[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 10.6.2009

KOM(2009) 263 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

OIKEUS, VAPAUS JA TURVALLISUUS EUROOPASSA VUODESTA 2005: HAAGIN OHJELMAN JA TOIMINTASUUNNITELMAN ARVIOINTI

{SEC(2009) 765}

{SEC(2009) 766}

{SEC(2009) 767}

I. JOHDANTO

Oikeus, vapaus ja turvallisuus ovat vauraan ja rauhanomaisen Euroopan kulmakivet. Näiden perusarvojen turvaamiseen tarvittavien valmiuksien luominen on pitkäkestoinen hanke. Euroopan on myös oltava joustava, jotta se voi vastata odottamattomiin ja ajoittain traagisiinkin tapahtumiin, kuten Lontoossa vuonna 2005 tehtyihin terroristihyökkäyksiin tai Välimerellä viimeisten kymmenen vuoden aikana tapahtuneisiin tuhansien EU:n alueelle pyrkineiden maahanmuuttajien kuolemiin. EU:n tätä alaa koskevalla politiikalla luodaan puitteet sille, miten sen toimielimet, jäsenvaltiot ja kansalaiset toimivat suhteessa toisiinsa ja kansainvälisillä foorumeilla.

Haagin ohjelman[1] avulla EU:n on toteuttanut visiotaan oikeussuojan saatavuuden, kansainvälisen suojelun, maahanmuuton ja rajavalvonnan, terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden, poliisi- ja oikeusviranomaisten yhteistyön sekä vastavuoroisen tunnustamisen aloilla.

Komissio on seurannut tarkkaan ohjelman täytäntöönpanoa EU:ssa ja jäsenvaltioissa.[2] Komissio tai jäsenvaltiot ovat tehneet vertaisarviointeja ohjelman yksittäisistä välineistä. Tässä tiedonannossa käsitellään näiden arviointien yhteydessä esiin nousseita tärkeimpiä aiheita ja viitoitetaan tietä sille, miten EU:n olisi vastattava tulevaisuuden haasteisiin. Tiedonantoon liittyy kolme pitkähköä asiakirjaa: 1) ohjelman täytäntöönpanokertomus, jossa tarkastellaan tavoitteita, merkittäviä käänteitä ja tulevia haasteita toiminta-aloittain, 2) institutionaalinen tulostaulu, jossa luodaan katsaus ohjelman välineisiin ja tavoitteisiin, ja 3) tulostaulu täytäntöönpanosta kansallisella tasolla.

Tähänastisiin saavutuksiin perustuvat tulevan toiminnan painopisteet esitetään seuraavassa monivuotisessa ohjelmassa (nk. Tukholman ohjelma)[3].

II. TAUSTA

Tampereella vuonna 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vahvisti ensimmäisen oikeus- ja sisäasioita koskevan monivuotisen toimintakehyksen. Sitä seuranneena viisivuotiskautena luotiin perusta yhteiselle turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikalle, rajavalvonnan yhdenmukaistamiselle sekä vastavuoroiseen luottamukseen ja tunnustamiseen perustuvalle, aikaisempaa tiiviille poliisi- ja oikeusviranomaisten yhteistyölle. Kyseisellä ajanjaksolla tehtiin New Yorkin (2001) ja Madridin (2004) terroristihyökkäykset, paisuvasta muuttoliikkeestä johtuva paine kasvoi ja järjestäytyneen rikollisuuden uhka lisääntyi. Nämä tapahtumat korostivat jatkuvan strategian tarvetta, jotta Eurooppa voisi selviytyä rajat ylittävistä haasteista kansalaisten perusoikeuksia täysimääräisesti kunnioittaen.

EU vastasi tähän tarpeeseen Haagin ohjelmalla, jonka tavoitteena on

- parantaa EU:n ja sen jäsenvaltioiden yleisiä valmiuksia turvata perusoikeudet, oikeusmenettelyn vähimmäistakeet ja oikeussuojan saatavuus;

- antaa suojelua sitä tarvitseville henkilöille pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen ja muiden kansainvälisten sopimusten mukaisesti;

- säännellä muuttoliikkeitä ja valvoa EU:n ulkorajoja;

- torjua rajat ylittävää järjestäytynyttä rikollisuutta ja terrorismin uhkaa;

- hyödyntää Europolin ja Eurojustin tarjoamat mahdollisuudet;

- laajentaa edelleen tuomioistuinten päätösten ja todistusten vastavuoroista tunnustamista sekä siviili- että rikosasioissa; sekä

- poistaa oikeudellisia ja menettelyllisiä esteitä siviili- ja perheoikeudellisissa riita-asioissa, joilla on rajat ylittäviä vaikutuksia.

Merkittävät tapahtuvat EU:ssa ja muualla maailmassa ovat vaikuttaneet ohjelman täytäntöönpanon taustalla. Yhteensä 12 uuden jäsenvaltion liittyminen vuosina 2004 ja 2007 muutti EU:ta ja sitä, miten se toimii. Turvapaikkahakemusten määrä laski mutta alkoi nousta uudelleen vuonna 2007, ja EU:n eteläisiin ulkorajoihin kohdistuvat muuttopaineet ovat kasvaneet huomattavasti. Eurooppaa vaivaa työikäisen väestön väheneminen pitkällä aikavälillä, minkä lisäksi sen taloutta uhkaa nyt kasvava työttömyys ja yleinen epävarmuus.

III. KUNNIANHIMOINEN OHJELMA JA SEN NÄKYVÄT SAAVUTUKSET

Oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alaa koskevat Euroopan laajuiset aloitteet ovat uusia verrattuna EU:n muuhun toimintaan, ja monet niistä tarvitsevat aikaa ennen kuin tuloksia alkaa näkyä. Alan aloitteilla on välitön vaikutus ihmisten elämään, ja mielipidekyselyiden mukaan EU:n kansalaisten odotukset niiden suhteet ovat korkealla. Tampereen työohjelman tapaan Haagin ohjelmassa omaksuttiin pitkän aikavälin perspektiivi mutta mentiin työohjelmaa pidemmälle siinä mielessä, että strategisten tavoitteiden saavuttamiseksi laadittiin yksityiskohtainen toimintasuunnitelma. Sen täytäntöönpanossa on edistytty vaihtelevasti, mutta näkyviäkin saavutuksia on.

III.1. Vapauden vahvistaminen

III.1.1 Perusoikeuksien suojelu

Järjestelmällinen ja tiukka valvontajärjestelmä[4] on otettu käyttöön sen varmistamiseksi, että komission lainsäädäntöehdotukset noudattavat täysimääräisesti perusoikeuskirjaa. EU:n perusoikeusvirasto[5] aloitti toimintansa 1. maaliskuuta 2007. Virasto auttaa EU:n toimielimiä ja jäsenvaltioita tutkimushankkeillaan ja tiedonkeruullaan. Lasten oikeuksien edistämiseksi otettiin käyttöön kokonaisvaltainen toimintamalli[6], joka johti lasten oikeuksia käsittelevän eurooppalaisen foorumin perustamiseen. Foorumi tarjoaa kaikille asiasta kiinnostuneille mahdollisuuden tehdä yhteistyötä lasten oikeuksien nostamiseksi keskiöön kaikessa EU:n toiminnassa. EU on myös tehnyt puitepäätöksen[7], jolla jäsenvaltiot velvoitetaan rankaisemaan henkilöitä, jotka yllyttävät rasistiseen väkivaltaan tai vihaan.

EU on edistänyt henkilötietojen ja yksityisyyden suojaa koskevan oikeuden kunnioittamista sekä sisä- että ulkopolitiikassaan, mutta ymmärtää samalla, että lainvalvontaviranomaisten on voitava vaihtaa merkityksellisiä tietoja terrorismin ja vakavien rikosten torjunnassa. Rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisessa on saavutettu lisätakeita.[8] Komissio katsoo, että tietosuojadirektiivin[9] ansiosta yksilöjä suojellaan yleiseltä tarkkailulta, kuluttajat luottavat siihen, ettei heidän kaupan yhteydessä luovuttamiaan tietoja käytetä väärin, ja yritykset voivat toimia EU:ssa ilman pelkoa niiden kansainvälisen toiminnan keskeytymisestä.[10] Yksityisyyden suojaa parantavilla tekniikoilla[11] on voitu tukea sellaisten tietojärjestelmien suunnittelua, joissa henkilötietojen keruu ja käyttö on rajattu minimiin. Mitä tulee yhteistyöhön kolmansien maiden kanssa, EU on päässyt pitkän aikavälin sopimukseen Yhdysvaltojen, Kanadan ja Australian kanssa matkustajarekisteritietojen luovuttamisesta. Lisäksi on saatu turvatakeet sellaisten EU:sta peräisin olevien henkilötietojen, jotka ovat niitä käsittelevän elimen (SWIFT) hallussa, käytöstä terrorismin torjuntaan.

