Erityiskertomus Hallinnollisten valmiuksien 
vahvistaminen 
Montenegrossa: edistystä 
on tapahtunut, mutta 
parempia tuloksia 
tarvitaan monilla 
avainaloillaFI 2016  nro 20
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Puh. +352 4398-1
Tiedustelut:  eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016
Print ISBN 978-92-872-5654-6 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/020045 QJ-AB-16-021-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-5655-3 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/944499 QJ-AB-16-021-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-5644-7 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/695841 QJ-AB-16-021-FI-E
© Euroopan unioni, 2016
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Hallinnollisten valmiuksien 
vahvistaminen 
Montenegrossa: edistystä 
on tapahtunut, mutta 
parempia tuloksia 
tarvitaan monilla 
avainaloilla
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2016  nro 20
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen 
tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä 
tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa 
huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, 
tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen 
jäsen Karel Pinxten. Jaosto on erikoistunut ulkoisten toimien menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomiois -
tuimen jäsenen Hans Gustaf Wessbergin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Peter Eklund, kabinettiavustaja 
Emmanuel-Douglas Hellinakis, tehtävävastaava Torielle Perreur-Lloy sekä tarkastajat Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez 
Infante ja Aurelia Petliza.
Vasemmalta oikealle:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg,  
A. Petliza, P . Eklund, S. Girard.

03
 Sisällys
Kohta
 Lyhenteet
I–X Tiivistelmä
1–10  Johdanto
1–3 Montenegron tie Euroopan unioniin
4–10  Liittymistä valmisteleva EU:n tuki
11–15  Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa
16–40  Huomautukset
16–20  Osa I – Tarkastetuissa hankkeissa käsiteltiin tarvittavia hallinnollisia valmiuksia, ja useimmissa 
tapauksissa hankkeita koordinoitiin hyvin muiden IPA-hankkeiden ja muiden rahoittajien 
tukitoimenpiteiden kanssa
17 Hankkeet kohdistuivat valmiuksien kehittämistarpeisiin
18–20  Hankkeiden ja muiden tukitoimenpiteiden välinen koordinointi oli enimmäkseen hyvää
21–28  Osa II – Tuotosten epätarkoituksenmukainen käyttö vähensi joidenkin tarkastettujen hankkeiden 
vaikuttavuutta
22–24  Hankkeissa saatiin yleensä aikaan tuotoksia, mutta edunsaajat eivät aina hyödyntäneet niitä eivätkä 
Montenegron viranomaiset aina toteuttaneet niiden osalta jatkotoimia
25–28  Saatavilla ei ollut riittävästi tietoja, jotka olisivat osoittaneet pidemmän aikavälin edistymistä 
hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa
29–40  Osa III – Komissio käytti muita kuin rahoituksellisia välineitään hyvin uudistusprosessin 
tukemiseen, mutta suuria kysymyksiä on edelleen ratkaisematta
31–33  Vakautus- ja assosiaatiosopimuksen mukaiset poliittisen vuoropuhelun mekanismit toimivat hyvin
34–37  Liittymisneuvotteluprosessin tarjoamien uudistuksen edistämiskeinojen käyttötavasta ei ollut selvyyttä
38–40  Mahdollisuuksia, joita hajautettu hallinnointi tarjoaa hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen, ei ole 
vielä hyödynnetty täysimääräisesti
04 Sisällys 
41–47  Johtopäätökset ja suositukset
 Liite I – Keskeisiä päivämääriä EU:n ja Montenegron suhteissa
 Liite II  – Tarkastetut hankkeet
 Komission vastaus
05
 Lyhenteet
CPCol : Eturistiriitojen estämistä käsittelevä komitea  (Commission for prevention of Conflict of Interest)
DACI : Korruptionvastaisia aloitteita käsittelevä osasto (Directorate for Anti-Corruption Initiative)
ECAA : Euroopan yhteinen ilmailualue (European Common Aviation Area)
EPA : Ympäristönsuojeluvirasto (Environmental Protection Agency)
IGC : Hallitustenvälinen konferenssi (Inter-Governmental Conference)
IPA: Liittymistä valmisteleva tukiväline (Instrument for Pre-Accession)
ReSPA : Julkishallinnon alueellinen koulu (Regional School of Public Administration)
SAA : Vakautus- ja assosiaatiosopimus (Stabilisation and Association Agreement)
06
 Tiivistelmä
I
Montenegro on vuonna 2006 antamastaan itsenäisyysjulistuksesta lähtien edistynyt Eurooppaan yhdentymisen 
tiellä. Siitä tuli vuonna 2010 Euroopan unionin jäsenehdokasvaltio, ja kesäkuussa 2012 neuvosto hyväksyi neuvotte -
lukehyksen, minkä jälkeen liittymisneuvottelut alkoivat. Vuoden 2015 loppuun mennessä oli avattu 22 neuvottelu -
lukua (kaikkiaan 35 luvusta), ja näistä luvuista kaksi oli alustavasti suljettu.
II
Komissio on auttanut Montenegroa kehittämään yhteiskunnan rakenteita ja parantamaan hallinnollisia valmiuksia. 
Sen tavoitteena on tukea Montenegroa muuttumaan demokraattiseksi ja taloudellisesti kehittyneeksi maaksi. EU:n 
liittymistä valmisteleva tuki on sekä liittymistä valmistelevan välineen (IPA) kautta annettavaa rahallista tukea että 
poliittisen vuoropuhelun mekanismien kautta annettavaa muuta kuin rahallista tukea.
III
Kaudella 2007–2013 EU osoitti Montenegrolle 235,7 miljoonaa euroa rahoitustukea auttaakseen sitä valmistele -
maan unioniin liittymistä. Tästä määrästä 76 prosentin osalta oli tehty sopimus vuoden 2015 loppuun mennessä. 
Liittymistä valmistelevan välineen ohjeellisessa määrärahajaossa Montenegrolle on osoitettu 270,5  miljoonaa  euroa 
kaudeksi 2014–2020. Maa voi myös osallistua koko Länsi-Balkanin alueen ja Turkin kattavista usean edunsaajan 
ohjelmista rahoitettuihin ohjelmiin ja hankkeisiin.
IV
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 19 hanketta IPA I -tuen (2007–2013) kolmella pääasiallisella alalla, jotka ovat jul -
kishallinnon uudistaminen (13 hanketta), liikenne (kolme hanketta) ja ympäristö (kolme hanketta). Näistä hankkeista 
15 rahoitettiin Montenegron maakohtaisista määrärahoista ja muut neljä rahoitettiin alueellisista määrärahoista. 
Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasteli vakautus- ja assosiaatiosopimuksen yhteydessä perustettuja poliittisen 
vuoropuhelun mekanismeja sekä liittymisneuvottelujen prosessia.
V
Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, edistettiinkö EU:n kaudella 2007–2013 annetulla liittymistä valmistelevalla 
rahoitustuella ja muulla kuin rahoitustuella vaikuttavalla tavalla hallinnollisten valmiuksien vahvistamista Mon -
tenegrossa. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että useiden avainalojen hitaasta edistymisestä huolimatta EU:n 
liittymistä valmistelevalla tuella on autettu hallinnollisten valmiuksien vahvistamista Montenegrossa. Tilintarkas -
tustuomioistuimen tarkastamista 19 IPA-rahoitteisesta hankkeesta 12 hankkeessa tuen vaikuttavuutta heikensi se, 
että osaa valmiuksien kehittämisen tuotoksista ei hyödynnetty täysimääräisesti tai Montenegron viranomaiset eivät 
toteuttaneet niiden osalta jatkotoimia. Enemmistössä tarkastettuja hankkeita ei ollut asetettu kansallisille viran -
omaisille selvää vaatimusta toteuttaa IPA-investointien osalta jatkotoimia ja hyödyntää investointeja.
VI
Tarkastetuissa hankkeissa yleensä tuotettiin tavoitellut tuotokset, joiden avulla oli mahdollista vastata tärkeisiin 
valmiuksia koskeviin tarpeisiin: hankkeiden avulla esimerkiksi tuettiin onnistuneesti lainsäädännön muuttamista ja 
instituutioiden perustamista sekä annettiin koulutusta. Hankkeet oli useimmissa tapauksissa koordinoitu hyvin, ja 
niissä otettiin huomioon muiden rahoittajien suorittama työ. Tilintarkastustuomioistuin löysi kuitenkin esimerkkejä 
päällekkäisyyksistä ja tapauksista, joissa olisi aiheellista parantaa tietojenvaihtoa yksinomaan Montenegrossa toteu -
tettujen IPA-hankkeiden sekä alueellisten, useita liittymistä edeltävässä vaiheessa olevia maita kattavien (usean 
edunsaajan) hankkeiden välillä.
Tiivistelmä 07
VII
Lisäksi ilmeni, että vaikka komissio seuraakin maan edistymistä hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa, arvi -
ointi oli laadullista ja kohdistui julkishallinnon eri osiin. Siksi oli vaikea tehdä vertailuja pidemmän ajan kuluessa 
tapahtuneesta parantumisesta. Komissio alkoi julkaista uusia tietoja vuonna 2015, mutta tilintarkastustuomioistui -
men oli liian aikaista arvioida niitä.
VIII
Poliittisen vuoropuhelun mekanismit toimivat hyvin, mutta tuloksia on syntynyt hitaasti tärkeillä aloilla, kuten 
julkishallinnon uudistamisessa, ympäristöalalla ja korruptiontorjunnassa. Tarkastajien havaintojen mukaan hidas 
edistyminen avainaloilla johtui usein siitä, että kansalliset viranomaiset olivat sitoutuneet uudistukseen heikosti 
EU:n liittymistä valmistelevasta tuesta huolimatta. Komissiolla on keinoja kannustaa uudistuksen toteuttamiseen, 
muun muassa ”kokonaistasapainon” lauseke. Aina ei ole selvää, missä tilanteissa näihin keinoihin vedotaan tai miten 
niitä sovelletaan, jos EU:n edistämät uudet lait ja instituutiot eivät tuota tuloksia korruptiontorjunnan kaltaisilla 
avainaloilla.
IX
Komissio hajautti 12 prosenttia IPA-varoista Montenegron viranomaisten hallinnoitavaksi. Tilintarkastustuomioistuin 
havaitsi, että EU-varojen hajautettu hallinnointi voi olla hyödyllinen väline hallinnollisten valmiuksien vahvistami -
seen tietämyksensiirron kautta; tätä mahdollisuutta ei hyödynnetty täysimääräisesti IPA I:n yhteydessä.
X
Tilintarkastustuomioistuin esittää useita suosituksia, joiden tarkoituksena on tukea hallinnollisten valmiuksien 
vahvistamista.
08
 Johdanto
1 Tarkastuksen aikaan 
Länsi-Balkan käsitti seuraavat 
kuusi maata: Albania, Bosnia ja 
Herzegovina, entinen 
Jugoslavian tasavalta 
Makedonia, Kosovo*, 
Montenegro ja Serbia.
* Tämä nimitys ei vaikuta 
asemaa koskeviin kantoihin, ja 
se on YK:n turvallisuus -
neuvoston päätöslauselman 
1244 ja Kansainvälisen 
tuomioistuimen Kosovon 
itsenäisyysjulistuksesta 
antaman lausunnon 
mukainen.
2 Ks. edellä.
3 Vuonna 2011 suoritettu 
väestönlaskenta. Ks. 
”Montenegro in figures”, 
Montenegron tilastovirasto, 
2013.
4 Vakautus- ja assosiaatio -
sopimus tuli voimaan vuonna 
2010.
5 Tiedettä ja tutkimusta koskeva 
luku 25. Se myös alustavasti 
suljettiin samana vuonna.
6 Kukin luku liittyy tiettyyn 
EU-lainsäädännön kattamaan 
toimintalohkoon.Montenegron tie Euroopan unioniin
01 
Montenegro on pieni vuoristoinen maa Länsi-Balkanilla1. Se rajoittuu lounais -
osassa Adrianmeren rannikkoon, ja sillä on lisäksi yhteinen raja Kroatian kanssa 
lännessä, Bosnia ja Hertsegovinan kanssa luoteessa, Serbian kanssa koillisessa, 
Kosovon*2 kanssa idässä ja Albanian kanssa kaakossa. Maan suurin kaupunki on 
pääkaupunki Podgorica. Montenegrossa on 625 266 asukasta, jotka jakautu -
vat seuraaviin etnisiin ryhmiin: montenegrolaiset 44,98 prosenttia, serbialaiset 
28,73 prosenttia, bosnialaiset 8,65 prosenttia, albanialaiset 4,91 prosenttia ja 
muut 12,72 prosenttia3.
02 
Vuonna 2006 antamansa itsenäisyysjulistuksen jälkeen Montenegro on edistynyt 
EU:hun liittymisen tiellä. Maa allekirjoitti vuonna 2007 EU:n kanssa vakautus- ja 
assosiaatiosopimuksen (SAA)4, ja vuonna 2010 neuvosto myönsi Montenegrolle 
EU:n jäsenehdokasvaltion aseman. Kesäkuussa 2012 neuvosto hyväksyi neuvot -
telukehyksen ja liittymisneuvottelut alkoivat. Samana vuonna avattiin ensimmäi -
nen neuvotteluluku5. Vuoden 2015 loppuun mennessä oli avattu 22 neuvottelu -
lukua (kaikkiaan 35 luvusta)6, ja näistä luvuista kaksi oli alustavasti suljettu. Ks. 
Montenegron Euroopan unioniin yhdentymistä kuvaava aikataulu liitteessä I .
03 
Vaalipetosepäilyistä ja joidenkin oppositiopuolueiden parlamentissa harjoitta -
masta boikotoinnista huolimatta Montenegro on pysynyt vakaana liittymisneu -
vottelujen alkamista seuraavina vuosina. Montenegrolla on sama kiireellinen 
tarve uudistuksiin (esimerkiksi julkishallinnon parantamiseen ja korruption 
torjuntaan) kuin muillakin Länsi-Balkanin alueen mailla, mutta sen katsotaan 
nykyisin olevan pisimmällä liittymisprosessissa.
09 Johdanto 
7 IPA I perustettiin liittymistä 
valmistelevasta tukivälineestä 
17 päivänä heinäkuuta 2006 
annetulla neuvoston 
asetuksella (EY) N:o 1085/2006 
(EUVL L 210, 31.7.2006, s. 82) ja 
liittymistä valmistelevasta 
tukivälineestä annetun 
neuvoston asetuksen (EY) N:o 
1085/2006 täytäntöönpanosta 
12 päivänä kesäkuuta 2007 
annetulla komission 
asetuksella (EY) N:o 718/2007 
(EUVL L 170, 29.6.2007, s. 1).
8 IPA I -määrärahat olivat 
kaudella 2007–2013 yhteensä 
10 miljardia  euroa.
9 Eurooppa-neuvoston 
kesä   kuussa 1993 
Kööpenhaminassa 
vahvistamat arviointiperusteet 
ovat seuraavat:
 a) poliittiset arviointiperusteet: 
vakaat instituutiot, jotka 
takaavat demokratian, 
oikeusvaltion, ihmisoikeudet 
sekä vähemmistöjen 
kunnioittamisen ja suojelun
 b) taloudelliset arviointi -
perusteet: toimiva markkina -
talous sekä edellytykset 
selviytyä kilpailun ja 
markkinavoimien paineista 
EU:ssa
 c) kyky täyttää jäsenyys -
velvoitteet ja hyväksyä 
poliittiset sekä talous- ja 
rahaliittoa koskevat tavoitteet.Liittymistä valmisteleva EU:n tuki
04 
Montenegro on saanut vuodesta 2007 lähtien EU:n rahoitustukea liittymistä 
valmistelevasta tukivälineestä (IPA)7. Kaudelle 2007–2013 myönnetyt 235,7 miljoo -
nan  euron IPA I -määrärahat8 jakautuvat eri tukialoille seuraavasti:
05 
EU:n IPA I -rahoituksen tavoitteena on ollut tukea Montenegroa muuttumaan 
demokraattiseksi ja taloudellisesti vakaaksi maaksi matkalla kohti Eurooppaan 
yhdentymistä. Komissio on käyttänyt IPA I -rahoitusta auttaakseen Montenegroa 
kehittämään yhteiskunnan rakenteita ja parantamaan hallinnollisia valmiuksia. Li -
säksi rahoitusta on käytetty taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen edistämiseen, 
kun Montenegro on pyrkinyt täyttämään Kööpenhaminan arviointiperusteet9. 
Vuoden 2015 loppuun mennessä 76 prosentista IPA I -varoja oli tehty sopimus ja 
87 prosenttia tästä määrästä oli maksettu eteenpäin. Taulukko 1IPA-tuki Montenegrolle kaudella 2007–2013 
(miljoonaa euroa)
ToiminnanalaKokonaismäärärahat 
aloittainProsenttiosuus
Julkishallinnon uudistaminen 45,6 19 %
Ympäristö ja ilmastonmuutos 35,3 15 %
Rajat ylittävä yhteistyö 30,3 13 %
Liikenne 30,0 13 %
Oikeus- ja sisäasiat 25,5 11 %
Ad hoc  -toimenpiteet 25,0 11 %
Maatalous ja maaseudun kehittäminen 22,5 9 %
Sosiaalinen kehitys 21,5 9 %
2007–2013 yhteensä 235,7 100  %
Lähde:  Euroopan komissio.
10 Johdanto 
10 Budjettituen yhteydessä varat 
siirretään suoraan 
kumppanimaan 
valtionkassaan – ehtoina ovat 
tukikelpoisuuskriteereiden 
(hyvin määritelty strategia, 
vakaa makrotalouden kehys, 
hyvä julkinen varainhoito tai 
uskottava ohjelma sen 
parantamiseksi sekä 
talousarvion seurattavuus ja 
valvonta) täyttyminen sekä 
poliittinen vuoropuhelu, 
tuloksellisuuden arviointi ja 
valmiuksien kehittäminen.06 
IPA I -tukivälinettä on seurannut IPA II, joka muodostaa uuden kehyksen liittymis -
tä valmistelevalle tuelle kaudeksi 2014–2020; IPA II:n alustavat määrärahat olivat 
270,5 miljoonaa euroa. IPA II -hankkeiden tavoitteena on rakennemuutos sekto -
reilla, jotka kattavat EU:n laajentumisstrategian mukaiset avainalat, kuten demo -
kratian ja hallinnon, oikeusvaltion, kestävän kasvun ja kilpailukyvyn.
07 
EU antaa liittymistä valmistelevaa tukea myös alueellisella tasolla. Tällöin se tukee 
usean edunsaajan (usean maan käsittäviä) hankkeita ja ohjelmia, jotka kattavat 
koko Länsi-Balkanin alueen ja Turkin. Alueelliset määrärahat olivat IPA I:n yhtey -
dessä 1,357  miljardia  euroa ja IPA II:n yhteydessä 2,959  miljardia  euroa.
08 
Liittymistä valmisteleva EU:n tuki perustuu strategia-asiakirjoihin kuten vakautus- 
ja assosiaatiosopimukseen, vuotuiseen laajentumisstrategiaan ja komission maan 
osalta hyväksymiin vuotuisiin edistymiskertomuksiin. Nämä asiakirjat näkyivät 
taustalla monivuotisissa suuntaa-antavissa suunnitteluasiakirjoissa vuoteen 2013 
saakka ja sisältyvät nyt suuntaa-antaviin strategia-asiakirjoihin. Komissio hy -
väksyy vuotuiset tai monivuotiset ohjelmat kuultuaan edunsaajamaita ja muita 
sidosryhmiä.
09 
Komissio on toteuttanut EU-hankkeita Montenegrossa lähinnä suoran keskitetyn 
hallinnointimuodon avulla. IPA I:n päättyessä komissio hajautti henkilöresurssien 
kehittämistä ja alueellista kehittämistä koskevien ohjelmien hallinnoinnin kansal -
lisille viranomaisille. Komissio on kuitenkin edelleen tilivelvollinen kyseisistä va -
roista ja suorittaa tapahtumien tarkastuksia. IPA II:n yhteydessä komissio käyttää 
edelleen keskitetyn ja hajautetun hallinnoinnin yhdistelmää (joita nyt kutsutaan 
suoraksi ja välilliseksi hallinnoinniksi); näitä täydennetään muilla hallinnointita -
voilla, kuten sektoribudjettituella10.
10 
Komissio arvioi Montenegron edistymistä edellisten kahdentoista kuukauden 
ajalta laajentumispaketin ja vuotuisten edistymiskertomusten avulla. Laajen -
tumispaketti sisältää vuotuisen strategia-asiakirjan, jossa vuoteen 2014 saakka 
esiteltiin uusimmat saavutukset ja pääasialliset haasteet tuleville kahdelletoista 
kuukaudelle; asiakirja sisälsi myös johtopäätökset ja suositukset. Vuonna 2015 
strategia-asiakirjaan sisällytettiin haasteita koskeva pitkän aikavälin katsaus, joka 
kattaa nykyisen komission jäljellä olevan toimikauden.
11
 Tarkastuksen laajuus ja 
tarkastustapa
11 
Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, edistettiinkö kaudella 2007–2013 annetulla 
liittymistä valmistelevalla EU:n tuella vaikuttavalla tavalla hallinnollisten val -
miuksien vahvistamista Montenegrossa. Tarkastus kattoi sekä rahoitustuen (IPA:n 
rahoittamat hankkeet) että muun kuin rahoitustuen (EU:n ja Montenegron välisen 
poliittisen vuoropuhelun mekanismit).
12 
Tarkastuksessa käsiteltiin seuraavia kolmea keskeistä kysymystä:
a) Pystyttiinkö tarkastetuilla hankkeilla vastaamaan tarkoituksenmukaisella 
tavalla hallinnollisten valmiuksien vahvistamistarpeeseen?
 Tarkastajat etsivät vastausta kysymykseen tutkimalla, pystyttiinkö tarkaste -
tuilla hankkeilla vastaamaan komission ja kansallisten viranomaisten tärkeiksi 
määrittelemien hallinnollisten valmiuksien tarpeisiin ja koordinoitiinko hank -
keita hyvin muiden IPA-hankkeiden ja muiden rahoittajien tukitoimenpitei -
den kanssa.
b) Saavutettiinko tarkastetuissa hankkeissa tuloksia hallinnollisten valmiuksien 
vahvistamisessa?
 Kysymykseen vastattiin tutkimalla, saatiinko tarkastetuissa hankkeissa aikaan 
odotetut valmiuksien kehittämiseen liittyvät tuotokset ja hyödynsivätkö 
kansalliset viranomaiset näitä tuotoksia ja toteuttivatko ne niiden osalta jat -
kotoimia. Tarkastajat tutkivat myös, mitkä olivat pääasialliset syyt siihen, että 
tuotoksia ei joissakin tapauksissa hyödynnetty tai niiden osalta ei toteutettu 
jatkotoimia. Lisäksi tarkastuksessa perehdyttiin arviointiin, jonka komissio 
oli laatinut hallinnollisten valmiuksien parantamiselle annetun EU-tuen 
vaikuttavuudesta.
c) Käyttikö komissio muuta kuin rahoitustukea vaikuttavalla tavalla hallinnollis -
ten valmiuksien parantamiseen?
 Kysymykseen haettiin vastausta tutkimalla, kuinka komissio oli käyttänyt 
vakautus- ja assosiaatiosopimuksen ja liittymisneuvottelujen yhteydessä 
luotuja poliittisen vuoropuhelin mekanismeja. Lisäksi tutkittiin, kuinka ko -
missio hyödynsi saatavilla olevia keinoja saadakseen kansalliset viranomaiset 
sitoutumaan aktiivisesti uudistukseen. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 
myös, oliko komissio hyödyntänyt mahdollisuudet valmiuksien siirtämiseen 
kannustamalla IPA-varojen hajautetun hallinnoinnin yhteydessä kehitettyjen 
hyvien käytäntöjen levittämistä.
12 Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa 
11 Tilintarkastustuomioistuimen 
tarkastuksessa oli kohteena 
IPA I, koska IPA II -hankkeet 
eivät tarkastuksen aikaan 
olleet vielä 
täytäntöön  pano  vaiheessa.
12 IPA-tukeen oikeutettuja maita 
ovat muun muassa Länsi-
Balkanin maat ja Turkki. Näitä 
ohjelmia ja hankkeita 
kutsutaan myös ”alueellisiksi” 
tai ”useita maita käsittäviksi”. 
Usean edunsaajan ohjelmille 
ja hankkeille osoitettujen IPA 
I -varojen kokonaismäärä oli 
1 137 miljoonaa euroa.13 
Tilintarkastustuomioistuin keskittyi kolmeen alaan, jotka ovat tärkeitä Monte -
negron Euroopan unioniin yhdentymisen kannalta: julkishallinnon uudistaminen, 
liikenne ja ympäristö. Alojen osuus on 47 prosenttia Montenegrolle IPA I:n yhtey -
dessä osoitetuista kokonaismäärärahoista11 kuten taulukosta 1  ilmenee. Tilintar -
kastustuomioistuin tutki myös IPA:n alueellisista (usean edunsaajan) määrärahois -
ta rahoitettuja julkihallinnon valmiuksien kehittämishankkeita; näillä hankkeilla 
tuettiin myös muita IPA-tukeen oikeutettuja maita12. Kaikkia kyseisiä tukialoja 
tuetaan myös IPA II -välineestä (2014–2020), ja näin ollen komissio voi ottaa 
huomioon tämän kertomuksen havainnot ja suositukset, kun se antaa tukea IPA 
II -välineen kautta ja valmistelee vuodelle 2017 suunniteltua IPA II:n väliarviointia.
14 
Tilintarkastustuomioistuin tutki 19 hankkeesta koostuvan otoksen. Julkishallin -
non uudistamisen alalla valittiin 13 hanketta, jotka koskivat hankintaa, korrup -
tiontorjuntaa, sisäistä valvontaa, ulkoista tarkastusta, paikallista itsehallintoa 
ja julkishallinnon alueellista koulua (ReSPA). Liikenteen alalla valittiin kolme 
hanketta, jotka koskivat siviili-ilmailua, liikenneministeriön rautatieosastoa ja 
teiden rakentamista. Ympäristön alalla valittiin kolme hanketta, joissa oli koh -
teena keskushallinnon suorittama hallinnointi, kunnalliset palvelut ja jätehuolto. 
Otoksen hankkeista 15 rahoitettiin Montenegron maakohtaisista määrärahoista ja 
muut neljä rahoitettiin alueellisista määrärahoista. Yksityiskohtaisemmat tiedot 
tarkastukseen valituista hankkeista on esitetty liitteessä II .
15 
Tarkastuksessa analysoitiin asiakirjoja ja haastateltiin komission ja kansallisten 
viranomaisten edustajia. Lisäksi kuultiin muita sidosryhmiä, kuten kansalaisjärjes -
töjä ja avustusjärjestöjä. Tilintarkastustuomioistuin käytti evidenssiä, jota saatiin 
hanke- ja ohjelma-asiakirjoista, IPA I -välinettä ja asianomaista maata koskevista 
arvioinneista, komission vuotuisista edistymiskertomuksista sekä budjettivallan 
käyttäjän päätöslauselmista.
13
 Huomautukset
Osa I – Tarkastetuissa hankkeissa käsiteltiin tarvittavia 
hallinnollisia tarpeita, ja useimmissa tapauksissa niitä 
koordinoitiin hyvin muiden IPA-hankkeiden ja muiden 
rahoittajien tukitoimenpiteiden kanssa
16 
Jos Montenegron julkishallinnon valmiuksia aiotaan vahvistaa vaikuttavalla 
tavalla, IPA-hankkeiden olisi kohdistuttava komission ja Montenegron yksilöimiin 
pääasiallisiin valmiuksia koskeviin tarpeisiin. Tilintarkastustuomioistuin oletti ha -
vaitsevansa, että IPA-hankkeita koordinoidaan hyvin muiden rahoittajien tukitoi -
menpiteiden kanssa, jotta muun muassa vältytään toiminnan päällekkäisyyksiltä. 
Uudet IPA-hankkeet olisi toteutettava aiempien EU-rahoitteisten toimien tulosten 
pohjalta.
Hankkeet kohdistuivat valmiuksien kehittämistarpeisiin
17 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission monivuotisen ohjeellisen rahoitus -
kehyksen ja monivuotisen suuntaa-antavan suunnitteluasiakirjan, joissa määritel -
lään EU:n pääasialliset tukialat ja -tavoitteet. Lisäksi se tarkasti valittujen hankkei -
den rahoitussopimukset, joissa kuvataan hankkeiden tavoitteet, sekä kansalliset 
strategia-asiakirjat. Aineiston perusteella ilmeni, että hallinnollisia valmiuksia oli 
tarpeen vahvistaa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko tarkastetuissa hank -
keissa tavoitteena vastata yhteen tai useampaan niistä valmiuksiin liittyvistä 
tarpeista, jotka mainituissa asiakirjoissa mainitaan. Tarkastuksessa ilmeni, että 
19 hankkeessa oli tavoitteena vastata yksilöityihin hallinnollisten valmiuksien 
tarpeisiin. Taulukossa 2  esitetään katsaus valmiuksien kehittämistä koskeviin 
tavoitteisiin tarkastetuissa hankkeissa.
14 Huomautukset Taulukko 2Kuinka tarkastetuilla hankkeilla oli tarkoitus korjata hallinnollisten valmiuksien 
puutteita
Ala Hanke Valmiuksien kehittämistä koskevat tavoitteet
Hankinta 1, 2, 3 ο lainsäädännön ja hankintaviranomaisten valmiuksien parantaminen vahvistamalla julkisen hankintaviran -
omaisen valmiuksia
 ο koulutuksen antaminen ja varmentamisjärjestelyn laatiminen
Korruptio 4, 5 ο korruptiontorjunnan alalla toimivien instituutioiden valmiuksien kehittäminen
 ο paikallistason valmiuksien (kansalaisjärjestöt mukaan lukien) kehittäminen korruption torjuntaan
Sisäinen valvonta 6, 7 ο julkishallinnon varainhoidon sisäisen valvonnan käyttöönotto 
 ο suunnitteilla olevan, kansallisten viranomaisten suorittaman EU-varojen tulevan hallinnoinnin valmistelu
Ulkoinen valvonta 8, 9 ο valtion ylimmän tarkastuselimen valmiuksien parantaminen työn suunnittelua ja tarkastusmenetelmien 
kehittämistä varten
 ο tarkastusten laadunvalvonnan kehittäminen
Paikallinen itsehallinto 10, 11 ο koulutusohjelmien laatiminen ja mentorointi 
 ο strategisten suunnitelmien laatiminen kunnille
ReSPA 12, 13  ο julkishallinnon valmiuksien kehittämisen tukeminen Länsi-Balkanin alueella
Liikenne 14, 15, 16 ο valmiuksien kehittäminen seuraavilla aloilla: tieliikennettä, rautatieliikennettä ja siviili-ilmailua koskevan 
lainsäädännön parantaminen, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien perustaminen sekä toimilupiin 
perustuvan rahoitustavan perustaminen liikenneinfrastruktuuria varten
 ο kansainvälisten rahoitusvälineiden investointien hallinnointivalmiuksien vahvistaminen 
 ο teknisten ja johtamistaitojen kehittäminen paikallistasolla
Ympäristö 17 , 18, 19 ο strategioiden laatiminen lainsäädännön kehittämiseksi, yhdenmukaistamiseksi ja täytäntöönpanemiseksi 
 ο hankkeiden täytäntönpanovalmiuksien kehittäminen kaikilla tasoilla
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen pohjalta.
15 Huomautukset 
13 Monet rahoittajat vähensivät 
tukeaan tai lopettivat sen, kun 
saataville tuli IPA-välineen 
yhteydessä EU:n liittymistä 
valmistelevaa tukea ja 
EU-liittymisneuvottelut 
alkoivat.Hankkeiden ja muiden tukitoimenpiteiden välinen 
koordinointi oli enimmäkseen hyvää
18 
Tilintarkastustuomioistuin tutki, koordinoitiinko hankkeita hyvin muiden EU:n 
rahoittamien toimien kanssa ja muiden maassa toimivien rahoittajien toimien 
kanssa. Tarkastajat havaitsivat, että yleensä hankkeita koordinoitiin hyvin muiden 
IPA-hankkeiden kanssa: toiminta esimerkiksi usein perustui saman alan aiemmis -
sa IPA-hankkeissa tehtyyn työhön. Muiden rahoittajien määrä on Montenegrossa 
vähentynyt huomattavasti sen jälkeen, kun IPA I käynnistyi vuonna 200713, mutta 
tarkastajat havaitsivat, että IPA-hankkeissa otettiin huomioon näiden rahoittajien 
tekemä työ (ks. esimerkit laatikossa 1 ).Laatikko 1Esimerkkejä hyvästä koordinoinnista
Hankkeet 6 ja 7  auttoivat 1) perustamaan hallinnointi- ja valvontajärjestelmät tilanteeseen, jossa suunnit -
teilla olevan hallinnoinnin hajauttamisen yhteydessä EU-varojen hallinnointi siirretään Montenegrolle, ja 
2) ottamaan käyttöön julkishallinnon varainhoidon sisäisen valvonnan laajemmin siten, että se kattaa koko 
julkishallinnon.
Jotta ensimmäisen tavoite voitiin saavuttaa, hanke 6 perustui EU:n ennen IPA I:n alkamista rahoittamaan hank -
keeseen. Hankkeen 6 täytäntöönpanon aikana komissio pyysi toimeksisaajaa muuttamaan tuotoksia, jotta 
huomioon otettaisiin rinnakkainen työ, jota komission yksiköt suorittavat tarkastaakseen kansallisten viran -
omaisten hajautetun hallinnoinnin valmistelua varten perustamien rakenteiden vaatimustenmukaisuuden. 
Hankkeessa 7 annettiin sittemmin lisätukea ja koulutusta, jonka avulla montenegrolaista henkilöstöä valmis -
teltiin toimimaan hajautetun hallinnoinnin rakenteissa.
Toisen tavoitteen saavuttamiseksi molemmissa hankkeissa keskityttiin ensin keskushallintoon ja sen jälkeen 
paikallistasoon. Hankkeen 6 tavoitteena oli ottaa käyttöön sisäinen valvonta keskushallinnon ministeriöissä 
ja perustaa sisäisten tarkastusten yksiköt, joita varten laadittiin perusteelliset tarkastussuunnitelmat ja joiden 
oli määrä verkostoitua keskenään. Hanke 7 aloitettiin muutamaa kuukautta hankkeen 6 päättymisen jälkeen ja 
siinä puututtiin heikkoihin hallinnointikäytöntöihin, jotka oli havaittu ensimmäisen hankkeen aikana.
Hankkeiden 8 ja 9  tavoitteena oli Montenegron ylimmän tarkastuselimen vahvistaminen. Hanke 8 perustui 
saksalaisten rahoittajien aiemmin rahoittamaan hankkeeseen, ja sen yhteydessä laadittiin tarkastajille suun -
nitelmia ja ohjeita sekä järjestettiin työpajoja. Hankkeessa esimerkiksi kehitettiin valmiuksia tuloksellisuus -
tarkastukseen, joka oli uusi tarkastustyyppi maan ylimmässä tarkastuselimessä. Täytäntöönpanovaiheessa 
IPA-hanketta koordinoitiin saksalaisten ja ruotsalaisten rahoittajien tuloksellisuustarkastuksen valmiuksien 
vahvistamiseksi tekemän työn kanssa. Hanke 9 oli twinning-hanke, jonka vetäjänä toimi Liettuan ylin tarkas -
tus elin. Vaikka näiden kahden hankkeen välillä oli kahden vuoden tauko, hanke koordinoitiin hyvin hankkees -
sa 8 annetun tuen kanssa ja siinä kehitettiin laadunvalvontaa Montenegron ylimmässä tarkastuselimessä 
lisäämällä teknisiä valmiuksia ja laatimalla ohjeita.
16 Huomautukset 
19 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että yksinomaan Montenegrossa 
toteutettavien IPA-hankkeiden ja useita liittymistä edeltävässä vaiheessa olevia 
maita kattavien usean edunsaajien hankkeiden välinen koordinointi ei aina ollut 
hyvää (ks. esimerkit laatikossa 2 ).Laatikko 2Esimerkkejä IPA-hankkeiden välisestä heikosta koordinoinnista
Hankkeet 1, 2 ja 3  – Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaikki IPA I-hankkeet14, joilla tuettiin julkista hankintaa 
Montenegrossa. Ensimmäisessä hankkeessa tuettiin ainoastaan Montenegroa, kun taas kaksi muuta hanketta 
olivat usean edunsaajan hankkeita, joihin pääsivät mukaan myös muut liittymistä edeltävässä vaiheessa olevat 
maat. Hankkeessa 1 perustettiin maahan onnistuneesti julkisten hankintojen järjestelmä. Tarkastuksessa 
kuitenkin ilmeni, että valmiuksien kehittämiseen liittyviä tuotoksia, jotka oli saatu aikaan kyseisissä kolmes -
sa hankkeessa, ei koordinoitu hyvin. Hankeilla autettiin laatimaan uusia lakeja ja kehitettiin näin valmiuksia 
parantaa julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä. Niiden avulla myös vahvistettiin hankintaviranomaisten 
toimintaa antamalla koulutusta ja luomalla varmentamisjärjestelmä julkisista hankinnoista vastaaville vir -
kamiehille. Usean edunsaajan hankkeet (2 ja 3) toteutettiin hankkeen 1 jälkeen, mutta niissä ei vaikuttavasti 
täydennetty hankkeen 1 yhteydessä jo annettuja kursseja erikoistuneemmalla lisäkoulutuksella. Joissakin 
tapauksissa kurssien sisältö oli sitä vastoin hyvin samanlainen tai täsmälleen samanlainen: kaikissa kolmes -
sa hankkeessa annettiin koulutusta julkisten hankintojen perusmenettelyissä, hankkeissa 1 ja 2 käsiteltiin 
molemmissa erityisalojen hankintadirektiivin15 täytäntöönpanoa ja hankkeissa 2 ja 3 käsiteltiin molemmissa 
muutoksenhakujärjestelmää16. Lisäksi kursseille osallistuivat usein samat henkilöt, esimerkiksi kouluttajille 
tarkoitetuille kursseille, joka järjestettiin hankkeiden 1 ja 3 yhteydessä.
Hankkeet 12 ja 13  – Julkishallinnon alueellinen koulu (ReSPA) perustettiin auttamaan julkishallinnon hal -
linnollisten valmiuksien vahvistamisessa ja lisäämään Länsi-Balkanin maiden julkishallintojen alueellista 
yhteistyötä. Kuuden toimintaan osallistuvan maan, joihin myös Montenegro kuuluu, vuotuinen maksuosuus 
on 150 000 euroa, mutta suurin osa ReSPAn kuluista rahoitetaan IPA:n usean edunsaajan hankkeista. Tilin -
tarkastustuomioistuin totesi, että ReSPAn koulutusta ei koordinoitu riittävän hyvin muun IPA-hankkeiden 
yhteydessä Montenegrossa annetun koulutuksen kanssa. ReSPA-koulutus esimerkiksi kohdistettiin lähinnä 
nuorempaan henkilöstöön, jonka tarpeisiin vastattiin laajalti muiden valmiuksien kehittämistä koskevien aloit -
teiden kautta. Lisäksi valtion virkamiehille ei tarjottu riittävästi tietoa saatavilla olevasta koulutuksesta. Tämän 
seurauksena Montenegro hyödynsi vain vähän ReSPAn koulutustarjontaa.
14 Ei sisällä teknistä apua ja tietojenvaihtoa koskevia sopimuksia.
15 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/17/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja 
postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 1).
16 EU:n muutoksenhakudirektiivit ovat neuvoston direktiivi 89/665/ETY, annettu 21 päivänä joulukuuta 1989 (EYVL L 395, 30.12.1989, s. 33), 
neuvoston direktiivi 92/13/ETY, annettu 25 päivänä helmikuuta 1992 (EYVL L 76, 23.3.1992, s. 14), sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston 
direktiivi 2007/66/EY, annettu 11 päivänä 2007 (EUVL L 335, 20.12.2007, s. 31). Muutoksenhaut ovat oikeustoimia, joihin hankintamenettelyihin 
osallistuvat taloudelliset toimijat voivat turvautua, jos nämä haluavat hakea muutosta hankintapäätökseen.
17 Huomautukset 
20 
Komissio on vuodesta 2014 tiedostanut tarpeen parantaa kansallisten ja alueel -
listen (usean edunsaajan) välineiden välistä koordinointia, ja se on tarkistanut 
menettelyitään. Komissio on esimerkiksi rohkaissut ReSPAa kuulemaan kansalli -
sia IPA-koordinaattoreita ja mukauttamaan tuotoksiaan sen perusteella. Lisäksi 
komissio perusti vuonna 2015 julkishallinnon uudistamista koskevan temaattisen 
asiantuntemuksen keskuksen naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen 
pääosastoon. Keskuksen tehtävänä on hallinnoida joukkoa usean edunsaajan 
(alueellisia) ohjelmia julkishallinnon uudistamisen alalla, ReSPA-sopimukset 
mukaan lukien. Yksi keskuksen tavoitteista on varmistaa alueellisen ja kansallisen 
IPA-tuen välinen koordinointi. Tarkastajien oli kuitenkin liian aikaista varmistaa, 
saatiinko näillä uusilla keinoilla aikaan tarvittavat parannukset kansallisen ja  
alueellisen IPA-tuen väliseen koordinointiin.
Osa II – Tuotosten epätarkoituksenmukainen käyttö 
vähensi joidenkin tarkastettujen hankkeiden 
vaikuttavuutta
21 
Jos Montenegron julkishallinnon hallinnollisia valmiuksia aiotaan vahvistaa vai -
kuttavalla tavalla, IPA-hankkeilla olisi saatava aikaan odotetut hallinnollisiin val -
miuksiin liittyvät tuotokset. Kun tuotokset on saatu aikaan, hankkeiden kohteena 
olevien elinten (edunsaajien) pitäisi hyödyntää niitä, minkä jälkeen kansallisten 
viranomaisten pitäisi kohdistaa niihin seuranta- ja jatkotoimia. Näin hankkeiden 
tulokset olisivat kestäviä ja niiden täysimääräinen vaikutus toteutuisi. Tilintarkas -
tustuomioistuin olettaa komission raportoivan selvästi edistymisestä ja muun 
muassa siitä, missä määrin maan hallinnolliset valmiudet ovat parantumassa. 
Komissio voi näin osoittaa, mitä EU:n varoilla on saatu aikaan.
Hankkeissa saatiin yleensä aikaan tuotoksia, mutta 
edunsaajat eivät aina hyödyntäneet niitä eivätkä 
Montenegron viranomaiset aina toteuttaneet niiden osalta 
jatkotoimia
22 
Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastettujen hankkeiden osalta väli- ja loppu -
kertomukset, komission seuranta- ja arviointikertomukset sekä seurantakomi -
tean kokouspöytäkirjat. Lisäksi haastateltiin edunsaajia. Tarkastajat havaitsivat, 
että yleisesti ottaen hankkeet tuottivat tavoitellut tuotokset. Osa tuotoksista 
liittyi valmiuksien kehittämistä koskeviin tavoitteisiin ja osan avulla oli tarkoitus 
saavuttaa muita tavoitteita, kuten rakentaa teitä. Tilintarkastustuomioistuimen 
tarkastuksessa keskityttiin valmiuksien kehittämiseen liittyviin tuotoksiin. Tarkas -
tetuista 19 hankkeesta 12 hankkeessa ilmeni, että yhtä tai useampaan valmiuk -
sien kehittämiseen liittyvää tuotosta ei hyödynnetty täysimääräisesti edunsaajien 
keskuudessa tai kansalliset viranomaiset eivät toteuttaneet tarvittavia jatkotoi -
mia tulosten kestävyyden takaamiseksi.
18 Huomautukset 
23 
Silloin kun edunsaajat eivät hyödyntäneet tuotoksia, hankkeiden kokonaisvai -
kuttavuus hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa heikkeni, koska tuotosten 
avulla aikaansaatavissa olevat parannukset eivät aina toteutuneet. Tuotosten 
hyödyntämättä jättäminen johtui usein budjettiin tai henkilöresursseihin liittyvis -
tä rajoitteista.
Laatikossa 3  annetaan esimerkkejä tuotoksista, joita edunsaajat eivät hyödyntäneet 
täysimääräisesti. Laatikko 3Esimerkkejä tuotoksista, joita edunsaajat eivät hyödyntäneet täysimääräisesti
Hanke 4  koski korruptiontorjuntaa, ja se kohdistui kahteen alalla toimivaan keskeiseen elimeen: korruptionvas -
taisia aloitteita käsittelevä osasto (Directorate for Anti-Corruption Initiative, DACI) ja eturistiriitojen estämistä 
käsittelevä komitea (Commission for Prevention of Conflict of Interests, CPCoI). Edunsaajat eivät hyödyntäneet 
täysimääräisesti kahta suunnitelluista tuotoksista.
 οCPCoI ei käyttänyt hankkeessa laadittua automatisoitua omaisuusilmoitusten tietojenvaihtojärjestelmää. 
CPCoI jatkoi mieluummin manuaalisen rekisterin käyttöä, vaikka sillä ei ollut riittäviä resursseja rekisterin 
pitämiseksi ajan tasalla.
 οHankkeessa laadittiin DACIa varten Integrity Risk Manager (IRM) -tietotekniikkaväline, jolla voitiin valvoa 
julkishallinnossa yksilöityjen korruptioriskien lieventämiseen laadittuja lahjomattomuussuunnitelmia. Vaikka 
72 instituutiota kaikkiaan 102 instituutiosta oli Montenegrossa laatinut lahjomattomuussuunnitelman, 
ainoastaan neljä instituutiota oli tarkastusajankohtaan mennessä käyttänyt IRM-välinettä. Tilanne johtui osit -
tain sitä, että henkilöstöä ei ollut riittävästi, ja osittain siitä, että Montenegro ei saanut tarvittavaa rahoitusta 
välineen kehittämisen ja käyttöönoton jatkamiseksi (Montenegro oletti saavansa lukuun 23 liittyvän toi -
mintasuunnitelman mukaisesti muilta rahoittajilta 400 000 euroa. Se ei kuitenkaan saanut näitä varoja, eikä 
osoittanut tarvittavaa rahoitusta omista varoistaan).
Kun hanketta 4 toteutettiin, kansalliset viranomaiset päättivät sulauttaa CPCoIin ja DACIn yhteen uudeksi 
korruptiontorjuntavirastoksi. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusajankohtaan mennessä ei ollut saatavissa 
evidenssiä siitä, että uudessa korruptiontorjuntavirastossa käytettäisiin yhtäkään DACIa ja CPColia koskevan 
IPA-hankkeen yhteydessä kehitettyä tietotekniikkaratkaisua.
Hankkeessa 14  laadittiin teknisiä eritelmiä, joita tarvittiin Montenegron tieinfrastuktuurin hoitoa koskevan 
tietokannan laatimista ulkoistettaessa. Kansalliset viranomaiset eivät olleet käyttäneet tietokantaa tarkastus -
ajankohtaan mennessä, neljä vuotta tietokannan valmistumisen jälkeen. Samassa IPA-hankkeessa autettiin 
kehittämään Montenegron julkishallinnon valmiuksia toteuttaa infrastruktuurihankkeita. Joissakin tapauksissa 
valmiuksien kehittämisestä odotetut hyödyt menetettiin henkilöstön suuren vaihtuvuuden vuoksi. Tarkastus -
ajankohtaan mennessä kuusi rautatieinfrastruktuuriyhtiön kahdeksasta koulutetusta henkilöstä oli jo jättänyt 
työnsä, useimmiten siksi, että heillä oli väliaikainen työsopimus.
Hankkeessa 19 autettiin vahvistamaan jätehuoltoon liittyviä valmiuksia paikallistasolla. Alun perin suunniteltu -
ja tuotoksia muutettiin hanketta toteutettaessa. Tarkastuksessa ilmeni kuitenkin, ettei edes kaikkia muutettuja 
tuotoksia käytetty. Tämä johtui osittain henkilöstövajauksesta ja taloudellisten resurssien puutteesta. Esimer -
kiksi hankkeesta rahoitettu ja vuonna 2013 valmistunut kierrätysalue ei vielä ollut käytössä osittain siksi, että 
toimintaan tarvittava henkilöstö puuttui. Lisäksi hankkeen osana hankittua laitteistoa ei ollut ylläpidetty kunnan 
budjettirajoitteiden vuoksi. Joitakin muita hankkeen yhteydessä hankittuja tavaroita, kuten kierrätyssäiliöitä, ei 
käytetty lainkaan.
19 Huomautukset 
24 
Kun kansalliset viranomaiset eivät toteuttaneet jatkotoimia hankkeiden tuotosten 
osalta, hankkeiden tavoitellut vaikutukset usein heikkenivät. Joissakin tapauksis -
sa kansalliset viranomaiset eivät antaneet tarvittavaa lainsäädäntöä, mikä tarkoit -
ti, että tuotokset eivät olleet täysin vaikuttavia. Eräissä muissa tapauksissa ilmeni, 
että perustetuille instituutioille ei myönnetty riippumattomuutta tai elimillä, 
joiden olisi pitänyt panna lainsäädäntö täytäntöön, ei ollut valtuuksia siihen. 
Toisinaan kansalliset viranomaiset eivät järjestäneet lisää tarvittavia henkilö- tai 
taloudellisia resursseja IPA-hankkeiden tuotosten jatkotoimia silmällä pitäen. 
Laatikossa 4  annetaan esimerkkejä tuotoksista, joihin kansalliset viranomaiset 
eivät kohdistaneet jatkotoimia. Laatikko 4Esimerkkejä tuotoksista, joihin kansalliset viranomaiset eivät kohdistaneet 
jatkotoimia
Hankkeessa 5  oli tavoitteena vahvistaa korruptiontorjunnassa paikallistasolla toimivien paikallishallinnon ja 
kansalaisjärjestöjen roolia. Lisäksi hankkeella pyrittiin parantamaan kansalaisten tietoisuutta siitä, kuinka suuri 
merkitys on vaikuttavilla korruptiontorjuntatoimenpiteillä. Hankkeessa saavutettiin tavoitellut valmiuksien 
kehittämiseen liittyvät tuotokset (tutkimuksia, paneelikeskusteluja, toimintapoliittisia suosituksia). Sisäminis -
teriö, joka pääasiassa vastaa paikallisten korruptiontorjuntasuunnitelmien täytäntöönpanoa koskevasta rapor -
toinnista, päätti kuitenkin olla osallistumatta hankkeen yhteydessä käynnistettyyn kuulemisprosessiin, jonka 
pohjalta perustettiin monialainen neuvoa-antava korruptiontorjuntaneuvosto. Tämä heikensi neuvostoa, joka 
ei hankkeen päättymisen jälkeen enää kokoontunut.
Hankkeessa 14  edistettiin onnistuneesti lentoliikennelain harmonisointia ja tätä kautta Euroopan yhteistä 
ilmailualuetta (ECAA) koskevan sopimuksen ensimmäisen vaiheen valmistelua. Kansalliset viranomaiset eivät 
kuitenkaan olleet tarkastusajankohtaan mennessä hyväksyneet monia niistä säännöistä, jotka oli laadittu osa -
na hanketta, jotta maa saataisiin helpommin toimimaan ECAA-sopimuksen vaatimusten mukaisesti; säännöt 
oli kuitenkin laadittu jo 3,5 vuotta aikaisemmin17.
Hankkeessa 15  laadittiin vuonna 2013 toimintasuunnitelma, jonka tavoitteena oli liikenneministeriön rauta -
tieosaston tehokkuuden parantaminen. Kansalliset viranomaiset eivät kuitenkaan olleet panneet toiminta -
suunnitelmaa täytäntöön tarkastusajankohtaan mennessä. Tähän olivat syynä taloudelliset rajoitteet, jotka ai -
heuttivat viipeitä tarvittavan lisähenkilöstön rekrytoinnissa (rautatieosastossa oli vapaana seitsemän paikkaa 
kaikkiaan 17 paikasta). Kansalliset viranomaiset eivät myöskään olleet myöntäneet rautatieosastolle taloudel -
lista riippumattomuutta liikenneministeriöstä, mitä osaston toiminta suunnitellulla tavalla olisi edellyttänyt.
Hankkeessa 17  osoitettiin 180 000  euroa ympäristönsuojeluviraston valmiuksien vahvistamiseen ympäristö -
tietojen keräämisen, validoinnin ja levittämisen alalla. Tätä varten hankkeessa käytettiin vuosi ympäristötie -
tojen keruu-, validointi- ja levittämisjärjestelmän sekä asiaan liittyvän koulutuksen kehittämiseen. Vaikka työ 
saatiin päätökseen vuonna 2012, kehitetty järjestelmä ei ollut tarkastusajankohtaan mennessä vielä käytössä 
eivätkä viraston valmiudet tai sen raporttien laatu olleet merkittävästi parantuneet. Kansalliset viranomaiset 
eivät olleet kohdistaneet jatkotoimia hankkeen tuotoksiin osoittamalla tehtävään riittävät henkilö- ja talou -
delliset resurssit.
