TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN HUOMAUTUKSET KOMISSION VASTAUKSET

JOHDANTO

10.1 Tässä luvussa käsitellään toiminnan tuloksellisuutta. Luku jakautuu kolmeen osaan. Ensimmäisessä osassa esitetään tilintarkastustuomioistuimen huomautukset hallintosuunnitelmista ja tiettyjen komission pääosastojen pääjohtajien vuotuisista toimintakertomuksista. Toisessa osassa käsitellään komission toista ja kolmatta arviointikertomusta (1). Kolmannessa osassa tuodaan esille joitakin keskeisiä aihealueita ja tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2012 julkaisemissa tuloksellisuutta koskevissa erityiskertomuksissa esiin tuotuja kokemuksia, joista voi olla hyötyä jatkossa (2). 10.1 Komissiossa kiinnitetään yhä enemmän huomiota toiminnan tuloksellisuuden mittaamiseen ja siitä raportoimiseen. Tuloksellisuudesta raportoimisen on katsottava olevan kehittyvä käytäntö. Tiedonannossa ”Yhteenveto komission hallintosaavutuksista vuonna 2012” (COM(2013) 334 final, annettu 5.6.2013) määritellään useita aloitteita, joilla tuloksellisuuden hallinnointia vahvistetaan komissiossa entisestään. Tulosajattelun kehittyminen täyteen mittaansa kestää useita vuosia, osittain koska on kehitettävä uusia tilasto- ja muita välineitä.

10.2 Toiminnan tuloksellisuutta arvioidaan moitteettoman varainhoidon periaatteiden (taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus) näkökulmasta (3). Tuloksellisuuden arviointi on olennaisen tärkeää julkisten tukitoimenpiteiden koko keston ajan, ja se kattaa panokset (taloudelliset, inhimilliset, aineelliset, organisatoriset tai sääntelyyn liittyvät resurssit, joita tarvitaan ohjelman täytäntöönpanoon), tuotokset (ohjelman suoritteet), tulokset (ohjelman välittömät vaikutukset suoraan kohderyhmään tai tuensaajiin) sekä vaikutukset (asianomaisessa yhteisössä tapahtuneet pitkän aikavälin muutokset, jotka on saatu aikaan EU:n toiminnalla).

10.3 Sovellettava lainsäädäntöperusta on useilla EU:n talousarvion aloilla mutkikas, eikä tuloksellisuutta painoteta. Vaikka tuloksia on periaatteessa ilmoitettu painotettavan, ohjelmakaudella 2014–2020 sovellettavaa uutta yhteistä strategiakehystä ja yhteistä maatalouspolitiikkaa (YMP) koskevat asetusehdotukset perustuvat olennaisesti panoksiin (ovat menosuuntautuneita), joten painopisteenä on tuloksellisuuden sijasta sääntöjenmukaisuus (4). Esimerkiksi maaseudun kehittämistä koskevassa asetuksessa säädetään laajasta joukosta hajanaisia tavoitteita, mutta asetuksessa ei mainita toiminnalta odotettuja tuloksia ja vaikutuksia tai tarkoituksenmukaisia indikaattoreita (5). 10.3 Yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevat uudet asetukset kyllä varmistavat tulossuuntautuneemman lähestymistavan myös toisen pilarin osalta: — Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa koskeva asetusehdotus ei sisällä kvantitatiivisesti ilmaistuja tavoitteita EU:n tasolla, mutta siinä edellytetään, että jokainen maaseudun kehittämisohjelma laaditaan kvantitatiivisesti ilmaistujen tavoitteiden saavuttamisen ympärille. Nämä tavoitteet liittyvät kiinteästi asetuksessa ilmaistuihin tavoitteisiin, ja niiden määrittelemiseksi käytettävät indikaattorit vahvistetaan täytäntöönpanosäädöksessä. — Lisäksi keskeisimpiin suunniteltuihin tuotoksiin sovelletaan yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen mukaisesti tuloskehystä. Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskeviin asetusehdotuksiin on sisällytetty olennaisena piirteenä tulossuuntautuneisuus. Näihin vaativiin ja innovatiivisiin ehdotuksiin sisältyy — toimenpidelogiikan vahvistaminen kytkemällä unionin asettamat tavoitteet jäsenvaltioiden sitoviin ja täsmällisiin tavoitteisiin, — toimenpidekohtaisten ennakkoehtojen asettaminen ensimmäistä kertaa investointien tuloksellisuuden parantamiseksi, — makrotaloudellisten ehtojen laajentaminen ratkaisevasti, — arviointia koskevan lähestymistavan uudistaminen siten, että se perustuu suunnitteluun, velvollisuuteen arvioida ohjelman kunkin osan vaikutukset ja uusien menetelmien käyttöön, ja — pakollinen tuloskehys, johon sisältyy suoritusvaraus.

10.4 Monivuotisen rahoituskehyksen (6) otsakkeisiin sisällytettyjen menojen enimmäismäärä jakautuu kullekin jäsenvaltiolle osoitettuihin vuotuisiin maksuosuuksiin. Tämä koskee suurta osaa EU:n talousarviosta, pääasiassa Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja koheesiorahastoa. Kuten tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmin korostanut, jatkuvana haasteena on saada aikaan hyviä laadullisia tuloksia järjestelmällä, jossa varat jaetaan ennakkoon jäsenvaltioiden kesken (7) ja jossa niiden käyttö on implisiittisenä tavoitteena (8). 10.4 Uudet maaseudun kehittämisohjelmat laaditaan (asetuksen tavoitteisiin liittyvien) kvantitatiivisesti ilmaistujen tavoitteiden ympärille. Määrärahat on tarkoitus jakaa eri toimenpiteiden välillä näiden tavoitteiden mukaisesti, ja niillä varmistetaan johdonmukaisuus saavutettavien tavoitteiden ja niihin osoitettujen varojen välillä. Lisäksi komissio asettaa suoritusvarauksen, joka vapautetaan vasta ohjelmakauden myöhemmässä vaiheessa, kun hallintoviranomaiset voivat osoittaa, että maaseudun kehittämisohjelmissa etukäteen asetetut välitavoitteet eivät ole jääneet saavuttamatta. Tämä edistää voimakkaasti tavoitteiden saavuttamista koskevaa etukäteistavoitetta.

Jäsenvaltiokohtaisia maksuosuuksia tarvitaan ohjelmasuunnitteluun liittyvistä syistä ja erityisesti, jotta tavoitteet voidaan ilmoittaa määrällisesti etukäteen, mikä ei muuten olisi mahdollista. Määrärahojen olisi oltava suhteessa tarpeisiin, joihin eri jäsenvaltioissa on vastattava.

ENSIMMÄINEN OSA – TOIMINTAPOLITIIKAN SAAVUTUKSIA KOSKEVA RAPORTOINTI VUOTUISISSA TOIMINTAKERTOMUKSISSA ON PARANTUNUT, MUTTA SIITÄ ON YHÄ VAIN VÄHÄISTÄ HYÖTYÄ

Johdanto

10.5 EU:n talousarvion toteuttamista koskevat erityyppiset hallinnointimuodot (9) ja eri pääosastojen erilaiset roolit merkitsevät, että komissiollakin on useita erilaisia rooleja ja vastuualueita. Komission pitäisi ottaa ne – muiden näkökohtien ohella – huomioon asettaessaan tuloksellisuustavoitteita ja määrittäessään hallintosuunnitelmiin sisältyviä indikaattoreita ja raportoidessaan niistä vuotuisissa toimintakertomuksissa. 10.5 Komission yksiköitä on pyydetty määrittämään hallintosuunnitelmissaan tavoitteet, joihin sisältyvät odotetut vaikutukset ja tulokset. Nämä tavoitteet koskevat yleensä yhteiskunnallisia ongelmia, joihin puututaan eri keinoin, kuten taloudellisella tuella, sääntelytoimilla tai lainsäädännön täytäntöönpanolla. Huomiota kiinnitetään tapoihin parantaa läpinäkyvyyttä kuvailemalla hallintosuunnitelmissa paremmin velvollisuuksia, joita komissio hoitaa suhteessa operatiiviseen toimintaansa.

10.6 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti hallintosuunnitelmia ja vuotuisia toimintakertomuksia koskevat raportointivaatimukset ja -menettelyt sekä raportointia varten annetut ohjeet; se perehtyi kilpailun pääosastossa, liikenteen ja liikkumisen pääosastossa sekä meri- ja kalastusasioiden pääosastossa laadittuihin varainhoitovuoden 2012 hallintosuunnitelmiin ja vuotuisiin toimintakertomuksiin (ensimmäinen osa). Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti, annetaanko vuotuisissa toimintakertomuksissa hyödyllistä tietoa pääosastojen vuotuisesta osallistumisesta toimintapoliittisten tavoitteiden edistämiseen (10). Tarkastuksen perustana olivat varainhoitoasetuksen vaatimukset, komission sisäisen valvonnan standardit sekä komission pääsihteeristön ja budjettipääosaston laatimat hallintosuunnitelmaa ja vuotuisia toimintakertomuksia koskevat ohjeet.

Toimintapolitiikan saavutuksia koskevaa raportointijärjestelmää on kehitettävä

10.7 Varainhoitoasetuksessa vaaditaan, että komissio liittää toimintoselvitykset talousarvioesitykseen (11), joka esitetään budjettivallan käyttäjälle. Toimintoselvityksissä on asetettava eri toiminnoille SMART-määritelmän (12) mukaiset tavoitteet (vähintään yksi tavoite kutakin toimintoa kohti). Tavoitteiden toteutumista on mitattava indikaattorien avulla. Pääjohtajat käyttävät näitä tavoitteita ja indikaattoreita pitkälti suoraan tavoitteina hallintosuunnitelmissaan.

10.8 Pääjohtajien on vuotuisten toimintakertomustensa ensimmäisessä osassa raportoitava saavutetuista tuloksista sekä siitä, missä määrin saavutetut tulokset ovat vaikuttaneet odotetulla tavalla. Komission hallintosuunnitelmiin sisältyy kaiken kaikkiaan noin 1 000 tavoitetta ja 3 000 indikaattoria (13).

