Erityiskertomus nro 7/2003

rakennerahastojen tukitoimiin liittyvän ohjelmatyön täytäntöönpanosta kaudella 2000-2006 sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2003/C 174/01)

SISÄLLYS

>TAULUKON PAIKKA>

LUETTELO LYHENTEISTÄ JA MÄÄRITELMISTÄ

AKS Alueellinen kehittämissuunnitelma: Asianomaisen jäsenvaltion laatima tilanne-erittely, jossa otetaan huomioon tavoitteet ja keskeiset edellytykset näiden tavoitteiden saavuttamiseksi sekä strategia ja suunnitellut toimintalinjat, niiden erityiset tavoitteet ja niihin liittyvät ohjeelliset rahoitusvarat.

Alv Arvonlisävero

BKT Bruttokansantuote

DOM Ranskan merentakainen departementti

EAKR Euroopan aluekehitysrahasto

EIP Euroopan investointipankki

EMOTR-ohjausosasto Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto, ohjausosasto

ESR Euroopan sosiaalirahasto

KOR Kalatalouden ohjauksen rahoitusväline

MEANS Rakenteellisten toimien arviointimenetelmät

NUTS Tilastollinen alueluokitus

Pk-yritykset Pienet ja keskisuuret yritykset

PSM Mezzogiornon kehittämissuunnitelma

SFC Rakennerahastojen yhteinen tietokanta

Suoritusvaraus Sen jälkeen kun komissio on laatinut suuntaviivoja rakennetoimia varten käytettävissä olevien maksusitoumusmäärärahojen jakamiseksi jäsenvaltioiden kesken, neljä prosenttia kullekin jäsenvaltiolle varatuista määrärahoista myönnetään puolivälissä ja viimeistään 31. maaliskuuta 2004 toimenpideohjelmille tai yhtenäisille ohjelma-asiakirjoille tai niiden toteuttamiskelpoisille toimintalinjoille.

Tavoite 1 Tavoitteena on rakenteellinen kehitys ja sopeutuminen kehityksessä jälkeen jääneillä alueilla. Yleensä kaikki rahastot osallistuvat näiden alueiden ohjelmiin. Tavoitteen 1 alueilla unionin maaseutualueiden hyväksi toteutetut toimenpiteet rahoitetaan joko rakennerahastojen varoista (EMOTR-ohjausosastosta) tai yhteisen maatalouspolitiikan varoista (EMOTR-tukiosasto). Myös kalatalouden ohjauksen rahoitusväline (KOR) on mukana tavoitteen 1 toteuttamisessa.

Tavoite 2 Tavoitteena on rakenteellisissa vaikeuksissa olevien alueiden taloudellinen ja sosiaalinen uudelleenjärjestely. Ainoastaan EAKR ja ESR osallistuvat tämän tavoitteen toteuttamiseen.

Tavoite 3 Tavoitteena on koulutus- ja työllisyyspolitiikan ja -järjestelmien mukauttaminen ja nykyaikaistaminen. Ainoastaan ESR osallistuu tämän tavoitteen toteuttamiseen.

TO Toimenpideohjelma: Komission hyväksymä asiakirja, jolla pannaan täytäntöön yhteisön tukikehys ja johon sisältyy monivuotisista toimenpiteistä koostuvia yhdenmukaisia toimintalinjoja, joiden toteuttamiseksi voidaan hyödyntää yhtä tai useampaa rahastoa, yhtä tai useampaa muuta olemassa olevaa rahoitusvälinettä sekä Euroopan investointipankkia.

Yhtenäinen ohjelma-asiakirja Jäsenvaltion esittämä ja komission hyväksymä asiakirja, jossa on määritelty kansallisella ja yhteisön yhteisrahoituksella täytäntöönpannut monivuotiset toimintalinjat ja toimenpiteet.

YTK Yhteisön tukikehys: Asiakirja, jonka komissio hyväksyy yhteisymmärryksessä kyseisen jäsenvaltion kanssa arvioituaan jäsenvaltion esittämän suunnitelman ja joka sisältää rahastojen ja jäsenvaltion strategian ja toimintalinjat, niiden erityiset tavoitteet, rahastojen rahoitustuen ja muut rahoitusvarat.

TIIVISTELMÄ

I. Kaudella 2000-2006 rakennerahastojen uudistuksen tavoitteena on edellisten kausien tavoin koko yhteisön tasapainoisen yleiskehityksen edistäminen sosiaalista ja taloudellista yhteenkuuluvuutta lujittavien toimien avulla. Rakennetoimiin suunnataan 195 miljardia euroa. Uudistuksen yhteydessä sovelletaan aiempaa tiiviimmin toissijaisuusperiaatetta, asetetaan tavoitteeksi rakenneohjelmien aiempaa parempi tuloksellisuus sekä tiukennetaan varainhoitoa ja valvontaa.

II. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskohteena oli rakennerahastoja koskeva ohjelmatyö kaudella 2000-2006 etenkin tavoitteen 1 osalta(1). Tarkoituksena oli arvioida erityisesti,

a) onko rakennerahastojen osalta tukikelpoisten alueiden määrittäminen mahdollistanut keskittymisen vähiten kehittyneille alueille;

b) takaavatko ohjelmamenettelyt ja -vaiheet rakennetoimien yhdenmukaisuuden ja vaikuttavuuden siten, että alueelliset ja kansalliset eroavaisuudet vähenevät yhteisön alueella;

c) ovatko käyttöön otetut hallinnointi-, maksu-, seuranta- ja valvontamenettelyt tyydyttäviä.

III. Tutkittaessa rakennerahastojen osalta tukikelpoisten alueiden määrittämistä kaudelle 2000-2006 havaittiin seuraavaa:

a) Tavoitteen 1 osalta tukikelpoiset alueet on määritetty asetuksen mukaisesti. Käytetyissä tilastotiedoissa ei ollut kuitenkaan voitu huomioida viimeaikaisia sosioekonomisia suosituksia. Jos ne olisivat tiedossa, voitaisiin periaatetta, joka koskee tuen keskittämistä epäsuotuisimmassa asemassa oleville alueille, soveltaa mahdollisimman tarkasti.

b) Rakennerahastoista maksettavaan tavoitteen 2 tukeen oikeutettujen alueiden määrittäminen ei perustu riittävän objektiivisiin kriteereihin, ja jäsenvaltioiden ja yhteisön kahdenvälisille neuvotteluille jää liian laaja liikkumavara.

c) Valtiontukiin ja rakennerahastojen tukiin oikeutetut alueet eivät vastaa aina toisiaan. Aluepolitiikka ja kilpailupolitiikka eivät ole riittävän yhdenmukaisia.

IV. Edeltävään ohjelmatyöhön verrattuna voitiin havaita huomattavaa edistystä tavoitteiden määrällisessä arvioinnissa ja ohjelmatyön laadussa. Rakenneohjelmien hyväksymismenettelyyn liittyi kuitenkin huomattavia viiveitä ja kankeutta. Ohjelma-asiakirjan täydennyksen käyttöön ottaminen mutkisti vastuualueiden jakoa jäsenvaltioiden ja komission välillä.

V. Komission antamat menetelmiä koskevat suuntaviivat eivät ole vielä riittävän kattavia, mikä saattaa hankaloittaa parhaiden käytäntöjen löytämistä toisaalta rakennetukitoimien yhdenmukaisuuden ja vaikutusten ja toisaalta niiden jälkikäteen tapahtuvan arvioinnin kannalta. Suuntaviivat ovat tarpeen erityisesti parhaan ohjelmatyörakenteen ja asianmukaisen rahoituksen määrittämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin katsoo tarkastettujen ohjelmien perusteella, että ennakkoarviointi ei ollut kovinkaan kriittistä ja se on tuonut vain vähäisen lisäarvon tavoiteltavien tulosten perusteella suoritettavaan menettelytapojen valintaan. Neuvottelu- ja valintamenettelyn yhteydessä havaittiin, että kansallista ja alueellista politiikkaa koskevia oleellisia tietoja puuttui.

VI. Suoritusvarauksen jakoperusteiden määrittäminen on jätetty jäsenvaltioiden tehtäväksi, mikä saattaa johtaa epäyhdenmukaisuuksiin ja tehottomuuteen.

VII. Jäsenvaltioiden hallinnointi-, maksu-, seuranta- ja valvontamenettelyihin liittyy edelleen heikkouksia, jotka koskevat määräaikojen noudattamista, tehtävien erottamista toisistaan, menojen todentamista, elektronista tiedonvaihtoa ja vuosittaisten täytäntöönpanokertomusten laatimista.

VIII. Kautta 2000-2006 koskevat tukikelpoisuusperusteet ovat vielä puutteellisia ja epätarkkoja ja saattavat johtaa perusteettomiin käsittelyeroihin edunsaajajäsenvaltioiden välillä.

IX. Ohjelma-asiakirjoissa esitettävät hankkeiden valintakriteerit eivät ole useinkaan kovin selektiivisiä ja niitä olisi tarkennettava.

X. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio jatkaa toimiaan käynnissä olevan yksinkertaistamisen tehostamiseksi ja varmistaa samanaikaisesti laillisuuden, asianmukaisuuden ja moitteettoman varainhoidon osalta rakennetoimien laadun

a) laatimalla selkeämmät ehdot tukikelpoisten alueiden määrittämiseen tavoitteen 2 yhteydessä, jotta vaihtelevaa ja epäyhdenmukaista soveltamista jäsenvaltioiden välillä kyetään välttämään;

b) määrittämällä aiempaa paremmin vastuualueet eri toimijoiden välillä;

c) varmistamalla paremmin rakennerahastojen ohjelmatyön ensisijaiset strategiat ja lujittamalla nykyisiä menettelyitä hajautetun hallinnon alalla (ohjelma-asiakirjan täydennys, indikaattorit, tietojärjestelmät, tukikelpoisuus, valintakriteerit, arviointi ja välitarkistus);

d) painottamalla enemmän rakennerahastojen toimivuutta kuin tuen mahdollisimman suurta hyödyntämistä.

JOHDANTO

Uudistus 2000-2006

1. Berliinissä kokoontunut Eurooppa-neuvosto päätti maaliskuussa 1999, että rakennerahastoihin liittyviin tukitoimiin käytetään vuosien 2000 ja 2006 välisenä aikana 195 miljardia euroa. Taulukossa 1 esitetään kolmea ensisijaista tavoitetta koskevien määrärahojen ja taulukossa 2 niihin liittyvien tukitoimien jakautuminen eri jäsenvaltioiden kesken(2). Taulukosta 1 käy ilmi, että kuusi jäsenvaltiota saa 84 prosenttia määrärahoista. Liitteessä 1 esitetään ohjelmatyön eri vaiheet ja kumppanuushankkeiden täytäntöönpano eri vaiheiden aikana.

Taulukko 1

Rakennerahastojen maksusitoumusmäärärahat 2000-2006 (milj. euroa) (vuoden 1999 hintojen mukaan)((Yhteisöaloitteiden ja innovatiivisten toimien ulkopuolella.))

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Komissio (komission kertomus - Rakennerahastot 2000 - 12. vuosikertomus - KOM(2001) 539 lopullinen, 3.10.2001).

Taulukko 2

Kaudelle 2000-2006 vuosina 2000 ja 2001 hyväksytyt tukitoimet

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Komissio.

2. Kyseenalaistamatta aiempien uudistusten perusperiaatteita Euroopan unionin neuvosto hyväksyi vuonna 1999 rakennerahastoja koskevien säännösten tarkistamisen(3), jonka keskeisiin tavoitteisiin kuului rakennerahastojen yksinkertaistaminen ja niiden toimivuuden tehostaminen seuraavien menettelyiden avulla:

a) Rakennerahastojen aiempaa voimakkaampi keskittäminen ja niiden toiminnan yksinkertaistaminen vähentämällä ensisijaisten tavoitteiden määrä seitsemästä kolmeen. Yhteisöaloitteiden lukumäärä rajoitettiin puolestaan neljään(4). Kauden 2000-2006 lopussa alueellisten tavoitteiden piiriin kuuluu 41,4 prosenttia yhteisön alueen väestöstä; edeltävällä kaudella vastaava luku oli 50,6 prosenttia. Tavoitteeseen 1 suunnattavien varojen osuus on 69,7 prosenttia (mukaan lukien kaudella 2000-2006 tuen piiriin kuulumattomille, aiemmin tuetuille alueille maksettava siirtymäkauden tuki); tavoitteen 1 osuus on hieman edeltävää kautta suurempi. Tuki keskittyy lähinnä viiteen jäsenvaltioon.

b) Selkeämpi vastuualuejako ja toissijaisuusperiaatteen aiempaa tehokkaampi soveltaminen; tavoitteena on erityisesti ohjelmamenettelyiden nopeuttaminen ja yksinkertaistaminen. Tässä yhteydessä komissio vahvistaa ensisijaiset strategiat ja hyväksyy kolmeen tavoitteeseen sovellettavat yhteisön suuntaviivat ja toimintalinjat. Toimenpideohjelmien ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen hallinnointia sitä vastoin hajautetaan aiempaa enemmän. Toimenpideohjelmat ja yhtenäiset ohjelma-asiakirjat eivät näin ollen enää sisällä yksityiskohtaisia tietoja ohjelmatyön kohteena olleista toimista, ja edunsaajat sekä eri toimien rahoitusosuudet määritetään uudessa, ohjelma-asiakirjan täydennykseksi nimetyssä asiakirjassa. Seurantakomiteoiden - joissa komission edustajalla on vastedes ainoastaan neuvoa-antava tehtävä - asemaa vastaavasti vahvistetaan: ne hyväksyvät ohjelma-asiakirjojen täydennykset, vuosittaiset täytäntöönpanokertomukset sekä kaikki niihin liittyvät muutokset.

c) Tulosten ja toimivuuden lisääminen siten, että arviointi tapahtuu aiempaa perusteellisemmin kolmessa eri vaiheessa (ennakkoarviointi, väliarviointi ja jälkiarviointi) ja että jäsenvaltioiden sekä komission vastuualueet määritetään tarkasti. Ennakkoarvioinnin osalta toimivaltaisten kansallisten viranomaisten vastuualueeseen kuuluu suunnitelmien, tukitoimien ja ohjelma-asiakirjan täydennyksen valmistelu. Toimivuuden lisäämiseksi uudistukseen sisältyy myös aiempaa kattavampi seuranta, joka perustuu tukitoimien edistymistä fyysisen toteutumisen, tulosten ja vaikutusten osalta kuvaaviin indikaattoreihin sekä kunkin ohjelman kohdalla laadittavaan vuosittaiseen täytäntöönpanokertomukseen ja lisäksi maksusitoumusmäärärahojen varaamiseen (4 prosentin suoritusvaraus) siten, että välivaiheessa voidaan myöntää lisämäärärahoja tukitoimien tuloksellisuuden perusteella.

d) Hallinnointi-, maksu-, seuranta- ja valvontatoimien aiempaa selkeämpi erottelu ja tehostaminen rajoittamalla uusien yksiköiden (hallintoviranomaiset, maksuviranomaiset ja hallinto- tai maksuviranomaisten lukuun välittäjänä toimivat elimet), seurantakomiteoiden sekä jäsenvaltioissa toimitettavista tarkastuksista vastaavien elinten vastuualueita.

e) Varainhoito, jonka yhteydessä ohjelmien toteuttamista tehostetaan periaatteessa yksinkertaisemman mutta samalla aiempaa vaativamman järjestelmän avulla: heti ohjelman hyväksymisen jälkeen suoritettavaa seitsemän prosentin ennakkoa seuraavat maksut perustuvat toteutuneisiin menoihin, ja komissio vapauttaa ilman eri toimenpiteitä maksusitoumuksen, jonka perusteella ei ole suoritettu maksua toisena maksusitoumuksen tekoa seuraavana vuonna (sääntö n+2).

Tarkastuksen sisältö ja tavoitteet

3. Tarkastus kohdistui tukitoimia koskevaan ohjelmatyöhön - lähinnä tavoitteen 1 yhteydessä - sekä hallinnointivälineiden käyttöön ottamiseen. Tavoitteena oli arvioida,

a) onko tukikelpoiset alueet määritetty tavoitteiden 1 ja 2 yhteydessä siten, että painopisteenä ovat vähiten kehittyneet alueet (kohdat 6-16);

b) takaavatko komission ja jäsenvaltioiden käyttöön ottamat, tavoitteen 1 piiriin kuuluvat ohjelmamenettelyt ja -vaiheet yhdenmukaisuuden eri ohjelma-asiakirjojen välillä ja niiden sekä kyseessä olevien alueiden ja jäsenvaltioiden erityistarpeiden kesken siten, että eroavaisuudet yhteisön keskiarvoon nähden vähenevät (kohdat 17-53);

c) onko uusien hallinnointia, maksuja, seurantaa ja valvontaa koskevien sääntöjen seurauksena otettu käyttöön tyydyttävät järjestelmät (kohdat 54-85).

4. Maksusitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen toteutumiseen, useimpien tukitoimia koskevien rahoitussuunnitelmien tarkistamiseen ja talousarvioennusteita koskevien järjestelmien täytäntöönpanoon liittyvistä ongelmista on esitetty huomautuksia varainhoitovuotta 2001 koskevassa vuosikertomuksessa, joten niitä ei käsitellä tässä yhteydessä(5).

5. Tarkastus toimitettiin komission yksiköissä ja 11 jäsenvaltiossa, jotka saavat tavoitteeseen 1 kuuluvaa tukea(6). Tarkastukseen valittiin 15 aluetta(7), joista neljälle(8) maksetaan siirtymäkauden tukea (siirtymävaiheessa olevat alueet, "phasing out").

TUKIKELPOISTEN ALUEIDEN MÄÄRITTÄMINEN

6. Tarkoituksena oli lähinnä arvioida, onko tukikelpoiset alueet määritetty tavoitteiden 1 ja 2 yhteydessä viimeaikaisten tietojen perusteella, joiden avulla voidaan toteuttaa asianmukaiset vertailut, ja perustuuko määrittäminen selkeisiin sääntöihin, joiden avulla tukitoimet voidaan keskittää vähiten kehittyneille alueille.

Tavoitteen 1 piiriin kuuluvat alueet

7. Tukikelpoisten alueiden määrittäminen on erittäin tärkeä osa rakennerahastoja koskevaa ohjelmatyötä, sillä tavoitteen 1 piiriin kuuluvat alueet - joille suurin osa varoista osoitetaan - määritetään seitsemäksi vuodeksi. Edeltävää ohjelmakautta koskevaan asetukseen sisältyi poikkeuksia yleiseen periaatteeseen(9), jonka mukaan asukaskohtaisen bruttokansantuotteen (BKT) pitää olla alle 75 prosenttia yhteisön keskiarvosta, mutta kautta 2000-2006 koskeviin säännöksiin ei sitä vastoin sisälly poikkeuksia, ja sääntöä sovelletaan tarkasti. Komissio pystyi laatimaan tukikelpoisia alueita koskevan lopullisen luettelon nopeasti 1 päivänä heinäkuuta 1999 tekemällään päätöksellä(10), käyttäen apunaan tilastollista alueluokitusta (NUTS)(11).

8. Koska BKT:n laskennan oli säännösten mukaisesti perustuttava 26. maaliskuuta 1999 käytettävissä olleisiin viimeisiin vuotuisiin tietoihin, tiedot koskivat vuosia 1994, 1995 ja 1996. Tavoitteen 1 piiriin kuuluvan neljän alueen (Ranskan merentakaiset departementit) osalta käytettävissä olivat ainoastaan vuotta 1994 koskevat tiedot. Tiedot eivät perustuneet uuteen Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmään(12), jonka yhteydessä taloudellisten ja tilastollisten tietojen kirjaamismenettelyt on yhdenmukaistettu.

9. Komissio on soveltanut asetusta asianmukaisesti. Käytetyt tiedot (vuosilta 1994, 1995 ja 1996) eivät kuitenkaan voineet sisältää kaikkia edeltävän kauden tukitoimien rakenteellisia vaikutuksia kyseisten alueiden kehitykseen. Kun otetaan huomioon, että käytettävissä ei ole - toisin kuin tavoitteen 2 yhteydessä(13) - mekanismia, jonka avulla tiedot voitaisiin mukauttaa uudempiin tietokantoihin, yhteisön rakennerahastoista maksama tuki kehitysviiveensä osittain jo umpeen kuroneille alueille saattaa jatkua edelleen(14), jolloin vaikeammassa tilanteessa olevien maiden rahoitusta ei kyetä lisäämään.

10. Koska alueiden hallinnollinen rajaaminen (tilastollisen alueluokituksen perusteella) saattaa poiketa maantieteellisistä tai historiallisista rajoista, se ei ole neutraali tapa arvioida alueiden tukikelpoisuutta rakennerahastoista maksettavaan tukeen(15). Esimerkiksi Irlannin uuden aluejaon myötä yksi uusista alueista saa tavoitteen 1 tukea(16). Aluemuutokset olivat mahdollisia, koska tilastollisen alueluokituksen päivittäminen toteutettiin komission ja kyseisen jäsenvaltion kahdenvälisin neuvotteluin. Asiaa koskevat säännöt vahvistavan oikeusperustan laatiminen on jäänyt pelkän komission helmikuussa 2001 esittämän asetusehdotuksen asteelle(17).

Tavoitteen 2 piiriin kuuluvat alueet

11. Rakennerahastoja kaudella 2000-2006 koskevassa asetuksessa on vahvistettu tavoitteen 2 piiriin kuuluvien alueiden määrittämiseen sovellettava tukialueiden asukasmäärän yläraja, joka on 18 prosenttia yhteisön alueen koko väestöstä. Sen perusteella komissio määrittää jäsenvaltiokohtaiset ylärajat. Kyseisten ylärajojen sisällä ovat tietyt jäsenvaltiot esittäneet tuen piiriin pienempiin osiin jaettuja alueita alueellisen kattavuuden maksimoimiseksi; näin ollen ei voida olla varmoja siitä, että tuen piiriin on valittu suurimpien rakenteellisten ongelmien kohteena olevat alueet.

12. Vyöhykkeiden määrittämiseen sovelletaan kahdentyyppisiä, "yhteisön kriteereiksi" ja "kansallisiksi kriteereiksi" nimettyjä perusteita: teollisuus- ja maaseutualueita koskevat yhteisön kriteerit perustuvat NUTS III -tasolla yhdenmukaistettuihin tilastotietoihin(18), ja kansalliset kriteerit perustuvat puolestaan jäsenvaltioiden kyseisten alueiden tilanteesta toimittamiin tilastotietoihin ja muihin olennaisiin tietoihin.

13. Lainsäädännössä määritetyt yhteisön objektiiviset kriteerit ovat vähitellen menettäneet merkitystään kansallisiin kriteereihin nähden. Tavoitteen 2 piiriin kuuluvien alueiden väestöstä 77 prosenttia täytti yhteisön kriteerit vuosina 1989-1993, 55 prosenttia vuosina 1994-1999, mutta vain 47 prosenttia kauden 2000-2006 aikana. Muutettavissa oleva luettelo tavoitteen 2 piiriin kuuluvista alueista perustuu jäsenvaltioiden toimittamiin ehdotuksiin ja tietoihin, joiden sisältö on vaikeasti tarkistettavissa ja jotka ovat joskus hyvin epäyhtenäisiä. Luettelo viimeistellään komission ja jäsenvaltioiden kahdenvälisin neuvotteluin.

14. Käytännössä lähinnä "kansalliset" kriteerit ovat ratkaisevia valittaessa tavoitteen 2 piiriin kuuluvia alueita. "Kansallisten" kriteereiden soveltaminen jättää kuitenkin jäsenvaltioille laajan liikkumavaran perusteltaessa useimpien tavoitteen 2 piiriin kuuluvien alueiden tukikelpoisuutta. Kyseisistä kriteereistä yksi(19) onkin ollut pääasiallisesti käytössä määritettäessä tavoitteen 2 piiriin kuuluvia alueita kahdeksassa(20) kyseessä olevista 12 jäsenvaltiosta.

Kilpailupolitiikan perusteella tukikelpoiset alueet

15. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamat tarkastukset osoittivat, että valtion tukiin ja rakennerahastoista maksettaviin tukiin oikeutetut alueet eivät edelleenkään vastaa toisiaan. Tämän puutteen tilintarkastustuomioistuin on tuonut esiin aiempien kausien osalta jo varainhoitovuotta 1995 koskevassa vuosikertomuksessaan(21), ja sitä ovat käsitelleet myös parlamentti(22) sekä komissio itse(23).

16. Vaikka komissio on sitoutunut lujittamaan aluepolitiikan ja kilpailupolitiikan yhteneväisyyttä vastaavanlaisen tilanteen toistumisen estämiseksi kaudella 2000-2006(24), on todettava, että tilanne ei ole juurikaan kohentunut. Rakennerahastoista maksettavaan tukeen oikeutettujen, mutta kansallisten aluetukien ulkopuolelle jäävien alueiden väestön osuus on edelleen korkea: 5,8 prosenttia kaudella 2000-2006, kun osuus kaudella 1994-1999 oli 6,6 prosenttia. Epäyhtenäisyydet koskevat lähinnä tavoitetta 2, jonka kohdalla kyseisen väestön osuus on 12,9 prosenttia. Erään jäsenvaltion(25) kohdalla osuus on peräti 41 prosenttia.

HUOMAUTUKSET TAVOITTEEN 1 PIIRIIN KUULUVIIN TUKITOIMIIN LIITTYVÄSTÄ OHJELMATYÖSTÄ

17. Komissio on toiminut aktiivisesti ja myönteisesti: se on laatinut ohjeelliset strategiset suuntaviivat, toiminut ennakkoarvioinnin hyödyllisyyden ja analyyttisyyden lisäämiseksi sekä käynyt neuvotteluja yhteisön tukikehysten ja -toimien laadun ja yhdenmukaisuuden parantamiseksi. Etenkin määrällisen arvioinnin ja indikaattoreiden kohdalla on saavutettu huomattavaa edistystä, mutta kautta 2000-2006 koskeviin tavoitteen 1 tukitoimiin liittyvä ohjelmatyö on kuitenkin osittain puutteellista.

Ohjelmamenettelyihin liittyvät viivästykset ja kankeudet

18. Tavoitteena oli tutkia, mahdollistavatko komission ohjeet ja käyttöön otetut menettelyt(26) tukitoimien oikea-aikaisen hyväksymisen siten, että huomioon otetaan jäsenvaltioiden ja yhteisön hallinnolliset ja rakenteelliset rajoitteet.

19. Kuten komissio itse korostaa tiedonannossaan(27), se on pystynyt hyväksymään suurimman osan ohjelma-asiakirjoista vasta noin vuoden pituisella tai jopa pidemmällä viiveellä. Vastaanotetuista 123:sta tavoitetta 1 koskevasta ohjelma-asiakirjasta ainoastaan kolme(28) pystyttiin hyväksymään säännösten mukaisesti viiden kuukauden kuluessa suunnitelmien tai yhtenäistä ohjelma-asiakirjaa koskevien ehdotusten vastaanottamisesta. Säännösten mukaiset määräajat osoittautuivat epärealistisiksi.

20. Ohjelmatyöhön liittyvät viivästykset johtuvat lähinnä jäsenvaltioiden toimittamien asiakirjojen vaihtelevasta laadusta (ks. kohta 31), minkä seurauksena komissio on joutunut aloittamaan toimet jäsenvaltioiden esittämien yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen ja tukitoimien tehostamiseksi ja yhdenmukaistamiseksi. Viivästyksiin ovat vaikuttaneet myös raskas hyväksymismenettely (ks. kohta 21) sekä yhteisön ja jäsenvaltioiden vastuualueiden puutteellinen määrittäminen ohjelma-asiakirjojen täydennysten hyväksymisen osalta (ks. kohdat 22 ja 23). Komission sisäinen uudistus (yksiköiden rakenteiden uudistaminen ja kuulemismenettelyitä koskevat muutokset), joka käynnistettiin kokonaisuudessaan vuonna 2000, on osaltaan hidastanut käsittelyä ja pidentänyt komission yksiköiden vastausten jo ennestään pitkiä viiveitä ohjelma-asiakirjojen hyväksymisvaiheessa.

21. Ohjelma-asiakirjojen laatimiseen ja viimeistelyyn on sovellettu useita erilaisia lähestymistapoja. Jäsenvaltiot ovat vuodesta 1998 alkaen toteuttaneet merkittäviä toimia kaikkien ohjelma-asiakirjojen (suunnitelma, yhteisön tukikehys, toimenpideohjelma, yhtenäinen ohjelma-asiakirja ja ohjelma-asiakirjan täydennys) laatimisen yhdenmukaistamiseksi ja samanaikaistamiseksi. Komissio puolestaan jakaa ohjelmatyön eri vaiheet osiksi, joiden yhteydessä kukin vaihe on riippuvainen edeltävän vaiheen hyväksymisestä ja loppuun suorittamisesta. Jäsenvaltioiden laatimat ohjelma-asiakirjat on näin ollen esitetty komissiolle ainoastaan vaiheittain. Tämä on aiheuttanut huomattavia viivästyksiä, vaikka komissio onkin tuonut kussakin vaiheessa esille usein aiheellisia näkökohtia, joiden avulla voidaan tehostaa tukitoimia ja lisätä niiden yhdenmukaisuutta Euroopan unionin politiikkojen kanssa.

22. Ohjelma-asiakirjojen täydennysten toimittamisen osalta ei ole - kuten komissiokin on tuonut esille(29) - noudatettu joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta säännösten mukaista kolmen kuukauden määräaikaa. Ohjelma-asiakirjan täydennyksen lopullinen esittäminen komissiossa on joissakin tapauksissa viivästynyt yhteisön ja jäsenvaltioiden vastuualueiden puutteellisen määrittämisen takia. Välimaksuja koskeviin pyyntöihin perustuvien maksujen suorittamisehtona on, että komissiolle esitettävä ohjelma-asiakirjan täydennys sisältää asetuksen (EY) N:o 1260/1999 18 artiklan 3 kohdassa edellytetyt tiedot. Mainitun ehdon noudattamatta jättäminen on joissakin tapauksissa johtanut siihen, että komissio on viivyttänyt välimaksujen suorittamista ja samalla rakennetoimien etenemistä(30).

23. Kyseisissä tapauksissa tavoitteena ollut yksinkertaistaminen, jonka yhteydessä hallintoviranomainen ja seurantakomitea vastasivat ohjelma-asiakirjan täydennyksen hyväksymisestä, ei aina toteutunut käytännössä. Alkuvaiheessa, toimenpideohjelman tai yhtenäisen ohjelma-asiakirjan hyväksymisen yhteydessä saavutettu yksinkertaistuminen ei välttämättä vaikuta menettelyyn myöhemmässä vaiheessa. Se saattaa jopa vähentää tehokkuutta, sillä komissio joutuu edelleen tarkistamaan myöhemmässä vaiheessa ohjelma-asiakirjan täydennyksen sisällön ennen siihen liittyvien maksujen suorittamista.

