Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Ehdotus neuvoston direktiiviksi vesipolitiikkaan liittyvien yhteisön toimien kehyksestä" () (97/C 355/16)

Neuvosto päätti 6. toukokuuta 1997 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 130 s artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta.

Asian valmistelusta vastannut ympäristönsuojelu-, kansanterveys- ja kuluttajajaosto antoi lausuntonsa 15. heinäkuuta 1997. Esittelijänä oli María Sánchez Miguel.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 348. täysistunnossaan (lokakuun 1. päivän kokouksessa 1997) yksimielisesti seuraavan lausunnon.

1. Johdanto

1.1. Komissio on julkaissut direktiiviehdotuksen, jolla perustetaan "vesipolitiikkaan liittyvien yhteisön toimien kehys" (). Talous- ja sosiaalikomitea antoi aikanaan lausunnon tiedonannosta (), joka toimi pohdinta-asiakirjana paitsi unionin toimielimissä myös vesikysymyksistä kiinnostuneiden EU:n talous- ja yhteiskuntaelämän edustajien keskuudessa.

1.2. Käydyn keskustelun tuloksena komissio on esittänyt neuvostolle direktiiviehdotuksen, joka puitedirektiivinä kehittää aiempaa lainsäädäntöä ja selventää sovellettavia normeja kumoamalla kokonaan tai osittain käytännössä vanhentuneet direktiivit.

1.2.1. Kumoamisesta huolimatta tällä hetkellä sovellettavat käsitteet säilytetään ja sisällytetään ehdotettuihin säännöksiin. Näin otetaan huomioon TSK:n kehotus () säilyttää yhteisön lainsäädäntö, jonka avulla EU:n vesipolitiikka on luotu.

1.3. On korostettava, että kehysdirektiivin muodossa tapahtuva yhdenmukaistaminen perustuu vesipolitiikasta vastaavien elinten sekä kaikkien asiasta kiinnostuneiden tahojen nykylainsäädännön soveltamisessa ja seurannassa hankkimiin käytännön kokemuksiin. Tämä on tehnyt mahdolliseksi laatia säädöksiä, jotka korjaavat ja parantavat yhteisön direktiivien siirtämisessä jäsenvaltioiden lainsäädäntöön usein ilmennyttä epätasaisuutta. Se johtuu EU:ssa vallitsevista erilaisista ilmastollisista ja taloudellisista olosuhteista, mutta myös ihmisen toiminnan vaikutuksista vesistöihin.

1.4. Direktiiviehdotus sisältää tiedonantoon verrattuna eräitä uusia kohtia, joskaan kaikki niistä eivät ole peräisin unionin toimielinten kuulemisista siitä huolimatta, että prosessin tulisi olla julkinen ja avoin.

1.4.1. Yksi direktiiviehdotukseen sisällytetyistä uusista elementeistä on vaatimus siitä, että hallintoviranomaiset laativat komissiolle pakollisia kertomuksia valuma-alueiden hoitosuunnitelmien toteutumisesta. Tämä lisää vesipolitiikan toimeenpanon avoimuutta.

1.4.2. Vesien hoitosuunnitelmien paremman tuntemuksen avulla on mahdollista valvoa ja seurata niiden toteuttamista sekä puuttua niihin, mikäli jäsenvaltioiden viranomaiset tai komissio itse sitä vaativat.

1.4.3. Ehdotus sisältää pitkälle kehittyneitä teknisiä malleja, jotka liittyvät erityisesti yhdistettyyn lähestymistapaan vesien pilaantumisen ehkäisemiseksi. Näin ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämisestä annetussa direktiivissä 96/61/EY () määriteltyjen ympäristön laatustandardien käyttöönoton merkitys korostuu, vaikka kehysdirektiivissä ei viitata suoraan niiden määritystapaan eikä -menetelmiin (ks. kohta 3.7).

1.5. Komitea on tietoinen siitä, että komissio harkitsee saastumisen vastaisten strategioiden yhteydessä ehdotuksensa muuttamista, jotta kehysdirektiiviin voidaan liittää yksinkertaistettu ja ajanmukainen versio pienteollisuuden veteen laskemien päästöjen nykyisestä valvonnasta, josta määrätään direktiivissä 76/464/ETY (). Muutos, joka koskee pääasiassa kehysdirektiiviehdotuksen 21 artiklaa, korvaisi direktiivin 76/464/ETY määräykset vaarallisista aineista. Kyseinen direktiivi lisättäisiin siten 26 artiklaan sisältyvään kumottavien säädösten luetteloon.

1.5.1. Komitean mielestä muutos osoittaisi myönteistä kehitystä erityisesti ympäristön laatuun liittyvien standardien laatimisen osalta. Komitea edellyttää, että se saa käsittelyynsä muutetun ehdotuksen virallisen tekstin.

2. Yleistä

2.1. Komissio ehdottaa käsillä olevaa direktiiviä, "vesipolitiikkaa koskevien yhteisön toimien kehyksen luomiseksi" perustamissopimuksen 130 s artiklan 1 kohdan nojalla. Direktiivillä pyritään ylläpitämään ja parantamaan yhteisön vesiympäristöä, ja siinä asetetaan päämääräksi vähintään pinta- ja pohjaveden sekä suojeltavien alueiden vesien hyvä tila. Sitä varten ehdotetaan luotavaksi hallinnollisia rakenteita ja menettelyjä, joilla on mahdollista varmistaa vesien laadullinen ja määrällinen hoito ja suojelu.

2.2. TSK suhtautuu kehysdirektiiviehdotukseen pääosin myönteisesti. Se katsoo kuitenkin, että on tarpeen esittää eräitä huomioita vesipolitiikan tehostamiseksi, mikä on ehdotuksen perimmäinen tavoite.

2.3. Kehysdirektiivin tavoitteiden saavuttamiseksi voidaan käyttää neljää pääkeinoa. Ne ovat seuraavat:

2.3.1. Määritetään yleiskehys, jonka puitteissa jäsenvaltiot ja unionin toimielimet luovat perustan vesien kestävälle käytölle ja suojelulle paitsi EU:n jäsenvaltioissa myös lähialueilla, joihin toteutettavat toimet vaikuttavat.

2.3.2. Perustetaan turvaverkosto, jonka tehtävänä on helpottaa toistaiseksi ratkaisemattomia tai äkillisiä ongelmia kuten tulvia, kuivuutta jne.

2.3.3. Kerätään ja analysoidaan tietoa, jota tarvitaan vesiympäristön tilan arvioimiseksi ja järkevän politiikan suunnittelemiseksi.

2.3.4. Lisätään kerättyjen tietojen avoimuutta julkaisemalla ja levittämällä sitä, minkä lisäksi TSK vaatii, että tietojen tulee olla julkisia (kuten kohdasta 3.9 eteenpäin on selvitetty).

2.4. On syytä muistaa, että suurin osa kehysdirektiivistä käsittelee veden laatua, ja määrälliset näkökohdat on otettu huomioon lähinnä laatuvaatimusten täyttymistä osoittavina tekijöinä. Tämä käy ilmi 2 artiklan määritelmistä, joista suurin osa koskee veden laatua ja loput sen hintaan liittyviä tekijöitä.

2.5. Samoin on syytä korostaa, että direktiiviehdotuksessa toisin kuin tiedonannossa käsitellään vedenkäytön kustannuksiin liittyviä aiheita. Niitä voidaan tarkastella monesta etunäkökulmasta, mutta direktiiviin säännöksiä laadittaessa näyttää ainakin ensinäkemältä etusijalla olleen vesiyhtiöiden näkökulma.

2.5.1. "Uuden vesikulttuurin" edistämisestä kiinnostuneet ympäristöjärjestöt sekä talous- ja yhteiskuntaelämän etujärjestöt pitävät veden hintaa säästämiseen ohjaavana keinona. TSK pitää tätä ajatusta oikeana, mikäli se ei tapahdu pelkästään kaupallisin perustein vaan heijastaa tuotannollista ja yhteiskunnallista todellisuutta. Näin hinta voisi harkitusti käyttäen toimia veden liikakäyttöä hillitsevänä keinona. Hinnoittelua voitaisiin käyttää myös saastutustapauksissa seuraamuksia täydentävänä keinona, mutta kuitenkin niin, ettei se missään tapauksessa haittaa tarpeellista kulutusta ja käyttöä.

