2.OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE

Oikeusperusta

Tämä ehdotus perustuu SEUT-sopimuksen 103 ja 114 artiklaan, koska sillä on useita toisiinsa erottamattomasti liittyviä tavoitteita, nimittäin 1) soveltaa SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklassa vahvistettuja periaatteita vahvistamalla kansallisten kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksia; 2) varmistaa, että kilpailu sisämarkkinoilla ei vääristy ja että kansallinen lainsäädäntö ja toimenpiteet, joilla estetään kansallisia kilpailuviranomaisia panemasta kilpailusääntöjä tehokkaasti täytäntöön, eivät saata kuluttajia ja yrityksiä epäedulliseen asemaan; 3) varmistaa, että samat takeet ja välineet ovat käytössä, kun kansallista kilpailuoikeutta sovelletaan rinnakkain SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan kanssa, jotta voidaan taata oikeusvarmuus ja tasapuoliset toimintaedellytykset; ja 4) ottaa käyttöön tehokkaat keskinäistä avunantoa koskevat säännöt, jotta voidaan turvata sisämarkkinoiden sujuva toiminta ja tiivis yhteistyö Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa.

Sen varmistaminen, että kansallisilla kilpailuviranomaisilla on keinot ja välineet panna SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artikla tehokkaammin täytäntöön, kuuluu SEUT-sopimuksen 103 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, koska siten voidaan varmistaa kilpailusääntöjen täysi tehokkuus. SEUT-sopimuksen 103 artiklan 1 kohdassa valtuutetaan neuvosto antamaan aiheelliset asetukset ja direktiivit ”101 ja 102 artiklassa tarkoitettujen periaatteiden soveltamiseksi”. Tällaisia säännöksiä voidaan erityisesti antaa SEUT-sopimuksen 103 artiklan 2 kohdan e alakohdan mukaan tavoitteena ”määritellä kansallisen lainsäädännön suhde yhtäältä tämän jakson määräyksiin ja toisaalta tämän artiklan nojalla annettuihin säännöksiin” ja 103 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan tavoitteena ”ottamalla käyttöön sakot ja uhkasakot varmistaa, että 101 artiklan 1 kohdassa ja 102 artiklassa tarkoitettuja kieltoja noudatetaan”.

Tämä oikeusperusta ei kuitenkaan riitä itsessään, sillä sekä ehdotetun direktiivin tavoite että sisältö ylittävät tämän oikeusperustan. Ehdotetun direktiivin itsenäisenä tavoitteena on parantaa sisämarkkinoiden toimintaa 1) puuttumalla kansallisiin sääntöihin, jotka estävät kansallisia kilpailuviranomaisia panemasta kilpailusääntöjä tehokkaasti täytäntöön, jolloin yrityksiä ja kuluttajia suojellaan Euroopassa yhdenvertaisemmin; 2) varmistamalla, että samat takeet ja välineet ovat käytössä, kun kansallista kilpailuoikeutta sovelletaan rinnakkain SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan kanssa, jotta voidaan taata oikeusvarmuus ja tasapuoliset toimintaedellytykset; ja 3) ottamalla käyttöön tehokkaat keskinäistä avunantoa koskevat säännöt, jotta voidaan turvata sisämarkkinoiden sujuva toiminta ja tiivis yhteistyö Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa.

Joissakin jäsenvaltioissa kansallinen lainsäädäntö estää kansallisia kilpailuviranomaisia määräämästä yrityksille vaikuttavia sakkoja EU:n kilpailusääntöjen rikkomisesta. Näin rikkomiseen syyllistyneitä yrityksiä suojellaan seuraamuksilta jäsenvaltioissa, joissa kansallisilla kilpailuviranomaisilla ei ole tehokkaita sakotusvaltuuksia, ja sen vuoksi niillä ei juurikaan ole kannustimia noudattaa EU:n kilpailusääntöjä. Tämä lisää markkinoiden vääristymistä kaikkialla Euroopassa ja heikentää sisämarkkinoita. Lisäksi sakkovapautus- tai lievennysohjelmien keskeisten periaatteiden erot jäsenvaltioiden välillä merkitsevät sitä, että yrityksiä voidaan kohdella eri tavoin riippuen siitä, mikä viranomainen toimii. Vain EU:n tason toimilla voidaan varmistaa, että on olemassa yhteiset perusperiaatteet lievemmän kohtelun myöntämiselle, jolloin yritysten toimintaedellytykset ovat tasavertaisemmat.

Vastaavasti kansallisen lainsäädännön rajoitukset tai puutteet voivat estää kansallisia kilpailuviranomaisia keräämästä todisteita tehokkaasti. Toimenpiteet, joilla heikennetään kansallisten kilpailuviranomaisten riippumattomuutta tai rajoitetaan niiden resursseja, ovat lähtöisin jäsenvaltioista itsestään. Esimerkiksi riippumattomuutta koskevia rajoituksia voidaan perustella halulla valvoa tiukemmin viranomaisen päätöksentekoa. Hallituksen kyky vaikuttaa kansalliseen kilpailuviranomaiseen tai painostaa sitä voi johtaa siihen, että poliittiset näkökohdat menevät kilpailusääntöjen terveen täytäntöönpanon edelle oikeudellisten ja taloudellisten perusteiden vuoksi, mistä aiheutuu haittaa sisämarkkinoilla toimiville yrityksille.

Tällaiset puutteet ja rajoitukset kansallisten kilpailuviranomaisten välineissä ja takeissa merkitsevät sitä, että kilpailunvastaiseen toimintaan syyllistyneisiin yrityksiin ei kohdisteta minkäänlaista täytäntöönpanotoimenpidettä SEUT-sopimuksen 101 tai 102 artiklan nojalla tai täytäntöönpano on tehotonta, esimerkiksi siksi, että todisteita kilpailunvastaisesta toiminnasta ei voida kerätä tai koska yritykset voivat välttyä sakkovastuusta. Yritykset eivät voi kilpailla omilla ansioillaan, jos kilpailunvastaiselle toiminnalle on turvasatamia. Tästä syystä yrityksillä ei ole kannustinta tulla näille markkinoille ja käyttää sijoittautumisoikeuttaan ja oikeuttaan tarjota tavaroita ja palveluja markkinoilla. Niissä jäsenvaltioissa, joissa täytäntöönpano on vähäisempää, kuluttajat eivät saa tavaroiden ja palvelujen hinnat keinotekoisesti korkeina pitävään kilpailunvastaiseen toimintaan kohdistuvien täytäntöönpanotoimien tuomaa hyötyä. SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan epätasainen täytäntöönpano Euroopassa vääristää kilpailua sisämarkkinoilla ja haittaa niiden asianmukaista toimintaa.

Ehdotetulla direktiivillä lähennetään kansallisia lainsäädäntöjä myös siksi, että se kattaa kansallisten kilpailusääntöjen soveltamisen. Käytännössä useimmat kansalliset kilpailuviranomaiset soveltavat kansallisen kilpailuoikeuden säännöksiä rinnakkain SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan kanssa samassa asiassa. Ehdotetulla direktiivillä on väistämättä vaikutuksia kansallisen kilpailuoikeuden säännöksiin, joita kansalliset kilpailuviranomaiset soveltavat rinnakkain. Kun kansallinen kilpailuviranomainen toteuttaa tutkintatoimia asian käsittelyn varhaisessa vaiheessa, on usein vaikea tietää, kohdistuuko kauppaan sellaista vaikutusta, jonka vuoksi asiassa on sovellettava EU:n kilpailuoikeutta. Näin ollen kansallisen kilpailuviranomaisen on oletettava, että molempia on mahdollisesti sovellettava. Tämä tarkoittaa sitä, että kun kansalliset kilpailuviranomaiset käyttävät ehdotuksella annettuja valtuuksia kerätä digitaalista todistusaineistoa, ne tekisivät näin mahdollisesti sekä EU:n että kansallisen lainsäädännön soveltamista varten. Sen vuoksi on vaikeaa, jollei mahdotonta, erottaa toisistaan tällainen kansallisen lainsäädännön ja SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan rinnakkainen soveltaminen. Jos samoja takeita ja välineitä ei olisi käytössä, kun kansallista kilpailulainsäädäntöä sovelletaan rinnakkain SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan kanssa, siitä aiheutuisi oikeudellista epävarmuutta ja tasapuoliset toimintaedellytykset vaarantuisivat. Jotta sakoista vapauttamista tai sakkojen lieventämistä ja sovintoehdotuksia koskevan aineiston suojelu olisi merkityksellistä, sitä on sovellettava niiden kansallisten kilpailuviranomaisten menettelyjen lisäksi, jotka koskevat SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan soveltamista, myös vastaavien kansallisten säännösten soveltamista koskevien menettelyjen ajan.

