EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO 
Bryssel, 01.10.1997 
KOM(97)481 lopull. 
KOMISSION TIEDONANTO 
NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, 
TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE 
JA ALUEIDEN KOMITEALLE 
Ilmastonmuutos 
Euroopan unionin käsitykset Kioton ympäristökonferenssin kysymyksistä 

1. Johdanto 
EU:n ympäristöasiain ministerien neuvosto hyväksyi 3. maaliskuuta 1997 
ilmastonmuutosasioihin neuvottelukannan, jossa muun muassa vahvistettiin päästöjen 
määrällinen vähentämistavoite sisällytettäväksi yhteisön pöytäkirjaehdotukseen, joka 
laaditaan ilmastonmuutosta koskevaa Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimusta 
(UNFCCC) varten. Ehdotuksessa asetetaan tavoitteeksi kolmen kasvihuonekaasun -
hiilidioksidin (C02), metaanin (CH4) ja typpioksiduulin (N20) - päästöjen vähentäminen 
yhdessä tai erikseen 15 prosentilla vuoden 1990 arvoista vuoteen 2010 mennessä kaikissa 
yleissopimuksen sopimuspuolina olevissa teollisuusmaissa. Ympäristöministerit 
päättivät neuvostossa 19-20. kesäkuuta asettaa EU:n neuvotteluehdotukseen 
välitavoitteeksi päästöjen vähentämisen vähintään 7,5 prosentilla vuoteen 2005 
mennessä. EU:n ehdotus, käsittelee kolmesta kasvihuonekaasusta muodostuvan korin 
päästövähennyksiä. Tässä vaiheessa ei ole tehty päätöstä yksittäisten kaasujen 
tavoitteista. 
EU:n neuvottelukannasta on väitelty laajasti sekä EU:n sisällä että kansainvälisesti, 
varsinkin muiden teollisuusmaiden kanssa. Reaktiot ovat vaihdelleet laidasta laitaan: 
jotkut pitävät myönteisenä kunnianhimoista politiikkaa, toiset taas suhtautuvat hyvin 
epäillen tavoitteiden tekniseen, taloudelliseen tai poliittiseen toteutettavuuteen ja jotkut 
jopa vastustavat koko lähestymistapaa. 
Tässä tiedonannossa pyritään tarkastelemaan EU:n neuvottelukantaa suhteessa koko 
kontekstiin ja halutaan osoittaa, että tavoite on teknisesti toteutettava ja että terveeltä 
poliittiselta pohjalta on taloudellisesti mahdollista vähentää kasvihuonekaasuja 15 
prosentilla vuoteen 2010 mennessä huolimatta yleisestä kasvusuuntauksesta. Tavoitteista 
päätettiin, koska ne ovat ympäristöllisesti pakottavia, ja ne perustuvat tutkimuksiin, jotka 
osoittavat tavoitteiden olevan teknisesti ja taloudellisesti mahdollisia käyttäen tärkeimpiä 
nykyään tarjolla olevia tekniikoita ja käytäntöjä. Tavoitteet perustuvat oletukseen, että 
muut teollisuusmaat tekevät samantapaisia sitoumuksia. Tiedonannossa tunnustetaan 
myös, että tavoitteisiin pyrkiminen on poliittisesti haastavaa. 
EU:n neuvottelukanta koskee kolmen kasvihuonekaasun muodostamaa koria. Niistä 
selvästi tärkein on hiilidioksidi (C02), joka vastaa 80 prosentista kaasujen vaikutuksista, 
jos niitä punnitaan niin sanotun suhteellisen kasvihuonevaikutuksen mukaan. 
Hiilidioksidipäästöjä on myös kaikkein vaikeinta vähentää, koska niitä ei ole vielä 
mahdollista puhdistaa päinvastoin kuin muita fossiilisista polttoaineista johtuvia päästöjä, 
kuten typen oksideja (NOx) ja rikkidioksidia (S02). Niissä skenaarioissa, joissa lähdetään 
siitä, että toiminta jatkuu entisen kaltaisena, ennustetaan metaani- ja 
typpioksiduulipäästöjen todennäköisesti vähenevän jopa merkittävästi. Näiden kolmen 
kaasun kokonaispäästöjä voitaisiin siis vähentää kannattavasti niin, että metaani- ja 
typpidioksidipäästöt vähenevät enemmän kuin 15 % ja hiilidioksidipäästöt alle 15 %. 
Koska hiilidioksidipäästöjen osuus kuitenkin on suhteellisen suuri, niitä on vähennettävä 
enemmän kuin 10 %, jotta päästäisiin 15 prosentin yhteistavoitteeseen. 
Siksi tämä tiedonanto painottuu hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen. Muiden kaasujen 
erityistilannetta käsitellään luvussa 6. 
Komission sisäinen valmisteluasiakirja, joka on laadittu tämän tiedonannon rinnalla, 
esittää täydellisemmin EU:n neuvottelukannan perustana olevat tekniset ja taloudelliset 
perusteet, ja siinä käsitellään yksityiskohtaisemmin, missä kasvihuonekaasujen päästöjä 
odotetaan vähennettävän, mitä taloudellisia seurauksia vähentämistoimenpiteistä on 
odotettavissa ja millä keinoilla politiikkaa toteutetaan. Asiakirjassa hahmotellaan myös 
useita jo käsiteltävinä olevia EU:n ehdotuksia, jotka helpottavat aikanaan 
kasvihuonekaasujen päästöjen rajoittamista ja vähentämistä. 
Tässä tiedonannossa tarkastellaan EU:n neuvottelukantaa vuoteen 2010 ulottuvaan 
suunnitelmaan, josta kansainvälistä vuoropuhelua on käyty ja joka on tärkeä myös pitkän 
aikavälin ilmastostrategian kannalta. On pidettävä mielessä, että millaisen tahansa 
globaalin ilmaston suojelemisstrategian on ehdottomasti käännettävä kasvihuonekaasujen 
pitkään jatkunut kasvusuuntaus huomattavaksi laskusuuntaukseksi. Tämä edellyttää 
toimimista nyt heti, ja hyödyt tuntuvat pitkällä aikavälillä. 
2. Miksi toimintaa tarvitaan nyt heti? 
Ilmastonmuutoksesta tehdyn puitesopimuksen sopimuspuolten ensimmäisessä 
kokouksessa, joka pidettiin Berliinissä huhtikuussa 1995, päätettiin aloittaa neuvottelut 
sitoumuksista, joita teollisuusmaiden oli tehtävä kasvihuonekaasujen päästöjen 
rajoittamiseksi ja vähentämiseksi vuoden 2000 jälkeisinä vuosina. EU on aina tukenut 
voimakkaasti Berliinin mandaattia. Hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) 
toisessa arviointikertomuksessa, joka julkaistiin vuoden 1996 alussa, vahvistettiin EU:n 
jo tukema näkemys, että tuotanto- ja kulutustapoja on pakko alkaa muuttaa, jotta 
kasvihuonekaasujen päästöjä voidaan vähentää pitkällä aikavälillä niin, että 
ilmastonmuutossopimuksen tavoitteet saavutetaan. EU on tunnustanut, että jos näin ei 
pian tehdä, seuraukset voivat olla ajan mittaan vahingollisia, koska yhteiskunnalla on 
oltava käytössään realistinen aikatauluajossa muutoksen on tapahduttava avoimesti. 
1990-luvun alussa ilmastonmuutossopimuksesta käydyissä neuvotteluissa lähdettiin 
varovaisuusperiaatteesta (toimintaa voidaan tarvita, vaikka vahingoista ei olisi lopullista 
todistetta), mutta toisessa arviointikertomuksessa edetään tästä asenteesta ja tunnustetaan, 
että "tieteelliset tulokset yhdessä viittaavat siihen, että ihmisen vaikutus maailman 
ilmastoon on havaittava". Ilmastonmuutokseen liittyvät maailmanlaajuiset ongelmat 
voivat vaikuttaa kielteisesti maailman maataloustuotantoon ja -tuottavuuteen, vähentää 
biologista monimuotoisuutta, johtaa maa-alueiden menetykseen ja väestön 
muuttoliikkeisiin ja lisätä hyönteisten välityksellä leviävien tautien määrää. Vahingot 
ovat todennäköisesti suhteellisesti suurempia kehitysmaissa. 
On korostettava, että tieteelliset todisteet ilmastonmuutoksesta (mm. IPCC:n toisessa 
arviointikertomuksessa raportoidut tutkimukset ja sen jälkeen aloitetut tutkimukset) 
osoittavat, että ilmastonmuutoksella voi tulevina vuosikymmeninä olla pahoja sosiaalisia, 
taloudellisia ja ekologisia seurauksia. Siksi ongelmaa on lähestyttävä ennalta varautuen. 
Lisäksi suuri osa ilmastonmuutoksen odotetuista kielteisistä vaikutuksista kohdistuu 
todennäköisimmin maihin, jotka ovat vain hyvin vähän vastuussa sen syntymisestä ja 
joilla on hyvin vähän varaa korvata aiheutuvia vahinkoja. Jos teollisuusmaat eivät heti ala 
lieventää ilmastonmuutosta, tulevat sukupolvet joutuvat maksamaan ilmastonmuutoksen 
suorien seurausten kustannusten lisäksi myös päästöjen rajoittamiskustannukset, jotka 
voivat olla silloin paljon suuremmat, koska mukauttamisaikaa on vähemmän. 
Hiilidioksidipäästöjä on alettava vähentää pian siksikin, että poliittiset päätökset 
vaikuttavat päästöihin täysimittaisesti vasta pitkän ajan kuluttua. Moniin "perinteisiii-r 
ympäristöongelmiin on olemassa melko nopeita päästöjen puhdistusratkaisuja, tai 
käytettyä tekniikkaa voidaan muuttaa: rikkidioksidipäästöjä voidaan vähentää, bensiinistä 
voidaan tehdä lyijytöntä tai CFC-kaasuista voidaan luopua. Hiilidioksidille ei ole tällaisia 
ratkaisuja. 
Koska C02-päästöt liittyvät olennaisesti fossiilisten polttoaineiden (kivihiilen, öljyn ja 
kaasun) käyttöön ja koska niiden poistamiseksi ei vielä ole edullista teknologiaa, ainoa 
tapa vähentää C02-päästöjä on muuttaa rakenteita, prosesseja, laitteita ja käytäntöjä, 
jotka suoraan tai epäsuorasti edellyttävät fossiilisten polttoaineiden käyttöä. Koska 
liikenne- ja energiasektorien investoinnit ovat hyvin pitkäaikaisia ja monet energiaa 
käyttävät hyödykkeet (esim. autot ja jääkaapit) ovat melko pitkäikäisiä, 
hiilidioksidipäästöjä koskevan strategian on oltava toteutukseltaan paljon 
kauaskantoisempi kuin useimpien muiden ympäristöongelmien kohdalla. 
Kuten luvussa 7 selitetään, teollisuusmaiden on alettava toimia pian siksikin, että 
kehitysmaiden kasvihuonekaasujen päästöjä voitaisiin rajoittaa. Tämän 
kehityssuuntauksen odotetaan tulevan yhä tärkeämmäksi lähivuosina. 
3. Hiilidioksidipäästöjen vähentämismahdollisuudet 
Kaikki mahdolliset tavat vähentää C02-päästöjä tuovat kustannuksia, ja päästöjen 
vähentämismahdollisuudet ovat sitä suuremmat, mitä enemmän yhteiskunta on valmis 
maksamaan. Kaikista kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämiskcinoista, jotka 
perustuvat nykyistä tehokasta teknologiaa apuna käyttäviin investointeihin tai uusiin 
teknisiin ratkaisutapoihin ja käytäntöihin, tässä tiedonannossa tarkastellaan vain niitä 
vaihtoehtoja, joita pidetään poliittisesti hyväksyttävinä. Tällaiset 
vähentämismahdollisuudet eivät saa olla liian kalliita, eikä niillä saa olla epäsuotuisia 
sosiaalisia tai tulonjakovaikutuksia. Nämä päästöjen vähentämismahdollisuudet ovat 
olleet viime vuosina monien tutkimusten aiheena, ja EU:n valmistautuessa 
ilmastopöytäkirjasta käytäviin neuvotteluihin se on pitänyt tärkeänä pohtia, miten nämä 
mahdollisuudet voidaan toteuttaa. 
Analysoitaessa vähentämismahdollisuuksia EU:n talouden eri aloilla viiteaineistona on 
käytetty Kioton konferenssia edeltävää skenaariota (taulukko I). Siinä oletetaan, että 
C02:n kokonaispäästöt lisääntyvät 8 % vuodesta 1990 vuoteen 2010, jos mihinkään 
uusiin toimenpiteisiin ei ryhdytä. 
-4-
Taulukko I: C02-päästöjen jakautuminen aloittain EU:ssa (milj. tonnia) 
Ala/vuosi 
Liikenne 
Teollisuus 
Energiantuotanto 
Kotitaloudet ja palveluala 
Sähkön ja lämmön tuotanto 
Päästöt yhteensä 1990 
743 
626 
141 
654 
1 036 
3 200 2010 
1032 
532 
158 
680 
1057 
3 459 lisäys/väh. 
(%) 
+39 % 
-15% 
+ 12 % 
+ 4% 
+ 2% 
+ 8 % 
Lähde: Kiotoa edeltävä skenaario, perustuu Eurostatin tietoihin (ci sisällä kansainvälisiä 
meribunkkereita, mutta sisältää kansainvälisen lentoliikenteen) 
Taulukko I osoittaa, kuinka tärkeää on toimia liikenteen alalla, jolle tyypillinen jatkuva 
vahva kasvusuuntaus on haaste kaikkien vähentämistavoitteiden saavuttamiselle. 
Taulukon I mukaan liikenteen C02-päästöt lisääntyvät 39 % vuodesta 1990 vuoteen 
2010, ja suuri osa lisäyksestä tapahtuu tie- ja lentoliikenteessä. Tässä yhteydessä on 
huomattava, että koska liikennesektorilla energian hinnat ovat loppukäyttäjille yleensä 
korkeammat kuin. muussa taloudessa, liikennemarkkinoiden huonoa toimintaa ja 
tehottomuutta korjaamaan tarkoitetulla toiminnalla on pystyttävä vähentämään 
merkittävästi päästöjä alhaisin_kustannuksin. 
Neuvosto on jo hyväksynyt hiilidioksidipäästötavoitteen, jonka mukaan uusien autojen 
polttoainetehokkuuden on lisäännyttävä keskimäärin 30 % nykyisestä vuoteen 2005 
mennessä. Polttoaineen tulevaa käyttöä ei oteta kokonaan huomioon ajoneuvoa 
hankittaessa. Sen polttoainesäästöjä voidaan kuitenkin parantaa edullisesti käytettävissä 
olevan teknologian avulla. Siksi komissio keskustelee parhaillaan autoteollisuuden 
kanssa mahdollisuudesta tehdä toimiva ja avoin ympäristösopimus, jossa teollisuus 
sitoutuisi vähentämään autojen C02-päästöjä. Strategian muita osia ovat verotus ja 
polttoainesäästöistä kertovat merkit, joilla pyritään vaikuttamaan ajoneuvojen 
markkinoihin. 
Myös rautateiden sisämarkkinoiden keskeneräisyys ja intermodaaliliikennettä vielä 
haittaavat esteet ovat esimerkkejä liikenteen tehottomuudesta, jonka poistaminen tuottaisi 
energiansäästöä edullisesti. Komissio on jo ehdottanut useita erilaisia toimenpiteitä, joilla 
näitä asioita voitaisiin käsitellä. Esimerkiksi yhteisön rautateiden vapauttamisen ja 
elvyttämisen odotetaan alentavan liikenteen kustannuksia ja parantavan 
rautatiepalvelujen laatua, jolloin siitä tulisi houkutteleva vaihtoehto kuljetuksille, jotka 
nykyään hoidetaan maanteitse. Kansalaisten verkkoa, julkisen liikenteen kehittämistä ja 
rahtiliikenteen intermodaalisuutta koskevissa komission tiedonannoissa ehdotetun 
toimintaohjelman toteuttaminen johtanee muiden vaihtoehtojen käytön lisääntymiseen 
tie- ja lentoliikenteen sijasta. 
Lisäksi komission ehdottamilla liikenteen hinnoittelun kehittämistoimenpiteillä voidaan 
lisätä liikenteen tehokkuutta sekä yksittäisissä liikennemuodoissa että niiden välillä. 
Vaikka on selvää, että nämä poliittiset ratkaisutavat edellyttävät liikennejärjestelmissä 
huomattavia mukautuksia, niiden toteuttaminen tarjoaisi merkittäviä hyötyjä 
ympäristölle, liikenteelle ja taloudelle. Komissio laatii parhaillaan kertomusta 
hiilidioksidipäästöjen lisääntyminen rajoittamisstrategiasta. Kertomus julkaistaan 
piakkoin. 
Teollisuudelle on tyypillistä, että energiatehokkuus ja hiilidioksidipäästöt ovat hyvin 
erilaiset eri teollisuudenaloilla. Yleensä energiaintensiivisimmillä aloilla, erityisesti 
niillä, joilla kilpailu on kansainvälistä, kiinnitetään jo paljon huomiota 
energiatehokkuuteen taloudellisuussyistä. Erityisesti on huomattu se, että kansainvälisten 
kilpailijoiden maksettaviksi tulevat energian loppuhinnat ovat alhaisempia. Muilla 
teollisuudenaloilla energiatehokkuus ei ole ollut tärkeysjärjestyksen kärjessä erilaisten 
markkinaesteiden ja yli kymmenen vuotta jatkuneen energian maailmanmarkkinahintojen 
edullisuuden vuoksi. Vaikka teollisuuden suorien CQ2-päästöjen osuus 
kokonaispäästöistä vähenee, useissa jäsenvaltioissa on todistettu, että niitä voidaan 
vähentää edelleen useimmilla aloilla. Erityisen vakuuttava on Alankomaissa saavutettu 
noin 2 prosentin vuotuinen energiatehokkuuden lisäys vuodesta 1990, johon on päästy 
neuvoteltujen sopimusten avulla. 
Sähköntuotanto on ratkaisevassa asemassa ilmastonmuutoksen haasteeseen vastatessa. 
Tämän myöntävät niin sähköntuotantoteollisuus, jäsenvaltioiden viranomaiset kuin 
komissiokin. Komission yksiköt ja Eureleetric sekä muut osalliset ovat yhdessä saaneet 
valmiiksi perusteellisen tutkimuksen sähköntuotannon vaikutuksesta kestävään 
kehitykseen ja kasvihuonekaasujen vähentämiseen. Energiapalveluiden kehittäminen 
tunnustetaan välttämättömäksi mainittujen tavoitteiden kannalta, ja yhdessä 
sähköntuotantotekniikan parantamisen, käytettyjen polttoaineiden vaihtamisen ja muiden 
kuin fossiilisten polttoaineiden käytön lisääntymisen kanssa se johtaa päästöjen 
huomattavaan vähenemiseen. 
Sähköntuotantoalan päästöjen vähentämismahdollisuudet riippuvat toisaalta 
loppukäyttäjien energiatehokkuuden paranemisesta, joka vähentää kokonaiskysyntää, ja 
toisaalta tuotannon tehostamisesta. 
Käyttäjäpuolella on useita tapoja lisätä tehokkuutta sekä teollisuudessa että 
kotitalouksissa ja palvelualoilla. Jääkaapit, tietokoneet, televisiot, pesukoneet ja 
hehkulamput ovat vain joitakin esimerkkejä laitteista, joilla nykyinen palvelutaso 
voidaan saavuttaa paljon vähemmällä energialla jo nykyään saatavilla olevaa teknologiaa 
käyttäen. Myös teollisuudessa paljon käytettyjä sähkömoottoreita voi kehittää tältä 
kannalta. EU on jo kehittänyt pakollisen energiamerkki]ärjestelmän tärkeimmille 
kodinkoneille, ja jääkaappipakastimille on kehitetty pakolliset normit 
energiatehokkuuden lisäämiseksi. Komissio neuvottelee parhaillaan standardeista 
laajemmalle tuotevalikoimalle alan teollisuuden kanssa. 
Tuotantopuolella nykyisten fossiilisia polttoaineita käyttävien voimalaitosten 
lämpötehokkuus EU:ssa oli noin 38 % vuonna 1994, kun se uusissa voimalaitoksissa on 
tavanomaisesti noin 50 % tai jopa yli. On siis mahdollista vähentää hiilidioksidipäästöjä 
jonkin verran sulkemalla mahdollisimman pian tehottomia vanhoja voimalaitoksia. 
Päästöjä voidaan vähentää lisää siirtymällä kivihiilen käytöstä maakaasuun, niin kuin 
monissa jäsenvaltioissa aiotaan tehdä. Lämmön ja sähkön yhteistuotanto voi vähentää 
päästöjä entisestään. Lisäämällä yhteistuotannon osuutta EU:n sähköntuotannosta 
nykyisistä 9 prosentista 20 prosenttiin vuoteen 2010 mennessä voitaisiin säästään jopa 
150 miljoonaa tonnia hiilidioksidipäästöjä. 
Komissio uskoo, että uusiutuvien energialähteiden osuutta energian kokonaiskulutuksesta 
EU:ssa on mahdollista lisätä nykyisistä 6 prosentista 12 prosenttiin vuoteen 2010 
mennessä, mikä on tietenkin haaste sähköntuotantoteoUisuudelle. Tuulivoima ja 
biomassan käytön lisääminen sähköntuotannossa ovat kilpailukykyisimmät uusiutuvien 
energialähteiden käyttömahdollisuuksista. 12 prosentin tavoitteeseen tuskin kuitenkaan 
päästään, ellei vähintään puolet uusiutuvien energialähteiden käytön lisääntymisestä 
tapahdu sähköntuotannossa. Tanskassa tuulivoimaa on käytössä jo lähes 1000 megawatin 
arvosta, ja sillä tuotetaan noin 5 % koko sähköstä. Tämä esimerkki osoittaa, että 
komission tavoite on realistinen. Hiljattain julkaistussa komission vihreässä kirjassa 
korostetaan, että nämä mahdollisuudet voidaan hyödyntää vain voimakkailla 
toimenpiteillä, kuten uusiutuvien energialähteiden tuotannon liittämisellä 
sähköverkkoihin, uusiutuvien energiamuotojen käyttöpakolla, uusiutuvien 
energiamuotojen edistämiseen tarkoitettujen maksujen lisäämisellä ja niiden suosimiseen 
tähtäävällä rahoitussuunnittelulla. Myöhemmin julkaistavassa valkoisessa kirjassa 
hahmotellaan komission poliittiset suuntaviivat uusiutuvien energiamuotojen tulevaa 
kehittämistä varten sekä kattava ja yksityiskohtainen toimintasuunnitelma. Se on 
suunniteltu julkaistavaksi tämän vuoden lopussa. 
Suurin osa komission sisäisessä valmisteluasiakirjassa esitellyistä päästöjen 
vähentämismahdollisuuksista on hyväksytty ainakin laadullisesti jo monta vuotta sitten. 
On myös totta, että joillakin aloilla teknologian kehitys on lisännyt mahdollisuuksia tai 
alentanut monien teknisten ratkaisujen hinnan hyväksyttävämmälle tasolle. 
Valitettavasti kuitenkin useimpien käytössä olevien ilmastoystävällisten tekniikoiden 
käyttö on ollut vähäistä. Merkittävänä osaselityksenä ovat energian alhaiset hinnat ja 
niiden pysyminen alhaisina. Toisena syynä on, että suorat investoinnit ovat sekä 
teollisuudelle että yksityisille kuluttajille tärkeämpiä kuin pitkän aikajänteen hinta. 
Kaiken kaikkiaan vaikka erilaisten toimenpiteiden kustannukset vaihtelevat 
huomattavasti, on jo olemassa useita "ilmaisia" tai "halpoja" mahdollisuuksia vähentää 
kasvihuonekaasujen päästöjä. 
Päätelmät: 
Kaikista kasvihuonekaasujen teknisistä vähentämismahdollisuuksista voidaan hyödyntää 
ne, joiden taloudellista, yhteiskunnallista ja poliittista hintaa pidetään 
hyväksyttävimpänä. Tähän mennessä tehdyt tutkimukset osoittavat, että teknisiä 
mahdollisuuksia hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi löytyy 800 miljoonan tonnin 
edestä. Tämä riittänee hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen 15 prosentilla vuoden 1990 
tasosta vuoteen 2010 mennessä, kun taulukossa 1 esitetyssä skenaariossa, joka lähtee 
siitä, eitä toiminta jatkuu entiseen malliin, päästöt lisääntyvät 8 %. Yhdistelemällä oikein 
valittuja kustannustehokkaita periaatteita näitä teknisiä vähentämismahdollisuuksia 
voidaan toteuttaa sekä taloudellisesti että poliittisesti hyväksyttävällä tavalla. 
Taulukossa II esitetään arviot C02-päästöjen vähentämismahdollisuuksista EU:ssa 
tärkeimmillä aloilla. Hiilidioksidipäästöjä arvioidaan voitavan vähentää noin 300 
miljoonalla tonnilla sähköntuotannossa, 180 miljoonalla tonnilla liikenteessä, 200 
miljoonalla tonnilla loppukäyttäjien puolella ja 100 miljoonalla tonnilla uusiutuvilla 
energialähteillä. Komissio haluaa korostaa, että nämä C02-päästöjen vähennykset ovat 
haaste poliittisille päättäjille. Nämä vähennykset ovat mahdolliset noudattamalla sellaisia 
periaatteita ja toimenpiteitä, jollaisia esitetään seuraavassa luvussa. Kullakin osa-alueella 
vähentämismahdollisuudet riippuvat näiden toimenpiteiden yksityiskohtaisemmasta 
muodosta. 
Komission sisäisessä valmisteluasiakirjassa esitetään yksityiskohtaisemmin toimenpiteet, 
jotka ovat näiden C02-päästöjen vähentämismahdollisuuksien toteuttamisen 
edellytyksenä. 
Taulukko II - Arvioita C02-päästöjen mahdollisesta vähentämispotentiaalista (milj. 
tonnia C02:ta) sektoreittani EU:ssa 
Ala Päästöjen 
vähentämismahdollisuudet 
Liikenne 180 
- henkilöautot 100 
- intermodaaliliikenne 50 
- muut toimenpiteet 30 
Teollisuus 100 
Energiantuotanto 20 
Kotitaloudet/palveluala 100 
Uusiutuvat energialähteet/lämpö 100 
Sähköntuotanto 300 
- fossiilisten polttoaineiden 50 
vaihtaminen 150 
- yhteistuotanto/lämpötehokkuus 100 
- uusiutuvat energialähteet/sähkö 
YHTEENSÄ ~ 800 ~ 
4. llmastonmuutosstrategian osatekijöitä 
Ilmastonmuutosstrategian on onnistuakseen oltava laajavaikutteinen, kustannustehokas 
sekä teknisesti ja poliittisesti toteuttamiskelpoinen, ja sen toteuttamispolitiikalla ei saa 
olla kielteisiä yhteiskunnallisia tai alueellisia sivuvaikutuksia. Tässä tiedonannossa ei 
pyritä antamaan yksityiskohtaisia neuvoja strategiaa varten, vaan hahmotellaan 
onnistuneen strategian mahdollisia osatekijöitä. Kokonainen strategia voidaan kehittää 
vasta sitten, kun Kioton konferenssin tulokset ovat tiedossa. 
EU:n strategian avulla on voitava saavuttaa välivaiheen tavoitteet, mutta lisäksi sen on 
käynnistettävä teknologiassa ja käyttäytymisessä muutoksia, jotka kääntää 
kasvihuonekaasupäästöjen kasvusuuntauksen laskusuuntaan ja ohjaa ne kestävälle tielle, 
jolla niitä voidaan vähentää edelleen vuoteen 2010 asti ja sen jälkeenkin. Siksi strategian 
on käsiteltävä sekä taloudellisen toiminnan tuottamien päästöjen määrää että tavaroiden 
ja palveluiden kysynnän kasvua, josta kasvihuonekaasupäästöjen lisääntyminen aiheutuu. 
Oikean strategian valinta ja sen muodostavat oikeat välineet ovat tärkeitä teknisesti ja 
taloudellisesti, ja lisäksi ne ovat maailman ilmaston poliittisen suojeluhaasleen ytimessä. 
Strategian laadinnassa on olennaista, että toiminta on oikeansuuntaista: strategian on 
oltava kustannustehokasta, ja sen toteuttamisella ei saa olla kielteisiä yhteiskunnallisia, 
alueellisia tai tasapuolisuusvaikutuksia. 
Komissio pitää ensiarvoisen tärkeänä kattavan strategian laatimista, jossa yhdistyvät 
kaikki edellä mainitut tekijät. Komissio on jo esittänyt lukuisia ehdotuksia, muun 
muassa: 
- tiedonanto Ilmastonmuutos ja energiapolitiikka1 ja neuvoston siitä tekemät päätelmät, 
joissa neuvosto kehottaa komissiota esittämään toimintasuunnitelman energia-alaa 
varten ilmastonmuutosongelman käsittelemiseksi energiasektorilla yhteisten ja 
yhteensovitettujen poliittisten toimenpiteiden avulla, 
- SAVE II -ohjelman jatkaminen vuoteen 2000 asti 45 miljoonan ecun budjetilla ja 
ehdotus ALTENER II -ohjelmaksi, 
- ehdotus järkiperäisistä suunnittelutekniikoista kysynnässä ja tarjonnassa, 
- tiedonanto, jossa ehdotetaan autojen C02-päästöjen vähennysstrategiaa, 
- yhteiseen liikennepolitiikkaan liittyviä ehdotuksia rautatieliikenteen elvyttämiseksi ja 
vapauttamiseksi ja Euroopan rautateiden rahtikuljetusten valtaväylien perustamiseksi; 
näillä on tarkoitus edistää rahtikuljetusten siirtämistä maanteiltä rautateille, 
- ehdotus neuvoston direktiiviksi energiatuotteiden verotusta koskevan yhteisön 
kehyksen uudistamisesta (KOM(97)30), 
- ehdotus viidenneksi TTK-puiteohjelmaksi vuosille 1998-2002, jolle ehdotetaan 16,3 
miljardin ecun kokonaismäärää. 
Komissio on kuitenkin varma, että käsiteltävinä ja valmisteilla olevat ehdotukset eivät 
riitä EU:n asettamien tavoitteiden saavuttamiseen, ja se aikoo esittää Kioton konferenssin 
tuloksista riippuen vielä lisää ehdotuksia, jotta hiilidioksidipäästöjä voidaan vähentää 
merkittävästi. Näillä toimenpiteillä, joista jotkin ovat jo työohjelmassa, on tarkoitus 
täydentää strategiaa, jonka avulla EU voi pitää kiinni sitoumuksistaan Kioton 
konferenssin jälkeen. Tällaisia lisäehdotuksia voivat olla seuraavat: 
- ehdotus, jolla pyritään lisäämään huomattavasti uusiutuvien energialähteiden osuutta 
EU:n energiankulutuksesta vuoteen 2010 mennessä komission hiljattain julkaisemassa 
vihreässä kirjassa esitettyjen linjojen mukaisesti, 
- ehdotus sähkön ja lämmön yhteistuotannon osuuden huomattavaksi lisäämiseksi EU:n 
sähköntuotannosta vuoteen 2010 mennessä, 
joukko toimia standardoinnin, yhdenmukaistamisen ja vastuiden alalla 
inlermodaalisen rahtiliikenteen edistämiseksi, 
Euroopan laajuisten verkkojen suuntaviivojen tarkistaminen niin, että strategiset 
ympäristöongelmat otetaan huomioon. 
KOM(97) 196 lopullinen, 14.5.1997 
-9 
- ehdotuksia, joilla yleistä voimalaitosten lämpötehokkuutta voidaan parantaa 
merkittävästi; yhteistuotannon yleistyminen olisi erityisen toimiva tapa parantaa 
lämpötehokkuutta. 
Lisäksi on mahdollista kehittää kattava lähestymistapa kestävien kulutustottumusten 
edistämiseksi, mikä vaikuttaisi myönteisesti ilmastopolitiikan tuloksiin. Kuluttajien 
käyttäytymistä ja valintoja voidaan suunnata uudelleen edistämällä kuluttajien 
tietoisuutta ja tarjoamalla heille sopivaa opetusta, luotettavaa tietoa ja neuvoja. 
Laajavaikutteinen strategia edellyttää monenlaisten poliittisten välineiden käyttöä. 
Perinteiset sääntelytoimet vaikuttavat joissain tapauksissa. Esimerkkejä tästä ovat HFC-
yhdisteiden kieltäminen kylmäastioissa ja joidenkin sähkölaitteiden 
tehokkuusstandardien tiukentaminen. Monilla talouden aloilla joustavuuden lisääminen 
toisi kuitenkin selviä etuja. 
Taloudelliset kannustimet, sekä positiiviset että negatiiviset, ovat yksi keino taata 
joustavuus, ja niiden avulla tavoitteet voidaan usein saavuttaa nopeammin kuin 
sääntelyllä ja pienellä murto-osalla sen hinnasta. 
On myös tiedostettava, että verokannustimien käyttö ei merkitse korkeaa 
kokonaisverotusta. Niillä aloilla, joita verotetaan jo ennestään, kannusteita voidaan luoda 
eriyttämällä (kuten tehtiin lyijyttömän bensiinin suosimiseksi). Siirtämällä verorasitetta 
työnteosta energia- ja hiilivety intensiivisen tuotannon suuntaan voidaan yrittää vähentää 
esteitä tulojen suuruuden kannalta neutraalilla tavalla ja parantaa kustannustehokkaan 
tekniikan hyväksyttävyyttä kuluttajan mielessä. 
Tärkeimpiä haasteita tulee olemaan sellaisten poliittisten toimenpiteiden yksilöiminen ja 
toteuttaminen, joiden avulla energiatehokkuuden lisäysmahdollisuudet voidaan 
hyödyntää nykyisessä rakennuskannassa ja laitteistoissa. Yhteiskunnallisena 
diskonttokorkona on käytetty samaa kuin poliittisissa päätöksissä. Yksityiset 
diskonttokorot voivat tietenkin olla korkeampia. Siksi on pyrittävä kaventamaan kuilua 
yhteiskunnallisen tuoton ja investointipäätöksiä tekevien yritysten käyttämän yksityisen 
tuoton välillä. 
On myös mahdollista valita jokin markkinoihin perustuva vaihtoehto, esimerkiksi 
nykyisen tukijärjestelmän muuttaminen. Hiilen kaltaisten energiatuotteiden saamia tukia 
on vähennetty, ja tätä suuntausta olisi jatkettava ja voimistettava siellä, missä se 
hyödyttää päästöjen vähentämispyrkimyksiä. Samalla voidaan myös käyttää lyhytaikaisia 
tai väliaikaisia tukia uusiutuvien energialähteiden tai puhtaan teknologian käytön 
edistämiseksi. 
Julkisten viranomaisten ja yksittäisten teollisuudenalojen välillä voidaan neuvotella 
sopimuksia. Nämä tarjoavat yleensä teollisuudelle eniten joustavuutta toimia 
kustannustehokkaalla tavalla. Komissio on hiljattain antanut tiedonannon, jossa 
hahmotellaan, millä edellytyksillä neuvollelusopimukset voisivat olla hyödyllisiä. 
Tekniset ratkaisut, joiden avulla pyritään saavuttamaan EU:n päästönvähennystavoitteet 
vuoteen 2010 mennessä, perustuvat enimmäkseen jo olemassa olevaan teknologiaan. 
Tällä aikavälillä uuden teknisen tutkimuksen ja kehityksen mahdollisuudet ovat rajalliset. 
- K) 
Nykyisen kehittyneen tekniikan kustannusten supistamiseksi on tehtävä paljon työtä, sillä 
nykyisellään ne eivät aina ole kilpailukykyisiä. 
Lisäksi tarvitaan sosiaalis-taloudellisia tutkimusta, jonka avulla voidaan paremmin 
ymmärtää niitä esteitä, jotka haittaavat päästönvähennysmahdollisuuksien 
hyödyntämiseksi saatavilla olevan teknologian käyttöä, ja uuden teknologian integroinnin 
järjestelykysymyksiä. Lisäksi on tutkittava taloudellisten välineiden vaikutusta 
mikrotasolla ja alakohtaisesti sekä käyttäytymisen muuttumisen edellytyksiä (mm. 
kulutustottumuksia). 
Tutkimuksen ja kehityksen kannalta on tärkeää jatkaa tarkkaan kohdistettua tutkimusta, 
jolla arvioidaan ilmastonmuutoksen sosiaalis-taloudellisia ja ekologisia vaikutuksia 
(varsinkin paikallisesti) ja kehitetään tarvittavia teknisiä ratkaisuja kasvihuonekaasujen 
vähentämiseksi vuoden 2010 jälkeen ja mahdollisiin negatiivisiin vaikutuksiin 
reagoimiseksi. Tällainen tutkimustyö voisi myös hyödyttää EU:n kilpailukykyä ja 
parantaa tällaista teknologiaa vievien EU:n yritysten mahdollisuuksia. 
Edellä on mainittu monia mahdollisuuksia vähentää päästöjä Euroopan unionissa. Näitä 
mahdollisuuksia tuskin kuitenkaan hyödynnetään, varsinkaan jos ne edellyttävät 
laitteiden normaalia nopeampaa uudistamista, ellei asiassa ryhdytä voimakkaisiin 
toimiin. Mikään välineistä ei yksin riitä yhteisön päästötavoitteiden saavuttamiseen, vaan 
se edellyttää useiden välineiden yhdistelyä. 
Valittiinpa mikä tahansa politiikka tai strategia, sen on taattava mahdollisimman laaja 
yhteistyö ja osallisten hyväksyntä: hallitusten, teollisuuden, ammattiliittojen ja suuren 
yleisön on hyväksyttävä se. Monet yhteiskunnan alat ja useat Euroopan alueet joutuvat 
sopeutumaan suuriin muutoksiin, jos EU:n kasvihuonekaasupäästöjä aiotaan vähentää 15 
prosentilla seuraavien 13 vuoden aikana. Vaihtoehdoista on valittava ne, jotka vaikuttavat 
suotuisasti työllisyyteen ja talouskasvuun. 
Vaikka vapauttaminen yleensä lisää tehokkuutta, se ei tue yhtä paljon investointeja, jotka 
alkavat tuottaa vasta pitkän ajan kuluttua. Pääomamarkkinoiden globaalistumisesta on 
seurannut, että investoijat ovat alkaneet odottaa sijoitetulta pääomalta nopeata tuottoa. 
Kustannustehokkaammat C02-päästöjen vähentämiskeinot kuitenkin muuttuvat yleensä 
kannattaviksi vasta pitkän ajan kuluttua, kun investoinnit alkavat tuottaa. Tätä ongelmaa 
on käsiteltävä poliittisesti osana tulevan strategian toteuttamista. Investoijat sijoittavat 
kustannustehokkaisiin toimenpiteisiin vain, jos niihin on sitouduttu selkeästi. 
Päästöjen kasvusuuntauksen katkaisemiseen tähtäävällä politiikalla on alettava ratkaista 
ongelmaa kahdelta puolelta. Sillä on vähennettävä keskeisen taloudellisen toiminnan 
päästöjä ja käännettävä kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttavien tavaroiden ja palveluiden 
kysynnän kasvu laskusuuntaan. Valitun strategian onnistuminen ympäristön kannalla 
riippuu tämän politiikan kyvystä saada aikaan tarvittavat muutokset teknologiassa ja 
käyttäytymisessä. Poliittinen, taloudellinen ja sosiaalinen onnistuminen riippuu politiikan 
seurauksista taloudelle ja tulonjaolle. Tätä varten kannattaisi jatkaa 
vähimmäiskustannuksiin perustuvaa, vielä tarkemmin määrittelemätöntä ratkaisutapaa, 
jossa käsitellään monialaisesti useita kaasuja ja useita maita. 
- il -
5. Taloudelliset seuraukset 
Edes vähimpiin kustannuksiin perustuvalla kokonaisstrategialla ei vältytä kustannuksilta. 
Tuotantoprosesseja ja tuotteita on muutettava vähemmän saastuttaviksi tai vähemmän 
polttoainetta ja energiaa kuluttaviksi, uutta teknologiaa on kehitettävä, jo saatavilla 
olevan puhtaamman teknologian leviämistä on nopeutettava, vanhojen ja paljon 
saastuttavien tuotantolaitosten korvaamista nykyaikaisemmilla ja 
ympäristöystävällisemmillä on nopeutettava ja kulutustottumuksia ja -tapoja on 
muutettava. Kaikki tämä maksaa: uuden teknologian kehittämisestä ja toteutuksesta 
aiheutuu alkukustannuksia, muuttunut tarjonta- ja kysyntätilanne ja kysynnän ja 
tarjonnan välisen vuorovaikutuksen muuttuminen tuovat mukanaan mukautumis- ja 
tulonjakokustannuksia, ja siitä, että tuotanto- ja kulutuspäätöksiin pyritään vaikuttamaan 
kasvihuonekaasujen päästöjen rajoittamiseksi, syntyy muita hyvinvointikustannuksia. 
Tämä tekee politiikan toteuttamisesta haastavan prosessin. 
Suurin osa edellä mainituista osatekijöistä korvautuu kuitenkin ainakin osittain 
kustannussäästöillä: polttoaine- ja energiaintensiivisempään tuotantoprosessiin tai 
tuotteeseen investoiminen johtaa polttoaineen ja energian säästöön2, ja lannoitteiden liian 
runsaan käytön vähentäminen maataloudessa vähentää tuotantokustannuksia. Lisäksi 
saastuttavien tuotteiden ja palvelujen kysynnän väheneminen vapauttaa varoja 
vaihtoehtoisiin käyttötarkoituksiin. Mitä enemmän päästöjä vähentävää tekniikkaa 
levitetään, sitä todennäköisempää on, että suurtuotannon edut alkavat vaikuttaa ja 
vähentävät merkittävästi vahinkojen lievennyskustannuksia ja alkukustannuksia, mikä 
voi saada aikaan myönteisen lumipallovaikutuksen. Monilla pyrkimyksillä on myös 
oheisvaikutuksia: lannoitteiden käytön vähentäminen maataloudessa on eduksi myös 
pohjaveden laadulle, liikennepalvelujen kysynnän väheneminen parantaa myös 
ilmanlaatua ja vähentää melua, ruuhkia ja onnettomuuksia, ja polttoaineen käytön 
väheneminen vähentää osaltaan happamoitumista. On huomattava, että 
ilmastovaikutusten tuomien ekologisten vahinkojen välttämisestä ympäristölle koituvaa 
kokonaishyötyä (ja siihen liittyviä yhteiskunnallisia ja taloudellisia hyötyjä) on vaikea 
laskea tarkkaan. On kuitenkin tärkeää ottaa se huomioon kokonaisarviossa. 
Kustannukset: 
Kasvihuonekaasujen vastustamisstrategian nettokustannusten arviointi edellyttäisi 
yksityiskohtaista ja luotettavaa tietoa vaikutusten lieventämisen kustannuksista mieluiten 
yritystasolla, koko talouselämässä ja kaikista merkittävistä kasvihuonekaasuista. Lisäksi 
tuotannon ja kulutustapojen mukauttamisaste suunniteltuihin poliittisiin tavoitteisiin ja 
mukauttamisen vaikutukset olisi arvioitava määrällisesti, samoin tuotanto- ja 
kulutustapoihin puuttumisesta aiheutuvat hyvinvointikustannukset. Sama koskee 
kustannuksissa saavutettavien säästöjen ja sivuvaikutusten korvaamista. Eri 
kustannuserät, joihin kuuluu myös kustannusten alenemisen ja luonnonvarojen säästöjen 
korvaaminen, eivät välttämättä ole samanlaiset eri sektoreilla, alueilla tai aikoina. 
2 Vanhan kivihiilellä toimivan voimalan korvaaminen kaasukombivoimalalla hyödyttää yleensä sekä 
ympäristöä että sähkön tuottajaa. Polttoainetta tehokkaasti käyttävään henkilöautoon sijoittaminen on 
Euroopassa auton koko eliniän huomioon ottaen ilmaista auton omistajalle, jos tehokkuutta 
parantavaan tekniikkaan sijoittaminen ei tule liian kalliiksi. 
Poliittiset toimenpiteet edellyttävät yleensä huomattavia sijoituksia vaikutusten 
lieventämisteknologiaan tai kysynnän muutoksia, ennen kuin kustannussäästöjä, 
oheishyötyjä ja varsinaisia hyötyjä saavutetaan. Lisäksi ne alat ja yritykset, jotka 
tuottavat vaikutuksia lieventävää tekniikkaa tai hyötyvät muuttuneista kulutustavoista, 
eivät ole samoja kuin ne, joiden on investoitava puhtaampaan tuotantoon. 
Riittävän yksityiskohtaista ja laaja-alaista tietoa ei vielä ole saatavilla. Useilla tavoilla on 
kuitenkin pyritty laskemaan kokonaiskustannuksia, jotka liittyvät kasvihuonekaasujen 
päästöjen vähentämiseen pyrkivään politiikkaan. Arvioissa käytetään joko alhaalta 
ylöspäin tai ylhäältä alaspäin suuntautuvaa lähestymistapaa, ne perustuvat usein 
hajatietoihin ja yksinkertaistettuihin oletuksiin ja koskevat usein vain osia talouselämästä 
tai taloudellisista vaikutuksista. Näistä puutteista huolimatta ne antavat jonkinlaisen 
rahassa mitattavan kokonaiskuvan näistä kysymyksistä. 
Arviot siitä, mitkä olisivat tavoitteen noudattamisesta johtuvat kustannukset 
energiantuotannossa ja kysynnän lieventämistoimissa, jos pyritään hiilidioksidipäästöjen 
vähentämiseen 15 prosentilla vuoden 1990 tasosta3, vaihtelevat noin 15 miljardista ecusta 
noin 35 miljardiin ecuun vuodessa vuoteen 2010 asti. Tämä merkitsee noin 0,2-0,4 % 
BKP.sta vuonna 2010. Arvio perustuu vain hiilidioksidiin, koska metaanin ja typen 
oksidien ottaminen mukaan arvioon ei muuttaisi sitä ratkaisevasti4. Kustannustehokas 
monen kaasun strategia voisi olla jopa hieman edullisempi. Alemmassa 
kustannusarviossa oletetaan, että osa vähennyksistä voidaan toteuttaa ilman 
nettokustannuksia tai hyvin vähäisin kustannuksin, jolloin polttoaineessa ja energiassa 
elinkaaren aikana saavutettujen säästöjen odotetaan (lähes) korvaavan tehokkaampien 
lieventämistekniikoiden käyttöönottokustannukset. Alemmat kustannusarviot perustuvat 
myös oletukseen, että poliittisessa päätöksenteossa onnistutaan noudattamaan 
kustannustehokkaita ratkaisuja C02-päästöjen vähentämisessä,' toisin sanoen 
harjoittamaan politiikkaa, jonka avulla päästöjen vähentämistavoitteisiin päästään 
vähimmin mahdollisin kustannuksin. Tämä edellyttää C02-päästöjen vähentämistä niin 
paljon, niissä maissa ja niillä aloilla, joilla se tulee edullisimmaksi. 
Kuva 1 esittää vuotuisia noudattamisesta aiheutuvia suoria kustannuksia (vuonna 2010) 
päästöjen vähentämisen funktiona verrattuna vuoteen 1990. Päästöjen vähentäminen 
vähimmäiskustannuksin 15 prosentilla vuoden 1990 tasosta maksaa 15-35 miljardia ecua 
käytetystä mallista riippuen. POLES-arvioiden mukaan kustannukset ovat 30 miljardia 
ecua (35 miljardia, jos päästöt eivät perustu vähimmäiskustannuksiin). Kustannukset ovat 
suuret siksikin, että POLES-arvioissa oletetaan C02-päästöjen kasvavan 15 %, kun 
Kiotoa edeltävässä strategiassa niiden oletetaan kasvavan 8 %. PRIMES-arviossa on 
tulokset vain enintään 12 prosentin päästövähennyksistä. Jos näistä tuloksista johdetaan 
arvio 15 prosentin päästövähennyksestä, saadaan muita malleja vastaava kustannusarvio. 
-* Komission sisäisessä valmisteluasiakirjassa on lisätietoja tästä ja seuraavasta kohdasta. 
1 Komission sisäisessä valmisteluasiakirjassa on lisätietoja tästä. 
- 13-
"Kuva 1. Vuotuiset noùdatlamisesta johtuvat suorat kustannukset 
vuonna 2010 
mrd ecua 
/vuosi 
vähennysprosetti (vuodestaT99Djr 
i POLES ..... PRIMES !— CRASH91Î -15 -17 -18 
Arvioissa oletetaan diskonttokorko 8 prosentiksi5, ja ne perustuvat nykyiseen 
teknologiaan. Uusi teknologia ja huomattavien suurtuotannon etujen hyödyntäminen 
sitten, kun näille tekniikoille on luvassa nopeasti kasvavia markkinoita, voivat vähentää 
vaikutusten lieventämiskustannuksia. Sitäpaitsi IPPC:ssä tehdyt viimeaikaiset 
tutkimukset osoittavat, että yhteisen täytäntöönpanon periaatteen noudattaminen voisi 
laskea merkittävästi kokonaiskustannuksia (jopa 50 %). Euroopan yhteisö on tukenut 
yhteisen täytäntöönpanon periaatetta aktiivisesti pöytäkirjasta käydyissä neuvotteluissa, 
ja on olemassa todisteita siitä, että monissa teollisuusmaissa, muun muassa 
assosioituneissa valtioissa, on melko edullista C02-päästöjen vähentämispotentiaalia. 
Myös päästöillä käytävä vaihtokauppa tarjoaa mahdollisuuksia kokonaiskustannusten 
vähentämiseen. On kuitenkin tärkeätä varmistaa, että mahdollinen päästöjen 
vaihtokauppajärjestelmä rakennetaan sellaiseksi, että kokonaistavoitteet saavutetaan. 
Makrotaloudellisten vaikutusten arviot vaihtelevat sitäkin enemmän. Suorat kiinteät 
vaikutukset ovat korkeampien resurssikustannusten vuoksi negatiivisia, mutta 
kokonaisvaikutuksia on vaikeampi arvioida, kun perinteinen kerroinvaikutus oietaan 
huomioon, ja ne riippuvat paljolti valitusta politiikasta. Komission sisäisessä 
valmisteluasiakirjassa kerrotaan erilaisista tutkimuksista, joilla kokonaiskustannuksia on 
yritetty arvioida. Kaikissa tutkimuksissa ei ole käytetty lähtökohtana 15 prosentin 
vähentämistavoitetta vuoteen 2010 mennessä. Tutkimusten arviot vaihtelevat lähes 1 
KM.I.S- ja PRIMI'S-arviol perustuvat 8 %:n diskonttokorkoon, ja CRAS119I käyttää korkoja 5 8 % 
maasta riippuen. Näinä ovat julkiseen poliittiseen päätöksentekoon tavallisesti käytettyjä 
diskonttokorkoja. Samanlaisia diskonttokoron tasoja on käytetty Auto-Oil-ohjelmassa ja 
happamoitumisstrategiassa, ja niitä suosittelevat OECD:n tapaiset kansainväliset järjestöt. Yksityiset 
diskonttokorot voivat tietenkin olla korkeampia. 
14 
prosentin positiivisesta vaikutuksesta BKT.hen jopa 1,5 prosentin negatiiviseen 
vaikutukseen. Tämä merkitsee, että BKT:n absoluuttinen arvo voi ilmastopolitiikkaa 
noudatettaessa olla 1,5 % alempi, kuin se olisi ilman ilmastopolitiikkaa. Nämä havainnot 
ovat World Resources Instituten (WRI) hiljattain julkaiseman raportin ja IPPC:n toisen 
arviointikertomuksen mukaiset. Positiivisia vaikutuksia voi olla, jos tuloja tai hiilivety -
tai energiaveroja (tai vaihdettavien lupien myyntituloja) käytetään tehokkaasti, 
esimerkiksi vähentämällä työnantajien maksettaviksi tulevia työvoimakustannuksia tai 
antamalla verohyvitystä investoinneille. 
On tärkeää huomata, että epävarmuudesta huolimatta mikään kustannusarvioista ei ole 
hälyttävän suuri verrattuna BKT:n kokonaismäärään tai BKT:n odotettuun 50 prosentin 
kasvuun vuosina 1990-2010. 
Euroopan unionin ilmastonmuutospolitiikan lähtökohtana on, että muut teollisuusmaat 
tekevät samanlaisia sitoumuksia kasvihuonekaasujen päästöjen leikkaamisesta. Jos 
toiminta tapahtuu yksipuolisesti Euroopan unionissa, teollisuuden rakenteen muutokset ja 
kustannukset ovat paljon suuremmat. Energiaintensiiviset teollisuudenalat siirtyisivät 
EU:n ulkopuolelle. Lisäksi energiankulutus EU:ssa ehkä laskisi, mutta nousisi muualla 
(koska energian hinnat maailmanmarkkinoilla laskisivat). Tästä seuraisi, että 
hiilidioksidipäästöt lisääntyisivät muualla maailmassa, mikä kumoaisi osittain EU:n 
pyrkimykset vähentää päästöjä globaalisti. 
Hyödyt: 
Minkään ilmastostrategian hyötyjä ei ole helppo arvioida rahassa. Tämä johtuu erityisesti 
siitä, että ilmastonmuutos on globaali ja useita sukupolvia koskeva ongelma. Asiaa 
mutkistaa myös se, että ympäristönsuojelulle ja ihmisten terveysvaikutuksille on vaikea 
asettaa rahallista arvoa. 
Päästöjen rajoittamisesta saatavat suorat ja epäsuorat hyödyt eivät yleensä ole yhtä 
ilmeisiä, ja edellä mainituissa kustannusarvioissa ei ole käsitelty ilmansaasteiden 
vähentämisen ansiosta vähentyvien vahinkojen aiheuttamia positiivisia (suoria tai 
epäsuoria) taloudellisia vaikutuksia. Arviot suorista (ilmastolle aiheutuvista) hyödyistä 
riippuvat siitä, millaisia oletuksia asetetaan diskonttokorolle ja ilmaston herkkyydelle, 
mitä käytetään päästöjen vertailukohtana ja millainen painoarvo annetaan kehitysmaissa 
aiheutuville vahingoille. Kun nämä kaikki tekijät otetaan huomioon, C02-päästöjen 
vähentäminen Euroopan unionissa 15 prosentilla toisi hyötyjä yhteensä 0,3-101 miljardin 
ecun edestä vuodessa. 
Nämä hyötyarviot koskevat koko maailmaa, ja vain osa niistä hyödyttää Euroopan 
unionia. Arvioiden väliset suuret erot johtuvat lähinnä arvosta, joka annetaan kaukaisessa 
tulevaisuudessa tapahtuville vahingoille. Jos arvo on korkea (diskonttokorko on nolla), 
tulevaisuudessa tapahtuvan vahingon arvo on sama kuin nyt tapahtuvan. Jos arvo on 
matala (diskonttokorko esim. 10 %), 100 miljoonan ecun vahingot 50 vuoden kuluttua 
ovat nyt arvoltaan alle 1 miljoonaa ecua. Valinta on poliittinen. 
Edellä oleva arvio ei vielä heijasta epäsuoria hyötyjä eli vahinkokustannusten välttämistä, 
joka johtuu muiden saasteiden vähenemisestä. Sen lisäksi, että strategia vähentää 
kasvihuonekaasuja, se vähentäisi nykyiseen lainsäädäntöön venattuna myös 
rikkidioksidi-, typpioksidi-, rikki- ja hiukkaspäästöjä 15 25 prosentilla tai vieläkin 
- 15-
enemmän. Tästä saatavien hyötyjen (lähinnä ihmisten terveydelle, maataloudelle ja 
infrastruktuurin säilymiselle) voidaan arvioida olevan ainakin 11-32 miljardia ecua. 
Lisäksi hiilidioksidipäästöjen vähentäminen alentaisi myös komission ehdottaman 
happamoitumisstrategian noudattamisesta aiheutuvia vuosikustannuksia ainakin 4 
miljardilla eculla vuodessa. 
Kasvihuonekaasujen vähentämiseen liittyviä suoria ja epäsuoria kokonaishyötyjä on 
vaikea ilmaista rahassa. Käytettävissä olevien arvioiden mukaan ne vaihtelevat välillä 
15-137 miljardia ecua vuodessa. Kun tämä arvio yhdistetään suoriin noudattamisesta 
aiheutuviin kustannuksiin, vaikuttaa siltä, että ehdotetut päästövähennykset toisivat 
nettohyötyä, jos kaukaisessa tulevaisuudessa tapahtuville vahingoille annetaan korkea 
arvo. 
Resurssien kohdistamisen kehittäminen yleensä, toisin sanoen verojärjestelmien 
rakenteiden parantaminen, vaikuttaa kaiken kaikkiaan myönteisesti työllisyyteen. C02-
päästöjen vähentäminen liittyy usein työvoimavaltaisempiin ratkaisuihin, esimerkiksi 
tuontipolttoaineet voidaan korvata kotimaassa tuotetulla, vaikutuksia lieventävällä 
tekniikalla. Vaikka tätä on vaikeata ilmaista määrällisesti, se on varmasti merkittävä 
tekijä Kioton konferenssin jälkeen laadittavassa yksityiskohtaisessa 
ilmastonmuutosstrategiassa. 
Lopuksi on korostettava, kuinka tärkeää on toimia kollektiivisesti varsinkin 
teollisuusmaissa. Yksipuolinen toiminta merkitsisi, että Euroopan unioni maksaisi yksin 
politiikan koko kustannukset. Samalla muut maat hyötyisivät tästä osallistumatta 
ratkaisuun. Yhtenäisellä toiminnalla taataan, että EU:lie lankeavat ympäristökustannukset 
ja -hyödyt ovat paremmin tasapainossa. Tämän vuoksi yhteistoiminta muiden 
teollisuusmaiden kanssa on tärkeää yksipuolisen toiminnan aiheuttaman epätasapainon 
välttämiseksi, ja se on ainoa keino, jolla osapuolet voivat toteuttaa tehokasta 
ilmastopolitiikkaa. 
Päätelmät 
Vaikka kokonaiskustannukset ehkä vaikuttavat yhdessä melko hallittavilta, erikseen 
tarkasteltuina ne ovat huomattavasti suuremmat, toisin sanoen yksittäisillä sektoreilla, ja 
ne voivat haitata huomattavasti näiden sektorien kansainvälistä kilpailukykyä, jos muut 
teollisuusmaat eivät tee samankaltaisia sitoumuksia. Kustannusten poliittinen ja 
yhteiskunnallinen hyväksyttävyys riippuu yhteiskunnan halukkuudesta investoida 
maailman lämpenemistä käsittelevään eurooppalaiseen politiikkaan. Luvussa 7 käsitelty 
muiden teollisuusmaiden sitoutuminen on tässä ratkaiseva kysymys. Yhteistoiminta on 
edellytys kustannusten ja hyötyjen oikeanlaiselle tasapainottamiselle osapuolina olevien 
maiden kesken. 
Vaikutusten lieventämiskustannukset vaihtelevat kansantalouksien, alueiden, sektorien ja 
yritysten välillä, ja ne vaihtelevat myös kasvihuonekaasusta riippuen. Näiden 
eroavuuksien sekä toiminnan kohteiden ja kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämiseksi 
käytettyjen poliittisten toimenpiteiden runsauden vuoksi on ratkaisevan tärkeää, miten 
politiikan keinojen yhdistelmä ja kattavan ilmastopolitiikan maantieteellinen kohdealue 
valitaan. Poliittisten päättäjien pitäisi kaikin keinoin pyrkiä toteuttamaan sellaisia 
poliittisia keinoja. joilla päästöjen vähentämistavoitteeseen päästään 
vähimmäiskustannuksin. Tämä pätee niin kansallisesti kuin kansainvälisestikin. Mitä 
enemmän välineitä ja keinoja on käytössä ja mitä laajemmalla maantieteellisellä alueella 
niitä käytetään, sitä halvemmaksi ja poliittisesti hyväksyttävämmäksi kustannustehokas 
strategia osoittautuu. Lisäksi yhteisellä ja yhteensovitetulla politiikalla ja toimenpiteillä 
voidaan avata uusi ja edullisempi tie kustannustehokkaalle politiikalle mm. siksi, että se 
tekisi politiikasta globaalisti tehokkaampaa ympäristön kannalta esimerkiksi rajoittamalla 
ns. hiilivety vuodon vaaraa. 
6. Muut kasvihuonekaasut 
Metaani on toiseksi tärkein kasvihuonekaasu EU:n korissa. Vuonna 1990 
metaanipäästöistä 45 % sai alkunsa maataloudesta, 32 % jätteistä ja 23 % energiasta. 
Metaania koskevassa komission tiedonannossa (KOM(96) 557) mainittujen laskelmien 
mukaan nykyistä politiikkaa jatkamalla on mahdollista vähentää metaanipäästöjä vuoden 
1990 tasosta jopa 13-15 prosentilla vuoteen 2010 mennessä. Jos politiikkaa muutetaan 
ratkaisevalla tavalla, niitä on teknisesti mahdollista vähentää enintään 40 % saman ajan 
kuluessa. 
Tästä CH4:n ylimääräisestä 25 prosentin vähennyksestä (n. 40 % n. 15 %:n sijasta), joka 
vastaa noin 100 miljoonaa tonnia hiilidioksidia, aiheutuu kustannuksia arviolta 20-30 
ecua hiilidioksiditonnin ekvivalenttia kohden, joten vuosikustannukset olisivat noin 2-3 
miljardia ecua. Toisaalta tämän 25 prosentin ylimääräisen metaanipäästövähennyksen 
ansiosta hiilidioksidipäästöjä voitaisiin vähentää 12 % 15 prosentin sijasta. On 
huomattava, että tämä ylimääräinen 25 prosentin vähennys edellyttää, että jätealalla 
metaanipäästöjä vähennetään 60 % ja maataloudessa ja energia-alalla 34 %. 
Maataloudessa tarvitaan vielä lisätutkimuksia, jotta voitaisiin varmistaa, että ainoastaan 
teknisesti toteutettavia, poliittisesti hyväksyttäviä ja muiden poliittisten tavoitteiden 
mukaisia toimenpiteitä toteutetaan. Siksi on epävarmaa, kuinka paljon metaanipäästöjen 
yli 15 %:n suuruisista vähentämismahdollisuuksista lopulta käytetään hyväksi. 
Sellaista politiikkaa on edelleen jatkettava, jonka ansiosta jätteiden käsittely kehittyy, 
metaani korjataan talteen nykyisillä ja uusilla kaatopaikoilla, hiilikaivoksissa käytetään 
parasta tarjolla olevaa talteenottotekniikkaa, öljyn ja maakaasun tuotannosta maalla ja 
merellä syntyvät päästöt minimoidaan, vuodoille asetetaan tiukat normit ja kaasujohtoja 
tarkastetaan useammin. Maanviljelyssä eläinlannan varastoinnin ja käsittelyn 
kehittämisessä on lupaavia mahdollisuuksia, ja yhteisen maatalouspolitiikan ja 
maaseudun kehittämispolitiikan mahdollisuuksia tällaisen kehityksen tukemisessa on 
analysoitava. Kyseeseen tulevat esimerkiksi katettuja lantavarastoja ja biokaasun käyttöä 
varten osoitettavat kannusteet tai investointituki varsinkin suurille eläinten 
tchotuolantoyksiköille. Euroopan yhteisön maatalouden tutkimusohjelmassa pitäisi myös 
kannustaa eläinten ruokinnan parantamismahdollisuuksia. 
Typpioksiduulin (N20) päästöt olivat 0,9 miljoonaa tonnia vuonna 1990, mikä vastaa 
noin 300 miljoonaa tonnia hiilidioksidia. Vähentämällä teollisuuden N20-päästöjä 
varsinkin polyamiditeollisuudessa, joka aiheuttaa kolmanneksen kaikista N20-päästöistä, 
päästöjä voidaan vähentää 30 prosentilla vuoteen 2010 mennessä. Energian käytöstä 
(voimaloista) aiheutuvien NLO-pääslöjen oletetaan pysyvän vakaina vuoteen 2010 asti, 
sillä useimmat uudet voimalat toimivat todennäköisesti kaasulla ja NiO-pääslöjen 
väheneminen todennäköisesti vähintäänkin korvaa sähköntuotannon kasvun vaikutukset. 
Maatalouden typpioksiduulipäästöjen arvioidaan vähenevän lannoitteiden käytön 
17 
vähenemisen ansiosta, ja tätä suuntausta korostanee yhteisen maatalouspolitiikan 
vahvistaminen Agenda 2000:ssa. Näillä aloilla saavutettavat päästöjen vähennykset ovat 
vähintään yhtä suuria kuin katalysaattoreista johtuvat lisäykset liikenteessä. 
Typpioksiduulipäästöjen vähennysten oletetaan tällä perusteella olevan 70-95 miljoonaa 
tonnia hiilidioksidiekvivalenttia. 
Typpioksiduulipäästöjen vähentäminen (0,285 milj. tonnilla) tulee maksamaan n. 120 
ecua N20-tonnilta tai 0,36 ecua tonnilta hiilidioksidiekvivalenttia, yhteensä 0,03 
miljardia ecua. Politiikassa voidaan huolehtia, että teollisuuden päästöistä tehtävät 
sopimukset koskevat kaikkia tuottajia. Maataloudessa olisi lisättävä tukea 
ympäristöystävällisille viljelymenetelmille, esimerkiksi lannoitteiden hyvää käyttöä olisi 
tuettava. Energiasektorilla on voimistettava tutkimusta fossiilisten polttoaineiden 
leijukerrospoltosta aiheutuvien N20-päästöjen vähentämiseksi, ja liikenteessä on 
kehitettävä katalysaattoritekni ikkaa. 
7. Kaikkien teollisuusmaiden on sitouduttava toimimaan vastaavalla tavalla 
Kasvihuonekaasujen päästöjä ei voida vähentää muuttamalla ratkaisevasti tuotanto- ja 
kulutustapoja vain yksittäisissä maissa tai maaryhmissä kuten Euroopan yhteisössä. 
Monet teollisuusalat toimivat kasvavan globaalin kilpailun ympäristössä, jossa pienetkin 
kustannuserot ovat merkittäviä. Yhä useammat talouden alat kilpailevat pääomasta 
maailmanmarkkinoilla, joilla lyhyen aikavälin voitto on tärkeää. Monet Euroopan tärkeät 
teollisuudenalat kärsivät tai ovat kärsineet ylikapasiteetista, joka vaikeuttaa muutosten 
tekemistä. 
Rion ympäristökokouksen jälkeen ilmastoa koskevan yleissopimuksen toteuttamisesta 
saadut kokemukset osoittavat, että tarvittava suunnanmuutos päästöissä voidaan 
saavuttaa vain maailmanlaajuisella järjestelmällä, johon kuuluvat vastuunjako ja 
samankaltainen sitoutuminen eri puolilla maailmaa. Siksi EU:n ehdotus on 
neuvottelukanta eikä yksipuolinen sitoumus. Sen lähtökohtana on, että muut 
teollisuusmaat voivat ja niiden täytyy toimia samalla tavalla, ja ehdotukseen liittyy 
vaatimus, että tavoitteiden saavuttamiseksi on yksilöitävä yhteiset ja yhteensovitetut 
periaatteet ja toimenpiteet. On sanottu, että yhteisistä ja yhteensovitetuista periaatteista ja 
toimenpiteistä sopiminen vähentää pöytäkirjan sopimuspuolten mahdollisuuksia joustaa 
sitoumustensa toteuttamisessa. EU:n kanta perustuu käsitykseen, että joissakin 
tapauksissa politiikan ja toimenpiteiden maailmanlaajuinen yhteensovittaminen helpottaa 
kustannustehokkaiden ratkaisujen noudattamista ja vähentää sellaiseen toimintaan 
kohdistuvaa poliittista vastustusta, jonka koetaan koskevan vain osaa pöytäkirjan 
sopimuspuolista. 
EU.ssa tunnistetut hiilidioksidipäästöjen vähentämismahdollisuudet, joiden avulla EU:n 
tavoite voidaan saavuttaa vuoteen 2010 mennessä, koskevat tietenkin myös muita 
teollisuusmaita. Autojen polttoainetehokkuutta ja laitteiden sähkönkulutusta voidaan 
parantaa merkittävästi kaikkialla maailmassa. Myös fossiilisia polttoaineita käyttävien 
voimaloiden tuottavuutta voidaan lisätä ja uusiutuvien energialähteiden käyttöä 
nopeuttaa, ja teollisuudessa voidaan parantaa energiatehokkuutta. 
On selvää, että monet näistä toimenpiteistä soveltuvat myös kehitysmaihin. Vaikka 
kehitysmaat eivät laillisesti sitoutuisi tavoitteisiin, tavoitteet todennäköisesti kuitenkin 
vaikuttavat niihin. Autojen polttoainelehokkuudesta päättävät viime kädessä Euroopassa, 
- 18-
Yhdysvalloissa ja Japanissa toimivat kansainväliset valmistajat, eivätkä niiden 
ulkopuolisiin maihin vietävät tai niiden ulkopuolella valmistuttamat autot jatka sen 
suurempaa polttoaineenkulutusta. Sama koskee monia muita aloja. 
8. Kehitysmaat 
Ilmastoa koskevassa yleissopimuksessa ja Berliinin mandaatissa todetaan, että 
teollisuusmaiden on johdettava kasvihuonekaasujen vähentämistä. Vuonna 1990 
maailman kasvihuonekaasupäästöistä 75 % oli peräisin teollisuusmaista, ja henkeä kohti 
laskettuina teollisuusmaiden C()?-päästöt ovat keskimäärin 10 kertaa niin korkeita kuin 
kehitysmaiden. 
Tosin kehitysmaissa tapahtuva tai odotettu kehitys lisää todennäköisesti näiden maiden 
päästöjä merkittävästi, vaikka useimmissa kehitysmaissa henkeä kohti lasketut päästöt 
jäävätkin huomattavasti jälkeen teollisuusmaiden tasosta. 
Haasteeseen voidaan vastata kolmella tavalla. Ensimmäinen niistä on, että voimistetaan 
teollisuusmaihin kohdistuvia velvoitteita toimia välittömästi. Kehitysmaat voidaan saada 
seuraamaan maailmanlaajuista prosessia vain, jos teollisuusmaat johtavat kehitystä 
poliittisesti ja teknisesti. 
Toinen vastaus on huolehtia, että kehitysmaista kehittyneimmät ottavat asteittain 
enemmän vastuuta, kun se on perusteltua niiden kehitystasoon nähden. Tässä ei ole tilaa 
vapaamatkustajille. Perusteena on, että sekä kasvihuonekaasupäästöt että niiden 
rajoittamis- tai vähentämismahdollisuudet vaihtelevat erittäin paljon eri kehitysmaiden 
kesken. 
Kolmas vastaus on, että jos teollisuusmaat käyttävät ja kehittävät teknologiaa, joka 
aiheuttaa vain vähän kasvihuonekaasujen päästöjä, jotta ne voisivat noudattaa päästöjen 
vähennyssitoumuksiaan, sitä käytetään todennäköisesti myös kehitysmaissa niiden 
päästöjen vähentämiseen. Komissio on tietoinen, että teknologian siirron helpottamiseksi 
Euroopan yhteisön on keskitettävä ja lisättävä teknistä ja taloudellista yhteistyötään 
kehitysmaiden kanssa. 
9. Päätelmät 
Komissio korostaa johtopäätöksenä seuraavia seikkoja: 
- ihmisen aiheuttamasta ilmastonmuutoksesta tulevaisuudessa mahdollisesti aiheutuvat 
vahingot ja kustannukset pakottavat vähentämään kasvihuonekaasujen päästöjä 
pikaisesti 
- teollisuusmaiden on edelleen johdettava päästöjen vähentämispyrkimyksiä 
päästöjen vähentämistavoitteet ovat teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoisia 
Euroopan unionissa vain, jos kaikki teollisuusmaat sitoutuvat samankaltaisiin 
vähentämispyrkimyksiin 
- monet tässä tiedonannossa yksilöidyistä kustannustehokkaaseen strategiaan liittyvistä 
toimenpiteistä soveltuvat myös muihin teollisuusmaihin 
- 19 
kustannustehokkaan ilmastostrategian valinnassa on tärkeää valita myös oikeat 
välineet 
koska poliittinen haaste ja toiminnan tarve ovat merkittävät, koko yhteiskunnan on 
osallistuttava 
komissio laatii yksityiskohtaisemman ilmastonmuutosstrategian sen jälkeen, kun 
Kiotossa on sovittu päästöjen vähentämissitoumuksista. 
-20 
ISSN 1024-4492 
KOM(97) 481 lopullinen 
ASIAKIRJAT 
FI 14 15 
Luettelonumero : CB-CO-97-511-FI-C 
ISBN 92-78-25621-8 
Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto 
E-2985 Luxemburg