristön hen ‑
kilöstöä, jonka tehtävänä oli 
seurata SIS II:n kehittämistä
v) Sidosryhmien edustajia kuu ‑
desta osallistujamaasta (Saksa, 
Espanja, Ranska, Luxemburg, 
Unkari ja Portugali). Kuusi osal ‑
listujamaata valittiin, siten, että 
saatavien mielipiteiden kirjo 
olisi mahdollisimman kattava.
b) Kyselytutkimukseen, joka koh ‑
distettiin SIS II:n kehittämiseen 
osallistuviin sidosryhmiin kaikissa 
osallistujamaissa, EU:n neuvoston 
sihteeristöön, komissioon sekä 
komissiolle työskenteleviin toi ‑
meksisaajiin. Kyselytutkimuksen 
tarkoituksena oli selvittää sidos ‑
ryhmien näkemyksiä erilaisista 
SIS II:n kehittämiseen liittyvistä 
näkökohdista. Kyselytutkimukseen 
valituista 144:stä sidosryhmiin kuu ‑
luvasta tahosta 91 vastasi kyselyyn, 
joten vastausprosentti oli 63. Vas ‑
tanneista 81 edusti osallistujamaita 
ja neuvostoa ja kymmenen puoles ‑
taan komissiota ja sen toimeksisaa ‑
jia. Kolme neljäsosaa vastaajista oli 
ollut mukana hankkeessa vuodes ‑
ta 2009 alkaen tai aiemmin.
c) SIS II:ta koskevan dokumentaation 
ja menettelyiden tarkistamiseen.
12
 Huomautukset
Osa 1 – Komissio toimitti 
SIS II -järjestelmän, mutta 
yli kuusi vuotta myöhässä
Tarkastuskriteerit
08 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 
seuraavat seikat:
a) oliko hankkeen aikataulu 
realistinen
b) oliko komissio osoittanut riittä ‑
västi asiantuntevaa henkilöstöä 
seuraamaan hankkeen toteutta ‑
mista ja valvomaan sopimuksia 
vaikuttavasti
c) oliko komissiolla ollut hyvät työs ‑
kentelysuhteet sidosryhmiin ja 
oliko se ottanut huomioon loppu ‑
käyttäjien näkemykset
d) olivatko päätöksentekojärjestelyt 
selkeät
e) olivatko järjestelmävaatimukset 
riittävän vakaita järjestelmän te ‑
hokkaan kehittämisen kannalta.Hankkeen alkuperäinen mää -
räaika oli epärealistinen
09 
Hankkeen määräajaksi asetettiin joulu ‑
kuussa 2001 annetussa neuvoston ase ‑
tuksessa6 alun perin joulukuun 2006 
loppu. Tarkoituksena oli, että EU:hun 
vuonna 2004 liittyvät maat voisivat liit ‑
tyä Schengen‑alueeseen vuoden 2006 
lopussa. Komission vuonna 2003 laa ‑
timassa toteutettavuustutkimuksessa 
katsottiin, että tavoite olisi saavutetta ‑
vissa, mutta oletuksena oli, että vaati ‑
mukset pysyisivät vakaina ja hanke‑eri ‑
telmät laadittaisiin nopeasti7. Komissio 
havaitsi vuoden 2003 loppuun men ‑
nessä, että alkuperäistä määräaikaa 
olisi vaikea saavuttaa8. Määräaikaa kui ‑
tenkin muutettiin vasta vuoden 2006 
lopussa. SIS II:n keskeiset sidosryhmät 
kattaneen tilintarkastustuomioistui ‑
men kyselytutkimuksen vastaajista 
suurin osa (69 prosenttia) piti alkupe ‑
räistä määräaikaa epärealistisena. Liit -
teessä  esitetään SIS II:n kehittämisen 
eri vaiheet aikajärjestyksessä.
10 
Tarkastuskyselyssä vastaajia pyydettiin 
arvioimaan 75 kuukauden pituisen 
viipeen syitä. Vastaajien mukaan viive 
johtui osittain siitä, että alkuperäinen 
määräaika ei perustunut realistiseen 
tekniseen analyysiin. Heidän antaman ‑
sa painotus kyseiselle syylle oli 16 pro ‑
senttia (ks. kaavio 2 ).6 Neuvoston asetus 
(EY) N:o 2424/2001, annettu 
6 päivänä joulukuuta 2001, 
toisen sukupolven Schengenin 
tietojärjestelmän (SIS II) 
kehittämisestä (EYVL L 328, 
13.12.2001, s. 4), ja neuvoston 
päätös 2001/886/YOS, toisen 
sukupolven Schengenin 
tietojärjestelmän (SIS II) 
kehittämisestä (EYVL L 328, 
13.12.2001, s. 1).
7 Feasibility Study SIS II , Deloitte, 
7. huhtikuuta 2003.
8 KOM(2003) 771 lopullinen, 
11. joulukuuta 2003.
13 Huomautukset
11 
Komissio ei toimittanut SIS II ‑ järjestel ‑
mää ajoissa, joten SIS 1 ‑ järjestelmää 
mukautettiin joulukuussa 2007 siten, 
että uudet osallistujamaat voitiin 
liittää mukaan järjestelmään. Muutos 
toteutettiin SISone4all‑järjestelmällä, 
joka oli kopio Portugalin kansallises ‑
ta järjestelmästä. Se tarjosi ratkaisun 
yhdeksälle kymmenestä jäsenyyt ‑
tä hakeneesta maasta9, mikä olikin 
SIS II:n ensisijainen tavoite. Seuraavista 
alkuperäisen määräajan jatkamisista 
sovittiin, mutta uusiakaan määräaikoja 
ei saavutettu, mikä lisäsi järjestelmä ‑
vaatimusten muuttumisen riskiä:
a) Joulukuussa 2006 määräaikaa 
jatkettiin joulukuuhun 200810.
b) Lokakuussa 2008 määräaikaa jat ‑
kettiin kesäkuuhun 201011.9 Kypros ei kyennyt panemaan 
Schengenin säännöstöä 
täytäntöön eikä siis liittynyt 
Schengen‑alueeseen.
10 Neuvoston päätös 
2006/1007/YOS, tehty 
21 päivänä joulukuuta 2006, 
toisen sukupolven Schengenin 
tietojärjestelmän (SIS II) kehit ‑
tämisestä tehdyn päätöksen 
2001/886/YOS muuttamises ‑
ta (EUVL L 411, 30.12.2006, 
s. 78), ja neuvoston asetus 
(EY) N:o 1988/2006, annettu 
21 päivänä joulukuuta 2006, 
toisen sukupolven Schengenin 
tietojärjestelmän (SIS II) kehit ‑
tämisestä annetun neuvoston 
asetuksen (EY) N:o 2424/2001 
muuttamisesta (EUVL L 411, 
30.12.2006, s. 1).
11 Neuvoston asetus 
(EY) N:o 1104/2008, annettu 
24 päivänä lokakuuta 2008, 
siirtymisestä Schengenin 
tietojärjestelmästä (SIS 1+) 
toisen sukupolven Schengenin 
tietojärjestelmään (SIS II) 
(EUVL L 299, 8.11.2008, 
s. 1), ja neuvoston päätös 
2008/839/YOS, tehty 
24 päivänä lokakuuta 2008, 
siirtymisestä Schengenin 
tietojärjestelmästä (SIS 1+) 
toisen sukupolven Schengenin 
tietojärjestelmään (SIS II) 
(EUVL L 299, 8.11.2008, s. 43).Kaavio 2SIS II -järjestelmään liittyneiden viipeiden syyt
Lähde:  SIS II:n sidosryhmille osoitettu tarkastuskysely.Muut  4 %Järjestelmävaatimukset 
eivät olleet vakaita 22 %Päätöksentekojärjestelyt olivat 
puutteellisia 11 %Jotkin osallistujamaat eivät olleet 
riittävän sitoutuneita 
ja työskentelysuhteet olivat heikot 17 %Asiantuntemus ei riittänyt vaikuttavaan 
sopimusseurantaan 30 %
Alkuperäinen määräaika 
ei perustunut realistiseen tekniseen analyysiin 16 %
14 Huomautukset
12 
Komissio laati kesäkuussa 2010 SIS II:n 
valmiiksi saattamista koskevan lo ‑
pullisen aikataulun, jonka neuvosto 
vahvisti12. Maaliskuulle 201313 asetettu 
määräaika piti, ja SIS II käynnistettiin 
huhtikuussa 2013, yli kuusi vuotta 
alun perin suunniteltua myöhemmin. 
Kuukauden tiiviin seurannan jälkeen 
järjestelmä alkoi toimia täydessä laa ‑
juudessa ja se korvasi SIS 1:n touko ‑
kuussa 2013.
Komissio ei ennen vuotta 
2007 osoittanut tehtäviin 
riittävästi henkilöstöä, jolla 
olisi ollut asiantuntemusta 
ulkoistetun kehitystyön vai -
kuttavaan hallinnointiin
13 
Kyselyyn vastanneet pitivät osasyynä 
viipeeseen sitä, että komissiolla ei ollut 
riittävästi asiantuntevaa henkilöstöä 
sopimusten vaikuttavaan valvontaan. 
Heidän antamansa painotus kyseiselle 
syylle oli 30 prosenttia14 (ks. kaavio 2 ).
14 
Komission SIS II ‑ hanketiimiin kuului 
vuonna 2002 neljä henkilöstön jäsentä, 
joiden valvonnasta vastasi yksikön ‑
päällikkö15. Vuonna 2003 tiimiin liittyi 
neljä uutta jäsentä16. Hankkeen alku ‑
vaiheessa tietotekniikan pääosaston 
edustaja osallistui joihinkin kokouksiin. 
Ainoastaan kymmenen prosenttia vastaajista katsoi, että komissio oli 
osoittanut toimiin hankkeen alussa riit ‑
tävästi henkilöstöä, jolla oli tarvittavat 
taidot ja kokemus SIS II:n onnistunee ‑
seen toimittamiseen.
15 
Vuonna 2005 ylemmälle johdolle17 esi‑
tetyssä lisäresurssipyynnössä kuvailtiin 
tilannetta, jossa tarvittiin jatkuvaa krii ‑
sinhallintaa ja oltiin kyvyttömiä vastaa ‑
maan osallistujamaiden esiin ottamiin 
ongelmiin. Lyhytaikaisissa sopimussuh ‑
teissa työskentelevältä henkilöstöltä 
puuttui relevanttia asiantuntemusta ja 
teknisiä taitoja. Laadunvarmennuksesta 
vastaava toimeksisaaja vahvisti, että 
komissiolta puuttui asiantuntemusta18. 
Lähes puolet hankehenkilöstöstä työs ‑
kenteli sopimuksilla, joiden oli määrä 
päättyä seuraavana vuonna. Yksikään 
tarkastuskyselyyn vastanneista komis ‑
sion henkilöstön jäsenistä ei katsonut, 
että henkilöstön suuri vaihtuvuus muo ‑
dostaisi esteen hyville suhteille sidos ‑
ryhmien kanssa, mutta osallistujamaita 
edustavista vastaajista 49 prosenttia oli 
tätä mieltä. Komission sisäisen tarkas ‑
tuksen osaston vuonna 2006 suoritta ‑
massa tarkastuksessa19 havaittiin, että 
SIS II:n hankehenkilöstö oli sitoutunutta 
ja pätevää, joskin jatkuvasti ylikuormi ‑
tettua. Sisäasioiden pääosasto suuntasi 
tarkastuksen perusteella hankkeeseen 
lisähenkilöstöä. Vuoden 2007 loppuun 
mennessä SIS II ‑ toimialasta sisäasioi ‑
den pääosastossa vastaavaan henkilös ‑
töön kuului 12 vakituista henkilöstön 
jäsentä; määrä nousi vuoteen 2012 
mennessä 17:ään20.12 Neuvoston asetus 
(EU) N:o 541/2010, annettu 
3 päivänä kesäkuuta 2010, 
siirtymisestä Schengenin 
tietojärjestelmästä 
(SIS 1+) toisen sukupolven 
Schengenin tietojärjestelmään 
(SIS II) annetun asetuksen 
(EY) N:o 1104/2008 
muuttamisesta (EUVL L 155, 
22.6.2010, s. 19), ja neuvoston 
asetus (EU) N:o 542/2010, 
annettu 3 päivänä kesäkuuta 
2010, siirtymisestä Schengenin 
tietojärjestelmästä 
(SIS 1+) toisen sukupolven 
Schengenin tietojärjestelmään 
(SIS II) tehdyn päätöksen 
2008/839/YOS muuttamisesta 
(EUVL L 155, 22.6.2010, 
s. 23). Asetuksilla jatkettiin 
hankkeen määräaikaa 
maaliskuuhun 2013.
13 SEK(2010) 1138 lopullinen, 
21. syyskuuta 2010.
14 Arvio muodostui seuraavista 
osa‑alueista:
a) Komissiolla oli liian vähän 
henkilöstöä, jolla oli 
kokemusta laaja‑alaisista 
tietotekniikkahankkeista 
ja Schengen‑kysymyksistä 
(9 prosenttia).
b) Päätoimeksisaajan 
toiminta oli 
heikkolaatuista 
(9 prosenttia).
c) Sopimuskiistat 
(5 prosenttia).
d) Komissio ei kohdistanut 
vaikuttavaa seurantaa 
päätoimeksisaajan 
saavuttamiin tuloksiin 
(4 prosenttia).
e) Komissio ei ilmoittanut 
tarpeita selkeästi 
päätoimeksisaajalle 
(3 prosenttia).
15 SEC(2003) 206 lopullinen, 
18. helmikuuta 2003.
16 KOM(2003) 771 lopullinen.
17 Hankevastaavan muistio 
hankkeesta oikeus‑ , vapaus‑  
ja turvallisuusasioiden 
pääosastossa vastaavalle 
johtajalle, 16. syyskuuta 2005.
18 Laadunvarmennuksesta 
vastaavan toimeksisaajan 
seurantaraportti, elokuu 2005.
19 Sisäisen tarkastuksen 
osaston kertomus 
IT‑hallinnoinnista oikeus‑ , 
vapaus ‑ ja turvallisuusasioiden 
pääosastossa 
(8. kesäkuuta 2006).
15 Huomautukset
16 
Kaikki tarkastuksen yhteydessä haas ‑
tatellut kuusi osallistujamaata koros ‑
tivat, että komissio ei ollut osoittanut 
tehtäviin riittävästi sopivan asiantun ‑
temuksen omaavaa henkilöstöä ennen 
vuotta 2009. Kaksi maata – samoin 
kuin päätoimeksisaaja – katsoi, että 
hankkeen kannalta olisi ollut hyödyl ‑
listä, jos siihen olisi ollut enemmän 
saatavilla IT‑alan asiantuntemusta, jota 
löytyi muualta komissiosta (esimer ‑
kiksi tietotekniikan pääosastosta). 
Komissiossa ei ollut tarpeeksi asian ‑
tuntemusta sopimuksen vaikuttavaan 
hallinnointiin ja suoritteiden laadusta 
varmistumiseen21.
17 
HPS‑konsortion kanssa tehtiin 22. loka ‑
kuuta 2004 sopimus SIS II:n ja viisu ‑
mitietojärjestelmän (VIS) kehittämi ‑
sestä. Sen oli kuitenkin keskeytettävä 
sopimukseen perustuvat työt 18. mar ‑
raskuuta 2004 ja 31. tammikuuta 2005 
väliseksi ajaksi, kun hylätyksi tulleen 
tarjoajan valitus oli käsittelyssä. Tämä 
alkuperäinen viivästys johtui komissi ‑
on tarjouksiin käyttämästä arviointi ‑
menetelmästä, joka ei osoittanut va ‑
kuuttavasti, että hyväksytyksi oli tullut 
paras tarjous (ks. laatikko 1 ). Unionin 
tuomioistuin katsoi kieltokanneme ‑
nettelyn yhteydessä, että komissio oli 
tehnyt virheitä tarjousten arvioinnissa, 
mutta se hylkäsi valituksen tehneen 
tarjoajan välitoimihakemuksen, koska 
ei ollut riittävää näyttöä siitä, että 
asianomaiselle tarjoajalle olisi koitunut 
vakavaa ja korjaamatonta vahinkoa22.20 Vuoden 2008 lopussa SIS II 
‑toimialan parissa työskenteli 
yhä 12 henkilöstön jäsentä, 
ja määrä nousi vuoden 
2009 lopussa 14:ään. 
Vuoden 2010 lopussa 
henkilöstön määrä oli 13, ja 
se nousi vuoden 2011 lopussa 
16:een. Tiimissä työskenteli 
lisäksi sopimussuhteisia 
toimihenkilöitä ja 
komennuksella olevia 
kansallisia asiantuntijoita. 
Esimerkiksi oikeus‑ , vapaus‑  
ja turvallisuusasioiden 
pääosaston vuoden 2008 
hallintosuunnitelmassa 
todettiin, että 
sopimussuhteisia 
toimihenkilöitä oli yhdeksän 
ja komennuksella olevia 
kansallisia asiantuntijoita oli 
kuusi.
21 Sisäisen tarkastuksen osaston 
kesäkuussa 2006 antamassa 
kertomuksessa oikeus‑ , 
vapaus ‑ ja turvallisuusasioiden 
pääosaston IT‑hallinnoinnista 
todettiin, että henkilöstön 
määrä ei riittänyt lisääntyvän 
ulkoistamisen hallinnointiin.
22 Ensimmäisen oikeusasteen 
tuomioistuimen presidentin 
määräys, 31. tammikuuta 2005, 
asia T‑447/04R.
16 Huomautukset
18 
Komissiolla ei ollut riittävästi henkilös ‑
töä sopimuksen kunnolliseen seuran ‑
taan ja päätoimeksisaajan heikkolaa ‑
tuisen toiminnan ehkäisemiseen23. 
Komission sisäisen tarkastuksen osas ‑
ton (IAS) vuonna 2006 suorittamassa 
tarkastuksessa kritisoitiin SIS II ‑ hank ‑
keen hallinnointia siltä osin, että 
hankkeen yhteydessä ei kyetty varmis ‑
tamaan, että päätoimeksisaaja toimitti 
palvelunsa määräaikaan mennessä 
ja hanke‑eritelmän mukaisesti. Tar ‑
kastuksen yhteydessä haastatelluista kuudesta osallistujamaasta viisi katsoi, 
että komissiolla ei ollut riittävästi 
asiantuntemusta suoritteiden laadun 
arviointiin ja toimeksisaajan työsuori ‑
tuksen seurantaan. Ainoastaan 20 pro ‑
senttia tarkastuskyselyyn vastanneista 
katsoi, että komissio oli seurannut 
SIS II ‑ hankkeen päätoimeksisaajan 
aikaansaamia tuloksia vaikuttavasti 
ennen vuotta 2009. Vuodesta 2009 al ‑
kaen kyseisten vastausten osuus nousi 
72 prosenttiin, mikä kuvastaa, että 
komissio kykeni parempaan laadun 
seurantaan hankkeen loppuvaiheessa.23 UK House of Lords, European 
Union Committee, 9th Report 
of Session 2006-07 , Schengen 
Information System II (SIS II), 
Report with Evidence , 
2. maaliskuuta 2007. Komissio 
piti valitettavana, ettei 
se kyennyt suorittamaan 
päätoimeksisaajan seurantaa 
parhaalla mahdollisella 
tavalla. Komissio totesi, 
ettei se kyennyt valvomaan 
sopimuksen täytäntöönpanoa 
kunnolla silloisen 
henkilöstömäärän avulla 
päätoimeksisaajan heikon 
suoriutumisen ehkäisemistä 
silmällä pitäen.Komissio arvioi voittaneen tarjouksen edullisemmaksi, vaikka se oli tosiasiassa 
kalliimpi
Tarjoukset arvioitiin ensin laadun perusteella (tekninen arviointi) ja sen jälkeen hinnan perusteella (taloudelli ‑
nen arviointi).
Tarjouksia tuli yhteensä seitsemän. Teknisessä arvioinnissa niistä menestyivät parhaiten HPS‑konsortio sekä 
hylätyksi tullut tarjoaja, joka teki valituksen. Tarjousten saamat pistemäärät olivat kutakuinkin samat. HPS sai 
0,4 prosenttia suuremman pistemäärän kuin hylätyn tarjouksen esittäjä.
Molemmat yritykset etenivät taloudelliseen arviointivaiheeseen, jonka tulokset yhdistettiin teknisessä arvioin ‑
nissa annettuun pistemäärään. Lopputuloksena saatiin kokonaispistemäärä.
Taloudellisessa arvioinnissa HPS:n tarjous arvioitiin 43 prosenttia edullisemmaksi. Tarjouksen saama kokonais ‑
pistemäärä oli näin ollen suurempi ja sopimus tehtiin HPS:n kanssa.
HPS:n tarjous oli kuitenkin tosiasiassa 3,5 prosenttia hylättyä tarjousta kalliimpi (HPS:n tarjous oli 38,1 miljoo ‑
naa euroa ja hylätty tarjous 36,8  miljoonaa  euroa).
Komissio arvioi HPS:n tarjouksen edullisemmaksi jakamalla sen 15 osaan, vaikka tarjous oli itse asiassa kal ‑
liimpi. Komissio pisteytti kunkin osan erikseen asianomaisten tarjoajien tarjousten vertailun perusteella. Sen 
jälkeen komissio laski annetut pistemäärät yhteen (ilman painotuksia ja erottamatta toisistaan kiinteitä hintoja 
ja yksiköitä, jotka tilattaisiin tarvittaessa erikseen). Näin se määritti taloudelliseen arvioon perustuvan piste ‑
määrän, jolla ei ollut paljoakaan tekemistä kokonaistarjouksen kanssa.Laatikko 1
17 Huomautukset
19 
Komissio hyväksyi testitulokset 
päätoimeksisaajalta ja laadunvarmen ‑
nuksesta vastanneelta toimeksisaa ‑
jalta saadun palautteen perusteella. 
Järjestelmässä havaittiin ongelmia 
vuoden 2008 lopussa suoritetuissa, 
hylkäävään tulokseen päättyneissä 
operatiivisissa järjestelmätesteissä 
(kyseessä olivat ensimmäiset keskus ‑
järjestelmään ja kansallisiin järjes ‑
telmiin kohdistetut testit, joissa oli 
mukana osallistujamaita). Komission 
kyky arvioida suoritteiden laatua 
järjestelmänhyväksyntätestien avulla 
parani hankkeen loppuvaiheessa24 
(ks.  kaavio 3 ).20 
Kaikki kuusi haastattelun kohteena 
ollutta osallistujamaata katsoivat, 
että komission hallinnointi ja viestin ‑
tä olivat parantuneet vuodesta 2009 
alkaen. Tiimiin, joka vastasi hankkeen 
loppuvaiheen hallinnoinnista, kuului 
enemmän henkilöstöä, jolla oli koke ‑
musta laaja‑alaisten IT‑hankkeiden 
kehittämisestä ja tietämystä Scheng ‑
enin tietojärjestelmästä (kyseinen 
henkilöstö oli esim. verotuksen ja tulli ‑
liiton pääosastosta, osallistujamaista ja 
SIS II ‑ hankkeen aiemmasta vaiheesta). 
Kolmasosa tarkastuskyselyn vastaajista 
katsoi, että hankkeen koko elinkaaren 
näkökulmasta tarkasteltuna komissio 
oli osoittanut hankkeeseen riittävästi 
henkilöstöä, jolla on tarvittavat taidot 
ja kokemus SIS II:n onnistuneeseen toi ‑
mittamiseen. Kyseessä oli merkittävä 
parannus, sillä hankkeen alussa vastaa ‑
va osuus oli vain kymmenen prosenttia 
vastaajista (ks. kohta 14).24 Neuvoston päätelmät, 
oikeus ‑ ja sisäasiat, 26. ja 
27. helmikuuta 2009: neuvosto 
pani tyytyväisenä merkille 
SIS II ‑järjestelmän testauksen 
toteutusperiaatteen 
tarkistamisen. 
Sen seurauksena voidaan 
taata jäsenvaltioiden entistä 
tiiviimpi osallistuminen 
testien määrittelemiseen ja 
hallinnointiin.Kaavio 3Testausmenettelyiden parantuminen vuodesta 2009 alkaen
Lähde:  SIS II:n sidosryhmille osoitettu tarkastuskysely.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Samaa mieltä olevien vastaajien osuus 
Vuodesta 2009 alkaen Ennen vuotta 2009Testieritelmät oli määritetty selkeästiKomission ja osallistujamaiden välinen 
tehtäväjako oli määritetty selkeästiTestitulosten arviointiperusteet 
oli määritetty selkeästi
18 Huomautukset
Työskentelysuhteet joiden -
kin osallistujamaiden ja 
komission välillä olivat aluksi 
huonot; ennen kuin komis -
sio perusti SIS II:n hallinto -
neuvoston, se ei kyennyt 
hyödyntämään kaikkien 
loppukäyttäjien saamia 
kokemuksia
21 
Kyselyn vastaajat katsoivat, että huo ‑
not työskentelysuhteet sidosryhmiin 
ja joidenkin osallistujamaiden sitoutu ‑
misen puuttuminen aiheuttivat osan 
viipeistä. Heidän antamansa painotus 
kyseiselle syylle oli 17 prosenttia25 
(ks.  kaavio 2 ).22 
Vaikeat suhteet komissioon tulivat 
esille osallistujamaiden haastatteluissa. 
Haastatteluissa kuvailtiin esimerkiksi, 
kuinka SISVIS‑komiteasta (ks. kohta 27) 
tuli kiistelyn areena. Kyselyssä ainoas ‑
taan 15 prosenttia vastaajista (kaikki 
muualta kuin komissiosta) katsoi, että 
SIS II ‑ hanketta koskeneet kokoukset 
käytiin rakentavassa hengessä ennen 
vuotta 2009 (ks. kaavio 4 ).
23 
SIS II:n kehittämisympäristö ennen 
vuotta 2009 oli täysin erilainen niihin 
olosuhteisiin verrattuna, joiden valli ‑
tessa verotuksen ja tulliliiton pääosasto 
tuolloin kehitti erästä toista laaja‑alais ‑
ta tietojärjestelmää (ks. laatikko 2 ).25 Arvio muodostui seuraavista 
osa‑alueista:
a) Jotkin osallistujamaat 
eivät sitoutuneet 
hankkeeseen tai 
vastustivat sitä 
(8 prosenttia).
b) Sidosryhmien väliset 
työskentelysuhteet olivat 
huonot (5 prosenttia).
c) SIS II ei ollut strategisesti 
tärkeä varsinkaan 
SISone4all‑järjestelmän 
täytäntöönpanon jälkeen 
(4 prosenttia).Kaavio 4Huonot suhteet joidenkin osallistujamaiden ja komission välillä ennen vuotta 2009
Lähde:  SIS II:n sidosryhmille osoitettu tarkastuskysely.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Samaa mieltä olevien vastaajien osuus  
Vuodesta 2009 alkaen Ennen vuotta 2009Sidosryhmät olivat riittävissä määrin mukana 
päätöksenteossaKokousilmapiiri oli rakentavaKomissio sitoutui vaikuttavalla tavalla osallistujamaiden kanssa 
tehtävään yhteistyöhön molemminpuolisen luottamuksen vallitessaKomissio hyödynsi sidosryhmien ehdotuksia 
parannuksia silmällä pitäenKomissio teki onnistunutta yhteistyötä osallistujamaiden 
kanssa kehitettäessä kansallisia järjestelmiä
19 Huomautukset
24 
Joukko tekijöitä vaikutti osaltaan 
siihen, että tietyt osallistujamaat eivät 
olleet sitoutuneita ja työskentelyolo ‑
suhteet olivat heikot:
a) Komissio ei ollut järjestelmän 
käyttäjä, ja vaikka se otti palve ‑
lukseensa joitakin asiantuntijoita 
osallistujamaista, sillä ei ollut pe ‑
rusteellista tietoa loppukäyttäjien 
käytännöistä; tällainen tieto olisi 
ollut tarpeen toiminnan tarpeiden 
ja käyttäjävaatimusten ymmärtä ‑
misen kannalta.b) Komissio ei kyennyt hyödyntä ‑
mään kaikkien niiden osallistuja ‑
maiden kokemuksia, jotka olivat 
järjestelmän loppukäyttäjiä ja 
tunsivat olemassa olevan järjestel ‑
män. Huolimatta lukuisista kokouk ‑
sista, joissa jäsenvaltiot pystyivät 
viestimään komissiolle loppukäyt ‑
täjien näkemyksiä (esim. kansallis ‑
ten hankevastaavien kokoukset, 
SIS II ‑ komitea, SIS II ‑ tukiryhmä 
ja SIS II ‑ työryhmä), komissio ei 
sitoutunut ennen vuotta 2009 
vaikuttavasti yhteistyöhön osal ‑
listujamaiden kanssa vaan nämä 
kokivat jäävänsä päätöksenteon 
ulkopuolelle (ks. kaavio 4 ). Kaikki 
haastatellut kuusi osallistujamaata 
katsoivat, että loppukäyttäjien 
näkemyksiä ei otettu huomioon 
riittävissä määrin.Keskeiset IT -järjestelmien kehittämisen onnistumistekijät verotuksen ja tulliliiton 
pääosastossa
Verotuksen ja tulliliiton pääosasto on kehittänyt osallistujamaille onnistuneesti lukuisia laaja‑alaisia tietojär ‑
jestelmiä TEMPO‑menetelmänsä avulla26. Komission sisäisen tarkastuksen osaston vuonna 2006 verotuksen ja 
tulliliiton pääosaston laaja‑alaisista tietojärjestelmistä antamassa kertomuksessa katsottiin, että uusi tietoko ‑
neistettu passitusjärjestelmä (NCTS, New Computerised Transit System) on esimerkki parhaista käytännöistä 
hankehallinnoinnin alalla. Järjestelmää käytetään osallistujamaiden tullitoimipaikkojen väliseen tuontitava ‑
roita koskevaan sähköiseen viestintään. Sen avulla on tarkoitus varmistaa, että tullit maksetaan lopullisessa 
määräpaikassa. Komissio katsoi, että NCTS‑järjestelmä oli kokoluokaltaan verrattavissa SIS II ‑ hankkeeseen27.
Verotuksen ja tulliliiton pääosasto katsoi, että keskeisin onnistumistekijä laaja‑alaisten tietotekniikkahankkei ‑
den, kuten NCTS‑järjestelmän, kehittämisessä oli viestintä sekä virallisten ja epävirallisten suhteiden luominen 
osallistujamaihin, jotta kyettiin rakentamaan luottamukseen, yhteistyöhön ja yhteiseen tavoitteellisuuteen 
perustuva ilmapiiri.
26 Verotuksen ja tulliliiton sähköinen hankehallintajärjestelmä verkossa (TEMPO: verotuksen ja tulliliiton pääosaston kehittämä 
hankehallinnointimenetelmä).
27 KOM(2001) 720 lopullinen, 18. joulukuuta 2001, liite 1, osa 5.1.2, ja KOM(2003) 771 lopullinen, liite 3, osa 5.1.2.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin verotuksen ja tulliliiton pääosastossa tehtyjen haastattelujen perusteella.Laatikko 2
20 Huomautukset
c) Komissio tarjosi toimintakehyksen, 
jonka avulla osallistujamaat saivat 
yhteyden päätoimeksisaajaan. 
Haastatelluista kuudesta osallis ‑
tujamaasta viisi kuitenkin katsoi, 
ettei toimintakehys ollut vaikut ‑
tava. Osallistujamaiden lukuisista 
pyynnöistä huolimatta komissio ei 
toimittanut niille jäljennöstä pää ‑
asiallisesta kehittämissopimukses ‑
ta ennen kuin komission oikeudel ‑
linen yksikkö neuvoi toimittamaan 
sen vuonna 2009.
d) Jotkin osallistujamaat eivät 
olleet vakuuttuneita SIS II:n 
tarpeellisuudesta.
e) Suoritteiden heikko laatu kavensi 
osallistujamaiden luottamusta 
komission kykyyn toimittaa SIS II 
(ks. kohta 16).
25 
Kysely osoitti, että suhteet osallistuja ‑
maihin paranivat vuoden 2009 jälkeen 
(ks. kaavio 4 ). Tilanteen muuttumi ‑
seen vaikuttivat useat eri syyt:
a) Komissio perusti vuonna 2009 
SIS II:n hallintoneuvoston, minkä 
ansiosta osallistujamaissa toimivat 
käyttäjät pystyivät osallistumaan 
hankkeen loppuvaiheeseen visi ‑
oineen ja kokemuksineen. SIS II:n 
hallintoneuvoston viikoittaisiin 
kokouksiin osallistuivat komissio, 
asiantuntijat enintään kahdeksasta 
osallistujamaasta (he edustivat pi ‑
kemmin loppukäyttäjiä kuin omaa 
maataan) sekä toimeksisaajat. 
SIS II:n hallintoneuvoston kokouk ‑
set mahdollistivat tiiviimmän vuo ‑
rovaikutuksen osallistujamaiden ja 
päätoimeksisaajan välillä.b) Komission hallinnointi ja viestintä 
paranivat (ks. kohta 20).
c) Vuonna 2009 vaihtoehtoisen 
toimintamallin kanssa suoritetun 
vertailun avulla saatiin joitakin lisä ‑
perusteita SIS II ‑ hankkeen jatkami ‑
selle (ks. kohta 63).
d) Päätoimeksisaajan tuottamat tu ‑
lokset paranivat hankkeen loppu ‑
vaiheessa vuodesta 2010 alkaen 
(ks. kohta 41).
Kaikille sidosryhmille ei ollut 
selvää, kuka teki keskeiset 
päätökset
26 
Centre for European Policy Studies 
(CEPS) kuvasi vuonna 2011 SIS II:n 
kehittämistä koskevassa katsauk ‑
sessaan28 hankkeen hallintokehystä 
(ks.  kaavio 5 ).
27 
Vuoden 2001 lainsäädännön mukaan 
komissio vastasi SIS II:n kehittämisestä 
SISVIS‑komitean tuella. Jos komitea oli 
eri mieltä joistakin komission ehdotta ‑
mista toimenpiteistä, neuvosto saattoi 
vaatia komissiota käymään ehdotuk ‑
sensa uudelleen läpi29. Komission sisäi ‑
sen tarkastuksen osaston vuonna 2006 
suorittamassa tarkastuksessa havait ‑
tiin, että hankkeen ohjausmekanismit 
rajoittivat komission mahdollisuuksia 
puuttua operatiivisiin kysymyksiin.28 The Difficult Road to the 
Schengen Information System 
II, Joanna Parkin, Centre for 
European Policy Studies, 
huhtikuu 2011.
29 SISVIS‑komitea avusti 
komissiota toisen sukupolven 
Schengen‑tietojärjestelmän 
(SIS II) ja 
viisumitietojärjestelmän (VIS) 
kehittämisessä. Neuvoston 
päätöksessä 2001/886/YOS 
määrättiin kahdesta 
päätöksentekomenettelystä:
i) Sääntelymenettely, 
jota sovelletaan 
keskeisiin päätöksiin 
SIS II ‑arkkitehtuurin, 
tietosuojan, 
osallistujamaille vakavia 
taloudellisia tai teknisiä 
seurauksia aiheuttavien 
ongelmien tai 
turvallisuuskysymysten 
osalta. Jos komitea 
oli eri mieltä joistakin 
komission ehdottamista 
toimenpiteistä, neuvosto 
saattoi vaatia komissiota 
käymään ehdotuksensa 
uudelleen läpi.
ii) Kaikkiin muihin 
kysymyksiin sovellettava 
hallintomenettely. 
Jos komitea oli eri 
mieltä joistakin 
komission ehdottamista 
toimenpiteistä, neuvosto 
saattoi tehdä erilaisen 
päätöksen.
21 Huomautukset Kaavio 5SIS II:n hallintokehys vuodesta 2010 alkaen
Huom.
Nuolet kuvaavat raportointisuhteita
Lähde:  Centre for European Policy Studies ja sisäasioiden pääosasto.SIS-tekniikka-
työryhmäSIS II 
-työryhmäFSIS II 
-tukiryhmäEUROOPAN 
PARLAMENTTI
SIS/Sirene-
työryhmäCATS (poliisiyhteistyötä ja 
oikeudellista yhteistyötä 
rikosasioissa käsittelevä 
koordinointikomitea)NEUVOSTO 
(COREPER)
Osallistuja-
maatTestauksen 
neuvoa-
antava  ryhmäMuutos-
hallinta--
työryhmäKansallisten 
hanke-
vastaavien 
kokousSIRENE-
työryhmäSIS II 
-tekniikka-
työryhmäSIS II:n 
hallinto-
neuvostoKOMISSIO
sisäasioiden 
pääosastoLaadun-
varmennuk-
sesta vastaava 
toimeksisaajaPää-
toimeksi-
saaja
SISVIS- komitea
Europol 
EurojustOsallistuja-
maat
Osallistuja-
maatOsallistuja-
maat
22 Huomautukset
28 
Kaikille SIS II:n sidosryhmille ei ollut 
selvää, kuka käytännössä teki keskei ‑
set päätökset. SISVIS‑komitean koko ‑
uksista laadittiin kokouspöytäkirjat, 
mutta tehdyistä päätöksistä ei ollut 
tiedostoa, jonka avulla kaikki tärkeät 
päätökset olisivat olleet helposti jälji ‑
tettävissä ja ymmärrettävissä. Puolet 
tarkastuskyselyn vastaajista katsoi, 
että komissio oli tehnyt keskeiset pää ‑
tökset vuoteen 2009 saakka (ks.  kaa -
vio 6 ). Vuonna 2009 tapahtuneen 
SIS II:n hallintoneuvoston perustami ‑
sen jälkeen osuus väheni 24 prosent ‑
tiin. Hallintoneuvosto oli pikemminkin 
neuvoa‑antava elin kuin päätöksente ‑
koelin, mutta 34 prosenttia vastaajista 
katsoi, että se teki keskeiset päätökset. 
Kyselyn vastaajat katsoivat, että moni ‑
mutkainen ja epäselvä päätöksenteko 
aiheutti osan viipeistä. Heidän anta ‑
mansa painotus kyseiselle syylle oli 
11 prosenttia (ks.  kaavio 2 ).Järjestelmävaatimukset eivät 
olleet riittävän vakaita ennen 
hankkeen loppuvaihetta
29 
Kyselyn vastaajat katsoivat, että järjes ‑
telmävaatimusten epävakaus aiheutti 
osan hankeviipeistä. Heidän antaman ‑
sa painotus kyseiselle syylle oli 22 pro ‑
senttia (ks. kaavio 2 ).Kaavio 6Sidosryhmien näkemys siitä, kuka teki keskeiset päätökset käytännössä
Lähde:  SIS II:n sidosryhmille osoitettu tarkastuskysely.0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %
Vuodesta 2009 alkaen Ennen vuotta 2009Tarkastuskyselyn vastaajat  katsoivat, 
että päätökset teki:
Muut Ei selvää SIS II:n hallinto-
neuvostoPäätoimeksi-
saaja SISVIS- 
komiteaKomissio ja 
neuvosto yhdessäNeuvosto Komissio
23 Huomautukset
30 
Vuonna 2003 julkaistussa tarjouseritel ‑
mässä esitettiin ensimmäinen luonnos 
järjestelmäarkkitehtuurista sekä toi ‑
minnallisista, teknisistä, suorituskykyyn 
liittyvistä ja siirtymävaatimuksista. Eri ‑
telmän perusteella keskusjärjestelmän 
kehittämissopimus tehtiin HPS‑konsor ‑
tion kanssa lokakuussa 2004. Se aloitti 
ensimmäiseen vaiheeseen liittyvän 
työn30 – tarkan eritelmän suunnittelun. 
Järjestelmävaatimuksiin sittemmin teh ‑
dyt muutokset edellyttivät kuitenkin 
kehittämissopimuksen muuttamista, 
mistä aiheutui viivästyksiä.
31 
Esimerkiksi joulukuussa 2006 SIS II:n pe ‑
rustamista, toimintaa ja käyttöä koske ‑
vaan lainsäädäntöön lisättiin säännökset 
uudesta toiminnosta ”tietojen varmis ‑
tamista koskeva helpotus”, jonka avulla 
oli tarkoitus vastata käyttäjien tarpeisiin. 
Toiminnon avulla osallistujamaat saivat 
kolme vuotta aikaa varmistaakseen, että 
SIS 1:stä siirretyt kuulutukset vastasivat 
lainsäädännön vaatimuksia31. Tietojen 
varmistamista koskeva helpotus ei kuu ‑
lunut tarjouseritelmään, vaan se sisälly ‑
tettiin sopimusmuutokseen32.32 
Jotkin muutokset, kuten kapasitee ‑
tin lisäys, liittyivät osittain hankkeen 
oletettua pidempään kestoon. Vuon ‑
na 2004 tehdyn alkuperäisen sopimuk ‑
sen perusteella oli määrä käynnistää 
vuonna 2006 järjestelmä, joka pystyisi 
käsittelemään 15 miljoonaa kuulu ‑
tusta ja jonka kapasiteettia voitaisiin 
lisätä 22 miljoonaan kuulutukseen 
ilman teknisiä muutoksia. Kuulutusten 
lukumäärän kasvuvauhti kiihtyi jyrkästi 
vuoden 2007 jälkeen, minkä seurauk ‑
sena järjestelmän kapasiteettia koske ‑
via vaatimuksia muutettiin. Hankkeen 
loppuvaiheessa järjestelmää muutet ‑
tiin siten, että se kykeni käsittelemään 
70 miljoonaa kuulutusta ja kapasi ‑
teettia voitiin nostaa 100 miljoonaan 
saakka. Muutokset tehtiin komission 
vuonna 2009 suorittamaan volumet ‑
riseen tutkimukseen pohjautuneiden 
ennusteiden perusteella. Kuulutuk ‑
sia oli siirtymän aikaan vuonna 2013 
yhteensä 46 miljoonaa. Kaaviossa 7  
esitetään SIS‑tietokantaan kirjattujen 
tietojen lukumäärän kehitys.30 Sopimus jakautui 
kahteen eri vaiheeseen: 
ensimmäinen vaihe koski 
teknistä suunnittelua; 
toinen vaihe liittyi 
järjestelmän kehittämiseen ja 
toimittamiseen.
31 Euroopan parlamentin 
ja neuvoston asetus 
(EY) N:o 1987/2006, annettu 
20 päivänä joulukuuta 
2006, toisen sukupolven 
Schengenin tietojärjestelmän 
(SIS II) perustamisesta, 
toiminnasta ja käytöstä, 
54 artiklan 1 kohta (EUVL L 381, 
28.12.2006, s. 4), ja neuvoston 
päätös 2007/533/YOS, tehty 
12 päivänä kesäkuuta 2007, 
toisen sukupolven Schengenin 
tietojärjestelmän (SIS II) 
perustamisesta, toiminnasta ja 
käytöstä (EUVL L 205, 7.8.2007, 
s. 63), 70 artiklan 1 kohta.
32 Muutos nro 4 sopimukseen 
JAI‑C3 ‑2003 ‑01, 
30. huhtikuuta 2008.Kaavio 7SIS-tietokantaan kirjattujen tietojen lukumäärän kehitys
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin neuvoston tilastojen, SIS II ‑ aineiston ja komission vuonna 2009 suorittaman volumet ‑
risen tutkimuksen perusteella.020406080100120140
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025
Vuoden 2009 volumetriseen tutkimukseen perustuvat ennusteetSIS II:lle suunniteltu kapasiteetti SIS 1:tä koskevien kirjausten tosiasiallinen määräMiljoonaa kirjausta
24 Huomautukset
Osa 2 – Keskusjärjestelmän 
ja verkon kehittämiskulut 
kasvoivat 23 miljoo -
nasta eurosta 189 miljoo -
naa euroon
Tarkastuskriteerit
33 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 
seuraavat seikat:
a) oliko komissio laatinut realistisen 
alkuperäisen budjetin
b) oliko komissio onnistunut välttä ‑
mään lisäkuluja aiheuttavia viipeitä
c) oliko komissio varmistanut, että 
toimeksisaaja toimitti tuotteet 
aikataulussa ja että niiden laatu oli 
vaatimusten mukainend) olivatko järjestelmävaatimukset 
vakaita
e) oliko lisätöiden avulla saavutettu 
optimaalinen hyöty.
Komissio saattoi hankkeen 
vuonna 2003 määritetyn 
kokonaisbudjetin ajan 
tasalle vasta vuonna 2010
34 
Neuvosto arvioi kesäkuussa 2001, että 
SIS II ‑ järjestelmän kehittäminen mak ‑
saisi 14,6  miljoonaa  euroa. Joulukuussa 
2001 annetussa komission tiedon ‑
annossa33 määrä kasvoi 23 miljoo ‑
naan  euroon. Kaksi vuotta myöhemmin 
komissio arvioi kustannusten määräksi 
35,5  miljoonaa  euroa34. Hankkeen 
päättyessä vuonna 2013 järjestelmän 
kehittämiskulujen arvioitiin nousseen 
188,6  miljoonaan  euroon (ks. kaavio 8 ).33 KOM(2001) 720 lopullinen.
