PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen ilmoitti aikovansa luoda eurooppalaisen lapsitakuun, jotta voidaan varmistaa, että ”kaikilla lapsilla, jotka ovat Euroopassa köyhyyden tai sosiaalisen syrjäytymisen vaarassa, on kaikkein perustavimmat oikeudet, kuten oikeus terveydenhuoltoon ja koulutukseen”. Lasten tukeminen pienestä pitäen kautta koko lapsuusajan on ensiarvoisen tärkeää kestävän, yhdenvertaisen, osallistavan ja kilpailukykyisen osaamistalouden sekä oikeudenmukaisen yhteiskunnan rakentamiseksi.

Tämän ehdotuksen tarkoituksena on ehkäistä ja torjua sosiaalista syrjäytymistä, ja sillä tuetaan jäsenvaltioita niiden pyrkimyksissä taata avun tarpeessa oleville lapsille laadukkaiden keskeisten palveluiden saanti: varhaiskasvatukseen, koulutukseen (mukaan lukien kouluissa tapahtuva toiminta), terveydenhuoltoon, ravitsemukseen ja asumiseen. EU:ssa useimmilla lapsilla on jo mahdollisuus hyödyntää näitä palveluita. Palveluiden kaikille avoin ja aidosti kaikki kattava saanti on kuitenkin olennaisen tärkeää, jotta varmistetaan yhtäläiset mahdollisuudet kaikille lapsille ja etenkin niille, jotka kärsivät köyhyydestä johtuvasta sosiaalisesta syrjäytymisestä tai muunlaisesta huono-osaisuudesta.

Sosiaalinen syrjäytyminen on ilmiönä monimutkainen ja moniulotteinen. Sen keskeisiä syitä ovat köyhyys ja resurssien niukkuus, mutta myös huono-osaisuuden eri muodoista johtuvat ongelmat tavaroiden ja palveluiden yhdenvertaisessa saannissa, mikä estää täysipainoisen osallistumisen yhteiskunnan toimintaan. Ehdotuksen kohderyhmänä ovat avun tarpeessa olevat lapset, millä tarkoitetaan köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa olevia lapsia. Pienituloisilla henkilöillä on monenlaisia haasteita sekä vaikeuksia esimerkiksi työmarkkinoilla tai tavaroiden ja palveluiden saannissa, minkä vuoksi EU:n tasolla on sovittu köyhyys- ja syrjäytymisriskiä mittaavasta yhdistelmäindikaattorista. Sillä mitataan i) niiden henkilöiden lukumäärää, joiden ekvivalentti käytettävissä oleva tulo (sosiaalisten tulonsiirtojen jälkeen) jää köyhyysrajan alapuolelle, ii) vakavaa aineellista puutetta, millä tarkoitetaan sellaisten perushyödykkeiden puutetta, joita tarvitaan riittävän elintason takaamiseksi tietyssä yhteiskunnassa sekä iii) erittäin alhaista työssäkäyntiastetta. Tällaisissa kotitalouksissa asuvat lapset ovat erityisen alttiita sosiaaliselle syrjäytymiselle, minkä vuoksi he ovat tämän suosituksen kohderyhmää.

Useimmissa EU27-maissa köyhyys- ja syrjäytymisriskiaste on lapsilla muuta väestöä suurempi. Köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa olevissa kotitalouksissa asui vuonna 2019 kaikkiaan 22,2 prosenttia lapsista eli lähes 18 miljoonaa lasta, kun koko väestön tasolla osuus oli 20,9 prosenttia eli noin 91 miljoonaa henkilöä. Köyhyys- tai syrjäytymisriski on myös pienentynyt viime vuosikymmenen aikana lapsilla muuta väestöä hitaammin. Lisäksi köyhyysvaje on EU27-maissa lapsilla suurempi (25,4 prosenttia vuonna 2019) kuin muulla väestöllä (24,3 prosenttia). Sama pätee myös pitkittyneeseen köyhyyteen (vuonna 2018 osuus oli lapsilla 14,1 prosenttia ja muulla väestöllä 10,8 prosenttia).

