Viime vuosina useat kriisit ja haasteet ovat koetelleet Schengen-aluetta toistuvasti. Useat jäsenvaltiot ovat palauttaneet sisärajatarkastukset erityisesti laittomien muuttajien luvattoman liikkumisen vuoksi, koska ne katsovat sen muodostavan vakavan uhan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle. Schengen-alueen sisällä tapahtuvaan luvattomaan liikkumiseen, joka ei liity vakavaan muuttoliikekriisiin tai ulkorajojen valvonnan rakenteellisiin puutteisiin, olisi puututtava muilla keinoilla kuin sisärajatarkastuksilla, joita voidaan käyttää ainoastaan viimeisenä keinona sisäiseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen kohdistuvien konkreettisten uhkien torjumiseksi. Tällaiset jatkuvat sisärajatarkastukset ovat osoittaneet, että poliisitarkastusten ja ‑yhteistyön käytössä, jäsenvaltioiden välisissä yksinkertaistetuissa takaisinottomenettelyissä ja asiaan liittyvien kahdenvälisten sopimusten ja järjestelyjen soveltamisessa on parantamisen varaa direktiivin 2008/115/EY 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti. On huomioitava, että komission suosituksen (EU) 2017/432 johdanto-osan 8 kappaleen mukaisesti tuloksellinen unionin palauttamispolitiikka edellyttää tehokkaita ja oikeasuhteisia toimenpiteitä laittomien muuttajien kiinniottamiseksi ja heidän henkilöllisyytensä selvittämiseksi. Jos näitä toimenpiteitä yhdistellään, niillä voidaan päästä samoihin tuloksiin luvattoman liikkumisen valvonnassa kuin väliaikaisilla sisärajatarkastuksilla, ja ne ovat lievempiä henkilöiden, tavaroiden ja palvelujen vapaan liikkuvuuden kannalta.

Schengen-alue, jolla ei suoriteta tarkastuksia sisärajoilla, on maailman laajin vapaan matkustamisen alue. Alueella voivat liikkua vapaasti paitsi yli 420 miljoonaa ihmistä myös tavarat ja palvelut. EU:n sisäiset raja-alueet kattavat noin 40 prosenttia EU:n alueesta, ja vuonna 2017 niillä asui 30 prosenttia väestöstä eli noin 150 miljoonaa ihmistä. Vuonna 2017 lähes 2 miljoonaa ihmistä liikkui rajojen yli säännöllisesti työmatkaliikenteen takia, mukaan lukien 1,3 miljoonaa rajatyöntekijää. Vuonna 2018 EU:n asukkaat tekivät 1,1 miljardia matkaa joko ammatillisista tai henkilökohtaisista syistä, mikä on 11 prosenttia enemmän kuin vuonna 2014. Covid-19-pandemia on vähentänyt EU:n sisäistä liikkuvuutta karanteenitoimenpiteiden, matkustusrajoitusten, julkisen elämän rajoitusten ja sulkutoimien vuoksi. Ihmisvirrat ovat kuitenkin todennäköisesti edelleen merkittäviä tulevaisuudessa, erityisesti kun elämä palaa ennalleen. Schengen-alue symboloi EU:n sisäisiä kytköksiä ja eurooppalaisten välisiä siteitä. Se myös edistää sisämarkkinoiden tehokasta toimintaa ja siten EU:n talouden kasvua.

Vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta koskevan EU:n uhkakuva-arvion 2021 (EU SOCTA) mukaan järjestäytyneen rikollisuuden toimintaympäristölle on ominaista verkottunut ympäristö, jossa rikollisten välinen yhteistyö on sujuvaa, järjestelmällistä ja voittoa tavoittelevaa. Lähes 70 prosenttia rikollisverkostoista toimii yli kolmessa jäsenvaltiossa. Noin 65 prosenttia EU:ssa toimivista rikollisverkostoista koostuu usean maan kansalaisista. Yli 80 prosenttia ilmoitetuista rikollisverkostoista on osallisena merkittävissä rajatylittävissä rikoksissa, kuten huumausaineiden kaupassa, omaisuusrikoksissa, ihmiskaupassa ja muuttajien salakuljetuksessa. Vuoden 2021 EU SOCTA ‑arviossa ja EMCDDA:n Euroopan huumeraportissa yksilöidään aloja, joilla vakava ja järjestäytynyt rikollisuus näyttää olevan kasvussa. Keskeiset paikat, kuten EU:n raja-alueet, lentoasemat, moottoritiet ja lauttayhteydet, houkuttelevat rikollisia muun muassa maantieteellisen sijaintinsa vuoksi. Rikolliset käyttävät raja-alueilla hyväkseen eri lainvalvonta-alueiden luonnollisia rajoja, joiden myötä lainvalvontaa on mahdollista välttää ja useat markkinat sijaitsevat lähellä. Rikollisten liikkuvuus EU:ssa aiheuttaa haasteita rikollisuuden uhkien ehkäisemisessä ja torjunnassa sekä yleisen turvallisuuden varmistamisessa.

Rajatylittävä rikollisuus ja siihen liittyvät turvallisuusuhat ovat luonteeltaan kansainvälisiä. Kuten EU:n turvallisuusunionistrategiassa todetaan, EU:lla on edessään muuttuvia ja yhä monimutkaisempia turvallisuusuhkia. Nämä uhkat leviävät rajojen yli, ja niiden ilmenemismuotona ovat rikolliset ja järjestäytyneet rikollisryhmät, jotka harjoittavat monenlaista rikollista toimintaa. Kuten järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevassa EU:n strategiassa vuosiksi 2021–2025 korostetaan, järjestäytynyt rikollisuus muodostaa merkittävän uhkan Euroopan kansalaisille, yrityksille, valtion laitoksille ja koko taloudelle. Toimiessaan eri lainkäyttöalueilla rikollisryhmät välttävät kiinnijäämisen ja käyttävät hyväkseen kansallisten lakien eroja. Tietojenvaihtoa koskevasta direktiivistä annetun ehdotuksen ohella tällä ehdotuksella pyritään luomaan poliisiyhteistyötä koskeva säännöstö, jonka tavoitteena on virtaviivaistaa, tehostaa, kehittää, nykyaikaistaa ja helpottaa lainvalvontayhteistyötä asiaankuuluvien kansallisten virastojen välillä ja siten tukea jäsenvaltioita niiden torjuessa vakavaa ja järjestäytynyttä rikollisuutta ja terrorismia.

Toiseksi jäsenvaltioilla kestää pitkään neuvotella, allekirjoittaa ja ratifioida jäsenvaltioiden keskinäisiä kahden- ja monenvälisiä poliisiyhteistyösopimuksia, joissa sallitaan alueelliset erityispiirteet naapurijäsenvaltioiden kanssa tehtävässä yhteistyössä. Näiden kahdenvälisten sopimusten yleistyminen on johtanut monimutkaisen verkoston syntyyn. Verkostossa on useita erilaisia järjestelyjä, jotka sisältävät erilaisia sovellettavia sääntöjä. Tämä on puolestaan johtanut hajanaisuuteen ja yhteistyön esteisiin. Esimerkiksi pienemmissä valtioissa tai sisämaavaltioissa rajojen yli työskentelevien lainvalvontaviranomaisten on toteutettava operatiivisia toimia, joissa noudatetaan joissakin tapauksissa jopa seitsemää eri sääntökokonaisuutta. Tämän vuoksi joitakin operaatioita, kuten sisärajoja ylittäviä epäiltyjen takaa-ajoja, ei sallita tai ne toteutetaan koordinoimattomalla, optimaalista heikommalla tavalla, mitä rikolliset käyttävät hyväkseen. Nykyiset säännöt eivät myöskään kata riittävästi operatiivista yhteistyötä, jossa hyödynnetään uutta teknologiaa, kuten miehittämättömiä ilma-aluksia.

Kolmanneksi kuuden viime vuoden aikana suoritetuissa poliisiyhteistyötä koskevissa Schengen-arvioinneissa on vahvistettu, että jotkin jäsenvaltioiden keskinäisistä kahden- tai monenvälisistä sopimuksista ovat vanhentuneita tai vähän käytettyjä. Joissakin taas mennään paljon pidemmälle kuin rajatylittävää yhteistyötä koskevissa säännöissä, minkä myötä on mahdollista määrittää hyvät käytännöt rajatylittävän rikollisuuden torjunnan tehostamiseksi (esim. yhteiset poliisiasemat, joilla on rajatylittäviä rikostutkintavaltuuksia, tai yhteiset koulutukset), mutta tällaisia ei sovelleta järjestelmällisesti kaikkialla EU:ssa.

Neljänneksi eri jäsenvaltioiden välillä käytetyt suojatut viestintävälineet ovat yhteensopimattomia, minkä takia esimerkiksi joidenkin takaa-ajoihin osallistuvien poliisien viestintävälineet lakkaavat toimimasta heidän ylittäessään rajan. Tällöin yhteydenpito omiin viranomaisiin tai sen jäsenvaltion viranomaisiin, johon he saapuvat, muuttuu mahdottomaksi. Lisäksi muissa jäsenvaltioissa toteutettuihin yhteisiin partioihin tai operaatioihin lähetetyillä poliiseilla ei useinkaan ole käytössään liikkuvia laitteita, joiden avulla he voisivat käyttää etäyhteydellä ja turvallisesti omia kansallisia tietokantojaan tai EU:n ja kansainvälisiä tietokantoja.

Viidenneksi yhteisiä partioita ja muita yhteisiä operaatioita toteutetaan usein EU:n sisäisillä raja-alueilla ja muilla EU:n alueilla tilapäisesti. Niitä ei useinkaan koordinoida, ja ne toteutetaan ilman edeltävää riskianalyysiä, joka mahdollistaisi niiden paremman kohdentamisen. Jäsenvaltioilla ei ole foorumia, jossa tällaisten riskianalyysien tietoja voitaisiin vaihtaa tai jossa voitaisiin tiedottaa jäsenvaltion tarpeista ja painopisteistä muille jäsenvaltioille. Tavoitteena voi olla esimerkiksi sellaisten yhteisten partioiden tai muiden yhteisten operaatioiden parempi kohdentaminen, joita toteutetaan eri puolilla EU:ta suurten tapahtumien aikana (esim. suuret urheilutapahtumat, kansainväliset huippukokoukset), tiettyinä aikoina (esim. lomakaudet) tai tiettyjen rikosaaltojen yhteydessä (esim. terrorismi, huumekauppa, urheilutulosten manipulointi, väärennettyjen tavaroiden laiton kauppa, luottokorttipetokset, taskuvarkaudet ja muut omaisuusrikokset).

Kuudenneksi muuttajien salakuljetuksen ja ihmiskaupan alalla toimivat rikollisverkostot edistävät laittomien muuttajien luvatonta liikkumista ja hyödyntävät uhrien haavoittuvaa asemaa kohdellen ihmisiä hyödykkeinä. Järjestäytynyt muuttajien salakuljetus on keskeinen rikollisuuden ala, ja avustettu luvaton liikkuminen on merkittävä huolenaihe EU:n turvallisuudelle. Ihmiskauppa on toinen vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden ydinala, jonka arvioidaan pysyvän uhkana lähitulevaisuudessakin. Lähes puolet ihmiskaupan uhreista EU:ssa on EU:n kansalaisia, ja suurin osa ihmiskauppiaista on EU:n kansalaisia. Tällaiset rikokset ovat luonteeltaan usein rajatylittäviä, ja niiden havaitseminen ja tutkiminen edellyttävät kohdennettuja poliisitoimia paikan päällä EU:n sisäisillä raja-alueilla. Tällaisesta on kyse erityisesti koordinoiduissa yhteisissä partioissa ja muissa yhteisissä operaatioissa, jotka perustuvat riskianalyysiin ja joissa yhdessä (esim. partioautossa) toimivien eri jäsenvaltioiden poliisien olisi tarvittaessa keskityttävä muuttajien salakuljetuksen ja ihmiskaupan havaitsemiseen.

Seitsemänneksi rajatylittävään lainvalvontayhteistyöhön EU:ssa osallistuvilla poliiseilla ei aina ole asianmukaista koulutusta, joka antaisi heille tarvittavat tiedot ja operatiiviset taidot tehtävien hoitamiseksi mahdollisimman vaikuttavalla ja tehokkaalla tavalla. Komission teettämässä vuoden 2021 tutkimuksessa todettiin, että rajatylittävään yhteistyöhön osallistuvalle lainvalvontahenkilöstölle on tarjolla vain vähän koulutusta. Koulutusta ei järjestetä säännöllisesti, eikä siinä oteta aina huomioon viimeaikaista kehitystä. Asiaa koskevista tietokannoista ja eri jäsenvaltioiden antamista toimeenpanovaltuuksista on myös vain vähän tietoa. Lisäsi kielimuurit haittaavat tehokasta rajatylittävää operatiivista poliisiyhteistyötä.

Tulevat toimet

Kuten kesäkuussa 2021 annetussa komission tiedonannossa ”Toimivaa ja kestävää Schengen-aluetta edistävä strategia” todetaan, tällä suosituksella pyritään edistämään yhteisten standardien luomista, jotta poliisit voivat tehdä yhteistyötä tehokkaasti muiden jäsenvaltioiden kollegojensa kanssa. Voimassa olevaa EU:n lainsäädäntöä noudattaen ja jäsenvaltioiden keskinäisissä kahden- tai monenvälisissä yhteistyösopimuksissa vahvistettujen hyvien käytäntöjen perusteella poliisien olisi toteutettava kohdennettuja yhteisiä operaatioita, mukaan lukien yhteisiä partioita, erityisesti EU:n sisäisillä raja-alueilla. Koska terroristit ja muut rikolliset toimivat eri jäsenvaltioissa, poliisiviranomaisten olisi voitava valvoa heitä paremmin, ja takaa-ajoissa yli kansallisten alueiden poliisiviranomaisten olisi voitava tarvittaessa ottaa heidät kiinni tai toteuttaa heihin liittyviä valvontaoperaatioita. Lisäksi yhteisillä operaatioilla voidaan puuttua tehokkaasti laittomien muuttajien luvattoman liikkumisen ongelmaan.

