PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen syyt ja tavoitteet

Kuluttajille tarkoitettujen rahoituspalvelujen etämyynnistä annetulla direktiivillä 2002/65/EY, jäljempänä ’direktiivi’ tai ’kuluttajille tarkoitettujen rahoituspalvelujen etämyyntiä koskeva direktiivi’, pyritään varmistamaan rahoituspalvelujen vapaa liikkuvuus sisämarkkinoilla yhdenmukaistamalla tietyt alaa koskevat kuluttajansuojasäännöt. Lisäksi sen tarkoituksena on varmistaa kuluttajansuojan korkea taso. Siltä osin kuin tietyn kuluttajille tarkoitetun rahoituspalvelun osalta ei ole annettu EU:n tuotekohtaista lainsäädäntöä tai EU:n horisontaalisia sääntöjä, direktiiviä sovelletaan laaja-alaisesti kaikkiin nykyisiin tai tuleviin pankki-, luotto-, vakuutus-, yksilöllisiin eläkejärjestely-, sijoitus- tai maksupalveluihin, joista on sovittu etäviestintävälineellä (eli ilman, että elinkeinonharjoittaja ja kuluttaja ovat samaan aikaan paikalla). Direktiivissä säädetään, mitä tietoja kuluttajalle on annettava ennen etäsopimuksen tekemistä, jäljempänä ’ennen sopimuksen tekemistä annettavat tiedot’, myönnetään kuluttajalle peruuttamisoikeus tiettyjen rahoituspalvelujen osalta ja vahvistetaan säännöt sellaisista palveluista, joita ei ole tilattu, ja yhteydenotoista, joita ei ole pyydetty. Direktiivistä on tehty sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskeva REFIT-arviointi, ja komissio on esittänyt arvioinnin tulokset komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. Arvioinnin tärkeimmät tulokset voidaan tiivistää kahteen yleiseen päätelmään. Ensimmäinen päätelmä on, että sen jälkeen kun direktiivin soveltaminen alkoi, on annettu useita tuotekohtaisia EU:n säädöksiä (kuten kulutusluottodirektiivi ja asuntoluottodirektiivi) ja EU:n horisontaalista lainsäädäntöä (kuten yleinen tietosuoja-asetus), joissa käsitellään sellaisia rahoituspalveluihin liittyviä kuluttajan oikeuksia koskevia kysymyksiä, jotka kuuluvat myös direktiivin soveltamisalaan. Tämän uuden lainsäädännön vaikutuksesta direktiivin merkitys ja lisäarvo ovat vähentyneet. Toiseksi arvioinnissa kuitenkin todettiin, että direktiivi on edelleen merkityksellinen useilla osa-alueilla (esimerkiksi tiettyjen kalliiden investointien, kuten timanttien, yhteydessä sovelletaan edelleen säännöksiä, jotka koskevat oikeutta ennen sopimuksen tekoa annettaviin tietoihin). Arvioinnissa korostettiin, että turvaverkko-ominaisuudella on varmistettu tietty kuluttajansuojan taso etäsopimuksissa myös sellaisten rahoitustuotteiden osalta, joihin ei vielä sovelleta EU:n lainsäädäntöä (direktiiviä sovelletaan esimerkiksi kryptovaroihin, joita koskevia EU:n sääntöjä ei ole). Lisäksi arvioinnissa todettiin useiden kehityssuuntausten, kuten palvelujen lisääntyvän digitalisaation, vaikuttaneen siihen, miten tehokkaasti direktiivin päätavoitteet voidaan saavuttaa. Näitä päätavoitteita ovat kuluttajansuojan korkean tason varmistaminen ja rahoituspalveluja koskevien rajatylittävien etäsopimusten teon edistäminen. Samalla kun komissio on toteuttanut erilaisia politiikka- ja lainsäädäntötoimia, kuluttajille tarkoitettujen rahoituspalvelujen etämyynti on muuttunut nopeasti viimeisten 20 vuoden aikana. Rahoituspalvelujen tarjoajat ja kuluttajat ovat luopuneet direktiivissä mainitusta telekopiolaitteesta, ja alalle on tullut uusia toimijoita (kuten rahoitusteknologia-alan yrityksiä) uusine liiketoimintamalleineen ja jakelukanavineen. Tällaisia ovat esimerkiksi verkossa myytävät rahoituspalvelut. Kuluttajat ovat valmiita käyttämään tätä varten digitaalisia välineitä ja ostavat rahoitustuotteita ja -palveluja verkossa, minkä vuoksi vakiintuneet toimijat mukauttavat markkinointi- ja liiketoimintakäytäntöjään. Covid-19-pandemia ja siitä johtuvat sulkutoimet ovat myös kiihdyttäneet nettikaupan käyttöä yleensä. Tältä osin direktiivillä on ollut merkitystä myös rahoituspalvelujen tarjoamisen ja korkeatasoisen kuluttajansuojan samanaikaisen toteutumisen varmistamisessa esimerkiksi pankkialalla erityisesti silloin, kun asiakassuhde aloitetaan sähköisesti. Pandemian aikana toteutettujen sulkutoimien seurauksena kuluttajien ja palveluntarjoajien välisten fyysisten tapaamisten määrä pankeissa pidettiin mahdollisimman vähäisenä. Siksi asiakassuhteita perustettiin aiempaa useammin sähköisesti. Kun rahoituspalvelujen tarjoajat tällaisissa tapauksissa selvittivät asianomaisten toimivaltaisten viranomaisten näkemyksiä, ne sovelsivat direktiivin säännöksiä siksi, että sopimus tehtiin etäsopimuksena (eli ilman, että rahoituspalvelujen tarjoaja ja kuluttaja ovat samaan aikaan paikalla). Arvioinnin tulosten perusteella komissio on sisällyttänyt direktiivin REFIT-arvioinnin vuoden 2020 työohjelmaansa. Tätä varten komissio toteutti vuonna 2021 vaikutustenarvioinnin edellä mainitun arvioinnin pohjalta. Vaikutustenarvioinnin tuloksena on laadittu jäljempänä oleva säädösehdotus. Ehdotuksen tarkoituksena on yksinkertaistaa ja nykyaikaistaa lainsäädäntökehystä kumoamalla nykyinen kuluttajille tarkoitettujen rahoituspalvelujen etämyyntiä koskeva direktiivi ja sisällyttämällä rahoituspalveluista tehtäviä etäsopimuksia koskevat kuluttajan oikeuksien kannalta olennaiset näkökohdat laaja-alaisesti sovellettavan kuluttajanoikeusdirektiivin soveltamisalaan. Lainsäädännön yleinen tavoite säilyy muuttumattomana: tavoitteena on edelleen edistää rahoituspalvelujen tarjontaa sisämarkkinoilla ja varmistaa samalla kuluttajansuojan korkea taso. Tämä tavoite saavutetaan viidellä eri tavalla:

–Täysi yhdenmukaistaminen: Sama kuluttajansuojan korkea taso sisämarkkinoilla voidaan parhaiten varmistaa täydellä yhdenmukaistamisella. Yhdenmukaistaminen tarkoittaa, että kaikkia rahoituspalvelujen tarjoajia koskevat samankaltaiset säännöt ja että kuluttajille taataan samat oikeudet kaikissa EU:n jäsenvaltioissa.

–Ennen sopimuksen tekoa annettavat tiedot: Kun keskeiset tiedot annetaan oikea-aikaisesti selkeällä ja ymmärrettävällä tavalla joko sähköisesti tai paperilla, varmistetaan tarvittava läpinäkyvyys ja vahvistetaan kuluttajien asemaa. Tältä osin ehdotuksen tavoitteena on säännellä, mitä, miten ja milloin ennen sopimuksen tekoa annettavia tietoja on annettava. Käytännössä sääntöjä on nykyaikaistettu siten, että niihin on lisätty tiettyjä yksityiskohtia, joita ei mainita direktiivissä 2002/65/EY. Näihin yksityiskohtiin kuuluu esimerkiksi se, että rahoituspalvelujen tarjoajan on ilmoitettava sähköpostiosoitteensa. Ehdotuksessa säädetään myös tietojen toimitustavasta sähköisessä viestinnässä. Lisäksi säädetään siitä, milloin tiedot on annettava, jotta kuluttajilla on riittävästi aikaa ymmärtää ennen sopimuksen tekoa saamansa tiedot ja sisäistää ne ennen sopimuksen tekemistä.

–Peruuttamisoikeus: Peruuttamisoikeus on kuluttajan perusoikeus. Erityisen tärkeä se on rahoituspalvelualalla, sillä tietyt tuotteet ja palvelut ovat monimutkaisia ja niitä voi olla vaikea ymmärtää. Tätä oikeutta on vahvistettu kahdella tavalla: ensinnäkin elinkeinonharjoittajan on annettava kuluttajan käyttöön peruuttamispainike, kun kuluttaja tekee rahoituspalveluja koskevan etäsopimuksena sähköisesti. Näin kuluttajan on helpompi käyttää tätä oikeutta; toiseksi ennen sopimuksen tekoa annettavien tietojen antamisajankohdasta säädetään, että elinkeinonharjoittajan on annettava kuluttajalle ilmoitus peruuttamisoikeudesta, jos ennen sopimuksen tekoa annettavat tiedot saadaan alle vuorokausi ennen sopimuksen tekemistä.

–Oikeudenmukaisuus verkossa: rahoituspalvelusopimukset tehdään yhä useammin sähköisesti. Tästä syystä ehdotuksessa vahvistetaan kuluttajansuojan korkean tason varmistamiseksi erityissäännöt, joiden tarkoituksena on suojella kuluttajia heidän tehdessään rahoituspalvelusopimuksia sähköisesti. Ensinnäkin siinä vahvistetaan säännöt riittävistä selvityksistä, jotka etätilanteessa on annettava esimerkiksi verkkotyökalujen, kuten robottineuvonnan tai keskusteluikkunoiden, kautta. Säännöissä vahvistetaan vaatimukset siitä, mitä tietoja elinkeinonharjoittajan on annettava kuluttajalle, sekä kuluttajan mahdollisuus pyytää ihmisen väliintuloa, kun viestintä tapahtuu verkkotyökalujen kautta. Tämä tarkoittaa, että kuluttajalla olisi aina oltava mahdollisuus olla vuorovaikutuksessa elinkeinonharjoittajaa edustavan henkilön kanssa. Ehdotuksella pyritään myös varmistamaan, että elinkeinonharjoittajat eivät käytä hyväksi kuluttajien kulutustottumusten vääristymiä. Tästä syystä niitä kielletään laatimasta verkkorajapintaansa tavalla, joka voi vääristää tai heikentää kuluttajien kykyä tehdä vapaa, itsenäinen ja tietoon perustuva päätös tai valinta.

–Täytäntöönpanon valvonta: Ehdotuksella myös tiukennetaan täytäntöönpanon valvontaan liittyviä sääntöjä rahoituspalvelujen tarjoamisen osalta. Siinä laajennetaan kuluttajan oikeuksista annetun direktiivin 2011/83/EU, jäljempänä ’kuluttajanoikeusdirektiivi’, nykyisin sovellettavat täytäntöönpanoa ja seuraamuksia koskevat säännöt koskemaan myös rahoituspalveluista tehtäviä etäsopimuksia. Näihin sääntöihin kuuluvat myös täytäntöönpanon valvonnan parantamisesta ja nykyaikaistamisesta annetussa direktiivissä (EU) 2019/2161 tehdyt muutokset, jotka koskevat rajatylittäviin laajalle levinneisiin rikkomuksiin sovellettavia seuraamuksia.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa

Direktiiveissä 2002/65/EU ja 2011/83/EU on useita yhtäläisyyksiä. Molemmat takaavat kuluttajille kuluttajan perusoikeudet, kuten peruuttamisoikeuden ja oikeuden saada tietoja ennen sopimuksen tekoa. Molemmilla säännellään etäsopimuksia ja molempia sovelletaan laaja-alaisesti, joten ne toimivat yleisenä lainsäädäntönä. Rahoituspalvelut eivät kuitenkaan tällä hetkellä kuulu direktiivin 2011/83/EU soveltamisalaan. Tämän ehdotuksen tarkoituksena on lisätä rahoituspalvelut direktiivin 2011/83/EU soveltamisalaan ja laajentaa se koskemaan myös rahoituspalveluista tehtäviä etäsopimuksia. Tämä tarkoittaa sitä, että useita nykyisen direktiivin 2011/83/EU artikloja laajennetaan koskemaan rahoituspalvelujen etämyyntiä. Direktiiviin 2011/83/EU sisällytetään erillinen luku, joka koskee kuluttajille tarkoitetuista rahoituspalveluista tehtäviä etäsopimuksia. Näin ehdotuksella varmistetaan yhdenmukaisuus nykyisten säännösten kanssa sekä kuluttajansuojan että rahoituspalvelujen osalta. Tällä ehdotuksella varmistetaan yhdenmukaisuus rahoituspalveluja koskevien nykyisten sääntöjen kanssa. Näiden kahden alan suhdetta nimittäin sääntelee periaate, jonka mukaan tilanteessa, jossa tämän direktiivin säännös on ristiriidassa johonkin toiseen tiettyjä aloja sääntelevään unionin säädökseen sisältyvän säännöksen kanssa, etusijan saa tuon toisen unionin säädöksen säännös, ja sitä sovelletaan kyseisiin erityisaloihin. Erityisesti on pyritty varmistamaan, että tuotekohtaisen lainsäädännön ja tämän ehdotuksen väliset päällekkäisyydet rajataan selkeästi, varsinkin ennen sopimuksen tekoa annettavien tietojen, peruuttamisoikeuden ja riittävien selvitysten osalta. Tämä ehdotus on yhdenmukainen myös muiden kuin direktiiviin 2011/83/EU sisältyvien nykyisten kuluttajan oikeuksia koskevien laaja-alaisten sääntöjen kanssa. Tällaisia ovat esimerkiksi sopimattomista elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisistä kaupallisista menettelyistä sisämarkkinoilla annetun direktiivin 2005/29/EY ja harhaanjohtavasta ja vertailevasta mainonnasta annetun direktiivin 2006/114/EY säännöt, joita jo sovelletaan rahoituspalveluihin.

•Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen kanssa