I. JOHDANTO

Komissio antoi 12. huhtikuuta 2016 tiedonannon Tilannekatsaus viisumikohtelun vastavuoroisuuden toteutumatta jäämisestä tiettyjen kolmansien maiden kanssa ja mahdolliset ratkaisut. Tiedonannossa todettiin, että suurin osa ilmoitetuista tapauksista, joissa vastavuoroisuus ei ollut toteutunut, on saatu ratkaistua komission aktiivisella tuella. Ilmoitetut tapaukset koskivat kahdeksaa unionin ulkopuolista maata. Tiedonannossa kuitenkin myös muistutettiin, että jos asianomainen kolmas maa ei ole poistanut viisumipakkoa 12. huhtikuuta 2016 mennessä, komission on annettava delegoitu säädös, jolla viisumivapauden soveltaminen kyseisen kolmannen maan kansalaisiin keskeytetään 12 kuukaudeksi. Tästä velvoitteesta säädetään 15 päivänä maaliskuuta 2001 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 539/2001, sellaisena kuin se on muutettuna 11 päivänä joulukuuta 2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1289/2013. Edellä mainitussa asetuksessa edellytetään lisäksi, että komissio ottaa huomioon viisumivapauden keskeyttämisen seuraukset EU:n ja sen jäsenvaltioiden ulkosuhteiden kannalta.

Huhtikuussa 2016 annetussa tiedonannossa arvioitiin, mitä seurauksia ja vaikutuksia viisumivapauden keskeyttämisellä olisi EU-maiden kansalaisille ja yrityksille sekä asianomaisten kolmansien maiden kansalaisille. Lisäksi siinä pyydettiin Euroopan parlamenttia ja neuvostoa keskustelemaan siitä, miten asiassa olisi tarkoituksenmukaisinta edetä. Tämän jälkeen komissio on antanut neljä jatkotiedonantoa: vuoden 2016 heinä- ja joulukuussa sekä vuoden 2017 touko- ja joulukuussa. Viimeisimmässä viisumien vastavuoroisuutta koskevassa tiedonannossaan joulukuulta 2017 komissio esitti yleiskatsauksen tilanteesta ja mahdollisista etenemistavoista siltä osin kuin on kyse vastavuoroisuuden toteutumattomuudesta Yhdysvaltojen kanssa (josta ovat ilmoittaneet Bulgaria, Kroatia, Kypros, Puola ja Romania). Yhdysvallat on ainoa jäljellä oleva maa, jonka kanssa vastavuoroisuus ei toteudu.

Kun viimeisin tiedonanto esiteltiin Euroopan parlamentissa, eräät Euroopan parlamentin kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan jäsenet kehottivat komissiota hyväksymään delegoidun säädöksen, jolla keskeytetään Yhdysvaltojen kansalaisten viisumivapaus, kun taas toiset olivat komission kanssa yhtä mieltä siitä, että keskeyttäminen vaikuttaisi transatlanttisiin suhteisiin, ja antoivat tunnustusta käynnissä oleville toimille viisumikohtelun vastavuoroisuuden saavuttamiseksi. Kuten aiemmissa tiedonannoissa on todettu, neuvosto ei ole keskustellut asiasta viimeksi kuluneiden 12 kuukauden aikana.

Tässä tiedonannossa kartoitetaan joulukuun 2017 jälkeen saavutettua edistystä pyrittäessä kohti viisumikohtelun vastavuoroisuutta Yhdysvaltojen kanssa.

II. VIIMEISIN KEHITYS

1.Yhdysvaltojen viisumivapausohjelman vaatimukset ja kehitys

Viisumivapausohjelman vaatimukset ovat Yhdysvaltojen määrittämät. Niistä joko säädetään Yhdysvaltojen lainsäädännössä, kuten erityisesti viisumihakemusten hylkäämisprosenttia koskevasta vaatimuksesta, tai ne ovat osa sisäisen turvallisuuden ministeriön asettamia täytäntöönpanovaatimuksia.

Yhdysvaltojen näkemyksen mukaan viisumivapausohjelma ei ole pelkästään matkustamisen helpottamiseen tähtäävä ohjelma vaan myös turvallisuusohjelma. Yhdysvallat teki viisumivapausohjelmaan joulukuussa 2017 eräitä lisäparannuksia, joilla se vahvisti ohjelman turvatekijöitä. Parannukset toteutti sisäisen turvallisuuden ministeriö, ja ne koskivat pääasiassa viisumin voimassaoloajan ylittäneiden kansalaisten osuutta, ilmailun turvaamista ja turvallisuusvaatimusten kiristämistä entisestään. Niissä edellytetään erityisesti tietojen jakamista koskevien, voimassa olevien järjestelyjen täysimääräistä täytäntöönpanoa, jonka myötä matkustajien tiedot tarkistetaan järjestelmällisesti terrorismin torjuntaa koskevista Yhdysvaltojen tiedoista. Komissio seuraa tarkasti näitä muutoksia, jotka koskevat sekä viisumivapausohjelmaan jo kuuluvia että sen jäseneksi pyrkiviä maita ja joita nyt pidetään ”perusvaatimuksina”.

Arvioidessaan viittä nyt kyseessä olevaa jäsenvaltiota Yhdysvallat on katsonut, että viisumivapausohjelmaan nimeämisen harkitsemisen kannalta erityisen keskeisiä ovat seuraavassa käsiteltävät vaatimukset.

Viisumihakemusten hylkäämisprosentti

Yhdysvaltojen maahanmuutto- ja kansalaisuuslaissa (Immigration and Nationality Act), säädetään, että viisumivapausohjelmaan pyrkivien maiden osalta muita kuin maahanmuuttoviisumeja koskevien viisumihakemusten hylkäämisprosentin on oltava alle 3 prosenttia vuodessa tai kahden vuoden keskiarvon on oltava alle 2 prosenttia. Vuotta 2017 koskevien viisumihakemusten hylkäämistilastojen mukaan neljä kyseisistä viidestä jäsenvaltiosta ylittää vaaditun 3 prosentin rajan (Bulgaria 14,97 %, Kroatia 5,1 %, Puola 5,92 % ja Romania 11,76 %). Nämä jäsenvaltiot pyrkivät aktiivisesti supistamaan hylkäämisprosenttia. Merkillepantavaa on, että edistystä on tapahtunut, sillä useissa näistä jäsenvaltioista viisumihakemusten hylkäämisprosentti on laskenut vuoden 2016 lukuihin verrattuna. Bulgarian kohdalla viisumihakemusten hylkäämisprosentti on viime vuosina supistunut tasaisesti siten, että sen oltua 17,3 prosenttia vuonna 2015 se aleni 16,9 prosenttiin vuonna 2016 ja 14,97 prosenttiin vuonna 2017. Myös Kroatian osalta hylkäämisprosentti on supistunut 6,8 prosentista (vuonna 2016) 5,1 prosenttiin (vuonna 2017). Kypros on pysynyt 3 prosentin rajan alapuolella, sillä hylkäämisprosentti oli 2 prosenttia vuonna 2016 ja supistui 1,69 prosenttiin vuonna 2017. Vaikka Puolan kohdalla viisumihakemusten hylkäämisprosentti kasvoi vuonna 2017 hieman edellisestä vuodesta (5,4 % vuonna 2016), luvut kertovat yleisesti ottaen viime vuosien vakaasta laskusuuntauksesta. Romanian osalta viisumihakemusten hylkäämisprosentti on pysynyt viime vuosina vakaana: vuonna 2017 hylkäämisprosentti nousi hiukan vuodesta 2016 (11,4 %).

Useissa jäsenvaltioissa on EU:n rahoitustuella toteutettu tiedotuskampanjoita, joihin myös Yhdysvaltojen paikalliset konsuliosastot ovat osallistuneet aktiivisesti. Niissä on pyritty lisäämään tietoisuutta Yhdysvaltoihin matkustamisen ehdoista ja pienentämään näin viisumihakemusten hylkäämisprosenttia (tämä koskee erityisesti Kroatiaa, Bulgariaa ja Romaniaa vuoden 2017 aikana). Myös muut kyseessä olevat jäsenvaltiot ovat toteuttaneet tiedotustoimia. Bulgaria on tehnyt yhteistyötä Yhdysvaltojen paikallisen konsuliosaston kanssa laatiakseen suuntaviivat, joissa selostetaan Yhdysvaltojen viisumihakemusprosessia, muun muassa viisumihaastattelua. Myös muut kyseessä olevat jäsenvaltiot ovat aiemmin toteuttaneet vastaavia tiedotustoimia.

Yhdysvaltojen viranomaisilta on pyydetty näitä jäsenvaltioita koskevaa yksityiskohtaista erittelyä viisumihakemusten hylkäämisprosenteista, jotta tiedotustoimet voitaisiin kohdentaa paremmin.

Vakavan rikollisuuden ehkäisemistä ja torjuntaa koskevan sopimuksen täytäntöönpano

Jotta tietyn maan nimeämistä viisumivapausohjelmaan voidaan harkita, edellytyksenä on vakavan rikollisuuden ehkäisemistä ja torjuntaa koskevan sopimuksen allekirjoittamisen lisäksi sen täytäntöönpano kaikilta osin. Tämä vaatimus oli yksi Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriön vuonna 2017 toteuttamista kohdennetuista parannuksista. Kaikki kyseessä olevat jäsenvaltiot ovat edistyneet tämän arviointiperusteen täyttämisessä. Bulgaria, Kroatia, Kypros ja Romania ovat allekirjoittaneet ja ratifioineet tämän tyyppisen sopimuksen Yhdysvaltojen kanssa ja pyrkineet kohti sen täysimääräistä täytäntöönpanoa täyttääkseen Yhdysvaltojen asettamat viisumivapausohjelman vaatimukset.

Puola ilmoitti toukokuussa 2018 pidetyssä kolmenvälisessä kokouksessa (ks. jäljempänä II jakson 2 kohta) aikovansa aloittaa uudelleen neuvottelut Yhdysvaltojen kanssa vakavan rikollisuuden ehkäisemistä ja torjuntaa koskevan sopimuksen allekirjoittamisesta. Sopimus oli parafoitu vuonna 2013, mutta sitä ei ole vielä allekirjoitettu. Lokakuussa pidetyssä kolmenvälisessä kokouksessa keskusteltiin erityisesti siitä, kuinka voitaisiin vauhdittaa tällaisen Yhdysvaltojen ja Puolan välisen sopimuksen allekirjoittamista ja tekemistä. Parafoidun sopimuksen tarkistamisen tavoiteajankohdaksi asetettiin vuoden 2018 loppu. Komissio tukee sopimuksen pikaista tekemistä sekä sen täytäntöönpanoa, koska kyseessä on Yhdysvaltojen asettama vaatimus sille, että maata voidaan harkita nimettäväksi viisumivapausohjelmaan.

Yhdysvaltojen sisäistä turvallisuutta koskevan presidentin määräyksen nro 6 / terroristiseurantakeskusta koskevan sopimuksen (Homeland Security Presidential Directive 6 / Terrorist Screening Center Agreement) täytäntöönpano

Samaan tapaan kuin edellä, Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriön viisumivapausohjelmaan joulukuussa 2017 tekemien muutosten jälkeen pakollisena vaatimuksena on nyt Yhdysvaltojen sisäistä turvallisuutta koskevan presidentin määräyksen nro 6 / terroristiseurantakeskusta koskevan sopimuksen allekirjoittamisen lisäksi sopimuksen paneminen täytäntöön kaikilta osin. Kaikki kyseessä olevat jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet ja ratifioineet tämän sopimuksen. Jotta Yhdysvallat voi katsoa, että kyseinen sopimus on pantu kaikilta osin täytäntöön, se vaatii kuitenkin entistä tiheämpää raportointia ja sen toimittamien tietojen järjestelmällistä käyttöä. Kaikki kyseessä olevat jäsenvaltiot ovat edistyneet työssään kohti tämän vaatimuksen täyttämistä esimerkiksi luomalla operatiivista tietojenvaihtoa kansallisten viranomaistensa ja Yhdysvaltojen terroristiseurantakeskuksen välille.