KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Kertomus maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanosta vuosina 2012 ja 2013 /* COM/2014/096 final */





KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Kertomus maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanosta vuosina 2012 ja 2013 1. Johdanto Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa, jäljempänä ’kokonaisvaltainen lähestymistapa’, on vuodesta 2005 muodostanut yleiset puitteet EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikalle. Siinä määritellään, miten EU käy poliittista vuoropuhelua ja tekee toiminnallista yhteistyötä kolmansien maiden kanssa maahanmuuton ja liikkuvuuden alalla selvästi määriteltyjen painopisteiden pohjalta. Painopisteet heijastavat EU:n strategisia tavoitteita, ja ne sisältyvät kiinteästi EU:n ulkopolitiikan yleiseen kehykseen, joka kattaa myös kehitysyhteistyön. Komission 18. marraskuuta 2011 antamalla tiedonannolla Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa[1] käynnistettiin kokonaisvaltaisen lähestymistavan toinen, yhtenäisempi vaihe. Siihen sisältyy useita uusia elementtejä, esimerkiksi kansainvälisen suojelun ja turvapaikkakysymyksen ulkoisen ulottuvuuden ottaminen uudeksi temaattiseksi painopisteeksi sekä poliittisen kehyksen laajentaminen koskemaan myös liikkuvuutta. Näin korostetaan sitä, miten tärkeää on edistää kolmansien maiden kansalaisten hyvin hallittua liikkumista EU:n ulkorajojen yli. Neuvoston 29. toukokuuta 2012 antamissa päätelmissä[2] kokonaisvaltainen lähestymistapa vahvistettiin kehykseksi, jonka puitteissa kolmansien maiden kanssa käydään vuoropuhelua ja tehdään yhteistyötä kattavasti ja tasapainoisesti. Neuvosto myös korosti tarvetta seurata kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanoa järjestelmällisesti kaksivuotiskertomusten avulla. Kokonaisvaltaisella lähestymistavalla on monia täytäntöönpanotapoja: poliittiset välineet (kahdenväliset ja alueelliset poliittiset vuoropuhelut ja toimintasuunnitelmat), oikeudelliset välineet (viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevat sopimukset), operationaalinen tuki ja valmiuksien kehittäminen (myös EU:n virastojen, esim. Frontexin, EASOn ja ETF:n, sekä teknisen avun järjestelyjen, kuten Mieuxin ja Taiexin, avulla) sekä monenlainen ohjelma- ja hanketuki, jota annetaan kolmansien maiden hallinnoille ja muille sidosryhmille, kuten kansalaisyhteiskunnalle, maahanmuuttajajärjestöille ja kansainvälisille järjestöille. Vuosina 2012 ja 2013 komissio on tukenut yli 90:tä muuttoliikkeeseen liittyvää hanketta yli 200 miljoonalla eurolla kaikilla kolmannen maailman alueilla. Myös useat EU:n jäsenvaltiot ovat rahoittaneet kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanoa. Liikkuvuuskumppanuudet ja maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevat yhteiset toimintasuunnitelmat ovat tärkeimmät kahdenväliset kehykset, joilla edistetään poliittista vuoropuhelua ja toiminnallista yhteistyötä kumppanimaiden kanssa. Toistaiseksi liikkuvuuskumppanuus on solmittu kuuden maan kanssa: Moldova (2008), Kap Verde (2008), Georgia (2009), Armenia (2011), Marokko (2013) ja Azerbaidžan (2013). Liikkuvuuskumppanuutta koskevat neuvottelut Tunisian kanssa saatiin päätökseen marraskuussa 2013, ja kumppanuus allekirjoitetaan pian. Neuvottelut liikkuvuuskumppanuudesta Jordanian kanssa aloitettiin joulukuussa 2013. Lisäksi luonnos maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaksi yhteiseksi toimintasuunnitelmaksi esitettiin Intialle huhtikuussa 2013 ja Nigerialle lokakuussa 2013, mutta varsinaisia neuvotteluja ei ole vielä aloitettu. 2. Kahdenvälinen vuoropuhelu Kahdenvälistä vuoropuhelua maahanmuutosta ja liikkuvuudesta voidaan käydä eri muodoissa EU:n ja kolmannen maan välillä. Liikkuvuuskumppanuudet tarjoavat tärkeän kehyksen poliittiselle vuoropuhelulle ja toiminnalliselle yhteistyölle turvapaikka- ja maahanmuuttoasioissa. Lisäksi poliittinen vuoropuhelu niiden maiden kanssa, joiden kanssa on aloitettu viisumivuoropuhelu, rakentuu pitkälle viisumivapautta koskevien toimintasuunnitelmien täytäntöönpanon ympärille. Joissain tapauksissa (Venäjä, Intia, Kiina ja Yhdysvallat) EU käy erillistä vuoropuhelua. Lähes kaikkien maiden kanssa vuoropuhelu muuttoliikkeestä sekä muista oikeus- ja sisäasioista on viety osaksi assosiaatiosopimusten, kumppanuus- ja yhteistyösopimusten, puitesopimusten, yhteistyösopimusten ja muiden samankaltaisten unionin tekemien asiakirjojen täytäntöönpanoa, myös sopimuksilla perustettujen neuvostojen ja (ala)komiteoiden tasolla. Teknistä yhteistyötä tehdään viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevilla sopimuksilla perustetuissa sekakomiteoissa, jotka valvovat sopimusten täytäntöönpanoa yhdessä asianomaisten kolmansien maiden kanssa. 2.1. Laajentumismaat Viisumivapauden jälkiseurantamekanismin avulla voidaan arvioida niiden uudistusten ja toimenpiteiden kestävyyttä, joita Länsi-Balkanin maat (Albania, Bosnia ja Hertsegovina, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Montenegro ja Serbia) ovat toteuttaneet osana viisumivapauteen tähtääviä etenemissuunnitelmiaan[3]. Lisäksi mekanismi mahdollistaa vakautus- ja assosiaatioprosessin puitteissa tehtävän työn mahdollisten puutteiden korjaamiseksi ja haasteisiin vastaamiseksi. Valtaosa viisumivapauden saaneiden Länsi-Balkanin maiden kansalaisista on vilpittömiä matkustajia, joilla on legitiimi syy matkustaa EU:hun. Kyseisten maiden kansalaisten eräissä jäsenvaltioissa tekemien perusteettomien turvapaikkapyyntöjen määrä kasvoi kuitenkin vuonna 2012 ja pysyi korkeana vuonna 2013, mikä vaikuttaa viisumivapaan matkustusjärjestelmän toimintaan. Kosovon[4] kanssa käynnistettiin 19. tammikuuta 2012 viisumivapaudesta käytävä vuoropuhelu, ja sen hallitukselle toimitettiin 14. kesäkuuta 2012 viisumivapauteen tähtäävä etenemissuunnitelma. EU:n ja Turkin välinen takaisinottosopimus allekirjoitettiin 16. joulukuuta 2013 – lähes kolme vuotta sen jälkeen, kun neuvottelut oli saatu päätökseen. Samanaikaisesti takaisinottosopimuksen allekirjoittamisen kanssa Turkille ehdotettiin vuoropuhelun aloittamista viisumivapaudesta ja esitettiin viisumivapauteen tähtäävä etenemissuunnitelma yhteistyön kehittämisestä Turkin kanssa oikeus- ja sisäasioiden alalla 21. kesäkuuta 2012 annettujen neuvoston päätelmien[5] mukaisesti. Frontexilla on hyvin toimivat yhteistyöjärjestelyt kaikkien Länsi-Balkanin maiden kanssa, ja se jatkaa sekä organisatorista että operationaalista yhteistyötä niiden kanssa. Frontexilla on viisumivapauden jälkiseurantamekanismin puitteissa käytössään varoitusjärjestelmä, jonka avulla se toimittaa komissiolle arvioita turvapaikan hakijoiden virroista. Frontex allekirjoitti Turkin kanssa yhteisymmärryspöytäkirjan 28. toukokuuta 2012. 2.2. Itäisen kumppanuuden maat Useimpien itäisen kumppanuuden maiden kanssa saavutettiin vuosina 2012 ja 2013 huomattavaa edistystä suhteiden vahvistamisessa maahanmuutto- ja liikkuvuuskysymyksissä. Viisumivapaudesta käytävää vuoropuhelua jatkettiin Moldovan ja Ukrainan kanssa, ja sellainen aloitettiin Georgian kanssa vuonna 2012. Komissio katsoi 15. marraskuuta 2013 päivätyssä Moldovaa koskevassa edistymiskertomuksessaan[6], että Moldova täyttää kaikki viisumivapautta koskevassa toimintasuunnitelmassa asetetut edellytykset. Niinpä komissio ehdotti 27. marraskuuta 2013[7] Moldovan lisäämistä niiden maiden luetteloon, joiden kansalaiset eivät tarvitse viisumia matkustaessaan Schengen-maihin enintään 90 vuorokautta kestävää oleskelua varten. Viisumivapaudesta käytävä vuoropuhelu on osoittautunut tehokkaaksi välineeksi toteuttaa tulevaisuuteen suuntautuvaa liikkuvuuspolitiikkaa ja edistää kauaskantoisia uudistuksia sisä- ja oikeusasioiden koko kentällä, oikeusvaltioperiaate ja oikeuslaitoksen uudistaminen mukaan lukien.[8] Vuonna 2013 hyväksyttiin 20 miljoonan euron EU:n budjettitukiohjelma, jolla varmistetaan viisumivapautta koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpano Moldovassa. Ukrainan kanssa allekirjoitettiin 28 miljoonan euron rahoitussopimus, jolla tuetaan maan maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmän mukauttamista eurooppalaisiin ja kansainvälisiin normeihin sekä viisumivapautta koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa. Lisäksi komissio jatkaa laajemman tuen myöntämistä Ukrainan maahanmuutto- ja rajavalvontauudistuksille. Käynnissä on esimerkiksi 66 miljoonan euron nelivuotinen tukiohjelma Ukrainan rajavalvontapolitiikan lujittamiseksi. Viisumien myöntämisen helpottamista koskeva päivitetty sopimus Ukrainan kanssa tuli voimaan 1. heinäkuuta 2013. Neuvottelut viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevista sopimuksista Armenian ja Azerbaidžanin kanssa aloitettiin alkuvuodesta 2012 ja saatiin päätökseen hyvissä ajoin. Sopimukset Armenian kanssa tulivat voimaan 1. tammikuuta 2014, ja sopimusten Azerbaidžanin kanssa odotetaan tulevan voimaan lähikuukausina. Liikkuvuuskumppanuuksien puitteissa tehtävä yhteistyö jatkuu Armenian, Georgian ja Moldovan kanssa, ja vastaava kumppanuus Azerbaidžanin kanssa allekirjoitettiin 5. joulukuuta 2013. Kokemus on osoittanut, että liikkuvuuskumppanuudet ovat kiistatta lisänneet yhteistyötä ja että koordinointi on parantunut huomattavasti sekä EU:n sisällä että kumppanimaiden asianomaisten instituutioiden välillä. Liikkuvuuskumppanuuksien joustavuus mahdollistaa kahden- ja monenvälisten aloitteiden toteutuksen samoissa puitteissa sekä kumppanimaiden painopisteiden käsittelyn kohdennetusti. Kaikkien kolmen liikkuvuuskumppanuuden osalta järjestettiin korkean tason virkamiestapaamisia: Armenian kanssa 17. joulukuuta 2012 ja 25. lokakuuta 2013, Georgian kanssa 18. joulukuuta 2012 ja Moldovan kanssa 22. marraskuuta 2012 sekä 25. kesäkuuta, 31. lokakuuta ja 10. joulukuuta 2013. Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö (IOM) tilasi asiantuntijalta yksityiskohtaisen arvion Moldovan kanssa solmitusta liikkuvuuskumppanuudesta. IOM:n 1. lokakuuta 2012 päivätty loppukertomus osoittaa, että Moldovan liikkuvuuskumppanuus on edistänyt kumppanien monien painopisteiden toteutumista hankkeiden ja aloitteiden avulla. Liikkuvuuskumppanuus on auttanut kumppaneita tehostamaan maahanmuuttoon ja liikkuvuuteen liittyvien kysymysten käsittelyä ja luonut edellytykset osallistua aktiivisesti maahanmuuttoon liittyvään keskusteluun ja yhteistyöhön sekä alueellisella että maailmanlaajuisella tasolla. Liikkuvuuskumppanuuden eri toimet ovat auttaneet Moldovaa lähentämään maahanmuuttoon liittyvää lainsäädäntökehystään EU:n normeihin esimerkiksi turvapaikkajärjestelmän osalta. Arviointikertomuksessa liikkuvuuskumppanuuteen katsottiin liittyvän myös haasteita, kuten 1) tarve säilyttää jäsenvaltioiden sitoutuneisuus ja kiinnostus – ja lisätä niiden osallistumista eri hallinto- ja koordinointikehyksiin – sekä saada useammat jäsenvaltiot kiinnostumaan kumppanuudesta ja 2) tarve osoittaa yhteisten toimien eli useamman kuin yhden jäsenvaltion suunnittelemien ja toteuttamien toimien lisäarvo keinona lisätä synergioita, vaihtaa tietoja ja parhaita käytäntöjä ja parantaa sidosryhmien toistensa tuntemista. Toiminnallisen yhteistyön alalla EU rahoittaa tällä hetkellä lähes 50 miljoonalla eurolla muuttoliike- ja rajavalvontahankkeita Moldovassa, muun muassa 2 miljoonan euron aloitetta, jolla edistetään laillista liikkuvuutta Moldovan ja EU:n välillä liikkuvuuskumppanuuden puitteissa. Armeniassa on käynnissä kuusi EU:n rahoittamaa hanketta, joiden määrärahat ovat yhteensä yli 8 miljoonaa euroa. Yksi niistä on 3 miljoonan euron hanke, jolla tuetaan liikkuvuuskumppanuuden toteutusta. Tavoitteena on parantaa viranomaisten valmiuksia laillisen maahanmuuton, muuttoliikkeen ja kehityksen sekä takaisinoton ja uudelleenkotoutumisen kaltaisilla aloilla. Georgian kanssa solmitun liikkuvuuskumppanuuden täytäntöönpano tehostui sen jälkeen, kun vuonna 2012 perustettiin paikallinen yhteistyöfoorumi. Yhteistyö Georgian kanssa on lisääntynyt huomattavasti kumppanuuden allekirjoittamisen jälkeen, ja sen puitteissa on tuettu maan maahanmuutto- ja rajavalvontajärjestelmän nopeaa uudistamista. Maassa on tällä hetkellä käynnissä kuusi hanketta, joiden määrärahat ovat yhteensä noin 20 miljoonaa euroa, mukaan lukien miljoonan euron aloite kumppanuuden kehityspotentiaalin kasvattamiseksi. Azerbaidžanissa EU tukee muuttoliikkeen hallintapolitiikan uudistamista yhteistyössä valtion maahanmuuttoviraston kanssa. EU:n kahdenväliset suhteet Valko-Venäjään eivät ole edistyneet maahanmuuton ja liikkuvuuden osalta. Valko-Venäjä ilmoitti kuitenkin marraskuussa 2013, että se hyväksyy EU:n vuonna 2011 esittämän kutsun aloittaa neuvottelut viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevista sopimuksista. Vuosina 2012 ja 2013 tehtiin hanketasolla käytännön yhteistyötä muuttoliikkeestä käytävän alueellisen vuoropuhelun yhteydessä tehtävän yhteistyön lisäksi. Frontex allekirjoitti yhteistyöjärjestelyt Armenian (22.2.2012) ja Azerbaidžanin (16.4.2013) toimivaltaisten viranomaisten kanssa, joten sillä on nyt yhteistyöjärjestelyt kaikkien itäisen kumppanuuden maiden kanssa. 2.3. Välimeren eteläiset maat EU:n ja Välimeren eteläisten maiden välisen yhteistyön lujittamisessa on tapahtunut huomattavaa edistystä vuodesta 2011, mikä on täysin linjassa Euroopan naapuruuspolitiikan sekä EU:n arabikevään aikana ja jälkeen antamien sitoumusten kanssa. Eurooppa-neuvosto kehotti[9] hiljattain lisäämään yhteistyötä kolmansien maiden kanssa, jotta saataisiin estettyä siirtolaisten lähteminen vaaralliselle matkalle unioniin. Samassa yhteydessä se ilmaisi tyytyväisyytensä komission 4. joulukuuta 2013 antamaan tiedonantoon[10] Välimeren erityistyöryhmän työstä, jossa esitetään operationaalisia toimia Lampedusan edustalla 3. lokakuuta 2013 tapahtuneen tragedian kaltaisten tilanteiden estämiseksi. Maahanmuuttoa, liikkuvuutta ja turvallisuutta käsittelevä jäsennelty vuoropuhelu aloitettiin lokakuussa 2011 Tunisian ja Marokon kanssa ja joulukuussa 2012 Jordanian kanssa. EU on valmis aloittamaan vuoropuhelun alueen muiden maiden kanssa, mikäli ne täyttävät aloitusedellytykset. Algeria on uudesta naapuruuspolitiikan toimintaohjelmasta käytävien neuvottelujen yhteydessä ilmaissut kiinnostuksensa vuoropuhelun aloittamiseen.[11] EU on vuodesta 2011 toistanut useaan otteeseen tarjouksensa aloittaa vuoropuhelu Egyptin kanssa, mutta maa ei ole vielä tarttunut tarjoukseen. Vuoropuhelu Libyan kanssa halutaan aloittaa heti, kun olosuhteet sen sallivat. Liikkuvuuskumppanuus Marokon kanssa allekirjoitettiin 7. kesäkuuta 2013 intensiivisten keskustelujen tuloksena. Kumppanuus on huomattava saavutus ja esimerkki alueen muille maille. Se sisältää tasapainoisen sitoumus- ja aloitekokonaisuuden, joka kattaa kokonaisvaltaisen lähestymistavan neljä painopistealuetta eli laillisen maahanmuuton, laittoman maahanmuuton, kansainvälisen suojelun sekä muuttoliikkeen ja kehityksen. Kansallisen turvapaikkajärjestelmän perustaminen on yksi tärkeimmistä Marokon liikkuvuuskumppanuuden puitteissa antamista sitoumuksista. Kumppanuus sisältää myös molemminpuolisia sitoumuksia tehdä yhteistyötä ihmiskaupan torjumiseksi ja sen uhrien suojelemiseksi. Lisäksi kumppanuus on tasoittanut tietä viisumien myöntämisen helpottamista koskevan sopimuksen tekemiselle[12] ja vuodesta 2010 paikallaan polkeneiden takaisinottosopimusta koskevien neuvottelujen uudelleen käynnistämiselle. Liikkuvuuskumppanuuden täytäntöönpanoa tukeva 5 miljoonan euron hanke on edennyt viimeistelyvaiheeseen. Lisäksi SPRING-rahastoista on kohdennettu 6 miljoonaa euroa liikkuvuuskumppanuuden tukemiseen. Liikkuvuuskumppanuudesta Tunisian kanssa käytyjen keskustelujen päätökseen saaminen marraskuussa 2013 on myönteinen askel. Maan epävakaa poliittinen tilanne hankaloitti prosessia usean kuukauden ajan. EU ja Tunisia sopivat tekevänsä liikkuvuuskumppanuuden puitteissa tiivistä yhteistyötä oikeudellisen ja institutionaalisen kehyksen vahvistamiseksi esimerkiksi turvapaikan, ihmiskaupan ja viisumien myöntämisen helpottamisen osalta, maahanmuuttoasioista vastaavalle henkilöstölle annettavan koulutuksen lisäämiseksi sekä sellaisten politiikkojen laatimiseksi, joilla edistetään maahanmuuttajien kotoutumista ja torjutaan heidän syrjäytymistään ja heihin kohdistuvaa muukalaisvihaa. Maahanmuutosta, muuttoliikkeestä ja turvallisuudesta käytävän vuoropuhelun puitteissa Jordaniaan tehtiin vuonna 2013 kaksi asiantuntijamatkaa, joiden johdosta maan viranomaisten valmiuksista kyseisillä aloilla annettiin myönteinen arvio. Jordania ilmaisi olevansa valmis ja kiinnostunut lisäämään yhteistyötä EU:n kanssa. Maan viranomaisille esitettiin joulukuussa 2013 liikkuvuuskumppanuutta koskeva luonnos. Vaikeasta turvallisuustilanteesta ja poliittisesta tilanteesta huolimatta EU on tukenut Libyaa maahanmuuton, rajavalvonnan ja kansainvälisen suojelun aloilla. Neuvosto teki 22. toukokuuta 2013 päätöksen YTPP-operaatiosta. Sen johdosta Libyalle annetaan tukea yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevan järjestelmän kehittämiseen osana maassa käynnissä olevaa EUBAM-operaatiota. Tavoitetta tukee myös 10 miljoonan euron Sahara–Välimeri-hanke. Kaikki kahdenvälinen poliittinen yhteistyö Syyrian kanssa on keskeytetty, joten toistaiseksi maan viranomaisten kanssa ei tehdä virallista eikä epävirallista yhteistyötä maahanmuuttoasioissa. EU on kuitenkin yhdessä jäsenvaltioiden kanssa maailman suurin avunantaja Syyrian pakolaiskriisissä, ja se antaa huomattavaa humanitaarista apua ja kehitysapua Syyrian väestölle ja naapurimaille, myös kansainvälisten erityisjärjestöjen ja kansalaisjärjestöjen välityksellä. Yhteistyön tehostaminen Välimeren eteläisten maiden kanssa ei ole pelkkä poliittinen sitoumus, siihen annetaan myös taloudellista ja operationaalista tukea. Esimerkiksi Libyassa on käynnissä EU:n rahoittamia ohjelmia, joiden määrärahat ovat noin 30 miljoonaa euroa ja joissa keskitytään eri ryhmistä koostuvien muuttovirtojen hallintaan, rajavalvontaan ja maahanmuuttajien vastaanotto-olosuhteisiin. Syyskuussa 2013 aloitettiin Välimeren Seahorse-verkoston toteutus Espanjan Guardia Civilin johdolla. Verkoston ansiosta siihen osallistuvat Välimeren maat voivat vaihtaa tietoja vaaratilanteista ja partioinnista lähes reaaliaikaisesti satelliittiviestinnän avulla. Verkosto lisää viranomaisten valmiuksia puuttua laittomaan maahanmuuttoon ja kauppaan sekä vastata hätätilanteisiin, jotka edellyttävät etsintä- ja pelastustoimia. Verkostoon voivat osallistua Algeria, Egypti, Libya ja Tunisia. Välimeren eteläisten maiden ja EU:n välistä vuoropuhelua ja yhteistyötä edistetään osana 5 miljoonan euron Euromed Migration III -hanketta. Sen painopisteitä ovat laillinen ja laiton maahanmuutto sekä muuttoliike ja kehitys, ja sen puitteissa järjestetään niihin liittyviä kokouksia, koulutustilaisuuksia ja asiantuntijavierailuja. Siihen sisältyy myös tukea muuttoprofiilien laatimiseen ja selvitys jäsenvaltioiden työmarkkinatarpeista. EU on vuodesta 2011 pannut täytäntöön Pohjois-Afrikan alueellista suojeluohjelmaa, jonka kohdemaita ovat Libya, Tunisia ja Egypti. Ohjelman määrärahoja nostettiin 5,5 miljoonaan euroon loppuvuodesta 2013 Italiassa Lampedusan rannikolla tapahtuneen tragedian johdosta. Frontexilla on entuudestaan valtuudet sopia yhteistyöjärjestelyistä Egyptin, Libyan, Tunisian ja Marokon kanssa, mutta toistaiseksi yritykset neuvottelujen aloittamiseksi eivät ole tuottaneet tulosta. 2.4. Saharan eteläpuoliset maat Poliittisessa vuoropuhelussa ja toiminnallisessa yhteistyössä tapahtui vuosina 2012 ja 2013 jonkun verran edistystä varsinkin Kap Verden, Nigerian ja Etelä-Afrikan kanssa. Kap Verden kanssa solmitun liikkuvuuskumppanuuden täytäntöönpano jatkui tyydyttävänä vuosina 2012 ja 2013. Samalla ajanjaksolla EU ja Kap Verde allekirjoittivat sopimukset viisumien myöntämisen helpottamisesta (lokakuu 2012) ja takaisinotosta (huhtikuu 2013). Molempien sopimusten odotetaan tulevan voimaan pian. EU haluaa pitää liikkuvuuskumppanuuden vireänä ja dynaamisena määrittelemällä sille uudet lyhyen ja keskipitkän aikavälin painopisteet yhdessä Kap Verden kanssa. Yhteistyö Nigerian kanssa on kehittynyt myönteiseen suuntaan muuttoliikkeestä ja kehityksestä Cotonoun sopimuksen 13 artiklan nojalla paikallistasolla käydyn vuoropuhelun avulla. Tärkeimpiä vuoropuhelun aiheita ovat olleet laiton maahanmuutto ja ihmiskauppa, joista jälkimmäinen on Nigeriassa sekä sisäinen että ulkoinen ongelma. Kansainvälisen suojelun näkökohtia ei ole vielä käsitelty kattavasti. Alan valmiuksien kehittämistä voidaan kuitenkin käsitellä myöhemmin, ja samassa yhteydessä voitaisiin keskustella maan sisäisistä pakolaisista. Nigeria ilmaisi 20. maaliskuuta 2013 järjestetyssä paikallistason vuoropuhelussa olevansa kiinnostunut nostamaan EU:n kanssa kokonaisvaltaisen lähestymistavan puitteissa tehtävän yhteistyön tasoa. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan yhteisen toimintasuunnitelman luonnos esitettiin maalle 7. lokakuuta 2013. Muuttoliikettä koskeva yhteistyö Etelä-Afrikan kanssa tapahtuu yhteisen yhteistyöneuvoston yhteydessä vuosittain järjestettävän alan vuoropuhelufoorumin puitteissa. Etelä-Afrikka on ilmaissut kiinnostuksensa neuvotella EU:n kanssa viisumien myöntämisen helpottamista koskevasta sopimuksesta, ja EU on puolestaan pyytänyt Etelä-Afrikalta viisumivapautta kaikkien jäsenvaltioidensa kansalaisille. EU:n ja Etelä-Afrikan 18. heinäkuuta 2013 järjestetyssä huippukokouksessa osapuolet sopivat kartoittavansa vaihtoehtoja yhteistyönsä edelleen tehostamiseksi ja jäsentämiseksi; yksi mahdollisuus olisi laatia maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva yhteinen toimintasuunnitelma. EU on lähestynyt Ghanaa maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan yhteisen toimintasuunnitelman puitteissa tehtävän yhteistyön tehostamiseksi. Lähentymistä on haettu Accrassa tammikuussa 2012 järjestetyssä tiedotusseminaarissa ja heinäkuussa 2012 käydyssä laajemmassa poliittisessa vuoropuhelussa. Vuosina 2012 ja 2013 toteutettiin yli 35 muuttoliikkeeseen liittyvää hanketta, joiden keskipisteessä olivat Saharan eteläpuoliset maat. Kyseiset hankkeet kattavat kaikki muuttoliikkeen osa-alueet, mutta painopiste on muuttoliikkeessä ja kehityksessä, pakolaisten ja haavoittuvassa asemassa olevien maahanmuuttajien avustamisessa sekä ihmiskaupan torjumisessa. Yhteistyö Länsi-Afrikan maiden kanssa on kaiken kaikkiaan hyvin pitkällä, mikä johtuu osittain alueellisissa prosesseissa saavutetusta edistyksestä. EU tukee runsaskätisesti Länsi-Afrikan maita niiden maahanmuutto- ja rajavalvontavalmiuksien kehittämisessä. Esimerkiksi vuonna 2013 käynnistettiin 24 miljoonan euron aloite, jolla tuetaan Länsi-Afrikan valtioiden talousyhteisön (ECOWAS) vapaata liikkuvuutta koskevien pöytäkirjojen ja muuttoliikkeeseen sovellettavan yhteisen lähestymistavan täytäntöönpanoa. EU:n ja Itä-Afrikan maiden välinen yhteistyö muuttoliikkeen alalla on vähäisempää, ja useiden alueen maiden poliittinen tilanne ei ole sallinut yhteistyön tehostamisen valmistelemista. Alueella on kuitenkin käynnissä joitakin hankkeita, muun muassa 5 miljoonan euron alueellinen suojeluohjelma Afrikan sarvessa (Kenia ja Djibouti). Frontex sopi yhteistyöjärjestelyistä Nigerian kanssa 12. tammikuuta 2012 ja Kap Verden kanssa 14. tammikuuta 2012. 2.5. Aasian maat Sen jälkeen, kun EU ja Kiina sopivat syyskuussa 2012 järjestetyssä 15. huippukokouksessaan selvittävänsä keinoja helpottaa liikkuvuutta ja tehostaa yhteistyötä laittoman maahanmuuton torjumiseksi, yhteistyö Kiinan kanssa onkin edennyt, tosin hitaasti. Kiinan reaktio diplomaattipassin haltijoiden sormenjälkien ottamiseen (mikä oli seurausta EU:n viisumitietojärjestelmän käyttöönotosta) ja sen aiheuttama huolestuneisuus vaikuttivat osaltaan siihen, että osapuolet päättivät aloittaa korkean tason vuoropuhelun maahanmuutosta ja liikkuvuudesta. Ensimmäinen tapaaminen järjestettiin 14. lokakuuta 2013. Siinä keskusteltiin muun muassa mahdollisuudesta aloittaa samanaikaisesti neuvottelut takaisinotosta ja diplomaattipassin haltijoiden viisumivapaussopimuksesta. EU:n ja Intian välinen yhteistyö muuttoliikeasioissa sai hiljattain uutta pontta. Muuttoliikkeestä vuonna 2006 käynnistetyn vuoropuhelun ja vuonna 2010 järjestetyn tapaamisen johdosta New Delhissä järjestettiin 2. heinäkuuta 2012 tapaaminen osana maahanmuutosta ja muuttoliikkeestä käytävää korkean tason vuoropuhelua. Intia on ilmoittanut olevansa kiinnostunut tehostamaan tätä yhteistyötä laatimalla maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan yhteisen toimintasuunnitelman EU:n kanssa. Sellaisen luonnos esitettiinkin Intialle huhtikuussa 2013. Vuoropuhelu ja yhteistyö muiden Aasian maiden, varsinkin Kaakkois-Aasian maiden (esim. Vietnam ja Indonesia) kanssa on tällä hetkellä tapauskohtaista, perustuu kiinnostuksenilmaisuun ja tapahtuu EU:n tekemien kansainvälisten sopimusten (kumppanuus- ja yhteistyösopimukset, puitesopimukset) puitteissa. Näiden sopimusten kirjavasta luonteesta johtuen niiden tekeminen ja voimaantulo vievät aikaa. Siksi asianomaisten maiden kanssa sovitaan säännöllisesti, että muuttoliikettä koskevat määräykset pantaisiin täytäntöön etuajassa. Yksi tärkeä tässä vuoropuhelussa käsiteltävä kysymys on ihmiskaupan torjunta. Useat alueen maat ovat kiinnostuneita tekemään viisumiasioissa (viisumien myöntämisen helpottaminen, diplomaattipassin haltijoiden viisumivapaus) jatkuvaa yhteistyötä EU:n kanssa. Alueellisella muuttoliikkeellä on niin suuri merkitys Aasian maiden kehitykselle, että se otetaan entistä paremmin huomioon alueen kanssa tehtävässä kehitysyhteistyössä. Esimerkiksi vuonna 2013 aloitettiin yhteistyössä Kansainvälisen työjärjestön (ILO) kanssa 1,6 miljoonan euron hanke, jolla parannetaan Bangladeshin, Indonesian, Nepalin ja Filippiinien valmiuksia hallinnoida työvoiman maastamuuttoa. 2.6. Muut ensisijaiset maat Muuttoliikettä koskeva yhteistyö EU:n ja Amerikan yhdysvaltojen välillä jatkuu osapuolten vuonna 2010 perustaman maahanmuutto- ja pakolaisfoorumin puitteissa. Foorumin toimintasuunnitelma sisältää kymmenen painopistealuetta, esimerkiksi paluu ja uudelleenkotoutuminen, biometriikka, uudelleensijoittaminen, ihmiskauppa, muuttoliikkeen hallintavalmiuksien kehittäminen ja työperäinen muuttoliike. Foorumin puitteissa Yhdysvaltoihin tehtiin vuonna 2012 opintomatka, jonka teemana oli uudelleensijoittaminen. Lisäksi järjestettiin ihmiskauppa-aiheista toimintaa, muun muassa ihmiskaupan torjunnan EU-koordinaattorin opintomatka Yhdysvaltoihin (maaliskuu 2013). Syyrian pakolaiskriisistä ja sen aiheuttamista muuttovirroista järjestettiin marraskuussa 2013 seminaari, jossa myös nimettiin mahdollisia uusia yhteistyöaiheita (esim. uudelleensijoittaminen). Foorumia on käytetty myös kantojen yhteensovittamiseen muuttoliikettä käsitteleviä kansainvälisiä tapahtumia silmällä pitäen. Esimerkkejä tällaisista tapahtumista ovat korkean tason vuoropuhelu kansainvälisestä muuttoliikkeestä ja kehityksestä sekä maailmanlaajuinen muuttoliike- ja kehitysfoorumi (GFMD)[13]. EU:n ja Venäjän välinen vuoropuhelu muuttoliikkeestä[14] aloitettiin toukokuussa 2011. Sen puitteissa voidaan käsitellä yhteisiä haasteita epävirallisessa ja ei-sitovassa ympäristössä. Joka vuosi järjestetään yksi korkeiden virkamiesten tapaaminen ja kaksi temaattista tapaamista, joihin liittyy opintomatkoja. Toistaiseksi on järjestetty viisi temaattista tapaamista: kansainvälinen suojelu (Moskova, joulukuu 2011), laiton maahanmuutto (Budapest, maaliskuu 2012), muuttoliike ja kehitys (Pietari, lokakuu 2012), laillinen maahanmuutto (Bratislava, helmikuu 2013) ja laiton maahanmuutto (Kaliningrad, heinäkuu 2013). Vuoropuhelun puitteissa aloitetaan vuonna 2014 työ sekä EU:n että Venäjän kansalaisille tarkoitettujen muuttoliikettä käsittelevien verkkoportaalien luomiseksi. Viisumivuoropuhelu Venäjän kanssa aloitettiin vuonna 2007. Osapuolet ovat sopineet yhteisistä toimista Venäjän ja EU:n kansalaisten lyhytaikaisten matkojen viisumivapauden toteuttamiseksi. Toimien täytäntöönpanon ehtona ovat neuvottelut EU:n ja Venäjän vastavuoroisesta viisumivapaussopimuksesta. Komissio esitti joulukuussa 2013 ensimmäisen kertomuksen näiden yhteisten toimien täytäntöönpanon edistymisestä[15]. 2.7. Saadut kokemukset Kahdenvälinen vuoropuhelu on monipuolista ja siksi hyödyllinen kanava yhteistyön tehostamiseen, molempia osapuolia huolestuttavien ajankohtaisten ja joskus myös arkaluontoisten maahanmuutto- ja liikkuvuuskysymysten käsittelyyn ja kumppaneiden välisen luottamuksen lisäämiseen. Liikkuvuuskumppanuuksista saatu kokemus osoittaa, että niissä on tunnustettu ja otettu huomioon kumppanimaiden painopisteet ja että ne ovat olleet ratkaisevassa asemassa, kun EU ja kumppanimaa on pitänyt saada saman pöydän ääreen. Niiden avulla kumppanimaita on myös kannustettu arvioimaan maahanmuuttopolitiikkojaan ja kansainvälistä yhteistyötä koordinoidusti. Tarvitaan kuitenkin lisää työtä sen varmistamiseksi, että liikkuvuuskumppanuudet pannaan täytäntöön tasapainoisesti eli tavalla, joka ottaa huomioon kaikki neljä kokonaisvaltaisen lähestymistavan temaattista painopistettä. Tämä tarkoittaa lisää toimia laillisen maahanmuuton, ihmisoikeuksien ja pakolaisten suojelun aloilla. Maahanmuutto ja liikkuvuus ovat aiheita, joista puhutaan aiempaa enemmän osana laajempaa poliittista vuoropuhelua, jota käydään assosiaatiosopimusten, kumppanuus- ja yhteistyösopimusten ja yhteistyösopimusten puitteissa ja niiden alakomiteoissa. Tämä myönteinen suuntaus voi edistää maahanmuuttokysymysten painoarvoa EU:n ulkosuhteissa yleisesti ja lisätä kiinnostusta niihin kahdenvälisessä kehitysyhteistyössä. Samanaikaisesti EU:n sisällä pitäisi keskittyä aiempaa enemmän maahanmuutto- ja liikkuvuuskysymysten laajempiin ulkosuhdenäkökohtiin. Komission edustajien tai jäsenvaltioiden asiantuntijoiden syvällisempi osallistuminen näihin vuoropuheluihin (mikä on usein vaikeaa budjetti- tai ajankäyttösyistä) tai EU:n edustustojen asiantuntemuksen kasvattaminen ovat keinoja edetä asiassa. 3. Alueellinen vuoropuhelu Kokonaisvaltaisen vuoropuhelun puitteissa etusijalla ovat idässä Prahan prosessi, Budapestin prosessi ja itäisen kumppanuuden maahanmuutto- ja turvapaikkapaneeli, etelässä Afrikan ja EU:n maahanmuutto-, liikkuvuus- ja työllisyyskumppanuus ja Rabatin prosessi sekä EU:n ja Latinalaisen Amerikan ja Karibian valtioiden yhteisön jäsennelty ja kattava vuoropuhelu muuttoliikkeestä ja AKT-maiden ja EU:n vuoropuhelu muuttoliikkeestä. Tässä jaksossa kuvataan lyhyesti näiden vuoropuhelujen tämänhetkistä tilaa. 3.1. Prahan prosessi Prahan prosessi on EU:n ja sen jäsenvaltioiden, EU:hun kuulumattomien Schengen-maiden ja 19 itäisen kumppanimaan (Venäjä, itäisen kumppanuuden maat, Keski-Aasian maat, Länsi-Balkanin maat ja Turkki) välinen vuoropuhelu- ja yhteistyökehys. Sen toiminta perustuu ministeritason yhteiseen julistukseen (Praha, 2009) ja vuosien 2012–2016 toimintasuunnitelmaan, joka hyväksyttiin Prahan prosessin toisessa ministerikokouksessa (Poznan, marraskuu 2011). Vuoropuheluprosessi tarjoaa tehokkaat puitteet muuttoliikeasioissa tehtävän toiminnallisen yhteistyön koordinointiin ja edistämiseen. Prosessin laaja maantieteellinen soveltamisala, joka käsittää eri maita EU:lle strategisesti kiinnostavilta alueilta, mahdollistaa hyvien käytäntöjen ja kokemusten vaihdon sellaisten maiden kesken, joiden haasteet ja mahdollisuudet ovat erilaisia mutta usein kytköksissä toisiinsa. Vuosina 2012 ja 2013 järjestettiin monia tilaisuuksia sekä asiantuntijoille että korkeille virkamiehille: seminaarit laillisesta maahanmuutosta (Budapest, syyskuu 2012, ja Praha, helmikuu 2013), muuttoliikkeestä ja kehityksestä (Budapest, syyskuu 2012), kansainvälisestä suojelusta (Tukholma, lokakuu 2012, ja Varsova, tammikuu 2013), muuttoprofiileista (Firenze, tammikuu 2013), laittomasta maahanmuutosta (Lviv, marraskuu 2012), paluusta ja takaisinotosta (Varsova, maaliskuu 2013), kiertomuutosta (Tbilisi, lokakuu 2013) ja siirtolaisten salakuljetuksesta ja ihmiskaupasta (Bratislava, syyskuu 2013) sekä virkamiestapaamiset Varsovassa (huhtikuu 2012), Prahassa (helmikuu 2013) ja Kiovassa (marraskuu 2013). Komissio tukee Prahan prosessin puitteissa laaditun Poznanin toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa 3 miljoonan euron kohdennetulla tukihankkeella, jossa otetaan huomioon kokonaisvaltaisen lähestymistavan temaattiset painopisteet. Tuotokset vaihtelevat muuttoprofiilien kehittämiseen annettavasta tuesta ja eri politiikkoja, esimerkiksi työvoiman muuttoliikettä ja takaisinottoa koskevia politiikkoja, koskevista ohjeista virkamiehille annettavaan täsmäkoulutukseen esimerkiksi turvapaikka-asioissa. Lisäksi EU on käynnistänyt Prahan prosessin täytäntöönpanoon kytkeytyviä aloitteita, muun muassa miljoonan euron hankkeen laittomasta maahanmuutosta ja 600 000 euron aloitteen kotouttamispolitiikan kehittämiseksi Venäjällä. 