PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun konsuliviranomaisten antaman suojelun osalta on yksi perussopimuksilla EU:n kansalaisille heidän kansalaisuutensa perusteella myönnetyistä oikeuksista. EU:n kansalaisilla on oikeus hakea apua minkä tahansa muun jäsenvaltion suurlähetystöltä tai konsulaatilta, jos he tarvitsevat apua EU:n ulkopuolella eikä heidän omalla jäsenvaltiollaan ole suurlähetystöä tai konsulaattia kyseisessä maassa (toisin sanoen, jos he ovat ”edustusta vailla”). Jäsenvaltioiden on autettava edustusta vailla olevia EU:n kansalaisia samoin edellytyksin kuin oman maansa kansalaisia. Tämä oikeus on osoitus EU:n solidaarisuudesta ja yksi käytännön eduista, joita EU:n kansalaisuus tuo mukanaan. Se perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 20 artiklan 2 kohdan c alakohtaan ja 23 artiklaan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (perusoikeuskirja) 46 artiklaan. Se on hyvä esimerkki siitä, miten EU voidaan saattaa lähemmäksi kansalaisia, mikä on yksi komission prioriteeteista.

Yksi avun muoto edustusta vailla oleville kansalaisille on tilapäisten matkustusasiakirjojen myöntäminen. Tilapäisiä matkustusasiakirjoja myönnetään kansalaisille silloin kun heidän passinsa tai matkustusasiakirjansa on kadonnut, varastettu tai tuhoutunut tai ei tilapäisesti ole saatavilla. Päätöksellä 96/409/YUTP otettiin vuonna 1996 käyttöön yhteisen mallin mukainen tilapäinen matkustusasiakirja, jonka jäsenvaltiot myöntävät edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille kolmansissa maissa (toisin sanoen EU:n ulkopuolisissa maissa).

Tilapäiset matkustusasiakirjat ovat yleisin avun muoto, jota jäsenvaltiot myöntävät kolmannessa maassa ahdinkoon joutuneille ja edustusta vailla oleville EU:n kansalaisille. Ne ovat myös välttämättömiä, jotta kansalaiset pääsevät turvallisesti kotiin. Tällaisissa tilanteissa EU:n kansalaiset voivat luottaa siihen, että he saavat kolmansissa maissa suojelua EU:n kansalaisuuden perusteella.

On kulunut 20 vuotta siitä kun EU:n tilapäiset matkustusasiakirjat otettiin käyttöön, ja on aika päivittää päätöksen 96/409/YUTP sääntöjä ja EU:n tilapäisen matkustusasiakirjan mallia. Viimeaikaisia muutoksia konsuliviranomaisten antamaa suojelua koskeviin EU:n sääntöihin ei ole otettu huomioon päätöksessä 96/409/YUTP eikä EU:n tilapäisen matkustusasiakirjan nykyinen muoto sovellu nykyiseen globaaliin turvallisuusympäristöön.

Erityisen huolestuttavaa on se, että nykyisen mallin mukainen EU:n tilapäinen matkustusasiakirja ei täytä riittävällä tavalla tulevaisuuden vaatimuksia. Siinä ei oteta huomioon matkustusasiakirjojen turvallisuuteen tehtyjä parannuksia eikä se tarjoa riittävää suojaa petoksilta ja väärennöksiltä. Tämä on johtanut siihen, että EU:n tilapäisen matkustusasiakirjan käyttö on hajanaista unionissa. Eräät jäsenvaltiot eivät enää käytä yhteisen mallin mukaista tilapäistä matkustusasiakirjaa, koska ne epäilevät sen turvaominaisuuksien riittävyyttä.

Sen lisäksi päätös 96/409/YUTP ei ole neuvoston direktiivin (EU) 2015/637 mukainen. Mainittu direktiivi kattaa edustusta vailla oleville kansalaisille annettavan konsuliviranomaisten suojelun yleisesti ja sisältää näin ollen myös EU:n tilapäisten matkustusasiakirjojen myöntämiseen sovellettavia sääntöjä. Jäsenvaltioiden oli saatettava kyseinen direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään 1. toukokuuta 2018 mennessä. Lisäksi yhteisen mallin mukaisen tilapäisen matkustusasiakirjan jotkin ominaisuudet (siinä ei esimerkiksi ole riittävästi tilaa kiinnittää minkäänlaista tarvittavaa kolmannen maan kauttakulkuviisumia) tarkoittavat, että kolmannet maat eivät välttämättä hyväksy niitä.

Tämä ehdotus on vastaus neuvoston pyyntöön tehdä ehdotus sellaisen uuden EU:n tilapäisen matkustusasiakirjan laatimiseksi, jossa on nykyisen käytännön mukaiset turvaominaisuudet, ja saattaa ajan tasalle päätöksessä 96/409/YUTP kuvatut ominaisuudet.

Komissio käsittelee matkustusasiakirjapetoksia, korostaa luotettavien matkustusasiakirjojen tarvetta ja sitoutuu tutkimaan mahdollisuuksia parantaa tilapäisten matkustusasiakirjojen turvaominaisuuksia joulukuussa 2016 esitetyssä asiakirjojen turvallisuutta koskevassa vuoden 2016 toimintasuunnitelmassa ja vuoden 2016 tiedonannossa Lisää turvallisuutta liikkuvuuden maailmassa: parannuksia tiedonvaihtoon terrorismin torjumiseksi ja vahvemmat ulkorajat. Tämän lisäksi komissio sitoutuu katsauksessa Euroopan unionin kansalaisuuteen vuonna 2017 tutkimaan mahdollisuuksia nykyaikaistaa sääntöjä, jotka koskevat edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten tilapäisiä matkustusasiakirjoja, EU:n yhtenäisen mallin mukaisen tilapäisen matkustusasiakirjan turvaominaisuudet mukaan lukien. Tarkoituksena on taata, että kansalaiset voivat käyttää tehokkaasti oikeuttaan konsuliviranomaisten antamaan suojeluun.

Päätelmissään komission toimintasuunnitelmasta ja katsauksesta Euroopan unionin kansalaisuuteen vuonna 2017 neuvosto korostaa matkustus- ja henkilöasiakirjojen turvallisuuden merkitystä torjuttaessa matkustusasiakirjoihin liittyviä petoksia. Päätelmissä myös kehotetaan komissiota varmistamaan toimien asianmukainen seuranta.

Päätöslauselmassaan katsauksesta Euroopan unionin kansalaisuuteen vuonna 2017 Euroopan parlamentti kehottaa komissiota tekemään ehdotuksen uudesta ja turvallisemmasta mallista unionin tilapäiselle matkustusasiakirjalle.

Komission vuoden 2018 työohjelma sisältää tilapäisen matkustusasiakirjan laatimisesta tehdyn päätöksen korvaamista koskevan ehdotetun neuvoston direktiivin uudelleentarkastelun (osana REFIT-ohjelmaa). Uudelleentarkastelun tavoitteena on nykyaikaistaa edustusta vailla olevien EU:n kansalaisten tilapäisiä matkustusasiakirjoja koskevia säännöksiä, EU:n yhtenäisen asiakirjamallin turvaominaisuudet mukaan lukien, jotta kansalaiset voivat käyttää tehokkaasti oikeuttaan konsuliviranomaisten antamaan suojeluun. Parantamalla EU:n tilapäisen matkustusasiakirjan turvaominaisuuksia vähennetään väärentämis- ja jäljentämisriskiä, millä torjutaan petoksia sekä matkustusasiakirjojen väärinkäyttöä. Tällä puolestaan edistetään terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa.