KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Yleispalvelu sähköisessä viestinnässä: kertomus julkisen kuulemisen sekä yleispalvelun laajuuden kolmannen säännöllisen uudelleentarkastelun tuloksista direktiivin 2002/22/EY 15 artiklan mukaisesti

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

TIEDONANNON TARKOITUS

Syyskuussa 2008 julkaistussa toisessa sähköisen viestinnän yleispalvelun laajuutta koskeneessa säännöllisessä uudelleentarkastelussa[1] komissio kartoitti asiaan liittyvien eri tahojen näkemyksiä useista pitkän aikavälin periaatteellisista kysymyksistä. Ennen televiestinnän lainsäädäntöpaketin hyväksymistä vuonna 2009 komissio vahvisti Euroopan parlamentille aikovansa toteuttaa asiasta laajamittaisen kuulemisen.

Tässä kertomuksessa raportoidaan sähköisen viestinnän yleispalveluperiaatteita koskevan kuulemisen tuloksista. Kuuleminen kesti maaliskuusta 2010 toukokuuhun 2010. Kertomus kattaa myös direktiivin 2002/22/EY[2] (’yleispalveludirektiivin’) 15 artiklan mukaisen, yleispalvelun laajuutta koskevan kolmannen säännöllisen uudelleentarkastelun. Näiden lisäksi siinä hahmotellaan toimenpiteitä, joita jäsenvaltioiden olisi toteutettava pannessaan yleispalveludirektiiviä täytäntöön. Kertomuksen ohessa julkaistaan lyhyt komission yksiköiden työasiakirja[3], jossa esitetään tiivistelmä julkisessa kuulemisessa saaduista lausunnoista.

Sähköisen viestinnän yleispalvelua koskevat EU-säännöt luotiin markkinoiden täydellisen vapauttamisen yhteydessä 1990-luvulla. Yleispalveluvelvoitteen tarkoituksena on toimia yhteiskunnallisena turvaverkkona, kun markkinavoimat eivät yksin kykene tarjoamaan kuluttajille peruspalveluja. Tämä koskee erityisesti syrjäseuduilla asuvia, pienituloisia tai vammaisia kuluttajia. Turvaverkkoajattelun kolmen tavoitteen (saatavuus, kohtuuhintaisuus ja esteettömyys) saavuttamiseksi yksi tai useampi erityisesti tähän nimetty yritys voidaan velvoittaa tarjoamaan tällaisia peruspalveluja.

Jäsenvaltioiden on tämän mukaisesti varmistettava, että kaikilla loppukäyttäjillä on kiinteässä sijaintipaikassa mahdollisuus hyödyntää puhe- ja dataviestintäpalveluja, mihin sisältyy myös 'tarkoituksenmukainen internet-yhteys', kuitenkin niin, että markkinat vääristyvät mahdollisimman vähän. Yleispalveludirektiivissä ei oteta kantaa siihen, millä tekniikalla palvelut olisi toteutettava.

Jos yleispalveluvelvoitteesta aiheutuu nimetylle yritykselle kohtuutonta taakkaa, yritykselle on korvattava aiheutuneet nettokustannukset. Korvaus voidaan suorittaa julkisista varoista ja/tai erityisestä rahastosta, johon sähköisen viestinnän markkinatoimijat osallistuvat kukin omalla rahoitusosuudellaan. Tällä hetkellä 22 jäsenvaltiota on valinnut toimialarahastomallin[4], kaksi jäsenvaltiota yhdistää julkista ja rahastorahoitusta ja kolme tukeutuu pelkästään julkiseen rahoitukseen.

Useat jäsenvaltiot ovat harkintavaltansa puitteissa päättäneet olla nimeämättä lainkaan yleispalveluntarjoajaa, tai ovat keventäneet velvoitteita sellaisten palveluelementtien osalta, jotka hoituvat jo markkinoiden toimesta (esim. yleisöpuhelimet ja hakemistopalvelut).

Vuoden 2002 yleispalveludirektiivissä 'tarkoituksenmukaisella internet-yhteydellä' viitattiin kapeakaistaviestintään riittäviin siirtonopeuksiin[5], kun taas vuoden 2009 televiestintäpaketissa jäsenvaltioille annettiin mahdollisuus määritellä siirtonopeudet tarvittaessa kansallisella tasolla kattamaan mahdollisesti myös laajakaistaviestinnän edellyttämät siirtonopeudet[6]. Toistaiseksi laajakaista on sisällytetty lainsäädännöllä kansalliseen yleispalveluvelvoitteeseen Suomessa, Espanjassa ja Maltalla.

Euroopan parlamentti antoi 5. heinäkuuta 2011 päätöslauselman[7], jossa korostetaan yleispalveluvelvoitteen tärkeyttä osana yhteiskunnallisen osallisuuden turvaverkkoa.

JULKISEN KUULEMISEN TULOKSET

Kuulemisen tarkoituksena oli selvittää, onko EU:n yleisiä yleispalveluperiaatteita ja lähestymistapoja syytä tarkistaa nykypäivän sähköisen viestinnän konvergoituneessa ja kilpaillussa toimintaympäristössä. Keskeinen kysymys koski sitä, olisiko yleispalveluvelvoitteesta luotava laajakaistan edistämisväline, joka näin ollen edesauttaisi 'laajakaista kaikille' -tavoitteen saavuttamista, vai pitäisikö tämä rooli jättää EU-politiikan ja kansallisen politiikan muille välineille ja käyttää yleispalveluvelvoitetta lähinnä turvaverkkona. Muita kuulemisessa käsiteltyjä tärkeitä aiheita olivat yleispalvelukonsepti, sen rahoittaminen sekä jäsenvaltioiden liikkumavara sen toteutuksessa.

