KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja VALKOISEEN KIRJAAN: Sulautumien valvonnan tehostaminen EU:ssa /* SWD/2014/0218 final */





KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja VALKOISEEN KIRJAAN: Sulautumien valvonnan tehostaminen EU:ssa 1. Johdanto 1. EU:n sulautumien valvontajärjestelmän tavoitteena on varmistaa tehokas kilpailu sisämarkkinoilla. Vuodesta 1989 alkaen EU:n sulautuma-asetusta on tarkistettu säännöllisesti järjestelmän parantamiseksi ja kehittyvien käytänteiden huomioon ottamiseksi. Lähes kymmenen vuotta viimeisimmän uudistuksen jälkeen ja komission julkaistua vuonna 2009 kertomuksen, jossa arvioidaan sulautuma-asetuksen toimintaa, komissio katsoo, että on aiheellista harkita lisäparannuksia. 2. Komissio julkaisi 20. kesäkuuta 2013 komission yksiköiden valmisteluasiakirjan ”Sulautumien valvonnan tehostaminen EU:ssa”. Sulautuma-asetukseen ehdotettiin useita muutoksia, joissa keskitytään erityisesti vähemmistöosuuksiin ja asian käsittelypaikan siirtojärjestelmään. Komissio sai ehdotuksista palautetta lukuisilta sidosryhmiltä, myös jäsenvaltioilta. Valkoisessa kirjassa tarkastellaan ehdotuksia ottaen huomioon saatu palaute, mutta siinä käsitellään myös laajemmin sitä, miten EU:n sulautumien valvonta on toiminut sen jälkeen, kun sulautuma-asetusta uudistettiin kymmenen vuotta sitten vuonna 2004. Siinä keskitytään erityisesti komission soveltaman sulautumien aineellisoikeudellisen arvioinnin kehittymiseen sekä tasapuolisten toimintaedellytysten ja komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten yhteistyön ja toiminnan lähentymisen edistämiseen sulautumien valvonnan alalla. 2. Vähemmistöosuuksien hankinta ilman määräysvaltaa 2.1. Ongelman määrittely 3. Tehokas ja vaikuttava kilpailupolitiikka edellyttää asianmukaisia välineitä, jotka ovat hyvin suunniteltuja, jotta voidaan puuttua kaikkiin kilpailuun ja kuluttajiin kohdistuvan haitan aiheuttajiin. Sulautuma-asetusta sovelletaan tällä hetkellä vain ”yrityskeskittymiin”, toisin sanoen määräysvallan hankintaan. Komissiolla on yksinomainen toimivalta tarkastaa kyseiset yrityskeskittymät, edellyttäen, että ne täyttävät tietyt liikevaihdon raja-arvot, jotta voidaan arvioida, voivatko ne johtaa tehokkaan kilpailun olennaiseen estymiseen. 4. Komission, jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kokemukset sekä taloustutkimukset osoittavat, että vähemmistöosuuden hankkiminen ilman määräysvaltaa voi joissakin tapauksissa aiheuttaa haittaa kilpailulle ja kuluttajille. Tällaisiin hankintoihin liittyvät haittaskenaariot ovat yleensä samankaltaisia kuin ne, jotka liittyvät määräysvallan hankintaan. Vähemmistöosuuden hankinta voi nimittäin – johtaa horisontaalisiin yksipuolisiin vaikutuksiin, koska osapuolten valmiudet ja kannustimet nostaa hintoja yksipuolisesti tai rajoittaa tuotantoa kasvavat (ks. esim. asia Siemens / VA Tech); – antaa hankkijalle mahdollisuuden saada kilpailuetua markkinoilla lisäämällä kilpailijansa