34 KOM(2003) 771 lopullinen.Kaavio 8SIS II:n talousarvion kehitys
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin SIS II ‑ aineiston perusteella.miljoonaa euroa
Neuvoston asetus 
ja päätös 2001Komission 
tiedonanto 2001Komission 
tiedonanto 2003Komission 
yksiköiden 
valmistelu-
asiakirja 2010Sitoumukset 
hankkeen loppuun 
(huhtikuu 2013) 
mennessä
Suunnittelu, kehittäminen 
ja siirtyminen 14,617, 2 31,3124,5122,8
Verkko 1,0 45,3
Sopimukset yhteensä 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Komission henkilöstö- ja  
hallintomenotei käytettävissä 4,8 4,0 20,520,5 (perustuu 
vuoden  2010 arvioon)
Yhteensä 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Huomautukset
35 
Komissio painotti, että sen vuonna 2001 
esittämä alkuperäinen kustannusarvio 
oli laadittu tuolloin saatavilla olevien 
tietojen pohjalta. Kustannusarvio oli 
näin ollen väliaikainen ja esitetyt luvut 
olivat vasta alustavia. Kustannusarviota 
päivitettiin joulukuussa 2003 ottamal ‑
la huomioon tuoreemmat tiedot ja 
toteutettavuustutkimuksen tulokset. 
Kustannusarvion sisältämät luvut olivat 
kuitenkin edelleen alustavia, ja ne 
saattoivat kasvaa käyttäjävaatimuksia 
koskevien päätösten seurauksena tai 
siksi, että tiukassa aikataulussa pysymi ‑
nen edellyttäisi ulkopuolista tukea.
36 
Komissio ei esittänyt realistisem ‑
paa tarkistettua arviota, kun sillä oli 
kattavammat tiedot järjestelmän ja 
verkon rakenteesta ja kun se huomasi, 
kuinka vaikea ja monimutkainen hanke 
toteuttamisympäristöineen oli. Esi ‑
merkiksi verkosta aiheutuvat kustan ‑
nukset arvioitiin miljoonaksi euroksi 
vuonna 2001, mutta niitä ei sisällytetty 
vuoden 2003 arvioon sillä perus ‑
teella, että kustannukset katettaisiin 
yhteisön talousarvion muista osista. 
Komissio esitti toukokuussa 2005 
SIS II:n juokseville toimintakuluille  
132 miljoonan euron budjetin kaudelle 
2007–2013, kun järjestelmä olisi suun ‑
nitelmien mukaan otettu käyttöön 
vuoden 2007 alussa35. Tässä yhtey ‑
dessä annettujen tietojen mukaan 
SIS II ‑ järjestelmän kansallisille liityn ‑
täpisteille tarkoitetusta erillislinjasta 
aiheutuisi vuosittain kuuden miljoo ‑
nan euron verkkokustannukset. SIS II:n 
kehittämistä  koskevalle hankkeelle 
ei kuitenkaan enää esitetty uutta 
kokonaisbudjettia ennen vuotta 2010. 
Tällöin komissio päivitti sitoumukset 
ja arvioi kustannukset, jotka todennä ‑
köisesti aiheutuisivat SIS II ‑ hankkeen 
päätökseensaattamisesta36.37 
Suurin osa kyselyn vastaajista ei ollut 
mukana SIS II ‑ hankkeessa vuon ‑
na 2001, mutta vastaajista 57 pro ‑
senttia katsoi, että alkuperäinen 
23 miljoonan  euron hankebudjetti oli 
epärealistinen kyseisenä ajankohtana 
saatavilla olleisiin tietoihin nähden. 
Budjetti esimerkiksi perustui epäre ‑
alistiseen määräaikaan (ks. kohdat 9 
ja 10); tämä koski myös vuoden 2003 
tarkistettua arviota. Tarkastuskyselyyn 
vastaajia pyydettiin antamaan paino ‑
tukset syille, joista keskusjärjestelmän 
kehittämiskulujen kasvu johtui. Vas ‑
taajien mukaan kulujen kasvu johtui 
osittain siitä, että alkuperäinen budjet ‑
ti ei perustunut realistiseen tekniseen 
analyysiin. Heidän antamansa paino ‑
tus kyseiselle syylle oli 24 prosenttia 
(ks.  kaavio 9 ).35 KOM(2005) 236 lopullinen, 
31. toukokuuta 2005, 
KOM(2005) 236 lopullinen/2, 
23. elokuuta 2005. 
Tilinpäätöksessä mainittu 
132 miljoonan  euron 
kokonaisrahoitus kattoi 
SIS II ‑keskusjärjestelmän 
ja verkon juoksevat 
toimintakulut. Lisäksi siihen 
sisältyi 40  miljoonaa  euroa, 
jotka oli osoitettu 
biometriseen tunnistimeen 
perustuvan hakukoneen 
kehittämiseen ja toimintaan.
36 SEC(2010) 436 lopullinen, 
12. huhtikuuta 2010.
26 Huomautukset
SIS II -järjestelmän toimit -
tamisessa tapahtuneet 
viipeet johtivat kulujen 
lisääntymiseen
38 
SIS II oli alun perin tarkoitus saada val ‑
miiksi joulukuuhun 2006 mennessä uu ‑
sien osallistujamaiden tarpeita silmällä 
pitäen. Järjestelmä kuitenkin toimitet ‑
tiin yli kuusi vuotta myöhässä huhti ‑
kuussa 2013 (ks. kohdat 9–32). Kyse ‑
lyyn vastaajat katsoivat, että hankkeen 
määräajan huomattava ylittyminen 
oli osasyynä kulujen lisääntymiseen. 
Heidän antamansa painotus kyseiselle syylle oli 31 prosenttia (ks. kaavio 9 ). 
Hankkeiden pitkittyminen oli syynä 
tiettyjen (esimerkiksi laadunvarmen ‑
nuksesta ja verkon käytöstä aiheutu ‑
vien) kulujen lisääntymiseen. Vaikka 
pääasiallinen kehittämissopimus koski 
SIS II ‑ järjestelmän kehittämistä kiin ‑
teään hintaan, viipeet johtivat siihen, 
että tarvittiin muun muassa jatkoke ‑
hitystä (ks. kohta 43) ja suurempaa ka ‑
pasiteettia käsittelemään kuulutuksia, 
joiden määrä oli vuodesta 2007 alkaen 
jyrkästi lisääntynyt (ks. kohta 32). Näin 
ollen SIS II ‑ järjestelmän valmistumista 
viivästyttäneet tekijät aiheuttivat myös 
kulujen lisääntymistä.Kaavio 9SIS II -keskusjärjestelmän kulujen kasvun syyt
Lähde:  SIS II:n sidosryhmille osoitettu tarkastuskysely.Hanke kesti ennakoitua 
pidempään 31 %Alkuperäinen talousarvio ei perustunut 
realistiseen tekniseen analyysiin 24 %
Toimeksisaajan vahva 
neuvotteluasema 5 %Vaatimuksiin tehtiin muutoksia  27 %Muu syy 3 %
Toimeksisaajan toiminta oli heikkolaatuista 10 %
27 Huomautukset
Päätoimeksisaaja toimitti 
hankkeen ensimmäisessä 
vaiheessa suorituskyvyltään 
liian heikon järjestelmän
39 
Komissiolla ei ollut riittäviä resursseja 
valvomaan päätoimeksisaajaa vaikut ‑
tavalla tavalla (ks. kohta 18). Osallis ‑
tujamaat toivat vuonna 2005 esiin, 
että ensimmäiset HPS:n tuottamat 
asiakirjat olivat laadultaan heikkoja37. 
Kuudesta haastattelun kohteena ol ‑
leesta osallistujamaasta viisi piti HPS:n 
tuottamia alkuvaiheen teknisiä eritel ‑
miä heikkolaatuisina. Sama näkemys 
oli laadunvarmennuksesta vastaa ‑
valla toimeksisaajalla. Operatiivisten 
järjestelmätestien epäonnistuminen 
joulukuussa 2008 osoitti, että HPS oli 
tuottanut suorituskyvyltään heikon 
järjestelmän (ks. kohta 19). Se, että HPS 
ei tuottanut vaadittua laatua ajoissa, 
viivästytti osaltaan hanketta, mikä 
puolestaan lisäsi kuluja (ks. kohta 38). 
Kyselyyn vastaajat katsoivat, että 
kulujen lisääntyminen johtui osittain 
päätoimeksisaajan heikkolaatuisesta 
toiminnasta. Heidän antamansa paino ‑
tus tälle syylle oli kymmenen prosent ‑
tia (ks. kaavio 9 ).
40 
Komissio pystyi ainoastaan mää ‑
räämään HPS:lle sopimussakkoja, 
koska tämä ei ollut toimittanut ope ‑
ratiivisia järjestelmätestejä koskevaa 
raporttia ajoissa. Sakkojen suuruus 
oli 390 000 euroa (joka oli alle 0,5 pro ‑
senttia sopimuksen lopullisesta 
arvosta eli 82,4 miljoonasta eurosta38 
(ks. kohta 44)). Muut toimeksiannon 
suorittamisessa ilmenneet ongel ‑
mat eivät johtaneet taloudellisiin 
seuraamuksiin39.41 
Päätoimeksisaaja läpäisi ensimmäisen 
välitavoitetestin maaliskuussa 2010 
sekä suoritti onnistuneesti hankkeen 
loppuvaiheen ja siihen kuuluvan toisen 
välitavoitetestin toukokuussa 2012 
(ks. kohta 63). Vain 11 prosenttia ky ‑
selyyn vastaajista oli sitä mieltä, että 
komissio oli sitoutunut vaikuttavalla 
tavalla kehittämistyön päätoimeksi ‑
saajan kanssa tehtävään yhteistyöhön 
vuotta 2009 edeltävällä ajanjaksolla, 
mutta vastaava prosenttiosuus oli 
64 prosenttia vuoden 2009 jälkeisen 
jakson osalta. Kuudesta tarkastuksen 
aikana haastatellusta osallistujamaasta 
neljä mainitsi, että päätoimeksisaajan 
johdon vaihtaminen vaikutti myöntei ‑
sesti hankkeen vuonna 2010 alkaneen 
loppuvaiheen täytäntöönpanoon.
Järjestelmävaatimusten 
muutokset lisäsivät kuluja
42 
Kyselyyn vastaajien mukaan kulujen 
lisääntyminen johtui osittain siitä, että 
vaatimuksia lisättiin tai muutettiin 
(esimerkiksi ”tietojen varmistamista 
koskeva helpotus” ‑ toiminnon käyt ‑
töönotto tai kapasiteetin lisääminen) 
(ks. kohdat 31 ja 32). Vastaajien paino ‑
tus kyseiselle syylle oli 27 prosenttia 
(ks. kaavio 9 ).37 Komission SIS II:ta koskevaan 
seurantaraporttiin liittyvät 
kommentit, Euroopan 
unionin neuvosto, 
SIS‑TECH‑työryhmän muistio 
SIS‑SIRENE‑työryhmälle, 
8861/05, 13. toukokuuta 2005.
38 HPS:n kanssa oli tehty 
viisumitietojärjestelmän 
osalta sopimus, joka oli 
yhdistetty SIS II:ta koskevaan 
sopimukseen. Komissio 
määräsi viisumietojärjestelmää 
koskevan sopimuksen osalta 
noin 9 miljoonan euron 
sopimussakot, mikä on yli 
20 prosenttia sopimuksen 
arvosta.
39 Sisäisen tarkastuksen osaston 
kesäkuussa 2006 antamassa 
kertomuksessa oikeus‑ , 
vapaus ‑ ja turvallisuusasioiden 
pääosaston IT‑hallinnosta 
todettiin, että pääosasto 
piti suoritteiden laatua 
riittämättömänä. 
Kertomuksessa suositettiin, 
että suoritteista maksettaessa 
maksujen pitäisi paremmin 
vastata tehtyä työtä ja että 
tulevissa sopimuksissa 
pitäisi olla vaikuttava 
seuraamusmekanismi, 
jonka avulla varmistetaan, 
että suoritteet toimitetaan 
oikea‑aikaisesti ja ne vastaavat 
perusluonteisia laatunormeja.
28 Huomautukset
43 
Vaatimuksiin tehtävät muutokset 
edellyttivät pääasiallisen kehittämis ‑
sopimuksen muuttamista ja niistä ai ‑
heutui kustannusvaikutuksia. Tietojen 
varmistamista koskevasta helpotuk ‑
sesta aiheutuvien kulujen määrä oli 
505 000 euroa. Merkittävin muutos oli 
joulukuussa 2010 tehty muutos nro 15, 
joka koski hankkeen loppuvaihetta 
ja oli arvoltaan 35,0  miljoonaa  euroa. 
Kyseinen muutos toi mukanaan mer ‑
kittävää uudelleenkehitystoimintaa40 
ja uusia vaatimuksia, jotka koskivat 
järjestelmän kapasiteettia, suoritusky ‑
kyä, testistrategiaa, rajapinnan määrit ‑
telyasiakirjaa, ohjelmistopäivityksiä ja 
siirtymistä uuteen tietojärjestelmään41.Komissio nosti pääasialli -
sen kehittämissopimuksen 
arvon 20  miljoonasta  eurosta 
82 miljoonaan  euroon neuvo -
teltujen muutosten avulla
44 
SIS II:n kehittämisestä HPS:n kanssa 
lokakuussa 2004 tehty alkuperäinen so ‑
pimus oli arvoltaan 20,3  miljoonaa  eu‑
roa42. Sopimus oli kiinteähintainen eikä 
sisältänyt hintoja pienemmille tarkkaan 
määritellyille työkokonaisuuksille, 
joiden pohjalta hankkeeseen voitaisiin 
tehdä muutoksia ilman uudelleenneu ‑
vottelua. Sopimusmuutosten seurauk ‑
sena sopimuksen rahamääräinen arvo 
nelinkertaistui 82,4  miljoonaan  euroon 
vuoteen 2013 mennessä43. Kaaviossa 10  
esitetään, kuinka pääasiallisen SIS II ‑ ke‑
hittämissopimuksen arvo on kehittynyt.40 Neuvottelumenettelyä 
C2‑2009 ‑01 SIS II käsittelevän 
arviointikomitean 
ensimmäisen kokouksen 
päätelmät, 17. syyskuuta 2010.
41 SEC(2010) 1138 lopullinen.
42 Ensimmäinen vaihe 
3,3 miljoonaa  euroa 
(yksityiskohtainen tekninen 
suunnittelu) ja toinen 
vaihe 17,0 miljoonaa euroa 
(järjestelmän kehittäminen 
ja toimittaminen).
43 SIS II:n ja 
viisumitietojärjestelmän 
kehittämistä koskevaan 
pääasialliseen sopimukseen 
tehtiin yhteensä 27 muutosta 
(näitä kahta järjestelmää 
koskevat sopimukset 
yhdistettiin yhdeksi 
sopimukseksi).Kaavio 10Pääasiallisen SIS II -kehittämissopimuksen arvo
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin SIS II ‑ sopimukseen tehtyjen muutosten perusteella.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013miljoonaa euroa kumulatiivisestinro 24, 25, 27
nro 12, 13, 15
(Hankkeen loppuvaihe)
nro 9, 11nro 5nro 4Muutos nro 2
29 Huomautukset
45 
Vuosina 2006–2008 sovitut muutokset 
lisäsivät päätoimeksisaajan kanssa 
tehdyn sopimuksen arvoa 14,1 miljoo ‑
nalla  eurolla (69 prosenttia) 34,4  mil ‑
joonaan  euroon (ks. kaavio 10 ). Ennen 
joulukuussa 2006 tehtyä ensimmäistä 
lisäystä (neljä miljoonaa euroa, muutos 
nro 2) sisäasioiden pääosasto pyysi 
budjettipääosastolta neuvoa siitä, voi ‑
siko sisäasioiden pääosasto neuvotella 
sopimuksen arvon lisäämisestä toi ‑
meksisaajan kanssa. Budjettipääosasto 
neuvoi, että sisäasioiden pääosasto 
voisi varainhoitoasetuksen soveltamis ‑
sääntöjen 126 artiklan 1 kohdan e ala ‑
kohdan nojalla neuvotella muutoksista 
sellaisten lisäpalveluiden osalta, jotka 
eivät sisältyneet alkuperäiseen sopi ‑
mukseen mutta olivat osoittautuneet 
välttämättömiksi. Mainitun artiklan 
mukaan muutosten yhteenlaskettu 
arvo sai olla enintään 50 prosenttia 
alkuperäisen sopimuksen arvosta44. 
SIS II ‑sopimuksen alkuperäinen arvo 
oli 20,3 miljoonaa euroa, joten 126 ar ‑
tiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla 
sovittujen muutosten yhteisarvo ei 
saanut olla yli 10,2  miljoonaa  euroa.
46 
Vuonna 2008 muutosten yhteisarvo 
saavutti 50 prosentin rajan. Sisäasioi ‑
den pääosasto neuvotteli seuraavat 
muutokset varainhoitoasetuksen so ‑
veltamissääntöjen 126 artiklan 1 koh ‑
dan b alakohdan nojalla45. Kyseisessä 
artiklassa ei aseteta enimmäismäärää 
muutosten yhteisarvolle. Artiklaa 
voitiin kuitenkin soveltaa vain sillä 
ehdolla, että sopimus voitiin tehdä 
tietyn yhtiön kanssa (asiaan viitataan 
ilmaisulla tekninen riippuvuus, techni ‑
cal lock‑in).47 
Järjestelmää ei ollut SIS II:n tarjouse ‑
ritelmässä suunniteltu sarjaksi ele ‑
menttejä, joita toisen toimeksisaajan 
olisi helppo käyttää uudelleen46. 
Sisäasioiden pääosasto päätti, että 
sopimus, joka koski hankkeen loppu ‑
vaiheen osalta vuonna 2010 tehtyä 
35,0 miljoonan euron muutosta, voitiin 
teknisistä syistä johtuen tehdä aino ‑
astaan päätoimeksisaajan eli HPS:n 
kanssa. Pääosaston mukaan mikään 
muu toimeksisaaja ei olisi pystynyt 
toimittamaan SIS II ‑ järjestelmää 
samaan hintaan laatuvaatimusten ja 
vaaditun aikataulun mukaisesti. Lisäksi 
uuden tarjouskilpailun järjestäminen 
olisi vaatinut enemmän aikaa. Komissio 
katsoi niin ikään, että SIS II ‑ sopimuk ‑
sen päättämisellä olisi ollut häiritsevä 
vaikutus viisumitietojärjestelmän (VIS) 
kehittämiseen, sillä SIS II ‑ sopimus oli 
yhdistetty VIS‑sopimukseen.
48 
Komission mukaan uusi tarjouskilpailu 
ei ollut perusteltavissa, jos asiaa kat ‑
sottiin moitteettoman varainhoidon 
näkökulmasta. Näin ollen komissio 
nosti sopimuksen arvon 20,3 miljoo ‑
nasta  eurosta 82,4  miljoonaan  euroon 
sopimuskumppaninaan toimeksisaaja, 
joka oli toimittanut vuonna 2008 suo ‑
rituskyvyltään heikon järjestelmän47. 
Sopimuksen arvoa nostettiin useiden 
neuvoteltujen muutosten kautta. 
Neuvottelumenettelystä säädetään 
varainhoitoasetuksessa, mutta kaikkiin 
neuvottelumenettelyihin liittyy luon ‑
nostaan riski, että maksettavat hinnat 
eivät ole kilpailukykyisiä.44 Varainhoitoasetuksen 
soveltamissääntöjen 
126 artiklan 1 kohdan 
e alakohdan mukaan 
hankintaviranomaiset voivat 
käyttää neuvottelumenettelyä 
(jossa kilpailu puuttuu) 
sellaisten lisäpalveluiden 
osalta, jotka eivät sisälly alun 
perin tehtyyn sopimukseen 
ja joista on tullut ennalta 
arvaamattomasta syystä 
välttämättömiä palvelun 
toteuttamiselle ja joita ei voida 
erottaa pääsopimuksesta 
ilman huomattavaa 
haittaa. Lisäsopimusten 
yhteenlaskettu arvo saa 
olla enintään 50 prosenttia 
alkuperäisen sopimuksen 
arvosta.
45 Varainhoitoasetuksen 
soveltamissääntöjen 
126 artiklan 1 kohdan 
b alakohdan mukaan 
hankintaviranomaiset voivat 
käyttää neuvottelumenettelyä 
(jossa kilpailu puuttuu) 
tapauksissa, joissa 
teknisistä tai taiteellisista 
taikka yksinoikeuden 
suojaamiseen liittyvistä syistä 
hankintasopimus on tehtävä 
tietyn yhtiön kanssa.
46 Osiin perustuvaa lähestymis ‑
tapaa kuvaillaan Euroopan 
komission käyttämässä ohjel ‑
mistonkehitysmenetelmässä 
(RUP@EC).
47 Vuonna 2012 tehdyt 
4,7 miljoonan  euron 
muutokset nostivat 
kokonaisarvon 
82,4  miljoonaan  euroon.
30 Huomautukset
49 
Komissio oli tietoinen riskistä ja pyrki 
hankkeen loppuvaihetta koskevasta 
muutoksesta nro 15 neuvotellessaan 
saamaan jonkinasteisen varmuuden 
siitä, että hinta oli kohtuullinen. HPS:n 
esittämä alkuperäinen tarjous oli 
49,9  miljoonaa  euroa. Kun tarjouksen 
sisällöstä oli päästy yhteisymmärryk ‑
seen, komissio esitti oman arvionsa, 
joka oli 25,8 miljoonan euroa. Tämän 
jälkeen se vertasi laitteiden joukosta 
poimitun 10 prosentin otoksen hintoja 
tietotekniikan pääosaston hallinnoi ‑
man puitesopimuksen hintoihin48. 
Komissio havaitsi, että ehdotetut 
hinnat olivat kaksi kertaa korkeampia 
ja se pystyi hyötymään ”parhaan asiak ‑
kaan hinta” ‑ lausekkeesta, joka takasi 
parhaan hinnan komissiolle. Komissio 
onnistui näin ollen alentamaan HPS:n 
alkuperäistä 49,9  miljoonan  euron 
tarjousta 30 prosentilla 35,0 miljoo ‑
naan euroon. Jos sopimus olisi tehty 
kilpailuttamalla, säästö olisi voinut olla 
vieläkin suurempi.Osa 3 – Komissio ei var -
mistanut, että SIS II -jär -
jestelmää koskeva toimin -
tasuunnitelma sisälsi 
perusteellisen kustannuk -
sia ja odotettuja hyötyjä 
koskevan uudelleenarvi -
oinnin, jota päivitettiin 
suurten muutosten myötä
Tarkastuskriteerit
50 
Tarkastuksessa tutkittiin, oliko komis ‑
sio uudelleenarvioinut SIS II ‑ järjes ‑
telmää koskevan toimintasuunnitel ‑
man silloin, kun kustannuksissa ja 
odotetuissa hyödyissä ilmeni suuria 
muutoksia.
Sen jälkeen kun komissio oli 
saanut hankkeen vastuul -
leen, komission päivitetty 
SIS II -järjestelmää koskeva 
toimintasuunnitelma ei 
sisältänyt perusteellista 
uudelleenarviointia kaikista 
kustannuksista, odotetuista 
hyödyistä ja vaihtoehdoista
51 
Schengen‑maat tekivät joulukuussa 
1996 päätöksen SIS II ‑ järjestelmän ke ‑
hittämisestä vertailtuaan ensin SIS II:n 
kehittämistä ja SIS 1:n laajentamiseen 
liittyviä etuja ja haittoja. SIS II ‑ järjestel ‑
mää koskevat kustannusarviot sisälsivät 
arvion kansallisten järjestelmien kehit ‑
tämiskustannuksista. Kustannusarvioi ‑
den mukaan kansallisten järjestelmien 
kehittämiskustannukset ylittäisivät 
reilusti keskusjärjestelmän kehittämi ‑
sestä aiheutuvat kustannukset49.48 Sisäasioiden pääosaston 
kirje päätoimeksisaajalle 
7. syyskuuta 2010.
49 Asiakirja SCH/OR.SIS(96), 
15. joulukuuta 1996. 
SIS‑ohjauskomitean 
puheenjohtajan 
muistiossa arvioitiin 
uuden keskusjärjestelmän 
kustannuksiksi 
50–60 miljoonaa Ranskan 
frangia (8–9  miljoonaa  euroa) 
ja kunkin uuden kansallisen 
järjestelmän kustannuksiksi 
20–25 miljoonaa Ranskan 
frangia (3–4 miljoonaa euroa).
31 Huomautukset
52 
Vuonna 2001 neuvosto kuvaili SIS II:n 
kustannuksia ja hyötyjä seuraavasti50:
a) keskusjärjestelmän kehittäminen 
maksaisi 14,6  miljoonaa  euroa
b) keskeinen syy SIS II ‑ järjestelmän 
kehittämiseen oli tarve liittää 
järjestelmän piiriin uusia osallistu ‑
jamaita Euroopan unionin laajen ‑
tumisen jälkeen. Lisäksi SIS II ‑ jär‑
jestelmässä oli määrä hyödyntää 
uusimpia teknologisia saavutuksia 
ja uusia toimintoja.
53 
Useimmat kyselyyn vastanneet 
(76 prosenttia) pitivät tätä SIS II 
‑järjestelmän alkuperäistä perustelua 
vakuuttavana ja katsoivat, että hyödyt 
kompensoisivat kulut. Vuonna 2001 
ei ollut olemassa vaatimusta, jonka 
perusteella SIS II ‑ hanke‑ehdotus 
olisi pitänyt esittää tietotekniikan 
pääosastolle hyväksyttäväksi. IT‑hal ‑
lintatapaa ja ‑ valvontamenettelyjä 
vahvistettiin komissiossa vuonna 2004 
IT‑hallintatavasta annetulla tiedon ‑
annolla51. Tiedonannossa suositeltiin, 
että tietotekniikan pääosasto antaisi 
aina lausunnon pääosastojen suun ‑
nittelemien uusien tietojärjestelmien 
kehittämisestä riippumatta siitä, mikä 
budjettilähde oli kyseessä (hallinnolli ‑
nen vai toimintatalousarvio). Käytän ‑
nössä tätä menettelyä noudatettiin 
vuodesta 2004 alkaen ainoastaan 
hallinnollisesta talousarviosta rahoitet ‑
tujen hankkeiden yhteydessä mutta ei 
yleensä SIS II:n kaltaisten toimintatalo ‑
usarvioista rahoitettujen hankkeiden 
yhteydessä52.54 
Kun komissio oli saanut SIS II ‑ järjestel ‑
män kehittämisen vastuulleen, se antoi 
tiedonannot joulukuussa 2001 ja jou ‑
lukuussa 2003. Tiedonannot laadittiin 
vuoden 2001 lainsäädäntöön sisälty ‑
vien perustelujen pohjalta ja niissä 
esitettiin tarkistettu kustannusarvio 
(ks. kaavio 8 ). Komission päivitetty 
SIS II ‑ järjestelmää koskeva toiminta ‑
suunnitelma ei kuitenkaan sisältänyt 
perusteellista arviota kustannuksista, 
hyödyistä ja vaihtoehdoista.
a) Alkuperäisissä suuntaa‑antavissa 
kustannusarvioissa, joita ei tarkis ‑
tettu ennen vuotta 2010, aliarvi ‑
oitiin merkittävästi tarvittavan 
investoinnin todellinen suuruus ‑
luokka eli noin 500 miljoonaa eu ‑
roa hankkeen loppuun mennessä: 
yhteensä 189  miljoonaa  euroa 
keskusjärjestelmän kehittämi ‑
seen (ks. kohta 34) ja arviolta yli 
330 miljoonaa  euroa kansallisten 
järjestelmien kehittämiseen53. 
Kansallisten järjestelmien kehittä ‑
miskulut rahoitettiin kansallisista 
talousarvioista, mutta kehittämis ‑
tä tuettiin 95  miljoonalla  eurolla 
EU:n ulkorajarahastosta. Kansal ‑
liset järjestelmät ovat kiinteä osa 
Schengenin tietojärjestelmää, sillä 
SIS II:n pääasiallisilla loppukäyttä ‑
jillä on pääsy keskusjärjestelmään 
kansallisen järjestelmänsä kautta 
(ks. kaavio 1 ). Vaikka komissio 
ei ollut vastuussa kansallisten 
SIS II  ‑hankkeiden toteuttamisesta, 
hankkeiden koordinointi oli olen ‑
naisen tärkeää hankkeen onnistu ‑
misen kannalta54. Osallistujamaat 
tiedostivat tämän alkuperäisessä 
vuoden 1996 SIS II ‑ ehdotukses ‑
saan (ks. kohta 51). Komission 
alkuperäisessä tai myöhemmissä 
arvioissa ei kuitenkaan mainit ‑
tu kansallisten järjestelmien 
kehittämiskustannuksia.50 Neuvoston asetus 
(EY) N:o 2424/2001, neuvoston 
päätös (EY) N:o 2001/886/YOS 
ja Belgian kuningaskunnan 
ja Ruotsin kuningaskunnan 
aloite neuvoston asetuksen 
antamiseksi toisen sukupolven 
Schengenin tietojärjestelmän 
(SIS II) kehittämisestä 
(9844/2001).
51 SEC (2004) 1267. 
IT‑hallintatapaa 
ja ‑valvontamenettelyjä 
vahvistettiin edelleen 
vuosina 2010  ja 2011 annetuilla 
tiedonannoilla osana toimia, 
joilla pyrittiin hallitsemaan 
laajamittaisten IT‑hankkeiden 
täytäntöönpanosta 
aiheutuvaa maineen 
menettämisen 
riskiä. SEC(2010) 1182 
ja SEC(2011) 1500, 
30. marraskuuta 2011.
52 Metodologiaa, tietojärjestel ‑
mäarkkitehtuuria ja tieto ‑
järjestelmäkokonaisuuden 
koordinointia käsittelevän 
työryhmän pitäisi tarkistaa 
pääosastojen esittämät hank ‑
keiden määrittelyasiakirjat 
ennen hallinnollisen talous ‑
arvion käyttöönantamista. 
Tietotekniikan pääosasto 
toimii kyseisen työryhmän 
puheenjohtajana.
53 Vuoden 2009 raportti 
SIS‑TECH ‑ työryhmälle 
(8708/09, 19. toukokuuta 2009, 
puheenjohtajavaltion 
ilmoitus vaihtoehtoisen 
toimintamallin arviointia 
koskevasta asiakirjasta 
SIS 1 + RE); raportissa arvioitiin, 
että osallistujamaat olivat 
investoineet kansallisiin 
SIS II ‑järjestelmiin 
toukokuuhun 2009 mennessä 
170 miljoonaa  euroa. Komission 
suorittaman ulkorajarahaston 
väliarvioinnin yhteydessä 
osallistujamaat arvioivat, 
että SIS II:n kansallisiin 
järjestelmiin investoitaisiin 
vuosina 2009–2012 noin 
160 miljoonaa euroa lisää. 
Kokonaisinvestointi on 
huomattavasti suurempi, 
sillä Alankomaita, Espanjaa, 
Kreikkaa, Luxemburgia, 
Portugalia, Saksaa, Sveitsiä, 
Tanskaa ja Viroa koskevat 
luvut eivät olleet saatavilla. 
Tästä yli 330 miljoonan euron 
määrästä, joka oli vuoden 2012 
loppuun mennessä yhteensä 
investoitu kansallisiin 
järjestelmiin, komissio 
maksoi ulkorajarahaston 
kautta 76 miljoonaa euroa, ja 
vuonna 2013 se maksoi vielä 
19 miljoonaa euroa lisää.
32 Huomautukset
b) Komissio ei määrittänyt SIS II:n 
hyötyjä rikollisuuden torjunnan 
tai ulkorajojen vahvistamisen 
kannalta. Se ei maininnut ongel ‑
mia, joihin SIS II ‑ järjestelmällä oli 
tarkoitus puuttua, eikä myöskään 
selittänyt, kuinka järjestelmän 
onnistumista voitaisiin mitata.
c) Komissio ei myöskään harkinnut 
vaihtoehtoisia toimintamalleja. 
Se ei esimerkiksi selittänyt, miksi 
SIS 1 ‑ järjestelmää ei voitu laajen ‑
taa useampiin osallistujamaihin. 
Kuudesta tarkastuksen aikana 
haastatellusta osallistujamaasta vii ‑
si katsoi, että SIS 1 ‑ järjestelmään 
olisi voitu ottaa mukaan uusia osal ‑
listujamaita. Kun SIS II ei vastoin 
suunnitelmia ollut käytettävissä 
vuoden 2006 lopussa, SIS 1 ‑ järjes ‑
telmää itse asiassa mukautettiin 
ja SISone4all ‑ järjestelmä otettiin 
käyttöön joulukuussa 2007; näin 
uudet osallistujamaat saatiin liitet ‑
tyä järjestelmään (ks. kohta 11).
Komissio ei uudelleen-  
arvioinut toiminta-  
suunnitelmaa perusteel -
lisesti hankkeen aikana, 
vaikka  
kustannuksissa ja  
odotetuissa hyödyissä ilmeni 
suuria muutoksia
55 
Keskeiset päätökset tehtiin hankkeen 
päätöksentekomenettelyn puitteis ‑
sa. Tällaisia päätöksiä olivat muun 
muassa vuonna 2004 tehty päätös 
aloittaa yksityiskohtainen suunnittelu, vuonna 2005 tehty päätös käynnis ‑
tää hankkeen toinen vaihe55 sekä 
SIS II:n jatkamista koskeva päätös, 
joka tehtiin vuosina 2009–2010 sen 
jälkeen, kun järjestelmää oli verrattu 
SIS 1 + RE ‑ järjestelmään (ks. kohdat 62 
ja 63). SIS II ‑ hankkeessa ei sovellettu 
komission vuonna 2010 käyttöön ‑
ottamaa IT‑hankkeita koskevaa pää ‑
töksentekomekanismia, jonka avulla 
päätetään IT‑hankkeiden jatkamisesta 
tai lopettamisesta56. SIS II ‑ järjestel ‑
män kehittämisen jatkamista koskevat 
päätökset rahoitettiin budjetista, joka 
oli hyväksytty SIS II:n käynnistämisen 
jälkeen aiheutuviin juokseviin toiminta ‑
kuluihin (ks. kohta 36)57. SIS II ‑ hankkeen 
jatkamisesta päätettäessä ei arvioitu 
perusteellisesti uudelleen kokonaiskus ‑
tannuksia ja odotettuja hyötyjä, vaikka 
niissä ilmeni suuria muutoksia.
56 
Keskusjärjestelmän kehittämiskulut 
olivat paljon alun perin arvioitua suu ‑
remmat (ks. kohdat 34–49). Hankkeen 
keston pitkittyessä syntyi lisäkuluja, 
joita aiheutui SIS 1 ‑ järjestelmän paran ‑
tamisesta (ks. kohta 59). SIS II:n suun ‑
nitteluun liittyvät viipeet ja muutokset 
lisäsivät myös kansallisten järjestelmi ‑
en kehittämiskuluja. Kuudesta haasta ‑
tellusta osallistujamaasta neljä kertoi, 
että ne olivat hankkineet kansalliseen 
järjestelmäänsä materiaalia, jota ei 
käytetty ja joka vanhentui. Tarkastus ‑
kyselyssä 74 prosenttia osallistujamai ‑
den vastaajista katsoi, että niiden kan ‑
sallisten järjestelmien kehittäminen oli 
vaarantunut sen vuoksi, että toistuvien 
muutosten ja hankkeen määräaikajat ‑
kojen rahoittamiseen oli löydettävä 
lisävaroja.54 SIS II ‑hankesuunnitelmassa 
(3. maaliskuuta 2008) 
kuvaillaan, kuinka SIS II ‑hanke 
käsitti myös kansallisen 
valmistelun koordinoinnin 
kussakin SIS II ‑hankkeeseen 
osallistuvassa maassa. 
Hankesuunnitelmassa 
todetaan, että komissio 
ei ole vastuussa kyseisten 
hankkeiden toteuttamisesta, 
mutta kansallista valmistelua 
pidetään olennaisen 
tärkeänä, koska se vaikuttaa 
SIS II ‑hankkeeseen.
55 Alun perin kehittämissopimus 
kattoi ainoastaan 
ensimmäisen vaiheen 
(suunnittelu). Toisen vaiheen 
(järjestelmän kehittäminen 
ja toimittaminen) 
käynnistäminen oli 
komission harkinnan varassa 
ensimmäisen vaiheen tulosten 
ja käytettävissä olevien 
määrärahojen pohjalta.
56 Tietojärjestelmähankkeiden 
hallintoneuvosto 
(ISPMB) tarkistaa suurten 
IT‑hankkeiden edistymistä 
koskevat vuotuiset raportit 
ja antaa varhaisvaroituksen 
kohdatessaan ongelmia. 
Tietojärjestelmähankkeiden 
hallintoneuvoston 
puheenjohtajana toimii 
komission tietotekniikan 
pääosasto. Sisäasioiden 
pääosasto sopi komission 
tietotekniikan hallinnosta 
vastaavien elinten kanssa, että 
tietojärjestelmähankkeiden 
hallintoneuvostoa ei käytetä 
SIS II ‑hankkeen yhteydessä.
57 KOM(2010) 633 lopullinen, 
5. marraskuuta 2010, 
KOM(2011) 391 lopullinen, 
29. kesäkuuta 2011.
33 Huomautukset
57 
Samalla kun SIS II:n kulut lisääntyivät, 
sen pääasiallinen odotettu hyöty (liittää 
järjestelmän piiriin uusia osallistujamai ‑
ta EU:n laajentumisen jälkeen) menetti 
merkitystään, koska SISone4all ‑ järjes ‑
telmä pantiin täytäntöön vuonna 2007 
(ks. kohta 11). Tarkastuskyselyyn vas ‑
taajia pyydettiin ilmoittamaan paino ‑
tus SIS II:n kehittämisen perusteluille 
hankkeen alussa ja lopussa. Vastaajien 
mukaan hankkeen alussa tärkein perus ‑
te hankkeelle oli useampien osallistuja ‑
maiden liittäminen järjestelmän piiriin. 
Hankkeen loppua lähestyttäessä perus ‑
teen merkitys oli kuitenkin vähentynyt 
36 prosentista 15 prosenttiin (ks. kaa -
vio 11 ). Myös muut SIS II:n kehittämisen 
perustelut olivat hankkeen lopussa 
erilaisia hankkeen alkuun verrattuna. 
Hankkeen lopussa merkittävä peruste 
oli esimerkiksi se, että pyrittiin välttä ‑
mään EU:n maineen vahingoittumista58 
ja suojaamaan jo tehtyjä investointeja.58 Sisäasioiden pääosaston 
toimintakertomus vuodelta 
2011 sisälsi varauman, 
joka koski komission 
maineen vahingoittumista 
SIS II ‑hankkeen vuoksi.Kaavio 11Perustelut SIS II:n kehittämiselle
Lähde:  SIS II:n sidosryhmille osoitettu tarkastuskysely.0 %5 %10 %15 %20 %25 %30 %35 %40 %
Hankkeen loppu Hankkeen alkuMuu 
perusteluTehty 
hanke-investointiVälttää EU:n maineen 
vahingoittumistaSIS:n siirto EU:n 
toimielimiinKapasiteetti 
ja suorituskykyUudet 
toiminnotUudet 
osallistujamaat
34 Huomautukset
58 
SIS II ‑ hankkeen alussa toiseksi tär ‑
keimpänä perusteena oli uusien 
toimintojen luominen, josta tuli hank ‑
keen lopussa tärkein perustelu. SIS II 
tarjoaa loppukäyttäjille uusia toimin ‑
toja, esimerkiksi uusia kuulutusluokkia 
(varastetut ilma‑alukset, laivat, kontit, 
maksuvälineet), mahdollisuuden linkit ‑
tää toisiinsa kuulutukset (esimerkiksi 
henkilöä ja ajoneuvoa koskeva kuulu ‑
tus) ja valmiudet kuulutuksiin liittyvien 
asiakirjojen (esimerkiksi eurooppalai ‑
nen pidätysmääräys) tallentamiseen, 
biometriset tiedot mukaan lukien. 
Vastaajista 82 prosenttia arvioi, että 
SIS II sisälsi merkittäviä lisätoimintoja, 
jotka toivat loppukäyttäjille välittömiä 
näkyviä käytännön etuja SIS 1 ‑ järjes ‑
telmään verrattuna (ks. kaavio 12 ).59 
Hankkeen lopussa vastaajat eivät uusia 
toimintoja lukuun ottamatta olleet 
enää yhtä varmoja SIS II:n eduista 
SIS 1:een nähden. Kyselyyn vastaa ‑
jat pitivät hankkeen lopussa toiseksi 
tärkeimpänä perusteluna SIS II:lle 
ei‑toiminnallisia etuja kuten suurem ‑
paa kapasiteettia ja suorituskykyä. 
Kuitenkin vain 52 prosenttia vastaa ‑
jista katsoi, että SIS II:lla on merkit ‑
täviä ei‑toiminnallisia etuja SIS 1:een 
verrattuna (ks. kaavio 12 ). Tämä johtui 
siitä, että SIS 1:een oli tehty useita 
parannuksia SIS II:n kehittämisessä 
ilmenneiden viipeiden vuoksi ( liittees -
sä esitetään SIS II:n kehittämisen eri 
vaiheet aikajärjestyksessä):Kaavio 12SIS II:n edut SIS 1:een verrattuna
Lähde:  SIS II:n sidosryhmille osoitettu tarkastuskysely.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
Samaa mieltä Ei mielipidettä Eri mieltäSIS II:n lopettamista 
koskevan päätöksen 
tekoon oli käytettävissä 
vaikuttava mekanismi, 
joka perustui 
hankeperusteluihinSIS II:n kulut 
oikeutettuja SIS 
II:n hyötyjen 
perusteellaSIS II:ssa on merkittäviä 
lisätoimintoja, jotka 
tarjoavat käytännön 
etuja SIS 1:een 
verrattunaSIS II:ssa on 
ei-toiminnallisia etuja 
SIS 1:een verrattuna 
(kapasiteetti ja 
suorituskyky)osuus vastaajista
35 Huomautukset
a) Kun laitteet vuonna 2006 uusittiin 
ja uusia toimintoja lisättiin, järjes ‑
telmälle annettiin uudeksi nimeksi 
SIS 1+R.
b) Vuonna 2007 mukaan liitettiin uu ‑
sia osallistujamaita SISone4all‑jär ‑
jestelmän kautta.
c) Vuonna 2001 ylläpitosopimukset 
päättyivät ja SIS 1+R uudelleen ‑
muokattiin ja uudelleenohjel ‑
moitiin Java‑alustaan (aiemmin 
C++). Kuudesta tarkastuksessa 
haastatellusta osallistujamaasta 
kaksi katsoi, että uuden moduu ‑
lijärjestelmän (uudelta nimeltään 
SIS 1+R2) suorituskyky vastasi 
SIS II:n suorituskykyä.
60 
Vuoteen 2009 mennessä SIS II oli jo 
kaksi vuotta alkuperäisestä määräajas ‑
ta jäljessä, kulut olivat lisääntyneet ja 
odotetut edut hälvenneet. Järjestelmä 
ei myöskään ollut läpäissyt operatiivi ‑
sia järjestelmätestejä vuoden 2008 lo ‑
pussa. Vaikeuksista, viipeistä ja kulujen 
lisääntymisestä huolimatta useimmat 
sidosryhmät halusivat jatkaa SIS II:n 
kehittämistä. Ainoastaan 19 prosenttia 
tarkastuskyselyyn vastaajista katsoi, 
että SIS II:n kehittäminen olisi pitänyt 
lopettaa. Hanke oli kuitenkin edennyt 
vaiheeseen, jossa oli tehtävä merkit ‑
täviä päätöksiä: helmikuussa 2009 
neuvoston puheenjohtajavaltio kehotti 
miettimään perusteellisesti vaihtoeh ‑
toisia toimintamalleja59.61 
Tässä tilanteessa ei kuitenkaan päätetty 
kustannus‑hyötyanalyysin perusteella, 
pitäisikö hanketta jatkaa vai pitäisikö se 
lopettaa. Vain 30 prosenttia kyselyyn 
vastaajista oli sitä mieltä, että kyseisen 
päätöksen tekoa varten oli olemassa 
vaikuttava mekanismi (ks. kaavio 12 ). 
Komissio ei uudelleenarvioinut koko ‑
naiskustannuksia (kansallisten järjestel ‑
mien kehittämiskustannukset mukaan 
lukien), eikä se myöskään uudelleen ‑
arvioinut SIS II:lta odotettuja hyötyjä 
(eikä SIS II:n vaikutusta EU:n turvallisuu ‑
den parantamiseen). Komissio ei osoit ‑
tanut, että hanke pysyi organisatori ‑
sena painopisteenä, johon liittyvästä 
investoinnista saatiin suurempi tuotto 
kuin muiden toimintamuotojen avulla. 
Tarkastuskyselyssä ainoastaan 38 pro ‑
senttia vastaajista katsoi, että SIS II ‑ jär‑
jestelmän kehittämisestä aiheutuvia 
lopullisia kuluja voitiin pitää oikeutet ‑
tuina järjestelmältä odotettujen hyöty ‑
jen perusteella (ks. kaavio 12 ).
62 
Vaikka komissio ei uudelleenarvioi ‑
nut SIS II:n kokonaiskustannuksia ja 
hyötyjä, se osallistui toukokuussa 
2009 järjestelmän vertailuun vaihto ‑
ehtoisen toimintamallin SIS 1+RE:n 
kanssa. Kyseisessä toimintamallissa 
SIS 1+R ‑ järjestelmää mukautettiin si ‑
sällyttämällä siihen SIS II:n toiminnot60. 
Näin myönnettiin ensimmäistä kertaa, 
että SIS II:lle oli olemassa vaihtoehto61. 
Komissio tiedosti, että taloudelliset 
vaikutukset osallistujamaiden kansal ‑
lisiin SIS II ‑ hankkeisiin olivat huomat ‑
tavat. Vertailu ei kuitenkaan kattanut 
kansallisten järjestelmien kehittämis ‑
kuluja62. Kuudesta tarkastuksen aikana 
haastatellusta osallistujamaasta viisi oli 
sitä mieltä, että vertailussa suosittiin 
epäoikeudenmukaisella tavalla SIS II:n 
jatkamista. Niiden mielestä vertailussa 
aliarvioitiin SIS II:n valmistumiseen 
tarvittava aika ja siitä koituvat kulut ja 
lisäksi korostettiin SIS 1+RE ‑ järjestel ‑
mään siirtymiseen liittyviä ongelmia.59 Neuvoston asiakirja 6067/09, 
3.2.2009, puheenjohtajavalti ‑
on ilmoitus SIS II:n täytäntöön ‑
panotoimenpiteistä.
60 Neuvoston asiakirja 10005/09, 
20. toukokuuta 2009, 
puheenjohtajavaltion 
ja komission yksiköiden 
36 artiklan komitealle antama 
ilmoitus, SIS II ‑hankkeen 
kehittämisen tulevaa 
suuntaa koskeva selvitys sekä 
SEC(2010) 436 lopullinen.
61 Esimerkiksi SIS II:n 
uutta yleistä aikataulua 
koskevassa komission 
valmisteluasiakirjassa 
(Global SIS II rescheduling , 
31. elokuuta 2006) 
tutkituista vaihtoehdoista 
kaikissa jatkettiin SIS II:n 
kehittämistä. Komissio väitti 
marraskuussa 2006, että oli 
teknisesti mahdotonta lisätä 
uusia toimintoja SIS 1:een. 
Ks. House of Lords, European 
Union Committee, 9th Report 
of Session 2006-07 , Schengen 
Information System II (SIS II), 
Report with Evidence , 
2. maaliskuuta 2007, vastaus 
kysymykseen 441.
62 Neuvoston päätelmät, 
oikeus ‑ ja sisäasiat, 26. ja 
27. helmikuuta 2009.
36 Huomautukset
63 
Kesäkuussa 2009 neuvosto päätti jat ‑
kaa SIS II ‑ hanketta63. Se otti kuitenkin 
käyttöön kaksi välitavoitetestiä sekä 
mekanismin, jolla lopetetaan kehit ‑
tämissopimus ja siirrytään vaihtoeh ‑
toiseen SIS 1+RE ‑ toimintamalliin, jos 
järjestelmä ei läpäise yhtä testeistä64.Osa 4 – Komissio hyödynsi 
hankkeen ensimmäisessä 
vaiheessa saamiaan koke -
muksia SIS II:n päätök -
seensaattamisessa ja 
tulevien hankkeiden 
valmistelussa
Tarkastuskriteerit
64 
Tarkastuksessa tutkittiin, oliko ko ‑
missio suorittanut SIS II ‑ hanketta 
koskevan arvioinnin. Tarkastuksessa 
selvitettiin lisäksi, oli SIS II:n hallinnoin ‑
nissa saatua kokemusta hyödynnetty 
hankkeen myöhemmissä vaiheissa, 
muissa komission tietotekniikkahank ‑
keissa ja uudessa laaja‑alaisista tieto ‑
järjestelmistä vastaavassa virastossa 
(eu‑LISA).
Komissio hyödynsi hankkeen 
ensimmäisessä vaiheessa 
saamiaan kokemuksia hank -
keen loppuvaiheessa
65 
Komissio hyödynsi hankkeen ensim ‑
mäisessä vaiheessa kertynyttä tietoa, 
kokemusta ja tietämystä suorittaak ‑
seen hankkeen loppuvaiheen onnis ‑
tuneesti. Tarkastuskyselyssä ilmeni 
selvä jako hankkeen vuonna 2009 
päättyneen ensimmäisen vaiheen 
ja vuodesta 2010 alkaen toteutetun 
loppuvaiheen välillä. Kaaviosta 13  
ilmenee, kuinka komissio muutti 
lähestymistapaansa hankkeen loppu ‑
vaiheessa saattaakseen SIS II:n pää ‑
tökseen ja puuttuakseen syihin, jotka 
olivat johtaneet viipeisiin ja kulujen 
lisääntymiseen. Kuudesta haastattelun 
kohteena olleesta osallistujamaasta 
kaksi oli sitä mieltä, että hankkeen lop ‑
puvaihetta hallinnoitiin laaja‑alaiseen 
IT‑hankkeeseen sopivalla tavalla.63 Neuvoston asiakirja 10708/09, 
5. kesäkuuta 2009, neuvoston 
päätelmät SIS II ‑järjestelmän 
tulevasta suunnasta.
64 Järjestelmä läpäisi 
ensimmäisen välitavoitetestin 
maaliskuussa 2010 ja 
toisen välitavoitetestin 
toukokuussa 2012.
37 Huomautukset
Komissio on jo hyödyntänyt 
SIS II -järjestelmästä saa -
miaan kokemuksia muiden 
hankkeiden yhteydessä
66 
Komissio ei ole suorittanut kaikkien si ‑
dosryhmien edustajien kanssa virallista 
arviointia, jossa yksilöitäisiin komission 
hankehallinnoinnista opiksi otettavat 
asiat. Se on kuitenkin hyödyntänyt 
joitakin SIS II ‑ järjestelmästä saamiaan 
kokemuksia muissa komission hank ‑
keissa seuraavasti:a) laatimalla hankehallinnointia kos ‑
kevia ohjeita
b) antamalla tiedonantoja, joissa 
käsitellään yleistasolla SIS II:sta 
saatuja kokemuksia, jotta näitä 
kokemuksia voidaan hyödyntää 
tulevien IT‑järjestelmien kehittämi ‑
sessä vapauden, turvallisuuden ja 
oikeuden alueella
c) toteuttamalla erityisiä toimenpi ‑
teitä jo siinä vaiheessa, kun tulevia 
laaja‑alaisia tietojärjestelmiä 
suunnitellaan.Kaavio 13Hankkeen epäonnistuneesta ensimmäisestä vaiheesta opiksi otetut asiat
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin SIS II:n sidosryhmille osoitetun kyselyn perusteella.Syyt viipeille ja kulujen lisääntymiselle 
SIS II:n yhteydessä Lähestymistavan muuttaminen hankkeen 
loppuvaiheessa vuodesta 2010 alkaen
Epärealistinen määräaikaHankkeen päätökseensaattamiselle kesäkuussa 
2010 asetettu määräaika (maaliskuu 2013) oli 
realistinen ja se saavutettiin 
Komissiolta puuttui asiantuntemus hallinnoida 
ulkoistettua kehittämistyötä vaikuttavalla tavalla Komissio ohjasi hankkeeseen enemmän resursseja 
ja pystyi ottamaan palvelukseen sopivan 
kokemuksen omaavaa henkilöstöä (esimerkiksi 
itse SIS II -hankkeesta, verotuksen ja tulliliiton 
pääosastosta ja osallistujamaista)
Joidenkin osallistujamaiden ja komission väliset 
suhteet olivat huonot eikä komissio näiden maiden 
kohdalla varmistanut, että maat olivat sitoutuneet 
hankkeeseen Vuonna 2009 suoritettu vertailu 
SIS 1+RE -järjestelmän kanssa tarjosi joitakin 
lisäperusteita investoinnin jatkamiseen
Kun SIS II:n hallintoneuvosto vuonna 2009 
perustettiin, komissio pystyi kokonaisvaltaisemmin 
hyödyntämään osallistujamaissa olevien 
loppukäyttäjien kokemusta
Järjestelmävaatimukset eivät olleet vakaitaJärjestelmävaatimukset olivat vakaat hankkeen 
loppuvaiheessa
38 Huomautukset
67 
Komission tuoreimmassa hankehallin -
tamenetelmässä  (PM2)65 painotetaan 
esimerkiksi seuraavia SIS II:sta puuttu ‑
neita menetelmiä:
a) toiminnan vetäjällä on tärkeä rooli 
varmistettaessa, että käyttäjien 
tarpeisiin vastataan
b) hankkeen ohjauskomitea hyväksyy 
hankkeen siirtymisen seuraavaan 
vaiheeseen erityisen hyväksymis ‑
prosessin (hyväksymisporttien) 
avulla hankkeen vireillepano ‑, 
suunnittelu ja toteuttamisvaihei ‑
den lopussa.
68 
Älykkäitä rajoja koskevassa tiedon -
annossa  2011/6 8 066 painotettiin, 
että SIS II:n kaltaisten laaja‑alaisten 
IT‑hankkeiden kehittämisestä saadut 
kokemukset olisi otettava huomioon 
kehitettäessä maahantulo ‑ ja maas ‑
tapoistumisjärjestelmää ja rekis ‑
teröityjen matkustajien ohjelmaa. 
Tiedonannossa  2010/385 ”Katsaus 
tiedonhallintaan vapauden, turvalli ‑
suuden ja oikeuden alueella”67 kuvail ‑
tiin, kuinka komissio kehittäisi tulevia 
IT‑järjestelmiä. Tiedonannossa käytet ‑
tiin esimerkkinä SIS II:ta korostettaessa 
kahta seuraavaa keskeistä kokemuksen 
perusteella opittua asiaa:
a) vaatimukset on aiheellista vahvis ‑
taa lainsäädännössä ennen kehittä ‑
mistyön aloittamista
b) hallintarakenteen on oltava 
vaikuttava.69 
Älykkäitä rajoja koskevaa hanketta 
suunnitellessaan komissio on jo toteut ‑
tanut seuraavat konkreettiset toimet , 
joissa näkyy SIS II:sta saatu kokemus:
a) Säädökseen liittyvässä rahoitus ‑
suunnitelmassa, joka oli laadittu 
maahantulo ‑ ja maastapoistumis ‑
järjestelmän sekä rekisteröityjen 
matkustajien ohjelman osalta, 
suunniteltiin, että kansallisten jär ‑
jestelmien kehittämiskustannukset 
katettaisiin EU:n talousarviosta.
b) Laaja‑alaisista tietojärjestelmis ‑
tä vastaavan uuden viraston 
(eu‑LISA)68, joka sai vastuulleen 
SIS II  ‑järjestelmän hallinnoinnin 
ja ylläpidon järjestelmän käynnis ‑
tämisen jälkeen, on määrä koota 
yhteen tulevien järjestelmien ke ‑
hittämiseen tarvittava asiantunte ‑
mus. Näin pyritään pienentämään 
riskiä, että tulevien järjestelmien 
yhteydessä syntyisi samankaltaisia 
ongelmia kuin SIS II:n kehittämisen 
yhteydessä69. Yhteensä 68 pro ‑
senttia tarkastuskyselyyn vastaa ‑
jista katsoi, että uuden viraston 
perustaminen helpottaisi tulevien 
laaja‑alaisten tietojärjestelmien 
kehittämistä. Kaikki tarkastuksen 
yhteydessä haastatellut osallistu ‑
jamaat kuitenkin korostivat, että 
suhteet osallistujamaihin tulisivat 
olemaan uuden viraston keskeinen 
haaste. Virasto on sääntelyviras ‑
to, joten se ei kuulu komission 
IT‑hankkeita koskevien päätöksen ‑
tekomenettelyjen piiriin70.65 PM2 on tietotekniikan 
pääosaston vuodesta 2011 
pääosastoille suosittelema 
hankehallinnan menetelmä.
66 KOM(2011) 680 lopullinen, 
25. lokakuuta 2011.
67 KOM(2010) 385 lopullinen, 
20. heinäkuuta 2010.
68 Asetus (EU) N:o 1077/2011, 
annettu 25 päivänä 
lokakuuta 2011, vapauden, 
turvallisuuden ja oikeuden 
alueen laaja‑alaisten 
tietojärjestelmien 
operatiivisesta hallinnoinnista 
vastaavan eurooppalaisen 
viraston perustamisesta 
(EUVL L 286, 1.11.2011, s. 1).
69 KOM(2011) 680 lopullinen.
70 Asiakirjassa SEC(2012) 492 
e‑Commission 2012–2015 
todetaan, että kaikkiin 
komission tietojärjestelmiin, 
mukaan lukien toimistot 
ja toimeenpano virastot, 
sovelletaan IT‑hankkeita 
koskevia komission 
päätöksentekomenettelyjä 
riippumatta siitä, 
rahoitetaanko järjestelmiä 
toimintatalousarviosta vai 
hallinnollisesta talousarviosta.
39
 Johtopäätökset 
ja suositukset
70 
Neuvosto antoi SIS II:n kehittämisen 
komission tehtäväksi ja asetti hank ‑
keen valmistumisen määräajaksi 
joulukuun 2006. Tarkoituksena oli, että 
Euroopan unioniin vuonna 2004 liit ‑
tyvät uudet jäsenmaat voisivat liittyä 
Schengen‑alueeseen. Komissio kui ‑
tenkin toimitti keskusjärjestelmän yli 
kuusi vuotta suunniteltua myöhemmin 
(huhtikuussa 2013) ja kahdeksan kertaa 
alkuperäistä budjettia korkeammin 
kustannuksin. Viivästys ja kustannus ‑
ten ylittyminen johtuivat osittain hal ‑
linnollisesti haastavista oloista, jotka 
heikensivät komission mahdollisuuksia 
puuttua operatiivisiin kysymyksiin. 
Osasyynä viivästyksiin ja kustannusten 
ylittymiseen vaikuttivat myös komissi ‑
on suorittamassa hallinnoinnissa ilme ‑
nevät puutteet. Ne vaikuttivat etenkin 
hankkeen ensimmäisen osan toteutus ‑
vaiheessa vuoteen 2009 saakka:
a) Hankkeen alkuperäinen määräaika 
oli epärealistinen (ks. kohdat 9–12).
b) Komissio saattoi hankkeen vuonna 
2003 määritetyn kokonaisbudjetin 
ajan tasalle vasta vuonna 2010 
(ks. kohdat 34–37).
c) Järjestelmävaatimukset kasvoivat 
hankkeen edetessä käyttäjien tar ‑
peiden mukaan, eivätkä vaatimuk ‑
set olleet riittävän vakaita ennen 
kuin hankkeen loppuvaiheessa vuo ‑
desta 2010 alkaen. Nyt toiminnassa 
olevan järjestelmän kapasiteetti 
on huomattavasti vuonna 2001 
suunniteltua kapasiteettia suurem ‑
pi (ks. kohdat 29–32 sekä 42 ja 43).d) Komissio ei aluksi osoittanut tehtä ‑
viin riittävästi henkilöstöä, jolla oli 
asiantuntemusta ulkoistetun kehi ‑
tystyön vaikuttavaan hallinnointiin 
(ks. kohdat 13–20).
e) Päätoimeksisaaja toimitti hank ‑
keen ensimmäisessä vaiheessa 
suorituskyvyltään liian heikon 
järjestelmän (ks. kohdat 39–41).
f) Työskentelysuhteet joidenkin osal ‑
listujamaiden ja komission välillä 
olivat aluksi huonot. Komissio ei 
kyennyt hyödyntämään kaikkien 
loppukäyttäjien saamia kokemuk ‑
sia, ennen kuin se perusti vuonna 
2009 SIS II:n hallintoneuvoston 
(ks. kohdat 21–25).
g) Kaikille sidosryhmille ei ollut sel ‑
vää, kuka teki keskeiset päätökset 
(ks. kohdat 26–28).
h) Komissio nosti kehittämistä koske ‑
van pääsopimuksen arvon 20  mil ‑
joonasta  eurosta 82  miljoonaan  eu‑
roon neuvoteltujen muutosten 
avulla. Neuvottelumenettelystä 
säädetään varainhoitoasetuksessa, 
mutta kaikkiin neuvottelumenet ‑
telyihin liittyy luonnostaan riski, 
että maksettavat hinnat eivät ole 
kilpailukykyisiä (ks. kohdat 44–49).
40 Johtopäätökset ja suositukset
71 
Sen jälkeen kun komissio vuonna 2001 
oli saanut hankkeen vastuulleen, 
komission päivitetty SIS II ‑ järjestelmää 
koskeva toimintasuunnitelma ei sisäl ‑
tänyt perusteellista arviota kaikista 
kustannuksista ja odotetuista hyödyis ‑
tä. Hankkeen aikana kustannuksissa 
ja odotettavissa hyödyissä tapahtui 
suuria muutoksia. Alkuperäisissä suun ‑
taa‑antavissa arvioissa, joissa pyrittiin 
määrittämään keskusjärjestelmän ke ‑
hittämisestä EU:n talousarvioon aiheu ‑
tuvat kustannukset, arvioitiin tarvitta ‑
van investoinnin tosiasiallinen laajuus 
aivan liian pieneksi (ks. kaavio 8 ). Kun 
kansallisista järjestelmistä aiheutu ‑
neet kustannukset otetaan huomioon, 
kokonaiskustannukset olivat hankkeen 
loppuun mennessä noin 500 miljoo ‑
naa euroa. SIS II tarjoaa uusia toi ‑
mintoja ja suuremman kapasiteetin, 
mutta hankkeelta alun perin odotettu 
pääasiallinen hyöty (liittää järjestelmän 
piiriin uusia osallistujamaita Euroopan 
unionin laajentumisen jälkeen) menetti 
merkitystään sen jälkeen, kun SISone ‑
4all‑järjestelmä vuonna 2007 toteutet ‑
tiin. Muutoksista huolimatta hankkeen 
jatkamista koskevat päätökset tehtiin 
arvioimatta SIS II:ta koskevaa toi ‑
mintasuunnitelmaa perusteellisesti 
uudelleen. Näin ollen ei osoitettu, että 
SIS II ‑ järjestelmä pysyi organisatori ‑
sena painopisteenä, johon liittyvästä 
investoinnista saatiin suurempi tuotto 
kuin muiden toimintamuotojen avulla 
(ks. kohdat 50–63).72 
Komissio hyödynsi hankkeen ensim ‑
mäisessä vaiheessa saamiaan koke ‑
muksia; näin se pystyi muuttamaan 
lähestymistapaansa hankkeen loppu ‑
vaiheessa ja samaan SIS II ‑ järjestel ‑
män valmiiksi. Lisäksi komissio on jo 
hyödyntänyt joitakin SIS II ‑ järjestel ‑
mästä saamiaan kokemuksia muiden 
laaja‑alaisten IT‑hankkeiden valmis ‑
telussa, vaikkakaan se ei ole suorit ‑
tanut hankkeen virallista arviointia 
(ks. kohdat 64–69).
41 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 1
Komission olisi varmistettava, että 
laaja‑alaisten tietojärjestelmien ke ‑
hittämishankkeiden aikataulu perus ‑
tuu suoritettavia tehtäviä koskevaan 
tekniseen analyysiin; samalla olisi 
otettava huomioon hankkeen riskit ja 
monimutkaisuus.
Suositus 2
Komission olisi otettava kaikki laa ‑
ja‑alaiset IT‑hankkeet vastuulleen ja si ‑
sällytettävä ne IT‑hankkeita koskevien 
päätöksentekomenettelyjensä piiriin. 
Toimintatalousarviosta rahoitettuja 
IT‑hankkeita ja hallinnollisesta talous ‑
arviosta rahoitettuja IT‑hankkeita ei 
pitäisi erotella toisistaan. Komission 
olisi otettava tietotekniikan pääosas ‑
ton tai muiden pääosastojen tietotek ‑
niikan asiantuntijat mukaan toimin ‑
taan heti laaja‑alaisten IT‑hankkeiden 
alusta lähtien. Sen olisi huolehdittava, 
että hankkeen ohjauskomiteassa on 
mukana tietotekniikan pääosaston 
edustaja. Kehittämistyötä ulkoista ‑
essaan komission olisi varmistettava, 
että se hyödyntää toimielimen sisäistä 
asiantuntemusta kaikin mahdollisin 
tavoin sopimuksen hallinnoinnissa ja 
kehittämistyön toimeksisaajan työn 
vaikuttavassa valvonnassa ja minimoi 
näin heikkolaatuisen toiminnan riskin.
Suositus 3
Komission olisi varmistettava, että 
järjestelmän käyttäjiä edustavat tahot 
ymmärtävät ja ottavat huomioon 
toiminnan tarpeet ja loppukäyttäjien 
vaatimukset.Suositus 4
Hankkeen ohjauskomitean olisi 
hyväksyttävä hankkeen siirtyminen 
seuraavaan keskeiseen hankevaihee ‑
seen erityisen hyväksymisprosessin 
(hyväksymisporttien) kautta. Ennen 
siirtymistä hankkeen vireillepanos ‑
ta hankesuunnitteluun, hankkeen 
ohjauskomitean ja asianomaisen 
IT‑hallinnoinnista vastaavan ko ‑
mission elimen olisi hyväksyttävä 
toimintasuunnitelma.
Toimintasuunnitelmassa pitäisi esitel ‑
lä vaihtoehtoisia toimintamalleja, ja 
lisäksi siinä olisi oltava kattava kus ‑
tannus‑hyötyanalyysi, jossa eritellään 
hankkeen kaikki kustannukset, sekä 
resurssisuunnitelma, jossa määritetään 
henkilöstötarve käyttäjäpuolella ja 
IT‑puolella.
Toimintasuunnitelma olisi pidettävä 
ajan tasalla ja hyväksyttävä uudelleen 
hankekustannuksiin, odotettuihin hyö ‑
tyihin, riskeihin tai vaihtoehtoihin liit ‑
tyvien suurten muutosten yhteydessä.
Suositus 5
Komission olisi dokumentoitava keskei ‑
set hankepäätökset päätöksiä koske ‑
vaan tiedostoon, jotta ne ovat helposti 
jäljitettävissä.
Suositus 6
Kun hanke edellyttää erilaisten mutta 
toisistaan riippuvaisten järjestelmien 
kehittämistä useiden sidosryhmien 
voimin, komission olisi varmistettava, 
että hankkeella on vaikuttava koko ‑
naistason koordinoinnista vastaava 
hankehallinto.
42 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 7
Komission olisi varmistettava, että laa ‑
ja‑alaisten tietojärjestelmien kehittämis ‑
tä koskevat sopimukset sisältävät hinnat 
pienemmille tarkkaan määritellyille 
työkokonaisuuksille, joiden pohjalta 
hankkeeseen voidaan tehdä muutoksia 
ilman uudelleenneuvottelua. Lisäksi 
komission olisi kehitettävä laaja‑alaisia 
tietojärjestelmiä, jotka käyttävät toisiin ‑
sa kytköksissä olevia elementtejä, jotka 
voidaan helposti käyttää uudelleen, 
esimerkiksi siirrettäessä valmiiksi saatu 
työ yhdeltä toimeksisaajalta toiselle. 
Tällainen rakennusosiin perustuva ohjel ‑
mistonkehityksen lähestymistapa vaatii 
investointia suunnitteluun. Toisaalta se 
minimoi vaatimuksiin tehtävien muu ‑
tosten vaikutuksen ja tarjoaa keinon 
hyödyntää teknologian kehitystä ja vält ‑
tää tekninen riippuvuus toimeksisaajiin.Suositus 8
Komission olisi siirrettävä tilintar ‑
kastustuomioistuimen tarkastuksen 
myötä kertynyt tieto pääosastoille 
sekä EU:n toimielimille, virastoille ja 
muille elimille. Komission olisi arvioi ‑
tava, onko SIS II:lta odotetut hyödyt 
saavutettu.
Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen 
jäsenen Louis GALEAN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
18. maaliskuuta 2014 pitämässään kokouksessa.
Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

43
 Liite
SIS II aikajärjestyksessä
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin.Liite
1985
Schengenin 
sopimus 
allekirjoitetaan
Kesäkuu 
2010
Suunniteltu 
päättyminen 
tarkistuksen 
jälkeenJoulukuu 
2008
Suunniteltu 
päättyminen 
tarkistuksen 
jälkeen
SIS II rakenteillaSIS II rakenteillaSIS 1+R2Kesäkuu 2010
Neuvosto vahvistaa 
hankkeen 
loppuvaiheenJoulukuu 
2006
Alun perin 
suunniteltu 
hankkeen 
päättyminen
2011
Uudelleen-
ohjelmointi
Java-alustaan
SIS 1+R22006
Laitteita uudistetaan
SIS 1+R1996
Schengen-maat 
päättävät SIS II:n 
kehittämisestä
SIS I+RESIS 1+RSIS 1
Toukokuu 2012
Toisen välivaihetestin 
läpäiseminenMaaliskuu 2010
Ensimmäisen 
välivaihetestin 
läpäiseminenSIS II rakenteillaSIS II rakenteillaSIS II rakenteillaSIS 1+SIS 1+RTAUSTAA
SIS II:n alku
Huhtikuu 
2013
 SIS II 
käynnistyyLokakuu 2011
Asetus (EU) N:o 1077/2011 laaja-alaisten 
tietojärjestelmien operatiivisesta 
hallinnoinnista vastaavan 
eurooppalaisen viraston perustamisesta2009
Komissio perustaa SIS II:n 
hallintoneuvoston
Kesäkuu 2009 
Neuvoston päätelmät
SIS 1+RE:stä varavaih-
toehtoJoulukuu 2007 
SISone4all 
käynnistetään,
9 uutta jäsenmaata 
mukaan 
järjestelmäänMosel
Laiva ”Princess Marie-Astrid”1990
Yleissopimus Schengenin 
sopimuksen soveltamisesta – 
määräykset Schengenin 
tietojärjestelmän (SIS) 
luomisesta
2006
Asetus (EY) N:o 1987/2006 SIS 
II:n perustamisesta, toimin-
nasta ja käytöstä2001
Asetus (EY) N:o 
2424/2001:
 SIS II:n kehittäminen
komission vastuulle
2001
Pohjoismaita mukaan 
SIS 1+ -järjestelmään Marraskuu 2004 – 
tammikuu 2005
Hanke keskeytyy hylätyn 
tarjoajan valituksen 
vuoksiLokakuu 2004
sopimus Hewlett 
Packard Sterian 
kanssaSIS 11995
Schengenin alue voimaan 
ja SIS 1 toimintaan 
Joulukuu 2008
Epäonnistuminen operatiivisissa
järjestelmätesteissä
44
IV b)
Komissio esitti realistisen hankebudjetin 
vuonna 2010, kun sillä oli kattavat tiedot erityisesti 
järjestelmävaatimuksista.
IV c)
Syynä viivästyksiin ja kustannusten nousuun oli se, 
että järjestelmävaatimukset muuttuivat jatkuvasti 
(useimmiten jäsenvaltioiden pyynnöistä johtuen). 
Tämä vaikutti paljon myös hankkeeseen liittyvän 
sopimuksen hallinnointiin, koska sopimukseen oli 
tehtävä useita tarkistuksia, mikä taas ei parantanut 
suhdetta toimeksisaajaan, joka joutui sopeutumaan 
jatkuvasti muuttuviin vaatimuksiin.
IV d)
Henkilöstön puute oli ongelmana koko nopeasti 
kasvavalla politiikan alalla.
IV f)
Komission työskentelysuhteet joihinkin jäsenvalti ‑
oihin olivat ajoittain kireät SIS II ‑ hankkeen alkuvai ‑
heessa. Sisäasioiden pääosasto toimitti kuitenkin 
saman sopimuksen nojalla ja samojen toimeksisaa ‑
jien kanssa toisen laaja‑alaisen tietojärjestelmän 
(VIS), ja tällöin työskentelyilmapiiri jäsenvaltioiden 
kanssa oli rakentava ja sopusointuinen, eikä päätök ‑
sentekoprosessiin liittynyt mitään epäselvyyttä tai 
kyseenalaistamista. Samaa voidaan sanoa Euro ‑
dac‑järjestelmän kehittämisestä.
Komission ja SIS‑yhteisön välisen suhteen hanka ‑
luuteen oli useita syitä, muun muassa aiemman 
sukupolven järjestelmä, monimutkainen hallinto ‑
rakenne ja poliittiset näkökohdat, jotka liittyivät 
joidenkin jäsenvaltioiden yleiseen suhtautumiseen 
Schengen‑alueen laajenemiseen.
Hallintorakenne oli monimutkainen, koska huomi ‑
oon oli otettava sekä lainsäädännölliset vaatimuk ‑
set että sidosryhmien muuttuvat tarpeet.Tiivistelmä
II
SIS II:n kehittäminen aloitettiin varsin poikkeukselli ‑
sissa oikeudellisissa ja institutionaalisissa puitteissa, 
joita kyseiseen politiikanalaan tuolloin sovellettiin. 
Neuvosto teki päätöksen SIS II:n kehittämisestä 
omasta aloitteestaan ilman komission ehdotusta.
Monet vaatimuksista eivät olleet alusta pitäen käy ‑
tössä, vaan ne otettiin käyttöön vasta myöhemmin. 
Siksi neuvosto ei ottanut niitä riittävästi huomioon 
määräpäivää tai talousarviota vahvistaessaan.
III
Se, että SIS II ‑ järjestelmää ei toimitettu 
vuonna 2001 asetettujen määräajan ja talousarvion 
mukaisesti, on epäilemättä totta ja ollut tiedossa 
jo jonkin aikaa. Toimitettu järjestelmä oli kuitenkin 
hyvin erilainen kuin suunniteltu järjestelmä. Komis ‑
sio katsoo, että SIS II toimii riittävän hyvin ja täyttää 
käyttäjien tarpeet.
IV
Komissio on useaan otteeseen selvästi ilmoittanut, 
että järjestelmä toimitetaan myöhemmin ja korke ‑
ammin kustannuksin kuin alun perin oli suunniteltu 
ja ennakoitu. Se on myös selittänyt, että pääasialli ‑
sena syynä tähän olivat huomattavasti muuttuvat 
järjestelmävaatimukset.
IV a)
Neuvosto asetti hankkeen alkuperäisen määräajan 
oman analyysinsa perusteella ilman komission 
panosta.
Komissio kiinnitti vuosina 2001  ja 2003 antamissaan 
tiedonannoissa jäsenvaltioiden huomion riskeihin, 
joita kyseiseen määräaikaan liittyy, ja oletuksiin, 
joiden olisi toteuduttava (mutta jotka eivät sitten 
toteutuneet), jos määräaika pidettäisiin voimassa.Komission vastaus
Komission vastaus 45
VII h)
Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Tilintarkas ‑
tustuomioistuimen tarkastuksesta saadut tiedot jae ‑
taan muiden pääosastojen tekniselle ja johtotasolle 
sekä asianomaisille virastoille, mukaan luettuna 
eu‑LISA, sopivien verkostojen kautta.
SIS II:n vaikutus arvioidaan vuonna 2016 (kolme 
vuotta SIS II:n käyttöönoton jälkeen), kuten oikeus ‑
perustassa (asetuksen (EY) N:o 1987/2006 50 artik ‑
lan 4 ja 5 kohta sekä päätöksen 2007/533/YOS 
66 artiklan 4 ja 5 kohta) edellytetään.
Johdanto
01
Alkuperäinen Schengen‑tietojärjestelmä (SIS 1) 
kehitettiin Ranskan johdolla valtioiden välisenä 
hankkeena, ja sen toiminta alkoi vuonna 1995 
(huomattavasti myöhemmin kuin alun perin oli 
suunniteltu). Järjestelmä pysyi toiminnassa Ranskan 
hallinnoimana toukokuuhun 2013, jolloin se korvat ‑
tiin SIS II ‑ järjestelmällä. Järjestelmien arkkitehtuuri 
ja toiminnot ovat hyvin erilaiset.
Komission mielestä alkuperäistä määräaikaa ja 
todellista toimituspäivää vertailtaessa olisi otettava 
huomioon, miten erilaisia alkuperäisten suunnitel ‑
mien mukainen järjestelmä ja toimitettu järjestelmä 
ovat luonteeltaan.
02
Joulukuussa 1996, kun SIS 1:n toiminnan aloittami ‑
sesta oli kulunut vuosi, Schengen‑maat päättivät 
ryhtyä määrittelemään elementtejä ja vaatimuksia 
SIS II:ta varten. Neuvosto teki päätöksen SIS II:n 
rakentamisesta. Päätös perustui vuonna 1998 teh ‑
tyyn toteutettavuustutkimukseen ja jäsenvaltioiden 
välillä käytyihin neuvotteluihin, jotka huipentuivat 
Ruotsin ja Belgian aloitteeseen, johon ensimmäinen 
SIS II:n oikeusperusta pohjautui.IV g)
Komissio noudatti koko SIS II ‑ hankkeen ajan täysin 
varainhoitoasetuksen sääntöjä ja kävi neuvottelut 
unionin talousarviota koskevat edut huomioon 
ottaen.
V
Alkuperäinen toimintasuunnitelma oli analysoitu 
neuvostossa ilman, että komissiolla oli siinä virallista 
roolia. Hankkeesta tuli sen edetessä yhteispäätös ‑
menettelyn alainen, ja lainsäätäjät vakuuttivat, että 
SIS II oli siinä esiintyneistä ongelmista huolimatta 
edelleen ehdottoman ensisijainen tavoite.
Komissio arvioi kustannukset systemaattisesti 
uudelleen, kun hankkeessa päästiin tärkeimpiin 
välitavoitteisiin, silloin kun se oli perusteltua 
uusien osatekijöiden vuoksi. Lisäksi se tiedotti aina 
avoimesti talousarvioon liittyvistä asioista, kuten 
70 kohdan b alakohdassa todetaan.
Komissiolta ei edellytetty SIS II ‑ järjestelmään liitty ‑
vien kansallisten menojen arviointia tai seuraamista.
VI
Komissio vakuuttaa saaneensa todella paljon tärkeää 
kokemusta kyseisen järjestelmän kehittämisestä ja 
hyödyntäneensä useasti näitä kokemuksia. On kuiten ‑
kin myönnettävä, että SIS II:n kehittäminen ja täytän ‑
töönpano ovat yhdessä varsin erityinen hanke, jota 
on vaikea toistaa muissa tietotekniikkajärjestelmissä.
VII
Useimmissa tilintarkastustuomioistuimen suosituk ‑
sista käsitellään IT‑hankkeita koskevia komission 
päätöksentekomenettelyjä, jotka ovat olleet voi ‑
massa vuodesta 2010.
Komission vastaus 46
Huomautukset
09
Neuvosto teki päätöksen SIS II:n rakentamisesta. 
Päätös perustui vuonna 1998 tehtyyn toteutetta ‑
vuustutkimukseen ja jäsenvaltioiden välillä käytyi ‑
hin neuvotteluihin, jotka huipentuivat Ruotsin ja 
Belgian aloitteeseen, johon ensimmäinen SIS II:n 
oikeusperusta pohjautui. Hankkeen käynnistämis ‑
ajaksi vahvistettiin neuvoston päätöksellä vuo ‑
den 2006 loppu. Komissiolla ei ollut virallista roolia 
lainsäädäntöprosessissa.
Sen lisäksi, että komissio raportoi vuodesta 2001 
lähtien jokaisessa vuotuisessa toimintakertomuk ‑
sessa hankkeen edistymisestä ja suurimmista ongel ‑
mista, se kiinnitti vuosina 2001  ja 2003 antamissaan 
tiedonannoissa jäsenvaltioiden huomion riskeihin, 
joita kyseiseen määräaikaan liittyy, ja oletuksiin, 
joiden olisi toteuduttava (mutta jotka eivät sitten 
toteutuneet), jos määräaika pidettäisiin voimassa.
Sekä vuoden 2001 tiedonannossa (KOM(2001) 720) 
että sitä seuranneessa ulkopuolisen toimeksisaajan 
tekemässä yksityiskohtaisessa toteutettavuustutki ‑
muksessa arvioitiin huolellisesti tarpeet, joita uuden 
järjestelmän on palveltava, ja määriteltiin tekniset 
valinnat ja niiden vaikutus, hankkeen määräaika ja 
budjetti sekä hankkeen kehittämiseen liittyvät riskit 
ja rajoitukset.
Neuvosto valitsi ehdotetuista täytäntöönpanovaih ‑
toehdoista yhden (ei kuitenkaan toteutettavuustut ‑
kimuksessa suositeltua) päästäkseen hankkeessa 
eteenpäin vuonna 2003.
SIS II:n oikeusperusta saatiin päätökseen vasta vuo ‑
den 2006 loppupuolella.
10
On totta, ettei neuvoston asettama alkuperäinen 
määräaika ollut realistinen, koska sen perustana oli ‑
vat ensi sijassa poliittiset näkökannat, eivät niinkään 
vakaat järjestelmävaatimukset ja tehtävien vankka 
tekninen analysointi.Jäsenvaltiot työskentelivät hallitustenvälisissä puit ‑
teissa. Komissio ei ollut mukana.
Kun komissio sai vastuulleen SIS II:n kehittämisen, 
se teetti toteutettavuustutkimuksen, jonka perus ‑
teella voidaan arvioida toiminnalliset tarpeet, joita 
uuden järjestelmän on palveltava, ja määritellä 
tekniset valinnat ja niiden vaikutus, hankkeen mää ‑
räaika ja budjetti sekä kehittämiseen liittyvät riskit 
ja rajoitukset. Toteutettavuustutkimuksen suo ‑
ritti konsulttiyritys vuonna 2003. Neuvosto valitsi 
ehdotetuista täytäntöönpanovaihtoehdoista yhden 
(ei kuitenkaan toteutettavuustutkimuksessa suosi ‑
teltua) päästäkseen hankkeessa eteenpäin.
03
Vaikka onkin totta, että SIS II:n kehittämisen ensisi ‑
jaisena syynä oli tarve liittää mukaan Schengenin 
uudet jäsenet ja käyttää hyödyksi tekniikan vii ‑
meisintä kehitystä, poliittisesti merkittävät tapahtu ‑
mat, kuten syyskuun 2001 hyökkäykset, muuttivat 
hankkeiden laajuutta, ja lopullinen järjestelmä 
eroaa huomattavasti alun perin suunnitellusta.
Tarkastuksen laajuus ja lähestymistapa
05
Komissio on raportoinut viivästymisten ja kustan ‑
nusten kasvun syistä sekä hankkeessa esiintyneistä 
ongelmista muun muassa oikeus‑ , vapaus‑  ja turval ‑
lisuusasioiden pääosaston ja myöhemmin sisäasioi ‑
den pääosaston jokaisessa vuotuisessa toimintaker ‑
tomuksessa vuodesta 2001.
Komission vastaus 47
16
Tiimin asiantuntemuksesta komissio haluaa sanoa, 
että SIS II:n tiimin asiantuntijat olivat pääasiassa 
henkilöitä, jotka olivat toimineet jäsenvaltioiden 
aiemmissa SIS 1 ‑ hankkeissa tai työskennelleet 
IT‑yrityksissä ennen komissioon tuloaan. Sama 
asiantuntemus oli tarjolla VIS‑hankkeessa. Myös 
tietotekniikan pääosasto, tietoyhteiskunnan ja vies ‑
tinnän pääosasto sekä yritys ‑ ja teollisuustoiminnan 
pääosasto avustivat sisäasioiden pääosastoa jonkin 
verran varsinkin hankkeen ensimmäisinä vuosina. 
Lisäksi Unisysin kanssa tehtiin aivan hankkeen 
alussa (huhtikuussa 2002) sopimus, jonka tarkoituk ‑
sena oli korvata sisäistä resurssipulaa laadunhallin ‑
nan alalla.
Komissio katsoo edelleen, että sopimusta hallin ‑
noitiin tehokkaasti. Esimerkkinä voidaan mainita, 
että komissio käytti alusta alkaen hyväkseen 
jokaviikkoista toimeksisaajakokousta ilmaistakseen 
pettymyksensä suoritteiden laatuun ja vaatiak ‑
seen korjaavia toimia. Itse asiassa komissio vaati 
jo lokakuussa 2005 hankkeen johtajan vaihtamista 
(joka myös toteutui). Kuten alaviitteessä 22 maini ‑
tuissa House of Lordsille lähetetyissä asiakirjoissa 
todetaan, komissio ei kuitenkaan kyennyt silloisen 
henkilöstömäärän avulla ennakoimaan ja ehkäise ‑
mään toimeksisaajan heikkoa suoriutumista. Kuten 
alaviitteessä 20 todetaan, sisäisen tarkastuksen 
yksikkö havaitsi, ettei henkilöstön määrä riittänyt 
lisääntyvän ulkoistamisen hallinnointiin.
17
Sopimuksen keskeytyminen muutamaksi kuukau ‑
deksi johtui siitä, että tarjoaja käytti oikeuttaan 
kyseenalaistaa unionin tuomioistuimen myöntämis ‑
päätös. Tarjousten arvioinnissa käytettiin julkaistuja 
kriteerejä ja menetelmää, jotka kaikki hakemuksen 
tehneet tarjoajat tunsivat ja olivat hyväksyneet.11
Jokainen SIS II:n aikataulu perustui parhaaseen sillä 
hetkellä saatavilla olleeseen tietoon, ja niistä kes ‑
kusteltiin jäsenvaltioiden kanssa etukäteen.
Ainoa hanke‑eritelmien parametri, johon oikeus ‑
perustan hyväksymisen jälkeen tehtiin muutoksia, 
oli järjestelmän mitoitus, joka riippuu siitä, miten 
paljon jäsenvaltiot käyttävät järjestelmää. Tämä 
riski, jota on arvioitu koko hankkeen ajan sen 
perusteella, miten paljon uudet jäsenvaltiot käyttä ‑
vät SIS 1+ ‑ järjestelmää, toteutui, koska käyttöä oli 
alun perin arvioitua enemmän. Siltikin, vaikka SIS 
II olisi toimitettu neuvoston vuonna 2001 hyväk ‑
symän alkuperäisen aikataulun mukaisesti, järjes ‑
telmää olisi tarvinnut suurentaa yhtä paljon kuin 
vuonna 2010 tehdyn hankelaajennuksen puitteissa 
(ks. kaavio 7) (viimeinen kolmio).
14
Oikeus ‑, vapaus ‑ ja turvallisuusasioiden pääosas ‑
toon perustettiin 16. joulukuuta 2002 uusi yksikkö 
”Laaja‑alainen tietojärjestelmä”, jonka tehtävä on 
hyödyntää oikeus ‑ ja sisäasioiden alojen tärkeim ‑
pien IT‑hankkeiden, SIS II:n, Eurodacin ja VIS:n (viisu ‑
mitietojärjestelmän), välisiä synergioita.
15
Komissio on samaa mieltä siitä, ettei hankkeeseen 
osoitettu alkuvuosina tarpeeksi henkilöstöä ja että 
SIS II:n hankehenkilöstö oli sitoutunutta ja pätevää, 
joskin jatkuvasti ylikuormitettua. Oikeus‑ , vapaus‑  ja 
turvallisuusasioiden pääosaston vuotuisissa toimin ‑
takertomuksissa kiinnitettiin kerta kerran jälkeen 
huomio henkilöstöpulaan, joka vallitsi yleisesti pää ‑
osastossa ja koski erityisesti SIS II ‑ järjestelmää.
Komissio ei kuitenkaan katso, että vaihtuvuus siellä 
olisi erilaista kuin vastaavissa komission yksiköissä. 
Itse asiassa keskeiset toimijat, kuten ohjelmasta 
vastaava virkamies ( Programme Officer ), pysyivät 
tehtävissään alusta loppuun.
Komission vastaus 48
19
Vuoden 2008 operatiiviset järjestelmätestit (jotka 
epäonnistuivat) olivat vain yksi vaihe SIS II ‑ järjestel ‑
män testauksessa. SIS II:n järjestelmätestien rakenne 
suunniteltiin sellaiseksi, että testejä voidaan muut ‑
taa asteittain monipuolisemmiksi. Tämä testausta 
koskeva lähestymistapa tarkoittaa, että tietyssä vai ‑
heessa on mahdollista havaita ongelmia, joita ei ole 
havaittu ennen (aiemmin tehtyjen testien luonteen 
vuoksi). Tavoitteena on eri vaiheita hyväksi käyttäen 
havaita (mieluiten kaikki) potentiaaliset ongelmat, 
ennen kuin järjestelmän tuotanto aloitetaan. Näin 
tehtiin vuonna 2008 ja hankkeen loppuvaiheessa 
vuoden 2009 jälkeen (testausta koskevaa lähesty ‑
mistapaa ei muutettu hankkeen aikana).