2.5.2. On kuitenkin syytä tehdä eräitä veden hinnoittelua koskevia tarkennuksia, sillä vaikka hinta voi olla pätevä vesipoliittinen ohjauskeino, se ei saa perustua pelkästään taloudellisiin etunäkökohtiin. TSK:n mielestä tulee ehdottaa tulonsiirtomekanismeja, joiden avulla veden hinnan tulevista korotuksista saatavat varat ohjautuvat säästötoimiin (esimerkiksi viljelymenetelmien ja kastelutekniikan kehittämiseen) ja joiden avulla korotuksista pahiten kärsivien, kuten maatalouden, teollisuuden ja kotitalouskuluttajien kustannukset voidaan pitää ennallaan.

2.6. Toinen kehysdirektiiviehdotuksen uutuus on, että vesien hoitosuunnitelmien hallinto jakautuu useille, joissain tapauksissa saman valtion, joissain taas eri jäsenvaltioiden hallintoviranomaisille. Joka tapauksessa näiden viranomaisten on ehdottomasti huolehdittava siitä, että 4 artiklan tavoitteet täyttyvät.

2.6.1. Jotta komissio pystyisi antamaan rajanylittävien valuma-alueiden hoitosuunnitelmien tavoitteiden saavuttamiskeinoja koskevaa ohjausta sellaisissa tapauksissa, joissa mukana on EU:n ulkopuolisia maita, sitä kehotetaan luomaan tai vahvistamaan:

2.6.1.1. Yhteisötasoa laajempia tavoitteita ja politiikkaa koskevia kansainvälisiä institutionaalisia sopimuksia, jollainen on esim. rajanylittävien jokien ja kansainvälisten järvien suojelua ja käyttöä koskeva Helsingin sopimus ().

2.6.1.2. Rajallisempia saastumisongelmia koskevia toimia, jotka edistävät unionin ulkopuolisten tuotantosektorien, toimielinten, käyttäjien jne. kanssa tehtäviä vapaaehtoissopimuksia, mutta noudattavat yhteisön ympäristöä ja kestävää kehitystä koskevan viidennen poliittisen toimintaohjelman () suuntaviivoja.

2.7. Entistä laajemmat tiedot ja varsinkin niiden kerääminen komissioon ja Euroopan ympäristökeskukseen näyttävät olevan vastaus yhteen TSK:n tekemistä ehdotuksista sen mainittua tiedonantoa koskevassa lausunnossa.

2.7.1. TSK:n mielestä ehdotuksessa tulee kuitenkin tarkentaa tiedon olevan kaikkien valuma-alueiden hoitosuunnitelmien toteuttamisesta kiinnostuneiden organisaatioiden ja henkilöiden käytettävissä. Tiedon on todella oltava avointa, jotta EU:n kansalaiset voivat tutustua vesivarojen pilaantumisen torjunnan ja säästämisen kulttuuriin. Tämä on paitsi yhteisön ympäristöä ja kestävää kehitystä koskevan viidennen toimintaohjelman, myös sen tällä hetkellä toteutettavan tarkistuksen tavoitteiden mukaista.

2.8. Säätämällä seuraamuksia valuma-alueiden hoitosuunnitelmien noudattamatta jättämisestä tehostetaan niiden toimeenpanoa. TSK pitää kuitenkin puutteena, että seuraamuksista päättävät kansalliset viranomaiset, sillä hallintoviranomaiset vastaavat suunnitelmien noudattamisesta. TSK katsoo myös, että seuraamuksia koskevien yleisohjeiden puute voi aiheuttaa eritasoisuudesta johtuvia riitoja eri maiden välille.

2.9. On syytä korostaa liitteiden merkitystä, sillä monet niistä vastaavat kumottujen direktiivien osia. TSK:n mielestä on parempi liittää niiden oleellinen sisältö itse kehysdirektiiviin ja jättää liitteisiin tekniset seikat; tämä helpottaa niiden muuttamista tarvittaessa. Muussa tapauksessa monet yksityiskohtaisista täytäntöönpanomenettelyistä jäävät 25 artiklan nojalla perustetun komitean vastuulle.

2.9.1. TSK katsoo, että neuvoston harkinnan tuloksista riippumatta olisi hyväksyttävä asianmukaiset menettelytavat, joihin vedoten käyttäjäjärjestöjä voitaisiin kuulla ennen liitteisiin tehtävien muutosten hyväksymistä 25 artiklan nojalla perustetussa komiteassa.

3. Erityistä

3.1. TSK katsoo, että kehysdirektiiviehdotuksen perustan muodostavat artiklat vastaavat sopivalla tavalla komitean tiedonannosta laatimassa lausunnossaan antamia suosituksia. Tästä huolimatta komitea ehdottaa eräitä lisäyksiä ja muutoksia, jotka parantavat direktiivin yleistä sisältöä.

3.2. 2 artikla (määritelmät)

On annettava tunnustus komission vilpittömille ponnistuksille yhdistää joukko käsitteitä, joiden merkitys vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen. Näin vältetään hankaluudet direktiivin liittämisessä osaksi erilaisia kansallisia lainsäädäntöjä.

3.2.1. Määritelmiin suositetaan liitettäväksi seuraavat vedenkäytön muodot:

kotitalouskäyttö;

veden käyttö teollisuudessa ja energiantuotannossa;

maatalouskäyttö;

virkistys- ja urheilukäyttö.

3.2.2. Maatalouskäytöstä seuraa teollisesta käytöstä poikkeavia käyttö- ja saastumismuotoja (kasvinsuojeluaineet, hajakuormitus, kastelutekniikan uudenaikaistamisen tarve jne.), mikä edellyttää omaa määritelmää tällaiselle käytölle.

3.3. 3 ja 4 artikla

Näissä artikloissa esitellään kehysdirektiiviehdotuksen tavoitteiden saavuttamisen kannalta sopivimmat järjestelyt.

3.3.1. Valuma-aluesuunnitelmat tulee toteuttaa kokonaisuudessaan riippumatta siitä, miten kukin valtio järjestää niiden hallintoelimet; niille tulee antaa pitkälle menevä vapaus päättää itse valuma-aluesuunnitelmien tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista yhteistyöstrategioista.

3.3.2. Vaikka on selvää, että poikkeuksia väistämättä esiintyy, niiden täytyy olla mahdollisimman harvalukuisia ja selvästi rajattuja, ja niistä tulee ilmoittaa komissiolle. Tässä mielessä sellaisten vaikeatulkintaisten ja siksi vaarallisten käsitteiden kuin "kohtuuttoman kallis" (4 artiklan 4 kohdan a luetelmakohta) käyttäminen kehysdirektiivissä vaikeuttaa sen sujuvaa täytäntöönpanoa. TSK ehdottaakin, että tämä ilmaus poistetaan. Voitaisiin kuitenkin puhua kustannus-hyöty-suhteesta ja siitä, että siihen tulisi laskea mukaan myös yhteiskunnalliset ja ympäristöhyödyt.

3.4. 6 artikla

Sekä veden säännöstely- ja jakelutoimista että vesivaroja käyttävästä ja niihin vaikuttavasta taloudellisesta toiminnasta on aina direktiivien niin edellyttäessä ja sitä tarvittaessa ympäristönsuojelun vaatimuksin täydentäen tehtävä ympäristövaikutustutkimus.

3.5. 8 artikla

Tässä artiklassa säädetään valuma-alueiden juomavedenottoon nyt tai tulevaisuudessa käytettävien vesien luetteloinnista sekä niille asetettavista ympäristön laatustandardeista, jotta vedet tulevan vedenkäsittelyohjelman tuloksena täyttävät direktiivin 80/778/ETY () vaatimukset.

3.5.1. Näitä toimia tulee tukea ja täydentää:

velvoittamalla seuraamaan säännöllisesti (vuosittain) kyseisten vesien tilaa;

ja julkistamalla luettelot.

3.6. 12 artikla

Tässä artiklassa käsitellään veden hinnoittelua, joka on varsin monisyinen ja pulmallinen aihe, sillä se vaikuttaa kaikkien kansalaisten elinoloihin. Tämän vuoksi on tarpeen edetä varovaisesti ja arvioida veden hinnan tarkistamistarvetta ympäristönsuojelullisin perustein.

3.6.1. Ottaen huomioon, että läheisyysperiaatteen perusteella veden erilaisten käyttömuotojen hinnoittelujärjestelmien luominen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, komission tulisi määrittää tyhjentävän selkeästi tällaisten järjestelmien sisältö.

3.6.2. 12 artiklan 1 kohta jättää nykyisellään määrittämättä seuraavat keskeiset käsitteet:

kuka perii kustannukset (yritykset, hallinto vai joku muu);

kuka määrää hinnan;

kuinka suojelualueiden maanomistajille korvataan säännöstelyvelvoitteet;

mitä tapahtuu siinä tapauksessa, että vesimarkkinat vapautuvat;

kuka vastaa valuma-alueen kokonaiskustannuksista (kaikki kuluttajat vai ainoastaan tietyn palvelun käyttäjät).

3.6.3. Ilmastollisten, maantieteellisten ja kaupallisten olojen erot sekä erilaiset aluekehitysmallit yms. edellyttävät, että direktiivistä myönnettävien poikkeuksien ehdot pyritään määrittämään. Tässä on muistettava, että vesivarojen hinnoittelussa tulee kunnioittaa kaikkien kansalaisten oikeutta tarpeidensa mukaiseen vedensaantiin ja että liikakäyttöön tai saastuttamiseen syyllistyneiden tulee ensisijaisesti vastata ympäristökustannuksista.

3.6.4. TSK katsoo, että nykyisen epävarmuuden poistamiseksi tulee perustaa kaikki hinnoittelun myöhempiä teknisiä tarkennuksia varten tarvittavat neuvoa-antavat mekanismit.

3.7. 13 ja 21 artikla (komission strategiat veden pilaantumisen estämiseksi)

TSK panee tyytyväisenä merkille, että tiedonannosta annetussa lausunnossa () esitetyn toivomuksen mukaisesti "pilaavien aineiden päästöt kattavien perustoimenpiteiden osalta" komissio ehdottaa sovellettavaksi "yhdistettyä lähestymistapaa, jossa käytetään pilaantumisen ehkäisemistä sen lähteellä asettamalla päästöraja-arvoja ja ympäristön laatustandardeja".

3.7.1. Tästä huolimatta, jotta lähestymistavan avulla pystyttäisiin todella tehokkaasti estämään vesien saastumista, kehysdirektiivin tulisi tarjota yhtenäinen menetelmä ympäristön laatustandardien asettamiseksi niin yhteisön sikäli kun tämä on tarpeen kuin jäsenvaltioiden ja valuma-alueisiin kuuluvien unionin ulkopuolisten maiden tasolla.

3.8. 16 artikla

Ottaen huomioon valuma-alueen hoitosuunnitelmien merkityksen vesivarojen hyvässä hoidossa TSK katsoo, että suuri osa liitteistä V, VII ja VIII tulisi sisällyttää varsinaiseen direktiiviin suositusten ja teknisten vaatimusten noudattamisen yhdenmukaistamiseksi kaikissa jäsenvaltioissa. Näin vältettäisiin liitteiden täytäntöönpanoon yleensä liittyvä mielivaltaisuus ja annettaisiin 16 artiklalle sille kehysdirektiivin tavoitteiden mukainen merkitys.

3.8.1. Olisi suotavaa, etteivät hoitosuunnitelmat nostaisi hallintokustannuksia, sillä tällä olisi kielteinen vaikutus veden käyttäjähintaan.

3.9. 20 artikla

Tämä artikla velvoittaa avoimuuteen ja kehysdirektiivin toimeenpanossa hankittujen tietojen vaihtoon jäsenvaltioiden, komission ja Euroopan ympäristökeskuksen välillä. TSK katsoo, että vaaditun tiedon määrä on riittävä, mutta lisäksi on kunnioitettava ympäristötietouden saatavuudesta annetussa direktiivissä 90/313/ETY () säädettyjä kansalaisoikeuksia.

3.9.1. Näiden tietojen saatavuuden helpottamiseksi toimivaltaisten viranomaisten ja vastuullisten hallintoelinten tulisi perustaa julkinen rekisteri, johon kerätään kunkin jäsenvaltion tiedot ja joka päivitetään säännöllisesti. Tietojen tulee joka tapauksessa olla saatavilla mahdollisimman halvalla.

3.10. TSK katsoo, että kehysdirektiivissä käsitellään riittämättömästi kansalaisten ja yhteiskunnallisten eturyhmien osallistumista vesivarojen hoitoon. Tämän osallistumisen parantamiseksi tulee TSK:n mielestä laatia uusi artikla, jossa säädetään:

3.10.1. Toimivaltaisia viranomaisia neuvovista elimistä, joihin kuuluisi kuluttajia, talous- ja yhteiskuntaelämän eturyhmiä, maatalous- ja ympäristöjärjestöjä sekä asiantuntijoita ja asianomaisia hallintoelimiä ja jotka käsittelisivät mm. valuma-alueiden hoitosuunnitelmien laatimista ja niiden noudattamisen valvontaa komissiota tukien sekä toteuttaisivat yhteiskunnallisia tiedotus- ja valistustoimia.

3.10.2. Vesien laadunvalvontaa, päästöjä, lupia ja muita kehysdirektiivin vaatimusten täyttämisen kannalta oleellisia tietoja koskevista valuma-aluetasoisista pakollisista julkisista rekistereistä.

3.11. Lisäksi TSK katsoo, että liitteeseen VI tulee tehdä seuraavat lisäykset:

osaan A: viittaus tiedon saatavuudesta annettuun direktiiviin 90/313/ETY;

osaan B: "(iii) kansalaisten osallistumisen välineet".

Bryssel, 1. lokakuuta 1997.

Talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Tom JENKINS

() EYVL C 184, 17.6.1997, s. 20

() KOM(97) 49 lopull.

() KOM(96) 59 lopull.: Tiedonanto Euroopan yhteisön vesipolitiikasta. TSK:n lausunto: EYVL C 30, 30.1.1997

() Lausunto aiheesta "Tiedonanto Euroopan yhteisön vesipolitiikasta", kohta 7.2, EYVL C 30, 30.1.1997

() EYVL L 257, 10.10.1996 TSK:n lausunto EYVL C 195, 18.6.1994

() Vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta annettu direktiivi, EYVL L 129, 18.8.1976. Suurteollisuuden valvonta kuuluu yhdennettyä päästöjen ehkäisemistä ja valvontaa koskevan IPPC-direktiiviin piiriin.

() EYVL L 186, 5.8.1995 TSK:n lausunto EYVL C 34, 2.2.1994

() Alkuperäinen: EYVL C 138, 17.5.1993 TSK:n lausunto EYVL C 287, 4.11.1992. Tarkistus: EYVL C 140, 11.5.1996 TSK:n lausunto EYVL C 212, 22.7.1996

() Direktiivi ihmisten käyttöön tarkoitetun veden laadusta. Alkuperäinen: EYVL L 229, 30.8.1980. Tarkistusehdotus: EYVL C 131, 30.5.1995 TSK:n lausunto: EYVL C 82, 19.3.1996

() Ks. tiedonannosta annetun lausunnon kohta 6.2, EYVL C 30, 30.1.1997

() EYVL L 158, 23.6.1990 TSK:n lausunto: EYVL C 139, 5.6.1989