Hankkeessa 18  autettiin kansallisia viranomaisia laatimaan 29 johdettuun oikeuteen kuuluvaa säädöstä 
kunnallispalvelujen ja jätevesihuollon alalla. Vaikka säädösluonnokset oli laadittu hankkeen päättymiseen 
(elokuussa 2013) mennessä, kansalliset viranomaiset olivat tarkastusajankohtaan mennessä hyväksyneet ja 
julkaisseet niistä vain puolet, mikä heikensi IPA-hankkeen vaikutusta.
17 Hanke päättyi marraskuussa 2011 ja tarkastus toimitettiin toukokuussa 2015.
20 Huomautukset 
Saatavilla ei ollut riittävästi tietoja, jotka olisivat osoittaneet 
pidemmän aikavälin edistymistä hallinnollisten valmiuksien 
vahvistamisessa
25 
Tilintarkastustuomioistuin tutki saatavilla oleva tiedot arvioidakseen hallinnollis -
ten valmiuksien parantumista Montenegrossa tarkastuskohteena olevan jakson 
ajalta. Tarkastajat kävivät läpi ”laajentumispaketin”, joka koostuu komission vuo -
sittain hyväksymistä asiakirjoista. Pakettiin sisältyy laajentumisstrategia-asiakirja, 
jossa vahvistetaan tulevien vuosien toimia ja tarkastellaan kunkin ehdokasmaan 
ja mahdollisen ehdokasmaan edistymistä. Lisäksi paketti käsittää vuotuiset edis -
tymiskertomukset, joissa kuvaillaan yksityiskohtaisemmin yksittäisten maiden 
vuotuista edistymistä. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös vakautus- ja asso -
siaatiosopimuksen yhteydessä perustetuissa seurantakomiteoissa ja alakohtaisis -
sa komiteoissa raportoitua edistystä sekä julkishallinnon uudistamiseen liittyvän 
ensimmäisen lähtötilannemäärityksen, joka suoritettiin vuonna 2015.
26 
Ilmeni, että komission vuotuiset edistymiskertomukset kyllä kuvaavat kokonais -
tason edistymistä Kööpenhaminan arviointiperusteiden täyttymisessä ja että 
niissä arvioidaan yksittäisten neuvottelulukujen senhetkistä tilannetta. Niihin ei 
kuitenkaan sisälly arviota siitä, miten maa on pidemmällä aikavälillä edistynyt 
valmiuksien parantamisessa. Niitä ei myöskään ole tarkoitettu yksittäisten hank -
keiden tulosten tarkasteluun. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat hyödynsi -
vät kertomuksia muodostaakseen kuvan siitä, miten hallinnollisten valmiuksien 
vahvistamisessa oli edistytty uudistuksen avainaloilla vuosina 2011–2014 (ks. 
taulukko 3 ).
27 
Tilintarkastustuomioistuin laati komission vuotuisten edistymiskertomusten 
perusteella koosteen, josta ilmenee, että valmiuksien vahvistamisessa on edistyt -
ty hitaasti. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että eri kertomuksissa 
ei aina arvioitu samoja julkishallinnon osia. Arviointi oli luonteeltaan laadullista, 
joten perusteita, joilla hallinnolliset valmiudet arvioitiin ”heikoiksi” tai ”lisäänty -
neiksi”, ei aina ollut määritelty selvästi. Siksi oli vaikea tehdä vertailuja pidemmän 
ajan kuluessa tapahtuneesta parantumisesta.
21 Huomautukset Taulukko 3Tarkastuskohteena olleita aloja koskeva hallinnollisten valmiuksien arviointi 
komission vuotuisissa edistymiskertomuksissa (2011–2014)
Luku1Toiminnanala 2011 2012 2013 2014
5  Julkiset hankinnatJulkisten hankintojen linja, julkisten hankintojen hallinto 
Julkisia hankintoja koskevien menettelyjen valvonnasta vastaava 
komitea
Tarkastusyksiköt 
Toimiluvat
14 Liikennepolitiikka Onnettomuuksien tutkintaelin
22Aluepolitiikka ja 
rakennepoliittisten välineiden 
yhteensovittaminenInstitutionaalinen kehys
Varainhoito, valvonta ja tarkastus
23 Oikeuslaitos ja perusoikeudetKorruptionvastainen politiikka
Eturistiriitojen estämistä käsittelevä komitea
Korruptiontorjunnan koordinointi
27 Ympäristö ja ilmastonmuutosMonialaiset kysymykset
Ilmanlaatu
Jätehuolto
Hallinnolliset valmiudet ovat edelleen heikot/rajalliset ja huomattavat/kiireelliset parannukset ovat tarpeen.
Hallinnolliset valmiudet ovat lisääntyneet, mutta parannuksia tarvitaan edelleen.
Hallinnolliset valmiudet ovat lisääntyneet: ei tarvetta lisäparannuksiin.
1 Kertomukset heijastavat neuvottelulukuja, vaikka lukua ei olisi vielä avattu.
Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission edistymiskertomusten pohjalta.
22 Huomautukset 
18 Edistymiskertomuksia 
kutsutaan vuodesta 2015 
eteenpäin ”maaraporteiksi”.
19 Uutta esittämistapaa 
sovelletaan kaikkiin 
ehdokasmaihin ja mahdollisiin 
ehdokasmaihin ja se kattaa 
seuraavat toiminnanalat: 
oikeuslaitos, korruptio, 
järjestäytynyt rikollisuus, 
sananvapaus, taloudelliset 
kriteerit, julkishallinnon 
uudistaminen, julkiset 
hankinnat, tilastot ja 
varainhoidon valvonta.
20 Ks. EU:n laajentumisstrategia 
(COM(2015) 611 final, 
10. mar  raskuuta 2015), liite 2.
21 Ensimmäinen arviointi 
suoritettiin vuonna 2015 ja sen 
yhteydessä tutkittiin 
valmiuksiin ja menettelyihin 
liittyviä kysymyksiä sekä 
rakenteellisia, oikeudellisia ja 
muita kysymyksiä. Siinä 
sovellettiin julkisen hallinnon 
periaatteita, jotka kaikki 
laajentumismaat ovat 
hyväksyneet. Tuloksena oli 
yksityiskohtainen maaraportti, 
jossa analysoitiin, kuinka 
Montenegro suoriutuu 
julkishallinnon uudistuksen 
alalla, ja ehdotettiin 
yksityiskohtaisia ja jaksotettuja 
suosituksia uudistusta silmällä 
pitäen ( http://www.sigmaweb.
org/publications/public-
governance-baseline-
measurement-reports.htm )28 
Komissio tiedosti, että hyvät tiedot ovat uudistusta koskevan edistyksen jatkuvan 
mittaamisen kannalta tärkeitä. Se käytti näin ollen vuoden 2015 edistymisker -
tomuksissa18 esitettyjen vuotuisten arviointien yhteydessä uusia raportointime -
netelmiä yhdeksällä osa-alueella pilottihankkeena19. Kertomuksissa annettiin 
kyseisiltä aloilta aiempaa yksityiskohtaisempia tietoja senhetkisestä tilanteesta ja 
edellisten 12 kuukauden aikana saavutetusta edistymisestä. Arviointiasteikot oli -
vat paremmin yhdenmukaistettuja ja kertomuksista tehtiin vertailukelpoisempia 
sekä eri maiden kesken että pidemmällä aikavälillä. Tämä auttaa tulevaisuudessa 
asettamaan edistymisen oikeaan yhteyteensä ja auttaa myös näkemään, mihin 
huomio pitäisi keskittää tulevana vuonna20. Komissio ei tarkastusajankohtaan 
mennessä ollut vielä laajentanut näitä toimia muille, esimerkiksi liikenteen ja ym -
päristön, aloille. Komissio myös käynnisti vuonna 2015 julkishallinnon lähtötilan -
nemääritykseen liittyvät arvioinnit, jotka mahdollistavat määrällisen ja vertailu -
kelpoisen edistymisraportoinnin21.
Osa III – Komissio käytti muita kuin rahoituksellisia 
välineitään hyvin uudistusprosessin tukemiseen, 
mutta suuria kysymyksiä on edelleen ratkaisematta
29 
Jotta hallinnollisten valmiuksien vahvistamista voitaisiin edistää vaikuttavalla 
tavalla Montenegrossa, komission olisi hyödynnettävä muita kuin rahoituksellisia 
välineitään vaikuttavasti uudistusprosessin tukemiseen. Poliittista ja toiminta -
poliittista vuoropuhelua varten olisi perustettava hyvin toimivat mekanismit. 
Tilintarkastustuomioistuin olettaa, että komissio hyödyntää vuoropuhelun yh -
teydessä käytettävissään olevia vaikutuskeinoja eksplisiittisesti ja johdonmukai -
sesti saadakseen kansalliset viranomaiset sitoutumaan uudistukseen aktiivisesti. 
Komission olisi hyödynnettävä kaikki tilanteet, jotka tarjoavat mahdollisuuden 
tietämyksen siirtoon esimerkiksi ottamalla oppia IPA-hankkeiden hallinnoinnista 
ja toteuttamisesta.
30 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti poliittisen vuoropuhelun keskeiset rakenteet, 
jotka komissio ja Montenegro olivat perustaneet vakautus- ja assosiaatiosopi -
muksen sekä liittymisneuvotteluprosessin yhteydessä, Montenegrossa neuvotte -
luissa sovellettava uusi lähestymistapa mukaan lukien. Tarkastuksessa tutkittiin 
uudistuksen edistämiseen käytettäviä keinoja, muun muassa ”kokonaistasapai -
non” lauseketta. Tarkastajat tutkivat, oliko komissio käyttänyt näitä keinoja vai -
kuttavalla tavalla edistääkseen hallinnollisten valmiuksien parantumista. Lisäksi 
tarkastajat selvittivät, missä määrin komissio hyödyntää mahdollisuuksia kannus -
taa hyviä käytäntöjä IPA-varojen hajautetun hallinnoinnin kautta.
23 Huomautukset 
22 Julkisia hankintoja koskeva 
luku 5 ja varainhoidon 
valvontaa koskeva luku 32 
(Montenegroa koskeva 
vuoden 2015 kertomus).
23 Ks. edellä, s. 6.Vakautus- ja assosiaatiosopimuksen mukaiset poliittisen 
vuoropuhelun mekanismit toimivat hyvin
31 
Montenegron itsenäistyttyä vuonna 2006 Montenegron hallituksen ja EU:n 
toimielinten välille käynnistettiin ministeritason poliittinen vuoropuhelu. Vuonna 
2007 allekirjoitetussa vakautus- ja assosiaatiosopimuksessa luotiin tämän jälkeen 
perusta poliittisen vuoropuhelun eri tasoille: vakautus- ja assosiaationeuvosto, 
vakautus- ja assosiaatiokomitea, seitsemän vakautus- ja assosiaatiokomitean 
alakomiteaa sekä julkishallintouudistusta käsittelevä erityistyöryhmä. Komissio ja 
Montenegron viranomaiset ovat tavanneet vuodesta 2007 lähtien säännöllisesti 
näiden mekanismien kautta keskustellakseen muun muassa uudistuksen edis -
tymistarpeesta ja maan hallinnollisten valmiuksien riittämättömyydestä. Ala -
kohtaisten alakomiteoiden vastuualueeseen kuuluvat pääasiassa lainsäädännön 
yhdenmukaistaminen unionin säännöstön kanssa ja keinot yhdenmukaistamisen 
toteuttamiseksi. Alakomiteoiden tuotoksista keskustellaan vuosittain vakautus- ja 
assosiaationeuvoston sekä vakautus- ja assosiaatiokomitean kokouksissa.
32 
Komissio on käyttänyt poliittisen vuoropuhelun mekanismia Montenegron viran -
omaisten kanssa hyvin, esimerkiksi kannustaakseen lainsäädännön muutoksia 
monilla aloilla ja tukeakseen uudistusprosessin etenemisen kannalta tarpeellisten 
instituutioiden perustamista. Tämä vuoropuhelu on tuonut esiin tärkeitä aloja, 
joilla ei ole saatu aikaan tuloksia tai tuloksia syntyy hitaasti. Komissio esimerkiksi 
mainitsi vuoden 2015 edistymiskertomuksessa, että parempi sisäinen tarkastus 
hankintaviranomaisilla on ratkaisevan tärkeää sopimusten täytäntöönpanon 
seurannan ja varmistamisen kannalta ja sisäisen tarkastuksen valmiudet ovat yhä 
huolenaiheena22. Samassa kertomuksessa todetaan, että Montenegro on valmis -
telujen alkuvaiheessa muun muassa ympäristön ja ilmastonmuutoksen aloilla ja 
että lainsäädännön yhdenmukaistaminen unionin säännöstön kanssa ja hallinnol -
listen valmiuksien vahvistaminen ovat edelleen huomattava haaste Montenegrol -
le23. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tehdyt havainnot vahvistavat 
komission analyysin. Näitä havaintoja käsitellään kohdissa 16–24.
24 Huomautukset 
24 Maaliskuussa 2016 yhteensä 
74 prosenttia montenegro -
laisista ilmoitti äänestävänsä 
kansanäänestyksessä EU:hun 
liittymisen puolesta ( http://
www.cdm.me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Montenegron ja Euroopan 
komission välillä tehty 
puitesopimus, joka koskee 
Montenegrolle IPA II -välineen 
kautta myönnettävän EU:n 
rahoitustuen toteutus -
järjestelyjä. Kansallisille 
viranomaisille asetettuihin 
raportointivaatimuksiin (58 
artikla) ja IPA-tuen seuranta -
komiteoiden tehtäviin (52–54 
artikla) sisältyy velvoite lisätä 
yleistä tehokkuutta, 
vaikut  ta vuutta, vaikutusta ja 
kestävyyttä. Lisäksi 55 
artiklassa asetetaan erityisesti 
IPA II -tukeen sovellettavat 
arviointivelvoitteet, joiden 
tarkoituksena on muun 
muassa edistää sen pitkän 
aikavälin tavoitteiden 
saavuttamista ja vaikutuksen 
aikaansaamista.
26 Luvut 23 (Oikeuslaitos ja 
perusoikeudet) ja 24 
(Oikeus- ja sisäasiat).
27 Montenegron liittymistä 
Euroopan unioniin 
käsittelevän hallitustenvälisen 
konferenssin avaava 
ministerikokous (Bryssel, 
29. kesäkuuta 2012). AD 23/12: 
”siinä tapauksessa, että näissä 
luvuissa edistyttäisiin 
merkittävästi hitaammin kuin 
neuvotteluluvuissa kaiken 
kaikkiaan, komissio ehdottaa 
kaikki muut käytettävissä 
olevat toimenpiteet 
toteutettuaan omasta 
aloitteestaan tai jäsen -
valtioiden kolmasosan 
pyynnöstä, että sen 
suositusten antamista muiden 
neuvottelulukujen 
avaamisesta ja/tai 
päättämisestä lykätään, ja 
mukauttaa tähän liittyvän 
valmistelutyön asian -
mukaisella tavalla, kunnes 
tämä epäsuhta on korjattu”, 
s. 11.33 
Euroopan unioniin yhdentyminen on Montenegrossa edennyt voimakkaasti 
maan itsenäistyttyä. Tästä ovat osoituksena liittymisprosessin vakaa edistyminen 
ja se, että suuri osa kansalaisista kannattaa nykyisin EU-jäsenyyttä24. Komissiol -
la on näin ollen käytettävissään varteenotettava keino edistää hallinnollisten 
valmiuksien vahvistamista. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että 
kansalliset viranomaiset eivät aina olleet aktiivisesti sitoutuneita uudistusproses -
siin eivätkä ne aina hyödyntäneet IPA I -välineestä tuettuja toimia tai kohdista -
neet niihin jatkotoimia varmistaakseen, että tuloksia syntyi (ks. kohdat 23 ja 24). 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että enemmistössä tarkastettuja hankkeita 
kansallisille viranomaisille ei ollut asetettu selvää vaatimusta hyödyntää IPA-in -
vestointeja. Montenegron kanssa tehdyssä IPA II -puitesopimuksessa on otettu 
huomioon kestävyyden merkitys ja tuloksilla aikaansaatu vaikutus25.
Liittymisneuvotteluprosessin tarjoamien uudistuksen 
edistämiskeinojen käyttötavasta ei ollut selvyyttä
34 
Liittymisprosessi ja erityisesti EU:n ja Montenegron välillä vuonna 2012 käynnis -
tyneet liittymisneuvottelut tarjosivat EU:lle uusia keinoja oikeudellisen, hallin -
nollisen ja taloudellisen uudistuksen tukemiseen. Esimerkkinä voidaan mainita 
tilaisuus, joka syntyi neuvottelulukuun 35 liittyvän, unionin säännöstön kaikki 
osat kattavan vuoropuhelun yhteydessä. Avaamis- ja päättämisedellytysten sekä 
tarvittaessa väliaikaisten edellytysten (viimeksi mainitut vain oikeusvaltiota käsit -
televille luvuille) vahvistaminen tarjoaa keinon kannustaa maata lainsäädännön 
yhdenmukaistamisprosessissa.
35 
Osana vuonna 2012 sovittua neuvottelukehystä EU otti käyttöön ”uuden lähesty -
mistavan”, jossa kahden oikeusvaltiota koskevan luvun26 katsottiin olevan laajen -
tumisprosessin ytimessä. Nämä kaksi lukua avattiin heti liittymisprosessin alku -
vaiheessa, jotta Montenegrolla olisi tarpeeksi aikaa luoda tarvittava lainsäädäntö, 
instituutiot ja täytäntöönpanoa koskeva tietorekisteri ennen neuvottelujen 
päättämistä. Uuden lähestymistavan mukaan oli mahdollista edistyä ”teknisten” 
lukujen (kuten liikenne ja ympäristö) neuvotteluissa vain, jos maa jatkaisi edis -
tymistä kehittymisessä oikeusvaltioksi. Keinosta, jolla kannustetaan edistymistä 
tällä tavoin, käytetään nimeä ”kokonaistasapainon lauseke”27. Montenegro on 
ensimmäinen neuvotteleva maa, jonka kanssa uutta lähestymistapaa sovelletaan.
25 Huomautukset 
28 Vuoden 2014 edistymis -
kertomus, s. 1.
29 Vuosien 2014–2015 
laajentumis  strategia-asiakirja, 
s. 19 ja 21.
30 IGC: Inter-Governmental 
Conference.
31 Vuoden 2015 edistymis -
kertomus. Samassa 
kertomuksessa tuotiin esiin, 
että korruptiotapausten 
tutkinnassa, syyttäjä -
toiminnassa ja tuomioissa on 
saatu tuloksia vain alhaisen ja 
keskitason korruption osalta. 
Kertomuksen mukaan suuri 
osa tutkintatoimista, jotka 
koskevat raportoituja 
korruptiorikoksia, ei koskaan 
johda syytteisiin. Toistaiseksi 
ei ole annettu lopullisia 
tuomioita korkean tason 
korruptiosta ja talousrikos-
tutkintaa ei vielä käytetä 
järjestelmällisesti korruptio -
tapauksissa. Yhdessäkään 
korruptiotapauksessa ei ole 
annettu määräystä varojen 
takavarikoinnista, ja 
lain valvonnan alalla syyttäjien, 
tuomarien ja poliisin 
institutionaaliset ja 
operatiiviset valmiudet 
korruptiontorjuntaan ovat 
riittämättömät (s. 14).36 
Komissio viittasi kokonaistasapainon lausekkeeseen ensimmäisen kerran vuoden 
2014 edistymiskertomuksessa28 ja vuosien 2014–2015 laajentumisstrategia-asiakir -
jassa29, jossa se totesi seuraavaa: ”komissio muistuttaa neuvottelukehykseen liit -
tyvästä ’kokonaistasapainon lausekkeesta’. Edistyminen – konkreettisin tuloksin – 
oikeusvaltiota koskevien lukujen väliaikaisten edellytysten täyttymisessä ja edellä 
yksilöityjen relevanttien puutteiden korjaamisessa vaikuttaa liittymisneuvotte -
lujen etenemistahtiin ja muun muassa tulevien hallitustenvälisten konferenssien 
(IGC) asialistoihin”30. Montenegron viranomaiset reagoivat lauseketta koskevaan 
mainintaan ja korjasivat joitakin komission yksilöimiä puutteita uuden lainsää -
dännön avulla. Komissio ja EU:n jäsenvaltiot pitivät toteutettuja toimia riittävinä 
uusien neuvottelulukujen avaamista silmällä pitäen.
37 
Kokonaistasapainon lausekkeen olemassaolon muistuttamisesta vuonna 2014 
saatu kokemus osoitti, että keinoa voidaan käyttää onnistuneesti. Vuonna 2015 
oli kuitenkin saatu aikaan vain harvoja konkreettisia tuloksia korruptiontorjuntaa 
koskevan lainsäädännön täytäntöönpanossa huolimatta komission aihealuetta 
koskevasta investoinnista ja kansallisten viranomaisten sitoumuksista. Komissio 
mainitsi vuoden 2015 edistymiskertomuksessaan hitaan edistymisen korruption -
torjunnan alalla ja totesi, että instituutioilla pitäisi olla proaktiivisempi asenne 
tehtävänsä täyttämiseen. Vaikuttavaa korruptiotapausten tutkintaa, syyttäjätoi -
mintaa ja lopullisia tuomioita koskeva Montenegron tietorekisteri on edelleen ra -
jallinen, erityisesti korkean tason korruption osalta31. Kokonaistasapainon lausek -
keeseen ei vedottu, vaikka edistyminen uudistuksen toteuttamisessa oli vähäistä 
tällä avainalalla. Neuvosto ja komissio eivät ole selvästi määrittäneet olosuhteita, 
joissa lausekkeesta voidaan muistuttaa tai sitä voidaan soveltaa.  Ei ole esimerkiksi 
selvää, muistutettaisiinko lausekkeesta vuonna 2016, jos uusi korruptiontorjuntaa 
koskeva lainsäädäntö ja instituutiot, kuten korruptiontorjuntavirasto (ks. esi -
merkki laatikossa 3 ) eivät toimi suunnitellulla tavalla eivätkä tuota konkreettisia 
tuloksia.
26 Huomautukset 
32 Ks. Euroopan tilintarkastus-
tuomioistuimen erityis -
kertomus nro 11/2016 ”Entisen 
Jugoslavian tasavallan 
Makedonian hallinnollisten 
valmiuksien vahvistaminen: 
edistyminen oli vaikeassa 
tilanteessa vähäistä”, kohdat 
54 ja 55 ( http://eca.europa.eu ).Mahdollisuuksia, joita hajautettu hallinnointi tarjoaa 
hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen, ei ole vielä 
hyödynnetty täysimääräisesti
38 
Montenegrossa komissio teki IPA I -varoja koskevat sopimukset ja hallinnoi 
varojen käyttöä suurimmalta osin keskitetysti. Varainhoitoasetuksessa ja IPA-ase -
tuksissa säädetään, että liittymistä edeltävien tukivarojen hallinnointi on an -
nettava suoraan laajentumisen ehdokasmaille, jotta nämä voisivat valmistautua 
EU:n rakenne- ja maatalousvarojen tulevaan hallinnointiin. Asetusten mukaisesti 
Montenegro pyysi vuosina 2012–2013 komissiota hajauttamaan IPA I -varojen hal -
linnoinnin ja perusti sitä varten tarvittavat toimintarakenteet. Komissio tarkasti, 
että hajautetun hallinnoinnin edellytykset täyttyivät, ja siirsi sen jälkeen maalle 
vastuun hallinnoida 12:ta prosenttia kaikista sille osoitetuista IPA I -määrärahois -
ta. Määrärahat koostuivat 22,7 miljoonasta eurosta, joka kattoi liikenne- ja ym -
päristöhankkeita, ja 5,6 miljoonasta eurosta, joka kattoi työllisyyttä ja sosiaalista 
osallisuutta koskevia hankkeita. IPA II -määrärahojen kohdalla Montenegro on 
pyytänyt hallinnoinnin hajauttamista suuremman määrärahaosuuden osalta.
39 
Kyseinen hallinnointimuoto lisää sitoutumista EU:n rahoittamiin hankkeisiin ja voi 
myös edistää arvokkaalla tavalla valmiuksien kehittämistä toimintarakenteissa. 
Tämä johtuu siitä, että hajautetun hallinnoinnin alkuvuosina komissio kohdistaa 
toimintarakenteiden toimintaan yksityiskohtaisia ja perusteellisia tarkastuksia 
kunkin projektin kaikissa sopimuksenteko- ja täytäntöönpanovaiheissa. IPA-ra -
kenteiden yhteydessä kertyneiden hyvien hankehallinnointikäytäntöjen levittä -
minen muualle samalla alalla toimivaan Montenegron julkishallintoon voisi olla 
vaikuttava keino vahvistaa hallinnollisia valmiuksia.
40 
Hallinnollisten valmiuksien vahvistaminen ei kuitenkaan sisältynyt tavoitteisiin, 
kun hajautettua hallinnointia koskevia asetuksia annettiin. Tämä tarkoittaa, että 
komissio ei ole kannustanut kansallisia viranomaisia miettimään, kuinka hyviä 
käytäntöjä voitaisiin aktiivisesti kehittää hajautettua hallinnointia varten peruste -
tuissa rakenteissa ja kuinka niitä tämän jälkeen voitaisiin hyödyntää valmiuksien 
kehittämiseen muualla julkishallinnossa. Tarkastuksessa otettiin myös huomioon 
riski, että IPA-toimintarakenteista saattaa tulla julkishallinnon muiden osien 
kanssa rinnakkaisia organisaatioita. Tämä ilmiö havaittiin myös eräässä toisessa 
liittymistä edeltävässä vaiheessa olevassa maassa32.
27
 Johtopäätökset ja 
suositukset
41 
Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, edistettiinkö kaudella 2007–2013 annetulla 
liittymistä valmistelevalla EU:n rahoitustuella ja muulla kuin rahoitustuella vaikut -
tavalla tavalla hallinnollisten valmiuksien vahvistamista Montenegrossa. Tilintar -
kastustuomioistuin toteaa, että useiden avainalojen hitaasta edistymisestä huoli -
matta EU:n liittymistä valmistelevalla tuella on autettu hallinnollisten valmiuksien 
vahvistamista Montenegrossa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 19 
IPA-rahoitteisesta hankkeesta 12 hankkeessa tuen vaikuttavuutta heikensi se, 
että osaa valmiuksien kehittämisen yhteydessä aikaansaaduista tuotoksista ei 
hyödynnetty täysimääräisesti tai Montenegron viranomaiset eivät toteuttaneet 
niiden osalta jatkotoimia. Tilintarkastustuomioistuin esittää kohdissa 42–47 viisi 
suositusta, jotka komissio voi ottaa huomioon IPA II -välineen täytäntöönpanossa. 
Lisäksi komissio voi hyödyntää näitä suosituksia vuonna 2017 toteutettavassa IPA 
II -väliarvioinnissa.
42 
Tarkastajat havaitsivat, että tarkastetuissa hankkeissa käsiteltiin tärkeitä valmiuk -
sia koskevia tarpeita. Niiden avulla esimerkiksi tuettiin onnistuneesti lainsää -
dännön muuttamista ja instituutioiden perustamista sekä annettiin koulutusta. 
Tarkastuskohteena olevat hankkeet oli useimmissa tapauksissa koordinoitu hyvin, 
ja niissä otettiin huomioon muiden rahoittajien suorittama työ. Tilintarkastustuo -
mioistuin löysi kuitenkin esimerkkejä päällekkäisyyksistä ja tapauksista, joissa oli -
si aiheellista parantaa tietojenvaihtoa yksinomaan Montenegrossa toteutettujen 
IPA-hankkeiden sekä alueellisten, useita liittymistä edeltävässä vaiheessa olevia 
maita kattavien (usean edunsaajan) hankkeiden välillä (ks. kohdat 17–20).
Suositus 1 – koordinoidaan paremmin toimia valmiuksien 
vahvistamiseksi
Komission olisi varmistettava, että kansallisella ja alueellisella tasolla rahoitetut 
kehittämistoimet kohdistuvat ensisijaisiin tarpeisiin ja että niiden yhteydessä 
otetaan kaikilta osin huomioon muut jo päätökseen saadut, parhaillaan toteutet -
tavat tai suunnitellut tukitoimet ja niistä ilmoitetaan asianmukaisesti mahdollisille 
osanottajille. Komission olisi IPA II:n yhteydessä seurattava tiiviisti valmiuksien ke -
hittämistoimien tarkoituksenmukaisuutta ja parannettava kansallisten ja alueel -
listen toimien välistä koordinointia.
28 Johtopäätökset ja suositukset 
43 
Tarkastetuissa hankkeissa saatiin yleensä aikaan odotetut hallinnollisiin valmiuk -
siin liittyvät tuotokset. Joissakin tapauksissa edunsaajat eivät kuitenkaan hyö -
dyntäneet tuotoksia täysimääräisesti tai kansalliset viranomaiset eivät kohden -
taneet niihin jatkotoimia varmistaakseen tulosten kestävyyden. Tarkastettujen 
hankkeiden kokonaisvaikuttavuus hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa 
heikkeni tämän vuoksi, koska tuotosten avulla aikaansaatavissa olevat parannuk -
set eivät aina toteutuneet. Seuraavat seikat olivat syynä siihen, että IPA-hankkeita 
ei hyödynnetty asianmukaisesti tai niiden osalta ei toteutettu asianmukaisia 
jatkotoimia: kansalliset viranomaiset eivät varmistaneet, että saatavilla olisi 
riittävästi henkilöstöä, eivät antaneet tuotoksen hyödyntämisen mahdollistavaa 
lainsäädäntöä tai eivät antaneet perustetuille instituutioille niiden tarvitsemaa 
riippumattomuutta (ks. kohdat 21–24).
44 
Yleisesti ottaen tarkastuksessa havaittiin, että hallinnollisten valmiuksien vahvis -
tamisen hidas edistyminen avainaloilla johtui usein siitä, että kansalliset viran -
omaiset olivat sitoutuneet uudistukseen heikosti. Enemmistössä tarkastettuja 
hankkeita ei ollut asetettu kansallisille viranomaisille selvää vaatimusta toteuttaa 
IPA-investointien osalta jatkotoimia ja hyödyntää investointeja (ks. kohdat 31–33).
Suositus 2 – parannetaan sitoutumista tuotosten 
hyödyntämiseen ja tuloksiin kohdistettaviin jatkotoimiin
Komission olisi vaadittava IPA II:n kautta annettavan liittymistä valmistelevan 
EU-tuen ohjelmatyön yhteydessä, että kansalliset viranomaiset sitoutuvat aktii -
visesti hyödyntämään IPA-hankkeiden tuotoksia ja toteuttamaan tulosten osalta 
jatkotoimia niiden kestävyyden varmistamiseksi. Komission olisi IPA II -välineestä 
rahoitettujen hankkeiden toteuttamisen aikana seurattava tiiviisti toimia, joita 
kansalliset viranomaiset toteuttavat pitääkseen tältä osin tehdyt sitoumukset, 
jotta korjaavien toimenpiteiden toteuttamiseen on käytettävissä riittävästi aikaa 
ennen hankkeiden päättämistä. Päättäessään, mille aloille liittymistä valmiste -
leva tuki osoitetaan tulevaisuudessa, komission olisi otettava huomioon, onko 
sitoumukset toteutettu.
29 Johtopäätökset ja suositukset 
45 
Vaikka komissio seuraa hallinnollisten valmiuksien vahvistamisessa tapahtunutta 
edistymistä, saatavilla ei tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan ollut 
riittävästi vertailukelpoista tietoa pidemmän aikavälin edistymisestä Monte -
negrossa (ks. kohdat 25–28).
Suositus 3 – kehitetään parempia välineitä hallinnollisten 
valmiuksien parantamisessa saavutetun edistymisen 
mittaamiseksi
Komission olisi
i) otettava vuoden 2016 edistymiskertomusta laatiessaan perustaksi vuoden 
2015 edistymiskertomukseen sisältyvä tietojen pilottiesittely sekä vuonna 
2015 suoritettu, julkishallinnon uudistamista koskevaan lähtötilannemäärityk -
seen liittyvä arviointi
ii) tutkittava, voitaisiinko kyseisiä aloitteita laajentaa muille relevanteille aloille, 
kuten liikenteen ja ympäristön aloille.
46 
Poliittisen vuoropuhelin mekanismit toimivat hyvin, vaikka tuloksia on syntynyt 
vain hitaasti tärkeillä aloilla, kuten julkishallinnon uudistamisessa, korruptiontor -
junnassa ja ympäristöalalla. Komissiolla on käytössään uudistusta edistäviä keino -
ja, muun muassa ”kokonaistasapainon” lauseke, mutta ei ole aina selvää, kuinka 
keinoja sovelletaan, jos uudet lait ja instituutiot eivät tuota tuloksia korruption -
torjunnan kaltaisilla avainaloilla (ks. kohdat 34–37).
Suositus 4 – hyödynnetään täysimääräisesti uudistuksen 
edistämiseen käytettävissä olevia keinoja
Komission olisi kannustettava tulokselliseen uudistukseen
i) hyödyntämällä täysimääräisesti kaikkia käytettävissään olevia keinoja osana 
liittymisneuvotteluja tukeakseen uudistuksen edistymistä
ii) olemalla avoin siitä, missä tilanteissa ”kokonaistasapainon” lausekkeeseen 
vedotaan ja miten sitä sovelletaan.
30 Johtopäätökset ja suositukset 
47 
Komissio hajautti Montenegron hallinnoitavaksi 12 prosenttia maan IPA I -varois -
ta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU-varojen hajautettu hallinnointi 
voi olla hyödyllinen väline hallinnollisten valmiuksien vahvistamiseen tietämyk -
sensiirron kautta; tätä mahdollisuutta ei hyödynnetty IPA I:n yhteydessä (ks. 
kohdat 38–40).
Suositus 5 – käytetään hajautettua hallinnointia hyvien 
hallintotapojen levittämiseen
Kun esimerkkejä hyvistä käytännöistä on vakiinnutettu hajautetun hallinnoin -
nin toimintarakenteissa, komission pitäisi kannustaa kansallisia viranomaisia 
levittämään näitä käytäntöjä muualle hallintoon ja esimerkiksi kannustaa 
päätöksen  teon siirtoa asianmukaiselle tasolle sekä vahvistaa sisäisen valvonnan 
järjestelmiä.
Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Karel Pinxtenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
12. heinäkuuta 2016 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti

31
 Liitteet
Keskeisiä päivämääriä EU:n ja Montenegron suhteissa
1999 • 26. toukokuuta – Kaakkois-Euroopan maiden vakautus- ja assosiaatioprosessi.
2000 • 24. tammikuuta – Neuvosto hyväksyy neuvotteluohjeet vakautus- ja assosiaatiosopimusta varten.
2003 •21. kesäkuuta – EU:n ja Länsi-Balkanin maiden huippukokouksessa Thessalonikissa EU muistuttaa tukevansa Länsi-Balkanin maiden 
eurooppalaista tulevaisuutta.
2006 • 3. kesäkuuta – Montenegron parlamentti esittää itsenäisyysjulistuksen 21. toukokuuta pidetyn kansanäänestyksen jälkeen.
2007• 22. tammikuuta – Neuvosto hyväksyy Eurooppa-kumppanuuden Montenegron kanssa
• 15. lokakuuta – Vakautus- ja assosiaatiosopimus allekirjoitetaan Luxemburgissa.
• 28. joulukuuta – Väliaikainen sopimus kaupasta ja kauppaan liittyvistä kysymyksistä allekirjoitetaan.
2008• 1. tammikuuta – Väliaikainen sopimus sekä viisumimenettelyn helpottamista ja takaisinottoa koskeva sopimus tulevat voimaan.
• 15. joulukuuta – Montenegro hakee EU-jäsenyyttä.
2009 • 19. joulukuuta – Schengenin alueelle matkustaville myönnetään viisumivapaus.
2010• 1. toukokuuta – Vakautus- ja assosiaatiosopimus tulee voimaan.
• 9. marraskuuta – Komissio suosittelee Montenegrolle ehdokasmaan asemaa.
• 17. joulukuuta – Neuvosto päättää myöntää Montenegrolle ehdokasmaan aseman.
2011• 12. lokakuuta – Komissio suosittelee liittymisneuvottelujen aloittamista.
• 9. joulukuuta – Neuvosto käynnistää liittymisprosessin Montenegron kanssa.
2012• 26. kesäkuuta – Eurooppa-neuvosto hyväksyy komission arvion ja aloittaa liittymisneuvottelut.
• 29. kesäkuuta – Liittymisneuvottelut alkavat ja liittymiskonferenssi hyväksyy neuvottelukehyksen.
• 18. joulukuuta – Ensimmäisen neuvotteluluvun (25 – Tiede ja tutkimus) avaaminen ja alustava sulkeminen.
2013• 15. huhtikuuta – Luvun 26 (Koulutus ja kulttuuri) avaaminen ja alustava sulkeminen.
• 27. kesäkuuta - Analyyttisen tarkastelun kokoukset saadaan päätökseen.
•18. joulukuuta – Avataan neuvotteluluvut 5 – Julkiset hankinnat, 6 – Yhtiöoikeus, 20 – Yritys- ja teollisuuspolitiikka, 23 – Oikeuslaitos ja 
perusoikeudet sekä 24 – Oikeus, vapaus ja turvallisuus.
2014• 31. maaliskuuta – Avataan luvut 7 – Henkistä omaisuutta koskeva lainsäädäntö ja 10 – Tietoyhteiskunta ja viestimet.
•7. toukokuuta – Analyyttinen tarkastelu saadaan päätökseen (viimeinen analyyttiseen tarkastukseen perustuva kertomus esitellään 
neuvostolle).
•24. kesäkuuta – Avataan neuvotteluluvut 4 – Pääomien vapaa liikkuvuus, 31 – Ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikka ja 32 – Varain -
hoidon valvonta.
•16. joulukuuta – Avataan neuvotteluluvut 18 – Tilastotiedot, 28 – Kuluttajansuoja ja terveyden suojelu, 29 – Tulliliitto ja 33 – Varainhoi -
toa ja talousarviota koskevat määräykset.
2015• 30. maaliskuuta – Avataan neuvotteluluvut 16 – Verotus ja 30 – Ulkosuhteet.
• 22. kesäkuuta – Avataan neuvotteluluvut 9 – Rahoituspalvelut ja 21 – Euroopan laajuiset verkot.