Ottaen huomioon jäsenvaltioiden roolin sisäisessä turvallisuudessa ja joustavuuden tarpeen alueellisessa yhteistyössä tässä suosituksessa esitetään operatiivisen poliisiyhteistyön toimia, joilla on seuraavat tavoitteet:

–Selkeytetään ja yhdenmukaistetaan sääntöjä, jotka koskevat osallistumista rajatylittäviin lainvalvontaoperaatioihin rikollisten ja terroristien seuraamiseksi ja pidättämiseksi valvonnassa, takaa-ajoissa, yhteisissä partioissa ja muissa yhteisissä operaatioissa kansallisten alueiden välillä.

–Mahdollistetaan poliiseille omien tietokantojen etäkäyttö heidän toimiessaan muissa jäsenvaltioissa sekä suojatun, myös rajatylittävissä toimissa toimivan viestinnän käyttö.

–Laajennetaan nykyisten poliisiyhteistyökeskusten roolia siten, että niistä tulee yhteisiä poliisiasemia, jotka pystyvät vaihtamaan tietoja sekä suunnittelemaan, tukemaan ja koordinoimaan yhteisiä partioita ja muita yhteisiä operaatioita yhteisen riskianalyysin pohjalta.

–Käytetään kohdennettuja yhteisiä partioita ja muita yhteisiä operaatioita tietyillä EU:n sisäisillä raja-alueilla ennakkoanalyysin perusteella, jotta voidaan torjua muuttajien salakuljetusta, ehkäistä muuttajien laitonta oleskelua ja laittomaan muuttoliikkeeseen liittyvää rajatylittävää rikollisuutta sekä havaita tällaiset rikokset.

–Käytetään kohdennettuja yhteisiä partioita ja muita yhteisiä operaatioita tietyillä EU:n sisäisillä raja-alueilla ennakkoanalyysin perusteella ihmiskaupan torjumiseksi sekä uhrien tunnistamiseksi ja suojelemiseksi.

–Perustetaan yhdessä komission ja Europolin kanssa koordinointifoorumi, jolla tuetaan ja kohdennetaan yhteisiä operaatioita ja partioita kaikkialla EU:ssa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi ja parantamiseksi, rikosten torjumiseksi tai tiettyihin rikosaaltoihin puuttumiseksi keskeisissä paikoissa tai tiettyinä aikoina (esim. matkailualueet, keskeiset rikollisuuden keskukset, lomakaudet), joukkokokoontumisissa (esim. suuret urheilutapahtumat, kansainväliset huippukokoukset) tai katastrofien ja vakavien onnettomuuksien yhteydessä.

–Laajennetaan poliisiksi opiskelevien yhteisiä koulutus- ja vaihto-ohjelmia ja rajatylittävään operatiiviseen yhteistyöhön osallistuvien poliisien elinikäistä koulutusta sekä harkitaan operatiivisen rajatylittävän yhteistyön laaja-alaisen yleiseurooppalaisen koulutusohjelman perustamista todellisen EU:n poliisikulttuurin luomiseksi.

Kuten esitetyssä suosituksessa todetaan, jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa muutettava kansallisia sääntöjään sekä muiden jäsenvaltioiden kanssa tekemiään kahden- ja monenvälisiä sopimuksia pannakseen täytäntöön suosituksen sisältämät toimenpiteet.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa

Tämä suositus on yhdenmukainen lainvalvontayhteistyötä koskevien nykyisten ja tulevien säännösten kanssa.

Kuten ehdotuksen perusteluja ja tavoitteita koskevassa jaksossa korostetaan, komission nykyisissä strategia-asiakirjoissa tuetaan komission pyrkimyksiä parantaa lainvalvontayhteistyön tehokkuutta ja vaikuttavuutta EU:ssa. Asiakirjoihin kuuluvat turvallisuusunionistrategia, EU:n terrorisminvastainen ohjelma, järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskeva EU:n strategia vuosiksi 2021–2025, ihmiskaupan torjuntaa koskeva EU:n strategia vuosiksi 2021–2025, lasten seksuaalisen hyväksikäytön torjunnan tehostamista koskeva EU:n strategia , EU:n huumausainestrategia vuosiksi 2021–2025 ja uusi Schengen-strategia.