1.Johdanto

Komissio käynnisti lokakuussa 2021 uudelleen julkisen keskustelun EU:n talouden ohjausjärjestelmän uudelleentarkastelusta ja kehotti muita EU:n toimielimiä ja kaikkia keskeisiä sidosryhmiä osallistumaan keskusteluun. Kansalaiset ja monitahoinen joukko osallistujia – kansalliset hallitukset, parlamentit, työmarkkinaosapuolet, tiedeyhteisö ja muut EU:n toimielimet – ovat eri foorumeilla, kuten asiaa käsitelleissä kokouksissa ja työpajoissa ja vastauksissaan verkkokyselyyn, ottaneet kantaa siihen, miten EU:n talouden ohjausjärjestelmää olisi uudistettava tämän päivän ja huomisen taloudelliset haasteet huomioon ottaen. () Neuvostossa (Ecofin), euroryhmässä, talous- ja rahoituskomiteassa sekä talouspoliittisessa komiteassa käydyt keskustelut ovat tarjonneet jäsenvaltioille tilaisuuden pohtia ohjausjärjestelmän keskeisiä tavoitteita, sen toimivuutta ja uusia haasteita, joihin on vastattava, ja esittää niistä näkemyksiään.

Nyt on aika siirtyä keskustelusta päätöksentekoon. Tässä tiedonannossa esitetään komission linjaukset talouden ohjausjärjestelmän uudistamiseksi ja käsitellään keskeisiä talouteen ja politiikkaan liittyviä kysymyksiä, jotka vaikuttavat EU:n talouspolitiikan koordinointiin ja valvontaan seuraavalla vuosikymmenellä. Nykyiseen ohjausjärjestelmään liittyvät keskeiset huolenaiheet huomioon ottaen näillä linjauksilla pyritään vahvistamaan velkakestävyyttä ja edistämään kestävää ja osallistavaa kasvua kaikissa jäsenvaltioissa (ks. kaavio 1), jolloin, kuten puheenjohtaja Von der Leyen totesi puheessaan unionin tilasta, pystymme ”löytämään uudelleen Maastrichtin hengen, sillä vakaus ja kasvu voivat kulkea vain käsi kädessä”. () Maltilliset julkisen talouden strategiat sekä investoinnit ja uudistukset, joilla edistetään kestävää kasvua, ovat sekä välttämättömiä että toisiaan vahvistavia. Niillä voidaan varmistaa julkisen talouden kestävyys ja mahdollistaa vihreä siirtymä ja digitaalinen muutos kohti häiriönsietokykyistä taloutta. Uudistetulla ohjausjärjestelmällä olisi vastattava nykyisiin haasteisiin ja lisättävä Euroopan häiriönsietokykyä ylläpitämällä lähivuosina strategisia investointeja ja pienentämällä korkeaa julkisen talouden velkasuhdetta realistisesti, asteittain ja pitkäjänteisesti. Keskeisiä tekijöitä komission linjauksissa ovat kansallisen sitoutumisen parantaminen, ohjausjärjestelmän yksinkertaistaminen ja voimakkaampi keskipitkän aikavälin painottaminen. Näihin yhdistetään vahvempi ja johdonmukaisempi noudattamisen varmistaminen.

Uudistuksen tavoitteena on helpottaa tuloksellista talouden valvontaa, joka perustuu yhteiseen säännöstöön, jolla varmistetaan yhdenvertainen kohtelu ja monenvälinen politiikan koordinointi. Säännöstön olisi oltava vankka, sillä muuttuvat talouden olosuhteet ja epävarmuus edellyttävät perusteltuja ja ennakoitavissa olevia sääntöjä ja poikkeuksellisissa olosuhteissa sovellettavia poikkeuslausekkeita. Lähestymistavan olisi oltava yhdennetty niin, että valvontavälineet täydentävät talouspolitiikan EU-ohjausjakson yhteydessä toisiaan. Makrotalouden epätasapainojen tuloksellinen ehkäiseminen ja korjaaminen edellyttää, että muodostumassa olevia uusia riskejä havaitaan paremmin ja uudistusvauhtia pidetään yllä. Samalla on kiinnitettävä enemmän huomiota EU:n ja euroalueen kehitykseen sekä politiikan toteuttamiseen. Nämä linjaukset antavat aineksia jatkokeskusteluihin erityisesti neuvostossa ja Euroopan parlamentissa, ja tarkoituksena on saavuttaa laaja yhteisymmärrys talouden ohjausjärjestelmän tulevasta muodosta.

Tiedonanto on rakennettu seuraavasti. Luvussa 2 muistutetaan, että tämänhetkiset ja lähitulevaisuuden haasteet edellyttävät toimivaa ohjausjärjestelmää, jossa yhdistyvät finanssipoliittinen ulottuvuus, uudistusulottuvuus ja investointiulottuvuus. Komission uudistuslinjausten pääkohdat esitetään tätä taustaa vasten luvussa 3. Luvussa 4 näitä pääkohtia valotetaan tarkemmin käsittelemällä finanssipolitiikan ja makrotalouden valvonnan ehdotettujen uudistusten käytännön näkökohtia. Luvussa 5 esitetään seuraavat vaiheet ja päätelmät.

Kaavio 1: Uusi ohjausrakenne

2.Tarvitaan toimiva talouden ohjausjärjestelmä

2.1 Kohti järjestelmää, joka ohjaa jäsenvaltioita, kun ne vastaavat havaittuihin haasteisiin ja toteuttavat yhteisiä politiikan painopisteitä

EU:n talouden ohjausjärjestelmä on ohjannut jäsenvaltioita niiden pyrkiessä saavuttamaan talous- ja finanssipoliittiset tavoitteensa. Vuonna 1992 tehdystä Maastrichtin sopimuksesta lähtien järjestelmä on auttanut makrotaloudellisessa lähentymisessä, terveen julkisen talouden turvaamisessa ja makrotalouden epätasapainojen korjaamisessa. Euroalueen yhteisen rahapolitiikan ja yhteisen rahan rinnalla järjestelmä on luonut edellytykset talouden vakaudelle, kestävälle talouskasvulle ja EU:n kansalaisten työllisyyden parantamiselle.

EU:n talouden ohjausjärjestelmää on ajan myötä kehitetty. Uudistuksia on yleensä toteutettu reaktiona järjestelmän heikkouksiin, joita on tullut esiin lähinnä talouskriisien yhteydessä. Maailmanlaajuisesta finanssikriisistä ja euroalueen valtionvelkakriisistä saatuihin opetuksiin vastattiin lainsäädäntöpaketeilla, jotka tunnetaan talouspolitiikan ohjauspakettina (six-pack) ja budjettikuripakettina (two-pack). Niillä uudistettiin julkisen talouden valvontaa, vahvistettiin kansallisia julkisen talouden kehyksiä, parannettiin julkisen talouden koordinointia euroalueella ja laajennettiin talouden valvonnan soveltamisalaa makrotalouden epätasapainoihin. ()

Kun ohjausjärjestelmässä on korjattu valvonnan puutteita ja sen mukautumista talouden olosuhteisiin on lisätty, siitä on myös tullut monimutkaisempi, eivätkä kaikki välineet ja menettelyt ole kestäneet aikaa. Helmikuussa 2020 annetussa tiedonannossa talouden ohjausjärjestelmän uudelleentarkastelusta ja siitä käydyssä julkisessa keskustelussa (ks. liite 1) todettiin, että julkisen talouden valvontakehys on onnistunut vaihtelevasti ja että eri jäsenvaltioiden julkisen talouden rahoitusasemien heterogeenisyys lisääntyy. Järjestelmässä ei ollut pystytty riittävään jäsenvaltiokohtaiseen eriyttämiseen, vaikka jäsenvaltioiden julkisen talouden rahoitusasemat, kestävyysriskit ja muut haavoittuvuustekijät poikkeavat toisistaan. Kansallinen finanssipolitiikka oli usein pysynyt myötäsyklisenä, eivätkä jäsenvaltiot olleet käyttäneet talouden kannalta hyviä aikoja finanssipoliittisten puskureiden muodostamiseen. Mahdollisuuksia ohjata euroalueen finanssipolitiikan viritystä haittasi se, ettei hyvinä aikoina harjoitettu maltillista politiikkaa, ja mahdollisuudet pysyivät rajallisina, koska käytettävissä ei ollut vakauttamista edistävää keskitettyä rahoituskapasiteettia. Julkisen talouden koostumus ei ollut kehittynyt kasvua edistävämpään suuntaan, eivätkä kansalliset hallitukset olleet asettaneet etusijalle menoja, jotka edistävät kasvua sekä talouden ja yhteiskunnan häiriönsietokykyä. EU:n finanssipolitiikan säännöistä oli tullut monimutkaisia, ja käytössä oli monia erilaisia indikaattoreita ja sellaisia muuttujia, jotka eivät ole havainnoitavissa. Tämä on vähentänyt läpinäkyvyyttä ja heikentänyt sitoutumista ja ennustettavuutta. Vaikka kansalliset finanssipolitiikan kehykset ovat parantuneet, niiden vaikuttavuus vaihteli huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen. Makrotalouden epätasapainojen valvonnan osalta järjestelmällä oli onnistuttu lisäämään tietoisuutta makrotalouden vakauteen kohdistuvista laajemmista riskeistä, mutta sillä ei ollut saatu aikaan riittäviä politiikkatoimia. Liiallisen epätasapainon menettelyä ei ollut koskaan käynnistetty. Makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn käyttöönoton jälkeen unioni on onnistunut paremmin pienentämään vaihtotaseen alijäämiä kuin jatkuvasti suuria vaihtotaseen ylijäämiä. Vielä ei ollut näyttöä siitä, miten valvonnalla pystytään estämään uusien haavoittuvuustekijöiden ja riskien kasautuminen ja edistämään asianmukaisia ennaltaehkäiseviä toimia. Yhteyksiä valvonnan eri osa-alueiden välillä ei ole aina hyödynnetty täysimääräisesti.

2.2 Viimeaikaisten kriisien opetukset

Viimeaikaisten talouden häiriöiden, erityisesti covid-19-kriisin, vuoksi toteutetuista politiikkatoimista saadut kokemukset vaikuttavat talouden ohjausjärjestelmän uudelleentarkasteluun. Maaliskuussa 2020 aktivoitiin vakaus- ja kasvusopimuksen yleinen poikkeuslauseke. Tämän ansiosta jäsenvaltioiden oli mahdollista reagoida covid-19-kriisiin tarjoamalla mittavaa finanssipoliittista tukea taloudelleen ja poiketa väliaikaisesti julkista taloutta koskevista vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimuksista. () Nämä vahvat suhdanteita tasoittavat toimet yhdessä uusien EU:n tason toimenpiteiden ja välineiden sekä kansallisella tasolla yhteiskunnan turvaverkkojen ja terveydenhuoltojärjestelmien kanssa ovat osoittautuneet erittäin toimiviksi kriisin aiheuttamien taloudellisten ja yhteiskunnallisten vahinkojen lieventämisessä. Talouden ohjausjärjestelmän uudelleentarkastelussa on ollut hyötyä myös EU:n onnistuneista politiikkatoimista, joilla se on reagoinut kriisiin, mukaan lukien elpymis- ja palautumistukivälineen puitteissa toteutettujen uudistusten ja investointien välinen myönteinen vuorovaikutus. Kriisi on johtanut myös julkisen ja yksityisen sektorin velkasuhteiden merkittävään kasvuun, mikä korostaa, että on tärkeää pienentää velkasuhteet maltilliselle tasolle asteittain, pitkäjänteisesti ja kasvua edistävällä tavalla. Finanssipolitiikan maltillisuus pitkäjänteisen kasvun aikana auttaa rakentamaan finanssipoliittisia puskureita, joita hallitukset voivat käyttää tarjotakseen suhdanteita tasoittavaa finanssipoliittista tukea kriisiaikoina, jolloin päätösperäinen finanssipolitiikka voi olla erityisen vaikuttavaa. Investoinnit varautumiseen ja häiriönsietokykyyn voivat myös vähentää kriisien kielteisiä vaikutuksia talouteen. Ennen kriisiä ja sen aikana saaduista kokemuksista on myös saatu vahvistus sille, että on vaikeaa laatia politiikkaa koskevia suosituksia sellaisten indikaattoreiden perusteella, jotka eivät ole havainnoitavissa ja joita tarkistetaan usein (kuten ”tuotantokuilu” ja ”rakenteellinen rahoitusasema”).

Vihreä siirtymä ja digitaalinen muutos, energiaturvallisuuden varmistaminen, sosiaalinen ja taloudellinen häiriönsietokyky() sekä tarve kehittää puolustuskykyä edellyttävät tulevina vuosina jatkuvasti suuria investointeja. Covid-19-kriisi ja Venäjän hyökkäys Ukrainaan ovat myös tehneet näistä yhteisistä painopisteistä näkyvämpiä ja kiireellisempiä. Tarvitaan suuria investointeja, jotta vihreä siirtymä ja digitaalinen muutos voidaan toteuttaa oikeudenmukaisesti ja jotta voidaan parantaa yhteiskunnan ja talouden häiriönsietokykyä (muun muassa täydennys- ja uudelleenkoulutuksen avulla), lisätä alueellista yhteenkuuluvuutta, vähentää energiariippuvuutta ja lisätä puolustuskykyä sekä kansallisella tasolla että Euroopan yhteisiä painopisteitä tukien. Näitä toimia on tuettu EU:n talousarviosta käytettävissä olevien varojen puitteissa, sillä vihreä siirtymä ja digitaalinen muutos, häiriönsietokyky, energiaturvallisuus ja puolustus ovat kaikkien jäsenvaltioiden yhteisiä tavoitteita, joista tämänhetkinen kriisi on tehnyt entistäkin kiireellisempiä. Nämä tavoitteet edellyttävät investointeja yrityksiltä ja kotitalouksilta, mutta myös lisää julkisia investointeja, joita julkisen talouden hyvä koostumus ja laatu tukevat. Näillä toimenpiteillä lisätään potentiaalista kasvua, parannetaan häiriönsietokykyä ja autetaan torjumaan sodan aiheuttamia negatiivisia häiriöitä. Investoinnit kuvastavat myös EU:n strategisia painopisteitä, ja niitä tuetaan EU:n yhteisillä ohjelmilla, kuten elpymis- ja palautumistukivälineen rahoituksella, jota on tarjolla vuoteen 2026 asti, ja koheesiopolitiikan rahoituksella.