Vuonna 2007 saatujen lisävirkojen ansiosta hanke ‑
tiimiin voitiin rekrytoida lisää henkilöstöä, jolla oli 
tarvittava kokemus.
22
Komissio huomauttaa, että SISVIS‑komitea käsitteli 
myös VIS‑järjestelmää, jolloin ei SIS II:sta keskustele ‑
miseen jäänyt niin paljon aikaa. Tämä oli turhautta ‑
vaa SIS II:n asiantuntijoille. Normaalisti SISVIS‑komi ‑
teaan kuuluvista aiheista useimpia käsiteltiinkin 
itse asiassa neuvoston SIS‑TECH‑työryhmässä, joka 
vastasi SIS 1:een liittyvistä asioista. Monet SIS II:een 
liittyvistä teknisistä ongelmista saattoivat haitata 
SIS 1 ‑ järjestelmää, minkä vuoksi useat jäsenval ‑
tiot halusivat, että ongelmista keskusteltiin myös 
SIS‑TECH‑työryhmässä.Unionin tuomioistuimen presidentin päätelmät 
tehtiin välipäätösmenettelyssä, jossa tuomioistuin 
menettelyn nimen mukaisesti ei ota lopullista kan ‑
taa, ennen kuin toinen osapuoli on saanut esittää 
vastineensa, vaan esittää alustavan kantansa ilman 
asian täysipainoista käsittelyä voidakseen antaa väli ‑
päätöksen. Päätelmät ovat siis vain välipäätösme ‑
nettelyä varten, eikä niiden perusteella voida tehdä 
oletuksia tuomioistuimen lopullisesta kannasta. 
Ne eivät vaikuta mitenkään lopulliseen ratkaisuun. 
Arviointimenetelmää ei siis koskaan testattu tuomio ‑
istuimessa, koska hakija perui hakemuksensa.
Tarjoukset arvioitiin julkaistujen kriteerien ja mene ‑
telmän mukaisesti.
Ei ole näyttöä siitä, olisiko kiinteähintaisten yksi ‑
köiden pistemäärien painotetun keskiarvon las ‑
keminen tuottanut toisenlaisen tuloksen. Meto ‑
dologiselta kannalta ei ole olemassa täydellistä 
ratkaisua päätösten tekoon, kun kyseessä on 
monikriteerivalinta.
Komissio haluaa tähdentää sitä tosiasiaa, että se 
sai kaksi hyvää tarjousta, jotka olivat hyvin saman ‑
laisia. Päätös tehtiin sääntöjen mukaisesti. Päätös 
olisi saattanut olla toinen, jos säännöt olisivat olleet 
toisenlaiset. Komissio oli kuitenkin sidottu valittui ‑
hin sääntöihin.
Komission vastaus 49
24 c)
Komissio edisti ja organisoi suoria yhteyksiä pää ‑
toimeksisaajan ja jäsenvaltioiden välillä, mutta 
kuten IT‑hankkeita koskevissa menettelytavoissa ja 
parhaissa käytännöissä suositellaan, tällaista yhtey ‑
denpitoa/vuorovaikutusta varten oli tarjottava toi ‑
mintakehys. Toimeksisaajat osallistuivat komitean 
ja kansallisten hankevastaavien kokouksiin, joita 
pidettiin vähintään kerran kuukaudessa. Toimintaan 
sisältyi asiakirjojen virallinen tarkistusjakso, jonka 
aikana kansalliset asiantuntijat arvioivat tekniset 
eritelmät, jotka sitten lähetettiin SISVIS‑komitean 
hyväksyttäviksi.
Sopimusta ei toimitettu siksi, että yksi HP/S‑yri ‑
tysryhmittymän jäsenistä vastusti sopimuksen 
julkituomista.
24 d)
Neuvosto päätti vuonna 2001, että SIS II oli tar ‑
peellinen, ja pysyi kannassaan useissa perättäisissä 
päätelmissään, joissa SIS II:n täytäntöönpanoa 
pidettiin johdonmukaisesti ”ehdottoman ensisijai ‑
sena tavoitteena”.
25 a)
Operatiivinen järjestelmätesti keskeytettiin 
vuonna 2008 keskusjärjestelmässä esiintyneiden 
useiden ongelmien vuoksi, minkä jälkeen komissio 
otti käyttöön SIS II ‑ ohjelman kokonaisvaltaisen 
johtamisen mallin tammikuussa 2009. Tarkoituksena 
oli varmistaa, että keskusjärjestelmää ja kansallisia 
järjestelmiä kehitetään riittävän yhdenmukaisesti 
(KOM(2009) 133). Lähestymistapa pitää sisällään 
epävirallisen elimen, johon kuuluu pieni joukko 
jäsenvaltioiden asiantuntijoita (kahdeksan asiantun ‑
tijaa), nimeltään ”SIS II ‑ hankkeen hallintoneuvosto”. 
Sen tarkoituksena on parantaa yhteistyötä ja ohjata 
jäsenvaltioiden tuki suoraan SIS II  ‑keskusjärjestel ‑
mälle. SIS II ‑ hanketta koskevissa neuvoston pää ‑
telmissä 26. ja 27. helmikuuta 2009 suhtauduttiin 
myönteisesti kokonaisvaltaiseen malliin.23
SIS II ‑ hankkeen kehittämisympäristö oli hankalampi 
kuin verotuksen ja tulliliiton pääosaston kokema 
ympäristö. Siihen oli monta syytä, muun muassa 
se, että SIS II perustui aiemman sukupolven järjes ‑
telmään ja että sillä oli monimutkainen hallintora ‑
kenne. Yhtenä syynä olivat poliittiset näkökohdat, 
jotka liittyivät joidenkin jäsenvaltioiden yleiseen 
suhtautumiseen Schengen‑alueen laajenemiseen ja 
jatkuvasti muuttuviin järjestelmävaatimuksiin.
Laatikko 2 
Vallitseva ilmapiiri oli poliittisten ja institutionaalis ‑
ten haasteiden osalta olennaisesti erilainen kehitet ‑
täessä NCTS‑järjestelmää kuin silloin, kun SIS II ‑ jär‑
jestelmää kehitettiin. Lisäksi NCTS‑järjestelmän 
kehittäminen tapahtui ympäristössä, jossa oli tehty 
pitkään (1990 ‑luvun alusta lähtien) yhteistyötä 
jäsenvaltioiden kanssa. Yhteistyöhön osallistunei ‑
den kumppaneiden välillä vallitsi luottamus pitkäai ‑
kaisten yhteistyöverkostojen ansiosta.
24 a)
Komissio myöntää, ettei sillä ollut hankkeen alku ‑
vaiheessa riittävästi työntekijöitä hanketta varten. 
Tämä ilmoitettiin selvästi pääosaston vuotuisessa 
toimintakertomuksessa.
Komissio toteaa, ettei se ollut järjestelmän loppu ‑
käyttäjä, kuten ei myöskään VIS‑järjestelmän ja 
Eurodacin loppukäyttäjä. Näin ollen sen oli pakko 
turvautua jäsenvaltioiden antamiin tietoihin, joita 
saatiin kansallisten hankevastaavien kokouksiin 
sekä tilapäisryhmiin osallistuneilta jäsenvaltioiden 
edustajilta ja jäsenvaltioiden komissioon lähettä ‑
miltä kansallisilta asiantuntijoilta.
Komission vastaus 50
30
Komissio on samaa mieltä siitä, että järjestelmävaa ‑
timuksiin sittemmin tehdyt muutokset edellyttivät 
kehittämissopimuksen muuttamista, mistä aiheutui 
viivästyksiä. Järjestelmävaatimuksista sopimiseen ja 
tarvittavien säädösten hyväksymiseen mennyt aika 
ei ollut komission määrättävissä.
32
Järjestelmän kapasiteetin lisäys ei johtunut vii ‑
västyksistä vaan päinvastoin aiheutti viivästyksiä. 
Tilanne aiheutui pääasiassa siitä, että jäsenvaltioilla 
oli enemmän tapahtumia kuin ne olivat alun perin 
ennustaneet (tästä näkyy epäsuorasti SIS:n tuoma 
lisäarvo). Kapasiteetin seitsenkertaistuminen (jär ‑
jestelmän nykyistä kapasiteettia voidaan laajentaa 
100 miljoonaan kirjattuun tietoon) vaikutti tietysti 
myös määräaikaan ja kustannuksiin. Jälleen kerran 
nähdään, että järjestelmävaatimusten epävakaus oli 
viivästysten ja kustannusten nousun tärkein syy.
34
Komission mielestä kustannuskehitystä olisi tar ‑
kasteltava oikeassa yhteydessä. Jokainen arviointi 
tehtiin ottaen huomioon muutetut vaatimukset. 
SIS II:n vaatimuksia ja kokoa muutettiin hankkeen 
aikana huomattavasti, useimmiten jäsenvaltioiden/
loppukäyttäjien pyynnöstä:
• SIS II:n kapasiteetiksi käytön alkaessa oletettiin 
alun perin enintään 15 miljoonaa kirjattua tietoa, 
ja kapasiteettia lisättiin 70 miljoonaan (tarvitta ‑
essa kapasiteettia on mahdollista lisätä 100 mil ‑
joonaan kirjattuun tietoon);
• testausta koskevaa lähestymistapaa tarkas ‑
teltiin uudelleen ja siihen lisättiin testi, jolla 
tarkistetaan kunkin jäsenvaltion järjestelmän 
vaatimustenmukaisuus;25 b)
Komissio osoitti hankkeeseen lisää työntekijöitä 
vuoden 2007 jälkeen ja pystyi sen vuoksi paranta ‑
maan hankkeen hallinnointia ja viestintää.
26
Komissio on täysin samalla kannalla kuin Centre for 
European Policy Studies (CEPS) sen tehdessä havain ‑
toja SIS II:n monimutkaisesta hallintorakenteesta. 
CEPS toteaa, etteivät (tietyt) jäsenvaltiot olleet 
valmiita luopumaan turvallisuuden ja muuttoliik ‑
keen hallinnan kannalta niin keskeisen välineen 
hallinnasta senkään jälkeen, kun SIS II ‑ hankkeen 
hallinnointivalta oli annettu Euroopan komissiolle 
ja yhteispäätösmenettelyä laajennettu niin, että 
komission ja Euroopan parlamentin asema lainsää ‑
däntöprosessissa vahvistui entisestään.  Ne kehitti ‑
vät strategioita hankkeen omistusoikeuden säilyt ‑
tämiseksi ja lisäsivät asiantuntijaryhmien määrää, ja 
lisäksi tehtiin SIS 1 +RE ‑ ehdotus, joka koski SIS II:lle 
vaihtoehtoista hallitustenvälistä järjestelmää.
28
Komissio voi vain valittaa, ettei suuri osa kyselyyn 
vastanneista tuntenut jäsenvaltioiden hyväksymää 
päätöksentekorakennetta.
29
Komission mielestä tärkeimpänä syynä viivästyksiin 
ja kustannusten nousuun oli se, että järjestelmä ‑
vaatimukset muuttuivat jatkuvasti (useimmiten 
jäsenvaltioiden pyynnöistä johtuen). Tämä vaikutti 
paljon myös hankkeeseen liittyvän sopimuksen 
hallinnointiin, koska sopimukseen oli tehtävä useita 
tarkistuksia, mikä taas ei parantanut suhdetta toi ‑
meksisaajaan, joka joutui sopeutumaan jatkuvasti 
muuttuviin vaatimuksiin. Myös komission työmäärä 
lisääntyi sopimusten hallinnoinnin osalta.
Komission vastaus 51
41
Päätoimeksisaajan ohjelmatason ja hanketason 
hallinnointirakenne ei ennen vuotta 2009 läheskään 
aina täyttänyt sopimusvelvoitteita. Komissio ei epä ‑
röinyt pyytää päätoimeksisaajaa tekemään useita 
muutoksia hankkeen johdon kokoonpanoon.
42
Komissio on samaa mieltä siitä, että järjestelmävaa ‑
timuksiin tehdyt muutokset lisäsivät kustannuksia. 
Ne aiheuttivat myös viivästyksiä.
43
Tuomioistuimen esimerkissä kuvaillaan järjestelmä ‑
vaatimusten epävakauden vaikutusta.
44
Näistä muutoksista (muutokset 12, 13, 15) aiheu ‑
tuva kustannusten kokonaislisäys vastasi suuria 
muutoksia, joita tehtiin hankkeen vaatimuksiin 
ja jotka koskivat SIS II:n laajuutta ja kapasiteettia, 
suorituskykyä, siirtymismallia, testausmallia ja 
tukipalveluita jäsenvaltioille testauksen aikana tai 
järjestelmän operatiivisen hallinnoinnin tarvitse ‑
maa tukea. Komissio on sitä mieltä, että ehdotettu 
työkokonaisuuksiin perustuva lähestymistapa voi 
toimia vain, jos kaikki vaatimukset ovat tiedossa 
alusta alkaen. Näin ei ollut tässä tapauksessa 
järjestelmävaatimusten epävakauden vuoksi. 
Työkokonaisuuksiin perustuva lähestymistapa ei 
olisi estänyt niiden kustannusten lisäystä, jotka 
johtuivat erilaisesta verkkorakenteesta tai uusista 
kapasiteettivaatimuksista.• testisuunnitelmaan oli lisättävä neuvoston mää ‑
räämät lisätestit ”Välitavoite 1” ja ”Välitavoite 2”, 
mikä aiheutti viivästystä ja lisätyötä sekä niistä 
johtuvia kustannuksia;
• neuvoston pyytämä uusi siirtymistä koskeva 
lähestymistapa vuoden 2010 jälkeiselle ajalle 
sisälsi varmistusratkaisun, jota varten tarvittiin 
muunnin, joka pystyi muuntamaan SIS I:n tietoja 
SIS II:teen ja myös päinvastoin – ja jälleen tuli 
lisää kustannuksia.
36
Komissio pyrki aina esittämään selvän kuvan kus ‑
tannuksista saatavilla olleiden tietojen perusteella. 
Näin tehtiin varsinkin vuotuisen talousarviome ‑
nettelyn ja SIS II:n jokaisen edistymiskertomuksen 
osalta. Tuomioistuin ottaa esimerkiksi verkon: se, 
että siirryttiin jäsenvaltioiden pyynnöstä erityis ‑
verkkoinfrastruktuuriin, joka perustuu s‑Testa‑ver ‑
kossa toimivaan virtuaaliseen erillisverkkoon (VPN), 
eikä käytetty jo olemassa olevaa s‑Testa‑verkossa 
toimivaa infrastruktuuria (euro domain), kuten alun 
perin oli suunniteltu, vaikutti merkittävästi talous ‑
arvioon. Jos olisi komission alkuperäisen suunnitel ‑
man mukaisesti käytetty euro domainia, kuten Euro ‑
dacissa tehdään, kustannukset olisivat olleet paljon 
alhaisemmat. Vasta vuonna 2005, kun verkon lopul ‑
linen muoto oli tiedossa, komissio pystyi arvioimaan 
uudelleen verkkokustannukset ja tekikin sen asian ‑
mukaisesti asiakirjassa KOM(2005) 236. Verkkokus ‑
tannukset ilmoitettiin kuitenkin joka vuosi budjetti ‑
vallan käyttäjälle esitetyssä talousarvioesityksessä.
40
Toimeksisaajalle määrättyjen sopimussakkojen 
määrä laskettiin sen jälkeen kun sekä komission 
oikeudellinen yksikkö että ulkopuolinen lakiasiain ‑
toimisto olivat arvioineet perusteellisesti sopimus ‑
tilanteen. Siihen aikaan tämä määrä oli suurin, joka 
lain mukaan oli mahdollista määrätä.
Komission vastaus 52
49
Komission mielestä muutoksen nro 15 neuvottelut 
käytiin neuvottelumenettelyjä koskevien parhaiden 
käytäntöjen mukaisesti.
Se, olivatko toimeksisaajan alun perin ehdottamat 
hinnat kaksi kertaa korkeammat, ei ole tässä tär ‑
keää. Tärkeää on neuvotteluilla saavutettu lopulli ‑
nen hintataso, samoin lainmukainen takuu parhaan 
asiakkaan hinnasta, joka oli tarpeen siltä varalta, 
että täytäntöönpanon/toimituksen aikana olisi 
ilmennyt erimielisyyksiä. Se, että komissio vertasi 
laitteiden joukosta poimitun otoksen hintoja tieto ‑
tekniikan pääosaston puitesopimusten hintoihin, on 
lisätakeena siitä, että menettelyssä saavutettu hinta 
oli paras mahdollinen.
Komissio vakuuttaa uskovansa, että käytetty ratkai ‑
sutapa oli taloudellisesti moitteeton.
53
Kuten tuomioistuin toteaa, SIS II oli jäsenvaltioita, 
ei komissiota, varten kehitetty IT‑hanke ja siksi se 
ei kuulunut vuoden 2004 jälkeen käyttöön otetun 
komission tietohallintatapaa koskevan järjestelmän 
piiriin. Tästä huolimatta tietotekniikan pääosasto 
osallistui säännöllisesti SIS II:n hallintoneuvoston 
kuukausikokouksiin vuoden 2008 loppuun saakka 
lukuun ottamatta yhtä katkosta vuoden 2008 
toukokuun ja lokakuun välillä. Lisäksi tietotekniikan 
pääosastolle annettiin vuosittain tietoa SIS II:n kehi ‑
tyksestä ”Schema Directeur” ‑ toiminnan puitteissa.
54
Saatuaan hankkeen vastuulleen komission oli 
aloitettava SIS II:n kehittäminen käyttäen pohjana 
neuvoston laatimaa toimintasuunnitelmaa, johon ei 
sisältynyt perusteellista arviota kaikista kustannuk ‑
sista, odotetuista hyödyistä ja vaihtoehdoista.Yhteinen vastaus 45 ja 46 kohtaan
Jo silloin, kun sopimukseen tehtiin ensimmäinen 
muutos, komissio oli nimennyt tekniset syyt (tekni ‑
nen riippuvuus alkuperäisen sopimuksen voittajasta 
eli teknologinen lukkiutuminen) perusteeksi sille, 
että sopimusmuutokset tehdään neuvottelumenet ‑
telyllä. Ensimmäisen muutoksen ollessa kyseessä 
molemmat varainhoitoasetuksen tarjoamat vaihto ‑
ehdot (vaihtoehdot ”lisäpalvelut enintään 50 pro ‑
senttia” ja ”teknologinen lukkiutuminen”) olivat yhtä 
perusteltuja ja merkityksellisiä. Komissio päätti valita 
ensimmäisen vaihtoehdon ensimmäisten muutosten 
perusteeksi. Komissio valitsi toisen vaihtoehdon vain 
silloin, kun se jäi ainoaksi mahdolliseksi.
47
Komission mielestä ”elementteihin” perustuva 
lähestymistapa on suositeltava silloin, kun sitä 
voidaan soveltaa, ja erityisesti silloin, kun järjestel ‑
mävaatimukset ovat vakaat, mutta SIS II:n tapauk ‑
sessa näin ei ollut asianlaita. Lisäksi SIS II on erittäin 
monimutkainen, räätälöity järjestelmä, johon sisäl ‑
tyy siirtyminen aiemman sukupolven järjestelmästä. 
Elementteihin perustuvasta lähestymistavasta 
olisi aiheutunut suuria ongelmia siirtotapauksissa 
ja viime kädessä vastuuongelma, koska yhden 
elementin toimittanut toimeksisaaja olisi voinut 
vältellä vastuuta syyttämällä teknisistä ongelmista 
muiden elementtien oletettuja puutteita. Tämän 
vuoksi tehtiin tietoinen päätös olla käyttämättä ele ‑
mentteihin perustuvaa lähestymistapaa (päätös oli 
täysin avoin, koska myös jäsenvaltioiden asiantun ‑
tijat tarkistivat tarjouspyynnön). On myös huomat ‑
tava, että hanketta aloitettaessa komissiossa ei ollut 
käytössä ohjelmistonkehitysmenetelmää (RUP).
48
Toimeksisaaja suoriutui heikosti joistakin sopimuksen 
vaiheista ja maksoi niistä sopimuksen mukaiset sakot.
Komission vastaus 53
56
Jos tarkastellaan kansallisten toimien rahoittamista, 
komissio pyrki vuonna 2011 huomattavasti lieventä ‑
mään jäsenvaltioiden taloudellisten voimavarojen 
puutteesta johtuvaa viivästymisriskiä siten, että se 
kehotti kansallisia viranomaisia asettamaan SIS II:n 
keskeisemmälle sijalle jaettaessa EU:n ulkorajarahas ‑
ton varoja maakohtaisesti. Lisäksi komissio organi ‑
soi ulkorajarahastoon liittyvien yhteisön toimien 
nojalla tehtäviä kiireellisiä toimia koskevan ehdotus ‑
pyynnön ylimääräisten 7,5  miljoonan  euron myöntä ‑
miseksi kahdeksalle eniten lisäresursseja kaipaavalle 
jäsenvaltiolle (maille, jotka saivat hyvin vähän varoja 
ulkorajarahastosta ja/tai joiden ulkorajarahastosta 
saamat varat olivat uponneet muihin keskeisiin 
painopistealoihin, jotka liittyvät ulkorajoihin). Nämä 
hankkeet aloitettiin vuoden 2011 lopussa.
57
Jäsenvaltiot raportoivat, että SIS II:sta on ollut 
merkittävää hyötyä suoritustason ja kapasiteetin 
kannalta.
Komissio vahvistaa, että maineen vahingoittumisen 
riski kehittämisen epäonnistumisen vuoksi lisääntyi 
hankkeen loppua kohti mentäessä, kuten sisäasioi ‑
den pääosaston vuotuisissa toimintakertomuksissa 
vuosilta 2008–2012 esitetyistä varaumista ilmeni. 
Tämä on osoitus moitteettoman varainhoidon peri ‑
aatteen noudattamisesta (jo tehtyjä investointeja ei 
heitetä hukkaan).