III.1.2 Unionin kansalaisuus

Sen jälkeen kun valvonta lopetettiin 25 maan muodostaman Schengen-alueen sisärajoilta, ihmiset ovat voineet matkustaa Iberian niemimaalta Baltian maihin ja Kreikasta Suomeen ilman rajatarkastuksia. Yli 400 miljoonaa EU:n kansalaista[12] voi hyötyä tästä järjestelystä, joka perustuu siihen, että jäsenvaltiot luottavat toistensa kykyyn valvoa tehokkaasti ulkorajoja EU:n puolesta ja myöntää koko Schengen-alueella kelpaavia viisumeja.

Huhtikuussa 2006 tuli voimaan direktiivi EU:n kansalaisten oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella[13]. Direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä ei yleisesti ottaen ole edennyt tyydyttävästi[14], ja komissio onkin tehostamassa toimia varmistaakseen, että EU:n kansalaiset ja heidän perheensä voivat nauttia tämän käänteentekevän direktiivin heille suomista oikeuksista täysimääräisesti.

Konsuliviranomaisten EU:n kansalaisille antaman suojelun toteutumiseksi käytännössä on ehdotettu useita toimenpiteitä.[15] EU:n ulkopuolella matkustavista EU:n kansalaisista arviolta 8,7 prosenttia eli 7 miljoonaa matkustajaa vierailee maissa, joissa heidän omalla jäsenvaltiollaan ei ole edustusta. Lisäksi 2 miljoonaa EU:n kansalaista asuu tällaisissa maissa. Vuosille 2007–2009 laaditussa toimintasuunnitelmassa[16] pyrittiin ratkomaan näitä ja ennakoitavissa olevia puutteita.

III.1.3 Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä

Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä ilmentää vahvasti arvojamme, ihmisarvon kunnioitustamme ja sitoutumistamme vastuun jakamiseen. Järjestelmän ensimmäisessä vaiheessa vahvistettiin yhteiset vähimmäisnormit, jotka Nizzan sopimuksen mukaisesti mahdollistivat siirtymisen yhteispäätösmenettelyyn ja määräenemmistöpäätöksentekoon. Laajan kuulemisen jälkeen[17] järjestelmää alettiin Haagin ohjelman puitteissa viedä sen toiseen kehitysvaiheeseen vuonna 2008 hyväksytyn toimintasuunnitelman[18] myötä. Suunnitelman mukaisesti vastaanotto-olosuhteita koskevaan direktiiviin samoin kuin Dublin- ja Eurodac-asetuksiin on jo tehty muutosehdotuksia. Kentältä saaduissa kokemuksissa on toistuvasti korostunut tarve käytännön yhteistyön tekemiseen, ja EU onkin pyrkinyt vastaamaan tähän haasteeseen johdonmukaisesti ja tehokkaasti ehdottamalla Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston perustamista. Mitä tulee järjestelmän ulkoiseen ulottuvuuteen, eräissä kolmansissa maissa on käynnistetty suojelua koskevia alueellisia pilottiohjelmia maiden suojeluvalmiuksien parantamiseksi.

III.1.4 Maahanmuutto ja kotouttaminen

EU on tehnyt työtä muuttoliikkeiden hallinnoinnin parantamiseksi ja kansallisten kotouttamispolitiikkojen yhteensovittamiseksi. On otettu käyttöön oikeudenmukaisuutta, johdonmukaisuutta ja oikeusvarmuutta koskevat vähimmäisvaatimukset. Lisäksi on toteutettu toimia EU:ssa jo oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten käyttämättömän työvoimapotentiaalin hyödyntämiseksi pyrkien samalla torjumaan aivoviennin haittavaikutuksia lähtömaissa.

Vihreän kirjan[19] perusteella laaditussa toimintapoliittisessa suunnitelmassa[20] esiteltiin laillista maahanmuuttoa koskevat, vuosina 2006–2009 toteutettavat aloitteet. Osana suunnitelman täytäntöönpanoa vahvistettiin ehdot kolmansien maiden kansalaisten maahantulolle, työnteolle ja oleskelulle[21], ja EU:n sininen kortti[22] on tarkoitus ottaa pian käyttöön.

Sen lisäksi, että laillisesta maahanmuutosta saatava taloudellinen hyöty pyrittiin maksimoimaan, laitonta maahanmuuttoa samoin kuin ihmisten salakuljetuksesta ja ihmiskaupasta voittoa saavia tahoja torjuttiin yhteistoimin. Koko EU:n tasolla tarkasteltuna laiton maahanmuutto ei ole lisääntymässä, mutta Välimeren alueen jäsenvaltioille siitä aiheutuva taakka kasvaa koko ajan. Erityisen huolestuttava on vaarallisiin merimatkoihin turvautuvien maahanpyrkijöiden määrä.[23] Mahdollisuus laittomaan työntekoon johtaa yksilöiden riistoon ja vääristää EU:n taloutta. Komission direktiiviehdotus[24] maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnantajiin kohdistettavien seuraamusten säätämisestä oli tarkoitus hyväksyä vuoden 2009 ensimmäisellä puoliskolla. Siinä EU tekee selväksi, ettei se aio sietää laitonta maahanmuuttoa varsinkaan, jos sen taustalla on häikäilemättömiä työnantajia.

Kolmansien maiden kansalaisten kotouttamiselle laadittiin yhteiset perusperiaatteet ja puitteet[25], kuten politiikantekijöille ja käytännön työtä tekeville tarkoitettu kotouttamisen käsikirja, kotouttamisasiat yhteen kokoava EU:n verkkosivusto ja Euroopan kotouttamisfoorumi. Jäsenvaltioiden näissä puitteissa toteuttamia toimia tuetaan Euroopan kotouttamisrahastosta[26], josta on myönnetty 825 miljoonaa euroa vuosille 2007–2013.

Kaiken kaikkiaan komission tiedonanto Euroopan yhteisestä maahanmuuttopolitiikasta[27] ja pian sen jälkeen laadittu Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimus[28] olivat tulosta kymmenen vuoden työstä ja loivat perustan yhtenäiselle lähestymistavalle tulevaisuudessa.

III.1.5 Rajavalvonta

Hallittu maahanmuutto edellyttää rajojen turvallisuuden varmistamista. EU:n alueella on 1 636 nimettyä maahantulopaikkaa. Arvioiden mukaan 25 jäsenvaltion EU:ssa ulkoraja ylitettiin noin 900 miljoonaa kertaa ja alueella oli noin 8 miljoonaa laitonta maahanmuuttajaa vuonna 2006. Samana vuonna EU:n alueella pysäytettiin 500 000 laitonta maahanmuuttajaa heidän henkilöllisyytensä selvittämiseksi; heistä 40 prosenttia on sittemmin palautettu lähtömaihin.

Jäsenvaltioiden välistä ulkorajayhteistyötä koordinoivalla Frontex-virastolla on ollut keskeinen asema EU:n pyrkiessä vastaamaan näihin haasteisiin. Vuosina 2005–2008 Frontex toteutti 50 yhteistä operaatiota ja 23 pilottihanketta, joihin osallistui useita jäsenvaltioita. Schengenin rajasäännöstö[29] on tullut voimaan kaikissa jäsenvaltioissa. Siinä vahvistetaan vaatimukset ja menettelyt, joita jäsenvaltioiden on noudatettava niiden valvoessa henkilöiden liikkumista EU:n sisä- ja ulkorajojen yli. Komissio on tehnyt useita ehdotuksia, joissa yhdennetyn rajaturvallisuuden saavuttamiselle asetetaan uudet välitavoitteet: maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmä[30], joka antaa automaattisesti ilmoituksen oleskeluajan ylittymisestä, EU:n eteläisten ja itäisten ulkorajojen valvontajärjestelmä (EUROSUR)[31] sekä Frontexin arviointi ja jatkokehitys[32]. Palauttamisdirektiivissä[33] vahvistettiin laittomien maahanmuuttajien palauttamisessa noudatettavat tehokkaat ja inhimilliset vaatimukset.