Kuulemisessa ilmaistiin hyvin monenlaisia näkemyksiä, eikä siinä ilmennyt yksimielisyyttä yleispalveluvelvoitteen tulevasta roolista Euroopan laajakaistatavoitteiden saavuttamisessa. Monet sidosryhmät, erityisesti hallitukset ja kansalliset sääntelyviranomaiset, kannattavat kuitenkin nykyperiaatteita ja haluaisivat säilyttää nykyisen yleispalveluvelvoitemallin keskeiset piirteet. Tiivistelmä lausunnoista esitetään oheisessa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa[8].

HAASTEET: YLEISPALVELU JA LAAJAKAISTA

EU:n sääntelyjärjestelmä ja siihen kuuluva avointen käyttöoikeuksien politiikka on synnyttänyt kilpailtuja markkinoita ja tätä kautta laajentanut kuluttajien valinnanvaraa ja alentanut hintoja. Jotkut EU-maat ovatkin laajakaistassa maailman kärkeä. EU:ssa laajakaistan levinneisyys on suurin sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa esiintyy infrastruktuuritason kilpailua ja joissa palvelutason kilpailua edistetään tuloksellisella ennakkosääntelyllä silloin, kun infrastruktuurikilpailu ei ole mahdollista.

Euroopan digitaalistrategiassa[9] kuvataan laajakaistan sosioekonomisia hyötyjä, joihin kuuluu muun muassa sen merkitys yhteiskunnallisen osallistumisen ja työllisyyden kannalta. ‘Peruslaajakaistan’ osalta digitaalistrategian tavoitteena on, että se olisi kaikkien EU-kansalaisten saatavilla vuoteen 2013 mennessä. 'Nopeiden' ja ‘ultranopeiden’ internet-liittymien kohdalla tavoitteena on varmistaa, että vuoteen 2020 mennessä kaikkien EU-kansalaisten saatavilla on 30 Mbit/s liittymä ja vähintään 50 prosentilla EU:n kotitalouksista on käytössä yli 100 Mbit/s yhteys. Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää huomattavia investointeja niin yksityisiltä kuin julkisiltakin toimijoilta. Tämän prosessin helpottamiseksi komissio julkisti syyskuussa 2010 'laajakaistapaketin', joka koostuu seuraavista osatekijöistä: i) laajakaistatiedonanto[10] , jossa luodaan toimintapuitteet ja hahmotellaan jäsenvaltioille ehdotuksia näiden tavoitteiden saavuttamiseksi, ii) seuraavan sukupolven liityntäverkkoja koskeva suositus[11] , jossa annetaan sääntelyyn liittyvää ohjeistusta oikeusvarmuuden lisäämiseksi ja tätä kautta yksityisten investointien edistämiseksi sekä iii) ehdotus monivuotiseksi radiotaajuuspolitiikan toimintaohjelmaksi[12] , jolla pyritään parantamaan taajuuksien käytön koordinointia ja hallintoa EU:ssa ja helpottamaan näin langattoman laajakaistan kehittymistä.

Lisäksi käytettävissä on erilaisia välineitä infrastruktuurikehityksen (yhteis-)rahoitusta varten, mukaan luettuna julkinen rahoitus (esim. lainat, avustukset julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksille). Laajakaistasuuntaviivoissa[13] selvennetään sitä, miten laajakaistan kehittämiseen voidaan myöntää julkista rahoitusta EU:n valtiontukisääntöjen puitteissa, jotta peittoa saataisiin myös sellaisille alueille, joilla sen luomiseen ei ole kaupallista kiinnostusta. Lisäksi rakennerahastoista on vuosille 2007–2013 korvamerkitty lähes 2,3 miljardia euroa tieto- ja viestintätekniikkainfrastruktuureille, pääasiassa laajakaistaverkoille. Komissio on vuosien 2014–2020 rahoitusnäkymissä ehdottanut ’Verkkojen Eurooppa’ -rahoitusvälinettä[14], jonka budjetti olisi 9,2 miljardia euroa. Välineellä pyrittäisiin edistämään kilpailua tukevia investointeja, avustuksia ja erillistakauksia laajakaistahankkeille ja digitaalisille palveluinfrastruktuureille.

Kysyntää pyritään digitaalistrategiassa synnyttämään monenlaisin toimin, kuten edistämällä sähköisen terveydenhuollon ja hallinnon palveluja, helpottamalla verkkosisältöjen oikeuksien hallintaan ja audiovisuaalisen verkkosisällön saatavuuteen[15] liittyviä lisensointimalleja ja tukemalla digitaaliajan lukutaitoa, digitaitoja ja osallisuutta tietoyhteiskunnassa. Komission näkemyksen mukaan laajakaistapalvelujen kysynnän kasvattaminen edistää puolestaan laajakaistaverkkojen rakentamista ja luo näin hyvän kierteen.

Toisin kuin puhelupalvelumarkkinat 15 jäsenvaltion EU:ssa yli vuosikymmen sitten, laajakaistamarkkinat 27 jäsenvaltion EU:ssa eivät vielä ole kypsässä vaiheessa, vaan niille on luonteenomaista pikemminkin innovointi ja dynaaminen kehitys. Muutokset teknologiassa, kilpailussa ja sääntelyssä, esim. langattoman tekniikan kustannusten alentuminen ja digitalisoinnin tuoma taajuusylijäämä, tulevat todennäköisesti huomattavasti lisäämään laajakaistan levinneisyyttä.