3.2. Itäisen kumppanuuden maahanmuutto- ja turvapaikkapaneeli Itäinen kumppanuus tarjoaa puitteet EU:n yhteistyölle Armenian, Azerbaidžanin, Georgian, Moldovan, Ukrainan ja Valko-Venäjän kanssa. Itäisen kumppanuuden huippukokouksissa (Praha 2009, Varsova 2011 ja Vilna 2013) annettiin yhteisiä julistuksia. Vuoropuhelua maahanmuutosta ja liikkuvuudesta käydään vuonna 2011 perustetussa maahanmuutto- ja turvapaikkapaneelissa, joka jatkaa Söderköpingin prosessin puitteissa aiemmin tehtyä työtä. Joulukuussa 2011 perustettu itäisen kumppanuuden maahanmuutto- ja turvapaikkapaneeli on toiminut aktiivisesti. Vuosina 2012 ja 2013 järjestettiin neljä kokousta, joiden aiheina olivat pakolaisaseman määrittely (Tbilisi, toukokuu 2012), kiertomuutto (Chisinau, lokakuu 2012), paluu, takaisinotto ja uudelleenkotoutuminen (Tbilisi, maaliskuu 2013) sekä maahanmuuttajien ja pakolaisten kotouttaminen (Praha, marraskuu 2013). Lisäksi on järjestetty asiantuntijoille tarkoitettuja seminaareja lähtömaata koskevien tietojen saannista (Bukarest, syyskuu 2012), ihmiskaupan uhreista (Varsova, toukokuu 2013) ja kansalaisuudettomuudesta (Budapest, joulukuu 2013). Paneelilla on monia vahvuuksia, joista tärkeimmät ovat sen työskentelytavat ja organisaatio. Ensinnäkin sen kokoonpano on hyvin monipuolinen, koska sen jäseninä on EU:n toimielinten, kansallisten viranomaisten, korkeakoulujen ja kansalaisjärjestöjen edustajia. Toiseksi sen epävirallinen luonne mahdollistaa antoisan vuorovaikutuksen ja luottamuksen rakentamisen osallistujamaiden kesken. Lokakuussa 2013 järjestettiin EU:n ja itäisen kumppanuuden maiden ensimmäinen oikeus- ja sisäministereiden kokous. Osallistujat vahvistivat olevansa sitoutuneita tehostamaan vuoropuhelua ja yhteistyötä muun muassa maahanmuuton ja liikkuvuuden aloilla. Sitoumus toistettiin itäisen kumppanuuden huippukokouksessa Vilnassa 28. ja 29. marraskuuta 2013. Kokouksen julistuksessa korostettiin liikkuvuuden merkitystä ja viitattiin maahanmuutto- ja turvapaikkapaneelin työhön. 3.3. Budapestin prosessi ja maahanmuuttoa koskeva silkkitiekumppanuus Budapestin prosessi käynnistyi vuonna 1991 neuvoa-antavana foorumina, jonka toimintaan osallistuu tällä hetkellä yli 50 maan (mm. Länsi-Balkanin, itäisen kumppanuuden ja Keski-Aasian maat sekä Afganistan, Irak, Venäjä, Pakistan ja Turkki) hallitukset ja kymmenen kansainvälistä järjestöä. Foorumin tarkoituksena on kehittää kokonaisvaltaisia ja pysyviä järjestelmiä muuttoliikkeen hallintaan. Istanbulissa 19. huhtikuuta 2013 pidetyssä ministerikokouksessa luotiin Budapestin prosessiin kytkeytyvä maahanmuuttoa koskeva silkkitiekumppanuus. Budapestin prosessin maantieteellistä painopistettä on haluttu muuttaa, mikä kulminoitui 19. huhtikuuta 2013 annettuun Istanbulin julistukseen maahanmuuttoa koskevasta silkkitiekumppanuudesta. Julistus tarjoaa pohjan muuttovirtojen hallintaa koskevan vuoropuhelun ja yhteistyön huomattavalle lisäämiselle silkkitien varrella sijaitsevien maiden välillä. Aiemmin vuoropuhelua ja yhteistyötä on ollut melko vähän. Julistus nostaa etusijalle joitakin tärkeitä kysymyksiä, joista yksi on selkeä sitoutuminen ihmisoikeuksien kunnioittamiseen muuttoliikkeen hallinnassa. Islamabadissa, Pakistanissa, 28.–31. lokakuuta 2013 kokoontunut silkkitien työryhmä antoi lupauksia rakentavan yhteistyön tekemisestä tulevaisuudessa. Istanbulissa 9. ja 10. joulukuuta 2013 kokoontuneet korkeat virkamiehet hyväksyivät toimintasuunnitelman, joka sisältää konkreettisia ja operationaalisia toimenpiteitä. Komissio rahoittaa vuoropuhelua tukevaa 2,6 miljoonan euron hanketta, jonka rahoitukseen osallistuvat myös eräät jäsenvaltiot ja Turkki. 3.4. Afrikan ja EU:n maahanmuutto-, liikkuvuus- ja työllisyyskumppanuus Afrikan ja EU:n maahanmuutto-, liikkuvuus- ja työllisyyskumppanuudesta sovittiin Lissabonissa joulukuussa 2007 pidetyssä Afrikan ja EU:n valtioiden ja hallitusten päämiesten toisessa huippukokouksessa. Kumppanuutta jatkettiin Tripolissa vuonna 2010 järjestetyssä Afrikan ja EU:n huippukokouksessa, jossa hyväksyttiin myös toimintasuunnitelma vuosiksi 2011–2013. Suunnitelma sisältää 12 käytännön aloitetta maahanmuuton, liikkuvuuden, työllisyyden ja korkeakoulutuksen aloilla. Vuosien 2011–2013 toimintasuunnitelman täytäntöönpano keskeytyi vuonna 2011 kumppanuuden afrikkalaisena puheenjohtajana toimineen Libyan tapahtumien johdosta, mutta sitä jatkettiin vuonna 2012. Sittemmin on järjestetty useita kokouksia, joissa on käsitelty esimerkiksi ihmiskauppaa (Johannesburg, joulukuu 2011), maahanmuuttajien oikeuksia (Nairobi, toukokuu 2012), maahanmuuttoa ja liikkuvuutta alueellisten talousyhteisöjen sisällä (Addis Abeba, heinäkuu 2012), kansainvälisen suojelun saantia (Barcelona, lokakuu 2012) ja liikkuvuuden helpottamista rajavalvontaa tehostamalla (Cotonou, heinäkuu 2013). Komissio on rahoittanut 3,6 miljoonan euron hankkeen, jolla vuoropuhelua tuetaan muun muassa järjestämällä asiantuntijoille suunnattuja seminaareja ja korkeiden virkamiesten kokouksia. Maahanmuutto-, liikkuvuus- ja työllisyyskumppanuuden lisäarvo perustuu siihen, että se kattaa koko mantereen, sekä Afrikan unionin ja Afrikan alueellisten talousyhteisöjen toiminnan yhteensovittamiseen muuttoliikkeeseen liittyvien toimien osalta. Maantieteellinen laajuus on samalla kumppanuuden suurin haaste, koska muuttovirrat Afrikassa ja Afrikasta Eurooppaan ovat hyvin moninaisia. Muuttoliikkeen kytköksiä työllisyyteen ja koulutukseen ei ole hyödynnetty täysimääräisesti, vaikka ne ymmärretäänkin. Afrikan ja EU:n strateginen kumppanuus on tullut risteyskohtaan. Huhtikuun 2. ja 3. päivänä 2014 järjestettävää Afrikan ja EU:n huippukokousta valmisteltaessa on keskustelu kumppanuuden rakenteen uudistamisesta. Vaikka keskusteluissa ei ole vielä päästy tulokseen, yksimielisyys näyttäisi vallitsevan siitä, että mannerten yhteisten haasteiden, kuten maahanmuuton ja liikkuvuuden, ratkomiseen tarvitaan joustavampia tapoja. Brysselissä järjestettiin marraskuussa 2013 korkeiden virkamiesten tapaaminen maahanmuutto- ja liikkuvuuskysymyksistä osana vuoden 2014 huippukokouksen valmisteluja. Tapaamisessa sovittiin vuosien 2014–2017 toimintasuunnitelman luonnoksesta sekä ohjausryhmän perustamisesta; ryhmä muodostuu EU:n ja AU:n komissioista sekä kuudesta Euroopan ja kuudesta Afrikan maasta. 3.5. Rabatin prosessi Rabatin prosessi sai alkunsa Rabatissa heinäkuussa 2006 järjestetystä Euroopan ja Afrikan ensimmäisestä ministerikokouksesta, jossa käsiteltiin muuttoliikettä ja kehitystä. Prosessin tavoitteena on tehostaa vuoropuhelua ja yhteistyötä Länsi-Afrikan muuttoreitin varrella sijaitsevien lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaiden välillä. Järjestyksessä toinen ministerikokous järjestettiin Pariisissa vuonna 2008 ja kolmas Dakarissa marraskuussa 2011, jolloin hyväksyttiin Dakarin strategia vuosiksi 2012–2014. Euroopan ja Afrikan 23. marraskuuta 2011 järjestetyssä kolmannessa muuttoliikettä ja kehitystä käsitelleessä ministerikokouksessa sinetöitiin aiemman yhteistyöohjelman täytäntöönpanon saavutukset ja hyväksyttiin Dakarin strategiaksi nimetty uusi strategia vuosiksi 2012–2014. Rabatin prosessi on käynnistänyt perusteellisen ja hedelmällisen vuoropuhelun EU:n sekä Pohjois- ja Länsi-Afrikan maiden välillä ja tehostanut yhteistyötä kahden- ja monenvälisten sekä eritasoisten alueellisten aloitteiden muodossa. Vuosina 2012 ja 2013 järjestettiin asiantuntijatapaamisia, joiden aiheina olivat rajavalvonta (Bryssel, kesäkuu 2013), näyttöön perustuvan maahanmuuttopolitiikan vahvistaminen (Dakar, syyskuu 2013) ja rajavalvonta (Madrid, 2013), sekä kolme ohjauskomitean kokousta. Komissio tukee Rabatin prosessia 2 miljoonan euron hankkeella. 3.6. EU:n ja CELACin jäsennelty ja kattava vuoropuhelu muuttoliikkeestä EU:n ja Latinalaisen Amerikan ja Karibian valtioiden yhteisön (CELAC) jäsennelty ja kattava vuoropuhelu muuttoliikkeestä aloitettiin kesäkuussa 2009 EU:n ja Latinalaisen Amerikan maiden Limassa 2008 pidetyssä huippukokouksessa sovitun mukaisesti. Vuoropuhelun kehittämisestä annettu sitoumus uusittiin EU:n ja Latinalaisen Amerikan maiden Madridin-huippukokouksessa vuonna 2010. Madridin toimintasuunnitelmassa muuttoliike oli yksi kuudesta EU:n ja Latinalaisen Amerikan välisen yhteistyön painopisteestä. Vuonna 2013 järjestetyssä Santiagon huippukokouksessa kyseiset painopisteet vahvistettiin ja hyväksyttiin EU:n ja CELACin toimintasuunnitelma vuosiksi 2013–2015. Vuosina 2012 ja 2013 järjestettiin kolme EU:n ja CELACin korkean tason tapaamista muuttoliikkeestä. Niissä käsiteltiin seuraavia asioita: talouskasvu ja muuttoliike, ihmiskauppa, maahanmuuttajien suojelu ja kotouttaminen, kaikenlaisen syrjinnän, rasismin ja muukalaisvihan torjuminen, vapaaehtoinen paluu ja uudelleenkotoutuminen. Lisäksi marraskuussa 2013 järjestettiin asiantuntijoille seminaari muuttoliikkeen uusista suuntauksista. Muuttoliikkeestä marraskuussa 2012 järjestetyssä EU:n ja CELACin seitsemännessä korkean tason tapaamisessa vahvistettiin vuoropuhelun tulevaisuutta koskeva komission kanta, jossa peräänkuulutettiin operatiivisempaa ja tuloshakuisempaa lähestymistapaa. Tavoitteeseen päästään vahvistamalla asiantuntijatason teknistä yhteistyötä, sallimalla Brysselissä järjestettävien työryhmäkokousten operatiivisempi käyttö sekä selkeyttämällä korkean tason tapaamisten ohjaustehtävää, mikä voidaan taata laajentamalla jäsenvaltioiden osallistumista ja parantamalla kahden alueen välisiä menettelyjä. Vuoropuheluun liittyvät operationaaliset toimet toteutetaan komission rahoittaman 3 miljoonan euron tukihankkeen puitteissa. Hanke on osaltaan parantanut tietämystä alueen muuttoliikkeestä muun muassa sen johdosta, että Perusta, Ecuadorista, Jamaikasta ja Nicaraguasta on laadittu muuttoprofiilit. 3.7. AKT-maiden ja EU:n vuoropuhelu muuttoliikkeestä Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) maiden ja EU:n vuoropuhelu muuttoliikkeestä aloitettiin kesäkuussa 2010 AKT–EU-yhteisneuvoston yhteisellä julistuksella. Vuoropuhelu perustuu Cotonoun sopimuksen 13 artiklaan. Toukokuussa 2011 vuoropuhelua päätettiin syventää ja painopisteiksi nostettiin maastamuuttajien rahalähetykset, viisumiasiat[16] ja takaisinotto. Tavoitteena on vahvistaa AKT-maiden ja EU:n näillä aloilla tekemän yhteistyön operationaalisia näkökohtia. Brysselissä järjestettiin vuonna 2012 useita asiantuntijoiden tapaamisia maastamuuttajien rahalähetyksistä (helmikuu 2012), viisumiasioista (helmikuu 2012) ja takaisinotosta (huhtikuu 2012). Lisäksi järjestettiin korkeiden virkamiesten tapaamisia. Maastamuuttajien rahalähetyksiä, viisumiasioita ja takaisinottoa koskevat suositukset vahvistettiin ministeritasolla Vanuatulla kesäkuussa 2012 järjestetyssä AKT–EU-yhteisneuvoston kokouksessa. Viisumiasioista, maastamuuttajien rahalähetyksistä ja takaisinotosta on suunnitteilla vuodeksi 2014 konkreettisia jatkotoimia varsinkin EU:n rahoittaman 10 miljoonan euron tukihankkeen puitteissa. Laiton maahanmuutto ja ihmiskauppa on tarkoitus ottaa uusiksi vuoropuhelun aiheiksi. AKT-maiden ja EU:n muuttoliikkeestä käymässä vuoropuhelussa on saavutettu edistystä, mutta sitä hankaloittaa se, että AKT-maiden muodostamien makroalueiden suhde EU:n maahanmuuttopolitiikkaan vaihtelee suuresti, mikä heijastuu niiden sitoutumisasteeseen vuoropuhelussa. 