Sen lisäksi, että unioni antaa asianomaisille jäsenvaltioille edelleen sekä operatiivista että taloudellista apua, sen olisi annettava niiden käyttöön tarvittavat oikeudelliset välineet, joiden avulla ne voivat reagoida nopeasti kansallisen turvallisuutensa ja unionin turvallisuuden puolustamiseksi. Näiden toimenpiteiden olisi täydennettävä unionin ja asianomaisten jäsenvaltioiden toteuttamia toimenpiteitä. Neuvostolla on SEUT-sopimuksen 78 artiklan 3 kohdan mukaan laaja harkintavalta valittaessa toteutettavia toimenpiteitä, joilla tiettyyn hätätilanteeseen on määrä reagoida nopeasti ja tehokkaasti. Näitä toimenpiteitä voidaan muuttaa ja mukauttaa, kunhan niiden väliaikaisuus säilyy.

Komissio, unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja ja jäsenvaltiot ovat ryhtyneet määrätietoisiin diplomaattisiin toimiin suhteessa tärkeimpiin lähtö- ja kauttakulkumaihin estääkseen näiden maiden kansalaisia saapumasta jatkossa Valko-Venäjän kautta. Tässä yhteydessä on pidetty yhteyttä kolmansiin maihin, jotta voitaisiin torjua Valko-Venäjän levittämää disinformaatiota ja jotta nämä maat tukisivat omien kansalaistensa palauttamista ja takaisinottoa. Yhteydenpitoon on sisältynyt myös suoria yhteyksiä lentoyhtiöihin ja siviili-ilmailuviranomaisiin, jotta on voitu tarkastella tapoja rajoittaa muuta kuin vilpittömässä mielessä tapahtuvaa matkustamista Valko-Venäjälle.

Taloudellista ja operatiivista tukea on lujitettu ulkopolitiikan alan toimilla, joilla on pyritty puuttumaan muuttajien välineellistämisen tilanteeseen ja rajoittamaan tulijoiden määrää. Toimet liittyvät pattitilanteeseen, johon Valko-Venäjän kanssa on päädytty maassa elokuussa 2020 pidettyjen vilpillisten presidentinvaalien jälkeen ja sen johdosta, että Lukašenkan hallinto on kohdistanut omiin kansalaisiinsa laajamittaista ja lisääntyvää sortoa ja Ryanairin lento pakotettiin laskeutumaan. Unioni on ottanut käyttöön kattavan talous- ja rahoituspakotteiden paketin sekä valkovenäläisiä lentoliikenteen harjoittajia koskevan lentokiellon EU:n ilmatilassa ja pääsyn epäämisen EU:n lentoasemille vastauksena vilpillisiin vaaleihin ja Ryanairin lennon reitiltään poikkeamiseen pakottamiseen. Tämän lisäksi unioni on toteuttanut lisätoimenpiteitä vastauksena nimenomaan siihen, että Valko-Venäjä välineellistää muuttajia. Neuvosto hyväksyi 9. marraskuuta 2021 komission ehdotuksen EU:n ja Valko-Venäjän välisen viisumikäytäntöjen helpottamista koskevan sopimuksen soveltamisen osittaiseksi keskeyttämiseksi. Neuvosto muutti 15. marraskuuta 2021 Valko-Venäjään kohdistuvia EU:n pakotteita siten, että nyt unioni voi kohdistaa toimia sekä henkilöihin että yhteisöihin, jotka järjestävät tai edistävät EU:n rajojen laitonta ylittämistä helpottavaa toimintaa. Neuvosto on myös päässyt poliittiseen yhteisymmärrykseen viidennestä pakotepaketista. Komissio esitti 23. marraskuuta 2021 ehdotuksen sellaisten liikenteenharjoittajien toiminnan estämiseksi ja rajoittamiseksi, jotka osallistuvat EU:hun suuntautuvaan ihmisten salakuljetukseen tai ihmiskauppaan tai helpottavat sitä.

Toinen tärkeä näkökohta on ollut EU:n virastojen antama operatiivinen tuki. Liettuan pyynnöstä EU on lähettänyt apua heti kriisin alusta alkaen. Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO) on antanut Latvialle ja Liettualle operatiivista tukea, jotta ne voivat selviytyä muuttajien välineellistämiseen liittyvästä tilanteesta. EASO on avustanut erityisesti turvapaikkahakemusten käsittelyssä, vastaanoton hallinnassa ja tulkkauksessa. Myös Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex) ja Europol ovat antaneet tukea niiden apua pyytäneille jäsenvaltioille. Nämä EU:n virastot ovat lähettäneet asiantuntijoita suorittamaan rajavalvontaa ja tiedustelutoimia, minkä lisäksi ne ovat pyrkineet parantamaan palauttamisvalmiuksia ja toteuttamaan palauttamisoperaatioita. Tämä tuki on jo johtanut huomattavaan määrään palauttamisoperaatioita. Tällä hetkellä tukitoimiin osallistuu yli 111 rajavartijaa, yli 82 turvapaikka-asiantuntijaa ja kaksi Europolin vierailevaa virkamiestä. Virastot voivat nyt jatkaa antamansa operatiivisen tuen määrän nostamista, ja on tärkeää, että kaikki kolme jäsenvaltiota hyödyntävät tuen kokonaisuudessaan.

