Erityiskertomus nro 5/2003

ehdokasmaiden ympäristöhankkeiden Phare- ja Ispa-rahoituksesta sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan 2 alakohdan nojalla)

(2003/C 167/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

TIIVISTELMÄ

I. Tarkastus koski ympäristöhankkeiden Phare- ja Ispa-rahoitusta kymmenessä Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasmaassa vuosina 1995-2000. Sen tavoitteena oli arvioida ympäristöalan Phare- ja Ispa-tuen vaikuttavuutta ehdokasmaissa erityisesti liittymisvalmistelujen näkökulmasta.

Ympäristöalan hallinnon kehittämistä koskevat hankkeet

II. Tarkastuksessa havaittiin, että komission tuella ympäristöalan hallinnon kehittämiselle ehdokasmaissa on saavutettu asetetut tavoitteet vain osittain. Kuten komissio myönsi laajentumista koskevissa strategia-asiakirjoissaan vuosina 2001 ja 2002, ehdokasmaiden on tarpeen jatkaa ympäristöalan hallinnollisten valmiuksiensa vahvistamista (ks. kohta 8). Tilanne heijastaa toisaalta sitä, että komissio sitoi hallinnon kehittämiseen vain vähän rahoitusta (ks. kohta 9) huolimatta alan hallintoelinten kohtaamista erityisistä haasteista (ks. kohta 7), ja toisaalta sitä, että rahoitettujen twinning-hankkeiden ja teknisen avun hankkeiden vaikutus jäi vaatimattomaksi (ks. kohdat 11-14). Komission strategia hallinnon kehittämiseksi on perustunut liian suurelta osin twinning-välineeseen, vaikka monet ehdokasmaiden hallintoelinten rakenteellisista perusongelmista ovat sellaisia, joita ei voida odottaa ratkaistavan tämän välineen avulla. Nämä ongelmat voivat heikentää hallinnon mahdollisuuksia noudattaa yhteisön ympäristöalan säännöstöä (ks. kohdat 11-14). Ispan osalta hallinnollisissa valmiuksissa on edelleen puutteita paitsi kansallisella tasolla, myös lopullisten tuensaajien tasolla, jolla olisi kiinnitettävä huomiota riittävän valmiuden luomiseen infrastruktuurihankkeiden kestävyyden varmistamiseksi (ks. kohdat 15-17).

Ympäristöalan infrastruktuurihankkeiden rahoitus

III. Ehdokasmaiden olisi aikaisemmassa vaiheessa pitänyt kehittää ympäristö- ja rahoitusstrategiat, joissa olisi määritelty ensisijaiset hankkeet ja niiden tehokkaimmat rahoitustavat (ks. kohdat 18-21). Ispassa tukitaso on pyritty laskemaan 75 prosentin enimmäistason alle (ks. kohta 23), ja tältä osin on tehty tehokasta yhteistyötä EIP:n, EBRD:n ja muiden kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa (ks. kohdat 26-28). Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, että tukitasoa on varaa laskea edelleen (ks. kohdat 24-25).

Ympäristöalan infrastruktuurihankkeiden hallinnointi

IV. Hallinnoinnin heikkoudet heijastuivat myös hankkeiden elinkaaren hallinnointiin ongelmina, joihin komissio ei ole aina vastannut tehokkaasti. Ehdokasmaat kohtasivat vaikeuksia hankkeiden laadinnassa asianmukaisten vaatimusten mukaisiksi, eivätkä näiden ongelmien ratkaisemiseksi komission rahoituksella palkatut konsultit aina toimineet tyydyttävällä tavalla (ks. kohta 31). Komissio puolestaan ei käyttänyt riittävästi voimavaroja hankkeiden arviointivaiheessa (ks. kohta 32). Tietyissä infrastruktuurihankkeissa, etenkin jätevedenpuhdistamojen tapauksessa, oli vaarana hankkeen liian suuri laajuus (ks. kohta 34). Ehdokasmailla oli huomattavia vaikeuksia tarjouskilpailujen järjestämisessä Ispa-sopimuksista, mikä johtui osittain komission menettelyjen monimutkaisuudesta, ja ne tarvitsivat enemmän apua tällä alalla. Ispa-hankkeiden talousarvioihin ei järjestelmällisesti sisällytetty tarvittavia varoja sellaisten teknisten asiantuntijoiden palkkaamiseksi, joiden kokemus riittäisi sopimusten tehokkaaseen valvontaan (ks. kohdat 35-36). Vaikka useimmat infrastruktuurihankkeet pantiin täytäntöön tyydyttävästi, kunhan ne oli saatu käyntiin, muutamia merkittäviä poikkeuksia havaittiin (ks. kohta 39).

V. Tilintarkastustuomioistuimen suosituksissa keskitytään seuraaviin näkökohtiin:

- tarpeeseen kehittää hallintoa edelleen huomattavasti (ks. kohdat 40-41),

- tarpeeseen kohdentaa niukka tukirahoitus entistä vaikuttavammin ja lisätä muista lähteistä saatavaa rahoitusta (ks. kohdat 42-43),

- tarpeeseen parantaa rahoituksen hyödyntämiskykyä lujittamalla valmiuksia hankkeiden valmisteluun ja tarjouskilpailujen järjestämiseen (ks. kohdat 44-45).

JOHDANTO

Ympäristöala ja Euroopan unionin laajentuminen

1. Ympäristöala, joka kuuluu jäsenyysneuvottelujen 22. luvun piiriin, on yksi Euroopan unionin laajentumisen valmistelun haastavimmista aloista seuraavista syistä:

a) Ehdokasmaiden on saatettava yhteisön mittava ympäristöalan säännöstö osaksi kansallista lainsäädäntöään. Säännöstö koostuu noin 140 direktiivistä, jotka koskevat muun muassa ilman laatua, veden laatua, jätehuoltoa, luonnonsuojelua ja teollisuuden aiheuttaman pilaantumisen valvontaa tai jotka kuuluvat koko alan kattavaan lainsäädäntöön (esimerkiksi ympäristövaikutusten arviointi ja ympäristötiedon julkisuus).

b) Tiettyjen keskeisten direktiivien täytäntöön panemiseksi tarvitaan valtavia investointeja infrastruktuureihin. Äskettäin esimerkiksi arvioitiin, että säännöstön noudattamiseksi tarvitaan kaikkiaan 79-110 miljardia euroa, mikä merkitsee, että ympäristöala vaatii enemmän investointeja kuin mikään muu yksittäinen ala.(1)

c) Kansallisen lainsäädännön osaksi saatetun lainsäädännön noudattamisen valvominen vaatii valvontarakenteiden kehittämistä, mukaan lukien tarvittava henkilöstö, määrärahat ja kalusto.

d) On kehitettävä hallintoa keskus-, alue- ja paikallistasolla riittävien hallinnointivalmiuksien saavuttamiseksi, jotta hallinnoinnista vastaavat tahot voisivat kokonaisuudessaan hallinnoida yhteisön ympäristöalan säännöstön saattamista kansallisen lainsäädännön osaksi, sen täytäntöönpanoa ja sen noudattamisen valvontaa.

2. Ehdokasmaita vaadittiin saattamaan koko yhteisön ympäristöalan säännöstö osaksi kansallista lainsäädäntöään ja hyväksymään se ennen jäseneksi liittymistä. Ympäristöalan valtavien investointitarpeiden vuoksi on kuitenkin ollut alusta alkaen selvää, että ehdokasmaille on 22. lukua koskevissa neuvotteluissa myönnettävä pitkät siirtymäajat, jotta ne ehtivät rakentaa tietyissä suuria investointeja edellyttävissä direktiiveissä säädetyt infrastruktuurit. Ympäristöluvun käsittelyn alustavan päättämisen ehdoksi ei sen vuoksi asetettu tiettyä vähimmäistasoa kyseisten direktiivien täytäntöönpanossa, mutta komissio edellytti ehdokasmailta täytäntöönpanosuunnitelmien esittämistä. Säännöstön noudattamisen valvontarakenteiden ja yleisten hallinnollisten valmiuksien osalta ehdokasmaiden edellytetään kuitenkin osoittavan, että kyseiset hallinnosta vastaavat tahot toimivat tyydyttävällä tavalla liittymisajankohtaan mennessä.

3. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen kattamalla ajanjaksolla komission suhtautumisessa ympäristöalan rahoitukseen tapahtui useita muutoksia:

a) Vuosina 1995-1997 komissio käytti rahoituksessa edelleen kysyntään perustuvaa lähestymistapaa, jossa kukin ehdokasmaa voi vapaasti jakaa Phare-varansa kansallisten painotusten mukaan, kuten asia oli ollut siitä asti, kun Phare-ohjelma käynnistettiin vuonna 1989.

b) Kun nykyinen laajentumisprosessi oli käynnistetty Eurooppa-neuvoston Luxemburgin kokouksessa joulukuussa 1997, Phare-ohjelma suunnattiin uudelleen keskittymään kokonaan niihin liittymistä edeltävän vaiheen painopisteisiin, jotka määriteltiin kunkin maan liittymiskumppanuuden yhteydessä. Lisäksi komissio julkaisi tiedonannon, jossa se esitti ympäristöalan strategiansa.(2)

c) Ympäristöalan infrastruktuurihankkeiden rahoitusta lisättiin tuntuvasti vuonna 2000, kun käyttöön otettiin liittymistä edeltävä rakennepolitiikan väline (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession, Ispa), jonka kautta myönnettiin ajanjaksolla 2000-2006 suuriin ympäristöalan ja liikennealan(3) infrastruktuuri-investointeihin 1040 miljoonaa euroa(4) vuodessa. Phare-rahoitus, joka oli vuosina 1995-1999 ollut määrältään noin 368 miljoonaa euroa eli keskimäärin 73,6 miljoonaa euroa vuodessa, oli tarkoitus suunnata vuodesta 2000 alkaen pääosin hallinnon kehittämiseen. Taulukossa 1 esitetään Pharen ja Ispan ympäristöalan maksusitoumukset maittain vuosina 1995-2000.

Taulukko 1

Pharen ja Ispan ympäristöalan maksusitoumukset vuosina 1995-2000

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus

4. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen tavoitteena oli tutkia ympäristöalan Phare- ja Ispa-rahoituksen vaikuttavuus erityisesti ehdokasmaiden liittymisvalmistelujen kannalta. Tarkastuksen osatavoitteina oli arvioida komission ja ehdokasmaiden laatiman strategia- ja rahoituskehyksen vaikuttavuutta sekä yksittäisten hallinnonkehittämishankkeiden ja investointihankkeiden taloudellisuutta, tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Tarkastus kattoi vuosien 1995-2000 talousarvioista myönnettyä ympäristöalojen Phare- ja Ispa-rahoitusta koskevat maksusitoumukset ja täytäntöönpanon vuoden 2001 loppuun saakka, ja sen yhteydessä tarkastettiin hankkeita kaikissa kymmenessä ehdokasmaassa, jotka saivat Phare- ja Ispa-tukea. Tarkastukseen kuului asiakirja-aineistoon perehtyminen ja keskusteluja niin komission päätoimipaikassa kuin komission lähetystöissäkin sekä tapaamisia ehdokasmaiden ympäristöministeriöiden edustajien, alueellisten ja paikallisten viranomaisten sekä lopullisten tuensaajien kanssa.

5. Phare-hankkeita tarkastettiin kaikkiaan 270 miljoonan euron arvosta. Tämä vastasi noin 67:ää prosenttia ympäristöhankkeiden Phare-rahoituksen kokonaismäärästä kyseisellä ajanjaksolla lukuun ottamatta ympäristöalan infrastruktuurihankkeita, jotka rahoitettiin Phare-ohjelmaan kuuluvasta raja-alueyhteistyöohjelmasta ja alueellisista ympäristöohjelmista(5). Lisäksi vuonna 2000 sidotuista 39 Ispa-ympäristötoimenpiteestä 22 toimenpidettä tarkastettiin paikalla. Tarkastettuihin Ispa-toimenpiteisiin liittyvien maksusitoumusten arvo oli 307 miljoonaa euroa, mikä on noin kaksi kolmannesta kaikista Ispan ympäristöalan maksusitoumuksista. Ispan tarkastus suunniteltiin tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuoden 2000 vuosikertomuksessa esittämien, Ispa-välineen perustamista koskevien huomautusten perusteella(6). Kaikki ehdokasmaiden ylimmät tarkastuselimet osallistuivat tarkastukseen. Osallistuminen oli eriasteista: tarkastuselimet joko tarkastivat osan tilintarkastustuomioistuimen poimimasta hankkeita sisältävästä otoksesta sen menetelmiä käyttäen tai avustivat sen tarkastajia paikalle tehtyjen tarkastuskäyntien valmistelussa ja niiden aikana.

6. Tässä erityiskertomuksessa esitetyt havainnot koskevat pääasiassa kolmea aihetta:

a) tarvetta kehittää hallintoa edelleen huomattavasti;

b) tarvetta kohdentaa niukka tukirahoitus entistä vaikuttavammin;

c) tarvetta parantaa tuen hyödyntämiskykyä lujittamalla valmiuksia hankkeiden valmisteluun ja tarjouskilpailujen järjestämiseen.

YMPÄRISTÖALAN HALLINNON KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT HANKKEET

Vain pieni osa Phare-rahoituksesta sidottiin ympäristöalan hallinnon kehittämiseen

7. Phare-ohjelmasta on tuettu hallinnon kehittämistä aivan ohjelman alusta, vuodesta 1989 alkaen. Vuonna 1998 antamissaan uusissa Phare-ohjelman suuntaviivoissa komissio tunnusti hallinnon kehittämisen erityisen tärkeyden liittymisvalmistelujen kannalta todeten, että vastaisuudessa Pharen vuotuisesta talousarviosta 30 prosenttia olisi suunnattava tälle alalle. Kyseisen 30 prosentin myöntämistä varten komissio määritteli hallinnon kehittämisen prosessiksi, jossa ehdokasmaita autetaan kehittämään niitä rakenteita, strategioita, henkilöstöresursseja ja hallinnointitaitoja, joita ne tarvitsevat parantaakseen taloudellisia, sosiaalisia, sääntelyyn liittyviä ja hallinnollisia valmiuksiaan(7). Ympäristöalalla hallinnon kehittäminen on olennaisen tärkeää, jotta voidaan varmistaa ympäristöviranomaisten asianmukainen toiminta liittymisajankohtaan mennessä ja jotta yhteisön säännöstön noudattamisen edellyttämät valtavat investointiohjelmat voitaisiin panna täytäntöön tehokkaasti ja vaikuttavasti (ks. kohta 2). Lisäksi hallinnon kehittäminen muodostaa ympäristöalalla erityisen haasteen, sillä ympäristöministeriöt ovat suhteellisen uusia ja toisaalta alueelliset ja paikalliset viranomaiset sekä ympäristövirastot tarvitsevat apua täyttääkseen yhteisön säännöstöön liittyvät tehtävänsä. Ympäristöministeriön ja mainittujen muiden hallintotahojen välinen sekä ministeriön ja muiden ministeriöiden välinen koordinointi on myös usein hyvin vaikeaa, ja sitä on kehitettävä.

8. Komissio totesi laajentumista käsittelevän vuoden 2001 strategia-asiakirjansa tärkeimpänä päätelmänä ympäristöalan osalta, että "on tarpeen vahvistaa edelleen hallinnollisia sekä seuranta- ja täytäntöönpanovalmiuksia". Vuoden 2002 strategia-asiakirjassaan komissio toisti tämän viestin todeten, että ehdokasmaiden on "vahvistettava kokonaisuudessaan hallinnon edellytyksiä". Komission päätelmät saivat vahvistuksen Ispa- ja Phare-ohjelmien osalta toimitetussa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa, kuten seuraavissa kohdissa 9-17 esitetyistä havainnoista käy ilmi.

9. Komission kuvailemat ongelmat johtuvat osittain siitä, että ympäristöalan hallinnon kehittämiseen sidottiin vain rajallinen määrä varoja ajanjaksolla 1995-2000. Vuoteen 1998 asti ehdokasmaat valitsivat keskeiset rahoituskohteet, ja ne eivät yleensä pitäneet ensisijaisen tärkeänä Phare-varojen käyttämistä hallinnon kehittämiseen (ks. kohta 10). Kun komissio vuonna 1998 siirsi painopistettä entistä enemmän hallinnon kehittämiseen, varojen järjestelmällinen sitominen tällaisiin hankkeisiin vauhdittui. Sen sijaan vuosina 1999 ja 2000 ympäristöalan hallinnon kehittämishankkeet olivat useissa maissa joko hyvin pieniä tai niitä ei ollut lainkaan, vaikka liittymiskumppanuudet ja yhteisön säännöstön omaksumista koskevat kansalliset ohjelmat muodostavat strategisen kehyksen, jonka avulla Pharen ohjelmatyössä voitaisiin noudattaa yhteisön säännöstöön mukautumisen ensisijaisia tavoitteita. Kyseisinä kahtena vuonna ympäristöalan twinning-hankkeisiin sidottu vuosittainen määräraha oli keskimäärin 30 prosenttia pienempi kuin vuonna 1998 (ks. taulukko 2), vaikka twinning-välineellä on hallinnon kehittämisessä keskeinen tehtävä. Tämä on erityisen ongelmallista siitä syystä, että hankkeiden täysimittainen täytäntöönpano ennen vuonna 2004 alkavaa jäsenyyttä oli itse asiassa mahdollista varmistaa ainoastaan sitomalla varat hankkeisiin viimeistään vuonna 2000.

10. Komissio ja ehdokasmaat osoittivat vuosina 1995-2000 ympäristöalan hallinnon kehittämiseen vain vähän varoja, mikä johtuu osittain siitä, että ehdokasmaat asettivat etusijalle ympäristöalan infrastruktuurihankkeet. On kuitenkin ehdottoman tärkeää huolehtia siitä, että ympäristöalan hallinto toimii asianmukaisesti liittymisajankohtaan mennessä. Tilanteeseen vaikutti myös se, että useimmissa ehdokasmaissa ympäristöministeriöllä ei ole suurta vaikutusvaltaa, vaan kauemmin olemassa olleille ministeriöille annettiin monesti suurempi painoarvo jaettaessa Phare-varoja kilpailevien hankkeiden kesken. Lisäksi joillakin ympäristöministeriöillä oli vaikeuksia laatia Phare-rahoituksen hakemiseksi hallinnon kehittämistä koskevia hanke-ehdotuksia, jotka olisivat täyttäneet komission hyväksymisedellytykset. Vuodelle 2002 esittämissään Pharen ohjelmatyön suuntaviivoissa komissio vaati, että ehdokasmaat asettaisivat hallinnon kehittämisen etusijalle, ja hallinnon heikkouksien korjaamiseksi laadittiin yksityiskohtaisia toimintasuunnitelmia. Vuoden 2002 talousarviosta rahoitetut hankkeet valmistuvat kuitenkin yleensä vasta vuonna 2005.

Taulukko 2

Ympäristöalan twinning-hankkeiden Phare-maksusitoumukset vuosina 1998-2000

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Pharen twinning-hankkeiden ja teknisen avun hankkeiden vähäinen vaikutus

11. Vuoteen 1998 asti hallinnon kehittämishankkeet toteutettiin teknisen avun muodossa. Vuonna 1998 komissio otti twinning-toiminnan käyttöön tärkeimmäksi välineekseen hallinnon kehittämiselle annetun uuden painoarvon tukemisessa(8). Twinning-toiminnassa jäsenvaltioiden virkamiehiä lähetetään komennukselle ehdokasmaiden ministeriöihin neuvomaan liittymisen valmistelussa. Välineessä on kaksi keskeistä piirrettä:

a) Komissio totesi, että twinning-toiminta "takaisi" täysin toimivat tulokset. Tämä on nähtävä vastakohtana aiemmalle tukeutumiselle tekniseen apuun, jota usein arvosteltiin siitä, että se tuotti pelkästään pitkiä ja käyttökelvottomia raportteja.

b) Twinning-toiminnan oli määrä perustua kiinteämpään yhteistyöhön ehdokasmaiden kanssa, mikä heijastaisi maiden aseman muutosta liittymisajankohdan lähestyessä. Tarkoituksena oli, että ehdokasmaiden ministeriöiden korkeat virkamiehet työskentelisivät jäsenvaltioiden hallintoelinten edustajien kanssa eivätkä olisi pelkästään konsulttipalvelujen vastaanottajina.

12. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 19 hanketta niistä 42:sta ympäristöalan twinning-hankkeesta, joihin oli myönnetty varoja vuosina 1998-2000. Se keskittyi tarkastuksessaan hankkeisiin, joita toteutettiin parhaillaan tai jotka oli jo saatu päätökseen. Lisäksi se tarkasti 15 teknisen avun sopimusta. Päätökseen saaduista 14 twinning-hankkeesta 12:n osalta havaittiin, että hankkeen avulla oli saavutettu ainakin osa asetetuista tavoitteista (etenkin yhteisön säännöstön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä) mutta ei kaikkia asianomaisen sopimuksen mukaisia tavoitteita. Twinning-toiminta siis edisti hallinnon kehittämistä, mutta sen avulla ei voitu "taata" tuloksia saavutettavan.

13. Merkittävänä esteenä tulosten saavuttamiselle olivat ehdokasmaiden hallinnolliset valmiudet. Useimmissa tapauksissa ympäristöministeriöiden työntekijät eivät näet pystyneet työskentelemään täysipäiväisesti jäsenvaltion edustajien kanssa, mikä johtui monesti siitä, että ministeriöillä oli liian vähän henkilöstöä eikä niillä ollut aikaa sisällyttää twinning-sopimukseen liittyviä lisätehtäviä tavanomaiseen työhönsä. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa teknisen avun sopimusten tarkastuksessa havaittiin samankaltaisia ongelmia kuin twinning-hankkeiden kohdalla. Sopimuksia tarkastettaessa kävi ilmi, että monissa maissa ministeriöt tukeutuivat voimakkaasti tekniseen apuun omien voimavarojensa rajallisuuden tähden. Voimavarojen puute vaikeutti riittävää tietämyksen siirtoa. Koulutettu henkilöstö lähti usein ministeriöistä joko yksityisen sektorin paremman palkkatason tai vaaleja seuranneiden poliittisten muutosten johdosta.

14. Komission strategia hallinnon kehittämiseksi on perustunut liiaksi twinning-välineeseen, jolla ei voida odottaa ratkaistavan kaikkia ehdokasmaiden hallintoelinten rakenteellisia perusongelmia varsinkaan tiukan liittymisaikataulun rajoissa. Lisäksi twinning-hankkeiden onnistunut täytäntöönpano riippuu suurelta osin jäsenvaltioiden ja ehdokasmaiden panoksista ja yhteistyöstä enemmänkin kuin komission omasta hallinnoinnista. Silloin kun komissio on pyrkinyt liittämään Phare-ohjelmien rahoitukseensa ehtoja varmistaakseen, että tuensaajat järjestävät hankkeisiin riittävästi henkilöstöä, ehtojen noudattamista ei yleensä ole valvottu tarkasti. Koska hallinnon kehittämisestä ei ole olemassa yhteisön säännöstöä, julkishallinnolle asetettavia vaatimuksia ei ole yksilöity eikä komissio ole laatinut objektiivisia ja mitattavia vaatimuksia "riittävien" hallinnollisten valmiuksien määrittelemiseksi ympäristöalalla. Muilla aloilla näin on tehty siinä määrin kuin se on säännöstön perusteella mahdollista.

Hallinnon kehittämisen tarve Ispan yhteydessä

15. Edellä kuvaillut hallinnon heikkoudet haittasivat myös Ispan hallinnointia ehdokasmaissa. Vielä vuoden 2001 lopussakaan useimmilla ehdokasmailla ei ollut täysin toimivia rakenteita Ispan hallinnoimiseksi. Nämä heikkoudet näkyivät joidenkin kansallisten Ispa-strategioiden heikossa laadussa (ks. kohta 18) ja ongelmissa, joita ilmeni vaatimusten mukaisesti laadittujen ensisijaisten hankkeiden esittämisessä ja joihin tilintarkastustuomioistuin on jo viitannut vuosikertomuksessaan varainhoitovuodelta 2000(9) (ks. kohdat 30-31). Useimpien maiden ympäristöministeriöiltä puuttui teknistä asiantuntemusta.

16. Ehdokasmaiden muiden hallintoelinten tavoin myöskään yksikään Ispan ympäristöhankkeisiin osallistuvista hallintoelimistä ei ollut edistynyt riittävästi, jotta komissio olisi katsonut niiden pystyvän hoitamaan komission EDIS-järjestelmää (Extended Decentralised Implementation System), laajennettu hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä). EDIS-järjestelmässä komissio siirtyy tarjouskilpailu- ja sopimustentekomenettelyjen ennakkovalvonnasta jälkivalvontaan olettaen, että se voi luottaa ehdokasmaiden varainhoito- ja valvontajärjestelmiin. EDIS oli ollut tarkoitus ottaa käyttöön vuoden 2002 alussa, mutta komissio ryhtyi järjestelmällisesti tarjoamaan ehdokasmaille teknistä apua EDIS-järjestelmän valmisteluun vasta joulukuussa 2001. On epätodennäköistä, että EDIS-järjestelmä otetaan missään maassa käyttöön ainakaan ennen vuotta 2003.

17. Huomattava tarve jatkaa hallinnon lujittamista tulee esiin myös lopullisten tuensaajien tasolla. Koska Ispan päätarkoituksena on infrastruktuurihankkeita koskevien rakennussopimusten rahoittaminen, siitä ei järjestelmällisesti tarjottu apua hallinnon kehittämistoimenpiteisiin, joilla olisi tuettu kyseisten hankkeiden tuensaajia. Erityisen tärkeää oli teknisen avun tarve vesiyhtiöiden toiminnan ja talouden hallinnoinnin parantamiseksi. Koheesiorahastoista saatu kokemus osoittaa, että jätevedenpuhdistamojen kaltaisten infrastruktuurien rahoittaminen on riskialtista silloin, kun tuensaajilla ei ole riittävästi varoja käyttö- ja ylläpitokustannusten kattamiseen hankkeen valmistumisen jälkeen.

