FI Euroopan unionin virallinen lehti C 325/3

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”EU:n ja jäsenvaltioiden hallintojen yhteydet ja käytännöt”

(2006/C 325/03)

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea päätti 19. tammikuuta 2006 työjärjestyksensä 29 artiklan 2 kohdan nojalla laatia lausunnon aiheesta EU:n ja jäsenvaltioiden hallintojen yhteydet ja käytännöt

Asian valmistelusta vastannut ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 14. marraskuuta 2006. Esittelijä oli Joost van Iersel.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 13.–14. joulukuuta 2006 pitämässään 431. täysistunnossa (joulukuun 14. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 102 puolesta, 5 vastaan 48:n pidättyessä äänestämästä.

1. Tiivistelmä

1.1 Ministerineuvostolla on ratkaiseva rooli EU:n päätöksentekoprosessissa. Jäsenvaltiotason koordinoinnista ja politiikan muotoilusta ei ole kuitenkaan koskaan syvällisesti keskusteltu unionin tasolla. EU:n tapa jakaa suvereniteettia on ainutlaatuinen. Sen vuoksi EU edellyttää avointa ja monitasoista hallintotapaa monilla aloilla. ETSK katsoo, että EU:n hyvään hallintotapaan kuuluu keskeisenä osana paitsi lainsäädännön parantaminen sekä sen soveltamisen ja noudattamisen valvonnan kehittäminen, myös hyvin määritellyt ja tehokkaat poliittiset ja hallinnolliset jäsenvaltiotason menettelyt. Lisäksi ne edistävät avoimuutta ja selkeyttävät EU-lainsäädännön ja unionin politiikkojen vaikutusta yhteiskuntaan yleensä. Jäsenvaltiotason käytäntöjen analysointi osoittaa, että EU-asioita koskevissa poliittisissa ja hallinnollisissa menettelyissä esiintyy huomattavia eroja valtioiden välillä. Sen tulisi herättää keskustelua kyseisistä hallintomenettelyistä. Tässä yhteydessä voitaisiin tuoda esiin kaikkein mielenkiintoisimpia ja parhaita käytäntöjä. Kaikkialla Euroopassa käytävä avoin keskustelu parhaasta tavasta käsitellä unionin asioita jäsenvaltiotasolla hyödyttäisi myös keskustelua siitä, kuinka lainsäädäntöä sekä sen soveltamista ja noudattamisen valvontaa voidaan parantaa. ETSK suosittaa, että jäsenvaltioiden hallintokäytäntöjä ja -menettelyitä tarkastellaan jatkuvasti.

2. Johdanto

2.1 ETSK antoi lainsäädännön parantamista sekä sen soveltamista ja noudattamisen valvontaa koskevat lausuntonsa vuonna 2005. Lausuntojen keskeisenä periaatteena oli, että hyvä laki on valvottavissa ja sitä myös valvotaan (1). EU-lainsäädännön on oltava avoin, demokraattinen ja ymmärrettävä prosessi, joka tukee EU:n legitiimiyttä. Myös hallintojen sisäiset käytännöt ovat osa tätä prosessia.

2.2 On valitettavasti nähtävissä, että Euroopan pitkään jatkuneesta yhdentymiskehityksestä huolimatta EU:n lainsäädäntöä ja politiikkaa ei monissa jäsenvaltioissa pidetä riittävässä määrin sisäpoliittisen päätöksenteon poliittisena ja hallinnollisena tasona sellaisilla aloilla, joilla valtiot ovat sitoutuneet yhteiseen politiikkaan ja toteuttamaan yhteisen päätöksenteon tuloksia.

2.3 Yhteisön lainsäädännön saattamisella osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä ja sen soveltamisella on keskeinen merkitys lainsäädäntöprosessissa. Myös jäsenvaltioiden tapa hallita prosesseja on ratkaiseva: mitä paremmin ne on organisoitu, sitä parempi lopputulos on Euroopan unionille, itse jäsenvaltioille ja yleensä yhteiskunnalle.

2.4 EU-asioihin jäsenvaltiotasolla sovellettava tehokas ja avoin lähestymistapa on välttämätön. Erilaisista hallintokulttuureista ja -perinteistä huolimatta unionin 25 jäsenvaltion on kunnioitettava yhteistä säännöstöä, johon kuuluu yhteisiä vaatimuksia EU-lainsäädännön laatimisesta, saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä, soveltamisesta ja noudattamisen valvonnasta.

2.5 Jäsenvaltiotason koordinoinnista ja politiikan muotoilusta ei ole koskaan syvällisesti keskusteltu unionin tasolla osaksi toissijaisuusperiaatteen vuoksi ja osaksi siksi, että unionin ja jäsenvaltioiden päättävillä elimillä ei ole ollut siihen todellista mielenkiintoa. On huomattava, että joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta myöskään akateeminen maailma ei ole juuri kiinnittänyt huomiota näihin näkökohtiin. On kuitenkin selvää, että valtiotason koordinoinnin ja politiikan muotoilun organisoinnilla ja toiminnalla saattaa olla merkittäviä vaikutuksia unionin päätöksentekoon ja siten EU-lainsäädännön saattamiseen osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen soveltamiseen. Keskusteltaessa lainsäädännön ja sen soveltamisen parantamisesta on myös otettava huomioon tapa, jolla jäsenvaltiotason koordinointi ja politiikan muotoilu on järjestetty.

2.6 Kyseessä ei ole pelkästään tekninen asia. Aihe on myös poliittinen, koska on toivottavaa keskustella jäsenvaltioissa tehtävien järjestelyjen ja sisäisten menettelyjen kehittämisestä sekä jäsenvaltioiden ja komission keskinäisten vastuiden mahdollisesta uudelleenmäärittelemisestä. Samalla näiden prosessien avoimuutta ja ymmärrettävyyttä jäsenvaltioissa on lisättävä, jotta voidaan parantaa EU:n ja yhteiskunnan välistä viestintää ja hälventää kansalaisten hämmennystä ja epäilyksiä.

2.7 Ilmeisistä syistä komissio on ollut hyvin vastahakoinen keskustelemaan jäsenvaltiotason menettelyistä. Komissio totesi kuitenkin oikeutetusti jo vuonna 2001 (2): ”On aika tunnustaa, että unioni on siirtynyt diplomatiasta demokratiaan, jossa sen politiikat koskettavat syvältä eri kansakuntia ja niiden arkea. Neuvoston on parannettava koordinointikykyään kaikilla EU:n politiikan osa-alueilla niin omassa työssään kun jäsenvaltioissakin.”

2.8 Komission suositus EU-lainsäädännön saattamisesta osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä vuodelta 2004 sisältää suoraan jäsenvaltioille suunnattuja käytännön ehdotuksia EU-lainsäädännön asianmukaisesta soveltamisesta ja noudattamisen valvonnasta (3). Monet näistä ehdotuksista ovat hyödyllisiä myös jäsenvaltioiden koordinointi- ja päätöksentekomekanismien kehittämiseksi valmisteltaessa EU-lainsäädäntöä ja pyrittäessä saavuttamaan sovitut poliittiset tavoitteet.

2.9 Tarve yksinkertaistaa jäsenvaltioiden poliittisia ja hallinnollisia menettelyjä on epäilemättä korostunut seuraavien seikkojen vuoksi: — EU-lainsäädännön soveltamista koskevien tulostaulujen käyttöönotto — EU:n toiminta yhä useammilla aloilla — perustuslakisopimusta koskevat neuvottelut — unionin laajentuminen ja tulevat uudet jäsenvaltiot. Vielä on kuitenkin paljon työtä tehtävänä.

3. Yleistä taustaa

3.1 EU ei ole valtio eikä pyri tulemaankaan sellaiseksi. Komissiolla on aloiteoikeus tarkkaan määritellyillä aloilla. Neuvostolla on päätösvalta lainsäädäntöä ja talousarvioita koskevissa asioissa, mutta EU:n toisena lainsäädäntöelimenä toimivan Euroopan parlamentin sekä EU:n lainsäädännön valvonnasta vastaavan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen näkemyksillä on usein huomattava vaikutus. Ehdotonta johtajuutta ei EU:ssa ole; paremminkin kyseessä on hyvin monimutkainen monien toimijoiden keskinäinen riippuvuus ja ainutlaatuinen valtio- ja liittovaltiotason vastuiden verkosto.

3.2 EU:n tapa jakaa suvereniteettia on ainutlaatuinen. Sen vuoksi EU edellyttää avointa ja monitasoista hallintotapaa monilla aloilla, mutta tämän vaikutukset jäsenvaltioiden hallintoon ja johtamiseen eivät ole lainkaan selvät (4). Tämä koskee kysymyksiä, joissa vastuu on jaettu jäsenvaltioiden ja EU:n kesken, mutta myös jäsenvaltioiden itsenäisiä vastuita esimerkiksi Lissabonin strategian toteuttamisessa.

3.3 Viime vuosikymmeninä EU on alkanut toimia yhä useammilla aloilla. Kyseessä on dynaaminen prosessi, johon osallistuu jäsenvaltioiden lisäksi yhä enemmän alueyhteisöjä, talous- ja yhteiskuntaelämän toimijoita sekä kansalaisyhteiskunnan organisaatioita. Äskettäin on alettu soveltaa ns. kolmanteen pilariin kuuluvia eli oikeus- ja sisäasioita koskevia säännöksiä. Toistaiseksi komissio ei voi kuitenkaan käynnistää näillä aloilla rikkomismenettelyjä jäsenvaltioita vastaan valtiotason täytäntöönpanon puutteiden korjaamiseksi (5).

3.4 Vaikka EU-lainsäädännöllä ja päätöksenteolla on usein suoraan kansalaisia, yrityksiä ja organisaatioita koskevia seurauksia, EU:ta pidetään monissa jäsenvaltioissa yhä ensisijaisesti valtionhallinnon ulkopuolisena kansainvälisenä ja joissakin jäsenvaltioissa jopa puhtaasti ulkopoliittisena elimenä. Tämä aiheuttaa sekaannusta ja kielteistä etäisyyttä. EU:n kohtaamat ongelmat jäsenvaltioiden poliittisessa ja hallinnollisessa rakenteessa johtuvat laajalti tästä asenteesta.

3.4.1 Jäsenvaltioiden parlamenttien asema ja rooli politiikassa on ensiarvoisen tärkeä. Niiden tietoisuus- ja sitoutumisasteen sekä EU-tason päätöksentekoprosessin välillä on usein yhä merkittävä kuilu. Tämä lisää myös EU:n ja yhteiskunnan välistä etäisyyttä.

3.4.2 Toisena tekijänä tässä yhteydessä ovat poliitikkojen, jäsenvaltioiden viranomaisten ja yksityisten toimijoiden erilaiset näkemykset ja sitoumukset.

3.4.3 Kolmanneksi, jos päätöksenteko ei ole avointa, sekä jäsenvaltioissa että EU-tasolla voi syntyä epäselvyyttä siitä, miten ja milloin valtiokohtaiset näkökohdat määritellään ja niistä neuvotellaan. Kuvaavaa on, että monissa ministeriöissä on sisäpoliittisista asioista vastaavista yksiköistä enemmän tai vähemmän erillinen Eurooppa-yksikkö, vaikka se huolehtii myös sisällöllisistä kysymyksistä eikä pelkästään koordinoinnista. Se voi vaikuttaa kielteisesti sisäpolitiikasta vastaavien yksiköiden kykyyn ottaa eurooppalainen näkökulma huomioon. Vastaavia koordinointiongelmia esiintyy jäsenvaltioiden parlamenttien pysyvien valiokuntien välillä.

3.4.4 Neljänneksi unionia koskeva jäsenvaltiotason päätöksenteko erotetaan liian usein toimeenpanevista osastoista tai virastoista ja erityisesti alue- ja paikallisviranomaisista.

3.5 Näyttää siltä, että jäsenvaltiot ovat hyvin vastahakoisia mukauttamaan hallinnollisia ja poliittisia menettelyjä. Elleivät ne sopeudu EU:n lisääntyvään monimutkaisuuteen ja merkitykseen, se voi johtaa jatkuvaan kitkaan päätöksenteon eri tasoilla.

3.6 Esillä ovat usein erityiset poliittiset etukysymykset, perinteet sekä kansallinen ja puoluepoliittinen retoriikka. Nämä saattavat luoda keinotekoisen kuilun Brysselissä tehtyjen päätösten sekä kansallisten etunäkökohtien ja menettelyjen välille.

3.7 Tällainen kehitys on tärkein syy siihen eriskummalliseen paradoksiin, että hallitukset sopivat EU:ssa (”Brysselissä”) politiikan tavoitteista ja lainsäädännöstä, mutta kuitenkin usein torjuvat ne heti, kun niistä keskustellaan valtiotason politiikassa.

3.8 Tällainen kuilu voi olla hyvin hämmentävä sekä asianomaisille että suurelle yleisölle. Se pahentaa epäilemättä EU:n legitimiteetin vakavaa kriisiä, koska EU:n politiikan tavoitteiden hallinnan laatu ja luotettavuus jäsenvaltiotasolla sekä yleinen mielipide ja kansalaisten odotukset ovat suoraan yhteydessä toisiinsa.

3.8.1 Tässä yhteydessä ETSK viittaa kuitenkin myös siihen, ettei EU:n oikeutukseen liittyvän mahdollisen kriisin pidä katsoa johtuvan ensi sijassa viestintäongelmista. Kun kansalaisten luottamus unioniin pyritään palauttamaan, ensimmäiseksi lähtökohdaksi on jälleen otettava unionia vaivaavien kiireellisten ongelmien ratkaiseminen.

3.9 Tässä yhteydessä on sanottava, että monissa työmarkkinajärjestöissä ja yleensä kansalaisyhteiskunnan organisaatioissa esiintyy enemmän tai vähemmän samankaltaista kaksijakoisuutta unionin ja valtiotason asioiden hoidossa.

3.10 EU:n maine saattaa heikentyä, koska jäsenvaltiotason kritiikki kohdistuu useimmiten ”Brysseliin” ja komissioon ja vain harvoin itse jäsenvaltioihin, jotka kuitenkin ovat yhdentymisprosessin tärkeimpiä toimijoita.

3.11 Jäsenvaltiotason eturyhmät toimivat usein vastaavasti unionin lainsäädännön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen soveltamisessa. Toisinaan niiden asenne johtuu neuvoston tekemistä vaikeaselkoisista kompromisseista, jotka antavat harkintavaltaa valtiotasolle. Toisinaan eturyhmät ainoastaan hyödyntävät jäsenvaltioiden lainsäätäjien luomia perusteettomia mahdollisuuksia, jotka johtavat lisäsäännösten laatimiseen ja parhaiden palojen poimimiseen.

3.12 Pyrkimys käyttää joustavia välineitä, kuten avointa koordinointimenetelmää, tiukkojen oikeudellisten välineiden sijaan saattaa myös vahvistaa jäsenvaltiotasoon suuntautumista EU-asioiden hoidossa: mitä enemmän valtiotasolle jätetään tulkinnanvaraa, sitä suurempia maakohtaiset erot ovat.

4. Jäsenvaltiotason koordinointi

4.1 Näyttää siltä, että viime aikoihin asti monissa jäsenvaltioissa pyrkimykset tehostaa valtiotason prosesseja ja menettelyjä ovat olleet lähinnä ministeriöiden sisäisiä ja välisiä spontaaneja aloitteita ilman huolellista suunnittelua. Kaikki jäsenvaltiot ovat kehittämässä jonkinlaista rakenteellista koordinointimenetelmää (ja siitä vastaavia hallintoelimiä), mutta monissa tapauksissa ne kattavat vain valtiotason päätöksenteon loppuvaiheen. Aiempien vaiheiden organisointi on usein puutteellista.

4.2 Tällainen tilanne heijastaa pikemminkin hallitustenvälisen yhteistyön monimutkaisia kuvioita kuin dynaamisempaa EU-lainsäädäntöprosessia ja siihen liittyvää mutkikasta poliittista kaupankäyntiä. Todellisuudessa Euroopan yhdentymiskehitys on luonut laajalti hyvin tiiviitä yhteyksiä kaikkien lainsäädäntöä ja hallintoa koskeviin neuvotteluihin ja menettelyihin osallistuvien toimijoiden välille sekä julkisella että yksityisellä sektorilla. Unionin lainsäädännön valmistelu ja siihen sisältyvät asiantuntijoiden ja sidosryhmien kuulemiset, uuden lainsäädännön neuvotteluvaihe, hyväksytyn EU-lainsäädännön saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä, sen soveltaminen ja noudattamisen valvonta, jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten ja yhteisöjen tuomioistuimen suorittama unionin lainsäädännön ylläpito ja lopulta unionin lainsäädännöstä valtiotasolla saatujen kokemusten käsittely unionin lainsäätäjän kanssa ovat monin tavoin yhteydessä toisiinsa. Nämä prosessit edellyttävät myös erittäin korkeaa ammattitaitoa jäsenvaltioiden hallintojärjestelmien yleisessä organisoinnissa.

4.3 Sekä riittävän valtiotasoisen hallinnan ja koordinoinnin että tehokkaan kansainvälisen verkostoitumisen tarve kasvaa, koska EU:n poliittiset tavoitteet ja päätöksenteko liittyvät läheisesti jäsenvaltioiden politiikan tavoitteisiin. Lissabonin strategia on tästä kuvaava esimerkki: se luotiin EU:n tasolla, mutta käytännössä unionin päätösvalta kattaa vain rajallisen osan strategiaa ja vastuu tärkeimmistä näkökohdista on edelleen jäsenvaltioilla. Lopputulos on kuitenkin kyseenalainen, koska EU:n ja jäsenvaltioiden politiikkojen välillä ei ole pakottavia vuorovaikutteisia menettelyjä, ja monet jäsenvaltiot eivät toteuta sovittuja tavoitteita tai toteuttavat niitä vain osittain.

4.4 Euroopan yhdentymiskehityksen tehostaminen on tavoite, joka on vahvistettu monissa EU:n huippukokouksissa sekä lukuisissa neuvoston kokouksissa läheisessä yhteistyössä Euroopan komission kanssa. Sen tulisi heijastua jäsenvaltioiden poliittisiin ja hallinnollisiin järjestelyihin. Tässä suhteessa yksittäisten jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin merkittäviä eroja (6). Kunkin maan historiallisen kehityksen tuloksena syntyneet erot näkyvät melkein kaikilla poliittisen ja hallinnollisen elämän aloilla.

4.5 Erot koskevat muun muassa hallintomenettelyjä ja hallinnon perusperiaatteita, ministeriöiden välistä hierarkiaa, niiden laatua sekä keskitetyn ja hajautetun järjestelmän vastakkainasettelua.

4.6 Jäsenvaltioiden suhteessa EU:hun esiintyy huomattavia poliittisia eroja seuraavissa kysymyksissä: — pääministerin tai hallituksen päämiehen asema ja valta — johtavien ministerien rooli ja tehtävät — pääministerin ja ulkoministerin ja/tai Eurooppa-asioista vastaavan apulaisministerin suhde — koalitiohallitukset tai enemmistöhallitukset ja niiden painopisteet — hallituksen ja parlamentin välinen suhde ja kansallisen parlamentin rooli Euroopan integraatioprosessissa — suhtautuminen EU-lainsäädännön parantamiseen ja soveltamiseen.

4.7 Vastaavia eroja esiintyy eri ministeriöiden toimivallassa ja työskentelymenetelmissä: — pääministerin tai hallituksen päämiehen kanslian organisointi ja sen institutionaalinen asema — Eurooppa-asioista vastaavien ja ministeriöiden muiden osastojen välisen ”Kiinan muurin” olemassaolo — ajankohta, jolloin ministeriö todella kiinnostuu jostakin tietystä ehdotuksesta — EU-asioita koskevan koordinoinnin aste ja taso — ajankohta, jolloin tietyn ehdotuksen koordinointi aloitetaan — ulkoministeriön rooli ja vastaavasti muiden ministeriöiden riippumattomuuden aste — virkamiesten koulutus — tapa, jolla yhteiskunnan sidosryhmiä kuullaan neuvotteluissa ja toteutusvaiheessa — tapa, jolla direktiivit yleensä pannaan täytäntöön, joko virallisen kansallisen lainsäädännön avulla tai kevyemmillä hallinnollisilla säännöksillä.

4.8 Jäsenvaltioiden ministeriöiden työnjaolla voi olla merkittäviä seurauksia myös neuvostolle. Yhtenä esimerkkinä tästä on kilpailukykyneuvosto, johon osallistuu toisinaan neljä tai viisi ministeriä yhdestä jäsenvaltiosta. Se estää luomasta pitkän aikavälin strategiaa, hankaloittaa johtajuutta ja aiheuttaa politiikan pirstaloitumista.

4.9 Tilanne käy yhä monimutkaisemmaksi, jos myös valtio- ja aluetason välinen toimivallan jako poikkeavat toisistaan kuten liittovaltiojärjestelmissä. Valtio- ja aluetason välisten suhteiden monimutkaisuus ja toisinaan myös avoimuuden puute voivat helposti lisätä hämmennystä.

4.10 Jäsenvaltioiden päätöksentekoprosessin tehokkuutta heikentävät myös komission ja neuvoston epäasianmukaiset käytänteet. Esimerkiksi kun neuvoston käsittelemien asiakirjaluonnosten lopulliset luonnokset toimitetaan eteenpäin vasta hyvin myöhäisessä vaiheessa ennen neuvoston istuntoa, jäsenvaltioiden parhaitakaan päätöksentekomenettelyjä on mahdotonta noudattaa.

4.11 Jäsenvaltioiden ministerien ja hallintoyksiköiden erilainen työnjako estää usein tehokkaan kansainvälisen verkostoitumisen tai asioista vastaavien virkamiesten pitkäaikaiset henkilökohtaiset suhteet eri puolille Eurooppaa.

4.12 On edelleen hyvin tavallista, että huomattavalla osalla oikeusviranomaisista ja jäsenvaltioiden tuomioistuimista ei ole riittävää asiantuntemusta ottaa unionin lainsäädäntö täysimittaisesti huomioon. Sen vuoksi jäsenvaltioiden hallintojen on vaikea nähdä EU luonnostaan yhtenä sisäpoliittisen päätöksenteon poliittisista ja hallinnollisista kerroksista.

5. Viimeaikainen kehitys

5.1 Rikkomusmenettelyt ovat komission tärkein keino korjata EU-lainsäädännön soveltamisen puutteita jäsenvaltioissa. Menettelyjen määrä on jatkuvasti kasvanut, ja samalla ovat yleistyneet onnistuneet EU-tulostaulut, jotka kertovat EU-lainsäädännön saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä. Ne ovat lisänneet tietoisuutta siitä, että valtiotason menettelyt on mukautettava unionin vaatimuksiin.

5.2 Tavoitteena ollut yhteisön säännöstön käyttöönotto kymmenessä uudessa jäsenvaltiossa vuoteen 2003 mennessä toi esiin saman kysymyksen.

5.3 Ehdotetun perustuslakisopimuksen yhtenä tarkoituksena on jäsenvaltioiden poliittisten menettelyjen yhdistäminen EU-lainsäädännön valmisteluun muun muassa kutsumalla jäsenvaltioiden parlamentit mukaan unionin menettelyihin jo varhaisessa vaiheessa.

5.4 Koordinointimenettelyjen osittaisesta kehityksestä huolimatta on myönnettävä, että useimmissa tapauksissa jäsenvaltioiden hallinnot suhtautuvat epäröivästi sisäisten byrokraattisten menettelyjensä muuttamiseen eivätkä ne ole halukkaita keskustelemaan käytännöistään keskenään tai unionin tasolla. Sitä perustellaan toissijaisuusperiaatteella.

5.5 Toissijaisuusperiaatteen lisäksi on tosiasia ja EU:n ja jäsenvaltioiden suhteita usein mutkistava tekijä, että unionin päätöksenteon sykli poikkeaa yleensä jäsenvaltioiden päätöksenteon kierrosta.

5.6 Vaikka jäsenvaltioissa keskustellaan koordinointimenetelmien mukautuksista (7), lähestymistapojen ja käytäntöjen erot jäsenvaltioiden välillä säilyvät ennallaan.

5.6.1 Esimerkiksi Tanskassa parlamentti osallistuu EU-lainsäädännön ja politiikkojen valmisteluun jo varhaisessa vaiheessa, mikä lisää järjestelmällisellä tavalla unionin päätöksenteon näkyvyyttä ja avoimuutta. Lisäksi Tanskassa on jo pitkään tehty hallintomenettelyihin sekä valtiotason ja unionin lainsäädäntöä käsittelevien tahojen keskinäisiin suhteisiin tehokkaita mukautuksia.

5.6.2 Yhdistyneessä kuningaskunnassa hallintomenettelyjä on mukautettu EU-asioiden tuomiseksi lähemmäs maan sisäistä päätöksentekoa muun muassa ministeriöiden välisen tehokkaan koordinointimekanismin avulla ja antamalla hallituksen kanslialle laaja EU-lainsäädäntöä koskeva toimivalta. Alahuoneella on mahdollisuus tutkia tarkoin unionin lainsäädäntöä, ja ylähuone osallistuu aktiivisesti EU-lainsäädännön ja politiikkojen kommentointiin.

5.6.3 Sitä vastoin Ranskassa ja Espanjassa parlamentti pääsee yleensä osallistumaan vasta myöhäisessä vaiheessa. Tämä vaikuttaa EU:n asemaan julkisessa keskustelussa. EU:n lainsäädäntö ja politiikat ovat ensisijaisesti valtiotason hallinnon ja poliittisten johtajien huolenaihe. Osoituksena EU:n kasvavasta merkityksestä Ranskassa on sen hallintokorkeakoulun (ENAn) tärkeimmät laitokset siirretty Pariisista Strasbourgiin.

5.6.4 Hollannissa muutamat valitettavat kokemukset EU-lainsäädännön soveltamisesta ovat lisänneet kiinnostusta unionin asioita koskevaan hallintoon ja menettelyihin. Ministeriöissä on meneillään sisäisten menettelyjen uudelleenorganisointi, jonka tarkoituksena on yhdistää ”valtiotason” ja ”unionin tason” aihekokonaisuudet. Käytännössä se on osoittautunut vaikeaksi prosessiksi. Sama koskee pyrkimyksiä saada parlamentit osallistumaan EU-asioiden käsittelyyn tehokkaasti ja oikea-aikaisesti. Luxemburgissa parlamentin menettelyt on mukautettu onnistuneesti.

5.6.5 Uusissa jäsenvaltioissa EU-jäsenyyttä valmisteltaessa käyttöönotetut tai mukautetut menettelyt yhteisön lainsäädännön integroimiseksi kansalliseen lainsäädäntöön tuottavat tulosta, silloin kun ne ovat pysyneet ennallaan. Laaja vanhojen ja uusien jäsenvaltioiden asiantuntijoiden välinen kumppanuushanke lisää uusien jäsenvaltioiden kykyä hyödyntää parhaita käytäntöjä EU-lainsäädännön soveltamisessa, mikä saattaa myös kannustaa ottamaan EU-näkökulman huomioon päätöksenteon varhaisessa vaiheessa.

5.6.6 Liittovaltiojärjestelmissä, kuten Saksassa ja Espanjassa, ei ole todellakaan helppoa kuroa umpeen alueiden (osavaltioiden ja maakuntien) ja Euroopan välistä kuilua. Erityisesti silloin, kun alueilla on täysi vastuu EU-lainsäädännön soveltamisesta, kuten Saksassa, esiin tulee toisinaan vakavia ongelmia. Kaikilla osavaltioilla on edustus Brysselissä, jotta ne voisivat osallistua suoraan niille olennaisten EU-asioiden käsittelyyn.

5.7 Jäsenvaltioiden hallintojen ja komission välille on luotu jatkuva vuorovaikutusprosessi ottamalla laajalti käyttöön kansallisten asiantuntijoiden järjestelmä, joka voi lisätä tuloksellista yhteistyötä valtiotason ja Brysselin välillä.

5.8 Euroopan komissio tarjoaa tukea monille jäsenvaltioiden hallintojen välisille sekä komission ja jäsenvaltioiden hallintojen välillä toimiville yhteistyöverkostoille (esimerkiksi SOLVIT- ja kuluttajaverkostot). Komissio on myös perustamassa sisämarkkinoiden tiedotusjärjestelmää (IMI), jonka tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioiden hallintoja soveltamaan sisämarkkinoita koskevia sääntöjä.

5.9 Eri aloilla, kuten kilpailun, televiestinnän ja energian alalla toimivien ”kansallisten sääntelyelinten” järjestelmä helpottaa sovittujen EU-politiikkojen soveltamista jäsenvaltioissa.

5.10 Yleisesti ottaen lähestymistavat eroavat edelleenkin maissa, jotka kehittävät uusia rakenteita EU:n ja EU-asioiden valtiotason hallinnan vuorovaikutuksen parantamiseksi, ja maissa, jotka ovat tähän asti välttäneet järjestelyjen ja menetelmien uudistamista. Nämä prosessit ovat ensisijaisesti riippuvaisia poliittisesta tahdosta.

6. Päätelmät ja suositukset

6.1 Päätelmät

6.1.1 Tapa, jolla jäsenvaltioiden hallinnot on järjestetty, on kunkin maan historiallisen kehityksen tulosta. Sen seurauksena maiden väliset erot näkyvät melkein kaikilla poliittisen ja julkisen elämän aloilla. Tilanne pysyy tulevaisuudessakin suurelta osin tällaisena. Erojen ei pitäisi kuitenkaan välttämättä estää menettelyjen ja työskentelytapojen mukauttamista ja jopa yhtenäistämistä EU-lainsäädännön ja sovittujen EU-politiikkojen valmistelussa ja soveltamisessa.

6.1.2 ETSK katsoo, että hyvin määritellyt ja tehokkaat poliittiset ja hallinnolliset menettelyt jäsenvaltioissa ovat keskeinen osa EU:n hyvää hallintotapaa lainsäädännön parantamisen sekä sen soveltamisen ja noudattamisen valvonnan ohella.

6.1.3 Sen vuoksi olisi hyvin toivottavaa, että jäsenvaltiotason menettelyjen mukauttamista ja kehittämistä arvioitaisiin unionitasoisten menettelyjen sekä EU-lainsäädännön parantamista, toteuttamista ja noudattamisen valvontaa koskevien unionin painopisteiden yhteydessä, koska näiden tavoitteiden saavuttaminen riippuu suurelta osin kaikkien jäsenvaltioiden omaksuman lähestymistavan toimivuudesta.

6.1.4 EU-asioiden organisointi jäsenvaltioissa kuuluu valtioille itselleen. Olisi kuitenkin merkittävä edistysaskel, jos poliittiset voimat ja jäsenvaltioiden hallinnot näkisivät EU-asiat erottamattomana osana sisäistä päätöksentekoa ja jos ne myöntäisivät julkisesti olevansa osa EU:ta ja toimisivat sen mukaisesti. Poliittinen tahto on tässä asiassa ratkaiseva tekijä.

6.1.5 Tällainen askel olisi linjassa EU:n ja jäsenvaltiotason politiikkojen keskinäisen suhteen erityispiirteiden sekä niiden tiiviisti toisiinsa liittyvien ja yhä enemmän toisistaan riippuvien seurausten kanssa. EU:n tunnustaminen yhdeksi jäsenvaltioiden sisäisen päätöksenteon poliittiseksi ja hallinnolliseksi kerrokseksi tukisi myös EU-lainsäädännön parantamista.

6.1.6 Eräissä jäsenvaltioissa, erityisesti Tanskassa ja viime aikoina myös Luxemburgissa, komission ehdotukset otetaan poliittiselle asialistalle jo varhaisessa vaiheessa. Tanskan parlamentin osallistuminen on siten järjestelmällistä. Muissa jäsenmaissa on ehdotettu vastaavia mukautuksia. Voidaan kuitenkin sanoa, että useimpien jäsenvaltioiden parlamenttien on vaikea sitoutua täysipainoisesti EU:n politiikkoihin.

6.1.7 Myös ehdotetun perustuslakisopimuksen yhtenä tavoitteena on jäsenvaltioiden parlamenttien kutsuminen mukaan EU:n menettelytapoihin jo varhaisessa vaiheessa. Tämän ajattelutavan mukaisesti komissio on viime aikoina lähettänyt parlamenteille suoraan EU-politiikka- ja lainsäädäntöehdotuksia (8). Tällaiset menettelytapojen muutokset edistävät ja aikaistavat unionin politiikoista ja lainsäädännöstä sekä niiden vaikutuksista käytävää sisäistä keskustelua useimmissa jäsenvaltioissa.

6.1.8 Varhaisessa vaiheessa käytävän valtiotason poliittisen keskustelun ja kuulemisen painottaminen voi edistää hallintojen sitoutumista neuvotteluihin konkreettisista kysymyksistä.

6.1.9 Yhteiskunnassa yleensä tarvitaan avoimuutta, sillä se voi edistää luottamusta ja legitiimiyttä. Olisikin toivottavaa, että EU-asioihin liittyvät jäsenvaltioiden hallinnolliset ja poliittiset menettelyt olisivat tämän periaatteen mukaisia. Tehokkaat ja avoimet menetelmät edistäisivät oikeusvaltioperiaatteen toteutumista ja parantaisivat EU:n sekä elinkeinoelämän, työmarkkinaosapuolten ja kansalaisyhteiskunnan välistä viestintää. Samalla ne lisäisivät yhteisymmärrystä ja siten myös osallistumista ja sitoutumista (9).

6.1.10 Avoimuus ja toimiva viestintä ovat myös ratkaisevan tärkeitä jäsenvaltioiden yksityisten tahojen jatkuvien tai äskettäin aloitettujen kuulemisten kannalta, vaikka näitä tahoja toisinaan aliarvioidaankin.

6.1.11 Sääntely-ympäristön parantaminen on kaikille toimielimille yhteinen painopisteala. Niitä ovat myös yhtenäismarkkinoiden yhdenmukaisuus ja — vuodesta 2000 lähtien — Lissabonin strategian toteuttaminen. Mahdollisuudet näiden tavoitteiden saavuttamiseen paranevat, mikäli jäsenvaltioiden ja unionin päätöksentekoprosessit liitetään tehokkaasti toisiinsa.

6.1.12 Vaikka toissijaisuusperiaate kytkeytyy läheisesti EU:n ajattelutapaan ja käytänteisiin, on aina muistettava, että unionin lainsäädännön ja velvoitteiden noudattamisella ja soveltamisella yhdessä jäsenvaltiossa on usein suora vaikutus unionin muihin valtioihin ja yhteiskuntiin. Tämä tarkoittaa sitä, että kunkin yksittäisen jäsenvaltion tapa hoitaa suhdettaan unioniin vaikuttaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien asemaan. Toisin sanoen jäsenvaltioiden hallintojen organisointi ja työskentelymenetelmät ovat osa koko EU:n hallintoa.

6.1.13 EU-asioiden asianmukaiset hallinta- ja valvontamenettelyt jäsenvaltioissa helpottaisivat myös merkittävästi komission työtä ja parantaisivat sen laatua.

6.2 Suositukset

6.2.1 Lausunnossaan ”EU:n lainsäädännön soveltamisen ja noudattamisen valvonnan parantaminen” esittämiensä ehdotusten lisäksi (10) ETSK suosittaa, että EU-asioita koskevista valtio- ja aluetason sekä poliittisista että hallinnollisista menettelyistä ja käytännöistä tehtäisiin unionin 25 jäsenvaltiossa perinpohjaisia analyyseja, jotta asiasta saataisiin kokonaiskuva.

6.2.2 On syytä kiinnittää huomiota kaikkiin luvussa 4 (”Jäsenvaltiotason koordinointi”) mainittuihin tapoihin, joilla valtiotason poliittiset ja hallinnolliset päätöksentekijät toimivat. Komissio toimii yhä aktiivisemmin EU-lainsäädännön laadinnan, soveltamisen ja noudattamisen valvonnan alalla, ja lisäksi se voi toimia näissä kysymyksissä aloitteentekijänä ja tukijana.

6.2.3 Analyysit ovat hedelmällinen lähtökohta keskustelulle EU:hun liittyvien hallinnollisten ja poliittisten menettelyjen tehokkuudesta. Yleensä ottaen olisi korostettava suotavia ja parhaita käytäntöjä. On luotava vakaa perusta kaikkialla Euroopassa käytävälle avoimelle keskustelulle Eurooppa-asioiden käsittelystä valtiotasolla. Se hyödyttäisi myös keskustelua lainsäädännön sekä sen soveltamisen ja noudattamisen valvonnan parantamisesta.

6.2.4 Yleisarvion ja siihen perustuvien käyttökelpoisten päätelmien tekeminen on hyvin monimutkaista. Valtio- ja aluetason viranomaiset tuovat myös yhä useammin esille tarpeen vaihtaa näkemyksiä ja tietoa EU-asioiden asianmukaisesta hallinnasta. ETSK suosittaa, että jäsenvaltioiden hallintokäytäntöjä ja -menettelyitä tarkastellaan jatkuvasti. Myös jäsenvaltioiden viranomaisten kahdenvälistä näkemysten vaihtoa voidaan edistää, kuten IMPEL-tietokeskuksen (11) ja SOLVIT-verkoston yhteydessä tapahtuu.

6.2.5 Myös elinkeinoelämän, työmarkkinaosapuolten ja kansalaisyhteiskunnan näkemykset tulisi ottaa järjestelmällisesti huomioon. Kaikki nämä osapuolet ovat aidosti kiinnostuneita lainsäädännön sekä sen soveltamisen ja noudattamisen valvonnan kehittämisestä, ja se edellyttää myös avoimuutta ja tehokkaita jäsenvaltiotason kuulemismenettelyjä alusta alkaen.

6.2.6 Sisämarkkinoiden tiedotusjärjestelmän (IMI) tavoitteena on helpottaa tiedonvaihtoa jäsenvaltioiden hallintojen välillä ja tehostaa sisämarkkinasääntöjen soveltamista, ja sitä tulisi kehittää ja hyödyntää edelleen.

6.2.7 Jäsenvaltiotason menettelyjä ja käytäntöjä koskeva EU-käsikirja olisi hyödyllinen. Käsikirjassa, jossa otettaisiin huomioon tietokeskuksen välityksellä saatavat tulokset, voitaisiin antaa ohjeita hyvin toimivista jäsenvaltiotason menettelyistä sekä opastaa lainsäädännön ja sen soveltamisen ja noudattamisen valvonnan parantamisprosessiin kokonaisuudessaan.

Bryssel 14. joulukuuta 2006. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Dimitris DIMITRIADIS

(1) EUVL C 24, 31.1.2006.

(2) Valkoinen kirja eurooppalaisesta hallintotavasta, KOM (2001) 428 lopullinen.

(3) Komission suositus, annettu 12 päivänä heinäkuuta 2004, sisämarkkinoihin vaikuttavien direktiivien saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä (2005/309/EY).

(4) Coordinating European Union Affairs: How do different actors manage multilevel complexity?, Adriaan Schout ja Andrew Jordan, 29. toukokuuta 2006. Tutkimuksessa analysoidaan komission sekä Saksan, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Alankomaiden välisiä koordinointikäytänteitä. Siitä käy ilmi, että tästä yleisestä aiheesta on runsaasti alakohtaista aineistoa, mutta samalla yleisanalyysi 25 jäsenvaltion käytänteistä puuttuu edelleen.

(5) Ks. oikeus- ja sisäasiain ministerien epävirallinen kokous Tampereella 20.–22. syyskuuta 2006 aiheesta ”Päätöksenteon tehostaminen oikeus- ja sisäasioissa”.

(6) De Omzetting van Europese richtlijnen: Instrumenten, technieken en processen in zes lidstaten vergeleken (Euroopan unionin direktiivien saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä: vertaileva tutkimus kuudessa jäsenvaltiossa käytetyistä välineistä, tekniikoista ja prosesseista), prof. Dr. B. Steunenberg ja prof. Dr. W. Woemans, Leidenin yliopisto, Alankomaat, 2006. Vertailevassa tutkimuksessa analysoidaan perusteellisesti Alankomaiden tilannetta ja annetaan sitä koskevia suosituksia. Lisäksi käsitellään Tanskan, Ranskan, Saksan, Italian, Espanjan ja Yhdistyneen kuningaskunnan tilannetta.

(7) Ks. Steunenberg ja Voermans, Leiden 2006.

(8) Ks. kesäkuussa 2006 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät.

(9) On huomattava, että Tanskassa suuri yleisö suhtautui perustuslakisopimukseen alun perin melko myönteisesti juuri siinä esitettyjen demokraattisten ja avointen menettelyjen vuoksi. Sen sijaan Ranskan hallituksen ja työmarkkinaosapuolten Eurooppa-aiheisesta vuoropuhelusta vastaavalla komitealla ei ole enää käytännön merkitystä.

(10) EUVL C 24, 31.1.2006. Lausunnossaan ETSK katsoo, että vaikka jäsenvaltioiden ”olisi jatkossakin voitava päättää vapaasti omista täytäntöönpanomenetelmistään ja -menettelyistään”, ”seuraava askel EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden viranomaisten välisessä yhteistyössä on menettelytapojen soveltamiseen liittyvien jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien parantaminen ja selventäminen” (kohdat 4.2.1 ja 4.2.4). Luvussa 4 tehdään ehdotuksia tätä silmällä pitäen.

(11) IMPEL-verkko (Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law) perustettiin vuonna 1992. Se on ympäristölainsäädännön soveltamisesta ja noudattamisen valvonnasta vastaavien eurooppalaisten sääntelyviranomaisten epävirallinen verkosto. Verkoston toimintaan osallistuu nykyisin 30 maata — kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot, liittymässä olevat maat Bulgaria ja Romania, ehdokasmaat Kroatia ja Turkki sekä Norja — sekä Euroopan komissio.