FI Euroopan unionin virallinen lehti C 264/19

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Pakolaisten kotouttaminen EU:hun”

(valmisteleva lausunto)

(2016/C 264/03)

Esittelijä: Christa SCHWENG Toinen esittelijä: Panagiotis GKOFAS

Alankomaiden työ- ja sosiaaliministeriö pyysi 16. joulukuuta 2015 päivätyssä kirjeessä neuvoston puheenjohtajavaltion Alankomaiden nimissä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 304 artiklan nojalla Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa laatimaan valmistelevan lausunnon aiheesta

”Pakolaisten kotouttaminen EU:hun”

(valmisteleva lausunto).

Asian valmistelusta vastannut ”työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 4. huhtikuuta 2016.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 27.–28. huhtikuuta 2016 pitämässään 516. täysistunnossa (huhtikuun 27. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 232 ääntä puolesta ja 3 vastaan 3:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

Puheenjohtajavaltio Alankomaat perusteli pyyntöään seuraavasti:

EU ja sen jäsenvaltiot ovat suurelta osin valmistautumattomia pakolaisten nykyisen joukkomittaisen saapumisen edessä. Näiden saapujien lukumäärä on kuitenkin vain murto-osa niistä, jotka ovat liikkeellä maailmanlaajuisesti. Kyse on lisäksi ilmiöstä, joka on Euroopan lähihistoriasta tuttu. Kaikkien viranomaistasojen ja monien kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden on tehtävä yhteistyötä pakolaisten vastaanottamiseksi ja heidän kotouttamisensa varmistamiseksi heti kun heille on myönnetty suojeluasema. Lähestymistapa, etuudet ja organisatoristen toimien laajuus vaihtelevat jäsenvaltioittain. Esimerkkejä nykyisistä hyvistä käytänteistä on löydettävissä erilaisista tietokannoista, jotka voivat olla perusta syvemmälle analyysille.

Valmistelevassa lausunnossa on tarkoitus esittää suosituksia ottamalla lähtökohdaksi nykyiset kokemukset ja hakemalla ideoita muilta maantieteellisiltä alueilta ja aikakausilta, joille on ollut leimallista pakolaisten ja muiden muuttajien saapuminen vastaavassa tai nykyistä paljon suuremmassa mittakaavassa, ja keskittyä kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden rooliin. Lausunnossa olisi vastattava seuraavanlaisiin kysymyksiin: Mitkä ovat parhaimmat mallit valtiollisten, alue- ja paikallisviranomaisten väliselle yhteistyölle? Minkälaisia innovatiivisia lähestymistapoja on jo olemassa? Miten niitä voidaan siirtää muihin yhteyksiin?

2. Suositukset

2.1 ETSK on vakuuttunut siitä, että kotouttaminen on yhteiskunnissamme välttämätöntä sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ylläpitämiseksi.

2.2 ETSK pitää välttämättömänä, että toteutetaan välittömästi Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä, Dublin-asetuksen perinpohjainen tarkistus ja laillista maahanmuuttoa koskeva eurooppalainen suunnitelma, jotta voidaan varmistaa järjestelmän toimivuus ja palauttaa luottamus yhteiskuntiemme arvoihin.

2.3 ETSK huomauttaa, että kotouttaminen on kaksisuuntainen prosessi. Kotouttamispolitiikkoihin liittyvät parhaat käytänteet koskevat paitsi pakolaisia myös paikallista väestöä. Tällainen lähestymistapa on ratkaisevan tärkeä kotouttamistoimenpiteiden hyväksynnän varmistamiseksi. Tiedotusvälineillä, paikallisviranomaisilla, ammattiliitoilla, työnantajajärjestöillä ja kansalaisjärjestöillä on tässä merkittävä rooli. Jotta vastaanottavissa maissa syntyisi myönteinen asenneilmasto pakolaisia kohtaan (etenkin kun talouskasvun ennustetaan olevan niukkaa ja työmarkkinatilanne on kireä eräissä maissa), integraatiota edistäviä toimenpiteitä ja sosiaalisia investointeja olisi toteutettava yhtä lailla sekä paikallisen väestön että pakolaisten hyväksi molempien kohderyhmien erityistarpeisiin vastaamiseksi.

2.4 Jos turvapaikka-asemasta on odotettavissa myönteinen päätös, kielikoulutusta olisi ryhdyttävä antamaan pian rekisteröinnin jälkeen. Tämän koulutuksen yhteydessä olisi myös annettava perustietoja arvoista, kulttuureista ja toimintatavoista ja kartoitettava tulijoiden osaamista ja ammattipätevyyttä. Cedefop voisi auttaa kehittämään menetelmiä lähtömaassa hankittujen taitojen selvittämiseksi.

2.5 ETSK kehottaa kiinnittämään erityishuomiota alaikäisiin, erityisesti ilman huoltajaa oleviin, jotka kärsivät usein traumoista ja tarvitsevat sosiaalipedagogista tukea. Heidän on päästävä viipymättä aloittamaan koulunkäynti tai saatava neuvontaa ammattikoulutusmahdollisuuksista.

2.6 ETSK korostaa, että pakolaisten on voitava saada tietoa oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan vastaanottavassa yhteiskunnassa yleensä ja erityisesti työmarkkinoilla. Pakolaisia on kohdeltava työmarkkinoilla yhdenvertaisesti paikallisen väestön kanssa, jotta vältetään epäreilu kilpailu, sosiaalinen polkumyynti ja palkkojen polkeminen.

2.7 ETSK toistaa antavansa suurta arvoa solidaarisuudelle, jota turvapaikanhakijoita vapaaehtoisesti auttavat kansalaisyhteiskunnan tahot, ammattiliitot, työnantajajärjestöt, yksityishenkilöt ja yritykset – erityisesti mikroyritykset ja käsiteollisuusalan pk-yritykset – ovat osoittaneet. ETSK korostaa, että tällaista yksilötason sitoutumista tulee vaalia ja tukea luomalla asianmukaisia kannustimia etenkin humanitaaristen kriisien vallitessa. Näin voidaan edistää solidaarisuutta kansalaisyhteiskunnassa.

2.8 ETSK korostaa, että EU:n tulee perustaa tilanteen johdosta toteuttamansa välittömät toimet yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuun- ja kustannustenjaon periaatteille, kuten EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 80 artiklassa määrätään.

2.9 Jäsenvaltioiden sekä EU:n toimivaltaisten viranomaisten – kauttakulkumaiden viranomaiset mukaan luettuina – olisi tehtävä valvonnassa, tietoaineistojen päivittämisessä ja koordinoinnissa yhteistyötä kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa, jotta saataisiin aikaan yhteinen ja toimivampi EU:n turvapaikkapolitiikka. EU:n ja jäsenvaltioiden toimintavaihtoehtojen määrittelyä varten pitäisi kehittää yhteisiä, yhdenmukaistettuja ja ajantasaisia tilastojärjestelmiä.

2.10 Jotta pakolaisten kotouttaminen voidaan toteuttaa pysyvästi ja onnistuneesti, tarvitaan Junckerin ohjelman puitteissa ja sen lisäksi voimakkaampia investointiponnisteluja talouskasvun ja työllisyyden edistämiseksi. Investointeja integraatiota edistäviin toimenpiteisiin ja sosiaalisia investointeja olisi lisättävä yhtä lailla sekä paikallisen väestön että pakolaisten osalta molempien kohderyhmien erityistarpeisiin vastaamiseksi. ETSK on pannut merkille, että finanssitransaktiovero voisi vaikuttaa suotuisasti julkiseen talouteen, sillä se takaisi oikeudenmukaisemman panoksen saamisen finanssialalta. Pakolaisten vastaanotosta aiheutuvia lisäkustannuksia ei poikkeuksellisen olosuhteiden vuoksi ja vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisesti pidä lukea osaksi jäsenvaltioiden julkistalouksien alijäämiä, kunhan asia ensin tutkitaan perusteellisesti. Integraatiota edistäviin toimenpiteisiin investoiminen on kallista lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä, mutta se olisi nähtävä pitkällä aikavälillä kannattavana investointina ihmisiin. Onnistunut kotouttaminen tuottaa sosiaalista yhteenkuuluvuutta, talouskasvua ja uusia työpaikkoja. Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston (AMIF) sekä Euroopan sosiaalirahaston (ESR) varoja olisikin lisättävä asianmukaisesti, erityisesti pakolaiskiintiönsä ylittäneissä jäsenvaltioissa, jotta pakolaisten kotouttamistoimia voitaisiin osarahoittaa nykyistä paremmin.

3. Tausta

3.1 Lähi-idän konfliktit ovat aiheuttaneet Eurooppaan ennennäkemättömän pakolaistulvan. Joukossa on ihmisiä sodan runtelemista maista ja ihmisiä, jotka ovat halunneet lähteä kotimaistaan taloudellisista syistä. Kaikki Euroopan maat ovat allekirjoittaneet pakolaisten oikeusasemasta vuonna 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen, jossa vahvistetaan pakolaisten perusoikeudet tämän haavoittuvassa asemassa olevan ihmisryhmän suojelemiseksi. Geneven yleissopimuksen ja yleisten ihmisoikeusperiaatteiden noudattamiseksi on ihmisten suuri määrä huomioon ottaen tärkeää tehdä selvä ero taloudellisista syistä muuttavien ja pakolaisten eli suojeluasemaa (erityisesti turvapaikkaa tai toissijaista suojelua) tarvitsevien ihmisten välillä.

3.2 Vaikka yksilön näkökulmasta on täysin ymmärrettävää, että jotkut ihmiset lähtevät kotimaastaan etsimään parempia taloudellisia oloja ulkomailta, suurimmassa osassa jäsenvaltioita tilanne ja yhteiskunnallinen ilmapiiri ovat sellaiset, että tämä selvä ero on tehtävä ja taloudellisista syistä muuttavien on palattava lähtömaihinsa, jos he ovat hakeneet suojeluasemaa perusteettomasti. Jäsenvaltioiden olisi noudatettava kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämistapauksissa palauttamista koskevaa EU:n toimintaohjelmaa ja palauttamiskäsikirjaa.

3.3 Tämä edellyttää Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää, johon sisältyvät tehokas ulkorajojen turvaaminen, asianmukainen rekisteröinti nk. järjestelykeskuksissa, turvapaikkahakemusten nopea käsittely ja turvapaikkahakemuksen hylkäämistapauksissa – jos kansainvälistä suojeluasemaa ei myönnetä – palautukset lähtömaahan tai kolmanteen maahan, jonka kanssa on solmittu takaisinottosopimus. Voisi myös olla merkityksellistä ja tehokasta perustaa järjestelykeskuksia kolmansiin maihin, joilla on yhteistä rajaa EU:n kanssa ja jotka ovat solmineet rekisteröintiä ja turvapaikkahakemuksia koskevia muuttopolitiikkaan liittyviä sopimuksia.

3.4 Vuoden 2015 jälkipuoliskon tapahtumat osoittivat, että Eurooppaan tulevilla kolmansien maiden kansalaisilla on usein salakuljettajien heille syöttämiä vääriä odotuksia ja ruusuisia kuvitelmia elämästä Euroopan unionissa. Kun todellisuus valkenee, monet heistä pettyvät ja osa palaa lähtömaahansa vapaaehtoisesti. Vapaaehtoisen paluun ohjelman avulla palaavat voisivat osaltaan auttaa maanmiehiään muodostamaan realistisemman käsityksen elämästä Euroopassa ja siten ehkä saada muita luopumaan aikeista lähteä vaaralliselle matkalle kohti Eurooppaa.

3.5 Sen lisäksi, että Euroopan yhteisestä turvapaikkajärjestelmästä on tehtävä täysin toimintakykyinen, jotta vastuu ja kustannukset jaettaisiin kestäväpohjaisesti ja oikeudenmukaisesti ja paine nykyistä turvapaikkajärjestelmää kohtaan helpottuisi, tulee myös hyväksyä ripeästi uudenlainen lähestymistapa muuttoliikkeeseen, uudistaa perinpohjaisesti Dublin-asetusta ja tarttua lyhyen ja pitkän aikavälin haasteisiin, kuten puheenjohtaja Juncker ilmoitti vuoden 2016 ensimmäisen neljänneksen tavoitteiksi. ETSK ilmaisee kantansa tähän asiaan erillisessä lausunnossa.

3.6 ETSK korostaa joulukuussa 2015 antamassaan pakolaisaiheisessa päätöslauselmassa, että ”nykyinen tilanne edellyttää, että EU avaa turvallisia humanitaarisia käytäviä sotaa käyvistä ja terrorismin uhkaamista maista lähteneille pakolaisille. Tämä on tehtävä yhteistyössä niiden maiden kanssa, joihin pakolaisia on kerääntynyt eniten.” ETSK toistaa toteamuksensa siitä, että rekisteröinti olisi tehtävä jo EU:n ulkopuolella.

3.7 Sota, ilmastonmuutos ja tulevaisuudennäkymien puuttuminen unionin ulkopuolisissa maissa voi johtaa jatkuvaan ja mahdollisesti yhä kasvavaan pakolaisten ja muuttajien virtaan. Maastamuuttoon kannustavien työntötekijöiden yleinen vähentäminen on maailmanlaajuinen haaste. Tässä lausunnossa tarkastellaan kuitenkin vain sellaisten henkilöiden kotouttamista, joille on myönnetty suojeluasema tai jotka ovat hakeneet sellaista.

4. Onko tilanne verrattavissa aiempiin pakolaisaaltoihin?

4.1 Puheenjohtajavaltio Alankomaat pyysi hakemaan kotouttamisasioissa oppia aiemmista laajaan pakolaisliikehdintään johtaneista kriiseistä. ETSK on tullut siihen tulokseen, että vallitsevaa pakolaiskriisiä ei voida verrata aiempiin ensinnäkään liikkeellä olevien ihmisten suuren määrän vuoksi – EU:n alueelle saapui vuonna 2015 Kreikan kautta yli 900 000 muuttajaa – ja toiseksi siitä syystä, että tilanne on kehittynyt hyvin nopeasti ja johtanut yhä kasvavaan epävarmuuteen paikallisen väestön keskuudessa. Kun tarkastellaan esimerkiksi Itävallan tilannetta 1990-luvun alussa, jolloin maahan tuli noin 90 000 pakolaista entisen Jugoslavian sotien takia, erot ovat varsin selvät: Bosniasta tulleilla ihmisillä oli usein sukulaisia Itävallassa tai he olivat jo käyneet töissä siellä. Lähtömaassa hankitusta ammattipätevyydestä oli välittömästi hyötyä itävaltalaisille yrityksille, ja naiset olivat tottuneet osallistumaan täysipainoisesti työmarkkinoille. Tämä kasvatti kotitalouksien tuloja ja paransi niiden liikkuvuutta, mikä puolestaan ehkäisi alueiden eriytymistä ja edisti koulujen ja työmarkkinoiden sosiaalista monimuotoisuutta.

4.2 1990-luvulla saatuja kokemuksia ei voida täysin rinnastaa tämän päivän tilanteeseen. Nyt saapuvien ihmisten taustat ovat kirjavampia: Osalla on eurooppalaisiin tutkintoihin verrattavissa oleva akateeminen tutkinto ja osalla koulutus, jolle ei ehkä ole välittömästi käyttöä Euroopassa. Toisilla taas on hyvin matala koulutustaso, eivätkä monet naiset ole koskaan olleet työelämässä. Lisäksi vastaanottajamaiden asukkaat kärsivät yhä edelleen talouskriisin seurauksista ja suhtautuvat varsin varauksellisesti ulkomaalaisiin, jotka tulevat kilpailemaan työpaikoista.

5. Mitä kotouttaminen on?

5.1 UNHCR:n mukaan maahanmuuttajien kotouttamisen määritelmästä ei vallitse kehittyneissä maissa yksimielisyyttä, eikä käsitettä ole virallisesti määritelty kansainvälisessä pakolaisoikeudessa. Monissa valtioiden ja tutkijoiden pyrkimyksissä määritellä sitä, mitä kotouttaminen on tai millainen on integroitunut yhteiskunta, lähdetään siitä laajasta käsityksestä, että kotouttaminen on yksilökohtainen kahdensuuntainen prosessi.

