PERUSTELUT

1.EHDOTUKSEN TAUSTA

•Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet

Tämä ehdotus on osa aloitetta, jonka tavoitteena on varmistaa, että EU:lla on turvallinen, vakaa ja kilpailukykyinen keskusvastapuolimäärityksen ekosysteemi. Näin edistetään pääomamarkkinaunionia ja vahvistetaan EU:n avointa strategista riippumattomuutta. Vakaat ja turvalliset keskusvastapuolet lisäävät luottamusta rahoitusjärjestelmään ja tukevat ratkaisevasti keskeisten markkinoiden likviditeettiä. Keskusvastapuolimäärityksen ekosysteemin on oltava turvallinen, vakaa ja kilpailukykyinen, jotta se voi edelleen kasvaa. EU:n keskusvastapuolimäärityksen ekosysteemin olisi mahdollistettava se, että EU:n yritykset voivat suojautua riskeiltä tehokkaasti ja turvallisesti. Samalla sen olisi turvattava laajempi rahoitusvakaus. Tällä tavoin keskusvastapuolimääritys tukee EU:n taloutta. Kilpailukykyinen ja tehokas EU:n keskusvastapuolimäärityksen ekosysteemi lisää määritystoimintaa. Määrittämiseen liittyy kuitenkin myös riskejä, koska se keskittää transaktiot muutamiin keskusvastapuoliin, jotka ovat koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviä. Näin ollen keskusvastapuolten on hallittava näitä riskejä asianmukaisesti, ja keskusvastapuolia on edelleen valvottava kattavasti sekä kansallisella että laajemmalla EU:n tasolla.

Lisäksi vuodesta 2017 lähtien on toistuvasti ilmaistu huolia EU:n rahoitusvakauteen kohdistuvista jatkuvista riskeistä, jotka johtuvat määritystoiminnan liiallisesta keskittymisestä joihinkin kolmansien maiden keskusvastapuoliin ja joita ilmenee erityisesti stressiskenaariossa. Suuririskiset mutta epätodennäköiset tapahtumat ovat mahdollisia, ja EU:n on varauduttava niihin. Vaikka EU:n keskusvastapuolet ovat yleisesti ottaen osoittautuneet häiriöitä sietäviksi koko tämän kehityksen ajan, kokemus on osoittanut, että EU:n keskusvastapuolimäärityksen ekosysteemiä voidaan vahvistaa rahoitusvakauden lisäämiseksi. Avoin strateginen riippumattomuus tarkoittaa kuitenkin myös sitä, että EU:n on suojauduttava rahoitusvakauteen kohdistuvilta riskeiltä, joita voi aiheutua, kun EU:n markkinatoimijat ovat liian riippuvaisia kolmansien maiden yhteisöistä, mikä voi aiheuttaa haavoittuvuutta. Tilanteen ratkaisemiseksi tämän ehdotuksen sisältävällä aloitteella pyritään lisäämään EU:n keskusvastapuolten likviditeettiä ja EU:n keskusvastapuolimäärityksen kapasiteettia sekä vähentämään riskejä, joita kolmansien maiden keskusvastapuoliin liittyvät liialliset vastuut aiheuttavat EU:n rahoitusvakaudelle. Näin ollen ehdotuksessa edellytetään muun muassa, että kaikilla määritysvelvollisuuden piiriin kuuluvilla markkinatoimijoilla on oltava EU:n keskusvastapuolissa aktiivinen tili, jotta ne voivat määrittää niissä ainakin tietyn osan niistä palveluista, jotka ESMA on todennut EU:n rahoitusvakauden kannalta huomattavan merkittäviksi.

Vaikka suurin osa tämän paketin täytäntöönpanemiseksi hyväksytyistä lainsäädäntötoimenpiteistä sisältyy komission ehdotukseen asetukseksi asetuksen (EU) N:o 648/2012 (EMIR) muuttamisesta – niin kutsuttu EMIR 3 -uudelleentarkastelu – tähän ehdotukseen sisältyy myös direktiiviin 2013/36/EU (vakavaraisuusdirektiivi), direktiiviin (EU) 2019/2034 (sijoituspalveluyritysdirektiivi) ja direktiiviin 2009/65/EU (yhteissijoitusyrityksiä koskeva direktiivi) tehtäviä muutoksia, jotka ovat tarpeen EMIR 3 ‑uudelleentarkastelun tavoitteiden saavuttamiseksi sekä johdonmukaisuuden varmistamiseksi. Tästä syystä näitä kahta ehdotusta olisi luettava yhdessä.

•Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa

Aloite, johon tämä ehdotus kuuluu, liittyy muihin EU:n politiikkoihin ja käynnissä oleviin aloitteisiin ja on niiden kanssa yhdenmukainen. Näillä politiikoilla ja aloitteilla pyritään i) edistämään pääomamarkkinaunionia, ii) vahvistamaan EU:n avointa strategista riippumattomuutta ja iii) parantamaan EU:n tason valvonnan tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Ehdotuksessa esitetään vähäisiä muutoksia vakavaraisuusdirektiiviin ja sijoituspalveluyritysdirektiiviin. Tarkoituksena on kannustaa laitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä sekä niiden toimivaltaisia viranomaisia puuttumaan järjestelmällisesti mahdolliseen liian suureen keskittymäriskiin, jota niiden keskusvastapuoliin liittyvät vastuut voivat aiheuttaa. Tämä koskee erityisesti järjestelmän kannalta merkittäviä kolmansien maiden keskusvastapuolia (toisen tason keskusvastapuolet), jotka tarjoavat palveluja, jotka ESMA on todennut järjestelmän kannalta huomattavan merkittäviksi. Ehdotuksessa otetaan huomioon laajempi politiikkatavoite, jossa pyritään saavuttamaan avoin strateginen riippumattomuus makrotaloudessa ja rahoitusalalla erityisesti, mutta ei ainoastaan, kehittämällä edelleen EU:n rahoitusmarkkinoiden infrastruktuureja ja lisäämällä niiden häiriönsietokykyä. EU:n keskusvastapuolissa tapahtuvan määrittämisen lisääntyminen edistää myös tehokkaampia kaupankäynnin jälkeisiä järjestelyjä, jotka ovat vahvan pääomamarkkinaunionin perusta. Ehdotuksella muutetaan myös yhteissijoitusyrityksiä koskevaa direktiiviä vastapuoliriskirajojen poistamiseksi kaikilta johdannaistransaktioilta, jotka määritetään keskitetysti asetuksen (EU) N:o 648/2012 nojalla toimiluvan saaneessa tai tunnustetussa keskusvastapuolessa. Näin luodaan tasapuoliset toimintaedellytykset pörssilistattujen johdannaisten ja OTC-johdannaisten välille ja otetaan paremmin huomioon keskusvastapuolten riskiä vähentävä luonne johdannaistransaktioissa.

•Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen kanssa

Tätä aloitetta olisi tarkasteltava osana komission laajempaa asialistaa, jolla lisätään EU:n markkinoiden turvallisuuta, vakautta, tehokkuutta ja kilpailukykyä, pääomamarkkinaunionia ja avointa strategista riippumattomuutta koskevien aloitteiden mukaisesti. Turvalliset, tehokkaat ja kilpailukykyiset kaupankäynnin jälkeiset järjestelyt, ja erityisesti keskusvastapuolimääritys, ovat olennainen osa vakaita pääomamarkkinoita. Täysin toimivien ja yhdentyneiden pääomamarkkinoiden ansiosta EU:n talous voi kasvaa kestävällä tavalla ja lisätä kilpailukykyään komission strategista painopistettä ”ihmisten hyväksi toimiva talous” noudattaen ja keskittyen luomaan oikeanlaiset olosuhteet työpaikkojen luomiselle, kasvulle ja investoinneille.

Tällä aloitteella ei ole suoria ja/tai tunnistettavia vaikutuksia, jotka johtaisivat merkittävään haittaan tai vaikuttaisivat johdonmukaisuuteen ilmastoneutraaliustavoitteiden ja eurooppalaisesta ilmastolaista johtuvien velvoitteiden kanssa.