Vaikka kiinteän verkon laajakaista onkin saatavilla keskimäärin 95,1 prosentille EU:n väestöstä, EU:n syrjäseuduilla osuus on vain 82,8 % ja 60 % tai vähemmän Bulgarian, Slovakian, Puolan, Romanian ja Kyproksen maaseutualueilla (ks. kohta 4.1). Alipalvelluilla alueilla on huomattavan kallista rakentaa uusia laajakaistaverkkoja tai tehdä vanhoista verkoista laajakaistaverkkoja. Komission teettämässä tutkimuksessa[16] arvioidaan, että nettokustannus, joka aiheutuisi 2 Mbit/s laajakaistayhteyden saatavuuden (peitto) ja kohtuuhintaisuuden (subventoitu hinta) varmistamisesta yleispalveluvelvoitteen kautta[17], olisi viiden vuoden ajanjaksolla noin 13,6 miljardia euroa.

Tutkimuksen mukaan tämä kokonaissumma vastaa vuositasolla noin 2,7 miljardia euroa, joka taas on noin 0,69 % EU:n telealan koko liikevaihdosta[18]. Tämä prosenttiosuus vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioittain ja on suurempi maissa, joissa asutus on harvaa, maasto-olosuhteet vaikeita tai infrastruktuuri heikommin kehittynyttä. Suurin kustannussuhde olisi Romaniassa (4,6 %) ja pienin Luxemburgissa (0,08 %). Absoluuttisesti mitattuna kustannus kotitaloutta kohti EU:ssa olisi vuodessa keskimäärin noin 14,40 euroa ja enimmillään 30 euroa (Romania). Tätä voidaan verrata nykyisiin kotitalouskohtaisiin vuosikustannuksiin (0,05–4,19 euroa) niissä seitsemässä jäsenvaltiossa, joissa on perustettu erityinen yleispalvelurahasto[19].

Vuoden 2009 televiestintäpaketissa tunnustetaan 27 jäsenvaltion EU:ssa lisääntynyt monimuotoisuus antamalla jäsenvaltioille joustovaraa määritellä yleispalveluvelvoitteen edellyttämät siirtonopeudet kansallisten olosuhteiden mukaisesti ja kattaa asiaan liittyvät nettokustannukset julkisista varoista ja/tai toimialan itsensä rahoittamasta rahastosta.

On kuitenkin selvää, että jos yleispalveluvelvoite laajennettaisiin laajakaistaan koko EU:ssa, alakohtaisen rahoituksen ja yksittäisen maan eri kuluttajaryhmien välisen ristikkäistuen tarve kasvaisi huomattavasti. Toimialalle aiheutuva taakka ja vaikutukset kuluttajahintoihin olisivat suurimmat niissä jäsenvaltioissa, joissa tällä hetkellä on alhainen laajakaistan levinneisyys ja alhaiset tulotasot. EU:n tai kansallisella tasolla tapahtuva laajakaistan ennenaikainen pakkototeutus saattaisi lisäksi vääristää markkinoita ja kahlita yksityisiä laajakaistainvestointeja. Teleyritysten voidaan olettaa investoivan uusiin tuottoisiin verkkoihin, mutta peruskysymykseksi jää, onko järkevää ja kestävää asettaa yksin yhdelle toimialalle yhteiskunnallisen osallisuuden nimissä yleispalveluvelvoitteen muodossa raskas taakka, kun muutkin yksityiset ja julkiset tahot sekä yhteiskunta kokonaisuudessaan saisivat hyötyä kattavasta laajakaistasta.

YLEISPALVELUN LAAJUUDEN KOLMAS SÄÄNNÖLLINEN UUDELLEENTARKASTELU EU-TASOLLA

Yleispalveludirektiivin mukaan komissio tarkastelee uudelleen yleispalvelun laajuutta kolmen vuoden välein yhteiskunnallisen, taloudellisen ja teknisen kehityksen valossa ja ottaa tässä erityisesti huomioon liikkuvuuden ja siirtonopeudet. Yleispalveludirektiivin liitteessä V säädetään tietyistä näkökohdista, joita komission on punnittava päättäessään, pitäisikö tietyt palvelut sisällyttää yleispalveluun:

1. ovatko tietyt palvelut kuluttajien enemmistön saatavilla ja käyttääkö kuluttajien enemmistö niitä; aiheuttaako palvelujen puutteellinen saatavuus tai se, että kuluttajien vähemmistö ei käytä niitä, sosiaalista syrjäytymistä, ja

2. koituuko tiettyjen palvelujen saatavuudesta ja käytöstä sellaista yleistä nettohyötyä kaikille kuluttajille, että julkisen vallan on aihetta puuttua asiaan, jos yleisölle ei tarjota tiettyjä palveluja tavanomaisissa kaupallisissa olosuhteissa.

Yleispalveludirektiivin johdanto-osan kappaleesta 25 käy lisäksi ilmi, että voidakseen tulla sisällytetyiksi yleispalveluun kyseisten palvelujen olisi jo oltava väestön huomattavan enemmistön saatavilla. Aiemmissa uudelleentarkasteluissa 2005/2006 ja 2008[20] todettiin, että nämä kriteerit eivät täyttyneet sen enempää liikkuvuuden kuin laajakaistankaan osalta, joten yleispalvelun laajuutta ei muutettu.

Laajakaista

Kiinteät laajakaistaverkot (DSL-liittymät) kattoivat keskimäärin 95 % EU:n väestöstä vuoden 2010 lopulla[21].

Kuva 1. Kiinteän verkon laajakaistaliittymän saatavuus EU:ssa prosentteina väestöstä, 2010

[pic]

Lähde: IDATE, 2010

EU:ssa oli vuoden 2011 alussa noin 133 miljoonaa kiinteän verkon ja 36 miljoonaa matkaviestintäverkon laajakaistaliittymää, mikä osoittaa, että mobiililiittymillä on nyt merkittävä rooli laajakaistan yleistymisessä.

EU:n kotitalouksista 70 prosentilla on nyt internet-liittymä ja 61 prosentilla kiinteän verkon tai langaton laajakaistaliittymä[22]. Laajakaistan käytössä on kuitenkin huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä. Laajakaistan levinneisyys kotitalouksissa vaihtelee Romanian 23 prosentista ja Bulgarian 26 prosentista Alankomaiden ja Tanskan 80 prosenttiin ja Ruotsin 83 prosenttiin.

Kuva 2. Laajakaistan levinneisyys kodeissa, prosentteina EU:n kotitalouksista, 2010[23]

[pic]

Näin ollen kynnysarvo (laajakaista EU:n kuluttajien (yksinkertaisen) enemmistön käytössä) on saavutettu, mutta kyseessä ei vielä ole yleispalveludirektiivin johdanto-osan 25 kappaleessa kuvattu ’väestön huomattava enemmistö'. Vielä tärkeämpää on, että koska levinneisyydessä on merkittäviä kansallisia eroja ja viidessä jäsenvaltiossa levinneisyys on alle 50 prosenttia, laajakaistaa koskevasta EU:n laajuisesta yleispalveluvelvoitteesta aiheutuvat kustannukset kasautuisivat kohtuuttomasti kyseisten maiden teleyrityksille ja viime kädessä kuluttajille. Kyselyistä käy lisäksi ilmi[24], että vähintään 75-vuotiaista koostuvien kotitalouksien osalta levinneisyys on alle 50 prosenttia 12 jäsenvaltiossa. Laajakaistan yleisen kattavuuden varmistamisen kustannukset olisivat erityisen korkeita maissa, joissa asutus on harvaa, maasto-olosuhteet vaikeita ja/tai infrastruktuuri heikommin kehittynyttä. Kuten edellä käy ilmi, keskimääräinen kustannus kotitaloutta kohti olisi Romaniassa todennäköisesti kaksinkertainen EU:n keskiarvoon verrattuna. Näin ollen laajakaistan sisällyttäminen yleispalveluun EU:n tasolla ei tässä vaiheessa täyttäisi yleispalveludirektiivissä asetettua toista edellytystä, eli se ei tuottaisi yleistä nettohyötyä kaikille eurooppalaisille kuluttajille.

Liikkuvuus

Kansallisten matkaviestinnän toimilupien perusteella matkaviestintäverkot kattavat yli 95 prosenttia EU:n väestöstä[25]. Kokonaisuudessaan matkapuhelinliittymien yleisyysaste nousi 124,2 prosenttiin lokakuussa 2010.

Kuva 3. Matkapuhelinliittymän tilaajien määrä ja liittymien yleisyysaste EU-tasolla, 2004–2010

[pic]

Lähde: Digitaalistrategian tulostaulu 2011 – sähköisen viestinnän markkinaindikaattorit

EU:n kotitalouksista 89 prosentilla on matkaviestintäliittymä ja 71 prosentilla lankapuhelinliittymä; 98 prosentilla kaikista EU:n kotitalouksista on nyt jonkinlainen puhelinliittymä.

Kuva 4. Puhelinliittymät kodeissa, prosentteina EU:n kotitalouksista, 1999–2011

[pic]

Lähde: Kyselytutkimukset kotitalouksien sähköisestä viestinnästä, heinäkuu 2011

Kohtuuhintaisuudesta voidaan todeta, että pienten käyttömäärien matkaviestintäpalvelupaketin (ennakkoon maksetut ja jälkikäteen laskutetut palvelut) keskimääräinen kuukausihinta oli 9,07 euroa EU:ssa vuonna 2010. Laskua vuodesta 2006 oli noin 30 prosenttia[26].

Edellisen uudelleentarkastelun jälkeen liittymät ovat yleistyneet ja hinnat laskeneet. Tämä vahvistaa edellisten uudelleentarkastelujen johtopäätöksen, jonka mukaan matkaviestintäpalvelujen kilpaillun tarjonnan myötä kuluttajilla on laajalti kohtuuhintaiset mahdollisuudet käyttää näitä palveluja, eikä tässä suhteessa ole olemassa yhteiskunnallisen syrjäytymisen riskiä. Näin ollen edellytykset liikkuvuusvaatimuksen sisällyttämiselle yleispalveluun EU-tasolla eivät täyty. Tämä ei estä käyttämästä langatonta tekniikkaa liittymän tarjoamiseen tiettyyn kiinteään sijaintipaikkaan osana yleispalveluvelvoitetta.

Komissio seuraa edelleen tilannetta vammaisten erityistarpeiden näkökulmasta erityisesti matkapuhelupalveluihin liittyvien kysymysten osalta[27] ja raportoi huomioistaan seuraavan uudelleentarkastelun yhteydessä.

