Erityiskertomus Miten tekninen apu on 
edistänyt maataloutta ja 
maaseudun kehittämistä? FI 2015  nro 04
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
P . +352 4398-1
Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2015
Print ISBN 978-92-872-2214-5 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/197848 QJ-AB-15-003-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-2224-4 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/872435 QJ-AB-15-003-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-2169-8 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/649346 QJ-AB-15-003-FI-E
© Euroopan unioni, 2015
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Luxembourg
Miten tekninen apu on 
edistänyt maataloutta ja 
maaseudun kehittämistä? 
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)ErityiskertomusFI 2015  nro 04
02  Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnollisilla aloilla toimitettujen 
tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä 
tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa 
huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, 
tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jä -
sen Rasa Budbergytė. Jaosto on erikoistunut luonnonvarojen suojelun ja hallinnoinnin menoaloihin. Tarkastus toimitettiin 
tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Kersti Kaljulaidin johdolla, ja siihen osallistuivat yksikönpäällikkö Helder Faria Vie -
gas, tiiminvetäjä Csaba Bartos, apulaistiiminvetäjä Blanka Happach, tarkastaja Maciej Szymura, tarkastaja Carlos Sanchez 
Rivero, tarkastaja Roberto Resegotti ja kertomuksen laadinnassa avustanut Tom Everett.
Vasemmalta oikealle: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, 
C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.
03
 Sisällys
Kohta
 Lyhenteet
I–VII  Tiivistelmä
1–16  Johdanto
1–4 Mitä tekninen apu on?
5–10  Maatalouden ja maaseudun kehittämisen alalla viime aikoina annettu tekninen apu
11–13  Säännöt ja säännökset
14–16  Budjetointi ja varojen käyttöaste
17–23  Tarkastuksen laajuus, tavoitteet ja tarkastustapa
17–19  Tarkastuksen laajuus ja tavoitteet
20–23  Tarkastustapa
24–82  Huomautukset
24–51  Miten teknisen avun varat on tosiasiassa käytetty?
26–28  Selkeyteen liittyvä ongelma
29–35  Komissiossa painotus on siirtynyt kohti hallinnollisia kuluja
36–51  Jäsenvaltioissa painopisteenä ovat palkkakulut
52–59  Ovatko kulut tukikelpoisia?
52–53  Komissiossa ilmeni joitakin muotoseikkoihin liittyviä sääntöjenvastaisuuksia
54–59  Ongelmat ovat yleistyneet jäsenvaltioissa
04 Sisällys
60–82  Kuinka tarkoituksenmukainen on teknistä apua koskeva tuloskehys?
64–67  Heikko suunnittelu ja tarpeidenarviointi
68–70  Tavoitteet jäivät kauaksi SMART‑määritelmästä
71–75  Puutteellinen seuranta ja arviointi
76–78  Puutteellisen tuloskehyksen vaikutus
79–82  Verkostoituminen: mahdollisuus vaikuttavaan tuloskehykseen
83–93  Johtopäätökset ja suositukset
 Liite  –  Maaseudun kehittämisen alalla ohjelmakausilla 2007–2013 ja 2014–2020 annettavaa 
teknistä apua koskeva rahoitussuunnitelma
 Komission vastaus
05
 Lyhenteet
EMOTR : Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto – maaseuturahaston ja maataloustukirahaston 
edeltäjä (1962–2006)
Maaseuturahasto : Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto
Maataloustukirahasto : Euroopan maatalouden tukirahasto
Sapard : Maatalouden ja maaseudun kehittämisen erityinen liittymisohjelma – väline, jonka tarkoituksena oli tukea 
ehdokasmaita (2000–2006) maatalouden ja maaseutualueiden osalta tarpeen olevissa rakenteellisissa muutoksissa 
ennen EU -jäsenyyttä.
YMP : Yhteinen maatalouspolitiikka
06
 Tiivistelmä
I
Tekninen apu on perinteisesti tarkoittanut asiantun -
tija-apuun ja rahoitukseen perustuvaa tukea, jonka 
avulla viranomaiset voivat toteuttaa toimintapoliitti -
siin tavoitteisiin liittyviä ohjelmia. EU:n toimintaloh -
kolla ”maatalous ja maaseudun kehittäminen” teknisen 
avun kautta annetaan rahoitusta kahdella erillisellä 
yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) alalla – ensimmäi -
sessä pilarissa maataloustukirahastosta ja toisessa pila -
rissa maaseuturahastosta. Komission ja jäsenvaltioiden 
on tarkoitus edistää varoilla hallinnollisten valmiuksien 
kehittämistä ja näiden kahden pilarin alaisten ohjel -
mien täytäntöönpanoa.
II
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti maatalouteen ja 
maaseudun kehittämiseen ohjelmakaudella 2007–2013 
teknisen avun kautta myönnettyjen varojen käytön. 
Vuoden 2013 loppuun mennessä komissio ja jäsen -
valtiot olivat käyttäneet puolet tälle toimintalohkolle 
osoitetuista 1,8  miljardin  euron teknisen avun mää -
rärahoistaan. Loput määrärahat ovat käytettävissä 
vuoden 2015 loppuun saakka.
III
Tarkastuksessa keskityttiin teknisen avun hallinnoin -
tiin ja arvioitiin avun vaikutusta keskeisten toimintapo -
liittisten tavoitteiden kannalta. Tämä tapahtui pereh -
tymällä teknisen avun kautta rahoitusta saaneisiin 
toimiin komissiossa ja jäsenvaltioissa. Lisäksi arvioitiin 
ilmoitettujen kulujen tukikelpoisuutta sekä teknisen 
avun tuloksellisuuden mittaamista koskevien järjeste -
lyjen tarkoituksenmukaisuutta ja vaikuttavuutta.
IV
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ja 
jäsenvaltiot ovat hyödyntäneet lainsäädännön jousta -
vuutta tällä alalla täysimääräisesti. Valinnanvapaus on 
kuitenkin johtanut siihen, että rahoituksen tavoitteista 
ja hyväksytyistä käyttötavoista ei ole pidetty asianmu -
kaisesti kiinni. Tarkastuskohteena olleen ajanjakson 
kuluessa tekninen apu alettiin mieltää ”valmiuksien 
kehittämisen” sijasta enenevässä määrin säännöllisiin 
hallinnollisiin kuluihin, kuten palkkakuluihin ja tieto -
tekniikan ylläpitoon, tarkoitettuna tukena. Tällainen 
teknisen avun käyttötapa herättää kysymyksiä siitä, 
kuinka apu edistää yleisiä ohjelmatavoitteita.
07 Tiivistelmä
V
Myös tukikelpoisuuden alalla on havaittavissa seu -
rauksia siitä, että komissio ei ole asettanut riittävästi 
normeja teknisen avun käyttöön. Hallinnolliset kulut 
jakautuvat usein ensimmäisen ja toisen pilarin kesken. 
Täten saattaa esiintyä epätietoisuutta siitä, kum -
paan rahastoon menot on kohdennettava. Mainittu 
ongelma on ilmennyt lähinnä jäsenvaltioissa, jotka 
eivät pitkälti ole oikeutettuja ensimmäisen pilarin 
yhteydessä teknisenä apuna annettavaan osarahoituk -
seen. Hallinnolliset kulut oikeuttavat ainoastaan toisen 
pilarin tukeen tai ne on jaettava (komissiossa) kahden 
pilarin kesken. Tämän seurauksena menojen kohden -
taminen on pitänyt osoittaa monimutkaisin hallin -
nollisin menettelyin, joita ei aina sovelleta riittävän 
perusteellisesti.
VI
YMP:n varojen käyttöä säännellään kokonaisuudes -
saan vaatimuksin, joiden perusteella menojen tarkoi -
tuksenmukaisuutta arvioidaan seuranta- ja arvioin -
tisääntöjen avulla. Tekninen apu jätettiin kuitenkin 
arviointisääntöjen ulkopuolelle, koska se ei suurelta 
osin koske toimintamenoja. Tilanne vaarantaa avoi -
muuden ja tilivelvollisuuden. On mahdotonta arvioida, 
käytetäänkö teknisen avun resursseja vaikuttavasti ja 
tehokkaasti. Riskinä on myös, että ohjaamalla varoja 
pois keskeisiin rahoitustavoitteisiin lukeutuvista 
valmiuksien kehittämiseen liittyvistä toimenpiteistä 
aiheutetaan tappiota lopullisille edunsaajille. Tämä 
johtuu erityisesti yhteisrahoituksen rakenteesta EU:n 
vähävaraisemmilla alueilla.
VII
Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että teknisen avun 
menoja varten ei ole asianmukaista tuloskehystä 
maatalouden ja maaseudun kehittämisen alalla. Tästä 
syystä komissio ja jäsenvaltiot eivät pysty osoitta -
maan, kuinka hyvin tekninen apu on edistänyt yhtei -
sen maatalouspolitiikan yleisiä toimintapoliittisia 
tavoitteita.Tilintarkastustuomioistuin antaa täten seuraavat 
suositukset:
 ο Komission olisi selkeytettävä jäsenvaltioille maa -
seudun kehittämisen alalla annettavan teknisen 
avun sisältöä ja soveltamista. Sen olisi selkey -
tettävä etenkin toimintamenojen ja valmiuksien 
kehittämisestä aiheutuvien menojen sekä tukikel -
poisten hallinnollisten kulujen ja budjettitukeen 
liittyvien kulujen (kuten palkkakulujen) välinen 
ero. Selkeyttäminen lisäisi avoimuutta rahoituksen 
eri käyttötavoista. Komission olisi valvottava tiiviis -
ti teknisen avun täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa.
 ο Komission olisi myös ryhdyttävä tarkoituksen -
mukaisiin toimenpiteisiin varmistaakseen, että 
yleisiä hallintomenoja, kuten säännöllisiä tieto -
tekniikan ylläpitokuluja, ei kirjata teknisen avun 
budjettikohtiin.
 ο Komission olisi vaadittava jäsenvaltioita rapor -
toimaan tulevaisuudessa erikseen maaseudun 
kehittämisen alan hallinnollisista ja budjettitukeen 
liittyvistä kuluista, jotta kävisi selkeämmin ilmi, 
että osa teknisen avun rahoituksesta suunnataan 
tällaiseen tukeen.
 ο Komission ja jäsenvaltioiden olisi perustettava 
teknisenä apuna annettavaan rahoitukseen sovel -
lettava tarkoituksenmukainen tuloskehys. Komis -
sion ja jäsenvaltioiden teknisen avun tarpeet olisi 
arvioitava asianmukaisesti ja käytössä olisi oltava 
mekanismi, jonka avulla asetetaan tavoitteet ja 
seurataan niiden toteutumisen edistymistä.
08
 Johdanto
Mitä tekninen apu on?
01 
Kansainvälisissä yhteyksissä teknisellä 
avulla tarkoitetaan taitotiedon tarjoa -
mista henkilöstön, koulutuksen, tut -
kimuksen ja liitännäiskulujen osalta1. 
Tekninen apu on yleensä asiantunte -
musta ja neuvontaa, jota OECD, YK ja 
muut kansainväliset järjestöt antavat 
kehitysohjelmien piiriin kuuluville val -
tioille kehitysavun yhteydessä.
02 
EU:ssa tekninen apu on yleensä eri -
tyisasiantuntemusta, jota EU tarjoaa 
kehitysmaille ja muille EU:n ulkopuo -
lisille valtioille ulkoisen tuen alaisten 
toimenpiteiden kautta. Komissio 
antaa teknistä apua myös rahoituksen 
muodossa kolmen muun pääasiallisen 
kanavan avulla:
 ο se huolehtii hankkeiden ja ohjel -
mien hallinnointia varten perus -
tettujen toimeenpanovirastojen 
kuluista sekä yksittäisten että 
monialaisten toimintapolitiikkojen 
aloilla
 ο se on perustanut toimintatalous -
arviosta rahoitettavia otsakkeita2, 
joiden perusteella komission 
pääosastot vetävät, hallinnoivat ja 
koordinoivat eri toimintalohkoilla 
toteutettavia ohjelmia
 ο se osarahoittaa EU:n varoihin 
perustuvan teknisen avun käyttöä 
jäsenvaltioissa (esim. maaseutura -
hasto, Euroopan kalatalousrahasto, 
koheesiomenot, EAKR); tarkoituk -
sena on helpottaa kansallisten ja 
alueellisten ohjelmien tai toimien 
täytäntöönpanoa.03 
Tässä tarkastuskertomuksessa käsi -
tellään kahta jälkimmäistä menoalaa. 
Tarkastelun kohteena on se, miten 
teknisen avun kautta saatua rahoitusta 
käytetään maatalouden ja maaseudun 
kehittämisen toimintalohkolla.
04 
Tällä tavoin rahoitetut menoluokat 
ovat perinteisesti tutkimusten ja arvi -
ointikertomusten valmistelu, kokous -
ten ja seminaarien järjestäminen sekä 
koulutus ja ulkopuolisten asiantun -
tijoiden palvelut. Rahoituksen piiriin 
voivat kuitenkin kuulua myös henkilös -
tökulut, tietotekniikan kehittäminen ja 
ylläpito, tiedotus- ja julkaisutoiminta 
sekä verkostoituminen. Menojen 
pitäisi olla ohjelmakohtaisia ja niiden 
avulla olisi edistettävä hallinnollisten 
valmiuksien kehittämiseen ja ohjelmi -
en täytäntöönpanoon liittyviä yleisiä 
toimintapoliittisia tavoitteita.1 OECD:n määritelmä, DAC 
Statistical Reporting Directive , 
12. marraskuuta 2010, 
kohdat 47 ja 48.
2 Komissio on ainoa EU:n 
toimielin, jolla on 
toimintatalousarvio. Näin 
ollen se vastaa yksin teknisen 
avun rahoituksesta, 
täytäntöönpanosta ja 
valvonnasta EU:n tasolla.
09 Johdanto
Maatalouden ja 
maaseudun kehittämisen 
alalla viime aikoina 
annettu tekninen apu
05 
Teknisen avun käyttöä maatalousalalla 
koskevat säännöt eivät ole samanlaiset 
yhteisen maatalouspolitiikan ensim -
mäisen pilarin (maataloustukirahastos -
ta rahoitettavat markkinatoimenpiteet 
ja suora tuki) ja toisen pilarin (maaseu -
dun kehittämisen tukeminen maaseu -
turahastosta) välillä.
06 
Vuosina 2000–2004 ainoa jäsenval -
tioiden käytettävissä ollut teknistä 
apua koskeva osarahoitus oli peräisin 
Euroopan maatalouden ohjaus- ja 
tukirahaston (EMOTR) ohjausosastos -
ta. Tuen taso oli suhteellisen alhainen 
(yksi prosentti kokonaisrahoituksesta), 
ja komissio valvoi teknisen avun rahoi -
tuksen käyttöä tiiviisti.
07 
Ohjelmakaudella 2000–2006 maatalo -
usalan teknistä apua annettiin kymme -
nelle Keski- ja Itä -Euroopan ehdokas -
maalle3 Sapard -ohjelman yhteydessä. 
Sapard oli yksi kolmesta rakenteelli -
sesta ohjelmasta (muut olivat Phare ja 
ISPA), joiden avulla kehitettiin instituu -
tioiden, liikenteen, ympäristön ja maa -
talouden valmiuksia. Tavoitteena oli 
valmistella ehdokasmaiden hallintoa 
EU-jäsenyyteen. Mainituilla kolmella 
ohjelmalla oli yhteiset teknisen avun 
täytäntöönpano- ja tukikelpoisuus -
säännöt. Sapard -ohjelman tapauksessa 
EU korvasi kussakin maassa aiheutu -
neet teknisen avun menot kokonaisuu -
dessaan komission aloitteesta. Tekni -
sen avun menojen osuus vuotuisesta 
rahoituksesta oli keskimäärin kolme 
prosenttia.08 
EU:n jäseniksi vuonna 2004 liittyneet 
kahdeksan Sapard -maata pystyivät 
hyötymään kyseisestä vuodesta alkaen 
uusista siirtymävaiheen toimenpiteis -
tä, joihin sisältyi teknistä apua koskevia 
lisäresursseja EMOTR:n tukiosastosta. 
Resurssien tarkoituksena oli tukea 
hallinnollisten valmiuksien lujittamista 
kyseisissä maissa, jotta ne kykenisivät 
hallinnoimaan maaseudun kehittä -
misohjelmiaan tehokkaasti.
09 
Tässä kertomuksessa keskitytään lähin -
nä ohjelmakauteen 2007–2013, jolloin 
tekniseltä tuelta alettiin edellyttää 
tiiviimpää yhteyttä rakenteellisiin me -
noihin, ja maatalouden ja maaseudun 
kehittämisen rahoituksesta (teknistä 
apua koskeva osa mukaan lukien) 
säädettiin erikseen toimintalohkoa 
koskevassa lainsäädännössä. Tämä ei 
aiheuttanut ensimmäisen pilarin osalta 
merkittäviä sääntömuutoksia, mutta 
toisen pilarin yhteydessä tapahtuvaan 
teknisen avun käyttöön sovellettava 
lähestymistapa muuttui sen sijaan 
merkittävästi. Sovellettavaa lainsää -
däntöä käsitellään seuraavassa osassa.
10 
Teknisen avun ohjelmasuunnitteluun 
sisällytettiin ohjelmakaudella 2007–
2013 merkittävänä osatekijänä vaa -
timus, jonka perusteella maaseudun 
kehittämisen alalla edellytettiin sekä 
kansallista4 että koko EU:n kattavaa5 
verkostoitumista. Verkostoituminen 
kattoi vain pienen osuuden tekniseen 
apuun suunnatusta maaseuturahaston 
tuesta. Verkostoituminen muodosti 
tästä huolimatta merkittävän lisän, 
koska sen avulla luotiin EU:n laajui -
set toimintapuitteet, joihin osallistui 
lukuisia erityyppisiä potentiaalisia 
yhteistyökumppaneita.3 EU:n jäseniksi vuosina 2004 ja 
2007 liittyneet valtiot Kyprosta 
ja Maltaa lukuun ottamatta.
4 Kansallisten 
maaseutuverkostojen kautta.
5 Eurooppalaisen maaseudun 
kehittämisen verkoston 
kautta.
10 Johdanto
Säännöt ja säännökset
11 
Ohjelmakaudella 2007–2013 maatalou -
den ja maaseudun kehittämisen alalla 
annettavaa teknistä apua koskevat 
keskeiset viittaukset esiintyivät useam -
massa kuin yhdessä EU:n asetuksessa6. 
Ensimmäisen pilarin kohdalla jäsen -
valtioille suunnattava teknisen avun 
osarahoitus oli sallittua vain harvojen 
järjestelmien7 yhteydessä. Niiden 
osuus maataloustukirahaston määrära -
hoista oli yhteensä alle viisi prosenttia. 
Yhteisen maatalouspolitiikan rahoi -
tusta koskevan asetuksen 13 artiklassa 
säädettiin lisäksi, että ”jäsenvaltioille 
maataloustukirahaston tukea saaville 
tuensaajille hallinto- ja henkilöstö -
kustannuksista aiheutuvia menoja ei 
rahoiteta maataloustukirahastosta”. 
Toisin kuin mainittujen rajoitusten 
yhteydessä, komission ensimmäisen 
pilarin osalta käyttämälle teknisenä 
apuna annetulle rahoitukselle ei ase -
tettu enimmäismäärää.
12 
Maaseudun kehittämisen alalla komis -
sion oli sääntöjen perusteella mahdol -
lista käyttää maaseuturahaston vuotui -
sesta tuesta enintään 0,25 prosenttia 
teknisen avun toimien rahoittamiseen. 
Toimet liittyivät ”valmistelua, seuran -
taa, hallinnollista tukea, arviointia ja 
tarkastuksia koskevien toimenpiteiden 
rahoitukseen”8. Teknisen avun määrä -
rahat asetettiin kokonaisuudessaan jä -
senvaltioiden vastuulle. Määrärahojen 
ylärajaksi määritettiin neljä prosenttia 
kunkin maaseudun kehittämisohjel -
man kokonaismäärästä. Määrärahat 
tarkoitettiin käytettäviksi ”ohjelmiin 
myönnettävän tuen valmisteluun, 
hallintoon, seurantaan, arviointiin, 
julkistamiseen ja valvontaan” 9. Näissä 
rajoissa komissio ja jäsenvaltiot saivat 
vapaasti määrittää, kuinka suuri osuus 
määrärahoista suunnataan tekniseen 
apuun, ja mitkä hankkeet/toimet voi -
daan rahoittaa.13 
Komissio ei ole esittänyt merkittäviä 
muutoksia teknisenä apuna annetta -
van rahoituksen periaatteisiin nykyi -
sellä ohjelmakaudella (2014–2020) 
maaseudun kehittämisen alalla eikä 
maatalouden alalla ylipäätään. Sa -
manaikaisesti teknisen avun määrän 
suunnitellaan kuitenkin kasvavan sekä 
jäsenvaltioiden että komission tasolla 
(ks. liite ).6 Ohjelmakautta 2007–2013 
koskevat keskeiset säädökset 
olivat: neuvoston asetus 
(EY) N:o 1290/2005, annettu 
21 päivänä kesäkuuta 2005, 
yhteisen maatalouspolitiikan 
rahoituksesta (YMP:n 
rahoitusta koskeva asetus) 
(EUVL L 209, 11.8.2005, s. 1), 
5 artikla; neuvoston asetus 
(EY) N:o 1698/2005, annettu 
20 päivänä syyskuuta 2005, 
Euroopan maaseudun 
kehittämisen 
maatalousrahaston 
(maaseuturahaston) tuesta 
maaseudun kehittämiseen 
(maaseuturahastoa koskeva 
asetus) (EUVL L 277, 21.10.2005, 
s. 1), 66 artikla; komission 
asetus (EY) N:o 1974/2006, 
annettu 15 päivänä joulukuuta 
2006, Euroopan maaseudun 
kehittämisen 
maatalousrahaston 
(maaseuturahaston) tuesta 
maaseudun kehittämiseen 
annetun neuvoston asetuksen 
(EY) N:o 1698/2005 
soveltamista koskevista 
yksityiskohtaisista säännöistä 
(maaseuturahaston tukea 
koskeva 
täytäntöönpanoasetus) 
(EUVL L 368, 23.12.2006, s. 15), 
40 ja 41 a artikla. Nämä 
asiakirjat on nyt vuoden 2002 
varainhoitoasetuksen 
(neuvoston asetus 
N:o 1605/2002) tavoin 
kumottu ja korvattu uusilla.
7 Esimerkiksi viinialaa ja 
mehiläishoitoa koskevat 
toimenpiteet, 
kouluhedelmäjärjestelmä ja 
syrjäisimpiä alueita koskeva 
POSEI -järjestelmä.
8 Maaseuturahastoa koskeva 
asetus, 66 artiklan 1 kohta.
9 Maaseuturahastoa koskeva 
asetus, 66 artiklan 2 kohta.
11 Johdanto
Budjetointi ja varojen 
käyttöaste
14 
EU:n talousarvion osastossa 5 (maa -
talous ja maaseudun kehittäminen) 
teknisen avun menoihin tarkoitetut 
määrärahat näkyvät sekä toimintame -
noja10 että hallintomenoja11 koskevien 
otsakkeiden alla.
15 
Taulukossa  luodaan katsaus maata -
louden ja maaseudun kehittämisen 
alan tekniseen apuun ohjelmakaudella 
2007–2013.16 
Komissio ei ollut vielä ohjelmakauden 
loppupuolella käyttänyt kaikkia ensim -
mäistä ja toista pilaria koskevia teknisen 
avun sitoumuksiaan. Toisen pilarin pe -
rusteella myönnetty määrä oli 0,19 pro -
senttia maaseuturahaston kokonais -
määrärahoista. Osuus on huomattavasti 
sallittua ylärajaa pienempi, ja määrästä 
oli vuoden 2013 loppuun mennessä 
käytetty vain noin neljäsosa. Tilanne 
oli samankaltainen jäsenvaltioissa, 
joissa toisen pilarin osalta suunniteltu 
määrä oli alle 1,9 prosenttia maaseudun 
kehittämisen kokonaismäärärahoista 
ja keskimääräinen toteutumisaste oli 
vuoden 2013 loppuun mennessä noin 
0,8 prosenttia, eli molemmissa tapauk -
sissa jäätiin jälleen kerran huomattavas -
ti neljän prosentin ylärajan alapuolelle. 
Kirjanpidossa voidaan kuitenkin ottaa 
huomioon vuoteen 2015 mennessä 
aiheutuvat menot (n+2 - sääntö), joten 
kaikkien määrärahojen lopulliset toteu -
tumisasteet voivat nousta huomatta -
vasti suuremmiksi.10 Luvuissa 05 02 ja 05 03 
ensimmäisen pilarin 
erityisohjelmien osalta; 
luvussa 05 04 toisen pilarin 
osalta. Joitakin teknisen avun 
osa-alueita sisältyy myös 
lukuun 05 08, johon on koottu 
YMP:n yleiset 
toimintapoliittiset 
koordinointitoimet – eli 
toimet, jotka kattavat 
yksittäisiä ohjelmia 
laajempialaiset toimet.
11 Momentti 05 01 04 
(tukimenot). Tämäntyyppiset 
kulut on luokiteltu 
hallinnollisiin määrärahoihin, 
mutta ne kirjataan menojen 
kohteena olevan ohjelman 
toimintamenoihin. Olennaista 
on, että menojen on liityttävä 
selkeästi joko 
maataloustukirahastoon tai 
maaseuturahastoon. Toinen 
luvun 05 01 (hallinto)menojen 
osa on myös tarkastuksen 
kannalta relevantti. Tämä 
koskee muita hallintomenoja 
(alamomentti 05 01 02 11). 
Kyseisen otsakkeen avulla 
rahoitetaan toimia, jotka ovat 
pitkälti samankaltaisia kuin 
toimintamenoihin kuuluvat 
teknisen avun toimet, mutta 
jotka eivät kuitenkaan ole 
ohjelmakohtaisia eivätkä siten 
säännösten perusteella 
oikeuta tukeen.
Katsaus ensimmäiseen ja toiseen pilariin liittyviin teknisen avun menoihinTaulukko(miljoonaa  euroa)
Toimintalohko Järjestelmä Edunsaaja Yläraja (%)Teknisen avun 
suunniteltu talousarvio 
(sitoumukset) 2007–2013 Rahoituksen toteutumi -
nen 2007–2013 
Maatalous ja maa -
seudun kehittäminenEnsimmäinen pilariKomissio Ei sovellettavissa 73,5 54,4
Jäsenvaltio Ei sovellettavissa Konsolidoituja tietoja ei saatavilla
Toinen pilariKomissio 240,6 (0,25  %) 188,0 47,9
Jäsenvaltio 3 849,5 (4 %) 1 513,0 788,4
YHTEENSÄ (maatalous ja maaseudun kehittäminen) 1 774,5 890,8
Huom. Kaikki luvut on pyöristetty.
Lähde:  Euroopan tilintarkastustuomioistuin EU:n yleisen talousarvion ja komissiolta saatujen tietojen perusteella.
12
 Tarkastuksen laajuus, 
tavoitteet ja tarkastustapa
Tarkastuksen laajuus ja 
tavoitteet
17 
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 
maatalouteen ja maaseudun kehittä -
miseen ohjelmakaudella 2007–2013 
teknisenä apuna suunnattujen varojen 
käytön. Tarkastuksessa keskityttiin 
rahoituksen sääntöjenmukaisuuteen, 
vaikuttavuuteen ja tehokkuuteen ko -
missiossa ja jäsenvaltioissa.
18 
Tarkastusaiheen valintaan vaikutti osit -
tain teknisen avun monimuotoisuus 
(kyseessä on useita eri aloja koskeva 
menoala). Tekninen apu esiintyy useis -
sa budjettikohdissa (ks. kohta 14), eikä 
sille ole sovellettavassa lainsäädännös -
sä yksittäistä selkeää määritelmää.
19 
Tarkastuksessa pyrittiin arvioimaan, 
kuinka hyvin teknistä apua hallinnoi -
tiin ja edistikö apu maatalouden ja 
maaseudun kehittämisen keskeisiä 
toimintapoliittisia tavoitteita. Tar -
kastuksessa keskityttiin arvioimaan 
erityisesti,
 ο mitä toimia teknisellä avulla rahoi -
tettiin (ks. kohdat 24–51)
 ο olivatko teknistä apua varten 
ilmoitetut kulut tukikelpoisia 
(kohdat 52–59)
 ο olivatko teknisen avun tulokselli -
suuden mittaamiseen sovellettavat 
järjestelyt tarkoituksenmukaisia ja 
vaikuttavia (kohdat 60–82).Tarkastustapa
20 
Pääasiallisen tarkastustyön yhteydessä 
tehtiin tarkastuskäyntejä komissioon 
maatalouden ja maaseudun kehittämi -
sen pääosastoon sekä viiteen jäsenval -
tioon (Italia, Liettua, Unkari, Itävalta ja 
Puola), jotka käyttävät teknisen avun 
määrärahoja maatalouteen ja maa -
seudun kehittämiseen. Kyseiset maat 
valittiin tarkastukseen, koska niiden 
osuus tarkastusjakson aikana toteutu -
neista teknisen avun menoista oli yli 
50 prosenttia.
21 
Tarkastushavaintomme perustuvat 
tarkastuskäyntien yhteydessä saatuihin 
tietoihin ja 27 jäsenvaltiossa alueellisil -
le ja kansallisille hallintoviranomaisille 
esitettyyn kyselyyn. Kyselyn kohteena 
oli 92 viranomaista, joista kyselyyn 
vastasi 50, joskaan ei aina kokonai -
suudessaan tai kovinkaan yksityiskoh -
taisesti. Kyselyn ja tarkastuskäyntien 
avulla saatiin tietoa noin 76 prosentista 
kaikista teknisen avun menoista, joita 
maaseudun kehittämisen osalta oli 
suunniteltu vuoden 2013 loppuun 
mennessä.
22 
Tarkastajat kävivät tarkastukseen 
valituissa viidessä jäsenvaltiossa tek -
nisen avun rahoituksen pääasiallisten 
edunsaajien luona – maatalousminis -
teriöissä, maksajavirastoissa ja muissa 
maaseudun kehittämistoimenpitei -
den täytäntöönpanosta vastaavissa 
elimissä. Tarkastajat järjestivät ko -
kouksia myös muiden sidosryhmien 
kanssa. Esimerkkeinä voidaan mainita 
maataloustuottajayhdistysten, maa -
seutukeskusten ja valtiosta riippumat -
tomien järjestöjen edustajat sekä muut 
kansallisten maaseutuverkostojen 
jäsenet. Lopuksi tarkastajat kävivät läpi 
20 maatalouden ja maaseudun kehit -
tämisen pääosaston hanketta, jotka 
13 Tarkastuksen laajuus, tavoitteet ja tarkastustapa
oli rahoitettu teknisen avun määrä -
rahoista. Lisäksi tutkittiin 91 teknisen 
avun hanketta, jotka oli toteutettu 
viidessä tarkastuskohteena olleessa 
jäsenvaltiossa.
23 
Hallintomenojen rahoittaminen maa -
taloustukirahaston tuella on kielletty 
13 artiklan nojalla (ks. kohta 11). Ensim -
mäisen pilarin osalta sallittuja teknisen 
avun toimia on niin ikään hyvin vähän 
eikä niistä ole konsolidoitua tietoa. 
Näistä syistä jäsenvaltioissa toimitetun 
tarkastuksen yhteydessä keskityttiin 
maaseudun kehittämisalan menoihin 
(toinen pilari). EU -jäsenyyttä hakeneille 
ehdokasmaille tarkoitettu teknise -
nä apuna annettu rahoitus jätettiin 
tarkastuksen ulkopuolelle, koska alan 
menot olivat niin pienet (vain 0,3  mil -
joonaa  euroa koko ohjelmakauden 
aikana).
14
 Huomautukset
Miten teknisen avun varat 
on tosiasiassa käytetty?
24 
Ennen vuotta 2007 yhteisen maatalo -
uspolitiikan puitteissa teknisen avun 
varat kohdennettiin ensisijaisesti val -
miuksien kehittämiseen liittyviin toi -
miin, ja jäsenvaltioiden hallintomenot 
jätettiin nimenomaisesti kaiken tuen 
ulkopuolelle12. Tällä hetkellä rahoitus 
kattaa niin laajan alan, että tuen avulla 
on mahdollista vastata joustavasti 
erityyppisiin hallinnollisten valmiuk -
sien kehittämistarpeisiin. Joustavuu -
den varmistaminen ei kuitenkaan saisi 
merkitä sitä, että unohdetaan teknisen 
avun perinteinen käsite tai se, kuinka 
rahoitusta on käytännössä käytettä -
vä. Lisäksi teknisen avun tuottaman 
lisäarvon varmistamista silmällä pitäen 
olisi huolehdittava siitä, että tuen 
avulla ei korvata hallinnollisia menoja, 
jotka olisivat joka tapauksessa aiheutu -
neet kansallisessa tai EU:n hallinnossa 
julkisen tuen ohjelmien päivittäisen 
hallinnoinnin yhteydessä.
25 
Nykyiset säännöt eivät yleisesti ottaen 
ole esteenä teknisen avun määräraho -
jen käytölle hallintomenoihin. Tilintar -
kastustuomioistuin katsoo kuitenkin, 
että tällaisen käytön olisi oltava asian -
mukaisesti perusteltua ja avointa. Tältä 
pohjalta tutkimme, kuinka tekniseen 
apuun tarkoitetut varat on jaettu, ja 
onko olemassa selkeä varainkäytön 
yleismääritelmä, jonka avulla varmis -
tetaan, että tuetut toimet tuottavat 
lisäarvoa.Selkeyteen liittyvä ongelma
26 
EU:n lainsäädännössä ainoa teknisen 
avun virallinen määritelmä esiintyy 
yleisestä talousarviosta rahoitettavien 
julkisten hankintojen yhteydessä: ”Tek -
nisellä avulla tarkoitetaan ohjelman 
tai toimen toteuttamiseksi tarvittavaa 
tukea ja valmiuksien kehittämistä, 
erityisesti valmistelua, hallinnointia, 
seurantaa, arviointia, tarkastuksia 
ja valvontaa”13. Ennen vuotta 2013 
tällaista määritelmää ei ollut lainkaan 
varainhoitoasetuksessa eikä muissa 
asetuksissa, jotka muodostivat ohjel -
makaudella 2007–2013 yhteisen maata -
louspolitiikan oikeusperustan.
27 
Tarkastuskohteena olleella ajanjaksolla 
teknisen avun käsite kirjattiin talousar -
vioon ”muuhun rahoitukseen” kohtaan 
”yhteisen maatalouspolitiikan, maa -
seudun kehittäminen mukaan luettu -
na, täytäntöönpanemiseksi tarvittavat 
valmistelu- ja seurantatoimet, hallin -
nollista ja teknistä apua koskevat sekä 
arviointi-, tarkastus- ja valvontatoimet” 
(YMP:n rahoitusta koskeva asetus, 5 ar -
tikla)14. On syytä panna merkille, että 
luettelosta puuttuu ”valmiuksien ke -
hittäminen”. Valmiuksien kehittäminen 
esiintyy kahdesti (kummallakin kerralla 
hieman eri tavoin) maaseuturahastoa 
koskevan asetuksen 66 artiklassa maa -
seudun kehittämisen alalla komission 
ja jäsenvaltioiden tasolla teknisenä 
apuna annettavaan rahoitukseen liit -
tyen (ks. kohta 12). Kyseisessä yhtey -
dessä on käytetty epäspesifejä termejä 
”hallinnollinen tuki” tai ”hallinnointi”, 
joiden yhteydessä teknisen avun mää -
rärahoja voidaan tarvittaessa käyttää 
hallinnollisiin kuluihin. Jos menot 
liittyvät ohjelmaan, toimista vastaavat 
viranomaiset voivat käytännöllisesti 
katsoen käyttää teknisen avun määrä -
rahoja vapaasti haluamallaan tavalla.12 Neuvoston asetus 
(EY) N:o 1258/1999, annettu 
17 päivänä toukokuuta 1999, 
yhteisen maatalouspolitiikan 
rahoituksesta (EYVL L 160, 
26.6.1999, s. 103) (kumottu 
kokonaisuudessaan vuoden 
2006 lopussa), 1 artiklan 
4 kohta: ”Rahasto ei vastaa 
jäsenvaltioille ja rahaston 
tuensaajille aiheutuneista 
hallinto- ja 
henkilöstömenoista.”
13 Komission delegoitu asetus 
(EU) N:o 1268/2012, annettu 
29 päivänä lokakuuta 2012, 
unionin yleiseen 
talousarvioon sovellettavista 
varainhoitosäännöistä 
annetun Euroopan 
parlamentin ja neuvoston 
asetuksen (EU, Euratom) 
N:o 966/2012 
soveltamissäännöistä 
(EUVL L 362, 31.12.2012, s. 1), 
121 artiklan 7 kohta.
14 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetus 
(EU) N:o 1306/2013, annettu 
17 päivänä joulukuuta 2013, 
yhteisen maatalouspolitiikan 
rahoituksesta, hallinnoinnista 
ja seurannasta ja neuvoston 
asetusten (ETY) N:o 352/78, 
(EY) N:o 165/94, 
(EY) N:o 2799/98, 
(EY) N:o 814/2000, 
(EY) N:o 1290/2005 ja 
(EY) N:o 485/2008 
kumoamisesta (EUVL L 347, 
20.12.2013, s. 549), 6 artikla. 
Kyseisessä artiklassa käytetty 
sanamuoto on selkeämpi, 
muttei mainittavasti poikkea 
aiemmasta.
15 Huomautukset
28 
Selkeän ja rajoittavan määritelmän 
puuttuminen hankaloittaa tavoitearvo -
jen ja mitattavissa olevien tavoitteiden 
asettamista ja heikentää näin tilivel -
vollisuuden astetta. Toimintakulujen ja 
hallinnollisten kulujen epätäsmällinen 
määrittely vaikuttaa kielteisesti myös 
talousarvion avoimuuteen. Lisääntynyt 
valinnanvapaus on puolestaan johta -
nut siihen, että rahoituksen tavoitteis -
ta ja hyväksytyistä käyttötavoista ei 
ole pidetty asianmukaisesti kiinni.
Komissiossa  painotus 
on  siirtynyt kohti 
 hallinnollisia kuluja
29 
Säännöksissä komissiolle ei aseteta 
ylärajaa teknisen avun varojen käy -
tölle ensimmäisen pilarin yhteydessä. 
Toisen pilarin kohdalla käytettävissä 
oleva määrä on enintään 0,25 prosent -
tia maaseuturahaston kokonaisrahoi -
tusosuudesta. Se voidaan suunnata 
laajalle joukolle maaseudun kehittämi -
seen liittyviä toimia – ”hallinnollinen 
tuki” mukaan luettuna. Maaseutura -
hastoa koskevaan asetukseen sisältyy 
vaatimus eurooppalaisen maaseudun 
kehittämisen verkoston perustamises -
ta, mutta siinä ei määritetä asianomai -
sia toimia tarkemmin.30 
Komissio on pitkälti pitäytynyt YMP:n 
rahoitusta ja maaseuturahastoa 
koskevissa asetuksissa annetuissa 
laaja -alaisissa määritelmissä. Komissio 
ei ole laatinut kattavia suuntaviivoja 
toimintamenoihin kuuluvien teknisen 
avun toimien luonteesta. Ainoat tä -
mänkaltaiset parametrit on määritetty 
julkisten hankintojen ja tietotekniikka- 
sekä tarkastusmenojen rahoittamisen 
osalta. Keskustasolla alasta vastaavat 
komission yksiköt ovat laatineet yleiset 
säännöt (”oppaan”) YMP:n menoja 
koskevasta varainhoidosta. Säännöissä 
ei kuitenkaan tehdä selvää eroa tukeen 
oikeutettujen ensimmäisen ja toisen 
pilarin teknisen avun menojen ja yleis -
ten hallinnollisten kulujen välillä.
31 
Suurin osa komission sisäisistä tek -
nisen avun määrärahoista käytettiin 
ohjelmakaudella 2007–2013 toiminnan 
tai valmiuksien kehittämistä koskeviin 
toimiin (lähinnä verkostoitumista, 
ulkoista konsultointia, arviointeja ja 
tietotekniikkaa koskevien otsakkeiden 
yhteydessä). Vuonna 2007 sitoumusten 
kokonaisarvo oli 12,78  miljoonaa  eu-
roa. Vuonna 2013 vastaava luku oli 
71 prosenttia suurempi (21,9 miljoo -
naa euroa). Samanaikaisesti painotus 
teknisen avun eri alojen välillä vaihteli. 
Arviointien ja konsultoinnin määrära -
hat pysyivät absoluuttisilta määriltään 
suhteellisen vakaina, mutta tietotek -
niikkaan ja verkostoitumiseen sidot -
tiin huomattavasti enemmän varoja. 
Näiden menoluokkien suhteelliset 
osuudet vuosina 2007 ja 2013 esitetään 
kaaviossa 1 .
16 Huomautukset Kaavio 1Teknisen avun käyttö maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastossa vuosina 
2007 ja 2013 (sitoumukset)
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston toimittamien yksityiskohtaisten budjettitietojen perusteella.2007Arvioinnit ja tutkimukset, 32 %
2013Tietotekniikan ylläpito/
kehittäminen, 39 %Tietotekniikan ylläpito/
kehittäminen, 28 %
Muut, 2 %
Ulkopuolinen henkilöstö ja 
asiantuntijat, 16 % Arvioinnit ja tutkimukset, 15 %
Verkostoituminen, 28 %Muut, 6 %
Ulkopuolinen henkilöstö ja 
asiantuntijat, 18 %
Verkostoituminen, 16 %
17 Huomautukset
32 
Erityisiin käyttötarkoituksiin tarkoi -
tettujen tietotekniikkajärjestelmien 
käyttöönotto ja kehittäminen voidaan 
helposti luokitella valmiuksien kehit -
tämiseen liittyväksi tekniseksi avuksi. 
Tähän kategoriaan on kuitenkin vaike -
ampaa luokitella säännölliset tieto -
tekniikan ylläpitokulut. Tietotekniikan 
ylläpitokulut ovat näet välttämättömiä 
hallinnointikuluja eivätkä niinkään 
erityisiä ohjelmakohtaisia välineitä. 
Tällaiset kulut on aiemmin rahoitettu 
yksinomaan hallinnollisesta talousar -
viosta. Komissiolta saatavissa olevien 
tietojen avulla ei voida tehdä selvää 
eroa tietotekniikan ylläpito- ja kehit -
tämiskulujen välillä. Tällä hetkellä on 
kuitenkin havaittavissa selviä merkkejä 
siitä, että toimintamenoihin kuulumat -
tomia tietotekniikkakuluja rahoitetaan 
enenevässä määrin teknisen avun 
määrärahojen avulla. Asiaa käsitellään 
seuraavissa kohdissa.33 
Ensinnäkin voidaan todeta, että viime 
vuosina ”muiden hallintomenojen” 
osuudessa on havaittavissa laskua 
(kyseessä ovat hallinnolliset kulut, 
jotka eivät ole ohjelmakohtaisia ja joita 
ei siten voida rahoittaa teknistä apua 
koskevasta budjettikohdasta). Koko 
komissio vähensi tasaisesti vuotuisia 
”muita hallinnollisia” sitoumuksiaan: 
vuonna 2007 ne olivat hieman alle 
180 miljoonaa  euroa ja vuonna 2013 
alle 145  miljoonaa  euroa – kumulatiivi -
nen lasku on siis yli 20 prosenttia. Kaa -
viosta 2  käy ilmi, että lasku oli vieläkin 
jyrkempi maatalouden ja maaseudun 
kehittämisen alalla. Saman ajanjakson 
kuluessa teknisen avun kokonaismenot 
kuitenkin kasvoivat vielä jyrkemmin 
(maataloustukirahaston ja maaseutu -
rahaston toimintamenot ja muut kuin 
toimintamenot). Menot olivat lähes 
samansuuruisia vuonna 2007, mutta 
vuoteen 2013 mennessä niiden osuus 
oli lähes kolminkertainen ”muihin hal -
lintomenoihin” verrattuna.Kaavio 2Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston teknisen avun menojen 
käänteinen kehitys ”muita hallintomenoja” koskeviin alamomentteihin verrattuna
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin vuosien 2007–2013 yleisiin talousarvioihin sisältyneiden lukujen perusteella.(miljoonaa euroa)
0510152025
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007Muut hallintomenot yhteensä 
(alamomentti 05 01 02 11)Toimintamenoihin ja muihin 
kuin toimintamenoihin kuuluvat 
teknisen avun menot 
18 Huomautukset
34 
Toiseksi voidaan todeta, että komissio 
päätti rahoittaa maataloutta ja maa -
seudun kehittämistä koskevat tieto -
tekniikkajärjestelmänsä vuodesta 2014 
alkaen kokonaisuudessaan teknisen 
avun määrärahoista. Pääosasto perus -
teli päätöstä viittaamalla tavoittee -
seen, jonka mukaan hallinnollisen ta -
lousarvion käyttöä pyritään jatkuvasti 
vähentämään15. Tietotekniikan ylläpito 
ei yleensä ole operatiivista tai ohjel -
makohtaista, joten päätös muodostaa 
virallisen tulkinnan siitä, että yleisiä 
hallinnollisia menoja voidaan rahoittaa 
teknisen avun määrärahoista.
35 
Tietotekniikan ylläpitoa koskevien ja 
muiden olennaisten kulujen kirjaami -
nen budjettikohtiin, jotka eivät kuvasta 
kulujen todellista luonnetta, sumentaa 
hallinnollisten ja toimintakulujen vä -
listä eroa. Tilanne vaikuttaa epäsuotui -
sasti budjettikuriin. Komissiossa tämä 
on vähentänyt avoimuutta teknisen 
avun menojen luonteesta ja hyödystä 
ja aiheuttanut osaltaan tilanteita, jois -
sa säästöä ei oikeasti aiheudukaan.
Jäsenvaltioissa painopis ‑
teenä ovat palkkakulut
36 
Maaseudun kehittämisen alalla ennen 
vuotta 2006 Sapard -ohjelman ja 
EMOTR:n kautta käyttöön asetetuilla 
teknisen avun varoilla rahoitettiin 
pääasiassa kansallisten viranomais -
ten valmiuksien kehittämistä. Tuen 
taustalla vaikuttavana periaatteena oli, 
että kansallisten valmiuksien luomi -
sen ja kehittämisen avulla rahoitusta 
voitaisiin ajan mittaan vähentää. 
Ohjelmakaudella 2007–2013 kuitenkin 
rahoituksen kokonaismäärää lisättiin 
ja jäsenvaltioille annettiin laajemmat valvontaoikeudet omien teknisen avun 
menojensa osalta. Samalla sääntöjä 
höllennettiin. Tämän seurauksena oli 
mahdollista korvata kuluja, jotka eivät 
aiemmin oikeuttaneet tukeen; esi -
merkkeinä voidaan mainita päivittäi -
sestä hallinnoinnista aiheutuvat kulut 
ja palkkakulut. Käytettävissä olleita 
varoja käytettiin siis varsin eri tavoin 
kuin 2000-luvun alussa.
37 
Tilanteen tarjoamaa suurta joustoa 
on hyödynnetty mahdollisimman 
laajasti myös komission sisällä. Se on 
soveltanut toimintapolitiikkaa, jonka 
yhteydessä jäsenvaltioille on annettu 
varainkäytön osalta laaja toimintava -
paus. Komissio on antanut tältä osin 
vain vähän tai ei lainkaan ohjeistusta. 
Se on näin hyväksynyt teknisen avun 
varojen käytön jäsenvaltioissa lukuisiin 
erityyppisiin menoihin, jotka eivät ole 
toimintamenoja.
38 
Toisen pilarin (maaseuturahasto) yh -
teydessä jäsenvaltioilla on oikeus käyt -
tää enintään neljä prosenttia ohjelman 
rahoituksen kokonaismäärästä tekni -
sen avun tarpeisiinsa. Jotkin jäsenval -
tiot päättivät käyttää ohjelmakaudella 
2007–2013 huomattavan osan salli -
tusta enimmäismäärästä. Tanska, Viro, 
Unkari, Liettua, Latvia ja Malta asetti -
vat käyttöön sallitun enimmäismäärän 
kokonaan tai lähes kokonaan; myös 
Ruotsissa sallitusta enimmäismäärästä 
käytettiin yli kolmen prosentin osuus. 
Liitteessä  annetaan yksityiskohtaiset 
tiedot kaikkien jäsenvaltioiden osalta. 
Tietojen perusteella voidaan havaita, 
että ohjelmakaudella 2014–2020 suurin 
osa jäsenvaltioista on lisännyt tekni -
seen apuun ohjaamaansa osuutta; osa 
jäsenvaltioista on lisännyt osuutta jopa 
huomattavasti.15 Maatalouden ja maaseudun 
kehittämisen pääosasto, 2013 
Information Technology Master 
Plan,  s. 12.
19 Huomautukset
39 
Kaaviosta 3  käy ilmi tarkastuskäynnin 
kohteena olleiden jäsenvaltioiden 
talousarviosuunnittelu maaseudun 
kehittämisohjelmien kolmen yleisim -
män menoluokan osalta. Menoluokat 
vastaavat maaseuturahastoa koskevas -
sa asetuksessa määritettyjä toimia16.
40 
Erityisen kiinnostava on valmistelua, 
hallinnointia, seurantaa, arviointia 
ja valvontaa koskeva luokka. Siihen 
sisältyy monentyyppisiä hallinnollisia 
menoja – lähinnä palkkakuluja. Sekä 
jäsenvaltiot että komissio pyrkivät 
enenevässä määrin helpottamaan 
henkilöstö- ja hallintomäärärahojen 
jatkuvasta supistumisesta aiheutuvia 
paineita muiden rahoituslähteiden 
avulla aina kun se on oikeutettua.41 
Viidestä jäsenvaltiosta neljä raportoi 
suoraan, että hallinnolliset menot 
muodostavat suurimman osan teknisen 
avun tosiasiallisista menoista. Ohjelma -
kaudella 2007–2013 tämän otsakkeen 
osuus teknisen avun kokonaismenoista 
oli Liettuassa 51 prosenttia, Puolassa ja 
Unkarissa yli 60 prosenttia ja Itävallas -
sa hieman alle 95 prosenttia. Italiassa 
useat teknisen avun hallinnoinnista 
vastaavat elimet ovat ulkoisia julkisen 
sektorin konsultteja. Siellä hallinnolliset 
menot (jotka kattavat tietotekniikka -
kulut sekä teknisestä ja hallinnollisesta 
tukihenkilöstöstä aiheutuvat kulut) 
sisällytettiin usein valmiuksien lujitta -
mista koskevaan menoluokkaan. Kaikil -
la aloilla ilmenee näin ollen suuria mää -
riä hallinnollisia menoja jopa sellaisissa 
jäsenvaltioissa, joissa teknisen avun 
kokonaissitoumusaste on suhteellisen 
alhainen. Hallinnollisten kulujen osuus 
on suurempi Puolassa (jossa teknisen 
avun rahoitusaste oli 1,49 prosenttia) 
kuin Unkarissa (3,94 prosenttia).16 66 artiklan 2 ja 3 kohta.Kaavio 3Viidessä jäsenvaltiossa ohjelmakaudelle 2007–2013 suunnitellut teknisen avun menot 
(maaseuturahaston osarahoitus)
1 Jäsenvaltioiden tiedotus- ja julkaisutoiminnasta ei ole saatavissa konsolidoitua tietoa.
Lähde: Maaseudun kehittämisohjelmat ja jäsenvaltioiden toimittamat tiedot.Kansallinen maaseutuverkosto
Tiedotus- ja julkaisutoiminta
Valmistelu, hallinnointi,
seuranta, arviointija valvonta
Itävalta
1Unkari Italia1Liettua Puola(miljoonaa euroa)250
200
150
100
50
0
20 Huomautukset
42 
Kaaviossa 4  esitetään yhteenveto 
maaseuturahaston tosiasiallisista 
menoista viidessä tarkastuskäynnin 
kohteena olleessa maassa sekä muissa 
kyselyyn vastanneissa jäsenvaltiois -
sa17. Kaaviossa esitetään samat kolme 
pääasiallisten toimien ryhmää kuin 
kaaviossa 3 , mutta valmistelua, hallin -
nointia, seurantaa, arviointia ja valvon -
taa koskeva luokka on jaettu kahteen 
eri osaan. Näin saadaan tarkempi 
käsitys hallinnollisista kuluista, joihin sisältyvät tässä taulukossa henkilöstön 
palkkakulut ja niihin liittyvät maksut, 
toimistojen yleiskulut ja muut hallin -
nosta johtuvat menot. Hallinnollisiin 
kuluihin ei ole laskettu mukaan arvi -
ointi-, koulutus- ja tietotekniikkakuluja. 
Samankaltaisia kuluja voi aiheutua 
myös tiedotus- ja julkaisutoiminnasta 
ja kansallisesta maaseutuverkostosta 
aiheutuvien menojen osana; maaseu -
tuverkoston osalta ylärajana on 25 pro -
sentin osuus rahoituksesta18.Kaavio 4Teknisen avun menot eri jäsenvaltioissa menoluokittain (2007–2013, 
maaseuturahaston osarahoitus)
Huom. Espanjalla, Saksalla ja Italialla on kullakin alueellisten maaseudun kehittämisohjelmien järjestelmä. Maita koskevat luvut on ekstrapoloitu 
kyselyyn vastanneiden alueiden toimittamista tiedoista. Kattavuutta pidettiin kuitenkin kunkin maan kohdalla riittävän edustavana (Espanja 
95 prosenttia, Saksa 85 prosenttia, Italia 77 prosenttia).
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200Puola
Italia 
Unkari
Romania
Espanja 
Saksa 
Itävalta
Portugali 
Liettua
Ruotsi
Ranska
Kreikka
Bulgaria 
Viro
Tanska
Tšekin tasavalta
Alankomaat
Irlanti
Valmistelu, hallinnointi, seuranta, arviointi ja valvonta: hallintokulut
Valmistelu, hallinnointi, seuranta, arviointi ja valvonta: valmiuksien lujittaminen
Tiedotus- ja julkaisutoiminta
Kansallinen maaseutuverkosto
Teknisen tuen loppuosa on vielä käyttämättä(miljoonaa euroa)17 Bulgaria ja Romania eivät itse 
asiassa vastanneet kyselyyn, 
mutta tarvittavat tiedot olivat 
saatavilla maiden maaseudun 
kehittämisohjelmista ja 
komission toimittamista 
menoerittelyistä.
18 Asetus (EY) N:o 1974/2006, 
41 artiklan 2 kohta.
21 Huomautukset
43 
Kyselyn tulokset vahvistavat viidessä 
tarkastuskohteena olleessa jäsenval -
tiossa saadut tulokset: toimivaltaiset 
viranomaiset tulkitsivat säännöksiä 
yleensä erittäin joustavasti asettaes -
saan teknisenä apuna annettavan 
rahoituksen tukikelpoisuusehtoja.
44 
Teknisen avun väljä tulkintatapa ei ole 
millään tavalla tyypillistä ainoastaan 
maatalouden ja maaseudun kehittämi -
sen alalle, vaan sitä esiintyy myös muil -
la EU -rahoituksen aloilla. Komission19 
hiljattain julkaisemassa kertomuksessa, 
joka koskee palkkakulujen rahoittamis -
ta rakennerahastojen varoin, todetaan, 
että kaikki jäsenvaltiot ovat käyttäneet 
teknisen avun varoja henkilöstökulu -
jen osarahoittamiseen. Kertomuksen 
mukaan suurin osa jäsenvaltioista 
käyttää teknisen avun varoja lähinnä 
palkkamaksujen osarahoittamiseen20.
45 
Jo kauden alussa suuri osa jäsenvalti -
oiden käyttämistä maaseuturahaston 
teknisen avun varoista meni palkka -
kuluihin, ja useissa tapauksissa osuus 
kasvoi myöhemmin lisää. Esimerkiksi 
Puolassa hallintokuluja (lähinnä hen -
kilöstökuluja) koskevat määrärahat 
kasvoivat jyrkästi vuonna 2013 tiedo -
tusta ja maaseutuverkkoa koskevista 
toimista tehtyjen siirtojen myötä. 
Liettua on sisällyttänyt teknisen avun 
rahoitusosuuteen vaiheittain vuoden 
2009 puolivälistä alkaen maaseudun 
kehittämisohjelman täytäntöönpanon 
parissa ainoastaan osittain työskente -
levän henkilöstön palkat. Tarkoitukse -
na oli helpottaa kansalliseen talousar -
vioon kohdistuvaa painetta. Kuvatulla 
tavalla rahoitettu henkilöstö työsken -
teli vielä vuonna 2008 yksinomaisesti 
maaseudun kehittämisohjelman 
parissa, mutta vuoden 2012 loppuun 
mennessä lähes 75 prosenttia kyseisen 
henkilöstön kokonaismäärästä työs -
kenteli myös muissa kuin maaseudun kehittämisohjelmaan kuuluvissa 
tehtävissä. Kun teknisen avun varoja 
käytetään tehtävissä jo toimivan hen -
kilöstön palkkakuluihin, rahoitus on 
itse asiassa budjettitukea. Tilanteesta 
aiheutuvia ongelmia kuvataan seuraa -
vissa kohdissa.
Teknisenä apuna 
annettavan rahoituksen 
vaihtoehtokustannukset
46 
Kun otetaan huomioon teknisen avun 
väljä määritelmä ja YMP:n varojen hal -
linnointiin liittyvät kustannukset (ks. 
laatikko 1 ), ei ole kovinkaan yllättävää, 
että niin jäsenvaltiot kuin komissiokin 
ovat sitoneet teknisen avun varojaan 
enenevässä määrin hallinnollisiin 
kuluihin, jotka liittyvät maaseudun 
kehittämistä koskevaan rahoitukseen 
mutta jotka eivät ole toimintamenoja. 
Ongelmana on, että tällaisten kulujen 
avulla rahalle saatavaa vastinetta on 
lähtökohtaisesti vaikea arvioida taikka 
osoittaa, että tällainen teknisen avun 
varojen käyttötapa edistää hyödyllisel -
lä ja tehokkaalla tavalla yleisen maa -
seudun kehittämistuen vaikutusta.
47 
Mitä suuremman osuuden maaseu -
turahaston kokonaisrahoituksesta 
jäsenvaltiot suuntaavat teknisen avun 
toimiin, sitä vähemmän varoja on 
käytettävissä maaseudun kehittämi -
sen ydintoimenpiteisiin, joista koituu 
välittömämpää hyötyä viljelijöille ja 
maaseutuyhteisöille. Tapauksissa, jois -
sa tekninen apu on vain budjettitukea, 
kyseiset menot siirtyvät käytännössä 
lopullisille edunsaajille.19 Metis GmbH, Co -financing 
salaries, bonuses, top -ups 
from Structural Funds during 
the 2007–2013 period, 
Euroopan unionin 
julkaisutoimisto, Luxemburg, 
2014.
20 Sama, s. 67.
22 Huomautukset
48 
Eräässä mielessä riski on osarahoitus -
asteen vaihtelut huomioon ottaen 
suurempi EU -varoja kipeimmin tarvit -
sevien edunsaajien kohdalla. Ohjelma -
kaudella 2007–2013 maaseuturahaston 
osarahoituksen yläraja oli Itävallassa ja 
Pohjois -Italiassa 50 prosenttia, mutta 
lähentymisalueilla eli mm. Puolassa, 
Unkarissa ja Liettuassa 75 prosenttia. 
Rahoitusosuussuhde (3:1) saattaa antaa 
jäsenvaltioille lisäkannustimen varojen 
käyttöön, mutta mahdollista hyötyä 
supistaa osittain se, jos huomattava 
osuus osarahoituksesta ohjataan muu -
hun kuin toimintaan.49 
Tällainen EU -varojen käyttö on prosen -
tuaalisesti suhteellisen vähäistä, mutta 
vie silti huomattavan määrän varoja 
rahoituksen keskeisiltä tavoitteilta. 
Hallinnollisten kulujen hyväksyminen 
teknisen avun piiriin asettaa sekä 
komission että jäsenvaltiot eturistirii -
tatilanteeseen. Yhteisen maatalous -
politiikan hallinnoijina ne päättävät 
eri toimenpiteisiin, kuten tekniseen 
apuun, suunnattavien varojen määristä 
tavoitteena saavuttaa rahalle paras 
mahdollinen vastine. Samanaikaisesti 
niitä kannustetaan hallinnollisia me -
noja varten maksetun teknisen avun 
edunsaajina maksimoimaan tuki ohjel -
man hallinnoinnista aiheutuviin välttä -
mättömiin kuluihin (ks. laatikko 1 ).
Tekninen apu ja ohjelman hallinnointikulut
Sekä maataloustukirahaston että maaseuturahaston täytäntöönpanoon liittyy tiettyjä hallinnollisia menoja. 
EU:n tasolla komission oli rahastojen perustamisen ja hallinnoinnin lisäksi perustettava eurooppalainen maa -
seudun kehittämisen verkosto, joka liittyy suoraan teknisen avun menoihin.
Jäsenvaltioissa kansallisten ja/tai alueellisten viranomaisten vastuulla oli panna täytäntöön lukuisia eri toi -
menpiteitä, jotka saattavat edellyttää uusia hallinnollisia järjestelyjä. YMP:tä koskevan peruslainsäädännön 
mukaan jäsenvaltioiden on pyrittävä kaikin mahdollisin keinoin suojaamaan unionin taloudellisia etuja. Tätä 
varten maaseuturahastoa koskevassa asetuksessa määritettiin pakolliset toimenpiteet jaksoissa, jotka käsitte -
levät hallinnointia ja valvontaa, tiedotus- ja julkaisutoimintaa sekä seurantaa ja arviointia. Kuten jäljempänä 
kuvataan, nämä toimenpiteet aiheuttivat jäsenvaltioille huomattavia tuen toimittamiseen liittyviä kuluja. 
Vaatimuksena oli myös, että jäsenvaltiot perustavat alueellisia kehittämisstrategioita ja - toimintaryhmiä sekä 
kansallisia maaseudun kehittämisen verkostoja.
Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto esitti vuoden 2013 toimintakertomuksessaan yhteenve -
don jäsenvaltioiden raportoimista kokonaismenoista, jotka koskivat ensimmäisen ja toisen pilarin osalta to -
dennettujen maksujen tarkastuksia21. Ensimmäisen pilarin osalta valvontaelinten kulujen (mukaan lukien palk -
ka-, koulutus-, ylläpito- ja rakennuskulut) osuus oli noin 5,13 prosenttia maataloustukirahaston toimenpiteiden 
kokonaismenoista. Jäsenvaltioille ei makseta lähestulkoon lainkaan teknisen avun varoja ensimmäisen pilarin 
osalta, joten kyseiseen määrään ei voi sisältyä EU:n osarahoitusta. Toisen pilarin kohdalla vastaava jäsenvaltioi -
den raportoimien tietojen perusteella laskettu luku oli 8,13 prosenttia. Tällaisessa tilanteessa jäsenvaltioilla on 
vahva kannustin maksimoida teknisen avun muodossa haettavien varojen määrä. Jotkin jäsenvaltiot ovatkin 
asettaneet budjettinsa neljän prosentin ylärajaan tai lähelle sitä.
21 http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdfLaatikko 1
23 Huomautukset
50 
Lisäämällä jäsenvaltioiden autonomiaa 
nykyiset teknisen avun järjestelyt ovat 
näin ollen lujittaneet niiden luotta -
musta EU -rahoitukseen, jota käytetään 
lisääntyvässä määrin aloilla, joilla ei ole 
selkeää vaikutusta valmiuksien vah -
vistamiseen ja kehittämiseen. Puolan 
ja Liettuan viranomaiset ilmaisivat 
tarkastuksen aikana tyytymättömyy -
tensä sääntöjen epätarkkuutta koh -
taan. Ne totesivat myös haluavansa 
komissiolta lisäohjeita teknisen avun 
tehokkaammista ja vaikuttavammista 
käyttötavoista.
51 
Nykyisin teknisen avun varoja käy -
tetään paljon hallinnollisiin kuluihin. 
Tämä suuntaus näyttäisi jatkuvan läpi 
ohjelmakauden 2014–2020. Viidestä 
tarkastuskäynnin kohteena olleesta 
jäsenvaltiosta neljä ilmoitti näkevänsä 
teknisen avun edelleen ensisijaisesti 
välineenä, jonka avulla maat voivat 
rahoittaa maaseudun kehittämisohjel -
miensa täytäntöönpanon perusraken -
netta22. Lisäksi teknisen avun kokonai -
sosuus menojen kokonaismäärästä on 
nyt suurempi. Liitteestä  käy ilmi, että 
vaikka maaseudun kehittämiseen liit -
tyvät kokonaismäärärahat ovat uudella 
ohjelmakaudella kaikkien jäsenvalti -
oiden kohdalla pienemmät, tekniseen 
apuun kirjattu kokonaismäärä (1,9  mil -
jardia  euroa) on 24 prosenttia aiempaa 
suurempi.Ovatko kulut 
tukikelpoisia?
Komissiossa ilmeni joitakin 
muotoseikkoihin liittyviä 
sääntöjenvastaisuuksia
52 
Tilintarkastustuomioistuin tutki komis -
siossa 20 maatalouden ja maaseudun 
kehittämisen pääosaston hanketta 
tarkastuskohteena olleelta ajanjaksol -
ta. Hankkeet koskivat kaikkia teknisen 
avun eri aloja. Neljässä hankkeessa 
havaittiin sääntöjenvastaisuuksia. Ne 
kaikki johtuivat siitä, että maatalo -
ustukirahaston muita kuin toiminta -
menoihin tarkoitettuja määrärahoja 
oli käytetty virheellisesti. Kyseisistä 
neljästä hankkeesta kolme (51 500 eu -
roa 40 kannettavan tietokoneen 
hankintaan, 10 000  euroa ohjelmis -
tolisenssien ostoon ja 13 800 euroa 
palomuurin ylläpitosopimukseen) 
kirjattiin yksinomaisesti maataloustu -
kirahaston hankkeiksi, vaikka ne saivat 
myös toisen pilarin tukea. Jotta muut 
kuin toimintamenot olisivat teknisen 
avun osalta tukikelpoisia, niiden on 
oltava ohjelmakohtaisia. Kyseiset kulut 
olisi näin ollen pitänyt jakaa suhteessa 
maataloustukirahaston ja maaseu -
turahaston talousarvioiden kesken. 
Neljäs erä oli OECD:lle teknisenä apuna 
maksettu 278 000 euron avustus, joka 
sisällytettiin myös maataloustukira -
haston talousarvioon, vaikka saman 
avustussopimuksen nojalla aiemmin 
suoritetut maksut oli rahoitettu – oi -
keellisesti – yleisestä YMP:n koordi -
nointia koskevasta luvusta.
53 
Tarkastukseen valittuihin 20 hank -
keeseen liittyneissä hankinnoissa ei 
ilmennyt merkittäviä säännönmukai -
suusongelmia. Menettelyt valittiin 
ja niistä ilmoitettiin oikeellisesti. Ne 
myös pantiin täytäntöön säännösten 
mukaisesti.22 Poikkeuksen muodostaa 
Unkari, joka on päättänyt 
osoittaa teknisen avun 
varansa ohjelmakaudella 
2014–2020 ainoastaan 
kansallisen maaseutuverkos -
ton ja siihen liittyvien toimien 
toimintaan – teknisen avun 
kokonaisosuudeksi on rajattu 
2,4 prosenttia. Kaikki muut 
maaseudun kehittämisen 
rahoitustarpeet on maksetta -
va kansallisesta talousarviosta.
24 Huomautukset
Ongelmat ovat yleistyneet 
jäsenvaltioissa
54 
Tarkastetuissa viidessä jäsenvaltios -
sa havaittiin useita tapauksia, joissa 
toisen pilarin teknistä apua oli mak -
settu sääntöjenvastaisesti. Tarkaste -
tuista 91 teknisen avun hankkeesta 
35 tapauksessa havaittiin kokonaan 
tai osittain tukeen oikeuttamattomia 
menoja. Pääasialliset ongelmat liitty -
vät siihen, että rahoitusta on käytetty 
molempiin pilareihin kuuluviin toimiin 
(jolloin ne eivät ole kokonaisuudes -
saan tukikelpoisia). Osa ongelmista 
koskee sopimuksenteko- ja hankin -
tamenettelyjä. Joidenkin hankkeiden 
yhteydessä ilmeni kummankintyyppi -
siä sääntöjenvastaisuuksia.
Osa jäsenvaltioiden toimista 
ei liity yksinomaisesti toiseen 
pilariin
55 
Kuten jo aiemmin todettiin, YMP:n ra -
hoitusta koskevan asetuksen 13 artik -
lassa kiellettiin nimenomaisesti kaikki 
hallinto- ja henkilöstökuluihin liittyvä 
rahoitus maataloustukirahaston yhtey -
dessä (ensimmäinen pilari). Tarkastuk -
sessa havaittiin kuitenkin, että jäsen -
valtioissa tarkastetuista hankkeista 
25:een sisältyi teknisen avun maksuja, 
jotka oli suunnattu toisen pilarin mak -
suina sellaisiin hallinnollisiin kuluihin, 
jotka olivat tosiasiassa aiheutuneet 
ensimmäisen pilarin yhteydessä tai 
koskivat toimia, jotka eivät muutoin 
liittyneet maaseuturahastoon. Tällai -
sen tilanteen esiintymisriski on erityi -
sen suuri tapauksissa, joissa hankinnat 
tai hankkeet jakautuvat ensimmäisen 
ja toisen pilarin kesken. Tällaisissa 
tapauksissa osa menoista on luonnol -
lisesti tukeen oikeuttamattomia, eikä 
niitä pitäisi osarahoittaa.56 
Laatikossa 2  esitetyt esimerkit 
osoittavat, että on olemassa sään -
töjenvastaisten menojen riski, joka 
johtuu tietojen kirjaamiseen liittyvistä 
puutteista, korjauskertoimien käytöstä 
taikka muista hallinnollisista menette -
lyistä, jotka ovat seurausta siitä, että 
kahden hyvin samankaltaisen toimin -
ta-alan menot erotetaan toisistaan 
liian monimutkaisella ja jokseenkin 
keinotekoisella tavalla. Jos kaikki muut 
tekijät pysyvät ennallaan, on epäsel -
vää, miksi hallinto- ja henkilöstökulut 
pitäisi kieltää ensimmäisen pilarin 
muttei toisen pilarin yhteydessä.
25 Huomautukset
Tukikelpoisuuteen kohdistuva riski tapauksissa, joissa kulut on jaettu ensimmäisen 
pilarin kanssa
Useimmat kulujen jakamistapaukset koskivat palkkojen maksua henkilöstölle, joka käsittelee sekä maaseu -
dun kehittämisohjelmaan liittyviä että sen ulkopuolisia toimia. Näin meneteltiin etenkin tapauksissa, joissa 
toisesta pilarista suoritettavalle maksuosuudelle ei ollut riittävästi perusteita. Liettuassa ei voitu osoittaa, 
että maaseudun kehittämisohjelmaan liittyviä tehtäviä koskeviin kulukirjauksiin sovelletut korjauskertoimet 
olisivat olleet tarkkoja. Kuluilmoitusten tukikelpoisuutta ei näin ollen kyetty todentamaan. Unkarissa henkilös -
tökulujen oli tarkoitus oikeuttaa tukeen ainoastaan sellaisten viranomaisten osalta, jotka on osoitettu työsken -
telemään täysipäiväisesti tehtävissä, jotka koskevat nimenomaisesti ohjelmakauden 2007–2013 maaseudun 
kehittämisohjelmaa. Osa teknisen avun varoja käsittelevästä henkilöstöstä työskenteli kuitenkin osastoilla, 
jotka hoitavat tavanomaisia tehtäviä, jotka eivät liity maaseudun kehittämisohjelmaan (ministeriöiden sihtee -
ristöt sekä taloudelliset ja oikeudelliset yksiköt). Ei ollut tosiasiallista varmuutta siitä, että asianomaiset henki -
löt työskentelivät täysipäiväisesti maaseudun kehittämisohjelmaan liittyvien toimien parissa. Vastaavanlaisia 
tapauksia havaittiin myös Puolassa ja Itävallassa.
Ensimmäisen ja toisen pilarin kulut on jaettu myös tietotekniikkalaitteiden tai  -ohjelmistojen hankintaa 
tai ylläpitoa koskevalla alalla. Puolassa korjauskerroin, jota maksajavirastossa käytettiin tietotekniikan yllä -
pitoa koskevien menojen ohjaamiseen maaseudun kehittämistoimiin, oli vanhentunut vähintään neljällä 
vuodella. Italiassa ei ollut selvää, että maatalousministeriön hankkimat, ainoastaan maaseuturahaston tu -
ella rahoitetut videokonferenssilaitteet, oli tarkoitettu käytettäväksi yksinomaisesti toista pilaria koskeviin 
käyttötarkoituksiin.
Viimeinen jaettu ala koskee täydentävien ehtojen tarkastuksia23. Tällä alalla maataloustukirahaston tuella 
toteutettuihin toimiin voidaan suunnata rahoitusta, joka on tarkoitettu yksinomaisesti maaseuturahastolle 
tapauksissa, joissa tukityyppiä ei ole yksilöity selkeästi erikseen. Itävallassa ei päivitetty vuosittain korjausker -
rointa, jota sovellettiin tilahakemuksiin sisällytettyihin täydentävien ehtojen noudattamisen tarkastamisesta 
aiheutuneisiin kuluihin (kulut eivät ole tukikelpoisia) ja jonka avulla kulut erotettiin maaseudun kehittämistoi -
miin kuuluviin maatalouden ympäristötukea koskeviin hakemuksiin sisällytetyistä kuluista (kulut ovat tukikel -
poisia). Vuonna 2011 tämä johti siihen, että maaseuturahastosta maksettiin alun perin 15 600 euroa liikaa.
23 Täydentävissä ehdoissa edellytetään, että ensimmäisen pilarin suoria maksuja saavien viljelijöiden on täytettävä ympäristöä, 
elintarviketurvallisuutta, eläinten ja kasvien terveyttä sekä eläinten hyvinvointia koskevat perusstandardit. Ehtoja sovelletaan myös useimpiin 
toisen pilarin ympäristömaksuihin.Laatikko 2
26 Huomautukset
Hankintamenettelyjä koskevat 
sääntöjenvastaisuudet
57 
Tarkastuksessa havaittiin lukuisia 
ongelmia jäsenvaltioiden sopimuk -
senteko- ja hankintamenettelyissä 
(ongelmat koskivat 51 tarkastetusta 
hankintamenettelystä 17:ää menette -
lyä, jotka liittyivät lähinnä tiedotus- ja 
julkaisutoimiin). Esiin tulleet ongel -
mat liittyivät esimerkiksi siihen, että 
sopimuksia tehtiin pikemmin suorien 
neuvotteluiden kuin tarjouskilpai -
luiden perusteella. Tämä on vastoin 
hankintadirektiivissä24 säädettyjä avoi -
muuden, yhdenvertaisen kohtelun ja 
syrjimättömyyden periaatteita ja jois -
sakin tapauksissa myös sovellettavien 
kansallisten sääntöjen vastaista. So -
veltamalla virheellisiä menettelyitä ei 
pelkästään rikota EU:n ja/tai kansallista lainsäädäntöä, vaan horjutetaan myös 
avoimia markkinoita koskevia sääntöjä, 
syrjitään muita potentiaalisia toimeksi -
saajia ja saatetaan ylittää määrärahat.24 Euroopan parlamentin ja 
neuvoston direktiivi 2004/18/
EY, annettu 31 päivänä 
maaliskuuta 2004, julkisia 
rakennusurakoita sekä julkisia 
tavara- ja palveluhankintoja 
koskevien sopimusten 
tekomenettelyjen 
yhteensovittamisesta 
(EUVL L 134, 30.4.2004, s. 114).
Esimerkkejä hankintamenettelyihin liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista
Virheellisen menettelyn soveltaminen
Italiassa hankittiin kaksi matkatoimistopalvelua (arvoltaan 170 000 ja 130 000 euroa) suoran neuvottelun 
avulla. Menettely on vastoin kansallisia sääntöjä, joiden mukaan yli 40 000 euron arvoisista sopimuksista on 
järjestettävä tarjouskilpailu.
Puolassa sopimus tehtiin ilman erillistä perustelua suoraa neuvottelumenettelyä soveltaen ministeriön alai -
suudessa toimivan yksikön kanssa (hotelli-, ateria-, konferenssi- ja koulutuspalveluista) ja aiemman toimeksi -
saajan kanssa (valtion virastolle toimitettavista tietotekniikkapalveluista).
Sopimusten ylihinnoittelu
Unkarissa tehtiin vuonna 2008 erään tapahtumajärjestäjän kanssa monimutkainen puitesopimus yksikköhin -
noin, jotka olisivat olleet liian korkeita vielä kuusi vuotta myöhemminkin. Ylihinnoiteltu sopimus päätettiin 
kaksi vuotta etuajassa.
Tarjouseritelmät estävät avoimuutta ja yhdenvertaista kohtelua
Italiassa tarkastuksen yhteydessä havaittiin lukuisia tapauksia, joissa julkisten tarjouspyyntöjen yhteydessä 
oli annettu rajallisia tai epätarkkoja tietoja teknisistä kriteereistä, jotka otetaan huomioon sopimuksen teon 
yhteydessä. Tämän seurauksena pätevien mutta kokemattomien tarjoajien oli vaikea muotoilla tarjouksensa 
oikein. Tilanne mutkisti myös tarjousten välistä vertailua ja lopullisen sopimuksentekopäätöksen perustelua.Laatikko 3
27 Huomautukset
25 Komission 
täytäntöönpanoasetus 
(EU) N:o 809/2014, annettu 
17 päivänä heinäkuuta 2014, 
Euroopan parlamentin ja 
neuvoston asetuksen 
(EU) N:o 1306/2013 
soveltamissäännöistä 
yhdennetyn hallinto- ja 
valvontajärjestelmän, 
maaseudun 
kehittämistoimenpiteiden ja 
täydentävien ehtojen osalta 
(EUVL L 227, 31.7.2014, s. 69), 
62 artikla. Asetuksessa 
edellytetään nimenomaisesti, 
että jäsenvaltioiden teknisen 
avun menoihin sovelletaan 
yleistä vaatimusta 
hallinnollisista ja paikalla 
toimitettavista tarkastuksista 
sekä raportoinnista. 
Asetuksessa korostetaan myös 
riippumattomuutta 
säätämällä, että 
valvontaelinten on oltava 
”toiminnan osalta 
riippumattomia” maksun 
hyväksyneistä yksiköistä.
26 Tarkka, mitattava, 
saavutettava, relevantti ja 
aikasidonnainen.
27 Kohdassa mainitut periaatteet 
ja säännöt sisältyvät vuoden 
2002 varainhoitoasetuksen 
27 artiklaan.
28 Vuoden 2002 
varainhoitoasetus, 53 b artikla.Valvontajärjestelmiä sovellettiin 
heikosti
58 
Kohdassa 56 esitetyistä kommenteista 
huolimatta tarkastuksessa havaittiin, 
että jäsenvaltioiden valvontajärjestel -
mät, joiden tarkoituksena oli määrit -
tää, oliko kulut ohjattu asianmukai -
sesti toiseen pilariin, eivät toimineet 
kunnolla. Sovellettavia menetelmiä ei 
käytetty systemaattisesti tai niitä päi -
vitettiin epäsäännöllisesti. Tämä ilmeni 
useissa tapauksissa, joissa jäsenvaltiot 
olivat yksilöineet korjauskertoimia 
tai muita laskentamenetelmiä, joiden 
avulla määritetään kulujen jakautumi -
nen maataloustukirahaston ja maaseu -
turahaston kesken. Näitä puutteita ei 
kuitenkaan ollut havaittu tarkistuksissa 
puutteiden korjaamista silmällä pitäen. 
Tältä osin on kannustavaa panna 
merkille, että tarkastuksen jälkeen 
komissio on vahvistanut sääntöjä, jotka 
koskevat jäsenvaltioiden teknisen avun 
menoihin kohdistamia tarkastuksia25.
59 
Pitkälti samalla tavalla suurin osa 
hankkeista, joiden kohdalla havait -
tiin hankintamenettelyihin liittyviä 
sääntöjenvastaisuuksia, oli jo ollut 
asianomaisten kansallisten viran -
omaisten hallinnollisten tarkastusten 
kohteena. Näissä tarkastuksissa ei 
ollut havaittu tilintarkastustuomiois -
tuimen havaitsemia puutteita, joten 
tarkastukset osoittautuivat tehotto -
miksi. Tältäkin osin komissio on jo 
raportoinut, että se laatii parhaillaan 
julkisia hankintamenettelyjä koskevia 
ohjeita ohjelmakaudelle 2014–2020 
vastatakseen jäsenvaltioiden teknisen 
avun hallinto- ja valvontajärjestelmien 
tehostamistarpeeseen.Kuinka 
tarkoituksenmukainen 
on teknistä apua koskeva 
tuloskehys?
60 
Varainhoitoasetuksen johdanto -osassa 
määritetään taloudellisuus, tehok -
kuus ja vaikuttavuus moitteettoman 
varainhoidon keskeisiksi periaatteiksi 
kaikilla talousarvion menoaloilla. 
Näiden periaatteiden turvaamiseksi on 
kullakin toiminta -alalla määritettävä 
SMART26 -tavoitteet, joiden toteutu -
mista on seurattava tulosindikaatto -
reiden avulla. Seurannan perusteella 
on laadittava vuotuiset toimintosel -
vitykset. Lisäksi toimielinten (tässä 
tapauksessa komission) on suoritettava 
ennakko- ja jälkiarvioinnit.27
61 
Mainitut tehtävät on yhteishallinnoin -
nin tapauksessa siirretty jäsenvaltioille, 
joiden tehtävänä on varmistaa, että 
varojen käytössä noudatetaan sovel -
lettavia sääntöjä ja periaatteita.28
62 
YMP:n rahoituksen käyttöä säännel -
lään näin ollen tiukasti vaatimalla 
takeet menojen sääntöjenmukaisuu -
desta. Tarkastuksessa havaittiin, että 
täytäntöönpanoviranomaiset jättävät 
teknisen avun usein sääntöjen sovelta -
misalan ulkopuolelle. Kuten laatikos -
sa 4  selitetään, varainhoitoasetuksessa 
esitetyt velvoitteet pätevät kuitenkin 
yhtä lailla maatalouden ja maaseudun 
kehittämisen toimintalohkoon sisälty -
vään teknisen avun toimintoon.
28 Huomautukset
63 
Tekninen apu muodostaa vain pienen 
osuuden kokonaismenoista, mut -
ta ohjelmakauden kuluessa siihen 
suunnataan huomattava määrä varoja, 
joiden käytöstä on annettava asianmu -
kainen selvitys. Komissio ja jäsenvaltiot 
vakuuttavat, että niiden muihin kuin 
toimintamenoihin liittyviin kuluihin 
liittyvät teknisen avun menot ovat 
sekä välttämättömiä että oikeasuhtei -
sia ja että tekninen apu edistää arvok -
kaalla tavalla ohjelman onnistumista. 
Tämän todentamiseksi ei kuitenkaan 
ole olemassa tuloskehystä. Tälle alalle 
on tyypillistä puutteellinen monivuo -
tinen suunnittelu, kunnollisen tarpei -
denarvioinnin puuttuminen, epätarkat 
tavoitteet (eivät ole SMART -määritel -
män mukaisia) ja teknisen avun ohjel -
mien tulosperusteisen seurannan ja 
arvioinnin puuttuminen (niiden sijasta 
suurin painoarvo asetetaan taloudelli -
sille näkökohdille).Onko tekninen apu toiminto vai pelkkä väline?
Tarkastuksessa havaittiin yleisesti ottaen, että toimista vastaavat viranomaiset katsovat, että tekninen apu on 
ensisijaisten rahoitustoimien hallinnollisen tuen lähde, joten siihen ei ole sovellettava säännöksiin perustu -
via tuloksellisuusvaatimuksia. Itävallassa tekninen apu on puhtaasti pelkkä maaseudun kehittämisohjelman 
täytäntöönpanoväline, jonka vaikuttavuuden ainoa mittari on ohjelman onnistuminen. Tältä kannalta teknistä 
apua ei voida suunnitella eikä siihen voida kohdistaa tavoitteita tai indikaattoreita, jotka koskevat pikemmin 
teknisen avun kohteena olevia ydintoimenpiteitä29. Komissiossa teknisen avun esittäminen erillisenä konsoli -
doituna toimintona vaikeuttaisi sen arviointia, miten apu on vaikuttanut kullakin maaseudun kehittämiseen 
liittyvällä toiminta -alalla.
Tämä päättelytapa, jonka mukaisesti teknisenä apuna annettu rahoitus on pikemminkin passiivista eikä kuulu 
osana toimintaa koskevaan tuloskehykseen, on asetusten vastainen. Maaseuturahastoa koskevan asetuksen 
66 artiklassa mainitaan tekninen apu sekä ”toimena” että ”toimenpiteenä”, ja 2 artiklan d kohdan mukaan ”toi -
menpiteellä” tarkoitetaan ”joukkoa toimia, joilla [...] toimintalinja pyritään panemaan täytäntöön”. Kun lisäksi 
otetaan huomioon teknisen avun menoihin etenkin jäsenvaltioissa sidottujen varojen määrä (yli 1,5  miljar -
dia euroa), on olennaisen tärkeää saada varmuus siitä, että varoja hallinnoidaan moitteettomasti ja että niiden 
avulla edistetään ohjelman täytäntöönpanoa. Tämä voidaan saavuttaa parhaiten asianmukaisen suunnittelun 
ja seurannan sekä erityisvaikutusten arvioinnin avulla.
29 Maaseuturahastoa koskevan asetuksen IV osaston I luvussa kuvatulla tavalla. Teknistä apua käsitellään IV osaston II luvussa.Laatikko 4
29 Huomautukset
Heikko suunnittelu 
ja tarpeidenarviointi
64 
Jotta tavoitteet voidaan laatia ja 
tavoitearvot asettaa asianmukaisesti, 
alussa on tärkeää suorittaa tarpei -
denarviointi ja laatia keskipitkän ja 
pitkän aikavälin suunnitelma. Tämä 
kuuluu myös osana maaseuturahastoa 
koskevassa asetuksessa määritettyyn 
ennakkoarviointimenettelyyn30.
65 
Komissiossa teknisen avun menojen 
käsittäminen hallinnolliseksi tueksi 
johtaa esimerkiksi siihen, että kyseisiä 
menoja pidetään pitkälti vuotuisina 
menoina. Miltei kaikilla toiminta -aloilla 
(tutkimuksia, arviointeja ja eurooppa -
laista maaseudun kehittämisen ver -
kostoa lukuun ottamatta) ei suoritettu 
alussa asianomaista kautta koskevaa 
tarpeidenarviointia eikä laadittu moni -
vuotista suunnitelmaa varojen käytös -
tä. Tämä merkitsi joissakin tapauksissa 
sitä, että budjettimäärärahat uusittiin 
vuodesta toiseen ilman vahvistusta 
siitä, ovatko joitakin vuosia aiemmin 
ilmaistut (lyhyen aikavälin) tavoitteet 
yhä voimassa. Ilman kunnollista tar -
peidenarviointia täytäntöönpanosta 
voi lisäksi tulla sattumanvaraista ja 
kohdentamatonta.
66 
Maaseuturahastoa koskevassa asetuk -
sessa jäsenvaltioita vaadittiin suorit -
tamaan maaseudun kehittämisohjel -
miensa ennakkoarviointi, jonka avulla 
”määritellään ja arvioidaan keskipitkän 
ja pitkän aikavälin tarpeita, asetettuja 
tavoitteita, odotettavissa olevia tulok -
sia, määrällisiä tavoitteita ja erityisesti 
niiden vaikutuksia suhteessa perusta -
son tilanteeseen, yhteisön lisäarvoa, 
yhteisön ensisijaisten tavoitteiden 
huomioon ottamisen tasoa, edelliseltä 
ohjelmakaudelta saatuja kokemuksia 
sekä täytäntöönpanoa, seurantaa, arviointia ja varainhoitoa koskevien 
menettelyjen laatua”.31
67 
Tarkastuskohteena olleet viisi jäsenval -
tiota jättivät yleensä komission tavoin 
teknisen avun maaseudun kehittä -
mistä koskevan monivuotisen tarpei -
denarvioinnin ulkopuolelle. Tämän 
toimintatavan pääasiallisena seurauk -
sena oli, että teknistä apua koskevat 
määrärahat olivat epävakaita ja niitä 
saatettiin muuttaa hallinnollisella mää -
räyksellä. Jopa Puolassa, joka laati tek -
nistä apua koskevan tarpeidenarvioin -
nin maaseudun kehittämisohjelmansa 
yhden osa -alueen osalta, määrärahat 
oli alun perin arvioitu huomattavasti 
alakanttiin. Komissio antoi jäsenvalti -
oille tämän otsakkeen alle kuuluvien 
menojen osalta vapaat toimivaltuudet, 
joten se hyväksyi myös tarvittavat oh -
jelman muutokset ilman varauksia.30 85 artikla.
31 85 artikla.
30 Huomautukset
Tavoitteet jäivät kauaksi 
SMART‑määritelmästä
68 
SMART -tavoitteiden tarkoituksena 
on kohdentaa rahoitus tarkemmin 
ja saavuttaa näin erityiset tavoitteet 
tehokkaammin. SMART -määritelmän 
mukaiset tavoitteet luovat myös 
selkeämmät puitteet seurannalle ja 
tulosten arvioinnille.
69 
Komission suunnittelu ja tarpei -
denarviointi oli puutteellista, joten 
se ei yleensä onnistunut laatimaan 
SMART -tavoitteita teknisenä apuna 
annettavaa rahoitusta varten. Tek -
nistä apua ei mainita maatalouden ja 
maaseudun kehittämisen pääosaston 
yksityiskohtaisissa vuotuisissa hallin -
tosuunnitelmissa, joissa esitetään osas -
ton tavoitteet ja indikaattorit tulevalle 
vuodelle. Näin on siitä huolimatta, että 
teknisellä avulla rahoitetut hankkeet ja 
toimet sisältyvät asianomaisiin suunni -
telmiin. Myöskään pääosaston laatimat 
toimintaa koskevat rahoituspäätökset 
eivät sisällä teknisen avun hankkei -
siin sovellettavia SMART -tavoitteita 
tai - indikaattoreita. Teknisen avun hankkeita käsitellään samalla tavalla 
kuin komission yleisiä hallinnollisia 
menoja. Ainoan poikkeuksen muodos -
tavat arvioinnit ja tutkimukset. Kuten 
edellä jo tuotiin esille, niiden kohdalla 
suoritetaan monivuotista suunnittelua 
ja niihin sovelletaan SMART -tavoitteita, 
jotka sisältyvät sovellettavien erityis -
asetusten vaatimuksiin.
70 
Jäsenvaltioissa ei juurikaan pyritty 
laatimaan teknistä apua koskevia 
erityistavoitteita. Monivuotisen 
suunnittelun puuttuminen yksittäi -
siltä teknisen avun toiminta -aloilta 
(esim. kansallisen maaseutuverkon 
tiedotus- ja viestintä  toimenpiteet) esti 
avoimuutta ja tavoitteiden määrittelyä. 
Tilannetta ei helpottanut myöskään se, 
että teknisen avun yksittäisiä toiminta -
aloja ei erotettu selkeästi toisistaan 
eikä myöskään muista samankaltaisista 
toimista, jotka eivät liittyneet maaseu -
turahaston tavoitteisiin. Tarkastuskäyn -
nin kohteena olleista viidestä jäsenval -
tiosta ainoastaan Italia toteutti toimia, 
jotka olivat säännöksissä edellytettyjä 
yleisiä toimia laaja -alaisempia. Italias -
sakaan tavoitteita ei ollut kuitenkaan 
kvantifioitu eikä niille ollut määritetty 
toteutusaikataulua.
Jäsenvaltioiden ohjelma‑asiakirjoista poimittuja esimerkkejä puutteellisesti 
määritetyistä tavoitteista
Liettuan määrittämien tavoitteiden mukaan tarkoituksena oli esimerkiksi varmistaa ohjelman asianmukainen 
valmistelu sekä tehokas täytäntöönpano ja arviointi [...] jotta kyetään varmistamaan tietojen asianmukainen 
esittäminen ja julkaiseminen[...] tietojen saatavuuden varmistamista silmällä pitäen.
Puolan tavoitteet rajoittuivat lähinnä kappaleeseen, jossa lueteltiin maaseuturahastoa koskevan asetuksen 
66 ja 68 artiklaan sisältyvät toimet. Maat noudattivat siis säännöksiin perustuvia vaatimuksia, mutta ne eivät 
yksilöineet, millaisia tuloksia tai vaikutuksia tekniseltä avulta odotetaan. Ne eivät myöskään määrittäneet, 
miten teknisen avun tuloksellisuutta mitattaisiin.Laatikko 5
31 Huomautukset
Puutteellinen seuranta 
ja arviointi
71 
Varainhoitoasetukseen sisältyy joitakin 
säännöksiä komission seuranta- ja 
arviointitoimista. Niissä edellytetään 
lähinnä, että budjettivallan käyttäjälle 
on toimitettava vuotuiset kertomuk -
set, joissa arvioidaan tavoitteiden 
saavuttamista tulosindikaattoreiden 
avulla32.
72 
Maaseudun kehittämisen alalla33 
ohjelmakauden 2007–2013 keskei -
siin kysymyksiin lukeutui esimerkik -
si vaatimus yhteisistä seuranta- ja 
arviointisäännöistä komission ja 
jäsenvaltioiden välillä; kaikille maa -
seudun kehittämisohjelmille yhteisiä 
indikaattoreita määritettiin vain vähän. 
Kaikkien jäsenvaltioiden odotettiin 
myös määrittävän lisäindikaattoreita, 
joiden avulla voidaan mitata niiden 
maaseudun kehittämisohjelmien edis -
tymistä, tehokkuutta ja vaikuttavuutta 
täytäntöönpanon kaikissa eri vaiheissa. 
Komissiolle oli toimitettava vuotuinen 
edistymiskertomus sekä ohjelman laa -
tua, tehokkuutta ja vaikuttavuutta kos -
kevat ennakko-, väli- ja jälkiarvioinnit.
73 
Yhteiset seuranta- ja arviointisäännöt 
laadittiin vaatimusten mukaises -
ti. Näkemyksenä oli kuitenkin, että 
tekniseen apuun ei sovelleta tuloksel -
lisuusvaatimuksia. Tämän mukaisesti 
teknistä apua ei mainittu yhteisiä 
seuranta- ja arviointisääntöjä koskevis -
sa yleisissä ohjeissa. Sitä ei myöskään 
määritetty toimenpiteiden ja yleisten 
indikaattoreiden kuvauksessa.74 
Näin ollen teknisenä apuna annetun 
rahoituksen seuranta ja arviointi on 
komissiossa aivan yhtä vähäistä kuin 
sen suunnittelukin. Ei ole kriteereitä, 
joiden avulla luotaisiin yhteys ohjel -
man yleiseen tuloksellisuuteen. Toi -
mien yhteydessä painotetaan kuiten -
kin voimakkaasti taloudellisia ja muita 
puhtaasti hallinnollisia näkökohtia, 
kuten menoille asetettujen ylärajojen 
ja sopimusten toteuttamista koskevien 
määräaikojen noudattamista.
75 
Tilanne on hyvin samankaltainen 
jäsenvaltioissa. Tähänkin on syynä se, 
että teknistä apua ei ole määritetty 
yhteisissä seuranta- ja arviointisään -
nöissä. Komissio seuraa jäsenvaltioi -
den maaseudun kehittämisohjelmia 
ainoastaan tarkastamalla talousarvion 
toteuttamisen ja neljän prosentin ylä -
rajan noudattamisen. Jäsenvaltioiden 
oma pääasiallinen seurantaväline on 
vuotuinen edistymiskertomus, jonka 
kukin jäsenvaltio laatii maaseudun 
kehittämisohjelmastaan. Tarkastetuista 
kuudesta maaseudun kehittämisohjel -
masta kolmen osalta vuotuisiin edisty -
miskertomuksiin ei kuitenkaan sisälty -
nyt teknistä apua koskevaa arviointia. 
Tapauksissa, joissa arviointi oli laadittu, 
tulos- ja vaikutusindikaattoreiden tai 
selkeiden esittämistä koskevien ohjei -
den puuttuminen supisti seurannan 
koskemaan pelkästään taloudellista 
toteutusta.32 Vuoden 2002 
varainhoitoasetuksen 
27 artiklan 3 kohta.
33 Maaseuturahastoa koskevan 
asetuksen 77–87 artikla.
32 Huomautukset
Puutteellisen tuloskehyksen 
vaikutus
76 
Komissio on vastuussa EU:n talous -
arvion toteuttamisesta, joten sen on 
taattava maaseuturahastoa koskevan 
varainhoidon moitteettomuus. Teh -
tävä edellyttää perusteellista ohjeis -
tusta teknisen avun tehokkaasta ja 
vaikuttavasta käytöstä. Komissio ei ole 
kuitenkaan määrittänyt omia teknisen 
avun tarpeitaan osana tuloskehystä 
eikä se ole myöskään vaatinut sitä 
jäsenvaltioilta. Näin komissio on evän -
nyt itseltään teknisen avun menojen 
yleisvaikutusta koskevan arviointivä -
lineen – toisin sanoen välineen, jonka 
avulla rahoitus olisi mahdollista koh -
dentaa aloille, joilla sen avulla saavute -
taan suurin mahdollinen hyöty.
77 
Tuloskehys olisi myös hyödyllinen 
perusta, jonka avulla voitaisiin ehdot -
taa teknisen avun ratkaisuja tiettyihin 
ongelmiin, joita saattaa ilmetä maa -
seuturahaston yhteydessä. Komissio 
kehotti vuosina 2011 ja 2012 kaikkia 
jäsenvaltioita laatimaan toiminta -
suunnitelmat, joiden avulla virhetaso 
saataisiin alennettua hyväksyttävälle 
tasolle maaseudun kehittämisen alalla. 
Tässä yhteydessä menetettiin mahdol -
lisuus määrittää tekninen apu korjaa -
via toimia helpottavaksi tai tukevaksi 
välineeksi.78 
Siltä osin kuin varainhoitoasetuksessa 
edellytetyt suunnittelun, seurannan ja 
arvioinnin osatekijät ovat käytössä ko -
missiossa ja jäsenvaltioissa, ne kattavat 
pikemminkin toimintamenoihin kuu -
luvia toimia kuin hallinnollisia menoja, 
joihin on tällä hetkellä suunnattu suu -
rin osuus teknisen avun määrärahoista. 
Yhtenä keskeisenä syynä on se, että on 
erittäin vaikea suunnitella ja arvioida 
esimerkiksi sitä, miten palkkamenot 
vaikuttavat ohjelman yleiseen tulok -
sellisuuteen. Tämäntyyppiset menot 
soveltuvat huomattavasti toimintame -
noja heikommin sen osoittamiseen, 
että moitteettoman varainhoidon 
periaatteita on noudatettu.
Verkostoituminen: 
 mahdollisuus vaikuttavaan 
tuloskehykseen
79 
Eurooppalainen maaseudun kehittä -
misen verkosto34 on komissiossa ainoa 
teknisen avun osa -alue, joka on erik -
seen määritetty maataloutta ja maa -
seudun kehittämistä koskevassa EU:n 
lainsäädännössä. Verkostolla on selkeät 
tavoitteet, jotka liittyvät maaseudun 
kehittämiskäytäntöjen ja - valmiuksien 
konsolidointiin ja vahvistamiseen koko 
unionin alueella.
80 
Eurooppalaisen maaseudun kehittä -
misen verkoston tehtävänä on esimer -
kiksi tukea jäsenvaltioiden kansallisia 
maaseutuverkostoja, joita rahoitetaan 
niin ikään teknisen avun varoilla35. 
Kunkin kansallisen maaseutuverkoston 
välttämättömiä hallinnollisia raken -
teita36 koskevan rahoitusosuuden 
ehdottomaksi ylärajaksi asetettiin 
25 prosenttia; jäljelle jäävä määrä oli 
tarkoitettu käytettäväksi toimintasuun -
nitelmaan, jossa annetaan tarkempaa 
tietoa ja yksilöidään valmiuksien pa -
rantamista koskevat toimet37.34 Perustettu maaseuturahastoa 
koskevan asetuksen 
67 artiklan mukaisesti.
35 Maaseuturahastoa koskeva 
asetus, 68 artikla.
36 Asetus (EY) N:o 1974/2006, 
41 artiklan 2 kohta.
37 ”[...] johon sisältyy vähintään 
siirrettävissä olevien hyvien 
toimintatapojen määrittely ja 
analysointi sekä niistä 
tiedottaminen, verkoston 
hallinta, kokemusten ja 
taitotiedon vaihdon 
organisointi, 
koulutusohjelmien laadinta 
muodostettaville paikallisille 
toimintaryhmille sekä 
alueiden ja valtioiden väliseen 
yhteistyöhön annettava 
tekninen apu.”
33 Huomautukset
81 
Sekä eurooppalaisen maaseudun ke -
hittämisen verkoston että kansallisten 
verkostojen tapauksessa lainsäädän -
nössä annettiin näin ollen tarkempia 
ohjeita teknisen avun rahoituksen 
käyttötavoista ja tehtiin selkeämpi ero 
toimintamenojen ja muiden menojen 
välille. Useimmat verkostoihin liittyvät 
menot ovat teoriassa yhteensopivia 
tuloskehyksen kanssa. Tämän pitäisi 
helpottaa tällä alalla toteutettavien 
teknisen avun toimien yhdenmukai -
suuden varmistamista. Yhteensopivuu -
den myötä pitäisi myös olla helpompi 
suorittaa arvioinnit ja tarkistukset 
moitteettoman varainhoidon yleisten 
periaatteiden mukaisesti.82 
Verkostoihin liittyville toimille oli 
kuitenkin usein tyypillistä sama 
puutteellinen suunnittelu, seuranta ja 
arviointi kuin maaseudun kehittämistä 
koskevan teknisen avun tapauksessa 
ylipäätään. Toimien vaikutusta on 
yleisesti ottaen vaikea arvioida. Poikke -
uksen muodostaa kuitenkin Italian 
kansallinen maaseutuverkosto (ks. 
laatikko 6 ), joka on joiltakin osin malli -
esimerkki teknisen avun suunnittelusta 
ja toiminnasta.
Italian kansallinen maaseutuverkosto38 – esimerkki toimivasta tuloskehyksestä
Tarkastuksessa havaittiin, että Italian kansallinen maaseutuverkosto on pitkälti saavuttanut yleiset toiminnal -
liset tavoitteensa (parantunut hallinnointi, johto- ja hallintovalmiuksien parantaminen, tiedon jakaminen ja 
hyvät käytännöt). Tarkastuksessa todettiin niin ikään, että verkosto on tarjonnut Italian alueellisille maaseu -
dun kehittämisohjelmille vaikuttavaa koordinointia ja tukea (tiedonkeruun ja konsultoinnin avulla). Samalla se 
on myös edistänyt ylikansallista yhteistyötä. Maaseutuverkostolla on suosittu internet -sivusto, ja se järjestää 
lukuisia erityyppisiä aloitteita ja tapahtumia. Verkoston tiedotustoiminta on erittäin laajapohjaista (siihen 
sisältyy esimerkiksi nuorille viljelijöille tarkoitettu internet -yhteisö ja kouluhankkeita). Hyvien käytäntöjen yk -
silöimiseksi ja edistämiseksi on järjestetty videokilpailuja nuorille viljelijöille, ja voittaneiden viljelijöiden työt 
on ladattu maaseutuverkoston internet -sivustolle.
Maaseutuverkoston saavutukset ja onnistuminen sidosryhmiensä kanssa johtuvat osittain siitä, että toiminnan 
tuotokset on suunniteltu yksityiskohtaisesti. Kansallista maaseutuverkostoa seurataan ja arvioidaan useiden 
indikaattoreiden avulla. Indikaattoreihin sisältyvät tavoitearvot. Joukko tuotosindikaattoreita (esim. pidetyt 
kokoukset, julkaistut ohjeet) liittyy erillisiin ohjelmatoimiin. Koko maaseutuverkoston osalta on määritetty 
tulosindikaattorit (asiakkaiden tyytyväisyysaste, hyvien käytäntöjen levittäminen) ja vaikutusindikaattorit 
(hallinnointiin osallistuvien keskeisten toimijoiden lukumäärä, yleinen käsitys maaseudun kehittämispolitiik -
kojen näkyvyydestä).
Kansallista maaseutuverkostoa koskevassa ohjelmassa otetaan lisäksi huomioon teknisenä apuna annettavaa 
rahoitusta koskevat ennakkoarvioinnit ja ohjelman edetessä suoritettavat arvioinnit. Italian viranomaiset otti -
vat huomioon kaikki suositukset, jotka riippumaton väliarvioinnin suorittaja esitti vuonna 2010. Suosituksissa 
esitettiin sellaisten indikaattoreiden käyttöön ottamista, joita sovelletaan yhteisesti kaikkiin teknisen avun 
toimiin seurannan laadun parantamista silmällä pitäen.
38 Italia kuuluu siihen pieneen joukkoon jäsenvaltioita, joilla on alueellisten maaseudun kehittämisohjelmien järjestelmä. Tämä merkitsee, että 
kansallinen maaseutuverkosto toimii alueiden koordinointi- ja tukielimenä kaikilla maaseudun kehittämispolitiikan aloilla eikä yksinomaan 
teknisen avun toimenpiteenä. Siihen sovelletaan näin ollen yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen vaatimuksia kansallisiin maaseudun 
kehittämisohjelmiin rinnasteisella tavalla.Laatikko 6
34
 Johtopäätökset 
ja suositukset
83 
Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että 
teknisen avun menoja varten ei ole 
asianmukaista tuloskehystä maatalou -
den ja maaseudun kehittämisen alalla. 
Tästä syystä komissio ja jäsenvaltiot 
eivät pysty osoittamaan, kuinka hyvin 
tekninen apu on edistänyt yhteisen 
maatalouspolitiikan yleisiä toimintapo -
liittisia tavoitteita.
84 
Huolimatta siitä, että kyseessä ovat 
merkittävät rahamäärät, lainsäädäntö -
kehyksessä ei määritetä teknistä apua 
selkeästi. Avun mahdollisia käyttötapo -
ja koskevat säännöt ovat lisäksi väljiä. 
Tarkastus osoitti, että komissio ja jä -
senvaltiot ovat hyödyntäneet tilannet -
ta täysimääräisesti. Valinnanvapaus on 
kuitenkin johtanut siihen, että toiminta 
ei ole ollut kurinalaista (kohta 28). Ko -
missio ei ole laatinut teknisenä apuna 
annettavasta rahoituksesta kattavia 
ohjeita komission sisäiseen käyttöön 
eikä jäsenvaltioille (kohdat 30 ja 37).
85 
Komissiossa toimintamenojen ja 
yleisten hallinnollisten kulujen välinen 
raja on hämärtynyt. Etenkin tietotek -
niikan ylläpitomenot muodostavat yhä 
suuremman osan teknisen avun bud -
jetista (kohdat 32–35). Neljä viidestä 
tarkastuskohteena olleesta jäsenvalti -
osta raportoi, että hallinnolliset kulut 
muodostavat suurimman osuuden 
maiden teknisen avun menoista ja että 
painopiste on palkkakuluissa. Tilan -
teissa, joissa asianomaisen henkilöstön 
olisi joka tapauksessa pantava täytän -
töön toimintapolitiikkaa, tekninen apu 
on itse asiassa kuin budjettitukea. Tällä 
hetkellä useilla EU:n toimintapolitiikko -
jen aloilla on vakiokäytäntönä rahoit -
taa palkkakuluja teknisen avun varoilla 
(kohdat 39–45).86 
Toimintakuluja ja hallinnollisia kuluja 
ei ole erotettu selkeästi toisistaan, eikä 
teknisen avun piiriin kuuluvien toimien 
luonnetta ole määritetty selkeästi. 
Mainitut tekijät heikentävät talousarvi -
on avoimuutta ja ovat esteenä bud -
jettimäärärahojen käytön arvioinnille 
(kohdat 26–28).
87 
Tarkastuksessa havaittiin, että komis -
siossa esiintyy jonkin verran muoto -
seikkoihin liittyviä sääntöjenvastai -
suuksia. Tämä johtuu siitä, että kulut 
oli kirjattu talousarvioon virheellisesti 
(kohta 52). Jäsenvaltioissa pääasiallis -
ten ongelmien osasyynä on se, että 
maat käyttävät rahoitusta molempien 
pilarien piiriin kuuluviin toimiin (jol -
loin ne eivät ole kokonaisuudessaan 
tukikelpoisia). Ongelmia esiintyy myös 
sopimuksenteko- ja hankintamenette -
lyihin liittyvissä kysymyksissä (koh -
dat 54–59). Tilintarkastustuomioistuin 
toteaa kuitenkin, että suurin osa tek -
nisen avun menoista on tällä hetkellä 
voimassa olevien joustavien tukikel -
poisuuskriteereiden mukaisia.
88 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että hallinnolliset kulut, kuten palkka- 
tai tietotekniikkakulut, liittyvät käytän -
nössä usein yhteisen maatalouspolitii -
kan molempiin pilareihin. Näin ollen 
se, että kulut ovat tukikelpoisia ainoas -
taan toisen pilarin osalta (jäsenvalti -
oissa) tai osittain sekä ensimmäisen 
että toisen pilarin osalta (komissiossa), 
edellyttää työläitä menettelyjä, joiden 
avulla osoitetaan kulujen jakautumi -
nen (kohdat 52 ja 54–56).
35 Johtopäätökset ja suositukset
89 
Lisäksi hallinnollisten kulujen yhtey -
dessä rahalle saatavaa vastinetta on jo 
lähtökohtaisesti vaikea arvioida. Täl -
laisten kulujen maksaminen teknisen 
avun varoin edistää todennäköisesti 
jossakin määrin yhteisen maatalous -
politiikan toimintapoliittisten tavoit -
teiden saavuttamista. Vaikutusta on 
kuitenkin lähestulkoon mahdotonta 
arvioida luotettavasti. Erityisen vaikeaa 
on osoittaa, että tämäntyyppinen 
teknisen avun käyttö tuottaa parem -
paa vastinetta rahalle kuin rahoituksen 
suuntaaminen suoraan yhteisen maa -
talouspolitiikan ydintoimenpiteisiin 
(kohdat 46–48).
90 
Lisäksi hallinnollisten kulujen hyväk -
syminen teknisen avun piiriin asettaa 
sekä komission että jäsenvaltiot etu -
ristiriita -asemaan. Yhteisen maatalo -
uspolitiikan hallinnoijina ne päättävät 
eri toimenpiteisiin, kuten tekniseen 
apuun, suunnattavien varojen määristä 
tavoitteena saavuttaa rahalle paras 
mahdollinen vastine. Samanaikaisesti 
niillä on hallinnollisia menoja varten 
maksetun teknisen avun edunsaaji -
na kannustin maksimoida ohjelman 
hallinnoinnista aiheutuviin välttä -
mättömiin kuluihin suunnattava tuki 
(kohta 49).
Suositus 1
Komission olisi selkeytettävä jäsenval -
tioille maaseudun kehittämisen alalla 
annettavan teknisen avun sisältöä ja so -
veltamista. Sen olisi selkeytettävä eten -
kin toimintamenojen ja valmiuksien ke -
hittämisestä aiheutuvien menojen sekä 
tukikelpoisten hallinnollisten kulujen ja 
budjettitukeen liittyvien kulujen (kuten 
palkkakulujen) välinen ero.
Selkeyttäminen lisäisi avoimuutta 
rahoituksen eri käyttötavoista. Komis -
sion olisi valvottava tiiviisti teknisen 
avun täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa.Suositus 2
Komission olisi myös ryhdyttävä 
tarkoituksenmukaisiin toimenpiteisiin 
varmistaakseen, että yleisiä hallinto -
menoja, kuten tavanomaisia tietotek -
niikan ylläpitokuluja, ei kirjata teknisen 
avun budjettikohtiin.
Suositus 3
Komission olisi vaadittava jäsenval -
tioita raportoimaan tulevaisuudessa 
erikseen maaseudun kehittämisen alan 
hallinnollisista ja budjettitukeen liitty -
vistä kuluista, jotta kävisi selkeämmin 
ilmi, että osa teknisen avun rahoituk -
sesta suunnataan tällaiseen tukeen.
91 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että komissio ja jäsenvaltiot eivät ole 
perustaneet asianmukaista tuloske -
hystä, jonka avulla voitaisiin osoittaa 
teknisen avun rahoituksen välttämät -
tömyys ja vaikuttavuus. Tekninen apu 
oli määritelty epätarkasti ohjelma -
kautta 2007–2013 koskevissa asetuk -
sissa. Näin ollen hallintoviranomaiset 
pystyivät jättämään avun tämän moit -
teettomaan varainhoitoon sisältyvän 
olennaisen osa -alueen ulkopuolelle. 
Valtaosa teknisen avun menoista ei ole 
toimintamenoja, joten niitä pidetään 
pitkälti vuotuisina menoina, eivätkä 
menot sisältyneet yhteisiin seuran -
ta- ja arviointisääntöihin. Näin ollen 
menoille on tyypillistä puutteellinen 
monivuotinen suunnittelu. Menojen 
osalta ei myöskään suoriteta riittä -
vää tarpeidenarviointia, mikä johtaa 
epätarkkoihin tavoitteisiin ja tulokselli -
suusnäkökohdat sivuuttavaan seuran -
taan ja arviointiin (kohdat 60–75).
36 Johtopäätökset ja suositukset
92 
Komissio ei ole määrittänyt omia tek -
nisen avun tarpeitaan osana tuloske -
hystä eikä se ole myöskään vaatinut 
sitä jäsenvaltioilta. Näin komissio 
on evännyt itseltään teknisen avun 
menojen yleisvaikutusta koskevan arvi -
ointivälineen ja välineen, jonka avulla 
rahoitus olisi mahdollista kohdentaa 
aloille, joilla se tuottaa suurimman 
mahdollisen hyödyn. Teknisenä apuna 
annetun rahoituksen potentiaalinen 
vaikuttavuus on näin ollen vakavasti 
vaarantunut (kohdat 76–78).
93 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, 
että verkostoitumista koskevat jär -
jestelyt mahdollistivat paremman 
yhteensopivuuden tuloskehyksen eri 
osa-alueiden kanssa, koska järjestely -
jen yhteydessä annettiin tarkemmat 
suuntaviivat teknisen avun varojen 
käyttötavoista ja tehtiin selkeä ero 
toimintamenojen ja muiden menojen 
rahoittamisen välillä ja asetettiin lisäksi 
yläraja jäsenvaltioiden hallintomenoil -
le (kohdat 79–82).Suositus 4
Komission ja jäsenvaltioiden olisi pe -
rustettava teknisenä apuna annettavaa 
rahoitusta varten tarkoituksenmukai -
nen tuloskehys. Komission ja jäsen -
valtioiden teknisen avun tarpeet olisi 
arvioitava perusteellisesti ja käytössä 
olisi oltava mekanismi, jonka avul -
la asetetaan tavoitteet ja seurataan 
niiden toteutumisen edistymistä. Tämä 
puolestaan edistäisi tilivelvollisuutta ja 
mahdollistaisi varainkäytön vaikutta -
vuuden ja tehokkuuden parantamisen.
Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Rasa Budbergytėn johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
11. maaliskuuta 2015 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti

37
 Liite LiiteMaaseudun kehittämisen alalla ohjelmakausilla 2007–2013 ja 2014–2020 annettavaa 
teknistä apua koskeva rahoitussuunnitelma perustana maatalouden ja maaseudun 
kehittämisen pääosaston tiedot
Jäsenvaltio 2007–2013 2014–2020Muutokset kausien 2007–2013 
ja 2014–2020 välillä
(2007–2013 = 100%)
Rahoitus -
suunnitelma: 
maaseudun 
kehittäminen
(euroa)Rahoitus -
suunnitelma: 
tekninen apu
(euroa)Teknisen 
avun osuus 
maaseu -
dun kehit -
tämisestäRahoitus -
suunnitelma: 
maaseudun 
kehittäminen
(euroa)Rahoitus -
suunnitelma: 
tekninen apu
(euroa)Teknisen 
avun osuus 
maa -
seudun 
kehittämi -
sestäMuutos 
maaseudun 
kehittämistä 
koskevassa 
suunnitelmassaMuutos tek -
nistä apua 
koskevassa 
suunnitel -
massa
Belgia 1487 484 306 5 653 734 1,16  % 647 797 759 7 614 324 1,18  % 132,89  % 134,68  %
Bulgaria 12 642 248 596 39 545 031 1,50  % 2 338 783 966 54 500 000 2,33  % 88,51  % 137, 8 2  %
Tšekin tasavalta 12 857 506 354 13 514 430 0,47  % 2 281 445 107 22 500 000 0,99  % 79,84  % 166,49  %
Tanska 2577 918 796 23 100 024 4,00  % 629 400 690 25 175 839 4,00  % 108,91  % 108,99  %
Saksa 19 078 378 263 92 685 319 1,02  % 8 768 178 051 199 667 445 2,28  % 96,58  % 215,43  %
Viro 723 736 855 28 586 354 3,95  % 823 341 558 28 083 108 3,41  % 113,76  % 98,24  %
Irlanti 12 494 540 590 2 160 000 0,09  % 2 190 000 000 3 180 000 0,15  % 87,79  % 147, 2 2  %
Kreikka 13 906 228 424 45 000 000 1,15  % 4 223 960 793 79 723 255 1,89  % 108,13  % 17 7,16  %
Espanja 18 049 474 764 101 591 356 1,26  % 8 214 328 821 118 952 677 1,45  % 102,05  % 117, 0 9  %
Ranska 17 584 497 109 49 972 316 0,66  % 11 353 567 383 127 974 320 1,13  % 149,69  % 256,09  %
Italia 18 985 781 883 191 256 136 2,13  % 10 384 714 084 260 147 585 2,51  % 115,57  % 136,02  %
Kypros 1164 563 574 2 913 089 1,77  % 132 214 377 2 381 377 1,80  % 80,34  % 81,75  %
Latvia 1 054 373 504 41 644 500 3,95  % 1 074 576 782 42 983 070 4,00  % 101,92  % 103,21  %
Liettua 1 765 794 093 67 996 680 3,85 % 1 613 088 240 57 323 530 3,55  % 91,35  % 84,30  %
Luxemburg 194 957 826  -  0,00  % 100 574 600 1 058 045 1,05  % 105,92  % N/A
Unkari 13 860 091 392 152 233 735 3,94  % 3 430 667 653 74 055 333 2,16  % 88,88  % 48,65  %
Malta 177 653 355 3 063 355 3,94  % 97 326 898 3 893 076 4,00  % 125,34  % 127, 0 9  %
Alankomaat 2593 197 167 3 251 167 0,55  % 607 305 360 21 695 360 3,57  % 102,38  % 6 67, 31  %
Itävalta 4 025 575 992 87 807 211 2,18  % 3 937 551 997 114 181 478 2,90  % 97, 81  % 130,04  %
Puola 213 398 928 156 199 950 000 1,49  % 8 598 280 814 132 527 195 1,54  % 64,17  % 66,28  %
Portugali 14 056 570 600 86 483 763 2,13  % 4 057 788 354 77 095 212 1,90  % 100,03  % 89,14  %
Romania 18 124 198 745 100 895 834 1,24  % 8 015 663 402 178 367 919 2,23  % 98,66  % 176,78  %
Slovenia 915 992 729 12 922 668 1,41  % 837 849 803 24 946 000 2,98  % 91,47  % 193,04  %
Slovakia 21 996 908 078 42 238 362 2,12  % 1 545 272 844 59 291 790 3,84  % 7 7, 3 8  % 140,37  %
Suomi 2 155 018 907 23 082 183 1,07  % 2 380 408 388 29 874 500 1,26  % 110,46  % 129,43  %
Ruotsi 11 953 061 954 64 188 151 3,29  % 1 763 315 250 63 410 453 3,60  % 90,28  % 98,79  %
Yhdistynyt
kuningaskunta 1 4 612 120 420 31 294 724 0,68  % 5 190 459 683 67 171 685 1,29  % 112,54  % 214,64  %
Yhteensä/
keskimääräinen 
jäsenvaltiokoh -
tainen osuus396 236 802 432  1 513 030 122 1,57  % 95 237 862 657  1 877 774 575 1,97  % 98,96  % 124,11  %
1  Komissio ei ollut vielä hyväksynyt ohjelmakauden 2014-2020 maaseudun kehittämisohjelmaa/ohjelmia tai oli hyväksynyt ne vain osittain (tilanne 
helmikuun 2015 lopussa).
2  Ohjelmakauden 2014-2020 osalta ei vielä sovellettu joustavuutta (ensimmäiseen pilariin liittyvät siirrot).
3  Lukuun ottamatta Kroatiaa, joka liittyi EU: n jäseneksi vuonna 2013, joten sillä ei ollut maaseuturahaston menoja ohjelmakaudella 2007-2013; ohjel -
makaudella 2014-2020 Kroatian suunnitellut maaseuturahaston määrärahat ovat 2 026 miljoonaa euroa. Määrään sisältyvä teknisen avun osuus on 
55 miljoonaa eu roa.
38
VI
Jäsenvaltioiden on esitettävä vuotuisessa täytäntöön -
panokertomuksessa tietoja ohjelman täytäntöönpa -
non laadusta ja tuloksellisuudesta, mukaan lukien 
teknisen avun käytöstä (asetuksen (EY) N:o 1974/2006 
liite VII).
Teknisen avun menoilla edistetään ohjelmien suju -
vaa täytäntöönpanoa, mikä hyödyttää viime kädessä 
edunsaajia.
VII
Teknisellä avulla edistetään maaseudun kehittämisoh -
jelmien täytäntöönpanoa, seurantaa, valvontaa ja 
arviointia. Teknisen avun vaikutus yhteisen maatalous -
politiikan yleisten tavoitteiden edistämiseen voidaan 
osoittaa ainoastaan laatimalla yhteenveto maaseudun 
kehittämisohjelmien jälkiarvioinneista.
Lainsäädäntövallan käyttäjä on päättänyt antaa 
jäsenvaltioille liikkumavaraa teknisen avun varojen 
käyttöön.
VII Ensimmäinen suositus
Komissio hyväksyy suosituksen ja aikoo kehittää tar -
kempia ohjeita.
VII Toinen suositus
Komissio ei voi hyväksyä suositusta. Se katsoo, että 
tietotekniikan ylläpidossa on kyse järjestelmien päivit -
tämiseen ja kehittämiseen liittyvästä operatiivisesta 
toiminnasta. Komissio on antanut 16. toukokuuta 2014 
Euroopan rakenne- ja investointirahastoja (ERI -rahas -
tot) koskevat talousarviosuuntaviivat, joita sovelletaan 
yhteisesti hallinnoitaviin ohjelmiin. Suuntaviivoissa 
käsitellään operatiivisen ja muun kuin operatiivisen 
(hallinnollisen) teknisen avun käyttöä tietoteknisiin 
ja tarkastusmenoihin, ja niiden mukaisesti kaikki 
tietotekniikasta aiheutuvat kulut olisi aina otettava 
samaan budjettikohtaan kuin vastaavat tietotekniikan 
kehittämiskustannukset riippumatta siitä, liittyvätkö 
ne tietotekniikan kehittämiseen vai ylläpitoon. Tämä 
lähestymistapa lisää talousarvion kurinalaisuutta ja 
johdonmukaisuutta kaikilla niillä komission talousar -
vion aloilla, joita hallinnoidaan yhdessä jäsenvaltioi -
den kanssa.
VII Kolmas suositus
Komissio hyväksyy suosituksen.Tiivistelmä
IV
Komissio katsoo, että asetuksen (EY) N:o 1290/2005 
5 artikla tarjoaa yhden selkeän lainsäädäntöviitteen 
sekä Euroopan maatalouden tukirahastolle, jäljempänä 
’maataloustukirahasto’, että Euroopan maaseudun 
kehittämisen maatalousrahastolle, jäljempänä ’maa -
seuturahasto’, komission tasolla ja/tai sen puolesta.
Jäsenvaltioiden aloitteesta annettava tekninen apu 
määritellään uutta ohjelmakautta varten asetuksen 
(EU) N:o 1303/2013 59 artiklassa.
Lainsäädännön joustavuuteen perustuva valinnanva -
paus on tarpeen sen vuoksi, että kansalliset ja alueel -
liset viranomaiset voivat vastata hyvin monenlaisiin 
tarpeisiin. Valmiuksien kehittäminen liittyy paljolti 
tietyntyyppisiin menoihin, kuten hallinnollisiin kului -
hin tai tietoteknisistä välineistä aiheutuviin kuluihin. 
Teknisestä avusta rahoitettavat menot liittyvät suo -
raan maaseudun kehittämisohjelmien valmisteluun, 
täytäntöönpanoon ja arviointiin.
Komissio on antanut ohjelmakautta 2014–2020 varten 
jäsenvaltioille kattavat suuntaviivat ja ilmoittanut 
virkamiehille toimintalinjaukset yksinkertaistaakseen 
uusista maaseudun kehittämisohjelmista käytävissä 
neuvotteluissa sovellettavia lähestymistapoja.
V
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki niiden 
toteuttamat maaseudun kehittämistoimenpiteet ovat 
todennettavissa ja valvottavissa. Tätä varten jäsenval -
tioiden on määriteltävä valvontajärjestelyt, jotka anta -
vat niille kohtuullisen varmuuden siitä, että tukikel -
poisuusperusteita ja muita sitoumuksia noudatetaan 
(asetuksen (EY) N:o 1974/2006 48 artikla).
Tekniseen apuun on tarkoitus soveltaa ohjelmakau -
della 2014–2020 hallinnollisia ja paikalla tehtäviä 
tarkastuksia (asetuksen (EU) N:o 809/2014 62 artikla), 
jotta voidaan paremmin varmistua menojen 
tukikelpoisuudesta.
Teknisen avun menojen on oltava jäljitettävissä, ja 
niillä rahoitettujen resurssien on oltava tunnistet -
tavissa hyvien kirjanpitomenettelyjen mukaisesti. 
Samoja periaatteita sovelletaan muihin menoihin, 
edunsaajiin ja toimiin, joita voidaan rahoittaa muista 
EU:n varoista tai julkisella tuella yleensä.Komission  
vastaus
Komission vastaus 39
Toiseen pilariin liittyvien, suunniteltujen teknisen avun 
varojen toteutunut käyttö ei ole vielä kokonaan tie -
dossa, sillä jäsenvaltiot voivat esittää menoilmoituksia 
pitkin vuotta 2015. Jäsenvaltioiden välillä on huomat -
tavia eroja siinä, miten suuren osuuden maaseudun 
kehittämisen määrärahoista ne aikovat käyttää tekni -
seen apuun.
Huomautukset
24
Ensimmäiseen pilariin liittyvien jäsenvaltioiden hal -
lintomenojen rahoittaminen on suljettu pois Euroo -
pan maataloustukirahastossa. Toimintarahastojen ja 
-ohjelmien edunsaajille aiheutuneet hallintomenot 
ovat tukikelpoisia, ja jäsenvaltiot voivat sisällyttää ne 
menoilmoituksiinsa uuden YMJ -asetuksen (EU) N:o 
1308/2013 nojalla annettujen komission delegoitujen 
säädösten perusteella.
25
Myös komissio pitää tärkeänä sitä, että hallintome -
nojen rahoittaminen teknisen avun määrärahoilla on 
perusteltua ja avointa. Ohjelmien ja viime kädessä 
maaseudun kehittämispolitiikan asianmukaista 
täytäntöönpanoa varten tarvitaan hyvin toimivia 
hallintoelimiä.
26
Komissio katsoo, että asetuksen (EY) N:o 1290/2005 
5 artikla tarjoaa yhden selkeän lainsäädäntöviitteen 
sekä maataloustukirahastolle että maaseuturahastolle 
komission tasolla ja/tai sen puolesta.
Jäsenvaltioiden aloitteesta annettava tekninen apu 
määritellään uutta ohjelmakautta varten asetuksen 
(EU) N:o 1303/2013 59 artiklassa.
27
Vaikka ”valmiuksien kehittämistä” ei nimenomaan 
mainita 5 artiklassa, kaikki mainitut toimet parantavat 
viime kädessä komission ja jäsenvaltioiden yksiköiden 
valmiuksia soveltaa YMP:n sääntöjä laillisella ja asian -
mukaisella tavalla.Komissio aikoo keskipitkällä aikavälillä pyytää tarkem -
pia tietoja nykyisten raportointijärjestelmien mukai -
sesti parantaakseen teknisen avun määrärahoista 
rahoitettavien kustannusten (hallinnolliset ja toiminta -
kustannukset) seurantaa.
VII Neljäs suositus
Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio aikoo 
kannustaa jäsenvaltioita käyttämään riittäviä indi -
kaattoreita teknisen avun menojen seurantaa varten. 
Indikaattoreiden käytöstä ei kuitenkaan ole tarkoitus 
tehdä pakollista.
Johdanto
13
Suunniteltu teknisen avun määrä riippuu havaituista 
keskeisistä tarpeista. Esimerkiksi asetuksen (EU) N:o 
1305/2014 8 artiklan c kohdan vi alakohdassa velvoi -
tetaan hallintoviranomaiset huolehtimaan siitä, että 
käytettävissä on riittävät valmiudet antaa neuvontaa 
lainsäädännön vaatimuksista ja innovointiin liittyvistä 
toimista. Tämä on puolestaan saattanut lisätä teknisen 
avun tarvetta.
Komissio on yksinkertaistanut tekniseen apuun 
sovellettavaa lähestymistapaa kaikissa ERI -rahastoissa 
sekä ottanut käyttöön yhteiset säännökset, joita 
sovelletaan kaikkiin tuensaajiin. Kyseisellä säännök -
sellä (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 59 artikla) laajen -
netaan jonkin verran tukikelpoisten menojen ryhmää 
sisällyttämällä siihen viestintään, verkostoitumiseen, 
valitusten käsittelyyn sekä tarkastukseen liittyvät toi -
menpiteet, jotka eivät aiemman maaseudun kehittä -
mistä koskevan sääntelykehyksen mukaan sisältyneet 
teknisen avun määritelmään.
16
Kaikki ensimmäiseen pilariin liittyvät sitoumukset on 
tehtävä varainhoitovuoden kuluessa, ja ne raukeavat 
vuoden lopussa lukuun ottamatta harvoja tapauksia, 
joissa niitä on mahdollista siirtää varainhoitovuodelta 
toiselle. Maksuja on sen sijaan mahdollista suorittaa 
useamman kuin yhden varainhoitovuoden kuluessa.
Komission vastaus 40
31
Komission kirjanpitojärjestelmien mukaan sitoumus -
ten kokonaisarvo oli 21 879 114 euroa vuonna 2013. 
Komissio lisäsi verkostoitumiseen tarkoitettuja määrä -
rahoja ohjelmakauden 2007–2013 lopussa erityisesti 
eurooppalaista innovaatiokumppanuutta varten. 
Verkostoituminen oli keskeisessä osassa myös seuraa -
van ohjelmakauden valmistelussa. Verkostoituminen 
on kaikkiaan merkittävä politiikan laadinnan taustalla 
vaikuttava tulospainotteinen toiminto. Tietoteknisissä 
järjestelmissä sovellettavien uusien ja edistyneempien 
välineiden (esim. RDIS2, SFC) kehittäminen ohjelma -
kauden 2014–2020 valmistelun yhteydessä toteutettiin 
pääasiassa vuodesta 2012 alkaen. Näin ollen siihen 
liittyvät menot ovat selvästi suuremmat kuin vuonna 
2007. Ks. myös 32–35 kohtaan annetut vastaukset.
Komission yhteinen vastaus 32 ‑35  
kohtaan
Asiasta vastaavat komission yksiköt ovat rahoittaneet 
tietoteknisiä menoja useista budjettikohdista sen 
perusteella, että menot liittyvät kyseiseen toimeen:
Näissä budjettikohdissa on kyse YMP:n toimia koske -
viin tukimenoihin tarkoitetusta muusta kuin teknisestä 
operatiivisesta avusta (maataloustukirahastoa ja 
maaseuturahastoa rahoitettiin erikseen momentilta 
05 01 04) ja YMP:n toimenpideohjelmien ja toimien 
täytäntöönpanoon suoraan liittyvästä operatiivisesta 
teknisestä avusta (maataloustukirahastoa rahoitettiin 
momentilta 05 08 09 ja maaseuturahastoa alamomen -
tilta 05 04 05 02).
Komission horisontaaliset yksiköt ovat vähitellen 
ottaneet vastuulleen tietoteknisten hallintojärjestel -
mien kehittämisen ja ylläpidon. Komissio on kuitenkin 
edelleen vastuussa YMP:hen liittyvistä tietoteknisistä 
järjestelmistä. Edellä mainitut budjettikohdat kattavat 
sekä kyseisten tietoteknisten järjestelmien alkuvai -
heen kehittämiskustannukset että ylläpitokustannuk -
set. Jälkimmäiset kattavat järjestelmien mahdollisen 
jatkokehittämisen (kehittävä ylläpito) sekä välttämät -
tömän korjaavan ylläpidon ja toiminnan.28
Lainsäätäjä on asetuksia antaessaan päättänyt sovel -
taa joustavaa ja laajaa lähestymistapaa teknisen avun 
käyttöön jäsenvaltioissa. Sen vuoksi komissio ei voi 
puuttua kyseisten säännösten soveltamiseen, eten -
kään silloin kun menot on todettu tukikelpoisiksi.
Komissio on kuitenkin antanut kuluvaa ohjelmakautta 
varten jäsenvaltioille erityiset suuntaviivat ja ilmoit -
tanut virkamiehille toimintalinjaukset ja alustavat 
indikaattorit.
Teknisestä avusta rahoitettavien hallintomenojen 
on liityttävä selvästi ohjelman täytäntöönpanoon. 
Teknisen avun varojen joustava käyttö ennalta vahvis -
tettujen enimmäismäärien puitteissa ei tarkoita sitä, 
ettei sääntöjä noudatettaisi. Kun on kyse yhteistyössä 
hallinnoitavista varoista, jäsenvaltioiden olisi huo -
lehdittava siitä, että EU:n talousarvion toteutuksessa 
noudatetaan taloudellisuuden, tehokkuuden ja vai -
kuttavuuden periaatteita (varainhoitoasetuksen (EU, 
Euratom) N:o 966/2012 30 artikla).
Teknisen avun menoilla tuetaan jäsenvaltioiden 
kansallisen maaseutuverkoston toimintaa, joka on 
määritelty selkeästi sääntelykehyksessä (asetuk -
sen (EY) N:o 1698/2005 68 artikla) ja maaseudun 
kehittämisohjelmissa.
30
Komissio katsoo, että lainsäätäjän olisi vahvistettava 
teknisen avun ”määritelmä” ja ”luonne”.
Suoraa hallinnointitapaa koskevassa oppaassa anne -
taan ohjeita validoinnin, rahoitusketjujen sekä muiden 
prosessien ja menettelyjen soveltamisesta talousar -
vion toteutuksessa. Sen sijaan siinä ei esitetä sääntöjä 
määrärahojen jakautumisesta otsakkeittain.
Komission vastaus 41
Tarkastuksen kohteena olevaa ajanjaksoa leimasi myös 
vakava talouskriisi, joka erityisesti joissakin jäsenval -
tioissa johti merkittäviin leikkauksiin ja resurssien 
puutteeseen kansallisessa hallinnossa. Politiikan asian -
mukaisen täytäntöönpanon turvaamiseksi ja kasvavan 
virhetason supistamiseksi eräiden jäsenvaltioiden 
viranomaiset pyysivät EU:lta rahoitusta teknisen avun 
kautta.
43
Asetuksen (EY) N:o 1698/2005 66 artiklan 2 kohdassa 
todetaan seuraavaa: ”Maaseuturahastosta voidaan 
jäsenvaltioiden aloitteesta rahoittaa kuhunkin maa -
seudun kehittämisohjelmaan kuuluvia toimia, jotka 
liittyvät ohjelmiin myönnettävän tuen valmisteluun, 
hallintoon, seurantaan, arviointiin, julkistamiseen ja val -
vontaan. Näihin toimiin voidaan osoittaa enintään neljä 
prosenttia kunkin ohjelman kokonaismäärärahoista.” 
Asetuksen (EY) N:o 1698/2005 71 artiklan 3 kohdan 
mukaisesti toimivaltaiset kansalliset viranomaiset vah -
vistavat menojen tukikelpoisuussäännöt noudattaen 
eräisiin maaseudun kehittämismenoihin saman asetuk -
sen mukaisesti sovellettavia erityisiä ehtoja.
45
Komissio katsoo, että määrärahojen uudelleenkoh -
dentaminen hallintoon parantaa tukihakemusten 
käsittelyä ja maaseudun kehittämisohjelmien edun -
saajille tarjottavia neuvontapalveluja erityisesti, kun 
on kyse monimutkaisista investointitoimenpiteistä. 
Näin ollen määrärahojen uudelleenkohdentaminen 
parantaa yleisesti ohjelman täytäntöönpanoa.
46
Teknistä apua käytetään osittain maaseudun kehittä -
misohjelmien yleiseen hallintoon. Päätöksentekijöiden 
mukaan kyseessä on tarpeellinen tuki politiikan täytän -
töönpanoon. Sen vuoksi sitä pitäisi arvioida maaseu -
dun kehittämisohjelmien tulosindikaattorien avulla.
47
Teknistä apua käytetään pitkälti edunsaajien hal -
linnollisen rasituksen keventämiseen, edunsaajien 
tietämyksen lisäämiseen ohjelman täytäntöönpanosta 
tai tietoteknisten välineiden ja sähköisen hallinnon 
hyödyntämiseen parhaalla mahdollisella tavalla. 
Sen vuoksi teknisen avun menoilla on myönteinen 
vaikutus edunsaajiin, vaikka osa menoista käytettäisiin 
budjettitukeen.Komission antamissa yhteisesti hallinnoitavia ohjelmia 
koskevissa suuntaviivoissa esitetään tarvittavat ohjeet 
siitä, millaiseen budjettikohtaan tietotekniset menot 
(ja tarkastusmenot) olisi kirjattava, jotta voidaan var -
mistaa tietoteknisten menojen budjetoinnin riittävä 
johdonmukaisuus. Suuntaviivoja olisi noudatettava 
kaikkien tietoteknisten menojen yhteydessä riippu -
matta siitä, onko kyse tietotekniikan kehittämisestä 
vai ylläpidosta. Lisäksi ylläpitokustannukset olisi aina 
otettava samaan budjettikohtaan kuin vastaavat 
tietotekniikan kehittämismenot. Tämä lähestymistapa 
parantaa talousarvion kurinalaisuutta ja johdonmu -
kaisuutta kaikissa yhteistä hallinnointia toteuttavissa 
pääosastoissa.
36
Ks. komission vastaus 28 kohtaan.
37
Ks. komission vastaus 28 kohtaan.
38
Teknisen avun varojen käyttöä ohjelmakaudella 
2007–2013 kuvaava keskiarvo (1,57 %) sekä ohjelma -
kautta 2014–2020 kuvaava arvio (1,97 %) osoittavat, 
että jäsenvaltioiden teknisen avun tarpeisiin käyttämä 
osuus määrärahoista on kohtuullisella tasolla. Luvut 
osoittavat myös, että varoja käytetään vain maaseu -
dun kehittämisohjelmien täytäntöönpanoon liittyviin 
tarpeellisiin toimiin. Lisäksi määrä, joka tekniseen 
apuun tosiasiassa käytettiin vuosina 2007–2013 
(tilanne 31.10.2014), oli vain 70 prosenttia liitteessä 
esitetyistä suunnitelluista määristä. Näin ollen vain 
1,16 prosenttia vuoden 2007–2013 toteutuneista mää -
rärahoista käytettiin tekniseen apuun.
Ks. myös komission vastaus 13 kohtaan.
Komission yhteinen vastaus 40 ja 41 
kohtaan
Moitteeton varainhoito ja maaseudun kehittämispoli -
tiikan kunnianhimoiset tavoitteet edellyttävät jäsen -
valtioiden hallintovalmiuksien parantamista. Asianmu -
kaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi resursseja 
kohdennettiin aiempaa enemmän hallinnollisten 
valmiuksien ylläpitämiseen jäsenvaltioissa.
Komission vastaus 42
50
Komissio on antanut jäsenvaltioille maaseudun kehit -
tämiskomitean puitteissa suuntaviivat teknisen avun 
käytöstä ohjelmakaudella 2014–2020.
51
Liitteenä oleva taulukko perustuu jäsenvaltioiden 
esittämiin maaseudun kehittämisohjelmien luonnok -
siin, joista useimpien osalta neuvottelut ovat edelleen 
kesken.
Ks. myös komission vastaus 13 kohtaan.
54
Komissio toteuttaa jäsenvaltioissa useita tarkastuk -
sia todentaakseen teknisen avun menot. Komission 
ja Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ilmoit -
tamia virheitä seurataan, ja niiden osalta esitetään 
rahoitusoikaisuja.
Ohjelmakautta 2014–2020 koskevaa sääntelyke -
hystä on lujitettu. Jäsenvaltioille annetussa ohjeessa 
suositetaan seuraavaa: ”Teknisestä avusta rahoi -
tettavat edunsaajien hallintokulut, mukaan lukien 
henkilöstökulut, olisi määriteltävä selkeästi (hallinto -
menojen tyyppi sekä peruste niiden rahoittamiselle 
teknisestä avusta). Lisäksi on varmistettava teknisen 
avun varoista rahoitettavien hallintokulujen todennet -
tavuus ja mitattavuus silloin, kun edunsaajat saavat 
varoja myös muista rahastoista (esim. ERI -rahastoista 
tai maataloustukirahastosta).
55
Jäsenvaltioille ilmoitetaan, että teknistä apua voi -
daan käyttää vain maaseudun kehittämisohjelmiin ja 
että hallinto- ja henkilöstökulut on selkeästi jaettava 
ensimmäiseen ja toiseen pilariin liittyviin kuluihin.
Ks. myös vastaus 54 kohtaan.48
Taloudellisesti heikommissa jäsenvaltioissa kansalli -
set hallinnot tarvitsevat enemmän tukea voidakseen 
noudattaa EU:n tasolla annettuja sitoumuksia ja vel -
voitteita, jotka koskevat ohjelman täytäntöönpanoa. 
Menot ovat välttämättömiä, jotta voidaan rahoittaa 
ohjelman täytäntöönpanoon liittyviä hallinnollisia 
kustannuksia.
Prosentteina laskettu Puolan teknisen avun menojen 
osuus on melko pieni.
49
Teknisellä avulla tuetaan politiikan keskeisten tavoit -
teiden täytäntöönpanoa, sillä tavoitteita ei voitaisi 
saavuttaa ilman kyseistä tukea. Komissio katsoo sen 
vuoksi, että teknisen avun menot eivät vie resurs -
seja olennaisesti pois politiikan tavoitteista vaan 
päänvastoin lujittavat täytäntöönpanojärjestelyjä 
jäsenvaltioissa.
Vain 1,16 prosenttia menoista käytettiin tekniseen 
apuun vuosina 2007–2013 (enimmäisosuus 4 %). Maa -
seudun kehittämismenojen suhteellisen pieni pro -
senttisosuus ei tue väitettä, jonka mukaan jäsenvaltiot 
yrittäisivät maksimoida tuen hallintomenoihinsa.
Laatikko 1
Koska teknisen avun budjetista rahoitetaan eräitä 
ohjelman täytäntöönpanoon liittyviä yleismenoja, 
näiden menojen osuus politiikanalan koko budjetista 
(1,16 %) näyttää hyvin pieneltä.
Komissio katsoo, että painopisteen olisi oltava tar -
kastusten laadun ja tuloksellisuuden parantamisessa, 
vaikka jäsenvaltioissa tehtävien tarkastusten kustan -
nuksia ei pidäkään kasvattaa.
Hallintoon, valvontaan, tiedottamiseen, julkaisuihin, 
verkostoitumiseen, seurantaan ja arviointiin liitty -
vät velvoitteet ovat tarpeen politiikan toimivuuden 
varmistamiseksi, ja niistä aiheutuviin kuluihin olisi 
myönnettävä osarahoitusta maaseuturahastosta.
Komission vastaus 43
Italian hallintoviranomainen on antanut vuotuisessa 
täytäntöönpanokertomuksessa erityiset sitoumukset, 
jotka koskevat varsinkin kilpailusääntöjen ja julkisia 
hankintoja koskevien sääntöjen noudattamista.
Asetuksen (EU) N:o 1305/2013 62 artiklalla laajannettiin 
niiden tapausten määrää, joissa riippumattoman asi -
antuntijan on suoritettava laskelmat tai vahvistettava 
niiden paikkansapitävyys. Lisäksi artikla kattaa kaikki 
sellaiset toimet, joissa käytetään yksinkertaistettuja 
kustannusvaihtoehtoja.
62
Kansallisia maaseutuverkostoja on tarkoitus seurata 
ohjelmakaudella 2014–2020 kolmen erityisen tuo -
tosindikaattorin avulla (asetuksen (EU) N:o 808/2014 
liite IV). Muiden teknisen avun varoilla rahoitettujen 
toimien tavoin jäsenvaltioille annetussa ohjeessa suo -
sitetaan seuraavaa: ”Jotta teknisen avun menot olisivat 
EU:n varoihin sovellettavien moitteettoman varainhoi -
don periaatteiden mukaisia, niistä olisi tehtävä asian -
mukainen tarvearviointi ja niiden olisi perustuttava 
SMART -toimintatavoitteisiin (asetuksen (EU, Euratom) 
N:o 966/2012 30 artikla). Tuotoksia olisi seurattava ja 
arvioitava tulosindikaattorien pohjalta. Jäsenvaltioita 
kehotetaan ottamaan käyttöön teknistä apua koskevia 
lisäindikaattoreita.”
Laatikko 4
Maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpanoa 
varten toteuttavissa toimissa tarvitaan teknisen avun 
tukea, jotta toimet voidaan panna asianmukaisesti 
täytäntöön. Komissio katsoo sitä varten, että toi -
menpiteet ovat politiikan välineitä ja tekninen apu 
on maaseudun kehittämistoimenpiteiden tehokasta 
hallinnointia tukeva monialainen toiminto.Laatikko 2
Liettuan viranomaisten mukaan ministeriö hyväksyy 
säännöllisesti päivitettävät luettelot työntekijöistä, 
jotka työskentelevät osan ajasta maaseudun kehit -
tämisohjelmien parissa, sekä prosenttisuudet näihin 
ohjelmiin käytetystä työajasta. Maksajavirasto vahvis -
taa henkilöstön työajan jakautumisen määräsuhteessa 
ottaen huomioon viraston hallinnoimat eri rahastot, 
tehtävät ja toimet, hyväksytyt toimintasuunnitelmat, 
suunnitellut ehdotuspyynnöt ja niiden käsittelyn, 
paikalla tehtävät tarkastukset jne.
Komissio huomautti Unkarin viranomaisille 19. joulu -
kuuta 2014, että niiden olisi toimitettava luettelo tek -
nisen avun saajista ohjelmakaudella 2014–2020. Lisäksi 
on varmistettava teknisestä avusta rahoitettavien hal -
lintomenojen todennettavuus ja mitattavuus silloin, 
kun edunsaajat saavat varoja myös muista rahastoista 
(esim. ERI -rahastoista tai maataloustukirahastosta).
Itävallan viranomaisille ilmoitettiin vuosien 2014–2020 
ohjelmaa koskevien neuvottelujen yhteydessä, että 
teknistä apua voidaan käyttää vain maaseudun 
kehittämisohjelmiin ja että hallinto- ja henkilöstökulut 
on selkeästi jaettava ensimmäiseen ja toiseen pilariin 
liittyviin kuluihin.
Puolan kertoimet arviointiin sen olettamuksen poh -
jalta, että kulujen jakautuminen ensimmäisen ja toisen 
pilarin kesken ei todennäköisesti muutu ajan mittaan.
Komissio ottaa tilintarkastustuomioistuimen huomau -
tukset huomioon omissa tarkastuksissaan.
Ks. myös vastaus 55 kohtaan.
56
Ks. komission vastaus 54 kohtaan.
Laatikko 3
Komissio on toistuvasti korostanut julkisia hankintoja 
koskevien sääntöjen noudattamisen tärkeyttä kah -
denvälisissä neuvotteluissa sekä hallintoviranomaisten 
kanssa asetuksen (EY) N:o 1698/2005 82 artiklan 2 koh -
dan f alakohdan mukaisesti vaihdetuissa asiakirjoissa.
Komission vastaus 44
Puolan esimerkki osoittaa myös, että voi olla vaikea 
laatia erillistä ja mielekästä pitkän aikavälin tarvearvi -
ointia teknisen avun alalla.
69
Komissio ei vahvistanut erillisiä tavoitteita kaikelle tek -
nisenä apuna annettavalle rahoitukselle, koska se ei 
pitänyt tätä tarpeellisena, kustannustehokkaana eikä 
oikeasuhteisena. Se on tarvittaessa kuitenkin kehit -
tänyt monivuotista suunnittelua ja asettanut siihen 
liittyviä välitavoitteita (arviointi, tietotekniikan alan 
”Schema Directeur” -toiminta jne.).
73
Teknistä apua ei mainita erikseen yhteisiä seuranta- ja 
arviointisääntöjä koskevissa yleisissä ohjeissa, koska 
tuloksellisuusvaatimukset sisältyvät ohjeisiin välilli -
sesti ja niitä mitataan niiden toimenpiteiden tuloksel -
lisuuden yhteydessä, joiden täytäntöönpanoa vaati -
muksilla edistetään.
Yhteisissä seuranta- ja arviointisäännöissä määrätään 
maaseudun kehittämisohjelmien lisäindikaattoreiden 
käytöstä (asetuksen (EY) N:o 1698/2005 81 artiklan 
2 kohta). Jäsenvaltioiden on määriteltävä lisäindikaat -
torit sitä varten, että niiden avulla voidaan seurata ja 
arvioida maaseudun kehittämisohjelmien erityispiir -
teitä. Lisäksi yhteisissä seuranta- ja arviointisäännöissä 
otettiin käyttöön yhteiset arviointikysymykset, joiden 
avulla teknistä apua voidaan arvioida väli- ja jälkiarvi -
ointien yhteydessä.
75
Koska tekninen apu kattaa hyvin monenlaisia tarpeita, 
seurannan ja arvioinnin erottaminen niistä maaseu -
dun kehittämisohjelmien osatekijöistä, joita teknisellä 
avulla edistetään, edellyttäisi hyvin laajamittaista ja 
kallista kehystä suhteellisen vähäisten menojen seu -
raamiseksi. Asetuksen (EY) N:o 1974/2006 liitteen VII 
mukaisesti vuotuisessa täytäntöönpanokertomuk -
sessa olisi esitettävä tietoja toimista, jotka hallinto -
viranomainen ja seurantakomitea ovat toteuttaneet 
ohjelman täytäntöönpanon laadun ja tehokkuuden 
varmistamiseksi, mukaan lukien tekninen apu. Maa -
seudun kehittämisohjelmien arviointi (mukaan lukien 
tulosten ja vaikutusten arvioinnit) olisi kuitenkin suori -
tettava väli- ja jälkiarviointien yhteydessä.Pyrkimys kohdella teknistä apua toimenpiteistä 
erillisenä käy selvästi ilmi siitä, että niitä käsitellään eri 
luvuissa maaseudun kehittämistä koskevassa lainsää -
dännössä. Esimerkiksi asetuksen (EU) N:o 1305/2013 
osastossa III olevassa I luvussa kuvataan toimenpiteitä, 
II luvussa useita toimenpiteitä koskevia yhteisiä sään -
nöksiä ja III luvussa teknistä apua ja verkostoitumista. 
Tekninen apu on selvästi erillään toimenpiteistä. 
Tämä eriyttäminen ei kuitenkaan tarkoita sitä, että 
teknistä apua ei seurattaisi tai arvioitaisi. Maaseudun 
kehittämisohjelmat suunnitellaan ja niitä seurataan ja 
arvioidaan asianmukaisesti, ja teknisen avun vaiku -
tukset tukevat kehittämisohjelmien moitteetonta 
täytäntöönpanoa ja tavoitteiden saavuttamista.
Itävallan maksajavirasto rahoitti hallintomenoja asiaa 
koskevan EU:n lainsäädännön mukaisesti, minkä 
vuoksi komissio hyväksyi rahoituksen.
63
Koska seuranta- ja arviointisääntöjen nojalla arvi -
oidaan maaseudun kehittämisohjelmien yleistä 
tuloksellisuutta, sellaisten muiden kuin toimintakus -
tannusten liian suuri osuus, jotka eivät tue ohjelman 
tuloksellisuutta, johtaisi ohjelman tulosten yleiseen 
heikkenemiseen. Komissio katsoo sen vuoksi, että tek -
nisen avun vaikutukset otetaan välillisesti huomioon 
arvioinnissa.
64
Tavoitteet ja tavoitearvot vahvistetaan asianmukaisesti 
maaseudun kehittämisohjelmissa.
Ks. myös komission vastaus 62 kohtaan.
67
Jäsenvaltioiden on arvioitava, miten keskipitkän ja 
pitkän aikavälin tarpeet voidaan ottaa huomioon maa -
seudun kehittämisohjelmissa.
Jäsenvaltioiden on asianmukaisesti perusteltava ohjel -
miin tehtävät muutokset. Jos teknisen avun menoihin 
on tarkoitus tehdä muutoksia, niiden tueksi on esitet -
tävä käytännön perusteet.
Komission vastaus 45
84
Komissio katsoo, että asetuksen (EY) N:o 1290/2005 
5 artikla tarjoaa yhden selkeän lainsäädäntöviitteen 
sekä maataloustukirahastolle että maaseuturahastolle 
komission tasolla ja/tai sen puolesta.
Jäsenvaltioiden aloitteesta annettava tekninen apu 
määritellään uutta ohjelmakautta varten asetuksen 
(EU) N:o 1303/2013 59 artiklassa.
Lainsäädännön joustavuuteen perustuva valinnanva -
paus on tarpeen sen vuoksi, että kansalliset ja alueel -
liset viranomaiset voisivat vastata hyvin monenlaisiin 
tarpeisiin. Maaseudun kehittämisohjelmien asian -
mukainen täytäntöönpano liittyy olennaisesti välttä -
mättömiin menoihin, kuten tietoteknisistä välineistä 
aiheutuviin hallinnollisiin kuluihin. Teknisestä avusta 
rahoitettavat menot liittyvät suoraan maaseudun 
kehittämisohjelmien valmisteluun, täytäntöönpanoon 
ja arviointiin.
Komissio on antanut ohjelmakautta 2014–2020 varten 
jäsenvaltioille kattavat suuntaviivat ja ilmoittanut 
virkamiehille toimintalinjaukset yksinkertaistaakseen 
uusien maaseudun kehittämisohjelmien neuvotte -
luissa sovellettavia lähestymistapoja.
85
Komissio on antanut ERI -rahastoja koskevat talousarvi -
osuuntaviivat, joita sovelletaan yhteisesti hallinnoita -
viin ohjelmiin. Suuntaviivoissa käsitellään operatiivisen 
ja muun kuin operatiivisen (hallinnollisen) teknisen 
avun käyttöä tietoteknisiin ja tarkastusmenoihin, ja 
niiden mukaisesti kaikki tietotekniikasta aiheutuvat 
kulut olisi aina otettava samaan budjettikohtaan kuin 
vastaavat tietotekniikan kehittämiskustannukset riip -
pumatta siitä, liittyvätkö ne tietotekniikan kehittämi -
seen vai ylläpitoon. Tämä lähestymistapa lisää talous -
arvion kurinalaisuutta ja johdonmukaisuutta kaikilla 
niillä komission talousarvion aloilla, joita hallinnoidaan 
yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. Silloin kun teknistä 
apua annetaan jäsenvaltioiden aloitteesta, palkkakulut 
ovat tukikelpoinen menoerä, jos niihin käytetyt varat 
liittyvät suoraan maaseudun kehittämisohjelman 
täytäntöönpanoon. Teknistä apua vuosina 2014–2020 
koskevassa jäsenvaltioille annetussa ohjeessa on 
tarkkaa tietoa henkilöstökulujen kohdentamisesta ja 
rahoittamisesta.76
Koska maaseudun kehittämisohjelmia on paljon ja 
ohjelmat kattavat hyvin monenlaisia tarpeita, jäsen -
valtioiden katsotaan kykenevän paremmin arvioimaan 
tärkeimmät tuen kohteet ja keinot tuen antamiseksi 
lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltiot kohdentavat 
tuen tarvearviointien perusteella, ja varat ohjataan 
alueille, joiden katsotaan tarvitsevan tukea. Kuten 
luvut osoittavat, nämä alueet vaihtelevat huomatta -
vasti jäsenvaltiosta toiseen.
77
Jäsenvaltiot ovat merkittävästi lisänneet maksajaviras -
tojen välistä yhteistyötä arvioidakseen ja korjatakseen 
täytäntöönpanossa ilmenneitä puutteita, jotka ovat 
johtaneet suuriin virhetasoihin. Tällaista toimintaa 
voidaan rahoittaa teknisestä avusta.
78
Ks. komission vastaus 75 kohtaan.
82
Eräs komission täytäntöönpanopäätöksen 2014/825/
EU 3 artiklan d kohdan mukaisesti perustetun maa -
seutuverkostojen yleiskokouksen tehtävistä ohjel -
makaudella 2014–2020 on varmistaa eurooppalaisen 
maaseudun kehittämisverkoston ja eurooppalaisen 
innovaatiokumppanuusverkoston toiminnan asian -
mukainen seuranta ja arviointi. Saman asetuksen 
8 artiklan c kohdan mukaisesti kehittämisverkoston ja 
innovaatiokumppanuusverkoston toiminnan vaikutta -
vuutta ja tehokkuutta on arvioitava jatkuvasti.
Johtopäätökset ja suositukset
83
Teknisellä avulla edistetään maaseudun kehittämisoh -
jelmien täytäntöönpanoa, seurantaa, valvontaa ja 
arviointia. Teknisen avun hyödyllisyys yhteisen maa -
talouspolitiikan yleisten tavoitteiden edistämisessä 
voidaan osoittaa vain laatimalla yhteenveto maaseu -
dun kehittämisohjelmien jälkiarvioinneista.
Lainsäädäntövallan käyttäjä on päättänyt antaa 
jäsenvaltioille liikkumavaraa teknisen avun varojen 
käyttöön.
Komission vastaus 46
91
Koska tekninen apu on monialainen tukitoiminto, 
siihen liittyvien menojen seuranta ja arviointi sisältyy 
itse ohjelmien seurantaan ja arviointiin.
Tekniseen apuun sovelletaan erityisiä rahoitusta kos -
kevia tuotosindikaattoreita.
92
Välineen potentiaalinen vaikuttavuus ei riipu siitä, 
onko käytössä järjestelmä sen vaikutusten arviointia 
varten.
Suositus 4
Komissio hyväksyy suosituksen.
Komissio aikoo kannustaa jäsenvaltioita käyttämään 
riittäviä indikaattoreita teknisen avun menojen seu -
rantaa varten. Indikaattoreiden käytöstä ei kuitenkaan 
ole tarkoitus tehdä pakollista.86
Komissio kannustaa jäsenvaltioita varmistamaan, että 
teknisestä avusta rahoitettavat edunsaajien hallin -
nolliset kulut, mukaan lukien henkilöstökulut, mää -
ritellään selkeästi. Lisäksi on varmistettava teknisen 
avun varoista rahoitettavien hallintokulujen todennet -
tavuus ja mitattavuus silloin, kun edunsaajat saavat 
varoja myös muista rahastoista (esim. ERI -rahastoista 
tai maataloustukirahastosta).1
Suositus 1
Komissio hyväksyy suosituksen ja aikoo antaa tarkem -
pia ohjeita.
Suositus 2
Komissio ei voi hyväksyä tätä ehdotusta. Se katsoo, 
että tietotekniikan ylläpidossa on kyse järjestelmien 
päivittämiseen ja kehittämiseen liittyvästä operatiivi -
sesta toiminnasta. Komissio on antanut 16. toukokuuta 
2014 ERI -rahastoja koskevat talousarviosuuntaviivat, 
joita sovelletaan yhteisesti hallinnoitaviin ohjelmiin. 
Suuntaviivoissa käsitellään operatiivisen ja muun kuin 
operatiivisen (hallinnollisen) teknisen avun käyttöä 
tietoteknisiin ja tarkastusmenoihin, ja niiden mukai -
sesti kaikki tietotekniikasta aiheutuvat kulut olisi aina 
otettava samaan budjettikohtaan kuin vastaavat 
tietotekniikan kehittämiskustannukset riippumatta 
siitä, liittyvätkö ne tietotekniikan kehittämiseen vai 
ylläpitoon. Tämä lähestymistapa lisää talousarvion 
kurinalaisuutta ja johdonmukaisuutta kaikilla niillä 
komission talousarvion aloilla, joita hallinnoidaan 
yhdessä jäsenvaltioiden kanssa.
Suositus 3
Komissio hyväksyy suosituksen.
Keskipitkällä aikavälillä komissio aikoo pyytää tarkem -
pia tietoja nykyisten raportointijärjestelmien mukai -
sesti parantaakseen teknisen avun määrärahoista 
rahoitettavien kustannusten (hallinto- ja toimintakus -
tannukset) seurantaa.
1 Teknistä apua koskeva ohje vuosiksi 2014–2020.
MIS TÄ EU:N  JULK AISUJA  SAA ?
Maksutt oma t julk aisut:
  yksi kappale: 
EU Bookshopista (http://bookshop .europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julist eet/k artat: 
Euroopan unionin edustust oista (http://ec .europa.eu/r epresen t_/f_i.h tm),  
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähet ystöistä (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_/f_i.h tm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palv eluun (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_/f_i.h tm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksut on numer o koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimma t puhelut ovat maksutt omia, josk in jotk in oper aattorit, puhelink iosk it  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julk aisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop .europa.eu).
Teknisellä avulla tarkoitetaan perinteisesti asiantuntija -apua 
ja rahoitusta, joiden avulla tuetaan viranomaisia 
toimintapolitiikan toteuttamisessa. Tässä tarkastuksessa 
tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka teknisen avun 
varoina maksettua EU:n tukea käytettiin maatalouden ja 
maaseudun kehittämisen alalla ohjelmakaudella 2007–2013. 
Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tekninen apu on 
alettu ymmärtää ”valmiuksien kehittämisen” tukemisen 
sijasta pikemmin tavanomaisiin hallintokuluihin 
tarkoitettuna tukena. Tästä syystä komissio ja jäsenvaltiot 
eivät kykene osoittamaan, kuinka hyvin tekninen apu on 
lisännyt yhteisen maatalouspolitiikan vaikuttavuutta. 
Vaikuttavuuden osoittamista estää osaltaan myös sopivan 
tuloskehyksen puuttuminen.
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN