FI Euroopan unionin virallinen lehti C 327/1

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”EU:n kilpailukyvyn hyödyntämätön talouspotentiaali – julkisessa omistuksessa olevien yritysten uudistaminen” (valmisteleva lausunto)

2013/C 327/01

Esittelijä: Raymond HENCKS

Varaulkoasianministeri Vytautas Leškevičius pyysi 15. huhtikuuta 2013 neuvoston tulevan puheenjohtajavaltion Liettuan nimissä Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa laatimaan valmistelevan lausunnon aiheesta

EU:n kilpailukyvyn hyödyntämätön talouspotentiaali – julkisessa omistuksessa olevien yritysten uudistaminen.

Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -erityisjaosto antoi lausuntonsa 27. kesäkuuta 2013.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 10.–11. heinäkuuta 2013 pitämässään 491. täysistunnossa (heinäkuun 10. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 170 ääntä puolesta ja 10 vastaan 2:n pidättyessä äänestämästä.

1. Taustaa

1.1 Tämän ETSK:n valmistelevan lausunnon tarkoituksena on tarkastella julkisessa omistuksessa olevien yritysten mahdollista panosta EU:n kilpailukykyyn ja määrittää alaan liittyvät haasteet EU:n politiikalle ja toimielimille.

1.2 Lausunto liittyy perussopimuskehykseen, jonka mukaan jäsenvaltiot käyttävät laajaa harkintavaltaa yleistä etua koskevien palvelujensa määrittelemisessä, järjestämisessä ja rahoittamisessa. Perussopimusten mukaan jäsenvaltioilla on toimivalta valita ne yritykset, joiden vastuulla on julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen, ja määrittää niiden asema (yksityinen, julkinen tai julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus) (1).

1.3 Julkishallinto voi päättää tapauskohtaisesti toimialaa koskevan arvion sekä asetettujen tavoitteiden ja tehtävien ja pitkän aikavälin päämäärään tähtäävien suuntaviivojen perusteella, käytetäänkö yhtenä välineenä julkisessa omistuksessa olevaa yritystä.

1.4 Jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta 25. kesäkuuta 1980 annetun komission direktiivin 80/723/ETY mukaan 'julkisella yrityksellä' tarkoitetaan "kaikkia yrityksiä, joiden suhteen julkiset viranomaiset käyttävät suoraan tai välillisesti määräysvaltaa omistuksen, rahoitukseen osallistumisen tai yrityksen sääntöjen perusteella. Julkisten viranomaisten oletetaan käyttävän määräysvaltaa yrityksen suhteen, jos niillä on suoraan tai välillisesti: a) enemmistö yrityksen merkitystä pääomasta; tai b) valvonnassaan yrityksen osakkeiden äänimäärän enemmistö; taikka c) mahdollisuus asettaa enemmän kuin puolet yrityksen hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä."

1.5 Kaikki Euroopan maat ovat historiansa aikana perustaneet julkisia yrityksiä joko suoraan taikka kansallistamalla tai kunnallistamalla yksityisiä yrityksiä. Näin on tehty monista eri syistä: — ulkoiseen tai sisäiseen turvallisuuteen tai välttämättömien hyödykkeiden tai palvelujen toimitusvarmuuteen liittyviin strategisiin tavoitteisiin pyrkimiseksi — taloudelliseen ja sosiaaliseen elämään tarvittavan infrastruktuurin rakentamiseksi — mittavien investointien toteuttamiseksi (etenkin kummankin maailmansodan jälkeen) — uusien, mahdollisesti vasta pidemmällä aikavälillä kannattavien toimintojen edistämiseksi — markkinoiden tai yksityisen sektorin toiminnassa ilmenevien häiriöiden korjaamiseksi (luonnollinen monopoli, ulkoistamiset) — ratkaisujen tarjoamiseksi rahoitukseen liittyviin, taloudellisiin, sosiaalisiin tai ympäristöön liittyviin kriisitilanteisiin — julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseksi.

1.6 Julkisten yritysten tehokkuutta, tuloksellisuutta ja tarvittaessa uudistamisen tarvetta ei voida mitata ainoastaan tavanomaisilla taloudellisen toiminnan kannattavuusmittareilla, vaan siinä on otettava huomioon kaikki viranomaisten niille uskomat tavoitteet ja tehtävät.

1.7 Virallisen eurooppalaisen määritelmän mukaan kilpailukyvyllä tarkoitetaan kykyä parantaa pysyvästi asukkaiden elämänlaatua ja turvata korkea työllisyyden ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden taso.

1.8 Euroopan unionin tuottavuus on joka vuosi hieman edellisvuotta heikompi. Tuottavuuden hidastuminen merkitsee kilpailukyvyn heikkenemistä. Merkkejä taantumasta ovat innovaatiotoiminnan riittämättömyys sekä infrastruktuuriin, teknologiaan ja inhimilliseen pääomaan suuntautuvien investointien niukkuus.

1.9 Euroopan unionin kilpailukyky ja houkuttelevuus riippuvat siis muun muassa infrastruktuuriin, koulutukseen, tutkimus- ja kehitystyöhön, terveydenhoitoon ja sosiaaliseen suojeluun sekä ympäristönsuojeluun kohdistuvista investoinneista. Nämä kaikki ovat aloja, joilla viranomaiset voivat käyttää julkisia yrityksiä yhtenä toiminnan välineenä.

1.10 Valtion ja alue- ja paikallishallinnon toiminta ei kuitenkaan ole automaattisesti moitteetonta, vaan julkisissa yrityksissä voi ilmetä häiriöitä, jotka johtuvat — hallinnollisesta, byrokraattisesta tai "poliittisesta" valvonnasta — julkishallinnon vastuuttomuudesta tai vastuun rajaamisesta yksinomaan taloudellisiin tai omaisuuteen liittyviin tavoitteisiin — julkisen yrityksen välineellistämisestä muihin tarkoitusperiin kuin sen alkuperäiseen tehtävään.

1.11 Julkinen yritys voi kuulua julkishallinnon ajaman puolustus- tai hyökkäysstrategian piiriin: — Puolustusstrategialla hillitään kriisin vaikutuksia, rajoitetaan yrityksen konkurssiin joutumisen seurauksia tai pelastetaan työpaikkoja, kansallistetaan yritys väliaikaisesti uuden ostajan löytämisen ajaksi, rangaistaan yksityisen yrityksen ilmeisestä väärinkäytöksestä jne. — Hyökkäysstrategialla edistetään teollisuuspolitiikkaa tai uusia teknologioita, toteutetaan julkista politiikkaa, kehitellään uusia poliittisia tavoitteita, edistetään uusia päämääriä (biologinen monimuotoisuus, uusiutuvat energialähteet, siirtyminen uusiin energiamuotoihin), luodaan uudenlaista kehitystä (kestävä, osallistava) jne.

1.12 Tämä edellyttää, että julkishallinto ottaa vastuun strategisten suuntaviivojen asettamisesta mutta antaa yrityksen johdon huolehtia hallinnoinnista varsin itsenäisesti. Julkishallinnon on kuitenkin huolehdittava kunnollisen julkisen valvonnan järjestämisestä ja todellisesta julkisesta sääntelystä, ja sitä varten julkisia yrityksiä on hallinnoitava tavalla, jossa peruslähtökohtana on kaikkien asianomaisten osapuolten sekä yritysten työntekijöiden edustajien osallistuminen.

1.13 Kun jäsenvaltiot turvautuvat julkisiin yrityksiin yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tarjoamiseksi, yritykset harjoittavat teollista ja kaupallista toimintaa ja kilpailevat usein suoraan muiden yritysten kanssa.

1.14 Julkisia yrityksiä, jotka harjoittavat toimintaansa vapaasti kilpailluilla markkinoilla, on ensinnäkin verkkotoimialoilla (sähkö, kaasu, sähköinen viestintä, liikenne, posti), joilla palvelun saatavuus ja keskeytyksetön, korkealaatuinen ja kohtuuhintainen toimitus ovat välttämättömiä edellytyksiä paitsi kansalaisille myös monille yksityisille yrityksille. Niillä onkin perusluonteinen rooli kansallisessa taloudessa ja jäsenvaltion yleisessä kilpailukyvyssä. Tämä pätee myös muihin aloihin, kuten audiovisuaalialaan, asumiseen, terveydenhoitoon ja sosiaalipalveluihin, joilla kaikkien kansalaisten perusoikeudet eivät markkinoiden puutteellisen toiminnan vuoksi tavalla tai toisella toteudu.

2. Valmistelevaa lausuntoa koskevan pyynnön tarkoitus

2.1 Tuleva puheenjohtajavaltio Liettua pyysi kirjeessään korostamaan erityisesti julkisten yritysten tehostamista ja niiden tärkeyttä kansallisen kilpailukyvyn näkökulmasta. Liettua toivoo tämänhetkistä tilannetta ja hyviä (tai huonoja) käytäntöjä koskevaa analyysia, jollaista ei kuitenkaan EU:n tasolla ole saatavilla, sekä rakenneuudistusta, jonka pohjana on arviointi tällaisen yritystyypin tehokkuudesta talouspolitiikan koordinoinnin näkökulmasta sekä julkisista yrityksistä sisämarkkinoihin kohdistuvista vaikutuksista.

2.2 Vaikka EU:n lainsäädäntö koskee vain muutamia erityisiä julkisten yritysten toimialoja (valtiontuet ja yleistä taloudellista etua koskeva palvelu), tuleva puheenjohtajavaltio Liettua ehdottaa, että julkisten yritysten uudistusta koskevat EU-tason aloitteet rajataan muihin kuin lainsäädäntötoimenpiteisiin ja että uutta lainsäädäntökehystä koskevia tavoitteita ei aseteta. Julkisten yritysten mahdollisen yksityistämisen tulisi myös jatkossa kuulua jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan.

2.3 Tuleva puheenjohtajavaltio Liettua pitää valitettavana, ettei Euroopan komission olemassa olevissa tai kaavailluissa aloitteissa ja asiakirjoissa ole tähän mennessä käyty yleistä keskustelua julkisten yritysten uudistamisesta, hallinnoinnista, tehostamisesta ja panoksesta kilpailukyvyn parantamisessa ja Eurooppa 2020 -strategian tavoitteisiin pyrkimisessä. Komissio ja Euroopan parlamentti ovat tähän mennessä keskittyneet vain kahteen osa-alueeseen: valtiontukisääntöjen noudattamiseen ja yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tuottamiseen sovellettaviin sääntöihin.

3. ETSK:n ehdotukset

3.1 ETSK yhtyy luonnollisesti tulevan puheenjohtajavaltion Liettuan toiveeseen saada arvio tämänhetkisestä tilanteesta ja hyvistä (tai huonoista) käytännöistä sekä toteuttaa rakenneuudistus, jonka pohjana on arviointi tällaisen yritystyypin tehokkuudesta talouspolitiikan koordinoinnin näkökulmasta sekä sen sisämarkkinoihin kohdistuvista vaikutuksista.

3.2 Unionilla ja jäsenvaltioilla on perussopimuksiin perustuva vahvistettu velvoite huolehtia yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen sujuvuudesta, mikä edellyttää erityisesti progressiivisen toiminnan kehittelemistä näiden palveluiden tuloksellisuuden arvioimiseksi. Niin kauan kuin tätä ei ole tehty, tulosarvioinnit eivät auta vastaamaan kansalaisten ja talouden tarpeisiin kansallisella ja unionin tasolla.

3.3 Arvioinnin tarkoituksena tulee olla yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tehokkuuden ja tuloksellisuuden parantaminen ja niiden mukauttaminen kansalaisten ja yritysten muuttuviin tarpeisiin. Arvioinnin tulee myös tarjota viranomaisille tietoa, jonka perusteella ne voivat tehdä perusteltuja päätöksiä. Arvioinnilla on tärkeä rooli myös tasapainon löytämisessä markkinoiden ja yleisen edun sekä taloudellisten, sosiaalisten ja ympäristöön liittyvien tavoitteiden välille.

3.4 ETSK esitti lausunnossaan aiheesta "Yleishyödyllisten palveluiden riippumaton arviointi" (2) konkreettisia ehdotuksia keskinäisen vaihdannan, suhteuttamisen, vertailun ja koordinoinnin määrittelemiseksi unionin tasolla. Unionin tuleekin edistää tällaisen riippumattoman arvioinnin kehittämistä laatimalla asiaankuuluvia toimijoita edustavien tahojen kanssa keskustellen Euroopan tasolla yhdenmukaistettu arviointimenettely, joka perustuu yhteisiin indikaattoreihin ja arvioinnin toteutuskeinoihin. Näin toimiessaan unionin tulee noudattaa toissijaisuusperiaatetta ja uudistettuihin perussopimuksiin liitetyssä pöytäkirjassa esitettyjä periaatteita.

3.5 Pohtiessaan, miten julkiset yritykset voisivat tukea paremmin unionin talouden ja kilpailukyvyn elpymistä, ETSK on monissa lausunnoissaan käsitellyt yleistä eurooppalaista taloudellista etua koskevien palvelujen kysymystä.

3.6 Eurooppayhtiön säännöt vahvistettiin 8. lokakuuta 2001. Nämä säännöt, joita on voitu käyttää 8. päivästä lokakuuta 2004, tarjoavat useissa jäsenvaltioissa toimiville yrityksille mahdollisuuden perustaa yhteinen, unionin oikeuden mukainen yhtiö ja soveltaa näin samoja sääntöjä eli yhtä ainutta hallinnointiin ja taloudellisten tietojen ilmoittamiseen sovellettavaa järjestelmää. Sääntöjä noudattavien yhtiöiden ei siten tarvitse erikseen noudattaa jokaisen sellaisen jäsenvaltion lainsäädäntöä, jossa niillä on tytäryhtiö, mikä vähentää niiden hallinnollisia kuluja.

3.7 Tässä yhteydessä olisi tutkittava mahdollisuutta vahvistaa nk. eurooppalaisen julkisen yrityksen säännöt. Euroopan komissio viittasi tähän vuonna 2011 käsitellessään Galileota (3), joka on tänä päivänä tosiasiallisesti eurooppalainen julkinen yritys.

3.8 Eurooppalaisia julkisia yrityksiä voitaisiin perustaa erityisesti Euroopan laajuisten suurten energia- ja liikenneinfrastruktuuriverkkojen alalla, sillä ne on määritelty perussopimuksissa yhteisiksi politiikan aloiksi. Nämä julkiset yritykset voisivat tehdä yhteistyötä kyseisillä aloilla toimivien kansallisten tai paikallisten yritysten kanssa Lissabonin sopimukseen sisältyvien uusien määräysten täytäntöönpanemiseksi ja uusien valtuuksien käyttämiseksi erityisesti unionin energiapolitiikan alalla (EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 194 artikla).

3.9 Vihreästä kirjasta "Kohti toimitusvarmaa, kestävää ja kilpailukykyistä Euroopan laajuista energiaverkkoa" antamassaan lausunnossa (4) ETSK suositti sen selvittämistä, olisiko tarkoituksenmukaista ja mahdollista luoda kansalaisia palvelevat energia-alan eurooppalaiset yleishyödylliset palvelut, joiden yhteydessä linjattaisiin yhteinen hintapolitiikka, verotus sekä turvallisuutta ja jatkuvuutta koskevat rahoitussäännökset ja yhteiset talouskehitys- ja ilmastonsuojelutavoitteet.

3.10 Samassa vihreässä kirjassaan komissio vetosi sen puolesta, että kaasualalle perustettaisiin eurooppalainen siirtojärjestelmänhallinnoija luomalla vaiheittain itsenäinen yritys, joka hallitsee koko EU:n alueella toimivaa yhdistettyä kaasunsiirtoverkkoa.

3.11 Tällaiset unionin laajuiset palvelut – olipa palveluntarjoajan asema mikä tahansa (julkinen, yksityinen tai julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus) – voivat tuoda lisäarvoa keskeisille ja monikansallisille tai valtioidenvälisille aloille, joita ovat esimerkiksi energian toimitusvarmuus, vesivarojen turvaaminen, biologisen monimuotoisuuden suojelu, ilmanlaadun ylläpitäminen tai sisäinen ja ulkoinen turvallisuus, sillä näiden palvelujen tarjonta on tehokkaampaa unionin tasolla kuin kansallisella tai paikallisella tasolla.

3.12 ETSK kannattaakin tässä yhteydessä julkisen sektorin (unioni ja jäsenvaltiot) ja yksityisen sektorin kumppanuuksia energian toimitusvarmuuden parantamiseksi ja yhteenliitettyjen energiaverkkojen (kaasu, sähkö, öljy) yhdistetyn kokeilun toteuttamiseksi. Komitea kehottaa myös kehittämään merituuliverkkoja ja kytkemään tuulipuistot mantereen verkkoon, sillä näin voitaisiin pienentää huomattavasti käyttö- ja investointikustannuksia ja kannustaa investoimaan yhä enemmän uusiin verkkohankkeisiin (5).

3.13 Jos ajatellaan esimerkiksi jäsenvaltioiden toimivaltuuksia energialähteiden yhdistelyn alalla, luonnonvarojen hallinnointiin ja käyttöön, ydinvoimaan, ilmastonmuutokseen ja kestävään hallinnointiin sekä turvallisuuteen liittyvät sosiaaliset ja yhteiskunnalliset kysymykset ylittävät valtioiden perinteiset rajat. Tyydyttävien vastausten löytäminen näihin kysymyksiin edellyttää eurooppalaista näkemystä yleisestä edusta ja tarkoituksenmukaisista palveluista.

3.14 Myös eurooppalaisten toimeenpanovirastojen taloudellista toimintaa voitaisiin pohtia.

3.15 Toimeenpanovirastoja on nykyisin kuusi (6), ja ne hallinnoivat kauden 2007–2013 ohjelmia, joiden määrärahat ovat noin 28 miljardia euroa. Useimmat ohjelmista kuuluvat aloihin, joilla EU:lla on toimivalta tukea jäsenvaltioiden toimintaa.

3.16 Toimeenpanovirastoja voidaan toisaalta pitää jonkinlaisina komission tiettyjen tehtävien alihankintarakenteina, ja siinä tapauksessa voidaan pohtia, missä määrin ne ovat todellisuudessa riippumattomia, mutta toisaalta ne harjoittavat suoraan taloudellista ja sosiaalista toimintaa tehtäviensä ja vastuualojensa mukaisesti. Olemmeko näin kaukana EU:n tuomioistuimen vahvistamista laajoista taloudellisen toiminnan ja yrityksen käsitteiden määritelmistä?

Bryssel 10. heinäkuuta 2013 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Henri MALOSSE

(1) Perussopimuksilla ei puututa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin. EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 345 artiklassa suhtaudutaan neutraalisti siihen, onko yrityksen osakkeenomistaja julkinen vai yksityinen taho, koska jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin ei kajota.

(2) EUVL C 162, 25.6.2008, s. 42.

(3) Impact assessment on the Proposal for a Regulation on further implementation of the European satellite navigation programme (2014–2020), SEC(2011) 1446.

(4) EUVL C 306, 16.12.2009, s. 51.

(5) EUVL C 128, 18.5.2010, s. 65.

(6) Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirasto (TEN-TEA), Euroopan tutkimusneuvoston (ERC) toimeenpanovirasto, tutkimuksen toimeenpanovirasto (REA), kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto (EACI), terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirasto (EAHC) ja koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto (EACEA).