Nykyaikaisen, yhdennetyn rajavalvontajärjestelmän kehittämisessä hyödynnetään uusia teknologioita. Biometriset passit otettiin käyttöön vuonna 2006. Schengenin tietojärjestelmästä ja viisumitietojärjestelmästä kehitetään parhaillaan seuraavan sukupolven järjestelmiä ja niiden oikeusperustat on vahvistettu. Järjestelmien ansiosta uusien teknologioiden, etenkin biometriikan, käyttö lisääntyy, mikä on omiaan parantamaan Schengen-alueen turvallisuutta ilman, että tietosuojavaatimusten täysimääräinen noudattaminen vaarantuisi.

III.1.6 Viisumipolitiikka

Viisumitietojärjestelmän (VIS) täytäntöönpanolle ja toiminnalle vahvistettiin oikeusperusta vuonna 2008.[34] Sen myötä tarkastukset ulkorajoilla olevilla ylityspaikoilla ja viisumitietojen vaihto jäsenvaltioiden kesken helpottuvat. Komissio on ehdottanut oikeusperustan luomista, jotta jäsenvaltiot voivat ottaa viisuminhakijoilta pakolliset biotunnisteet, ja oikeudellisen kehyksen käyttöönottoa jäsenvaltioiden konsulaattien organisointiin.[35] Yhteinen konsuliohjeisto laadittiin uudelleen ja viisumisäännöstöä koskeva ehdotus[36] tehtiin avoimuuden ja oikeusvarmuuden lisäämiseksi ja menettelyjen yhdenmukaistamiseksi. Viisumien myöntämistä helpottavat sopimukset on neuvoteltu Venäjän, Ukrainan, Moldovan tasavallan, Albanian, Bosnia ja Hertsegovinan, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Serbian ja Montenegron kanssa. Sopimukset tulivat voimaan vuosina 2007 ja 2008. Niillä yksinkertaistettiin menettelyjä, joita sovelletaan kyseisten maiden kansalaisiin, jotka haluavat matkustaa EU:hun lyhytaikaista oleskelua varten. Viisumikohtelussa päästiin täyteen vastavuoroisuuteen[37] Costa Rican, Israelin, Malesian, Meksikon, Nicaraguan, Panaman, Paraguayn, Singaporen, Uruguayn, Uuden-Seelannin ja Venezuelan kanssa. Vastavuoroisuus kehittyi myönteisesti myös Australian, Brunei Darussalamin valtion, Kanadan ja Yhdysvaltojen kanssa. Ehdotusta yhteisten viisumikeskusten perustamisesta[38] ei ole vielä hyväksytty, mutta kaksi pilottikeskusta on jo perustettu.

III.1.7 Turvapaikka- ja maahanmuuttoasioiden ulkoinen ulottuvuus

Maailmanlaajuisiin ongelmiin tarvitaan maailmanlaajuiset ratkaisut. Maahanmuuttoa koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa, joka perustuu aitoon kumppanuuteen kolmansien maiden kanssa, on osoitus siitä, että EU on sitoutunut tarkastelemaan kolmansista maista EU:hun suuntautuvien muuttovirtojen syitä ja seurauksia mahdollisimman laajasta perspektiivistä. Maahanmuutto on entistä kiinteämpi osa komission kehitysohjelmaa ja EU:n muuta ulkopolitiikkaa. Kyseessä oli perustavanlaatuinen muutos, kun turvallisuuslähtöisen suhtautumistavan sijaan omaksuttiin muuttoliikkeen kaikkien näkökohtien syvällisempään ymmärtämiseen perustuva lähestymistapa. Näin avautui uusia kanavia kumppanuuksien solmimiseen ja rakentavaan vuoropuheluun EU:n naapurialueiden sekä Afrikan, Aasian ja Latinalaisen Amerikan kanssa. Keskustelujen tueksi on toteutettu käytännön toimia, joiden tavoitteena on valjastaa maahanmuutto ja liikkuvuus palvelemaan kehitystä, hallita paremmin laillista maahanmuuttoa sekä torjua ja vähentää laitonta maahanmuuttoa. Käytännössä kokonaisvaltaista lähestymistapaa on sovellettu yhteisön yhteistyövälinein, joilla on rahoitettu monia näiden alojen hankkeita ja pakolaisten suojeluun liittyviä hankkeita. Tarkoitusta varten on perustettu maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden temaattinen ohjelma, jonka määrärahat vuosille 2007–2013 ovat 384 miljoonaa euroa. Lisäksi on kehitetty uusia välineitä ja käsitteitä, esimerkiksi EU:n ja kolmansien maiden väliset liikkuvuuskumppanuudet.

III.2. Turvallisuuden vahvistaminen

III.2.1 Terrorismi

EU:ssa viime vuosina tehdyistä terroriteoista Madridin (2004) ja Lontoon (2005) pommi-iskut olivat kaikkein järkyttävimmät. Niiden lisäksi on kuitenkin ollut huolestuttava määrä muita iskuyrityksiä, joista monet ovat jääneet huomiotta. Vuoden 2007 aikana yhteentoista EU:n jäsenvaltioon kohdistui lähes 600 terroristi-iskua, joista osa epäonnistui, osa saatiin estetyksi ja osa toteutui suunnitelmien mukaisesti.[39]

EU on rahoittanut monia terrorismin ehkäisemiseen suunnattuja hankkeita, muun muassa käsikirjan suhtautumisesta vankien radikalisoitumiseen. Epäilyttäviä liiketoimia koskeva ilmoitusvelvollisuus ulotettiin muihin kuin rahoitusalan yrityksiin, myös kasinoihin ja lakimiehiin, rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä terrorismin rahoitukseen annetulla direktiivillä[40]. Vuonna 2005 annetun asetuksen[41] seurauksena EU:n alueelle saapuvat tai sieltä lähtevät matkustajat, joilla on mukanaan vähintään 10 000 euroa käteistä, joutuvat antamaan asiasta kirjallisen ilmoituksen. EU:n lainsäädännössä on kriminalisoitu terroristien koulutus ja värväys sekä julkinen, myös internetin välityksellä tapahtuva yllytys terrorismirikoksiin.[42] EU:n laajuisen räjähdevaroitusjärjestelmän perustamiseen on myönnetty varoja. Järjestelmä varoittaa viranomaisia kadonneisiin tai varastettuihin räjähteisiin liittyvistä uhkista.

EU:n elintärkeän infrastruktuurin – maanteiden, rautateiden, sähköverkkojen ja voimalaitosten – suojelun tehostamiseksi on otettu käyttöön välineitä[43]. Komissio järjesti vihreän kirjan[44] muodossa kuulemisen biouhkiin varautumisesta. Se aikoo tehdä piakkoin ehdotuksia, joiden tarkoituksena on vähentää sellaisten kemiallisten, biologisten, säteily- ja ydinuhkien mahdollisuutta, jotka voivat vahingoittaa tuhansia ihmisiä, tuhota maataloutta ja häiritä vakavasti elintarvikeketjua.

III.2.2 Poliisiyhteistyö

EU:n toiminta viimeisten viiden vuoden aikana on perustunut ”saatavuuden periaatteeseen”, jonka mukaan yhden jäsenvaltion lainvalvontaviranomainen voi saada virkatehtäviä hoitaessaan tietoja toisesta jäsenvaltiosta silloin kun niitä on saatavilla.

Tietojen ja tiedustelutietojen vaihtoa yksinkertaistettiin.[45] Prümin sopimuksen sisällyttäminen EU:n lainsäädäntöön[46] mahdollisti välillisen pääsyn jäsenvaltioiden sormenjälki- ja DNA-tietokantoihin ja valvotun välittömän pääsyn ajoneuvorekistereihin. Tämä on omiaan parantamaan poliisiyhteistyötä merkittävästi koko EU:ssa, koska poliiseilla on nyt tieto siitä, mitä kaikkea tietoa on saatavilla. Turvallisuussyihin perustuvalle viisumitietojärjestelmään pääsylle vahvistettiin ehdot[47], ja jäsenvaltioiden enemmistö saattoi osaksi kansallista lainsäädäntöään ehdot[48] sähköisten liikenne- ja paikkatietojen säilyttämiselle kiinteissä verkoissa ja matkaviestintäverkoissa tapahtuvan puhelintoiminnan osalta.

Euroopan poliisiviraston (Europol) perustamisesta ja aiemman yleissopimuksen korvaamisesta tehdyllä neuvoston päätöksellä[49] virasto saa joustavammat toimintaedellytykset vastata rikollisuuden eri suuntauksiin aiempaa nopeammin. Europolin tietojärjestelmä on suunniteltu vakavia rajat ylittäviä rikoksia koskevien tietojen keräämiseen ja vaihtamiseen. Järjestelmän lisäksi jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaiset saavat Europolin analyysitietokantojen välityksellä tiedustelutietoja määrätyistä rikollisista ilmiöistä, esimerkiksi ihmiskaupasta, terrorismista, luottokorttipetoksista ja synteettisten huumeiden kaupasta.

III.2.3 Järjestäytynyt rikollisuus

Järjestäytyneiden rikollisryhmien osallistuminen huumeiden ja varastettujen autojen kauppaan, ryöstöihin ja huipputeknologiaan liittyviin rikoksiin kuten väärän henkilöllisyyden käyttöön ovat uhka EU:lle. Nämä ja erilaiset talousrikokset – petokset, väärennökset ja rahanpesu – tuottavat kaikki suuria voittoja ja vahingoittavat EU:n taloutta. Jäsenvaltioita on kannustettu perustamaan varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavia toimistoja varojen nopeampaan jäljittämiseen koko EU:n alueella.[50] Näiden uhkien käsittelyssä on suosittu tiedustelutietoihin perustuvaa lähestymistapaa. Rahanpesun torjumiseksi on perustettu FIU.NET. Kyseisessä rahanpesun selvittelykeskusten verkostossa EU:n rahanpesun selvittelykeskukset voivat tehokkaasti vaihtaa rahanpesua koskevaa tiedustelutietoa. Järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskeva uusi väline[51] lisää jäsenvaltioiden yhteistyömahdollisuuksia. Komissio ehdotti toukokuussa 2007 useita toimenpiteitä tietoverkkorikollisuuden torjuntaa koskevan koordinoinnin parantamiseksi[52] sekä lainvalvontaviranomaisten keskuudessa että niiden ja yksityissektorin kesken. Tietoverkkorikollisuus käsittää myös lasten riiston. Lapsipornografian vastainen taloudellinen liittoutuma (Financial Coalition against Child Pornography) toimii komission, luottokorttien myöntäjien, lainvalvontaviranomaisten ja internet-palvelujen tarjoajien yhteistyöfoorumina kaupallisen lapsipornografian torjunnassa. Liittoutuma kohdistaa toimensa maksujärjestelmiin, joilla tätä laitonta toimintaa rahoitetaan. Komissio teki keväällä 2009 kaksi ehdotusta puitepäätökseksi[53]: toisella tehostetaan lasten seksuaalisen riiston ehkäisy- ja torjuntatoimia ja toinen koskee ihmiskaupasta vuonna 2005 laaditun toimintasuunnitelman jatkotoimia.

III.2.4 EU:n huumausainestrategia

EU:n huumausainestrategiassa (2005–2012)[54] ja siihen liittyvissä toimintasuunnitelmissa[55] on omaksuttu tasapainoinen ja yhtenäinen lähestymistapa, joka kattaa huumeiden väärinkäytön ehkäisemisen, huumeista riippuvaisten auttamisen ja kuntouttamisen, laittoman huumekaupan torjumisen, huumausaineiden lähtöaineiden valvonnan, rahanpesun sekä kansainvälisen yhteistyön lujittamisen. Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksen hankkiman näytön perusteella heroiinin, kannabiksen ja synteettisten huumeiden käyttö on tasaantunut, mutta kokaiinin käyttö on lisääntymässä monissa jäsenvaltioissa. EU pyrkii puuttumaan eri päihteiden laajalle levinneeseen käyttöön ja väärinkäyttöön, joka on monimutkainen yhteiskunnallinen ilmiö, ja keskittyy enenevässä määrin toimiin, joiden tavoitteena on korjata huumeista yksilöille ja yhteiskunnalle aiheutuvia haittoja.

III.3. Oikeuden vahvistaminen

Euroopan oikeusalueen kehittäminen Haagin ohjelman puitteissa on alkanut tuottaa tuloksia jäsenvaltioille ja EU:n kansalaisille. Eurojust ja Euroopan oikeudellinen verkosto tarjoavat tarvittavan infrastruktuurin oikeudelliselle yhteistyölle sekä tutkinnan ja syytetoimien koordinoinnille yli sisärajojen. Sellaisenaan sovellettavien asetusten ansiosta kansalaisilla ja yrityksillä, jotka ovat osallisina rajat ylittävissä yksityisoikeudellisissa riita-asioissa, on tieto siitä, millä tuomioistuimella on kulloinkin toimivalta ja mitä sääntöjä sovelletaan toisessa jäsenvaltiossa annetun tuomion tunnustamiseen.

III.3.1 Rikosoikeudellinen yhteistyö

Eurooppalainen pidätysmääräys on merkittävällä tavalla lyhentänyt rikollisten luovuttamiseen menevää aikaa ja vähentänyt siihen liittyvää työmäärää. Aikaisemmassa menettelyssä luovutus kesti yli vuoden, nyt siihen menee 11 vuorokaudesta 6 viikkoon. Vuonna 2007 rekisteröitiin 2 667 annettuihin pidätysmääräyksiin perustunutta luovutusta, ja vuonna 2005 eurooppalaista pidätysmääräystä käytettiin yhden Lontoon pommi-iskujen tekijän nopeaan palauttamiseen Italiasta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Vakaviin rikoksiin liittyvässä tutkinnassa ja syytteeseenpanossa jäsenvaltiot ovat turvautuneet yhä useammin Eurojustiin: vuonna 2007 tapauksia oli 1 000 verrattuna vuonna 2002 rekisteröityyn 192 tapaukseen.

III.3.2 Rajat ylittävien yksityisoikeudellisten menettelyjen helpottaminen

Yksityis- ja kauppaoikeuden alalla on tapahtunut merkittävää edistystä. EU:n kansalaisilla on nyt käytössään yksinkertaisemmat ja nopeammat keinot vähäisten vaatimusten ja saatavien käsittelyyn.[56] EU on ottanut käyttöön yhdenmukaistetut säännöt yksityisoikeudelliseen vastuuseen ja sopimuksiin sovellettavasta laista[57]. Oikeudellista yhteistyötä parannettiin tarkistamalla asiakirjojen tiedoksiantoa koskevia sääntöjä[58]. Oikeudellisen yhteistyön ulkoinen ulottuvuus kehittyi merkittävästi.[59] Esimerkkeinä mainittakoon EY:n liittyminen kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevään Haagin konferenssiin[60] ja komission valmistelutoimet tuomioiden täytäntöönpanon parantamiseksi EU:ssa[61]. Tiettyjä sovittelun näkökohtia siviili- ja kauppaoikeuden alalla otettiin tarkasteluun vaihtoehtojen tarjoamiseksi riitojen ratkaisuun.[62]

Avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevista asioista annetulla uudella asetuksella turvataan lasten säännölliset yhteydet molempiin vanhempiin eron jälkeen ja vahvistetaan selvät säännöt lapsikaappausten estämiseksi koko EU:n alueella, kun taas toisella asetuksella, sitten kun se on ratifioitu, nopeutetaan elatussaatavien perintää EU:ssa.[63] Säädösehdotus avioeroon sovellettavasta lainsäädännöstä (joka tunnetaan nimellä Rooma III) on parhaillaan neuvoston ja parlamentin käsittelyssä.

III.3.3 Vastavuoroinen tunnustaminen

Vastavuoroinen tunnustaminen on oikeudellisen yhteistyön kulmakivi. EU on edistynyt siinä merkittävästi sekä lainsäädännön osalta että operatiivisella tasolla. Sähköistä oikeudenkäyttöä koskevan strategian ja toimintasuunnitelman[64] täytäntöönpanon myötä EU:n kansalaiset saavat tietoa EU:n oikeusalueen palveluista, minkä lisäksi oikeusviranomaisten välinen viestintä ja yhteistyö helpottuu. Toimintalinjoja ja käytäntöjä koskevan säännöllisen vuoropuhelun käymiseen perustetun oikeusalan foorumin on tarkoitus lujittaa keskinäistä luottamusta, joka on vastavuoroisen tunnustamisen keskeinen osatekijä.

Tehokas yhteistyö alkaa sillä, että etulinjassa työskentelevät ihmiset saavat riittävän koulutuksen. Komissio on asettanut oikeusalan tutkimukseen, koulutukseen ja vaihto-ohjelmiin liittyvän rahoituksen etusijalle – pelkästään vuonna 2007 vaihtoon osallistui 400 tuomaria ja syyttäjää.

III.4. Ulkosuhteet

Oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alan sisä- ja ulkopolitiikat ovat kiinteästi kytköksissä toisiinsa. Osana Haagin ohjelmaa komissio ja pääsihteeri / korkea edustaja valtuutettiin esittämään neuvostolle strategia, joka kattaa kaikki vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alan EU-politiikan ulkoiset näkökohdat. Strategiassa[65], jonka neuvosto vahvisti vuonna 2005, esitellään temaattiset painopisteet (ihmisoikeudet, heikon hallintotavan ja valtion toimintakyvyttömyyden korjaaminen, oikeudellinen yhteistyö, terrorismin torjunta, järjestäytynyt rikollisuus, korruptio, huumeet ja muuttovirtojen hallinta) sekä taustalla olevat periaatteet ja yhteistyömekanismit. Strategiassa edistymisestä on tehty kaksi raporttia[66]. Edellä luetellut painopisteet sisällytettiin vuonna 2003 laadittuun Euroopan unionin turvallisuusstrategiaan, jossa nimetään Euroopan tärkeimmät uhkat. Joulukuussa 2008 julkaistiin selvitys strategian täytäntöönpanosta[67].

III.5. Rahoitusvälineet

EU:ssa ja jäsenvaltioissa toteutettavien toimien tukemiseksi on luotu erilaisia rahoitusvälineitä. Maahanmuuttopolitiikkaa tuetaan yhteisvastuuta ja muuttovirtojen hallintaa koskevasta ohjelmasta[68]: maahanmuuttokysymyksiin on myönnetty lähes 4 miljardia euroa vuosiksi 2007–2013. Turvallisuutta ja vapauksien suojelua koskeva puiteohjelma[69] (745 miljoonaa euroa vuosiksi 2007–2013) auttaa EU:ta jatkamaan terrorismin ja rikollisuuden torjuntaa. Perusoikeuksien ja oikeusasioiden ohjelmasta[70] (yhteensä 542 miljoonaa euroa) myönnetään varoja sähköisen oikeudenkäytön suunnitelmalle ja Daphne-ohjelmalle (lapsiin, nuoriin ja naisiin kohdistuvan väkivallan torjuntaohjelma).

Tutkimuksen ja teknologian kehittämisen seitsemännessä puiteohjelmassa on käytettävissä 1,5 miljardia euroa valmiuksien parantamiseen kansalaisten, rajojen ja infrastruktuurin suojelemiseksi terrori-iskuilta ja muilta uhkilta. Varoja on saatavilla myös rikollisuuden sosioekonomiseen tutkimukseen ja perusoikeuksien suojeluun. Euroopan turvallisuustutkimus- ja -innovaatiofoorumi (ESRIF) perustettiin, jotta julkisen ja yksityisen sektorin toimijat voisivat laatia keskipitkän/pitkän aikavälin yhteisen toimintasuunnitelman siviiliturvallisuuteen liittyvästä tutkimuksesta ja innovoinnista.[71]

Oikeuden, vapauden ja turvallisuuden ulkoista ulottuvuutta tuetaan monista ulkoisen avun rahoitusvälineistä: liittymistä valmisteleva tukiväline, eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline, vakautusväline, Euroopan kehitysrahasto ja kehitysyhteistyön rahoitusväline. Viimeksi mainittu käsittää muuttoliikettä ja turvapaikka-asioita koskevan aihekohtaisen ohjelman.

IV. VAIHTELEVAA EDISTYSTÄ

Useiden Haagin ohjelmassa asetettujen kunnianhimoisten tavoitteiden toteuttamisessa on edistytty harppauksin ja useimmat siinä esitetyt erityistoimenpiteet on toteutettu. Näistä toimenpiteistä monien tulokset näyttäytyvät kokonaisuudessaan vasta pidemmällä aikavälillä. Eräillä ohjelman aloilla edistys on kuitenkin ollut vaihtelevaa tai vähäistä.

Vaihtelevuus selittyy pitkälti oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alan ainutlaatuisilla haasteilla: alaa koskeva yhteisön säännöstö on suhteellisen uutta, Euroopan parlamentin rooli tietyillä politiikan aloilla on riittämätön, yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta on rajallinen, komission toimivalta rikkomusmenettelyn aloittamisessa on rajallinen ja päätöksenteon edellytyksenä on useilla aloilla yksimielisyys. Näistä syistä toimenpiteiden tavoitetasoa on jouduttu laskemaan tiettyjen alojen, esimerkiksi laillisen maahanmuuton, osalta.

Haagin ohjelmaa ei ole pantu täytäntöön kokonaisuudessaan, mikä johtuu lähinnä siitä, ettei perustuslakisopimusta ole saatu ratifioiduksi. Euroopan unioni ei ole voinut liittyä Euroopan ihmisoikeussopimukseen, koska sen oikeusperustaksi olisi tarvittu perustuslakisopimus. Oikeusperustaksi käy myös Lissabonin sopimus, mutta sen on ensin tultava voimaan.

Edistyminen on ollut verraten hidasta rikosasioiden vastavuoroisen tunnustamisen ja poliisiyhteistyön osalta. Kolmannen pilarin päätöksentekoprosessin (SEU:n VI osasto) edellytyksenä on yksimielisyys. Tämä johtaa usein pitkiin, avoimeksi jääviin keskusteluihin tai siihen, että alun perin kunnianhimoiset ehdotukset typistyvät pienimmän yhteisen nimittäjän ympärille rakentuviksi teksteiksi. Prosessuaalisia oikeuksia koskeva puitepäätös on yksi esimerkki Haagin ohjelman puitteissa tehdystä ehdotuksesta, jota ei hyväksytty siitäkään huolimatta, että alan ammattilaiset pitävät sitä tärkeänä.

Kolmannen pilarin oikeudellisesti sitovien asiakirjojen (yhteiset kannat, puitepäätökset, päätökset ja yleissopimukset) osalta tilanne on se, että virallisia rikkomusmenettelyjä ei käytetä riittävästi asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseen ja viiveet EU:n säädösten saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä ovat ajoittain huomattavia. Tämä on joiltain osin johtanut ”virtuaalisen” oikeuskehyksen syntymiseen, mistä on vain vähän, jos lainkaan, hyötyä EU:n kansalaisille.

V. TÄHÄNASTISET OPETUKSET JA JATKOTOIMIEN AIHEPIIRIT

EU:n on otettava opikseen aiemmista toimistaan, hyödynnettävä menestykseksi osoittautuneet strategiat täysimääräisesti ja korjattava se, minkä olisi voinut tehdä paremmin. Oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alalla jatkossa toteutettavien toimien olisi rakennuttava seuraavien aihepiirien ympärille.

V.1. Ideoinnin ja toiminnan koordinointi

Euroopan suuret haasteet, olivatpa ne sitten lyhytkestoisia kriisejä tai pitkän aikavälin suuntauksia, edellyttävät suunnittelun ja toiminnan koordinointia. Kaikilla Haagin ohjelman näkökohdilla on merkitystä niin oikeuden, vapauden kuin turvallisuudenkin kannalta. On tärkeää pyrkiä johdonmukaisuuteen oikeus- ja sisäasioiden piiriin perinteisesti kuuluvassa toiminnassa mutta myös kaikessa muussa yhteisön politiikassa.

Maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikassa on huolehdittava siitä, että laittoman maahanmuuton ja turvapaikkajärjestelmän väärinkäytön ehkäisy- ja torjuntatoimilla ei evätä suojelua, johon turvapaikanhakijoilla on oikeus. Perusoikeuksien toteutumista EU-politiikoissa on valvottava jatkossakin, ja valvonta on laajennettava koskemaan kaikkia päätöksenteon ja yhteisön säännöstön täytäntöönpanon eri vaiheita jäsenvaltioissa. Rajavalvonta on EU:n turvallisuuden kannalta ratkaisevan tärkeää, samoin kuin poliisiyhteistyö on laittoman maahanmuuton torjunnassa. Näille aloille olisi vahvistettava monialaiset painopisteet EU:n tasolla.

Henkilötietojen suoja rikosasioihin liittyvässä poliisi- ja oikeusviranomaisten yhteistyössä on perustunut tapauskohtaiseen lähestymistapaan. Tietosuojavaatimuksista on säädetty eri pilareihin kuuluvissa säädöksissä, ja niiden soveltamisala ja luonne ovat kytköksissä kulloisenkin säädöksen tavoitteisiin. Hiljattain tehty puitepäätös[72] ei ratkaise kaikilta osin tätä yhdenmukaisuuden puutetta. Lähivuosina alalla onkin kiinnitettävä erityistä huomiota johdonmukaisuuteen.

Muilla monialaisilla lähestymistavoilla voitaisiin parantaa politiikan vaikuttavuutta esimerkiksi lapsen oikeuksien puolustamisen sekä muukalaisvihan ja rasismin torjunnan aloilla, koska talouden kriisiaikoina tällaisen toiminnan tarve valitettavasti kasvaa.

Maahanmuuttoa koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa rakentuu eri välineistä, jotka voitaisiin yhdistää yhdeksi kattavaksi ja tasapainoiseksi vuoropuhelu- ja yhteistyökehykseksi. Uusiin haasteisiin on tartuttava järjestelmällisesti. Poliittiset, taloudelliset sekä ympäristöön ja väestöön liittyvät pitkän aikavälin muutokset vaikuttavat EU:n ja kolmansien maiden välisiin suhteisiin, erityisesti maahanmuuttoon ja liikkuvuuteen. Maahanmuuttopolitiikka on liitettävä tiiviimmin EU:n ulkosuhdestrategiaan; tässä yhteydessä olisi hyötyä myös ulkosuhdehallinnon perustamisesta.

Uusien teknologioiden tarjoamat mahdollisuudet on hyödynnettävä täysimääräisesti. Lisäksi tietoyhteiskunta on synnyttänyt korkean tason verkko- ja tietoturvallisuuden tarpeen koko Euroopassa. Tietoverkkorikollisuuden ja -terrorismin torjunta edellyttää, että sidosryhmät osallistuvat aktiivisesti toimiin, joilla pyritään parantamaan tieto- ja viestintätekniikan infrastruktuurien ja palvelujen valmiutta, turvallisuutta ja sietokykyä. Näihin pitkän aikavälin haasteisiin on perehdyttävä perusteellisesti Euroopan tasolla.[73]

Turvallisuutta koskevaa tutkimusta ja innovointia on tehtävä yhteistyössä yksityisen ja julkisen sektorin kanssa ja edellytyksenä on myös loppukäyttäjätahojen täysipainoinen osallistuminen.

V.2. Enemmän huomiota täytäntöönpanoon ja soveltamiseen

On huolestuttavaa, että Haagin ohjelman ja sen toimintasuunnitelman puitteissa sovittujen toimenpiteiden täytäntöönpano vaihtelee jäsenvaltioittain. Nyt kun oikeudellinen kehys on saatu luoduksi, tulevissa toimissa olisi keskityttävä konsolidointiin ja soveltamiseen. Komissio auttaa tässä konsolidoimalla voimassa olevaa yhteisön säännöstöä, helpottamalla parhaiden toimintatapojen yhteensovittamista ja vaihtoa jäsenvaltioiden kesken (esim. järjestämällä täytäntöönpanoseminaareja), myöntämällä rahoitusta ja tukemalla koulutusta. Lisäksi olisi pyrittävä laajentaman rikkomusmenettelyjen käyttöä. Komissio on tukenut EU:n kansalaisten oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti EU:n alueella. Tarvitaan kuitenkin lisätoimia sen varmistamiseksi, että EU:n kansalaiset ovat tietoisia oikeuksistaan ja voivat luottaa siihen, että niitä myös kunnioitetaan. Olemassa olevien virastojen ja verkostojen on otettava kaikki valmiudet käyttöön, lisättävä keskinäistä yhteistyötä ja hyödynnettävä mahdolliset synergiat.

V.3. Arvioinnin parempi hyödyntäminen

Kansalaiset odottavat, että EU:n politiikat tuottavat tuloksia. Osana Haagin ohjelmaa on otettu käyttöön useita välineitä ja perustettu useita virastoja. Niistä monien tehokkuutta on liian aikaista arvioida konkreettisin tuloksin. Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa, poliisi- ja tulliyhteistyössä sekä rikosoikeuden alalla toteutettuja toimia on edelleen vaikea arvioida, koska jäsenvaltioilla ei useinkaan ole täytäntöönpanoon liittyvää raportointivelvollisuutta.

Kutakin politiikan alaa varten tarvitaan vakaampia ja järjestelmällisempiä seuranta- ja arviointijärjestelmiä, jotta EU:n toiminnan vaikutuksista saataisiin vertailukelpoista tietoa. Tällöin arviointien tuloksia voidaan käyttää politiikanteon kehittämiseen ja EU:n toimista saatavan lisäarvon selittämiseen EU:n kansalaisille.

Arviointi voi parantua vain, jos saatavilla on ajantasaisia, objektiivisia, luotettavia ja vertailukelpoisia tietoja. Esimerkiksi muuttoliikettä koskevista yhteisön tilastoista on nyt yhteiset säännöt[74], ja lisäksi on perustettu Euroopan muuttoliikeverkosto. Komissio on yhdessä jäsenvaltioiden kanssa kehittänyt parametreja ihmiskauppaa ja rahanpesua koskevien tietojen keräämiseksi sekä niiden ja alan suuntausten analysoimiseksi ja vertailemiseksi. Monilta aloilta, esimerkiksi oikeuden alalta, tietoja ei kuitenkaan ole ollut saatavilla. Silloinkin kun tiedonkeruujärjestelmät ovat käytössä tai sellaisia ollaan luomassa, niiden suhteen olisi harkittava sitovampia säännöksiä, myös kun on kyse rikoksista ja varsinkin huumausaineista. Alan osaamisen kehittämistä olisi jatkettava tutkimuksen ja teknologian kehittämisen puiteohjelmasta ja muista asiaankuuluvista ohjelmista myönnettävällä rahoituksella.

Seuraavan monivuotisen ohjelman uskottavuus riippuu siitä, miten hyvin EU onnistuu raportoimaan ohjelman vaikutuksista tarkoituksenmukaisella tavalla.

V.4. Sisäpolitiikan täydentäminen ulkoisilla toimilla

Jäsenvaltioiden, neuvoston ja komission on yhdessä lujitettava kolmansien maiden kanssa solmittuja kumppanuuksia. On tärkeää turvata oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alaa koskevien EU:n sisä- ja ulkopolitiikkojen jatkuvuus ja johdonmukaisuus, jotta ne tuottaisivat tulosta ja niillä voitaisiin vastata globalisaation haasteisiin. EU:n on parempi ennakoida haasteet kuin odottaa niiden ilmaantumista rajoillemme, ja sen olisi kampanjoitava sellaisten esimerkillisten normien (esim. tietosuojavaatimukset) puolesta, jotka voitaisiin ottaa käyttöön kansainvälisesti. Oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alan politiikkojen ulkoinen ulottuvuus on sisällytettävä kokonaisuudessaan EU:n ulkoisiin toimiin ja politiikkoihin (esim. kehitysyhteistyöpolitiikka) ja on varmistettava niiden keskinäinen yhdenmukaisuus.

Yhä useammin kolmannet maat lähestyvät EU:ta ehdottaakseen sopimukseen perustuvaa yhteistyötä. Tällaiset ehdotukset voidaan joutua panemaan tärkeysjärjestykseen. Olisi määriteltävä kriteerit, joiden perusteella päätetään, miten näihin yhteistyöpyyntöihin suhtaudutaan ja olisiko ne aiheellista sisällyttää osaksi laajempaa sopimusta. Yhteistyöaloitteilla olisi vastattava erityisolosuhteisiin maissa, jotka valmistautuvat liittymään EU:hun. EU:n ulkosuhteiden painopisteet olisi otettava paremmin huomioon Europolin, Eurojustin ja Frontexin kaltaisten virastojen toiminnan priorisoinnissa. Virastojen operationaalisesta asiantuntemuksesta, etenkin silloin kun ne ovat tehneet sopimuksia tai sopineet työjärjestelyistä kolmansien maiden kanssa, sekä niiden vuosikertomuksista voisi olla suurta hyötyä EU-tason päätöksenteossa.

VI. PITKÄN AIKAVÄLIN TOIMIA EDELLYTTÄVÄT PITKÄKESTOISET HAASTEET

Komissio järjesti vuoden 2008 syksyllä julkisen kuulemisen[75] siitä, millaiset tulevaisuuden painopisteet Euroopassa pitäisi asettaa oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alalla. Osallistuminen oli vilkasta ja vastauksia saatiin kansalaisilta, kansalaisyhteiskunnalta ja jäsenvaltioilta. Kuulemista edelsi eräiden jäsenvaltioiden ministereistä muodostettujen ”tulevaisuusryhmien” arvokas ja perusteellinen työ.[76]

Päätelmät ovat yksiselitteiset.

EU:n kansalaiset haluavat asua ympäristössä, jossa heidän oikeuksiaan kunnioitetaan ja heidän turvallisuutensa on taattu. He haluavat voida matkustaa vapaasti ja asua tilapäisesti tai pysyvästi toisessa EU-maassa, olipa sitten kyse opiskelusta, työnteosta tai perheen perustamisesta. EU:n kansalaisten huomattava enemmistö haluaisi, että EU:lla olisi nykyistäkin suurempi rooli seuraavilla aloilla: järjestäytyneen rikollisuuden, ihmiskaupan ja terrorismin torjunta, poliisi- ja oikeusviranomaisten hallussa olevien tietojen vaihto jäsenvaltioiden kesken, huumeiden väärinkäytön torjunta, perusoikeuksien edistäminen ja suojeleminen, ulkorajojen valvonta sekä turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka.

Vuoden 2008 lukuihin verrattaessa EU:n työikäisen väestön ennustetaan vähenevän 15 prosenttia eli lähes 50 miljoonalla hengellä vuoteen 2060 mennessä. Vuonna 2007 koko 27 jäsenvaltion EU:ssa oleskeli 18,8 miljoonaa kolmannen maan kansalaista, eli heidän osuutensa EU:n kokonaisväestöstä oli 3,8 prosenttia.[77] Suuntauksen uskotaan jatkuvan, koska EU:hun kohdistuvat muuttopaineet ovat omiaan kasvamaan lähitulevaisuudessa. Maahanmuuttoa ei voi enää tarkastella muista asioista erillään.

EU:n on syytä olla ylpeä tähänastisista saavutuksistaan. Vaikka Haagin ohjelma laadittiinkin suhteellisen lyhyessä ajassa, sen vahvuus perustuu ohjelmassa omaksuttuun pitkän aikavälin perspektiiviin. Lähivuosien haasteena on säilyttää ohjelman dynaamisuus ja jatkaa nykyisten saavutusten pohjalta, saaduista kokemuksista viisastuneena. Euroopan on löydettävä näihin pitkäkestoisiin haasteisiin yhtenäinen ja kansalaisten etujen mukainen vastaus. [pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic]

[1] The Hague Programme: strengthening freedom, security and justice in the European Union (OJ C 53, 3.3.2005, p. 1), and the Council and Commission action plan implementing the Hague Programme on strengthening freedom, security and justice in the European Union (OJ C 198, 12.8.2005, p. 1).

[2] A Commission review of the progress made in the implementation of the Hague Programme by the European Institution and by Member States ("Scoreboard") has been presented every year since 2006. The references are as follows: COM(2006) 333 final; COM(2007) 373 final; COM(2008) 373 final.

[3] KOM(2009) 262.

[4] 'Compliance with the Charter of Fundamental Rights in Commission legislative proposals - Methodology for systematic and rigorous monitoring', COM(2005) 172 final.

[5] Council Regulation (EC) No 168/2007 of 15 February 2007 establishing a European Union Agency for Fundamental Rights, OJ L 53, 22.2.2007, p. 1.

[6] 'Towards an EU strategy on the rights of the child ', COM(2006) 367 final.

[7] Council Framework Decision 2008/913/JHA of 28 November 2008 on combating certain forms and expressions of racism and xenophobia by means of criminal law, OJ L 328, 6.12.2008, p. 55.

[8] Council Framework Decision 2008/977/JHA of 27 November 2008 on the protection of personal data processed in the framework of police and judicial cooperation in criminal matters, OJ L 350, 30.12.2008, p. 60.

[9] Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, OJ L 281, 23.11.1995, p. 31.

[10] 'Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the follow-up of the Work Programme for better implementation of the Data Protection Directive', COM(2007) 87 final.

[11] 'Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on Promoting Data Protection by Privacy Enhancing Technologies (PETs)', COM(2007) 228 final.

[12] The total population of the 25 Schengen Member States is 411,310,500 (Estimation: Eurostat 2009).

[13] Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC, OJ L 158, 30.4.2004, p. 77.

[14] 'Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of Directive 2004/38/EC on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States', COM(2008) 840 final.

[15] Green Paper 'Diplomatic and consular protection of Union citizens in third countries', COM(2006) 712 final.

[16] 'Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Effective consular protection in third countries: the contribution of the European Union - Action Plan 2007-2009, COM(2007) 767 final.

[17] Green Paper on the future of the Common European Asylum System, COM(2007) 301 final.

[18] 'Policy plan on asylum - An integrated approach to protection across the EU', COM(2008) 360 final.

[19] Green Paper on an EU approach to managing economic migration, COM(2004) 811 final.

[20] 'Policy Plan on Legal Migration', COM(2005) 669 final.

[21] Proposal for a Council Directive on a single application procedure for a single permit for third-country nationals to reside and work in the territory of a Member State and on a common set of rights for third-country workers legally residing in a Member State, COM(2007) 638 final.

[22] The proposal for a Council Directive on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of highly qualified employment, COM(2007) 637 final, has been adopted by the Council on 25.5.2009.

[23] 'Third annual report on the development of a common policy on illegal immigration, smuggling and trafficking of human beings, external borders, and the return of illegal residents', SEC(2009) 320.

[24] Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council providing for sanctions against employers of illegally staying third-country nationals, COM(2007) 249 final.

[25] 'Common Basic Principles', Council document 14615/04, p. 15; 'A Common Agenda for Integration: Framework for the Integration of Third-Country Nationals in the European Union', COM(2005) 389 final.

[26] Council Decision 2007/435/EC of 25 June 2007 establishing the European Fund for the Integration of third-country nationals for the period 2007 to 2013 as part of the General programme Solidarity and Management of Migration Flows, OJ L 168, 28.6.2007, p. 18.

[27] 'A common immigration policy for Europe: Principles, actions and tools', COM(2008) 359 final.

[28] 'European Pact on Immigration and Asylum', Council document 13440/08.

[29] Regulation (EC) No 562/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006 establishing a Community Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code), OJ L 105, 13.4.2006, p. 1.

[30] 'Preparing the next steps in border management in the European Union', COM(2008) 69 final.

[31] 'Examining the creation of a European border surveillance system (EUROSUR)', COM(2008) 68 final.

[32] 'Report on the evaluation and future development of the FRONTEX Agency', COM(2008) 67 final.

[33] Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals, OJ L 348, 24.12.2008, p. 98.

[34] Regulation (EC) No 767/2008 of the European Parliament and of the Council of 9 July 2008 concerning the Visa Information System (VIS) and the exchange of data between Member States on short-stay visas (VIS Regulation), OJ L 218, 13.8.2008, p. 60; and Council Decision 2008/633/JHA of 23 June 2008 concerning access for consultation of the Visa Information System (VIS) by designated authorities of Member States and by Europol for the purposes of the prevention, detection and investigation of terrorist offences and of other serious criminal offences, OJ L 218, 13.8.2008, p. 129.

[35] Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending the Common Consular Instructions on visas for diplomatic missions and consular posts in relation to the introduction of biometrics including provisions on the organisation of the reception and processing of visa applications, COM(2006) 269 final.

[36] Draft proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a Community Code on Visas, COM(2006) 403 final.

[37] Four "reciprocity reports" have been published: COM(2006) 3 final; COM(2006) 568 final; COM(2007) 533 final; COM(2008) 486 final/2.

[38] Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending the Common Consular Instructions on visas for diplomatic missions and consular posts in relation to the introduction of biometrics including provisions on the organisation of the reception and processing of visa applications, COM(2006) 269 final.

[39] Europol, 'EU Terrorism Situation and Trend Report 2007', available at: http://www.europol.europa.eu/publications/TESAT/TESAT2007.pdf

[40] Directive 2005/60/EC of the European Parliament and of the Council of 26 October 2005 on the prevention of the use of the financial system for the purpose of money laundering and terrorist financing, OJ L 309, 25.11.2005, p. 15.

[41] Regulation (EC) No 1889/2005 of the European Parliament and of the Council of 26 October 2005 on controls of cash entering or leaving the Community, OJ L 309, 25.11.2005, p. 9.

[42] Council Framework Decision 2008/919/JHA of 28 November 2008 amending Framework Decision 2002/475/JHA on combating terrorism, OJ L 330, 9.12.2008, p. 21.

[43] Communication from the Commission on a European Programme for Critical Infrastructure Protection, COM(786) final, and Council Directive 2008/114/EC of 8 December 2008 on the identification and designation of European critical infrastructures and the assessment of the need to improve their protection, OJ L 345, 23.12.2008, p. 75.

[44] Green Paper on bio-preparedness, COM(2007) 399 final.

[45] Council Framework Decision 2006/960/JHA of 18 December 2006 on simplifying the exchange of information and intelligence between law enforcement authorities of the Member States of the European Union, OJ L 386, 29.12.2006, p. 89.

[46] Council Decision 2008/615/JHA of 23 June 2008 on the stepping up of cross-border cooperation, particularly in combating terrorism and cross-border crime, OJ L 210, 6.8.2008, p. 1 and Council Decision 2008/616/JHA of 23 June 2008 on the implementation of Decision 2008/615/JHA on the stepping up of cross-border cooperation, particularly in combating terrorism and cross-border crime, OJ L 210, 6.8.2008, p. 12.

[47] Council Decision 2008/633/JHA of 23 June 2008 concerning access for consultation of the Visa Information System (VIS) by designated authorities of Member States and by Europol for the purposes of the prevention, detection and investigation of terrorist offences and of other serious criminal offences, OJ L 218, 13.8.2008, p. 129.

[48] Directive 2006/24/EC of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006 on the retention of data generated or processed in connection with the provision of publicly available electronic communications services or of public communications networks and amending Directive 2002/58/EC, OJ L 105, 13.4.2006, p. 54.

[49] Council Decision 2009/371/JHA of 6 April 2009 establishing the European Police Office (Europol), OJ L 121, 15.5.2009, p. 37.

[50] Council Decision 2007/845/JHA of 6 December 2007 concerning cooperation between Asset Recovery Offices of the Member States in the field of tracing and identification of proceeds from, or other property related to, crime, OJ L 332, 18.12.2007, p. 103.

[51] Council Framework Decision 2008/841/JHA of 24 October 2008 on the fight against organised crime, OJ L 300, 11.11.2008, p. 42.

[52] 'Towards a general policy on the fight against cyber crime', COM(2007) 267 final.

[53] Proposal for a Council Framework Decision on combating the sexual abuse, sexual exploitation of children and child pornography, repealing Framework Decision 2004/68/JHA, COM(2009) 315 final; proposal for a Council Framework Decision on preventing and combating trafficking in human beings, and protecting victims, repealing Framework Decision 2002/629/JHA, COM(2009) 316 final.

[54] EU Drugs Strategy (2005-2012) endorsed by the Council in 2004, Council Document 15074/04.

[55] On the basis of the Communication on a EU Drugs Action Plan (2005-2008), COM(2005) 45 final, the Council endorsed the 'EU drugs action plan (2005-2008)' in 2005, OJ C 168, 8.7.2005, p. 1. On the basis of the Communication on a EU Drugs Action Plan for 2009-2012, COM(2008) 567 final, the Council endorsed the 'EU drugs action plan for 2009-2012' in 2005, OJ C 326, 20.12.2008, p. 7.

[56] Regulation (EC) No 861/2007 of the European Parliament and of the Council of 11 July 2007 establishing a European Small Claims Procedure, OJ L 199, 31.7.2007, p. 1; Regulation (EC) No 1896/2006 of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 creating a European order for payment procedure, OJ L 399, 30.12.2006, p. 1.

[57] Regulation (EC) No 593/2008 of the European Parliament and of the Council of 17 June 2008 on the law applicable to contractual obligations (Rome I), OJ L 177, 4.7.2008, p. 6.

[58] Regulation (EC) No 1393/2007 of the European Parliament and of the Council of 13 November 2007 on the service in the Member States of judicial and extrajudicial documents in civil or commercial matters (service of documents), and repealing Council Regulation (EC) No 1348/2000, OJ L 324, 10.12.2007, p. 79.

[59] Council Decisions 2006/325-326/EC concerning the conclusion of the Agreement between the European Community and Denmark, OJ L 120, 5.5.2006, p. 22 and p. 23; Council Decision 2007/712/EC of 15 October 2007 on the signing, on behalf of the Community, of the Convention on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in civil and commercial matters (the 'Lugano Convention'), OJ L 339, 21.12.2007, p. 1; and Council Decision 2008/431/EC of 5 June 2008 authorising certain Member States to ratify, or accede to, in the interest of the European Community, the 1996 Hague Convention on Jurisdiction, Applicable Law, Recognition, Enforcement and Cooperation in respect of Parental Responsibility and Measures for the Protection of Children and authorising certain Member States to make a declaration on the application of the relevant internal rules of Community law - Convention on Jurisdiction, Applicable Law, Recognition, Enforcement and Cooperation in respect of Parental Responsibility and Measures for the Protection of Children, OJ L 151, 11.6.2008, p. 36.

[60] Council Decision 2006/719/EC of 5 October 2006 on the accession of the Community to the Hague Conference on Private International Law, OJ L 297, 26.10.2006, p. 1.

[61] 'Report from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee on the application of Council Decision 2001/470/EC establishing a European Judicial Network in civil and commercial matters', COM(2006) 203 final; Green Paper 'Effective enforcement of judgments in the European Union: the transparency of debtors’ assets ', COM (2008) 128 final; and Green Paper on improving the efficiency of the enforcement of judgments in the European Union: the attachment of bank accounts, COM(2006) 618 final.

[62] Directive 2008/52/EC of the European Parliament and of the Council of 21 May 2008 on certain aspects of mediation in civil and commercial matters, OJ L 136, 24.5.2008, p. 3.

[63] Council Regulation (EC) No 2201/2003 of 27 November 2003 concerning jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in matrimonial matters and the matters of parental responsibility, repealing Regulation (EC) No 1347/2000, OJ L 338, 23.12.2003, p. 1; Council Regulation (EC) No 4/2009 of 18 December 2008 on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions and cooperation in matters relating to maintenance obligations, OJ L 7, 10.1.2009, p. 1.

[64] 'Towards a European e Justice Strategy", COM(2008) 329 final.

[65] 'Strategy for the external dimension of JHA: Global freedom, security and justice', Council document 15446/05.

[66] 'Progress report on the implementation of the Strategy for the External Dimension of JHA: Global freedom, security and justice', SEC(2006) 1498; 'Second progress report on the implementation of the Strategy for the External Dimension of JHA: Global freedom, security and justice', SEC(2008) 1971.

[67] 'Report on the Implementation of the European Security Strategy – Providing Security in a Changing World', Council document 17104/08.

[68] Four Funds exist under this programme: three Funds adopted under co-decision procedure (European Return Fund, European Refugee Fund and External Borders Fund) and one Fund under consultation procedure (Fund for the Integration of third-country nationals).

[69] Two specific programmes exist under this framework programme: "Prevention of and fight against Crime" (third pillar legal basis) and "Prevention, preparedness and Consequence Management of Terrorism and other Security related risks" (based on Article 308 of the TEC).

[70] This framework programme has five specific programmes: Civil Justice, Daphne III and Drugs programmes (under co-decision), Fundamental Rights and Citizenship (based in Article 308 TEC) and Criminal Justice (third pillar legal basis).

[71] 'Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on Public-Private Dialogue in Security Research and Innovation', COM(2007) 511 final.

[72] Council Framework Decision 2008/977/JHA of 27 November 2008 on the protection of personal data processed in the framework of police and judicial cooperation in criminal matters, OJ L 350, 30.12.2008, p. 60.

[73] 'Protecting Europe from large scale cyber-attacks and disruptions: enhancing preparedness, security and resilience', COM(2009) 149 final.

[74] Regulation (EC) No 862/2007 of the European Parliament and of the Council of 11 July 2007 on Community statistics on migration and international protection and repealing Council Regulation (EEC) No 311/76 on the compilation of statistics on foreign workers, OJ L 199, 31.7.2007, p. 23.

[75] Flash Eurobarometer 252, 'Awareness of key-policies in the area of Freedom, Security and Justice'; the contributions to and the results of the public consultation are available at: http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/news_consulting_0001_en.

[76] 'Freedom, Security, Privacy – European Home Affairs in an open world: Report of the Informal High Level Advisory Group on the Future of European Home Affairs Policy', June 2008; 'Proposed Solutions for the Future EU Justice Programme: High-Level Advisory Group on the Future of European Justice Policy', June 2008.

[77] Eurostat, EUROPOP 2008 Convergence Scenario; Eurostat, Migration Statistics.