FI Euroopan unionin virallinen lehti C 228/141

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle koheesiopolitiikan strategioita ja ohjelmia ohjelmakaudella 2007-2013 koskevien neuvottelujen tuloksista

KOM(2008) 301 lopullinen

2009/C 228/26

Euroopan komissio päätti 14. toukokuuta2008 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitealta lausunnon aiheesta

”Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle koheesiopolitiikan strategioita ja ohjelmia ohjelmakaudella 2007-2013 koskevien neuvottelujen tuloksista”

Asian valmistelusta vastannut ”talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 5. maaliskuuta 2009. Esittelijä oli Carmelo CEDRONE.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 24. - 25. maaliskuuta 2009 pitämässään 452. täysistunnossa (maaliskuun 25. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 40 ääntä puolesta kenenkään äänestämättä vastaan ja yhden pidättyessä äänestämästä.

1. Päätelmät ja suositukset

1.1 Lissabonin strategia: Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) suhtautuu myönteisesti rakennerahastojen ja Lissabonin strategian väliseen yhteyteen sekä tiettyjen strategiassa mainittujen politiikanalojen rahoitukseen, kuitenkin kohdan 5.1.2 ehtojen mukaisesti. Joka tapauksessa on vältettävä sitä, että Lissabonin strategia jäisi lopulta ilman itsenäistä rahoitusta.

1.2 Määräajat: On pyrittävä kaikin keinoin noudattamaan ohjelmien täytäntöönpanon määräaikoja ja vältettävä päällekkäisyyksiä ja viivästyksiä, jotka voisivat lopulta estää asetettujen tavoitteiden saavuttamisen. Lisäksi on otettava huomioon yhteisöohjelmien voimassaoloajat.

1.3 Voimassaoloajat ja välineet: Olisi arvioitava mahdollisuutta voimassaoloaikojen yhtenäistämiseen ja säädettävä ne kymmeneen vuoteen. Tässä yhteydessä ETSK muistuttaa jälleen yksittäisten toimijoiden eri tasoilla käytettävissä olevien välineiden yhteisen ja koordinoidun hyödyntämisen vaikeuksista ja esteistä. Ne olisikin eriteltävä nykyistä paremmin (oikeusperusta, alakohtainen erikoistuminen, maantieteelliset alueet, täytäntöönpanomenettelyt) ja ottaen huomioon etenkin hankkeiden mahdollinen kansainvälisyys, käynnistämisen, toteutuksen ja taloudellisen tuen jakamisen samanaikaisuus sekä mahdollisuus jakaa kokonaishanke moniin alahankkeisiin.

1.4 Parametrit: Olisi säädettävä bruttokansantuotteen ohella muista parametreista, jotta saataisiin puolueettomammat arviointipuitteet alueiden tarpeita varten (kohta 5.9).

1.5 Yhdennetty lähestymistapa: ETSK katsoo, että EU:n rahoitusnäkymät on arvioitava – tavoitteena varojen lisääminen – ja että on kiinnitettävä enemmän huomiota jäsenvaltioiden ja samalla muiden EU:n toimielinten yhteisrahoitukseen. Kohdennetut määrärahat vaikuttavat nykyisin mitättömän pieniltä verrattuna pankkien pelastamiseen suunnattuihin miljardeihin euroihin. ETSK katsoo, että on välttämätöntä vahvistaa yhdennettyä lähestymistapaa, jonka pitäisi olla pakollinen, ja että koheesiopolitiikassa on palattava strategiseen lähestymistapaan.

1.6 Koordinointi: ETSK suosittelee, että koheesiopolitiikan strategioita ja ohjelmia sekä yhteisön tutkimuksen ja kehityksen (seitsemäs puiteohjelma) sekä kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmia koordinoidaan paremmin ja että vahvistetaan niiden rajatylittäviä ja kansainvälisiä verkostomekanismeja kilpailukyvyn, innovoinnin ja työllisyyden edistämiseksi. On välttämätöntä luoda jatkuvia yhteyksiä koheesiopolitiikan sekä tutkimus- ja innovointipolitiikan tavoitteiden ja menettelyjen välille.

1.7 Tulokset: ETSK katsoo, että rahoitusvalvonnan lisäksi on kiinnitettävä enemmän huomiota saavutettujen tulosten laatuun, erityisesti ohjelmien täytäntöönpanosta juontuvaan kasvuun ja työllisyyteen ohjelmakaudesta 2000-2006 alkaen.

1.8 Arviointi: Koheesiopolitiikan tehokkuuden ja toiminnan parantamiseksi edelleen ETSK katsoo, että toimenpiteitä tulisi soveltaa nykyistä valikoidummin, jotta itse paikalla saavutettaisiin parhaat kehitystä edistävät tulokset ja jotta vahvistettaisiin seuranta- ja arviointimenettelyä muun muassa perustamalla riippumattomia ja ylikansallisia erityiskomiteoita, mikäli niitä ei vielä ole. Koheesiopolitiikalle ominaisten eri vaiheiden valvonta- ja arviointimekanismien on oltava entistä avoimempia ja asianomaisten taloudellisten ja yhteiskunnallisten toimijoiden ulottuvilla.

