Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Jäsenyysvalmisteluihin myönnettävä rahoitustuki - Phare, ISPA ja Sapard"

(2003/C 61/17)

Talous- ja sosiaalikomitea päätti 17. tammikuuta 2002 työjärjestyksensä 23 artiklan 3 kohdan nojalla antaa lausunnon aiheesta "Jäsenyysvalmisteluihin myönnettävä rahoitustuki - Phare, ISPA ja Sapard".

Asian valmistelusta vastannut "ulkosuhteet"-jaosto antoi lausuntonsa 5. syyskuuta 2002. Esittelijä oli Kenneth Walker.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 18. ja 19. syyskuuta 2002 pitämässään 393. täysistunnossa (syyskuun 19. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 23 ääntä puolesta, 1 vastaan, ja 2 pidättyi äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Osana liittymistä edeltävää strategiaansa EU antaa ehdokasvaltioille rahoitustukea eri muodoissa. Ehdokasvaltioihin lukeutuvat kymmenen Keski- ja Itä-Euroopan maata (KIE-maata) saavat suoraa taloudellista tukea Phare-, ISPA- ja Sapard-välineiden kautta. Tämän lisäksi ne osallistuvat yhteisrahoitukseen Euroopan investointipankin (EIP) ja kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa. Loput jäsenyyttä hakeneet valtiot, Kypros, Malta ja Turkki, eivät voi hyödyntää Phare-, ISPA- ja Sapard-ohjelmia, mutta niillä on mahdollisuus saada Euroopan investointipankin rahoitusta esimerkiksi MEDA-ohjelman yhteydessä Välimeren maita varten varatuista 6,42 miljardin EUR suuruisista määrärahoista. Ehdokasvaltiot saavat hyödyllistä kokemusta myös voidessaan osallistua yhteisön ohjelmiin (kuten Erasmus, Sokrates ja Leonardo) sekä sen virastojen ja komiteoiden toimintaan.

1.2. Phare-ohjelmasta on annettu tukea KIE-maille vuodesta 1989 lähtien. Ohjelma keskittyy instituutioiden rakentamiseen, toisin sanoen sillä pyritään vahvistamaan ehdokasvaltioiden kykyä panna täytäntöön yhteisön säännöstöä. Ohjelman kautta EU antaa käyttöön asiantuntijoita lyhytaikaiseen neuvontatyöhön ja kumppanuushankkeiden kautta jäsenvaltioiden ministeriöiden, alueellisten elinten, julkisten laitosten tai ammattialajärjestöjen virkamiehet voivat lähteä pidempiaikaisille komennuksille ehdokasvaltioihin. Ohjelmasta voidaan suunnata myös investointeja ehdokasvaltioiden auttamiseen yhteisön säännöstön täytäntöönpanossa. Muilla taloudellisen ja yhteiskunnallisen koheesion tukemiseen tähtäävillä määrärahoilla autetaan kehittämään niitä järjestelmiä ja instituutioita, joita kukin maa tarvitsee EU:hun liittyessään, erityisesti EU:n alueellisten tukien toimeenpanossa. Phare-ohjelman tavoitteita tarkistettiin vuonna 1999, jotta vältettiin päällekkäisyydet pian sen jälkeen käynnistettyjen ISPA- ja Sapard-ohjelmien kanssa. Samalla pyrittiin varmistamaan mahdollisimman hyvä koordinointi näiden kolmen välineen kesken. Phare-ohjelmasta on voitu antaa tukea myös eräille Itä-Euroopan maille, jotka eivät ole EU:n jäsenehdokasvaltioita. Ohjelman vuosittaiset määrärahat vuonna 2001 olivat 1,62 miljardia EUR (1,59 miljardia EUR vuoden 1999 hintatason mukaan).

1.3. ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession, liittymistä edeltävä rakennepolitiikan väline) käynnistyi 1. tammikuuta 2000. Ispasta myönnetään KIE-maille tukea

- ympäristötoimenpiteisiin, joiden avulla ehdokasvaltiot pystyvät täyttämään yhteisön ympäristölainsäädännön vaatimukset,

- kestävää liikkuvuutta edistäviin liikenteen infrastruktuuria koskeviin toimenpiteisiin ja erityisesti Euroopan laajuisten verkkojen (TEN) perustamista koskevassa neuvoston päätöksessä N:o 1692/96/EY säädettyjen perusteiden mukaisiin yhteistä etua koskeviin hankkeisiin.

Viimeksi mainittuun sisältyvät maiden kansallisten verkkojen sekä Euroopan laajuisten verkkojen väliset yhteydet ja yhteentoimivuus. Kukin tukeen oikeutettu ehdokasvaltio on laatinut kansallisen liikenne- ja ympäristöstrategian Ispasta myönnettävää EU-rahoitusta varten. EU myöntää 1,08 miljardia EUR vuosittain (luku vuodelta 1999) infrastruktuuritukiin kyseisen ohjelman puitteissa.

1.4. Sapard-ohjelma (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development, maatalouden ja maaseudun kehittämisen erityinen liittymisohjelma) perustettiin neuvoston asetuksella (EY) N:o 1268/1999, joka tuli voimaan 1. tammikuuta 2000. Ohjelman tavoitteena on edistää maatalouden ja maaseudun kehittämistä edunsaajavaltioissa. Ohjelman puitteissa myönnettävän avun on oltava muodoltaan rahoitustukea, jonka on oltava yhteisen maatalouspolitiikan rahoittamista koskevien tavoitteiden ja yhteisön rakennetoimenpiteiden tavoitteiden mukaista. Ohjelmasta myönnetään KIE-maille vuosittain 540 miljoonaa EUR (luku vuodelta 1999). Tuella osarahoitetaan ehdokasvaltioiden itsensä valitsemia hankkeita, jotka perustuvat EU:n hyväksymiin maaseudun kehittämissuunnitelmiin. Ohjelman hajautettuun hallinnointitapaan kuuluu komission valtuuttaman ja hyväksymän, ohjelman hallinnoinnista ja maksuista vastaavan Sapard-viraston perustaminen kuhunkin ehdokasvaltioon.

1.5. Kaikkien kolmen välineen yhteydessä rahoitustuen yleisinä oikeudellisina puitteina ovat assosiaatiosopimukset edunsaajavaltioiden kanssa, ja niissä otetaan huomioon liittymiskumppanuuden sisältö. Phare- ja ISPA-ohjelmien osalta komissio harjoittaa järjestelmällistä ennakkovalvontaa: esim. hankintoja ja sopimusten myöntämistä koskevat päätökset tekee hankintaviranomainen, ja komission on hyväksyttävä ne ennalta. Sapardin toiminta perustuu jälkivalvontajärjestelmään, jossa Sapard-virasto tekee päätökset ilman komission ennakkohyväksyntää.

1.6. Jäsenyyttä edeltävällä tuella on kaksi tavoitetta:

- taloudellisen tuen antaminen EU:n standardien saavuttamiseksi ja yhteisön lainsäädännön vaatimusten täyttämiseksi,

- käytännön kokemuksen tarjoaminen ja maiden valmistaminen käyttämään tehokkaasti EU:n rakenne- ja koheesiorahastoja.

1.7. Kolme jäsenyyttä edeltävää välinettä ovat sen yhteisörahoituksen edeltäjiä, jota ehdokasvaltiot tulevat saamaan liittymisensä jälkeen. Ne edellyttävät kapasiteetin lisäämistä asianomaisissa instituutioissa sekä uusien organisatoristen ja hallinnollisten rakenteiden perustamista. Phare on rakennerahastojen edeltäjä, ISPA koheesiorahaston ja Sapard maatalousrahastojen edeltäjä(1). Phare on ainoa instrumentti, jolla tarjotaan tukea instituutioiden kehittämiseen.

1.8. Näitä kolmea välinettä valvoo komissiossa kolme eri pääosastoa. Pharea hallinnoi laajentumisasioiden pääosasto, Ispaa aluepolitiikan pääosasto ja Sapardia maatalouden pääosasto. Kolmella välineellä on myös erilaiset toimintasäännöt. Ispan menettelyt ovat aivan erilaisia kuin Pharen, ja Sapard on luonteeltaan hyvin toisenlainen kuin Phare tai ISPA(2).

1.9. EU tukee myös suuria infrastruktuurihankkeita Euroopan investointipankin yhteisrahoitusjärjestelyjen kautta sekä yhteisrahoitusjärjestelyillä sellaisten kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa, joiden kanssa komissio on allekirjoittanut koordinointisopimuksen.

1.10. Jäsenyysvalmisteluihin myönnettävän tuen lisäksi EU on varannut uusille jäsenvaltioille myös kompensoivia, liittymisen jälkeen maksettavia budjettimaksuja vuosiksi 2004-2006. Tällä pyritään välttämään se, että ehdokasvaltioista tulisi nettomaksajia EU:ssa. Huolimatta ehdokasvaltioiden alhaisesta bruttokansantuotteen tasosta EU:n keskiarvoon verrattuna on olemassa vaara, että ilman näitä korvaavia maksuja eräät maat voisivat joutua maksamaan EU:n budjettiin enemmän kuin ne saavat tukea. Tämä johtuu siitä, että ne joutuvat maksamaan osuutensa EU:n budjettiin liittymispäivästään lukien, mutta niiden hallintorakenteen vastaanottokyvyn puute ja yhteisen maatalouspolitiikan puitteissa ehdotettujen maksujen alhainen taso rajoittavat niiden saaman todellisen taloudellisen tuen määrää.

1.11. Osoitus kyvystä käsitellä liittymistä edeltäviä tukia ja siten oletetusti myös paljon suurempia rakenne- ja koheesiorahastovaroja liittymisen jälkeen on todennäköinen kriteeri liittymisneuvotteluiden luvun 28 päättämiselle. Sekä Euroopan parlamentti että neuvosto ovat ilmoittaneet olevansa sitä mieltä, että tätä tulisi pitää avainindikaattorina maan valmiudesta liittyä unioniin.

1.12. Nyt käsiteltävänä olevaa lausuntoa valmistellessaan komitea on vieraillut neljässä ehdokasvaltiossa (Bulgariassa, Virossa, Puolassa ja Slovakiassa) ja järjestänyt niissä kuulemistilaisuuksia, joihin on osallistunut työmarkkinaosapuolten edustajia ja monipuolinen joukko kansalaisyhteiskunnan organisaatioita. Lisäksi valmisteluryhmän jäsenet keskustelivat ehdokasvaltioissa toimivien komission lähetystöjen edustajien kanssa. Niiden maiden kansalaisyhteiskuntien edustajille, joiden kanssa ETSK:lla on neuvoa-antava sekakomitea, lähetettiin kyselylomake. Aineistoa on saatu myös komission asiakirjoista, asianomaisten pääosastojen virkamiehiltä sekä kansalaisyhteiskunnan Euroopan tason organisaatioilta.

2. Jäsenyyttä edeltävien välineiden toiminta

2.1. Phare

2.1.1. Phare on suurimittainen ja hyvin monitahoinen ohjelma, joka asettaa suuria haasteita sekä komissiolle että kullekin ohjelmaan kuuluvalle valtiolle. Varhaisessa vaiheessaan ohjelma keskittyi julkistalouteen, maatalouteen, ympäristöön ja yksityistämiseen. Myös aluekehitystuki oli prioriteetti, jota täydensivät rajanylittävät yhteistyöohjelmat. Lisäksi kiinnitettiin erityistä huomiota pk-yrityksiin. Tukitoimet olivat lähinnä teknistä apua ja rajallista investointitukea(3).

2.1.2. Tässä vaiheessa ohjelmaa ohjasi lähinnä kysyntä. Ehdokasvaltioiden hallitukset ehdottivat hankkeita komissiolle. Niin kauan kuin hankkeet olivat Phare-ohjelman tavoitteiden mukaisia, ne voivat liittyä mihin tahansa alaan tai sektoriin, tukimäärät olivat vaihtelevia ja tukea saatiin moninaisiin tarkoituksiin. Tämä johti moniin pieniin hankkeisiin, joiden hallinnointi oli monimutkaista ja aikaa vievää.

2.1.3. Vuonna 1997, kun alettiin suunnitella kahta muuta jäsenyyttä edeltävää välinettä, Phare-ohjelmaa suunnattiin uudelleen niin, että se olisi osa laajaa, jäsenyyttä edeltävää strategiaa. Komissio laati jokaista ehdokasvaltiota koskevan lausunnon, jossa se yksilöi ne alat, joilla tarvittiin toimia ennen kuin jäsenyys olisi mahdollinen. Nämä lausunnot olivat pohjana liittymiskumppanuutta koskeville sopimuksille. Phare-ohjelmasta myönnettävä tuki suunnattiin nyt liittymiskumppanuuksissa vahvistettuihin ensisijaisiin tavoitteisiin. Näin ohjelmasta tuli liittymiseen tähtäävä.

2.1.4. Nykyisessä muodossaan Phare-ohjelma tarjoaa kahdenlaista tukea: tukea yhteiskunnan rakenteiden kehittämiseen sekä investointitukea. Ensin mainittu on noin 30 prosenttia kokonaisrahoituksesta, ja se jaetaan kumppanuushankkeiden ja teknisen avun kesken. Kumppanuushankkeissa jäsenvaltion virkamies voidaan lähettää ehdokasvaltion vastaavaan kumppaniorganisaatioon suhteellisen pitkäksi ajaksi (vähintään vuodeksi). Hanketta voidaan täydentää erikoistuneella teknisellä avulla ja välineinvestointeihin myönnettävällä tuella. Viimeksi mainittu tuki keskittyy instituutioiden kehittämiseen tähtäävien hankkeiden edellyttämiin välineisiin. Tällaisten hankkeiden kustannuksilla ei ole alarajaa, mutta niiden keskiarvo on noin miljoona euroa. Investointitukihankkeet, joiden osuus on loput 70 prosenttia kokonaisrahoituksesta, keskittyvät pääasiassa infrastruktuurien kunnostukseen ja modernisointiin. Hankkeiden arvon on oltava vähintään 2 miljoonaa EUR.

2.1.5. Ohjelman uudelleensuuntauksen toteuttaminen vei käytännössä aikaa kaksi vuotta, mitä ovat arvostelleet sekä Euroopan tilintarkastustuomioistuin(4) että ohjelmaan osallistuvien maiden edustajat. Prosessi aiheutti huomattavasti lisätyötä sekä ohjelmaan osallistuvien maiden hallinnolle että komission lähetystöille(5). Se käynnisti myös asteittaisen hajauttamisprosessin, joka jatkuu yhä. Vanhojen säännösten mukaan kaikki yli 500000 EUR:n sopimukset oli lähetettävä Pharen keskusyksikköön Brysseliin hyväksyttäväksi; uusien säännösten mukaan lähetystöjen päälliköt voivat hyväksyä korkeintaan 5 miljoonan EUR:n hankkeet.

2.1.6. Noin 78 prosenttia Phare-rahoituksesta myönnetään kansallisille ohjelmille, joista on sovittu kahdenvälisesti kunkin ehdokasvaltion kanssa. Jäljelle jäävä osuus käytetään useiden valtioiden välisiin, horisontaalisiin ja rajatylittäviin yhteistyöaloitteisiin. Vuonna 1998 tehdyn uudelleensuuntauksen jälkeen Phare-ohjelmasta ei enää tehdä uusia maksusitoumuksia ympäristöhankkeisiin, jotka ovat siirtyneet ISPA-ohjelman piiriin, eikä maataloutta koskeviin hankkeisiin, jotka sisältyvät Sapard-ohjelmaan.

2.1.7. Tilintarkastustuomioistuin(6) on arvostellut Phare-ohjelmaa sen rajallisten vaikutusten vuoksi. Suurelta osin tämä on johtunut puutteellisesta harmonisoinnista Interreg-ohjelman kanssa. Tilintarkastustuomioistuin katsoi myös, että ohjelmalta puuttui tehokas johtamis- ja tiedotusjärjestelmä ja että komissio ei ollut pystynyt osoittamaan kumppanuushankkeiden rahallista kannattavuutta(7). Tämän vuoksi prosessia tarkistettiin.

2.1.8. Vuoden 1998 loppuun mennessä Phare-ohjelmasta oli annettu tukea noin 5,8 miljardia EUR, kun maksusitoumusten määrä kokonaisuudessaan oli lähes 9 miljardia EUR. Noin 95 prosenttia maksusitoumuksista on lopulta maksettu. Parhaillaan on käynnissä noin 500 kumppanuushanketta.

2.2. ISPA

2.2.1. Ispan suunnittelu- ja toteutusvaiheen hallinnointi on komission aluepolitiikan pääosaston vastuualuetta. Komission lähetystöillä on tärkeä rooli toteutusvaiheessa. Kuten muutkin jäsenyyttä edeltävät välineet, ISPA tähtää liittymiseen ja hankkeiden on oltava liittymiskumppanuuksissa vahvistettujen ensisijaisten tavoitteiden mukaisia. Tukea annetaan suhteessa yhtä paljon liikenne- ja ympäristöhankkeisiin.

2.2.2. Ohjelmaan osallistuvien maiden on laadittava kansallinen strategia sekä liikenne- että ympäristönäkökohtia varten. ISPA-hankkeilla on oltava yhteisrahoitusta ja yhteisön tuki voi olla korkeintaan 75 prosenttia kansallisesta osuudesta (poikkeustapauksissa 85 prosenttia). Hankkeiden rahoituksen on oltava mahdollisimman suurelta osin yksityistä. ISPA-ohjelmassa vaaditaan rahoitussopimus kullekin hankkeelle sen sijaan, että vaadittaisiin rahoitussopimus, joka kattaa kokonaisen ohjelman (kuten Phare-ohjelmassa).

2.2.3. Liikennehankkeiden on oltava osa joko TINA-verkkoa (Transport Infrastructure Needs Assessment) tai yhtä komission suosittelemista liikennekäytävistä tai liittymä tällaiseen verkkoon. Ennen kuin komissio voi valita projektin, siitä on tehtävä kustannus-hyötyanalyysi ja ympäristövaikutusarviointi. Hankkeen on oltava taloudellisesti kestävä: erityisesti on pystyttävä varmistamaan jatkuva kunnossapito. Hankkeen on niin ikään oltava asianomaisen kansallisen strategian mukainen. Ispan ympäristöhankkeissa etusijalle asetetaan hankkeet, joista hyötyvät mahdollisimman monet ihmiset; näin ollen kaupunkihankkeet ovat yleisimpiä. Investoinnin vähimmäisarvo on 5 miljoonaa EUR, mutta pienempiä hankkeita voidaan niputtaa yhteen kelpoisuusrajan saavuttamiseksi(8).

2.2.4. Kuten Phare, myös ISPA perustuu ennakkovalvontajärjestelmään. Komissio voi luopua ennakkovalvontavaatimuksesta, mutta vain EDIS-järjestelmän (Extended Decentralised Implementation System, laajennettu hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä) rajojen puitteissa koordinointisäännösten 12 artiklan mukaisesti.

2.2.5. Ispan käyttöaste on varsin alhainen. Vuosiksi 2000-2002 myönnetystä yli miljardin euron vuosittaisesta määrärahasta ei käytetty yhtään vuonna 2000, ja vain 200 miljoonaa EUR käytettiin vuonna 2001. Vuoden 2002 luvut eivät vielä ole saatavilla, mutta todennäköisesti ne ovat suuremmat kuin vuoden 2001 luvut.

2.3. Sapard

2.3.1. Sapard toimii Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR:n) eli jäsenvaltioiden maataloustukijärjestelmän toimintalinjojen mukaisesti(9). Se edellyttää maksajaviraston perustamista ehdokasvaltioon. Sama virasto voi liittymisen jälkeen vastata yhteisön maatalousrahastoista. Tähän mennessä maksajavirastoja on perustettu tukeen oikeutetuista valtiosta kaikkiin muihin paitsi yhteen. Komissio hyväksyy kullekin ehdokasvaltiolle oman ohjelman, joka perustuu ehdokasvaltion viranomaisten laatimaan suunnitelmaan. Täysin hajautetun hallinnointijärjestelmän ansiosta komissio ei osallistu hankkeiden valintaan tai hallintoon, vaan astuu kuvaan vasta jälkikäteen tilien tarkastamisvaiheessa (kuten EMOTR:ssa). Tällöin komissio varmistaa, että toteutuksessa on noudatettu Sapardin sääntöjä. Säännöissä edellytetään yhteisrahoitusta, jossa EU voi maksaa korkeintaan 75 prosenttia (poikkeustapauksissa 100 prosenttia) tukeen oikeutetuista julkisista kustannuksista.

2.3.2. Ohjelmalla tuetaan erityisesti maatalouden ja maaseudun kehittämishankkeita, alueellisia matkailuhankkeita ja elintarviketeollisuuden hankkeita. Edunsaajat ovat yleensä yksityisen sektorin toimijoita (usein pk-yrityksiä), mutta myös julkisen sektorin toimijoita on mukana erityisesti infrastruktuurihankkeissa. Ehdotuspyynnöt tekee ehdokasvaltion Sapard-virasto, joka vastaa myös valintamenettelystä ja huolehtii kriteerien täyttymisestä yleisten Sapardia koskevien säännösten mukaisesti.

2.3.3. Kun ISPA-ohjelman tuki koskee hallitustasoa ja osoitetaan ministeriöille, Sapard-rahoitus myönnetään yleensä monille muille edunsaajille, kuten yksittäisille viljelijöille - joista monet eivät puhu mitään yhteisön virallista kieltä - sekä kunnille. Hajautettu järjestelmä oli perusteltu alusta alkaen, koska ohjelma koskee monia yksittäistapauksia. Tämä oli perusteltua myös siksi, että näin tuetaan mahdollisimman pitkälle kapasiteetin kehittämisen tavoitetta. Tuensaajavaltiot velvoitetaan perustamaan hallinnointijärjestelmä tehokkaan valvonnan varmistamiseksi. Tilintarkastukset ovat tiukkoja, ja toisin kuin Phare-ohjelmassa, komissio voi vaatia tuen takaisinmaksua, ellei hanketta toteuteta asianmukaisesti. Komissio voi myös päättää, että kyseiset varat voidaan pidättää johonkin muuhun yhteisön välineeseen liittyvistä maksusitoumuksista.

2.3.4. Vuoden 2001 loppuun mennessä tukea on maksettu noin 30 miljoonaa EUR vuosiksi 2000-2002 myönnetyistä yli 1,5 miljardin EUR määrärahoista, vaikka ohjelma käynnistyi vasta toukokuussa 2001 ensimmäisen hallinnoinnin siirtämistä koskevan päätöksen antamisen jälkeen. Kaksi kolmasosaa yhteisön määrärahoista on myönnetty Puolalle ja Romanialle.

3. Liittymistä edeltävien välineiden kehitys

3.1. Komissio on yksilöinyt seuraavat viisi avaintoimenpidettä liittymistä edeltävien välineiden toiminnan parantamiseksi(10):

- KIE-maiden suunnittelu- ja hallintokapasiteettia on vahvistettava instituutioiden kehittämisen ja siihen liittyvien investointien sekä tavoite 1 -ohjelmaan liittyvien kokeiluhankkeiden avulla,

- kansallisia kehittämissuunnitelmia on vahvistettava,

- ehdokasvaltioiden on valittava sopiva yhdistelmä kansallisia ja alueellisia järjestelmiä,

- suunnitelmallista lähestymistapaa on laajennettava ja toimien hallinnointia tehostettava,

- taloudellisen ja sosiaalisen koheesion osalta rajanylittävää yhteistyötä aletaan kehittää kansallisten kehittämissuunnitelmien jälkeen ja sitä suunnataan kohti Interreg-ohjelmaa.

3.2. Osana laajennetun hajauttamisen prosessia Pharen varat kanavoidaan KIE-maissa yhden elimen, kansallisen rahaston kautta. Kansallinen hyväksyntäviranomainen kantaa täyden vastuun ja on tilintekovelvollinen komissiolle varojen käytöstä.

3.3. Uusi toimeenpanomenetelmä heijastaa Phare-ohjelman toteuttamisesta kuluneiden vuosien aikana saatuja kokemuksia. Erityisesti siinä on huomioitu todettu tarve varmistaa, että rajallinen määrä "osaamiskeskuksia" vastaa varojen käsittelystä(11). Tämä on ehdoton edellytys sille, että komissio siirtää täyden vastuun tarjouskilpailujen järjestämisestä ja sopimusten tekemisestä ehdokasvaltiolle.

3.4. Yksittäisten hankkeiden sijaan Phare on nyt siirtymässä kohti suunnitelmallisempaa lähestymistapaa. Tämän tulisi entisestään yhdenmukaistaa Phare CBC -ohjelmia ja rakennerahastojen versiota näistä ohjelmista (Interreg).

3.5. Interreg III -ohjelmaa koskevien suuntaviivojen soveltaminen myös Phare-ohjelmaan on antanut lisäviitteitä EU:n ja KIE-maiden raja-alueita koskevien yhteisten Phare CBC/Interreg-ohjelma-asiakirjojen laatimiseksi ja jättämiseksi vuosille 2002-2006.

3.6. Phare CBC -ohjelmalle osoitetuista varoista on varattu määrärahoja pienhankerahastoa varten. Näitä hankkeita on käynnissä kaikilla raja-alueilla(12).

3.7. Euroopan komission teknisen avun tiedonvaihtotoimiston (Taiex) toiminta on huomattavasti lisääntynyt(13).

3.8. On pantu merkille, että pitkäaikaista kumppanuusprosessia ja lyhytaikaista Taiex-apua täydentämään tarvitaan uusi keskipitkän aikavälin järjestelmä. Tällainen järjestelmä, joka nimettiin "twinning light" -järjestelmäksi, käynnistettiinkin vuonna 2001, ja sen tulisi joustavoittaa toimia entisestään(14).

3.9. Phare-ohjelmaan on lisätty pk-yritysten rahoitusväline, jonka tavoitteena on kannustaa rahoituslaitoksia säilyttämään pitkällä aikavälillä pk-yrityksille antamansa rahoitus ja laajentamaan sitä(15).

4. Näkökulmia tähänastiseen kehitykseen ja nykytilanteeseen

4.1. EU:n näkemyksiä

4.1.1. Komissio myöntää, että tähän saakka maksetut tuet ovat näihin kolmeen välineeseen varattuihin määrärahoihin nähden varsin vähäisiä. Komissio syyttää tästä kuitenkin ehdokasvaltioiden hallituksia. Komission mukaan Phare-ohjelmassa käytetyt välineet ovat vaarassa menettää tehonsa ehdokasvaltioiden kansallisen hallinnon heikkouksien vuoksi(16). Komissio katsoo, että mitään ei voida maksaa, ennen kuin valtio on osoittanut kykenevänsä hallinnoimaan myönnettyjä varoja. Komissio pyrkii vahvistamaan näitä valmiuksia pääasiassa Phare-ohjelman avulla, mutta edistyminen on ollut hidasta eräissä maissa. Komission toimintamahdollisuuksia rajoittavat kuitenkin varainhoitoasetuksen säännökset.

4.1.2. Komission mielestä toiminnan ohjenuorana tulisi olla johdonmukainen pitkän aikavälin näkemys. Jäsenyyttä edeltävän rahoituksen saannin edellytyksenä on, että ehdokasvaltio laatii kansallisen suunnitelman ja alakohtaisia kehitysstrategioita. Jäsenyyttä edeltävää tukea koskevissa suuntaviivoissa ei vaadita julkisten kuulemismenettelyiden toteuttamista. Tsekin tasavalta on ainoa ehdokasvaltio, jossa valmisteltavia strategioita ja suunnitelmia arvioidaan järjestelmällisesti ympäristön kestävän kehityksen kannalta.

4.1.3. Ei ole kyse ainoastaan sen varmistamisesta, että kumppanuusmaat ovat perustaneet asianmukaiset valvontajärjestelmät. On myös ratkaisevan tärkeää, että ne kehittävät tyydyttävät järjestelmät hankkeiden toteuttamiseksi. Siksi on tarpeen rakentaa hallinnollinen infrastruktuuri, joka kykenee hallinnoimaan toimeenpanoprosessia, pitämään yhteyttä EU:n virkamiehiin ja koordinoimaan toimintaa omassa maassaan. Tällaisen infrastruktuurin luomista tarvitaan paitsi jäsenyyttä edeltävän tuen hallinnointiprosessiin, myös maahan suunnattujen investointien houkuttelemiseksi.

4.1.4. Arvostelua on herättänyt se tosiseikka, että kaikilla kolmella välineellä on erilaiset toimintasäännöt. Komissio väittää tämän olevan väistämätöntä siitä syystä, että eri välineillä on erilaiset kohteet. Lisäksi yksi niiden tavoitteista on valmistaa ehdokasvaltioita osallistumaan rakenne- ja koheesiorahastoihin, joihin myös pätevät erilaiset säännöt.

4.1.5. Pienillä, paikallisilla hankkeilla näyttäisi olevan suorempi ja välittömämpi vaikutus alueellisiin elinoloihin kuin suuremmilla hankkeilla, mutta erityisesti suurilla hankkeilla, joilla on rajatylittävään infrastruktuuriin liittyvä ulottuvuus, on suuremmat makrotaloudelliset vaikutukset ja ne parantavat todennäköisemmin kaikkien elämänlaatua pitkällä aikavälillä.

4.1.6. Kansalliset kehittämissuunnitelmat valmistellaan usein kiireellä, ilman asianmukaista konsultointia asianomaisten ministeriöiden ja muiden hallituksen elinten välillä; vielä vähemmän kuullaan kansalaisyhteiskunnan edustajia(17). Ehdokasvaltioita vaaditaan sopeutumaan nykyisiin toimintamalleihin kaikilla EU:n politiikan aloilla, vaikka niiden suunniteltu liittymispäivämäärä on vielä suhteellisen kaukana - ja silloinkin, kun nykyistä politiikkaa tarkistetaan parhaillaan. Tuloksena on usein vanhentuneiden politiikkojen ja toimintatapojen soveltaminen. EU:n politiikkojen puutteet ja virheet toistetaan ehdokasvaltioissa. Sekä EU:n että ehdokasvaltioiden kannalta on epätyydyttävää, jos nykyisten jäsenvaltioiden entiset virheet toistetaan tulevissa jäsenvaltioissa, jotka näin joutuvat kestämättömään asemaan. Maan ystävät -järjestön mukaan tämä pätee erityisesti yhteiseen maatalouspolitiikkaan, joka ei ole täyttänyt kestävän kehityksen vaatimuksia. Tästä syystä Sapard-ohjelma ei edistä kestävää kehitystä ehdokasvaltioissa(18).

4.1.7. Tärkeimmät ongelmat ovat

- liiketoimintaympäristön kehittymättömyys,

- hallinnollisen kapasiteetin puute,

- oikeuslaitoksen heikkous,

- puolueettomuuden ja vastuuvelvollisuuden puute julkishallinnossa.

4.1.8. Seuraavassa esitetään tiivistelmä niistä näkemyksistä, joita ehdokasvaltioissa työskentelevät komission lähetystöjen edustajat esittivät heidän kanssaan käydyissä keskusteluissa komitean valtuuskunnan vieraillessa eri ehdokasvaltioissa.

4.1.8.1. Hankkeet ovat usein epäonnistuneet ehdokasvaltioiden hallinnollisen rakenteen heikkouksien vuoksi. Syynä tähän on usein ollut se, että hanke on ollut liian kunnianhimoinen ehdokasvaltion hallinnon nykytilanteeseen nähden. Ei ole osattu suunnitella oikeantyyppisiä projekteja, mikä on johtanut varojen jumiutumiseen. Usein on vaikeaa luoda riittävän laadukkaita valvontaelimiä. Korruptio on myös ongelma: usein ongelmaa pahentaa vielä oikeuslaitoksen tehottomuus.

4.1.8.2. Monissa ministeriöissä ei vielä ole tarvittavia institutionaalisia normeja ja hallinnollista kapasiteettia. Ministeriöissä tarvitaan vähemmän, mutta sitäkin motivoituneempaa ja paremmin palkattua henkilöstöä. Alueellisen tason toimeenpanevat elimet puuttuvat usein, mikä johtuu pääosin aluehallinnon heikkouksista.

4.1.8.3. Useimmissa ehdokasvaltioissa työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu on heikkoa ja usein osapuolten välillä vallitsee epätasapaino.

4.2. Ehdokasvaltioiden hallitusten näkemyksiä

4.2.1. Useimpien jäsenvaltioiden hallitukset katsovat, että hallinnollisen infrastruktuurin kehittämisessä on edistytty merkittävästi. Niiden mielestä jo nyt on olemassa täysi valmius suunnitella, esittää ja toteuttaa projekteja ja vastaanottaa hyvin suuri osa myönnetyistä varoista.

4.2.2. Viranomaiset, jotka eivät osallistu kyseiseen prosessiin, suhtautuvat siihen usein välinpitämättömästi tai jopa vihamielisesti.

4.2.2.1. Mielipiteet kumppanuusohjelman onnistumisesta tai epäonnistumisesta vaihtelevat huomattavasti eri maiden välillä. Yleensä "twinning-light" -kumppanuusohjelman käynnistämistä on pidetty tervetulleena. Sitä pidetään joustavampana, halvempana, nopeampana ja helpompana toteuttaa kuin perinteistä kumppanuusohjelmaa.

4.2.3. Tulisi motivoida entistä paremmin niitä tahoja, jotka voivat osallistua ohjelmiin ja erityisesti Sapard-ohjelmaan, jotta heitä kannustettaisiin esittämään entistä enemmän hankkeita. Motivaatiota voitaisiin parantaa esimerkiksi lisäämällä tiedotusta; EU:n apu olisi tässä hyödyllistä. On myös tarpeen parantaa yksityissektorin kapasiteettia.

4.2.4. Viranomaisten mielestä kansalaisjärjestöt ja muut kansalaisyhteiskunnan organisaatiot ovat prosessissa yleensä hyvin edustettuina ja ne ovat tasa-arvoisessa asemassa viranomaisten kanssa.

4.2.5. Vaatimus, jonka mukaan Phare- ja ISPA-ohjelmiin osallistuvalla yrityksellä on oltava vähintään kahden vuoden kokemus toimialaltaan, estää kansallisia yrityksiä osallistumasta ohjelmiin, elleivät ne liity yhteen monikansallisten yritysten kanssa.

4.2.6. Joskus vaikuttaa siltä, että EU painostaa käyttämään tiettyjä konsulttifirmoja edellytyksenä hankkeen hyväksymiselle. Tätä tapahtuu erityisesti ISPA-ohjelmassa.

4.2.7. Vaatimus, jonka mukaan Phare-projekti on käynnistettävä, pantava toimeen ja saatettava loppuun kolmen vuoden kuluessa ("n+3 -sääntö") on liian rajoittava ja sitä tulisi lieventää.

4.2.8. Phare-ohjelman sosiaalisia ja koheesioon liittyviä osatekijöitä tulisi vahvistaa.

4.2.9. EU on usein myöhässä täyttäessään omia velvoitteitaan, mutta vaatii ehdokasvaltioiden viranomaisilta ehdotonta määräaikojen noudattamista. EU:n elinten ja ehdokasvaltioiden ministeriöiden välillä on usein tiedonkulkuongelmia.

4.2.10. Phare-ohjelmaa hallinnoi laajentumisasioiden PO, mutta muutkin pääosastot osallistuvat siihen usein. Vaikuttaa siltä, että usein pääosastojen välinen koordinointi ja yhteistyö on puutteellista.

4.2.11. Vaikuttaa usein siltä, että tiedonkulku Brysselin komission ja ehdokasvaltioissa toimivien komission edustustojen välillä on puutteellista.

4.3. Ehdokasvaltioiden kansalaisyhteiskunnan edustajien näkemyksiä

4.3.1. Vastaajien mukaan suurimmat ongelmat liittyvät jäsenyysvalmisteluihin myönnettävää rahoitustukea koskevien ehdotusten valmisteluun. Yhteydet neuvoa-antaviin virastoihin ovat heikoimmat juuri niillä syrjäisillä alueilla, jotka ovat kipeimmin avun tarpeessa. Liian usein huomio keskitetään suuriin kansallisiin ja rajatylittäviin projekteihin, kun pienemmät, paikalliset hankkeet saattaisivat suoremmin ja nopeammin parantaa ihmisten jokapäiväistä elämää. Neuvottelutilanteesta ei tiedoteta riittävästi ja avoimesti suurelle yleisölle. Talous- ja yhteiskuntaelämän toimijat eivät pääse riittävästi osallistumaan jäsenyyttä edeltäviin tukijärjestelmiin. Vaikuttaa siltä, että valtiovallasta riippumattomien organisaatioiden ja vapaaehtoisjärjestöjen osallistumista ei aina pidetä tärkeänä. Tilannetta voitaisiin korjata perustamalla tietokanta, jota valtiosta riippumattomat organisaatiot ja muut kansalaisyhteiskunnan järjestöt voisivat käyttää. Ellei tätä voida toteuttaa kansallisella tasolla, se tulisi tehdä Euroopan tasolla.

4.3.1.1. Kansalaisyhteiskunnan edustajat katsoivat, että työmarkkinaosapuolten välistä ja kansalaisyhteiskunnan kanssa käytävää vuoropuhelua tulisi vahvistaa. Phare-ohjelman tavoitteena on julkisen sektorin kapasiteetin kehittäminen, mutta apua tarvitaan myös valtiosta riippumattomien organisaatioiden ja muiden kansalaisyhteiskunnan järjestöjen kapasiteetin kehittämiseksi, jotta nämä voisivat osallistua prosessiin entistä tehokkaammin. Valtiovallan edustajat eivät pidä kansalaisyhteiskunnan edustajia vakavasti otettavina keskustelukumppaneina. Vaikka kansalaisyhteiskunta olisikin edustettuna seurantakomiteoissa tai muissa elimissä, sen edustajien voi olla vaikea todella vaikuttaa asioihin. Seurantakomiteat käsittelevät usein puhtaasti teknisiä kysymyksiä eivätkä puutu olennaisiin kysymyksiin, kuten siihen, saavutetaanko projektin tavoitteet vai ei. Kokoukset kutsutaan kokoon lyhyellä varoitusajalla, eikä niihin liittyviä asiakirjoja useinkaan saada käyttöön riittävän aikaisin, jotta asianmukainen valmistautuminen olisi mahdollista. Kun kansalaisyhteiskunnan edustajia kuullaan, lausuntojen jättämiselle asetetut määräajat ovat niin lyhyet, että prosessin oikeellisuus voidaan asettaa kyseenalaiseksi. Kuultavien kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden valintakriteerit eivät ole selviä. Usein vaikuttaa siltä, että "kuuleminen" järjestetään vain jo tehtyjen päätösten siunaamiseksi. Monet kansalaisyhteiskunnan edustajat sanovat "kuulevansa asioista vasta, kun ne ovat jo tapahtuneet". Silloinkin, kun asiakirjojen on lain mukaan oltava julkisia, menettelyt niiden saamiseksi ovat niin vaivalloisia ja pitkällisiä, että menettelyjen tarkoituksena näyttää pikemminkin olevan estää ihmisiä käyttämästä oikeuksiaan. Liian usein valtiovallan edustajat eivät yksinkertaisesti noudata säännöksiä.

4.3.1.2. Kansalaisten ja erityisesti kansalaisyhteiskunnan edustajien tulisi päästä osallistumaan prosessiin mahdollisimman varhaisessa vaiheessa.

4.3.2. Liittymistä edeltäviä tukiohjelmia pidetään aivan liian monimutkaisina. Ongelmana ei niinkään ole tiedon puute vaan sen ylenpalttisuus. Informaatiota on aivan liian paljon, tietoa liian vähän. Tietoviidakosta on vaikea löytää tiettyyn tilanteeseen sopivaa tietoa. Lisäksi kielenkäyttö on usein liian monimutkaista ja vaikeaa. Hankkeiden suuntaviivat ovat usein epäselviä, hämmentäviä ja vaikeatulkintaisia. Tarvitaan järkeistämistä, yksinkertaistamista ja määrän vähentämistä. Usein projektiehdotukset hylätään tai jätetään kokonaan esittämättä sen vuoksi, että niiden valmisteleminen vaatii aivan liiaksi työtä siihen nähden, ettei niiden hyväksymisestä ole mitään takeita.

4.3.2.1. Usein vaikuttaa siltä - erityisesti Sapard-ohjelman osalta - että jotta hanke tulisi valituksi, sen valmisteluun on syytä palkata jokin konsulttiyritys, joiden määrä on varsin rajallinen. Hankkeet valmistelee usein yksi eurooppalainen konsulttiyritys, ja sen arvioi sen jälkeen Brysselissä toinen eurooppalainen konsulttiyritys, joka on eri mieltä ensimmäisen yrityksen kanssa.

4.3.2.2. Sapard-ohjelman ehto, jonka mukaan tuensaajan on rahoitettava 50 prosenttia hankkeen kustannuksista, estää pienten ja keskisuurten tilojen osallistumisen hankkeisiin. Koska Sapard-varat annetaan käyttöön vasta, kun projekti on käynnistetty ja meneillään, tuensaajan on tosiasiassa rahoitettava ensin 100 prosenttia hankkeesta. Vain suurtilalliset voivat saada tarvittavan pankkilainan tai rahoittaa hankkeen omista resursseistaan. Pienemmät tilat, jotka eniten tarvitsisivat apua, suljetaan näin käytännössä ohjelman ulkopuolelle. Toinen este on vaatimus, jonka mukaan tukeen oikeutettujen on saatava vähintään 50 prosenttia tuloistaan maanviljelystä. Tämä vaatimus sulkee pois monet mahdolliset tuen tarvitsijat erityisesti niissä maissa, joissa on paljon osa-aikaisesti hoidettuja pientiloja.

4.3.2.3. ISPA-ohjelman liikennettä koskevan osion kohdalla on havaittavissa, että ohjelman suuntautuminen TEN-verkkoihin rajoittaa muiden sellaisten hankkeiden pääsyä ohjelmaan, joiden hyödyt voisivat lyhyellä aikavälillä olla suuremmat.

4.3.3. Kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden mielestä tarvittaisiin parempaa koordinointia ohjelmien toteutukseen osallistuvien elinten välillä. Liian usein hankkeita aletaan toteuttaa vain siitä syystä, että rahoitusta on saatavissa, ilman että arvioitaisiin kunnolla hankkeiden vaikutuksia tai tehokkuutta. Esimerkiksi jotkin vedenpuhdistuslaitokset toimivat vain 20 prosentin kapasiteetilla. Toteutetut hankkeet on analysoitava huolellisesti, jotta saadaan selville, miksi jotkin asiat toimivat ja toiset eivät. Kansallisten strategisten suunnitelmien lisäksi tarvitaan alueellisia toimintasuunnitelmia. Alueellinen ulottuvuus puuttuu, mikä tekee alueviranomaiset välinpitämättömiksi.

4.3.3.1. Monissa valtioissa sanottiin korruptiota esiintyvän kaikilla aloilla, mutta erityisesti vallan keskuksissa. Projektisopimukset annetaan joskus yllättäville tarjouksen tekijöille. Hankkeiden valintaan osallistuvat henkilöt, joilla on oma etu ajettavanaan. Vaikutusanalyysejä suorittavat näennäisen riippumattomat asiantuntijat, jotka ovat ministeriöiden nimittämiä. On vaikeaa, ellei mahdotonta, selvittää, kuinka nämä asiantuntijat on valittu tai nimitetty. Usein heidän roolinaan näyttää olevan toimia "kumileimasimena" päätöksille, jotka tosiasiassa on jo tehty. Aina ei myöskään ole helppoa ymmärtää hankkeiden valinnan perusteita. Hankkeiden alueellinen jakauma näyttää joskus riippuvan enemmän poliittisesta vaikutusvallasta kuin hankkeen arvon objektiivisesta arvioinnista. Kansalaisyhteiskunnan organisaatiot ovat säännöllisesti tehneet ilmoituksia selvistä väärinkäytöksistä poliitikoille, valtiovallan edustajille ja komission lähetystöille, mutta ilmoituksiin ei ole saatu vastausta.

4.3.3.2. Tilanne eräässä maassa tiivistettiin seuraavasti: "ei julkista valvontaa, ei tilivelvollisuutta, ei avoimuutta".

4.3.3.3. Vastaajien mielestä ollaan toteuttamassa hankkeita, jotka eivät ole kestäviä, koska niissä ei ole huomioitu kyseisen maan tarpeita tai ominaispiirteitä.

4.3.4. Hankkeiden valintaprosessia pidettiin pitkällisenä ja kaavamaisena. Jäsenyyttä edeltävän tuen piiriin kuuluvan hankkeen valmistelu on taidemuoto sinänsä. Suunnitelmien laatiminen on hyvin kallis ja aikaa vievä prosessi, joka vaatii korkeasti palkattujen ulkomaisten asiantuntijoiden ja konsulttien runsasta käyttöä. Vaikuttaa siltä, että projektin sisältöön kiinnitetään liian paljon huomiota sen sijaan, että huomioitaisiin hankkeen todennäköiset vaikutukset työttömyyteen tai elintasoon. Hankkeita hylätään usein hakemuksissa olevien vähäpätöisten muotovirheiden vuoksi. Yleensä keskitytään suuriin projekteihin, koska niiden hallinnointi on helpompaa.

4.3.5. Vaikuttaa siltä, että tuensaajavaltioiden on mukautettava politiikkansa niiden prioriteettien mukaan, joita rahoja jakavat tahot asettavat. Tämä saa ihmiset tuntemaan, että on olemassa suunnitelma, josta he eivät ole tietoisia ja joka ei vastaa heidän ensisijaisiin huolenaiheisiinsa. Hankkeet pohjautuvat menettelyihin pikemminkin kuin tarpeisiin, eikä kumppanuuden tunnetta ole syntynyt. Lähestymistapa on ensisijaisesti ylhäältä alas, ei alhaalta ylös.

4.3.6. Jäsenyyttä edeltävän tuen saatavuus nähdään liian usein edellytyksenä paikallisten ongelmien korjaamiseen tähtäävien toimenpiteiden aloittamiselle silloinkin, kun ongelmat voitaisiin pyrkiä ratkaisemaan kansallisten resurssien avulla.

4.3.7. Asiakirjoja ei aina ole saatavilla tuensaajavaltion virallisella kielellä; ei edes strategisia suunnitelmia, jotka on laadittu kyseisessä valtiossa.

4.3.8. Yleisesti vallitsee tunne, että järjestelmät, joista jäsenyyttä edeltäviä tukia myönnetään - tai vielä useammin ei myönnetä - ovat perusolemukseltaan virheellisiä ja tarvitsevat perinpohjaista tarkistamista. Järjestelmät olisi tehtävä avoimemmiksi ja niihin tulisi sisällyttää vaatimus työmarkkinaosapuolten ja muiden kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden osallistumisesta.

4.3.9. Julkisella sektorilla ei ole hallinnollista kapasiteettia saatavilla olevan tuen vastaanottamiseen. Vastaanottokyky on jatkuva ongelma ja tulee olemaan sitä vielä useiden vuosien ajan.

4.3.10. Projektijohtajilla on usein ongelmia myöhään saapuvien asiakirjojen kanssa, jotka viipyvät pitkään komissiossa Brysselissä tai sen paikallisessa edustustossa. Myös korvauksen saanti tehdystä työstä kestää kohtuuttoman kauan.

4.3.11. Ei ole olemassa virallista järjestelmää, jonka kautta kansalaisyhteiskunta voisi antaa valtionhallinnolle tai komissiolle hankkeen vaikutusten ja onnistumisen jälkiarviointia koskevaa palautetta.

5. Kyselyn tulokset

5.1. Yhdeksän ehdokasvaltion edustajille lähetettiin kyselylomake.

5.2. Vastaukset neljään ensimmäiseen kysymykseen olivat erittäin vaihtelevia:

- Mielipiteet ohjelmien tuloksista vaihtelivat "erittäin hyvästä", "melko hyvään" ja "huonoon". Monet vastaajat sanoivat, ettei heillä ole kylliksi tietoa voidakseen muodostaa asiasta mielipiteen.

- Vastaajien osallistumisaste tukiohjelmiin vaihteli huomattavasti.

- Näkemykset tiedonsaannin helppoudesta vaihtelivat erittäin suuresti: eräät sanoivat tiedonsaannin olevan suhteellisen helppoa, toiset katsoivat sen olevan vaikeaa ja jotkut taas sanoivat informaatiota kyllä olevan, mutta sen esiin kaivamisen vaativan runsaasti työtä.

- Eräissä maissa katsottiin, että alueellisen ja kansallisen tason osallistumisen välillä on suuri epätasapaino; toisissa valtioissa tilanteen katsottiin olevan suhteellisen tasapainoinen.

5.3. Seuraavia kysymyksiä pidettiin vastauksissa keskimäärin tärkeimpinä tulevien tukiohjelmien prioriteetteina; aiheet on seuraavassa lueteltu tärkeimpänä pidetystä alkaen:

- taloudellisten erojen (infrastruktuuri, ympäristö, yrittäjyys jne.) tasoittaminen oman maan ja EU:n jäsenvaltioiden välillä,

- taloudellisten erojen tasoittaminen omassa maassa,

- koulutus,

- uuden tietotekniikan käyttö,

- sosiaalisten erojen tasoittaminen ja syrjäytymisen torjunta,

- hallinnollisten valmiuksien ja kapasiteetin kehittäminen valtionhallinnossa ja talous- ja yhteiskuntaelämän toimijoiden keskuudessa,

- EU:n vaatiman taloudellisen kurinalaisuuden vaikutusten pehmentäminen,

- yhteisön säännöstön täyttäminen,

- vähemmistökysymykset,

- työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun edistäminen.

5.4. Useimpia taloudellisen tuen järjestelmiä pidettiin hyvinä, tilanteesta riippuen, mutta useimmin mainittiin yksityisen ja julkisen sektorin yhteisrahoitus.

5.5. Kun vastaajilta kysyttiin, kuinka hyvin he katsoivat tukiohjelmien onnistuneen mitattuna asteikolla yhdestä kymmeneen, vastausten keskiarvoksi saatiin 6,25.

5.6. Vastaukset muihin kysymyksiin on otettu huomioon edellä olevissa kohdissa 4.2 ja 4.3.

6. Kommentit

6.1. Jäsenyyttä edeltävä rahoitustuki on epäilemättä edistänyt merkittävästi ehdokasvaltioiden kehitystä. Pitkälti niiden ansiosta komissio voi todeta, että "neuvottelut edistyvät tyydyttävästi ja neuvotteluja käyvät maat ovat yleisesti ottaen tähän asti täyttäneet - sitoumuksensa"(19). Samassa asiakirjassa todetaan kuitenkin yhteisön varojen hallinnoinnin olevan yksi niistä alueista, joihin on vielä kiinnitettävä erityistä huomiota.

6.1.1. Kolmen jäsenyyttä edeltävän välineen kautta ehdokasvaltioille myönnettyjen tukien kokonaissumma on merkittävä. Näin suuri taloudellinen tuki aiheuttaa perusteellisia muutoksia kyseisten maiden talouteen. Sillä on myös peruuttamaton vaikutus KIE-maiden yhteiskuntiin, joissa yhä käynnissä olevalta yhteiskunnalliselta muutosprosessilta joskus näyttää puutuvan sekä voima että suunta. Tästä syystä on ratkaisevan tärkeää, kuten komissio itsekin on myöntänyt(20), että nämä välineet toimivat kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti.

6.2. Eri ehdokasvaltioiden edistymisessä on suuria eroja. Kaikki ehdokasvaltiot ovat oppineet paljon uutta, mutta niiden asema oppimisprosessissa on hyvin erilainen.

6.3. Myös eri osapuolten näkemykset ovat hyvin erilaisia. Komissio katsoo monissa ehdokasvaltioissa vielä olevan perustavanlaatuisia hallinnollisia heikkouksia, jotka rajoittavat niiden kykyä vastaanottaa myönnettyjä tukia. Samojen maiden valtiovallan edustajat suhtautuvat kuitenkin huomattavasti positiivisemmin tilanteeseen ja kykyynsä suunnitella, toteuttaa ja valvoa hankkeita jäljellä olevan jäsenyyttä edeltävän kauden aikana. Luultavasti erot kuvastavat ehdokasvaltioiden ja komission suuria näkemyseroja asiassa: ehdokasvaltioiden edustajien arviot siitä, kuinka paljon he ovat edistyneet, ja komission näkemykset siitä, kuinka paljon niillä on vielä tehtävää, poikkeavat toisistaan huomattavasti. Kyseisten maiden kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden arviot ovat yleensä samansuuntaisia komission kanssa: usein myös nämä suhtautuivat varauksella maansa valtiohallinnon vastaanottokykyyn.

6.3.1. Näyttää selvältä, että komission arviot heijastavat parhaiten todellista tilannetta ja että ehdokasvaltioiden valtiovallan edustajien näkemyksiä värittää toiveajattelu. Herää kuitenkin kysymys, miksi tämä asiaintila jatkuu edelleen. Phare on ohjelma, joka on nimenomaan tarkoitettu auttamaan instituutioiden kehittämisessä. Miksi näin monien toimintavuosien ja käytettyjen huomattavien rahasummien jälkeenkin niin monien ehdokasvaltioiden hallinnollinen kapasiteetti on edelleenkin niin heikko?

6.3.2. Tämä asettaa kyseenalaiseksi myös asiantuntijoiden roolin hankkeiden valmistelussa ja niiden vaikutusten arvioinnissa. Asiantuntijat osallistuvat hankkeiden kaikkiin vaiheisiin ja ovat usein ratkaisevassa asemassa projektien valinnassa. Asiantuntijat tulevat usein konsulttiyrityksistä, jotka toimivat ehdokasvaltion ulkopuolella tai toimivat siellä vain nimellisesti. Hylättyjen, epäonnistuneiden tai peruttujen hankkeiden suhteellisen suuri määrä asettaa kyseenalaiseksi konsulttiyritysten panoksen laadun tässä prosessissa.

6.4. Valtiovallan edustajat ja kansalaisyhteiskunnan edustajat ovat myös keskenään hyvin eri mieltä kansalaisyhteiskunnan osallistumisen luonteesta ja laajuudesta. Vaikka tilanne luonnollisestikin vaihtelee maittain, vaikuttaa siltä, että monissa ehdokasvaltioissa todellinen osallistuminen puuttuu. Virkamiehet pitävät viisaana lausua kauniita sanoja kuulemisperiaatteesta, mutta pitävät sitä käytännössä esteenä hankkeiden sujuvalle ja nopealle valmistelulle. Tällöin julkinen kuuleminen jää muodollisuudeksi ilman todellista sisältöä. Osaltaan tämä on perintöä hallintojärjestelmästä, jossa valtion virkamiesten päätösten kyseenalaistamista ei suvaittu.

6.4.1. Kansalaisten osallistumismahdollisuuksien laadun parantamiseksi on tarpeen vahvistaa sosiaalista vuoropuhelua ja kansalaiskeskustelua monissa ehdokasvaltioissa. Tässä mielessä on levottomuutta herättävää, että kyselyyn vastaajat pitivät juuri tätä kysymystä vähiten tärkeänä tukiohjelmien tavoitteena.

6.4.2. Työmarkkinaosapuolten ja muiden kansalaisyhteiskunnan edustajien osallistumista koskevien puutteiden ohella puuttuu usein myös aluehallinnon osallistuminen. Tätä pidetään joko aluehallinnon välinpitämättömyyden ja heikkouden syynä tai sen katsotaan johtuvan valtionhallinnon halusta pitää nämä kysymykset omaan toimialaansa kuuluvina.

6.4.3. Kansalaisyhteiskunnan edustajien mielestä Phare-ohjelma on suunnattu liiaksi keskushallintoon. Heidän mielestään voitaisiin saavuttaa enemmän, jos tukea suunnattaisiin enemmän paikallishallinnon ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioille instituutioiden kehittämiseen. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että myös keskushallinnon edistyminen on tähän saakka ollut varsin hidasta, tämä lähestymistapa saattaisi olla epäkäytännöllinen useimmissa maissa.

6.5. Sekä valtiovallan että kansalaisyhteiskunnan edustajat ovat hyvin yksimielisiä siitä, että tukienhakumenettelyt ovat kaikissa kolmessa ohjelmassa varsin mutkikkaat. Lähes poikkeuksetta he ovat yhtä mieltä siitä, että menettelyt ovat liian monimutkaisia ja aikaa vieviä. Toisaalta eräissä maissa on perusteltua syytä epäillä kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden edustavuutta.

6.6. Kuten usein muulloinkin on asianlaita, osapuolilla on taipumus syytellä toisiaan järjestelmän heikkouksista ja jättää huomiotta oma vastuunsa järjestelmän tehokkaan toiminnan varmistamisessa. Vallalla on myös joitakin yleisiä väärinkäsityksiä, jotka johtavat aiheettomaan kritiikkiin: esimerkiksi eräät ympäristöjärjestöt väittävät, ettei joukkoliikennettä ole tuettu ISPA-ohjelmasta. Tilastot osoittavat tämän käsityksen kuitenkin vääräksi. Esimerkki osoittaa selvästi, että on tarpeen parantaa yleisölle tarjottavan tiedon laatua ja määrää sekä myös tiedonlevitysmenetelmiä.

6.6.1. On selvää, että monissa maissa kansalaisyhteiskunnan organisaatiot, kuten kansalaisjärjestöt, ammattiliitot, kauppakamarit ja työnantajajärjestöt, voisivat entistä aktiivisemmin jakaa tietoa jäsenilleen ja auttaa heitä muilla tavoin hankkeiden valmistelussa.

6.7. On huolestuttavaa, etteivät pk-yritykset näytä hyötyvän jäsenyyttä edeltävistä välineistä toivottavassa määrin, vaikka ne ovat hyvin tärkeitä kasvaville kansantalouksille. Pk-yritykset eivät pysty hyötymään erityisesti Sapard-ohjelmasta, koska

- ne eivät kykene täyttämään muodollisia kriteerejä,

- niillä ei ole tietoa ohjelmasta,

- niiltä puuttuvat yhteisrahoitukseen tarvittavat varat.

6.8. Tärkein kriteeri hankkeen arvioinnissa ei ole se, saavutetaanko asetetut tavoitteet, vaan hankkeen todellinen vaikutus reaalitalouteen. Hankkeilla on kaksinainen tehtävä: saavuttaa hankkeen tavoitteet ja toisaalta tarjota ehdokasvaltioille kokemusta projektihallinnosta.

6.9. Avoimuuden ja kansalaisten osallistumisen päätöksentekoprosessiin tulisi olla tärkeimpiä sääntöjä kaikissa kolmessa liittymistä edeltävässä välineessä ja tuensaajavaltiot tulisi velvoittaa täyttämään nämä vaatimukset. Kansalaisten osallistuminen on tarpeen suunnitelmien ja hankkeiden laadun parantamiseksi ja myös siksi, että tuensaajavaltioiden kansalaiset tuntisivat hankkeet enemmän omikseen.

6.10. Sapard-ohjelman käynnistämistä koskevan neuvoston asetuksen yhtenä tavoitteena oli asettaa puitteet kestävää maataloutta ja maaseudun kehitystä edistävälle yhteisön tuelle. Uudistamista kaipaavan yhteisen maatalouspolitiikan tulisi pyrkiä täyttämään kestävän kehityksen kriteerit nykyistä paremmin. Herääkin kysymys, missä määrin Sapard-ohjelma, jonka on määrä johtaa YMP:n soveltamiseen, voi edistää kestävää kehitystä ehdokasvaltioiden maaseutualueilla.

6.11. Tosiasiallisesti maksetun tuen alhainen määrä suhteessa myönnettyihin määrärahoihin johtuu monista tekijöistä. Yhtenä syynä ovat hallinnollisen kapasiteetin puute eräissä valtioissa sekä ongelmat täydentävyysvaatimusten täyttämisessä. Näkyvän avun puute kasvattaa kuitenkin EU-vastaisuutta joissakin ehdokasvaltioissa.

6.12. Monissa alhaisen kansantuotteen maissa ollaan huolestuneita siitä, että yksityisen rahoituksen saaminen ISPA-projekteihin tulee olemaan vaikeaa, koska kansalaiset eivät pysty maksamaan korkeampia energiahuollon ja julkisen liikenteen kustannuksia, joita tarvittaisiin, jotta yksityisen sektorin sijoittajat saisivat asianmukaisen tuoton sijoituksilleen. Kansainvälisen konsulttiyrityksen riippumattomien asiantuntijoiden eräässä ehdokasvaltiossa suorittaman tutkimuksen mukaan tarvittavien vedenkäsittely- ja jätevedenkäsittelylaitosten rakentaminen vaatisi vesimaksujen nostamista 5 prosenttiin keskipalkasta. Tutkimuksessa arvioitiin tämän olevan kestettävissä, mutta arviossa ei otettu huomioon, että myös energiakustannukset ja julkisen liikenteen maksut todennäköisesti nousisivat vastaavasti.

7. Suositukset

7.1. Komitea antaa seuraavat suositukset (jotka eivät tässä ole välttämättä tärkeysjärjestyksessä) jäsenyyttä edeltävien välineiden toiminnan parantamiseksi ja tehostamiseksi.

- Jäsenyyttä edeltävien tukijärjestelmien avoimuutta on parannettava kaikissa tukeen oikeutetuissa maissa.

- Tuet on suunnattava uudelleen siten, että niillä tuetaan entistä paremmin kestäviä ratkaisuja, ja erityisesti ISPA- ja Sapard-ohjelmien suuntaviivoja on tarkistettava niin, että ne ovat EU:n kestävän kehityksen strategian mukaisia.

- Työmarkkinaosapuolten ja muiden kansalaisyhteiskunnan toimijoiden aktiivisesta osallistumisesta on tehtävä ehdoton vaatimus; näiden osallistumisen on tapahduttava mahdollisimman varhaisessa vaiheessa.

- Sosiaalista vuoropuhelua ja kansalaiskeskustelua on vahvistettava kaikissa asianomaisissa maissa; yksi tehokas keino olisi perustaa Euroopan talous- ja sosiaalikomitean mallin mukainen kansalaisyhteiskuntafoorumi niihin maihin, joissa sellaista ei vielä ole.

- Tieto leviää liian usein valtiovallan ja muiden elinten välillä henkilökohtaisten, epävirallisten yhteyksien kautta. Tarvitaan selkeitä, sitovia informaation jakamista koskevia ohjeita, jotka voivat tulla ainoastaan EU:lta.

- Tiedon jakamista on tehostettava ja tiedotusta lisättävä entisestään. Elleivät ehdokasvaltioiden viranomaiset voi tätä tehdä, EU:n on otettava se tehtäväkseen.

- Ehdokasvaltioiden työmarkkinaosapuolten, kansalaisjärjestöjen ja muiden kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden on etsittävä tietoa entistä aktiivisemmin, tarjottava apua jäsenilleen ja saatava jäsenistönsä ääni kuuluviin.

- EU:n asettamia, kaikkia kolmea välinettä koskevia menettelytapoja on tarkistettava ja niitä on pyrittävä virtaviivaistamaan ja yksinkertaistamaan. On laadittava yksiselitteiset, sitovat ja toteuttamiskelpoiset säännöt ja suuntaviivat, jotka pysyvät muuttumattomina.

- Länsi-eurooppalaisten konsulttien ja asiantuntijoiden ammattitaitoa ja suoritusten laatua on valvottava tarkoin sekä hankkeiden laadun varmistamiseksi että niiden luotettavuuden parantamiseksi. Huonosti suoriutuvista konsulteista on laadittava musta lista.

- Sapard-ohjelmaan osallistumista koskevia ehtoja on tarkistettava, jotta parannetaan pientilojen ja osa-aikaisesti toimivien viljelijöiden osallistumismahdollisuuksia. Juuri näitä ohjelma voisi eniten hyödyttää. Tämän lisäksi on joko helpotettava yhteisrahoitusvaatimuksia tai luotava valtiontakuujärjestelmä pankkilainojen saatavuuden turvaamiseksi. Romania on äskettäin edistynyt näiden kysymysten ratkaisemisessa.

- Kysymystä korruptiosta tulisi käsitellä avoimesti, rohkeasti ja rehellisesti.

- Komission tulisi asettaa tavoitteet sille, kuinka paljon kullekin ehdokasvaltiolle tulisi vuosittain maksaa tukea kustakin kolmesta ohjelmasta, ja julkaista nämä tavoitteet.

- On luotava virallinen menetelmä, jonka avulla kansalaisyhteiskunnan organisaatiot voivat antaa palautetta hankkeiden vaikutuksista.

- Brysselissä toimivien komission pääosastojen ja ehdokasvaltioissa toimivien komission edustustojen välistä tiedotus- ja koordinointijärjestelmää on tarkistettava.

- Ohjelmiin osallistuvien toimijoiden on opittava toimimaan tiiviissä yhteistyössä sen sijaan, että ne syyttelevät toisiaan tulosten puutteesta.

- ISPA-ohjelman liikennettä koskevien toimien keskittyminen TEN-verkkoihin ei saa sulkea pois mahdollisuutta kehittää liikenteen paikallisia ja alueellisia perusrakenteita.

7.2. Komitea ehdottaa, että se laatii aikanaan seurantalausunnon voidakseen arvioida, kuinka laajasti edellä mainitut suositukset on pantu täytäntöön, ja päivittääkseen jäsenyyttä edeltävän rahoitustuen toimintaa koskevia arvioitaan.

7.3. Komitea katsoo, että ensimmäisen liittymisaallon jälkeen vuonna 2004 tulisi tarkistaa jäsenyysvalmisteluihin myönnettävää rahoitustukea ja antaa tukea kaikille niille ehdokasvaltioille, jotka vielä tuolloin jäävät unionin ulkopuolelle.

8. Päätelmät

8.1. Jäsenyysvalmisteluihin myönnettävä rahoitustuki on osoittautunut arvokkaaksi avuksi ehdokasvaltioille. Ilman sitä olisi erittäin kyseenalaista, olisiko jäsenyyden valmistelussa edetty näin pitkälle. Tuen merkitys tulee todennäköisesti edelleen kasvamaan. On kuitenkin selvää, että tukijärjestelmien hallinto- ja toimintatavoissa on paljon parantamisen varaa. On valitettavaa, että ehdokasvaltioiden hallinnollisessa kapasiteetissa edelleen olevat puutteet haittaavat yhä vakavasti tukivälineiden mahdollisuutta jakaa apua. On tarpeen lisätä avoimuutta ja vastuuvelvollisuutta. Ei voida hyväksyä sitä, että kansalaisten osallistuminen ja heidän tiedonsaantinsa on ainoastaan valtiovallan edustajien ja virkamiesten hyvän tahdon varassa.

8.1.1. Kansalaisyhteiskunnan organisaatiot voivat antaa merkittävän panoksen prosessiin erityisesti hankkeiden mahdollisia vaikutuksia arvioitaessa, mutta niiden on otettava entistä aktiivisempi asenne. Erityisesti työmarkkinaosapuolten ja muiden kansalaisyhteiskunnan edustajien on lisättävä keskinäistä vuoropuheluaan ja esitettävä yhteinen kantansa valtioidensa hallituksille. Prosessia helpottaisi EU:n jäsenvaltioiden mallin mukaisten talous- ja sosiaalineuvostojen perustaminen ehdokasvaltioihin.

8.2. Tukea on kohdennettava entistä enemmän kestävän kehityksen edistämiseen. On helpotettava pientilojen ja osa-aikaisesti maanviljelyä harjoittavien viljelijöiden osallistumista Sapard-ohjelmaan, sillä näiden tilanteen parantaminen voi parhaiten hyödyttää maataloutta ja maaseudun kehittämistä asianomaisissa maissa.

8.3. Useimmissa, ellei peräti kaikissa ehdokasvaltioissa, katsotaan yleisesti, että jäsenyyttä valmistelevien tukijärjestelmien toiminnassa on perustavanlaatuisia ongelmia. Ongelmien katsotaan suurelta osin johtuvan EU:n määräämien rakenteiden erittäin byrokraattisesta luonteesta ja siitä, että hankkeiden laatimisessa on käytettävä ulkopuolisia konsulttiyrityksiä. Vaikka käsitykset saattavatkin olla vääristyneitä, niiden esiintyminen on tosiasia, joka jäytää EU-jäsenyyden kannatusta ehdokasvaltioissa. Olisi vaarallista jättää nämä näkemykset huomiotta vain siksi, että ne näyttävät olevan väärinkäsityksiä. Tarvitaan tehokasta julkisuustyötä, jotta ehdokasvaltioiden kansalaisille voidaan välittää totuudenmukainen kuva.

8.4. Saattaa tuntua siltä, että näiden kysymysten käsittely on tarpeetonta, koska ensimmäinen liittymisaalto - jonka on suunniteltu lisäävän unionin jäsenmäärää jopa kymmenellä uudella jäsenellä - on niinkin lähellä. Mikään ei kuitenkaan voisi olla kauempana totuudesta. On välttämätöntä palauttaa luottamus ja tehostaa merkittävän suuruisten julkisten määrärahojen käyttöä; lisäksi on välttämätöntä, että ehdokasvaltiot saavat riittävästi kokemusta näiden varojen hallinnoinnista ja niihin liittyvien hankkeiden toteuttamisesta. Näin ei suinkaan ole laita useimmissa maissa. Ellei tavoitteeseen päästä, joudutaan asettamaan kyseenalaiseksi maiden kyky vastaanottaa liittymisensä jälkeen nykyisiä tukia paljon suuremmat rakenne- ja koheesiorahastovarat, mikä kyseenalaistaa ylipäänsä maiden valmiuden liittyä unionin jäseniksi. Maiden nykyisen tilanteen ja niiltä vaadittavan valmiustason välisen eron umpeen kurominen on useimpien valtioiden kohdalla pelottavan haasteellinen tehtävä, jonka suorittamiseen ei ole paljon aikaa jäljellä.

8.5. Komitea on esittänyt joukon yksityiskohtaisia suosituksia nykyisen tilanteen korjaamiseksi. Luettelo ei ole täydellinen, mutta toimeen on ryhdyttävä tarmokkaasti ja ripeästi, sillä aikaa ei ole tuhlattavaksi. Ollakseen tehokas minkä tahansa toimintasuunnitelman on saatava niin komission, ehdokasvaltioiden hallitusten kuin näiden maiden kansalaisyhteiskunnan yhteinen tuki. Toivottavaa on, että tämän tavoitteen saavuttamiseksi löytyy riittävästi poliittista tahtoa.

Bryssel, 19. syyskuuta 2002.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Göke Frerichs

(1) EU:n Budapestin tiedotuskeskuksessa syyskuussa 1999 järjestetyn seminaarin pöytäkirja. Budapestin lähetystön Phare-yksikön johtajan Alain Bothorelin esitelmä.

(2) EU:n Budapestin tiedotuskeskuksessa syyskuussa 1999 järjestetyn seminaarin pöytäkirja. Budapestin lähetystön Phare-yksikön johtajan Alain Bothorelin esitelmä.

(3) EU:n Budapestin tiedotuskeskuksessa syyskuussa 1999 järjestetyn seminaarin pöytäkirja. Budapestin lähetystön Phare-yksikön johtajan Alain Bothorelin esitelmä.

(4) Tilintarkastustuomioistuimen Phare-ohjelmaa koskeva kertomus vuodelta 1999.

(5) Tilintarkastustuomioistuimen Phare-ohjelmaa koskeva kertomus vuodelta 1999.

(6) Erityisraportti Pharen rajatylittävästä yhteistyöstä vuosilta 1994-1998.

(7) Tilintarkastustuomioistuimen Phare-ohjelmaa koskeva kertomus vuodelta 1999.

(8) Euroopan komissio, laajentumisasioiden pääosasto, helmikuu 2002: "The enlargement process and the three pre-accession instruments; Phare, ISPA and Sapard". Laajentumisasioiden PO:n sekä Ruotsin ja Itävallan pysyvien EU-edustustojen 5. maaliskuuta 2000 järjestämän konferenssin pöytäkirja.

(9) Euroopan komissio, laajentumisasioiden pääosasto, helmikuu 2002: "The enlargement process and the three pre-accession instruments; Phare, ISPA and Sapard". Laajentumisasioiden PO:n sekä Ruotsin ja Itävallan pysyvien EU-edustustojen 5. maaliskuuta 2000 järjestämän konferenssin pöytäkirja.

(10) Phare Annual Report 2000 (Phare-ohjelma - vuosikertomus 2000).

(11) Phare Annual Report 2000 (Phare-ohjelma - vuosikertomus 2000).

(12) Phare Annual Report 2000 (Phare-ohjelma - vuosikertomus 2000).

(13) Phare Annual Report 2000 (Phare-ohjelma - vuosikertomus 2000).

(14) Phare Annual Report 2000 (Phare-ohjelma - vuosikertomus 2000).

(15) Phare Annual Report 2000 (Phare-ohjelma - vuosikertomus 2000).

(16) Phare 2000 Review, COM(2000) 3103/2, 27.10.2000.

(17) Friends of the Earth Europe / CEE Bankwatch: "Billions for Sustainability? Second briefing on the EU pre-accession funds and their environmental and social implications".

(18) Friends of the Earth Europe/CEE Bankwatch: "Sustainable Theory - Unsustainable Practice? Third briefing on the EU pre-accession funds and their environmental and social implications".

(19) KOM(2002) 256 lopullinen.

(20) EU:n kestävän kehityksen strategia.