TULEVAISUUDEN NÄKYMIÄ

Kun otetaan huomioon yleispalveluvelvoitteen kautta tapahtuvan laajakaistapeiton varmistamisen suuret kustannukset ja mahdolliset vaikutukset alan yrityksille ja kuluttajille, jäsenvaltioiden on tarkkaan analysoitava, riittävätkö kansalliset olosuhteet perusteeksi laajakaistan sisällyttämiselle yleispalveluun, ja otettava tässä huomioon yhteiskunnallisen syrjäytymisen riskit sekä mahdollinen kilpailun vääristyminen ja toimialalle aiheutuva tarpeeton taakka.

Koska on olemassa riski, että yleispalveludirektiiviä pannaan täytäntöön eri tavoin ja tästä aiheutuu toimialalle taloudellisia seurauksia, komissio pitää tarpeellisena lisäohjeistusta, jotta täytäntöönpanossa noudatettaisiin johdonmukaisesti samoja periaatteita, mutta voitaisiin samalla ottaa huomioon jäsenvaltioiden markkinoiden erilaiset kehitysvaiheet. Ohjeistus auttaa lieventämään yhteiskunnallisen syrjäytymisen riskiä ja samalla välttämään kohtuuttomien rasitteiden asettamista toimialan yrityksille.

Tämä vastaa sidosryhmien kuulemisessa esittämiin selvennyspyyntöihin ja Euroopan parlamentin komissiolle esittämään pyyntöön antaa ” suuntaviivoja tarkistetun yleispalveludirektiivin parhaasta mahdollisesta täytäntöönpanosta ja voimaan saattamisesta siten, että vältetään kilpailun vääristyminen mutta samalla kuitenkin niin, että jäsenvaltioille annetaan lupa hyväksyä sellaisia säännöksiä, jotka sopivat parhaiten niiden kansallisiin oloihin ”[28].

Komissio katsoo, että yleispalveluvelvoitteen johdonmukainen täytäntöönpano edellyttää yhtenäistä lähestymistapaa kriteereihin, joilla määritellään ’tarkoituksenmukainen internet-yhteys’ laajakaistanopeuksilla, yleispalveluyrityksen nimeämismekanismit, rahoitus ja vammaisia loppukäyttäjiä koskevat eritystoimet. Komissio aikoo jatkaa keskustelua näistä kysymyksistä jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin ja muiden sidosryhmien kanssa.

- Yleispalveluvelvoitteen laajuus liittyen ‘tarkoituksenmukaiseen internet-yhteyteen’ laajakaistanopeuksilla [29]

Kun jäsenvaltiot pohtivat, pitäisikö niiden määritellä ‘tarkoituksenmukaisen internet-yhteyden’ laajakaistanopeuksilla mahdollistava verkkoyhteys kansallisella tasolla, olisi hyvä soveltaa yhdenmukaisia kriteerejä, jotka noudattelisivat yleispalvelun laajuuden muuttamiselle EU-tasolla asetettuja edellytyksiä[30]. Tämä auttaisi varmistamaan johdonmukaisuuden ja minimoimaan markkinavääristymät, mutta täyttäisi myös yhteiskunnallisen syrjäytymisen ehkäisyn vaatimuksen.

Jäsenvaltioita voitaisiin esimerkiksi kehottaa suorittamaan ennakkoarviointi tällaisen päätöksen vaikutuksista. Tähän voisi sisältyä esimerkiksi arvio laajakaistan valtakunnallisesta kokonaislevinneisyydestä laajakaistakotitalouksien prosenttiosuutena ja sellaisten kotitalouksien prosenttiosuutena, joilla on kaavailtua vähimmäisnopeutta vastaava tai nopeampi laajakaista.

Kun tarkastellaan yleispalveludirektiivin johdanto-osan 25 kappaleessa asetettua edellytystä, jonka mukaan velvoitteen piiriin kuuluvien palvelujen tulisi olla 'väestön huomattavan enemmistön saatavilla', voitaisiin soveltaa tiettyjä vähimmäisosuuksia sen määrittämiseksi, onko laajakaistan levinneisyydessä saavutettu tarvittava kriittinen massa. Komission mielestä jäsenvaltioita voitaisiin tässä vaiheessa pyytää harkitsemaan laajakaistaliittymien sisällyttämistä yleispalveluvelvoitteeseen, kun kyseistä siirtonopeutta käyttää kansallisella tasolla i) vähintään puolet kaikista kotitalouksista ja ii) vähintään 80 prosenttia kaikista laajakaistaliittymän omaavista kotitalouksista[31].

Jäsenvaltioita voitaisiin myös kehottaa päätöstä tehdessään yksilöimään erityiset yhteiskunnalliset ja taloudelliset tavoitteensa ja toivotut lopputulokset. Tässä yhteydessä voitaisiin arvioida:

- laajakaistan oletettu markkinasaatavuus ilman julkisen vallan toimia,

- sellaisille kansalaisille, kuten vammaisille loppukäyttäjille, joilla ei ole mahdollisuutta laajakaistaliittymään, aiheutuvat sosiaaliset ja taloudelliset haitat,

- yleispalveluvelvoitetta käyttävän markkinaintervention kustannukset ja näiden kustannusten vertailu muihin lähestymistapoihin,

- julkisen intervention edut ja vaikutukset kilpailuun, markkinavääristymiin ja laajempiin poliittisiin tavoitteisiin.

Näin ollen markkinainterventioon ryhdyttäisiin vain, jos kokonaishyödyt ovat kokonaiskustannuksia suuremmat.

- Yhteiset lähestymistavat yleispalvelun tarjoajan nimeämisessä

Markkinavääristymiä voidaan minimoida ja tehokkuutta lisätä löytämällä yleispalvelun tarjoajan nimeämistä varten kaikkein tarkoituksenmukaisin mekanismi. Nimeämisprosessin alussa asetetut alueelliset peittovaatimukset saattavat tarpeettomasti rajoittaa kyseeseen tulevien yritysten määrää. Vastaavasti sellainen nimeämismekanismi, joka sallii jäsenvaltioiden harkita kaikkia teknisiä vaihtoehtoja yleispalvelun toteuttamiseksi, tuottaa todennäköisesti kaikkein kustannustehokkaimman lopputuloksen.

Tarpeettoman pitkä tai määrittelemätön nimeämiskausi saattaa myös ennalta sulkea pois muilta operaattoreilta mahdollisuuden tulla nimetyiksi[32]. Läpinäkyvyyttä ja syrjimättömyyttä voidaan edistää esimerkiksi pitämällä yleispalvelun tarjontakaudet riittävän lyhyinä (kuten esim. Kreikassa ja Puolassa). Kun kaikki mahdolliset vaihtoehdot (myös kaikki tekniset vaihtoehdot) ja niiden vaikutukset arvioidaan perusteellisesti, voidaan helpommin löytää tehokkaimmat tavat yleispalvelun tarjoamiseksi. Tämän myötä valituksi voi useammin tulla vaihtoehtoinen operaattori (kuten esim. Virossa) tai useampi kuin yksi operaattori (kuten esim. Tšekissä ja Ranskassa). Syrjinnän välttämiseksi nimeäminen voitaisiin toteuttaa niin, että nimeämiskausi ei ole pidempi kuin on tarpeen asiaan liittyvien investointikustannusten kuolettamiseksi, eikä ylitä tiettyä enimmäiskestoa (esimerkiksi 10 vuotta).

- Johdonmukaisia lähestymistapoja yleispalvelun tarjonnan nettokustannusten laskemiseen

Kustannustehokkuuden ja operaattorien tasavertaisten toimintaedellytysten kannalta eri puolilla EU:ta on erittäin tärkeää se, miten kansalliset viranomaiset laskevat yleispalvelun tarjonnasta aiheutuvat nettokustannukset. Tehokkuutta voitaisiin lisätä määrittelemällä yleispalvelun nettokustannusten laskentamenetelmä aina ennen nimeämisprosessia ja järjestämällä menetelmästä julkinen kuuleminen. Läpinäkyvyyttä ja tarkkuutta voitaisiin parantaa myös laatimalla kustakin nimetystä yrityksestä erityinen nettokustannuslaskelma. EU:n tuomioistuin on määritellyt tekijöitä, jotka olisi otettava huomioon arvioitaessa yleispalveluvelvoitteesta yritykselle koituvia aineettomia hyötyjä. Ne olisi määriteltävä linjassa yritysten arvonmäärityksessä käytettävien laskelmien kanssa. Näitä tekijöitä ovat muun muassa: laaja markkinapeitto, elinkaarivaikutukset, markkinointi-/myynti-/mainontahyödyt, yrityskuva, asiakasuskollisuus ja yrityksen tunnettuus/maine, kaupallisesti tarjottavien muiden palvelujen tarjonnasta saatavat hyödyt, pääsy tilaajatietoihin sekä tiedonsaantiin liittyvät ja tekniset ja kaupalliset hyödyt, joita saadaan verkon laajentumisesta. On myös tärkeää selvittää periaatteet, joiden mukaisesti kansalliset viranomaiset arvioivat sitä, aiheuttaako yleispalveluvelvoite palveluntarjoajalle kohtuuttoman rasitteen[33]. Tässä suhteessa kansallisten sääntelyviranomaisten olisi tutkittava kaikki kullekin nimetylle yritykselle ominaiset asiaan liittyvät erityispiirteet, kuten yleispalvelun tarjontaan käytetyn laitteiston tekniset ja taloudelliset piirteet, yrityksen taloudellinen ja rahoituksellinen tilanne ja yrityksen markkinaosuus[34].

- Rahoitus

Yleispalvelun toimialakohtaisen rahoitusmekanismin on oltava läpinäkyvä, objektiivinen, oikeasuhteinen ja syrjimätön, ja sen on mahdollisimman vähän vääristettävä markkinoita ja kuluttajakysyntää[35].

Yleispalveluvelvoitteen rahoittamista yleisistä verovaroista voidaan pitää vähemmän vääristävänä kuin toimialakohtaista rahoitusta, koska se kuvastaa selvemmin asiaan liittyvien yhteiskunnallisten ja taloudellisten hyötyjen yleistä luonnetta ja kuluttajien maksukykyä. Suomessa, Ruotsissa ja Tšekissä nämä kustannukset katetaan kokonaan julkisista varoista, kun taas Malta ja Portugali käyttävät julkisen ja toimialakohtaisen rahoituksen yhdistelmää.

Koska laajakaistayhteydet sisältävä yleispalveluvelvoite aiheuttaisi mahdollisesti suuremmat kustannukset, jäsenvaltiot voisivat harkita, kuten joissain maissa jo tehdäänkin, julkisen ja toimialakohtaisen rahoituksen tarkoituksenmukaista yhdistelmää yleispalvelun rahoittamiseksi[36].

Ne voisivat myös asettaa raja-arvoja teleoperaattoreilta toimialakohtaiseen korvausrahastoon perittäville maksuosuuksille.

Tällaisia rajoja voi olla kahdenlaisia. Ensinnäkin, kuten yleispalveludirektiivin 13 artiklan 3 kohdassa todetaan, jäsenvaltiot voivat päättää, etteivät ne vaadi maksuja yrityksiltä, joiden liikevaihto alittaa tietyn rajan ( de minimis -raja). Useat jäsenvaltiot käyttävät tätä mallia. Yleisen de minimis -rajan perusteena voitaisiin käyttää kyseisten operaattorien tuloja. Raja voisi olla kiinteä rahamäärä (esim. 5 miljoonaa euroa) tai prosenttiosuus koko toimialan valtakunnallisesta liikevaihdosta.

Toiseksi, noudattaakseen yleispalveludirektiivin 13 artiklan 3 kohdassa ja direktiivin 2002/77/EY 6 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittua oikeasuhteisuuden periaatetta, useat jäsenvaltiot ovat katsoneet tarpeelliseksi asettaa ylärajan operaattorien yksittäisille maksuille. Operaattorien yksittäisten maksujen yhteenlasketulle määrälle voidaan asettaa yläraja, jolloin jäljelle jäävä osa nettokustannuksista maksetaan julkisista varoista. Tämä yläraja voidaan ilmaista prosenttiosuutena operaattorien valtakunnallisesta vuotuisesta liikevaihdosta, joka aiheutuu sähköisen viestinnän verkkojen ja palvelujen tarjonnasta. Prosenttiosuus voisi sijoittua vaihteluvälille (esim. 0,40–0,65 % vuotuisesta liikevaihdosta) kuvastaen laajakaistan sisältävästä yleispalveluvelvoitteesta tehokkaasti toimivalle operaattorille oletettavasti aiheutuvia kustannuksia, mutta se ei voisi olla suurempi kuin tietyssä maassa yleispalveluvelvoitteesta aiheutuvat todelliset nettokustannukset. Useissa jäsenvaltioissa on jo kansallisessa lainsäädännössä säädetty yksittäisille maksuille enimmäisraja, joka on sidottu joko brutto- tai nettotuloihin.

- Vammaisia loppukäyttäjiä koskevat erityistoimet

Tarkistettu yleispalveludirektiivi sisältää vammaisia loppukäyttäjiä koskevia entistä vahvempia säännöksiä, joten jäsenvaltioita voitaisiin myös rohkaista ottamaan tällaisten käyttäjien tarpeet huomioon suunnitellessaan kansallista yleispalveluvelvoitettaan, yhtäläisten käyttömahdollisuuksien varmistamista koskevan periaatteen mukaisesti.

PÄÄTELMÄT

Komissio ei tällä hetkellä näe tarvetta muuttaa yleispalvelun peruskonseptia ja periaatteita keinona ehkäistä yhteiskunnallista syrjäytymistä. Tässä vaiheessa ei olisi asianmukaista sisällyttää EU-tasolla yleispalveluun liikkuvuusmahdollisuutta tai tietyn nopeuksista laajakaistaa.

Vuoden 2009 televiestintäpaketti antaa jäsenvaltioille toissijaisuusperiaatteen mukaisesti riittävästi liikkumavaraa määritellä kansallisten olosuhteiden mukaisesti liityntäverkon siirtonopeudet, jotka riittävät ’tarkoituksenmukaisen internet-yhteyden’ muodostamiseen. Peruslaajakaistayhteys voi näin ollen olla perustelluissa tapauksissa kansallisella tasolla osa yleispalveluvelvoitetta erityisesti silloin, kun markkinavoimat ja muunlaiset politiikan keinot ja rahoitusvälineet eivät ole johtaneet laajakaistan täydelliseen kattavuuteen. Markkinavääristymien minimoimiseksi jäsenvaltioiden olisi perusteellisesti harkittava muita julkisten interventioiden muotoja kuin yleispalveluvelvoitetta laajakaistan saatavuuden varmistamiseksi. Jäsenvaltioilla on mahdollisuus, muttei velvollisuutta, sisällyttää laajakaistaliittymät kansallisen yleispalveluvelvoitteensa piiriin.

On kuitenkin olemassa riski, että erilaiset kansalliset lähestymistavat toimintatavoissa laajakaistaympäristössä voisivat vääristää markkinoita ja aiheuttaa toimialalle kohtuuttoman rasitteen.

Komission mielestä olisi suotavaa noudattaa yhteistä lähestymistapaa sovellettaessa asiaan liittyviä yleispalveludirektiivin säännöksiä laajakaista-asioissa. Näin voitaisiin tehostaa yleispalveluvelvoitteisiin liittyviä järjestelyjä ja lisätä alan sääntelyn ennakoitavuutta niin, että investoinnit ja kilpailu digitaalisilla yhtenäismarkkinoilla toimisivat innovoinnin, kuluttajien valinnanvapauden ja kohtuuhintaisuuden hyväksi. Komissio ryhtyy tämän tiedonannon pohjalta keskusteluihin jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin ja muiden sidosryhmien kanssa.

Komissio tulee myös eri vaihtoehdot arvioituaan laatimaan vuoden 2012 ensimmäisellä neljänneksellä ehdotuksia sen varmistamiseksi, että julkisen sektorin verkkosivustot ja kansalaisille peruspalveluja tarjoavat verkkosivustot ovat vammaisten näkökulmasta täysin esteettömiä vuoteen 2015 mennessä.

Laajakaistaliittymien merkitys eurooppalaisille tulee todennäköisesti jatkossakin lisääntymään. Toistaiseksi sen sisällyttäminen yleispalveluvelvoitteeseen EU-tasolla olisi ennenaikaista, mutta komissio seuraa jatkossakin laajakaistamarkkinoiden kehitystä, myös laajemmasta yhteiskunnallisesta näkökulmasta. Komissio ottaa kehityksen huomioon seuraavassa yleispalvelun laajuutta koskevassa uudelleentarkastelussaan.

[1] KOM(2008) 572.

[2] EYVL L 108, 24.4.2002, s. 51.

[3] SEC(2011) 1398.

[4] Latviassa toimialarahaston perustamista on lykätty 1. kesäkuuta 2013 saakka. Siihen asti korvaus maksetaan julkisista varoista.

[5] Yleispalveludirektiivin johdanto-osan 8 kappale.

[6] Kansalaisen oikeuksia koskevan direktiivin johdanto-osan kappale 5, EUVL L 337, 18.12.2009, s. 11.

[7] Päätöslauselma (P7_TA(2011)0306): http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0306+0+DOC+XML+V0//FI.

[8] Lausunnot on julkistettu osoitteessa http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult.

[9] KOM(2010) 245.

[10] KOM(2010) 472.

[11] EUVL L 251, 25.9.2010, s. 35.

[12] KOM(2010) 471.

[13] EUVL C 235, 30.9.2009, s. 7. Tämän välineen puitteissa oli lokakuun 2011 loppuun mennessä annettu hyväksyntä yhteensä lähes 3,5 miljardin euron rahoitukselle kilpailua edistäville laajakaistahankkeille.

[14] KOM(2011) 500.

[15] Ks. myös audiovisuaalialan vihreä kirja, KOM(2011) 427.

[16] Impact of EU Policy options for revision of the universal service provision , Van Dijk Management Consultants et al., lokakuu 2010: http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/ext_studies/index_en.htm.

[17] Käyttäen lankaverkon ja langattoman tekniikan yhdistelmää.

[18] Tutkimuksessa televiestinnän vuotuiseksi liikevaihdoksi lasketaan 394 miljardia euroa. Suhteessa EU-27-alueen todelliseen alan liikevaihtoon vuonna 2009 (332 miljardia euroa), joka käy ilmi digitaalistrategian vuoden 2011 tulostaulusta, vuotuiset nettokustannukset olisivat noin 0,81 % telealan vuoden 2009 tuloista.

[19] Yleispalveluvelvoitteesta aiheutuvat kokonaiskustannukset vaihtelevat näissä jäsenvaltioissa 0,5 miljoonasta eurosta 70 miljoonaan euroon.

[20] KOM(2005) 203; KOM(2006) 163; ks. myös alaviite 1.

[21] DSL:n hyvän toteutettavuuden ansiosta sen etenemistä voidaan käyttää kohtuullisen hyvänä kuvaajana seurattaessa kiinteän laajakaistan saatavuuden kehittymistä. Laajakaistayhteys voidaan kuitenkin toteuttaa myös muilla kiinteän yhteyden luovilla tekniikoilla.

[22] Laajakaistan yleisyysastetta kotitalouksissa kuvaavat luvut perustuvat Eurostatin tieto- ja viestintätekniikan kuluttajakyselyyn ja koskevat kotitalouksia, joissa on vähintään yksi 16–74-vuotias jäsen (http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/scoreboard/library/index_en.htm).

[23] Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevat tiedot puuttuvat vuodelta 2010; vuonna 2009 osuus oli 69,5 %.

[24] Erityiseurobarometri nro 362: http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/scoreboard/docs/pillar/studies/eb_ecomm/final_reports/reporteb751sp362infsoecommunications_en_final.pdf.

[25] KOM(2005) 203.

[26] Report on Telecoms Price Developments from 1998 to 2010 , Teligen, Strategy Analytics Ltd, joulukuu 2010.

[27] www.eaccessibility-monitoring.eu; EU:n meneillään oleva pilottihanke Reach112 esteettömistä vaihtoehdoista perinteisille puhelupalveluille (www.reach112.eu).

[28] Ks. alaviite 7.

[29] Ks. komission viestintäkomitealle esittelemä tulkintaohje (COCOM10-31).

[30] Yleispalveludirektiivin 15 artikla, liite V ja johdanto-osan 25 kappale.

[31] Tutkimuksen (ks. alaviite 16) mukaan keskimäärin yli 80 prosentissa kiinteän verkon laajakaistaliittymistä EU:ssa siirtonopeus on tällä hetkellä yli 2 Mbit/s.

[32] Asia C-154/09 komissio v. Portugali.

[33] Yleispalveludirektiivin 12 artiklan mukaisesti.

[34] Asia C-222/08 komissio v. Belgia, asia C-389/08 Base NV ja muut v. Ministerraad.

[35] Ks. yleispalveludirektiivin 13 artiklan 3 kohta ja direktiivin 2002/77/EY 6 artiklan 1 kohta.

[36] Yleispalveluvelvoitteen rahoittamisessa on joka tapauksessa noudatettava valtiontukisääntöjä.