KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE - Julkinen talous EMUssa - 2004 {SEK(2004) 761}

Julkisen talouden yleinen kehitys haasteellista ja rahoitusasemat yhä eriytyneemmät

Toteutuneet alijäämät kasvoivat vuonna 2003 edelleen kaikkialla EU:ssa. Tämä oli seurausta pitkittyneestä kasvun hidastumisesta ja automaattisten vakauttajien vaikutuksesta. Alijäämä kasvoi euroalueella vuosien 2002 ja 2003 välisenä aikana 2,3 prosentista 2,7 prosenttiin suhteessa BKT:seen. Kun tarkastellaan 1. toukokuuta 2004 toteutuneen laajentumisen tuloksena syntynyttä 25 jäsenvaltion EU:ta, alijäämä kasvoi EU:ssa edellä mainitulla jaksolla 2,1 prosentista 2,7 prosenttiin suhteessa BKT:seen. Suhdannekorjatut alijäämät ovat vuosina 2002 ja 2003 kehittyneet jonkin verran aiempaa suotuisammin, ja kokonaisalijäämä on kyseisellä ajanjaksolla supistunut 2,4 prosentista 2,1 prosenttiin suhteessa BKT:seen. Tähän kehitykseen on kuitenkin vaikuttanut se, että useissa maissa on toteutettu merkittäviä kertaluonteisia toimenpiteitä.

Jäsenvaltioiden julkisen talouden rahoitusasemissa on EU:n laajennuttua 25 jäsenvaltion unioniksi esiintynyt entistä enemmän vaihtelua: kun tarkastellaan nykyisten jäsenvaltioiden tilannetta vuonna 2003, julkinen talous oli kahdeksassa niistä ylijäämäinen, kun taas yhdellätoista oli yli 3 prosentin alijäämä. Kokonaistilanteen kannalta suurin merkitys on Saksan ja Ranskan alijäämillä, jotka vaikuttavat sekä kyseisten jäsenvaltioiden koon että itse alijäämien suuruuden vuoksi ratkaisevasti euroalueen kokonaistulokseen. Italiassa julkisen talouden alijäämä säilyi alle 3 prosentissa vain merkittävien kertaluonteisten toimenpiteiden ansiosta, ja tilanne on huolestuttava, koska maan velkasuhde onkorkea. Euroalueen ulkopuolella julkisen talouden toteutunut rahoitusasema heikkeni useissa jäsenvaltioissa, kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Puolassa. Sen sijaan Espanjassa, Belgiassa, Irlannissa, Suomessa ja Luxemburgissa (jotka kuuluvat euroalueeseen) sekä Ruotsissa, Tanskassa ja Virossa (kun tarkastellaan 25 jäsenvaltion EU:ta) julkinen talous oli ylijäämäinen koko laskusuhdanteen ajan. Tämä osoittaa kyseisten maiden julkisen talouden rahoitusaseman olevan terve. Suurten jäsenmaiden julkisen talouden ja kasvun kehitystä seuraten julkinen velka suhteessa BKT:seen kasvoi vuonna 2003 euroalueella 70,4 prosenttiin ja 25 jäsenvaltion EU:ssa 63,1 prosenttiin. Myös julkisen talouden velkasuhteessa on suuria eroja jäsenvaltioiden välillä: 14 jäsenvaltiossa julkisen velan suhde BKT:seen jää selkeästi alle 60 prosentin, kun se Italiassa, Kreikassa ja Belgiassa on yli 100 prosenttia.

Eräissä jäsenvaltioissa ei lähitulevaisuudessa pystytä saavuttamaan tervettä julkisen talouden rahoitusasemaa

Julkisen talouden näkymät vuosiksi 2004 ja 2005 eivät suotuisemmista kasvuennusteista huolimatta ole kovinkaan valoisat. Sekä toteutuneet että suhdannekorjatut rahoitusasemat säilyvät euroalueella komission kevään 2004 talousennusteen mukaan lähes ennallaan vuonna 2004 ja myös vuonna 2005, mikäli toimintalinjat eivät muutu nykyisestä. Toteutuneen alijäämän ennustetaan 25 jäsenvaltion EU:ssa supistuvan vuonna 2005 hyvin vähän eli 2,5 prosenttiin suhteessa BKT:seen. Velkasuhteen ennustetaan kasvavan hieman vuonna 2004: euroalueella 70,9 prosenttiin ja 25 jäsenvaltion EU:ssa 63,4 prosenttiin suhteessa BKT:seen. Vuonna 2005 velkasuhteen ennustetaan säilyvän molemmilla alueilla vuoden 2004 tasolla. Komissio arvioi, että yksittäisistä jäsenvaltioista sekä Ranskan että Saksan julkisen talouden alijäämä pysyy vuonna 2004 yli 3 prosentissa suhteessa BKT:seen. Molemmat jäsenvaltiot tosin ovat sitoutuneet supistamaan vuonna 2005 alijäämänsä alle 3 prosenttiin. Alijäämän odotetaan vuonna 2004 ylittävän 3 prosenttia myös Kreikassa ja Alankomaissa. Näin tapahtuu ennusteiden mukaan myös Portugalissa ja Italiassa, ellei kertaluonteisten toimenpiteiden käytöstä luopumista kompensoida muilla korjaavilla toimenpiteillä. Useimpien uusien jäsenvaltioiden julkisen talouden rahoitusaseman odotetaan sen sijaan paranevan kahden seuraavan vuoden aikana.

Vakaus- ja lähentymisohjelmien uusimmista tarkistuksista käy ilmi, että useat maat eivät pysty vuoteen 2007 mennessä saavuttamaan lähellä tasapainoa olevaa, suhdannekorjattua julkisen talouden rahoitusasemaa (euroalueella -0,7 prosenttia suhteessa BKT:seen). Etenkin Saksa, Ranska, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta ovat määräajan päättyessä edelleen kaukana tasapainoisen rahoitusaseman tavoitteesta. Tämä merkitsee sitä, ettei näillä mailla tällöin ole riittävää turvamarginaalia, joka tarvitaan estämään alijäämäsuhteelle asetetun 3 prosentin viitearvon ylittyminen mahdollisen epäsuotuisan talouskehityksen aikana. Lisäksi joidenkin euroalueen jäsenvaltioiden keskipitkän aikavälin tavoitteet perustuvat liian optimistisilta vaikuttaviin kasvuodotuksiin. Siinäkin tapauksessa, että tarkistettujen ohjelmien mukaiset kasvuluvut saavutettaisiin, julkisen talouden tavoitteiden saavuttaminen tulee olemaan vaikeaa. Uudet jäsenvaltiot ovat lähentymisohjelmissaan asettaneet kunnianhimoiset tavoitteet julkisen taloutensa vakauttamiselle.

Ohjelmien täytäntöönpano on kuitenkin useissa tapauksissa ollut puutteellista, joten lähellä tasapainoa olevan rahoitusaseman saavuttaminen on toistuvasti lykkääntynyt. Tuloksiin ei näin ollen voida olla tyytyväisiä. On ratkaisevan tärkeää, että jäsenvaltiot saavuttavat sellaisen julkisen talouden rahoitusaseman, jolla voidaan varmistaa automaattisten vakauttajien esteetön toiminta ja vähentää riskiä siitä, että julkinen talous joutuu epävakaalle pohjalle väestön ikääntyessä. Lisäksi julkisten talouksien vakaus tukisi Lissabonissa asetettujen nopean kasvun ja korkean työllisyysasteen tavoitteiden saavuttamista varsinkin, jos sopeutustoimet muodostaisivat oikeanlaisen kokonaisuuden. Kokemus on osoittanut, että julkisen talouden rahoitusasemaa olisi pyrittävä määrätietoisesti parantamaan talouden elpyessä: perustamissopimuksessa asetettujen ehtojen täyttämisessä vuonna 2002 ja 2003 esiintyneet ongelmat johtuivat osittain siitä, että jäsenvaltiot eivät toteuttaneet riittäviä sopeutustoimia vuosien 1999 ja 2000 suotuisan talouskehityksen aikana.

Julkisen talouden valvontamenettelyn tehostaminen

Niiden maiden lukumäärä, joilla alijäämä on liiallinen, kasvoi vuoden 2003 puolivälissä kolmeen Ranskan liittyessä Portugalin ja Saksan joukkoon. Ranskan ja Saksan toteuttamista toimenpiteistä huolimatta kävi pian ilmeiseksi, että näiden maiden, toisin kuin Portugalin, alijäämät säilyisivät suurina myös vuonna 2003. Lisäksi syyskuussa 2003 toimitettujen talousarvioesitysten perusteella vaikutti hyvin epätodennäköiseltä, että Saksa ja Ranska pystyisivät supistamaan alijäämänsä alle 3 prosenttiin suhteessa BKT:seen vuodeksi 2004 asetettuun määräaikaan mennessä. Komissio aloitti tämän vuoksi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn saadakseen kyseiset jäsenvaltiot toteuttamaan entistä määrätietoisempia toimenpiteitä alijäämätilanteensa korjaamiseksi vuoteen 2005 mennessä. Keväällä 2004, kun julkista taloutta koskevat tiedot vuodelta 2003 oli ilmoitettu, komissio aloitti menettelyn Kreikan, Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan osalta, joilla kaikilla alijäämä oli yli 3 prosenttia suhteessa BKT:seen. Samalla se esitti niiden päätösten kumoamista, jotka koskivat liiallisen alijäämän toteamista Portugalissa, koska maan alijäämä oli vuonna 2003 alle 3 prosenttia suhteessa BKT:seen. Se suositti lisäksi laatimiensa ennusteiden perusteella ennakkovaroituksen antamista Italialle, koska vaara siitä, että maan alijäämä ylittää 3 prosentin raja-arvon vuonna 2004, oli merkittävä. Komissio aloitti liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn myös useiden uusien jäsenvaltioiden osalta näiden liityttyä EU:hun. Näille maille annetaan suositukset, joiden tarkoituksena on auttaa niitä noudattamaan uskottavaa monivuotista sopeutussuunnitelmaa.

Jännitteet EU:n finanssipoliittisen säännöstön täytäntöönpanossa johtivat epävarmuuteen

Talous- ja rahaliiton valmisteluvaiheessa ongelmitta sovellettujen, perustamissopimuksessa määrättyjen menettelyjen täytäntöönpano on vaikeutunut euron käyttöönoton jälkeen. Komissio suositti helmikuussa 2002 neuvostolle ennakkovaroituksen antamista Saksalle ja Portugalille. Neuvosto ei kuitenkaan tällöin noudattanut komission suositusta kyseisiltä jäsenvaltioilta saatujen sitoumusten vuoksi. Vastaavassa mutta myöhempään menettelyvaiheeseen edenneessä tilanteessa neuvosto ei vuoden 2003 marraskuun lopulla noudattanut komission suosituksia, jotka koskivat Ranskaa ja Saksaa. Suosituksissa esitettiin liiallisen alijäämän korjaamiselle asetetun määräajan pidentämistä vuodella ja menettelyn jatkamista.

Perustamissopimuksessa sekä vakaus- ja kasvusopimuksessa määrättyjen menettelyjen täytäntöönpanossa ilmenneet jännitteet sekä yhteisön toimielinten vakaus- ja kasvusopimuksen määräyksistä muodostamat toisistaan poikkeavat tulkinnat ovat saaneet aikaan epävarmuutta siitä, miten finanssipolitiikkaa olisi valvottava. Ne ovat lisäksi osoittaneet, että tiettyjä järjestelmän osatekijöitä olisi tarkasteltava uudelleen järjestelmän tehokkuuden ja uskottavuuden lisäämiseksi.

Ratkaistakseen nämä finanssipoliittisen säännöstön täytäntöönpanoon liittyvät ongelmat komissio on laatinut strategian, jonka tavoitteena on sekä perustamissopimuksen että vakaus- ja kasvusopimuksen määräysten oikeudellisen tulkinnan selkeyttäminen, finanssipolitiikan valvonnan jatkaminen sekä sen selvittäminen, millaisia toimia tarvitaan talouspolitiikan ohjausjärjestelmän (economic governance) parantamiseksi. Komissio pyysi tämän vuoksi tammikuun 2004 lopulla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan neuvoston marraskuussa tekemät päätökset ja johtopäätökset. Tuomioistuin päätti käsitellä asian nopeutetussa menettelyssä.

Komissio on tällä välin jatkanut strategiansa mukaisesti finanssipolitiikan valvontaa perustamissopimuksen sekä kasvu- ja vakaussopimuksen määräysten mukaisesti. Se on tässä yhteydessä arvioinut vakaus- ja lähentymisohjelmien vuoden 2003 tarkistukset ja laatinut lausuntoluonnokset neuvostolle. Komissio on lisäksi tarkistanut talouspolitiikan laajat suuntaviivat ja antanut samalla seitsemälle jäsenvaltiolle uusia maakohtaisia finanssipoliittisia suosituksia. Se on myös pyrkinyt parantamaan finanssipolitiikan valvonnan laatua sekä jatkanut käsittelyä sellaisten maiden osalta, joiden finanssipolitiikka ei ole ollut tervettä. Samalla se on ryhtynyt pohtimaan, miten järjestelmää voitaisiin uudistaa niiden puutteiden korjaamiseksi, joita on ilmennyt talous- ja rahaliiton ensimmäisinä toimintavuosina.

Finanssipolitiikan valvontajärjestelmään tehdyt analyyttiset parannukset

Kertomuksessa Julkinen talous EMUssa - 2004 tarkastellaan neljää osa-aluetta, joilla julkisen talouden kehityksen analysoinnissa on edistytty. Nämä ovat i) kertaluonteisten toimien merkitys julkisen talouden rahoitusaseman arvioinnissa ii) suhdannekorjattujen rahoitusasemien käyttö jäsenvaltioiden toteuttamien toimien arvioinnissa iii) julkisen talouden rahoitusaseman pitkän aikavälin kestävyyden arviointi sekä iv) vastuusitoumusten valvonta.

Koska monenvälisessä valvonnassa korostetaan yhä enemmän rakennetekijöitä, julkisen talouden rahoitusaseman lyhytaikaiset muutokset on selkeästi erotettava muista muutoksista etenkin silloin, kun ne ovat seurausta vain lyhytaikaisia vaikutuksia tuottavista finanssipoliittisista toimenpiteistä tai suhdannevaihteluista.

i) Julkisen talouden rahoitusasemaa tilapäisesti muuttaviin hallitusten toteuttamiin kertaluonteisiin toimenpiteisiin on syytä kiinnittää erityistä huomiota, sillä niistä on EU:n jäsenvaltioissa tulossa yhä yleisempi ja merkittävämpi sopeutuskeino. Tämän vuoksi on tärkeää, että nämä toimenpiteet ja niiden taustalla olevat syyt otetaan huomioon valvontamenettelyssä. Tämä puolestaan edellyttää sitä, että finanssipoliittisista toimenpiteistä tehdään entistä läpinäkyvämpiä ja että jäsenvaltiot raportoivat niistä entistä selkeämmin etenkin vakaus- ja lähentymisohjelmissaan.

ii) EU:ssa on käytössä yhteinen menetelmä suhdannekorjattujen julkisen talouden rahoitusasemien laskemiseksi. Menetelmällä voidaan erottaa muutokset, jotka ovat seurausta suhdannevaiheesta, niistä muutoksista, jotka ovat seurausta päätöksentekijöiden hyväksymistä toimenpiteistä. Suhdannekorjatut julkisen talouden rahoitusasemat ovat osoittautuneet erittäin hyödyllisiksi välineiksi jäsenvaltioiden finanssipolitiikkaa arvioitaessa. Ne eivät kuitenkaan välttämättä aina anna täysin oikeaa kuvaa harkinnanvaraisista sopeutustoimenpiteistä. Tuloksiin voivat vaikuttaa myös potentiaalisen tuotannon odottamattomat muutokset. Ratkaisuksi ehdotetaan suhdannekorjattuja rahoitusasemia koskevien lukujen korjaamista siten, että niistä poistetaan kasvupotentiaalin odottamattomien muutosten vaikutus.

iii) Vuosi 2004 on jo kolmas peräkkäinen vuosi, jona EU:n toteuttamaan finanssipolitiikan valvontaan on sisältynyt myös julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden arviointi tarkistettujen vakaus- ja lähentymisohjelmien perusteella. Tänä vuonna on kiinnitetty yhä enemmän huomiota tulosten tulkintaa helpottavaan laadulliseen analyysiin, mikä on osaltaan merkittävästi lisännyt arviointitulosten informaatioarvoa. Yleisanalyysi osoittaa, että julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys on edelleen uhattuna yhdeksässä jäsenvaltiossa. Näistä jäsenvaltioista viidessä (Belgiassa, Kreikassa, Italiassa, Saksassa ja Ranskassa) ongelmat ovat vakavia, kun taas Alankomaissa ja Yhdistyneessä Kuningaskunnassa riskit liittyvät julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehitykseen ja Espanjassa ja Portugalissa eläkemenojen pitkän aikavälin ennusteiden epävarmuuksiin. Kuudella jäsenvaltiolla (Irlannilla, Tanskalla, Suomella, Itävallalla, Luxemburgilla ja Ruotsilla) on sen sijaan nykyisen finanssipolitiikkansa ansiosta melko hyvät valmiudet väestön ikääntymisen aiheuttamien kustannusten kattamiseksi.

iv) Jotta julkisen talouden kestävyydestä saataisiin kokonaisvaltainen kuva, olisi otettava huomioon myös muut kuin Maastrichtin sopimukseen sisältyvän bruttovelan määritelmän mukaiset vastuut. Näihin kuuluvat muun muassa nk. vastuusitoumukset. Nämä ovat julkisia vastuita, joiden maksaminen toteutuu vain ehdollisesti, esim. tiettyjen tapahtumien seurauksena. Niiden merkitys EU:n tasolla toteutettavassa finanssipolitiikan valvonnassa on lisääntynyt viime vuosina ja etenkin laajentumisen jälkeen, koska uusilla jäsenvaltioilla on melko paljon tämäntyyppisiä vastuusitoumuksia. Koska eri jäsenvaltioiden tilanteet ja kehitystrendit poikkeavat toisistaan, vastuusitoumuksista ilmoittamista ja valvontaa tehostamalla voitaisiin tiukentaa finanssipolitiikan valvontaa EU:ssa.

Budjettikuri ja kasvupotentiaalin lisääminen ovat keskenään johdonmukaisia tavoitteita

EU:n finanssipoliittisilla säännöillä pyritään parantamaan keskipitkän ja pitkän aikavälin budjettikuria julkisen talouden terveen rahoitusaseman varmistamiseksi. EU:ssa käytössä olevaa järjestelmää on kuitenkin arvosteltu siitä, että se korostaa budjettikuria kasvun tukemisen kustannuksella. Kertomuksessa Julkinen talous EMUssa - 2004 tarkastellaan sen vuoksi sitä, miten kurinalaisella finanssipolitiikalla ja laadukkaalla julkisella taloudella voidaan edistää kasvua.

Kurinalaisen finanssipolitiikan edut

Viime vuonna, jolloin EU:ssa käytössä olevan, julkisen talouden valvontajärjestelmän täytäntöönpanosta käytiin jännitteiden sävyttämää keskustelua, järjestelmää arvosteltiin usein siitä, että siinä pyritään kurinalaiseen finanssipolitiikkaan kasvun kustannuksella. Tälle väitteelle ei kuitenkaan ole perusteita. EU:ssa on viime vuosikymmenen aikana pystytty selkeisiin sääntöihin perustuvan järjestelmän ansiosta siirtymään yhä kurinalaisempaan finanssipolitiikkaan. Ilman tätä kehitystä EU:n talouskasvu olisi todennäköisesti ollut nykyistäkin heikompaa. Julkisesta taloudesta EMUssa vuonna 2004 laadittu kertomus osoittaa, että kurinalainen finanssipolitiikka ja terveellä pohjalla oleva julkinen talous eivät haittaa talouskasvua vaan vaikuttavat myönteisesti makrotaloudelliseen ympäristöön, mikä puolestaan edistää kasvupotentiaalia. Finanssipoliittisella järjestelmällä, jolla voidaan estää julkisen talouden pitkäaikaisten alijäämien syntyminen, voidaan ehkäistä myös näiden alijäämien negatiiviset vaikutukset tuleviin tuloihin.

Taustalla oleva mekanismi on hyvin yksinkertainen. Kun alijäämistä tulee pitkäaikaisia, säästö kansantalouden tasolla vähenee. Tästä puolestaan on seurauksena joko yksityisten investointien väheneminen tai vaihtotaseen heikkeneminen tai molemmat. Siihen, missä määrin yksityiset investoinnit syrjäytyvät, vaikuttaa sekä pääomien kansainvälinen liikkuvuus että se, miten herkästi säästöt reagoivat korkoihin. Julkisiin investointeihin sen sijaan vaikuttaa lähinnä se, miten kokonaismenot kohdennetaan ja missä määrin alijäämiä käytetään juoksevien menojen tai pääomamenojen rahoittamiseen. Sen sijaan, että pohditaan sitä, vähentääkö finanssipoliittisen kurin löystyminen tulevaisuudessa saatavia tuloja keskipitkällä aikavälillä, olisi siis tarkasteltava sitä, miten paljon ja millä tavoin nämä tulot supistuvat.

Pitkäaikaiset julkisen talouden alijäämät vähentävät etenkin pääoman karttumista ja heikentävät tulo-odotuksia lähinnä korkeampien korkojen vuoksi. Julkisesta taloudesta EMUssa vuonna 2004 laaditussa kertomuksessa osoitetaan yhtäpitävästi kokemusperäisen tiedon kanssa, että jos alijäämä kasvaa euroalueella yhdellä prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:seen, valtion pitkäaikaisten ja lyhytaikaisten joukkovelkakirjalainojen välinen tuottoero kasvaa keskimäärin 15-20 peruspisteellä. Vaikka kasvu on pientä, se vaikuttaa todennäköisesti kielteisesti investointeihin, koska pitkäaikaiset korot ovat yksi investointeihin vaikuttavista tekijöistä.

Analyysi näyttäisi lisäksi osoittavan, että suuri ja pitkäaikainen julkisen talouden alijäämä yhdessä suuren vaihtotaseen alijäämän kanssa saattaa hidastaa ulkoista sopeutusta. Tällä on merkitystä etenkin uusien jäsenvaltioiden kannalta, joista useimmilla on viime vuosina ollut sekä melko suuri julkisen talouden alijäämä että alijäämäinen vaihtotase. Vaikka vaihtotaseen alijäämä voi olla seurausta kehityserojen tasoituspyrkimyksistä, julkisen talouden alijäämät on pystyttävä pitämään kurissa, jotta ERM-II:een kuuluvat valuutat voitaisiin säilyttää vakaina, mikä on välttämätöntä valmistauduttaessa EMUun liittymiseen.

EU:n finanssipoliittisesta säännöstöstä käydyssä keskustelussa on harvoin analysoitu sitä, miten suuri kvantitatiivinen vaikutus kyseisillä säännöillä on ollut julkisen talouden rahoitusasemaan EU:n jäsenvaltioissa. Euroopan komission QUEST II -mallilla tehdyt simulaatiot osoittavat, että ilman kyseisiä sääntöjä julkisen talouden perusalijäämät olisivat vuosina 1994-2003 olleet euroalueella vuosittain lähes 0,9 prosenttiyksikköä suuremmat suhteessa BKT:seen. Tämän perusteella näyttää siltä, että EU:n finanssipoliittiset säännöt ovat osaltaan auttaneet estämään julkisen velan merkittävän kasvun euroalueella. Tämä velka olisi vuonna 2003 ollut nykyiseen verrattuna noin 8 prosenttiyksikköä suurempi suhteessa BKT:seen. Simulaatioiden perusteella näyttää lisäksi siltä, että suuremmat alijäämät olisivat euroalueella aluksi kasvattaneet tuloja lähes puolella prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:seen, mutta tämä vähäinen kasvu olisi pian menetetty. Kun otetaan huomioon velan vaikutus riskipreemioihin, finanssipoliittisen kurin puuttumisesta lyhyellä aikavälillä saatava hyöty olisi ollut entistäkin vähäisempää, ja keskipitkällä aikavälillä vaikutukset olisivat olleet negatiivisia.

Analyysin perusteella näyttää siis yleisesti ottaen siltä, että vaikka EU:n finanssipoliittisten puitteiden seurauksena 1990-luvulla toteutettu julkisen talouden sopeuttaminen merkitsi kasvun vähäistä ja tilapäistä hidastumista, sillä luotiin perusta paremmille kasvunäkymille. Ilman näitä puitteita olisi jouduttu tilanteeseen, jossa kasvavat alijäämät olisivat johtaneet yksityisten investointien syrjäytymiseen ja nykyistä vähäisempään kasvupotentiaaliin.

Julkisen talouden laadun parantaminen

Lissabonin strategiassa korostetaan julkisen talouden laatua, mikä näkyy myös talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa ja muissa linjauksissa, kuten työllisyyttä koskevissa suuntaviivoissa ja avoimessa koordinointimenetelmässä. Julkista taloutta EMUssa tarkastelevassa vuoden 2004 kertomuksessa pyritään sen vuoksi selkiyttämään sitä, mikä merkitys julkisen talouden laadulla on EU:ssa toteutettavassa talouspolitiikan koordinoinnissa, sekä selvittämään, miten julkisen talouden laatua voitaisiin käytännössä parantaa.

Käytettävissä ei ole yleisesti hyväksyttyä laadun määritelmää. Julkisen talouden laatu määritellään tässä kertomuksessa laajasti siten, että arviointiperusteina käytetään resurssien kohdentamista sekä sitä, miten tehokkaasti ja tuloksekkaasti niitä on käytetty asetettujen ensisijaisten strategisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Tällaisiksi tavoitteiksi asetetaan Lissabonin strategiassa kestävä kasvu, täystyöllisyys, sosiaalinen yhteenkuuluvuus ja kilpailukyky. Julkisen talouden laatua ei kertomuksessa kuitenkaan ole mahdollista arvioida kaikkien edellä mainittujen tavoitteiden perusteella. Tarkemman ja perusteellisemman, joskin vain osittaisen analyysin lähtökohdaksi on sen vuoksi otettu julkisen talouden ja pitkän aikavälin kasvun välinen yhteys. Kertomuksessa tarkastellaan ensin viimeaikaista kirjallisuutta, joka koskee menojen ja tulojen koostumuksen sekä pitkän aikavälin kasvun välistä yhteyttä. Tähän mennessä saadut tutkimustulokset vahvistavat sen, että julkisia menoja tarkasteltaessa on tärkeää ottaa huomioon sekä kustannukset (ts. korkeampi verotus) että hyödyt (ts. poliittisten tavoitteiden saavuttaminen). Empiirisissä tutkimuksissa suurimpana ongelmana on ollut "tuottavien" menojen erottaminen "tuottamattomista" menoista. Vaikka tutkijat ovat melko yksimielisiä siitä, että jotkin julkisten menojen ryhmät (kuten T&K-menot sekä koulutukseen ja infrastruktuuriin tehdyt investoinnit) voidaan ongelmitta katsoa "tuottaviksi" julkisiksi menoiksi, koska niiden välittömänä tavoitteena on tuottavuuden parantaminen, useiden menoryhmien osalta ei ole saavutettu yksimielisyyttä siitä, miten ja missä vaiheessa kyseiset menot vaikuttavat pitkän aikavälin kasvuun. Nämä erilaiset näkemykset aiheuttavan sen, että arviot siitä, mikä on "tuottavien" menojen osuus kaikista julkisista menoista EU:ssa, vaihtelevat 5 ja 44 prosentin välillä.

EU:n jäsenvaltioiden julkisten menojen koostumusta analysoitaessa keskitytään näiden luokitteluongelmien vuoksi siihen, miten kyseisten menojen koostumus on muuttunut ja mistä muutokset ovat johtuneet. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että sosiaaliturva- ja terveydenhuoltomenojen osuus kokonaismenoista on viime vuosikymmenen aikana kasvanut samalla kun kokonaismenojen osuus suhteessa BKT:seen on supistunut. Tämän perusteella näyttäisi siltä, että tärkeimmät, menojen koostumuksessa keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä muutoksia aiheuttavat tekijät ovat yhteydessä taustalla oleviin menojen kasvupaineisiin, jotka voivat olla seurausta esimerkiksi väestön ikääntymisestä. Tämänkaltaiset pitkän aikavälin suuntaukset on näin ollen aina otettava huomioon menoihin liittyviä strategisia prioriteetteja määriteltäessä.

Useat jäsenvaltiot ovat viime vuosina siirtyneet menojen osalta keskipitkän aikavälin valvontaan ja uudistaneet budjettimenettelyään siten, että julkisten menojen määrä riippuu suoritteiden toteutumisesta (tulosbudjetointi). Näin on pyritty siihen, että ensisijaiset tavoitteet voitaisiin saavuttaa mahdollisimman tehokkaalla ja tuloksekkaalla tavalla. Analyysi osoittaa, että maissa, joissa julkisten menojen valvonta on tehokasta, EMUa edeltänyt julkisen talouden vakauttaminen perustui tulopuolen kasvattamisen sijasta lähinnä menojen kurissapitämiseen. Näin tuettiin samalla kasvun vahvistumista pitkällä aikavälillä.

Tämän analyysin perusteella voidaan todeta, että finanssipolitiikan analysoinnissa ja toteuttamisessa olisi kiinnitettävä entistä enemmän huomiota resurssien kohdentamiseen ja asetettujen ensisijaisten tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettujen toimien valvontaan. Jotta tämä tavoite saavutettaisiin, talouspolitiikan laajoilla suuntaviivoilla ja myös muilla EU:n toimilla olisi entistä tehokkaammin tuettava julkisen talouden laadun parantamista.

Ensinnäkin olisi lisättävä tietojen vaihtoa siitä, miten jäsenvaltioiden talousarvioiden taustalla olevat strategiset prioriteetit on asetettu ja millaisia kokemuksia niiden toteuttamisesta on saatu. Myös tietojen saatavuutta olisi edelleen parannettava, mikä pätee etenkin julkisten menojen toimintoperusteiseen luokitteluun. Tämä on välttämätöntä sen analysoimiseksi, miten julkisilla menoilla on tuettu asetettujen ensisijaisten tavoitteiden saavuttamista. Lisäksi hyvin suunnitellulla ja toteutetulla keskipitkän aikavälin menokehyksellä, kustannus-hyöty-analyysin kehittämisellä sekä tulosbudjetoinnilla voitaisiin auttaa parantamaan sekä nykyisten resurssien valvontaa että niiden kohdentamista.

Julkisen talouden laatua voidaan parantaa myös EU:n kasvualoitteen avulla. Eurooppa-neuvosto on laatinut kyseisen aloitteen perusteella etenemissuunnitelman, jonka tavoitteena on lisätä EU:n tasolla investointeja fyysisen ja inhimillisen pääoman kartuttamiseksi ja näin täydentää rakenneuudistusta. EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden on määrätietoisesti sitouduttava suunnitelman toteuttamiseen, jotta voitaisiin varmistaa sellaisten merkittävien hankkeiden oikea-aikainen toteuttaminen, jotka ovat taloudellisesti kannattavia ja joilla saavutetaan kestäviä tuloksia.

EU:n tason talouspolitiikan ohjausjärjestelmän vahvistaminen

Tarve EU:n tason talouspolitiikan ohjausjärjestelmän (economic governance) entistä määrätietoisempaan kehittämiseen tuli ilmi vuonna 2003 finanssipoliittisen kurin säilyttämiseen liittyneiden ongelmien ja pitkään hitaana jatkuneen kasvun myötä. Julkisen talouden laadun parantamiseksi ja finanssipoliittisen kurin varmistamiseksi tarvitaan julkisen talouden valvonnassa saavutetusta merkittävästä edistyksestä huolimatta lisätoimia. Etenkin olisi tutkittava tarkemmin joitakin kysymyksiä, jotka koskevat talouspolitiikan koordinoinnissa ja finanssipolitiikan valvonnassa sovellettavan EU:n säännöstön täytäntöönpanoa, sillä niihin liittyvien ongelmien ratkaiseminen voi lisätä julkisen talouden kasvua ja työllisyyttä edistävää vaikutusta.

EU:ssa käytössä olevat talouspolitiikan koordinointimenettelyt ovat toisinaan osoittautuneet tehottomiksi. Lisäksi on katsottu, että kyseisissä menettelyissä keskitytään lähes yksinomaan tasapainoisen rahoitusaseman saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Tämä saattaa olla seurausta siitä, että talouspolitiikan ja finanssipolitiikan suuntaviivojen (eli talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen ja vakaus- ja kasvusopimuksen) välillä on vain heikko yhteys eivätkä näihin kahteen prosessiin liittyvät vaatimukset eivät ole yhtä tiukkoja. Tämä prosessien välinen heikko yhteys vaikeuttaa finanssipolitiikan tarkastelua samanaikaisesti sekä finanssipoliittisen kurin (tasapainoisten rahoitusasemien) että sen kasvua ja työllisyyttä edistävän (talousarvion rakenteen) vaikutuksen näkökulmasta. Usein vaikuttaa lisäksi siltä, että politiikan suuntaviivoilla on vain vähäinen vaikutus jäsenvaltioiden talousarvioihin tai EU:n talousarvion prioriteetteihin.

Lisäksi on käynyt ilmi, että niihin määrävaatimuksiin ja menettelysääntöihin, joilla pyritään varmistamaan kasvua ja vakautta edistävä kurinalainen finanssipolitiikka, liittyy puutteita. Säännöt eivät sisällä kannustimia, joilla ohjattaisiin varovaisuuteen suotuisan talouskehityksen aikoina, eivätkä palkintoja, joita tarjottaisiin terveen julkisen talouden rahoitusaseman saavuttaneille jäsenvaltioille. Toisinaan taas säännöt eivät ole olleet riittävän tiukkoja. Jotkin jäsenvaltiot eivät tämän vuoksi ole supistaneet velkaansa siinä tahdissa kuin EMUn toiminnan alkaessa odotettiin, ja joillakin alijäämä on palautunut tasolle, joka ylittää euron käyttöönotolle edellytykseksi asetetun enimmäistason. Liiallisia alijäämiä koskevalle menettelylle vakaus- ja kasvusopimuksessa asetettujen tiukkojen ehtojen ja tiukan aikataulun täytäntöönpano on osoittautunut vaativaksi tehtäväksi.

Tämä kehitys on osoittanut, että on tarpeen arvioida uudelleen sekä jäsenvaltioiden harjoittamaan kansalliseen finanssipolitiikkaan sovellettavia sääntöjä että talouspolitiikan koordinointiin EU:ssa sovellettavia menettelyjä. Tehostamalla EMUn makrotaloudellisia puitteita voidaan tukea nopeamman kasvun tavoitteen saavuttamista. Tähän pyrittäessä on varmistettava, että talouspolitiikan ohjausjärjestelmän kehittäminen on tasapainossa sen vakauden ja ennustettavuuden kanssa.

Näitä kysymyksiä käsitellään kertomuksessa Julkinen talous EMUssa - 2004 useissa yhteyksissä, joskaan tarkastelu ei ole tyhjentävää eikä sen perusteella tehdä päätelmiä.

Ensinnäkin edellä esitetyt taloutta koskevat argumentit osoittavat, että EY:n perustamissopimuksella, jolla tuetaan kurinalaista finanssipolitiikkaa ja julkisen talouden laadun parantamista ja joka sisältää sekä määrävaatimuksia että menettelysääntöjä, voidaan merkittävällä tavalla edistää kasvua ja tarjota samalla mahdollisuudet Lissabonin strategian moitteettomalle täytäntöönpanolle.

Toiseksi kuten komissio on rahoitusnäkymistä laatimassaan tiedonannossa ehdottanut, talouspolitiikan laajoja suuntaviivoja olisi hyödynnettävä talouspolitiikan koordinoinnissa entistä tehokkaammin siten, että jäsenvaltioille tarjotaan niiden avulla nykyistä parempaa finanssipoliittista ohjausta. Näin tuetaan samalla kansallisten politiikkojen toteuttamista ja talousarvioiden laadintaa. Yksi mahdollisuus on, kansallisen finanssipolitiikan koordinoinnin aikataulu sovitetaan paremmin yhteen talouspolitiikan yleisen koordinoinnin aikataulun kanssa. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi siten, että politiikan suuntaviivat laaditaan ja vahvistetaan EU:n tasolla kuuden kuukauden kuluessa, minkä jälkeen jäsenvaltioilla on kuusi kuukautta aikaa kyseisten suuntaviivojen edellyttämien toimenpiteiden esittämiseen. Finanssipolitiikka voitaisiin näin lisäksi nivoa osaksi laajempaa tavoitetta, jolla pyritään kasvupotentiaalin lisäämiseen ja julkisen talouden laadun ja kestävyyden parantamiseen.

Kolmanneksi komissio korosti jo marraskuussa 2002 antamassaan tiedonannossa, että finanssipolitiikkaa koskevien sääntöjen tulkintaa on parannettava, jotta velan kehitys ja jäsenvaltiokohtaiset olosuhteet voitaisiin ottaa paremmin huomioon. Kertomuksessa Julkinen talous EMUssa - 2004 tarkastellaan useita vaihtoehtoja, joihin kuuluu muun muassa se, että menettelyjen täytäntöönpanossa ja etenkin alijäämäkriteerin soveltamisessa sekä liiallisen alijäämän korjaamiselle asetettavien määräaikojen vahvistamisessa kiinnitetään entistä enemmän huomiota kasvun kehitykseen ja etenkin kasvun pitkäaikaiseen hidastumiseen. Myös velkaan liittyvät näkökohdat otetaan entistä paremmin huomioon julkisen talouden kehitystä valvottaessa. Kertomuksessa tarkastellaan lisäksi vuonna 2001 laaditussa vastaavassa kertomuksessa esitettyä ajatusta finanssipolitiikan keskipitkän aikavälin tavoitteen uudelleen määrittelystä siten, että uusi määritelmä mahdollistaa myös muiden (jäsenvaltiokohtaisten) olosuhteiden huomioon ottamisen sekä velkatason ja julkisen talouden yleisen kestävyyden tarkastelun mutta takaa kuitenkin samalla sen, että alijäämät ovat normaaliolosuhteissa alle 3 prosenttia suhteessa BKT:seen. Siinä tarkastellaan myös muita vaihtoehtoja, joilla vakaus- ja kasvusopimuksen toimintaa voitaisiin parantaa. Näitä ovat muun muassa sellaisten entistä tehokkaampien kannustimien tarjoaminen, joilla ohjataan maltillisen ja suhdannekierron aikana symmetrisen politiikan noudattamiseen sekä ylijäämien kartuttamiseen hyvinä aikoina, ja sen varmistaminen, että epätyydyttävään kehitykseen puututaan ajoissa. Kertomuksessa todetaan lisäksi, että julkisen talouden rahoitusasemaa koskevien tietojen parantaminen on myös tärkeää. Tämä voidaan saavuttaa analysoimalla kaikkia niitä tekijöitä, jotka vaikuttavat luotonottotarpeeseen ja taseisiin, sekä parantamalla tilastoja. Julkista taloutta koskevien tilastojen on ehdottomasti oltava luotettavia, jotta finanssipoliittinen kehys olisi uskottava ja toimisi moitteettomasti. Tämän vuoksi on tärkeää, että ilmoitettujen, julkista taloutta koskevien tietojen laatua valvotaan tarkkaan kuten myös sitä, että kansallisten tilastoviranomaisten asema ja valtuudet tarjoavat riittävät edellytykset niiden tehtäväksi annetulle luotettavien ja ajantasaisten tilastotietojen tuottamiselle. Ecofin-neuvoston 2. kesäkuuta 2004 antamissa päätelmissä vahvistetaan tämän vuoksi EU:n tason vähimmäisvaatimukset tilastoviranomaisten institutionaalisia rakenteita varten. Rahoitusmarkkinat voivat täydellisen läpinäkyvyyden ansiosta paremmin arvioida eri jäsenvaltioiden luottokelpoisuuden.

Neljänneksi kertomuksessa tarkastellaan sitä, miten yhteisö ja jäsenvaltiot valvovat säännöstön soveltamista. Siinä osoitetaan edut, joita saadaan komission ja neuvoston toimivaltuuksien ja niiden käytettävissä olevien välineiden selkeästä rajaamisesta. Komission panos kehityssuuntausten arvioinnissa ja politiikkaa koskevien suositusten laatimisessa lisää järjestelmän tehokkuutta. EU:n perustuslaista tehdyssä sopimuksessa hyväksytyillä muutoksilla selkeytetään vakaus- ja kasvusopimuksen soveltamiseen liittyvien tehtävien määrittelyä ja rajaamista (kuten komission toimivaltaa, jonka mukaisesti se voi suoraan antaa virallisen ennakkovaroituksen ja tehdä ehdotuksia neuvoston päätökseksi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn käynnistämisestä). Tämä on tärkeä ensivaihe tässä työssä. Kertomuksessa muistutetaan lisäksi niistä eduista, joita saadaan, koska yhteisöllä ja erityisesti komissiolla on valtuudet, joiden nojalla se voi tehokkaasti valvoa finanssipolitiikan sääntöjen soveltamista ja etenkin toteuttaa ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä. Kertomuksessa korostetaan lisäksi kansallisen tason täytäntöönpanon osalta sitä, että jäsenvaltioiden on tärkeää varmistaa tarkoituksenmukaiset institutionaaliset valmiudet julkisen taloutensa kestävyyden takaamiseksi. Tähän kuuluu osana sekä talousarviomenettelyn parantaminen että kaikkien asianomaisten osapuolten välisen vuorovaikutuksen tukeminen. Tässä mielessä joissakin jäsenvaltioissa toimivat kansalliset elimet , jotka hoitavat vastaavaa valvontatehtävää kuin komissio EU:n tasolla, ovat osoittautuneet tarkoituksenmukaisiksi.

Komissio hyödyntää tässä kertomuksessa esitettyä analyysia ja aloittaa neuvottelut laatiakseen tarkempia virallisia ehdotuksia vakaus- ja kasvusopimuksen kehittämiseksi sekä talouspolitiikan ohjausjärjestelmän vahvistamiseksi.