KOMISSION UUDISTAMINEN Keskusteluasiakirja

(komission esittämä)

Sisällysluettelo

KOMISSION UUDISTAMINEN

- Keskusteluasiakirja -

Neil Kinnockin laatima esipuhe

I Uudistusten taustaa

II Palvelua korostava hallintokulttuuri

III Ensisijaisten tavoitteiden asettaminen, voimavarojen kohdentaminen ja tehokas käyttö

III.1 Toimintojohtaminen

III.2 Sisäisten ja ulkoisten voimavarojen tehokkaampi käyttö

III.3 Tehokkaampia, suoritusperusteisia työtapoja

IV Henkilöresurssit

IV. 1 Johtaminen

IV.2 Ansioperusteinen urakehitys

IV.3 Muu kuin vakinainen henkilöstö

IV.4 Työympäristö ja yhtäläiset mahdollisuudet

IV.5 Avoimuus oikeuksien ja velvollisuuksien kannalta

V Sisäinen tarkastus, taloushallinto ja varainhoidon valvonta

V.1 Tulojen ja menojen hyväksyjien ja linjaesimiesten vastuun määrittely

V.2 Komission taloushallinnon, varainhoidon valvonnan ja sisäisen

tarkastuksen uudistaminen

V.3 Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen

VI Uudistuksen toteuttaminen ja varmistaminen

VII Päätelmät

Liitteet

Liite 1: Komission uudistamista käsittelevän keskusteluasiakirjan liite I - uudistuksen avainkohdat-

Kaavio I: Vuotuinen strategisen suunnittelun ja ohjelmoinnin kierros

Kaavio II: Taloushallinnon, varainhoidon valvonnan ja sisäisen tarkastuksen uusi organisaatio

Liite 2: Toimintasuunnitelman aikataulu

Toimintasuunnitelma (erillinen asiakirja)

Neil Kinnockin laatima esipuhe

Berliinissä ja Kölnissä kokoontuneet Eurooppa-neuvostot antoivat komission puheenjohtajalle Romano Prodille ja hänen johtamalleen komissiolle tehtäväksi hallinnon uudistamisen ja nykyaikaistamisen.

Tässä keskustelun pohjaksi laaditussa asiakirjassa esitellään edellä mainitun toimeksiannon suorittamiseksi laadittu strategia. Tämä asiakirja julkaistaan komission henkilöstön ja sen edustajien sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston kuulemista varten ja tiedoksi yleisölle. Näiltä tahoilta saatu palaute otetaan huomioon laadittaessa valkoista kirjaa 1. maaliskuuta pidettävän komission kokouksen tarkasteltavaksi.

Uudistusstrategialla on selkeä tavoite: sen tarkoituksena on toteuttaa muutokset, joilla varmistetaan, että kaikessa tämän ainutlaatuisen kansainvälisen hallinto-organisaation käytännön toiminnassa noudatetaan tehokkuuden, tilintekovelvollisuuden, avoimuuden, vastuun ja palvelun periaatteita. Tämä asiakirja sisältää yksityiskohtaisen selvityksen tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarvittavista toimista, niiden toteuttamisaikataulusta sekä järjestelyistä, joiden avulla voidaan pyrkiä tuloksiin ja seurata saavutettua edistystä hankkeessa, jonka edellytyksenä on jatkuva tulosten parantaminen.

Tarve tämän tavoitteen saavuttamiseen on ilmeinen ja yleisesti tunnustettu. Komissiolle on kuluneiden vuosikymmenten aikana annettu yhä enemmän tehtäviä, ja etenkin sen täytäntöönpanotehtävät ovat lisääntyneet. Komission järjestelmistä ja menettelytavoista on tämän vuoksi tullut vanhentuneita, työtaakan jakautuminen on ollut epätasaista ja vastuunjako pirstaleista ja toisinaan epäselvää, eikä johtamistaidoille ole aina annettu niille kuuluvaa arvoa. Näistä ongelmista huolimatta komission henkilöstö on suoriutunut vaikeissa olosuhteissa hyvin.

Komissio ei kuitenkaan uusien haasteiden eteen joutuessaan ole kehittynyt organisaatioksi, joka heijastaisi siinä unionissa tapahtuneita muutoksia, jota varten se on olemassa. Tämän kumulatiiviset vaikutukset ovat vähentäneet monien hyvin pätevien työntekijöiden työtyytyväisyyttä ja heikentäneet yleisön luottamusta.

Monien mielestä komission hallintokulttuurin on muututtava. Tämän vaatimuksen esittäminen ei kuitenkaan yksin riitä, vaan on uudistettava työtapoja, luotava uusia järjestelmiä ja asetettava uusia vaatimuksia, jotta uusien tapojen ja asenteiden omaksuminen sekä uuden hallintokulttuurin syntyminen olisi mahdollista.

Tässä asiakirjassa esitetyissä ehdotuksissa on tämä tosiseikka otettu huomioon. Ensiksikin - riippumattomien asiantuntijoiden, tilintarkastustuomioistuimen sekä sisäisten selvitysten suositusten mukaisesti - annetaan ehdotuksia varainhoitoa ja varainhoidon valvontaa koskevista perusteellisista ja viipymättä toteutettavista muutoksista, jotta voitaisiin varmistaa, että päätökset perustuvat entistä parempiin tietoihin, että varat käytetään entistä tehokkaammin ja että saavutetaan uusi vastuullisuuden taso. Komissio ottaa huomioon, että asiassa on edistyttävä viipymättä, ja perustaa tämän vuoksi 1. toukokuuta 2000 mennessä tärkeimmät rakenteet, joihin kuuluu olennaisena osana sisäisen tarkastuksen osasto. Toiseksi annetaan ehdotuksia siitä, miten positiivisia ja etenkin negatiivisia painopisteitä koskeviin päätöksiin voidaan tehokkaasti yhdistää resurssien arviointi. Kolmanneksi annetaan ehdotuksia, joissa hahmotellaan kokonaisvaltainen henkilöstöpolitiikka, jolla edistetään komission työntekijöiden urakehitystä parantamalla rekrytointia, ylentämismenettelyjä, koulutustarjontaa, hallintoa ja sosiaalista infrastruktuuria.

Kaikki edellä mainitut muutokset olisi joka tapauksessa toteutettava. Unionin tulevan laajentumisen vuoksi ne ovat kuitenkin entistä tärkeämpiä ja kiireellisempiä.

On selvää, että uudistuksen toteuttaminen on vaativa tehtävä. Monista toimintatavoista on kuluneiden neljänkymmenen vuoden aikana - erilaisista yksittäisistä uudistuspyrkimyksistä huolimatta - tullut syvään juurtuneita.

Komissiolla on kuitenkin käytettävissään joitakin merkittäviä voimavaroja uudistuksen toteuttamiseen. Romano Prodin johtama uusi komissio on täysin sitoutunut uudistuksen toteuttamiseen. Eurooppa-neuvosto on antanut selkeän toimeksiannon muutosten toteuttamiseen, ja Euroopan parlamentti on selvästi ilmaissut kiinnostuksensa.

Tärkeimmän voimavaran tarjoaa kuitenkin sen komission henkilöstön valtaosan ammattitaito, joka ymmärtää, miten tärkeä uudistus on unionin etujen sekä sen työntekijöiden urakehityksen ja uratavoitteiden toteutumisen kannalta.

Uudistustyö on luonnollisesti jo aloitettu ja joitakin muutoksia on toteutettu jo ennen kuin nykyinen komissio aloitti toimintansa. Osa muutoksista puolestaan on toteutettu syyskuun jälkeisenä aikana. Tätä uudistustyötä jatketaan toimilla, joita esitetään tässä keskustelun pohjaksi laaditussa asiakirjassa ja sen liitteissä. Ehdotukset, jotka edellyttävät varainhoito- tai henkilöstöasetuksen muuttamista, on luonnollisesti käsiteltävä lainsäädäntömenettelyn mukaisesti, ja koska toiminnan kehittämistä varten tarvitaan uusia investointeja, neuvoston ja parlamentin tuella sekä niiden kanssa tehtävällä yhteistyöllä on ratkaisevan tärkeä merkitys.

Komission uudistushankkeen - kuten uudistusten yleensäkin - onnistumisen ehdottomana edellytyksenä on kaikkien johdon tasojen ja koko organisaation henkilökunnan sitoutuminen ja aktiivinen osallistuminen.

Komission henkilöstön keskuudessa on aitoa sitoutumista Euroopan unionin ja sen kansalaisille tarjottavan palvelun kehittämiseen, ja komissiossa on voimakas halu luottamuksen palauttamiseen.

Olen tämän vuoksi varma siitä, että komission henkilökunta sitoutuu muutokseen vaadittavalla tavalla, ja odotettavissa on, että unionilla on tulevaisuudessa laadultaan maailman paras kansainvälinen hallintojärjestelmä. Me jatkamme työtämme tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

I Uudistuksen taustaa

Euroopassa, kuten muuallakin maailmassa, tapahtuu jatkuvasti poliittisia, kaupallisia, yhteiskunnallisia ja teknisiä muutoksia. Kaikkien organisaatioiden on kehityttävä, jotta ne voivat toimia tehokkaasti näissä muuttuvissa olosuhteissa, olipa kyseessä kilpailu markkinoilla tai vastaaminen julkisten palvelujen tarpeeseen. Jos muutoksia ei pystytä ennakoimaan ja jos niihin ei pystytä vastaamaan tuloksekkaalla tavalla, tällä saattaa olla vakavia seurauksia hallintoelimille, yrityksille ja näiden organisaatioiden työntekijöille.

Näillä nykyajan perustotuuksilla on selkeät vaikutuksensa myös Euroopan komissioon - etenkin, koska Euroopassa muutosten voidaan odottaa tuovan mukanaan erityisen suuria haasteita. Esimerkiksi unionin tuleva laajentuminen on valtava hanke, joka asettaa komissiolle erityisiä vaatimuksia täytäntöönpanevana hallintoelimenä, jonka tehtävinä ovat perustamissopimuksen noudattamisen turvaaminen, Euroopan rakennustyön jatkumisen varmistaminen sekä Euroopan kansalaisten palveleminen vastuullisella ja tehokkaalla tavalla.

Näistä velvoitteista seuraavat tehtävät ovat viimeksi kuluneiden vuosikymmenten aikana lisääntyneet runsaasti ja tulleet entistä monitahoisemmiksi, mutta hallinto ei ole kehittynyt uusien vaatimusten edellyttämällä tavalla. Käytössä olevat järjestelmät ja menettelytavat ovat nykytilanteessa vanhentuneita, eivätkä ne ole riittäviä sen valtavan työmäärän ja etenkään niiden toimeenpanotehtävien hoitamiseen, jotka neuvosto ja parlamentti ovat komissiolle antaneet. Ratkaisevaa on se, että varainhoidon valvontaan ja tilintarkastukseen sekä varainhoidon suunnitteluun ja henkilöstöhallintoon liittyvien komission järjestelmien on todettu olevan vanhentuneita, soveltuvan huonosti nykyisiin tarpeisiin ja vaativan perusteellista tarkistamista. Tämä on syynä siihen, että kattavaa uudistamista ja nykyaikaistamista tarvitaan ja että uudistusten toteuttamisen on perustuttava kestävään strategiaan. Se tarkoittaa myös sitä, että yhdeksi koko unionin uudistamisen tärkeimmäksi tavoitteeksi on asetettava paremman vastaavuuden löytäminen komission resurssien ja sen tehtävien välillä. Uudistuksen mukanaan tuoma tehokkuuden lisääntyminen helpottaa varmasti tämän tavoitteen saavuttamista. Jos kuitenkin tarkastelu osoittaa, etteivät resurssit ole tehtävien vaatimusten mukaisia, on resursseja lisättävä (soveltamalla tarvittaessa negatiivisia painopisteitä), tai komissiolta ei tulisi edellyttää kyseisten tehtävien hoitamista. Kaikkien toimielinten olisi tehtävä tämä valinta totuudenmukaisesti.

Vuoden 1999 tapahtumat, joihin kuului myös kaikkien komission jäsenten eroaminen tehtävistään, osoittivat selvästi, että uudistusta tarvitaan viipymättä. Riippumattomien asiantuntijoiden kahdessa raportissa annetaan arvokkaita ohjeita tarvittavien muutosten suunnittelusta. Tukea saadaan myös aikaisemmista uudistamispyrkimyksistä. Lisäksi Williamsonin raportti ja Decode-hanke ovat esimerkkejä selvityksistä, jotka ovat olennaisen tärkeitä lähtökohtia käynnissä olevalla uudistustyölle. Myös SEM 2000 - ja MAP 2000 -ohjelmista on saatu arvokasta kokemusta.

Tarkasteltavana olevan hallinnonuudistuksen lähtökohtana on kaksi kysymystä. Mitkä ovat komission tehtävät tulevina vuosina- Millainen komission on organisaationa oltava, jotta se pystyy hoitamaan tehtävänsä-

Komissio on luonnollisesti jatkossakin Euroopan unionin hallinnosta vastaava yksikkö, joka käyttää aloiteoikeuttaan edistääkseen osaltaan unionin kehitystä, hoitaa yhteisöpolitiikkaa, vastaa lainsäädännön täytäntöönpanosta, varmistaa, että yhteisöoikeutta noudatetaan, sekä vastaa neuvoston ja parlamentin päätösten mukaisten ohjelmien hallinnosta. Erityisesti olisi otettava huomioon se, että neuvoston ja Euroopan parlamentin komissiolle antamat hallinnointitehtävät ovat lisääntyneet merkittävästi.

On selvää, että monet nykyisistä hallinnollisista menettely- ja toimintatavoista estävät näiden tehtävien hoitamisen riittävän tehokkaalla ja palvelukeskeisellä tavalla. Tämä vaikutus on ollut myös niillä vaikeuksilla, joita komissiolla on ollut selkeiden painopisteiden asettamisessa ja negatiivisten painopisteiden tunnistamisessa ja käsittelyssä. Tässä asiakirjassa esitetään uudistusohjelma, joka sisältää selkeästi määritellyt tavoitteet, niiden saavuttamiseksi tarvittavat toimet sekä toimien toteuttamisaikataulun. Asiakirja jaetaan keskustelun pohjaksi osana hanketta, jonka on tarkoitus johtaa valkoisen kirjan lopulliseen hyväksymiseen 1. maaliskuuta 2000.

Ohjelman tavoitteena on luoda organisaatio, joka pystyy ylittämään vastaavien kansainvälisten julkishallinnollisten organisaatioiden saavuttaman korkeimman tason ja joka ottaa jatkuvasti ja tuloksekkaasti huomioon toimintaympäristössään tapahtuvat poliittiset, taloudelliset, yhteiskunnalliset ja lainsäädännölliset muutokset. Täytäntöönpanotoimet perustuvat tämän vuoksi parhaisiin toimintatapoihin. Jokainen näistä yksittäisistä parannuksista on tarpeen sekä oman ominaisluonteensa vuoksi että sen vuoksi, että nykyisen ja tulevan unionin kansalaisten keskuudessa saataisiin aikaan uutta luottamusta unioniin.

Koska uudistus on luonnollisesti prosessi eikä yksittäinen tapahtuma, se onnistuu vain, jos se perustuu uskottavaan aikatauluun, tarkkaan määriteltyihin tuloksiin ja selkeään vastuunjakoon. Tämän asiakirjan liitteinä olevissa toimintasuunnitelmassa ja aikataulussa määritellään nämä perustekijät. Komission tavoitteena on, että tässä asiakirjassa esitetyn ohjelman toteuttaminen saadaan kokonaisuudessaan päätökseen vuoden 2002 jälkipuoliskoon mennessä. Ohjelman edistymistä seurataan ja sitä koskeva katsaus julkaistaan joulukuussa 2002. Jotkin uudistuksen vaikutuksista näkyvät jo lähitulevaisuudessa, toiset puolestaan tulevat selvästi näkyviin vasta pidemmän ajan kuluttua, sillä jotkin ehdotusten mukaisista tarvittavista toimenpiteistä edellyttävät Euroopan parlamentin ja neuvoston hyväksymiä lainsäädäntömuutoksia. Tätä vaativaa aikataulua voidaan siksi noudattaa vain, jos kaikki yhteisön toimielimet osallistuvat hankkeeseen täysipainoisesti.

Uudistusprosessi koostuu seuraavista kolmesta pilarista, jotka muodostavat myös tämän asiakirjan rakenteen perustan:

- Poliittisten painopisteiden asettamista ja resurssienjakoa uudistetaan perusteellisesti. Näin varmistetaan päätöksentekomenettelyjen ja asianmukaisten aikataulujen avulla, että komission toimien toteuttamista varten on olemassa tarpeelliset henkilö- ja hallintoresurssit sekä taloudelliset resurssit. Tässä yhteydessä hyödynnetään mahdollisuutta ottaa toteutetun toiminnan perusteellisen arvioinnin periaate osaksi jokapäiväistä hallintotoimintaa.

- Henkilöstöpolitiikkaan tehdään tärkeitä muutoksia, joissa korostetaan täydennyskoulutusta, johtamistoiminnan laatua sekä rekrytoinnin ja urakehitysmahdollisuuksien parantamista. Muutoksissa painotetaan myös työympäristön, yhtäläisten mahdollisuuksien ja yksittäisten työntekijöiden arvioinnin kehittämistä. Myös kurinpitokysymykset sekä tapaukset, joissa työsuoritus ei ole tyydyttävä, voidaan muutosten ansiosta käsitellä asianmukaisella ja kohtuuden vaatimukset täyttävällä tavalla.

- Varainhoitoon tehdään kauaskantoisia uudistuksia, joiden ansiosta kukin yksikkö voi luoda oman sisäisen, omia tarpeitaan vastaavan tarkastusjärjestelmän. Yksiköt voivat näitä järjestelmiä perustaessaan pyytää apua komission erityisyksiköiltä. Uudistukset perustuvat kunkin toimijan vastuiden tarkkaan määrittelyyn sekä sisäisen tarkastuksen osaston - jota komissio on parhaillaan perustamassa - säännöllisesti tekemiin tarkastuksiin, jotka koskevat kunkin sisäisen tarkastusjärjestelmän laatua ja luotettavuutta.

Toiminnan organisoimiseksi ehdotettu järjestelmä on kunnianhimoinen mutta selkeästi realistinen. Sen perustana on sellaisten työntekijöiden ammattitaito, jotka ovat toistuvasti osoittaneet sopeutuvansa työssään tapahtuviin muutoksiin.

Näihin uudistuksiin kuuluu myös jo käynnistettyjä toimia, jotka otetaan osaksi johdonmukaista kokonaisuutta. Uudistusten tuloksena on uusien sääntöjen ja rakenteiden lisäksi perusteellinen ajattelutavan muutos, joka kannustaa kaikkia virkamiehiä ottamaan vastuuta ja tekemään aloitteita.

Asiakirjan viimeisessä luvussa esitetään, miten uudistuksen jatkuva toteuttaminen olisi varmistettava ja mitä toimenpiteitä komissio aikoo toteuttaa tämän asiakirjaluonnoksen esittämisen jälkeen. Eri luvuissa ehdotetut suuntaviivat voidaan tiivistää 84 yksittäiseksi toimeksi, jotka esitellään tarkemmin vakiomuotoa noudattavassa toimintasuunnitelmassa. Toimintasuunnitelman rakenne perustuu tähän asiakirjaan, ja toimet on tämän vuoksi ryhmitelty luvuittain viittausten helpottamiseksi.

Uudistukset edellyttävät teknisiä muutoksia, ja näiden muutosten kuvaamiseen tarvitaan erikoistermejä eli ammattiterminologiaa. Tämän ei pitäisi hämärtää sitä seikkaa, että kyseessä ovat perusteellisia muutoksia koskevat ehdotukset, joiden toteuttamiseen komissio on varauksetta sitoutunut.

II palvelua korostava hallintokulttuuri

Komission tehtävänä on palvella Euroopan kansalaisia toteuttamalla niiden tavoitteiden mukaisia toimia, joita kansalaisten edustajat neuvostossa ja parlamentissa ovat asettaneet. Palvelun - eli asiakaslähtöisen lähestymistavan - perustana on osapuolten välinen suhde, jossa toinen osapuolista ilmoittaa tarpeensa realistisella ja toteuttamiskelpoisella tavalla ja toinen pyrkii vastaamaan näihin tarpeisiin niin hyvin kuin kykenee. Tämä periaate on yhtä tärkeä komission virkamiesten ja yksiköiden keskinäisissä suhteissa kuin komission suhteissa Euroopan kansalaisiin ja heidän edustajiinsa muissa toimielimissä. Palvelukeskeinen lähestymistapa perustuu keskinäiseen luottamukseen ja kunnioitukseen.

Periaatteet

Jotta uudistuksella voitaisiin tukea komission sitoutumista, se perustuu hyvän hallintotavan periaatteiden mukaisesti seuraaviin kolmeen kantavaan periaatteeseen:

Tilintekovelvollisuus

Komissio on toimielimenä tilintekovelvollinen toiminnastaan Euroopan kansalaisille. Tämä näkyy eri tavoin: komissio esimerkiksi laatii toiminnastaan kertomuksia neuvostolle ja parlamentille. Tilintekovelvollisuuden vaikutukset ulottuvat kuitenkin tätä pidemmälle: resurssien hyvä hallinta edellyttää sen varmistamista, että komissio käyttää saatavillaan olevat resurssit tehokkaasti ja tuloksekkaasti kaikilla aloilla.

Vastuu

Tilintekovelvollisuuteen liittyy hyvin läheisesti vastuun ottaminen. Jokaisen komission virkamiehen olisi pystyttävä ottamaan vastuu toimistaan ja olemaan niistä tilintekovelvollinen. Monimutkainen ja -vaiheinen hyväksymisprosessi, jota komissiossa edellytetään hyvin yksinkertaisissakin asioissa, tunnetaan lähes kaikkialla. Sen syynä on alun perin saattanut olla pyrkimys huolellisuuteen, mutta se on ajan myötä muuttunut vastuuta heikentäväksi ja hämärtäväksi järjestelmäksi. Vastuun ottaminen on erittäin tärkeää silloin, kun kysymyksessä ovat EU:n varainhoitoon liittyvät asiat.

Jos jokaisen odotetaan ottavan vastuun omista toimistaan, on voitava myös olettaa, että jos työntekijää pyydetään toimimaan tavalla, jota hän pitää epäasianmukaisena, hänen suojanaan on tarkoituksenmukaisia kanavia, joiden kautta hän voi ilmaista kantansa. Yleisesti ottaen tilanteessa, jossa työntekijät suhtautuvat saamiinsa ohjeisiin varauksin, on erittäin tärkeää määritellä tarkkaan, kuka on vastuussa mistäkin.

Vastuuperiaatetta sovelletaan kaikilla tasoilla alkaen komission jäsenten muodostamasta kollegiosta, kun se määrittelee, mitä komissio tekee ja miten. Poliittinen vastuu on komission jäsenillä ja komission jäsenten muodostamalla kollegiolla, kun taas vastuu jokapäiväisistä hallintotehtävistä on pääosastoilla. Kun sekä yksiköiden että yksittäisten työntekijöiden tehtävät määritellään selkeämmin, voidaan vähentää epäselvyyttä siitä, kuka on vastuussa mistäkin. Lisäksi on välttämätöntä määritellä selkeästi, miten vastuu jakautuu komission jäsenten ja komission yksiköiden kesken. Prodin komissio on hyväksynyt tätä koskevat toimintasäännöt.

Tehokkuus

Komissio on voimakkaasti korostanut yleisiä etuja, joita saavutetaan pyrkimällä resurssien optimaaliseen käyttöön ja yleensä varojen tehokkaaseen hyödyntämiseen. Se on tästä huolimatta muuttanut melko hitaasti omia menettelytapojaan ja erityisesti sisäisiä menettelyjään tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Kustannustehokkuuden merkitystä on korostettava. Myös yksinkertaistamisella on tässä yhteydessä tärkeä merkitys, koska yksinkertaisemmat menettelyt ovat helpommin ymmärrettävissä, ja ne ovat näin myös tehokkaampia. Yksinkertaistaminen ei kuitenkaan aina ole helppoa: säännöt syntyvät vuosien kuluessa ja tulevat muutosten ja tarkistusten myötä niin monimutkaisiksi, että niiden alkuperäinen tarkoitus hämärtyy. Säännöille tai niiden laatijoille ei kuitenkaan aiheudu vahinkoa siitä, että järjestelmällisesti selvitetään, ovatko säännöt edelleen tarpeen, ja jos näin on, miten niitä voitaisiin yksinkertaistaa.

Avoimuus

Hallinnon avoimuus on tärkeä osoitus luottamuksesta kyseisen hallinnon palveluksessa olevia työntekijöitä kohtaan sekä niitä kohtaan, joille hallinto on vastuussa toiminnastaan. Avoimuus komission sisäisessä hallinnossa on ehdoton edellytys sille, että avoimuutta voidaan perustamissopimuksen mukaisesti lisätä myös suhteessa komission ulkopuolisiin tahoihin. Sisäisellä avoimuudella tarkoitetaan tehokasta viestintää kaikilla tasoilla ja myönteistä suhtautumista uusiin ajatuksiin sekä kritiikkiin; ulkoisella avoimuudella puolestaan tarkoitetaan sitä, että organisaatio on kaikilta osin avoin julkiselle tarkastelulle.

Yksittäiset toimet

Edellä esitettyjä periaatteita noudattamalla voidaan luoda selkeä perusta uudelle palvelua korostavalle hallintokulttuurille komissiossa.

Sen lisäksi, että koko uudistusprosessilla tuetaan tämän kulttuurin kehittämistä, komissio toteuttaa joukon yksittäisiä toimia, joilla pyritään tähän tavoitteeseen ja jotka esitellään tarkemmin tämän asiakirjan liitteessä. Näihin toimiin kuuluvat muun muassa seuraavat:

- julkisen toiminnan etiikkaa käsittelevän toimielinten yhteisen komitean perustaminen valvomaan kaikkiin yhteisön toimielimiin sovellettavien toimintasääntöjen noudattamista sekä kunkin toimielimen omien toimintasääntöjen täytäntöönpanoa ja antamaan ohjeita.

- hyvää hallintotapaa koskevat toimintasäännöt, joissa annetaan ohjeita komission virkamiehille siitä, miten yhteyksiä kansalaisiin, muihin toimielimiin ja sidosryhmiin olisi hoidettava

- uudet säännöt, joilla parannetaan Amsterdamin sopimukseen sisältyvien uusien, avoimuutta koskevien määräysten mukaisesti yleisön mahdollisuuksia tutustua yhteisön toimielinten asiakirjoihin

- komission ja Euroopan parlamentin suhteita koskevien toimintasääntöjen laatiminen, joiden tarkoituksena on helpottaa komission ja Euroopan parlamentin välistä yhteistyötä

- komission toiminnasta tietoa sisältävien Europa- ja Europa-Plus -Internet-sivustojen kehittäminen siten, että niiden avulla voidaan tehokkaasti ja edullisesti olla yhteydessä kansalaisiin ja kaikkiin sidosryhmiin

- toimenpiteet, joilla varmistetaan, että komissio suorittaa erääntyneet maksut ajallaan ja hyvän toimintatavan mukaisesti ja että jo viivästyneet maksut hoidetaan tehokkaasti.

Tässä luvussa esitettyjä toimenpiteitä käsitellään tarkemmin toimintasuunnitelman luvussa II (toimet 1-7 jaksoissa I-VI).

III ENSISIJAISTEN TAVOITTEIDEN ASETTAMINEN, voimavarojen kohdentaminen ja tehokas käyttö

Aikaisemmin komissio ei ole täsmällisesti asettanut tehtäviään tärkeysjärjestykseen eikä ottanut toimintansa ohjelmoinnissa huomioon rahoituksellisia ja henkilöstövoimavaroja. Komission toimintaa ja sen voimavarojen kohdentamista koskevat päätökset tehtiin yleensä aivan irrallaan toisistaan. Tämä johti tilanteeseen, jossa ydintehtäviin ei keskitytty riittävästi, eikä poliittisia painopisteitä pystytty asianmukaisella tavalla aineellistamaan organisaatiorakenteita ja voimavarojen kohdentamista koskeviksi päätöksiksi. Lisäksi vastuukysymyksiä ei aina ollut asianmukaisesti määritelty, mikä johti vastuuvelvollisuuden puutteeseen ja mutkisti vielä ongelmaa entisestään.

Romano Prodin komissio on jo todennut, että parempi ohjelmointivalmius on uudistuksen kannalta välttämätön. Vaikka nykyisen vuotuisen lainsäädäntöprosessin täydentäminen tarkoitetun kaltaisella pitemmän aikavälin ohjelmoinnilla on aikaa vievä hanke, komissio on jo ryhtynyt tutkimaan pitkän aikavälin strategisia tavoitteitaan ja painopisteitään sekä päätavoitteiden asettamista niillä politiikan aloilla missä se on mahdollista. Vuotuinen suuntaa antava keskustelu kollegiossa politiikkojen ja talousarvion painopisteistä on myös parannus. On myös päätetty jatkaa toimintoperusteisen budjetoinnin (ABB) käyttöönottoa, jossa sovelletaan tavoitteiden ja toimintojen suoraa yhdistämistä budjettivoimavaroihin.

Nämä paremman tehokkuuden ja johdonmukaisuuden osatekijät on nyt integroitava kehykseen, jossa ne voidaan kohdentaa tuloksiin siten, että "value for money" -periaatteen toteuttaminen korostuu. Seuraavia avaintoimia ehdotetaan:

- Toteutetaan laaja, koko komission kattava toimintojohtamisjärjestelmä (Activity Based Management, ABM) poliittisten painopisteiden asettamista, seurantaa ja toteuttamista sekä niistä raportointia varten. Toimintojohtaminen käsittää myös toimintoperusteisen budjetoinnin, jonka asteittaisesta käyttöönotosta komissio on jo tehnyt päätöksen.

- Asetetaan toiminnan sisäinen ja ulkoinen johtaminen parempaan tasapainoon.

- Edistetään tehokkaampia ja tulokseen keskittyviä työmenetelmiä.

III.1 Toimintojohtaminen

Toimintojohtaminen (ABM) asettaa tulokset etusijalle komission toiminnassa. Tällaisessa järjestelmässä päätöksenteko sidotaan panokseen ja tulokseen kaikilla organisaation tasoilla. Tämä kattaa kaikki tasot politiikkojen strategisesta suunnittelusta - johon kollegio aikoo osallistua paljon aikaisempaa läheisemmin - henkilöstön ja muiden voimavarojen kohdentamiseen yksittäisissä osastoissa ja yksiköissä. Tällainen lähestymistapa edistää kustannustehokkuutta, koska päätöksenteko sidotaan painopisteisiin, poliittisiin tavoitteisiin, toimintoihin ja henkilöstön sekä hallinnollisten ja taloudellisten voimavarojen kohdentamiseen. Näin myös selkeästi edistettäisiin vastuullisuutta ja kollegion suorittamaa valvontaa ja mahdollistettaisiin selkeämpi vastuun jako. Lisäksi esimiehille annettaisiin enemmän joustomahdollisuuksia sovitun talousarvion käytössä. Tällä tavoin esimiehet kaikilla tasoilla saavat entistä paremmin sen tiedon, joka nykyään on laajalti hajallaan ja liikkuu hyvin erilaisissa muodoissa. Näin myös kollegion ja yksittäisten osastojen suorittama entistä tarkempi ja yksityiskohtaisempi raportointi helpottuisi, mikä lisäisi komission toiminnan avoimuutta. Tämä kaikki edellyttää huomattavan laajoja muutoksia, ja välittömänä tavoitteena onkin toimintojohtamisen vaiheittainen käyttöönotto ja sen varmistaminen, että heinäkuuhun 2002 mennessä toimintoperusteinen johtamisjärjestelmä on täysin toimintakykyinen koko komissiossa.

Toimintojohtamisen toteuttaminen edellyttää seuraavia toimenpiteitä:

- On otettava käyttöön uusi strategisen suunnittelun ja ohjelmoinnin kierros (Strategic Planning and Programming, SPP), joka on yhteensovitettu vuotuiseen talousarviomenettelyyn ja tarjoaa käytännöllisen perustan keskustelulle neuvoston ja Euroopan parlamentin kanssa painopistetoimista ja voimavarojen käytöstä. Kuviossa 1 esitetään kaavamaisesti tämän kierroksen toteuttamisen aikataulu.

Strategisen suunnittelun ja ohjelmoinnin kierros perustuu politiikkoihin, ja se on tarkoitus aloittaa politiikkoja käsittelevällä kiertokirjeellä. Kiertokirje laaditaan kollegion keskustelun jälkeen komission puheenjohtajan toimeksiannosta, ja sen tarkoituksena on kehottaa pääosastoja laatimaan ehdotuksia poliittisista painopisteistä ja päämääristä, strategisista toimista ja vastaavista voimavaroista alakohtaisesti kyseisen varainhoitovuoden talousarvion rahoituksellisissa puitteissa. Tämä valmistelu aloitetaan 13 kuukautta ennen ohjelmointivuoden alkua (esim. vuotta 2002 varten se alkaisi joulukuussa 2000).

Tuloksena tästä menettelystä tuotetaan ehdotus strategiaohjelmaksi (Annual Policy Strategy, APS). Kyseessä on laaja asiakirja, joka sisältää politiikkojen tavoitteet, ehdotetut politiikat ja vastaavat alakohtaiset henkilöstö- ja budjettivoimavarat. Tämä asiakirja olisi komission päätöksenteon pääasiallinen työväline päätettäessä mitä on ensisijaisesti tehtävä, ja myös mitä on ehdottomasti vältettävä. Keskustelu strategiaohjelmasta neuvoston ja Euroopan parlamentin kanssa antaisi pohjan toimintoperusteiselle alustavalle talousarvioesitykselle (ATE).

Kun alustava talousarvioesitys valmistellaan ja toimitetaan budjettivallan käyttäjälle, pääosastot ryhtyvät ohjelmoimaan operatiivisia toimia (pääosastojen toiminta-ajatukset ja työohjelmat). Samanaikaisesti pääosastot laativat ehdotuksensa komission työohjelmaa varten seuraavaksi vuodeksi. Kun talousarvio on vahvistettu, komissio hyväksyy työohjelmansa. Järjestelmän on oltava sillä tavoin joustava, että painopisteitä ja voimavarojen käyttöä voidaan tarkistaa vuoden mittaan muuttuvien tarpeitten mukaan. Strategiaohjelman ja työohjelman tarkistaminen nopeutetun menettelyn avulla tehdään mahdolliseksi.

Tällä tavoin laadittuina strategiaohjelma, talousarvio ja työohjelma selkeyttävät henkilöstön ja hallinnon voimavarojen käyttöä kaikissa yhteisön toimielimissä.

- Pääsihteeristöön perustetaan strategisesta suunnittelusta ja ohjelmoinnista vastaava elin suunnittelu- ja ohjelmointikierrosta valvomaan. Tämä elin vastaa seuraavista tehtävistä:

- kiertokirjeen laatiminen vuosistrategiasta suuntaa antavan keskustelun jälkeen, vuosistrategian (Annual Policy Strategy, APS) ja työohjelman laatiminen läheisessä yhteistyössä budjettipääosaston ja muiden pääosastojen kanssa. Strategisesta suunnittelusta ja ohjelmoinnista vastaavan elimen tehtävänä on koota saatavissa oleva tieto, mukaan lukien politiikkojen ennakko- ja jälkiarviointi sekä vaikutukset henkilöstöön ja talousarvioon. Tällä tavoin helpotetaan yhtenäistä keskustelua toimielinten välillä politiikoista ja niiden vaikutuksista talousarvioon.

- työohjelman toteuttamiseksi ehdotettujen toimien johdonmukaisuuden varmistaminen

- suoritusjohtamisen edistäminen antamalla toimintaohjeita operatiivisille yksiköille suunnittelua ja ohjelmointia varten.

- Toimintojohtamisen (Activity Based Management, ABM) menestyksellinen toteuttaminen riippuu ratkaisevasti tehokkaasta tietotekniikkajärjestelmästä, jonka avulla johtamiselle välttämättömän tieto voidaan koota ja käsitellä strategisella ja operatiivisella tasolla. Järjestelmän prototyyppiä on valmisteltu nimellä Integrated Resource Management System, (IRMS, yhdennetty voimavarojen hallintajärjestelmä). Siitä on nyt tehtävä tiedonkulun perusväline toimintojohtamiselle. IRMS-hallintajärjestelmän on sovittava yhteen talousarvion, rahoituksen ja henkilöresurssien hallinnan tietojärjestelmien kanssa. Lisäksi on otettava huomioon tietojärjestelmät, jotka on luotava uudistuksessa ennakoituja uusia organisaatiokokonaisuuksia varten (strateginen suunnittelu ja ohjelmointitoiminto, sisäisen tarkastuksen yksikkö, keskusrahoitusyksikkö; ks. luku V jäljempänä). Tarkoituksena ei ole luoda monoliittinen ja keskitetty tietojärjestelmä, koska sellaisen kehittäminen olisi liian aikaavievää ja kallista, vaan kyse on toimintojohtamiselle välttämättömien avainindikaattorien saatavuuden varmistamisesta. Siksi on tarkoitus erityisesti varmistaa, että IRMS-järjestelmä voidaan sopeuttaa perusvaatimuksiin kaikkialla komissiossa, jotta vältyttäisiin irrallaan olevien järjestelmien lisääntymiseltä. IRMS:n toimivuus on toimintojohtamisen käyttöön ottamisen edellytyksenä kussakin osastossa. IRMS otetaan käyttöön myös komission edustustoissa kolmansissa maissa, jotta ulkopuolelle suuntautuvan tuen hallinnointi voidaan hajauttaa järkevällä ja tehokkaalla tavalla.

- On luotava asianmukaiset arviointi- ja raportointijärjestelmät. Siten varmistetaan palautteen saaminen, mikä on välttämätöntä toiminnan kustannustehokkuutta koskevan, strategisen suunnittelun ja ohjelmoinnin kannalta. Palautteen avulla voidaan helpommin tunnistaa ne toimet, joista on ehdottomasti pidättäydyttävä. Arvioinnista huolehtivat erityiset ryhmät operatiivisissa pääosastoissa; budjettipääosastolla on tässä johtava rooli. Strategisen suunnittelu- ja ohjelmointielin yhdistää saatavilla olevan tiedon. Kunkin pääosaston laatimassa vuotuisessa toimintakertomuksessa kootaan yhteen tulokset pääosaston toiminnan seurannasta (panos ja tulos suhteessa tavoitteisiin ja henkilöresurssien, hallinnollisten ja rahoituksellisten voimavarojen käyttö) sekä tarjotun palvelun laadun arvioinnista.

III.2 Sisäisten ja ulkoisten voimavarojen tehokkaampi käyttö

Sisäisten ja ulkoisten voimavarojen välisen parhaan mahdollisen tasapainon saavuttaminen liittyy läheisesti toimintojohtamiseen, jossa voimavarojen jakamista koskevat päätökset sisältyvät ensisijaisten tavoitteiden asettamiseen ja ohjelmointiin.

Viimeksi kuluneena vuosikymmenenä useimmat suuret julkishallinnon ja yksityisen sektorin organisaatiot ovat hallintoon ja kustannus-tehokkuuteen liittyvistä syistä siirtyneet keskittämisestä hajauttamiseen organisaation sisällä ja myös sen ulkopuolelle. Komissio on sitoutunut hajauttamiseen organisaation sisällä silloin kun tällainen toiminta osoittautuu tehokkaaksi. Lisäksi on harkittava myös ohjelmapohjaisia lähestymistapoja silloin kun ne voivat korvata yksittäiset projektijohtamisjärjestelmät. Komissiossa toimintoja on hajautettu myös ulkopuolelle, mutta sitä ei ole toteutettu minkään yleisstrategian mukaisesti. Komissio on käyttänyt yhä enemmän teknisen avun toimistoja, mikä on johtanut usein vakaviin ja hyvin tiedossa oleviin tilintekovelvollisuutta ja valvontaa koskeviin ongelmiin. Sen vuoksi komissio ei uutta politiikkaa suunnitellessaan aio laajentaa yleisesti toimiensa ulkoistamista. Komissio aikoo sen sijaan lisätä jo olemassa olevien järjestelyjen toimivuutta ja johdonmukaisuutta sekä suunnitella tehokkaampia menetelmiä taloudellista tukea koskevien ohjelmien käsittelyyn. Tähän liittyy erityisesti nopea eteneminen komission henkilöstön johtaman uudentyyppisen täytäntöönpanoelimen testaamisessa.

Perusperiaatteena on se, että sääntely- tai neuvottelutoimintoja ja sellaisia varojen myöntämistä koskevia toimia, joihin sisältyy julkishallinnolle kuuluvaa harkintavallan käyttöä, ei pitäisi ulkoistaa. Komission olisi kieltäydyttävä ottamasta tehdäkseen näiden toimien ulkopuolella muita kuin ydintehtäviä, joista se ei katso selviävänsä hyväksyttävissä olevalla riskimarginaalilla, riippumatta siitä, hoidetaanko tehtävä komission sisällä vai sen ulkopuolella. Toiminnan ulkoistamisen olisi perustuttava siihen, että siten saadaan tehokkaammin ja toimivammin kulloinkin tarvittavia palveluita tai tavaroita. Ulkoistamista ei pidä koskaan käyttää puutteellisesti määriteltyjen toimien toteuttamiseen eikä se saa koskaan tapahtua tilintekovelvollisuuden kustannuksella. Erityistä huomiota tullaan kiinnittämään ydintehtäviin, jotka komissio toteuttaa itse.

Komissio päätti 14. joulukuuta 1999 [asiakirja SEC(1999) 2051/7] esittää ulkoistamista koskevaa laajaa politiikkaa vuoden 2000 syyskuuhun mennessä. Tätä varten komissio kehittää ulkoista hajauttamista (eli ulkoistamista) koskevan mallin, joka perustuu toimien erilaisiin luonteisiin. Ensimmäinen luonnos ja selkeä määritelmä siitä, mitä toimia huolellisesti valitut eri ulkoiset toimijat voisivat toteuttaa, mukaan lukien yhteisön elimien uusi ryhmä, on tämän asiakirjan toimintasuunnitelman (toiminta 13) liitteenä. Huolellisesti määritellyn strategian soveltaminen edistäisi kustannus-tehokkuutta ja tilintekovelvollisuutta.

III.3 Tehokkaampia, suoritusperusteisia työtapoja

Komissiossa on liikaa byrokratiaa, ja päätöksentekoon osallistuu usein liian monta tahoa. Tällä on alkuperin saatettu pyrkiä huolellisuuteen, mutta tuloksena on usein hitaita ja tehottomia menettelytapoja. Byrokratia myös vähentää komission virkamiesten motivaatiota ja yksilön vastuuntuntoa. Komissiossa ei ole montaakaan yksikköä, jossa kaikilla virkamiehillä on selkeät toimenkuvat määriteltyine vuositavoitteineen, joilla virkamiestä voidaan puolueettomasti arvioida. Tehtävien epäselvyys merkitsee myös sitä, että komissaarien kabineteilta edellytetään usein koordinointia, joka olisi käytännöllisintä hoitaa komission yksiköissä.

Tehokkaiden työtapojen kehittäminen ei ole aina ollut riittävän korkealla sijalla komission ensisijaisissa tavoitteissa eikä komissio ole sen vuoksi asettanut tarpeeksi voimavaroja työtapojen kehittämiseen. Tämä selittää osaltaan sen, miksi aiemmat yritykset muutoksen aikaansaamiseksi eivät ole johtaneet tulokseen.

Ratkaistakseen nämä ongelmat puheenjohtaja Prodin komissio on jo toteuttanut useita toimenpiteitä, joihin sisältyy komissaareja, heidän kabinettejaan ja komission eri yksiköitä koskevat selkeät vastuusäännöt. Komissio on myös vahvistanut pääsihteeristön asemaa sisäisen koordinoinnin, laadunvalvonnan sekä subsidiariteetin ja suhteellisuuden arvioinnin tehostamisessa. Strategisesta suunnittelusta ja ohjelmoinnista vastaavan uuden elimen (ks. III luvun 1 jakso) perustamisen lisäksi on vielä pyrittävä laajalti yksinkertaistamaan hallintomenettelyitä ja työtapoja. Tällä tavoin tavoitteet saavutetaan nopeimmalla, yksinkertaisimmalla ja avoimimmalla tavalla.

Tätä varten laaditaan toimintasuunnitelma vuoden 2000 loppuun mennessä. Suunnitelmassa olisi käsiteltävä myös toiminta-ajatusten ja toimenkuvausten sekä informaatioteknologiajärjestelmien yhä kasvavaa käyttöä koskevien sääntöjen määrittelyä, ja siinä olisi täsmennettävä ja pyrittävä antamaan tietoa hyvistä hallintotavoista organisaation sisällä. Pääsihteeristö vastaa tämän toimintasuunnitelman laatimisesta ja täytäntöönpanosta. Strateginen suunnittelu ja ohjelmointi sekä hallinnon yksinkertaistaminen ovat pääsihteeristön merkittäviä uusia tehtäviä. Tämän vuoksi on mentävä vielä hieman pidemmälle ja nimitettävä toinen apulaispääsihteeri, jonka erityisvastuualueena on tehokkaampien suoritusperusteisten työtapojen ja menettelyjen suunnittelu, johon sisältyisivät komission jäsenten kollegion vastuunjakoa koskevat uudet säännöt. Vastuualueisiin kuuluisi myös se, että parannuksia sovelletaan tehokkaasti.

Tässä luvussa ehdotetut toimenpiteet käsitellään yksityiskohtaisesti toimintasuunnitelman III luvussa (VII-X jaksossa olevat toimet 8-17 ).

IV Henkilöresurssit

Ihmiset, joista komission henkilöstö muodostuu, ovat komission arvokkain voimavara. Ylivoimaisesti suurin osa henkilöstöstä on tehnyt ja tekee edelleen työnsä vaikeissa olosuhteissa hyvin. Komission tehtävien luonne on kuitenkin muuttunut huomattavasti viimeisten kymmenen viidentoista vuoden aikana, eikä komission henkilöstöpolitiikkaa ja -sääntöjä ole juurikaan muutettu muuttuneita tehtäviä vastaaviksi. Näin ollen hallintoa, koulutusta, urakehitystä, henkilöstön arviointia ja sosiaaliasioita koskeva komission politiikka on vanhentunutta, kuten ovat kurinpitosäännötkin. Sääntöjä, jotka koskevat henkilöstön paljastamia väärinkäytöksiä, parannettiin vuonna 1999 annetulla asetuksella, jolla perustettiin Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF), mutta säännöt ovat tästä huolimatta yhä epätäydelliset. Nämä puutteet ovat vaikuttaneet monilla tavoilla haitallisesti komission tehokkuuteen ja henkilöstön motivaatioon. Merkittävän rakenteellisen muutoksen tarve on laajalti tunnustettu, ja sitä korostettiin sekä Williamsonin raportissa että riippumattomien asiantuntijoiden komitean toisessa raportissa.

Nykyisen uudistuksen päämääränä on ylläpitää komissiossa riippumaton, pysyvä ja laadukas virkamieskunta, jonka avulla komission on mahdollista täyttää tehtävänsä maailmanluokan organisaationa. Tämän päämäärän saavuttamiseksi on tarkistettava perinpohjaisesti koko henkilöstöresurssien hallinta palvelukseen ottamisesta aina eläkkeelle siirtämiseen, jotta henkilöstö voisi hyödyntää kaikkia voimavarojaan ja johto voisi kaikilla tasoilla hoitaa tehtävänsä tehokkaasti.

Päämäärän saavuttaminen edellyttää myös sitä, että henkilöstö vastaa riittävässä määrin komission tehtäviä. Hallinnonuudistus johtaa entistä tehokkaampaan toimintaan ja siihen, että resursseja saadaan käyttöön. Uudistuksen tuloksena työskentelymenetelmät yksinkertaistuvat ja resurssien hallinta tehostuu. Tämä ei kuitenkaan vielä riitä. On olennaista tunnistaa muita asioita vähemmän tärkeät asiat, ja tehdä ne vaikeat resurssien jakoa koskevat päätökset, joita uudistus edellyttää. Kuten jäsenvaltiot itsekin ovat kokeneet, on ensin tehtävä investointeja, jotta uudistus tuottaa tuloksia. Komissio käsittelee tätä asiaa, kun se arvioi, miten komission hallinnonuudistus vaikuttaa nykyisiin tehtäviin ja miten nämä tehtävät vaikuttavat henkilöresursseihin. Ensimmäisen arvion on jo ilmoitettu valmistuvan syyskuussa 2000. Tuleva laajentuminen merkitsee suurta haastetta henkilöstöpolitiikalle, koska uusien jäsenvaltioiden virkamiehet on integroitava organisaatioon vaarantamatta nykyisen henkilöstön urakehitysmahdollisuuksia. Komission on pohdittava sopivia toimenpiteitä, joihin kuuluu myös varhaistettu eläkkeelle siirtäminen.

Ehdotetut toimenpiteet perustuvat seuraaviin näkökohtiin:

- Komission on huolehdittava siitä, että sillä on tehtäviään varten oikeanlainen henkilöstö, ja palvelukseenotto-, koulutus- ja urakehityspolitiikkaa on uudenaikaistettava tätä silmällä pitäen.

- Henkilöstön kykyjen kehittämisen ja ansioiden palkitsemisen tulee olla henkilöstöpolitiikan ydin kaikilla tasoilla.

- Henkilöstön oikeudet ja velvollisuudet on määriteltävä selvästi, ja niiden on vastattava EU:n sosiaalisia ja eettisiä arvoja.

- Uudistuksessa puututaan perusteellisesti kaikkiin vanhentuneisiin tai tehottomiin käytänteisiin, jotta voidaan kehittää uusi yhtenäinen henkilöresurssien hallintapolitiikka.

- Henkilöstöltä odotetaan liikkuvuutta, liikkuvuutta on edistettävä ja se on katsottava eduksi urakehityksessä.

- Ennen muutosten toteuttamista tarjotaan mahdollisuus laajalti osallistua muutosten kommentointiin. Tehtävät parannukset otetaan käyttöön vähitellen ja pitkäjänteisesti.

Prodin komissio on jo ryhtynyt toimiin tältä pohjalta. Esimerkkinä on 18. syyskuuta tehty päätös alkaa soveltaa liikkuvuusperiaatetta virkaiältään vanhimpiin virkamiehiin (A1) ja kierrättää huomattavaa määrää virkamiehiä tehtävästä toiseen. Tämän jälkeen komissio vahvisti 8. joulukuuta A1- ja A2-palkkaluokan virkamiesten (pääjohtajat ja johtajat) nimittämisessä käytettävät pääperiaatteet. Niihin sisältyivät muun muassa selkeät ja luotettavat menetelmät, joita on määrä noudattaa ansioiden arvioinnissa samalla, kun otetaan huomioon tasapainoinen maantieteellinen jakauma ja edistetään tasavertaisia mahdollisuuksia. Lisäksi uudet keskijohdon ja ylimmän johtajiston koulutusohjelmat käynnistettiin hiljattain.

Näiden edistysaskelien jatkona on nyt uudistettava perusteellisesti koko henkilöresurssien hallinta, joka kattaa johdon, urakehityksen, sopimushenkilöstön, työympäristöä koskevat säännöt ja virkamiesten oikeuksia ja velvollisuuksia selkeyttävät toimet. Uudistusehdotukset hahmotellaan seuraavissa jaksoissa ja esitellään yksityiskohtaisesti liitteessä.

IV. 1 Johtaminen

Tehokas johtaminen on luonnollisesti keskeinen tekijä minkä tahansa organisaation menestymisessä. Komission hallinnonuudistuksen avulla on tarkoitus yleisesti kehittää johtamista ottamalla käyttöön entistä selkeämmät säännöt ja määrittelemällä vastuualueet täsmällisemmin. Tämän lisäksi tarvitaan kuitenkin erityisiä toimia, joiden avulla tiukennetaan johtamistaitoa koskevia vaatimuksia ja varmistetaan näiden vaatimusten tehokas käyttö komission kaikilla organisaatiotasoilla.

Komissio tulee panemaan enemmän painoa johtamistaidoille henkilöstön valinnassa ja nimittämisessä. Tämä on jatkoa komission 8. joulukuuta tekemälle päätökselle, jonka mukaan nimityksissä A1- (pääjohtajat) ja A2-palkkaluokan (johtajat) virkoihin otetaan käyttöön henkilökohtaiset työsuoritusten arvioinnit. A1-virkamiehiä koskevia liikkuvuussääntöjä on tarkoitus alkaa soveltaa myös A2-virkamiehiin, jotta virkamiehiä voidaan kierrättää säännöllisin väliajoin tehtävästä toiseen.

Kaikentasoisten johtajien, myös A1- ja A2-tason virkamiesten, toimintaa arvioidaan järjestelmällisesti, ja aluksi kaikki nimitykset johtotehtäviin tehdään tietyksi koeajaksi. Lisäksi otetaan käyttöön mahdollisuus peruuttaa nimitykset: jos johtotehtävään nimitetty henkilö ei täytä asetettuja vaatimuksia, hänet voidaan siirtää kokonaan pois johtotehtävistä.

Järjestelmällinen johtotason koulutusohjelma otetaan käyttöön, ja sitä sovelletaan kaikkien organisaatiotasojen johtajiin. Tyydyttävää osallistumista tällaiseen koulutukseen edellytetään jokaiselta, jolla on johtamisvastuuta. Komissio harkitsee myös erityisten koulutusmahdollisuuksien antamista ylimpiä johtotehtäviä varten. Pääsy tällaiseen koulutukseen tulee myöntää avoimuutta noudattaen parhaimmille ja lupaavimmille keskijohdon virkamiehille ottaen huomioon tasapainoinen maantieteellinen jakauma ja tasavertaiset mahdollisuudet.

IV.2 Ansioperusteinen urakehitys

Palvelukseen ottaminen

Nykyiset palvelukseenotto- ja valintamenetelmät on osoitettu kalliiksi ja vanhentuneiksi, joten niitä on muutettava perinpohjaisesti. Komission uuden palvelukseenottopolitiikan pohjaksi on ehdotettu seuraavia näkökohtia:

- Komission toimet on ohjelmoitava ja sovitut pätevyysprofiilit määriteltävä tehtävänkuvauksien perusteella, minkä mukaisesti tulisi etukäteen suunnitella henkilöresurssitarve (laatu ja määrä).

- Valintamenettelyt on määriteltävä ja toteutettava käytännössä hyvin toimivalla tavalla ja kustannustehokkaasti. Ne on laadittava siten, että ne houkuttelevat hakijoita ja niiden avulla löydetään sellaiset hakijat, jotka parhaiten vastaavat pätevyysprofiileja, ja tässä yhteydessä on entistä enemmän painotettava soveltuvuutta.

- Koska palvelukseen ottaminen on komissiolle merkittävä tehtävä, on tärkeää, että valintamenettelyjen kokonaishallinta säilyy komissiolla. Valintamenettelyt olisi toteutettava mahdollisimman oikeudenmukaisesti ja kustannustehokkaasti. Päätökset valintamenettelyjen organisoinnista ja erityisesti tehtävien hajauttamisesta tulee tehdä edellä kuvattujen tavoitteiden perusteella.

Uraneuvonta ja liikkuvuus

Yhteinen uraneuvontaelin tulee toimimaan kaikkien virkamiesten apuna koko uran aikana. Se auttaa virkamiehiä ja varmistaa, että hallinto voi paremmin sovittaa yhteen henkilöstön ja työpaikat, arvioida ja ohjata liikkuvuutta komissiossa sekä tarjota tarvittavaa koulutusta.

Palvelukseen ottamisen jälkeen komission on hyödynnettävä uuden henkilöstön taidot parhaalla mahdollisella tavalla ja autettava henkilöstöä kehittämään potentiaaliaan komission kansainvälisessä työympäristössä. Siksi ehdotetaan, että useimmat hiljattain palvelukseen otetut virkamiehet sijoitetaan uusien virkamiesten ohjelmaan noin puoleksitoista vuodeksi, jona aikana annetaan lisää koulutusta ja valmennusta. Heidät otettaisiin palvelukseen väliaikaisella sopimuksella, heitä valmennettaisiin tehokkaasti ja sijoitettaisiin vähintään kahteen komission yksikköön. Vakinaisia työpaikkoja tarjottaisiin yleensä vain uusien virkamiesten ohjelman läpikäyneille virkamiehille. Komissiolle varataan kuitenkin mahdollisuus ottaa edelleen palvelukseen erikoishenkilökuntaa, joille riittävä koulutus olisi pakollista. Uusien virkamiesten ohjelmassa käytetty aika otetaan täysimääräisesti huomioon ja kaikkien virkamiesten koeaikaa pidennetään, jotta pystyttäisiin tunnistamaan henkilöt, jotka eivät todennäköisesti koskaan menestyisi julkishallinnon virkamiehinä.

Koulutus

Yleistavoite on tarjota oikeaa koulutusta oikeille ihmisille oikeaan aikaan kustannustehokkaalla tavalla. Tämä muodostaisi osan kokonaisstrategiaa, joka koskee henkilöresurssien optimoitua hallinnoimista ja kehittämistä komissiossa.

Tässä asiassa on edistytty, mutta koulutusstrategiaa on vielä laajennettava huomattavasti. Koulutusta on kehitettävä erottamattomana osana arviointia, uraneuvontaa ja urakehitystä, työtyytyväisyyden parantamista sekä epäpätevyyden ja epätyydyttävien suoritusten ehkäisemistä. Tietyissä virkamiehen uran vaiheissa tiettyjä toimia voidaan suositella (kuten tekstinlaadintataidon kehittämistä tai "erilaisuuden hallintaa"), kun taas jotkut koulutustoimet olisivat pakollisia (esimerkiksi työhönperehdyttämiskurssit, budjetti- ja rahoituskoulutus sekä johtamistaidot). Pakollisesta, suositeltavasta ja vapaaehtoisesta koulutuksesta laaditaan tärkeysjärjestys. Komission koulutusbudjetit ovat nykyisin paljon pienempiä kuin jäsenvaltioissa noudatettavat parhaat käytännöt; suuremmat budjetit ovat tarpeen, ja on varmistettava, että varoja osoitetaan enemmän.

Urarakenne

Nykyinen ero ura-alueiden välillä perustuu pääasiassa tutkintoihin ja koulutukseen, joka virkamiehellä on jo palvelukseen otettaessa. Sen vuoksi ura-alueisiin sijoittamisessa ei oteta riittävän tarkasti huomioon sitä, miten henkilön kyvyt sopivat komission tarpeisiin, eikä siinä arvioida lainkaan yleisempiä kykyjä, esimerkiksi päätöksentekotaitoja tai johtamispotentiaalia. Lisäksi siinä ei myöskään usein oteta riittävästi huomioon tutkintoja, joita B-, C- ja D-ura-alueen työntekijät ovat suorittaneet palvelukseen ottamisen jälkeen, tai heidän yksilöllisiä taitojaan ja heidän työtehtäviensä todellista luonnetta. Siirtyminen ura-alueelta toiselle on vaikeaa, eikä sisäisiä kilpailuja järjestetä säännöllisesti. Koska palkkaluokkia on rajoitettu määrä, muodostuu merkittäviä pullonkauloja B-, C- ja D-ura-alueiden ylimmillä tasoilla ja A 4-tasolla. Tästä seuraa, että nykyinen järjestelmä jarruttaa keinotekoisesti erityisen lahjakkaiden ja pystyvien henkilöiden etenemistä. Se vahingoittaa sekä asianomaisia henkilöitä että komissiota.

Tämän vuoksi ehdotetaan lineaarisen urajärjestelmän käyttöönottoa. Siinä ei olisi ura-alueita, mutta siinä olisi enemmän palkkaluokkia kuin nykyisessä järjestelmässä, ja palkkaluokissa olisi vähemmän tasoja. Virkamiehet otettaisiin palvelukseen eri tasoille, joille asetettaisiin tutkintoja ja ammattikokemusta koskevat vähimmäisvaatimukset. Jos tarkasti määriteltyihin tehtäviin liittyy erityisiä vastuita, niitä hoitaville henkilöille maksettaisiin korkeamman tason palkkaa sen ajan, kun he hoitavat kyseisiä tehtäviä hyvin. Virkaikä taas tunnustetaan palkkaluokkien tasoilla tapahtuvalla etenemisellä. Järjestelmän pitäisi lopuksi varmistaa, että sellaisille viranhaltijoille, jotka eivät kuulu johtoon mutta joiden tiedot ja taidot ovat komissiolle arvokkaita, on tarjolla hyvät uramahdollisuudet.

Arviointi

Koska ansioilla tulee olemaan keskeinen merkitys, on tärkeää, että otetaan käyttöön aukoton arviointijärjestelmä. Siitä on tehtävä uuden henkilöstöpolitiikan avaintekijä. Se edellyttää selvästi täsmällisten toiminta-ajatusten ja kaikkien virkamiesten tehtävänkuvausten määrittelyä. Tämän järjestelmän kehittäminen olisi siksi nivottava toimintojohtamisen (ks. luku III) käyttöönottoon, johon kuuluu samoja asioita ja joka on osa parempaan suunnitteluun ja ohjelmointiin tähtäävää järjestelmää.

Laajoihin keskusteluihin ja kaksisuuntaisen palautteen antamiseen perustuva vuosiarviointijärjestelmä on otettava käyttöön. Järjestelmällä olisi kaksi tarkoitusta:

- Ensinnäkin työntekijöille annetaan suoritetusta työstä puolueeton kuvaus ja palaute, ja heitä kannustetaan parantamaan suoritustaan siten, että kunkin henkilön suorituksen laatua arvioidaan yksityiskohtaisesti ja verrataan hänen tehtävänkuvaukseensa ja tavoitteisiin. Arviointiraporttien olisi oltava ennen kaikkea konkreettisiin seikkoihin perustuvia, ja niissä kuvailtaisiin hyvin yksityiskohtaisesti, mitä virkamiehet ovat tehneet ja mitä tuloksia he ovat saaneet aikaan. Järjestelmässä olisi myös keskusteltava urakehitykseen liittyvistä asioista kuten koulutuksesta ja liikkuvuudesta.

- Toiseksi pyritään siihen, että hallinto voisi arvioida oikeudenmukaisesti sekä aiemman suorituksen että tapauksen mukaan arvioitavan henkilön mahdollisuudet ottaa muita ja/tai tärkeämpiä vastuita. Ylennykset perustuisivat ansioihin, ja arviointiin pitäisi siksi kuulua arvosanan (tai arvosanojen) antaminen. Ansio on suhteellinen käsite, ja tämä antaisi johdolle perusteen arvioida ylennettäväksi ehdotettuja henkilöitä vertaamalla heitä samassa asemassa oleviin työntekijöihin. Arvosanojen arvon laskeminen estetään siten, että kullekin pääosastolle tai vastaavalle yksikölle annettaisiin arvosanakiintiö tai kiinteä "annos" arvosanoja. Liikkuvuus katsottaisiin ansioksi ura-asioissa. Lopuksi mainittakoon, että johdon arviointijärjestelmään pitäisi kuulua myös alaisten arvio esimiehistään. Niille, jotka arvioivat johtoa, taattaisiin täysi oikeusturva.

Kuten edellä mainittiin, A1- ja A2-tason virkamiehille kehitetään myös erityinen arviointijärjestelmä. Komissio arvioi sen avulla A2-virkamiesten ylennysmahdollisuudet. Tarvitaan myös enemmän työtä arvioijien arvioimiseksi ja heitä koskevan vertailuanalyysin tekemiseksi. Tällä parannetulla arviointijärjestelmällä tulee olemaan paljon entistä suurempi merkitys ylennyksistä päätettäessä.

Menettelyt, joilla autetaan työntekijöitä, joiden suoritus on epätyydyttävä

Uraneuvontaan kuuluu sellaisten työntekijöiden neuvonta, joiden suoritus on epätyydyttävä. Siihen kuuluu myös asianomaisen taitojen uudelleentarkastelu mahdollisesti ulkopuolisten asiantuntijoiden avulla. Arvioinnin parantaminen johtaa epätyydyttävien suoritusten varhaisempaan havaitsemiseen. On selvästi sekä henkilöstön että komission etujen mukaista, että epätyydyttävien suoritusten esiintymistä ehkäistään tehokkaasti. Sellaiseksi epäiltyjen tapausten tunnistamiseksi ja kyseisen henkilön työntekijän tilanteen korjaamiseksi (esim. koulutus, siirto toiseen työpaikkaan) käynnistämiseksi perustetaan varhaisvaroitusjärjestelmä.

Kun jokaisen virkamiehen tehtävät määritellään selvästi, heillä itsellään ja heidän esimiehillään on käytettävissään sovittu peruste suorituksen arvioimiseksi. Asiaa koskevassa käsikirjassa tullaan määrittelemään epätyydyttävät suoritukset selvästi ja kerrotaan, miten tapauksia on käsiteltävä.

Lisäksi otetaan käyttöön erityinen kurinpitomenettelystä erillinen menettely, jossa käsitellään oikeudenmukaisesti tapauksia, joissa on todettu ammatillista epäpätevyyttä.

IV.3 Muu kuin vakinainen henkilöstö

Komissiossa on työskennellyt koko sen olemassaolon ajan ja erityisesti viime vuosikymmeninä hyvin runsaasti sopimushenkilöstöä, johon ei kuulu vakinaisia virkamiehiä. Tällainen käytäntö on epäselvä ja tulee kalliiksi. Se ei myöskään takaa, että keskeisten tehtävien suorittajina ovat ne henkilöstön jäsenet, jotka täyttävät henkilöstösäännöissä vahvistetut korkeat vaatimukset. Komissio aikoo näin ollen avoimuuden lisäämiseksi ja kustannustehokkuuden parantamiseksi ehdottaa, että osa sen väliaikaista henkilöstöä koskevista määrärahoista muunnetaan vakinaisiksi toimiksi.

Väliaikaista henkilöstöä koskevien toimintasääntöjen selventäminen ja yksinkertaistaminen on olennaista avoimuuden lisäämiseksi. Uusien sääntöjen olisi lisäksi tarjottava mahdollisuus määrättyjen politiikkojen käytännön toteuttamiseen väliaikaisen henkilöstön avulla esimerkiksi silloin, kun komissioon on tarpeen palkata henkilöitä, joilla on teknistä erityisasiantuntemusta. Tämän lisäksi kansallisille ja komission virkamiehille olisi tarjottava paremmat mahdollisuudet vuorotella komission ja jäsenvaltioiden hallintoelinten välillä. Näiden sääntöjen sekä ulkoistamispolitiikan (ks. III.2) ja toimintoperusteisen johtamisen (ABM) välillä on merkittävä yhteys: väliaikaista henkilöstöä koskevat säännöt vaihtelisivat ABM-toimissa käytettävän mallin mukaan, ja komission palkkaaman väliaikaisen henkilöstön laajuus vaikuttaa luonnollisesti ulkopuolisen henkilöstön tarpeeseen.

IV.4 Työympäristö ja yhtäläiset mahdollisuudet

Työympäristö

Töiden organisointi on komissiossa aiemman käytännön jäänteenä yleensä hyvin joustamatonta ja hierarkkista. Ei ole myöskään riittävästi tiedostettu, miten komissiolle ominainen kulttuurien monimuotoisuus voi vaikuttaa työtovereiden välisiin suhteisiin. Tämä monimuotoisuus lisääntyy edelleen Euroopan unionin tulevan laajentumisen myötä. Lisäksi komissiossa vallitseva työskentelykulttuuri on monesti omiaan vaikeuttamaan työ- ja yksityiselämän yhteensovittamista.

Tällä alalla toteutettavan toiminnan tarkoituksena on tehdä komissiosta esimerkillinen työnantaja, joka tarjoaa henkilöstölleen hyvän työympäristön. Tulevaisuudessa tullaan lisäämään koulutusta, joka liittyy työskentelyyn monikulttuurisessa ympäristössä ja monimuotoisuuden hallintaan.

Kaikkiin palkkaluokkiin kuuluvat virkamiehet ovat enenevässä määrin alkaneet vaatia joustavampia työaikoja. Entistä tuloskeskeisempään organisaatioon pyrittäessä näihin vaatimuksiin on nyt vastattava, sillä ne johtavat komission kannalta suurempaan joustavuuteen ja tuottavuuteen, ja yksilöiden kannalta parempaan motivaatioon ja työtyytyväisyyteen. Toimenpiteitä toteutetaan joustavien työaikojen, työn jakamisen, osa-aikaisen työskentelyn ja etätyön helpottamiseksi. Työn ja perhe-elämän asettamien vaatimusten parempaa yhteensovittamista varten molemmille vanhemmille annetaan oikeus vanhempainlomaan. Lisäksi nykyisiä äitiyslomaa koskevia säännöksiä on tarpeen parantaa.

Yhtäläiset mahdollisuudet

Komission työympäristöön kohdistuvat parannukset ovat omiaan tukemaan merkittävästi yhtäläisten mahdollisuuksien edistämistä.

