PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen tausta ja perustelut

Euroopan komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen ilmoitti syyskuussa 2019 uudesta muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksesta, johon sisältyy kokonaisvaltainen lähestymistapa ulkorajoihin, turvapaikka- ja palauttamisjärjestelmiin, vapaan liikkuvuuden Schengen-alueeseen ja ulkoiseen ulottuvuuteen.

Uutta muuttoliike- ja turvapaikkasopimusta koskeva tiedonanto, jonka yhteydessä esitetään useita lainsäädäntöehdotuksia, mukaan lukien tämä ehdotus, jolla muutetaan vuonna 2016 tehtyä turvapaikkamenettelyasetuksen uudelleenlaadintaa koskevaa ehdotusta, on uusi alku muuttoliikeasioiden käsittelylle. Tavoitteena on luoda laaja kehys, joka perustuu muuttoliikkeen hallintaa koskevaan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan ja edistää jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta. Uusi sopimus perustuu yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon yleisperiaatteisiin, ja siinä edistetään yhdennettyä päätöksentekoa, jossa yhdistyvät turvapaikka-, muuttoliike- ja palauttamisasiat, ulkorajojen turvaaminen ja suhteet kolmansiin maihin.

Muuttoliikkeen hallintaan liittyviä haasteita, myös laittomaan maahantuloon ja palauttamisiin liittyviä haasteita, ei pitäisi käsitellä yksin yksittäisten jäsenvaltioiden vaan koko EU:n tasolla. Tarvitaan uusi eurooppalainen kehys, jotta jäsenvaltioiden toimenpiteiden ja päätösten keskinäistä riippuvuutta voidaan hallita Tässä kehyksessä on otettava huomioon muuttoliikkeen jatkuvasti muuttuva todellisuus, joka on lisännyt monimutkaisuutta ja koordinoinnin tarvetta. Vaikka laiton maahantulo unioniin on vähentynyt dramaattisesti 92 prosentilla vuodesta 2015, jäljellä on useita rakenteellisia haasteita, joista aiheutuu paineita jäsenvaltioiden turvapaikka-, vastaanotto- ja palauttamisjärjestelmille. Haasteita ovat muun sellaisten kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden yhä suurempi osuus, jotka eivät todennäköisesti saa suojelua EU:ssa. Tämä lisää hallinnollista rasitetta ja viivästyksiä suojelun myöntämisessä niille, jotka todella tarvitsevat suojelua. On myös jatkuvasti nähtävissä, että muuttajat liikkuvat edelleen EU:n sisällä. Lisäksi on otettava huomioon haasteet, joita jäsenvaltioiden viranomaisilla on sekä hakijoiden että heidän henkilöstönsä turvallisuuden varmistamisessa covid-19-kriisin yhteydessä.

Vaikka laittoman maahantulon määrä on vähentynyt vuodesta 2015, maahantulijoiden osuus maista, joiden kansalaisten tekemien hakemusten hyväksymisaste on alle 20 prosenttia, on noussut 13 prosentista vuonna 2015 aina 55 prosenttiin vuonna 2018. Samaan aikaan on ollut yhä enemmän monimutkaisia tapauksia, joiden käsittely vaatii enemmän resursseja, sillä selvästi kansainvälistä suojelua tarvitsevien kolmansien maiden kansalaisten maahantulo vuosina 2015–2016 on osittain korvautunut maahantulolla, jossa on mukana sekä kansainvälistä suojelua tarvitsevia että muita henkilöitä, jolloin hyväksymisaste vaihtelee. Vaikka laiton maahantulo on vähentynyt koko EU:ssa, kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrä on kasvanut edelleen ja niiden määrä on nelinkertaistunut tulijoiden määrän suhteen. Tämä suuntaus viittaa siihen, että hakijat eivät tee hakemusta ensimmäisessä maahantulojäsenvaltiossa, he tekevät useita kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia EU:ssa ja että nykyistä Dublin-järjestelmää on uudistettava. Vuonna 2019 puolet kaikista meritse laittomasti saapuneista saapui maihin etsintä- ja pelastusoperaatioiden seurauksena, mikä aiheutti erityisiä paineita tietyille jäsenvaltioille pelkästään niiden maantieteellisen sijainnin vuoksi.

Niiden turvapaikanhakijoiden osuuden kasvu, joille ei todennäköisesti myönnetä kansainvälistä suojelua EU:ssa, lisää rasitetta, joka johtuu sekä turvapaikkahakemusten käsittelystä yleensä että niiden muuttajien palauttamisesta, jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa. Vuosittain hylätään keskimäärin noin 370 000 kansainvälistä suojelua koskevaa kolmansien maiden kansalaisten hakemusta, ja nämä henkilöt on ohjattava palauttamismenettelyyn. Määrä edustaa noin 80 prosenttia kaikista vuosittain tehdyistä palauttamispäätöksistä. Turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen saumaton yhteys on sen vuoksi tarpeen turvapaikka- ja muuttoliikejärjestelmän yleisen tehokkuuden ja johdonmukaisuuden lisäämiseksi. Laittomasti maahan tulleet, joilla ei ole suojelutarpeita tai aikomusta hakea kansainvälistä suojelua, olisi ohjattava nopeasti palauttamismenettelyyn. On puututtava menettelyjen porsaanreikiin, joita ovat esimerkiksi turvapaikka- ja palauttamispäätösten tekeminen erillisinä toimina ja palauttamispäätöksen viivästyminen, erilliset oikeussuojakeinot ja menettelyjen lykkääminen hakijoiden toimesta ainoastaan siksi, että he pyrkivät estämään palauttamisensa unionista ja käyttämään turvapaikkajärjestelmän tarjoamaa suojelua väärin, sekä mahdollisuus sallia hakijoiden jäädä jäsenvaltioiden alueelle muutoksenhaun toisen tai myöhemmän asteen ajaksi.

Yhtä tärkeää on pyrkiä kohti selkeämmin eurooppalaista palauttamisjärjestelmää. Komissio esitti vuonna 2018 ehdotuksen palauttamisdirektiivin uudelleenlaatimisesta. Tarkoituksena oli parantaa palauttamisten hallinnointia ja tehokkuutta. Ehdotuksella pyritään ehkäisemään ja vähentämään pakenemista ja luvatonta liikkumista, vahvistamaan yhteyksiä turvapaikkamenettelyihin, lisäämään avustetun vapaaehtoisen paluun ohjelmien käyttöä sekä parantamaan seurantaa ja täytäntöönpanoa kansallisten tapausten hallintajärjestelmien tuella. Tämän asetusehdotuksen ja uudelleenlaadittua palauttamisdirektiiviä koskevan ehdotuksen kattamien menettelyllisten kysymysten lisäksi selkeämmin eurooppalainen palauttamisjärjestelmä edellyttää eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetun asetuksen täytäntöönpanoa kaikilta osin ja Frontexin toimimista EU:n palauttamispolitiikan operatiivisena välineenä, kattavaa operatiivista välinettä tapausten hallitsemiseksi palauttamisessa, kestävää palauttamis- ja uudelleenkotouttamisstrategiaa, takaisinottoa koskevaa yhteistyötä kolmansien maiden kanssa ja EU:n palauttamiskoordinaattorin johtamaa korkean tason jäsenneltyä yhteistyötä.

Nykyinen muuttoliikkeen hallintajärjestelmä aiheuttaa edelleen raskaan taakan ensimmäiselle maahantulojäsenvaltiolle sekä luvattoman liikkumisen vuoksi muiden jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmille. Tämänhetkinen järjestelmä ei ole riittävän tehokas, jotta sillä voitaisiin puuttua tähän todellisuuteen. Käytössä ei tällä hetkellä ole tehokasta yhteisvastuumekanismia eikä selkeitä sääntöjä, joilla voitaisiin estää luvatonta liikkumista ja puuttua siihen.