YMPÄRISTÖALAN INFRASTRUKTUURIHANKKEIDEN RAHOITUS

Ympäristöstrategioiden puutteet

18. Phare- ja Ispa-rahoitus kattaa vain pienen osan ehdokasmaiden valtavista ympäristöalan rahoitustarpeista, kuten taulukosta 2 ilmenee. Sen varmistamiseksi, että ympäristöhankkeisiin saatavilla olevat niukat varat käytetään mahdollisimman vaikuttavasti, hankkeet on tarpeen asettaa tärkeysjärjestykseen ja rahoittaa ensin ne hankkeet, joiden mahdollinen vaikutus on suurin. Käytännössä kansalliset ympäristöstrategiat ovat liian usein sisältäneet pitkiä luetteloita erilaisista täytäntöönpantavista hankkeista ilman, että hankkeiden valmistelua ja täytäntöönpanoa varten olisi laadittu minkäänlaista luokitusta tai tärkeysjärjestystä. Lisäksi, vaikka komissio siirtyi Pharen osalta vuonna 1998 kysyntään perustuvasta lähestymistavasta liittymisvalmisteluihin perustuvaan lähestymistapaan (ks. kohta 3.b), liikaa huomiota kiinnitettiin hankkeiden täytäntöönpanovalmiuteen ja liian vähän siihen, mikä oli hankkeen asema tärkeysjärjestyksessä muihin hankkeisiin nähden. Hankkeen täytäntöönpanovalmius riippui usein enemmänkin alueellisesta ja paikallisesta aloitteellisuudesta hankkeiden valmistelussa kuin kansallisista painopisteistä. Myös Ispassa, jonka osalta komissio on vaatinut kutakin maata esittämään "kansallisen Ispa-strategian", kyseiset asiakirjat oli joissakin tapauksissa laadittu sellaisten jo valmisteilla olleiden hankkeiden perusteella, jotka eivät välttämättä olleet tärkeysjärjestyksessä etusijalla.

19. Ympäristöalan infrastruktuurien Phare- ja Ispa-rahoitus on osoitettu valtaosin vesiensuojeluun (ks. taulukko 3). Ilmansuojelu on valtavista investointitarpeistaan huolimatta saanut hyvin vähän Phare- ja Ispa-rahoitusta, vaikka ala määriteltiin ensisijaiseksi kaikissa kansallisissa Ispa-strategioissa. Tämä johtuu ennen kaikkea siitä, että suurin osa ilmansuojelualan investointitarpeista liittyy yksityisessä omistuksessa oleviin suuriin polttolaitoksiin eikä komissio ole vielä kehittänyt tällaisten hankkeiden rahoittamiseen lähestymistapaa, joka täyttäisi Ispa-asetuksen vaatimukset etenkin kilpailusääntöjen noudattamisen osalta.

Taulukko 3

Ympäristöalan infrastruktuurihankkeiden Phare- ja Ispa-maksusitoumukset vuosina 1995-2000 aloittain, verrattuna arvioituihin kokonaistarpeisiin

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

20. Noin 14 prosenttia rahoituksesta on käytetty jätehuoltohankkeisiin. Vaikka tämän alan keskeisenä painopisteenä onkin suurempien alueellisten kaatopaikkojen perustaminen ja pienempien, usein suunnittelemattomien kaatopaikkojen sulkeminen, Pharesta ja Ispasta on usein rahoitettu uusia kaatopaikkoja ilman kansallisia tai alueellisia jätehuoltosuunnitelmia. Esimerkiksi Unkarissa komissio hyväksyi vuonna 2000 kolme kiinteiden jätteiden alan Ispa-hanketta, joissa Ispan arvioitu rahoitusosuus oli yhteensä 29,6 miljoonaa euroa, mutta kansallinen jätehuoltosuunnitelma hyväksyttiin vasta syyskuussa 2001 ja alueelliset ja paikalliset jätehuoltosuunnitelmat olivat vuonna 2002 yhä valmisteluvaiheessa. Lisäksi kaksi Phare-jätehuoltohanketta, joita oli tarkoitus hyödyntää osana näitä suunnitelmia, käynnistettiin vasta vuoden 2001 alussa. Useissa muissakin maissa jätehuoltosuunnitelmat laadittiin vasta hyvin myöhäisessä vaiheessa.

Phare- ja Ispa-tukien yhteisrahoitus

Rahoitusstrategioiden laatimisen viiveet

21. Rahoitustarpeiden suuruuden ja rahoituksen niukkuuden vuoksi ehdokasmaiden olisi pitänyt laatia varhaisessa vaiheessa rahoitusstrategiat, joissa olisi määritelty Phare- ja Ispa-tukien lisäksi muita rahoituslähteitä (valtion ja paikallistason budjetit, hinnankorotukset, lainat yms.). Komissio katsoi kuitenkin vielä kesäkuussa 2001 tarpeelliseksi julkaista virallisen tiedonannon ympäristörahoituksen haasteista ehdokasmaissa auttaakseen ehdokasmaita "määrittelemään selkeät ja uskottavat rahoitussuunnitelmat liittymistarpeidensa täyttämiseksi"(10). Tiedonannon päätelmissä painotettiin, että kolmen pääalan (vesi- ja jätehuollon sekä ilmanlaadun) rahoitusstrategioiden kehittämistä olisi jatkettava "mahdollisimman nopeasti".

Tulojen kartuttamishankkeiden tukitason alentaminen

22. Koska vesihuoltoon, jäteveteen ja kiinteisiin jätteisiin liittyvät infrastruktuurihankkeet ovat tuloja kartuttavia hankkeita, tukirahoituksen tarpeellisuudesta ja määrästä päätettäessä on keskeistä määrittää, miten suuri osuus tällaisten hankkeiden rahoituksesta voidaan saada paikallisilta kuluttajilta korottamalla palveluista perittäviä maksuja. Maksujen tuotolla voidaan joko rahoittaa hankkeita suoraan, tai se voidaan käyttää lainojen rahoittamiseen. Tätä tulojen kartuttamismahdollisuuksien keskeistä näkökohtaa ei kuitenkaan huomioitu järjestelmällisesti Phare-hankkeiden arviointiin käytetyissä hankeselvityksissä.

23. Ispan osalta tulojen kartuttamiseen on sitä vastoin kiinnitetty erityistä huomiota määriteltäessä, mikä prosenttiosuus toimenpiteestä pitäisi rahoittaa Ispa-tuella. Vaikka lopullisten tuensaajien edun mukaista on, että saadun tukirahoituksen osuus on mahdollisimman suuri, yksi komission tärkeimmistä saavutuksista Ispan hallinnoinnissa on ollut se, että kaikkia tukia ei ole myönnetty Ispa-asetuksessa säädetyn 75 prosentin enimmäisrahoitustason mukaisina. Ispan etuna koheesiorahastoon verrattuna onkin muiden rahoitusmuotojen, kuten kansallisten rahoituslähteiden ja kansainvälisten lainojen, ottaminen mukaan, kun taas koheesiorahaston tuet jäsenvaltioille on käytännössä usein myönnetty 85 prosentin sallitun enimmäistason mukaisina. Kuten seuraavista kohdista käy ilmi, Ispan tukitasoa on kuitenkin varaa alentaa edelleen, mikä mahdollistaisi nykyistä useampien hankkeiden rahoittamisen.

24. Määritettäessä, mikä osuus hankkeesta voitaisiin rahoittaa lainoilla Ispa-tukien sijaan, komissio käyttää asianmukaisen maksutason perusteena kuluttajien maksukykyä: vesimaksujen osuus kotitalouksien keskimääräisistä tuloista saisi olla enintään 4 prosenttia(11). Tämän osuuden katsotaan laajalti edustavan maksutasoa, johon kotitalouksilla on varaa. Tiettyyn toimenpiteeseen myönnetyn Ispa-tuen tasolle ei kuitenkaan aina ole ollut selkeitä perusteluja. Useiden toimenpiteiden Ispa-asiakirjoissa ei mainittu, mikä olisi uusi maksutaso prosenttiosuutena kotitalouden tuloista. Niissä Ispa-toimenpiteissä, joissa prosenttiosuus ilmoitettiin selvästi, toimenpiteiden vesimaksutasot olivat keskimäärin vain noin 3,0 prosenttia kotitalouksien keskituloista ja vaihtelivat huomattavasti eri hankkeiden välillä; poikkeuksena oli Romania, jossa maksutasot itse asiassa ylittivät 4,0 prosenttia. Jo vesimaksun hienoinen korottaminen 0,1 prosentin verran saattaa merkittävästi lisätä paikallisten viranomaisten ja vesiyhtiöiden kykyä rahoittaa infrastruktuurihankkeita omista varoistaan. Ispa-tuen taso olisi siten voinut olla alhaisempi, jos olisi hyväksytty vesimaksuja, jotka ovat lähempänä kuluttajien maksukyvyn osoittamisessa käytettyä 4 prosentin ylärajaa.

25. Liettuassa Vilnan viemäröintiä koskevassa toimenpiteessä, jossa Ispan rahoitusosuus oli 20 miljoonaa euroa, maksutason ennakoitiin olevan vain 1,8 prosenttia kotitalouksien keskituloista. Puolassa Ispasta myönnettiin 47,5 miljoonaa euroa rahoitusta Toruniin, jossa oli kaikkein alhaisimmat vesimaksut Puolan kuudentoista läänin pääkaupungeista ja jossa maksujen oli määrä nousta vielä hankkeen jälkeenkin ainoastaan 2,5 prosenttiin kotitalouksien keskituloista. Lähistöllä sijaitsevassa Bydgoszczin kaupungissa, jonne Ispasta myönnettiin 66,2 miljoonaa euroa rahoitusta 49 prosentin tukitasolla, teknisten konsulttien laatima rahoitusanalyysi osoitti, että maksujen korotuksella oli mahdollista päästä huomattavasti pienempään prosentuaaliseen tukiosuuteen.

Tehokas yhteistyö kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa

26. Vuonna 1993 järjestetyn Eurooppa-neuvoston Kööpenhaminan kokouksen jälkeen Pharesta alettiin myöntää rahoitusta infrastruktuurihankkeisiin, mukaan lukien ympäristöhankkeet, yhdessä kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa. Tarkoituksena oli, että Phare-varojen vaikutus moninkertaistuisi niiden houkutellessa kansainvälisten rahoituslaitosten rahoitusta hankkeille, jotka eivät muutoin saisi sitä. Yhteistyö toteutui alkuvaiheessa pitkälti hankekohtaisella tasolla, mutta vuonna 1998 siirryttiin järjestelmällisempään lähestymistapaan, kun Euroopan komissio, EBRD sekä Maailmanpankki allekirjoittivat yhteisymmärryspöytäkirjan liittymistä edeltävistä valmisteluista. Vuonna 2000 yhteisymmärryspöytäkirjaan liittyivät myös Pohjoismaiden investointipankki (NIB) ja Pohjoismainen ympäristörahoitusyhtiö (NEFCO). Myös yhteistyötä Euroopan investointipankin (EIP) kanssa tehostettiin erityisesti EIP:n liittymistä valmistelevan välineen yhteydessä.

27. Pharen laaja-alaisten infrastruktuurihankkeiden rahoitusvälineen (Phare Large Scale Infrastructure Facility, LSIF) perustaminen ajanjaksolle 1998-1999 mahdollisti yhteistyön viemisen konkreettisemmalle tasolle. LSIF:ssä painotettiin erityisesti rahoitushankkeita, joissa kansainvälisiltä rahoituslaitoksilta saataisiin mahdollisimman paljon lisärahoitusta, mutta tästä huolimatta LSIF:ä hyödynnettiin joissakin tapauksissa täydentämään olemassa olevia kansainvälisten rahoituslaitosten hankkeita (esimerkiksi Romaniassa ja Baltian maissa).

28. Ispan yhteydessä komissio on tehnyt tehokasta yhteistyötä EIP:n, EBRD:n, NIB:n ja NEFCO:n kanssa. Vaikka aina ei ollut selvää, oliko paras mahdollinen tuki- ja lainarahoituksen välinen suhde saavutettu (ks. kohdat 24-25), pankit pystyivät Ispa-tuen saatavuuden ansiosta rahoittamaan hankkeita, jotka eivät yleensä olisi muutoin toteutuneet.

29. Tärkeänä mahdollisena rahoituslähteenä olivat lisäksi julkisen ja yksityisen sektorin väliset kumppanuudet. Tällaiseen rahoitukseen liittyi kuitenkin vaara, että Ispasta tuettaisiin yksityisiä yrityksiä. Vuonna 2002 komissiolla oli yhä meneillään suuntaviivojen laadinta julkisen ja yksityisen sektorin välisille kumppanuuksille, jotta Ispa voisi hyödyntää tällaisia kumppanuuksia ja minimoida mainitun vaaran. Tälläkin alalla tarvitaan tiivistä yhteistyötä kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa.

YMPÄRISTÖALAN INFRASTRUKTUURIHANKKEIDEN HALLINNOINTI

Vaikeudet Ispa-tukea hyödyntävien hankkeiden valmistelussa

30. Kun ympäristöalan infrastruktuurihankkeiden rahoitus kasvoi huomattavasti Ispan käyttöönoton myötä, useimmissa ehdokasmaissa syntyi ongelmia rahoituksen hyödyntämisessä niiden valtavista tarpeista huolimatta. Yhtenä osoituksena tästä on Ispan piirissä vuonna 2000 sidottujen ympäristötoimenpiteiden arvioitu kokonaisarvo. Kuten taulukosta 4 ilmenee, neljässä maassa (Tsekin tasavallassa, Unkarissa, Liettuassa ja Romaniassa) ympäristötoimenpiteiden osuus Ispan arvioidusta kokonaisrahoituksesta jäi alle 35 prosenttiin.

Taulukko 4

Arvioitu ympäristöalan Ispa-rahoitus yhteensä, prosentuaalisena osuutena kaikkien toimenpiteiden Ispa-rahoituksen kokonaismäärästä

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

31. Ehdokasmaiden hallintoelinten esittämiä hankehakemuksia ei useinkaan ollut laadittu Ispa-rahoituksen ehtona olevien vaatimusten mukaisesti. Tämän vuoksi komissio vaati ehdokasmaita käyttämään merkittävässä määrin Phare-puitesopimuksesta rahoitettua teknistä apua ehdotusten laadun parantamiseksi, jotta määrärahat voitaisiin sitoa. Teknistä apua alettiin kuitenkin hyödyntää suhteellisen myöhäisessä vaiheessa, ja hyvin lyhyessä ajassa tehtävän työn määrä aiheutti jo sinänsä ylikuormitusta, joten apu ei aina tuottanut odotettuja tuloksia. Näin ollen useissa maissa (esimerkiksi Tsekin tasavallassa ja Latviassa) kansalliset viranomaiset joutuivat palkkaamaan kansallisia asiantuntijoita tätä varten. Lisäksi komissio joutui lisäämään hankerahoitusmuistioihin valmistelutöiden loppuunsaattamista koskevia ehtoja, jotka oli täytettävä ennen kuin hankkeen täytäntöönpano voisi alkaa.

32. Komission omat valmiudet hakemusten ja konsulttien tekemän lisätyön arvioimiseen olivat aluksi rajalliset, koska komissio oli tammikuussa 2000 osoittanut Ispa-välineen soveltamiseen vain viisi ura-alueen A virkamiestä. Selvästi suurinta tuensaajamaata, Puolaa (Ispan ympäristöalan maksusitoumukset 133 miljoonaa euroa vuonna 2000), varten osoitettiin vain yksi ympäristöalan virkamies marraskuuhun 2001 asti. Lisärajoitteena oli komission teknisen asiantuntemuksen puute. Sen korjaamiseksi tehtiin puitesopimus Euroopan investointipankin kanssa, jonka teknisillä asiantuntijoilla ja taloustieteilijöillä oli jo laaja kokemus koheesiorahastojen hankkeista. Komissio ei kuitenkaan voinut hyödyntää tätä laadukasta apua järjestelmällisesti, koska tarkoitukseen oli käytettävissä vain vähän varoja.

33. Vuodesta 2000 alkaen Ispa korvasi Phare-ohjelman hankkeiden valmistelun rahoituslähteenä. Vaikka tuensaajamaiden hankkeen valmisteluvalmiudet olivat rajalliset, ne käyttivät näitä varoja hitaasti. Vuonna 2000 ehdokasmaissa tehtiin sitoumus vain kahden teknisen avun hankkeen osalta, ja näiden arvo oli yhteensä 3,7 miljoonaa euroa.

34. Yleisimmän infrastruktuurihanketyypin, jätevedenpuhdistamojen ja niihin liittyvien verkostojen, hankesuunnitteluvaiheessa tärkeä tekninen kysymys on puhdistamon kapasiteetti. Suunnitelmat laadittiin usein kommunistiaikana, ja ne perustuivat paljon suurempaan veden kysyntään, joka johtui pääosin hyvin alhaisista maksuista. Koska LSIF:hin liittyvän teknisen avun käytössä hankkeiden arvioinnissa (ks. kohta 31) esiintyi viiveitä, jätevedenpuhdistamojen suunnitelmien arviointiin jäi niukasti aikaa, ja joitakin optimaaliseen kapasiteettiin vaikuttavia tekijöitä oli vaikea arvioida kyseisissä talouksissa tapahtuvien nopeiden muutosten vuoksi(12). Useissa tapauksissa komission havaittiin hyväksyneen hankkeita, joissa oli selvä vaara, että suunniteltu kapasiteetti osoittautuisi liian suureksi, jolloin Phare- ja Ispa-avustukset käytettäisiin epätaloudellisesti ja lisäksi myöhemmät käyttökustannukset olisivat tarpeettoman suuret:

a) Bulgariassa perustelut Sofian jätevedenpuhdistamon päivittäisen kapasiteetin nostamiselle 500000 kuutiometristä 700000 kuutiometriin (17,3 miljoonaa euroa) jäivät epäselviksi. Phare-varoin palkatut konsultit katsoivat, että oli epävarmaa, oliko puhdistamon kapasiteettia tarpeen lisätä 700000 kuutiometriin päivässä. He arvioivat päivittäisen jäteveden määrän laskevan 40 prosenttia eli vuoden 2004 enimmäismäärästä, joka oli 468368 kuutiometriä, 280800 kuutiometriin vuonna 2020.

b) Liettuassa vedenkulutus oli laskenut erityisen jyrkästi, ja oli vahvoja merkkejä, että Jurbarkasin jätevedenpuhdistamo (Phare: 2 miljoonaa euroa) oli suunniteltu kapasiteetiltaan liian suureksi. Kaunasissa Pharesta rahoitetut pumppuasemat olivat myös liian suuria nykyisiin ja ennakoituihin tarpeisiin nähden (Phare: 7,75 miljoonaa euroa).

c) Puolassa Szczecinin satamassa jätevedenpuhdistamo (Phare: 1,1 miljoonaa euroa) oli toiminut vain 40 prosentilla kapasiteetistaan sen jälkeen, kun se otettiin käyttöön huhtikuussa 2000. Puolan osalta havaittiin myös, että LSIF oli rahoittanut (5 miljoonaa euroa) yhdessä Maailmanpankin kanssa Bielsko Bialassa vesihuoltohankkeen, jossa tukea oli myönnetty vesisäiliöihin, joiden yhteiskapasiteetti oli vähintään 80000 kuutiometriä päivässä, kun taas nykyinen kysyntä oli noin 55000 kuutiometriä päivässä.

d) Kahdessa Ispa-hankkeessa, Unkarissa (Györ: 14,5 miljoonaa euroa) ja Romaniassa (Braila: 44,9 miljoonaa euroa), oli vahvoja viitteitä siitä, että jätevedenpuhdistamojen kapasiteettia koskevat ehdotukset johtaisivat puhdistamoihin, jotka olisivat liian suuria nykyisiin ja tuleviin tarpeisiin.

Tarjouskilpailujen ja valvonnan heikkoudet

35. Vuodesta 1998 asti Phare-hankkeiden keskeisenä valintaperusteena on ollut niiden täytäntöönpanovalmius. Todellisuudessa rahoitusta myönnettiin usein hankkeille, jotka vaativat huomattavia lisävalmisteluja. Kun tähän yhdistyi tuensaajien kokemattomuus tarjouskilpailujen järjestäjinä, tuloksena oli, että yli puolessa tarkastetuista Phare-infrastruktuurihankkeista sopimukset tehtiin vasta hankerahoitusmuistioissa määrätyn sopimusten tekoaikataulun viimeisellä neljänneksellä.

36. Myös Ispa-toimenpiteissä sopimusten teko viivästyi huomattavasti hankerahoitusmuistioissa asetetuista aikatauluista. Vuoden 2001 loppuun mennessä oli tehty vain yksi Ispa-rakennusurakkasopimus; kyseinen 1,9 miljoonan euron sopimus koski Sloveniaa. Suurissa infrastruktuurihankkeissa tarjouskilpailujen valmistelu on monimutkainen tehtävä, eikä komission hankerahoitusmuistioissa asettama aikataulu ollut yleensä realistinen, mutta tarjouskilpailujen aikataulun venymiseen on useita muitakin syitä:

a) Useimmilta tuensaajilta niin keskustasolla kuin paikallistasollakin puuttui kokemusta tarjouskilpailuasiakirjojen laatimisesta komission ja FIDIC:n(13) menettelyjen mukaisesti.

b) Vaikka komissio sitoi 7 miljoonaa euroa vuonna 2000 palkatakseen lähetystöihinsä teknisiä asiantuntijoita, jotka valvoisivat Ispan täytäntöönpanoa tarjouskilpailut mukaan lukien, puolessa lähetystöistä tekninen asiantuntija ryhtyi hoitamaan tehtäviään vasta syyskuussa 2001 tai sen jälkeen.

c) Joissakin tapauksissa hankkeet kärsivät siitä, että komission varoin tarjousasiakirjoja laatimaan palkatut konsultit tekivät työnsä myöhässä ja puutteellisesti.

d) Aluksi ongelmat johtuivat siitä, että hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää koskevassa komission menettelykäsikirjassa annettiin tarjousten arvioimista varten erilaiset säännöt kuin uudessa käytännön oppaassa, jonka komissio otti käyttöön tammikuussa 2001.

e) Yhteisrahoituksessa EBRD:n kanssa oli ongelmia, etenkin Puolassa ja Romaniassa, koska EBRD:n ja komission julkisia hankintoja koskevissa menettelyissä oli eroja. Nämä ratkaistiin lopulta, kun Ispa-asetus muutettiin joulukuussa 2001.

f) Joissakin tapauksissa tuensaajien oli täytettävä tiettyjä ehtoja, tavallisesti hankkeen puutteellisen valmistelun vuoksi (ks. kohta 31), ennen kuin täytäntöönpano saattoi alkaa.

37. Komissio ja tuensaajamaat ovat suosineet design and build -sopimusten käyttöä measured works -sopimusten sijaan. Ensin mainitussa sopimustyypissä on se etu, että infrastruktuurin suunnitteluvastuu on urakoitsijalla, jolloin kustannusten ylittyminen jää urakoitsijan eikä tuensaajan kannettavaksi. Toisaalta, koska urakoitsijan on katettava tämä riski, tällaisten sopimusten kustannusten voidaan odottaa ylittävän measured works -sopimusten kustannukset, ja suuremmat kustannukset tulevat Phare- ja Ispa-ohjelmien eivätkä suoraan tuensaajan maksettavaksi. Tarkastuksessa todettiin myös, että komissio ei ole järjestelmällisesti vaatinut, että design and build -urakkatarjousten rahoitusarvioissa otettaisiin huomioon hankkeeseen liittyvät pitkän aikavälin käyttökustannukset, jotka aiheutuvat tietystä suunnittelutavasta ja pääomakustannuksista.

38. Infrastruktuurihankkeissa ei ole aina ollut valvojana kansainvälisen tason teknistä asiantuntijaa. Ehdokasmaissa tuensaajan oma henkilöstö on perinteisesti hoitanut valvonnan, eikä komissio ole järjestelmällisesti varmistanut, että hankkeen talousarvio sisältäisi tarvittavat määrärahat tehokkaan valvonnan rahoittamiseen. Vaikka tutkituissa Ispa-toimenpiteissä oli yleensä määrärahat valvonnalle, niiden määrä oli useissa tapauksissa alle 2 prosenttia talousarviosta.

39. Useimmissa tapauksissa tarjouskilpailun päätökseen viemisen jälkeen rakennustyö toteutettiin hankerahoitusmuistioiden mukaisesti, mutta seuraavien hankkeiden täytäntöönpano tuotti ongelmia:

a) Liettuassa Klaipedan jätevedenkäsittelyhankkeen täytäntöönpanossa (Phare LSIF: 7,2 miljoonaa euroa) kohdattiin vaikeuksia, jotka johtuivat hankkeen huonosta valmistelusta sekä tuensaajan ja urakoitsijan välisistä vakavista erimielisyyksistä riippumattoman teknisen asiantuntijan puuttuessa (ks. kohta 38). Rakennustöitä ei ollut aloitettu lokakuussa 2001 toimitettuun tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen mennessä eli 24 kuukautta sen jälkeen, kun sopimuksen toteuttamisen oli sovittu alkavan.

b) Bulgariassa Sofian jätevedenpuhdistamon kunnostamisen alkuperäinen 34 miljoonan euron talousarvio alitti määrän, jota konsultti piti "välttämättömänä vähimmäismääränä" työn toteuttamiseksi riittävän hyvin. Komissio supisti silti talousarvion sittemmin 22,4 miljoonaan euroon. Näin ollen hankkeen suppeuden vuoksi puhdistamon joutuminen epäkuntoon oli edelleen todellinen vaara, joka merkitsi vakavaa saastumisuhkaa paikallisille joille ja viime kädessä myös Tonavalle.

c) Puolassa Podhalen maalämpövoimalahankkeessa (1999 Phare LSIF: 14 miljoonaa euroa), jonka oli määrä vähentää ilman saastumista, tehtiin "kylpyläkeskuksen" rakentamista koskeva sopimus, jonka arvo oli 4,82 miljoonaa euroa (34,4 prosenttia hankkeen määrärahoista). Tämän rakennushankkeen ei voida katsoa edistävän yhteisön ympäristöalan säännöstön täytäntöönpanemista eikä se ole olennainen osa kyseistä Phare-hanketta, jossa keskitytään lämmitysjärjestelmän eri osien yhdistämiseen putkilla. Vaikka hankeselvityksessä puhutaan hankkeen ulottamisesta kasvihuoneisiin ja kylpylähotelleihin, siinä annettiin ymmärtää, että putket ulotettaisiin nykyisiin laitoksiin eikä rakennettaisi varsinaista uutta kylpyläkeskusta. Lisäksi tähän tarkoitukseen osoitettujen varojen määrän vuoksi hankeselvityksessä olisi pitänyt esittää selvästi kyseisen osion talousarvio, mitä ei kuitenkaan tehty.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Hallintoa on vielä kehitettävä huomattavasti

40. Tarkastuksessa todettiin, että Phare-ohjelma on onnistunut hallinnollisten valmiuksien kehittämisessä vain osittain. Joissakin tapauksissa komission sitomat varat olivat riittämättömät, ja komission tärkein hallinnon kehittämisen väline, twinning-toiminta, ei suinkaan aina saavuttanut luvattuja "taattuja" tuloksiaan, mikä johtui pääosin niistä hallinnon heikkouksista, jotka hankkeilla oli tarkoitus korjata. Yleisellä tasolla oli selvää, että Phare-ohjelmalla voitiin tiukassa liittymisaikataulussa saavuttaa vain rajallisia tuloksia; lisäksi komission strategia hallinnon kehittämiseksi perustui liiaksi twinning-välineeseen, vaikka monet ehdokasmaiden hallintoelinten rakenteellisista perusongelmista ovat sellaisia, joita ei voida odottaa ratkaistavan twinning-välineen avulla. Näin ollen hallinnon kehittämiseksi tarvitaan edelleen huomattavia ponnistuksia, eikä vähiten siksi, että yhteisön ympäristöalan säännöstön noudattamisessa on keskeinen asema kansallisilla, alueellisilla ja paikallisilla viranomaisilla ja toimijoilla, jotka sekä suunnittelevat ja panevat täytäntöön ympäristöalan infrastruktuurihankkeita että varmistavat hankkeiden kestävyyden rakennusvaiheen jälkeen.