10.9 Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa kilpailun pääosaston, liikenteen ja liikkumisen pääosaston sekä meri- ja kalastusasioiden pääosaston hallintosuunnitelmien ja vuotuisten toimintakertomusten tarkastuksessa havaittiin seuraavat keskeiset ongelmat, jotka liittyvät vuotuisia toimintapoliittisia saavutuksia koskevaan raportointiin: 10.9 Komissio katsoo edistyneensä viime vuosina huomattavasti toimintapoliittisia saavutuksia koskevassa raportoinnissa. Se katsoo erityisesti, että sen pääosastojen vuotuiset toimintakertomukset sisältävät runsaasti hyödyllistä tietoa saavutetuista tuloksista ja niiden vaikutuksista yhteiskuntaan.

a) tavoitteet, jotka on otettu suoraan korkean tason toimintapoliittisista tai lainsäädännöllisistä asiakirjoista, eivät useinkaan ole riittävän täsmällisiä hallintosuunnitelmien ja vuotuisten toimintakertomusten kannalta a) Ks. komission vastaus 10.10 kohtaan.

b) yhteensä 52 tavoitteesta ainoastaan kahdeksan täytti kaikki SMART-kriteerit b) Ks. komission vastaus 10.12 kohtaan.

c) tuloksellisuusseurantaan käytettäviä indikaattoreita on tarpeen parantaa

d) arvioinnit eivät ole toimineet hyödyllisenä evidenssin lähteenä, jonka avulla olisi voitu perustella toimintapoliittisista saavutuksista vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetyt tiedot. d) Eri arvioinnit ovat tuottaneet hyödyllistä tietoa, joka tukee toimintapoliittisista saavutuksista raportoimista vuotuisissa toimintakertomuksissa. Kaikista arvioinneista ei kuitenkaan ole suoranaista hyötyä vuotuisissa toimintakertomuksissa esimerkiksi siitä syystä, että ne kattavat eri ajanjakson kuin sen vuoden, josta vuotuisessa toimintakertomuksessa raportoidaan.

Tavoitteet, jotka on otettu suoraan korkean tason toimintapoliittisista tai lainsäädännöllisistä asiakirjoista, eivät useinkaan ole riittävän täsmällisiä hallintosuunnitelmien ja vuotuisten toimintakertomusten kannalta

10.10 Komission vuonna 2012 antamien hallintosuunnitelmien pysyvien laadintaohjeiden mukaan pääosastojen on määritettävä yleiset tavoitteet, joihin sisältyvät (pitkän aikavälin) vaikutusindikaattorit, sekä erityistavoitteet, joiden osalta on määritetty (pitkän ja keskipitkän aikavälin) tulosindikaattorit. Hallintosuunnitelmissa ja vuotuisissa toimintakertomuksissa käytetyt tavoitteet on usein otettu suoraan lainsäädäntöasiakirjoista tai korkean tason toimintapoliittisista asiakirjoista. Tarkastuskohteena olleet kolme pääosastoa perustelivat menettelyä sillä, että asianomaiset asiakirjat ovat luonteeltaan sitovia. Tällaisissa asiakirjoissa esitettävien tavoitteiden olisi muodostettava perusta yleisten tavoitteiden asettamiselle, mutta ne on laadittu poliittisessa toimintaympäristössä ja usein ne eivät ole riittävän täsmällisiä pääosastojen tasolla hyödynnettäviksi (ks. esimerkiksi laatikko 10.1). Lisäksi pääosastot eivät luoneet selkeää yhteyttä yleis- ja erityistavoitteiden välille (kilpailun pääosasto ja meri- ja kalastusasioiden pääosasto). Sisäisen tarkastuksen osasto on tehnyt hiljattain vastaavanlaisen johtopäätöksen raportoidessaan, että joissakin vuotuisissa toimintakertomuksissa ei anneta riittävästi tietoa hallintosuunnitelmassa määritettyjen yleis- ja erityistavoitteiden välisestä yhteydestä. 10.10 Hallintosuunnitelmien pysyvissä laadintaohjeissa edellytetään, että yleiset tavoitteet sovitetaan yhteen komission poliittisten tavoitteiden kanssa kehittämällä niitä pidemmälle hallintosuunnitelmissa. Tämän lähestymistavan perusteluna on tarve varmistaa, että komission yksiköt seuraavat komission poliittisten tavoitteiden ja tärkeimpien toimintapoliittisten painopisteiden toteuttamista. Tavoitteissa olisi keskityttävä pääasiassa vaikutuksiin ja tuloksiin, vaikka tavallisesti nämä ovat vain osittain seurausta kyseisten yksiköiden toiminnasta. Tavoitteet ovat olennaisia komission julkisen tilivelvollisuuden kannalta, ja niissä keskitytään pääasiassa vaikutuksiin ja tuloksiin, vaikka ne ovat tavallisesti vain osittain seurausta kyseisten yksiköiden toiminnasta ja niihin vaikuttavat muut ulkoiset tekijät. Komissio aikoo harkita muutoksia hallintosuunnitelmien pysyviin laadintaohjeisiin parantaakseen yleisten ja erityisten tavoitteiden välistä yhteyttä. Ks. myös komission vastaus laatikkoon 10.1.

10.11 Hallintosuunnitelmissa ei määritetä selkeästi, miten kullakin hallinnon tasolla suunnitellut toimet edistävät asetettujen tavoitteiden saavuttamista, kun otetaan huomioon toimiin suunnatut resurssit ja havaitut riskit. Tilanne heikentää toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamista koskevan raportoinnin hyödyllisyyttä vuotuisen toimintakertomuksen ensimmäisessä osassa. Tavoitteet voivat sinällään olla merkityksellisiä pääosastojen toimintalohkoilla, mutta ne eivät ole niin täsmällisiä, että saavuttamista voitaisiin seurata ajan mittaan (esimerkiksi välitavoitteiden avulla). 10.11 Komissio harkitsee tapoja parantaa yksiköiden toteuttamien toimien sekä toivottujen tulosten ja vaikutusten yhteyden esittämistä hallintosuunnitelmissa. Komissio katsoo, että SMART-kriteerien noudattaminen riittää mahdollistamaan tavoitteiden saavuttamisen asianmukaisen seurannan. Lisäksi vaikutuksia ja tuloksia voidaan usein mitata vasta monivuotisesti tarkasteltuna.

Yhteensä 52 tavoitteesta ainoastaan kahdeksan täytti kaikki SMART-kriteerit

10.12 Pääosastojen olisi määritettävä selkeät tavoitteet, joita päivitetään tarvittaessa. Tavoitteet olisi muotoiltava siten, että niiden saavuttamista on mahdollista seurata. Tavoitteiden pitäisi siis olla SMART-määritelmän mukaisia. Tarkastetuista 52 tavoitteesta kuitenkin ainoastaan kahdeksan täytti kaikki SMART-kriteerit (ks. esimerkki laatikossa 10.2). Tarkastetut tavoitteet olivat relevantteja asianomaisten pääosastojen toimintalohkoilla, mutta ne eivät useissa tapauksissa olleet seurannan kannalta riittävän täsmällisiä, mitattavissa ja saavutettavissa olevia tai ajallisesti määritettyjä. 10.12 Arvioitaessa SMART-kriteerien noudattamista hallintosuunnitelman tietoja olisi analysoitava kokonaisuudessaan. Komissio myöntää, että tuloksellisuuden mittaamisessa olisi kiinnitettävä enemmän huomiota sidosryhmien todellisiin tarpeisiin ja että sen olisi oltava riittävän joustavaa yksiköiden toiminnan erilaisuuden huomioimiseksi.

SMART-määritelmän mukainen tavoite Liikenteen ja liikkumisen pääosaston tavoitteisiin lukeutuu ”keskeisen liikenneverkon täytäntöönpano vuoteen 2030 mennessä”. Tavoite on täsmällinen, ajallisesti määritetty ja relevantti. Tavoitteen mitattavuus ilmoitetaan kvantitatiivisesti hallintosuunnitelmassa ja vuotuisessa toimintakertomuksessa (esimerkiksi ”viiden liikenteen pullonkaulan poistaminen keskeisiltä liikenneväyliltä vuoteen 2017 mennessä”).

Tavoite, joka ei ollut SMART-määritelmän mukainen Liikenteen ja liikkumisen pääosaston vuoden 2012 hallintosuunnitelmaan sisältyy erityistavoitteena esimerkiksi ”nykyaikaisen urbaanin liikkuvuuden edistäminen”. Tavoite ei ole SMART-määritelmän mukainen. Se ei ole täsmällinen eikä anna tietoa edellytettävistä muutoksista; tavoite ei ole myöskään mitattavissa eikä aikaan sidottu. Tavoite, joka ei ollut SMART-määritelmän mukainen Urbaania liikkuvuutta koskeva tavoite katsotaan saavutetuksi niiden monien kaupunkien osalta, jotka ovat CIVITAS-foorumin jäseniä (250–270 jäsentä vuoteen 2015 mennessä). Lukijan saatavilla on näin ollen kaikki tarvittavat tiedot, ja käytännössä tavoitteen voidaan katsoa vastaavan SMART-kriteerejä (täsmällinen, mitattava, saavutettava, realistinen ja aikasidonnainen).

10.13 Välitavoitteiden avulla on mahdollista tarkistaa, edistytäänkö pitkän aikavälin tavoitteen saavuttamisessa suunnitellusti. Pitkän aikavälin tavoitteiden lisäksi olisi määritettävä keskipitkän aikavälin tavoitteet tai vuotuiset välitavoitteet. Meri- ja kalastusasioiden pääosasto asetti vuoden 2012 hallintosuunnitelmassaan kaksi välitavoitetta, jotka oli saavutettu jo vuonna 2011. Pääosaston muiden välitavoitteiden merkityksellisyys niihin liittyvien tavoitteiden saavuttamisen kannalta ei ollut ilmeistä. Liikenteen ja liikkumisen pääosasto sovelsi vuoden 2012 hallintosuunnitelmassaan neljää välitavoitetta tulevaisuuteen (vuosiin 2020 ja 2050) suuntautuvien tavoitteiden yhteydessä. Näistä tavoitteista yhdestä ei kuitenkaan raportoitu vuoden 2012 vuotuisessa toimintakertomuksessa, vaikka tavoitteen osalta oli asetettu välitavoite vuodelle 2012; tätä ei myöskään perusteltu millään tavoin. 10.13 Vain välitavoitteiden avulla on mahdollista tarkistaa, missä määrin toteutetut toimet vievät kohti pitkän aikavälin tavoitteen saavuttamista, ja ne antavat viitteitä siitä, edistytäänkö suunnitelmien mukaisesti. Liikenteen ja liikkumisen pääosaston osalta vuoden 2012 hallintosuunnitelmassa vaikutusindikaattorille, joka koskee uusiutuvan energian osuutta liikenteessä, oli asetettu sekä pitkän aikavälin tavoite (vuodelle 2020) että vuotta 2010 koskeva välitavoite. Lainsäädäntö, johon välitavoite perustui, kuitenkin kumottiin 1. tammikuuta 2012 alkaen, ja näin ollen vastaavaa indikaattoria ei enää raportoitu vuoden 2012 vuotuisessa toimintakertomuksessa. Komissio myöntää, että vuoden 2012 vuotuisessa toimintakertomuksessa olisi ollut hyödyllistä selvittää, miksi vuotta 2010 koskevan välitavoitteen taso esitetään vuoden 2012 hallintosuunnitelmassa muttei vuoden 2012 vuotuisessa toimintakertomuksessa.

Tuloksellisuusseurantaan käytettäviä indikaattoreita on tarpeen parantaa

10.14 Indikaattoreiden valinnassa olisi otettava huomioon esimerkiksi seuraavat tekijät: relevanttius, mitattavuus sekä oikea-aikaisten ja luotettavien tuloksellisuustietojen saatavuus. Indikaattorien laadinnassa olisi sovellettava mahdollisimman pitkälti RACER-perusteita (14). Niiden indikaattoreiden lisäksi, jotka mittaavat tuloksia, joihin pääosastot eivät juurikaan voi vaikuttaa, olisi määritettävä muita indikaattoreita, jotka keskittyvät suoraan pääosastojen toimien mittaamiseen. 10.14 Indikaattoreiden olisi oltava relevantteja niiden tavoitteiden osalta, joihin ne liittyvät. Kun tavoitteet ovat vaikutus- tai tulossuuntautuneita, indikaattorit, joilla mitataan ainoastaan pääosaston välittömiä tuloksia, ovat niin rajoittavia, ettei niillä pystytä seuraamaan asianmukaisesti edistystä kyseisten tavoitteiden saavuttamisessa. Komissio katsoo, että ainoastaan pääosaston välittömiä tuloksia mittaavien indikaattoreiden käyttö olisi kohtuuttoman rajoittavaa eikä riittäisi kattamaan kaikkea pääosaston toimintaa.

10.15 Kaikilla kolmella pääosastolla on vähintään yksi tulosindikaattori kutakin tavoitetta kohti; näin johdon on helpompi seurata ja arvioida saavutettuja tuloksia sekä raportoida niistä. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 15 indikaattoria (viisi kustakin pääosastosta) ja havaitsi, että niistä kahdeksan täytti riittävän hyvin kaikki RACER-perusteet. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavat puutteet (ks. laatikko 10.3): 10.15 Komissio katsoo, että esitetyt indikaattorit tarjoavat yleisesti ottaen hyödyllistä tietoa komission yleisen toimintapolitiikan tavoitteiden osalta saavutetusta edistyksestä ja niitä voidaan hyödyntää tulosten seurannassa.

a) osa indikaattoreista oli sellaisia, ettei pääosasto voinut vaikuttaa niihin (meri- ja kalastusasioiden pääosasto, liikenteen ja liikkumisen pääosasto) a) Komissio katsoo, että indikaattoreiden avulla saadaan hyödyllistä tietoa ulkoisten sidosryhmien kanssa tapahtuvaa viestintää sekä komission poliittisia aloitteita ja päätöksiä koskevaa kokonaisohjausta varten. Poliittisen aloitteen välittömiä vaikutuksia tavoitteen saavuttamiseen voi usein arvioida vasta keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä.

b) joidenkin indikaattoreiden yhteydessä ei annettu kaikkia olennaisia tietoja (kilpailun pääosasto) tai määritetty kvantitatiivisesti ilmaistuja tavoitteita (meri- ja kalastusasioiden pääosasto ja kilpailun pääosasto) tai kvantitatiivisesti ilmaistu tavoite oli saatavilla, mutta sitä ei kyetty mittaamaan (meri- ja kalastusasioiden pääosasto) b) Ks. komission vastaus 10.3 kohtaan.

c) joidenkin indikaattoreiden ja niihin liittyvien tavoitteiden välinen yhteys oli epäselvä tai tavoite ei ollut mielekäs (meri- ja kalastusasioiden pääosasto ja liikenteen ja liikkumisen pääosasto). c) Komissio katsoo, että esitetyt indikaattorit ovat hyödyllisiä. Se on kuitenkin yhtä mieltä siitä, että näiden nimenomaisten indikaattoreiden osalta tavoitteiden saavuttamista koskevat tiedot olisi selitettävä tarkemmin, ja pyrkii tekemään näin tulevaisuudessa (ks. myös vastaus laatikkoon 10.3).

Meri- ja kalastusasioiden pääosasto – indikaattorit eivät olleet pääosaston hallittavissa Meri- ja kalastusasioiden pääosasto ei pysty vaikuttamaan tiettyihin indikaattoreihin, koska ne ovat riippuvaisia kansainvälisten kauppaneuvotteluiden tuloksista. Pääosasto esittääkin vastuuvapauslausekkeen, jossa se toteaa, että asianomaisten neuvottelujen päätökseen saattaminen ei ole pääosaston hallittavissa. Meri- ja kalastusasioiden pääosasto – indikaattorit eivät olleet pääosaston hallittavissa Kansainvälisiä kauppaneuvotteluja koskeva indikaattori (toimintoperusteinen budjetointi, luku 11 02) on olennainen mitattaessa edistymistä kyseisen erityistavoitteen saavuttamisessa, koska se ilmaisee kyseisen pääosaston työn tuloksen. Vastuuvapauslauseke on lisätty keskusyksiköiden laatimien, vuoden 2012 hallintosuunnitelmaa koskevien pysyvien laadintaohjeiden 4 osan mukaisesti.

Kilpailun pääosasto – relevantteja tietoja puuttuu Erityistavoitteena on ”havaita kaikkein haitallisimmat muiden yritysten kuin kartellien toteuttamat kilpailun vastaiset toimet ja kohdistaa niihin vaikuttavia sanktioita sekä ehkäiseviä ja korjaavia toimia”. Tavoitteen toteutumista mitataan yhden tulosindikaattorin avulla: ”välitavoite, jonka avulla arvioidaan, millaista (havaittavissa olevaa) hyötyä kuluttajille koituu komission päätöksistä, jotka koskevat muiden kuin kartellien toteuttamien kilpailun vastaisten toimien kieltämistä, tai komission päätöksistä, joiden myötä yritysten tekemistä sitoumuksista tulee sitovia”. Indikaattori on määritetty kilpailun pääosaston soveltaman laskentamenetelmän mukaisesti; menetelmän tarkoituksena on kuluttajalle koituvan arvioidun hyödyn kvantifiointi. Kilpailun pääosaston mukaan indikaattori ei kuitenkaan mittaa, kuinka tavoitteen saavuttamisessa on edistytty. Tavoitteelta puuttuu siis indikaattori. Kilpailun pääosasto – relevantteja tietoja puuttuu Komissio myöntää, että kilpailun pääosastolla ei toistaiseksi ole indikaattoria toiminnalleen, joka liittyy muiden yritysten kuin kartellien toteuttamiin kilpailun vastaisiin toimiin. Tämä johtuu siitä, että laskutoimitukset ovat tällaisissa tapauksissa monimutkaisia. Tapaukset ovat luonteeltaan hyvin vaihtelevia verrattuna yhdenmukaisempiin tapauksiin, kuten horisontaalisiin sulautumiin tai kartelleihin, joita koskevat laskutoimitukset ovat vähemmän monimutkaisia. Indikaattorin puuttuminen johtuu myös monimutkaisempiin laskutoimituksiin liittyvistä resurssivaikutuksista (kustannus-hyötysuhde).

Liikenteen ja liikkumisen pääosasto – tulosten esittämisessä ja tulkinnassa oli ongelmia Yleistavoitteena oli ”nykyaikaistaa liikenneinfrastruktuuri ja sitä koskeva älykäs rahoitus”. Liikenteen ja liikkumisen pääosasto asetti tavoitteen osalta esimerkiksi seuraavan vaikutusindikaattorin: ”(keskimääräisen) matka-ajan lyheneminen EU-rahoituksen avulla parannettujen infrastruktuurien myötä Euroopan laajuista liikenneverkkoa koskevien 30 ensisijaisen hankkeen yhteydessä”; tavoitteena oli matka-ajan lyheneminen 20 prosentilla vuoteen 2020 mennessä (vuoteen 2011 verrattuna). Vaikutus väestöön on ilmaistu kvantitatiivisesti matka-ajan vähentymisenä. Viimeisimmät tiedot on kuitenkin esitetty epäselvästi vuoden 2012 vuotuisessa toimintakertomuksessa. Indikaattoria koskeva tämänhetkinen tilanne on esitetty seuraavasti: ”St-Pölten-Wien: 40 minuuttia; Unterinntal: 15 minuuttia; Barcelona-Ranska: 1 tunti 40 minuuttia”. On epäselvää, onko kyseessä vuonna 2012 jo saavutettu keskimääräinen lyhentynyt matka-aika vai vuodelle 2020 tavoitteeksi asetettu keskimääräinen lyhentynyt matka-aika. Toimintakertomuksessa ei anneta tietoa siitä, missä määrin lyhenemistä 20 prosentilla koskeva tavoite saavutettiin. Lisäksi kertomuksessa esitetään lyhentymistä koskevat tiedot ainoastaan kolmen hankkeen osalta 30 hankkeen joukosta. Ilman lisätietoja on mahdotonta arvioida, eteneekö indikaattorin avulla seurattavan tavoitteen saavuttaminen suunnitellusti. Liikenteen ja liikkumisen pääosasto – matka-ajan lyhenemistä koskeva indikaattori Komissio katsoo, että matka-ajan lyhenemistä koskeva indikaattori on hyvin relevantti ja erityisen hyödyllinen arvioitaessa liikenteen infrastruktuurin nykyaikaistamista koskevan tavoitteen saavuttamista. Komissio kuitenkin myöntää, että matka-ajan lyhenemisessä saavutettu edistyminen Euroopan laajuista liikenneverkkoa koskevien 30 ensisijaisen hankkeen osalta olisi voitu selittää selkeämmin, ja komissio pyrkii tekemään niin vastaisuudessa. Mainitun kolmen ensisijaisen hankkeen reiteillä matka-aikaa lyhennettiin EU:n yhteisrahoittamien toimien ansiosta 20–60 prosenttia vuonna 2012. Koska muita osioita koskevia toimia on tarkoitus toteuttaa vuoteen 2020 mennessä, komissio odottaa, että yksilölliset tavoitteet saavutetaan myös näiden ensisijaisten hankkeiden koko reitin osalta, samoin kuin muiden ensisijaisten hankkeiden osalta.

