[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 11.7.2007 KOM(2007) 401 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE EU:n sääntelyjärjestelmän mukaisista markkina-analyyseistä (toinen raportti)Sähköisen viestinnän sisämarkkin oiden vakiinnuttaminen {SEK(2007) 962} KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE EU:n sääntelyjärjestelmän mukaisista markkina-analyyseistä (toinen raportti) Sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttaminen (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) SISÄLLYSLUETTELO 1. Johdanto 3 2. 7 artiklan mukainen menettely 3 3. Sähköisen viestinnän sisämarkkinat 4 4. Ilmoituksista saatu kokemus 5 4.1. Markkinoiden määrittely ja analysointi 5 4.2. Korjaavat toimet 6 4.2.1. Kiinteän verkon vähittäismarkkinat 6 4.2.2. Kiinteän ja matkaviestinverkon laskevan liikenteen markkinat 7 4.2.3. Tukkutason laajakaistamarkkinat (bitstream-yhteenliittäminen ja tilaajayhteyksien eriyttäminen) 8 5. Analysoitujen markkinoiden kilpailutilanteen kehittymissuuntia 9 5.1. Vähittäistason puhelujen ja kiinteiden yhteyksien markkinat 9 5.2. Tukkutason transit-palvelun ja runkotason kiinteiden yhteyksien markkinat 10 5.3. Matkaviestintäverkkoon pääsyn tukkumarkkinat ja nousevan liikenteen markkinat 10 5.4. Televisio- ja radiolähetysten tukkumarkkinat 11 6. Horisontaaliset kysymykset 11 6.1. Menettelyjen virtaviivaistaminen 11 6.2. Viivästynyt lopullisten toimenpiteiden hyväksyminen ja korjaavien toimien toteuttaminen 12 6.3. Käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan soveltaminen 13 7. Päätelmät 13 JOHDANTO Avoimien ja kilpailuun perustuvien sisämarkkinoiden luominen tietoyhteiskunnan alalla yhtenäisen eurooppalaisen tietoalueen puitteissa on edelleen haaste Euroopalle. Vaikka uusi sääntelyjärjestelmä on tuottanut merkittäviä hyötyjä kansalaisille ja yrityksille hintojen alenemisen, valinnanvaran lisääntymisen ja toimintaedellytysten tasavertaistumisen muodossa koko EU:ssa, sisämarkkinoiden potentiaalin täydellisen hyödyntämisen tiellä on vielä esteitä.[1] Tässä tiedonannossa tarkastellaan markkina-analyysiprosessista saatuja kokemuksia sekä keskeisiä suuntauksia ja kysymyksiä. Se täydentää i2010-vuosiraporttia[2] ja 12. täytäntöönpanoraporttia[3]. Lisäksi se antaa panoksensa sääntelyjärjestelmän muuttamiseen, jota komissio aikoo ehdottaa neuvostolle ja Euroopan parlamentille vuoden 2007 jälkipuoliskolla. Tiedonanto osoittaa, että puitedirektiivin[4] 7 artiklassa säädetty kuulemismenettely on johdonmukaistanut merkittävästi sääntelyjärjestelmän täytäntöönpanoa. Erityisesti tämä koskee markkinoiden määrittelyä ja analysointia. Samalla se tuo esiin, että tietyillä alueilla, kuten korjaavien toimenpiteiden määräämisessä, on vielä varaa tehostaa sääntelyä ja yhdenmukaistaa toimenpiteitä EU:ssa sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden toteuttamiseksi. 7 ARTIKLAN MUKAINEN MENETTELY Vuonna 2003 voimaan tulleen sääntelyjärjestelmän keskeisiä tavoitteita ovat kilpailun, investointien ja innovaatioiden edistäminen sähköisen viestinnän sisämarkkinoilla kuluttajien ja kilpailukyvyn hyödyksi. Järjestelmään kuuluvalla kuulemismenettelyllä on keskeinen rooli näiden tavoitteiden saavuttamisessa. Sääntelypäätöksistä vastaavat kansalliset sääntelyviranomaiset, mutta EU:n tason arviointimekanismi turvaa sisämarkkinoiden tavoitteet. Tämä komissiolle puitedirektiivin 7 artiklan nojalla lankeava rooli on ratkaisevassa asemassa i) johdonmukaisen sääntelyn varmistamisessa koko EU:ssa, ii) sääntelyn rajoittamisessa markkinoihin, joilla kilpailu ei toimi ilman sääntelyä ja iii) sääntelyprosessin läpinäkyvyyden lisäämisessä. Puitedirektiivin 7 artiklan mukaan markkina-analyysiprosessiin liittyvät kansallisten sääntelyviranomaisten kaavailemat sääntelytoimet on ilmoitettava komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille. Komissio voi vaatia kansallista sääntelyviranomaista peruuttamaan sääntelyehdotuksensa, jos se todetaan yhteisön oikeuden vastaiseksi. Erityisesti tämä koskee markkinoiden määrittelyä ja/tai huomattavan markkinavoiman määrittelyä. Komissio on esittänyt tällaisen peruuttamisvaatimuksen viisi kertaa. Lisäksi kansalliset sääntelyviranomaiset ovat päättäneet vetää ilmoituksensa takaisin 28 tapauksessa. Komissio ja muut kansalliset sääntelyviranomaiset voivat myös antaa korjaavia toimenpiteitä koskevia kommentteja, jotka ilmoituksen tekevän kansallisen sääntelyviranomaisen on otettava mahdollisimman tarkasti huomioon. Tähän mennessä komissiolle on toimitettu yli 600 sääntelytoimenpide-ehdotusta, mikä merkitsee sitä, että komission suosituksessa 2003/311/EY[5] tarkoitettuja 18:aa markkinaa koskevien markkina-analyysien ensimmäinen kierros on melkein valmis. Menettelyn seikkaperäisempi kuvaus on tämän tiedonannon liitteessä I. SÄHKÖISEN VIESTINNÄN SISÄMARKKINAT Monet operaattorit toimivat useissa eri maissa[6], mutta valtaosa sähköisen viestinnän markkinoista on kansallisia. Operaattorit, jotka pyrkivät tarjoamaan samanlaisia palveluja koko Euroopassa erityisesti monikansallisille yritysasiakkaille ja yksinkertaistamaan myynti- ja markkinointiprosessejaan, ovat riippuvaisia kohtuullisen samanlaisista tukkuehdoista eri jäsenvaltioissa[7]. Tähän mennessä saaduista ilmoituksista on todettavissa, että määrätyt korjaavat toimenpiteet eivät ole aina niin tehokkaita kuin ne voisivat olla ja että sääntely ei ole aina yhdenmukaista koko EU:ssa edes tilanteissa, joissa markkinaolosuhteet ovat samanlaiset. Markkinatoimijat, jotka haluavat toimia useissa jäsenvaltioissa, kohtaavat joskus hyvinkin erilaisia sääntely-ympäristöjä. Jotta Euroopan sähköisen viestinnän ala voisi hyödyntää sisämarkkinoiden potentiaalia täysimääräisesti, tarvitaan lisätoimia tehokkaan sääntelyn varmistamiseksi kaikissa jäsenvaltiossa ja perusteettomien sääntelyerojen poistamiseksi jäsenvaltioiden väliltä. Ilman johdonmukaista ennakkosääntelyä varsinkin useissa jäsenvaltioissa toimivat operaattorit kohtaavat hankaluuksia tarjotessaan tuotteitaan Euroopan laajuisesti. Sääntelyvarmuuden puuttumisella voi olla haitallisia vaikutuksia sähköisen viestinnän kehittymiseen EU:ssa[8]. EU:n sääntelyjärjestelmän uudelleentarkasteluun[9] liittyvässä julkisessa kuulemisessa ehdotettiin, että komissio voisi toimia voimakkaammin korjaavien toimien yhdenmukaisen soveltamisen puolesta[10]. ILMOITUKSISTA SAATU KOKEMUS Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen sääntelyjärjestelmä perustuu markkinoiden, ei teknologioiden sääntelyyn. Nämä markkinat määritellään ja analysoidaan kilpailuoikeuden periaatteiden mukaisesti. Jos jokin markkina on ennakkosääntelyn alainen ja kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, että yhdellä tai useammalla yrityksellä on huomattava markkinavoima (HMV) eli kilpailuoikeuden mukainen määräävä asema, sen on ryhdyttävä tarvittaviin sääntelytoimenpiteisiin. Vastaavasti sääntelyä ei saa harjoittaa tai se on poistettava markkinoilta, joilla millään yrityksellä ei todeta HMV-asemaa. Tässä luvussa esitellään markkinoiden määrittelyn ja analysoinnin kehittymistä ja tuodaan esille korjaavien toimien soveltamisessa edelleen todettuja puutteita ja eroavaisuuksia, jotka uhkaavat sisämarkkinoiden toimintaa. Tarkempi katsaus on esitetty tähän tiedonantoon liitetyssä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. Markkinoiden määrittely ja analysointi Ensimmäisessä markkina-analyysejä koskevassa tiedonannossa[11] korostettiin, että komission osallistuminen mahdollisti johdonmukaisemman markkinoiden määrittelyn ja analysoinnin. Markkinoita koskevista ilmoituksista sen jälkeen saatu kokemus osoittaa, että asianlaita on edelleen samoin. Sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmässä markkinat on määriteltävä kilpailuoikeuden mukaisesti ja noudattaen tarkasti teknologiariippumattomuuden periaatetta. Ensimmäisestä markkina-analyysejä koskevasta tiedonannosta lähtien 7 artiklan mukainen menettely, yhdessä merkityksellisiä markkinoita koskevan suosituksen kanssa, on taannut, että kansalliset sääntelyviranomaiset määrittelevät markkinat johdonmukaisella tavalla. Tämä koskee myös uusia teknologioita, kuten VDSL-teknologiaan perustuvia suuren kaistanleveyden laajakaistapalveluja. Komissio katsoi, että pelkkä olemassa olevan palvelun päivitys uuteen teknologiaan ei itsessään muodosta uutta markkinaa[12]. Komissio on myös linjannut, että tukkutason kiinteiden yhteyksien markkinoihin sisältyvät myös vaihtoehtoisia rajapintoja, kuten Ethernetiä käyttävät kiinteät yhteydet[13]. Huomattavan markkinavoiman osalta kansallisten sääntelyviranomaisten on arvioitava EU:n kilpailuoikeuden periaatteiden mukaisesti ja HMV-ohjeistusta[14] tarkasti noudattaen, onko jokin yritys määräävässä asemassa merkityksellisillä markkinoilla. Korkeat markkinaosuudet (yli 50 %) ovat – poikkeuksellisia olosuhteita lukuun ottamatta – itsessään osoitus määräävästä asemasta; jo oli 40 % osuus alkaa olla merkki HMV-asemasta. Oikeuskäytännön mukaan kytkösmarkkinamyynnin sisällyttäminen merkitykselliseen markkinaan voi riippua siitä, tarjottaisiinko yrityksen tytäryhtiön tuottama liikenne myyntimarkkinoille markkinahintojen noustessa tai laskiessa. Muita HMV-analyysin tekijöitä ovat markkinadynamiikka, sellaisen infrastruktuurin