EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 30.3.2017 COM(2017) 151 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE ympäristömeludirektiivin täytäntöönpanosta direktiivin 2002/49/EY 11 artiklan mukaisesti



KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE ympäristömeludirektiivin täytäntöönpanosta direktiivin 2002/49/EY 11 artiklan mukaisesti 1. Johdanto Ympäristömeludirektiivin, jäljempänä ’direktiivi’ , 11 artiklan mukaan Euroopan komissio toimittaa viiden vuoden välein kertomus direktiivin täytäntöönpanosta. Direktiivissä edellytetään, että kertomuksessa esitetään lisäksi katsaus akustisesta ympäristöstä ja ympäristömelun vähentämiseen liittyvistä tavoitteista ja toimenpiteistä (lainsäädäntö melun vähentämiseksi sen lähteellä) sekä arvio yhteisön lisätoimien tarpeesta. Tässä toisessa täytäntöönpanokertomuksessa tarkastellaan ensimmäisen kertomuksen julkaisemisen jälkeistä tilannetta ja esitetään toimintasuunnitelma, joka tehtiin sen jälkeen, kun direktiiviä oli arvioitu komission sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan ohjelman (REFIT) yhteydessä vuonna 2016. Kertomusta olisi siksi luettava yhdessä vastaavan asiaa koskevan tutkimuksen ja komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kanssa. Melusaaste on yhä merkittävä ympäristöön liittyvä terveysongelma Euroopassa. On tieteellistä näyttöä siitä, että pitkäaikainen altistuminen runsaalle melusaasteelle voi aiheuttaa ihmisille umpieritysrauhasten ja aivojen hallitsemilla osa-alueilla vakavia terveysvaikutuksia, kuten sydän- ja verisuonitauteja, unihäiriöitä ja ärtyneisyyttä (epämukava tunne, joka vaikuttaa yleiseen hyvinvointiin). Maailman terveysjärjestön WHO:n mukaan melusaasteen aiheuttama tautitaakka on ilmansaasteiden aiheuttaman tautitaakan jälkeen toiseksi suurin ympäristöön liittyvistä sairauksien aiheuttajista Euroopassa. Terveyteen ja hyvinvointiin kohdistuvat ympäristöön liittyvät paineet ja riskit kiinnostavat myös kansalaisia erityisen paljon. Unionin tehtävänä on suojella kansalaisiaan tällaisilta paineilta ja riskeiltä ja tehdä unionin kaupungeista entistä kestävämpiä. Seitsemännessä ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa on asetettu ihmisiin haitallisesti vaikuttavan ympäristömelun vähentämiselle tavoite, josta on raportoitava direktiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tätä varten tarvitaan innovatiivisia ratkaisuja, jotka auttavat saavuttamaan komission yleisen ensisijaisen tavoitteen ”uutta pontta työllisyyteen, kasvuun ja investointeihin”. Ympäristömelun arvioinnista ja hallinnasta annettu direktiivi 2002/49/EY on EU:n tasolla keskeinen säädös, joka suojaa kansalaisia tie-, raide- ja lentokenttäliikenteen sekä suurten teollisuuslaitosten aiheuttamalta kohtuuttomalta melusaasteelta. Direktiivillä on kaksi tavoitetta: 1) määritellä yhteinen toimintamalli, jonka avulla voidaan välttää, ehkäistä tai vähentää ympäristömelulle altistumisen haittavaikutuksia, ja 2) toimia perustana suurimpien melun lähteiden aiheuttaman melun vähentämistä koskevien yhteisön toimenpiteiden kehittämiselle. 2. EU:n akustisen ympäristön laatu ja sen vaikutukset kansanterveyteen Euroopan ympäristökeskus teki Euroopan unionin jäsenvaltioita varten arvioinnin EU:n kansalaisten altistumisesta melulle. Arviointi kattoi 467 taajamaa (jossa on otettu huomioon maantiet, rautatiet ja teollisuuslaitokset), 86 suurta lentokenttää sekä 186 600 km tieliikenteen pääväyliä ja 44 320 km raideliikenteen pääväyliä taajamien ulkopuolella. Koska kaikki jäsenvaltiot eivät vielä ole ilmoittaneet tietoja, puutteet korjataan erityisellä täydennysmenetelmällä. Kaaviossa 1 esitetään tulokset erikseen taajamista ja niiden ulkopuolelta. Kaavio 1: Ympäristömelulle, jonka Lden > 55 dB, altistuneiden ihmisten määrä EU:n 28 jäsenvaltiossa vuonna 2012 taajamissa ja niiden ulkopuolella. Tieliikennemelu on edelleen sekä taajamissa että niiden ulkopuolella melulähde, joka aiheuttaa ihmisille eniten direktiivissä määritetyt ilmoitustasot ylittävää altistumista. Arviolta yhteensä 100 miljoonaa ihmistä (lähes 70 miljoonaa taajamissa ja 30 miljoonaa niiden ulkopuolella) altistuu tieliikennemelulle, jonka taso ylittää 55 dB Lden. Toiseksi suurin melulähde on raideliikenne: kaikkiaan yli 18 miljoonaa ihmistä (noin 10 miljoonaa taajamissa ja kahdeksan miljoonaa niiden ulkopuolella) altistuu yli 55 dB:n (Lden) melulle. Kolmanneksi suurin melulähde on lentomelu: yhteensä lähes neljä miljoonaa ihmistä (lähes kolme miljoonaa taajamissa ja miljoona niiden ulkopuolella) altistuu yli 55 dB:n (Lden) melulle. Kaupunkialueilla noin miljoona ihmistä altistuu teollisuuden aiheuttamille melutasoille, jotka ovat korkeampia kuin 55 dB (Lden). Näiden altistumista koskevien tietojen mukaan ympäristömelu häiritsee 14,1:tä miljoonaa aikuista huomattavasti ja aiheuttaa 5,9 miljoonalle aikuiselle vakavia unihäiriöitä. Lisäksi 69 000 ihmistä vuodessa joutuu ympäristömelun vuoksi sairaalahoitoon ja 15 900 ihmistä kuolee ennenaikaisesti. Nämä tiedot koskevat vain direktiivin soveltamisalaan kuuluvia taajamia, teitä, rautateitä ja lentokenttiä. Kokonaisaltistus ja kokonaisterveysvaikutukset ovat siksi vielä suurempia. 3. Direktiivin täytäntöönpano Direktiivin täytäntöönpano jäsenvaltioissa etenee mutta vaihtelee huomattavasti sen mukaan, miten kunnianhimoisia tavoitteita jäsenvaltiot ovat asettaneet, mitä resursseja täytäntöönpanoon on osoitettu ja onko täytäntöönpano annettu keskusviranomaisten vai hajautetusti paikallisviranomaisten tehtäväksi. Yhteenvetona voidaan todeta seuraavaa: Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on tehty asianmukaisesti kaikissa 28 jäsenvaltiossa joko antamalla uusia täytäntöönpanoasetuksia tai muuttamalla voimassa olevaa lainsäädäntöä. Direktiivin soveltamisalaan kuuluvien tieliikenteen pääväylien, raideliikenteen pääväylien, suurten lentokenttien ja taajamien nimeämisessä ei havaittu merkittäviä ongelmia. Joissakin jäsenvaltioissa kansallisten elinten ja paikallisviranomaisten välillä on kuitenkin edelleen käytännön haasteita melukarttojen laatimisessa. Direktiivissä ei aseteta EU:n tason lähdekohtaisia raja-arvoja, mutta jäsenvaltiot voivat halutessaan asettaa vapaasti kansallisia raja-arvoja. Niin on tehnyt 21 jäsenvaltiota, ja neljä muuta jäsenvaltiota on asettanut tavoitteita, jotka eivät ole sitovia. Toistaiseksi on kuitenkin saatu vain vähän näyttöä niiden tosiasiallisesta täytäntöönpanosta.

Laatiessaan strategisia melukarttoja jäsenvaltiot ovat käyttäneet direktiivissä edellytettyjä indikaattoreita. Ne ovat kuitenkin käyttäneet erityistapauksissa myös muita kansallisia meluindikaattoreita direktiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Raportointikierrokset ja maita koskevat tiedot eivät ole olleet vertailukelpoisia, koska jäsenvaltiot ovat voineet edelleen käyttää melun arvioimiseen mukautettuja kansallisia menetelmiä. Tämä paranee huomattavasti, kun otetaan käyttöön hiljattain kehitetyt yhteiset menetelmät , joiden ansiosta tiedot ovat vertailukelpoisia sitten, kun niiden käyttö on pakollista vuodesta 2018 lähtien. Nykyisellä viiden vuoden raportointikaudella raportoimatta on vielä yli 20 prosenttia vaadituista melukartoista ja noin 50 prosenttia toimintasuunnitelmista. Direktiivin täytäntöönpano on näin ollen viivästynyt huomattavasti, koska jäsenvaltioita pyydettiin toimittamaan melukartat vuoteen 2012 mennessä ja toimintasuunnitelmat vuoteen 2013 mennessä. Seuraavassa taulukossa on yhteenveto tietojen kattavuudesta. Taulukko 1: Nykyisen melukartoitusten ja toimintasuunnitelmien raportointikierroksen kattavuus Kohde Taajamissa Taajamien ulkopuolella Tie-liikenne-melu Raide-liikenne-melu Lentomelu Teollisuus-melu Tie-liikenteen pääväylät Raide-liikenteen pääväylät Suuret lento-kentät Melukartat tehty 78 % 75 % 52 % 69 % 79 % 73 % 75 % Toiminta-suunni-telmat tehty 49 % 47 % (keskiarvo) 41 % (keskiarvo) 43 % Lähde: Raportti palvelusopimuksesta on saatavilla verkko-osoitteessa http://ec.europa.eu/environment/noise/evaluation_en.htm Koska jäsenvaltiot ovat laatineet lähes 80 prosenttia vaadituista melukartoista – ja asettaneet ne saataville verkkoon eri tietoportaalien kautta – direktiivin täytäntöönpanon suora tulos on se, että meillä on nyt paljon selvempi käsitys meluongelman laajuudesta EU:ssa. Vaikka nämä tiedot ovat saatavilla, kansalaiset eivät aina ole tietoisia melutilanteesta ja melun terveysvaikutuksista. Jäsenvaltioilla on erilaisia lähestymistapoja toimintasuunnitelman laatimiseen. Se näkyy siinä, minkä tyyppisiä melua vähentäviä toimenpiteitä ne yksilöivät, mikä on menoja aiheuttavien ja muiden toimenpiteiden välinen tasapaino ja ovatko suunnitelmat pelkästään strategisia vai keskitytäänkö niissä myös käytännön toteutukseen. Toimintasuunnitelmien laatimisen viivästyminen osoittaa myös, että monet jäsenvaltiot eivät ole toteuttaneet toimia melusaasteen vähentämiseksi. Siihen on monia eri syitä: esimerkiksi taajamissa toimintasuunnitelmien laatimisesta vastaavilla viranomaisilla ei välttämättä ole valtuuksia tehdä strategisia tai budjettia koskevia päätöksiä sen ratkaisemiseksi, ovatko toimintasuunnitelman sisältämät toimenpiteet realistisia ja toteutuskelpoisia ja pystytäänkö ne rahoittamaan. Jäsenvaltioiden järjestämien toimintasuunnitelmaluonnoksia koskevien kuulemisprosessien laatu ja määrä vaihtelevat myös. Kuulemisiin osallistuneet kansalaisjärjestöt ovat todenneet, että vaikka toimintasuunnitelmissa esitetään usein yhteenveto kuulemisissa saaduista kommenteista, monesti on epäselvää, miten nämä kommentit on otettu suunnitelmissa huomioon. Yksi suurimmista syistä näihin huomattaviin täytäntöönpanon viivästymisiin on se, että asiaa ei ole asetettu etusijalle, kun kansallisella tai paikallisella tasolla on päätetty niukkojen henkilöresurssien ja taloudellisten resurssien kohdentamisesta. Erityisesti melukartoituksessa haasteena ovat olleet keskitettyjen ja yhdenmukaisten lähtötietojen puute, direktiivin täytäntöönpanosta vastaavien eri toimivaltaisten viranomaisten koordinoinnin tehottomuus sekä melukarttojen vertailukelvottomuus eri lainkäyttöalueilla. Toimintasuunnitelmien laatimisessa viivästymisiä aiheuttivat melukartoitusten viivästymisten kerrannaisvaikutukset (koska toimintasuunnitelmien on perustuttava melukarttoihin) sekä melukarttojen ja toimintasuunnitelmien laatimisen väliin jäävän ajan lyhyys (12 kuukautta). Kaiken kaikkiaan saatavilla olevat tiedot osoittavat, että niiden jäsenvaltioiden, joilla on hyvin hajautettu lähestymistapa täytäntöönpanoon, on ollut vaikea saada viranomaiset panemaan direktiivin toimenpiteet täytäntöön ajoissa. Monet jäsenvaltiot ovat edistyneet vähämeluisten alueiden määritelmien kehittämisessä (taajamissa ja rakentamattomilla alueilla) ja valintaperusteiden määrittelyssä niiden nimeämistä varten, mutta tähän mennessä vain 13 jäsenvaltiota on nimennyt vähämeluisia alueita. Yksi mahdollinen syy tähän on koettu epävarmuus siitä, voidaanko prosessi kumota myöhemmin ja voidaanko nimettyihin vähämeluisiin alueisiin kohdistaa oikeudellisia rajoituksia. Kuitenkin niissä jäsenvaltioissa, joissa vähämeluisia alueita on nimetty, niiden määrä on kasvanut ensimmäisen ja toisen raportointikierroksen välillä (2007–2012). Jäsenvaltiot ovat pyytäneet komissiota antamaan lisää käytännön ohjeita vähämeluisten alueiden nimeämisen helpottamiseksi. Yksi suuri haaste täytäntöönpanossa oli direktiivin soveltamisalan laajentaminen (ks. taulukko 2), koska se lisäsi huomattavasti niiden kohteiden määrää, joista oli laadittava melukartat ja toimintasuunnitelmat (esimerkiksi taajamien määrä kasvoi 176:sta 467:ään). Soveltamisalan muuttuminen myös vaikeuttaa tietojen kattavuuden vertailua kierrosten välillä. Taulukko 2: Ympäristömeludirektiivin kattamien kohteiden määrä raportointikierroksilla 1 ja 2 Kohteen tyyppi Raportointikierros 1 (2005–2009) Raportointikierros 2 (2010–2014) ja myöhemmät kierrokset Taajamat 176 (> 250 000 asukasta) 467 (> 100 000 asukasta) Suuret lentokentät 73 (> 50 000 liikennetapahtumaa vuodessa) 92 (lentoliikenteen lisääntymisen vuoksi) (> 50 000 liikennetapahtumaa vuodessa) Tieliikenteen pääväylät (km) 67 488 (väylillä kulkee > 6 miljoonaa ajoneuvoa vuodessa) 154 738 (väylillä kulkee > 3 miljoonaa ajoneuvoa vuodessa) Raideliikenteen pääväylät (km) 31 576 (väylillä kulkee > 60 000 junaa vuodessa) 72 341 (väylillä kulkee > 30 000 junaa vuodessa) 4. Direktiivin arviointi Komissio antoi vuonna 2013 ehdotuksen arviointia koskevaksi direktiiviksi sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan ohjelman (REFIT) yhteydessä osana paremman sääntelyn agendaansa . Tässä arvioinnissa selvitetään parempaa sääntelyä koskevien parempien ohjeiden mukaisesti, oliko direktiivi ja onko se jatkossakin merkityksellinen keino sen aiheena olevaan asiaan puuttumiseen ja tuottaako se EU:lle lisäarvoa verrattuna siihen, että jäsenvaltiot toimisivat yksin. Lisäksi arvioinnissa tutkitaan, onko tämä tavoite saavutettu direktiivillä tuloksellisesti ja tehokkaasti ja ovatko sen säännökset yhdenmukaisia EU:n muun lainsäädännön kanssa. Arvioinnissa tarkastellaan myös direktiivin vaikutusta pk-yrityksiin sekä mahdollisuutta yksinkertaistaa ja vähentää hallinnollisia rasitteita. Arviointi kattaa ympäristömeludirektiivin hyväksymisestä (2002) nykyhetkeen ulottuvan ajanjakson. Se kattaa vain ympäristömeludirektiivin soveltamisalan, mutta siinä otetaan huomioon direktiivin ja melupäästöjen torjumista niiden lähteellä (esimerkiksi moottoriajoneuvojen melupäästöjä sääntelemällä) koskevan EU:n lainsäädännön keskinäiset vaikutukset eikä siinä käsitellä tätä lainsäädäntöä yksityiskohtaisesti. Arviointimenetelmänä oli aineistotutkimus, joka käsitti jäsenvaltioiden ilmoittamat tiedot ja muut olennaiset EU:n ja kansalliset asiakirjat sekä uusimman tieteellisen kirjallisuuden. Lisäksi tarkistettiin direktiivin täytäntöönpanon hallinnolliset kustannukset ja tehtiin kustannus-hyötyanalyysi. Arviointiin kuului myös laaja ja kattava toimivaltaisten viranomaisten ja sidosryhmien kuuleminen kaikissa jäsenvaltioissa verkkokyselyjen, perusteellisten haastattelujen, työpajan ja verkossa toteutetun julkisen kuulemisen avulla. Direktiivi itse ja sen kaksi tavoitetta ovat EU:n yksilöityjen toimintapolitiikan tarpeiden kannalta edelleen erittäin tärkeitä. Melusaaste on yhä merkittävä ympäristöön liittyvä terveysongelma Euroopassa. Sidosryhmien palaute osoittaa, että sen torjumiseksi tarvitaan edelleen yhteinen lähestymistapa melun hallintaan. Lisäksi on tärkeää kerätä EU:n tasolla yhdenmukaistettuja tietoja, jotta saadaan laadukasta näyttöä EU:n melua sen lähteellä koskevan lainsäädännön kehittämiselle. Se on välttämätöntä, koska paikalliset melunhallintatoimet voivat olla tehottomia ilman suurten melulähteiden päästämän melun lisätarkastuksia.