Tiivistelmä Saksan oikeuslaitos, jolle on ominaista osavaltioiden tärkeä rooli oikeudenkäytössä, nauttii edelleen hyvin korkeasta oikeuslaitoksen koetusta riippumattomuudesta. Parhaillaan käydään keskustelua lainsäädäntöehdotuksesta, jolla rajoitetaan oikeusministereiden harvoin käytettyjä valtuuksia antaa syyttäjille ohjeita yksittäisissä asioissa. Ehdotus perustuu Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Puheenjohtajien valintaperusteista liittovaltion tuomioistuimissa käydään myös keskustelua sen jälkeen, kun tuomarit ovat kritisoineet ehdotettua kokemusvaatimusten poistamista. Vuoden 2019 oikeusvaltiosopimuksen mukaisten tuomareiden ja syyttäjien lisävirkojen perustaminen edistyy. Kuten oikeusvaltiota koskevassa vuoden 2020 vuosikertomuksessa todetaan, oikeuslaitoksen palvelukseen ottamisessa on edelleen pitkän aikavälin haasteita, myös tuomareiden tulevien eläköitymisaaltojen vuoksi. Erilaisilla aloitteilla parannetaan edelleen oikeuden digitalisointia. Useissa osavaltioissa perustetaan kauppaoikeudellisia erityistuomioistuimia (commercial courts), jotka keskittyvät kansainvälisiin asioihin ja voivat toimia englanniksi. Oikeuslaitos toimii edelleen tehokkaasti, ja hallinto-oikeudellisten asioiden käsittely on parantunut. Strategisessa korruptiontorjunnassa havaittiin myönteistä kehitystä, joka täydentää jo käytössä olevaa korruptiontorjunnan kehystä. Saksa uudistaa parhaillaan strategiakehystään korruption ehkäisemiseksi liittovaltion hallinnossa. Uudessa laissa säädetään lobbausrekisterin käyttöönotosta tammikuuhun 2022 mennessä, mutta sillä ei kuitenkaan oleteta olevan vaikutusta ”lainsäädännölliseen jalanjälkeen”. Parlamentin jäsenten sivutoimintojen sääntelyssä ja varojen ilmoittamista koskevissa säännöissä on edelleen puutteita, vaikka joitakin parannuksia on tekeillä. Poliittisten puolueiden rahoitusta koskevissa säännöissä on joitakin oikeudellisia aukkoja, muun muassa sponsoroinnin osalta, kun taas lahjoitusten enimmäismääriä pidetään liian korkeina. Korruption taloudelliset vahingot vähenivät merkittävästi, kun perinteinen käteislahjonta väheni. Keskiöön ovat nousseet muut kuin rahalliset lahjonnan muodot, kuten ilmaiset tapahtumaliput ja mahdollinen sopimaton vaikuttaminen liike-elämän ja politiikan vaikuttajille tarjottujen yksityisten illallisten muodossa. Saksa on maailmanlaajuisesti johtavassa asemassa sellaisten henkilöiden syytteeseenpanossa, jotka syyllistyvät ulkomaiseen lahjontaan, mutta yritysten rikosoikeudellisesta vastuusta ei ole oikeudellisia määräyksiä. Saksassa on hyvin toimiva tiedotusvälineiden vapautta ja moniarvoisuutta koskeva sääntelykehys. Kun tarkistettu audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä, Saksan medialainsäädäntö saatettiin ajan tasalle erityisesti marraskuussa 2020 voimaan tulleella valtion mediasopimuksella. Tiedotusvälineiden ja asianomaisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus on edelleen korkealla tasolla. Saksan lainsäädännössä taataan tiedotusvälineiden omistussuhteiden läpinäkyvyyden hyvä taso. Vankasta oikeudellisesta kehyksestä huolimatta suurimpana huolenaiheena on edelleen toimittajien fyysinen turvallisuus erityisesti mielenosoituksista raportoinnin yhteydessä. Tältä osin vuonna 2020 kirjattiin merkittävä määrä toimittajiin kohdistuneita hyökkäyksiä. Keskinäinen valvontajärjestelmä on ollut aktiivisessa roolissa covid-19-pandemian aikana. Rajoitustoimia ovat toteuttaneet pääasiassa osavaltioiden hallitukset tartuntojen ehkäisemistä koskevan lain perusteella. Sitä on muutettu useita kertoja, muun muassa marraskuussa 2020 liittopäivien valvonnan lisäämiseksi. Näihin toimenpiteisiin on kohdistettu laaja oikeudellinen valvonta. Jonkin verran huolta on herättänyt sidosryhmien kuulemisjaksojen lyhenemisen yleistyminen. Komissio käynnisti 9. kesäkuuta 2021 rikkomusmenettelyn Saksaa vastaan EU:n oikeuden ensisijaisuuden periaatteen rikkomisesta liittovaltion perustuslakituomioistuimen 5. toukokuuta 2020 antamalla tuomiolla. Kansalaisyhteiskunta nauttii edelleen vankoista toimintapuitteista, mutta voittoa tavoittelemattomien järjestöjen verovapaasta asemasta on epävarmuutta. Sidosryhmien mukaan huoli aseman menettämisestä voi johtaa siihen, etteivät ne ota kantaa mahdollisesti arkaluonteisiin kysymyksiin.

I.Oikeuslaitos

Saksan tuomioistuinjärjestelmä rakentuu liittovaltioperiaatteelle. Tuomiovaltaa käyttävät liittovaltion tuomioistuimet ja 16 osavaltion tuomioistuimet. Suurin osa oikeudenhoitoon liittyvästä toimivallasta ja tehtävistä kuuluu osavaltioille. Tuomioistuinjärjestelmä muodostuu yleisistä tuomioistuimista (siviili- ja rikostuomioistuimet) ja erityistuomioistuimista (hallinto-, vero-, työ- ja sosiaalituomioistuimet). Tuomarien ja syyttäjien nimittäminen, lukuun ottamatta liittovaltion tuomioistuimia ja liittovaltion korkeimman oikeuden valtakunnansyyttäjää, kuuluu osavaltioiden toimivaltaan. Vaikka nimitysmenettelyjen yksityiskohdat ovat eri osavaltioissa erilaisia, kaikilla on yhteisiä keskeisiä tekijöitä, erityisesti ansioituneisuusperiaate sekä nimittämisprosessin ja -päätöksen oikeudellinen valvonta. Liittovaltion tuomioistuinten tuomarit valitsee valintalautakunta (Richterwahlausschuss) ja nimittää toimeenpanovalta. Tässä prosessissa on kuultava kyseisten tuomioistuinten tuomarineuvostoja (Präsidialräte). Tällä hetkellä 16 osavaltiossa on 638 käräjäoikeutta, 115 osavaltion alioikeutta ja 24 osavaltion ylioikeutta sekä 51 hallintotuomioistuinta ja 15 ylempää hallintotuomioistuinta. Liittovaltion tuomioistuimia on viisi: liittovaltion korkein oikeus, liittovaltion korkein hallinto-oikeus, liittovaltion verotuomioistuin, liittovaltion työtuomioistuin ja liittovaltion sosiaalituomioistuin. Perustuslain noudattamisen valvonnasta vastaavat liittovaltion perustuslakituomioistuin ja osavaltioiden perustuslakituomioistuimet. Saksan syyttäjälaitos on osa toimeenpanovaltaa. Liittovaltion tasolla toimii valtakunnansyyttäjä liittovaltion korkeimmassa oikeudessa. Osavaltiotasolla kullakin osavaltiolla on oma syyttäjälaitoksensa. Saksa osallistuu Euroopan syyttäjänviraston toimintaan. Saksassa on 27 alueellista asianajajayhteisöä, jotka ovat järjestäytyneet Saksan liittovaltion asianajajaliiton alaisuuteen.

Riippumattomuus

Käsitys oikeuslaitoksen riippumattomuudesta on edelleen korkea. Kaiken kaikkiaan 80 prosenttia väestöstä ja 69 prosenttia yrityksistä pitää tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuuden tasoa ”erittäin hyvänä” tai ”melko hyvänä” vuonna 2021. Käsitys oikeuslaitoksen riippumattomuuden korkeasta tasosta on ollut vakaa viiden viime vuoden aikana, ja suuren yleisön keskuudessa se on hieman noussut vuoteen 2020 verrattuna, kun taas yritysten kohdalla se on jonkin verran laskenut edellisten vuosien vakaaseen tasoon verrattuna.

Parhaillaan harkitaan muutoksia oikeusministereiden toimivaltaan antaa syyttäjille ohjeita yksittäisissä asioissa. Tammikuussa 2021 osavaltioiden ja sidosryhmien kuultavaksi toimitettiin ehdotusluonnos syyttäjille yksittäisissä asioissa annettavaa ohjeistusta koskevan järjestelmän muuttamisesta. Muuttamisesta on keskusteltu viime vuosina. Ehdotuksella reagoidaan muun muassa eurooppalaisen pidätysmääräyksen soveltamista koskevaan Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Ehdotuksella kodifioitaisiin laillisuusperiaatteen noudattamista koskeva velvoite ja otettaisiin käyttöön vaatimus, jonka mukaan yksittäisissä asioissa ohjeet on perusteltava ja annettava kirjallisesti. Tällaiset suunnitellut suojatoimet olisivat Euroopan neuvoston suositusten mukaisia. Lisäksi ehdotuksella poistettaisiin mahdollisuus antaa ohjeita yksittäisissä asioissa EU:n rikosoikeudellisen yhteistyön alalla ja säilytettäisiin se muilta osin. Sidosryhmät ovat laajalti suhtautuneet ehdotettuihin suojatoimiin myönteisesti, mutta ehdotuksen jälkimmäiseen osaan on suhtauduttu vaihtelevasti. Jotkin osavaltiot ja sidosryhmät katsovat, että nykyinen ohjeistusjärjestelmä on säilytettävä, jotta noudatetaan perustuslaillisen demokratian periaatetta ja siten syyttäjälaitoksen vastuuvelvollisuutta. Toiset sidosryhmät puolestaan katsovat, että valtuudet antaa ohjeita yksittäisissä asioissa olisi poistettava kokonaan ja että ehdotuksella luotaisiin keinotekoinen ero kansallisten asioiden ja EU:n oikeudellista yhteistyötä koskevien asioiden välille. Hallitus tarkastelee kuulemiseen saatuja vastauksia ja päättää, viedäänkö ehdotus eteenpäin ja miten.

Liittovaltion tuomioistuinten puheenjohtajia koskevista valintaperusteista keskustellaan parhaillaan sen jälkeen, kun ehdotusta erityistä kokemusta koskevien vaatimusten poistamisesta on kritisoitu jonkin verran. Liittovaltion presidentti päättää ylennyksistä liittovaltion tuomioistuinten presidentin, varapresidentin ja jaoston puheenjohtajan virkoihin asiasta vastaavan ministerin ehdotuksesta. Ehdotus perustuu menettelyyn, johon kyseisen tuomioistuimen tuomarineuvoston on osallistuttava. Ehdokkaiden valintaa koskeva ansioituneisuusperiaate määritellään laissa vahvistetuilla vaatimuksilla ja erityisesti puheenjohtajatuomarien osalta kyseisen viran valintaperusteilla. Hakemukset arvioidaan erityisesti tuomioistuimen presidentin tekemän ammatillisen arvioinnin perusteella. Syyskuussa 2020 oikeusministeriö tarkisti valintaperusteitaan kaikkien toimivallassaan olevien liittovaltion tuomioistuinten puheenjohtajien osalta ja erityisesti poisti vaatimuksen, jonka mukaan on vaadittu tavallisesti viiden vuoden työkokemus kyseisessä liittovaltion tuomioistuimessa, jotta henkilö voisi toimia puheenjohtajana. Liittovaltion tuomioistuinten presidentit ja sidosryhmät ovat kritisoineet tätä ja katsoneet, että tällainen kokemus on tarpeen puheenjohtajan tehtävien hoitamiseksi, ja pitäneet valitettavana, ettei heitä ollut otettu mukaan muutosten valmisteluun. Ministeriötä arvosteltiin myös siitä, että se on tarkistanut valintakriteerit meneillään olevan palvelukseenottomenettelyn aikana. Kritiikin seurauksena oikeusministeriö käy vuoropuhelua liittovaltion tuomioistuinten kanssa. Vuoden 2021 alussa ministeriö ehdotti liittopresidentille liittovaltion tuomareiden vaalilautakunnan valitsemaa kahta ehdokasta kahta ehdokasta liittovaltion verotuomioistuimen varapresidentin ja presidentin avoimiin virkoihin, mutta he eivät täytä vaatimusta viiden vuoden kokemuksesta liittovaltion verotuomioistuimessa. Tällä hetkellä on vireillä valituksia, jotka koskevat ylennyksiä presidentin ja varapresidentin virkaan ja joilla on lykkäävä vaikutus nimittämiseen. Euroopan neuvoston mukaan korkeimman oikeuden presidenttien nimittämismenettelyt olisi määriteltävä laissa, ja niiden tulisi perustua ansioihin. Lisäksi kaikenlainen poliittinen vaikuttaminen olisi suljettava virallisesti pois.

Laatu

Vuoden 2019 oikeusvaltiosopimuksen täytäntöönpano on käynnissä, mutta oikeuslaitoksen rekrytointiin liittyy edelleen pidemmän aikavälin haasteita. Oikeusvaltiosopimuksen mukaisten 2 000 tuomarin ja syyttäjän viran perustaminen ja täyttäminen osavaltioissa edistyy. Useimmissa osavaltioissa on perustettu kaikki kohdistetut virat (joista osa ylittää niiden velvoitteet), ja muissa osavaltioissa kaikki jäljellä olevat virat on tarkoitus perustaa joulukuuhun 2021 mennessä. Myös liittovaltion tasolla on luotu virkoja. Liittohallituksen ja osavaltioiden yhteinen raportti sopimuksen täytäntöönpanon tilasta esitettiin 10. kesäkuuta 2021. Raportin mukaan täytäntöönpano on edennyt hyvin. Raportissa todettiin erityisesti, että tähän mennessä on luotu yli 2 700 tuomarin ja syyttäjän virkaa, joista 2 500 on täytetty. Sidosryhmät katsovat kuitenkin, että lisäinvestointeja tarvitaan erityisesti oikeuslaitoksen uusien tehtävien lisäämiseksi, ja siksi ne ovat ehdottaneet oikeusvaltiosopimuksen jatkamista. Oikeusministerien konferenssin 16. kesäkuuta 2021 tekemässä päätöksessä 16 osavaltiota pyysi yhdessä oikeusvaltiosopimuksen jatkamista ja laajentamista vuoden 2021 jälkeen niin, että siihen sisältyy oikeusjärjestelmän digitalisointiin tehtävien investointien rahoittaminen. Kuten oikeusvaltiota koskevassa vuosikertomuksessa 2020 todettiin, tuomioistuinten ja syyttäjäviranomaisten rekrytoinnin pitkän aikavälin tilanteeseen liittyy edelleen haasteita tulevien eläköitymisaaltojen vuoksi; sidosryhmät kiinnittävät edelleen huomiota tuomareiden ja syyttäjien aloituspalkkojen kilpailukykyisyyteen ja palkkaeroihin eri osavaltioissa. Osavaltiot, erityisesti Saksan itäosassa, toteuttavat useita aloitteita, joilla pyritään houkuttelemaan oikeusalan ammatteihin valmistuneita korvaamaan tulevina vuosina eläkkeelle siirtyviä yhdistymisen jälkeen palkattuja tuomareita.

Toimia oikeusjärjestelmän digitalisoinnin parantamiseksi jatketaan, myös covid-19-pandemian yhteydessä. Saksassa on käytössä kattavat menettelysäännöt digitaalisten välineiden käytöstä siviili- ja hallintomenettelyissä. Ne eivät kuitenkaan ole yhtä kehittyneitä rikosoikeudellisten menettelyjen pääkäsittelyissä, erityisesti siltä osin kuin on kyse mahdollisuudesta kuulla syytettyä etäviestinnän avulla. Sähköiset viestintävälineet on otettu täysimääräisesti käyttöön tuomioistuimissa ja syyttäjäviranomaisissa. Digitaaliset ratkaisut siviili- ja hallinto-oikeudellisten menettelyjen käynnistämiseksi ja seuraamiseksi ovat hyvin kehittyneitä, mutta tämä ei käytännössä päde samalla tavalla rikosoikeudellisiin asioihin. Osavaltioiden tasolla toteutettavat kolme hanketta sähköisten asiakirjojen käyttöönottamiseksi etenevät, ja yleisenä tavoitteena on siirtyä kokonaan sähköisiin asiakirjoihin vuoteen 2026 mennessä. Liittohallitus kehittää yhteistyössä osavaltioiden ja liittovaltion tuomioistuinten kanssa useita muita digitalisointihankkeita, kuten yhteisen videoneuvottelualustan perustamista kaikkia tuomioistuimia varten ja tietotekniikkasovellusta, jonka avulla kansalaiset voivat saada apua kanteiden nostamisessa tuomioistuimessa. Hallitus ja sidosryhmät raportoivat, että siviiliprosessilaissa säädetyt nykyiset mahdollisuudet digitaalisiin kuulemisiin ovat helpottaneet tuomioistuinten toiminnan jatkumista covid-19-pandemian aikana.

Useissa osavaltioissa on perustettu kauppaoikeudellisia erityistuomioistuimia (commercial courts), joissa keskitytään kansainvälisiin riita-asioihin. Marraskuussa 2020 Baden-Württembergissä aloitti toimintansa uusi kauppatuomioistuin, jolla on toimivalta arvoltaan merkittävissä ja erityisesti kansainvälisissä kauppaoikeudellisissa asioissa. Sen toimipaikat ovat Mannheimissa ja Stuttgartissa. Oikeudenkäynti tuomioistuimessa voidaan asianosaisten pyynnöstä käydä yksinomaan englannin kielellä. Hessenin, Nordrhein-Westfalenin ja Saarlandin tuomioistuimiin on jo perustettu vastaavia kauppaoikeudellisia riita-asioita käsitteleviä jaostoja, joissa on mahdollisuus oikeudenkäyntiin englanniksi. Näiden aloitteiden yleisenä tavoitteena on lisätä Saksan houkuttelevuutta kansainvälisen kauppaoikeuden alan oikeudenkäyntipaikkana. Osavaltioiden oikeusministerien konferenssin marraskuussa 2020 hyväksymässä kannanotossa osavaltiot vaativat oikeudellisten edellytysten luomista sille, että voidaan perustaa vapaaehtoisesti kauppatuomioistuimia, jotka käsittelevät yksinomaan sellaisia kauppaoikeudellisia asioita, joiden kansainvälinen ulottuvuus on yli 2 miljoonaa euroa ja joiden käsittelykieli on englanti. Nordrhein-Westfalenin ja Hampurin osavaltioiden liittoneuvostossa esittämä lakiluonnos toimitettiin liittopäiville toukokuussa 2021, ja siinä ehdotettiin muutoksia oikeuslaitosta koskevaan lakiin tällaisten tuomioistuinten perustamisen mahdollistamiseksi.

Tehokkuus

Oikeuslaitos toimii edelleen tehokkaasti, ja se on parantanut hallinto-oikeudellisten asioiden käsittelyn tehokkuutta. Sekä käsittelyaika (435 päivää vuonna 2018 ja 397 päivää vuonna 2019) että selvitysaste (97,1 prosentista vuonna 2018 109 prosenttiin vuonna 2019) ovat parantuneet hallinto-oikeudellisissa asioissa vuonna 2019. Tämä merkitsee suunnanmuutosta, sillä edeltävinä vuosina hallinto-oikeudellisten asioiden käsittelyn tehokkuus oli heikentynyt. Tehokkuuden lisääntyminen on myös vähentänyt vireillä olevien hallinto-oikeudellisten asioiden määrää, vaikkakin se on edelleen suhteellisen suuri (1,0 tapausta sataa asukasta kohti). Siviili- ja kauppaoikeudellisten riita-asioiden osalta tulosindikaattorit ovat pysyneet vakaina (selvitysaste parani hieman 97,2 prosentista 98,8 vuonna 2018 prosenttiin vuonna 2019). Sidosryhmien mukaan covid-19-pandemialla ei näytä toistaiseksi olevan merkittävää vaikutusta oikeusjärjestelmän tehokkuuteen. Oikeusministeriö on tilannut aihetta koskevan tutkimuksen selvittääkseen, miksi uusien siviiliasioiden määrä vähenee tasaisesti.

II.Korruptiontorjunnan kehys

Saksalla on useita korruptiontorjunnasta liittovaltion tasolla vastaavia viranomaisia, kuten sisä-, rakennus- ja yhteisöministeriö sekä ylin tarkastuselin. Korruption ehkäisemisestä liittovaltion hallinnossa vuonna 2004 annettua ohjesääntöä, joka muodostaa korruptiontorjuntaa liittovaltion julkishallinnossa koskevan strategisen oikeudellisen kehyksen, tarkistetaan parhaillaan. Liittovaltion virkamiesten lahjoja ja palveluksia koskevia täydentäviä yksityiskohtaisia sääntöjä ja korruptiontorjuntaan tähtäävän ohjesäännön osana myös kattavia käytännesääntöjä, joilla pyritään estämään korruptiota liittovaltion tasolla, tarkistetaan parhaillaan. Saksa soveltaa hajautettua lähestymistapaa korruption tukahduttamiseen. Kaikki kuusitoista osavaltiota vastaavat korruptiorikosten tutkinnasta ja syytteeseenpanosta eri puolilla Saksaa. Joissakin osavaltioissa on korruptioon erikoistuneita poliisi- ja syyttäjänvirastoja. Liittovaltion rikospoliisilla on oma roolinsa tietojenvaihdossa kansainvälisen tason ja paikallisen tason sekä osavaltioiden poliisiviranomaisten välillä.