24. Useimpien jäsenvaltioiden kohdalla ei ole pystytty noudattamaan aluetukikarttojen tai rakennerahastojen tukea koskevien karttojen hyväksymiselle asetettuja aikatauluja. Lähes kaikkien aluetukijärjestelmien voimassaoloaika päättyi 31. joulukuuta 1999. Sen jälkeen alueilla ei ollut enää laillista oikeutta tukien myöntämiseen. Uusien aluetukikarttojen hyväksymisen viivästyminen on aiheuttanut epävarmuutta hallinnoijille ja edunsaajayrityksille sekä tukien myöntämismenettelyn keskeytymisen, etenkin yritysten kohdalla.

Ennakkoarviointiin ja ohjelmatyöhön sovellettavat lähestymistavat ja menetelmät: yhdenmukaisuutta ja vaikuttavuutta lisättävä

25. Tavoitteena oli arvioida,

a) onko komissio määrittänyt tarkasti suunnitelmilta, yhtenäisiä ohjelma-asiakirjoja koskevilta ehdotuksilta, toimenpideohjelmilta ja ohjelma-asiakirjojen täydennyksiltä edellytettävän vakiomuodon (yksityiskohtaisuus, määrällinen arviointi, yhdenmukaisuus ja avoimuus) ja onko se laatinut ehdotuksia ja suosituksia arviointiin ja ohjelmatyöhön sovellettavista menetelmistä ja toimintatavoista;

b) perustuvatko ohjelmatyön eri vaiheet hyväksyttyihin ja valvottavissa oleviin menetelmiin ja toimintatapoihin ja ovatko ennakkoarvioinnit vaikuttaneet toivotulla tavalla;

c) onko itse ohjelmatyö ollut yhdenmukaista ja riittävää alueiden erityisongelmiin nähden ja onko sen yhteydessä määritetty tarkat (tai määrällisesti arvioidut) ja toteutettavissa olevat tavoitteet, jotka ilmentävät - eri tasoilla asianmukaisten indikaattoreiden avulla - selkeästi ja konkreettisesti hierarkiasuhteita, täydentävyyttä ja korvattavuutta eri tavoitteiden sekä niiden ja toimien välillä.

Ohjelmatyössä sovellettavat menetelmät

26. Komission valmisteluasiakirjoista on hyötyä jäsenvaltioille, kun nämä tekevät omaa ohjelmatyötään. Tämä koskee etenkin sitä, mitä asioita suunnitelmiin, yhteisön tukikehyksiin, toimenpideohjelmiin ja yhtenäisiin ohjelma-asiakirjoihin olisi sisällytettävä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 16-19 artiklan mukaisesti. Vaikka valmisteluasiakirjoissa viitataan yleisellä tasolla tiettyihin perusasiakirjoihin, ne eivät vielä ole riittävän perusteellisia muiden seikkojen kuin indikaattoreiden osalta(31). Voidaan siis todeta seuraavaa:

a) Tarpeiden analysointimenetelmistä on annettu vain vähän sellaisia käytännön ohjeita, joiden ansiosta havaitut tarpeet voitaisiin asettaa tärkeysjärjestykseen. Sama koskee myös tavoitehierarkiaa: sen laatimisen tuloksena saataisiin arviointiväline, jonka avulla olisi mahdollista päättää, minkä verran varoja toimintalinjoihin, toimenpideohjelmiin tai toimenpiteisiin olisi tavoitteet huomioon ottaen osoitettava(32).

b) Komission valmisteluasiakirjoissa korostetaan tavoitteiden ja indikaattoreiden ilmoittamista määrällisesti ja viitataan asianomaisiin menetelmiin. Niissä ei kuitenkaan edellytetä, että menetelmät kuvattaisiin tarkasti ohjelma-asiakirjoissa, vaikka tällainen selkeyttäminen lisäisi avoimuutta.

c) Sosioekonomiseen kehittämiseen liittyvien vaihtoehtoisten strategioiden tai toimien tutkimista ja niiden vaikutusten, tehokkuuden ja kustannusten arvioimista ei käsitellä valmisteluasiakirjoissa.

d) Yhteisön tukikehyksissä ja yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa asetettujen strategioiden ja toimintalinjojen tulisi olla alueellisten, kansallisten ja yhteisön politiikkojen mukaisia, mutta valmisteluasiakirjoissa ei selkeästi edellytetä yksityiskohtaisia tietoja kaikista asianomaisista kansallisista ja alueellisista politiikoista (esimerkiksi niiden yleisistä ja erityisistä tavoitteista, toteutetuista toimenpiteistä, myönnetyistä varoista ja toteutusaikataulusta). Tietojen puuttuessa on vaikea varmistua siitä, ovatko yhteisön tukikehyksiin tai yhtenäisen ohjelma-asiakirjan luonnokseen liittyvät valinnat perusteltuja.

e) Julkisen tuen tarpeen perustana olevia periaatteita, joihin poliittiset päättäjät voivat perustaa kantansa(33), ei ole tuotu riittävällä tavalla esiin. Valmisteluasiakirjoissa ja suuntaviivoissa ei myöskään korosteta esimerkiksi niitä periaatteita, joilla pyritään välttämään nollavaikutus(34) tai siirtymävaikutus(35), eikä niitä periaatteita, joiden tarkoituksena on varmistaa, että tuen avulla saadaan lisäarvoa, tuki on kannustavaa tai tulokset ja vaikutukset pysyviä.

f) Etualalla ovat aihekohtaiset toimintalinjat, joita on noudatettava toteutettaessa kolmea strategista toimintalinjaa (alueiden kilpailukyky, sosiaalinen koheesio ja työllisyys sekä kaupunki- ja maaseutualueiden kehittäminen). Komission suuntaviivoissa tai valmisteluasiakirjoissa ei ole käsitelty muita alueiden kehittämiseen tai alueiden välisten erojen pienentämiseen liittyviä lähestymistapoja(36).

27. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikki nämä valmisteluasiakirjojen ja suuntaviivojen puutteet vaikuttivat myöhemmässä vaiheessa siihen, kuinka politiikkoja arvioitiin (ks. kohdat 31-36).

Menetelmien ja tekniikoiden soveltaminen käytännössä

Ennakkoarvioinnin merkitys

28. Asetuksen (EY) N:o 1260/1999 41 artiklan mukaan ennakkoarviointi on perustana suunnitelmien, tukitoimien ja ohjelma-asiakirjan täydennyksen valmistelulle ja on osa niitä. Ennakkoarviointi sisältää arvion kyseisen jäsenvaltion, alueen tai alan vahvuuksista, heikkouksista ja mahdollisuuksista. Tarkoituksena on myös arvioida valitun strategian ja asetettujen tavoitteiden yhdenmukaisuutta kyseisen alueen ominaispiirteiden kanssa sekä tarkastella suunniteltujen tärkeimpien toimien ennakoitua vaikutusta esittämällä mahdollisuuksien mukaan määrällisesti niiden erityistavoitteet suhteessa lähtötilanteeseen. Komissio korosti lisäksi ennakkoarvioinnista laatimassaan valmisteluasiakirjassa tarvetta ennakkoarvioinnin ja ohjelmatyön väliseen tiiviiseen vuorovaikutukseen, jossa arvioija käy itsenäisesti läpi toimintalinjojen painotuksen ja voimavarojen kohdentamisen perusteet suhteessa odotettuihin tuloksiin ja vaikutuksiin.

29. Käytännössä arvioijan tehtävää ei useinkaan määritelty jäsenvaltioissa selkeästi sopimuksella, ja se vaihteli huomattavasti neuvojen antamisesta kriittiseen analysointiin. Yhtenä syynä tähän on se, että aiemmasta poiketen komissio ei voinut osallistua arvioijien valintaan. Useissa tarkastuskäynnin kohteena olleista maista ja alueista(37) arviointi oli lähinnä tieteellisen avun antamista yhteisön tukikehyksen valmistelemista ja laatimista varten. Arvioinnissa oli keskitytty valitun strategian perustelemiseen ja vaihtoehtoisia strategioita ei ollut analysoitu ja arvioitu kriittisesti(38).

30. Koska arvioijan roolia ei ollut määritelty tarkasti, arviointien laatu oli lisäksi melko vaihteleva ja toisinaan epätyydyttävä - myös komission mielestä(39). Komissio puuttui silti tilanteeseen vain harvoissa tapauksissa, jotka liittyivät yleensä keskeisiin alueellisiin kehittämissuunnitelmiin. Tällöin komissio pyysi jäsenvaltiota täydentämään ennakkoarviointia tai käynnisti suunnitelmaa koskevia lisäarviointeja(40).

Politiikkojen analysointimenetelmät

31. Esiin tuli erilaisia analysoinnissa, arvioinnissa ja ohjelmatyössä sovellettaviin menetelmiin ja tekniikoihin liittyviä puutteita.

32. Esimerkiksi jäsenvaltion tai alueen vahvuuksien, heikkouksien ja mahdollisuuksien tutkimisen yhteydessä on vain harvoin tehty analyysejä ensinnäkin tarvehierarkioiden laatimiseksi ja toiseksi kehitystä edistävien ja haittaavien tekijöiden suhteellisen merkityksen ja näiden tekijöiden ja rakennetoimien välisen suhteen selvittämiseksi(41).

33. Suunnitelmissa ja yhteisön tukikehyksissä esitettyjä tavoitteita ja rakennetoimia ei yleensä pyritä toteuttamaan sellaisen lähestymistavan avulla, jossa tuotaisiin esiin olennaisimmat tavoitteiden väliset, yleisten tavoitteiden ja toimenpiteiden väliset sekä toimenpiteiden ja yksittäisten tavoitteiden väliset suhteet(42). Tämä helpottaisi kuitenkin harkintaa ja valintojen tekemistä.

34. Vain muutamissa kansallisissa kehittämissuunnitelmissa on esitetty yksityiskohtaisesti useimmat asianomaiset kansalliset ja alueelliset toimintalinjat ja toimenpiteet (ks. kohta 26.d))(43).

35. Tarkastuksissa havaittiin tavoitteiden ja tarkoituksenmukaisten indikaattoreiden määrälliseen ilmoittamiseen (ks. kohta 44) liittyviä puutteita, jotka haittaavat myöhempien teknisten analyysien tekemistä. Esimerkiksi yleiset tavoitteet ovat toisinaan liian kunnianhimoisia(44), minkä vuoksi on mahdotonta määritellä, miltä osin yhteisön tukikehysten ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen avulla on voitu edistää niiden saavuttamista. Ohjelmatyössä ei yleensä ole varmistettu, että indikaattoreiden ja kustannusten määrällisen esittämisen mahdollistavat menetelmät ovat tarkastettavissa. Lisäksi komissio ja jäsenvaltiot tarkastavat vain harvoissa tapauksissa, että julkisten tukitoimien toteuttamisedellytyksiä koskevat periaatteet toteutuvat(45). Muita kohdassa 26.e) tarkoitettuja periaatteita käsitellään yhteisön tukikehyksiin ja tukitoimiin liittyvän ohjelmatyön yhteydessä vain vähäisessä määrin.

36. Mainitut puutteet ovat vakavia, sillä ne heikentävät yhteisön tukikehysten ja tukitoimien (toimenpideohjelmien ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen) yhdenmukaisuutta. Puutteiden takia voimavaroja ei käytetä parhaalla mahdollisella tavalla suhteessa kunkin alueen erityistarpeisiin, jotka liittyvät kestävään kehitykseen, lähentymiseen, työllisyyteen, kilpailukykyyn, tuottavuuteen ja kohderyhmien integroimiseen.

Rakennerahastojen makrotaloudellisen vaikutuksen arvioiminen(46)

37. Tavoitteen 1 piiriin kuuluvien (ja varsinkin suurten) alueiden osalta rakennerahastojen makrotaloudellisen vaikutuksen arvioimiseen käytetään pääasiassa malleja. Saatujen tulosten ansiosta ohjelmatyöhön kuuluvaa tavoitteiden ja välineiden valintaa voidaan edistää vaikuttavalla tavalla (ks. liite 2). Tavoitteeseen 1 liittyvien keskeisten suunnitelmien kohdalla komissio on suositellut tehokkaiden makrotaloudellisten mallien(47) soveltamista asianomaisen alueen bruttokansantuotteeseen, työllisyyteen, tuottavuuteen ja kilpailukykykyyn kohdistuvien vaikutusten arvioimiseksi ennalta.

38. Tätä arviointitapaa ei kuitenkaan ole aina kehitetty ja sovellettu parhaalla mahdollisella tavalla yhteisön tukikehysten ja tukitoimien ohjelmatyön yhteydessä. Jäsenvaltioiden käyttämissä malleissa otettiin vain osittain huomioon neljä oletettua vaikutustyyppiä (ks. liite 2). Eräiden tavoitteeseen 1 kuuluvien keskeisten suunnitelmien vaikutuksia ei mitattu makrotaloudellisten mallien avulla eikä mittaaminen aina ollut kattavaa(48). Jotta saatiin vertailukelpoisia ja monissa tapauksissa kattavampia mittaustuloksia, komission täytyi teettää valitsemiinsa malleihin(49) perustuvia arviointeja yhteisön tukikehysten ja toisinaan suunnitelmien vaikutuksista koheesiorahaston tukea saavissa jäsenvaltioissa(50) sekä entisessä Itä-Saksassa. Italian osalta komissio selvitytti tavoitteeseen 1 liittyvän suunnitelman vaikutuksia riippumattoman mallin avulla.

39. Mallien käyttö vaikutti tavoitteen 1 ohjelmatyöhön vain vähän, sillä tarkoituksena oli pääasiassa ilmoittaa määrällisesti, millaisia tuloksia ehdotetulla strategialla voitiin olettaa saavutettavan. Malleja ei käytetty vaihtoehtoisten strategioiden arvioimiseen siten, että olisi selvitetty, millainen suunnitelman rakenne olisi paras ja miten asianomaiset varat olisi parasta kohdentaa tavoitteet ja käytettävissä olevat voimavarat huomioon ottaen. Lisäksi mallien perusteella tehdyissä arvioinneissa havaittiin tiettyjä vaikutuksiin liittyviä poikkeamia, mitä komissio ei kuitenkaan ottanut myöhemmin huomioon ohjelmatyössä. Tämä osoittaa, että mallien vaikutus oli vähäinen (ks. liitteen 2 kohta 6). On totta, että makrotaloudellisten mallien soveltaminen ohjelmatyön vaikutusten selvittämiseksi tapahtui toisinaan myöhään, esimerkiksi töiden päätyttyä kansallisella tasolla mutta ennen kuin komissio hyväksyi yhteisön tukikehyksen ja siihen liittyvät tukitoimet(51).

40. Tässä yhteydessä on lisäksi syytä korostaa, että käytetyt mallit eivät olleet kaikilta osin tarkoituksenmukaisia, vaikka joidenkin mallien avulla saatiinkin suhteellisen kattavia tuloksia. Mallien hyödyllisyyttä rajoittaa niiden ensisijaisesti kansallinen luonne, jonka vuoksi niiden perusteella ei aina ole mahdollista arvioida alueiden välistä lähentymistä tietyn jäsenvaltion sisällä eikä selvittää, onko suunnitelmien, yhteisön tukikehysten ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen avulla saatu kurottua pysyvästi kiinni jonkin alueen jälkeenjääneisyyttä yhteisön keskiarvoihin nähden(52). Malleissa taloudelliset mekanismit on esitetty yksinkertaistetussa muodossa, joten tarvitaan lisätietoja ennen kuin mallien avulla voidaan kunnolla tarkastella tosiasiallista taloudellista tilannetta. Aina ei esimerkiksi ole saatavilla tietoja, joita tarvitaan infrastruktuureihin tai henkilöstöresursseihin kohdistuvista investoinneista seuraavien, tarjontaan liittyvien vaikutusten esittämiseen määrällisesti. Vaikutuksia on siis tutkittava edelleen. Mallien yhteydessä olisi toisinaan tarvittu myös enemmän asianmukaisia tilastotietoja (ks. liite 2).

41. Tietyistä puutteista huolimatta mallit ovat hyödyllisiä sekä ohjelmatyöstä vastaavien kansallisten tahojen että komission kannalta. Komissio ei kuitenkaan vielä hallitse lähestymistapojen ja mallien moninaisuutta riittävästi voidakseen vertailla jäsenvaltioiden tuloksia asianmukaisella tavalla.

Indikaattorit

42. Konkreettista toteutumista, tuloksia ja vaikutuksia mittaavien määrällisten indikaattoreiden asettamisen avulla on pyrittävä seuraaviin päämääriin:

a) On voitava asianmukaisesti selvittää tavoitteiden keskinäiset syysuhteet sekä toisaalta toimenpiteille asetettujen tavoitteiden ja toisaalta toimenpiteiden ja niihin sisältyvien toimien toteutumisen väliset syysuhteet. Indikaattoreiden on siis mitattava asianmukaisella tavalla tavoitteita, tuloksia ja toteutumista.

b) Tarkoituksena on mahdollistaa ohjelmien tosiasiallisen edistymisen seuranta niiden toteuttamisen aikana sekä todettuun lähtötilanteeseen suhteutettujen, indikaattoriarvojen kehittymistä koskevien tietojen tallentaminen ennalta valittuina ajankohtina. Saatuja tietoja hyödynnetään väli- ja jälkiarvioinneissa.

c) Indikaattoreiden avulla pyritään helpottamaan mahdollisten mukautusten tekemistä silloin, kun tosiasiallinen kehitys eroaa ennakoidusta tai toimintalinjoja muutetaan.

43. Tilanteen havaittiin parantuneen niiden puutteiden osalta, jotka tuotiin esiin tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 15/98 rakennerahastojen toimia ajanjaksoina 1989-1993 ja 1994-1999 koskevista arvioinneista(53). Komissio laati ohjelmakauden 2000-2006 osalta pelkästään indikaattoreita koskevan valmisteluasiakirjan, jossa käsitellään niihin liittyviä menetelmiä ja keskeisten indikaattoreiden valintaa tukitoimien eri toteuttamisaloilla(54). Myös kaikki kyseiset jäsenvaltiot ja alueet ovat ponnistelleet(55) lisätäkseen indikaattoreiden yhdenmukaisuutta (ks. kohta 42.a)) ja parantaakseen määrällistä esittämistä(56).

44. Ponnistuksia on silti vielä jatkettava, etenkin toimien puolivälissä tehtävien arviointien ja tarkistusten ja jälkiarviointien osalta:

a) Havaittiin, että indikaattoreita ei aina ole määritetty(57) tai niitä ei asettamisesta huolimatta ole vielä esitetty määrällisesti(58) taikka lähtötilannetta ei ole tallennettu(59). Kvantitatiivisia määrittelyjä ei yleensä ole perusteltu asianmukaisin analyysein (ks. kohta 35).

b) Kaikkien tarkastusten kohteena olleiden alueiden osalta todettiin myös, että indikaattorit mittaavat monesti vieläkin tavoitteita, tuloksia ja toteuttamista vain osittain ja joskus epätarkoituksenmukaisesti. Niin ollen indikaattoreiden avulla on vaikea tuoda esiin selviä syysuhteita tavoitteiden välillä sekä suunnitelmien tai ohjelmien, toimintalinjojen ja toimenpiteiden välillä. Eri tasoja mittaavien indikaattoreiden keskinäinen epäyhdenmukaisuus johtuu ohjelmatyössä sovelletusta lähestymistavasta. Lähestymistapa johtaa siihen, että yhteisön tukikehyksiä ja yhtenäisiä ohjelma-asiakirjoja varten määritellään indikaattoreita ensin yleistavoitteiden ja toimintalinjojen tasolla ja sitten toimenpiteiden tasolla ohjelmatyön täydentämisen yhteydessä. Jos samanaikaisesti olisi sovellettu alhaalta ylös -lähestymistapaa, jossa lähdetään toimien ja toimenpiteiden tasolta kohti toimintalinjojen ja ohjelmien tasoa ja jatketaan toimintalinjoista yleistavoitteisiin, indikaattorit olisi voitu määrittää yhdenmukaisemmiksi.

Rahoitussuunnitelmat

45. Ohjelmatyön tuloksena toteutettavien tukitoimien rahoitussuunnitelmissa varat jaetaan kullekin vuodelle rahoitusnäkymissä tarkoitetulla tavalla (sama summa joka vuosi). Tästä seuraa, että käytettävissä olevat talousarviovarat jaetaan samankaltaisen kaavan mukaan (ks. taulukot 3 ja 4). Rahoitussuunnitelmissa ei siis oteta huomioon rakennetoimia koskevan ohjelmatyön tosiasiallista etenemistä, johon yleensä kuuluvat käynnistysvaihe, toteutusvaihe ja lopuksi päätösvaihe. Toisin sanoen rahoitussuunnitelmissa ainoastaan toistetaan yhteisön rahoitusnäkymissä tarkoitetun mukainen varojen vuosittainen jako eikä rakennetoimien etenemistä arvioida realistisesti ennalta suunnitelmia laadittaessa. Tämä heikentää rahoitussuunnitelmien vaikuttavuutta tukitoimien etenemisen seuraamiseen ja arvioimiseen tarkoitettuna rahoituksen välineenä(60).

Taulukko 3

Tavoitteen 1 ohjelmatyöhön käytettävissä olevien määrärahojen jakautuminen vuosittain (lukuun ottamatta suoritusvarausta) miljoonina euroina ja nykyisinä hintoina ilmaistunaLähde:

Komissio.

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Lähde:

Komissio.

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

Neuvottelu- ja valintaprosessit

46. Komission ja jäsenvaltioiden välisissä neuvotteluissa ei voitu käsitellä kattavasti kaikkia yhteisön tukikehysten ja toimenpiteiden yhdenmukaisuuteen liittyviä ongelmia eikä määrittää tarkkaan vaikutuksia, joita tukikehyksillä ja tukitoimilla odotetaan olevan alueiden kehittämisen tasolla. Tarkastuksessa yksilöityjä puutteita, jotka koskevat tietoja ja määrällistä ilmoittamista sekä tarpeiden, tavoitteiden ja toimenpiteiden välistä vastaavuutta (ks. kohdat 31-35 ja 44), on käsiteltävä myöhemmin muun muassa välitarkistuksen yhteydessä, jotta yhteisön ohjelmien vaikuttavuutta voidaan lisätä (ks. kohta 36).

47. Komissio ei pyrkinyt neuvotteluissa merkittäviin parannuksiin tiettyjen keskeisten ohjelmatyön näkökohtien osalta:

a) Komissio ei pyytänyt saada käyttöönsä yksityiskohtaisia tietoja kansallisista ja alueellisista politiikoista, joihin yhteisön tukikehykset ja yhtenäiset ohjelma-asiakirjat kytkeytyvät, joten komission ja jäsenvaltioiden välisissä neuvotteluissa käsiteltiin vain vähäisessä määrin alueiden kehittämiseen tarkoitettua kokonaisrahoitusta. Sama koskee eräitä kehittämissuunnitelmia, jotka kattoivat melko suuren osan kehittämiseen liittyvistä kansallisista ja alueellisista toimintalinjoista ja toimenpiteistä; yhteisön tukikehys oli vain pieni osa siitä(61). Kehittämistoimenpiteiden siihen osaan, jota ei yhteisrahoiteta ja jota ei aina käsitellä neuvotteluissa(62), ei siis välttämättä sovelleta samoja periaatteita kuin yhteisrahoitettuun osaan. Yhteisrahoitusta saaneet ja ilman sitä toteutettavat toimenpiteet vaikuttavat toisiinsa, joten niiden erilainen käsitteleminen vähentää yhteisön tukikehysten ja yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen yhdenmukaisuutta ja vaikutusta kaikilla tasoilla.

b) Tuotannollisiin investointeihin myönnettävää tukea lukuun ottamatta komissio kiinnitti käytännössä vain vähän huomiota julkiseen rahoitukseen sovellettaviin periaatteisiin sekä joidenkin toimenpiteiden mahdollisiin nolla- tai siirtymävaikutuksiin (ks. kohta 26.e)).

48. Osalle neuvotteluja oli tyypillistä se, että esitettyjen toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuutta ja niihin myönnettävän rahoituksen tasoa ei ollut analysoitu asianmukaisesti, mikä rajoitti komission mahdollisuuksia tehdä riittävän toimivia ehdotuksia(63).

49. Paljon painoarvoa annettiin sellaisille ohjelmatyön muodollisille näkökohdille kuin toimintalinjojen ja toimenpiteiden kuvaus, rahastojen vuosittaisen rahoitusosuuden ilmoittaminen jokaisen toimintalinjan kohdalla, hallintoviranomaisen ja hallinnointisääntöjen kuvaus sekä seurantajärjestelmien ja erityisten valvontamenettelyjen kuvaus. Niin ollen varojen jakautuminen yhteisön tukikehyksissä ja ohjelmissa pohjautuu pikemminkin varojen aiempaan käyttöön tiettyjen toimenpiteiden yhteydessä, toteuttamisesta jo saatuihin kokemuksiin sekä tarpeeseen taata varojen optimaalinen käyttö kussakin jäsenvaltiossa kuin huolella laadittuun kehittämisstrategiaan ja voimavarojen vaihtoehtoisten kohdentamistapojen analysoimiseen.

Suoritusvarauksen soveltamiseen liittyvä epäyhdenmukaisuuden ja tehottomuuden vaara

50. Tarkastuksessa pyrittiin arvioimaan, onko suoritusvarauksen kohdentamismekanismien (joista säädetään asetuksen (EY) N:o 1260/1999 44 artiklassa) perusteella mahdollista verrata yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen tai toimenpideohjelmien suoritustasoa sellaisten indikaattoreiden avulla, jotka kuvastavat asianmukaisella tavalla tehokkuutta, hallintoa ja rahoituksen toteutumista ja joilla mitataan puolivälin tuloksia suhteessa niiden erityisiin lähtötason tavoitteisiin.

51. Suoritusvarauksen käyttöön ottamisella kannustettiin toimivien ja määrällisesti ilmoitettujen indikaattoreiden avulla ennalta asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen jokaisen ohjelman yhteydessä. Tätä varten komissio antoi tukea saavien jäsenvaltioiden käyttöön ohjeellisen luettelon rahoituksen, vaikuttavuuden ja hallinnoinnin kriteereihin liittyvistä indikaattoreista sekä laati asiaa koskevan valmisteluasiakirjan.

52. Suoritusvaraus on oikeastaan monimutkainen varojen uudelleen kohdentamismenettely, jossa kriteerit tai indikaattorit valitaan vapaasti ja ne esitetään määrällisesti sellaisten konkreettisten tavoitteiden muodossa, jotka on saavutettava toteuttamisen puoliväliin mennessä. Tämä voi johtaa epäyhdenmukaisuuteen ja tehottomuuteen suoritusvarauksen käytössä. Näissä olosuhteissa monet jäsenvaltioiden valinnoista poikkeavat huomattavasti komission ohjeellisesta luettelosta. Lisäksi monissa yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa, toimenpideohjelmissa ja yhteisön tukikehyksissä todetaan, että suoritusvaraus myönnetään joka tapauksessa toimenpideohjelmille taikka yhtenäisen ohjelma-asiakirjan sisällä ja että sitä ei missään tapauksessa jätetä käyttämättä. Näin suoritusvarauksen merkitys jää hyvin rajalliseksi.

53. Kaksi tukea saavista jäsenvaltioista on perustanut ylimääräisen varauksen, jollaista ei säännöksissä edellytetä: varauksen suuruus on Italiassa kuusi prosenttia ja Portugalissa 2,6 prosenttia. Tältä osin komission on varmistettava, että yhteisön talousarviovaroja käytetään homogeenisesti ja kurinalaisesti niin, että nämä jäsenvaltiot eivät voi ilman komission hyväksyntää mukauttaa yhteisön määrärahoja ennalta päätettyjen kohdennettujen määrien sisällä.

HALLINTO-, MAKSU-, SEURANTA- JA VALVONTAJÄRJESTELMIÄ KOSKEVAT HUOMAUTUKSET

Uusien järjestelmien ja menettelyiden täytäntöönpanoon liittyvät puutteet

54. Ohjelmakauden 2000-2006 osalta tutkittiin, oliko hallintoa, maksuja, seurantaa ja valvontaa koskevien uusien sääntöjen edellyttämät järjestelmät ja menettelyt otettu käyttöön viipymättä ja onko niiden avulla pyritty varmistamaan tehtävien erottaminen toisistaan asianmukaisella tavalla, vähentämään säännönvastaisuuksia ja varmistamaan luotettavien tietojen moitteeton kulku jäsenvaltioiden ja komission kesken.

55. Maaliskuussa 2001 päivätyn täytäntöönpanoa koskevan asetuksen (EY) N:o 438/2001 julkaisu viivästyi, mutta se ei oikeuta jäsenvaltioita panemaan täytäntöön hallinto- ja valvontajärjestelmiä myöhässä. Jälkitarkastuksen järjestelmän perusteet oli jo laadittu aiemmin annetussa asetuksessa (EY) N:o 2064/97(64), erityisesti riippumattoman tahon antamaa lausumaa koskevan vastuun osalta. On syytä todeta, että vuoden 2001 lopussa nämä järjestelmät olivat edelleen joissakin tapauksissa valmisteilla tai viimeistelemättä. Voimassa olevaa kansallista lainsäädäntöä ei ollut aina mukautettu siten, että näille uusille rakenteille olisi myönnetty ohjelmakauden 2000-2006 rakennerahastoja koskevien säädösten edellyttämää kokonaisvastuuta ja niiden edellyttämiä resursseja.

56. Esimerkiksi Kreikassa oli otettava käyttöön erityinen, uusia yhteisön vaatimuksia vastaava kansallinen säädös, mikä viivästytti selvästi eräiden ohjelmien käynnistystä. Espanjassa oli laadittu erityisiä säännöksiä, jotta vastuualueet saatiin koordinoitua asianmukaisesti kansallisen ja alueellisen tason kesken. Portugalissa alueellisiin ohjelmiin liittyy läheisesti alakohtainen elementti, joka edellyttää hallintovastuun jakamista selkeästi kansallisille ja alueellisille toimijoille.

57. Kuten komissio on todennut(65), valvontarakenteen ja itse valvonnan, joiden on ulotuttava koko ohjelmakaudelle 2000-2006, järjestäminen on toteutettu myöhässä(66). Siitä johtuen maksuviranomainen ei ole suorittanut vuonna 2001 esitettyjen menoilmoitusten todentamisen tarkastusta eikä ohjelmakautta 2000-2006(67) koskevia otantaan perustuvia jälkitarkastuksia ole tehty. Myös sisäisessä valvonnassa, josta hallintoviranomainen vastaa, havaittiin puutteita (paikalla toimitettavien tarkastusten puuttuminen, kirjausketju ei ollut jäljitettävissä)(68).

58. Jäsenvaltioiden valvontajärjestelmien käyttöönottoon liittyvien viivästysten lisäksi useissa jäsenvaltioissa havaittiin tulkintaongelmia. Ongelmia oli useissa jäsenvaltioissa(69) sen määrittelemisessä, että tarkastuksen lähestymistapa kattaisi otantaan perustuvilla tarkastuksilla vähintään 5 prosenttia tukikelpoisista kokonaismenoista (määrä oli asetettu jo ohjelmakaudelle 1994-1999 asetuksessa (EY) N:o 2064/97 ja toistettu asetuksessa (EY) N:o 438/2001) ennen kunkin tukitoimen päättämistä. Lisäksi hallinto- ja valvontajärjestelmien kuvaukset, joista oli ilmoitettu annetun määräajan jälkeen(70), ovat laadultaan vaihtelevia eivätkä ne aina toimi asianmukaisesti, joten niiden seurannan ja päivityksen varmistamiseksi on tarpeen saada lisätietoja.

59. Rakennerahastoista ohjelmakaudella 2000-2006 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1260/1999(71) vahvistetaan periaate rahastotoimien täytäntöönpanon hajauttamisesta jäsenvaltioihin. Hajauttaminen edellyttää luotettavien tietojen tehokasta ja nopeaa keruuta ja säännöllistä päivittämistä. Tätä varten komissio otti käyttöön rakennerahastojen yhteisen tietokannan, SFC:n, joka kattaa rakenneohjelmien ohjelmatyön, seurannan ja täytäntöönpanon. Käytännössä eräät jäsenvaltiot eivät olleet onnistuneet saamaan täysin toimintaan sähköistä tietojen vaihtoa vuoden 2001 loppuun mennessä.

60. Hainautissa (Belgiassa) otettiin käyttöön kesäkuussa 2000 uusi monen käyttäjän mahdollistava atk-sovellus, joka ei kuitenkaan sisällä niitä hankkeita, joita ei ole hyväksytty. Espanjassa alun perin EAKR:n hallinnointia varten kehitetty FONDOS 2000 -järjestelmä on tarkoitus laajentaa muihin rahastoihin ja muihin olemassa oleviin tietojärjestelmiin; laajentaminen aiheuttaa kuitenkin teknisiä muuntamisongelmia ja tietojen yhdenmukaisuusongelmia. Ranskassa otettiin käyttöön PRESAGE-järjestelmä kesäkuussa 2001, mutta yhteydet Ranskan alueisiin (erityisesti Ranskan merentakaisiin departementteihin) ja komissioon toimivat huonosti. Portugalissa lokakuussa 2000 käyttöön otettua uutta SIFEC-tietojärjestelmää on päivitetty säännöllisesti siten, että kaikki toimenpideohjelmia hallinnoivat järjestelmät voitiin siirtää kokonaan tähän yhteen tietokantaan huhtikuun 2001 ja elokuun 2002 välisenä aikana.

61. Komission tietokannassa (SFC) on edelleen puutteita, ja menoilmoitusten, vuosikertomusten ja maksuennusteiden todentaminen ja analysointi sen avulla on vaikeaa. Useimmissa tapauksissa komissio käytti tietokantaa ainoastaan varmistamaan tukikelpoisten määrien kokonaismäärät kyseessä olevan toimenpiteen osalta. Tilanne vaikeuttaa komission roolia, sillä sen on varmistettava tietojenvaihdon avulla ohjelman toimintalinjojen dynaaminen ja strateginen seuranta sekä esitettävä kyseiselle hallintoviranomaiselle huomautuksia ja suosituksia, joilla parannetaan täytäntöönpanoa.

62. Lisäksi useimmissa tapauksissa jäsenvaltioiden käyttöön ottamien tietojärjestelmien, joista on yhteys komission SFC-tietokantaan, edellisten ohjelmakausien tietoja ei ole rekisteröity. Tämä vaikeuttaa vertailujen tekemistä ja hankkeiden eri vaiheiden tunnistamista. Joissakin tapauksissa saattaa jopa olla vaarana, että maksu suoritetaan samalle edunsaajalle kahdesti.

63. Vuosittaisia täytäntöönpanokertomuksia on toimitettu yhdestä useampaan kuukauteen myöhässä. Niiden toimittaminen on myöhästynyt useiden toimenpideohjelmien osalta Espanjassa (keskimäärin 4 kuukautta), Yhdistyneessä kuningaskunnassa (keskimäärin 3 kuukautta), Ranskassa (keskimäärin 3 kuukautta) ja Irlannissa (keskimäärin 2 kuukautta). Tämä johtui siitä, että kertomusten sisältöä koskevat ohjeet annettiin myöhässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa, joka on päivätty 25. toukokuuta 2001. Asiakirjassa ei täsmennetä riittävän tarkasti vaadittujen tietojen laajuutta eikä seurauksia sille, että komissio ei pitäisi kertomusta tyydyttävänä. Täytäntöönpanokertomusten laatu vaihtelee myös paljon eri jäsenvaltioissa. Tukitoimien hyväksymisessä ja sen myötä niihin liittyvien toimenpiteiden toteuttamisessa tapahtuneet viivästymiset heikentävät lisäksi ensimmäisten vuosittaisten täytäntöönpanokertomusten sisältöä.

64. Yleisesti ottaen tarkastuksissa havaittiin, että jos kansallisten institutionaalisten, rahoituksellisten tai hallinnollisten järjestelmien edellyttämiä uusia tehtäviä tai menettelyitä oli ryhdytty toteuttamaan keskeneräisinä tai vähittäin, vaarantuivat uusissa yksiköissä tehtävien erottaminen toisistaan sekä riippumattomuus ja toiminnan tehokkuus.

65. Vastuualue- ja koordinointiketjut saattavat monimutkaistaa hallintoa ja valvontaa, jos välittäville elimille ei anneta täsmällisiä ja yksityiskohtaisia suuntaviivoja ja ohjeita EU:n säännöistä, vaadittujen tarkastusten luetteloista tai noudatettavista ohjeista. Näin ei ole aina toimittu(72).

66. Jos vastuu (hallinnosta, maksuista ja varmennuksista) osoitetaan kokonaisuudessaan yhdelle viranomaiselle, vaikka se olisi jaettu eri yksiköillekin, voi aiheutua eturistiriitojen vaara(73), jos yksiköiden toiminnallista itsenäisyyttä ei ole taattu etukäteen. Eräille yksiköille on osoitettu jopa useita toimia(74).

67. Maksuviranomainen ei usein ilmoita selkeästi hallintoviranomaiselle tai välittäjäorganisaatioille, miten se aikoo toimittaa tarkastukset, joilla valvotaan säännösten noudattamista(75). Tarkastusluetteloita ja ohjekirjoja ei ollut edelleenkään usein saatavilla(76). Maksuviranomaisen onkin sen vuoksi vaikeaa varmistaa, että kaikki tarkastukset on suoritettu asianmukaisesti.

Ohjelmakauden 2000-2006 menojen tukikelpoisuutta koskevat säännöt ovat epäselviä

68. Toisin kuin edellisellä ohjelmakaudella(77), asetuksen (EY) N:o 1260/1999 30 artiklan 3 kohdassa, jossa käsitellään menojen tukikelpoisuutta ohjelmakaudella 2000-2006, todetaan: "Tukikelpoisiin menoihin sovelletaan asiaan liittyviä kansallisia sääntöjä, paitsi jos on tarpeen, että komissio vahvistaa menojen tukikelpoisuutta koskevat yhteiset säännöt (...)" Uusissa säännöksissä(78) on poistettu tai lievennetty toisia sääntöjä ja lisätty toisia.

69. Tarkoituksena oli arvioida uusien sääntöjen selkeyttä ja lopullisille edunsaajille taattavaa oikeusvarmuutta.

Tukikelpoisuusperiaatteet, joita ei otettu ohjelmakaudelle 2000-2006

70. Tukitoimien lopullisten edunsaajien määritelmä, rooli ja vastuualueet on määritelty epäselvemmin kuin edellisellä ohjelmakaudella. Nämä täsmennykset on vastedes jätetty jokaisen jäsenvaltion tehtäväksi. Jäsenvaltioiden on määriteltävä ne itse, vaikka niin ei aina tapahdukaan.

71. Esimerkiksi juridista ja taloudellista sitoutumista ei ole enää tarkkaan määritelty. Uusissa säännöissä ei täsmennetä enää, että jäsenvaltion on varmennettava määräaikojen noudattaminen menoilmoitusta tehdessään, eikä niiden perusteella aseteta erityisiä velvoitteita hankkeille, joita toteutetaan kahden eri ohjelmakauden aikana. Rakennerahastoista osarahoitettujen hankkeiden vaihtoehtoinen rahoitus(79) ei ole enää mahdollista, mikä vaikeutti varmasti erään jäsenvaltion (Ranskan) rakennetoimien aloittamista, sillä sen kansallinen rahoitusosuus ei aina ollut saatavilla. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset osoittivat, että vaihtoehtoisen rahoituksen käytäntö jatkuu edelleen käytännössä ohjelmakaudella 2000-2006, vaikka tukikelpoisuutta ja erityisiä velvoitteita ei ole määritelty tässä yhteydessä(80).

72. Eräissä tapauksissa edunsaajan liiketoimintaan (hallintomenot) tai yrityksen taseen uudelleenjärjestelyyn (pääoman kartuttaminen tai velan vähentäminen) liittyviä menoja voidaan pitää tukikelpoisina ilman rajoituksia, vaikka rakennerahastojen päämääränä ei ole yritysten liikevoiton parantaminen. Samoin takaisin maksettavien tukien (korottomat lainat) järjestelmää koskevien erityisten säännösten puuttuessa ei ohjelmakauden jälkeen voida enää määritellä takaisin maksettavan pääoman osoittamista tai kyseisen määrän omistajaa.

Uudet tukikelpoisuutta koskevat säännöt ohjelmakaudelle 2000-2006

Tukikelpoisuutta koskevat edellytykset, joita sovellettiin jo ohjelmakaudella 1994-1999

73. Tietyt tukikelpoisuuden käsitteet otettiin mukaan myös uusiin sääntöihin, mutta niiden sisältöä on toisinaan muutettu tai osia niistä on saatettu poistaa. Näin lopullisilla edunsaajilla on ollut hyvin laajat mahdollisuudet rajoittaa tai tulkita sääntöjä, mikä on aiheuttanut perusteettomia eroja eri alueilla tai jäsenvaltioissa.

74. Esimerkiksi hankkeen todellisten kustannusten käsitteen osalta uusissa säännöissä ei ole vieläkään selkeästi määritelty, että tukikelpoisina pidetään ainoastaan helposti tunnistettavia menoja ja että sattumanvaraisin perustein jaetut menot olisi jätettävä tuen ulkopuolelle.

75. Hankkeen toimeenpanoon liittyville yleiskuluille ei ole asetettu ylärajaa osarahoitetun toimen kokonaiskustannuksiin nähden. Sen seurauksena hankkeille, joiden menoista yli 80 prosenttia on yleiskuluja, voidaan myöntää varoja rakennerahastoista.

76. Jäsenvaltioiden välisen perusteettomasti epätasapuolisen kohtelun välttämiseksi olisi määriteltävä selkeämmin poistojen kuulumisesta tukikelpoisiin menoihin, sillä niitä koskevat eri jäsenvaltioiden vero- ja poistosäännökset saattavat poiketa toisistaan huomattavasti.

77. Arvonlisäveron (alv) ja muiden eri maksujen ja verojen kaltaisten menojen tukikelpoisuus olisi täsmennettävä selkeämmin, sillä niiden monimutkaisuuden, kansallisten erityispiirteiden ja luontaisten ominaisuuksien vuoksi nämä menot eivät kuulu välttämättä alueelliseen kehittämiseen. Alueellisen kehittämisen osalta ei ole myöskään täsmennetty riittävän hyvin, onko kiinteän omaisuuden oston yhteydessä mahdollista tarjota tiloja julkishallinnolle, jos käytäntö on tukikelpoisen toiminnan mukainen.

78. Tuloja tuottavien investointien (yritykset, infrastruktuurit) rahoituksen osalta on mainittava, että yksityiskohtaiset säännöt niihin osallistuvien rakennerahastojen tukiosuuden määrittelemiseksi puuttuvat(81). Asetuksen (EY) N:o 1260/1999 29 artiklan 4 kohdasta esimerkiksi esitetään erilaisia tulkintoja siitä, mistä mainitut tulot koostuvat, viitejaksosta, kyseisen hankkeen osuudesta ja omarahoituksen käyttökatteen suuruudesta. Yksityiskohtaisten sääntöjen puuttuessa lopullinen edunsaaja ja hallintoviranomainen voivat vahvistaa rahoitusosuuden parhaaksi katsomalleen tasolle, mikä lisää kohtelun erilaisuutta samankaltaisten hankkeiden kesken.

Ohjelmakauden 2000-2006 erityiset näkökohdat

79. Tukikelpoisuuden uusiin sääntöihin on lisätty uusia käsitteitä, ilman että niiden soveltamista olisi kuitenkaan täsmennetty. Esimerkiksi tukikelpoisen alueen ulkopuolella toteutettuun toimeen liittyvät menot ovat uusien säännösten mukaan tukikelpoisia ja niiden osuus määräytyy sen mukaan, mikä on niiden vaikutus viereiseen tukikelpoiseen alueeseen. Säännöissä ei kuitenkaan mainita hankkeista niiden sijainnin perusteella aiheutuvien mahdollisten tulojen käsittelyä. Ja vaikka rakennerahastojen osuutta ei voida myöntää toimelle, jos siinä tapahtuu merkittäviä muutoksia viiden vuoden aikana, erityistapauksia ei kuitenkaan täsmennetä. Näitä tapauksia ovat esimerkiksi hankkeen yksityistäminen tai hankkeen keskeyttäminen perustelluista syistä.

80. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi yleisesti, että jäsenvaltioiden hallinto- ja maksuviranomaiset ovat kiinnittäneet melko vähän huomiota tukikelpoisiin menoihin liittyviin näkökohtiin. Ne viittaavat usein komission tukikelpoisuuslomakkeisiin, mutta ovat tehneet täsmennyksiä melko harvoin. Eriarvoisen kohtelun riski on siis olemassa sekä saman jäsenvaltion sisällä että jäsenvaltioiden kesken.

Yksityisten menojen tukikelpoisuus

81. Yksityisten menojen(82) tukikelpoisuus rakennerahastojen yhteydessä on aiheuttanut erilaisia tulkintoja. Asetuksen (EY) N:o 1260/1999 18 artiklan 2 kohdan c alakohta, 18 artiklan 3 kohdan c alakohta ja 19 artiklan 3 kohdan c alakohta voidaan tulkita siten, että ainoastaan julkinen rahoitus olisi tukikelpoista. Toisaalta 29 artiklan 2 kohdassa ei tarkoiteta välttämättä samaa, sillä siinä säädetään, että "rahastojen osuus lasketaan joko suhteessa tukikelpoisiin kokonaiskustannuksiin tai tukikelpoisiin julkisiin taikka vastaaviin"..."menoihin jokaisen tukitoimen osalta". Näiden "vastaavien" menojen luonnetta ei myöskään selvennetä tarkemmin. Esimerkiksi eräät hallintoviranomaiset ovat poistaneet ohjelma-asiakirjoistaan kaikki yksityisiin menoihin liittyvät viittaukset, kun taas toiset ovat tehneet viittauksia kuten edelliselläkin ohjelmakaudella, pääasiassa siksi, että ne haluavat osoittaa näiden kahden rahoitustavan täydentävyyden ja yhteisvaikutuksen. Päätöksissä ja rahoitussuunnitelmissa ei määritellä, kummat ovat tukikelpoisia kustannuksia, julkiset menot vai yksityiset varat, vaikka ne erotetaankin toisistaan. Samankaltaisissa päätöksissä komission hallinto ei ole aina yhdenmukaista. Esimerkiksi eräässä tapauksessa(83) komissio laski maksun määrän soveltamalla osarahoituksen osuutta kokonaiskustannuksista, kun taas toisessa tapauksessa(84) osuutta sovellettiin ainoastaan kunkin toimenpiteen julkisiin menoihin.

