Erityiskertomus nro 23/2000 maahantuotujen tavaroiden arvonmäärityksestä tullitarkoituksiin sekä komission vastaukset



Virallinen lehti nro C 084 , 14/03/2001 s. 0001 - 0018



Erityiskertomus nro 23/2000 maahantuotujen tavaroiden arvonmäärityksestä tullitarkoituksiin sekä komission vastaukset (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan 2 alakohdan nojalla) (2001/C 84/01) SISÄLLYS >TAULUKON PAIKKA> YHTEENVETO Tullausarvon määrittämiseksi kutsutaan menettelyä, jossa maahantuotujen tavaroiden arvo määritetään arvotullin laskemista varten. Menettelyn tarkoituksena on antaa oikeudenmukainen, yhdenmukainen ja puolueeton perusta maahantuotujen tavaroiden arvonmääritykselle. Tullausarvon määrittäminen on yhteisölle tärkeää kahdesta syystä. Ensinnäkin tullit ovat Euroopan yhteisön tärkeä tulonlähde: vuonna 1999 niiden määrä oli noin 11706 miljoonaa euroa. Summa vastaa 13,5:tä prosenttia yhteisön kaikista omista varoista. Toiseksi tullausarvon määrittäminen on tärkeää jäsenvaltioiden kannalta, koska se antaa lähtökohdan maahantuoduista tavaroista kannettavien kansallisten verojen (kuten arvonlisäveron ja valmisteverojen) määrittämiselle. Periaatteessa yhteisön olisi toimittava kaikessa tavarakaupassa todellisena tulliliittona ja jäsenvaltioiden tulliviranomaisten olisi kohdeltava maahantuotuja tavaroita yhdenmukaisesti. Tullausarvon määrittämistä koskevan tullilainsäädännön yhdenmukainen soveltaminen olisi tärkeä osa tulliliiton asianmukaisen toiminnan varmistamista. Tarkastuksessa on tullut esiin ongelmia, jotka koskevat jäsenvaltioiden toiminnan yhdenmukaisuutta tulliliitossa ja sitä, miten komissio valvoo ja seuraa tulliliiton muodostavia eri jäsenvaltioiden viranomaisia. Havaittu yhdenmukaisuuden puute heikentää Euroopan yhteisön taloudellisia etuja. Komission ja jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset lainsäädännölliset ja hallinnolliset toimet puuttuakseen seuraaviin heikkouksiin: - yhteisten valvontanormien ja työskentelykäytäntöjen puuttuminen, - useissa jäsenvaltioissa toimivien taloudellisten toimijoiden yhtenäisen kohtelun puuttuminen, - sellaisten yhteisön säännösten puuttuminen, jotka mahdollistaisivat yhteisön laajuiset tullausarvopäätökset, - sitovia tullausarvopäätöksiä koskevan tietokannan puuttuminen. Komission on lisättävä seurantaa ja tarkastuksia, jotta se voi edistää yhteisön toimijoiden tasapuolisia toimintaedellytyksiä entistä tehokkaammin. Toimijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamista ei voida jättää yksistään tullausarvokomitean tehtäväksi. On järjestettävä systemaattinen tullausarvokysymyksiä koskevien tietojen vaihto komission ja jäsenvaltioiden välille sekä jäsenvaltioiden kesken. JOHDANTO 1. Tullausarvon määrittäminen on maahantuotujen tavaroiden arvon määrittämiseksi käytettävä menettely, jossa tulli lasketaan arvon mukaan. Tätä menettelyä sovelletaan tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan noin 95 prosentin osuuteen tulleista, jotka kannetaan Euroopan yhteisöön tulevasta tuonnista. 2. Tullausarvon määrittämiseen Euroopan yhteisössä voi liittyä lähinnä kahdenlaisia ongelmia: yhteisön sääntöjen epäyhdenmukainen soveltaminen kansallisissa tullihallinnoissa ja sääntöjenvastaisuudet(1). Tässä raportissa käsitellään ainoastaan epäyhdenmukaisuusongelmia. Tämänkaltaisten ongelmien rahamääräisiä vaikutuksia ei ole mitattu. Tällaisen määrityksen suurin este on, että oikean hallintokäytännön mittapuu joudutaan valitsemaan mielivaltaisesti. 3. Tullausarvon laskemista koskevat säännöt sisältyvät vuonna 1994 tehdyn tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen (GATT) VII artiklan soveltamisesta tehtyyn, tullausarvon määrittämistä koskevaan Maailman kauppajärjestön (WTO) sopimukseen, jossa vahvistetaan kansainvälisen tullausarvojärjestelmän yleiset periaatteet. 4. WTO:ta edeltäneen organisaation GATTin jäsenenä Euroopan yhteisö hyväksyi GATTin alkuperäisen tullausarvon määrittämistä koskevan sopimuksen(2), joka on nyttemmin sisällytetty yhteisön tullikoodeksiin ja koodeksin soveltamista koskeviin säännöksiin(3). Maailman tullijärjestö (WCO) toimii tullausarvon määrittämistä koskevan sopimuksen mukaisesti WTO:n tullausarvokomitean neuvonantajana kyseisellä alalla. WCO esittää päätelmiä WTO:n tullausarvosopimuksen tulkinnasta, ja vaikka ne eivät olekaan lainvoimaisia, niistä saa varteenotettavia ohjeita siihen, miten tullausarvosopimusta olisi sovellettava päätelmähakemistossa kuvatuissa erityistilanteissa. 5. Komissio ja tullikoodeksikomiteassa edustettuina olevat jäsenvaltioiden tulliviranomaiset osallistuvat merkittävällä tavalla tullausarvosopimuksen kehittämiseen WTO:ssa ja WCO:ssa, ja ne ovat osallistuneet WCO:n päätelmähakemiston laadintaan. Samalla ne käsittelevät myös Euroopan yhteisön yhteisiä tullausarvokysymyksiä. 6. Järjestelmän keskeinen ajatus on, että maahantuotujen tavaroiden tullausarvon olisi perustuttava niiden tosiasialliseen arvoon eli maahantuodusta tavarasta tosiasiallisesti maksettuun tai maksettavaan hintaan. Järjestelmän tarkoituksena on antaa oikeudenmukainen, yhdenmukainen ja puolueeton perusta maahantuotujen tavaroiden arvonmääritykselle. 7. Tullausarvon määrittäminen on yhteisölle tärkeää kahdesta syystä. Ensinnäkin tullit ovat Euroopan yhteisön tärkeä tulonlähde: vuonna 1999 niiden määrä oli noin 11706 miljoonaa euroa. Summa vastaa 13,5:tä prosenttia yhteisön kaikista omista varoista. Toiseksi tullausarvon määrittäminen on tärkeää jäsenvaltioiden kannalta, koska se antaa lähtökohdan erilaisten maahantuoduista tavaroista kannettavien kansallisten verojen (kuten arvonlisäveron ja valmisteverojen) määrittämiselle. 8. Periaatteessa yhteisön olisi toimittava kaikessa tavarakaupassa todellisena tulliliittona, ja jäsenvaltioiden tulliviranomaisten olisi kohdeltava maahantuotuja tavaroita yhdenmukaisesti ja näin edistettävä yhtenäismarkkinoiden asianmukaista toimintaa. Tullausarvon määrittämistä koskevien sääntöjen yhdenmukainen soveltaminen olisi tärkeää sen varmistamiseksi, että tulliliitto toimii tarkoitetulla tavalla. TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TOIMITTAMA TARKASTUS Tarkastuksen sisältö 9. Tarkastus toteutettiin komissiossa ja kaikissa jäsenvaltioissa lukuun ottamatta kolmea 1. tammikuuta 1995 liittynyttä jäsenvaltiota (Itävalta, Ruotsi, Suomi). Lisäksi tehtiin tarkastuskäyntejä Maailman kauppajärjestöön ja Maailman tullijärjestöön. 10. Tarkastuksessa tutkittiin asiakirjoja, joita oli käsitelty komission tullausarvokomiteassa, sekä arvonmääritystä koskevia tulliviranomaisten tarkastusasiakirjoja, kirjallisia tullausarvopäätöksiä, valitustuomioistuinten päätöksiä ja varsinaisia tulli-ilmoituksia. Tarkastuksessa käytiin läpi yli 200 yrityksen ja yhtymän tullausarvomenettelyjä koskevia asiakirjoja. 11. Otosta valitessaan tilintarkastustuomioistuin käytti aiemmin laadittua luetteloa maailman 50 tärkeimmästä kaupan alan yrityksestä, ja se täydensi tätä luetteloa tarkastuksen kohteina olleista jäsenvaltioista saaduilla, tullien perusteella 50 tärkeintä yritystä käsittävillä luetteloilla. Tarkastuksen tavoitteet 12. Tarkastuksen yleisenä tavoitteena oli tutkia Euroopan unioniin tuotavien tavaroiden tullausarvon määrittämisen täsmällisyyttä ja yhdenmukaisuutta. Tarkastuksessa pyrittiin selvittämään, a) miten tullausarvon määrittämistä koskevat kansainväliset säännöt on sisällytetty yhteisön lainsäädäntöön; b) miten komissio tai jäsenvaltiot pyrkivät varmistamaan tullausarvon määrittämistä koskevien yhteisön sääntöjen asianmukaisen soveltamisen ja mitä valvontamenettelyjä jäsenvaltioiden tulliviranomaiset ovat ottaneet käyttöön täyttääkseen yhteisön lainsäädännön vaatimukset; c) miten yhdenmukaisesti yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan maahantuontiin ja erityisesti useammassa kuin yhdessä jäsenvaltioissa toimivien yritysten maahantuontiin. TULLAUSARVON MÄÄRITTÄMISTÄ KOSKEVIEN KANSAINVÄLISTEN SÄÄNTÖJEN SISÄLLYTTÄMINEN YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNTÖÖN 13. WTO:n tullausarvosopimusta ja yhteisön lainsäädäntöön sisällytettyä vastaavaa tekstiä vertailtiin keskenään tarkoituksena tutkia, miten kyseinen sopimus on sisällytetty yhteisön lainsäädäntöön. 14. WTO:n tullausarvosopimus on yhtenäinen ja johdonmukainen teksti, joka on yhteisön lainsäädännössä jaettu kahdeksi tekstiksi, joiden oikeudellinen status on erilainen. Joitakin tullausarvosopimuksen artikloja on sisällytetty yhteisön tullikoodeksiin (neuvoston asetus). Muut sopimuksen artiklat on sisällytetty tullikoodeksin soveltamista koskeviin säännöksiin (komission asetus). Lisäksi tullausarvosopimuksen kunkin artiklan selittävät huomautukset on sisällytetty soveltamista koskevien säännösten liitteisiin riippumatta siitä, sisältyvätkö ne artiklat, joihin huomautuksissa viitataan, tullikoodeksiin vai sen soveltamista koskeviin säännöksiin. 15. Komissio perustelee WTO:n tullausarvosopimuksen samaan lakitekstiin kuuluville osille yhteisön lainsäädännössä annettua erilaista oikeudellista statusta sillä, että yhteisön tullikoodeksia annettaessa tehtiin päätös pyrkiä yhteisön tullilainsäädännössä yleisesti avoimuuteen. Tuolloin katsottiin, että vaikka tullausarvon määrittämistä koskevat säännöt ovat tärkeitä, ne ovat ainoastaan yksi luku yhteisön tullikoodeksin muodostavien yli 25 luvun joukossa. Tekstin jakamisesta huolimatta tilintarkastustuomioistuin on tyytyväinen siihen, että WTO:n tullausarvosopimus on asianmukaisesti sisällytetty yhteisön lainsäädäntöön. TULLAUSARVON MÄÄRITTÄMISTÄ KOSKEVIEN YHTEISÖN SÄÄNTÖJEN ASIANMUKAINEN SOVELTAMINEN Komission tehtävä 16. Tullausarvon määrittämisen alalla komissiolla on kolme keskeistä vastuualuetta. 