Liettua myös aktivoi EU:n pelastuspalvelumekanismin 15. heinäkuuta 2021, ja komissio on koordinoinut 19 jäsenvaltion antamaa apua. Liettua on saanut mekanismin välityksellä telttoja, sänkyjä, lämmitysjärjestelmiä ja muita tarvikkeita, jotka ovat ratkaisevan tärkeitä maan alueella olevien muuttajien tarpeiden täyttämiseksi. Tämä vaihtoehto on edelleen myös Latvian ja Puolan käytettävissä.

Euroopan unioni tukee jäsenvaltioita, jotka ovat Valko-Venäjän hallinnon toimien kohteena. Komissio on kriisin alusta lähtien pyrkinyt muuntamaan unionissa Latviaa, Liettuaa ja Puolaa kohtaan tunnetun solidaarisuuden käytännön toimiksi ja myönsi Liettualle heinäkuussa 36 miljoonaa euroa hätäapua. Asianomaisille jäsenvaltioille on varattu rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitusvälineestä (BMVI) tälle rahoituskaudelle 360 miljoonaa euroa, minkä lisäksi komissio on myöntänyt niille vuosiksi 2021 ja 2022 vielä noin 200 miljoonan euron lisärahoituksen.

Tämän seurauksena Latvia, Liettua ja Puola ovat julistaneet hätätilan. Kaikista unionin ja jäsenvaltioiden toimista huolimatta tilanne on huonontunut edelleen. Latvian, Liettuan ja Puolan alueelle pyrkii Valko-Venäjältä yhä kolmansien maiden kansalaisia. Tuoreista parannuksista huolimatta tilanne on edelleen hyvin epävakaa.

Kyseisen ihmisten välineellistämisen seurauksena Valko-Venäjältä oli vuonna 2021 tullut 21. marraskuuta mennessä Latvian, Liettuan ja Puolan alueelle luvattomasti 7 831 kolmannen maan kansalaista, kun vastaava luku koko vuoden 2020 aikana oli 257. Liettuassa on tehty 2 676 turvapaikkahakemusta, Latviassa 579 ja Puolassa 6 730. Lisäksi nämä kolme jäsenvaltiota ovat estäneet 42 741 rajanylitysyritystä. Tarkkojen arvioiden tekeminen on vaikeaa, mutta Valko-Venäjälle saattaa tällä hetkellä olla juuttunut jopa 10 000 muuttajaa, ja heitä tulee päivittäin lisää.

Valko-Venäjän harjoittaman muuttajien välineellistämisen vuoksi kyseiset ihmiset ovat joutuneet vakavaan tilanteeseen Euroopan unionin ja Valko-Venäjän välisellä rajaseudulla. Valko-Venäjän toimet ovat johtaneet humanitaariseen kriisiin, ja kuolonuhreja on jo vahvistettu useita. Ensisijainen vastuu tämän kriisin ratkaisemisesta on Valko-Venäjällä. Sitä sitoo Geneven yleissopimus, mukaan lukien palauttamiskiellon periaate, ja se on liittynyt Global Compact -aloitteeseen. Vaikka EU jatkaakin tästä syystä osallistumistaan Valko-Venäjän alueella tarvittavan humanitaarisen avun antamiseen, Valko-Venäjän on huolehdittava pakolaisten riittävästä suojelusta alueellaan ja tehtävä tätä varten yhteistyötä Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) kanssa. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat tehneet erittäin tiivistä yhteistyötä Yhdistyneiden kansakuntien ja sen erityisjärjestöjen sekä asiaankuuluvien ihmisoikeusjärjestöjen kanssa estääkseen humanitaarisen kriisin kärjistymisen, myös ottaen huomioon sääolojen heikkenemisen.

Ehdotuksen tavoitteena on tukea Latviaa, Liettuaa ja Puolaa säätämällä tarvittavista toimenpiteistä ja operatiivisesta tuesta, jotta Valko-Venäjän välineellistämien ihmisten saapumista voidaan hallita inhimillisellä, asianmukaisella ja ihmisarvoisella tavalla perusoikeuksia kaikilta osin kunnioittaen. Ehdotuksella täydennetään diplomaattisia toimia ja muita toimenpiteitä, joita unioni on hyväksynyt tähän hybridihyökkäykseen vastaamiseksi.

Valko-Venäjä on haastanut unionia, erityisesti Latviaa, Liettuaa ja Puolaa, toimilla, joiden seurauksena laittomat rajanylitykset Valko-Venäjältä ovat lisääntyneet ennennäkemättömällä tavalla. Aiempina vuosina Valko-Venäjältä ei ole tehty juuri lainkaan EU:hun suuntautuvia laittomia ulkorajan ylitysyrityksiä, mutta kesästä 2021 alkaen laittomien rajanylitysten määrä on kasvanut tasaisesti. Nämä toimet merkitsevät hybridihyökkäystä ja kertovat jatkuvan ja pitkittyneen kriisin luomiseen tähtäävästä määrätietoisesta toiminnasta, joka on osa laajempaa keskitettyä pyrkimystä horjuttaa Euroopan unionia ja heikentää yhteiskuntaa ja keskeisiä instituutioita. Ne muodostavat todellisen uhkan ja vaaran unionin turvallisuudelle.

Koska Latvia, Liettua ja Puola ovat joutuneet hätätilanteeseen, jota leimaa Valko-Venäjän poliittisia tarkoituksia varten välineellistämien kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo, komissio esittää Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 78 artiklan 3 kohdan nojalla väliaikaisia hätätoimenpiteitä koskevan ehdotuksen. Samalla ehdotus on vastaus tilanteesta kärsivien jäsenvaltioiden pyyntöön. Ne toivovat väliaikaisia toimenpiteitä, joilla voidaan puuttua tehokkaasti muuttoliikkeen aiheuttamaan hätätilanteeseen EU:n ulkorajalla. Kyseessä on siis vastaus koko EU:hun kohdistuvaan hybridihyökkäykseen.

Eurooppa-neuvoston 21. ja 22. lokakuuta 2021 antamissa päätelmissä korostettiin, ettei EU hyväksy minkäänlaisia kolmansien maiden yrityksiä välineellistää muuttajia poliittisia tarkoituksia varten. Johtajat sitoutuivat jatkamaan Valko-Venäjän hallinnon käynnistämän meneillään olevan hybridihyökkäyksen torjuntaa. He muistuttivat myös, että on tärkeää varmistaa tehokkaat palautukset sekä takaisinottosopimusten ja -järjestelyjen täysimääräinen täytäntöönpano käyttämällä tarvittavaa vipuvoimaa. He totesivat, että Euroopan unioni pyrkii edelleen päättäväisesti varmistamaan ulkorajojensa tehokkaan valvonnan Eurooppa-neuvosto kehotti tässä yhteydessä komissiota esittämään mahdollisia tarvittavia muutoksia EU:n oikeudelliseen kehykseen ja konkreettisia toimenpiteitä, joita tuetaan riittävällä rahoituksella, välittömän ja asianmukaisen vastauksen varmistamiseksi EU:n lainsäädännön ja kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti, perusoikeuksien kunnioittaminen mukaan lukien.

Tämä ehdotus vastaa uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa esitetyn kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisesti tarvetta vähentää edelleen laittomasti maahantulevien aiheuttamaa painetta ja säilyttää ulkorajojen vahvuus. Se täydentää Schengenin rajasäännöstöä ja tulevaa Schengen-uudistusta, jonka yhteydessä komissio aikoo ehdottaa pysyvää kehystä sellaisia mahdollisia tulevia tilanteita varten, joissa unioniin kohdistuu vastaavanlainen muuttajien välineellistämisestä johtuva uhka. Sillä pyritään myös vähentämään laittomasti maahan tulleiden edelleen liikkumista ja Schengen-alueeseen kohdistuvaa painetta. Ehdotuksessa mahdollistetaan uudessa muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksessa esitetyn muuttoliikkeen hallintaa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisesti nopea ja toimiva palauttaminen ja takaisinotto tilanteessa, jossa muuttajia välineellistetään. Lisäksi se on linjassa unionin ulkoisten toimien, kuten EU:n rajoittavien toimenpiteiden, kanssa, ja sitä olisi käytettävä rinnakkain niiden kanssa. Tämä ehdotus on osa kattavaa EU:n toimien kokonaisuutta, jolla torjutaan hybridihyökkäystä ja keinotekoisesti aikaansaatua muuttopainetta EU:n rajoilla.

Tähän päätökseen sisältyvät toimenpiteet ovat luonteeltaan väliaikaisia ja poikkeuksellisia, ja niillä täydennetään rajavalvontatoimenpiteitä turvapaikka-asioita ja palauttamista koskevilla erityistoimenpiteillä. Kun otetaan huomioon tämänhetkinen tilanne ja se, että unionin yhtenäinen toiminta on alkanut tuottaa tuloksia siten, että tulijoiden määrä on vähentynyt, näitä toimenpiteitä olisi sovellettava kuuden kuukauden ajan. Tätä ajanjaksoa pidetään riittävänä siihen, että asianomaiset jäsenvaltiot voivat hallita poikkeuksellista tilannetta tuloksellisesti. Komissio arvioi tilannetta säännöllisesti uudelleen ennen tämän kuuden kuukauden määräajan päättymistä ja voi ehdottaa neuvostolle tämän ehdotuksen mukaisten toimenpiteiden soveltamisen jatkamista tai lopettamista.

Turvapaikkamenettelydirektiivin säännöksiä ei ole suunniteltu kattamaan tilanteita, joissa unionin koskemattomuus ja turvallisuus ovat uhattuina muuttajien välineellistämisen vuoksi. Tästä syystä tässä ehdotuksessa esitetään väliaikaista muuttoliike- ja turvapaikkahallinnan hätätilannemenettelyä, joka on räätälöity nyt vallitsevassa tilanteessa olevien jäsenvaltioiden tarpeisiin. Muuttoliike- ja turvapaikkahallinnan hätätilannemenettelyn ja muiden tämän päätöksen mukaisten toimenpiteiden tarkoituksena on auttaa asianomaisia jäsenvaltioita toteuttamaan tarvittavat toimet, jotta kyseisen kolmannen maan vihamieliseen toimintaan voidaan reagoida tuloksellisesti unionin perusarvojen mukaisesti.

Ehdotuksella varmistetaan, että käytettävissä on järjestelyjä, joilla taataan oikeus hakea suojelua aidosti ja tosiasiallisesti, sillä siinä varmistetaan, että käytettävissä on riittävästi toimipisteitä, joissa hakijat voivat virallisesti jättää turvapaikkahakemuksen. Jotta taataan pääsy turvapaikkamenettelyn piiriin, Latvian, Liettuan ja Puolan on ilmoitettava asianmukaisesti kolmansien maiden kansalaisille tai kansalaisuudettomille henkilöille kielellä, jota kyseinen kolmannen maan kansalainen ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, sovelletuista toimenpiteistä, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen rekisteröintiä ja jättämistä varten käytettävissä olevista toimipisteistä, erityisesti lähimmästä toimipisteestä, johon he voivat jättää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, mahdollisuudesta hakea muutosta tehtyyn päätökseen sekä toimenpiteiden kestosta.

Jotta Latviaa, Liettuaa ja Puolaa voitaisiin auttaa selviytymään kolmansien maiden kansalaisten tämänhetkisestä joukoittaisesta maahantulosta, ehdotukseen sisältyy mahdollisuus olla soveltamatta direktiiviä 2008/115/EY kolmansien maiden kansalaisiin ja kansalaisuudettomiin henkilöihin, joiden kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on hylätty tämän ehdotuksen 2 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti. Latvia, Liettua ja Puola voivat soveltaa palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan säännöstä sellaisten kolmansien maiden kansalaisten osalta, jotka eivät ole hakeneet kansainvälistä suojelua. Tämän ehdotuksen 3 artiklassa säädetyn poikkeuksen tarkoituksena on luoda palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädettyä poikkeusta vastaava mekanismi, joka koskee erityisesti niitä kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä, joiden kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on hylätty tämän ehdotuksen 2 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.

Tilanteessa, jossa kolmansien maiden kansalaisia välineellistetään ja heitä saapuu äkillisesti maahan, jäsenvaltion voi olla vaikea varmistaa, että aineellisia vastaanotto-olosuhteita koskevat vaatimukset täyttyvät. Latvian, Liettuan ja Puolan on kuitenkin huolehdittava siitä, että kaikkien toimien yhteydessä noudatetaan humanitaarisia perustakeita, kuten että niiden alueella oleville kolmansien maiden kansalaisille järjestetään ruokaa, vettä, vaatteita, asianmukaista lääketieteellistä hoitoa, apua haavoittuvassa asemassa oleville henkilöille ja tilapäismajoitusta, kuten myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vahvistanut äskettäisissä, näiden jäsenvaltioiden osalta annetuissa välitoimia koskevissa määräyksissään.

Ehdotuksessa mahdollistetaan se, että Latvia, Liettua ja Puola voivat erityisen turvapaikkamenettelyn yhteydessä soveltaa nopeutettua rajamenettelyä kaikkien hakemusten käsiteltäväksi ottamisesta ja asiasisällöstä päättämisessä, paitsi jos hakijoille, joilla on erityisiä terveysongelmia, ei voida antaa riittävää tukea. Tämä toimenpide rajoittaa Valko-Venäjän mahdollisuutta välineellistää kohdennetusti sellaisia kolmansien maiden kansalaisia, joihin rajamenettelyä ei voida soveltaa. Kuten turvapaikkamenettelydirektiivissä säädetään ja tässä ehdotuksessa nimenomaisesti todetaan, rajamenettelyn aikana sovelletaan turvapaikkamenettelydirektiivin II luvun perusperiaatteita ja takeita, jotta voidaan varmistaa kansainvälistä suojelua hakevien oikeuksien suojelu samalla kun säilytetään oikeus turvapaikkaan ja noudatetaan palauttamiskiellon periaatetta. Lisäksi ehdotuksen mukaan perustellut hakemukset sekä perheiden ja lasten hakemukset on asetettava etusijalle.

Turvapaikkamenettelydirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltio voi edellyttää, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset jätetään määrättyyn paikkaan. Direktiivissä ei kuitenkaan täsmennetä, missä rekisteröinnin on tapahduttava. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa edellytetään ainoastaan, että kun henkilö tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, hakemus on rekisteröitävä. Jäsenvaltiot voivat sen vuoksi nimetä tiettyjä rekisteröintipisteitä, joihin voi kuulua rajanylityspaikkoja, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen rekisteröinti- ja jättämispaikaksi. Direktiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on tosiasiallinen mahdollisuus jättää hakemus mahdollisimman pian. Tästä syystä ja sen varmistamiseksi, että turvapaikkamenettelyyn pääsy on aidosti ja tosiasiallisesti mahdollista, Latvian, Liettuan ja Puolan on varmistettava, että tätä tarkoitusta varten nimetään ja pidetään avoinna riittävä määrä rekisteröintipisteitä, joihin kuuluu rajanylityspaikkoja, ja että hakijat saavat tiedon lähimmistä toimipisteistä, joihin he voivat jättää hakemuksensa.

Kaikki muuttajien välineellistämiseen liittyvän tilanteen ratkaisemiseksi ehdotetut toimenpiteet rajoittuvat siihen, mikä on tarpeen sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot voivat hallita tilannetta asianmukaisesti ja tuloksellisesti ja samalla varmistaa hakijoiden tasavertaisen kohtelun näille kuuluvien oikeuksien ja takeiden suhteen. Lisäksi näiden toimenpiteiden kesto on rajattu siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä, jotta asianomaiset jäsenvaltiot voivat puuttua tilanteeseen, joka vaarantaa niiden turvallisuuden tai alueellisen koskemattomuuden.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan SEUT-sopimuksen 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ’väliaikaisten toimenpiteiden’ käsitteellä on riittävän laaja ulottuvuus, jotta voidaan toteuttaa kaikki väliaikaiset toimenpiteet, jotka ovat tarpeen vastaamiseksi tehokkaasti ja nopeasti kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamaan hätätilanteeseen, joka tässä tapauksessa johtuu muuttajien välineellistämisestä poliittisia tarkoituksia varten. Näillä toimenpiteillä voidaan lähtökohtaisesti myös poiketa lainsäädäntötoimien säännöksistä. Yleisesti ottaen neuvostolla ja komissiolla on laaja harkintavalta niiden toimenpiteiden valinnassa, jotka ne toteuttavat, jotta tiettyyn hätätilanteeseen voidaan reagoida nopeasti ja tehokkaasti. Näitä toimenpiteitä voidaan muuttaa ja mukauttaa, kunhan niiden väliaikaisuus säilyy.

Tähän ehdotukseen sisältyy väliaikaisia toimenpiteitä kolmen jäsenvaltion (Latvia, Liettua ja Puola) hyväksi, sillä muuttajien välineellistämisestä johtuva kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo on aiheuttanut niissä hätätilanteen. Tarvittavat väliaikaiset tukitoimenpiteet voivat ulottua Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää pidemmälle. Sen vuoksi asianmukainen oikeusperusta, jonka perusteella neuvosto voi hyväksyä nämä väliaikaiset toimenpiteet Euroopan parlamenttia kuultuaan, on SEUT-sopimuksen 78 artiklan 3 kohta.

Ehdotus sisältää myös säännöksiä komission, jäsenvaltioiden ja EU:n virastojen välisestä yhteistyöstä sekä jäsenvaltioiden velvollisuudesta jatkaa asiaankuuluvien tietojen ja tilastojen toimittamista muuttoliikettä käsittelevän EU:n varautumis- ja kriisinhallintaverkoston kautta ja komission velvollisuudesta arvioida tilannetta säännöllisesti. Siihen sisältyy myös henkilöllistä soveltamisalaa koskeva säännös, jolla varmistetaan, että päätöstä sovelletaan henkilöihin, jotka ovat saapuneet ennen tätä päätöstä mutta muuttajien välineellistämiseen liittyvän tilanteen yhteydessä ja joiden kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia ei ole vielä rekisteröity tai joiden osalta palauttamismenettelyä ei ole aloitettu, ja että nämä henkilöt hyötyvät päätöksen säännöksistä. Näin näiden kolmansien maiden kansalaisten osalta taataan oikeusvarmuus ja ennakoitavuus sovellettavien menettelysääntöjen suhteen. Useat johdanto-osan kappaleet koskevat eriytettyä yhdentymistä siltä osin kuin on kyse Irlannin ja Tanskan osallistumisesta tähän päätökseen. Asianomaisten jäsenvaltioiden on lopetettava kaikki toimenpiteet, jos hätätilanne päättyy.

Koska tämä ehdotus liittyy muuttajien välineellistämiseen, mahdollisia talousarviovaikutuksia ei ole mahdollista arvioida etukäteen. Rahoitus otetaan nykyisten, muuttoliike-, turvapaikka- ja rajaturvallisuusasioihin keskittyvien EU:n rahoitusvälineiden vuosien 2014–2020 ja 2021–2027 määrärahoista. Jos tilanne pahenee entisestään, voitaisiin poikkeuksellisesti käyttää vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen joustomekanismeja. Euroopan komissio ja jäsenvaltiot ovat keskustelleet säännöllisesti rahoitustarpeista, joita tilanne Valko-Venäjän vastaisilla ulkorajoilla aiheuttaa. Tämän seurauksena Euroopan komissio antoi tänä syksynä hätäapua Liettualle, ja Latvia, Liettua ja Puola ovat toteuttaneet toimenpiteitä mainittujen rahoitusvälineiden vuosien 2014–2020 kansallisten ohjelmiensa (käyttämättömien) varojen siirtämiseksi. Näille jäsenvaltioille on varattu BMVI:stä tällä rahoituskaudella 360 miljoonaa euroa, minkä lisäksi vuosina 2021 ja 2022 niillä on käytettävissään noin 200 miljoonan euron lisärahoitus olemassa olevista varoista, pääasiassa BMVI:n temaattisen rahoitusvälineen määrärahoista. Näiden välineiden kautta käytettävissä olevien resurssien optimaalinen käyttö mahdollistetaan jatkuvalla säännöllisellä vuoropuhelulla.

Sen jälkeen kun hybridiuhkatilanne alkoi kesällä 2021, komissio on kuullut kaikkia asiaankuuluvia sidosryhmiä siitä, miten tilanteeseen voidaan vastata. Jäsenvaltiot, joihin tämänhetkinen muuttajien välineellistäminen kohdistuu, erityisesti Liettua, ehdottivat konkreettisia lainsäädäntöaloitteita, joilla niiden näkemyksen mukaan puututtaisiin tilanteeseen asianmukaisesti. Tässä ehdotuksessa on otettu huomioon useita näistä ehdotuksista. Komissio tapasi kansainvälisiä järjestöjä ja kansalaisjärjestöjä ja kävi kirjeenvaihtoa niiden kanssa. Ne ovat arvioineet tilannetta ja ehdottaneet asianmukaisia vastatoimia. Komissio teki Puolaan ja Liettuaan useita sekä poliittisen että teknisen tason vierailuja. Näiden vierailujen aikana komissio keräsi tietoja tapaamalla kansallisia viranomaisia, ja sai niitä myös UNHCR:n ja IOM:n kansallisilta osastoilta sekä kansallisilta valtiosta riippumattomilta ihmisoikeusjärjestöiltä, jotka tukevat muuttajia raja-alueilla.

Kun kyseessä on rajalla tapahtuvan turvapaikkamenettelyn soveltaminen ja palauttamisdirektiivistä poikkeaminen, rajamenettelyn kohteena oleviin hakijoihin sovelletaan edelleen turvapaikkamenettelydirektiivin, vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin ja palauttamisdirektiivin perusperiaatteita ja takeita. Lisäksi ehdotuksen mukaan perustellut hakemukset sekä perheiden ja lasten hakemukset on asetettava etusijalle. On näiden hakijoiden edun mukaista, että heidän turvapaikkahakemuksensa ratkaistaan mahdollisimman nopeasti. Ehdotuksessa taataan oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja varmistetaan, että tuomioistuimilla on toimivalta ratkaista, voiko hakija jäädä jäsenvaltion alueelle siihen saakka, että muutoksenhausta tehdään päätös, sekä asianmukaiset takeet siitä, että hakija voi esittää tällaisia pyyntöjä tuomioistuimissa.

Vapauteen ja vapaaseen liikkuvuuteen liittyviä oikeuksia suojellaan, sillä säilöönottoa voidaan käyttää rajalla tapahtuvan turvapaikkamenettelyn tai palauttamisen yhteydessä ainoastaan tiukasti säännellyissä puitteissa ja rajoitetun ajan. Turvapaikkamenettelydirektiivin 26 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltiot eivät saa ottaa henkilöä säilöön ainoastaan sen vuoksi, että hän on hakija. Samassa säännöksessä viitataan säilöönoton perusteiden ja olosuhteiden osalta vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 8 artiklaan. Vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 8 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan hakija voidaan ottaa säilöön, jotta menettelyn yhteydessä voidaan tehdä päätös hakijan oikeudesta tulla alueelle. Direktiivin 8 artiklan 2 kohdassa säädetään myös, että jäsenvaltiot voivat ottaa hakijan säilöön ainoastaan, jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja – kuten sen 7 artiklan mukaisia liikkumisvapauden rajoituksia – ei voida soveltaa tehokkaasti.

ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 78 artiklan 3 kohdan,

ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen,

ottaa huomioon Euroopan parlamentin lausunnon,

sekä katsoo seuraavaa:

(1)Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 78 artiklan 3 kohdassa todetaan, että jos kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo aiheuttaa yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa hätätilanteen, neuvosto voi komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä kyseisen jäsenvaltion tai kyseisten jäsenvaltioiden hyväksi.

(2)Kesästä 2021 lähtien koko unioniin ja erityisesti Latviaan, Liettuaan ja Puolaan on kohdistunut hybridiuhka, jossa ihmisiä välineellistetään. Tämä on johtanut siihen, että laittomat rajanylitykset Valko-Venäjältä käsin ovat lisääntyneet ennennäkemättömällä tavalla. Edellisvuosina rajan yli Valko-Venäjältä EU-maihin ei pyritty laittomasti juuri lainkaan, mutta nyt yrityksiä on ollut päivittäin. Tämän toiminnan on käynnistänyt ja järjestänyt Lukašenkan hallinto, joka on houkutellut muuttajia rajalle yhteistyössä ihmissalakuljettajien ja rikollisverkostojen kanssa.

(3)Tämän välineellistämisen vuoksi nämä muuttajat ovat joutuneet vakavaan tilanteeseen Euroopan unionin Valko-Venäjän vastaisilla ulkorajoilla. Valko-Venäjän toimet ovat johtaneet humanitaariseen kriisiin, ja kuolonuhreja on jo vahvistettu useita. Ensisijainen vastuu tämän kriisin ratkaisemisesta on Valko-Venäjällä. Sitä sitoo Geneven yleissopimus, mukaan lukien palauttamiskiellon periaate. Sen vuoksi Valko-Venäjän on huolehdittava muuttajien riittävästä suojelusta alueellaan ja tehtävä tätä varten yhteistyötä Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) kanssa. Vaikka rajoitettu pääsy alueelle on haitannut tarpeiden arviointia Valko-Venäjän puolella rajaa, komissio on tehnyt erittäin tiivistä yhteistyötä Yhdistyneiden kansakuntien ja sen erityisjärjestöjen sekä asiaankuuluvien ihmisoikeusjärjestöjen ja humanitaaristen kumppanijärjestöjen kanssa estääkseen humanitaarisen kriisin kärjistymisen, myös ottaen huomioon sääolojen heikkenemisen. Viimeaikaisilla päätöksillä on otettu käyttöön 700 000 euroa humanitaarista rahoitusta, jotta kumppanit voisivat antaa apua rajalle ja Valko-Venäjän sisäpuolelle jääneille haavoittuvassa asemassa oleville ihmisille.

(4)Näiden ihmisten välineellistämisen seurauksena Valko-Venäjältä oli vuonna 2021 tullut 21 päivään marraskuuta mennessä Latvian, Liettuan ja Puolan alueelle luvattomasti 7 831 kolmannen maan kansalaista, kun vastaava luku koko vuoden 2020 aikana oli 257. Liettuassa on tehty 2 676 turvapaikkahakemusta, Latviassa 579 ja Puolassa 6 730. Lisäksi nämä kolme jäsenvaltiota ovat estäneet 42 741 rajanylitysyritystä. Tarkkojen arvioiden tekeminen on vaikeaa, mutta Valko-Venäjälle saattaa tällä hetkellä olla juuttunut jopa 10 000 muuttajaa, ja heitä tulee päivittäin lisää.

(5)Unioni on korkeimmalla tasollaan tuominnut jyrkästi haavoittuvassa asemassa olevien muuttajien ja pakolaisten välineellistämisen. Eurooppa-neuvosto käsitteli tätä uhkaa kesä- ja lokakuussa 2021 pidetyissä kokouksissaan. Unionin tilaa käsitelleessä puheessaan puheenjohtaja von der Leyen totesi Valko-Venäjän toiminnan olevan hybridihyökkäys Euroopan vakauden horjuttamiseksi. Nämä toimet kertovat jatkuvan ja pitkittyneen kriisin luomiseen tähtäävästä määrätietoisesta toiminnasta, joka on osa laajempaa keskitettyä pyrkimystä horjuttaa Euroopan unionia ja heikentää yhteiskuntaa ja keskeisiä instituutioita. Ne muodostavat todellisen uhkan ja vaaran unionin turvallisuudelle.

(6)Tämän ehdotuksen taustalla on Eurooppa-neuvoston 22 päivänä lokakuuta antamissa päätelmissä komissiolle esittämä kehotus ehdottaa tarvittavia muutoksia EU:n oikeudelliseen kehykseen sekä konkreettisia toimenpiteitä, joilla voidaan varmistaa kyseisen hybridiuhkan välittömät ja asianmukaiset vastatoimet unionin lainsäädännön ja kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti. Samalla ehdotus on vastaus tilanteesta kärsivien jäsenvaltioiden pyyntöön saada käyttöön väliaikaisia toimenpiteitä, joilla voidaan puuttua tehokkaasti muuttoliikkeen aiheuttamaan hätätilanteeseen unionin ulkorajalla. Näillä toimenpiteillä pyritään antamaan Latvialle, Liettualle ja Puolalle hallittua ja nopeaa tukea tämänhetkisen tilanteen hallintaan perusoikeuksia ja kansainvälisiä velvoitteita kaikilta osin kunnioittaen.

(7)Latvia, Liettua ja Puola ovat reagoineet vallitsevaan hätätilanteeseen julistamalla hätätilan ja tehostaneet rajojen valvontaa ja muita rajavalvontatoimenpiteitä unionin koskemattomuuden ja turvallisuuden suojelemiseksi. Osana näitä toimenpiteitä nämä jäsenvaltiot ovat joutuneet rajoittamaan avoinna olevien rajanylityspaikkojen määrää ja lähettäneet huomattavan määrän rajavartijoita Valko-Venäjän vastaiselle maarajalle. Lisäksi niiden on hallinnoitava rajoilleen saapuvia kolmansien maiden kansalaisia, joista monet hakevat tai aikovat hakea kansainvälistä suojelua Euroopan unionista, ja niitä, jotka jo oleskelevat niiden alueella.

(8)Unioni on osoittanut määrätietoista tukea näille jäsenvaltioille, jotka ovat Valko-Venäjän hallinnon toimien kohteena ja jotka valvovat ulkorajaa EU:n puolesta.

(9)Komissio on myöntänyt Liettualle hätätilanteisiin tarkoitettua rahoitustukea. Sen lisäksi, että asianomaisille jäsenvaltioille on varattu rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitustukivälineestä (BMVI) 360 miljoonaa euroa tällä rahoituskaudella, komissio on myöntänyt niille vuosiksi 2021 ja 2022 noin 200 miljoonan euron lisärahoituksen. Liettua on myös aktivoinut EU:n pelastuspalvelumekanismin, ja komissio on koordinoinut 19 jäsenvaltion antamaa apua. Liettua on saanut mekanismin välityksellä telttoja, sänkyjä, lämmitysjärjestelmiä ja muita tarvikkeita, jotka ovat ratkaisevan tärkeitä Liettuan alueella olevien muuttajien tarpeiden täyttämiseksi. Tämä vaihtoehto on edelleen Latvian ja Puolan käytettävissä.

(10)Myös Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex), Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO) ja Europol ovat antaneet operatiivista tukea jäsenvaltioille, jotka ovat pyytäneet niiden apua vallitsevasta kriisitilanteesta selviytymiseen. Nämä virastot ovat lähettäneet asiantuntijoita käsittelemään turvapaikkahakemuksia sekä suorittamaan rajavalvontaa ja tiedustelutoimia, minkä lisäksi ne ovat pyrkineet parantamaan palauttamisvalmiuksia ja toteuttamaan palauttamisoperaatioita. Tämä operatiivinen tuki on jo johtanut huomattavaan määrään palauttamisoperaatioita. Virastot voivat nyt lisätä antamaansa operatiivista tukea, ja on tärkeää, että asianomaiset kolme jäsenvaltiota hyödyntävät tuen täydessä laajuudessaan.

(11)Taloudellista ja operatiivista tukea on lujitettu ulkopolitiikan alan toimilla, joilla on pyritty puuttumaan välineellistämistilanteeseen ja rajoittamaan tulijoiden määrää. Unioni on ottanut käyttöön kattavan talous- ja rahoituspakotteiden paketin sekä valkovenäläisiä lentoliikenteen harjoittajia koskevan lentokiellon unionin ilmatilassa ja pääsyn epäämisen EU:n lentoasemille vastauksena vilpillisiin vaaleihin ja Ryanairin lennon reitiltään poikkeamiseen pakottamiseen, minkä lisäksi unioni on toteuttanut lisätoimenpiteitä vastauksena nimenomaan siihen, että Valko-Venäjä välineellistää muuttajia. Neuvosto hyväksyi 9 päivänä marraskuuta 2021 komission ehdotuksen EU:n ja Valko-Venäjän välisen viisumikäytäntöjen helpottamista koskevan sopimuksen soveltamisen osittaiseksi keskeyttämiseksi. Neuvosto muutti 15 päivänä marraskuuta 2021 Valko-Venäjään kohdistuvia EU:n pakotteita siten, että nyt unioni voi kohdistaa toimia sekä henkilöihin että yhteisöihin, jotka järjestävät tai edistävät EU:n rajojen laitonta ylittämistä helpottavaa toimintaa. Komissio esitti 23 päivänä marraskuuta ehdotuksen sellaisten liikenteenharjoittajien toiminnan estämiseksi ja rajoittamiseksi, jotka osallistuvat unioniin suuntautuvaan ihmisten salakuljetukseen tai ihmiskauppaan tai helpottavat sitä.

(12)Komissio, korkea edustaja Euroopan ulkosuhdehallinnon avustamana ja jäsenvaltiot ovat ryhtyneet intensiivisiin diplomaattisiin toimiin suhteessa tärkeimpiin lähtö- ja kauttakulkumaihin estääkseen näiden maiden kansalaisia saapumasta jatkossa Valko-Venäjän kautta. Näihin toimiin on kuulunut yhteydenpitoa ja tehostettuja vierailuja tärkeimpiin lähtö- ja kauttakulkumaina oleviin kumppanimaihin tarkoituksena torjua Valko-Venäjän levittämää disinformaatiota, rajoittaa lähtevien henkilöiden määrää ja saada tukea näiden maiden tällä hetkellä Valko-Venäjälle juuttuneiden kansalaisten ottamiseen takaisin. Yhteydenpitoon on sisältynyt myös suoria yhteyksiä lentoyhtiöihin ja siviili-ilmailuviranomaisiin, jotta on voitu tarkastella tapoja rajoittaa muuta kuin vilpittömässä mielessä tapahtuvaa matkustamista Valko-Venäjälle.

(13)Nämä unionin tai sen jäsenvaltioiden diplomaattiset, humanitaariset, operatiiviset ja taloudelliset toimet ovat johtaneet nopeisiin tuloksiin. Reittejä, joita pitkin ihmissalakuljettajat tuovat muuttajia Valko-Venäjän rajalle, suljetaan yksi kerrallaan. Valko-Venäjän toteuttamat toimet muodostavat kuitenkin edelleen todellisen vaaran unionin ja asianomaisten jäsenvaltioiden turvallisuudelle sekä niiden alueelliselle koskemattomuudelle. Tilanne jatkuu hyvin epävakaana, sillä Valko-Venäjä välineellistää unionin ulkorajalle saapuvia muuttajia edelleen, mikä merkitsee EU:hun kohdistuvaa hybridihyökkäystä.

(14)Tämän seurauksena tilanne paikan päällä on edelleen Latvian, Liettuan ja Puolan kannalta haastava, sillä niiden alueelle ja EU:n ja Valko-Venäjän väliselle rajalle on juuttunut tuhansia muuttajia, ja kolmansien maiden kansalaisia saapuu paikalle yhä. Kun otetaan huomioon kyseisten kolmen jäsenvaltion tämänhetkinen epävakaa ja vaikea tilanne, on tarpeen hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä näiden jäsenvaltioiden hyväksi.

(15)Toimenpiteillä olisi annettava Latvialle, Liettualle ja Puolalle tarvittavat oikeudelliset välineet, jotta ne voivat reagoida nopeasti ja tehokkaasti kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamaan hätätilanteeseen. Näihin väliaikaisiin toimenpiteisiin voivat sisältyä kaikki toimenpiteet, jotka ovat tarpeen, jotta tämänhetkiseen hyökkäykseen voidaan reagoida vaikuttavasti ja nopeasti. Näillä toimenpiteillä voidaan lähtökohtaisesti myös poiketa lainsäädäntötoimien säännöksistä.

(16)Tässä päätöksessä hyväksytyt toimenpiteet ovat luonteeltaan väliaikaisia ja poikkeuksellisia, ja ne on tarpeen toteuttaa, jotta muuttovirtoja voidaan hallita asianmukaisesti ja ihmisarvoisesti perusoikeuksia kaikilta osin kunnioittaen ja jotta suojellaan asianomaisten jäsenvaltioiden alueellista koskemattomuutta ja kansallista turvallisuutta.