[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 12.5.2010

KOM(2010) 250 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN KESKUSPANKILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Talouspolitiikan koordinoinnin tehostaminen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN KESKUSPANKILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Talouspolitiikan koordinoinnin tehostaminen

”Euroalueen ohjausjärjestelmää ja talouspolitiikkojen koordinointia on parannettava. Tämä edellyttää talouden seurantajärjestelyjen syventämistä ja laajentamista, jotta finanssipolitiikkaa voidaan ohjata koko suhdannekierron ajan ja samalla tasoittaa kasvun, inflaation ja kilpailukyvyn välisiä eroja.” (Komission tiedonanto ”EMU@10 – saavutukset ja haasteet talous- ja rahaliiton kymmenen ensimmäisen vuoden jälkeen”, 7.5.2008, IP/08/716)

I. johdanto

Maailmanlaajuinen talouskriisi on haastanut talouspolitiikan koordinoinnin nykyiset mekanismit Euroopan unionissa ja paljastanut niiden heikkoudet. Talous- ja rahaliiton toimintaan on kohdistunut erityisiä paineita, koska sen taustalla olevia sääntöjä ja periaatteita ei ole noudatettu. Olemassa olevat seurantamenettelyt ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Tilanteen korjaamiseksi tässä tiedonannossa ehdotetaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) perusteella toimenpiteitä, jotka olisi toteutettava lyhyellä aikavälillä.

Olemme juuri kokeneet elinaikanamme mittavimman talouskriisin. Kymmenen viime vuoden jatkuva talouskasvu ja työpaikkojen lisääntyminen on mennyttä, ja kriisi on osoittanut, että taloudessamme on joitakin perustavaa laatua olevia heikkouksia. Kriisiä edeltäneiden vuosien aikana syntynyt finanssipoliittinen ja muu makrotalouden epätasapaino teki EU:n taloudesta haavoittuvan, kun maailmanlaajuinen finanssikriisi ja talouden laskusuhdanne puhkesivat. Vaikutukset julkiseen talouteen ovat olleet vakavia. Alijäämät ovat keskimäärin 7 prosenttia suhteessa BKT:hen ja velkaantumisaste yli 80 prosenttia suhteessa BKT:hen. Molemmat prosenttiluvut ovat selvästi suuremmat kuin perussopimuksessa vahvistetut 3 prosentin ja 60 prosentin viitearvot suhteessa BKT:hen.

Julkinen velka ei voi olla loputtomiin korkealla tasolla. Eurooppa-neuvoston maaliskuussa vahvistaman Eurooppa 2020 -strategian on perustuttava uskottavaan irtautumisstrategiaan. EU:lla on tulevina vuosina edessään suuria haasteita: julkista taloutta on vakautettava ja samanaikaisesti on edistettävä kestävää kasvua. Vakaus- ja kasvusopimus tarjoaa puitteet kriisistä selviytymistä varten. Jotta EU:n talouden kasvupotentiaalia ja yhteiskuntamalliemme kestävyyttä voidaan tukea, julkisen talouden vakauttaminen edellyttää priorisointia ja vaikeita valintoja. EU-tason koordinointi on tärkeää tässä tehtävässä ja auttaa puuttumaan heijastusvaikutuksiin.

Äskettäinen finanssikriisi ja Euroopan rahoitusvakauteen kohdistuva paine ovat osoittaneet selkeämmin kuin koskaan ennen, että EU:n ja erityisesti euroalueen taloudet ovat toisistaan riippuvaisia. EU:n jäsenvaltioiden tukena olivat 500 miljoonan ihmisen vahvat sisämarkkinat ja 16 jäsenvaltion yhteinen raha. Olemassa olevien koordinointivälineiden ja -menetelmien ansiosta EU onnistui yhdistämään elvytyspyrkimykset ja selviytymään myrskystä, jota yksikään jäsenvaltio ei olisi voinut voittaa yksinään. Äskettäiset kokemukset kuitenkin myös osoittivat, että nykyisessä järjestelmässä on aukkoja ja heikkouksia. Tämä korostaa tarvetta vahvistaa politiikan koordinointia varhaisessa vaiheessa, ottaa käyttöön uusia ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä ja korjausmekanismeja sekä luoda kriisinratkaisuväline euroalueen jäsenvaltioita varten.

Kriisistä aiheutuneisiin tarpeisiin vastaamiseksi on toteutettu kiireellisiä toimia, joiden huipentumana 9. toukokuuta pidetyssä Ecofin-neuvoston ylimääräisessä kokouksessa päätettiin komission ehdotuksesta perustaa Euroopan vakautusmekanismi ja annettiin määrätietoinen sitoumus nopeuttaa julkisen talouden vakauttamista silloin kun se on tarpeen. Tästä olisi otettava oppia, ja EU:n talouden ohjausjärjestelmää olisi lujitettava myös tulevaisuudessa. Komissio vahvistaa tässä tiedonannossa kolmeen pilariin perustuvan toimintatavan talouspolitiikan koordinoinnin tehostamiseksi. Useimmat ehdotukset liittyvät koko Euroopan unioniin. Euroalueen suhteen on kuitenkin kaavailtu tiukempaa toimintatapaa, joka perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 136 artiklaan.

Tässä tiedonannossa painotetaan, kuinka tärkeää seurannassa on hyödyntää perussopimuksen nojalla saatavilla olevia välineitä kaikin tavoin. Olemassa olevia välineitä on tarvittaessa muutettava ja täydennettävä. Tiedonannossa korostetaan, että vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimuksia on noudatettava entistä paremmin ja että valvonta on ulotettava myös makrotalouden epätasapainoon. Sen vuoksi siinä ehdotetaan, että käyttöön otetaan talouspolitiikan eurooppalainen ohjausjakso. Tavoitteena on, että jäsenvaltiot voisivat hyötyä varhaisesta koordinoinnista Euroopan unionin tasolla, kun ne valmistelevat kansallisia vakaus- ja lähentymisohjelmiaan, kansallisia talousarvioitaan ja kansallisia uudistusohjelmiaan. Lisäksi tiedonannossa sanellaan periaatteet, joita olisi noudatettava luotaessa vankkaa kehystä euroalueen jäsenvaltioiden kriisinhallintaa varten.

Nämä ovat kunnianhimoisia mutta välttämättömiä tavoitteita. Komissio toivookin, että jäsenvaltiot, Euroopan parlamentti ja sidosryhmät ottavat niihin kantaa. Komissio aikoo tehdä näiden tavoitteiden saavuttamisen edellyttämät lainsäädäntöehdotukset lähikuukausina.

II. MAAILMANLAAJUINEN FINANSSIKRIISI ON TUONUT ESIIN EUROOPAN TALOUDEN EDESSÄ OLEVAT HAASTEET JA KÄRJISTÄNYT NIITÄ

Julkinen velka ei ole pienentynyt riittävästi viime vuosikymmenen aikana. Varsinkaan taloudellisesti hyvinä aikoina ei sitouduttu riittävästi julkisen talouden vakauttamiseen. Runsaasti veroja tuovan toiminnan ansiosta joidenkin jäsenvaltioiden tulot kasvoivat väliaikaisesti asuntomarkkinoiden, rakennusalan ja rahoituspalveluiden kestämättömän kasvun vuoksi. Koska makrotalouden epätasapaino on kriisin vuoksi syventynyt jyrkästi, kyseisten jäsenvaltioiden verotulot ovat romahtaneet ja julkisen talouden perusrahoitusasema on osoittautunut paljon odotettua heikommaksi. Vuonna 2007 lähellä tasapainoa olleet EU:n julkiset taloudet (-0,8 % suhteessa BKT:hen EU:ssa ja -0,6 % euroalueella) kääntyivät vuonna 2010 odotetusti alijäämäisiksi (lähes 7 % suhteessa BKT:hen). Julkinen velka kasvaa jatkuvasti. Komission yksiköiden viimeisimpien talousennusteiden mukaan julkinen velka on 84 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2011 (88 % euroalueella), mikä romuttaa 20 vuoden vakautuksesta saadut tulokset. Huolta aiheuttavat myös rahoitusalan pelastustoimiin liittyvät mittavat vastuusitoumukset, joiden osuus EU:ssa on lisäksi 25 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen, sekä ikääntymiseen liittyvät pitkän aikavälin julkisen talouden haasteet.

Muu makrotalouden ja rahoitusalan epätasapaino pahensi varsinkin euroalueen haavoittuvuutta. Sitkeät erot kilpailukyvyssä ja makrotalouden epätasapaino euroalueella vaarantavat talous- ja rahaliiton toiminnan. Kriisiä edeltäneiden vuosien aikana pienet rahoituskustannukset ruokkivat resurssien virheellistä kohdentamista usein vähätuottoiseen käyttöön, mikä johti kulutuksen kestämättömään nousuun, asuntomarkkinakupliin sekä ulko- ja kotimaanvelan kertymiseen joissakin jäsenvaltioissa. Kilpailukykyerot olivat kaikkein laajimmillaan juuri ennen kriisiä. Vuoden 1999 tasapainoisesta asemasta vaihtotaseen ylijäämää kertyi euroalueella tasaisesti, ja sitä oli 7,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2007. Alijäämä puolestaan kasvoi kokonaisuudessaan vuoden 1999 3,5 prosentista suhteessa BKT:hen 9,7 prosenttiin vuonna 2007[1]. Talous- ja finanssikriisi on tasapainottanut vaihtotasetta osittain, tosin ainoastaan rakenteellisesti. Kustannusten ja palkkojen mukauttamiseksi tarpeellisella tavalla, rakenneuudistusten toteuttamiseksi sekä työvoiman ja pääoman uudelleenkohdentamiseksi politiikkaa on tarkistettava perinpohjaisesti.

Kreikassa löyhä finanssipolitiikka, riittämätön reagointi kasvavaan epätasapainoon, rakenteelliset heikkoudet ja virheelliset tilastoilmoitukset muodostivat poikkeuksellisen yhdistelmän, joka johti ennennäkemättömään julkisen talouden velkakriisiin. Odottamatta kävi ilmi, että julkisen talouden tilanne johtui osittain aiemmista virheellisistä ilmoituksista, vaikka pääasiallisena syynä olikin epätarkoituksenmukainen finanssipolitiikka. Vaikka tilanne syntyi osittain talouden nykyisen seurantakehyksen puutteiden vuoksi, on tämä selvä osoitus siitä, kuinka tärkeää on varmistaa, että sääntöjä tosiasiallisesti noudatetaan. Poikkeuksellinen julkisen talouden velkakriisi, johon euroalue ei pystynyt puuttumaan minkäänlaisin korjaavin toimin, sai jäsenvaliot sopimaan toimenpidepaketista rahoitusvakauden säilyttämiseksi Euroopassa[2]. Tämän tiedonannon tavoitteena on vahvistaa määrätietoisesti EU:n seurantamekanismia, jottei yksikään jäsenvaltio enää joutuisi tällaiseen tilanteeseen. Lisäksi kriisi osoitti, että euroalueen rahoitusvakautta uhkaavan tilanteen hallitsemiseksi tarvitaan asianmukaisia välineitä.