2.OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE

•Oikeusperusta

Vakavaraisuusdirektiivissä, sijoituspalveluyritysdirektiivissä ja yhteissijoitusyrityksiä koskevassa direktiivissä vahvistetaan sääntely- ja valvontakehys luottolaitoksille, sijoituspalveluyrityksille ja UCITS-rahastoille, jotka voivat hyödyntää EU:n ja kolmansien maiden keskusvastapuolten tarjoamia palveluja. Näiden direktiivien oikeusperustana oli Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 53 artiklan 1 kohta, koska niiden tarkoituksena oli sovittaa yhteen luottolaitosten, sijoituspalveluyritysten ja yhteissijoitusyritysten toiminnan aloittamista ja harjoittamista koskevat säännökset. Koska tässä aloitteessa ehdotetaan lisää politiikkatoimia näiden tavoitteiden saavuttamisen varmistamiseksi, aloitteeseen liittyvä lainsäädäntöehdotus hyväksyttäisiin saman oikeusperustan nojalla.

•Toissijaisuusperiaate (jaetun toimivallan osalta)

Tämä ehdotus on osa lainsäädäntöpakettia, jolla pyritään lisäämään EU:n keskusvastapuolten houkuttelevuutta parantamalla niiden mahdollisuuksia tuoda markkinoille uusia tuotteita sekä alentamalla vaatimusten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia ja vahvistamalla EU:n keskusvastapuoliin kohdistuvaa EU:n tason valvontaa. EU:n toimilla puututaan myös EU:n liialliseen riippuvuuteen kolmansien maiden toisen tason keskusvastapuolista EU:n rahoitusvakauteen kohdistuvien riskien vähentämiseksi. Turvalliset, vakaat, tehokkaat ja kilpailukykyiset keskusvastapuolimäärityspalvelujen markkinat edistävät syvempiä ja likvidimpiä markkinoita EU:ssa ja ovat olennaisen tärkeät hyvin toimivan pääomamarkkinaunionin kannalta.

Tällä ehdotuksella muutetaan erityisesti vakavaraisuusdirektiiviä ja sijoituspalveluyritysdirektiiviä, jotta laitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä sekä niiden toimivaltaisia viranomaisia voidaan kannustaa järjestelmällisesti pienentämään mahdollista liian suurta keskittymäriskiä, jota keskusvastapuoliin, erityisesti toisen tason keskusvastapuoliin, liittyvät vastuut voivat aiheuttaa. Ehdotuksessa otetaan myös huomioon laajempi politiikkatavoite luoda EU:hun turvallisempi, vakaampi ja kilpailukykyisempi keskusvastapuolimäärityksen ekosysteemi. Ehdotuksella muutetaan myös yhteissijoitusyrityksiä koskevaa direktiiviä vastapuoliriskirajojen poistamiseksi kaikilta johdannaistransaktioilta, jotka määritetään keskitetysti asetuksen (EU) N:o 648/2012 nojalla toimiluvan saaneessa tai tunnustetussa keskusvastapuolessa. Näin luodaan tasapuoliset toimintaedellytykset pörssilistattujen johdannaisten ja OTC-johdannaisten välille ja otetaan paremmin huomioon keskusvastapuolten riskiä vähentävä luonne johdannaistransaktioissa.

Jäsenvaltiot ja kansalliset valvontaviranomaiset eivät voi yksin puuttua järjestelmäriskeihin, joita aiheutuu vahvasti yhdentyneistä ja yhteenliitetyistä keskusvastapuolista, jotka harjoittavat rajat ylittävää toimintaa kansallisten lainkäyttöalueiden ulkopuolella. Ne eivät myöskään voi vähentää toisistaan poikkeavista kansallisista valvontakäytännöistä aiheutuvia riskejä. Jäsenvaltiot eivät myöskään voi yksin kannustaa keskusvastapuolimäärityksen käyttöön EU:ssa eivätkä puuttua kansallisten valvontaviranomaisten ja EU:n viranomaisten välisen yhteistyön puitteiden tehottomuuteen. Toimien laajuuden vuoksi nämä tavoitteet voidaan näin ollen saavuttaa paremmin EU:n tasolla Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti.