KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskeva EU:n strategia

Johdanto

Uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa esitetään kattava ja yhdennetty lähestymistapa, jossa kootaan yhteen kaikki asiaa koskevat politiikan alat tehokkaan ja kestävän pitkän aikavälin muuttoliike- ja turvapaikkajärjestelmän rakentamiseksi. Tavoitteena on jäsentää EU:n valmiuksia tarjota suojelua sitä tarvitseville, kotouttaa EU:ssa asuvia ja työskenteleviä sekä laatia tuloksellisia ja humaaneja menettelyjä niiden palauttamiseksi, joilla ei ole oikeutta oleskeluun. Kattavaan ja yhdennettyyn muuttoliikkeen hallintajärjestelmään kuuluu keskeisenä osana EU:n yhteinen palauttamisjärjestelmä. Tuloksellisen palauttamispolitiikan tärkeitä osatekijöitä ovat vapaaehtoinen paluu ja pakkoon perustuva paluu .

Palauttamispolitiikkojen onnistuneisuutta arvioidaan usein sen perusteella, kuinka moni palautettavista henkilöistä tosiasiallisesti palaa alkuperämaahansa. Tämä osuus on EU:ssa edelleen pieni, sillä vain noin kolmasosa niistä, jotka on määrätty poistumaan EU:n alueelta, tosiasiallisesti palaa alkuperämaahansa. Jotta EU:n yhteinen palauttamisjärjestelmä voisi olla tehokas, se tarvitsee vahvemmat EU:n sisäiset rakenteet, toisin sanoen vahvemman oikeudellisen ja operatiivisen kehyksen, joka mahdollistaa nopeat, oikeudenmukaiset ja EU:n perusoikeuskirjaa vastaavien perusoikeuksien mukaiset palauttamismenettelyt, sekä vahvemman hallinnon kansallisella ja EU:n tasolla, kuten uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa ehdotetaan. Tämän lisäksi tarvitaan tehokkaampaa yhteistyötä kumppanimaiden kanssa palauttamista, takaisinottoa ja uudelleenkotouttamista koskevissa asioissa, kuten komission hiljattain antamassa tiedonannossa Palauttamista ja takaisinottoa koskevan yhteistyön kehittäminen osana oikeudenmukaista, toimivaa ja kokonaisvaltaista EU:n muuttoliikepolitiikkaa esitetään. Palauttamispolitiikan todellisen onnistuneisuuden arvioimiseksi on kuitenkin tärkeää tarkastella paitsi palanneiden osuutta, myös jokaisen ihmisen yksilöllistä tilannetta, jotta jokainen voi palata ihmisarvoisella tavalla ja jotta jokaisen mahdollisuudet uudelleenkotoutua alkuperämaahan paluun jälkeen voidaan ottaa huomioon.

Vapaaehtoisella paluulla ja uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa esitetyllä uudella oikeudellisella kehyksellä on yhdessä ratkaisevan tärkeä merkitys EU:n yhteisessä palauttamisjärjestelmässä. Vapaaehtoisella paluulla ja tuloksellisilla uudelleenkotouttamistoimenpiteillä pyritään takaamaan laittomasti maahan tulleiden humaani, tuloksellinen ja kestävä paluu. Vapaaehtoinen paluu, jota pidetään yleensä kustannustehokkaampana kuin pakkoon perustuvaa paluuta, antaa palautettavalle henkilölle todellisia mahdollisuuksia ja ottaa huomioon tämän tarpeet, odotukset ja paluunjälkeiset tulevaisuudennäkymät. Kun palaaminen on vapaaehtoista ja osa kattavaa kumppanuutta, myös paluumaat ovat halukkaampia osallistumaan paluuprosessiin ja ottamaan siitä vastuun. Nämä tekijät rakentavat luottamusta järjestelmään ja lisäävät sen uskottavuutta ja tehokkuutta.

Tuloksellinen ja kunnianhimoinen uudelleenkotouttamispolitiikka EU:n yhteisen palauttamisjärjestelmän osana voi auttaa muuttajia selviämään sosioekonomisista ja psykososiaalisista vaikeuksista, joita he kohtaavat palatessaan yhteisöönsä, ja tehdä heidän paluustaan kestävämmän. Uudelleenkotouttaminen on suunniteltava yhdessä kansallisten ja paikallisten viranomaisten, vastaanottavien paikallisyhteisöjen ja kansalaisyhteiskunnan kanssa, jotta palautettavalle henkilölle ja tämän paikallisyhteisölle voidaan tarjota todellisia tulevaisuuden mahdollisuuksia. Kunnianhimoisen uudelleenkotouttamispolitiikan pitäisi edistää molempia osapuolia hyödyttävien ja kattavien kumppanuuksien kehittymistä kumppanimaiden kanssa sekä hyötyä niiden kehittymisestä. Nämä kumppanuudet ovat uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen ulkoisen ulottuvuuden ytimessä. Kestävän uudelleenkotouttamisen pitäisi edistää kumppanimaissa myös laajempia kehitysstrategioita, joilla voidaan tukea kehitystä ja puuttua joihinkin laittoman muuttoliikkeen perimmäisiin syihin.

Tällä strategialla edistetään vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista EU:n yhteisen palauttamisjärjestelmän keskeisenä osana. Komissio on vuosien varrella tukenut vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista useiden kansallisten järjestelmien ja EU:n rahoittamien hankkeiden kautta. Nyt komissio kuitenkin esittelee ensimmäistä kertaa vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevan strategian, jossa esitetään uusia lähestymistapoja vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen suunnitteluun, edistämiseen ja täytäntöönpanoon. Strategian tavoitteena on kehittää jäsenvaltioille yhtenäisempi ja koordinoidumpi lähestymistapa, jotta vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen koko potentiaali voidaan hyödyntää. Strategiassa esitetään lähestymistapa, joka edistää johdonmukaista toimintaa, tiivistää yhteyksiä kehitysaloitteisiin ja kansallisiin strategioihin kumppanimaissa sekä vahvistaa kumppanimaiden valmiuksia ja tukee niiden omavastuullisuutta kansalaistensa palauttamisen, takaisinoton ja uudelleenkotouttamisen suhteen. Tavoitteena on lisätä EU:n yhteisen palauttamisjärjestelmän tuloksellisuutta ja kestävyyttä, mistä on etua niin palautettaville henkilöille, EU:lle kuin kolmansille maillekin.

Tällä strategialla tuetaan uuden muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen keskeisten osien – erityisesti rajalta palauttamista koskevien selkeiden sääntöjen ja menettelyiden, palauttamisen tukijärjestelyn ja uusien hallintorakenteiden – täytäntöönpanoa helpottamalla kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden henkilöiden nopeaa vapaaehtoista paluuta ulkorajoilla ja laatimalla vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskeva yhteinen kehys, joka voi helpottaa yhteisvastuutoimien täytäntöönpanoa.

1.Perustana aiemmat saavutukset

Uusi strategia perustuu viime vuosina käynnistettyihin aloitteisiin ja kokemukseen, jota on saatu kansallisten ja yhteisten vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevien ohjelmien täytäntöönpanosta sekä aloitteista, joita EU on rahoittanut kumppanimaissa. Tässä strategiassa esitetyn johdonmukaisen kehyksen kehittämisessä on käytetty pohjana useita käynnissä olevia hankkeita.

Eurooppalainen palautus- ja uudelleenkotouttamisverkosto on EU:n rahoittama verkosto, johon kuuluu useita jäsenvaltioita ja Schengenin säännöstöön osallistuvia maita ja joka helpottaa maahanmuuttoviranomaisten välistä yhteistyötä. Verkostosta on tullut keskeinen toimija avustetun vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen prosessissa. Se tukee palautettavia henkilöitä tekemällä paluumaissa yhteisiä sopimuksia uudelleenkotouttamispalvelujen tarjoajien kanssa sekä tutkimalla ja toteuttamalla innovatiivisia ratkaisuja yhteistyössä jäsentensä ja kolmansien maiden kanssa. Verkosto perustettiin vuoden 2018 puolivälissä ja on sen jälkeen (yhdessä edeltäjänsä, eurooppalaisten uudelleenkotouttamisvälineiden verkoston kanssa) auttanut osallistuvia jäsenvaltioita järjestämään lähes 25 000 muuttajan onnistuneen paluun ja uudelleenkotouttamisen.

Uudelleenkotouttamisen ja kehitysyhteistyön operatiivinen kehys Toimia Euroopasta tai kauttakulkumaista palaavien muuttajien uudelleenkotouttamiseksi on pyritty tehostamaan kehitysyhteistyön määrärahoin vuodesta 2015 lähtien. Eurooppalainen palautus- ja uudelleenkotouttamisverkosto on koonnut kansalliset viranomaiset ja komission yhteen innovatiiviseen aloitteeseen, jonka tavoitteena on tarkastella eri mahdollisuuksia tiivistää yhteistyötä ja yhtenäistää tavoitteita. Verkosto on luonut operatiivisen kehyksen, joka opastaa kehittämään käytännöllisiä ruohonjuuritason yhteistyötapoja. Se testaa kehystä parhaillaan useiden jäsenvaltioiden kanssa Nigeriassa ja Bangladeshissa.

Euroopan raja- ja merivartiovirasto Frontex on kehittämässä laajennetun toimeksiantonsa mukaisesti valmiuksiaan tukea vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista. Se alkoi vuonna 2020 tukea jäsenvaltioita vapaaehtoisten paluiden järjestämisessä. Noin 18 prosenttia Frontexin vuonna 2020 järjestämistä palauttamisoperaatioista oli vapaaehtoisia paluita, ja tämä osuus on kasvussa. Vuoden 2022 puolivälissä Frontex ottaa hoitaakseen eurooppalaisen palautus- ja uudelleenkotouttamisverkoston toiminnot. Näin varmistetaan, että verkoston hyödyt jakautuvat tasapuolisesti kaikille jäsenvaltioille ja että Frontex voi hoitaa palauttamisia koskevan toimeksiantonsa täysin tehokkaalla tavalla tukien saumattomasti räätälöidyn paluuta ja uudelleenkotoutumista koskevan tuen järjestämistä palautettaville henkilöille, erityisesti kolmansissa maissa toimivien uudelleenkotouttamispalveluiden tarjoajien kautta. Frontexin ensimmäinen pilottihanke yksilöllisen yhteisen uudelleenkotoutumistuen tarjoamiseksi EU:sta lähteville palautettaville henkilöille käynnistyy toukokuussa 2021. Se viitoittaa tietä avustettua vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevan Frontexin toimeksiannon täydelle täytäntöönpanolle.

Paluuneuvonnan laadun parantamiseksi komissio on kehittänyt Euroopan muuttoliikeverkoston yhteydessä paluuneuvontaa koskevan EU:n kehyksen, joka tarjoaa jäsenvaltioiden organisaatioille opastusta neuvontarakenteiden perustamiseksi, hallinnoimiseksi ja kehittämiseksi jäsenvaltioissa. Tämä kehys toimii mallina kansallisten paluuneuvontaohjelmien perustamiselle ja hoitamiselle ja ratkoo neuvonnan haasteita edistämällä hyviä käytäntöjä ja antamalla suosituksia. Lisäksi eurooppalainen palautus- ja uudelleenkotouttamisverkosto on kehittämässä yhdessä kansainvälisen siirtolaispolitiikan kehittämiskeskuksen (ICMPD) ja Frontexin kanssa paluuneuvojien yhteistä opetussuunnitelmaa, jonka tarkoituksena on kehittää neuvojien tarvitsemia taitoja ja osaamista. Frontexin osallistuminen opetussuunnitelman laatimiseen varmistaa, että suunnitelma täydentää työtä, jota Frontex tekee pysyvien joukkojensa jäsenten kouluttamisessa palauttamispolitiikan asiantuntijoiksi.

EU ja jäsenvaltiot ovat havainneet, että sekä strategisella että operatiivisella tasolla on tarve tehdä yhteistyötä ja kehittää yhteisiä välineitä avustetun vapaaehtoisen paluun ja kestävän uudelleenkotouttamisen tukemiseksi. Joitakin keskeisiä välineitä strategian käytännön täytäntöönpanon tukemiseksi on kehitetty jo pitkälle.

Uudelleenkotouttamistuen työväline (Reintegration Assistance Tool, RIAT) helpottaa paluuneuvojien ja uudelleenkotouttamispalvelujen tarjoajien välistä tietojenvaihtoa ja palveluihin ohjaamista suojatussa digitaalisessa ympäristössä sekä tarjoaa käyttäjille mahdollisuuden seurata avustettua vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevia ohjelmia. Komissio on myös laatinut paluu- ja uudelleenkotouttamistukea koskevan kartoituksen (Return and Reintegration Assistance Inventory, RRAI), johon on kerätty tiedot tuen tyypistä (tuen määrästä ja siitä, onko tuki käteis- vai hyödyketukea), mahdollisista tuensaajista, avustamiseen osallistuvista organisaatioista ja siitä, missä menettelyn vaiheissa tukea tarjotaan. Nämä työkalut tiivistävät koordinointia kansallisella ja EU:n tasolla – myös palauttamisen tukijärjestelyn yhteydessä –, parantavat varojen kohdentamista ja edistävät parhaiden käytäntöjen jakamista.

EU:n ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) yhteinen muuttajien suojelua ja uudelleenkotouttamista koskeva aloite, jota rahoittaa EU:n Afrikka-hätärahasto, käynnistettiin joulukuussa 2016. Yhteisellä aloitteella on muun muassa tuettu avustettua vapaaehtoista paluuta ja kestävää uudelleenkotouttamista Sahelin ja Tšadjärven alueella, Afrikan sarvessa ja Pohjois-Afrikassa, ja sen avulla on vahvistettu muuttoliikkeen hallinnan rakenteita kolmansissa maissa. Huhtikuun 2017 ja lokakuun 2020 välisenä aikana aloite tarjosi 93 110 muuttajalle saapumisen jälkeistä vastaanottoapua ja 75 182 muuttajalle uudelleenkotoutumistukea sekä tuki 34 646 henkilön humanitaarista paluuta Libyasta alkuperämaihin. Yhteinen aloite onnistui hyvin paluuta koskevissa tavoitteissa. Uudelleenkotouttamisen saralla havaitut haasteet liittyvät muun muassa kansallisten viranomaisten omavastuullisuuteen ja valmiuksiin, koordinointiin muiden vastaavaa toimintaa harjoittavien tahojen kanssa ja seurannan laatuun. Jatkossa yhteisten uudelleenkotouttamistuen toimien tulisi pohjautua kattavaan lähestymistapaan, ja ne olisi mukautettava tässä yhteydessä tunnistettaviin maantieteellisiin painopisteisiin.

2.Haasteet

Vaikka viime vuosina on tapahtunut edistymistä, vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen hyötyjä on yhä mahdollista lisätä. Nykyään 27 prosenttia kaikista EU:sta lähtijöistä palaa vapaaehtoisesti. Vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen tukemista koskevien EU:n toimien täyttä tuloksellisuutta ja laajentamista EU:ssa sekä uudelleenkotouttamisen kestävyyttä kolmansissa maissa vaikeuttavat monet puutteet.