hallinta, joka on vaikeasti kahdennettavissa, markkinoille pääsyn esteet ja potentiaalinen kilpailu. Korjaavat toimet Jos yrityksellä on huomattava markkinavoima tietyllä markkinalohkolla, kansallisen sääntelyviranomaisen on asetettava sääntelyvelvoitteita, jotka soveltuvat todetun kilpailuongelman poistamiseen. Toimenpiteiden valinnan osalta komissio on todennut suurempaa hajanaisuutta kuin markkinoiden määrittelyn ja HMV-analyysin osalta. Eroavaisuuksia ei aina voi perustella erilaisilla markkinaolosuhteilla tai muilla ilmoitetuilla erityispiirteillä. Aina ei myöskään valita tehokkainta keinoa. Seuraavissa kohdissa tarkastellaan keskeisiä ongelmia. Kiinteän verkon vähittäismarkkinat Kiinteän verkon vähittäismarkkinoilla (ts. kiinteän puhelinverkon liittymä puhelu- ja muine siihen liittyvine palveluineen) jotkin kansalliset sääntelyviranomaiset eivät asettaneet kustannuslaskentaa tai kirjanpidon eriyttämistä koskevia velvoitteita tai eivät ilmoittaneet tarpeeksi seikkaperäisiä tietoja[15]. Tällaisten velvoitteiden puuttuminen tilaajaliittymien vähittäismarkkinoilta hankaloittaa erilaisten tukkutason tuotteiden tehokasta hintasääntelyä (esim. tukkutason yhteyksien vuokraaminen ja tilaajayhteyksien eriyttäminen) ja syrjimättömyysvelvoitteiden noudattamisen valvontaa. Se hankaloittaa myös kilpailusääntöjen jälkikäteen tapahtuvaa soveltamista esimerkiksi kilpailunvastaisen hinnoittelun osalta. Myös tukkutason yhteyksien vuokraamista koskevien velvoitteiden asettaminen ja täytäntöönpano vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Eroja ei voi aina perustella erilaisilla markkinaolosuhteilla[16]. Komissio toteaa lopuksi, että todellisen kilpailun puuttuminen tilaajaliittymien vähittäismarkkinoilta on ratkaistava ensisijaisesti tehokkaalla tukkutason sääntelyllä (esim. tukkutason yhteyksien vuokraaminen ja tilaajayhteyksien eriyttäminen). Arvioitaessa vähittäistason sääntelytarvetta varsinkin markkina-analyysin toisella kierroksella kansallisten sääntelyviranomaisten olisi ensin analysoitava olemassa olevien tukkutason korjaavien toimenpiteiden vaikutusta ja yritettävä tehostaa niitä[17]. Tilaajaliittymien vähittäismarkkinoilla määrätyt korjaavat toimet vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Näitä eroja ei aina voi perustella erilaisilla markkinaolosuhteilla. Kiinteän ja matkaviestinverkon laskevan liikenteen markkinat Periaatteessa jokainen operaattori on monopoliasemassa puhelujen terminoinnissa omassa verkossaan. Vaikka tähän mennessä toteutetuilla toimilla on onnistuttu huomattavasti alentamaan kohdeverkkomaksuja koko Euroopan unionissa, sääntelyn soveltaminen on edelleen epätasaista. Erityisesti seuraavassa esitetyt seikat ovat ongelmallisia. Vaikka useimmissa jäsenvaltioissa sovelletaan jonkinasteista kustannuslähtöisyyttä, matkaviestintäverkkojen kohdeverkkomaksut vaihtelevat edelleen huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Eroja voidaan osittain perustella kustannuseroilla, mutta niitä aiheuttavat myös kansallisten sääntelyviranomaisten soveltamat erilaiset hinnoittelumenetelmät ja aikataulut matkapuhelujen kohdeverkkomaksujen alentamiselle vastaamaan tehokkaan operaattorin kustannuksia. Korkeat kohdeverkkomaksut pitävät siten edelleen yllä korkeita kuluttajahintoja monissa jäsenvaltioissa, joskin hintataso on hieman laskenut. Jotkin kansalliset sääntelyviranomaiset ovat myös sallineet korkeat kohdeverkkomaksut pienille operaattoreille, jotka eivät ole hyötyneet mittakaavaeduista heti markkinoille tulonsa jälkeen. Tämä voi kuitenkin jarruttaa haluja saada markkinaosuutta vähittäistasolla, koska asiakaskannan laajentuminen voisi johtaa säänneltyjen kohdeverkkomaksujen alentamiseen. Siksi kohdeverkkomaksujen pitäisi periaatteessa olla symmetrisiä, ja epäsymmetriset maksut olisi perusteltava hyvin. Komissio tunnustaa, että joissakin poikkeustapauksissa epäsymmetria on perusteltavissa objektiivisilla kustannuseroilla, jotka ovat kyseisten operaattoreiden ulottumattomissa, kuten keskeisten verkkoelementtien peruuttamattomilla eroilla. Jos kohdeverkkomaksujen epäsymmetria ei perustu objektiivisiin kustannuseroihin, se on poistettava kohtuullisen ajan kuluessa. Komissio korosti periaatteellista tarvetta siirtyä kiinteän ja matkaviestinverkon laskevan liikenteen markkinoilla kohti symmetrisiä kohdeverkkomaksuja, jotka perustuvat tehokkaan operaattorin kustannuksiin, ja kannusti kansallisia sääntelyviranomaisia alentamaan maksuja tämän mukaisesti. Erityisesti tämä koskee matkapuhelujen terminointia. Koska jäsenvaltioiden toisistaan poikkeavat lähestymistavat vaikuttavat haitallisesti sisämarkkinoihin, komissio pyysi kansallisia sääntelyviranomaisia tekemään tiivistä yhteistyötä eurooppalaisten sääntelyelinten työryhmän (ERG) kanssa, jotta kustannuslaskennasta ja symmetrian parantamisesta saavutettaisiin EU:n laajuinen yhteisymmärrys. Tukkutason laajakaistamarkkinat (bitstream-yhteenliittäminen ja tilaajayhteyksien eriyttäminen) Tukkutason laajakaistamarkkinoiden (bitstream-yhteenliittäminen) ja tilaajayhteyksien eriyttämisen markkinoiden tehokas sääntely on avaintekijä kilpailun kehittymiselle vähittäistason laajakaistamarkkinoilla ja laajakaistan kautta tarjottavien ns. tripla-pakettien kehittämiselle. Bitstream-yhteenliittämisen avulla uudet tulokkaat voivat tarjota loppuasiakkaille vähittäistason laajakaistapalveluja. Se on siten tärkeä etappi uusille tulokkaille matkalla kohti investointeja kokonaisvaltaisempaan oman verkon tarjontaan ja kohti tilaajayhteyksien eriyttämistä. Kilpailijoilla on tietyn ajan kuluttua taipumus turvautua näiden verkkoonpääsymuotojen yhdistelmään. Ne investoivat omaan infrastruktuuriinsa vakiintuneen operaattorin tilaajayhteyteen asti silloin kun se on taloudellisesti mahdollista, ts. tiheämmin asutuilla alueilla, kun taas maaseudulla ne ovat riippuvaisia bitstream-yhteenliittämisestä. Joissakin tapauksissa korjaavien toimien viivästynyt soveltaminen[18] tukkutason laajakaistamarkkinoihin heikensi sääntelyn tehokkuutta. Useissa tapauksissa verkon pisteitä, joihin bitstream-yhteenliittäminen oli sallittava, ei oltu joko yksilöity tai ne olivat riittämättömiä kilpailun kehittymisen kannalta[19]. Hintasääntely ei aina ollut tehokasta[20] ja perustui erilaisiin hinnoittelumenetelmiin eri jäsenvaltioissa. Joidenkin jäsenvaltioiden tehoton hintasääntely häiritsee sisämarkkinoita ja vääristää kilpailua lähinnä hintaruuvin muodossa. Kaikki jäsenvaltiot eivät ole velvoittaneet vakiintunutta operaattoria tarjoamaan ”paljasta DSL:ää”, jonka avulla vaihtoehtoiset operaattorit voivat tarjota laajakaistaa loppuasiakkaille ilman velvoitetta vuokrata vakiintuneelta operaattorilta puhelinlinjaa[21]. Koska ”viimeisen mailin” kahdentaminen yleisissä puhelinverkoissa on kallista, vanhoilla monopoleilla on erittäin vahva asema tukkutason eriytetyssä tarjonnassa. Siksi kaikki kansalliset sääntelyviranomaiset, jotka ovat tähän mennessä tehneet ilmoituksen tästä markkinasta, ovat katsoneet, ettei sillä ole kilpailua. Joissakin jäsenvaltioissa osia tilaajayhteyksistä varustetaan parhaillaan valokuituinfrastruktuurilla keskeisten ristikytkentätelineiden ja kytkentäkaappien välillä. Komissio huomauttaa, että tämä ei saisi haitata kilpailijoiden kykyä päästä HMV-operaattorin verkkoon asianmukaisella tasolla, jotta nämä voisivat jatkaa tehokasta kilpailua. Tämän kehityksen valossa ja johdonmukaisuuden varmistamiseksi bitstream-yhteenliittämisen ja tilaajayhteyksien eriyttämisen markkinoita ei tulevaisuudessa pitäisi käsitellä erillisinä markkinoina. ANALYSOITUJEN MARKKINOIDEN KILPAILUTILANTEEN KEHITTYMISSUUNTIA Yksi 7 artiklan mukaisen menettelyn päätavoitteista on rajoittaa sääntely niihin markkinoihin, joilla todellinen kilpailu vaikuttaa mahdottomalta ilman sääntelyä, muun muassa rakenteellisten ominaisuuksien vuoksi. Tässä luvussa käsitellään tiettyjä markkinoita, joilla on todettu kilpailun kehittymistä. Komissio ottaa tämän kehityksen huomioon tarkastellessaan uudelleen merkityksellisiä markkinoita koskevaa suositustaan. Kaikkien merkityksellisiä markkinoita koskevassa suosituksessa mainittujen markkinoiden kehitys on kuvattu tarkemmin tämän tiedonannon liitteessä III. Vähittäistason puhelujen ja kiinteiden yhteyksien markkinat Vähittäistason puhelujen markkinoilla näkyy selviä merkkejä kilpailun kehittymisestä koko EU:ssa. Useissa jäsenvaltioissa erityisesti ulkomaanpuhelujen markkinat todettiin kilpailluiksi jo analyysien ensimmäisellä kierroksella[22]. Niilläkin markkinoilla, joilla ei toistaiseksi ole kilpailua, kilpailun edellytykset ovat paranemassa, ts. hinnat laskevat ja uudet tulokkaat valtaavat markkinaosuuksia. Lisääntynyt kilpailu lähimarkkinoilla, kuten matkapuhelumarkkinoilla, hillitsee vakiintuneen operaattorin käyttäytymistä. Tukkutason sääntely (operaattorin valinta tai ennaltavalinta, joskus yhdistettynä tukkutason yhteyksien vuokraamiseen), vähentää markkinoille tulon esteitä. Lisäksi laajakaista-internet-yhteyksien yleistyminen Voice over Broadband (VoB) -protokollan myötä lisännee entisestään kilpailua puhelumarkkinoilla tulevina vuosina. Tukkutason asianmukaisen sääntelyn pitäisi tehdä vähittäistason sääntelystä turhaa, kun vaihtoehtoiset operaattorit ovat päässeet markkinoille ja kilpailevat vakiintuneen