58
Komissio on vastaajien suuren enemmistön kanssa 
samaa mieltä siitä, että SIS II sisälsi merkittäviä 
lisätoimintoja, jotka toivat loppukäyttäjille välittö ‑
miä näkyviä käytännön etuja SIS 1 ‑ järjestelmään 
verrattuna.54 a)
SIS II:ta koskevissa säädöksissä todetaan, että jäsen ‑
valtiot ovat vastuussa kansallisten järjestelmien 
kehittämisestä. Neuvosto perusti hankkeen aikana 
kansallisten toimien (mukaan lukien kustannukset) 
valvontaa ja niistä raportointia varten kaksi ryhmää, 
SIS II ‑ työryhmän ja SIS II ‑ tukiryhmän. Komissio oli 
molempien ryhmien jäsenenä ja yritti johdonmu ‑
kaisesti saada tietoja kansallisista hankkeista siinä 
onnistumatta.
Vuonna 2003 annetussa tiedonannossa selvitet ‑
tiin SIS II:n kehittämiskustannusten jakoperuste: 
kustannukset jakautuivat unionin ja jäsenvaltioiden 
kesken. Tiedonannossa käsiteltiin myös keskusjär ‑
jestelmien kehittämisbudjettia, mutta ei arvioitu 
kansallisten järjestelmien kehittämiskustannuksia, 
koska se ei kuulu komission tehtäväpiiriin. Komis ‑
sio ei voinut valvoa näitä kustannuksia eikä saanut 
niistä tietoja (paitsi silloin, kun osarahoittajana oli 
EU:n ulkorajarahasto).
54 b)
Komission mielestä sen ei ollut syytä esittää uutta 
analyysia hankkeen hyödyistä sen jälkeen, kun 
neuvosto oli tehnyt päätöksensä. Neuvostolla oli 
tuolloin yksinomainen toimivalta hyväksyä SIS II:n 
alkuperäinen oikeusperusta.
54 c)
Neuvosto oli itse sulkenut pois mahdollisuuden 
laajentaa SIS 1 ‑ järjestelmää 6. joulukuuta 2001 
antamassaan päätöksessä toisen sukupolven 
Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä 
(2001/886/YOS). Komissiolla ei ollut virallista roolia 
tässä lainsäädäntöprosessissa.
Komission vastaus 54
61
Neuvosto vahvisti helmikuussa 2009, että SIS II:n 
nopea voimaantulo oli edelleen ehdottoman ensisi ‑
jainen tavoite (ks. alaviite 63).
Neuvosto päätti kesäkuussa 2009 jatkaa SIS II:n 
kehittämistä EU:n puheenjohtajavaltion ja komis ‑
sion SIS II:n tulevaa kehitystä koskevan yksityis ‑
kohtaisen kertomuksen perusteella. Kertomus 
sisälsi analyysin siitä, mitä vaikutuksia olisi kahdella 
skenaariolla, jotka koskivat muun muassa EU:n 
talousarvioon kohdistuvia menoja, teknistä toteu ‑
tettavuutta ja riskejä.
62
Kuten komissio selitti asiakirjassa SEK(2010) 436 
lopullinen, oli todennäköistä, että SIS II:n kehit ‑
täminen SIS 1 + RE ‑ ratkaisun pohjalta vaikuttaisi 
merkittävästi kansallisiin hankkeisiin. Jäsenvaltiot 
pystyivät arvioimaan näitä kuluja vain kunkin yksit ‑
täisen hankkeen osalta, joten kulut eivät sisältyneet 
vertailukertomukseen.
63
Komissio korostaa, että kesäkuussa 2009 anne ‑
tuissa neuvoston päätelmissä edellytetyn kahden 
välitavoitetestin sisällyttäminen hankkeeseen lisäsi 
hankkeen kestoa ja kustannuksia.
66
Komissio on hyödyntänyt SIS II ‑ hankkeesta saa ‑
miaan kokemuksia vuonna 2010 antamassaan 
tiedonannossa (KOM(2010) 385, s. 27) ja ehdotuk ‑
sessa perustaa kyseiseen hallinnonalaan liittyvien 
laaja‑alaisten tietojärjestelmien hallinnoinnista ja 
kehittämisestä vastaava virasto (KOM(2010) 93).59
Komissio arvioi, että SIS II on tuonut käyttäjille 
edelliseen järjestelmään verrattuna huomattavia 
toiminnallisia ja muita etuja.
Esimerkkinä voi mainita, että SIS II:n sisältö on 
runsaampi (valokuvat, eurooppalaisten pidätysmää ‑
räysten kopiot jne.), joten kuulutus on keskimäärin 
huomattavasti laajempi kuin SIS 1 ‑ järjestelmässä. 
Tästä huolimatta suoritustaso ei kuulutuksia lähe ‑
tettäessä kärsi. SIS 1 ei ollut rakennettu tällaisten 
kuulutusten käsittelyä varten.
Lisäksi SIS II tarjoaa mahdollisuuden käsitellä suuria 
volyymejä keskustietokantaan tehtyjä suoria kyse ‑
lyjä (240 kyselyä sekunnissa), jota toimintoa SIS 1:ssä 
ei ollut. Jäsenvaltioista viisi käyttää kaikissa SIS II:n 
tapahtumissa pelkästään tätä toimintoa.
60
SIS II ‑ hankkeen ongelmien suuruusluokka tuli ilmi 
vasta operatiivisten järjestelmätestien epäonnis ‑
tuttua (vuoden 2008 lopussa), kun keskusjärjes ‑
telmä alkoi toimia vuorovaikutteisesti joidenkin 
kansallisten järjestelmien kanssa. Komissio teki 
sisäasioiden pääosaston vuoden 2008 toimintaker ‑
tomukseen SIS II:ta koskevan varauman ja julkisti 
toimintasuunnitelman.
Kaikkien sidosryhmien yhdessä sopiman lähes ‑
tymistavan mukaisesti komissio ja jäsenvaltiot 
tarkistivat SIS II:n hallintoneuvoston avustamana 
mitoitusta koskevat eritelmät, tekivät teknisiä 
muutoksia, joilla parannettiin järjestelmän kes ‑
tävyyttä ja luotettavuutta, ja tekivät muutoksia 
SIS II:n testaukseen sekä varsinaisen siirtymisen 
toteuttamistapaan.
Prosessi suoritettiin mahdollisimman nopeasti, 
mutta vei silti aikaa. Sen päätyttyä komissio hyväk ‑
syi kaikkien sidosryhmien tukeman uuden, realis ‑
tisen aikataulun ja saattoi SIS II ‑ hankkeen kehittä ‑
mistyön loppuun tämän aikataulun mukaisesti.
Komission vastaus 55
‑ huhtikuussa 2010 kertomuksessa, joka koskee 
toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän 
(SIS II) käyttöönottoon liittyvää kokonaisaikatau ‑
lua ja talousarviota (SEK(2010) 436)
‑ syyskuussa 2010 kertomuksessa, joka koskee 
toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän 
(SIS II) käyttöönottoon liittyvää kokonaisaikatau ‑
lua ja talousarviota (SEK(2010) 1138).
Lisäksi jokaisessa edistymiskertomuksessa vuo ‑
desta 2003 lähtien oli osuus, jossa käsiteltiin talous ‑
arvion toteutumista.
70 c)
Syynä viivästyksiin ja kustannusten nousuun oli se, 
että järjestelmävaatimukset muuttuivat jatkuvasti 
(useimmiten jäsenvaltioiden pyynnöistä johtuen). 
Tämä vaikutti paljon myös hankkeeseen liittyvän 
sopimuksen hallinnointiin, koska sopimukseen oli 
tehtävä useita tarkistuksia, mikä taas ei parantanut 
suhdetta toimeksisaajaan, joka joutui sopeutumaan 
jatkuvasti muuttuviin vaatimuksiin.
70 d)
Henkilöstön puute oli yleinen ongelma koko nope ‑
asti kasvavalla politiikan alalla.
70 f)
Sama sisäasioiden pääosaston yksikkö, joka työs ‑
kenteli SIS II:n parissa, toimitti saman sopimuksen 
nojalla ja samojen toimeksisaajien kanssa toisen 
laaja‑alaisen tietojärjestelmän (VIS), ja tällöin työs ‑
kentelyilmapiiri jäsenvaltioiden kanssa oli rakentava 
ja sopusointuinen eikä päätöksentekoprosessiin 
liittynyt mitään epäselvyyttä tai kyseenalaista ‑
mista. Samaa voidaan sanoa Eurodac‑järjestelmän 
kehittämisestä.
Suhteet SIS‑yhteisöön olivat kehnot, mihin oli omat 
syynsä (esimerkiksi aiemman sukupolven järjes ‑
telmä, monimutkainen hallintorakenne ja hankkeen 
epärealistinen poliittinen ohjaus).67
Komissio korostaa, ettei hankehallintamenetelmää 
(PM2) eikä muutakaan samanlaista menettelytapaa 
ollut olemassa, kun SIS II ‑ hanke käynnistettiin.
68 a)
Perussopimuksen tarkistaminen tarkoittaa sitä, että 
kaikesta uudesta laaja‑alaisten tietojärjestelmien 
kehittämistä koskevasta lainsäädännöstä päättävät 
neuvosto ja parlamentti komission ehdotuksen 
perusteella. Näin ei ollut vuonna 2001.
69 a)
Vuonna 2011 annetuissa komission ehdotuksissa 
vuosia 2014–2020 koskevaksi monivuotiseksi puite ‑
ohjelmaksi (KOM(2011) 749, s. 8) luvataan rahoitus 
keskusjärjestelmän ja kansallisten järjestelmien 
kehittämiseen ja toimintaan.
Johtopäätökset ja suositukset
70 a)
Komissio kiinnitti sekä vuoden 2001 että vuoden 
2003 tiedonannossaan jäsenvaltioiden huomion ris ‑
keihin, joita kyseiseen määräaikaan liittyy, ja oletuk ‑
siin, joiden olisi toteuduttava (mutta jotka eivät sitten 
toteutuneet), jos määräaika pidettäisiin voimassa.
70 b)
Komissio teki uudet kustannusarviot säännöllisesti 
aina, kun hankkeessa päästiin tärkeimpiin välitavoit ‑
teisiin, silloin kun se oli perusteltua uusien ele ‑
menttien vuoksi, ja toi avoimesti julki talousarviota 
koskevia asioita
‑ vuonna 2005, kun verkkokustannukset arvioitiin 
uudelleen (KOM(2005) 236)
‑ toukokuussa 2009 komission ja puheenjohta ‑
javaltion SIS II:n tulevaa kehitystä koskevassa 
yksityiskohtaisessa kertomuksessa (neuvoston 
asiakirja 10005/09)
Komission vastaus 56
Komissio ei voi vahvistaa tuomioistuimen mainitse ‑
maa 500  miljoonan  euron summaa. Kansalliset kus ‑
tannukset eivät kuulu EU:n talousarviosta keskite ‑
tysti rahoitettaviin kehittämiskuluihin, joten ei ollut 
mitään syytä sisällyttää niitä lainsäädäntöehdotuk ‑
seen liitettyihin rahoitusselvityksiin. Komissiolta ei 
edellytetty SIS II ‑ järjestelmään liittyvien kansallis ‑
ten menojen arviointia tai seuraamista.
Komissio arvioi kustannukset säännöllisesti uudel ‑
leen, kun hankkeessa päästiin tärkeimpiin välitavoit ‑
teisiin, silloin kun se oli perusteltua uusien ele ‑
menttien vuoksi. Lisäksi se tiedotti aina avoimesti 
talousarvioon liittyvistä asioista, kuten 70 kohdan 
b alakohdassa todetaan.
72
Komissio vakuuttaa, että se on saanut paljon koke ‑
musta laaja‑alaisten tietojärjestelmien kehittämisestä 
ja on jo hyödyntänyt näitä kokemuksia erityisesti 
älykkäitä rajoja koskevan paketin suunnittelussa. 
Tätä hanketta on kuitenkin pidettävä ainutlaatuisena 
syistä, jotka on mainittu aiemmissa kohdissa.
Suositus 1
Komissio hyväksyy tämän suosituksen, jossa käsitel ‑
lään IT‑hankkeita koskevia, vuodesta 2010 voimassa 
olleita päätöksentekomenettelyjä. Tarkemmin sanot ‑
tuna kyseiset näkökohdat tutkitaan huolellisesti, 
kun vuoden 2010 lopulla perustettu tietojärjestel ‑
mähankkeiden hallintoneuvosto (ISPMB) analysoi 
IT‑hankkeita. Lisäksi IT‑asioista vastaavaa pääosastoa 
(tietotekniikan pääosastoa) konsultoidaan vaikutus ‑
tenarviointivaiheessa silloin, kun komission tekemä 
uusi aloite sisältää IT‑komponentin.70 g)
Komissio voi vain valittaa, ettei monikaan sidos ‑
ryhmä tunne kunnolla SIS II ‑ hankkeeseen liittyvää 
päätöksentekojärjestelyä.
Monimutkainen hallintorakenne vaikeutti hankkeen 
johtamista.
70 h)
Komissio noudatti koko SIS II ‑ hankkeen ajan täysin 
varainhoitoasetuksen sääntöjä ja kävi neuvottelut 
unionin talousarviota koskevat edut huomioon 
ottaen.
71
Komissio muistuttaa, että jäsenvaltiot rakensivat 
toimintamallin ja suorittivat tarvittavat alustavat 
arvioinnit hallitustenvälisissä puitteissa. Neuvosto 
teki päätöksen SIS II:n rakentamisesta. Päätös 
perustui vuonna 1998 tehtyyn toteutettavuustutki ‑
mukseen ja jäsenvaltioiden välillä käytyihin neu ‑
votteluihin, jotka huipentuivat Ruotsin ja Belgian 
aloitteeseen, johon ensimmäinen SIS II:n oikeuspe ‑
rusta pohjautui.
Komissiolla ei ollut toimivaltaa kyseenalaistaa 
oikeudellisesti eikä tarkistaa kyseistä lainsäädän ‑
töä, joka oli peräisin neuvostolta. Komission tehtä ‑
vänä oli vain panna neuvoston päätös täytäntöön. 
On myös muistettava, että neuvosto vakuutti use ‑
aan otteeseen, että SIS II:n käyttöönotto oli ehdot ‑
toman ensisijainen tavoite.
Kun komissio sai vastuulleen SIS II:n kehittämisen, se 
teetti toteutettavuustutkimuksen, jonka perusteella 
oli tarkoitus arvioida tarpeet, joita uuden järjestel ‑
män on palveltava, ja määritellä tekniset valinnat 
ja niiden vaikutus, hankkeen määräaika ja budjetti 
sekä kehittämiseen liittyvät riskit ja rajoitukset.
Komission vastaus 57
Suositus 4
Komissio hyväksyy tämän suosituksen, jossa käsitel ‑
lään IT‑hankkeita koskevia, vuodesta 2010 voi ‑
massa olleita päätöksentekomenettelyjä. Komissio 
noudattaa PM2‑hankehallinnointimenetelmää, ja 
hankkeiden tuotokset tarjoavat jo nyt pääsyn vaih ‑
toehtoisiin toimintamalleihin, kustannusarvioihin, 
resursseihin jne. Kaikista hankkeista, joiden omista ‑
misesta aiheutuvat kokonaiskustannukset ovat yli 
500 000 euroa (5 vuoden aikana), on toimitettava 
toimintasuunnitelma/kehittämisasiakirja ISPMB:lle 
ja raportoitava vuosittain.
Suositus 5
Komissio hyväksyy tämän suosituksen, jossa käsitel ‑
lään IT‑hankkeita koskevia, vuodesta 2010 voimassa 
olleita päätöksentekomenettelyjä. PM2‑hanke ‑
tuotoksiin sisältyy itse asiassa jo nyt neljä erityyp ‑
pistä hankevastaavien käytettävissä olevaa lokia: ris ‑
kiloki, ongelmaloki, päätösloki ja muutosloki. Lisäksi 
kunkin hankkeen asiakirjoihin (toimintasuunnitel ‑
maan, kehittämisasiakirjaan, edistymiskertomuksiin 
jne.) pääsee GOVIS‑keskusjärjestelmän kautta.
Suositus 6
Komissio hyväksyy tämän suosituksen, jossa käsitel ‑
lään IT‑hankkeita koskevia, vuodesta 2010 voimassa 
olleita päätöksentekomenettelyjä. Tämä näkyy 
toimialueisiin (domain) perustuvassa lähestymista ‑
vassa, jota tietotekniikan järkeistämisessä on nou ‑
datettu vuodesta 2010. Järjestelmät on ryhmitelty 
toimialueittain (esimerkiksi ”avustusten hallinta”, 
”varainhoito” ja ”hankinta”). Toimialueita on tätä 
nykyä 19. Jokaisella on toimialuejohtaja, joka vastaa 
oman alueensa lähentämisestä ja järkeistämisestä. 
Uusia järjestelmiä ei voida kehittää, ennen kuin toi ‑
mialuejohtaja on hyväksynyt ne ja siten varmistanut, 
että ne ovat toimialuestrategian mukaisia ja yhteen ‑
sopivia olemassa olevien järjestelmien kanssa.Suositus 2
Komissio hyväksyy tämän suosituksen, jossa käsitel ‑
lään IT‑hankkeita koskevia, vuodesta 2010 voimassa 
olleita päätöksentekomenettelyjä. Komissiossa 
vuonna 2010 käynnistettyyn tietotekniikan jär ‑
keistämisprosessiin sisältyvät jo kaikki komission 
hallinnoimat IT‑hankkeet riippumatta siitä, mikä on 
niiden rahoituslähde. Tiedonannossa SEK(2011)1500 
muistutetaan, että infrastruktuurin vahvistamista 
koskeva hanke (ITIC) ulotetaan koskemaan kaikkia 
yksiköitä, ja sen lisäksi järkeistetään kaikki sekä  
toimintatalousarviosta että hallinnollisesta 
talousarviosta  rahoitetut komission tietojärjes -
telmät , mukaan luettuina komission toimistot ja 
toimeenpanovirastot.
Vuonna 2010 voimaan tulleet hallintomekanismit 
varmistavat, että komissiolle kuuluvat laaja‑alaiset 
IT‑hankkeet tutkitaan tarkkaan paitsi tietotekniikan 
pääosastossa myös ISPMB:ssä, jonka jäseninä ovat 
muut horisontaaliset pääosastot ja sen lisäksi viisi 
pääosastoa, jotka edustavat erityyppisiä toiminta ‑
lohkoja.  ”Euroopan laajuisten järjestelmien” alaa 
(ks. myös vastaus suositukseen 6) valvoo tieto ‑
tekniikka‑alan korkean tason komitea (High level 
Committee on IT).
Suositus 3
Komissio hyväksyy tämän suosituksen, jossa käsitel ‑
lään IT‑hankkeita koskevia, vuodesta 2010 voimassa 
olleita päätöksentekomenettelyjä. Vuonna 2010 voi ‑
maan tulleiden tietohallinnon johtamista koskevien 
sääntöjen mukaan pääosastojen on ennen hankkeen 
aloittamista toimitettava ISPMB:lle toimintasuun ‑
nitelma tai kehittämisasiakirja, jossa määritellään 
muun muassa se, miten hankkeen hallintorakenne 
muodostetaan. ISPMB kiinnittää erityistä huomiota 
siihen, että käyttäjät ovat hankehallinnossa asian ‑
mukaisesti edustettuina. Lisäksi kaikista hankkeista 
on raportoitava vuosittain ISPMB:lle sen varmista ‑
miseksi, että tehtyä työtä ja mahdollisia poikkeamia 
hankkeen alkuperäisestä laajuudesta, aikataulusta ja 
talousarviosta seurataan tiiviisti.
Komission vastaus 58
Suositus 7
Komissio hyväksyy tämän suosituksen, jossa käsitel ‑
lään IT‑hankkeita koskevia, vuodesta 2010 voimassa 
olleita päätöksentekomenettelyjä. Komission yksi ‑
köt laativat parhaillaan määritelmää kokonaisarkki ‑
tehtuurille ( Corporate Enterprise Architecture ), jonka 
perustana on yhtenäinen sarja uudelleenkäytettäviä 
elementtejä. Useita elementtejä on jo nimetty. Niitä 
on pakko käyttää heti, kun ne ovat käytettävissä, 
uusissa järjestelmissä ja järjestelmissä, joihin teh ‑
dään suuria muutoksia. Parhaillaan nimetään vält ‑
tämättömiä elementtejä, joita ei vielä ole nimetty. 
Tietotekniikan pääosastoon perustettiin juuri 
arkkitehtuuritoimisto ( Architecture Office ). Myös 
ISA‑ohjelmassa ja sen jälkeen Verkkojen Eurooppa 
–välineessä on suositeltu, että yleisluonteisissa 
tehtävissä (esimerkiksi turvalliset siirrot, sähköiset 
allekirjoitukset, semanttiset välineet) käytettäisiin 
enemmän hyväksi monialaisia yhteisiä yksiköitä.
Suositus 8
Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Tilintarkas ‑
tustuomioistuimen tarkastuksesta saadut tiedot jae ‑
taan muiden pääosastojen tekniselle ja johtotasolle 
sekä asianomaisille virastoille sopivien verkostojen 
kautta.
SIS II:n vaikutus arvioidaan vuonna 2016 (kolme 
vuotta SIS II:n käyttöönoton jälkeen), kuten oikeus ‑
perustassa (asetuksen (EY) N:o 1987/2006 50 artik ‑
lan 4 ja 5 kohta sekä päätöksen 2007/533/YOS 
66 artiklan 4 ja 5 kohta) edellytetään.
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
•  yksi kappale:  
EU Bookshopista ( http://bookshop.europa.eu )
•  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista ( http://ec.europa.eu/represent_fi.htm ), 
muissa kuin EU‑maissa sijaitsevista lähetystöistä ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm ), 
ottamalla yhteyttä Europe Direct ‑palveluun ( http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm ) 
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
• EU Bookshopista ( http://bookshop.europa.eu ).
Maksulliset tilaukset:
•  Euroopan unionin julkaisutoimiston myyntiedustajalta  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_fi.htm ).
QJ‑AB‑14‑003‑FI‑C ISSN 1831 ‑0958
Schengenin tietojärjestelmä sisältää henkilö- ja 
omaisuustietoja, joita rajaviranomaiset ja poliisi 
käyttävät koko Schengen-alueella. Tässä 
kertomuksessa tilintarkastustuomioistuin arvioi, 
kuinka komissio hallinnoi uuden, toisen 
sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) 
kehittämishanketta. Kertomuksessa selvitetään, 
miksi järjestelmä toimitettiin kuusi vuotta 
suunniteltua myöhemmin ja kahdeksan kertaa 
alkuperäistä budjettia korkeammin kustannuksin.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS/uniF6BA
TUOMIOISTUIN