Lasten sosiaalinen syrjäytyminen ja ongelmat keskeisten palveluiden saannissa korreloivat vahvasti keskenään. Köyhyydessä elävät tai erityisestä huono-osaisuudesta kärsivät lapset kohtaavat todennäköisemmin esteitä sosiaalisten, kognitiivisten ja emotionaalisten taitojensa kehittymisen sekä hyvinvointinsa kannalta keskeisten palveluiden saannissa. Vaikka nämä palvelut ovat yleisesti käytössä kaikissa jäsenvaltioissa, on osoitettu, että niiden saanti ei jakaudu tasaisesti. Noin kolmasosassa jäsenvaltioista keskituloiset vanhemmat pitävät varhaiskasvatuksen kustannuksia erittäin korkeina. Koulukirjat, ‑kuljetukset, ‑ateriat sekä kouluissa tapahtuva lisätoiminta rasittavat merkittävästi perheiden taloutta viidessätoista jäsenvaltiossa. Useissa jäsenvaltioissa vain osa lasten terveydenhuoltoon liittyvistä palveluista on täysin maksuttomia. Kuudessa jäsenvaltiossa yli 10 prosenttia lapsista asuu erittäin puutteellisissa asuinoloissa. Asunnottomuus on lisääntynyt lähes kaikissa jäsenvaltioissa, ja siitä kärsivät myös lapset. Palveluiden eriarvoisen saannin syyt ovat moninaisia. Se voi johtua esimerkiksi vanhempien tai huoltajien varattomuudesta aiheutuvasta kyvyttömyydestä maksaa palveluista, palveluiden rajallisesta saatavuudesta etenkin maaseudulla, syrjäseuduilla tai epäedullisessa asemassa olevilla alueilla, puutteista palveluiden mukauttamisessa tai henkilökunnan mukautumisessa, kun asiakkaina ovat lapset, joilla on erityistarpeita, saatavilla olevia palveluita koskevan tiedon puutteesta tai hallinnollisista esteistä.

Köyhyyden lisäksi myös muut huono-osaisuuden muodot voivat olla osallisuuden ja yhteiskuntaan osallistumisen tiellä. Ehdotuksessa suositellaan myös, että köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa olevien lasten tukemiseksi tarkoitettuja kansallisia yhdennettyjä toimenpiteitä laatiessaan jäsenvaltioiden on, aina kun se on tarkoituksenmukaista, otettava huomioon asunnottomien tai erittäin puutteellisissa asuinoloissa asuvien, vammaisten, maahanmuuttajataustaisten, rodulliseen tai etniseen vähemmistöön, etenkin romaneihin, kuuluvien, vaihtoehtoisessa hoidossa, etenkin laitoshoidossa, olevien sekä epävarmassa perhetilanteessa elävien lasten erityistarpeet.

Muita heikommista lähtökohdista tulevat lapset kärsivät suhteettoman paljon sosiaalisesta syrjäytymisestä, jonka syynä on usein köyhyys tai puute. Yksinhuoltajaperheessä, vähintään kolmilapsisessa perheessä tai maahanmuuttaja- tai romanitaustaisessa perheessä kasvavien lasten köyhyysriski on jäsenvaltiosta riippuen kaksin- tai kolminkertainen muihin lapsiin nähden. Muita heikommista lähtökohdista tulevat lapset osallistuvat myös huomattavasti harvemmin varhaiskasvatukseen. Laitoshoidossa olevat lapset eivät välttämättä pääse kaikille avoimen yleisopetuksen piiriin. Vammaiset, maahanmuuttajataustaiset tai maaseudulla tai syrjäisillä alueilla asuvat lapset eivät aina pysty osallistumaan suureen osaan kouluissa tapahtuvasta toiminnasta. Esteenä saattavat olla liian korkea hinta, riittävän infrastruktuurin puute tai esteettömyys- tai kieliongelmat. Ongelmatonta ei ole myöskään näiden lasten osallistuminen ennaltaehkäiseviin terveysohjelmiin. Matalan tulotason tai epävarman perhetilanteen vuoksi ravitsemus saattaa usein olla epäsäännöllistä tai epäterveellistä. Lisäksi kohtuuhintaisten ja riittävien asuntojen ja myös turvallisen juomaveden puute lisää todennäköisyyttä kärsiä erittäin puutteellisista asuinoloista ja vaikuttaa lasten yleiseen hyvinvointiin. Kaikki nämä haittatekijät ylläpitävät sukupolvesta toiseen jatkuvaa sosiaalisen syrjäytymisen kierrettä, millä on lasten elämään vakavia ja pitkäaikaisia vaikutuksia.

Lasten sosiaalisen syrjäytymisen ehkäiseminen ja torjuminen on olennaisen tärkeää yhteiskunnalliselle edistykselle ja kestävälle kehitykselle. Sosiaalinen syrjäytyminen tuhoaa lasten nykyisiä ja tulevia mahdollisuuksia ja heidän kykyään osallistua yhteiskunnan toimintaan nyt tai tulevaisuudessa. Syrjäytyneillä lapsilla on paremmassa asemassa olevia tovereitaan pienempi todennäköisyys olla terveitä ja menestyä koulussa. Koulunkäynnin keskeyttämisen riski on heillä suurempi, ja aikuisiksi vartuttuaan he kärsivät todennäköisemmin (pitkäaikais)työttömyydestä ja köyhyydestä heikkojen työmahdollisuuksien ja alhaisten tulojen vuoksi. Heikolla koulutustasolla ja terveydentilalla on myös merkittäviä taloudellisia ja työmarkkinavaikutuksia, sillä ne estävät työllisyyden kasvua ja vähentävät työvoiman pätevyyttä ja tuottavuutta.

Covid-19-kriisi on pahentanut olemassa olevaa eriarvoisuutta, ja vaarana on köyhyys- ja syrjäytymisriskiasteen merkittävä kasvu. Kriisin myötä on syntynyt uusia sosioekonomisia riskejä naisille ja heikossa asemassa oleville väestöryhmille, kuten yksinhuoltajille, lapsille ja vanhuksille, vammaisille henkilöille, maahanmuuttajille, vähemmistöille, nuorille työntekijöille ja epävarmassa työsuhteessa oleville sekä henkilöille, joiden asuinalueella tai kotona digitaaliset yhteydet ovat heikot tai puuttuvat kokonaan. Pieni- ja keskituloiset ryhmät kärsivät muita todennäköisemmin tulonmenetyksistä, mikä johtuu näiden ryhmien kasvavasta työttömyydestä ja heikommista etätyömahdollisuuksista. Kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin kohdistuvien vaikutusten uskotaan lisäävän eriarvoisuutta, jolloin uudet kotitalouksien ryhmät saattavat joutua köyhyys- tai syrjäytymisvaaraan. Koulujen sulkemisen johdosta monet lapset eivät enää ole saaneet kouluateriaa, jolloin he ovat jääneet vaille säännöllistä ravinnon lähdettä. Digitalisaation yleistyminen on jossain määrin lieventänyt koulujen sulkemisen aiheuttamaa opintovajetta, mutta monilta lapsilta on puuttunut tyydyttävä kotiopiskeluympäristö, koska heillä ei esimerkiksi ole tarvittavia laitteita, internetyhteys on heikkolaatuinen tai he eivät saa koulunkäyntiin riittävää tukea. Covid-19 ja sosiaalisen kanssakäymisen rajoittaminen ovat vaikuttaneet myös virallisiin hoito- ja hoivajärjestelyihin, koulutukseen ja vapaa-ajan palveluihin.

EU:ssa vallitsee yksimielisyys siitä, että on tärkeää taata erilaisista huono-osaisuuden muodoista kärsiville lapsille laadukkaiden keskeisten palveluiden tosiasiallinen ja syrjimätön saanti. Euroopan parlamentti on kehottanut 24. marraskuuta 2015 antamassaan päätöslauselmassa ja uudelleen Euroopan sosiaalirahasto plussasta 4. huhtikuuta 2019 antamassaan päätöslauselmassa ottamaan käyttöön eurooppalaisen lapsitakuun, jonka päähuomio on köyhyydessä elävissä lapsissa ja jossa painotetaan tiettyjä keskeisiä palveluita. Euroopan parlamentti on myös pyytänyt komissiota selvittämään tällaisen eurooppalaisen lapsitakuun toteutuskelpoisuutta monivuotisen valmistelutoimen avulla. Myös neuvosto pyysi 8. kesäkuuta 2020 antamissaan päätelmissä komissiota esittämään eurooppalaista lapsitakuuta koskevan ehdotuksen. Euroopan tilintarkastustuomioistuin totesi 29. syyskuuta 2020 antamassaan lapsiköyhyyttä koskevassa erityiskertomuksessa 20/2020, että lasten köyhyyden torjunta edellyttää komission jäsenvaltioille antaman tuen parempaa kohdentamista. Neuvosto vastasi erityiskertomukseen kehottamalla komissiota sisällyttämään lasten köyhyyden torjuntaa koskevia toimia ja tavoitteita tuleviin aloitteisiinsa, myös osana talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson koordinointiprosessia. Euroopan parlamentti antoi 11. maaliskuuta 2021 päätöslauselman lasten oikeuksista lapsen oikeuksia koskevaa EU:n strategiaa silmällä pitäen. Päätöslauselmassa parlamentti kehottaa komissiota esittämään ehdotuksensa eurooppalaisen lapsitakuun perustamisesta vuoden 2021 ensimmäisellä neljänneksellä ja jäsenvaltioita nopeuttamaan sen täytäntöönpanoa ja investoimaan kaikki mahdolliset resurssit, mukaan lukien EU-rahastoista. Samalla Euroopan parlamentti korosti, että jäsenvaltioiden olisi laadittava lasten köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi monivuotisia kansallisia strategioita ja eurooppalaisen lapsitakuun kansallisia toimintasuunnitelmia.

Yhtäkään lasta ei saa jättää jälkeen. Kun otetaan huomioon väestönkehityksen suuntaukset ja osaamisvajeet, joihin kiinnitettiin huomiota 17. kesäkuuta 2020 annetussa komission kertomuksessa väestönmuutoksen vaikutuksesta, on välttämätöntä pitää huolta nuorten sukupolvien mahdollisuuksista sosioekonomiseen taustaan katsomatta. Vaikka EU:n sosiaalisen osallisuuden ja yhteenkuuluvuuden taso kuuluu maailman korkeimpiin, tarvitaan kuitenkin määrätietoisia politiikkatoimia tukemaan muita vaikeammissa oloissa eläviä lapsia, joiden elämää erilaiset huono-osaisuuden muodot voivat haitata. Sen vuoksi eurooppalaisessa lapsitakuussa keskitytään avun tarpeessa olevien lasten tukemiseen.

Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilari muodostaa kehyksen EU:n ja kansallisen tason toimenpiteille, joilla edistetään oikeudenmukaisia ja moitteettomasti toimivia työmarkkinoita sekä sosiaalista suojelua ja osallisuutta. Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilaria koskevalla toimintasuunnitelmalla pyritään parantamaan edelleen elintasoa, työoloja ja kaikkien ihmisten yhtäläisiä mahdollisuuksia, millä varmistetaan oikeudenmukaisuus, selviytymiskyky ja ylöspäin tapahtuva sosiaalinen lähentyminen. Toimintasuunnitelma antaa uutta pontta EU:n köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vastaiseen työhön. Toimintasuunnitelmassa asetetaan tavoitteeksi vähentää köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa olevien määrää vähintään 15 miljoonalla henkilöllä, joista vähintään viisi miljoonaa on lapsia. Tarkistetulla sosiaali-indikaattoreiden tulostaululla seurataan jäsenvaltioiden suuntauksia ja tuloksia, minkä ansiosta komissio voi seurata edistymistä sosiaalisten oikeuksien pilarin periaatteiden täytäntöönpanossa osana vakiintunutta politiikan koordinointikehystä eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä.

Eurooppalaisen lapsitakuun tavoitteena on ehkäistä ja torjua sosiaalista syrjäytymistä takaamalla eräiden keskeisten palveluiden saanti avun tarpeessa oleville lapsille. Näin aloitteella edistetään avun tarpeessa olevien lasten yhtäläisiä mahdollisuuksia ja torjutaan lapsiköyhyyttä.

Tämän tavoitteen saavuttamiseksi ja laajan kuulemisprosessin pohjalta ehdotuksessa

–suositetaan, että jäsenvaltiot kohdentavat tukitoimet avun tarpeessa oleville lapsille, millä tarkoitetaan köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa olevia alle 18-vuotiaita henkilöitä;

–suositetaan, että jäsenvaltiot ottavat avun tarpeessa olevien lasten tunnistamisessa ja tämän ryhmän sisällä huomioon tarpeen mukaan erityiset huono-osaisuuden muodot ja esimerkiksi seuraavien tarpeet: i) asunnottomat tai erittäin puutteellisissa asuinoloissa asuvat lapset, ii) vammaiset lapset, iii) maahanmuuttajataustaiset lapset, iv) rodulliseen tai etniseen vähemmistöön, etenkin romaneihin, kuuluvat lapset, v) vaihtoehtoisessa hoidossa (erityisesti laitoshoidossa) olevat lapset ja vi) epävarmassa perhetilanteessa elävät lapset;