FI Euroopan unionin virallinen lehti C 317/80

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Strategia ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin”

KOM(2008) 435 lopullinen/2

(2009/C 317/14)

Esittelijä: Jan SIMONS

Komissio päätti 8. heinäkuuta 2008 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Strategia ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin

KOM(2008) 435 lopullinen/2.

Asian valmistelusta vastannut ”liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 20. toukokuuta 2009. Esittelijä oli Jan Simons.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 15. ja 16. heinäkuuta 2009 pitämässään 455. täysistunnossa (heinäkuun 15. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 133 ääntä puolesta ja 6 vastaan 3:n pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät

1.1 Komitea toteaa, että komissio on työskennellyt tarmokkaasti saadakseen aikaan mallin ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin kaikissa liikennemuodoissa. Vaikka komitea arvostaakin tätä vaikeaa työtä, se huomauttaa, että mallin soveltamisessa käytäntöön on voitettavana yhä useita esteitä. Siinä yhteydessä on ennen kaikkea syytä varmistaa kaikkialla olemassa olevan kannatuspohjan säilyminen.

1.2 Ulkoisten kustannusten hintoihin sisällyttämisen on vähennettävä kunkin nykyisen liikennemuodon aiheuttamia saaste- ja muita haittoja.

1.3 Komitea kehottaa komissiota valvomaan alusta alkaen, että unionin ulkopuolisista maista peräisin olevat kuljetusalan yrittäjät sisällyttävät asianmukaisesti ulkoiset kustannukset hintoihin, jotta vältetään niiden pääsy muita yrittäjiä edullisempaan asemaan.

1.4 Nykytilanne, jossa ulkoiset kustannukset eivät rasita yksittäisiä liikennemuotoja eivätkä niiden käyttäjiä, antaa kilpailuetuja niille liikennemuodoille, jotka aiheuttavat huomattavia ulkoisia kustannuksia. Näiden kustannusten sisällyttäminen hintoihin antaisi osaltaan mahdollisuuden varmistaa terve kilpailu, mikä merkitsisi siirtymistä ympäristöystävällisempiin liikennemuotoihin. Komitean mielestä on tärkeää tuoda tämä periaate nykyistä paljon voimakkaammin esiin, sillä prosessiin saattaa liittyä myös muutoksia liikennealan tarjoaja- ja käyttäjärakenteessa.

Komitea yhtyy komission käsitykseen, jonka mukaan tarvittavat puitteet on luotava yhteisön tasolla. Komitea katsoo, ettei yksikään jäsenvaltioista saa vetäytyä sivuun asiassa.

1.5.1 Komitea katsoo, että kyseisiin puitteisiin täytyy kytkeä joukko reunaehtoja, jotka ulkoisten kustannusten neutralisoimiseksi määrättävien veroluonteisten maksujen tulee täyttää tietyn marginaalin sisällä. Tällaisia reunaehtoja ovat esimerkiksi maksujen tason yhteensopivuus elintason kanssa sekä maksujen mittava eriyttäminen maantieteellisin mutta ei yhteiskunnallisin perustein, ottaen paikka- ja aikatekijät huomioon.

1.5.2 Maksujen määräämiseen toimivaltaisten viranomaisten, esimerkiksi unionin jäsenvaltion tai alue- tai paikallisviranomaisen, tulee näin ollen pitää huolta taksan yksityiskohtaisemmasta säätelystä edellä mainitun marginaalin sisällä, seikkaperäisen paikallisolojen tuntemuksensa turvin.

1.6 Komitean mielestä komission on kiireesti, vielä kriisin aikana, esitettävä konkreettisia ehdotuksia EU-puitteiden luomisesta kaikkien liikennemuotojen ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin. Jäsenvaltioiden ja komission on huolehdittava yhdessä niiden jatkokehittelystä ja soveltamisesta. On itsestään selvää, että ehdotuksille on hankittava yhteiskunnan, ympäristötietoisten kansalaisten ja eri liikennemuotojen tuki. Asiaankuuluvilla veroilla ja maksuilla on oltava yhteys liikennevälineen käyttöön eikä omistamiseen

1.7 Sikäli kuin ulkoisten kustannusten sisällyttäminen hintoihin toteutetaan käytännössä, komitea katsoo, että kertyvät tulot olisi käytettävä jäsenvaltioiden budjettilainsäädäntöä noudattaen toimenpiteisiin, joilla vähennetään eri liikennemuotojen ulkoisia vaikutuksia, kuten niiden aiheuttamia välittömiä ympäristöhaittoja tai terveyspalvelutarpeita, mieluiten kustannusten lähteellä.

2. Johdanto

2.1 Kysymys ulkoisten kustannusten huomioon ottamisesta ei ole uusi. Englantilaiset ekonomistit Pigou (1924) ja Coase (1960) kehittivät teorioita siitä, miten sekä myönteisten että kielteisten ulkoisvaikutusten kustannukset voidaan ottaa markkinoiden toiminnassa huomioon hinnoittelun avulla. Pigoun malli perustui tukiin ja maksuihin, Coasen teoria siirtokelpoisiin omistusoikeuksiin tietyin tiukoin ehdoin (toimenpidekustannuksia ei saa muodostua ollenkaan tai vain niukasti, aiheutuvien vahinkojen on oltava mitattavissa ja osapuolten joukon on oltava rajallinen).

2.2 Liikenne, eli kulkuneuvojen ohjattu liike liikenneinfrastruktuuria pitkin, aiheuttaa sekin ulkoisia vaikutuksia. Kun toimijoita on paljon, kuten sisämaaliikenteessä, Pigoun malli on suositeltavampi, sillä sovittamalla se rajakustannuksiin resurssit voidaan jakaa tehokkaasti.

2.3 Euroopan talousyhteisössä ulkoisten kustannusten huomioon ottaminen nousi esiin 1960-luvun lopulla. Tieteellisen kehityksen tuolloisessa vaiheessa ei kuitenkaan pystytty vielä selvittämään, miten vaikutuksia tulisi käytännössä mitata ja arvottaa. Tavoitteena oli tuolloin korjata oletetut eri kuljetusmuotojen väliset kilpailunvääristymät.

2.4 EU ei kuitenkaan ole vain odotellut toimettomana. Esimerkkeinä voidaan mainita vuonna 1995 ilmestynyt vihreä kirja ”Kohti oikeudenmukaista ja tehokasta liikenteen hinnoittelua”, vuonna 1998 julkaistu valkoinen kirja ”Oikeudenmukainen maksu infrastruktuurin käytöstä: vaiheittainen lähestymistapa liikenneinfrastruktuurin yhtenäiseen hinnoitteluun Euroopan unionissa”, vuonna 2001 laadittu valkoinen kirja ”Eurooppalainen liikennepolitiikka vuoteen 2010: valintojen aika” sekä sen vuonna 2006 toteutettu väliarviointi.

2.5 Vuonna 2006 komissiota kehotettiin (1) esittelemään kaikki vaihtoehdot selvitettyään viimeistään 10. kesäkuuta 2008 yleispätevä, avoin ja ymmärrettävä malli ulkoisten kustannusten – ympäristöön, meluun, ruuhkiin ja terveydenhoitoon liittyvät kustannukset mukaan lukien – sisällyttämiseksi hintoihin kaikissa liikennemuodoissa. Mallia on tarkoitus käyttää vastedes infrastruktuurimaksujen laskennan pohjana, ja siihen liitetään vaikutusarvio ulkoisten kustannusten sisäistämisestä kaikissa liikennemuodoissa ja strategia mallin täytäntöönpanemiseksi vaiheittain.

2.6 Tavoitteena on ottaa huomioon ulkoiset kustannukset kaikissa liikennemuodoissa ja asettaa siten asianmukainen hintataso, jotta käyttäjät maksavat aiheuttamansa todelliset kustannukset. Näin käyttäjät tulisivat tietoisemmiksi toimintansa seurauksista ja voisivat mukauttaa käyttäytymistään vähentääkseen ulkoisia kustannuksia mahdollisimman paljon.

2.7 Komitea on käsitellyt kysymystä ulkoisten kustannusten sisällyttämisestä hintoihin jo eräissä aiemmin antamissaan lausunnoissa. Vuonna 1996 antamassaan lausunnossa komitea huomauttaa, että ”eri kuljetusmuotojen erilaiset perusrakenne- ja ulkoiset kulut voivat johtaa epäreiluun kilpailuun, jos niitä ei hyvitetä riittävästi.” Vuonna 2001 julkaistusta valkoisesta kirjasta antamassaan lausunnossa komitea ilmoitti kannattavansa tavoitetta, jonka mukaan ”yhteisön toiminnalla on pyrittävä asteittain korvaamaan nykyiset liikennettä rasittavat verot ja maksut tehokkaammilla välineillä, joilla infrastruktuuri- ja ulkoiset kustannukset sisällytetään hintoihin”.

2.8 Vuonna 2001 julkaistun valkoisen kirjan väliarvioinnista antamassaan lausunnossa komitea tukee komission omaksumaa mukautettua toimintatapaa, jossa siirrytään liikennemuotosiirtymiin väen vängällä pyrkivästä politiikasta ”komodaalisuudeksi” (2) kutsuttuun lähestymistapaan. Se merkitsee kaikkien liikennemuotojen optimointia niin, että niistä tulee kilpailukykyisempiä, kestävyysajattelun mukaisempia, sosiaalisesti hyväksyttävämpiä, kannattavampia, ympäristöystävällisempiä ja turvallisempia. Sen ansiosta niistä muodostuu myös lukuisampia ja parempia yhdistelmiä.

2.9 Tämän logiikan mukaisesti komitea pitääkin asianmukaisena, että kukin liikennemuoto (3) vastaa kaikista aiheuttamistaan kustannuksista.

2.10 ETSK on antanut eräitä lausuntoja myös kestävästä kaupunkiliikenteestä, muun muassa lausunnon aiheesta ”Vihreä kirja: uutta ajattelua kaupunkiliikenteeseen” (4) sekä valmistelevan lausunnon aiheesta ”Liikenteen energialähteiden yhdistelmä” (5). Komitean tarkastelutavassa on avattu uusi ulottuvuus: ”käyttäjä maksaa” -periaatteesta on tullut ”saastuttaja tai tietyissä tapauksissa käyttäjä maksaa” -periaate.

2.11 ”Yhteiskunnallisiin rajakustannuksiin perustuvan hinnoittelun” käyttäminen kustannusten sisäistämisen yleisperiaatteena muodostaa nyt ehdotetun strategian ytimen. Sitä noudatetaan yleisenä periaatteena ulkoisten kustannusten sisällyttämisessä hintoihin.

2.12 Tämä periaate merkitsee sitä, että kuljetuksen hinta on yhtä suuri kuin kulloinkin kyseessä olevan infrastruktuurin yhden lisäkäyttäjän aiheuttamat lisäkustannukset. Periaatteessa näiden lisäkustannusten tulisi kattaa käyttäjään liittyvät kustannukset ja ulkoiset kustannukset, johtaa infrastruktuurin tehokkaaseen käyttöön sekä luoda suora yhteys julkisten varojen käytön ja liikennepalvelujen välille. Yhteiskunnallisiin rajakustannuksiin perustuva hinnoittelu johtaa tällöin olemassa olevan infrastruktuurin tehokkaaseen käyttöön (6).

2.13 Komitean käsityksen mukaan ulkoisten yhteiskunnallisten kustannusten sisällyttämisellä hintoihin saattaa olla seurauksia. Niinpä on välttämätöntä kutsua työmarkkinaosapuolet mahdollisimman varhaisessa vaiheessa osallistumaan keskusteluun, jossa tarkoituksena on sopia siitä, miten hanke toteutetaan toimialoittain.

3. Tiivistelmä komission tiedonannosta ja neuvoston päätelmistä

3.1 Aloitepakettiin, jolla pyritään kehittämään liikennettä ympäristöystävällisemmäksi, sisältyy yleisluonteinen tiedonanto, säädösehdotus ”eurovinjettidirektiivin” muuttamisesta, tiedonanto olemassa olevaa rautateiden tavarankuljetuskalustoa koskevista meluntorjuntatoimenpiteistä sekä strategiaa hahmotteleva tiedonanto. Aloitepaketissa komission tavoitteena on saada aikaan menettelytapa ulkoisten kustannusten (hiilidioksidipäästöt, ilman saastuminen, melu ja ruuhkat) sisällyttämiseksi kuljetushintoihin, jotta käyttäjät maksaisivat aiheuttamansa todelliset kustannukset.

3.2 Yhä tarvitaan myös muita toimintalinjoja, kuten ongelmien ratkaisemiseen niiden lähteellä pyrkivää politiikkaa sekä sisämarkkinoita koskevia ja teknologiseen innovointiin kannustavia aloitteita. Ulkoisten kustannusten huomioon ottamisen tuottamat tulot olisi ohjattava kyseisten ulkoisten kustannusten vähentämiseen investoimalla esimerkiksi tutkimus- ja innovaatiotoimintaan, ympäristöä vähemmän kuormittaviin infrastruktuureihin tai julkisen liikenteen kehittämiseen. Toteutettuja toimia on määrä arvioida vuonna 2013.

3.3 Neuvosto totesi 8. ja 9. joulukuuta 2008 pitämässään kokouksessa, että strategiaa on toteutettava eri liikennemuotojen kannalta asteittain, tasapuolisesti, tehokkaasti ja tasapainoisesti sekä teknologiselta kannalta neutraalisti. Se pani myös merkille, että komissio ehdottaa vuotta 2013 strategian toteuttamisen arvioinnin ajankohdaksi. Lisäksi neuvosto totesi, että ”mainittujen periaatteiden noudattaminen on ennakkoedellytys julkisen tuen saamiseksi ulkoisten kustannusten hintoihin sisällyttämiselle”.

4. Yleistä

4.1 Komitea katsoo, että komissio on ollut aktiivinen vuodesta 2006. Järjestettyään julkisen kuulemisen sekä useita seminaareja sidosryhmien kanssa se on tehnyt ehdotuksen yhteisön puitteista ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin, suorittanut vaikutustenarvioinnin sekä laatinut kunkin liikennemuodon ulkoisten kustannusten huomioon ottamista koskevan vaiheittaisen strategian.

4.2 Lyhyesti sanottuna komissio on tehnyt suhteellisen vähässä ajassa paljon työtä ulkoisten kustannusten hintoihin sisällyttämisen alalla, jota ei juuri voi kutsua helpoksi asiakokonaisuudeksi. Komitea pitää komission työasiakirjoja SEK(2008) 2209, SEK(2008) 2208 ja SEK(2008) 2207 – niissä valittuja johtopäätöksiä lukuun ottamatta – varsin punnittuina. On vain vahinko, ettei työasiakirjoista – varsinkaan niissä tehtyyn analyysiin pohjaavista ”parhaista ratkaisuista” – ole otettu nykyistä enempää mukaan komission viralliseen tiedonantoon. Komitea pitää lisäksi suositeltavana pohtia, onko käsikirjasta Handbook on estimation of external costs in the transport sector peräisin olevien perustietojen paikkansapitävyys mahdollista osoittaa vieläkin vakuuttavammin.

4.3 Komissio ja neuvosto pitävät oleellisena, että yhteiskunnassa yleisesti ja varsinkin eri liikennemuotojen piirissä vallitseva hyväksyntä objektiivista, yleispätevää, avointa ja ymmärrettävää järjestelmää kohtaan säilytetään edelleen.

4.4 Komitea katsoo, että lisäksi on otettava huomioon useita tärkeitä edellytyksiä, kuten teknologian edistyminen, järjestelmän käyttöönoton sosiaaliset seuraukset, vaikutukset unionin saarialueisiin, merestä eristyksissä oleviin alueisiin sekä syrjäseutualueisiin, alan investointien merkitys ja panos kestävyysajattelun mukaisen liikennepolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen.

4.5 Komission tavoin komitea pitää tärkeänä, että liikennemuotojen ulkoisten kustannusten hintoihin sisällyttämisestä saadut tulot osoitetaan ensisijaisesti toimiin, joiden vaikutukset saastumisen, melun ja liikennemuotojen ruuhkien torjuntaa ajatellen ovat parhaat ja joilla edistetään kestävyysperiaatteen mukaista toimintaa liikennemuotojen yhdistämisen ja optimoinnin periaatteita noudattaen.

4.6 Syntyneet tulot olisi osoitettava epätoivottujen ulkoisvaikutusten ehkäisemiseen tai korjaamiseen, esimerkiksi vaikutusten lähteellä toteutettaviin toimenpiteisiin tai selvästi liikennemuotoon välittömästi yhteydessä olevien terveyspalvelujen rahoittamiseen tai hiilinieluihin.

4.7 Komitea pitää myös oleellisena, että eri liikennemuotojen ulkoisten kustannusten osatekijät tunnetaan ja tunnustetaan.

4.8 Esimerkiksi maantieliikenteessä ruuhkien aiheuttamat kustannukset tulisi jakaa oikeassa suhteessa ja tasapuolisesti henkilö- ja rahtiliikenteen välillä.

4.9 Komitea toivoo, että eri liikennemuotojen kestävää kehitystä silmällä pitäen keskustelussa ulkoisten kustannusten sisällyttämisestä hintoihin kiinnitetään enemmän huomiota sosiaalisiin näkökohtiin.

4.10 Komitea korostaa myös, ettei ulkoisten kustannusten sisällyttäminen hintoihin saa millään tavalla vaikuttaa työntekijöiden ansiotasoon vaan liikennemuotojen käyttäjien on vastattava kyseisistä kustannuksista.

4.11 Periaatteellisella tasolla komitea voikin hyväksyä komission filosofian kaikkien ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin (7). Haluttu vaikutus voidaan kuitenkin saavuttaa vain soveltamalla tätä filosofiaa yhteismitallisesti kaikkialla, missä ulkoisia kustannuksia esiintyy.

4.12 Nykytilanne, jossa ulkoiset kustannukset eivät rasita yksittäisiä liikennemuotoja eivätkä niiden käyttäjiä, antaa kilpailuetuja niille liikennemuodoille, jotka aiheuttavat huomattavia ulkoisia kustannuksia. Näiden kustannusten sisällyttäminen hintoihin antaisi osaltaan mahdollisuuden varmistaa terve kilpailu, mikä merkitsisi siirtymistä ympäristöystävällisempiin liikennemuotoihin. Komitean mielestä on tärkeää tuoda tämä periaate nykyistä paljon voimakkaammin esiin, sillä prosessiin saattaa liittyä myös muutoksia liikennealan tarjoaja- ja käyttäjärakenteessa.

Komitea yhtyy komission käsitykseen, jonka mukaan tarvittavat puitteet on luotava yhteisön tasolla.

4.13.1 Komitea katsoo, että kyseisiin puitteisiin täytyy kuitenkin kytkeä joukko reunaehtoja, jotka ulkoisten kustannusten neutralisoimiseksi määrättävien veroluonteisten maksujen tulee täyttää tietyn marginaalin sisällä. Tällaisia reunaehtoja ovat esimerkiksi erityyppisten ulkoisten kustannusten ottaminen huomioon, maksujen tason yhteensopivuus elintason kanssa sekä maksujen mittava eriyttäminen maantieteellisin mutta ei yhteiskunnallisin perustein, ottaen paikka- ja aikatekijät huomioon.

4.13.2 Maksujen määräämiseen toimivaltaisten viranomaisten, esimerkiksi unionin jäsenvaltion tai alue- tai paikallisviranomaisen, tulee näin ollen pitää huolta taksan yksityiskohtaisemmasta säätelystä edellä mainitun marginaalin sisällä, seikkaperäisen paikallisolojen tuntemuksensa turvin. Näin voidaan ottaa alueiden väliset elintasoerot huomioon.

Meri- ja lentoliikenteessä ulkoisten kustannusten sisällyttämisessä hintoihin on otettava huomioon kansainvälinen kilpailu, joka niihin kohdistuu.

4.13.3.1 Unionin sisäisen liikenteen ”perinteisiin” sisämaakuljetusaloihin eli maantie-, raide- ja sisävesiliikenteeseen tulee kilpailusyistä soveltaa tasavertaisesti täysin samaa strategiaa ja menettelytapoja, jotka voivat luonnollisesti johtaa erilaisiin tuloksiin kunkin alan erityispiirteiden mukaan.

4.13.3.2 Kuvatun kaltainen ulkoisten kustannusten sisällyttäminen hintoihin on komodaalikuljetuksia koskevan politiikan sekä tiedonannossa kaavaillun politiikan mukaista ja tuo ”vuoden 1992” (!) eli valtiollisista rajoista riippumattomien sisämarkkinoiden toteutumisen lähemmäksi.

5. Erityistä

5.1 Sisävesiliikenteen yhteydessä komissio mainitsee perustellusti Mannheimin yleissopimuksen huomionarvoisena sääntelykehyksenä. Tämä yleissopimus koskee Reiniä sen Sveitsin puoleisine osineen sekä sen sivujokia. Koska se on vanhempi kuin unionin perussopimukset, ja koska sopimuspuoliin sitä paitsi kuuluu kolmas maa, se on niihin nähden ensisijainen (8). Mannheimin yleissopimuksella kielletään purjehduksesta – jolla tarkoitetaan liikennöintiä – perittävät maksut.

5.2 Komitea on yhtäältä tietoinen syvästä maailmanlaajuisesta kriisistä, mutta suhtautuu toisaalta myötämielisesti ajatukseen ulkoisten kustannusten sisällyttämisestä hintoihin ennen muuta ympäristösyistä. Komitea kehottaakin jatkamaan työskentelyä lannistumatta.

5.3 Lannistumisen sijaan komitea kehottaa ryhtymään vielä kriisin aikana positiivisiin toimenpiteisiin ulkoisten kustannusten huomioon ottamiseksi tarvittavien puitteiden kehittämiseksi edelleen ja niiden konkretisoimiseksi, kuten kohdassa 4.13.1. ja sitä seuraavissa kohdissa kuvataan. Se katsoo, että unionin toimielinten, jäsenvaltioiden ja yritysmaailman on tehtävä tiivistä yhteistyötä tämän tehtävän täyttämiseksi.

Bryssel 15. heinäkuuta 2009 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Mario SEPI

(1) Direktiivin 2006/38/EY 11 artiklassa.

(2) ”Kestävää liikkuvuutta Eurooppaan – Euroopan komission vuoden 2001 liikennepolitiikan valkoisen kirjan väliarviointi”, KOM(2006) 314 lopullinen, s. 4; s. 23 (luku 9).

(3) Tässä tarkoitetaan kaikkia liikennemuotoja, joihin sovelletaan EU-lainsäädäntöä. Näin ollen asia ei koske esimerkiksi sotilasajoneuvoja tai vastaavia.

(4) EUVL C 224, 30.8.2009, s. 39.

(5) EUVL C 162, 25.6.2008, s. 52.

(6) Pohjaten komission asiakirjaan KOM(2008) 435 lopullinen aiheesta ”Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Strategia ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin”.

(7) Komitea kiinnittää huomiota siihen, että nk. liikkuvat, purjehtivat tai lentävät muistomerkit, siis historialliset kulkuneuvot, tulee rajata järjestelmän ulkopuolelle.

(8) Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 307 artikla.