3.8. Saadut kokemukset Kaikkien seitsemän alueellisen vuoropuhelun avulla on onnistuttu luomaan foorumi poliittisten keskustelujen käymiseen kolmansien maiden muodostamien ryhmien kanssa, ja kaikki vuoropuhelut ovat osaltaan parantaneet poliittisia suhteita näihin maihin. Operationaaliset tulokset kuitenkin vaihtelevat. Jotta prosessi voisi menestyä, sekä EU:n että kumppanimaiden pitää olla poliittisesti sitoutuneita viemään asialistaa eteenpäin. Lisäksi prosessin pitää johtaa konkreettisiin tuloksiin, joilla voidaan lisätä sidosryhmien keskinäistä luottamusta. Yksi tapa prosessin elävöittämiseksi on se, että ryhmä asialle omistautuneita jäsenvaltioita ottaa yhteisvastuun vuoropuhelun eteenpäin viemisestä, kuten toimitaan Prahan ja Rabatin prosesseissa. Vaihtoehtoinen keino saavuttaa tuloksia on tilanne, jossa komissiolla on prosessissa tarkkaan määritelty ja johtava rooli, jollainen sillä on esimerkiksi itäisen kumppanuuden maahanmuutto- ja turvapaikkapaneelissa. Konkreettisten operationaalisten tulosten takaamiseksi tarvitaan lisätoimia, muun muassa painopistealojen toiminnan suunnittelua ja toteutusta on tehostettava ja huolehdittava toteutettujen toimien säännöllisestä seurannasta. Monien alueellisten vuoropuhelujen ongelmana on jäsenvaltioiden kiinnostuksen puute. Tapaamisiin ei aina osallistu riittävän monia jäsenvaltioita, ja niiden osallistumista leimaa passiivisuus. Jos kiinnostus vuoropuheluun uhkaa lopahtaa, sen elävöittämiseksi on nähtävä vaivaa järjestämällä harvempia ja kohdennetumpia tapaamisia ja sallimalla keskustelujen kehittyminen horisontaalisempaan suuntaan. Aktivointitoimilla on kuitenkin oltava lisäarvoa. Viimeisenä oljenkortena olisi harkittava vuoropuhelun lopettamista asianomaisia kumppaneita kuullen ja ottaen huomioon roolin, joka muuttoliikkeestä käytävällä vuoropuhelulla on asianomaisen alueen kanssa käytävässä laajemmassa poliittisessa vuoropuhelussa. Vuoropuhelua pitäisi ohjata riittävän joustavasti, jotta sillä voidaan vastata muuttuviin painopisteisiin ja varmistaa, että tapaamisissa todellakin käsitellään EU:n ja kumppanimaan painopisteitä. Uuden vuoropuhelun aloittamista harkittaessa etusijalle pitäisi nostaa väliaikaiset järjestelyt pysyvien prosessien sijaan. 4. Maailmanlaajuiset prosessit Lissabonin sopimuksen myötä EU:lla on uusi ja ainutlaatuinen tilaisuus hyödyntää koko potentiaaliaan maailmannäyttämöllä. Sopimuksen mukaisesti EU on osallistunut vuosina 2012 ja 2013 aktiivisesti kansainvälisestä muuttoliikkeestä ja kehityksestä sekä muuttoliikkeen globaalista hallinnasta käytäviin keskusteluihin. Se on edistänyt kumppanuuteen perustuvaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa alueellisissa, monenvälisissä ja maailmanlaajuisissa yhteistyökehyksissä. EU on myös tukenut, vahvistanut ja edistänyt kansainvälistä keskustelua muuttoliikkeen ja kehityksen ja muuttoliikkeen ja ilmastonmuutoksen välisistä kytköksistä. Keskustelun tavoitteena on maksimoida maahanmuuton ja liikkuvuuden myönteinen vaikutus kehitykseen ja köyhyyden vähentämiseen ja nähdä muuttoliikkeen ja ilmastonmuutoksen sopeutumisstrategioiden välinen yhteys. Vuonna 2012 järjestetyssä ilmastonmuutosta koskevan YK:n puitesopimuksen (UNFCCC) osapuolten konferenssissa tehtiin päätös[17] keinoista puuttua ilmastonmuutoksen aiheuttamiin menetyksiin ja vahinkoihin kehitysmaissa. Päätöksessä annetaan tunnustusta työlle, jolla edistetään menetysten ja vahinkojen ymmärtämistä ja niihin liittyvää asiantuntemusta, myös sitä, miten ilmastonmuutos ohjaa muuttoliikettä, paikasta toiseen siirtymistä ja liikkuvuutta. EU tekee tiiviimpää yhteistyötä YK:n pakolaisvaltuutetun kanssa ja osallistuu kansainvälistä suojelua koskeviin kansainvälisiin keskusteluihin ja aloitteisiin. Se on myös tehostanut yhteistyötä IOM:n kanssa solmimalla strategisen kumppanuuden vuonna 2012. EU on rahoittanut useita hankkeita, joilla tuetaan maailmanlaajuisia aloitteita. Esimerkiksi ILO:n kanssa on käynnistetty kotitaloustyötä tekeviä maahanmuuttajia ja heidän perheenjäseniään koskeva 4,2 miljoonan euron maailmanlaajuinen toimintaohjelma, jonka yhtenä tavoitteena on tukea kotitaloustyöntekijöitä koskevan ILO:n yleissopimuksen täytäntöönpanoa. 4.1. Korkean tason vuoropuhelu kansainvälisestä muuttoliikkeestä ja liikkuvuudesta EU:lla oli keskeinen ja vaikutusvaltainen rooli järjestyksessä toisen, kansainvälisestä muuttoliikkeestä ja kehityksestä käydyn korkean tason vuoropuhelun valmisteluissa. Vuoropuhelu käytiin New Yorkissa 3. ja 4. lokakuuta 2013 YK:n yleiskokouksen yhteydessä. Kokouksen täysistunnossa komissaari Malmström esitti EU:n ja jäsenvaltioiden puolesta lausunnon. YK:n korkean tason vuoropuhelussa onnistuttiin uusimaan poliittinen sitoutuminen kansainvälistä muuttoliikettä ja kehitystä koskevaan kysymykseen ja vahvistamaan sitä. Päätösjulistus oli osoitus siitä, että kansainvälisellä yhteisöllä on valmius päästä poliittiseen yhteisymmärrykseen muuttoliike- ja kehityskysymyksistä. Siinä muun muassa todetaan selvästi tarve huomioida muuttoliike vuoden 2015 jälkeistä aikaa koskevaa kehitysagendaa laadittaessa ja kerrotaan esimerkkejä viime vuosina saavutetusta edistyksestä alalla, jota koskevassa vuoropuhelussa on aiemmin enimmäkseen epäonnistuttu. 4.2. Maailmanlaajuinen muuttoliike- ja kehitysfoorumi EU toimii aktiivisesti myös maailmanlaajuisella muuttoliike- ja kehitysfoorumilla muun muassa osallistumalla hallitustason valmisteluryhmien toimintaan, ja sillä oli näyttävä rooli foorumin huippukokouksessa, joka järjestettiin Port Louis'ssa marraskuussa 2012. EU osallistuu aktiivisesti myös Tukholmassa toukokuussa 2014 järjestettävän foorumin huippukokouksen valmisteluihin. 4.3. Saadut kokemukset Kokonaisvaltainen lähestymistapa antaa EU:lle mahdollisuuden puhua yhdellä äänellä. Korkean tason vuoropuhelusta saadut kokemukset ovat osoittaneet, että EU on ulkosuhteissaan vahvempi, näkyvämpi ja tuloksellisempi silloin, kun kaikki EU:n toimijat ja jäsenvaltiot toimivat yhdessä yhteisen analyysin ja jaetun näkemyksen pohjalta. On tärkeää hyödyntää korkean tason vuoropuhelun saavutukset, jotta Tukholmassa toukokuussa 2014 järjestettävässä foorumin huippukokouksessa ja sen jälkeenkin saataisiin konkreettisia ja operationaalisia tuloksia esimerkiksi työvoiman kansainvälisen liikkuvuuden helpottamisessa. Toisena tavoitteena on määritellä tarkemmin, miten muuttoliikkeen merkitys kehityksen mahdollistajana voidaan ottaa huomioon vuoden 2015 jälkeistä aikaa koskevassa kehitysagendassa. 5. Tavoitteena kokonaisvaltaisen lähestymistavan edelleen vahvistaminen Kokonaisvaltaisen lähestymistavan puitteissa on toteutettu mitä erilaisimpia prosesseja ja toimia ja lähestymistavan tavoitteiden sisällyttämisessä EU:n vuoropuheluun ja yhteistyöhön kolmansien maiden kanssa on onnistuttu hyvin. Näistä saavutuksista huolimatta olisi edelleen pohdittava, miten lähestymistavasta saataisiin vieläkin tuloksellisempi ja toimivampi. Tässä jaksossa tällaisia keinoja tarkastellaan sekä politiikan että täytäntöönpanojärjestelyjen näkökulmasta. 5.1. Politiikka 5.1.1. Maahanmuutto, liikkuvuus ja talouskasvu Maahanmuuttopolitiikkaa ei ole edelleenkään valjastettu täysimääräisesti tukemaan toimia, joilla jäsenvaltiot pyrkivät turvaamaan talouskasvun ja kilpailukyvyn muun muassa houkuttelemalla maahan erittäin päteviä työntekijöitä ja pitämällä heistä kiinni. On syytä pohtia, miten kokonaisvaltaisen lähestymistavan puitteissa kehitettyjen eri välineiden avulla voitaisiin hyödyntää kaikki muuttoliikkeen tarjoamat mahdollisuudet paikata työvoiman ja ammattitaidon tarjonnan puutteet Euroopassa. Tarvitaan lisätoimia työvoiman EU:hun muuton järjestämiseksi paremmin ja jäsenvaltioiden toimien yhteen sovittamiseksi.[18] Tavoitteena on asteittain saavuttaa parempi tasapaino kansallisen toimivallan – erityisesti kolmannen maan kansalaisen työntekoa jäsenvaltion alueella koskevat päätökset – ja sen tosiasian välillä, että EU:n entistä yhtenäisemmät sisämarkkinat edellyttävät entistä yhtenäisempiä työmarkkinoita. Samoin olisi pohdittava, miten kokonaisvaltaisen lähestymistavan välineitä voidaan parhaiten käyttää kauppaan liittyvän liikkuvuuden helpottamiseksi. Tämä koskee erityisesti sellaista palvelukauppaa, joka edellyttää luonnollisten henkilöiden läsnäoloa kauppakumppanin alueella (nk. toimitusmuoto 4 palvelukaupan yleissopimuksessa). Tässä yhteydessä tunnustetaan, että toimitusmuodossa 4 ei ole kyse pysyvästä maahanmuutosta eikä isäntämaan työmarkkinoille pyrkimisestä. Tässä yhteydessä voitaisiin korostaa liikkuvuuskumppanuuksien roolia liikkuvuuden edistäjinä. Kumppanuuksilla muun muassa helpotetaan palveluntarjoajien liikkuvuutta ja opiskelijoiden ja/tai ammatinharjoittajien vaihtoa, parannetaan muuttoliikkeen hallintavalmiuksia kolmansissa maissa, otetaan käyttöön kiertomuutto-ohjelmia sekä parannetaan laillisten maahanmuuttajien sosiaalista suojelua ja soveltuvin osin sosiaalisten oikeuksien siirrettävyyttä. Lyhytkestoisten viisumien myöntämisen helpottamisella voi olla monia myönteisiä vaikutuksia kolmansien maiden kehitykseen. Sillä voidaan esimerkiksi parantaa liiketoimintamahdollisuuksia ja kauppasiteitä EU:n kanssa ja vahvistaa ihmisten välistä kanssakäymistä. Viisumisäännöstön tarjoamia mahdollisuuksia olisi hyödynnettävä täysimääräisesti. Jäsenvaltiot ovat edelleen nihkeitä myöntämään pitkään voimassa olevia toistuvaisviisumeja usein matkustaville. Komissio aikoo ehdottaa vuonna 2014 viisumisäännöstöön parannuksia, joilla muun muassa varmistetaan, että EU:n viisumipolitiikka edistää talouskasvua ja kulttuurivaihtoa helpottamalla entisestään laillista matkustamista EU:n alueelle tinkimättä kuitenkaan EU:n turvallisuuden korkeasta tasosta. Operationaalisella tasolla komissio on jatkanut useiden sellaisten toimien rahoittamista, joiden tavoitteena on lisätä kumppanimaiden valmiuksia hallita työvoiman maastamuuttoa muun muassa Eurooppaan. Esimerkiksi Marokon liikkuvuuskumppanuuden täytäntöönpanoa tukevassa 5 miljoonan euron hankkeessa on tärkeä sija toimilla, joilla vahvistetaan Marokon viranomaisten valmiuksia hallita työvoiman muuttoa paremmin tekemällä tehostettua yhteistyötä EU-kumppaneiden kanssa. 