Komissio on lisäksi sitoutunut korjaamaan henkilöstörakenteessa nykyisin vallitsevan sukupuolten välisen epätasapainon esimerkiksi asettamalla korkeisiin virkoihin nimittämisessä etusijalle naisen, jos ehdokkaana on yhtä päteviä miehiä ja naisia. Se on myös asettanut itselleen vähimmäistavoitteeksi kaksinkertaistaa toimikautensa loppuun mennessä ylimmässä johdossa työskentelevien naisten lukumäärän. Maantieteellinen tasapaino ei saisi missään tapauksessa olla esteenä nimityksille. Kilpailuja järjestettäessä on rohkaistava naisia osallistumaan niihin, ja ylenemismahdollisuudet paranevat johtamiskoulutuksen laajemman tarjonnan myötä.

IV.5 Avoimuus oikeuksien ja velvollisuuksien kannalta

Kurinpitomenettely

Vain hyvin harvoihin komission työntekijöihin on tarpeen soveltaa kurinpitojärjestelmää, mutta nykyinen kurinpitomenettely ei anna komissiolle mahdollisuutta kehittää todella tehokasta käytäntöä niiden rikkomusten estämiseksi ja käsittelemiseksi, joita komissiossa kuitenkin esiintyy, kuten missä tahansa organisaatiossa. Nykyinen järjestelmä on liian hidas ja koostuu monista menettelyistä, ja seuraamuksista on päättämässä kurinpitolautakunta, jonka kokoonpano vaihtelee ja jolla ei ole ulkopuolisia jäseniä. Henkilöstölle ei myöskään tarjota riittävästi tietoa velvollisuuksista ja rikkomusten mahdollisista seurauksista.

Tällä alalla toteutettavan toiminnan tavoitteena on saada järjestelmästä tehokkaampi ja nopeampi esimerkiksi luomalla toimielinten yhteinen kurinpitolautakunta ja nimeämällä komission edustaja, joka saattaa hallinnolliset asiat kurinpitolautakunnan käsiteltäväksi ja edustaa hallintoa siellä. Tämän lisäksi työntekijöille aiotaan tiedottaa selkeästi heidän velvollisuuksistaan ja seuraamuksista.

Ilmianto

Kaikkien vastuullisten organisaatioiden, erityisesti julkishallintoon kuuluvien, on varmistettava, että työntekijät, joilla on perustellusti aihetta olettaa, että rikkomus on tehty, meneillään tai mahdollinen, voivat tehdä asiasta ilmoituksen ja olla varmoja, että se tutkitaan perinpohjin ja tilanteeseen puututaan. Komissiossa on näin ollen tarpeen selventää oletetuista rikkomuksista raportoivien virkamiesten oikeuksia ja velvollisuuksia ja luoda toimiva järjestelmä, joka kohtelee oikeudenmukaisesti "ilmiantajia", rikkomuksista syytettyjä ja toimielintä, ja jonka avulla voidaan varmistaa, että kun oikeudellisiin tai hallinnollisiin menettelyihin ryhdytään, näiden henkilöiden mainetta ei vaaranneta sopimattomaan aikaan esitetyllä todistusaineistolla.

OLAF-asetuksessa, joka tuli voimaan kesäkuussa 1999, tarkennetaan ne kanavat, joita on käytettävä väärinkäytöksistä ilmoitettaessa. Lähimmillä esimiehillä, komission pääsihteerillä ja OLAFilla on tässä yhteydessä tärkeä tehtävä.

Näitä sääntöjä on nyt tarpeen täydentää, jotta saataisiin luotua selkeät ilmiantajiin sovellettavat säännöt. Erityisesti niitä virkamiehiä koskevat oikeudet ja velvollisuudet, jotka ilmoittavat rikkomuksista vastuullisesti sisäisten kanavien kautta (mutta ei yksinomaan esimiesteitse), on vahvistettava tarkemmin. Myös ulkoisten raportointikanavien osalta on annettava asianmukaiset säännöt. Vahvistettuun yhteiseen sovitteluelimeen olisi otettava yhteys sellaisissa oletetuissa rikkomustapauksissa, joihin ei liity petosta tai yhteisön taloudellisiin etuihin vaikuttavia toimia.

Niille virkamiehille, jotka laativat raportteja oikeudellisesti vahvistettuja keinoja käyttäen, tarjotaan OLAF-asetuksen mukaista tarpeellista suojelua jäsenvaltioiden parhaiden käytäntöjen mukaisesti, ja aiheettomien tai pahantahtoisten syytösten varalta toteutetaan suojatoimenpiteitä.

Palkat ja eläkkeet

Uudistuksen tavoitteena on varmistaa, että komissio säilyy kansainvälisenä julkishallinnon organisaationa, joka täyttää korkeimmat mahdolliset suorituskykyyn, rehellisyyteen ja palveluun liittyvät vaatimukset. Laadusta olisi saatava asianmukainen korvaus ja komission henkilöstöön sovellettavat palvelussuhteen ehdot eivät saisi näin ollen huonontua.

Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää suurien haasteiden asettamista palkka- ja eläkejärjestelmille. Ensinnäkin nykyisen palkkojen mukauttamisjärjestelmän soveltaminen päättyy kesäkuussa 2001. Toiseksi eläkejärjestelmässä on lain mukaan saavutettava vakuutusmatemaattinen tasapaino. Komissio aikoo esittää palkoista ja eläkkeistä yhtenäistetyn ehdotuksen, jossa tarkennetaan, miten nämä tavoitteet voidaan saavuttaa tehokkaasti sekä yhteisön että toimielinten henkilöstön etujen mukaisesti.

Avointen henkilöstösääntöjen kehittäminen

Nykyisten henkilöstösääntöjen ja niiden täytäntöönpanosääntöjen soveltaminen on monimutkaista, mistä syystä ne eivät ole avoimia. Tämä johtuu lähinnä henkilöstösääntöihin ajan mittaan tehdyistä useista muutoksista, monista toimielinten välisistä täytäntöönpanoa koskevista oikeudellisista asiakirjoista, komission päätöksistä ja hallintomenettelyistä. Selkeää kodifioitua sääntökokoelmaa ei näiden muutosten seurauksena ole saatavilla. Jotkut voimassa olevista säännöksistä ovat selkeästi vanhentuneet. Näitä asiakirjoja on täten selvennettävä ja ne on kodifioitava avoimuuden lisäämiseksi.

Monia parannuksia voidaan saada aikaan täytäntöönpanolainsäädäntöön ja hallintomenettelyihin tehtävillä muutoksilla. Nämä muutokset ovat osa henkilöstön oikeuksien ja velvollisuuksien yksinkertaistamista ja selventämistä koskevaa nykyistä sitoumusta.

Itse henkilöstösääntöjen muuttaminen on vaikeampaa, sillä kyse on toimielinten välisistä asiakirjoista, joiden muuttamismenettely on raskas. Komission on tämän vuoksi vaikea mukauttaa joitakin sisäisiä sääntöjään muuttuneen ympäristön ja uusien tehtävien vaatimalla tavalla. Ongelman tekee vielä hankalammaksi se seikka, että henkilöstösäännöt näyttävät sisältävän useita tarpeettoman yksityiskohtaisia sääntöjä. Ratkaisuna voisi olla kevyempi puiteasetus, jonka soveltamisesta kukin toimielin voisi antaa yksityiskohtaisempia sääntöjä.

On selvää, että EU:n virkamieskunnan pääperiaatteet (esim. edustusoikeus, kurinpitosäännöt, uraluokitus jne.) on säilytettävä toimielinten yhteisissä henkilöstösäännöissä, jotta voidaan varmistaa, että ne velvoittavat koko henkilöstöä. Päätös siirtymisestä kohti kevyempää puitesopimusta olisi näin ollen tehtävä vain siinä tapauksessa, että sen voidaan osoittaa tuovan todellista lisäarvoa. Muutokset eivät sinällään ole itseisarvo.

Päätelmä

Joidenkin edellä tarkoitettujen toimien toteuttaminen voi alkaa lähitulevaisuudessa, elleivät ne edellytä henkilöstösääntöjen muuttamista. Tämä pätee erityisesti seuraaviin avaintoimenpiteisiin:

- parannetun arviointijärjestelmän käyttöönotto,

- koulutuksen merkityksen lisääminen, ja

- eräät ehdotetut työympäristön parannukset.

Joitakin toimia ei voida nykyisten sääntöjen nojalla toteuttaa täysimääräisesti, vaan ne edellyttävät henkilöstösääntöjen muuttamista. Tällaisia ovat muun muassa seuraavat:

- uuden uraluokituksen käyttöönotto,

- kurinpitojärjestelmän parantaminen, ja

- äitiys- ja isyyslomaan liittyvien henkilöstösääntöjen säännösten uudistaminen.

Komissio aikoo vastata näihin haasteisiin seuraavasti: se esittää edellä mainittuja politiikan aloja koskevat ehdotuksensa tiedonantoina, jotka julkaistaan vuoden 2000 aikana. Tiedonannoissa esitetään tämän asiakirjan suuntaviivojen perusteella toimenpide-ehdotuksia, jotka mukailevat jäsenvaltioiden ja muiden kansainvälisten organisaatioiden parhaita käytäntöjä. Tiedonannoissa ilmoitetaan, mitä muutoksia henkilöstösääntöihin on tehtävä, jotta ehdotukset voitaisiin panna täysimääräisesti täytäntöön. Tiedonannoista neuvotellaan ja ne käsitellään sen jälkeen nopeasti, voimassa olevia oikeudellisia velvoitteita noudattaen. Täydellisen neuvotteluprosessin jälkeen (jossa on kaksi vaihetta ja jonka osanottajat ovat komission henkilökunnan ammattiliitot ja toimielinten yhteinen henkilöstösääntökomitea) neuvostolle esitetään vuonna 2001 yhdennetty ja kodifioitu henkilöstösääntöjä koskeva ehdotus, joka sisältää kaikki tarvittavat muutokset. Ehdotuksen hyväksymisen jälkeen (suunnitelmien mukaan vuoden 2002 toisella vuosipuoliskolla) henkilöstöpolitiikan uudistus voidaan toteuttaa täysimääräisesti.

Tässä luvussa ehdotetut toimenpiteet esitetään yksityiskohtaisesti toimintasuunnitelman IV luvussa (toimet 18-53 XI-XXII jaksossa).

V SISÄINEN TARKASTUS, TALOUSHALLINTO JA VARAINHOIDON VALVONTA

Uudistuksen keskeisenä tavoitteena on luoda hallintokulttuuri, joka kannustaa virkamiehiä tuntemaan vastuuta heidän hallinnassaan olevista toimista ja valvomaan toimia, joista he ovat vastuussa. Komission tehtävänä on esimerkiksi käsitellä suuria summia veronmaksajien rahoja. Taloushallintoa on siis parannettava ja uudenaikaistettava jo sen omien etujensa vuoksi mutta myös jotta toiminnan normeja voitaisiin yleensäkin nostaa suoraan ja käytännönläheisesti.

Komission taloushallinto- ja varainhoidon valvontajärjestelmät eivät enää vastaa niissä käsiteltävien maksutapahtumien laatua ja määrää. Kun nykyiset keskitetyt järjestelmät luotiin, komissiossa käsiteltiin paljon pienempiä rahasummia kuin nykyään. Maksutapahtumat ovat sittemmin lisääntyneet räjähdysmäisesti: esimerkiksi viiden viime vuoden aikana ne ovat kaksinkertaistuneet. Yhteisön ulkopuolelle maksettavia tukia koskevat sitoumukset ovat nelinkertaistuneet kahden viime vuoden aikana, ja ne lisääntyvät vielä 46 prosenttia edellisestä vuodesta vuonna 2000. Menettelyjä on näin ollen yksinkertaistettava, nopeutettava ja hajautettava, ja ne on muutettava avoimemmiksi. Taloudellisia vaikutuksia sisältäviä toimia hallinnoivan henkilöstön vastuut ja tehtävät on jaettava selkeästi, ja toimille on myös luotava asianmukaiset organisaatiorakenteet ja säännöt. Tämä vastuun selkiinnyttämistarve koskee niin taloushenkilöstöä kuin toimien varsinaisen sisällön kanssa työskenteleviäkin.

Taloushallinnon kehittämisen keskeisenä elementtinä on siirtyminen toimintojohtamiseen (jota kuvataan tämän valkoisen kirjan II osassa) komission toiminnan painopisteisiin käytettävien resurssien jaossa. Näin komissio ei enää kärsisi tilanteesta, jossa se huomaa ottaneensa vastaan tehtäviä ilman, että sillä olisi riittävästi keinoja hoitaa niitä moitteettomasti.

Tämän lisäksi on toteutettava seuraavat toimet:

- On varmistettava, että tulojen ja menojen hyväksyjät ja kaikki linjaesimiehet ottavat vastuun toimiensa laadusta, sääntöjenmukaisuudesta ja tehokkuudesta. Säännöt on siis toimitettava kaikkien virkamiesten tietoon koonnetussa, yksinkertaistetussa ja helppokäyttöisessä muodossa.

- Komission taloushallinto- ja varainhoidon valvontajärjestelmä sekä sisäisen tarkastuksen järjestelmä on perinpohjaisesti tarkistettava, ajantasaistettava ja saatettava parhaiden käytäntöjen mukaiseksi. Jotta voimavarat ja asiantuntemus saataisiin parhaiten hyödynnettyä ja jotta otettaisiin huomioon komission vastuulla olevien menolajien väliset erot, komissioon on myös luotava uudet organisaatiorakenteet ja poistettava joitakin organisaatiorakenteita asteittain käytöstä. Edistymiselle maksuviivästysten vähentämisessä ja perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperinnässä asetetaan selkeät mittapuut.

- Yhteisön taloudellisten etujen parempi suojaaminen edellyttää lukuisia toimenpiteitä, jotka koskevat lainsäädännön laatimista petosten osalta aukottomaksi ja tämän huomioimista lainsäädäntöesitysten lisäksi koko lainsäädäntöprosessin ajan. Myös yhteistyötä komission ja jäsenvaltioiden välillä on merkittävästi parannettava, sillä tilintarkastustuomioistuimen mukaan suurin osa kulujen tilitystä ja varojen käyttöä koskevista virheistä tehdään juuri jäsenvaltioissa.

V.1 Tulojen ja menojen hyväksyjien ja linjaesimiesten vastuun määrittely

Jotta moitteettomasta taloushallinnosta kannettaisiin todella vastuuta, eri henkilöiden tehtävät on ensinnäkin määriteltävä selkeästi. On myös varmistettava, että kaikki tietävät ja ymmärtävät omat tehtävänsä ja valvottava eri hallintoprosessien laadukkuutta. Sääntöjen rikkomisen varalta on myös luotava tasapuoliset ja luotettavat menetelmät.

Koska taloushallinto on vain yksi operatiivisen johtamisen osa, menojen hyväksymisvaltuuksien siirtämisen on oltava yhdenmukainen johtamisprosessin vastuuketjun kanssa tavallisesta virkamiehestä pääjohtajaan ja komission jäseniin asti.

Komissio laatiikin selkeät säännöt kunkin talousasioista vastaavan henkilön tehtävien määrittämiseksi. Säännöt toimitetaan jokaiselle talousasioista vastaavalle henkilölle tehtävään nimittämisen yhteydessä. Tässä yhteydessä järjestetään myös asianmukainen koulutus. Sääntöjen noudattamatta jättäminen johtaa myönnettyjen valtuuksien peruuttamiseen. Myös menoja aiheuttavista ohjelmista vastaavalle operatiiviselle henkilöstölle järjestetään koulutusta, ja siinä keskitytään etenkin projektijohtamiseen, julkisyhteisöjen hankintoihin ja avustusten myöntämiseen.

Tulojen ja menojen hyväksyjien vastuualueita koskevissa säännöissä määrätään myös menojen hyväksymisvaltuuksien siirtämismenettelyistä osastojen sisällä. Henkilön, joka tekee operatiivisen päätöksen menoja aiheuttavaan toimeen ryhtymisestä, on oltava mahdollisimman usein sama henkilö, joka hyväksyy menon. Samalla on varmistettava, että maksutapahtumien sääntöjenmukaisuuden tarkastamista varten on olemassa asianmukainen järjestelmä.

Sääntöjen ja menettelyjen noudattaminen voidaan parhaiten varmistaa laatimalla koonnettu, yksinkertaistettu, havainnollinen ja helppokäyttöinen ohjeisto, joka on kaikkien virkamiesten saatavilla. Säännöt siis kodifioidaan ja esitetään helppotajuisissa käsikirjoissa, joita päivitetään aina tarvittaessa.

Yksinkertaisempien ja koonnettujen sääntöjen ja menettelyjen tarve on erityisen polttava avustusten ja hankintojen kohdalla. Kilpailuttaminen rahoituksen suuntaamisessa, täydelliset tiedot rahoitusmahdollisuuksista, kaikkien tarjouksen tehneiden tasapuolinen kohtelu, avoimet valintamenettelyt, tulosten julkistaminen ja kunnollinen seuranta ja arviointi ovat periaatteita, joita on noudatettava tiukasti. Avustuksen ja hankintamenon välinen raja on määriteltävä täsmällisesti: komission yhteisen varainhoitoelimen (ks. V.2) sopimusyksikkö neuvoo tulojen ja menojen hyväksyjiä menettelyn valinnassa. Tätä käsitellään omana kokonaisuutenaan varainhoitoasetuksen tarkistamisehdotuksessa. Komissio esittää myös hankintamenettelyjensä parannusehdotuksia ja harkitsee itsenäisen elimen perustamista käsittelemään hankintamenettelyistä tehtyjä valituksia.

Jos talousasioissa on tehty virhe tai epäillään sääntöjenvastaisuutta, johon ei liity petostentorjuntaviraston tutkimusvastuuseen kuuluvaa petosta, pääjohtaja antaa tapauksen ennen kurinpitomenettelyn aloittamista erityisen tutkintaelimen käsiteltäväksi. Heinäkuun 1. päivään 2000 mennessä perustettavan tutkintaelimen tehtävänä on neuvoa talousasioihin mahdollisesti liittyvissä väärinkäytöksissä. Sillä on siis ainoastaan neuvoa antava rooli, ja se tietenkin kuulee virheestä tai väärinkäytöksestä epäiltyä virkamiestä. Tutkintaelin on välivaihe väärinkäytöksen toteamisen ja muodollisen kurinpitomenettelyn aloittamisen välillä, jos kurinpitomenettely on tarpeen. Mikäli mahdollista, tutkintaelin suosittaa oikaisu- ja ennakoivia toimia pääjohtajalle.

V.2 Komission taloushallinnon, varainhoidon valvonnan ja sisäisen tarkastuksen uudistaminen

Komission nykyistä taloushallintojärjestelmää on arvosteltu voimakkaasti sekä komission sisällä että sen ulkopuolella siitä, ettei se ole kyennyt hoitamaan suuren mittakaavan tapauksiin liittyviä merkittäviä väärinkäytöksiä (ks. esim. riippumattomien asiantuntijoiden komitean raportit). Nykyinen menojen ennakkovalvonta tarkoittaa sitä, että tarkastetaan keskitetysti, vastaavatko maksutapahtumat varainhoitoasetuksessa säädettyjä menettelysääntöjä. Tämä ns. ennakkohyväksyntä ei ole osoittautunut riittäväksi keinoksi analysoida rahoitustoimien tuomaa lisäarvoa ja niiden sääntöjenmukaisuutta. Yksiköiden päättäjät saavat vääränlaisen turvallisuudentunteen tästä tarkastusjärjestelmästä, ja se on luonut kulttuurin, joka vapauttaa linjaesimiehet vastuusta. Järjestelmä on myös vaikeakäyttöinen ja siihen kuuluvat menettelyt monimutkaisia, mikä osaltaan vaikeuttaa talousarvion tehokasta toteuttamista.

Vastuu ennakkovalvonnasta (hyväksymismerkintä) ja järjestelmien jälkikäteisarvioinnista (sisäinen tarkastus) on varainhoitoasetuksen mukaisesti myös varainhoidon valvojalla, mikä johtaa merkittävään eturistiriitaan varainhoidon valvonnan pääosastossa.

Muutosehdotuksia

Tässä asiakirjassa ratkaisuksi ehdotetaan - ks. kaavio 2 - komission varainhoidon valvojan vastuulla olevien nykyisten tarkastustoimintojen hajauttamista pääosastoihin, jotta pääjohtajat olisivat suoraan vastuussa riittävien sisäisten tarkastusten suorittamisesta yksiköidensä sisällä ja jotta johtajat olisivat täysin vastuussa tekemistään taloudellisista päätöksistä. Ennakkohyväksymisestä luovuttaisiin varainhoitoasetuksen muuttamisen jälkeen, ja varainhoidon valvonnan pääosasto lakkautettaisiin.

Pääosastojen sisällä toimivat talousyksiköt neuvovat ja avustavat operatiivisia yksiköitä. Koska menorakenteet ja taloushallinnon vaatimukset vaihtelevat eri yksiköissä, pääosaston pääjohtajan tehtävä on määritellä asianmukaiset taloushallinnolliset menettelyt, joita hänen alaisuudessaan toimivissa yksiköissä noudatetaan. Kaikkia yksiköitä koskevat vähimmäisvaatimukset määritellään tässä asiakirjassa esitettyjen periaatteiden mukaisesti.

Komissioon on perustettava yhteinen varainhoitoelin, joka neuvoo operatiivisia yksiköitä ja tarvittaessa myös jäsenvaltioita. Varainhoitoelin toimisi suoraan budjettikomissaarin alaisuudessa ja määrittelisi vähimmäisvaatimukset sekä antaisi neuvoja talousasioissa noudatettavien sääntöjen ja menettelyjen noudattamisesta.

Komissioon on perustettava myös hallinnonuudistuksesta vastaavan varapuheenjohtajan alaisuudessa toimiva yhteinen sisäisen tarkastuksen osasto, joka suorittaa komission yksiköiden sisäistä tarkastusta, hallintojärjestelmiä, operatiivisia toimintoja ja toiminnan yleistä tuloksellisuutta koskevia jälkitarkastuksia. Sen pitäisi myös tarjota tarvittaessa johdolle neuvontaa arvioimiensa riskien perusteella.

Komissioon perustettavan sisäisen tarkastuksen ohjausryhmän tehtävänä puolestaan olisi jakaa komission sisällä vastuu tarkastusraporttien perusteella toteutettavista jatkotoimista, seurata edistymistä ja varmistaa, että sisäisen tarkastuksen ohjausryhmän toiminta sisäistetään komissiossa. Ohjausryhmän puheenjohtajana toimisi budjettikomissaari ja siihen kuuluisi myös hallinnonuudistuksesta vastaava komission varapuheenjohtaja, kaksi muuta komissaaria sekä mahdollisesti yksi komission ulkopuolinen jäsen. Kaikki uudet yksiköt ja ohjausryhmä perustettaisiin 1. toukokuuta 2000 mennessä.

Tällä ratkaisulla varmistettaisiin, että vastuualueet on jaettu asianmukaisesti linjaesimiehille, jotka tekevät taloudellisia vaikutuksia sisältäviä päätöksiä. He puolestaan saisivat riittävää neuvontaa ja ohjausta komission yhteiseltä varainhoitoelimeltä. Tämän lisäksi sisäisen tarkastuksen osastolla on merkittävä valvontarooli, ja sen suositukset tulevat otetuiksi asianmukaisesti huomioon sisäisen tarkastuksen ohjausryhmän avulla. Näin päästään eroon vastuuntuntoa lannistavasta kulttuurista sekä nykyisestä tilanteesta, jossa varainhoidon valvonnan ja sisäisen tarkastuksen välille syntyy eturistiriitoja.

Siirtyminen uuteen järjestelmään

Siirtyminen edellä esitettyyn järjestelmään on vaivalloista ja vie aikaa. Nykyinen lainsäädäntö ja erityisesti voimassa oleva varainhoitoasetus edellyttää keskitetyn ennakkohyväksymisen säilyttämistä ja korostaa varainhoidon valvojan tehtävää varainhoidon ennakkovalvonnan ja sisäisen tarkastuksen vastuutahona. Varainhoidon valvonnan pääosaston antamasta ennakkohyväksymiskäytännöstä ei näin ollen voida kokonaan luopua heti eikä sitä voida kaikkien taloustapahtumien osalta korvata automaattisesti annettavalla teknisellä hyväksymismerkinnällä.

Komissio aikoo ratkaista ongelman toteuttamalla kahdenlaisia toimenpiteitä. Pitääkseen uutta järjestelmää koskevan siirtymävaiheen mahdollisimman lyhyenä se aikoo ensinnäkin esittää varainhoitoasetuksen tarkistamisen yhteydessä ehdotuksen, jonka avulla varainhoidon valvonnan ja sisäisen tarkastuksen vastuualueet erotettaisiin toisistaan. Tämän jälkeen komissio voi siirtää vastuun sisäisestä tarkastuksesta varainhoidon valvojalta jollekin toiselle yhtä riippumattomalle johtavalle virkamiehelle (sisäiselle tarkastajalle). Komissio toivoo, että tämä osa varainhoitoasetuksen uudistusta saataisiin valmiiksi nopeasti ja hyväksyttäisiin mahdollisimman pian.

Ennen varainhoitoasetuksen kokonaisuudistusta komissio alkaa lisäksi välittömästi hajauttaa valvontaa - joka on tähän saakka ollut varainhoidon valvojan vastuulla - niihin operatiivisiin pääosastoihin, joiden valvontajärjestelmät on todettu riittävän hyviksi. Tämän lisäksi otantamenetelmiä aletaan käyttää merkittävästi enemmän ennakkohyväksymisen valvonnassa ja yksiköiden sisäistä valvontaa aletaan tehostaa. Varainhoidon valvojan odotetaan lopuksi laativan hallinnonuudistuksesta vastaavalle komission varapuheenjohtajalle erillisiä selvityksiä sisäisestä tarkastuksesta, mikä vähentää välittömästi eturistiriitojen mahdollisuuksia.

V.3 Yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen

Väärinkäytösten torjunnan maksimointi sekä lainsäädännön, taloushallintosääntöjen ja -menettelyjen laatiminen petosten osalta aukottomiksi edellyttää useita toimenpiteitä. Komissiossa toteutetaan muun muassa seuraavat toimenpiteet:

- Laaditaan moitteetonta projektijohtamista koskeva suuntaviivat

- Parannetaan riippumattoman petostentorjuntaviraston (OLAF) ja muiden yksiköiden välisen toiminnan koordinointia

- Otetaan OLAF mukaan laatimaan petosten osalta aukotonta lainsäädäntöä sekä kilpailu- ja hankintailmoituksia

- Tehostetaan perusteettomasti maksettujen varojen takaisinperintää.

Rakennerahastoja ja EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva yhteistyö komission yksiköiden välillä sekä komission ja jäsenvaltioiden välillä on määriteltävä paremmin, jotta voitaisiin tehokkaammin ehkäistä ja havaita väärinkäytöksiä, petoksia ja korruptiota.

Tämän luvun toimenpide-ehdotukset esitetään yksityiskohtaisemmin toimintasuunnitelman V luvussa (toimet 54-84 jaksoissa XXIII-XXVIII).

VI Uudistuksen toteuttaminen ja varmistaminen

Tämä asiakirja jaetaan jo luonnoksena, jotta siitä saataisiin aikaan mahdollisimman laaja keskustelu ja kuuleminen henkilökunnan ja sen edustajien sekä Euroopan parlamentin, neuvoston ja muiden osapuolten kanssa. Tätä keskustelua on tarkoitus käydä helmikuun puoliväliin asti, jonka jälkeen komissio järjestää sen pohjalta seminaarin, jossa käsitellään kuulemisen tulokset ja hyväksytään niiden perusteella hallinnonuudistusta koskeva valkoinen kirja 1. maaliskuuta 2000.

Monien toimenpiteiden täytäntöönpano aloitetaan välittömästi tämän jälkeen tässä asiakirjassa ja sen liitteenä olevassa toimintasuunnitelmassa esitetyllä tavalla. Ehdotus varainhoitoasetuksen muuttamisesta julkaistaan huhtikuussa. Lisäksi komissio esittää tiedonantoja ehdotetusta lähestymistavasta aloilla, joiden osalta tässä tekstissä annetaan yleiset suuntaviivat. Tämä koskee erityisesti ulkoistamista ja useita henkilöstöhallintoon liittyviä tärkeitä päätöksiä esimerkiksi urakehityksestä ja -rakenteesta, kurinpitomenettelyistä, palvelukseen ottamisesta ja niin edelleen. Jotkut näistä toimenpiteitä edellyttävät henkilöstösääntöjen muuttamista, jonka osalta tehdään ehdotus yhdennetyksi neuvoston asetukseksi vuonna 2001.

Komissio lisää sisäisiä voimavaroja, joita se on jo osoittanut uudistuksen toteuttamiseen. Se nimittää apulaispääsihteerin, jonka tehtävä on tehostaa komission työmenetelmiä, vähentää byrokratiaa ja yksinkertaistaa järjestelmiä. Tällä toimenpiteellä ei ole tarkoitus lisätä valvontaa vaan parantaa koordinaatiota. Tässä asiakirjassa ehdotettujen toimien valmistelussa on mukana useita komission yksikköjä. Hallinnonuudistuksen johdossa jatkaa komissaarien uudistusryhmä, joka valmistelee komission jäsenten kollegiossa kuukausittain käytäviä keskusteluja uudistuksesta. Myös hallinnonuudistustyöryhmä jatkaa työtään uudistuksen täytäntöönpanon helpottamiseksi. Se myös toimittaa selvennyksiä ja antaa tarvittavaa tukea eri pääosastoille. Tämän lisäksi perustetaan neljä suunnittelu- ja koordinointiryhmää, joista kussakin puhetta johtaa pääjohtaja. Nämä avustavat toiminnallisia yksikköjä ja hallinnonuudistustyöryhmää ehdotusten laatimisessa tuomalla mukaan käytännön näkökohtia ja lisäämällä lukuisten komission yksiköiden henkilökunnan osallistumista uudistusprosessiin. Nämä ryhmät käsittelevät sisäisen tarkastuksen osaston perustamista, varainhoitomenettelyjen perusteellista tarkistusta, ulkoistamista ja henkilöresurssien hallintoa. Ulkosuhteista vastaavat komissaarit jatkavat tarkoitusta varten perustetun tarkasteluryhmän tuella työtään yhteisön ulkopuolisille maille suunnattujen apuohjelmien hallinnon ja toiminnan parantamiseksi ja antavat tätä alaa koskevan tiedonannon keväällä 2000. Hallinnonuudistuksesta vastaavaa komission varapuheenjohtajaa avustamaan perustetaan myös elinkeinoelämän ja julkishallinnon johtajista muodostuva ulkopuolisten neuvonantajien ryhmä.

Komissio ei voi kuitenkaan yksinään saavuttaa näin laajan uudistuksen tavoitteita. Uudistus voi onnistua vain, jos samanaikaisesti tehdään muutoksia neuvostossa ja parlamentissa. Kun nämä toimielimet esittävät komissiolle uusia tehtäviä, niiden on ymmärrettävä tällaisen pyynnön seuraukset komission mahdollisuuksiin suoriutua nykyisistä velvollisuuksistaan. Komissio voi tarvittaessa kieltäytyä tällaisista uusista tehtävistä. Jos se niin tekee, muiden toimielinten ei tulisi katsoa, että komissio kieltäytyy noudattamasta demokraattista tahtoa, vaan niiden olisi nähtävä se vastuullisena ja järkevänä käytöksenä, jolla pyritään turvaamaan EU:n kansalaisten ja veronmaksajien edut. Toisaalta paremmalla suunnittelulla ja toimien ohjelmoinnilla ja toimielinten välisen vuoropuhelun lisäämisellä pitäisi pystyä välttämään jo ennakolta tällaiset tilanteet.

Lainsäätäjinä neuvosto ja Euroopan parlamentti myös käsittelevät varainhoitoasetuksen ja henkilöstösääntöjen tarkistukset. Tässä valkoisessa kirjassa esitetyn toimintaohjelman kaikkien osien täytäntöönpano vuoden 2002 loppupuoliskolle mennessä edellyttää sen vuoksi tukea ja sitoutumista kaikilta EU:n toimielimiltä, jotka ovatkin ilmaisseet toivovansa tehokasta ja kattavaa uudistusta.

VII Päätelmät

Tässä asiakirjassa esitetään maaliskuussa 2000 aloitettava kattava hallinnonuudistusohjelma, jota jatketaan vuoden 2002 toiselle puoliskolle asti. Komissio jatkaa organisaationsa uudenaikaistamista ja parantamista koko toimikautensa ajan, mutta se uskoo kuitenkin, että tärkeimmät välineet ja menettelytapojen muutokset, joilla organisaation toiminta saatetaan vastaamaan maailmanlaajuisesti noudatettavia parhaita käytäntöjä, saadaan toteutettua panemalla tämä ohjelma täytäntöön aikataulun mukaisesti.

Komission tavoitteena on edistyä vuoden 2001 loppuun mennessä merkittävästi monien tässä asiakirjassa määriteltyjen avaintavoitteiden täytäntöönpanossa. Vuonna 2002 tätä työtä jatketaan nykyisen lainsäädännön puitteissa. Jos neuvosto ja parlamentti pääsevät nopeasti yhteisymmärrykseen komission lainsäädäntöehdotuksista, komissio arvelee voivansa toteuttaa vuoden 2002 puoliväliin mennessä kattavan strategia- ja suunnitteluohjelman, jossa ensisijaiset tavoitteet sovitetaan yhteen käytettävissä olevien voimavarojen kanssa. Jos tässä onnistutaan, komissio voi luottaa mahdollisuuksiinsa suoriutua nykyisistä ja tulevista tehtävistään. Tällaisen mekanismin ansiosta komissio pystyy myös antamaan parlamentille, neuvostolle ja Euroopan unionin kansalaisille uskottavia sitoumuksia siitä, että kaikkien sen omaksumien tehtävien suorittamisessa noudatetaan tehokkuutta, toimivuutta, luotettavuutta ja vastuullisuutta.

Samaan aikarajaan mennessä komissio olisi tällöin myös ryhtynyt soveltamaan sellaista henkilöresurssien hallintoa, joka takaa henkilökunnalle tyydytystä tuottavat ja mielekkäät työolosuhteet ja johdolle mahdollisuudet käyttää resursseja tehokkaasti, joustavasti ja oikeudenmukaisesti. Tämä on tarkoitus saavuttaa toteuttamalla yhdennettyä henkilöstöpolitiikkaa, joka kattaa rekrytoinnin lisäksi koulutuksen ja urakehityksen aina eläkkeelle siirtymiseen asti. Tällaisen henkilöstöpolitiikan on perustuttava ansioihin, mikä edellyttää riittävän huomion kiinnittämistä henkilökunnan arviointiin ja myös motivaation lisäämiseen. Komissio aikoo jatkossakin verrata henkilöstöpolitiikkansa käytäntöjä muiden kansainvälisten organisaatioiden soveltamiin käytäntöihin. Tämän tarkoituksena on varmistaa, että komissiossa noudatetaan käytäntöjä, jotka ovat paitsi parhaita mahdollisia myös ajanmukaisia.

Varainhoidon kehittäminen voidaan aloittaa heti tässä asiakirjassa esitettyjen toimenpiteiden mukaisesti. Kun tarvittavat muutokset varainhoitoasetukseen on tehty, komissio voi vuoteen 2002 mennessä toteuttaa varainhoitojärjestelmänsä perusteellisen uudistuksen, jolla varmistetaan sekä henkilökunnan vastuuntunto että tehokkaat ja vastuulliset työskentelytavat.

Jos kaikki tässä asiakirjassa esitetyt toimenpiteet pannaan kokonaisuudessaan täytäntöön, tilintekovelvollisuudesta, vastuuntunnosta, tehokkuudesta ja avoimuudesta tulee osa kaikkia komission työskentelytapoja. Niiden avulla myös parannetaan palvelun tasoa ja lisätään kustannustehokkuutta, jotka puolestaan lisäävät kansalaisten luottamusta komission toimintaan.

Käytäntöjen ja menettelyjen muutoksilla ei kuitenkaan pystytä korvaamaan henkilökunnan sitoutumista kaikilla hallinnon tasoilla näiden periaatteiden sekä tehokkaan ja avoimen julkisen hallinnon toteuttamiseen. Monet ovat jo osoittaneet ammattiylpeytensä valmiudella seurata tällaista kehitystä ja hallinnonuudistukseen sisältyykin useita sellaisia muutoksia, joiden päämääränä on kannustaa ja antaa keinoja tähän.

Tämän asiakirjan julkaiseminen on vasta prosessin alku. Todellinen työ alkaa siinä esitettyjen 84 toimen täytäntöönpanovaiheessa, jonka onnistumiseksi jokaisen komissaareista alkaen on sitouduttava kaikin tavoin tähän organisaation koko historian suurimpaan sisäiseen haasteeseen eli sellaisen kansainvälisen julkisen palvelun kehittämiseen, joka on todella nykyisen ja tulevan Euroopan unionin arvoinen.

komission uudistamista käsittelevän KESKUSTELUasiakirjan LIITE 1

( uudistUKSEN AVAINKOHDAT (

I. Uudistuksen mukanaan tuomia tärkeimpiä muutoksia hallintoelimissä ja -rakenteissa [1]

[1] Täydellinen katsaus kaikista hallinnollisista toiminnoista ja rakenteista on toimintasuunnitelmassa.

A. Uutta

Puheenjohtajan toimivaltaan kuuluva pääsihteeristöön perustettava strategisesta suunnittelusta ja ohjelmoinnista vastaava elin avustaa kollegiota toimintalinjojen vahvistamisessa ja voimavarojen jakamisessa sekä suoritusjohtamisen edistämisessä. Toinen apulaispääsihteeri vastaa erityisesti tehokkaampien työmenetelmien suunnittelusta, byrokratian vähentämisestä ja järjestelmien yksinkertaistamisesta.

Hallinnonuudistuksesta vastaavan varapuheenjohtajan toimivaltaan kuuluva sisäisen tarkastuksen osasto tarkastaa jälkeenpäin komission yksiköiden sisäiset valvonta- ja hallintajärjestelmät sekä suorituskyvyn ja neuvoo tarvittaessa johtoa. Budjettikomissaarin toimivaltaan kuuluva sisäisen tarkastuksen ohjausryhmä varmistaa, että suositukset otetaan huomioon.

Julkisen toiminnan etiikkaa käsittelevä toimielinten yhteinen komitea valvoo kaikkiin Euroopan yhteisön toimielimiin sovellettavia yleisiä toimintasääntöjä, seuraa kunkin toimielimen omien toimintasääntöjen täytäntöönpanoa sekä antaa etiikkaa ja toimintasääntönormeja koskevia neuvoja.

B. Mukautetaan

Jo olemassa olevan rakenteen pohjalta kehitettävä yhteinen uraneuvontaelin varmistaa, että komissio voi paremmin sovittaa yhteen henkilökuntansa ja työt, arvioida ja ohjata työntekijöiden liikkuvuutta sekä tarjota koulutusta.

Olemassa olevia elimiä yhdistäen ja niihin uusia lisäten luodaan budjettikomissaarin toimialaan kuuluva yhteinen varainhoitoelin, joka määrittelee varainhoitoa koskevat säännöt ja menettelyt, antaa neuvoja toiminnallisille osastoille sekä kehittää ja hallinnoi varainhoidon yhteisiä tietojärjestelmiä.

Jo olemassa olevan rakenteen pohjalta kehitettävä yhteinen sovitteluelin luodaan tarjoamaan apuaan, jos henkilöstön jäsenet ilmoittavat väärinkäytöksistä, joihin ei liity petoksia tai muita yhteisön taloudellisiin etuihin vaikuttavia toimia.

Toimielinten yhteinen kurinpitolautakunta ja komission edustaja kurinpitomenettelyssä (joka saattaa hallinnolliset asiat kurinpitolautakunnan käsiteltäväksi) korvaavat nykyisen kurinpitolautakunnan.

C. Poistetaan

Nykyinen varainhoidon valvonnan PO lakkautetaan, koska sen sisäiseen tarkastukseen liittyvät toiminnot sisällytetään uuteen sisäisen tarkastuksen osastoon ja koska uudessa varainhoitoasetuksessa varainhoidon valvojan antama ennakkohyväksyntä poistetaan.

Hallinnontarkastus lakkautetaan, sillä sen toiminnot sisällytetään sisäisen tarkastuksen osastoon.

Osana hallinnon yksinkertaistamisen ohjelmaa toinen apulaispääsihteeri, strategisesta suunnittelusta ja ohjelmoinnista vastaava elin ja sisäisen tarkastuksen osasto tarkastelevat olemassa olevien elinten ja rakenteiden yksinkertaistamiseksi myöhemmin mahdollisesti tehtäviä muutoksia.

II. Tärkeimpien uudistusten aikataulu [2]

[2] Kaikkien toimien täydellinen aikataulu on liitteessä 2

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

Komission uudistamista käsittelevän keskusteluasiakirjan liite 2

TOIMIEN AIKATAULU

TOIMET 2000 / 2001

II. PALVELUA KOROSTAVA HALLINTOKULTTUURI

>TAULUKON PAIKKA>

III. ENSISIJAISTEN TAVOITTEIDEN ASETTAMINEN JA VOIMAVAROJEN JAKAMINEN

>TAULUKON PAIKKA>

IV. HENKILÖRESURSSIEN KEHITTÄMINEN

>TAULUKON PAIKKA>

IV. HENKILÖRESURSSIEN KEHITTÄMINEN jatkoa...

>TAULUKON PAIKKA>

IV. HENKILÖRESURSSIEN KEHITTÄMINEN jatkoa...

>TAULUKON PAIKKA>

IV. HENKILÖRESURSSIEN KEHITTÄMINEN jatkoa...

>TAULUKON PAIKKA>

V. TALOUSHALLINTO JA TALOUDEN VALVONTA

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>