I.Johdanto

Sisärajatarkastuksista vapautettu Schengen-alue, jäljempänä ’Schengen-alue’, kuuluu Euroopan yhdentymisen merkittävimpiin saavutuksiin ja konkreettisimpiin eurooppalaisen elämäntavan ilmenemismuotoihin, joka ohjaa taloutta ja yhdistää eurooppalaisia yli sisärajojen.

Se perustettiin vuonna 1985 viiden jäsenvaltion – Ranskan, Saksan, Belgian, Alankomaiden ja Luxemburgin – välisenä hallitustenvälisenä hankkeena mutta on laajentunut asteittain seitsemässä vaiheessa niin, että siitä on tullut maailman suurin vapaan liikkuvuuden alue. Sisärajojen poistamisen edut ovat edelleen yhtä vakuuttavat kuin vuonna 1985. Schengen on todellisuutta miljoonille ihmisille: joka päivä noin 3,5 miljoonaa henkilöä ylittää sisärajat työn, opintojen tai sukulaisten ja ystävien luona vierailun vuoksi. Schengen-alue on parantanut yhteistä turvallisuuttamme ja antanut jäsenvaltioiden viranomaisille mahdollisuuden tehdä tiivistä yhteistyötä. Tämän lisäksi Schengen-alue on suunniteltu Euroopan unionin ja sen koko sisämarkkinoiden perustaksi. Nykyisessä haastavassa geopoliittisessa ja taloudellisessa tilanteessa täysin toimiva ja valmiiksi saatettu Schengen-alue on ratkaisevan tärkeässä asemassa vakauden, selviytymis- ja palautumiskyvyn ja elpymisen kannalta.

Schengen-alueeseen kuuluu nykyisin 26 maata, ja se kattaa yli 4 miljoonan neliökilometrin alueen, jonka asukasmäärä on lähes 420 miljoonaa. Schengen-alueeseen kuuluu 22 EU:n jäsenvaltiota. Loppujen jäsenvaltioiden (yhtä lukuun ottamatta) edellytetään liittyvän Schengen-alueeseen, ja niiden olisi sallittava liittyä siihen, kun ne täyttävät edellytykset. Schengenin säännöstö sitoo jo nyt osittain neljää viidestä jäljelle jäävästä jäsenvaltiosta, eli Bulgariaa, Kroatiaa, Kyprosta ja Romaniaa, mutta niiden vastaisilta EU:n sisärajoilta ei ole vielä poistettu tarkastuksia. Irlanti osallistuu joihinkin Schengen-järjestelmän tärkeisiin osiin mutta ei ulkorajoja ja sisärajatarkastusten poistamista koskevaan säännöstöön. Mukana on myös neljä EU:n ulkopuolista maata: Islanti, Liechtenstein, Norja ja Sveitsi, jotka ovat kukin allekirjoittaneet unionin kanssa sopimuksen osallistumisesta Schengenin säännöstön soveltamiseen ja kuuluvat näin ollen Schengen-alueeseen. Kun Bulgaria, Romania ja Kroatia ryhtyvät soveltamaan Schengenin säännöstöä täysimääräisesti, Schengen-alueen koko kasvaa 4,5 miljoonaan neliökilometriin ja väkiluku 450 miljoonaan.

Schengenin säännöstö on olennainen osa EU:n lainsäädäntökehystä, ja siihen liittyy merkittäviä velvoitteita ja vastuita, jotka kaikkien EU:n jäsenyyttä hakevien valtioiden on hyväksyttävä kokonaisuudessaan. Niiden on erityisesti oltava valmistautuneita valvomaan ulkorajoja tuloksellisesti kaikkien muiden Schengen-valtioiden puolesta ja niillä on oltava valmiudet siihen, samoin kuin yhtenäisten Schengen-viisumien myöntämiseen. Niiden on kyettävä tekemään tehokasta yhteistyötä muiden valtioiden lainvalvontaviranomaisten kanssa ja kytkeytymään asiaankuuluviin tietojärjestelmiin, kuten Schengenin tietojärjestelmään, ja käyttämään niitä, jotta voidaan säilyttää korkea turvallisuustaso, kun sisärajatarkastuksia ei suoriteta. Lisäksi niiden on varmistettava, että näissä toimissa kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan tietosuojavaatimuksia.

Näiden vaatimusten täyttämisen lisäksi Schengenin säännöstön soveltaminen täysimääräisesti edellyttää kaikkien muiden Schengenin säännöstöä täysimääräisesti soveltavien jäsenvaltioiden yksimielistä hyväksyntää. Tässä suhteessa on edistytty huomattavasti, ja viime aikoina on toteutettu merkittäviä politiikkatoimia, joilla tuetaan Schengenin säännöstön täysimääräistä soveltamista Bulgariassa, Romaniassa ja Kroatiassa. Euroopan parlamentti kannattaa prosessia vahvasti, ja se kuuluu myös Euroopan unionin neuvoston puheenjohtajavaltion Tšekin tärkeimpiin painopisteisiin.

Tämän lisäksi käynnissä on Schengen-arviointimenettely, jossa arvioidaan Kyproksen valmiutta liittyä Schengen-alueeseen. Schengenin tietojärjestelmä on määrä ottaa Kyproksessa käyttöön pian. Käyttöönottoprosessia arvioidaan erillisessä Schengen-arvioinnissa vuonna 2023.

Tässä tiedonannossa tarkastellaan merkittävää edistystä, jota Bulgaria, Romania ja Kroatia ovat saavuttaneet pyrkiessään toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Schengenin säännöstön kaikkien asiaankuuluvien osien soveltamisen edellytykset täyttyvät vuosien 2005 ja 2011 liittymisasiakirjojen mukaisesti. Siinä kehotetaan neuvostoa hyväksymään viipymättä tarvittavat päätökset, jotta nämä kolme maata, jotka eivät vielä täysimääräisesti kuulu sisärajatarkastuksista vapautettuun alueeseen, voivat liittyä siihen.

Unioni on selvästikin valmis tällaiseen historialliseen päätökseen. Viime vuosina toteutetut yhteiset toimet ovat tehneet Schengen-alueesta vahvemman sekä selviytymis- ja palautumiskykyisemmän. Äskettäin luotu Schengen-alueen hallinnointisykli tarjoaa kaikki tarvittavat välineet Schengen-alueen tilan säännölliseen arviointiin. Näin siirrytään pelkästään hallinnollisesta kehyksestä yhteiseen poliittiseen ohjausjärjestelmään ja vastuuseen. Avoin ja rakentava vuoropuhelu EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden välillä helpottuu Schengen-neuvoston ja Schengen-foorumin ansiosta. Uudella ja vahvistetulla Schengenin arviointi- ja valvontamekanismilla, jota sovelletaan Bulgariaan, Romaniaan ja Kroatiaan välittömästi sen jälkeen, kun päätökset Schengenin säännöstön täysimääräisestä soveltamisesta on hyväksytty, varmistetaan mahdollisten puutteiden ripeä havaitseminen ja mahdollisuus korjaaviin toimenpiteisiin.

Schengen-alueen uusi, kahdeksas laajentuminen olisi osoitus Schengen-alueen perustana olevasta jäsenvaltioiden keskinäisestä luottamuksesta ja yhtenäisyydestä ja lujittaisi sitä sekä myötävaikuttaisi tämän perustavanlaatuisen hankkeen jatkuvaan mukauttamiseen ja edistämiseen.

II.Bulgarian, Romanian ja Kroatian hyvät tulokset

Komission johdonmukaisena näkemyksenä on vuodesta 2011 lähtien ollut, että Bulgaria ja Romania ovat valmiita liittymään sisärajatarkastuksista vapautettuun Schengen-alueeseen. Sama on koskenut Kroatiaa vuodesta 2019. Komissio on aktiivisesti kehottanut neuvostoa tekemään päätökset, joilla hyväksytään Bulgarian, Romanian ja Kroatian liittyminen sisärajatarkastuksista vapautettuun alueeseen. Euroopan parlamentti on esittänyt saman pyynnön useaan otteeseen.

Nämä jäsenvaltiot ovat vuosien ajan edistäneet merkittävästi Schengen-alueen moitteetonta toimintaa, myös muuttoliikekriisien ja pandemiarajoitusten aikana ja nyttemmin Ukrainan sodan ennennäkemättömien seurausten keskellä. Kaikki Schengen-arvioinnit on saatu onnistuneesti päätökseen, joten Bulgarian, Romanian ja Kroatian voidaan perustellusti odottaa voivan liittyä sisärajatarkastuksista vapautettuun Schengen-alueeseen täysimääräisesti. Äskettäin tehty vapaaehtoinen tiedonhankintamatka Bulgariaan ja Romaniaan sekä viimeisin uusintakäynti Kroatiaan ja sen saavutukset perusoikeuksien valvonnassa ulkorajoilla vahvistavat ratkaisevalla tavalla, että nämä maat täyttävät tiukat Schengen-normit edelleen tehokkaasti ja että ne ovat edistyneet normien täytäntöönpanossa mallikelpoisesti. Vaikka nämä jäsenvaltiot panevat tälläkin hetkellä aktiivisesti täytäntöön suurinta osaa Schengenin säännöstöstä, ne eivät pääse hyötymään kaikista niistä eduista, joita syntyy kuulumisesta sisärajatarkastuksista vapautettuun Schengen-alueeseen.

Bulgaria, Romania ja Kroatia ovat strategisen maantieteellisen sijaintinsa ansiosta avainasemassa EU:n yhteisen ulkorajan turvaamisessa ja turvallisuuden ja vaurauden korkean tason tuloksellisessa edistämisessä, kuten viimeaikaiset kriisit ovat osoittaneet. Käytössä on jo kaikki tarvittavat välineet, rakenteet ja menettelyt, jotta kyseisillä rajoilla voidaan hallita tehokkaasti ulkorajojen ylittämistä ja mahdollisia turvallisuusuhkia ja siten osaltaan torjua vakavaa rajat ylittävää rikollisuutta. Nämä maat ovat myös osoittaneet olevansa erittäin sitoutuneita varmistamaan, että muuttopaineeseen ja siihen liittyviin haasteisiin vastataan tuloksellisesti, ja kehittämään tiivistä yhteistyötä lähinaapureidensa kanssa. Lisäksi uuden Schengen-arviointia koskevan asetuksen mukaisesti jäsenvaltioita, joiden osalta on annettu neuvoston päätös Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta, arvioidaan viimeistään yhden vuoden kuluttua päivästä, jona Schengenin säännöstöä alettiin soveltaa täysimääräisesti kyseisissä jäsenvaltioissa. Tämä koskee Bulgariaa, Romaniaa ja Kroatiaa kyseisten päätösten hyväksymisen jälkeen.

Bulgaria ja Romania saivat vuoden 2005 liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdan mukaisen Schengen-arviointiprosessinsa onnistuneesti päätökseen vuonna 2011. Prosessi käynnistyi vuonna 2009, ja kaikkia asiaa koskevia säännöstön osia arvioitiin perusteellisesti sovellettavien menettelyjen mukaisesti. Neuvosto totesi arviointiprosessin päätökseen saattamisen 9. kesäkuuta 2011 antamissaan kaksissa erillisissä päätelmissä. Ehdotus neuvoston päätökseksi Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Bulgariassa ja Romaniassa sai Euroopan parlamentilta puoltavan lausunnon 8. kesäkuuta 2011. Schengen-arviointiprosessin myönteisestä tuloksesta ja loppuun saattamisesta huolimatta on kulunut yli 11 vuotta ilman että on hyväksytty neuvoston päätöstä Schengenin säännöstön täysimääräisestä soveltamisesta Bulgariassa ja Romaniassa ja tarkastusten poistamisesta niiden sisärajoilta.

Koska Bulgarian ja Romanian arviointiprosessit saatettiin päätökseen vuonna 2011 ja koska Schengenin arviointi- ja valvontamekanismia koskevassa asetuksessa ei sallita virallisen arvioinnin käynnistämistä uudelleen, maat antoivat keskinäisen luottamuksen lujittamiseksi ja arvioinnin jälkeen tapahtuneen Schengenin säännöstön kehityksen tunnustamiseksi 2. maaliskuuta 2022 yhteisen julkilausuman, jossa ne ilmoittivat haluavansa kutsua vapaaehtoispohjalta komission koordinoiman ryhmän ”varmistamaan muun muassa Schengenin säännöstöön vuoden 2011 arvioinnin jälkeen tehtyjen viimeisimpien muutosten soveltaminen erityisesti ulkorajojen valvonnan ja poliisiyhteistyön alalla”.

Sittemmin ryhmän toimeksiantoa laajennettiin merkittävästi jäsenvaltioiden pyynnöstä ja yhteisymmärryksessä Bulgarian ja Romanian kanssa, jotka kumpikin osoittivat joustavuutta ja sitoutumista. Sen piiriin kuuluivat tämän jälkeen kaikki asiaankuuluvat Schengenin säännöstön oleelliset osat, myös viimeisin kehitys vuoden 2011 jälkeen, ja painopisteinä olivat ulkorajat ja poliisiyhteistyö. Lisäksi tarkasteltiin palauttamista, Schengenin tietojärjestelmää, viisumitietojärjestelmää sekä viisumipolitiikan kehitystä. Hankkeessa havainnoitiin myös perusoikeuksien kunnioittamista, kuten tietosuojaa, ja Schengenin säännöstön asiaankuuluvia osia soveltavien viranomaisten toimintaa. Käynti Romaniaan toteutettiin 9.–11. lokakuuta ja Bulgariaan 12.–14. lokakuuta 2022. Niihin osallistui suurin osa jäsenvaltioista, ja ryhmään kuului 17 jäsenvaltioiden asiantuntijaa. Komissiota edusti viisi asiantuntijaa, minkä lisäksi tiedonhankintamatkaan osallistui tarkkailijoita Euroopan raja- ja merivartiovirastosta (Frontex), Europolista ja Euroopan unionin perusoikeusvirastosta.

Vapaaehtoinen tiedonhankintamatka vahvisti vuonna 2011 päätökseen saatettujen arviointiprosessien päätelmät. Sen yhteydessä kävi ilmi, että Bulgaria ja Romania ovat jatkaneet uuden säännöstön ja uusien välineiden täytäntöönpanoa, minkä lisäksi ne ovat merkittävästi tehostaneet Schengenin säännöstön kaikkien ulottuvuuksien yleistä soveltamista.

Turkin naapurina sijaitsevalla Bulgarialla on keskeinen rooli EU:n ulkorajojen suojaamisessa ja sisäisen turvallisuuden pitämisessä korkealla tasolla. Tätä varten Bulgaria ylläpitää vankkaa rajaturvallisuutta, jolla varmistetaan laadukas rajavartiointi ja järjestelmälliset rajatarkastukset. Kuten tiedonhankintamatkan raportista käy ilmi, Bulgariaa kannustetaan parantamaan kansallista tilannekuvaa edelleen panemalla yhteinen yhdennetty riskianalyysimalli täytäntöön kaikilta osin. Tämänhetkisistä ulkoisista haasteista huolimatta Bulgaria soveltaa johdonmukaista lähestymistapaa sellaisten kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen, joilla ei ole oleskeluoikeutta, ja luvattoman edelleen liikkumisen estämiseen. Etusijalle asetetaan valtioiden rajat ylittävän rikollisuuden torjunta, ja käytettävissä on aktiivisia kansainvälisen poliisiyhteistyön välineitä, myös Europolin kautta ja yhdessä sen kanssa sekä Bulgarian naapurimaidensa kanssa tekemien operatiivisten sopimusten perusteella. Ne mahdollistavat rajatylittävän tarkkailun ja takaa-ajon. Schengenin tietojärjestelmän asema on vakiintunut. Viranomaisten toiminnasta voidaan todeta, että korruption ehkäisemistä ja torjuntaa koskevaa Bulgarian kansallista strategiaa pannaan täytäntöön kaikilla tasoilla, ja sitä lujitetaan ennaltaehkäisevillä toimenpiteillä ja vankoilla kurinpitomenettelyillä. Bulgaria on myös osoittanut luoneensa tarvittavat rakenteet, joilla varmistetaan perusoikeuksien kunnioittaminen, taataan kansainvälisen suojelun saatavuus ja noudatetaan palauttamiskiellon periaatetta sekä Schengenin tietojärjestelmän soveltamista ja poliisiyhteistyötä koskevia tietosuojavaatimuksia.