5.1.2. Kansainvälinen suojelu Kansainvälisen suojelun ja turvapaikka-asioiden ulkoisen ulottuvuuden ottaminen yhdeksi tarkistetun kokonaisvaltaisen lähestymistavan temaattiseksi painopisteeksi on johtanut siihen, että näitä asioita voidaan käsitellä lähestymistapaan kuuluvien vuoropuhelujen ja kehysten puitteissa systemaattisemmin ja strategisemmin. Esimerkiksi Marokon kanssa solmitussa liikkuvuuskumppanuudessa Marokon viranomaisille luvataan tukea maan turvapaikkajärjestelmän vahvistamiseen. Asiassa on edistytty, mutta tarvitaan lisää työtä sen varmistamiseksi, että tämä ulottuvuus huomioidaan kaikessa poliittisessa vuoropuhelussa ja yhteistyössä ja että kolmansien maiden kanssa tehtävää yhteistyötä turvapaikanhakija- ja pakolaisvirtojen hallitsemiseksi tehostetaan. Olisi selvitettävä tarkemmin, miten Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO) voisi jäsenvaltioiden turvapaikka-asiantuntemusta hyödyntämällä edistää kolmansien maiden turvapaikka- ja vastaanottovalmiuksia esimerkiksi käyttämällä soveltuvin osin twinning-yhteistyömenetelmiä muun muassa liikkuvuuskumppanuuksien puitteissa. Komissio käynnisti vuosina 2012 ja 2013 yli 15 kansainvälistä suojelua ja turvapaikka-asioita koskevaa hanketta 20 kumppanimaassa ja rahoitti niitä yli 25 miljoonalla eurolla kehitysyhteistyövälineistään. Lisäksi komissio on harkinnut alueellisten suojeluohjelmien kehitysulottuvuuden korostamista samalla, kun niiden painopiste säilyisi suojeluvalmiuksien ja turvapaikkajärjestelmien parantamisessa kumppanimaissa ja -alueilla. Tämä on huomioitu Lähi-idän (Jordania, Irak ja Libanon) 16 miljoonan euron alueellisessa kehitys- ja suojeluohjelmassa, joka on tarkoitus käynnistää lähitulevaisuudessa pitkän aikavälin vastauksena alueen pakolaiskriisiin. Ohjelmassa parannetaan paikallisten ja kansallisten viranomaisten valmiuksia suojella pakolaisia ja tuetaan sekä pakolaisten että heitä vastaanottavien yhteisöjen sosioekonomista kehitystä. Alueellisia suojeluohjelmia on mahdollista kehittää edelleen esimerkiksi selkeyttämällä niiden käyttöä strategisena välineenä purkaa pitkittyneitä tilanteita ja laajentaa suojelualuetta EU:lle tärkeillä alueilla. Ohjelmilla pitäisi voida varmistaa, että pakolaisille tarjotaan riittävä suojelun taso, toimeentulomahdollisuus ja parhaassa tapauksessa pysyvä ratkaisu tilanteeseensa. Tässä yhteydessä voitaisiin selvittää tarkemmin sitä tiivistä yhteyttä, mikä vallitsee omatoimisuuden puutteen ja suojeluongelmille altistumisen välillä isäntämaassa. Kuten komission 4. joulukuuta 2013 antamassa tiedonannossa Välimeren erityistyöryhmän työstä[19] todetaan, uudet alueelliset suojeluohjelmat onnistuvat vain, jos sekä EU että jäsenvaltiot sitoutuvat niihin ja niiden rahoitukseen pidemmällä aikavälillä. Alueellisten suojeluohjelmien menestys riippuu myös siitä, ovatko ensimmäiset turvapaikkamaat valmiita sitoutumaan pakolaisten suojeluun laajemmassa mittakaavassa kuin mitä ensimmäisen turvapaikan tarjoamiseen liittyvä suojelu edellyttää. Tällaiset sitoumukset voivat liittyä tosiasiallisen suojelun jatkamiseen, pakolaisten ja vastaanottavien yhteisöjen toimeentulomahdollisuuksien parantamiseen, omatoimisuutta korostavien strategioiden täytäntöönpanoon, paikallistason kotouttamiseen tai toissijaisia siirtymisiä suorittaneiden henkilöiden paluun hyväksymiseen. Uudelleensijoittamista voitaisiin käyttää strategisemmin ja siihen liittyvät toimet voitaisiin sulauttaa paremmin osaksi EU:n ulkosuhteita. Tällaisten toimien koordinointi sekä poliittisella että käytännön tasolla niin EU:ssa kuin jäsenvaltioissakin voisi epäilemättä tehostaa uudelleensijoittamisen strategista vaikutusta, varsinkin kun EU on asemassa, jossa se voi rahoittaa useampia humanitaarisin perustein myönnettäviä uudelleensijoituspaikkoja ja vauhdittaa rahoituksen saantia niin, että kriiseihin voidaan vastata nopeasti. Vuonna 2012 koko EU:n alueelle uudelleensijoitettiin 4 930 pakolaista.[20] Pyrittäessä tehostamaan uudelleensijoituksen käyttöä voitaisiin selvittää, miten ensimmäisten turvapaikkamaiden kanssa solmittujen kumppanuuksien avulla voitaisiin luoda laajempia yhteyksiä. 5.1.3. Maahanmuuttajien ihmisoikeudet Maahanmuuttajien ihmisoikeuksien suojelu on läpileikkaava painopiste EU:n yhteistyössä kolmansien maiden kanssa. Se näkyy monissa kokonaisvaltaisen lähestymistavan hankkeissa, joissa keskitytään maahanmuuttajien, myös lasten ja haavoittuvien ryhmien kuten turvapaikanhakijoiden, suojeluun väärinkäytöltä ja ihmisoikeusrikkomuksilta, kuten ihmiskaupalta, heidän vaikutusvaltansa lisäämiseen tehokkaan kotouttamispolitiikan avulla sekä peruspalvelujen, kuten terveydenhuollon, saatavuuden parantamiseen. Maahanmuuttajien ihmisoikeuksien suojelu on läpileikkaava painopiste monissa EU:n rahoittamissa muuttoliikealoitteissa. Alalla on käynnissä joitakin kohdennettuja toimia. Komissio on esimerkiksi käynnistämässä maailmanlaajuisesti koordinoitavaa 9,5 miljoonan euron kansalaisyhteiskuntatoimea yhdessä Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun yhdistysten kansainvälisen liiton kanssa. Toimen aiheena on haavoittuvassa asemassa olevien maahanmuuttajien ja ihmiskaupan uhrien oikeudet. Mitä tulee maahanmuuttajien, myös laittomien maahanmuuttajien, oikeuteen terveydenhuoltoon, komissio teki vuonna 2012 IOM:n kanssa sopimuksen suorasta avustuksesta hankkeelle[21], jolla edistetään terveyspalvelujen tarjontaa maahanmuuttajille, romaneille ja muille haavoittuville ryhmille. Maahanmuuttajien, myös kaikkein haavoittuvimpien kuten naisten ja lasten, suojelu hyväksikäytöltä ja syrjäytymiseltä on yksi temaattisen ohjelman monivuotisen strategia-asiakirjan (2011–2013) viidestä päätoimialasta. Enemmän voitaisiin kuitenkin tehdä ihmisoikeuskysymysten käsittelemiseksi systemaattisemmin kolmansien maiden kanssa käytävässä toimintaa ja politiikkaa koskevassa vuoropuhelussa. Maahanmuuttajien ihmisoikeuksiin keskittynyt YK:n erityisraportoija totesi EU:n ulkorajojen hallintaa ja sen vaikutusta maahanmuuttajien ihmisoikeuksiin koskevassa, 24. huhtikuuta 2013 julkaistussa raportissa, että maahanmuuttajien ihmisoikeuksien suojelu on yksi kokonaisvaltaisen lähestymistavan läpileikkaavista painopisteistä. Erityisraportoija laati luettelon suosituksista, jotka on syytä ottaa huomioon kokonaisvaltaista lähestymistapaa jatkossa täytäntöön pantaessa. Maahanmuuttajien, varsinkin lasten ja muiden haavoittuvien ryhmien, ihmisoikeuksiin on kiinnitettävä jatkuvasti huomiota ja kumppanimaita on kannustettava toteuttamaan uudistuksia, joilla varmistetaan maahanmuuttajien ihmisoikeuksien toteutuminen. Tämän kertomuksen kattamalla ajanjaksolla EU:n ihmisoikeuspolitiikassa tapahtui yleisesti ottaen merkittävää kehitystä. Ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskeva EU:n strategiakehys[22] hyväksyttiin 25. kesäkuuta 2012. Se on ensimmäinen kerta, kun ihmisoikeuksia maailmanlaajuisesti edistävälle työlle vahvistettiin periaatteet ja tavoitteet. Lisäksi komissio antoi kesäkuussa 2012 tiedonannon Ihmiskaupan hävittämiseen tähtäävä EU:n strategia vuosiksi 2012–2016[23], jolla pyritään parantamaan koordinointia, johdonmukaisuutta ja yhteistyötä ihmiskaupan torjunnan ja sen uhrien suojelun alalla, myös ulkoisen ulottuvuuden osalta. 5.1.4. Muuttoliike ja kehitys Komissio antoi 21. toukokuuta 2013 tiedonannon Muuttoliikkeen kehitysvaikutusten maksimoiminen[24], johon sisältyy ehdotuksia siitä, miten EU voi omaksua kunnianhimoisemman lähestymistavan muuttoliikkeeseen ja kehitykseen, erityisesti kokonaisvaltaisen lähestymistavan ja EU:n kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevan muutossuunnitelman puitteissa. Siinä ehdotetaan laajennettua lähestymistapaa muuttoliikkeen ja kehityksen kytkökseen EU:n tasolla. Laajennetussa lähestymistavassa huomio kiinnittyy etelän sisäisiin muuttovirtoihin, muuttoliikkeen integrointiin osaksi kansallisia kehitys- ja köyhyydenvähentämissuunnitelmia sekä pakolaisten ja siirtymään joutuneiden henkilöiden huomioimiseen kehityksen pitkän aikavälin suunnittelussa. Tiedonannon päälinjat vahvistettiin 23. syyskuuta 2013 annetuissa neuvoston päätelmissä, joissa kaikkia kehitysalan toimijoita kehotetaan sisällyttämään maahanmuutto- ja liikkuvuuskysymykset politiikkoihinsa ja välineisiinsä. Lisäksi tiedonannossa kartoitettiin ja käsiteltiin ilmastonmuutoksen, ympäristön pilaantumisen ja muuttoliikkeen välisiä kytköksiä, myös ilmastonmuutokseen sopeutumisen ja katastrofiriskin vähentämisen merkitystä pyrittäessä vähentämään sitä, että ihmiset joutuvat siirtymään asuinsijoiltaan.[25] Komissio hyväksyi lokakuussa 2013 EU:n vuoden 2013 kertomuksen kehityspolitiikan johdonmukaisuudesta[26]. Siihen sisältyy muuttoliikekysymyksiä käsittelevä luku. Kertomuksessa korostetaan tarkistetun kokonaisvaltaisen lähestymistavan lisäarvoa. Tarkistettu lähestymistapa on keino varmistaa kumppanimaiden sisäpolitiikkojen ja ensisijaisten kehitystavoitteiden välinen strateginen johdonmukaisuus lähinnä liikkuvuuskumppanuuksien ja alueellisen vuoropuhelun avulla. Lisäksi siinä kehotetaan tekemään enemmän sen varmistamiseksi, että kehitykseen liittyvät huolenaiheet otetaan mahdollisimman hyvin huomioon työvoiman maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevissa EU:n ja jäsenvaltioiden politiikoissa. Lisätoimenpiteitä voidaan harkita myös maahanmuuttajayhteisöjen roolin vahvistamiseksi investointien ja kasvun edistäjinä. 5.1.5. Paluu ja takaisinotto Paluu- ja takaisinottokysymykset ovat olennainen osa kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Laittomien maahanmuuttajien (vapaaehtoinen tai pakkoon perustuva) paluu on tärkeä osa laittoman maahanmuuton torjuntaa ja hyvin hallitun maahanmuuton ennakkoedellytys. EU pyrkii lisäämään yhteistyötään asianomaisten kolmansien maiden kanssa niiden paluu- ja takaisinottovalmiuksien kehittämiseksi. Joitakin hankkeita takaisinottosopimusten täytäntöönpanovalmiuksien parantamiseksi on jo tuettu Georgian, Moldovan, Ukrainan, Sri Lankan ja Pakistanin kaltaisissa maissa. Monien kumppanimaiden valmiuksia on kuitenkin parannettava edelleen. Toiminnassa voitaisiin keskittyä esimerkiksi parantamaan kumppanimaiden viranomaisten valmiuksia vastata ripeästi takaisinottopyyntöihin, tunnistaa henkilöt, joiden palauttamista pyydetään, sekä auttaa palaavia henkilöitä ja kotouttaa heidät uudelleen. Lisäksi kolmansille maille voitaisiin antaa teknistä tukea niiden pyrkiessä panemaan täytäntöön muiden kolmansien maiden kanssa tehdyt sopimukset takaisinottojärjestelyistä. Turvapaikka- ja maahanmuuttorahastosta näille aloille annettavaa tukea voidaan lisätä. EU:n paluu- ja takaisinottopolitiikan keskeisiä ongelmia ovat alusta asti olleet se, että EU:lla on tarjota vain vähän kannustimia takaisinottosopimusten tekemiseen ja täytäntöönpanoon, ja se, että kolmansilta mailta kaivattaisiin laajempaa yhteistyötä paluun, takaisinoton ja uudelleenkotouttamisen aloilla.[27] Enemmällä enemmän -periaatteen mukaisesti ehdotusta takaisinottosopimuksen tekemisestä pitäisikin tukea asianmukaisella kannustimella. Yleisemmin tarkasteltuna paluu- ja takaisinottokysymysten pitäisi aina sisältyä EU:n kolmannelle maalle tekemään tasapainoiseen tarjoukseen ja ne pitäisi tarvittaessa sitoa liikkuvuuden tehostamista koskeviin säännöksiin mutta myös muihin politiikanaloihin, kuten kauppa- (toimitusmuoto 4), yritys- ja teollisuuspolitiikkaan. EU:n pitäisi jatkaa perusoikeuksien korostamista EU:n takaisinottosopimuksista neuvoteltaessa ja niitä täytäntöön pantaessa ja keskittyä uusia neuvotteluohjeita harkitessaan lähtömaihin. Huomioon otettavia asioita ovat muun muassa lisäarvon huolellinen ja tapauskohtainen arviointi sekä tarve neuvotella kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden takaisinotosta maantieteellisen arvioinnin ja laittoman kauttakulun riskien perusteella. Lisäksi olisi tarjottava asianmukaisia kannustimia. 5.1.6. Muuttoliike maailmanlaajuisena ilmiönä Muuttoliike on maailmanlaajuinen ja monimutkainen ilmiö. Hyvin hallittu muuttoliike on nähtävä valttina, joka voi luoda vaurautta ja talouskasvua. On tärkeää hyödyntää liikkuvuuden tarjoamat huomattavat mahdollisuudet. Samanaikaisesti on politiikan avulla puututtava laittoman maahanmuuton ja pakkomuuton perimmäisiin syihin, joita ovat muun muassa poliittinen muutos ja epävakaus, kasvavat varallisuuserot ja ilmastonmuutos, jotta voidaan tehokkaasti tarttua muuttoliikkeeseen liittyviin haasteisiin. On hyvin tärkeää integroida ulkopoliittiset näkökohdat EU:n maahanmuuttopolitiikkaan ja varmistaa sisäisen ja ulkoisen ulottuvuuden kytkennät. Sisäasiat on sulautettava EU:n yleiseen ulkopolitiikkaan, jotta vuoropuhelua ja yhteistyötä kolmansien maiden kanssa voidaan vahvistaa. Yhteistyötä ja koordinointia sidosryhmien kesken olisikin lisättävä. EU:n ulkosuhdehallinnon kokonaisnäkemystä EU:n ulkosuhteista samoin kuin EU:n edustustojen mahdollista panosta olisi hyödynnettävä (ks. 5.2.1 kohta). 5.2. Täytäntöönpanojärjestelyt 5.2.1. EU:n edustustojen rooli Komissiolla, EU:n ulkosuhdehallinnolla ja jäsenvaltioilla on jaettu vastuu kokonaisvaltaisen lähestymistavan toteutuksesta perussopimuksissa vahvistettujen toimivaltuuksiensa mukaisesti. EU:n läsnäolo kolmansissa maissa toteutuu EU:n edustustojen kautta, ja siksi niillä pitäisi olla yhdessä jäsenvaltioiden diplomaattiedustojen kanssa keskeinen rooli paikallistasolla käytävän EU:n vuoropuhelun edistämisessä, käymisessä ja koordinoinnissa. Edustustoilla on ratkaiseva rooli myös siinä, että ne huolehtivat EU:n ulkopolitiikan edustuksesta kolmansissa maissa ja monenvälisissä organisaatioissa. Lisäksi ne hallinnoivat ulkoista apua sekä kehitysyhteistyöohjelmia ja -hankkeita. Yleisesti ottaen EU:n edustustojen pitäisi osallistua enemmän sen maan turvapaikka- ja muuttoliiketilanteen analysointiin ja siitä raportoimiseen, johon ne on akkreditoitu. Tämä edistäisi kokonaisvaltaisen lähestymistavan jatkuvaa täytäntöönpanoa ja edelleen kehittämistä. Edustustot ovat avainasemassa, kun pyritään lisäämään paikallistason vuoropuhelua ja yhteistyötä ja varmistamaan, että toimet ovat linjassa EU:n yleisen ulkopolitiikan ja ulkoisen yhteistyön painopisteiden kanssa. 5.2.2. Jäsenvaltioiden sitoutuminen ja täysipainoinen osallistuminen Niin EU kuin jäsenvaltiotkin edistävät ja toteuttavat kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisia toimenpiteitä. Jälkimmäisten aktiivinen osallistuminen on äärimmäisen tärkeää, mikäli kaikki lähestymistavan tarjoamat mahdollisuudet halutaan hyödyntää ja varsinkin varmistaa siihen liittyvien toimien näkyvyys, kestävyys ja tuloksellisuus. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan ei-sitova ja joustava luonne on yksi sen valteista ja mahdollistaa sen, että tietyt jäsenvaltiot voivat tehdä (vaihtelevassa mitassa) yhteistyötä maissa tai alueilla, joissa niillä on erityistä asiantuntemusta. Joustavuus ei ole kuitenkaan aina eduksi, koska joissain tapauksissa se vaikeuttaa tasapainoisen ja kattavan EU:n tarjouksen tekemistä kolmansille maille esimerkiksi liikkuvuuskumppanuuden yhteydessä. Lisäksi jäsenvaltioiden osallistumisasteessa on suuria eroja yhteistyökehyksestä riippuen. Esimerkiksi viisi jäsenvaltiota ei osallistu millään tavalla yhteenkään jo solmittuun liikkuvuuskumppanuuteen. Valtaosa liikkuvuuskumppanuuksiin osallistuvista jäsenvaltioista ei ole toistaiseksi osallistunut lainkaan niiden rahoitukseen. Tässä tilanteessa on aiheellista pohtia sitä, miten voidaan varmistaa, että EU ja sen jäsenvaltiot voivat jatkossakin tarjota aitoa ja tasapainoista kumppanuutta kolmansille maille. EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden vahvuuksia, valmiuksia, rahoituslähteitä, toimivaltaa ja suhteita on syytä hyödyntää. Jäsenvaltioita kannustetaan lisäämään osallistumistaan liikkuvuuskumppanuuksiin sekä rahoituksen osalta että muiden aloitteiden, kuten sääntely- ja lainsäädäntötoimenpiteiden, välityksellä. 5.2.3. Kokonaisvaltaisen lähestymistavan rahoitus Kokonaisvaltaisen lähestymistavan rahoitus vuosien 2007–2013 monivuotisesta rahoituskehyksestä katettiin pääasiassa EU:n ulkoisen yhteistyön välineiden määrärahoilla. Varsinkin muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevalla temaattisella ohjelmalla on merkittävällä tavalla tuettu liikkuvuuskumppanuuksia, alueellista vuoropuhelua ja alueellisia suojeluohjelmia. Tukea on myönnetty myös muista EU:n kehitysyhteistyön rahoitusvälineen temaattisista ohjelmista ja EU:n vakautusvälineestä. Muuttoliike on yhä useammin ensisijainen aihe myös EU:n maantieteellisissä yhteistyövälineissä. Esimerkiksi kahdenvälisistä ja alueellisista yhteistyövälineistä sidottiin pelkästään vuonna 2012 yli 90 miljoonaa euroa muuttoliikkeeseen liittyvään apuun 25 maalle. Uudessa monivuotisessa rahoituskehyksessä komissio jatkaa rahoituksen myöntämistä kokonaisvaltaisen lähestymistavan toteutukseen muun muassa uusien sisäasioiden rahastojen ulkoisesta osiosta. Tukea myönnetään jatkossakin EU:n uusista kehitysyhteistyövälineistä, sekä maantieteellisistä (liittymistä valmisteleva tuki, Euroopan naapuruuspolitiikan rahoitusvälineestä, kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä ja Euroopan kehitysrahastosta) että temaattisista (erityisesti kehitysyhteistyön rahoitusvälineen globaaleja julkishyödykkeitä ja haasteita koskevan ohjelman maahanmuutto- ja turvapaikkaosio). Näistä välineistä myönnettävä rahoitus ohjelmoidaan avun tuloksellisuutta koskevien EU:n sitoumusten mukaisesti ja ottamalla asianmukaisesti huomioon kumppanimaiden tarpeet ja painopisteet. Lisäksi tuleva kumppanuusväline sallii korkean tulotason maiden ja keskeisten strategisten kumppaneiden, kuten Intian ja Kiinan, kanssa tehtävän muuttoliikeyhteistyön rahoittamisen. Rahoitusta tullaan myöntämään ulkoisen avun välineiden lisäksi uusien sisäasioiden rahastojen ulkoisesta osiosta, turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta ja sisäisen turvallisuuden rahastosta. Näiden rahastojen painopiste on kuitenkin aloitteissa, jotka eivät ole kehityspainotteisia vaan joissa keskitytään EU:n sisäpolitiikkojen ulkoisten näkökohtien toteuttamiseen laittomien siirtolaisten paluun ja takaisinoton kaltaisilla aloilla. Jäsenvaltioita kannustetaan lisäämään kokonaisvaltaisen lähestymistavan toteutukseen myöntämäänsä rahoitusta. 5.3. Maantieteellinen priorisointi Kokonaisvaltaista lähestymistapaa ja sen menetelmiä on sovellettu vuodesta 2012 maailmanlaajuisesti kaikissa asiaankuuluvissa kolmansissa maissa. Tämä mahdollistaa riittävän jouston painopisteiden määrittelyssä tarpeen mukaan ja EU:n sitoutumisen sovittamisessa kumppanimaiden tilanteeseen ulko-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan painopisteiden mukaisesti. Maantieteellisen tasapainon periaatteesta pidetään edelleen kiinni, mutta sitä pitäisi tulkita joustavasti EU:n selvästi määritelty strateginen etu huomioon ottaen. Muita kriteerejä ovat edelleen 1) kolmannen maan strateginen etu suhteessa mihin tahansa kokonaisvaltaisen lähestymistavan aihepiiriin, erityisesti muuttopaineen suuruus sekä takaisinotto- ja liikkuvuuskysymykset, 2) yleiset poliittiset suhteet kolmannen maan kanssa, ihmisoikeuksien kunnioittaminen ja yleiset näkökohdat (esim. kauppa, kehitys, turvallisuus ja matkailu) mukaan lukien, 3) kolmannen maan ilmaisema kiinnostus – ja institutionaaliset valmiudet – tehdä yhteistyötä ja 4) selvä kuva odotettavissa olevista tuotoksista ja tuloksista. Tässä yhteydessä on äärimmäisen tärkeää optimoida vähäiset resurssit, mikä edellyttää selkeiden painopisteiden asettamista, koordinoinnin parantamista ja toimiin panostamista. Liitteissä on ehdotuksia kokonaisvaltaisen lähestymistavan tulevista painopisteistä. 6. Päätelmät Tästä kertomuksesta käy ilmi, että vuosina 2012 ja 2013 otettiin merkittäviä askeleita kohti yhtenäisempää ja johdonmukaisempaa maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaa. Poliittisten suhteiden vahvistamisessa kolmansiin maihin ja alueisiin, kuten Välimeren eteläisiin maihin ja itäisen kumppanuuden maihin, on edistytty huomattavasti. Toimia toteutettiin myös institutionaalisten ja lainsäädännöllisten uudistusten tukemiseksi ja valmiuksien kehittämiseksi kumppanimaissa. Liikkuvuuskumppanuudet ovat osoittautuneet erityisen hyviksi kahdenvälisiksi puitteiksi käsitellä maahanmuutto- ja turvapaikkakysymyksiä tavalla, joka tekee yhteistyöstä molempia osapuolia hyödyttävää. Olemassa olevien kehysten, aloitteiden ja välineiden kehittämiseksi on kuitenkin tehtävä enemmän. On esimerkiksi tarpeen tarkastella joitakin vuoropuheluprosesseja ja tehdä niistä temaattisten painopisteiden kannalta tuloksellisempia, operatiivisempia ja tasapainoisempia. Kokonaisvaltainen lähestymistapa tarjoaa edelleen tehokkaat puitteet poliittisen vuoropuhelun käymiseen ja toiminnallisen yhteistyön tekemiseen kolmansien maiden ja alueiden kanssa. Komissio tekee jatkossakin oman osuutensa kokonaisvaltaisen lähestymistavan toteutuksesta ja edistää siten EU:n ulkoisten toimien vahvistumista ja yhtenäisyyttä. On kuitenkin syytä korostaa, että kokonaisvaltainen lähestymistapa nojaa kaikkien sidosryhmien aktiiviseen osallistumiseen tarpeidensa ja painopisteidensä mukaisesti. Keskinäiseen luottamukseen ja yhteisiin etuihin perustuvien, vahvojen ja läheisten kumppanuuksien solmiminen kolmansien maiden kanssa vaatii aikaa, sitoutumista ja periksiantamattomuutta. EU:n toimijoilta ja jäsenvaltioilta se edellyttää niille kuuluvien tehtävien määrätietoista ja aktiivista hoitamista. Koska maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan merkitys kasvaa koko ajan, politiikkojemme onnistumisen kannalta on olennaisen tärkeää lujittaa jäsenvaltioiden, EU:n ulkosuhdehallinnon, EU:n virastojen ja komission välistä yhteistyötä. [1] KOM(2011) 743. [2] Neuvoston asiakirja 9417/12. [3] Komissio esitti neljännen viisumivapauden jälkiseurantakertomuksen 28.11.2013 (COM(2013) 836). [4] Tämä nimitys ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244/1999 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen. [5] Neuvoston asiakirja 11579/12. [6] COM(2013) 807. [7] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, annetun asetuksen (EY) N:o 539/2001 muuttamisesta (COM(2013) 853). [8] Esimerkiksi Ukrainan viimeisimmästä edistymiskertomuksesta (15.11.2013) käy ilmi, että maa on edistynyt merkittävästi lainsäädäntötoimenpiteiden osalta (COM(2013) 809). [9] Eurooppa-neuvoston asiakirja 217/13. [10] COM(2013) 869. [11] Algeria kieltäytyi vuosien 2012 ja 2013 ajan aloittamista EU:n kanssa neuvotteluja takaisinottosopimuksesta. [12] Neuvosto antoi neuvotteluohjeet 5. joulukuuta 2013. [13] GFMD on vuonna 2006 järjestetyn ensimmäisen YK:n korkean tason vuoropuhelun vanavedessä syntynyt aloite, jossa muuttoliikkeen ja kehityksen välistä kytköstä lähestytään käytännönläheisellä tavalla. Se on hallitusvetoinen epävirallinen, ei-sitova ja vapaaehtoinen prosessi. [14] Vuoropuhelu ei kata viisumi- eikä takaisinottoasioita, jotka käsitellään EU:n ja Venäjän välisillä viisumien myöntämisen helpottamista ja takaisinottoa koskevilla sopimuksella perustetuissa sekakomiteoissa. [15] COM(2013) 923. [16] Tässä kertomuksessa viisumilla tarkoitetaan lyhytkestoisia viisumeja, joita myönnetään enintään 90 vuorokauden mittaista oleskelua varten yhteensä 180 vuorokauden mittaisella ajanjaksolla. [17] Päätös 3/CP.18 asiakirjassa FCCC/CP/2012/8/Add.1. [18] Komissio lanseerasi 18. marraskuuta 2011 EU:n maahanmuuttoportaalin, joka tarjoaa käytännön tietoa mihin tahansa jäsenvaltioon muuttoa harkitseville. Sivuston kielet olivat aluksi englanti ja ranska. Vuonna 2013 kielivalikoimaan lisättiin espanja ja arabia ja vuonna 2014 portugali. Ks. http://ec.europa.eu/immigration. [19] COM(2013) 869. [20] Kyseiset 4 930 pakolaista sijoitettiin 12 jäsenvaltioon: Tšekkiin, Tanskaan, Saksaan, Irlantiin, Espanjaan, Ranskaan, Liettuaan, Alankomaihin, Portugaliin, Suomeen, Ruotsiin ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan (lähde: Eurostat). [21] Komission rahoitusosuus hankkeesta on 60 prosenttia (1,5 miljoonaa euroa). [22] Neuvoston asiakirja 11855/12. [23] COM(2012) 286. [24] COM(2013) 292. [25] Nämä havainnot ovat linjassa aiheesta 16. huhtikuuta 2013 annetussa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (SWD(2013) 138) esitettyjen suositusten kanssa. Asiakirja on osa EU:n strategiaa ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi. [26] SWD(2013) 456. [27] Ks. esimerkiksi EU:n takaisinottosopimusten arviointi vuodelta 2011 (KOM(2011) 76). LIITE I – Liikkuvuuskumppanuudet – || Tehty || Keskustelut käynnissä || Mahdollisesti vuonna 2014 || Mahdollisesti sitten, kun olosuhteet sallivat Algeria || || || || X Egypti || || || || X Libya || || || || X Marokko || X || || || Tunisia || X || || || Jordania || || X || || Libanon || || || || X Syyria || || || || X Armenia || X || || || Azerbaidžan || X || || || Valko-Venäjä || || || X || Georgia || X || || || Moldova || X || || || Ukraina || || || || X Kap Verde || X || || || Seuraavien maiden kanssa voidaan harkita liikkuvuuskumppanuuden tekemistä: Algeria: Algeria on ilmaissut Euroopan naapuruuspolitiikan uudesta toimintaohjelmasta käynnissä olevien neuvottelujen yhteydessä olevansa kiinnostunut aloittamaan vuoropuhelun maahanmuutosta, liikkuvuudesta ja turvallisuudesta, jotta sillä olisi myöhemmin mahdollisuus tehdä EU:n kanssa rakenteellista yhteistyötä maahanmuuton alalla. Liikkuvuuskumppanuus voisi tarjota siihen puitteet riippuen Algerian halukkuudesta aloittaa neuvottelut takaisinottosopimuksen tekemisestä EU:n kanssa. Ukraina: Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva yhteistyö Ukrainan kanssa, myös viisumivuoropuhelun yhteydessä tehtävä yhteistyö, on jo varsin pitkällä. Maa ei ole ilmaissut kiinnostustaan liikkuvuuskumppanuuden solmimiseen EU:n kanssa. Sitä voidaan kuitenkin harkita lähikuukausina maan tapahtumista riippuen. Valko-Venäjä: EU:n ja Valko-Venäjän väliset poliittiset suhteet ovat mutkikkaat muun muassa ihmisoikeuskysymysten takia. Siitä huolimatta yhteistyöaloja on, ja ne voisivat tarjota pohjan tulevaisuudessa käytävälle vuoropuhelulle esimerkiksi ihmiskaupasta, rajavalvonnasta ja turvapaikka-asioista. Lisäksi monia Valko-Venäjää askarruttavia kysymyksiä voitaisiin käsitellä kokonaisvaltaisen lähestymistavan puitteissa. Vilnassa järjestetyssä itäisen kumppanuuden huippukokouksessa Valko-Venäjä ilmaisi halukkuutensa aloittaa neuvottelut viisumien myöntämisen helpottamista koskevasta sopimuksesta ja takaisinottosopimuksesta. Tätä taustaa vasten voitaisiin harkita liikkuvuuskumppanuuden solmimista. EU:n Valko-Venäjän-politiikasta 12. syyskuuta 2013 antamassaan suosituksessa[1] Euroopan parlamentti kehotti aloittamaan neuvottelut EU:n ja Valko-Venäjän välisestä liikkuvuuskumppanuudesta. LIITE II – Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevat yhteiset toimintasuunnitelmat – || Tehty || Keskustelut käynnissä || Mahdollisesti vuonna 2014 || Mahdollisesti sitten, kun olosuhteet sallivat Kiina || || || || X Intia || || X || || Indonesia || || || X || Nigeria || || X || || Etelä-Afrikka || || || X || Ghana || || || || X Kazakstan || || || X || Brasilia || || || X || Niiden maiden määrä, joiden kanssa voitaisiin tehdä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva yhteinen toimintasuunnitelma, on periaatteessa paljon suurempi kuin niiden maiden määrä, joiden kanssa voitaisiin solmia liikkuvuuskumppanuus. Myös priorisointi on huomattavasti monimutkaisempaa. Mahdollisia ehdokasmaita ovat EU:n strategiset kumppanit sekä ne maat, jotka ovat EU:n näkökulmasta erityisen kiinnostavia jonkin kokonaisvaltaisen lähestymistavan neljän temaattisen painopisteen takia. Pantaessa tärkeysjärjestykseen maita, joiden kanssa voitaisiin tehdä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva yhteinen toimintasuunnitelma, huomioon olisi otettava poliittiset ja taloudelliset näkökohdat, toteutuskelpoisuus sekä taloudellisiin ja inhimillisiin resursseihin liittyvät mahdollisuudet ja rajoitukset. Tästä näkökulmasta EU:n kannalta kiinnostavien maiden kanssa pitäisi jatkaa kahdenvälistä yhteistyötä talouskasvun varmistamiseksi. Kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta 29. toukokuuta 2012 annettujen neuvoston päätelmien mukaisesti etusija pitäisi antaa muuttoreittien varrella sijaitseville strategisesti tärkeille maille sekä lähtö- ja kauttakulkumaille eli maille, joilla on yhteisiä etuja EU:n ja sen jäsenvaltioiden kanssa ja jotka ovat valmiita antamaan vastavuoroisia sitoumuksia. Seuraavien maiden kanssa voidaan harkita maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevien yhteisten toimintasuunnitelmien tekemistä: Kiina: EU on ilmoittanut olevansa kiinnostunut lisäämään yhteistyötä, jota se tekee Kiinan kanssa paluun ja liikkuvuuden alalla. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva yhteinen toimintasuunnitelma helpottaisi ja jäsentäisi vuoropuhelua ja tarjoaisi perustan konkreettiselle ja kipeästi kaivatulle yhteistyölle maahanmuutto- ja liikkuvuuskysymyksissä. Kiinasta on talouskehityksensä johdosta tulossa entistä suositumpi (laillisten ja laittomien) maahanmuuttajien määränpää, ja sillä on huomattavia vaikeuksia tilanteen edellyttämien lainsäädännöllisten ja poliittisten toimenpiteiden laatimisessa. Tämä tarjoaa mahdollisuuden tiedonvaihdolle ja yhteistyölle EU:n kanssa muistakin aiheista kuin ajankohtaisista viisumi- ja takaisinottokysymyksistä. Indonesia: EU on valinnut Indonesian yhdeksi ensisijaiseksi maaksi sen koon, väestön, talouden ja geopoliittisen merkityksen vuoksi. Indonesia käy malliesimerkistä vähitellen vilkastuvassa keskustelussa siitä, miten maahanmuutto-, liikkuvuus- ja viisumipolitiikka voidaan valjastaa talouskasvun moottoriksi. Indonesian esittämiin kysymyksiin ja pyyntöihin, jotka koskevat sen asemaa suhteessa Schengen-viisumeihin, on syytä vastata ja harjoittaa asiasta merkityksellistä ja jäsenneltyä tiedonvaihtoa. Maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva yhteinen toimintasuunnitelma tarjoaisi sopivat puitteet tällaisten konkreettisten kysymysten käsittelyyn sekä yleisen foorumin vaihtaa ajatuksia politiikoista ja kehittää hankkeita ja muita toimia kohdennetusti. Etelä-Afrikka: Etelä-Afrikan kanssa käydään jo paikallista muuttoliikevuoropuhelua, ja alan yhteistyötä on mahdollista syventää. Etelä-Afrikan tilanne muistuttaa joiltakin osin EU:n tilannetta. Etelä-Afrikka on pääasiassa sen naapurimaista lähtöisin olevien työntekijöiden ja turvapaikanhakijoiden kohdemaa. Tilanteen johdosta Etelä-Afrikka on kiinnostunut vaihtamaan parhaita käytäntöjä, jotta se voisi parantaa näiden muuttovirtojen hallintavalmiuksia. Toimet voitaisiin keskittää tiettyjen matkustajaryhmien liikkuvuuden lisäämiseen sekä maan valmiuksien parantamiseen kansainvälisen suojelun ja työvoiman liikkuvuuden hallinnan aloilla. Ghana: Ghanalle tarjottiin aikanaan ensimmäisen sukupolven liikkuvuuskumppanuutta. Maasta EU:n kohdistuva muuttopaine on merkittävä. Muuttoliike- ja kehitysasioissa tehtävälle yhteistyölle on huomattava tilaus, koska maasta on kovaa vauhtia tulossa muuttoliikkeen alueellinen keskus ja se tunnustaa muuttoliikkeen merkityksen kehitysohjelmassaan. Mahdollisuudesta tehdä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva yhteinen toimintasuunnitelma käytiin alustavia keskusteluja maan viranomaisten kanssa jo vuonna 2012, mutta viranomaiset eivät ole sittemmin palanneet asiaan. Taulukossa maa pysyy siis ”sitten, kun olosuhteet sallivat” -kategoriassa, eikä EU:n uusia proaktiivisia toimia asiassa suositella. Kazakstan: Kazakstan on EU:n keskeinen kumppani Keski-Aasiassa. EU on kiinnostunut syventämään yhteistyötä ja yhteydenpitoa sen kanssa neuvottelemalla uuden ja laajennetun kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen. EU on myös halukas edistämään vaihtotoimintaa ja ihmisten välisiä yhteyksiä Kazakstanin ja EU:n välillä toteuttamalla ohjelmia, joissa ihmisten liikkuvuus on keskeisessä osassa. Kazakstan on ilmaissut useaan otteeseen olevansa kiinnostunut lisäämään muuttoliikekysymyksissä tehtävää yhteistyötä. Brasilia: Tehostettu kahdenvälinen yhteistyö Brasilian kanssa tarjoaa molemmille osapuolille mahdollisuuksia. EU ja Brasilia ovat sopineet strategisen kumppanuutensa puitteissa lisäävänsä yhteistyötä talousasioissa, kilpailukyky ja investoinnit mukaan lukien. Sitä varten EU ja Brasilia ovat viimeistelemässä toimintasuunnitelmaa, johon sisältyy toimia, joilla pyritään helpottamaan tutkijoiden, opiskelijoiden ja yrittäjien liikkuvuutta Brasilian ja EU:n välillä. Brasilia on yksi ensisijaisista maista, joiden kanssa EU:n pitäisi solmia konkreettisempi kumppanuus ja määritellä ihmiskaupan alalla tehtävän yhteistyön osa-alueet. Brasilia tarkistaa parhaillaan maahanmuuttolainsäädäntöään. Samanaikaisesti maan ja EU:n välinen muuttoliike on muuttumassa, joten ajankohta yhteistyön vahvistamiselle on erityisen otollinen. Joskus alueellinen lähestymistapa takaa resurssien tuloksellisemman käytön ja selvästi paremmat toiminnan tulokset kuin mihin voitaisiin päästä kahdenvälisellä vuoropuhelulla ja yhteistyöllä. Hiljattain luotu maahanmuuttoa koskeva silkkitiekumppanuus tarjoaa mahdollisuuden lisätä muuttovirtojen hallitsemiseen tähtäävää vuoropuhelua ja yhteistyötä eräiden merkittävien lähtö- ja kauttakulkumaiden, kuten Iranin ja Pakistanin, kanssa. Siksi yhteistyötä näiden maiden kanssa pitäisi lisätä alueellisen lähestymistavan puitteissa. Samoin olisi toistaiseksi järkevämpää käynnistää EU:n ja Afrikan vuoropuhelun puitteissa kohdennettu alueellinen vuoropuheluprosessi Itä-Afrikan muuttoreitin varrella olevien maiden kanssa sen sijaan, että lisättäisiin kahdenvälistä yhteistyötä yksittäisten Itä-Afrikan maiden kanssa, esimerkiksi Kenian kanssa, jonka alueella on runsaasti pakolaisia. Tämä siksi, että laiton muuttoliike alueella vaihtelee ja Afrikan sarvesta lähtöisin olevaa siirtolaisten salakuljetusta ja ihmiskauppaa on torjuttava kokonaisvaltaisesti ja tehokkaasti. [1] Euroopan parlamentin asiakirja 2013/2036.