• 21. joulukuuta – Avataan neuvotteluluvut 14 – Liikennepolitiikka ja 15 – Energia
Lähde: Euroopan komissio.Liite I
32 Liitteet 
Tarkastetut hankkeet
Nro Hankkeen nimi Sopimuksen nroSopimuksen 
kattama määrä  
(euroa)
Hankinta
1. Montenegron julkisten hankintojen järjestelmän lisäkehittäminen ja -vahvistaminen 205-748 1 080 017
2. Tuki hallinto- ja johtamistavan kehittämiselle (SIGMA)253-091
296-874
319-42310 000 000
2 458 035
9 834 337
3. Julkisia hankintoja koskeva koulutus Länsi-Balkanilla ja Turkissa 248-580 3 962 000
Korruptio
4. Tuki korruptiontorjuntastrategian ja toimintasuunnitelman täytäntöönpanolle 297-271 643 419
5. Korruptio paikallishallinnossa – nollatoleranssi! 306-428 211 454
Sisäinen valvonta
6. EU:n rahoitustuen hallinnointi- ja valvontajärjestelmien vahvistaminen Montenegrossa 252-719 2 000 000
7. EU-varojen hallinnoinnin ja yleisten hallintomenettelyjen vahvistaminen 327-819 1 261 500
Ulkoinen tarkastus
8. Montenegron ylimmän tarkastuselimen vahvistaminen 234-548 837 384
9. Tarkastusten laadunvalvonta Montenegron ylimmässä tarkastuselimessä 338-180 236 138
Valmiuksien kehittämistä koskeva aloite
10. Tekninen apu paikallista itsehallintoa koskevalle uudistukselle 229-836 638 950
11.Valmiuksien kehittäminen ja tuki paikalliselle itsehallinnolle kunnallisten kehittämissavustusten 
täytäntöönpanon osalta282-481 1 065 900
ReSPA
12. ReSPAn toiminta ja ReSPA-toiminnan organisointi 256-128 2 400 000
13. ReSPAn toiminta ja ReSPA-toiminnan organisointi 331-241 3 500 000
Liikenne
14. Tekninen tuki liikennealalle 233-959 1 160 668
15. Tekninen tuki liikenneministeriön rautatieosaston institutionaaliselle kehittämiselle Montenegrossa 289-223 139 684
16. Crkvicko Polje-Nikovici -tien osittainen jälleenrakentaminen 256-594 789 807
Ympäristö
17. Tuki ympäristöasioiden hallintaan 258-795 912 465
18. Oikeudellisten asiakirjojen laatiminen kunnallisten palvelujen ja jätehuollon alalla 290-255 155 055
19. Jätehuollon parantaminen Danilovgradissa 256-597 983 193
Lähde:  Euroopan komissio.Liite II
33 Komission  
vastaus
Tiivistelmä
VIII
Komissio huomauttaa, että poliittisella vuoropuhelulla voidaan ainoastaan edistää uudistusta mutta kansallisten 
viranomaisten on sitouduttava uudistusprosessiin.
Komissio korostaa lisäksi, että uudistusprosessissa on pidettävä laatua tärkeämpänä kuin nopeutta.
Komission kantana on, että tasapainon lausekkeen käyttö määritellään riittävästi neuvottelukehyksessä.
Kokonaistasapainon lausekkeen ja muiden keinojen käyttäminen liittymisprosessin hallinnassa perustuu laajaan 
arviointiin, joka koskee senhetkisiä puutteita ja jossa arvioidaan myös, missä määrin maan edistyminen on odotus -
ten mukaista.
Huomautukset
Laatikko 2 – Esimerkkejä IPA-hankkeiden välisestä heikosta koordinoinnista
Hankkeet 1, 2 ja 3
Komissio huomauttaa, että eri koulutusten välille syntyi väistämättä lisää päällekkäisyyttä, kun otetaan huomioon, 
että Montenegrolla on suppea hallinto ja että julkisten hankintojen järjestelmän perustaminen on vasta aluillaan.
Hankkeet 12 ja 13
Komissio huomauttaa, että tarkastusjakson loppupuolella julkishallinnon alueellinen koulu (ReSPA) onnistui muut -
tumaan koulutusorganisaatiosta alueelliseksi keskukseksi, joka osallistuu poliittiseen vuoropuheluun muun muassa 
laatimalla vertailuselvityksiä, suorittamalla alueellista tutkimustoimintaa ja vertaisarviointeja, järjestämällä kesä -
kursseja, kansallisia seminaareja, liikkuvuushankkeita ja opintokäyntejä sekä perustamalla temaattisia verkostoja. 
Montenegro on tässä yhteydessä hyötynyt ReSPAn järjestämiin eri tapahtumiin osallistuneiden hallituksen edusta -
jien välille syntyneestä vuorovaikutuksesta sekä laadituista vertailevista selvityksistä.
Vuodesta 2013 organisaation toimintaa alettiin tarkastella strategisemmalta kannalta ja se kohdistettiin ainoastaan 
korkeamman tason virkamiehiin sekä päätöksentekijöihin.
Laatikko 3 – Esimerkkejä tuotoksista, joita edunsaajat eivät hyödyntäneet 
täysimääräisesti
Hanke 4
Komissio huomauttaa, että 1. tammikuuta 2016 perustettiin korruptiontorjuntavirasto (ACA). Virasto käyttää tällä 
hetkellä Integrity Risk Manager -alustaa tietoteknisen järjestelmän uuden version kehitystyön mallina, koska kaikki 
ACA:n tietoteknisen järjestelmän moduulit, myös lahjomattomuussuunnitelmia koskeva moduuli, on kehitettävä 
yhtenäistettyjen vaatimusten mukaisesti.
Komission vastaus 34
Hanke 19
Komissio huomauttaa, että varastossa on useita säiliöitä, joilla käytössä olevat säiliöt voidaan korvata, sillä tyhjiä 
säiliöitä on aina oltava varastossa.
Laatikko 4 – Esimerkkejä tuotoksista, joihin kansalliset viranomaiset eivät 
kohdistaneet jatkotoimia
Hankkeessa 14 edistyttiin onnistuneesti
Komission mielestä on tärkeää kiinnittää huomiota myös siihen, että Euroopan yhteistä ilmailualuetta (ECAA) kos -
kevan sopimuksen täytäntöönpanon viiveet johtuvat myös sopimuksen ratifioinnin viivästymisestä joissakin EU:n 
jäsenvaltioissa (sopimus allekirjoitettiin vuonna 2006, eikä se ole vieläkään tullut voimaan). Komissio on antanut kai -
ken kaikkiaan hyvin myönteisen arvion Montenegron valmiudesta tällä osa-alueella. ECAA:n osalta lokakuussa 2015 
tehdyn viimeisimmän arviointikäynnin johtopäätöksenä oli, että Montenegro täyttää ECAA-sopimuksen I vaiheen 
vaatimukset.
28
Komissio huomauttaa, että liikenne ja ympäristö tulevat uusien raportointimenetelmien piiriin vuonna 2016.
37
Komission kantana on, että tasapainon lausekkeen käyttö määritellään riittävästi neuvottelukehyksessä.
Kokonaistasapainon lausekkeen käyttäminen perustuu laajaan arviointiin, joka koskee senhetkisiä puutteita ja jossa 
arvioidaan myös, missä määrin maan edistyminen on odotusten mukaista. Kokonaistasapainon lausekkeen tapauk -
sessa vuonna 2014 esiin tuodut erityisongelmat ratkaistiin komission muistutettua Montenegron viranomaisia 
lausekkeen olemassaolosta.
Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 1 – koordinoidaan paremmin toimia valmiuksien vahvistamiseksi
Komissio hyväksyy suosituksen 1.
Suositus 2 – parannetaan sitoutumista tuotosten hyödyntämiseen ja tuloksiin 
kohdistettaviin jatkotoimiin
Komissio hyväksyy suosituksen 2.
45
Vuotuinen edistyminen on aina tuotu esiin kertomuksissa. Usean peräkkäisen kertomuksen yhteistarkastelu mah -
dollisti pidemmän aikavälin tietojen vertailun. Pidemmän aikavälin tietoja koskevien vertailujen tekeminen uudis -
tuksen kattamilla osa-alueilla helpottuu. Tämä johtuu vuonna 2015 käyttöön otetuista uusista raportointimenetel -
mistä ja siitä, että kertomuksissa on keskitytty kuvaamaan edellisen vuoden tasosta saavutetun edistymisen lisäksi 
voimakkaammin valmiuksia.
Komission vastaus 35
Suositus 3 – kehitetään parempia välineitä hallinnollisten valmiuksien parantamisessa 
saavutetun edistymisen mittaamiseksi
Komissio hyväksyy suosituksen 3.
Komissio jatkaa uusien raportointimenetelmiensä käyttöä ja laajentaa sen uusille osa-alueille vuonna 2016. Tämä 
mahdollistaa paremman maiden välisen ja myös ajallisen vertailtavuuden uudistuksen kattamilla osa-alueilla. Lii -
kenne ja ympäristö tulevat uusien menetelmien piiriin vuonna 2016.
Uusien menetelmien mukaisesti annettu arvio on ensisijaisesti laadullinen, vaikka määrällisiäkin näkökohtia otetaan 
huomioon. Tämä on välttämätöntä, jotta voidaan antaa todenmukainen kuva kaikista seikoista, joilla on merkitystä 
tietyn osa-alueen tilanteen arvioinnissa.
46
Komissio huomauttaa, että poliittisella vuoropuhelulla voidaan ainoastaan edistää uudistusta mutta kansallisten 
viranomaisten on sitouduttava uudistusprosessiin.
Komissio korostaa lisäksi, että uudistusprosessissa on pidettävä laatua tärkeämpänä kuin nopeutta.
Komission kantana on, että tasapainon lausekkeen käyttö määritellään riittävästi neuvottelukehyksessä.
Kokonaistasapainon lausekkeen ja muiden keinojen käyttäminen liittymisprosessin hallinnassa perustuu laajaan 
arviointiin, joka koskee senhetkisiä puutteita ja jossa arvioidaan myös, missä määrin maan edistyminen on odotus -
ten mukaista.
Suositus 4 – hyödynnetään paremmin uudistuksen edistämiseen käytettävissä olevia 
keinoja
Komissio hyväksyy suosituksen 4 osittain.
i. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen siitä, että kaikkien komission käytettävissä olevien kei -
nojen hyödyntäminen on liittymisprosessin kannalta olennaisen tärkeää. Komissio katsoo, että näin asia jo onkin, 
mutta se on yhtä lailla sitoutunut prosessin uskottavuuteen ja kannattaa ajatusta uudistuksen laadun asettami -
sesta nopeuden edelle. Tässä yhteydessä on tärkeää korostaa, että varsinkin uudistusten nopeus on Montenegron 
viranomaisten vallassa.
ii. Komissio on mielestään selkeä viittauksissaan tasapainon lausekkeeseen tai sen käytössä.
 Neuvottelukehyksessä, joka määrää, mikä hallitustenvälinen prosessi on, asetetaan hyvin selvästi edellytykset (ks. 
jäljempänä), joilla kokonaistasapainon lauseketta voidaan soveltaa. On tärkeää korostaa, että jäsenvaltiot tekevät 
päätöksen tasapainon lausekkeen käytöstä komission ehdotuksen perusteella. Neuvottelukehyksessä todetaan 
myös, että tasapainon lauseketta käytetään, kun kaikki muut käytettävissä olevat toimenpiteet on toteutettu. 
Komissio ei näin ollen voi hyväksyä tätä osaa suosituksesta.
Komission vastaus 36
 Asiaa koskevassa neuvottelukehyksen kohdassa todetaan seuraavaa: ”Olisi varmistettava, että eri lukuja koske -
vat neuvottelut edistyvät kaiken kaikkiaan tasapainoisesti. Koska luvut ’Oikeuslaitos ja perusoikeudet’ ja ’Oikeus, 
vapaus ja turvallisuus’ liittyvät toisiinsa ja unionin perustana oleviin arvoihin ja ovat tärkeitä unionin säännöstön 
täytäntöönpanossa kaikilla aloilla, siinä tapauksessa, että näissä luvuissa edistyttäisiin merkittävästi hitaammin 
kuin neuvotteluluvuissa kaiken kaikkiaan, komissio ehdottaa kaikki muut käytettävissä olevat toimenpiteet toteu -
tettuaan omasta aloitteestaan tai jäsenvaltioiden kolmasosan pyynnöstä, että sen suositusten antamista muiden 
neuvottelulukujen avaamisesta ja/tai päättämisestä lykätään, ja mukauttaa tähän liittyvän valmistelutyön asianmu -
kaisella tavalla, kunnes tämä epäsuhta on korjattu. Neuvosto päättää määräenemmistöllä tällaisesta ehdotuksesta 
ja toteutettujen toimenpiteiden kumoamisen edellytyksistä. Jäsenvaltiot tekevät ratkaisunsa hallitustenvälisessä 
konferenssissa neuvoston päätöksen mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta hallitustenvälisessä konferens -
sissa yleensä edellytettävää yksimielisyyttä. ”
Suositus 5 – käytetään hajautettua hallinnointia hyvien hallintotapojen levittämiseen
Komissio hyväksyy suosituksen 5.
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_/f_i.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_/f_i.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_/f_i.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
Tapahtuma Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / Tarkastus alkoi 27.1. 2015
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) 23.5.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen 12.7. 2016
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä 28.7.2016
Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityiskertomuksessaan, 
onko komission tuki edistänyt vaikuttavalla tavalla 
Monte  negron hallinnollisten valmiuksien kehittämistä 
EU-jäsenyyteen valmistautumista silmällä pitäen. 
Tilin  tarkastustuomioistuin toteaa, että useilla avainaloilla 
havaitusta hitaasta edistymisestä huolimatta EU:n 
liittymistä valmistelevalla tuella edistettiin hallinnollisten 
valmiuksien vahvistamista tarkastetun kauden (2007–2013) 
aikana. Rahoitustuella ja muulla tuella vastattiin 
huomattaviin valmiuksien kehittämistarpeisiin, mutta 
tilin  tarkastus  tuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa 
kansalliset viranomaiset olivat sitoutuneet uudistukseen 
heikosti. Tämän vuoksi tuotoksia ei hyödynnetty eikä 
suunniteltuja vaikutuksia saatu aikaan. Tilintarkastus -
tuomioistuin esittää suosituksia tavoista, joilla komissio 
voisi painottaa tulosten parantamista.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN