[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 31.3.2010

KOM(2010)126 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Humanitaarinen elintarvikeapu

SEK(2010)374

JOHDANTO

Tämän tiedonannon yleisenä tavoitteena on edistää EU:n ja sen jäsenvaltioiden antamaan humanitaariseen elintarvikeapuun sovellettavia parhaita käytänteitä. Lisäksi pyrkimyksenä on saavuttaa seuraavat päätavoitteet humanitaarista apua koskevan konsensuksen[1] mukaisesti:

1. EU:n elintarvikeavun tuloksellisuutta ja tehokkuutta maksimoidaan humanitaarista apua koskevassa lainsäädännössä määritettyjen komission humanitaaristen tehtävien ja varainhoitoasetuksen[2] mukaisesti;

2. komission, jäsenvaltioiden ja muiden avunantajien politiikkojen välistä johdonmukaisuutta, koordinointia ja täydentävyyttä parannetaan elintarvikeavun alalla;

3. kumppaneille ja sidosryhmille ilmoitetaan, millaisia tavoitteita, painopisteitä ja normeja komissio soveltaa humanitaarisen elintarvikeavun antamisessa.

Tässä tiedonannossa vahvistetaan näin ollen EU:n humanitaarista elintarvikeapua koskevat poliittiset puitteet. Siinä selvitetään, mitä seikkoja ja kehityssuuntauksia on otettava huomioon, millaisiin käsitteisiin, määritelmiin ja tavoitteisiin humanitaarisen elintarvikeavun olisi perustuttava, mitä periaatteita tässä työssä olisi noudatettava ja miten laajalti toimia olisi toteutettava.

Liitteenä olevassa valmisteluasiakirjassa tarkastellaan yksityiskohtaisemmin operatiiviselta näkökannalta katsoen, kuinka komissio ohjelmoi, toteuttaa ja koordinoi humanitaarista elintarvikeapuaan.

Tätä tiedonantoa olisi tarkasteltava yhdessä elintarviketurvaa koskevan komission tiedonannon kanssa (”EU:n poliittinen toimintakehys kehitysmaiden auttamiseksi selviämään elintarviketurvaan liittyvistä haasteista”). Näistä toisiinsa liittyvistä aiheista on syytä laatia kaksi erillistä tiedonantoa, jotta voitaisiin ottaa huomioon se, että elintarvikeavussa pääpainona on humanitaarisen hätäavun antaminen kriisitilanteissa, kun taas elintarviketurva kytkeytyy kehitystavoitteisiin. Nämä kaksi poliittista toimintakehystä on suunniteltu siten, että ne ovat keskenään johdonmukaisia ja että koordinoimattomat päällekkäisyydet voidaan välttää.

TAUSTAA

Luonnonkatastrofeja tapahtuu yhä enemmän, ja ne vaikuttavat yhä useamman ihmisen elämään. Usein ilmastonmuutoksen vaikutukset pahentavat tilannetta entisestään. Konfliktitilanteet ja sortotoimet vaikeuttavat ihmisten mahdollisuuksia saada päivittäinen toimentulonsa, ja ne johtavat usein suuriin pakolaisvirtoihin joko maiden sisällä tai niiden rajojen ulkopuolelle. Nopea väestönkasvu lisää luonnonvaroihin kohdistuvia paineita. Monissa kehitysmaissa nämä tekijät pakottavat heikoimmassa asemassa olevat väestönosat kilpailemaan luonnonvaroista, mikä saattaa johtaa konfliktien lisääntymiseen.

Tällainen kehitys pahentaa köyhien tilannetta entisestään ja heikentää erityisesti heidän ravinnonsaantiaan. Kroonisen aliravitsemuksen aiheuttaja on kroonisesti puutteellinen elintarviketurva, jossa riittämätön elintarviketuotanto tai kykenemättömyys ostaa riittävästi ravinteikasta ruokaa aiheuttaa sen, että ravinnon määrä tai laatu on pysyvästi riittämätön. Tällä on puolestaan peruuttamattomia ja vahingollisia vaikutuksia lasten kehitykseen ja pitkän aikavälin tuottavuuteen, mikä pahentaa köyhyyttä ja haavoittuvuutta entisestään. Köyhimpien ihmisten selviytymiskyky on heikoin, minkä vuoksi katastrofien vaikutukset kohdistuvat erityisesti heihin. Ne voivat aiheuttaa väliaikaisia mutta kohtalokkaita katkoja ravinnonsaannissa (tilapäisesti puutteellinen elintarviketurva), mikä aiheuttaa akuuttia aliravitsemusta ja lisää sairastuvuutta ja kuolleisuutta[3].

Kroonisesti ja tilapäisesti puutteellisesta elintarviketurvasta kärsivien aliravittujen henkilöiden lukumäärä onkin noussut 172 miljoonalla, sillä vuonna 2006 heitä oli 848 miljoonaa, kun taas vuonna 2009 lukumäärä oli jo 1,02 miljardia[4]. Heistä 95 prosenttia asuu kehitysmaissa ja yhä useampi kaupunkiympäristössä, jonka vuoksi he ovat erityisen alttiita elintarvikkeiden hintojen vaihteluille ja talous-/rahoituskriisien vaikutuksille. Akuutti aliravitsemus on yleistynyt, sillä 8 prosenttia alle viisivuotiaista lapsista kärsi akuutista aliravitsemuksesta vuosina 1995–2003, mutta kaudella 2000–2006 tämä osuus oli noussut 11 prosenttiin[5].

Aliravitsemustapauksista noin 10 prosenttia johtuu katastrofien tai hätätilanteiden aiheuttamasta puutteellisesta elintarviketurvasta. Siihen liittyvien humanitaaristen ja kehitysyhteistyöhön liittyvien elintarviketarpeiden odotetaan kasvavan. Sen vuoksi on välttämätöntä, että käytettävissä olevat humanitaariset voimavarat käytetään mahdollisimman tehokkaasti ja tuloksellisesti tällaiseen monimutkaisempaan ja vaativampaan ympäristöön mukautuen ja että päätöksistä ilmoitetaan noudattaen nopeasti kehittyviä parhaita käytänteitä.

MÄÄRITELMÄT JA TAVOITTEET

Humanitaarisella elintarvikeavulla pyritään varmistamaan ravinnon riittävyys, turvallisuus ja ravitsevuus humanitaariseen kriisiin valmistauduttaessa sekä sen aikana ja sen jälkeen, jolloin ravitsemus olisi muutoin riittämätöntä tai puutteellista estämään liiallista kuolleisuutta[6], hätätilanteeksi luokiteltavaa akuuttia aliravitsemusta[7] tai vahingollisia selviytymiskeinoja. Tähän kuuluvat elintarvikkeiden saatavuuden, ravitsevien elintarvikkeiden saantimahdollisuuksien, asiallisen ravintovalistuksen ja asianmukaisten ravitsemuskäytäntöjen varmistaminen. Elintarvikeapuun voi kuulua elintarvikkeiden jakaminen, mutta muitakin välineitä voidaan käyttää, kuten asiaankuuluvien palvelujen, tuotantopanosten tai perushyödykkeiden, käteisen tai ruokakuponkien taikka taitojen tai tietojen siirtäminen tai tarjoaminen.

Humanitaarista elintarvikeapua voidaan käyttää myös suojaamaan ja parantamaan kriisialueiden väestön toimeentuloa sekä estämään ja lopettamaan vahingollisia selviytymiskeinoja (kuten tuotantoresurssien myyminen tai velkojen kasautuminen), jotka voisivat aiheuttaa haitallisia vaikutuksia väestön toimeentulolle, elintarviketurvalle tai ravitsemustilanteelle lyhyellä tai pitkällä aikavälillä.

Riittävä ravinnonsaanti ei sinällään välttämättä varmista riittävää ravitsemusta. Heikko terveys voi heikentää ruoansulatusta ja ravinteiden hyödyntämistä, mikä johtaa aliravitsemukseen. Sen vuoksi voi aliravitsemuksen estämiseksi tai hoitamiseksi olla tarpeen toteuttaa suoraa elintarvikeapua täydentäviä toimia, kuten toimia, joilla varmistetaan turvallinen ruoanvalmistus (esim. ruoan valmistuksessa käytettävien polttoaineiden tarjoaminen) tai huolehditaan hygieniasta sekä juomaveden ja terveyspalvelujen saannista.

Käsitetasolla on tapahtunut merkittäviä muutoksia viimeisten 15 vuoden aikana. Aiemmin vakiona oli hyödykkeinä annettava luontoismuotoinen elintarvikeapu, kun taas myöhemmin on alettu tarkastelemaan sellaisten monipuolisempien elintarvikeapuvälineiden käyttöä, jotka on räätälöity tilapäisesti puutteellisen elintarviketurvan eri syiden ja oireiden käsittelyä silmällä pitäen.