1.9 Avoimuus ja tiedottaminen: ETSK katsoo, että avoimuus on perusluonteisen tärkeää rahastoissa ja tiedotuksessa sekä sen kannalta, että yleinen mielipide hyväksyy paikallistasolla valinnat ja tulokset. Tämä on paras tapa varmistaa näkyvyys ja lähentää kansalaisia EU:hun. Avoimuuden on oltava EU:n ensisijainen tavoite, ja sitä on sovellettava koheesiopolitiikan kaikissa vaiheissa.

1.10 Yhtenäisyys: On välttämätöntä säilyttää yhteys ja yhtenäinen näkemys rahastojen eri vaiheissa: valmistelu, täytäntöönpano, käyttö, valvonta, seuranta ja arviointi.

1.11 Yksinkertaistaminen: On mietittävä vakavasti mahdollisuutta yksinkertaistaa toimenpiteitä, jotka aiheuttavat usein ohjelmien viivästymisiä tai niiden toteuttamatta jäämistä. On kiinnitettävä huomiota tulosten arviointiin selkeiden ja tehokkaiden järjestelmien avulla sekä arvioitava mahdollisuutta ottaa käyttöön seuraamuksia niille, jotka eivät noudata menetelmää, sisältöä ja määräaikoja. Tämä on aloitettava esimerkiksi jättämällä palauttamatta jäsenvaltioille käyttämättä jääneitä määrärahoja, koska yhteisön talousarvio on rajallinen.

1.12 Kerrannaisvaikutus: Koheesiopolitiikkaa ei, kuten ei unionin ja jäsenvaltioiden talouspolitiikkaakaan, pidä rajoittaa resurssien uudelleenjakamiseen, vaan sen avulla on pyrittävä tuottamaan kerrannaisvaikutusta alueella, houkuttelemaan muita investointeja kehityksen, kilpailukyvyn ja työllisyyden tukemiseksi, edistämään tutkimusta ja innovointia ja ennen kaikkea parantamaan julkishyödykkeitä (vesi- ja jätehuolto, vanhuspalvelut, koulutus, päiväkodit ja niin edelleen) keskeisenä politiikkana asianosaisten alueiden houkuttavuuden lisäämisessä.

1.13 Kun ajatellaan kansainvälistä rahoituskriisiä ja sen nykyisiä seurauksia, Eurooppa-neuvoston 11. – 12. joulukuuta 2008 hyväksymää suunnitelmaa taloudellisen taantuman torjumiseksi sekä yhteisön rahastoja koskeviin eri asetuksiin tehtyjä muutosehdotuksia, ETSK katsoo, että nyt on lopulta tarkistettava perusteellisesti mekanismeja, joilla säännellään koheesiopolitiikkaan kohdennettujen varojen käyttöä, jotta ne olisivat nykyistä yhdenmukaisempia kasvun ja unionin talouspolitiikan elvyttämisen kanssa.

1.14 Rahoitusjärjestelyt: On vältettävä tukien hajaantumista. Rahastojen rahoitusjärjestelyjä olisi muokattava perusteellisesti takaamalla jälleen etenkin pk-yritysten (1) ja paikallisyhteisöjen luotonsaanti, valitsemalla asianmukaisimmat menettelytavat sekä lisäämällä Euroopan investointipankin ja Euroopan investointirahaston osuutta.

1.15 Klientelismi: Komission on otettava käyttöön välineitä, joiden tarkoituksena on poistaa koheesiopolitiikkaa haittaavat klientelismin muodot. Erityisesti on poistettava tai ainakin vähennettävä alihankinnan eri muotoja, jotta vältetään tuhlausta ja väärinkäyttöä.

1.16 Sosiaali- ja koheesiopolitiikka: Sosiaalipolitiikka on asetettava jälleen koheesiopolitiikassa keskeiselle sijalle yhtenä sen ensisijaisista tavoitteista. Tämä on tarpeen etenkin siksi, että rahoituskriisiä seuranneesta talous- ja sosiaalikriisistä on tällä hetkellä vakavia seurauksia heikoimmassa asemassa oleville väestöryhmille.

1.17 Työmarkkinat: Koheesiopolitiikalla on edistettävä Euroopan unionin työmarkkinoiden yhdentymistä etenkin naisten osalta muun muassa kokeilemalla sellaisia uusia työsuhteen muotoja, joilla edistetään kasvua ja työllisyyttä.

1.18 Hyvät käytänteet: Komission on edistettävä sellaisten ohjelmien levittämistä, joilla on saavutettu parhaat tulokset Euroopan eri alueilla. Olisi hyödyllistä tutustua myös ohjelmiin, jotka eivät ole johtaneet toivottuihin tuloksiin, jotta voitaisiin välttyä toistamasta niitä.

1.19 Pienet ja keskisuuret yritykset: Pienten ja keskisuurten yritysten on aina oltava tärkeimpinä edunsaajina koheesiopolitiikan keskipisteessä edistettäessä – myös osuus- ja yhteisötalouden piiriin kuuluvien yritysten – kehitystä, kasvua ja kilpailukykyä. Pk-yritykset ovat nimittäin kasvun ja työllisyyden ydin, joten on keskeisen tärkeää helpottaa niiden luotonsaantia taantuman aikana.

1.20 Kumppanuus: Komission on kiinnitettävä enemmän huomiota sosiaalista kumppanuutta koskevaan kysymykseen. Sitä ei saa rajoittaa vain asetuksen 11 artiklan muodolliseen tulkintaan, vaan siihen on palautettava kumppanuuskäsitteen todellinen olemus, eurooppalaisen yhteiskunnallisen kulttuurin ydin. Kumppanuutta ei siis saa pitää toimilupana, yksinkertaisena muodollisuutena, vaan sen on tarjottava todellinen mahdollisuus sopia ohjelmien menettelyistä, sisällöistä, toteuttamisesta ja arvioinnista sekä niiden avoimuudesta.

1.21 Poliittinen Eurooppa: Vielä on yksi suositus, joka on kuitenkin tärkein. Komissio, jäsenvaltiot, alueet ja työmarkkinaosapuolet voivat ja niiden pitää tehdä vielä paljon enemmän koheesiopolitiikan parantamiseksi. Tähän ne pyrkivätkin.

1.22 ETSK:n on autettava Euroopan unionia päättämään tulevaisuudestaan ja määrittelemään oikeudelliset ja poliittiset välineet, joita se tarvitsee ollakseen päätösvaltainen tietyillä politiikanaloilla, tehostaakseen toimintaansa ja päästäkseen eroon harhakuvasta, jonka mukaan se voi pysyä immuunina kaikelle ja jatkaa pelkässä katsojan roolissa.

2. Ehdotukset

2.1 Säädetään toimielinten hallinnon parantamista koskevista säännöksistä ja laaditaan menettelyjä, joilla helpotetaan tehokkaiden kumppanuuksien täytäntöönpanoa yhteisymmärryksen saavuttamiseksi työmarkkinaosapuolten ja kansalaisyhteiskunnan tahojen kanssa, ja määritellään yhteistoimintamenettelyissä sovellettavat kriteerit muun muassa nykyisten kokemusten perusteella, jotta voidaan keskustella ja neuvotella muun muassa ohjelmista, sisällöistä ja menettelyistä.

2.2 Otetaan käyttöön kaikkiin valtioihin sovellettavia uusia arviointikriteerejä alan toimijoiden tukemiseksi, jotta arviointi olisi puolueettomampaa. Tämä toteutetaan asianomaisten komiteoiden ja toimenpiteiden tulosten ja laadun avulla ja tekemällä tehokkuudesta väline, jolla mitataan koheesiopolitiikan vaikutuksia.

2.3 Edistetään tätä varten yhteistä eurooppalaista koulutusta yhteenkuuluvuuden toimijoiden luomiseksi niin, että kaikissa rahastojen käyttöä koskevan toiminnan vaiheissa voidaan käyttää samaa menetelmää. Lisäksi on yhtenäistettävä teknisen tuen mekanismeja, kuten Jaspersia, kaikilla lähentymisalueilla ja kaikkien asianosaisten toimijoiden keskuudessa.

2.4 Yksinkertaistetaan ja tehostetaan menettelyjä kaikissa rahastoihin liittyvissä vaiheissa, kuten ETSK on useaan otteeseen mutta yleensä turhaan vaatinut.

2.5 Säädetään seuraamuksista puutteiden ja/tai riittämättömien tulosten varalta, jotta vältytään tuhlaukselta, virheiden toistamiselta ja erilaisilta klientelismin käytännöiltä.

2.6 Otetaan käyttöön suojalauseke köyhimpiä ja heikoimmin kehittyneitä alueita varten, jotta voidaan hyödyntää paremmin niille osoitettuja resursseja.

2.7 Edistetään sekä koheesiopolitiikan että kansallisen politiikan avulla nykyistä osallistavampaa kansalaisuutta ja entistä suurempaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta kaikkien osalta.

2.8 ETSK kehottaa tekemään eron Euroopan komission, jäsenvaltioiden ja alueiden institutionaalisen kumppanuuden sekä työmarkkinaosapuolten ja kansalaisyhteiskunnan tahojen kanssa toteutettavan kumppanuuden välillä. Viimeksi mainittu on toteutettava aktiivisesti kaikilla tasoilla – eurooppalaisella, kansallisella ja alueellisella – ja osapuolten on osallistuttava siihen tosiasiallisesti eikä vain muodollisesti.

2.9 Perustetaan komitea (työryhmä), joka koostuu eri toimielinten (Euroopan komissio, Euroopan parlamentti, Euroopan talous- ja sosiaalikomitea ja alueiden komitea) edustajista ja jonka tehtävänä on tutkia ja ehdottaa koheesiopolitiikkaa sääntelevien nykyisten mekanismien perinpohjaista tarkistusta.

3. Johdanto

3.1 Sosiaalisen yhteenkuuluvuuden periaate on yksi EU:n poliittisista pilareista – perustamissopimuksen 158 artikla - ja se on ulotettu Lissabonin sopimuksessa aluepolitiikkaan. Periaatteella yhdistetään taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus eräänlaiseksi synteesiksi, ja siinä tiivistyy EU:n perusta. Kyseessä on usein unohdettu periaate, jota pitäisi soveltaa kaikissa tapauksissa, kaikkialla ja kaikilla politiikanaloilla. Poliittisen yhteenkuuluvuuden ja solidaarisuuden pitäisi olla ominaista kaikelle EU:n toiminnalle. Näin ei useinkaan ole, kuten muun muassa rahoituskriisiin liittyvät viimeaikaiset tapahtumat ovat osoittaneet.

3.2 Koheesiopolitiikka, sellaisena kuin se esitetään, vaikuttaa edelleen olevan yksinkertaista jakopolitiikkaa, eikä se näyttäisi tuovan talouspolitiikalle, rahapolitiikalle tai yhtenäismarkkinoille lisäarvoa, jolla kurottaisiin umpeen alueiden ja maiden väliset erot ja estettäisiin tuhoisaa kilpailua.

3.3 Koheesiopolitiikan rajat, jotka käyvät selvästi ilmi tiedonannosta, eivät johdu pelkästään talousarvion rajoituksista vaan myös koheesiopolitiikan ja muun talouspolitiikan puutteellisesta yhdentymisestä, sillä muu talouspolitiikka on vielä jäsenvaltioiden käsissä, ja EU:n toiminta rajoittuu yleensä Euroopan unionin politiikan ja kansallisen politiikan väliseen koordinointiin. Tiedonannossa esitetään heikkouksia, jotka valitettavasti johtuvat päätöksentekojärjestelmästä ja siten Euroopan komission toimintakyvystä.

3.4 Komissio tyytyy nyt ”valvojan” tehtäväänsä ja saamaan menettelyt toimimaan sekä edustamaan virallisia näkökulmia (yksinkertainen ”vaatimustenmukaisuus”), kun sen päinvastoin pitäisi toimia oppaana, joka on keskittynyt ja valmis pyrkimään konkreettisiin ja tehokkaisiin tuloksiin ja joka kykenee tulkitsemaan uudelleen koheesiopolitiikan alkuperäistä henkeä. Komissio on kuitenkin toteuttanut oppaan tehtäväänsä parantamalla rahastojen käyttäjien ammattitaitoa.

3.5 Tiedonanto ja yhteenkuuluvuutta käsittelevä viides kertomus ovat tässä suhteessa symbolisia. ETSK:n onkin ponnisteltava, jotta yhteenkuuluvuuteen palautetaan strateginen lähestymistapa, ja esitettävä konkreettisia ehdotuksia ja suosituksia. Mutta ennen muuta sen on tehtävä kaikkensa, jotta ehdotukset ja suositukset otetaan huomioon.

3.6 Käsillä olevassa lausunnossa ei pyritä ottamaan huomioon kaikkia yhteenkuuluvuuden näkökohtia, kuten aiemmin on jo useasti tehty. Siinä rajoitutaan tekemään eräitä perushuomioita ja antamaan muutamia toimintasuosituksia.

4. Komission tiedonanto: tiivistelmä

4.1 Ohjelmakauteen 2007-2013 liittyvien eri tason kuulemis- ja neuvottelumenettelyjen lopuksi komissio on esittänyt kertomuksen, jossa korostetaan neuvotteluissa saavutettua ”menestystä” eikä esiin nosteta mitään kielteistä.

4.2 Kertomuksessa mainitaan tehtyjen valintojen määrälliset (347 miljardin euron investoinnit) ja laadulliset näkökohdat hyvin muodollisesti ”täydellisten” kaavioiden ja diagrammien avulla. Asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi kauden 2007-2013 koheesiopolitiikka perustuu neljään seikkaan: — koheesiopolitiikka ja Lissabonin toimintaohjelma — globalisaatio ja rakennemuutokset — väestömuutos, osallisuutta edistävät työmarkkinat, yhteiskunnat ja taloudet — kestävä kehitys, ilmastonmuutos ja energia. Kertomuksessa käsitellään myös hallintotapaa ja neuvottelujen kulkua (menetelmä).

4.3 Kertomuksessa mainitaan esimerkiksi ohjelmien erityistavoitteet, numerotiedot ja varojen jakautuminen (2). Lyhyesti voidaan todeta seuraavaa: — Painopistealaksi nimetään tutkimus ja innovointi (86 miljardia), ja sille osoitetaan 25 prosenttia määrärahoista. — Palveluihin ja infrastruktuuriin osoitetaan 15 miljardia. — Pienten ja keskisuurten yritysten tukeen osoitetaan 27 miljardia (kahdeksan prosenttia) — Koulutukseen ja opetukseen osoitetaan 26 miljardia. — Esitetään erityisesti nuorten, naisten ja maahanmuuttajien työllisyyttä tukevaa politiikkaa. — Esitetään tukea henkilöille, jotka elävät köyhyysrajan alapuolella ja jotka eivät pääse takaisin työelämään. — Ympäristöön ja kestävään kehitykseen osoitetaan 102 miljardia.

5. Huomiot

5.1 Politiikanalat

5.1.1 Komission tiedonannon ensimmäisessä osassa viitataan Lissabonin strategiaan, jota pidetään koheesiopolitiikan keskeisenä osana. ETSK katsoo, että tällä hetkellä olisi vaikeaa löytää kansallista tai kansainvälistä elintä, joka ei täysin hyväksyisi sellaista talouspoliittista strategiaa, jossa keskitytään talouskasvun tyydyttävän tason ja korkean työllisyyden saavuttamiseen. Vaikka asiasta ei ole vielä säädetty, kyseessä olevassa asiakirjassa ei käsitellä lainkaan tapaa, jolla tämän strategian toteuttaminen taataan unionissa, jossa on 27 taloudellisilta, rahoituksellisilta ja sosiaalisilta resursseiltaan ja etenkin aluekehitykseltään hyvin erilaista maata.

5.1.2 Jotta Lissabonin strategia voitaisiin hyväksyä, sitä on ehdottomasti muokattava sopivaksi erilaisille alueille, jotka ovat koheesiopolitiikan viitekohtia. Kaikkia niitä varten on määriteltävä talouspoliittiset toimet, joiden avulla voidaan alueella käytettävissä olevien resurssien (henkilöresurssit, infrastruktuuriresurssit jne.) mukaisesti edistää tulojen ja työllisyyden kasvua. Tämä koskee kyseisten alueiden lyhyen ja keskipitkän aikavälin kehitysnäkymien (tuotannon eriyttäminen ja uudistaminen, paikallisten instituutioiden vahvistaminen, muutoksen hallinnassa tarvittavan inhimillisen pääoman löytäminen ja kouluttaminen, uusien investointien houkuttelu jne.) lisäksi valmiuksia hyödyntää sääntelyyn ja toimintaan liittyviä talouspolitiikan välineitä odotettujen vaikutusten aikaan saamiseksi alueellisissa talousjärjestelmissä.

5.1.3 Tiedonannossa käsitellään lisäksi hyvin yleisesti onnistumisia ja tyydytään luetteloimaan koheesiopolitiikasta kullekin toiminta-alalle (pääsy eurooppalaisille markkinoille, tutkimus- ja kehitystoiminnan ja innovoinnin kulut, yrittäjyyshenki, työmarkkinat, ympäristö jne.) osoitettuja varoja. Aiemmin tai viime vuosien aikana 12 uudessa jäsenvaltiossa tapahtuneen perusteella olisi ollut asianmukaista viitata eri alueiden osoittamaan todelliseen kulutusvalmiuteen sekä tärkeimpiin makrotalouden muuttujiin (tulojen ja investointien kasvu, työllisyyden kasvu, inflaation väheneminen) kohdistuvaan yhteisön varojen vaikutukseen.

5.1.3.1 Tiettyyn tavoitteeseen osoitettujen varojen saatavuus on välttämätön edellytys muutokselle, mutta se ei riitä takaamaan muutoksen toteutumista. Lisäksi olisi pitänyt mainita kielteisiä seikkoja, joita on koheesiopolitiikan yhteydessä ilmennyt yhteisön ohjelmien hallinnoinnissa käytettyjen menetelmien monimutkaisuuden takia, ja panna merkille kansainvälisten makrotaloudellisten puitteiden huonontuminen, mikä ei varmastikaan ole edistänyt Euroopan heikoimpien alueiden kehittymistä.

5.1.4 Yhdellä ainoalla tiedolla voidaan kuitenkin viedä pohjaa koheesiopolitiikan menestyksen painotukselta. Huolimatta rakennerahastoista kaudella 2000-2006 sijoitetuista huomattavista varoista (260 miljardia euroa) Euroopan maiden kehitystaso on viime vuosina pysynyt kaukana tärkeimpien kilpailijamaiden (Yhdysvallat, Kanada ja osittain Japani) tasosta. Tämä ilmiö on erityisen huomattava alueilla, jotka poikkeavat eniten yhteisön keskiarvosta. Uuden ohjelmakauden (2007-2013) kaksi ensimmäistä vuotta ovat talous- ja rahoituskriisiin äärimmäisen vakavoitumisen johdosta vahvistaneet, että kasvun selkeä hidastuminen ja jopa pysähtyminen jatkuu sitkeästi monissa Euroopan alueellisissa talouksissa.

5.1.5 Näiden huomioiden perusteella ETSK katsoo, että kauden 2007-2013 koheesiopolitiikassa olisi pitänyt ehdottaa esitetyn yhden, kaikille jäsenvaltioille saman ja yhteisön ohjelman kolmeen tavoitteeseen (lähentyminen, alueellinen kilpailukyky ja Euroopan alueiden yhteistyö) perustuvan strategian sijasta kaksitahoista strategiaa, jossa ensin käsiteltäisiin yhteisön keskiarvosta kauimpana olevia eurooppalaisia alueita (tarkemmin sanottuna unioniin äskettäin liittyneiden 12 valtion alueet), ja toiseksi niitä alueita, jotka ovat kaukana keskiarvosta mutta joissa on viime vuosien aikana kuitenkin tapahtunut huomattavaa kehitystä lähentymisessä EU:n kehittyneimpiin alueisiin.

5.1.5.1 Ehdotusta eritellystä strategiasta, joka perustuu 27 jäsenvaltion alueiden kehitysedellytyksiin, voidaan perustella sillä, että huomattavasti 75 prosentin kynnysarvon alapuolella olevia alueita varten tarvitaan hyvin toisenlaisia toimenpiteitä ja toimintaa kuin niitä alueita varten, jotka ovat lähempänä yhteisön keskiarvoa. Käsittelemällä kaikkia alueita ”lähentymistavoitteen piiriin kuuluvina alueina” ei edistetä eriytetyn tehokkuuden, suuntauksen ja joustavuuden ymmärtämistä, joka on varmistettava ehdotetussa toimintapolitiikassa.

5.1.5.2 Samoja ajatuksia voidaan soveltaa ”kilpailukykyä” ja ”alueellista yhteistyötä” koskevan tavoitteen soveltamisalan piiriin kuuluviin alueisiin. Alueiden mukaan eritelty analyysi, joka perustuu kehitysindikaattoreihin, jotka ovat edustavampia kuin koheesiopolitiikassa huomioon otetut (kuten ETSK on ilmaissut taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta käsittelevää neljättä kertomusta koskevassa lausunnossaan), voisi antaa aihetta resurssien jakamisen huomattavaan tarkistukseen kunkin tavoitteen osalta ja siten kehityspolitiikan eriytymiseen kunkin alueen mukaan. Tähän näkemykseen pitäisi kiinnittää enemmän huomiota koheesiopolitiikan painopistealoja, järjestämistä ja hallintoa koskevassa komission käynnistämässä keskustelussa.

5.1.6 Yhteisön resurssien toimivamman ja tehokkaamman käytön varmistamiseksi olisi pitänyt säätää eräänlaisesta komission ”korvaus- ja/tai yhdistämistoimen” muodosta toissijaisuusperiaatetta täysin noudattaen erityisesti sellaisten alueiden osalta, jotka eivät ole pystyneet käyttämään parhaalla mahdollisella tavalla koheesiopolitiikasta osoitettuja resursseja tai jotka ovat edelleen siirtymävaiheessa.

5.1.6.1 Tässä tapauksessa viitataan mahdollisiin riskeihin köyhimmillä ja (institutionaalisesti, poliittisesti, kulttuurisesti) heikoimmin kehittyneillä alueilla. Riskit liittyvät yhteisön varojen ”hallinnointiin”, jossa on kyse joko varojen tehottomasta käytöstä tai sidottujen, mutta käyttämättä jääneiden varojen palauttamisesta, millä on vakavia taloudellisia ja sosiaalisia seurauksia näiden varojen kohteena olevalle väestölle.

5.1.6.2 ”Suojalauseke”, joka komission tuella otettaisiin käyttöön tässä tilanteessa olevilla alueilla yhteisön varojen tehokkaamman hallinnoinnin varmistamiseksi, olisi sosiaalisesti ja taloudellisesti paljon hyödyllisempi kuin se, että kyseiset varat saatetaan menettää huonon hallinnon tai jopa niiden palauttamisen takia.

5.1.7 Toinen huomio koskee Euroopan sosiaalirahaston investointeja koulutuksen laadun ja tarjonnan parantamiseksi. ETSK katsoo, että on parannettava valmiuksia, integroitava eri yhteisövälineitä ja lisättävä työmarkkinoille osallistumista, jotta varmistetaan talousjärjestelmien ja alueiden tuottavuuden ja kilpailukyvyn kasvu.

5.1.7.1 Alalla saavutetut tulokset eivät ole täyttäneet odotuksia, kuten monista yhteisön asiakirjoista on voitu lukea. Tässä yhteydessä on myös mietittävä uudelleen koulutusohjelmia ja valmiuksien kehittämisohjelmia, jotka on pantu täytäntöön useilla Euroopan alueilla.

5.1.7.2 Alalle uudella ohjelmakaudella osoitetut varat ovat huomattavia, ja niiden epäasianmukaiseen käyttöön liittyvät riskit kannustavat säätämään korjaavista toimenpiteistä, jotta paikallishallintojen riippumattomuus voidaan säilyttää, jos niiden hallinnon ja ammattitaidon taso on riittävän korkea. Lisäksi on hyödynnettävä käytettävissä olevia resursseja mutta myös esitettävä korvaavia ehdotuksia (vähemmän koulutusta paikallistasolla ja enemmän ”keskustasolla” yhteisön toimielimissä, uusien ja laajempien yhteyksien solmiminen kotimaisten ja ulkomaisten korkeakoulujen kanssa, yhteisten aloitteiden käynnistäminen pätevien kumppanien kanssa parhaiden käytänteiden levittämiseksi jne.) silloin, kun koulutusohjelmien tehokkaaksi hallinnoimiseksi ei ole tarvittavia perusedellytyksiä.

5.2 Ohjelmassa hyväksytään lisäksi suunnanmuutos perustamissopimuksessa määriteltyjen yhteenkuuluvuuden alkuperäisten periaatteiden osalta. Kyseiset suuntaviivoina toimivat periaatteet pitäisi kuitenkin säilyttää. Kansallisten hallitusten aloitteesta kyseisten periaatteiden oikeutusta ollaan purkamassa sillä tekosyyllä, että on pyrittävä ”uusiin” ja ”tilanteen mukaisiin” uudistuksiin.

5.3 Uhkana on myös, että koheesiota käytetään rahoittamaan Euroopan unionin muita sellaisia ohjelmia tai politiikanaloja, joilla ei ole käytettävissään rahastoa, aivan kuin kyseessä olisi valikoima, joka vaihtelee muuttuvien vaatimusten mukaan. Koheesiosta on siten kehittymässä varojen jakopolitiikkaa, mikä heikentää koko strategista lähestymistapaa.

5.4 Tukia on hajaannutettu, vaikka yritysten luotonsaannin varmistamiseksi olisi ollut ja olisi edelleen hyödyllisempää muuttaa perusteellisesti rahastojen rahoitusjärjestelyjä kerrannaisvaikutuksen edistämiseksi valitsemalla asianmukaisempia menettelytapoja ja lisäämällä Euroopan investointipankin ja Euroopan investointirahaston osuutta.

5.5 Koheesiopolitiikkaa on toteutettava kyseessä olevien alueiden kasvun ja kilpailukyvyn edistämiseksi, ja siinä on käsiteltävä myös tutkimusta ja innovointia, mutta ennen kaikkea on parannettava julkishyödykkeitä (vesi- ja jätehuolto, vanhuspalvelut, koulutus, päiväkodit ja niin edelleen), sillä se on tärkeintä politiikkaa kyseisten alueiden houkuttavuuden lisäämiseksi.

5.6 Kansallisella ja alueellisella tasolla tehtävät valinnat eivät saa tulla ylhäältä sellaisten ylhäältä alaspäin suuntautuvien järjestelmien avulla, joissa ei oteta huomioon alueellisen tason tarpeita ja todellisuutta, vaan turvaudutaan yksinkertaistuksiin, jotka saattavat usein olla esteenä monilla alueilla ja lykätä kehitystä ja tehdä tyhjäksi yhteisön rahoitustuen. Koheesiopolitiikan ominaispiirre on päinvastoin juuri mukautuminen alueiden todellisiin tarpeisiin unohtamatta innovatiivisia toimia ja koordinointia muiden yhteisöohjelmien kanssa.

5.7 Komissiolla on ollut tärkeä tehtävä koheesiopolitiikan aloitusvaiheessa. Se on auttanut valtioita ja alueita parantamaan valintoihin ja tavoitteisiin sovellettavia lähestymistapoja ja toimenpiteitä. Tällä hetkellä kyseinen lähestymistapa näyttää kääntyneen päälaelleen: muoto on sisältöä tärkeämpi, mikä johtaa energian ja varojen suhteettomaan kulutukseen ja vähentää myös investointeja.

5.8 ETSK katsoo, että valvonta on tärkeää, mutta ei sisällön kustannuksella. On erotettava toisistaan säännönvastaisuudet ja petokset (mikä olisi myös tilintarkastustuomioistuimen tehtävä) ja vältettävä sitä, että komission ainoana huolenaiheena olisi valvonta, sillä sitä pidetään usein muiden toimielinten ohella valvojana. EU:n ei tule myöskään mitata eri politiikkoja eri mitoilla.

5.9 Bruttokansantuote ei saa olla ainoa kriteeri, jolla määritetään, onko alue jäänyt jälkeen kehityksestä. Tämä on entistäkin selkeämpää itälaajentumisen jälkeen. Olisi otettava huomioon muita tekijöitä, kuten alttius kasvuun, kilpailukyky, työllisyysaste, julkisten palvelujen tilanne, yliopisto- ja koulutusjärjestelmä, ikääntymisaste, nuorten ja naisten tilanne, työmarkkinoilla ja työmarkkinoiden ulkopuolella olevien osuus, jäsenvaltioiden yleinen tilanne ja niin edelleen.

6. Menetelmä: hallinto ja kumppanuus

6.1 ETSK katsoo, että asianmukaisinta olisi erottaa selvästi institutionaalinen kumppanuus tai ”hallinto”, joka on edelleen heikko, ja varsinaiset työmarkkinaosapuolten ja kansalaisyhteiskunnan kanssa käytävät neuvottelut. Tavasta, jolla tämä on kuvattu tiedonannossa, saa käsityksen, että kyse olisi samasta asiasta.

6.2 Hämmentävä on myös kysymys kumppaneiden eli koheesiopolitiikan sidosryhmien osallistumisesta: vaikuttaa siltä, että osallistava ”demokratia” riippuisi kokouksissa edustettuina olevien tunnusten lukumäärästä ja hiipuisi usein eräänlaiseksi yleiseksi kokousteluksi. Lyhyesti sanottuna hallintoa ja kumppanuutta koskeva nykyinen menettely on täysin riittämätön. Se on tarkistettava perusteellisesti. Olennaista on toteuttaa tehokkaasti rakennerahastoasetuksen (EY) N:o 1083/2006 11 artiklassa vaadittua laajaa kumppanuutta rakennerahasto-ohjelmien suunnittelussa, täytäntöönpanossa ja arvioinnissa. Hallintoa ja kumppanuutta koskevaa menettelyä tulee siis arvioida sellaisen tarkistuksen pohjustamiseksi, jonka tavoitteena on järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan yhä laajempi ja tosiasiallinen osallistuminen.

6.3 Yhteiskunnallis-taloudellinen kumppanuus on ”arvo”, mahdollisuus ja välttämättömyys. Se ei ole toimilupa tai kumppaneille tehty palvelus. Jos kumppanuutta eli myös neuvotteluja kunnioitetaan ja harjoitetaan aktiivisesti kaikilla tasoilla ja suunnitelman eri vaiheissa, pystytään lähes aina parantamaan valintoja, ohjelmia, hankkeita ja tuloksia. Näin edistetään myös parempaa tiedottamista kansalaisille sekä paikallisten ja kansallisten yhteisöjen entistä suurempaa tukea koheesiopolitiikalle.

6.4 Jos ei oteta huomioon menettelyjä, näin ei valitettavasti tähän mennessä ole ollut joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta, kuten tiedonannosta voi päätellä. Kyse on usein ollut vain kuulemisesta tai tiedotustilaisuuksista eikä todellisesta yhteistoiminnasta neuvottelujen edistämiseksi. Työmarkkinaosapuolia ja kansalaisyhteiskunnan tahoja ei ole usein edes otettu mukaan, koska on pidetty parempana ”viitata” kansallisiin käytäntöihin, joita ei useinkaan ole tai joita ei sovelleta. Neuvottelumenettelyn takaamiseksi ja vahvistamiseksi neuvotteluihin voitaisiin ottaa mukaan esimerkiksi Ranskan ja Portugalin tavoin myös kansalliset talous- ja sosiaalineuvostot. Hyviä esimerkkejä työmarkkinaosapuolten ja järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden mukaan kutsumisesta on muissakin maissa, esimerkiksi Ruotsissa.

6.5 Lisäksi on poistettava nykyiset tai ilmenneet suuret erot eri valtioiden välillä, erityisesti viimeisimmän laajentumisen piiriin kuuluvissa maissa, joissa ammattijärjestöjä ja yrittäjiä ei ole käytännöllisesti katsoen otettu mukaan prosessiin. ETSK katsoo, että neuvottelumenettely on mukautettava erilaisiin kansallisiin tilanteisiin ja että sitä on joustavoitettava edellyttäen kuitenkin, että se on todellinen ja konkreettinen ja että siihen osallistuvat edustukselliset järjestöt. Ei siis voida rajoittua pelkästään ”vuoropuheluun”, yksinkertaiseen kuulemiseen, vaikka objektiivisia vaikeuksia olisikin, tai niin sanottuihin kumppaneiden ”foorumeihin”. Tunnetuista syistä EU:n ”pitää” edistää kumppanuutta ja käydä todellisia neuvotteluja työmarkkinaosapuolten ja kansalaisyhteiskunnan tahojen kanssa kaikilla tasoilla alkaen EU:n tasolta.

6.6 Toimintaohjelmien valmistelu olisi voinut olla tilaisuus arvioida kumppaneiden välisen yhteistoiminnan oikeellisuutta, mutta juuri tässä ongelmat näkyvät selvimmin: — johdonmukaisuuden puute kumppaneiden lyhyiden kuulemisaikojen ja ohjelmien täytäntöönpanon pitkien määräaikojen välillä — kuulemismenettelyjen valvonnan puute ja tehtyjen muutosten perustelemattomuus — virallisten kumppanuussopimusten puute etenkin aluetasolla — vanhentunut kuulemisjärjestelmä (neuvottelujärjestelmä?) ja yleinen tunne, että esitettyjä ajatuksia ei useinkaan oteta huomioon, riittämätön osallistuminen ohjelmien täytäntöönpanoon etenkin aluetasolla — tarve vahvistaa valmiuksia ja parantaa työmarkkinaosapuolten asiantuntemusta (eri valtioissa), jotta ne vastaavat asianmukaisesti toimielinten valmiuksia.

6.7 Esiin nousee myös kysymys edustavien osapuolten ja tahojen osallistumisesta neuvotteluihin. ETSK katsoo, että olisi otettava huomioon työmarkkinaosapuolet (työnantaja- ja työntekijäjärjestöt) ja kansalaisyhteiskunnan tahot, jotka on otettava prosessiin mukaan niille ominaisten etujen ja niiden edustavuuden perusteella, kuten Euroopan parlamentin mietinnöstä käy ilmi. Jäsenvaltiot on puolestaan velvoitettava huolehtimaan asianmukaisen ja todellisen kumppanuuden harjoittamisesta kaikkien asianosaisten kanssa.

6.8 Kumppanuutta on sovellettava eri tasoilla, niin eurooppalaisella, kansallisella kuin alueellisellakin, sekä laaja-alaisesti että alakohtaisesti ja kaikissa suunnitelman vaiheissa (ohjelmien, hankkeiden ja tulosten valmistelu, toteutus ja tarkastus). Euroopan sosiaalirahastoa varten hyväksytty menetelmä voisi asianmukaisin muutoksin olla esimerkkinä sekä aluepolitiikalle että muille rahastoille.

6.9 Komission on edistettävä, kuten se on jo aiemmin tehnyt, asianomaisten työmarkkinaosapuolten ja kansalaisjärjestöjen koulutustoimintaa, jotta niiden toimenpiteet olisivat tuottavia erityisesti alueilla ja uusissa jäsenvaltioissa.

Bryssel 25 päivänä maaliskuuta 2009 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja Mario SEPI

(1) Ks. komission Jeremie-ohjelma.

(2) Ks. liite.