III. TALOUSPOLITIIKAN KOORDINOINNIN TEHOSTAMINEN

III.1. Vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten noudattamisen parantaminen ja finanssipolitiikan koordinoinnin syventäminen

Vakaus- ja kasvusopimukseen sisältyvät säännöt ja periaatteet ovat tarkoituksenmukaisia ja perusteltuja. Sopimuksesta huolimatta jäsenvaltiot eivät onnistuneet luomaan riittäviä puskureita hyvinä aikoina. Julkisen talouden seurannan ennalta ehkäisevä ulottuvuus on nivottava kiinteäksi osaksi finanssipolitiikan koordinoinnin tiivistämistä. Myös sääntöjen noudattamista on parannettava ja julkisen talouden kestävyyteen on kiinnitettävä enemmän huomiota.

Vakaus- ja lähentymisohjelmien valmistelu ja arviointi on sopimuksen mukaisen ennalta ehkäisevän työn kulmakivi. Sopimuksen vaikutusta ja tehokkuutta olisi parannettava määrätietoisesti panemalla enemmän painoa prosessin alkupään toimille ja tekemällä sopimuksesta sitovampi. Ensimmäistä tavoitetta käsitellään jäljempänä (III.3 kohta) kuvattaessa ”EU-ohjausjaksoa”. Toinen tavoite voitaisiin saavuttaa esimerkiksi ottamalla käyttöön mahdollisuus vaatia korollisia talletuksia, jos finanssipolitiikka on kestämätöntä eikä jäsenvaltio edisty riittävästi julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteidensa saavuttamisessa taloudellisesti hyvinä aikoina. Tämä edellyttäisi muutosten tekemistä johdettuun oikeuteen.

Kansallisten finanssipoliittisten kehysten olisi heijastettava paremmin julkisen talouden seurannalle EU:ssa asetettuja prioriteetteja. Jäsenvaltioita olisi kannustettava sisällyttämään perussopimuksessa asetettu terveen julkisen talouden tavoite kansalliseen lainsäädäntöönsä. Kansallinen finanssipoliittinen kehys on kokonaisuus, joka muodostaa kansallisen julkisen talouden ohjausjärjestelmän perustan. Toisin sanoen se on kullekin maalle ominainen institutionaalinen rakenne, johon finanssipoliittinen päätöksenteko kansallisella tasolla perustuu. EU:n ja jäsenvaltioiden finanssipoliittisten kehysten välisen täydentävyyden konkretisoimiseksi SEUT-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 12 määrätty velvollisuus voitaisiin täsmentää oikeudellisesti sitovissa välineissä. Pöytäkirjan mukaan jäsenvaltioilla on oltava talousarvion alalla menettelyt, jotka mahdollistavat sen, että ne voivat täyttää niille perussopimuksista tällä alalla johtuvat velvollisuudet. Tällaisissa välineissä voitaisiin esimerkiksi edellyttää, että kansallisiin kehyksiin sisällytetään monivuotinen budjetointi keskipitkän aikavälin julkisen talouden tavoitteiden saavuttamiseksi.

Liiallisia alijäämiä koskeva menettely muodostaa vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osion kulmakiven. Liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn sisältyvä korjaava ulottuvuus otetaan kuitenkin käyttöön vasta niin myöhään, ettei se kannusta jäsenvaltioita reagoimaan asianmukaisesti kehittymässä olevaan julkisen talouden epätasapainoon. Liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn toimintaa voitaisiin parantaa vauhdittamalla menettelyjä erityisesti sellaisissa jäsenvaltioissa, jotka rikkovat sopimusta toistuvasti. Tämä edellyttää muutosten tekemistä johdettuun oikeuteen.

Julkiseen velkaan ja kestävyyteen tulisi kiinnittää enemmän huomiota. Viimeaikaiset tapahtumat ovat osoittaneet selvästi sen, että hyvin suuresta julkisesta velkarasitteesta kärsivät jäsenvaltiot ovat haavoittuvia ja että negatiiviset seuraukset voivat ylittää valtioiden rajat. Suuri velkaantuneisuus heikentää keskipitkän ja pitkän aikavälin kasvunäkymiä ja estää hallituksia noudattamasta uskottavaa suhdanteita tasaavaa politiikkaa silloin, kun sitä eniten tarvittaisiin. Tämä pätee erityisesti tilanteessa, jossa julkisen talouden kestävyyteen kohdistuu kasvavia uhkia, jotka johtuvat muun muassa äskettäisistä pankkien pelastuspaketeista ja väestön ikääntymisestä.

Liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn velkaperuste olisi pantava tehokkaasti täytäntöön. Jotta voitaisiin parantaa varovaisten politiikkojen harjoittamiseen liittyviä kannustimia, liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä olisi otettava paremmin huomioon velan ja alijäämän välinen vuorovaikutus. Jäsenvaltioihin, joiden velka on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, olisi sovellettava liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä, jollei velka supistu tiettynä edeltävänä ajanjaksona riittävästi asianmukaiseen viitearvoon verrattuna. Komission ja neuvoston olisi erityisesti arvioitava, mahdollistaako julkisen talouden alijäämä julkisen velan jatkuvan ja huomattavan supistumisen. Huomioon olisi myös otettava eksplisiittisistä ja implisiittisistä vastuista johtuvat julkisen talouden riskit. Vastaavasti niihin jäsenvaltioihin, joiden velka on yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen, sovellettava liiallisia alijäämiä koskeva menettely voitaisiin lopettaa vasta, kun velan ennakoitua kehitystä ja riskejä on arvioitu. Tämä toimintatapa on täysin sopusoinnussa SEUT-sopimuksen 126 artiklan kanssa ja edellyttäisi joidenkin muutosten tekemistä johdettuun oikeuteen.

Jotta vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen noudattamista voitaisiin parantaa, olisi kiinnitettävä enemmän huomiota EU:n talousarviomäärärahojen käyttöön. Tällä hetkellä koheesiorahaston tukea saavat vain muutamat jäsenvaltiot. Tämän tuen lykkäämistä tarkastellaan vasta myöhäisessä vaiheessa liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä (SEUT-sopimuksen 126 artiklan 8 kohta).

Seuraavaa rahoituskehystä koskevia päätöksiä valmisteltaessa olisi tarkasteltava mahdollisuutta käyttää sääntöjen noudattamisen kannustimena EU:n talousarviomenojen laajempaa ja nopeampaa käyttöä. Vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen noudattamiseksi olisi pyrittävä luomaan oikeudenmukaisia, oikea-aikaisia ja tehokkaita kannustimia. Ehdollisuutta olisi lisättävä, ja jäsenvaltioita voitaisiin kehottaa kohdentamaan varoja uudelleen julkisen talouden laadun parantamiseen heti, kun liiallisen alijäämän olemassaolo vahvistetaan (SEUT-sopimuksen 126 artiklan 6 kohdan mukaisesti).

Koheesiopolitiikalla olisi oltava selkeämpi rooli tuettaessa toimenpiteitä, joita jäsenvaltiot toteuttavat rakenteellisten heikkouksien korjaamiseksi ja kilpailukykyä koskeviin haasteisiin vastaamiseksi. Tulevassa 5. koheesiokertomuksessa esitetään asiaa koskevat ehdotukset, joiden tavoitteena on erityisesti parantaa institutionaalisia valmiuksia ja tehostaa julkishallintoa.

Mikäli sopimusta rikotaan toistuvasti nykyisen rahoituskehyksen aikana, koheesiorahaston sitoumuksiin liittyvää nykyistä lykkäysehtoa olisi sovellettava tiukemmin ja säännöt huomioon ottaen.

Vakaus- ja kasvusopimuksen nykyisten mekanismien toiminnan parantaminen

- Tehostetaan vakaus- ja lähentymisohjelmien arviointia parantamalla etukäteiskoordinointia

- Otetaan kansallisissa finanssipoliittisissa kehyksissä paremmin huomioon julkisen talouden seurannalle EU:ssa asetetut prioriteetit

Suuren julkisen velan torjunta ja julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden turvaaminen

- Perussopimuksen velkaperusteen painoarvon lisääminen

- Velan ja alijäämän välisen vuorovaikutuksen ottaminen paremmin huomioon

Kannustimien parantaminen ja seuraamusten tiukentaminen vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi

- Korolliset talletukset, jos finanssipolitiikka on kestämätöntä

- EU:n menojen tiukempi ja ehdollinen käyttö sen varmistamiseksi, että vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjä noudatetaan paremmin

- Sopimuksen toistuvien rikkomusten käsittelyn nopeuttaminen ja koheesiorahastoasetuksen tiukempi soveltaminen

III.2. Makrotalouden ja kilpailukyvyn kehityksen seurannan laajentaminen euroalueen sisällä

EU:n kattavassa kasvu- ja työllisyysstrategiassa (”Eurooppa 2020”) painotetaan makrotaloudellista ja rakenteellista epätasapainoa. Eurooppa 2020 on kunnianhimoinen ja kattava strategia, jolla pyritään edistämään EU:n talouden älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua. Strategiassa tuodaan uudella tavalla esiin se, miten voitaisiin puuttua heikkouksiin, joita kriisin aikana havaittiin Euroopan makrotaloudellisten ja rakenteellisten haasteiden seurannassa. Kun otetaan huomioon euroalueen läheiset taloudelliset ja rahoitukselliset kytkökset sekä niiden vaikutus yhteiseen rahaan, Eurooppa 2020 -strategian tavoitteena on kehittää euroaluetta varten erityinen poliittinen kehys laajemmalle ulottuvan makrotalouden epätasapainon torjumiseksi[3]. Sen vuoksi Eurooppa-neuvosto pyysi maaliskuussa 2010 komissiota tekemään viimeistään kesäkuussa 2010 ehdotuksia, joiden tavoitteena on tehostaa koordinointia euroalueella käyttäen hyväksi SEUT-sopimuksen 136 artiklan tarjoamia uusia välineitä talouden koordinoimiseksi.

Huomattava ja sitkeä makrotalouden epätasapaino euroalueen jäsenvaltioissa voi horjuttaa euroalueen yhtenäisyyttä ja vaarantaa talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan. Jotta estettäisiin vakavan epätasapainon muodostuminen euroalueelle, on sen vuoksi tärkeää syventää analyysiä ja ulottaa talouden seuranta budjettiasioita laajemmalle muuhun makrotalouden epätasapainoon, kilpailukyvyn kehittyminen ja taustalla olevat rakenteelliset haasteet mukaan luettuina. Makrotalouden epätasapainon vertaisarvioinnista huolehtii tällä hetkellä euroryhmä. Vertaisarviointi olisi SEUT-sopimuksen 136 artiklaa soveltaen päivitettävä euroalueen jäsenvaltioihin sovellettavaksi jäsennellyksi seurantakehykseksi. Kehys syventäisi seurantaa, tiivistäisi politiikan koordinointia ja tehostaisi jatkotoimia enemmän kuin Eurooppa 2020 -strategiassa kaavaillaan kaikkien EU:n jäsenvaltioiden osalta. Samaan tapaan kuin EU:n finanssipoliittisessa kehyksessä, jota sovelletaan kaikkiin EU:n jäsenvaltioihin, tiukempia sääntöjä sovellettaisiin euroalueen jäsenvaltioihin.

Seurantaan sisältyy tulostaulu, joka osoittaa, milloin tarvitaan uusia toimia. Ulkoisen ja sisäisen kehityksen havainnointia varten otetaan käyttöön tulostaulu, jota seurataan säännöllisesti. Tulostaulu sisältää asianmukaiset indikaattorit ja kertoo muun muassa vaihtotaseen kehityksestä, ulkomaisesta nettovarallisuusasemasta, tuottavuudesta, yksikkötyökustannuksista, työllisyydestä ja reaalisista efektiivisistä valuuttakursseista. Lisäksi siitä näkyvät julkinen velka sekä yksityissektorin luottojen ja omaisuuserien hinnat. Omaisuuserien äkillisen hinnannousun ja luottojen liiallisen kasvun aikainen havaitseminen vaikuttaa erittäin tärkeältä, jotta vältyttäisiin finanssipoliittisen ja ulkoisen epätasapainon kalliilta korjaukselta myöhemmässä vaiheessa. Suositukset kyseise(i)ssä jäsenvaltio(i)ssa toteutettavista ennalta ehkäisevistä tai korjaavista toimista annettaisiin tämän analyysin perusteella.

Komissio aikoo myös esittää kokonaisarvion euroalueen makrotalouden epätasapainon kehityksestä ja näkymistä. Komissio tarkastelee koko euroaluetta ja sen yksittäisiä valtioita voidakseen arvioida riskejä, jotka liittyvät kaikenlaisiin makrotalouden epätasapainon muotoihin, jotka voivat vaarantaa euroalueen moitteettoman toiminnan. Tarvittaessa komissio analysoi kehittymässä olevan epätasapainon taustalla olevaa riskiä tarkemmin. Poliittiset linjaukset laaditaan tämän analyysin perusteella. Neuvosto, jossa vain euroalueen jäsenvaltiot voivat äänestää, pyytää kyseistä jäsenvaltiota / kyseisiä jäsenvaltioita toteuttamaan tarvittavat toimet tilanteen korjaamiseksi. Jollei jäsenvaltio toteuta tietyssä määräajassa asianmukaisia toimenpiteitä liiallisen epätasapainon korjaamiseksi, neuvosto voi talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan varmistamiseksi tehostaa kyseisen jäsenvaltion seurantaa ja päättää komission ehdotuksesta antaa täsmällisiä talouspoliittisia suosituksia. Tarvittaessa komissio käyttää hyväkseen mahdollisuutta antaa ennakkovaroituksia suoraan euroalueen jäsenvaltiolle. Suositukset voivat tarvittaessa koskea koko euroaluetta.

Ennalta ehkäiseviä ja korjaavia toimia voidaan tarvita useilla eri politiikan aloilla, jotta makrotalouden epätasapainoon ja sen taustalla oleviin rakenteellisiin syihin voidaan puuttua tehokkaasti. Toisin kuin liiallista alijäämää korjattaessa talouspolitiikka vaikuttaa ulkoisen epätasapainon kehitykseen yleensä ainoastaan välillisesti ja pienellä viipeellä. Sen vuoksi kyseisen talouden erityishaasteista riippuen poliittisissa suosituksissa voidaan käsitellä sekä finanssipolitiikan tulopuolta että sen menopuolta (vakaus- ja kasvusopimuksen puitteissa), sillä kriisi on osoittanut, että julkisen talouden tulojen rakenne on myös tärkeä mahdollisen epätasapainon indikaattori. Tässä yhteydessä suosituksissa voidaan käsitellä työ-, tuote- ja palvelumarkkinoiden toimintaa talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen ja työllisyyden suuntaviivojen mukaisesti. Suositusten olisi myös katettava makrotalouden vakauteen liittyvät näkökohdat, jotta luottojen liiallinen kasvu tai omaisuuserien suuret hinnannousut saataisiin estettyä tai niitä voitaisiin rajoittaa tulevan Euroopan järjestelmäriskikomitean tekemän analyysin mukaisesti.

Makrotalouden kehityksen seurannan tehostaminen ja laajentaminen euroalueella Luodaan Eurooppa 2020 -strategian perusteella kehys euroalueen jäsenvaltioiden makrotalouden seurannan parantamiseksi ja laajentamiseksi antamalla SEUT-sopimuksen 136 artiklaan perustuva asetus Luodaan tulostaulu, johon sisältyvät indikaattorit varoittavat vakavasta epätasapainosta Annetaan maakohtaisia suosituksia Annetaan virallisia neuvoston säädöksiä siten, että neuvosto äänestää euroaluekokoonpanossa |

- III.3. Talouspolitiikan koordinoinnin yhtenäistäminen EU:ssa: ”EU-ohjausjakso”

Talouspolitiikkojen seurannan yhtenäistämiseksi Eurooppa 2020 -aloitteen yhteydessä on ehdotettu, että EU:n jäsenvaltioiden finanssi- ja rakennepolitiikkoja arvioitaisiin samanaikaisesti. Laajemmalle ulottuvan makrotalouden seurannan tulokset olisi otettava huomioon myös annettaessa vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisia finanssipoliittisia suosituksia. Erityisesti huomattavan makrotalouden epätasapainon syntyminen voi edellyttää kunnianhimoisempien julkisen talouden tavoitteiden asettamista. Vastaavasti arvioidessaan vakavan epätasapainon riskiä ja tehdessään päätöstä soveltuvista poliittisista toimista komissio ottaa huomioon Euroopan järjestelmäriskikomitean toimittamat asiaa koskevat tiedot. Yhdelle tai useammalle jäsenvaltioille osoitettuja Euroopan järjestelmäriskikomitean varoituksia ja suosituksia pidetään yhteistä etua koskevana asiana. Samaan aikaa luodaan riittävää vertaispainetta korjaavien toimien toteuttamisen varmistamiseksi. Talouden seurannan eri osa-alueiden välistä synergiaa ja johdonmukaisuutta olisi parannettava ottamalla EU-ohjausjakson yhteydessä käyttöön yhdennetty seurantakierros.

Ennalta ehkäiseminen on tehokkaampaa kuin korjaaminen. Nykyisen talouden seurantakierroksen aikana lähinnä arvioidaan jälkikäteen, vastasivatko talouspolitiikat vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjä sekä talouspolitiikan laajoja suuntaviivoja. Jos finanssipolitiikan ja talouden seurannassa toteutettaisiin jo ennakolta joitain toimia, joita ei ole tällä hetkellä olemassa, olisi mahdollista antaa eurooppalainen ulottuvuus huomioon ottaen aitoja ohjeita, joita voidaan sen jälkeen soveltaa kansallisessa politiikassa. Maakohtaisten suositusten antaminen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa edistäisi seurantaa kokonaisuudessaan niin finanssipoliittiselta, makrotaloudelliselta kuin rakenteelliseltakin kannalta katsottuna.

Kansallisten talousarvioiden varhainen vertaisarviointi paljastaisi epäjohdonmukaisuudet ja kehittymässä olevan epätasapainon. Tietojen aitouden ja tarkkuuden varmistamiseksi olisi aluksi laajennettava Eurostatin tehtäviä siten, että sillä on valtuudet tarkastella kansallisia tilastoja äskettäisten komission ehdotusten mukaisesti. Ehdotus on pantava täytäntöön pikaisesti, sillä se parantaa julkista taloutta koskevan raportoinnin laatua. Aikaisempi puuttuminen julkisen talouden pahenevaan epätasapainoon helpottaisi sen korjaamista ja estäisi sitä aiheuttamasta vakavaa riskiä makrotalouden vakaudelle ja julkisen talouden kestävyydelle. Vakaus- ja lähentymisohjelmat olisi toimitettava ensimmäisen vuosipuoliskon aikana eikä loppuvuodesta kuten nykyään. Kansallisten parlamenttien oikeudet kaikilta osin huomioon ottaen varhaisesta vertaisarvioinnista olisi hyötyä seuraavan vuoden kansallisia talousarvioita koskevissa valmisteluissa.

Euroalueen finanssipolitiikan viritystä olisi arvioitava horisontaalisesti kansallisten vakausohjelmien ja komission yksiköiden talousennusteiden perusteella. Koko euroalueen viritykseen olisi kiinnitettävä erityistä huomiota, jos yksittäisten jäsenvaltioiden toteuttamat mittavat finanssipoliittiset toimenpiteet ovat luoneet alueelle vakavia taloudellisia paineita ja aiheuttavat todennäköisesti huomattavia heijastusvaikutuksia. Mikäli seuraavan vuoden talousarviosuunnitelmissa on selviä puutteita, voidaan suositella suunnitelmien tarkistamista. Euroryhmän tulisi olla keskeisessä asemassa uudessa järjestelmässä, joka perustuu koordinoinnin parantamiseen. Lisäksi euroryhmän tulisi tarvittaessa pystyä turvautumaan muodolliseen päätöksentekoon, josta määrätään Lissabonin sopimuksessa.

EU-ohjausjakson tulisi kattaa budjetti- ja rakennepolitiikkojen seurantakierros kokonaisuudessaan. EU-ohjausjakson on tarkoitus alkaa vuoden alussa horisontaalisella arvioinnilla, jossa Eurooppa-neuvosto määrittelisi komission analysoimien tietojen perusteella EU:n ja euroalueen tärkeimmät taloudelliset haasteet ja antaisi politiikkoja koskevaa strategista ohjausta. Jäsenvaltioiden olisi otettava horisontaalisen arvioinnin tulokset huomioon, kun ne valmistelevat vakaus- ja lähentymisohjelmiaan sekä kansallisia uudistusohjelmiaan. Vakaus- ja lähentymisohjelmat sekä kansalliset uudistusohjelmat olisi toimitettava samaan aikaan, jotta uudistusten kasvuun ja julkiseen talouteen kohdistuvat vaikutukset voidaan ottaa huomioon julkisen talouden strategiassa ja tavoitteissa. Lisäksi jäsenvaltioita kannustettaisiin kansalliset säännöt ja menettelyt kaikilta osin huomioon ottaen ottamaan kansalliset parlamenttinsa mukaan tähän prosessiin jo ennen kuin vakaus- ja lähentymisohjelmat sekä kansalliset uudistusohjelmat toimitetaan EU-tasolle monenvälistä seurantaa varten. Neuvosto antaisi tämän jälkeen komission arvion perusteella oman arviointinsa ja ohjeistuksensa ajankohtana, jona tärkeitä talousarviopäätöksiä vielä valmistellaan kansallisella tasolla. Euroopan parlamentin olisi voitava osallistua asianmukaisesti tähän vaiheeseen.

EU-ohjausjaksolla parannetaan yhdennetyn finanssipolitiikan etukäteiskoordinointia

- Talouden kokonaistilanteen arvioimiseksi ja ajoituksen sovittamiseksi paremmin yhteen kansallisten talousarviokierrosten kanssa vakaus- ja lähentymisohjelmat sekä kansalliset uudistusohjelmat toimitetaan ja niitä tarkastellaan samanaikaisesti

- Varmistetaan, että Eurooppa-neuvosto ja neuvosto antavat komission arvion perusteella tehokkaita ja oikea-aikaisia toimintaohjeita

(Tehokkaampi yhdennetty seuranta, jossa pystytään hyödyntämään vertaisarviointia täysimääräisesti

III.4. Vankka kehys euroalueen jäsenvaltioiden kriisinhallintaa varten

Kreikan kriisin puhkeaminen osoitti, että euroalueen jäsenvaltioiden kriisinhallintaa varten tarvitaan vankka kehys.

Yhden jäsenvaltion rahoitusvaikeudet voivatkin vaarantaa koko euroalueen makrotalouden vakauden. Kriisi on osoittanut, että kriisinhallintaa koskeva vankkaa kehystä tarvitaan täydentämään edellä kuvattuja seuranta-, ehkäisy- ja mukautusvälineitä. EU:n maksutasetuella on pystytty tukemaan ratkaisevalla tavalla rahoitusvaikeuksissa olevia euroalueen ulkopuolisia jäsenvaltioita. Kreikan tarvitseman rahoitustuen saatavuuteen ja yksityiskohtiin liittyvä epävarmuus edesauttoi kriisin leviämistä muihin jäsenvaltioihin ja vaaransi euroalueen rahoitusvakauden yleisesti.

Euroalueen rahoitusvakauden säilyttämiseksi keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä tarvitaan selkeitä ja uskottavia menettelyjä rahoitustuen myöntämiseksi vakavissa rahoitusvaikeuksissa oleville euroalueen jäsenvaltioille.

Kehyksen, joka perustuu hyvin suunniteltuun ehdolliseen rahoitustukeen, pitäisi vahvistaa euroalueen rahoitusvakautta johtamatta moraalikatoon. Euroalueen kriisinratkaisumekanismi perustuu tiukkoihin ehtoihin ja korkoihin, jotka kannustavat palaamaan takaisin markkinaehtoiseen rahoitukseen, ja takaa samalla rahoitustuen tehokkuuden. Jos syntynyt objektiivinen rahoitustarve osoittaa, ettei kriisiä ole saatu ehkäistyä, tuen aktivointi on viimeinen keino turvata koko euroalueen rahoitusvakaus. Tuen saamisen edellytyksenä olisi yksityiskohtaisen ja vaativan poliittisen ohjelman noudattaminen, millä taataan, että tarvittavat (finanssipoliittiset ja rakenteelliset) mukautukset pannaan täytäntöön tukikauden aikana. Tällä tavoin varmistetaan vakavaraisuus pitkällä aikavälillä ja helpotetaan markkinaehtoiseen rahoitukseen palaamista mahdollisimman pikaisesti.

Rahoitusapu olisi myönnettävä lainana. Lainan antaminen euroalueen jäsenvaltiolle – toisin kuin sen velkojen maksaminen – on sopusoinnussa SEUT-sopimuksen 125 artiklan kanssa. Poliittisesta ohjelmasta ja ehdoista olisi sovittava SEUT-sopimuksen 136 artiklan puitteissa. Euroalueen ulkopuolisille jäsenvaltioille myönnetystä EU:n maksutasetuesta saatu kokemus on osoittanut, että yhdessä yhtenäisessä kehyksessä, jonka puitteissa EU laskee liikkeeseen velkainstrumentteja rahoittaakseen hätäluottoja, yhdistyy oivalla tavalla suhteellisen tehokas hallinnointi ja neuvoston poliittinen valvonta.

Talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan varmistamiseksi poliittisten ehtojen tavoitteena on ensi sijassa oltava taustalla olevan epätasapainon korjaaminen vaikeuksissa olevassa jäsenvaltiossa. Ehdot muodostuvat yleensä sopivasta yhdistelmästä erilaisia tekijöitä, kuten julkisen talouden vakauttaminen ja julkisen talouden ohjausjärjestelmän (myös veropolitiikan) lujittaminen, rahoitusalan vakauttaminen (jos julkisen talouden ongelmat johtuvat rahoitusalan ahdingosta) ja poliittisten toimien lisääminen makrotalouden vakauden ja ulkoisen elinkelpoisuuden palauttamiseksi. Budjettiasioiden ohella etusijalle olisi asetettava makrotalouden epätasapainon korjaaminen, kilpailukyvyn kehitys ja taustalla olevat rakenteelliset haasteet mukaan luettuina. Tämä edellyttää läheisempää seurantaa, tiiviimpää politiikan koordinointia ja tehokkaampia jatkotoimia, jotta voidaan varmistaa, että tarvittavat rakenneuudistukset pannaan täytäntöön pikaisesti.

Ecofin-neuvosto päätti 9. toukokuuta perustaa komission ehdotuksesta väliaikaisen unionin vakautusmekanismin kriisistä aiheutuneisiin tarpeisiin vastaamiseksi. Tämä päätös on osa laajempaa pakettia, jossa annetaan määrätietoinen sitoumus vakauttaa julkista taloutta silloin kun se on tarpeen ja johon IMF osallistuu tavanomaisten välineidensä kautta äskettäisten eurooppalaisten ohjelmien mukaisesti.

Mekanismi luotiin, jotta olisi mahdollista puuttua nykyiseen poikkeukselliseen tilanteeseen. Sen kautta voidaan myöntää rahoitustukea kaikkiaan 500 miljardia euroa. Koska kyseessä on EU:n ja IMF:n yhteinen tuki, siihen sovelletaan tiukkoja ehtoja ja samanlaisia edellytyksiä kuin IMF:n tukeen. Mekanismia rahoitetaan kahdesta toisiaan täydentävästä rahoituslähteestä. Ensimmäinen on perustettu neuvoston asetuksella SEUT-sopimuksen 122 artiklan 2 kohdan nojalla, ja siitä voidaan myöntää tukea enintään 60 miljardia euroa. Lisäksi euroalueen jäsenvaltiot ovat tehneet hallituksen välisen sopimuksen näiden varojen täydentämisestä erityisjärjestelyllä. Erityisjärjestelyn perusteella on mahdollista ottaa osallistuvien jäsenvaltioiden takaamia lainoja enintään 440 miljardia euroa.

Mekanismi noudattaa pääpiirteissään vankan ja pysyvän kriisinratkaisumekanismin perusperiaatteita. Sen vuoksi komissio katsoo, että tällä hetkellä on tärkeintä tehdä mekanismista täysin toimiva. Saamansa kokemuksen perusteella komissio aikoo tehdä keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä ehdotuksen pysyvästä kriisinratkaisumekanismista.

IV. JATKOTOIMET

Komissio aikoo laatia tässä tiedonannossa esitetyt uudistusehdotukset ottaen huomioon sille perussopimuksen mukaan kuuluvat velvollisuudet. Komission mielestä on tärkeää toteuttaa tässä tiedonannossa kaavailtu uudistusohjelma nopeasti, sillä nykyinen taloudellinen tilanne vaatii kiireellisiä toimia, jotta EU:n ja euroalueen talouden ohjausjärjestelmän parantamiseksi ehdotetut toimenpiteet saadaan toteutettua. Ensimmäinen EU-ohjausjakso on tarkoitus käynnistää vuoden 2011 alussa.

Komissio on valmis tekemään nopeasti lainsäädäntöehdotukset ja tarvittavat muutokset vakaus- ja kasvusopimuksen perustana oleviin asetuksiin voidakseen tehostaa makrotalouden epätasapainon ennalta ehkäisyä ja korjaamista euroalueella ja luodakseen pysyvämmän kehyksen kriisinhallintaa varten.

[1] Ilmoitetut vaihtotaseen ylijäämää koskevat luvut perustuvat Saksan, Luxemburgin, Alankomaiden, Itävallan ja Suomen yhdistettyihin ylijäämiin. Vaihtotaseen alijäämää koskevat luvut perustuvat Irlannin, Kreikan, Espanjan, Kyproksen ja Portugalin yhdistettyihin alijäämiin.

[2] Ecofin-neuvoston päätelmät, 9.5.2010.

[3] Komissio on toistuvasti ehdottanut talouspolitiikan koordinoinnin syventämistä ja laajentamista muun muassa euroalueesta vuonna 2009 antamassaan vuotuisessa lausumassa ja vuonna 2008 antamassaan tiedonannossa ”EMU@10 – saavutukset ja haasteet talous- ja rahaliiton kymmenen ensimmäisen vuoden jälkeen”.