Erityiskertomus Vaikeuksissa oleville maille 
annettu rahoitustukiFI 2015  nro 18
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
P . +352 4398-1
Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).
Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2015
Paperikopio ISBN 978-92-872-3169-7 ISSN 1831-0958 doi:10.2865/19405 QJ-AB-15-016-FI-C
PDF ISBN 978-92-872-3182-6 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/923980 QJ-AB-15-016-FI-N
EPUB ISBN 978-92-872-3215-1 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/18907 QJ-AB-15-016-FI-E
© Euroopan unioni, 2015
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Printed in Luxembourg
Vaikeuksissa oleville maille 
annettu rahoitustuki
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti)ErityiskertomusFI 2015  nro 18
02
 Tarkastustiimi
Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnollisilla aloilla toimitettujen 
tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä 
tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa 
huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, 
tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.
Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti IV tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen 
jäsen Milan Martin Cvikl. Jaosto on erikoistunut tarkastuksiin, jotka koskevat tuloja, tutkimusta ja sisäisiä politiikkoja sekä 
Euroopan unionin toimielimiä ja elimiä. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Baudilio Tomé Mugu -
ruzan johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Daniel Costa de Magalhães ja kabinettiavustaja Ignacio García de 
Parada, johtaja Zacharias Kolias, tiiminvetäjä Josef Jindra sekä tarkastajat Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova, 
Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin ja Kristian Sniter.
Vasemmalta oikealle:  D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana,  
B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians ja D. Costa de Magalhães.
03
 Sisällys
Kohta
 Lyhenteet
I – XIX Tiivistelmä
1 – 26 Johdanto
1 – 7 EU:n jäsenvaltioiden ulkomaanvelkakriisi
8 – 18 Suunnittelu ja täytäntöönpano
8 – 10 Ohjelmasuunnittelu
11 – 15 Ehdot
16 – 18 Täytäntöönpano
19 – 26 Taloudelliset resurssit
19 – 23 Ohjelman rahoitus
24 – 26 Lainanotto markkinoilta
27 – 32 Tarkastustapa
33 – 47 Osa I – Komissio ei ollut valmistautunut tämän kokoluokan kriisiin
33 – 44 Kriisin edellä komissio aliarvioi julkisen talouden epätasapainotilojen laajuuden
35 – 40 Komissio arvioi valtioiden budjettilanteen olevan parempi kuin se tosiasiassa oli
41 – 44 Arvioinneissa aliarvioitiin mahdolliset julkisen talouden riskit
45 – 47 Sen seurauksena komissio ei ollut valmistautunut ohjelmien hallinnointiin
04 Sisällys
48 – 114 Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
50 – 96 Komission prosessit eivät aina sisältäneet riittävästi tarkastuksia ja vastuunjakoa
52 – 54 Komissio oli useimmiten perusteellinen hankkiessaan tarvittavat tiedot valvontaa varten
55 – 70 Ohjelmaennusteissa mahdollistetaan laajat ohjelmasuunnittelun yhdenmukaisuuden tarkastukset mutta 
esitetään monia väitteitä, joita ei todenneta
71 – 75 Ohjelman ominaispiirteet olivat yleensä hyvin perusteltuja mutta tärkeitä tietoja puuttui toisinaan
76 – 79 Komissio poikkesi ajoittain neuvoston päätöksistä
80 – 92 Eri maita ei kohdeltu samalla tavoin
93 – 96 Heikosta valvonnasta johtuvat ohjelman hallinnoinnin heikkoudet
97 – 107 Ohjelma-asiakirjojen laatu oli ajan mittaan parantunut mutta niissä oli silti puutteita
97 – 99 Parannuksia ohjelma-asiakirjojen laadussa
100 – 107 Heikkouksia ehtojen noudattamista koskevassa seurannassa ja raportoinnissa
108 – 114 Vain epävirallista yhteistyötä muiden kumppanien kanssa
115 – 136 Osa III – Lainanotto täytti rahoitustarpeet vaikka olosuhteiden vuoksi oli alun 
perin vaikeaa aina noudattaa parasta käytäntöä
117 – 122 Liikkeeseen laskettuja joukkovelkakirjoja merkittiin paljon
117 – 118 Lainakustannukset vertailutasojen mukaisia
119 – 122 Liikkeeseenlaskujen hintatasot olivat joskus korkeampia kuin pankkien ohjeissa alun perin esitettiin
123 – 136 Olosuhteiden vuoksi oli aluksi vaikea noudattaa parhaita käytäntöjä
137 – 178 Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
138 – 143 Ei tarvetta lisätä kokonaisrahoitusta
138 – 141 Määrärahat osoittautuivat riittäviksi vaikkakin niukoiksi kahdessa jäsenvaltiossa
142 – 143 Tietyt jäsenvaltiot saivat edullisemmat rahoitusehdot kuin alkuperäisessä suunnittelussa oli ennakoitu
05 Sisällys
144 – 154 Päivitetyt alijäämätavoitteet täyttyivät useimmiten mutta eivät aina kestävästi
144 – 148 Tarkistetut vuotuiset alijäämätavoitteet täyttyivät joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta
149 – 152 Kaikkien maiden finanssipolitiikan viritys parani mutta vaihtelevassa määrin
153 – 154 Maat toteuttivat kertaluonteisia toimenpiteitä
155 – 164 Ehdot täytettiin hyvin
155 – 158 Jäsenvaltiot täyttivät lopulta vähintään 80 prosenttia ehdoista
159 – 164 Ohjelmissa kehotettiin uudistuksiin, mutta tavoitellut vaikutukset eivät aina toteutuneet
165 – 178 Miten paljon maiden kilpailukyky lisääntyi?
165 – 172 Kilpailukyky parani mutta vaihtelevassa määrin
173 – 174 Sisäinen devalvaatio tehtiin sopeuttamalla uusien työntekijöiden palkkoja
175 – 178 Valuuttalainat olivat edelleen haasteena
179 – 204 Johtopäätökset ja suositukset
179 – 180 Kriisiä edeltävä tarkkailu
181 – 192 Ohjelman hallinnointiprosessit
193 – 194 Lainanottotoimet
195 – 204 Ohjelman saavutukset
 Liite I – Tukipyynnön perustana olevat syyt
 Liite II  – Viiden maan lainajärjestelyt
 Liite III  – Tarkastusmenetelmä
 Komission vastaus
06
 Lyhenteet
EKP : Euroopan keskuspankki
EKT : Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmä
EMTN : Euro Medium-Term Notes -arvopaperit
ERVM : Euroopan rahoituksenvakautusmekanismi
ERVV : Euroopan rahoitusvakausväline
ETR : Euroryhmän työryhmä
Neuvosto : Euroopan unionin neuvosto, kertomuksessa käytetään tätä termiä kaikista jäsenvaltioiden 
päätöksentekoelimistä
TRK : Talous- ja rahoituskomitea
YyP : Yhteisymmärryspöytäkirja
07
 Tiivistelmä
I
Eurooppa koki seitsemän vuotta sitten rahoituskriisin, 
joka muuttui valtionvelkakriisiksi. Valtionvelkakriisin 
syntymiseen oli monia syitä, kuten heikko pankkival -
vonta, huono finanssipolitiikka ja ongelmat suurissa 
rahoituslaitoksissa (ja niistä seuranneet pelastamisen 
kustannukset, jotka koituivat suuren yleisön makset -
tavaksi). Kriisi pyyhki EU:n jäsenvaltioiden yli kahdessa 
aallossa vaikuttaen ensin euroalueen ulkopuolisiin 
maihin vuosina 2008–2009 ja leviten myöhemmin 
euroalueelle. Yhteensä kahdeksan EU:n jäsenvaltiota 
joutui hakemaan makrotaloudellista apua.
II
Entä onnistuttiinko tämä vaikea tilanne selvittämään? 
Analysoimme viidelle jäsenvaltiolle (Unkarille, Lat -
vialle, Romanialle, Irlannille ja Portugalille) myönnetyn 
rahoitustuen hallinnointia komissiossa.
Kaikkia varoitusmerkkejä ei huomattu
III
On tärkeää muistaa, että kehys jäsenvaltioiden talous -
arvioiden seuraamiseen oli olemassa jo ennen kriisiä. 
Neuvoston varoittaminen kasvavasta julkisen talou -
den epätasapainosta oli komission vastuulla. Komissio 
ei ollut valmistautunut ensimmäisiin rahoitustukea 
koskeviin pyyntöihin.IV
Totesimme, että Euroopan komissio arvioi maiden 
talousarvioiden olevan vahvempia kuin miksi ne 
tosiasiassa osoittautuivat. Yksi merkittävä heikkous 
komission arvioinneissa ennen vuotta 2009 oli se, 
että julkisen sektorin ehdollisten sitoumusten lisään -
tymisestä ei raportoitu - ne nimittäin muuttuivat 
usein todelliseksi velaksi kriisin aikana. Komissio ei 
myöskään kiinnittänyt riittävästi huomiota suurten 
ulkomaisten rahoitusvirtojen, pankkien tilan ja viime 
kädessä julkistalouden väliseen yhteyteen.
V
Vuosina 2011, 2013 ja 2014 tehdyillä vakaus- ja kasvu -
paketin uudistuksilla pyrittiin puuttumaan kriisiä 
edeltävän kauden heikkouksiin lisäämällä makrotalou -
den valvontaa. Komissio oli kuitenkin vuonna 2008 
valmistautumaton hallinnoimaan rahoitusapua, kun 
maat alkoivat esittää pyyntöjään.
Haasteeseen vastaaminen
Etumatkan kurominen umpeen
VI
Komissio onnistui ottamaan vastaan uuteen ohjel -
mien hallinnointiin liittyvät tehtävät, joihin kuuluivat 
keskustelut kansallisten viranomaisten kanssa, ohjel -
maennusteiden ja rahoitusvajearvioiden laadinta sekä 
uudistustarpeiden tunnistaminen. Ottaen huomioon 
alun aikapaineet ja relevantin kokemuksen vähyyden 
tämä oli hyvä saavutus.
Tiivistelmä 08
VII
Komissio oli yleensä perusteellinen hankkiessaan 
tarvittavat tiedot. Se kokosi entistä enemmän sisäistä 
asiantuntemusta ja oli yhteydessä moniin eri sidosryh -
miin apua pyytäneissä maissa.
Monimutkaiset välineet
VIII
Makrotalous- ja alijäämäennusteiden tuottaminen ei 
ollut uusi toimi. Komissio käytti ennusteiden teke -
miseen olemassa olevaa ja melko monimutkaista 
laskentataulukkopohjaista välinettä. Laadunvalvonta 
rajoittui pääasiassa ennusteiden eri osien yhteensovit -
tamiseen, eikä johto pyytänyt perusteluja ennusteiden 
taustaoletuksille. Oli hyvin vaikea arvioida keskeisten 
oletusten, kuten fiskaalisten kerrointen, uskottavuutta 
sekä myöhemmissä tarkasteluissa että johdon laa -
tiessa varsinaisia ennusteita.
Alkuvaikeuksia
IX
Tukiohjelmien perusta oli enimmäkseen vakaa, kun 
otetaan huomioon tuona aikana EU-tasolla vallinnut 
politiikka ja taloudellinen tietämys. Komission proses -
sissa oli kuitenkin yleisenä heikkoutena dokumentaa -
tion puuttuminen. Sitä ei ollut suunniteltu niin, että 
ajassa voitaisiin palata taaksepäin arvioimaan tehtyjä 
päätöksiä. Emme voineet todentaa joitakin neuvos -
tolle toimitettuja olennaisia tietoja, kuten eräitä ohjel -
mia varten alun perin tehtyjä arvioita rahoitusvajeesta.X
Tämä voi johtua osittain kriisitilanteesta, alkuvaiheen 
aikapaineesta sekä siitä, että ohjelmien hallinnointi 
oli komissiolle uutta. Tietojen saatavuus parani ajan 
mittaan, mutta viimeisimmistäkin ohjelmista puuttui 
joitakin keskeisiä asiakirjoja.
XI
Yhteisymmärryspöytäkirjan ehdot oli enimmäkseen 
perusteltu viittaamalla erityisesti neuvoston päätök -
seen. Ehtojen painopiste ei kuitenkaan aina ollut riittä -
västi neuvoston asettamissa yleisissä talouspolitiikan 
ehdoissa.
Lähestymistavat vaihtelivat
XII
Näimme useita esimerkkejä siitä, että maita ei koh -
deltu samalla tavalla samankaltaisissa tilanteissa. Tuen 
ehtoja hallinnoitiin kussakin ohjelmassa eri tavoin. 
Joissakin ohjelmissa ne olivat kokonaisuutena katsoen 
vähemmän tiukat, joten ne oli myös helpompi täyttää. 
Kun vertailtiin maita, joilla oli samanlaisia rakenteel -
lisia heikkouksia, todettiin, että vaaditut uudistukset 
eivät aina olleet oikeassa suhteessa ongelmiin tai ne 
olivat hyvin erilaisia. Osassa maista alijäämätavoitteet 
olivat löyhemmät kuin talouden tilanteen perusteella 
olisi ilmeisesti ollut perusteltua.
Laadunvalvonta on vähäistä
XIII
Yksi syy näihin puutteisiin oli se, että ohjelmien 
suunnittelu ja seuranta olivat suurelta osin komission 
ohjelmatyöryhmien varassa. Ennen kuin työryhmien 
laatimat keskeiset asiakirjat päätyivät neuvostolle tai 
komissiolle, niitä tarkasteltiin uudelleen, mutta se oli 
useastakin näkökohdasta riittämätöntä. Kukaan työ -
ryhmän ulkopuolinen ei tarkastanut niiden perustana 
olevia laskelmia, asiantuntijoiden työtä ei valvottu 
huolellisesti eikä uudelleentarkasteluprosessia doku -
mentoitu kunnolla.
Tiivistelmä 09
Parantamisen varaa
XIV
Myönteistä oli, että neuvoston ja komission tekemien 
päätösten perustana olevat ohjelma-asiakirjat ovat 
huomattavasti parempia kuin ensimmäisen rahoitustu -
kipyynnön aikaan. Tämä oli sen ansiota, että ohjelmien 
hallinnointiin osoitettiin lisähenkilöstöä, kokemusta 
karttui ja valmistautuminen oli aiempaa parempaa. 
Uudemmistakin ohjelma-asiakirjoista kuitenkin puut -
tui joitakin olennaisia tietoja.
XV
Komissio käytti seurantaan suoriteperusteisia alijäämä -
tavoitteita. Tämä varmistaa liiallisia alijäämiä koskevan 
menettelyn noudattamisen. Samalla se kuitenkin 
tarkoittaa, että kun päätetään ohjelman jatkamisesta, 
komissio ei voi varmasti raportoida, onko edunsaajajä -
senvaltio saavuttanut alijäämätavoitteen, koska suori -
teperusteiset alijäämät voidaan määrittää vasta tietyn 
ajan kuluttua. Ehtojen täyttymisestä ei raportoitu 
järjestelmällisesti. Niiden täyttymättä jäämisen ilmai -
semiseen käytettiin monia eri termejä, mikä aiheutti 
sekaannusta. Joistakin ehdoista ei raportoitu lainkaan. 
Joidenkin ehtojen kerrottiin täyttyneen, vaikka se ei 
ollut totta.
Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
XVI
Lähes kaikki tarkistetut alijäämätavoitteet saavutettiin 
muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta. Kun talou -
dellinen toiminta hiljeni vuonna 2009, maat reali -
soivat tulojen menetyksen, joka mitätöi jopa uusien 
tulotoimenpiteiden hyödyt. Veroneutraalit tai veroja 
tasoittavat uudistukset aiheuttivat lyhyellä aikavälillä 
lisää kustannuksia julkiselle taloudelle, ja jotkin maat 
toteuttivat uusia verotoimenpiteitä tasoittaakseen 
alenevaa verotulojen suhdetta BKT:hen. Rakenteelliset 
alijäämät paranivat mutta vaihtelevaan tahtiin. Osa 
julkisen talouden sopeutuksesta toteutettiin kestä -
mättömällä tavalla. Maat käyttivät kertaluonteisia 
toimenpiteitä tavoitteiden saavuttamiseen.XVII
Jäsenvaltiot täyttivät suurimman osan ohjelmissaan 
asetetuista ehdoista, vaikkakin toisinaan viipeellä. 
Komissio ei yleensä voinut vaikuttaa viivästymisten 
syihin. Joissakin tapauksissa komissio oli kuitenkin 
asettanut laajoille uudistuksille epärealistisen tiukkoja 
määräaikoja. Ehtojen täyttyminen suurelta osin ei 
tarkoita, että kaikki tärkeät ehdot olisivat täyttyneet. 
Lisäksi huomasimme, että jäsenvaltioilla oli taipumuk -
sena jättää tärkeiden ehtojen täyttäminen ohjelma -
kauden loppuvaiheeseen.
XVIII
Ohjelmat kannustivat onnistuneesti uudistuksien 
tekemiseen. Maat enimmäkseen jatkoivat uudistuksia, 
jotka pantiin alulle ohjelmaehtojen mukaan. Uudis -
tuksia oli tarkastuksemme ajankohtaan mennessä 
kumottu vain vähän. Peruutusten vastapainona tehtiin 
vaihtoehtoisia uudistuksia, joiden mahdollinen vaiku -
tus ei useinkaan ollut sama.
XIX
Neljässä näistä viidestä maasta vaihtotase muuttui 
odotettua nopeammin. Se johtui suurelta osin tulo -
taseen odottamattomasta parantumisesta ja vähäi -
semmässä määrin kauppataseen odottamattomasta 
parantumisesta.
Tiivistelmä 10
Suosituksemme
a) Komission olisi luotava useiden instituutioiden 
muodostama toimintakehys, joka mahdollistaa ko -
mission henkilöstön ja asiantuntemuksen nopean 
käyttöönoton, jos on perustettava uusi rahoitus -
tukiohjelma. Komission olisi kehitettävä menette -
lyjä budjettikuripaketin (ns. two pack -asetukset) 
puitteissa.
b) Ennusteprosessiin kohdistettavan laadunvalvon -
nan olisi oltava järjestelmällisempää.
c) Komission olisi tehostettava asioiden muistiin 
kirjaamista ja kiinnitettävä siihen huomiota 
laaduntarkastuksessa, jotta varmistetaan ohjelma -
päätösten perustana olevien tekijöiden sisäinen 
avoimuus.
d) Komission olisi huolehdittava, että ohjelmien 
hallinnoinnin ja ohjelma-asiakirjojen sisällön 
laadun arvioimiseksi on olemassa asianmukaiset 
menettelyt.
e) Komission olisi sisällytettävä yhteisymmärrys -
pöytäkirjaan talousarvion seurantaa varten muut -
tujia, jotka se voi kerätä lyhyellä viipeellä.
f) Komission olisi eriteltävä, mitkä ehdot ovat keskei -
siä, ja tavoiteltava todella tärkeitä uudistuksia.
g) Komission olisi tulevissa ohjelmissa pyrittävä 
virallistamaan instituutioiden välinen yhteistyö 
muiden ohjelmakumppaneiden kanssa.
h) Velanhoitoprosessin olisi oltava avoimempi.
i) Komissio olisi analysoitava maiden sopeutuksen 
keskeisiä näkökohtia lisää.
11
 Johdanto
EU:n jäsenvaltioiden 
ulkomaanvelkakriisi
01 
Eurooppaa vuonna 2008 kohdannut 
rahoituskriisi käynnisti EU:ssa ulko -
maanvelkakriisin. Kriisin syntymiseen 
oli monia syitä, kuten heikko pankki -
valvonta, huono finanssipolitiikka ja 
ongelmat suurissa rahoituslaitoksissa 
(joiden pelastamisen kustannukset 
koituivat suuren yleisön maksettavik -
si). Kriisin vaikutukset ovat edelleen 
havaittavissa tämän kertomuksen jul -
kaisuajankohtana, ja sen seurauksena 
perustetut satojen miljardien lainaoh -
jelmat ovat synnyttäneet raskaita hal -
linnointivastuita kaikille asianosaisille.
02 
Kriisi vaikutti EU:n jäsenvaltioihin 
kahdessa vaiheessa. Ensimmäisessä 
vaiheessa rahoituskriisi levisi ulkomais -
ten luotto- ja kaupankäyntikanavien 
kautta useisiin euroalueen ulkopuoli -
siin jäsenvaltioihin. Ulkomaisen pää -
oman poistumisen jyrkkä kiihtyminen 
ja viennin väheneminen toivat esiin 
sen, miten paljon ulkoista epätasapai -
noa on tietyissä maissa, joista kolme 
(Unkari, Latvia ja Romania) haki rahoi -
tustukea EU:n maksutasemekanismis -
ta1, Kansainväliseltä valuuttarahastolta 
IMF:ltä2 ja muista lähteistä3.03 
Kriisin toinen vaihe koski euroalueen 
jäsenvaltioita. Vaikka rahaliitto tarjo -
si jonkinlaisen likviditeettipuskurin, 
luottoluokituslaitokset alkoivat alentaa 
useiden jäsenvaltioiden joukkovelka -
kirjojen luokituksia vuonna 2009. Val -
tionvelkamarkkinoiden korot nousivat 
jyrkästi joissakin maissa4 mutta aleni -
vat toisissa5. Yksityisen rahoituksen vä -
henemisen ja lainakulujen nousemisen 
seurauksena muun muassa Irlannin ja 
Portugalin hallitukset6 hakivat ulkoista 
rahoitustukea.
04 
Rahoitustuen tarkoituksena oli auttaa 
maita maksamaan takaisin erääntyvät 
lainansa tai rahoittamaan vajeensa. Se 
tarjosi puskurin, joka helpotti kunkin 
maan ongelmien korjaamiseen tarvit -
tavien sopeutusohjelmien toteuttamis -
ta. Yleisesti ottaen mekanismien avulla 
täytettiin tarve turvata euroalueen tai 
koko EU:n vakaus, rajoitettiin kriisin 
leviämisriskiä ja ehkäistiin talouden 
äkillisiä häiriöitä apua saavissa jäsen -
valtioissa. Kunkin ohjelman tavoitteet 
vaihtelivat yksityiskohdittain, mutta 
rahoitustuen yleisenä tavoitteena oli 
vakauttaa jäsenvaltioiden makrota -
louden ja rahoituksen tila ja palauttaa 
niiden kyky täyttää julkiseen sektoriin 
(euroalue) tai maksutaseeseen (euro -
alueen ulkopuoliset maat) liittyvät vel -
vollisuutensa. Kaaviossa 1  on tarkas -
tuksemme kohteena olleelle viidelle 
jäsenvaltiolle annetun rahoitustuen 
aikataulu.1 Euroopan unionin toiminnasta 
tehdyn sopimuksen 
143 artiklan perusteella.
2 Puola sai toukokuussa 2009 
käyttöönsä IMF:n varoja 
joustavasta luottojärjestelystä 
mutta ei pyytänyt EU:lta tukea.
3 Kullakin ohjelmalla oli muita 
rahoituslähteitä, joita 
tarjosivat Maailmanpankki, 
Euroopan jälleenrakennus- ja 
kehityspankki, Euroopan 
investointipankki, Tšekin 
tasavalta, Tanska, Suomi, 
Puola, Norja ja Ruotsi.
4 Irlanti, Kreikka, Espanja, Italia ja 
Portugali.
5 Saksa ja Ranska.
6 Euroalueella myös Kreikka, 
Espanja ja Kypros pyysivät 
rahoitustukea.
12 Johdanto
05 
Koska kriisi eteni kussakin maassa eri 
tavalla, apua pyydettiin eri syistä. Liit -
teessä I  esitetään yleiskatsaus näistä 
syistä.
06 
Rahoitustuen tarjoamista varten suun -
niteltiin useita oikeudellisia välineitä. 
Euroalueen ulkopuoliset jäsenvaltiot 
saivat hyödyntää olemassa olevaa 
maksutasemekanismia. Irlanti ja Por -
tugali saivat apua uudesta Euroopan 
rahoituksenvakautusmekanismista 
(ERVM) ja Euroopan rahoitusvakaus -
välineestä (ERVV). Vain maksutaseme -
kanismi ja ERVM perustettiin EU:n vä -
lineiksi Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen perusteella, 
sillä ERVV on hallitusten välinen EU:n 
kehyksen ulkopuolinen väline. Liit -
teessä II  tehdään yhteenveto näiden 
kolmen välineen oikeusperustasta. 
Kyseiset viisi maata saivat rahoitustu -
kea myös IMF:ltä.
07 
Euroalueen ulkopuolisille maille an -
nettavaa apua hallinnoivat komissio 
ja IMF. Velkojien troikan kolmas jäsen 
Euroopan keskuspankki (EKP) osallistui 
Irlannille ja Portugalille annetun rahoi -
tustuen hallinnointiin. Tässä tekstissä 
näistä instituutioista käytetään nimi -
tystä ”kumppanit”.Kaavio 1Rahoitustuen aikataulu
Huom.: Huomautus: Kunkin ohjelman alkamispäivä on päivä, jona jäsenvaltion ja komission välinen yhteisymmärryspöytäkirja allekirjoitettiin.
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.EuroalueEuroalueen
ulkopuoliset
maat2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (marras 2008–marras 2010)
LV (tammi 2009–tammi 2012)
RO (kesä 2009–kesä 2011) RO 2 (kesä 2011–maalis 2013)
IE (joulu 2010–joulu 2013)
PT (touko 2011–touko 2014)
13 Johdanto
Suunnittelu ja 
täytäntöönpano
Ohjelmasuunnittelu
08 
Jäsenvaltioiden viranomaiset esittävät 
EU:lle rahoitustukipyynnöt. Pyynnöt 
on toimitettava komissiolle ja talous- 
ja rahoituskomitealle (TRK)7 yhdessä 
talouden sopeutusohjelman luonnok -
sen kanssa8. Komission henkilöstö9 
laatii kutakin ohjelmaa tukevia makro -
talousennusteita ja käy neuvotteluja 
kansallisten viranomaisten kanssa. Val -
tuudet näihin neuvotteluihin annetaan 
etukäteen poliittisessa katsauksessa10. 
Komissio ottaa epävirallisesti yhteyttä 
muihin sidosryhmiin (IMF:ään, TRK:aan 
ja euroalueen maiden osalta EKP:iin) 
muodostaakseen koordinoidun kan -
nan ohjelmaehdoista, jotka liittyvät 
rahoitustuen saamiseen (ks. kohta 11).
09 
Neuvotteluvierailu11 maassa kulminoi -
tuu joukkoon keskeisiä asiakirjoja:
a) Ehdotus rahoitustukea koskevak -
si neuvoston päätökseksi, jossa 
asetetaan tukeen liittyvät yleiset 
talouspoliittiset ehdot ja laajat 
lainaehdot (rahoituspuitteet, laina -
erät ja pisin mahdollinen keski -
määräinen maturiteetti12).b) Edellä mainitun ehdotuksen pe -
rustelut, joissa esitetään komission 
arvio jäsenvaltion suunnitellusta 
talouden sopeutusohjelmasta. 
Arvio perustuu komission sisäisiin 
ennusteisiin, rahoitus- ja makrota -
lousmalleihin, Eurostatin tietoihin 
ja neuvotteluvierailulla saatuihin 
tietoihin.
c) Yhteisymmärryspöytäkirja, joka on 
jäsenvaltion yksityiskohtaisempi 
sitoumus ja yleensä jäsenvaltion 
viranomaisten ja komission allekir -
joittama. Yhteisymmärryspöytäkir -
jassa asetetaan tarkat taloudelliset 
ehdot kunkin maksuerän suorituk -
selle ja määritellään jäsenvaltion 
raportointivaatimukset.
d) Lainasopimus, joka sisältää lainan 
tekniset ja oikeudelliset tiedot 
(kuten keskimääräisen maturitee -
tin laskenta, korot, maksuerät ja 
takaisinmaksujärjestelyt13).7 TRK perustettiin edistämään 
talous- ja rahoituspolitiikan 
koordinointia jäsenvaltioiden 
välillä. Komiteaan kuuluu 
korkeita virkamiehiä 
kansallisista viranomaisista ja 
keskuspankeista sekä 
Euroopan keskuspankista ja 
komissiosta.
8 Järjestelystä keskipitkän ajan 
rahoitustuen myöntämiseksi 
jäsenvaltioiden maksutaseille 
18 päivänä helmikuuta 2002 
annetun neuvoston asetuksen 
(EY) N:o 332/2002 (EYVL L 53, 
23.2.2002, s. 1) 3 artiklan 
2 kohta ja Euroopan 
rahoituksenvakautusmekanis -
min perustamisesta 
11 päivänä toukokuuta 2010 
annetun neuvoston asetuksen 
(EU) No 407/2010 (EUVL L 118, 
12.5.2010, s. 1) 3 artiklan 
1 kohta. Talouden sopeutus -
ohjelma koostuu joukosta 
sopeutustoimenpiteitä, jotka 
maa aikoo toteuttaa 
ongelmien ratkaisemiseksi ja 
makrotaloudellisen ja 
rahoituksellisen tilanteensa 
palauttamiseksi entiselleen.
9 Ohjelmatyöryhmä, 
ohjelmamaasta vastaavan 
yksikön päällikkö, 
ohjelmapäällikkö ja 
ohjelmamaasta vastaava 
johtaja.
10 Poliittisessa katsauksessa 
analysoidaan jäsenvaltion 
rahoituksellista ja 
makrotaloudellista tilannetta 
ja ehdotettujen 
toimenpiteiden mahdollisia 
vaikutuksia sen talouteen. 
Siinä määritellään myös 
kehykset jäsenvaltion kanssa 
käytäville neuvotteluille. 
Asiasta vastaava komission 
jäsen hyväksyy poliittisen 
katsauksen saatuaan talous- ja 
rahoituskomitean ja 
euroryhmän työryhmän 
puheenjohtajien kommentit.
11 Neuvotteluvierailuja tekevät 
komission ja IMF:n 
johtohenkilöt ja euroalueen 
maiden tapauksessa myös 
EKP:n johtohenkilöt. Yleensä 
nämä vierailut kestävät 
kahdesta kolmeen viikkoa.
12 Rahoitustuen kullakin 
maksuerällä voi olla eri 
maturiteetti. Näiden 
maturiteettien painotettu 
keskiarvo ei saa ylittää 
neuvoston päätöksessä 
määriteltyä pisintä 
mahdollista keskimääräistä 
maturiteettia.
14 Johdanto
10 
Koska IMF ja EU14 vastaavat edelleen 
omista lainanantopäätöksistään, ohjel -
ma-asiakirjat laaditaan kahtena kappa -
leena, kummallekin laitokselle omansa. 
EU:ssa neuvosto tekee lopullisen pää -
töksen rahoitustuen myöntämisestä.
Ehdot
11 
Ohjelman ehdot yhdistävät nimen -
omaisesti rahoituksen hyväksymisen 
tai jatkamisen tiettyjen toimenpitei -
den toteuttamiseen - yleensä niihin 
toimenpiteisiin, jotka ovat ohjelman 
tavoitteiden kannalta tärkeitä. Ohjel -
man ehdot voivat sisältää myös kes -
keisiä tietoja koskevia tavoitteita, jotka 
toimivat varoitusmerkkinä, jos toimin -
tapolitiikka kääntyy pois raiteiltaan 
(esimerkiksi inflaatiotavoite)15.
12 
Ehdot ovat joko määrällisiä (esim. 
talouden alijäämän raja) tai rakenteita 
koskevia (esimerkiksi kilpailulainsää -
dännön parempi valvonta). Ne myös 
eroavat toisistaan sen mukaan, mitä 
niillä pyritään saamaan aikaan:
a) korjaamaan keskeisiä epätasapai -
noja (esim. pienentämällä talouden 
alijäämää)
b) estämään epätasapainon toistumi -
nen tulevaisuudessa (esimerkiksi 
hyväksymällä finanssipoliittista 
vastuuta koskeva laki)
c) tunnistamaan epätasapainotilan -
teiden mittakaava (esim. arvioi -
malla laajasti yksityisen ja julkisen 
sektorin kumppanuuksia).13 
Määritetyt ehdot perustuvat jäsenval -
tioiden talouden sopeutusohjelmaan 
ja kumppanien analyysiin. Näin ollen 
kullakin ohjelmalla on erilaiset eh -
dot, jotka koskevat julkisen talouden 
vakauttamista, talouskasvua edistäviä 
rakenneuudistuksia ja/tai rahoitus -
sektorin uudistuksia tai tukea (ks. 
taulukko 1 ).
14 
Kaikkien tukiohjelmien tavoitteena oli 
talouden vakauttaminen finanssipo -
litiikalla, jolla pyrittiin vähentämään 
julkisen talouden alijäämää ja muutta -
maan velkatilanne kestäväksi. Tämän 
ensisijaisen tavoitteen lisäksi ohjelmas -
sa on tärkeää talouden vakauttaminen, 
koska se voi muun muassa
a) helpottaa sisäistä sopeutusta eri 
kanavien kautta (esim. kokonais -
kysynnän suora vähentäminen tai 
julkisen sektorin palkkojen ja työl -
listämisen vaikutus yksityissektorin 
työvoimakustannuksiin16)
b) helpottaa ulkoista sopeutusta pie -
nentämällä liiallista vaihtotaseen 
alijäämää
c) auttaa torjumaan inflaatiota vai -
kuttamalla hintoihin eri kanavien 
kautta (esim. vaikutus kokonaisky -
syntään tai rahan kysyntään)
d) vapauttaa resursseja muille sek -
toreille, jos taloudessa on vaikea 
saada rahoitusta
e) lisätä luottamusta – erityisolosuh -
teissa – taloudessa ja siten vaikut -
taa kasvuhakuisesti17.13 Kustakin maksuerästä tehdään 
myös oma lainasopimuksensa.
14 Irlannille ja Portugalille 
annettiin ERVM:n rahoitusta 
ERVV:n rahoituksen 
yhteydessä, ja kumpaankin 
lainalähteeseen sovellettiin 
samoja taloudellisia ehtoja.
15 Moon, S. ja Bulíř, A., Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable? , IMF:n 
valmisteluasiakirja, 2003.
16 Hernandéz de Cos, P. ja 
Enrique Moral-Benito: The Role 
of Public wages in Fiscal 
Consolidation Process , 
talouden ja rahoituksen 
pääosaston järjestämä työpaja 
Government wage bill: 
determinants, interactions and 
effects , 2014.
17 Daniel J., Davis J., Fouad M. ja 
Van Rijckeghem C. (2006): 
Fiscal Adjustment for Stability 
and Growth , Pamflet Series No 
55, 2006, Kansainvälinen 
valuuttarahasto, Washington 
DC.
15 Johdanto
15 
Rakenteita koskevien ehtojen tarkoi -
tuksena on pääasiassa se, että toteute -
taan rakenneuudistuksia, joiden tavoit -
teena on parantaa makrotaloudellisten 
sopeutusten kestävyyttä pitkällä 
aikavälillä. Rahoitussektoria koskevien 
ehtojen tavoitteena on se, että vakau -
tetaan rahoitussektoria, joka on usein 
keskeisessä asemassa ohjelman alussa, 
jolloin pankkien rakenneuudistuksia 
yleensä tehdään.Täytäntöönpano
16 
Komissio on varmistettava säännöllisin 
väliajoin, että tukea saavan jäsenvalti -
on talouspolitiikka vastaa sopeutusoh -
jelmaa ja ohjelman ehtoja. Komissio18 
seuraa ohjelman ehtojen täyttymistä 
yhteistyössä IMF:n kanssa. Sitä varten 
edunsaajajäsenvaltio raportoi sään -
nöllisesti ohjelman toteutuksesta19, ja 
kumppanit tekevät seurantakäyntejä. 
Komissio ja IMF laativat omat tarkaste -
lua koskevat kertomuksensa käynnin 
jälkeen.Taulukko 1Ohjelman ehtojen painotus
OhjelmaJulkisen talouden 
vakauttaminenRakenneuudistukset Rahoitussektori
Unkari Kyllä Ei merkittäviä uudistuksia – Sääntelyn ja valvonnan vahvistaminen
Latvia Kyllä– Liiketoimintaympäristö
– Aktiivinen työmarkkinapolitiikka
– EU:n varojen hallinnointi– Sääntelyn ja valvonnan vahvistaminen
–  Pankkialan kriisinratkaisu- tai 
vakautussuunnitelmat
Romania I Kyllä– Liiketoimintaympäristö
– EU:n varojen hallinnointi– Sääntelyn ja valvonnan vahvistaminen
Romania II Kyllä– Työmarkkinauudistukset
– Talouden sisäinen kilpailukykyEi merkittäviä uudistuksia
Irlanti Kyllä– Työmarkkinauudistukset
– Talouden sisäinen kilpailukyky– Velkavivun purkaminen
– Sääntelyn ja valvonnan vahvistaminen
–  Pankkialan kriisinratkaisu- tai 
vakautussuunnitelmat
Portugali Kyllä– Työmarkkinauudistukset
– Talouden sisäinen ja ulkoinen kilpailukyky
– Koulutus
– Terveydenhuoltoala
– Liiketoimintaympäristö
– Oikeuslaitoksen uudistukset
– Asunto-markkinat– Velkavivun purkaminen
– Sääntelyn ja valvonnan vahvistaminen
–  Pankkialan kriisinratkaisu- tai 
vakautussuunnitelmat
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin, perustuu asiaankuuluviin neuvoston päätöksiin ja alkuperäisiin ohjelma-asiakirjoihin.
18 ERVM:n tapauksessa EKP 
osallistuu seurantaan.
19 Yhteisymmärryspöytäkirjassa 
on yleensä liite, jossa on 
esitetty, mitkä indikaattorit ja 
tiedot maan on toimitettava 
säännöllisesti.
16 Johdanto
17 
Talous- ja rahoituskomiteaa kuultuaan 
komissio päättää tarkastelunsa perus -
teella muiden maksuerien suorituk -
sesta ja siitä, onko ohjelman ehtoja 
muutettava ja/tai lisättävä odottamat -
tomien olosuhteiden vuoksi. Tällaisia 
olosuhteita voivat olla makrotalouden 
tilanteen muuttuminen, merkittävät 
tietojen tarkistukset tai poliittiset tai 
institutionaaliset tekijät jäsenvaltiossa. 
Alkuperäistä yhteisymmärryspöytä -
kirjaa voidaan tarkistaa vastaamaan 
näitä uusia olosuhteita, jotta turvataan 
sopeutusohjelman toteutuminen.
18 
Jos tarkastelu johtaa ehtojen huo -
mattavaan muuttumiseen20, myös 
neuvoston päätöstä on muutettava. 
Neuvoston päätöksen muuttamisme -
nettely on suurelta osin vastaava kuin 
alkuperäinen neuvotteluprosessi (ks. 
kohdat 8–10)21.
Taloudelliset resurssit
Ohjelman rahoitus
19 
Kustakin tukiohjelmasta lainattu 
summa kattaa jäsenvaltion ”rahoitus -
vajeen” eli sen rahoitustarpeet siihen 
asti, kunnes se pystyy rahoittamaan 
julkisen taloutensa (erääntyvät lainat 
ja uudet alijäämät) tai ulkoisen talou -
dellisen asemansa (maksutase) nor -
maaleissa olosuhteissa.20 
Euroalueen talouksien ulkoinen 
rahoitus tapahtuu eurojärjestelmän22 
kautta. Siksi Euroalueen maiden rahoi -
tusvajeet liittyvät vain niiden julkisen 
talouden tarpeisiin. Euroalueen ulko -
puolella rahoitusvajeeseen sisältyvät 
kaikki ulkoiset rahoitustarpeet, jotka 
on esitetty maan maksutaseessa.
21 
Ohjelmaneuvottelujen aikana kump -
panit arvioivat rahoitusvajeen makro -
talouden ja julkisen talouden ennus -
teiden sekä tiettyjen oletusten, kuten 
lainan jälleenrahoitusmäärien, perus -
teella23. Ohjelmarahoituksen lopullinen 
taso perustuu tähän arvioon, mutta 
kumppanit ja jäsenvaltio neuvottelevat 
siitä myös. Jokainen lainanantaja osal -
listuu sitten ohjelman rahoitukseen24. 
Jäsenvaltion sisäisten rahoituslähtei -
den käyttöä voidaan myös harkita.
22 
Yleiskuva ohjelmarahoituksen keskei -
sistä osatekijöistä, kunkin keskeisen 
lainanantajan suhteellisista osuuksista 
ja maksetun rahoitustuen määristä 
esitetään kaaviossa 2 .20 Esimerkiksi silloin, jos 
alijäämätavoitteet muuttuvat.
21 Komissio teki kuudelle 
tarkastetulle ohjelmalle 
36 muodollista 
uudelleentarkastelua. Niistä 
16:ssa vastaavaa neuvoston 
päätöstä muutettiin 
tarkastelun jälkeen.
22 Eurojärjestelmä on euroalueen 
keskuspankkijärjestelmä. Se 
koostuu Euroopan 
keskuspankista ja kansallisista 
keskuspankeista.
23 Kun maan laina-aika on 
päättymässä, sitä on 
pidennettävä muuttamalla 
laina uudeksi lainaksi, joka 
kattaa vanhan lainan 
takaisinmaksun. Tässä on 
vaarana, että laina saatetaan 
jälleenrahoittaa korkeammalla 
korolla, mikä lisää 
korkomenoja, tai että 
lainanottajamaa ei voi nostaa 
tarpeeksi suurta uutta lainaa 
maksaakseen vanhan lainan 
kokonaan takaisin.
24 Vaikka lainsäädäntökehys 
mahdollistaa sen, että EU 
antaa lainaa yksin, 
viimeaikaisessa käytännössä 
tukea on yleensä myönnetty 
yhteistyössä IMF:n ja muiden 
kansainvälisten laitosten tai 
maiden kanssa.
17 Johdanto Kaavio 2Ohjelmarahoitus
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin, tiedot Euroopan komissiolta ja IMF:ltä.
…prosentteina kunkin maan BKT:stä
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Unkari
20 miljardiaLatvia
7,5 miljardiaRomania
20 miljardia 
+ 5,4 miljardia1Irlanti
67,5 miljardiaPortugali
78 miljardia
33 %
6,5 miljardia41 %
3,1 miljardia25 %
5 miljardia33 % (60 % ERVV:n kanssa)
22,5 (40,2) miljardia33 % (67 %)
26 (52) miljardiaEuroopan unionin rahoitussitoumusOhjelmarahoitus yhteensä euroina
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Maksuerät
prosentteina rahoitussitoumuksesta
Portugali Irlanti Romania Latvia Unkari
 Maksutase/ERVM  ERVV  IMF Muut lainanantajat
1 Ennalta varautuva tuki. Ei sisälly muihin kuvioihin. 
18 Johdanto
23 
Nämä viisi jäsenvaltiota käyttivät 
95 prosenttia Euroopan unionin ra -
hoitussitoumuksista, ja 13 prosenttia 
tuosta summasta oli jo maksettu takai -
sin 31. maaliskuuta 2015 mennessä (ks. 
kaavio 3 ).Kaavio 3Rahoitustuki: maksetut summat ja jäljellä olevat takaisinmaksut
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin, tiedot Euroopan komissiolta.
63 miljardia euroaEuroopan unionin
tarjoama tuki
Lainatut ja
maksetut summat
60 miljardia euroaSuoritetut maksut
maittainJäljellä olevat
takaisinmaksut maittain1
Maksettavaa jäljellä yhteensä
52 miljardia euroa5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Romania
Portugali
Latvia
Irlanti
Unkari70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Tiedot 31. maaliskuuta 2015.
19 Johdanto
Lainanotto markkinoilta
24 
Voidakseen tarjota osuutensa koko -
naisrahoitustuesta Euroopan unioni 
lainasi pääomamarkkinoilta rahaa, jon -
ka se lainasi edelleen vaikeassa tilan -
teessa oleville jäsenvaltioille samoilla 
ehdoilla: sama summa, nimelliskorko ja 
maturiteetti. EU oli vuoden 2014 lop -
puun mennessä laskenut liikkeeseen 
yhteensä 22 kertaa joukkovelkakirjoja, 
joiden nimellisarvo oli 60,1 miljar -
dia euroa. Komissio huolehti lainan -
otosta EU:n puolesta.
25 
Lainaa otettiin yleensä Euro Me -
dium-Term Notes -arvopapereina 
(EMTN), jotka lasketaan liikkeeseen 
pääomamarkkinoilla ja listataan 
Luxemburgin pörssiin. EMTN-arvo -
paperit lunastetaan täysimääräisesti 
niiden erääntyessä, ja niille makse -
taan kiinteä vuotuinen korko niiden 
olemassaolon ajalta. Eurooppalaisten 
sijoittajien osuus kaikista EMTN-ar -
vopapereihin sijoittaneista on noin 
80 prosenttia.
26 
EMTN-arvopapereihin liittyvästä lai -
nanhoidosta vastaa Euroopan unioni, 
jonka on varmistettava, että kaikki 
maksut suoritetaan säännöllisesti, jos 
lainansaajajäsenvaltio ei maksa erään -
tynyttä pääomaa ja/tai korkoja.
20
 Tarkastustapa
27 
Tarkastuksessa selvitettiin, hallin -
noiko komissio rahoitustukiohjelmia 
asianmukaisesti. Tätä varten esitettiin 
seuraavat osakysymykset:
(i) Havaittiinko kasvavat julkisen 
talouden riskit ajoissa?
(ii) Oliko prosessit suunniteltu niin hy -
vin, että voitiin vaikuttaa kokonais -
valtaisesti ohjelmapäätöksiin?
(iii) Ottiko komissio lainaa parhaalla 
mahdollisella korolla ja parhaiden 
velan liikkeeseenlaskua koskevien 
käytäntöjen mukaisesti?
(iv) Täyttyivätkö rahoitustukiohjelmien 
tärkeimmät tavoitteet?
28 
Tarkastus kattoi komission hallin -
noiman rahoitustuen, jota annettiin 
maksutasejärjestelyn ja ERVM:n kautta 
ja jota varten komissio otti lainaa pää -
omamarkkinoilta käyttäen vakuutena 
EU:n talousarviota. Tarkastus kattoi 
Unkarille, Latvialle, Romanialle (kaksi 
ensimmäistä ohjelmaa), Irlannille ja 
Portugalille maksetun rahoitustuen, 
ja siinä painotettiin komission osuut -
ta näissä ohjelmissa. Tutkimme myös 
komission yhteistyötä sen kumppanien 
(EKP:n ja IMF:n) kanssa, mutta emme 
tarkastaneet kumppaneita.29 
Emme tarkastaneet EU:n poliittisella 
tasolla tehtyjä päätöksiä, ja rajoitimme 
tarkastuksen laajuutta useasta näkö -
kulmasta. Emme ottaneet huomioon 
vaihtoehtoista skenaariota, jossa 
rahoitustukea ei anneta, tai mahdolli -
suutta ratkaista kriisit muilla keinoilla 
(esim. valtionvelkaa jakamalla). Emme 
myöskään arvioineet velanhoitokykyä 
tai sitä, millä todennäköisyydellä lainat 
maksetaan takaisin. Emme arvioineet 
sitäkään, onko neuvosto valinnut 
kriisin ratkaisemisen kannalta tarkoi -
tuksenmukaisimmat alijäämätavoitteet 
tai rakenteita koskevat ehdot. Kun 
tarkastimme komission yhteistyötä 
muiden kumppanien kanssa, emme 
arvioineet, oliko niiden osallistuminen 
perusteltua.
30 
Tarkastuskriteerit muodostettiin seu -
raavien lähteiden perusteella:
(i) lainsäädännön vaatimukset 
(neuvoston asetukset, neu -
voston päätökset sekä komis -
sion ja jäsenvaltioiden väliset 
yhteisymmärryspöytäkirjat)
(ii) komission sisäiset säännöt ja 
menettelyt (sisäisen valvonnan 
standardit ja suuntaviivat)
(iii) hyvän hallinnon käytännöt ja ar -
viointiperusteet, jotka perustuvat 
IMF:n ohjelmien arviointeihin, EU:n 
kolmansille maille antaman maksu -
tasetuen jälkiarviointeihin, tilin -
tarkastustuomioistuimen aiempiin 
makrotaloudellista apua koskeviin 
kertomuksiin, muista riippumat -
tomien laitosten ja ajatushauto -
mojen ohjeisiin ja julkaisuihin sekä 
tieteellisiin tutkimuksiin
(iv) parhaat käytännöt, joita ehdote -
taan useissa julkisen velan hoitoa, 
sijoittajasuhteita ja liikkeeseen -
laskun julkisuutta koskevissa 
suuntaviivoissa.
21 Tarkastustapa
31 
Liitteessä III  on lisätietoja 
tarkastusmenetelmistä.
32 
Tarkastusevidenssi kerättiin 
seuraavasti:
(i) tarkastelemalla yksityiskohtaisesti 
EU:n rahoitustukiohjelmiin liittyvää 
dokumentaatiota (ohjelma-asiakir -
joja, komission sisäisiä analyysejä, 
taulukkolaskentaennusteita sekä 
muiden organisaatioiden arvioin -
teja ja tutkimuksia)
(ii) haastattelemalla komission talou -
den ja rahoituksen pääosaston 
henkilöstöä
(iii) haastattelemalla kansallisten 
viranomaisten, kuten valtiovarain -
ministeriöiden, keskuspankkien, 
ohjelmien koordinointiyksikköjen 
ja alakohtaisten ministeriöiden, 
henkilöstöä
(iv) tekemällä ohjelmaehtojen tulos -
taulukkoon perustuva analyysi25, 
jonka avulla ne voidaan luokitella 
ominaisuuksien ja vaatimustenmu -
kaisuuden perusteella
(v) haastattelemalla IMF:n ja EKP:n 
henkilöstöä.25 Otoksessa oli 360 yksilöityä 
ehtoa.
22
 Osa I 
Komissio ei ollut valmistautunut tämän 
kokoluokan kriisiin
Kriisin edellä komissio 
aliarvioi julkisen talouden 
epätasapainotilojen 
laajuuden
33 
Neuvoston varoittaminen jäsenvaltioi -
den julkisen talouden epätasapainon 
kasvamisesta on kiistämättä yksi ko -
mission tärkeimmistä toimista talous- 
ja raha-asioiden osa-alueella. Ennen 
kriisiä oli jo olemassa valvontakehys 
jäsenvaltioiden julkisen talouden tilan 
seuraamista varten26.
34 
Vaikka rahoitustukiohjelmien makrota -
loudelliset tavoitteet ulottuivat pidem -
mälle kuin julkisen talouden sopeutuk -
seen, budjettituki27 osoittautui kaikissa 
viidessä maassa keskeiseksi tekijäksi 
tuen käytössä. Tämä herättää kysy -
myksen siitä, havaittiinko kasvavat jul -
kisen talouden riskit ajoissa ja nostet -
tiinko ne esiin valvontamenettelyssä.
Komissio arvioi valtioiden 
budjettien olevan vahvempia 
kuin ne tosiasiassa olivat
35 
Julkisen talouden indikaattoreita on 
kahta päätyyppiä: Toinen on julkisen 
talouden tosiasiallinen tasapaino eli 
valtion tulojen ja menojen välinen ero. 
Tämä tasapaino on kuitenkin herkkä 
tilapäisten tekijöiden, kuten talouskas -
vun, varallisuushintojen ja kertaluon -
teisten finanssipoliittisten toimenpitei -
den suhteen. Toista tyyppiä edustavat julkisen talouden indikaattorit (esimer -
kiksi suhdannekorjattu rahoitusasema 
ja rakenteellinen rahoitusasema), 
joiden tarkoituksena on korjata näiden 
tilapäisten tekijöiden vaikutus ja antaa 
siten tarkempi kuva maan julkisen 
talouden tilasta. Näitä indikaattoreita 
ei voida havainnoida suoraan, vaan 
ne ovat monimutkaisten laskelmien 
tuloksia.
36 
Kriisiä edeltävänä aikana julkisen ta -
louden tosiasiallinen tasapaino arvioi -
tiin yleensä oikein viimeistään kyseisen 
vuoden lopussa. Silti komission alijää -
mäennusteissa ennakoitiin huonosti 
suurten budjettialijäämien syntyminen 
vuonna 2008 Irlannissa, Latviassa, 
Portugalissa ja Romaniassa. Komissio 
totesi esimerkiksi maaliskuussa 2008 
Irlannista, että sen budjettiennusteisiin 
liittyvät riskit ovat pitkälti neutraalit 
vuonna 200828. Kuitenkin vuoden 2008 
lopussa julkisen talouden tosiasiallinen 
tasapaino oli ennustettua pienempi 
7,2 prosenttiyksikköä BKT:stä.
37 
Komissio yliarvioi vuosina 2005–2008 
suhdannekorjatuissa rahoitusasemalas -
kelmissaan järjestelmällisesti maiden 
julkisen talouden vahvuuden29. Tämä 
virhe johtui pääasiassa arvioiduissa 
BKT:n mahdollisissa kasvuluvuissa 
tapahtuneista muutoksista. Kaikissa 
viidessä maassa koettiin taloudellinen 
nousukausi, mutta komissio arvioi 
aluksi ylikuumenemisen mittakaavan 
olevan vaatimattomamman kuin sen 
tiedetään nyt jälkikäteen olleen.26 Tämä oli vakaus- ja 
kasvusopimuksen ennalta 
ehkäisevä osio, joka luotiin 
7 päivänä heinäkuuta 1997 
annetulla neuvoston 
asetuksella (EY) N:o 1466/97 
julkisyhteisöjen 
rahoitusaseman valvonnan 
sekä talouspolitiikan 
valvonnan ja 
yhteensovittamisen 
tehostamisesta (EYVL L 209, 
2.8.1997, s. 1). Valvontakehystä 
uudistettiin viimeksi 
vuonna 2005 neuvoston 
asetuksella (EY) N:o 1055/2005 
asetuksen (EC) No 1466/97 
muuttamisesta (EUVL L 174, 
7.7.2005, s. 1).
27 Julkisen talouden jatkuvan 
alijäämän rahoitus ja julkisen 
velan takaisinmaksu.
28 Euroopan komissio: Ireland – 
Macro fiscal assessment – an 
analysis of the December 2007 
update of the stability 
programme , s. 36.
29 Vertaillaan ensimmäistä 
arviota, joka tehtiin vuoden 
lopun jälkeen (kevään 
ennustetta), (lokakuussa 2013 
tehtyyn) viimeisimpään 
arvioon.
23
Osa I – Komissio ei ollut valmistautunut tämän 
kokoluokan kriisiin
38 
Ylikuumenemisen mittakaavan (posi -
tiivisen tuotantokuilun suuruuden30) 
arvio oli talouden kokonaistuotanto -
kapasiteettia kuvaavien indikaattorien 
vahvan kasvun mukainen. Kasvun 
aiheutti kuitenkin asuntomarkkinoiden 
ylikuumeneminen, eikä investoinneil -
la asuntoihin ole samaa vaikutusta 
talouden tarjoamien mahdollisuuksien 
lisääntymiseen kuin muilla tuottavam -
milla investoinneilla.
39 
Komissio on keskittynyt arvioimaan re -
aalitalouden tuotantokuilua ottamatta 
huomioon alakohtaisia epätasapainoti -
lanteita esimerkiksi rahoitus- tai raken -
nusalalla. Kriisin aikana kävi kuitenkin 
selväksi, että inflaation ja tuotannon 
seuraaminen ei riitä takaamaan makro -
talouden vakautta ja julkisen talouden 
kestävää tasapainoa. Valvontakehystä 
on sen jälkeen tarkistettu huomatta -
vasti niin, että siinä otetaan paremmin 
huomioon rahoitusalan ja makrotalou -
den riskit.
40 
Komissio tunnisti jälkikäteen joitakin 
ylikuumentuneita aloja: esimerkiksi 
Irlannissa, Latviassa ja Romaniassa 
havaittiin rakennusalan ylikuumen -
tuneen ja kaikissa viidessä maassa 
todettiin yksityisen luotonannon 
ylikuumentuneen. Tuotantokuilun 
laskemiseen käytetyssä algoritmissa 
ei kuitenkaan otettu huomioon näitä 
epätasapainotilanteita.Arvioinneissa aliarvioitiin 
mahdolliset julkisen 
talouden riskit
41 
Vakaus- ja kasvusopimuksessa edel -
lytetään, että jäsenvaltiot antavat 
selvityksen uusimmista julkisen talou -
den kehityssuunnista ja ennusteista 
vakaus- ja lähentymisohjelmissaan. 
Komissio arvioi nämä ohjelmat ja tar -
kistaa BKT:n kehityskaariennusteiden 
uskottavuuden sekä valtion tulo- ja 
menoarvion.
42 
Yksi merkittävä epäkohta komission 
arvioinneissa ennen vuotta 2009 oli 
se, että julkisen sektorin ehdollisten 
sitoumusten31 lisääntymisestä ei ollut 
tehty selvityksiä. Rahoitusvakauteen, 
valtionyhtiöihin tai muihin julkisiin 
takauksiin (esim. julkisen ja yksityisen 
sektorin kumppanuuksiin) liittyviä 
finanssipolitiikan riskejä ei tunnistettu.
43 
Komission valvonnassa ei arvioitu 
riittävästi suurten ulkomaisten rahoi -
tusvirtojen, erityisesti lainojen, vaiku -
tuksia, vaikka ne kiihdyttivät raken -
nusalan ja kysynnän ylikuumenemista 
ja saattaisivat häiritä pankkisektoria 
seuraavalla laskukaudella. Komissio ei 
pannut merkille tätä yhteyttä ennen 
analyysiään, joka koski jäsenvaltioiden 
rahoitustukipyyntöjä.30 Positiivinen tuotantokuilu on 
se määrä, jolla talouden 
todellinen tuotanto ylittää 
mahdollisen tuotannon.
31 Voivat olla esimerkiksi 
pitkäaikaisia sitoumuksia, 
jotka liittyvät julkisen sektorin 
eläkkeisiin tai huomattaviin 
tuleviin julkisen talouden 
menoihin, jotka johtuvat 
tarpeesta ryhtyä 
toimenpiteisiin mahdollisessa 
pelastustilanteessa. Komissio 
ei ilmoittanut muista 
ehdollisista sitoumuksista kuin 
julkisen sektorin eläkkeisiin 
liittyvistä sitoumuksista.
24
Osa I – Komissio ei ollut valmistautunut tämän 
kokoluokan kriisiin
44 
Komission arvioinneissa ei myöskään 
tutkittu sitä, miten altis budjettitasa -
paino oli julkisen talouden velkaan 
sovellettavien korkojen äkilliselle koro -
tukselle tai vastaavasti talouskasvuun 
tai valuuttakursseihin kohdistuville 
äkillisille häiriölle. Nämä riskit oli kui -
tenkin tunnistettu tai niistä oli varoi -
tettu useissa ennen kriisiä julkaistuissa 
tutkimusraporteissa32.
Sen seurauksena komissio 
ei ollut valmistautunut 
ohjelmien hallinnointiin
45 
Ennen vuotta 2008 maksutasejär -
jestelyä oli käytetty viimeksi vuon -
na 199333. Vuoteen 2008 mennessä 
kaikki 1990-luvun alkupuolella saadut 
kokemukset oli menetetty. Näin ollen 
rahoitustuen antaminen maille oli käy -
tännössä uusi asia komissiolle.
46 
Koska komissio oli aliarvioinut eri 
jäsenvaltioiden julkisen talouden 
epätasapainon ja sen vaikutuksen 
jäsenvaltioihin, se oli valmistautuma -
ton ohjelmien hallinnointiin. Varsinkin 
alussa ohjelmat jouduttiin perusta -
maan äärimmäisen tiukassa aikataulus -
sa. Esimerkiksi ehdotus ensimmäiseksi 
ohjelmaksi (Unkari) oli laadittava muu -
tamassa päivässä. Komission sisällä oli 
hyvin vähän kokemusta rahoitustu -
kiohjelmien suunnittelusta ja hallin -
noinnista, eikä tällaisen kokemuksen 
hankkiminen ollut mahdollista niin 
lyhyellä varoitusajalla.47 
Alkuvaiheessa IMF:n työryhmät auttoi -
vat komissiota valmistelemaan ohjel -
ma-analyysin osia. Myös komission 
käyttämät käytännöt kehitettiin IMF:n 
käytäntöjen perusteella (ks. kohta 109).32 Ks. esimerkiksi artikkeli ” Fiscal 
Policies and Financial Markets ” 
EKP:n kuukausikatsauksessa 
02/2006, s. 71.
33 Neuvoston päätös 93/67/ETY, 
annettu 18 päivänä 
tammikuuta 1993, Community 
loan in favour of the Italian 
Republic  (EYVL L 22, 30.1.1993, 
s. 121).
25
 Osa II 
Prosessit olivat yleensä heikkoja
48 
Asetuksissa annetaan Euroopan komis -
sion tehtäväksi rahoitustuen opera -
tiivinen hallinnointi. Suuri osa siitä 
koskee keskeisten ohjelmaan liittyvien 
päätösten tekemistä asioissa, jotka kos -
kevat alkuperäisen tuen myöntämistä 
ja (jokaisen tarkastelun yhteydessä) 
ohjelman jatkamista. Päätöksenteko 
edellyttää tiettyjen vaiheiden toteutta -
mista järjestyksessä sekä koordinointia 
neuvoston ja muiden kumppaneiden 
kanssa (ks. kaavio 4 ).
49 
Jaoimme ohjelman hallinnointiproses -
sien analyysin kolmeen osaan:
(i) Prosessit komissiossa ja erityisesti 
talouden ja rahoituksen pääosas -
tossa: kontrolloiko komissio ohjel -
man edistymistä?
(ii) Tietojen antaminen neuvostolle ja 
asiasta vastaavalle komission jäse -
nelle: saivatko neuvosto ja asiasta 
vastaava komission jäsen laaduk -
kaat ohjelma-asiakirjat?
(iii) Vuorovaikutus muiden kumppa -
nien kanssa: oliko vuorovaikutus 
muiden kumppanien kanssa 
toimivaa?
26
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkojaKaavio 4Ohjelmaan liittyvät päätökset
1.
tarkastelu2.
tarkastelu ...
tarkastelu
Päätökset tuen
myöntämisestäPäätökset
ohjelman jatkumisestaPäätökset
ohjelman jatkumisesta
Mitä päätöksiä tehdään?
Kukin päätös
koostuu kolmesta
erillisestä
säädöksestäYleisten
ohjelmaparametrien
määritys
Yksityiskohtaisen
uudistusohjelman
laatiminen
Maksatus
Komission päätös Neuvoston päästös¹
Kokonaismäärä ja maturiteetti
AlijäämätavoitteetLaajat rakenneuudistusalueetBOhjelman aikataulu
Yleensä varapuheenjohtaja tekee komission puolesta 
1  Irlannin ja Portugalin ohjelmien tapauksessa neuvosto ja ERVV:n johtokunta eli euroryhmä määrittelivät yleiset
 ohjelmaparametrit. ERVV:n päätöksentekoprosessi on erillään EU:n päätöksentekomenettelystä. A
Kaikkia päätöksiä ei tarvita kaikkien 
tarkastelujen yhteydessä. Jos esimerkiksi tuen yleisiin parametreihin ei tarvitse tehdä muutoksia, neuvoston päätöstä ei tarvitse muuttaa. 
Jäsenvaltion ja Euroopan komission allekirjoittama yhteisymmärrys-pöytäkirjaOhjelma-
neuvottelu
27
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkojaKaavio 4
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.Vaiheiden järjestys C
+
+
231
Tarkastusalueet
1. Prosessi talouden ja rahoituksen 
pääosastossa
2. Neuvostolle ja asiasta vastaavalle 
komission jäsenelle annetut tiedot
3. Vuorovaikutus muiden kumppaneiden 
kanssa
2 TRK – Talous- ja rahoituskomitea
ET – euroryhmän työryhmä
YYP – yhteisymmärryspöytäkirjaKuuleminen talous- ja rahoitus komiteassa ja
euroryhmän työryhmässä
Jos jäsenvaltio pyytääMaksu suoritetaan vain, jos jäsenvaltio 
on allekirjoittanut uuden YYP:nOhjelma-asiakirjat
Maksun
suoritusKomission 
päätösYYP:n 
allekirjoitusNeuvoston 
päätösKomission 
kollegion päätösKomission sisäinen tarkasteluJos ohjelma on uusi 
tai neuvoston ehtoja 
on muutettavaJos uudistusohjel-
maan on tehtävä 
muutoksia
Neuvoston 
päätöksen 
luonnosYYP:n luonnosPerustelut tai 
tarkasteluker-
tomusNeuvoston 
kanta
Tehdään samanaikai-
sesti IMF:n ja EKP:n 
henkilöstön kanssaNeuvotteluryhmän 
valtuudet määritelty
Neuvottelu- tai 
tarkastelu-
vierailuPoliittinen 
selonteko
Muut kumppanit
Vuorovaikutus muiden kumppaneiden kanssa kantojen sovittamiseksi, 
jotta päästään yksimielisyyteenTRK:n ja ET:n puheenjohtaja Komission jäsen 
neuvotteluvaltuuksiinpäivitysNeuvoston tai euroryhmän lausunto, 
jos ohjelma on uusi tai on tehty tärkeä muutos
TRK:n ja ET:n keskustelu2
TRK:n ja ET:n puheenjohtajilta saadut tiedotVoi olla erilainen asian tärkeyden mukaan:
28
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
Komission prosessit eivät 
aina sisältäneet riittävästi 
tarkastuksia ja 
vastuunjakoa
50 
Komission prosesseissa olisi varmistet -
tava riittävillä tarkastuksilla ja vastuun -
jaolla, että alustava ohjelman suunnit -
telu ja päivitykset täyttävät seuraavat 
perusteet:
(i) Kattavuus – olisi otettava huo -
mioon asiaankuuluvat tiedot, sekä 
jäsenvaltioon liittyvät että talou -
den tutkimuksesta saadut.
(ii) Johdonmukaisuus – ohjelman 
eri osien olisi oltava keskenään joh -
donmukaisia, niin että ohjelman 
eri tavoitteiden välillä olisi mahdol -
lisimman vähän ristiriitoja.
(iii) Dokumentointi – ohjelman eri osis -
ta tehtyjen päätösten perusteluista 
olisi pidettävä asianmukaisesti 
kirjaa34.
(iv) Yhdenmukaisuus – yhteisymmär -
ryspöytäkirjan olisi oltava neuvos -
ton päätösten mukainen.
(v) Tasapuolisuus – koska ohjelman 
ehdot ovat pääasiassa komission 
”ohjelmatyöryhmien” laatimia, eri 
työryhmien olisi käsiteltävä maita 
johdonmukaisesti ja sovellettava 
samankaltaisia ehtoja samankaltai -
sissa olosuhteissa35.
51 
Ohjelmatyöryhmien työ olisi tarkastet -
tava ja kyseenalaistettava sen varmis -
tamiseksi, että työryhmät noudattavat 
näitä perusteita.Komissio oli useimmiten 
perusteellinen hankkiessaan 
tarvittavat tiedot valvontaa 
varten
Komissio tukeutui pitkälti 
sisäisiin asiantuntijoihin ja teki 
yhteistyötä jäsenvaltioiden eri 
toimijoiden kanssa
52 
Komissio tukeutui talouden ja rahoi -
tuksen pääosastossa käytettävissä ole -
viin sisäisiin asiantuntijoihin. Ajan myö -
tä se kuuli myös yhä enemmän muiden 
pääosastojen asiantuntijoita. Näiden 
muiden asiantuntijoiden antamien 
tietojen vaikutus alun perin laadittui -
hin ohjelmiin oli pieni, ja se tapahtui 
lähinnä yksiköiden välisten (sisäisten) 
kuulemisten yhteydessä. He osallis -
tuivat laajemmin kahteen euroalueen 
ohjelmaan. Laajan asiantuntemuksen 
käyttö mahdollisti perusteellisemman 
analyysin tekemisen maiden ongel -
mista erityisesti rakenneuudistusten 
alalla. Komission henkilöstöpolitiikka 
ei myöskään sallinut ulkoisten asian -
tuntijoiden laajempaa käyttöä tietyillä 
kapeasti määritellyillä osa-alueilla, 
mikä on yleisenä käytäntönä IMF:ssä.34 Komission sisäisen valvonnan 
standardit nro 8 ja 11.
35 Useat tutkimukset vahvistavat, 
että tähän liittyvä riski on 
todellinen. Asian kannalta 
olennaisesta akateemisesta 
tutkimuksesta on tehty 
yhteenveto esimerkiksi Hakan 
Gunaydinin tutkimuspaperissa 
Compliance with the IMF 
conditions: Selection Bias and 
Conditions on Social Policy , joka 
on laadittu PEIO:n 
vuoden 2014 kokousta varten. 
IMF:n riippumaton 
arviointitoimisto kertoi myös 
puolueettomuuden 
puutteesta, jonka se huomasi 
arviointeja tehdessään. 
Lisätietoja on 
arviointitoimiston raportissa 
Recurring Issues from a Decade 
of Evaluation Lessons for the 
IMF, 2014.
29
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
53 
Komissio ja muiden kumppanien teke -
mät säännölliset vierailut ohjelmamai -
hin tarjosivat tärkeimmän tilaisuuden 
hankkia tarvittavia tietoja seurantaa 
varten. Komissio kuuli neuvottelu- ja 
tarkasteluvierailujensa aikana useita 
ministeriöitä ja muita valtionhallinnon 
yksiköitä sekä keskeisiä riippumatto -
mia laitoksia (kuten keskuspankkeja, 
finanssipoliittisia neuvostoja ja ylim -
piä tarkastuselimiä). Se järjesti myös 
kokouksia muiden elinten, kuten 
työnantajajärjestöjen, ammattiliittojen 
ja oppositiossa olevien puolueiden, 
kanssa. Komissiolla on pysyvä edus -
taja kolmessa36 tarkastetuista viidestä 
maasta. Kaikki tämä mahdollisti sen, 
että komissio sai jatkuvasti tietoja ja 
pystyi tunnistamaan, mitä uudistuksia 
ohjelmaan olisi sisällytettävä.
Komissio keräsi paljon 
monenlaisia tietoja
54 
Maakohtaisilla vierailuilla kerättyjen 
tietojen lisäksi kussakin yhteisym -
märryspöytäkirjassa määriteltiin, mitä 
seurantakertomuksia komissio vaati 
kyseistä maata toimittamaan. Näihin 
kertomuksiin kerättiin hyvin laajalti tie -
toja monelta eri osa-alueelta. Komissio 
vaatii vastaavia seurantatietoja kaikista 
ohjelmista. Muutamassa tapauksessa 
keskeisiä tietoja ei vaadittu tai niitä 
kerättiin vain rajallinen määrä.Ohjelmaennusteissa 
mahdollistetaan laajat 
ohjelmasuunnittelun 
yhdenmukaisuuden 
tarkastukset mutta esitetään 
monia väitteitä, joita ei 
todenneta
55 
Hyvä ennustaminen on ohjelman joh -
donmukaisuuden kannalta olennaista. 
Ennusteet eivät kuitenkaan todennä -
köisesti osu aina sataprosenttisesti 
oikeaan, koska niihin sisältyy monia 
epävarmuustekijöitä, joita ei voida 
ennakoida tarkasti. Sen sijaan, että 
keskittyisimme ennusteiden tarkkuu -
teen, arvioimme ennustusprosessien 
laatua ja komission ohjelmien yhtey -
dessä käyttämiä välineitä. Käytännössä 
komissio laatii kaksi erillistä mutta 
toisiinsa läheisesti liittyvää ennustetta 
(ks. kaavio 5 ):
(i) ohjelmaennusteen (joka 
koostuu makrotalous- ja 
alijäämäennusteesta)
(ii) rahoitusvajearvion.36 Latvia, Irlanti ja Portugali.
30
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkojaKaavio 5Ohjelmaennusteen ja rahoitusvaje-ennusteen väliset yhteydet
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.Vaihtotase
Selitys:Jos on osa
ennustettaKattaa kaikki talouden rahoitustarpeet Koskee vain euroalueen ulkopuolisia maita
Rahoitussektorin 
pelastamisesta johtuvat 
käteisvarojen tarpeetRahoitussektorin 
pelastamisesta johtuvat 
kertaluonteiset menotKassaperustei-
nen julkisen 
talouden 
alijäämäSuoriteperustei-
nen julkisen 
talouden 
alijäämäKoko julkisen talouden
velan nettomaksutUlkoisen 
julkisen 
talouden velan 
nettomaksutMuut maksutasetilit
Liittyvät toisiinsa useiden 
tilipitoon liittyvien 
identiteettien kauttaUlkoisen
rahoitusvajeen arvioMakrotalousennuste
Kahden toisiinsa läheisesti liittyvän muuttujan välinen yhteys
Huom.:  Kuvissa esitetään vain keskeiset yhteydet.Tilinpitoon liittyvä identiteettiJulkisen sektorin
rahoitusvajearvioAlijäämäennusteOhjelmaennuste Rahoitusvajearvio 
31
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
Ohjelmaennusteiden 
tuottamista on vaikea arvioida
56 
Ennusteet voidaan tuottaa käyttäen 
useita eri menetelmiä puhtaasta arvi -
oinnista laajamittaisiin kalibroituihin 
tai ekonometrisiin arviointimalleihin, 
jotka koostuvat useista käyttäytymis -
kaavoista ja identiteeteistä.
57 
Komission väline ohjelma- ja alijää -
mäennusteiden tuottamiseen koostuu 
joukosta pääasiassa tilinpitoon liittyviä 
identiteettejä, joiden tarkoituksena on 
varmistaa, että makrotaloutta tai bud -
jettikoosteita koskevat ennusteet ovat 
yhdenmukaisia niiden osatekijöitä kos -
kevien ennusteiden kanssa. Osatekijät 
tuotetaan ennustevälineen ulkopuo -
lella arvioimalla tai käyttämällä joskus 
muiden kvantitatiivisten välineiden 
yhdistelmää. Komissio ei käytä teoreet -
tista tai empiiristä ennustemallia.Ennustetaulukot ovat 
monimutkainen väline, joka tekee 
laadunvalvonnasta ongelmallista
58 
Kuhunkin tarkasteluun perustuvat 
ennusteet laadittiin yleensä useina 
taulukkotiedostoina. Tarkastuksen 
aikana oli vaikea saada käyttöön kaikki 
tiedostot. Se johtui siitä, että laskenta -
taulukot muodostavat valtavan suuren 
ja monimutkaisen joukon37 tietoja, 
jotka eivät ole riittävän avoimia eivätkä 
jäljitettäviä. Lisäksi kun päätöksiä 
tehtiin äärimmäisen paineen alaisena, 
etusijalla ei ollut kaiken ennusteai -
neiston tallentaminen järjestelmälli -
sesti ja helposti käytettävissä olevassa 
muodossa.
59 
Taulukkolaskentatiedostoihin koottiin 
tietoja, jotka oli tuotettu välineen ulko -
puolella. Tiedot olivat yleensä peräisin 
useista lähteistä, ja ennusteet olivat 
riippuvaisia siitä, mitä arvioita komis -
sion ja muiden eri kumppanien ja kan -
sallisten viranomaisten ennusteiden 
laatijat olivat tehneet (ks. kaavio 6 ). 
Tietojen epäyhtenäisyys ja erilaisten 
arvioiden käyttö ovat makrotalousen -
nusteiden tavanomaisia ominaisuuksia, 
ja on hyviä syitä siihen, että ennustei -
den laatimisessa otetaan huomioon 
erilaisia tietoja ja arvioita. Silloin on 
kuitenkin riskinä, että uuden oletuksen 
vaikutukset eivät näy riittävästi kaikis -
sa ennusteissa tai että uusia oletuksia 
ei perustella riittävän hyvin.37 Ennusteet laaditaan 2-4 
keskeiseen tiedostoon, joissa 
on kymmeniä 
laskentataulukoita. Nämä 
lukuisia kaavoja sisältävät 
keskeiset ennustetiedostot 
ovat yhteydessä toisiinsa ja 
hyödyntävät tietoja ja 
ennusteita muista tiedostoista, 
joita ei aina ollut tallennettu 
samaan paikkaan. Tämä lisäsi 
huomattavasti riskiä, että 
ennusteita päivitettäessä 
käytetään epäyhdenmukaisia 
projisointeja tai tietoja. 
Ohjelman yhteydessä 
päivittämisiä voidaan tehdä 
joka päivä. Oletukset ovat 
hajallaan keskeisten 
ennustetiedostojen 
laskentataulukoissa, ja selkeän 
käsityksen saaminen 
käytetystä harkinnasta vaatii 
huomattavaa ponnistusta. 
Lisäksi henkilöstö käyttää 
toissijaisia malleja, jotka on 
tallennettu muualle kuin 
laskentataulukoihin.
32
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
60 
Näiden riskien hallitsemiseksi ennuste -
tulosten laatu tarkastettiin useassa vai -
heessa ennusteiden laatimisen aikana. 
Laskentataulukossa on sisäänrakennet -
tuna joitakin yhdenmukaisuustarkis -
tuksia38. Ennusteen rahoituspuolesta ja 
makrotalouspuolesta vastaavat ennus -
teiden laatijat keskustelivat tuloksis -
taan keskenään ja tekivät tarvittaessa 
uuden arvioinnin varmistaakseen 
arvioiden yhdenmukaisuuden39.61 
Perimmiltään ennusteiden laatijoiden 
työn laatua valvottiin kuitenkin täs -
mäytyksillä, eikä ohjelmatyöryhmältä 
kysytty ennusteiden laatimisproses -
sista. Taulukkolaskentaan perustuvan 
lähestymistavan ja dokumentaation 
niukkuuden vuoksi oli vaikea arvioida 
ennusteissa käytettyjen oletusten ja 
implisiittisten parametrien uskotta -
vuutta. Kumppanien välinen keskus -
telu oli ainoa tarkistusvaihe, jossa 
oletusten uskottavuus ja implisiittiset 
parametrit tarkistettiin.Kaavio 6Makrotalous- ja alijäämäennusteet yhdellä silmäyksellä
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.
Valtiovarainministeriö
TilastokeskusAiemmat julkisen talouden tiedot
Eurostat
TilastokeskusAiemmat makrotalouden tiedot
Arvio
budjettiennusteestaUudet julkisen 
talouden toimet
ValtiovarainministeriöMakrotalouden 
vaikutukset
talousarvioonTalousarvion 
vaikutukset
makrotalouteen
Arvio
makrotalouden 
muuttujistaAlijäämäennuste Makrotalousennuste
38 Esimerkiksi tilinpitoon 
liittyvän identiteetin tai 
suhdelukuihin perustuvan 
uskottavuuden tarkistukset.
39 Komissio otti syksyllä 2013 
numeraalisten ja taloudellisten 
epäyhdenmukaisuuksien 
automaattista havaitsemista 
varten käyttöön uuden 
välineen, jota ei kuitenkaan 
käytetty ohjelmaennusteisiin.
33
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
62 
Ennustetaulukoiden analyysi pal -
jasti myös esimerkkejä virheistä ja 
epäyhdenmukaisuuksista yhdenmu -
kaisuustarkistuksista huolimatta (ks. 
laatikko 1 ).
Vaikeuksia fiskaalisten kertoimien 
uskottavuuden arvioinnissa
63 
Fiskaaliset muuttujat tallennettiin 
laskentataulukoihin odotetun tulo -
jen tai menojen määrän muodossa. 
Määriä suurennettiin tai pienennettiin 
vuoden mittaan aina uusien finanssi -
poliittisten toimenpiteiden budjettiin 
tuomien nettotulojen mukaan. Uusien 
toimenpiteiden vaikutusta talouteen ja 
kerrannaisvaikutusta valtion talousar -
vioon ei esitetty erikseen eikä kirjattu 
laskentataulukoihin. Sen sijaan kerran -
naisvaikutukset otettiin huomioon jo 
budjetin lisätulojen ennustearvoissa.64 
Budjetin nettotulojen ennusteet 
saatiin kansallisten viranomaisten 
laatimista ennusteista, joissa ne 
arvioitiin sisäisesti osana suunnittelu -
menettelyjä. Kansalliset viranomaiset 
keskustelivat arvioistaan kumppanien 
henkilöstön kanssa, minkä jälkeen niitä 
saatettiin tarkistaa ennen virallista 
hyväksymistä ja ohjelmaennusteisiin 
sisällyttämistä.Esimerkkejä ennusteiden virheistä ja epäyhdenmukaisuuksista
i) Yksityisestä kulutuksesta perityn arvonlisäveron kokonaissummaa ei ollut yhdenmukaistettu valtion tulo -
jen ja yksityissektorin maksujen välillä, mikä johti 0,7 prosentin eroon yhden vuoden BKT:ssä.
ii) Kaavoihin manuaalisesti tehtyjen muutosten vuoksi työstä perittyjen välittömien verojen määrää ei yh -
denmukaistettu valtion ja kotitaloussektorin välillä. Ero oli yli 0,5 prosenttia BKT:stä.
iii) Verotustoimenpidettä, jota alettiin soveltaa keskellä vuotta, sovellettiin ennusteessa koko vuodelta. 
Kyseistä alijäämäennustetta käytettiin ohjelma-asiakirjassa, jonka perusteella tehtiin päätös tukierän mak -
samisesta, ja alijäämä ilmoitettiin talous- ja rahoituskomitealle kesäkuussa 2009.
(iv) Kiinteistöhintojen vaikutusta ei otettu huomioon yhdenmukaisesti saman vuoden eri ennusteissa käyte -
tyn saman hintaindeksin arvioissa.Laatikko 1
34
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
65 
Eri finanssipoliittisten toimenpitei -
den vaikutus reaalitalouteen otettiin 
huomioon epäsuorasti ja laskentatau -
lukoiden ulkopuolella käyttäen useita 
epäyhtenäisiä menettelyjä. Tiettyjen 
oletusten tai niiden perustelujen läh -
teen jäljittäminen ei ollut mahdollista 
laskentataulukoiden avulla. Maiden 
yhteyspisteillä ei ollut itsellään todel -
lista tietämystä malleista, joita kan -
salliset viranomaiset sovelsivat niiden 
parametrien arviointiin, joiden avulla 
laskettiin erilaisten finanssipoliittisten 
toimenpiteiden vaikutuksia talouteen. 
Fiskaalisten kertoimien implisiittiset 
arvot eivät olleet avoimia eikä niistä 
saatu tietoa40. Komissio arvioi implisiit -
tiset kertoimet vasta vuonna 2013.
66 
Ainoat nettotulojen tarkistukset teki 
kumppanien henkilöstö harkinnan -
varaisten uskottavuuden arviointien 
muodossa. Tällä tavalla erittäin to -
dennäköisesti havaitaan huomattavat 
yli- tai aliarvioinnit mutta ei tunnisteta 
yhtä hyvin suhteellisen pieniä virheitä, 
joilla voi kuitenkin olla kumulatiivisesti 
merkittävä vaikutus.
67 
Ohjelmatyöryhmät pitivät kirjaa 
joistakin tiedoista mutta vaihtelevasti, 
koska sitä ei virallisesti vaadittu. Näin 
ollen emme kyenneet tunnistamaan 
ja tarkistamaan käytettyjä oletuksia ja 
parametriarvoja. Jos ennuste osoit -
tautui vääräksi (jos siinä esimerkiksi 
aliarvioitiin julkisten menojen pienen -
tämisen negatiivinen vaikutus BKT:n 
kasvuun), oli mahdotonta tai äärimmäi -
sen vaikeaa tunnistaa virheen lähde.Rahoitusvajearviot olivat 
puutteellisia ja epätarkkoja
68 
Rahoitusvajearvio on neuvotteluvai -
heessa äärimmäisen tärkeä, koska sil -
loin määritellään rahoitustuen määrä, 
jota ei yleensä muuteta. Jos ohjelman 
aikana syntyy uusia rahoitustarpeita, 
ne on sisällytettävä kokonaisrahoitus -
kehykseen. Toisin kuin ohjelmaennus -
teiden laatiminen, rahoitusvajeen arvi -
oiminen oli komissiolle uusi tehtävä.
69 
Euroalueen maissa rahoitusvaje vas -
taa vain niiden hallitusten tarpeita. 
Euroalueen ulkopuolella rahoitustuen 
täytyy kattaa kaikki ulkoiset rahoi -
tustarpeet, jotka on esitetty maan 
maksutaseessa. Komissio perusteli 
aina avun antamista koskevat päätök -
sensä toimittamalla neuvostolle alun 
perin esitetyn rahoitusvajearvion. Sen 
perustana olevat laskelmat laadittiin 
laskentataulukoissa. Dokumentaation 
puute kuitenkin rajoitti tarkastelumah -
dollisuuksia huomattavasti. Komissio 
pystyi pyydettäessä antamaan vain 
alustavat asiakirjat41, jotka poikkesivat 
neuvostolle toimitetuista lopullisista 
versioista. Komissio ei kyennyt anta -
maan tietoja tärkeistä arvion osateki -
jöistä42 tai esittämään taustatietoja43.40 Fiskaalinen kerroin mittaa sitä, 
miten suuri vaikutus erilaisilla 
finanssipoliittisilla 
vakauttamistoimenpiteillä on 
keskeisiin makrotalouden 
(kulutus, tuotos) ja valtion 
talouden (alijäämä) muuttujiin.
41 Latvian ja Romanian ohjelmat.
42 Irlannin ohjelma.
43 Unkarin ja Portugalin 
ohjelmat.
35
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
70 
Alustavien asiakirjojen tarkastelu 
paljasti merkittäviä virheitä ennusteis -
sa, kuten joidenkin muuttujien laske -
minen kahteen kertaan, virheellisten 
valuuttavarantosummien käyttö ja 
epärealistisen suuret oletukset velko -
jen jälleenrahoitusmääristä. Joissakin 
laskentataulukoissa oli huomattavia 
virheitä44, joita ei ollut huomattu sisäi -
sessä läpikäynnissä. Virheiden löytämi -
nen ei olisi välttämättä johtanut rahoi -
tustuen lisäämiseen, koska se riippuu 
myös lainanantajan tahdosta ja kyvys -
tä antaa lainaa, mutta sen seurauksena 
olisi voitu toteuttaa erilaista politiikkaa 
rahoitusvajeen täyttämiseksi.
Ohjelman ominaispiirteet 
olivat yleensä hyvin 
perusteltuja mutta tärkeitä 
tietoja puuttui toisinaan
Ohjelman ominaispiirteitä 
tuettiin analyysillä
71 
Useimmissa tapauksissa komissio pys -
tyi viittaamaan useisiin analyyseihin, 
jotka perustuivat ohjelman ehtojen 
määrittelyssä sovellettuihin EU:n poliit -
tisiin painopisteisiin ja ajankohtaisiin 
tietoihin. Yleensä analyysi oli syventy -
nyt ajan mittaan, mikä johtui pääasias -
sa asiantuntemuksen paranemisesta ja 
siitä, että ohjelmahallintoon osoitettiin 
komissiossa enemmän henkilöstöä.Joitakin keskeisiä tietoja 
puuttui
72 
Dokumentointi on kaikkien prosessien 
tärkeä osa. Monissa komission sisäisen 
valvonnan standardeissa viitataan hy -
viin käytäntöihin tältä osin 45. Asioiden 
huolellinen dokumentointi parantaa 
organisaation sisäistä valvontaa, koska 
sen avulla voidaan osoittaa, miksi tie -
tyt päätökset on tehty. Dokumentaatio 
on seurannan ja arvioinnin kannalta 
keskeistä ja toimivan tilivelvollisuuden 
perusedellytys.
73 
Koska tukiohjelmia ei ollut osattu 
ennakoida, menettelyjä viimeistel -
tiin ja virallistettiin sen jälkeen, kun 
ensimmäiset toimet oli jo käynnistetty. 
Toimia mutkistivat vielä aikarajoitteet, 
epävarma makrotalousympäristö ja 
ohjelmien hallinnoinnin monitahoi -
suus. Siksi painopiste oli vakaissa 
toiminnallisissa menettelyissä hyvän 
dokumentoinnin kustannuksella.
74 
Päätöksenteon tukena käytetyt tiedot 
olivat joissakin tapauksissa hävinneet 
tarkastukseen mennessä tai niiden ke -
rääminen osoittautui valtavan työlääk -
si tehtäväksi. Tiettyjä ratkaisevan tär -
keitä toimintoja ei ollut dokumentoitu 
lainkaan. Menettelykäsikirjoja, jotka 
yleensä olivat kaikkien prosessien kiin -
nekohtia, ei ollut kehitetty riittävästi. 
Laatikossa 2  kuvataan tarkastuksen 
aikana vastaan tulleita esteitä46.44 Kun arvioitiin esimerkiksi 
Romanian rahoitusvajetta, 
yhtiöiden konserninsisäiset 
lainat laskettiin mukaan sekä 
ulkomaisiin suoriin 
investointeihin että uusina 
lainavirtoina muihin 
investointeihin. Tämän 
kahteen kertaan laskemisen 
vuoksi rahoitustarve-ennuste 
oli 1,8  miljardia  euroa liian 
pieni. Lisäksi alkuperäinen 
valuuttavarannon määrä, jota 
ennusteissa aluksi käytettiin, 
eroaa 0,7  miljardin  euron 
verran määrästä, jonka 
Romanian keskuspankki 
nykyisin esittää vuoden 2008 
lopun osalta. Latvian 
ohjelmassa komissio ennusti, 
että ohjelman ensimmäisenä 
vuonna sekä yrityssektori että 
pankkisektori saisivat pitkän ja 
keskipitkän aikavälin 
rahoitusta enemmän kuin 
tarvitsevat investointejaan 
ajatellen. Laskentataulukon 
oletus oli suuret taloudelliset 
paineet huomioon ottaen 
epätodennäköinen. Se on 
myös ristiriidassa selittävän 
huomautuksen kanssa.
45 Esimerkiksi sisäisen valvonnan 
standardissa nro 8 vaaditaan, 
että pääosastojen keskeiset 
prosessit ja menettelyt, 
erityisesti kriittisiin riskeihin 
liittyvät, dokumentoidaan 
asianmukaisesti, ja 
standardissa nro 11 vaaditaan, 
että käytössä on 
asianmukaiset prosessit ja 
menettelyt, joilla 
varmistetaan, että 
pääosastojen asiakirjahallinta 
on (…) tehokasta (erityisesti 
asianmukaisten tietojen 
hakemiseen liittyen).
46 Olennaisten tietojen 
hankkimisen ongelma tässä 
tarkastuksessa ei ollut ainoa 
laatuaan. Portugalin ylin 
tarkastuselin toi esiin vastaavia 
rajoituksia raportissaan 
Portugalille annetun 
rahoitustuen seurannasta 
(Relatório de auditoria n.º 
28/2013-2.ª S., 
Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal, 
Dezembro de 2013 ).
36
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
75 
On ymmärrettävää, että vuoden 2008 
alkuvaiheesta ja alkuvuodelta 2009 
puuttuu tietoja, koska silloin oli näh -
tävissä kaikki kriisinhallintatilanteen 
tunnusmerkit. Ajan mittaan dokumen -
tointi parani selvästi. Silti jotkin edellä 
esitetyistä puuttuvia tietoja koskevista 
esimerkeistä liittyvät viime vuosiin.Komissio poikkesi ajoittain 
neuvoston päätöksistä
Tapaukset, jotka eivät olleet 
neuvoston päätösten mukaisia
76 
Tutkimme yhteisymmärryspöytäkirjan 
ja vastaavien neuvoston päätösten 
välistä johdonmukaisuutta ja totesim -
me, että useimmat ehdot oli perustel -
tu viittaamalla päätöksiin. Joissakin 
tapauksissa ehdot kuitenkin poikkesi -
vat neuvoston päätösten ehdoista tai 
yhteisymmärryspöytäkirjaa ei ollut päi -
vitetty oikeaan aikaan (ks. laatikko 3 ).Esimerkkejä vaikeuksista saada keskeisiä tietoja
Sähköpostia käytettiin, kun vierailujen etenemisestä raportoitiin ylemmälle tasolle ja haettiin hyväksyntää 
poikettaessa neuvotteluvaltuuksista. Se oli myös tärkeä väline viestittäessä kumppanien ja kansallisten viran -
omaisten kanssa. Yleensä nämä keskeiset tiedot eivät kuitenkaan olleet käytettävissä, koska sähköpostiviestit 
olivat hävinneet tai niitä ei onnistuttu palauttamaan.
Komissio ei ollut säilyttänyt kansallisten viranomaisten ohjelman aikana toimittamia asiakirjoja ja tietoja tai 
niitä kaikkia ei saatu nähtäväksi, koska niiden uudelleen kerääminen olisi vaatinut niin paljon resursseja.
Emme saaneet tarkastuksen aikana kaikkia Romanian makrotaloudellisia ohjelmaennusteita sisältäviä 
laskentataulukoita.
Laskentataulukot, joissa oli lopulliset rahoitusvajelaskelmat, olivat hävinneet tai niitä ei ollut haettu IMF:ltä. 
Joitakin keskeisiä summia koskevia laskelmia ei saatu käyttöön.
Komission henkilöstön tekemää finanssipoliittista seurantaa ei ollut dokumentoitu lainkaan, tai komission 
talousarvion toteutumista koskevan analyysin tueksi annettiin vain hyvin perustason laskentataulukoita.Laatikko 2
37
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
Ehdot eivät olleet riittävän 
täsmällisiä
77 
Yhteisymmärryspöytäkirjan ehtojen 
tarkoituksena on muodostaa toimin -
nallinen etenemissuunnitelma, jotta 
voidaan täyttää tyydyttävästi neuvos -
ton asettamat yleiset talouspolitiikan 
ehdot.
78 
Useimmissa ehdoissa yhteys yleiseen 
talouspolitiikkaan oli suhteellisen sel -
vä, koska niissä edellytettiin politiikan 
muuttamista tai ne toimivat suurten 
uudistusten lähtökohtana. Johto47 ei 
kuitenkaan haastanut riittävästi ehdo -
tuksia, jotka oli tehty sen varmistami -
seksi, että kaikki ehdot olivat todella 
yleisten talouspolitiikan tavoitteiden 
saavuttamisen kannalta tarpeellisia.79 
Ohjelmiin sisältyi ehtoja, jotka eivät ol -
leet kovin tärkeitä ohjelmatavoitteiden 
kannalta tai joiden mahdolliset vaiku -
tukset toteutuisivat kauan ohjelmakau -
den päättymisen jälkeen. Näitä ehtoja 
olivat esimerkiksi erityisten IT-järjes -
telmien käyttöönotto, budjettivarojen 
kohdennus pienelle hallintoyksikölle, 
virkamiesten koulutus sekä tutkimus 
ja kehitys. Niiden yhteydet ohjelmata -
voitteisiin olivat kuitenkin hyvin etäisiä 
tai niitä ei ollut lainkaan.Esimerkkejä sääntöjen noudattamatta jättämisestä
Romaniaan elokuussa 2009 tehty vierailu paljasti, että jäsenvaltio ei pystynyt saavuttamaan alkuperäisiä alijää -
mätavoitteita. Komissio ja Romanian viranomaiset sopivat sen jälkeen tavoitteiden huomattavasta väljentämi -
sestä. Tästä tarkistuksesta tiedotettiin talous- ja rahoituskomitealle elokuussa 2009 annetussa ilmoituksessa. 
Neuvoston päätöstä tai yhteisymmärryspöytäkirjaa ei kuitenkaan muutettu vastaavasti. Tavoitteet päivitet -
tiin yhteisymmärryspöytäkirjaan lopulta helmikuussa 2010. Oikeusperusta – neuvoston päätös – päivitettiin 
sitäkin myöhemmin, maaliskuussa 2010. Komissio kuitenkin lykkäsi maksatusta marraskuussa 2009 siksi, että 
Romanian talousarvio ei ollut päivitetyn tavoitteen mukainen.
Latviaa koskevissa neuvoston päätöksissä ei mainittu eläkeuudistuksia, mutta maan yhteisymmärryspöytäkirja 
sisälsi silti erityisehtoja, jotka liittyivät eläkejärjestelmän toiseen pilariin.
Irlantia koskevissa neuvoston päätöksissä ei mainittu pankkivalvontaa tai valtion omaisuuden myyntiä ja yksi -
tyistämistä koskevia erityisehtoja, mutta silti nämä ehdot esitettiin yhteisymmärryspöytäkirjassa.Laatikko 3
47 Komission ylempi johto ja 
varapuheenjohtaja, jotka 
allekirjoittavat 
yhteisymmärryspöytäkirjan 
komission puolesta.
38
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
Eri maita ei kohdeltu samalla 
tavoin
80 
Kun olimme analysoineet komission 
ohjelmien hallinnoinnin useita näkö -
kohtia, löysimme useita esimerkkejä 
epäjohdonmukaisesta lähestymista -
voista eri maihin, mitä oli vaikea perus -
tella erityisillä kansallisilla olosuhteilla.Eroja komission ehtojen 
hallinnassa
81 
Komissio ehtojen hallinta oli kunkin 
rahoitustukiohjelman tapauksessa 
erilaista. Joissakin ohjelmissa ehdot 
olivat suhteellisen pysyvä vaatimusten 
joukko, kun taas toisissa ne muuttuivat 
huomattavasti jokaisessa tarkastelussa. 
Taulukossa 2  on esitetty yhteenveto 
tästä.Taulukko 2Komission ehtojen hallinnassa käyttämät eri mallit
Unkari Latvia Romania I Irlanti Portugali
Miten ehdot määriteltiin?
Eri tyyppiset ehdot 
eroteltiin toisistaanEiEi, mutta merkitys 
ilmaistiin yhdessä 
tarkastelukertomuksistaEnnen toimia ja muita 
ehtojaPysyvät ja muut ehdot Ei
Miten ehtoja seurattiin?
Miten niiden noudatta -
mista seurattiin?Vaihtelevasti1Yleensä ehtokohtaisesti Aihekohtaisesti Aihekohtaisesti Ehtokohtaisesti
Miten ehtoja päivitettiin?
Miten ehtoja muutettiin?Olemassa olevat 
ehdot jäivät voimaan, 
lisäykset sisälsivät 
vain uusia ehtojaKukin lisäys korvasi 
aiemman versionOlemassa olevat ehdot 
jäivät voimaan, lisäykset 
sisälsivät vain uusia 
ehtojaKukin lisäys korvasi 
aiemman versionKukin lisäys korvasi aiemman 
version
Ehtojen jatkuvuus2Ehdot olivat osittain 
samat koko ajan
Ehtoja ei yleensä 
muutettuEhtoja muutettiin usein
Ehtoja muutettiin, vaikka 
ne eivät olleet erääntyneet
Vaikea pysyä selvillä 
ehdoista ajan mittaanEhdot aina voimassa 
ja muuttumattomia, 
elleivät uudet ehdot 
korvanneet niitäVaihtelevaa
Jotkin ehdot säilyivät 
samoina, toiset muut -
tuivat useinEhdot samat koko ajan
Ehdot aina voimassa ja muuttu -
mattomia siihen asti, kunnes ne 
täytettiin
1 Joissakin tarkasteluissa komissio raportoi kunkin ehdon noudattamisesta, toisissa vain aihekohtaisesti.
2 Lisäselityksiä on liitteessä III .
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.
39
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
82 
Jotkin näistä malleista vaikuttivat hai -
tallisesti ohjelmien hallintaan. Erityi -
sesti joissakin ohjelmissa48 tiheään teh -
dyt muutokset ehtoihin vaikeuttivat 
huomattavasti maan tulosten selvittä -
mistä. Joissakin tilanteissa uudistuksia 
heikennettiin vähitellen, kun ehdot 
korvattiin vähemmän vaativilla tai ne 
poistettiin yhteisymmärryspöytäkirjas -
ta kokonaan ennen kuin ne oli täytetty 
kaikilta osin (ks. laatikko 4 ).83 
Ehdoilla pyrittiin myös saavuttamaan 
erilaisia rakenteellisia vaikutuksia. Ne 
saattoivat vaihdella erityisen strategi -
an tai suunnitelman julkaisemisesta tai 
laatimisesta lainsäädäntömuutoksiin, 
jotka kansallinen parlamentti hyväksyy 
ja jotka vaikuttavat tärkeisiin talouden 
osa-alueisiin49. Ensiksi mainitun tyyppi -
set ehdot eivät itsessään muuttaisi ta -
loutta merkittävästi, mutta ne voisivat 
toimia merkittävämpien uudistusten 
valmisteluvaiheina. Toiseksi mainitun 
tyyppiset ehdot luultavasti aiheut -
taisivat talouteen pitkään kestäviä 
muutoksia.
Esimerkkejä ajan mittaan heikennetyistä uudistuksista
Latvian ohjelman alkuperäisessä yhteisymmärryspöytäkirjassa vaadittiin perustamaan yksi järjestelmä julkis -
hallinnon yksiköiden henkilöstösuunnittelua ja -hallintoa varten. Tätä ehtoa ei täytetty, eikä se ollut mukana 
myöhemmissä muutoksissa. Sen sijaan se korvattiin useilla muilla ehdoilla, joiden yleisenä tavoitteena oli 
julkishallinnon strategian laatiminen, mikä on helpompi toteuttaa.
Portugalin ohjelmaan kuului ehto, jossa edellytettiin, että maa laatii vuoden 2011 loppuun mennessä toimin -
tasuunnitelman työttömyysvakuutusjärjestelmän uudistamiseksi erityisesti lyhentämällä uusien työttömien 
työttömyysetuuksien enimmäiskestoa 18 kuukauteen. Uudistuksen jälkeen työttömyysetuuksien enimmäis -
kestoa lyhennettiin 38 kuukaudesta 26 kuukauteen, mikä ylitti Portugalin viranomaisten kanssa alun perin 
sovitun 18 kuukauden rajan.Laatikko 448 Erityisesti Latviassa mutta 
myös Irlannissa ja tietyillä 
alueilla muissa ohjelmissa.
49 Muita esimerkkejä ovat 
huomattavat muutokset 
institutionaaliseen 
ympäristöön, kuten 
finanssipoliittisen neuvoston 
perustaminen, 
paikallishallinnon 
rakenneuudistus tai 
yksityistäminen. Ks. liite III .
40
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
84 
Havaitsimme huomattavia eroja ehto -
jen tiukkuudessa. Maksutaseohjelman 
ehdot edellyttivät tyypillisesti tiettyjä 
lainsäädäntömuutoksia. Sitä vastoin 
euroalueen ohjelmissa asetettiin usein 
vain ensimmäisen tyypin ehtoja ja 
parlamentin hyväksyntää vaadittiin 
harvoin. Sen seurauksena maksueriä 
koskevat päätökset perustuivat vain 
valmisteluvaiheisiin eivätkä uudistuk -
sen todelliseen toteuttamiseen (ks. 
laatikko 5 ).
85 
Toinen ero on ehtojen lukumäärässä, 
joka kasvoi ajan mittaan. Unkarilta 
vaadittiin alle 60 yksittäisen ehdon 
noudattamista, mutta Portugalille 
asetettiin noin 400 ehtoa. Tämä suuri 
vaihtelu ei pelkästään kuvastanut sitä, 
että tietyissä maissa oli tarpeen tehdä 
enemmän uudistuksia. Havaitsimme 
tapauksia, joissa tapahtui päin  vastoin: 
maille, joissa tarvittiin enemmän 
uudis  tuksia tietyllä osa-alueella, 
asetettiin vähemmän ehtoja kuin 
paremmin suoriutuneille maille50. 
Ehdot saattoivat myös tähdätä hyvin 
erilaisiin uudistuspolkuihin, vaikka 
kyseisten maiden olosuhteet olivat 
samankaltaiset51.Ohjelmien tavoitteita ei 
tarkistettu johdonmukaisesti
86 
Alijäämätavoitteiden tarkistaminen on 
tukiohjelmissa luonnollista. Se ei osoi -
ta automaattisesti sitä, että kansalliset 
viranomaiset olisivat panneet ohjelmat 
täytäntöön puutteellisesti. Tarkistuksia 
saatetaan tehdä myös siksi, että talous -
tilanteessa on tapahtunut objektiivi -
sesti muutoksia, jotka voivat vaikuttaa 
kielteisesti tai myönteisesti valtion 
talousarvioon.
Esimerkki ehdosta, joka liittyy vain valmisteluvaiheisiin
Irlannin ohjelmassa hallitusta vaadittiin panemaan täytäntöön lainsäädäntöä rahoitussääntelyn tehostamisek -
si laajentamalla keskuspankin valvonta- ja täytäntöönpanovaltuuksia52. Irlannin viranomaiset täyttivät tämän 
ehdon pienellä viipeellä kuukaudessa niin, että rahoitusministeriö julkaisi lakiesityksen. Lain säätäminen kesti 
kuitenkin sen jälkeen vielä kaksi vuotta. Lain säätämiseen liittyviä ehtoja ei ollut asetettu, eikä se siten ollut 
maksatuksen kannalta välttämätöntä.
52 Kutsutaan myöhemmissä ehdoissa keskuspankkilaiksi, The Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill .Laatikko 550 Esim. rakennerahastojen 
osa-alueella.
51 Esim. henkilöstön ja yhtiön 
maksukyvyttömyyden 
osa-alueilla.
41
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
87 
Alijäämätavoitteet tarkistettiin neljässä 
kuudesta ohjelmasta (ks. taulukko 3 ). 
Komission tiedoissa selitettiin aina 
alaspäin tapahtuneita tarkistuksia 
taloudellisen toiminnan (huomatta -
vana) vähenemisenä, kuten tapahtui 
Unkarissa, Romaniassa, Latviassa ja 
Portugalissa.88 
Talouden näkymät voivat eri maissa 
vaikuttaa eri tavoin alijäämätavoittei -
den tarkistamiseen. Komissio laskee 
osana finanssipolitiikan valvontaansa 
suhdanteisiin perustuvia budjettita -
sapainoja53. Kun talouden näkymät 
muuttuvat, suhdanteisiin perustuva 
tasapainoarvio tarkistetaan sen mukai -
sesti. Näin ollen suhdanneperusteiseen 
tasapainoarvioon tehtävien reaaliai -
kaisten muutosten olisi suunnilleen 
vastattava alijäämätavoitteisiin tehtä -
viä muutoksia, jotka ovat muuttunees -
sa taloudellisessa tilanteessa tarpeen54.Taulukko 3Alijäämätavoitteiden EKT-perusteiset tarkistukset
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HUYYP0 (marras 2008) –3,4  % –2,6  %
YYP1 (maalis 2009) –2,9  %
YYP2 (tammi 2009) –3,9  % –3,8  % –3,0  %
LVYYP0 (tammi 2009) –5,3 % –5,0  % –3,0  %
YYP1 (heinä 2009) –10,0  % –8,5  % –6,0  % –3,0  %
YYP5 (joulu 2011) –4,5  % –2,5  %
RO IYYP0 (kesä 2009) –5,1  % –4,1  % –3.0  %
YYP1 (helmi 2010) –7, 8  % –6,4  % E/S –3,0  %
YYP2 (heinä 2010) –7 ,3 % E/S –3,0  %
YYP3 (tammi 2011) –5,0  % –3,0  %
RO II YYP0 (kesä 2011) –5,0  % –3,0  %
IE YYP0 (joulu 2010) –10,6  % –8,6  % –7, 5  %
PTYYP0 (touko 2011) –5,9  % –4,5  % –3,0  %
YYP5 (loka 2012) –5,0  % –4,5  % –2,5  %
YYP7 (kesä 2013) –5,5  % –4,0  %
Huom.: E/S – ei saatavilla / ei asetettu.
Lähde: Euroopan komissio.53 Budjettitasapaino voidaan 
jakaa suhdanteisiin 
perustuviin ja suhdanteista 
riippumattomiin 
komponentteihin. 
Suhdanteisiin perustuva 
komponentti sisältää 
taloussuhdanteista johtuvien 
verotulojen ja menojen 
vaihteluiden vaikutukset.
54 Edellyttäen, että 
potentiaalisen BKT:n 
ennusteissa ei ole 
huomattavia virheitä, koska 
sitä käytetään 
suhdannetasapainon 
laskennassa muuttujana.
42
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
89 
Silloin kun suhdanteisiin perustuvaa 
budjettitasapainoa ei merkittävässä 
määrin tarkistettu ohjelman aikana, 
ei ollut tarvetta tarkistaa alijäämäta -
voitteita. Näin oli Irlannin tapaukses -
sa. Totesimme kuitenkin, että kaikki 
tavoitteiden tarkistukset eivät olleet 
johdonmukaisia suhdanneperustei -
sen tasapainon tarkistuksen kanssa. 
Esimerkiksi Unkarin vuoden 2009 ali -
jäämätavoitetta löyhennettiin selvästi 
vähemmän kuin suhdanneperusteisen 
tasapainon mukaan tehdyssä tarkistuk -
sessa oli ehdotettu, kun taas Portu -
galin vuoden 2012 tavoitetta löyhen -
nettiin, vaikka suhdanneperusteinen 
tasapaino oli parantunut ja talouden 
näkymät pysyneet samoina.
90 
Komissio katsoi tarkastuksen aikana, 
että tavoitteen tarkistamiseen olivat 
voineet antaa aihetta hallituksen 
valvonnan ulkopuoliset tekijät, kuten 
kasvun tai tuottojen vajauksen muut -
tunut luonne. Ohjelma-asiakirjat tai 
komission sisäiset menetelmät eivät 
kuitenkaan osoittaneet, että komissio 
olisi alijäämätavoitteiden toteutetta -
vuutta tutkiessaan arvioinut näitä mui -
ta tekijöitä järjestelmällisesti kussakin 
tarkastelussa.
91 
Toinen ero on nähtävissä alijäämiin 
vaikuttavien pankkitukitoimenpiteiden 
käsittelyssä. Portugalin ja Irlannin oh -
jelmien alijäämätavoitteet määriteltiin 
ilman tällaisia toimenpiteitä, kun taas 
Latvian ohjelmassa ne sisällytettiin 
tavoitteisiin.92 
Ohjelma-asiakirjoissa kiinnitettiin 
myös eri tavoin huomiota sosiaaliseen 
ulottuvuuteen. Esimerkiksi Portugalin 
ohjelmassa veronlisäykset oli suunni -
teltu progressiivisesti, jolloin alimman 
ansiotason ryhmien tulostaso pysyi 
entisellään eikä minimipalkkoihin tai 
alimpiin eläkkeisiin koskettu55. Ro -
manian ohjelmassa sen sijaan virka -
miesten palkkoja leikattiin yleisesti 
25 prosenttia eikä ohjelma-asiakirjois -
sa pohdittu lainkaan sitä, miten tämä 
vaikuttaisi alempiin palkkaluokkiin. 
Myöskään Latvian alkuperäisissä oh -
jelma-asiakirjoissa ei tarkasteltu sitä, 
mikä vaikutus olisi kiinteämääräisen 
henkilökohtaisen tuloveron alentami -
sella ja arvonlisäveron korottamisella, 
sillä se todennäköisesti siirtäisi julkisen 
talouden vakauttamisen taakan yhteis -
kunnan vähempiosaisille.
Heikosta valvonnasta 
johtuvat ohjelman 
hallinnoinnin heikkoudet
93 
Vaikka ohjelmaa koskevat päätökset 
tekee viime kädessä neuvosto ja/tai 
komissio, komission edustajat neu -
vottelevat kansallisten viranomaisten 
kanssa ja tekevät ohjelman tarkastelut. 
Neuvotteluvaltuudet määritellään 
poliittisessa katsauksessa. Komission 
edustajat tiedottavat vierailun aikana 
johdolle keskusteluista yleensä kerran 
päivässä ja pyytävät aina hyväksynnän, 
jos pitävät tarpeellisena poiketa val -
tuuksista. Vierailun jälkeen komission 
edustajat tuottavat ohjelma-asiakirjat 
(neuvoston päätös, yhteisymmärrys -
pöytäkirja ja selittävä huomautus). 
Niitä tarkastellaan uudelleen, ja ne 
ovat komission ja neuvoston päätök -
senteoksen perustana.55 Euroopan komissio: The 
Economic Adjustment 
Programme for Portugal, 
European Economy , Occasional 
Papers  79, 2011, s. 16.
43
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
94 
Poliittisen katsauksen ja ohjelma-asia -
kirjojen laatiminen on asiantuntija -
lähtöinen prosessi, jossa ennusteiden 
tekijöiden ja useiden pääosastojen po -
litiikan asiantuntijoiden arviolla on kes -
keinen asema. Varapääjohtaja ja niiden 
laatimiseen osallistuvien monialaisten 
yksiköiden johtajat tarkistavat asiakir -
jat. Ensiksi mainittu keskittyy asiakir -
jojen yleiseen yhdenmukaisuuteen, ja 
viimeksi mainitut vastaavat siitä, että 
ne ovat heidän omaan alaansa liittyvän 
EU:n politiikan mukaisia.
95 
Tarkasteluprosessissa havaittiin useita 
heikkouksia:
(i) Yksikään ohjelmaryhmän ulkopuo -
linen henkilö ei tarkista laskelmia 
ja ennusteita sen varmistamiseksi, 
että makrotaloudellinen ennuste 
olisi yhdenmukainen rahoitus -
vajearvion tai ohjelman ehtojen 
makrotaloudellisen vaikutuksen 
kanssa.
(ii) Komission edustajien työtä ei 
monestakaan näkökohdasta arvi -
oitu riittävästi, ja asiantuntijoiden 
ennusteita (ks. kohta 61), rahoitus -
vajearvioita (ks. kohdat 69 ja 70) 
ja ohjelman ehtojen valintaa (ks. 
kohta 79) kyseenalaistettiin liian 
vähän.
(iii) Sisäistä laadunvalvontaa ei yleensä 
dokumentoitu.96 
Myös IMF on luonut ohjelman suunnit -
telun ja päivitysten keskeisiä ominai -
suuksia koskevan sisäisen tarkistuspro -
sessin. Tämä on joiltakin osin vastaava 
kuin komission sisäinen tarkistuspro -
sessi, mutta näissä kahdessa on kolme 
keskeistä eroa:
(i) IMF:llä on erillinen tarkistusosasto, 
joka toimittaa johdolle tietoja.
(ii) IMF:ssä tarkistusprosessiin osallis -
tuu enemmän henkilöstöä.
(iii) IMF:n prosessi on dokumentoitu.
Ohjelma-asiakirjojen 
laatu oli ajan mittaan 
parantunut mutta niissä 
oli silti puutteita
Parannuksia ohjelma-
asiakirjojen laadussa
97 
Ohjelmien välillä oli selviä eroja ohjel -
ma-asiakirjojen analyyttisessä syvyy -
dessä. Monet eroista johtuivat komis -
sio analyysivalmiuksien paranemisesta. 
Ensimmäisessä kolmessa ohjelmassa 
ohjelma-asiakirjoissa oli vain vähän 
tietoja joistakin näkökohdista, kuten 
julkisen talouden sopeutuksen raken -
teesta, lipsumisten analyysistä silloin, 
kun alijäämätavoitteita ei saavutettu, 
ja ohjelman sosiaalisista vaikutuksis -
ta. Kahdessa viimeisimmässä ohjel -
ma-asiakirjakokonaisuudessa (Irlannin 
ja Portugalin) tehdyt analyysit olivat 
huomattavasti laadukkaampia (ks. laa -
tikko 6 ) ja monessa suhteessa hyvin 
perusteellisia.
44
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
98 
Joissakin tapauksissa totesimme, että 
ohjelma-asiakirjoista oli jätetty pois 
olennaisia tietoja. Komissio ei esimer -
kiksi aina esittänyt keskeisiä oletta -
muksia, joihin rahoitusvajelaskelmat 
perustuivat.
(i) Unkarin ohjelmassa komissio ei 
esittänyt yksityiskohtaisia tietoja 
Unkarille ohjelmakaudella annetta -
via 20:tä miljardia euroa koskevan 
arvion tueksi.
(ii) Irlannin ohjelman alkuperäisissä 
ohjelma-asiakirjoissa käytetyn 
rahoitusvajelaskelman mukaan 
kumulatiivinen suoriteperusteinen 
EKT-alijäämä oli ohjelmakaudella 
44 miljardia  euroa. Rahoitustarpei -
den laskemiseen käytetty valtion 
kassavaje-ennuste velkasitoumuk -
set mukaan lukien oli kuitenkin 
58 miljardia  euroa. Asiakirjassa 
ei kerrottu tämän huomattavan 
14,1  miljardin  euron eron (21 pro -
senttia alkuperäisestä rahoitusva -
jeesta) keskeisiä syitä.99 
Komissio teki joitakin perusherk -
kyystestejä arvioidakseen yhteen 
tai useampaan parametriin tehtävän 
muutoksen vaikutuksia kokonaisrahoi -
tustarpeisiin. Ohjelma-asiakirjoissa ei 
kerrottu tuloksista, vaikka niistä olisi 
saatu arvokasta tietoa mahdollisten 
kielteisten seurausten riskistä.
Heikkouksia ehtojen 
noudattamista 
koskevassa seurannassa ja 
raportoinnissa
100  
Komission olisi varmistettava jokaisen 
ohjelman aikana, että jäsenvaltion 
talouspolitiikka on neuvoston asetta -
mien ehtojen mukaista. Käytännössä 
tämä tehtiin varmistamalla, että jäsen -
valtio noudatti yhteisymmärryspöytä -
kirjan ehtoja.Esimerkki ohjelma-asiakirjojen analyysin laadun paranemisesta
Maksutaseohjelmien alkuperäisissä ohjelma-asiakirjoissa talouden vakauttamista kuvattiin laajalti pääasias -
sa menoperusteiseksi. Tarvittavia budjettitoimenpiteitä koskevat tiedot olivat kuitenkin hajanaisia (Unkari), 
tällaisia toimenpiteitä ei ollut määritelty lainkaan (Romania) tai jos oli, niiden tuloksista ei ollut mitään arviota 
(Latvia). Komissio lisäsi näiden kolmen maan ohjelma-asiakirjojen yksityiskohtaisuutta myöhemmin luettele -
malla ja kvantifioimalla toimenpiteet, joista oli sovittu alijäämätavoitteiden saavuttamiseksi. Muissa kahdessa 
ohjelmassa (Irlanti ja Portugali) tiedot olivat säännönmukaisesti vielä tarkempia.Laatikko 6
45
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
Yleisten alijäämätavoitteiden 
käytön epäluotettavuus 
finanssipolitiikan toteutuksen 
seurannassa
101  
Julkisen talouden vakauttaminen oli 
kaikkien viiden ohjelman keskeinen 
pyrkimys, ja finanssipoliittiset tulokset 
olivat keskeinen huolenaihe keskus -
teltaessa kansallisten viranomaisten 
kanssa ja ohjelmapäätöksiä tehtäessä. 
Alijäämätavoitteet määriteltiin tyy -
pillisesti alijäämänä, joka ilmaistaan 
prosentteina BKT:stä Euroopan kan -
santalouden tilinpitojärjestelmän 
(EKT) mukaisesti. EKT-alijäämä valittiin 
finanssipolitiikan keskeiseksi kiinne -
kohdaksi liiallisia alijäämiä koskevassa 
menettelyssä annettujen sitoumusten 
vuoksi56.
102  
EKT-alijäämää ei voida seurata suoraan 
vuoden mittaan57. Sen sijaan yleista -
voitteiden saavuttamista seurattiin 
ensisijaisesti arvioimalla alijäämää. 
Näiden alijäämäarvioiden käytössä on 
kuitenkin riskinä se, että komissio ei 
pysty varmasti ilmoittamaan neuvos -
tolle, että maan finanssipolitiikka on 
sopeutusohjelman mukaista. Komis -
sion arviot osoittautuivat useissa 
tapauksissa virheellisiksi. Esimerkkejä:
(i) Kevään 2009 ilmoituksessa todet -
tiin, että Unkarin alijäämä alitti 
ohjelman vuoden 2008 alijäämä -
tavoitteen. Syksyn 2009 ilmoituk -
sessa alijäämä kuitenkin korjattiin 
3,8 prosentiksi BKT:stä, mikä ylitti 
alijäämätavoitteen58.(ii) Romania ilmoitti tammikuussa 
2010  vuoden  2009 kassa-alijäämän 
olevan 7,3 prosenttia BKT:stä, mikä 
oli IMF:n tavoitteen mukaista. Ko -
missio puolestaan arvioi alustavas -
ti EKT-alijäämän olevan tavoitteen 
mukainen ja totesi, että ohjelma 
eteni suunnitellusti. Toukokuus -
sa 2010 komission kuitenkin muutti 
EKT-alijäämän 8,3 prosentiksi. 
Syksyllä 2011 tarkistettu alijäämä 
oli 9 prosenttia.
(iii) Komissio laski tammikuus -
sa 2013 alustavasti, että Irlannin 
vuoden 2012 EKT-alijäämä oli 
8,2 prosenttia, mutta korjasi 
sen 7,7 prosentiksi huhtikuussa 
ja 8,2 prosentiksi syksyllä 2013. 
Viimeisin tarkistus johtui kuitenkin 
pääasiassa kertaluonteisten tulojen 
uudelleen luokittelusta.
103  
Toinen hankaluus oli pankkituki -
toimenpiteiden jättäminen pois 
tavoitteen määrittelystä euroalueen 
ohjelmissa. Tällä tavalla määritellyt 
julkisen talouden tavoitteet olisivat 
periaatteessa finanssipolitiikalle paljon 
parempi kiinnekohta, koska pank -
kitukitoimenpiteet ovat suurehkoja 
kertaluonteisia toimenpiteitä, jotka 
eivät ole hallituksen suorassa valvon -
nassa. Irlannin tapauksessa komissio 
kuitenkin jätti pois vain alijäämää 
lisäävät pääomasiirrot pankeille mutta 
salli pankkitukitoimenpiteisiin liittyvi -
en tulojen sisällyttämisen tavoitteisiin. 
Tällaiset tavoitteet eivät anna kovin 
selvää viestiä ja osoitusta julkisen 
talouden tuloksista. Jos esimerkiksi 
kaikki pankkiin liittyvät transaktiot 
olisi jätetty huomiotta, vuoden 2012 
budjettialijäämä olisi ollut yhden pro -
senttiyksikön suurempi.56 Liiallisia alijäämiä koskeva 
menettely on EU:n vaiheittain 
etenevä menettely liiallisen 
alijäämän (yli 3 prosenttia 
BKT:stä) tai velkatason (yli 
60 prosenttia BKT:stä) 
korjaamiseksi.
57 Jäsenvaltioiden 
neljännesvuosittaiset 
EKT-alijäämiin perustuvat 
kansalliset tilinpitotiedot 
julkaistaan 90 päivän viipeellä. 
Lisäksi EKT-alijäämän arviointi 
edellyttää, että tehdään 
oletuksia joidenkin suurten 
taloustoimien tilastollista 
käsittelyä koskevista tulevista 
päätöksistä.
58 Komission mukaan 
vuoden 2008 alijäämän 
korjaus kuvasti EU-varojen 
käyttöön liittyviä muutoksia, 
koska eräät hankkeet eivät 
olleet saaneet 
yhteisrahoitusta, jonka oli 
odotettu korvaavan 
talousarviosta saadun 
ennakkorahoituksen.
46
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
Epäjärjestelmällinen 
raportointi ehtojen 
täyttymisestä
104  
Komissio raportoi järjestelmällisesti 
vain Portugalin ja osittain Unkarin, 
Latvian ja Irlannin rakenteita koskevien 
ehtojen täyttymisestä.
105  
Ehtojen täyttymättä jäämisestä se 
raportoi harvoin. Komissio totesi vain 
hyvin pienestä määrästä ehtoja (Portu -
galin ohjelmassa neljästä prosentista) 
selvästi, että niitä ei ollut noudatettu, 
vaikka lähes puolta kaikista ehdoista ei 
täytetty ajoissa. Tämän ilmaisemiseen 
käytettiin monia eri termejä59, mikä 
aiheutti sekaannusta.
106  
Noin 30 ehdon (kahdeksan prosenttia 
otoksesta) täyttymisen tilannetta ei 
ilmoitettu tai ehdot oli kirjoitettu niin 
epämääräisesti, että niiden noudat -
tamista ei voitu käytännössä seurata 
(esimerkkejä on laatikossa 7 )60.107  
Joidenkin ehtojen ilmoitettiin täytty -
neen, mutta sitä ei pystytty todenta -
maan. Esimerkkejä:
(i) Irlannin ohjelmassa (syksyn 2012 
tarkastelun jälkeen) komissio 
oli edelleen yhteydessä Irlannin 
viranomaisiin varmistaakseen, että 
monivuotisen budjettikehyksen 
osatekijät olivat riittävän sitovia 
ja avoimia luotettavan poliittisen 
kiinnekohdan61 luomiseksi ohjel -
man jälkeisenä aikana. Komissio 
kuitenkin ilmoitti ehdon täytty -
neen kaikilta osin.
(ii) Portugalissa ehtoa, joka edel -
lyttää kansalliselta hallitukselta 
yksityiskohtaista kuukausittaista 
raportointia talousarvion toteu -
tumisesta, laajennettiin asteittain 
kattamaan kaikki valtion omis -
tamat yritykset sekä julkisen ja 
yksityisen sektorin väliset kump -
panuudet kansallisen, alueellisen 
ja paikallisen hallinnon tasolla. 
Ehdon katsottiin täyttyneen, kun 
erityisraportointi otettiin käyttöön 
aluetasolla, vaikka yhdistetyn bud -
jettiraportoinnin vaatimus ei ollut 
täyttynyt.59 Esimerkiksi suurelta osin 
täytetty, pitkälti täytetty, 
vaillinaisesti tai osittain 
noudatettu, toteutus kesken 
tai ei noudatettu.
60 Ehdot, joiden on täytyttävä 
jokaisessa tarkastelussa, on 
jätetty pois.
61 Finanssipoliittinen kiinnekohta 
luo rakenteen hallituksen 
budjettialijäämän sopivaa 
kokoa koskevalle 
päätöksenteolle ottaen 
huomioon talouden tilan ja 
tietyt hallituksen talouden 
keskipitkän ja pitkän aikavälin 
tavoitteet.
47
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
Vain epävirallista 
yhteistyötä muiden 
kumppanien kanssa
108  
EU:n rahoitustukea annettiin kaikissa 
ohjelmissa yhdessä IMF:n rahoitus -
tuen kanssa. Kumpikin instituutio teki 
itsenäiset rahoituspäätöksensä oman 
perussääntönsä ja sisäisten menettely -
jensä mukaisesti. Irlannin ja Portugalin 
ohjelmien tapauksessa EKP oli myös 
mukana ohjelman hallinnoinnissa.
109  
IMF:n kanssa työskentely auttoi 
komissiota ohjelmien hallinnoinnin 
opettelussa. Havaitsimme esimerkke -
jä siitä, että komissio otti ohjelmien 
alettua käyttöön useita IMF:n käy -
täntöjä, kuten yksityiskohtaisemman 
ennustetaulukon ja pysyvän edustajan 
hyödyntämisen myöhemmissä ohjel -
missa. Komission ohjelmatyöryhmiä 
laajennettiin myös niin, että ne olivat 
samankokoisia kuin IMF:n työryhmät.110  
Oikeusperusta mahdollisti sen, että 
nämä kolme instituutiota päättivät 
yhteistyön järjestämisestä. Kaikissa oh -
jelmissa ohjelmatyöryhmät loivat epä -
virallisia yhteistyöjärjestelyjä. Kolmen 
instituution henkilöstön asiantunte -
muksen ja kokemuksen monipuolisuu -
den ansiosta voitiin tuottaa perus -
teellisempia arvioita, mikä vähensi 
virheiden ja puutteiden riskiä ohjelmi -
en suunnittelussa ja päivityksissä.Esimerkkejä ehdoista, joiden täyttymisestä ei koskaan raportoitu
Julkisen tutkimuksen ja kehityksen painopisteiden määrää on pienennettävä, jotta olennaisille tutkimusaloille 
saadaan enemmän resursseja (Latvia).
Rakennerahastojen ja koheesiorahaston hallintoviranomaisten kapasiteettia on lisättävä, jotta voidaan valvoa 
EU-rahoitusta ja tehdä siihen liittyviä päätöksiä (Romania).
Hallituksen on hyväksyttävä lainsäädäntöä, jolla vähennetään huomattavasti erilaisten verojen ja veroluon -
teisten maksujen määrää (Romania).
Hallitus laatii heinäkuuhun 2012 mennessä konsolidointisuunnitelman kuntien uudelleenorganisoimista ja 
niiden määrän merkittävää vähentämistä (308) varten. Hallitus toteuttaa suunnitelmat ja muutokset tulevat 
voimaan seuraavan paikallisvaalisyklin alkuun mennessä. (Portugali).
Verotuomioistuimiin perustetaan erityisjaostoja (Portugali).Laatikko 7
48
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
111 
Instituutiot eivät luoneet keskinäistä 
yhteistyötä koskevia virallisia järjeste -
lyjä seuraavissa asioissa:
(i) Tiedonvaihto – mitä tietoja (esi -
merkiksi neuvotteluvaltuuksia, 
muita ohjelma-asiakirjoja, perusta -
na olevia laskelmia62 tai jäsenvalti -
oilta kerättyjä tietoja) olisi vaihdet -
tava muiden kumppanien kanssa? 
Miten määrätyn aikarajan jälkeen 
saatuja tietoja olisi käsiteltävä?
(ii) Luottamuksellisuus – miten alun 
perin toiselle instituutiolle annet -
tuja asiakirjoja olisi käsiteltävä? 
Mitä olisi tehtävä, jos jonkin insti -
tuutio saa haltuunsa luottamuksel -
lisia tietoja, jotka eivät ole muiden 
kumppanien käytettävissä63 ja 
jotka voisivat vaikuttaa ohjelman 
yleiseen suunnitteluun ja sisäiseen 
analyysiin?
(iii) Yhteisen työn tulosten omista -
juus – kaikki kolme kumppani 
tuottivat yhdessä joitakin sähköisiä 
asiakirjoja (esim. makrotalousen -
nusteita ja rahoitusvajelaskelmia), 
mutta ne eivät olleet kaikilta osin 
instituutioiden yhteisessä käytössä.
(iv) Mekanismit rahoituspäätöksiä tai 
muita keskeisiä ohjelmaparamet -
reja koskevien erimielisyyksien 
ratkaisemiseksi.EKP:n neuvonantajan tehtävä 
oli hyvin laaja
112  
ERVM-asetuksella64 luodaan EKP:n ja 
komission välille neuvonantosuhde 
ohjelman hallinnoinnissa:
(i) ”(yleiset talouspoliittiset) ehdot 
(...) komissio määrittelee (...) EKP:tä 
kuullen”65
(ii) ”Komissio tarkastelee EKP:ta 
kuullen (...) yleisiä talouspoliittisia 
ehtoja”66.
113  
EKP:n henkilöstö antoi neuvoja asiois -
sa, jotka liittyivät rahoitusvakauteen ja 
rahamarkkinoiden asianmukaisen toi -
minnan varmistamiseen. Niihin kuului 
sellaisia aiheita kuin velanhoitokyky ja 
julkisen talouden vakautuksen vauhti67, 
joita EKP piti tärkeinä ennakkoehtoina 
neuvonantotehtävänsä kummallakin 
osa-alueella.62 Maksutaseohjelmissa 
rahoitusvajearvioiden 
perustana olevat varsinaiset 
laskentataulukot laati IMF, 
eivätkä ne komission mukaan 
olleet komission henkilöstön 
hallinnassa.
63 Esimerkiksi 
rahoitusmarkkinatiedot IMF:n 
rahoitussektoriarvioinneista, 
kilpailun pääosaston keräämät 
tiedot tai EKP:n pankkeja 
koskevat tiedot.
64 Neuvoston asetus (EU) 
N:o 407/2010.
65 Asetuksen 3 artiklan 3 kohdan 
b alakohta.
66 Asetuksen 3 artiklan 6 kohta.
67 EKP esimerkiksi puhui sen 
puolesta, että 
alijäämätavoitteet säilytetään 
Portugalin ohjelmassa.
49
Osa II – Prosessit olivat yleensä heikkoja
114  
Neuvojen antaminen ei kuitenkaan 
tarkoittanut sitä, että EKP olisi toimit -
tanut muille kumppaneille analyysejä, 
joihin sen kanta ohjelmakeskusteluissa 
perustuu. EKP ei esimerkiksi toimitta -
nut komissiolle tietoja sisäisistä keskus -
teluistaan paremmassa etuoikeusase -
massa olevien velkainstrumenttien 
haltijoiden taakanjaosta Irlannin pank -
kien uudelleenjärjestelyjen yhteydes -
sä. Koska eurojärjestelmän rahoituksen 
määrä oli lähes 100 prosenttia Irlannin 
BKT:stä, eurojärjestelmän rahoituksen68 
jatkuminen oli ohjelman onnistumisen 
kannalta ratkaisevaa. Troikan muut 
osapuolet eivät hyväksyneet parem -
massa etuoikeusasemassa olevien 
velkainstrumenttien haltijoiden osallis -
tumista taakanjakoon. IMF:n tekemäs -
sä Irlannin ohjelman jälkiarvioinnissa 
kuitenkin katsotaan, että käytettävissä 
oli vaihtoehtoisia poliittisia toimia suu -
remman taakanjaon69 riskien hillitsemi -
seksi, mutta niitä ei toteutettu.68 Euron likviditeetin tarjonta 
vastapuolille tai tällaisen 
likviditeetin tarjoamisen 
keskeyttäminen tai 
vastustaminen on osa 
eurojärjestelmän 
perustamissopimuksen 
mukaista tehtävää, jonka 
mukaan eurojärjestelmä on 
täysin riippumaton eikä sisälly 
kahden muun instituution 
työhön.
69 IMF:n maaraportti N:o 15/20 
Ireland – Ex-post evaluation of 
exceptional access under the 
2010 extended arrangement , 
tammikuu 2015, kohdat 48–52.
50
 Osa III  
Lainanotto täytti rahoitustarpeet vaikka 
olosuhteiden vuoksi oli alun perin vaikeaa aina 
noudattaa parasta käytäntöä
115  
Euroopan komissio hallinnoi kaikkea 
lainanottoa EU:n puolesta makrota -
lousavun antamisen yhteydessä. EU oli 
laskenut vuoden 2014 loppuun men -
nessä liikkeeseen yhteensä 22 jouk -
kovelkakirjaa, joiden nimellisarvo oli 
yhteensä 60,1  miljardia  euroa. Niistä 
kahdeksan miljardia oli maksettu takai -
sin 31. maaliskuuta 2015 mennessä.
116  
Arvioimme komission velanhoitoa
(i) analysoimalla joukkovelkakirjojen 
liikkeeseenlaskun tuloksia sijoit -
tajien tekemien merkintöjen ja 
lainakustannusten perusteella
(ii) tekemällä vertailuarvion komission 
menettelyistä ja julkisen velan 
hoidon, sijoittajasuhteiden ja velan 
liikkeeseenlaskun julkisuuden par -
haista käytännöistä.Liikkeeseen laskettuja 
joukkovelkakirjoja 
merkittiin paljon
Lainakustannukset 
vertailutasojen mukaisia
117  
Liikkeeseenlaskun hinta70 riippuu sekä 
joukkovelkakirjalainan luonteesta että 
markkinatilanteesta myyntiajankoh -
tana. Komissio onnistui hankkimaan 
tarvittavat varat EU:n rahoitustu -
kiosuuden rahoittamiseen. Kaikki 
joukkovelkakirjojen liikkeeseenlaskut 
houkuttelivat riittävästi kysyntää pää -
omamarkkinoilta ja myytiin loppuun. 
Tarjous-allokointisuhde (tarjousten 
määrä suhteessa koko liikkeelle las -
kettuun määrään) vaihteli 1,2:sta yli 
4,2:een71 (ks. kaavio 7 ).Kaavio 7EU:n joukkovelkakirjan liikkeeseenlaskun tarjous-allokointisuhde
Lähde: Euroopan komissio.3 v., 12/20085 v., 2/20095,5 v., 3/20097 v., 7/2009 9 v., 3/2010 7 v., 9/2010 5 v., 1/201110 v., 9/2011 26 v., 4/2012 10 v., 5/2012 15 v., 7/2012 10 v., 3/20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Hinta määrää lainan 
kustannukset.
71 Perustuu 12 joukkovelkakirjan 
liikkeeseenlaskun otokseen.
51
Osa III – Lainanotto täytti rahoitustarpeet vaikka olo -
suhteiden vuoksi oli alun perin vaikeaa aina noudattaa 
parasta käytäntöä
118  
Liikkeeseenlaskut toteutettiin heti 
alusta lähtien hyvissä ajoin72. Lopulliset 
lainakustannukset olivat markkinoiden 
ja vertailutasojen mukaisia (ks. kaa -
vio 8 ). Ajan mittaan hintaerot riskittö -
miin korkoihin pienenivät, ja erityisesti 
vuosina 2011 ja 2012 liikkeeseen las -
kettujen joukkovelkakirjojen kustan -
nukset olivat EU:lle usein alhaisemmat 
kuin Euroopan rahoitusvakausvälineel -
le, joka on ainoa vastaava pitkäaikaisia 
joukkovelkakirjoja liikkeeseen laskenut 
taho.
Liikkeeseenlaskujen 
hintatasot olivat joskus 
korkeampia kuin pankkien 
ohjeissa alun perin esitettiin
119  
Komissio käytti joukkovelkakirjo -
jen liikkeeseenlaskuun syndikoituja 
transaktioita. Se valitsi pääjärjestäjiksi 
kansainvälisesti aktiivisia pankkeja, 
jotka sitoutuivat merkitsemään kutakin 
liikkeeseen laskettua joukkovelkakir -
jaa. Näiden pääjärjestäjien tehtävänä 
oli ottaa suoraan yhteyttä sijoittajiin 
ja antaa joukkovelkakirjojen liikkee -
seenlaskijana toimivalle komissiolle 
neuvoja kunkin liikkeeseenlaskun 
ajoituksesta ja hinnasta. Pääjärjestäjien 
tarkoituksena oli ostaa kutakin liik -
keeseen laskettua joukkovelkakirjaa ja 
myydä ne sitten sijoittajille sekä sitou -
tua ostamaan sen osan liikkeeseenlas -
kusta, jota ei saada näin jälleenmyytyä.
120  
Syndikoinnin etuna on se, että voidaan 
määritellä optimaaliset hintatasot 
tarjouspyyntöjen avulla. Liikkeeseen -
laskija voi myös hyödyntää liikkeeseen -
laskussa pankkien laajoja asiakasver -
kostoja. Liikkeeseenlaskija voi antaa 
tietoja – yleensä viikkoa aikaisemmin – 
tulevan liikkeeseenlaskun maturitee -
tista ja koosta sekä yleensä pyytää 
määrällisiä ja laadullisia tietoja kyselyn avulla. Vastineeksi pankit antavat neu -
voja siitä, miten ehdotettu instrument -
ti kannattaisi niiden mielestä hinnoitel -
la senhetkisissä markkinaolosuhteissa.
121  
Hyvien käytäntöjen73 mukaan on 
suositeltavaa, että back office  säilyt -
tää lainanottoa koskevat tiedostot, 
jotka sisältävät rahoituksen välittäjien 
kanssa käydyn kirjeenvaihdon, mukaan 
lukien tarjouspyynnöt ja pankkien 
hinnoitteluohjeet. Useimmissa ensim -
mäistä kertaa tapahtuvissa liikkeeseen -
laskuissa ei esitetty tarjouspyyntöjä, 
eikä yhtään esitetty ennen vuotta 2011.
122  
Tutkimme tiedostot, jotka koskivat 
kolmea joukkovelkakirjojen liikkee -
seenlaskua vuonna 201274. Kahdessa 
liikkeeseenlaskussa toteutunut hinta -
taso oli korkeampi kuin pääjärjestäjien 
alun perin vastauksissaan tarjouspyyn -
töihin esittämä konsensustaso. Yhdes -
sä tapauksessa ero oli 11 korkopistettä 
(0,11 prosenttia) ja muissa viisi korko -
pistettä (0,05 prosenttia)75. Molemmis -
sa tapauksissa kysyntä oli yksityisten 
sijoittajien taholta suurta, ja tarjous-al -
lokointisuhde oli ensimmäisessä 2 ja 
jälkimmäisissä 1,6.72 Esimerkiksi ensimmäinen 
maksatus Unkarille suoritettiin 
kuukausi sen jälkeen, kun 
neuvosto antoi päätöksen 
rahoitustuen antamisesta 
(neuvoston päätös 2009/102/
EY, annettu 4 päivänä 
marraskuuta 2008, yhteisön 
keskipitkän ajan rahoitustuen 
myöntämisestä Unkarille, 
EUVL L 37, 6.2.2009, s. 5).
73 Komission lainanottotoimintaa 
koskevien sisäisten 
menettelyjen opas, komission 
sisäisen valvonnan standardit 
nro 8 ja 11.
74 EU laski liikkeeseen kuusi 
joukkovelkakirjalainaa 
vuonna 2012.
75 Tämä tarkoittaa 
ensimmäisessä tapauksessa 
noin kolmen miljoonan euron 
ja jälkimmäisessä yhden 
miljoonan euron ylimääräisiä 
lainakustannuksia vuodessa.
52
Osa III – Lainanotto täytti rahoitustarpeet vaikka olo -
suhteiden vuoksi oli alun perin vaikeaa aina noudattaa 
parasta käytäntöäKaavio 8Lopulliset lainakustannukset vastaavat kuin markkinoilla ja vertailutasoilla
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin, tiedot Bloomberg, ks. tietoja menetelmästä liitteestä III .7 vuoden lainojen liikkeeseenlaskut
4 %
3 %
2 %
1 %
2009 2010 2011 2010 2011 20124 %
3 %
2 %
1 %
Yli 20 vuoden lainojen liikkeeseenlaskut5 vuoden lainojen liikkeeseenlaskut 10 vuoden lainojen liikkeeseenlaskut
* 9 vuoden lainojen liikkeeseenlaskut
* 15 vuoden
lainojen liikkeeseenlaskut
Selitykset: 
ð
ðKorko
Ero oli myös vastaava kuin vertailukohteena olleilla 
liikkeeseenlaskijoilla.EU:n joukkovelkakirjalainojen liikkeeseenlaskutuottojen ja riskittömien korkojen välinen ero tiettynä maturiteettina pieneni ajan mittaan.
Maturiteetin mid swap -viitelukuVertailukohteiden liikkeeseenlaskutEU:n liikkeeseenlaskut
*EU:n tai vertailukohteena 
olevien tahojen liikkeeseenlaskut, joiden maturiteetti on sama, mutta eri kuin swap-korkokäyrän
53
Osa III – Lainanotto täytti rahoitustarpeet vaikka olo -
suhteiden vuoksi oli alun perin vaikeaa aina noudattaa 
parasta käytäntöä
Olosuhteiden vuoksi oli 
aluksi vaikea noudattaa 
parhaita käytäntöjä
123  
Havaitsimme velanhoitoprosessissa 
useita puutteita alkuvuosilta (ks. kaa -
vio 9). Dokumentoinnin puuttuminen 
ja muut puutteet eivät vaikuttaneet 
osoitettavasti lainanoton tulokseen.
124  
On hyväksytyn käytännön76 mukaista 
antaa kirjallisia ohjeita, jotka kattavat 
velkakonttorin organisaation, tehtä -
vän- ja vastuunjaon, velan enimmäis -
määrien määrityksen, liikkeeseen 
laskettavan velan tyypin ja liikkee -
seenlaskuprosessin dokumentointia 
koskevat säännöt.
125  
Monissa tapauksissa nykyaikaisten 
velkakonttorien organisaatiorakenne 
on yksityissektorin rahoituslaitosten, 
kuten pankkien ja suurten yhtiöiden 
rahoitusosastojen, mallin mukainen.77 
Tämän periaatteen mukaan konttori 
olisi jaettava vähintään kahteen pääyk -
sikköön, jotka ovat
(i) front office  – vastaa yleensä tran -
saktioiden toteuttamisesta rahoi -
tusmarkkinoilla, mukaan lukien 
huutokauppojen ja muunlaisen 
lainanoton järjestäminen ja kaikki 
muut rahoitusoperaatiot
(ii) back office  – vastaa transaktioiden 
selvityksestä ja kirjanpidosta.126  
Lisäksi erilliseen middle officeen  saate -
taan sijoittaa avaintoimintoja, erityi -
sesti riskienhallinta.
127  
Henkilöstön rajallinen määrä78 sekä 
rahoituksen79 kokoaminen kuormittu -
neilta rahoitusmarkkinoilta nopeasti 
tekivät parhaiden velanhoitokäytäntö -
jen noudattamisesta alkuvuosina hyvin 
vaikeaa.
Ennen liikkeeseenlaskua
128  
Velanhoitomenettelyjä koskeva opas 
laadittiin ensimmäisten ongelmien 
tultua esiin, mutta ohjeet olivat joko 
epäselviä tai ne eivät kattaneet proses -
sin tärkeitä osia. Opasta parannettiin 
asteittain useilla päivityksillä, mikä 
näkyi vuodesta 2012 lähtien toteutet -
tujen liikkeeseenlaskujen dokumentaa -
tion laadussa.
129  
Vuoden 2008 lopusta vuoteen 2011 
komissio noudatti aikapulan vuoksi 
poikkeusmenettelyä pääjärjestäjien 
valinnassa. Se antoi pääjärjestäjil -
le valtuudet suoraan, minkä vuoksi 
valintaprosessin asiakirjojen, kuten 
tarjouspyyntöjen ja perustelukirjeiden, 
kirjausketju oli puutteellinen. Tarjous -
pyyntöjä ei esitetty ennen vuotta 2011 
asti, jolloin valintaprosessin dokumen -
tointi oli jo tarkempaa ja kattavampaa.76 IMF, 2014, Revised Guidelines 
for Public Debt Management , 
IMF ja Maailmanpankki, s. 5–6.
77 OECD, 2002, Debt 
Management and Government 
Securities Markets in the 21st 
Century .
78 Ensimmäisen 
joukkovelkakirjalainan 
liikkeeseenlaskun yhteydessä 
joulukuussa 2008 sekä 
lainanotosta että 
lainanannosta vastaavassa 
yksikössä oli neljä työntekijää. 
Kiireisimpänä aikana 
vuoden 2011 alussa yksikössä 
oli edelleen vain kahdeksan 
työntekijää.
79 Suositus: Neuvoston päätös 
keskinäisen avun antamisesta 
Unkarille – Ehdotus: 
Neuvoston päätös yhteisön 
keskipitkän ajan rahoitustuen 
myöntämisestä Unkarille 
KOM(2008) 716 lopullinen, 
30.10.2008, 6 kohta.
54
Osa III – Lainanotto täytti rahoitustarpeet vaikka olo -
suhteiden vuoksi oli alun perin vaikeaa aina noudattaa 
parasta käytäntöäKaavio 9Alkuvuosien velanhoidon puutteita
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.
1Ennen
liikkeeseenlaskua 2Liikkeeseenlaskunrakenne3Markkinointi jasijoittaminen4Liikkeeseenlaskunjälkeen Markkinoidenlikviditeetti
Jälkimarkkinoiden seuranta 
Jälkimarkkinoiden likviditeettiMarkkinointi mahdollisillesijoittajilleHinnoitteluLiikkeeseenlasku ja allokointi
Rahoitustarpeiden tunnistusVelkamarkkinoiden analysointiSijoitusmenetelmän määrittelyKeskeisten toimijoiden valintaMenettelykäsikirja parani ajan 
mittaan.
Kohta 128Ei varotoimia ei-julkisen aineiston tai sisäpiiritietojen paljastamista vastaan
Kohta 130
Ei näyttöä jälkimarkkinoiden seurannasta
Seuraus: joillakin pääjärjestäjillä 
suuria osto- ja myyntitarjousten eroja jälkimarkkinoilla
Kohdat 135–136
Pääjärjestäjät 
valitaan ilman kilpailutusta 
Kohta 129Allokointisäännöt eivät ole tarpeeksi selvät
Kohdat 131–133
Pääjärjestäjien valintaa ei dokumentoitu riittävästi
Kohta 129Joukkovelkakirjalainan 
ehtojen määrittely: koko, maturiteetti, kuponki, lunastussäännökset jne
55
Osa III – Lainanotto täytti rahoitustarpeet vaikka olo -
suhteiden vuoksi oli alun perin vaikeaa aina noudattaa 
parasta käytäntöä
Sijoittaminen
130  
Emme havainneet komission ja 
pääjärjestäjien välisistä sopimuksista 
lausekkeita, jotka koskisivat alustavien 
tunnustelujen kaltaisia arkaluonteisia 
aiheita (ks. laatikko 8 ). Ei ollut mi -
tään näyttöä siitä, että komissio olisi 
ryhtynyt varotoimiin salassa pidettä -
vien tietojen esittämisen suhteen, eikä 
myöskään kirjausketjua, jonka avulla 
olisi voinut määritellä, olivatko pääjär -
jestäjät harjoittaneet ”wall-crossingia” 
tiettyjen sijoittajien kanssa kunkin 
liikkeeseenlaskun aikana tai antoivatko 
ne niiden sen jälkeen käydä kauppaa 
tai osallistua transaktioon.131  
Tärkeä osa uutta joukkovelkakirjo -
jen liikkeeseenlaskua on se, miten 
joukkovelkakirjalaina jaetaan sitä 
merkitsevien sijoittajien kesken. Yksi 
syndikoinnin tärkeimmistä eduista 
huutokauppaan nähden on, että 
liikkeeseenlaskijalla on sijoituspohja 
täysin hallinnassaan, minkä ansiosta se 
voi esimerkiksi valita, miten arvopape -
rit allokoidaan. Parhaiden käytäntöjen 
mukaan allokointisääntöjen olisi oltava 
selvät ja avoimet ja ne olisi julkaista -
va aina etukäteen. Liikkeeseenlaskun 
oikeudenmukainen ja avoin allokointi 
auttaa myös pitämään sijoituspohjan 
monipuolisena.
Ennen alustavia tunnusteluja ja ”wall-crossingia”
Alustavat tunnustelut on tekniikka, jota ensisijaisten velkamarkkinoiden pankkiirit käyttävät sijoittajatahojen 
kysynnän mittaamiseen. Se on melko yleinen liiketoimintakäytäntö80 erityisesti epävakailla markkinoilla, koska 
se voi auttaa pääjärjestäjiä ja liikkeeseenlaskijoita saamaan alustavaa palautetta tulevasta liikkeeseenlaskus -
ta ennen kuin siitä tiedotetaan julkisesti. Tätä palautetta hankitaan yleensä paljastamalla vain yleisiä tietoja. 
Joissakin tapauksissa markkinatoimijoille todennäköisesti annetaan tarkempiakin tietoja (mahdollisesti myös 
ei-julkista aineistoa tai sisäpiiritietoja). Siksi markkinoiden väärinkäytön riski on olemassa.
Kun tiedotusketjuun lisätään kolmansia osapuolia, parhaissa käytännöissä suositetaan lisäämään dokumen -
tointia ja käyttämään muodollisia kirjallisia menettelyjä. Jos on paljastettava salassa pidettävää aineistoa tai 
sisäpiiritietoja (prosessi, joka tunnetaan nimellä ”wall-crossing”81), pääjärjestäjien on tiedotettava asiakkailleen 
tällaisten tietojen hallussapitoon liittyvien lakien ja asetusten mukaan sovellettavista rajoituksista.
80 International Capital Market Association: Primary Market Handbook - XIII.  Pre-Sounding, Book building and Allocations , 2014. Lisäksi: Euroopan 
arvopaperimarkkinaviranomainen (ESMA): Discussion Paper - ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse 
Regulation , 2013.
81 ”Wall-crossing” tarkoittaa sitä, että henkilöstä tehdään ”sisäpiiriläinen” paljastamalla hänelle sisäpiiritietoja.Laatikko 8
56
Osa III – Lainanotto täytti rahoitustarpeet vaikka olo -
suhteiden vuoksi oli alun perin vaikeaa aina noudattaa 
parasta käytäntöä
132  
Komissio ilmoitti olleensa aktiivinen 
kunkin liikkeeseenlaskun allokoinnissa. 
Komission mukaan allokointi perustui 
seuraaviin kriteereihin:
(i) sijoittajan luokitus laadun mittana 
(sijoittajatyyppi: ”oikeaa rahaa” vs. 
välittäjä jne.)
(ii) yksittäisen ostotoimeksiannon laa -
tu (toimeksiannon oikea-aikaisuus, 
aiempi kokemus sijoittajasta jne.)
(iii) maantieteellinen jakauma.
133  
Analyysi käytettävissä olevista allo -
kointitaulukoista82 paljasti, että hyvin 
pienien summien osalta allokointi oli 
100-prosenttista, mutta suurempien 
ostotoimeksiantojen täyttöasteet oli -
vat harvoin yhtenäisiä. Lisäksi suurim -
mat ostotoimeksiannot olivat tietty -
jen rahoituslaitosten (esim. suurten 
sijoitusyhtiöiden) sijoittajien puolesta 
tekemiä. Kun lopullinen allokointi 
tehdään, sijoitusyhtiöt allokoivat jouk -
kovelkakirjalainat sijoittajille. Emme 
löytäneet näyttöä siitä, että komissio 
olisi hyväksynyt joukkovelkakirjalaino -
jen lopullisen allokoinnin.Liikkeeseenlaskun jälkeen
134  
Jos uusi joukkovelkakirjalaina on likvidi 
jälkimarkkinoilla, sitä voidaan myydä 
nopeasti. Sekä liikkeeseenlaskijan että 
pääjärjestäjän vastuulla on varmistaa, 
että uusi liikkeeseen laskettu jouk -
kovelkakirjalaina on riittävän likvidi 
jälkimarkkinoilla. Komission ja pääjär -
jestäjien olisi sovittava jälkimarkkinasi -
toumuksista kutakin liikkeeseenlaskua 
varten laadituissa toimeksiantokirjeis -
sä. Lisäksi liikkeeseenlaskun pääjärjes -
täjien odotetaan säilyttävän vastaavan 
pienen osto- ja myyntitarjousten eron 
(osto- ja myyntihinnan välinen ero) 
ainakin muutamana ensimmäisenä 
päivänä jälkimarkkinoilla.
135  
Komissio katsoi tarkastuksen aikana, 
että se on tutkinut EU:n joukkovelka -
kirjalainojen likviditeetin neljännes -
vuosittain ja soveltanut vuodesta 2012 
lähtien jäsennellympää tarkastelu -
menettelyä. Emme kuitenkaan löytä -
neet lainanottotiedostoista näyttöä 
siitä, että komissio olisi tarkistanut 
likviditeetin jälkimarkkinoilla ennen 
vuotta 2012.
136  
Osto- ja myyntitarjoushintojen analyy -
si osoitti, että kunkin liikkeeseenlaskun 
30 ensimmäisen päivän aikana osto- ja 
myyntitarjousten ero oli päivän lopus -
sa suhteellisen pieni. Kunkin joukko -
velkakirjan osto- ja myyntitarjousten 
välinen ero vaihteli kuitenkin paljon 
eri välittäjillä. Esimerkiksi yhdessä 
joukkovelkakirjalainan liikkeeseenlas -
kussa osto- ja myyntitarjousten ero oli 
7–30 korkopistettä83. Tällaista vaihte -
lua havaittiin myös välittäjillä, jotka 
osallistuivat pääjärjestäjinä useisiin 
EU:n liikkeeseenlaskuihin ja olivat 
siksi velvollisia noudattamaan tiettyjä 
jälkimarkkinasitoumuksia.82 Otokseen kuului kaksitoista 
liikkeeseenlaskua, joista vain 
seitsemästä oli saatavilla 
tietoja tilauskirjoista ja 
lopullisista allokoinneista.
83 Kyseessä on 3,25 prosentin 
kuponkilaina, jonka eräpäivä 
on 4.4.2018.
57
 Osa IV 
Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
137  
Rahoitustuen yleisenä tavoitteena 
oli vakauttaa jäsenvaltioiden makro -
talouden ja rahoituksen tila ja pa -
lauttaa niiden kyky täyttää julkiseen 
sektoriin (euroalue) tai maksutasee -
seen (euroalueen ulkopuoliset maat) 
liittyvät velvollisuutensa. Rahoitustuki 
tarjosi puskurin, joka helpotti kunkin 
maan ongelmien korjaamiseen tarvit -
tavien sopeutusohjelmien toteuttamis -
ta. Analyysimme ohjelmien saavutuk -
sista jaettiin neljään osaan:
(i) Analyysi siitä, miten kokonaisrahoi -
tusta käytettiin ja minkä tekijöiden 
ansiosta se oli riittävää.
(ii) Alijäämätavoitteiden täyttyminen 
ja julkisen talouden sopeutuksen 
toteuttaminen.
(iii) Ehtojen täyttyminen ja rakenne -
uudistusten toteuttaminen.
(iv) Muutokset maiden kilpailukyvyssä.
Ei tarvetta lisätä 
kokonaisrahoitusta
Määrärahat osoittautuivat 
riittäviksi vaikkakin niukoiksi 
kahdessa jäsenvaltiossa
138  
Rahoitusvaje ei missään maassa kehit -
tynyt odotetusti. Ohjelman rakenne oli 
kuitenkin niin vakaa, että se salli huo -
mattavien erojen tasaamisen ohjelman 
sisällä niin, että rahoitus pysyi alkupe -
räisissä kehyksissä (ks. kaavio 10 ).139  
Rahoitustuen tuomassa turvallisuu -
dentunteessa oli kuitenkin jonkin 
verran eroja. Ensimmäisissä ohjel -
missa, jotka suunniteltiin Lehmanin 
romahduksen jälkeen, oli huomattava 
turvallisuusmarginaali. Vastaavas -
ti Irlannin ohjelmassa oli suurehko 
25 miljardin  euron vararahasto, joka oli 
osa pankkitukijärjestelyjä. Kaiken kaik -
kiaan Irlanti, Unkari ja Latvia hyötyivät 
pienemmistä rahoitustarpeista, joiden 
ansiosta ne pystyivät
(i) vähentämään riippuvuutta omista 
varoista (Irlanti)
(ii) ylittämään alun perin tehdyt  
valuuttavarantoprojektiot (Unkari)
(iii) pienentämään ohjelmarahoitusta 
(Latvia ja Unkari)
(iv) maksamaan takaisin (tai harkit -
semaan takaisinmaksua) IMF:n 
kalliimmat lainat ennen niiden 
eräpäivää (Unkari, Latvia ja Irlanti).
58
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiinKaavio 10Miten rahat käytettiin?
Maksutaseohjelmat
Selitys:
Valuuttavarantojen lisäys Pääoma- ja rahoitustaseVaihtotase Rahoitusvaje Muut
1 Tiedot kattavat Romanian ensimmäisen ohjelman.Unkari
ο Ulkomaiset pankit lisäsivät ennusteiden vastaisesti 
riskiään tytäryhtiöidensä suhteen kriisin ollessa 
huipussaan eikä valuuttajohdannaisten pako toteutunut. Näin ollen pääoma- ja rahoitustaseen kattamiseen ei tarvittu rahoitusta. Sen sijaan se muuttui rahoituksen lähteeksi.
Latvia
ο Vaihtotase korjautui paljon nopeammin kuin alun perin ennakoitiin, ja 
se muuttui rahoituksen lähteeksi. Osittaisena vastapainona tälle pääoma- ja rahoitustase aiheutti lisärahoitustarpeita.
ο Yhteensä 4,7 miljardin euron rahoitustuesta käytettiin 3,2 miljardia 
euroa julkistalouden jatkuvien alijäämien rahoittamiseen ja julkisen velan takaisin maksamiseen. Rahoitussektorin pelastaminen maksoi ennakoitua vähemmän.
Romania1
ο Vaihtotaso korjautui ennakoitua nopeammin.  
Osittaisena vastapainona tälle pääoma- ja rahoitustaseen kautta saatu rahoitus väheni.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Tarpeet Rahoitus
Suunniteltu
Toteutunut
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Rahoitus Tarpeet
Suunniteltu
Toteutunut3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Tarpeet Rahoitus
Suunniteltu
Toteutunut
59
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiinKaavio 10Euroalueen ohjelmat
Selitys:
Markkinarahoitus
Omat varatRahoitusvaje
Erääntyvät velat
Rahoitussektorin tarpeetKäteisalijäämä Muut
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin, tiedot annettu 
ohjelma-asiakirjoissa, tilastot kansallisten 
viranomaisten laatimia.Suunniteltujen ja toteutuneiden tarpeiden sekä julkisen sektorin rahoituksen vertailu. 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Suunniteltu Toteutunut Suunniteltu ToteutunutTarpeet
TarpeetRahoitus
RahoitusIrlanti Portugali
20
540
38
Muut valtion omistamien yritysten 
rahoitukseen liittyvät julkisen talouden käteistarpeet, maksuosuudet EVM:iin, rästissä olevien maksujen suoritukset jne.
60
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
140  
Portugalilla sen sijaan oli alkuperäistä 
arviota huomattavasti suuremmat 
rahoitustarpeet, ja sen ohjelman 
aikana rahoitus oli tiukalla. Portugalin 
oli hankittava rahoitusta markkinoilta 
lisätarpeidensa täyttämiseen. Raha -
politiikan höllentäminen euroalueella 
ohjelman toisella puoliskolla auttoi 
Portugalia palaamaan onnistuneesti 
rahoitusmarkkinoille84.
141  
Romanian saama rahoitustuki riitti 
kattamaan maan maksutasetarpeet, 
mutta Romanian julkisen sektorin 
rahoitus osoittautui niukaksi ohjelman 
aikana. Julkisen talouden lisärahoitus -
tarpeet katettiin osittain keskuspankin 
välillisellä tuella.
Tietyt jäsenvaltiot saivat 
edullisemmat rahoitusehdot 
kuin alkuperäisessä 
suunnittelussa oli ennakoitu
142  
Portugali ja Irlanti hyötyivät EU-laino -
jen pienemmistä koroista ja pitkistä 
maturiteeteista85. Ensisijaisena ta -
voitteena oli parantaa niiden pitkän 
aikavälin jälleenrahoituksen näkymiä86. 
Muutos kuitenkin myös pienensi 
niiden korkomaksujen aiheuttamaa 
taloudellista taakkaa ohjelmakaudella. 
Arviomme mukaan Irlanti ja Portugali 
säästivät ohjelmakaudella kumpikin 
2,2 miljardia  euroa.143  
Irlanti ja Romania hyötyivät keskus -
pankkiensa mukautuspolitiikasta.
(i) Irlannin keskuspankki sopi Anglo 
Irish Bankille asetettujen ei-jälki -
markkinakelpoisten vekselien 
vaihtamisesta Irlannin valtion jouk -
kolainoihin, joiden maturiteetit 
olivat pidemmät87. Tämä vapautti 
Irlannin tarpeesta hakea mark -
kinoilta rahoitusta vuonna 2013 
erääntyneille 3,1  miljardille  eurolle. 
Se myös vähentää maan rahoitus -
tarpeita yhteensä 30  miljardilla  eu-
rolla kaudella 2014–2023 ja alijää -
mää keskimäärin 0,7 prosentilla 
BKT:stä88.
(ii) Romanian keskuspankki päätti 
marraskuussa 2009 pienen -
tää valuuttavarantovaatimusta 
30 prosentista 25 prosenttiin (sen 
jälkeen kun sitä oli ensin elokuussa 
pienennetty 35 prosentista). Tämä 
vapautti noin 1,3  miljardia  euroa 
pankkilainoja julkista rahoitus -
ta varten. Päätöstä perusteltiin 
julkisesti vuoden 2009 IMF:n/EU:n 
lainan erien lykkäämisellä89.84 Rahapolitiikan höllentäminen 
vaikutti myönteisesti myös 
Irlannin hallituksen saamaan 
rahoitukseen.
85 Alun perin ERVM:n lainojen 
keskimääräisen keston 
suunniteltiin olevan 7,5 vuotta 
ja Irlannin korkomarginaalin 
2,925 prosenttia ja Portugalin 
2,15 prosenttia. Lokakuussa 
2011 näitä korkomarginaaleja 
pienennettiin, ja 
kesäkuussa 2013 
keskimääräinen maturiteetti 
pidennettiin 19,5 vuoteen. 
Myös ERVV:n laina-aikoja 
pidennettiin ja Irlannin 
2,47 prosentin sekä Portugalin 
2,08 prosentin 
korkomarginaaleja 
pienennettiin.
86 Tämän lisäsi myös EU:n 
talousarvion odotettuja tuloja 
ohjelmakaudella yhteensä 
2,2 miljardia  euroa.
87 EKP totesi vuoden 2013 
vuosikertomuksessaan, että 
”IBRC-pankin (Irish Bank 
Resolution Corporation) 
purkamiseen liittyi 
keskuspankkirahoituksen 
kiellon kannalta sangen 
huolestuttavia piirteitä. 
Irlannin keskuspankin 
valitsema strategia voi 
kuitenkin jossain määrin 
hälventää huolta.”
88 Euroopan komissio: Economic 
Adjustment Programme for 
Ireland – Winter 2012 Review , 
European Economy, 
Occasional Papers  131, 2013.
89 Romanian keskuspankin 
johtokunnan lehdistötiedote 
16. marraskuuta 2009.
61
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
Päivitetyt 
alijäämätavoitteet 
täyttyivät useimmiten 
mutta eivät aina 
kestävästi
Tarkistetut vuotuiset 
alijäämätavoitteet täyttyivät 
joitakin poikkeuksia lukuun 
ottamatta
144  
Tarkistetut tavoitteet saavutettiin 
yleensä hyvin. Poikkeuksia olivat 
Unkarin ohjelma ja joinakin vuosina 
Portugalin ja Romanian ohjelmat (ks. 
taulukko 4 ).145  
Vaikka tavoitteita ei saavutettu, 
toteutus ei silti välttämättä epäonnis -
tunut. Esimerkiksi Unkarin ohjelmassa 
ei vuosina 2008 ja 2009 saavutettu 
tavoitteita, mikä kuitenkin selittyy 
budjetin alijäämään tehdyillä tilastolli -
silla tarkistuksilla. Kaikki maksutaseoh -
jelmat onnistuivat myös siinä mielessä, 
että jäsenvaltiot pystyivät irtautumaan 
liiallista alijäämää koskevasta menette -
lystä vuonna 2012.Taulukko 4Päivitettyjen tavoitteiden saavuttaminen
% BKT:stä 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Unkaritavoite –3,4  % –3,9  % –3,8  %
toteutunut1–3,7 % –4,6 % –4,3 % 4,3 % –2,1 % –2,2 %
Latviatavoite –10,0  % –8,5  % –4,5  %
toteutunut1–4,4 % –9,2  % –8,2  % –3,5  % –1,3 % –1,0 %
Romania Itavoite –7, 8  % –7 ,3 %
toteutunut1–5,7 % –9,0 % –6,8  %
Romania IItavoite –5,0  % –3,0  %
toteutunut1–5,5 % –3,0  % –2,3 %
Irlantitavoite –10,6  % –8,6  % –7, 5  %
toteutunut2–8,9  % –8,2  % –7, 2  %
julkisen sektorin 
alijäämä1 –7, 4 % –13,7  % –30,6  % –13,1  % –8,2 % –7, 2 %
Portugalitavoite –5,9  % –5,0  % –5,5  %
toteutunut2–4,4  % –6,0 % –4,5  %
julkisen sektorin 
alijäämä1 –3,6 % –10,2  % –9,8 % –4,3 % –6,4 % –4,9 %
Huom.:  Luku on lihavoitu, jos alijäämätavoitetta ei saavutettu. Ohjelmakauden ulkopuoliset tiedot näkyvät harmaina.
Lähde: Euroopan komissio.
1 Julkishallinnon nettoanto- tai ottolainaus liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn osalta keväällä 2014.  
2 Komission ilmoittama toteutunut alijäämä ohjelmamääritelmän mukaisesti (ks. kohta 91).
62
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
146  
Alijäämätavoitteiden saavuttamiseksi 
kullakin ohjelmalla oli oma menojen ja 
tulojen yhdistelmänsä. Maksutaseoh -
jelmissa vakauttamisen painopiste oli 
menopuolessa, mutta ERVM-ohjelmis -
sa se jakautui tasaisemmin. Tulojen ja 
menojen toteutuneet koostumukset 
vastasivat laajalti sitä, alun perin oli 
suunniteltu. Poikkeuksena oli Unkari, 
joka ei onnistunut vakauttamaan me -
nojaan odotetusti.
147  
Veropohjan rapautuminen erityisesti 
vuonna 2009 talouden jyrkän taan -
tuman seurauksena mitätöi usein 
tärkeiden uusien verotoimenpiteiden 
aiheuttaman verotulojen kasvun vai -
kutuksen. Esimerkiksi Latviassa otettiin 
vuonna 2009 käyttöön välillisten vero -
jen konsolidointitoimenpiteitä, joiden 
vaikutuksen arvioitiin olevan 2,5 pro -
senttia BKT:stä. Komissio arvioi vuon -
na 2013, että lyhyen aikavälin joustojen 
heikentyminen on mitätöinyt näiden 
toimenpiteiden vaikutuksen kokonaan. 
Vastaavasti Unkarissa vuoden 2009 
puolivälissä toteutettu veroneutraali 
uudistus muutti alijäämää arviolta 
0,7 prosenttia BKT:stä vuonna 2010.
148  
Jos alijäämätavoitteet eivät muutu 
ja verojen määrä suhteessa BKT:hen 
pienenee, veroviranomaisilla voi olla 
tarve ryhtyä verotulojen vähenemi -
sen vuoksi vastatoimiin toteuttamalla 
muita toimenpiteitä kuin ohjelma -
neuvotteluissa on sovittu. Esimerkiksi 
Romaniassa tehtiin vuosina 2009–2013 
verolakiin 97 muutosta, jotka pantiin 
täytäntöön 51 säädöksellä. Muutosten 
tiheys loi epävakaan talousympäris -
tön sekä yrityksille että yksittäisille 
henkilöille.Kaikkien maiden 
finanssipolitiikan viritys 
parani mutta vaihtelevassa 
määrin
149  
Koska ohjelmat olivat markkinoille 
pääsyn menetyksen seurausta, julkisen 
talouden kestävyyden palauttaminen 
oli eittämättä tärkein tavoite. Maan ra -
kenteellisen tasapainon parantaminen 
ohjelman aikana90 osoittaisi edistymis -
tä kohti kestävämpää julkista taloutta. 
Komissio laski ja julkaisi rakenteellista 
tasapainoa koskevia tietoja91.
150  
Rakenteellinen tasapaino parani 
kaikissa maissa: Unkarissa se parani 
vuodessa keskimäärin 0,7 prosenttia ja 
Portugalissa 1,9 prosenttia potentiaali -
sesta BKT:stä; muissa maissa parannus 
asettui näiden lukujen väliin. Muutok -
sen eroja selitti kolme tekijää:
(i) Alkuperäinen finanssipolitiikan 
viritys – mitä suurempi alkuperäi -
nen rakenteellinen alijäämä oli, sitä 
nopeampaa oli vakautuminen.
(ii) Alkuperäinen julkisen velan 
määrä – mitä suurempi alkuperäi -
nen velka oli, sitä nopeampaa oli 
vakautuminen.
(iii) Erot liiallista alijäämää koskevan 
menettelyn aikana annetuissa suo -
situksissa, jotka koskivat talouden 
vakauttamistoimien tarvetta – mitä 
laajempia talouden vakauttamis -
toimia suositeltiin, sitä nopeampaa 
oli vakautuminen.90 Julkisen talouden 
tilastotietojen antamisen 
määräajoissa otettiin 
huomioon seuraavat 
ohjelmakaudet: Unkari 
2009–2010, Latvia 2009–2011, 
Romania 2009–2012 sekä 
Irlanti ja Portugali 2011–2013.
91 Perustuu kevään 2014 
ennustetietoihin, jotka on 
saatu EKT 95:n mukaisesti.
63
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
151  
Alkuperäinen rakenteellinen alijää -
mä antoi osviittaa julkisen talouden 
vakautuksen vauhdista kaikissa muissa 
edunsaajavaltioissa paitsi Irlannissa. 
Unkarin rakenteellinen alijäämä oli 
ohjelman alussa pienin ja vakautus 
hitainta. Portugalin rakenteellinen 
alijäämä taas oli suurin ja vakautus 
eteni nopeimmin. Irlanti on kuiten -
kin poikkeus tässä analyysissä. Sen 
lähtökohta oli vuonna 2010 sama kuin 
Portugalilla, mutta sen rakenteellisen 
vakautuksen vauhti (ilman pankki- ja 
muita kertaluonteisia toimenpiteitä) oli 
vain puolet Portugalin vauhdista92.
152  
Julkisen velan alkuperäistä tasoa ja 
keskimääräisiä julkisen talouden toimia 
ei ollut suhteutettu toisiinsa. Esimer -
kiksi Romanialla oli viidestä jäsenvalti -
osta vähiten julkista velkaa, mutta sen 
toteuttamat julkisen talouden toimet 
olivat keskimäärin suhteellisen vaati -
via. Irlanti ja Portugali ilmoittivat hyvin 
erilaisista keskimääräisistä toimista, 
vaikka niillä olikin alun perin suunnil -
leen sama määrä julkista velkaa.
Maat toteuttivat 
kertaluonteisia toimenpiteitä
153  
Julkisen talouden tilapäiset toimen -
piteet eivät johda perusalijäämän 
kestävään paranemiseen. Tilapäisiä 
toimenpiteitä voidaan toteuttaa sekä 
tulo- että menopuolella. Useiden 
jäsenvaltioiden oli ohjelmien aika -
na turvauduttava kertaluonteisiin 
tuloja lisääviin toimiin täyttääkseen 
alijäämätavoitteensa.(i) Portugali kansallisti vuosina 
2010  ja 2011 Portugal Telecomin 
(alijäämä pieneni 1,7 prosen -
tilla BKT:stä) ja pankkisektorin 
(4 prosenttia BKT:stä) yksityiset 
eläkerahastot93.
(ii) Portugalissa vuonna 2013 toteu -
tettu kertaluonteisten vero- ja 
sosiaaliturvarästien perintäohjel -
ma pienensi alijäämää tilapäisesti 
(0,8 prosenttia BKT:stä).
(iii) Romania korjasi vuonna 2012 
liiallista alijäämäänsä ja saavutti 
3 prosentin raja-arvon. Televiestin -
täalan toimilupien kertaluonteinen 
myynti oli kuitenkin tuottanut 
yhteensä 0,5 prosenttia BKT:stä.
(iv) Irlannissa pankkitoimenpiteet 
lisäsivät tilapäisesti tuloja (esim. 
kotimaisia pankkeja suosivista 
laajennetuista vastuita koskevis -
ta takauksista perityt maksut ja 
keskuspankin osingot kertaluontei -
sista rahoitusohjelmista).
154  
Komission mukaan kertaluonteisia 
toimenpiteitä tarvittiin lyhyen aika -
välin paineiden purkamiseksi, mutta 
tilapäiset toimenpiteet oli tavoitteiden 
saavuttamiseksi korvattava pysyvillä 
toimenpiteillä.92 Tätä ei myöskään selittänyt 
ero ennen ohjelmaa 
tapahtuneissa rakenteellisen 
tasapainon muutoksissa. 
Komission arviot osoittavat, 
että julkisen talouden 
vakautus alkoi kummassakin 
maassa vuonna 2010 
samankaltaisilla 
vakautustoimilla.
93 Tämän seurauksena Portugali 
otti kantaakseen tulevat 
eläkevastuut. Näitä vastuita ei 
tilastokehyksessä pidetä 
julkisena velkana, mutta niillä 
on kielteinen vaikutus julkisen 
velan kestävyyteen. Siksi 
toimenpide kohensi maan 
velka-asemaa vain 
näennäisesti.
64
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
Ehdot täytettiin hyvin
Jäsenvaltiot täyttivät lopulta 
vähintään 80 prosenttia 
ehdoista
155  
Komission seurantakertomukset osoit -
tavat, että jäsenvaltiot noudattivat 
yhteisymmärryspöytäkirjassa asetettu -
ja määräaikoja vaihtelevasti. Portugali 
ja Latvia täyttivät alle puolet ohjelman 
ehdoista määräajassa, kun taas Unkari 
täytti lähes kolme neljäsosaa ehdoista. 
Irlannissa ja Portugalissa oli myös huo -
mattavia eroja EU:n ja IMF:n ohjelmien 
ehtojen täyttämisessä määräajassa. 
Vaikka maat eivät välttämättä nou -
dattaneet alkuperäisiä määräaikoja, 
ne täyttivät ehdot usein jonkin ajan 
kuluttua.
156  
Komissio ei raportoinut määräajassa 
noin 30 ehdon noudattamisen tilan -
teesta (ks. kohta 106).
157  
Kun ehtojen täyttyminen viivästyi, 
komissio ei yleensä voinut vaikuttaa 
sen syihin, joita olivat muun muassa 
pitkäkestoinen lainsäädäntömenettely, 
kansallisten viranomaisten sovittujen 
uudistusten toteutuksen laiminlyönti, 
alun perin huomiotta jääneet oikeu -
delliset kysymykset ja yhteiskunnal -
linen vastustus. Joskus alkuperäinen 
aikataulu oli kuitenkin epärealistinen 
ajatellen uudistuksen mittakaavaa 
(esim. virkamiesuudistus), tiiviin yhteis -
työn tarvetta paikallis- tai aluehallin -
non kanssa tai monimutkaisen uuden 
tietotekniikan vaatimusta.158  
Ehdot, joiden sisältö koski suurelta 
osin rakenteita, täytettiin yhtä toden -
näköisesti määräajassa kuin ehdot, 
joiden sisältö koski rakenteita hyvin 
vähän94. Totesimme, että ehdot, jotka 
koskivat suurelta osin rakenteita, 
täyttyivät parhaiten ohjelman lopussa. 
Komission tarkastelut eivät alun perin 
aiheuttaneet maille paineita tärkeim -
pien ehtojen täyttämiseen määrä -
ajassa. Painopiste siirtyi kuitenkin 
sittemmin osittain kaikkein tärkeimpiin 
uudistuksiin.
Ohjelmissa kehotettiin 
uudistuksiin, mutta 
tavoitellut vaikutukset eivät 
aina toteutuneet
159  
Politiikan tuloksellisuuden määrittä -
miseksi on välttämätöntä selvittää 
politiikan ja sen havaittujen vaikutus -
ten välinen syy-seuraussuhde. Aktiivis -
ta työmarkkinapolitiikkaa parantavien 
uudistusten vaikutus saattaa esimer -
kiksi ilmetä viiveellä työmarkkinatilan -
teen ollessa heikko. Analyysiämme vai -
keutti myös se, että joiden ohjelmien 
päättymisestä oli kulunut vasta vähän 
aikaa. Ehdot koskivat myös usein vain 
osaa ohjelmakauden aikana toteute -
tuista poliittisista toimenpiteistä.94 Ehtojen merkitystä mitattiin 
tarkastusta varten sen 
mukaan, miten paljon ne 
koskivat rakenteita: suurelta 
osin, melko paljon tai vähän. 
Ks. liite III .
65
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
160  
Katsoimme ehdon vaikuttavaksi, jos
(i) uudistuksia ei peruuteta ohjelman 
päätyttyä vaan jäsenvaltio jatkaa 
niitä aktiivisesti
(ii) käytettävissä olevat poliittiset indi -
kaattorit tai arviot osoittavat, että 
osa-alueella on tapahtunut selvää 
parannusta
(iii) halutut vaikutukset saatiin aikaan.
161  
Pääasiallinen huolenaihe – että uudis -
tukset peruttaisiin ohjelman päättymi -
sen jälkeen – on osoittautunut perus -
teettomaksi. Tarkastuksen ajankohtaan 
mennessä peruutuksia oli tehty vain 
vähän, ja ne koskivat pääasiassa julki -
sen sektorin palkkaleikkauksia (Unkari 
ja Romania) ja työmarkkinauudistuksia 
(Irlanti ja Portugali). Tämä havainto ei 
sulje pois sitä, että uudistuksia ei pe -
ruttaisi tulevaisuudessa. Peruutusten vastapainona tehtiin vaihtoehtoisia uu -
distuksia, joiden mahdollinen vaikutus 
ei useinkaan ollut sama. Näin oli esi -
merkiksi Irlannissa, missä minimipalk -
ka palautettiin alkuperäiselle tasolle 
korvaavilla toimenpiteillä, ja Portu -
galissa, missä toteutettiin korvaavia 
toimenpiteitä perustuslain vastaisiksi 
todettujen sijaan (ks. laatikko 9 ).
162  
Ohjelmakausi oli niin lyhyt, että 
joitakin monitahoisia uudistuksia ei 
ehditty toteuttaa loppuun asti ennen 
ohjelman päättymistä. Edellä mainit -
tuja uudistusten peruutuksia lukuun 
ottamatta maat jatkoivat monitahoisia 
uudistuksia ohjelman päättymisen 
jälkeen.
Työmarkkinauudistusten asteittainen lieventäminen ja peruuttaminen 
Portugalissa
Merkittävimmät työmarkkinauudistukset tehtiin Portugalissa. Portugal toteuttikin ohjelman aikana monia 
uudistuksia, jotka heikensivät työsuhdeturvaa. Parannus ei kuitenkaan ollut kansainvälisesti katsoen riittävän 
merkittävä. Uudistuksia ei suunniteltu ohjelman alusta lähtien riittävän kunnianhimoisiksi vertailumaihin näh -
den. Portugalia pyydettiin esimerkiksi laatimaan ehdotus irtisanomiskorvausten muuttamiseksi lähemmäksi 
EU:n keskiarvoa sen sijaan, että korvaukset seurailivat niiden maiden keskiarvoa, jotka ovat Portugalin kilpai -
lijoita kansainvälisessä kaupassa. Ohjelman aikana tehtiin kuitenkin vähemmän kunnianhimoisia uudistuksia. 
Esimerkiksi irtisanomiskorvauksia kertyy nyt 12 päivältä työssäolovuotta kohti, mikä on alkuperäisen 8–12 päi -
vän vaihteluvälin yläpäässä.
Uudistusohjelmaa lievennettiin edelleen, kun osa irtisanomissääntöjä koskevista uudistuksista kumottiin 
perustuslakituomioistuimessa. Vastauksena siihen Portugali toteutti perustuslain vastaisiksi todettujen 
toimenpiteiden sijaan korvaavia toimenpiteitä, mutta komissio katsoi, että niillä ei voitu saavuttaa vastaavia 
vaikutuksia kuin alkuperäisillä. Ohjelman ehtoihin ei kuulunut korvaavia toimenpiteitä, joiden mahdolliset 
vaikutukset työmarkkinoiden joustoihin olisivat vastaavanlaiset. Ohjelman päättymisen jälkeen eräät jo toteu -
tetut työmarkkinauudistukset oli helppo peruuttaa hallituksen hallinnollisilla päätöksillä. Komissio arvosteli 
näitä päätöksiä ohjelman jälkeisestä valvonnasta laadituissa kertomuksissa.Laatikko 9
66
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
163  
Totesimme95, että käytännön paran -
nuksia saatiin aikaan, kun ohjelmissa 
pyrittiin uudistuksiin aktiivisen työ -
markkinapolitiikan, työmarkkinauu -
distusten tai liiketoimintaympäristön 
osa-alueilla. Joillakin osa-alueilla 
ohjelmat auttoivat kannustamaan 
uusiin uudistuksiin (esim. finanssi -
poliittiseen vastuunottamiseen), kun 
taas toisilla ne kannustivat nopeut -
tamaan olemassa olevien kansallis -
ten suunnitelmien toteutusta (esim. 
liiketoimintaympäristö).
164  
Monet täytetyistä ehdoista eivät johta -
neet toivottuihin vaikutuksiin. Esimer -
kiksi julkisen talouden säästöt eivät 
ohjelmakaudella olleet niin suuria kuin 
olisi pitänyt, eikä finanssipoliittinen 
vastuunotto luonut riittävän sitovaa 
kiinnekohtaa finanssipolitiikalle (ks. 
laatikko 10 ).
Kun ehtojen täyttäminen ei tuottanut toivottuja vaikutuksia
 οUnkarissa pankkitukipaketti jäi suurelta osin hyödyntämättä, koska se ei lopullisessa muodossaan houku -
tellut pankkeja.
 οUnkari sisällytti ohjelman ehtojen mukaisesti talousarviolakiinsa paikallishallinnon menoleikkauksia, mutta 
merkittäviä säästöjä ei saavutettu.
 οRomania noudatti ehtoa, joka koski julkisen sektorien palkkoja koskevan puitelain hyväksymistä, mutta 
yhtä tämän uudistuksen keskeisistä tekijöistä, palkkataulukkoja, ei sovellettu budjettivarojen puutteen 
vuoksi.
 οIrlanti ja Romania hyväksyivät ohjelman aikana uuden finanssipoliittista vastuunottoa koskevan kehyksen. 
Komissio raportoi kuitenkin kummassakin tapauksessa useista toteutuksen puutteista. Merkittävintä oli, 
että kehyksellä ei onnistuttu rajoittamaan hallituksen finanssipolitiikkaa keskipitkän aikavälin tavoitteiden 
mukaisesti.
 οTyöllisyys väheni Portugalin julkisella sektorilla ohjelman välitavoitteiden mukaisesti. Täsmentämätön osa 
tästä vähennyksestä saavutettiin kuitenkin virkamiesten varhaisella eläköitymisellä, ja siksi vaikutukset 
talousarvioon olivat pieniä.Laatikko 1095 Me analysoimme viiden maan 
edistymistä kolmella 
osa-alueella: 
työmarkkinauudistuksissa, 
liikeympäristössä ja 
finanssipoliittisessa 
vastuunotossa. Tukeuduimme 
kansainvälisiin 
sääntelyindikaattoreihin, 
panosindikaattoreihin sekä 
komission, IMF:n ja muiden 
kansainvälisten instituutioiden 
arviointeihin.
67
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
Miten paljon maiden 
kilpailukyky lisääntyi?
Kilpailukyky parani mutta 
vaihtelevassa määrin
165  
Yksi ohjelmien keskeisiä tavoitteita oli 
ulkoisen tasapainon palauttaminen 
tehostamalla talouden kilpailukykyä. 
Vaihtotase ja kauppatase olivat tämän 
kilpailukyvyn selvimpiä mittareita96.166  
Kaikissa ohjelmissa onnistuttiin so -
peuttamaan vaihtotasetta. Neljässä 
viidestä maasta se tapahtui odotettua 
nopeammin. Vain Irlannissa sopeu -
tus oli pitkälti ohjelmaennusteen 
mukainen.
167  
Yhteinen tekijä, joka selitti nopeam -
man vaihtotaseen sopeuttamisen, oli 
tulotaseen odottamaton paranemi -
nen97. Irlannissa ennusteen mukainen 
vaihtotaseen kehitys voi myös liittyä 
erittäin hyvään tulotaseeseen, mikä 
kompensoi suurta kauppataseen vajet -
ta (ks. kaavio 11 ).Kaavio 11Vaihtotaseen nopean sopeuttamisen mahdollisia syitä
Huom.:  Kaaviosta ilmenevät toteutuman ja viitetason (alkuperäisen ohjelmaprojisoinnin) kumulatiiviset erot prosenttiyksiköinä BKT:stä. Laskettu 
seuraavina ohjelmakausina: Unkarin ja Romanian osalta vuosina 2009–2011, Latvian osalta vuosina 2009–2013 sekä Irlannin ja Portugalin osalta 
vuosina 2011–2015.
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission tietojen perusteella.-40-30-20-10010203040
UnkariLatvia
Romania
IrlantiPortugaliNettotulonsiirtojen vaje
Tulotasevaje
Kauppatasevaje
VaihtotasevajeKumulatiivinen prosenttiosuus BKT:
stä ohjelmakaudella96 Maiden kilpailukyky on 
monitahoinen ja 
monimutkainen käsite. Me 
päätimme keskittyä näihin 
kahteen indikaattoriin, koska 
ne olivat mukana kaikkien 
maiden ohjelmaennusteessa. 
Näin pystyimme arvioimaan 
syitä siihen, miksi kilpailukyky 
ei aina kehittynyt odotetusti.
97 Tulotase kertoo ulkomaille 
maksetuista ja ulkomailta 
tulevista rahavirroista, jotka 
liittyvät ansiotuloihin, suoriin 
sijoituksiin, osakesalkkuihin ja 
muihin sijoituksiin. Se sisältää 
myös julkisen talouden ja 
ulkomaisten tahojen väliset 
maksut, jotka liittyvät 
tuotteista ja tuotannosta 
maksettaviin veroihin ja tukiin.
68
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
168  
Muutosten vaikutukset maan kilpailu -
kykyyn näkyvät tarkemmin kauppa -
taseessa (vienti/tuonti) kuin vaihto -
taseessa. Portugalissa ja Romaniassa 
kauppatase kehittyi ohjelmaennustei -
den mukaisesti. Latviassa se oli odotet -
tua parempi (keskimäärin 2 prosenttia 
vuodessa). Unkarissa (2,8 prosenttia 
vuodessa) ja Irlannissa (5,1 prosenttia 
vuodessa) kauppatase sen sijaan oli 
ennustettua huonompi.
169  
Kauppataseen kahden osatekijän vaih -
telut voivat johtua useista muuttujista, 
kuten ulkoisista häiriöistä (vaikuttavat 
vientiin), BKT:n odottamattomasta 
kehityssuunnasta (vaikuttaa tuontiin) 
tai kilpailukyvyn odottamattomista 
heilahteluista (vaikuttaa kumpaankin).
170  
Latviassa ja Romaniassa kilpailukyky98 
parani huomattavasti, mikä selittää 
sen, että kauppatase on ylittänyt 
alkuperäiset ennusteet vuodesta 2010 
lähtien. Kilpailukyvyn paraneminen 
näkyy myös siinä, että näiden kahden 
maan osuus maailmanlaajuisesta vien -
nistä on kasvanut.
171  
Kolmen muun maan kilpailukyky 
parani odotettua vähemmän, ja niiden 
kaikkien osuus maailmanlaajuisesta 
viennistä oli pienentynyt vuodes -
ta 2008 lähtien. Unkarin ja Portugalin 
vienti alitti alkuperäiset ennusteet, 
mutta Irlannin vienti ylitti ne99.172  
Portugalissa ja Unkarissa kauppata -
seen sopeuttaminen oli enemmän tai 
vähemmän ennusteiden mukaista, 
mikä oli kuitenkin pelkästään sen an -
siota, että sekä vienti että tuonti alit -
tivat alun perin odotetun tason. Noin 
80 prosenttia tästä odottamattomasta 
tuonnin supistumisesta selittyy BKT:n 
heikolla kehityksellä. Silti myös näissä 
kahdessa maassa kilpailukyvyn voi -
daan havaita parantuneen: esimerkiksi 
viennin suhde BKT:hen kasvoi verrattu -
na ohjelmaa edeltävään aikaan.
Sisäinen devalvaatio tehtiin 
sopeuttamalla uusien 
työntekijöiden palkkoja
173  
Sisäinen devalvaatio oli makrota -
louden keskeinen tekijä kolmessa 
maassa (Latvia, Irlanti ja Portugali). Se 
tarkoittaa politiikkaa, jolla pyritään 
palauttamaan kansainvälinen kilpailu -
kyky pääasiassa alentamalla hintoja tai 
työvoimakustannuksia100. Yksityissek -
torinkin odotetaan leikkaavan palkkoja 
julkisen sektorin palkkojen alenta -
misen ja työpaikkojen vähentämisen 
seurauksena. Näin pitäisi tapahtua, 
koska julkisen sektorin sopeutukset 
vapauttavat resursseja ja lisäävät 
siten työvoiman saatavuutta yksityis -
sektorilla ja alentavat palkkatasoja 
taloudessa laajemminkin. Kokonais -
kysynnän supistumisen pitäisi edistää 
hintojen ja palkkojen sopeutusta 
taloudessa. Kun omaa valuuttaa ei ole, 
sisäinen devalvaatio on valuuttau -
nionissa tärkeä strategia hintatasojen 
sopeuttamiseksi.98 Sen osoittavat makrotalouden 
eri kilpailukykyindikaattorit, 
kuten reaalinen efektiivinen 
valuuttakurssi, reaaliset 
yksikkötyökustannukset ja 
työn tuottavuus sekä 
maailmanlaajuisen 
kilpailukykyvertailun kaltaiset 
yhdistelmäindikaattorit.