17. Ensimmäinen vastuualue on osallistuminen Euroopan yhteisön edustajana WTO:n ja WCO:n tullausarvokomiteoiden toimintaan. Tärkeä osa tätä tehtävää on varmistaa, että yhteisö ja sen jäsenvaltiot soveltavat tullausarvon määrittämiseen yhtenäistä lähestymistapaa yhteisön tärkeimpien kauppakumppanien kohdalla. 18. Toinen vastuualue koskee jäsenvaltioiden tulliviranomaisia. Tässä yhteydessä komission on varmistuttava siitä, että jäsenvaltiot soveltavat tullausarvon määrittämistä koskevia sääntöjä yhdenmukaisesti. Komissio toteuttaa tehtäväänsä neuvomalla ja kannustamalla jäsenvaltioiden tulliviranomaisia näiden pyrkiessä kehittämään yhteistä lähestymistapaa, antamalla täytäntöönpanoa koskevia säännöksiä, yksilöimällä parhaat menettelytavat sekä varmistamalla, että tulliviranomaisilla on oikeat tiedot lainsäädännöstä ja riittävä tukikehys. 19. Kolmas vastuualue koskee yhteisön taloudellisten etujen suojaamista. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi pyrittävä varmistumaan todettujen tullien (omien varojen) oikeista määristä valvomalla sitä, miten tullausarvon määrittämistä koskevia sääntöjä(4) sovelletaan jäsenvaltioissa. Tähän kuuluvat jäsenvaltioissa toteutettavat tarkastukset, joissa käsitellään poikkeuksetta tullausarvon määrittämiseen liittyviä näkökohtia. 20. Komissio katsoo lisäksi, että yksi omia varoja koskevaan tarkastustehtävään sisältyvistä tavoitteista on säilyttää jäsenvaltioissa sellaiset samankaltaiset edellytykset, joiden avulla talouselämän toimijoiden toimintaympäristön tasapuolisuus voidaan varmistaa. 21. Näiden tarkastusten lisäksi komission ainoat keinot valvoa sitä, missä määrin jäsenvaltiot soveltavat tullausarvon määrittämistä koskevia säännöksiä, ovat tullikoodeksikomitean (tullausarvojaoston)(5) toiminta sekä komitealle (tavallisesti jäsenvaltion toimesta) esitellyt tapaukset. 22. Komissio toteuttaa kahta ensin mainittua tehtäväänsä pääasiassa juuri tämän komitean avulla. Tullikoodeksikomitean (tullausarvojaoston) toiminta 23. Komission verotuksen ja tulliliiton pääosasto nimeää tullikoodeksikomitealle (eli tullausarvokomitealle) puheenjohtajan ja antaa sille hallinnollista tukea. Tullausarvokomitea koostuu kaikkien jäsenvaltioiden edustajista ja kokoontuu 6 - 8 kertaa vuodessa käsittelemään tullausarvoon liittyviä kysymyksiä. Komitean on annettava lausunto ehdotetusta lainsäädännöstä, ja komiteassa voidaan keskustella kaikista tullausarvon määrittämiseen liittyvistä kysymyksistä. Tilintarkastustuomioistuin on tutkinut tullausarvokomitean toimintaa vuodesta 1990. 24. WCO:ssa ja WTO:ssa käsiteltävät kysymykset ovat tärkeä osa komitean asialistaa: ennen tullausarvoa koskevia WCO:n asiantuntijakomitean kokouksia tullausarvokomiteassa keskustellaan kokouksessa käsiteltävistä kysymyksistä yhteisön yhteisen kannan varmistamiseksi. 25. Yksi tärkeä komitean tehtävä oli laatia tullausarvon määrittämistä koskevien tekstien kokoelma(6), joka valmistui vuonna 1997. Vaikka asiakirjalla ei ole oikeudellista statusta, se on kaikkien asianomaisten osapuolten saatavilla, ja se on ollut keskeinen tausta-asiakirja tullausarvon määrittämisen alalla niin tulliliitossa (jäsenvaltioiden tulliviranomaisten toiminnassa) kuin sen ulkopuolellakin. 26. Tullausarvokomitean toiminnalla komissio pyrkii varmistamaan, että tullausarvon määrityssääntöjä sovelletaan oikein ja yhtenäisesti, mutta sillä ei ole valtuuksia määrätä jäsenvaltioita soveltamaan jotakin yksittäistä tulkintaa tullausarvon määrittämistä koskevasta lainsäädännöstä. Komission näkemyksen mukaan sen tehtävänä on edistää tullausarvokomiteassa edustettuina olevien hallintojen menettelytapojen kaikkea lähentymistä. Komission on nojauduttava keskusteluun, suostutteluun ja kannustukseen pyrkiessään varmistamaan, että samoja ongelmia käsitellään jäsenvaltioissa yhdenmukaisesti. Vaikka tullausarvokomitea antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden vakiinnuttaa yhteisen lähestymistavan samankaltaisten yksittäisten tapausten käsittelyä varten, yksimielisyyteen pääseminen 15 eri maan tulliviranomaisten kesken on pakostakin hankalaa. Tullausarvokomiteassa juututaan usein yksityiskohtiin ja jäsenvaltioiden edustajien välisiin erimielisyyksiin. 27. Esimerkkinä mahdollisista viivästyksistä on eräs yritys, johon sovellettiin vuoden 1996 lopussa umpeutuvien rojaltien osalta yhteisön laajuista tullausarvopäätöstä. Seuraavia kahta vuotta koskevasta korjatusta tullinmäärityksestä, johon sisältyi korotuksen kaksinkertaistaminen (arvon lisäys), sovittiin vasta vuoden 1999 lopulla, ja vuosien 1999 ja 2000 määrityksestä sovittiin kesäkuussa 2000. Tällä välin jotkin tulliviranomaiset olivat ottaneet vakuuksia mahdollisten ylimääräisten tullimaksujen varalta, toiset eivät. Vuoden 2000 tammikuussa joidenkin jäsenvaltioiden tulliviranomaiset eivät vielä olleet perineet yhtään ylimääräisiä tullimaksuja. Vuonna 1997 kyseinen yritys maksoi yli 43 miljoonaa euroa tullimaksuja vain kahdeksassa jäsenvaltiossa. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan kyseiseltä vuodelta on yhä perimättä 4 miljoonaa euroa tulleja. 28. Tullausarvokomitean toimintaa voitaisiin tehostaa koordinoimalla jäsenvaltioiden edustajien välistä työtä entistä paremmin. Jos esimerkiksi yhdellä jäsenvaltiolla on asiantuntemusta jollakin tullausarvon määrittämisen alalla, sitä voitaisiin pyytää ottamaan päävastuu tämän alan ongelmien tutkimisesta ja ratkaisemisesta ja tullausarvokomitea vahvistaisi tehdyt päätelmät. 29. On monia sellaisia tullausarvon määrittämiseen liittyviä mutkikkaita kysymyksiä, joita ei käsitellä tullausarvokomiteassa. Lisäksi tullausarvokomitea toimii liian jähmeästi, jotta sen avulla voitaisiin saavuttaa komission tavoitteet. Komissiolla ei sitä paitsi ole valtuuksia panna tullausarvokomitean työn tuloksia täytäntöön. Jäsenvaltioiden tulliviranomaisten soveltamat perusvalvontamenettelyt 30. Yhteisön lainsäädännössä(7) jäsenvaltioita vaaditaan ottamaan käyttöön asianmukainen tullivalvontajärjestelmä. Yhteisön tullikoodeksiin sisältyvien tullausarvosääntöjen soveltaminen yksittäistapauksissa kuuluu jäsenvaltioiden tullihallintojen toimivaltaan ja vastuualueeseen. 31. Lisäksi yhteisön lainsäädännössä todetaan, että jos tulliviranomainen epäilee kauppa-arvoa, tulliviranomaisella on oikeus tutkia tullausarvoa ja vaatia ilmoituksen tekijältä lisätietoja ilmoitetun tullausarvon perusteeksi(8). 32. Tullausarvon määrittäminen on osa tavanomaista tulliselvitysmenettelyä. Siihen kuuluu asiakirjoihin perustuva riskin perusteella valittujen toimien tarkastus selvitysvaiheessa. Kaikkien jäsenvaltioiden viranomaiset tunnustavat, ettei tämä riitä, ja useimmat ovat kehittäneet tuonnin jälkeisiä tarkastuksia. Tilintarkastustuomioistuin panee tyytyväisenä merkille sen, että useimmissa jäsenvaltioissa tuonnin jälkeisiä tarkastuksia tehdään yhä enemmän(9). 33. Kansalliset viranomaiset järjestävät tullausarvon määritykseen liittyvän tuonnin jälkeisen valvonnan kuitenkin eri jäsenvaltioissa eri tavoin. Joissakin maissa (kuten Belgiassa, Saksassa, Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa) tulliviranomaiset käyttävät työssä apunaan päteviä tilinpitäjiä. Täysin erilainen tilanne on Kreikassa, jossa tullivirkailijoilla on ainoastaan petostapauksissa lakisääteinen valtuus suorittaa tarkastus. Tapauksen mutkikkuuden ja käytettyjen työmenetelmien mukaan tarkastuskäynnit voivat vaihdella muutaman tunnin tarkastuskäynneistä useita viikkoja tai vuosia kestäviin tarkastuksiin. 34. Komissio myöntää, että yhteiset työmenetelmät ovat olennainen osa tulliliittoa, ja Tulli 2000-(10) ja Fiscalis-päätökset(11) ovat osoituksena pyrkimyksestä varmistaa laadukkaat ja parhaisiin menetelmiin perustuvat työskentelykäytännöt. 35. Tilintarkastustuomioistuin on huomauttanut(12), että pyrkimyksestään huolimatta komissiolla ei ole käytännön keinoja varmistaa sitä, että kaikkien jäsenvaltioiden hallinnot käyttävät sellaisia välineitä, joiden katsotaan soveltuvan hyvin tullausarvon määrittämistä koskevaan valvontaan. 36. Jäsenvaltioiden tulliviranomaisten on vaikea soveltaa samanlaisia työskentelykäytäntöjä tulliliitossa, jolta puuttuu tunnistettavissa oleva yhteinen tulliviranomainen. Jäsenvaltioiden viranomaisten vastuualueet ja tarkastusvaltuudet eroavat toisistaan. Jotkin tulliviranomaiset ovat perustaneet tuonnin jälkeiseen valvontaan erikoistuneen tarkastusyksikön vasta hiljattain. Toiset taas tuskin muuttavat vakiintuneita ja hyviksi kokemiaan menetelmiä, jotka perustuvat pääosin tuontihetkellä tapahtuviin tarkastuksiin tai näiden tarkastusten ja tuonnin jälkeisten tarkastusten yhdistelmään. 37. Yhteisen työskentelykäytännön puuttumisen vuoksi eri jäsenvaltioiden tulliviranomaiset ovat haluttomia hyväksymään toistensa tekemät päätökset. Tämä seikka haittaa tulliliiton kehittymistä. Eri jäsenvaltioiden tulliviranomaisten erilaiset toimintatavat aiheuttavat kohtuuttomia viivästyksiä yhteisesti sovittujen päätösten toteuttamisen osalta jopa silloin, kun viranomaiset ovat sopineet yhteistyöstä. TULLAUSARVON MÄÄRITTÄMISTÄ KOSKEVAN YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNNÖN SOVELTAMISEEN LIITTYVIÄ ERITYISNÄKÖKOHTIA 38. Valtaosaan tuontia sovellettava tullausarvo perustuu yksinkertaisimmassa muodossaan maahantuojan ja tavarantoimittajan väliseen transaktioon. Asia kuitenkin mutkistuu, kun huomioon otetaan muita tekijöitä(13). Tällaisia ovat - tavarantoimittajan ja maahantuojan välisen suhteen mahdollinen vaikutus, - muut tullausarvon määrittämiseksi mahdollisesti huomioon otettavat tekijät (kuten ostajan toimittamat tavarat ja palvelut sekä rojaltit ja lisenssimaksut). 39. Selvittääkseen tullausarvon määrittämisen yhdenmukaisuutta yhteisössä näiden tapausten osalta tilintarkastustuomioistuin kohdisti tarkastuksensa useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toimivien yritysten tuontiin. Tullausarvopäätökset Kansainvälisten järjestöjen ja komission tehtävät 40. Sekä WCO:ssa(14) että yhteisön tullausarvokomiteassa(15) on laadittu huomattava määrä tullausarvon määrittämistä koskevia lausuntoja ja päätelmiä. Kun ne kaikki otetaan huomioon, voidaan sanoa, että niissä käsitellään tullausarvon määrittämiseen liittyviä kysymyksiä melko kattavasti. 41. Tällaisilla asiakirjoilla voidaan kätevästi vähentää erityistapauksiin (kuten rojalteihin, tutkimuksen ja kehittämistyön kustannuksiin, välinekustannuksiin sekä muihin kuluihin) sovellettavien tullausarvon määrityssääntöjen epäyhtenäisyyttä jäsenvaltioissa. Kun tuloksia verrataan tavoitteeseen, jonka mukaan yhteisön olisi toimittava yhtenäisenä hallintona, ne ovat yhä kuitenkin epätyydyttäviä. Vastuu taloudellisen toimijan tullivelasta on viime kädessä jäsenvaltion tullihallinnolla. Tullausarvon määrittämistä koskevissa asioissa jäsenvaltioiden tulliviranomaisilla ei ole velvollisuutta hyväksyä muiden viranomaisten tekemiä päätöksiä tai niiden antamia lausuntoja. 42. Komissio ei tee eikä anna tullausarvopäätöksiä yksittäisille toimijoille. Tulliliiton historiassa tapahtui merkittävä käänne vuonna 1975, kun neuvosto tullausarvon määrittämistä koskevaa uutta asetusta(16) antaessaan hylkäsi komission ehdotuksen(17), jossa komissiolle olisi annettu toimivaltaa kyseisellä alalla. Komissio oli ehdottanut, että sillä olisi oltava toimivalta määrätä yksittäistapauksissa tullausarvoja tai niiden korotuksia tullausarvon määrittämisessä ilmenevien erojen välttämiseksi. 43. Oikeudellisista rajoituksista huolimatta komissio on vuosien mittaan saanut jäsenvaltioiden viranomaisilta suostumuksen siihen, että se tekee yksittäisiä toimijoita koskevia yhdenmukaisia tullausarvopäätöksiä, vaikka näiden päätösten määrä onkin vähentynyt. Jäsenvaltioiden viranomaisten tullausarvopäätökset 44. Joka kerran, kun jäsenvaltion tulliviranomaiset hyväksyvät tulli-ilmoituksen, ne tekevät samalla epäsuorasti tullausarvopäätöksen, jonka perusteella ne määräävät tullimaksuvelvollisuuden. Toimijoille ja tulliviranomaisille "tullausarvopäätös" merkitsee yleensä kuitenkin maahantuojalle annettavaa kirjallista päätöstä maahantuotujen tavaroiden tullausarvosta. Tällaisia päätöksiä voidaan soveltaa saman maahantuojan samoissa olosuhteissa tapahtuvaan samojen tavaroiden myöhempään tuontiin, ja ne voivat olla voimassa joko määrätyn tai määrittelemättömän ajan. 45. Tällaista kirjallista päätöstä tarvitaan esimerkiksi silloin, kun laskutus- tai kauppa-arvoon lisätään korotus oikeaan tullausarvoon pääsemiseksi. Tällainen prosentteina ilmaistu korotus on tavallinen silloin, kun kyseessä ovat tullinalaiset lisämaksut, kuten tullinalaiset vuotuiset vakuutusmaksut, rojaltimaksut sekä tutkimus- ja kehittämiskustannuksiin liittyvät maksut. 46. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että näiden kirjallisten päätösten määrä sekä olosuhteet, joissa niitä tehdään ja annetaan, eroavat merkittävästi jäsenvaltiosta toiseen. Esimerkiksi Belgiassa tulliviranomainen antaa toimijalle aina kirjallisen tullausarvopäätöksen tarkastuskäynnin jälkeen. Päätös on voimassa viisi vuotta, ja se on sitova edellyttäen, etteivät olosuhteet muutu. Alankomaiden tulliviranomaisten soveltama menettely on samankaltainen. Joissakin jäsenvaltioissa (Ranskassa, Irlannissa, Portugalissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa) tällainen päätös annetaan vain, jos tullausarvoon on tehtävä erityisiä korjauksia. Muissa jäsenvaltioissa (Tanskassa, Espanjassa, Italiassa ja Luxemburgissa) tällaisia kirjallisia päätöksiä tehdään sen sijaan harvoin. Saksassa tullausarvopäätös ei ole erillinen kirjallinen asiakirja, vaan tullausarvopäätöksen keskeiset tiedot sisällytetään yleensä yksityiskohtaiseen raporttiin, joka annetaan maahantuojalle tarkastuksen jälkeen. 47. Jäsenvaltioiden tulliviranomaisten välillä on eroja myös siinä, miten ne toimittavat tullausarvopäätösten tiedot niiden muiden tulliyksiköidensä saataville, joille tiedoista on hyötyä. Belgiassa ja Alankomaissa tulliviranomaiset pitävät yllä toimijakohtaista, valvontahuomautuksilla täydennettyjen tullausarvopäätösten kansallista kokoelmaa. Tulliviranomaiset voivat käyttää kokoelmien muodostamaa tietokantaa apuna muissa, olosuhteiltaan vastaavissa tapauksissa. Muissa jäsenvaltioissa tällaisia kokoelmia ei ole. Joidenkin jäsenvaltioiden tulliviranomaiset jakavat tullausarvopäätökset omalle hallinnolleen, kun taas toiset toimittavat ne ainoastaan maahantuojalle ja asianomaiselle tullitoimipaikalle silloin, kun nämä tarvitsevat näitä tietoja. Kaikki nämä päätökset koskevat yksittäisiä toimijoita. Tullausarvopäätösten rajallisuus 48. Se, ettei yhdessä jäsenvaltiossa oikeudellisesti täytäntöönpanokelpoinen tullausarvopäätös ole oikeudellisesti sitova myös kaikissa muissa jäsenvaltioissa, aiheuttaa toimijoiden puolella ongelmia. 49. Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan jäsenvaltiot eivät ole kyenneet pääsemään sopuun sellaisista tullausarvopäätöksistä, joita sovellettaisiin samojen yritysten samanlaiseen maahantuontiin tulliliiton eri osissa. 50. Esimerkiksi eräs suuri kaupan alan yritys oli yrittänyt saada vuodesta 1992 lähtien yhteisön laajuisia tullausarvopäätöksiä. Komissio kehotti yritystä hankkimaan erilliset päätökset kustakin jäsenvaltiosta. Tilintarkastustuomioistuin tutki kahdeksassa jäsenvaltiossa käytettyjä tullausarvoperusteita. Kaikki erosivat jonkin verran toisistaan siitä huolimatta, että emoyhtiön suhde sen Euroopassa toimiviin jälleenmyyjiin oli kaikissa jäsenvaltioissa samanlainen. 51. Toinen esimerkki koskee kaikissa jäsenvaltioissa toimivaa yritystä ja yrityksen käsittelyä tullausarvokomiteassa. Vuonna 1996 pyydettiin yksi ainoa tullausarvosäännösten asianmukaista soveltamista koskeva tarkastus tulliliiton viranomaisten vaatimusten täyttämiseksi. Tämä tapaus johti keskusteluun muihin mahdollisiin yrityksiin sovellettavasta yhteisestä tai monikansallisesta valvonnasta, mutta lopulta tullausarvokomitean jäsenet rajoittivat toimintansa ehdotettuja tarkastuskäyntejä koskevien tietojen vaihtoon. Vuoteen 1999 mennessä tämän kyseisen yrityksen ongelma oli ratkaistu siten, että kukin jäsenvaltio toimi itsenäisesti muista jäsenvaltioista riippumatta. 52. Yhteisön laajuisten sitovien tullausarvopäätösten puuttuminen on yksi niistä ongelmista, joita tulliliiton yhtenäisen tullihallinnon puuttuminen aiheuttaa. Jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön yhdenmukaiset työmenetelmät soveltamalla yhteisiä tarkastusperusteita, mikä olisi askel kohti sitovien tullausarvopäätösten vaihtoa ja hyväksymistä. Sellaiset yritykset, joilla on tytäryhtiöitä useassa jäsenvaltiossa, tarkastettaisiin perusteellisesti, mikä edellyttäisi yrityksen tili- ja tuotantotietojen tarkkaa tutkintaa. Tarkastuksesta saatujen tulosten hyväksyttävyys edellyttää ainakin alkuvaiheessa yhteisiin tarkastustoimiin perustuvaa, vastavuoroisesti osallistuvaa lähestymistapaa. Pitemmän aikavälin ratkaisu on ottaa tulliliitossa käyttöön sitovat tullausarvopäätökset, jotka eivät sisälly yhteisön lainsäädäntöön tällä hetkellä. 53. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tulliliittona toimiva yhteisö tarvitsee lyhyellä aikavälillä yksittäisiä toimijoita koskevien päätösten luettelon. Yhteisön laajuinen tullausarvopäätösten tietokanta, joka kattaisi vähintään 50 suurinta niistä yrityksistä, jotka tuovat tullinalaisia tavaroita yhteisöön, selvittäisi tätä ongelmaa jonkin verran. Sillä voitaisiin lisäksi varmistaa, että samanlaisten tavaroiden samoissa olosuhteissa tapahtuvan tuonnin tullausarvo määritetään eri jäsenvaltioissa yhdenmukaisesti. 54. Nykyinen järjestelmä on tehoton eikä takaa tasapuolisia toimintaedellytyksiä kaikille talouselämän toimijoille. Kansainväliset suuryritykset ovat tarttuneet niille edullisinta tullausarvokohtelua soveltavan jäsenvaltion tarjoamaan tilaisuuteen ja siirtäneet tuontinsa tähän jäsenvaltioon. Jäljempänä kohdassa 58 mainitun tapauksen tavoin tämäkin tapaus kuvaa sitä, miten yhteisön tasolla sitovien tullausarvopäätösten puuttuminen saattaa vaikuttaa kannettujen omien varojen määrään. Rojaltien ja lisenssimaksujen kohtelu 55. Rojaltit ja lisenssimaksut voidaan sisällyttää maahantuotujen tavaroiden laskutushintaan tai ne voidaan esittää laskussa erikseen perushinnan lisänä. Ne voidaan myös laskea vuosittain prosenttiosuutena maahantuotujen tavaroiden myynnin kokonaisarvosta. Suuri osa edellä käsitellyistä tullausarvopäätöksistä koskee rojaltimaksuja. Rojalteihin, lisenssimaksuihin ja muihin maahantuotujen tavaroiden maksuihin sovellettava oikean tullausarvon määritysprosessi on monimutkainen(18). Lainsäädäntö ei pysy mukana kaupan ja rahoituksen käytännöissä, joita muutetaan jatkuvasti juuri asetettujen rajoitusten ohittamiseksi. 56. Tulliviranomaiset saavat rojaltien käsittelyssä tarvittavaa tietoa ainoastaan tarkastamalla maahantuojan asianomaiset tilit. Valtaosa tulliviranomaisista jo tekeekin näin. Tällaiset tarkastukset vaativat kuitenkin erityistaitoja sekä kirjanpidon, tilinpäätösraportoinnin ja tilintarkastuksen periaatteiden ymmärtämistä. Tässä tehtävässä tulliviranomaisia voitaisiin tukea a) edistämällä tullausarvopäätöksiä koskevien tietojen vaihtoa; b) sopimalla monikansallisten tarkastusten oikeusperustasta. 57. Komissio on nähnyt paljon vaivaa varmistaakseen, että sääntöjä sovelletaan yhdenmukaisesti. Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistuin on havainnut useita tapauksia, joissa kohtelu on jäsenvaltioissa ilmeisen erilaista. Tämä ei ole hämmästyttävää, kun otetaan huomioon tulliliiton nykyisten valvontamenetelmien moninaisuus. 58. Yhdessä tapauksessa sen jäsenvaltion tulliviranomainen, jossa yrityksen pääkonttori sijaitsi, katsoi, että tullausarvon määrityksessä voitiin ottaa huomioon kolme erilaista transaktiotilannetta. Kaikki olivat laillisia, ja joissakin tapauksissa rojaltit ja muut maksut voitiin sisällyttää tullausarvon määritykseen. Jos tämän tulliviranomaisen analyysi pitää paikkansa, on varsin todennäköistä, että muissa kuudessa niistä seitsemästä jäsenvaltiosta, joita tilintarkastustuomioistuin tutki, yrityksen maahantuonnin tullausarvo määritettiin virheellisesti. Vuonna 1997 yritys maksoi yli 43 miljoonaa euroa tullia näissä seitsemässä jäsenvaltiossa. Rojaltien aiheuttamat korotukset vaihtelivat jäsenvaltioiden tulleista riippuen 0:sta 10 prosenttiin maahantuotujen tavaroiden arvosta. 59. Yksikään jäsenvaltioista ei ole tuonut tätä tapausta esiin tullausarvokomiteassa keskustelua varten. Yhteisön tasolla komission tämänhetkinen näkemys on, että tullia voidaan yleensä periä takautuvasti ainoastaan niissä tapauksissa, joissa tullihallinnot eivät ole ilmoittaneet päätöksestä yritykselle. Maahantuonnin jälkeinen perintä ei näin ollen ole todennäköisesti mahdollista siinäkään tapauksessa, että päätös on ollut väärä. 60. Toisessa tapauksessa valtaosa erään yrityksen maahantuonnista yhteisöön kulki yhdessä jäsenvaltiossa sijaitsevan jakelukeskuksen kautta. Jäsenvaltion tulliviranomaiset päättivät, ettei yksikään yrityksen suorittamista rojaltimaksuista sisältynyt tullausarvoon. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että viidessä niistä jäsenvaltioista, joihin maahantuoja oli aiemmin tuonut tavaroita, tulliviranomaiset olivat perineet tullia ainakin osasta maahantuojan suorittamia rojaltimaksuja ja muita lisämaksuja. 61. Tässä tapauksessa jotkin jäsenvaltiot olivat vaihtaneet tietoja keskenään. Erilaisista ratkaisuista ja menettelyn pitkästä kestosta huolimatta jäsenvaltioiden viranomaisilla oli selvästi vaikeuksia myöntää sitä, että tullausarvon määritystä koskevat peruskysymykset olivat samat. Yritys maksoi yli 33 miljoonaa euroa tullia vuonna 1998. Vaikka komissio on ilmoittanut tavoitteekseen säilyttää jäsenvaltioissa talouselämän toimijoiden tasapuoliset toimintaedellytykset (katso kohta 20 edellä), se ei kuitenkaan tutkinut tämän yrityksen tapauksessa sovellettua tullausarvokohtelua. Peräkkäistä myyntiä koskeva sääntö(19) 62. Tullausarvoa määritettäessä useiden myyntitapahtumien sarjaan kuuluvaa aiempaa myyntiä voidaan käyttää "kauppa-arvona". Aiempi myynti voidaan hyväksyä ainoastaan, jos ilmoituksen tekijä voi esittää yksityiskohtaiset tiedot myynnistä ja näyttää toteen, että myyntihetkellä tavarat oli tarkoitus viedä yhteisöön. Maahantuojat, jotka ovat yleensä monikansallisia yrityksiä, hyödyntävät tätä menettelyä saadakseen maahantuomilleen tavaroille alemman tullausarvon. Peräkkäistä myyntiä koskeva sääntö on sopusoinnussa niiden kauppapolitiikan suuntaviivojen kanssa, jotka komissio on hyväksynyt neuvostoa kuultuaan(20). 63. Komissio ja jäsenvaltioiden tulliviranomaiset ovat kuitenkin pyrkineet rajoittamaan säännön vaikutusta tullausarvon määrittämiseen, koska säännön soveltaminen vähentää omia varoja. 64. Tilintarkastustuomioistuin ei kyennyt selvittämään täysin sitä, miten suuressa määrin maahantuojat käyttävät tai pyrkivät käyttämään peräkkäistä myyntiä koskevaa sääntöä. Yhtenä syynä tähän on se, ettei peräkkäistä myyntiä koskevan säännön soveltaminen edellytä lain mukaan maahantuojalta ennalta saatua lupaa tai valtuutusta, toisin kuin joidenkin muiden tullisäännösten tapauksessa edellytetään. Tilintarkastustuomioistuin on havainnut kuitenkin, että käytännössä jotkin tulliviranomaiset vaativat eräänlaista ennakkohyväksyntää, vaikka tämä vaatimus ei perustu yhteisön lainsäädäntöön. Kuten muissakin tullausarvon määritystä koskevissa näkökohdissa tilintarkastustuomioistuin havaitsi vaihtelua siinä, missä määrin tulliviranomaiset sallivat säännön käytön tai kysyvät toisiltaan neuvoa. Tilintarkastustuomioistuin on havainnut, että jotkin maahantuojat soveltavat peräkkäistä myyntiä koskevaa sääntöä yhdessä tai useassa jäsenvaltiossa mutta eivät kaikissa. Se on tuonut joitakin merkittäviä esimerkkejä epäjohdonmukaisuuksista komission tietoon. 65. Tullimenettelyt vaativat tulliselvitysvaiheessa yhä vähemmän paperityötä, minkä vuoksi tilintarkastustuomioistuin pitää välttämättömänä, että ennakkoilmoitus peräkkäisen myynnin säännön soveltamisesta otetaan käyttöön ja että jäsenvaltioiden viranomaiset pitävät rekisteriä niistä yrityksistä, jotka hyödyntävät peräkkäisen myynnin sääntöä säännöllisesti, sekä tapauksista, joissa säännön käyttö on evätty. Tällaisten rekistereiden ylläpito mahdollistaisi jäsenvaltioiden tulliviranomaisten välisen tietojenvaihdon. Siirtohinnoittelun ja kauppa-arvon välinen suhde 66. Tullikoodeksissa on säännöksiä, joiden mukaan yritysten välinen kauppa (siirtohinnat) on otettava tullausarvoa määritettäessä huomioon(21). 67. Jäsenvaltioiden veroviranomaiset eivät välttämättä hyväksy tullikoodeksin nojalla tullausarvoksi hyväksyttyjä siirtohintoja yritysverotuksessa käytettäviksi. 68. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa tulliviranomaiset ovat joutuneet kauppa-arvoa tutkiessaan ristiriitaan yritysverotuksesta vastaavien viranomaisten kanssa. Tämä koskee etenkin Kaukoitään sijoittuneita monikansallisia yrityksiä. Kansalliset veroviranomaiset ovat huolissaan kauppa-arvon yliarvostuksesta, jonka tarkoituksena on välttää yritysten voittojen korkea kansallinen verotus, kun taas tullausarvoa määritettäessä ongelma on juuri päinvastainen eli liian pieneksi arvioitu kauppa-arvo. 69. Yhteisön nykyisessä lainsäädännössä ei vaadita, että tullausarvon ja kansallisen verotusarvon pitäisi vastata toisiaan. Tullausarvoa määritettäessä on käytettävä yhteisön tullilainsäädännön eikä liikevoiton verotuksen perusteita. 70. Siirtohinnoittelun alaisten tavaroiden arvonmääritys on olennainen osa tulojen asianmukaista määräämistä ja perintää. Erilaiset perusteet ja menetelmät on yhdenmukaistettava, jos yhteisöön tuotujen tavaroiden verotukseen ja yritysten voittojen kansalliseen verotukseen halutaan soveltaa todella yhdenmukaista lähestymistapaa. Valmistajan antamat takuut 71. Valmistajat antavat tuotteilleen usein takuun. Tämä merkitsee, että jos myöhemmin osoittautuu, ettei tuote vastaa siitä annettua määrittelyä, ostaja saa korvauksen. Valmistajan antamien takuiden tarkoituksena on antaa tavaroiden maahantuojalle korvaus tuotantoprosessin aikana syntyneistä vioista. Yhteisön tullikoodeksissa annetaan mahdollisuus kieltäytyä vastaanottamasta tavaroita ja saada niistä maksetut tullit takaisin niiden viennin yhteydessä. Tullikoodeksissa sallitaan myös viallisten tavaroiden väliaikainen jälleenvienti ulkoisen jalostuksen yhteydessä, ja jos ne korjataan maksutta, niiden jälleentuonti täysin tullitta. Tullikoodeksissa tehdään ero niiden tavaroiden, jotka eivät vastaa sopimuksen ehtoja, ja puutteellisten tavaroiden välillä(22). 72. Maahantuoduille autoille annettujen valmistajien takuiden kohtelu on kuvaava esimerkki alasta, jolla eri jäsenvaltioiden tulliviranomaiset soveltavat yhteisön lainsäädäntöä eri tavoin. 73. Varainhoitovuotta 1990 koskevassa vuosikertomuksessaan(23) tilintarkastustuomioistuin kiinnitti komission huomion Saksan tulliviranomaisten käytäntöön, jossa moottoriajoneuvojen tuonnille myönnettiin arvonvähennyksiä takuusopimusten kattamia korjauskuluja vastaan. Tilintarkastustuomioistuin katsoi, että nämä vähennykset olivat tuolloin voimassa olleiden yhteisön säännösten vastaisia. Kymmenen vuotta myöhemmin Saksan tulliviranomaiset soveltavat yhä samankaltaisia arvonalennuksia. Tilintarkastustuomioistuin pitää menettelyä yhä yhteisön säännösten vastaisena. 74. Jäsenvaltiot toimivat vastaavissa tilanteissa eri tavoin. Kolmen jäsenvaltion (Italian, Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan) tulliviranomaiset ovat hylänneet moottoriajoneuvojen maahantuojien vastaavat vaatimukset. Jäsenvaltioiden tullihallintojen erilainen tapa lähestyä tätä kysymystä saattaa olla yksi niistä tekijöistä, jotka johtavat yhteisön sisäisen kaupan vääristymiseen. 75. Tämä on selvä osoitus yhtenäisyyden puutteesta tulliliitossa, ja se on saattanut johtaa omien varojen menetyksiin. Vaikka säännöksiä onkin hiljattain tarkistettu, vähennyskäytäntö on ollut jo yli vuosikymmenen ajan tosiasia, eikä komissio ole pyrkinyt estämään sitä. Kuljetuskustannukset 76. WTO:n tullausarvosopimuksen mukaisesti jäsenet voivat sisällyttää kuljetuskustannukset ja niihin liittyvät kustannukset tullausarvoon tai jättää ne siitä pois osittain tai kokonaan(24). EY:ssä ja useimmissa WTO:n jäsenmaissa kustannukset, jotka aiheutuvat tavaran kuljetuksesta satamaan tai tuontipaikkaan, sisällytetään tullausarvoon. Näin ollen kustannukset, jotka aiheutuvat maahan tuotujen tavaroiden kuljetuksesta paikkaan, jossa ne tuodaan yhteisön tullialueelle, ovat yksi niistä maksuista, jotka lisätään tavaroista maksettuun summaan tullausarvoa määritettäessä. 77. Lentoliikenteessä on tie- ja meriliikennettä hankalampi määrittää sitä, milloin unionin raja ylitetään. Komissio katsoo, että yhteisön raja ylitetään tietyssä pisteessä ilmassa, ja se on tehnyt laskelmia tullausarvoon sisällytettävistä lentorahtikustannuksista noin 230 yhteisön ulkopuolisen lentokentän (tai lentokenttäryhmän) ja noin 60 yhteisön lentokentän välisillä reiteillä. Kaikkiaan laskelmat kattavat noin 14000 reittiä(25). Vaikeuksia syntyy, koska toisinaan reitti kulkee jonkin kaukana Euroopan mantereesta sijaitsevan yhteisön alueen yli: esimerkiksi Brasiliasta (São Paulosta) Ranskaan (Pariisiin) saapuvien tavaroiden katsotaan saapuneen unionin alueelle, kun lentokone lentää Azorien yli. 78. Komission käyttämä lentokuljetuskustannusten laskentamenetelmä on kyseenalainen paitsi likimääräisyytensä myös mutkikkuutensa vuoksi. Järjestelmästä aiheutuu paljon hallintotyötä, ja se on monille maahantuojille liian vaivalloinen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, ettei eri liikennevälineitä kohdella tasapuolisesti, ja epäilee, että lentokuljetuskustannusten arviointitapa vähentää yhteisölle kuuluvia tuontitulleja perusteettomasti. Jäsenvaltioiden tullihallintojen välinen tietojenvaihto 79. Tilintarkastustuomioistuin löysi useisiin jäsenvaltioihin tekemissään tarkastuksissa vain vähän todisteita eri jäsenvaltioiden tullihallintojen välisestä yhteydenpidosta. Toisaalta joukossa on joitakin huomattavia poikkeuksia, kuten kahdenväliset yhteistyösopimukset (Espanja ja Portugali) ja yrityksissä toimitettuja tilintarkastuksia koskevien tietojen oma-aloitteinen vaihto. 80. Suuri osa niistä tiedoista, joita tulliviranomainen saa tullausarvopäätöksen tekemistä varten, tulee toimijalta. Koska toimijat antavat vapaaehtoisesti todennäköisesti ainoastaan sellaisia tietoja, joista on niille itselleen hyötyä, tulliviranomaisten on tärkeää vaihtaa keskenään useissa jäsenvaltioissa toimivia yrityksiä koskevia tietoja. 81. Eräs kysymys, johon ei ole tähän mennessä puututtu kunnolla, koskee maahantuojia, joiden kotipaikka on yhdessä jäsenvaltiossa mutta jotka luovuttavat tavaroita vapaaseen liikkeeseen toisessa jäsenvaltiossa. Maahantuoja välttää toimiston perustamisen tuontisatamaan käyttämällä sen sijaan tulli-ilmoituksen tekoon valtuutetun veroedustajan palveluja. Kuitenkin sen jäsenvaltion tulliviranomaisten, jossa maahantuojan kotipaikka sijaitsee, olisi vastattava kaikesta tarkastukseen perustuvasta valvonnasta. Tilintarkastustuomioistuin löysi vain vähän todisteita siitä, että jäsenvaltioiden tullihallinnot puuttuvat tähän tilanteeseen, vaikka joissakin tapauksissa tietoja on saatavilla. Esimerkiksi kahdessa jäsenvaltiossa tulliviranomaiset havaitsivat tullausarvoilmoituksia tutkittuaan, että huomattava osa ilmoituksista oli sellaisten toimijoiden tekemiä, joiden kotipaikka on jossakin toisessa jäsenvaltiossa (Belgia ja Luxemburg). Muutamaa sääntöjenvastaista tapausta lukuun ottamatta näitä perustietoja ei toimitettu edelleen niihin jäsenvaltioihin, joissa maahantuojien kotipaikka sijaitsee. 82. Veroedustajia koskevien tietojenvaihdon hyödyntämistä kuvaa tapaus, jota tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastuksen aikana Tanskassa. Siinä veroasiamies edusti 63:a eri kauppiasta. Alkujaan kaksi jäsenvaltiota kattaneesta, melko tavanomaisesta tutkimuksesta kasvoi lopulta kymmentä jäsenvaltiota koskenut tapaus. Tutkimus on vielä kesken, mutta Tanskan tulliviranomaiset arvioivat, että tulleja peritään tutkimuksen seurauksena 2,5-3 miljoonaa euroa. PÄÄTELMÄT 83. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa ilmeni ongelmia, jotka koskevat jäsenvaltioiden toiminnan yhdenmukaisuutta ja sitä, miten komissio valvoo ja seuraa tulliliiton muodostavia eri jäsenvaltioiden viranomaisia. 84. Lisätoimia tarvitaan, jos komissio aikoo varmistaa jäsenvaltioiden kaupallisten olosuhteiden yhdenmukaisuuden. Tullausarvon määrityksen alalla tähän mennessä toteutetut toimet eivät riitä. Tämä käy selvästi ilmi tarkastuksen tuloksista ja erityisesti useissa jäsenvaltioissa toimivien yritysten kohtelusta. Tullausarvon määrityksessä yhteisö ei ole vielä täysin saavuttanut sitä yhtenäistä lähestymistapaa, joka oli aikomuksena tulliliittoa perustettaessa. 85. Komission on ryhdyttävä asianmukaiseen seurantaan. Komission näkemyksen mukaan sen tehtävänä on edistää tarkastusmenettelyin yhteisön toimijoiden tasapuolisia toimintaedellytyksiä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi vahvistettava tarkastustehtävänsä tätä puolta. Tullausarvokomiteaa ei enää kannata käyttää komission suorittaman valvonnan tärkeimpänä välineenä (katso kohdat 16-29). 86. Komission ja jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset lainsäädännölliset ja hallinnolliset toimet puuttuakseen seuraaviin heikkouksiin: - yhteisten valvontanormien ja työskentelykäytäntöjen puuttuminen (ks. kohdat 30-37), - useissa jäsenvaltioissa toimivien taloudellisten toimijoiden yhtenäisen kohtelun puuttuminen (ks. kohdat 55-61), - sellaisten yhteisön säännösten puuttuminen, jotka mahdollistaisivat yhteisön laajuiset tullausarvopäätökset (ks. kohdat 48-52), - sitovia tullausarvopäätöksiä koskevan tietokannan puuttuminen (katso kohta 53), - peräkkäisen myynnin säännön käyttöä koskevien ennakkoilmoitusten ja rekistereiden puuttuminen (ks. kohdat 62-65). 87. Komission on toimittava pikaisesti valmistajien takuita koskevan ongelman ratkaisemiseksi (ks. kohdat 71-75). 88. Tullissa tapahtuvaa lentokuljetuskustannusten käsittelyä on tarkistettava (ks. kohdat 76-78). 89. Komission ja jäsenvaltioiden olisi pyrittävä lisäämään tullausarvokysymyksiä koskevien tietojen vaihtoa (ks. kohdat 79-82). 90. Raportissa kiinnitetään huomiota myös siihen, että "siirtohinnoittelun" alaisten tavaroiden tullausarvoa määritettäessä huomioon otettava arvo saattaa erota jäsenvaltioiden välittömässä verotuksessa sovelletusta arvosta (ks. kohdat 66-70). 91. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin korostaa sitä, että yhteisö voi toimia todellisena tulliliittona ainoastaan, jos jäsenvaltioiden tulliviranomaiset takaavat maahantuoduille tavaroille yhdenmukaisen kohtelun. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 14. joulukuuta 2000 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Jan O. Karlsson presidentti (1) Komissio toteaa kertomuksessaan, jossa käsitellään jäsenvaltioiden laatimia tarkastustoimintaa koskevia tiedonantoja (asiakirja KOM(2000)107, 29.2.2000), että vuonna 1998 Euroopan unionissa havaittujen, tavaroiden vapaaseen liikkeeseen luovuttamista koskevien sääntöjenvastaisuuksien yhteismäärä oli tullin alalla 306860262 euroa, joista 52682753 euroa koski tullausarvon määrittämisessä ilmenneitä sääntöjenvastaisuuksia, 28265530 euroa ilmoittamatta jätettyä tuontia, 64327823 euroa vääriä tariffiluokituksia, 29774574 euroa alkuperään liittyviä, 1412380 euroa paljouteen liittyviä ja 130397205 euroa määrittelemättömiä sääntöjenvastaisuuksia. (2) Neuvoston päätös 80/271/ETY, tehty 10 päivänä joulukuuta 1979, vuosien 1973-1979 kauppaneuvotteluista johtuvien monenvälisten sopimusten tekemisestä (EYVL L 71, 17.3.1980, s. 1). (3) Yhteisön tullikoodeksista 12 päivänä lokakuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92 (EYVL L 302, 19.10.1992, s. 1) ja tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä 2 päivänä heinäkuuta 1993 annettu komission asetus (ETY) N:o 2454/93 (EYVL L 253, 11.10.1993, s. 1). (4) Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1150/2000, annettu 22 päivänä toukokuuta 2000, 18 artikla (EYVL L 130, 31.5.2000). (5) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, annettu 12 päivänä lokakuuta 1992, 246 artikla ja 247 artiklan 2 kohta, sekä 7 päivänä huhtikuuta 1997 annettu työjärjestys, asiakirja XXI/2011/94. (6) Asiakirja XXI/1229/96 - Kokoelma tullausarvon määrittämistä koskevista teksteistä. Tullikoodeksikomitean tullausarvojaosto. (7) Päätös 94/728/EY, 8 artikla, ja neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1150/2000, annettu 22 päivänä toukokuuta 2000, 18 artikla. (8) Komission asetus (ETY) N:o 2454/93, annettu 2 päivänä heinäkuuta 1993, liite 23 ja 181 a artikla. (9) Tämä suuntaus on voimistunut huomattavasti tilintarkastustuomioistuimen edellisestä tarkastuksesta, joka koski tuonnin jälkeistä valvontaa yleensä (ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1993, ensimmäinen luku, kohdat 1.3-1.38, EYVL C 327, 24.11.1994). (10) EYVL L 13, 19.1.2000. (11) EYVL L 206, 23.7.1998, s. 43. (12) Esimerkiksi tullausarvon määrittämistä käsitelleessä Mattheus-seminaarissa, joka järjestettiin Madridissa vuoden 1998 heinäkuussa, yhteisiä tarkastusstandardeja koskeva päätelmä oli, että yhden jäsenvaltion esittelemä erityinen valvontamenettely voisi antaa kaikille jäsenvaltioille lähtökohdan yhteisten menettelyjen kehittämiseksi. Ehdotus ei ole kuitenkaan tähän mennessä johtanut toimenpiteisiin. (13) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, 32 artikla. (14) "WCO Compendium of customs valuation instruments" (WCO:n kokoelma tullausarvon määrittämistä koskevista asiakirjoista): neuvoa-antavat lausunnot, huomautukset, selittävät huomautukset ja tapaustutkimukset. (15) EY:n kokoelma tullausarvon määrittämistä koskevista teksteistä. (16) EYVL L 127, 5.12.1972. (17) Neuvoston asetus (ETY) N:o 338/75, annettu 10 päivänä helmikuuta 1975 (EYVL L 39, 13.2.1975, s. 5), asetuksen (ETY) N:o 803/68 (edellinen arvonmääritystä koskeva perusteksti) muuttamisesta (EYVL L 148, 28.6.1968, s. 6). (18) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, annettu 12 päivänä lokakuuta 1992, 32 artiklan 1 kohta, komission asetus (ETY) N:o 2454/93, annettu 2 päivänä heinäkuuta 1993, 157-162 artikla, ja tullausarvon määrittämistä koskevien tekstien kokoelman päätelmä N:o 24. (19) Komission asetus (ETY) N:o 2454/93, 147 artikla. (20) Komitea toimii neuvoston alaisuudessa EY:n perustamissopimuksen 133 artiklan mukaisesti. (21) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, annettu 12 päivänä lokakuuta 1992, 29 artiklan 2 kohta. (22) Neuvoston asetus (ETY) N:o 2913/92, 155 ja 238 artikla, ja komission asiakirja XXI/1038/97. (23) Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 1990, toinen luku, kohta 2.52(a) (EYVL C 324, 13.12.1991). (24) Vuonna 1994 tehdyn tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen 8 artiklan 2 kohta. (25) Komission asetus (ETY) N:o 2454/93, liite 25. Komission vastaukset YHTEENVETO Vaikka tullausarvon määrittämisen tarkoituksena on antaa oikeudenmukainen, yhdenmukainen ja puolueeton perusta maahantuotujen tavaroiden arvonmääritykselle, vuonna 1980 hyväksytyissä säännöissä korostetaan enemmän kauppapolitiikkaan liittyviä näkökohtia. Tavoite, jonka mukaan yhteisön olisi toimittava kaikessa tavarakaupassa todellisena tulliliittona, jossa maahantuotuja tavaroita kohdellaan yhdenmukaisesti, voidaan saavuttaa täydellisesti ainoastaan, jos kyseisen tulliliiton toimintaa ohjaa yksi ainoa tullihallinto. Näin ei ole asianlaita. Komissio katsoo, että yhdenmukaisuuden puuttuminen olisi vahingollista Euroopan yhteisön taloudellisille eduille tapauksissa, joissa tulliviranomaiset poikkeavat vahvistetusta käytännöstä tai voimassa olevien sääntöjen vakiotulkinnasta. Tilintarkastustuomioistuimen pyytämien lainsäädännöllisten ja hallinnollisten toimien osalta voidaan todeta seuraava: - Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 210/97/EY puitteissa komissio tukee ja edistää käytettävissään olevilla tavoilla yhteisten valvontanormien ja työskentelykäytäntöjen kehittämistä. - Lainsäädännöllisen ja hallinnollisen toimivaltansa perusteella komission tullikoodeksikomitea pyrkii ratkaisemaan tilanteet, joissa eri jäsenvaltioissa toimivia toimijoita ei kohdella yhdenmukaisesti, jos tarve siihen on osoitettu. - Komissio katsoo, että yhteisön laajuiset lähestymistavat (päätökset) yksittäisten tapausten käsittelyssä ovat mahdollisia ainoastaan kaikkien kyseessä olevaa tapausta käsittelevien kansallisten viranomaisten sopimuksella. - Komission mielestä sitovia tullausarvopäätöksiä koskeva tietokanta ei merkittävästi vaikuta tullikoodeksikomitean työskentelyyn. Lisäksi sen perustaminen, ylläpito ja käyttö ylittäisivät komission resurssit. Tullikoodeksikomitean roolista toimijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamisessa komissio toteaa, että toimintaedellytystensä rajoissa kyseinen komitea voi antaa ja antaakin arvokkaan panoksen tullausarvosääntöjen yhdenmukaiseen soveltamiseen. Komissio käyttää useita välineitä yhteisön sääntöjen yhdenmukaisen soveltamisen valvomiseksi ja edesauttaa siten taloudellisten toimijoiden tasapuolista kohtelua. Välineisiin kuuluvat paikan päällä suoritettavat tarkastukset. Koska komissiolla on kuitenkin rajalliset resurssit ja käsiteltäviä asioita on erittäin paljon, komissio käyttää riskianalyysitekniikoita resurssiensa jakamiseksi alueille, joiden katsotaan muodostavan omia varoja koskevan suurimman riskin. Arvon määrittäminen tulee olemaan edelleenkin osa kyseistä valintaprosessia. Viime vuosien aikana arvon määrittäminen on kuulunut noin neljännekseen komission tarkastuskertomuksista. Komissio jatkaa tietojenvaihdon edistämistä jäsenvaltioiden kanssa ja jäsenvaltioiden kesken. JOHDANTO 1 - 2. Komissio on samaa mieltä kuin tilintarkastustuomioistuin siitä, että oikean hallintokäytännön tai tarkan tulkinnan mittapuun valitsemisessa voi joskus olla vaikeuksia. Tämän vuoksi ei ole yleisesti mahdollista päätellä kyseisten sääntöjen soveltamisessa ilmenneiden epäyhdenmukaisuuksien johtavan kielteisiin talousvaikutuksiin. Toisin sanoen jos eri tullihallinnot eivät sovella sääntöjä samalla tavalla, korkeinta tullia merkitsevän tullausarvon määrittämisen ei välttämättä katsota olevan oikea. Komissio tulkitsee ilmaisun 'sääntöjenvastaisuus' sisältävän myös petoksen käsitteen. 5. Yhteisön tullausarvon määrittämistä koskevat kysymykset ovat itse asiassa tärkein osa yhteisön tullikoodeksikomitean toiminnasta; sen vastuualaan kuuluu myös WTO:ssa ja WCO:ssa käsiteltävien tullausarvokysymysten koordinointi. 6. Tässä kohdassa kuvattu tullausarvojärjestelmä kaipaa lisäselvitystä. Maahantuodun tavaran tosiasiallisen arvon peruskäsite on GATT-sopimuksen (1947 ja 1994) VII artiklassa. Yhteisön lainsäädäntö perustui vuoteen 1980 asti vuodelta 1950 olevaan "Brysselin määritelmään"(1), jonka mukaan tosiasiallinen arvo on maahantuodun tavaran normaalihinta. 4 kohdassa tarkoitetussa GATT-sopimuksessa korvattiin kyseinen määritelmä käsitteellä kauppa-arvo. Tämä muutti merkittävästi taustalla olevaa ajattelua, koska kauppapoliittiset näkökohdat (mukaan lukien kaupan helpottaminen) nähtiin hallitsevina. Ei ole yllätys, että GATT-sopimuksen myötä tapahtunut lähestymistavan muutos vaikutti myös hallintoympäristöön. Kauppa-arvon käyttöönotto vaikutti ehkä tarkoituksellisesti siten, että se muutti "vallan tasapainoa" toimijoiden ja tulliviranomaisten välillä. Tavaranhaltijan ei ole enää periaatteessa todistettava, että maksettu hinta vastaa normaalia hintaa, vaan tavaranhaltijan ilmoittama hinta on periaatteessa oikea ennen kuin tulli kiistää sen. Kyseisiä perustavaa laatua olevia huomioita ei voida sivuuttaa käsiteltäessä tullausarvon määrittämiseen yleisesti liittyviä kysymyksiä. 8. Komissio on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen näkökannoista. Epäyhdenmukainen sääntöjen soveltaminen voi kuitenkin olla huolestuttavaa ainoastaan, jos se johtaa merkittäviin kilpailun vääristymiin tai sillä on taloudellisia vaikutuksia. TULLAUSARVON MÄÄRITTÄMISTÄ KOSKEVIEN YHTEISÖN SÄÄNTÖJEN ASIANMUKAINEN SOVELTAMINEN Komission tehtävä 19. Nykyisen yhteisön lainsäädännön nojalla, jossa säädetään liiketoimikohtaisesta valvonnasta, komissio ei voi antaa vakuutusta, että tullien (omat varat) määrä vahvistetaan oikein kaikissa tapauksissa. Huolimatta liiketoimien suuresta määrästä ja tarkastusten vähäisyydestä komissio voi järjestelmään perustuvaa valvontaa käyttäen antaa melko hyvän kuvan jäsenvaltioiden tilanteesta yhteisön lainsäädännön soveltamisen osalta. Tullikoodeksikomitean (tullausarvojaoston) toiminta 23 - 26. Kuten tilintarkastustuomioistuin mainitsee kohdassa 30, tullausarvosääntöjen soveltaminen yksittäistapauksissa kuuluu jäsenvaltioiden tullihallintojen toimivaltaan ja vastuualueeseen, ja komission tehtävä on vähentää mahdollisimman paljon sääntöjen hajanaista ja väärää soveltamista hyväksymällä yhteiset säännöt tai suuntaviivat koodeksikomiteassa. Kyseistä lähestymistapaa ei kuitenkaan helpota perustullausarvosääntöjen erityisluonne. Kyseiset säännöt perustuvat suurelta osin yksinkertaisiin, mutta epätarkkoihin käsitteisiin, joita WTO:n lainsäätäjä on yrittänyt selventää erityisesti laatimalla alakäsitteitä, mutta tämä ei kuitenkaan ole todellisuudessa merkittävästi vähentänyt tulliviranomaisten harkintavaltaa. Esimerkkinä voidaan mainita sääntö, jonka mukaan etuyhteydessä keskenään olevien osapuolten liiketoimen on oltava hyväksyttävä. Näin on, jos etuyhteys ei ole vaikuttanut hintaan. GATT-sopimuksen mukaisesti laadittujen tulkintahuomautusten (tullikoodeksin soveltamissäännösten 141 artikla, jossa viitataan kyseisen asetuksen liitteeseen 23) mukaan vaikutusta ei ole esimerkiksi "jos hinta olisi määrätty kyseisen tuotantoalan tavanomaisia hinnoittelukäytäntöjävastaavalla tavalla" tai jos "hinta kattaa kaikki kustannukset sekä varmistaa voiton, joka vastaa yrityksen kokonaisvoittoa" (tulkintahuomautukset, 29 artiklan 2 kohtaa koskeva 3 huomautus). Tavaranhaltijalla on mahdollisuus osoittaa, että kauppa-arvo on hyvin lähellä muita viitearvoja. Jotta näin olisi, on otettava huomioon useita tekijöitä 29 artiklan 2 kohtaa koskevan 4 tulkintahuomautuksen mukaisesti. Sen lopussa mainitaan seuraavaa: "Koska nämä tekijät voivat vaihdella tapauskohtaisesti, olisi mahdotonta soveltaa kaikissa tapauksissa yhtenäistä normia, esimerkiksi kiinteää prosenttilukua. Saattaa esimerkiksi olla mahdotonta hyväksyä pientä arvoeroa, kun on kyse jostakin tietystä tavaratyypistä, kun sen sijaan olennainen ero jonkin toisentyyppisen tavaran kohdalla saattaisi olla hyväksyttävissä..." Koska kyseisten sääntöjen antama ohjaus on vähäistä, "rajatapauksissa" päätösvaltainen viranomainen on kokonaan vastuussa niiden tulkinnasta yksittäisissä tapauksissa. Toimivaltaisilla tulliviranomaisilla voi olla myös yhden jäsenvaltion sisällä eri näkemys samasta tapauksesta. Täysi soveltamisen yhdenmukaisuus on mahdollista ainoastaan joko antamalla päätösvalta yhdelle viranomaiselle tai päätösvallan ollessa useilla viranomaisilla säätämällä kaikille yhteisestä lähestymistavasta. Tästä voidaan vetää se johtopäätös, että koska yksittäisten tapausten hallinnointi kuuluu jäsenvaltioiden tullihallintojen toimivaltaan, tullikoodeksikomitealla ei ole asianmukaista rakennetta tapausten hallinnointiin yhteisön laajuisesti. Komitea voi ainoastaan tarjota foorumin, jossa jäsenvaltiot voivat vahvistaa yhteiset lähestymistavat tiettyihin kysymyksiin, mikä kuten tilintarkastustuomioistuin on jo todennut, on vaikeaa. Komissio huomioi lisäksi, että perinteisten omien varojen tarkastukset kohdistetaan myös sen varmistamiseen, että jäsenvaltiot soveltavat tasapuolista kohtelua samanlaisiin ongelmiin yhteisön nykyisen lainsäädännön mukaisesti. 27. Tässä tapauksessa komitea tarkasteli kattavasti olemassa olevaa komitean koordinoimaa järjestelyä, johon sisältyi yritykseen sovellettava yhteisön laajuinen tullausarvopäätös. Useat tulliviranomaiset päättivät suorittaa erikseen omat tutkimuksensa kansallisella tasolla omien varojensa suojelemisen varmistamiseksi. Kansallisilla viranomaisilla oli tutkimuksia tehdessään tiedonsaantiin ja tarkastustietoihin liittyviä vaikeuksia. Tämän vuoksi komiteassa olevat valtuuskunnat joutuivat useaan kertaan viivyttämään muutetun järjestelyn hyväksymistään. Muutettu arvioperusta saatiin aikaan vuoden 1998 lopulla, mutta yritys valitti siitä. Taannehtivasti (vuodesta 1997) sovellettu uusi järjestely päätettiin vuonna 1999 komission ehdotuksen perusteella. Omien varojen perimisen osalta komissio seuraa asianmukaisesti tuomioistuimen mainitseman asian kehittymistä ja aikoo periä korkoa soveltuvin osin. 28. Tullikoodeksikomitea on jo kokeillut päävastuun lähestymistapaa, jonka tuloksia ei tietenkään voida tehdä pakollisiksi muissa tullihallinnoissa, tuomioistuimen esiin nostamia erityistapauksia koskevassa tarkastelussa (ks. 58-61 kohdat jäljempänä). Kokemus on kuitenkin osoittanut, että viranomaiset ovat usein haluttomia luopumaan riippumattomuudestaan päätöksenteossa ja perustelevat kantaansa liikesalaisuuden suojelemisella ja oikeusperustan puutteella. Kyseinen päävastuun lähestymistapa tarjoaa ratkaisun ainoastaan hyvin harvoissa tapauksissa. Kokemus osoittaa, että sen dynamiikka ja sen edut kumoutuvat heti, kun päävastuun omaavan tullihallinnon toiminnasta tehdään valitus. 29. Tullausarvokomiteaa koskevien tullikoodeksin sääntöjen mukaisesti komissiolla ei ole valtaa pyytää jäsenvaltioiden viranomaisilta kertomusta kyseisten valtioiden tiettyihin toimijoihin soveltamasta kohtelusta. Tullikoodeksikomitea pyrkii laatimaan sääntöjä, ohjeita ja muita päätelmiä yleensä yksittäisiä tapauksia tutkimatta. Jäsenvaltioiden tulliviranomaisten soveltamat perusvalvontamenettelyt 31. Tullikoodeksin soveltamissäännösten vuodesta 1995 sovellettu 181 a artikla on seurausta GATT-tasolla Uruguayn kierroksen aikana tehdystä sopimuksesta kehitysmaiden huolenaiheiden huomioon ottamiseksi. Jäsenvaltioiden tullihallinnoilla ei aina ole täysin samanlaisia kantoja sopivasta kaupan helpottamisen asteesta. 34 - 35. Seminaarit tarjoavat niihin osallistuville kansallisille ja komission virkamiehille mahdollisuuden oppia toisiltaan. Vaikka jäsenvaltiot ovat yksinään toimivaltaisia hyväksymään ja muuttamaan työskentelykäytäntöjään, tullikoodeksikomitea on edellisissä kokouksissaan harkinnut seminaarien jälkeisen asianmukaisen seurannan järjestämistä. 36 - 37. Jäsenvaltioiden suorittamat tuonnin jälkeiset tarkastukset sopivat parhaiten tullausarvon määrittämistä koskevaan valvontaan. Päätösten keskinäinen hyväksyminen ei välttämättä tee tehtyjä päätöksiä yhdenmukaisemmiksi. Sen mahdollistamiseksi tiettyjä päätöksiä ei olisi ensinnäkään hyväksyttävä, kun taas toiset olisi julkaistava laajasti. Aiemmin tehty päätös ei sinällään ole riittävä oikeuttamaan muita päätöstentekijöitä seuraamaan annettua esimerkkiä. Tulli 2002 -ohjelmassa (Valvonta ja hankeryhmät) komissio jatkaa jäsenvaltioiden tullihallintojen asianmukaisten toimintaresurssien yhteensaattamista yhteisten työskentelymenetelmien ja parhaan käytännön tunnistamiseksi, laatimiseksi ja kehittämiseksi. TULLAUSARVON MÄÄRITTÄMISTÄ KOSKEVAN YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNNÖN SOVELTAMISEEN LIITTYVIÄ ERITYISNÄKÖKOHTIA Tullausarvopäätökset Kansainvälisten järjestöjen ja komission tehtävät 41 - 43. Komissio on edistänyt ja helpottanut toimijoiden sitä pyytäessä tullausarvon määrittämiseen liittyvien erityiskysymysten yhteistä käsittelyä koskevan hallinnollisen järjestelyn hyväksymistä. Jäsenvaltioiden tulliviranomaiset ovat kuitenkin vastuussa tullausarvon määrittämistä koskevien sääntöjen soveltamisesta yksittäisiin tapauksiin. Koska jäsenvaltioiden tullihallinnot eivät ole hierarkkisessa suhteessa toisiinsa, niitä ei voida pakottaa noudattamaan toistensa kantoja tai päätöksiä. Jäsenvaltioiden viranomaisten tullausarvopäätökset 44 - 47. Tulliviranomaisten ja toimijan välisen suhteen osalta koodeksissa tunnustetaan päätökset, joita ovat tileihin kirjatun tullin määrän ilmoittaminen (221 artiklan 1 kohta) tavanomaisen vapaaseen liikkeeseen luovuttamismenettelyn yhteydessä. Tullausarvo on yksi tekijöistä, joiden perusteella tullin määrä määritetään. Jäsenvaltioiden hallinnollisista käytännöistä riippuu, tehdäänkö tullausarvon määrittämisestä erillisiä päätöksiä. Toimijat haluavat oikeusvarmuuden tullausarvon määrittämistä koskevissa kysymyksissä. Tätä varten voidaan tehdä päätöksiä, antaa kirjallisia tietoja, tarkastuskertomuksia, lausumia ja suorittaa muita samankaltaisia sitovia hallinnollisia toimia. Sitovat hallinnolliset toimet voivat kuitenkin vaikuttaa yhteisön taloudellisiin etuihin. Perustellun luottamuksen periaatteen mukaisesti myös sellaisia hallinnollisia toimia, joissa sääntöjä ei sovelleta asianmukaisesti, on suvaittava tietyissä olosuhteissa. Kohdassa 58 tilintarkastustuomioistuin on ottanut esiin edellä mainitun kaltaisen tilanteen. Sitovien hallinnollisten toimien muoto ei ole ensisijaisen tärkeää. Tullausarvon määrittämistä koskevien sääntöjen yhdenmukaisen soveltamisen osalta eri jäsenvaltioissa on tärkeää, että samanlaisen yksittäisen tapauksen kohdalla sovellettavia sääntöjä koskevaa harkintavaltaa tulkitaan samalla tavalla. Tullausarvopäätösten rajallisuus 48. Lukuun ottamatta muutamia poikkeustapauksia, joissa komissiota on pyydetty edistämään kohdassa 27 tarkoitetun kaltaisia hallinnollisia järjestelyjä, komissiolla ei ole selvää näyttöä siitä, että kauppaa käyvillä tahoilla olisi suurta mielenkiintoa "sitovia päätöksiä" kohtaan. Sitovuus ei aina merkitsisi sääntöjen asianmukaista soveltamista kaikkialla yhteisössä. Sillä olisi kielteinen kerrannaisvaikutus oikeaan tulkintaan väärän päätöksen ollessa kyseessä. Yleensä ottaen sitovan päätöksen "laillisuuden" muissa jäsenvaltioissa olisi johduttava yhteisestä luottamuksesta siihen, että päätös perustuu ennalta sovittuun yhteiseen lähestymistapaan. Kun kyseistä lähestymistapaa aletaan noudattaa jäsenvaltioiden tullihallinnoissa, voidaan kuitenkin huomauttaa, että sellaisen "päätöksen" tekeminen, joka on "sitova", on jo tautologiaa. 50. Komissio kehotti hankkimaan erilliset tullausarvopäätökset tapauksessa, jossa kysyttiin, oliko yhdysvaltalaisen yrityksen ja sen sveitsiläisen tytäryhtiön välinen myynti hyväksyttävä perusta tullausarvon määrittämiselle. Komissio katsoi tuolloin, että peräkkäisiä myyntejä koskevien säännösten tarkastelu oli välttämätöntä (keskustelu alkoi tosiasiassa vasta vuotta myöhemmin) ja yhteisön tasolla tehty sopimus tekisi tyhjäksi tarkastelun tulokset (ks. myös kohdat 62-64). 51 - 52. Tarkastustoimet, joihin kaikki tai osa jäsenvaltioiden tullihallinnoista osallistuvat, oli aina se ihanneratkaisu, jota tullikoodeksikomiteassa oleville valtuuskunnille suositeltiin. Komissio on samaa mieltä kohdassa 52 esitetyn kanssa siitä, että tarkastuksesta saatujen tulosten hyväksyttävyys edellyttää yhteisiin tarkastustoimiin perustuvaa, vastavuoroisesti osallistuvaa lähestymistapaa. Tarkastusohjelmien vaihto jäsenvaltioiden kesken oli komission ehdottama ensimmäinen askel tähän suuntaan. Tarkastuksen tulosten hyväksyminen ilman tarkastukseen osallistumista merkitsisi huomattavaa tulosten jakamisen tasoa, mikä vastaisi vaikutukseltaan enemmän tai vähemmän tilintarkastustuomioistuimen ehdottamia "sitovia päätöksiä". 53 - 54. Komission mielestä ongelmana ei ole ensisijaisesti tiedonpuute. Yhdenmukaisen soveltamisen takaamiseksi eri jäsenvaltioissa on tullausarvokysymyksiä tarkasteltava yhdessä ja tärkeitä yksittäistapauksia käsittelevien viranomaisten kesken on laadittava yhdenmukaisia lähestymistapoja. Tullikoodeksikomitea on foorumi, jossa ratkaistaan sen käsiteltäväksi annetut tärkeät tapaukset. On olemassa kuitenkin määrällinen ongelma. On pidettävä mielessä, että kunkin jäsenvaltion 50 suurimmalla tullinalaisten tavaroiden tuojalla voi olla laajat valikoimat tavaroita, jotka hankitaan eri kaupallisten järjestelyjen mukaisesti. Kohdassa 27 tarkoitettu tapaus osoittaa, miten erilaisia olosuhteet voivat olla. Tässä tapauksessa kansalliset tytäryhtiöt tuovat välituotteita neljän eri kaupallisen järjestelyn mukaisesti joissakin jäsenvaltioissa, kun taas toisissa kansalliset tytäryhtiöt toivat ainoastaan valmiita tuotteita kaupallisten järjestelyjen mukaisesti, joita ei ollut niin useita. Tullausarvon määrittämistä koskevien sääntöjen yhdenmukainen soveltaminen yksittäistapauksissa on mahdollista ainoastaan, jos asianomaiset viranomaiset, joiden on päästävä keskinäiseen sopimukseen asiasta, kannattavat päätöstä. Tullikoodeksikomitea voi toimivaltansa rajoissa antaa asiaan huomattavan panoksensa. Laajasta tullausarvopäätösten tietokannasta ei olisi merkittävää hyötyä kyseisen komitean toiminnan kannalta ja sen perustaminen ja jatkuva päivittäminen nopeasti muuttuvia kaupallisia olosuhteita vastaavasti ylittäisi komission resurssit. Rojaltien ja lisenssimaksujen kohtelu 55. Komissio vahvistaa tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat lainsäädännön vaikeudet pysyä mukana talouskonsulttien neuvomissa liiketapojen jatkuvissa muutoksissa. 56. Yhteisten monikansallisten tarkastusten osalta jotkut jäsenvaltiot ovat huolestuneita luottamuksellisuuden säilyttämisestä ja liikesalaisuuden suojelemisesta, mikä niiden mielestä edellyttää lisäoikeusperustaa Euroopan yhteisön lainsäädännössä. Komissio katsoo, että perustamissopimuksen 10 artikla on riittävä oikeusperusta. 57. Komissio pyrkii avustamaan kansallisia tullihallintoja luomaan sopivan infrastruktuurin yhteisön sääntöjen yhdenmukaiselle soveltamiselle järjestelmässä esiintyvien virheiden välttämiseksi. Kaikkein sopivinkaan infrastruktuuri ei kuitenkaan voi estää yksittäisiä virheitä. 58 - 59. Komissio sai kuvan tilanteesta ensimmäisen kerran keväällä 2000. Tietoja toimitettiin eri tullihallinnoille ja ensimmäiset luonnokset yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi yhteisössä annettiin toukokuussa 2000. Keskustelut jatkuvat yhden jäsenvaltion toimittaman yksityiskohtaisemman kertomuksen pohjalta. 60 - 61. Erot tullausarvon määrittämisessä kyseisen tapauksen kohdalla ovat pienemmät kuin kohdassa 58 tarkoitetussa tapauksessa. Komissio sai ensimmäiset tiedot kyseisestä tapauksesta tilintarkastustuomioistuimen päätelmistä ja huomasi, että yhden jäsenvaltion käytäntö erosi yleisestä käytännöstä. Kyseessä olevaa jäsenvaltiota pyydettiin perustelemaan käytäntönsä, ja se on äskettäin toimittanut kertomuksen, jota tullikomitea tarkastelee. Peräkkäistä myyntiä koskeva sääntö 62 - 64. Peräkkäistä myyntiä koskevat tullausarvon määrittämisestä tehdyn sopimuksen yleiset ehdot: "tavaroista tosiasiallisesti maksettu tai maksettava hinta niitä myytäessä tuontimaahan vietäväksi". Vuonna 1994 käytiin komission aloitteesta tärkeä politiikkaa koskeva keskustelu. Sen tuloksena koodeksin soveltamissäännösten 147 artiklaa muutettiin. Vuonna 1995 hyväksytyn artiklan tekstin mukaisesti tuojan, joka haluaa hyödyntää aikaisempaa myyntiä, on osoitettava, että myynti tapahtui yhteisön tullialueelle vietäväksi. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan kyseinen säännös todistustaakasta ei riitä ja aikaisemman myynnin hyväksyminen olisi tehtävä riippuvaiseksi myynnistä tehdystä ilmoituksesta. Komissio ei ole tietoinen siitä, että kyseinen vaatimus voidaan esittää nykyisen tullilainsäädännön nojalla. Tullausarvon määrittämistä koskevan sopimuksen ehtojen mukaisesti ei ole mitään perusteita valita aikaisempaa myyntiä tarkasteltavaksi erikseen tällä tavoin. Komissio katsoo, että joidenkin jäsenvaltioiden tulliviranomaiset eivät vaadi kyseistä ilmoitusta. Käytäntö voidaan selittää tuojan halukkuudella saada oikeusvarmuus, koska muuten on olemassa riski, että ilmoitettua hintaa ei pidetä kauppa-arvona koko määräaikana. Jotta tämänkaltaisilta myöhemmiltä kielteisiltä yllätyksiltä vältyttäisiin, toimijat haluavat tietyissä tapauksissa saada tietoja (päätöksen) tullihallinnolta siitä, hyväksytäänkö aikaisemmassa myyntisopimuksessa vahvistettu hinta. Samanlaista turvattomuutta esiintyy myös tullietuuskohtelun alalla, mutta se ei anna aihetta ennakkoluvan esittämiseen kyseessä olevan etuuden saamiseksi. Siirtohinnoittelun ja kauppa-arvon välinen suhde 66 - 70. Luotettavien kriteereiden löytäminen siirtohinnoittelun alalla on yleinen ongelma, joka jo mainittiin kohdassa 26. Siirtohinnoittelun tullausarvon määrittämiselle asettama haaste on tuotujen tuotteiden arvon järjestelmällisen aliarvostuksen välttäminen. Toimijat, joille kyseisestä strategiasta on etua, hyväksyvät samalla mahdolliset kielteiset seuraukset, jos tämä johtaa voittojen arviointiin suuremmiksi välittömässä verotuksessa. Tavaroiden arvoa voidaan nostaa käyttämällä päinvastaista strategiaa välittömän verotuksen vaikutusten vähentämiseksi. Tämä ei kuitenkaan kuulu tullausarvon määrittämistä koskevien sääntöjen soveltamisalaan etuyhteydessä keskenään olevien henkilöiden välisen myynnin osalta, kuten käy ilmi tullikoodeksin 29 artiklan 2 kohdasta. Siinä mielessä yliarvostus ei kuulu tullausarvon määrittämisen piiriin, sillä yhteisön tuomioistuin on antanut asiassa 65/79 tuomion (24.4.1980), jonka mukaan tullausarvon määrittäminen yhteisön asiaa koskevan lainsäädännön mukaisesti ei voi edellyttää jäsenvaltioiden verotus- ja varainhoitoviranomaisilta kyseisen arvon määrittämisen hyväksyntää muissa kuin yhteisen tullitariffin soveltamistarkoituksissa. Valmistajan antamat takuut 71 - 75. Komissio tarkasteli kysymystä tosiasioiden pohjalta, mutta sillä oli kuitenkin vaikeuksia saavuttaa selvää kantaa tullausarvon määrittämistä koskeviin sääntöihin liittyvien painavien syiden puuttuessa kuten asiaa koskevat päätökset tai oikeuskäytäntö myös kansainvälisellä tasolla. Tullilainsäädännön kodifioinnin takia komissio asetti kysymyksen osaksi laajempaa yhteyttä eikä tarkastellut asiaa pelkästään tullausarvon määrittämiseen liittyen. Tällä perusteella komissio katsoo, että kyseessä oleva käytäntö on yhteisön tullilainsäädännön mukainen. Yhteisön kanta takuiden kattamista korjauksista tullin osalta on ratkaistu tullikoodeksin 152 artiklassa. Kyseisen artiklan mukaan takuut voidaan käyttää täysin hyväksi tavaroiden yhteisön ulkopuolella tapahtuvaa maksutonta korjausta varten ja tavaroista ei peritä tuontitullia niitä maahan jälleentuotaessa. Lainsäädännön yhdenmukaisuuden kannalta kyseessä olisi perustavaa laatua oleva ristiriita, jos tullausarvon määrittämistä koskevien sääntöjen katsottaisiin rankaisevan samoja yhteisön sisällä tapahtuvia taloudellisia toimia, joita ei ole vapautettu tullista. Tämä antaa lisätukea näkemykselle, että sopimustilanteessa alun perin tuotujen tavaroiden ilmoitettu arvo, jos se muuten on hyväksyttävä, sisältää hinnan, joka muodostuu niiden toimien mahdollisista kustannuksista, joita voidaan suorittaa tuontimaassa takuun kattamina. Tässä yhteydessä korjauskustannukset voivat aiheuttaa ilmoitetun arvon tarkistuksen tullien palauttamisen muodossa. Laillisuutta koskevan kysymyksen osalta, johon vastattiin edellä sanotun perusteella, komissio on vuodesta 1997 pyrkinyt lainsäädännöllä yhdenmukaistamaan yhteisön eroavat käytännöt. Koska tullikoodeksikomiteassa ei ollut määräenemmistöä edellä esitettyä kantaa vahvistavan lakitekstin puolesta, aloitettiin tapaustutkimus, joka päättyy pian. Kuljetuskustannukset 76 - 78. Meri- ja lentokuljetusten kustannusten kohtelun erilaisuus nostaa esiin kysymyksen tasapuolisesta kohtelusta. New Yorkista Hampuriin meritse kuljetettujen tavaroiden tullausarvoon sisältyvät kaikki kuljetuskustannukset, mutta lentoteitse saman matkan kuljetettujen tavaroiden tullausarvoon sisältyy ainoastaan osa kuljetuskustannuksista (vahvistettu 68 prosentiksi kustannuksista). Prosenttimäärät perustuvat pitkäaikaiseen käytäntöön ja kussakin tapauksessa suorimpaan lentoreittiin, ellei vähemmän suora reitti ylitä yhteisön rajaa lähempänä lähtölentokenttää(2). Ennen Portugalin liittymistä yhteisöön edellä mainittua reittiä koskeva prosenttiosuus oli 80 prosenttia. Vaikka voidaan väittää, että kahden kuljetusmuodon välillä on virallista syrjintää, on todennäköisesti myös totta, että esimerkiksi auton kokonaiskuljetuskustannukset meritse New Yorkista Hampuriin ovat paljon pienemmät kuin 68 prosenttia saman tuotteen lentokuljetuksen kustannuksista. Komissio ei pysty osoittamaan keinoja muuttaa nykyistä tilannetta ilman, että jouduttaisiin ristiriitaan tullausarvon määrittämistä koskevan sopimuksen kanssa tai että järjestelmästä tulisi monimutkaisempi kuin se on tällä hetkellä. Jäsenvaltioiden tullihallintojen välinen tietojenvaihto 79 - 82. Komissio edistää käytettävissään olevilla tavoilla jäsenvaltioiden tullihallintoja koskevien tietojen vaihtoa. PÄÄTELMÄT 83 - 84. Ilmenneet vaikeudet johtuivat suurelta osin tullausarvon määrittämistä koskevien sääntöjen erityisluonteesta; kyseisissä säännöissä voi olla huomattavasti harkintavaraa erityisesti silloin, kun syntyy erilaisia uutta luovia kauppatapoja. Oman toimivaltansa ohella komissio voi käyttää omien varojen valvonnan alalla (neuvoston asetus (EY) N:o 1150/2000) tullikoodeksikomiteaa koordinointifoorumina aina kun jäsenvaltioiden tullihallinnot saattavat komission tietoon tärkeitä tapauksia. 85. Komissio korostaa tasavertaisen toimintaympäristön tärkeyttä taloudellisille toimijoille. Kyseinen tavoite on täysin johdonmukainen komission valvontatoimien perustana olevan toisen päätavoitteen eli unionin taloudellisten etujen suojelemisen kanssa. Komissio jatkaa pyrkimyksiään toimiensa tehokkuuden parantamiseksi. 86. - Yhdessä jäsenvaltioiden kanssa komissio kehittää myös yhteisiä tarkastusnormeja. Kyseisen vapaaehtoisen yhteistyön tuloksena on saavutettu useita tullia koskevia jäsennettyjä tarkastusmoduuleja, jotka edistävät työskentelykäytäntöjen parantamista. Yhteiset valvontanormit ja työskentelykäytännöt ovat ala, jolla komission toiminta tullikoodeksikomitean yhteydessä määritetään Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä N:o 210/97/EY, ja erityisesti sen 5 ja 9 artiklalla. Kyseisten sääntöjen mukaan komissio voi tukea jäsenvaltioiden toimia ja edistää niiden uusien työmenetelmien yhteensovitettua kehittämistä. - Lainsäädännöllisen ja hallinnollisen toimivaltansa perusteella komission tullikoodeksikomitea pyrkii jatkossakin ratkaisemaan tilanteet, joissa eri jäsenvaltioissa toimivia toimijoita ei kohdella yhdenmukaisesti. Monissa tapauksissa huomioitavat tullausarvon määrittämistä koskevien sääntöjen erityisluonne ja kaupallisten olosuhteiden monimutkaisuus ja vaihtelevuus (vaikka otetaan huomioon ainoastaan useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toimivat yritykset) edellyttävät aikaisempien ratkaisujen pysyvää mukauttamista muuttuvien kaupallisten käytäntöjen mukaisesti. - Komissio katsoo, että yksittäisiä tapauksia koskevat yhteisön laajuiset tullausarvopäätökset ovat mahdollisia ainoastaan kaikkien asianomaisten kansallisten viranomaisten sopimuksella. Tullikoodeksikomitea voi edistää merkittävällä tavalla soveltamista koskevan yhdenmukaisuuden saavuttamista. Se voi kuitenkin käsitellä ainoastaan rajallisen määrän sen käsiteltäväksi jätettyjä tärkeitä tapauksia. - Tullausarvopäätöksiä koskevan tietokannan perustamisesta, ylläpidosta ja käytöstä ei olisi merkittävästi hyötyä tullikoodeksikomitean työskentelyssä, ja se ylittää komission resurssit. - Peräkkäisen myynnin osalta komissio katsoo, että tuonnin jälkeisten tarkastusten periaatteesta ei olisi poikettava, sillä se on olennainen osa kaupan helpottamiseen tähtäävää politiikkaa. Ennakkoilmoituksen käyttöönottaminen menettelyvaatimuksena edellyttäisi loogisesti sen käyttöönottoa muilla kriittisillä alueilla kuten etuuskohtelun myöntämisessä, ja se tekisi menettelyjä koskevasta järjestelmästä huomattavasti monimutkaisemman. Lisäksi peräkkäisen myynnin perustelut yksittäisissä tapauksissa ovat osa tullihallintojen sovellettavissa olevien sääntöjen mukaista tavanomaista kirjanpitoa. 87. Komissio on ratkaissut valmistajan takuita koskevan kysymyksen pääsemällä tapaustutkimuksen perusteella sopimukseen suuntaviivoista. 88. Komissio tarkastelee vaihtoehtoisia ratkaisuja lentokuljetuskustannuksia koskevan kysymyksen osalta. 89. Komissio jatkaa jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon edistämistä tullausarvokysymyksissä. 91. Komissio pyrkii käytettävissään olevilla tavoilla saamaan jäsenvaltioiden tulliviranomaiset yhdenmukaistamaan maahantuotujen tavaroiden kohtelun. (1) Yleissopimus tavaroiden tullausarvon määrittämisestä, Bryssel 15.12.1950. (2) Varhainen esimerkki kyseisestä lähestymistavasta on komission asetuksessa (ETY) N:o 1033/77 (johdanto-osa) (EYVL L 127, 23.5.1977).