kustannuksia; – antaa hankkijalle mahdollisuuden rajoittaa kohdeyrityksen käytettävissä olevia kilpailustrategioita, mikä heikentää sen kilpailukykyä (ks. esim. Ryanair / Aer Lingus ja Toshiba/Westinghouse); – parantaa markkinatoimijoiden mahdollisuuksia ja kannustimia koordinoida toimintaansa kilpailutilanteessa saatavia voittoja suurempien voittojen saamiseksi (suuremman läpinäkyvyyden ja vastatoimien uhkan vuoksi); – johtaa erityisesti tuotantohyödykemarkkinoiden sulkemiseen, kun otetaan huomioon, että hankkija vastaa ainoastaan osasta, ei kaikista, kohdeyrityksen voittojen menetyksestä (ks. esim. IPIC / MAN Ferrostaal). 5. Komissio voi tällä hetkellä tarkastella ainoastaan ilmoitetun keskittymän osapuolen olemassa olevia vähemmistöosuuksia. 6. Julkinen kuuleminen osoitti sidosryhmien olevan yleisesti yhtä mieltä siitä, että vähemmistöosuudet, joihin ei liity määräysvaltaa, voivat aiheuttaa kilpailuongelmia. Vaikka monet sidosryhmät ehdottivat, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 ja 102 artiklaa voitaisiin käyttää näiden ongelmien ratkaisemiseen, näitä välineitä voidaan soveltaa vähemmistöosuuksien hankkimisen tarkasteluun vain rajoitetusti. 7. Euroopan unionin jäsenvaltioista Itävallan, Saksan ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisilla on toimivalta puuttua vähemmistöosuuksien hankintaan. Myös monien EU:n ulkopuolisten lainkäyttöalueiden, esimerkiksi Kanadan, Yhdysvaltojen ja Japanin, viranomaisilla on tällainen toimivalta sulautumia koskevien sääntöjensä nojalla. 8. Jäsenvaltioiden toimittamia tietoja ja Zephyr-tietokantaa käyttäen on karkeasti arvioitu, että kohdennetun toimivallan perusteella noin 20–30 vähemmistöosuuden hankintaa vuodessa täyttäisi EU:n alueelta kertyneen liikevaihdon raja-arvot. 2.2. EU:n aloitteen tavoitteet 9. Ehdotuksen tavoitteena on lisätä EU:n sulautumien valvonnan vaikuttavuutta estämällä sellaisten vähemmistöosuuksien hankinnoista, joihin ei liity määräysvaltaa, kilpailulle ja kuluttajille aiheutuvat haitat. Järjestelmä olisi suunniteltava niin, että – sen avulla voidaan havaita mahdollisesti ongelmalliset tapaukset; – sen avulla vältetään tarpeeton hallinnollinen rasitus; ja – se sopii EU:n ja jäsenvaltioiden olemassa oleviin sulautumien valvontajärjestelmiin. 2.3. Toimintavaihtoehdot 10. Seuraavia toimintavaihtoehtoja verrataan perusskenaarioon, jossa ei toteuteta mitään toimenpiteitä. 11. Vaihtoehto 1 – itsearviointijärjestelmä: Osapuolet voisivat toteuttaa vähemmistöosuuden hankinnan ilman komission ennakkohyväksyntää. Komissio voisi tutkia liiketoimen omien markkinatietojensa ja kantelujen perusteella. Osapuolet voisivat tehdä ilmoituksen vapaaehtoisesti oikeusvarmuuden saavuttamiseksi. 12. Vaihtoehto 2 – kohdennettu ilmoitusjärjestelmä: Nykyinen sulautumien ennakkovalvontajärjestelmä ulotettaisiin koskemaan sellaisten mahdollisesti ongelmallisten vähemmistöosuuksien hankintoja, joihin ei liity määräysvaltaa. Hankintaa pidettäisiin mahdollisesti ongelmallisena, jos osuus – hankitaan kilpailevassa tai vertikaalisesti etuyhteydessä olevassa yrityksessä; ja – se joko i) ylittää tietyn tason, esimerkiksi 20 prosenttia, tai ii) vähintään 5 prosenttia, ja siihen liittyy sellaisia oikeuksia kuin edustus hallituksessa, oikeus estää erityiset päätöslauselmat ja tiedonsaantioikeudet. 13. Hankintaan sovellettaisiin tavanomaista toimenpidekieltoa. 14. Vaihtoehto 3 – kohdennettu avoimuusjärjestelmä: Osapuolten olisi toimitettava tietoilmoitus liiketoimista, jotka saattavat olla ongelmallisia (15 kohdassa esitettyjen perusteiden mukaisesti). Tietoilmoituksen avulla komissio voi päättää, haluaako se tutkia liiketoimea tarkemmin, ja jäsenvaltiot voivat päättää, haluavatko ne pyytää asian käsittelypaikan siirtämistä. Nämä päätökset tehtäisiin tietyn ajan, esimerkiksi 15 työpäivän, kuluessa. Jos komissio tai jäsenvaltio ei aio tutkia liiketoimea, osapuolet voivat jatkaa sen toteuttamista. Oikeusvarmuuden vuoksi osapuolet voisivat tehdä vapaaehtoisesti täydellisen ilmoituksen. 15. Seuraavassa taulukossa esitetään yleiskatsaus näistä kolmesta vaihtoehdosta. Katsaus vähemmistöosuuksia koskevista vaihtoehdoista Parametri || Vaihtoehto 1 Itsearviointi || Vaihtoehto 2 Kohdennettu ilmoitus || Vaihtoehto 3 Kohdennettu avoimuusjärjestelmä Komission toimivallan laajuus || Kaikki vähemmistöosuuksien hankinnat, jotka ylittävät 5 %:n safe harbour -poikkeusrajan || (1) Vähemmistöosuuden hankinta kilpailevassa yrityksessä tai vertikaalisessa etuyhteydessä olevassa yrityksessä, kun hankinta ylittää joko 20 %:n rajan tai 5 %:n rajan, ja siihen liittyy oikeuksia || (2) Vähemmistöosuuden hankinta kilpailevassa yrityksessä tai vertikaalisessa etuyhteydessä olevassa yrityksessä, kun hankinta ylittää joko 20 %:n rajan tai 5 %:n rajan, ja siihen liittyy oikeuksia Velvollisuus esittää täydellinen ilmoitus || ei || kyllä || ei Velvollisuus tehdä ilmoitus || (3) ei || (4) ei sovelleta || (5) kyllä Vapaaehtoinen ilmoitus mahdollinen || ei sovelleta || ei sovelleta || kyllä Täytäntöönpanokielto || ei || kyllä || ei Odotusaika || ei || ei sovelleta || kyllä Komission velvollisuus tehdä päätös || (6) Ei, ainoastaan siinä tapauksessa, että komissio aloittaa tutkinnan || (7) kyllä || (8) Ei, ainoastaan siinä tapauksessa, että komissio aloittaa tutkinnan Jäsenvaltiot voivat pyytää asian käsittelyn siirtämistä || (9) kyllä || (10) kyllä || (11) kyllä 2.4. Vaikutusten arviointi ja toimintavaihtoehtojen vertailu 2.4.1. Arviointiperusteet 16. Edellä esitettyjen tavoitteiden mukaisesti eri toimintavaihtoehtojen vaikutusta on arvioitu seuraavien kriteerien perusteella: – kilpailulle ja kuluttajille aiheutuvan haitan estäminen; – oikeusvarmuus; – yrityksille aiheutuva hallinnollinen rasitus; – viranomaisten täytäntöönpanokustannukset; – johdonmukaisuus EU:n ja jäsenvaltioiden nykyisten sulautumien valvontajärjestelmien kanssa; ja – asioiden käsittelyn kohdentaminen paremmin soveltuvalle viranomaiselle. 2.4.2. Vaihtoehtojen vertailu 17. Seuraavassa taulukossa on näiden arviointiperusteiden pohjalta tehty vertaileva katsaus eri toimintavaihtoehdoista. Vähemmistöosuusvaihtoehtojen vertailu Arviointiperusteet || Vaikutus verrattuna perusskenaarioon (- - - – + + +) Vaihtoehto 1 || Vaihtoehto 2 || Vaihtoehto 3 Itsearviointijär­jestelmä || Kohdennettu ilmoitusjärjes­telmä || Kohdennettu avoimuusjärjestelmä 1. Kilpailulle ja kuluttajille aiheutuvan haitan estäminen || + || + + + || + + + 2. Oikeusvarmuus || + + || + + || + + 3. Yrityksille aiheutuva hallinnollinen rasitus || - || - - || - 4. Viranomaisten täytäntöönpanokustannukset || - - - || - - || - 5. Johdonmukaisuus suhteessa olemassa olevaan sulautumien valvontajärjestelmään EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla ja kohdentaminen paremmin soveltuvalle viranomaiselle || - || + + || + 18. Vaihtoehto 3 on suositeltavin, koska i) sen avulla voidaan havaita mahdollisesti ongelmalliset tapaukset, ii) sen avulla voidaan välttää tarpeetonta hallinnollista rasitusta ja iii) se on sopusoinnussa nykyisten EU:n ja sulautumien kansallisten valvontajärjestelmien kanssa. Vaihtoehdossa 3 voidaan havaita mahdollisesti ongelmalliset liiketoimet, mutta todennäköisimmin ongelmattomien liiketointen toteutusta voidaan jatkaa ilman tutkintaa. Yrityksille aiheutuvaa hallinnollista rasitusta on rajoitettu vähentämällä komissiolle alkuvaiheessa toimitettavien tietojen määrää. Myös komission toimivaltaan kuuluvien asioiden määrää rajoitettaisiin. Lisäksi vaihtoehto 3 on sopusoinnussa nykyisten EU:n ja kansallisten valvontajärjestelmien kanssa, sillä jäsenvaltiot voivat tietoilmoituksen perusteella pyytää asian käsittelypaikan siirtämistä. Voitaisiin myös harkita kolmen viikon odotusaikaa, jotta varmistetaan, että jäsenvaltiot, joissa ilmoitusjärjestelmä ja täytäntöönpanokielto ovat käytössä, eivät joutuisi tilanteeseen, jossa liiketoimi olisi toteutettu jo ennen kuin ne aloittavat tutkinnan. 2.5. Toissijaisuusperiaatteen analyysi 19. Monilla jäsenvaltioiden aikaisemmin tarkastelemilla vähemmistöosuuksien hankinnoilla oli selvästi rajat ylittävä ulottuvuus, mikä tarkoittaa, että komissio olisi todennäköisesti soveltunut paremmin tutkimaan ne. 3. Käsittelyn siirtäminen kansallisten kilpailuviranomaisten ja komission välillä 3.1. Ongelman määrittely 20. Vuonna 2009 annetussa kertomuksessa todetaan, että huomattava määrä rajat ylittävistä tapauksista tutkitaan edelleen kolmessa tai useammassa jäsenvaltiossa ja että tämä voi johtua käsittelyn siirtämiseen liittyvästä menettelyllisestä rasituksesta. 3.1.1. Käsittelyn siirtäminen jäsenvaltiolta komissiolle ennen ilmoituksen tekemistä (4 artiklan 5 kohta) 21. Sulautuma-asetuksen 4 artiklan 5 kohdan mukaan keskittymän osapuolet voivat ennen ilmoituksen tekemistä pyytää asian käsittelyn siirtämistä komissiolle. Osapuolten on esitettävä etukäteen perusteltu lausunto, jossa pyydetään käsittelypaikan siirtämistä. Jos mikään jäsenvaltio ei vastusta siirtämistä, komissio saa toimivallan koko Euroopan talousalueen osalta ja osapuolten on tehtävä ilmoitus komissiolle. 22. Kymmenen viime vuoden aikana saatu kokemus on osoittanut, että vaatimus kahdesta erillisestä ilmoituksesta on hankala ja aikaa vievä, mikä on saattanut johtaa siihen, etteivät yritykset halua käyttää 4 artiklan 5 kohtaa. 3.1.2. Käsittelyn siirtäminen jäsenvaltiolta komissiolle ilmoituksen tekemisen jälkeen (22 artikla) 23. Sulautuma-asetuksen 22 artiklan mukaan yksi tai useampi jäsenvaltio voi pyytää asian käsittelyn siirtämistä komissiolle. Jos komissio hyväksyy pyynnön, sillä on toimivalta ainoastaan niiden jäsenvaltioiden alueilla, jotka esittävät siirtopyynnön (tai tukevat sitä). Tämä on vastoin ”yhden luukun järjestelmää” koskevaa periaatetta, koska se johtaa toimivallan hajanaisuuteen. 3.2. EU:n aloitteen tavoitteet 24. Ehdotuksen tavoitteena on lisätä sulautumien valvonnan vaikuttavuutta ja tehokkuutta EU:ssa yksinkertaistamalla käsittelypaikan siirtämismenettelyä. Tavoitteena on erityisesti – poistaa vaatimus sekä perustellun lausunnon että ilmoituksen esittämisestä 4 artiklan 5 kohdan mukaisesti; ja – varmistaa, että komissio voi 22 artiklan mukaisen siirron seurauksena tutkia sulautuman vaikutuksia kaikkialla ETA:ssa. 3.3. Toimintavaihtoehdot 25. Jäljempänä esitetään vain yksi muutosehdotus sekä 4 artiklan 5 kohdan että 22 artiklan osalta. Sidosryhmät tukivat voimakkaasti molempia ehdotuksia julkisen kuulemisen aikana. 26. Sulautuma-asetuksen 4 artiklan 5 kohdan muuttamista koskevassa ehdotuksessa luovutaan vaatimuksesta, että sopimuspuolten on esitettävä perusteltu lausunto. Osapuolet ilmoittaisivat liiketoimesta suoraan komissiolle. Jos vähintään yksi toimivaltainen jäsenvaltio vastustaa siirtämistä, komissio luopuu toimivallasta asiassa ja jäsenvaltiot säilyttävät oman toimivaltansa. 27. Ehdotus 22 artiklan muuttamisesta sisältää seuraavat seikat: – yksi tai useampi toimivaltainen jäsenvaltio voi pyytää käsittelyn siirtämistä komissiolle; – komissio voi päättää, hyväksyykö se siirtopyynnön, jolloin se saa toimivallan koko Euroopan talousalueen osalta; – jos kuitenkin vähintään yksi toimivaltainen jäsenvaltio vastustaa siirtoa, kaikki jäsenvaltiot säilyttävät oman toimivaltansa. 3.4. Vaikutusten arviointi ja toimintavaihtoehtojen vertailu 3.4.1. Arviointiperusteet 28. Eri toimintavaihtoehtojen vaikutusta on edellä esitettyjen tavoitteiden mukaisesti arvioitu seuraavien kriteerien perusteella: – kilpailulle ja kuluttajille aiheutuvan haitan estäminen; – oikeusvarmuus, – yrityksille aiheutuva hallinnollinen rasitus; – viranomaisten täytäntöönpanokustannukset; – sopusointu sulautuma-asetuksen periaatteiden kanssa. 3.4.2. Kunkin vaihtoehdon vaikutusten yksilöinti ja arviointi Seuraavassa taulukossa esitetään komission arvio ehdotuksen todennäköisistä positiivisista ja negatiivisista vaikutuksista perusskenaarioon verrattuna. Arviointiperus­teet || Vaikutukset perusskenaa­rioon verrattuna (- - - – + + +) || Selvitys luokituksesta ja toimintavaihtoehdon tärkeimmistä osatekijöistä Siirtäminen 4 artiklan 5 kohdan nojalla 1. Kilpailulle ja kuluttajille aiheutuvan haitan estäminen || + + || Ehdotus kannustaa käyttämään 4 artiklan 5 kohtaa, jos komissio on paremmin soveltuva viranomainen. 2. Oikeusvarmuus || + + || Ehdotus on selkeä ja täsmällinen. Mahdollinen epävarmuus, joka johtuu jäsenvaltioiden mahdollisuudesta käyttää veto-oikeutta kun ilmoitus on tehty komissiolle, korvautuu ehdotuksella saavutettavilla aika- ja kustannussäästöillä. 3. Yrityksille aiheutuva hallinnollinen rasitus || + + + || Kaksivaiheisen menettelyn poistaminen vähentää merkittävästi yritysten hallinnollista rasitusta. 4. Viranomaisten täytäntöönpano­kustannukset || + + + || Kaksivaiheisen menettelyn poistaminen vähentää viranomaisten täytäntöönpanokustannuksia. Asioiden määrä saattaisi kasvaa, jos osapuolet valitsevat useammin siirtopyynnön. Tämä korvautuisi kuitenkin työmäärän vähenemisellä kansallisella tasolla. 5. Yhdenmukai­suus sulautuma-asetuksen periaatteiden kanssa || + + || Ehdotus kannustaa käyttämään 4 artiklan 5 kohtaa, jos komissio on paremmin soveltuva viranomainen. Se on myös yhden luukun periaatteen mukainen, koska komissio olisi toimivaltainen koko ETA:n osalta. Siirtäminen 22 artiklan nojalla || 1. Kilpailulle ja kuluttajille aiheutuvan haitan estäminen || + + || Komissio voi ehdotuksen perusteella tarkastella sulautumia koko ETA:n osalta. || 2. Oikeusvarmuus || + + + || Vaihtoehto on selkeä ja täsmällinen. Siirtopyyntöjen esittämisen rajaaminen toimivaltaisiin jäsenvaltioihin lisää oikeusvarmuutta osapuolten kannalta. || 3. Yrityksille aiheutuva hallinnollinen rasitus || + + + || Siirron jälkeen komissiolla olisi ETA:n laajuinen toimivalta, jolla vältetään toimivaltuuksien hajanaisuus. Lisäksi tutkintaa ei enää käynnistettäisi niiden jäsenvaltioiden esittämien siirtopyyntöjen perusteella, jotka eivät ole toimivaltaisia. || 4. Viranomaisten täytäntöönpano­kustannukset || + + || Ehdotuksella vältetään useiden viranomaisten päällekkäiset tutkinnat. Komission työmäärän ei odoteta kasvavan, sillä niiden tapausten lukumäärän, joiden vaikutukset ulottuvat rajojen yli, ei myöskään odoteta kasvavan. || 5. Yhdenmukai­suus sulautuma-asetuksen periaatteiden kanssa || + + + || Siirron jälkeen komissiolla olisi ETA:n laajuinen toimivalta yhden luukun järjestelmää koskevan periaatteen mukaisesti. || 29. Edellä esitetyn perusteella ehdotuksilla katsotaan olevan myönteinen vaikutus perusskenaarioon verrattuna. 3.5. Toissijaisuusperiaatteen analyysi 30. Ehdotukset edistävät myös toissijaisuusperiaatteesta johtuvan paremmin soveltuvaa viranomaista koskevan periaatteen noudattamista. 4. Seuranta ja arviointi 31. Komissio seuraa edelleen sulautuma-asetuksen soveltamisen etenemistä. Se päättää, ryhtyäkö lisätoimenpiteisiin sulautuma-asetuksen muuttamista koskevan lainsäädäntöehdotuksen tekemiseksi valkoisesta kirjasta saadun palautteen ja sidosryhmien kanssa käynnissä olevan vuoropuhelun perusteella.