Seuraavassa taulukossa esitetään puutteellisen elintarviketurvan perimmäisiä syitä, oireita ja seurauksia sekä sitä kiihdyttäviä tekijöitä, joita tarkastellaan komission hyväksymien humanitaarista elintarvikeapua koskevien määritelmien ja tavoitteiden valossa:

[pic] Perustuu UNICEFin vuonna 1997 laatimaan aliravitsemusta koskevaan käsitteistöön.

Humanitaarisesta avusta 20 päivänä kesäkuuta 1996 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1257/1996 säädettyjen EU:n humanitaarisen avun päätavoitteiden mukaisesti elintarvikeavun pääasiallisena tavoitteena on pelastaa ja suojella ihmishenkiä, turvata toimeentulo ja parantaa selviytymiskykyä sellaisen väestön keskuudessa, joka parhaillaan kärsii tai on juuri toipumassa elintarvikekriisistä tai jota sellainen uhkaa luotettavien ennusteiden perusteella[8] .

Tämä edellyttää seuraavien humanitaarista elintarvikeapua koskevien erityistavoitteiden saavuttamista:

4. varmistetaan turvallisten ja ravinteikkaiden elintarvikkeiden riittävä saatavuus ja saantimahdollisuudet sellaisen väestön keskuudessa, joka parhaillaan kärsii tai on juuri toipumassa humanitaarisesta kriisistä tai jota sellainen uhkaa luotettavien ennusteiden perusteella, jotta vältetään liiallinen kuolleisuus[9], akuutti aliravitsemus tai muut hengenvaaralliset vaikutukset ja seuraukset;

5. turvataan äskettäisen, käynnissä olevan tai lähestyvän kriisin uhkaama toimentulo ja minimoidaan elintarviketuotannolle ja markkinointijärjestelmille aiheutuvat vahingot sekä luodaan edellytykset toipumiselle ja omavaraisuuden palauttamiselle; ja

6. kehitetään kansainvälisten humanitaarisen avun järjestelmien valmiuksia ja lisätään elintarvikeaputoimitusten tehokkuutta ja tuloksellisuutta.

PERIAATTEET

Näihin tavoitteisiin pyrittäessä olisi humanitaaristen elintarvikeaputoimitusten osalta noudatettava jäljempänä esitettäviä periaatteita. Ne ovat humanitaarista apua koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa EU:n humanitaarisille elintarvikeaputoimituksille vahvistettujen yleisten periaatteiden mukaiset.

Elintarvikeavun on noudatettava humanitaarisia perusperiaatteita: humaanisuus, puolueettomuus, tasapuolisuus ja riippumattomuus . Humanitaarisen elintarvikeavun antamista koskevat päätökset tehdään pelkästään tarpeiden perusteella. Rahoitus myönnetään puolueettomasti edellä mainittuja periaatteita noudattaen. Tarkoituksena on parantaa ravinnonsaantia sitä kipeimmin tarvitsevien keskuudessa tasapuolisesti ja ilman ennakkoasenteita.

Tätä varten EU ja sen jäsenvaltiot varmistavat, että ennen humanitaarisen elintarvikeavun antamista ne tekevät mahdollisimman tarkat ja ajantasaiset tarvearvioinnit ja kausaliteettianalyysit, joiden perusteella päätös tehdään.

Päätös humanitaarisen elintarvikeavun rahoittamisesta perustuu seuraaviin tekijöihin tärkeysjärjestyksessä: i) kriisin vakavuus ja tarpeiden laajuus, ii) kriisin välittömyys ja iii) millainen vaikutus avulla tulee oletettavasti olemaan. EU on kuitenkin sitoutunut myös osoittamaan solidaarisuutta maailmanlaajuisesti, jakamaan kiireellisen humanitaarisen elintarvikeavun tarpeiden taakkaa ja reagoimaan unohtuneisiin kriiseihin.

EU ja sen jäsenvaltiot tukevat humanitaarista elintarvikeapua joustavin resurssein, jotta kuhunkin tilanteeseen reagoidaan mahdollisimman soveltuvalla ja tehokkaalla tavalla. Toteutettavia toimia suunniteltaessa olisi verrattava eri vaihtoehtoja ja välineitä sen perusteella, miten tarpeet saavutetaan kustannustehokkaalla tavalla.

Kun elintarvikeapu katsotaan kaikkein soveltuvimmaksi välineeksi, on suosittava paikallisia hankintoja (eli hankinnat suoritetaan maassa, jossa toimet toteutetaan) tai toissijaisesti alueellisia elintarvikehankintoja (eli hankinnat suoritetaan naapurimaissa), jotta voidaan maksimoida elintarvikkeiden hyväksyttävyyttä, suojella ja tukea paikallismarkkinoita, alentaa kuljetuskustannuksia ja lyhentää toimitusaikoja.

EU:n humanitaarisen elintarvikeavun olisi oltava tulosperusteista, eli sen tuloksia ja vaikutuksia olisi mitattava koko toiminnan aikana (myös muiden toimijoiden sekä alan tutkimusten tuloksia ja vaikutuksia olisi tarkasteltava). Niitä olisi käytettävä suunniteltaessa myöhemmässä vaiheissa muita elintarvikeaputoimintoja.

Näin ollen EU ja sen jäsenvaltiot pyrkivät varmistamaan, että kaikkia rahoitettavia humanitaarisia elintarvikeaputoimintoja voidaan valvoa esteettä.

EU ja sen jäsenvaltiot pyrkivät antamaan humanitaarista elintarvikeapua aiheuttamatta minkäänlaista haittaa. Ne varmistavat mahdollisuuksien mukaan esim. että humanitaariset elintarviketarpeet täytetään tavalla, joka ei aiheuta tarpeetonta riippuvuutta avunantojärjestelmästä eikä häiritse markkinoiden toimintaa tai aiheuta avunsaajille tarpeetonta vaaraa apua vastaanotettaessa. Samalla minimoidaan kielteiset ympäristövaikutukset ja varmistetaan, että luonnonvarojen käyttöön liittyviä konflikteja ei synny tai että ne eivät pahene. EU ja sen jäsenvaltiot varmistavat, että erityisesti konfliktitilanteissa suojeluun liittyvistä vaaroista ja mahdollisuuksista tehdään moitteeton arviointi harkittaessa toteutetaanko toimia vai ei[10].

EU ja sen jäsenvaltiot ottavat ravitsemusnäkökohdat huomioon aina, kun elintarvikeaputarpeita arvioidaan ja kun niihin reagoidaan ja kiinnittävät erityistä huomiota tiettyjen heikoimmassa asemassa olevien ryhmien (kuten alle kaksivuotiaat lapset sekä raskaana olevat ja imettävät naiset) erityisiin ravintotarpeisiin.

EU ja sen jäsenvaltiot varmistavat, että ihmisarvoa kunnioitetaan humanitaarista elintarvikeapua annettaessa. Ne pyrkivät saamaan avunsaajayhteisöt mukaan tarpeiden määrittämiseen sekä toimien suunnittelemiseen ja toteuttamiseen. Ne varmistavat, että heikoimmassa asemassa olevien ryhmien (vammaiset, vanhukset, kroonisesti sairaat) erityistarpeet otetaan huomioon humanitaarisia elintarvikeaputoimintoja suunniteltaessa.

EU ja sen jäsenvaltiot tunnustavat naisten, tyttöjen, poikien ja miesten eri tarpeet, valmiudet ja roolit ja pyrkivät sisällyttämään järjestelmällisesti sukupuolinäkökohdat elintarvikeaputarpeiden arviointiin, elintarvikeaputoimien suunnitteluun ja niiden vaikutusten analysointiin.

Humanitaariset elintarvikeaputoimet ja elintarviketurvan kehittämiseen tähtäävät toimet olisi suunniteltava ja toteutettava siten, että niillä yhdessä varmistetaan hätä- ja kehitystarpeiden täyttyminen optimaalisesti riippumatta siitä, toteutetaanko ne peräkkäin vai yhtä aikaa, kuten useissa epävakaissa valtioissa. Niitä olisi koordinoitava ja ne olisi loppujen lopuksi yhdistettävä toisiinsa, jotta mahdollisuudet kestävälle ja pysyvälle vaikutukselle voidaan optimoida ja elintarvikekriisien uhrien omavaraisuustavoite saavuttaa.

EU:n humanitaarinen elintarvikeapu noudattaa näin ollen hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämisen (LRRD) periaatteita ja sillä helpotetaan LRRD-tavoitteiden saavuttamista komission vuonna 2001 antaman LRRD-tiedonannon[11], vuonna 2007 laaditun humanitaarista apua koskevan eurooppalaisen konsensuksen[12] ja puitekumppanuussopimuksen[13] mukaisesti.

HUMANITAARISTEN ELINTARVIKEAPUTOIMIEN LAAJUUS

Jotta edellä mainitut tavoitteet voitaisiin saavuttaa, humanitaaristen elintarvikeaputoimien perimmäiseksi tarkoitukseksi on määritelty ihmishenkien säästäminen antamalla apua perusluonteisten humanitaaristen ravinto- ja ravitsemustarpeiden täyttämiseksi. Lisäksi pyritään toteuttamaan tukitoimia, joilla erityisesti vähennetään vaaroja ja haavoittuvuutta sekä parannetaan humanitaarisen elintarvikeavun soveltuvuutta ja tuloksellisuutta valmiuksia kehittämällä ja valistuksella.

Komission humanitaaristen elintarvikeavun operatiivinen laajuus

Komissio voi antaa humanitaarista elintarvikeapua, kun

7. riittämättömän ravinnonsaannin vuoksi on saavutettu tai ylitetty hätätilanteeksi[14] luokiteltava kuolleisuuden tai akuutin aliravitsemuksen aste tai tämän uskotaan tapahtuvan luotettavien ennusteiden[15] perusteella; tai

8. toimeentulon vaarantuminen tai äärimmäiset selviytymisstrategiat (kuten tuotantohyödykkeiden myyminen, pakon uhalla tapahtuva muuttoliike, vaaralliset henkiinjäämiskäytänteet) aiheuttavat tai niiden uskotaan luotettavien ennusteiden perusteella aiheuttavan vakavan uhan ihmishengille tai suurta kärsimystä, joka johtuu riittämättömästä ravinnonsaannista tai johtaa siihen.

Komissio ymmärtää, että elintarvikekriisi alkaa toisinaan ennen ravitsemustilanteen heikkenemistä ja että siihen olisi sen vuoksi reagoitava tätä ennen. Näin ollen komissio ei välttämättä odota, että akuutin aliravitsemuksen aste nousee ennen humanitaarisen elintarvikeavun antamista, vaan se reagoi myös tarkasti määriteltyihin ihmishenkiä uhkaaviin humanitaarisiin riskeihin. Komissio ei myöskään vaadi, että alueelle julistetaan katastrofitilanne ennen toimien toteuttamista.

Kun komissio harkitsee, onko elintarvikeapua annettava ja millaista elintarvikeapua on syytä antaa, se kiinnittää erityisesti huomiota humanitaaristen välineidensä suhteellisiin etuihin ja haittoihin. Se analysoi tällöin huolellisesti tarpeet ja syyt sekä sen, minkä tyyppisellä avulla tarpeet voidaan tyydyttää sopivimmalla tavalla haittaa aiheuttamatta ja mitä vaihtoehtoisia rahoituslähteitä on käytettävissä.

Komissio tunnustaa, että sen humanitaarisilla välineillä ei ole suhteellista etua kroonisesti puutteellisen elintarviketurvan ratkaisemisessa. Periaatteessa se antaa elintarvikeapua tällaisissa tilanteissa ainoastaan seuraavissa tapauksissa: toimien toteuttamatta jättäminen aiheuttaa välittömästi merkittävän ja vakavan humanitaarisen vaaran[16]; muut paremmin soveltuvat toimijat, myös komission omat kehitysvälineet, eivät pysty tai halua toimia eikä niitä voida suostutella tähän; suhteellisista haitoista huolimatta toimilla voidaan olettaa olevan myönteisiä vaikutuksia määräajan kuluessa. Tällaisissa tapauksissa komissio antaa humanitaarista elintarvikeapua ainoastaan käymällä vuoropuhelua mahdollisten kehitysyhteistyöalan toimijoiden kanssa sekä koordinoimalla toimiaan ja antamalla valistusta niiden kanssa. Sillä on tällöin oltava selkeästi ja realistisesti määritelty poistumisstrategia, jolla varmistetaan yhteensovitettu siirtyminen ja jolla vältetään siten koordinoimattomat päällekkäisyydet.

Komissio tarkastelee humanitaaristen elintarvikeaputoimiensa asteittaista lakkauttamista, kun akuuttia aliravitsemusta, kuolleisuutta ja äärimmäisiä selviytymismekanismeja (jotka liittyvät riittämättömään ravinnonsaantiin tai elintarvikkeiden puutteelliseen käyttöön) mittaavat indikaattorit ovat jatkuvasti alle hätätilatason[17] tai niiden odotetaan vakiintuvan tämän tason alle ilman komission humanitaarista tukea. Tällöin valtaosa kriisin kohteena olleesta väestöstä on tilanteessa, jossa heidän ravinnon saanti ja hyödyntäminen on parantunut jatkuvasti ja paranemisen odotetaan jatkuvan myös tulevaisuudessa ilman tarvetta turvautua vahingollisiin selviytymisstrategioihin.

Komissio tarkastelee myös humanitaarisen tukensa asteittaista lakkauttamista, jos muut kuin humanitaarisen alan toimijat (esim. valtiolliset tai kehitysyhteistyöalan toimijat) pystyvät kattamaan väestön elintarvikevajeen tai jos muut humanitaariset avunantajat ja toimijat pystyvät kokonaisuudessaan täyttämään väestön humanitaariset tarpeet.

Komissio arvioi jatkuvasti poistumisstrategioitaan sillä muihin käytettävissä oleviin toimijoihin nähden olevien suhteellisten etujensa perusteella, ja se pyrkii välttämään sitä, että sen viivästynyt poistuminen estäisi muiden sopivampien toimijoiden mukaantuloa. Se kannustaa sopivimpien toimijoiden mukaantuloa kaikkialta hätäapu- ja kehitysyhteistyöalalta tilanteen ja tarpeiden mukaisesti.

Komissio harkitsee myös humanitaaristen elintarvikeaputoimien lakkauttamista, jos humanitaarisen elintarvikeavun perusperiaatteita ei voida noudattaa ja erityisesti jos haitan aiheuttamisen vaara on suurempi kuin toiminnan jatkamisesta mahdollisesti saatavat hyödyt.

Kriisin kohteena olevan väestön perusluonteisten elintarvike- ja ravitsemustarpeiden tyydyttäminen

EU ja sen jäsenvaltiot reagoivat tilapäisesti puutteellisen elintarviketurvan ja akuutin aliravitsemuksen eri oireisiin ja syihin erilaisin toimin ja välinein, jotka kohdistetaan suoraan elintarvikkeiden saatavuuteen, saantimahdollisuuksiin ja käyttöön liittyviin ongelmiin. Ne helpottavat täydentävää, monialaista ja yhtenäistä ohjelmasuunnittelua varmistaakseen, että humanitaariset elintarviketarpeet täytetään kokonaisvaltaisesti ja tuloksellisesti.

Sopivimman toiminta- ja toimitusvälineen valinta (esim. kassaperusteinen vai luontoismuotoinen) on tehtävä tapauskohtaisesti ja näytön perusteella, ja valintaa on tarkasteltava säännöllisesti. Ehdotetun vaihtoehdon – tai käytettävän välinekokonaisuuden – asiaankuuluvuus ja suhteelliset edut on osoitettava mahdollisimman tarkoilla ja ajantasaisilla tarvearvioinneilla ja kausaliteettianalyyseilla.

Humanitaarisessa elintarvikeavussa on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että avunsaajat saavat ajoissa turvallisia ja tasapainoisia elintarvikkeita, joiden määrä ja laatu[18] on riittävä täyttämään heidän ravitsemustarpeet. Mahdollisuuksien mukaan elintarvikeavun olisi oltava paikallisten ravintotottumusten ja avunsaajien mieltymysten mukainen.

Maatalousalan tai muiden elinkeinojen (esim. eläinlääkintäpalvelujen tarjoaminen uhanalaiselle karjalle tai viljavarastojen parantaminen) tehostaminen tai suojaaminen on oikeutettu ja soveltuva keino antaa hätäapua tietyissä tapauksissa, kunhan kyseessä ovat hätäaputarpeet ja humanitaariset tavoitteet täyttyvät asianmukaisen ja rajoitetun määräajan kuluessa.

Suoraan ravitsemusvaatimuksiin kohdistuvien elintarvikeaputoimenpiteiden ohella täydentäviä toimenpiteitä (esim. kansanterveyteen liittyvät toimenpiteet) pidetään elintärkeinä, vaikka ne eivät vaikuta suoraan elintarvikkeiden saatavuuteen, saantimahdollisuuksiin tai käyttöön. Niillä on merkittävä vaikutus siihen, kuinka ihminen pystyy käyttämään ravintoa, ja vaikuttavat siten ravitsemukseen. EU ja sen jäsenvaltiot ottavat avustustoimissaan huomioon erityisryhmien (esim. pienet lapset ja erityisesti alle kaksivuotiaat lapset[19], raskaana olevat ja imettävät naiset, vanhukset ja henkilöt, joilla on HIV/AIDS[20]) erityiset ravinto- ja ravitsemustarpeet. Kun näille ryhmille annetaan humanitaarista elintarvikeapua niiden ravinto- tai ravitsemustarpeiden perusteella, nämä erityistarpeet olisi otettava huomioon tarjoamalla niille riittävän ravinteikkaita ja tilanteeseen soveltuvia elintarvikkeita.

Tukitoimet

EU:n humanitaarisissa elintarvikeaputoimissa on tarkasteltava mahdollisuutta valtavirtaistaa katastrofiriskin vähentäminen, katastrofeihin varautuminen, niiden estäminen ja niiden vaikutusten lieventäminen humanitaaristen toimeksiantojen, lainsäädännön ja elintarvikeaputavoitteiden mukaisesti. Komission humanitaarista elintarvikeapua koskevassa strategiassa olisi otettava huomioon strategia, joka sisältyy EU:n tukistrategiaa kehitysmaiden katastrofiriskin vähentämiseksi koskevaan komission tiedonantoon[21].

Komissio toteaa, että katastrofiriskin vähentämistä koskevat aloitteet (kuten varhaisvaroitusjärjestelmät ja strategiset elintarvikevarastot) edellyttävät usein pitkän aikavälin tukea, kansallista tai alueellista vastuunottamista sekä taloudellisten ja poliittisten näkökohtien huolellista tarkastelua. Sen vuoksi niille annettavan rutiininomaisen tuen ei katsota kuuluvan humanitaaristen toimijoiden suhteellisen edun piiriin. Komission humanitaarisissa toimissa voidaan kuitenkin samanaikaisesti sekä tavoitella riskin vähentämiseen tähtääviä tuloksia että antaa elintarvikeapua, ja niillä voidaan edesauttaa katastrofiriskin vähentämisaloitteiden lyhytaikaista tehostamista, kokeilua ja laajentamista yhteistyössä kehitysyhteistyöalan toimijoiden kanssa. ”Haittavaikutusten välttäminen” -periaatteen mukaisesti toimissa olisi pyrittävä estämään avunsaajien haavoittuvuuden lisääminen ja altistaminen muille kriiseille.

Humanitaaristen toimijoiden rajallinen kokemus ja rajalliset taidot estävät usein sopivimpien elintarvikeaputoimien toteuttamisen. Sen vuoksi EU ja sen jäsenvaltiot tunnustavat tarpeen investoida humanitaarisen järjestelmän valmiuksien kehittämiseen, jotta monipuolisempaa ja tarkoituksenmukaisempaa elintarvikeapua voidaan antaa.

Kroonisesti puutteellisen elintarviketurvan yleistyminen johtaa siihen, että yhä useammat ovat alttiita kriiseille. Jos tähän ei puututa, rajallisiin humanitaarisiin voimavaroihin kohdistuvat vaatimukset moninkertaistuvat. Sen vuoksi tarvitaan koordinointia ja valistusta, jotta julkiseen keskusteluun sekä kansallisten hallitusten ja kehitysyhteistyöalan toimijoiden tekemiin resurssien kohdentamispäätöksiin vaikutettaisiin siten, että elintarviketurvaan liittyvät tavoitteet saavutetaan. Valistuksen on kohdistuttava valtiollisiin toimijoihin, jotta nämä täyttäisivät perusluonteisen vastuunsa huolehtia kansalaistensa elintarviketurvasta. Valistuksen on kohdistuttava myös suoraan kehitysyhteistyöalan toimijoihin (myös hallituksiin), kun kyseessä ovat kriisin kohteena olevan väestön kehitystarpeet.

Humanitaarisen ja kehitysavun tosiasiallista yhdistämistä on edistettävä LRRD-periaatetta noudattaen, jotta varmistetaan, että kansainvälisten apujärjestelmien nälän ja haavoittuvuuden torjumiseen tähtäävät toimet toteutetaan yhdenmukaisesti, johdonmukaisesti ja avoimesti. Valistuksella olisi varmistettava, että yhteiset toimet kohdistuvat hätäapu-, siirtymä- ja kehitysvaiheen tarpeisiin yhtäaikaisesti. Lisäksi sillä olisi edistettävä sellaisten edellytysten syntymistä, jotka mahdollistavat hyvän hallintotavan ja siihen tähtäävät kansalliset ja kansainväliset politiikat (esim. kauppa- ja muuttoliikepolitiikka).

EU ja sen jäsenvaltiot tukevat esitystä, jonka mukaan humanitaarista elintarvikeapua on koordinoitava lujan ja kyvykkään hallinnon ja johdon alaisuudessa. Siihen kuuluu asiaankuuluvien ja toimivaltaisten kansallisten humanitaaristen toimijoiden kanssa suoritettava tiivis koordinointi. YK:n ja humanitaarisen avustustoiminnan uudistuksen mukaisesti komissio noudattaa koordinoinnissa klusterimallia ja tukee kaikkia toimia, joilla pyritään saamaan se toimimaan tehokkaasti ravinto- ja ravitsemusalalla, varmistaen samalla, että se on yhteydessä myös maatalouden, elintarviketurvan ja ravitsemuksen maailmanlaajuiseen hallinnointirakenteeseen.

[1] Euroopan unionin neuvosto hyväksyi joulukuussa 2007 humanitaarista apua koskevan konsensuksen (humanitaarista apua koskeva eurooppalainen konsensus 2008/C 25/01). Siihen liittyvässä toimintasuunnitelmassa, joka hyväksyttiin valmisteluasiakirjana vuonna 2008 (humanitaarista apua koskeva konsensus – toimintasuunnitelma SEC(2008)1991), Euroopan komissio toteaa, että elintarvikealan parhaat käytänteet kehittyvät nopeasti. Lisäksi Euroopan komissio sitoutuu laatimaan elintarvikeapualalla sovellettavia eriytettyjä lähestymistapoja ja mukauttamaan toimintatapojaan vastaavasti.

[2] Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1).

[3] Ks. liitteenä olevan valmisteluasiakirjan liitteessä A oleva sanasto.

[4] YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö (FAO), 19.6.2009.

[5] YK:n lastenavun rahaston (UNICEF) vuosia 2005 ja 2008 koskevat tilastot "State of the World's Children".

[6] Ilmaisun "liiallinen" katsotaan sisältävän hätätilan tunnusmerkkeihin (jotka Sphere-käsikirja, UNICEF ja YK:n pysyvä ravintokomitea (SCN) ovat määritelleet) liittyvät absoluuttiset toimenpiteet ja tilannekohtaisiin suuntaviivoihin liittyvät suhteelliset toimenpiteet.

[7] YK:n pysyvän ravintokomitean (SCN) ja Maailman terveysjärjestön (WHO) määritelmä.

[8] Tällaisten ennusteiden olisi perustuttava varhaisvaroitusindikaattoreihin ja niiden olisi osoitettava, että ravinnon määrä ja laatu ovat kriittisellä tasolla ja että tilanteesta tulee hengenvaarallinen, jollei EY:n humanitaarisen alan toimivallan mukaisen määräajan kuluessa asiaan reagoida nopeasti.

[9] Ks. alaviitteet 6 ja 7.

[10] Ks. ECHO-pääosaston laatimat humanitaarista suojelua koskevat rahoitusohjeet, 21.4.2009.

[11] Komission LRRD-tiedonanto, 2001: Päätelmät .

[12] Humanitaarista apua koskeva eurooppalainen konsensus, 2007: 2.4 jakson 22 artikla; 3.4 jakson 53 artikla; 5 jakso; liite.

[13] ECHO-pääosaston puitekumppanuussopimus, 2008: . 8 artikla.

[14] Komissio määrittelee hätätilanteen absoluuttisten kynnysarvojen (Sphere, WHO jne.) ja normaalitilanteeseen verrattavien suhteellisten indikaattoreiden perusteella.

[15] Tällaisten ennusteiden olisi perustuttava varhaisvaroitusindikaattoreihin, jotka osoittavat, että ravinnon määrä ja laatu ovat kriittisellä tasolla ja että tilanteesta tulee hengenvaarallinen, jollei asiaan reagoida nopeasti EY:n humanitaarisen alan toimivallan mukaisen määräajan kuluessa.

[16] Ks. liitteenä olevan komission valmisteluasiakirjan liitteessä A oleva sanasto.

[17] Ks. alaviite 14.

[18] Määrä mitataan energiapitoisuuden perusteella ja laatu elintarvikkeiden turvallisuuden ja proteiini-, makroravinne- ja mikroravinnepitoisuuden perusteella. Sphere:n/WHO:n elintarvikemäärää koskevan normin mukaan päivittäinen energiatarve on keskimäärin 2 100 kilokaloria henkeä kohden kaikissa ikäryhmissä. WHO, UNICEF, Maailman elintarvikeohjelma (WFP) ja YK:n pakolaisvaltuutettu (UNHCR) ovat vahvistaneet elintarvikkeiden laatua ja mikroravinnepitoisuutta koskevat normit (ks. Food and Nutrition Needs in Emergencies, marraskuu 2002 ), joita ollaan parhaillaan tarkastelemassa uudelleen.

[19] Alle kaksivuotiailla lapsilla on kaikkein suurin riski kärsiä sairauksista ja aliravitsemuksesta. Asianmukainen ravitsemus antaa niille mahdollisuuden pitkäaikaisiin terveydellisiin ja kognitiivisiin hyötyihin.

[20] Ks. ECHO-pääosaston laatimat HIV-ohjeet, jotka hyväksyttiin lokakuussa 2008.

[21] Ks. KOM(2009) 84.