Hankkeiden valintakriteerit

82. Seurantakomitean on tutkittava ja hyväksyttävä kuuden kuukauden kuluessa rahoitusta saaneen tukitoimen hyväksymisestä kunkin toimen valintakriteerit ja liitettävä ne - mikäli ne ovat saatavilla - ohjelma-asiakirjan täydennykseen(85).

83. Tarkastuksessa arvioitiin, onko uusien asetusten täytäntöönpanon myötä otettu käyttöön sellaisia järjestelmiä, joiden perusteella hankkeita voidaan valita tavoitteiden mukaisin objektiivisin valintakriteerein ja sen jälkeen kun päätökset on tehty avoimesti.

84. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset osoittivat, että hankkeiden valintakriteereiden laatiminen vaihtelee edelleen hyvin paljon eri jäsenvaltioissa ja että jäsenvaltiot eivät hyödynnä rakennetoimia riittävästi saadakseen tavoitteista ja toimintalinjoista parhaan hyödyn. Eräissä jäsenvaltioissa(86) alustaviin valintakriteereihin lisättiin ylimääräinen, valintakriteereiden mukaan painotettu pisteytysjärjestelmä. Tämän tarkoituksena oli lisätä näiden kriteereiden valikoivuutta ja nostaa rakennetoimien lisäarvoa.

85. Toisissa jäsenvaltioissa ohjelma-asiakirjan täydennyksessä mainitut valintakriteerit ovat sitä vastoin vähemmän valikoivia eikä niitä ole selvennetty riittävästi. Jokaisen hallintoviranomaisen tehtävänä olisikin saada valintakriteerit toimiviksi ja taata, että ne ovat yhdenmukaisia rakennetoimien tavoitteiden kanssa. Käytännössä pyrkimys valikoivuuteen ei riitä, jotta parhaiden hankkeiden hyväksyminen varmistettaisiin. Heikkoja valintakriteereitä, eli sellaisia, joissa lähtökohtaa ei ole määritelty riittävän tarkasti, on edelleen. Näitä ovat esimerkiksi tuottavuuden, alueellisen BKT:n tai pk-yritysten määrän kasvu. Sellaiset käsitteet kuten nollavaikutus, lisäarvo, työpaikkojen säilyminen, kannustusvaikutus, yksityisen sektorin osuus tai kustannusvaikuttavuus, on määritelty huonosti ja ne kuuluvat harvoin vahvistettuihin valintakriteereihin. Samoin valintakriteereiden tärkeysjärjestys mainitaan liian harvoin.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Päätelmät

86. Rakennerahastojen ohjelmakauden 2000-2006 osalta voidaan todeta, että komissio on ollut aktiivinen ja myönteinen alustavissa strategisissa suuntaviivoissaan, neuvotellessaan suunnitelmista ja ohjelmista jäsenvaltioiden kanssa, edistäessään parhaita käytäntöjä ja huolehtiessaan rakennerahastojen pysyvästä kehittämisestä ja vaikuttavuudesta. Tarkastustyön kuluessa havaittiin, että edelliseen ohjelmakauteen verrattuna on tapahtunut huomattavaa edistystä. Näiden varsin myönteisten seikkojen ohella on ollut myös vaikeuksia.

87. Tarkastuksen tulokset osoittavat, että komissio on määritellyt tukikelpoiset alueet aikaisempaa ohjelmakautta tarkemmin. Tavoitetta 1 varten käytetyt tiedot viittaavat, asetuksen mukaisesti, vuosiin 1994, 1995 ja 1996. Tietoihin ei sisälly kuitenkaan kaikkia edellisen ohjelmakauden tukitoimien rakenteellisia vaikutuksia, ja toisin kuin tavoitteessa 2, ei ole olemassa sopeuttamismekanismia koskevaa säädöstä, jolla voitaisiin tehdä tarvittavat mukautukset sen varmistamiseksi, että rakennerahastojen tuki todellakin kohdistetaan yhteisön kaikkein heikoimmassa asemassa oleville alueille. Tavoitteessa 2 on edelleen puutteita, jotka koskevat tukikelpoisten alueiden määrittelyssä käytettyjen tietojen yhdenmukaisuutta. Lisäksi tiedot perustuvat liian epätarkkoihin perusteisiin, jolloin kahdenvälisille neuvotteluille annetaan suuri painoarvo. Lisäksi alue- ja kilpailupolitiikka eivät ole vielä riittävän yhdenmukaisia (kohdat 6-16).

88. Ohjelmatyötä koskevat komission ohjeet ovat olleet käsitteiden kannalta hyödyllisiä. Jäsenvaltioiden lähestymistapa rakennerahastojen ohjelmatyöhön poikkesi kuitenkin komission lähestymistavasta, mikä aiheutti viivästyksiä. Komission tavoitteiden, joihin se pyrki hyväksymisvaiheen aikana, oli tarkoitus parantaa ohjelmatyön laatua, mutta niissä onnistuttiin vain osittain ja sen hintana oli säädettyjen määräaikojen ylittyminen selvästi. Uusi ohjelma-asiakirjan täydennyksen mekanismi osoittautui lopulta ylimääräiseksi viivästymisiä ja tulkintaerimielisyyksiä aiheuttavaksi menettelyksi, mikä oli vastoin rakennerahastoista annetussa asetuksessa säädettyjä tavoitteita. Lisäksi ohjelma-asiakirjan täydennyksissä ei annettu useinkaan alun perin tarkoitettuja yhdenmukaisia lisätietoja (kohdat 18-24).

89. Ennakkotarkastuksella oli ohjelmaprosessiin vain vähäinen vaikutus. Ennakkotarkastuksessa puututtiin hyvin harvoin ehdotetun ohjelmatyön ja sen perustana olevan strategian perusteluihin, vaan sen yhteydessä pyrittiin pikemminkin vahvistamaan ohjelmatyöehdotus sinällään. Vaikka komissio pyrki vahvistamaan arvioinnin lähestymistapaa, se ei antanut riittävän hyviä ja asianmukaisia ohjeita eikä tarjonnut kaikkia siihen tarvittavia keinoja (esimerkiksi parhaita käytäntöjä, menetelmien ja tekniikoiden jakamista). Rakennerahastojen makroekonomisen vaikutuksen mallit eivät aina riittäneet löytämään ohjelmatyön parasta rakennetta tai varojen sopivinta jakautumista. Samalla tavoin, tilintarkastustuomioistuimen havaitsemasta edistyksestä huolimatta, indikaattorit eivät olleet riittävän hyvin määriteltyjä tai yhdenmukaisia (kohdat 26-44).

90. Haluttujen tavoitteiden ja vaikutuksen toteutumisen edellytyksenä on hyväksyttyjen rakenneohjelmien sisäinen ja keskinäinen yhdenmukaisuus. Yhdenmukaisuutta voidaan parhaiten arvioida tarkastelemalla ensisijaisten tavoitteiden hierarkiaa. Eri ohjelmien tarkastelun jälkeen tällä alalla havaittiin useita puutteita (esimerkiksi tavoitteet sekä tavoitteet ja keinot vastasivat huonosti toisiaan, rahastojen ja toimien yhteisvaikutus oli epäselvä, ensisijaisten tavoitteiden perustana olevat tiedot olivat riittämättömiä). Komission jäsenvaltioiden kanssa käymissä neuvotteluissa ei aina pystytty parantamaan tukitoimien yhdenmukaisuutta ennen niiden hyväksymistä (kohdat 31-35 ja 46-49).

91. Hyvin laaditun kehitysstrategian sijaan yhteisön tukikehykseen ja ohjelmiin liittyvään määrärahojen jakamiseen vaikuttivat enemmän tiettyihin tukitoimiin liittyvien määrärahojen aiempi käyttö, täytäntöönpanoon liittyvät kokemukset ja tarve taata varojen mahdollisimman suuri käyttö kussakin jäsenvaltiossa (kohta 49).

92. Kuten tilintarkastustuomioistuin oli jo aikaisemmissa huomautuksissaan(87) todennut, ohjelmatyön puutteet vaikuttavat ohjelmien myöhempään täytäntöönpanoon. Yhteisön tukikehyksen tai toimenpideohjelmien mahdollisessa tarkastuksessa ilmenee ongelmia, jos esimerkiksi komissiolla ei ole riittävästi tietoa kansallisten ja alueellisten politiikkojen suuntaviivoista, joiden mukaan yhtenäisen ohjelma-asiakirjan suunnitelmaa tai hanketta toteutetaan, tai jos indikaattorit havaitaan puutteellisiksi. Sen vuoksi ohjelman todellista toteutumista, tuloksia ja vaikutuksia koskevien luotettavien indikaattoreiden puuttuessa ohjelman tarkistuksissa keskitytään pikemminkin varojen nopean käytön varmistamiseen.

93. Suoritusvaraus myönnetään pääasiassa jäsenvaltioiden valitsemien kriteereiden perusteella. Tällöin on olemassa riski, että sitä sovelletaan epäyhdenmukaisesti ja tehottomasti (kohdat 50-53).

94. Ohjelmakauden 2000-2006 hallintojärjestelmät ovat edelleen puutteellisia eikä niitä ole määritelty riittävän tarkasti seuraavien seikkojen osalta: hallinto- ja maksuviranomaisten kokoonpano ja vastuunjako, tietojen elektroninen vaihto, vuosittaisten täytäntöönpanokertomusten laatiminen ja hankkeiden valintakriteereihin liittyvät menettelyt. Esimerkiksi kaikissa jäsenvaltioissa ei ole vielä laadittu kokonaan asetuksessa (EY) N:o 438/2001 säädettyjä, menojen varmentamiseen liittyviä kansallisia valvontajärjestelmiä (kohdat 54-68).

95. Rakenneohjelmien tehokas hallinnointi edellyttää selkeitä ja mahdollisimman täydellisiä tukikelpoisuussääntöjä. Uudet, ohjelmakautta 2000-2006 koskevat säännöt ovat kuitenkin epätäydellisiä eivätkä ne ole riittävän täsmällisiä, minkä vuoksi niiden soveltaminen saattaa olla epätasapuolista ja valvonta vaikeampaa (kohdat 68-81).

96. Hankkeiden valintakriteereillä on tarkoitus varmistaa, että hankkeilla on mahdollisimman pitkälle samat tavoitteet kuin ohjelmalla, johon ne kuuluvat. Eräitä valintakriteereitä on vielä tarkennettava, jotta ne täyttäisivät tehtävänsä tehokkaasti (kohdat 82-85).

97. Yksinkertaistamisen tavoitetta ei ole aina saavutettu, ja joskus vaikutukset ovat olleet päinvastaisia kuin alun perin oli toivottu. Kuten aiemmin on mainittu, näin on käynyt ohjelmien hyväksymisessä (kohta 88), ohjelmatyön yhdenmukaisuudessa (kohta 90), hajautettujen hallintojärjestelmien täytäntöönpanossa (kohta 94) ja tukikelpoisuussäännöissä (kohta 95).

Suositukset

98. Komission olisi otettava huomioon kaikki luotettavat ja päivitetyt tiedot, jotta rakennerahastot kohdennettaisiin kaikkein heikoimmassa asemassa oleville alueille ja maantieteellisesti parhaiten soveltuvalle tasolle. Ottaen huomioon tukikelpoisten alueiden määrittelyssä olevat puutteet komission olisi pyrittävä parantamaan tavoitteeseen 2 liittyvien perusteiden objektiivisuutta ja laatimaan selkeämpiä sääntöjä, joilla voitaisiin välttää sääntöjen epäyhdenmukainen ja epäyhtenäinen soveltaminen jäsenvaltioissa.

99. Vastuualueiden määrittelyä olisi selvennettävä, varsinkin ohjelma-asiakirjan täydennyksen ja jäsenvaltioiden tasolla tukitoimien hallinnointiin osallistuvien elinten tehtävien osalta.

100. Komission ja jäsenvaltioiden olisi ryhdyttävä tarvittaviin toimiin, jotta ohjelma-asiakirjan täydennyksestä muodostuisi hajautetun hallinnon todellinen väline, jotta väli- ja jälkitarkastusten ja -arviointien myöhempien vaiheiden lähestymistapa olisi asianmukainen (erityisesti soveltuvampien indikaattoreiden avulla) ja jotta suoritusvarausten jakaminen olisi yhdenmukaista ja perusteltua.

101. Hallinnon kannalta komission olisi pyrittävä keräämään riittävästi tietoa ja tekemään asianmukaisia analyyseja, jotta hyväksytyt rakenneohjelmat olisivat keskenään yhdenmukaisia. Lisäksi sen olisi täsmennettävä tukikelpoisuussääntöjä ja varmistettava, että laaditaan asianmukaisia valintakriteereitä.

102. Yleisesti ottaen rakennerahastojen ohjelmakauden 2000-2006 täytäntöönpanoa koskevissa huomautuksissa korostetaan, että komission on tarpeen pyrkiä tehostamaan meneillään olevaa yksinkertaistamisprosessia ja taata samalla, että rakennetoimet ovat laillisuuden, säännönmukaisuuden ja moitteettoman varainhoidon kannalta korkeatasoisia. Ohjelmatyössä, ohjelmien tarkistamisessa ja hallinnoinnissa on ennen kaikkea pyrittävä vaikuttavuuteen eikä ainoastaan varojen mahdollisimman suuren käytön varmistamiseen.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. toukokuuta 2003 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Juan Manuel Fabra Vallés

presidentti

(1) Joitakin näkökohtia käsiteltiin jo tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2001, erityisesti kohdissa 3.30-3.35, 3.65-3.78 sekä 3.82 (EYVL C 285, 28.11.2002).

(2) Tavoitteet 1, 2 ja 3.

(3) - Neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999, annettu 21 päivänä kesäkuuta 1999, rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä (EYVL L 161, 26.6.1999).

- Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1783/1999, annettu 12 päivänä heinäkuuta 1999, Euroopan aluekehitysrahastosta (EYVL L 213, 13.8.1999).

- Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1784/1999, annettu 12 päivänä heinäkuuta 1999, Euroopan sosiaalirahastosta (EYVL L 213, 13.8.1999).

- Neuvoston asetus (EY) N:o 1263/1999, annettu 21 päivänä kesäkuuta 1999, kalatalouden ohjauksen rahoitusvälineestä (EYVL L 161, 26.6.1999).

- Neuvoston asetus (EY) N:o 1257/1999, annettu 17 päivänä toukokuuta 1999, Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta (EYVL L 160, 26.6.1999).

Mainittua säännöskehystä täydennettiin vuonna 2000 ja 2001 seuraavilla asetuksilla:

- Komission asetus (EY) N:o 1685/2000, annettu 28 päivänä heinäkuuta 2000, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä rakennerahastoista yhteisrahoitettujen toimien tukikelpoisuuden osalta (EYVL L 193, 29.7.2000).

- Komission asetus (EY) N:o 438/2001, annettu 2 päivänä maaliskuuta 2001, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä rakennerahastoista myönnettävän tuen hallinto- ja valvontajärjestelmien osalta (EYVL L 63, 3.3.2001).

- Komission asetus (EY) N:o 448/2001, annettu 2 päivänä maaliskuuta 2001, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä rakennerahastoista myönnettävään tukeen liittyvän varainhoitoa koskevan oikaisumenettelyn osalta (EYVL L 64, 6.3.2001).

(4) EAKR:n alalla Interreg III ja Urban II, ESR:n alalla Equal ja EMOTR:n ohjausosaston alalla Leader.

(5) Katso tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2001, kohdat 3.7-3.24 sekä niihin liittyvät vastaukset (EYVL C 285, 28.11.2002).

(6) Tarkastus toimitettiin vuosina 2000-2001 seuraavissa maissa: Itävalta, Belgia, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta, Kreikka, Espanja, Ranska, Italia, Irlanti, Alankomaat ja Portugali.

(7) Burgenland (A), Hainaut (B), Berliini (D), Brandenburg (D), Andalusia (E), Galicia (E), Korsika (F), Réunion (F), Attika (GR), Southern & Eastern Region (IRL), Calabria (I), Flevoland (NL), Algarve (P), Cornwall (UK) ja Merseyside (UK).

(8) Flevoland (NL), Korsika (F), Southern & Eastern Region (IRL) ja Hainaut (B).

(9) - Tavoitteen 1 piiriin kaudella 2000-2006 kuuluvien alueiden määrittämiseen sovellettavat kriteerit on yksilöity neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 3 artiklassa.

- Neuvoston asetus (EY) N:o 1260/1999, 3 artiklan 1 kohta, ja komission päätös, tehty 1 päivänä heinäkuuta 1999, rakennerahastojen tavoite n:o 1 -alueiden luettelosta kaudeksi 2000-2006, tiedoksiannettu numerolla K(1999) 1770.

(10) Komission päätös 1999/502/EY, tehty 1 päivänä heinäkuuta 1999, rakennerahastojen tavoite n:o 1 -alueiden luettelosta kaudeksi 2000-2006 (EYVL L 194, 27.7.1999, s. 53).

(11) NUTS on hierarkkinen luokitus. Sen yhteydessä kukin jäsenvaltio jaetaan NUTS 1 -alueisiin, joista jokainen jaetaan NUTS 2 -alueisiin, ja ne puolestaan jaotellaan NUTS 3 -alueisiin. NUTS 2 -tason avulla voidaan laskea 75 prosenttia keskimääräisestä BKT:sta Euroopan unionin alueella.

(12) Neuvoston asetus (EY) N:o 2223/96, annettu 25 päivänä kesäkuuta 1996, Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmästä yhteisössä (SEC 95) (EYVL L 310, 30.11.1996, s. 1).

(13) Asetus (EY) N:o 1260/1999, 4 artiklan 11 kohta.

(14) Mikäli käytössä olisivat olleet tuoreemmat tilastotiedot (1996, 1997 ja 1998), kymmenen aluetta ei olisi täyttänyt tukikelpoisuusehtoja, sillä niiden BKT oli yli 75 prosenttia yhteisön keskimääräisestä BKT:sta (Sterea Ellada, Notio Aigaio, Valencia, Kanariansaaret, Leipzig, Sardegna, South Yorkshire ja Border, Midlands and Western, Attika sekä Kastilia ja León).

(15) Ks. myös vuosikertomus varainhoitovuodelta 1995, kohdat 5.18-5.23 (EYVL C 340, 12.11.1996).

(16) Border, Midlands and Western.

(17) Ehdotuksen mukaan "säännöksissä olisi varmistettava vertailukelpoisuus ja puolueettomuus, kun aluetilastoja laaditaan ja käytetään erilaisiin poliittisiin tarkoituksiin" etenkin rakennerahastojen yhteydessä sekä "määriteltävä selkeät säännöt NUTS-luokituksen tuleville muutoksille, jotta aiemman kaltaiset ristiriitatilanteet voidaan välttää". Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisestä tilastollisten alueyksiköiden nimikkeistöstä (NUTS), KOM(2001) 83 lopullinen, 14.2.2001.

(18) Työttömyys ja teollisuustyö teollisuusalueilla; maataloustyö, työttömyys ja asukastiheys tai väestön vähentyminen maaseutualueilla.

(19) Asetus (EY) N:o 1260/1999, 4 artiklan 9 kohdan c alakohta: "alueet, joilla on tai joita merkityksellisten ja todennettavissa olevien tunnusmerkkien perusteella uhkaavat vaikeat rakenneongelmat tai korkea työttömyysaste, jotka johtuvat yhden tai useamman maatalouden, teollisuuden tai palvelualan toiminnan tai toimintojen käynnissä olevasta tai suunnitellusta uudelleenjärjestelystä".

(20) Yhdistynyt kuningaskunta, Ranska, Itävalta, Saksa, Italia, Tanska, Alankomaat ja Belgia.

(21) Kohta 5.37 (EYVL C 340, 12.11.1996).

(22) Päätöslauselma komission tiedonannosta jäsenvaltioille aluepolitiikasta ja kilpailupolitiikasta, 9. helmikuuta 1999 (mietintö PE 226.204).

(23) Komission tiedonanto jäsenvaltioille aluepolitiikasta ja kilpailupolitiikasta: Keskittämisen ja johdonmukaisuuden lujittaminen (EYVL C 90, 26.3.1998, s. 3).

(24) - Edellämainittu tiedonanto, kohta 4 (päätelmät), erityisesti kohta c.

- Agenda 2000: Kohti vahvempaa ja laajempaa unionia, ensimmäinen osa, unionin politiikat, II luku, Taloudellinen ja sosiaalinen koheesio, kohta 2. Keskittämisen lisääminen.

- Asetus (EY) N:o 1260/1999, johdanto-osan 16 kappale.

(25) Yhdistynyt kuningaskunta.

(26) Tilintarkastustuomioistuin korosti jo lausuntonsa nro 10/98 rakennerahastoja koskeviin asetusehdotuksiin liittyvässä osassa, että ohjelmamenettely ei saisi monimutkaistaa hallintoa huomattavasti tai johtaa valmisteluajan pidentymiseen tai yhdenmukaisuuden heikkenemiseen kokonaistasolla.

(27) Komission tiedonanto - Rakennerahastojen ohjelmakautta 2000-2006 koskevan ohjelmatyön tulokset (Tavoite 1). SEC(2001) 1140 ja KOM(2001) 378 lopullinen, 5.7.2001.

(28) Yhteisön tukikehys (Portugali), yhtenäinen ohjelma-asiakirja (Burgenland, Itävalta) ja yhtenäinen ohjelma-asiakirja (Hainaut, Belgia).

(29) Rakennerahastojen ohjelmakautta 2000-2006 koskevan ohjelmatyön tulokset (Tavoite 1). KOM (2001)378 lopullinen, 5.7.2001.

(30) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2001, kolmas luku (rakennetoimet), kohta 3.31 (EYVL C 295, 28.11.2002).

(31) Eri näkökohtia olisi voitu tarkastella laajemmin esimerkiksi rakennetoimien arviointimenetelmiä koskevaan MEANS-ohjelmaan (Méthodes d'Evaluation des Actions de Nature Structurelle) liittyvissä asiakirjoissa, jotka muodostavat sosioekonomisten ohjelmien arviointia ja ohjelmatyötä koskevan yleisen viitekehyksen.

(32) Tavoitteista muodostetun rakenteen on periaatteessa pohjauduttava tärkeimpiin tavoitteiden välisiin ja tavoitteiden ja toimenpiteiden välisiin hierarkkisiin vaikutussuhteisiin sekä niiden väliseen täydentävyyteen ja korvattavuuteen.

(33) Näissä periaatteissa erotetaan toisistaan muun muassa seuraavat toimet:

- julkishyödykkeisiin liittyvät toimet (palvelut tai investoinnit, jotka vain julkinen sektori voi tuottaa optimaalisesti),

- toimet, joilla pyritään korjaamaan hinnoista ja myönteisistä tai kielteisistä ulkoisvaikutuksista aiheutuvia vääristymiä,

- toimet, joiden tarkoituksena on muuttaa käyttäytymistä silloin, kun käyttäytyminen ei ole odotusten mukaista,

- toimenpiteet, joiden avulla pyritään pääasiassa vaikuttamaan tulojen uudelleenjakoon esimerkiksi työpaikkojen säilyttämisen kautta.

(EU Structural Funds in Ireland, A Mid-Term Evaluation of the CSF 1994-99, The Economic & Social Research Institute (ESRI), Dublin, 1997, Osa 2 - Microeconomic effects and recommendations, s. 72-161; National Investment Priorities for the period 2000-2006, ESRI, Dublin, 1999, s. 134-273).

(34) Nollavaikutus (deadweight) on vaikutus, joka olisi syntynyt myös ilman tukitoimea.

(35) Siirtymävaikutus syntyy, kun yhdellä alueella toteutettujen tukitoimien vuoksi siellä luodaan tai säilytetään työpaikkoja saman ohjelman piiriin kuuluvien toisten alueiden työllisyyden kustannuksella.

(36) Kyse on etenkin alueellisessa kehittämisessä sovellettavista lähestymistavoista, jotka perustuvat seuraaviin käsitteisiin:

- klusterointi: tämän toimintatavan avulla pyritään erityisesti saamaan aikaan tuottava järjestelmä, jolle olisi luonteenomaista muun muassa yhteistyöstä ja kumppanuudesta, ulkoisvaikutuksen huomioon ottamisesta, mittakaavasäästöistä ja erikoistumisesta johtuva tuottavuuden kasvu,

- lähentyminen: kehittyneimpien ja vähiten kehittyneiden alueiden henkeä kohti laskettujen tulojen erojen pitäisi pienentyä useiden tekijöiden yhteisvaikutuksen ansiosta; tällaisia tekijöitä ovat markkinoiden yhdentyminen, kansainvälinen kauppa, suorat ulkomaiset sijoitukset, innovaatiot, teknologian ja tietämyksen siirto sekä infrastruktuurien parantaminen,

- keskusten ja syrjäisten alueiden välinen kahtiajako: tällä tarkoitetaan kehittämisen yhteydessä esiin tulevia tilanteita, joissa ydin, eli dominoiva taloudellinen keskus, vetää puoleensa suuren osan ulkomaisista ja kotimaisista suorista sijoituksista,

- kasvukeskusten kehittäminen: tämän lähestymistavan mukaan sellaisen yrityksen tai yritysjoukon olemassaolo, joka vaikuttaa taloudelliseen ympäristöönsä stimuloivasti, voi saada aikaan kasvukeskuksen syntymisen, mikä puolestaan lisää taloudellista kasvua kyseisellä alueella.

(37) Saksa (uudet osavaltiot), Yhdistynyt kuningaskunta (Merseyside), Ranska (Korsika, Réunionin saari), Kreikka, Italia (Mezzogiorno), Alankomaat (Flevoland) ja Portugali.

(38) Varsinainen kriittinen arviointi oli nimenomaisesti ja järjestelmällisesti tehty ainoastaan Irlannin ja Hainautin (Belgia) tapauksessa.

(39) Espanja ja Ranska (Réunionin saari).

(40) Makrotaloudellisia malleja sovellettiin etenkin tavoitetta 1 koskevaan Italian suunnitelmaan sekä Saksan uusien osavaltioiden osalta esitettyyn suunnitelmaan.

(41) Belgia (Hainaut).

(42) Tavoitteeseen 1 liittyvä yhtenäinen ohjelma-asiakirja, Réunion (Ranska): Asiakirjan rakenteeseen vaikuttivat lähinnä hallinnolliset tarpeet niin, että se muodostuu 10 toimintalinjasta, joista kukin rahoitetaan yhdestä rahastosta. Asiakirjan luonnoksessa toimenpiteet oli kuitenkin jaoteltu neljän ensisijaisen suuntaviivan mukaisesti siten, että tavoitteiden ja keinojen rakenne sekä rahastojen yhteisvaikutus tuli paremmin esiin.

Tavoitteeseen 1 liittyvä yhteisön tukikehys, Italia: Toimivuutta koskevat tarpeet vaikuttivat merkittävästi tukikehyksen rakenteeseen. Siinä pyrittiin operatiivisuuteen jakamalla se aihealueisiin, sektoreihin ja makroaloihin. Ainoastaan makroalojen osalta on asetettu erityisiä tavoitteita, kun taas aihealueiden ja kokonais- ja yleistavoitteiden välisiä yhteyksiä, joiden avulla voitaisiin varmistaa tietty bruttokansantulon ja työllisyyden kasvu, ei ole määritelty selkeästi. Tällainen rakenne vaikeuttaa valintojen tekemistä ja toimintalinjojen määrittelemistä.

Tavoitteeseen 1 liittyvä yhteisön tukikehys, Espanja: Institutionaalinen ja hallinnollinen järjestelmä oli tukikehyksen rakenteen kannalta keskeinen tekijä, sillä alueellinen kehittämissuunnitelma ja yhteisön tukikehys perustuvat sellaisten alueellisten suunnitelmien ja kansallisten alakohtaisten suunnitelmien osien yhdistelmään, jotka eivät kuitenkaan aina ole keskenään homogeenisia.

Rahastojen integraation avulla ei ole kyetty takaamaan rakennetoimien integraatiota. Espanjan viranomaisten tavoitetta 1 koskevan yhteisön tukikehyksen yhteydessä alun perin esittämistä alueellisista ohjelmista jokainen oli tarkoitettu rahoitettavaksi yhdestä rahastosta (EAKR, ESR ja EMOTR-ohjaus), mutta hallinnollisista syistä rahastojen integroiminen toteutettiin yhdistämällä useita asiakirjoja yhdeksi ilman, että näin olisi voitu taata rakennetoimien tosiasiallinen integrointi.

Yhteisön tukikehys, Portugali: Aiemman ohjelmatyön vuoksi uusi keskeinen toimintalinja ei kuvastu selkeästi yhteisön tukikehyksen rakenteesta. Niin ollen tuottavuuden merkittävää parantamista koskeva tavoite ei vaikuta yhteisön tukikehyksen rakenteeseen riittävästi. Tukikehyksen tavoitteet eivät eroa ratkaisevasti edellisen kauden tavoitteista, eikä niitä ole nimenomaisesti kytketty kyseiseen toimintalinjaan.

(43) Irlanti, Espanja, Portugali.

(44) Tämä koskee erityisesti Réunionia (Ranska), Espanjaa, Italiaa ja Flevolandia (Alankomaat).

(45) Irlanti ja Belgia (Hainaut).

(46) Tarkastuksen yhteydessä tilintarkastustuomioistuin hyödynsi makrotaloudellisiin malleihin ja EU:n talouselämään erittäin hyvin perehtyneen ulkoisen arvioijan palveluja.

(47) Komission valmisteluasiakirja 2 rakennerahastotoimien ennakkoarvioinnista, s. 19. Komissio täsmentää liitteessä 1, mitkä tekijät olisi otettava huomioon.

(48) Mezzogiornon kehittämissuunnitelman kohdalla ei tehty suoria arvioita suunnitelman erilaisista vaikutuksista, vaan ainoastaan vaikutukset bruttokansantuloon ja työllisyyteen arvioitiin suoraan.

Saksan uusien osavaltioiden kohdalla vaikutuksia ei arvioitu suunnitelman yhteydessä. Bruttokansantuotteeseen kohdistuvat vaikutukset arvioitiin yhteisön tukikehyksen tasolla käyttämättä kuitenkaan kaikkein kehittyneimpiä menetelmiä ja vaikutuksia tuottavuuteen ja kilpailukykyyn ei laskettu.

(49) Mallit HERMIN ja QUEST II.

(50) Espanja, Kreikka, Irlanti ja Portugali.

(51) Entisen Itä-Saksan osalta HERMIN-mallin kehittäminen ja soveltaminen tapahtuivat suurelta osin uusia osavaltioita koskevan yhteisön tukikehyksen ja toimenpideohjelmien ohjelmatyön ulkopuolella.

(52) Tällainen rajoitus havaittiin erityisesti HERMIN-mallissa, sillä siinä lähestymistapa on aina ensisijaisesti kansallinen. Niin ollen Irlannin osalta lähestymistapa ei vastaa alueellisia tavoitteita, vaan estää Irlannin eri alueilla tapahtuneen kehityksen arvioimisen etenkin vaikutusten osalta. Mallissa ei myöskään hyödynnetä entisen Itä-Saksan osalta nimenomaan Saksan taloutta koskevia tietoja. Lisäksi lähentymistä EU:n tasolla ei tarkastella. Sitä vastoin HELM-mallin avulla voidaan verrata Hainautin tilannetta yhteisön keskiarvoihin.

(53) EYVL C 347, 16.11.1998, kohdat 4.16-4.21.

(54) Komission mukaan indikaattorit valittiin seuraavin perustein: relevanssi yhteisten toimintalinjojen kannalta, mahdollisuus ilmoittaa tavoitteet määrällisesti ja selvittää lähtötilanne, selkeys sekä aggregoinnin luotettavuus.

(55) Erityisesti Irlannin viranomaiset olivat kehittäneet samankaltaisia indikaattoreita alueellisen kehittämissuunnitelman yhteisrahoittamattomalle ja yhteisrahoitetulle osalle.

(56) Toteutettuja toimenpiteitä koskevien indikaattoreiden esittäminen määrällisesti on tavallisesti tyydyttävää, mikä ei ollut yleistä kaudella 1994-1999. Silloin oli esimerkiksi vaikea laatia kokonaisarviota tuotannollisista investoinneista, jotka oli tehty investointeihin myönnetyn yhteisön tuen ansiosta. Myös tulosindikaattoreiden sisältö on monesti määritelty aiempaa paremmin, mikä mahdollistaa määrällisen esittämisen (esimerkiksi liikenneinfrastruktuurien kohdalla ajansäästön ja liikenteen lisääntymisen osalta).

(57) Irlannin toimenpideohjelmien osalta vaikutusindikaattorit, Korsikan yhtenäisen ohjelma-asiakirjan osalta yleiset suoritusindikaattorit, Réunionin yhtenäisen ohjelma-asiakirjan ja Flevolandin yhtenäisen ohjelma-asiakirjan osalta toimenpiteiden vaikutusindikaattorit, Calabrian toimenpideohjelmaan liittyvät indikaattorit.

(58) Réunionia (Ranska) koskevassa yhtenäisessä ohjelma-asiakirjassa (jossa indikaattorit on usein määritelty laadullisesti), Saksaa koskevassa yhteisön tukikehyksessä, Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale -toimenpideohjelmaan liittyvässä ohjelma-asiakirjan täydennyksessä ja Calabrian toimenpideohjelmassa (Italia), Portugalin toimenpideohjelmiin liittyvissä ohjelma-asiakirjan täydennyksissä ja Réunionia koskevan yhtenäisen ohjelma-asiakirjan tietyissä toimenpiteissä.

(59) Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale -toimenpideohjelmaan liittyvässä ohjelma-asiakirjan täydennyksessä (Italia) ja Flevolandia koskevassa yhtenäisessä ohjelma-asiakirjassa.

(60) Tämä tuotiin esiin jo tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2000 (kohta 3.19).

(61) Irlantia koskeva yhteisön tukikehys vastasi 12:ta prosenttia suunnitelmasta ja Espanjaa koskeva tukikehys 37:ää prosenttia.

(62) Muun muassa Irlantia koskevan yhteisön tukikehyksen hyväksymisneuvotteluissa ei paneuduttu investointien lisäämiseen ylipäätään tai tietyillä aloilla eikä tuotantosektorille myönnettäviin valtiontukiin. Kansallisen kehittämissuunnitelman laatimisesta vastaavat tahot ja ulkoiset arvioijat olivat kuitenkin eri mieltä näistä aiheista.

(63) Eräitä esimerkkejä:

- Riittävästi ei perehdytty siihen, olisiko Mezzogiornon alueellisen kehittämissuunnitelman yhteydessä pikemminkin sovellettava sellaista alueellista lähestymistapaa, jossa painotetaan kasvukeskuksia, kuin valitun kaltaista alakohtaista lähestymistapaa. Pohdinta olisi ollut erityisen asianmukaista, sillä kyseisen kehittämissuunnitelman ja yhteisön tukikehyksen toimintarakenteen sekä makrotaloudellisten mallien tosiasiassa rajoitetun käytön vuoksi on mahdotonta todeta, onko yhteisön tukikehyksen mukainen talousarviovarojen kohdentaminen toimintalinjoihin ja toimenpiteisiin paras strategia Mezzogiornon kehittämiseen liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi.

- Portugalia koskevan yhteisön tukikehyksen tärkeimpiin toimintalinjoihin kuuluvat tuottavuuden lisääminen ja teollisuuden nykyaikaistaminen. Alueellisten ohjelmien painoarvoa on lisätty uudessa yhteisön tukikehyksessä, mutta niissä ei tästä huolimatta ole tuotu riittävällä tavalla esiin sitä, missä määrin niillä voidaan edistää toisaalta tuottavuuden parantumista muun muassa sellaisilla aloilla, joilla niiden merkitys oli vähäinen edellisessä yhteisön tukikehyksessä, ja toisaalta kunkin talouden alan osalta määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista.

- Saksan uusia osavaltioita koskevan yhteisön tukikehyksen talouselämään kohdistuvan odotetun vaikutuksen määrällisen arvioimisen perusteella ei voida tyydyttävällä tavalla laatia ohjelmiin ja määrällisiin indikaattoreihin pohjautuvaa selvitystä siitä, antavatko ehdotetut strategiat mahdollisuuden kuroa kiinni uusien osavaltioiden kehityksen eroja Saksan ja EU:n keskiarvoon nähden. Myöskään alueellisten aloitteiden vaikutuksia toisiin alueisiin ei ole otettu huomioon laadittaessa uusien jäsenvaltioiden kehittämissuunnitelmia. Olisi kannattanut tutkia tarkemmin, pitäisikö valtiontukien (yhteinen ohjelma) avulla panostaa nykyistä enemmän alueellisten kasvukeskusten kehittämiseen, sekä rahastojen integraatioon liittyvää kysymystä.

- Hainautin (Belgia) tapauksessa tietyt tärkeät toimenpiteet (kuten teollisuusalueiden kunnostaminen ja ottaminen uudelleen käyttöön), joiden tarkoituksena on erityisesti lisätä alueen vetovoimaa, eivät pohjautuneet tutkimustietoon (aina ei käyty edes paikalla arvioimassa tiloja), josta olisi käynyt ilmi toimenpiteen varsinainen hyöty tai vaikutus taikka tietyn vaikuttavuuden saavuttamiseksi välttämättä tarvittava varojen määrä.

- Korsikan (Ranska) osalta ennakkoarvioinnin ja käytettävissä olleiden tietojen pohjalta ei voida päätellä, olivatko ehdotettu strategia ja siihen liittyvät toimintalinjat vaikuttavia ja johdonmukaisia.

(64) Komission asetus (EY) N:o 2064/97, annettu 15 päivänä lokakuuta 1997, yksityiskohtaisista järjestelyistä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88 soveltamiseksi jäsenvaltioiden suorittaman rakennerahastojen yhteisrahoittamien toimien varainhoidon valvonnan osalta (EYVL L 290, 23.10.1997, s. 1).

(65) Rakennerahastojen ohjelmakauden 2000-2006 ohjelmien hallinto- ja valvontajärjestelmien tarkastukset - ensimmäiset tulokset - CDRR/01/01340/00.

(66) Irlannissa tarkastusten kansallinen rakenne sekä niihin liittyvät vastuualueet vahvistettiin kesäkuussa 2001. Hainautin (B) yhtenäisen ohjelma-asiakirjan osalta Vallonian hallitus päätti kesäkuussa 2001, että maksuviranomaisen yhteyteen perustetaan yksityisen tilintarkastusyrityksen avustama sisäisen tarkastuksen yksikkö, jotta maksuviranomainen voisi täyttää asetuksen (EY) N:o 438/2001 9 artiklassa vahvistetut vaatimukset.

Eräillä Saksan osavaltioilla ei ollut vuoden 2001 loppuun mennessä valvontajärjestelmää, joka olisi täyttänyt asetusten (EY) N:o 1260/1999 ja (EY) N:o 438/2001 vaatimukset, eikä valvontajärjestelmä ollut vielä toiminnassa vuoden 2002 puolivälissä. Portugalissa rakennerahastoihin liittyvien lukuisten eri valvontayksiköiden vuoksi oli vuoden 2001 lopussa laadittava menettelyitä valvonnan eri tasojen yhdistämiseksi, jotta voitiin ottaa huomioon menojen todentamiseen liittyvät yhteisön vaatimukset ohjelmakaudella 2000-2006.

(67) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2001, kohdat 3.70, 3.71 ja 3.72.

(68) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2001, kohdat 3.67 ja 3.68.

(69) Irlannissa, Italiassa ja Alankomaissa ei ole vielä täsmennetty lähestymistapaa, jolla vähintään 5 prosentille kustannuksista suoritetaan jälkitarkastus.

(70) Asetuksen (EY) N:o 438/2001 5 artikla.

(71) Erityisesti asetuksen (EY) N:o 1260/1999 34 artiklan 1 kohdassa ja 18 artiklan 3 kohdassa.

(72) Esimerkiksi Brandenburgia koskevan toimenpideohjelman osalta hallintoviranomaisen (valtiovarainministeriö) ja toimenpideohjelman tukitoimien hallinnosta vastaavat ministeriöt (EAKR:n osalta talousministeriö, ESR:n osalta sosiaali- ja työministeriö ja EMOTR:n osalta maatalousministeriö) tekivät keskenään sopimuksen laatimatta käytäntöön liittyviä yksityiskohtaisia sääntöjä. Espanjassa (tavoitteen 1 alueella) kehitettiin yhteisen vastuunjaon järjestelmä liittämällä kaikkiin toimenpideohjelmiin ilmoitus kansallisten ja alueellisten viranomaisten erityisistä tehtävistä. Ilmoituksen mukaan maan autonomiset yhteisöt ja muut elimet ottavat hoitaakseen eräitä tehtäviä, jotka kuuluvat periaatteessa hallintoviranomaisen toimivaltaan, mutta luettelo niiden moitteettoman toiminnan kannalta välttämättömistä tarkastuksista jäi laatimatta. Irlannissa maksuviranomaisen varmentaminen perustuu eritasoisiin hyväksyntöihin, joissa jokainen taso perustuu hierarkiassa välittömästi ylempänä olevan tason antamaan varmennukseen.

(73) Esimerkiksi Niedersachsenin (Saksa) osavaltiossa talous- ja liikenneministeriön eri osastoihin kuuluu hallintoviranomainen, maksuviranomainen sekä riippumaton elin, joka vastaa jälkitarkastuksista ja lopullisesta varmennuksesta. Italian PONSILin (Kansallinen toimintaohjelma, Sviluppo Imprenditoriale Locale - Italia) hallinto- ja maksuviranomainen kuuluvat samaan pääosastoon (Direzione Generale per il coordinamento degli Incentivi alle Imprese - DG C11).

(74) Ranskassa SGAR (Secrétariat Général pour les Affaires Régionales, alueellisista asioista vastaava elin), joka on alueen prefektuurin (hallintoviranomainen) suorassa alaisuudessa toimiva yksikkö, avustaa alueen prefektuuria ohjelmatyöhön, menojen sitomiseen ja varmentamiseen liittyvien asioiden hoitamisessa ja osallistuu otoksin tehtäviin jälkitarkastuksiin. Myös valtuutettu maksajaviranomainen (Trésorier payeur Général) osallistuu tämäntyyppisiin tarkastuksiin.

(75) Asetus (EY) N:o 1260/1999 ja erityisesti asetuksen (EY) N:o 438/2001 9 artiklan 2 kohdan a alakohta.

(76) Ranska (Korsika), Kreikka, Portugali, Espanja, Saksa, Italia, Irlanti.

(77) Menojen hyväksymistä koskevat lomakkeet, jotka on hyväksytty päätöksellä 23.4.1997 (EYVL L 146, 5.6.1997).

(78) Asetus (EY) N:o 1685/2000 (EYVL L 193, 29.7.2000).

(79) Vaihtoehtoista rahoitusta käytetään yleensä käteisvarojen saamiseksi. Koska osarahoituksen määrä vahvistetaan toimenpidekohtaisesti, tämän käytännön myötä jotkin hankkeet voidaan rahoittaa kokonaan kansallisista varoista ja toiset kokonaan yhteisön varoista kuitenkin siten, että jokaisen toimenpiteen tasolla noudatetaan yleistä osarahoituksen keskiarvoa.

(80) Espanja, Ranska.

(81) Kuten mainitaan koheesiorahastoa koskevassa erityiskertomuksessa nro 15/2000 (EYVL C 279, 2.10.2000) ja vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2000, kohta 3.82 (EYVL C 359, 15.12.2001).

(82) Yksityisten yritysten tai yksityishenkilöiden menot.

(83) Portugalin maatalouden ja maaseudun kehittämisen toimintaohjelma (99PT061PO007).

(84) Saksan Mecklenburg-Vorpommernin osavaltion toimintaohjelma (AGRI1999DE161PO004).

(85) Rakennerahastoista ohjelmakaudelle 2000-2006 annetun yleisasetuksen 1260/1999 35 artikla.

(86) Belgia, Yhdistynyt kuningaskunta ja eräiden toimenpiteiden osalta Irlanti.

(87) Ks. erityiskertomus nro 15/98, kohdat 4.14-4.21 ja erityiskertomus nro 16/98, kohdat 6.19-6.24 (EYVL C 347, 16.11.1998); vuosikertomus varainhoitovuodelta 1998, kohdat 3.68-3.84 (EYVL C 349, 3.12.1999).

LIITE 1

OHJELMATYÖN PROSESSI

>PIC FILE= "C_2003174FI.002402.TIF">

LIITE 2

RAKENNERAHASTOJEN MAKROTALOUDELLISEN VAIKUTUKSEN ARVIOIMINEN

1. Tavoitteen 1 keskeisten suunnitelmien makrotaloudelliset vaikutukset arvioitiin taloudellisten mallien avulla.

2. Rakennerahastojen makrotaloudellisia vaikutuksia koskevan arvioinnin ja käytettyjen mallien avulla on erityisesti tarkoitus:

a) arvioida, missä määrin kukin suunnitelma ja myöhemmin yhteisön tukikehys edistävät taloudellisen ja sosiaalisen koheesion yleisiä tavoitteita sekä vaikuttavat etenkin keskeisiin muuttujiin (alueen/jäsenvaltion bruttokansantuote, työllisyys, tuotannontekijöiden kokonaistuottavuus taikka työn ja/tai pääoman tuottavuus, kilpailukyky);

b) selvittää, kuinka eri välineillä (investoinnit infrastruktuureihin tai henkilöstöresursseihin taikka tuotannolliset investoinnit) on edistetty kasvua, sekä tuoda esiin rakennerahastojen tukitoimien keskinäinen vuorovaikutus näiden välineiden yhteydessä(1);

c) yksilöidä kysyntään ja