operaattorin kanssa palvelujen laadussa ja hinnoissa. Kansallisten sääntelyviranomaisten pitäisi tämän vuoksi panostaa tukkutason sääntelyn tehokkuuteen. Niitä kehotetaan seuraamaan tarkasti tukkutason sääntelyn tuloksia ja tarpeen mukaan muuttamaan tukkumarkkinoiden korjaavia toimia kilpailun turvaamiseksi vähittäistasolla. Kansallisia sääntelyviranomaisia kehotetaan myös tekemään tiivistä yhteistyötä kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa sen varmistamiseksi, että kilpailunvastainen käyttäytyminen ei häiritse vähittäistason puhelumarkkinoita. Teknologian kehittyminen ja asianmukaisen tukkutason sääntelyn johdonmukainen ja tehokas toteuttaminen ovat lisänneet kilpailua vähittäistason puhelujen ja kiinteiden yhteyksien markkinoilla. Tukkutason transit-palvelun ja runkotason kiinteiden yhteyksien markkinat Yhdeksän kansallista sääntelyviranomaista totesi runkotason kiinteiden yhteyksien markkinoilla todellista kilpailua[23]. Joissakin jäsenvaltioissa vakiintuneiden operaattoreiden runkoverkkoinfrastruktuuri on kahdennettu, ja vaihtoehtoiset operaattorit tarjoavat runkotason kiinteitä yhteyksiä kolmansille osapuolille, jotka kilpailevat vakiintuneen operaattorin kanssa. Vaihtoehtoisten operaattoreiden verkot eivät aina kata koko jäsenvaltion aluetta, mutta monissa jäsenvaltioissa kattavuutta voidaan laajentaa. Tämä voi vaikuttaa vaihtoehtoisten operaattoreiden tasoittavaan ostovoimaan suhteessa vakiintuneisiin operaattoreihin. Neljä kansallista sääntelyviranomaista katsoi, että transit-markkinoilla on kilpailua. Niilläkin transit-markkinoilla, joilla ei kilpailua todettu, on merkkejä kilpailun alkamisesta, kun HMV-operaattoreiden edelleen vahva asema alkaa heikentyä, koska vaihtoehtoiset operaattorit ovat kahdentaneet infrastruktuurin paitsi itselleen myös tarjotakseen transit-palveluja kolmansille osapuolille. Runkoverkkoinfrastruktuuria on kahdennettu, ja transit-palveluille tarkoitettuja kiinteitä yhteyksiä on yleisesti saatavilla. On kohtuullista odottaa, että ydinfrastruktuurin kahdentaminen transit- ja runkotason palveluja varten jatkuu tulevaisuudessa, joskin joissakin jäsenvaltioissa vaihtoehtoiset operaattorit saattavat vielä olla riippuvaisia vakiintuneiden operaattoreiden linjoista tiettyjen vähemmän käytettyjen reittien osalta. Matkaviestintäverkkoon pääsyn tukkumarkkinat ja nousevan liikenteen markkinat Ensimmäisellä analyysikierroksella viisi kansallista sääntelyviranomaista totesi, että matkaviestintäverkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja nousevan liikenteen markkinoilla ei ollut todellista kilpailua ja ehdotti sen takia sääntelyä[24]. Muissa jäsenvaltioissa markkinat todettiin kilpailluiksi. Joissakin jäsenvaltioissa matkaviestintäverkkoon pääsyä ja nousevaa liikennettä tarjotaan kaupalliselta pohjalta. Kun palveluntarjoajat ovat tulleet markkinoille sovittuaan matkaviestinoperaattorin kanssa joko sääntelyn alaiset tai kaupalliset järjestelyt, isäntäoperaattorilla voi olla taloudellinen intressi jatkaa tarjontasuhdetta[25]. Vaikka matkaviestintäverkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja nousevan liikenteen markkinoilla on todellista kilpailua useimmissa jäsenvaltioissa, jää arvioitavaksi, onko kilpailun kehittyminen esimerkiksi MVNO-sopimusten kautta riittävää matkaviestintäverkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja nousevan liikenteen markkinoilla. Televisio- ja radiolähetysten tukkumarkkinat Kaikki kansalliset sääntelyviranomaiset Kyproksen viranomaisia lukuun ottamatta ovat tähän mennessä säännelleet ainakin osaa televisio- ja radiolähetysten tukkumarkkinoista. Sääntely vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioissa, samoin kuin sen taustalla olevat markkinaolosuhteet. Useimmissa jäsenvaltioissa maanpäälliset jakelualustat ovat hallitsevassa asemassa, kun taas joissakin keskeinen alusta on kaapeliverkko. Digitaalisiin lähetyksiin siirtymisen aikataulu vaihtelee jäsenvaltioissa, ja eräille lähetystoiminnan harjoittajille asetettavaa siirtovelvoitetta koskeva kansallinen lainsäädäntö on myös hyvin kirjavaa. Televisio- ja radiolähetysmarkkinoita leimaa teknologian edistyminen. Digitaalisen maanpäällisen television yleistyessä kuluttajat pystyvät vastaanottamaan enemmän ohjelmia. Internet-television ja digitaalisen maanpäällisen television kehittäminen voi alentaa infrastruktuurien vaihtokustannuksia. Lähetysinfrastruktuurien lisääntymisen pitäisi entisestään vähentää lähetystoiminnan harjoittajien riippuvuutta yhdestä jakelualustasta ja lisätä niiden tasoittavaa ostovoimaa. HORISONTAALISET KYSYMYKSET Ensimmäisessä EU:n sääntelyjärjestelmän mukaisia markkina-analyysejä koskevassa tiedonannossaan komissio rohkaisi kansallisia sääntelyviranomaisia kuulemaan markkinatoimijoita ja kilpailuviranomaisia ennen Euroopan tason kuulemista . Komissio totesi, että erillinen ilmoitus markkina-analyysin eri vaiheista pidentää sääntelyprosessia tarpeettomasti. Nämä kysymykset ovat edelleen ajankohtaisia ja korostuivat viime vuonna, minkä lisäksi komissio haluaa tuoda esille seuraavia horisontaalisia kysymyksiä. Menettelyjen virtaviivaistaminen Jotta puitedirektiivin 7 artiklassa säädettyjen tiukkojen aikataulujen puitteissa pystyttäisiin tekemään tehokkaasti päätöksiä, komissio on antanut menettelyjä koskevan suosituksen[26]. Vaikka suositus sisältää selkeät ja joustavat menettelyt komission ja kansallisten sääntelyviranomaisten väliselle yhteistyölle, kokemus on osoittanut, että täytäntöönpanotoimia voi olla syytä lisätä oikeusvarmuuden parantamiseksi, kansallisten sääntelyviranomaisten, operaattoreiden ja komission hallinnollisen taakan minimoimiseksi sekä prosessin yksinkertaistamiseksi. Komissio aikoo ehdottaa menettelyjen virtaviivaistamista menettelyjä koskevan suosituksen tarkistuksen yhteydessä myöhemmin tänä vuonna. Viivästynyt lopullisten toimenpiteiden hyväksyminen ja korjaavien toimien toteuttaminen Sähköisen viestinnän markkinat kehittyvät usein nopeasti, ja sääntelytoimilla voidaan ratkaista markkinahäiriöitä tehokkaasti vain, jos ne toteutetaan ripeästi. Joissakin jäsenvaltioissa kansalliset sääntelyviranomaiset hyväksyivät lopullisia toimenpiteitä huomattavan myöhässä markkina-analyysin valmistumisesta. Tällaisia viivästymisiä pitäisi välttää, jotta analyyseissä löydettyihin markkinahäiriöihin voitaisiin reagoida ajoissa. Lisäksi joissakin maissa viivästymisiä tapahtuu edelleen, koska korjaavista toimista ilmoitetaan erillään markkinoiden määrittelystä ja analyysistä. Tämän vuoksi markkinaongelmien kimppuun ei päästä ajoissa, mikä heikentää sääntelyn tehokkuutta ja uhkaa alan kilpailua. Kansallisia sääntelyviranomaisia vaaditaan suorittamaan markkina-analyysin kaikki vaiheet ja ilmoittamaan niistä samalla kertaa (markkinoiden määrittely, markkina-analyysi ja kaavaillut sääntelyvelvoitteet). Joissakin tapauksissa on myös kulunut huomattavan pitkä aika ilman uutta ilmoitusta kaavaillusta, mutta perutusta toimenpiteestä. Kyseistä kaavailtua toimenpidettä pitäisi muuttaa ja se pitäisi lähettää kansalliselle lausuntokierrokselle mahdollisimman pian sen jälkeen, kun komissio pyytää kansallista sääntelyviranomaista perumaan toimenpiteen. Tämä varmistaisi kilpailuongelman mahdollisimman nopean ratkaisemisen. Jotkin kansalliset sääntelyviranomaiset ovat määränneet yleisluonteisia toimenpiteitä ja jättäneet korjaavien toimien yksityiskohdat markkinatoimijoiden välisten kaupallisten neuvottelujen varaan; ne ovat saattaneet esimerkiksi määrätä yleisestä kustannuslähtöisyysvelvoitteesta määrittelemättä hintakattoja tai seikkaperäisiä kustannuslaskentavelvoitteita. Jos markkinatoimijoiden väliset neuvottelut kariutuivat, kansallinen sääntelyviranomainen osallistui riitojen selvittelyyn voidakseen asettaa tiettyjä hintoja kustannuslähtöisyysvelvoitteen pohjalta. Vaikka periaatteessa yritysten itsensä pitäisi neuvotella vilpittömästi käyttöoikeus- ja yhteenliittämissopimuksista[27], sääntelymenettelyjen yhteydessä todetut kilpailuongelmat pitäisi voida ratkaista mahdollisimman pian ja tehokkaasti. Kaupallisten neuvottelujen epäonnistuessa kilpailuongelman ratkaisemisessa lisäsääntelyn implisiittinen uhka, joko riitojen sovittelun yhteydessä tai viran puolesta, ei tunnu riittävän, koska se ei välttämättä takaa markkinatoimijoille avoimuutta ja oikeusvarmuutta ja voi aiheuttaa tarpeettomia viiveitä. Korjaavat toimet olisi määriteltävä riittävän selkeästi ja seikkaperäisesti lopullisissa toimenpiteissä ja niiden tulisi pystyä ratkaisemaan yksilöidyt kilpailuhäiriöt tehokkaasti. Käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan soveltaminen Jäsenvaltiot ovat käyttäneet käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan 1 kohtaa useissa tapauksissa[28]. Sen avulla jäsenvaltiot voivat määrätä sääntelyvelvoitteita muille kuin HMV-operaattoreille siltä osin kuin se on tarpeen päästä päähän -liitettävyyden varmistamiseksi. Komissio on huomauttanut, että 5 artiklaa ei saa käyttää markkina-analyysiprosessin kiertämiseen vaan sitä pitäisi käyttää ainoastaan tapauksissa, joissa on tarpeen varmistaa päästä päähän -liitettävyys. Kansallisten sääntelyviranomaisten pitäisi käyttää 5 artiklan mukaisia valtuuksiaan ainoastaan selkeästi määritellyissä olosuhteissa ylisääntelyn