5.2 ”UNHCR:n käyttämän määritelmän ytimessä on käsitys siitä, että kotouttaminen on kaksisuuntainen prosessi, joka perustuu toisen osapuolen mukautumiseen ja toisen osapuolen myönteiseen suhtautumiseen. Kotoutuminen ei kuitenkaan edellytä, että pakolainen luopuu kulttuurisesta identiteetistään, eikä se siksi tarkoita samankaltaistumista” (1). Tämä määritelmä vastaa ETSK:n näkemystä (2).

5.3 ETSK on korostanut tarvetta nivoa kotouttaminen perussopimuksessa määriteltyihin arvoihin ja periaatteisiin, perusoikeuskirjaan, Euroopan ihmisoikeussopimukseen, Eurooppa 2020 -strategiaan sekä työllisyyspolitiikkoihin ja sosiaaliseen toimintaohjelmaan. Tämä viittaus on ETSK:lle erittäin tärkeä, kun otetaan huomioon Euroopassa tietyillä yhteiskunnan osa-alueilla ja politiikanlohkoilla vallitseva arvomaailman kriisi. Kotouttaminen sekä taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus ovat saman mitalin kaksi puolta (3). Ihmisarvoisten elinolojen ja tulevaisuudennäkyminen tarjoaminen kaikille edistää kotouttamistoimenpiteiden hyväksyntää.

5.4 Muuttajien kotouttamiseen liittyvät EU:n toimet pohjautuvat maahanmuuttajien kotouttamispolitiikan yhteisiin perusperiaatteisiin (2004) ja yhteiseen kotouttamisohjelmaan (2005), jolla periaatteet on tarkoitus panna täytäntöön. Näissä asiakirjoissa integraation nähdään koostuvan seuraavista tekijöistä: — kaksisuuntainen ja dynaaminen prosessi — oletuksena EU:n arvojen kunnioittaminen — työllistyminen on keskeinen osa kotoutumista ja olennaista osallistumisen kannalta — vastaanottavan yhteiskunnan kielen, historian ja instituutioiden tuntemus on kiinteä osa onnistunutta kotoutumista — koulutus, joka on ratkaisevaa aktiivisen osallistumisen varmistamiseksi — kotoutumisen perusedellytys on, että mahdollisuudet kääntyä instituutioiden puoleen ja käyttää hyödykkeitä ja palveluja ovat samat kuin maan kansalaisilla — muuttajien ja maan kansalaisten välinen vuorovaikutus — erilaisten kulttuurien ja uskontojen harjoittaminen on turvattava — osallistuminen demokraattiseen prosessiin — kotouttamispolitiikkojen valtavirtaistaminen — selkeät tavoitteet, indikaattorit ja arviointimekanismit kotouttamispolitiikan mukauttamiseksi.

5.5 Vaikka kyseisissä periaatteissa ei tehdä eroa muuttajien ja pakolaisten kotouttamisen välillä, ETSK pitää niitä myös pakolaisten kotouttamisen perusperiaatteina. Koska Eurooppaan saapuvien määrä on suuri, tarvitaan kuitenkin lisäponnisteluja kielikoulutuksen ja asuntojen tarjoamiseksi sekä työllistymisen varmistamiseksi.

5.6 Jotta vastaanottavissa maissa syntyisi myönteinen asenneilmasto pakolaisia kohtaan (etenkin kun talouskasvun ennustetaan olevan niukkaa ja työmarkkinatilanne on kireä eräissä maissa), integraatiota edistäviä toimenpiteitä ja sosiaalisia investointeja olisi toteutettava yhtä lailla sekä paikallisen väestön että pakolaisten hyväksi molempien kohderyhmien erityistarpeisiin vastaamiseksi. ETSK on todennut, että sosiaaliset tavoitteet on tärkeää nivoa kotouttamiseen ja valtavirtaistaa (4).

5.7 ETSK on vakuuttunut siitä, että pakolaisten kotouttaminen on yhteiskunnissamme ehdottoman välttämätöntä sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ylläpitämiseksi. Puutteellinen integraatio voi johtaa rinnakkaisten yhteiskuntien muodostumiseen ja horjuttaa siten vastaanottajamaiden vakautta. On siis omien etujemme mukaista aloittaa kotouttamistoimenpiteet hyvin varhaisessa vaiheessa. Tiedotusvälineitä olisi kannustettava ottamaan huomioon kotouttamisen merkitys ja oma roolinsa myönteisen poliittisen ja yhteiskunnallisen ilmapiirin muodostumisessa.

5.8 Työikäinen väestö vähenee useimmissa Euroopan maissa. Jotta yhteiskuntajärjestelmämme pysyisivät vakaalla pohjalla seuraavien sukupolvien aikana, painopisteeksi on asetettava koko työvoiman integroiminen työmarkkinoille esimerkiksi sukupuoleen, ikään, fyysiseen toimintakykyyn, uskontoon, seksuaaliseen suuntautumiseen tai (etniseen) alkuperään katsomatta. Integraatiota edistäviin toimenpiteisiin investoiminen on kallista lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä, mutta se olisi nähtävä pitkällä aikavälillä kannattavana investointina ihmisiin. Onnistunut kotouttaminen tuottaa sosiaalista yhteenkuuluvuutta, talouskasvua ja uusia työpaikkoja.

5.9 Paikallistasolla on ratkaiseva rooli kotouttamisessa, sillä ihmiset elävät yhdessä juuri paikallisyhteisöissä ja integraation puute ilmenee ensimmäiseksi juuri siellä. Yhteisöjen olisi saatava neuvoja ja opastusta toimivista kotouttamistoimenpiteistä, jollaisiin kuuluu esimerkiksi pakolaisten kutsuminen mukaan paikallisiin vapaaehtoisjärjestöihin (ammattiyhdistykset, kansalaisjärjestöt, vapaapalokunnat, urheiluseurat jne.).

5.10 Euroopan komission integraatioaiheisessa verkkosivustossa (5) on runsaasti esimerkkejä kotouttamistoimista. Sieltä voi etsiä parhaita käytänteitä hakusuodattimien avulla esimerkiksi maittain, aiheittain tai kohderyhmittäin. Verkkosivustosta pitäisi levittää tietoa vielä laajemmin, jotta jäsenvaltiot, paikallisviranomaiset, kansalaisjärjestöt ja työmarkkinaosapuolet saisivat virikkeitä kotouttamistoimintaan.

5.11 ETSK:n ehdotuksesta on jo käynnistetty kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden, ETSK:n ja Euroopan komission järjestelmällinen yhteistyö Euroopan muuttoliikefoorumissa, jossa käsitellään kaikkia muuttoliikkeeseen, turvapaikka-asioihin ja integraatioon liittyviä kysymyksiä. Lisäksi voisi olla hyödyllistä laajentaa henkilöiden vapaan liikkuvuuden neuvoa-antavan komitean toimeksiantoa kattamaan myös pakolaisten kotouttamisen, sillä tämä on se elin, jossa hallitusten edustajat keskustelevat ja vaihtavat ideoita työmarkkinaosapuolten kanssa. Kyseinen komitea voisi tarjota lisämahdollisuuden jakaa parhaita käytänteitä.

6. Kotouttamistoimenpiteet

6.1 Turvapaikanhakijat, jotka saapuvat Eurooppaan (useimmiten) näännyttävien ja monesti traumaattisten matkojen jälkeen, tarvitsevat aivan ensimmäiseksi paikan, johon he voivat majoittua ja jossa he voivat levätä. Viranomaisten pitäisi hyödyntää kyseinen aika siten, että tulijat rekisteröidään asianmukaisesti ja että tehdään karkea arvio siitä, onko heidän mahdollista saada pakolaisasema. Jos on, kotouttamistoimenpiteet olisi aloitettava hyvin varhaisessa vaiheessa. Maailman terveysjärjestön tuoreen tutkimuksen mukaan pakolaiset, joilla on kehittynyt traumaperäinen stressireaktio, tarvitsevat erityistä lääkinnällistä hoitoa, koska se on usein merkittävä este kotoutumiselle.

6.2 Kotoutuminen ei ole mahdollista ilman ainakin perustasoista vastaanottajamaan kielen taitoa. Kielikoulutus olisikin aloitettava mahdollisimman varhaisessa turvapaikkamenettelyn vaiheessa. Tämä edellyttää uusien rakenteiden luomista ja vuorovaikutuksen hallinnan parantamista, jotta voidaan käsitellä suuria turvapaikanhakijamääriä. Kielikursseja olisi hyödynnettävä myös tilaisuutena tutustuttaa turvapaikanhakijoita vastaanottajamaan arvoihin (esim. naisten ja miesten tasa-arvoinen kohtelu, ilmaisunvapaus, perheväkivalta ei sallittua) ja kulttuuriin. Niiden yhteydessä voidaan myös antaa turvapaikanhakijoille perusopastusta siitä, minkä organisaatioiden, instituutioiden ja tietolähteiden puoleen he voivat kääntyä ongelmatapauksissa. Turvapaikanhakijat ovat monesti lähtöisin hyvin erilaisista kulttuureista. Toiminta, joka kumpuaa vastaanottajamaassa noudatettavia perusarvoja, oikeuksia ja velvollisuuksia koskevan tietämyksen puutteesta, saattaa haitata kotoutumista.

6.3 Pakolaislasten olisi päästävä mahdollisimman nopeasti käymään koulua paikallisten lasten kanssa ja saatava tukea kansalliskielen oppimiseen. Erityishuomiota on kiinnitettävä alaikäisiin, varsinkin ilman huoltajaa oleviin, jotka kärsivät usein traumoista. Jos he eivät ikänsä vuoksi enää saa käydä koulua, olisi järjestettävä erityisesti tälle ryhmälle suunnattua toimintaa turhautumisen ehkäisemiseksi. Jäsenvaltioiden olisi tiedostettava traumatisoituneiden lasten ja ilman huoltajaa olevien alaikäisten erityistarpeet ja tarjottava heille sosiaalipedagogista tukea. (Esim. Wienin kaupunki pyrkii sijoittamaan ilman huoltajaa olevat alaikäiset sijaisperheisiin olemassa olevien mekanismien kautta.)

6.4 Todistusten, osaamisen ja ammattipätevyyden varhainen kartoittaminen ja luokittelu ovat olennaisen tärkeitä nopean työllistymisen varmistamiseksi. Turvapaikanhakijan ammattiosaaminen ja -pätevyys pitäisi selvittää heti turvapaikkamenettelyn alussa yhdessä työmarkkina-asiantuntijoiden kanssa. Tämä on välttämätöntä, jotta voidaan edistää kielitaitoa kohdennetusti, aloittaa koulutus, tunnustaa ammattipätevyys, tarjota tarvittavat lisäpätevyydet ja järjestää sopiva työpaikka. Osaamisen kartoittaminen voi kuitenkin olla hyvin työlästä. Monilla pakolaisilla ei ole mukanaan edes henkilöpapereita puhumattakaan ammattipätevyyden osoittavista todistuksista. Eri jäsenvaltioissa (esim. Saksassa ja Itävallassa) kehitetään erilaisia menetelmiä osaamisen ja taitojen testaamiseksi. Cedefop voisi tarjota foorumin näihin kysymyksiin liittyvälle vastavuoroiselle oppimiselle ja parhaiden käytänteiden vaihdolle.

6.5 Turvapaikkamenettelyt ovat usein hyvin pitkiä, ja turvapaikanhakijat joutuvat siksi elämään epävarmuudessa. Pitkät ajanjaksot, joiden aikana turvapaikanhakijat eivät voi elää itsenäisesti, voivat johtaa psykososiaaliseen epävarmuuteen, itsetunnon heikkenemiseen ja riippuvuussyndroomaan, jotka voivat heikentää työllistymismahdollisuuksia vielä pakolaisaseman saamisen jälkeenkin. Vaikutukset lapsiin ovat vielä vahvemmat, sillä he tarvitsevat vakaata ympäristöä. ETSK kehottaakin jäsenvaltioita tekemään turvapaikkamenettelyissä päätökset mahdollisimman ripeästi. Turvapaikanhakijoiden kotoutumisen tukemista käsittelevän OECD:n julkaisun (6) mukaan turvapaikkamenettelyt ovat lyhimpiä Kreikassa, Belgiassa ja Tanskassa, ja niiden aikana annetaan myös kielikoulutusta, johon on nivottu aikuiskasvatusta ja työllisyyskoulutusta.

6.6 Maat saattavat pyrkiä ennakoidun talouskasvun ja työmarkkinatilanteen vuoksi lyhentämään työmarkkinoille pääsyn odotusaikoja. Saksa ja Unkari ovat jo lyhentäneet työhön pääsyn odotusaikoja, ja Suomi, Belgia ja Luxemburg ovat toteuttaneet eräitä toimia niiden lyhentämiseksi. Kun turvapaikanhakijoiden työmarkkinoille pääsyä koskevat säännöt ovat oikeudenmukaiset, avoimet ja kohtuulliset, työtä ei tehdä pimeästi ja hyväksyntä paikallisen väestön keskuudessa vahvistuu. Samanaikaisesti niille ihmisille, jotka ovat saaneet suojeluaseman, olisi taattava mahdollisuus jäädä vastaanottajamaahan, jos he ovat työllistyneet tai kotoutuneet vastaanottavaan yhteiskuntaan. Turvapaikanhakijat on saatava tiedostamaan, että heidän pääsynsä työmarkkinoille on sidoksissa siihen, mistä maasta he ovat hakeneet turvapaikkaa. Tietämyksen puutteen takia osa heistä matkustaa toiseen jäsenvaltioon työpaikan löytymisen toivossa. Tosiasiassa he joutuvat tällöin laittomaan asemaan, mikä olisi voitu helposti välttää, jos heille olisi tiedotettu asiasta kunnolla.

6.7 Asunnon saaminen on hyvin tärkeää kotoutumisen kannalta: vastaanottokeskukset täyttävät välittömän tarpeen löytää lepopaikka (ja usein niissä viivytään paljon pidempään kuin oli suunniteltu), mutta pidempi oleskelu niissä vaikeuttaa kotoutumista. Itävallassa on käynnistetty Kosmopolis-hanke yksityisten asuntojen tarjoamiseksi. Uudisrakennusalueelta varataan tietty määrä asuntoja pakolaisille, jotka käyvät jo töissä. Lähistölle on perustettu tiedotuskeskus, jotta vältettäisiin väärinkäsitykset pakolaisten ja muiden alueella asuvien välillä. Portugalissa on pystytty Lissabonin kaupungin ja portugalilaisten kansalaisjärjestöjen välisen pöytäkirjan ansiosta tarjoamaan pakolaisille asuntoja ja mahdollisuus käyttää kaupungin koulutus- ja työllisyyspalveluja (7).

6.8 Myönteisen turvapaikkapäätöksen saatuaan pakolaisen on löydettävä asunto itse. Tämä on usein hyvin vaikeaa aikaa, koska valtiolta aluksi saatu tuki päättyy ja pakolaisen on etsittävä työtä samalla tavoin kuin vastaanottajamaan kansalaistenkin.

6.9 Julkisilla työvoimapalveluilla on tässä yhteydessä erityinen rooli. Niiden olisi ennen kaikkea täytettävä aktiivisesti tehtävänsä pysyvän työpaikan saannin edistäjänä. Lisäksi niiden on tehtävä päätös pakolaisen työllistymisen mahdollisesti edellyttämästä lisäkoulutuksesta. On syytä panna merkille ja ottaa huomioon, että vielä neljän vuoden oleskelun jälkeenkin vain 25 prosenttia pakolaisista on työllistynyt ja että aina kymmenenteen vuoteen saakka tämä määrä on vain noin 50 prosenttia (8). Jokaisen pakolaisen kanssa olisi solmittava yksilökohtainen kotouttamissopimus, jossa määrätään täysipainoisen työmarkkinoille integroitumisen varmistamiseksi toteutettavista toimista (mm. lisäkoulutus, hakemusten lukumäärä). ETSK korostaa, että pakolaisia on kohdeltava työmarkkinoilla yhdenvertaisesti paikallisen väestön kanssa, jotta vältetään epäreilu kilpailu, sosiaalinen polkumyynti ja palkkojen polkeminen. Jos pakolaisen ei ole mahdollista työllistyä kohtuullisessa ajassa, hyvänä vaihtoehtona voitaisiin tarjota vapaaehtoispohjalta tehtäviä yleishyödyllisiä töitä. Tällainen työ voisi auttaa pakolaista laajentamaan kielitaitoaan ja integroitumaan yhteiskuntaan.

6.10 Yhden hyvän esimerkin tarjoaa Saksa, joka on vastikään päättänyt ottaa käyttöön turvapaikanhakijoille tarkoitetun erityisen henkilökortin. Ensirekisteröinnin jälkeen kortti on keskeinen ja pakollinen henkilöllisyyden toteamisväline, joka on yhteydessä henkilön koulutustausta- ja työkokemustiedot sisältävään keskustietokantaan.

6.11 Pakolaisten joukossa – samoin kuin paikallisessa väestössä – on ihmisiä, jotka ovat kiinnostuneita yrittämisestä ja joilla on siinä tarvittavia taitoja. Heidän olisi saatava tietoa ja neuvoja yrityksen perustamisesta ja työnantajaksi ryhtymisestä.

6.12 Saksassa ja Slovakiassa käydään parhaillaan keskusteluja siitä, millä tavoin korkeasti koulutetut pakolaiset, joiden ammattialoilla on pulaa osaajista, voitaisiin hyväksyä työmarkkinoille nopeutetuilla menettelyillä.

6.13 Pakolaiset tarvitsevat tietoja yleensä työmarkkinoista sekä ammattikoulutusmahdollisuuksista ja tarjolla olevista työpaikoista. Koska suuri osa pakolaisista on tyypillisessä opiskeluiässä (16–25 vuotta), tulee järjestää eri ammattialojen perustieto- tai valmennuskursseja ennen koulutuksen aloittamista. Saksan kauppa- ja teollisuuskamarit ovat käynnistäneet aloitteita – esimerkiksi ”pikadeitti”-tyyppisiä haastatteluja – sijoittumisen helpottamiseksi, ja ne auttavat koulutukseen sitoutumista edistävän hankkeen avulla yrityksiä tarjoamaan pakolaisille pätevöitymis- ja koulutusmahdollisuuksia. Lisäksi Saksan kauppa- ja teollisuuskamarit pyrkivät hankkimaan vapaaehtoisia tukijoita, jotka auttaisivat pakolaisia ja yrityksiä antamalla neuvoja molemmille osapuolille. Ne myös tukevat pakolaisia, jotka haluavat perustaa oman yrityksen.

6.14 Itävallassa on käynnistetty hanke, jonka tavoitteena on sijoittaa nuoria pakolaisia täyttämättä jääneisiin oppisopimuspaikkoihin julkisten työvoimapalvelujen ja neuvojien tuella. Ennen virallisen oppisopimuksen allekirjoittamista voidaan järjestää harjoittelujakso. Lisäksi Itävallan rautatieyhtiö ÖBB on käynnistänyt monimuotoisuutta mahdollisuutena korostavan Diversität als Chance -hankkeen, jonka puitteissa tarjotaan oppisopimuspaikka viidellekymmenelle ilman huoltajaa olevalle 15–17-vuotiaalle pakolaiselle.

6.15 Itävallan liittovaltion talouskamari on aloittanut korkeasti koulutettujen muuttajien kotoutumisen helpottamiseksi Mentoring für MigrantInnen -mentorointiohjelman, jota on laajennettu siten, että mukaan pääsevät myös korkeasti koulutetut pakolaiset. Mentorit ovat Itävallan työmarkkinoille hyvin integroituneita henkilöitä, jotka auttavat muuttajia työnhaussa tarjoamalla tietoa tai mahdollisesti myös pääsyn omiin ammatillisiin verkostoihinsa. Ohjelma auttaa myös ehkäisemään kulttuuriin liittyviä väärinkäsityksiä.

6.16 Monissa jäsenvaltioissa nk. Refugee Buddies -vapaaehtoiset huolehtivat pakolaisista. He toimivat vapaaehtoispohjalta erilaisissa organisaatioissa ja tapaavat säännöllisesti tiettyä pakolaista henkilökohtaisten suhteiden luomiseksi. Tämä on erityisen tärkeää, koska lukuisat pakolaiset ovat ilman huoltajaa saapuneita alaikäisiä, joilla ei ole perheenjäseniä mukana. Buddies-vapaaehtoiset voisivat myös toimia pakolaisten puolestapuhujina näiden imagon kohentamiseksi kyseisissä maissa.

6.17 Eräissä jäsenvaltioissa (esim. Espanjassa, Ranskassa, Saksassa, Tšekissä ja Itävallassa) työmarkkinajärjestöt ovat pyytäneet maiden hallituksia tehostamaan pakolaisten kotouttamista. Espanjassa vuotuiseen työllisyyssuunnitelmaan on lisätty nimenomaan pakolaisten työllistämiseen tähtäävä toimenpide.

6.18 Tanskassa käytetään nk. portaikkomallia pakolaisten integroimiseksi työmarkkinoille: Ensimmäisessä vaiheessa (4–8 viikon kuluessa) yksittäisen pakolaisen osaaminen kartoitetaan ja hänelle ryhdytään tarjoamaan tanskan opetusta. Toisessa vaiheessa (26–52 viikkoa) harjoittelija sijoitetaan yritykseen (työnantajalle ei aiheudu kustannuksia) ja hänelle järjestetään lisää tanskan opetusta. Tämän jälkeen pakolainen voi ottaa vastaan palkkatuetun työpaikan. Tällaisten mallien tehokkaan soveltamisen on tarkoitus edistää lisätyöpaikkojen luomista ja estää paikallisten ihmisten syrjäytyminen (ei pyöröovi-ilmiötä).

6.19 Tasapuolisen kilpailun takaamiseksi työehtoja, palkkaehdot mukaan lukien, on noudatettava kaikilta osin työntekijän kansalaisuudesta tai asemasta riippumatta (työskentelyvaltion lainsäädännön soveltamista koskeva lex loci laboris -periaate). Jäsenvaltioiden on varmistettava tehokkaat toimenpiteet, mekanismi ja hallinnolliset valmiudet tämän periaatteen toteuttamiseksi. Ammattiliitot auttavat pakolaisia ja vierastyöläisiä, joilla ei ole tarvittavia asiakirjoja, vaatimaan oikeuksiaan (Ecole des solidarités – Belgia, UNDOK – Itävalta).

7. Pakolaisten kotouttamisen rahoitus

7.1 ETSK huomauttaa, että kaikkiin toimenpiteisiin on varattava asianmukainen rahoitus, jotta niillä olisi pysyvää myönteistä vaikutusta yhteiskuntaan. Jotta pakolaisten kotouttaminen voidaan toteuttaa pysyvästi ja onnistuneesti, tarvitaan Junckerin ohjelman puitteissa ja sen lisäksi voimakkaampia investointiponnisteluja talouskasvun ja työllisyyden edistämiseksi. Investointeja integraatiota edistäviin toimenpiteisiin ja sosiaalisia investointeja olisi lisättävä yhtä lailla sekä paikallisen väestön että pakolaisten osalta molempien kohderyhmien erityistarpeisiin vastaamiseksi. ETSK on pannut merkille, että finanssitransaktiovero voisi vaikuttaa suotuisasti julkiseen talouteen, sillä se takaisi oikeudenmukaisemman panoksen saamisen finanssialalta. Pakolaisten vastaanotosta aiheutuvia lisäkustannuksia ei poikkeuksellisen olosuhteiden vuoksi ja vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisesti pidä lukea osaksi jäsenvaltioiden julkistalouksien alijäämiä, kunhan asia ensin tutkitaan perusteellisesti (9).

7.2 Ensi käden vastaanottajajäsenvaltioiden, kuten Italian, Maltan, Espanjan ja Kreikan, olisi saatava suoraa taloudellista tukea kutakin pakolaista ja muuttajaa kohden, jotta ne voivat käsitellä turvapaikkahakemukset tarkasti ja nopeasti tai järjestää palauttamisen, jos turvapaikan myöntämisvaatimukset eivät täyty. Myös jäsenvaltioiden, jotka ottavat yhteiskuntiinsa kotoutettavaksi enemmän pakolaisia kuin yhteisvastuuperiaate edellyttää, olisi voitava luottaa siihen, että ne saavat taloudellista tukea EU:lta.

7.3 Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston (AMIF) rahoitusvaroja pitäisi lisätä, jotta se voisi paremmin auttaa jäsenvaltioita rahoittamaan pakolaisten kotouttamista, erityisesti paikallisviranomaisten ja kansalaisjärjestöjen toteuttamia ohjelmia. Euroopan sosiaalirahastoa tulisi myös asianmukaisesti kasvattaa, jotta sieltä voidaan ohjata lisää resursseja pakolaisten sosiaalisen integraation ja naisten tasa-arvon edistämiseen, yritysten tukemiseen ja pakolaisten työmarkkinoille pääsyn helpottamiseen. Tämä edellyttää vuoropuhelua ja yhteistyötä työmarkkinaosapuolten kanssa. Lisäksi aluekehitysrahaston pitäisi helpottaa lisäresurssein sellaisten kaupunkialueiden tilannetta, jotka toteuttavat pakolaisten vastaanoton ja kotouttamisen vaatimia järjestelyjä.

7.4 Olisi tutkittava mahdollisuuksia tehdä pakolaisten kotouttamistoimien rahoituksen järjestämiseksi erityistä kansainvälistä yhteistyötä UNHCR:n ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön kanssa.

Bryssel 27. huhtikuuta 2016. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Georges DASSIS

(1) A new beginning – Refugee integration in Europe (2013).

(2) EUVL C 181, 21.6.2012, s. 131 Myös EUVL C 347, 18.12.2010, s. 19.

(3) Tiedonanto aiheesta ”Kotouttamisen uudet haasteet”, esittelijä: Luis Miguel Pariza Castaños.

(4) EUVL C 347, 18.12.2010, s. 19.

(5) https://ec.europa.eu/migrant-integration/home

(6) Making Integration Work, 28.1.2016, OECD.

(7) Approaches towards the labour market integration of refugees in the EU, 07.1.2016, EurWORK.

(8) Ks. alaviite 6.

(9) Pakolaisia koskeva ETSK:n julkilausuma.