Puutteet ja rajoitukset kansallisten kilpailuviranomaisten valmiuksissa antaa keskinäistä apua heikentävät myös EU:n kilpailusääntöjen täytäntöönpanojärjestelmää, jonka tarkoituksena on toimia yhtenäisenä kokonaisuutena. Esimerkiksi suurin osa kansallisista kilpailuviranomaisista ei voi antaa tiedoksi tärkeimpiä täytäntöönpanotoimenpiteitään eikä vaatia määräämiensä sakkojen rajat ylittävää täytäntöönpanoa, jos rikkomiseen syyllistyneellä yrityksellä ei ole laillista toimipaikkaa niiden alueella. Tällaiset yritykset ovat tällä hetkellä turvassa sakoilta. Tästä seurauksena oleva tehoton täytäntöönpano vääristää kilpailua sääntöjä noudattavien yritysten osalta ja heikentää kuluttajien luottamusta sisämarkkinoihin, erityisesti digitaalisessa ympäristössä. Näiden erojen poistaminen säätämällä SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan väitettyä rikkomista koskevien alustavien väitteiden ja näiden artiklojen soveltamista koskevien päätösten rajat ylittävästä tiedoksiantamisjärjestelmästä sekä kansallisten hallinnollisten kilpailuviranomaisten määräämien sakkojen rajat ylittävästä täytäntöönpanosta on olennainen tekijä tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamiseksi Euroopassa ja kilpailun vääristymisen estämiseksi. Vastaavasti, jotta voidaan turvata rinnakkaisen toimivallan järjestelmän moitteeton toiminta Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa, vanhentumisaikoja koskevien kansallisten sääntöjen soveltaminen olisi keskeytettävä toisen jäsenvaltion kansallisten kilpailuviranomaisten tai komission menettelyjen ajaksi.

Kansallisten lainsäädäntöjen lähentäminen näiden erityistavoitteiden kanssa, jotka otetaan täysimääräisesti huomioon direktiiviehdotuksen tekstissä, ylittää SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan soveltamisen ja koskee ennemminkin sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa.

Lopuksi todettakoon, että direktiiviehdotuksen tavoitteella ja sisällöllä ajetaan kaksitahoista politiikkaa, joka koskee yhtäältä EU:n kilpailupolitiikan tehokasta soveltamista ja toisaalta sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa. Nämä osat liittyvät erottamattomasti toisiinsa: sen varmistaminen, että kansallisilla kilpailuviranomaisilla on valtuudet panna kilpailusäännöt tehokkaasti täytäntöön, merkitsee väistämättä, että kansallisista lainsäädännöistä on poistettava esteet, jotka johtavat sääntöjen epätasaiseen täytäntöönpanoon ja vääristävät siten kilpailua sisämarkkinoilla. Kansallinen lainsäädäntö ja toimenpiteet, joilla estetään kansallisia kilpailuviranomaisia panemasta kilpailusääntöjä tehokkaasti täytäntöön, eivät saa saattaa kuluttajia ja yrityksiä epäedulliseen asemaan. Oikeusvarmuuden ja tasapuolisten toimintaedellytysten vuoksi on varmistettava, että kansallisten kilpailuviranomaisten käytössä on samat takeet ja välineet, kun ne soveltavat kansallisen kilpailuoikeuden säännöksiä rinnakkain SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan kanssa. Ja lopuksi on välttämätöntä luoda tehokkaat rajat ylittävät keskinäisen avunannon mekanismit, jotta voidaan taata tasapuolisemmat toimintaedellytykset ja turvata rinnakkaisen toimivallan järjestelmä Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa. Nämä tavoitteet ovat erillisiä mutta toisistaan riippuvaisia, ja niitä ei voida saavuttaa erikseen antamalla kaksi eri säädöstä. Esimerkiksi ei ole mahdollista jakaa ehdotettua direktiiviä kahteen eri säädökseen, joista ensimmäinen perustuisi SEUT-sopimuksen 103 artiklaan, ja siinä annettaisiin kansallisille kilpailuviranomaisille keinot ja välineet, joita ne tarvitsevat soveltaakseen SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklaa, ja toinen perustuisi SEUT-sopimuksen 114 artiklaan, ja siinä edellytettäisiin, että jäsenvaltioiden on säädettävä samoista säännöistä kansallisen kilpailuoikeuden soveltamista varten, kun sitä sovelletaan rinnakkain EU:n kilpailusääntöjen kanssa. Näistä syistä ehdotus perustuu myös SEUT-sopimuksen 114 artiklaan.