Arvioinnit eivät ole toimineet hyödyllisenä evidenssin lähteenä, jonka avulla olisi voitu perustella toimintapoliittisista saavutuksista vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetyt tiedot

10.16 Komission pysyvien ohjeiden mukaan tuloksista ja vaikutuksista on hankittava tietoa arviointien ja niihin liittyvien selvitysten avulla. Kaikki kolme pääosastoa antavat jonkin verran tietoa arvioinneista vuoden 2012 toimintakertomuksensa ensimmäisessä osassa. Tiedot oli kuitenkin esitetty lyhyesti tai alaviitteissä. Tarkastuskohteena olleiden kolmen pääosaston osalta tarkastettiin viisi vuonna 2012 tai sitä aiemmin päätökseen saatettua arviointia ja havaittiin, että arvioinnit antoivat vain vähän tietoa tuloksista ja vaikutuksista. Tilanteeseen vaikutti pitkälti se, että arvioinneissa painotettiin pikemmin operatiivisia kuin tuloksellisuutta koskevia kysymyksiä; syynä oli myös se, että komissio epäili jäsenvaltioiden viranomaisilta saatujen tietojen laatua. 10.16 Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen havainnon, jonka mukaan tilintarkastustuomioistuimen tarkastelemissa arviointiotoksissa painotettiin pikemminkin operatiivisia kuin tuloksellisuutta koskevia kysymyksiä. Komissio on yhtä mieltä siitä, että arvioinneissa olisi tuotettava tietoa tuloksista ja vaikutuksista, ja myöntää, että arviointien painopiste voi vaihdella arvioitavan ohjelman täytäntöönpanovaiheesta riippuen. Komissio viittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 318 artiklan mukaiseen arviointikertomukseen, jossa tulokset, jotka kattavat kaikki monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeet, esitetään sekä suhteessa operatiivisiin kysymyksiin ohjelmien varhaisen täytäntöönpanon aikana että suhteessa vaikutukseen, tuloksellisuuteen ja EU:n tuottamaan lisäarvoon myöhäisemmässä täytäntöönpanovaiheessa. Komissio kiinnittää arvioinneissaan erityistä huomiota tuloksellisuuteen liittyviin näkökohtiin ja niiden asianmukaiseen raportointiin vuotuisissa toimintakertomuksissa. Se viittaa esimerkkeihin arvioinneista, jotka tuottavat jo nyt hyödyllistä tietoa toimintapoliittisista saavutuksista. Komissio katsoo, että se on edistynyt viime vuosina huomattavasti toimintapoliittisia saavutuksia koskevassa raportoinnissa ja että sen pääosastojen vuotuiset toimintakertomukset sisältävät paljon hyödyllistä tietoa toimintapoliittisista tavoitteista, saavutetuista tuloksista ja niiden vaikutuksista yhteiskuntaan. Komissio valmistelee seuraavaa monivuotista rahoituskehystä varten vahvempaa ja johdonmukaisempaa kehystä EU:n rahoitusohjelmien tuloksien seurantaa, arviointia ja raportointia varten. SEUT-sopimuksen 318 artiklan mukaiseen vuotta 2012 koskevaan kertomukseen sisältyy toimintasuunnitelma. Komissio muistuttaa, että se, millaisia tietoja ja arviointeja komissio voi vuosittain esittää vuotuisissa toimintakertomuksissaan ja yleisessä raportoinnissaan seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä, riippuu pitkälti tuloksellisuutta koskevista säännöksistä niissä oikeudellisissa välineissä, jotka parlamentti ja neuvosto aikanaan hyväksyvät uusien rahoitusohjelmien tueksi.

Tuloksellisuuden hallinnointi- ja raportointikäytännöt ovat kehittyneet ja joitakin korjaavia toimia on toteutettu, mutta tuloksia on kuitenkin liian varhaista arvioida

10.17 Pääsihteeristö ja budjettipääosasto ovat keskeisessä asemassa vuotuisten toimintakertomusten rakennetta ja sisältöä koskevien ohjeiden antajina. Ne ovat myös yksittäisten pääosastojen laatimien vuotuisten toimintakertomusten keskeisiä laadunvalvojia (tuki ja seuranta). Laadunvalvontaprosessin yhteydessä kaikki pääosastot kävivät vuonna 2012 ensimmäistä kertaa keskusteluja pääsihteeristön ja budjettipääosaston kanssa vuotuisten toimintakertomustensa ensimmäisen osan luonnoksista.

10.18 Sisäisen tarkastuksen osasto totesi vuotuisten toimintakertomusten laadintaprosessiin kohdistamansa tarkastuksen perusteella, että prosessi keskittyy laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen, eikä toimintapoliittisten saavutusten taloudellisuuteen, tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen kiinnitetä riittävästi huomiota. Komissio laati tarkastuksen perusteella maaliskuussa 2013 toimintasuunnitelman, jonka tarkoituksena oli korjata keskeiset havaitut ongelmat ja tarkistaa pysyviä ohjeita. 10.18 Komissio tarkistaa vuotuisten toimintakertomusten pysyvät laadintaohjeet. Tarkistuksella myös varmistetaan toimintapoliittisten saavutusten taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden käsittely.

10.19 Komissio on ehdottanut monivuotista rahoituskehystä koskevien neuvotteluiden yhteydessä komissiolle ja jäsenvaltioiden viranomaisille yhteistä tuloskehystä, joka perustuu sovittuihin tuotos- ja tulosindikaattoreihin.

TOINEN OSA – SAAVUTETTUIHIN TULOKSIIN PERUSTUVA ARVIOINTIKERTOMUS UNIONIN VAROISTA

10.20 Komissio julkaisi marraskuussa 2012 toisen ja kesäkuussa 2013 kolmannen kertomuksensa saavutettuihin tuloksiin perustuvasta unionin varoja koskevasta arvioinnista (arviointikertomus) (15). Perussopimuksessa määrätään, että komissio laatii asianomaisen kertomuksen ja että parlamentti hyödyntää kertomusta todentavana aineistona myöntäessään komissiolle vuosittain talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden (16).

10.21 Toista arviointikertomusta koskevissa huomautuksissaan (17) tilintarkastustuomioistuin totesi, että ensimmäiseen arviointikertomukseen verrattuna laajempi sisältö merkitsee parannusta. Tilintarkastustuomioistuin pani myös merkille, että kertomuksessa annetaan jonkin verran viitteitä ohjelmien vaikuttavuudesta ja tehokkuudesta. Arviointikertomus ei kuitenkaan antanut riittävää, relevanttia ja luotettavaa evidenssiä EU:n toimintapolitiikkojen saavutuksista, eikä se näin ollen sopinut käytettäväksi suunniteltuun tarkoitukseensa vastuuvapausmenettelyssä. 10.21 Komissio toistaa aikomuksensa parantaa tulevaisuudessa kertomusta entisestään keskusteltuaan vastuuvapauden myöntämisestä vastaavan viranomaisen kanssa. Komissio vahvistaa myös, että tämä voidaan saavuttaa ainoastaan ottamalla käyttöön uusi tuloskehys, joka perustuu seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen oikeusperustoille. Tämän vuoden arviointikertomusta laadittaessa on mahdollisuuksien mukaan ja nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen (2007–2013) puitteissa otettu huomioon tilintarkastustuomioistuimen tähän mennessä esittämät ohjeet. Kyseinen kertomus hyväksyttiin 26. kesäkuuta 2013.

10.22 Ensimmäiseen ja toiseen arviointikertomukseen verrattuna kolmannessa kertomuksessa on saatu aikaan joitakin parannuksia, sillä siinä hyödynnetään useampia tietolähteitä kuin pelkkiä arviointikertomuksia; kertomuksessa on hyödynnetty esimerkiksi tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksia ja komission sisäisen tarkastuksen osaston suosituksia, minkä lisäksi siinä tuodaan esille joitakin parannusta edellyttäviä aloja. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu tähän kehitykseen myönteisesti. Arviointikertomus ei kuitenkaan ole vielä sille suunnitellun käyttötarkoituksen mukainen. 10.22 Komissio on tyytyväinen siihen, että tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti arviointikertomuksessa esitettyyn kehitykseen. Samalla komissio katsoo, että arviointikertomus alkaa mahdollisesti tuottaa riittävää, relevanttia ja luotettavaa näyttöä siitä, mitä EU:n toimintapolitiikoilla on saavutettu (ja näin ollen tilintarkastustuomioistuin katsoo sen soveltuvan tarkoitukseensa eli käytettäväksi vastuuvapausmenettelyssä) vasta monivuotisen rahoituskehyksen myöhemmässä vaiheessa, kun ensimmäiset viitteet ohjelmien vaikutuksista alkavat tulla esiin.

10.23 Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komissio on sitoutunut esittämään vuonna 2014 uuden tuloksellisuutta koskevaan raportointiin sovellettavan kehyksen, ja panee merkille jo toteutetut aloitteet, joiden tarkoituksena on lujittaa komission yksiköiden tuloksellisuusraportointia. Lisäksi komissio aikoo a) parantaa pääosastojensa vuotuisiin toimintakertomuksiin sisältyvää tuloksellisuusraportointia b) luoda tiiviimmän yhteyden vuotuisten hallintosuunnitelmien ja vuotuisten toimintakertomusten sekä 318 artiklan perusteella annettavan arviointikertomuksen välille c) hyväksyä arviointikertomuksen rinnakkain yhteenvetokertomuksen kanssa. 10.23 Komissio aikoo vuosia 2014–2020 koskevaan monivuotiseen rahoituskehykseen sisältyvien seuraavan sukupolven rahoitusohjelmien pohjalta neuvoa yksiköitään ottamaan näiden ohjelmien tuloskehyksen huomioon vuotta 2014 koskevissa hallintosuunnitelmissaan. Tämä mahdollistaa tuloksista raportoimisen maaliskuussa 2015 annettavissa vuotuisissa toimintakertomuksissa. Lisäksi on tarkoitus luoda tiiviimpi yhteys pääosastojen vuotuisten toimintakertomusten sekä SEUT-sopimuksen 318 artiklaan perustuvan arviointikertomuksen välille.

10.24 Kolmanteen arviointikertomukseen liittyy 318 artiklan perusteella annettavan arviointikertomuksen kehittämissuunnitelma. Tilintarkastustuomioistuin pitää tätä myönteisenä kehityksenä. Epäselvää kuitenkin on, mitä toimet käytännössä merkitsevät. Suunnitelmassa ei esimerkiksi eritellä toimiin liittyviä yksittäisiä vastuualueita tai määräaikoja. Tilintarkastustuomioistuin seuraa, missä määrin komissio onnistuu panemaan toimintasuunnitelman täytäntöön ja toteuttamaan tulevien arviointikertomusten osalta luvatut parannukset. Tilintarkastustuomioistuin aikoo raportoida havainnoistaan. 10.24 Komissio on tyytyväinen siihen, että tilintarkastustuomioistuin pitää toimintasuunnitelmaa myönteisenä askeleena. Komissio viittaa tämän vuoden kertomuksessa esitettyyn toteamukseen, jonka mukaan toimintasuunnitelma on alustava, kunnes seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen rahoitusohjelmia koskevat säädökset on hyväksytty. Tämä selittää sen, miksei suunnitelmassa mainita erikseen yksittäisiä tehtäviä ja niiden suorittamiselle asetettuja määräpäiviä.

KOLMAS OSA – TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMAN TULOKSELLISUUDEN TARKASTUKSEN TULOKSET

Johdanto

10.25 Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa arvioidaan, onko Euroopan unionin talousarvion menoihin sovellettu moitteettoman varainhoidon periaatetta (ks. kohta 10.2). Tilintarkastustuomioistuin valitsee erityskertomusten aiheet – jotka koskevat yksittäisiä talousarvioaloja tai hallinnointiin liittyviä aihealueita – tarkoituksenaan saada aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Aiheiden valinnassa noudatetaan erilaisia valintaperusteita, joita ovat muun muassa kyseessä olevien tulojen tai menojen suuruus (olennaisuus), moitteettomaan varainhoitoon kohdistuvat riskit sekä aiheen kiinnostavuus sidosryhmien kannalta. Tilintarkastustuomioistuin antoi (18) vuonna 2012 yhteensä 25 erityiskertomusta, jotka luetellaan liitteessä 10.1 .

10.26 Tilintarkastustuomioistuin arvioi tässä osassa, miten sen vuonna 2012 julkaisemissa erityiskertomuksissa raportoituja kokemuksia voidaan hyödyntää. Tilintarkastustuomioistuin keskittyy kolmeen aihealueeseen, jotka ovat tärkeitä seuraavan sukupolven meno-ohjelmissa tavoiteltavien tulosten ja vaikutusten saavuttamisen kannalta. Nämä aihealueet ovat: SMART-tavoitteet ja ohjelmiin soveltuvat indikaattorit, ohjelmien tuloksellisuutta koskevat luotettavat ja oikea-aikaiset tiedot sekä EU-rahoitteisten hankkeiden kestävyys.

10.27 Mainittuja aihealueita on käsitelty vaihtelevassa määrin myös muissa tilintarkastustuomioistuimen viimeaikaisissa julkaisuissa (19). Tilintarkastustuomioistuin on hiljattain tuonut esille, että Euroopan unionin menojen avulla saavutettavien tulosten ja vaikutusten arviointia silmällä pitäen komission on tarkasteltava raportointi- ja kirjanpitojärjestelmiään uudelleen seuraavaa ohjelmakautta varten ja keskityttävä sääntöjenmukaisuuden lisäksi tuotosten (tulokset ja vaikutukset) saavuttamiseen. SMART-tavoitteet ja asianmukaiset indikaattorit yhdessä luotettavien ja oikea-aikaisten tietojen kanssa ovat raportointi- ja kirjanpitojärjestelmän kannalta olennaisia. 10.27 Komissio on samaa mieltä siitä, että sen hallintojärjestelmät olisi kohdennettava asianmukaisesti, jotta niiden avulla voidaan mitata EU:n varoilla aikaansaatuja saavutuksia ja tuotoksia. Lisäksi komissio katsoo, että tarvitaan asianmukaiset seuranta- ja valvontajärjestelmät, joiden avulla saadaan luotettavaa tietoa tuloksista raportoimista varten. Komissio kehittää parhaillaan tulevan monivuotisen rahoituskehyksen (2014–2020) yhteydessä sisäistä hallintojärjestelmäänsä keskittyen erityisesti EU:n tuomaan lisäarvoon, tehokkuuteen ja tuloksellisuuteen sekä niihin kokonaisvaikutuksiin, joita rahoitusohjelmilla on talouteen ja yhteiskuntaan. Komissio suunnittelee uudenlaista tulosajattelua ja hyödyntää suunnittelussaan lainsäätäjän seuraavaa ohjelmakautta varten määrittämiä tavoitteita, indikaattoreita sekä seuranta- ja arviointipuitteita. Tästä on lisäksi selkeästi hyötyä komission vuotuisessa tulosraportoinnissa. Komissio on jo sisällyttänyt monivuotisen rahoituskehyksen uusia ohjelmia koskeviin ehdotuksiinsa useita seikkoja, joilla pyritään luomaan vahvempi tuloskehys. Kehyksessä on tarkoitus keskittyä enemmän rahoitusohjelmien kokonaistavoitteiden tehokkaaseen ja tulokselliseen saavuttamiseen. Tuloskehys vaikuttaa nykyisiin sisäisiin hallintovälineisiin.

SMART-tavoitteita ja asianmukaisia indikaattoreita ei sovelleta johdonmukaisesti meno-ohjelmien yhteydessä

10.28 Kaikille talousarvion kattamille toiminta-aloille asetettujen SMART-tavoitteiden saavuttamista on varainhoitoasetuksen mukaan seurattava tulosindikaattoreiden avulla (20). Näin komissio ja jäsenvaltiot voivat arvioida määritettyjen tavoitteiden saavuttamista ja tavoiteltujen vaikutusten saavuttamisen todennäköisyyttä paitsi loppuvaiheessa myös keskeisissä välivaiheissa.

10.29 Tilintarkastustuomioistuin totesi kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista koskevassa erityiskertomuksessaan komission osoittaneen, että rahoitettujen toimien tuotokseen ja seurauksiin liittyviä indikaattoreita on mahdollista määrittää (21). Jäsenvaltioissa tarkastuskohteena olleiden viranomaisten oli esitettävä kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevat tuotokset. Tarkastetuista toimista kuitenkin vain noin puoleen kohdistettiin mitattavissa olevat tavoitteet, ja useimmissa tapauksissa tavoitteet koskivat ainoastaan hankkeiden tai osallistujien lukumäärää, eivätkä erityisiä näkökohtia, kuten esimerkiksi pätevöittämistoimien onnistumisastetta. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio tarjosi laajaa indikaattoreita koskevaa ohjeistusta, mutta neljässä viidestä tarkastetusta jäsenvaltiosta ilmeni merkittäviä puutteita, jotka liittyivät SMART-tavoitteiden sisällyttämiseen ohjelmiin, asiamukaisen it-järjestelmän perustamiseen tiedonkeruuta varten ja/tai raportointiin tavoitteiden saavuttamisesta. Tämä heikensi jäsenvaltioiden ja komission kykyä ohjelmien seurantaan ja ohjaamiseen. 10.29 Komissiolla on kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten perustetun eurooppalaisen rahaston yhteydessä käytössään monenlaisia välineitä, joita se hyödyntää kansallisten ohjelmien seurannassa, kuten säännöllinen yhteydenpito jäsenvaltioiden kanssa sekä ohjelmien täytäntöönpanoa koskevat väli- ja loppukertomukset. Jäsenvaltiot ovat myös toimittaneet vuosia 2007–2010 koskevat kansalliset arviointikertomukset, jotka perustuvat komission kehittämiin yhteisiin indikaattoreihin. Lisäksi indikaattorit sopivat yhteen jäsenvaltioiden hanketasolla soveltamien omien indikaattoreiden kanssa. Näiden yhteisten indikaattoreiden avulla saadaan oletettavasti aikaan merkityksellisiä tuloksia jäsenvaltioiden ja EU:n tasolla. Komissio esitti turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston perustamisesta 15. marraskuuta 2011 antamassaan asetusehdotuksessa (KOM(2011) 751) pakollisia yhteisiä indikaattoreita, joita hyödynnettäisiin kansallisten ohjelmien arvioinnissa ja tehokkaassa hallinnoinnissa. Indikaattoreista käydään parhaillaan keskustelua rahastoon osallistuvien jäsenvaltioiden kanssa erityisesti siltä osin, että indikaattoreiden lukumäärä on tarkoitus pitää rajallisena ja niiden on oltava SMART-määritelmän mukaisia, yhteydessä todellisuuteen ja annettava luotettavaa tietoa.

10.30 Viinialan markkinajärjestelyn uudistusta koskeva erityiskertomus osoitti, että keskeisten tulosindikaattorien puuttuminen rajoittaa komission toteuttamaa seurantaa huolimatta tietoja koskevista perusteellisista vaatimuksista sekä siitä, että komissio saa jäsenvaltioilta suuren määrän tietoja eri toimenpiteiden täytäntöönpanosta. Seurannan osana olisi myös arvioitava, onko uudistus saavuttamassa tavoitteensa (22). 10.30 Komissio arvioi vuonna 2008 toteutetun viinialan markkinajärjestelyn uudistuksen tavoitteen saavuttamista seuraavien seikkojen perusteella: 1) Viinialan markkinatilanteesta määräajoin tehtävät arvioinnit: a) perustuvat asetuksissa (EY) N:o 555/2008 ja (EY) N:o 436/2009 vahvistettuihin keskeisiin indikaattoreihin. 2) Viinipolitiikkojen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa koskevat määräajoin tehtävät arvioinnit, esimerkiksi: a) tutkimus vuoden 2012 uudistuksen täytäntöönpanosta. Tutkimuksessa analysoitiin tarkasti ja perusteellisesti viinialan yhteisen markkinajärjestelyn eri näkökohtia. b) Kansallisten ohjelmien osalta muutettiin asetusta (EY) N:o 555/2008 ja maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto antoi vuonna 2013 kahdet suuntaviivat määritelläkseen yksityiskohtaisesti ja entistä selkeämmin, miten nämä toimenpiteet on pantava täytäntöön jäsenvaltioissa. Suuntaviivoissa suositellaan jäsenvaltioille keskeisiä indikaattoreita (esim. valintakriteerit, arviointikriteerit, vaikutusindikaattorit jne.), joita olisi käytettävä. Lisäksi maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto käyttää näitä indikaattoreita arvioidessaan omia toimintapolitiikkojaan. 3) Viinialaa koskevat laajemmat arvioinnit: a) Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto hyödynsi vuonna 2012 kerättyjä tietoja sekä muita jäsenvaltioiden antamia, kansallisiin tukiohjelmiin ja raivausjärjestelmään liittyviä indikaattoreita laatiessaan vuoden 2012 kertomusta neuvostolle ja parlamentille. b) Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto käynnistää parhaillaan uutta arviointia EU:n viinialan kilpailukyvystä. Arvioinnin on tarkoitus olla valmis viimeistään vuoden 2014 lopussa. Tarjouskilpailuehdotuksessa vahvistetaan selkeät indikaattorit tulevaa arviointia varten. c) Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto suorittaa parhaillaan toista arviointia, joka koskee suojattujen alkuperänimitysten ja suojattujen maantieteellisten merkintöjen tuomaa lisäarvoa. Myös tässä arvioinnissa vahvistetaan selkeät indikaattorit.

10.31 EAKR:sta osarahoitettuja rahoitusvälineitä koskevassa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa korostettiin, että EAKR:n osalta käyttöön otetut vakiomuotoiset koheesiopolitiikan seurantavälineet eivät ole riittäviä eivätkä rahoitusvälineiden kannalta tarkoituksenmukaisia. Kertomuksessa todettiin, että niiltä osin, kun ohjeita oli olemassa, seuranta- ja tietojärjestelmiä ei ollut varusteltu siten, että niiden avulla olisi voitu mahdollistaa rahastojen asianmukaista varainhoitoa koskeva tiedotus ja seuranta (23). 10.31 Kun neuvoston asetusta (EY) N:o 1083/2006 muutettiin joulukuussa 2011, siihen lisättiin jäsenvaltioita koskeva velvoite raportoida virallisesti rahoitusvälineistä. Komissio antoi vuonna 2012 tämän pohjalta tiivistelmäraportin, ja lisäksi komission yksiköt ovat laatineet hallintoviranomaisia varten yksityiskohtaisia ohjeita raportointia varten. Lisäksi komissio julkaisi helmikuussa 2012 komission yksiköiden valmisteluasiakirjan koheesiopolitiikan rahoitusvälineistä ja laati asiantuntija-arvioijien verkoston avulla arvioinnin EAKR:n hyödyntämisestä rahoitusvälineiden tueksi. Raportointivaatimuksia on tarkoitus selkeyttää edelleen seuraavalla ohjelmakaudella.

Tuloksellisuustietojen relevanttiudessa, luotettavuudessa ja ajoituksessa on puutteita

10.32 Tavoitteiden mittaaminen ja niiden saavuttamisen arviointi ovat mielekkäitä ainoastaan, jos ne perustuvat relevantteihin, luotettaviin ja oikea-aikaisiin tietoihin. Vakaata tuloshallinta- ja raportointijärjestelmää luodessaan komission on kiinnitettävä erityistä huomiota tuottamiensa tai jäsenvaltioilta taikka kolmansilta osapuolilta saamiensa tuloksellisuustietojen luotettavuuteen ja ajoitukseen. Useissa tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2012 julkaisemissa erityiskertomuksissa annetaan esimerkkejä puutteista, jotka liittyvät tietojen luotettavuuteen; niistä joitakin tuodaan esille seuraavissa kohdissa. 10.32 Suoran hallinnoinnin alaan kuuluvien ohjelmien osalta komission olisi voitava varmistaa seuraavan rahoituskauden ohjelmia koskevien säädösehdotustensa mukaisesti, että ohjelmien tuloksista raportoimista varten on käytettävissä ajantasaiset ja luotettavat tiedot. Välillisen hallinnoinnin alaan kuuluvien ohjelmien osalta komission on luotettava jäsenvaltioiden ja kolmansien osapuolten halukkuuteen ja valmiuteen toimittaa riittävät, ajantasaiset, luotettavat ja vertailukelpoiset tiedot. Nykyisen säädöskehyksen puitteissa tätä ei kuitenkaan ole mahdollista toteuttaa kokoavasti kaikkien ohjelmien osalta. Yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoitavien ohjelmien osalta komissio on ehdottanut lainsäätäjälle muutamia keskeisiä vaatimuksia, jotka liittyvät tuloksia koskevien tietojen toimittamisjärjestelmien suunnitteluun vuoden 2013 jälkeen voimaan tulevien säädösten yhteydessä. Jäsenvaltiot ovat yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin toimivallanjaon mukaisesti vastuussa siitä, että kyseisistä järjestelmistä saadaan kattavia ja paikkansapitäviä tietoja tuloksista.

10.33 Tuen kohdentamista maatilojen nykyaikaistamiseen koskevassa tarkastuksessaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen – joka perustettiin jäsenvaltioiden ja komission työvälineeksi – avulla ei saatu relevantteja tietoja, joiden perusteella voitaisiin seurata varojen avulla saavutettuja tuloksia. EU:n ensisijaisten tavoitteiden saavuttamisessa tapahtunutta edistystä ei pystytä seuraamaan määritetyillä indikaattoreilla. Tiedot eivät myöskään ole kovinkaan luotettavia eikä niiden avulla voida laatia jäsenvaltioiden (ja/tai alueiden) välisiä vertailuja (24). Eräässä toisessa erityiskertomuksessa tilintarkastustuomioistuin toi esiin merkittäviä puutteita siinä, miten jäsenvaltiot raportoivat EU:n tavoitteiden saavuttamisesta. Puutteiden vuoksi komissio ei pystynyt kaikissa tapauksissa arvioimaan, olivatko jäsenvaltioiden tulokset EU:n jätetavoitteiden mukaisia. Komissio tarkastaa, ovatko toimitetut luvut johdonmukaisia, mutta ei arvioi niiden luotettavuutta (25). 10.33 Komissio katsoo, että yhteinen seuranta- ja arviointikehys muodostaa asianmukaisen ja integroidun indikaattoriryhmän, jonka komissio ja jäsenvaltiot ovat yhdessä laatineet toimintapolitiikan tavoitteiden saavuttamisen mittaamiseksi. EU:n tasolla on ensimmäistä kertaa otettu käyttöön kattava ja kuitenkin erittäin vaativa maaseudun kehittämisen seuranta- ja arviointijärjestelmä. EU:n prioriteettien asianmukaista huomioonottamista arvioitaessa kaikkia toimenpiteitä olisi tarkasteltava yhdessä. Toimenpidettä 121 olisi arvioitava kilpailukyvyn parantamistavoitteen näkökulmasta. Kokemuksesta on opittu, että tulosindikaattoreiden määrittäminen kyseisellä alalla on vaativaa, ja komissio, jäsenvaltiot ja eri sidosryhmät ovat tehneet runsaasti työtä parantaakseen jatkuvasti menetelmiä, luotettavuutta ja vertailukelpoisuutta. Kyseistä kokemusta hyödynnetään myös tulevassa seuranta- ja arviointijärjestelmässä.

10.34 Myös raportointijärjestelmien puutteet voivat vaikuttaa kielteisesti tietojen luotettavuuteen. Yhtenäinen hallintotietojärjestelmä (Common External Relations Information System, CRIS) on komission perustama tietojärjestelmä, jonka tarkoituksena on tukea ulkoisten toimien hallinnointiin liittyviä taloudellisia ja toiminnallisia osa-alueita; järjestelmän tarkastuksessa havaittiin ongelmia sen sisältämien tietojen eheydessä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että joidenkin aineistojen kohdalla tietoja puuttui tai ne eivät olleet voimassa taikka ajan tasalla. Tilanne heikentää järjestelmän luotettavuutta sekä sen tehokkuutta ja vaikuttavuutta hallinnointivälineenä (26). 10.34 Puutteita pyritään parhaillaan korjaamaan, mutta CRIS-järjestelmästä ei ole kuitenkaan kadonnut taloudellisia eikä muita kriittisiä tietoja. Sen lisäksi, että CRIS-järjestelmän tarkastuksessa todettiin edistystä tapahtuneen tietojen laadun osalta (tietojen omistajien nimittäminen, tietojen laadusta vastaavan ryhmän perustaminen, tietojen laatua koskevan hallintajärjestelmän käyttöönotto), hiljattain on käynnistetty seuraavat hankkeet: — maantieteellisten koodien järkeistäminen, — CRIS-käyttöliittymän parantaminen analysoimalla virheiden kirjaamista, — useat siivoustoimet, joiden taustalla ovat tarkastushavainnot, seurantamenettelyt ja raportoinnit. Nämä hankkeet ovat osa uutta, tietojen laatua koskevaa yleissuunnitelmaa, johon sisältyy tietojen siivousta, tietojärjestelmän parantamista, seurantaa ja valvontaa, käyttöohjeita ja koulutusta koskevia toimia.

10.35 Suoraan tukeen perustuvien emolehmä- sekä uuhi- ja vuohipalkkioiden tarkastuksessa havaittiin niin ikään, että useimmissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa tulosindikaattoreiden seuranta oli heikkoa, koska tarkastuskohteena olleita järjestelmiä varten ei ollut olemassa tulosten ja vaikutusten tapauskohtaista seurantajärjestelmää, minkä lisäksi termejä ’tuotanto’ ja ’raaka-ainetuotanto jalostusteollisuudelle’ tulkittiin eri tavoin kussakin jäsenvaltiossa. Komission suorittamaa seurantaa hankaloitti myös se, että käytössä ei ollut asianmukaista välinettä, jonka avulla eri lähteistä saatavilla olevista tuista olisi piirtynyt kattava yleiskuva. YMP:n viimeaikaisten uudistusten nopeatempoisuus johtaa lisäksi siihen, että täsmällisiä kvantitatiivisia arviointeja ei ole aina mahdollista suorittaa oikea-aikaisesti (27). 10.35 Lainsäätäjä on katsonut, että kyseiset asiat voidaan määritellä paremmin kansallisella tasolla. Komissiolla on yleisnäkemys eläinaloilla käytettävien lukuisten tuotantosidonnaisten tukitoimien tilanteesta koko EU:n alueella. Jäsenvaltioiden on määräajoin ilmoitettava komissiolle eläinten lukumäärä ja maksettujen tuotantosidonnaisten emolehmäpalkkioiden ja lammas- ja vuohipalkkioiden määrä, 68 artiklan mukaisten tuotantosidonnaisten maksujen määrä sekä EU:hun vuosina 2004 ja 2007 liittyneissä jäsenmaissa käyttöön otetun täydentävän kansallisen suoran tuen määrä. Järjestelmien yhteiskunnallisten ja taloudellisten vaikutusten sekä ympäristövaikutusten osalta komissio uskoo arviointien olevan valvontaa parempi vaihtoehto. Tulevaa uudistusta koskevassa päätöksenteossa komission ehdotukset perustuvat vaikutustenarviointiin, jota laadittaessa on hyödynnetty monenlaisia tietolähteitä, kvantitatiivisia analyyseja, lähdeaineistosta saatuja kvalitatiivisia ja kvantitatiivisia tietoja sekä julkisia kuulemisia. Arviointikertomukset ovat myös eräs tietolähde. Tulevan kehityksen osalta komission ehdotuksessa ”Yhteinen maatalouspolitiikka vuoteen 2020” ennakoidaan yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen perustamista. Yhteisillä seuranta- ja arviointisäännöillä voidaan tarkastella YMP:n toimivuutta, ensimmäisen ja toisen pilarin toimenpiteet mukaan lukien.

10.36 Tuloksellisuustietojen raportoinnin ajoitus on osoittautunut ongelmalliseksi, kuten ikääntyviä työntekijöitä koskevien Euroopan sosiaalirahaston menojen seurantatietojen keruuta ja kirjaamista koskevat puutteet osoittavat. Päätelmien tekemistä tämänhetkistä ja tulevaa päätöksentekoa varten haittaa se, että saatavilla ei ole luotettavia, tarkistettavissa olevia ja ajantasaisia tuloksellisuustietoja eikä arviointeja eri toimista (28). 10.36 ESR:n nykyisen sääntelykehyksen mukaisesti tietoja kerätään toimintalinjojen tasolla eikä tarkemmalla kohderyhmätasolla. Ehdotettu lähestymistapa olisi erittäin vaikea toteuttaa (esimerkiksi useimmilla hankkeilla on käytännössä useita eri kohderyhmiä), se kuormittaisi huomattavasti jäsenvaltioita ja tuensaajia ja aiheuttaisi merkittäviä kustannuksia. Arvioinnin kautta voidaan saada tietoa tuloksista ja ennen kaikkea vaikutuksesta. Esimerkiksi heinäkuussa 2012 valmistuneessa, ESR:sta elinikäiseen oppimiseen myönnettyä tukea koskevassa arvioinnissa käsiteltiin muun muassa ikääntyneitä työntekijöitä. Komissio arvioi, että tällaisista arvioinneista saatavat tiedot ovat korvaamattomia ja niiden pohjalta voidaan tehdä päätelmiä ESR:sta rahoitettavien toimien tuloksellisuudesta. Komissio kuitenkin myöntää, että edelleen on parantamisen varaa. Sen vuoksi se aikoo seuraavan ohjelmakauden osalta (2014–2020) korjata uudella säädöspaketilla useita puutteita, joita on havaittu seuranta- ja arviointijärjestelyissä.

EU-hankkeiden kestävyys oli useissa tapauksissa epävarma

10.37 Julkinen tukitoimenpide on parhaimmillaan kestävä, eli se ei painotu ainoastaan lyhyen aikavälin tuotoksiin, vaan tuloksia ja vaikutuksia pitäisi syntyä myös ulkopuolisen rahoituksen päätyttyä. Ohjelmien ja/tai hankkeiden suunnittelussa olisi näin ollen painotettava kestävyyttä. Tässä yhteydessä olisi kiinnitettävä huomiota taloudelliseen ja tekniseen kestävyyteen sekä institutionaalisiin valmiuksiin; huomioon olisi otettava myös näiden osatekijöiden keskinäinen riippuvuus.

10.38 Kestävyyteen liittyviä ongelmia tuotiin vuonna 2012 esille kahdeksassa kertomuksessa. Asianomaisista kahdeksasta kertomuksesta viidessä käsiteltiin EU:n ulkopuolisille maille ja alueille suunnattua tukea. Loput kolme kertomusta koskivat yhteishallinnoinnin avulla rahoitettujen hankkeiden kestävyyttä; tämä osoittaa, että kysymys on relevantti myös muualla kuin kehitysavun alalla. Kahdeksasta kertomuksesta kuudessa tuotiin esille riski, että hankkeet saattavat loppua ja niiden tuottama hyöty jäädä saamatta, jos rahoitus ei ole jatkuvaa (29).

10.39 Yhteishallinnoinnin yhteydessä jäsenvaltioiden viranomaisilla on ensisijainen vastuu siitä, että valituksi tulevat hankkeet ovat taloudellisesti kestäviä. Hygienialainsäädännön täytäntöönpanoa teurastamoissa koskevaan EU-tukeen kohdistettu tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että hankkeiden kestävyys oli asetettu tavoitteeksi, sillä hankkeiden avulla rahoitettu toiminta oli pidettävä tavoitetasolla vähintään viiden vuoden ajan investoinnin päättymisestä. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin kaikissa viidessä tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa myös tapauksia, joissa toiminta ei pysynyt käynnissä viiden vuoden vähimmäisaikaa tai toiminnan tavoitetasoa ei saavutettu. Tämä vähensi rahoituksen vaikutusta hygieniavaatimusten noudattamisen edistämiseen teurastamoissa (30). 10.39 Rahoitettujen investointien vaikutusta uusien hygienianormien noudattamiseen käsiteltiin EU:hun vuonna 2004 liittyneiden kahdeksan edunsaajamaan Sapard-ohjelmia koskevien jälkitarkastuskertomusten analyysissa. Riippumattomat arvioijat laativat jälkitarkastuskertomuksista yhteenvetoraportin, jonka 4.2.1 luvussa (EU:n normien ja unionin säännöstön täyttäminen) todetaan, että tärkeimmät vaikutukset saatiin aikaan hygienian, terveyden ja eläinlääkinnän sekä ympäristön aloilla. Raportti on julkaistu, ja se on saatavilla osoitteessa: http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/rural-development-reports/index_en.htm

10.40 Saharan eteläpuolisten maiden juomavesihuoltoa ja perussanitaatiota koskevaan kehitysapuun liittyneessä tarkastuksessaan tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastetut hankkeet olivat teknisesti kestäviä: niissä edistettiin vakiotekniikan ja paikallisesti saatavilla olevien materiaalien käyttöä. Tulokset ja hyöty jäävät kuitenkin valtaosassa hankkeista saamatta keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä, jos muita kuin tariffeista saatavia tuloja ei voida taata. Perusteellisista hallinnointimenettelyistä huolimatta komissio on jättänyt käsittelemättä kestävyyden kannalta tärkeitä tekijöitä (31). 10.40 Institutionaaliseen kestävyyteen liittyvien ongelmien osalta komissio tukee laajaa valmiuksien kehittämistä ja koulutustoimintaa, jotta vedenkäyttäjien yhdistyksille ja paikallisviranomaisille annettaisiin toimivalta omistaa laitokset ja hallinnoida ja käyttää niitä. Toisinaan tähän tarvitaan yksityissektorin tukea. Lisäksi komissio tekee työtä maatasolla alakohtaisten uudistusohjelmien puitteissa ja tukee asianmukaisten alakohtaisten politiikkojen ja institutionaalisen kehyksen kehittämistä, jotta paikallisia sidosryhmiä voidaan auttaa pitkällä aikavälillä luomalla hajautettuja rakenteita. Taloudellisesti kestävän perustan luominen vesialalle edellyttää asianmukaisen tasapainon löytämistä tariffien, siirtojen ja verojen välille. Useimmissa maissa toimintakustannuksia ei voida kattaa pelkästään tariffeilla. Tämä koskee Eurooppaa ja vielä suuremmassa määrin Saharan eteläpuolisia maita, joissa hankkeiden kohderyhmiä ovat useimmiten kaikkein haavoittuvimmat väestöryhmät, joiden maksukyky on hyvin heikko. Sen vuoksi komissio tukee sosiaalisten tariffien kehittämistä ja pyrkii samalla varmistamaan koko alan taloudellisen kestävyyden käymällä tuensaajamaiden kanssa alakohtaista vuoropuhelua.

10.41 Kaikkiin tilintarkastustuomioistuimen tarkastamiin ympäristövaurioalueita muodostavien alueiden elvyttämishankkeisiin liittyi tiettyjä keskeisiä piirteitä, joiden katsotaan olevan parhaita käytäntöjä pyrittäessä varmistamaan alueiden ja tulosten kestävyys pitkällä aikavälillä (32): Osalla alueista esimerkiksi on strateginen sijainti ja niihin on kolmeen eri liikennemuotoon perustuvat liikenneyhteydet (tie-, rautatie- ja vesiliikenne); kaikki alueet ovat lisäksi asianmukaisten liikenneyhteyksien päässä, ja myös sanitaatioinfrastruktuurit sekä tieto- ja viestintäteknologiainfrastruktuurit ovat saatavilla. 10.41 Komissio suhtautuu myönteisesti tilintarkastustuomioistuimen analyysiin.

10.42 Myöskään tapauksissa, joissa tukitoimenpiteet ovat taloudellisesti ja teknisesti kestäviä, tulokset eivät välttämättä ole pitkäkestoisia, jos edunsaajat eivät sitoudu toimintaan ja tunne vastuuta hankkeesta tai jos institutionaaliset valmiudet eivät ole riittävät.

10.43 EU suuntaa liittymistä valmistelevan tukivälineen ja yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan avulla Kosovolle oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen tarkoitettua tukea. Kosovon viranomaisten poliittinen tuki on tulosten kestävyyden keskeinen edellytys. Kansallisten viranomaisten sitoutuminen oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen on kuitenkin avoin kysymys. Tuen avulla saavutettujen tulosten kestävyyden uhkana ovat yleisesti ottaen poliittisen tahdon puute, heikot taloudelliset valmiudet sekä kansalaisyhteiskunnan vähäinen vaikutus (33). 10.43 Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto yhtyvät tilintarkastustuomioistuimen arvioon. Ne pyrkivät korjaamaan havaitut puutteet lisäämällä tilintarkastustuomioistuimen suositusten mukaisesti poliittista vuoropuhelua, myös kansalaisyhteiskunnan kanssa, ja parantamalla EU:n poliittisten tavoitteiden, välineiden ja tuen koordinaatiota ja synkronointia. Näin EU:n toiminnasta tulee tehokkaampaa, tuloksellisempaa ja kestävämpää.

10.44 Myös Kyproksen turkkilaiselle yhteisölle suunnatun Euroopan unionin tuen tarkastus osoitti, että toimien kestävyys on uhattuna. Tämä johtui hallinnollisten valmiuksien vähäisyydestä, toimenpiteiden hyväksymisen viivästymisestä ja tulevan rahoituksen epävarmuudesta (34). 10.44 Komissio on sisällyttänyt vuoden 2012 ohjelmaan ja vuoden 2013 ohjelmaluonnokseen toimenpiteitä, joilla pyritään varmistamaan, että käynnissä olevat hankkeet saadaan päätökseen ja niiden tulokset ovat kestävät. Niihin kuuluu jatkuvaa koulutusta ja tukea käyttö- ja hallintojärjestelmien perustamiseksi sekä täydentäviä investointeja, joilla varmistetaan, että Kyproksen turkkilaisella yhteisöllä on asianmukaiset välineet ottaa laitoksen toiminta vastuulleen. Uusiin investointeihin sovelletaan erittäin varovaista lähestymistapaa, ja eräillä alueilla investoinnit on keskeytetty, kunnes Kyproksen turkkilainen yhteisö toteuttaa tehostamistoimia. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan tulosten kestävyyttä uhkaa se, että Kyproksen turkkilainen yhteisö ei ole ajoissa hyväksynyt keskeisiä menettelyjä ja säädöksiä. Komissio kannustaa kyseisissä tapauksissa edelleen Kyproksen turkkilaista yhteisöä jatkamaan työtään ja tarjoaa tukeaan keskeisillä aloilla. Poistaakseen tulevaan rahoitukseen liittyvän epävarmuuden komissio on laatinut ehdotuksen monivuotiseksi toimintasuunnitelmaksi, jota on tarkoitus soveltaa vuosia 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä. Näin voitaisiin tarjota vakaampi perusta tukiasetuksen nojalla tuettavien operaatioiden rahoitukselle.

JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET

Johtopäätökset

10.45 Sovellettava säädösperusta on useilla EU:n talousarvion aloilla monimutkainen eikä tuloksellisuutta painoteta. Ohjelmakaudella 2014–2020 sovellettavaa uutta yhteistä strategiakehystä ja yhteistä maatalouspolitiikkaa (YMP) koskevat asetusehdotukset perustuvat olennaisesti panoksiin (ovat menosuuntautuneita), joten painopisteenä on tuloksellisuuden sijasta sääntöjenmukaisuus (ks. kohdat 10.3 ja 10.4). 10.45 Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen, jonka mukaan nykyinen säädöskehys on monimutkainen eikä siinä painoteta riittävästi tuloksellisuutta. Sen vuoksi komissio on kaikin keinoin pyrkinyt varmistamaan, että monivuotisen rahoituskehyksen (2014–2020) uusia ohjelmia koskevissa komission ehdotuksissa on vahva tuloskehys, jonka perustana ovat SMART-määritelmän mukaiset, selkeästi määritellyt tavoitteet ja joka sisältää asianmukaiset indikaattorit raporttien laatimiseksi rahoitusohjelmien tuotosten lisäksi niiden tuloksista ja vaikutuksista. Komissio toivoo kovasti, että tämä kehys säilyy ehdotuksissa myös Euroopan parlamentissa ja neuvostossa, jotka käsittelevät ehdotuksia parhaillaan ennen oikeusperustojen lopullista hyväksymistä. Yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevat uudet säädökset sisältävät merkittäviä uusia osatekijöitä, joiden avulla varmistetaan tulossuuntautuneempi lähestymistapa (ks. komission vastaus 10.3 kohtaan): — Uudet suorat tuet on suunniteltu vastaamaan erityisiä tarpeita ja tavoitteita (ympäristöön liittyvät tavoitteet, nuoret maanviljelijät, alueet, joilla on luonnonolosuhteista johtuvia rajoitteita jne.). — Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa koskevassa asetusluonnoksessa edellytetään, että jokainen maaseudun kehittämisohjelma laaditaan kvantitatiivisesti ilmaistujen tavoitteiden saavuttamisen ympärille. Nämä tavoitteet liittyvät kiinteästi asetuksessa ilmaistuihin tavoitteisiin. Jos jossakin maaseudun kehittämisohjelmassa ei selvästi saavuteta asetettuja välitavoitteita, suoritusvarausta ei vapauteta (ks. komission vastaus 10.4 kohtaan). Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskeviin asetusehdotuksiin on sisällytetty olennaisena piirteenä tulossuuntautuneisuus. Näihin vaativiin ja innovatiivisiin ehdotuksiin sisältyy — toimenpidelogiikan vahvistaminen kytkemällä unionin asettamat tavoitteet jäsenvaltioiden sitoviin ja täsmällisiin tavoitteisiin, — toimenpidekohtaisten ennakkoehtojen asettaminen ensimmäistä kertaa investointien tuloksellisuuden parantamiseksi, — makrotaloudellisten ehtojen laajentaminen ratkaisevasti, — arviointia koskevan lähestymistavan uudistaminen siten, että se perustuu suunnitteluun, velvollisuuteen arvioida ohjelman kunkin osan vaikutukset ja uusien menetelmien käyttöön, ja — pakollinen tuloskehys, johon sisältyy suoritusvaraus.

10.46 Monivuotista rahoituskehystä koskevien neuvotteluiden yhteydessä komissio on ehdottanut komissiolle ja jäsenvaltioiden viranomaisille yhteistä tuloskehystä, joka perustuu sovittuihin tuotos- ja tulosindikaattoreihin. Alalla tulevaisuudessa saavutettava edistys on kuitenkin keskeisesti riippuvainen siitä, onnistuvatko komissio ja jäsenvaltiot kehyksen täytäntöönpanossa (ks. kohdat 10.3 ja 10.4). 10.46 Komissio toteaa, että kaikkien yhteistyössä hallinnoitavien ohjelmien osalta jäsenvaltiot ovat ensisijaisesti vastuussa yhteisen tuloskehyksen täytäntöönpanosta, ohjelmien päivittäisestä hallinnoinnista ja seurannasta ja tuloksia koskevasta raportoinnista.

10.47 Tarkastuskohteena olleiden kolmen pääosaston vuotuisten toimintakertomusten tarkastuksen perusteella voidaan todeta, että toimintapoliittisia saavutuksia koskeva raportointi toimintakertomuksissa on kehittynyt, mutta siitä saatava hyöty on yhä vähäinen. Tilintarkastustuomioistuin pani keskeisenä ongelmana merkille tavoitteiden ja indikaattoreiden puutteellisuuden (ks. kohdat 10.9–10.16). Tilintarkastustuomioistuimen kahden edellisen vuosikertomuksen vastaavissa luvuissa esitetyt huomautukset ovat samansuuntaisia kuin tämänvuotisen vuosikertomuksen huomautukset. 10.47 Komissio katsoo edistyneensä viime vuosina huomattavasti toimintapoliittisia saavutuksia koskevassa raportoinnissa. Komissio katsoo erityisesti, että sen pääosastojen vuotuiset toimintakertomukset sisältävät runsaasti hyödyllistä tietoa toimintapoliittisista tavoitteista, saavutetuista tuloksista ja niiden vaikutuksista yhteiskuntaan. Esitetyt indikaattorit tarjoavat yleisesti ottaen hyödyllistä tietoa komission yleisen toimintapolitiikan tavoitteiden osalta saavutetusta edistyksestä ja niitä voidaan hyödyntää tulosten seurannassa.

10.48 Arviointikertomus, joka annetaan 318 artiklan perusteella, on yhä kehittelyltään keskeneräinen eikä vielä sovellu suunniteltuun käyttötarkoitukseensa vastuuvapausmenettelyn yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komissio on sitoutunut lujittamaan tuloskulttuuriaan ja kehittämään luotettavan ja vakaan tuloksellisuuden hallinnointi- ja raportointijärjestelmän. Tätä silmällä pitäen komissio esittää vuonna 2014 seuraavaa monivuotista rahoituskehystä varten uuden tuloksellisuusraportointiin sovellettavan kehyksen. Lisäksi komissio on toteuttanut aloitteita, joiden tarkoituksena on lujittaa ja järkeistää sen tuloksellisuusraportoinnista vastaavia yksiköitä nykyisen ohjelmakauden loppujaksolla (ks. kohdat 10.20–10.24). 10.48 Komissio toteaa, että kertomusta kehitetään jatkuvasti ja että se pyrkii joka vuosi aikaansaamaan parannuksia seuraavaa vuotta varten. Komissio kuitenkin epäilee, voisiko kertomuksesta olla suunnitellun kaltaista hyötyä vastuuvapausmenettelyssä, sillä se alkanee tuottaa luotettavaa näyttöä siitä, mitä EU:n toimintapolitiikoilla on saavutettu, vasta monivuotisen rahoituskehyksen myöhemmässä vaiheessa.

10.49 Kuten edeltävinäkin vuosina, tilintarkastustuomioistuin toi vuonna 2012 julkaisemissaan tuloksellisuuden tarkastuksia koskevissa erityiskertomuksissa esille puutteita, jotka kattoivat hankkeen tavanomaisen hallinnointisyklin kokonaisuudessaan. Tämän vuoden osalta tarkastetuilla kolmella alalla tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tuloksellisuuden hallinnointi- ja raportointijärjestelmän olennaisilla osa-alueilla on puutteita: SMART-tavoitteita ja asianmukaisia indikaattoreita ei sovelleta meno-ohjelmiin johdonmukaisesti, tuloksellisuustietojen laadussa ja ajoituksessa on puutteita, eikä EU:n tuella rahoitettavien hankkeiden kestävyyttä kyetä useinkaan varmistamaan. Näihin ongelmiin on olennaista puuttua, jos seuraavan sukupolven meno-ohjelmien avulla halutaan saavuttaa toivotut tulokset ja vaikutukset (ks. kohdat 10.25–10.44).

Suositukset

10.50 Liitteessä 10.2 esitetään tilintarkastustuomioistuimen arvio siitä, kuinka varainhoitovuotta 2010 koskevassa vuosikertomuksessa esitettyjen suositusten huomioon ottamisessa on edistytty. Tilintarkastustuomioistuin esitti varainhoitovuoden 2010 vuosikertomuksen kahdeksannessa luvussa kuusi suositusta. Kaikki kuusi suositusta toteutettiin joiltakin osin. Edistymistä koskeva arvio perustuu seuraaviin näkökohtiin: 10.50

a) keskustason ohjauksessa ja laadunvalvonnassa tapahtui jonkin verran myönteistä kehitystä (esim. hallintosuunnitelmia koskevia ohjeita parannettiin vuoden 2013 osalta samoin kuin vuoden 2012 vuotuisten toimintakertomusten ensimmäistä osaa koskevaa laadunvalvontaa)

b) tarkastetuissa vuotuisissa toimintakertomuksissa oli yhä havaittavissa huomattavia puutteita b) Komissio jatkaa työtään vuotuisten toimintakertomusten parantamiseksi. Tarkoituksena on: — lisätä tuloksellisuuden hallinnointia seuraavien seikkojen avulla: tavoitteiden, tulosindikaattoreiden ja niihin liittyvien erityistavoitteiden vahvistaminen kunkin ohjelman osalta, — syventää raportointia siitä, miten taloudellisia ja henkilöresursseja käytetään kollegion asettamien toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseen, sekä siitä, miten näillä politiikoilla on saatu aikaan EU:n tasolla lisäarvoa, — lujittaa sisäistä vertaisarviointimenettelyä vuotuisten toimintakertomusten yhteydessä, muun muassa siirtämällä painopistettä tuloksellisuutta koskeviin tietoihin.

c) tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa on tuotu esille puutteita.

10.51 Tilintarkastustuomioistuin suosittaa tämän tarkastuksen ja varainhoitovuotta 2012 koskevien tarkastushavaintojen ja johtopäätösten perusteella seuraavaa: 10.51

— Suositus nro 1: Komissio ja lainsäätäjä varmistavat, että tulevalla ohjelmakaudella (2014–2020) painotetaan tuloksellisuutta. Tämä edellyttää, että alakohtaisissa asetuksissa tai muulla sitovalla tavalla määritetään rajattu määrä riittävän tarkkoja tavoitteita, joihin liittyvät tarkoituksenmukaiset indikaattorit ja joiden yhteydessä yksilöidään odotettavat tulokset ja vaikutukset. Seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen ohjelmia koskevissa komission ehdotuksissa painotetaan keskeisten poliittisten tavoitteiden saavuttamista ja tuloksellisuutta. Lisäksi ehdotuksilla pyritään parantamaan tuloskehystä, sillä niissä on säännöksiä tavoitteista ja indikaattoreista, seurantajärjestelyistä ja arviointi- ja raportointivaatimuksista. Tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä perussäädösten hyväksymisestä ovat kuitenkin viime kädessä vastuussa neuvosto ja Euroopan parlamentti.