99 Suurin syy oli se, että suuri osa 
Irlannin kokonaisviennistä 
suuntautuu euroalueen 
ulkopuolelle. Siksi Irlanti 
hyötyi euron arvon 
alenemisesta suhteessa 
Yhdysvaltain dollariin, mikä ei 
sisältynyt alkuperäiseen 
ohjelmaennusteeseen. Euron 
arvon aleneminen lisäsi myös 
Irlannin tuonnin arvoa. 
Irlannin viennin tuontiosuus – 
välituotteita ja -palveluita 
käyttämällä tuotetun viennin 
osuus – on suuri, noin 
50 prosenttia.
100 Komissio määrittelee sisäisen 
devalvaation politiikaksi, jonka 
tarkoituksena on alentaa 
kotimaisia hintoja joko 
vaikuttamalla suhteellisiin 
vienti- ja tuontihintoihin tai 
alentamalla kotimaisia 
tuotantokustannuksia, mikä 
heikentäisi reaalista 
valuuttakurssia. Lähde: 
Euroopan komissio: Quarterly 
Report on the Euro Area, III/201 1 , 
Nidos 10, s. 22.
69
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
174  
Latviassa sisäinen devalvaatio vaikut -
ti pääasiassa uusien työntekijöiden 
palkkaan, kun taas vanhojen työnteki -
jöiden palkat yksityissektorilla laskivat 
tuskin lainkaan. Osa palkkasopeutuk -
sesta tapahtui pimeästi maksetuissa 
palkoissa, mutta osuuden suuruusluok -
ka oli pieni (ks. laatikko 11 ).
Sisäisen devalvaation vaikutus palkkatasoihin Latviassa
Sisäistä devalvaatiota pidettiin Latvian sopeutuksen keskeisenä pilarina. Yksi syy siihen, miksi sisäisen deval -
vaation odotettiin toimivan, oli usko siihen, että työmarkkinat ovat erityisen joustavat. Käytännössä palkat 
alenivat yksityisellä sektorilla suhteellisen vähän101. Palkkojen kasvu hidastui melko nopeasti sekä julkisella 
että yksityisellä sektorilla kriisin edetessä vuonna 2008 ja kääntyi negatiiviseksi vuonna 2009102, mutta palk -
kojen negatiivisen kasvun syvyys ja kesto olivat paljon pienempiä yksityisellä sektorilla. Yksityisellä sekto -
rilla suurin vuotuinen lasku palkoissa oli 6,6 prosenttia (lokakuussa 2009), kun taas julkisella sektorilla palkat 
laskivat hieman yli 26 prosenttia (marraskuussa 2009). Palkkojen kokonaisdynamiikka ei kuvaa taustalla olevaa 
sopeutusprosessia eikä jätä sijaa mahdolliselle selitykselle, jonka mukaan se liittyisi osittain pimeään palkan -
maksuun (”ruskeisiin kirjekuoriin”).
Yksilöllisiä palkkoja koskevien tietojen103 analysointi osoittaa, että taantuman aikana palkattujen uusien työn -
tekijöiden palkat olivat huomattavasti pienempiä kuin vanhojen työntekijöiden palkat, jotka laskivat tuskin 
lainkaan. Tämä tulos on yhdenmukainen kirjallisuudesta löytyvän näytön kanssa. Se osoittaa, että uusia työn -
tekijöitä otettaessa palkat ovat suhdanneherkempiä kuin vanhojen työntekijöiden palkat ja tarjoavat keinon 
kustannusten vähentämiseen. Työpaikkojen vähentämisellä ja osa-aikaisen työn osuuden lisäämisellä oli myös 
merkitystä.
Työnantajille jälkikäteen tehty kyselytutkimus osoitti, että palkkakustannukset alenivat todellisuudessa 
6–11 prosenttia vuosina 2008–2009 ja pysyivät lähes muuttumattomina (alle 2 prosenttia) vuosina 2009–2010. 
Näin ollen alennus oli suurempi kuin virallisissa tilastoissa esitettiin (vuonna 2009 kasvua 1,3 prosenttia ja 
vuonna 2010 vähennystä 2,9 prosenttia). Tämä osoittaa, että taantuma vaikutti yksityisen sektorin palkkoihin 
mutta ei riittävästi työllisyyden suuren ja pitkittyneen alenemisen estämiseksi.
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin, perustuu Andrejs Semjonovin, Alf Vanagin ja Anna Zasovan tutkimukseen What happened to wages in Lat -
via’s ‘internal devaluation’? , Baltic International Centre for Economic Policy Studies.
101 Palkkakehitys on kilpailukyvyn kannalta ratkaisevaa yksityisellä sektorilla ja erityisesti avoimella sektorilla.
102 Julkisella sektorilla vuoden 2009 maaliskuussa ja yksityisellä sektorilla heinäkuussa.
103 Latvian valtion sosiaalivakuutuslaitokselta saadut anonymisoidut tiedot.Laatikko 11
70
Osa IV – Ohjelmien tavoitteet saavutettiin
Valuuttalainat olivat 
edelleen haasteena
175  
Kaikkien kolmen maksutasemaan 
yhteinen nimittäjä oli valuuttalainojen 
suuri osuus maksamattomien lainojen 
kokonaismäärästä.
176  
Kriisin aikana keskuspankit eivät voi -
neet antaa kansallisen valuutan arvon 
laskea ulkoisen kilpailukyvyn palautta -
miseksi. Pelkona oli, että arvonalene -
minen voisi heikentää lainanottajien 
valmiuksia maksaa valuuttalainansa 
takaisin ja vaikuttaa siten rahoitusjär -
jestelmän vakauteen, mikä vähentäisi 
politiikan taloudellisia hyötyjä104. 
Valuuttalainojen suuren määrän vuoksi 
maiden valuuttavarannot supistuivat 
myös kriisin aikana105.
177  
Vaikka nämä asiat vaikuttivat huomat -
tavasti siihen, mitä poliittisia valintoja 
oli tehtävissä, EU:n rahoitustuen yhtey -
dessä ei asetettu mitään ehtoja sille, 
että kansallisten viranomaisten olisi 
puututtava kotimaisten valuuttalaino -
jen hallintaan.
178  
Valuuttalainojen kokonaismäärä oli 
edelleen huolenaiheena ohjelmien 
mittaan106. Romaniassa yksityisen sek -
torin valuuttalainojen määrä ylitti kan -
sallisessa valuutassa otettujen lainojen 
määrän. Valuuttalainojen osuus alkoi 
supistua Unkarissa vuonna 2012 mutta 
Romaniassa vasta vuonna 2014.104 Tämän haasteen tunnisti myös 
Euroopan 
järjestelmäriskikomitea 
suosituksessaan 2011/1 
kotimaisten valuuttalainojen 
suuren määrän aiheuttamaksi 
riskiksi, joka häiritsi 
rahapolitiikan 
välittymismekanismin 
toimintaa.
105 Euroopan 
järjestelmäriskikomitean 
suositus 2011/1.
106 Unkarin keskuspankki 
esimerkiksi katsoi 
vuoden 2013 kesäkuun 
lopussa, että kotitaloudet ja 
pk-yritykset olivat erittäin 
alttiita valuuttakurssien 
heilahtelulle.
71
 Johtopäätökset ja suositukset
Kriisiä edeltävä tarkkailu
179  
EU:lla oli jo ennen kriisiä kehys jäsen -
valtioiden julkisen talouden tilan 
seuraamista varten. Komission vas -
tuulla oli varoittaa neuvostoa julkisen 
talouden epätasapainon lisääntymi -
sestä. Komissio ei ollut valmistautunut 
ensimmäisiin rahoitustukea koskeviin 
pyyntöihin.
180  
Komissio ei täyttänyt tehtäväänsä julki -
sen talouden epätasapainon arvioimi -
sessa ennen kriisiä, kun se arvioi val -
tioiden budjettitilanteen paremmaksi 
kuin se tosiasiassa oli. Yksi keskeinen 
heikkous komission arvioinneissa 
ennen vuotta 2009 oli julkisen sektorin 
ehdollisten sitoumusten lisääntymistä 
koskevien selvitysten puuttuminen, 
koska nämä sitoumukset muuttuivat 
usein tosiasiallisiksi veloiksi kriisin aika -
na. Komissio ei myöskään kiinnittänyt 
riittävästi huomiota suurten ulkomais -
ten rahoitusvirtojen, pankkien tilan ja 
viime kädessä julkistalouden väliseen 
yhteyteen. Komissio ei näiden tarkkai -
lun puutteiden vuoksi ollut varautunut 
ohjelmien hallinnointiin, kun ensim -
mäiset rahoitustukea koskevat pyyn -
nöt esitettiin (ks. kohdat 35–47).Ohjelman 
hallinnointiprosessit
181  
Komissio onnistui ottamaan vastaan 
uuteen ohjelmien hallinnointiin liitty -
vät tehtävät, joihin kuuluivat keskuste -
lut kansallisten viranomaisten kanssa, 
ohjelmaennusteiden ja rahoitusvajear -
vioiden laadinta sekä uudistustarpei -
den tunnistaminen. Ottaen huomioon 
alun aikarajoitteet ja kokemuksen 
puutteen tämä oli hyvä saavutus (ks. 
kohdat 45–50).
182  
Komissio oli perusteellinen hankki -
essaan tarvittavat tiedot. Se kokosi 
entistä enemmän sisäistä asiantunte -
musta ja oli yhteydessä edunsaajamai -
den moniin eri sidosryhmiin. Komissio 
ei kuitenkaan käyttänyt vuosina 2008 
ja 2009 yhtä paljon asiantuntijoita kuin 
myöhemmin euroalueen ohjelmien 
yhteydessä eikä se onnistunut kovin 
helposti hankkimaan ulkopuolista 
asiantuntija-apua. Komission henkilös -
töpolitiikkaa ei ollut suunniteltu niin, 
että henkilöstö pystyisi hoitamaan niin 
suurta ja tärkeää EU-hanketta kuin val -
tionvelkakriisin ratkaiseminen selvästi 
oli (ks. kohdat 52–54).
72 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 1
Komission olisi luotava instituutioiden 
laajuinen verkosto, joka mahdollistaisi 
komission eri osissa ja sen ulkopuolella 
käytettävissä olevan asiaankuuluvan 
henkilöstön ja asiantuntemuksen 
nopean hyödyntämisen silloin, kun 
rahoitustukiohjelma perustetaan.
Komission olisi Euroopan parlamen -
tin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 
472/2013 liittyen kehitettävä menet -
telyjä, joilla tehostetaan mahdollisten 
uusien rahoitustukiohjelmien val -
vontaa ja hallintaa. Menettelyjen olisi 
nimenomaisesti katettava skenaario, 
jossa vain EU:n instituutiot huolehtivat 
tarvittavista toimista.
183  
Makrotalous- ja alijäämäennusteiden 
tuottaminen ei ollut uusi toimi. Komis -
sio käytti ennusteiden tekemiseen ole -
massa olevaa ja melko monimutkaista 
laskentataulukkopohjaista välinettä. 
Laadunvalvonta rajoittui pääasiassa 
ennusteiden eri osien yhteensovitta -
miseen, eikä johto pyytänyt perus -
teluja ennusteiden taustaoletuksille. 
Oli hyvin vaikea arvioida keskeisten 
oletusten, kuten fiskaalisten kerroin -
ten, uskottavuutta sekä myöhemmissä 
tarkasteluissa että johdon laatiessa 
varsinaisia ennusteita (ks. kohdat 
55–70).Suositus 2
Ohjelmatyöryhmiltä olisi vaadittava 
keskeisten oletusten ja ennusteiden 
laatimisen järjestelmällistä dokumen -
toimista. Komission olisi otettava 
käyttöön dokumentointia helpottavia 
välineitä. Yksi niistä voisi olla ennustei -
den laatijoiden tekemien muutosten 
automaattinen kirjaaminen.
Laadunvalvontamenettelyihin olisi 
kuuluttava enemmän maiden yhteys -
pisteiden valitsemien keskeisten 
oletusten ja parametrien tarkastuk -
sia. Laaduntarkastuksessa voitaisiin 
esimerkiksi käyttää malliperusteista 
viite-ennustetta huomion kiinnittämi -
seksi niihin alueisiin, joilla arviointipe -
rusteinen ennuste poikkeaa huomat -
tavasti malliperusteisesta ennusteesta. 
Näin laaduntarkastuksia voitaisiin 
kohdentaa paremmin.
184  
Ohjelmat perustuivat enimmäkseen 
vankasti EU:n poliittisiin painopistei -
siin ja nykyiseen taloustietämykseen. 
Komission menettelyitä heikensi 
kuitenkin se, että niistä ei yleensä 
pidetty kirjaa järjestelmällisesti. Niiden 
avulla ei voitu arvioida päätöksentekoa 
jälkikäteen. Tämä voi johtua osittain 
kriisitilanteesta, alun aikarajoitteis -
ta sekä siitä, että tämän tyyppinen 
ohjelmien hallinnointi oli komissiolle 
uutta. Tietojen saatavuus parani ajan 
mittaan, mutta viimeisimmistäkin 
ohjelmista puuttui joitakin keskeisiä 
asiakirjoja (ks. kohdat 71–75).
73 Johtopäätökset ja suositukset
Suositus 3
Ohjelmaa koskevien päätösten taus -
talla olevien tekijöiden avoimuuden 
varmistamiseksi
(a) ohjelman hallintaan osallistuvan 
henkilöstön olisi säilytettävä kaikki 
tarvittavat tiedot ohjelmasuun -
nittelun ominaispiirteistä, ehtojen 
määrittämisestä ja komission suo -
rittamasta ohjelman täytäntöönpa -
non seurannasta
(b) ohjelmajohtajia olisi vaadittava 
dokumentoimaan keskeiset ohjel -
mapäätökset päätöksiä koskevaan 
tiedostoon, jotta ne ovat helposti 
jäljitettävissä.
185  
Yhteisymmärryspöytäkirjan ehdot oli 
enimmäkseen perusteltu viittaamal -
la erityisesti neuvoston päätökseen. 
Ehtojen painopiste ei kuitenkaan ollut 
riittävästi neuvoston asettamissa 
yleisissä talouspolitiikan ehdoissa (ks. 
kohdat 76–79).
186  
Tuen ehtoja hallinnoitiin kussakin 
ohjelmassa eri tavoin. Joissakin 
ohjelmissa ne olivat kokonaisuutena 
katsoen vähemmän tiukat, joten ne oli 
myös helpompi täyttää. Kun vertailtiin 
maita, joilla oli samanlaisia rakenteelli -
sia heikkouksia, todettiin, että vaaditut 
uudistukset eivät aina olleet oikeassa 
suhteessa ongelmiin tai ne olivat hyvin 
erilaisia. Osassa maista alijäämätavoit -
teet olivat löyhemmät kuin talouden 
tilanteen perusteella olisi ilmeisesti 
ollut perusteltua (ks. kohdat 80–91).187  
Ohjelmien hallinnointiprosessin haas -
teena on yhä se riski, että eri maita 
kohdeltaisiin epäyhdenmukaisesti tai 
niiltä vaadittaisiin tarpeettomia uudis -
tuksia. Ohjelmien kriisiluonne on vai -
keuttanut sellaisten yksityiskohtaisten 
ohjeiden kehittämistä, joilla rajoitet -
taisiin ohjelmatyöryhmien ja kansal -
listen viranomaisten liikkumavaraa 
neuvoston päätösten ja yhteisymmär -
ryspöytäkirjojen kaltaisten asiakirjojen 
laatimisessa ja niistä neuvottelemi -
sessa. Siksi ratkaisun on perustuttava 
komission henkilöstön työn valvonnan 
tehostamiseen, ja tarkasteluprosessia 
on samanaikaisesti parannettava.
188  
Komission henkilöstön työ kulminoituu 
ohjelma-asiakirjakokonaisuuteen, joka 
muodostaa komission (tai sen puolesta 
toimivan komission jäsenen) ja neu -
voston päätöksenteon perustan. Sekä 
ohjelma-asiakirjat että niiden taustalla 
oleva analyysi ovat parantuneet huo -
mattavasti vuoden 2008 lopun jälkeen. 
Uudemmistakin ohjelma-asiakirjoista 
kuitenkin puuttui joitakin olennaisia 
tietoja (ks. kohdat 97–99).
74 Johtopäätökset ja suositukset
189  
Ohjelmien hallinnoinnin kaikille 
osa-alueille on yhteistä se, että niillä 
turvaudutaan tiettyjen alojen asian -
tuntijoiden arvioon. Asiantuntijoiden 
analyysien tuloksena saatuja keskeisiä 
asiakirjoja tarkasteltiin, mutta se oli 
useastakin näkökohdasta riittämätön -
tä. Kukaan ohjelmatyöryhmän ulko -
puolinen ei tarkistanut niiden perus -
tana olevia laskelmia, työtä ei valvottu 
eikä itse laadunvalvontaa dokumentoi -
tu riittävästi (ks. kohdat 93–96).
Suositus 4
Komission olisi huolehdittava, että oh -
jelmien hallinnoinnin ja ohjelma-asia -
kirjojen sisällön tarkastelua varten on 
olemassa asianmukaiset menettelyt 
käytettävissä olevat resurssit huo -
mioon ottaen. Horisontaalisen tarkas -
telun olisi toimittava ohjelmatyöryhmi -
en tekemän työn vertaistarkasteluna. 
Siinä olisi kiinnitettävä erityistä huo -
miota monialaisiin näkökohtiin, kuten 
maiden samanlaiseen kohteluun, ja 
raportoitava johdolle.190  
Komissio vastaa ohjelman täytän -
töönpanon seurannasta. Suurin puute 
tällä osa-alueella liittyy finanssipolitii -
kan toteutuksen seurantaan. Kunkin 
ohjelman alijäämätavoitteet asetettiin 
EKT-alijäämän perusteella. Se varmis -
taa täyden yhdenmukaisuuden liiallista 
alijäämää koskevan menettelyn kanssa 
ja tarkoittaa toisaalta myös sitä, että 
kun on päätettävä ohjelman jatkami -
sesta, komission ilmoitukseen alijää -
mätavoitteen täyttymisestä liittyy 
mittausepävarmuuden lisäksi myös 
epävarmuutta ennusteen suhteen (ks. 
kohdat 100–103).
Suositus 5
Komission olisi sisällytettävä yhteis -
ymmärryspöytäkirjaan talousarvion 
seurantaa varten muuttujia, jotka se 
voi kerätä lyhyellä viipeellä, kuten 
neljännesvuosittainen kassasaldo ja/
tai rästimaksutavoite.
75 Johtopäätökset ja suositukset
191  
Ehtojen täyttymisestä raportoitiin epä -
järjestelmällisesti. Niiden täyttymättä 
jäämisen ilmaisemiseen käytettiin mo -
nia eri termejä, mikä aiheutti sekaan -
nusta. Joistakin ehdoista ei raportoitu 
lainkaan. Joidenkin ehtojen kerrottiin 
täyttyneen, vaikka se ei pitänyt paik -
kaansa (ks. kohdat 104–107). Vaikut -
tava sisäinen tarkistus (ks. suositus 4) 
vähentäisi näiden virheiden riskiä. Mei -
dän työmme kuitenkin tuo esiin muita 
heikkouksia ehtojen käytössä. Maksue -
riä vapautettiin vaikka ehtojen noudat -
taminen aikataulussa vaihteli suuresti 
eri maissa (ks. kohta 200). Ohjelmilla 
oli ehtoja, joilla ei pystytty takamaan 
uudistusten tosiasiallista toteuttamista 
tai jotka eivät olleet tosiasiassa kriisin 
ratkaisemisen ja lainojen takaisinmak -
sun kannalta merkityksellisiä.
Suositus 6
Komission olisi selvennettävä ohjel -
man ehtojen tehtävää:
(a) Ohjelma-asiakirjoissa olisi määritel -
tävä ehtojen suhteellinen merki -
tys maksuerien vapauttamisen 
edellytyksinä.
(b) Ehtojen olisi kohdistuttava uudis -
tuksiin, joilla on laajoja ja kestä -
viä vaikutuksia. Jos maksuerien 
vapautus on riippuvaista valmiste -
luvaiheista, yhteisymmärryspöytä -
kirjassa olisi oltava ehtoja, joilla 
taataan uudistusten hyväksyminen 
myöhemmin.(c) Ehtoja olisi käytettävä säästeliäästi, 
ja niiden olisi liityttävä uudistuk -
siin, jotka ovat kriisin ratkaisemisen 
tai tuen maksamisen kannalta 
ratkaisevan tärkeitä. Ohjelmatyö -
ryhmät olisi velvoitettava peruste -
lemaan jokaisen ehdon tarpeelli -
suus. Ehtojen määrittämiseen olisi 
kohdistettava sisäisiä tarkistuksia.
(d) Ehdot olisi määriteltävä niin, 
että niiden täyttymistä voidaan 
varmasti seurata. Kun ehdot on 
asetettu, ohjelmatyöryhmien olisi 
pyrittävä määrittelemään tiedot, 
joiden avulla voidaan myöhemmin 
arvioida ohjelman toimenpiteiden 
tuloksia.
192  
Kaikkien ohjelmatyöryhmien epäviral -
linen yhteistyö IMF:n ja EKP:n kanssa 
oli hyvin toimivaa. Virallisten yhteis -
työjärjestelyjen puute johtui aikatau -
lusta, jonka oletettiin olevan rajalli -
nen, ja mahdollisesti instituutioiden 
omista tärkeysjärjestyksistä (ks. kohdat 
108–114).
Suositus 7
Jos komission on tehtävä yhteistyötä 
muiden ohjelmakumppanien kanssa, 
sen olisi pyrittävä virallistamaan insti -
tuutioiden välinen yhteistyö. Tietojen 
jakamiselle, luottamuksellisten tieto -
jen käsittelemiselle ja näkemyserojen 
ratkaisemiselle olisi määriteltävä meka -
nismit toimintaohjeilla.
76 Johtopäätökset ja suositukset
Lainanottotoimet
193  
Komission joukkovelkakirjojen liik -
keeseenlaskut olivat menestys, sillä 
ne kaikki houkuttelivat pääomamark -
kinoilta kysyntää niin paljon, että ne 
myytiin loppuun. Komissio järjesti 
joukkovelkakirjojen liikkeeseenlaskut 
oikeaan aikaan. Lopulliset lainakustan -
nukset olivat markkinoiden ja vertai -
lutasojen mukaisia. Tosiasiallisessa 
menettelyssä hintatasot olivat joskus 
korkeampia kuin pääjärjestäjän alun 
perin ilmoittamat (ks. 115–122).
194  
Havaitsimme velanhoitoprosessissa 
useita puutteita alkuvuosilta. joita 
selittää osittain tähän tehtävään mää -
rätyn komission henkilöstön vähäinen 
määrä. Puutteet eivät vaikuttaneet 
osoitettavasti lainanoton tulokseen. 
Suuri osa puutteista paikattiin myö -
hemmissä liikkeeseenlaskuissa, joten 
suositus koskee vain puutteita, joiden 
havaittiin tarkastuksen aikaan olevan 
vielä jäljellä (ks. kohdat 123–136).
Suositus 8
Velanhoitoprosessin osalta komission 
olisi
(a) esitettävä avoimemmin, miten 
liikkeeseenlaskut on allokoitu
(b) pidettävä järjestelmällisesti kirjaa 
kaikista tärkeimmistä pääjärjestäji -
en kanssa tehdyistä liikkeeseenlas -
kuun liittyvistä toimista(c) vaadittava pääjärjestäjiltä sitoutu -
mista ennen liikkeeseenlaskua ja 
sen jälkeen
(d) tehtävä säännöllisesti talletus -
markkinoiden analyysi, jossa 
määritellään kunkin liikkeeseen -
laskun ominaisuudet ja arvioidaan 
jälkimarkkinoiden likviditeettiä.
Ohjelman saavutukset
195  
Saavutusten analysoimiseksi olisi 
tehtävä lisää taloudellista tutkimusta, 
jotta voitaisiin lisätä tietämystä siitä, 
miten maat täyttivät sopeutustar -
peensa ja miten sopeutuksen vaiku -
tuksia voitaisiin jakaa tulevaisuudessa 
tasaisemmin.
Rahoitustuen käyttö
196  
Kaikissa viidessä maassa tukirahoituk -
sen kokonaistaso pysyi suunnitelman 
mukaisena. Maiden liikkumavarassa 
oli kuitenkin eroja. Varhaisimmissa 
ohjelmissa ja Irlannin ohjelmassa oli 
huomattava turvallisuusmarginaali. 
Sen ansiosta kyseiset maat pystyivät 
maksamaan IMF:n kalliimpia lainoja ta -
kaisin ennen eräpäivää, vähentämään 
ohjelmarahoitusta tai riippuvuutta 
omista varoistaan tai ylittämään va -
luuttavarantotavoitteensa (ks. kohdat 
138–139).
77 Johtopäätökset ja suositukset
197  
Portugalilla sen sijaan oli alkuperäistä 
arviota huomattavasti suuremmat 
rahoitustarpeet, ja sen ohjelman 
aikana rahoitus oli tiukalla. Portugalin 
oli hankittava rahoitusta markkinoilta 
tarpeidensa täyttämiseen. Romanian 
saama rahoitustuki riitti kattamaan 
maan maksutasetarpeet, mutta 
Romanian julkisen sektorin rahoitus 
osoittautui ongelmallisemmaksi (ks. 
kohdat 140–143).
Julkisen talouden sopeutus
198  
Tarkistetut alijäämätavoitteet täyt -
tyivät joitakin poikkeuksia lukuun 
ottamatta. Julkisen talouden vakautta -
mistoimien tosiasiallinen kokoonpano 
oli pitkälti alun perin suunnitellun 
mukainen, mutta veropohjan rapautu -
minen mitätöi vuonna 2009 tehtyjen 
tärkeiden uusien verotoimenpiteiden 
aiheuttaman verotulojen kasvun vaiku -
tuksen (ks. kohdat 144–148).
199  
Kunkin maan rakenteellinen alijäämä 
pieneni, mutta pienenemisen tahti 
vaihteli suurelta osin siksi, että lähtöti -
lanteet olivat erilaisia. Joidenkin jäsen -
valtioiden julkisen talouden vakautta -
misen tulokset eivät olleet alijäämän 
kannalta kestäviä, koska jäsenvaltiot 
täyttivät tavoitteensa kertaluonteisilla 
toimenpiteillä (ks. kohdat 149–154).Rakenteelliset ehdot
200  
Se, miten hyvin jäsenvaltiot noudat -
tivat yhteisymmärryspöytäkirjassa 
asetettuja aikarajoja, vaihteli. Jos 
aikaraja ylitettiin, se johtui yleensä 
asioista, jotka eivät olleet komission 
hallinnassa. Alkuperäinen aikataulu 
oli joissakin tapauksissa liian kunnian -
himoinen uudistuksen mittakaavaan 
nähden. Vaikka maat eivät välttämättä 
noudattaneet alkuperäisiä määräaiko -
ja, ne täyttivät ehdot usein jonkin ajan 
kuluttua (ks. kohdat 155–157).
201  
Tärkeät ehdot täytettiin alkuperäiseen 
määräaikaan mennessä yhtä todennä -
köisesti kuin vähemmän tärkeät. Oh -
jelman lopussa tärkeämpien ehtojen 
täyttymisaste oli yleensä suurempi, 
mikä viittaa siihen, että komission 
painopiste siirtyi osittain kohti tarpeel -
lisimpia uudistuksia ohjelmien lähesty -
essä loppuaan (ks. kohta 158).
202  
Ohjelmaehdoilla onnistuttiin kannus -
tamaan uudistuksiin, joita jatkettiin 
yleensä ohjelman päättymisen jäl -
keenkin. Peruutuksia oli tehty tarkas -
tusajankohtaan mennessä vain vähän. 
Tuntuvia parannuksia oli tapahtunut 
silloin, kun ohjelmissa oli pyritty uudis -
tuksiin tietyillä erityisalueilla. Joissakin 
tapauksissa EU kannusti uusiin uudis -
tuksiin, kun taas toisissa tukiohjelmat 
kannustivat nopeuttamaan olemassa 
olevien kansallisten suunnitelmien 
toteutusta. Tiettyjen ehtojen täyttymi -
nen ei kuitenkaan tuottanut tuloksia, 
joita niiden sisällyttämisellä ohjel -
maan odotettiin saavutettavan (ks. 
kohdat 159–164).
78 Johtopäätökset ja suositukset
Makrotalouden saavutukset
203  
Ohjelmien tavoitteena oli julkisen 
talouden ja rahoitussektorin vakaut -
taminen sekä ulkoisen tasapainon 
palauttaminen tehostamalla talou -
den kilpailukykyä. Neljässä viidestä 
tarkastetusta maasta vaihtotaseen 
sopeuttaminen oli odotettua nopeam -
paa. Se johtui pääasiassa tulotaseen 
odottamattomasta parantumisesta 
ja vähäisemmässä määrin vastaavas -
ti odottamattomasta kauppataseen 
parantumisesta. Tuontimäärät olivat 
odotettua pienempiä lähinnä BKT:n 
laskun vuoksi. Silloin kun myös vienti -
määrät olivat odotettua pienempiä, 
sen syynä olivat yleensä ulkoiset 
tekijät (pääasiassa kauppakumppanien 
BKT:n lasku) (ks. kohdat 165–172).204  
Sisäinen devalvaatio oli makrotalo -
udellisen strategian keskeinen tekijä 
kolmessa maassa, joissa luotiin menet -
telytapoja kansainvälisen kilpailukyvyn 
palauttamiseksi keskittyen pääasiassa 
työvoimakustannusten alentamiseen. 
Käytännössä palkkojen sopeuttaminen 
koski taantuman aikana palkattuja 
uusia työntekijöitä, kun taas vanhojen 
työntekijöiden palkat pienenivät tus -
kin lainkaan (ks. kohdat 173–174).
Suositus 9
Komission olisi lisättävä tietämystään 
siitä, miten maat sopeutuivat, jotta 
voitaisiin kiinnittää enemmän huo -
miota ohjelmista saatuihin kokemuk -
siin. Seuraavia asioita voitaisiin tutkia 
edelleen:
(a) Kilpailukyvyn palauttamiseksi to -
teutettujen toimenpiteiden, kuten 
sisäisen devalvaation, vaikutukset.
(b) Sopeutusohjelman sosiaaliset vai -
kutukset ja taakanjako.
(c) Sopeutustoimenpiteiden 
toteuttamisjärjestys.
Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen 
Milan Martin CVIKLin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 
11. marraskuuta 2015 pitämässään kokouksessa.
 Tilintarkastustuomioistuimen puolesta
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 presidentti

79
 Liitteet
Tukipyynnön perustana olevat syyt
Jokainen kriisitilanne luokiteltiin käyttäen tieteellisessä kirjallisuudessa esitettyjä luokkia1.
Maa Kriisin tyyppi Keskeiset syyt, joiden vuoksi hallitus pyytää tukea
Unkari MaksutasekriisiLehman Brothersin kaatuminen heikensi ilmapiiriä sijoittajien keskuudessa vuoden 2008 lokakuun alussa. 
Se johti valtion velkakirjojen myymiseen, epäonnistuneeseen joukkovelkakirjalainojen huutokauppaan 
ja jyrkkään valuutan arvon alenemiseen. Paineet valuuttamarkkinoilla aiheuttivat likviditeettipaineita 
pankeissa, joilla oli vaikeuksia valuuttaswappien jatkamisessa.
Unkari pyysi rahoitustukea, koska se oli huolestunut siitä, että syntyvä paniikki järkyttäisi markkinameka -
nismeja niin paljon, että se aiheuttaisi äkillisen häiriön Unkarin ulkoiseen rahoituskapasiteettiin.
Lähde: Komission alkuperäiset ohjelma-asiakirjat (2008), IMF:n jälkiarviointi Unkarista (2011).
LatviaMaksutasekriisi
PankkikriisiTalletukset olivat vähentyneet 10 prosenttia kolmen kuukauden ajan ennen tukipyyntöä. Asiakkaat ryn -
täsivät ensimmäisenä nostamaan rahojaan Parex Bankista, jolla oli vakavia maksuvalmiusongelmia sen 
jälkeen, kun se oli menettänyt yli neljäsosan talletuksistaan. Samana aikana viralliset valuuttavarannot 
laskivat lähes 20 prosenttia, kun keskuspankki myi valuuttaa valuuttakurssikiinnityksen puolustamiseksi. 
Marraskuussa hallitus päätti puuttua asiaan ja kansallisti Parex Bankin. Joulukuussa hallitus määräsi 
rajoituksia talletusten nostamiselle Parexista.
Pääministerin mukaan Latvia tarvitsi rahoitustukea kolmesta syystä: Parex Bankin hallinnoimiseksi, 
budjettialijäämän rahoittamiseksi ja rahoitusmarkkinoiden vakauttamiseksi.
Latvian rahoitusjärjestelmää ja ulkomaanvelkaa koskevien huolien lisääntyminen johti maksutase- ja 
pankkikriisiin.
Lähde: Latvian pyyntö IMF:lle (2009), Aslund, Anders ja Valdis Dombrovskis (2011): How Latvia Came 
Through The Financial Crisis, Peterson Institute for International Economics; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths 
ja Bertrand Gruss (2013) : Boom, Bust, Recovery:  Forensics of the Latvia Crisis, loppukonferenssin luonnos, joka 
esitettiin syksyllä 2013 Brookingsin taloudellisen toiminnan paneelissa (Panel on Economic Activity) .
Romania MaksutasekriisiMaailmanlaajuisen rahoituskriisin alkaessa vuonna 2008 kotimaiset rahoitusmarkkinat ja pankkijärjes -
telmä häiriintyivät pahasti. Ulkopuolisen rahoituksen saanti oli vaikeaa, mikä johti korkojen nousuun. 
Pääomavirtojen hidastuminen aiheutti valuutan yli 15  prosentin arvonalenemisen, mikä heikensi omai -
suuserien laatua ja edelleen pankkien taseita.
Keskuspankki puuttui tilanteeseen Romanian leun vakauttamiseksi. Romanian luottoluokitusta laskettiin 
alle investointitason, mikä lisäsi sekä riskipreemioita että lainakustannuksia. Valtion joukkolainojen 
tuotot nousivat 9 prosenttiin.
Koska riskien kaihtaminen, valuuttakurssiin kohdistuvat paineet ja kasvavat vaikeudet saada joukkovel -
kakirjamarkkinoilta rahoitusta julkisen sektorin lainanottotarpeisiin lisääntyivät voimakkaasti, Romanian 
viranomaiset pyysivät rahoitustukea maaliskuussa 2009.
Lähde: IMF: Romania: Request for Stand-By Arrangement (2009), IMF Ex-post evaluation Romania (2012) , 
Euroopan komissio: Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for Romania, 
European Economy, Occasional Papers 156  (2013).Liite I
80 Liitteet
Maa Kriisin tyyppi Keskeiset syyt, joiden vuoksi hallitus pyytää tukea
Irlanti PankkikriisiSijoittajien luottamus Irlannin kiinteistösektoriin oli vuoden 2007 loppupuolesta lähtien hävinnyt 
huolestuttava ylitarjonnan ja hintakuplan vuoksi. Irlannilla oli kaksi ongelmaa: rakennusalaan liittyvien 
syklisten tuottojen jyrkkä aleneminen ja kotimaisen pankkijärjestelmän äkilliset suuret tappiot.
Irlanti toteutti vuosina 2008–2010 mittavia toimenpiteitä pankkisektorinsa vahvistamiseksi. Se antoi 
valtion takuut kotimaisten pankkien vastuille. Se pääomitti pankkisektoria yli 20 prosentilla BKT:stä. 
Kansallisen omaisuuden hallintaviranomainen (National Asset Management Agency) otti haltuunsa 
vaikeuksissa olevien pankkien maa ja -kiinteistöomaisuutta.
Hallituksen sitoumukset rahoitussektorille olivat kuitenkin nostaneet valtion joukkovelkakirjalainojen 
hintaerot historiallisen korkealle ja heikentäneet huomattavasti maan pääsyä markkinoille.
Lähde: Irlanti: Aiesopimus (2010), IMF: Irlanti: laajennettua rahoitusjärjestelyä koskeva pyyntö (2010), 
Euroopan komissio (2011).
Portugali ValtionvelkakriisiRahoitustukipyyntöä edeltävällä ajalla julkinen talous kehittyi epäsuotuisasti ja talouden näkymät pahe -
nivat. Se heikensi luottamusta ja lisäsi Portugalin lainaan kohdistuvia paineita markkinoilla, mitä korosti 
valtion joukkovelkakirjalainojen negatiivinen kehitys euroalueella.
Kun markkinoille pääsy kiristyi, hallitus turvautui yhä enemmän lyhytaikaisempien arvopaperien 
liikkeeseenlaskuihin ja muunlaiseen rahoitukseen (kuten suunnattu anti, syndikoitu liikkeeseenlasku ja 
huomattava kotimaisten pankkien lyhytaikainen rahoitus). Vuoden 2011 toukokuun alussa Portugalin 
10 vuoden tuottoerot bundeihin nähden suurenivat 650 peruspisteeseen.
Luottoluokituslaitosten alennettua Portugalin valtion joukkovelkakirjojen luokitusta useaan otteeseen se 
ei ole enää pystynyt hankkimaan uutta rahoitusta julkisen talouden kestävyyden kanssa sopusoinnussa 
olevin ehdoin.
Lähde: Euroopan komissio: The Economic Adjustment Programme for Portugal, European Economy , Occasio -
nal Papers  79, (2011), IMF. Portugali: laajennettua rahoitusjärjestelyä koskeva pyyntö (2011).
1 Claessens ja Kose (2013), Laeven ja Valencia (2012) sekä Kaminsky ja Reinhart (1999).Liite I
81 Liitteet
Viiden maan lainajärjestelyt
Maksutasetuki Euroopan rahoituksenvakautusme -
kanismi (ERVM)Euroopan rahoitusvakausväline 
(ERVV)
Institutionaalinen 
muotoEU:n mekanismi EU:n mekanismiEuroalueen maiden omistama 
yksityisyritys
Pääomarakenne Taataan EU:n talousarviosta Taataan EU:n talousarviosta Vakuudet euroalueen mailta
Lainanantokapasi -
teetti euroina50 miljardia euroa 60 miljardia euroa 440 miljardia euroa
Välineet Lainat, luottojärjestelyt Lainat, luottojärjestelytLainat, ostettu joukkovelkakirjoja ensi- ja 
jälkimarkkinoilla
Kesto Pysyvä mekanismi Tilapäinen mekanismi Tilapäinen mekanismi
Tärkeimmät pää -
töksentekoelimetNeuvosto määräenemmistöllä äänestämällä Euroopan komission ehdotuksestaERVV:n johtokunta (eli euroryhmän 
jäsenet)
Rahoituksen 
oikeusperustaSEUT-sopimuksen 143 artikla SEUT-sopimuksen 122  artikla Hallitustenvälinen päätös
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.
Taulukossa ei ole kahta muuta järjestelyä – Kreikalle annetut hallitustenväliset lainat ja Euroopan vakausmekanismi – 
jotka perustettiin rahoitustuen antamiseksi euroalueen maille.Liite II
82 Liitteet
Tarkastusmenetelmät
Tarkastuskriteerien määrittely
1. Me perustimme hyvän hallinnon käytännöt ja arviointikriteerit IMF:n ohjelmien arviointeihin, EU:n kolman -
sille maille antaman maksutasetuen jälkiarviointeihin, tilintarkastustuomioistuimen aiempiin makrotalou -
dellista tukea koskeviin kertomuksiin, riippumattomien instituutioiden ja ajatushautomoiden ohjeisiin ja 
muihin julkaisuihin sekä tieteellisiin tutkimuksiin. Taulukossa 1  esitetään tärkeimmät lähdeasiakirjat.
Taulukko 1 - Tarkastuskriteerien tärkeimmät lähteet
IMF ja IMF:n riippumaton arviointitoimisto
IMF:n ehdollisuutta koskevat ohjeet: IMF Guidelines on Conditionality  (2002), Principles Underlying the Guidelines on Conditionality  (2006) ja 2011 Review of 
Conditionality  (2012)
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs  (2003)
Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil  (2003)
Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs  (2007)
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents  (2007)
Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt , IMF, 2011
Euroopan komissio
Suoran budjettituen ohjelmointia, suunnittelua ja hallinnointia koskevat ohjeet ( Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget 
Support ) (2007)
Loppukertomus makrotaloudellisten rahoitustukitoimien meta-arvioinnista ( Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations ) (2004–2008) (2009)
Makrotaloudellisten rahoitustuki- ja maksutasetoimien jälkiarviointia koskevat ohjeet ( Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and 
Balance of Payments Operations ) (2010)
Talouden ja rahoituksen pääosaston finanssipoliittisten valvontatoimien arviointi ( Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal 
surveillance activities ) (2010)
Euroopan tilintarkastustuomioistuin
Erityiskertomus nro  5/2001: Talousarviotukiin kohdennettuihin rakennesopeutustukiin liittyvät vastikevarat (seitsemäs ja kahdeksas EKR)
Erityiskertomus nro 2/2005: EKR:n talousarviotuesta AKT-maille: komission tapa hallinnoida julkistalouden uudistusta
Erityiskertomus nro 11/2010: Miten komissio on hallinnoinut suoraa talousarviotukea Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioissa sekä Latinalaisen Ameri -
kan ja Aasian maissa?Liite III
83 Liitteet
2. Hyödynsimme parhaiden käytäntöjen määrittelemiseksi julkisen velanhoidon, sijoittajasuhteiden ja velan 
liikkeeseenlaskun julkisuuden aloilla seuraavien organisaatioiden asiaankuuluvaa työtä ja ohjeita:
a) IMF ja Maailmanpankki, erityisesti julkista velanhoitoa (2001, 2003, 2007 ja 2014) ja syndikointia 
(2010 ja 2013) koskevien ohjeiden eri versiot.
b) Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö, erityisesti eri maiden hallitusten velanhoitomenettely -
jen analyysi (2009).
c) Kansainvälinen järjestelypankki
d) Yksityissektorin yhdistykset, kuten International Capital Market Association, Association for Financial 
Markets in Europe ja kansainvälinen rahoitusinstituutti (IIF).
Rakenteellisten ehtojen analyysi
3. Rakenteellisten ehtojen analyysi oli otantaperusteinen (ks. taulukko 2 ). Alueet valittiin sen jälkeen, kun oli 
arvioitu niiden suhteellinen merkittävyys kussakin ohjelmassa.
Taulukko 2- Yhteenveto otoksesta
Unkari Latvia Romania Irlanti Portugali
Analysoitujen ehtojen määrä 44 56 67 59 135
Keskimääräinen kattavuus (arvioitu ekstrapoloimalla 
otoksesta)73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Aihekohtainen kattavuus
Julkisten varojen hoito (esim. finanssipoliittinen vastuunotto ja 
julkiset hankinnat)x x x x x
Julkisten palvelujen uudistus ja/tai palkkamenot x x x x
Eläke x x x x
Rakennerahastot x x x
Valtion omistamat yhtiöt, yksityistäminen ja julkisen ja yksityi -
sen sektorin kumppanuudetx x x
Liiketoimintaympäristö x x
Työmarkkinat (palkanmuodostus, aktiivinen työmarkkinapoli -
tiikka ja työttömyystuki)x x x x
Rahoitussektori (vakavaraisuussuhdeluvut ja pankkivalvonta) x x x
1 73 prosenttia ehdoista edustaa kaikkia rakenteellisia ehtoja. Loput 27 prosenttia olivat ainoastaan finanssipolitiikkaan liittyviä ehtoja.
Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.Liite III
84 Liitteet
4. Yhteisymmärryspöytäkirjojen eri versioissa samankaltaisia ehtoja ryhmiteltiin tarpeettomien toistojen 
välttämiseksi. Eri yhteisymmärryspöytäkirjoissa ryhmiteltyjen ehtojen osuutta niiden kokonaismäärästä 
käytettiin ehtojen jatkuvuuden määrittelyyn.
5. Ryhmitellyt ehdot jaettiin rakenteellisen sisällön mukaan kolmeen luokkaan:
(i) Vähän rakenteellista sisältöä: tämä luokka kattaa ehdot, jotka eivät itsessään aiheuta merkittäviä muu -
toksia talouteen. Nämä ehdot voivat kuitenkin olla merkittävämpien uudistusten alustavia vaiheita. 
Esimerkkejä: (i) kertaluonteiset selvitykset, kuten yksittäiset arvioinnit, (ii) suunnitelmien tai strategioi -
den laatiminen ja julkaiseminen ja (iii) tietyn toiminnon jatkaminen.
(ii) Kohtalaisen paljon rakenteellista sisältöä: tämä luokka kattaa ehdot, joilla voi olla huomattava välitön 
vaikutus jonkin taloudellisten toimijoiden ryhmän (esim. viranomaisten, yritysten, kuluttajien, työnte -
kijöiden tai lisenssinhaltijoiden) käyttäytymiseen. Jotta nämä vaikutukset olisivat pysyviä, tarvittaisiin 
kuitenkin vielä seurantatoimenpiteitä. Tähän luokkaan kuuluu neljän tyyppisiä ehtoja. Ensimmäinen 
ehtotyyppi: ehdot, jotka edellyttävät valtion toimeenpanoelinten ryhtyvän toimiin, joilla on todennä -
köisesti välitön vaikutus. Tällaisilla ehdoilla voi olla myös erittäin merkittäviä makrotaloudellisia vaiku -
tuksia (jos hallitus esimerkiksi päättää pienentää minimipalkkaa), mutta ehdot ovat helposti kumot -
tavissa. Toinen ehtotyyppi: ehdot, jotka edellyttävät hallituksen suorittaan toistuvasti jonkin toimen 
(esim. säännöllinen talousarvion seuranta). Kolmas ehtotyyppi: ehdot, jotka vaativat toteuttamaan 
erilaisia hallinnollisia toimenpiteitä, kuten keskushallinnon organisaatiouudistuksen, tai toimenpiteitä, 
jotka johtavat voimassa olevan lainsäädännön täytäntöönpanoon. Neljäs ehtotyyppi: kaikki kertaluon -
teiset toimet.
(iii) Paljon rakenteellista sisältöä: tämä luokka kattaa ehdot, jotka itsessään aiheuttavat pitkäaikaisia muu -
toksia talouteen. Tällaisilla ehdoilla voi olla hyvin laajoja ja merkittäviä vaikutuksia, mutta vaikutukset 
saattavat myös kasaantua harvoille talouden toimijoille. Tämän luokan ehdot edellyttävät yleensä sitä, 
että kansallinen parlamentti tekee lainsäädäntömuutoksia. Tähän luokkaan kuuluvat myös institutio -
naaliseen ympäristöön tehtävät huomattavat muutokset, kuten finanssipoliittisen neuvoston perusta -
minen tai paikallishallinnon rakenneuudistus ja yksityistäminen1.
6. Ehtojen täyttymistä arvioitiin alkuperäisen määräajan ja tarkastusajankohdan täytäntöönpanon tilan perus -
teella. Yleensä arviointi perustui käytettävissä oleviin seurantakertomuksiin. Seuraavan tyyppisiä ehtoja ei 
otettu huomioon ehtojen täyttymisen analyysissä:
(i) Epäselvät ehdot – eli ehdot, joita ei voitu luokitella asianmukaisesti rakenteellisen sisällön mukaan.
(ii) Pysyvät ehdot – eli ehdot, jotka edellyttävät tiettyjen toimien suorittamista neljännesvuosittain.
(iii) Ehdot, joille ei ole asetettu selviä määräaikoja.
1 Tähän luokkaan eivät kuulu kansallistaminen tai pankkien tukitoimenpiteet.Liite III
85 Liitteet
7. Jotta voitiin varautua tilanteisiin, joissa ehtojen täyttymisen tilanteesta ei saada tietoja, kaikki tilastotes -
tit suoritettiin aina vähintään kaksi kertaa: (i) muiden tiedostojen perusteella kuin niiden, joista ei saatu 
tilannetietoja, ja (ii) kaikkien tiedostojen perusteella, jolloin arvojen puuttuessa katsottiin, että ehdot eivät 
olleet täyttyneet.
Lainakustannukset
8. Lainan hinnoittelussa käytettiin swap-korkoja indikaattorina sille, mitä markkinat pitivät tietyn maturiteetin 
vallitsevana riskittömänä tuottona liikkeeseenlaskun ajankohtana. Osto-ja myyntihintojen swap-korkojen 
keskiarvoa (eli mid swap -viitelukua) käytettiin EU:n ja vertaisliikkeeseenlaskijoiden saaman liikkeeseenlas -
kutuoton vertailuarvona2. Tiedot saatiin Bloombergilta. Jos niitä ei ollut saatavilla, ne laskettiin liikkeeseen -
laskutuoton ja mid swap -viiteluvun erotuksena julkaisupäivänä.
2 Euroopan investointipankki, Euroopan rahoitusvakausväline ja Kreditanstalt für Wiederaufbau.Liite III
86
Ohjelmien vertailussa on tärkeää ottaa huomioon 
myös edunsaajamaissa vallitsevat erilaiset tilanteet, 
poliittiset, hallinnolliset ja institutionaaliset rajoitteet 
sekä se, miten ne ovat muuttuneet ajan myötä. Maissa 
voi olla rakenteellisia heikkouksia, jotka vaikuttavat 
pintapuolisesti samankaltaisilta mutta joihin on kui -
tenkin viisainta soveltaa erityyppisiä periaatekokonai -
suuksia. Ohjelmien onnistumisen kannalta tärkeintä 
on se, että niitä voidaan joustavasti räätälöidä ja 
mukauttaa yksittäisten maiden tarpeisiin ja rajoittei -
siin. Ohjelman laatua ei voida arvioida vertailemalla 
rakenteellisten edellytysten määrää.
Komissio on jo edistynyt huomattavasti tähän tarkas -
tukseen sisältyvien ohjelmien aikana ja niiden pää -
tyttyä. Tähän sisältyvät lisäasiantuntemuksen hank -
kiminen ja taloudelliset resurssit sekä EU:n talouden 
ohjauksen ja hallinnan ja rahoitustukimekanismien 
lujittaminen. Komission tavoitteena on jatkaa työtään 
näiden muutosten perusteella ja saada aikaan lisää 
parannuksia, kuten se toteaa vastauksessaan tarkas -
tuksen perusteella annettuihin suosituksiin.
III
Kriisiä edeltävällä ajanjaksolla käytössä oli jo vakiin -
tunut julkisen talouden valvontajärjestelmä. Vuosien 
2007  ja 2008 maailmanlaajuinen finanssikriisi oli 
laajuudeltaan ja luonteeltaan ennennäkemätön. Siksi 
useiden EU-maiden talous joutui äkillisesti ja hallitse -
mattomasti epätasapainoon.
Kriisi osoitti, ettei kriisiä edeltävä valvontajärjestelmä 
ollut täysin riittävä, jotta sen avulla olisi voitu tunnis -
taa julkisessa taloudessa piilevät riskit ennennäkemät -
tömän vaikean taloudellisen kriisin yhteydessä. Se pal -
jasti myös vaikutusten leviämisen laajuuden maiden 
välillä ja tarpeen laajentaa pankkisektorin ja laajem -
man makrotalouden valvontaa. Rahoitusmarkkinoi -
den reaktio, joka oli keskeinen kriisin vauhdittumisen 
kannalta, oli kuitenkin uudenlainen, ja sen vaikutusta 
oli erittäin vaikea ennustaa. Kun jäsenvaltiot hakivat 
tukea, tilanteen huononemista oli seurattu kulissien 
takana, ja komissio piti tiivistä yhteyttä kansallisiin 
viranomaisiin. On jäsenvaltion tehtävä hakea rahoitus -
tukea jostakin ohjelmasta, ei komission. Normaalissa 
valvontajärjestelmässä komissiolla on myös pienempi 
rooli kansallisten talous- ja finanssipoliittisten päätös -
ten seurannassa ja politiikkaa koskevien suositusten 
antamisessa kuin ohjelmien yhteydessä.Tiivistelmä
I
Komissio arvostaa Euroopan tilintarkastustuomio -
istuimen tekemää toiminnantarkastusta, joka koski 
maksutaseohjelmasta ja Euroopan rahoituksenva -
kautusmekanismista (ERVM) tukea saavia ohjelmia. 
Nämä ohjelmat saavuttivat talouden osalta keskeiset 
tavoitteensa, joita olivat maiden palaaminen rahoi -
tusmarkkinoille, kestävän julkisen talouden saavut -
taminen sekä työttömyyden supistumiseen johtavan 
kasvun elpyminen.
Kriisin vaikutus ja laajeneminen oli niin Euroopassa 
kuin maailmanlaajuisestikin ennennäkemätöntä. 
Nopeasti kehittyvän epätasapainon kaikkia seurauk -
sia oli hyvin vaikea ennakoida etukäteen. Tällaisissa 
kriisiolosuhteissa tavanomaisilla taloudellisilla reagoin -
titoiminnoilla ei voida enää kuvata monien taloudel -
listen muuttujien välisiä suhteita asianmukaisesti. 
Komission ja Euroopan unionin oli toimittava nopeasti 
erittäin suuren epävarmuuden sekä kaikkia valtioita 
koskevien ja maksuvalmiuteen liittyvien riskien vuoksi, 
sillä ne vaaransivat koko rahoitusjärjestelmän vakau -
den ja valtioiden maksuvalmiuden.
Kriisin alkaessa käytössä oli jo monenvälinen valvon -
tajärjestelmä, joka ei kuitenkaan osoittautunut täysin 
riittäväksi. Vaikka komissiolla oli vähän kokemusta 
tarvittavan intervention tyypistä ja laajuudesta, se 
kehitti nopeasti työkalut kriisin ratkaisemiseksi. Mak -
sutaseohjelmat, joista annetaan rahoitustukea EU:n 
jäsenvaltioille, otettiin käyttöön välittömästi vaikeissa 
olosuhteissa. ERVM-ohjelmien osalta tilanne oli yhtä 
kiireellinen, koska oli olemassa riski kriisin leviämisestä 
muihin euroalueen maihin ja koska rahoituksen saami -
seen juuri luoduista rahoitusvälineistä liittyi lisähan -
kaluuksia. Komissiossa oli myös akuutteja henkilös -
töresurssirajoitteita, ja sen oli pakko omaksua paljon 
asiaa lyhyessä ajassa. Ohjelmat olivat monimutkaisia 
välineitä ja ne oli tarkoitettu käytettäväksi kriisitilan -
teissa, joita ei voitu ennakoida.
Edunsaajamaiden osallistuminen ohjelman suunnit -
teluun ja kehittämiseen oli hyvin tärkeää. Osallistumi -
nen kuvastaa paitsi maiden erilaisia olosuhteita myös 
erilaisia poliittisia näkemyksiä, ja se on tärkein tekijä 
pyrittäessä varmistamaan, että päätösvalta uudis -
tusohjelmasta on näillä mailla. Ilman päätösvaltaa 
ohjelman onnistumisen todennäköisyys pienenee 
huomattavasti.Komission  
vastaus
Komission vastaus 87
On myös muistettava, ettei ennustaminen ole tarkkaa 
tiedettä. Komission ennusteet ovat yleensä olleet 
tarkkoja.
Ennen kriisiä EU:n talouden ohjaus- ja hallintakehyk -
sessä keskityttiin ensisijaisesti julkiseen talouteen, ja 
rahoitusriskien seuranta oli etenkin keskuspankkien 
ja kansallisten valvontaviranomaisten tehtävä. Koska 
rahoituslaitosten yhtenäistä eurooppalaista valvonta- 
ja sääntelykehystä ei ollut, keskeisiä riskejä ei seulottu 
järjestelmällisesti. Kriisin puhjettua näiden institutio -
naalisten ja hallinnollisten puutteiden parantamisessa 
on edistytty hyvin paljon. Valvontajärjestelmää on 
parannettu, ja komission sekä hiljattain perustetun 
Euroopan järjestelmäriskikomitean (EJRK) ja Euroo -
pan valvontaviranomaisen välistä yhteydenpitoa on 
tehostettu.
Finanssikriisin ennennäkemättömän luonteen ja 
laajuuden seurauksena hallitukset toteuttivat rahoi -
tussektoria tukevia toimia, jotka toisinaan vaikuttivat 
julkiseen talouteen merkittävästi. Tätä ei olisi kuiten -
kaan voitu ennakoida etukäteen.
V
Makrotalouden valvontakehys on täydentävä menet -
tely, joka ei ole vakaus- ja kasvusopimuksen osa. 
Vakaus- ja kasvusopimus koostuu säädöksistä ja poliit -
tisista toimista, jotka liittyvät julkisen talouden val -
vontaan. Kriisin alkaessa vakaus- ja kasvusopimus oli 
kymmenen vuotta vanha. Sitä oli tarkistettu vuonna 
2005, jotta finanssipolitiikan taustalla olevan virityk -
sen rooli korostuisi enemmän. Komissio on sitoutunut 
oppimaan paljastuneista puutteista, ja niinpä vakaus- 
ja kasvusopimusta tarkistettiin uudestaan vuosina 
2011, 2013  ja 2014.
Vakaus- ja kasvusopimuksen yhdistämisessä komis -
sion valmiuteen hallinnoida ohjelmia ei oteta huo -
mioon sitä, että sekä vakaus- ja kasvusopimuksen 
uudistusten että makrotalouden valvonnan käyttöön -
oton tarkoituksena oli poistaa valvontajärjestelmien 
puutteet. Näin epätasapainotilat on mahdollista 
tunnistaa ajoissa, jolloin voidaan tehdä tarvittavat 
poliittiset päätökset, jotta maat olisivat varautuneet 
paremmin kriisin kohtaamiseen. Rahoitustuen hallin -
nointi ei liity riskien tunnistamiseen.Reaktio kriisiin oli välitön ja kattava. Siihen kuului EU:n 
yleisen talouden ohjauksen ja hallinnan tehostaminen 
Euroopan finanssivalvontaviranomaisista (EJRK, EPV, 
ESMA, EIOPA) koostuvan integroidun järjestelmän ja 
rahoituslaitoksia koskevan sääntelykehyksen (eli pank -
kiunionin) avulla. Käyttöön otettiin myös talouspoli -
tiikan ohjauspaketti (six-pack) ja budjettikuripaketti 
(two-pack), joiden tavoitteena on poistaa kriisin aikana 
paljastuneita valvonnan heikkouksia. Talouspolitiikan 
ohjauspakettiin sisältyi makrotalouden epätasapainoa 
koskeva menettely, jonka avulla makrotaloudellisen ja 
taloudellisen epätasapainon seuraamisesta tuli keskei -
nen osa EU:n talouspolitiikan valvontaa.
Sitä, ettei komission toteuttamia toimia tehty tyhjiössä 
vaan monimutkaisten institutionaalisten tilanteiden 
yhteydessä, ei ole otettu riittävästi huomioon komis -
sion toimintaa arvioitaessa. Kansainvälisen valuuttara -
haston (IMF:n) ja euroalueen maiden osalta Euroopan 
keskuspankin (EKP:n) roolia ohjelmien valmistelussa ja 
seurannassa on aliarvioitu. Myöskään neuvosto, joka 
on kuitenkin ensisijainen päätöksentekoelin, ei saa 
ansaitsemaansa tunnustusta.
IV
Makrotalouden ja julkisen talouden vuotta 2008 kos -
kevat toteutumat poikkesivat huomattavasti alkupe -
räisistä talousarvioennusteista hyvin monien laitosten, 
myös komission, ennusteissa. Tämä liittyy epätasapai -
non äkilliseen syntymiseen ja kriisin ennennäkemät -
tömään luonteeseen. Sen katsotaan nyt olleen vakava 
tapahtuma, joka olisi ollut hyvin epätodennäköinen 
tulos mahdollisten seurausten jakautumisessa. Lisäksi 
ennusteet perustuvat aina tiettynä ajankohtana saata -
villa oleviin tietoihin, jolloin myöhemmät kehityskulut 
ja tietojen tarkistukset tietenkin muuttavat tilannetta 
ja ennusteita.
Komission vastaus 88
IX
Komissio haluaa korostaa sitä, miten tärkeää on tehdä 
selvä ero sen välillä, mitä tietoja tarvitaan perustel -
lun päätöksen tekemiseen tietyllä hetkellä ja onko 
kattava dokumentaatio mahdollista saada käyttöön 
myöhemmin.
Ohjelmien alkuvaiheessa komissio toimi vakavan aika -
paineen alla, ja sen oli saatava käyttöön luotettavia ja 
tehokkaita kriisinhallintamenetelmiä. Komissio myön -
tää, että asiakirjahallinnossa oli ohjelmaprosessien 
heikkouksia alkuvaiheessa ja että tuolloin sovellettiin 
tekemällä oppimisen periaatetta.
Komissio toimitti tilintarkastustuomioistuimelle 
huomattavan paljon tietoa, myös laskentataulukoita, 
tiedoista ja olettamuksista, joihin rahoitusvajeen alus -
tavat laskelmat perustuivat. Tausta-asiakirjoja toimitet -
tiin kaikista asianomaisista ohjelman piiriin kuuluvista 
maista.
X
Komissio ei ole samaa mieltä siitä, että viimeisim -
mistä ohjelma-asiakirjoista puuttui oleellisia tietoja. 
Portugalin ja Irlannin ohjelma-asiakirjat olivat hyvin 
perusteellisia.
XI
Komissio ei ole samaa mieltä siitä, että yhteisymmär -
ryspöytäkirjoissa oli ehtoja, jotka eivät liittyneet neu -
voston asettamiin yleisiin talouspoliittisiin ehtoihin.
Neuvoston asettamat yleiset talouspoliittiset ehdot 
ovat ”yleisiä”, eikä niiden ole tarkoitus olla kattava 
luettelo ehdoista. Niiden täyttämiseen – eritoten 
rakenteellisten seikkojen osalta – tarvitaan usein 
monenlaisia yhteisymmärryspöytäkirjassa esitettyjä 
toimenpiteitä talouden kulloisenkin suhdannekehityk -
sen vahvistamiseksi.
Lisäksi yhteisymmärryspöytäkirjat ovat tulosta 
asianomaisen jäsenvaltion poliittisten viranomaisten 
kanssa käydyistä neuvotteluista. Viranomaisten osal -
listuminen on hyvin tärkeää ohjelman onnistumisen 
kannalta.VIII
Kertomuksessa mainitaan perustellusti useiden las -
kentataulukoiden käyttö ja dokumentaation alkuvai -
heen ongelmat. Komission ennustetyökalut eivät ole 
vaadittua monimutkaisempia.
Taloutta ei voida ennustaa yksinkertaista sovellusta 
käyttämällä. Komission ennusteiden on katettava 
suuri määrä muuttujia. Tämän vuoksi tuloksena on 
laaja ja melko monimutkainen tietopaketti, jota jäsen -
valtioiden vastuullisten henkilöiden on käsiteltävä 
ennustetta laatiessaan. Laskentataulukoiden käyttö 
edellyttää asiantuntemusta ja ammattilaisen arviota. 
Komission ennustemenetelmä on yhdenmukainen 
muiden taloudellisia ennusteita laativien organisaa -
tioiden käytäntöjen kanssa.
Komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen 
lausumaan, joka koskee ennusteessa olevien oletta -
musten arvioimista. Ennusteiden perusteena olevat 
olettamukset on kuvattu asiakirjassa, joka laaditaan 
kunkin ennustekierroksen alussa. Olettamukset 
päivitetään ennen ennusteen tallentamista, ja ne 
julkaistaan jokaisen ennusteen yhteydessä. Komission 
säännöllisten ennusteiden laatimisen aikana pide -
tyt useat kokoukset tuovat yhteen jäsenvaltioiden 
vastuuhenkilöt, monialaisten yksiköiden asiantuntijat 
ja ylimmän johdon. Ennusteiden perusteena olevista 
olettamuksista käyty keskustelu on keskeinen osa 
näitä kokouksia. Lisäksi monialaiset yksiköt tarkastavat 
järjestelmällisesti jäsenvaltioiden vastuuhenkilöiden 
laatimien ennusteiden matemaattisen ja taloudellisen 
yhdenmukaisuuden.
Erityisesti komissio on selostanut tarkkaan, miten se 
on arvioinut ennusteen perusteena käytetyt finans -
sipolitiikan kertoimet (ks. esimerkiksi vuoden 2012 
syksyn talousennusteen sivulla 41 oleva laatikko 
I.5). Vuonna 2013 talouden ja rahoituksen pääosasto 
toteutti arvioinnin, jonka kohteena oli implisiittinen 
finanssipolitiikan kerroin. Kertoimet ovat hyvinkin sen 
vaihteluvälin mukaisia, joka empiirisessä ja teoreetti -
sessa kirjallisuudessa esitetään.
Komission vastaus 89
XIII
Komissiossa ohjelmia koskevien päätösten taustalla 
olevat laskelmat tarkastavat ohjelman päätyöryhmän 
ulkopuoliset virkamiehet, ylempi johto ja monialaisten 
yksiköiden päälliköt. Tarkastuskertomuksista järjestet -
tiin kuulemismenettelyt asianosaisten pääosastojen 
kanssa.
Lisäksi komissio teki ERVM-ohjelmien yhteydessä tii -
vistä yhteistyötä IMF:n ja EKP:n kanssa. Kumppani-ins -
tituutiot, joista kaikki työskentelivät aktiivisesti kunkin 
maan viranomaisten kanssa, vaihtoivat ja tarkistivat 
ohjelma-asiakirjojen luonnoksia jatkuvasti.
Neuvottelutuloksista ilmoitettiin yksityiskohtai -
sesti talous- ja rahoituskomitealle ja euroryhmän 
työryhmälle.
XIV
Katso komission vastaus kohtaan X.
XV
Suoriteperusteisten alijäämätavoitteiden käyttöä 
tukee lainsäädäntö, johon EU:n talouden valvonta 
perustuu, ja sillä varmistetaan myös maidenvälinen 
yhtenäisyys. Kaikkien EU-jäsenvaltioiden, myös niiden, 
jotka osallistuvat talouden sopeutusohjelmaan, on 
noudatettava yhteisiä EU:n finanssipoliittisia sääntöjä. 
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 
pöytäkirjassa N:o 12 määritellään viitearvot liiallisia 
alijäämiä koskevaan menettelyyn. Tämän pöytäkirjan 
mukaisesti alijäämä mitataan Euroopan kansantalou -
den tilinpidon ja aluetilinpidon järjestelmän (EKT:n) 
mukaisesti, ja se on suoriteperusteinen. Näin ollen 
kansantalouden tilinpidon tietojen käyttäminen 
julkisen talouden tavoitteiden määrittelemiseen ja 
seurantaan vaikuttaa perustellummalta yleiseuroop -
palaisessa tilanteessa.
Suoriteperusteisen kirjanpidon periaate, joka otettiin 
käyttöön EKT 95 -järjestelmän myötä, oli tärkeä inno -
vaatio, jonka motiivina olivat tuolloisen kassaperustei -
sen kirjanpidon puutteet. Yksi näistä puutteista on se, 
että kassaperusteista kirjanpitoa on paljon helpompi 
manipuloida eikä siitä saatava kuva taloudesta ole 
kovin luotettava.Erilaiset lähestymistavat
Komission näkemyksen mukaan oli asianmukaista, 
että kussakin ohjelmassa otettiin huomioon maa -
kohtaiset taloudelliset olosuhteet, institutionaaliset 
tilanteet, olosuhteet ja näkemykset.
XII
Vaikka komissio on yhtä mieltä siitä, että eri maiden 
epäyhtenäisen kohtelun riski tai tarpeettomien uudis -
tusten vaatiminen on edelleen haasteellista ohjelman 
hallinnointiprosessin kannalta, se katsoo, että ohjel -
mien hallinnointi maakohtaisesti oli asianmukaista ja 
tarpeellista. Tällainen joustavuus oli toivottavaa, kun 
otetaan huomioon erilaiset taloudelliset, poliittiset ja 
hallinnolliset olosuhteet eri maissa sekä edunsaaja -
maan tärkeä rooli ohjelman suunnittelussa ja laajen -
tamisessa. Maissa voi olla rakenteellisia heikkouksia, 
jotka vaikuttavat pintapuolisesti samankaltaisilta 
mutta joihin on kuitenkin viisainta soveltaa erityyppi -
siä periaatekokonaisuuksia.
Edunsaajamaiden osallistuminen ohjelman suunnitte -
luun ja laajentamiseen kuvastaa paitsi maiden erilaisia 
olosuhteita myös erilaisia poliittisia näkemyksiä. Se on 
tärkein tekijä pyrittäessä varmistamaan, että päätös -
valta uudistusohjelmasta on näillä mailla.
Komissio myöntää, että ehtojen luokittelun yhdenmu -
kaisuudessa on parantamisen varaa.
Komissio katsoo, että tilintarkastustuomioistuimen 
käyttämä käsite ”rakenteellinen sisältö” ei ole tarkoi -
tuksenmukainen mittari poliittisten toimenpiteiden 
analysointiin ja päätelmien tekemiseen niiden tärke -
ydestä. Ehdot myös kehittyvät ohjelman elinkaaren 
ajan. Rakenteellinen uudistus, jonka tilintarkastustuo -
mioistuin määrittelee luokkaan ”paljon rakenteellista 
sisältöä”, voi edellyttää useita edeltäviä vaiheita, jotka 
puolestaan kuuluvat luokkaan ”vähän rakenteellista 
sisältöä”, jotta sitä voitaisiin arvioida ja valmistella 
asianmukaisesti. Joidenkin alijäämätavoitteiden 
höllentäminen perustui kokonaisnäkemykseen siitä, 
olivatko alkuperäiset tavoitteet yhä asianmukaisia. 
Tämä perustui huolelliseen analyysiin, jossa otettiin 
huomioon pelkän bruttokansantuotteen kasvun 
sijasta useita maakohtaisia kehityskulkuja.
Komission vastaus 90
XVII
Uudistusten toteuttamisen tiukkoja määräaikoja voi -
daan toisinaan luonnehtia epärealistisiksi (jälkikäteen), 
mutta ne asetettiin hyvin määrätietoisesti nopeaan 
toimintaan kannustamiseksi.
Komissio ei ole samaa mieltä siitä, että tärkeimpien 
ehtojen toteuttaminen jätettiin ohjelmien jälkimmäi -
seen osaan. Kriisiolosuhteet ja uudistuksen poliittinen 
kannatus tarkoittivat sitä, että tärkeisiin ja vaikeisiin 
uudistuksiin keskityttiin ohjelman alusta alkaen.
Suositukset
Komissio hyväksyy suosituksen a.
Komissio paransi asiantuntemuksen käyttöä kriisivuo -
sien aikana. Se pystyi lisäämään asiantuntemuksen 
käyttöä euroalueen ohjelmissa, jotka käynnistettiin 
myöhemmin kuin muut kuin euroalueen ohjelmat. 
Komissioon on hiljattain perustettu rakenneuudis -
tusten tukipalvelu. Komissio selvittää, miten joitakin 
tarvittavan asiantuntemuksen nopean käyttöönoton 
keskeisiä periaatteita voitaisiin tehostaa siten, että 
niistä muodostuisi tarvittaessa instituution laajuinen 
kehys.
Tarvittaessa komissio ryhtyy kehittämään menettelyjä, 
joilla parannetaan euroalueen maiden mahdollisten 
uusien rahoitustukiohjelmien valvontaa ja hallinnoin -
tia budjettikuripaketin yhteydessä.
Komissio hyväksyy suosituksen b, mutta korostaa, 
että on varmistettava, etteivät kirjaamistoimet aiheuta 
kohtuutonta taakkaa ennusteiden laatijoille etenkään 
ohjelmakontekstissa.
Komissio on jo parantanut menettelyjä ja asiakirjahal -
lintoa siitä, kun ensimmäiset ohjelmat aloitettiin. Se 
jatkaa asiakirjahallinnon toteuttamisen ja laadunval -
vontaperiaatteiden parantamista.Tavoitteiden määrittely EKT:n mukaisesti ei kuitenkaan 
estä komissiota käyttämästä muita mahdollisia tiedon -
lähteitä ja tietoja valvonnassaan, mikäli tarpeen. Niitä 
voivat olla julkista taloutta koskevat kassaperusteiset 
tiedot etenkin sen vuoksi, että ne ovat nopeammin 
saatavilla kuin suoriteperusteiset tiedot. Kassaperus -
teisia tietoja on tulkittava ottamalla asianmukaisesti 
huomioon niiden erilaiset käsitteelliset perusteet.
Kaiken kaikkiaan se, että käytetään useampaa, 
erilaisiin käsitteellisiin perusteisiin pohjautuvaa 
tiedonlähdettä asianmukaisesti, voi vain edistää 
ohjelmatavoitteiden saavuttamisen valvontaa ja tukea 
päätöksentekoa tarvittaessa.
XVI
Ohjelmissa asetettiin julkisen talouden sopeutusuria, 
jotka olivat vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten 
mukaisia, ja otettiin huomioon maakohtaiset olosuh -
teet ja ohjelmatavoitteet. Vaikka ohjelmissa otetaan 
huomioon asianmukaiset tekijät rakenteellisten paran -
nusten toteutusnopeutta suunniteltaessa, lopulliseen 
tulokseen voivat kuitenkin vaikuttaa hyvin monen -
laiset, ulkoiseen ympäristöön liittyvät tekijät. Niihin 
sisältyvät poikkeukselliset olosuhteet (esimerkiksi alun 
perin ennakoitua syvemmät taantumat), inflaatioas -
teet, kasvun koostumus, markkinoiden suhtautumi -
nen, joka vaikuttaa vieraan pääoman menoihin, sekä 
jälkivaiheen tietojen tarkistukset.
Uusiin olosuhteisiin sopeutumiseen tarvitaan siksi 
joustavuutta. Tämä on tunnustettu myös EU:n julkisen 
talouden valvontajärjestelmässä.
Kertaluonteisia toimia ei kenties voida välttää joissa -
kin tilanteissa (tuomioistuimen päätökset, pankkien 
pelastustoimet), mutta niiden luokittelu kertaluon -
teisiksi vahvistaa, että niitä pidetään väliaikaisina. Ne 
eivät sisälly rakenteelliseen rahoitusasemaan juuri sen 
vuoksi, etteivät hallitukset tukeutuisi tällaisiin toimiin 
liikaa. Lisäksi on vain luonnollista, että eri maiden 
rakenteelliset rahoitusasemat muuttuvat eri tahdissa.
Komission vastaus 91
Komissio hyväksyy suosituksen g osittain. Komissio on 
jo laatinut ohjeet yhteistyöstä IMF:n ja EKP:n kanssa ja 
ryhtynyt muihin toimiin instituutioiden välisen yhteis -
työn mahdollistamiseksi ohjelmien aikana. Komissio 
kuitenkin katsoo, että selkeyttämällä tätä yhteistyötä 
pitäisi välttää virallistamista, joka tekisi päätöksente -
komenettelyn raskaaksi, etenkin kun otetaan huo -
mioon siihen liittyvät aikapaineet. Mielipide-erot tulisi 
voida ratkaista joustavasti, koska virallisen kiistojenrat -
kaisumenettelyn kehittäminen olisi sekä vaikeaa että 
melko hyödytöntä.
Komissio hyväksyy suosituksen h osittain. Komissio 
katsoo, että velanhoitoprosessi on ollut aina avoin ja 
dokumentointia on parannettu ajan myötä.
Komissio hyväksyy suosituksen i. Komissio pyrkii 
lisäämään osaamistaan ohjelmiin kuuluvasta sopeut -
tamisprosessista nykyisten kattavien jälkikäteisarvioin -
tien avulla ja hyödyntämään siitä saatavia kokemuksia. 
Arviointeihin kuuluvat kaikki ohjelmiin kuuluvan 
taloudellisen sopeuttamisen näkökohdat, myös kolme 
tuomioistuimen tekemää ehdotusta. Irlannin taloudel -
lisen sopeuttamisprosessin jälkikäteisarviointi on jo 
julkaistu.Komissio hyväksyy suosituksen c.
Komissio on jo parantanut dokumentointia ohjelmien 
aloittamisesta lähtien. Se keskittyy varmistamaan, 
että uudet menettelyt toteutetaan kokonaan vaaran -
tamatta kuitenkaan ohjelmatiimien mahdollisuuksia 
noudattaa tiukkoja määräaikoja.
Komissio tutkii, miten voidaan varmistaa keskeisten 
päätösten muistiin kirjaaminen ilman, että se hidas -
taisi päätöksentekomenettelyä, asiakirjahallintonsa ja 
laadunvalvontaperiaatteidensa mukaisesti.
Komissio hyväksyy suosituksen d.
Komissio hyväksyy suosituksen e. Se pyrkii sisällyttä -
mään yhteisymmärryspöytäkirjaan lisämuuttujia, jotka 
se voi kerätä lyhyellä viipeellä, kuten neljännesvuosit -
taiset käteisvaroja ja/tai maksurästejä koskevat tavoit -
teet, jotta julkisen talouden tavoitteiden seuraaminen 
olisi helpompaa.
Komissio hyväksyy suosituksen f. Komissio tähdentää, 
että tärkeintä on se, että käytettävissä on koherentti ja 
yhtenäinen paketti uudistuksia, joilla vastataan keskei -
siin taloudellisiin haasteisiin. Tämän ohjelman sisällä 
on usein päätettävä, mikä uudistuspaketti valittaisiin. 
Ehtoja ei pidä kuitenkaan tarkastella irrallaan. Ehto -
jen valinnasta neuvotellaan edunsaajamaan kanssa. 
Sen pitäisi tukea maiden valmiutta laatia ohjelmiaan 
koskeva työjärjestys. Tämä on edellytys sille, että pää -
tösvalta uudistuksesta on edunsaajamailla, mikä on 
ohjelman onnistumisen kannalta tärkeää.
Komission vastaus 92
36
Kuten on todettu yksityiskohtaisemmin komission 
vastauksessa kohtaan IV, ennusteen laatija ei voi 
ennustaa maakohtaisia poliittisia päätöksiä etukäteen. 
Todellisiin tuloksiin voivat vaikuttaa myös jälkikäteen 
tehdyt tietojen tarkistukset. Siksi tämä olisi otettava 
huomioon ennusteita ja tuloksia vertailtaessa.
Irlannissa ennustettu julkisen talouden alijäämä oli 
makrotalouden keskiskenaarion mukainen, talous -
kasvu mukaan luettuna. Tämä skenaario sisältyi 
komission laatimaan Irlantia koskevaan kevään 2008 
talousennusteeseen. Ennustetun alijäämän ja tuloksen 
välinen ero liittyy suurelta osin BKT-ennusteen tarkis -
tuksiin ja muihin keskeisiin makrotaloudellisiin muut -
tujiin, jotka vaikuttavat julkiseen talouteen. Komission 
kevään 2008 ennusteen keskiskenaariossa ei enna -
koitu talouden jyrkkää hidastumista, joka toteutui 
vuoden toisella puoliskolla. Komissio ei ollut ainoa, 
sillä myöskään kotimaiset ja kansainväliset instituutiot 
sekä yksityisen sektorin ennusteiden laatijat eivät 
osanneet ennakoida Irlannissa vuonna 2008 havaitun 
taantuman vakavuutta.
37
Rakenteellinen rahoitusasema on ollut keskeinen 
indikaattori talouspolitiikan valvonnassa siitä lähtien, 
kun vakaus- ja kasvusopimus uudistettiin vuonna 
2005. Vaikka se onkin täysin käyttökelpoinen indikaat -
tori finanssipolitiikan valvontaan, komissio on samaa 
mieltä siitä, ettei se ole täysin tarkka, ja tulkitsee siksi 
sen antamia tuloksia varovasti.
Rakenteellisen rahoitusaseman ennustamiseen vai -
kuttaa sama epävarmuus, joka koskee myös muiden 
makrotaloudellisten muuttujien ennustamista. Tämä 
on sisäsyntyinen ominaisuus, eikä johdu siitä, että 
toinen menetelmä olisi toista heikompi.Osa I
34
Kuten komission vastauksessa kohtaan III on todettu, 
kriisi osoitti, että nykyinen valvontajärjestelmä ei ollut 
täysin riittävä, jotta sen avulla olisi voitu tunnistaa 
joidenkin jäsenvaltioiden julkisessa taloudessa piilevät 
riskit ennennäkemättömän vaikean talouskriisin 
yhteydessä.
Rahoitustuen ensisijainen tavoite oli antaa edunsaa -
jamaille rahoitusta, jotta ne pystyivät toteuttamaan 
rahoitusmarkkinoiden luottamuksen palauttamiseen 
tarvittavat toimet vähitellen. On selvää, että rahoitus -
tukea käytettäisiin talousarvion tukemiseen maissa, 
jotka hakivat tukea, koska ne eivät pystyneet rahoitta -
maan alijäämäänsä rahoitusmarkkinoilta.
Komissio myöntää, että kriisiä edeltävällä ajanjaksolla 
oli vaikeaa havaita kehittymässä oleva riski, joka liittyi 
julkisen talouden epätasapainotiloihin. Epätasapaino 
paheni nopeasti useiden odottamattomien makrota -
loudellisten epätasapainotilojen kehittymisen vuoksi. 
Oli kuitenkin konkreettisia tapauksia, esimerkiksi 
Irlanti ja Espanja, joille komissio totesi virallisissa asia -
kirjoissaan, että makrotaloudellisten ja taloudellisten 
riskien vuoksi näiden maiden olisi tehtävä ylijäämäi -
nen talousarvio.
Myös kriisin ennakoimattomuus ja ennennäkemätön 
pituus ja laajuus vaikuttivat tarpeeseen ottaa käyttöön 
jäsenvaltioille tarkoitetut ohjelmat.
35
Vaikka velkasuhde ja alijäämäsuhde ovat havaittuja 
muuttujia, rakenteellinen epätasapaino ei ole. Se poh -
jautuu tuotantokuilun laskentaan, mikä taas on piilevä 
muuttuja. Potentiaalinen tuotanto, josta tuotantokuilu 
johdetaan, lasketaan käyttämällä menetelmää, josta 
on sovittu yhteisesti neuvoston kanssa (jäljempänä 
”EU:ssa yhteisesti sovittu menetelmä”). Se on varsin 
monimutkainen, mutta sillä varmistetaan yhtenäinen 
kehys eri maiden välillä.
Komission vastaus 93
Liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä olevien 
jäsenmaiden rakenteellista rahoitusasemaa on korjattu 
potentiaalista tuotantoa ja ennakoimattomia tuloja 
tai niiden vajausta koskevien ennustevirheiden osalta 
vuodesta 2013 alkaen. Menetelmä, jolla arvioidaan liial -
lisia alijäämiä koskevassa menettelyssä olevien maiden 
toiminnan tuloksellisuutta ja jonka neuvosto hyväksyi 
kesäkuussa 2014, sisältää myös toisen julkisen talouden 
toimia koskevan indikaattorin, joka perustuu liiallisia ali -
jäämiä koskevaan menettelyyn liittyvästä suosituksesta 
lähtien toteutettujen yksittäisten toimien tulokseen. 
Suositusten noudattamista arvioidaan näihin kahteen 
indikaattoriin perustuvalla huolellisella laadullisella 
analyysilla.
Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän 
vaikutuksen osalta menojen kasvun viitearvo otettiin 
käyttöön vuoden 2011 lopussa osana talouspolitiikan 
ohjauspakettia. Se on toinen indikaattori (rakenteel -
lisen rahoitusaseman ohella), jolla arvioidaan, miten 
hyvin vaaditut sopeuttamistoimet ovat toteutuneet 
keskipitkän aikavälin tavoitteisiin nähden. Näiden 
kahden indikaattorin kokonaisarviointia käytetään 
arvioitaessa sääntöjenmukaisuutta.
On totta, että indikaattorit ovat monimutkaisia, ja 
ne perustuvat piileviin muuttujiin. Kun määritetään 
jäsenvaltion toteuttamia julkisen talouden toimia 
ja annetaan suosituksia tulevaisuutta varten, raken -
teellisen rahoitusaseman kaltaiset indikaattorit ovat 
kuitenkin suotavampia yksinkertaisia alijäämä- tai 
velkasuhteita varten, koska ne ovat todennäköisem -
min myötäsyklisiä.
Katso myös komission vastaus kohtaan IV.
38
Komissio myöntää, että EU:ssa yhteisesti sovitussa 
menetelmässä ei täysin korjattu tämän ajanjakson 
kuluessa kehittyneen asuntomarkkinoiden kasvun 
vaikutusta (esimerkiksi Romanian ja Irlannin tapaukset), 
mikä puolestaan johti pääomakannan hyvin voimak -
kaaseen lisääntymiseen. Pääomakantaa, jota voidaan 
pitää indikaattorina jonkin talouden kokonaiskapasi -
teetista, ei kuitenkaan tasoiteta EU:n yhteisesti hyväk -
sytyssä menetelmässä. Sen vuoksi siinä ei oikaistu näitä 
suhdannevaihteluita (ts. pääomakuiluja), jotka varalli -
suuskupla laukaisi. Asuntoihin sijoittaminen ei myös -
kään vaikuta samalla tavalla talouden potentiaaliin kuin 
yritysten kiinteän pääoman bruttomuodostus. Näin 
ollen kokonaistuotantokapasiteetti yliarvioitiin asunto -
markkinoiden kasvun vuoksi.Rakenteellisen rahoitusaseman laskemiseen vaikut -
tavat potentiaalisen tuotannon laskeminen, tuotan -
tokuilut, julkisen talouden rahoitusasemat ja kerta -
luonteisten toimenpiteiden vaikutus. Potentiaalinen 
tuotanto lasketaan EU:ssa yhteisesti sovitun mene -
telmän mukaisesti. Siitä keskustellaan säännöllisesti 
ja sitä parannetaan (tarvittaessa) tuotantokuilutyö -
ryhmässä, joka on talouspoliittisen komitean alainen 
työryhmä. Menetelmällä varmistetaan maidenvälinen 
yhdenmukaisuus ennusteen laadun ja yksityiskoh -
taisuuden kannalta, mikä ei ole mahdollista à la 
carte -menetelmällä.
Yhteisesti sovittu lähestymistapa, jota käytetään EU:n 
tasolla potentiaalisen tuotannon ja tuotantokuilun 
ennustamisessa, ei ole puhtaasti tilastollinen mene -
telmä. Se perustuu hyvin moniin muuttujiin, joilla 
määritetään maan tarjontapuolen potentiaali. Tuo -
tantokuilua koskevat estimaatit sisältävät ennusteet 
kaikista oleellisista makrotaloudellisista muuttujista. 
Nämä tiedot ovat hyvin tärkeitä. Sekä tuotantokuilut 
että julkisen talouden rahoitusasemat osoittautuivat 
epävakaammiksi kuin aiemmilla ajanjaksoilla, ja tämä 
vaikutti rakenteelliseen rahoitusasemaan. Tämä kuvas -
taa tilanteen poikkeuksellisuutta ja minkä tahansa 
ennusteen luonnetta.
Lisäksi pienten avoimien talouksien (useimmat 
ohjelmissa olevat jäsenvaltiot ovat sellaisia) ennusteet 
ovat yleensä epävarmempia, koska ne ovat alttiita 
hyvin monille häiriöille, joiden vaikutus on myös 
voimakkaampi.
Ennen vuotta 2008 laatimissaan ennusteissa komissio 
korosti useissa tapauksissa epävarmuuteen liittyviä 
riskejä, jotka koskevat suhdannetilannetta. Esimerkiksi 
komission suosituksessa Irlannin vuosien 2006–2009 
vakausohjelmaa koskevaksi neuvoston lausunnoksi 
todettiin näin: ”Olisi kuitenkin viisasta säilyttää liikku -
mavaraa siltä varalta, että nykyinen, vahvan asuntosek -
torin johtama kasvumalli kääntyy päinvastaiseksi.”
Komissio on siis hyvin tietoinen rakenteellisen rahoi -
tusaseman indikaattorin heikkouksista ja tekijöistä, 
jotka vaikuttavat sen arvioihin. Julkisen talouden 
valvontajärjestelmää on myös parannettu jatkuvasti, ja 
nyt se perustuu kattavaan työkalupakettiin, ei pelkäs -
tään rakenteelliseen rahoitusasemaan.
Komission vastaus 94
42
Julkisen sektorin ehdollisten sitoumusten valvonnan 
tilanne on parantunut huomattavasti vuodesta 2009.
Valvontajärjestelmää on parannettu, ja komission sekä 
hiljattain perustetun Euroopan järjestelmäriskikomi -
tean (EJRK) ja Euroopan valvontaviranomaisen välistä 
yhteydenpitoa on tehostettu.
Talouspolitiikan ohjauspaketissa otettiin käyttöön 
myös makrotalouden epätasapainoa koskeva menet -
tely, jonka myötä talouden tasapainotilojen, myös 
alakohtaisten, valvonnasta tuli keskeinen osa talous -
politiikan valvontaa EU:ssa.
Vuonna 2015 komissio laati ensimmäisen kerran 
julkisen sektorin ehdolliset sitoumukset, jotka ovat 
vertailukelpoisia kaikissa jäsenvaltioissa.
43
Vuonna 2008 komissio korosti, että valvontaa täytyy 
laajentaa koskemaan myös makrotalouden epätasa -
painotiloja julkisen talouden valvonnan lisäksi. (Tar -
kempia tietoja on julkaisun EMU@10: saavutukset ja 
haasteet talous- ja rahaliiton kymmenen ensimmäisen 
vuoden jälkeen  sivuilla 247 ja 248).
Oleellisiin institutionaalisiin ja lainsäädännöllisiin 
muutoksiin ja vuodesta 2011 saavutettuihin parannuk -
siin lukeutuvat Euroopan järjestelmäriskikomitean ja 
Euroopan valvontaviranomaisten (EPV, EIOPA ja ESMA) 
perustaminen sekä talouspolitiikan ohjauspaketin ja 
budjettikuripaketin hyväksyminen (ks. tarkemmat 
tiedot komission vastauksesta kohtaan 39).
Talouspolitiikan ohjauspaketin myötä otettiin käyt -
töön makrotalouden epätasapainoa koskeva menet -
tely. Tämän myötä mm. talouden epätasapainotilojen 
(ulkomaisen nettovarallisuuden, yksityisen sektorin 
luottovirtojen, yksityisen velan ja julkisen sektorin 
sitoumusten) valvonnasta tuli keskeinen osa EU:n 
talouden valvontaa.Tällä hetkellä tehdään töitä sen varmistamiseksi, että 
rahoitusalan muuttujat otettaisiin EU:n yhteisesti sovi -
tussa menetelmässä huomioon aiempaa paremmin. 
Komission 28. syyskuuta 2015 järjestämässä työpajassa 
keskusteltiin jäsenvaltioiden ja kansainvälisten insti -
tuutioiden oleellisten sidosryhmien kanssa siitä, miten 
EU:ssa yhteisesti hyväksyttyä menetelmää voitaisiin 
parantaa. Tätä osa-aluetta kehitetään myös siten, että 
jäsenvaltiot osallistuvat talouspoliittisen komitean 
toimintaan. Tätä työtä johtaa tuotantokuilutyöryhmä, 
jonka tehtävänä on pääasiassa varmistaa teknisesti 
luotettavat ja avoimet potentiaalisen tuotannon 
ja tuotantokuilun indikaattorit sekä suhdannekor -
jatut rahoitusasemat vakaus- ja kasvusopimuksen 
mukaisesti.
Huolimatta menetelmän ongelmista, joita ilmeni krii -
siä edeltävällä ajanjaksolla, on yleisesti tunnustettua, 
että nykyinen menetelmä on toiminut erittäin hyvin 
vuodesta 2009 alkaen verrattuna sekä OECD:n vastaa -
vaan menetelmään ja muihin menetelmiin, esimerkiksi 
Hodrick-Prescott-filtteriin.
39
Potentiaalisen tuotannon laskennassa ei ole otettu 
huomioon alakohtaista epätasapainoa. On kuitenkin 
tärkeää korostaa, että i) tällä hetkellä saatavana ei ole 
laskelmia alakohtaisista tuotantokuiluista ja ii) alakoh -
taiset ennusteet tekisivät monimutkaisesta laskenta -
prosessista entistäkin monimutkaisemman.
Kiinteistöjen hintojen osalta EU:ssa yhteisesti sovitulla 
menetelmällä ei täysin korjattu asuntomarkkinoiden 
kasvun vaikutusta, joka syntyi tällä ajanjaksolla. Katso 
myös komission vastaus kohtaan 38.
40
Alakohtaista epätasapainoa ja asuntomarkkinoiden 
kasvuun liittyviä riskejä ei jätetty huomiotta komission 
arvioissa. Esimerkiksi Irlannin osalta asuntomarkkinoi -
den kasvuun liittyviä riskejä korostettiin jo komission 
arviossa, joka koski vakausohjelman päivitystä vuonna 
2005.
Komission vastaus 95
Osa II
Ohjelmat olivat enimmäkseen hyvin perusteltuja, 
mutta dokumentoinnissa oli heikkouksia.
48
Komission tehtävä on analysoida talous- ja rahoitusti -
lannetta ja auttaa ohjelmia koskevien päätösten val -
mistelussa. Tätä varten komissio koordinoi toimintaa 
muiden ohjelmakumppaneiden kanssa tiiviisti ja laati 
yksityiskohtaisia ohjelma-asiakirjoja asianomaisille 
poliittisille päätöksentekijöille.
Komission prosessit eivät aina 
sisältäneet riittävästi tarkastuksia ja 
vastuunjakoa
Komissio katsoo, että sen prosessit sisälsivät aina riittä -
västi tarkastuksia ja vastuunjakoa.
50 v)
Ohjelman piiriin kuuluvia maita on käsiteltävä joh -
donmukaisesti, kun käsiteltävänä olevat ongelmat 
ovat samat. Tämä oli keskeinen huolenaihe kaikissa 
ohjelmissa.
Edunsaajamaiden osallistuminen ohjelman suunnit -
teluun ja laajentamiseen on tärkein tekijä pyrittäessä 
varmistamaan, että päätösvalta uudistusohjelmasta 
on näillä mailla. Tämä olisi otettava täysimääräisesti 
huomioon.
Kun arvioidaan, onko tiettyjen maiden tilanne saman -
lainen (tai verrattavissa) tietyllä alueella, ei riitä, että 
pelkästään arvioidaan staattisesti niiden suoriutumista 
tällä politiikan alueella, vaan on otettava huomioon 
myös niiden valmius toteuttaa järkevä muutos. Yhtä 
lailla ”samanlaiset olosuhteet” on ymmärrettävä 
vaatimusten kokonaissisällön eikä ehtojen lukumäärän 
kannalta.44
Komission valvontatoimiin kuului myös sen seuraami -
nen, miten herkkiä erilaisille talouden häiriöille oltiin. 
Komission säännölliset ennusteet sisältävät tiettyjä 
valuuttakursseja ja korkoprosenttia koskevia oletta -
muksia, jotka perustuvat jokaisen jäsenvaltion ja koko 
EU:n taloutta ja julkista taloutta koskeviin ennusteisiin. 
Tärkeimmät kehitykset ja vaikutustavat taloudellisiin 
ja julkisen talouden muuttujiin selitetään ennustejul -
kaisujen laaja-alaisia toimia koskevissa luvuissa, mutta 
tällaiset yksityiskohdat voidaan jättää pois kunkin 
jäsenvaltion ennusteiden kommenttiosasta.
Kaikkien maiden vakaus- ja lähentymisohjelmia 
koskeva komission arviointi sisälsi yleensä oman 
kohtansa riskinarvioinnista. Sen tarkoituksena oli 
pohtia ohjelman julkisen talouden kehitysarvioita 
analysoimalla erilaisia riskitekijöitä. Samanlaista 
sisältöä kuului myös ennen vuotta 2007 tehtyihin 
vakaus- ja lähentymisohjelmien arviointeihin otsikon 
”herkkyysanalyysi” tai ”riskinarviointi” alla. Lisätietoja 
on vakaus- ja lähestymisohjelmien arvioinneissa, jotka 
löytyvät seuraavasta osoitteesta: http://ec.europa.
eu/economy_finance/economic_governance/sgp/
convergence/programmes/index_en.htm
46
Koska kriisi oli luonteeltaan ennennäkemätön, siihen 
oli reagoitava asianmukaisesti ja tehokkaasti mah -
dollisimman pian. Tämä tarkoitti sitä, että eritoten 
alkuperäisten ohjelmien, kuten Unkarin, osalta töitä oli 
tehtävä hyvin tiukkojen aikarajojen puitteissa.
Komissiossa oli jonkin verran sisäistä kokemusta mak -
rotaloudellisen rahoitustuen antamisesta kolmansille 
maille (esimerkiksi eräille Länsi-Balkanin maille Koso -
von kriisin jälkeen). Komissio oli perehtynyt yhteis -
ymmärryspöytäkirjoja koskeviin neuvotteluihin ja 
niiden täytäntöönpanon seurantaan, kun niihin sisältyi 
rakenneuudistusta koskevia ehtoja, sekä IMF:n joh -
dolla asetettuja makrotaloudellisia ehtoja. Komissiossa 
oli myös kokemusta tarvittavien varojen lainaamisesta 
markkinoilta ja lainaamisesta edelleen kolmansille 
maille. Tämän asiantuntemuksen perusteella komissio 
pystyi tekemään ehdotuksen hyvin lyhyessä ajassa. 
Tietyistä seikoista, esimerkiksi julkisen talouden 
valvonnasta, komission näkemys tietystä maasta oli 
kattavampi kuin IMF:n. IMF:n henkilökunnalla taas 
oli enemmän kokemusta muilta aloilta, esimerkiksi 
pankkivalvonnasta.
Komission vastaus 96
Ennustetaulukot ovat monimutkainen 
väline, joka tekee laadunvalvonnasta 
ongelmallista
Ennusteiden laatiminen on lähtökohtaisesti monimut -
kaista, ja komissio on ottanut käyttöön järjestelmän, 
jolla laatu varmistetaan asianmukaisesti.
58
Taloutta ei voida ennustaa yksinkertaista sovellusta 
käyttämällä. Komission ennusteiden on katettava 
suuri määrä muuttujia. Tämän vuoksi tuloksena on 
laaja ja melko monimutkainen tietopaketti, jota jäsen -
valtioiden vastuullisten henkilöiden on käsiteltävä 
ennustetta laatiessaan. Laskentataulukoiden käyttö 
edellyttää asiantuntemusta ja ammattilaisen arviota. 
Komission ennustemenetelmä on yhdenmukainen 
muiden taloudellisia ennusteita laativien organisaati -
oiden käytäntöjen kanssa.
59
Ennusteessa käytetään Eurostatin keräämiä ja validoi -
mia historiallisia tietoja aina, kun niitä on saatavilla. 
Vain sellaiset tiedot, joita komissiossa ei ole sisäisesti 
saatavana, otetaan muista lähteistä (yleensä kansalli -
silta keskuspankeilta ja tilastokeskuksilta). Ennusteen 
laatija ei arvioi historiallisia tietoja. Ennustetietojen 
ainoa lähde on ennusteen laatija (ts. jäsenvaltioiden 
vastuuhenkilö).
Komissio katsoo, että tuomioistuimen antamat 
esimerkit eivät anna näyttöä siitä, että kyseessä olisi 
riski. Prosessi, jolla ulkoiset olettamukset johdetaan 
ennusteeseen, on päinvastoin selkeä ja hyvin doku -
mentoitu (jokaisessa ennustejulkaisussa on teknisiä 
tietoja koskeva laatikko). Nämä ulkoiset olettamukset 
johdetaan keskitetysti, ja niitä soveltavat kaikki ennus -
teiden laatijat. Jäsenvaltioiden vastuuhenkilöiden 
saatavilla on myös hyvin paljon kirjallisia ohjeita siitä, 
miten julkisen talouden toimenpiteet määritetään ja 
arvioidaan (kun oletetaan, ettei politiikka muutu).
Komission vastaus kohtiin 60 ja 61
Ennusteiden numeerisen ja taloudellisen yhdenmukai -
suuden tarkastukset kattavat hyvin paljon enemmän 
kuin tarkastuskertomuksessa on kuvattu.52
Komissio kerää hyvin paljon tietoa eri lähteistä (myös 
komission ulkopuolelta). Näin ollen arviot perustuivat 
sisäisiin raportteihin ja valvontamateriaaliin, oleellisiin 
julkisesti saatavilla oleviin ulkoisiin julkaisuihin (tie -
demaailman, hallitusten, ajatushautomoiden, sidos -
ryhmien ja muiden riippumattomien instituutioiden 
laatimat raportit) sekä sidosryhmien perusteellisiin 
kuulemisiin.
54
Komissio pyysi keskeiset tiedot, mikäli se oli tarpeen. 
Tiedot valittiin sen perusteella, miten oleellisia ne 
olivat valvontaohjelman täytäntöönpanon kannalta, 
kun otetaan huomioon myös maa- ja ohjelmakohtai -
set tarpeet ja se, etteivät raportointivaatimukset saisi 
ylikuormittaa kansallisia hallintoja.
57
Ennusteiden numeerisen  yhdenmukaisuuden tarkas -
tuksiin kuuluvat esimerkiksi kansainvälistä kauppaa 
koskevien ennusteiden johdonmukaisuuden seikkape -
räiset tarkastukset. Lisäksi ennusteiden taloudellinen  
yhdenmukaisuus tarkastetaan useilla tasoilla, myös 
ennustekokouksissa, jotka on mainittu komission 
vastauksessa kohtaan VIII.
Komissio on tietoisesti päättänyt perustaa ennus -
teet niiden ekonomistien näkemyksiin, jotka ovat 
laatimiensa ennusteiden kohteena olevien maiden 
asiantuntijoita. Muissa kansainvälisissä instituutioissa 
noudatetaan samankaltaisia lähestymistapoja. Asiaa 
koskevassa kirjallisuudessa ei ole näyttöä siitä, että 
malliperusteiset ennusteet toimisivat johdonmukai -
sesti paremmin kuin asiantuntijaperusteiset ennusteet 
yleensä. Rakenteelliset suhteet eivät ole vakaita ajan 
kuluessa edes normaaleissa olosuhteissa, ja asiantun -
tijan näkemystä tarvitaan silloin, kun ekonometrisista 
ennusteista johdettuja mallisuhteita muokataan vallit -
sevien taloudellisten olosuhteiden ominaispiirteisiin. 
Sitä vastoin arviointiperusteiset ennusteet toimivat 
talous- ja finanssikriisin aikana varmasti paremmin 
kuin malliperusteiset ennusteet.
Komission vastaus 97
Laatikko 1 iii)
Komissio ei yhdy tähän näkemykseen. Tilintarkastus -
tuomioistuin viittaa eräässä asiakirjassa (kesäkuun 
2009 ennuste) olleeseen virheeseen, joka johtui asia -
kirjan keskeneräisyydestä, eikä se päätynyt lopulliseen 
asiakirjaan. Lopullisessa ennusteessa (syyskuu 2009) 
käytetty luku oli asianmukainen.
Laatikko 1 iv)
Komissio ei yhdy tuomioistuimen näkemykseen 
Latvian hintaindeksiennusteessa olevista epäyhden -
mukaisuuksista. Tuomioistuin katsoo, että vuonna 
2009 tehtyä arvonlisäveron korotusta ei ollut viety 
täysimääräisesti kuluttajahintojen ennusteeseen. 
Tässä havainnossa jätetään huomiotta lukuisia muita 
tekijöitä, jotka myös vaikuttavat kuluttajahintoihin. 
Vuosina 2009 ja 2010 kuluttajahintaindeksi osoittau -
tui huomattavasti pienemmäksi kuin komissio oli 
ennustanut, mikä viittaa siihen, ettei veronkorotuksen 
vaikutusta ollut aliarvostettu.
Lisäksi tiedot osoittavat, että varsinainen ero kulut -
tajahintaindeksin ja yksityisen kulutuksen hintojen 
välillä oli suurempi kuin komission ennusteessa. Nämä 
kaksi indeksiä koskevat eri kohtia. Suurin ero on yksi -
tyisen kulutuksen laskennallisten vuokrien kattavuus. 
Asuntojen hintojen ja vuokrien jyrkkä lasku kriisin 
aikana vaikutti paljon enemmän yksityisen kulutuksen 
hintoihin kuin kuluttajahintaindeksiin. Tämä esimerkki 
korostaa sitä, miten erilaisia taloudelliset suhteet ovat 
vakavan kriisin aikana.
65
Jäsenvaltioiden vastuuhenkilöt tekevät omat arvionsa 
julkisen talouden toimenpiteistä. Näin ollen sillä, onko 
näillä vastuuhenkilöillä yksityiskohtaista tietoa mene -
telmistä, joita kansallisten viranomaisten arvioissa on 
käytetty, ei ole merkitystä.
Komissio on eri mieltä myös viimeisestä virkkeestä 
(joka koskee implisiittisiä finanssipolitiikan kertoimia). 
(Implisiittisistä) finanssipolitiikan kertoimista on enem -
män tietämystä kuin kertomuksessa annetaan ymmär -
tää. Vuonna 2013 talouden ja rahoituksen pääosasto 
toteutti arvioinnin, jonka kohteena oli implisiittinen 
finanssipolitiikan kerroin. Keväällä ja syksyllä 2012 
taloudellisissa ennusteissa oli myös laatikoita, joissa 
kuvattiin nimenomaan finanssipolitiikan kertoimia. 
Kertoimet ovat hyvinkin sen vaihteluvälin mukaisia, 
joka empiirisessä ja teoreettisessa kirjallisuudessa 
esitetään.62
Komissio ei hyväksy laatikossa 1 esitettyjä esimerkkejä 
(katso tarkemmat huomautukset). Komissio ei katso, 
että nämä esimerkit viittaisivat yleiseen ongelmaan.
Laatikko 1 i)
Komissio on eri mieltä tästä arviosta, joka koskee 
Romanian arvonlisäveroa. Ennustetiedostossa on 
mahdollista ennustaa yksityiskohtaisesti muut tuo -
tantoon liittyvät verot alakohtaisesti (kotitaloudet, 
yritykset, valtio). Komissio ei laatinut ennustetta näitä 
yksityiskohtaisia muuttujia koskevista kasvuluvuista ja 
piilotti kyseiset solut näkyvistä. Tämän vuoksi piilote -
tuissa soluissa yhä olevat yhtälöt pitivät ennustevuo -
sien arvot samoina. Kokonaisuudessaan 3,8 miljardin 
Romanian leun suuruinen ero johtuu siitä, että näitä 
käyttämättömiä soluja on verrattu jäsenvaltion 
ennusteeseen, joka koskee tuotanto- ja vientiveroista 
syntyvää valtiontuloa.
Laatikko 1 ii)
Komissio ei yhdy tähän näkemykseen. Vaikka vir -
kamiesten palkat ei ollut erillinen rivi ennusteessa, 
tämän muuttujan likiarvo näkyi erillisenä kohtana, 
minkä vuoksi julkisen sektorin palkkamenoja koskeva 
ennuste näkyi tiedostossa eksplisiittisesti.
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamalla ajanjak -
solla (2008–2010) ei ollut käytettävissä ajanmukaisia 
tietoja kotitalous- ja yrityssektoreista (kahden vuo -
den viive). Tämän vuoksi tarkastus oli käytännössä 
hyödytön laadittaessa tällaisia epävakaita, pieniä ja 
avoimia talouksia koskevia ennusteita. Näitä tietoja ei 
ollut mahdollista käyttää myöskään muita sektoreita 
koskeviin ennusteisiin (vaikka niistä oli saatavilla luo -
tettavampaa ja ajanmukaisempaa tietoa) tai kaikkien 
taloustietojen yhdenmukaisuustarkastukseen. Siksi 
kotitalous- ja yrityssektorin ennusteita ei koskaan 
julkaistu, ja ne näkyivät ennustetaulukossa vain muis -
tiotietoina, jotka eivät vaikuttaneet muihin muuttujiin. 
Tarkastajien havaitsema epätarkkuus viittaa vain nii -
den kotitalouksien ja yritysten osuuksiin, jotka jätettiin 
tarkoituksella pois ennusteesta Latvian osalta edellä 
mainittujen tietojen laatuun liittyvien ongelmien 
vuoksi.
Komissio katsoo, että päätös jättää epäajanmukaisia 
tietoja pois analyysista kuvastaa pikemminkin ennus -
teprosessin vahvuuksia kuin sen heikkouksia.
Komission vastaus 98
Komissio toimitti tilintarkastustuomioistuimelle 
huomattavan paljon informaatiota, myös laskentatau -
lukoita, tiedoista ja olettamuksista, joihin rahoitusva -
jeen alustavat laskelmat perustuivat. Tausta-asiakirjoja 
toimitettiin kaikista asianomaisista ohjelman piiriin 
kuuluvista maista.
Komissio myöntää, että asiakirjahallinnossa oli puut -
teita ohjelmaprosessien varhaisessa vaiheessa. On 
totta, että Unkarin osalta oleellista dokumentaatiota 
alustavasta rahoitusvajeesta ei ole saatavilla.
Katso myös komission vastaus kohtaan IX.
70
Komissio katsoo, ettei rahoitusvajelaskelmissa ollut 
merkittäviä virheitä. Romanian osalta laskelmissa 
oli virhe, koska yhtiöiden konserninsisäiset lainat oli 
laskettu kahteen kertaan.
Komissio kiistää muut väitetyt virheet, joihin tuomiois -
tuin perustaa arvionsa. Komissio ei katso, että nämä 
esimerkit viittaisivat yleiseen ongelmaan.
Komissio haluaa korostaa, että rahoitustarpeiden 
ennustaminen ohjelmakauden ajalle edellyttää 
monenlaisia laskelmia ja olettamuksia, jotka ovat 
erittäin epävarmoja ja jotka voidaan kvantifioida vain 
tietyssä määrin. Myös lainanantajan halukkuus ja 
valmius tarjota rahoitusta rajoittaa rahoituspuitteita, ja 
tämä on otettava huomioon ohjelman rakenteessa.
On epärealistista odottaa, että ennusteet olisivat 
täsmälleen oikeita. Käytännössä vähäisten epätark -
kuuksien ei pitäisi vaikuttaa ohjelman onnistumiseen 
kielteisesti. Jälkikäteen tarkasteltuina ennusteet 
osoittautuivat tarkoiksi, koska missään tarkastelun 
kohteena olleessa tapauksessa rahoituspuitteet eivät 
osoittautuneet riittämättömiksi, eikä niitä tarvinnut 
tarkistaa.
Rahoitusvajelaskelmien väitetyt virheet eivät vaikutta -
neet ohjelmien poliittiseen sisältöön.Joidenkin ohjelmien kriittisissä vaiheissa (enimmäk -
seen neuvotteluvaiheessa) tehtiin QUEST-mallisimu -
laatioita, joiden perusteella perus- ja politiikkaskenaa -
riot määriteltiin. Portugalin ohjelmakohtaiset julkisen 
talouden toimenpiteet on arvioitu QUEST-mallin 
maakohtaisen version perusteella. Oleelliset tiedot, 
toimenpidekohtaiset kertoimet mukaan luettuina, on 
toimitettu tilintarkastustuomioistuimelle.
66
Komissio ei yhdy tähän näkemykseen. Väite, jonka 
mukaan pienet virheet olisivat voineet jäädä huo -
maamatta ja että ne olisivat johtaneet huomattaviin 
kumulatiivisiin virheisiin, on puhtaasti spekulatiivinen.
67
Komissio myöntää, että dokumentaatio ei ollut kattava 
etenkään ohjelmien alkuvaiheessa.
Vuonna 2013 tehtiin osittainen ennustevirheen 
dekompositio. Perusteellisempi dekompositio on val -
misteilla, ja se liittyy ennustetarkkuuden uudelleenar -
viointiin. Jäsenvaltioiden vastuuhenkilöt ovat tehneet 
dekomposition useiden ennusteiden laatimisen aikana 
julkisen talouden tasapainon ja BKT:n reaalikasvun tar -
kistuksessa edelliseen ennustekierrokseen verrattuna. 
Julkisen talouden tasapainon ennusteen muutosten 
dekompositiot ovat ohjelmien arviointikertomuksissa.
Rahoitusvaje-ennusteet olivat 
epätäydellisiä ja epätarkkoja
Osa rahoitusvaje-ennusteisiin liittyvästä dokumentaa -
tiosta, joka oli saatavilla tarkastushetkellä, oli puutteel -
lista. Otsikosta ei kuitenkaan käy riittävän selvästi ilmi, 
että puutteet koskevat ensisijaisesti dokumentaatiota 
eivätkä ennustetta.
69
Komissio ei yhdy tuomioistuimen yleistävään näke -
mykseen rahoitusvaje-ennusteiden saatavuudesta.
Komission vastaus 99
Laatikko 3 - Ensimmäinen 
luetelmakohta
Komissio teki Romanian osalta maksutaseohjelman 
mukaiset viralliset tarkastukset puolivuosittain, kun 
taas IMF teki valmiusluottojärjestelyihin liittyvät tar -
kastukset neljännesvuosittain. Komissio osallistui kaik -
kiin yhteisen EU/IMF-ohjelman neljännesvuosittain 
tehtyihin seurantakäynteihin. Yhteisymmärryspöytä -
kirjan/täydentävän yhteisymmärryspöytäkirjan ehtoja 
voidaan kuitenkin päivittää vasta komission virallisen 
tarkastuskäynnin jälkeen. Epävirallisen tarkastuskäyn -
nin aikana vain aiesopimusta/talous- ja finanssipoli -
tiikan muistiota päivitetään komission henkilöstön ja 
ohjelman muiden kumppaneiden välisen sopimuksen 
perusteella.
Laatikko 3 - Kolmas luetelmakohta
Valtion omaisuuden myynti ja yksityistäminen eivät 
sisältyneet Irlannin osalta neuvoston täytäntöönpano -
päätökseen. Irlannin ohjelmaan ei koskaan sisältynyt 
virallisia ehtoja siitä, että tietty määrä valtio-omisteisia 
yrityksiä tai tietty määrä valtion omaisuutta olisi pitä -
nyt yksityistää. Irlannissa valtio-omisteisten yritysten 
määrä on hyvin pieni. Ohjelman aikana viranomaiset 
päättivät kuitenkin määrittää tietyn määrän omai -
suutta, joka voitaisiin yksityistää. Lisäksi ne päättivät, 
että jos Irlannin viranomaiset päättäisivät yksityistää 
omaisuutta, puolet tuotoista käytettäisiin kasvua lisää -
viin toimiin. Yksityistämisestä ei kertynyt ohjelman 
aikana tuottoja.
Ehdot eivät olleet riittävän täsmällisiä
Komissio katsoo, että ehdot olivat riittävän täsmällisiä.
78
Komissio ei hyväksy väitettä, ettei johto haastanut riit -
tävästi ehdotuksia, jotka oli tehty sen varmistamiseksi, 
että kaikki ehdot todella olivat yleisten talouspolitii -
kan tavoitteiden saavuttamisen kannalta tarpeellisia. 
Komission vastauksessa kohtaan 79 käsitellään uudis -
tus- ja talouspolitiikan tavoitteiden välistä yhteyttä.
79
Kaikki uudistukset liittyivät läheisesti ohjelmatavoit -
teisiin, ja niitä on tarkasteltava laajemmalti sellaisten 
poliittisten uudistusten yhteydessä, joiden tavoitteena 
on parantaa julkisen talouden tilannetta, julkishallin -
non tehokkuutta tai liiketoimintaympäristöä. Katso 
myös komission vastaus kohtaan XII.Joitakin keskeisiä tietoja puuttui
Dokumentointi parantui selvästi ajan myötä, ja 
tietyt päätökset tehdään muuten kuin kirjallisissa 
menettelyissä.
Laatikko 2 - Toinen luetelmakohta
Portugalin viranomaiset loivat verkkopohjaisen tieto -
kannan ohjelman toteutettuja toimenpiteitä varten, 
mutta tuomioistuin ei saanut tietokannan käyttö -
oikeuksia. Tämän vuoksi komission on ollut vaikea 
toimittaa kaikkia vaadittuja asiakirjoja.
Kuten komissio on todennut tuomioistuimelle, Unka -
rin osalta asetusten tai lakien hyväksyntää on yleensä 
valvottu ja varmennettu parlamentin ja Unkarin 
virallisen lehden (käytettävissä maksutta) luotettavan 
verkkopohjaisen lakikokoelman kautta. Tämä oli pää -
syy sille, miksi komissio ei arkistoinut hyväksyttyjen 
lakien paperikopioita järjestelmällisesti.
Laatikko 2 - Viides luetelmakohta
Ennustamisprosessissa käytetään vakioituja Excel-tie -
dostoja. Se perustuu myös selkeään dokumen -
tointiprosessiin, monialaisten yksiköiden tekemiin 
laaduntarkastuksiin ja arviointeihin, keskusteluihin 
jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa sekä sisäisiin 
kuulemisiin. Vakioituja Excel-taulukoita, jotka sisäl -
tävät myös fiskaalisen laskentataulukon, käyttävät 
myös jäsenvaltioiden vastuuhenkilöt seuratessaan 
ennustekauden kehityskulkuja. Jäsenvaltioiden 
vastuuhenkilöt – etenkin ohjelmamaissa työskentele -
vät – käyttävät myös muita työkaluja julkisen talouden 
muuttujien seurantaan. Työkalut valitaan ohjelman 
rakenteen, maakohtaisten piirteiden ja saatavissa 
olevan datan rakeisuuden mukaan.
75
Komissio ei yhdy lausumaan, jonka mukaan viimeisim -
mistä ohjelma-asiakirjoista puuttui oleellisia tietoja. 
Portugalin ja Irlannin ohjelma-asiakirjat olivat hyvin 
perusteellisia.
Laatikko 3
Komissio ei hyväksy ”esimerkkejä sääntöjen noudat -
tamatta jättämisestä”. Kuten komission vastauksessa 
kohtaan XI on todettu, neuvoston asettamat yleiset 
talouspoliittiset ehdot ovat ”yleisiä”, eikä niiden ole 
tarkoitus olla kattava luettelo ehdoista.
Komission vastaus 100
84
Komissio on yhtä mieltä siitä, että yhteisymmärrys -
pöytäkirjan ehtojen määritelmä vaihteli ohjelmittain 
siltä osin kuin niihin sisältyi vaatimus ”valmistella” tai 
”hyväksyä” uusia lakeja. Tämä kuvasti sitä, että joissain 
tapauksissa rahoitustukea hakeneet kansalliset hal -
litukset eivät pitäneet asianmukaisena tehdä parla -
mentteja sitovia sitoumuksia, kun otetaan huomioon 
toimivallan jakamisen periaate.
Kuten komission vastauksessa kohtaan XII on todettu, 
edunsaajamaan osallistuminen ohjelmien suunnit -
teluun ja laajentamiseen kuvastaa maiden erilaisia 
olosuhteita sekä erilaisia poliittisia näkemyksiä. 
Molemmat ovat tärkeitä tekijöitä varmistettaessa, että 
päätösvalta uudistusohjelmista pysyy näillä mailla.
Laatikko 5
Vaikka tämä valvontapuitteiden uudistus Irlannissa oli 
hyvin tärkeä – kun otetaan huomioon kriisiä edeltä -
neet heikkoudet – Oireachtas (Irlannin parlamentti) 
toteutti ensin muita uudistuksia, jotka olivat kriitti -
sempiä ohjelman onnistumisen kannalta, ja ohjelman 
rahoitusalaa koskevan osa-alueen edellyttämä lain -
säädäntöohjelma oli hyvin kiireinen. Lisäksi oli tärkeää 
ottaa riittävästi aikaa, jotta Irlannin keskuspankille 
keskuspankin valvontaa ja täytäntöönpanoa koskevan 
lain (keskuspankkilain) nojalla siirrettävät lisätyt val -
vontavaltuudet ehdittiin määritellä asianmukaisesti. 
Tämä laki tuli voimaan vuonna 2013, ja sen myötä 
saatiin laajat tutkinnalliset valtuudet hankkia tietoa ja 
toteuttaa paikalla tehtäviä tarkastuksia, antaa määrä -
yksiä ja ryhtyä suoriin korjaus- ja valvontatoimiin mää -
räyksen rikkomisen osalta sekä pyytää riippumatonta 
tarkastajaa tarkastamaan pankkien kirjanpito.
85
Portugalin osalta ehtojen määrä oli verrannollinen 
maan rakenteellisiin ongelmiin.
Maiden olosuhteet eivät liioin olleet samanlaiset 
rakenteellisten ongelmien osalta. Tämän perusteella 
ohjelmien rakenteellisen osa-alueen vaihtelu on 
perusteltua.80
Vaikka komissio on yhtä mieltä siitä, että eri mai -
den epäyhtenäisen kohtelun riski tai tarpeettomien 
uudistusten vaatiminen on edelleen haasteellista 
ohjelman hallinnointiprosessin kannalta, se katsoo, 
että ohjelmien hallinnointi maakohtaisella tavalla oli 
asianmukaista ja tarpeellista. Tämänkaltainen jous -
tavuus on toivottavaa, kun otetaan huomioon eri 
maiden erilaiset taloudelliset, poliittiset ja hallinnolli -
set olosuhteet. Maissa voi olla rakenteellisia heikkouk -
sia, jotka vaikuttavat pintapuolisesti samankaltaisilta 
mutta joihin on kuitenkin viisainta soveltaa erityyppi -
siä periaatekokonaisuuksia.
Katso myös komission vastaus kohtaan XII.
81
Tiettyjen politiikan ehtojen tarkistusta tai päivitystä 
tulisi tarkastella perusteltuna reaktiona muuttuneisiin 
olosuhteisiin ohjelman aikana. Alkuperäinen yhteisym -
märryspöytäkirja ei voi olla täydellinen sopimus, jossa 
on määrätty kaikista mahdollisista tapahtumista, joita 
voi kehittyä ohjelman toteuttamisen aikana. Yhteis -
ymmärryspöytäkirjat ovat muuttuvia asiakirjoja, joita 
on voitava muokata joustavasti uusien taloudellisten 
tai toteuttamiseen liittyvien haasteiden mukaisesti.
82
Ohjelmien hallinnointi maakohtaisella tavalla oli asian -
mukaista ja tarpeellista. Tämänkaltainen joustavuus 
on toivottavaa, kun otetaan huomioon eri maiden 
erilaiset taloudelliset, poliittiset ja hallinnolliset olo -
suhteet. Katso myös komission vastaus kohtaan XII ja 
laatikkoon 4.
Laatikko 4 - Toinen luetelmakohta
Työttömyysetuuksien keston lyhentämisen tavoit -
teena oli vähentää työttömyysloukkuun joutumisen 
riskiä, ja se oli askel oikeaan suuntaan, vaikka kestoa 
lyhennettiinkin vähemmän kuin ohjelman ehdoissa 
edellytettiin. Sitä arvioitiin osana laajempaa uudis -
tusten sarjaa. Työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun 
pitäminen avoimena katsottiin tärkeäksi tekijäksi 
vahvan uudistuspaketin aikaansaamisessa.
Komission vastaus 101
Unkarin osalta toukokuussa 2009 sovitun talouden 
sopeutusuran tarkistus, jonka vuoksi liiallisen alijää -
män korjaamisen määräaikaa jatkettiin poikkeukselli -
sesti kahdella vuodella vuoteen 2011 saakka, oli myös 
osin perusteltu odotettua syvemmän taantuman 
vuoksi. Lisäksi toteutettiin talouden vakauttamisen 
lisätoimenpiteitä, joiden myötä tapahtui selvä käänne 
siihen suuntaan, että julkisen talouden pitkän aika -
välin kestävyys alkoi parantua. Tarkistuksen myötä 
finanssipolitiikan viritys vuodelle 2009 muuttui 
vähemmän myötäsykliseksi, mikä auttoi välttämään 
talouden vaarallisen syöksykierteen.
Portugalin julkisen talouden tavoitetta tarkistettiin 
kahdesti, viidennessä ja seitsemännessä tarkastelussa. 
Kummassakin tapauksessa tavoitteita tarkistettiin, 
koska talousnäkymät olivat heikentyneet merkittävästi 
ja odottamattomasti ja koska kasvu tuotti odotettua 
vähemmän verotuloja. Tätä käsitellään kummankin tar -
kastelun vaatimustenmukaisuuskertomuksissa (kohdat 
II ja III). Lisäksi kumpaakin tarkistusta edelsivät perus -
tuslakituomioistuimen antamat tuomiot, joista seurasi 
merkittäviä vajeita talousarvioon. Nämä seikat eivät 
olleet täysin hallituksen hallittavissa.
90
Vakaus- ja kasvusopimuksen mukaan talouden sopeu -
tusuraa on mahdollista muuttaa tietyissä olosuh -
teissa. Asetuksen (EY) N:o 1467/97 3 artiklan 5 kohdan 
mukaan tehokkaita toimia on toteutettava, mutta voi 
ilmetä odottamattomia haitallisia taloudellisia tapah -
tumia, jotka vaikuttavat huomattavan epäsuotuisasti 
julkiseen talouteen.
Koska käytettävissä ei ole ennalta määritettyä algoritmia 
julkisen talouden tavoitteiden uudelleenmäärittelemi -
seen, tilanne arvioidaan tapauskohtaisesti. Tarvittaessa 
talouden sopeutusuraa voidaan muuttaa lainsäädännön 
mukaisesti ja tiettyjen tekijöiden perusteella. Aina kun 
erilaiset tekijät vaikuttivat alijäämätavoitteisiin kieltei -
sesti tai jos tavoitteita ei saavutettu, se selitettiin perus -
teellisesti maakohtaisissa ohjelma-asiakirjoissa, kuten 
tarkastelukertomuksissa tai talous- ja rahoituskomitealle 
toimitetuissa huomautuksissa.
92
Se, ettei ohjelma-asiakirjoissa viitattu tiettyihin ongel -
miin, ei tarkoita sitä, etteikö niitä olisi käsitelty. Esimer -
kiksi Romanian ohjelmassa Romanian virkamiesten 
palkkarakennetta pohdittiin tarkkaan, kun palkkojen 
leikkausta suunniteltiin.Ehtojen lopullisella määrällä ei ole suurta merkitystä. 
Luokkaan ”paljon rakenteellista sisältöä” kuuluva 
rakenteellinen uudistus voi edellyttää useita edeltäviä 
vaiheita, jotka puolestaan kuuluvat luokkaan ”vähän 
rakenteellista sisältöä”, jotta sitä voitaisiin arvioida ja 
valmistella asianmukaisesti.
Komission vastauksessa kohtaan 50 on jo todettu, että 
kun arvioidaan, onko tiettyjen maiden tilanne saman -
lainen tietyllä alueella, ei riitä, että pelkästään niiden 
suoriutumista tällä politiikan alueella arvioidaan 
staattisesti, vaan on otettava huomioon myös niiden 
valmius toteuttaa merkittävä muutos. ”Samanlaiset 
olosuhteet” on ymmärrettävä vaatimusten kokonaissi -
sällön eikä ehtojen lukumäärän kannalta.
88
Komissio laskee ja julkaisee suhdannekorjatut rahoi -
tusasemat sekä rakenteellisen tasapainon ja muut 
muuttujat jokaisen ennustekauden yhteydessä. Jos 
taloudelliset olosuhteet (tai niiden ennuste) ovat 
muuttuneet, se voi vaikuttaa suhdannetasapainoon. 
Talousnäkymät voivat kuitenkin muuttua siten, että se 
vaikuttaa julkisen talouden rahoitusasemaan ilman, 
että suhdannetasapaino muuttuisi, esimerkiksi inflaa -
tioennusteiden muuttuessa.
Toisaalta suhdanneperusteisen rahoitusaseman (tai 
sitä koskevan ennusteen) muuttuminen kahden 
ennustekauden välissä ei välttämättä tarkoita, että 
liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn tai ohjel -
man mukaisia alijäämätavoitteita pitäisi tarkistaa. 
Tavoitteiden tarkistukset voivat liittyä taloussyklin 
muuttuneiden näkymien lisäksi muihinkin tekijöihin, 
joita ovat kasvun erilainen koostumus, ennakoimat -
tomat tulot tai niiden vajaus, potentiaalisen kasvun 
muutokset sekä muut tekijät, joihin hallitus ei voi 
vaikuttaa. Komissio ottaa nämä eri osa-alueet tark -
kaan huomioon tehdessään päätöksiä tavoitteiden 
tarkistamisesta.
89
Suhdannekorjatun tasapainon tarkistukset eivät 
tarkoita – eikä niiden pidä tarkoittaa – automaattisesti 
sitä, että tavoitteita tarkistetaan (samalla tavalla), 
kuten komission vastauksessa kohtaan 88 on todettu. 
Sen vuoksi ennustetuissa suhdannetasapainoissa 
tapahtuneita muutoksia ja tarvetta tarkistaa tavoit -
teita ei pidä liittää suoraan toisiinsa.
Komission vastaus 102
Laatikko 6
Komissio on eri mieltä siitä, ettei tällaisia toimenpi -
teitä olisi määritelty Romanian tapauksessa lainkaan. 
Vuoden 2009 lisätalousarvion (jonka Romanian par -
lamentti hyväksyi 28. huhtikuuta 2009) toimenpiteitä 
ei sisällytetty yhteisymmärryspöytäkirjaan ehtoina 
seurantakäynnin ja pöytäkirjan allekirjoittamisen 
välisen viipeen vuoksi. Kesäkuun 23. päivänä 2009 
allekirjoitetussa yhteisymmärryspöytäkirjassa tode -
taan alijäämän asteittaisesta pienentämisestä vuosina 
2009 ja 2010 seuraavasti: ”Sopeutus on pääasiassa 
menoperusteista, ja se toteutetaan leikkaamalla julki -
sen sektorin palkkamenoja, vähentämällä tarvike- ja 
palvelumenoja sekä julkisille yrityksille maksettavia 
avustuksia ja pienentämällä pääomamenoja esimerkiksi 
ajoneuvojen ja toimistolaitteiden osalta. Etusija anne -
taan investointihankkeille, joita yhteisrahoitetaan EU:n 
varoilla.”  Nämä toimenpiteet sisältyvät 6. toukokuuta 
2009 tehtyyn neuvoston päätökseen yhteisön keski -
pitkän ajan rahoitustuen myöntämisestä Romanialle 
(2009/459/EY) (3 artiklan 5c–g kohdat).
Unkarin osalta kaikki talouden vakauttamisen toimen -
piteet, jotka sisältyivät vuosien 2009 ja 2010 talousar -
violuonnoksiin ja joiden alijäämää parantava vaikutus 
oli todennettavissa, sisällytettiin myös alkuperäiseen 
yhteisymmärryspöytäkirjaan tai sen jälkeen tarkistet -
tuihin pöytäkirjoihin.
98
Komissio toimitti useita tiedostoja, jotka sisälsivät ne 
tiedot, joita komission julkaisemien rahoitusvajetau -
lukkojen laatimisessa oli käytetty. Toisinaan oletta -
mukset, joihin rahoitusvajelaskelmat perustuvat, oli 
esitetty ytimekkäästi, joten laskelmaa ei voi toistaa 
pelkästään näiden tietojen perusteella.
Yhdessä tapauksessa (Unkari) rahoitusvajeen laski 
vain IMF, ja komissio myöntää, ettei se voinut toimit -
taa kopiota laskelmista, joihin vaje perustuu. Komis -
sio lisäsi valmiuttaan laskea rahoitusvajeita kriisin 
edetessä.Heikosta valvonnasta johtuvat 
ohjelman hallinnoinnin heikkoudet
Komissio ei yhdy näkemykseen, jonka mukaan val -
vonta olisi ollut heikkoa. Komissio katsoo, että ohjel -
man hallinnointi oli asianmukaista.
95 i)
Komissio ei hyväksy väitettä, ettei yksikään ohjelma -
työryhmän ulkopuolinen henkilö tarkista laskelmia 
ja ennusteita. Keskustelut ja faktat tarkistettiin IMF:n 
(ja ERVM-ohjelman maiden osalta EKP:n) kanssa, ja 
ennusteet ja yleinen yhdenmukaisuus tarkistettiin 
talouden ja rahoituksen pääosaston hierarkiassa.
95 ii)
Komission edustajien työtä arvioivat esimiehet, 
vaikkakin heidän oli tehtävä arviointi erittäin tiukko -
jen aikarajojen sisällä. Katso myös komission vastaus 
kohtiin 61, 69, 70 ja 79.
Rahoitusvaje-ennusteet ja tukiohjelman rahoituksen 
määrä ovat tärkeitä asioita, jotka ovat EU:n / euroalu -
een jäsenvaltioiden tiukan tarkastelun kohteina.
95 iii)
Katso komission vastaus kohtiin IX ja X. Komissio on 
samaa mieltä siitä, että asiakirjahallinnossa oli heik -
kouksia ohjelmaprosessien alkuvaiheessa. Tuolloin 
komissio toimi vakavan aikapaineen alla, ja sen oli 
saatava luotettavia ja tehokkaita kriisinhallintamene -
telmiä käyttöön. Kriisiolosuhteiden vuoksi perinpoh -
jainen dokumentointi ei ollut mahdollista.
Komission vastaus 103
Valtion kokonaiskassavajetta koskevat ennusteet 
sisältyvät kuitenkin Irlannin talouden sopeut -
tamisohjelmaa koskevaan julkaisuun ja muihin 
ohjelma-asiakirjoihin.
Kassa- ja suoriteperusteisten ennusteiden välillä on 
aina eroja. Kassa- ja suoriteperusteisten ennusteiden 
välisiä poikkeamia ei ollut kuitenkaan tarpeen selittää, 
koska jälkimmäiset olivat oleellisimpia indikaattoreita 
ohjelman tarkoitusten kannalta etenkin siksi, että 
ne ovat myös EU:n julkisen talouden valvonnan ja 
liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn edellyttämiä 
indikaattoreita.
99
Komissio on osittain samaa mieltä tuomioistuimen 
arvion kanssa. Komissio teki laajoja herkkyystestejä 
mutta piti ne luottamuksellisina, etteivät ne aiheut -
taisi kielteisiä ennusteita. Nämä tiedot olivat erittäin 
arkaluonteisia, ja olisi saattanut olla epäasianmukaista 
julkaista ne, koska markkinat olivat erittäin alttiita 
häiriöille.
Irlannin osalta alttius valuuttakursseihin ja korkota -
soihin liittyville häiriöille on otettu aina huomioon 
talouden ja julkisen talouden ennusteissa. ”Vahingol -
liset takaisinkytkennät kasvun, julkisen talouden ja 
finanssikriisien välillä” ymmärrettiin hyvin, kun Irlannin 
rahoitustukiohjelmaa suunniteltiin (ks. Occasional 
Paper nro 76). EU:n ja IMF:n ohjelman tarkoituksena 
oli estää tämä kierre ja poistaa korkotason aiheuttama 
häiriö julkisesta taloudesta ulkoisen rahoitustuen 
kautta ja tarjoamalla siten varmuutta yksityiselle sek -
torille (marginaaleja pienentämällä).
100
Jos ”neuvoston asettamilla ehdoilla” tarkoitetaan 
ohjelman hyväksyttyjä poliittisia ehtoja, komissio on 
selvästi noudattanut niitä. Jos ”neuvoston asettamilla 
ehdoilla” tarkoitetaan neuvoston EU:n säännöllisten 
talouden valvontajärjestelmien nojalla antamaa poliit -
tista ohjausta, komissio on noudattanut myös nykyistä 
lainsäädäntöä.98 i)
Unkarin ohjelman suuruusluokka perustui kokonaan 
IMF:n laskelmiin. Kun kriisi laajeni äkillisesti Unkarissa, 
joka oli ensimmäinen rahoitustukea hakenut maa, 
ohjelmatyöryhmän mahdollisuutta luottaa IMF:n 
asiantuntemukseen pidettiin keskeisenä etuna. EU:n 
jäsenvaltiot kuitenkin tarkastivat luvut ennen rahoi -
tuksen määrän määrittämistä.
98 ii)
Irlannin osalta tuomioistuin vertailee kahta erilaista 
julkisen talouden indikaattoria – suoriteperusteista 
EKT-alijäämää ja kassaperusteista valtiontalouden 
alijäämää. Vaikka ne kumpikin kuvastavat julkisen 
talouden tilaa, niiden koossa ja koostumuksessa voi 
olla merkittäviä eroja. Näiden kahden indikaattorin 
välinen täsmäytys edellyttää yksityiskohtaista tietä -
mystä julkisen talouden kirjanpidosta kummassakin 
järjestelmässä. Sen tekevät yleensä tilastoviranomaiset 
puolivuosittain Eurostatille tehtävän liiallisia alijäämiä 
koskevan menettelyn mukaisessa ilmoituksessa.
Ennustejaksolla olettamuksia sovelletaan suurimpiin 
rahoitusoperaatioihin, jotka kansalliset viranomai -
set oletettavasti kirjaavat valtion taseeseen, jolloin 
muodostuu ero suoriteperusteiseen EKT-taseeseen 
nähden. Tällaisiin suurimpiin operaatioihin kuului -
vat velkasitoumusten takaisinmaksut, joiden osuus 
vajeesta oli noin 9,3  miljardia  euroa. Lisäksi National 
Treasury Management Agency sisällytti valtion perus -
rahoitustarpeen laskelmiin ylimääräisiä puskureita, 
jolloin rahoitustarve kasvoi, mutta EKT-alijäämä- ja 
velkaennusteista nämä puskurit jätettiin pois. Koska 
markkinat olivat tuolloin äärimmäisen herkkiä, tietty -
jen yksityiskohtien puute johtui Irlannin viranomaisten 
ja ohjelmakumppaneiden haluttomuudesta paljas -
taa tarkempia lainanantosuunnitelmia. Muut eroon 
liittyvät seikat liittyvät siihen, että eri instituutioiden 
tekemissä julkisen talouden alijäämän ennusteissa 
oli jonkin verran eroja. Varovaisin ennuste otettiin 
mukaan rahoitustarvelaskelmiin.
Ohjelma-asiakirjat sisältävät julkisen talouden ennus -
teiden ja rahoitustarvelaskelmien pääkohdat, ja joita -
kin niiden välisiä eroja käsitellään alaviitteessä.
Komission vastaus 104
103
Ohjelmiin osallistuvien maiden oli myös noudatettava 
liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn sääntöjä, joihin 
julkisen talouden tavoitteita koskevat puitteet perus -
tuvat. Nämä julkisen talouden tavoitteet on määritel -
tävä EKT:n määritelmän mukaisesti.
Vaikka pankkien pelastustoimilla olisi voinut olla mer -
kittävä mutta vaikeasti ennustettava vaikutus julkisen 
talouden tuloksiin, näitä toimia ei kuitenkaan otettu 
mukaan ohjelman julkisen talouden tavoitteisiin.
Irlannin osalta komissio on määritellyt alijäämän 
selvästi, sillä sen oli oltava – ja se oli – yhdenmukai -
nen kansantalouden tilinpitojärjestelmän kanssa. 
Sen vuoksi julkisen talouden tavoitteiden määritel -
mästä jätettiin pois pankeille myönnetyn suoran tuen 
vaikutus.
Komissio laski alijäämän seuraavasti: kokonaisali -
jäämä miinus alijäämää lisäävät, rahoitusalan pelas -
tustoimien osana tehdyt pääomasiirrot pankeille. 
Rahoitusalan tukitoimien määrä sisältyy Eurostatin 
julkaisemaan finanssikriisiä koskevaan lisätaulukkoon 
”Supplementary table for financial crisis”. Tiedot löy -
tyvät riviltä ”Capital injections recorded as deficit-inc -
reasing (capital transfer)” (alijäämää lisääväksi merkityt 
pääomankorotukset (pääomasiirto)). Joskus tämä rivi 
sisältää kuitenkin myös sellaisia pääomasiirtoja, joita ei 
kohdella rahoitustukitoimina liiallisia alijäämiä koske -
van menettelyn tarkoituksiin nähden. Etenkin Anglo 
Irish Bankin tavallisina osakkeina maksamien osinko -
jen maksutositteita kohdeltiin pääomasiirtoina.
104
Irlannin osalta yhteisymmärryspöytäkirjan liitteenä oli 
ohjelman seurantataulukko koko ohjelmakauden ajan. 
Taulukossa esitettiin yksityiskohtaisesti, miten eri vaa -
timuksia oli noudatettu. Tähän taulukkoon tuli ohjel -
makauden aikana koko ajan enemmän yksityiskohtia.
Romanian osalta rakenteellisten uudistusten etene -
misestä ilmoitettiin pikemminkin aihekohtaisesti kuin 
ehto ehdolta. Komissio myöntää, että lukijan on voinut 
olla tämän vuoksi vaikea arvioida, miten hyvin ehtoja 
on noudatettu.101
Katso komission vastaus kohtaan XV.
EKT-alijäämän valintaan vaikuttivat myös muut seikat 
kuin liiallisia alijäämiä koskeva menettely. Tuomioistui -
men havaintoa voi olla hyödyllistä täydentää selittä -
mällä kansantalouden tilinpitojärjestelmän ja EKT-ali -
jäämän hyviä puolia julkisen talouden rahoitusasemaa 
koskeviin tietoihin nähden julkisen talouden valvon -
nassa. Vain rahoitusaseman käyttäminen pikemminkin 
lisäisi epävarmuutta kuin vähentäisi sitä, koska se 
antaisi valtioille mahdollisuuden pelata tiettyjen tran -
saktioiden maksamisen ajoituksella alijäämätavoittei -
den saavuttamiseksi.
102
Tilastollisten tarkistusten mahdollisuutta ei pitäisi 
käyttää julkisen talouden kassavirtaan perustuviin 
tavoitteisiin vaihtamista puoltavana argumenttina. 
Kassavirtaperusteinen järjestelmä toisi mukanaan 
toisenlaisia epävarmuustekijöitä, joiden kielteiset 
seuraukset olisivat jopa laajemmat finanssipoliittisten 
ehtojen luotettavuuden kannalta.
Katso myös komission vastaus kohtaan XV.
102 i)
Unkaria koskeva lausuma on asiasisällön kannalta 
oikea, ja siinä viitataan jälkikäteen tehtyyn tilastolli -
seen tarkistukseen (katso komission vastaus kohtaan 
90).
102 ii)
Romaniaa koskeva lausuma on asiasisällön kannalta 
oikea, ja siinä viitataan jälkikäteen tehtyyn tietojen 
tarkistukseen, jonka validoi Eurostat, eikä ennusteen 
laatija voinut vaikuttaa siihen. Myös talous- ja rahoi -
tuskomitean 23. elokuuta 2010 päivätty ilmoitus, 
jossa kerrotaan heinäkuun 26. päivän ja elokuun 5. 
päivän välillä tehdystä seurantakäynnistä, sisältää 
laatikon (sivu 13), jossa selostetaan kassa-alijäämän ja 
EKT 95 -järjestelmän mukaisen alijäämän välinen vaje 
Romanian osalta.
102 iii)
Irlantia koskeva tarkistus johtui matkapuhelinlisens -
sien myynnistä vuosina 2012 ja 2013 saatujen tulojen 
uudelleenluokittelusta (jonka validoi Eurostat), eikä 
ennusteen laatija voinut vaikuttaa siihen.
Komission vastaus 105
Laatikko 7 - Neljäs luetelmakohta
Ehdossa, joka koski paikallishallinnon uudelleenjärjes -
telyä Portugalin ohjelmassa, ei ollut kyse pelkästään 
kunnista. Alkuperäisessä yhteisymmärryspöytäkirjassa 
ehto on esitetty näin: ”Paikallishallinnon uudelleen -
järjestely. Tällä hetkellä kuntia on 308 ja piirejä 4 259. 
Hallitus laatii heinäkuuhun 2012 mennessä vakautta -
missuunnitelman siitä, miten paikallishallinnon yksiköt 
järjestellään uudelleen ja miten niiden määrää vähenne -
tään huomattavasti.”
Tämän ehdon täyttymisestä on raportoitu useissa 
ohjelman tarkasteluasiakirjoissa. Tätä asiaa koskevat 
poliittiset ehdot kehittyivät ajan kuluessa, ja poliittinen 
vastustus oli hyvin vahvaa. Piirien ( freguesia ) määrää 
vähennettiin 2 882:een syyskuussa 2012 pidettyjen pai -
kallisvaalien jälkeen. Vaikka kuntien määrää ei vähen -
netty, annettiin uusi säädös kuntayhtymien luomisesta.
107 i)
Irlannista annettu esimerkki osoittaa, että monivuotista 
budjettikehystä koskevan ehdon katsottiin täyttyneen 
kaikilta osin. Komissio on kuitenkin tehnyt neljännes -
vuosittaisissa katsauksissaan toistamiseen selväksi, että 
sillä oli kehyksen tiettyihin osa-alueisiin liittyviä huolen -
aiheita. Se otti asian uudelleen esille vuotta 2014 koske -
van eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä.
107 ii)
Kun otetaan huomioon, että Portugalissa on kaksi 
aluetta ja 308 kuntaa, jotka ovat pitkälti autonomisia, 
komission oli hyväksyttävä se seikka, ettei konsoli -
doitu säännöllinen raportointi alueellisista ja paikal -
lisista kumppanuushankkeista ja valtion omistamista 
yrityksistä ollut mahdollista, vaan se vaatisi suhteetto -
man paljon hallinnollisia resursseja.
109
Komissio on samaa mieltä siitä, että IMF:n kanssa 
työskentely auttoi sitä ohjelmien hallinnoimisessa, 
koska se sai kokemusta kriisinhallinnasta. Komissio ei 
kuitenkaan yhdy näkemykseen, jonka mukaan tuo -
mioistuimen mainitsemia käytäntöjä olisi hyödynnetty 
vain ohjelmien alettua. Komission ennustetaulukot 
olivat myös paljon yksityiskohtaisempia kuin IMF:n. 
Komission ohjelmatyöryhmät, jotka tekevät seuranta -
käyntejä, olivat yleensä suurempia kuin IMF:n ryhmät 
alusta lähtien, koska niihin osallistui talouden ja rahoi -
tuksen pääosaston edustajien lisäksi myös muiden 
pääosastojen edustajia.105
Komissio ilmoitti, miten hyvin ehtoja oli noudatettu. 
Yleensä mainintaa ”Ei noudatettu” käytettiin sellai -
sissa olosuhteissa, kun kävi selväksi, ettei ehto täyt -
tyisi lähiaikoina. Määräajat oli asetettu usein hyvin 
kunnianhimoisiksi nopean toiminnan edistämiseksi. 
Jos uudistustoimi oli edennyt, mainintojen ”Täy -
tetty” ja ”Ei noudatettu” välillä oleva arvio vaikutti 
asianmukaisemmalta.
Irlannin osalta liitteenä oli seurantataulukko, jossa 
esitettiin eri ehtojen noudattamisen tilanne tarkasti. 
Tilannetta kuvattiin vaihtoehdoilla ”Täytetty” tai ”Ei 
noudatettu”.
106
Monissa tapauksissa seurannan yksityiskohtaiset 
tulokset esitettiin tarkastelukertomuksen päätekstissä 
eikä niinkään varsinaisessa seurantataulukossa. Näin 
oli etenkin sellaisten ehtojen osalta, joiden täytty -
mistä oli arvioitu vaihtoehdoilla ”Toteutus kesken” tai 
”Viivästynyt”. Ohjelmien edetessä joitakin ehtoja ja 
niihin liittyvä seuranta liitettiin lisäksi muihin ehtoihin 
tai siirrettiin ohjelmien eri osa-alueisiin.
Laatikko 7 - Toinen luetelmakohta
Hallinnollisen kapasiteetin lisäämisen ja EU-varojen 
hyödyntämisen tehostamiseen Romaniassa tähtäävien 
muiden toimenpiteiden edistymisestä raportoidaan 
seurantakäyntikertomuksissa. Katso esimerkiksi 23. 
elokuuta 2010 päivätyn talous- ja rahoituskomitean 
ilmoituksen kohta 37 sivulla 17; ilmoituksessa raportoi -
daan heinäkuun 26. päivän ja elokuun 5. päivän välillä 
tehdystä seurantakäynnistä.
Laatikko 7 - Kolmas luetelmakohta
Komissio on samaa mieltä siitä, ettei tämän nimen -
omaisen toimen edistymisestä Romaniassa ole rapor -
toitu. Tämä johtui siitä, että huomio kohdennettiin 
veronkannon tehostamiseen sekä verojen kiertämisen 
ja veropetosten vähentämiseen IMF:n antaman tekni -
sen tuen ja komission verotuksen ja tulliliiton pää -
osaston tekemien seurantakäyntien turvin (katso 23. 
elokuuta 2010 päivätyn talous- ja rahoituskomitean 
ilmoituksen kohta 27 sivulla 14; ilmoituksessa raportoi -
daan heinäkuun 26. päivän ja elokuun 5. päivän välillä 
tehdystä seurantakäynnistä).
Komission vastaus 106
Osa III
Liikkeeseenlaskujen hintatasot olivat 
joskus korkeampia kuin oli perusteltua
Nämä erot johtuvat joukkovelkakirjojen 
liikkeeseenlaskuprosessista.
121
Virallisia ehdotus-/tarjouspyyntöjä lähetettiin pan -
keille vuodesta 2011 alkaen (ts. kaikkien ERVM-tran -
saktioiden osalta). Vuoteen 2010 saakka tarjouksia 
oli kerätty pankeilta kokouksissa ja neuvottelupu -
heluiden aikana, ja ne oli dokumentoitu kohdassa 
”pankkien valintaa koskevat tiedot”. Niitä laadittiin 
ensimmäisestä kriisiin liittyvästä maksutasetrans -
aktiosta lähtien (joulukuu 2008), ja ne toimitettiin 
tilintarkastustuomioistuimelle.
122
Tuomioistuin tutki, oliko kaupankäyntipäivän hin -
tataso perusteltu, yksinkertaisesti vertaamalla sitä 
pankkien tarjouksissaan antamiin alkuperäisiin 
hintaohjeistuksiin, mutta se ei ottanut näiden kahden 
päivämäärän välistä kehitystä markkinoilla asianmu -
kaisesti huomioon. Tuomioistuimen mainitsemat kaksi 
tapausta liittyvät yhteen ainoaan tarjouspyyntöön. 
Alkuperäisen hintaohjeistuksen ja kaupankäyntipäi -
vien välinen aikaväli oli 14 ja 23 päivää. Poikkeamat 
alkuperäisestä hintaohjeistuksesta ovat luontainen 
osa prosessia yleisesti ja erityisesti näin pitkän aikavä -
lin yhteydessä.
Tätä havaintoa olisi tarkasteltava tuomioistuimen 
kohdassa 118 esittämän havainnon yhteydessä; siinä 
todetaan, että ”lopulliset lainakustannukset olivat 
markkinoiden ja vertailutasojen mukaisia”.
123
Komissio toteaa, että havaitut puutteet koskevat vain 
vuoteen 2010 kestänyttä ajanjaksoa ja liittyvät vain 
dokumentointiongelmiin, eivät velanhoitoprosessiin 
sinänsä.111
Epäviralliset järjestelyt toimivat hyvin. Tiedonvaihto oli 
hyvin perinpohjaista, eikä ole näyttöä siitä, että viralli -
sempien järjestelyjen puute olisi ollut ongelmallista.
111 iv)
Instituutioilla on erilaisia päätöksentekomenettelyjä, 
ja vaikuttaa epärealistiselta virallistaa etukäteen jokin 
erimielisyyksien ratkaisumenettely, jolla mahdolliset 
erimielisyydet ratkaistaisiin.
114
EKP on rahapolitiikkaa käsittelevä riippumaton toimie -
lin, eikä se antanut komissiolle sisäisiä tietoja Irlan -
nissa. Tämä koskee myös tietoja, joita sillä oli tai jotka 
liittyivät sen sisäisiin neuvotteluihin taakanjaosta. 
Koska EKP on riippumaton toimielin, komissio ei voi 
pyytää siltä tällaisia tietoja. Kun otetaan huomioon, 
että EKP:n rahoituksen määrä oli miltei yhtä suuri kuin 
Irlannin vuotuinen BKT, EKP:n rahoituksen jatkuminen 
oli tärkeää ohjelman onnistumisen kannalta. Siksi 
komissio ja IMF hyväksyivät tällaisen ehdon. Pää -
tös olla vaatimatta vakuuksia etuoikeusasemaltaan 
parhaiden joukkovelkakirjojen haltijoilta perustuu 
kehitykseen tämän jälkeen. Irlannin velkasuhde oli sel -
västi kestävä; luottoriskinvaihtosopimusten hintaerot 
ovat supistuneet Ranskan, Belgian ja Slovakian tasolle, 
Irlannin luottoluokitusta parannettiin ja Irlannin pankit 
ovat maksaneet suurimman osan EKP-rahoituksesta 
takaisin.
Päätöstä olla vaatimatta vakuuksia etuoikeusase -
maltaan parhaiden joukkovelkakirjojen haltijoilta 
on tarkasteltava tätä taustaa vasten. Talletuksille oli 
yleistakuu, jonka Irlannin viranomaiset olivat laatineet. 
Tällaisesta toimesta koituvia hyötyjä oli punnittava 
myös kustannusten kannalta muihin pankkeihin leviä -
miseen ja oikeustoimien riskeihin nähden.
Komission vastaus 107
129
Komissio korostaa, että pääjärjestäjien valinta tehtiin 
aina olemassa olevien menettelyjen mukaisesti ja 
dokumentoitiin asianmukaisesti. Aluksi tämä perustui 
”pankkien valintaa koskeviin tietoihin”. Tammikuusta 
2011 alkaen prosessia virallistettiin lisää, kun alettiin 
soveltaa tarjouspyyntömenettelyä.
130
Komissio katsoo noudattaneensa olemassa olevia 
sääntöjä ja määräyksiä sekä markkinoiden käytäntöjä 
tältä osin. Pankkien on myös noudatettava arvopa -
perialan säännöksiä sekä alustavia tunnusteluja ja 
sisäpiirikauppojen estämistä koskevia sääntöjä, mikä 
tuo lisävarmuutta.
Lisäksi 16. huhtikuuta 2014 markkinoiden väärinkäy -
töstä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston 
asetuksen (EU) N:o 596/2014 (EUVL L 173, 12.6.2014, s. 
1) 6 artiklan 2 kohdan a alakohdassa, jota sovelletaan 
liikkeeseenlaskijoihin 3. heinäkuuta 2016 alkaen, sul -
jetaan unionin liiketoimet, toimeksiannot tai toiminta 
nimenomaisesti pois asetuksen soveltamisesta.
133
Allokointistrategiasta neuvotellaan päävastuullisten 
pankkien kanssa etukäteen, ja vakiolähestymistapaa 
sovelletaan markkinoiden käytännön mukaisesti. 
Allokointi tehdään tiiviissä yhteistyössä syndikaatin 
kanssa, ja kaikki toimeksiannot tehdään avoimiksi 
komissiolle, joka hallitsee prosessia täysin ja hyväksyy 
lopullisen allokoinnin. Kaikki allokointitaulukot ovat 
saatavana komissiosta.
134
Virallinen ”jälkimarkkinasitoumus” otettiin käyt -
töön ERVM:ää koskevan EU:n toimeksiantokirjeen 
vakio-ominaisuutena tammikuusta 2011 alkaen.
135
Vaikka komissio on tarkistanut jälkimarkkinoiden lik -
viditeetin virallisesti vuodesta 2012 alkaen, on todet -
tava, ettei ole yleinen käytäntö, että liikkeeseenlaskijat 
tarkistavat jälkimarkkinoiden likviditeetin.Komissio myöntää, että lainausprosessin dokumen -
toinnissa oli alkuvuosina puutteita, mutta prosessia 
hallinnoitiin asianmukaisesti, eikä se vaikuttanut 
tulokseen.
Komissio katsoo, että alkuvuosina pääjärjestäjien 
valinta perustui kilpailuun, vaikka sitä ei ollut täysin 
dokumentoitu. Salassa pidettävän aineiston tai sisä -
piiritietojen julkistamisen osalta komissio noudattaa 
olemassa olevia sääntöjä ja määräyksiä sekä mark -
kinoiden käytäntöjä toteuttaessaan rahoitustoimia. 
Lisäksi toimien rahoittamiseen osallistuvien pankkien 
on noudatettava arvopaperialan säännöksiä sekä 
sisäpiirikauppojen estämistä koskevia sääntöjä, mikä 
antaa komissiolle lisävarmuutta.
Allokointistrategiasta neuvotellaan päävastuullisten 
pankkien kanssa etukäteen, ja vakiolähestymistapaa 
sovelletaan markkinoiden käytännön mukaisesti. Siksi 
allokointisäännöt ovat täysin selvät kaikille osapuolille. 
Lopullisesta allokoinnista päättää komissio.
Komissio virallisti jälkimarkkinoiden toimien valvon -
nan vuonna 2012.
Osto- ja myyntitarjousten välisen eron suuruus mää -
räytyy monien eri parametrien perusteella.
127
Komission oli toteutettava lainaustoimet poikkeuksel -
lisen vaikeissa olosuhteissa. Siitä huolimatta se pystyi 
hallinnoimaan velan liikkeeseenlaskut markkinoiden 
käytäntöjen mukaisesti.
128
Komissio myöntää, että menettelyjen käsikirjaa 
päivitettiin ajan kuluessa, mutta prosessi oli kuiten -
kin selvästi dokumentoitu alusta lähtien erillisissä 
huomautuksissa. Komissio toteaa, että laadukkaampi 
dokumentaatio on ollut käytössä tammikuusta 2011 
alkaen. Tuomioistuimen kertomuksen laatimisen 
aikaan se oli ollut käytössä jo yli neljä vuotta, ja sitä oli 
käytetty kaikissa ERVM-toimissa, joita on sekä luku -
määrän että kokonaissummien osalta eniten.
Komission vastaus 108
140
Todettakoon, ettei Portugali käyttänyt kaikkea 
rahoitustukea, joka ohjelmassa olisi ollut saatavana, 
ja että ohjelman päättyessä sen varantopuskuri oli 
huomattava.
Rahapolitiikan höllentäminen koski myös Irlannin 
ohjelmaa.
141
Ohjelman aikana IMF:n maksut suoritettiin yleensä 
keskuspankkiin valuuttavarantojen kartuttamiseksi, 
kun taas Euroopan komission maksut suoritettiin 
valtiovarainministeriölle talousarvion rahoittamiseksi. 
Vuonna 2010 jotkin IMF:n maksut suoritettiin niin 
ikään valtiovarainministeriölle talousarviota varten. 
Tämä johtui siitä, että budjettivaje oli alun perin 
arvioitua suurempi hitaamman kasvun ja poliittisesta 
linjasta lipsumisen takia, kun taas keskuspankin varan -
not olivat riittävät. Tästä ei kuitenkaan voida päätellä, 
että keskuspankki olisi epäsuorasti kattanut tietyn 
määrän valtion lisärahoitustarpeista. Valtio pystyi 
maksamaan korot ja jälleenrahoittamaan kaikki velka -
sitoumuksensa ohjelman aikana. Rahapolitiikka, joka 
kuuluu riippumattoman keskuspankin yksinomaiseen 
toimivaltaan, vaikuttaa tietenkin myös kotimaisen 
rahoituksen ehtoihin. Tätä ei pidä kuitenkaan katsoa 
epäsuoraksi tueksi.
146
Unkaria koskevassa lausumassa ei oteta huomioon 
EU-varojen käytön tehostumista.
147
On tärkeää erottaa käsitteellisesti uusien toimien 
tuottoja lisäävä vaikutus tuottojen pienenemisestä, 
joka johtuu talouden toimeliaisuuden vähentymi -
sestä. Verouudistuksen todellista vaikutusta ei voida 
arvioida tarkastelemalla pelkästään jonkin talouden 
suoriutumista tulosten perusteella. Uudistuksen puut -
teessa ennuste on tehtävä vaihtoehtoisen skenaarion 
perusteella.136
On normaalia, että osto- ja myyntitarjousten välinen 
ero vaihtelee pankeittain, etenkin kun otetaan huo -
mioon markkinatoimijoiden lukumäärä.
138
Ohjelman alussa ennustettu rahoitusvaje ei ole suun -
nitelma. Se on ennuste rahoitustarpeista, jotka ohjel -
man aikana on täytettävä, ja se sisältää myös puskurin, 
joka – tietyissä tapauksissa suoraan – kuvastaa näille 
ennusteille luonteenomaista epävarmuutta. Puskurin 
tehtävänä on varmistaa, että rahoitusta on riittävästi 
myös silloin, jos tulokset ovat odotettua huonommat, 
ja lisätä sijoittajien luottamusta ja tukea talouden 
elvytysprosessia kohtaan.
139
Ohjelmien alkuvaiheisiin sisällytetyt turvallisuusmar -
ginaalit, jotka luotiin Lehmanin romahduksen jälkeen, 
kuvastavat tuolloin koetun epävarmuuden laajuutta 
sekä tarvetta varmistaa, että rahoitus olisi riittävä. 
Pankkisektorin tarpeita on erittäin vaikea ennustaa, 
jolloin tarvitaan merkittävä varaus ennakoimattomia 
menoja varten esimerkiksi Irlannin kaltaisille maille, 
joissa pankkisektorin vaikeudet ovat huomattavat. 
Rahoituksen oli oltava riittävän suuri tämän epävar -
muuden kattamiseksi ja markkinoiden vakuuttami -
seksi siitä, että kaikki tarpeet oli otettu huomioon. 
Sen vuoksi on odotettavissa, että rahoitustarpeet 
ovat ennakoitua määrää pienemmät, elleivät kielteiset 
kehityskulut toteudu.
139 iv)
IMF:n lainojen takaisinmaksu ennen eräpäivää liittyy 
siihen, että maat olivat onnistuneet – osaksi ohjelmien 
jatkamisen ansiosta – pääsemään takaisin markkinoille 
tarpeeksi halvoin hinnoin, jolloin ennenaikainen takai -
sinmaksu oli poliittisesti ja taloudellisesti edullista. 
Ennenaikaisen takaisinmaksun liittäminen pienen -
tyneisiin rahoitustarpeisiin edellyttää monia oletta -
muksia, joiden paikkansapitävyydestä ei ole takeita. 
Lisäksi, kuten muualla on todettu, ohjelmarahoitus 
sisälsi turvallisuusmarginaaleja, jotka oli tarkoitettu 
signaaleiksi markkinoille ja jotka olivat erittäin tärkeitä 
ohjelmien onnistumiselle.
Komission vastaus 109
Keskituloisena euroalueen ulkopuolisena taloutena 
Romania on alttiimpi velkaantumisasteen vaikutuksille 
kuin suurituloisemmat euroalueen maat. Ohjelman 
hyväksymisen hetkellä Romanian julkisen velan korko -
taso oli noussut 300 peruspistettä, mikä viittaa siihen, 
että kansainvälisillä markkinoilla oli epäilyksiä Roma -
nian valtion taloudellisesta tilanteesta.
153
Vaikka väliaikaiset julkisen talouden toimet eivät 
tarkoita pysyvää muutosta julkisen talouden tasapai -
nossa, niillä voi olla pysyvä vaikutus velkakantaan, 
jolloin velan pitkän aikavälin kestävyys voi parantua 
tai heikentyä.
Kaikilla ohjelmavuosien väliaikaisilla toimilla ei ollut 
tarkoitus saavuttaa alijäämätavoitteita. Joissakin 
tapauksissa väliaikaiset tai kertaluonteiset toimet oli -
vat tarpeen (kuten pankkien tukitoimet) tai hallitukset 
eivät voineet vaikuttaa niihin (kuten tuomioistuimen 
päätöksiin). Väliaikaiset toimet oli lopulta korvattava 
rakenteellisin toimin sen varmistamiseksi, että tavoit -
teet edelleen saavutettaisiin.
EU:n julkisen talouden valvontajärjestelmässä tehdään 
tärkeä ero julkisen talouden rahoitusaseman (johon 
sisältyy kertaluonteisia toimia) ja pysyviä julkisen 
talouden toimia (paitsi kertaluonteisia toimia) mit -
taavan rakenteellisen rahoitusaseman välillä. Tämän 
vuoksi maille, joiden alijäämä on liiallinen, ei suositella 
pelkästään sen korjaamista nimellisesti (ts. pienentä -
mään alijäämä alle SEUT-sopimuksessa asetetun rajan, 
joka on kolme prosenttia suhteessa bruttokansantuot -
teeseen), vaan niille suositellaan lisäksi tiettyjä raken -
teellisia toimia, jotka ovat yhdenmukaisia nimellisen 
tavoitteen saavuttamisen kanssa.
Siksi kertaluonteisten ja väliaikaisten toimien ole -
massaolo ei ole automaattisesti ristiriidassa liiallisen 
alijäämän kestävän korjauksen kanssa.
153 i)
Todettakoon lisäksi, että myös Portugali toteutti 
kertaluonteisia menoja lisääviä toimia, joiden osuus 
oli 2,8 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen 
vuonna 2010 ja 0,6 prosenttia vuonna 2011.148
Kaikki mainitut säädökset eivät aiheuttaneet sellaisia 
muutoksia, jotka vaikuttavat verojen ja BKT:n väliseen 
suhteeseen, eivätkä kaikki niistä liity maksutaseohjel -
man ehtoihin. Niiden käyttöönoton perusteet olivat 
monimutkaiset.
Komission vastaus kohtiin 150 ja 151
Rakenteellisen tasapainon muutokseen eivät vaikuta 
ainoastaan asetetut tavoitteet ja niiden saavuttami -
seksi tehdyt poliittiset valinnat, vaan myös monenlai -
set muut ulkoiseen ympäristöön liittyvät tekijät, joihin 
hallitukset eivät voi vaikuttaa. Niitä ovat inflaatioas -
teet, kasvun koostumus, markkinoiden mieliala, joka 
vaikuttaa vieraan pääoman menoihin, sekä jälkikäteen 
tehdyt tietojen tarkistukset. Lisäksi tavoitteiden aset -
tamisessa otettiin huomioon maakohtaiset näkökoh -
dat, jotka menevät jäljempänä esitettäviä suhteita 
pidemmälle. Sen vuoksi kohdissa 150 ja 151 mainittu -
jen muuttujien väliset suhteet ovat hyvin monitahoi -
set. Siksi maiden vertailu näiden suhteiden perusteella 
ei välttämättä ole kovin tuloksekasta ennen ohjelmaa 
kohdattujen haasteiden tai ohjelmasta saatujen tulos -
ten kannalta.
Vaikka yleensä alun perin heikompi julkisen talouden 
tila edellyttää nopeampaa vakauttamista, tätä tekijää 
ei tulisi tarkastella erillään muista, toisinaan maakoh -
taisista tekijöistä, jotka vaikuttavat julkisen talouden 
epätasapainotiloihin, jotka oli tarpeen korjata. On 
myös todettava, että se aika, jonka neuvosto on 
hyväksynyt liiallisen alijäämän korjaamiseen (suositel -
luin rakenteellisin toimin), ei välttämättä ole samanai -
kainen ohjelmakauden kanssa.
152
Ohjelmien julkisen talouden toimet määriteltiin 
monenlaisten tekijöiden avulla. Alkuperäinen vel -
kaantumisaste otettiin huomioon, mutta myös muut 
maakohtaiset tekijät olivat tärkeitä.
Komission vastaus 110
160 iii)
Tiettyjen uudistusten osalta toivottu vaikutus toteu -
tuu vasta pitemmällä aikavälillä, ohjelman päättymi -
sen jälkeen.
161
Uudistusten peruuttamista (julkisen sektorin palk -
kaleikkaukset) koskeva viittaus Unkariin vaikuttaa 
epäasianmukaiselta, koska merkittävin säästötoimi 
tällä alalla (13. kuukauden palkan poistaminen) pysyi 
muuttumattomana. Selviä peruuttamisia tehtiin lapsi -
lisien ja julkisen talouden ohjausjärjestelmän alalla.
164
Katso komission vastaus laatikkoon 10.
Laatikko 10 - Ensimmäinen 
luetelmakohta
Unkarissa pankkisektorin vähäistä kiinnostusta selittää 
myös koordinointitoimien onnistuminen Länsi-Eu -
roopan emopankkien kanssa, mitä ei voitu tietää 
ohjelman aloittamisen ja pankkitukipaketin suunnit -
telemisen aikaan. Erityisesti suurimmat ulkomaisessa 
omistuksessa olevat liikepankit sitoutuivat ylläpitä -
mään kokonaisriskiään Unkarissa ensin kahdenvälisesti 
keskuspankin kanssa ja myöhemmin eurooppalaisen 
pankkialan koordinointialoitteen monenvälisissä 
puitteissa. Tämä yhdistetty toimi auttoi parantamaan 
taloudellista vakautta ja sijoittajien luottamusta myös 
laajemmasta alueellisesta näkökulmasta.
Laatikko 10 - Viides luetelmakohta
Julkisen sektorin työllisyys Portugalissa väheni vuo -
sina 2011–2014 miltei 10 prosenttia, joka on enemmän 
kuin yhteisymmärryspöytäkirjassa edellytetty kahden 
prosentin vuotuinen vähennys. Koska virkamiehiä ei 
voida lomauttaa, merkittävä osa vähennyksestä oli 
saavutettava jättämättä palkkaamatta uusia työnteki -
jöitä lähtevien tilalle. Varhaiseläkkeelle siirtyminen oli 
keskeinen osa henkilöstön vähentämistä ja osoittautui 
merkittäväksi, mikä ei kuitenkaan tarkoita, että vaiku -
tus talousarvioon olisi ollut vähäinen. Lisäksi hallitus 
toteutti muita toimia työntekijöiden määrän vähen -
tämiseksi, kuten keskinäiseen sopimukseen perustu -
van irtisanomisjärjestelmän. Henkilöstövähennysten 
ja palkkaleikkausten seurauksena julkisen sektorin 
palkkamenot vähenivät yhteensä lähes 17 prosenttia 
vuosina 2010–2014.153 iii)
Romanian liiallisia alijäämiä koskeva menettely kumot -
tiin kesäkuussa 2013 vuoden 2012 tuloksia koskevien 
tietojen perusteella. Tärkeä ehto liiallisia alijäämiä 
koskevan menettelyn kumoamiseksi on korjauksen 
kestävyys, mikä tarkoittaa sitä, että alijäämän on 
pysyttävä uskottavasti alle asetetun vertailuarvon 
(kolme prosenttia suhteessa bruttokansantuottee -
seen) komission asianmukaisen ennusteen ennuste -
jaksolla. Ennuste taas perustuu hallituksen ilmoitta -
miin uskottaviin toimiin, joita on täsmennetty riittävän 
yksityiskohtaisesti.
153 iv)
Vastuita koskevan takauksen päätarkoituksena Irlan -
nissa ei ollut olla tuloja lisäävä toimi.
155
Komissio katsoo, ettei ole järkevää vertailla IMF:n ja 
komission lukuja ehtojen täyttymisestä ohjelman 
lopussa, koska nämä kaksi instituutiota arvioivat niitä 
eri vertailuarvoihin nähden.
Jotkin määräajat asetettiin alun perin hyvin kunnian -
himoisesti ohjelman täytäntöönpanon edistämi -
seksi, mutta niitä muutettiin myöhemmin ohjelman 
kehittyessä.
158
Komissio katsoo, että tilintarkastustuomioistuimen 
käyttämä käsite ”sisältö, joka koskee rakenteita” ei ole 
tarkoituksenmukainen mittari poliittisten toimenpi -
teiden analysointiin ja päätelmien tekemiseen niiden 
tärkeydestä. Ehdot, jotka edellyttävät useita välivai -
heita (ja jotka tuomioistuin luokittelee sen vuoksi 
luokkaan ”vähän rakenteellista sisältöä”), voivat olla 
vähintään yhtä tärkeitä kuin ehdot, joiden täyttämi -
nen on selkeämpää.
Käytetyssä luokituksessa, joka koskee ehtojen raken -
teellista sisältöä, ei oteta huomioon yksittäisten ehto -
jen luonnetta ja tärkeyttä. Monet tärkeimmistä raken -
teellisista uudistuksista edellyttävät välivaiheita, kuten 
arviointeja tai kuulemisia (luokiteltu luokkaan ”vähän 
rakenteellista sisältöä” siihen saakka, kunnes uudistus 
muutetaan laiksi ja pannaan täytäntöön). Tuomioistui -
men käyttämä luokitus ”paljon rakenteellista sisältöä” 
ei näin ollen tarkoita samaa kuin ”tärkeä”.
Komission vastaus 111
Komission vastaus kohtiin 176, 177 ja 
178
Unkarissa kotitalouksien valuuttalainat (pääasiassa 
Sveitsin frangeina) eivät olleet erityisen tärkeä poliitti -
nen kysymys ohjelmakauden aikana (ts. vuoden 2010 
ensimmäiseen neljännekseen saakka).
Valuuttamääräinen kotimainen luotonanto ei ollut 
ongelma euroalueen ohjelmissa tai Latviassa, jonka 
ohjelmassa poliittisena tavoitteena oli ylläpitää sidosta 
euroon.
Romaniassa asetettiin ehtoja valuuttamääräisen 
luotonannon hillitsemiseksi/rajoittamiseksi rahoi -
tussektoria koskevin asetuksin, ja rahoitussektori 
myös valvoi niiden noudattamista tiukasti. Romanian 
keskuspankin kanssa käytiin jatkuvaa vuoropuhelua. 
Valuuttamääräiseen luotonantoon liittyvien heikkouk -
sien poistamiseksi Romanian keskuspankki hyväksyi 
toimia, joiden tavoitteena oli yrittää estää suojaama -
tonta kuluttajaa ottamasta valuuttamääräistä lainaa 
vuonna 2011. Joitakin näistä toimista laajennettiin 
myöhemmin suojaamattomiin pk-yrityksiin Euroo -
pan järjestelmäriskikomitean suositusten mukaisesti. 
Lisäksi Romanian hallitus lopetti valtiontakauksien 
myöntämisen valuuttamääräisille asuntolainoille elo -
kuussa 2013 osana ohjelman ehtoja ensikotia koske -
vien (”Prima Casă”) puitteiden yhteydessä.165
Euroalueen ohjelmissa keskityttiin palauttamaan julki -
sen talouden ja rahoituksen vakaus sekä parantamaan 
kilpailukykyä puuttumalla rakenteellisiin puutteisiin. 
Ulkoisen tasapainon palauttaminen oli implisiittinen 
osa euroalueen ohjelmien ehtoja, mutta ei välitön eikä 
tärkein huolenaihe.
Tämänhetkistä vaihtotasetta tai kauppatasetta ei tulisi 
käyttää kilpailukyvyn indikaattoreina erikseen, koska 
ulkoiseen tasapainoon voivat vaikuttaa sekä raken -
teellinen muutos että suhdanteisiin liittyvät tekijät. 
Tämä tarkoittaa sitä, että osa saavutetuista parannuk -
sista saattaa hävitä, kun suhdanneolosuhteet kohe -
nevat. Jos nykyistä vaihto-/kauppatasetta tarkastel -
laan pelkästään analysoimatta niihin vaikuttaneita 
tekijöitä, ei ole mahdollista määrittää kilpailukyvyssä 
saavutettuja parannuksia.
167
Euroalueen jäsenvaltiona Irlanti ei kuulunut mak -
sutaseohjelmaan. Siksi ulkoinen rahoitusvaje  ei ollut 
keskeistä sen ohjelmassa, kuten oli euroalueen 
ulkopuolisten jäsenvaltioiden osalta. Todettakoon, 
että Irlannin kauppatase oli jatkuvasti merkittävästi 
ylijäämäinen, vaikka se vaihteli huomattavasti. Tämän 
vuoksi kumulatiivisten tietojen esittäminen ennuste -
virheistä voi olla harhaanjohtavaa. Lisäksi kauppatase 
koheni hieman vuosina 2011–2014, mikä vaikutti vaih -
totaseen sopeuttamiseen suotuisasti. Irlannin ulkoisen 
tasapainon ennustaminen on hyvin monimutkaista 
Irlannin markkinasektoria hallitsevien suurten moni -
kansallisten yritysten toimien vuoksi.
Komissio katsoo, ettei kaavion 11 perusteella voida 
tehdä päätelmiä.
168
Sitä, että ”muutosten vaikutukset maan kilpailukykyyn 
näkyvät tarkemmin kauppataseessa (vienti/tuonti)”, 
voidaan pitää kyseenalaisena.
Komission vastaus 112
Suositus 2
Komissio hyväksyy suosituksen 2, mutta korostaa, että 
on varmistettava, etteivät kirjaamistoimet aiheuta 
kohtuutonta taakkaa ennusteiden laatijoille etenkään 
ohjelmien yhteydessä. Myös resurssirajoitteet on otet -
tava huomioon.
Komissio on jo parantanut menettelyjä ja asiakirjahal -
lintoa siitä, kun ensimmäiset ohjelmat aloitettiin. Se 
jatkaa asiakirjahallinnon toteuttamisen ja laadunval -
vontaperiaatteiden parantamista.
Komissio kehittää parhaillaan ennusteiden laatimisen 
kokeilumallia, jota käytetään aluksi koko euroalu -
eella, mutta siinä on myös maakohtaisia moduuleja. 
Tavoitteena ei ole korvata nykyistä arviointiperusteista 
ennustetta vaan selvittää, miten komissio voisi käyttää 
sitä toteuttaakseen laaduntarkastuksia, jotka täyden -
tävät sen arviointiperusteisia ennusteita. Komissio kui -
tenkin toteaa, ettei mallista todennäköisesti ole suurta 
hyötyä poikkeuksellisten taloudellisten tapahtumien 
aikoina.
184
Katso komission vastaukset kohtiin IX ja X.
Suositus 3 a)
Komissio hyväksyy suosituksen 3a.
Komissio on jo parantanut dokumentointia ohjelmien 
aloittamisesta lähtien. Se keskittyy varmistamaan, että 
uudet menettelyt toteutetaan kokonaan komission 
asiakirjahallintoperiaatteiden mukaisesti vaaranta -
matta kuitenkaan ohjelmatyöryhmien mahdollisuuk -
sia noudattaa tiukkoja määräaikoja.
Suositus 3 b)
Komissio hyväksyy suosituksen 3b ja selvittää, miten 
keskeisten päätösten dokumentointia voitaisiin paran -
taa komission asiakirjahallintoperiaatteiden mukaisesti 
ilman, että se hidastaisi päätöksentekomenettelyä.Päätelmät ja suositukset
179
Katso komission vastaus kohtaan III.
180
Katso komission vastaus kohtaan IV.
182
Komissio lisäsi valmiuttaan hyödyntää asiantunte -
mustaan vuoden 2009  jälkeen  euroalueen ohjelmien 
yhteydessä, ja se pystyi hankkimaan myös ulkopuo -
lista asiantuntemusta paremmin.
Suositus nro 1
Komissio hyväksyy suosituksen 1.
Komissio paransi asiantuntemuksen käyttämistä 
kriisivuosien aikana, kuten nähdään siitä, että se pystyi 
käyttämään enemmän asiantuntemusta euroalueen 
ohjelmissa, jotka toteutettiin muiden kuin euroalu -
eiden ohjelmien jälkeen. Komissioon on hiljattain 
perustettu rakenneuudistusten tukipalvelu. Komissio 
selvittää, miten joitakin tarvittavan asiantuntemuksen 
nopean käyttöönoton keskeisiä periaatteita voitaisiin 
tehostaa siten, että niistä muodostuisi tarvittaessa 
instituution laajuinen kehys.
Tarvittaessa komissio ryhtyy kehittämään menet -
telyjä, joilla parannetaan euroalueen maiden mah -
dollisten uusien rahoitustukiohjelmien valvontaa ja 
hallinnointia.
183
Katso komission vastaus kohtaan VIII.
Keskeisten olettamusten uskottavuutta oli hyvin vai -
kea arvioida myöhemmissä tarkasteluissa jälkikäteen.
Komission vastaus 113
Suositus 5
Komissio hyväksyy suosituksen 5. Se pyrkii sisällyttä -
mään yhteisymmärryspöytäkirjaan lisämuuttujia, jotka 
se voi kerätä lyhyellä viipeellä, kuten neljännesvuosit -
taiset käteisvaroja ja/tai maksurästejä koskevat tavoit -
teet, jotta julkisen talouden tavoitteiden seuraaminen 
olisi helpompaa.
191
Katso komission vastaukset kohtiin XV ja 104–107.
Maksueriä vapautettiin, kun oli tehty huolellinen 
analyysi siitä, olivatko maat täyttäneet ehdot. Ehtojen 
noudattamisen viivästymistä arvioitiin tapauskohtai -
sesti. Lisäksi ehdot, jotka ”eivät olleet tosiasiassa kriisin 
ratkaisemisen ja lainojen takaisinmaksun kannalta 
merkityksellisiä”, voivat silti olla asianmukaisia, että 
ne tukevat kasvua ja vähentävät riskiä, ettei lainoja 
maksettaisi takaisin odottamattomissa olosuhteissa. 
Tarkastuksesta ei saada näyttöä siitä, että ohjelmissa 
olisi ollut epäoleellisia uudistuksia.
Suositus 6 a)
Komissio hyväksyy suosituksen 6a.
Suositus 6 b)
Komissio hyväksyy suosituksen 6b, mutta toteaa, että 
tietyissä tapauksissa uudistusten hyväksymisen takaa -
minen ei olisi järkevää, ennen kuin ongelman laajuus 
tai mahdolliset vastatoimet olisi määritetty valmistele -
vissa vaiheissa.
Suositus 6 c)
Komissio hyväksyy suosituksen 6c osittain. Komissio 
ei kuitenkaan hyväksy sitä, että ohjelmatyöryhmät 
velvoitettaisiin perustelemaan joka ikinen ehto, koska 
edunsaajamaalla on tärkeä tehtävä sen oman, uudis -
tusohjelmaa koskevan vision laatimisessa.185
Katso komission vastaus kohtaan XI.
186
Katso komission vastaus kohtaan XII.
187
Katso komission vastaus kohtaan XII.
188
Katso komission vastaus kohtaan XIV.
189
Katso komission vastaus kohtaan XIII.
Ohjelman päätyöryhmän ulkopuoliset virkamiehet, 
ylempi johto ja monialaisten yksiköiden päälliköt 
tarkastivat asiantuntija-analyyseista laaditut keskeiset 
asiakirjat. Tarkastuskertomuksista järjestettiin kuule -
mismenettelyt asianmukaisten pääosastojen kanssa. 
Asiakirjaluonnoksia vaihdettiin ja tarkistettiin kump -
pani-instituutioiden kanssa, ja neuvottelutuloksista 
raportoitiin yksityiskohtaisesti talous- ja rahoituskomi -
tealle sekä euroryhmän työryhmälle.
Suositus 4
Komissio hyväksyy suosituksen 4. Komissio pyrkii 
parantamaan ohjelmien hallinnoinnin tarkastelume -
nettelyjä ja ohjelma-asiakirjojen sisältöä nykyisten 
resurssirajoitteiden puitteissa ja tarpeettomia viiväs -
tyksiä aiheuttamatta.
190
Komission vastauksessa kohtaan XV esitetään syyt, 
miksi käytetään suoriteperusteisia tietoja.
Komission vastaus 114
193
Tuomioistuin tutki, oliko kaupankäyntipäivän hin -
tataso perusteltu, yksinkertaisesti vertaamalla sitä 
pankkien tarjouksissaan antamiin alkuperäisiin 
hintaohjeistuksiin, mutta se ei ottanut alkuperäi -
sen hintaohjeistuksen antamispäivän ja varsinaisen 
liikkeeseenlaskupäivän välistä kehitystä markkinoilla 
asianmukaisesti huomioon. Poikkeamat alkuperäisestä 
hintaohjeistuksesta ovat luontainen osa prosessia 
yleisesti ja erityisesti pitkän aikavälin yhteydessä.
194
Komissio katsoo, että velanhoitoprosessissa oli vain 
joitakin puutteita alkuperäisiä liiketoimia koskevassa 
dokumentaatiossa.
Suositus 8 a)
Komissio hyväksyy suosituksen 8a.
Suositus on pantu jo täytäntöön. Allokointi tehdään 
tiiviissä yhteistyössä syndikaatin kanssa, ja kaikki 
toimeksiannot tehdään avoimiksi komissiolle, joka 
hallitsee koko prosessia.
Suositus 8 b)
Komissio hyväksyy suosituksen 8b.
Suositus on pantu jo täytäntöön. Tammikuusta 2011 
alkaen tarjouspyyntöjen lähettämisen, vastaanotta -
vien pankkien tarjousten ja pääjärjestäjien valtuutta -
misen menettelyt on dokumentoitu hyvin.
Suositus 8 c)
Komissio hyväksyy suosituksen 8c.
Suositus on pantu jo täytäntöön. Pääjärjestäjät hyväk -
syvät virallisesti merkintätakaukset, jos tilauskanta 
ei saavuta tavoitekokoa (ennen liikkeeseenlaskua), ja 
jälkimarkkinatakaukset aktiivisen jälkimarkkinakaupan 
mahdollistamiseksi (liikkeeseenlaskun jälkeen).Komissio tähdentää, että tärkeintä on se, että käytet -
tävissä on koherentti ja yhtenäinen paketti uudistuk -
sia, joilla vastataan keskeisiin taloudellisiin haasteisiin. 
Tämän ohjelman sisällä on usein päätettävä, mikä 
uudistuspaketti valittaisiin. Ehtoja ei kuitenkaan 
pidä tarkastella irrallaan. Lisäksi komissio toteaa, 
että uudistukset, jotka lisäävät keskipitkän aikavälin 
kasvua, ovat myös tärkeitä julkisen talouden rahoitus -
aseman parantamisessa ja rahoitustuen takaisinmak -
sun laiminlyömisen riskin pienentämisessä. EU-tukien 
takaisinmaksuajat ovat usein hyvin pitkät, jolloin 
vahvasta kasvusta tulee tärkeä tekijä kohennettaessa 
maan kykyä maksaa lainansa takaisin.
Ehtojen valinnasta neuvotellaan edunsaajamaan 
kanssa. Sen pitäisi tukea maiden valmiutta laatia ohjel -
miaan koskeva työjärjestys. Tämä on edellytys sille, 
että päätösvalta uudistuksesta on edunsaajamailla, 
mikä on ohjelman onnistumisen kannalta tärkeää. 
Johto tarkastaa ehdot, ja ne tarkastetaan myös poliit -
tisella tasolla.
Suositus 6 d)
Komissio hyväksyy suosituksen 6d. Se pyrkii saamaan 
mahdollisimman paljon mitattavaa tietoa asetetuista 
ehdoista. Komissio kuitenkin korostaa, että ehtojen 
vaikutus ei ole mitattavissa yhtäläisesti, sillä jotkin 
tulokset ovat pikemminkin laadullisia kuin määrällisiä 
eikä kaikista ehdoista saada nopeasti tietoa arviointia 
varten.
Suositus 7
Komissio hyväksyy suosituksen 7 osittain. Komissio on 
jo laatinut ohjeet yhteistyöstä IMF:n ja EKP:n kanssa ja 
ryhtynyt muihin toimiin instituutioiden välisen yhteis -
työn mahdollistamiseksi ohjelmien aikana. Komissio 
kuitenkin katsoo, että selkeyttämällä tätä yhteistyötä 
pitäisi välttää virallistamista, joka tekisi päätöksente -
komenettelyn raskaaksi, etenkin kun otetaan huo -
mioon siihen liittyvät aikapaineet. Mielipide-erot tulisi 
voida ratkaista joustavasti, koska virallisen kiistojenrat -
kaisumenettelyn kehittäminen olisi vaikeaa ja sen arvo 
melko vähäinen.
Komission vastaus 115
200
Katso komission vastaus kohtaan XVII.
201
Komission vastauksessa kohtaan 158 todetaan, miksi 
komissio ei hyväksy tuomioistuimen tapaa luoki -
tella rakenteita koskevat ehdot osoitukseksi niiden 
tärkeydestä.
202
Se, että ohjelmaan sisällytettiin ehtoja, joiden osalta 
ei saatu havaittavia tuloksia ohjelman keston aikana, 
ei tarkoita, että niitä ei olisi täytetty tai että niiden 
vaikutusten olisi odotettu ilmenneen ohjelman keston 
aikana. Rakenteellisten uudistusten toteutuminen vie 
aikaa, ja yleensä niiden vaikutus voidaan havaita vasta 
pitkällä aikavälillä.
203
Katso komission vastaus kohtaan 165.
Suositus 9
Komissio hyväksyy suosituksen 9. Komissio pyrkii lisää -
mään ymmärrystään ohjelmiin kuuluvasta sopeutta -
misprosessista nykyisten kattavien jälkikäteisarvioin -
tien avulla ja hyödyntämään siitä saatavia kokemuksia. 
Arviointeihin kuuluvat kaikki ohjelmiin kuuluvan 
taloudellisen sopeuttamisen näkökohdat, myös kolme 
tuomioistuimen tekemää ehdotusta. Irlannin taloudel -
lisen sopeuttamisohjelman jälkikäteisarviointi on jo 
julkaistu.
Suositus 9 a)
Komissio hyväksyy suosituksen 9a.Suositus 8 d)
Komissio hyväksyy suosituksen 8d.
Suositus on pantu jo täytäntöön. Markkinoiden 
säännöllinen arviointi dokumentoidaan varainhoito -
komitean kertomuksissa. Tarkempi arviointi tehdään 
ennen jokaista joukkovelkakirjan liikkeeseenlaskua, ja 
se dokumentoidaan myös jälkikäteen kaupankäynnin 
jälkeisessä ilmoituksessa. Pankit ilmoittavat EU:n jouk -
kovelkakirjojen osto- ja myyntitoimien liikevaihdon 
neljännesvuosittain, ja komissio seuraa näitä tietoja.
195
Katso komission vastaus suositukseen 9.
196
Katso komission vastaus kohtaan 139.
197
Todettakoon, ettei Portugali käyttänyt kaikkea 
rahoitustukea, joka ohjelmassa olisi ollut saatavana, 
ja että ohjelman päättyessä sen varantopuskuri oli 
huomattava.
198
Tässä lausumassa sekoitetaan uusien poliittisten 
toimien vaikutus taloudellisen tilanteen vaikutuksen 
julkiseen talouteen. Katso myös komission vastaus 
kohtaan 147.
199
Kuten komission vastauksessa kohtaan 150i on 
todettu, lähtötilanteen vaikutusta vakauttamisno -
peuteen ei tulisi tarkastella irrallaan muista, joskus 
maakohtaisistakin tekijöistä, jotka vaikuttavat julkisen 
talouden epätasapainoon ja jotka oli tarpeen korjata. 
Komission vastauksessa kohtaan 153 selostetaan, 
miksi kertaluonteiset toimet voivat olla tarpeen, eikä 
niitä voida kuvailla tuloksiltaan kestämättömiksi.
Komission vastaus 116
Suositus 9 b)
Komissio hyväksyy suosituksen 9b. Puheenjohtaja 
Junckerin poliittisten suuntaviivojen mukaisesti komis -
sio on hiljattain toteuttanut Kreikan talouden uuden 
sopeuttamisohjelman yhteiskunnallisten vaikutusten 
ennakkoarvioinnin. Tällainen arviointi tehdään kai -
kissa muissa uusissa ohjelmissa.
Suositus 9 c)
Komissio hyväksyy suosituksen 9c.
MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?
Maksuttomat julkaisut:
  yksi kappale:  
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:  
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_/f_i.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_/f_i.htm),  
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_/f_i.htm)  
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).
(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit  
tai hotellit voivat periä puheluista maksun.
Maksulliset julkaisut:
 EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
EUROOPAN 
TILINTARKASTUS
TUOMIOISTUIN
Kun vuoden 2008 rahoituskriisi käynnisti Euroopassa 
valtionvelkakriisin, eräät jäsenvaltiot joutuivat hakemaan 
makrotaloudellista tukea. Tässä kertomuksessa tutkitaan, 
kuinka hyvin Euroopan komissio hallinnoi viidelle 
jäsenvaltiolle (Unkarille, Latvialle, Romanialle, Irlannille ja 
Portugalille) myönnettyä rahoitustukea. Havaitsimme, että 
komissio ei ollut valmistautunut tämän kokoluokan 
kriisiin, mikä suurelta osin selittää hallinnointiprosessien 
merkittävät alkuvaikeudet. Monet yksilöimämme puutteet 
ovat yhä olemassa, ja kertomuksen pääviesti on, että 
komission olisi lujitettava rahoitustuen 
hallinnointiprosessejaan.