41. Jotta voitaisiin vastata hallinnon kehittämistarpeeseen, joka on edelleen merkittävä, suositellaan seuraavia toimia:

a) Kansallisten ja paikallisten ympäristöalan viranomaisten tarpeisiin, jotka koskevat hallinnon kehittämistä, olisi kiinnitettävä erityistä huomiota myönnettäessä lisää apua ennen liittymistä tai sen jälkeen. Avun pitäisi perustua yhteiseen julkishallinnon uudistamisstrategiaan, josta on sovittu komission ja ehdokasmaiden kesken.

b) Lisää Ispan varoja olisi suunnattava teknisen avun antamiseen lopullisille tuensaajille, jotta infrastruktuuri-investointien toiminnallisen ja rahoituksellisen kestävyyden mahdollisuudet paranisivat.

c) Olisi annettava lisäapua EDIS-järjestelmän soveltamiseksi Ispa-toimenpiteisiin ehdokasmaissa mahdollisimman hyvissä ajoin ennen liittymistä, jotta ne voisivat valmistautua rakennerahastojen varojen hallinnointiin.

Niukka tukirahoitus voidaan kohdentaa entistä tehokkaammin

42. Tarkastuksessa havaittiin, että Phare- ja Ispa-rahoitus olisi voitu kohdentaa vaikuttavammin, jos ehdokasmaat olisivat varhaisemmassa vaiheessa laatineet ympäristö- ja rahoitusstrategioita. Vaikka komissio on yleensä pitänyt Ispa-tuet 75 prosentin enimmäistasoa alhaisempina, mikä johtuu osittain tehokkaasta yhteistyöstä EIP:n ja kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa, tukitasoa on varaa alentaa edelleen. Ympäristöalan valtavista tarpeista huolimatta ehdokasmaiden valmiudet hyödyntää tukea ovat rajalliset, sillä hallintoa on yhä kehitettävä ja hankkeiden elinkaaren hallinnointia parannettava.

43. Niukan tukirahoituksen kohdentamiseksi entistä tehokkaammin esitetään seuraavat suositukset:

a) Komission olisi lisättävä tukea rahoitusstrategioiden kehittämiseen ja seurattava tarkasti niiden täytäntöönpanoa.

b) Ilmansuojelualan hankkeita olisi pyrittävä kehittämään entistä tarmokkaammin, ja samaan aikaan olisi varmistettava, että kiinteiden jätteiden alan hankkeet perustuvat kansallisiin ja alueellisiin strategioihin.

c) Komission olisi pyrittävä kasvattamaan edelleen Ispa-tukien kerrannaisvaikutuksia sekä laadittava tukitason määrittämiselle selvemmät perusteet ja noudatettava niitä.

d) Komission olisi vastedeskin kehitettävä yhteistyötään EIP:n, EBRD:n ja muiden kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa ja tutkittava mahdollisuuksia julkisen ja yksityisen sektorin välisiin kumppanuuksiin.

Tuen hyödyntämiskykyä olisi lisättävä parantamalla valmiuksia hankkeiden valmisteluun ja tarjouskilpailujen järjestämiseen

44. Ehdokasmaiden kohtaamat vaikeudet hanke-ehdotusten valmistelussa ja tarjouskilpailuasiakirjojen laatimisessa ovat aiheuttaneet viivytyksiä ja vähentäneet maiden kykyä hyödyntää Ispan tuomaa suurta ympäristörahoituksen lisäystä.

45. Hankkeiden elinkaaren hallinnoinnin ja tuen hyödyntämisvalmiuksien lujittamiseksi suositellaan seuraavia erityisiä toimenpiteitä:

a) Komission olisi tuettava ehdokasmaita ja kannustettava niitä investoimaan ne huomattavat varat, jotka tarvitaan, jotta voidaan edistää hankkeiden valmistelua jäljellä olevan Ispan rahoituksen ja tulevan koheesiorahaston rahoituksen käyttämiseksi.

b) Komission olisi osoitettava riittävästi henkilöstöä investointihankkeiden tekniseen, taloudelliseen ja hallinnolliseen arviointiin sekä hyödynnettävä arvioinnissa teknistä apua täysimittaisesti ja oikea-aikaisesti.

c) Komission olisi annettava ehdokasmaille huomattavaa teknistä apua, jolla parannettaisiin ehdokasmaiden valmiuksia järjestää tarjouskilpailuja rakennusurakkasopimuksista.

d) Suhteellisen yksinkertaisissa ympäristöalan infrastruktuurihankkeissa olisi harkittava measured works -urakkasopimusten entistä laajempaa käyttöä, ja tarjousten arviointiperusteita olisi kehitettävä sen varmistamiseksi, että monimutkaisemmissa hankkeissa tarvittaviin design and build -sopimuksiin valitaan taloudellisesti edullisimmat tarjoukset.

e) Komission olisi varmistettava, että Ispa-toimenpiteiden talousarvioihin sisällytetään järjestelmällisesti tarvittavat varat, jotta valvojiksi saataisiin riittävän kokeneet tekniset asiantuntijat.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 10. huhtikuuta 2003 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Juan Manuel Fabra Vallés

presidentti

(1) Komission tiedonanto: Ympäristörahoituksen haasteet ehdokasmaissa (KOM(2001) 304 lopullinen).

(2) Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle, alueiden komitealle ja Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasmaille: Ympäristöpoliittiset liittymisstrategiat: laajentumiseen liittyvien haasteiden kohtaaminen yhdessä Keski- ja Itä-Euroopan jäsenyyttä hakeneiden maiden kanssa.

(3) Ispa-asetuksen 2 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että ympäristöalan ja liikennealan toimenpiteiden välillä on tasapaino.

(4) Vuoden 1999 hintoina.

(5) Phare-ohjelmaan kuuluva raja-alueyhteistyöohjelma jätettiin tarkastuksen ulkopuolelle, koska tilintarkastustuomioistuin on jo julkaissut aiheesta erityiskertomuksen, jossa otettiin huomioon myös ympäristönäkökohdat. Alueellisia ohjelmia ei tutkittu, sillä Phare-ohjelman uusissa vuoden 1998 suuntaviivoissa niiden osuus oli hyvin suppea.

(6) EYVL C 359, 15.12.2001, s. 290-300.

(7) Suuntaviivat Phare-ohjelman täytäntöönpanemiseksi jäsenyyttä hakeneissa valtioissa vuosina 2000-2006 asetuksen (ETY) N:o 3906/89 8 artiklan mukaisesti. Komission päätös SEC (1999) 1596 lopullinen. Bryssel, 13.10.1999.

(8) Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 6/2003 twinning-välineestä esitetään kokonaisarvio. Ks. tämän virallisen lehden sivu 21.

(9) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2000, kohta 6.23 (EYVL C 359, 15.12.2001, s. 295).

(10) Komission tiedonanto: Ympäristörahoituksen haasteet ehdokasmaissa, Bryssel 8. kesäkuuta 2001 (KOM(2001) 304 lopullinen).

(11) Luvut perustuvat Maailmanpankin Puolassa tekemiin tutkimuksiin.

(12) Näihin tekijöihin kuuluivat kotitalouksien vedenkulutus (joka oli vähenemässä maksujen noustua), paikallisten teollisuudenalojen näkymät, arvioitu väestönkehitys ja todennäköinen tulojen kasvu.

(13) International Federation of Consulting Engineers.

Komission vastaukset

TIIVISTELMÄ

I. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus koski Ispa-ohjelman ensimmäistä toimintavuotta. Komissio on vuodesta 2001 lähtien toteuttanut erilaisia aloitteita tilintarkastustuomioistuimen osoittamien puutteiden korjaamiseksi.

II. Kööpenhaminan kriteerien asettamisen jälkeen institutionaalisten esteiden poistamista on pidetty jatkuvasti etusijalla jäsenyysvalmisteluissa. Vuonna 1995 Madridissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä hallinnolliset valmiudet panna yhteisön säännöstö täytäntöön mainittiin yhtenä keskeisistä huolenaiheista. Julkishallinnon uudistuksesta ei ole annettu erillistä säännöstöä, joten komissio omaksui toissijaisuusperiaatteen mukaisesti joustavan ja innovatiivisen strategian tällä alalla, jolla sillä on vain rajallinen toimivalta. Phare-ohjelmasta tuettu muutoskehitys on ollut erittäin nopeaa minkä tahansa mittapuun mukaan arvioituna. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen toteamuksen, jonka mukaan instituutioita on edelleen syytä kehittää, ja komissio jatkaa tukea liittymisen jälkeen vuoden 2002 Phare-toimintasuunnitelmilla, joihin on sidottu kaikkiaan miljardi euroa, sekä erilaisilla siirtymäjärjestelyillä. Huomautuksessaan tukirahoituksen niukkuudesta tilintarkastustuomioistuin jättää kokonaan mainitsematta sääntelyelimiin vuodesta 1999 lähtien tehtyjen Phare-investointien vaikutuksen. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin sivuuttaa sen tosiseikan, että kyseisen tilintarkastuskauden aikana Pharea toteutettiin kolmen vuoden ajan kysyntälähtöisesti, ja ehdokasmaat suosivat infrastruktuurihankkeita hallinnollisten valmiuksien parantamisen tai hallintoelimiin kohdistuvien investointien sijaan. Vuonna 1997 järjestetyn Luxemburgin Eurooppa-neuvoston päätelmien lähtökohtana ollut komission lausunto muutti koko tilanteen. Tämän jäsenyysvalmisteluihin liittyvän kehityksen ansiosta Pharen (ja myöhemmin Ispan) hankemäärärahoja voitiin korottaa tuntuvasti, ja vuoden 1999 jälkeen hallinnollisten valmiuksien kehittämisen ja instituutioihin kohdistuvien investointien osuus nostettiin vähitellen 65 prosenttiin vuotuisista määrärahoista. Määräaikaiskertomuksista tuli strateginen työväline institutionaalisten ja hallinnollisten esteiden yksilöimiseksi. Niiden avulla tuet voitiin kohdentaa järkevästi liittymiskumppanuuksien, toimintasuunnitelmien ja liittymisneuvottelujen puitteissa.

Ispan osalta komissio on jo vastannut tilintarkastustuomioistuimen esittämiin huomautuksiin tarjoamalla lopullisille tuensaajille teknistä apua hallinnollisten valmiuksien kehittämiseksi siellä, missä sitä tarvitaan.

III. Komissio katsoo, että mahdollisuudet tukitason alentamiseen ovat erittäin rajalliset. Tukitason laskennassa on otettava huomioon monia muuttujia, varsinkin ehdokasmaiden tulotaso, joka on huomattavasti EU:n nykytasoa alhaisempi, sekä niiden mahdollisuudet rahoitukseen kansainvälisiltä rahoituslaitoksilta. Jos tukia vielä supistettaisiin, se voisi aiheuttaa kohtuutonta rasitusta etenkin pienituloisille kotitalouksille.

IV. Komissio on toteuttanut eri aloitteita näiden puutteiden korjaamiseksi aina siitä lähtien, kun Ispa perustettiin vuonna 2000. Komissio on allekirjoittanut useita puitesopimuksia muun muassa Euroopan investointipankin (EIP) kanssa, pyytänyt jatkoselvityksiä tuensaajien suunnittelukyvyn arvioimiseksi ja tarjonnut ehdokasmaille koulutusta julkisten hankintojen alalla (komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että ehdokasmaiden vaikeudet julkisten hankintojen järjestämisessä muodostavat merkittävän pullonkaulan) ja sisällyttää talousarvioihin järjestelmällisesti varoja teknisten asiantuntijoiden palkkaamiseen hankkeiden valvojiksi.

Koska Pharen varoja käytettiin aikaisemmin kysyntälähtöisesti, komissio ei ennen vuonna 1997 annettuja Luxemburgin Eurooppa-neuvoston päätelmiä voinut puuttua hallinnon heikkouksiin, elleivät ehdokasmaat sitä itse pyytäneet, kuten tilintarkastustuomioistuin 3a ja 3b kohdassa toteaa. Hallinnon kehittämisessä käytettyjen konsulttipalvelujen epätyydyttävä laatu sai komission ottamaan käyttöön uuden toimintamallin, jolla jäsenvaltioiden julkisen sektorin asiantuntemusta voitiin hyödyntää ehdokasmaissa tietyillä yhteisön säännöstön aloilla.

Jäljempänä 39 kohdassa komissio kommentoi hankkeiden yleensä onnistunutta täytäntöönpanoa koskevia poikkeuksia.

JOHDANTO

2. Täytäntöönpanosuunnitelmista oli paljon hyötyä ehdokasmaiden kanssa käydyissä neuvotteluissa ja niiden sisäisessä suunnittelutyössä. Siirtymäjärjestelyjä myönnettiin vasta täytäntöönpanosuunnitelmien tiukan arvioinnin perusteella. Arvioinnin jälkeen EU hyväksyi määräaikaisia ja rajoitettuja siirtymäajan toimenpiteitä. Toimenpiteisiin sisältyy myös välitavoitteita, ja ne perustuvat täytäntöönpanosuunnitelmissa esitettyihin rahoitusstrategioihin.

3. c) Pharen rahoitus on vuodesta 2000 lähtien keskitetty yksinomaan valmiuksien kehittämiseen pääasiassa twinning-toiminnalla ja sääntelyelimiin kohdistuvilla investoinneilla.

YMPÄRISTÖALAN HALLINNON KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT HANKKEET

9. Vuosina 1995-1997 Pharen varoja jaettiin kysyntälähtöisesti. Ehdokasmaat siis määrittelivät itse ohjelmansa painopisteet, ja niillä oli taipumus suosia infrastruktuurihankkeita instituutioiden kehittämisen kustannuksella. Vuonna 1997 kokoontuneen Luxemburgin Eurooppa-neuvoston päätelmien perusteella aloitettiin liittymiskumppanuudet, joiden puitteissa 30 prosenttia Pharen rahoituksesta sidottiin yleiseen instituutioiden kehittämiseen pääasiassa twinning-toiminnan kautta. Vuonna 1998 annetuissa Pharen ohjelmatyön suuntaviivoissa vaadittiin ehdokasmaita asettamaan instituutioiden kehittäminen etusijalle. Vuoden 1999 suuntaviivojen perusteella noin 35 prosenttia Pharen määrärahoista osoitettiin sääntelyinfrastruktuurien investointeihin. Ympäristöministeriöt ja -keskukset käyttivät nämä varat yhteisön säännöstön täytäntöönpanoon tarvittavan yleis- ja erikoisvälineistön hankintaan.

Kommunistihallinnon jälkeensä jättämät rakenteet ja hallintokulttuuri tarjosivat ehdokasmaille varsin masentavat tulevaisuudennäkymät. Ratkaistavana oli monia kiireellisiä tarpeita. Lisäksi yhteisön ympäristösäännöstön täytäntöönpanolle välttämättömiä alueellisia tai muita uudistuksia ei monissa ehdokasmaissa ollut edes aloitettu, eikä komissio voinut avustaa sellaisia instituutioita, joita ei ollut olemassa.

10. Komission ja ehdokasmaiden ympäristöalan instituutioiden kehittämiseen ja sääntelyinfrastruktuurien investointeihin vuosina 1995-1997 osoittamien varojen niukkuus johtuu pääasiassa siitä, että ehdokasmaat asettivat etusijalle ympäristöalan infrastruktuurihankkeet.

Toimintasuunnitelmat todellakin käynnistettiin vuonna 2002, eikä niitä saada päätökseen ennen vuotta 2005. Vuoden 2000 hankkeet valmistuvat kuitenkin jo ennen liittymistä ja vuoden 2001 hankkeet liittymisvuonna 2004.

12. Twinning-toiminnassa komissio kokeili täysin uudenlaista toimintamallia monimutkaisia ja teknisiä kysymyksiä koskevan taitotiedon siirtämiseksi eri jäsenvaltioista hallintoperinteiltään yhtä erilaisiin ehdokasmaihin. Erityiskertomuksen 11 kohdassa kuvaillaan ainoastaan twinning-toiminnan "taatun tuloksen" käsitteen peruslähtökohdat. Twinning-toiminta oli kuitenkin välttämätöntä myös ehdokasmaiden poliittisen tahdon herättämiseksi ja niiden omien resurssien kokoamiseksi. Twinning-toimintaan osallistuneilta EU:n hallintoviranomaisilta saatu myönteinen palaute oli ratkaisevan tärkeää, sillä se lujitti jäsenvaltioiden luottamusta ja turvasi Kööpenhaminan neuvottelujen lopputuloksen. Neuvottelujen onnistuminen tunnustetaan laajalti, ja se oli pohjimmiltaan twinning-toiminnan ansiota.

13. Komissio myöntää tilintarkastustuomioistuimen huomautukset aiheellisiksi (koulutusta saaneen henkilöstön lähteminen ministeriöistä, turvautuminen ulkomaisiin konsulttipalveluihin sekä muut puutteellisten hallinnollisten valmiuksien ja alhaisen palkkatason ehdokasmaiden julkishallinnolle aiheuttamat seuraukset). Komissio on toteuttanut useita koulutushankkeita erityisesti julkisten hankintojen alalla, mutta pätevä henkilöstö on edelleen vaarassa jättää hallintosektori ja hakeutua töihin yksityiselle sektorille (tai EU:n toimielimiin). Julkishallinnon kiireellinen henkilöstöpula voidaan ratkaista vain unionin jäsenyyden tuomaan taloudelliseen vakauteen ja yhteisvastuullisuuteen pohjautuvan kasvun ja kehityksen kautta.

14. Koska hallinnon kehittämisestä ei ole annettu erillistä säännöstöä - kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa - ja koska alalla on sovellettava toissijaisuusperiaatetta, komissio ei ole laatinut perusteita jäsenvaltioiden julkishallinnolta vaadittavan yleisen valmiustason määrittelemiseksi, sillä jäsenvaltioiden hallintokulttuurien erilaisuus estää sen. Näin ollen myöskään ehdokasmaille ei voida määrittää erillisiä arviointiperusteita. Juuri siksi twinning-toiminta oli niin elintärkeää ehdokasmaiden perehdyttämiseksi nykyisiin hallintokäytäntöihin etenkin, kun yhteisön säännöstön täytäntöönpano ja hallinnointi ei ole komission vaan pääosin jäsenvaltioiden vastuulla. Niinpä komissio kokeili täysin uudenlaista strategiaa, jossa monitahoisiin teknisiin aiheisiin liittyvää taitotietoa siirrettiin eri jäsenvaltioista hallintoperinteiltään yhtä erilaisiin ehdokasmaihin alalla, jolla komissiolla on vain rajallinen toimivalta. Strategian mukaisesti määräaikaiskertomuksissa (joihin strategia-asiakirjat ja liittymiskumppanuudet perustuvat) keskityttiin taktisesti tuen ensisijaisiin kohteisiin sekä pyrittiin herättämään jäsenvaltioiden poliittinen tahto ja kokoamaan niiden resurssit. Twinning-toimintaan osallistuneilta EU:n hallintoviranomaisilta saatu myönteinen palaute oli ratkaisevan tärkeää sen luottamuksen herättämisessä, joka turvasi Kööpenhaminan neuvottelujen lopputuloksen. Neuvottelujen onnistuminen oli yksi twinning-toiminnan kiistattomista ansioista.

15. Ehdokasmaiden hallinnollisten valmiuksien parantamiseksi on käynnistetty erilaisia aloitteita vuodesta 2000 lähtien (esim. Ispasta annettu tekninen apu hankkeiden valmisteluun tai julkisiin hankintoihin). Strategioiden ja hankkeiden laatua koskevista tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista on todettava, että komissio puuttui näihin ongelmiin jo siinä vaiheessa, kun ne mainittiin tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa 2000 (strategioiden valmistelu alkoi jo vuonna 1999, ja ohjelmaan saatiin riittävä määrä Ispa-asetuksen vaatimukset ja strategiset jäsenyysedellytykset täyttäviä järkeviä hankkeita).

16. Komissio on kannustanut ehdokasmaita käyttämään Ispan teknisen avun määrärahoja komission EDIS-järjestelmän (laajennettu hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä) valmisteluun. Vuoteen 2002 mennessä kaikki kymmenen Ispan tuensaajamaata olivat saaneet teknistä apua EDIS-järjestelmän valmisteluun. Apu kattaa myös toimeenpanovirastojen varainhoidon. Vuoden 2002 loppuun mennessä kaikki kymmenen maata olivat aloittaneet EDIS-järjestelmän I vaiheen (puutteiden arviointi) toteuttamisen ja kolme oli siirtynyt II vaiheeseen (puutteiden korjaaminen). Vuoden 2002 päättyessä yksi maa oli saanut päätökseen III vaiheen (vaatimustenmukaisuuden arviointi).

Vuonna 2000 komissio pyrki varmistamaan, että ohjelmista vastaavien viranomaisten perustamat Ispan varojen hallinnointirakenteet olivat nykyisen järjestelmän vaatimusten mukaisia.

17. Komissio myöntää, että Ispan päätavoitteena on nimenomaan infrastruktuurin rahoittaminen. Ispa-toimiin sisällytetään instituutioita kehittäviä aloitteita vain, jos ne liittyvät johonkin tiettyyn hankkeeseen tai toimeenpanovirastoon. Tukirahoitusta hakiessaan ehdokasmaiden on toimitettava tiedot hankkeen täytäntöönpanosta vastaavasta hallintojärjestelmästä. Ispa-toimiin sisällytetään tarpeen mukaan teknistä apua, jolla pyritään parantamaan lopullisten tuensaajien taloushallinnon ja toiminnan tuloksellisuutta. Teknistä apua annetaan usein paitsi hankkeiden ennakkoarviointiin, myös niiden toteuttamiseen komission allekirjoittamien puitesopimusten perusteella. Näin tehdään esimerkiksi monitahoisissa julkisen ja yksityisen sektorin välisissä kumppanuuksissa, joiden osalta institutionaaliset valmiudet ovat usein puutteelliset. Ispan tukitason mukauttamisessa otetaan huomioon myös se, pystyykö tuensaaja kattamaan käyttö- ja ylläpitokustannukset.

YMPÄRISTÖALAN INFRASTRUKTUURIHANKKEIDEN RAHOITUS

18. Tilintarkastustuomioistuin huomautti samanlaisista ongelmista vuosikertomuksessaan 2000, johon komissio vastasi, että ehdokasmaiden perehdyttäminen Ispa-ohjelmaan aloitettiin jo vuonna 1999 strategioita koskevilla neuvotteluilla ja ohjauksella. Strategioissa määritellään Ispa-rahoituksen painopisteet, ja ensisijaisia hankkeita valittaessa otetaan huomioon lainsäädännön vaatimukset, investointitarpeet, hankkeen vaikutukset sekä muista lähteistä saatava yhteisrahoitus. Ispan tavoitteena on tukea sellaisia ensisijaisia hankkeita, jotka ovat riittävän "kypsiä" rahoitettaviksi ja täyttävät rahoitusedellytykset. Vuonna 2000 rahoitetuilla hankkeilla oli tarkoitus vastata ympäristöalan kiireellisimpiin investointitarpeisiin.

Hankkeen kiireellisyys ei koskaan voi mennä täytäntöönpanovalmiuden edelle. Jos hanke ei ole kypsä, sitä ei voida rahoittaa.

19. Komissio ei ole tähän mennessä tehnyt yhtään päätöstä ilmansuojeluhankkeista. Tämä johtuu pääasiassa alan hankkeiden monitahoisuudesta, minkä vuoksi komissiolle ei ole tullut sellaisia tukihakemuksia, jotka voitaisiin hyväksyä. Vaikka ilmansaasteiden vähentäminen määriteltiin ensisijaiseksi tavoitteeksi joidenkin ehdokasmaiden kansallisissa Ispa-ympäristöstrategioissa, komissio ei ole toistaiseksi saanut ainuttakaan hakemusta, joka täyttäisi Ispa-asetuksen kelpoisuusvaatimukset muun muassa kilpailu- ja valtiontukisääntöjen noudattamisessa.

20. Unkarin tapauksessa viivästykset johtuivat pääosin poliittisista syistä. Kansallinen suunnitelma toimitettiin parlamentin käsiteltäväksi jo vuoden 2001 puolivälissä, mutta sitä ei ole hyväksytty, koska hallituksella ja oppositiolla on ollut erimielisyyksiä kansallisten, paikallisten ja alueellisten suunnitelmien rahoituksesta. Jäsenyysneuvottelujen 22. luvussa (ympäristö) Unkarin viranomaisille annetaan liittymiseen asti aikaa valmistella alueellisia suunnitelmia. Käynnistääkseen hankkeiden rahoituksen tällä yhteisön säännöstön täytäntöönpanon kannalta olennaisella alalla komissio päätti omaksua pragmaattisen lähestymistavan lisäämällä rahoituspöytäkirjaan erityisehdon, jonka mukaan hankkeisiin osallistuvien kuntien on tehtävä keskenään konsortiosopimus, jossa ne sitoutuvat huolehtimaan asianmukaisesti alueellaan syntyvän kunnallisjätteen käsittelystä.

21. Komissio on painottanut assosiaatiosopimusten nojalla perustetuissa ympäristöasioiden alakomiteoissa käydyissä keskusteluissa ja kaikessa muussakin liittymisneuvotteluihin liittyvässä toiminnassa, että ehdokasmaiden olisi selvitettävä riittävän ajoissa infrastruktuuritarpeensa EU:n ympäristösäännöstön noudattamiseksi sekä laadittava tarkat investointisuunnitelmat. Kesäkuun 2001 tiedonanto annettiin, koska havaittiin maiden selvästikin tarvitsevan käytännön ohjausta direktiivien täytäntöönpanosuunnitelmien valmistelussa ja siirtymäaikojen hakemisessa ehtiäkseen rakentamaan suuria investointeja edellyttävissä direktiiveissä säädetyt infrastruktuurit. Lisäksi ne tarvitsivat tukea rahoitusstrategioidensa ja hankesuunnitelmiensa kehittämisessä sitoumuksiensa täytäntöönpanon varmistamiseksi. Ympäristöalan strategioiden ja hankesuunnitelmien laatiminen on erittäin vaativa ja monitahoinen tehtävä, sillä siihen osallistuu suuri määrä sidosryhmiä (kansallisista ja paikallisista viranomaisista, avunantajista ja avustustoimistoista yksityisiin rahoittajiin jne.).

22. Tulojen kartuttaminen ei ole ainoa viemärijärjestelmien kaltaisiin julkisiin hyödykkeisiin ehdotettujen investointien arviointiperuste. Komission mielestä on tärkeää varmistaa osallistujien sitoutuminen, omistajuuden kokeminen ja hankkeen kestävyys hankkimalla osa rahoituksesta muista julkisista lähteistä, olivatpa ne mitä hyvänsä. Komissio ei anna jäsenvaltioille sen paremmin kuin ehdokasmaillekaan ohjeita siitä, miten suuria vesihuoltomaksuja kuluttajilta on perittävä.

23. Komissio katsoo, että mahdollisuudet tukitason alentamiseen ovat erittäin rajalliset. Tukiosuuden laskentaperusteena käytetään rahoitusanalyysiä, joka on keskeinen osa hankehakemusta. Laskennassa otetaan huomioon muun muassa maksutaso, johon kotitalouksilla on varaa, sekä kotitalouksien huomattavasti EU:n keskitasoa alhaisempi tulotaso. Monissa tapauksissa vähäinenkin tukitason alentaminen merkitsisi, ettei hanke pääsisi juuri alkua pidemmälle.

24. Ohjetaso, johon kotitalouksilla katsotaan olevan varaa (vesimaksuissa 4 prosenttia ja jätemaksuissa 1,5 prosenttia kotitalouksien tuloista), ei ole mikään lakisääteinen vaatimus, ja se perustuu joka tapauksessa keskivertotalouksien tuloihin. Pienituloisiin kotitalouksiin kohdistuva rasitus on tietenkin paljon suurempi, varsinkin maissa, joissa keskitulot ovat huomattavasti alle EU:n keskiarvon.

Lisäksi on otettava huomioon muita arviointiperusteita, kuten kunnan mahdollisuudet lainarahoitukseen tai valtiontukeen sekä kunnan menoarvio. Nämä eri tiedot yhdessä auttavat komissiota asianmukaisen tukitason määrittämisessä. Jos tukitasoa alennetaan, kunnilla ei ehkä ole varaa hankkeisiin, ja tämä puolestaan viivästyttää kiireellisiä ympäristöinvestointeja.

25. Puolan kaupunkien perimät vesimaksut vaihtelevat, eikä niitä ole tarpeen yhdenmukaistaa. Torunin kaupunkiin on jo rakennettu suuri jätevedenpuhdistamo, ja komission myöntämä tuki (60 prosenttia) on tarkoitettu ainoastaan viemäriverkon laajennukseen, minkä lisäksi kaupungille osoitettiin pieni tukisumma juomaveden puhdistukseen. Torunin vesimaksut ovat 2,5 prosenttia kotitalouksien keskituloista mutta nousevat väestön köyhimmän viidenneksen osalta 3,5 prosenttiin tuloista.

Bydgoszczin tukitasoa ei ollut varaa alentaa. Yksikään kansainvälisistä rahoituslaitoksista ei ollut valmis lainoittamaan yli 50 prosenttia hankkeen kustannuksista (ja yhteisrahoituksen saatavuus on yksi tukitason laskentaperusteista).

28. Tukitason riittävyyttä koskevan tilintarkastustuomioistuimen huomautuksen osalta komissio viittaa edellä 24 ja 25 kohdassa esittämiinsä perusteluihin.

29. Tutkittuaan muutamia hankehakemuksia komissio tiedosti jo vuoden 2000 alussa, että tuen myöntäminen julkisen ja yksityisen sektorin väliseen kumppanuuteen edellyttää tiettyjä varotoimia, joilla taataan yhteisön ja paikallisen väestön etujen suojelun perusperiaatteet. Niinpä komissio allekirjoitti vuonna 2001 puitesopimuksen, jolla se sai käyttöönsä tarvittavat rahoitus- ja oikeusasiantuntijat ja pystyi tapauskohtaisesti tarjoamaan tuensaajille neuvontaa niiden liiketoimissa yksityisten yleishyödyllisten yritysten kanssa. Vuonna 2002 komissio, EIP ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (EBRD) laativat yhdessä suuntaviivat tuensaajamaiden auttamiseksi julkisen ja yksityisen sektorin välisten kumppanuuksien suunnittelussa. Lisäksi ehdokasmaissa järjestetään vuoden 2003 alussa tiedotusseminaareja, joihin myös EIP ja EBRD osallistuvat.

YMPÄRISTÖALAN INFRASTRUKTUURIHANKKEIDEN HALLINNOINTI

30. Kahdessa ehdokasmaassa ilmeni vaikeuksia määrärahojen jakamisessa ympäristö- ja liikennehankkeiden kesken. Tasapainoon on päästävä seitsenvuotisen ohjelmakauden loppuun mennessä, ja komission tarkoituksena on korjata vallitseva epätasapaino määrättynä vuonna kyseisen seitsenvuotiskauden kuluessa.

31. Komissio myöntää, että eräät hakemukset eivät sisäänajovaiheessa täyttäneet edellytyksiä rahoituksen myöntämiseksi yhteisön talousarviosta, kansainvälisistä rahoituslaitoksista tai mistään muustakaan rahoituslähteestä.

Ispan varat saatiin käyttöön vuonna 2000, ja komissio on siitä asti kannustanut ehdokasmaita käyttämään niitä hankevalmistelujensa tukena. Vuoden 2002 loppuun mennessä komissio hyväksyi 14 teknisen avun hanketta (joihin myönnettiin Ispasta kaikkiaan 23,2 miljoonaa euroa). Näiden toimenpiteiden pääasiallisena tavoitteena oli auttaa toimeenpanovirastoja parantamaan valmiuksiaan hankkeiden suunnittelussa sekä rahoitusanalyysien ja ympäristövaikutusten arviointien laatimisessa.

Se, että ehdokasmaat täydensivät Pharen teknistä apua palkkaamalla asiantuntijoita omilla varoillaan, vaikutti pelkästään myönteisesti niiden puutteellisiin valmiuksiin.

32. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemien vaikeuksien ratkaisemiseksi komissio solmi EIP:n kanssa tekemänsä hankearviointisopimuksen lisäksi konsulttiyritysten kanssa kaksi puitesopimusta ympäristö- ja liikennealan teknisten asiantuntijoiden palveluista (vuonna 2000) ja yhden puitesopimuksen julkisen ja yksityisen sektorin välisiin kumppanuuksiin liittyvistä oikeus-, rahoitus- ja hallintoasioista (vuonna 2001). Sopimuksia käytetään järjestelmällisesti paitsi arviointiprosessissa myös hallinnollisen neuvonnan tarjoamisessa kansallisille viranomaisille.

EIP:n asettamien enimmäismäärien vuoksi komissiolla oli vain rajalliset mahdollisuudet hyödyntää tätä laadukasta asiantuntija-apua.

33. Vuonna 2000 Pharesta oli edelleen saatavilla varoja Ispa-toimenpiteiden valmisteluun. Vuosina 2000-2002 komissio hyväksyi hankevalmisteluja varten kaikkiaan 14 teknisen avun toimenpidettä (ks. vastaus erityiskertomuksen 31 kohtaan).

34. Komissio myöntää tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat vesihuollon suunnitteluvirheisiin ja ylikapasiteettiin liittyvät ongelmat, jotka johtuvat suurelta osin maksukorotusten aiheuttamasta vedenkulutuksen laskusta sekä teollisuustoiminnan taantumisesta. Toteutettavuustutkimuksiin sisältyy yleensä kysyntäanalyysi, jossa otetaan huomioon hintajoustot, väestökehitys ja rakennemuutokset. On kuitenkin totta, että jotkin ensimmäisten Ispa-hankkeiden alustavista suunnitteluarvoista olisivat saattaneet johtaa ylikapasiteettiin ilman lisätoimia. Design and build -tyyppisten sopimusten käyttö mahdollistaa suunnitteluarvojen korjaamisen tällaisissa tapauksissa.

a) Suunnitteluarvot perustuivat kahden riippumattoman konsultin laskemaan enimmäisvirtaamaan, joka on 680000 kuutiometriä päivässä. Helmikuussa 1998 mitattu enimmäisvirtaama oli 671000 kuutiometriä päivässä. Samojen Pharen varoilla palkattujen konsulttien raportissa osoitetaan, että tavallinen myrsky tai lumen sulaminen voi lisätä päivittäistä virtaamaa noin 250000 kuutiometrillä. Suunnitteluarvona käytettiin keskimääräistä 480000 kuutiometriä päivässä virtaamaa.

b) Kuten tilintarkastustuomioistuin panee merkille, vedenkulutus on laskenut jo usean vuoden ajan. Tämä kehitys ei tule jatkumaan. Vaikka kapasiteetti nyt (kun keskimääräinen vedenkulutus on 50-80 litraa henkeä kohti) näyttääkin ylimitoitetulta vaikeiden sosiaalisten olojen vuoksi, talouden elpyminen liittymisen jälkeen nostaa kulutuksen alun perin suunnitellulle kapasiteettitasolle. Jurbarkasin jätevedenpuhdistamon laajennus auttaa pääsemään suunniteltuun kapasiteettiin. Vuoden 2001 Ispa-budjetista rahoitetaan Kaunasin viemäriverkon laajennus, joka sekin helpottaa suunnitellun kapasiteetin saavuttamista.

c) Hankeselvityksissä määritellyt oletusarvot olivat oikeita, ja niissä otettiin huomioon laivaliikenteen mahdollinen väheneminen Szczecinin satamassa. Siksi hanke pysyi kannattavana jopa silloin, kun rahtiliikenne väheni 60 prosenttia. Vaikka sataman jätevedenpuhdistamo toimii vain 40 prosentin kapasiteetilla, on pidettävä mielessä, että se on Puolassa ainoa laitos, joka kykenee käsittelemään tämäntyyppistä jätettä. Bielsko Bialassa kysynnän odotetaan kasvavan etenkin, kun vedenjakelujärjestelmään aiotaan liittää muitakin naapurikuntia.

d) Györin hankkeessa komissiolla oli epäilyksensä laitoksen kapasiteetista jo silloin, kun se hyväksyi hankkeen vuonna 2000, sillä Phare-puitesopimukseen liittyvistä tutkimuksista ei vielä ollut saatu lopullisia tuloksia. Siksi komissio vaati puhdistamon teollisen kuormituksen ja lopullisen kapasiteetin arviointia. Arviointi vahvisti puhdistamon kapasiteetin vastaavan tarpeita. Komissio ei näin ollen pidä sen kapasiteettia liian suurena.

Brailan (Romania) tapauksessa teknisen avun määrärahoilla palkattu konsultti tarkistaa parhaillaan hydraulisen virtaaman ja saastekuormituksen suunnitteluarvoja, sillä vedenkulutuksen ja siten myös jätevesipäästöjen on havaittu laskevan nopeasti. Tämä tulee vaikuttamaan jätevedenpuhdistamon lopulliseen kapasiteettiin.

35. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen havainnon siitä, että tuensaajien kokemattomuudesta ja hanke-ehdotusten keskeneräisyydestä huolimatta kaikki hankesopimukset saatiin tehtyä säädetyssä määräajassa. Tämä merkittävä saavutus on sekä komission avustustyön että edustustojen ehdokasmaille antaman tuen ansiota.

36. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että suurten infrastruktuurihankkeiden täytäntöönpano on monitahoinen tehtävä. Komissio haluaa korostaa, että laadukkaiden tarjousasiakirjojen valmistelu edellyttää laajaa asiantuntemusta, jota ehdokasmaissa on vielä tarpeen kehittää. Suurten infrastruktuurisopimusten tarjouskilpailumenettely kestää parhaimmillaankin vähintään yhdeksän kuukautta alkaen hankintailmoituksen julkaisemisesta urakkasopimuksen allekirjoittamiseen asti. Monet vuonna 2000 valittujen hankkeiden rahoituspöytäkirjoista allekirjoitettiin vasta aivan vuoden 2000 lopussa ja suurin osan vasta vuoden 2001 puolella.

a) Komissio on tehnyt jatkuvasti työtä näiden epäkohtien korjaamiseksi. Se käynnisti ehdokasmaissa vuosina 2001 ja 2002 useita aloitteita, kuten koulutusseminaareja, joilla parannetaan Ispa-prosessissa mukana olevien kansallisten viranomaisten valmiuksia julkisten hankintojen järjestämisessä. Tätä toimintaa jatketaan vuonna 2003.

b) Ispan täytäntöönpano oli vuonna 2000 ja vuoden 2001 alussa paljolti edustustojen Phare-ohjelmasta vastaavan henkilöstön vastuulla. Asiantuntijoiden palkkaaminen Ispan teknisen avun määrärahoilla aloitettiin vuonna 2001, ennen kuin Ispan täytäntöönpano oli päässyt täyteen vauhtiin. Paikat saatiin suurelta osin täytettyä vuoden 2002 alkuun mennessä.

f) Nämä ehdot liittyivät pääasiassa ympäristövaikutusten arviointia koskevaan direktiiviin, jonka täytäntöönpanossa ehdokasmailla oli vaikeuksia vuonna 2000. Komissio järjesti vuonna 2001 useita koulutusseminaareja, joissa pyrittiin lisäämään kansallisten viranomaisten valmiuksia direktiivien säännösten täytäntöönpanossa.

37. Valinta design and build -sopimusten ja measured works- tai construction-sopimusten välillä riippuu monista eri tekijöistä. Yksi tärkeimmistä on urakoitsijan valmius ja kyky ottaa vastuu infrastruktuurin suunnittelusta. Design and build -sopimuksen kustannukset pysyvät yleensä tarjouksessa määritellyllä tasolla koko urakan ajan (riski kustannusten ylittymisestä jää pääasiassa tarjouksen tekijälle), mutta construction-sopimusten hinnalla on taipumus nousta tarjoushintaa suuremmaksi, sillä muutostarpeet ovat väistämättömiä (riski jää pääasiassa urakoitsijalle). Lopullinen hinta voi olla yli 20 prosenttia construction-sopimuksessa alun perin määriteltyä tarjoushintaa korkeampi. Ei siis voida ennustaa, kumman sopimusmallin hinta on lopulta edullisempi. Lisäksi kaikki lisäkustannukset jaetaan Ispan ja lopullisen tuensaajan kesken tukitason määrään suhteutettuina.

Käyttökustannusten huomioon ottaminen rahoitusarvioissa on erittäin vaikea tehtävä, ja komissio pohtii sitä parhaillaan. Se esittää tilapäisenä ratkaisuna, että tarjousasiakirjoissa yksilöidään tarkasti käyttökustannuksiin vaikuttavat tekijät, minkä jälkeen kustannukset diskontataan niin, että niitä voidaan vertailla eri tarjousten kesken.

38. Komissio myöntää, että muutamissa alkuvaiheen hankkeissa varattiin liian vähän määrärahoja valvontaan. Romaniassa näin kävi joissakin vuonna 2000 hyväksytyissä toimenpiteissä, ja valvontaan osoitettuja määrärahoja korotettiin (noin 6 prosenttiin) ennen tarjouskilpailua siirtämällä varoja toisista budjettikohdista.

39. a) Vaikeudet rajoittuivat töiden alkamisen viivästymiseen ja sopimuksen keston pidentämiseen. Niistä ei ole mitään vahinkoa hankkeiden täytäntöönpanolle. Riippumattoman teknisen asiantuntijan mukanaolo ei olisi ratkaissut näitä ongelmia, joilla ei ollut mitään tekemistä menettelyjen tai tarjouskilpailun kanssa. Riippumatonta asiantuntijaa ei edes vaadita, koska sopimus perustuu FIDICin Orange Bookin ohjeistoon. Ohjeiston mukaan vastuu hankkeen johtamisesta kuuluu urakoitsijan edustajalle, jolla on eri tehtävät ja valtuudet kuin Red Bookin ohjeistossa tarkoitetulla FIDIC-valvojalla, johon tilintarkastustuomioistuin oletettavasti viittaa.

b) Arvioitu kunnostusbudjetti oli 33 miljoonaa euroa. Käytettävissä oli 23 miljoonaa euroa Pharen varoja, ja kaikki välttämättömät työt saatiin tehtyä tällä budjetilla nimenomaan tilintarkastustuomioistuimen mainitseman välittömän saastumisuhan estämiseksi. Komissio kuitenkin suunnitteli jatkotoimia, jotka oli tarkoitus sisällyttää Ispasta rahoitettaviin vedenjakelu- ja viemärijärjestelmien yleisiin jälleenrakennustöihin. Saamastaan neuvonnasta huolimatta tuensaaja ei onnistunut laatimaan ehdotusta, joka olisi täyttänyt Ispan kelpoisuusvaatimukset. Lisäksi vuoden 1999 sopimuksessa vaaditaan toimiluvanhaltijalta vielä 140 miljoonan euron lisäinvestointeja järjestelmään. Tilintarkastustuomioistuimen huomautettua asiasta komissio konsultoi puhdistamossa työskenteleviä teknisiä valvojia, joiden mukaan ei ole havaittavissa mitään merkittävää tai välitöntä uhkaa puhdistamon joutumisesta epäkuntoon niin, että se pääsisi saastuttamaan Tonavaa.

c) Kuten edellä todettiin, ongelmat liittyivät tässä tapauksessa hankeselvitykseen. Täytäntöönpanossa ei ole ilmennyt mitään vaikeuksia, vaan se on edennyt hankeselvityksissä määriteltyjen vaatimusten mukaisesti.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

40. Horisontaalisten institutionaalisten valmiuksien kehittäminen ei kuulu Phare-ohjelman soveltamisalaan. Huomauttaessaan varojen riittämättömyydestä tilintarkastustuomioistuin jättää mainitsematta vuoden 1999 jälkeisen instituutioiden yleisen kehittämistyön yhteydessä sääntelyinfrastruktuureihin tehtyjen suorien investointien vaikutukset, eikä se ota huomioon Phare-ohjelman taustaa. Sitähän toteutettiin vuosina 1995-1997 kysyntälähtöisesti, ja ehdokasmaat suosivat infrastruktuurihankkeita instituutioiden kehittämisen sijaan. Komission lausunto ja vuonna 1997 annetut Luxemburgin päätelmät muuttivat ratkaisevasti tätä lähestymistapaa. Koska hallinnon kehittämisestä ei ole annettu erillistä säännöstöä, komissio ei toissijaisuusperiaatteen vuoksi ole laatinut perusteita jäsenvaltioiden julkishallinnolta vaadittavan yleisen valmiustason määrittelemiseksi, koska jäsenvaltioiden erilaiset hallintoperinteet estävät sen. Näin ollen myöskään ehdokasmaille ei voida määrittää erillisiä arviointiperusteita. Juuri siksi twinning-toiminta muodostui niin ratkaisevaksi välineeksi ehdokasmaiden perehdyttämisessä nykyisiin hallintokäytäntöihin, sillä yhteisön säännöstön täytäntöönpano on pääosin jäsenvaltioiden vastuulla. Komissio päätti kokeilla aivan uudenlaista strategiaa, jossa monitahoisiin hallinnollisiin kysymyksiin liittyvää taitotietoa siirrettiin eri jäsenvaltioista hallintoperinteiltään yhtä erilaisiin ehdokasmaihin. Tämän strategian mukaisesti määräaikaiskertomuksissa keskityttiin taktisesti tuen ensisijaisiin kohteisiin sekä pyrittiin herättämään jäsenvaltioiden poliittinen tahto ja kokoamaan niiden resurssit. Twinning-toimintaan osallistuneiden jäsenvaltioiden hallintovirkamiesten myönteinen palaute oli ratkaisevan tärkeää, sillä se lujitti jäsenvaltioiden luottamusta ja turvasi Kööpenhaminan neuvottelujen lopputuloksen. Neuvottelujen onnistuminen tunnustetaan laajalti, ja se oli yksi twinning-toiminnan kiistattomista ansioista.

41. a) Ehdokasmaat sitoutuivat 21. luvusta (aluepolitiikka) käytyjen neuvottelujen yhteydessä tehostamaan ponnistelujaan, jotta koheesiorahaston ja rakennerahastojen hallinnoinnista vastaavien viranomaisten hallinnollisia valmiuksia saataisiin parannettua. Komissio seuraa tiiviisti koheesiorahastoa ja rakennerahastoja hallinnoivan henkilöstön kehittämistä.

Sekä Phare-ohjelman että liittymisen jälkeisten siirtymäjärjestelyjen puitteissa tarjotaan lisää tukea tämän alan instituutioiden kehittämiseen. Koska komission toimivalta asiassa on rajallinen, julkishallinnon uudistus jää pääasiassa ehdokasmaiden vastuulle, kuten nykyisissä jäsenvaltioissa.

b) Hankkeen taloudellinen kannattavuus arvioidaan rahoitusanalyysissä, jonka perusteella tukitaso lasketaan; lopullisen tuensaajan valmiuksien lujittamiseen tarjotaan tapauskohtaisesti teknistä lisäapua.

c) Vuoden 2002 loppuun mennessä kaikille ehdokasmaille oli myönnetty teknisen avun määrärahoja EDIS-järjestelmän valmisteluun.

42. Komissio katsoo, että mahdollisuudet tukitason alentamiseen ovat erittäin rajalliset, kun otetaan huomioon ehdokasmaiden alhainen tulotaso, kiireellisten investointien tarve ja heikko makrotalous.

Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen ilmaisemista huolenaiheista. Se on tarjonnut Ispasta teknisen avun määrärahoja ehdokasmaiden valmiuksien parantamiseen ympäristöhankkeiden (myös koheesiorahaston hankkeiden) suunnittelussa ja täytäntöönpanossa.

43. a) Rahoitusstrategioiden suunnittelu on haastava ja monitahoinen tehtävä, sillä siihen osallistuu paljon sidosryhmiä (kansalliset ja paikalliset viranomaiset, rahoittajat, yksityinen sektori jne.). Ympäristöinvestointeja koskevan liittymisohjelman (PEPA) yhteydessä vuonna 2000 aloitettuja komission tukitoimia jatketaan PEPA-ohjelmaan perustuvassa uudessa maidenvälisessä Phare-hankkeessa, joka on määrä toteuttaa vuoden 2003 aikana.

b) Komissio ei ole saanut ilmansuojeluhankkeista ainuttakaan kelpoisuusvaatimukset täyttävää rahoitushakemusta; kiinteää jätettä koskevien hankkeiden on vastattava asiaa koskevien EY:n direktiivien vaatimuksia ja oltava linjassa alakohtaisten suunnitelmien kanssa.

c) Tukitaso on keskimäärin 65 prosenttia. Komission mielestä tukitason määritysperusteet ovat selvät: niihin sisältyvät saastuttaja maksaa -periaatteen soveltaminen, käyttö- ja ylläpitokustannusten kattaminen omista varoista, kotitalouksien maksukyky, Ispan tukea saavan yrityksen luottokelpoisuus sekä yhteisrahoitus kansainvälisistä rahoituslaitoksista.

d) Komissio tekee yhteistyötä EIP:n, EBRD:n ja muiden kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa hankkeiden koko elinkaaren ajan; komissio laati äskettäin julkisen ja yksityisen sektorin välisistä kumppanuusjärjestelyistä suuntaviivat, joiden pitäisi helpottaa komission rahoitettavaksi kelpaavien kumppanuusjärjestelyjen valmistelua.

44. Muutamissa rahoitushakemuksissa ilmenneet puutteet eivät vähentäneet ehdokasmaiden kykyä vastaanottaa ympäristörahoitusta vuonna 2000. Komissio on kuitenkin tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että ehdokasmailla on vaikeuksia tarjousasiakirjojen laatimisessa ja urakkasopimusten neuvottelemisessa. Komissio tarjoaa niille apua näiden ongelmien vähentämiseksi.

45. a) Ehdokasmaiden kanssa käymässään vuoropuhelussa komissio on kannustanut niitä hyödyntämään Ispan teknistä apua Ispan ja koheesiorahaston hankkeiden valmistelussa. Ehdokasmaat ovat noudattaneet neuvoa, mutta riittävän tehokas hankevalmistelu vaatii yhä parannuksia varsinkin koheesiorahaston osalta.

b) Komissio teki vuonna 2000 kaksi teknisen avun sopimusta ja vuonna 2001 vielä yhden sopimuksen, joka koski neuvontaa julkisen ja yksityisen sektorin väliseen kumppanuuteen liittyvissä asioissa.

c) Komissio tarjoaa neuvontaa ja teknistä apua, jolla parannetaan ehdokasmaiden valmiuksia julkisten hankintojen alalla.

d) Sopimusmalli valitaan teknisten näkökohtien perusteella.

e) Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa. Ispa-toimenpiteisiin sisällytetään järjestelmällisesti teknisten valvojien kanssa tehtävät palvelusopimukset.