Tuloksellinen politiikan koordinointi on ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan vastata kriiseihin. Covid-19-kriisin, Venäjän Ukrainaan kohdistaman hyökkäyksen ja sitä seuranneen energiakriisin johdosta toteutetut politiikkatoimet ovat korostaneet politiikan vahvan koordinoinnin merkitystä, myös eri politiikka- ja rahoitusvälineiden välillä sekä EU:n ja kansallisen tason välillä. Yleisen poikkeuslausekkeen aktivointi on helpottanut kansallisia finanssipoliittisia toimia. Finanssipolitiikan ja rahapolitiikan välinen vuorovaikutus on ollut ja on edelleen ratkaisevan tärkeää, jotta makrotaloudellinen reagointi kriisiin vaikuttaa. Rahapolitiikalla on luotu tilaa tarvittavien kansallisten finanssipolitiikan toimenpiteiden toteuttamiselle, mikä puolestaan on auttanut lieventämään talouskasvuun ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen kohdistuvia vaikutuksia. Joitakin reunaehtoja, kuten rahoitusmarkkinoiden vakavaraisuussääntöjä ja EU:n valtiontukisäännöstöä, on väliaikaisesti mukautettu. Joustomahdollisuuksia, EU:n talousarvioon sisältyvät joustomahdollisuudet mukaan lukien, on sovellettu täysimääräisesti. Kriisitilanteissa on ollut apua myös uusista EU:n tason välineistä. Näitä ovat muun muassa hätätilasta aiheutuvien työttömyysriskien lieventämisen tilapäinen tukiväline (SURE), koheesiopolitiikan puitteissa toteutetut koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskevat investointialoitteet (CRII) ja NextGenerationEU-väline sekä koheesiota ja Euroopan alueita tukeva elpymisapu (REACT-EU) ja elpymis- ja palautumistukiväline. Elpymis- ja palautumissuunnitelmiin sisältyvien uudistusten ja investointien toteuttaminen tarjoaa jäsenvaltioille ainutlaatuisen tilaisuuden päästä nopeammalle kasvu-uralle, puuttua talouden ja yhteiskunnan haavoittuvuuksiin, parantaa julkisen ja yksityisen velan kestävyyttä, lisätä häiriönsietokykyä ja nopeuttaa vihreää siirtymää ja digitaalista muutosta sekä samalla saavuttaa unionin tavoitteet. Torjuakseen energiamarkkinoiden häiriöitä, jotka johtuvat Venäjän hyökkäyksestä Ukrainaan ja siitä, että se käyttää energiaa aseena, komissio on hiljattain esittänyt useita toimenpiteitä, joilla puututaan energian korkeisiin hintoihin ja huolehditaan toimitusvarmuudesta. Komissio on myös käynnistänyt useita aloitteita, muun muassa REPowerEU-suunnitelman, joilla pyritään lopettamaan riippuvuus Venäjältä tuotavista fossiilisista polttoaineista monipuolistamalla energiatoimituksia, säästämällä energiaa ja nopeuttamalla vihreää siirtymää. ()

Uudistetun säännöstön on myös autettava jäsenvaltioita vastaamaan EU:n pitkän aikavälin haasteisiin. Pitkän aikavälin rakenteelliset trendit ovat merkittävä haaste EU:n jäsenvaltioiden julkisen talouden kestävyydelle ja kestävälle kasvulle. Näitä trendejä ovat muun muassa väestörakenteeseen liittyvät haasteet ja ilmastokriisi, joka näkyy yhä selvemmin siinä, että sään ääri-ilmiöt ovat entistä vakavampia ja yleisempiä. Näistä haasteista selviäminen edellyttää, että jäsenvaltiot toteuttavat lisätoimia, kuten julkisia investointeja, joilla helpotetaan vihreää siirtymää ja digitaalista muutosta, ja toimenpiteitä, joissa keskitytään terveen julkisen talouden varmistamiseen muun muassa uudistamalla eläkejärjestelmiä.

3.Kohti yksinkertaisempaa ja vaikuttavampaa järjestelmää sekä jäsenvaltioiden voimakkaampaa sitoutumista

Tässä luvussa esitetään talouden ohjausjärjestelmän uudistamista koskevien komission linjausten pääpiirteet (ks. kaavio 2). Ehdotetun uudistetun järjestelmän sisältöön ja toteuttamiseen liittyviä erityiskysymyksiä käsitellään yksityiskohtaisemmin luvussa 4. Siinä käsitellään myös sellaisiin jäsenvaltioihin sovellettavaa säännöstöä, jotka kärsivät rahoitusvakauteen liittyvistä vaikeuksista tai niiden uhasta.