ja markkinoiden epävarmuuden välttämiseksi. PÄÄTELMÄT Lähes kaikki kansalliset sääntelyviranomaiset ovat saaneet valmiiksi suositukseen sisältyvien 18:n markkinan analyysien ensimmäisen kierroksen lukuun ottamatta Bulgariaa ja Romaniaa, jotka liittyivät EU:hun vasta 1 päivänä tammikuuta 2007. Puitedirektiivin 7 artiklassa säädetty EU:n tason kuulemismekanismi on ollut olennainen tekijä kilpailun, investointien ja innovaatioiden edistämisessä sekä sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttamisessa. Se on varmistanut johdonmukaisen lähestymistavan erityisesti markkinoiden määrittelyn ja HMV-analyysin osalta koko Euroopassa, tuonut markkinoiden tarkasteluun vankkaa analyyttistä taustaa ja lisännyt avoimuutta. Kaiken kaikkiaan tämä yhteistyömuoto komission ja kansallisten sääntelyviranomaisten välillä on tuottanut parempaa, kilpailuperiaatteisiin perustuvaa sääntelyä ja myötävaikuttanut yhteiseurooppalaisen sääntelykulttuurin kehittymiseen. Ehdotettuja korjaustoimia koskevat komission kommentit viitoittivat tietä kohti johdonmukaista sääntelypolitiikkaa koko Euroopassa, kansallisia erityispiirteitä unohtamatta. Komissio keskittyi varmistamaan, että velvoitteet ovat asianmukaisia eli että ne perustuvat havaitun ongelman luonteeseen ja ovat oikeasuhteisia ja perusteltuja puitedirektiivin tavoitteisiin nähden. Tarvitaan kuitenkin lisätoimia sääntelyn tehostamiseksi ja johdonmukaisuuden lisäämiseksi korjaavien toimien valinnassa ja soveltamisessa. Vaikka sääntelyperiaatteet markkinoiden määrittelyn ja markkinavoima-analyysien osalta ovat yhdentyneet huomattavasti, korjaavat toimet eivät ole aina sopivia havaittujen kilpailuongelman ratkaisemiseen, ja joskus ne poikkeavat toisistaan huomattavasti eri jäsenvaltioissa huolimatta samankaltaisesta markkinatilanteesta. . Komissio pyrkii edelleen virtaviivaistamaan menettelyjä ja minimoimaan markkinatoimijoiden ja kansallisten sääntelyviranomaisten hallinnollista taakkaa linjassa parempaa sääntelyä koskevan komission strategian kanssa[29]. Se tulee tekemään tähän liittyviä ehdotuksia sääntelyjärjestelmän uudelleentarkastelun yhteydessä. Lisäksi komissio kehottaa jäsenvaltioita osallistumaan markkina-analyysiprosessien virtaviivaistamiseen kansallisella tasolla. Kansallisten sääntelyviranomaisten olisi erityisesti vältettävä i) viivästymisiä toimenpide-ehdotuksista ilmoittamisen ja lopullisten toimenpiteiden hyväksymisen välillä, ja ii) markkina-analyysin ja aiottujen korjaavien toimenpiteiden ilmoittamista erikseen. Komissio tarkastelee parhaillaan uudelleen sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmää ja aikoo toimittaa sitä koskevan ehdotuksensa neuvostolle ja Euroopan parlamentille vuoden 2007 jälkipuoliskolla. Muutetun sääntelyjärjestelmän odotetaan kuitenkin tulevan voimaan aikaisintaan vuonna 2009–2010. Lyhyen aikavälin toimenpiteenä komissio tarkastelee uudelleen merkityksellisiä markkinoita koskevaa suositusta ja 7 artiklan mukaista menettelyä koskevaa suositusta, joiden uudet versiot on määrä hyväksyä vuoden 2007 jälkipuoliskolla. [1] Yhtenäismarkkinat kansalaisia varten, KOM(2007) 60 lopullinen 21.2.2007 [2] i2010 – Vuotuinen tietoyhteiskuntaraportti 2007, KOM(2007) 146 lopullinen, 30.3.2007. [3] Euroopan sähköisen viestinnän sääntely ja markkinat vuonna 2006 (12. raportti), KOM(2007) 155, 29.3.2007. [4] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (puitedirektiivi), EYVL L 108, 24.4.2002, s. 33. [5] Komission suositus 2003/311/EY, annettu 11 päivänä helmikuuta 2003, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla, EUVL L 114, 8.5.2003, s. 45. [6] Kiinteän verkon puhelujen ja laajakaistan markkinoilla lukuisat operaattorit toimivat useissa eri jäsenvaltioissa ja jopa koko EU:ssa. Myös matkaviestintämarkkinoilla on useita eri jäsenvaltioissa toimivia yrityksiä, joista yksi toimii yli puolessa EU-25-jäsenvaltioista. Satelliittilähetysten markkinoilla operaattorit tarjoavat jo rajat ylittäviä palveluja. Ks. selvitys " Preparing the Next Steps in Regulation of Electronic Communications - A contribution to the review of the electronic communications regulatory framework" , heinäkuu 2006 ("Hogan & Hartson and Analysys Study"). [7] Ks. Hogan & Hartson and Analysys Study. [8] Sähköinen viestintä muodostaa noin 44,5 % koko tieto- ja viestintäteollisuusalasta, jonka arvoksi vuonna 2006 on komission 12. täytäntöönpanoraportissa arvioitu 649 miljardia euroa. [9] Ks. erityisesti komission tiedonanto sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevan EU:n sääntelyjärjestelmän uudelleentarkastelusta, KOM(2006) 334 lopullinen, 28.6.2006. [10] Ks. London Economicsin yhdessä PricewaterhouseCoopersin kanssa tekemä selvitys "An assessment of the regulatory framework for electronic communications: growth and investment in the EU e-Communications sector" , heinäkuu 2006 ("LE PWC -selvitys"). [11] Tiedonanto EU:n sääntelyjärjestelmän mukaisista markkina-analyyseistä, KOM(2006) 28 lopullinen, 7.2.2006. [12] Komissio lähetti Saksalle virallisen ilmoituksen maan televiestintälainsäädännön muuttamisesta, joka käytännössä estäisi kilpailun nopeiden Internet-yhteysverkkojen (VDSL) alalla, ks. lehdistötiedote IP/07/237, 26.2.2007. [13] Vaihtoehtoisia rajapintoja (kuten Ethernet) käyttävät kiinteät yhteydet on sisällytettävä tukkutason kiinteiden yhteyksien markkinoihin, jos kilpailuoikeuden periaatteiden mukainen arviointi osoittaa, että vaihtoehtoisia rajapintoja käyttävät tukkutason kiinteät yhteydet ovat korvattavissa perinteisiä rajapintoja käyttävillä tukkutason kiinteillä yhteyksillä, varsinkin jos niiden toiminnallisuus ja hintataso vastaavat toisiaan. [14] Komission ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä, EYVL C 165, 11.7.2002, s. 6. [15] Komissio viittasi kustannuslähtöisyyden puutteellisuuteen ja puuttuvaan kirjanpidon eriyttämiseen Saksassa ja kustannuslaskentamenetelmää koskevan tiedon puuttumiseen Slovakiassa. [16] Komissio kommentoi esimerkiksi tukkutason yhteyksien vuokraamista Portugalissa, Espanjassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja pyysi Puolaa yksilöimään tukkutason yhteyksien vuokraamisvelvoitteensa. [17] Erityisesti komissio kommentoi tarvetta ottaa huomioon tukkutason korjaavat toimenpiteet Espanjassa, Ranskassa, Sloveniassa ja Unkarissa ja näiden toimenpiteiden täytäntöönpanon Ranskassa. [18] Esimerkiksi Saksan kansallinen sääntelyviranomainen ilmoitti lopullisista korjaavista toimenpiteistä yli vuoden kuluttua markkina-analyysi-ilmoituksesta. [19] Luxemburgissa, Tšekin tasavallassa ja Puolassa. [20] Erityisesti Tšekin tasavallassa, Saksassa ja Suomessa. [21] Komissio kommentoi tätä asiaa saatuaan ilmoitukset Saksalta ja Luxemburgilta. [22] Näin oli asianlaita (osittain) Alankomaissa, Belgiassa, Itävallassa, Ruotsissa, Saksassa, Suomessa, Tanskassa, Tšekin tasavallassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. [23] Näin oli asianlaita Alankomaissa, Belgiassa, Itävallassa, Latviassa, Ruotsissa, Sloveniassa, Suomessa, Tšekin tasavallassa ja Unkarissa. [24] Kyproksella ja Sloveniassa yhdellä operaattorilla todettiin HMV-asema. Irlannissa, Espanjassa ja Maltalla todettiin kollektiivinen määräävä asema. Irlannissa sääntelijä perui lopulliset toimenpiteet kansallisten oikeusmenettelyjen jälkeen. [25] Jos isäntäoperaattori lopettaisi tarjonnan, palveluntarjoaja voisi kääntyä toisen tukkutason toimittajan puoleen. Vaihtoehtoisesti, jos palveluntarjoaja poistuu vähittäismarkkinoilta, isäntäoperaattori ei välttämättä kykene saamaan riittävää osaa palveluntarjoajan vähittäisasiakkaista tasoittaakseen tukkutason tulojen menetystä. [26] Komission suositus, annettu 23 päivänä heinäkuuta 2003, ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa, EUVL L 190, 30.7.2003, s. 13. [27] Ks. sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) johdanto-osan 5 ja 6 kappale ja 4 artikla, EYVL L 108, 24.4.2002, s.7. [28] Tapauksessa NL/2003/17 Alankomaiden valtiovarainministeri ilmoitti asetuksesta, jolla säädettiin yleisestä velvoitteesta varmistaa päästä päähän -liitettävyys kaikissa yleisesti saatavilla olevissa puhelinpalveluissa Alankomaissa. Tapauksessa UK/2003/19 Yhdistyneen kuningaskunnan kansallinen sääntelyviranomainen ilmoitti velvoitteesta, jolla digitaalitelevision pääsynvalvontapalvelujen ainoa tarjoaja (Sky Subscriber Services Limited) velvoitettiin tarjoamaan näitä palveluja tasapuolisin, kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Puolan kansallinen sääntelyviranomainen asetti vakiintuneelle operaattorille syrjimättömyyttä ja avoimuutta koskevan velvoitteen, jonka tarkoitus oli erityisesti estää operaattoria puuttumasta IP-lähetysten laatuun sen asiakkaiden ja muiden sähköisen viestinnän operaattoreiden välisissä yhteyksissä (PL/2006(0382). Tapauksessa UK/2006/0454 Yhdistyneen kuningaskunnan kansallinen sääntelyviranomainen ehdotti, että BT:lle asetetaan verkkoonpääsyä koskeva velvoite, jonka mukaan BT:n on ostettava tukkutason kapeakaistan laskevan liikenteen palveluita miltä tahansa yleisen sähköisen viestintäverkon operaattorilta. [29] Ks. erityisesti komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Parempaa sääntelyä kasvun ja työllisyyden edistämiseksi Euroopan unionissa, KOM(2005) 97 lopullinen, 16.3.2005.